sou 2001 96 - Regeringen

Till statsrådet Jan O KarlssonGenom beslut den 9 december 1999 bemyndigade regeringenstatsrådet Maj-Inger Klingvall att tillkalla en parlamentariskkommitté med uppdrag att utreda Sveriges politik för globalutveckling. Enligt direktiven, som bifogas i bilaga 1, skullekommittén redovisa sitt arbete senast i oktober 2001.Den 18 februari 2000 beslutade regeringen om förordnanden förledamöter, sakkunniga och sekretariat. Maj-Lis Lööw utsågs attvara ordförande för utredningen. Följande ledamöter utsågs attingå i kommittén; Viola Furubjelke (s), Reynoldh Furustrand (s),Sinikka Bohlin (s), Ann Schlyter (v), Marianne Samuelsson (mp),Åke Pettersson (c), Madeleine Sjöstedt (fp), Bertil Persson (m),Göran Lennmarker (m) och Anders Wijkman (kd). Sakkunniga:Ragne Beiming, Bo Landin, Margaretha Ringström och SvanteSandberg. (Alfhild Petrén ersatte Svante Sandberg från och medseptembersammanträdet 2001.)Mia Horn af Rantzien har varit utredningens huvudsekreteraremed Agneta Johansson och Lars Ove Ljungberg som biträdandesekreterare samt i utrednings slutskede Torgny Holmgren. ElisabetÅkerblom har varit administrativ sekreterare.Regeringskansliet och Sida fick i uppdrag att bistå kommitténmed experter. Följande personer utsågs: från UtrikesdepartementetLennart Båge UD-IC, som under utredningstiden ersattes avGunilla Olsson, från UD-GC Lena Sundh som ersattes av MarikaFahlén, från UD-IH Anders Ahnlid som ersattes av KajsaOlofsgård, från Miljödepartementet Peter Westman som ersattesav Per Thege, från Finansdepartementet Stefan Elmblad och frånSida Carin Norberg.Kommittén beslöt att arbeta under beteckningen Globkom,Kommittén om Sveriges politik för global utveckling ochkommitténs första sammanträde kunde hållas den 23 februari 2000.

SOU 2001:96Fortlöpande har kommittén redovisat inhämtat faktaunderlag m.m.på utredningens speciella hemsida www.globkom.netSamtliga de förslag som framförs kan enligt kommitténsuppfattning finansieras inom ramen för biståndsanslagen och andraberörda anslag när samfinansiering är motiverat.Den 18 oktober 2001 beviljades kommittén förlängd tid till den20 december 2001 och den 20 december beviljades ytterligareförlängning till 15 mars 2002.Kommittén har bedrivit ett omfattande utåtriktat arbete somredovisas på annan plats i betänkandet samt på den CD sombifogas betänkandet.Stockholm i mars 2002Maj-Lis LööwOrdförandeViola FurubjelkeReynoldh FurustrandSinikka BohlinBertil PerssonGöran LennmarkerAnn SchlyterAnders WijkmanÅke PetterssonMadeleine SjöstedtMarianne SamuelssonSakkunniga:Ragne BeimingBo LandinAlfhild Petrénfr.o.m. augusti 2001Margaretha RingströmSvante Sandbergt.o.m. augusti 2001/Sekretariatet:Mia Horn af RantzienHuvudsekreterareTorgny HolmgrenBitr sekr fr.o.m. augusti 2001Agneta R JohanssonBitr sekrLars Ove LjungbergBitr sekrElisabet ÅkerblomAdm sekr

InnehållSammanfattning ................................................................11Arbetets uppläggning ........................................................................25Betänkandets uppläggning ................................................................291 En rättvisare värld utan fattigdom.................................311.1 Utmaningen..............................................................................311.2 Fattigdomens dimensioner ......................................................321.3 Fattigdomens utbredning ........................................................341.4 Utvecklingen i olika regioner ..................................................371.5 Det behövs en human globalisering ........................................401.6 Möjligheterna är större än någonsin .......................................431.7 Hinder för utveckling ..............................................................441.8 Kunskapsgapet måste minskas ................................................471.9 En hållbar utveckling för framtidens behov ...........................491.10 Nya aktörer och protester .......................................................511.11 Vikten av koherens...................................................................542 Förhållningssätt och mål - vision för en ny svenskpolitik för global utveckling .........................................572.1 Visionens grundläggande beståndsdelar .................................572.2 Grundläggande förhållningssätt ..............................................585

Innehåll SOU 2001:962.2.1 En breddning av politikområdet och etttydliggörande av solidariteten och det upplystaegenintresset ................................................................. 582.2.2 Sydperspektivet med ökade valmöjligheter ................ 612.2.3 Rättighetsperspektiv och betydelsen avdemokratiska processer................................................ 652.3 Mål............................................................................................ 742.3.1 De biståndspolitiska målen.......................................... 742.3.2 Målen för ett breddat politikområde........................... 762.3.3 Målen för en svensk politik för global utveckling...... 782.3.4 De internationella utvecklingsmålen........................... 802.3.5 Målen för samarbetet med Central- ochÖsteuropa ..................................................................... 813 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden...........833.1 Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olika mål ............ 833.1.1 Utrikespolitik ............................................................... 863.1.2 Handelspolitiken .......................................................... 873.1.3 Jordbrukspolitiken ....................................................... 943.1.4 Näringslivspolitik......................................................... 963.1.5 Migrations- och återvändandepolitik .......................... 983.1.6 Utbildnings- och forskningspolitik .......................... 1003.1.7 Genpolitik samt andra tvärfrågor .............................. 1023.2 Överväganden och förslag..................................................... 1043.2.1 Överväganden............................................................. 1043.2.2 Förslag......................................................................... 1074 Globala nyttigheter....................................................1094.1 Globala nyttigheter – en strävan mot gemensamma mål .... 1094.1.1 Konfliktförebyggande, konflikthantering ochhumanitära insatser..................................................... 1144.1.2 Katastrofhantering och humanitära insatser............. 1194.1.3 Stabilitet i det internationella finansiella systemet... 1224.1.4 Miljöarbete utifrån global, regional och lokalsamverkan ................................................................... 1244.1.5 Kampen mot smittsamma sjukdomar ....................... 1294.1.6 Kampen mot organiserad internationellbrottslighet och korruption....................................... 1326

Innehåll SOU 2001:964.2 Överväganden och förslag .....................................................1334.2.1 Överväganden..............................................................1334.2.2 Förslag .........................................................................1375 Centrala utgångspunkter för utveckling ochfattigdomsbekämpning i utvecklingsländer..................1415.1 Nationellt ansvarstagande......................................................1415.1.1 Institutionell kapacitet och rättssäkerhet..................1425.2 Demokrati och mänskliga rättigheter ...................................1435.2.1 Det civila samhällets roll.............................................1475.2.2 Medias roll ...................................................................1505.2.3 Jämställdhet.................................................................1505.2.4 Barns rättigheter..........................................................1535.2.5 Människor med funktionshinder och derasrättigheter ....................................................................1555.3 Politik för ekonomisk utveckling..........................................1565.3.1 Näringsliv och arbetsmarknad ...................................1585.3.2 Informations- och kommunikationsteknologi .........1605.3.3 Handelns och handelspolitikens roll .........................1615.3.4 Ohanterlig skuldbörda................................................1645.3.5 Jordbruk och livsmedelssäkerhet ...............................1655.3.6 Urban utveckling ........................................................1685.4 Miljöpolitik.............................................................................1715.4.1 Miljövänlig teknik .......................................................1735.5 Politik för social utveckling...................................................1755.5.1 Kulturens roll för utveckling......................................1785.5.2 Hälsa och utveckling...................................................1795.5.3 Kampen mot hiv/aids..................................................1805.5.4 Utbildning och forskning...........................................1825.5.5 Religion och utveckling ..............................................1845.6 Sammanfattning......................................................................1856 Biståndets roll..........................................................1896.1 Erfarenheter i biståndsarbetet ...............................................1906.1.1 Biståndets effektivitet – samsyn ochmeningsskiljaktigheter................................................1907

Innehåll SOU 2001:966.1.2 Förutsättningar för partnerskap................................ 1946.1.3 Biståndskoordinering................................................. 1966.2 Det svenska biståndet............................................................ 1986.2.1 En historisk återblick i ett internationelltperspektiv.................................................................... 1986.2.2 Fattigdomsmålets uttolkning .................................... 2006.2.3 Stöd till demokratiska processer och mänskligarättigheter ................................................................... 2026.2.4 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnader... 2046.2.5 Integration av tvärgående teman i biståndet:jämställdhet m.m. ....................................................... 2066.3 Trender i det internationella biståndet................................. 2086.3.1 Nya trender inom den svenska biståndet.................. 2086.3.2 Andra länders biståndspolitik.................................... 2106.3.3 De multilaterala organisationerna ............................. 2136.3.4 Europeiska unionens bistånd..................................... 2176.3.5 DAC............................................................................ 2186.4 Det svenska landbaserade biståndets utformning ............... 2196.4.1 Överväganden............................................................. 2226.4.2 Förslag......................................................................... 2356.5 Svenska profilfrågor............................................................... 2376.5.1 Att bygga kunskapskapacitet..................................... 2406.5.2 Att stödja demokrati, offentlig förvaltning ochjämställdhet................................................................. 2426.5.3 Den enskilda människans rättigheter ochsäkerhet. ...................................................................... 2446.5.4 Slutsatser ..................................................................... 2467 Aktörer med nya roller ...............................................2477.1 Ökade behov av utvecklingsfinansiering.............................. 2477.1.1 Förslag......................................................................... 2497.2 De multilaterala organisationerna......................................... 2497.2.1 Utvecklingshänsyn inom samliga politikområden ... 2497.2.2 Globala nyttigheter .................................................... 2537.2.3 Bistånd......................................................................... 2537.2.4 Överväganden och förslag ......................................... 2548

Innehåll SOU 2001:967.3 Europeiska Unionen ..............................................................2557.3.1 Brister i EU:s politik...................................................2557.3.2 Globala nyttigheter.....................................................2577.3.3 EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbete.......2587.3.4 Överväganden och förslag..........................................2607.4 Näringsliv och arbetsmarknad...............................................2617.4.1 Näringslivet som partner............................................2617.4.2 Arbetsmarknadsfrågor................................................2637.4.3 Näringslivets utvidgade ansvar...................................2637.4.4 Överväganden och förslag..........................................2687.5 Det civila samhällets organisationer......................................2727.5.1 Bidrag till ökad samstämmighet i politiken...............2727.5.2 Det globala civila samhället ........................................2737.5.3 Det civila samhällets roll i biståndet ..........................2747.5.4 Överväganden och förslag..........................................2768 Styrning, lärande och analys......................................2798.1 Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll........................2798.1.1 Mål- och resultatstyrning ...........................................2798.1.2 Utvecklingshänsyn inom samtligapolitikområden............................................................2818.1.3 Globala nyttigheter – samarbete ochsamfinansiering............................................................2838.1.4 Biståndets rapportering och uppföljning...................2858.1.5 Utvärdering och lärande .............................................2888.1.6 Finansiering och effektivitet ......................................2918.1.7 Information och kommunikation..............................2928.2 Analys och formulering av politik.........................................2938.2.1 Behov av analys och kunskapsuppbyggnad...............2938.3 Styrning och analys på global nivå ........................................2958.3.1 Hantering av globala problem....................................2958.4 Övervägande och förslag .......................................................2998.4.1 Överväganden..............................................................2998.4.2 Förslag .........................................................................3019

Innehåll SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttranden........................................... 303Förkortningsordlista....................................................................... 343Referenser........................................................................................ 347Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 357Bilaga 2 Globkoms kommittémöten och aktiviteter .................... 36910

Sammanfattning - en ny svensk politikför global utvecklingVarje människa har rätt till ett värdigt liv. Att utrota fattigdomen ivärlden är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekonomiskautmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbarutveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg världför alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställdaindivider och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvisarevärld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där allamänniskor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och socialarättigheter tillgodosedda.Många framsteg har gjorts. Under de senaste 30 åren har dengenomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år.Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola harfördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framförallt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medelinkomstländer.Demokratiska styrelseskick har introducerats i ettstort antal länder 1 . Detta visar att fattigdom kan bekämpas och attutveckling är möjlig om den politiska viljan finns.Men ändå lever vi i en värld med utbredd fattigdom vid sidan avstor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per capita-inkomst år2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före femårs ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligeni samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande intei skolan, de flesta av dem är flickor 2 . Minst 1,2 miljarder människorförsöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allrasämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnorsom är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar.Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatttillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större hänsyntill miljön och naturresurserna. Dagens produktions- och konsum-1OECD-DAC, 2001b2UNICEF, 200011

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96tionsmönster är inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en världmed snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt meraeffektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i förstahand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökaduppmärksamhet i utvecklingssamarbetet.Utredningen inleder med att beskriva de omvärldsförändringarsom ägt rum och de nya förutsättningar som gäller för arbetet medatt bekämpa fattigdomen i utvecklingsländer (Kapitel 1). Inledningsviskonstateras att fattigdomen påverkas av omvärldens politikpå en lång rad politikområden, av de internationella och regionalaregelverkens utformning och tillämpning, av tillgången på globalanyttigheter och av nationell politik i utvecklingsländerna samttillgång på resurser och rådgivning via bl.a. biståndet.Biståndet kan inte ensamt bekämpa världens fattigdom. En långrad andra politikområden och policyinstrument står till regeringensförfogande och måste också användas. Svensk politik inriktad pånationella frågor har ofta effekter även för fattiga människor ochländer. Hållbara lösningar på många globala problem kräver internationelltsamarbete och medverkan från utvecklingsländer. Utredningenkonstaterar att motiven att agera är två: solidariteten och detupplysta egenintresset.Tre nya förhållningssätt föreslås för svensk politik för globalutvecklingUtredningen föreslår tre nya förhållningssätt för en svensk Politikför Global Utveckling (PGU) (Kapitel 2).NEn breddning av politikområdetKommittén förslår att den svenska politiken för global utveckling skallinnehålla tre delområden: utvecklingshänsyn inom samtliga berördapolitikområden, samarbete kring främjande av globala nyttigheter ochbistånd.NEtt sydperspektivFör det andra föreslås ett sydperspektiv som avses leda till ökat inflytandeoch ökade valmöjligheter för både fattiga människor och länder.Biståndssamarbetet måste innebära ökad respekt för demokratiska processeri utvecklingslandet och ökat ansvarstagande från utvecklingslän-12

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingders regeringar för utformning och genomförande av politiken. Dettamåste kombineras med större möjligheter för utvecklingsländerna attfritt välja sina rådgivare. Insatser krävs också för att stärka rösternafrån syd i det internationella samarbetet.NEtt rättighetsperspektivFör det tredje förslår kommittén att ett rättighetsperspektiv ska liggatill grund för det breddade politikområdet för global utveckling ochbetonar att detta måste kombineras med stöd till demokratiska processer.Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus,och tydliggör olika människors olika behov. I ett rättighetsperspektivutgår man från de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter(MR). De utgör en gemensam global värdegrund som dessutomär juridiskt bindande. De mänskliga rättigheterna täcker flertaletkomponenter i en utvidgad definition av fattigdom, som inkluderarbrist på möjligheter, makt och säkerhet. De fäster uppmärksamhetenpå staters ansvar att respektera, skydda och förverkliga de mänskligarättigheterna för alla människor. En trovärdig strävan att uppfylla demänskliga rättigheterna föreslås vara ett centralt kriterium för attansvaret för biståndsmedels användning skall kunna lämnas över tillmottagarlandet.Tre mål för Sveriges politik för global utveckling (PGU)Att minska fattigdomen skall kvarstå som en övergripandeinriktning. De nuvarande sex biståndsmålen 3 har ibland bidragit tillotydlighet när det gäller det övergripande målet att minskafattigdomen. Ett mål föreslås för respektive delområde i detbreddade politikområdet PGU.NEn rättvisare global utvecklingSträvan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global utvecklinggenom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globala resurserutifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska. Genomdetta mål vill kommittén understryka behovet av kunskap och medvetenhetom internationella fördelningsmässiga effekter av olika politikval.En avvägning kommer ibland att krävas mellan önskan att höja3De redogörs för i avsnitt 2.3.1.13

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96vår egen levnadsstandard och att avstå från detta till förmån för fattigamänniskor i andra delar av världen eller för framtida generationer.Målet, en rättvisare global utveckling, belyser behovet av att görapolitikval som samtidigt tillfredställer svenska nationella intressen ochfattiga människors behov i utvecklingsländer.NEn förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globalaangelägenheterKommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solidariskamotivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidra till enmer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globala problem,t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologisk mångfald,säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiell stabilitet ochförhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids – frågor som i daginnefattas i begreppet globala nyttigheter. Det tydliga egenintresset avatt globala risker och problem hanteras effektivt bör påverka formernaför ansvarstagande och finansiering på nationell nivå. Kommittén betonarockså att förebyggande åtgärder ofta är betydligt mer kostnadseffektivaän insatser som sätts in efter att en kris brutit ut – därav betoningenav behovet av framsynthet.NEn förbättring av den fattiga människans levnadsvillkorFattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genom attfokusera på den enskilda människan vill kommittén understryka behovetav att utgå från hennes förutsättningar och behov i alla fattigdomensdimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demokratiskt samhällemed respekt för mänskliga rättigheter och med jämställdhet mellankvinnor och män. Dit hör också en miljömässigt hållbar utvecklingsom garanterar även framtida generationers sociala behov och välfärd.Genom förbättrad kunskap om olika politikvals effekter på enskildamänniskor kan effektiviteten i måluppfyllelsen förbättras. Kommitténbetonar att även kommande generationers medborgare tillhör målgruppen.Sverige har åtagit sig att verka för de internationellt framförhandladeutvecklingsmålen 4 . De målen bör vara utgångspunkt för ennödvändig operationalisering av de mål kommittén föreslår. Kompletterandeoperativa mål skall fastställas för de aspekter av fattig-4En beskrivning av dessa mål återfinns i avsnitt 2.3.4.14

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingdom som inte finns tydligt uttryckta i de internationella målensåsom brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter.Genom att använda de internationella målen förstärks kopplingenmellan multilateralt och bilateralt utvecklingssamarbete.Utvecklingshänsyn måste tas inom samtliga berördapolitikområdenUtredningen ger exempel på ett antal politikområden där brist påsamstämmighet med PGU kan uppstå om man inte tar hänsyn tilleffekter för fattiga människor och fattiga länder (Kapitel 3). Ettviktigt exempel är handelspolitiken. Slutsatsen är att utvecklingshänsynmåste tas i samtliga berörda politikområden. Utredningenkonstaterar att en tydlighet måste skapas om hur avvägningen mellanolika mål skall ske. Fler analyser av hur andra politikområden änbiståndet kan bidra till fattigdomsminskning bör genomföras.Kommittén slår fast att de internationella utvecklingsmålen skallgälla samtliga berörda politikområden. Analys av hur olika instrumentinom olika politikområden kan bidra till fattigdomsbekämpningbör genomföras regelbundet.Det krävs en ökad tillgång till globala nyttigheterUtredningen uppmärksammar att en ökad tillgång till globala nyttigheterär en viktig del i kampen mot fattigdomen (Kapitel 4).Olika exempel på globala nyttigheter diskuteras, som t.ex. konflikthanteringoch konfliktförebyggande åtgärder, stabilitet i detinternationella finansiella systemet, miljöförbättrande åtgärder,bekämpning av smittsamma sjukdomar och kampen mot organiseradbrottslighet. Det finns även ett svenskt nationellt intresse av enökad tillgång till en rad globala nyttigheter. Redan i dag satsas biståndsmedelpå att främja en ökad tillgång till globala nyttigheter iolika mottagarländer. Globala nyttigheter är ett komplement tillnationella offentliga nyttigheter som utbildning, hälsosystem ochinfrastruktur. Olika länder och människor prioriterar olika nyttigheterberoende på utvecklingsnivå. Var och hur den globala nyttighetenskall produceras kommer att variera beroende på dess art. Imånga fall kommer den att innebära lokala insatser i utvecklings-15

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96länder, bilateralt finansierade insatser i dessa länder, multilateralteller regionalt samarbete.Kommittén föreslår att svenska satsningar inledningsvis skallkoncentreras till ett urval av dessa globala nyttigheter: kampen motsmittsamma sjukdomar, kampen mot korruption och penningtvätt,konfliktförebyggande åtgärder, säkerställande av säker vattenförsörjningsamt en hållbar hantering av världens klimat och skogar.När en global nyttighet bedöms främja såväl en minskning avfattigdomen i utvecklingsländerna som svenska intressen skall samarbeteoch samfinansiering sökas över departementsgränser.Svenskt näringsliv bör stimuleras att utveckla produkter och tjänstersom kan bidra till ett ökat utbud av globala nyttigheter som ärcentrala för fattigdomsbekämpning.Utvecklingsländernas politik och fattigdomsstrategierHuvudansvaret för enskilda länders utveckling ligger hos respektivelands regering. Den egna politiken är helt avgörande för hurpass framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Det finns ingen givenmodell lika för alla, utan varje land måste forma sin politik utifrånsina unika förutsättningar. Vissa grundförutsättningar förefallerdock vara allmängiltiga för att nå långsiktigt uthållig minskning avfattigdomen (Kapitel 5). Varaktig fattigdomsbekämpning främjas iländer som strävar mot att skapa ett demokratiskt samhälle medbrett folkligt deltagande, i länder som strävar mot att uppfylla demänskliga rättigheterna, med särskild uppmärksamhet på olikagruppers speciella situation och på framtida generationer samt iländer som för en fattigdomsbekämpande ekonomisk politik ochhar tillräcklig kapacitet att genomföra denna. Effektiv utvecklingkan endast bedrivas om det finns en politisk vilja i det enskilda landetatt genomföra en sådan politik samt om landet har det fulla ansvaretför utformning av politiken och dess genomförande. Parlamentensroll behöver stärkas liksom lagstiftningen, den institutionellakapaciteten och den offentliga förvaltningenKommittén tar fasta på att fattigdomen är flerdimensionell och tarsig många uttryck: brist på möjligheter, makt och säkerhet. Den serolika ut för olika människor. Därmed kommer insatser att krävaspå många olika områden, insatser som syftar till resurstillväxt ochdeltagande på världsmarknaden, till ekonomisk och social utjämning,till en demokratisk samhällsutveckling, till hållbar utveckling,16

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingtill jämställdhet, till förstärkt konflikthantering, till främjande avmänskliga rättigheter samt rent humanitära insatser. Insatsernamåste utformas så att de angriper de specifika orsakerna tillfattigdom för olika människor utifrån lokala förhållanden. Demåste stärka människors kapacitet att påverka och förändra sinsituation.Biståndets rollSyftet med det landbaserade biståndssamarbetet är att stödja utvecklingsländernasnationella politik och prioriteringar. Ett förtroendefulltsamarbete mellan biståndsgivare och mottagare bör byggapå en gemensam värdegrund och tydligt redovisade mål (Kapitel 6).Sverige har inte tillräckligt starkt uppmärksammat målet att minskafattigdomen. Kommittén föreslår att klara och tydliga kriterier användsvid val av länder med vilka Sverige önskar bedriva ett långsiktigtmellanstatligt samarbete. Följande kriterier föreslås:Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom varsregeringarNNNdriver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning,driver en pågående process mot demokrati och jämställdhet,har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de ländersom inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt ut genomförapolitiken, men som kan accepteras utifrån de föreslagna urvalskriterierna.Det selektiva stödet måste anpassas till de olika ländernasförutsättningar och ta fasta på de dimensioner av fattigdomen(brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristerna är störst.Dessutom skall stödet förstärka regeringars kapacitet att självständigtkunna genomföra sin politik. Många olika kanaler kan användasi det selektiva samarbetet och det civila samhällets organisationerkan ofta spela en viktig roll.Den långsiktiga strategin från svenskt håll skall vara att utvecklingsländernafår kapacitet att självständigt genomföra sin politik.För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitetoch förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstödmed självständigt resultatansvar komma ifråga. Samarbetet börbygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samtsjälvt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen17

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96kontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingenav varor och tjänster för att genomföra strategier. Enförstärkning av resultatuppföljningen föreslås, och denna bör i ökadutsträckning genomföras av mottagarlandet självt, alternativt isamarbete mellan olika givares revisionsverk. Avrapportering tillriksdagen om biståndssamarbetet med enskilda länder föreslås sketvå gånger per mandatperiod eller när omvärldsförändringar såpåkallar. Efter hänsynstagande till faktorer bortom mottagarlandetskontroll, och under förutsättning att kriterierna är fortsattuppfyllda, skall nya medel fördelas i förhållande till hur väl landetlyckats att nå uppsatta mål.Kommittén konstaterar att vägen till ett generellt samarbete iform av budgetstöd kräver stora insatser och ökad svensk närvaro isamarbetslandet. Antalet länder med vilka Sverige önskar bedrivaett långsiktigt samarbete bör därför begränsas till ett hanterbartantal och bedöms i ett inledningsskede inte kunna överstiga 20 länder.Denna minskning av antalet samarbetsländer bör komma tillstånd under den närmaste femårsperioden.Vid utarbetande av landstrategier skall en mål-medel-analys utarbetassom utgår från en identifikation av vem som är fattig ochvarför. Analysen skall omfatta alla dimensioner av fattigdom ochutmynna i prioriteringar och insatsförslag som kan förväntas varaeffektivast i att bidra till fattigdomsbekämpning. Särskild uppmärksamhetskall ägnas barns och funktionshindrades situation samtjämställdhet. Utvecklingsländernas egna fattigdomsstrategier skallvara utgångspunkten för landstrategierna. Representanter från samarbetslandetbör vara delaktiga i arbetet och en bred medverkan avolika svenska aktörer, t.ex. näringslivet och det civila samhället, böräven eftersträvas. Kommittén föreslår en förstärkning av resultattänkandeti biståndet.I länder som inte är föremål för långsiktigt samarbete, kan kunskapsinriktatbistånd och stöd till produktionen av globala nyttigheter,via bland annat multilaterala kanaler komma ifråga. Strategierbör även utarbetas för när biståndet till enskilda länder skall avslutasoch samarbetet i stället skall övergå till politiska, kommersiellaoch kulturella relationer. Kommittén anser att Sverige bör avbindaallt bilateralt bistånd och samtidigt verka för en total internationellavbindning av biståndet. Sverige bör även aktivt verka för att detregionala samarbetet i olika regioner stärks.Kommittén beskriver i avsnittet 6.5 de svenska profilfrågorna i biståndet.Där beskrivs ämnesområden som redan varit framgångs-18

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingrika i biståndssamarbetet t. ex. miljö, jämställdhet och demokrati.De förutsätts vara viktiga även i framtiden. Kampen mot hiv/aids,att överbrygga den ”digitala klyftan” och att utvinna och sparaenergi och vatten på ett mer ekonomiskt och miljömässigt effektivsätt, är enligt kommittén andra områden som kommer att krävastor uppmärksamhet. Den snabba teknikutvecklingen inom dessaoch andra områden bör göra det möjligt för de fattigaste ländernaatt ”hoppa över” vissa steg i utvecklingsprocessen. I detta avsnittbeskrivs också en rad områden som kommittén anser tillhöra densvenska resursbasen och som kan komma att efterfrågas i biståndssamarbetet.Många aktörerDe multilaterala institutionernaEn rad aktörer och kanaler bör användas för att genomföra svenskpolitik för global utveckling (Kapitel 7). Den nuvarande uppdelningenav flertalet multilaterala institutioner på enskilda sakfrågorförmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. Samordningenmellan de olika fackorganens verksamhet behöver stärkasoch flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för specifikafrågekomplex bildas. En bidragande orsak till den oklara ansvarsfördelningenär att organisationerna har olika huvudmän i medlemsländerna,vilka i sin tur inte är samordnade sinsemellan.Kommittén anser att det svenska stödet till och samfinansieringvia de multilaterala organisationerna spelar en betydelsefull roll,som förväntas öka i samband med en gradvis övergång till generelltbudgetstöd och utökat finansiellt stöd till produktion av globalanyttigheter. Sverige skall fortsatt stödja arbetet med en bättrefinansiering av det multilaterala systemet liksom det s.k. HIPCinitiativet för skuldavskrivning.Som FN-medlem bör Sverige verka för fortsatta reformer inomFN. Reformarbetet bör i första hand inriktas på effektivisering avstyrelsearbetet och ledningsstrukturen. Den svenska politiken böräven inriktas på att stärka UNDP:s roll att företräda de fattiga länderna.19

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96EUDen mest uppenbara svagheten i EU:s politik för fattigdomsbekämpningoch utveckling är bristen på måluppfyllelse i biståndet,en ineffektiv organisation och bristande samstämmighet mellanhandels- respektive jordbrukspolitiken och utvecklingspolitiken.Sverige bör verka för att utvecklingshänsyn tas inom samtliga politikområdenäven på EU-nivå. EU bör vara en viktig aktör i produktionenav globala offentliga nyttigheter i samarbete med andrainternationella organisationer. Sverige bör noggrant följa reformeringenav EU:s utvecklingsarbete och fortsätta att resa krav påbättre uppföljning av budget, resultatstyrning och rapporteringssystem.Uteblir tillräckliga förbättringar under kommissionens mandatperiod,bör Sverige ta initiativ till en diskussion om den arbetsochresursfördelning som bör råda mellan EG och medlemsstaterna.NäringslivetNäringslivets roll som förmedlare av kunskap och tillväxt blir alltviktigare. Samtidigt behövs en aktiv social dialog i arbetslivet, vilketförutsätter väl fungerande fackföreningar. Det svenska näringslivetsoch fackföreningarnas erfarenhet och kunnande bör användas bättrei det svenska biståndet genom att de i ökad omfattning inkluderasredan i planeringsstadiet av landstrategier.Näringslivets möjligheter att verka internationellt har fortsatt attöka bl.a. tack vare en medveten svensk politik att verka för starkainternationella regelverk på det ekonomiska området. De förstärktaregelverken underlättar näringslivets expansion, vilket i sin turbidrar till ekonomisk utveckling. Regelverken på de sociala ochmiljömässiga områdena är svagare. Näringslivets egna ställningstagandenvad gäller respekt för mänskliga rättigheter och miljö blirdärmed mycket viktiga. Kommittén föreslår att en utredning tillsättsför att utreda om det föreligger behov av lagstiftning vadgäller företags och pensionsfonders rapporteringsskyldighet på detsociala och miljömässiga området samt om det föreligger behov avvillkor gällande socialt ansvarstagande och förstärkta villkor avseendemiljöhänsyn i samband med exportkreditgivning. Ett utökatinformationsutbyte mellan regeringskansli och näringsliv vad gällermänskliga rättigheter skall eftersträvas.20

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingDet civila samhälletDet svenska civila samhällets organisationer kan bidra med värdefullaerfarenheter när det gäller att skapa en ökad koherens mellanmålen för den svenska politiken för global utveckling och politikeninom olika politikområden. Därför föreslår kommittén att ett medborgarforuminrättas med syfte att skapa en plattform för diskussionoch erfarenhetsutbyte och ökad insyn i den svenska politikenför global utveckling.Det globala civila samhället växer sig allt starkare och skaparmånga nya allianser som ofta är framgångsrika i att förstärka medvetenhetenom globalt ansvar och global nytta. Det civila samhälletbör vara representerat i de rådgivande specialistgrupper som föreslåsskapas för arbetet med att främja globala nyttigheter.Det svenska biståndet till enskilda organisationer kan dels varaett stöd till organisationer i utvecklingsländer för att stärka derassjälvständighet och kapacitet, dels vara ett stöd för att skapa ettgynnsamt samhällsklimat för dem att verka i. Utifrån ett sydperspektivbör det svenska stödet till det civila samhället i utvecklingsländerbygga på behov och efterfrågan från organisationer i berördaländer. Det behöver inte vara avhängigt av att det finns en samarbetspartneri Sverige.Det civila samhällets organisationer i Sverige får en allt viktigareroll som samhällspåverkare och opinionsbildare vad avser såväl måloch medel som kvalitet och kvantitet. Enskilda organisationer haren viktig roll att spela i genomförandet av bistånd. Engagemangethos enskilda organisationer i höginkomstländerna är en stor resursi biståndssamarbetet.Kommittén förutser att ett samarbete mellan organisationer iSverige och i utvecklingsländerna kommer att ha ett värde ocksånär samarbetet inte är direkt biståndsrelaterat. Kommittén föreslåratt utformningen och finansieringen av ett stöd till ett sådant”mellanfolkligt samarbete” utreds.Förstärkt mål- och resultatstyrningAllt fler fackdepartement internationaliseras och allt fler frågor blirgränsöverskridande. Det självständiga agerandet från myndigheter iinternationella fora har vuxit sig starkare, och ökade krav på bådevertikal och horisontell samordning kan konstateras (Kapitel 8).21

Sammanfattning - en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96Instrument inom många olika politikområden har effekter på fattigdomeni utvecklingsländer. Kommittén föreslår därför att enkoordineringsfunktion för PGU inrättas i regeringskansliet medansvar för bl.a. följande:NNNNNatt sammanställa departementens rapportering vad gäller derasbidrag till måluppfyllelse av PGU,att återrapportera till riksdagen,att ta fram bakgrundsanalyser,att ta initiativ till interdepartementala arbetsgrupper,att identifiera departementsöverskridande frågor.När det gäller utvärdering och uppföljning av politiken konstaterarkommittén att många utvärderingar inte kommer till användningoch att de utvärderade parterna sällan har en aktiv del i utvärderingen.Kommittén föreslår därför att värdlandet mer systematisktintegreras i utvärderingen. Det framtida uppföljnings- och utvärderingsarbetetbör inkludera hela PGU. Utvärderingsarbetet i demultilaterala organisationerna bör uppmärksammas mer.Kommittén konstaterar att ett effektivt informations- och kommunikationsarbeteär en förutsättning för att skapa och bibehålla ettstarkt stöd för PGU. Kunskapen bland allmänheten om multilateraltglobalt samarbete behöver stärkas. Kommittén föreslår att opinionsbildningi första hand bör bedrivas av enskilda organisationeroch politiska partier. Kommittén föreslår vidare att samtliga politikområdeninom PGU utvecklar sitt informationsarbete.Regeringskansliet och berörda förvaltningar har att hantera alltmer kunskapsintensiva och komplexa fattigdomsfrågor, och förändringstaktenär snabb. För att öka potentialen för svenskt inflytandekrävs en förstärkning av spetskompetens inom departementoch verk på prioriterade områden samt en utökad korsbefruktningmellan existerande kompetens. En central databas och vidareutbildningi centrala frågor med bred medverkan från bl.a.utvecklingsländer, det civila samhället, forskarsamhället ochnäringslivet föreslås.Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöver förnyasoch förstärkas för fördjupad och breddad analys av utvecklingsländernaspolitik för fattigdomsminskning utifrån ett syd- ochrättighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskligarättigheter bör särskilt uppmärksammas. Ett utökat samarbete medandra biståndsgivare, multilaterala organisationer och externa22

SOU 2001:96Sammanfattning - en ny svensk politik för global utvecklingexperter bör också eftersträvas. Med tanke på det långsiktiga landsamarbetetsom föreslås förutser kommittén att Sida kommer attbehöva decentralisera mer personal till samarbetsländerna.De globala frågornas hanteringNär det gäller styrning och analys på global nivå konstaterar kommitténatt denna behöver förstärkas (Kapitel 8). Den snabba förändringstaktensom följt i globaliseringens spår har skapat ett tryckpå förändring och anpassning av de globala institutionerna. Ettbehov finns av en global diskussion om hur existerande svagheter isystemet skall åtgärdas samtidigt som människors tilltro till detinternationella samarbetet och den demokratiska legitimiteten förstärks.Kommittén föreslår att stöd ges till en global fond för attfrämja utvecklingsländernas medverkan i det globala samarbetet.Fortsatt stöd krävs också för det arbete som utförs inom globalanätverk kring olika avgränsade frågor med bred medverkan.Kommittén föreslår att Sverige tar initiativet till en fördjupadfortsatt internationell diskussion om hur de globala ödesfrågornaskall hanteras och finansieras. Sverige bör dessutom aktivt tillsammansmed andra likasinnade länder ta initiativ till nya former förkraftigt utökade resursöverföringar till fattiga människor och fattigaländer.23

Arbetets uppläggningDirektiven föreskrev att kommitténs arbete ”skall bedrivas i formersom stärker och fördjupar engagemang och förståelse för denvision som Sveriges samlade utvecklingspolitik är ett uttryck för”och ”lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hosfolkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetetskall se ut på 2000-talet”. Betoningen av attGlobkom skulle bedriva ett brett utåtriktat arbete var tydlig vilketkommittén hörsammat. Under hela det första utredningsåret harfaktainsamlingen kombinerats med en intensivt utåtriktad verksamhet.Ambitionen har varit att behandla de stora utvecklingsfrågornapå kommittémöten, i hearings, på konferenser och mindremöten, i samband med resorna och i bakgrundsmaterial.Kommittén har genomfört samråd och hearings med arbetslivetsorganisationer, med folkrörelser och enskilda organisationer samtmed andra aktörer i samhället med erfarenhet av och engagemang iutvecklingsfrågor. Ett 30-tal hearings och konferenser har hållitsbl.a. i Stockholm, Göteborg, Uppsala, Lund, Jönköping, Karlstad,Gävle och Umeå. Dessa har arrangerats tillsammans med högskolor,myndigheter och andra intressenter. En rad mindre möten harockså arrangerats i Stockholm.Ett stort antal forskare och experter med olika bakgrund harombetts att skriva korta bakgrundspapper för utredningen. Cirka50 rapporter har färdigställts och finns nu publicerade på bifogadeCD-skiva. Utöver de beställda rapporterna har kommittén mottagiten rad skrivelser från enskilda organisationer, näringslivet ochandra intressenter.Samarbetet med högskolor runt om i landet har även tagit siguttryck i ett ”doktorandprogram”. I detta har doktorander på universitetoch högskolor erbjudits att delta i framställningen av utredningensbakgrundsmaterial genom att göra sammanfattningar avkonferenser, skrifter, studier och rapporter. Det har både skapat25

Arbetes uppläggning SOU 2001:96intresse och varit ett värdefullt tillskott till utredningens arbete.24 doktorander har skrivit ett 40-tal sammanfattningar. Bakgrundsrapporteroch sammanfattningar beställda av utredningen har löpandelagts ut på Globkoms hemsida vartefter de blivit klara.Ett antal större samarbetsprojekt har genomförts tillsammansmed bl.a. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Nobelmuseet,Världsbanken, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer,Nordiska Afrikainstitutet, Uppsala universitet, Göteborgs universitet,Sida, Utrikespolitiska Institutet, Diakonia, Räddningsverket,Jordbruksverket m.fl.Under våren 2001 konsulterade Globkoms sekretariat berördadepartement, utlandsmyndigheter och Sida där dessa bereddesmöjlighet att besvara en rad frågor och lämna synpunkter på kommitténsfrågeställningar. Resultatet av detta har varit betydelsefulltför kommitténs arbete liksom även alla de samtal som löpande förtsmed enskilda tjänstemän. Redan i utredningens inledningsskedeuppmanades tjänstemän att förse utredningen med synpunkter ochmaterial samt att delta i debatten på utredningens hemsida.Kommittén har genomfört fem längre resor i syfte att studeraolika utvecklingsfrågor. I Afrika, Asien och Latinamerika harkommittén gjort omfattande studiebesök och haft seminarier meddeltagande av forskare och experter från respektive region. Vidbesök i Genève och Washington D.C. har kommittén studerat detmultilaterala systemet och dess organisationer. Dessutom harkommitténs ordförande och sekretariatet besökt Bryssel, Haag ochLondon (endast sekretariatet) för diskussion om utvecklingsfrågoroch internationellt samarbete. Svenska ambassader och andra arrangörerhar hjälpt till att sätta samman program och bidragit tillinnehållet. Detta har varit mycket värdefullt för kommitténs arbete.Den egna hemsidan på Internet (www.globkom.net) har möjliggjorten mycket större tillgänglighet till utredningens material ochrapporter under arbetets gång än vad som annars skulle varit fallet.På det sättet har en bred debatt om kommitténs frågeställningargenererats, inte bara på kommitténs hemsida utan framförallt imånga andra sammanhang. Bakgrundsmaterialet, och den diskussiondet skapat, synes i vissa fall ha bidragit till pågående policyarbeteoch tänkande, redan innan betänkandet färdigställts.Kommittén har sammanträtt vid 21 tillfällen. De flesta inledandekommittésammanträden har haft ett särskilt tema och flera harvarit tvådagarsinternat.26

SOU 2001:96Arbetes uppläggningKommittén valde att under det första året bedriva en intensivtutåtriktad verksamhet samtidigt som perioden präglades avkunskapsinhämtande och lyssnande på många olika parter. Resornahar i detta avseende varit mycket betydelsefulla. Under det sistahalvåret har denna process knutits samman och betänkandets texter- slutsatser, överväganden och förslag - formulerats.En mer utförlig förteckning över innehållet i kommittémöten,resor, seminarier och hearings och andra aktiviteter, bakgrundsrapporter,skrivelser till kommittén, sammanfattningar etc. återfinnspå den bifogade CD-skivan.27

Betänkandets uppläggningKommitténs uppdrag är brett och täcker en stor mängd sakfrågor.För att begränsa omfattningen av betänkandet har kommittén valtatt göra löpande hänvisningar till bakgrundslitteratur och rapporter,i vilka fakta och analyser finns mer utförligt beskrivna. Självabetänkandet består till övervägande del därmed av kommitténs bedömningar,överväganden och förslag. Huvudförslagen återfinns ipunktform i slutet av respektive avsnitt. Kommittén har även valtatt i den löpande texten redovisa sina ståndpunkter i en rad frågor.Innehållet i betänkandets olika kapitel beskrivs kortfattat isammanfattningen. Det bakgrundsmaterial som beställts underutredningen återfinns i sin helhet på bifogad CD.Förteckning över förkortningar som används i betänkandet återfinnssist, efter huvudtexten. Där finns också en lista över de aktiviteteroch kommittésammanträden som genomförts under utredningstiden.Dessa beskrivs utförligare på bifogad CD.29

1 En rättvisare värld utan fattigdom1.1 UtmaningenVarje människa har rätt till ett värdigt liv. Att utrota fattigdomen ivärlden är mänsklighetens största moraliska, politiska och ekonomiskautmaning och en förutsättning för fred, stabilitet och hållbarutveckling. En värld med skriande orättvisor förblir en otrygg världför alla – inte bara för fattiga människor, utan också för välbeställdaindivider och stater. Att bekämpa fattigdomen och skapa en rättvisarevärld ligger i allas intresse. Visionen måste vara en värld där allamänniskor har sina grundläggande politiska, ekonomiska och socialarättigheter tillgodosedda.Många framsteg har gjorts. Under de senaste 30 åren har dengenomsnittliga förväntade livslängden i världen ökat med 20 år.Barnadödligheten har halverats. Antalet elever i grundskola harfördubblats. Allt fler flickor börjar skolan. Många länder, framförallt i Asien, har på kort tid utvecklats från fattiga länder till medelinkomstländer.Demokratiska styrelseskick har introducerats i ettstort antal länder 1 . Detta visar att fattigdom kan bekämpas och attutveckling är möjlig om den politiska viljan finns.Men ändå lever vi i en värld med utbredd fattigdom vid sidan avstor rikedom. Fler än 80 länder hade lägre per capitainkomst år2000 än 1990. I stora delar av världen dör ett barn av tio före femårs ålder, i flera länder två av tio. En halv miljon kvinnor dör årligeni samband med graviditeten. 130 miljoner barn går fortfarande intei skolan, de flesta av dem är flickor 2 . Minst 1,2 miljarder människorförsöker överleva på mindre än en dollar om dagen och de allrasämst ställda halkar efter. Överallt är det till största delen kvinnorsom är fattiga och kvinnornas andel av de fattiga ökar.1OECD-DAC, 2001b2UNICEF, 200031

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96Erfarenheterna av gångna decenniers utveckling visar att fortsatttillväxt i den globala ekonomin måste ske med långt större hänsyntill miljön och naturresurserna. Dagens produktions- och konsumtionsmönsterär inte långsiktigt hållbara, framför allt inte i en världmed snabbt växande befolkning. Ansvaret att utveckla långt meraeffektiva metoder för energi- och resurshanteringen vilar i förstahand på de rika länderna men måste samtidigt ägnas starkt ökaduppmärksamhet i utvecklingssamarbetet.Världssamfundet har fastställt gemensamma mål, de internationelltframförhandlade utvecklingsmålen. Sverige har, tillsammansmed många andra länder, förbundit sig att gemensamt sträva motmålet att halvera fattigdomen i världen mellan 1990 och 2015 – detmest uppfordrande åtagande som någonsin gjorts av det internationellasamfundet. De internationella utvecklingsmålen syftar till attutrota fattigdomen och anger etappmål på vägen, och de kan nåsom politisk vilja kan skapas. Under 1990-talets viktiga toppmötenoch FN-konferenser har långtgående förslag arbetats fram för attbekämpa fattigdomens alla dimensioner. Om dessa förverkligasfinns stora möjligheter till en rättvisare värld.Varje strategi för att utrota fattigdom måste utgå från svaren påbl.a. följande frågor; vilka är de fattiga och vilka är de fattiga människornaskännetecken, vilka dimensioner av fattigdom är mestutmärkande och vad är orsaken till fattigdom. Svaren kommer attvara olika i olika länder och för olika fattiga människor. Politikenoch kombinationen av insatser kommer därmed att variera mellanländer och regioner.1.2 Fattigdomens dimensionerEn rad studier har visat att fattigdomen har många dimensioner 3 .Genom att studera hur de fattiga själva upplever sin situation fårman en bild av fattigdom som handlar om mycket mer än om bristpå inkomst. Brist på mat, brist på hälsa och säkerhet samt brist påmakt att själv kunna påverka sin situation är den typ av problemsom de fattiga själva oftast nämner i relation till fattigdom. Sårbarhet,beroende och förnedring är återkommande teman.3World Bank, 2000b och 2000c32

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomFattigdom tar sig också olika uttryck, bl. a. beroende på människorsålder, kön, eventuella funktionshinder, geografiska hemvistoch etniska grupptillhörighet. För att förstå varför en individ ärfattig räcker oftast inte en analys som utgår från endast en av dessafaktorer. En analys som utgår från ett könsperspektiv, kompletteradmed en analys av hur t.ex. etnicitet eller ålder påverkar individen,ger en bättre förklaring och en bättre precision i formuleringav åtgärder. Ibland är det dock uppenbart att en faktor dominerar.Fattigdomen är således orsakad av en rad ekonomiska, politiska ochsociala faktorer, som ofta tenderar att förstärka varandra i en nedåtgåendespiral.För det första gör bristen på inkomst, utbildning, bostad ochfrånvaron av social service att människor saknar möjligheter att tasig ur fattigdomen. Några orsaker till otillräckliga inkomster pålandsbygden är avsaknad av egen jord och lagstiftade äganderätterliksom låg produktivitet orsakad av bl.a. knapp tillgång till vatten,krediter, insatsvaror, teknik och kunskap. Arbetslöshet och undersysselsättningleder till inkomstfattigdom både i städer och pålandsbygden.Att vara fattig innebär för det andra maktlöshet och storasvårigheter att göra sin stämma hörd. Brist på makt innebärförnedring, inhumant bemötande samt utnyttjande från staten ochsamhället i stort. Fattiga människors möjligheter att agera som friaindivider och att delta i beslutsprocesser som påverkar deras livberor ofta på om en fungerande demokrati finns. De fattigasförmåga att organisera sig samt normerna och nätverken som germänniskor möjligheter och rätt att agera tillsammans, är några avde fattigas viktigaste tillgångar. Befintliga institutioner kan bådehindra och befrämja möjligheterna för fattiga människor att deltaoch påverka. Genom att lyssna på de fattiga och studeraförhållandet mellan dem och de institutioner de omges av, kan vi nåvärdefull kunskap om fattigdomen och de mekanismer sompåverkar dess utveckling 4 .En tredje central dimension av fattigdom är osäkerhet och sårbarhet.Människans tillvaro har alltid varit osäker. Maktmissbruk,missväxt, våld, krig, väpnade konflikter, hyperinflation, jordbävningar,valutakriser, arbetslöshet och sjukdomar är några exempel4World Bank, 2000c33

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96på hot mot den enskilda individen 5 . I en utvecklad ekonomi skyddasindividerna från negativa chocker via allt ifrån ett fungeranderättsväsende, till hemförsäkringar och arbetslöshetsunderstöd. Imindre utvecklade ekonomier är trygghetssystemen av naturligaskäl mer rudimentära och främst baserade på informella nätverk. Imånga fall saknas de helt. Detta gäller framförallt den fattiga delenav befolkningen. Dels drabbas de oftare av till exempel arbetslöshetoch sjukdom, dels har de sämre tillgång till olika försäkringsmekanismer.Många fattiga hushåll har inte råd att ta risker och göralångsiktigt lönsamma investeringar, som t.ex. att låta barnen gå iskolan. Detta medför i sin tur att fattigdomen permanentas 6 .Strategier för att bekämpa fattigdomen i alla dess dimensionermåste inriktas mot att skapa ökade möjligheter för individerna,stärka deras makt över sina egna liv, och slutligen ge ökad trygghetoch säkerhet. Åtgärder måste vidtas på alla dessa områden parallellt.Samtidigt bör det faktum att sårbarhet, maktlöshet och brist påmöjligheter i högsta grad är könsrelaterade beaktas.Ett intensivt arbete pågår i många fattiga länder att utvecklaövergripande fattigdomsstrategier med stöd av både multilaterala ochbilaterala givare. Den svenska regeringen 7 , DAC 8 , Världsbanken 9och en rad andra institutioner har tagit fram riktlinjer för hur arbetetmed det breddade fattigdomsbegreppet skall genomsyra detegna arbetet.1.3 Fattigdomens utbredningBristen på statistik och indikatorer som belyser fattigdomens alladimensioner, och som dessutom bryter ner denna till individnivåutifrån olika kännetecken, försvårar arbetet att ge en korrekt bildav fattigdomens utveckling och utbredning. Dessutom saknasoftast statistik på hur naturkapitalet förbrukas, vilket gör det svårtatt bedöma de miljömässiga villkor som väntar kommande generationeroch därmed förutsättningarna för hållbar utveckling. I föl-5I Pettersson, 2001, sammanfattas A. Sens analys av hur svältkatastrofer kan uppstå6Vlachos, 2001b7Skr 1996/97:1698OECD-DAC, 2001b9World Bank, 2000b34

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomjande beskrivning redogörs därför endast för begränsade aspekterav fattigdom 10 .Enligt Världsbankens beräkningar har det skett en procentuellminskning av andelen fattiga under det senaste decenniet. Dock ärdet totala antalet fattiga lika stort, eftersom världens befolkning harökat. Uppskattningsvis lever idag 24 procent av jordens befolkningpå mindre än en dollar per dag, dvs. i det som kallas absolut fattigdom,jämfört med 28 procent 1987. Cirka 2,8 miljarder människorlever på mindre än två dollar per dag.Av de 1,2 miljarder människor som lever på mindre än 1 dollarper dag bor och arbetar 75 procent, eller 900 miljoner människor,på landsbygden 11 . Fattigdomen är mer utbredd på landsbygden än istäderna, men bl.a. den snabba inflyttningen från landsbygden, befolkningstillväxteni städerna och den dåligt utbyggda samhällsservicendär, har lett till att antalet fattiga i städerna ökar snabbt.Hälften av världens fattiga är barn. Andelen kvinnor som lever ifattigdom ökar också i förhållande till männen och kvinnor tenderaratt låsas fast i djup och mer långvarig fattigdom.Det finns stora regionala skillnader i fattigdomsutvecklingenunder det senaste decenniet. Andelen och antalet fattiga har minskati Mellanöstern och Ostasien och framför allt i Kina. Den mestslående ökningen av fattigdomen under 1990-talet syns i Europaoch Centralasien, där antalet människor i absolut fattigdom harökat från 1,1 miljoner till 24 miljoner 12 . I Latinamerika, Karibienoch Afrika söder om Sahara har antalet fattiga ökat, medan andelenfattiga av den totala befolkningen har minskat eller varit oförändrad.Skillnaderna inom länder är också stora. En majoritet av dagensfattiga lever i Sydasien och Afrika söder om Sahara (se figur pånästa sida), där sammanlagt cirka 70 procent av dem som lever påmindre än en dollar per dag finns 13 .10För en fylligare diskussion om mätproblem och fattigdomens utveckling se t.ex. Bigstenoch Levin, 2000; World Bank, 2000b11Madestam, 200112World Bank, 2000b13World Bank, 2000b35

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96Figur 1:1. Fördelningen av dem som lever på mindre än en dollarom dagen 1998 (1,2 miljarder).Fördelning av världens fattigaMellanöstern&NordafrikaSydasien 0,5%43,5%Latinamerika&Karibien6,5%Europa &Centralasien2,0%Afrika,söder omSahara24,3%Ostasien &StillaHavsområdet23,2%Källa: World Bank, 2000, sidan 24.En intensiv debatt pågår om huruvida inkomstskillnaderna generelltsett ökat eller minskat i världen under det senaste decennietoch hur stora förändringarna varit 14 . Oberoende av vilka metoderoch mått som använts i olika studier kan det konstateras att denrelativa inkomstskillnaden mellan de allra fattigaste länderna, som ihuvudsak finns i Afrika, och de rikaste länderna inom OECD-områdethar ökat. Den försämring som ägt rum är således i huvudsakkoncentrerad till de allra fattigaste länderna.Hur den framtida relativa fördelningen av inkomster mellan länderkommer att utvecklas beror dels på hur stor den ekonomiskatillväxten per capita blir i olika länder, dels på eventuella skillnader ibefolkningstillväxten i olika länder. Även om de nu fattiga ländernalyckas växa någon procentenhet snabbare än de rika länderna,kommer de absoluta gapen att fortsätta växa under flera decennier.Dessutom finns en växande klyfta mellan olika utvecklingsländer.Debatten kring inkomstfördelningen i världen har oftast fokuseratpå den relativa fördelningen. Att tydligare uppmärksamma deväxande absoluta inkomstgapen, och de konsekvenser de kan få,måste vara en viktig utgångspunkt i en politik för global utveckling.De ökade gapen mellan och inom länder är problematiska utifrånminst två aspekter: dels att snabbt ökande skillnader i inkomst och14En utförligare översikt av debatten och slutsatser återfinns i Svedberg, 2001.36

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomlevnadsstandard utgör grogrund för sociala spänningar, dels att”miljöutrymmet” (i form av efterfrågan på energi, vatten och matsamt ekosystemens förmåga att absorbera avfall och restprodukter)är begränsat. En ökad materiell tillväxt i de rika länderna kommerdärför att ovillkorligen inkräkta på de fattiga ländernas möjligheteratt växa. Tillväxten generellt – och på kort sikt framför allt i de rikaländerna – måste därför ges ett allt större innehåll av kunskap ochimmateriella värden för att minska trycket på de livsuppehållandesystemen.1.4 Utvecklingen i olika regionerUtrymme saknas att i betänkandet ge en fyllig bild av utvecklingenav fattigdomen i världen. Istället hänvisas till utredningens bakgrundsmaterialoch andra källor 15 . Avsnittet ger således ingen heltäckandebild av utvecklingen i de olika regionerna.Närmare tre fjärdedelar av världens fattiga lever i Asien. Enmycket snabb samhällsförändring pågår i ett flertal länder i Sydostasienoch fattigdomen har minskat kraftigt och snabbt i många länder.Med de ekonomiskt framgångsrika ”tigrarna” (Singapore,Taiwan m.fl.) som förebild har marknadsekonomiska reformergenomförts i många länder. Skillnaderna inom regionen är dockmycket stora.Demokratiska strukturer finns i flertalet länder men ekonomiska,politiska, religiösa och etniska motsättningar bromsar utvecklingen.Den skeva inkomstfördelningen utgör ett allvarligtproblem i flera länder, och den är ett potentiellt hot mot nya demokratier.Den omfattande diskrimineringen av kvinnor är i mångaländer även ett avgörande utvecklingshinder. Olösta väpnade konflikterpräglar flera områden och såväl narkotikahandel som terrorismåterstår att stävja i flera regioner. I Mellanöstern överskuggarden pågående konflikten mellan Israel och dess grannländer allautvecklingssträvanden.Den snabbt ökande spridningen av hiv/aids kan innebära attsjukdomen inom kort når liknande epidemisk omfattning i Asien15Bigsten och Levin, 2000¸ World Bank, 2000b, UD, 2000, Skr1996/97:2, 1996/97:169,1997/98:76, 1997/98:122, UNDP, 2001, Sidas, Världsbankens och de regionalautvecklingsbankernas hemsidor etc. När det gäller utvecklingen i Central- och Östeuropa sebl. a SOU 2000:122.37

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96som i södra Afrika. Fattigdom, befolkningsökning och svaga politiskainstitutioner gör det svårt att ta miljömässiga hänsyn. Denofta höga befolkningstätheten leder till stort och växande tryck påskogar, mark- och vattenresurser. Frånvaron av strikta miljökrav påindustriproduktionen leder parallellt till en snabb ökning av mängdenavfall och restprodukter. Städernas tillväxt medför nya storamiljöproblem. Bristen på färskvatten är ett tydligt hinder för ökadlivsmedelsproduktion och ett snabbt växande problem i mångaområden.Regionen har redan förlorat uppåt 90 procent av sina vildmarksområdenpå grund av jordbrukets expansion, utbyggnaden av infrastrukturoch avskogning 16 . Ostasien förväntas gå om OECD-ländernasom världens största källa till växthusgaser inom en 15-årsperiod.Länderna i Centralasien har efter självständigheten drabbatsav kraftiga ekonomiska bakslag inte minst beroende på låga oljepriseroch Rysslands dåliga ekonomi 17 .Afrika är i dag fattigare än för 20 år sedan. Samtidigt har storaekonomiska och politiska förändringar ägt rum. Demokratin harförstärkts i många länder. Flerpartival har hållits i över 35 länderoch flera inbördeskrig har nått sitt slut. Apartheids fall i Sydafrikahar ökat förhoppningarna om att ett nytt kapitel i Afrikas historiapåbörjats. Under denna tid har allt fler stater i Afrika gått från enpartisystemtill flerpartisystem. En ny generation präglar också denprivata sektorn och den akademiska världen. Kvinnors röster harbörjat få större genomslag. Allt fler afrikanska ledare är väl medvetnaom de utmaningar de står inför och det finns en växande viljaatt hantera dessa på ett framsynt sätt 18 . En demokratisk och ekonomiskutveckling har emellertid bromsats upp i flera länder av pågåendeväpnade konflikter. Dessa konflikter präglar omvärldens bildav den afrikanska kontinenten.Epidemiska sjukdomar utgör ett avgörande utvecklingshinder.Hiv/aids har blivit en av Afrikas ödesfrågor med allvarliga ekonomiskakonsekvenser lång tid framöver. I många länder är över tioprocent av befolkningen hivsmittad. Afrika befinner sig i en periodav mycket snabb urbanisering. Skövlingen av naturresurserna innebärett allvarligt hot mot Afrikas ekonomiska och sociala utveckling.Skogarna har under lång tid decimerats som en följd av icke16För en utförlig beskrivning av utvecklingen i Asien se Kokko m.fl., 200117UD, 200018Skr 1997/98:12238

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomhållbara skogsbruksmetoder och timmerkoncessioner. Därtillkommer att fattiga människor ofta tvingas överutnyttja skogs-,mark-, kust- och färskvattenresurser för att överleva. I och med attnaturresursbasen urholkas förstärks fattigdomens grepp. Skogsochjordförstöringen ökar risken för torka och förvärrar konsekvensernaav torkperioder. Detta är speciellt allvarligt i de områdensom redan lider av vattenbrist.I Sydamerika har demokratiska val hållits i samtliga länder i regionensedan början av 1980-talet, och militärens roll har minskatbetydligt. Den ekonomiska utvecklingen i Sydamerika har underdet senaste årtiondet varit relativt stabil, men många länder drasmed stora skuldbördor. Den ojämna fördelningen av resurserhämmar en demokratisk utveckling och bidrar till kriminalitet.Kriminaliteten kring narkotikahandeln växer ständigt och utgör ettallvarligt utvecklingshinder för den andinska delen av Sydamerika.De växande miljonstäderna har stora problem med förorenad luftoch avfallshantering. Många växt- och djurarter i Amazonas regnskogarär hotade. Miljöförstöringen får allvarligast konsekvenserför de fattiga i regionen. Kvinnor är starkt underrepresenterade iparlament och kommunstyrelser. Utbildningsnivån i Sydamerikahar höjts, men de allra fattigaste i regionen saknar ändock ofta enbra grundutbildning. Många länder i Sydamerika saknar i dag dessutomen effektiv förvaltning, vilket bidrar till korruption ochnepotism.Militärens roll i Centralamerika har beskurits och den medborgerligakontrollen över staten har stärkts. De grundläggande hindrenför regionens utveckling är idag den ojämlika fördelningen avpolitiskt inflytande och av ekonomiska resurser. Den inverkarockså negativt på sådant som hälsotillstånd, utbildningsväsende,brottslighet och våld. Könsdiskrimineringen är stark. Exploateringenav miljön, det koncentrerade jordägandet och en snabbbefolkningsökning, leder till avskogning, erosion och försämradtillgång på färskvatten. Alla dessa faktorer bidrar också till att ökasannolikheten för och sårbarheten vid katastrofer.Variationerna är mycket stora inom regionerna. De allra fattigasteländerna, de s.k. MUL-länderna 19 har successivt marginaliserats.Många av dessa länders utvecklingsansträngningar hämmas avmycket ofördelaktiga förutsättningar när det gäller geografi, klimat19Minst utvecklade länderna39

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96och förekomsten av tropiska sjukdomar. Dessa faktorer har avgörandebetydelse för utvecklingen 20 . Befolkningen i de s.k. torrområdena(”dry lands”) upplever särskilda problem i form av låg avkastninginom jordbruk och boskapsskötsel, bristfällig infrastruktur,etc. Befolkningen i torrområdena beräknas totalt uppgå till 900miljoner människor och bland dessa återfinns sålunda en majoritetav de extremt fattiga i dagens värld.1.5 Det behövs en human globaliseringBegreppet globalisering används i debatten som ett slags paraplybegrepp,en beskrivning av en rad olika företeelser. Globaliseringavser något mer än internationalisering. Internationalisering syftarpå tillväxten av länkar, kontakter och flöden mellan nationer. Globaliseringavser skeenden och tillstånd där allt fler ekonomiska ochpolitiska beslut fattas på en global nivå och nationsgränserna harförlorat sin betydelse. I den dagliga debatten används dock termenglobalisering för en rad företeelser som snarare är att betrakta sominternationalisering, och ibland även för processer som snarare ärnationella – t.ex. nationella beslut om liberalisering och privatisering.Debatten om globaliseringen färgas också av att termen avvissa används som en beskrivning av ett skeende, medan den avandra används som ett önskvärt eller icke önskvärt recept.En rad företeelser brukar innefattas i begreppet globalisering. Femsom ofta nämns är:N Snabb förändringstakt. Hastigheten i den nuvarande förändringen –från industrisamhälle till den nya ekonomin 21 - överträffar enligtmånga bedömare hastigheten i all tidigare teknisk och ekonomiskutveckling. Uppskattningar ger vid handen att den samlade mängdenkunskap i våra samhällen, som tidigare ökade med några fåprocent per år, idag fördubblas ungefär vart femte år. Hastighetenhar sitt ursprung i den snabba innovationstakten inom forskningoch utveckling. Detta har lett till ett mycket starkt förändringstryckpå institutioner och olika aktörer, där aktörer som har denmest utvecklade förmågan att anpassa sig till nya förutsättningarsnabbt får ett försprång. Många bedömare anser att denna utveck-20Sachs, 200021Begreppet “en ny ekonomi” belyser det faktum att förutsättningarna skiljer sig starkt frånindustrisamhällets.40

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomNNNling gynnat privata företag och det civila samhället på bekostnad avregeringar och internationella organisationer.En ”teknikrevolution”. IT-utvecklingen påverkar varje sektor i vårasamhällen och leder generellt till starkt ökad produktivitet i ekonomin.Värdeskapandet per individ i den nya ekonomin ökarsnabbt vilket leder till ökande skillnader i inkomst- och ersättningsnivåermellan olika sektorer i ekonomin, mellan länder medgod tillgång till kunskap och kompetens och länder som saknardetta samt mellan olika grupper av individer. För dem som har tillgångtill den nya tekniken öppnas oanade möjligheter. För demsom står vid sidan av är utsikterna däremot dystra. Tillgången tillinformations- och kommunikationstekniken (ICT) har ökatsnabbt. Internet är en relativt ny företeelse. Närmare 500 miljonermänniskor är idag anslutna, det stora flertalet dock i OECD-länderna.ICT expanderar oerhört snabbt. Den kommersiella krafteni Internet är framträdande och leder till helt nya former för management,organisation, handel och distribution. Regioner som saknartillgång till och kompetens att hantera den nya tekniken marginaliserassnabbt. Övergången till ett informationssamhälle, därinformation och kunskap blir allt viktigare faktorer, innebär nyaoch ökade möjligheter för demokrati och rättvisa. Förutsättningenär dock att alla människor har tillgång till den nya tekniken ochtillgång till god utbildning. Om inte så sker hotar en ny form avanalfabetism.En gemensam värdegrund. Globaliseringen skapar nya och utökadevalmöjligheter och medför att en gemensam värdegrund somdemokrati, respekt för mänskliga rättigheter och jämställdhet kanspridas. Demokratins möjligheter att förändra maktförhållandentill de fattigas fördel har förstärks. En fredlig global världsordningförutsätter existensen av en transnationell gemensam värdegrund,och globaliseringen bidrar till att stärka denna och det civila samhället.Fackföreningar får ett allt starkare globalt medlemskap ochväxer i styrka. Den nya tekniken har lett till att många människorfår tillgång till information som tidigare varit utom räckhåll. Kunskapenom mänskliga rättigheter ökar, och därmed också kravenpå regeringar att säkerställa att dessa uppfylls.Internationaliseringen och avreglering av kapital och handel. Privataföretag har verkat över nationsgränserna under många hundra år,och det finns perioder under början av förra seklet då tillväxten ihandel och utländska investeringar var större än den varit underden senaste tioårsperioden. En mycket viktig skillnad är dock för-41

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96Nändringen i de internationella flödenas karaktär. Transnationellaföretag verkar i dag med en mycket mer utvecklad och djup integration,där produktionen kan spridas bland ett stort antal länder –en process som underlättats av teknikutveckling, låga transportkostnaderoch avregleringar.Migration och urbanisering. Globaliseringen förknippas även meden ökad rörlighet för människor till städer och mellan länder. Deökande absoluta skillnaderna i levnadsvillkoren mellan fattiga länderoch höginkomstländer har bidragit till nya migrationsströmmar.Strömmarna påverkas också av sociala och politiska krafter.Globaliseringen beskrivs således som ett nät av sammanbundnaprocesser. En effekt är att världen ”har krympt” och att medvetenhetenökat om vad som sker i världens olika hörn. Globaliseringenuppfattas samtidigt ofta som en ny och svårkontrollerad process.Det som i dag sker är dock ett led i en mycket lång historiskutveckling och ett resultat av en serie medvetna beslut. Det är därmedockså en process som även fortsättningsvis kan påverkas avpolitiska beslut. Globaliseringen är en i grunden positiv process somrätt använd kan hjälpa oss förverkliga målen om en rättvisare, fredligareoch tryggare värld. Motsatsen, dvs. isolering och brist påöppenhet, leder till långsam utveckling eller stagnation, vilkethistorien ger oss många exempel på.Men globaliseringen av idag är inte global. Verkligheten är attflera miljarder människor inte kan eller bereds möjligheter att deltai detta samspel. Utanförskapet handlar inte bara om fattiga länderoch människor i syd, utan det handlar även om grupper inom denrikare världen. Riskerna för att stora grupper och regioner på grundav bristande kapacitet och kompetens marginaliseras är stora.Globaliseringen öppnar, tillsammans med en fortsatt tillväxt,stora möjligheter för mänskligheten. Den globaliserade världenkaraktäriseras av att teknikutvecklingen har möjliggjort allt snabbareflöden av kapital, varor, människor och idéer. Men den inrymmerockså stora risker och problem och många hinder finns förutvecklingen. Kunskapen om globaliseringens effekter på den informellaekonomin och på fattiga människor i utvecklingsländerbehöver förstärkas. Marknadens ”osynliga hand” måste kompletterasmed ökad kunskap, klok politik och internationella regelverkför att vi skall få en human globalisering som bygger på respekt förmänniskovärdet, solidaritet och insikt om ömsesidigt beroende.42

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdom1.6 Möjligheterna är större än någonsinVärlden är i dag rikare än den någonsin har varit, och det finns ettutrymme som aldrig förr att utrota fattigdom och uppfylla löftena iden allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter – frihet frånfruktan och frihet från nöd. Globaliseringen öppnar nya möjligheteratt lösa problem med orättvisor och fattigdom genom handel,ny teknik och ökad medvetenhet om och respekt för gemensammavärden som demokrati och mänskliga rättigheter.Det kalla krigets polarisering har släppt samtidigt som det efterhändelserna den 11 september, 2001 är svårare att förutsäga om nyapolariseringar kommer att uppstå. Det finns dock idag en politiskenighet på internationell nivå i många av de stora och svåra frågornaoch en gemensam plattform att agera utifrån. En internationellsamsyn om vilka åtgärder som krävs för utveckling har vuxit fram.Denna samsyn och utvecklingen av en gemensam global värdegrundutgör kraftfulla redskap i kampen mot fattigdom, orättvisoroch terrorism.Den finansiella integrationen skapar stora möjligheter till ökadvälfärd. En öppen handel som omfattar alla länder och som följerrättvisa regler är ett kraftfullt instrument för att åstadkomma tillväxt.För att nå dit krävs att världens rika länder öppnar sina marknaderför varor från de fattiga länderna och ger stöd till kapacitetsuppbyggnadpå handelsområdet, så att de fattiga länderna får reellamöjligheter både att delta i själva handelsutbytet och vara med ochutforma de internationella spelreglerna.Teknologin har genom historien varit ett mycket kraftfullt verktygför utveckling och fattigdomsbekämpning vilket gäller även idag. Teknologiklyftan kan minskas om de nya teknikerna hanterasrätt. Stimulans behövs för att skapa och sprida den teknologi somär nödvändig för fattigdomsbekämpning. Informationsteknikenskapar både nya möjligheter att sprida kunskap och erbjuder ökademöjligheter på olika områden att lösa problem i nya och mer effektivaformer. Internet kan också vara ett sätt att knyta kontakt medlikasinnade och därmed stärka opinionsbildningen i ett land. Förbättradinformation och kommunikation är viktiga medel för attstärka demokratin. Nya internationella initiativ behövs dock för attkanalisera ny teknik till de mest angelägna behoven för världensmänniskor och där den behövs mest.Erfarenheterna visar att satsningar på ökad jämställdhet och påbarns utveckling ger avsevärda och otvetydiga effektivitetsvinster.43

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96Det finns också en växande samsyn om att en investering för attöka människors kunskap och hälsa är en investering i utveckling.Därmed ökar möjligheterna för att sådana investeringar skall prioriterasav dem som ansvarar för utformningen av den ekonomiskapolitiken.1.7 Hinder för utvecklingSamtidigt har den optimism som rådde efter det kalla krigets slutpå många håll kommit att ersättas av välgrundade farhågor införframtiden. Många hinder för att effektivt bekämpa fattigdomenfinns både i de rika och fattiga länderna. För den rika världen gällerdet att mobilisera en politisk vilja och avsevärt större resursöverföringar.Den måste också kraftfullt verka för att utvecklingsländernasmarknadstillträde till de rika ländernas marknader markant förbättras.Fortfarande är det långt kvar innan de fattiga ländernasskulder undanröjts som hinder för utveckling. Återbetalning pålånen och ränteutgifter är i flera länder så omfattande att satsningarpå framtiden omöjliggörs.Klyftorna inom många samhällen ökar. Feodala strukturer, korruptionoch vissa statsledningars inriktning mot att enbart gynnasig själva och sin klan eller familj förhindrar utveckling och permanentarfattigdomen i många länder.De djupa orättvisorna driver fram regionala och lokala konfliktersom förstärker fattigdomen ytterligare och driver människor påflykt. Orättvisor bygger under religiösa och etniska motsättningarsom i ökande grad bidrar till att skapa och förvärra konflikter. Vidsidan om rena krigshandlingar, med alla dess förödande konsekvenseri ett antal konflikthärdar, undergräver sådana motsättningar imånga sammanhällen den sammanhållning och tolerans som är enförutsättning för ekonomiska framsteg och en demokratisk utveckling.Det kombinerade trycket av fattigdom, befolkningstillväxt ochmiljöförstöring leder till stora utmaningar för människors livsmedelssäkerhet22 och jordbrukets utveckling i stora delar av den världen.Den vitt spridda uppfattningen att svält i världen främst orsakasav naturkatastrofer och krig skymmer det faktum att det är den22Begreppet livsmedelssäkerhet används i detta betänkande endast i betydelsen säker tillgångpå livsmedel.44

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomstorskaliga kroniska hungern, orsakad av fattigdom, som orsakar90 procent av svältdöden.Naturresurser missbrukas och framkallar brist på livsnödvändigaresurser, som t.ex. rent vatten och brukbar jord. En utbredd miljöförstörelsefår effekter långt bortom nationsgränserna. På grund avbrist på miljöskyddsregler på internationell nivå accentueras denekologiska krisen. En stärkt lagstiftning och en förändrad incitamentsstrukturbehöver utvecklas i ekonomierna. Annars kan utvecklingenpå lång sikt undergrävas genom en kollaps i viktiga ekosystem23 . Ingen utvecklingspolitik kan bli framgångsrik om intemiljöproblemen tacklas.Naturkatastroferna ökar och de förödande effekterna förstärks påmånga håll av ett skövlande skogsbruk, en allt för hög konsumtionav fossila bränslen och andra mänskliga ingrepp i natursystemen,såsom avskogning, invallning av floder, utdikning av våtmarker ochklimatförändrande utsläpp. Det antal människor som årligen drabbasav naturkatastrofer uppskattas till närmare 300 miljoner personer,vilket är långt fler än de som drabbas av väpnade konflikter.Klimatförändringarna bedöms idag bli mer omfattande än vad mantidigare trott. Följderna kan bli särkilt katastrofala för den fattigavärlden. En drastisk omläggning av den rika världens energi- ochkonsumtionsmönster krävs.Hiv/aids kommer att få oöverskådliga konsekvenser; aids-epideminär enligt många bedömare den i särklass allvarligaste utmaningeni många länder inför framtiden. Nära 80 procent av dödsfalleni aids i världen drabbar människor i arbetsför ålder. Detta ärsärskilt allvarligt i regioner med ung befolkning i arbetsför ålder,som t.ex. Afrika. Uppskattningsvis 7 miljoner bönder i utvecklingsländerhar dött i aids, vilket påverkar livsmedelssäkerheten 24 .Krafttag behövs på ett brett plan för att förebygga och lindraeffekterna av hiv/aids 25 . I en del länder är upp emot 30 procent avden vuxna befolkningen smittad, vilket lämnar miljoner barn utanföräldrar. Effekterna av hiv/aids leder till en växande brist på utbildadarbetskraft och i förlängningen till en försämrad tillväxt ochminskade resurser att bekämpa fattigdomen – detta i många av deländer där fattigdomen redan i dag är som störst. I dessa länder23Albaeco, 200124FAO, 200125de Vylder, 200145

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96utgör också malaria och en snabbt ökande förekomst av tuberkulosallvarliga utvecklingshinder.Även om takten i befolkningsökningen har dämpats ökar jordensbefolkning med cirka 80 miljoner människor varje år, varav merpartenföds i utvecklingsländerna. Ökningen är också ett resultat avatt människor lever längre. Befolkningsstrukturens dynamiskakaraktär och dess betydelse för den ekonomiska, sociala och politiskautvecklingen i utvecklingsländer uppmärksammas alltmer. IAfrika utgör barnens andel av befolkningen idag över 40 procent.Enligt vissa bedömare är detta en viktig resurs för den framtida utvecklingennär barnen kommer upp i arbetsför ålder. Utvecklingenkan dock påverkas negativt av hiv/aids-epidemin 26 . Andra betonarvikten av att skapa produktiva arbetstillfällen för alla de nya arbetssökandeoch att åtgärder vidtas så att födelsetalen minskar. Bådadessa faktorer är i sin tur beroende av tillgången på hälsovård, utbildning,odlingsbar jord, teknologi, fungerande marknader ochinstitutioner 27 .Många länder befinner sig i en utvecklingsfas med ökande produktionoch föroreningar, där ansvariga regeringar satsar på snabbekonomisk utveckling utan att tillräcklig hänsyn tas till miljöpåverkan28 . Kombinationen av fattigdom och snabb befolkningsökningbidrar i många utvecklingsländer till utarmning av skog, mark ochvatten. Andra viktiga orsaker är storskalig näringsverksamhet ochtransporter.De fria kapitalmarknaderna kan leda till kraftigare och mer frekventasvängningar, och kan därmed öka risken för ekonomiskachocker och för en ökad kriminalisering av ekonomierna 29 . En ökadöppenhet och ökad exponering leder till en ökad sårbarhet. Behovetav en fungerande stat, sociala skyddsnät och trygghetssystem ärännu större i en globaliserad värld 30 .Regeringar anklagas för en växande undfallenhet i förhållande tillstorföretagen. Med öppnare gränser kan företag dra fördel av attskatter och lagstiftning skiljer sig åt mellan länder. Kritiker anseratt regeringar inte hunnit med att reglera viktiga sociala frågor isamma takt som man låtit den ekonomiska globaliseringen ta fart.26Sommestad, 200127Madestam, 200128Hindman, 2001a29Ahlersten, 2001a30Razavi och Mkandawire, 200146

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomFör att hantera detta ställs krav på ett gemensamt globalt normsystemoch lagstiftning. Den demokratiska legitimiteten, dvs. var ochav vem besluten fattas, måste utvecklas och stärkas.Ett stort utvecklingshinder är ojämlikhet och diskriminering avkvinnor. Många frågor som är viktiga för fattiga människor och förkvinnor kommer aldrig upp till behandling bland politiska ochekonomiska beslutsfattare.1.8 Kunskapsgapet måste minskasBakom många framsteg av betydelse för fattigdomsbekämpningfinns tekniska genombrott och upptäckter 31 . I dag utgör de tekniskaframstegen en stor möjlighet att påskynda utvecklingen i fattigaländer. För att detta skall ske krävs dock att dessa länder ochfattiga människor får ökad tillgång till den samlade mängden kunskap.Det framstår som ytterst angeläget att nya former för tekniksamarbeteoch tekniksprång övervägs i samarbetet med fattiga länder,speciellt på områden av stor betydelse för miljö och hälsa. Avsiktenbör inte vara att ta över den privata sektorns roll utan attbidra med incitament så att de investeringar som görs blir mermiljövänliga och mer inriktade på de fattigas behov än vad annarsvarit fallet.Information och kunskap har kommit att bli de viktigaste produktionsfaktorernai den nya ekonomin. Skillnaden mot traditionellaproduktionsfaktorer, som kapital, råvaror eller jordbruksmark,är uppenbar. Dessa har alltid varit knappa resurser i någonmening. Vad gäller kunskapen finns som regel inga fysiska begränsningar.Den expanderar när den används. Bland annat dettaförhållande tvingar fram delvis nya spelregler för ekonomin.Fattiga människor skiljer sig från rika, inte bara genom en bristpå materiella tillgångar, utan också genom att de har en mer begränsadtillgång till kunskap. Detta samtidigt som många anser attmakten över kunskapen i allt snabbare takt hamnar i kommersiellahänder. Globaliseringen har gett upphov till nya maktstrukturer.En ökad privatisering av forskning och utveckling befaras bidra tillatt öka risken att forskningsagendan framförallt styrs av den globalamarknadens, och därmed den rika världens, efterfrågan. För att31UNDP, 200147

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96se till så att forskningen inte försummar de fattiga ländernas problemkrävs ökat stöd på forskningssidan av allmänna medel – oftakanaliserade via internationella organisationer – samt nya former avsamarbete mellan regeringarna och industrin.Informations- och kommunikationsteknologin erbjuder docknya möjligheter för fattiga att få en snabb och billig tillgång tillinformation och kunskap inom en mängd viktiga områden vianätet. Utvecklingen och användningen av IT är ojämn, både mellanoch inom länder. Det är detta som kallas den "digitala klyftan". Dendigitala klyftan är i mångt och mycket en reflektion av andra klyftor:inkomst, etnicitet, ålder och kön. Risken är att en ökning avden digitala klyftan kan leda till en ökning av andra klyftor, dvs. attju mer samhällena i höginkomstländerna går in i informationssamhället,desto mer marginaliserade blir de fattiga länderna. Närmer och mer av handel med varor och tjänster, media, kontaktermellan organisationer och med myndigheter flyttas över tillInternet, desto kostsammare är det att stå utanför.Noteras bör att utvecklingsländerna som grupp aldrig gavs enreell chans att delta i den industriella revolutionen, bl.a. som enkonsekvens av kolonialismen. Globaliseringen och den nya ekonominär nu på väg att direkt påverka livsförutsättningarna för ettpar miljarder av världens befolkning, kanske flera. Men liksom vidindustrialiseringen är den omdaning som IT-utvecklingen och globaliseringeninnebär ojämnt fördelad över världen. Utmaningen nugäller att se till så att inte de fattiga länderna än en gång ställs vidsidan av utvecklingen.Nya idéer skapas ofta genom en ny kombination av existerandeidéer. Detta medför att nya idéer lättast skapas där man redan haren stor mängd institutioner och människor som ägnar sig åt innovation32 . Detta medför i sin tur att innovationsförmåga och kunskapär svårt att omfördela. Vikten av att stärka utbildning ochforskning i fattiga länder är av avgörande betydelse inte bara för attminska kunskapsgapet utan även för att få fram ny kunskap somutgår från och är anpassad till de fattigas behov 33 .32Sachs, 200033Johansson, H., 200148

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdom1.9 En hållbar utveckling för framtidens behovFör att säkerställa att utvecklingen blir hållbar och att hänsyn tastill framtida generationers behov krävs en integrering av tre olikaaspekter i arbetet mot fattigdomen, - en ekonomisk, en miljömässigoch en social, dvs. de centrala komponenterna i begreppet hållbarutveckling. Det första försöket att definiera begreppet hållbar utvecklinggjordes av Bruntland-kommissionen 1987. Enighet synesidag finnas om att hållbar utveckling innehåller dessa tre aspekter:NNNDen ekonomiska aspekten innebär att en ekonomiskt hållbarutveckling måste ha kapacitet att producera varor och tjänster påen kontinuerlig basis, bibehålla stats- och utlandsskulder på enhanterbar nivå samt undvika extrema obalanser som riskerar skadajordbruks- eller industriproduktion.Den miljömässiga aspekten innebär att ett miljömässigt hållbartsystem måste upprätthålla en stabil resursbas genom att undvikaöverexploatering av icke-förnyelsebara resurser och att endastutnyttja förnyelsebara resurser i en sådan omfattning att de hinneråterskapas; vidare att nivån på föroreningar och restprodukter fråndet mänskliga samhället inte överstiger ekosystemens förmåga attabsorbera dem. Detta omfattar sådana system och funktioner somvanligtvis inte klassas som ekonomiska tillgångar, t.ex. bevarandeav den biologiska mångfalden på dess tre nivåer – ekosystem, arteroch genetiska resurser – men också stabilitet i atmosfäriska systemoch andra ekosystemfunktioner.Den sociala aspekten innebär att ett socialt hållbart system måsteåstadkomma en rättvis fördelning, tillräcklig tillgång på social serviceinklusive hälsovård, utbildning och jämställdhet samt en godsamhällsstyrning baserad på demokratiska processer.Kritik riktas ofta mot att framtida generationers behov och välfärdundervärderas i ekonomiska kalkyler. Detta anses extra allvarligtnär kalkylen appliceras på förlopp vars effekter kommer att visa sigförst långt i framtiden. Nu levande generationer premieras och fråganom långsiktig hållbarhet tonas ner.Ekologer strävar efter att begreppet hållbarhet skall definieras itermer av bevarande av ekosystemens återhämtningsförmåga.Många av de kritiska problem som mänskligheten står inför har sitt49

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96ursprung i sammanbrott i ekologisk återhämtningsförmåga 34 . Hållbarhethandlar, enligt ett ekologiskt synsätt, om mer än minskadbefolkningstillväxt och om återhållsamhet i konsumtion. Dethandlar om att vi i våra val av varor och teknik måste ta hänsyn tillekosystemens integritet och arternas mångfald. Ur hållbarhetssynvinkelhar vi inte råd att låta det materiella tänkandet dominera.Ekosystemets tjänster, som t.ex. växternas rening av luften, insekternasoch fåglarnas pollinering av växter och våtmarkernas upptagav överskottskväve, bidrar väsentligt till ekonomisk produktionoch människans välfärd och representerar en stor del av planetensekonomiska värde. Men dessa tjänsters värde återspeglas inte och ärinte kvantifierade på ett sätt som är jämförbart med till exempelmarknaderna för varor och tjänster. Därför får eko-systemtjänsterofta liten betydelse vid politiska beslut. Marknadsekonomin, sådanden ser ut idag, tenderar därför att bidra till en förslitning ochöverutvinning av naturresurser, det s.k. naturliga kapitalet. Dennaförsummelse riskerar att äventyra människans välfärd på sikt. Styrsystemoch signaler måste skapas som kan hantera dessa frågor.Det sociala perspektivet behövs för att kunna integrera det ekonomiskaoch det ekologiska perspektivet.Ekonomisk tillväxt kan visserligen skapa förutsättningar förmiljöförbättringar, men är i sig inte tillräckligt villkor för att åstadkommamiljöförbättringar. Enligt den s.k. ”teorin om en inverteradU-kurva” när det gäller relationen mellan miljöförstöring och ekonomiskutveckling skall ekonomisk tillväxt på sikt leda till minskadmiljöförstöring 35 . Studier visar att denna teori gäller för en radmiljöproblem, däremot inte för vissa problem av global karaktär,t.ex. koldioxidutsläpp. De negativa miljöeffekterna av ekonomisktillväxt är ej försumbara och jordens resursbas kan enligt ett ekologisktsynsätt inte bära oändlig materiell tillväxt. Om denna bas bliroåterkalleligt förstörd, är all ekonomisk aktivitet hotad. Det äruppenbart att det sätt på vilket ekosystemets tjänster och detnaturkapital som producerar tjänsterna förvaltas, är avgörande förhur den socio-ekonomiska utvecklingen i framtiden kommer att seut i samtliga världens länder.34Albaeco, 200135Grossman och Krueger, 199550

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdom1.10 Nya aktörer och protesterDagens globala ledarskap är inte begränsat bara till relationer mellanregeringar, utan innefattar också frivilligorganisationer, medborgarrörelser,näringslivet, universitetsvärlden och massmedia.Det globala ledarskapet måste därför innehålla en dynamisk ochkomplex process av interaktivt beslutsfattande som utvecklas somsvar på omvärldsförändringarna.Under de senaste decennierna har vi kunnat observera tre tydligatendenser avseende aktörer på den internationella arenan: ökad internationellsamverkan samt decentralisering av politisk makt tillregionala och lokala enheter, ett ökat deltagande från det civilasamhället och ett ökat utrymme för privat näringsliv.Inget annat fenomen är så nära förknippat med begreppet globaliseringsom de multinationella företagens utbredning över världen.Under 1990-talet har de multinationella företagens direktinvesteringarökat explosionsartat, inte minst till utvecklingsländerna.Trots en minskning i samband med Asienkrisen 1997, är de privatanettokapitalflödena till fattiga länder i dag mångdubbelt större änbiståndet. För många utvecklingsländer är dessutom direktinvesteringarnaden utan jämförelse viktigaste källan till privat utländsktkapital. Flödena av annan typ av privat kapital, t.ex. lån ochportföljinvesteringar är inte tillnärmelsevis lika stora.De multinationella företagens verksamhet har varit i fokus förmycket av den kritik som riktats mot globaliseringen i stort. Uppmaningartill bojkott av olika företag på grund av deras verksamheti fattiga länder har blivit vanligt i västerländska medier. Miljöförstöring,korruption, fattigdom, utsugning och ekonomisk instabilitetär några av de problem som förknippas med multinationellaföretags verksamhet. Betydelsen av dessa investeringar som ett sättatt sprida kunskap och teknik mellan länder glöms dock ofta bort 36 .Globaliseringen har bidragit till att förändra förutsättningarnaför hur globala ödesfrågor kan och bör hanteras. Den snabba spridningenav informationstekniken har fört med sig att de gruppersom har tillgång till denna har tillgång till en ofattbar mängd informationsamtidigt som de erhållit ett effektivt verktyg för sinverksamhet. Effektiviteten i det civila samhällets aktioner och kampanjerhar ökat dramatiskt. En rad politiska och sociala rörelser av36Vlachos, 2001c51

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96högst skiftande karaktär har vuxit fram under det senaste decenniet.De baserar sig på allt ifrån religiös, territoriell, etnisk och regionalidentitet, till kampen för en bättre miljö och jämställdhetmellan könen 37 . Trots olikheterna, förenas de ofta av att de är kritiskamot hur dagens globalisering utformas och dess effekter förde fattiga. I många fall har man en stark lokal förankring, och oftabefinner man sig i opposition mot nationalstaterna som uppfattassom allierade med de globala krafterna. Oron och protesterna gällerbl.a. globaliseringens inverkan på förmögenhets- och inkomstfördelningeni världen, i synnerhet effekten för fattiga människor ochländer, på värderingar och kultur, på miljön och på demokrati ochmaktförskjutningar. Denna oro och kritik måste tas på allvar, nären politik för global utveckling formuleras.På det ekonomiska området gäller protesterna inte bara integrationöver gränser, utan även innehållet i den ekonomisk-politiskarådgivning som förmedlas till utvecklingsländer av Världsbankenoch Internationella valutafonden (IMF). Debatten mellan aktörer,som alla vill bekämpa fattigdom, har blivit allt mer polariserad ochoförsonlig i vissa frågor. Man är samtidigt överens i andra, t. ex. omvikten av ökade satsningar på utbildning och hälsa 38 . Ytterligheternakan sägas representeras av två olika grupper och deras bild avvärlden, dels de som förespråkar värdet av frihandel, budgetdisciplin,avreglering av marknader och privatiseringar för att åstadkommahållbar utveckling och minskning av fattigdomen, dels desom anser att denna politik leder till ytterligare marginalisering avfattiga människor och en fortsatt förstöring av miljön och naturresursbasen.Tre möjliga förklaringar till de skilda slutsatserna i debatten harförts fram 39 ; att de bägge grupperna skiljer sig åt när det gälleraggregeringsnivå 40 , tidsperspektiv och synen på ekonomiska maktförhållanden.Internationella experter verksamma vid olika organisationershuvudkontor har i allmänhet ett mer aggregerat synsätt än de somarbetar närmare fältet. Detta medför att t.ex. synen på huruvidafattigdomen ökat eller minskat i ett land eller i en region ofta skil-37Lundgren, 200138Kanbur, 200039Kanbur, 200040Aggregeringsnivån blir allt högre när analysen rör sig från individnivå, via lokal, nationell,regional till global nivå. En låg aggregeringsnivå (en disaggregerad nivå) jämställs ofta medlokal nivå eller individnivå.52

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomjer sig åt. Även om inkomsterna för fattiga hushåll stigit, kanskeden offentliga servicen har försämrats, en företeelse som kan varasvår att uttrycka i siffror och som därmed inte inkluderas på aggregeradnivå. De fattiga kan dock uppfatta detta sammantaget som enförsämrad situation. En annan anledning till skilda uppfattningarkan vara att fattigdomen sjunkit på nationell nivå, medan den ökat ienskilda regioner av landet. Ytterligare en källa till missförståndkan vara att den ena gruppen tänker i termer av procentuella förändringar,medan den andra utgår från absoluta tal. Om befolkningenunder en period t.ex. fördubblas kan andelen fattiga sjunka,samtidigt som det absoluta antalet fattiga ökar snabbt.Den andra förklaringen är att internationella experter tenderaratt fokusera på utfallet av en åtgärd på medellång sikt, kanske femtill tio år. För de fattiga själva och för dem som arbetar direkt medutsatta människor är ett kortare tidsperspektiv mer relevant. Samtidigtfinns andra grupper som betonar ett betydligt längre tidsperspektivän det medellånga. Om man inte tror att miljön tål en västerländskkonsumtionsnivå för alla jordens invånare, ser lösningenpå fattigdomsproblematiken helt annorlunda ut än om man anserdetta vara möjligt.Den tredje förklaringen gäller synen på ekonomiska maktförhållanden.Även om modern ekonomisk forskning fäster stor vikt vidkonsekvenserna av företagens monopolmakt och andra marknadsmisslyckanden,tenderar internationella experter att analysera samhälletsom om perfekt konkurrens rådde. Andra grupper tycker sigse en värld präglad av monopolistiska förhållanden på många olikanivåer. Det troliga utfallet av en viss åtgärd skiljer sig självfallet åtmellan dessa olika analysmodeller. Det finns inga generella svar påvem som har rätt, utan det skiljer mellan länder, regioner och industrier.Debatten förvirras även av att grupperna talar förbi varandra ifrågan om tillväxt och dess betydelse för fattigdomsbekämpning.Nästan ingen hävdar att tillväxt, i betydelsen genomsnittlig ökningav inkomsten, är annat än nödvändig för att minska fattigdomen 41 .Begreppet tillväxt används emellertid även för att beteckna vissatyper av åtgärdspaket. Åsikterna om hur dessa paket påverkar fattigdomen,och för den delen även tillväxten, skiljer sig åt.41Kanbur, 2000; Vlachos, 2000.53

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96Ansvaret för den polarisering som begreppsförvirringen orsakatdelas av alla som deltar i debatten. Det internationella expertsamfundetbidrar dock till polariseringen genom att ofta förenkla budskapoch verklighetsbeskrivningar. Att i vällovligt syfte försöka döljakomplexiteten riskerar bara att bidra till ökad misstänksamhet ochmisstro mellan grupper som trots allt arbetar för samma mål.En fortsatt utvidgad dialog krävs. Målet måste vara att få deskilda perspektiven att närma sig varandra. Människor somifrågasätter olika aspekter av globaliseringen och den globalautvecklingen måste få komma till tals, utan att denna möjlighetmissbrukas av människor som använder våld och förstörelse sommetod.Under utredningstiden har kommittén tydligt noterat huruppmärksamheten kring globaliserings- och fattigdomsfrågornavuxit i styrka. Den snabba förändringstakten som åtföljtglobaliseringen har skapat ett kraftigt tryck på anpassning ochförändring av institutionerna i det internationella systemet. Densnabba förändringstakten gynnar organisationer som inte är låsta ifasta former och långsamma beslutsvägar, t.ex. organisationer i detcivila samhället samt i näringslivet.1.11 Vikten av koherens 42Rika länders handelspolitik och jordbrukspolitik, användning avenergi och naturresurser och deras ställningstaganden när det gällerpatent och finansiell reglering utgör exempel på ställningstagandensom påverkar utvecklingen i hela världen, så även situationen författiga människor och fattiga länder. Om kampen mot fattigdomenska kunna intensifieras måste alla tillgängliga instrument och politikområdenengageras – inte bara biståndspolitik. Handelspolitik,miljöpolitik, jordbrukspolitik och säkerhetspolitik är exempel påandra områden som också innehåller viktiga instrument för attuppnå en ekonomisk, socialt och ekologisk hållbar utveckling i ettglobalt perspektiv, dvs. som bör ingå i en svensk politik för globalutveckling, PGU.I globaliseringens tid handlar det om att få samtliga instrumentatt dra åt samma håll, men också om att fastställa målen (Kapitel 2).42Samstämmighet, se vidare Kapitel 3 för en utförlig definition. För en översikt överkoherensbegreppet, se även Mkandawire, 200154

SOU 2001:96En rättvisare värld utan fattigdomDenna utredning är fokuserad på situationen i dagens utvecklingsländeroch på fattigdomens alla dimensioner – maktlöshet, osäkerhetoch bristande möjligheter. En svensk politik för global utvecklingbör omfatta samtliga politikområden i de delar där verksamhetoch åtgärder återverkar på fattigdomssituationen i världen. Koherensenmellan olika politikområden i förhållande till de mål somuppställts för en svensk PGU är avgörande för hur kraftfullt vi kanåstadkomma förändringar. EU:s utvecklings-, jordbruks- och handelspolitikär tydliga exempel på hur bristande koherens mellanolika politikområden underminerar de målsättningar som beslutatsför utvecklingssamarbetet och minskar effekterna av biståndet.Kommittén diskuterar således begreppet koherens (Kapitel 3)utifrån målen för svensk politik för global utveckling så som deformuleras i detta betänkande. Kommittén har valt att analyserainstrument och politik inom olika politikområden, utifrån fråganhuruvida de är koherenta med målen för en svensk politik för globalutveckling, PGU. Frågan gäller alltså huruvida de medverkar tilleller förhindrar uppfyllandet av målen för den svenska politiken förglobal utveckling.Viktiga förutsättningar som måste gälla för att fattigdomen skallkunna utrotas är fred och stabilitet, respekt för demokrati ochmänskliga rättigheter samt att tillväxten sker i former som inteäventyrar miljö- och natrurresursbasen. Hållbar utveckling kanuppnås endast om konflikter förebyggs och produktionsmetoderoch marknadsekonomiska instrument och regler utvecklas sommotverkar utarmning av jordar, energikällor, färskvatten och renluft. Rättvisa inom och mellan generationer går inte att säkerställautan ett internationellt system som identifierar och fördelar miljömässigakostnader, som hanterar destabiliserande effekter orsakadeav outvecklade finansiella system och som garanterar att alla människorfår ta del av den samlade och växande mängden av kunskap ivärlden idag. En ny form av internationellt samarbete kring skapandetav s.k. globala offentliga nyttigheter måste komma till stånd(Kapitel 4) 43 .De enskilda ländernas politik och styrelseskick är avgörande förhur framgångsrikt fattigdomen kan minskas (Kapitel 5). En uttaladvilja att föra en politik inriktad på fattigdomsbekämpning och sundmakroekonomisk politik, understött av internationellt bistånd,43Kaul m.fl., 199955

En rättvisare värld utan fattigdom SOU 2001:96(Kapitel 6) har en avgörande betydelse för utvecklingen. Den globalafattigdomen och ojämlikheten måste bekämpas genom attännu skarpare fokusera på att utrota fattigdomen och genom attuppmärksamma andra politikområdens förmåga att bidra till detta.Många olika aktörer måste engageras (Kapitel 7).De institutionella strukturerna, både i enskilda länder och påglobal nivå, måste nu utvecklas och förändras för att kunna tacklade stora utvecklingsproblemen på ett effektivt sätt. Vidgningen avpolitikområdet innebär att komplexiteten i policyutvecklingenökar, samtidigt som nya möjligheter skapas (Kapitel 8). Kraven påatt integrera kunskap från olika områden och sfärer i samhälletökar. Sverige måste ge samma budskap och driva samma politik –oberoende av vilket departement eller vilket riksdagsutskott somutformar politiken. En organisatorisk underbyggnad behöver utvecklassom stödjer den nya politikens innehåll.Världsomspännande frågor kräver världsomspännande svar. I envärld där vi blir allt med beroende av varandra behövs otvivelaktigtvärldstäckande regelverk och tillsyn. På flera områden formasSveriges relation till fattigare länder av samarbetet inom EU och iolika internationella organ, t.ex. FN-systemet, Världsbanken ochandra utvecklingsbanker, WTO, OECD samt OSSE. EU:s gemensammahandelspolitik, jordbrukspolitik, bistånd och avtal medutvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner påutvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EUsamarbetet,på samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andraforum. Sverige bör använda sitt medlemskap i EU till att påverkaden globala utvecklingen mot en rättvisare värld utan fattigdom.56

2 Förhållningssätt och mål - visionför en ny svensk politik för globalutveckling2.1 Visionens grundläggande beståndsdelarVärlden har genomgått stora förändringar och står inför nya utmaningarsom inte existerade när huvuddragen i den svenska biståndspolitikenformulerades för ett antal decennier sedan. Globaliseringenställer också krav på en breddning av perspektiven till attinkludera många nya politikområden. Samtidigt finns efterkrigstidenserfarenhet av internationellt samarbete att dra nytta av, närden nya svenska politiken för global utveckling nu skall formuleras.Kommittén har valt ett långsiktigt perspektiv som medvetet åsidosättervissa av dagens realpolitiska komplikationer och formulerar istället en positiv vision på lång sikt. Visionen innehåller tre grundläggandeförslag om förändrade förhållningssätt (avsnitten 2.2.1-2.2.3) samt förslag om tre långsiktiga mål (avsnitt 2.3.2). De föreslagnaförändringarna i förhållningssätt är enligt kommittén nödvändigaför att de långsiktiga målen skall kunna uppfyllas.Arbetet med att uppfylla visionens grundtankar kommer att tatid och kräva förändringar av formerna för hur politiken utvecklassamt för dess genomförande och finansiering. Det kräver en beredskapatt ifrågasätta även de mest inarbetade begrepp och synsätt.Ett antal av de förslag som läggs är mycket långsiktiga, men medtydliga kortsiktiga övergångsproblem. Tidvis bortser vi dock fråndessa problem. Syftet med detta är att tydligt staka ut vart vi vill nåoch att bidra till nya perspektiv som enligt kommitténs bedömningkan medverka till effektivare måluppfyllelse. Kommittén förutsätteratt operationella strategier för genomförande skall utarbetas.57

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:962.2 Grundläggande förhållningssätt2.2.1 En breddning av politikområdet och ett tydliggörandeav solidariteten och det upplysta egenintressetVärldens länder är i dag sammanflätade och beroende av varandrasom aldrig tidigare. Samtidens och framtidens stora frågor berörmänniskor i både höginkomstländer och utvecklingsländer. Denutbredda fattigdomen, med sina många dimensioner, utgör intebara en oacceptabel situation för dem som lever i fattigdom. Denutgör i allt högre takt även ett hot mot välfärden i höginkomstländer.Den är ett gemensamt globalt problem. Rika länders välståndkan i längden inte fortsätta att växa, när människor i andra länderlider av konflikter, miljöförstöring och ökande fattigdom. Vi måstefinna former för utvecklingen som är hållbara socialt och miljömässigtoch som innebär en rättvisare fördelning både inom och mellanolika länder samt produktions- och konsumtionssystem, som intehotar den ekologiska balansen. Annars kommer detta att återverkapå den svenska välfärden genom ökade spänningar och konfliktrisker,storskalig migration, ökade hälso- och miljörisker etc. Vi delarsamma värld och har ett gemensamt intresse både av att fattigdomenutrotas samt att den fysiska miljön och klimatbalansen inteäventyras.Ett av skälen till att en perspektivförskjutning är påkallad är såledesdet faktum att vi har ett nationellt upplyst egenintresse av attbidra till en rättvisare värld. Dessa skäl förtar inte styrkan i detförsta motivet – viljan att oegennyttigt och solidariskt bidra till enrättvisare värld. Motiven att agera är således två, solidariteten ochdet upplysta egenintresset. Genom att tydliggöra det upplystaegenintresset kan allt fler politikområden engageras i kampen motfattigdomen och miljöförstöringen och finansieringsbasen förinsatser breddas.Mängden olika faktorer som påverkar den enskilde individenslevnadssituation har ökat betydligt i takt med globaliseringen ochett ökat beroende mellan länder. Nationell politik avsedd att främjanationella intressen har internationella effekter; tydliga exempelfinns bl.a. på jordbruks- och handelsområdet. I diskussionen omhöginkomstländernas bidrag till fattigdomsbekämpning har fokustraditionellt varit på biståndet. Det är dock alltmer uppenbart attbiståndet inte ensamt kan bekämpa världsfattigdomen och meddenna sammanhängande problem. Många andra politikområden58

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingomfattar instrument som kan ha större effekt på fattigdomens utbredningoch djup, än de instrument som finns inom biståndet.Lösningar på en lång rad av de pressande problem som världen idag står inför går inte att finna enbart genom åtgärder på nationellnivå. De kräver internationell samverkan med aktiv medverkan frånbåde höginkomst- och utvecklingsländer. Finansiell instabilitet,konflikter, miljöförstöring, klimatfrågan och ökenutbredning,förekomsten av smittsamma sjukdomar m.m. får följder som nåröver nationsgränserna. De är alla exempel på gemensamma problem,vars åtgärdspaket ibland går under benämningen ”globalanyttigheter” (på engelska ”global public goods”) 1 . Möjligheternatill global hållbar utveckling avgörs av vår gemensamma förmåga atthantera ödesfrågorna. Vi har som nation ett mycket tydligt egetintresse av att sådana problem får en lösning.Ett omfattande internationellt norm- och regelverk har utarbetatsunder de senaste decennierna för att hantera en del av dessafrågor 2 . På flera områden saknas dock fortfarande etablerade globalaregelverk och institutioner. Internationellt samarbete behövssåledes för att säkerställa en acceptabel nivå av olika globala och regionalanyttigheter. Utvecklingsländernas bristande kapacitet attdelta i de fora och multilaterala institutioner där beslut tas om vilkaglobala nyttigheter som skall prioriteras, leder till två problem.Dels haltar samarbetet rent generellt då många utvecklingsländersaknar både kapacitet till självständig analys av de olika typer avproblem som diskuteras och kapacitet att aktivt genomföra de åtgärdersom beslutas. Dels finns det en risk att specifika nyttighetersom är av avgörande betydelse för fattiga människor inte prioriteras(t.ex. skydd mot epidemier och sjukdomar som är vanliga i tropikerna).Samtidigt är det människorna i just dessa länder som saknarmöjlighet att säkra sig mot de negativa konsekvenser som avsaknadenav, eller brister i, en nyttighet ofta medför. Det internationellamultilaterala systemets hantering av globala nyttigheter behöverutvecklas så att fattiga människors behov kommer i förgrunden.1Vad är global public good? Engelskans public respektive private i uttrycken public good ochprivate good följer ungefär samma lexikala betydelser som svenskans offentlig/allmänrespektive privat vara/nyttighet. Med en hänvisning till den engelska termens ”good” dubblabetydelse av ”nyttighet” och ”någonting gott” myntas också termen public bad, motsvarandebristen på public good. Om vi antar att fred och hälsa är två public goods, blir därmedmotsvarande public bads, krig och sjukdomar (Eldhagen, 2000). Här hänvisas hädanefter tillglobal nyttighet (global public good) respektive avsaknaden av en global nyttighet (globalpublic bad). En beskrivning av vad som kännetecknar globala och allmänna nyttigheteråterfinns i Kapitel 42Bezanson och Sagasti, 200159

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96Engagemangets dubbla motiv, solidariteten och det upplystaegenintresset, bör lyftas fram tydligare för att erhålla stöd för enaktiv politik för global utveckling och för att vidga basen vad gällerfinansiering, ansvarstagande och deltagande. Utvecklingsfrågor är idag en nationell angelägenhet, och inte en fråga endast för dem somtraditionellt arbetat med biståndsfrågor. Solidariteten och det egnaintresset bör förenas i en gemensam utgångspunkt för kraftfullainsatser inom en lång rad olika politikområden. Strävan skall varaatt utnyttja den samlade kunskapen inom olika sakområden ochhos olika aktörer, även hos dem som traditionellt inte varit tillfrågadeeller aktiva i utvecklingsfrågor. En lång rad politikområdenoch policyinstrument står till regeringens förfogande för att påverkafattigdomen i världen.Som en illustration kan man utgå från fattigdomens multidimensionellanatur – dvs. brist på möjligheter, brist på makt över sitteget liv och brist på säkerhet. För att snabbt minska fattigdomen ialla dessa dimensioner krävs åtgärder på det lokala och nationellaplanet i utvecklingsländer i kombination med kraftfulla internationellaåtgärder. En central förutsättning för att öka människorsmöjligheter att ta sig ur fattigdom är politik och insatser som befrämjartillväxt och fördelning. Detta kräver bl.a. att höginkomstländeröppnar sina marknader för import från utvecklingsländer,särskilt vad gäller jordbruksprodukter och arbetskraftsintensivavaror. För att öka fattiga människors makt över sina egna liv krävsbl.a. att fattiga människor och länder får ökade möjligheter att deltai representativa former i globala och nationella fora – detta för attformulera prioriteringar och utforma avtal som motsvarar derasbehov. För att öka fattiga människors säkerhet krävs bl.a. åtgärderför att minska riskerna för stora svängningar i världsekonomin liksomåtgärder för att utveckla globala nyttigheter såsom vaccin ochläkemedel mot hiv/aids, tuberkulos, malaria och andra smittsammasjukdomar. Det kan också gälla internationella åtgärder på miljöområdetsamt förebyggande insatser mot väpnade konflikter ochbättre katastrofberedskap.Sammanfattningsvis kan konstateras att en politik som syftar tillatt minska fattigdomen i utvecklingsländerna måste innehålla ettmycket bredare spektrum av instrument än det som normalt brukarinnefattas i biståndet. Utvecklingen i fattiga länder och enskildamänniskors levnadsstandard påverkas av:60

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingNNNOmvärldens politik på en lång rad politikområden med internationellafördelningseffekter, samt de internationella och regionalaregelverkens utformning och tillämpning. Instrumenten inomsvensk politik återfinns inom samtliga departementsansvarsområden. Den nationella politiken på en lång rad områdenbör utformas med en insikt om och ett tydligare hänsynstagandetill återverkningar på fattigdomen i utvecklingsländer.Tillgång till globala nyttigheter, t.ex. stabilitet på finansiellamarknader, hantering av de stora miljöhoten, katastrof- ochkonflikthantering och forskning kring sjukdomar, utsäde,energiförsörjning, miljö och tillgång till IT. Instrumenten inomsvensk politik finns spridda inom en rad politikområden.Nationell politik i utvecklingslandet samt tillgång på resurser(interna och externa) i vid mening, bl.a. mänskliga rättigheter,demokrati, finansiella resurser, socialt kapital, institutioner, näringslivoch kunskap. Instrumenten inom svensk politik återfinnshuvudsakligen inom den svenska biståndspolitiken.För att bidra till en hållbar utveckling och fattigdomsminskning idagens utvecklingsländer krävs ett väl fokuserat agerande på alladessa fronter. Många olika aktörer och många olika politikområden,kan bidra till att avskaffa fattigdomen. En politik för globalutveckling (PGU 3 ) med fokus på levnadsförhållandena iutvecklingsländer måste breddas till att inkludera ett utvecklingsperspektivi samtliga berörda svenska politikområden, ett utökatsamarbete på svensk nationell och internationell nivå kring globalanyttigheter samt bistånd. Därmed bör mål formuleras för PGU:ssamtliga tre delområden:NNNUtvecklingshänsyn i samtliga politikområdenGlobala nyttigheterBistånd2.2.2 Sydperspektivet med ökade valmöjligheterEn grundläggande strävan bör vara att skapa förutsättningar för ettinternationellt samarbete som bygger på förtroende och respekt författiga länders och fattiga människors politiska vilja, kompetens3Denna förkortning på politik för global utveckling kommer att användas i kommandeavsnitt.61

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96och kapacitet, och som utgår ifrån att de har ansvaret för utvecklingen.Forskning visar att en förutsättning för att fattigdomsbekämpandeinsatser ska bli effektiva ofta är att man utgår från deberördas erfarenheter. Således ligger utmaningen i att de fattigasegna prioriteringar och perspektiv får utgöra grunden för arbetetmed att utarbeta strategier och genomföra dessa. För att detta skabli möjligt, och för att övriga dimensioner i den föreslagna PGU:nskall få en utformning som tar hänsyn till fattiga människors ochfattiga länders prioriteringar och förutsättningar, krävs en ökadsatsning på vad kommittén har valt att kalla ett sydperspektiv. Meddetta menar kommittén att man försöker utgå ifrån lokala aktörersperspektiv, vare sig det är en regering, en organisation, en enskildindivid eller en grupp av individer. Detta ställer krav på en ökadförmåga att sätta sig in i mottagarens verklighet och på kunskap omsamband och effekter inte bara på makronivå utan även ner på individnivå(mikronivå). Det medför också att flera perspektiv måsteanvändas samtidigt, t.ex. jämställdhetsperspektivet och barnperspektivet.En sådan sammanvävning kommer, enligt kommittén, attytterligare berika de analysmodeller som utvecklats inom dessa tvåperspektiv 4 . Vidare krävs en bedömning av huruvida en regeringeller en organisation företräder de fattigas intressen. Om detta inteär fallet, innebär ett sydperspektiv att man istället bör lyssna direktpå de fattiga.I sina diskussioner har kommittén försökt finna en beteckningför ett perspektiv som omfattar ovanstående dimensioner ochkommit fram till att ”sydperspektivet” är det begrepp som kommernärmast. Begreppet skall dock inte uppfattas som en geografiskbeteckning utan som ett tänkesätt eller attityd. Ett sydperspektivmedför att man lyssnar på och tar tillvara de fattigas egna erfarenheter– de är de verkliga experterna på fattigdom.Sydperspektivet innebär att bygga på den kompetens och kapacitetsom, trots bristande resurser, finns i utvecklingsländer. Utmaningenär att skapa en internationell ordning där höginkomstländerser mycket allvarligare på fattigdom och kränkningar av mänskligarättigheter, men som är mindre påträngande när det gäller att anvisautvecklingsländer specifika sätt att bekämpa fattigdom och realiserarättigheter. En ny form av internationellt samarbete behövs där utvecklingsländernakan välja mellan olika vägar mot samma mål.4T.ex. är orsakerna bakom en ung flickas fattigdom ofta annorlunda än orsakerna bakom engammal kvinnas fattigdom. Fattigdomen tar sig ofta också olika uttryck.62

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingEtt sydperspektiv i svensk PGU medför att Sverige vid formuleringenav nationell svensk politik på samtliga politikområden medinternationella fördelningseffekter bör försöka genomföra konsekvensanalysersom belyser hur den föreslagna politiken påverkarenskilda länder och människor i utvecklingsländer så långt detta ärmöjligt. Därefter måste utrymme ges åt en politisk avvägning avhur olika målsättningar skall balanseras mot varandra. Ett sydperspektivinom samtliga politikområden medför således ett behov avomfattande kompetens kring utvecklingsfrågor. Kunskap krävs omhur långsiktigt hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning bästskall främjas utifrån komplexa samband, lokala förutsättningar ochlokal kunskap i utvecklingsländer.En bred förståelse i Sverige för fattiga människors perspektiv kanendast uppnås genom långsiktigt samarbete präglat av ömsesidighetoch utbyte av erfarenheter inom så många områden som möjligt.Möjligheter till kulturutbyten, samarbete inom forskning ellermellan intresseorganisationer som t.ex. fackföreningar och handikapporganisationer,måste utvidgas. Det är ett egenintresse förSverige att många svenskar får en kompetens som bottnar i globalmedvetenhet.Sydperspektivet bör även genomsyra det multilaterala samarbetesom syftar till att hantera gemensamma globala problem och skapaglobala nyttigheter. Detta bör bland annat inkludera insatser för attförstärka utvecklingsländers deltagande. Länder med svaga ellerotillräckliga strukturer internt är också svaga när det gäller att deltai det internationella normbildande arbetet och i annat internationelltutbyte och förhandlingar. Långsiktig kapacitetsuppbyggnadligger i bägge parters intresse. Det skapar kompetenta motparterför svenska aktörer vid ett internationellt samarbete. Insatser börsyfta till att stärka ländernas kapacitet och förmåga att formuleraoch förhandla om bl.a. ekonomiska, handelspolitiska och jordbrukspolitiskafrågor. Det kan till exempel innebära att stärka ländersförhandlingskapacitet i multilaterala organ och internationellaorganisationer eller att underlätta byggandet av nätverk och regionaltsamarbete för att de bättre skall kunna göra sina röster hörda idet internationella samarbetet.Samarbetslandets företrädare måste få möjlighet att ta ansvar ochsamtidigt få stöd att utveckla verktyg för att lösa sina egna problem.Utan detta perspektiv har grundläggande demokratiska värderingaroch demokratins processer svårt att slå rot. Respekt ochstöd för de demokratiska institutionerna kräver att givar- och63

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96mottagarrelationen förändras, partnerskapstanken specificeras ochtanken om ansvarstagande och ägarskap utvecklas fullt ut.Inom biståndet har brist på koordinering, olika krav på rapporteringoch skiftande procedurer mellan olika givare bidragit till försämradeffektivitet. Dyrbar tid hos mottagaren har gått åt till atttillfredställa givare snarare än åt ”dialog” med den egna befolkningen.Den perspektivförskjutning till syd som kommittén menarär nödvändig, innebär att samarbetsländerna måste både ges och taett ökat ansvar för sin egen utveckling.Det går inte att styra sin egen utveckling om man inte själv fårvälja politik och aktörer i utvecklingsprocessen. Nya samarbetsformermåste skapas där samarbetslandet får och tar ett självständigtresultatansvar – ett samarbete som ger samarbetspartners, såvälregeringar som enskilda organisationer, verkliga valmöjligheter attfullt ut ta ansvar för sin utveckling. En övergång till ett generelltstöd till samarbetslandets budget i länder som uppfyller ett antalfundamentala kriterier 5 , är ett steg i en utvecklingsprocess genomvilket mottagarlandet ges möjlighet att ta ett eget ansvar för formuleringav politiken och dess genomförande, och därmed ocksåför politikens resultat.Sydperspektivet måste således innebära att utvecklingsländernasvalmöjligheter utökas när det gäller bl.a. policyrådgivning, teknisktbistånd, forskningsstöd och samarbete via enskilda organisationer ide delar där detta är tillämpbart. Om mottagaren får ta ansvar förpolitikutformning eller insatsval måste den också ges möjlighet attvälja från vilken samarbetspartner man vill erhålla rådgivning, konsulttjänster,varor eller annan typ av samarbete.Detta medför ett större krav på svenska myndigheter, organisationeroch andra bidragande aktörer, att ständigt höja kvaliteten iinsatserna om man vill att valet skall falla på svenska samarbetspartners.Det innebär att Sverige i allt större utsträckning bör fokuserapå tjänster och varor inom de områden där vi redan har s.k.komparativa fördelar, dvs. där svenskt kunnande är konkurrenskraftigt.Ett bejakande av informationssamhällets möjligheter börsärskilt eftersträvas. Kommittén anser att ett aktivt engagemangfrån svenska företag, enskilda organisationer och individer i detinternationella samarbetet är viktigt för att utnyttja svensk kompetens,liksom för att säkerställa en fortsatt stark biståndsvilja.5För en diskussion om dessa kriterier, se avsnitt 6.4.2.64

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingDet bör påpekas att detta samarbete med generellt budgetstödoch ett självständigt resultatansvar för samarbetslandet inte kommeratt kunna förverkligas på kort sikt. För att det skall bli möjligtkrävs bl.a. att flertalet höginkomstländer ställer sig bakom idén omen utökad användning av bl.a. budgetstöd och en breddad marknadför olika tjänster och varor. Ett antal länder har dock redan tagitsteg i denna riktning, och ett utrymme finns för Sverige att bli pådrivandei denna process bland ”likasinnade” länder i EU och inomramen för OECD. För att få folkligt stöd i Sverige för denna typ avbistånd krävs ett aktivt informationsarbete kring hur biståndetbidrar till måluppfyllelse i mottagarländer.Det är uppenbart att den skissade samarbetsformen för biståndeti ett begynnande skede bara är applicerbar på ett fåtal länder. I deflesta fall skall den ses som en slutfas i en process. Noggrant formuleradekriterier för när stöd i denna form kan användas måstefastställas. Där kriterierna inte går att uppfylla, eller där regeringarbryter mot överenskommelser, bör stödet kanaliseras enligt andrariktlinjer (Kommittén återkommer till detta i kapitel 6). I dessaländer bör stödet till olika typer av kapacitetsuppbyggnad, somt.ex. förhandlingskapacitet, rättsväsende, korruptionsbekämpningoch revision förstärkas. Kommittén bedömer att huvuddelen av detsvenska landbaserade biståndet under de närmaste åren kommer attkanaliseras i andra former än via generellt budgetstöd, t.ex. viaprojekt och sektorstöd. Gradvis kan sedan detta övergå i en ny fas,generellt budgetstöd med självständigt resultatansvar.Ett sydperspektiv innebär också att man som komplement tillbistånd med självständigt resultatansvar bör utveckla en mångfaldav samarbetsformer som präglas av ömsesidighet på alla nivåerinom många områden. Då detta är av ömsesidig nytta bör kostnadernaför den svenska delen i detta inte enbart belasta biståndsbudgeten.2.2.3 Rättighetsperspektiv och betydelsen av demokratiskaprocesserSom ett centralt förhållningssätt i formulerandet av en svensk politikför global utveckling, har kommittén valt att, tillsammans medsydperspektivet, anlägga ett rättighetsperspektiv. Det finns en gemensamvision och ett gemensamt mål för de mänskliga rättigheterna(MR) och strävan att främja utveckling i vid mening – att ga-65

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96rantera frihet, välbefinnande och människovärde för alla människoröverallt i världen. Både mänskliga rättigheter och främjandet av utvecklinghandlar om att garantera grundläggande friheter. Densvenska utrikespolitiken syftar sedan lång tid till att öka respektenför de mänskliga rättigheterna. Målet är att människor också iandra länder skall få del av garanterade friheter, skydd mot övergreppoch en tillfredsställande levnadsstandard. Detta är ocksånågot som Sverige förbundit sig till att arbeta för genom vårt medlemskapi FN. FN-stadgan ger oss både möjlighet och förpliktelseatt agera i dessa frågor.Parallellt med att en bredare syn på begreppet fattigdom växtfram, har den senaste tioårsperioden också inneburit en ökad samsynnär det gäller de mänskliga rättigheterna. Fokus har koncentreratstill att formulera och fastställa grundnormer. En gemensam synhar slagit igenom, nämligen att de mänskliga rättigheterna – civila,ekonomiska, kulturella, politiska och sociala – är universella, ömsesidigtsamverkande och delar av samma helhet. I dag råder så gottsom enighet om att det inte går att gradera rättigheterna utifrån engenerell uppdelning i politiska eller ekonomiska rättigheter. Deolika kategorierna både förstärker och förutsätter varandra. Dettaåskådliggörs bl. a. av konventionen om avskaffandet av all slags diskrimineringav kvinnor, konventionen om barnets rättigheter ochnu senast i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, därolika rättigheter behandlas i samma dokument och i ett sammanhang6 . Alla rättigheters lika legitimitet kan ändå innebära att enprioritering måste göras när det gäller arbetet för att förverkligaolika rättigheter i en konkret situation.Med en flerdimensionell fattigdomsdefinition är det även svårtatt säga att vissa rättigheter är viktigare än andra i den övergripandesträvan att utrota fattigdomen. Det krävs en helhetssyn på människanoch hennes behov – oavsett om det är demokratisträvandeneller materiell fattigdomsminskning som står högst på agendan.Ekonomiska, sociala och kulturella omständigheter kan helt ochhållet avgöra människors reella möjlighet att delta i det offentligasamtalet, på samma vis som en förstärkt demokrati kan vara en avde viktigaste metoderna för människor att trygga sina mest grundläggandeekonomiska och sociala behov 7 . Brist på ekonomisk tillväxtär ingen ursäkt för att inte uppfylla de medborgerliga och po-6För ett mer utvecklat resonemang om EU:s arbete för mänskliga rättigheter se Nyman-Metcalf, 20017Johnsson, C., 200166

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklinglitiska rättigheterna. Inte heller får ekonomisk tillväxt vara enursäkt för att åsidosätta mänskliga fri- och rättigheter.De mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks i FN: s olika konventioner,täcker de centrala komponenterna i den vidgade fattigdomsdefinitionen.Kommitténs uppfattning är att dessa rättigheterkan operationaliseras ytterligare och därmed utgöra en grund förprioriteringar och målsättningar för den globala utvecklingspolitiken.Den samlade rättighetskatalogen ger en vision av ett värdigt livoch kan ses som en långsiktig internationell dagordning för utveckling.FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter, och en del avde efterföljande konventionerna, har en i stort sett global anslutningav världens länder varför dessa instrument anses tillhöra sedvanerätten.Med visst fog kan därför hävdas att de utgör en gemensamglobal värdegrund. Mänskliga rättigheter som värdebegrepp harockså fått stor spridning hos den breda allmänheten i många länderoch det finns i dag en tendens att använda sig av rättighetstermerför att ge starkare uttryck åt krav, önskemål eller förhoppningar.Försiktighet bör dock iakttagas för att man inte ska urgröpa denjuridiska basen för de mänskliga rättigheterna. För att kunna förverkligade mänskliga rättigheterna, och för att dessa ska tillföranågot i det praktiska arbetet, krävs konkreta referensramar – någotsom internationell rätt och de juridiskt bindande MR-konventionernaerbjuder. Även om en alltför legalistisk attityd måste undvikas,speciellt i det praktiska utvecklingssamarbetet, krävs kunskapom och förståelse för både folkrätten och FN-systemet och dessmekanismer samt de olika regionala instrumenten med dess domstolaroch kommittéer. Kommittén vill återigen betona att tillämpningenav ett rättighetsperspektiv bygger på de mänskliga rättigheternasåsom de är formulerade i de internationella FN-konventionerna.Med den flerdimensionella fattigdomsdefinitionen kan såledesfattigdom betraktas som en situation där de mänskliga rättigheternainte är uppfyllda. Omvänt måste således uppfyllandet av demänskliga rättigheterna vara ett centralt element i all politik somsträvar efter att reducera fattigdomen. Kommittén anser att dettasamband är viktigt att lyfta fram och betona. Det finns ett antalbärande principer i de mänskliga rättigheternas multilaterala regelverksom bör användas tydligare inom ramen för den globala utvecklingspolitikenoch i arbetet med att minska fattigdomen.67

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96Dessa principer har stor potential att förstärka och effektiviserafattigdomsbekämpande strategier:NNNNNNNEtt rättighetsperspektiv understryker grundtanken att alla människor,män, kvinnor och barn, har rätt till ett liv utan fattigdom ochatt insatser som befrämjar detta skall utgå från denna utgångspunktoch inte vara beroende av solidaritet eller en önskan att bedrivavälgörenhet.Ett rättighetsperspektiv sätter den enskilda människan i fokus ochbetonar hennes rätt till inflytande över sin situation.Ett rättighetsperspektiv lägger grunden för kravet på demokratisom styresform.Det normativa regelverket beaktar samtliga de delkomponentersom ingår i den breda definitionen av fattigdom.Principen om icke-diskriminering betonar behovet att uppmärksammasärskilt utsatta grupper och sträva efter lösningar som intelämnar någon utanför.Ett rättighetsperspektiv medför krav på ett jämställt samhälle dålika rättigheter för alla, män och kvinnor, är utgångspunkten.Ett rättighetsperspektiv fastställer ansvaret för genomförandet. Demänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan statsmaktenoch den enskilda människan. Rättigheterna beskriver statensansvar såväl när det gäller att respektera individens friheter, attskydda henne mot kränkningar och att tillgodose individensgrundläggande materiella behov utan diskriminering.Ett rättighetsperspektiv ställer således den fattiga människan i centrum.För att kunna avgöra hur MR-situationen påverkas av olikapolitiska beslut, dvs. hur olika grupper av människor och individerinom dessa grupper påverkas, krävs studier som söker synliggöraeffekterna på individnivå. Eftersom människor har olika förutsättningarkommer olika åtgärder att få olika resultat, beroende på hursituationen för den enskilde ser ut. Ett rättighetsperspektiv medförett naturligt fokus på diskriminerade, exkluderade och marginaliseradeindivider och grupper. Det förstärker möjligheten att identifierade åtgärder som krävs för att män, kvinnor, barn, ungdomar,gamla, funktionshindrade, människor med olika etnisk tillhörigheteller olika sexuell läggning, stadsbefolkning eller boende på landsbygdenskall kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Det hjälperockså till att identifiera var särskilda åtgärder kan behövas sättas inför att effekter av olika beslut ska bli så rättvisa som möjligt. Med68

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingett rättighetsperspektiv blir också individen ett subjekt i meningenatt man utgår ifrån att individen själv är bärare av sina rättigheter –inte objekt, och därmed föremål för olika åtgärder.Rättighetsperspektivet innebär en perspektivförskjutning bådetill utvecklingsländer och till den enskilda individen. Hela processenkräver en genuin och aktiv delaktighet på olika nivåer i samhälleti de berörda länderna. Lokala och internationella enskilda organisationer,politiska partier, fackföreningar och andra representanterför det civila samhället kan spela en viktig roll i att ge röst åt desvaga grupperna, men också i att stärka dessa grupper och individerså att de själva kan göra sin röst hörd. Det blir en del i en demokratiseringsprocessdär en demokratisk kultur gynnas av, och förutsätteratt, människor är engagerade i frågor som berör dem ochsamhället de lever i.Övergripande mål för utvecklingsansträngningarna finns redanformulerade i konventionstexterna. De stater som ratificerat konventionernahar accepterat att sträva mot att uppfylla dessa mål.Som komplement till konventionstexten finns ett omfattandematerial med kommentarer och slutsatser från de olika kommittéernai FN-systemet, vilka har till uppgift att bevaka hur staternauppfyller sina åtaganden under de olika konventionerna. Som underlagför sitt arbete använder kommittéerna dels staternas egnarapporter, dels information från forskare, enskilda organisationeroch andra rapportörer. Frivilligorganisationernas nätverk är mycketviktiga informationskällor. Även rapporter från FN:s speciella rapportörerkan bidra till både ökad kunskap om rättigheternas innehålloch en analys av staternas skyldigheter att förverkliga rättigheterna.Detta material kan även vara till stor hjälp i en utvärderingsprocessav utvecklingssamarbetet. Det internationella regelverketför mänskliga rättigheter, inklusive dess uppföljningssystemoch kontrollmekanismer, är därför ett användbart system med, i deflesta fall, bra indikatorer på huruvida stater uppfyllt sina legalaskyldigheter. Systemet kan fungera som en av flera utgångspunkterför utvärderingar av hur mottagarstaten och givare lyckats i sinamålsättningar 8 .I detta sammanhang måste även de regionala konventionerna ochmekanismerna nämnas. Dessa innehåller i grunden ett skydd för8I Frankovits, 2001 samt i Sida-rapporterna ”Working Together” del 1 och 2, redovisasnågra av de erfarenheter som finns av ett tillämpat rättighetsperspektiv iutvecklingssamarbetet, samt konkreta förslag hur MR-systemet bättre kan användas i dettaarbete.69

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96samma universella rättigheter, men de kan ibland agera mer kraftfullteftersom de har tillgång till domstolar och kommittéer som ivissa fall kan fatta beslut som är bindande för staterna.Utgångspunkten i de internationella konventionerna innebärockså att det finns en given ansvarsfördelning. De stater som undertecknatkonventionerna är skyldiga att respektera, försvara ochskydda samt främja och stegvis genomföra de rättigheter somanges. Regeringen är ytterst ansvarig gentemot den enskilde, menregeringen måste naturligtvis dessutom involvera och säkerställa enlång rad andra aktörers medverkan. Det sätter fokus på behovet attfastställa vilka institutioner som har medansvar på olika nivåer –från regering till den enskilda människan, de olika aktörernas uppgifteroch roller samt samspelet mellan dem.För att det globala samfundet i praktiken ska kunna hålla världensländer ansvariga krävs mekanismer som ställer de ansvariga tillsvars. Det innebär både politiska och rättsliga anordningar, menockså stöd till kompetensutveckling, personalutveckling och arbetsledningsamt oberoende media. Fungerande mekanismer förövervakning som är tillgängliga, transparenta och effektiva är enförutsättning för en effektiv implementering av de mänskliga rättigheterna.De mänskliga rättigheterna är en universell angelägenhet, även omdenna omsorg om människor i andra länder inte alltid har varit ensjälvklarhet. Förhållandet mellan en stat och dess medborgare harlänge betraktats som en i huvudsak intern angelägenhet. Detta synsätthar förändrats. FN-stadgan ger, som tidigare nämnts, en legitimgrund för en dialog om dessa frågor. Genom ESK-processen(Europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen) och Helsingforsavtaletutvecklades en politisk acceptans som gjorde det möjligtatt både kritisera MR-situationen i andra länder, och också arbetaför en förbättring. Ett annat exempel är FN:s barnkonvention somlägger ett kompletterande ansvar på det internationella samfundetför förverkligandet av sådana rättigheter som kräver mer resurserän som finns tillgängliga i ett land. I barnkonventionen betonas attdet särskilt gäller barn med handikapp och barns rätt till utbildningoch hälsa.Att använda ett rättighetsperspektiv inom olika politikområdeninnebär en möjlighet att använda sig av konventionerna om demänskliga rättigheterna, och det faktum att de utgörs av juridisktbindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden.Det innebär också att inför politiska beslut göra en analys av kon-70

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingsekvenserna av hur beslut inom det egna politikområdet påverkarandra staters möjligheter att uppfylla sina åtaganden på MR-området.Ett exempel på möjligheten att använda sig av ett rättighetsperspektivär Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa(OSSE) och dess arbete via Högkommissarien för nationella minoriteter(HCNM). Högkommissariens arbete kan sägas ha utvecklatstill ett konfliktförebyggande instrument, som strävar efter attidentifiera minoritetssituationer där insatser från Högkommissarienhar potential att främja integrering och minska spänning.HCNM betonar i sin verksamhet vikten av att de internationellanormerna följs. Det gäller allmänna principer som främjande avdemokrati, mänskliga rättigheter och utvecklandet av en rättsstat,samt specifika normer om rättigheter för personer som tillhörminoriteter. Arbetet med att främja mänskliga rättigheter är ett måli sig men också ett medel för att uppnå ökad säkerhet.Ett annat sätt att tillämpa ett rättighetsperspektiv, inom exempelvishandelspolitiken, skulle kunna innebära att diskussionenbreddas om olika besluts effekter på MR-situationen i andra länder,t.ex. vid beslut om statliga exportkrediter. Frågan som bör belysasär huruvida det svenska beslutet att med statliga medel subventioneraen viss typ av export, är förenligt med det importerande landetsmöjligheter att uppfylla sina skyldigheter vad gäller mänskligarättigheter. Ett konkret exempel är dammprojektet Three Gorges iKina där frågan om statliga exportkreditgarantier är aktuell. Etträttighetsperspektiv innebär inte att en sådan garanti inte kan ges,men en tillämpning av rättighetsperspektivet skulle avkräva beslutsfattarnaen konsekvensanalys ur ett MR-perspektiv, ungefär påsamma sätt som en miljökonsekvensanalys görs idag. Resultatet aven sådan analys är sedan en av flera olika utgångspunkter för beslutet.I vissa fall kommer tydliga målkonflikter att uppenbaras,och det blir den demokratiska processens uppgift att säkerställa attprioriteringar görs i enlighet med demokratiska principer. Ett tydliggörandeav ett besluts fördelningsmässiga effekter vad avserfrämjandet av mänskliga rättigheter i förhållande till andra legitimamålsättningar främjar en debatt och är en central komponent i detdemokratiska samhället.När det gäller biståndet bör ett stegvist genomförande av demänskliga rättigheterna för alla människor oberoende av kön, ålder,funktionshinder etc. vara ett villkor för svenskt stöd till ett samarbetslandsbudget. Som ett led i att främja ett ökat ansvarstagande,71

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96och som ett stöd till pågående demokratiska processer, är det nödvändigtatt länderna mer självständigt får välja de medel och denpolitik som de anser bäst främjar de mål som de satt upp för sinutveckling och för uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna.Detta medför att Sverige, liksom övriga givarsamfundet, måste geett utrymme för flexibilitet i politikval och ha en beredskap förmisslyckanden. Samtidigt måste allt stöd grunda sig på en bedömningatt landet ifråga är fast beslutsamt att genomföra de mänskligarättigheterna. I de olika konventionerna uppmärksammas det faktumatt detta arbete ibland är avhängigt ett lands tillgång på resurseroch utvecklingsnivå och att flera av rättigheterna kan behövagenomföras stegvis.I en situation med begränsade resurser måste prioriteringargöras. Rättighetsperspektivet ger dock liten vägledning om vilkarättigheter som skall prioriteras i en situation med resursbegränsningar.Detta gäller även prioriteringar som rör fördelningen mellannu levande individer och kommande generationer. En rad politikval,som syftar till att förbättra förutsättningarna för framtidagenerationer att få sina mänskliga rättigheter uppfyllda, kan medföraatt förutsättningarna för nuvarande generationer försämrasoch vice versa.Rättighetsperspektivet är ett viktigt verktyg för att betona behovetav rimlig kunskap om de fördelningsmässiga effekterna av olikapolitikval, men det ger ingen direkt vägledning om vilka medel somär de mest effektiva för att uppnå målen. Kunskap om, och synliggörandeav, att en åtgärd påverkar olika grupper av individer olika,ger dock ett bättre underlag för politiker och myndigheter att göraprioriteringar. Vikten av att ha en fungerande demokratisk processsom låter kvinnor och män välja mellan olika kombinationer av prioriteringarär ett centralt komplement till en rättighetsbaseradansats. Ur demokratisk synvinkel är det viktigt att olika prioriteringarsfördelningsmässiga effekter och konsekvenser synliggörsoch utreds så långt det är möjligt. Detta kan ske antingen i offentligregi eller med hjälp av andra aktörer i det civila samhället och inommedia. Användandet av ett rättighetsperspektiv måste gå hand ihand med stöd till demokratiska strukturer, enskilda organisationer,media etc.För att kunna avgöra huruvida en regering eller en annan aktörlyckats i sin måluppfyllelse krävs ett visst mått av mätbarhet avmålen. Ett fortsatt arbete med att utveckla indikatorer och mått påmåluppfyllelse avseende de mänskliga rättigheterna bör därför72

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingeftersträvas för att underlätta och befrämja utvärdering mot deuppsatta målen avseende mänskliga rättigheter. En samordningmed den operationalisering av de internationella utvecklingsmålensom pågår (se avsnitt 2.3.4) bör eftersträvas. Bristen på mätbarhetav måluppfyllelse är intimt förknippat med den kritik som återfinnsbland t.ex. företag som av olika skäl vill bidra till att främja demänskliga rättigheterna. De internationella regelverken uppfattasibland som alltför vida och svårtolkade. Samtidigt som arbetet medatt utveckla bättre mätinstrument måste fortsätta, bör kunskapenom de riktlinjer, tolkningshjälp och uppföljningssystem somändock finns spridas på ett mer aktivt sätt. Likaså måste metodersom säkerställer att framtida generationers rättigheter vägs in utvecklas.Sammanfattningsvis kan konstateras att de mänskliga rättigheternakonkretiserar dagordningen för mänsklig utveckling. De fästeruppmärksamheten på ansvaret att respektera, skydda och uppfyllade mänskliga rättigheterna för alla människor. Människorättstraditionenhar rättsliga verktyg och institutioner som kan trygga frihetoch mänsklig utveckling. Rättigheterna ger också legitimitet åtmålet om mänsklig utveckling och tillför principen om social rättvisa.Rättighetsperspektivet bidrar till att de mest utsatta och utslagnaprioriteras, framför allt de som drabbas på grund av diskriminering.Det fäster även uppmärksamheten på att behovet av informationoch en politisk röst åt alla människor är en utvecklingsfråga.Förverkligandet av medborgerliga och politiska rättigheter äralltså centrala delar av utvecklingsprocessen.Fattigdomsstrategier som har sin utgångspunkt i de normativaregelverken och i ett rättighetsperspektiv kommer enligt kommitténatt sannolikt vara mer effektiva, hållbara, inkluderande, rättvisaoch meningsfulla för dem som lever i fattigdom. För att detta skallförverkligas måste hänsyn tas till de mänskliga rättigheterna i allaprocesser och politikval som formar den globala utvecklingspolitiken.I femtio år har man inom det multilaterala systemet framförhandlatkonventioner, deklarationer och generella principerrörande mänskliga rättigheter. En lång rad övervakningsorgan harbildats. Kommittén anser att det nu är hög tid att koncentrera ansträngningarnapå att implementera de mänskliga rättigheterna.73

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:962.3 Mål2.3.1 De biståndspolitiska målen 9Allt sedan proposition nr 100 antogs av riksdagen 1962 har detövergripande målet för Sveriges bistånd varit ”att höja de fattigafolkens levnadsnivå”. Kring denna huvudinriktning har det rått enbred partipolitisk enighet. Detta mål bekräftades bl.a. av 1977 årsbiståndspolitiska utredning, vars förslag till fortsatt biståndspolitiskinriktning senare antogs av riksdagen. Denna utredning formuleradeockså fyra delmål för biståndet, vilka senare antogs avriksdagen. Dessa delmål skulle inte vara inbördes rangordnade.1. Resurstillväxt2. Ekonomisk och social utjämning3. Ekonomisk och politisk självständighet4. Demokratisk samhällsutveckling.Dessa kompletterades med ytterligare två delmål 1988 respektive1996:5. Hållbar utveckling6. Jämställdhet mellan kvinnor och mänFattigdomsminskning har alltså varit den officiella och oomstriddaledstjärnan för svenskt utvecklingssamarbete i snart 40 års tid.Trots detta har fattigdomsminskning endast sällan utgjort ett uttalatstrategiskt fokus i landstrategier eller ett klart definierat huvudmålför olika projekt 10 . I de fall där fattigdomsminskning har angettssom huvudsakligt mål (på projektnivå), saknas vanligen länkarmellan detta mål och projektens aktiviteter. Det är alltså knappastförvånande att studier angående fattigdomsperspektivet i uppföljningsrapporteroch utvärderingar av Sidafinansierade projekt konstateraratt dessa dokument endast sällan innehåller någon analys avverksamhetens effekt vad gäller fattigdomsminskning 11 . Bristen påfattigdomsminskning som strategiskt fokus i enskilda projekt ochprogram påpekas även i DAC:s nyligen genomförda översyn av detsvenska biståndet 12 .9En fylligare historik och en redogörelse för fattigdomsmålets uttolkning återfinns ikapitel 6.10Peck och Widmark, 2000; Booth m.fl., 2001; Frühling, 200111Frühling, 2001; Peck och Widmark, 200012OECD-DAC, 200074

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingOrsaken till detta är bland annat att övergripande riktlinjer förarbetet saknas och att de fyra centrala regeringsskrivelserna av policykaraktärsom utarbetats, behandlats, beslutats och redovisats avriksdagen under de senaste åren endast delvis fokuserat på fattigdomsminskning13 .I jämställdhetspropositionen 14 berörs inte sambandet ochkopplingarna mellan jämställdhet och fattigdomsbekämpning pånågot ingående sätt. Jämställdhetsarbetet nämns som ett av fyraprioriterade områden inom Sida (vid sidan av fattigdomsbekämpning).Något mer ingående resonemang om hur jämställdhetsarbetetkan kopplas till fattigdomsbekämpning finns inte.I miljöskrivelsen 15 konstateras att de miljöinsatser som börprioriteras måste relateras till den konkreta situationen i respektiveland, men samtidigt fokusera på fattigdomens problem och effekternaav modernisering. Ett konkret resonemang om hur miljöinsatseroch insatser för hållbar utveckling ska kopplas till fattigdomsminskningfinns inte.Fattigdomsskrivelsen 16 syftade till att visa hur Sverigesutvecklingssamarbete kan stärkas för att bidra till det övergripandemålet, dvs. fattigdomsbekämpning. Skrivelsen lyfter fram att fattigdombör ses som brister i tre olika avseenden – brist på säkerhet,brist på förmåga och brist på möjligheter. Där konstateras vidareatt det krävs ett integrerat synsätt, där sambanden mellan demokratisk,ekonomisk och social utveckling är centrala. Insatser måsteutformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom förvarje grupp och stärker människors kapacitet att påverka och förändrasin situation. Skrivelsen innehåller också förslag på vad ettfattigdomsperspektiv bör betyda inom de olika delområdena miljö,jämställdhet, demokrati och mänskliga rättigheter, konflikter ochkatastrofer samt ekonomisk tillväxt.I demokratiskrivelsen 17 slås inledningsvis fast att fattigdomsbekämpningutgör huvudmålet för svenskt bistånd, men några meringående resonemang om sambanden mellan demokratisk och ekonomiskutveckling eller hur demokrati- och MR-frågorna konkretskall integreras i fattigdomsperspektivet saknas. Det konstaterasdock att om man vill föra en konsekvent politik för mänskliga rät-13Frühling, 200114Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete, Prop.1995/96:15315Skr. 1996/97:2.16Skr 1996/97:16917Skr. 1997/98:7675

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96tigheter bör utvecklingssamarbetet så lång som möjligt förklaras irättighetstermer och härledas från de mänskliga rättigheterna.Sammantaget innebär analysen av de olika skrivelsernas innehållatt fattigdomsbekämpning inte fullt ut godtas eller bekräftas somstrategiskt fokus och överordnat mål för biståndsverksamheten 18 .2.3.2 Målen för ett breddat politikområdeKommittén har som uppgift att se över de biståndspolitiska målenoch överväga huruvida målen bör ersättas av nya. I sammanhangetbör erinras om att utredningens och kommitténs arbete har fokuseratpå utvecklingen i utvecklingsländer. Det faktum att kommitténi detta betänkande föreslår en breddning av politikområdet medföratt diskussionen om mål inom det utvidgade politikområdet intebara kan ske utifrån biståndspolitiska överväganden. De mål somkommittén föreslår skall täcka hela det nya utvidgade politikområdetPGU.Biståndets långsiktiga uppgift är att göra sig självt överflödigt.När målsättningen för biståndet i en avlägsen framtid förhoppningsvisär uppfylld kan denna verksamhet således upphöra. Ensvensk PGU strävar dock längre än till att avskaffa fattigdomen.Om biståndet inte längre behövs i ett enskilt land, eller i allmänhet,kommer svensk PGU att fortsätta bedrivas inom ramen för de tvåförsta delområdena, dvs. utvecklingshänsyn i samtliga svenska politikområdensamt svenska bidrag till främjande av globala nyttigheter.Dessa strävanden bör enligt kommitténs mening manifesterasi två separata mål för PGU, som ska gälla även den dag då måletför biståndet infriats.När det gäller biståndet verkar oklarheten i relationen mellan detövergripande målet och de sex delmålen ha minskat möjligheten attutforma insatser utifrån ett mål- och resultattänkande i förhållandetill det övergripande fattigdomsmålet 19 . Samtidigt bör det betonasatt merparten av de insatser som genomförts inom biståndet sannolikthar haft direkt eller indirekt effekt på någon av fattigdomensdimensioner. Bristen på tydliga riktlinjer om att fattigdomsmåletskall vara fokus har dock försvårat resultatutvärdering. Målet att18Frühling, 200119Frühling, 2001; OECD-DAC, 200076

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingutrota fattigdomen har kommit i skymundan av alla delmål och nyakrav på delmål är under uppsegling 20 .Kommittén önskar ta fasta på att fattigdomen är flerdimensionell21 och att den ser olika ut för olika människor. Därmed kommerinsatser att krävas på många olika områden, dvs. insatser som syftartill resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, demokratisksamhällsutveckling, hållbar utveckling, jämställdhet, konflikthantering,främjande av MR och rent humanitära insatser. Dessa måsteutformas så att de angriper de specifika orsakerna till fattigdom förvarje grupp med utgångspunkt från lokala förhållanden och så attde stärker människors kapacitet att påverka och förändra sin situation.Det faktum att fattigdomen och fattigdomens orsaker ser olikaut i olika länder och att förutsättningarna skiljer sig åt medför atten politik för fattigdomsbekämpning måste ha olika utformning iolika länder. Det finns ingen given modell som är lika för alla, utanvarje land måste forma sin politik utifrån sina egna unika förutsättningar.Mot denna bakgrund anser kommittén att en fokusering påjust fattigdomsbekämpning krävs med bejakande av olikheterna.Detta skulle också framtvinga en tydlig mål-medel-diskussion påalla nivåer inom utvecklingssamarbetet, en analys som i dag oftalyser med sin frånvaro. De nuvarande biståndspolitiska målenkommer att vara viktiga medel i dessa mål-medel-kedjor. Insatsersom bidrar till en minskning av fattigdomen genom ekonomisk tillväxtoch ekonomisk och social utjämning, en demokratisk samhällsutveckling,en hållbar utveckling samt genom ökad jämställdhetmellan kvinnor och män kommer att vara viktiga medel för attuppnå målet; en minskning av fattigdomen. Omfattningen av satsningarpå respektive område kommer att avgöras av de lokala förhållandenaoch lokala prioriteringar. Kommittén anser att sydperspektivetär en vidareutveckling av målet ekonomisk och politisksjälvständighet. Ambitionen i de nuvarande biståndpolitiska målentäcks väl av kommitténs förslag till nya målformuleringar.Vid sidan av den oklara relationen mellan fattigdomsmålet ochde sex biståndspolitiska målen har det också funnits en oftast outtaladförväntan att biståndet skall bidra till att uppnå mål på andrapolitikområden.20Cristoplos, 200121Skr. 1996/97:169, World Bank, 2000b, OECD-DAC,2001b, Bigsten och Levin, 2000. Enkort diskussion om detta finns i kapitel 1.77

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96Av ovanstående skäl, och utifrån den mer utförliga redogörelsesom återfinns i kapitel 5 om fattigdomsmålets uttolkning, anserkommittén att tiden är mogen att ersätta de tidigare biståndspolitiskamålen med tre nya mål – ett för varje delområde i PGU.2.3.3 Målen för en svensk politik för global utvecklingTre övergripande mål för svensk politik för global utveckling föreslås.1. Som mål för samtliga relevanta svenska politikområden:NEn rättvisare global utvecklingSträvan är att åstadkomma en rättvisare och mer uthållig global utvecklinggenom tillväxt och en mer rättvis fördelning av globalaresurser utifrån perspektivet att fattigdomen i världen skall minska.Genom detta mål vill kommittén understryka behovet av kunskapoch medvetenhet om internationella fördelningsmässiga effekter avolika politikval. En avvägning kommer ibland att krävas mellanönskan att höja vår egen levnadsstandard och att avstå från detta tillförmån för fattiga människor i andra delar av världen eller förframtida generationer. Målet, en rättvisare global utveckling,belyser behovet av att göra politikval som samtidigt tillfredställersvenska nationella intressen och fattiga människors behov iutvecklingsländer.2. Som mål för de politikområden som syftar till att främja produktionenav globala gemensamma nyttigheter:NEn förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globalaangelägenheterKommittén vill understryka det dubbla motivet, dvs. det solidariskamotivet och det upplysta egenintresset, när det gäller att bidratill en mer framsynt och hållbar hantering av gemensamma globalaproblem, t.ex. minskning av växthusgaser, bevarandet av biologiskmångfald, säker vattenförsörjning, skydd av ozonlagret, finansiellstabilitet och förhindrandet av att smittsamma sjukdomar sprids –frågor som i dag innefattas i begreppet globala nyttigheter. Dettydliga egenintresset av att globala risker och problem hanteras78

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingeffektivt bör påverka formerna för ansvarstagande och finansieringpå nationell nivå. Kommittén betonar också att förebyggande åtgärderofta är betydligt mer kostnadseffektiva än insatser som sättsin efter att en kris brutit ut – därav betoningen av behovet av framsynthet.3. Som mål för biståndet:NEn förbättring av den fattiga människans levnadsvillkorFattigdom innebär brist på möjligheter, makt och säkerhet. Genomatt fokusera på den enskilda människan vill kommittén understrykabehovet av att utgå från hennes förutsättningar och behov i allafattigdomens dimensioner. Till goda levnadsvillkor hör ett demokratisktsamhälle med respekt för mänskliga rättigheter och medjämställdhet mellan kvinnor och män. Dit hör också en miljömässigthållbar utveckling som garanterar även framtida generationerssociala behov och välfärd. Genom förbättrad kunskap om olika politikvalseffekter på enskilda människor kan effektiviteten i måluppfyllelseförbättras. Kommittén betonar att även kommande generationersmedborgare tillhör målgruppen.Dessa mål visar att det inte bara handlar om att på sikt utrota fattigdomen.Det handlar om att åstadkomma en rättvisare värld. Detre övergripande målen är visionära och långsiktiga. Detta medföratt de i vissa avseenden är svåra att mäta, och därför bör kompletterasmed mätbara och tidsbestämda operativa delmål. Kommitténföreslår att arbetet med att utveckla sådana mål bör ta sin utgångspunkti de operativa utvecklingsmål som framförhandlats internationellt,Millennium Development Targets (MDT) 22 . Samtidigt ärdet viktigt att uppmärksamma att flera dimensioner av fattigdom ärsvåra att kvantifiera och heller inte täcks av MDT. Det gäller bl.a.brist på demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter som ärviktiga aspekter av fattigdomens dimensioner makt och säkerhet.Ett utvecklingsarbete krävs för att finna lämpliga tidsbestämdamått på fattigdomens alla dimensioner. Insikter från olika sakområdenkrävs för operationaliseringen.Utgångspunkten för målformuleringen är således det flerdimensionellafattigdomsbegreppet. Med ett flerdimensionellt mål blirdet svårare att avgöra när det kan anses uppfyllt och att göra avväg-22En beskrivning av MDT finns i följande avsnitt 2.3.479

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96ningar mellan vilka operativa delmål som skall prioriteras. Dettaskall dock inte leda till att ambitionen att söka utrota fattigdomenssamtliga dimensioner överges.2.3.4 De internationella utvecklingsmålenDe internationella utvecklingsmålen, som bygger på resultaten avde stora FN-konferenserna under 1990-talet, introducerades avOECD 1996. De ursprungliga sju övergripande utvecklingsmålenhar utökats i samarbete mellan FN, OECD, Världsbanken ochIMF och omfattar i dag åtta utvecklingsmål (Millennium DevelopmentGoals, MDG). Dessa är förenade med 18 operativa mål(Millennium Development Targets, MDT) och drygt 40 olika indikatorerför att mäta utvecklingen. Syftet är att erbjuda ett ramverkför att mäta effektivitet och styra policyutveckling. FN har fått iuppdrag att fr.o.m. år 2002 årligen följa upp dessa mål på global ochnationell nivå. De åtta övergripande utvecklingsmålen MDG, ochderas operativa mål MDT, i det följande inom parentes 23 :N Utrota extrem fattigdom och hunger; (halvera andelen fattiga ochhalvera andelen hungrande senast 2015)N Uppnå universell grundskoleutbildning; (försäkra alla barnmöjligheten att fullfölja primärskola senast år 2015)N Öka jämställdheten mellan könen och förbättra kvinnors möjligheter;(eliminera könsskillnader i sekundärundervisning helst före 2005men ej senare än 2015)N Minska barnadödligheten; (minska barnadödligheten under 5 årmed två tredjedelar till år 2015)N Minska barnsängsdödligheten; (minska barnsängsdödligheten medtre fjärdedelar till år 2015)N Bekämpa hiv/aids, malaria och andra sjukdomar; (stoppa spridningenoch börja minska förekomsten av hiv/aids, malaria ochandra sjukdomar före år 2015)N Tillförsäkra en miljömässig hållbarhet; (integrera hållbar utvecklingi nationell politik, vänd trenden med en utarmning av naturkapital,halvera till år 2015 andelen människor utan hållbar tillgång till rentvatten, signifikant förbättra levnadsbetingelserna för minst 100miljoner sluminnevånare senast 2020.23Basåret är 1990. Översättning av innehållet i MDG och MDT är inofficiell.80

SOU 2001:96Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utvecklingNUtveckla ett globalt partnerskap för utveckling; (vidareutveckla etträttvist, icke-diskriminerande och förutsägbart regelverk när detgäller handel och finansiella marknader, åtgärda de minst utveckladeländernas, kustlösa länders och ö-nationers speciella problem,skapa en hållbar lösning av skuldproblemet genom nationella ochinternationella åtgärder, skapa sysselsättning för ungdomar, säkrautvecklingsländers tillgång till vitala mediciner, tillförsäkra utvecklingsländernatillgång till ny teknik, speciellt IT)Det lämpliga i att tydligt föra in MDG och MDT i svenska landstrategieroch andra policydokument rörande biståndet har uppmärksammatsallt mer under senare tid. Klara hänvisningar tilldessa internationella mål görs t.ex. i den reviderade handboken förutarbetandet av landstrategier, vilken är gemensam för UD ochSida. När det gäller andra politikområden verkar dock de internationellautvecklingsmålen haft mycket ringa effekt på utformningenav den svenska politiken i respektive politikområde.Kommittén anser att tiden är mogen för att samtliga politikområdenpå ett betydligt mer genomgripande sätt tar Sveriges internationellaåtaganden när det gäller de internationella utvecklingsmålensom utgångspunkt i politikutformningen på det egna området.Ansvaret för att uppfylla dessa måste bäras av alla de politikområdensom kontrollerar instrument som kan medverka till detta.2.3.5 Målen för samarbetet med Central- och ÖsteuropaKommittén har i direktiven ombetts att genomföra en jämförelsemed målen för det svenska samarbetet med Central- och Östeuropa.Samarbetets huvudområden är följande:1. Gemensam säkerhet med målet att främja den gemensammasäkerheten i regionen på såväl det militära som det civila området.2. Demokratins fördjupning med målet att fördjupa demokratingenom att bidra till att stärka demokratins strukturer, främja endemokratisk kultur och ett aktivt medborgerligt deltagande.3. Ekonomisk omvandling med målet att stärka den ekonomiska reformprocessenoch skapa väl fungerande marknadsekonomier.4. Social trygghet med målet att skapa social trygghet genomuppbyggnad av hållbara socialtjänst- och socialförsäkringssystem,81

Förhållningssätt och mål - vision för en ny svensk politik för global utveckling SOU 2001:96en förbättring av folkhälsan samt reformer av hälso- och sjukvårdssystemenoch den sociala omsorgssektorn.5. Miljö med målet att bevara, skydda och förbättra miljön, särskilt ioch omkring Östersjön samt att stödja en hållbar utveckling.6. Utbildning och forskning med målet att stärka forsknings- och utbildningskapaciteteni samarbetsländerna samt att skapa fungerandeoch långsiktiga nätverk mellan främst universitet och högskolori Sverige och i vårt prioriterade närområde.Utvecklingssamarbetet skall även styras av tre riktlinjer: (a) attfrämja EU-anpassningen, (b) att främja relationerna med Sverigesamt (c) att låta ett jämställdhetsperspektiv prägla arbetet.Kommittén anser att samtliga ovanstående mål går att sortera inunder de tre mål som föreslås för den svenska PGU:n. Målen rörandedemokratins fördjupning, ekonomisk omvandling, socialtrygghet och utbildning och forskning samt riktlinjen att låta ettjämställdhetsarbete prägla arbetet är viktiga delmål för att bidra tillPGU:s tredje mål, ”en förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor”med utgångspunkt i det flerdimensionella fattigdomsbegreppetsom innebär avsaknad av makt, säkerhet och möjligheter.Målen gemensam säkerhet och miljö samt riktlinjen om att främjaEU-anpassningen är viktiga delmål för att bidra till PGU:s andramål, ”en förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globalaangelägenheter”. Relationen till PGU:s första mål, ”en rättvisareglobal utveckling” handlar framför allt om hur stödet skall finansieras– via biståndet eller via anslag som syftar till att uppfyllasvenska nationella mål inom andra politikområden. Slutsatsen ärenligt kommittén att inget hindrar att samarbetet med Central- ochÖsteuropa, med bibehållna mål såsom de angetts ovan, underställsmålen för PGU.82

3 Utvecklingshänsyn inomsamtliga politikområden3.1 Utvecklingshänsyn – en avvägning mellan olikamålKunskapen och medvetenheten har stärkts om att det är andrapolitikområden än biståndet som kan ha störst effekt på utvecklingeni utvecklingsländer och på fattiga människors levnadsvillkor.I takt med globaliseringen framstår vikten av att agera inom en radolika politikområden som allt mer central för att kampen mot fattigdomenskall kunna föras effektivt. Globaliseringen skapar bådevinnare och förlorare, och för att skapa en rättvisare fördelning avglobaliseringens effekter krävs att större hänsyn tas till utvecklingseffekterinom samtliga berörda politikområden. Detta har varitett budskap som ofta återkommit under alla de föredragningar,resor, möten och konferenser som kommittén deltagit i.Det är således allt mer tydligt hur de nationella och internationellaperspektiven sammanflätas vid politiskt och ekonomisktbeslutsfattande. Nationell offentlig politik handlar i ökande omfattningom gränsöverskridande problem, och beslut som skall hanteranationella frågor har i växande omfattning internationella effekter.Detta ömsesidiga beroende ökar behovet av att definiera svenskaståndpunkter och ställningstaganden i ett växande antal frågor avinternationell karaktär. Allt fler politikområden har kommit attpåverkas av denna utveckling, och de internationella frågorna ärinte längre frågor som främst berör utrikesförvaltningen eller internationellaenheter på övriga departement. Frågorna är också alltoftare komplexa, sammansatta och departementsöverskridande,såsom biosäkerhet, genpolitik, handelspolitik, säkerhet, migration,internationell finanspolitik och jordbrukspolitik.Begreppet samstämmighet och koherens används i den internationelladebatten för att beskriva en rad olika målsättningar och83

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96strävanden 1 . Behov föreligger därför av att förtydliga vad som idetta betänkande avses med en samstämmig och koherent politik.Kommittén utgår från sitt uppdrag att identifiera och fastställaomfattningen av politikområdet ”en politik för global utveckling”,PGU, samt att formulera målen för detta politikområde. Enkeltuttryckt är en samstämmig politik för global utveckling en politiksom effektivast bidrar till att uppnå de fastställda målen förpolitikområdet. Det innebär att kommittén endast i begränsadomfattning behandlar frågan om hur det traditionella biståndet kanbidra till att uppfylla målen inom andra politikområden. Men närdetta sker, sker det framför allt utifrån frågan hur finansieringenbör fördelas när biståndsinsatser används för att uppfylla mål förandra politikområden. Bristande koherens kan med denna utgångspunktta sig i huvudsak två olika uttryck.För det första föreligger bristande koherens när man negligerarutvecklingshänsyn vid formulering av politiken inom politikområden,som har nationella huvudmål men samtidigt har internationellaeffekter. Man nyttjar t.ex. inte den fattigdomsminskande potentialsom kan finnas inom det berörda politikområdet. Det kan ocksåvara så att man bortser från, eller är omedveten om, att ett politikvalsom gagnar nationella målsättningar kan ha negativa (ellerpositiva) effekter på fattiga människors levnadssituation. Detta kanibland bero på bristande kunskap om internationella fördelningseffekter.Det kan också vara så att riktlinjer saknas om att en avvägningskall ske mellan nationella mål och internationella utvecklingsmål.Ett illustrerande internationellt exempel är OECD-ländernastullar och subventioner på jordbruksvaror och industrivaror,som varje år orsakar utvecklingsländerna förluster lika stora somdet samlade biståndet. Lägger man till icke-tariffära handelshinder,skydd för tjänster och åtgärder som syftar till att höja transportochtransaktionskostnaderna, kan kostnaderna för detta skydd varatre gånger högre än de årliga biståndstransfereringarna 2 .För det andra föreligger bristande koherens när biståndsmedelanvänds för att uppfylla målsättningar som hör hemma inom andrapolitikområden utan att någon kompensation lämnas, t.ex. i form aven delfinansiering från ett annat politikområdes budgetlinje. Mångainternationella exempel finns på hur biståndsmedel fördelatsutifrån mål inom t.ex. de utrikespolitiska, handelspolitiska eller1Mkandawire, 2001; OECD-DAC, 2001b2OECD-DAC, 2001b84

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdensäkerhetspolitiska politikområdena, och inte utifrån bedömningenhuruvida samarbetet kommer att leda till utveckling och fattigdomsbekämpning.Tendenser till sådan sammanblandning ochotydlighet föreligger enligt Sida även i den politiska styrningen avdet svenska biståndet. Den nuvarande inställningen har skapatoklarheter, och Sida menar att det finns exempel på hur dettadubbla budskap haft en negativ inverkan på måluppfyllelsen inombiståndet.Kommittén vill understryka att målkonflikter naturligen måsteexistera. Om en konflikt föreligger mellan en politik som främjarnationella mål/EU-mål, och en politik som främjar målen för PGUbör denna tydliggöras. En politisk bedömning måste sedan ligga tillgrund för det slutgiltiga valet av politik och av vad som skall betraktassom en rättvis fördelning av effekterna. Det är dennagrundläggande ambition som återspeglas i det första målet förPGU såsom det formulerats i detta betänkande.Kommittén vill också betona att biståndets roll som katalysatorför måluppfyllelse inom andra politikområden naturligtvis skall utnyttjastill fullo. I utredningsarbetet har framkommit flera exempelpå hur andra politikområden drar nytta av den kompetens och deinstrument som finns inom biståndet. Aktiviteterna bör dock delfinansierasöver de budgetposter som ansvarar för måluppfyllelseinom respektive politikområde enligt en princip som avspeglar hurinsatser bidrar till respektive mål.Medvetenheten och kunskapen inom olika departement om hurdet egna politikområdet kan bidra till fattigdomsreducering och enrättvisare värld kan förstärkas ytterligare. Diskussionen om koherenshar hittills i hög grad fokuserat på förekomsten av målkonfliktermellan olika politikområden. Inventeringen av hur andrapolitikområden kan bidra till fattigdomsreducering, utan att behövagöra avkall på andra målsättningar, är i ett begynnande stadium. Enlöpande inventering skulle sannolikt resultera i att en rad potentiellapolitikförändringar identifierades, vilket inte skulle behövamedföra ett sämre uppfyllande av huvudmålen för det berördapolitikområdet. I stället skulle man hamna i s.k. ”win-win-situationer”,dvs. där måluppfyllelsen för flera politikområden förstärkssamtidigt.Utvecklingshänsyn inom samtliga berörda politikområden skullesåledes utgå från ett tydligt sydperspektiv, dvs. baseras på en analysav hur effekterna av olika politikval påverkar utvecklingen för fattigamänniskor i utvecklingsländer. Brist på kunskap om orsaks-85

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96samband, liksom brist på statistik och data, kommer att begränsaanalysens omfattning.Rättighetsperspektivet innebär en möjlighet att använda sig av demänskliga rättigheterna och det faktum att de utgörs av juridisktbindande instrument, för att uppnå mål inom olika politikområden.Ett rättighetsperspektiv kan också innebära att man gör en konsekvensanalysav olika politiska beslut ur MR-synpunkt, på sammasätt som man gör miljökonsekvensanalyser idag.Kommittén har valt att genom ett antal exempel visa hur koherensi en svensk politik för global utveckling skulle kunna förbättras.Detta kan användas som en illustration på hur krav på utvecklingshänsyninom samtliga berörda politikområden skulle kunnapåverka politiken inom ett antal områden som i dag diskuteras.(Ytterligare ett antal områden finns, vilka inte berörs här i detalj.)Beredskap måste finnas för att nya områden kommer att läggas tilloch andra dras ifrån i framtiden. Ett flexibelt synsätt och angreppssättmåste eftersträvas.De förslag som kommittén lägger för att förstärka koherensenhar som ambition att finna institutionella lösningar som kan säkerställaatt samstämmighet kommer till stånd. Kommittén vill inte idetalj specificera hur en koherent politik inom respektive sakområdeskulle kunna se ut. Frågornas komplexitet kräver en merdetaljerad analys och ett brett samråd, inte bara inom regeringskanslioch förvaltning utan även med andra aktörer från det civilasamhället, näringsliv och, framför allt, representanter från syd. I deolika avsnitten lyfter kommittén dock fram frågeställningar, och ivissa fall förslag, som kommittén anser bör behandlas och övervägasi det system för koherensbefrämjande som kommittén föreslår idetta och senare avsnitt.De områden som kommittén har valt att lyfta fram är utrikespolitik,handelspolitik, jordbrukspolitik, näringslivspolitik, migrations-och återvändandepolitik, utbildnings- och forskningspolitikoch ett exempel på en viktig tvärfråga, genpolitik.3.1.1 UtrikespolitikFörutsättningarna för det svenska biståndet har förändrats radikaltunder dess 40-åriga historia – från de första decenniernas u-hjälpmed konkreta projekt till ett samarbete där dialog om mål och prioriteringarär en naturlig del i relationen med samarbetslandet. För86

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden40 år sedan var det otänkbart att ta upp frågor om makroekonomioch val av styrelseskick med tydliga krav på demokratisk inriktning.I dag ingår det i den normala policydialogen. Sveriges stöd tillfattiga länders utvecklingsansträngningar har medfört ökade möjligheteratt påverka ländernas politik. Att på det sättet kunna främjademokrati, mänskliga rättigheter och humanistiska värden samtutvecklande av marknadsekonomi, är i linje med den svenska utrikespolitikensintressen och naturligtvis önskvärt, både ur utrikespolitisksynvinkel och ur utvecklingssynpunkt.Enligt Sida kan det dock i vissa fall vara förenat med konfliktermed samarbetslandet när den svenska utrikespolitiken, genombiståndet, träder in på den inrikespolitiska arenan. Sverige blirgenom biståndet en aktiv part i ett antal interna processer, av iblandmycket känslig art, där skarpa inrikespolitiska motsättningar kanförekomma. Biståndets bedömningar och ställningstaganden baseraspå effektiviteten vid genomförandet av projekt och program ilandet. Det finns tillfällen då dessa ställs mot andra hänsynstagandensom har att göra med de samlade svenska relationerna med landet.En variant av denna konflikt är enligt Sida när det finns önskemålatt verksamhet skall stödjas av mer politiska skäl, ibland vagtuttryckta.Biståndet skapar ofta en positiv attityd till Sverige i samarbetslandet.Det öppnar och underlättar för andra förbindelser. Detta ärskälet till att våra utrikespolitiska aktörer ofta vill se en möjlighetatt använda biståndet som en av flera komponenter i arbetet medatt stärka förbindelserna med ett land. Utökningen av antalet ländersom erhåller bistånd från Sverige har ibland härletts ur en önskanatt skapa relationer med ett stort antal länder. Här finns ibland enmotsättning till biståndsadministrationens behov av geografiskkoncentration för att kunna nå uppställda mål på ett effektivt sätt.3.1.2 HandelspolitikenDeltagande i internationell handel är av stor betydelse för attåstadkomma utveckling och minska fattigdomen. Frihandel ochden fria rörligheten av kapital har starkt bidragit till ökad välfärdinte bara i rika länder utan även i fattiga. Den asiatiska expansionenbyggde på ett stegvis öppnande av marknaderna. Trots den finansiellakrisen 1997 lever idag mindre än 15 procent av Ostasiens människori fattigdom jämfört med nästan 50 procent år 1960. Studier87

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96visar att ökad öppenhet mot omvärlden, med ett ökat flöde av informationoch kunskap, också förstärker medvetenheten om ochkraven på demokrati och mänskliga rättigheter 3 . Samtidigt har utvecklingenskapat både vinnare och förlorare.Medan världens export av varor och tjänster har vuxit mycketkraftigt under de senaste decennierna, utgör utvecklingsländernasandel av världens export endast 18 procent, samtidigt som 80 procentav världens befolkning bor i dessa länder. I de minst utveckladeländerna bor 11 procent av världens befolkning. Dessa ländersandel av världens export var år 1999 endast 0,5 procent trots attländerna erhåller preferenser 4 .Det är uppenbart att dagens internationella handelssystem innehålleren rad hinder för utvecklingsländernas export tillhöginkomstländernas marknader, dvs. hinder för derasmarknadstillträde. Många utvecklingsländers ekonomier bygger ihög grad fortfarande på jordbruk, boskapsskötsel, fiske, skogsbruk,lädervaror, textilier, etc. Under annorlunda handels- ochjordbrukspolitiska betingelser borde dessa områden kunna geupphov till ökade exportintäkter utöver den egna viktiga uppgiftenatt tillgodose den egna befolkningens livsmedelsbehov.Höginkomstländernas ofta protektionistiska politik gentemotutvecklingsländerna finns ofta just inom näringslivssektorer därdessa länder har goda förutsättningar att bli framgångsrika påvärldsmarknaden. Detta är särskilt märkbart inom jordbruks- ochtextilsektorn. Även anti-dumpingstullar, s.k. tulleskalering, dvs.tullar som ökar med varans förädlingsgrad, samt tulltoppar, är handelspolitiskainstrument som illustrerar en orättvis handelsordning.En koherent handelspolitik bör lyfta sig över nationella intressenoch merkantilistiska förhandlingar till att också väga in utvecklingshänsynoch bli del av en bredare agenda för global utveckling.En fri handel, baserad på ett rättvist regelsystem, svarar både motegenintresset och våra solidariska mål med PGU. Huvudfrågan börvara hur handelssystemet bäst bidrar till utveckling på kort respektivelång sikt. Det övergripande allmänintresset av en effektiv ekonomi,billiga importvaror och möjligheten att tillgodogöra sigexportinkomster är detsamma för Sverige som för världssamfundeti dess helhet. Det finns dock alltid enskilda individer och sektorersom förlorar på omställningsprocesser. Här, såväl som i utveck-3Altenberg och Kleen, 20014OECD-DAC, 2001b88

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenlingsländer, behövs därför samtidigt ett socialt skyddsnät somunderlättar strukturomvandling och flexibilitet i ekonomin. Koherensmåste börja på hemmaplan. Man måste således hitta metoderatt kompensera förlorarna eller betala för nyttigheter (som ettöppet landskap och biologisk mångfald) på ett sätt som intehindrar omvärldens möjligheter till ekonomisk utveckling ellerorsakar oss själva onödiga kostnader i form av t.ex. dyr import.I Sverige råder bred samsyn i dessa frågor. Inom EU som helhetfinns dock starka intressen som vill upprätthålla ett högt skyddinom vissa sektorer. För att kunna påverka de EU-länder som mestkraftfullt driver en annan linje behöver Sverige arbeta mer med alliansbyggande.Intressekonflikter måste tydliggöras, såsom enskildasektorers krav på skydd, ställt mot konsumentintresse och utvecklingshänsyn.Det är också viktigt att belysa de kostnader förSverige som denna politik innebär.Frihandel som princip har varit en hörnsten i svensk politik iöver 100 år. Erfarenheten visar att länder som satsat på motsatsenhar halkat långt efter. Isolering är inte längre ett alternativ. Mendetta konstaterande leder inte till att frihandel skall betraktas somett mål i sig, överordnat alla andra mål. Frihandel är ett viktigtmedel att nå det överordnande målet hållbar utveckling. De senasteårens debatt om handel och utveckling har ibland gett intrycket attfrihandel är synonymt med utveckling. Studerar man t. ex de s.k.”tigerekonomierna” i Sydostasien finner man att de alla satsat påexportledd tillväxt men steg för steg, och till en början med betydandeskydd för olika sektorer. Det kan enligt vissa bedömare finnasett behov att i länder där kapaciteten och kompetensen är svag”skydda” den inhemska produktion under ett uppbyggnadsskede.En debatt pågår bland ledande ekonomer om den nuvarande utformningenav WTO:s regelverk främjar utveckling i fattiga länderpå ett effektivt sätt eller om det bör förändras. Vissa bedömare 5menar att WTO:s regler är en politisk kompromiss mellan särintressenoch att ambitionen att skapa största möjliga marknadstillträdeinte automatiskt medför regler som är gynnsamma för utveckling.Ett avgörande problem är enligt denna syn att WTOreglernainte ger tillräcklig flexibilitet när det gäller utvecklingsländernasmöjligheter att utforma strategier för ekonomisk utvecklingsom är anpassade till de specifika förutsättningarna i respektiveland. Att öppna ekonomierna för handel och samarbete är viktigt,5Rodrik, 200189

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96men sättet på vilket det sker och takten måste variera. Andrabedömare anser att dagens utvecklingsländer skulle ha haft enhögre tillväxt om de ej haft de möjligheter till långsammare implementeringav olika handelsliberaliseringar som WTO-reglernaidag ger dem 6 . Flertalet bedömare är dock överens om att ett landsom saknar grundläggande institutionella förutsättningar – politiskstabilitet, rättssäkerhet, en god makroekonomi, utbildning, infrastruktur– har svårt att tillgodogöra sig de vinster som förknippasmed handelsliberaliseringar 7 .Det är vidare viktigt att understryka att ett genomförande av frihandelnmåste ske inom ramar som garanterar ett bra skydd förmiljön och naturresurserna samt beaktar behovet av särskilda reglerför de fattigaste länderna, inte minst på jordbruksområdet. Frihandelmåste ses som ett verktyg för att uppnå hållbar utveckling - inteett mål i sig.Vad gäller miljöområdet har störst intresse riktats mot förhållandetmellan WTO-reglerna och de överenskommelser som uppnåttsinom ramen för olika internationella miljökonventioner.Vilken typ av regler är det som i slutändan har företräde? Dennafråga ska utredas inom ramen för de beslut som fattades vid WTOmöteti Doha, Qatar i novmber, 2001. Målsättningen måstesjälvfallet vara att de olika regelverken på miljöområdet inte försvagassom en konsekvens av WTO-avtalen.En annan potentiell konflikt mellan handel och miljö föreligger ide fall handeln öppnas upp med länder som saknar erforderlig miljölagstiftningeller där lagstiftningen inte följs. Skogsskövlingen imånga tropiska länder, men också i ett land som Ryssland, ärexempel på miljömässigt undermåliga koncessioner utställda påföretag som avverkar för export. Skövlingen av mangroveträskutmed olika kuststräckor i Asien och Afrika - för att ge plats förräkodlingar för export - är ett annat exempel där handelsströmmarnager ekonomiska överskott för vissa investerare, som regelutlänningar, medan de ekologiska skadorna är avsevärda både förlandet och för den berörda lokalbefolkningen.Många utvecklingsländer saknar i stor utsträckning möjligheteratt skydda sig mot massimport av billiga livsmedel då de liberaliseratsina marknader. Under de senaste årtiondena har gruppen avMUL-länder gått från att vara relativt självförsörjande till att vara6Nordström, 20007Mkandawire, 200190

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdennettoimportörer av livsmedel. Detta leder ofta till undernäring,eftersom länderna saknar valuta till den nödvändiga livsmedelsimporten;därtill är köpkraften bland den fattiga befolkningen överhuvudtagetsvag. Höginkomstländernas interna subventioner förexport av jordbruksprodukter, däribland EU:s gemensammajordbrukspolitik, spelar naturligtvis en stor roll i sammanhanget.Dessa subventioner möjliggör i stort sett dumpning avlivsmedelsprodukter på andra marknader. År 1999 betaladeOECD-länderna totalt 362 miljarder US-dollar till jordbruket, dvs.nästan tio gånger så mycket som deras bistånd till utvecklingsländernasamma år. Upptrappning av tullar (tulleskalering) ärett annat problem – WTO-regelverket förhindrar inte rika länderfrån att behålla avsevärt högre importtullar på bearbetade produkterän på råvaror. Detta bidrar till att avhålla utvecklingsländerfrån att diversifiera sin export i riktning mot mer bearbetade varoroch istället hålla fast vid export av råvaror, som är helt beroende avmycket fluktuerande världsmarknadspriser.En annan företeelse som också bidrar till att minska livsmedelssäkerhetenär de satsningar på ”cash crops” som ofta görs i olikautvecklingsländer. Dessa gör att den bästa åkermarken upptas förexport och hänvisar produktionen av grödor för inhemskt bruk tillsämre jordar.Det finns också frågor där Sverige har en annan syn än utvecklingslandsgruppensom helhet eller ländergrupperingar inom denna.Strävan att WTO överhuvudtaget ska diskutera arbetsvillkor harvarit prioriterad av Sverige men oerhört kontroversiell blandmerparten utvecklingsländer. Miljö är också en sådan fråga. Härfinns från utvecklingsländerna en utbredd misstänksamhet vadgäller höginkomstländernas verkliga bevekelsegrunder. Till viss delkan denna motsättning förmodligen lösas genom att konkret visaatt de svenska avsikterna inte är protektionistiska och att Sverigeinte önskar se ett införande av handelspolitiska sanktioner för attgenomdriva beslut på dessa båda politikområden. Det finns dockolika åsikter om vilken roll WTO ska spela. Flertalet utvecklingsländer,men också röster bland OECD-länderna, menar attWTO inte ska befatta sig med frågor utanför de traditionellthandelspolitiska områdena.Detta har varit ett argument som använts också av motståndarnatill TRIPS-avtalet. Vissa utvecklingsländer har också menat attdetta avtal slukar allt för stor andel av ländernas institutionellabegränsade resurser. Man har dessutom haft mer specifika invänd-91

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96ningar bl.a. avseende TRIPS förhållande till konventionen om biologiskmångfald och möjligheterna att säkra en tillgång på billigaläkemedel. Vidare har man också velat se förändringar i avtalet,förlängda övergångstider och effektivare implementering av detstöd avtalet utlovar utvecklingsländerna. Från svensk sida har detansetts att man i långa stycken bör kunna gå utvecklingsländernatill mötes i dessa frågor. Förslag har väckts om att dels förkortapatenttiden på vissa områden, t.ex. läkemedel, dels införa ettsystem för licensavgifter där dessa kopplas till BNP/capita i detland där licensen tas ut. Samtidigt har Sverige ett starkt intresse avatt upprätthålla grundprinciperna i TRIPS-avtalet för att på så visvärna forskningsintensiv verksamhet.Utvecklingslandsgruppen är i handelspolitiskt avseende intehomogen. Medan några länder är angelägna att få till stånd förhandlingarom investeringar och konkurrensfrågor inom WTO,tycker andra att de har fullt upp med de mer traditionella områdenaoch med att implementera tidigare beslut. Rätten att subventioneraär likaså kontroversiell. Medan några länder hävdar att detta är ettviktigt utvecklingsinstrument ser andra det som ojust konkurrensvilken främst drabbar andra utvecklingsländer. Tullmurarna mellanutvecklingsländer är i genomsnitt tre gånger högre än den genomsnittligatullnivån mellan utvecklingsländer och höginkomstländervilket hindrar utvecklingen av den viktiga regionala handeln mellanutvecklingsländer. Dessa länder kan därmed ej dra nytta av utvecklingsmöjlighetersom en sådan handel skulle kunna ge.Sverige och EU kommer därför många gånger att hamna i situationerdär utvecklingslandsintresset inte är alldeles enkelt attdefiniera. Sverige kommer också att hamna i situationer där olikasolidaritetsintressen står mot varandra. Viljan att skydda miljönoch de mänskliga rättigheterna i arbetslivet eller vår önskan attunderlätta insynen då offentlig upphandling genomförs kan kommaatt ställas mot vår beredskap att lyssna på utvecklingsländernasprioriteringar. Mer utvecklade länder har också ett naturligtintresse att gå fram snabbare än de mer resurssvaga. Ett alternativsom inte nödvändigtvis ligger i utvecklingsländernas intresse är attde rikare länderna sluter avtal utan de fattigares medverkanantingen under WTO:s hägn (s.k. plurilaterala överenskommelser)eller bilateralt. Sådana överenskommelser inom en begränsadländerkrets utvecklas i allmänhet så att de med tiden kommer attmultilateraliseras. Det är då en nackdel att inte ha varit med frånbörjan. Till en viss grad är svaret på detta dilemma bistånd.92

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenDet är också viktigt att utvecklingsländernas möjligheter attdelta stärks då det multilaterala regelsystemet på handelsområdetutformas. Ett starkt internationellt regelverk gynnar ekonomiskutveckling. Genom att säkra stabilitet, icke-diskriminering ochtransparens fungerar detta som skydd för mindre och svagare stater.De stora ekonomiska aktörerna - företag såväl som länder -klarar sig alltid. Det multilaterala regelverket på handelsområdet ärdärför ett bra exempel på en global nyttighet - angelägenheter somkommer att diskuteras i nästa avsnitt.Samtidigt finns det all anledning att arbeta för en förbättring avdet multilaterala handelssystemet som det ser ut idag. Det nuvaranderegelsystemet tar inte i tillräcklig omfattning hänsyn till utvecklingsländernasintressen och särskilda behov. Detta beror bl.a.på att de rika länderna hade ett större inflytande än de fattiga iUruguayrundan av handelsförhandlingar, att de inte tog tillräcklighänsyn till fattiga ländernas intressen samt att utvecklingsländernahade bristande kapacitet att delta i dessa förhandlingar. Flertalet utvecklingsländersaknar fortfarande representation i Genève, därWTO har sitt huvudkontor, och har ytterst begränsade resurser påhemmaplan att följa arbetet.Nya beslut om rättvisare regler i förhållande till utvecklingsländernasbehov behövs, där allas intressen tas tillvara och förutsättningarnagörs mer anpassade till olika länders behov. I den nya förhandlingsrundanmåste rådande obalanser åtgärdas och inga nyatillåtas uppstå. Synen på WTO beror på hur medlemsländernagemensamt i konkret handling kan ta beslut som kan bidra tillrättfärdiga lösningar på svåra globala problem.Kommittén vill understryka att det således är viktigt att framtidahandelspolitiska överenskommelser utformas så att utvecklingsländernasbehov sätts i fokus. Höginkomstländerna måste göraåtaganden på områden av intresse för utvecklingsländerna,särbehandlingen av utvecklingsländer i WTO måste bli merändamålsenlig, och ansträngningarna att reformera WTO:sarbetssätt måste fortgå. I deklarationen från WTO:s ministermöte iDoha spelar också utvecklingsländernas behov och intressen enframskjuten roll. Det är viktigt att Sverige och EU nu i deförestående förhandlingarna visar att man menar allvar med dessaskrivningar. I deklarationen understryks också vikten av attutvecklingsländerna får det stöd i form av tekniskt bistånd ochkapacitetshöjande åtgärder som behövs för att dra nytta avvärldshandeln och delta i nya förhandlingar. Det bästa sättet att se93

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96till att regelverket reformeras i utvecklingslandsvänlig riktning äratt se till att dessa länder kan vara med och förhandla.3.1.3 JordbrukspolitikenEn rad olika frågor inom jordbrukspolitiken belyser behovet av koherensmed utvecklingspolitiken och länkarna mellan detta politikområdeoch utvecklingen av fattigdom i världen. De mest uppenbaraområdena är handelspolitik avseende jordbruksprodukter, allmänjordbrukspolitik, politik avseende livsmedelssäkerhet ochlivsmedelsbistånd samt forskning kring jordbruksfrågor.Jordbruket står för en betydande del av den totala produktionenoch sysselsättningen i de flesta utvecklingsländer. Det utgör encentral drivkraft för ekonomisk utveckling. En stor potential förekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa länder.I många av de fattigaste länderna är en positiv utveckling av jordbruketen förutsättning för en positiv utveckling av ekonomin somhelhet. Utvecklingen inom jordbruket har också stor betydelse förlivsmedelssäkerheten. Stora och fattiga grupper är beroende avsysselsättning och inkomster på landsbygden för sin försörjning.Priset på jordbruksprodukter är viktigt för dessa grupper, både påkort sikt för inkomster och på längre sikt som drivkraft att ökaproduktion och sysselsättning.Jordbruket är således ofta den viktigaste näringen för världensfattigaste, och deras viktigaste resurs är ofta deras egen arbetskraft.Inom biståndet ingår därför ofta insatser som syftar till landsbygdsutveckling.Samtidigt för höginkomstländerna en jordbrukspolitiksom motverkar jordbrukets expansion i utvecklingsländerna.Jordbrukare i utvecklingsländerna, som utgör 96 procent av världensjordbrukare, får obetydliga inhemska stöd och missgynnas imånga fall av den jordbrukspolitik som förs av höginkomstländerna8 . De totala subventionerna till lantbruket i höginkomstländernauppgick till över 2 300 miljarder kronor år 2000. Merpartenav detta stöd är relaterat till produktionsvolym och har därmed storpåverkan på omvärlden.Om de rika ländernas jordbrukspolitik skall vara i samklang meden biståndspolitik som strävar efter att öka långsiktigt hållbar pro-8Norell och Fahlbeck, 2001. En diskussion om EU:s jordbrukspolitik återfinns i avsnitt 7.394

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenduktion, inkomster och sysselsättning på landsbygden i utvecklingsländerna,får inte denna politik pressa ner priserna och förhindraen expansion av utvecklingsländernas jordbruksproduktion.EU och OECD-länderna motiverar i allt mindre utsträckning sinjordbrukspolitik med att understryka produktionsvolymens betydelse.I den svenska politiken betonas vikten av ett brett, varieratoch säkert livsmedelsutbud och ett uthålligt jordbruk. Därutövertalas det om biologisk mångfald, kulturvärden, varierat jordbrukslandskap,miljöhänsyn, djurhänsyn, regional balans, landsbygdsutvecklingoch internationell konkurrenskraft inom ramen för EU.Samtidigt som produktionsvolymen inte utgör jordbrukspolitikenshuvudmål har länderna inom OECD dock kvar en stödpolitik somi huvudsak är kopplad till produktionsvolym.Det finns alltså en stor möjlighet att minska de rika ländernasnegativa påverkan på utvecklingsländernas jordbruk, eftersomjordbruksstödet, trots reformer, fortfarande främst består av produktionsstöd.Detta har betydande påverkan på de internationellajordbruksmarknaderna och påverkar priserna nedåt. En önskvärdutveckling skulle vara att tullar, exportsubventioner och andragränsreglerande åtgärder samt produktionsrelaterat stöd reducerasoch ersätts med stöd mer precist riktat mot de aktuella målen förpolitiken (miljöhänsyn, biologisk mångfald etc.).Vissa grupper i utvecklingsländerna kan komma att missgynnasav högre priser på jordbruksprodukter som en följd av framtidareformer av höginkomstländernas jordbrukspolitik. Det kommeratt finnas utsatta grupper som får högre livsmedelskostnader ochnettoimporterande utvecklingsländer som får en högre importnota.Det vore dock inte effektivt att höginkomstländerna behöll denuvarande handelsstörande jordbrukspolitiska instrumenten medargumentet att de ger billigare mat till fattiga människor. Fattigagrupper som inte har tillräckliga inkomster för att köpa mat måstebistås, oavsett vilken jordbrukspolitik de rika länderna för.Den omfattande svälten i världen bör avhjälpas med effektivariktade åtgärder som inte försämrar försörjningsbasen för fattigajordbrukare som är beroende av sin utkomst från jordbruket. Detär också viktigt att hjälpa skuldtyngda, nettoimporterande utvecklingsländersom har svårighet att finansiera sin livsmedelsimport.Detta måste ske oavsett vilken jordbrukspolitik som de rika ländernaför och med medel som inte stör inhemska producenter i utvecklingsländerna.95

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96En rad andra regelverk måste ses över, vilka i dag motverkarframväxten av inkomstbringande produktion inom utvecklingsländernasjordbrukssektor. Som ett illustrerande exempel kan nämnasden snabbt växande efterfrågan i EU på ekologiska livsmedel, vilketutgör en stor potentiell marknad för många utvecklingsländer.Ekologiska varor betingar ett högre pris och kan därför ökaexportinkomsterna i utvecklingsländer. Många odlare, särskilt småböndersom annars har svårt att nå exportmarknaderna, har aldrighaft råd att använda bekämpningsmedel och andra moderna insatsvaror.De har därför förhållandevis lätt att nyttja ekologiskaodlingsmetoder.Sida ger i dag stöd till ett framgångsrikt program för certifieringav ekologiska produkter i framför allt Uganda. Produkterna exporterasfrämst till EU. Samtidigt har EU skapat regler för importav ekologiska produkter som är nästintill omöjliga att uppfylla förexportörer från utvecklingsländer. Detta är ett exempel där Sverigekan verka aktivt för förändringar så att import ifrån utvecklingsländerunderlättas, utan att kraven på själva odlingen sänks.3.1.4 NäringslivspolitikEtt resultat av globaliseringen är att intressen som tidigare uppfattadessom motstridiga ofta går i varandra. Värdet av olika insatserinom utvecklingssamarbetet, som ytterst syftar till att gynna mottagaren,främjar ofta även svenska nationella intressen. Insatserinom exempelvis rättsområdet i ett mottagarland kan indirekt bidratill utveckling av handel och investeringar, genom att de förbättrarden affärsmässiga förutsägbarheten för potentiella investerare. Ettgynnsamt affärsklimat är en förutsättning för investeringar, vilket isin tur främjar den ekonomiska utvecklingen. Genom att få tillgångtill stabilare och köpstarkare marknader för sina produkter gynnarsådana insatser på utvecklingsområdet även det svenska näringslivet.Målen för två skilda politikområden, – utvecklingssamarbetetsamt främjandet av svenskt näringsliv – är i någon mening kommunicerandekärl som i stor utsträckning kan gynnas samtidigt. Mångainsatser inom dessa områden främjar därför egenintresset utan attgöra avkall på målet att bekämpa fattigdom och sydperspektivet.Distinktionen mellan främjande i eget intresse och bistånd imottagarens intresse är dock ibland svår att göra. Inom biståndssamarbetetkan ibland märkas en önskan om ett mer jämställt för-96

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenhållande med ”normala” och ”affärsmässiga” relationer där bäggeparter tjänar på engagemanget, snarare än ett traditionellt givaremottagare-förhållande.Givarens och mottagarens intressen flätar ivarandra.Biståndets genomförande skapar ofta affärsmöjligheter försvenska företag. Sida anser att utvecklingssamarbetet i sig innehållerett stort mått av främjande av svenska intressen, och att ytterligarekrav på främjande inte hör hemma i ett utvecklingssamarbetesom syftar till förändring och utveckling i fattiga länder. Främjandeav svenskt näringsliv inom utvecklingsarbetet bör fokusera på initiativsom stimulerar framväxten av en kompetent svensk resursbas,där finansieringen bör ligga på andra utgiftsområden än biståndet.Frågan hur näringslivspolitiken kan främja målen för PGU bördiskuteras ytterligare. I kapitel 7 förs en rad förslag fram som syftartill att främja näringslivets bidrag till social och hållbar utveckling.Vidare betonas behovet av ta vara på den kunskap som näringslivetbesitter i utvecklingsnära frågor samt de synergieffekter som kanskapas. Nya projektkoncept bör testas och nya organisationsmodellerutvecklas. I väldigt många program och projekt kan utvecklingspolitiskamål förenas med andra mål inklusive näringslivsfrämjande.Ett intressant exempel är det s.k. "Petmol-projektet"utanför St. Petersburg som inrymmer såväl utvecklings- och hälsopolitiskaoch jordbruksutvecklingsmål som viktiga komponenter avsvensk teknik och kompetens, både avseende institutionsuppbyggnadoch utrustning. Finansiering har skett både genom svenskastatliga medel, kommersiella medel och den ryska motparten meden projektstrukturering som ger god kommersiell avkastning vilketi sin tur ger försäkran om långsiktig hållbarhet.En betydligt bättre koordinering mellan de olika instrumentstaten förfogar över skulle öka förutsättningarna för att skapasynergier i form av samtida större utvecklingseffekt, större fördelarför svensk industri samt uppfyllande av andra nationella svenskamål. Även om de svenska statliga instrumenten har olika villkoroch regleras av olika regelsystem, och med beaktande av att samordningkostar tid och pengar, bör de svenska aktörerna i en ökadomfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersökamöjligheterna att skapa mervärden genom samarbete. För att uppnå"koordinering för synergi" krävs en större flexibilitet mellan deolika program svenska staten förfogar över och en organisatorisköverbyggnad som befrämjar en sådan integrering. En gemensam97

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96utveckling av efterfrågestyrda projekt baserad på en princip omsamfinansiering mellan olika svenska anslag är eftersträvansvärd.3.1.5 Migrations- och återvändandepolitikVarje människa som tvingas slita upp sina rötter och fly från sitthemland är resultatet av ett misslyckande att skapa en värld medtrygghet och mänskliga rättigheter. I debatten framförs ofta att detvore bättre att med biståndets hjälp söka undanröja orsakerna tillflykt. Generellt och långsiktigt är det naturligtvis sant, men på kortsikt får inte biståndets betydelse i detta avseende övervärderas. Deflesta människor som kommer till Sverige och befinns haflyktingskäl kommer från mer eller mindre slutna länder medpolitiskt förtryck och där möjligheten att med biståndets hjälpförbättra situationen är ytterst begränsad eller obefintlig. Det är istället politiska lösningar i form av demokratiska öppningar sommåste till.Detta utesluter inte att det finns koherensaspekter också i flykting-och migrationspolitiken. Ett exempel är återvandringen. Meddetta avses vanligen flyktingar som bor i Sverige med permanentuppehållstillstånd men som önskar återvända till sina hem- ellerursprungsländer. Åtgärderna kan gälla att underlätta ett återvändande,t.ex. att bygga bostäder i hemlandet, yrkesutbildning ellerannat för att underlätta en sysselsättning vid återkomsten. Biståndettill länder som härjats av våldsamma konflikter och flyktingströmmarhar mycket stor betydelse för en långsiktigt beståendeåtervandring.Insatser för återvändande flyktingar kan skapa målkonflikter.Det gäller bl.a. när det finns ett svenskt intresse att skapa möjligheterför flyktingar att återvända, t.ex. genom att ge återvändandefrån Sverige speciella ekonomiska fördelar. Biståndsperspektivetmåste istället vara att bidra till utvecklingen av en hel region, oavsettvarifrån flyktingarna återvänder.Ett annat exempel är återvändandet för flyktingar med tillfälligauppehållstillstånd. I Balkan kom önskemål om att svenskt biståndskulle dirigeras till områden med svensk närvaro i form av fredsbevarandestyrkor, vilket inte alltid överensstämde med de återvändandeflyktingarnas behov. Dessa olika intressen har successivtkunnat sammanvägas genom samarbete mellan Migrationsverketoch Sida å ena sidan samt Överbefälhavaren (ÖB) och Sida å den98

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenandra. Samverkan har baserats på att dra nytta av den kunskap somSverige besitter genom den svenska militära närvaron. Vissa medelhar ställts till förfogande för smärre projekt, som både har haftutvecklingseffekt och har varit förtroendeskapande för den svenskabataljonen. Sida har vidare, vad gäller återvändande från Sverige, inågra fall kunnat använda information från Migrationsverket vid valav integrerade områdesprogram, vilka dock varit öppna för alla.Ytterligare ett exempel på bristande koherens är det faktum attmedan världens rika länder uppmuntrat en öppning av fattiga ländersmarknader för varor och tjänster, har man samtidigt behålliten restriktiv invandringspolitik som stänger gränserna för praktiskttaget alla arbetssökande.Det finns dock en ökad insikt om att den rika världens samladeagerande på detta område kan få omfattande konsekvenser förmånga fattiga människor och för utvecklingen i en rad utvecklingsländer,direkt och indirekt. Diskussioner pågår inom regeringskanslietoch EU kring hur en mer aktiv politik för att främjaarbetskraftsinvandring skulle kunna utformas. Ett behov av attinkludera effekterna på utvandringsländerna är uppenbart. Samtidigtuppmärksammas det växande migrationstrycket alltmer – 97procent av den prognostiserade befolkningsökningen på 2 miljardermänniskor de närmsta 20 åren kommer att ske i utvecklingsländer –liksom den skillnad som föreligger beträffande möjligheterna attemigrera från fattiga förhållanden i dag, jämfört med den situationsom rådde för 100 år sedan i dagens höginkomstländer 9 .Kunskapen om effekterna av migrationsströmmar begränsas avbrist på forskning på området. Samsyn synes dock finnas om attemigration från utvecklingsländer till höginkomstländer gynnarutvecklingsländer, framför allt om den diskriminering som i dagäger rum till förmån för välutbildade immigranter till höginkomstländerupphör. Emigrationen antas generellt bidra till högre lönenivåerför dem som stannar, samtidigt som remitteringar 10 kommerhemlandet till del. De globala remitteringarna är i omfattning jämförbaramed biståndsflödet och kan för enskilda länder vara avstörre betydelse än summan av biståndet och de kommersiella utländskainvesteringarna i landet.I de länder som tar emot denna typ av invandring tenderar lönernaför lågutbildade att pressas ner, vilket är en förklaring till9Stalker, 200010Exilboendes överföring av medel till hemlandet.99

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96varför dessa frågor är politiskt känsliga i dessa länder. De demografiskatrenderna i dagens höginkomstländer pekar dock på ettframtida underskott av arbetskraft, varför potentialen för en ökadimmigration verkar finnas, utan att lönenivån i mottagande länderskall behöva påverkas i nämnvärd omfattning 11 .En koherent politik på detta område borde således innebära åtgärdersom både gynnar svenska arbetsmarknadspolitiska avvägningaroch fattiga människor i utvecklingsländer.3.1.6 Utbildnings- och forskningspolitikForskning i frågor som är centrala för fattiga människor förekommerbara i mycket begränsad utsträckning i höginkomstländerna,samtidigt som större delen av världens samlade forskningsresurserfinns just i dessa länder. Som exempel kan nämnas att bara 10 procentav de globala resurserna som används på medicinsk forskninganvänds för forskning kring sjukdomar som berör 90 procent avvärldens befolkning.Inom hälsoområdet kan målkonflikter identifieras såväl när detgäller forskning som produktutveckling. Stöd via biståndet till internationellhälsoforskning riktas ofta mot tropiska och andra allvarligasjukdomar som främst drabbar befolkningen i fattiga länderkring vilka forskningen är relativt sett blygsamt utvecklad. I vissafall leder denna offentligt finansierade forskning till ”produktkandidater”av intresse för läkemedelsindustrins vidare utveckling tillanvändbara produkter. Detta sista utvecklingsled är kostnadskrävandeoch skyddas av patent. Prissättningen på slutprodukternaanpassas till efterfrågan och betalningsförmågan i utvecklade länder.För individer och hälsosystem i utvecklingsländer blir kostnadernaofta alltför höga. Ett aktuellt exempel är bromsmediciner förhiv/aids.I andra fall, där efterfrågan i huvudsak kommer från fattiga människoroch länder, saknas intresse från läkemedelsindustrin att investerai produktutvecklingen även när utmärkta ”kandidater”tagits fram. En diskussion om hur incitament till en sådan produktutvecklingkan skapas pågår i olika internationella sammanhang.11World Bank, 2001a100

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenSverige agerar också internationellt med betydande biståndsmedelför stöd till internationell jordbruksforskning. Denna har varitframgångsrik, t.ex. när det gäller framodlande av de vete- och rissortersom låg bakom den s.k. gröna revolutionen. Frågor som iframtiden behöver belysas är hur svenska forskningsresurser skallfördelas mellan forskning kring grödor och jordar som är relevantför fattiga människor i fattiga länder, och sådan forskning som fårmer direkt betydelse för svenskt eller europeiskt jordbruk.Generellt finns inom forskningssamarbetet enligt Sida en latentkonflikt mellan Sida och universitet och andra forskningsinstitutionernär det gäller de senares önskan att få alla kontakter medutvecklingsländer finansierade med biståndsmedel. Sida har hävdatatt det bör ingå i alla myndigheters, inklusive universitets ochforskningsinstitutioners, ansvar att ha breda internationella kontakter.Biståndet kan stimulera dessa och skall självfallet finansieraspeciella projekt, men det bör finnas en grundfinansiering hosdessa institutioner för internationellt arbete som också skall omfattakontakter med institutioner i utvecklingsländer. Sverige harett nationellt intresse av att säkerställa en bred kunskaps- ochforskningsbas kring globala frågor.När det gäller den svenska högskolan finns ett stort intresse föratt medverka i samarbetsprojekt för att utveckla kapacitet och institutioneri utvecklingsländerna. Samtidigt finns ett stort ochökande intresse för att ta emot studenter och forskarstuderandefrån andra länder. Detta kan synas vara sammanfallande intressen,men det innebär ibland en målkonflikt enligt Sida. För utvecklingslandsinstitutionenär det angeläget att bygga upp egna kurser ochexaminationssystem och att en stor del av samarbetet sker vid denegna institutionen. Därmed minskas också risken för s.k. ”braindrain”. För den svenska institutionen är det å andra sidan bådeenklare och mera lönsamt om kurs och examen sker i Sverige.Utländska studenter breddar också basen för forskarrekryteringoch önskvärd akademisk invandring. I sammanhanget är det dockviktigt att betona vikten av att utöka utvecklingslandsinstitutionernasmöjligheter att ta del av internationellt framståendeforskningsmiljöer, t.ex. via stipendier eller via nya kommunikationsmöjlighetersom den nya tekniken erbjuder.Enligt Sida bidrar det svenska utbildnings- och forskningssamarbetetsolika komponenter på flera sätt till en breddning av svenskutbildning och forskning. Det har också långsiktiga effekter försvensk arbetsmarknad och näringsliv. Stöd till svenska forskare,101

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96samverkan mellan universitet i utvecklingsländer och de svenskauniversiteten samt stöd till internationella tematiska forskningsprogrambidrar alla till att stärka svensk forsknings internationellakontakter – inte minst med miljöer som de annars inte normaltkommer i kontakt med genom ”forskningsmarknaden”. Utbytetger vidgade perspektiv och kontaktytor för lärare och studenter,vilket är en kvalitetsdimension som alltmer uppmärksammas inomhögskolan. En samstämmig politik på detta område borde såledesmedföra en inhemsk samfinansiering av denna typ av insatser, medanslag avsedda för främjande av internationalisering av den svenskahögskolan.3.1.7 Genpolitik samt andra tvärfrågorKommittén har valt att belysa problematiken med tvärfrågor medett viktigt exempel – genpolitik. En rad andra frågor utgör ocksås.k. tvärfrågor i en politik för global utveckling, med olika grad avkomplexitet och inneboende målkonflikter, t.ex. livsmedelssäkerhet,teknikutveckling och företagens sociala ansvar.Bioteknikens framväxt, allt starkare ställning och betydelse inomhela det biologiska FoU-området 12 under de senaste två decenniernahar skapat behov av nya instrument vad gäller regelverk,säkerhetsbedömningar och offentliga investeringar. Globaliseringenskapar nya maktrelationer mellan det offentliga och det privatasamt det offentligas möjligheter att säkerställa intressen somkopplar till allmännyttan. Prognoser pekar på att 40 procent avvärldshandeln inom några år kommer att bestå av produkter ochprocesser som är relaterade till bioteknik 13 . Sedan början av 1990-talet har ett antal internationella avtal och konventioner framförhandlats,vilka reglerar tillträde till och utbyte av genetisk informationoch material samt tekniköverföring. Exempel är biodiversitetskonventionen(CBD) och dess stadgande om staters suveränarätt över sina genetiska resurser. Förhandlingar pågår om ettinternationellt åtagande via FAO för att underlätta multilateralttillträde till genetiska resurser för livsmedel och jordbruk, samtVärldshandelsorganisationens annex om immaterialrätt, det s.k.TRIPS. Ytterligare ett antal internationella förhandlingsprocesseroch avtal berör de genpolitiska frågorna.12Forskning och utveckling13Thornström, 2001102

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenGenetiskt material för livsmedelsproduktion är mycket ojämntfördelat över världen med sin rikaste variation och biologiskmångfald lokaliserade till subtropiska och tropiska områden. Dessagenpooler ligger numera under nationell suveränitet i och medCBD. Samtidigt beror världens livsmedelssäkerhet på fortsatt tillgångtill stor variation och multilokalt ursprung av genetiskt materialför att få fram nya växtsorter. Bioteknisk grundforskning ochtillämpad forskning är mycket kostnadskrävande, och immaterialrättensallt starkare inträde på det biologiska området har tillåtitsför att ge främst den privata sektorns företag möjlighet att skyddaoch återhämta avkastning på sina stora FoU-satsningar. Cirka 85–90 procent av de strategiskt viktiga patenten inom bioteknikenfinns i USA, Japan och inom EU. En snabbt växande privatiseringav forskning och vetenskaplig kunskap är ett faktum, och mångautvecklingsländer anser att detta styr höginkomstländernas ställningstagandeni alltför hög omfattning. Dessutom kännetecknasdet internationella samarbetet av ett alltmer komplext internationelltramverk, där specialistkompetens har avgörande betydelse förformulering av förhandlingspositioner och för framgångar i dekonkreta förhandlingarna. Andra hävdar att det också leder till ettallt större beroende av multinationella företag genom en kommersialiseringav utsädesmarknader, bl.a. i utvecklingsländer.Detta är ett område där Sveriges och EU:s ställningstagandenskiljer sig från utvecklingsländernas position, och klargörandekrävs om hur myndigheter ansvariga för biståndet skall förhålla sigtill detta i sitt arbete. Samtidigt måste regeringskansliet och berördamyndigheter förbättra sin interna kompetens att långsiktigt ochproaktivt följa de komplicerade globala processerna när det gällertillträde till genetiska resurser och nyttjande av biotekniken medimmaterialrätten som avgörande instrument. På det genpolitiskaområdet har ett antal initiativ tagits i form av gemensamma positionspapperoch samlade politiska uttalanden från berörda ministrar,men rutiner för en mer systematisk samordning och bevakningkrävs. Det är i detta sammanhang viktigt att lyfta fram försiktighetsprinciperoch behov av riktlinjer för export av riskfylld forskning.103

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:963.2 Överväganden och förslag3.2.1 ÖvervägandenDe flesta frågor som berörts ovan innehåller departementsöverskridandeaspekter. Vissa sakfrågor är tydliga exempel på tvärfrågorsom överskrider flera departementsgränser, och trenden tycks varaatt sådana frågor ökar i antal. Samtidigt finns en tendens att tvärfrågorhanteras relativt lågt i organisationen, framför allt omansvarsfrågan är oklar 14 . Inom regeringskansliet saknas en effektivkoordineringsmekanism för denna typ av frågor, vilket kan leda tillbristande koherens mellan olika delar av statsförvaltningen i sammafråga. Ibland kanske man t.o.m. motverkar varandra, och vissa frågorkan riskera att hamna mellan stolar om ansvarsfrågan inte ärfastställd. Om frågan är komplex, kunskapsintensiv och ”ny” synesrisken för detta extra stor.Under utredningstiden har framkommit att medvetenheten ombehovet av samstämmighet varierar stort mellan olika departement.Det råder vidare ibland en osäkerhet om hur, och enligt vilka riktlinjer,som de olika politikområdena skall samverka, samt vilka målsom skall vara vägledande. I en del fall genomförs tredjelandsanalyserkonsekvent, liksom en inventering av utvecklingslandspositioner,i andra fall inte. I de fall där konsekvensanalysernagenomförs, kvarstår ofta osäkerhet om hur avvägningen skall görasmellan olika mål och vilka mål som skall ges prioritet. Vid tillfällennär uppenbara målkonflikter konstateras, mellan ett politikval sombefrämjar det övergripande målet för biståndet och ett politikvalsom utgår från nationella målsättningar, saknas ofta mekanismeroch riktlinjer för hur, var och av vem avvägningen mellan olika målsättningarskall hanteras. Vidare finns frågor, som pga. departementsöverskridandekaraktär antingen saknar organisatoriskhemvist eller hanteras parallellt inom en rad olika politikområdenutan effektiv samordning.Det verkar ibland vara underförstått att biståndet skall bidra tillfrämjandet av andra politikområdens mål, medan det däremotmycket sällan genomförs analyser av hur andra politikområden kanbidra till fattigdomsminskning. Det är ingen tillfällighet att Sida,bland de parter kommittén varit i kontakt med, varit utförligast isina beskrivningar av målkonflikter. Behovet av tydliga mål och”målhierarkier” är uppenbart. Enligt Sidas erfarenhet skapar oklar-14Thornström, 2001104

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenheten kring olika måls relation till varandra en osäkerhet i det praktiskaarbetet. Det gäller såväl mellan politikområden som inombiståndsområdet.Uppenbart är att samordningsfunktionen inom regeringskanslietbehöver klargöras, förstärkas och kompletteras när det gäller frågorinom politiken för global utveckling. I takt med att allt fler frågorinternationaliseras och allt fler nationella frågor har påtagliga internationellaeffekter, kommer behovet av avvägningar mellan nationellamål och målen för politiken för global utveckling att öka.Kommittén föreslår att någon form av koordineringsfunktion skapas(Kapitel 8). Denna skulle också kunna användas för att hantera detväxande antal departementsöverskridande frågor som i dag inte harnågon naturlig hemvist, alternativt samtidigt hanteras på flera olikadepartement utan effektiv samordning.Ett första steg till att tydligt uppmärksamma att politik avseddför nationella mål ofta har effekter på förhållandena i andra länder,bör således vara att samtliga politikområden uppmanas genomföraen inventering av möjliga och sannolika effekter så långt detta ärmöjligt. Naturligtvis kan detta inte göras i detalj, och det är uppenbartatt arbetet måste föregås av ett metodutvecklingsarbete. Arbetetkräver kunskap om de mekanismer som länkar olika politikvaltill utvecklingen av fattigdom. Det innebär att konsekvensanalysernaäven, där så är möjligt, bör innehålla analyser av förväntadefördelningseffekter inom länder, dvs. på olika grupper med olikatyper av karaktäristik, liksom på framtida generationer. För attgenomföra denna typ av analyser krävs ett betydande tillskott avanalyskapacitet. Kommittén lägger fram ett antal förslag i dennariktning i Kapitel 8.Vidare krävs ett aktivt arbete att identifiera potentiella åtgärderinom respektive politikområde som befrämjar målen för politikenför global utveckling. Dessutom behöver handlingsplaner föråtgärdernas genomförande utarbetas. Det är viktigt att understrykaatt en sådan analys inte med nödvändighet leder fram till en omvärderingav de grundläggande målformuleringarna inom respektivepolitikområde. I stället syftar analyserna till att skapa ett transparentoch tydligt beslutsunderlag för de politiska avvägningar somföljer i nästa steg. Nationella målsättningar skall i dessa avvägningarerhålla den tyngd som politiska bedömningar vill ge dem.En genomgång av detta slag kommer sannolikt att påvisa delsområden där målsättningarna från skilda politikområden kan uppfyllassimultant och i vissa fall förstärker varandra – s.k. win-win-105

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96situationer, dels där målsättningarna förhåller sig neutrala tillvarandra och slutligen, där det råder en konflikt i måluppfyllandet.Det är framför allt i de senare situationerna som politikvalet kräveren transparent och tydlig konsekvensbeskrivning. Resultatet avdenna typ av överväganden kan bli ett medvetet politikval, där vibåde ger biståndsfinansierat stöd till att bygga upp utvecklingsländernasförhandlingskapacitet inom olika internationella organisationeroch formulerar en svensk position som bitvis skiljer sigfrån förväntade utvecklingslandspositioner. En tydlighet i att dettaparallella agerande är helt i linje med svensk PGU skulle kunnaunderlätta diskussionerna bland dem som ansvarar för sakfrågor urolika perspektiv.Vikten av att ta utvecklingshänsyn i alla berörda politikområdenkan enligt kommittén exemplifieras med behoven av sådana hänsyni handelspolitiken. Sverige måste säkerställa att framtida handelspolitiskaöverenskommelser utformas så att utvecklingsländernasbehov sätts i fokus. I den nya förhandlingsrundan måste rådandeobalanser åtgärdas och inga nya tillåtas uppstå.För hantering av departementsöverskridande frågor krävs en inventeringav vilka frågor som berör olika departement och hur aktuellasamråd sker, vilken ansvarsfördelning och vilka målsättningarsom styr. Ansvaret för att så sker skulle kunna ligga på den koordineringsfunktionsom ovan nämnts. Väsentligt är att funktionendels har en nära koppling till högsta politiska nivå, dels har tillgångtill en djup och kompetent analysfunktion. Om detta saknas kankoherensen undergrävas och möjligheten att bedriva politisk ochparlamentarisk kontroll försvåras liksom möjligheten att göra prioriteringar.Kommittén har valt att exemplifiera koherensfrågorna med ettantal politikområden och frågor, där målen för PGU bör uppmärksammasmer utförligt i förarbeten och, i förekommande fall, i politikutformning.Huvudförslaget i detta betänkande består dock avett nytt angreppssätt, som syftar till att säkerställa att utvecklingshänsyntas i samtliga de frågor och politikområden som har återverkningarpå fördelningen och fattigdomen i världen.Med en politik som understryker behovet av samstämmighetinom samtliga berörda politikområden i en gemensam strävan motde mål som formulerats för PGU, tror kommittén att förutsättningarnaökar att erhålla stöd från alla dem som i dag är kritiskamot globaliseringen.106

SOU 2001:96Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden3.2.2 FörslagY Det första målet för PGU, ”en rättvisare global utveckling”, skallgälla för alla politikområden som hanterar frågor med internationellaeffekter.Y Ansvaret att bidra till uppfyllandet av de internationella utvecklingsmålenåvilar hela regeringen. Relevanta operativa internationellautvecklingsmål, MDT, skall inkluderas i fackdepartementensverksamhetsplanering samt i regleringsbrev till berörda myndigheter,med krav på återkommande återrapportering om hur manavser att bidra till måluppfyllelse samt påföljande resultatrapportering.Y En löpande inventering skall göras inom respektive politikområdeav hur olika instrument inom politikområdet kan bidra till uppfyllandetav det första målet för PGU samt operativa internationellautvecklingsmål. Kunskap om u-landspositioner skall hållasaktuell där så bedöms relevant.Y Vid formulering av ny politik bör konsekvensanalyser genomföras,där internationella fördelningseffekter med fokus på fattigamänniskor och fattiga länder uppskattas så långt det är möjligt. Enskattning av effekterna på kort, medellång och lång sikt bör eftersträvas.Om möjligt bör effekterna brytas ner med hänsyn tillolika fattiga gruppers speciella behov.Y Kommittén understryker vikten av att framtida handelspolitiskaöverenskommelser utformas så att utvecklingsländernas behovsätts i fokus. Nya beslut behövs där utvecklingsländernas intressentas tillvara och förutsättningarna görs mer anpassade till olika ländersbehov.Y Kommittén menar att berörda politikområden i ökad utsträckningbör dra nytta av ett aktivt engagemang från svenska företag, enskildaorganisationer och individer i det internationella samarbetetför att utnyttja deras kompetens i utvecklingsfrågor.Y Kommittén föreslår att nya projektidéer testas och nya organisationsmodellerutvecklas för att förbättra koordineringen mellan deolika stödformer som staten förfogar över. Aktörerna bör i enökad omfattning åläggas ett ansvar för att regelmässigt undersökamöjligheterna att skapa mervärden genom samarbete, s.k. ”winwin”-lösningar,baserat på en princip om samfinansiering frånolika budgetposter. Strävan skall vara att skapa synergier i form avstörre utvecklingseffekt samt förstärkt uppfyllande av andra107

Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområden SOU 2001:96nationella svenska mål. Biståndets roll som katalysator skallutnyttjas till fullo.Y Sverige skall kräva att även EU genomför konsekvensanalyserinom samtliga politikområden vad gäller utvecklingseffekter.Arbetet med koherensfrågor bör förstärkas ytterligare iOECD/DAC.108

4 Globala nyttigheter4.1 Globala nyttigheter – en strävan mot gemensammamålI takt med globaliseringen måste regeringar öka sitt internationellasamarbete för att få kontroll över gemensamma globala angelägenhetervars effekter är gränsöverskridande och som således karaktäriserasav att de får följder som når över nationsgränser. Dettagäller både höginkomstländer och utvecklingsländer. Det krävernya samarbetsformer och koalitioner både på nationell och internationellnivå. I många fall är en aktiv medverkan från utvecklingsländeren förutsättning för att avsett resultat skall uppnås.En snabb idéutveckling har skett kring dessa problem. I centrumhar funnits diskussionen om s.k. globala nyttigheter 1 . Man har konstateratatt allt fler nyttigheter – som är nödvändiga för utvecklingoch för att bekämpa fattigdomen – i dag karaktäriseras av att varajust globala. Externaliteterna 2 bärs i ökande omfattning av människori andra länder.En rad initiativ har tagits med utgångspunkt i de grundläggandeidéerna bakom begreppet globala nyttigheter, samtidigt som denteoretiska diskussionen om dess tolkning fortsatt i många andrafora. 3 Debatten har tidvis kommit att fokusera på definitionsfrågoroch föranlett kritiker att ifrågasätta begreppets användbarhet.Sammanfattningsvis verkar det dock finnas en enighet om att synsättetpå ett påtagligt sätt bidrar till förståelsen av en rad fenomensom följt i globaliseringens spår i form av s.k. externaliteter eller”spill-overs”. Detta synsätt bidrar också till att fokusera på behovet1I fotnot 1 i Kapitel 2 ges en förklaring av begreppen ”global public goods” och ”globalpublic bads”. I detta kapitel används den svenska beteckningen global nyttighet respektivenationell allmän nyttighet även om andra benämningar används i ekonomisk litteratur.2En externalitet uppstår när en aktör inte måste ta alla kostnader för en viss handling eller påmotsvarande sätt inte kan åtnjuta all den nytta han/hon producerar med sin handling. De tvåolika fallen benämns följaktligen positiva och negativa externaliteter.3Bezanson och Sagasti, 2001109

Globala nyttigheter SOU 2001:96av internationell samverkan för att få en ökad tillgång på globalanyttigheter. Om utvecklingspolitiken är ensidigt inriktad på landspecifikaprojekt och nationella allmänna nyttigheter i utvecklingsländerfinns en stor risk att regionala och globala nyttigheterinte skapas i tillräcklig mängd.I ett försök att söka klassificera den typ av frågor som kan betecknassom globala nyttigheter kan följande indelning användas 4 .Nyttigheter som är relaterade till internationella eller globalagemensamma tillgångarNNNNNNNNNNNNMinskning av växthusgaserBiodiversitetSkydd av ozonlagretMinskning av luftföroreningarAvfallshanteringKontroll av jorderosionBevarande av naturområdenSäker vattenförsörjningBevarande av fiskebeståndetTillgång till vattenvägar och transportnätSäkerställande av ett fredligt användande av yttre rymdenBevarande av kulturarvetNyttigheter som är relaterade till internationella eller globala politikvalNNNNNNNFinansiell stabilitet och undvikande av ekonomiska chockerFörhindrande av konflikterFörhindrande av att smittsamma sjukdomar spridsVård till hiv/aidssjukaSäkerställande av livsmedelssäkerhetBekämpande av internationell brottslighet och terrorismBekämpande av korruptionNyttigheter som är relaterade till internationell eller global kunskapNNNNFramställande av statistisk informationForskningSkapande av vaccinerGenerering och spridande av kunskap och tekniker som är relevantaför utvecklingsländer.4Urval ur en uppställning som återfinns i Bezanson och Sagasti, 2001110

SOU 2001:96Globala nyttigheterDet finns en tendens i debatten att klassificera allt fler områdensom globala nyttigheter. För att begreppet skall bibehålla sinanalyskraft är det därför viktigt att det uteslutande används för desakfrågor som tydligt karaktäriseras av de egenskaper som kännetecknaren global nyttighet. Användningen bör koncentreras tillde nyttigheter vars nytta kan spridas över gränser, över människoroch över folkgrupper.En nationell allmän nyttighet kännetecknas i sin renaste form avtvå egenskaper. För det första förbrukas inte nyttigheten i sambandmed att den konsumeras. En individs konsumtion av nyttighetenpåverkar således inte andras möjligheter att konsumera densamma 5 .Kunskap och luft fri från föroreningar är exempel på sådana nyttigheter.För det andra kommer en allmän nyttighet alla tillgodo 6 ; fredär ett tydligt exempel. Allmänna nyttigheter är på grund av dessaegenskaper svåra att prissätta, och det är svårt att besvara frågor omvem som skall betala för produktionen av nyttigheten och hurmycket som skall produceras. Dessa oklarheter leder till vad manbrukar kalla ett utbudsproblem. Allmänna nyttigheter producerasofta i för liten mängd, eftersom det är oklart vem som ska producera,respektive betala för dem och vilket som är deras korrektapris.Orsakerna till för låg produktion av allmänna nyttigheter brukarförklaras med en “free rider”-mentalitet hos olika aktörer, dvs. attaktören mer än gärna åtnjuter fördelarna med en allmän nyttighet –t.ex. ett tunnelbanesystem eller ren luft, en viktig målsättning imiljöpolitiken – samtidigt som denne litar på att andra bekostarproduktionen av nyttigheten. I bästa fall leder detta till en orättviskostnadsbörda, men i värsta fall leder det till att dylika nyttigheterinte produceras i tillräckligt hög grad, vilket är ett uppenbart marknadsmisslyckande.Sådana marknadsmisslyckanden är särskilt vanligainom områden som hälsa, miljö och fred. 7 För individuellaaktörer är således ofta den mest rationella strategin att låta andratillhandahålla nyttigheten och sedan nyttja den utan avgift. Dettaproblem förstärks när det gäller kollektivt agerande på global nivå.Därmed finns också ett rationellt argument för ingripanden imarknadsmekanismen, dvs. att säkerställa att dessa nyttigheterproduceras och att marknader skapas. På det nationella planet existerarlagstiftning, som oftast är tvingande, samt tillgång till5”icke-rivalitet”, se Eldhagen, 2000 och Mkandawire, 20016”icke-ekluderande”, se Eldhagen, 2000 och Mkandawire, 20017Kaul m.fl. ,1999111

Globala nyttigheter SOU 2001:96offentlig finansiering. I ett internationellt sammanhang saknas däremotofta samma tvingande överstatliga makt, liksom system förövervakning och sanktioner, samt finansiella resurser för att täckakostnaden för de globala nyttigheternas produktion. Problemetmed underproduktion av många viktiga globala nyttigheter måstesåledes åtgärdas genom att man skapar kraftfulla globala regelverksamt ökar tillskottet av medel för nyttigheternas produktion.För att en varaktig produktion av en specifik global nyttighetskall äga rum krävs att två fundamentala villkor måste vara uppfyllda8 :NNAlla länder som påverkas av bristen på nyttigheten måste viljabidra till nyttighetens produktion. Huruvida ett land vill bidraberor på en rad faktorer, som t.ex. kulturella skillnader, regionalaöverväganden, villigheten att bidra till internationellt samarbeteoch landets utvecklingsnivå. För fattiga människor ser avvägningarnaofta annorlunda ut än för människor i välmående länder, bl.a.på grund av att betalningsförmåga och prioriteringar varierar medutvecklingsnivå 9 .Alla berörda länder måste ha kapacitet att bidra. Som ett illustrativtexempel kan fördelningen av världssamfundets satsningar påforskning och utveckling nämnas. Utvecklingsländer svarar i dagför endast cirka 4 procent av dessa. Detta medför en snedfördelningnär det gäller vilka frågor som prioriteras. Drivkraften attanslå medel till utvecklingslandsspecifika problem är ofta svag pga.en förväntad låg avkastning på investerat kapital. Den snedafördelningen av resurser – i kombination med utvecklingsländernasskriande brist på resurser – påverkar således försörjningenav globala nyttigheter, både i termer av mängd ochinnehåll.Eftersom prioriteringarna kan skilja sig markant mellan länder ochmänniskor på olika utvecklingsnivå måste en internationell demokratiskprocess säkerställas, när det gäller beslut om vilka globalanyttigheter som skall prioriteras. Det är alltså utomordentligt viktigtatt valet av prioriteringar görs i enlighet med villkoren förgrundläggande demokratiska processer på såväl nationell, regionalsom global nivå. Samtidigt förutsätter en satsning på en utökadproduktion av globala och regionala nyttigheter handlingskraftiga8World Bank, 2000b9Mkandawire, 2001112

SOU 2001:96Globala nyttigheterregeringar och starka stater. Det är fortfarande till stor del statersom sluter fördrag och som övervakar och implementerar dessa.Valet av vilka globala nyttigheter som skall prioriteras, samt hurfinansiering av deras produktion skall fördelas, är skilt från fråganhur den globala nyttigheten i praktiken skall produceras. Vissanyttigheter kan produceras i samarbete med utvecklingsländer, ochandra kan produceras i samarbete med privata aktörer eller med detcivila samhället. 10 Den geografiska lokaliseringen av produktion avglobala nyttigheter kommer att variera beroende på dess art. Imånga fall kommer en säker tillgång på nyttigheter att förutsättalokala insatser i utvecklingsländer, bilateralt finansierade insatser idessa länder eller regionalt samarbete.Inom många sakområden kan konstateras att utvecklingsländersmedverkan vid implementeringen av avtal och överenskommelser ärcentral för att avsett resultat skall uppnås och för att en varaktigtillgång till en global nyttighet skall komma till stånd.Krav förs ibland fram på att insatser som bidrar till givarländernasegen nytta bör delfinansieras över andra budgetanslag än biståndet.Om detta genomförs, ökar antalet nationella aktörer på deninternationella arenan, samtidigt som finansieringsbasen breddas.Ett breddat samarbete inom nationella regeringar, bl.a. genomsamfinansiering, skulle även bredda kunskapsbasen och förstärkamöjligheten att skapa synergieffekter över politikområden.Sammanfattningsvis kan konstateras att en satsning på produktionav globala eller regionala nyttigheter gynnar många länder.Ibland gynnar det i princip alla länder, t.ex. vid insatser mot miljöförstöring.I andra fall gynnar det en mer begränsad grupp länder,t.ex. vid insatser som syftar till att häva en avgränsad regional konflikt.I de allra flesta fall kan dock konstateras att insatser leder tillatt välfärden höjs både i Sverige och för människor i en rad andraländer, liksom för kommande generationer. Detta faktum bör tjänasom en utgångspunkt för hur vi som nation handlägger och finansi-10Kanbur och Jayaraman särskiljer tre olika typer av globala nyttigheter (Kaul m.fl., 1999):Additiva. En global nyttighet som förutsätter att flera olika nationer samarbetar –exempelvis för att reducera koldioxidutsläpp.Svagaste länken. Ibland begränsas utbudet av en global nyttighet av den svagaste länken ikedjan av medaktörer. Detta kan t.ex. vara fallet vid bekämpandet av en smittsam sjukdomsspridning eller bekämpandet av internationell terrorism. Vägrar ett land att delta försvårasskapandet av den globala nyttigheten, dvs. en värld fri från en viss sjukdom eller en värld frifrån terrorism.Best Shot. Motsatsen till en situation med en ”svag länk” är när skapandet av den globalanyttigheten till största del beror på den aktör som är bäst lämpad att producera nyttigheten,till exempel i fallet med skapandet av ett vaccin.113

Globala nyttigheter SOU 2001:96erar insatser för att hantera gemensamma globala problem. Kommitténlämnar ett antal generella förslag i slutet av detta kapitel.Tre svagheter kan således identifieras i det nuvarande systemetför tillhandahållande av globala nyttigheter 11 :NNNBristande regelverk. Verktygen finns främst på nationell nivå,medan problemen är gränsöverskridande och behöver samarbetslösningar;Bristande demokratiskt beslutsfattande. De fattigas och de svagas,det civila samhällets och den privata sektorns röster har svårt attgöra sig hörda;Bristande incitament. Det operationella genomförandet av mångaavtal, dvs. produktionen av den globala nyttigheten haltar och förlitarsig i alldeles för hög utsträckning på biståndsmedel.Kommittén har valt att lyfta fram de områden som i dag tillhör demest brännande problemområdena och där angreppssättet redananvänds. Kommittén har även lyft fram områden där angreppssättetkan och bör appliceras i framtiden. Genom dessa exempel önskarkommittén belysa områden på vilka kommitténs generella förslagkan appliceras.4.1.1 Konfliktförebyggande, konflikthantering ochhumanitära insatserDet humanitära biståndet verkar i två skilda miljöer; i samband medväpnade konflikter, som behandlas i detta avsnitt, och vid naturkatastrofer(se avsnitt 4.1.2). Gränslinjen mellan dessa är inte alltidhelt klar. Naturkatastrofer kan ha politiska dimensioner och orsakapolitiska spänningar, speciellt om den drabbade befolkningen anseratt ansvaret, för en ogenomtänkt fysisk planering eller ett statligtsanktionerat överutnyttjande av naturtillgångar, ligger hos den politiskaledningen. Fredsfrämjande utrikespolitik, miljöpolitik, flyktingpolitikoch biståndspolitik har alla en given beröringspunkt i dehumanitära frågorna. 12 Trots att en viss överlappning finns gälleremellertid olika normsystem. Delvis är olika aktörer involveradeoch det är olika aktiviteter som krävs. Kommittén har därför valtatt dela upp de humanitära frågorna på två avsnitt, 4.1.1 och 4.1.2.11Kaul m.fl., 199912UD, Humanitärpolitiska perspektiv.114

SOU 2001:96Globala nyttigheterMänniskors oförmåga att lösa konflikter torde vara ett av destörsta hoten mot nutida och framtida generationers välfärd,framför allt i en tid av snabb teknisk utveckling av vapen. 13 Under1990–talet, i en tid av stora politiska förändringar efter det kallakrigets upplösning och globaliseringens framväxt, har nya mönsterför väpnade konflikter utvecklats. De väpnade konflikter som i huvudsakutspelat sig inom länder har visat sig svåra att lösa och harfått gränsöverskridande effekter. De har hotat den regionala stabilitetenoch därmed internationell fred och säkerhet, dvs. vår säkerhet.Många av dem är lågintensiva och långvariga konflikter. Våldsanvändningenhar drabbat civilbefolkningen särskilt hårt och gradenav brutalitet har föranlett FN att göra de enskilda människornassäkerhet – ”human security” – till en angelägenhet för FN:ssäkerhetsråd. Hela säkerhetsbegreppet har fått en bredare innebördkopplad till grundläggande mänskliga rättigheter och respekt förden humanitära rätten.En illegal ekonomi har utvecklats som en del av många av dagensväpnade konflikter. Hit hör droghandel, okontrollerad exploateringav naturresurser som timmer och mineraler samt spridning av lättavapen och utbredd korruption. Nya former för att säkra finansieringenav krigshandlingar har vuxit fram utan statlig kontroll. Trotsde många gånger uppenbara etniska och/eller religiösa motsättningarnai dagens konflikter är det angeläget att inte förenkla konfliktanalysentill att primärt handla om etniska motsättningar.Bara kriget i Bosnien krävde mer än 200 000 människoliv. Tvåmiljoner människor tvingades iväg från sina hem. En miljon harflytt till olika länder i Europa, däribland 95 000 till Sverige. Kostnadenför det internationella samfundet för militära och civila insatseri f.d. Jugoslavien beräknades fram till Kosovokrigets inledning tillcirka 70 miljarder kronor per år. 14 Till det kan läggas kostnader iform av uteblivna utvecklingsmöjligheter, både för dem som ärdirekt drabbade vid en konflikt, men också för internationellaaktörer i form av utebliven handel och investeringar. Våra samladeekonomiska och mänskliga resurser måste kunna användas bättreför att förebygga konflikter.Förutom att konflikternas karaktär har förändrats har också detinternationella samfundets ambitionsnivå i själva konflikthanteringenhöjts betydligt. Framför allt är det kravet på de internationellaorganisationerna att administrera konfliktområden som ska-13North, 200114DS 1999:24115

Globala nyttigheter SOU 2001:96pat dessa behov. Multifunktionella insatser kräver en helhetssyn därmånga faktorer – militära, civila, humanitära, politiska m.fl. – skallkunna samverka för att stabilitet och en varaktig lösning på konfliktenskall uppnås. 15 Det kräver också en bättre medvetenhet omhur olika former av bistånd och andra stödåtgärder kan påverkaeller utnyttjas av parterna i en konfliktsituation. 16 Sverige skall,enligt kommitténs uppfattning, ej ge bilateralt bistånd till regeringarsom bedriver anfallskrig.Världssamfundets engagemang har lett till att FN, EU, OSSE,Nato och andra internationella och regionala organ prioriterar åtgärderför konfliktförebyggande och krishantering. Brister i detinternationella samfundets beredskap har emellertid blivit tydliga,och det är nödvändigt att förbättra effektiviteten i fredsfrämjandeinsatser då behovet av fredsfrämjande och konfliktförebyggandeinsatser bedöms vara fortsatt högt i framtiden. 17 Dagens säkerhetspolitiskautmaningar fordrar samarbetsbaserade metoder bådeför att förebygga väpnade konflikter och för att möta nya hot motsäkerheten som t.ex. miljöproblem, organiserad brottslighet, terrorismoch ekonomiska sammanbrott.Samordning och rollfördelning mellan olika organisationer ochaktörer i en insats har blivit allt viktigare. Detsamma gäller behovetav samverkan mellan militära och civila enheter i krisområden. 18Flera av 1990–talets fredsoperationer har varit mycket komplicerade,eftersom man i flera fall engagerats i krig eller konflikter sominte resulterat i en vinnande sida. Fredsöverenskommelserna var istället framtvingade av internationella påtryckningar, men ledarskapetoch/eller delar av befolkningen har inte alltid varit allvarligai sina strävanden att försöka lösa konflikten utan våld. Deinternationella fredsinsatserna kan därför inte sägas ha arbetat ipostkonfliktsituationer utan de har haft uppgiften att skapa enpostkonfliktsituation. Detta kräver givetvis en annan kompetenshos de internationella styrkorna, vilket måste påverka såväl mandatsom personalrekrytering, för att de ska vara kapabla att genomförasitt uppdrag samt skydda sig själva, andra delar i missionen ochmissionens mandat. 19I den här typen av multifunktionella fredsoperationer behövsockså generellt en bättre ”genderbalans”. Efter ett krig är ofta15Christoplos och Melin, 200116Anderson, Mary B, 200017SOU 2000:74, Ds 1999:2418Almén och Eriksson, 200119SOU 2000:74116

SOU 2001:96Globala nyttigheterkvinnor i majoritet i befolkningen. Det blir därför oerhört viktigtatt nå ut till kvinnorna i en befolkning för att förankra en framtidutan väpnad konflikt. I många situationer kan det vara lättare förkvinnor att lyssna till andra kvinnor, varför det är en stor tillgångatt kvinnor ingår i fredsoperationens personalstyrka.Vi kan räkna med fortsatta krav på världssamfundet att bidramed resurser till kris- och konflikthantering, både materiellt ochpersonellt. Detta i sin tur ställer krav på ökad kunskap, bättrekoordinering, klarare mandat för militära respektive civila insatseroch behov av långsiktighet i planering och åtgärder. För att bättrekunna stå upp mot dessa krav från svensk sida, kan ett steg vara attförbättra samordningen när det gäller rekrytering, utbildning ochuppföljning av svensk personal i olika typer av internationella insatser– något som också påpekats i tidigare utredningar. 20Våra grundläggande värderingar om demokrati, respekten förmänskliga rättigheter samt en övertygelse om att rätt går före makt,innebär en strävan att upprätthålla folkrätten även i politiseradekonflikter. Det innebär också en strävan att förflytta fokus tilltidiga skeden av konfliktförlopp och förebyggande åtgärder, närdiplomatiska insatser eller stöd till ekonomisk och social utvecklingkan användas. Detta kräver bättre koordinering mellan olika politikområden,tydligare målformulering, större långsiktighet i planeringsamt ökad kunskap och närmare samarbete med olika typer avaktörer.I ett strukturellt konfliktförebyggande arbete är det särskilt viktigtatt bl.a. arbeta för demokratisering och ekonomisk diversifiering.En ekonomi som är baserad på en eller flera råvaror – t.ex. olja,diamanter eller timmer – tenderar att medföra korruption, auktoritärtstyre, eller maktkamp om kontrollen över denna resurs, vilketkan utmynna i en väpnad konflikt. Efter en konflikt är det viktigtatt stödja fredsavtal, avväpning och integration av soldater, långsiktigåteruppbyggnad och integration av flyktingar samt medverkatill att kvinnor involveras i fredsprocessen. 21Många studier visar att ekonomisk utveckling har ett sambandmed minskat antal konflikter. Fattigare länder har fler väpnadekonflikter, men exakt hur sambandet ser ut råder det delade meningarom. Vissa hänvisar till ojämn fördelning av inkomst ochkapital, andra för fram ojämlikheten mellan olika etniska grupper –en horisontell ojämlikhet snarare än en vertikal. Det finns dock20SOU 1999:29, SOU 2000:74, SOU 2001 :10421Wallensteen, 2001117

Globala nyttigheter SOU 2001:96inga bevis för ett samband mellan social ojämlikhet och utbrytandeav våld. Det kan tvärtom vara svårt för underprivilegierade grupperatt starta och hålla igång ett väpnat uppror. Andra menar att mångaorganiserade väpnade konflikter i stället har sitt ursprung i en kampom resurser mellan redan privilegierade grupper. 22 Särskilt efter detkalla kriget har de väpnade konflikterna tvingats tillgripa nya formerav finansiering för såväl kriget som för den egna välfärden.Kampen om att kontrollera diamantgruvorna i Sierra Leone utgörett exempel, narkotikahandeln i Afghanistan ett annat. Det innebäratt samhällen splittras från toppen och ner, snarare än tvärtom.Man skiljer i detta sammanhang på ”grievance”, legitimt upprormot ojämlikhet, och ”greed”, där starka och redan mäktiga gruppersamlar på sig mer. Det är därför förenklat att hävda att ekonomisktillväxt i sig automatiskt medför ett fredligare samhälle. Åtgärderför att minska arbetslösheten kan vara mer verkningsfullt. Arbetslösamänniskor, speciellt yngre män, fungerar som en rekryteringspoolför väpnade förband och grupper. Att skapa arbetsmöjligheteroch att reintegrera f.d. soldater efter en väpnad konflikt är därfören i längden effektiv konfliktförebyggande åtgärd.En utmaning är också att identifiera regionala konfliktförebyggandeåtgärder. Begränsad tillgång på färskvatten kan leda till enregional konflikt, men rätt hanterad kan den också leda till ett ökatregionalt samarbete. Att främja regional eller subregional integrationi specifika frågor kan underlätta tillkomsten av institutionerför konfliktlösning. Sverige har en lång tradition och stor kompetenspå det konfliktförebyggande området. Östra Timor, som delarav kommittén har besökt under utredningstiden, är ett exempel därSverige bidragit på ett positivt sätt. Enligt kommittén bör Sverigeutnyttja den kunskap vi har och satsa än mer på konfliktförebyggandearbete, särskilt i Afrika. Vi bör också på ett tydligare sättdriva de konfliktförebyggande frågorna inom EU för att tillsammansmed andra EU-länder bättre kunna stödja regionala initiativsom t.ex. NEPAD 23 . Enskilda organisationer kan i detta sammanhangockså spela en viktig roll.Rätten för flyktingar att återvända till sina hem bör betraktassom en del i försoningsprocessen och på samma gång som en del ien integrering av alla invånare efter ett krig eller en konflikt. Reintegrationkräver stor samordning mellan politiska och humanitära22Collier och Hoeffler, 200023Afrikansk plan för social, ekonomisk och politisk utveckling av den afrikanskakontinenten.118

SOU 2001:96Globala nyttigheteraktörer och omfattar bl.a. frågor av juridisk natur, om ekonomiskkompensation och ett långvarigt försoningsarbete. Väpnade gruppersinfiltrering av flyktingläger kränker flyktinghanteringens civilaoch humanitära karaktär. De utgör också ett allvarligt hot mot såvälflyktingarnas egen säkerhet som säkerheten för landet där flyktingarnasökt en fristad i massflyktsituationer.När det gäller stöd till fredsöverenskommelser är det viktigt attskilja på ömsesidiga överenskommelser och sådana som påtvingatsde stridande parterna. Fredsavtal bör bedömas bl.a. utifrån om demöter internationella krav på konfliktlösning, tillgodoser mänskligarättigheter, innehåller regelverk för hantering av eventuellakrigsförbrytelser samt främjar regional stabilitet och internationellaförbindelser som t.ex. handel. Forskning visar entydigt att svårigheternaatt uppnå ett nytt avtal är betydligt större om ett fredsavtalmisslyckas och förnyade strider utbryter. 24 Genomförandet av ettfredsavtal behöver därför stöd från det internationella samfundetgenom en lång rad olika politikområden.4.1.2 Katastrofhantering och humanitära insatserMänniskor över hela världen drabbas av katastrofer. Antalet väderkatastroferökar och fler och fler människor lever med ökade riskerför översvämningar, orkaner etc. Även om också höginkomstländerråkar ut för naturkatastrofer är det de fattigaste människorna i defattigaste länderna som drabbas hårdast på grund av den utsatthetde redan befinner sig i.Under år 2000 rapporterades fler katastrofer – både naturkatastroferoch andra katastrofer – än under något av åren på 1990–talet,men med färre dödsfall än tidigare. Omkring 20 000 människorberäknas ha omkommit i katastrofer världen över under år 2000jämfört med ett årligt genomsnitt på cirka 75 000 under förradecenniet. Däremot har siffran för antalet människor som skadatseller på andra sätt drabbats av katastrofer stigit. Från 210 miljonerårligen under 90–talet till 256 miljoner människor under år 2000. 25Det är svårt att beräkna kostnaderna för katastrofer och de beräkningarsom görs baseras oftast enbart på de direkta fysiskaförlusterna av byggnader, infrastruktur, skördar, material etc. Samtidigtkan sekundära effekter på ekonomiska aktiviteter som t.ex.24Wallensteen, 200125World Disaster Report, 2001119

Globala nyttigheter SOU 2001:96lägre avkastning från skadade eller förstörda tillgångar, den ekonomiskapåverkan på ett lands penning- och finanspolitik på längreeller kortare sikt, innebära betydligt högre kostnader som inte rapporteras.Gemensamt för många katastrofer är att de inte håller sig inomnationella gränser. Ofta påverkas hela regioner eller ännu störreområden. Arbetet med att förebygga katastrofer, arbetet i en katastrofsituation,såväl som återuppbyggnadsarbete efter en inträffadkatastrof, kräver samarbete och solidaritet över nationsgränserna.Vissa katastrofer beror också på globala problem som kräver ettgemensamt arbete över nationsgränser för att de bakomliggandeorsakerna skall kunna påverkas, som t.ex. klimatförändringar elleröverutnyttjande av vissa naturresurser.Att på ett tydligare sätt koppla symptom som människors nöd tillorsakssamband som har att göra med politiska, ekonomiska, miljömässiga,sociala och andra bakomliggande faktorer, har lett till ennärmare anknytning mellan det humanitära biståndet och utvecklingsfrågor,mänskliga rättigheter och politisk konfliktlösning. Dethar vidgat ”den humanitära kulturen” och minskat barriärer mellanett kortsiktigt humanitärt tänkande och ett mer långsiktigt utvecklingsinriktatsynsätt. 26 I en politik för global utveckling är utmaningenatt identifiera och försöka angripa orsakerna till den sårbarhetsom har sin utgångspunkt i fattigdom och orättvisor. Brist påsäkerhet tillhör fattigdomens väsen.I fattiga länder bygger människor som drabbats av katastroferalltför ofta upp sina hem och samhällen på samma ställe och påsamma vis som före katastrofen. Risken att drabbas igen finns kvaroch de är därmed lika sårbara inför framtida katastrofer. Arbetetmed att minimera framtida risker kan starta på ett tidigt stadiumom hjälporganisationer och andra aktörer mer aktivt planerar fördetta. Tidigare har återuppbyggnadsarbetet efter katastrofer av olikaslag varit nästan enbart fokuserat på att bygga upp den fysiskainfrastrukturen, vilket det givetvis är viktigt att fortsätta med.Återuppbyggnadsarbetet måste emellertid också innebära att denlokala ekonomin och de lokala institutionerna stärks och byggs upppå nytt. Ett hållbart återuppbyggande kräver satsning på de katastrofdrabbadesamhällenas sociala kapital. 27 Det kan gälla stöd tilllokalsamhällen och lokala organisationer att kartlägga risker, upprättalokala beredskapsplaner och hitta metoder för att förbättra26UD, Humanitärpolitiska perspektiv.27World Disaster Report, 2001120

SOU 2001:96Globala nyttighetersamhällets förmåga att återhämta sig efter en katastrof. Det kräveren bättre samordning mellan katastrofarbetet och utvecklingssamarbetet.Biståndet kan bidra till ökad kapacitetsuppbyggnad för attminska sårbarheten i framtiden.De bakomliggande orsakerna till katastrofer skiftar givetvis precissom möjligheten att kunna påverka dessa faktorer. Många naturkatastroferhar andra orsaker än rent naturliga och att hitta dessabakomliggande orsaker och verka för strukturella och politiska förändringarär ett nödvändigt men svårt arbete som kräver gemensammaansträngningar och gemensamma finansiella satsningar. Detfinns idag ett stort intresse bland olika aktörer, såväl från enskildaorganisationer som inom näringslivet, att medverka i arbetet vidhumanitära kriser. Detta kräver en tydlig samordning av olikainsatser. Hur det konkret ska gå till, vilket inflytande företagen skafå, hur styrningen av de multilaterala organisationerna ska gå till, ärexempel på frågor som behöver ses över mer ingående.FN-organens styrka är att spela en strategiskt samordnande roll– inte att snabbt mobilisera vare sig resurser eller verkställighet.Enskilda organisationer, som Röda Korset, kan däremot ha en ledandeoperativ/verkställande roll i olika områden. Arbetet somgjorts för att standardisera normer för utrustning och arbetsmetodersamt utveckla etiska regler i arbetet, Codes of Conduct, behöverfå ökad spridning och är en förutsättning för ett mer effektivt ochsamordnat arbete i katastrofer.Beträffande EU-samarbetet i samband med naturkatastrofer ochstörre humanitära nödsituationer krävs en tydligare samordningmellan de instrument som lyder under kommissionären förbiståndsfrågor och ansvarig kommissionär för utrikesfrågor. Det ärenligt kommittén varken rimligt eller önskvärt att femton medlemsländer,och på sikt många fler, var och en ska utföra insatser ien akut katastrofsituation. En effektiv samordning förefaller dockorealistisk idag då ECHO 28 inte fungerar tillräckligt bra och inteheller har detta mandat. En stor utmaning inom det humanitäraområdet är att EU på sikt kan ta huvudansvaret för medlemsländernasbidrag i katastrofinsatser. ECHO måste dock redan idagbättre samordna sig med andra stora aktörer som Världsbanken ocholika FN-organ t.ex. UNHCR, UNDP, WFP, UNICEF ochOCHA.28European Community Humanitarian Office.121

Globala nyttigheter SOU 2001:96Sverige bör också verka för att EU lägger fast en ny strategi föratt stärka de drabbade ländernas egna lokala kapacitet att bättrehantera såväl katastrofförebyggande som katastrofhantering.Behovet av forskning, utvärdering och lärande kring katastroferär stort. Speciellt viktigt är att öka kunskapen kring de komplexasambanden mellan miljöfrågor och potentiella katastrofer.4.1.3 Stabilitet i det internationella finansiella systemetHändelseutvecklingen i Mexiko 1994 och i Sydostasien 1997–1998visade att bank- och valutakriser ofta uppträder parvis och att desseffekter snabbt kan drabba en stor del av världens länder. Enmängd studier har också påvisat att fattiga människor i fattiga länderinte är isolerade från händelser på internationella finansiellamarknader. 29 Tydligt är att globaliseringen medför ökade systemriskeroch att öppenhet i vissa lägen kan vara skadlig, om inte nödvändigainstitutioner finns på plats.De senaste årens kriser på de finansiella marknaderna orsakadevärldssamfundet stora förluster som kom att drabba människormycket ojämnt. Någon samlad bedömning av vad dessa kriser kostatfinns inte, men summorna torde vara ansenliga. Förebyggandeåtgärder, i form av insatser i utvecklingsländer och tillväxtländersamt på internationell nivå, torde kunna bidra till kostnadseffektivareinsatser och bidra till en lägre risknivå för alla människor,inklusive dem som lever nära existensnivån.Insatserna på nationell nivå i utvecklingsländer bör fokusera påinstitutionsbyggande och förstärkning och utveckling av den finansiellasektorn. Detta inkluderar åtgärder som skapar ett robust ochdiversifierat banksystem med privata banker och en fungerandefinansinspektion. Det är även viktigt med lagar för konkurs ochlikvidation, liksom en snabb och opartisk juridisk process. Vidareär tillämpningen av internationellt överenskomna standarder, bl.a.för redovisning och revision, nödvändiga villkor för effektiva kapitalmarknader.Etablering av utländska banker kan också spela enviktig roll genom att den tillför kompetent bankpersonal och ökarkonkurrensen inom banksektorn. Det är viktigt att ha i åtanke attuppbyggandet av denna typ av institutioner kräver tid. Det är ocksåviktigt att understryka vikten av en stabil ekonomisk politik, inklu-29Levinsohn m fl., 2002.122

SOU 2001:96Globala nyttighetersive en trovärdig finans- och penningpolitik, för att kriser och oro ifinanssystemet skall undvikas.Omfattande insatser har gjorts när det gäller att reformera detinternationella finansiella systemet och de internationella finansiellainstitutionerna för att öka stabiliteten. Olika organisationer och ettstort antal länder medverkar i detta arbete, och åtgärder för att ökaöppenhet och transparens hos myndigheter, marknadsaktörer ochinternationella organisationer har vidtagits i syfte att möjliggöra ettmer informerat beslutsfattande och en bättre riskbedömning, t.ex.inom den privata sektorn.Normer och regelverk har skapats för att genomlysa enskilda ländersfinans-, penning- och skattepolitik liksom för nationella ochinternationella betalningssystem, redovisning och revision, konkurslagstiftning,börshandel och övervakning av försäkringsväsendet.Vidare pågår ett arbete med att ta fram regler för förbättradoch korrekt nationell och internationell statistik m.m. Internationellavalutafonden (IMF) och andra internationella organisationerstöder och bistår med experthjälp till de länder som vill anpassa sinlagstiftning till normerna och regelverken. De internationella organisationernasverksamhet har reformerats i syfte att bättre kunnahantera och förebygga de finansiella kriser som uppstår. Samarbetetmellan olika organisationer har ökat betydligt. Ansträngningar hargjorts för att förmå den privata sektorn till ett ökat ansvarstagandeoch ökad delaktighet i krisförebyggande och krishantering. Beredskapeninom t.ex. IMF att bistå de medlemsländer som önskaravveckla sina kapitalrestriktioner att göra detta på ett korrekt sättär stor. Arbetet med att öka stabiliteten i det finansiella systemetbör fortlöpande utvecklas och fördjupas.För att öka stabiliteten i finanssystemet har förslaget att införaen transaktionsskatt på den internationella valutahandeln, en s.k.Tobinskatt, förts fram. En sådan skatt skulle syfta till att minska dekortsiktiga spekulativa kapitalrörelserna till förmån för mer långsiktigaöverväganden, och den skulle även öka regeringarnas handlingsfriheti finans- och penningpolitiken. Förslaget har kritiseratsbåde vad gäller lämpligheten och möjligheten att införa skatten.Det kan konstateras att skatten kräver internationell uppslutning 30 ,något som i dag är att betrakta som omöjligt att uppnå. Vidare ärdet tveksamt om skatten skulle få önskvärda effekter även om dengick att införa. De farhågor som framförts är att den skulle30Jordahl, 2001123

Globala nyttigheter SOU 2001:96medföra negativa konsekvenser för det finansiella systemet ochfinansmarknadernas funktionssätt och därmed inte gagna de länderman avser skydda.Riksdagen behandlade under 2001 frågan om Tobinskatten ochbegärde att regeringen skall arbeta fram ”en globaliseringsstrategidär både Tobinskatten och andra förslag för att öka stabiliteten idet internationella finanssystemet och för att hantera eller finansieraväxande globala utmaningar värderas och prioriteras”. Äveninom EU har initiativ tagits till en diskussion om idéerna bakomTobinskatten.Det är viktigt att arbetet med att finna nya vägar att stabilisera deinternationella finansmarknaderna och öka det demokratiska inflytandetoch insynen fortsätter. I Carlsson-Ramphal-rapporten ochdess bakgrundsrapporter 31 presenteras, vid sidan av förslaget om enskatt på den internationella valutahandeln, flera andra förslag somkan bidra till att åtgärda problemen. Dessa, liksom erfarenheterfrån länder som sökt alternativa vägar, t.ex. Chile, bör noggrantgranskas i detta arbete.4.1.4 Miljöarbete utifrån global, regional och lokal samverkanNästan tio år har gått sedan Rio-konferensen. Bland de positiva resultatenfinns arbetet med lokala Agenda 21-program, integreringenav miljötänkande i många företags produktionssystem samtett antal viktiga internationella överenskommelser om minskningarav utsläpp. Ändå anser många bedömare att utvecklingen fortsätteratt gå åt fel håll på ett alarmerande sätt. Tydliga exempel är klimatfrågan,utarmningen av den biologiska mångfalden, utfiskningen,den fortgående skogsskövlingen, jorderosion och ökenutbredning,den fortsatta spridningen av många giftiga kemikalier samt färskvattenkriseri allt fler regioner.Flera av de globala miljökonventionerna som Klimatkonventionen,Konventionen om biologisk mångfald och Ökenkonventionenhar tydliga kopplingar till varandra men har också viktiga beröringspunktermed exempelvis globala vattenförsörjnings- och marinafrågor. Det är angeläget att samordningen mellan olika konventionerförbättras och kompletteras med ökade bilaterala satsningari utvecklingsländerna. Biståndsinsatserna måste också koordineras,t.ex. bör anpassningsåtgärderna för exempelvis klimatför-31Maneschöld, 2001124

SOU 2001:96Globala nyttigheterändringarna samordnas med insatser som ryms inom ramen förandra internationella överenskommelser som gäller vattenförsörjning,livsmedelssäkerhet m.m. Det är också angeläget att Världshandelsorganisationen(WTO) och de globala miljöavtalen fungerarömsesidigt stödjande.Montrealprotokollet från 1987, vilket begränsar utsläppen av substansersom skadar ozonskiktet, visar att globala miljöproblem kanlösas genom internationell samverkan. De försök som hittills hargjorts på andra områden, t.ex. för att minska utsläpp av växthusgaser,har dock varit betydligt mindre framgångsrika. Delvis berordetta på att den teknik som behövs för att ställa om till renare produktionsmetoderär dyr. En viktig förklaring är också, att medanutvecklingsländerna har mer att förlora på den globala uppvärmningen,är det framförallt höginkomstländerna som skulle få stå förden största delen av kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen.Utvecklingsländernas deltagande i klimatkonventionen ärdock av central betydelse för att målet om stabiliserande halter avväxthusgaser i atmosfären skall kunna uppfyllas.I Klimatkonventionen förbinder sig alla deltagande parter, rikaländer som fattiga, att vidta åtgärder för att begränsa klimatpåverkanoch underlätta anpassning till ett förändrat klimat. Detta skaske i enlighet med principen om gemensamt men differentieratansvar. Det betyder att hänsyn ska tas till nationella och regionalautvecklingsnivåer, förutsättningar och prioriteringar. De industrialiseradeländerna har dessutom åtagit sig att stödja utvecklingsländernaekonomiskt i deras strävan att begränsa utsläppen av växthusgaseroch främja anpassning till ett förändrat klimat. Det fastslåsockså att effektiviteten i utvecklingsländernas genomförandeav sina åtaganden är beroende av de industrialiserade ländernas stödi form av finansiella resurser och teknologiöverföring. Enligt såvälkonventionen som protokollet skall höginkomstländerna i sittarbete för att uppnå sina utsläppsmål ta hänsyn till eventuella skadeverkningari utvecklingsländerna. Mot bakgrund av att de industrialiseradeländerna, i enlighet med konventionen, skall ta de förstastegen för att minska mänsklig klimatpåverkan, har utvecklingsländernainte några åtaganden om kvantitativa utsläppsminskningar iKyotoprotokollet.Under arbetet med klimatkonventionen har fyra särskilda finansieringsmekanismerskapats:125

Globala nyttigheter SOU 2001:96NNNNDen s.k. Clean Development Mechanism (CDM), vars syfte är attstimulera till investeringar i utvecklingsländerna som bidrar till attproduktionen av växthusgaser där relativt sett minskar. Aktuellaområden för sådana investeringar är framförallt energiproduktion,transporter, skogsbruk och jordbruk. CDM bedömdes i sambandmed Kyotokonferensen kunna generera investeringar i miljöanpassadteknik motsvarande åtskilliga miljarder dollar årligen. EfterUSA:s avhopp och de kompromisser som gjorts i samband medpartsmötena i Bonn och Marrakesh är dock optimismen meradämpad.Den speciella fonden under Klimatkonventionen (Special ClimateChange Fund) skall som komplement till den globala miljöfonden,GEF, finansiera insatser inom områdena anpassning, teknologiöverföring,energi, transport, industri, jordbruk, skogsvård, avfallshanteringsamt ekonomisk diversifiering i länder vars ekonomierär särskilt beroende av inkomster från produktion, exporteller användning av fossila bränslen.Fonden för de minst utvecklade länderna (Least Developed CountriesFund), även den under konventionen, tillskapas för att finansieraett särskilt arbetsprogram för de minst utvecklade länderna.Fonden för anpassning under Kyotoprotokollet (Kyoto ProtocolAdaptation Fund) skall finansiera insatser i utvecklingsländer somär parter till protokollet med inriktning på anpassning till klimatförändringaroch skadeverkningar till följd av genomförandet avåtgärder som industriländerna vidtar för att uppnå sina åtaganden.En av fondens finansieringskällor är en avgift på mekanismen förren utveckling, CDM.Även när det gäller artrikedom och genetisk diversitet är situationenkritisk. De länder som uppvisar störst biologisk mångfald finnskoncentrerade till det södra halvklotet, där många ekosystem ocharter är hotade på grund av otillräckligt skydd och kortsiktigt tänkande.Ett ekosystem med sitt genetiska material är en värdefullekonomisk resurs. Genom att tillvarata och utveckla traditionellkunskap och brukande av naturresurser och genom att upprättaoch värna äganderätter till sjö och mark skulle dagens situationkunna förbättras avsevärt. Fungerande ekosystem är i sig indirekten mycket värdefull resurs och kunskap om detta måste byggas uppoch förvaltas.Mängden avfall och föroreningar i de fattiga länderna ökar i snabbtakt. Åtgärder behöver därför vidtas omgående, för att miljöhänsyn126

SOU 2001:96Globala nyttigheterskall prägla den ekonomiska utvecklingen i utvecklingsländerna.Inte minst gäller detta snabbt växande och folkrika länder somIndien, Kina, Brasilien, Mexiko, Nigeria m.fl. En anpassning tillhöga miljökrav kan endast ske genom finansiellt stöd från de rikaländerna och med användande av förbättrad och ny teknik. Ökadmiljövänlig produktion skulle också kunna inkluderas i de internationellahandelsvillkoren. Andra åtgärder är stöd till införandet avsystem för miljömärkning och andra insatser för hållbar utveckling.Stöd till ökad miljöhänsyn i utvecklingsländerna är inte bara enmoralisk angelägenhet utan också ett egenintresse. Miljökatastroferpå andra håll i världen får obönhörligen konsekvenser också förEuropa.Människors tillgång till och användning av sötvatten är en av destora globala miljö- och utvecklingsfrågorna som kommer att ökastarkt i betydelse 32 . Redan nu vet vi att inom några decennier kommeren stor del av jordens befolkning att leva i områden med bristpå vatten eller med vatten av otjänlig kvalitet. Den biologiskamångfalden i vattnen kommer att ha minskat. Totalt sett hotas idag tusen fiskarter. Detsamma gäller tillgången till fisk som en avde viktigare proteinkällorna för många människor i utvecklingsländerna.Konflikter inom och mellan länder om delade vattentillgångarkommer att öka. Tillgång till vatten av god kvalitet och riktigasanitära lösningar är en förutsättning för att effektivt ochframgångsrikt kunna bekämpa fattigdomen. Som oftast är detkvinnor och barn som drabbas hårdast av den nuvarande situationeni stora delar av världen. Sverige har under lång tid prioriteratvattenfrågorna i det multilaterala arbetet internationellt såväl sominom det bilaterala utvecklingssamarbetet. Särskild vikt har lagtsvid integrerad vattenresurshushållning.Sverige ger i dag stöd till konventionssekretariaten, till GEF ochvia olika FN-organ. Svensk politik syftar till att stärka FN:s miljöprogram,UNEP, och öka det internationella miljösamarbetets slagkraft.Stöd ges också till utvecklingsländer för att delta i det internationellaarbetet under de olika miljöavtalen. Inför större globalamiljöförhandlingar har stöd också lämnats från Sida till t.ex. afrikanskaländer för förberedande möten och seminarier. Utvecklingsländernamåste också få stöd att implementera konventionerna.Dilemmat är att konventionsansvaret inte har någonstörre prioritet på många utvecklingsländers utvecklingsagenda.32Gordon, 2001127

Globala nyttigheter SOU 2001:96Uppfattningen att de internationella miljökonventionerna ärhöginkomstländernas problem förekommer ofta. Det behövs medandra ord en kompetens- och institutionell utveckling för att lyftamiljöfrågorna.Det är uppenbart att kapacitetsuppbyggande åtgärder krävs för attutvecklingsländerna ska kunna efterleva nya åtaganden. Stöden förutvecklingsländernas genomförande av många internationella avtalbör diversifieras och förbättras, särskilt vad gäller tekniköverföring.Inom miljöområdet finns således en rad exempel på hur stöd tillutvecklingsländers miljöansträngningar i förlängningen blir en delav svensk regional och internationell miljöpolitik. Fördelarna gårpåtagligt i båda riktningarna. Enligt kommittén bör detta faktumåterspeglas i finansieringen av denna typ av insatser.Mer uppmärksamhet behöver också riktas mot att de rika ländernaskall ta ett ökat ansvar för egna utsläpp och uthållig naturresursanvändning.Den största andelen av de globala miljöproblemensorsaker står i dag att finna hos de rika länderna, som därförbör betala huvuddelen av notan för de skyddsåtgärder som vidtas.Ett brett spektrum av politikval påverkar framtida generationerslevnadsbetingelser inte bara här i Sverige utan också i resten avvärlden. Det finns klara länkar bl.a. mellan den politik vi väljer attföra på området handel och miljö och utvecklingen för fattigamänniskor i utvecklingsländer. Val av teknik vid direktinvesteringarutgör viktiga miljömässiga vägval, liksom hanteringen av förnyelsebaranaturresurser, t.ex. fiske och skog.Kommittén vill speciellt uppmärksamma det faktum att mångautvecklingsländer står inför den stora utmaningen att välja energilösningaroch infrastruktur som helst ska vara förenliga med enekonomiskt och ekologisk hållbar utveckling. Medan icke-miljövänligteknik ofta är billigare än ny miljövänlig teknik på kort sikt,ger den senare en dubbel avkastning genom att den både reducerarproduktionskostnaderna på lång sikt och är miljövänlig. Svårigheternaligger dock i att dels värdesätta miljövänligheten monetärt,dels att klara av de stora initiala investeringskostnader som teknikenofta är förknippad med. Den nya tekniken kräver kapitalmarknaderdär mycket långsiktig finansiering kan erhållas.Det avgörande för spridningen av ny teknik är att respektivelands regering aktivt arbetar för en långsiktigt hållbar utveckling.Vidare spelar kunskap och regelverk i utvecklingsländerna en viktigroll. Upprättandet av myndigheter och institutioner på miljö- ochenergiområdet kan ha den dubbla effekten att dels hålla kvar kom-128

SOU 2001:96Globala nyttigheterpetens inom landet, dels bana väg för den nya tekniken. Den allmännatrenden idag är privatisering inom områdena energi, transporter,vatten och avfallshantering. Teknikutvecklingen och förändringarnainom miljöområdet ställer härmed stora krav på lagstiftningen.Det är viktigt att biståndsorgan, givarländer och finansiellainstitutioner har en djup kunskap om ny miljövänlig teknikoch behoven av institutionella regelverk för att kunna underlättaimplementeringen av den nya tekniken i utvecklingsländer. Eftersommånga utvecklingsländer står inför en utbyggnad av transportochenergiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avsevärdamiljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allasintresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggörför utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma enmiljövänlig teknik.Biståndet har inte tillräckligt prioriterat stöd till miljöriktigainvesteringar inom energi, transporter, vatten, avfall, etc. Skälen ärflera. Denna typ av investeringar kräver betydande insatser somnumera främst anses vara en uppgift för den privata sektorn. Denmekanism som idag finns på internationell nivå, dvs. GEF, har förhållandevisbegränsad omfattning. Därtill är den utformad så attden enbart kan finansiera merkostnaden för att reducera den globalamiljöpåverkan av en viss planerad investering. Stöd till attminska miljöstörningar på lokal nivå ligger däremot utanför GEF:smandat.Framgång i det globala miljöarbetet kan endast nås om politiskabeslut omsätts i konkret handling. Det kommande toppmötet omhållbar utveckling i Johannesburg 2002 blir därför avgörande för hurdessa frågor framgent kommer att hanteras internationellt.4.1.5 Kampen mot smittsamma sjukdomarHoten mot hälsan i utvecklingsländer berör inte bara fattiga människori dessa länder utan även människor i höginkomstländer. Denya hoten inkluderar hiv/aids och snabbt ökande tuberkulossamtidigt som de gamla problemen kvarstår i form av bl.a. malariaoch andra infektionssjukdomar. Resurserna i de fattigaste ländernaräcker inte till en anständig nivå på hälso- och sjukvården och föratt förhindra spridning av sjukdomar. Ett starkt gemensamtintresse föreligger för människor i höginkomstländer och i utvecklingsländeratt finna nya effektiva angreppssätt.129

Globala nyttigheter SOU 2001:96Utveckling av ny kunskap och nya produkter är en förutsättningför att kunna förbättra människors hälsa. Det handlar framför alltom nya och mer effektiva läkemedel, vaccin och behandlingsmetoder,men även om kunskap inom områden som hälsoekonomi ochorganisationsutveckling. Inom hälsoområdet utvecklas dessanyttigheter bäst just globalt, baserat på lokala behov och erfarenheter.De viktigaste aktörerna för produktionen av dessa globala nyttigheterinom hälsoområdet är de forskningsbaserade läkemedels- ochvaccinföretagen, forskningsinstitutioner med intresse för hälsosituationeni den fattiga delen av världen och sist men inte minstVärldshälsoorganisationen (WHO). Även privata aktörer kan fåviktiga roller samtidigt som det är ett bevis på att det internationellasamfundet brustit i sitt ansvar 33 . Det är nödvändigt att finnalämpliga former för hur en sådan vilja att bidra till nya insatser skallutnyttjas på bästa sätt.Tyvärr prioriteras inte utvecklingsländernas hälsoproblem vadgäller forskning och utveckling. En försvinnande liten del av läkemedelsföretagensbudgetar anslås till utveckling av nya läkemedeloch vaccin för att möta behoven i världens fattigaste länder. Detsammagäller forskningen totalt.WHO är en viktig aktör inom forskningsområdet med uppgiftatt bedriva normativt tekniskt arbete. Detta innebär att stimuleraoch underlätta framtagandet av ny kunskap och nya produkter.Detta gör man genom en kombination av forskningssamarbete, utarbetandeav riktlinjer samt tekniskt stöd i användandet av dessariktlinjer på landnivå. WHO har under de senaste åren påtagligtåtertagit rollen som ”center of excellence” och återvunnit förtroendehos både givare och experter även om mycket arbete återstårframförallt för att förstärka WHO:s arbete på landnivå.Knutna till WHO finns två betydelsefulla forskningsprogramHuman Reproduction Program (HRP) och Tropical DiseaseResearch Programme (TDR). Dessa kan tjäna som exempel påeffektiva mekanismer för utveckling av nya globala nyttigheter.Programmen har resulterat i att nya preventivmedel utvecklats liksomnya läkemedel och behandlingsmetoder för till exempel mala-33I genomsnitt uppgick det offentliga hälobiståndet, enligt de beräkningar som gjorts avDAC och WHO, till 6,7 miljarder US-dollar per år 1997-99. Som exempel kan nämnas attBill och Melinda Gates stiftelse donerade samma år följande summor på hälsoområdet; 1997– 2,9 miljoner US-dollar, 1998 – 152,2 miljoner US-dollar och 1999 – 1219,9 miljoner USdollar.Bidraget sjönk 2000 till 685,6 miljoner US-dollar. (Uppgifter från WHOCommission on Macroeconomics and Health 2001).130

SOU 2001:96Globala nyttigheterria och andra tropiska sjukdomar. Programmen har inneburit närasamarbete mellan forskare, FN, samarbetsländer och läkemedelsindustrin.Tillkomsten av nya globala mekanismer för resursöverföring avtypen Global Alliance for Vaccin and Immunization (GAVI) ochThe Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria(Globala fonden) är viktiga för utvecklingen av globala nyttighetergenom att de garanterar eller indikerar en marknad och köpkraftvad gäller särskilda produkter som nya läkemedel, malarialäkemedel,myggnät, kondomer etc. De utgör samtidigt ett avsteg från dettraditionella sättet att bedriva bistånd och behöver noggrant följasupp och utvärderas för att undvika att resurser splittras. En gemensamnämnare for de nya initiativen är en starkare betoning påresultat och system för att mäta och verifiera dessa, samt att ettstörre och tydligare ansvar läggs på regeringar och berörda ministerieri mottagarländerna. I fallet GAVI 34 är fortsatt stöd till mottagarländerbaserat på uppnådda resultat, där rapporterat antalimmuniseringar verifieras av oberoende revisorer. Många länder harenligt GAVI visat en påtaglig förmåga att prioritera med hänsyn tillsina resurser 35 .Ett ytterligare exempel på hur internationella aktörer kan bidratill utveckling av nya produkter och till att dessa produkter blir tillgängligaför samarbetsländer är UNAIDS/WHOs förhandlingarmed läkemedelsindustrin kring priserna på antiviral terapi för attbehandla aidssjuka. Dessa förhandlingar har till dags dato inneburitatt priser sänkts med upp till 95 procent, att företagen tillhandahållerläkemedel utan vinst i vissa länder och att diskussionerkring patenträttigheter och lokal produktion har inletts. Samtidigthar frågor kring patenträttigheter, TRIPS-avtalet och handelsvilkoren särskild och avgörande betydelse när det gäller utveckling av nyaläkemedel och vaccin. I samband med WTO-förhandlingarna iDoha i november 2001 enades medlemsstaterna kring en särskilddeklaration om TRIPS och hälsa. Här fastslås att immaterialrättsligtskydd är viktigt för utvecklingen av nya mediciner samtidigtsom man uppmärksammar problematiken kring priseffekterna.34Initiativet till GAVI kom från chefen for Världsbanken som 1999 tillsammans med sinakollegor från WHO och UNICEF beslöt att förena organisationernas krafter for attmotverka sjunkande immuniseringstäckning. Regeringar i höginkomstländer ochutvecklingsländer, den vaccinproducerande läkemedelsindustrin och intresseradeorganisationer och stiftelser kom tidigt med som medlemmar i alliansen. För en redogörelseför alliansens arbetssätt, se Stenson, 2001.35Stenson, 2001131

Globala nyttigheter SOU 2001:96Man markerar också att TRIPS-avtalet inte ska hindra medlemsländernaatt vidta åtgärder för att skydda hälsan i landet. Här pekassärskilt på den flexibilitet avtalet medger för länder att utfärdatvångslicenser i ett nationellt nödläge, som t.ex. vid epidemier avhiv/aids, tuberkulos och malaria. Dessutom gavs MUL en ytterligareförlängning om 10 år (till 2016) innan man ska implementeraTRIPS-avtalet på läkemedelsområdet.Det är angeläget att Sverige ökar såväl sitt finansiella bidrag tillutvecklingen av nya globala nyttigheter inom hälsoområdet (dettaär kostnadseffektivt utvecklingssamarbete) som sitt engagemangoch stöd till samarbeten mellan offentliga och privata sektorn ochvad gäller handels- och patentregler. En förutsättning för att säkerställaatt tillräckligt med forskningsresurser avsätts för att utvecklavacciner och mediciner mot sjukdomar som hiv/aids, malaria ochtuberkulos torde vara specifika avtal mellan det internationellasamhället och läkemedelsindustrin, där företagen garanteras avsättningom och när de lyckas ta fram effektiva preparat. När det gällerinriktningen på framtida satsningar i kampen mot smittsammasjukdomar är det nödvändigt att kombinera strukturreformer i utvecklingsländernamed medicinsk-tekniska interventioner. Detkommer vidare att bli nödvändigt att samordna de globala hälsoinitiativenoch underlätta för länder att tillgodogöra sig ett ökat internationelltbistånd utan att undergräva deras eget ansvar.4.1.6 Kampen mot organiserad internationell brottslighet ochkorruptionTransnationell kriminalitet beräknas omsätta cirka 1 000 miljarderdollar årligen, med en uppskattad vinst på 500 miljarder dollar perår. Kriminella organisationer har i växande omfattning kommit attägna sig åt alltmer sofistikerade områden, bl.a. inom den nya teknikenoch finanssektorn. Samtidigt har andra och helt oacceptablaformer, som t.ex. människohandel, vuxit i omfattning, liksom handelnmed vapen. Den illegala drogtrafiken uppskattas årligen genereramellan 150 och 250 miljarder dollar, vilket är pengar som tvättaseller som återbrukas i illegal verksamhet och för att finansieraväpnade konflikter och terrorism 36 .Ett stöd till utvecklingsländerna i arbetet med att stävja dennaverksamhet skulle inte bara gynna människor i dessa länder utan i36UN 2001132

SOU 2001:96Globala nyttigheterhela världen. De händelser som utspelat sig under hösten 2001understryker behovet av ett kraftfullt internationellt samarbetekring målsättningen att befria världen från transnationell kriminalitetoch terrorism. Tydligt är att samverkan krävs, med deltagandefrån både höginkomstländer och utvecklingsländer. Alla ländermåste verkställa de handlingsplaner som redan antagits och som ärpå väg att arbetas fram inom FN:s ram. Exempel på insatser inombistånd kan vara att skapa alternativa inkomstkällor för de människorsom i dag försörjer sig på kriminella aktiviteter, t.ex. att geopiumodlande bönder stöd att påbörja odling av andra inkomstbringandegrödor.Korruption undergräver demokrati, mänskliga rättigheter ochekonomisk utveckling. Den snedvrider konkurrensen i näringslivetoch leder till felaktig resursanvändning. Korruptionen slår särskilthårt mot de fattigaste i dagens utvecklingsländer. Resurser somskulle ha använts till att tillgodose deras basbehov försvinner sommutor. Effektiv korruptionsbekämpning är därför av avgörandebetydelse i såväl utvecklingsländer som utvecklade stater. Det förutsätteråtgärder både mot dem som besticker och dem som låtersig mutas.Sverige deltar aktivt i det internationella arbetet mot korruption,och arbetet bedrivs numera på många olika fronter. Europeiskaunionen, Europarådet, OECD, OAS och Stabilitetspakten för sydöstraEuropa är några av de organ som är engagerade. I Världsbankensoch Internationella valutafondens arbete ingår korruptionsbekämpningsom en viktig uppgift. Inom Förenta nationerna förberedsnu en förhandling om en världsomfattande konvention motkorruption.4.2 Överväganden och förslag4.2.1 ÖvervägandenKommittén anser att de grundläggande tankarna kring globala nyttigheterär användbara som utgångspunkt för analysen av gemensammaglobala problem, dvs. problem där Sverige delar gemensammamålsättningar med en lång rad länder. Samtidigt vill kommitténunderstryka behovet av en fortsatt internationell debattkring begreppet och dess användningsområden.133

Globala nyttigheter SOU 2001:96Tydligt är att en ökad produktion av globala nyttigheter i mångafall är ett effektivt sätt att bekämpa fattigdom. Stöd till sådanainsatser bör utgöra ett centralt instrument i PGU. I många fallfinns också ett nationellt egenintresse av ett ökat utbud av en vissglobal nyttighet. De gamla instrumenten för att säkra nationellaintressen – såsom traditionell diplomati, nationell lagstiftning ochmilitär styrka – räcker inte till för att lösa gemensamma globalaproblem. Lösningen på dessa är globalt samarbete. Ett allt störreantal olika aktörer önskar minimera de globala riskerna och delta iproduktionen av globala nyttigheter, och i vissa fall finns ett ansenligtfinansiellt stöd från privata källor att tillgå.Vikten av att främja ett ökat utbud av globala eller regionalanyttigheter vid sidan av det landinriktade arbetet, har redan uppmärksammatsvad gäller t.ex. konfliktfrågor, hiv/aids och miljö,bl.a. i regeringens skrivelser om samarbetet med Afrika och Asien.Sida har fått i uppdrag att utarbeta en strategi för svenskt stöd tillregionalt samarbete i Afrika. Denna kommer också att behandlaaspekter som har beröring med regionala nyttigheter. Utan attföregripa resultatet av arbetet kan nämnas att strategin troligtviskommer att beröra sådana områden som konflikthantering, miljösamarbete,handelspolitiskt och annat ekonomiskt samarbete,forskning samt hiv/aids. Konkreta åtgärder och uppföljning avAsienstrategins rekommendationer har gjorts bl.a. genom ökadeinsatser på miljöområdet, framför allt genom kunskapsöverföring.Hållbar utveckling är i dag ett centralt element i samtliga landstrategierför samarbetsländerna i Asien.Det är i sammanhanget viktigt att betona att globala nyttigheteraldrig kan ersätta nationella allmänna nyttigheter, som utbildning,ett fungerande rättssystem, infrastruktur och ett fungerande hälsosystem.De globala nyttigheterna skall hanteras och betraktas somnödvändiga komplement i kampen mot fattigdomen, i situationerdär åtgärder på nationell nivå inte räcker till för att hantera detaktuella problemet.En öppen dialog kring storleken på och fördelningen av globalanyttigheters kostnader och nytta, mellan länder och mellan grupperinom länder, behöver föras. Diskussionen måste baseras på forskningoch företrädelsevis ske i ett multilateralt sammanhang. Vidarekrävs en beredskap att använda en lång rad olika instrument och134

SOU 2001:96Globala nyttigheterfinansieringskällor, där biståndet i vissa sammanhang kan vara enkälla 37 .Olika länder prioriterar ofta olika nyttigheter, bl.a. beroende påvariationer i utvecklingsnivå och betalningsförmåga. De mest ändamålsenligainstitutionella ramverken, respektive lämpliga finansieringsformer,varierar beroende på vilken global offentlig nyttighetsom diskuteras. De påverkas också av de drivkrafter och denförmåga att delta som finns i de länder som skall samarbeta för vissglobal nyttighet. Tre olika typer av situationer kan urskiljas 38 :Ett läge där alla berörda höginkomst- och utvecklingsländer har ettintresse av att producera nyttigheten. Det kan gälla produktionen avett vaccin mot en sjukdom som härjar både i höginkomstländer ochutvecklingsländer. Chansen att finna ett vaccin snabbt kan varastörre om alla resurser samlas till det mest välrenommerade forskningsinstitutet.Kommittén anser att effektivitetstänkandet börvara vägledande för hur medel fördelas i en sådan situation.Ett läge där intresset att producera nyttigheten främst finns hos höginkomstländer,men inte hos utvecklingsländer. Denna situation kanuppstå när utvecklingslandet tvingas göra andra prioriteringar justpå grund av det faktum att landet är fattigt. Mekanismer måste dåskapas för att kompensera utvecklingslandet för eventuella insatseroch därmed skapa ett intresse att delta i produktionen av nyttigheten,t.ex. på miljöområdet. Utvecklingsländer behöver ofta stöd föratt fullgöra sina förpliktelser i enlighet med internationella överenskommelserför hållbar utveckling.Ett läge där drivkrafter bara existerar för utvecklingsländer men inteför höginkomstländer. Dessa nyttigheter bör ges hög prioritet av demultilaterala organisationerna. Exempel på denna typ av insatser ärstöd till forskning kring läkemedel mot sjukdomar som främstförekommer i utvecklingsländer.För en effektiv medverkan från utvecklingsländernas sida i internationelloch regional samverkan krävs ofta en reformering av dennationella hanteringen av den aktuella frågan. I många länder är ansvaretför t.ex. de olika miljökonventionerna spritt över en raddepartement, vilket försvårar samordning och riskerar deras status ide nationella prioriteringarna.37För en översikt över möjliga finansieringskällor och deras olika komparativa fördelar seBezanson och Sagasti, 2001.38World Bank, 2000b135

Globala nyttigheter SOU 2001:96Den geografiska spridningen av den aktuella globala nyttighetenbör vara en viktig utgångspunkt vid beslut om vilka länder som bördelta i samarbetet. Eftersom många nyttigheter är av regionalkaraktär kan de regionala institutionerna behöva förstärkas för attkunna hantera regionala nyttigheter. Den geografiska fördelningenav nyttan bör vara vägledande för fördelningen av finansiering av deinsatser som krävs.Mekanismer och institutioner för att handha och lösa gemensammaglobala problem är 50 år efter FN:s bildande, fortfarandeoutvecklade. För små länder och utvecklingsländer är dock detmest effektiva sättet att påverka hanteringen av gemensamma globalaproblem, att medverka i mellanstatliga miljöer. För ett hållbartdeltagande från u-landshåll krävs institutionella lösningar som befrämjarägarskap. Ett antal lyckade exempel finns, och erfarenheterfrån dessa bör tjäna som utgångspunkt för diskussion om lämpligainstitutionella lösningar för andra frågor 39 . Utvecklingsländernasreella möjligheter att aktivt delta är i dag många gånger starktbeskurna på grund av begränsad kapacitet. Former för att stödja ettökat deltagande från utvecklingsländerna måste identifieras. Ettantal förslag återfinns i kapitel 8.Deltagandet bör inte begränsas till representanter för regeringarutan utsträckas även till andra aktörer i samhället. Kretsen bör vidgastill att även inkludera näringsliv och representanter för det civilasamhället. Formerna för deras medverkan bör utvecklas i deinstitutionella ramverk som redan existerar och tas med som ensjälvklar byggsten i de institutioner som kommer att byggas uppför frågor som saknar ramverk.Kommittén finner att det arbetssätt som utarbetats inom ramenför t.ex. GAVI, den nya globala hälsofonden och civil-militär samverkanär intressanta experiment som kan appliceras på mångaandra områden – dels vad avser organisation, dels vad avser resultattänkandeoch rollfördelning. Kommittén vill fästa uppmärksamhetenpå att den svenska resursbasen besitter unik kompetens påmånga områden samtidigt som Sverige åtnjuter ett stort förtroendeoch därmed efterfrågas som aktör vid utvecklandet av globala nyttigheter.Det är angeläget att de medel som är avsedda för fattigdomsbekämpning,både på nationellt och internationellt plan, används föratt finansiera insatser med detta syfte. Därför krävs en gedigen39För en översikt se Bezanson och Sagasti, 2001136

SOU 2001:96Globala nyttighetergenomlysning av fördelningen av kostnader och nytta av olikaprogram/insatser vars syfte är att främja produktionen av globalanyttigheter. UNDP uppskattar ett en biståndsdollar av fyra i dagfinansierar produktionen av globala nyttigheter 40 . Vissa utvecklingsländeranser att biståndsmedel “kidnappas” för att hantera ochfinansiera dessa nyttigheter, som i vissa fall tillfredställer främsthöginkomstländers behov. Kommittén anser att Sverige bör verkaför en högre grad av egeninvestering från höginkomstländernassida. Kommittén utgår från att insatser som syftar till att öka produktionenav globala nyttigheter, som tjänar också svenska intressen,delfinansieras via respektive sakdepartements budget.Genom en aktiv samfinansiering och ett samarbete över departementsgränserna,säkras ett utvidgat ansvar, ett förstärkt engagemang,en utökning av tillgänglig expertis och en tydlighet i attinsatserna främjar både nationella mål och målen för den svenskaglobala utvecklingspolitiken. Vidare tydliggörs att det inte föreliggernågon risk för att biståndsmedel dirigeras om för att finansierainsatser som primärt ligger i höginkomstländernas intresse. Samtidigtkan samfinansiering med bl.a. biståndsmedel spela en katalytiskroll som bidrar till att en insats kommer till stånd.Vikten av förebyggande insatser kan inte nog betonas. De kostsammaekonomiska, militära, säkerhetsmässiga och sociala krisernai vår värld visar att det internationella systemet ofta är reaktivt nären skada skett och inte i tillräcklig omfattning fokuserar på förebyggandeverksamhet. Det behövs insikt och fantasi att tänkaockså det otänkbara och att verkställa ett pro-aktivt agerande.4.2.2 FörslagKommittén föreslår följande.Y ”En förebyggande och hållbar hantering av gemensamma globalaangelägenheter” skall utgöra målet för de politikområden somhanterar globala nyttigheter.Y Den svenska nationella hanteringen av globala nyttigheter börinledas med att den koordineringsfunktion som föreslås i Kapitel 8får i uppgift att från samtliga departement begära in en noggranninventering av de globala nyttigheter som hanteras inomrespektive politikområde.40Kaul m.fl. 1999137

Globala nyttigheter SOU 2001:96Y Samtidigt bör Sida uppmanas att göra en inventering av vilka globalanyttigheter man bedömer vara de mest prioriterade utifrånmålet att bekämpa fattigdomen. På samarbetslandnivå bör problemsom kräver regionalt eller globalt samarbete identifieras, liksombehov av stöd för att uppfylla de överenskommelser somingåtts när det gäller globala nyttigheter.Y Från denna kombinerade lista bör ett begränsat antal sakfrågorväljas ut, på vilka de svenska insatserna inledningsvis börkoncentreras. Urvalet bör baseras på fastställda kriterier, t.ex. attinsatser bedöms kunna leda till tydliga resultat, att de har prioritetbåde utifrån ur ett fattigdomsperspektiv och ur nationellsynvinkel, samt att effektiviteten kan förstärkas genom ettsamarbete över politikområdenas gränser. Urvalet bör också styrasav förekomsten av, och effektiviteten i, de globala institutionellaramar som finns för respektive fråga, andra länders agerande,liksom av behovet att skapa nya eller förändrade institutioner.Y Kommittén förutser att följande nyttigheter kommer att inkluderas;kampen mot smittsamma sjukdomar, kampen mot korruptionoch penningtvätt, konfliktförebyggande åtgärder samt säkerställandeav säker vattenförsörjning och en hållbar hantering avvärldens klimat och av världens skogar.Y Kommittén anser att ökade resurser bör avsättas till finansieringav globala nyttigheter som är av stor betydelse för att utrota fattigdomen.Kommittén förutser att berörda departement i presentationenav sin verksamhet och sin budget tydliggör planering för,och prioritering och omfattning av sitt globala samarbete kringglobala nyttigheter.Y Samarbete och samfinansiering mellan olika politikområden ochutgiftsområden bör ske för stöd till globala nyttigheter som samtidigtbidrar till minskad fattigdom i utvecklingsländer och somfrämjar svenska nationella intressen.Y För de utvalda nyttigheterna bör rådgivande specialistgrupper,(s.k. task forces) bildas, med medverkan från enskilda organisationer,näringsliv, akademiska institutioner, experter och andra intressenterliksom representanter från utvecklingsländer. Derasuppgift skall bl.a. vara att sammanställa en handlingsplan för respektivenyttighet, med förslag om hur nyttigheten bör hanterasinternationellt och nationellt.Y Det privata näringslivet och den offentligt finansieradeforskningen bör stimuleras att bedriva forskning och138

SOU 2001:96Globala nyttigheterproduktutveckling kring globala nyttigheter som är viktiga förutvecklingsländer och fattiga människor.Y Förebyggande insatser bör särskilt uppmärksammas. En aktivframförhållning bör eftersträvas med system för proaktivtagerande på respektive sakområde. Här kan folkrörelser spela enviktig roll.Y Frågan om finansieringen av globala nyttigheter är utomordentligtkomplex. Kommittén har funnit att Sverige redan tagit lovvärdainitiativ till internationella studier 41 kring denna problematik ochvill starkt understyrka vikten av fortsatta initiativ i syfte att åstadkommainnovativa lösningar.41www.utrikes.regeringen.se/inenglish/policy/devcoop/financing.htm139

5 Centrala utgångspunkter förutveckling och fattigdomsbekämpningi utvecklingsländerErfarenheterna visar att enskilda länders egen politik är helt avgörandeför hur framgångsrikt fattigdomen kan minskas. Även omdet inte finns någon given modell för hur fattigdomen kan minskasfinns det vissa grundförutsättningar som synes vara allmängiltigaför att nå långsiktigt hållbara resultat. Till dessa förutsättningar hörett demokratiskt samhälle med brett folkligt deltagande, förverkligandede mänskliga rättigheterna, fattigdombekämpande ekonomiskpolitik, hänsyn till framtida generationer samt godtagbarainstitutionella förutsättningar. I detta kapitel beskrivs ett antalcentrala element för ett lands hållbara utveckling och fattigdomsbekämpning.Dessa utgångspunkter har framkommit i kommitténsmöten och samtal med företrädare för olika organisationer ochmyndigheter inom utvecklingsländer och höginkomstländer samt iskriftliga bidrag till kommitténs arbete liksom i annan litteratur. Inästa kapitel diskuteras biståndets roll och möjligheterna att stödjanationell utveckling utifrån dessa utgångspunkter.5.1 Nationellt ansvarstagandeEffektiv fattigdomsbekämpning kan endast bedrivas om det enskildalandet har det fulla ansvaret för utformningen av utvecklingspolitikenoch dess genomförande. Utveckling av policies ochinstitutioner kan inte tvingas på ett land utifrån om långsiktigthållbara resultat skall uppnås. Landet, i form av dess regering ochparlament i dialog med det civila samhället, den privata sektorn ochandra inhemska aktörer som t.ex. förvaltning och rättsväsende,skall ”äga” sin politik dvs. utforma landets utvecklingsstrategieroch utvecklingspolitik. Att utveckla ett genuint lokalt ansvar kräverpolitisk vilja och en inhemsk process av delaktighet i politikensutformning inom ramen för ett demokratiskt styrelseskick. Regeringarnaskall i första hand ansvara för politiken gentemot sin egen141

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96befolkning och inte gentemot utomstående aktörer som olikabiståndsgivare och kreditorer. Ett nationellt och lokalt ansvar och”ägarskap” karaktäriseras av en beredskap och villighet att avsättaegna resurser för att tillförsäkra aktivitetens genomförande, att lösaproblem som uppstår under genomförandet och att fortsätta aktivitetenefter det att biståndet har upphört 1 .5.1.1 Institutionell kapacitet och rättssäkerhetSvag institutionell kapacitet är ett stort hinder för utveckling. Deninstitutionella kapaciteten omfattar såväl kunskapen inom olikaområden som de faktiska institutionerna, ministerier, myndigheteretc., liksom tillhörande regelverk och dessas tillämpning. Mångalåginkomstländer har en institutionell struktur som är ett arv frånkolonialtiden. Politiska och sociala konflikter har också förhindratvidareutveckling av dessa institutioner. Exempelvis har många avbefintliga statliga marknads- och försäljningsorganisationer inomjordbruket i Afrika inte lyckats verka inom marknadsekonominsram. Man har misslyckats med att balansera olika mål som att försebönder med krediter, svara för skatteindrivning, garantera livsmedelsförsörjningenoch samtidigt hålla en stabil prisnivå på jordbruksprodukter2 .Det är främst de fattiga som kommer i kläm när det institutionellaramverket inte fungerar 3 . Länder som systematiskt tar itu medinvecklade lagar, korrupta domstolar, orättvisa kreditsystem ochstora hinder för näringsutövning, och som skapar nya institutioneranpassade till lokala förutsättningar, har bättre möjligheter attminska fattigdomen.Kompetenta ministerier och institutioner krävs för att åstadkommaverksamheter som bygger på människors behov och efterfrågan.Det gäller att etablera fungerande institutioner och marknaderför olika nyttigheter som kan stärka de fattigas möjligheter.Systemet fungerar om det finns regelverk och mekanismer förtillämpning av reglerna samt organisationer som upprätthållerefterlevnaden av dessa. Institutionernas uppgift är att förmedlainformation, övervaka äganderätts- och kontraktsfrågor liksom attse till att konkurrens upprätthålls inom enskilda sektorer. Institu-1van de Walle och Johnston, 19962World Bank, 2001b3Vlachos, 2001b142

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländertionerna kommer med nödvändighet att variera kraftigt till sin utformningberoende på de lokala förutsättningarna i varje sektor ochland 4 .Den främsta drivkraften för utveckling av institutioner är kravfrån berörda människor och aktörer inom en sektor. Ökad och meröppen information ökar efterfrågan på effektivare institutioner.Vidare bidrar förbättrad insyn och medverkan i budgetprocessersamt kvalitetsutvärdering av offentliga tjänster till att öka människorsmöjligheter att bedöma och därmed forma myndigheter.Därigenom bör även risken för korruption minska. För att skapaeffektiva institutioner bör, enligt senare tids forskning 5 , länder iförsta hand bygga på redan existerande institutioner, mänsklig kunskapoch tillgänglig teknik. Det är ofta bättre att modifiera existerandeinstitutioner än att skapa nya. Konkurrens stärker i allmänheteffektiviteten bland existerande institutioner, förändrar människorsmotivation och beteende och skapar nödvändig efterfrågan på nyaoch förbättrade institutioner.5.2 Demokrati och mänskliga rättigheterI FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna sägs attenvar har rätt att taga del i sitt lands styrelse direkt eller genom frittvalda ombud. Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmaktensmyndighet. Endast demokratier kan garantera alla de mänskligarättigheterna. Därför är en vilja till demokratisk samhällsutvecklingen förutsättning för hållbar fattigdomsbekämpning.Under det gångna seklet har demokratin blivit etablerad som dennormala formen för regerande i alla världsdelar. Demokrati bör liksommänskliga rättigheter betraktas som en universell värdering.Ett land behöver, som Amartya Sen framhållit, inte bedömas utifrånfrågeställningen om det är berett för demokrati, snarare gällerdet att utvecklas genom demokratin. Sen har också i sin forskningkonstaterat att i den fruktansvärda historien av svältkatastrofer ivärlden, finns inget exempel på att en stor sådan inträffat i någotoberoende och demokratiskt land med relativt fri press 6 .Sen har beskrivit tre olika sätt på vilka demokratin berikar livetför medborgarna:4World Bank, 2001b5World Bank, 2001b6Se bl.a. Sen, 1999143

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:961. Politisk frihet är en del av människans allmänna frihet. Medborgerligaoch politiska rättigheter är väsentliga för ett gott livsom individ och social varelse. Politiskt och socialt deltagande harett djupt värde för mänskligt liv och välbefinnande.2. Demokrati har ett viktigt instrumentellt värde som verktyg för attlyssna till människors åsikter och stödja deras krav på politiskuppmärksamhet, inklusive krav på att få ekonomiska behov tillgodosedda.3. Tillämpningen av demokrati ger människor möjlighet att lära avvarandra och för samhället att forma sina värderingar och prioriteringar.I detta avseende har demokratin en konstruktiv betydelse.Politiska och medborgerliga rättigheter, särskilt de som garanteraröppen diskussion, debatt, kritik och oliktänkande är centrala förden process som skapar kunniga och genomtänkta val.I demokratin finns den stora betydelsen av politiskt deltagande ochfrihet i det mänskliga livet. Här finns den instrumentella betydelsenav politiska möjligheter att hålla regeringar ansvariga och här finnsden konstruktiva rollen som demokratin tjänar för att formagemensamma värderingar och att förstå behoven, rättigheterna ochskyldigheterna.Demokratin måste formas utifrån varje samhälles specifika förutsättningar,och den måste baseras på en gemensam värdegrundom alla människors lika rätt och värde samt allmän och lika rösträtt.En utvecklad demokrati kräver institutioner i form av offentligförvaltning, som följer rättsstatens principer och som garanterar attmakten utövas under lagarna. Den kräver också oberoende och välfungerande rättsväsende, fria val till beslutande församlingar och enkonstitution som garanterar de grundläggande mänskliga rättigheternaoch som fördelar makten mellan den lagstiftande, dömandeoch verkställande. Andra viktiga byggstenar i ett demokratisktsamhälle utgörs av t.ex. oberoende media och det civila samhälletsorganisationer. I en demokrati sker ett samspel mellan alla dessaolika aktörer.Demokrati är att fördela makt så rättvist som möjligt. Ett politisktsystem ska ta hänsyn till alla inom dess ansvarsområde, vilketbl.a. innebär tolerans, kompromissvilja, konsensusbyggande ochrespekt för minoriteter. Politikens roll och ansvar är att göra dessaavvägningar. Därför är det viktigt att politiken är såväl representativsom legitim. I varje demokrati finns en inbyggd spänning mellan144

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländermajoritetsvälde, individualism och de begränsningar för demokratisktbeslutsfattande som skyddet av de mänskliga rättigheternaskapar.Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning fördemokrati. Alla nutida demokratier är byggda på politiska partier. Ietablerade demokratier har partierna som regel en ideologisk baseller företräder åsikter och intressen hos vissa grupper i samhället.På många håll i världen kan partier dock vara mer en plattform fören person, stam eller klan. Få inslag i demokratins kultur är så centralaför demokratin, men också så grannlaga, som partiarbete. Partiernai nyare demokratier saknar ofta en ordentlig medlemsbas,kvinnorna spelar en undanskymd roll och många partier är ovanaoch oklara över sin roll. Därför är det en viktig uppgift inomsvenskt bistånd att stödja uppbyggnaden av fungerande flerpartisystem.I en demokrati har parlamentet en nyckelroll, men att få till ståndett fungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva denlagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång ochkomplicerad process. Relationen mellan opposition och majoritetkan också visa på uppenbara brister. Det finns många exempel påhur oppositionen utestängs eller bojkottar det normala parlamentariskaarbetet. Trots många problem gäller det att hitta element attbygga på, för att skapa och stödja en fungerande parlamentarisktradition.Det räcker emellertid inte med att de grundläggande institutionernafinns för att en demokrati ska fungera. Den kräver också attde uppfyller sina funktioner, dvs. verkar i en demokratisk kultur.Medborgarna ska ha kunskap om sina rättigheter och ha möjlighetatt utnyttja dem. Medborgarna ska genom det civila samhälletkunna engagera och organisera sig för sina intressen. Medborgarnaska i praktiken kunna bilda partier och kandidera till beslutandeförsamlingar samt ha ett reellt val när de röstar, dvs. kunna utkrävaansvar genom att avsätta en dålig regering och tillsätta en ny.Inom ramen för OECD/DAC har konceptet ”democraticgovernance” lanserats. Detta begrepp är fortfarande under utveckling,men idén är att demokratisk samhällsstyrning är ett samlingsbegreppsom bygger på rättsstaten som grund och som identifierarfyra komponenter på denna grund: demokrati, mänskliga rättigheter,folkligt deltagande och god samhällsstyrning.I många kulturer är demokratiska styrelseformer bättre utveckladepå lokal nivå än på nationell nivå. Dessa erfarenheter bör tas145

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96tillvara i samhällen som genomgår en mer allmän demokratisk utveckling.Ett internationellt samarbete och bistånd mellan kommunerpå lokal nivå kan stödja såväl den lokala demokratins utvecklingsom den demokratiska utvecklingen i stort.Stater och regeringar som respekterar medborgarnas rättigheteroch uppmuntrar människors deltagande i olika samhällsbeslut harockså bättre förutsättningar att ta tillvara människors kreativitet ochuppfinningsrikedom och därmed skapa förutsättningar för en ekonomiskoch social miljö som främjar bl.a. investeringar. Demokratikommer inte automatiskt. Den uppstår inte bara för att man avskaffaren militärregim, en enpartistat eller förklarar en ny statsjälvständig 7 .Demokratisering är en process. Vill vi bidra till en demokratisksamhällsstruktur måste vi lära oss förstå hur demokratier utvecklas.En övergång till demokrati sker ofta gradvis. Att se demokratinsom process ställer krav på en kontinuerlig analys och förmåga attbedöma den faktiska situationen. Vissa stater startar sin processefter en revolution, andra efter krig eller väpnade konflikter. Oftasammanfaller utvecklingen mot ett demokratiskt samhälle med enekonomisk omvandling.Länder med demokratiska system är inte involverade i likamånga konflikter, vare sig interna eller internationella, som ländermed andra styresformer. Det kan ha ett samband med demokratinsförmåga att leva med och kunna hantera motstridiga intressen i samhället.Orsaken kan också vara en öppen beslutsprocess eller attbefolkningen i stort har möjligheter att bilda opinion och driva dengenom partier eller andra organisationer. Främjandet av demokratiär viktigt som en långsiktig konfliktförebyggande strategi.Mänskliga rättigheter, demokrati och bra samhällsstyrning harmånga gemensamma aspekter. De är delvis processer som är ömsesidigtförstärkande och utgör varandras förutsättningar. Utmaningenär att identifiera de länkar som finns mellan dessa tre storheter.Rätt använda kan de stödja varandra för att på ett mer effektivtsätt utveckla och stärka ett politiskt system som både är demokratisktoch som främjar och upprätthåller mänskliga rättigheter isyfte att uppnå ett värdigt liv för alla.De mänskliga rättigheterna utgår från principen om allas lika rättoch värde och bygger på idén om individens rättigheter och statensskyldigheter. De hanterar på detta sätt en mycket ojämlik maktre-7Hårsmar, 2001146

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerlation till förmån för den svagare parten, vilken anger en lägsta nivåför vad som bör gälla i ett samhälle för att det skall uppfylla visionenom ett värdigt liv för alla. Den ökande förståelsen för att fattigdomockså inkluderar brist på möjligheter och trygghet har sattfokus på respekten för mänskliga rättigheter som en utgångspunktför ett lands utveckling.De ekonomiska, kulturella, medborgerliga, politiska och socialarättigheterna täcker in alla delar av en människas liv och vardag.Genom åtaganden i de internationella MR-konventionerna harvarje stat åtagit sig att respektera och genomföra dessa rättigheter,och således att låta dem utgöra utgångspunkt och måttstock ocksåför landets utvecklingssträvanden.Regimer som kränker mänskliga rättigheter har ibland försöktförsvara sitt handlande genom att hänvisa till lokala traditioner,religiösa påbud eller låg utbildningsnivå. Alla sådana argumentmåste avvisas. Mänskliga rättigheter är universella och gäller allamänniskor över hela världen utan åtskillnad. Presentationen av rättigheteri kategorier innebär ingen gradering. En rad FN-beslut harunderstrukit vikten av att de olika rättigheterna ses som ömsesidigtsamverkande och delar av samma helhet.5.2.1 Det civila samhällets rollEtt aktivt civilt samhälle är centralt för ett lands utveckling och fattigdomsbekämpning8 . Det kan beskrivas som den mångfacetteradedelen av samhället som finns mellan staten och den privata sfären.Det består av många olika slags grupper och sammanslutningarinom vilka människor gemensamt agerar. Det civila samhälletsorganisationer och grupper representerar alltså en mångfald olikaintressen, ambitioner och prioriteringar som kan vara både samverkandeoch motverkande. Det rymmer överallt en blandning av bådeformella och informella organisationer, grupper och nätverk. Däråterfinns såväl politiska partier, religiösa samfund och fackföreningar,som välgörenhetsorganisationer, sparkassor, kvinnogrupper,yrkesförbund, idrottsföreningar m.m 9 .8Det civila samhället kom att bli ett begrepp under 1990-talet. Uttrycket är enförsvenskning av engelskans ”civil society”, vilket också skulle kunna översättas med ”detmedborgerliga samhället”.9Lindblom, 2001147

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96Även anti-demokratiska och kriminella grupperingar, t.ex. terroristsammanslutningar,tillhör det civila samhällets aktörer. I dettabetänkande avser kommittén dock endast grupper och organisationermed demokratiska förtecken som vill främja en rättvisare globalutveckling, och som på något vis engagerar sig i arbetet med attbekämpa fattigdomen. Detta kan ske såväl genom påverkansarbeteinriktat på politiska processer, social mobilisering och attitydförändringsom genom praktiskt arbete.Det civila samhällets organisationer är viktiga för en fungerandedemokrati, men det är fortfarande de politiska institutionerna somär avgörande för demokratins konsolidering. Av dessa kan man utkrävapolitiskt ansvar. Många av det civila samhällets organisationerrepresenterar kvinnor, vilket gör dem särskilt viktiga i länder där depolitiska institutionerna domineras av män.Det civila samhället kan aldrig förstås isolerat från de strukturerdet omges av. Är korruptionen utbredd finns givetvis risk att detcivila samhället inte är annorlunda beskaffat. Karaktäriseras samhälletav en stark auktoritetstro är det troligt att också detta avspeglasi organisationerna, som i dessa fall tenderar att styras avledargestalter vars ledarskap inte ifrågasätts underifrån. En starkoch legitim stat med demokratiska traditioner är oftast lyhördgentemot det civila samhället. En auktoritär stat som saknar legitimitetkan däremot försöka styra, förtrycka och manipulera dessafolkliga krafter. På samma sätt kan odemokratiska organisationerpåverka staten i negativ riktning.Sedan 1980-talet har antalet organisationer vuxit lavinartat, både ihöginkomst- och utvecklingsländer. I utvecklingsländerna har detskapats många nya organisationer som är att likna vid icke vinstdrivandeföretag. Inte så sällan är de resultatet av att det funnits biståndspengaratt tillgå 10 . Detta kan lätt leda till konkurrens mellanorganisationerna i situationer då samordning i stället borde eftersträvas,vilket blivit särskilt påtagligt i stora katastrofer. Detta kannaturligtvis få negativa konsekvenser även för de traditionella ideellainhemska organisationerna 11 .Med väl förankrade organisationer kan det civila samhället bidratill människors delaktighet i förändringsprocesser på olika sätt, ochdärmed främja en långsiktig hållbar utveckling bland annat genomatt:10Economist, 200011Rydsmo, 2001148

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerNNNNNNNNFrämja demokrati och utveckla demokratisk kultur. Demokratiseringär ett viktigt redskap för att bekämpa fattigdom. Det civilasamhällets organisationer kan i sitt interna arbete fungera som enskola i demokrati och genom sin utåtriktade verksamhet bidra tillen demokratisk kultur i samhället. Organisationerna kan föra endialog med makthavare, kontrollera politiskt maktmissbruk ochdärmed bidra till god samhällsstyrning.Bidra till en önskvärd pluralism i samhället. Genom att kanaliseramänniskors åsikter och erfarenheter bidrar det civila samhälletsorganisationer till både bredd och mångfald i den offentligadebatten.Vara bärare av en demokratisk framtid i icke-demokratiska stater. Isådana samhällen kan ett spirande civilt samhälle vara ett uttryckför engagemang och motkrafter, som ännu inte har några formellaramar att verka inom.Vara röst åt utsatta människor. I speciellt utsatta situationer, närmänniskor själva inte kan komma till tals, kan det civila samhälletsorganisationer förmedla och artikulera viktiga erfarenheter.Visa på lokala och globala utvecklingsalternativ. Genom sin mångfaldoch flexibilitet kan det civila samhällets organisationer arbetafram alternativa lösningar för att skapa utveckling.Skapa förutsättningar för strukturerad samverkan för gemensammabehov och ekonomisk tillväxt. Ett samarbete människor emellan tartill vara initiativkraft och stärker tillit och normbildning. Manbygger upp sociala strukturer och informella regelverk. Detta skapari sin tur förutsättningar för en ekonomisk tillväxt.Vara brobyggare mellan lokalt och globalt arbete. Det civila samhälletsorganisationer, som å ena sidan har lokala erfarenheter och åandra sidan samverkar på global nivå, har stora möjligheter attgöra de kopplingar mellan lokal erfarenhet och global policy somglobaliseringen kräver.Komplettera statens ansvar för utbildning, hälsovård och annan basservice.Staten har skyldighet att tillgodose människors ekonomiskaoch sociala rättigheter. Den har också huvudansvaret försina medborgares sociala välfärd. Men det civila samhällets organisationerkan emellertid när så krävs komplettera detta arbete ochäven visa på modeller och nya lösningar.149

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:965.2.2 Medias rollFör en demokratisk utveckling krävs fria och oberoende medier somär reglerade i grundlagen och fungerar i praktiken. Starka och oberoendemedia kan bidra till att förbättra den öppenhet som skakänneteckna offentlig verksamhet och bidra till dess ansvarstagande.I praktiken är dock möjligheterna ofta begränsade för såvälopposition som det övriga civila samhällets organisationer att föraut sina budskap i framför allt etermedia. Medierna är ofta knutnatill regeringsmakten eller till kommersiella intressen utan uttaladesamhällsuppdrag. Föreningspress och liknande media kan spela enviss roll i utvecklingsprocessen, men de har ofta en svag ställning.Mediernas roll som granskare av makthavare och företrädare förde mest utsatta människorna är en roll som generellt inte gesmycket utrymme i flertalet utvecklingsländer. Enskilda journalistereller författare spelar däremot inte så sällan en betydelsefull roll idemokrati- och utvecklingssträvanden.Medierna, i synnerhet radion och televisionen, är i många samhällenallmänhetens viktigaste informationskälla för kunskap ochkännedom om omvärlden. Detta har gjort att nästan all kommunikationär beroende av den bild som journalister och andra medieanställdahar och förmedlar. De nyheter och den information mankan få via nya elektroniska media och Internet är fortfarande relativtbegränsad. Om den i dag starkt begränsade tillgänglighetenökar kan man dock förutse en förändring genom mer diversifieradinformation.5.2.3 JämställdhetI fattigdomsbekämpning är jämställdhet både ett oundgängligtmedel och ett mål i sig. Fattigdomsbekämpning – liksom jämställdhetssträvanden– är i hög grad frågor om att utmana rådande maktstruktureroch egenintressen. En nyckelfråga i all fattigdomsbekämpningär enskilda människors – både kvinnors och mäns –delaktighet och möjlighet att påverka sina liv, och en nyckelfråga ijämställdhetsarbetet är att vidga kvinnors handlingsutrymme 12 .Skillnaderna i villkor mellan könen är ofta störst i de fattigastebefolkningsgrupperna.12Johnsson-Latham, 2000150

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerAvsaknad av jämställdhet innebär stora mänskliga problem ochavsevärda förluster i termer av social, politisk och ekonomisk utveckling.Kvinnors låga utbildning och dåliga tillgång till hälsovårddrabbar inte bara dem själva utan även framtida generationer. Studiervisar att en kvinna med mer utbildning har större möjlighet attpåverka sin livssituation. Hon kan vårda sina barn bättre och inserlättare betydelsen av utbildning för sina barns bästa.I den internationella diskussionen om strategier mot fattigdomhar frågor om makt alltmer kommit i fokus. Analyser av fattigdombrukar visa hur lokala makthavare söker tillskansa sig resurser ochinflytande på fattiga människors bekostnad. Mer sällan påpekas attmönstret ofta går igen på familjenivå – där männen i kraft av traditionoch gällande värderingar fattar besluten och kontrollerarresurserna. Många kvinnor saknar makt över sin egen kropp, sinsexualitet och sin fertilitet. När män äger och kontrollerar hemmethar kvinnor få möjligheter att freda sig mot våld och utnyttjande.Diskrimineringen har ett ekonomiskt pris och ökar fattigdomen,till exempel när det gäller rätten för kvinnor att inneha egendomoch ärva mark på samma villkor som män, vilket i sin tur gör detsvårt för kvinnorna att få krediter för att producera och därmed fåmat och uppehälle för familjen. I vissa länder har det visats att de fåkvinnliga husägarna prioriterar investeringar för familjens välfärdoch för inkomstgivande verksamheter högre än de manliga husägarnagör. Bara en begränsad del av världens tillgångar ägs ellerkontrolleras dock av kvinnor.Bristen på jämställdhet har makroekonomiska konsekvenser förett lands produktivitet och ekonomiska tillväxt. Studier visar att jufler kvinnor som får utbildning, desto högre blir tillväxten 13 . Högreutbildning är förknippat med minskat barnafödande, vilket i sin turger kvinnor bättre möjligheter till utbildning och arbeten. Avsaknadenav kvinnor i politiken och i arbetskraften verkar, enligtforskningen, påverka förekomsten av korruption i ett land.Sociala normer, lagar och politik, bidrar till att skapa skillnadermellan män och kvinnor vad avser tillgång till hälsovård, arbetskraftsdeltagandeoch utbildning. För att jämställdhet skall kunnauppnås måste dessa strukturer påverkas och förändras. Det ärviktigt att genomföra lagändringar som ger kvinnor och mänsamma lagliga rättigheter och möjligheter. Man måste samtidigtockså arbeta för att förändra sociala normer och attityder. Viktiga13World Bank, 2001a151

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96instrument i detta arbete är lagar som skyddar kvinnor från våldoch övergrepp, som ger kvinnor rätten att äga land och bostäderoch att delta på arbets- och kreditmarknaderna på jämställda villkor.Diskrimineringen har också ett politiskt pris. Kvinnors, och specielltfattiga kvinnors, bristande ekonomiska och politiska makt ärett allvarligt utvecklingsproblem, eftersom det innebär att kvinnorsintressen, som indirekt också är viktiga för en hållbar utveckling,inte speglas eller vägs in i beslut.FN:s konvention om eliminering av diskriminering av kvinnor(CEDAW) och aktionsprogram från kvinnokonferensen i Pekinghar fått ett omfattande stöd och en granskningskommitté följerupp hur stater genomför sina åtaganden.Många utvecklingsaktörer, bl.a. Världsbanken och DAC, lyfteridag fram utbildning av flickor som en viktig väg för att öka jämställdhetenoch minska fattigdomen. Varje flicka har rätt till en godoch relevant basutbildning, men det räcker inte. Det finns studiersom visar att även då flickor och kvinnor är bättre utbildade, så fårde inte bättre och mer välbetalda arbeten än män. Flickor fullföljeremellertid mer sällan utbildningen än pojkar och tas ofta först urskolan när familjer inte har råd med utbildning eller har behov avarbetskraften hemma.Många kvinnor riskerar liv och hälsa genom ständigt återkommandegraviditeter. En halv miljon kvinnor dör årligen i sambandmed graviditet för att de saknat möjlighet till familjeplanering,mödrarådgivning och service. Männen i familjen motsätter sig oftapreventivmedel eller att kvinnorna använder den mödra- och förlossningsservicesom finns.Kvinnor utsätts ofta för våld och övergrepp, just för att de ärkvinnor. I många samhällen beivras inte våld och övergrepp, ävenom de står i strid med både internationell och nationell lagstiftning.Det faktum att ett stort antal miljoner kvinnor i dag är könsstympadespeglar att det på många håll finns ett socialt sanktionerandeav patriarkala traditioner, som dessutom upprätthålls av kvinnornasjälva. Det innebär stora risker och hälsokomplikationer. Handelnmed unga kvinnor och flickor för sexuellt utnyttjande är ett annatexempel. Ytterligare ett är grova våldtäkter i krig och konflikt.Det är viktigt att män deltar i arbetet mot könsdiskriminering.Erfarenheter visar att om män involveras kan positiva framsteggöras. Om män demokratiskt delar med sig av makten har alla –både män, kvinnor och barn – mycket att vinna på det. Att bredda152

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländeroch fördjupa analysen också av pojkars och mäns villkor och beteendenär ett viktigt bidrag till en effektivare politik för jämställdhet,fattigdoms- och aids-bekämpning.Det är mycket svårt för enskilda individer att förändra socialanormer och institutioner på egen hand. En djup medvetenhet ombehovet av könsrollsanalyser vid utformning av politik, liksom ensträvan efter att befrämja jämställdhet, är centrala element för atten regering på ett effektivt sätt skall kunna bekämpa fattigdomenoch befrämja utveckling. Könsrollsmedvetenhet leder till ett effektivaregenomförande av program och projekt. Det är viktigt attnotera att män måste utgöra målgruppen för många insatser.Ett antal områden förefaller som extra väsentliga: lika tillgång tillrepresentation i beslutande fora och lika tillgång till resurser ochrättigheter. Insatser som krävs för att uppnå detta är flera. Blandannat krävs en reformering av institutioner så att män och kvinnorhar samma lagliga rättigheter och möjligheter. Det krävs även ettaktivt arbete för att se till att sedvanerätten anpassas till detta.Kollektiva och privata tjänster, t.ex. lokalisering av skolor ochhälsostationer bör utformas så att jämställdheten främjas. Dessutombör den ekonomiska utvecklingen främjas för att stärkamotivationen till en mer jämställd fördelning av resurser.Det behövs också jämställdhet i tillgången till produktionsmedeloch förtjänstmöjligheter, en anpassning av socialförsäkringssystemenså att de tillgodoser både kvinnors och mäns behov samt ettstärkande av kvinnors politiska inflytande och deltagande, delsgenom att förstärka deras lagliga rättigheter, dels genom aktiva åtgärder.5.2.4 Barns rättigheterI många utvecklingsländer är hälften av befolkningen under 18 år.Barnens situation är en tydlig indikator på ett samhälles utveckling,och hur dess resurser förvaltas och fördelas 14 . Attityden till ochbehandlingen av barn speglar samhällets värderingar och människosyn.Det är i mycket barnen som får bära konsekvenserna av föräldrarnasoch samhällets fattigdom. Bristen på resurser, inflytande,trygghet och utbildning minskar möjligheten till barns fysiska,mentala och sociala utveckling medan den ökar risken för kränk-14Rindefjäll, 2001153

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96ningar, orättvis behandling, utnyttjande, misshandel och sexuellaövergrepp. För att bekämpa fattigdomen är det därför nödvändigtatt definiera åtgärder som syftar till att radikalt förändra barns livsvillkor.Barndomen är den period i livet då människan är som mest sårbaroch beroende av andra för sin överlevnad och utveckling. Detär också den mest utvecklande och formbara. Barn har därförgenom FN:s barnkonvention förstärkta mänskliga rättigheter.Barnen är varje samhälles viktigaste resurs inför framtiden. Allt flerstudier visar att satsningar på barn är en investering i ett framtidasamhälles välfärd. Satsningar på förverkligande av barnkonventionensinnehåll är en investering i ett samhälles utveckling och framtid.Varje stat ansvarar för att främja barnets bästa genom lagstiftningoch planer för omsorg och skydd omfattande alla barn i landet.Barnkonventionen, som trädde i kraft 1990 och fick en närmastglobal uppslutning, har kraftigt bidragit till att lyfta upp frågan ombarns rättigheter på den politiska agendan. Mekanismer för uppföljningav konventionens tillämpning finns på plats internationelltoch i de flesta länder också på nationell nivå. Mycket arbete återstårdock innan konventionen får fullt genomslag för barns villkor.Några övergripande principer i konventionen är vägledande förhur rättigheterna skall tolkas och genomföras. De kan också fungerasom vägledning vid intressekonflikter och avvägning mellanolika rättigheter. Inget barn får diskrimineras. Barn har rätt attutveckla sina möjligheter. Vidare skall samtliga beslut som rörbarnet – inte bara de som tas av offentliga institutioner utan ävenav privata aktörer – ha sin utgångspunkt i barnets bästa. Konventionenvärnar vidare om barns frihet och självbestämmande, ochkräver en betoning av barnets rättighet att få sin talan hörd i frågorsom rör henne eller honom.I konventionen betonas att föräldrarna har det primära ansvaretför att försörja, skydda och vägleda sina barn, men staten behöverskapa förutsättningar för föräldrar att ta hand om sina barn. Statenmåste också vara beredd att skydda och stödja barn när föräldrarinte tar sitt ansvar.För att förverkliga barnkonventionen krävs i varje land en långsiktignationell strategi som fokuserar på resultat, process och utvärdering.En sådan behöver bygga på samarbete mellan olika aktörersom myndigheter, enskilda organisationer och media, inte minst pålokal nivå och i barnens dagliga miljö. Skolan kan spela stor roll.154

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerBarns rättigheter bör genomsyra såväl skolplan och pedagogik somskolmiljön. Att ta upp frågan om barns rättigheter är ett första viktigtpolitiskt ställningstagande. Att se över existerande lagstiftningså den harmoniserar med barnkonventionen är nästa steg. Genomatt i politiskt och ekonomiskt beslutsfattande introducera konsekvensanalyserför att utvärdera effekter på barn kan frågans prioritetaccentueras.Regeringar och lokala styrelser behöver därför utveckla formerför att lyssna till barn i frågor som rör dem och ta hänsyn till derasåsikter. Barn behöver också bli medvetna om sina rättigheter, liksomderas föräldrar, lärare och andra vuxna de möter.5.2.5 Människor med funktionshinder och deras rättigheterMänniskor med funktionshinder tillhör ofta de fattigaste bland defattiga. Sambandet mellan fattigdom och funktionshinder blir tydligtmed den bredare innebörden i begreppet fattigdom; förutombristen på pengar och mat, tillkommer isolering, utsatthet, sårbarhetoch diskriminering. Det är vanligt att människor med funktionshinderlever ett isolerat liv boende på en institution eller mereller mindre undangömda i hemmet. De är ofta maktlösa, eftersomde saknar möjlighet till utbildning eller samhällspåverkan, och de ärsårbara genom sitt beroende av omvårdnad och rehabilitering. Enosäker inkomst eller ingen alls, bl.a. på grund av diskriminering iarbetslivet, medför naturligtvis även en ekonomisk fattigdom. Livssituationenför en människa med funktionshinder innefattar därförett antal faktorer som på olika sätt ökar risken att hamna i fattigdom.Att minimera dessa risker blir därför också en nödvändig del ifattigdomsbekämpningen.Kvinnor med funktionshinder i utvecklingsländer möter ofta entrefaldig diskriminering. De diskrimineras på grund av sin ekonomiskastatus, sitt kön och sitt funktionshinder. I många kulturerbedöms kvinnan utifrån sin roll som dotter, fru och mor. Då kvinnormed funktionshinder sällan kan eller får gifta sig, och inte hellerblir mödrar, är deras status mycket låg. De diskrimineras inomde flesta områden i samhället, såsom utbildning, yrkesutbildningoch arbetsmarknad. Detsamma gäller inom hälsosektorn. Rätt vårdoch rehabilitering är dock ofta en grundförutsättning för mycketannat.155

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96Traditionellt är funktionshinder inte sällan förknippat medstraff, synd och något som inger rädsla, skam och osäkerhet. Dettaleder ofta till att barn med funktionshinder göms undan, sätts påundantag i jämförelse med andra i familjen eller till och med heltförnekas. I vissa miljöer är det vanligt att barn sätts på gatan för atttigga och fråntas både respekt och möjligheten att leva ett värdigtliv och utvecklas som andra barn. Ofta negligeras dessa barn ävenav skola, myndigheter, kultur och media. Den fysiska miljön hindrarbarnen från att röra sig fritt, leka och träffa kamrater. EnligtSHIA (Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening)har endast ett par procent av barn med funktionshinderi utvecklingsländerna tillgång till utbildning 15 .Människor med funktionshinder är inte en homogen grupp utanåterfinns i alla delar av samhället, med olika bakgrunder och förutsättningar.Med ett rättighetsperspektiv är utgångspunkten den enskildamänniskan med hans eller hennes behov och individuellaförutsättningar. De mänskliga rättigheterna är universella ochinnefattar alla människor utan undantag. Eftersom det finns enmängd sociala, ekonomiska, normativa, kulturella och rent fysiskahinder som begränsar funktionshindrades möjligheter att ta del avoch bidra till sin egen utveckling så har inte alla människor sammaförutsättningar att tillgodogöra sig och åtnjuta sina rättigheter. Föratt kunna tala om alla människors lika värde och rättigheter krävsatt man tar dessa hinder i beaktande och försöker hitta lösningarutifrån hur enskilda människor upplever sin situation.5.3 Politik för ekonomisk utvecklingEn fattigdomsbekämpande ekonomisk politik är en avgörande förutsättningför ett lands möjligheter att minska fattigdomen. Ekonomisktillväxt, grundad på makroekonomisk stabilitet, en aktiv fördelningspolitikoch ändamålsenliga institutioner är viktiga delar ipolitikens utformning. En tillväxtfrämjande politik behövs för attetablera gynnsamma investeringsförutsättningar i utvecklingsländerna,vilket är nödvändigt för att generera kapital, tillväxt och sysselsättning16 .För att minska fattigdomen behövs både ekonomisk tillväxt ochbättre inkomstfördelning. För att uppnå det internationella ut-15SHIA, 200016World Bank, 2000b; Stern 2001156

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländervecklingsmålet om halverad fattigdom till år 2015 skulle exempelvisAfrika behöva en tillväxt på minst 7 procent per år och en mer jämlikfördelning av inkomsterna. Enbart att förhindra en ökning avantalet fattiga kräver en tillväxt på 5 procent 17 . I samhällen där storojämlikhet råder är således en aktiv fördelningspolitik, som inkluderarinte bara inkomster utan även innehållet i en samlad socialpolitik,viktig för att påskynda minskningen av fattigdomen 18 . I mångasamhällen krävs riktade åtgärder för att motverka socialt baseradeskillnader i tillgångar, exempelvis via landreformer, via åtgärdersom ökar andelen flickor i skolan och via mikrokrediter för fattigakvinnor. Den enskilda individen behöver stöd från samhället för attta sig ur fattigdomen. För ett ökat välstånd krävs förbättrad tillgångtill arbete, lån, vägar, elektricitet, marknader för avsättning för produktersamt tillgång till utbildning, sanitet och hälsoservice. Ekonomiskareformer som skapar förutsättningar för detta är avgörande,men de måste anpassas till de lokala förutsättningarna.Till följd av flera utvecklingsländers omfattande ekonomiskaproblem under 1980-talet med bytesbalansunderskott, växandeskuldbörda, svaga finansiella system och hyperinflation förordadesmot slutet av årtiondet ett antal ekonomisk-politiska åtgärder somkom att betecknas ”the Washington consensus”. Till åtgärderna, somlanserades av IMF, Världsbanken och den amerikanska administrationen,hörde makroekonomisk stabilitet genom låg inflation, småbudget- och bytesbalansunderskott, avreglering av kapitalmarknadenoch avskaffande av handelshinder. På senare tid har dennapolitiks snäva inriktning mot ekonomisk stabilitet ifrågasatts. Politikenhar breddats till att även omfatta andra åtgärder för att skapafungerande marknader såsom sund finanspolitik, institutionsbyggande,konkurrensfrämjande, utbildningsinsatser och teknologiöverföringaretc 19 . De statliga och kommunala förvaltningar somutarmades under strukturanpassningspolitiken behöver ocksåstärkas för att kunna styra och samordna uppbyggandet av nödvändiginfrastruktur och service.Finanssektorn, som utgör ekonomins blodomlopp, är undermåligi många utvecklingsekonomier. Fattiga människor har drabbas särskilthårt av följderna vid nationella eller internationella kriser isystemet. Krisen i Sydostasien 1997-1998 medförde exempelvis attcirka 25 miljoner människor i Indonesien, enligt Världsbankens17World Bank, 2000a18Razavi och Mkandawire, 200119Stiglitz, 1998157

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96beräkningar, åter föll under strecket för varaktig extrem fattigdom(En US-dollar per dag). För att komma till rätta med problemen ienskilda länder behövs bl.a. ökad konkurrens inom banksektorn,inrättande av en finansinspektion och en stabil valuta.Finansiella kriser och olika ekonomiska chocker slår hårdast motde fattiga. För att motverka detta krävs en hållbar ekonomisk politikoch ett robust finansiellt system i kombination med åtgärderför att begränsa skadeverkningar av hastiga, kortsiktiga kapitalflödennär ekonomin öppnas mot omvärlden. Finansiering av åtgärderriktade till fattiga måste säkras under en recession. Sociala skyddsnätsom skyddar individer vid hastiga förändringar och konjunktursvackormåste finnas till hands eller skapas. En kombination avåtgärder kan även behövas för riskhantering på lokal- och hushållsnivå,t.ex. mikroförsäkringsprogram, expansion av offentliga arbeten,livsmedelsprogram och fonder för lokala projekt.5.3.1 Näringsliv och arbetsmarknadUtveckling av det lokala näringslivet, de offentliga och privatasektorerna är grunden för länders ekonomiska tillväxt och därmedfattigdomsminskning. Majoriteten av världens fattiga måste finnasin försörjning i den privata sektorn. I syfte att stimulera näringslivetoch privata investeringar bör staten verka för en stabil makroekonomiskpolitik, gynnsamma investeringsförutsättningar, etthållbart finansiellt system samt ett tydligt och öppet affärsklimat 20 .Vidare krävs att korruptionen bekämpas, att tillgång till lån säkrassamt att transaktionskostnaderna för att nå inhemska och utländskamarknader minskas t.ex. genom satsning på en väl fungerandeinfrastruktur, där tillgång till energi, transporter och telekommunikation(t.ex. Internet) säkras.För att uppnå ekonomisk tillväxt måste nödvändiga privata investeringarkompletteras med offentliga investeringar inom framförallt infrastruktur, kommunikation, hälsovård och utbildning. Isyfte att minska fattigdomen bör investeringarna i högre grad riktasdirekt till de fattiga. Av stor vikt är att stärka kvaliteten och de fattigasinflytande över viktiga funktioner i samhället som hälsofrågoroch utbildning.20Vlachos, 2001a158

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerEn väl fungerande arbetsmarknad är också en viktig förutsättningför att ett lands näringsliv skall kunna utvecklas och fungera effektivt.Samförstånd mellan parterna på arbetsmarknaden är av storbetydelse för utvecklingen av produktion och handel liksom förfördelningen av produktionsresultaten. Kompetenta arbetstagarocharbetsgivarorganisationer behövs dessutom för att tillförsäkraarbetstagarnas rättigheter i arbetslivet liksom för att tillse attrespekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. En aktivarbetsmarknadspolitik bör även prioriteras där yrkesutbildning,arbetsförmedling och utveckling av arbetsmarknadens infrastrukturingår.Den informella sektorn, dvs. produktionen utanför den formelltregistrerade företagsamheten, utgör i många utvecklingsländer enväsentlig del av ländernas produktion och sysselsättning. Lokalasmåentreprenörer har ofta svårt att erhålla vanliga bankkreditersamtidigt som de på senare tid introducerade mikrokrediternaframförallt är inriktade på mindre projekt och inte avsedda försmåindustriell verksamhet. I syfte att utveckla småföretagsamhetkan införandet av minikrediter, som ett komplement till mikrokrediter,vara ett högst verksamt instrument.För att åstadkomma tillväxt behöver ekonomier även expanderastill regionala och internationella marknader. För att en nation skallkunna dra nytta av exportinkomster i fattigdomsbekämpningenkrävs dessutom väl fungerande institutioner som främjar tillväxtoch ombesörjer fördelningspolitiken i samhället.Att utvecklingsländer drar stor nytta av utländska direktinvesteringarär allmänt accepterat. Förutom bristvaran kapital för dessainvesteringar med sig tillgång till nya marknader och produktionsteknikersamt ger inhemska arbetare träning och utbildning. Omdömetom utländska portföljinvesteringar är mer omtvistat. Snabbakapitalrörelser ökar inte bara tillgången på kapital i ett land utanockså risken för snabbt utflöde av kapital. För att utvecklingsländerska kunna dra nytta av den finansiella globaliseringen utan att utsättasig för enorma risker rekommenderas numera försiktigaavregleringar vid väl avvägda tidpunkter 21 .21Jordahl, 2001159

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:965.3.2 Informations- och kommunikationsteknologiVäl fungerande infrastruktur och tillgång till telefoni- och datatjänsterframhålls alltmer som avgörande faktorer för ekonomisk,social och kulturell utveckling. De grupper som saknar elektricitetoch anslutning till Internet är marginaliserade på förhand. Medborgarnasrätt att söka, mottaga och sprida information måste säkras.En stor potential finns att höja kunskapen hos fattiga människor,liksom effektiviteten i en rad olika verksamheter via informationsochkommunikationsteknologin (ICT). Internet kan användas för attförbättra utbildningen (distansundervisning), hälsovården, ökamänniskors deltagande i demokratiska processer, förbättra myndigheternasservice etc. Internet kan också användas för att informeraom marknadspriser för grödor och insatsvaror, sprida kunskapom effektiva brukningsmetoder och livsmedelstillgång, varnaför skördesjukdomar samt informera om arbetstillfällen, väder,katastrofplaner, juridiska rättigheter etc. Ur jämställdhetsperspektivkan ICT på sikt skapa nya och fler arbetsmöjligheter för kvinnoroch därmed förändra deras livsvillkor i utvecklingsländer. Enfungerande ICT-infrastruktur kommer också att vara ett krav föratt kunna attrahera internationellt näringsliv och utländska direktinvesteringar22 .Introduktionen av ICT försvåras av en rad faktorer som t.ex.otillräcklig infrastruktur (inklusive bristen på el), höga telekommunikationskostnader,dåliga regelverk eller avsaknad av sådana,samt brist på utbildad och kunnig arbetskraft. Generellt tycks teleoperatörerinte anse telekommunikationer på landsbygden somlönsamma. Den förhärskande attityden är att subventioner krävs,även om krav på rurala satsningar ofta ingår i licensåtaganden. Denlångsamma expansionen på landsbygden beror även på att befintligaaffärsmodeller, som ofta utgår från att operatören skall äga en stordel av nätet, bidrar till för höga investeringskostnader och olämpligadistributionsformer. Omfattande investeringar är onekligen enförutsättning för att en majoritet av befolkningen skall få tillgångtill informationstekniken. Utvecklingen av affärsmodeller och nyteknik bör därför fokusera på att finna former för låga tröskeleffekteroch bred riskdelning, korta ledtider och snabb ökning avantalet användare samt ökat entreprenörskap och flexiblare kundlösningar.22Glimbert, 2001160

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerPotentialen för telefoni och Internet-tjänster är mycket stor,men det krävs delvis andra distributionsformer än de som inriktarsig på enskilda individer och företag. Fattigdomen medför att baraett fåtal har råd att ha abonnemang och lönsamhet kan därmed inteuppnås. En ny distributionsform som vuxit fram är s.k. mikro-operatörer,dvs. små lokala operatörer som bedriver sin verksamhetnära sina kunder och som finansierar lokala telenät baserade påsmåskaliga tekniska lösningar 23 .En utveckling där kunskap och information blir allt viktigareproduktionsfaktorer öppnar också möjligheter för en demokratiseringav samhället. Samhällets uppgift är att göra kunskapsbyggandeoch informationsinhämtning möjlig bland annat genom att förstärkatillgången till information med den moderna teknik somfinns att tillgå också på landsbygden.Sammanfattningsvis behöver således ICT-strategier utvecklas, denationella telebolagen avregleras och moderniseras, samtidigt somtillgängligheten till telefoni och datatjänster stegvis måste förbättrasför alla människor 24 .5.3.3 Handelns och handelspolitikens rollInternationell handel kan vara en kraftfull tillväxtmotor och en viktigkälla till utvecklingsfinansiering 25 . En öppen handelsregim ochökad handel bidrar till att skapa ett konkurrenstryck på marknaden.En dynamisk process sätts igång som ger ökad effektivitet, produktivitetoch tillväxt. Ett flertal empiriska studier 26 pekar på ettklart samband mellan ett lands öppenhet och dess tillväxt. Genomhandel kan landet nyttiggöra sig billig import, vilket är något somgynnar såväl den enskilda medborgaren som producenter i behov avinsatsvaror. Genom export får landet tillgång till egna finansiellaresurser som kan användas i utvecklingsansträngningarna. Handelshinderoch höga tullmurar har däremot en tendens att konserverahandelsrelationerna länder emellan. Den potential som finns iform av ökad handel med grannländer frigörs inte till följd av detta.Samtidigt som en relativt bred enighet råder kring sambandetmellan ett lands öppenhet och dess tillväxt finns det olika åsikter23Glimbert, 200124För en utförlig diskussion om hur den nya ICT-tekniken kan användas, se Accascina,2001a och 2001b25Jordahl, 200126Nordström, 2000161

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96om effekterna på fattigdomen. Politiken måste kompensera fattigamänniskor som drabbas av omställningskostnader 27 . Tillväxtpolitikmåste kombineras med omfördelning. För att handeln skall ge önskadeeffekter bör den ingå i en övergripande strategi för utvecklingoch fattigdomsbekämpning. Den ekonomiska politiken i stortbehöver vara i ordning. Ökad öppenhet och liberalisering av handelspolitikenmedför att handelsrelaterade intäkter, från t.ex. tullar,minskar och måste ersättas med andra intäktskällor, som t.ex. mervärdeskattoch inkomstskatter. En felaktig växelkurs, ett starktberoende av tullintäkter för att finansiera delar av statsbudgetenoch etableringshinder är exempel på politik som försvårar möjlighetenatt dra nytta av världsmarknaden.Utvecklingsländernas institutioner brister många gånger i förmågaatt hantera export och import. Tullprocedurerna är ofta onödigtkrångliga och möjliggör därmed korruption. Kunskapen om dekrav som ställs på den internationella marknaden är bristfällig 28 .Här kan Sverige och EU göra en insats redan genom att bättreförmedla kunskap om de regler som gäller på den europeiskamarknaden.En utveckling av de lokala och inhemska marknaderna är ettnaturligt steg på vägen mot att kunna öka den internationella handeln.Utbyggd infrastruktur och rättssäkerhet är några av förutsättningarnaför att nationella och utländska investerare ska vågainvestera och för att handel skall vara möjlig.Handelspolitiken i flertalet utvecklingsländer har i stor utsträckningfokuserat på relationen mellan utvecklingsländerna och de rikaländerna. Cirka 40 procent av utvecklingsländernas export går docktill andra utvecklingsländer 29 , trots att över huvuddelen av tullhindrenför deras export finns i andra utvecklingsländer. Utvecklingen imedelinkomstregionen (Latinamerika, Arabvärlden och Sydostasien)har hämmats av den protektionism som hindrat handelnmellan grannländer och därmed försvårat framväxten av regionalamarknader. Även i låginkomstregionen (Sydasien och Afrika söderom Sahara) har den regionala handeln hindrats av mycket högatullmurar. Det är angeläget att den pågående minskningen av utvecklingsländernastullnivå fortsätter då det generella problemet äratt handeln är för liten och i de fattigaste länderna saknas nästanhelt.27Winters, 200128Arhan, 200129World Bank, 2002162

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerRegionalt samarbete är också viktigt för att utveckla ökad konkurrenskraftoch skapa starka institutioner. Genom att bilda allianserstärker man också sin röst i handelspolitiska sammanhang. Ländernabehöver också bygga upp nödvändig kapacitet för policyformuleringoch identifiering av de egna handelspolitiska intressena.Med en starkare nationell handelspolitik kan man bättre tillvaratasina intressen i det multilaterala handelssystemet. Här krävs dockförhandlingskapacitet och resurser för att delta i internationellamöten, liksom kunskaper för att genomföra gjorda åtaganden.De minst utvecklade ländernas andel av världshandeln har sjunkitfrån drygt en procent för tjugo år sedan till cirka en tredjedelsprocent i dag. Endast ett par promille av världens samladeutländska investeringar har gjorts i denna grupp länder under desenaste åren. Ländernas deltagande i det internationellahandelssystemet är också ytterst marginell. Orsakerna är bl.a. bristpå handelspolitisk expertis och svårigheter att producera varor somär konkurrenskraftiga på världsmarknaden 30 . Dessutom är WTOavtalenspraktiska konsekvenser förenade med höga kostnader, bl.a.för att bygga upp eller reformera nationell lagstiftning ochmyndighetsutövning. Vidare drabbas länderna av de mångahandelshinder som möter utvecklingsländerna generellt 31 , även omde minst utvecklade länderna genom bl.a. särskildapreferensordningar har möjligheter att få, och också har fått,undantag från dessa hinder.Många länder har etablerat s.k. frihandelszoner i avsikt att utvecklahandeln och näringslivet. Enligt OECD fanns det cirka 850sådana zoner år 2000 (exklusive Kina som har flera hundra zoner),en ökning från cirka 500 stycken år 1996. Sammanlagt sysselsättscirka 27 miljoner människor i dessa zoner. Mer än två tredjedelar avföretagen i zonerna är lokalt ägda eller samriskföretag (joint ventures)mellan lokalt och utländskt ägande. I flertalet zoner gällernationell lagstiftning även om undantag finns exempelvis iBangladesh, Pakistan och Panama. Många zoner lockar utländskainvesterare med produktivitetshöjande utbildningsprogram förarbetskraften. Lönerna tenderar också att vara högre i zonerna ängenomsnittet i värdlandet medan arbetsrätten ofta åsidosätts.30Arhan, 200131de Vylder, m.fl., 2001163

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:965.3.4 Ohanterlig skuldbördaFlera fattiga länder dras med höga skuldbördor som i vissa fall ärohanterliga. Mekanismer har länge funnits för att hantera bilateralaoffentliga och privata fordringar liksom biståndsrelaterade fordringar.Först 1996 kom även de multilaterala organens fordringaratt omfattas av ett system för skuldlindringar för de fattigaste ländernagenom det s.k. HIPC-initiativet (Heavily Indebted PoorCountries). Detta initiativ identifierar 37 länder som lider av enohanterligt stor skuldtjänst, dvs. räntor och amorteringar. Ländernahar en så hög skuld att skuldtjänsten tränger ut nödvändigainvesteringar och offentliga utgifter för ekonomisk utveckling ochdärmed fattigdomsbekämpning. Flera av länderna i fråga befinnersig i eller har precis kommit ur en väpnad konflikt.Syftet med HIPC-initiativet är att ett land permanent skalluppnå en hanterbar skuldnivå 32 . Tanken är att samtliga involveradelångivare, dvs. de internationella finansiella institutionerna, Parisklubben33 , övriga bilaterala fordringsägare samt de kommersiellafordringsägarna, skall ta ett samlat grepp om ett skuldlands situation.Var och en skall sedan ta ansvar för sin del av HIPC-ländernasskulder. Syftet är att fattiga och skuldtyngda länder som bedriveren sund ekonomisk politik skall återfå en hanterbar skuldsituation.Under 1999 förstärktes detta initiativ genom att målet för vadsom utgör en hanterbar skuldnivå sänktes. Därigenom fick flerskuldtyngda länder tillgång till större skuldlättnader än tidigare.Förstärkningen innebar också att skuldlättnader nu medges snabbaresamt att kopplingen mellan skuldlättnad och fattigdomsbekämpningbetonats.Skuldlindringen skall bidra till att undanröja en situation därskuldtjänsten är så stor att den förhindrar investeringar inom andraområden, t.ex. utbildning och hälsa. Medlen som frigörs när skuldlättnadenges skall kanaliseras till fattigdomsbekämpning. De nationellafattigdomsstrategierna har till uppgift att beskriva hur dettaskall gå till i det enskilda fallet. Det finns dock en risk menarUNCTAD att förväntningarna på HIPC-initiativets effekter är för32Vad som utgör hanterbar skuld i det enskilda fallet bestäms utifrån en gemensam analysutförd av skuldlandet, IMF och Världsbanken. Ett kriterium som passar för de flestaskuldländer är att skuldens totala omfattning inte skall vara mer än 150 procent av de årligaexportinkomsterna. Länder med mycket stor utrikeshandel kan understiga denna gräns omexporten i förhållande till BNP är 30 procent eller högre och statsinkomsternas storlek iförhållande till BNI är lägst 15 procent.33En inofficiell sammanslutning av 19 höginkomstländer som gemensamt omförhandlar sinabilaterala offentliga fordringar. Sverige är medlem i Parisklubben sedan dess inrättande 1956.164

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerhögt ställda vad gäller dess bidrag till tillväxt och fattigdomsminskning34 . Flera fristående organisationer argumenterar dessutom försnabbare och radikalare skuldavskrivning.HIPC är ett medel och en möjlighet för de fattiga och skuldtyngdaländerna att permanent ta sig ur sin ohanterbara skuldsituation.En grundläggande förutsättning för detta är emellertid attorsaken till landets ursprungliga skuldsituation åtgärdas. Det ärinte endast skuldens storlek som är avgörande för hur landets ekonomiutvecklas och möjligheterna för fattigdomsbekämpning.Skuldhanterbarhet är i stället en funktion av sund ekonomisk politik,koncessionella resurser, direktinvesteringar, utveckling avexportmarknader, fattigdomsbekämpning, skuldhanteringskapacitetmed mera.Skuldtjänsten är ett av många flöden i statsbudgeten och externbalansen.Fattigdomsbekämpning och utveckling åstadkoms medhjälp av ett antal finansieringsinstrument där skuldavskrivning ärett bland flera. Lånefinansiering är, rätt hanterat, ett viktigt instrumenti ett lands strävan mot utveckling. Således måste de fattigaländernas förmåga att hantera sin upplåning väsentligt förbättrasoch deras möjlighet att få tillträde till i första hand lån från deinternationella finansiella institutionerna och på sikt också frånkapitalmarknaderna stärkas.Fram till och med augusti 2001 hade sammanlagt 23 länder nåttbeslutspunkten under skuldlättnadsinitiativet. Tre av dessa länder(Uganda, Bolivia och Moçambique) har nått slutpunkten, och hardärmed erhållit skuldlättnad på hela sin skuld.5.3.5 Jordbruk och livsmedelssäkerhetFN:s jordbruks- och livsmedelsorganisation FAO uppskattar att815 miljoner människor är kroniskt hungriga och undernärda idagens värld 35 . De saknar tillräckligt med mat för att leva ett aktivtoch hälsosamt liv. Världens länder har kommit överens om måletatt halvera antalet svältande till år 2015. FAO har dock kunnatkonstatera att om minskningen av antalet undernärda fortsätter isamma långsamma takt som hittills, kommer nära 700 miljoner attfortsatt lida av kronisk hunger år 2015. Det kommer att ta 60 år attuppnå delmålet om en halvering. Även FN:s internationella jord-34Andersson, M., 2001c35FAO, 2001165

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96bruksfond (IFAD) har konstaterat att landsbygds- och jordbruksbefolkningenmåste få högre prioritet om fattigdomsmålet skallkunna uppnås och världens fattigdom halveras till 2015 36 .Rätten till mat ingår i de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna.Med utgångspunkt från aktuella befolkningsprognoser,i kombination med en rimlig ökning per capita av matkonsumtionen,behövs i princip en fyrdubbling av den globala livsmedelsproduktionenunder de närmaste 40 åren.I ett utvecklingsperspektiv är det nödvändigt att fokusera på defrågor som handlar om hinder för jordbrukets utveckling. I mångautvecklingsländer är jordbruksutveckling ett av de bästa sätten attavskaffa fattigdomen och hungern 37 . Av utvecklingsländernas samladeBNP svarar jordbruket för cirka en fjärdedel, i många av defattigaste länderna för betydligt mera. En höjd levnadsstandardmed ökad kvalitet på människors näringsintag förutsätter förbättradevillkor för utvecklingsländernas lantbruk. Förändringar i policymiljöoch tillgång till odlingsbar mark är avgörande för småböndersmöjligheter att öka produktiviteten. I många samhällen ärjordreformer en förutsättning för att öka och effektivisera livsmedelsproduktionen.Infrastrukturen inom jordbruket måste ocksåutvecklas med vägar till marknaderna och möjligheter att lagra produkterna.Det behövs förbättrad teknik och bättre tillgång tillinsatsvaror som är utvecklade för de aktuella produktionsvillkoren.En förutsättning för ökad produktion är att investeringar i jordbruketär lönsamma 38 . Tillgången till krediter behöver öka, och deinstitutioner som arbetar med jordbruksforskning och rådgivningfå mer resurser.Vid liberalisering av handelsregimen i ett land måste hänsyn tastill att lägre priser på importerade jordbruksprodukter kan negativtpåverka den inhemska livsmedelsproduktionen liksom bidra till enomsvängning till odling av exportgrödor.Huvudparten av forsknings- och utvecklingssatsningarna inomjordbruks- och livsmedelsområdet sker i dag i huvudsak privat ihöginkomstländerna och i allt färre och allt större livsmedelsindustrikoncerner.Det är nödvändigt med forskning om hur ett urekologisk synpunkt hållbart långsiktigt jordbruk med hänsyn tagentill naturresurserna skall bedrivas. Inte minst måste det småskaligajordbrukets produktivitet i lågpotentiella områden uppmärksam-36IFAD, 200137Andersson, M., 2001a38Fahlbeck och Norell, 2001166

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländermas. Forskningen bör även inriktas på naturliga och traditionelltodlade arter och grödor. I flera regioner är torktålighet en förutsättningför jordbruket. Utvecklingen måste ske med hänsyn tillmiljökonsekvenserna. Forskning på bättre odlingsmetoder ochhögavkastande grödor som kräver mindre bekämpningsmedel, somär anpassade till miljön och som är torkresistenta, kan åstadkommabåde en produktionsökning och ett skydd av naturresursbasen.Det finns även allvarliga naturliga hinder för lantbrukets utveckling.Stora delar av världens jordbruk finns i områden med sjunkandegrundvattennivåer, vilket har med både brukningsmetoderoch klimateffekten att göra. En majoritet av världens befolkningkommer i framtiden att leva i områden med dålig tillgång till vatten.De mest torkdrabbade länderna tillhör jordens fattigaste. Torkproblemenär ibland kombinerade med erosion, skyfall och översvämningsproblem.Den nederbörd som faller kan vara riklig på helårsbasis,men regnet faller i sin helhet vid några få tillfällen per år.Majoriteten av befolkningen på landsbygden i utvecklingsländernalever på självhushåll och är mera beroende av vad naturen avkastarän respektive lands bruttonationalprodukt. Ett viktigt led ifattigdomsarbetet består sålunda i att stärka naturresursbasen,genom skogsplanteringar, markvårdsarbeten, utveckling av färskvattenresursernasamt skydd mot felaktig exploatering av de marinaresurserna.Utöver ovan nämnda faktorer kan huvudorsaken till lantbruketsutvecklingsproblem i de fattiga länderna sökas i två andra faktorer:bristen på utbildning och bristen på makt.En betydande del av utbildningsinsatserna i utvecklingsländernahar varit och är inriktade på att ungdomar skall kunna lämna denagrara miljön. Det är i och för sig nödvändigt, men allt för begränsadeutbildningsinsatser har riktats mot att utveckla kunskapernaoch kompetensen i jordbruket. Det gäller både utbildningsinsatserom produktionsmetoder och förädlingsmöjligheter och om ekologiskasamband som är nödvändiga för ett uthålligt jordbrukDet finns alltför få exempel på förädlingsindustrier för livsmedel iutvecklingsländerna. Produktionen och det ekonomiska resultatetberor bl.a. på avståndet till marknaden, organisationen kring upphandling,distribution samt tillgången till resurser för marknadsföring.Ofta hålls priserna nere genom inhemska statliga regleringar,nationella inköpsmonopol eller av producenternas allmänna maktlöshetpå en svag marknad. Det medför att flertalet lantbrukare iutvecklingsländerna får betydligt lägre priser än världsmarknads-167

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96priserna för samma varor. Skillnaden mot det högre världsmarknadsprisethar ökat under flera decennier.En grundpelare i hållbar landsbygdsutveckling är rättsligtskyddad tillgång till odlingsbar jord, vatten, krediter, informationoch teknologi till förmån för de fattiga 39 .Utvecklingsländernas jordbruk kännetecknas också av oklaraägarförhållanden, vilket håller tillbaka viljan att förbättra produktionsmetoderna.Det medför att ökad produktion och högre avkastningofta äts upp av stigande arrenden eller än allvarligare – atten långt avlägsen ägare eller någon annan tar över marken. Jordreformerär därför en central maktfråga för jordbrukets utövare.Särskilt allvarlig är situationen för landsbygdens kvinnor. De kanberäknas till 1,6 miljarder och representerar mer än en fjärdedel avvärldens befolkning. Kvinnor producerar mer än hälften av all mat iutvecklingsländerna – upp till 80 procent i Afrika och 60 procent iAsien. Däremot äger kvinnor bara två procent av jorden och erhållerendast en procent av alla jordbrukskrediter.Situationen är så allvarlig att jordbruket i många länder producerarallt mindre för försäljning och alltmer enbart för familjernassjälvhushåll. Resultatet kan lätt ses i t.ex. många afrikanskahuvudstäder som är beroende av en omfattande livsmedelsimport,trots att länderna i fråga har betydande produktionspotential.De länder som har lyckats bäst med att bekämpa svält ochundernäring har större investeringar i jordbruket än andra länder.Bland de länder som däremot drabbats av ökad undernäring undersenare år finns inget land som ökat jordbruksinvesteringarna.Landsbygdens folk tillhör det maktlösa folket. Särskilt tydligt ärdetta i Afrika. Den politiska och ekonomiska makten är koncentreradtill huvudstäderna. Landsbygdsbefolkningen som i utveckladedemokratier skulle få stort inflytande i kraft av sin numerär, saknardetta i auktoritära och ofta korrumperade länder. Traditioner attorganisera sig politiskt och ekonomiskt saknas.5.3.6 Urban utvecklingVid millennieskiftet bodde nästan hälften av jordens befolkning istäder, och stadsbefolkningens andel ökar. Detta är delvis ettresultat av migration, men också av en naturlig befolkningsökning39Madestam, 2001168

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerinom städerna. Visserligen sjunker födelsetalen per kvinna i städerna,men befolkningen är yngre än på landsbygden. Under millennietsförsta femton år beräknas städerna i utvecklingsländernaöka med 907 miljoner invånare, medan landsbygdens ökning begränsastill 165 miljoner. Afrika är den snabbast urbaniserandevärldsdelen. Där beräknas städerna växa med 3,5 procent årligen 40 .Världen står således inför en period av omfattande stadsbyggande,och beredskapen för detta är låg. I de fattiga länderna harstädernas ekonomi kraftigt försvagats under nittiotalet, och infrastrukturensåsom gator, avlopp, energiförsörjning etc. har förfallit.Städerna är motorn i utvecklingen och av stor betydelse för omgivandelandsbygd. En icke-fungerande infrastruktur innebär ettstort hinder för ekonomisk utveckling.Fattigdomen i världens städer har förvärrats, men det är svårt attsäga hur mycket, eftersom den systematiskt har underskattats 41 .Fattigdom mätt i pengar tar inte hänsyn till de helt andra levnadskostnadernasom stadsbefolkningen har i förhållande till landsbygdsbefolkningen.Exempelvis får de fattiga i städer ofta betalastora delar av sin inkomst för vatten, bränsle och bostad. Att förståvad som karaktäriserar urbaniseringsprocessen och den urbana fattigdomenär av största vikt eftersom det rör så många människorsliv 42 .Osäkerhet och risk är viktiga aspekter på fattigdom. Ett inkomstbaseratfattigdomskriterium tar inte hänsyn till osäkerhetoch risker vare sig när det gäller inkomster eller levnadsförhållanden.Fattiga stadsbor har i allmänhet inga reserver att ta till vidmatbrist. Många fattiga lever helt utan besittningsrätt till sin bostadoch kan bli vräkta med omedelbar verkan.Stadsbefolkningen drabbas hårt i samband med ekonomiska kriser.Under krisen i Mexiko i mitten av 1990-talet höjdes räntan såatt en, genom sitt boende, tungt skuldsatt medelklass snabbt blevfattig, och vid krisen i Asien på 1990-talet drabbades fattiga stadsborvärst 43 .I många städer i utvecklingsländer är halva befolkningen under18 år. Med undermålig skolgång och utan arbete, men väl informeradeom andra gruppers välstånd såväl lokalt som globalt, hamnarmånga unga i kriminalitet, narkotikamissbruk och våld. Våldet40UNCHS, 200141Johansson, L., 200142Bruér, 200143UNCHS, 2001169

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96innebär rädsla och beskuren rörelsefrihet för stadsbefolkningen,speciellt för kvinnorna som är rädda för sexualiserat våld. Våldetkan också mobiliseras för odemokratiska politiska aktioner. Riskenatt bli utsatt för våld är högst bland de fattiga, men en hög våldsnivådrabbar alla i en stad och innebär även en konkurrensnackdel itävlan om utländska investeringar.Det är framför allt städernas fattiga som utsätts för miljömässigarisker med potentiellt katastrofala följder. Ett symbolladdat exempelär det ras vid Manillas soptipp år 2000 som begravde bebyggelseoch tog femhundra människors liv. Stadsdelar som ligger nära förorenandeindustrier är också fattiga. Tätt boende i kombinationmed avsaknad av avlopp och dränering utgör ytterligare hälsorisker.I fattiga stadsdelar är de sanitära förhållandena undermåliga, avloppenligger ofta öppna och husen är angripna av ohyra. Trafik samtved- och koleldning gör luften i städerna ohälsosam. Trafikskadorleder till handikapp.I städerna förändras de könsspecifika maktrelationerna fort, vilketöppnar nya möjligheter för kvinnor att delta i samhällslivet.Men förändringarna sker inte alltid på ett sätt som tar hänsyn tillkvinnors behov och önskningar. Överallt i världen är de kvinnoleddahushållen överrepresenterade bland de fattiga. Bostadenutgör, särskilt för kvinnor, en grund på vilken man bygger strategierför inkomstgenererande aktiviteter i kombination med ett hemför barnen.Det finns korruption inom mark-, fastighets-, och byggnadsbranscherna.Fastighetsmarknaden fungerar på många ställen som penningtvätt.Oklara ägarförhållanden leder vanligtvis till bristandeunderhåll. Upprustning av bebyggelse riskerar att medföra attbättre bemedlade flyttar in och fattiga flyttar ut. Få förvaltningarhar kunnat hålla jämna steg med städernas tillväxt. De oplaneradekåkstäderna breder ut sig.Trygghet och kvalitet i boendet utgör en grund för människorsmöjligheter att fullt ut fungera som produktiva medborgare ochföräldrar. Fungerande lagfarter, besittningsrätt och skydd motvräkningar kan förbättra situationen, men för trångbodda hyresgästeroch inneboende, kåkstadsinvånare och hemlösa är det barafler och bättre bostäder som på sikt avhjälper problemet.Urban fattigdomsbekämpning innebär i första hand skapande avarbetstillfällen. Många anställda arbetar under osäkra villkor utanfackliga rättigheter och i dålig arbetsmiljö. Att bli egenföretagareeller lönearbetare inom den så kallade informella sektorn är ofta de170

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerenda inkomstmöjligheterna. Behovet av urbant bistånd har undervärderatsmen under senare år uppmärksammats alltmer 44 .FN:s Habitat Agenda från 1996 ger riktlinjer för hur arbetetmed att förbättra städer kan drivas. Deklarationen från uppföljningskonferensenår 2001 upprepar och förstärker åtagandena ochpekar på förhållanden som utgjort svårigheter i arbetet, bland annatflyktingströmmar och naturkatastrofer. Deklarationen uppreparockså nödvändigheten av att mobilisera stadsbefolkningen, och särskiltkvinnorna till deltagande. Det finns goda exempel på innovativalösningar som bygger på att städerna tillsammans med invånarnaoch organisationer sköter service såsom sophantering, mengenerellt finns ett mycket stort behov att utveckla och bygga utkompetens inom stadsplanering och kommunal förvaltning.5.4 MiljöpolitikDen nödvändiga ekonomiska tillväxten måste ta hänsyn till denaturgivna restriktionerna. Varje hållbar strategi för att bekämpafattigdomen måste beakta miljö- och naturresursaspekterna. Det ärdärför avgörande att söka identifiera och inkludera dessa samband ianalys och beslutsfattande.I praktiskt taget alla länder är det de fattigaste människorna somdrabbas hårdast av miljöförstöring, som ett resultat både av delokala och globala miljöförändringarna. Fattiga människor leverofta direkt av naturresurserna och i områden som är sårbara förmiljöförstöring eller utsatta för olika typer av föroreningar.Miljöproblemen i sig är ofta ett hinder för att minskafattigdomen. De fattiga får sina livsvillkor försämrade avmiljöförstöring och har sämst möjligheter att motverka effekternaav miljöförstöringen. Detta gäller också det växande antalet fattiga iutvecklingsländernas städer. Den till tagande urbaniseringen ledertill att människor ofta lever i en direkt hälsovådlig livsmiljö.Fattigdom kan också ge upphov till miljöförstöring. Exempel pådet är jorderosion, överbetning, vegetationsutarmning, avskogningoch förstörelse av den marina och kustnära miljön. Ofta finns hären ond cirkel eller nedåtgående spiral. Överexploatering av naturresurserleder till ökad fattigdom, som leder till en ökad tendens tillöverexploatering.44Kamete m.fl. 2001, Tannerfeldt, 1995, Danida 2000171

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96Men det är inte så att minskad fattigdom automatiskt lösermiljöproblemen. Ekonomisk tillväxt för det stora flertalet länder,av den typ som förekommit i den industrialiserade världen, har ihögre grad varit ett hot mot miljön än en lösning på problemen. Derika länderna har bidragit till att skapa en stor del av miljöförstöringeni utvecklingsländerna. Utsläpp av växthusgaser i atmosfären,dumpning av kemiskt avfall, export av otillåtna bekämpningsmedel,utfiskning av haven och import av billig tropisk skog är någraexempel. Utvecklingsländerna riskerar att drabbas hårdare av klimatförändringaroch vattennivåhöjningar, som är tänkbara konsekvenserav växthuseffekten, orsakad framför allt av höginkomstländerna.En hållbar utveckling, där miljön beaktas i alla avseenden, måstegälla som riktmärke, oavsett fattigdomsnivå. En av följderna avkopplingarna mellan miljö och fattigdom är att miljösatsningar imånga fall är liktydiga med satsningar på utveckling för de fattigaste.En annan slutsats är att skyddet av miljön inte är något somde fattiga kan börja bekymra sig om när de väl lämnat fattigdomenbakom sig.Generella och övergripande slutsatser som dessa räcker dock inteom man vill göra något åt miljö- och fattigdomsproblemen. Analysenbehöver fördjupas lokalt. Sambanden mellan miljö och fattigdomser olika ut för olika miljöproblem, i olika geografiska områden,samt för olika samhällsgrupper liksom för män, kvinnor ochbarn inom dessa grupper.Det bästa sättet att stärka de fattiga på landsbygden är via investeringari naturkapitalet, dvs. markvård, skogsplantering, utvecklingav vattenresurser etc. Fattigdomen kan också var förknippadmed dåligt definierade äganderätter och ofullständiga offentligainstitutioner för att identifiera och åtgärda miljöproblem. Det finnsexempel på insatser som förbättrar levnadsstandarden för fattiga såatt de får möjlighet att agera mer långsiktigt. Genom försäkringaroch bättre tillgång till mikrokrediter behöver jordbrukaren exempelvisinte hålla så stora djurbesättningar som annars vore fallet.För andra insatser kan de långsiktiga effekterna vara mer svåröverblickbara.Till exempel är det fortfarande en öppen fråga hur långtman skall driva den ”gröna revolutionen”, med förbättrat utsäde,genmodifiering och kontroll av den ekologiska miljön. Den harbidragit till ökade skördar, särskilt inom storjordbruk, men de högavkastandemonokulturerna har också medfört ökade krav på172

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerbevattning samt användning av bekämpningsmedel, vilket i sin turmedfört ekologiska risker 45 .En politik som syftar till att främja hållbara konsumtions- ochproduktionsmönster samt skydda de naturresurser som ligger tillgrund för ekonomisk utveckling skapar en god grund för en hållbarfattigdomsstrategi som även inkluderar framtida generationer. Utmaningenligger i en ekonomisk tillväxt utan negativ påverkan påmiljön genom t.ex. ökad satsning på ”grön teknik”. För att åstadkommadetta krävs en strategi för hållbar utveckling. Åtagandet vidRiokonferensen (UNCED) 1992 att utarbeta nationella strategieroch lokala handlingsprogram för hållbar utveckling kan fungerasom operativa instrument för prioriteringar i enskilda länder.Alla länder måste själva analysera och prioritera vilka insatsersom behöver göras för att befrämja hållbar utveckling. Förvaltningsreformer,regler för brukningsrätt och en kombination avmodern och traditionell kunskap är åtgärder som bör kunna utnyttjas.Andra exempel på politiska åtgärder och styrmedel somkan gynna en hållbar tillväxt är:NNNNNNNklara och erkända ägande- och nyttjanderätterbättre utbildning om ekologiska och ekonomiska sammanhangförbättrade möjligheter till krediter, sparande, försäkring och pensionssysteminstitutions- och kapacitetsutvecklingåterställande av ekosystem som har förstörts av försaltning, kalhyggen,överbetning och annan form av miljöförstöringeliminering av felaktiga incitament (som subventioner tillstorjordbruk) och utforma priser och tariffer (på el och vattenexempelvis) så att det tar hänsyn till långsiktiga miljökonsekvensergenomförande av miljökonsekvensbedömningar av alla projektsom också inkluderar sociala aspekter.5.4.1 Miljövänlig teknikDe senaste årens snabba ekonomiska tillväxt i många utvecklingsländerhar accentuerat behovet av miljövänlig eller ”grön” teknik 46 .Hittills har infrastruktursatsningar främst rört vägar, oftast pålandsbygden. I och med den höga tillväxttakten är de förestående45Segnestam, M. och Sterner, T., 200146Med ”grön teknik” avses teknologier som är förenliga med en ekologiskt hållbarutveckling.173

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96infrastrukturinvesteringarna av en annan och mer långsiktig bindandekaraktär, såsom järnvägar och urbana transportmedel. Samtidigtökar konsumtionen av energi, både för industriellt och privatbruk. Sammantaget står många snabbväxande utvecklingsländerinför den stora utmaningen att välja energilösningar och infrastruktur,som helst ska vara förenliga med en ekonomiskt ochekologisk hållbar utveckling. Fyra teknologiområden bör specielltuppmärksammas: energi, transporter, vatten och avfall.Avseende energi förväntas försäljningen av energiintensiva, varaktigakonsumtionsvaror att öka kraftigt. Förnyelsebara energikällor(vind, sol, vatten) representerar en bra lösning för mindre samhällenoch isolerade hushåll. För närvarande är dock de ekonomiskaincitamenten för att byta ut användandet av olja mot biobränslendåliga, eftersom miljökonsekvenserna av oljeanvändning sällanbeaktas i prissättning.Genom att inte ta hänsyn till miljökonsekvenserna av ett investeringsbeslutkan man hamna i allvarliga teknologiska låsningar förframtiden. Miljövänlig teknik finns att tillgå på energiområdet, menför att den skall utnyttjas krävs att kunskapen om problemen ochmöjligheterna med deras användande ökar och att aktiva åtgärdervidtas för att tidigt inkorporera de långsiktiga vinsterna av sådanteknik.Att ordna fungerande transporter av människor och varor är enav de stora utmaningarna som utvecklingsländer måste konfronterasmed. Ändamålsenliga transportsystem är en förutsättning fören kontinuerlig utveckling.Den gröna tekniken syftar vidare till att reducera mängden avfallbåde vid källan och efter användande. Även här krävs långsiktigaoch relativt dyrbara investeringar för att hantera avfallsproblematikenpå sikt. Hur avfallsfrågan hanteras påverkar ofta direkt vattenkvaliteteni många länder. Miljövänlig teknik kan bidra till att värnaom de befintliga vattenresurserna genom att minska användandetav vatten för produktion och privat konsumtion såväl som genomatt effektivisera reningsprocesser.På kort sikt är den konventionella teknologin ofta billigare änden gröna tekniken, som reducerar produktionskostnaderna pålång sikt förutom att vara miljövänlig. Svårigheterna ligger dock iatt dels värdesätta miljövänligheten monetärt dels att tackla destora initiala investeringskostnaderna som tekniken ofta är förknippadmed. Bättre fungerande kapitalmarknader och mer informationkrävs för att övervinna dessa problem. Till exempel kräver174

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerden nya tekniken att finansieringen av projekt är mer långsiktig äntidigare.Det avgörande för spridningen av ny teknik är att landets regeringaktivt arbetar för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.Vidare spelar kunskap och institutionella spelregler i utvecklingsländernaen viktig roll. Upprättandet av miljö- och energimyndigheterkan ha den dubbla effekten att hålla kvar kompetensinom landet och bana väg för den nya tekniken. Eftersom det ärmånga utvecklingsländer som står inför en utbyggnad av transportochenergiförsörjningssystem, kommer dessa systemval att ha avsevärdamiljöeffekter för hela världen. Således ligger det i allasintresse att hitta finansiella och tekniska lösningar som möjliggörför utvecklingsländer att, utan alltför stora kostnader, anamma enmiljövänlig teknik.5.5 Politik för social utvecklingUthållig fattigdomsminskning förutsätter och innebär social utveckling.Ekonomisk utveckling är inte ett mål i sig självt utan enförutsättning för att få till stånd social utveckling och ökad livskvalité.Ett lands sociala policy skall underlätta för människor att tillfredsställasina sociala och ekonomiska behov så som de själva definieratdem. Policyn bör därför beröra människors försörjningsmöjligheter,deras livskvalité liksom solidaritet och en jämlik fördelningav resurser.Det är genom socialpolitiken samhällets solidaritet med de svagareoch mer sårbara ytterst sätts på prov. I en tid av snabba ochstora strukturella förändringar, bl.a. till följd av globaliseringen ochdess effekter för enskilda människor, behövs mer än någonsin enaktiv socialpolitik och effektiva skyddsnät. Familjer splittras, lokalsamhällenutarmas och många behöver stöd för att kunna ta handom sina barn, gamla och funktionshindrade. I flertalet utvecklingsländersaknar regeringarna politiska, kompetensmässiga och institutionellaförutsättningar att ta detta ansvar. Förutom en outveckladskatteuppbörd saknar många utvecklingsländer en administrativkapacitet som når ut i hela samhället. Dessutom har en favoriserandepolitik ofta lett till särlösningar och stora skillnader mellanregioner och landsdelar. Under senare decennier, då en trend motselektiva välfärdssystem varit rådande och gått hand i hand medprivatisering, har utvecklingsländernas tidigare om än rudimentära175

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96sociala stödsystem ytterligare urgröpts. Människor är helt hänvisadetill familjens och närsamhällets resurser och välvilja.Sociala försäkringssystem vid sjukdom, barnafödande, arbetslösheteller arbetsolycksfall, handikapp och ålderdom är ett nödvändigtelement i fattigdomsbekämpning. Man behöver idag övergåfrån krisrelaterade säkerhetsnät till mer permanenta, hållbara ochomfördelande sociala säkerhetssystem. System som bygger på formellanställning fungerar dåligt i de flesta utvecklingsländer eftersomså många arbetar inom informella sektorn. Generella systemsom ger ett basskydd för alla medborgare eller invånare och sombygger på skatteuttag har förmodligen större potential att bidra tillutveckling och fungera som ett bidrag till fattigdomsbekämpning. Istora delar av Östeuropa har de på arbetsplatserna uppbyggda socialatrygghetssystemen raserats och måste nu ersättas av nya generellasystem.Pensions- och försäkringsområdet torde komma alltmer i fokus författigdomsbekämpningen under de närmsta decennierna. Privatiseringenav pensionssystemen har ofta visat sig inte leva upp till förväntningarnaom ökad konkurrens, sänkta kostnader och ökat sparande.Kvinnor tenderar dessutom att bli missgynnade 47 .Socialpolitiken i många utvecklingsländer bygger ofta på ett välgörenhetstänkandedär respekten och skyddet för den enskildesmänskliga rättigheter är begränsat. De fattigaste av de fattiga saknarofta inte bara materiellt stöd och omsorg från samhället utan utsättsdessutom för trakasserier från polis och myndigheter. Barn pågatan skickas till anstalter för lösdrivare eller fängelser och där deinte sällan blir misshandlade och utnyttjade. Familjer står utan hemnär myndigheternas maskiner schaktar bort deras bostäder av pappoch plast. Kvinnor som redan utsatts för människohandel råkar intesällan ut för våldtäkt och övergrepp av den polis som ska skyddadem. Det finns därför ett utbrett behov av att säkerställa medvetenhetom de mänskliga rättigheterna och att man tar ett socialtansvar inom lagförande och verkställande myndigheterOlika sociala stödprogram för behövande grupper och människorär sällan vägledda av en socialpolitik eller samlade under en socialtjänst.Projekt och program i statlig eller enskild regi är ofta illasamordnade. Samordning och en klarare roll- och arbetsfördelningmellan myndigheter och civila samhällets aktörer behövs således.47Razavi och Mkandawire, 2001176

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerNågra exempel på aktuella frågor är följande. Att få tillstånd enfungerande folkregistrering är en förutsättning för en effektiv socialpolitik.Idag arbetar också många länder med sin födelseregistrering.Avsaknad av registrering betyder idag att många människorinte får tillgång till hälsovård och skola, inte får rätt till bostad ellerkan förflytta sig fritt. Det drabbar särskilt flyktingar, migrerandeoch minoriteter.Statens huvudsakliga svar på människor i behov av omhändertagandeeller vård har varit omsorgsinstitutioner – för t.ex. handikappade,utvecklingsstörda, föräldralösa eller kriminella. De har oftapräglats mer av förvaring och bestraffning än vård. I takt med ökadförståelse för de enskildas rätt till respekt och utveckling börjarlångsamt alternativa former med familjestöd eller fosterfamiljerprövas.Medan socialt arbete börjar erkännas som en yrkesdisciplin hålleri många utvecklingsländer en kår av socialarbetare på att växa fram,inte sällan som ett resultat av olika biståndsinsatser. Det finns idagstort behöv av kapacitetsbyggande hos myndigheter och serviceinstitutionersom skola, hälsokliniker, fängelser och polis.Demografiska förhållanden påverkar möjligheterna till fattigdomsminskning,livsmedelsförsörjning och en god miljö. Snabbbefolkningstillväxt kan förvärra situationen och bidra till en nedåtgåendespiral där dessa förhållanden stadigt försämras. För att undvikadetta krävs väl genomtänkta politiska beslut som påverkarbefolkningstillväxten och som verkar för ekonomisk tillväxt, attökade resurser avsätts till utbildning och hälsovård för de fattigaoch att incitament skapas för utveckling av jordbruket. Förbättringarkan därigenom uppnås som innebär att barn i mindre utsträckninganvänds som arbetskraft, att kvinnans ställning stärksoch att efterfrågan på reproduktiv hälsovård ökar. Ekonomi ochdemografi kan därigenom ses som samverkande krafter, som tillsammanspåverkar och påverkas av politiska beslut och den institutionellastrukturen 48 .48Alfvén och Sundström, 2001177

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:965.5.1 Kulturens roll för utvecklingDet senaste årtiondet har medfört en förändrad syn på kulturensroll i utvecklingen. Kulturen betraktas numera som det fundamentsom samhällets mål och utveckling vilar på och inte längre som ettinstrument eller stöd till någon angelägen social eller samhälleligfrågar. UNESCO myntade 1995 följande definition på kultur:”Kultur i vid bemärkelse kan numera anses omfatta hela det komplexav andliga, materiella, intellektuella och känslomässiga egenskapersom kännetecknar ett samhälle eller en grupp i samhället.Kultur omfattar inte endast konst och litteratur, utan också livsstilar,de mänskliga rättigheterna, etik, traditioner och trosuppfattningar”.Vid en mellanstatlig UNESCO-konferens om kultur och utvecklingi Stockholm 1998, togs en handlingsplan 49 fram med följandefem övergripande mål för medlemsstaternas kulturpolitik:NNNNNatt ge kulturpolitiken en nyckelroll i politiken för utvecklingatt främja skapande och deltagande i kulturlivetatt stärka politik och åtgärder för att skydda och berika kulturarvet,såväl det materiella som det immateriella, det rörliga som detfasta- och stödja kulturindustrieratt främja kulturell och språklig mångfald i informationssamhälletatt ställa ökade personella och ekonomiska resurser till förfogandeför kulturutvecklingHandlingsplanen framhöll vidare att ”all politik för utvecklingmåste i grunden vara lyhörd för kulturen själv”.Kulturell mångfald samt möjligheter för deltagande och yttrandefrihetär grunden för en god kulturpolitik på det nationella planet.En socialt och ekonomiskt hållbar utveckling uppnås inte utanhänsyn till den kulturella mångfalden. Det kitt som kulturen utgör,och som är skapad i ett sammanhang av tidigare människors efterlämnadespår och samtida impulser, är viktig för utveckling. Samhälletsskapande verksamhet med alla dess olika uttrycksformermåste värnas genom att erkännas som oumbärliga för utvecklingen.Ett effektivt lagskydd för de mänskliga rättigheterna är en bas försåväl hållbar utveckling som för att stärka det civila samhället ochindividernas lokala möjligheter till deltagande. Yttrandefrihetenoch det fria ordet inom medier, scenkonst och litteratur samt ICT-49Action Plan on Cultural Policies for Development178

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerutveckling är en grundläggande beståndsdel i kulturpolitiken. Enhistorisk förankring genom exempelvis kulturbevarande insatserstärker individernas identitet och den demokratiska kulturen.5.5.2 Hälsa och utvecklingDet finns få faktorer som så konkret innebär minskad eller förvärradfattigdom för den enskilda människan som skillnaden mellanatt få vara frisk eller bli sjuk. Sjukdom innebär förlorad arbetsinkomst,ofta stora kostnader för hälso- och sjukvård, minskat sparandeoch konsekvenser för hela familjen beroende på vem somdrabbas. Därtill skördar illegala aborter många kvinnors liv per år.Barnadödligheten är också hög. Det är de fattigaste människornasom drabbas hårdast. Det är de som har minst marginaler ochsämst skyddsnät. Sjukförsäkringar finns än så länge endast i mycketliten utsträckning för de fattigaste grupperna. Vid utformningen avhälso- och sjukvården måste således särskild hänsyn tas till de fattigagruppernas betalningsförmåga. Att minska fattiga människorsutsatthet för ohälsa och konsekvenserna vid sjukdom måste varacentrala element i alla program som syftar till minskad fattigdom.Tillgång till en rimlig hälso- och sjukvård är en rättighet enligtFN:s konvention om sociala och ekonomiska rättigheter. Förbättradhälsa, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa, bör vara centraladelar i varje lands hälsopolitik. Hälsoaspekter ingår också somcentrala element i millennieutvecklingsmålen.Förutom att förbättrad hälsa är ett mål och en rättighet i sig självså har en av WHO initierad internationell kommission om makroekonomioch hälsa visat att investeringar i förbättrad hälsa även gerpositiva effekter på den ekonomiska utvecklingen. Resultaten pekarpå att en ökning av medellivslängden i ett land ger en påtaglig ökningi BNP och att ett land som till exempel är hårt drabbat avmalaria har en tre gånger lägre BNP ökning jämfört med ett landutan malaria (detta sedan man justerat för andra faktorer).Hiv/aids-epidemin kommer givetvis att få ödesdigra konsekvenser.Redan idag har medellivslängden i de värst drabbade länderna sjunkittill under 40 år, att jämföras med andra utvecklingsländer somnu passerat 70 år.Kommissionen visar också att investeringar i förbättrad hälsaleder till ökad produktivitet och ökat sparande, bättre effekter avbarns utbildning samt demografiska förändringar.179

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96Trots att det kan synas uppenbart att hälsa är en viktigt faktoroch förutsättning för minskad fattigdom så anslås relativt litepengar i de nationella budgetarna. Detta har bland annat sin orsak iatt hälsa traditionellt betraktas som en oundviklig tärande kostnadoch inte som en viktig investering för utveckling.Undernäring och smutsigt vatten fortsätter att vara en grundorsaktill bristande hälsa. Hälsorisker på grund av luftföroreningar,bristfällig sanitet och trafik accentueras i tätbebyggda områden i deväxande städerna. Ökad alkohol- och tobakskonsumtion är ocksåett växande problem för folkhälsan i flera länder. Alla dessa faktorermåste finnas tydliggjorda i en nationell policy liksom inomolika politikområdens ansvar.Att ta i tu med bristande kapacitet och mindre väl fungerandehälso- och sjukvårdssystem måste vara en viktig del av ett landsfattigdomsstrategi. I den måste ingå tydliga reformer med fokus påpolicy- och kapacitetsutveckling, hälsofinansiering samt system förutvärdering och uppföljning. Folkhälsans betydelse kan inte underskattas.5.5.3 Kampen mot hiv/aidsHiv/aids finns nu över hela världen. Medan spridningen avstannat ide utvecklade länderna sprids sjukdomen allt snabbare i områdendär det inte finns resurser att hantera den 50 . Ca 36 miljonermänniskor är hiv-infekterade, varav 90 procent i utvecklingsländerna.Det finns tecken på att Asien så småningom kommer attdrabbas av en kris i likhet med den som Afrika nu genomgår.Förutom effekterna på individ- och hushållsnivå, får epideminsamhälleliga konsekvenser genom hård press på hälsosystem,utslagning och förlust av framför allt individer i arbetsför ålder.Framställandet av ett aidsvaccin är avgörande, men effektivtledarskap och samhälleliga förändringar för att förhindraspridningen kan reducera epidemins omfattning. Detta innebäråtgärder där man konfronterar sexuella tabun, sprider informationoch ger stöd till högriskgrupper. Maktförhållandena mellan könenbåde påverkar och påverkas av epidemin. Kvinnor måste få maktöver sin kropp och det sexuella beteendet måste ändras för attsmittspridningen skall kunna minskas. Avsevärda resurser måste50de Vylder, 2001180

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländeruppbringas för att vårda dem som redan har drabbats av aids ochmotverka att de stigmatiseras. Sammantaget är förändradebeteendemönster och hur pass väl olika institutioner kan anpassasig till den nya situationen avgörande i kampen mot aids.Statistik från Världsbanken visar att fattigdom och storainkomstklyftor är har nära samband med andelen hiv-infekterade.Jämställdhet mellan könen är en annan viktig faktor. Ökad socialoch ekonomisk jämställdhet är en central del av den långsiktigakampen mot hiv/aids. Hinder för fritt informationsflöde gör detäven svårt för medborgarna att få korrekt information och försvårardet förebyggande arbetet.Stora migrationsströmmar, ofta orsakade av fattigdom, orsakar ensnabb spridning av sjukdomen över stora områden. Snabba socialaoch politiska förändringar som eroderar traditionella normsystemvilket ofta medför ökad fattigdom, kriminalitet och drogmissbruk,vilket i sin tur ökar smittspridningen. Inget land, allra minst de fattigaländerna, kan hantera en sjukdom som absorberar 50 procentav de totala resurserna.Att uppskatta de långsiktiga konsekvenserna av aids är svårt.Sjukdomen får omfattande demografiska konsekvenser eftersomden drabbar främst personer i deras mest produktiva ålder. Denrelativa andelen människor i arbetsför ålder sjunker i många ländermedan andelen barn och åldringar ökar. De största kostnaderna ärdärför inte direkta, i form av sjukvård och begravningar, utan indirektai form av produktionsbortfall. Detta är mest uppenbart förenskilda hushåll. Ett tilltagande problem är alla de 10 000-tals barnsom blir föräldralösa och utan stöd från en familj. När en eller bådaföräldrarna avlider minskar också barnens utbildningsmöjligheter,vilket särskilt drabbar flickor. Sociala nätverk som storfamiljer utsättsför påfrestningar och riskerar att bryta samman. Småböndernasproduktion styrs bort från arbetsintensiva grödor, vilket oftabetyder att man styrs från kommersiell produktion mot en ökadgrad av självförsörjning.Det är uppenbart att olika sektorer kommer att drabbas olika hårtav aidsepidemin, främst beroende på hur lätt det är att ersättaarbetskraften. Inom den offentliga sektorn drabbas ofta sjukvårdenoch skolan hårt – det har visat sig svårt att ersätta den personal somavlider. För den privata sektorn är kanske hushållens förändradekonsumtionsmönster, från olika varor till sjukvård, den viktigastekonsekvensen.181

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96Ännu syns inte sjukdomens totala följder i ekonomisk statistikoch det är svårt att uppskatta de egentliga kostnaderna till fullo.Dels beror detta på att den stora andelen hivsmittade ännu inte insjuknati aids, men även på den undersysselsättning som präglar dedrabbade ekonomierna. På längre sikt kommer hushållens minskadesparande att leda till minskade investeringar, vilket får konsekvenserför tillväxten. Ur ett bredare socialt perspektiv kommerepidemin att drastiskt sänka medellivslängden. Dessutom kan institutionellastrukturer, exempelvis normer och värderingar, fallasönder, vilket får allvarliga följder för samhällsutvecklingen.5.5.4 Utbildning och forskningKunskapens betydelse har allt mer uppmärksammats i den internationellautvecklingsdebatten 51 . Efter en period där basutbildningenlyfts fram som absolut viktigast för fattigdomsbekämpning betonasnu också det strategiska värdet av högre utbildning och forskning.Utbildning på alla nivåer ökar förutsättningarna för demokratiskutveckling. Basutbildning för alla ökar möjligheterna till folkligtdeltagande i beslutsprocesser, och universitet skapar en grund föroberoende analys och debatt. Kunskap är också viktig för innovationoch ses allt mer som en produktionsfaktor, väl så viktig somarbete, kapital och naturresurser. Kunskapsdriven utveckling är enförutsättning för utvecklingsländernas deltagande i den globalakunskapsekonomin.Befolkningen i många utvecklingsländer är fortfarande mycketunderutbildad. I Afrika uppskattar man att endast 60 procent avbarnen får grundläggande skolutbildning, och många vuxna är illitterata.Situationen är speciellt allvarlig bland kvinnor. Sekundärskolanär svag och universitetsförberedande, yrkesinriktade alternativoutvecklade. Även på postgymnasial nivå saknas yrkesinriktadealternativ till universitetsutbildning. De universitet som skallvara navet i landets kunskapssystem är ofta svagt utvecklade. Utanforskningskompetenta lärare och kapacitet att examinera doktoranderkan högskolan varken svara för kompetensförsörjning avlärare till andra högskolor och till postsekundär utbildning eller förkvalificerad analys.51Se bl.a. World Bank 2000d182

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerDet är emellertid en primär uppgift för ländernas regeringar attstyra resurser strategiskt så att ett fungerande system utvecklas. Detär viktigt att få skolor att fungera, att lärarna avlönas och att detfinns en stark incitamentsstruktur för utbildning. En väl fungerandearbetsmarknad är därför av stor betydelse. Bilden komplicerasav att utbildningssystemen i svaga utvecklingsländer, inte minsti Afrika, länge varit och fortfarande är beroende av omvärlden föranalys, vägval och investeringar. Utbildningssystemen bygger påmodeller från andra länder via kolonialmakter, missionärer ochbistånd.En viktig roll för ländernas kvalificerade kunskapssystem är atthålla kontakt med internationell kunskap, integrera denna medlokalt vetande och erfarenhet och svara för analys och rådgivning.Därmed skapas också förmåga att bidra till den internationella kunskapsutvecklingenmed utvecklingslandsbaserade perspektiv ochproblemformulering.Obalansen i de globala offentliga nyttigheter som den internationellaforskningen utgör handlar bl.a. om att det är de rika ländernasperspektiv och behov som styr inriktningen av världensforskning. Kunskapsklyftan mellan rika och fattiga länder har ävenandra dimensioner. Den tilltagande privatiseringen av kunskap begränsarutvecklingsländernas tillgång till information. Att byggaupp god allmän tillgång till information, inklusive bibliotek ochlaboratorieutrustning, är grundläggande för länders utveckling.Informationstekniken utgör en betydande möjlighet, men dennabegränsas av brist på infrastruktur, höga kostnader och av bristenpå inhemsk kompetens och kapacitet att nyttja utbudet av informationoch utbildningsmöjligheter.Regionala nätverk är viktiga för att forskningen ska kunna upprätthållaspå lång sikt i utvecklingsländerna. Det är av stor betydelseatt en kritisk massa av forskare byggs upp för att adekvat ochför länderna relevant forskning skall kunna bedrivas på plats. Deviktigaste funktionerna för nätverken är 52 :NNAtt ge möjligheter till den enskilde forskaren att få finansieringoch tillgång till resurser, såväl under utbildningen som efter, att fåträffa kollegor från andra länder och att få skydd i politiskt instabilasituationer.Att kunna skapa ett samarbete över nationsgränserna inom områdensom till sin natur är regionala. Här är forskning om miljöpro-52Armelius, 2001183

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96NNblem kanske det bästa exemplet. Om varje enskilt land endastuppskattar de inhemska skadorna finns det stor risk för att deexterna effekterna inte beaktas, och utsläppen därmed blir förstora.Att göra det mer attraktivt för utbildade personer att stanna kvar ifattiga länder efter avslutad utbildning eller utlandsutbyte, och attägna sig åt de regionala problemen i sin forskning.Att öka självbestämmandet för de intellektuella i utvecklingsländer,så att inte all forskning sker på amerikanska eller europeiskavillkor.5.5.5 Religion och utvecklingReligionens roll för ekonomisk och social utveckling var länge undervärderadinom utvecklingsforskningen. 1900-talets dominerandeutvecklingsteorier bedömde religionens roll som irrelevantför framväxten av moderna samhällen. Med den globala utvecklingenhar detta scenario kommit på skam. Ett växande antal konfliktermed religiösa och etniska förtecken har tydliggjort religionensstora betydelse för tillhörighet och identitet. Trots att allanationer och kulturer genomgår en långsam modernisering, spelarreligionen en bevarande roll som identitetsskapande och organiserandefaktor och som ett väsentligt inslag i de mänskliga livsvillkoreni snart sagt alla samhällen.Religionen utgör inte något entydigt fenomen. Religionen kan åena sidan vara en befriande och kreativ kraft som håller sammansamhällen i spänningen mellan modernitet och tradition och skaparnya meningsbärande länkar mellan individ och samhälle. Dessaaspekter av religionen är djupt integrerade i det dagliga livet ochdärför mindre uppenbara. Den kan å andra sidan utgöra en reaktionäroch destruktiv kraft i händerna på ledare som mobiliserar människori politiskt syfte och därmed utgöra ett utvecklingshinder.Religionen kan också utnyttjas i dessa syften när grundorsakernafinns att finna i ekonomisk och social diskriminering.Religionen som system utgör en del av det civila samhället. Imånga utvecklingsländer utgör religiösa samfund den dominerandeeller rentav enda samhällskraft som organiserar människor vidsidan om de statliga institutionerna 53 .53World Bank, 2001c184

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerReligionens innehåll och dess uppfattning om ett högsta väsen,om människan, historiens mål och livets mening m.m. formar värdegrundenför enskilda och grupper av människor. Religionen är endel i ett växelspel med historiska, kulturella och etniska faktorersom skapar identitet och tillhörighet i ett samhälle. Den är somtraditionsbärare en länk bakåt i tiden, men religionen tolkar ocksåsin samtid liksom den formulerar bilder av framtiden, varför denbär på viktiga nycklar också till ett samhälles framtida utveckling.När religioner och kulturer tydligare än tidigare bryts mot varandra,i såväl lokala samhällen som den internationella miljön, gårdet att avläsa en splittring inom alla religioner. En grupp tolkar denegna läran och de egna skrifterna som något absolut och förstärks iintolerans mot det annorlunda. En annan grupp tar den egna läranoch traditionen som utgångspunkt för att söka ett djupare samförståndmed andra traditioner.5.6 SammanfattningLänders utveckling baseras på olika politiska, ekonomiska, ekologiskaoch sociala förhållanden. Erfarenheterna visar att enskildaländers egen politik är avgörande för hur framgångsrikt fattigdomenkan minskas. Det finns ingen given modell som är lika för alla,utan varje land måste forma sin politik utifrån sina unika förutsättningar.Det finns dock vissa grundförutsättningar som synes varaallmängiltiga för att nå en långsiktigt uthållig minskning av fattigdomen.Ett land som strävar mot att skapa ett demokratiskt samhällemed brett folkligt deltagande, som strävar mot att uppfylla demänskliga rättigheterna med speciell uppmärksamhet på olikagruppers speciella situation och på framtida generationer, som fören fattigdomsbekämpande politik och tar ett nationellt ansvar försin politik, och som har tillräcklig kapacitet att genomföra denna,har betydligt större potential att snabbt utrota fattigdomen än ettland som saknar dessa strävanden och förutsättningar.Kommittén har funnit nedanstående utgångspunkter vara särskiltbetydelsefulla för att åstadkomma hållbar fattigdomsbekämpning.De bör kunna tjäna som riktlinjer för framtida analys av förhållandeni olika utvecklingsländer och vid utformningen av detsvenska biståndet, såväl bilateralt som multilateralt.NEffektiv utveckling kan endast bedrivas om det finns en politiskvilja i det enskilda landet att genomföra en fattigdomsbekämpande185

Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländer SOU 2001:96NNNNNNNNNNNpolitik samt om landet har det fulla ansvaret för utformning avpolitiken och dess genomförande. Parlamentets roll behöver stärkasliksom lagstiftningen, den institutionella kapaciteten och denoffentliga förvaltningen.Demokratisk samhällsutveckling är en förutsättning för hållbarfattigdomsbekämpning. Demokratin måste formas utifrån varjesamhälles specifika förutsättningar, och den måste baseras på engemensam värdegrund om alla människors lika rätt och värde samtallmän och lika rösträtt.Framväxten av ett starkt civilt samhälle med en mångfald avorganisationer och fria media bör uppmuntras.Bristande jämställdhet bör angripas på alla nivåer i samhäller.Diskrimineringen har också ett ekonomiskt pris och ökar fattigdomen.En fattigdomsbekämpande ekonomisk politik baserad på ekonomisktillväxt, en aktiv fördelningspolitik och ändamålsenliga institutionerär avgörande för ett lands möjligheter att minska fattigdomen.Ett aktivt lokalt näringsliv som verkar på inhemska marknader äravgörande för att klara ett lands nödvändiga sysselsättningsökning.Gynnsamma investeringsförutsättningar och en väl fungerandearbetsmarknad behövs för att företagande och det enskildanäringslivet skall kunna utvecklas och fungera effektivt.Utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologi ochtillgång till telefoni- och datatjänster bör prioriteras.Ökad internationell handel och en öppen handelsregim kan stärkatillväxten och är en viktig finansieringskälla.Fattiga länder med höga och ohanterliga skuldbördor behöversnabbare och kraftfullare skuldavskrivningar.Landsbygds- och jordbruksutveckling är i många länder det främstamedlet för att avskaffa fattigdomen. Villkoren för jordbrukets utvecklingbehöver förbättras och jordreformer och forskning stimulerassom bidrar till ökad lokal livsmedelsproduktion.Befolkningen ökar kraftigt i städerna. Fungerande städer är enmotor i utvecklingen. Planeringskapaciteten för hållbart stadsbyggandemåste därför stärkas, den kommunala demokratin fördjupasoch förvaltningen effektiviseras.Miljöförstöring drabbar de fattigaste människorna hårdast. Fattigdomkan också ge upphov till miljöförstöring. Miljö- och naturresursaspekternamåste beaktas liksom ekologisk hållbarhet vid utformandetav reformer och investeringar inom alla områden.186

SOU 2001:96Centrala utgångspunkter för utveckling och fattigdomsbekämpning i utvecklingsländerNNNNSnabbväxande utvecklingsländer har accentuerat behovet av miljövänligoch resurssnål teknik som även leder till reducerade produktionskostnaderpå lång sikt.Inom socialpolitiken bör förebyggande hälsovård prioriteras ochallomfattande sociala försäkringssystem byggas upp. Särskilda insatserbehövs för barn och unga liksom för funktionshindrades rättigheter.Ändrade demografiska förhållanden med ett ökat antal åldringaroch luckor i de produktiva åldrarna, pga. hiv/aids, påverkar starktmöjligheterna till fattigdomsminskning. Breda program behövs föratt angripa hiv/aids. I synnerhet behövs åtgärder för att omhändertadet växande antalet föräldralösa barn.Utbildning på alla nivåer är en avgörande förutsättning för fattigdomsbekämpningoch demokratisk utveckling. Egen forskningskapacitetär viktig för att kunna göra analyser med lokalt förankradeperspektiv och problemformuleringarLänders kulturarv bör skyddas och underhållas och mångfalden ikulturuttryck främjas. Religionen kan utgöra en kreativ kraft somhåller samman samhällen i spänningen mellan modernitet ochtradition.187

6 Biståndets rollFöregående kapitel pekade på ett antal centrala utgångspunkter författigdomsbekämpning i utvecklingsländerna. Det konstateradesatt det inte finns någon given modell men att ett antal grundförutsättningarsynes vara allmängiltiga för framgång i detta arbete. Hithör strävan mot demokrati och främjande av de mänskliga rättigheternasamt förekomsten av en fattigdomsbekämpande ekonomiskpolitik och god inhemsk institutionell kapacitet. Ländernasegen politik är avgörande för resultatet och biståndets uppgift bliratt stödja enskilda länder i deras strävan att utrota fattigdomen.Biståndet får dock inte ta över regeringarnas ansvar för utformningoch genomförande av politiken.Det landdestinerade internationella biståndet ges till en heterogenskara utvecklingsländer 1 , men i första hand till länder somkaraktäriseras av viss ordning och stabilitet och inte befinner sig isönderfall eller utdragna krig. Det långsiktiga biståndet bestårfrämst av överföring av kunskap, byggande av kapacitet samt finansielltstöd. Därtill kommer katastrofbistånd och humanitär hjälpsom ges till länder i speciellt utsatta situationer. Biståndet i dessolika former kan kanaliseras via offentliga förvaltningar (regeringar,myndigheter etc.), det civila samhället (inklusive partianknutnaorganisationer) eller multilaterala organisationer. I det följande diskuterasframförallt kunskaps- och resursöverföringar i form avsamarbete mellan stater (regeringar, myndigheter) även om stöd viadet civila samhället, de multilaterala organisationerna och näringslivssamverkanockså berörs.1För en översikt över det svenska biståndet, se UD, 2001.189

Biståndets roll SOU 2001:966.1 Erfarenheter i biståndsarbetet6.1.1 Biståndets effektivitet – samsyn ochmeningsskiljaktigheterUnder den senaste tioårsperioden har omfattande forskning ägtrum om effektiviteten i biståndets samlade resursöverföringar. Harden rika världens bistånd – i pengar räknat – på ett effektivt sättbidragit till fattigdomsminskning i utvecklingsländerna?Många utvecklingsländer erhåller årligen stora belopp i bistånd,men resultaten av denna resursöverföring kan förbättras väsentligt 2 .Enligt vissa bedömare finns generellt inga robusta positiva sambandmellan biståndsflöden samt tillväxt och fattigdomsminskning ellermellan bistånd och social utveckling när man lägger samman datafrån samtliga länder. Det finns dock belägg för att biståndet harpositiva effekter på tillväxt och också på graden av fattigdomsminskningi länder med god makroekonomisk politik (dvs. låg inflation,låga budgetunderskott och en öppen utrikeshandel) ochrelativt stor frihet vad gäller politiska rättigheter 3 . En central slutsatsär att biståndet endast är effektivt när den mottagande regeringenför en sund utvecklingspolitik. En koncentration av biståndettill fattiga länder med sådan fattigdomsbekämpande politik skulleenligt detta synsätt därmed resultera i relativt större fattigdomsminskning4 .Andra hävdar att det är graden av fattigdom i ett land snarare ändess utvecklingspolitik som är avgörande för hur effektivt biståndetkan vara. Ju mer utbredd fattigdom, desto större nytta kan uppnåsav en biståndskrona. Enligt dessa bedömare har de tröskelvärdensom utvecklingspolitiken behöver uppnå för att ge positiva resultatav biståndet visat sig vara relativt låga, särskilt i fattiga länder 5 . Entredje ståndpunkt är att bistånd är mest effektivt om det kanaliserastill länder som utsatts för olika externa (ekonomiska) chocker föratt hjälpa dessa länder att anpassa sig till de förändrade förutsättningarna6 .En gemensam slutsats som kan dras av de olika bedömningarnaär emellertid att biståndet fungerar allt bättre, bl.a. via lärdomar om2Svensson, 2001; Andersson, M., 2001b.3Svensson, 2001.4Collier och Dollar, 2001.5Beynon, 2001.6Beynon, 2001; OECD-DAC, 2001a.190

SOU 2001:96Biståndets rolli vilka miljöer och under vilka omständigheter biståndet kan spelaen betydelsefull roll.Olika studier visar att det inte finns något konsistent sambandmellan bistånd och länders reformåtaganden. Politiken skiljer sigmarkant åt mellan olika låginkomstländer som erhållit omfattandebistånd. Detta pekar på att biståndet inte är den avgörande faktornför länders politik utan att policyformuleringen framför allt berorpå inhemska politiska och ekonomiska faktorer. Länder med lyckosammareformprogram har varit motiverade att genomföra dessa avegen kraft. Det krävs dock en stor medvetenhet hos givarna attman med biståndet ger sig in i och därmed kan påverka inhemskapolitiska processer.Det har funnits en tendens hos biståndsgivarna att ge samma typav bistånd (volym- och innehållsmässigt) till olika länder, oberoendeav deras reformpolitik. Sålunda har det hänt att länder harerhållit mer bistånd, relativt sett, när reformåtagandena har varitringa än tvärtom. Detta har även bidragit till att befästa ett biståndsberoendei många låginkomstländer. Resursöverföringarna hari dessa fall överstigit ländernas absorptionsförmåga, dvs. kapacitetenatt effektivt använda biståndet. Stora biståndsflöden har entendens att göra statsledningen relativt mer beroende av biståndsgivarnaän av den egna befolkningen. När skatternas andel av statsbudgetenär låg, minskas också skattebetalarnas krav på statsledningenseffektivitet. Forskningen visar att det finansiella biståndetkan förstärka och förbättra ett reformåtagande, men sällan genereradet om inte en inhemsk vilja föreligger 7 .Nyligen genomförda landstudier med medverkan av afrikanskaforskare och beslutsfattare delaktiga i ländernas politikutformningvisar att länder med lyckosamma reformprogram ofta har genomgåtttre distinkta faser i reformgenomförandet 8 . I den första fasenförde länderna en ineffektiv utvecklingspolitik med svaga resultatsom följd. Det statliga biståndet var knapphändigt och bestodframför allt av tekniskt bistånd, rådgivning, policydialog och visstprojektbistånd. Omfattande finansiellt bistånd har under sådanaomständigheter visat sig motverka sina syften då det snarast harhjälpt länder att bibehålla rådande politik och att avstå från reformer.I en andra fas genomfördes omfattande reformer under enrelativt kort tidsperiod av tre–fyra år. Grunden för reformerna ladesav länderna själva, ofta i form av relativt nytillträdda regeringar.7World Bank, 1998.8Devarajan, m.fl., 2001.191

Biståndets roll SOU 2001:96Det finansiella biståndet ökade kraftigt i takt med reformernasgenomförande, vilket i sin tur stärkte dessa. I den tredje fasen drevländerna en egen vald och väl fungerande utvecklingspolitik. Finansielltstöd var fortfarande viktigt, liksom policydialog och efterfrågestyrttekniskt bistånd.Det kan paradoxalt nog vara i just dessa situationer med god utvecklingspolitikoch hög fattigdom som biståndet gör störst nyttavad gäller fattigdomsminskning. Tendensen har emellertid varit attbiståndsgivarna har börjat dra tillbaka sitt stöd när länder befunnitsig i denna fas. Det kan möjligen bero på föreställningen att biståndetinte längre behövs och att länderna kan klara sig på egen hand.Erfarenheterna pekar dock på att det tar lång tid innan privata flödenoch inhemsk resursmobilisering helt kan ersätta biståndet. Utländskadirektinvesteringar kan förväntas öka när förtroendet förlandets ekonomi förbättras. Första tecknen på detta är ökade inhemskainvesteringar och minskad kapitalflykt.Utvecklingsländerna har oftast en tunn kader av administratörerpå hög nivå som är i stort behov av råd för att utarbeta olika policies.Erfarenheterna visar att rådgivningen måste baseras på engenuin efterfrågan för att ha uthållig verkan. En stor del av det tekniskabiståndet har emellertid byggt på givarnas utbud och intressenoch därmed haft låg effekt.Det externa stödet för olika reformprogram har ofta varit förknippatmed specifika villkor från biståndsgivarnas och långivarnassida, s.k. konditionalitet. Utbetalning av stödet har knutits till attländerna skall uppfylla ett antal villkor, ofta av policykaraktär.Konditionalitetens roll för utveckling har ifrågasatts under senareår vad gäller förmågan att förmå länder att ändra sin politik.Erfarenheterna visat att biståndet har kunnat påverka ett landsregering att kortsiktigt genomföra reformer som man själv inteskulle förorda, men att sådana reformer ofta har återtagits närbiståndet upphört. Villkorat stöd kan spela en viktig roll underuppbyggnadsfasen för att förstärka en reformsinnad regeringsåtaganden. Konditionaliteten har emellertid spelat ut sin viktigasteroll när regeringarna själva driver och ansvarar förutvecklingspolitiken. I sådana skeden kan villkorsbindningenförhindra snarare än förstärka resultaten av olika reformer. Det kanuppfattas som att regeringen byggt sin politik på direktiv utifrånoch inte på egen övertygelse eller på en inhemsk demokratiskprocess. Konditionalitet försvårar även processen att genomföra192

SOU 2001:96Biståndets rollreformer som bygger på ett brett deltagande av olika grupper isamhället, t.ex. institutionsbyggande.Gångna decenniers erfarenheter av bistånd har mejslat fram enökad medvetenhet om vad som karaktäriserar god utvecklingspolitik(se Kapitel 5). Biståndet fungerar bättre i länder där regeringenför en ekonomisk politik inriktad på tillväxt, fördelning och fattigdomsreduktion,och där det finns tillräcklig institutionell kapacitetatt genomföra politiken. Frågan är vad biståndet kan göra i ländersom av olika skäl saknar denna inriktning av politiken eller förmåganatt genomföra en fattigdomsbekämpande politik. Emellanåtbetecknas länder med sådan bristande förmåga eller vilja för ”poorperformers”. Bristerna kan bero på att den politiska viljan att prioriterafattigdomsminskning saknas. Länder kan ha låg inhemskkapacitet att genomföra beslutade reformer beroende på svaga institutionella,mänskliga och finansiella resurser. Svag policymiljökan även orsakas av externa faktorer av ekonomisk art, som försämradehandelsvillkor och finanssektorskriser, eller av olika politiskafaktorer (regionala konflikter, sanktioner etc.).Ett lands politik förändras kontinuerligt över tiden inom olikasektorer i ekonomin. Utvecklingspolitiken präglas således inte avett statiskt tillstånd med goda eller svaga förtecken vid varje giventidpunkt. Bedömningen av länders förmåga att effektivt bedriva enfattigdomsinriktad politik (dvs. ”performance”) måste med nödvändighetutgå från komplexiteten i ekonomin och samhällsutvecklingen.Den kan göras utifrån landets uttalade politiska åtaganden,öppenheten och uppriktighet i den politiska dialogen, landetsförhållande till internationella kreditgivare, demokratisk legitimitet,hur man lever upp till åtaganden i olika MR-konventioner och olikaindikatorer som pekar på skicket i samhällsstyrningen. Helst börsamma bedömningsgrunder finnas tillgängliga för samtliga externaaktörer.Kommittén anser att biståndet i första hand bör inriktas på defattigaste länderna som för en fattigdomsbekämpande politik inomväsentliga ekonomisk-politiska och institutionella områden. Kommitténfinner att biståndets möjligheter att påverka ett lands utvecklingspolitikär små, om det inte finns en beredskap hos landetatt självt genomföra den politik som biståndsgivarna är beredda attstödja. Det går med andra ord inte att ”köpa utveckling”. Därtillhar biståndets sammansättning i olika faser av ett lands utvecklingstor betydelse för dess effektivitet. Genom att anpassa inriktningen,volymen och användandet av olika biståndsinstrument till193

Biståndets roll SOU 2001:96de olika faserna i ett lands utveckling kan biståndet bättre och mersystematiskt stödja ett lands utveckling. Detta gäller framförallt ide länder som inte har egen förmågan att genomföra en god utvecklingspolitik.Dessa länder skall inte lämnas därhän men stödjasmed olika kombinationer av kunskaps- och resursöverföringar baseratpå det enskilda landets förutsättningar inom olika sektorer.Vidare menar kommittén att biståndet inte kan ges villkorslöst. Villkorenmåste dock utformas utifrån motpartens genuina vilja ochförmåga att leva upp till dem. Villkoren bör utformas så att destödjer olika inhemska åtaganden snarare än kräver nya åtgärderutan förankring i det berörda landet.Slutligen har frågan rests om fördelningen av biståndet mellanolika länder, givet fattigdomsnivå, skall baseras på utformningen avländernas utvecklingspolitik eller på utfallet av förd politik. Fördelarnamed en resultatorientering är att givarna överlåter åt mottagarnaatt forma sin egen politik och att resultatansvaret ligger hosmottagarlandets regering. Det kan dock ofta vara lättare att på kortsikt övervaka policybeslut än resultat. Det kan exempelvis ta fleraår innan statistik för utvecklingen av fattigdomen i ett land finnstillgänglig, medan policyutvecklingen (t.ex. jordbrukspolitiken,skattepolitiken) kan följas på kortare sikt. Därför måste uppföljningennaturligen bygga på en kombination av bedömning av mätbararesultat och utformingen av politiken.6.1.2 Förutsättningar för partnerskapEn bilateral samarbetsrelation bör bygga på en förtroendefull relationför att ett genuint partnerskap skall kunna etableras. Även omman försökt utveckla partnerskapsrelationer i biståndet under senareår är en stor del fortfarande präglat av en givardominerad relation.Den ojämna maktrelation som präglat biståndet, där en partförfogar över resurserna, bör förändras till ett samarbete därsamarbetspartens makt ökar genom att framförallt självt råda överinriktningen och utformningen av sin politik. Syftet är att åstadkommaen effektivare fattigdomsbekämpande politik och att skapabredare och mer jämlika relationer mellan givare och mottagare påalla nivåer. Det fordras ett tydligt ansvar hos samarbetsparten ochatt relationen tar sin utgångspunkt i samarbetspartens egnaprioriteringar. Sydperspektivet bör därmed prägla partnerskapet.194

SOU 2001:96Biståndets rollPartnerskap kan ingås på olika nivåer och av olika aktörer i givarochsamarbetslandet. Ofta får ett utvecklingslands styrelseskick enöverordnad betydelse vid givarnas val av samarbetspartner. Förutomproblemet att gradera demokratins tillstånd i världen ställsgivarlandet inför utmaningen att identifiera vilka slags aktörer ellerpartners som är önskvärda att samarbeta med i landet 9 .OECD:s utvecklingskommitté tog 1998 fram nedanståenderiktlinjer för hur partnerskap mellan stater kan förbättras och hurgivarländernas procedurer inom biståndsgivningen kan förenklasoch harmoniseras:1. Samarbetsländerna bör själva formulera sina utvecklingsstrategier.2. Mottagarna bör leda koordineringen av biståndet.3. Givarnas och mottagarnas intressen skall redovisas öppet.4. Givarna skall anpassa sina procedurer till de lokala procedurerna.5. Biståndet till de minst utvecklade länderna bör avbindas från upphandlingendast i det aktuella givarlandet.6. Givarna bör ge mindre projektstöd och mer program- och budgetstödför att stödja ett lands utveckling.7. Tekniskt bistånd bör utgå från lokala förutsättningar och lokalefterfrågan.8. Uppföljning och utvärdering av biståndet bör i ökad utsträckningske i nära samarbete mellan givare och mottagare.9. Samstämmighet mellan givarnas olika politikområden bör eftersträvas.10. Innovativa finansieringslösningar bör eftersträvas där biståndetkan spela en katalytisk roll för att generera och attrahera annanfinansiering.11. Givarna bör fortsätta lindra utvecklingsländernas skuldbörda.Framsteg kan noteras inom ett antal områden. Nationella fattigdomsstrategierär numera viktiga delar av den politiska agendan iflera låginkomstländer. Sådana strategier utgör allt oftare basen förmultilaterala institutioners och givarländers bistånd. Här skulleUNDP, med sin inriktning på rådgivning, kunna spela en merframträdande roll med stöd till utvecklingsländernas framtagandeav strategier för fattigdomsminskning liksom för samordning avgivarnas landstrategier. Givarkoordineringen har stärkts och skötsalltmer lokalt. Biståndet till de minst utvecklade länderna kommertill stora delar att avbindas fr.o.m. år 2002. Flera givare börjar9Widmalm, 2001.195

Biståndets roll SOU 2001:96anamma program- och sektorstöd. Initiativet att lindra skuldernaför de mest skuldtyngda fattiga länderna har fördjupats, även omskuldproblematiken alltjämt är ett stort hinder för utveckling i defattigaste länderna.Det återstår dock mycket att göra inom ett antal områden. Detgäller inte minst harmonisering och samordning av givarnas procedureroch anpassning till de lokala förutsättningarna. Det viktigaarbetet med att söka samstämmighet mellan olika politikområdenhar bara påbörjats inom OECD och hos ett fåtal givarländer. Dettekniska biståndet är fortfarande till stora delar utbudsorienterat.Uppföljning och utvärdering är dessutom fortfarande uteslutandeen givarangelägenhet. Biståndet sjunker i volym medan de privatakapitalflödena till utvecklingsländer stagnerar.6.1.3 BiståndskoordineringMånga utvecklingsländer får ett omfattande bistånd men samordningenav biståndet är eftersatt, vilket beror på brister och oviljasåväl hos givare som hos mottagare. Givarna har inte alltid varitintresserade av att samordna biståndet och mottagarländerna harkunnat spela ut givare mot varandra i syfte att nå bättre villkor.Systemet har med andra ord inte uppmuntrat koordinering.Mot denna bakgrund har betydande ansträngningar gjorts under1990–talet att förbättra koordineringen. Den mest framträdandegivarsamordningen har för flertalet länder varit de konsultativagruppmöten som arrangerats av Världsbanken, UNDP:s rundabordsmötensamt lokalt arrangerad givarsamordning. De konsultativagruppmötena hölls tidigare så gott som uteslutande i västerländskahuvudstäder. Numera har flera möten förlagts till berördaländers huvudstäder. Därigenom kan lokala parlament, enskildaorganisationer och lokala media delta i och följa mötena på närahåll. Hemlighetsstämpeln, när en liten regeringsdelegationförhandlade med givarsamfundet bakom lyckta dörrar, är på väg attförsvinna. Öppenheten vinner inträde och delaktigheten stärks.Samarbetsländernas regeringar börjar också ta ett större ansvarför biståndskoordineringen. Mest effektiv blir samordningen avbiståndet när alla givare samordnas lokalt. Sådan samordning skernaturligen mest effektivt när givarnas bistånd i dess olika formerkanaliseras direkt via landets budget i stället för att kringgå denna iolika former av speciella administrativa arrangemang.196

SOU 2001:96Biståndets rollDen ökade samsynen i givarsamfundet beträffande biståndetsinriktning har bidragit till en bättre grund för samordningen. Detgäller framför allt bedömningen av ländernas ekonomiska utveckling.Efter det kalla krigets slut framförs också tydligare krav pådemokratisering och respekt för mänskliga rättigheter. Detta har ivissa fall bidragit till motstridiga uppfattningar mellan multilateralainstitutioner och bilaterala givare om vad som bör göras i enskildafall. Således har de internationella finansiella institutionerna i vissalägen fortsatt att finansiera utvecklingsländer som de bilaterala givarnaupphört att ge stöd till på grund av bristande demokrati ochbristande respekt för mänskliga rättigheter. I andra fall har bilateralagivare stött ett lands politik, vilken finansinstitutionerna intefunnit ekonomiskt hållbar.Givarnas eget uppförande bär stor skuld till den rådande bristenpå samordning. Det har visat sig att rätt policymiljö inte är tillräckligtför att höja effektiviteten av biståndet 10 . Förutom förbättradkoordinering behöver biståndsgivarnas procedurer för biståndetharmoniseras. I dagsläget tär biståndsgivarna på partnerländernasknappa resurser med sinsemellan olika krav på rapportering, bokföring,budgetering, underlag, mottagande av besöksdelegationer etc.De utomstående givarna styr flödet, snarare än anpassar sig till ländernasegna förutsättningar och planering. Antalet externa aktörerväxer medan biståndets totala volym sjunker. Utvecklingsländernamåste anpassa sig till givarnas planerings– och budgetsystem. Detlokala ansvarstagandet premieras knappast av att ett land måste tahänsyn till 30–40 givares och internationella institutioners planeringscyklarnär man skall fastställa sin budget. Givarna däremot,har oftast en landstrategiprocess, lika för all mottagarländer, närman i stället borde anpassa sin planering och sina strategier till samarbetslandetsbudgetcykel och speciella villkor.Moçambique är ett exempel på ett land där givarsamordningenhar gått relativt långt. Det gäller framför allt inom det makroekonomiskaområdet där nio givare, däribland de skandinaviska länderna,har ett gemensamt avtal med landets regering. Därtill samarbetarSverige nära med Norge genom samfinansierng av olika projekt,gemensamma studier samt genom att komplettera varandrasstöd till olika sektorer.10Andersson, M., 2001c.197

Biståndets roll SOU 2001:966.2 Det svenska biståndet6.2.1 En historisk återblick i ett internationellt perspektivDen svenska biståndspolitiken har varit tämligen konsistent underde 40 år som offentligt bistånd har givits till utvecklingsländer.Fattigdomsminskning har stått i fokus för biståndet ända sedan dengrundläggande budgetpropositionen 1962:100 11 .1960–talet karaktäriserades av en allmän framtids- och utvecklingsoptimism.Ekonomisk tillväxt och finansiella resurser behövdesför att uppnå avsedd utveckling. Den svenska biståndsmyndighetenSIDA bildades 1965 och biståndets främsta uppgift blev attbidra till att fylla utvecklingsländernas finansieringsbehov. Orsakernatill underutveckling stod enligt den dåtida synen främst attfinna i fattigdom, ojämlika handelsrelationer och befolkningsexplosionen.Det övergripande fattigdomsmålet skulle i första hand nåsgenom investeringar i utbildning och ökad kunskap, liksom moderniseringoch uppgradering av fysisk utrustning. Sverige föredrogatt kanalisera biståndet genom multilaterala kanaler i första hand. I1968 års budgetproposition fastställdes en tidplan för att nå 1 procentav BNP i bistånd.Under 1970–talet började den internationella utvecklingsoptimismengradvis tryta. Utvecklingen hade inte gått framåt enligt delinjer som hade förutspåtts. Tillväxten hade inte spridits ner i folklagren.Inom utvecklingstänkandet skiftades fokus från tillväxt tillfördelningspolitik och utvecklingens sociala dimensioner. Denogynnsamma utvecklingen av utvecklingsländernas handelsvillkorledde till förslag att stabilisera råvarupriserna. Krav på en ny ekonomiskvärldsordning framfördes och basbehovsstrategin domineradebiståndsdebatten. Det svenska biståndet till landsbygdsutvecklingökade. De lägsta inkomstgrupperna i samhället skulleuppmärksammas mer. Ökat bistånd gick också till hälso- och undervisningssektorerna.Sektorstöd som biståndsform blev allt vanligare.De enskilda organisationerna gavs en ökad roll i biståndetför att lättare nå målgrupperna. Landprogrammering blev denbärande principen för det svenska biståndet.En biståndspolitisk utredning 12 ledde till att fyra delmål förbiståndet etablerades: resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning,ekonomiskt och socialt oberoende samt demokratisk sam-11Carlsson, 1998.12SOU 1977:13.198

SOU 2001:96Biståndets rollhällsutveckling. Biståndet hade nu uppnått ansenliga nivåer ochfrågan om biståndets effektivitet började uppmärksammas. År 1972beslutades att en viss andel av biståndet skulle knytas till upphandlingav svenska varor och tjänster, s.k. bindning av biståndet. Tvånya institutioner (Swedfund och Bits) skapades för att hanteradirekt samverkan mellan parter i Sverige och i utvecklingsländer.Sverige avskrev 1978 utvecklingsländernas alla skulder knutna tillde svenska biståndskrediterna. Mot slutet av 1970–talet hade situationeni många utvecklingsländer försämrats drastiskt med storabudgetunderskott och externa obalanser. Med stigande oljepriseroch överskott av utlåningsvilligt kapital växte skuldbördan dramatiskti många länder. Marknadens roll kom att ersätta statsledd tillväxtsom huvudspår för utvecklingstänkandet.Vikten av lokal kapacitet till egen forskning och kunskapsproduktioni utvecklingsländerna var tidigt uppmärksammad i svensktbistånd. År 1975 inrättades en särskild myndighet SAREC (SwedishAgency for Research Cooperation with Developing Countries)för att stödja forskningssamarbete. Genom svenskt stöd tilllokala universitet stärktes möjligheterna i många länder att självständigtgenomföra problemanalyser och att utveckla nationellastrategier på viktiga samhällsområden. I många fall har också ettfruktbart samarbete utvecklats med svenska institutioner.1980–talet präglades av ekonomiska reformer och krav på strukturanpassningfrån framför allt de internationella finansiella institutionerna.Därmed kom givarna också att blanda sig i ländernaspolitiska och ekonomiska system. Det svenska biståndet börjadeuppmärksamma makroekonomiska frågor, som t.ex. betalningsbalansproblemoch skuldfrågor. Andra viktiga områden för svensktbistånd var bibehållandet av sociala skyddsnät under tider av ekonomiskaanpassningsprogram liksom stöd till jordbruk samt rehabiliteringav industri och infrastruktur. Policyfrågor som prissättning,institutionell uppbyggnad etc. blev allt viktigare inomrespektive sektor. Landsbygdsutvecklingen framträdde som denviktigaste sektorn. Ett femte biståndsmål lanserades: miljöhänsyn.Behovet av stärkt givarkoordinering poängterades och detmultilaterala samarbetet ansågs som en god grund för detta.1990–talet kom att präglas av en begynnande global samsyn påutvecklingssamarbetet där fattigdomsminskning kom att bli detövergripande målet. Strukturanpassningsprogrammen hade genomförtsmed stor okänslighet för de sociala effekterna. Statlig ochkommunal förvaltning krymptes till gränsen av kollaps. Den de-199

Biståndets roll SOU 2001:96mokratiska legitimiteten undervärderades. Under årtiondet komockså fokus att skifta från makroekonomiska förutsättningar (dens.k. Washington consensus) till mer politiska och sociala dimensionerav utvecklingen. Betydelsen av institutioner och kapacitetsbyggandeåtgärder tydliggjordes. Ett bredare synsätt på fattigdom introducerades,och demokratins betydelse för ett lands utvecklinglyftes fram. Ett rättighetsperspektiv på utvecklingen började formas.Hållbar utveckling kom att bli ett tydligare begrepp efterFN:s världskonferens i Rio de Janeiro 1992. Biståndsgivarna börjadeintressera sig alltmer för samarbetsländernas policyutveckling.En omsvängning av det internationella biståndet kunde noteras. Derealpolitiska förutsättningarna som hängde samman med stormakternassträvanden hade förändrats i grunden. Säkerhetspolitikensom tidigare till stor del styrde biståndets fördelning kom successivtatt ersättas av en inriktning mot utveckling. Däremot kom inteden förväntade ökningen av biståndet (”peace dividend”) att infriasutan biståndsvolymen sjönk i stället.En sammanhållen svensk biståndsmyndighet Sida (Swedish InternationalDevelopment Co-operation Agency) bildades 1995genom en sammanslagning av SIDA, BITS, SwedeCorp, SARECoch Sandö U-centrum. Ett sjätte svenskt biståndsmål antogs ocksåsamma år: jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringenpresenterade grundläggande policyskrivelser inom områdenafattigdom, demokrati, jämställdhet och hållbar utveckling underåren 1996–97 13 . Därmed breddades fattigdomsbegreppet ochgrunden för införande av ett rättighetsperspektiv började anta sinaformer. Till följd av statsfinansiella problem kom biståndets volymatt tillfälligt sänkas under senare delen av årtiondet till en lägstanivå på 0,7 procent av BNI år 1999.6.2.2 Fattigdomsmålets uttolkningAlltsedan 1962 har det övergripande målet för Sveriges biståndvarit “att höja de fattiga folkens levnadsnivå” 14 . Kring dennahuvudinriktning har bred partipolitisk enighet rått, och fattigdomsmåletbekräftades bl.a. av 1977 års biståndspolitiska utredning.13Skr. 1996/97:169, Skr 1997/:76, prop.1995/96:153 och Skr. 1996/97:2.14prop 1962:100.200

SOU 2001:96Biståndets rollDet övergripande fattigdomsmålet har senare kommit att formulerasi form av nuvarande sex biståndspolitiska mål:N Ekonomisk tillväxt (1978)N Social utjämning (1978)N Ekonomisk och politisk självständighet (1978)N Demokratisk samhällsutveckling(1978)N Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön(1988)N Jämställdhet mellan kvinnor och män (1996)Utgångspunkten för målformulering har varit flerdimensionell ochgrundats i synen att fattigdomen måste angripas på många olikafronter med direkta såväl som indirekta och mer långsiktiga åtgärder.Förutsättningar måste skapas som inte bara innebär höjdainkomster hos fattiga människor utan som också garanterar demgrundläggande rättigheter på det sociala området, ökade valmöjligheter,förbättrad miljö och säkerhet samt demokratiskt inflytande isamhällsliv och utvecklingsprocesser. I konsekvens med detta tänkandehar de sex biståndsmålen inte givits någon inbördes rangordning.De anses såväl separata, som i samverkan, bidra till detövergripande målet att minska fattigdomen.Förhållandet mellan det övergripande fattigdomsmålet och desex delmålen har emellertid präglats av oklarhet. Delmålen, somnärmast skulle utgöra riktlinjer för huvudsyftet, har i debattenkommit att ägnas långt större uppmärksamhet än det grundläggandesyftet. Betydelsen av enskilda delmål har understrukits ocholika delmål har ofta kommit att ställas mot varandra, exempelvistillväxt mot utjämning 15 . Under 1990–talet tenderade oklarhetenmellan målen att öka i och med att fyra prioriterade områden - fattigdom,demokrati, jämställdhet och miljö - lyftes fram i policyskrivelserfrån regeringen och i handlingsprogram från Sida ochdärmed i viss utsträckning kom att ersätta de sex delmålen. Hänvisningarnai regeringens instruktioner till Sida betonar inte helleralltid fattigdomsskrivelsens 16 överordnade karaktär jämfört medövriga policyskrivelser. Sidas handlingsprogram för fattigdomsbekämpninghar i praktiken samma status som handlingsprogrammenför övriga tre prioriterade områden.15Forsse, 2001.16Skr 1996/97:169.201

Biståndets roll SOU 2001:96Olika studier under senare år konstaterar därtill att fattigdomsmåletsom regel inte utgör ett strategiskt fokus i landstrategiernaeller ett klart definierat huvudmål i Sidas projektdokument 17 . Deutvärderingar som löpande gjorts innehåller sällan specifika analyserav fattigdomsmålet. Bristen på fattigdomsminskning som strategisktfokus i projektdokument och handlingsplaner påpekas även iDAC:s nyligen genomförda översyn av det svenska biståndet 18 .Fattigdomsmålet synes främst ha varit vägledande i valet av samarbetsländeroch den övergripande inriktningen av samarbetsprogrammen.Det svenska biståndet har en tydlig inriktning mot fattigaländer, med en majoritet av biståndet till Afrika söder omSahara. Instruktionerna för Sidas återrapportering vad gäller fattigdomsmålethar varit fåtaliga, och kunskapen om effekterna av detsvenska biståndet på fattigdomen är bl.a. därför vaga. En årlig redovisningfrån Sida beträffande fattigdomsmålet har endast nyligenpåbörjats. Samtidigt har kraven på återrapportering varit betydligtmer detaljerade inom andra verksamhetsområden.6.2.3 Stöd till demokratiska processer och mänskligarättigheterFrämjandet av en demokratisk samhällsutveckling i samarbetsländernahar varit ett av Sveriges biståndspolitiska mål i två decennieroch har i dag en framskjuten plats bland de målformuleringar sombetonas av såväl politiker som experter. Demokrati var 1999 detprimära målet för vart femte svenskt biståndsprojekt. Nästan ingastudier och analyser finns däremot av insatsernas resultat 19 . I en avde få studier som gjorts framhålls att svenskt demokratifrämjandearbete har präglats av många små satsningar i ett mycket stort antalmottagarländer. Även om många individer på detta sätt blir delaktigaframstår upplägget som mindre lämpligt ur effektivitetshänseende20 . Vikten av långsiktighet är central om beståendedemokratiseringsvinster skall göras 21 .Sedan 1998 arbetar Utrikesdepartementet och Sida gemensamtmed metodutveckling och utbildning i syfte att höja genomslaget fördemokrati och mänskliga rättigheter i svenska och i gemensamma17Frühling, 2001.18OECD-DAC,2000.19Poate, m.fl., 200020Brodin, 2001.21Brodin, 2001.202

SOU 2001:96Biståndets rollinternationella åtaganden. Under år 2000 har en samrådsgrupp bedriviten pilotverksamhet som inneburit att demokrati, mänskligarättigheter och barnrättsperspektiven specifikt integrerats i regionstrateginför Centralamerika. Erfarenheterna hittills tyder på att enförutsättning för en lyckad integrering är att åtgärderna för attstärka barn- och rättighetsperspektiven sätts in tidigt i formuleringsprocessen22 .På lång sikt – och för att kunna behålla ett hållbart demokratisktsystem – krävs en demokratisk kultur. En demokrati kräver demokrater.Parlament och politiska partier utgör grundvalen för systemet.Här kan enskilda organisationer också spela en viktig roll –särskilt i konsolideringsfasen. Under 1990–talet har stora satsningargjorts på valprocesser, men val är bara starten på en process.Det kan t.o.m. vara så att ett val för snabbt inpå ett krigsslut kanförsvåra och förlänga processen mot en hållbar demokrati, eftersomvalet legitimerar politiska grupperingar som tagit sig till maktenmer som ett resultat av en krigssituation än tack vare folkligtstöd för en viss politik.Ett fungerande flerpartisystem är helt avgörande för om den enskildamänniskan ska få makt och inflytande över sin egen situation.De svenska partinära organisationerna förmedlar sedan ettantal år stöd för utvecklandet av flerpartisystem. Verksamheten harutvärderats med goda resultat och kommer att permanentas 2002.Sverige är också en betydande finansiär av International IDEA,Institutet för demokrati och valstöd, som verkar för förståelse ochkunskap av bl.a. valprocessens betydelse.Det är viktigt att fortsatt prioritet ges till demokratiträning ochrekrytering av professionella administratörer och jurister liksom tillutvecklandet av demokratisk, administrativ och politisk praxis.Träning och utbildning i demokrati och MR-frågor förpolispersonal är ett annat viktigt inslag i demokratibiståndet. Stödtill rättssystem, oberoende domstolar och polis behöver dockkompletteras med utbildning av och stöd till andra aktörer inomrättsväsendet, som t.ex. en oberoende advokatkår. De militärainstitutionerna måste också på ett mer genomtänkt sätt inkluderas iarbetet för ett samhälles ökade demokratisering.Det svenska utvecklingssamarbetet har sedan lång tid tillbakalagt stor vikt vid främjandet av mänskliga rättigheter. Om betoningentidigare låg på medborgerliga och politiska rättigheter, inte22Sida, 2000203

Biståndets roll SOU 2001:96minst i samband med stöd till demokratiseringsprocesser i olikaländer, har under senare tid också de ekonomiska, sociala och kulturellarättigheterna fått ökad uppmärksamhet. Det behövs en djupareförståelse för det internationella normsystemet och dess mekanismerför att kunna utnyttja potentialen i dessa och mer effektivtbygga på det arbete som görs inom ramen för FN, ILO och deregionala institutionerna. Sida har ägnat stor uppmärksamhet åtkvinnors, barns och funktionshindrades rättigheter, men ökaduppmärksamhet skulle också behöva riktas på mänskliga rättigheteri anknytning till arbetsrätten.Förutom stöd till utveckling och främjande av det internationellanormsystemet som sådant och dess uppföljning har också mänskligarättigheters roll som allmänt vägledande instrument för utvecklingssamarbetettydliggjorts. Här gäller att fortsätta på deninslagna vägen och operationalisera de olika rättigheterna liksom visapå hur de grundläggande principerna t.ex. om universalitet, ickediskriminering,deltagande, helhetssyn och genomförandeansvarkan genomsyra genomförande, uppföljning och utvärdering av insatser.En utbildning i dessa frågor har påbörjats inom Sida, menambitionen att utbilda två nyckelpersoner på varje enhet med avseendepå demokrati och mänskliga rättigheter har ännu inte uppnåtts23 .6.2.4 Stöd till ekonomiska reformer och skuldlättnaderSverige har sedan 1986 beviljat drygt 5,8 miljarder kronor i stöd tillolika utvecklingsländer för ekonomiska reformer och skuldlättnader.För närvarande uppgår stödet till cirka en halv miljard kronorper år. Stödet skall främja fattigdomsbekämpning i länder med godreformpolitik. Det har tidigare företrädesvis lämnats som betalningsbalansstöd,men utgörs i dag till lika delar av budgetstöd tillekonomiska reformer och stöd till skuldlättnader. Budgetstödethar introducerats under senare år och ersatt betalningsbalansstödeti takt med att flera utvecklingsländer har liberaliserat sin valutapolitik.Då allt fler länder beräknas uppnå en hanterbar skuldnivå (seKapitel 5) genom HIPC-initiativets försorg övergår stödet gradvisfrån skuldlättnader till budgetstöd. De största stödmottagarna harvarit Moçambique, Tanzania och Uganda. Dessa tre länder harmottagit cirka hälften av alla utbetalningar.23Sida, 2000204

SOU 2001:96Biståndets rollEnligt regeringens riktlinjer för stödformen är målet att stödjafattiga länder som genomför ekonomiska reformprogram vilkabefrämjar ekonomisk tillväxt, bekämpar fattigdom och ger hållbarutveckling. Stödet skall vara en drivkraft för fortsatta reformer ochanpassas till specifika behov och förutsättningar i enskilda länder.Det svenska stödet skall även bidra till att återge skuldtyngda fattigaländer en hanterbar skuldnivå.Stödet lämnas till låginkomstländer som är berättigade till lån påIDA-villkor hos Världsbanken (räntefria lån med långa återbetalningstider)och som genomför ekonomiska reformprogram isamarbete med Internationella valutafonden, Världsbanken och detövriga givarsamfundet. Stödet skall lämnas på grundval av deresultat som berörda länder uppnått i relation till de planer och målsom överenskommits i ländernas strategier författigdomsminskning eller liknande policydokument.En förutsättning för att budgetstöd skall bli aktuellt är att landethar en öppen och transparent budget och budgetprocess. Det krävsockså att landet respekterar de mänskliga rättigheterna och främjarett demokratiskt styrelseskick. Förekomsten av god samhällstyrningi form av en effektiv och öppen offentlig förvaltning är ocksåcentral i bedömningen om ett land kan komma ifråga för stöd.I uppföljningen och beredningen av insatser analyseras budgetprocessenoch utfallet av budgeten i samarbetslandet. Analysen avhur samarbetsländerna uppfyller de grundläggande kriterierna omdemokrati, mänskliga rättigheter och god samhällstyrning skallockså ske i processperspektiv. Regeringskansliet gör en årlig bedömningav de länder som Sida föreslår skall erhålla budgetstöd.Det saknas dock fastlagda manualer och riktlinjer för hur analys,uppföljning och beredning skall ske. Resultatuppföljningen bordekunna stärkas då det idag inte förekommer någon systematisk bedömningav hur länderna lever upp till förutsättningarna för dettastöd.För att stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader ska fåså stor effekt som möjligt anses det viktigt att det inte blir en isoleradinsats utan att det ingår som en del av en bredare internationellinsats. Den svenska insatsens storlek anpassas till övriga givaresbidrag i syfte att åstadkomma en rimlig fördelning av finansieringsåtagandena.Stödet kanaliseras dels direkt till landets regering/centralbank,dels via multilaterala institutioner. Strävan är attuppnå en ökad samordning med andra bilaterala givare.205

Biståndets roll SOU 2001:96Stödet till ekonomiska reformer och skuldlättnader håller på attändra karaktär – från tillfälliga ettåriga stöd vid vissa situationer(skuldproblem, betalningsbalansproblem) till en mer permanentoch långsiktig stödform. Fleråriga stöd avtalades för första gångenunder 2001 med tre länder (Bolivia, Moçambique och Tanzania).Stödet beviljas av regeringen, och ges utöver det landdestineradestödet som hanteras av Sida. Sida bereder underlaget för beslut ombudgetstöd och verkställer besluten.6.2.5 Integration av tvärgående teman i biståndet:jämställdhet m.m.Det finns en medveten strävan att låta vissa övergripande temangenomsyra hela det svenska biståndet i syfte att påverka fattigdomensolika dimensioner i ett och samma projekt eller program.Syftet är också att motverka en uppdelning av biståndet i olikasektorer utan gemensamt förhållningssätt. Bland tvärgående ellerövergripande teman som varit föremål för sådan integration (mainstreaming)kan nämnas: demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet,barn, människor med funktionshinder, miljö och konfliktförebyggandeåtgärder.Erfarenheterna av att integrera vissa ämnesområden i det samladebiståndsarbetet är emellertid skiftande. Ett flertal svenska ambassadersom hanterar svenskt bistånd menar att en integration som gårlängre än det direkta syftet eller målgruppen för ett enskilt projektinte fungerat särskilt väl i praktiken. Integrationssträvandena harmer utgjort en intern målsättning för biståndsorganen än påverkatverkligheten på fältet. Mottagarländernas förvaltningar är för sektoriseradeoch kapaciteten är för dålig för att detta ska fungera väl.Ett grundläggande problem är tendensen att hänsyn skall tas till alltfler aspekter i varje projekt eller program. Det finns dock en gränsför hur mycket som kan prioriteras inom en och samma insats. Föratt undvika att integrationen bara stannar vid kosmetiska förpliktelserkrävs en gedigen sakkunskap inom alla de olika ämnesområdensom skall tas i beaktande. Det visar sig dock inte vara realistisktatt Sidas ordinarie handläggare skall besitta den specialkunskap somkrävs inom alla olika områden, speciellt inte med tanke på frågornaskomplexitet. Vad som behövs är duktiga koordinatörer somkan koncentrera sig på att leta upp, samla in och samordna denkunskap som olika specialister besitter. Samtidigt som koordine-206

SOU 2001:96Biståndets rollringen behöver professionaliseras, behöver också respekten behållasför komplexiteten och behovet av specialkunskap i de enskildafrågorna.Miljö är ett område där integrationen påbörjades tidigt ochkommit förhållandevis långt. För 20 år sedan var miljövård en egensektor i biståndet. I dag finns det både policies för och en medvetenhetom att miljöhänsyn skall beaktas i biståndsfinansierade insatserinom alla sektorer.Jämställdhet mellan kvinnor och män hör också till de förstaområden där försök till integrering har gjorts. Sverige var tidigt utemed att betona jämställdhet mellan kvinnor och män som ett viktigtmål för samhällsutvecklingen i alla länder och att jämställdhetär av avgörande betydelse för ett samhälles sociala, ekonomiska ochpolitiska utveckling. Redan till FN:s världskvinnokonferens i Nairobi1985 utvecklades ett svenskt program för stöd till dessa frågorgenom dåvarande SIDA:s kvinnoråd för internationellt bistånd.Integration av jämställdhetsaspekten i biståndet infördes som enreaktion på att separata riktade insatser endast för kvinnor intevisat sig ha den snabba effekt på utvecklingen som man hoppats.Integrationen var avsedd som en metod att lyfta jämställdhetsfråganså att den skulle behandlas tillsammans med policyfrågor somfattigdomsmålet och ekonomiska reformer - inte som en separatämnesfråga.När ämnesintegration används som metod, och ersätter centralaenheter och funktioner inom området, riskerar sakkunskapen omjämställdhetsfrågor som finns inom organisationen att försvinna.Kompetensutvecklingen halkar efter, och det interna ekonomiskastödet i form av budgetmedel för det speciella området minskar.För att integrationen skall fungera effektivt bör den således kombinerasmed en kärna av sakkunniga som kan bistå med kunskapoch stöd samt utveckla tänkandet inom området. 24I många biståndsorganisationer som arbetade med internationelltutvecklingssamarbete försvann ”kvinnoenheterna” när integrationenskulle genomföras, men de ersattes inte av något annat i stället.Några få organisationer, bland dem UNCHS (Habitat), har emellertidfortsatt framgångsrikt med specifika kvinnoprojekt samtidigtsom integrering av ämnesområdet har genomförts. Andra organisationerhar behållit en mindre central funktion och kombineratdenna med decentraliserat ansvar till regionavdelningar eller mot-24Hindman Persson, 2001b.207

Biståndets roll SOU 2001:96svarande. Man bör i svenskt bistånd pröva om inte integrationenska kompletteras med riktade insatser, inte riktade enbart till kvinnor,vars övergripande mål och huvudsakliga syfte är att förändrarelationerna mellan kvinnor och män i mer jämställd riktning.Behoven hos människor med funktionshinder skall ocksåintegreras i biståndet. I praktiken sker detta dock endast i ett fåtalfall, enligt SHIA 25 . Funktionshindrade människor har sällan egetinflytande över projekten, och bristen på konkreta integreradestrategier får till följd att en stor del av befolkningen lämnas utanförutvecklingen. För närvarande är det ofta upp till biståndsgivarnaatt bestämma i vilken utsträckning biståndsinsatser skall riktas tillfunktionshindrade. Mottagarländernas regeringar sanktionerargärna insatser men tar i dagsläget få egna initiativ. Det krävs därfören större medvetenhet hos biståndsgivarna om det speciella behovav insatser för funktionshindrade som föreligger, men också entydligare vilja till en dialog med mottagarländerna om vikten ochvärdet av detta. I grunden handlar det om alla människors likavärde och rättigheter. Sidas policy för detta arbete ”Utvecklingssamarbeteför barn och vuxna med funktionshinder” kommer attuppdateras under år 2002.Under senare tid har utvecklingens och fattigdomens effekter påbarn och ungdomar synliggjorts liksom deras roll i att bekämpafattigdomen. Ett perspektiv som utgår från barnets bästa skall tillföraspå alla arbetsområden inte bara vad gäller nutrition, hälsovårdoch skola utan också på områden som t.ex. sysselsättning och migration.Idag finns policyverktygen för ett sådant integrerat barnperspektivmen det har ännu inte genomförts i praktiken.6.3 Trender i det internationella biståndet6.3.1 Nya trender inom den svenska biståndetUtifrån det bredare fattigdomsbegreppet avser det svenska biståndetatt lyfta fram såväl de ekonomiska som de sociala, ekologiska ochpolitiska dimensionerna av utvecklingen. Demokrati och mänskligarättigheter är genomgående teman som skall genomsyra allt bistånd.Mer operativt sker en övergång från projekt- till programstödsamt decentralisering till fältorganisationen och en ökad sam-25SHIA = Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening.208

SOU 2001:96Biståndets rollordning med andra givare. Samarbetet skall präglas av ett nära partnerskapmed samarbetsländerna.Samarbetet övergår alltmer från enskilda projekt till processinriktatstöd till hela sektorer liksom till institutioner som är väsentliga förett lands utveckling. Flera biståndsorganisationer arbetar för attutveckla olika former av programstöd, framför allt sektorstöd ochbudgetstöd, vilket på sikt kan leda till minskade krav på administrativaresurser. Sida kan i vissa fall välja att vara ”silent partner”,dvs. att man delfinansierar en verksamhet men överlåter huvudansvarettill någon annan finansiär. Övergången till programstödmedför att analysen behöver breddas och kraven på omvärldsanalysskärpas. Fokus på övergripande frågor behöver förstärkas utan attkunskapen om den enskilda människans situation för den skullförloras.Krav kommer också att ställas på att Sverige anpassar regler, rutineroch arbetssätt till nya former för samverkan. Sverige medverkari en informell samrådsgrupp för sektorprogramstöd med fleranationer, liksom i arbetsgrupper inom SPA (Världsbankens programför partnerskap med Afrika, Strategic Partnership withAfrica) och DAC för vidareutveckling av programstödet ochharmonisering av biståndets procedurer.En ökad betoning på partnerskap och nationellt ansvarstagandehar bidragit till en starkare fältorientering av biståndsverksamheten.Sverige bedrev under åren 1999 och 2000 en försöksverksamhetmed utökad delegering av biståndshanteringen till ambassaderna iDar es Salaam, Hanoi och Managua. Ambassaderna har haft fulltansvar för att bereda och fatta beslut om biståndsinsatser. Avsiktenär nu att permanenta denna delegering och ge samma utökade befogenhetertill ambassaderna i övriga länder som Sverige avser attbedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med.Det bilaterala biståndet består av det landdestinerade biståndetoch ett antal tvärfrågor indelade i nio olika verksamhetsgrenar somär fördelade på regioner och länder. Det främsta styrinstrumentetför det svenska biståndet är regeringens regleringsbrev. För det direktlandinriktade arbetet spelar landstrategierna en avgörande roll.Syftet med landstrategiarbetet är att skapa ett bistånd som prioriterasav samarbetslandet och som stämmer överens med de svenskamålen. Samarbetsländernas engagemang, intresse och ansvar är avgörandeför hur biståndet kommer att lyckas. Ländernas svaga planerings-och ledningskapacitet är ett stort problem i sammanhanget.Det framstår som önskvärt att knyta kunskapen hos209

Biståndets roll SOU 2001:96svenska aktörer som enskilda organisationer, forskare och näringslivnärmare till processen att ta fram landstrategierna. Ökat samarbetemed andra länder och organisationer borde också eftersträvas,inte minst genom utarbetandet av landstrategierna.DAC konstaterade i sin senaste översyn av den svenska biståndspolitikenår 2000 26 att Sverige har en fortsatt ledarställningbland biståndsgivarna. Biståndet är volymmässigt på väg upp, ochDAC berömde det svenska åtagandet att bibehålla en högbiståndsvolym även under tider av inhemska ekonomiska problem.Sverige fick också goda omdömen för de senaste årens utvecklingav policies inom utvecklingssamarbetet. Utvecklingen av programbiståndligger väl till i internationell jämförelse. Flera åtgärderhar vidtagits för att effektivisera biståndet till enskilda länder, bl.a.delegeringen av beslut i biståndsärenden till de svenska ambassaderna.Det svenska biståndets inriktning mot fattigdomsbekämpningoch fattiga länder lyftes också fram i rapporten, liksom breddningenav fattigdomsbegreppet.DAC ansåg emellertid att det svenska biståndet skulle kunnatydliggöras vad gäller inriktningen och omfattningen av biståndettill enskilda länder, vars antal också borde ses över. Fattigdomsmåletskulle behöva stärkas och dess relation till de sex biståndspolitiskamålen klargöras. Större uppmärksamhet borde ges åt de internationellautvecklingsmålen. Dessutom uppmanades Sverige attytterligare stärka resultatuppföljningen av biståndet. En ökad samstämmighetmellan olika politikområden, som handel och utveckling,borde prägla de framtida relationerna med utvecklingsländer iökad utsträckning.Kommittén tog aktiv del i denna översyn genom konsultationermed examinatorerna (Storbritannien och USA) såväl under somefter landexaminationen.6.3.2 Andra länders biståndspolitikDe finansiella flödena till utvecklingsländerna har drastiskt ändratomfattning och karaktär under 1990–talet. De offentliga biståndsflödena(ODA – Official Development Assistance) har minskatmarkant, medan den privata finansieringen har ökat i betydelse.Inom biståndet har G7-länderna 27 minskat sitt bistånd kraftigt, me-26OECD-DAC, 2000.27USA, Canada, Japan, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Italien.210

SOU 2001:96Biståndets rolldan mindre DAC-medlemmar på sistone redovisat ökade biståndsanslag.Den förväntade ökningen i biståndsflödena som förutspåddesefter kalla krigets slut har inte infriats.I början av 1990–talet svarade offentligt bistånd och kommersiellfinansiering för lika stora andelar av det totala flödet av finansiellaresurser till u-länderna. I mitten på 1990–talet hade dock de privataflödena vuxit kraftigt och uppgick då till fem gånger det offentligabiståndet i omfattning. Noteras bör att endast ett fåtal utvecklingsländerkommit i åtnjutande av dessa flöden. De stora flertaletlåginkomstländer uppfattas alltjämt som alltför riskabla att investerai. Efter en nedgång i samband med finanssektorkrisen i Sydostasienoch annorstädes under 1990–talets senare hälft, är de privataflödena nu tre gånger större än de offentliga.Vad gäller DAC-medlemmarna har biståndet minskat från 57,4miljarder US-dollar 1991 till 53,1 miljarder US-dollar år 2000 (i löpandepriser). En viss ökning kunde noteras under 1998 och 1999.Uppgången var dock främst förknippad med finanssektorkrisen iSydostasien. Biståndsvolymen motsvarade 0,22 procent av DACländernassamlade BNI (bruttonationalinkomst) år 2000, vilketblev en återgång till den lägsta noteringen någonsin, vilkenuppmättes första gången 1997.Minskningen berodde framför allt på G7-ländernas minskadebistånd. G7-länderna svarar för knappt tre fjärdedelar av biståndet.Japan, USA, Tyskland och Storbritannien (i nämnd ordning)bidrog med 60 procent av det totala biståndet under 2000.Generellt sett har de kraftigaste minskningarna skett hos destörsta biståndsgivarna. Det amerikanska stödet har halverats sedanbörjat av 1990–talet, och såväl Frankrikes som Tysklands biståndhar sjunkit med cirka 40 procent. Endast Japan har behållit sinbiståndsandel intakt, åtminstone fram till år 2000, då Japan minskadesitt bistånd med 2,3 miljarder US-dollar efter extra storabidrag under 1999 till den asiatiska utvecklingsbanken i sambandmed finanskrisen i Sydostasien. Japan är dock fortfarande denstörste bilaterala givaren med ett bistånd på 13,1 miljarder US-dollar,men man har annonserat kommande kraftiga nedskärningar ibiståndet.Det finns även positiva tecken i biståndsflödet. Av de 22medlemsländerna i DAC ökade 15 sitt bistånd under år 2000.Sammantaget ökade DAC:s icke G7-medlemmar sitt bistånd med8,3 procent det året och svarade därmed för 26 procent av det totalabiståndet.211

Biståndets roll SOU 2001:96Flera länder har annonserat fortsatta ökningar. Luxemburg uppnåddeår 2000 för första gången FN-målet om ett bistånd på0,7 procent av BNI. Även Irland har åtagit sig att öka biståndet tilldenna nivå till år 2007. Storbritannien har för avsikt att öka sittbistånd till 0,33 procent av BNI till år 2003/04, och därefterfortsätta mot 0,7-procentmålet. Belgien, Sverige och Kanada harockså annonserat ökningar, samtidigt som Danmark ochNederländerna behållit sina nivåer på 1,0 respektive 0,8 procent avBNI. De länder som uppnått 0,7-procentmålet, dvs. Danmark,Luxemburg, Nederländerna, Norge och Sverige, svarar för15 procent av det totala biståndet.Det stora flertalet länder har numera fattigdomsminskning somdet övergripande målet för biståndet. De flesta länder utgår alltjämtfrån en snäv definition av fattigdom i sin analys, i regel inriktad påinkomst per capita. Allt fler börjar dock ta sin utgångspunkt i detbredare fattigdomsbegreppet som inkluderar människors bristandemöjligheter, makt och säkerhet. Vissa länder, t.ex. Tyskland ochBelgien, har en minskning av det absoluta antalet fattiga som detprimära målet, medan andra, t.ex. Schweiz och Frankrike, utgårfrån att minska den relativa andelen fattiga. De flesta länder tillämpardock en blandning av de båda beräkningssätten. Alla givare haranslutit sig till de internationella utvecklingsmålen, och Storbritannienhar angett dessas uppfyllande som sitt prioriterade mål för biståndet.Vissa länder har också börjat tillämpa en rättighetsbaseradsyn på utveckling.Ett antal länder har på sistone genomfört översyner av sin biståndspolitik.Danmark, Frankrike, Tyskland, Italien och Storbritanniengjorde det under år 2000, och Irland, Nya Zeeland samtSverige gör det år 2001–2002. Storbritannien 28 , Tyskland, Sverigeoch Nederländerna (som gjorde en översyn 1995) har tagit dentilltagande globaliseringen som utgångspunkt för översynerna.Frågan om samstämmighet mellan politikområden (koherens)börjar tilldra sig större intresse. Få länder har dock utarbetat någonklar strategi för hur koherensen mellan olika politikområden skallsäkerställas. OECD-DAC, Nederländerna och Storbritannien, ochi viss mån även Finland och Belgien har hittills ägnat frågan vissuppmärksamhet.Genomgående tendenser inom den bilaterala biståndsgivningen ären övergång från projekt- till programstöd, en koncentration på28DfID, 2000212

SOU 2001:96Biståndets rollfärre samarbetsländer, en betoning på ökad effektivitet, en förbättradsamordning av biståndet och en harmonisering av procedurer.Övergången till programstöd kommer att kräva mer sofistikeraderedovisningar för att påvisa resultaten av biståndet. En budgetreformhar t.ex. inte samma bildmässighet som hälsocentraler pålandsbygden. Bristen på konkret redovisning och uppföljning avden egna insatsen har angetts vara en huvudorsak till att exempelvisUSA inte engagerar sig i sektorprogramstöd.Tendensen att fokusera på färre samarbetsländer hänger framförallt samman med frågan om ökad effektivitet och övergången tillprogramstöd. Programstöd kräver nämligen mycket god kännedomom landets förutsättningar och olika aktörers verksamhet. Belgien,Danmark, Grekland, Nederländerna, Tyskland och Spanien harnyligen reviderat antalet huvudsamarbetsländer. Dessutom har manminskat antalet länder med vilka man samarbetar med inom vissateman, t.ex. demokrati och miljö.6.3.3 De multilaterala organisationernaÖkad samsyn och ökat samarbete präglar förhållandet mellan deolika multilaterala aktörerna. Fortfarande råder dock brister i ansvarsförhållandenoch uppdelning av sakfrågor mellan organisationerna.Olika inriktning av verksamheten och oklarhet i ansvarsfördelningmellan organisationerna, liksom det faktum att man harolika huvudmän i medlemsländerna, är de främsta orsakerna tilldetta.Strävan mot en ökad samordning och harmonisering av procedurerförekommer bland de multilaterala organisationerna likväl sombland de bilaterala givarna. En särskild samordningsgrupp har därförbildats för ändamålet bland de multilaterala institutionerna.FN, OECD, Världsbanken och Internationella valutafonden(IMF) har kommit överens om gemensamma operativa målsättningarför utvecklingen, de s.k. millenieutvecklingsmålen (se avsnitt2.3.4). Där har fattigdomsminskning erkänts som det övergripandemålet för utvecklingen.En gemensam strävan är att i ökad utsträckning utgå från deenskilda ländernas planering och strategier i utformningen av detegna stödet. Världsbanken lanserade 1999 Comprehensive DevelopmentFramework, vilket är ett ramverk för att säkerställa bärkraftigutveckling hos mottagarländerna. Denna utveckling skall213

Biståndets roll SOU 2001:96åstadkommas genom ett nära partnerskap mellan givare och mottagareoch bygga på mottagarnas ansvar för sin egen utveckling samtett holistiskt resultatinriktat synsätt.FN:s ekonomiska och sociala arbete håller på att stärkas genompågående reformer för att effektivisera verksamheten med förbättradsamordning och arbetsfördelning mellan de olika FN-organen.Gemensamma landanalyser och förhållningssätt, s.k. CountryCommon Assessments (CCA) och United Nations DevelopmentAssistance Framework (UNDAF), håller på att introduceras för berördaorganisationer. Genom gemensamma analyser skall ökadsamstämmighet mellan olika insatser uppnås.De internationella finansiella institutionerna har starkt bidragittill uppkomsten av dagens skuldsituation bland många låginkomstländergenom att ha uppmuntrat deras upplåning för utvecklingsändamål.Man beviljade själva under 1970- och 80–talen omfattandelån för infrastrukturinvesteringar och ekonomiska reformprogram.Under 1990–talet skedde en omsvängning vad gäller inriktningenav långivningen såtillvida att en ökande andel av långivningen beviljadesför investeringar inom de sociala sektorerna och för uppbyggandeav institutionell kapacitet. Den traditionella långivningenför infrastruktur har minskat i takt med tilltagande privatiseringarav offentliga verksamheter inom el- och teleområdena etc. De globalainstitutionernas rådgivningsverksamhet har kommit att bli merframträdande. Världsbanken och Internationella valutafondenbaserar numera sin långivning och sina landstrategier för defattigaste länderna på ländernas egna strategier för fattigdomsminskning(PRSP – Poverty Reduction Strategy Papers). Strategiernaskall bygga på nationellt ansvarstagande och deltagande av lokalaaktörer i det civila samhället, den privata sektorn etc. FNorganisationernatar på motsvarande sätt fram gemensammastrategier (UNDAF) för arbetet i enskilda länder.En fråga i sammanhanget är om Världsbanken skall kunna gegåvomedel i stället för lån med förmånliga villkor till de fattigasteländerna, och om medel från lånefaciliteten IDA skall kunna användasför finansiering av globala offentliga nyttigheter. Hitintillshar endast FN svarat för gåvofinansiering, med gradvis väsentligtmindre resurser och kapacitet. Kommittén ser fördelar med att låtarådande ansvarsfördelning mellan institutionerna gälla även framgent.FN bör dock tilldelas mer resurser för att denna situationskall kunna bestå.214

SOU 2001:96Biståndets rollSträvan mot ett närmare samarbete med de enskilda låntagarländernahar också bidragit till en ökad decentralisering och delegeringav beslutanderätt till Världsbankens landkontor, där landchefernaofta numera är placerade.De fattigaste länderna ägnas särskild uppmärksamhet genomFN:s återkommande världskonferenser om de minst utveckladeländerna. Vid den senaste konferensen 29 , som inföll under Sverigesordförandeskap i EU våren 2001, togs beslut om ökat stöd genombl.a. vidgat marknadstillträde, höjt bistånd och ökade stödinsatserför hivsmittade och aidssjuka. Konferensen präglades också av entilltagande samsyn där bistånd, handel, investeringar och skuldavskrivningarsågs som lika viktiga beståndsdelar i utvecklingsarbetet.Enighet råder om att hållbar utveckling är en grundläggande målsättningför utvecklingen. Detta slogs fast vid FN:s konferens ommiljö och utveckling 1992, och det bekräftades också i FN:s milleniedeklarationår 2000. Den avgörande utmaningen blir att åstadkommaen integration av ekonomiska, sociala och miljömässigamålsättningar. Styrningen av arbetet med de globala miljökonventionernamåste stärkas, och utvecklingsländerna behöver stöd föratt genomföra konventionerna.Samarbetet mellan olika internationella aktörer har fördjupatsinom områden som hiv/aids och konflikthantering. FN:s generalsekreterarehar tagit initiativ till en global hälsofond som skall gestöd inte bara för insatser mot hiv/aids utan även mot malaria ochtuberkulos. UNAIDS är en central aktör i arbetet med att följa uppgeneralförsamlingen mål om hiv/aids från juni 2001. Ett annat initiativär GAVI.FN har en central roll i att förebygga och hantera väpnade konflikter.FN har, liksom EU, utvecklat en sammanhållen och handlingsinriktadpolitik för konfliktförebyggande insatser. EU-programmetför konfliktförebyggande poängterar också samarbetetmed FN som en hörnpelare för effektiva insatser.Deklarationen från WTO:s ministerkonferens i Doha i november2001 öppnar möjligheter för en mer utvecklingsorienteradWTO-runda. Utvecklingsländernas behov och intressen ges enframskjuten plats i förhandlingsupplägget inom samtliga politikområden.Tekniskt bistånd och kapacitetshöjande åtgärder angessom nyckelelement för att förverkliga handelssystemets utvecklingsdimension.WTO:s sekretariat ges också särskilt i uppdrag att29FN:s tredje konferens om de minst utvecklade länderna i maj 2001.215

Biståndets roll SOU 2001:96stödja länderna i deras ansträngningar att integrera handelsaspekteni sina nationella utvecklingsplaner och strategier för fattigdomsbekämpning.Med tanke på de svårigheter som finns att höja WTO:sreguljära budget måste betydande delar av det nödvändiga biståndetkanaliseras på andra vägar, inklusive genom det bilaterala samarbetet.För att kunna delta fullt ut i de multilaterala handelsförhandlingarnabehöver utvecklingsländernas resurser stärkas för analys, policyformulering,förhandlingsarbete och sedermera implementeringav ingångna avtal. Förutom överföring av kunskaper kan t.ex. åtgärdersom bidrar till att möjliggöra mötesplatser utvecklingsländeremellan vara betydelsefulla.Men utvecklingsländerna behöver inte bara stöd i förhandlingsarbeteti WTO. Mer avgörande för de fattigaste länderna än bristandemarknadstillträde på höginkomstländernas marknader är svagutbudskapacitet. För att utvecklingsländerna ska kunna dra fördelav världshandeln måste det multilaterala, såväl som det bilaterala,biståndet i ökad utsträckning stödja utvecklingsländernas förmågaatt producera, förädla och marknadsföra olika produkter. Här ärnäringslivsutveckling, institutionsuppbyggnad och infrastrukturavgörande. Kapacitet behöver byggas upp för effektivare handelsprocedureroch ökade kunskaper kring regler och standarder på derika ländernas marknader.Samarbetet multilateralt kring handelsfrågorna har ökat undersenare tid. Världsbanken lägger idag stor tonvikt vid handelns roll.Man har också tillsammans med WTO, UNCTAD, UNDP, ITCoch IMF formerat en samordningsfunktion för det handelsrelateradebiståndet till de minst utvecklade länderna (Integrated Framework).Ett konsekvent tillämpat sydperspektiv skulle innebära att defattigaste utvecklingsländerna borde stödjas, exempelvis i deraskrav på att EU avvecklar sina exportsubvensioner ochtulleskaleringar.216

SOU 2001:96Biståndets roll6.3.4 Europeiska unionens biståndEuropeiska unionen 30 är världens största finansiär avutvecklingssamarbete. Sammantaget svarade EG (Europeiska gemenskapen)och EU:s medlemsländer för drygt 30 miljarder USdollari bistånd under år 2000, vilket motsvarade 57 procent av detsamlade biståndsflödet. Bistånd via kommissionen uppgick till 4,9miljarder US-dollar och EG var därmed den fjärde störste biståndsgivarenefter Japan, USA och Tyskland.Cirka två tredjedelar av EG-biståndet finansieras via EG:s reguljärabudget. Denna fastställs av Europaparlamentet efter samrådmed ministerrådet, och rör framför allt stöd till Asien, Latinamerikaoch Medelhavsområdet. Övrigt stöd finansieras direkt avmedlemsstaterna via den Europeiska utvecklingsfonden (EuropeanDevelopment Fund - EDF) för samarbete med länder i Afrika,Västindien och Stilla Havet, de s.k. AVS-länderna, samt för förmånligalån från Europeiska investeringsbanken. EU och AVS-ländernaingick i juni 2000 ett nytt 20–årigt partnerskapsavtal, det s.k.Cotonou-avtalet.Under år 2001 var Sveriges andel av EG:s budgetfinansieradeutvecklingssamarbete cirka 732 miljoner kronor. Därtill kommeråtagande om bidrag till Europiska utvecklingsfonden på cirka 377miljoner euro över en flerårsperiod (2,73 procent av EDF).EG:s utvecklingssamarbete har länge präglats av låg effektivitet.Sverige och många medlemsländer har påtalat behovet av reformeroch organisationsförändringar. Ett reformarbete har också påbörjatsmed inriktning på att ge ökade resurser och befogenheter tillEU-delegationerna i samarbetsländerna, stärka samarbetet mellanEG och medlemsländerna, införa en ny budgetförordning, omförhandlaförordningen om stödet till Asien och Latinamerika samtframställa en årlig rapport om det samlade biståndet m.m. I februari2001 inrättades dessutom en särskild institution för ett sammanhålletEG-bistånd – EuropeAid Co-operation Office.30Den Europeiska Gemenskapen (EG) är namnet på det traditionella gemenskapsarbetetsom inkluderar den Euroepiska Ekonomiska Gemenskapen, Kol- och Stålunionen ochEuratom. Detta utgör nu den Europeiska Unionens första pelare. Det är här man återfinnerden egentliga gemenskapsrätten, rättsakter och domstolens roll. I allmänt språkbruk användstermen EU alltmer. Den Europeiska Unionen omfattar EG samt de 15 medlemsländerna.217

Biståndets roll SOU 2001:96Under år 2000 antogs en ny utvecklingspolitik för EG genom engemensam förklaring av rådet och kommissionen. Huvudpunkternai förklaringen är följande:N Fattigdomsbekämpning är det övergripande målet.N Utvecklingspolitiken grundas på principerna om hållbar, jämlikoch delaktig utveckling. Främjande av mänskliga rättigheter, demokratioch god samhällsstyrning är grundläggande element idessa principer.N Partnerländerna skall ha en framträdande roll och ansvara för utvecklingsprocessen.Stödet skall baseras på av länderna framtagnastrategier för fattigdomsminskning.N Samarbetet skall koncentreras på sex delområden: handel och utveckling;regional integration; makroekonomi och jämlik tillgångtill sociala tjänster; transporter/infrastruktur; livsmedelssäkerhetoch landsbygdsutveckling; institutionell kapacitetsuppbyggnad.N Överförbara sjukdomar, ICT och forskning skall också ges särskilduppmärksamhet.N Vid stödutformningen skall särskild hänsyn tas till respekten förmänskliga rättigheter, ländernas gradvisa integrering ivärldsekonomin, miljö och sociala aspekter, jämlikhet mellan könen,barnens rättigheter samt till konfliktförebyggande åtgärderoch krishantering.N De minst utvecklade länderna och andra låginkomstländer skallprioriteras i medelsfördelningen.N EG:s och medlemsländernas bistånd skall samordnas bättre.N Ökad hänsyn skall tas till målsättningarna för EG:sutvecklingspolitik vid utformningen och genomförandet av EG:spolicies inom andra sektorer som påverkar utvecklingsländerna.6.3.5 DACUtvecklingskommittén DAC (Development Assistance Committee)inom OECD har som främsta uppgift att säkerställa enökning av den totala volymen resurser som ställs till utvecklingsländernasförfogande och att förbättra resursernas effektiva användning.Medlemmar i DAC är 22 länder samt Europeiska kommissionen.Huvuduppgifterna för DAC är regelbundna översyner av medlemmarnasbiståndspolitik samt policyformulering och utvärderingsverksamhet.DAC svarar även för den officiella biståndsstati-218

SOU 2001:96Biståndets rollstiken, inklusive klassificeringen av utvecklingsländer som biståndsmottagare.DAC tog fram de internationella utvecklingsmålen,som även antogs av FN, Världsbanken och IMF och somsedermera har utvecklats till Millenium Development Goals. Dessutomhar DAC arbetat intensivt med att utveckla partnerskapsbegreppetoch analysera frågor kring biståndseffektivitet.Under år 2001 antog DAC:s högnivåmöte (ministernivå) riktlinjerför fattigdomsminskning, hållbar utveckling och konfliktförebyggandeåtgärder samt för kapacitetsutveckling inom handelsområdet.Efter tre års förhandlingar och mer är 25 års diskussionerkunde också en rekommendation antas om att avbinda biståndetinom de flesta sektorer till de minst utvecklade länderna från ochmed år 2002.DAC:s riktlinjer inom fattigdomsområdet utgår från det mångdimensionellafattigdomsbegreppet. Riktlinjerna pekar på att dettakommer att kräva förändringar och kreativa lösningar vad gällerorganisation, metoder, system för drivkrafter samt kultur hos biståndsgivarna.Att minska fattigdomen kommer också att krävabättre samstämmighet mellan regeringars och myndigheters olikapolicydokument.6.4 Det svenska landbaserade biståndets utformningKommittén har funnit att nuvarande biståndsrelationer mellan givareoch mottagare behöver förändras för att uppnå en högreeffektivitet. Relationen bör baseras på samarbetsländernas egetansvar för sin utvecklingspolitik och dess genomförande.Erfarenheterna visar att biståndet har högst effekt när det stödjeren process som landet självt driver. Respekt för de demokratiskasträvandena och processerna kräver också att givarrelationen måsteförändras.Effektiviteten i måluppfyllelse på landnivå har ofta påverkatsnegativt på grund av att mottagarländerna haft i uppgift att hanteraskilda önskemål från en lång rad givare, med olika krav på rapporteringoch skiftande procedurer. Detta har bidragit till bristande effektivitet,där allt mer dyrbar tid och energi gått åt till dialog medgivare snarare än med den egna befolkningen. Förutsättningarnaför att stärka den demokratiska processen har undergrävts. Mottagarlandetsknappa kapacitet för analys, policyformulering ochuppföljning har i stor omfattning slukats av den administrativa219

Biståndets roll SOU 2001:96biståndshanteringen i form av givarnas osamordnade krav pårapportering, besök, uppföljning etc. 31Samarbetsländerna har egna unika historiska erfarenheter ochidéer om vilka utvecklingsstrategier och vilken typ av politik somär mest effektiv för att uppnå uppsatta mål. Analyskapaciteten harökat i många utvecklingsländer, liksom önskan att formulera enpolitik utifrån de egna förutsättningarna. Ett sydperspektiv medföratt denna önskan bör få ökat gehör, inte bara för att ge stöd tilldemokratiska processer, utan också för att säkerställa att politikenfår den utformning som passar de nationella förutsättningarna. 32 Enstark önskan att få utveckla sin egen kapacitet och ta hand om sinegen utveckling, i stället för att vara hänvisad till givarländernasförsök att detaljstyra utvecklingen projektvis, har kommit tillstarkt uttryck i kommitténs möten med ekonomer, samhällsvetareoch andra forskare och experter från utvecklingsländerna. Det ärockså en insikt som vinner mark i allt fler givarländer.Utfallet av ländernas politikval beror i hög grad på lokala förutsättningar.Därför kommer den mest effektiva utvecklingspolitikenatt se olika ut i olika länder. Från en biståndsgivares sida krävs ettvisst mått av risktagande när det gäller samarbetslandets förmågaatt nå uppsatta mål. Ett risktagande måste kombineras med tålamodoch en beredskap att acceptera experiment i politikval och insatser.En rädsla att finansiera nytänkande och oliktänkande har iblandfunnits bland givare, och denna vilja har kommit till uttryck i enprioritering av vad vissa kallar ”safe aid”. En beredskap till flexibilitetmåste dock kombineras med en fast beslutsamhet att avbrytastöd till regeringar som uppenbart och tydligt gör avsteg från degrundläggande kriterierna för samarbetet.En konsekvens av betoningen av mottagarländernas eget ansvarför sin utveckling är att givarnas kontroll av metodval och insyn iden exakta användningen av olika givares biståndsmedel på insatsnivåminskar. Samtidigt kan biståndets förhållande till landets politikför fattigdomsminskning bli tydligare. En granskning av huruvidaregeringen i ett visst land kan anses vara en lämplig ”agent” föratt förverkliga den övergripande gemensamma målsättningen attbekämpa fattigdomen blir därmed absolut avgörande, inte bara iförhållande till svenska skattebetalare, utan även i förhållande till deultimata ”uppdragsgivarna” – de fattiga människorna.31Andersson, M., 2001b, Kanbur, m.fl., 1999, Mkandawire, 2001, World Bank, 2000b.32Bangura, 2001.220

SOU 2001:96Biståndets rollHär finns således motsatta intressen. Å ena sidan finns mottagarnasanspråk på eget ansvar och respekt för inhemska politiskaprocesser, å andra sidan finns givarländernas krav om att prioritetges åt fattigdomsbekämpning samt om löpande information ommedelsanvändningen. Minskad kontroll från givarnas sida skall inteminska kraven på rapportering och redovisning av måluppfyllelse.Överenskommelser måste finnas mellan givare och mottagare omvilka mål som skall förverkligas. Dessutom måste samarbetsländernakontinuerligt uppfylla de grundläggande villkor som givarenuppställt för att de skall kunna kvalificera för stöd. Däremot innebärdenna form av samarbete minskad inblandning i mottagarlandetsval av politik, och till denna kopplade åtgärder, för att uppnåöverenskomna mål. Trovärdiga mål-medel-hierarkier behöver dockpresenteras. Detta ligger väl i linje med resultatstyrningens principer.Resultatredovisning skall ske från samarbetslandets sida vidöverenskomna tidpunkter. Utifrån denna redovisning skall sedanbeslut fattas om huruvida det generella stödet kan fortsätta. Efteratt hänsyn tagits till faktorer bortom mottagarregeringes kontroll,och under förutsättning att kriterierna är fortsatt uppfyllda, skallnya medel till regeringens budget fördelas, främst i förhållande tillhur landet lyckats nå uppsatta mål.Under en lång följd av år kanaliserades huvuddelen av detsvenska bilaterala biståndet till ett 20–tal s.k. programländer. Dettabegrepp existerar inte längre. I stället utarbetas nu landstrategierför länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete.Det gäller alla länder med vilka Sverige tecknat elleravser att teckna övergripande samarbetsavtal. Strategier kan ävenutarbetas för andra länder, liksom för regioner, när detta motiverasav biståndets storlek eller komplexitet. Sverige arbetar med sådanalångsiktiga samarbetsprogram i allt fler länder. Antalet länder förvilka landstrategier eller riktlinjer utarbetats har ökat kraftigt under1990–talet och uppgår nu till cirka 45 länder. Av dessa länder är 39utvecklingsländer och sex s.k. transitionsländer i Östeuropa ochf.d. Sovjetunionen. Under perioden 1988/89 till år 2000 ökade ävenantalet länder med vilka Sverige hade någon form av biståndrelationfrån 72 till 116. Under samma period föll det samlade biståndet tillde 20 länder som fått störst bistånd från 92 till 47 procent av detbilaterala biståndet. Mot denna bakgrund har Sidas styrelse uttalatatt den inte önskar ”ytterligare geografisk expansion”. Även mångaandra bedömare som kommittén har varit i kontakt med har intagiten liknande ståndpunkt eller uttalat en önskan om koncentration.221

Biståndets roll SOU 2001:96Det nuvarande utvecklingssamarbetet sker idag främst i följandeformer, vilka alla ställer helt olika krav på biståndets utformning.Finansiella resursöverföringar sker huvudsakligen till regeringarnai de viktigaste samarbetsländerna. Här fordras ett nära samarbeteunder lång tid. Det är därför viktigt att koncentrera denna form avsamverkan till ett begränsat antal länder. Mycket talar för att det iförsta hand är Afrika söder om Sahara som bör prioriteras.Kunskapsöverföring sker inom områden där kunskapsbehovenbedöms vara särskilt stora och där Sverige besitter speciellt värdefullkompetens. Även här kan det vara en fördel att koncentrera sigtill ämnesområden där svensk kunskap är efterfrågad av utvecklingsländerna,samtidigt som samarbetet inte behöver begränsas tillde långsiktiga samarbetsländerna. Enskilda organisationer kan genomlokal kännedom ofta förmedla ett effektivt stöd, även i länderdär regimen inte för en politik för folkflertalets bästa. Stödet gesidag till länder där svenska organisationer redan är väl förankradeoch där man finner goda lokala samarbetspartners.Bistånd till demokratiutveckling kräver kontinuitet över lång tid.I detta ingår även stöd till utveckling av flerpartisystem. Erfarenhetentalar för att detta sistnämnda bistånd bäst kanaliseras via depolitiska partierna, som själva väljer sina samarbetspartners. Behovenav humanitärt bistånd och katastrofbistånd är svåra att förutsägavarför det är angeläget att ha en beredskap för snabba insatser iprincip var som helst i världen.6.4.1 ÖvervägandenKommittén har funnit att huvudprincipen för biståndet bör vara attdet utgår från samarbetsländernas egna prioriteringar och planering.I en strävan till koncentration förespråkar kommittén att Sverigeväljer att begränsa det långsiktiga statliga samarbetet till etthanterbart antal länder. Därtill bör samarbetsformerna renodlas. Idag finns en otydlighet när det gäller kriterierna för länderval liksombetydande trögheter att anpassa biståndet vid förändrade förutsättningari mottagarländerna eller den omkringliggande miljön.Kommittén föreslår därför att följande grundläggande kriterier börgälla för val av samarbetsländer.222

SOU 2001:96Biståndets rollUrvalskriterier vid ländervalN Låginkomstländer eller länder med utbredd fattigdom,vars regeringar:N driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskningN driver en pågående process mot demokrati och jämställdhetN har en trovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.Fattigdomskriteriet bör få tydligare genomslagskraft i valet avsvenska samarbetsländer. Länderna bör vara låginkomstländer ellerha en utbredd fattigdom. Av de 20 utbetalningsmässigt störstasamarbetsländerna för det svenska biståndet år 2000 fanns det 7medelinkomstländer medan 8 länder tillhör kategorin ”minst utveckladeländer” och resterande 5 är andra låginkomstländer. Somunderlag för beslut om samarbetsländer kan följande gruppering avfattiga utvecklingsländer göras:1. Länder som uppfyller kriterierna men som saknar förmåga ochkapacitet att genomföra politiken.2. Länder som uppfyller kriterierna och har institutioner och annankapacitet att genomföra politiken.3. Länder som inte uppfyller alla kriterier.4. Länder som saknar politisk vilja att genomföra en politik inriktadpå allmän fattigdomsminskning.Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till de ländersom utifrån en gemensam värdegrund (fattigdomsminskning, demokratioch MR) inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt utgenomföra politiken utifrån urvalskriterierna (kategori 1). Detselektiva stödet bör koncentreras till de dimensioner avfattigdomen (brist på möjligheter, makt och säkerhet) där bristernaär störst, samt till att bygga upp den kapacitet som krävs för attkunna genomföra politiken.För länder som bedöms uppfylla kriterierna, och som har förmågaoch kapacitet att genomföra politiken, bör ett generellt budgetstödmed självständigt resultatansvar komma i fråga(kategori 2). Samarbetet bör bygga på en process där landetfastställer klara mål för sin utvecklingsstrategi samt självt beslutarom hur målen skall uppnås. Landet skall ha egen kontroll ochutvärdering av resultaten samt eget ansvar för upphandlingen avvaror och tjänster för att genomföra politiken.223

Biståndets roll SOU 2001:96Sverige bör enligt kommittén välja att bedriva ett långsiktigtstatligt bilateralt utvecklingssamarbete med länder i de två förstalandkategorierna ovan. Andra former av bistånd (stöd till globalanyttigheter, stöd via icke-statliga aktörer och via multilateralainstitutioner) bör kunna komma i fråga dels till länder i dessa tvågrupper, inklusive sådana som inte beslutats bli föremål för långsiktigtsvenskt samarbete, dels till fattiga länder som inte uppfylleralla kriterier (dvs. kategori 3). Länderna i de olika kategorierna kanuppvisa stora skillnader i förutsättningar sinsemellan. I den förstagruppen rör det sig om länder som har utvecklat eller eftersträvaratt utveckla fattigdomsminskningsstrategier men som saknar förmågaoch institutionell kapacitet att genomföra dessa. Det kanockså vara länder som återhämtar sig från väpnade konflikter ellerfrån naturkatastrofer.Långsiktighet spelar en avgörande roll för att biståndet skallkunna bedrivas effektivt. Givarna har ett antal instrument att tillgå:budgetstöd, programstöd, sektorstöd, projektstöd, tekniskt bistånd,skuldlindring, humanitärt bistånd, stöd till regionalt samarbete,konfliktförebyggande åtgärder etc. De mycket stora skillnadernai förutsättningar länderna emellan gör att det inte är möjligtatt fastslå att en särskild form av bistånd alltid kommer att ha störstbetydelse för fattigdomsminskning. Det gäller att välja de medeloch biståndsinstrument som är mest effektiva i olika sammanhangutifrån de enskilda ländernas skiftande förutsättningar. Valet avinstrument och balansen mellan direkta och indirekta typer av biståndbör baseras på en mål-medel-analys av utvecklingslandetsbehov och dess policies samt en dialog med den lokala regeringenoch andra aktörer inklusive biståndsgivare.Samarbetet med enskilda länder kan karaktäriseras som en processmed en gradvis övergång mellan de olika samarbetsformerna.Det selektiva samarbetet kan för länder som uppfyller kriteriernaovan, men som har svaga kapacitetsmässiga förutsättningar, inriktaspå rådgivning, tekniskt bistånd och visst projektstöd, för att sedanövergå till sektorstöd och programstöd i takt med landets utveckling.Stödet till länders kapacitetsuppbyggnad och demokratiskautveckling bör sikta till att länderna själva kan planera och ta handom sin utveckling, och att samarbetet kan övergå från ett selektivttill ett generellt stöd.224

SOU 2001:96Biståndets rollSelektivt samarbeteDet selektiva samarbetet kommer således att präglas av ett merpåtagligt engagemang från givarländernas sida, än i situationer medett generellt samarbete. Utifrån landets egen planering och budgetkommer givarna att behöva ta mer aktiv del i såväl planering somutförande och uppföljning. Det kommer inte heller alltid att varamottagarlandets regering som utgör främsta kanal för samarbetetoch resursöverföringarna.Biståndet kan i dessa länder bestå av olika kombinationer av rådgivning,policydialog, kapacitetshöjande stöd, tekniskt bistånd,projektstöd, sektorstöd och programstöd. Spännvidden mellan ländernagör att biståndet i vissa fall bör vara inriktat på rådgivningoch kapacitetsuppbyggnad, medan projekt- och sektorstöd kan blimer framträdande för andra länder. Ju bättre genomförandekapacitetett land har desto större andel av stödet kan kanaliseras somsektor- och programstöd. I dessa fall närmar man sig ett stadium avmer generellt samarbete.Stöd till kapacitetsbyggande åtgärder liksom policydialog ochuppmuntran till erfarenhetsutbyte med grannländer i liknande situationer,har visat sig ha stor betydelse för att initiera önskvärdareformer. Även arbete på region- och sektorsnivå kan vara ettalternativ. I vissa fall kan målsättningarna för samarbetet bästuppnås genom att biståndet kanaliseras via icke-statliga aktörer,som t.ex. det civila samhället och den privata sektorn i de enskildasamarbetsländerna.Ett problem i många länder är den svaga institutionella kapacitetentillika ledningsfunktionen. Ledarskapet har i många fall sinafrämsta lojaliteter med specifika grupper i samhället. Därmed saknasdrivkraften att introducera nödvändiga policyreformer eller attgenomföra utvecklingsinsatser som är riktade mot de fattigastegrupperna.Införandet av autonoma utvecklingsfonder 33 kan vara ett sätt förgivare och intresserade aktörer i samarbetsländerna att genomföraprojekt oberoende av samarbetslandets regering. Sådana gemensammafonder skulle kunna etableras inom en sektor, en region ellerför ett tema. De bör vara öppna för konkurrens på lokalplanetoch intresserade parter i samarbetslandet skall kunna ansöka ommedel från fonden för att genomföra projekt. Fonderna tordelämpa sig bäst för små och medelstora projekt. De bör vara all-33Hydén, 2001225

Biståndets roll SOU 2001:96männa och styras av en koalition av lokala berörda aktörer (enskildaorganisationer, privata företag etc.), lokala myndigheter ochbiståndsgivarna. Givare kan sedan kanalisera sitt stöd via den etableradefonden. Detta minskar också den administrativa börda somställs på mottagarna av stödet och stärker givarsamordningen.Mottagarna har att göra med en fond och inte ett stort antal individuellagivare samtidigt. Genom sin konstruktion ger fonderna ettökat inflytande över användningen av biståndet till lokala parter iberörda länder. Dessutom kan fonderna användas i länder där regeringssamarbeteinte är aktuellt.Generellt samarbeteValet att ingå ett generellt samarbete med självständigt resultatansvarbör härröra från en bedömning att samarbetslandet uppfyllerde grundläggande kriterierna och att ingen tvekan finns om riktningeni den lokala regeringens strävanden samt att den bedöms hakapacitet att genomföra politiken. Ansatsen förutsätter således enytterst god landskunskap. Det medför att en lokal närvaro i landet,liksom användandet av lokal kapacitet, kommer att bli än merbetydelsefullt.Samordning med andra givare som är inriktade på samma biståndsformbör eftersträvas vad gäller analys, procedurer för biståndsöverföringensamt uppföljning och kontroll av utvecklingsresultaten.Biståndet kan också kanaliseras via andra bilaterala ellermultilaterala givare, i de fall Sverige bedömer att förutsättningarnaför ett effektivt bistånd bättre uppnås med ett sådant arrangemang.Ansträngningar bör göras för att utarbeta ett system av globalarbetsfördelning, där olika OECD-länder och multilaterala organisationertar huvudansvaret för samordningen av givarnas samarbetemed enskilda utvecklingsländer. Den landkunskap som då byggsupp bör tillföras en gemensam kunskapspool som är öppen församtliga länder. Till denna ”pool” bör olika multilaterala och enskildaorganisationers kunskapsbaser fogas, liksom mer generellaanalyser av fattigdomens orsakssamband.Det generella stödet bör överföras direkt till samarbetslandetsbudget och inte vara specialdestinerat till enskilda projekt ellersektorer. Samarbetet kommer således att koncentreras till ländersom har förutsättningar att hantera ett generellt budgetstöd. Detinnebär emellertid inte att länderna i denna kategori har nått sådan226

SOU 2001:96Biståndets rollgrad av utveckling att de kan klara sig utan bistånd. Det rör sigfortfarande om utvecklingsländer med en stor andel fattig befolkning,men som gjort ett politiskt åtagande att driva en fattigdomsorienteradpolitik i kombination med en egen förmåga att hanteraett budgetstöd. Det generella stödet skall med andra ord inte koncentrerasendast på länder med så ideala egenskaper att de egentligenskulle klara sig utan bistånd. Förslaget är snarare att renodla ochförstärka denna samarbetsform och förstärka de resultatinriktadedrivkrafterna.Sverige och andra givare ger i dag budgetstöd till flera länder. Försvenskt vidkommande har, som tidigare nämnts, knappt sexmiljarder kronor beviljats sedan 1986 till 30 länder i form avbudgetstöd, betalningsbalansstöd och stöd till skuldlättnader.Stödet är dock inte kopplat till den resultatinriktning och alla dekriterier som här föreslås. Ingen koppling finns heller mellanstödets storlek och uppnådda resultat. Andra länder har påbörjatdenna typ av program – t.ex. har Storbritannien inlett ett allmäntbudgetstöd till Rwanda. Det gemensamma åtagandet för detbrittiska budgetstöd är tioårigt, medan de finansiella överföringarnaär uppdelade i treåriga åtaganden. Användningen av medlen harknutits till uppfyllande av det övergripande fattigdomsmålet, ochöronmärkningen till på förhand definierade aktiviteter eller projekthar upphört.Budgetstödet får inte skapa ett nytt slags biståndsberoende.Strategier bör därför utarbetas som tar sikte på när och hur biståndettill länder som erhåller generellt stöd skall avslutas, s.k. exitstrategier, och samarbetet i stället skall övergå till politiska, kommersiellaoch kulturella relationer som inte är beroende av biståndsfinansiering.Dessa utfasningsstrategier bör läggas upp redanfrån början när samarbetet övergår till generellt stöd. I denna övergångsfasbör samarbete inom den privata sektorn och det civilasamhället kunna spela en viktig roll.För både den selektiva och den generella stödformen bör löpandeuppföljningar av måluppfyllelse och kriterier göras. En sådanuppföljning skulle kunna samordnas med Bretton Woods-institutionernasårliga genomgång av ländernas fattigdomsstrategier ochderas genomförande.227

Biståndets roll SOU 2001:96Kostnadseffektivitet och avbindningDe svenska biståndsinsatserna måste styras av kostnadseffektivitet.Upphandling av varor och tjänster skall kunna ske av samarbetslandetpå en konkurrensutsatt, obunden marknad. Samarbetsländernaskall själva kunna välja med vem de vill samarbeta inom olikaområden och från vem man vill köpa varor och tjänster. Sverige hartillsammans med övriga medlemmar i DAC antagit en rekommendationom att avbinda biståndet inom de flesta sektorer till deminst utvecklade länderna med början 2002. Enligt Världsbankenskulle biståndet till utvecklingsländerna bli upp till 25 procentenhetermer kostnadseffektivt om det avbands totalt. År 1999 var8,5 procent av det svenska biståndet helt eller delvis bundet tillsvenska varor och tjänster.Kommittén anser att Sverige bör avbinda allt bilateralt biståndoch samtidigt verka för total internationell avbindning. Detta skulleframför allt medföra effektivitetsvinster för samarbetsländerna. Detskulle även kunna öppna upp nya och betydligt större möjlighetertill finansiering av svenska varor och tjänster från andra källor Enstörre internationell konkurrens skulle troligtvis bidra till en effektiviseringav den svenska resursbasen.Det finns ett antal biståndsformer som till sin konstruktion ärbundna till svenska leverantörer av varor och tjänster, som bör avbindas.Dit hör främst u-krediterna, det kontraktsfinansierade tekniskasamarbetet, konsultfonderna vid olika multilaterala organisationeroch internationella finansiella institutioner. Även delar avforskningsstödet och stödet till enskilda organisationer hör hit.En avbindning behöver inte innebära att aktiviteterna i sig skallupphöra. Kommittén är övertygad om att de svenska tjänster ochvaror som erbjudits inom dessa system kommer att vara konkurrenskraftigapå en internationell marknad.Riktlinjer för det långsiktiga samarbetetFöljande allmänna riktlinjer kan ställas upp för formerna för biståndettill de länder med vilka Sverige vill bedriva ett långsiktigtsamarbete, antingen selektivt eller generellt:NVälj länder som uppfyller den angivna urvalskriterierna, dvs. fattigaländer som driver en politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning;som driver en pågående process mot demokrati228

SOU 2001:96Biståndets rollNNNNNNNNNNNoch jämställdhet; som har en trovärdig strävan att förverkliga demänskliga rättigheterna.Utgå från samarbetslandets egen planering, budgetering ochprioriteringar.Ge stöd till att förstärka landets egen kapacitet för analys, utvärdering,revision och resultatstyrning.Utforma landstrategier på basis av samarbetsländernas politik ochplanering och i nära dialog med motparten.Samarbeta med andra givarländer och multilaterala organisationernär landstrategier författas och stödet utformas.Kanalisera biståndet via andra givare och organisationer där dessabedöms ha bättre kapacitet att genomföra ett effektivt samarbete.Verka för en internationell samsyn om generellt budgetstöd inomDAC och vid olika former av internationell policyutveckling ochgivarsamordning.Harmonisera procedurer med andra givare och organisationer.Identifiera områden där Sverige kan anpassa sig till andras rutineroch vice versa, utifrån ambitionen att anpassningen skall vara ilinje med samarbetslandets procedurer så långt det är möjligt.Skapa ökad öppenhet, insyn och jämförbarhet mellan olikabiståndsgivare. Verka för en aktiv medverkan från mottagarländeroch civilsamhället vid översyner av givarnas (länders och organisationers)politik.Gör en konsekvensanalys av kompetensbehov och effekter på densvenska förvaltningen, resursfördelningen mellan huvudkontoroch fältrepresentation samt kopplingen mellan politiska beslut ochanalysfunktion.Tillåt flexibilitet, öppenhet, experiment och misslyckanden i dennaprocess, vilken kommer att kräva långsiktighet.Utveckla mekanismer för uppföljning samt kriterier för närbiståndet skall avslutas.Bilateralt stöd till globala nyttigheterKommittén har i Kapitel 4 föreslagit att ökade svenska resurserskall satsas på finansiering av globala nyttigheter. Vikten av ett utökatsamarbete mellan olika aktörer och politikområden i dettaarbete understryks. I Kapitel 8 lägger kommittén förslag till hurdetta samarbete rent organisatoriskt och finansiellt kan förstärkas.Det är viktigt att uppmärksamma att ökade resurser för finansie-229

Biståndets roll SOU 2001:96ring av globala nyttigheter inte automatiskt innebär motsvarandeökning av stödet till multilaterala organisationer. Såsom framgår iKapitel 4 krävs olika typer av insatser för att få till ett ökat utbudav en nyttighet. Många gånger krävs produktion på lokal nivå i utvecklingsländer.En sådan produktion kan finansieras på olika vis,t.ex. via bilateralt stöd till landet ifråga. Detta sker redan idag, t.ex.stöd till ett utvecklingsland för att uppfylla åtaganden avseendeöverenskommelser kring globala nyttigheter (t.ex. ett miljöavtal)eller bilateralt stöd till ett utvecklingsland att söka utrota en smittsamsjukdom eller hantera följderna av en konflikt så att inte en nyskall uppstå.Precis på samma vis som fattigdomsutrotning måste bedrivasmed hjälp av en rad olika instrument måste skapandet av globalanyttigheter ske med hjälp av ett brett spektrum av instrument. Endel består i åtgärder i utvecklingslandet, andra hänger samman medåtgärder på global nivå eller genom förändrad politik i de rika länderna.Bilateralt finansierade biståndsinsatser i fattiga länder utgörofta nödvändiga åtgärder, t.ex. vid bekämpande av sjukdomar,konfliktförebyggande eller främjande av finansiell stabilitet. Medett resultatinriktat synsätt utgår man ifrån det mål man önskaruppnå och identifierar därefter de olika instrument och åtgärdersom kan användas. Det slutliga urvalet bör styras av de olikainsatsernas förväntade effektivitet i att bidra till målet.Ofta kan bilateralt finansierade insatser på lokal nivå i utvecklingsländervara effektivast. I andra fall är insatser via multilateralaorganisationer, i regional regi eller åtgärder i höginkomstländer deeffektivaste medlen. Oftast är det en kombination av åtgärder.Detta innebär att majoriteten av de aktiviteter som idag ryms inomdet s.k. kunskapsbiståndet och Sidas ämnesavdelningar kommer attutgöra viktiga pusselbitar i främjandet av olika globala nyttigheter.Det nya angreppssättet innebär dock att dessa insatser kommer attsättas in i ett bredare sammanhang och ingå i ett bredare samarbeteöver politikområden med flera aktörer, instrument, finansieringsochkunskapskällor. Insatser kan bli aktuella i bägge länderkategoriernaför svenskt bilateralt bistånd men även i många länder utanfördenna krets. Kunskapsbiståndet och kompetensen inom ämnesavdelningarnakommer också vara viktiga inslag i det selektiva landsamarbetetsåsom det föreslås ovan.I Kapitel 4 har kommittén redogjort för de globala nyttighetersom kommittén förutser att Sverige inledningsvis kommer att koncentrerasina insatser på: kampen mot smittsamma sjukdomar;230

SOU 2001:96Biståndets rollkampen mot korruption och penningtvätt; konfliktförebyggandeåtgärder samt säkerställande av säker vattenförsörjning och en hållbarhantering av världens klimat och skogar. Kommittén vill understrykaatt detta inte innebär att de områdena lyfts bort från detbilaterala samarbetet. Tvärtom finns det goda skäl för att dessaockså kommer att bli betydelsefulla i det bilaterala samarbetet.Svenskt bistånd har gjort viktiga insatser i det förgångna inomdessa områden. Som exempel kan nämnas, markvårdsprogram iöstra Afrika, olika program för ett hållbart utnyttjande av skogråvaranoch kampen mot hiv/aids. Sverige har under 90–talet deltagitaktivt i ansträngningarna internationellt att förebygga spridningenav hiv/aids och också gjort insatser på landnivå för att stärka vårdenav sjuka. Sverige bör här ha goda möjligheter att spela en pionjärrollbeträffande ett närmare samarbete mellan traditionell expertis påsocial utveckling och fattigdomsbekämpning å ena sidan och experterinom skogsvård, jordbruk, markvård, marina frågor, vattenhushållningetc. Ett samarbete som är absolut nödvändigt.Regionalt samarbeteBiståndet är framför allt inriktat på nationalstater, men i takt medden ökade globaliseringen av problem framstår behovet av regionaltsamarbete allt starkare. Sverige bör i kraft av sin erfarenhet från detnordiska och europeiska samarbetet aktivt verka för att det regionalasamarbetet stärks mellan länder som eftersträvar detta. Dettakan gälla makroekonomiska frågor, transporter, infrastruktur,miljö, säkerhet, IT etc. Erfarenheten visar att såväl biståndsgivaresom potentiella samarbetsländer ofta är låsta i traditionella bilateralaöverenskommelser. Nytänkande och kreativa lösningar behövs.Arbetet bör inte heller endast inriktas på det traditionella biståndetutan även omfatta andra politikområden. EU:s samarbete medAVS-länderna inom ramen för Cotonou-avtalet har regionaliseratsoch kan tjäna som modell för ett sådant bredare samarbete.Stöd till det civila samhällets organisationerDet växande mellanfolkliga samarbetet mellan Sverige och andraländer har betydelse för den bredare politiken för global utveckling.Ett sådant ömsesidigt utbyte förekommer t.ex. mellan kommuner,231

Biståndets roll SOU 2001:96vänorter, parlament, partier, förvaltningar, skolor och företagargrupper.Det gäller mest länder i vårt närområde men också i växandeomfattning mer avlägsna utvecklingsländer. Det finns idag ettväl etablerat utbyte inom kultur och forskning. Utbytet kan frånsvensk sida syfta till att solidariskt bistå men kan också spela enviktig roll för vår egen kunskap om förhållandena i världen och förståelseför fattigas villkor och rättigheter. Det kan både bana vägför mer jämlika relationer mellan aktörer i Sverige och utvecklingsländernaoch bidra till en stärkt biståndsvilja i Sverige. Kommitténfinner att ett ömsesidigt folkligt samarbete över gränserna föratt främja de utvecklingspolitiska målen bör stimuleras. Formernaför detta bör utredas vidare i samråd med enskilda organisationer,kommuner, kultur- och forskningsinstitutioner och andra företrädareför det civila samhället. I en sådan utredning bör man ävenbeakta värdet av att stimulera ett mellanfolkligt samarbete efter detatt det biståndsbaserade samarbetet upphört eller biståndssamarbeteinte har funnits.Sverige bör fortsatt ge ett kraftfullt stöd till framväxten av ettstarkt civilt samhälle i utvecklingsländerna. Stödet bör fortsatt inriktasig på enskilda organisationer som verkar för något eller fleraav de tre målen för PGU. Även om det främst inriktar sig på ideellaorganisationer eller intresseorganisationer kan en bred flora avorganisationer bli aktuella. Olika slags sammanslutningar kankomma ifråga som kooperativ, stiftelser och lösare nätverk.Stödet kan kanaliseras bilateralt via svenska organisationer ellerdirekt från UD/Sida. Stödet kan också gå via olika FN-organ, EU,annan internationell organisation eller organisation i annat land.Med ett sydperspektiv ska det svenska stödet- oavsett vilken kanalsom används - bygga på behov och efterfrågan från organisationeri berörda länder. Stöd via en extern enskild organisation ska avseverksamhet som bedrivs av en inhemsk organisation i landet ominte särskilda skäl föreligger för den utomstående organisationensom genomförare. Planering, genomförande och resultatansvarligger därmed hos den inhemska organisationen.Samarbete mellan likasinnade enskilda organisationer i Sverigeoch utvecklingsländerna har särskilda kvalitéer och möjligheter förett långsiktigt och fördjupat samarbete. Direktbistånd frånUD/Sida till det civila samhället i utvecklingsländerna bör vara ettkomplement. För detta ändamål kan de autonoma utvecklingsfondersom diskuterats ovan vara ett alternativ. När det gällerUD/Sidas bedömning av organisationer och deras verksamhet i232

SOU 2001:96Biståndets rollutvecklingsländerna bör kunskap och kompetens hos svenska enskildaorganisationer tas tillvara. UD/Sidas analysförmåga därvidlagkan behöva stärkas.Sverige bör inte bara ge stöd till organisationerna och deras verksamhetutan också genom dialog och bistånd bidra till att skapa engynnsam miljö för dem att verka i. Det gäller utvecklingen av ettunderlättande regelverk och en konstruktiv politisk och rättsligadministration, inte minst då ett verksamt försvar för organisations-,mötes-, åsikts-, religions- och yttrandefriheten. En förstärktsvensk närvaro i samarbetsländerna (som föreslås i Kapitel 8)möjliggör dessutom bättre kontakter och kunskaper om det civilasamhällets roll och villkor i respektive land.Även om denna form av bistånd, liksom nu, kommer att gå tillmånga olika skiftande verksamheter måste huvudsyftet vara att utvecklakompetenta, självständiga, legitima och demokratiska organisationeri utvecklingsländerna. Det kan inbegripa stöd till administrativutveckling, utveckling av finansieringsförmåga och utbildningskapacitet.Stöd bör också lämnas till nationella, regionala och internationellanätverk och paraplyorganisationer för ökat utbyte, samordningoch påverkansarbete. Till exempel bör organisationernas medverkani utarbetandet och uppföljningen av fattigdomsstrategier(PRSP) få stöd. Det är också angeläget att ge utvecklingsländernasorganisationer möjligheter att delta i regionala och internationellautbyten, konferenser och förhandlingar.Val av samarbetsländer och dess antalI det föregående föreslås kriterier för val av samarbetsländer samtriktlinjer för det långsiktiga samarbetet med dessa länder. Därigenomskapas också en situation där nationella regeringar får en drivkraftatt uppfylla de grundläggande kriterierna för ett långsiktigtsamarbete som på sikt skall leda till ett generellt budgetstöd.Valet av samarbetsländer grundas på politiska beslut i regeringoch riksdag. Kommittén förutser att även beslut om generellt budgetstödmed självständigt resultatansvar i hög grad kommer att varamer politiskt än operationellt till sin karaktär. Regeringen bör förankrabesluten i riksdagen. Dessutom bör nära samordning ske medandra givarländer i valet av samarbetsländer.233

Biståndets roll SOU 2001:96För de länder som erhåller generellt budgetstöd bör en redovisningske till riksdagen två gånger per mandatperiod. Vid klaraöverträdelser av de grundläggande kriterierna bör utvärdering ochomprövning ske skyndsamt. Kommittén förutspår att konsekvensernaav de föreslagna samarbetsformerna kan bli att mer tid behöverägnas åt analys av övergripande frågor som t.ex. ländernas fattigdomspolitik,deras demokratiseringssträvanden och politikensresultat. I detta sammanhang behöver också nödvändiga mål-medelanalyser kopplade till dessa analyser företas. För Sidas del kommersannolikt mera resurser behöva decentraliseras till fältorganisationeni samarbetsländerna, bl.a. för att genomföra dessa analyser,samtidigt som projekthanteringen inom denna del av biståndet successivtminskar.Vartefter gällande samarbetsavtal med enskilda länder löper utbör en bedömning göras utifrån urvalskriterierna huruvida samarbetetskall fortsätta, successivt avtrappas, upphöra eller övergå iandra former, exempelvis som bilateralt stöd till en global nyttigheteller genom samverkan med en annan finansiär som tar huvudansvar.Den långsiktiga strategin syftar till ett mera generellt samarbete iform av direkt budgetstöd till ett antal länder. Det redan förekommandebudgetstödet ges inte utifrån samma kriterier och de krav påbakgrundsanalys och resultatuppföljning som här föreslås. Enligtkommitténs bedömning är det ytterst få länder som skulle kunnavara aktuella för att enbart erhålla budgetstöd under den närmasteframtiden. Det är omöjligt att idag ange när detta blir möjligt förolika länder och för hur många länder ett sådant stöd kan komma ifråga. Det är en process över tiden och beror också på hur storandel av den totala biståndsvolymen som avsätts för ett sådantsamarbete i förhållande till andra insatser, exempelvis det multilateralasamarbetet, humanitära insatser och produktion av globalanyttigheter.Vägen fram till ett generellt samarbete kräver enligt kommitténsbedömning stora selektiva insatser i ett antal noga utvalda samarbetsländerför att kunna övergå till generellt budgetstöd. Kommitténförutser att det kommer behövas ökad svensk närvaro på fältetoch större satsningar på analys och utvärdering. Antalet länder behöverdärför begränsas till ett hanterbart antal. Som tidigarenämnts har Sverige i dagsläget utarbetat landstrategier eller riktlinjerför cirka 45 länder samtidigt som Sverige har en biståndsrelationmed ytterligare cirka 70 länder. Kommittén sätter också upp tydliga234

SOU 2001:96Biståndets rollkriterier för valet av samarbetsländer för långsiktigt bilateralt samarbete.Den sammantagna bedömningen är därför att antalet samarbetsländerinledningsvis inte bör bli fler än de 20-tal länder somtidigare erhållit långsiktigt stöd, och att samarbetsländerna företrädesvisbör sökas bland de fattigaste länderna. Kommittén anser attdenna minskning av antalet länder bör komma till stånd under dennärmaste femårsperioden.Kommittén vill understryka att ett färre antal länder för ettsådant långsiktigt samarbete inte innebär att Sverige ”sviker” eller”överger” de fattiga människorna i andra delar av världen. En betydandedel av den svenska biståndsbudgeten kanaliseras exempelvisvia FN-organens insatser för t.ex. barn och flyktingar, via EU tillAVS-länderna, via enskilda organisationer och via det svenska humanitäraoch konfliktförebyggande biståndet. Den ökade satsningenpå produktion av globala nyttigheter som kommittén föreslårutgör också ett väsentligt bidrag till att förbättra villkoren förmånga människor som lever under konflikt, hotas av hiv, lider bristpå vatten etc. oavsett regim eller geografisk belägenhet.6.4.2 FörslagKommitténs förslag till utformning av det svenska biståndet kansammanfattas i följande punkter.NNNFöljande kriterier föreslås tillämpas vid val av länder med vilkaSverige önskar bedriva ett långsiktigt samarbete. Låginkomstländereller länder med utbredd fattigdom vars regeringar: driveren politik som är inriktad på hållbar fattigdomsminskning; driveren pågående process mot demokrati och jämställdhet; har entrovärdig strävan att förverkliga de mänskliga rättigheterna.Ett aktivt och selektivt samarbete bör prägla biståndet till deländer som inte bedöms ha förmåga eller kapacitet att fullt utgenomföra den fattigdomsbekämpande politiken, men som kanaccepteras utifrån de föreslagna urvalskriterierna. Det selektivastödet måste anpassas till respektive situation och koncentreras tillde dimensioner av fattigdomen (brist på möjligheter, makt ochsäkerhet) där bristerna är störst samt till kapacitetsuppbyggnad föratt kunna genomföra politiken.För länder som bedöms uppfylla kriterierna och som har kapacitetoch förmåga att genomföra politiken bör ett generellt budgetstödmed självständigt resultatansvar komma ifråga. Samarbetet bör235

Biståndets roll SOU 2001:96NNNNNNbygga på att landet har klara mål för sin utvecklingsstrategi samtsjälvt beslutar om hur målen skall uppnås. Landet skall ha egenkontroll och utvärdering av resultaten samt eget ansvar förupphandlingen av varor och tjänster.Kommittén anser att det långsiktiga samarbetet bör begränsas tillett hanterbart antal länder som i ett inledningsskede inte bedömskunna överstiga 20 länder. Denna minskning av antaletsamarbetsländer bör komma till stånd under den närmastefemårsperioden.Sverige bör avbinda allt bilateralt bistånd och samtidigt verka förtotal internationell avbindning.Kommittén föreslår ökat stöd till det civila samhället i utvecklingsländerna,liksom stöd till dess organisationersmöjligheter att verka nationellt och internationellt.Det mellanfolkligt samarbetet - mellan olika parter i Sverige ochandra länder - bör stödjas också när samarbetet inte är direktbiståndsrelaterat. Formerna för detta bör utredas. (ytterligareförslag återfinns under 7.5.4)Landstrategierna för det svenska biståndet skall baseras påsamarbetsländernas planering och utformas i nära samråd medlandet i fråga samt mellan regeringen, myndigheter, näringsliv ochdet civila samhället i Sverige. Strategierna skall alltid bygga påutvecklingslandets strategi för fattigdomsminskning, demokrati,mänskliga rättigheter och jämställdhet och samordning med andragivares och multilaterala institutioners strategier bör eftersträvas.Kompetensen inom utrikesförvaltningen och Sida behöverförstärkas för att bättre kunna bedöma olika utvecklingsländerspolitik och strategier för fattigdomsbekämpning utifrån ett sydochrätighetsperspektiv. Handelspolitik, demokrati och mänskligarättigheter är områden som kräver ökad uppmärksamhet.Kommittén förutser att Sida kommer att behöva decentraliseramer resurser till fältorganisationen i samarbetsländerna, bl.a. föratt genomföra nödvändiga analyser inom ramen för det långsiktigasamarbetet som här föreslås.236

SOU 2001:96Biståndets rollDe huvudsakliga förslagen åskådliggörs i följande schema.Svensk biståndLandbaseratBistånd via: Långsiktiga samarbetsländer AndraländerSamarbetslandetsregeringGenerellt samarbeteBudgetstödPolicydialogIckelandbaseratRegionaltsamarbeteCivila samhället,privata sektorn,lokala myndigheteri samarbetslandetMultilateralaorganisationerBilateralaorganisationerSelektivt samarbeteBudgetstöd/programstöd/sektorstödProjektstödTekniskt biståndRådgivningPolicydialogStöd till globala nyttigheter på landnivå(miljö, forskning, katastrofbistånd, ICT etc.)- Stöd till civila samhället.(Efterfrågestyrt; ej bundet till svenska kanaler;Autonoma utvecklingsfonder)- Mellanfolkligt samarbete.Samarbete mellan organisationer/institutioner iSverige och utvecklingsländer med liknandemål och inriktning.- Samfinansiering med eller stöd tillmultilaterala institutioners verksamhet ienskilda utvecklingsländer- Samfinansiering med andra bilateralaorganisationer.GlobalanyttigheterRegionaltorganisationssamarbeteOrganisationssamarbetekring globalanyttigheterStöd tillregionaltsamarbete ochglobalanyttigheter6.5 Svenska profilfrågorI biståndsdebatten talas ofta om svenska profilfrågor. Med dettaavses för det mesta de frågor som Sverige driver i olika internationellasammanhang och i det bilaterala samarbetet. Väl kända exem-237

Biståndets roll SOU 2001:96pel är demokrati och MR, jämställdhet, miljö, förvaltning etc.Kommittén har i sitt arbete funnit att svenska biståndsinsatser varitframgångsrika inom just dessa områden och därför bör fortsätta.När målet för en svensk biståndspolitik formuleras skall dettaockså uppfattas som en svensk profil, dvs. det ger en bild av vadSverige tycker är viktigt för utveckling. I ett samarbete baserat påpartnerskap måste inriktningen av det svenska biståndet ställas irelation till samarbetsländernas val av politik. De svenska profilfrågornakan inte formuleras som ensidiga villkor för användningen avsvenska biståndsmedel. Det betyder inte att biståndet är villkorslöst,inte ens när samarbetslandets strategi för fattigdomsminskningvarit framgångsrik och Sverige anser sig kunna ge ett generellt budgetstöd.Sverige måste ställa krav på insyn och öppenhet, vilket i sin turställer krav på hela det demokratiska systemet i mottagarlandet.Det svenska biståndet kan bidra till uppbyggnad av en effektiv förvaltningmed demokratiska institutioner. Problemet med korruptionoch maktmissbruk, som ofta uppmärksammas i biståndsdebatten,är ett bra exempel. Om det skall vara försvarbart att biståmed svenska skattepengar är det självklart viktigt att veta att dessamedel inte försnillas. För en hållbar utveckling är det dock nödvändigtatt få en demokratisk insyn i förvaltningen. Detta skall ske inteenbart för att Sverige ställt krav, utan för att det finns en vilja ochen insikt om behovet av detta hos regeringen i mottagarlandet.Denna vilja och insikt finns också hos många utvecklingsländer,även om det fortfarande fattas mycket innan problemen är lösta.Ett sydperspektiv innebär att Sverige tar fasta på denna vilja redan isitt länderval och visar förtroende för att mottagarlandet driver utvecklingeni rätt riktning. Sverige och samarbetslandet är alltsåöverens om förutsättningarna, men det är mottagarlandets regeringsom utformar sin politik och väljer om denna bäst främjas genomsvenska varor och tjänster. Utvecklingsländerna måste få ett självständigtresultatansvar och själva kunna samordna det bistånd somkommer från flera olika håll.Svenska profilfrågor definieras också ibland som områden därden svenska resursbasen är påtaglig. Hit hör de områden där Sverigehar kunskaper och produkter som väl lämpar sig i utvecklingssamarbetet.Dessa områden sammanfaller naturligen oftast med de frågorSverige driver i olika internationella fora, som t.ex. miljöhänsynoch jämställdhet.238

SOU 2001:96Biståndets rollDen svenska resursbasen kan således beskrivas på många sätt,som varor, kunskap, idéer och metodik Den kan utnyttjas i såvälbilateralt statligt samarbete som vid framtagande av globala nyttigheteroch i samarbetet genom enskilda organisationer. Det behövsen medveten politik för att främja resursbasen till exempel genomatt satsningarna inom den svenska högskolan också beaktar Sverigespolitik för global utveckling.Svenskt kunnande kan emellertid inte var den främsta utgångspunktenför svenska biståndssatsningar. Det måste vara behoven iutvecklingsländerna och ur ett sydperspektiv också de prioriteringarsom finns hos människorna i dessa länder.Till profilfrågorna kan slutligen läggas nya områden som vi i Sverigemenar kräver stark uppmärksamhet. Kampen mot hiv/aids ochatt överbrygga den ”digitala klyftan” ser kommittén som nya områdendär mycket stora satsningar snabbt behöver göras.Från många håll har till kommittén framförts att det vore önskvärtmed en större koncentration av biståndsinsatserna. Även omSverige, jämfört med de flesta andra länder har ett stort bistånd,som de flesta önskar skall bli större, så räcker det ändå inte till attgöra ”allt överallt”. När frågan om koncentration har rests har dengällt både geografisk koncentration (länderval) och ämnesmässigkoncentration. Frågor om länderval behandlas på annat håll i dettabetänkande. I detta avsnitt behandlas det som berör sakområden.Beträffande en koncentration av sakområden har det inomkommittén och i alla olika konsultationer varit naturligt att diskuterabåde vad som skall vara svenska profilfrågor och vad densvenska resursbasen innehåller som särskilt väl skulle kunna bidratill utveckling och som med stor sannolikhet kan komma att efterfrågasfrån utvecklingsländerna. I detta avsnitt redovisas de förslagsom framkommit och de områden som enligt kommittén bör varaviktiga svenska profilfrågor också i vårt internationella ochmultilaterala biståndsarbete.Kommittén har också uppmärksammats på de synergieffekter somkan uppnås genom att vara mer öppen för kraften och kompetensenhos den svenska resursbasen inklusive bl.a. svenskt näringslivoch folkrörelser för att nå utvecklingspolitiska målsättningar.I ett växande antal mottagarländer kan spåras en önskan om merjämlika relationer baserade på ömsesidig nytta istället för ett traditionelltgivare-mottagare-förhållande. Detta är särskilt tydligt i denågot mer utvecklade länderna och ligger i linje med ett ökat sydperspektivi relationerna med Sverige. En naturlig konsekvens av239

Biståndets roll SOU 2001:96detta är att näringslivssamarbetet och nära samarbete mellan tvålikasinnade parter (”twinning”) får en mer central roll än hittills.De positiva samverkan i utvecklingssamarbetet som i många fallväxt fram mellan staten, främst Sida, och enskilda organisationerbör prägla relationerna mellan alla aktörer. I allt för hög grad harsvenskt näringsliv utnyttjats främst som "leverantör" till färdigformuleradeprojekt och program. Med den projekt-, sektor- ochlandkunskap som under årtionden byggts upp inom svenskt näringslivoch det civila samhället finns mycket att vinna i utvecklingshänseendepå att närmare bygga ett partnerskap mellan dessaaktörer och bl. a. Sida tidigt i planeringsfasen.6.5.1 Att bygga kunskapskapacitetUtbildning och forskning. Möjligheten till utbildning är en fundamentalbyggsten i såväl fattigdomsbekämpning som demokratibyggandeoch jämställdhetssträvanden. Det är självklart att olika formerav utbildningsinsatser ända upp på universitetsnivå ingår i förutsättningarnaför utveckling.De flesta biståndsgivare är engagerade inom utbildningsområdet,och därför är det enligt kommittén värt att understryka den långaerfarenhet och det kunnande som finns i Sverige inom vuxenutbildningensom en speciell svensk profil. Studieförbundens folkbildningsarbetemed bl.a. studiecirkelmetodiken har rötter tillbaka tillden tid när Sverige arbetade sig upp ur fattigdom. Även folkhögskolornaoch komvux har betytt mycket för att utveckla lärandet ivuxen ålder. På senare år har även ICT utvecklats, för att mer ochmer möjliggöra distansutbildning – en tillgång som vore ovärderlig,men som än så länge är ouppnåelig, för de flesta studerande i utvecklingsländerna.Utbildning är också oftast en väsentlig del avden teknologiöverföring som behandlas nedan.Sverige har en lång tradition och en unik erfarenhet av forskningssamarbetemed utvecklingsländerna i syfte att stärka derasforskningskapacitet. Att bygga upp en bred egen forskningskapacitetär en viktig förutsättning för utveckling. Det är viktigt attforskningen inte begränsas till att svara på frågor som aktualiserasbara av bistånd, utan att det akademiska samarbetet får utvecklaskring alla lokala problemformuleringar.Teknologisk kunskapsöverföring. Allmänt finns ett stort behov avbåde tekniskt samarbete med och överföring av teknologiskt kun-240

SOU 2001:96Biståndets rollnande till utvecklingsländerna (Kapitel 5). Det finns ett flertal viktigateknologiområden där svenskt kunnande och svenska produkterligger långt framme. Väl kända områden är informations- ochkommunikationsteknologi (ICT), miljöteknik och bioteknik liksomutvinning och sparande av vatten och energi. Sida har under en följdav år metodiskt byggt upp ett kunnande både vad gäller ren kapacitetsutveckling– i form av institutioner, metodutveckling, utbildningav personal etc. – men också vad gäller innovativa projekt påolika områden. Svenskt bistånd har också gjort viktiga insatser närdet gäller att skydda och utveckla naturresursbasen i många utvecklingsländer.Som exempel kan nämnas markvårdsprogram, stödtill marin forskning och skydd av känsliga kustområden samt olikaprogram för ett hållbart utnyttjande av skogsråvaran. Väsentliguppmärksamhet har även ägnats åt problem i samband med moderniseringsprocessen,typ miljöekonomi, industriella föroreningar,energi och transporter etc. Ett allvarligt problem i många regionerär bristen på färskvatten. Här har Sverige speciell kompetens ocherfarenhet via Stockholm International Water Institute (SIWI) ochStockholm Water Conference. Sverige har också lång erfarenhetoch stort kunnande kring väg- och brobyggande under olika förutsättningarrunt om i världen, liksom utvecklandet av speciell teknikför utvecklingsländernas jordbruk och livsmedelsförsörjning.Kommittén vill understryka att det inte bara handlar om attöverföra befintlig teknik utan också om att genom biståndet stimuleraforskning och produktutveckling speciellt avsedd för utvecklingsländernasbehov. Den snabba teknikutvecklingen gör detfullt möjligt för de fattigaste länderna att – med rätt stöd – få möjlighetatt "hoppa över" vissa steg i utvecklingsprocessen och gå direktpå tekniker som är ekonomiskt och/eller miljömässigt effektiva.Ett tydligt exempel är mobiltelefoni i stället för konventionelltelefoni. Utifrån miljö- och klimatsynpunkt kan stora vinster görasom tekniksprång uppmuntras, framför allt inom sektorerna energioch transporter.Informations- och kommunikationsteknologi (ICT) 34 . Att stödjautveckling av ICT är viktigt av minst tre skäl. Den ”nya” ekonominär helt uppbyggd kring ICT. Länder som inte satsar på att stärkadenna kapacitet blir snabbt marginaliserade i fråga om ekonomi ochhandel. Många utvecklingsländer och företag i dessa länder kanockså utveckla nischkompetens med hjälp av denna teknologi. ICT34Förslag till hur man i biståndet kan utnyttja ICT återfinns i Accascina, 2001a och 2001b.241

Biståndets roll SOU 2001:96kan slutligen utnyttjas offensivt i ansträngningarna att minska fattigdomen.Uppbyggnaden av ett informations- och kommunikationssystemi samhället är beroende av tekniskt kunnande och tillgänglighet tillrelevant teknologi. Det finns stora behov att förmedla kunskaperkring hur länder skall strukturera systemet, hur regelverk skallkonstrueras och vad statens uppgifter skall vara. Vidare behövsstöd för kapacitetshöjande åtgärder inom administrationen ochinom den högre utbildningen. Den mest betydelsefulla insatsentorde dock vara att medverka till en ändamålsenlig lagstiftning ochstödjande politik.Stöd till utveckling av ICT-baserade tillämpningar har blivit alltmer aktuell. Det finns en stor potential i olika former av lokalt anpassade”ICT-verktyg” inom utbildning, hälsovård, småföretagande,jordbruk, samhällsinformation m.m. För att denna typ avsatsningar skall få effekter för hela nationer och breda befolkningsgrupperkrävs en avsevärd utbyggnad av infrastrukturen. Sverigekan bidra med erfarenheter från bildandet av en regleringsmyndighet,ge stöd för utvecklandet av nya finansieringsmekanismeroch uppbyggnad av landsbygdsbaserad ICTinfrastruktursamt bistå vid införandet av nationella ICT-strategier.Sverige bör stödja tanken på att varje by i ett utvecklingslandborde ha tillgång till Internet och verka för att detta ska förverkligasi ett antal samarbetsländer före år 2005.6.5.2 Att stödja demokrati, offentlig förvaltning ochjämställdhet.Starka parlament. Det är viktigt att stärka parlamentens roll, sommotkraft till den presidentmakt som i många utvecklingsländerknappast kan betecknas som demokratiutvecklande. Här vill kommitténunderstryka att de resurser som ställts till förfogande för desvenska partierna, via de partinära organisationerna, att ta upp samarbetemed partier i utvecklingsländerna liksom riksdagens bilateralasamarbete med vissa parlament är av stor betydelse.Lokal demokrati. Sverige ligger långt framme när det gäller denlokala (kommunala) beslutanderätten med en långt driven decentraliseringav beslutsfattandet till lokal nivå. Det finns också redanidag många intressanta exempel på lokalt utvecklingssamarbetegenom vänorter och s.k. ”twinning” liksom utvecklingssamarbete242

SOU 2001:96Biståndets rollvia kommunförbundets och landstingsförbundets gemensammaorgan SALA/IDA.God offentlig förvaltning. Några av de viktigaste faktorerna förgod utveckling i ett land är att öka kapaciteten i demokratiskainstitutioner som kan styra landet, värna rättssamhället samt bevakalandets intressen i internationella fora. På dessa områden finnsdet många exempel på framgångsrikt samarbete mellan svenskainstitutioner och organisationer, på såväl statlig som lokal nivå.Kommittén har funnit att det finns ett starkt stöd för ytterligaresvenska satsningar inom detta område.Starka folkrörelser. De har betecknats som något ”typisktsvenskt”, som är bärande för vår demokrati och en idé viktig attförmedla till länder som skall utveckla sin demokrati. Kommitténdelar denna uppfattning, och konstaterar att folkrörelsetanken harvarit bärande när biståndet genom de enskilda organisationerna fåtten allt större andel av biståndsbudgeten under de senaste årtiondena.Strävan efter jämställdhet mellan kvinnor och män är en förutsättningför rättighetsperspektivet men är också i sig en starktpådrivande faktor för utvecklingen. Detta framhålls på många ställeni betänkandet. Det är ingen tvekan om att Sverige kan driva frågorom jämställdhet med stor auktoritet och stort internationelltförtroende. Att öka jämställdheten mellan könen är också ett av deövergripande internationella utvecklingsmålen.Öppenhet och korruptionsbekämpning. De nordiska länderna –med sin öppenhetsprincip i form av offentlighet och insyn i samhällsförvaltningenoch yttrandefrihet i tal och skrift – är de ländersom är mest framgångsrika vad gäller korruptionsbekämpning, enligtalla jämförande undersökningar. Just korruptionen är ett av destörsta hindren inte bara för utveckling, utan också för ett förtroendefulltsamarbete och för biståndsviljan. Kommittén vill särskiltpeka på vikten av att rättssystemet är fritt från korruption som enförutsättning för skyddet av de mänskliga rättigheterna.Ombudsmannafunktionen. Ombudsman har blivit ett internationelltbegrepp för en institution och arbetsmetod som skall slå vaktom den enskilda människans rättigheter. Kommittén anser att Sverigekan bidra med breda erfarenheter av denna funktion i mångautvecklingsländer.Skatteuppbörd, folkbokföring och revision. I en ekonomi som utvecklasoch ger tillväxt är det viktigt att ha ett fungerande skattesystemoch uppbörd. Det är en förutsättning för att ett land på sikt243

Biståndets roll SOU 2001:96skall bli oberoende av bistånd. Ett effektivt och rättssäkert skattesystemförutsätter också ett fungerande system för t.ex. folkbokföring.Här har Sverige lång erfarenhet att dela med sig av.Statistik. Tillförlitligt statistiskt underlag är en god grund förbåde beslutfattande och opinionsbildning. Statistisk information ärdefinierad som en global nyttighet (4.1). Ur jämställdhetsperspektivhar det, bland annat i samband med FN:s kvinnokonferenser,rests krav på mer och bättre statistik som redovisar könsskillnader.Sysselsättningspolitik och relationer på arbetsmarknaden. Aktivaarbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom strävan efter en fredligoch konstruktiv samverkan mellan arbetsmarknadens parter är internationelltkända svenska tillgångar.Handel. Sverige har som litet handelsberoende land lång erfarenhetav såväl betydelsen av en öppen handel för ett lands utvecklingliksom uppbyggnaden ev. den institutionella strukturen kring enväl fungerande utrikeshandeln. Det svenska biståndet till de multilateralaorganisationernas verksamhet på handelsområdet harmångdubblats under senare år. Denna ökning har emellertid skettfrån mycket låga nivåer och insatserna kommer att behöva ökaytterligare. Detsamma gäller det bilaterala biståndet för att stärkautvecklingsländernas deltagande i världshandeln och i detmultilaterala handelssystemet 35 .Regionalt samarbete. De nordiska ländernas långa samarbeteinom kultur, vetenskap, handel och den fria rörligheten på dennordiska arbetsmarknaden etc. bör vara en god grund för attförmedla erfarenhet och kunskap till regioner vars samarbete ärunder utveckling. På annat håll i betänkandet pekar vi på att EU harett stort ansvar att backa upp regionala samarbetssträvanden. Detnordiska samarbetet har dock en annan karaktär som möjligenskulle kunna vara mer relevant för en del regioner att dra lärdomoch erfarenhet av.6.5.3 Den enskilda människans rättigheter och säkerhet.Barn. Sverige har lång erfarenhet av en välutvecklad social- ochfamiljepolitik i linje med FN:s barnkonvention både vad gäller förvaltningoch praktiskt socialt arbete. I utvecklingsländer där störredelen av befolkningen består av barn och ungdomar blir fokuseringpå barnens rättigheter och behov en förutsättning för utvecklingen.35Arhan, 2001 och Winters, 2001244

SOU 2001:96Biståndets rollSverige bör fortsätta att lyfta fram barns villkor, främja deras möjligheteroch visa på metoder för deras deltagande och bidrag tillförändring.Människor med funktionshinder. Svensk handikappolitik håller påatt utvecklas från att ha varit en omsorgsfråga till att vara en rättighetsfråga.FN har fastställt ”standardregler för att tillförsäkra människormed funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet”. Medett rättighetsperspektiv måste detta synsätt få ännu större genomslagockså i Sveriges internationella agerande och i dialogen medutvecklingsländerna.Hälsa. Liksom utbildning är hälsa ett av de självklara områdendär praktiskt taget alla större biståndsgivare i dag engagerar sig.Kommittén utgår från att Sverige även fortsättningsvis kommer attengagera sig inom hälsosektorn, såväl bilateralt som i den globalakampen mot smittsamma sjukdomar m.m. Hiv/aids-problemet ärjust nu den stora ödesfrågan som måste angripas från många utgångspunkter.Sverige har under 90–talet deltagit aktivt i ansträngningarnainternationellt att förebygga spridningen av hiv och ocksågjort insatser på landnivå för att stärka vården av de sjuka. I dettasammanhang är det angeläget att uppmärksamma det stora svenskakunnandet kring sexuell och reproduktiv hälsa och frågor kring sexualupplysningoch familjeplanering. Den svenska mödra- och barnhälsovårdenhar varit framgångsrik i att minska barnadödlighet ochmödradödlighet (barnsängsdödlighet). Dessa båda områden tillhörockså de övergripande internationella utvecklingsmålen (avsnitt2.3.4). Här finns alltså anledning att tro att Sverige ännu mer aktivtskulle kunna bidra till måluppfyllelsen genom kunskapsöverföringoch forskningssamarbete.Alkohol och droger som utvecklingshinder. Historiskt sett haralkoholbruket i Sverige varit ett utvecklingshinder. Insikten omdetta gör att vi tillsammans med de nordiska länderna, till skillnadfrån t.ex. övriga Europa, betraktar alkoholbruket som en folkhälsofrågaav stor vikt. Redan i dag pågår en utvecklingsrelateradforskning på detta område i Sverige, och kommittén understrykerdärför vikten av att dessa insikter och kunskaper involveras i utvecklingssamarbetet.Även denna fråga har stor bärighet på kampenmot hiv/aids.Mainstreaming/integration. Sverige har under de senaste årtiondenasträvat efter att vissa synsätt och intressen skall genomsyrahela det politiska beslutsfattandet och verkställandet, för att garanteraatt rättighetsperspektivet och kravet på hållbar utveckling245

Biståndets roll SOU 2001:96skall få genomslag. Omvänt torde det vara så, att när rättighetsperspektivetalltmera vinner mark i fattigdomsbekämpningen så kommerutvecklingsländernas önskan att ta del av erfarenheter ochkunnande på dessa områden att öka.6.5.4 SlutsatserSammanfattningsvis menar kommittén att följande områden kommeratt vara viktiga svenska profilfrågor inom biståndet.Y Kunskapsöverföring genom insatser för utbildning, inteminst vuxenutbildning.Y Forskningssamarbete för utvecklande av utvecklingsländernasegen forskningskapacitet.Y Teknologisk kunskapsöverföring och produktutvecklingmed särskild inriktning på miljö, energi, transporter, vattenoch ICT.Y Sverige bör verka för att varje by i ett antal av de långsiktigasamarbetsländerna har tillgång till Internet till år 2005.Y Kapacitet för god offentlig förvaltning genom byggande aveffektiva demokratiska institutioner och rättssamhällensom bygger på öppen redovisning och insyn.Y Stöd till folkrörelsearbete, flerpartisystem och utvecklandetav den lokala demokratin.Y Näringslivssamarbete för att utveckla utvecklingsländernasegna näringsliv.Y Samarbete kring arbetsmarknadsfrågor.Y Hälso- och socialfrågor med speciell betoning på sexuelloch reproduktiv hälsa samt alkohol och droger.Y Jämställdhet mellan kvinnor och män.Y Barns och funktionshindrades rättigheter och möjligheter.246

7 Aktörer med nya roller7.1 Ökade behov av utvecklingsfinansieringMinskande biståndsflöden och stagnerande samt geografiskt starktdifferentierade privata flöden har ökat behovet av att finna nyaformer av utvecklingsfinansiering. Det finns en växande enighetkring uppfattningen att finansieringen måste komma från enmängd olika källor, men att den interna resursmobiliseringen iutvecklingsländerna utgör basen. Ökat sparande kommer att spelaen allt viktigare roll i takt med ländernas ekonomiska utveckling.Biståndet är ett viktigt komplement i denna process. Därtill behövsökade privata flöden i form av utländska direkt- och portföljinvesteringar.Ökad handel är också avgörande för utvecklingsländersmöjlighet att generera egna resurser för sin utveckling. Remitteringarfrån exilboende är en allt viktigare inkomstkälla, som nämntsi avsnitt 3.1.5.En annan betydelsefull finansieringsform utgörs av skuldlindring.Skuldavskrivning har blivit en viktig fråga i den allmänna debattenoch opinionsbildningen för en rättvisare värld. Frågan har drivits avmånga folkrörelser bland annat genom Jubel 2000.Nya innovativa finansieringslösningar behöver också övervägas.Privata stiftelser står idag för en stadigt ökande andel av internationellautvecklingsinsatser. Ett antal unika partnerskap mellan näringslivetoch den offentliga sektorn har vuxit fram under de senasteåren, t.ex. den globala alliansen för vaccin och immunisering(GAVI). Det behövs dock mer kunskap om vilka komparativa fördelarde olika aktörerna har, hur aktiva de skall vara i olika skeden iprocessen samt hur styrningen av finansieringens användning skallorganiseras.Andra förslag på nya finansieringslösningar är internationellbeskattning i olika former. Ett flertal olika skattebaser hardiskuterats som skatt på kolutsläpp, avgift på internationell luft-247

Aktörer med nya roller SOU 2001:96transport eller skatt på internationella valutatransaktioner, den s.k.Tobinskatten (avsnitt 4.1.3).För att generera ökad finansiering för utveckling måste nya resurseridentifieras och de olika existerande resurskällorna samverkabättre. Därför finns det också behov av att se över systemfrågornaoch hur det internationella ekonomiska systemet är strukturerat.Frågans betydelse understryks av att en internationell konferensom utvecklingsfinansiering kommer att äga rum i Mexiko i mars2002. Konferensen är unik i så motto att den förutom FN:s medlemsstateroch de multilaterala aktörerna (FN, Världsbanken, IMF,WTO etc.) också kommer att samla privata företag, banker, enskildaorganisationer m.fl. för att gemensamt behandla finansieringsfrågan.Sverige har länge varit internationellt aktivt för att finna nyaformer av finansiering för utvecklingsändamål. Ett särskilt finansieringsprojekthar bl.a. pågått inom utrikesdepartementet sedan1998, där ett flertal internationellt uppmärksammade studier omfinansiering av det multilaterala systemet tagits fram. Dessutom harSverige intagit en ledande roll i förberedelserna inför den internationellakonferensen om utvecklingsfinansiering (FfD).För att en ökad utvecklingsfinansiering skall bidra till minskadfattigdom krävs ett effektivt och väl fungerande multilateraltsystem. FN, EU och de internationella finansiella institutionernautgör centrala kanaler för tillförsel av resurser och för deras effektivaanvändning. Samtidigt bör Sverige i samarbete med andra likasinnadeländer ta initiativ till nya former för kraftigt utökaderesursöverföringar till utvecklingsländerna. Förslag om att inrättaen fond som IMF och Världsbanken skall hantera har nyligen förtsfram av den brittiska regeringen. Fonden föreslås omfatta ett årligtbidrag på 50 miljarder US-dollar och syfta till att främja uppfyllandetav de internationella utvecklingsmålen till år 2015. Tanken äratt medlen skall vara kopplade till precisa och bestämda krav på utvecklingsländernavad avser åtgärder mot korruption, för transparens,demokrati och främjande och respekt för mänskliga rättigheter.248

SOU 2001:96Aktörer med nya roller7.1.1 FörslagY Det svenska biståndet bör nå 1 procent av BNI senast år 2005.Y Sverige bör aktivt arbeta för ökat internationellt bistånd och föratt FN:s 0,7 procentmål uppnås av fler länder samt uppmuntra nyaformer av utvecklingsfinansiering, framförallt inom EU och ibilaterala kontakter med andra OECD-länder. Särskild uppmärksamhetbör ägnas finansiering av globala nyttigheter.Y Sverige bör, tillsammans med andra likasinnade länder, ta initiativtill nya former för kraftigt utökade resursöverföringar till utvecklingsländerna.Y Sverige bör verka för snabbare och mer kraftfulla internationellaskuldavskrivningar för de fattigaste och mest skuldtyngda länderna.Det svenska biståndet till skuldavskrivningar bör öka i enlighetmed det internationella HIPC-initiativet och bilateralt gentemotenskilda länder.7.2 De multilaterala organisationerna7.2.1 Utvecklingshänsyn inom samliga politikområdenI en alltmer globaliserad värld växer behovet av starka, trovärdiga,effektiva och universellt legitima internationella organisationer.Många delar av det multilaterala systemet är emellertid splittrademed oklara roller och mandat mellan olika organisationer. Systemeti dess helhet är underfinansierat både med hänsyn till de globalauppgifterna och de faktiska krav som medlemsländerna åläggerorganisationerna. Det är i vissa delar ineffektivt med stora tungabyråkratier och otidsenlig eller bristande personalkompetens.Reformer är således nödvändiga för att åstadkomma ökad effektivitet.Det multilaterala systemets legitimitet är dessutom ifrågasattav vissa utomstående aktörer.Mandaten och förutsättningarna skiljer sig markant åt mellan deolika organisationerna. Inom ramen för ursprungliga stadgar harstor kraft under senare år lagts på reformering och effektiviseringav det multilaterala systemet.FN har, med sin globala legitimitet - ett land, en röst - och kopplingenmellan politiskt mandat och ekonomiskt ansvarstagande, enunik roll att spela. Finansiella svårigheter har dock begränsat organisationensmöjligheter att agera. Att finansieringen sker på frivilligbasis komplicerar bilden och motverkar långsiktighet och hållbara249

Aktörer med nya roller SOU 2001:96lösningar. I syfte att effektivisera FN:s verksamhet behöver reformergenomföras avseende FN:s och fackorganens styrelsearbete,ledningskultur, inklusive rekrytering av personer på chefsnivå.Tilltron till FN har emellertid stärkts under senare tid och FNstår nu starkare än tidigare. Framsteg har gjorts i reformarbetet ochsamordningen inom FN-systemet har förbättrats. FN:s världskonferenserinom utvecklingsområdet under 1990-talet har haft storbetydelse för att skapa global enighet om hållbar utveckling medfattigdomsbekämpning som övergripande mål. De två konferensernaunder 2002 om utvecklingsfinansiering och hållbar utveckling(WSSD) blir viktiga för länders och organisationers fortsatta arbeteför global utveckling. Konferenserna får dock inte bli självändamål isig. Det viktiga är att deras resultat blir genomförda. På svensktinitiativ driver EU linjen att nya former skall utvecklas föruppföljning av världskonferenserna.FN har varit framgångsrikt i sitt normativa arbete att fastställaglobala mål och formulera konventioner om exempelvis mänskligarättigheter. Organisationen har däremot kritiserats för att ägna förmycket tid och resurser åt verksamhet som andra möjligen kansköta bättre och som den inte ursprungligen var avsedd för. Vissabedömare menar att FN bildades för att övervaka världshändelser,men inte för att driva bistånds- och utvecklingsprogram 1 .Det har funnits en misstro mot FN:s bistånd inom delar av givarsamfundet.Avsevärda neddragningar i bidragen från ett antal centralabiståndsgivare har gett upphov till allvarliga finansiella kriser iflera organ, som FN:s utvecklingsprogram, UNDP. UNDP ärdock ett organ som gått från kris till återhämtning och nu återanförtros ledande uppdrag inom världssamfundet. UNDP har enroll och potential som bör kunna utnyttjas mer vad gäller såvälsamordning av biståndsgivarna som samarbetet mellan de rika ländernaoch utvecklingsländerna. UNDP:s möjligheter att företrädade fattiga ländernas intressen bör även stärkas.De internationella finansiella institutionerna, IMF, Världsbankenoch de regionala utvecklingsbankerna, lider inte av motsvaranderesursbrist. De har en unik ställning genom sin finansiella resursmobiliseringoch sin globala utvecklingskunskap. Den traditionellalångivningen har ändrat karaktär från infrastruktur till fattigdomsinriktadeinsatser. Dessutom har institutionerna alltmer kommit attutvecklas till rådgivningsorgan som ger stöd till kapacitetsupp-1Andersson, F., 2001b250

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerbyggnad, institutionell utveckling, kunskapsöverföring och tillhandahållandeav regionala och globala nyttigheter.Däremot har de finansiella institutionernas mandat ifrågasattsfrån flera håll med krav på förändringar. Somliga anser att de intelängre behövs i en värld där alltmer finansiering kanaliseras via privatakällor. Andra menar att de tar för liten hänsyn till sociala ochmiljömässiga aspekter i sin verksamhet, liksom att de bör utgå fråndemokrati och mänskliga rättigheter i sitt arbete. Institutionernahar också kritiserats för att vara odemokratiskt uppbyggda i sin styrningmed medlemsländernas relativa röststyrka baserad på främstekonomiska grunder. Dessutom behöver bankerna bredda sittutbud av produkter och tjänster för att svara mot framväxandeefterfrågan från låntagarna. Hit hör krav på ökadprisdifferentiering, höjd andel gåvofinansiering samt en ökad rollvad gäller finansiering av globala nyttigheter.Interna reformer och ökande öppenhet har allt mer präglat organisationernasarbete under senare år. Världsbanken har genomgåtten grundläggande förändring mot fokus på fattigdomsminskning.Verksamheten har i stor utsträckning decentraliserats till låntagarländernaoch program för skuldlindring har påbörjats. Banken harockså tagit flera initiativ för att förbättra samordningen mellangivarna och för att biståndsgivarnas verksamhet skall bygga påutvecklingsländernas egna strategier och planer för fattigdomsminskning.Allmänt sett behövs ett integrerat synsätt för att öka förståelsenför sambanden mellan olika ekonomiska, sociala, miljömässiga ochandra faktorer som påverkar utvecklingen. Den existerande uppdelningenav de multilaterala institutionerna på enskilda sakfrågorförmår inte skapa de integrerade lösningar som krävs. En fortsattkoncentration på enskilda sakområden leder till suboptimala lösningar.Arbetet borde struktureras kring att finna allsidiga lösningarpå de viktigaste problemen, snarare än att utgå från denfunktionella uppdelning som nu råder. Det händer t.o.m. attregeringar får motstridiga råd från olika internationella organisationer.Samordningen mellan de olika organens verksamhet behöverstärkas och flera organisationsöverskridande arbetsgrupper för specifikafrågor bildas. Det vore önskvärt med en gemensam plattformsom alla organ kan relatera sitt eget arbete till. En sådan bas börjarta form genom tillkomsten av nationella fattigdomsstrategier iutvecklingsländer, FN-systemets ”UN Development Assistance251

Aktörer med nya roller SOU 2001:96Framework” och Världsbankens ”Comprehensive DevelopmentFramework”.Ansvarsfördelningen mellan utvecklingsbankerna och FN-systemetär en central fråga. Varje organisation har väl upparbetade vertikalakanaler med mottagarländer och bilaterala samfinansiärer.Däremot har den horisontella integrationen mellan de multilateralaorganisationerna varit mycket svag. Flera organisationer ärdessutom verksamma inom samma ämnesområden. Klarareansvarsfördelning och bättre samordning bör bidra till attineffektivt dubbelarbete undviks. Huvudansvaret för att förbättrasamordningen ligger på medlemsländerna själva. En starktbidragande orsak till den oklara ansvarsfördelningen berorförmodligen på att organisationerna har olika huvudmän imedlemsländerna. Dessa är ofta inte samordnade sinsemellan. Detär exempelvis inte ovanligt att enskilda länder har olikauppfattningar i samma fråga i olika organisationer. Det ärmedlemsländerna som slutligen bestämmer vad de olika institutionernaskall göra.En förbättrad samordning kan dock skönjas. Samarbetet mellanFN och Världsbanken har utvecklats mycket inom områden somkonflikthantering och hiv/aids. Processen inför den internationellakonferensen om utvecklingsfinansiering har även lett till ett närmandemellan FN-organen och Bretton Woods-institutionerna(IMF och Världsbanken).EU är FN:s största finansiär, men det saknas etablerade formerför ett närmare samarbete mellan FN och Europeiska kommissionen.Samarbetet bör kunna förbättras efter det att Rådet nyligen antagitett antal slutsatser rörande formerna för samarbetet och dess finansieringutifrån ett meddelande från Europeiska kommissionen 2 . Förnärvarande diskuteras också om medel ur EG:s budget skall kunnakanaliseras som grundbidrag till FN:s arbete, utöver de nationellabidragen från EU:s medlemsländer.Förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan EU ochVärldsbanken har förändrats sedan det kalla krigets slut. Grundenför detta samarbete har lagts genom att ett antal östeuropeiska länderblivit medlemmar i banken och även sökt medlemskap i EU. Enformell samordningsgrupp har bildats för ändamålet. Samarbetetomfattar även finansiering i olika utvecklingsländer samt utvecklingav policies.2Europeiska kommissionen, 2001252

SOU 2001:96Aktörer med nya roller7.2.2 Globala nyttigheterDe omfattande skillnaderna mellan olika globala nyttigheter talarför att olika typer av institutionella lösningar behövs för olika nyttigheter.Varje sakfråga måste bedömas utifrån sina egna meriter.Utifrån ett integrerat synsätt på globala problem går det inte påförhand att bestämma vilka internationella organisationer som skallbära huvudmannaskapet för olika nyttigheter. Ökad beredskap böräven finnas för mer samverkan mellan privata och offentliga aktörerkring olika frågor, vilket är fallet redan idag inom t.ex. hälsoområdetoch ICT-området.Existerande mekanismer och institutioner för att handha ochlösa gemensamma globala problem är fortfarande outvecklade. Detsaknas dessutom institutioner för ett växande antal frågor ochmånga av de befintliga institutionerna är dåligt samordnade.Vid en tänkt arbetsfördelning mellan olika aktörer för att produceraglobala nyttigheter kan man skilja mellan sådana som arrangerarproduktionen globalt, sådana som stödjer lokala aktiviteter förförsörjningen av nyttigheterna (kapacitets- och kunskapsuppbyggnad,utveckling av institutioner) och sådana som finansierar produktionen.Enligt ett förslag till fördelning skulle FN och de regionalaorganisationerna kunna utgöra det institutionella ramverketoch spela en nyckelroll i att arrangera produktionen av nyttigheterna.De internationella finansiella institutionerna borde tillsammansmed utvecklingsländerna stå för stödet till uppbyggnad avlokal och nationell kapacitet. Höginkomstländerna skulle då tillsammansmed FN och finansieringsinstitutionerna svara för finansieringen3 .7.2.3 BiståndSverige kanaliserar årligen cirka 30 procent av det totala biståndetgenom multilaterala organisationer, en andel som motsvarar genomsnittetför DAC:s medlemsländer. Andelen har inte förändratssedan Sverige trädde in som medlem i EU 1995. FN:s ekonomiskaoch sociala verksamhet tar ungefär hälften av anslaget till de multilateralaorganisationerna i anspråk medan en tredjedel går till deinternationella finansieringsinstitutionerna.3Bezanson och Sagasti, 2001253

Aktörer med nya roller SOU 2001:96Sverige har under de senaste åren aktivt verkat för att breddaorganisationernas agenda, förmå dem att fokusera på fattigdomsbekämpningoch att lyfta in hänsyn till miljö och jämställdhet i sittarbete. Tillsammans med de nordiska länderna har Sverige ocksåarbetat för att reformera styrningen och ledningen av FN-organensarbete, liksom förordat bättre koordinering av FN:s aktiviteter påfältet.Förutom direkt svenskt stöd till de olika organisationernas budgetoch externa verksamhet förekommer samfinansiering av enskildaprojekt i stor omfattning. År 2000 uppgick samfinansieringentill 2,7 miljarder kronor.7.2.4 Överväganden och förslagDe multilaterala organisationerna spelar en viktig roll för utvecklingeni utvecklingsländerna. Verksamheten kan antas öka i betydelsetill följd av ökade krav på förbättrad givarsamordning, harmoniseringav givarnas procedurer, nya krav på finansiering av globalanyttigheter liksom samstämmighet i de rika ländernas politikutformningför att bidra till minskad fattigdom.Y Reformarbetet inom FN-institutionerna bör i första hand inriktaspå effektivisering av styrelsearbetet och ledningsstrukturen.Sverige bör aktivt verka för att UNDP:s roll att företräda de fattigaländernas intressen stärks.Y Kommittén anser att de multilaterala organisationerna bör bedrivaen så samordnad och samstämd politik som möjligt. Det gällersåväl inom organisationerna som mellan organisationers olikaverksamhetsområden. Ledande organisationers verksamhet inomexempelvis områdena handel, miljö och utveckling måste varakoherent.Y Samordningen mellan de multilaterala institutionerna bör utgåfrån utvecklingsländernas egna prioriteringar och planer för fattigdomsminskning.Med utgångspunkt från organisationernas olikamandat bör utvecklingsländerna själva bestämma vilka organisationerde önskar samarbeta med. Länderna bör även svara för denlokala samordningen mellan bilaterala och multilaterala givare.Y Kommittén anser att det svenska stödet till och via demultilaterala organisationerna bör spela en betydelsefull roll.Denna torde komma att öka i samband med en gradvis övergångtill ett generellt budgetstöd i det landdestinerade biståndet och ett254

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerutökat finansiellt stöd till globala nyttigheter. Ett ökat utnyttjandeav de gemensamma multilaterala kanalerna ligger också i linje medsträvan att förbättra samordningen av biståndet till enskilda ländersamt som ett uttalat stöd till den multilaterala tanken.7.3 Europeiska UnionenDen Europeiska Unionen (EU) är en stark och viktig aktör på denglobala arenan som avsätter betydande resurser för utvecklingsarbete.Organisationen har anslutit sig till de internationella utvecklingsmålen(millenniemålen) och slutsatserna vid de olika FNkonferenserna.Biståndet har emellertid under lång tid präglats avbristande effektivitet och koherens.EU har många styrkor, där de viktigaste kan anses vara följande:NNNEU är en stor internationell aktör med världens största marknad.Den inre markanden utgör 370 miljoner invånare och är den viktigastehandelspartnern för flertalet utvecklingsländer.EU är världens största biståndsgivare och finns representerad i flerutvecklingsländer är någon annan.EU har ett särkilt handels- och utvecklingsavtal med 77 utvecklingsländeri Afrika, Västindien och Stilla havsområdet 4 .7.3.1 Brister i EU:s politikI detta betänkande har flera gånger konstaterats att man inte kanbekämpa fattigdom enbart med bistånd. Det behövs en samverkanmed andra politikområden. Den Europeiska Gemenskapen (EG) 5och EU har ett regelsystem som ger medlemsstaterna möjlighet atttillsammans formulera, främja och kombinera idéer, värderingaroch aktiviteter inom en rad olika politikområden och detta gentemoten rad olika länder och fora. Potentialen för en sammanhållenpolitik där olika områden samverkar är alltså stor till exempel inomhandelspolitiken samt vad beträffar konfliktförebyggande åtgärderoch demokratiseringsinsatser. Gentemot ansökarländerna har EU4Cotonou-avtalet5EG betecknar gemensamma frågor inom unionen. De gemensamma EG-frågorna vilar påvad som kallas första pelaren inom EU, vilket bl.a. gäller fri rörlighet av varor, tjänster ochkapital. I huvudsak hör utvecklingssamarbetet till första pelaren.255

Aktörer med nya roller SOU 2001:96också använt sig av ett brett register av åtgärder som alla verkar församma mål 6 .Kommitténs uppfattning är dock att det inom EU finns uppenbarabrister i samstämmigheten när det gäller utvecklingspolitik ochfattigdomsbekämpning. Den mest uppenbara svagheten är bristenpå koherens mellan handels- och jordbrukspolitiken ochutvecklingspolitiken. Detta har också framförts till kommittén ochi den allmänna debatten vid ett flertal tillfällen. Samtidigt som EUär den största biståndsgivaren så för unionen en handels- ochjordbrukspolitik som är protektionistisk gentemot de varor därutvecklingsländerna kan vara konkurrenskraftiga. Som medlem iden Europeiska Gemenskapen deltar nu Sverige fullt ut i desshandels- och jordbrukssamarbete. Detta betyder att en bättresvensk politik för samstämmighet med utvecklingspolitiken måstedrivas genom EU/EG. Omvänt betyder det att gemenskapenspolitik på detta område också är Sveriges. Handelsfrågornabehandlas också under kapitel 3 i detta betänkande ”Utvecklingshänsyninom samtliga politikområden”.Sverige måste verka för att ändra EU:s politik så att t.ex. jordbruksvaror,fisk, tekoprodukter och lädervaror möter mindre handelshinderpå den europeiska marknaden. Utöver enstaka tulltopparsom drabbar känsliga varor måste vi avskaffa systemet med s.k.tulleskalering, dvs. tullen ökar med förädlingsgraden. Det är lätt attinse att det senare hämmar industriell utveckling i utvecklingsländerna.Sverige påbörjade en reformprocess av jordbrukspolitikenoch avvecklade våra tekorestriktioner åren före vårt inträde i EU.Med medlemskapet återinfördes en del av dessa skyddsåtgärdersom direkt drabbar utvecklingsländernas förutsättning för utveckling7 .På jordbruks- och fiskeområdet har EU förutom importrestriktionerockså kraftiga bidrag till sina egna producenter, vilket gör attderas produkter är kraftigt subventionerade. Det försvårar för utvecklingsländernaatt sälja sina jordbruksprodukter på EU-marknadentill konkurrenskraftiga priser. Dessutom exporteras överskottetav de subventionerade europeiska jordbruksprodukterna ivissa fall till utvecklingsländerna, där dessa varor slår ut deninhemska marknadens varor.6Nyman-Metcalf, 20017Mkandawire, 2001256

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerEtt viktigt steg mot en mer rättvis handelspolitik är det så kalladeEBA 8 -beslutet. Genom detta skall MUL-länderna få tull- ochkvotafritt tillträde till den gemensamma marknaden i EU. ÄvenCotonou-avtalet vittnar om insikten att bistånd inte är tillräckligt.Det är en uppföljning av liknande tidigare avtal, Lomé-avtalet, ochinnehåller både bistånds- och handelsåtaganden. Det har tagits välemot av såväl Europaparlamentet som den svenska riksdagen.Avtalet skall bidra till ekonomisk och social utveckling, fattigdomsbekämpningoch fred. Utökat samarbete med frivilliga organisationeroch privata aktörer förutsätts också i avtalet. De 77 ländernaskall utveckla demokrati, rättssäkerhet och respekt förmänskliga rättigheter och eftersträva god samhällsstyrning och bekämpakorruption. I avtalet ingår också möjligheten att avbrytasamarbetet om inte dessa fundamentala villkor uppfylls.Genom att resa hinder mot att utvecklingsländerna skall kunnadra nytta av den ökande globaliseringen på handelsområdet, motverkarEU möjligheten till utveckling på ett sätt som inte överensstämmermed intentionerna i biståndet och de stora biståndsanslagen.Lättnader på handelsområdet och en reformeradeuropeisk jordbrukspolitik skulle betyda mycket mera är biståndetför många utvecklingsländer. Det finns alltså en uppenbar brist påutvecklingshänsyn i handelspolitiken och jordbrukspolitiken.En koherent politik försvåras också av att EU har så mångainstrument för sitt agerande på den globala arenan, varav en delstyrs av medlemsstaterna själva eller genom ministerrådet ochandra av kommissionen. Detta problem hänger samman med heladen komplicerade frågan om hur EU skall fatta och verkställabeslut. Kommittén har inte sett det möjligt att fördjupa sig i denproblematiken.7.3.2 Globala nyttigheterGenom att EU:s politik spänner över så många områden, som allapå olika sätt syftar till att tillsammans lösa för Europas statergemensamma problem, finns det naturliga skäl för EU att ocksåengagera sig i de gemensamma globala problemen.Med sina betydande ekonomiska resurser kan EU mycket aktivtmedverka till produktionen av globala nyttigheter. Det finns redan8Everything but Arms257

Aktörer med nya roller SOU 2001:96nu exempel på ett sådant politiskt och ekonomiskt engagemang ikonfliktförebyggande arbete, krishantering, miljöfrågor och hälsofrågor.Ett exempel är slutsatserna från toppmötet i Göteborg i juni2001. De innebär en tydlig politisk markering av att unionenshållbarhetsstrategi, vilken är en del av EU:s förberedelser förvärldstoppmötet i Johannesburg, bör innehålla ett avsnitt om EU:sförhållande till övriga världen. Där framhålls också att hållbarutveckling bör göras till ett mål i utvecklingssamarbetet och i allainternationella organisationer.Ett ökat samarbete med FN och Världsbanken skulle skapa förutsättningarför ytterligare framsteg för den globala nyttan. Kommitténvill dock understryka att globala nyttigheter kan åstadkommasäven genom direkta insatser i ett utvecklingsland eller enregion, eller genom samarbete med enskilda medlemsstater.7.3.3 EU:s roll i internationellt utvecklingssamarbeteBeskrivning av EG-biståndet finns i avsnitt 6.3.3Det har under senare år riktats kritik mot Europeiska kommissionenssätt att handha bistånds- och katastrofanslagen. Kritiken handlarbl.a. om bristen på måluppfyllelse, insyn, effektivitet ochredovisning. Kommittén har tagit del av denna allvarliga kritik frånmånga håll – bland annat från Storbritanniens parlament 9 och Sida.I den kritiken instämmer kommittén.En effektivisering av EG-biståndet är en nödvändig förutsättningför att skapa förtroende hos såväl medlemsstater som samarbetsländer.Detta förtroende är i sin tur en förutsättning för god samverkanmellan rådet och kommissionen och för att EU skall kunnaspela en viktig roll som samordnare för medlemsstaternas insatser.Kommissionen har under 1999 och 2000 fattat beslut om tvåviktiga områden inom EG-biståndet. Det första gäller en enhetligbiståndspolitik som inbegriper alla utvecklingsländer, där de övergripandemålen skall vara ekonomisk och social utveckling, utvecklingsländernasintegrering i världsekonomin, fattigdomsbekämpningoch att utveckla och förankra demokrati och mänskliga rättigheter.Det andra gäller biståndsadministration och arbetsmetoder9The Effectivness of EC Development Assistance, www.publications.parliament.uk258

SOU 2001:96Aktörer med nya rollersom också är en del av den övergripande reformeringen av helakommissionen. Den innehåller bl.a. en betydande delegering tillfältorganisationen för biståndets del, mera regionala lösningar samtlandspecifika strategier som skall underlätta och effektivisera agerandet.I EG:s biståndsbudget finns, liksom i den svenska, ett anslag förde enskilda organisationernas samarbete (EO-bistånd) med detcivila samhället i utvecklingsländerna. Även på detta område harkritik framförts beträffande den byråkratiska hanteringen. Mångasvenska organisationer avstår från att använda denna möjlighet,eftersom ansökningsförfarande, väntan på beslut och utbetalningarär så krångliga och tar så lång tid. Kommittén ifrågasätter om ensen reformerad kommission kommer att kunna hantera EO-biståndettillräckligt effektivt. Om så inte sker, vilket bör utvärderas isamråd med svenska enskilda organisationer, bör Sverige enligtkommitténs mening verka för att EO-biståndet i ökad utsträckningeller helt hanteras av respektive medlemsstat. Ett ytterligare skälför detta är att de resurser som i dag går åt för att administrera ettantal paraply- och samordningsorganisationer för dessa enskildaorganisationer i Europa skulle kunna gå till direkt bistånd.Kommittén vill också understryka vikten av att EU samarbetarmed andra aktörer. Samarbetet med FN och dess olika organ, fonderoch program har ökat på senare tid, liksom samarbetet medBretton Woods-institutionerna. Det vore enligt kommittén värdefulltom kommissionen och medlemsländerna kunde enas om strategierför samarbetet med de internationella organisationerna.EU bör se det som självklart att stödja och uppmuntra regionaltsamarbete mellan utvecklingsländer som ett sätt att främja fred,handel, kultur etc. Eftersom EU har stora resurser till sitt förfogandevill kommittén i detta sammanhang också peka på möjlighetenatt understödja regionalt samarbete genom bistånd till de storainfrastruktursatsningar som kan bli nödvändiga för att en regionskall kunna utveckla sitt samarbete.259

Aktörer med nya roller SOU 2001:967.3.4 Överväganden och förslagDen europeiska unionen har en uttalad vilja att vara med och taansvar för utveckling och fattigdomsbekämpning i resten av världen.Denna ambition måste självfallet välkomnas av Sverige, som isin tur måste ta sitt ansvar som medlemsstat vid utformningen avdenna politik. Kommittén menar att Sverige, med sin långa erfarenhetav biståndsarbete och den respekt som detta arbete åtnjuterinternationellt, har ett stort ansvar för att konstruktivt bidraga tillen reformering av EU:s engagemang i utvecklingsfrågor. Det äranmärkningsvärt hur lite intresse som Sveriges regering och riksdaghar visat dessa frågor under de sex år som Sverige varit medlem.Y Även inom EU måste behovet av en koherent politik uppmärksammasoch innebära att man tar utvecklingshänsyn inom samtligapolitikområden. I första hand måste Sverige intensifiera sitt arbetemed att driva fram en reformering av EU:s jordbrukspolitik ochverka för en handelspolitik som inte missgynnar eller utestängerutvecklingsländernas varor på den europeiska marknaden.Y Med sina betydande penningmässiga resurser kan EU bli en viktigaktör i produktionen av globala nyttigheter, eftersom EU:s arbetespänner över så många områden och därmed kan påverkautvecklingen på olika sätt. Ett viktigt led i dessa stävanden är attstärka samarbetet mellan EU:s bistånd och FN:s fonder ochprogram. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande i den frågan - ettarbete som påbörjades under Sveriges EU-ordförandeskap.Y Sverige bör noggrant följa och vara aktivt pådrivande i den nödvändigareformeringen av EG:s utvecklingssamarbete och fortsättaatt resa krav på bättre uppföljning av budget, resultatstyrning ochrapporteringssystem. Skulle det visa sig att kommissionen underinnevarande mandatperiod (1999-2004) misslyckas med att effektiviserasin administration bör Sverige ta initiativ till en diskussionom vilken arbets- och resursfördelning som bör råda mellan EUoch medlemsstaterna, dvs. på allvar ta upp frågan om en ”åternationalisering”av vissa biståndsresurser.Y Sverige bör tillsammans med Danmark, Nederländerna ochLuxemburg, som alla uppnått målet att avsätta 0,7 procent av BNItill utvecklingssamarbete, verka för att alla EU-länder snarast nårdetta mål.260

SOU 2001:96Aktörer med nya roller7.4 Näringsliv och arbetsmarknadDet är alltmer uppenbart att engagemang och medverkan från allaaktörer krävs för uppfyllande av de internationella utvecklingsmålen.En effektiv offentlig politik för att uppnå målen för PGUmåste använda den kraft som näringslivet kan bidra med. Politikenmåste också på ett genomtänkt sätt fastställa innehållet och gränsernaför näringslivets ansvar när det gäller att bidra till de övergripandemålsättningarna. Nya vägar och metoder måste identifierasoch prövas.Företagens möjligheter att verka internationellt har kraftigtexpanderat genom internationella avtal och nationell politik sombaseras på övertygelsen att detta gynnar den ekonomiska tillväxteni världen. De privata flödenas andel av resursflödet till världensutvecklingsländer har vuxit kraftigt och är mångdubbelt större än deresurser som förmedlas via biståndet. En ökande andel av världenstotala produktion sker i ett begränsat antal multinationella företag.De 200 största företagen i världen har idag en omsättning sommotsvarar värdet på cirka en fjärdedel av världens totala produktion.Näringslivets ställningstaganden har kommit att påverka normbildning,regelverk och genomförande i allt högre utsträckning.Deras ställningstaganden i olika frågor har stor betydelse för hurdet globala regelsystemet utformas och styrs, samt hur det tolkas.Dagens globala institutioner, som skulle kunna ta över vissa av defunktioner som nationella stater övergett, är dock fortfaranderelativt svaga och saknar effektiva sanktionsinstrument. Därmedblir näringslivets egna ställningstaganden allt viktigare när det gällerderas bidrag till att uppfylla de internationella utvecklingsmålen.7.4.1 Näringslivet som partnerÖkad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för attuppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Ökat samarbetemellan näringslivet, handelspolitiken och utvecklingssamarbetet ärdärför en nödvändighet. Utvecklingen under 1970-talet i Sydostasienär ett illustrerande exempel på hur ökad tillväxt kan skapamöjligheter för utveckling och fattigdomsbekämpning.Ett antal olika initiativ har tagits för att skapa ökade synergieffektermellan näringslivet, handelsfrämjande och utvecklingssamar-261

Aktörer med nya roller SOU 2001:96bete. På initiativ av Asienstrategin 10 lanserade Sida ett särskilt programför att skapa finansieringsmöjligheter för svenska småföretagatt investera och skapa affärsmöjligheter i Asien. Syftet med dets.k. StartAsien-programmet är att bidra till en effektiv överföringav kunskap och kompetens till de länder där Sida har näringslivsprogram.Programmet inkluderar nu Indien, Sri Lanka, Bangladesh,Nepal, Bhutan, Thailand, Laos, Vietnam, Kambodja, Indonesien,Filippinerna, Kina och Mongoliet. Sida har vidare gjort en utredningom handel och miljö, vilken innehåller nya idéer om ökat samarbetemellan handelsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet.Svenska företag som länge varit representerade i olika samarbetsländerbesitter ofta ingående kunskaper och insikter om dessasamhällen. De har ofta även tillgång till värdefulla kontaktnät påandra nivåer än myndighetsnivån. Genom att redan på planeringsstadietför olika insatser inbjuda företagens synpunkter kan förutsättningarnaför att projekten effektivt kan implementeras i singivna miljö förbättras. Genom ett integrerat synsätt på utvecklingssamarbetet,där näringslivets resurser och kompetens finns med iprocessen redan från början, förstärks chanserna att genomförandetav insatsen skall bli lyckosamt och att mål för flera olika politikområdenskall kunna uppfyllas samtidigt. Detta kan ske utan attman ger avkall på att biståndet endast skall finansiera insatser somkan motiveras utifrån det mål som kommittén föreslagit skall styrabiståndsbudgetens användning.Näringslivet har till utredningen framfört att man delar uppfattningenatt mottagarländernas nytta av det svenska biståndet skallutgöra den överordnade och styrande principen för svensktbiståndssamarbete. Ett utvidgat samarbete med näringslivet för attkartlägga behoven av och förutsättningarna för biståndsinsatser,skulle samtidigt kunna ge goda möjligheter att utveckla nya produktersom är anpassade för fattiga länder och för fattiga människoroch är förenliga med ett socialt och etiskt ansvarstagande.Näringslivet har ett stort kunnande inom traditionella basnäringar,stor systemkompetens på många viktiga områden som energi, telekommunikationer,transporter, livsmedelsproduktion och miljöfrågorsamt spetskompetens på många områden i den framväxande”nya ekonomin”. Detta är en unik, men inte tillräckligt använd,resurs i biståndet. I detta betänkande nämns som exempel tre10Ds 1998:61262

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerpotentiella områden – miljövänlig teknik, bioteknik respektive informationsteknik– där svenskt kunnande är konkurrenskraftigt.7.4.2 ArbetsmarknadsfrågorKommittén konstaterar att ett fungerande och utvecklat näringslivsamt en internationell handel är av stor betydelse för ett landsutveckling och en viktig förutsättning för detta är en fungerandearbetsmarknad.Arbetslivs- och arbetsmarknadsfrågor bör därför vara naturligadelar vid utarbetande av landstrategier och i Sveriges samarbetemed utvecklings- och programländer. I detta ligger stöd till utvecklingav arbetsmarknadspolitik, arbetsförmedlingsservice, yrkesutbildningoch andra delar av arbetsmarknadens infrastruktur.Det är samtidigt av vikt att stödja och stimulera en utveckling avfungerande ”partsrelationer” på utvecklingsländernas arbetsmarknadtill gagn för näringslivet, handeln och löntagarna som därmed iförlängningen kan medverka till landets ekonomiska stabilitet.Respekten för de mänskliga rättigheterna i arbetslivet som utformatsinom FN och ILO är i detta sammanhang viktig att utveckla.7.4.3 Näringslivets utvidgade ansvarFöretagens utvidgade roll och utrymme i den internationella ekonominhar följts av krav att dessa nya möjligheter skall kombinerasmed en skyldighet för företagen, framför allt de stora multinationellaföretagen, att också ta ett ökat ansvar för bl.a. sociala ochmiljömässiga effekter. Kraven har förts fram bl.a. i samband medomfattande protester vid internationella möten, i olika internationellafora och i samband med konsumentbojkotter och kampanjerav olika slag.Strålkastarljuset, när det gäller uppfyllande av mänskliga rättigheter,har traditionellt varit riktat mot regeringar, men det har iökande omfattning också kommit att riktas mot företag. Det finnsflera orsaker till att frågan om näringslivets ansvar för främjande avmänskliga rättigheter vuxit i styrka under de senaste åren:NRegelverket som hanterar det ekonomiska området uppfattaskraftfullare än regelverket på det sociala området.263

Aktörer med nya roller SOU 2001:96NNDet finns ett allmänt växande engagemang för mänskliga rättighetersom en del i arbetet med fattigdomsbekämpning och demokratisering.De fackliga organisationernas oro har ökat när det gäller risken attglobaliseringen, i kombination med svaga regelverk på det socialaområdet, skall leda till att regeringar bjuder över varandra med att”erbjuda” sämsta möjliga arbetsvillkor och därmed den billigastearbetskraften.Även företagens agerande i konfliktsituationer, i produktion ochprissättning av strategiska produkter – t.ex. mediciner, när detgäller handel med diamanter i konflikthärjade områden och vadavser miljöhänsyn – är viktiga frågeställningar i diskussionen omkrav på etiskt uppträdande av företag. Flera regeringar har svaratupp mot dessa krav och en rad olika initiativ har också tagits avinternationella organisationer, företagen själva, enskilda organisationeroch i samarbete mellan olika aktörer.Det har bl.a. skett ett intensivt arbete med att utveckla det internationellaramverket kring mänskliga rättigheter i arbetslivet.Förhandlingarna kring och antagandet av ILO-deklarationen om degrundläggande mänskliga rättigheterna i arbetslivet 1998 bidrog tillett explicit fastställande av vilka arbetsvillkor som skall inkluderas ibegreppet mänskliga rättigheter i arbetslivet 11 . Deklarationen hartagits på trepartsgrund, vilket inkluderar ett godkännande avarbetsgivar- och arbetstagarparterna, utöver regeringarna.Antagandet av OECD:s uppdaterade riktlinjer för multinationellaföretag, sommaren 2000, är ett annat viktigt steg för att skapa ettregelverk, fortfarande på frivillig basis, direkt riktat mot företagen.Det innehåller riktlinjer som bl.a. gäller arbetsvillkor, miljö- ochkorruptionsområdet samt en institutionell ram för uppföljninggenom s.k. kontaktpunkter. Dessa består i allmänhet av en statligtjänsteman eller avdelning, men är i några länder en kommitté meddeltagande av representanter för regering och arbetsmarknadensparter.Inom EU har också ett antal initiativ tagits – dels riktat tillregeringar (inkluderandet av incitament till uppfyllandet av mänskligarättigheter i arbetslivet inom ramen för GSP 12 -systemet), delsinriktat mot att främja privata frivilliga initiativ vad gäller upp-11ILO-konventionerna om barnarbete, slavarbete, diskriminering, rätten att bildafackförening och rätten att sluta kollektivavtal.12General System of Preferences264

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerförandekoder. En resolution om modeller för uppförandekoder harantagits av Europaparlamentet, och stöd har utgått till etablerandetav ”European Monitoring Platform”. Kommissionens ”grönbok”om företags sociala ansvar presenterades i juli 2001. Den är förnärvarande under diskussion, med sikte på att en samlad politikskall formuleras.Global Compact, Kofi Annans initiativ i Davos 1999, är FNsystemetssvar på kraven om ett utökat ansvar från näringslivet.Företag uppmanas att inarbeta ett antal grundläggande principernär det gäller mänskliga rättigheter, grundläggande mänskliga rättigheteri arbetslivet och miljöhänsyn i sina interna regelverk, samtatt i sin externa verksamhet stödja offentlig politik som främjaruppfyllandet av principerna.Framväxten av frivilliga initiativ har varit mycket stark både internationelltoch i Sverige 13 . Floran av olika uppförandekoder är idag mycket rik. Fackföreningar, branschorganisationer, enskildaorganisationer, enskilda företag och olika kombinationer av dessa,har utvecklat koder och i vissa fall också övervakningsprocedurer,revisionsstandarder och strukturer för att verkställa övervakningen.Flera olika skäl till varför antalet privata initiativ vuxit så kraftigtnämns, bl.a. att kunskapen om de internationella regelverken ärsvag, att regelverken ibland uppfattas som svårtolkade och abstraktasamt att uppföljnings- och sanktionsinstrumenten uppfattas somineffektiva. I vissa fall finns en stark önskan att utforma uppförandekodersom är anpassade till respektive företag eller till specifikaländersituationer.De privata initiativens framväxt är ett tydligt exempel på att det idag finns en stor efterfrågan på normer och regelverk. De nya, frivilligainitiativen kan sägas ha utsatt det multilaterala systemet fören konkurrenssituation – inte bara i produktionen av normer, utanäven i genomförande och övervakning. Denna konkurrens kan varaen positiv kraft för att stärka det multilaterala systemet i de delardär systemet anses svagt eller outvecklat. Skälen bakom varför vissaaktörer väljer att bortse från dessa regelverk måste uppmärksammas.Det kan röra sig om okunskap om regelverkens existens ochförhandlingshistoria, svårigheter i tolkning och tillämpning etc.Åtgärder som syftar till att övervinna dessa hinder bör identifierasoch stödjas. Vikten av att främja universellt gällande normer ochregelverk kan inte överskattas. De är en ytterst viktig del av en rät-13Bjurling, m fl., 2001, Nordiska ministerrådet, 2001265

Aktörer med nya roller SOU 2001:96tighetsbaserad ansats i det internationella samarbetet för global utveckling,utvidgat till att inkludera nya aktörer och partners – däriblandnäringslivet.Sverige bör tillsammans med andra likasinnade länder övervakaatt det internationella samarbetet stärks och inte försvagas som ettresultat av privata frivilliga alternativ. Denna utveckling bör i ställetanvändas för att stärka och komplettera det multilaterala regelverket.En viktig pedagogisk uppgift är att för alla engagerade aktörerframhålla den komparativa fördel, i form av hög trovärdighet ochacceptans, som universellt framförhandlade och accepterade regelverkhar, framför normer som inte arbetats fram genom en liknandeprocess och vars folkrättsliga status därmed är oklar. Deolika multilaterala organisationerna har i flertalet fall även en gedigenoch lång erfarenhet av metoder och program för att stödjafrämjandet av normerna. Övervakningsmekanismer finns etableradepå många områden, och i stället för att skapa alternativ börexisterande mekanismer stärkas och utvecklas.FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter utgör enprincipiellt viktig utgångspunkt. Där slås det fast att varje individoch varje organ i samhället skall främja och upprätthålla de rättighetersom finns inskrivna i deklarationen. I ett första steg börnäringslivet uppmanas att demonstrera en vilja att stödja FN-stadgansintentioner samt bidra till utvecklandet av god praxis.Utvecklandet av en sådan har just påbörjats internationellt, och detär tydligt att många företag önskar mer ledning och informationkring hur de bör uppträda. ILO:s grundläggande konventioner ochrekommendationer rörande mänskliga rättigheter i arbetslivet ärden naturliga utgångspunkten för normsättandet på arbetsplatser.Debatten om barnarbete påvisar dock att det behövs en fortsattutveckling av god praxis för företagens agerande, även på dessanågorlunda väldefinierade områden. När det gäller företagensansvar utanför arbetsplatsen är detta än tydligare. Det behövs merdialog, erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad mellan olikaaktörer.Frågan om ansvarsfördelningen mellan regeringar och näringslivhar inte alltid varit tydligt besvarad i debatten. Det är allmäntaccepterat att det är regeringar som i första hand har ansvar förfrämjandet av mänskliga rättigheter och för att övervaka miljöeffekter.Det har skett en förskjutning mot att avkräva näringslivetett större ansvar, och från företagens sida finns en rad olika skäl tilldet ökande engagemanget – ett värnande av varumärken, förbättrad266

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerkonkurrenskraft på arbetsmarknaden vid rekrytering av personal,produktivitetshöjande effekter, en mer förutsägbar och stabilomvärld samt en vilja att bidra till en positiv utveckling och till enhållbar globalisering. Alla dessa faktorer är på sikt av vikt för detenskilda företagets vinstutveckling.Samtidigt har staten ett intresse av att samverka med och stödjanäringslivet i dess strävan att främja företagens sociala ansvar. Studerarman de initiativ som tagits i andra länder till samarbete mellanstat och näringsliv på detta område, finner man en rad motiv frånstatlig sida. Det första skälet är naturligtvis att alla krafter behövs ikampen mot fattigdom och att näringslivets bidrag till detta är ettvikigt tillskott. Bidraget kan ske via de traditionella kanalernasåsom direktinvesteringar och handelsrelationer. Men bidragetsutvecklingseffekt kan, enligt många bedömare, också förstärkasgenom att näringslivet tar ett större ansvar för att säkerställa attman i sin verksamhet uppfyller grundläggande krav när det gällermänskliga rättigheter och grundläggande arbetsvillkor och miljöhänsyn.Det andra skälet baseras på en önskan från statligt håll atterhålla ett brett stöd från allmänheten för näringslivets verksamhet,den fria världshandeln och en hållbar globalisering. Genom attstödja näringslivet när det gäller att demonstrera sin vilja att ta ettutökat ansvar, bidrar staten till att överbrygga den misstänksamhetsom finns mot näringslivet inom vissa grupper.Det finns idag få statliga instrument som söker påverka företagensexport i en miljömässigt och socialt ansvarsfull riktning. I defall företag får direkta bidrag för utvecklingssamarbete sätter Sidaredan idag upp sådana villkor. Utöver detta finns den främsta möjlighetenför en sådan påverkan genom de statliga exportkreditgarantierna14 .Exportkreditverksamheten i OECD-länderna omsluter storabelopp årligen. Särskilda riktlinjer för miljö- och klimathänsyn saknashos flertalet av dessa institutioner, eller har börjat utarbetashelt nyligen. Detta gör att t.ex. de garantier som givits på energiområdeti allt väsentligt bortsett från de allmänna åtaganden somOECD-länderna gjort att på olika sätt stödja utvecklingsländerna ideras arbete att utveckla alternativa energikällor. Som exempel kannämnas, att exportkreditverksamheten inom OECD-områdettotalt garanterade investeringar i fossilbaserad energiproduktion i olika utvecklingsländer motsvarande 104 miljarder dollar14Bjurling m.fl. 2001267

Aktörer med nya roller SOU 2001:96åren 1994-99. Detta belopp var mer än hundra gånger större än detstöd som samma tid lämnades för investeringar i förnybar energivia Global Environment Facility (GEF). Exportkreditnämnden(EKN) har nyligen beslutat om miljöriktlinjer för sin verksamhet.Det är ett steg i rätt riktning, men kriterierna är allmänt hållna ochär i behov av uppstramning 15 .I de kontakter som utredningen haft med representanter försvenskt näringsliv under utredningstiden har flera representanterframfört önskemål om ökad tillgång på information och rådgivningfrån regeringskansliet vad gäller existerande regelverks innehåll ochövervakningsmekanismer. Man vill också ha mer information omlämpliga metoder för att främja uppfyllandet av internationelltöverenskomna normer. Många företag har accepterat att de har ettansvar, och det blir allt vanligare att företagsledare deltar i deninternationella debatten om hur man bäst skall lösa de stora utmaningarsom världen står inför. De avkrävs kunskap om problematiken,engagemang och en aktiv vilja att bidra till lösningarna. Flerasvenska företag har också kommit förhållandevis långt i sina strävandenatt finna former för att svara upp mot kraven på ett socialtoch miljömässigt godtagbart uppträdande.För företagens del kan ett mer utvecklat samarbete med statligaaktörer och offentlig förvaltning leda till utökad tillgång till kunskapoch information om de multilaterala regelverken jämte bakomliggandekonfliktpunkter och kompromisslösningar, om hur dessaregelverk kan operationaliseras och genomföras i praktiken samtom konkreta MR-situationer och riskbilder i olika länder. Informationkan också erhållas om utveckling av praxis, tänkande, lagstiftningoch tolkningar liksom andra aktörers aktiviteter. Direktkontaktermed expertis i det multilaterala systemet kan förmedlas,liksom kontakter med lokal expertis och politiskt ledarskap.7.4.4 Överväganden och förslagÖvervägandenUnder de kommande åren kommer världens regeringar med storsannolikhet att ställas inför uppgiften att tillsammans med företrädareför det civila samhället, internationella organisationer ochnäringsliv närmare precisera omfattningen och innehållet i närings-15WRI, 2000268

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerlivets ansvarsområde samt hur detta ansvar skall omsättas i praktiken.Ibland kommer det att handla om nationell lagstiftning, t.ex.om exportfinansiering eller s.k. ”disclosure requirement”, vilketinförts i vissa länder 16 . Vid andra tillfällen kommer det att handlaom att bidra till nya ”sociala partnerskap” på lokal, nationell ellerinternationell nivå. I de mest långtgående fallen kommer regeringarnasroll vara att i multilaterala förhandlingar etablera internationellakonventioner och avtal som fastställer ramarna försociala och miljömässiga förpliktelser för företag. Det kan konstaterasatt en rad länder kommit längre än Sverige i att utforma enpolitik på detta område 17 , samtidigt som flera svenska initiativ hartagits under den allra senaste tiden, bl.a. Swedish Social Compact 18 .Behovet av en samlad politik är dock uppenbart dåfrågeställningarna berör en lång rad departement och myndigheter.Kommittén anser att tiden är mogen för att se över hur en svenskpolitik på detta område skulle kunna utformas.De förslag som lämnas utgår från den utveckling som växer frami ett stort antal länder, där förändringstrycket och framförhållningenav olika skäl varit mer utvecklad. Kommittén anser att förslagenutgör en balanserad utgångspunkt för att etablera Sverigesom en av de ledande krafterna när det gäller att främja näringslivetsutvidgade ansvarstagande som en viktig hörnsten i en politikför global utveckling.Satsningarna skall vägledas av de övergripande målen för PGU,såsom de formulerats i detta betänkande. Vidare bör kunskapsinhämtningenom effekterna av näringslivets verksamhet förstärkas.Ett utvidgat kompetensutbyte bör komma till stånd mellan aktörermed kunskap om och erfarenhet från utvecklingsfrämjande verksamhetsamt företag med kunskap om förutsättningarna för att bedrivavinstgivande näringslivsverksamhet.Politiken bör vidare syfta till att främja ledarskap i socialtansvarstagande, inte bara bland marknadsledande företag utan äveni små och medelstora företag. Behov finns också av att stärka frivilligauppförandekoder genom att underlätta harmonisering ochgenom att främja etablerandet av effektiva övervakningsmekanismer.Stöd bör även ges till det växande samarbetet mellan FNsystemetoch näringslivet. Detta samarbete kan främja näringslivetsengagemang och förståelse för de stora utmaningarna och bidra till16Zadek och Löhman, 200117Bjurling m.fl., 2001, Zadek och Löhman, 200118Ett initiativ som började utvecklas av den svenska regeringen hösten 2001.269

Aktörer med nya roller SOU 2001:96ökat hänsynstagande till utvecklingseffekter i deras verksamhet.Det kan vidare medföra tillskott av additionella resurser, liksomnya arbetsformer och effektivitetshöjande förändringar i det multilateralasystemet.Den övergripande utgångspunkten skall vara att främja de multilateraltframförhandlade regelverken samt att motverka initiativsom riskerar att urvattna desamma. Detta kan bäst åstadkommasgenom harmonisering mellan olika frivilliga initiativ, där målsättningenskall vara att stärka, operationalisera och följa upp demultilateralt framförhandlade texterna. Vidare bör en noggrannanalys och kontroll genomföras av att initiativen lämnar ett positivtbidrag till målsättningarna för PGU och att de inte medverkar tillökad protektionism. Därför krävs en aktiv löpande utvärdering avinitiativens effekter på situationen när det gäller mänskliga rättigheter,arbetsvillkor och miljöhänsyn. EU:s arbete på detta områdebör nära följas. Kommittén välkomnar det samarbete som har påbörjatsmellan enskilda företag och enskilda organisationer somAmnesty, Rädda Barnen och Röda Korset 19 .Näringslivet har en viktig roll att spela i hanteringen av globalanyttigheter bl.a. genom att aktivt delta i framtagandet av nya produkter,ny teknik och nya angreppssätt för att hantera och bemötade globala ödesfrågorna. Kommittén har valt att lyfta fram två områdendär detta är extra tydligt – IT och ”grön” teknik. En utökadsamverkan inom dessa områden, liksom även inom en rad andraområden som t.ex. hantering av smittsamma sjukdomar och katastrofhantering,belyser den potential som finns i ett närmare samarbetemellan utvecklingskunnig expertis och näringslivet. Kommitténanser att tiden är mogen för initiativ som kan underlättautvecklandet av svenska företag som är konkurrenskraftiga intebara i sina grundläggande kompetensområden utan även när detgäller att bidra med effektiva lösningar för att främja mänskligarättigheter och hållbar utveckling.19Ett exempel är boken ”Mänskliga rättigheter – Företagens ansvar?” utgiven 2001. Enreferensgrupp bestående av representanter för svenska företag, SNS, Amnesty samtGlobkomsekretariatet var kopplad till författandet av boken (Fagerfjäll, 2001).270

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerFörslagY Ökad tillväxt i utvecklingsländerna är en avgörande faktor för attuppnå utvecklingsmålen och bekämpa fattigdom. Kommitténanser att ett ökat samarbete mellan näringslivet, handelspolitikenoch utvecklingssamarbetet därför är en nödvändighet.Y Näringslivet bör i ökad utsträckning inbjudas att delta i planeringsstadietför landstrategier.Y Svensk fackföreningsrörelse bör i ökad omfattning utnyttjas somen resurs i PGU och i främjandet av företagens sociala ansvar.Y Kommittén föreslår att frågan huruvida företags och pensionsfondersrapporteringsskyldighet på det sociala och miljömässigaområdet bör regleras i svensk lag utreds.Y Kommittén föreslår att frågan huruvida exportkreditgivning viaEKN (Exportkreditnämnden) och Svensk Exportkredit skall förenasmed villkor om uppfyllande av mänskliga rättigheter och förstärktavillkor avseende miljöhänsyn prövas.Y Kommittén föreslår att Sverige i samarbete med svenskt näringslivverkar för utveckling och harmonisering av internationella reglerför företagens sociala ansvar.Y Kommittén föreslår att frågan om statlig medverkan i en nationellfristående organisation för främjandet av företags sociala ansvarbör prövas. En sådan organisation skulle ha som syfte att främjasocialt ansvarstagande bland svenska företag. Erfarenheter frånredan etablerade initiativ, och initiativ som är under bildande i t.ex.Norge, Holland och Storbritannien, kan tjäna som inspiration vidbeslut om organisation, deltagande, finansiering och arbetsinnehåll.Samordning bör även ske med kontaktpunkten förOECD:s riktlinjer för multinationella företag och ”Swedish SocialCompact”.Y Kommittén anser att informationsutbytet mellan regeringskanslietoch näringslivet kring frågor som rör MR-situationen i olika länderoch företagens möjligheter att i olika länder bidra till främjandetav de mänskliga rättigheterna och en hållbar utveckling, kanstärkas ytterligare. Informationsutbytet kan även innehålla informationom MR-arbetet i olika internationella organ och övervakningskommissioner,företagens roll i konfliktområden och i detkonfliktförebyggande arbetet. Bättre information behövs också tillutvecklingsländer om OECD-ländernas förväntningar på sinaföretag.271

Aktörer med nya roller SOU 2001:96Y Kommittén föreslår att Sida ges i uppdrag att säkerställa att desshandels- och investeringsstödjande verksamhet är förenlig medmänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Sida bör ävenöverväga att utforma stödinsatser till lokala producenter i utvecklingsländernär det gäller uppfyllande av grundläggande mänskligarättigheter i arbetslivet och miljökrav. Detta kan t.ex. syfta till attmöta krav i olika frivilliga system för miljömässig och socialmärkning. Sida bör även undersöka hur stöd kan utformas till detväxande antal nätverk för företag som är under snabb tillväxt i utvecklingsländer,vars målsättning är att höja nivån på det lokalanäringslivets ansvarstagande och bidrag till gemensamma utvecklingsmål.Y Kommittén anser att arbetsmarknads- och arbetslivsfrågor måstefå en ökad aktualitet i utvecklingsarbetet. Effekten av etablerandetav ekonomiska frizoner bör särskilt uppmärksammas.Y FN-systemet bör stödjas i sina ansträngningar att finna lämpligaformer för att engagera det privata näringslivet i uppfyllande av deinternationella utvecklingsmålen, bl.a. genom fortsatt svenskt stödtill Global Compact och via aktiv svensk medverkan i FN:s olikaövervakningskommissioner. Där bör Sverige arbeta för att dessa isin granskning även behandlar företags agerande.7.5 Det civila samhällets organisationer7.5.1 Bidrag till ökad samstämmighet i politikenTrots att många medlemsorganisationer i höginkomstländerna i dagförlorar medlemmar och folkrörelsernas inflytande i samhälletminskar, tycks engagemang och medvetenhet om samhällsfrågorvara större än någonsin – framför allt bland unga 20 . Allt oftare utmanasden livsstil som betecknas som icke hållbar i ett globalt perspektivav grupper inom det civila samhället, både i utvecklingsländeroch i höginkomstländer.Den nya informationsteknologin spelar en stor roll i denna utvecklingoch bidrar också till ett framväxande globalt civilt samhälle.Det civila samhällets organisationer i olika länder stärker undan förundan sin inbördes kommunikation, vilket ofta innebär att de blir20Se Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationers (LSU) och Forum Syds skrivelser“Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken” och “Framtidens organisering kring globalafrågor”272

SOU 2001:96Aktörer med nya rolleralltmer samstämmiga i sitt arbete och sina mål. Man kan i dag ävense att fokus eller styrning flyttas från det civila samhällets organisationeri höginkomstländerna till utvecklingsländerna, exempelvisi den världsomfattande skuldavskrivningskampanjen Jubel 2000.De erfarenheter och insikter som enskilda organisationer har fåtti samarbetet med andra likasinnade organisationer världen över, ären viktig erfarenhetskälla för svenska myndigheter och beslutsfattare.Enskilda organisationer, folkrörelser och religiösa samfund,har stor spännvidd i sina aktiviteter och sitt engagemang. De harofta en politisk bredd och en förmåga att lyssna in trender och opinioneri samhället och i världen. Vid utformandet av den svenskapolitiken för global utveckling är det därför viktigt att ha en dialogmed det civila samhällets organisationer. Detta gäller inte minst föratt öka samstämmigheten mellan handels-, utrikes, miljö-, jordbruks-,säkerhets- och biståndspolitiken och Sveriges agerandesåväl i bilateralt samarbete som i multilaterala organisationer. (sevidare förslag om ”medborgarforum” i Kapitel 8)7.5.2 Det globala civila samhälletGränsöverskridande nätverk växer och utgör i dag starka krafter isamhället. Dessa blir en påminnelse om global samhörighet och attvärlden har gemensamma resurser att tillgå, liksom gemensammaproblem att lösa. Genom framväxten av ett globalt civilt samhälle,dvs. nationella enskilda organisationer som agerar på en globaloffentlig arena och bildar egna nätverk, har dessa organisationerfått en alltmer framträdande plats. Globaliseringen har skapatmånga nya allianser som ofta är framgångsrika i att skapa medvetenhetom globalt ansvar och global nytta.Parallellt med FN och andra statliga internationella organisationerväxer det fram ett globalt civilt samhälle som ser sig somföreträdare för en folklig vilja. Det är ibland oklart vilka regler ochnormer som dessa nätverk styrs av eller vilka som sätter agendan.Men i den mån de bygger på demokratiskt uppbyggda nationellaorganisationer har de en viktig roll att spela.Vid de flesta större internationella konferenser i till exempelFN:s regi är i dag det civila samhällets organisationer mycket aktivaoch drivande. Denna trend blev tydlig redan i samband med FN:snedrustningskonferenser och UNCTAD:s konferenser på 1970-talet. Vid UNCED i Rio de Janeiro 1992 var engagemanget från273

Aktörer med nya roller SOU 2001:96civila samhällets organisationer mycket stort och parallella NGOkonferenseroch nätverk under förberedelserna av FN-konferenserär idag en oundgänglig del av processen. Det civila samhälletsinternationella organisationer får på detta sätt ett ökande inflytandei det multilaterala samarbetet.I relation till EU har ett liknande internationellt civilt samhälleformerats. Här kan inte minst svenska enskilda organisationer varamed och påverka EU till bland annat större öppenhet och insyn.7.5.3 Det civila samhällets roll i biståndetErfarenheterna från det internationella utvecklingssamarbetet visaratt det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna spelaren viktig roll för att bekämpa fattigdomen, både genom sitt påverkansarbeteoch genom praktiskt arbete. Det civila samhället iutvecklingsländerna har ofta en ganska annorlunda struktur än ihöginkomstländerna 21 .För att utrota fattigdomen är det avgörande att fattiga människormed sin kunskap om fattigdomens villkor får inflytande överdet politiska beslutsfattandet. Därför spelar det civila samhälletsorganisationer en roll som främjare av mänskliga rättigheter ochdemokrati. En mångfald av organisationer bidrar till den pluralismsom är viktig i alla demokratiska samhällen 22 . Demokratifrågornalyftes på allvar in på höginkomstländernas biståndsagenda under1990-talet. Många av det civila samhällets organisationer börjadebetraktas som viktiga demokratibärare. Trenden blev att fler ochfler av det civila samhällets organisationer i utvecklingsländernafick direkt organisationsstöd från enskilda organisationer i höginkomstländerna,i syfte att förstärka kompetens- och kapacitetsutveckling.Bedömningen är mer blandad beträffande hur det civila samhälletsorganisationer har lyckats förankra och integrera arbetet irespektive länder som främjare av social service eller infrastruktur 23 ,och därmed bidragit till ett lokalt ansvarstagande för den fortsattautvecklingen. En risk finns att det civila samhällets organisationertar över uppgifter som staten bör ha ett huvudansvar för och attsamordning, kontroll och framförhållning därmed blir lidande.21Stålgren, 199622Boussard, 200123Riddell, 1995274

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerBiståndsfinansiärer har ett stort ansvar att se till att bistånd inteunderminerar den lokala demokratiska styrelsen. För att ett civiltsamhälle ska kunna bidra till utvecklingen av demokrati måste depolitiska institutionerna vara effektiva och legitima. Det svenskapartinära stödet med syfte att stödja demokratiskt arbete är därförviktigt.Det civila samhällets organisationer får en allt viktigare roll somopinionsbildare, samhällspåverkare och folkbildare. Denna roll kanses som en del av informations- och kommunikationsarbetet, menäven som en del av det direkta utvecklingssamarbetet. Det kanhandla om att stärka biståndsopinionen i Sverige och skapa förståelseför biståndets komplexitet, men det kan också handla om attskapa förutsättningar för samarbetspartners i utvecklingsländernaatt organisera sig, göra sig hörda och kunna påverka sin egen situation.I Sverige finns en lång och stark tradition av internationell solidaritet.Folkrörelser, kyrkor och andra religiösa samfund, forskningsinstitutioner,fackliga organisationer och många olika solidaritets-och biståndsorganisationer har haft en avgörande betydelseför det svenska biståndets framväxt och fortlevnad. I årtionden harde, jämte politiska partier, skapat opinion för det s.k. enprocentmålet(en procent av BNI i bistånd).Utifrån ett sydperspektiv med ökade valmöjligheter är starka ochsjälvständiga organisationer i utvecklingsländerna av största vikt.De måste ha inflytande över sin verksamhet, sina relationer och valav samarbetspartners.När enskilda organisationers bistånd fungerar väl, handlar detofta om ett samarbete mellan organisationer med sådan gemensamvärdegrund och övergripande mål. Vanligt är också att organisationermed liknande sakinriktning samarbetar – t.ex. att barnorganisationersamarbetar med barnorganisationer, religiösa samfund medreligiösa samfund, fackliga organisationer med fackliga organisationer,etc. Denna typ av samarbete skapar ett ”socialt kapital” och gerförutsättningar inte bara för mellanfolkligt samförstånd och demokrati,utan kan enligt många bedömare även i sin tur skapa förutsättningarför ekonomisk tillväxt.Vi behöver emellertid veta mer om hur olika delar av det civilasamhällets organisationer arbetar, vilka resultat de uppnår samt påvilket sätt de bidrar till demokratisering, fattigdomsbekämpningoch utveckling. Bättre resultatredovisning måste utvecklas och stödtill forskning på detta område bör därför förstärkas.275

Aktörer med nya roller SOU 2001:967.5.4 Överväganden och förslagDet civila samhällets organisationer kan på ett värdefullt sätt bidratill en aktiv svensk politik för global utveckling genom sinutåtriktade opinionsbildning och genom kunskaps- och kompetenshöjandearbete. Ungas delaktighet i politiken för global utvecklingoch dess organisering är mycket betydelsefull 24 .Ett svenskt bidrag till stärkandet av dialogen i utvecklingsländermellan det civila samhället och staten kan bygga på vår erfarenhetav en sedan länge upparbetad politisk dialog mellan statensinstitutioner och det civila samhällets organisationer i Sverige.Biståndet till civila samhällets organisationer i utvecklingsländernakan ges genom svenska eller utländska enskilda organisationer,internationella enskilda organisationer, Europeiska kommissionen,som uppdragsbistånd eller som ett direkt stöd genom Sidaoch de integrerade ambassaderna (Kapitel 6).I ett växande och allt mer självständigt civilt samhälle i utvecklingsländernamåste det svenska EO-biståndet anpassas till att mötade demokratiska krav som de inhemska organisationerna ställer.Biståndet skall förmedlas via de organisationer som visat sig hakomparativa fördelar som innebär att de blir efterfrågade av, ochmöter behov hos, det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna.Samma krav på resultat och måluppfyllelse skall ställasoavsett kanal.Det mellanfolkliga samarbetet, där samarbetet i sig och effekternai Sverige är något önskvärt, kommer också i framtiden i storutsträckning att utgöras av utvecklingssamarbete med fattiga länder.Denna form av nära samarbete mellan två likasinnade och likvärdigaparter, ”twinning”, bör byggas ut och fördjupas, för attockså omfatta en mycket bredare verksamhet av kontaktskapande,utbyte och mänskliga möten. Här bör även till exempel utbytemellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i utvecklingsländernainkluderas.24LSU och Forum Syd, 2001276

SOU 2001:96Aktörer med nya rollerFormerna för ett på sikt breddat och fördjupat mellanfolkligtsamarbete bör, som föreslås i Kapitel 6, utredas ytterligare. Dettabör ske tillsammans med svenska enskilda organisationer ochrepresentanter för organisationer i samarbetsländer.Y Stöd till samarbetsformer som underlättar för det civila samhälletsorganisationer i utvecklingsländerna att delta i det globala samarbetetoch stärka sin egen kompetens, bör prioriteras.Y Sverige bör stödja nätverksarbete och samverkan mellan enskildaorganisationer inom utvecklingsländerna, liksom samarbete mellanorganisationer som arbetar på lokal, nationell och global nivå. Särskiltviktigt är att lokala erfarenheter av fattigdom och förtryck fårpåverka nationella och globala politikval.Y Det civila samhällets organisationer i utvecklingsländerna börockså ges möjligheter att ingå i de arbetsgrupper (”task forces”)kring globala nyttigheter som föreslagits.Y Svenskt bistånd till det civila samhället bör i ökad utsträckninganvändas till kompetens- och kapacitetsutveckling för att främjaorganisationernas demokratiska strukturer, politiska och finansiellaoberoende samt programmässig och administrativ effektivitet.Y Stöd bör ges till forskning kring organisationssamarbete övergränserna och kring mellanfolkligt samarbete för att formuleraoch fastställa tydliga kriterier för vilka organisationer och samarbetsformersom är mest effektiva i olika situationer.277

8 Styrning, lärande och analys8.1 Politiskt ansvar och parlamentarisk kontroll8.1.1 Mål- och resultatstyrningEn central utgångspunkt vid diskussionen om hur styrningen avPGU bör organiseras är de generella reglerna och principerna förekonomisk styrning i svensk statsförvaltning. Ekonomisk styrningär dels finansiell styrning, dels resultatstyrning, där resultatstyrningförutsätter att det finns klara mål för verksamheten. Det skall ocksåfinnas uppföljnings- och utvärderingsmekanismer som dels löpandeövervakar verksamheten, dels i efterskott analyserar i vilken månverksamheten gett åsyftat resultat.Ambitionerna är höga när det gäller att införa resultatstyrning,såsom de kommer till uttryck i en rad offentliga uttalanden. Storakrav ställs på precisa målformuleringar och redovisning av effekterav verksamheten. De övergripande mål som föreslås för PGU idetta betänkande är svåra att mäta och måste kompletteras medoperationella delmål.Ett antal olika metoder för att tillämpa resultatstyrning har föreslagitstill kommittén 1 . En ”trial-and-error-metod” som kan tillämpasär att acceptera att målen anges på ett översiktligt sätt och attstyrningen sker genom tilldelning av resurser, alltså finansiell styrning,samtidigt som den politiska nivån begär återrapportering ieffekttermer. Förutsatt att en återrapportering genomförs och attden politiska nivån är beredd att reagera tydligt på denna återrapporteringskulle det enligt detta förslag vara möjligt att i efterhandange mer precisa mål.En annan metod som föreslås är att använda insats/prestationsom indikator på effekter. Metoden innebär att man på grundval avteoretiska antaganden och praktiska iakttagelser konstruerar kedjor1Sanell, 2001279

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96av orsak-verkan. Det kan vara svårt att klart fastställa ett sambandmellan en insats/prestation – t.ex. en informationskampanj – ochdess slutliga effekt, t.ex. ökad jämställdhet mellan kvinnor ochmän. Lättare är att konstatera effekter vid tidigare länkar i kedjan,t.ex. att legala hinder undanröjts. Sådana effekter kan användas somindikatorer på sluteffekter. Kommittén bedömer att denna metodkommer att bli nödvändig i situationer där den slutliga effekten kanvara svår att mäta på ett rimligt sätt. Metoden ställer dock krav påutarbetande av troliga orsak-verkan-kedjor – något som idag saknasi många styrdokument 2 .En rad olika dokument och processer utgör idag viktiga styrinstrument:riksdagens betänkanden, regeringens skrivelser, handlingsprograminom verk, landstrategiprocesser inom biståndet,budgetpropositioner och regleringsbrev. Ett av de viktigastedokumenten för den praktiska tillämpningen är regleringsbreven,vilka anger förutsättningarna för verksamheten. Vidare innehållerregleringsbreven mer specifika prioriteringar samt krav på återrapporteringfrån den operativa nivån. Det är viktigt att i dessa sammanhangange hur regeringen vill att målformuleringsproblemetskall lösas.Sverige har deltagit i framförhandlandet av de internationella utvecklingsmålenoch därmed förbundit sig att försöka bidra till derasförverkligande. Vid den nödvändiga operationaliseringen av de tremålen för PGU bör ett av de första stegen vara att undersöka omnågot av de internationella målen kan tjäna som utgångspunkt förden fortsatta operationaliseringen. Kommittén förutser att enmetodutveckling kommer att krävas när det gäller hur de internationellautvecklingsmålen skall kompletteras med dimensioner somsaknas, bl.a. aspekter som rör demokrati, rättssäkerhet och mänskligarättigheter och hur de skall brytas ner till lägre nivåer, t.ex. medavseende på land, olika grupper av människor, tidsperiod etc.Vidare krävs en fortsatt utveckling av styrsystem som länkar deövergripande målen för PGU, relevanta internationella utvecklingsmåloch operationella mål på lägre nivåer. Det internationellaarbete som pågår med detta syfte bör tjäna som utgångspunkt.Nedan berörs frågan hur en verksamhet kan styras och samordnasdå medverkan av flera politikområden krävs för att ett mål, somriksdag och regering har fastställt, skall uppnås. En utgångspunktför diskussionen är att de allmänna reglerna och principerna för2Frühling, 2001280

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysekonomisk styrning i svensk statsförvaltning skall tillämpas ochdärmed bl.a. principerna för resultatstyrning. Den närmare styrningenmåste anpassas till förutsättningarna, vilket sammanhängermed möjligheterna att formulera kvantifierade, uppföljbara mål.8.1.2 Utvecklingshänsyn inom samtliga politikområdenSamtliga departement har huvudansvar för det svenska deltagandeti någon mellanstatlig organisation. Flera departement har samordningsuppgifterinom olika områden. Flertalet departement hanterardärmed frågor där policyförslag återverkar på utvecklingen av fattigdomeni världen. Gränserna mellan nationell och internationellpolitik har således gradvis suddats ut i takt med att fackdepartementenhar internationaliserats 3 .Den ökande omfattningen av engagemang i internationella organisationerhar samtidigt lett till att utrymmet för ett självständigtagerande av myndigheter i internationella fora har vuxit sig starkareunder senare år. Detta har samtidigt förstärkts av den ökadedecentraliseringen inom statsförvaltningen, dvs. att fler arbetsuppgifterförs över från departement till förvaltningsmyndigheter. NärSverige företräds av tjänstemän från myndigheter kan en motsättninguppstå mellan myndighetens traditionella rätt till självständighetoch kravet på vederbörande att agera i enlighet med regeringensintentioner i internationella frågor, som blir alltmer ”politiska”. Envertikal samordning och tydlig instruktionsgivning krävs i alltflerfrågor, samtidigt som strävan att belysa frågor ur många olika synvinklar,förutsätter horisontell samordning.I vissa frågor är det otydligt var ansvaret för den internationellaverksamheten hör hemma och vilka mål som skall gälla. Sammantagetbehövs klara mål och kvantifierbara delmål liksom en fastställdansvarsfördelning för måluppfyllelse.Kommittén har i Kapitel 2 föreslagit tre övergripande mål förden svenska politiken för global utveckling. Det första målet – ”enrättvisare global utveckling - bör enligt kommitténs förslag gällasamtliga berörda politikområden, medan det andra målet föreslåsgälla för politikområden som hanterar globala nyttigheter och dettredje målet föreslås gälla för biståndet. Detta innebär att politikenför global utveckling, PGU, berör flera utgiftsområden och skall3Statskontoret, 2000281

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96integreras i berörda politikområdens verksamhet. I praktiken skulledetta innebära att varje departement har ansvar för att följa upp sinarespektive berörda myndigheter med avseende på målen för PGU.På begäran från det departement som ansvarar för PGU skall andraberörda departement redovisa resultat i förhållande till uppställdamål. De övergripande målen kräver en nedbrytning till mät- ochuppföljningsbara mål inom respektive berört politikområde. Kommitténsförslag är att de internationella utvecklingsmål som bedömsvara relevanta och deras indikatorer skall tjäna som utgångspunktför denna operationalisering.Vidare krävs fastställande av vem som ansvarar för måluppfyllelsesamt när och hur återrapportering skall ske. Resultatinformationenskall vara relevant i förhållande till de uppsatta målen, ochredovisningen skall i ökad utsträckning avse verksamheter och imindre grad myndighetsprestationer. Resultat bör om möjligt istörre utsträckning redovisas i kvantitativa termer med hjälp avindikatorer eller nyckeltal.Erfarenheter från andra länder visar betydelsen av att utvecklings-och fattigdomsfrågorna, liksom frågan om koherens, hanteraspå allra högsta möjliga nivå för att samstämmighet skall uppnås 4 .Detta gäller på nationell och internationell nivå liksom inomdepartement och verk. Hanteringen av särintressen och sektorintressenunderlättas. För att säkerställa koherens med uppgift attverka för målen för PGU krävs omfattande samråd mellan olikaaktörer i regeringskansliet, med berörda verk och andra aktörer.Erfarenheter från andra länder visar att etableringen av en auktoritativkoordineringsfunktion underlättar detta arbete 5 . Formellasamråd är centrala, men värdet av att skapa klimat och utrymme förinformella kontakter och diskussioner är också av central betydelse.Samrådet inom svensk förvaltning är omfattande och blir alltviktigare när frågor internationaliseras eller utvecklas till tvärfrågorsom skär över departementsgränser.Kommittén föreslår att ansvaret för att uppfylla det första måletför PGU läggs på samtliga berörda departement och statsråd. Samtidigtföreslås att en koordineringsfunktion inrättas i regeringskanslietmed ansvar för att begära avrapportering från respektive departementoch för återrapportering till riksdagen för den samladePGU. Denna koordineringsfunktion skulle också kunna ha ansvar4OECD-DAC, 2001b5OECD-DAC, 2001b282

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysför att ta fram bakgrundsanalyser och för att etablera interdepartementalaarbetsgrupper för olika sakfrågor inom PGU, där sådanaanses behövas. Koordineringsfunktionen skulle även kunna haansvaret för att identifiera departementsöverskridande sakfrågorvars politikutformning påverkar utvecklingen av fattigdomen i världen,samt föreslå var huvudansvaret för respektive sakfråga börligga. Vidare skulle funktionen kunna ansvara för bevakning av attalla departement identifierar vilka instrument som kan bidra tillfattigdomsbekämpning inom respektive politikområde, samt görakonsekvensanalyser av effekter på fattigdom i samband med attpolitik skall fastställas på väsentliga områden.Funktionen skulle dessutom kunna bevaka att varje berört departementfastställer vilka internationella utvecklingsmål som ärrelevanta för respektive politikområde, samt att handlingsplaner utarbetasnär det gäller bidrag till uppfyllandet av dessa. Varje departementsvarar i sin tur för att målen förs vidare till relevantaunderlydande myndigheter.Det faktum att allt fler frågor innehåller en internationell dimensionoch är komplexa genom att de berör en rad olika sakdepartement,leder också till att de folkvaldas kontroll och behandling avdessa frågor blir mer komplex. En rad nya arbetsformer har vuxitfram i riksdagen som ett resultat av denna utveckling. Dit hör tillfälligtsammansatta utskott samt att yttranden hämtas in från andraberörda utskott från det utskott som har huvudansvar för en fråga.En lämplig arbetsform bör väljas för att säkerställa riksdagens insynoch medverkan i PGU:s genomförande i alla berörda politikområden.8.1.3 Globala nyttigheter – samarbete och samfinansieringI detta betänkande föreslås ett utvidgat samarbete och en utökadsamfinansiering mellan biståndet och andra relevanta politikområdenför produktion av globala nyttigheter. Vidare har föreslagits attsvenska resurser bör koncentreras på ett urval av globala nyttigheterinom bl.a. sakområden där Sverige har kompetens och där det finnsmöjlighet att insatser kan bidra till en positiv utveckling och hållbararesultat.Den koordineringsfunktion som diskuterats i föregående avsnittföreslås få ansvar för att utarbeta förslag, efter nära samråd med berördafackdepartement, till regering och riksdag om vilka globala283

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96nyttigheter som bör prioriteras, var huvudansvaret bör ligga samtför att sammanställa återrapportering av resultat till riksdagen.För att säkerställa att den svenska resursbasens erfarenheter ochkompetens kommer till användning, föreslår kommittén att nyaarbetsformer prövas med arbetsgrupper (s.k. ”task forces”) förvarje global nyttighet, med medverkan från berörda departementoch verk, näringsliv, frivilligorganisationer, akademiska institutioneroch utvecklingsländer. Deras uppgift skulle bl.a. kunna varaatt arbeta fram förslag till operativa mål med utgångspunkt frånrelevanta internationella utvecklingsmål, samt handlingsplaner försvenskt agerande för att uppnå de föreslagna målen. Vidare börlämpliga instrument och finansieringsmöjligheter både på internationelloch nationell nivå identifieras. Ur denna analys kan sedanlämpliga samarbetskonstellationer förslås som säkerställer att allasynergieffekter tas till vara och att biståndet fyller sin roll somkatalysator. En handlingsplan för en utvald nyttighet torde kommaatt innehålla många olika typer av insatser för att nå det fastställdaoperationella målet. Det kan handla om biståndsfinansierade insatserpå nationell nivå i utvecklingsländer, insatser via multilateralaorganisationer, stöd till verksamhet i höginkomstländer, kommersiellaprojekt och insatser från det civila samhället.Inom biståndet genomförs redan i dag ett stort antal insatsersom karaktäriseras som insatser för att främja globala nyttigheter.Sidas kompetens på en rad områden kommer att kunna utgöra envärdefull utgångspunkt för det utvidgade samarbetet över departementsgränserna,liksom även kompetensen på en rad andra myndigheter.Samtidigt kan behov uppstå av en förstärkt spetskompetenspå Sida på en del av de områden som Sverige väljer att prioritera.Kommittén förutser ett behov av en god analyskapacitet för deutvalda frågorna, både i regeringskansliet och på Sida och andraberörda myndigheter.För att säkerställa att de medel som är avsedda för fattigdomsbekämpning,både på nationellt och internationellt plan, används fördetta ändamål, krävs en gedigen genomlysning av fördelningen avkostnader och nytta av olika program och insatser vars syfte är attbefrämja produktionen av globala offentliga nyttigheter. UNDPuppskattar att en biståndsdollar av fyra idag finansierar produktionav globala offentliga nyttigheter 6 . Vissa utvecklingsländer anser attbiståndsmedel “kidnappas” för att hantera och finansiera produk-6Kaul m.fl., 1999284

SOU 2001:96Styrning, lärande och analystionen av globala nyttigheter, nyttigheter som i vissa fall tillfredställerfrämst höginkomstländers behov. Kommittén anser attSverige bör verka för en högre grad av egeninvestering av dessainsatser från höginkomstländernas sida.En av de grundläggande utgångspunkterna i detta betänkande äratt motiven för att bekämpa fattigdom är två – solidaritet och upplystegenintresse. I implementeringen av denna grundtanke är fråganom finansiering central. Genom en aktiv samfinansiering ochett aktivt samarbete över departementsgränserna i hanteringen avrespektive fråga, säkras ett brett ansvar och engagemang, en utökadtillgång på expertis och en tydlighet i att insatserna främjar bådenationella målsättningar och målen för svensk PGU. Kommitténanser att metoder för att underlätta samfinansiering bör vidareutvecklas.8.1.4 Biståndets rapportering och uppföljningI DAC:s översyn av det svenska biståndet år 2000 7 noterades attdet fanns ett behov av att bättre precisera målen för Sveriges biståndoch att även i övrigt förbättra resultatstyrningen. DAC lämnardock inga närmare rekommendationer om hur detta skulle kunnagenomföras.Det är i många fall tekniskt svårt att mäta måluppfyllelse.Möjligheterna att registrera verksamhetsresultat, i varje fall i formav effekter, är små. Dessutom är möjligheterna att hänföra resultattill vissa insatser begränsade, då det kan vara ett vagt, närmastomätbart, samband mellan insatser och effekter. Det kan i biståndssammanhangockså vara svårt att konstatera de specifika effekternaav en viss givares bidrag. Arbetet med att vidareutveckla resultatstyrningenbehöver alltså fortsätta.För samarbetsländer med ett långsiktigt generellt budgetstöd krävsen noggrann resultatuppföljning, företrädesvis genomförd av landetsjälvt alternativt i samarbete mellan givarens och mottagarenrevisionsverk och/eller utvärderingsfunktioner. Kommittén förutseratt stöd till nationell revisionsverksamhet kommer att krävas imånga länder. De internationella utvecklingsmålen, samt de indikatorersom världssamfundet kommit överens om, bör utgöra utgångspunktenför val av vilka mål som skall uppnås inom en fast-7OECD-DAC, 2000285

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96ställd tidsram. Samtidigt bör uppmärksammas att vissa dimensionerav fattigdom, som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter,inte omfattas av dessa mål och indikatorer. Därför bör ettkompletterande antal delmål och indikatorer formuleras av mottagarlandet.Det är dock viktigt att uppmärksamma att det med denna handläggningsordningblir omöjligt att utvärdera vad de svenska medlenexakt bidragit till, eftersom dessa har avsatts till mottagarlandetsbudget 8 . I stället ökar behovet av att samordna revisionsarbetetmellan givare och med mottagarlandets revisionsmyndighet Dettahar uppmärksammats av en rad givare, och en undersökning omhur olika länder ställer sig till att revidera åt andra länders nationellarevisionsmyndigheter har enligt Riksrevisionsverket nyligengenomförts av ett antal givarländer. Enligt Riksrevisionsverketsuppfattning kan ett nationellt revisionsorgan inte friskriva sig från,eller avtala bort, sin rätt och möjlighet att granska nationellamedels användning. Den väg som kan användas är att på frivilligbasis, genom kvalitetskontroll m.m., skapa samverkan för attminska behovet av att granska det som ett annat nationellt revisionsorgangranskat eller planerar att granska, utan att den ovillkorligarätten tas bort. Kommittén föreslår att Sverige tar initiativtill en sådan frivillig samverkan mellan olika nationella revisionsorgan.Mål- och resultatstyrningen av svenskfinansierad verksamhet iländer som inte uppfyller kriterierna för obundet budgetstöd medsjälvständigt resultatansvar måste naturligen få en annan utformningoch handläggningsordning.Förslag till strategier och genomförande av insatser i länder somerhåller selektivt stöd bör arbetas fram av Sida i nära samarbete medexterna intressenter, inklusive samarbetspartners i syd. Fattigdomsbekämpning,såsom det formulerats i det tredje målet förPGU, skall utgöra ett strategiskt fokus för allt svenskt bistånd tilldessa länder. Detta innebär att valet av insats skall utgå från desspotential att på effektivast möjliga sätt bidra till eller åstadkommavaraktig fattigdomsbekämpning i alla eller någon av de dimensionersom ingår i det breda fattigdomsbegreppet. Detta medför att insatsernakommer att se olika ut i olika länder och vara intimt förknippademed utgångsläge och förutsättningar för genomförande. Givetdenna utgångspunkt bör Sidas utredningsresurser fokusera på att8Detta är inget nytt fenomen. För en beskrivning av fungibilitet, se Svensson, 2001286

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysutarbeta strategier för stöd till fattigdomsbekämpning i samarbetsländermed tydliga resultatmål. Det finns skäl att se över behovet avkompetensutveckling inom Sida för att säkerställa att dessa landanalyserinkluderar fattigdomens samtliga dimensioner.Landstrategierna är idag regeringens viktigaste instrument förstyrning av utvecklingssamarbetet med enskilda länder och regioner.Enligt senare studier av en rad antagna landstrategier finnsdock brister vad gäller fokuseringen på fattigdomsmålet och glappmellan landanalysen och förslagen angående det fortsatta biståndet,dvs. själva strategin. Landanalyserna tenderar att vara mer beskrivandeän analytiska, och enligt vissa bedömare styrs strategiernasinnehåll ofta av den aktuella sammansättningen av ”projektportföljen”i respektive land, liksom av Sidas ämnesavdelningars traditionellasektorsvisa synsätt och kompetens 9 . Kommittén anser attlandstrategierna bör utgå från utvecklingsländernas nationellastrategier för fattigdomsbekämpning samt andra nationella, relevantastrategidokument. De bör vidare ta de multilaterala organisationernaslandstrategier i beaktande och uppmärksamma vikten avatt alla strategier drar åt samma håll. Analysen bör bl.a. leda framtill vilka av de internationella utvecklingsmålen som bör prioriterasför att åstadkomma en effektiv fattigdomsbekämpning i respektiveland, samtidigt som mål för de mer svårmätbara dimensionerna avfattigdomsbegreppet måste fastställas.En ökad användning av externa krafter, inklusive deltagande frånsyd, bör eftersträvas. Enskilda organisationer och näringslivet harerfarenhet av lokala förhållanden i en lång rad länder, och fackligaorganisationer besitter en djup kunskap om frågor som rör arbetslivetsvillkor i olika länder. En rad andra aktörer besitter annankompetens som beroende på land och insats kan vara värdefull atttidigt inkludera. Framför allt bör dock intressenter från det aktuellalandet delta i utarbetandet av strategin. Utgångspunkten måste varadet samlade biståndet till ett visst land och en rationell internationellarbetsfördelning i respektive land.En viktig konsekvens av förslaget att utgå från de lokala förutsättningarnaär att kvalificerad analys-, genomförande- och uppföljningskapacitetbör flyttas från Sidas huvudkontor i Stockholmtill kontoren i samarbetsländerna. En förutsättning för detta är attantalet samarbetsländer för långsiktigt samarbete inte blir alltförstort. Kapacitet för ett aktivt engagemang av detta slag kan också9Frühling, 2001287

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96delas med likasinnade givarländer. Ett bra exempel är samarbetetmellan de nordiska länderna i Moçambique. Därmed kan ocksåhandläggningen av svenska medel i ett antal länder överlåtas tilllikasinnade samtidigt som Sverige skall vara berett att ta överansvaret för andra givarländers resurser i vissa utvalda länder omsådana önskemål skulle framföras.De föreslagna förändringarna torde på sikt leda till ett färre antalanställda på Sidas huvudkontor i Stockholm, samtidigt som behovetav den kompetens som där finns kommer att efterfrågas frånallt fler departement och myndigheter, liksom troligen även frånnäringsliv och organisationer.8.1.5 Utvärdering och lärandeUtvärdering utgör en central del av mål- och resultatstyrning, ochär ett sätt att utöva kontroll, ledning och att öka kunskapen omverksamheten. Beroende på hur utvärderingssystemet organiseraskommer balansen mellan dessa funktioner att påverkas. Ju närmareden faktiska verksamheten utvärderingsfunktionen finns, destohögre sannolikhet att resultaten av utvärderingen uppmärksammasoch används. Samtidigt bör ett utvärderingsorgan stå delvis frittfrån verksamheten för att garantera trovärdighet.När det gäller bilateralt bistånd ökar chanserna att resultatenfrån utvärderingar kommer till användning om de utvärderade parternasjälva är en del av utvärderingen, genom att exempelvis identifierafrågeställningar och samla in data. På detta sätt blir det självautvärderingsprocessen, snarare än den färdiga rapporten, som skaparkunskap åt de inblandade. Det största problemet med dagensbiståndsutvärderingar är enligt vissa bedömare att värdländernasällan eller aldrig är en del av utvärderingsprocessen 10 .Den övervägande majoriteten av rapporter som produceras saknar,enligt samma bedömare 11 , metodologisk diskussion och därmedanalys av resultatens tillförlitlighet och tillämpbarhet. Deflesta utvärderingar bygger dessutom på ett grundmaterial som inteär systematiskt insamlat och som sällan består av annat än intervjuer.Delvis beror detta på de speciella omständigheter som präglarutvärdering av bistånd. Målen är ofta vaga och övergripande, vilketförsvårar utvärderingsarbetet. Dessutom förstärker kulturella ochspråkliga skillnader de svårigheter som alltid finns när det gäller10Forss, 200111Forss, 2001288

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysinsamlandet av faktamaterial. En löpande bevakning av utvärderingarnaskvalitet är påkallad. En möjlighet är att öppna upp dennationellt organiserade marknaden för utvärderingar. En ökad konkurrenspå detta område skulle utsätta utvärderarna själva för enutvärdering.I många utvecklingsländer är de institutioner som behövs för utvärderingsvaga, och stöd för att bygga upp en utvärderingsverksamhetär centralt. Av stor vikt är också att integrera värdländerna iutvärderingen av gemensamma projekt. På så vis ökas mottagarlandetskunskap om biståndet och dess konsekvenser, men det kanäven byggas upp en utvärderingskompetens som kan tillvaratasinom flera områden.I de flesta utvecklingsländer saknas en extern revision. Dettabidrar till fortsatt hög korruption, misshushållning med offentligamedel, lågt förtroende hos allmänheten för offentliganställda, bristandetransperens och en outvecklad syn på innebörden av demokratiskutveckling. På ett mer konkret plan finns uppenbara bristeri tillgång på utbildad personal.En översyn av utvärderingsfrågor inom det svenska biståndet harutförts av UD på uppdrag av riksdagen under hösten 2001. Riksdagenhar begärt att regeringen skall se över formerna för hur denutvärderingsverksamhet som finns utanför biståndsförvaltningenkan stärkas. I samband med att EGDI 12 , enligt regeringsbeslut,skulle utvärderas fem år efter sin tillkomst, lät regeringen en konsultgruppgöra nämnda utvärdering samt komma med förslag närdet gäller formerna för en förstärkt utvärderingsverksamhet inomutvecklingssamarbetet.Sammanfattningsvis konstaterar denna konsultgrupp 13 attEGDI, enligt deras uppfattning, endast delvis arbetat med rätt frågoroch att arbetet kunde ha bedrivits på ett effektivare sätt med entydligt definierad uppdragsbeskrivning. Vidare anser gruppen attEGDI med sin nuvarande organisation och verksamhet inte ärlämpligt för uppgiften som en utvärderande funktion. Detta oavsettvilken av de studerade alternativa formerna man skulle välja – temporärkommitté, forskningsprogram vid ett antal fakulteter ellerfristående utvärderingsinstitut.Konsultrapporten föreslår att EGDI även fortsättningsvis skallkoncentrera sig på policy- och kunskapsutveckling. Den nuvarande12Expert Group on Development Issues13Nilsson, m.fl., 2001289

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96rapportproduktionen bör dock upphöra och verksamheten koncentrerastill att ge råd, syntetisera forskningsrapporter samt organiseramöten mellan beslutsfattare och forskare.I en kompletterande studie konstaterar en annan expert 14 attgränsen mellan utvärdering och forskning är flytande och att detendast är i undantagsfall som forskarkompetens inte krävs för attgenomföra en trovärdig utvärdering. Utvärderingar kan enligtdenna studie i princip göras av en intern utvärderingsenhet, av ettrevisionsorgan eller av fristående forskargrupper. Skillnadernakommer att bestå i sannolikheten att vissa frågor ställs och hur denframtagna kunskapen används.Studien konstaterar att det sedan 1990-talets början har etableratsett antal självständiga utvärderingsmyndigheter inom svenskförvaltning. Samtliga synes ha haft sitt ursprung i att man påregeringskansliets sida upplevt sig ha otillräcklig kapacitet för strategiskaanalyser. Trovärdigheten har man försökt garantera genomen anknytning till forskarvärlden snarare än genom en förstärkningav regeringskansliet. Det är enligt studien naturligt att överväga enliknande lösning på det utvecklingspolitiska området. Detta minskardock inte behovet av kapacitet i regeringskansliet för formuleringav policy och strategier. Många utvärderingsrapporter fårenligt studien idag ingen effekt på policybildningen, eftersom detsaknas en naturlig mottagare med ansvar för att rapporten tas omhand, bearbetas och kommenteras.Kommittén vill betona några principer som bör vägleda utformningenav det framtida utvärderingssystemet. Eftersom kommitténföreslår en breddning av politikområdet bör även utvärderingsverksamhetenha denna bredd. Uppföljning och utvärdering skall görasi förhållande till målen för PGU och de internationella operationellamålen. Utvärderingsarbetet inom biståndet kommer att fåolika utformning i olika länderkategorier. I kategorin länder medgenerellt budgetstöd och självständigt resultatansvar bör målet vara attmottagaren själv svarar för utvärderingsarbetet i så hög grad sommöjligt och att detta noga följs upp av givare. I länder med selektivtstöd kommer däremot en fortsatt utvärdering ske från svensk ellerannan givares sida.Mål- och resultatstyrning, inkluderande utvärdering, införs i alltstörre omfattning i de olika internationella organisationerna. Kom-14Molander, 2001290

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysmittén anser att utrymme finns för en mer systematisk uppföljningav denna verksamhet.Kommittén anser att utvärderingsfunktionen och analysarbetetkring globala utvecklingsfrågor i Sverige generellt bör förstärkas.Hur arbetet bör organiseras finner kommittén ingen anledning att idetalj anvisa, men betonar behovet av oberoende granskning ochparlamentarisk kontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett deltagarperspektivoch i nära samarbete med internationella experteroch högskolor. Utvärderingar, som mäter måluppfyllelse i bistånd,måste kompletteras med forskning som kan identifiera oväntadeföreteelser och ge en vidare förståelse för den samhällsutvecklingbiståndet samverkar med. För detta bör samarbetet med akademiskamiljöer i Sverige och i utvecklingsländerna stärkas. Samtidigt måsteSidas omfattande interna utvärderingsverksamhet fortsätta. Förstärkningkrävs dock på departementsnivå då det gäller att dra slutsatserav utvärderingar av biståndsinsatser, av utvecklingspolitikoch utvärderingar av de internationella organisationernas arbete.Ett sådant arbete skulle kunna utgöra en värdefull informationskällavid formulering av svensk politik. Avsaknaden av detta är enligtkommittén en svag länk i dagens system för utvärdering.8.1.6 Finansiering och effektivitetDet är angeläget att diskutera var biståndets ansvar och finansieringtar vid och var det slutar. När det gäller samarbetet på landnivå börbiståndsinstrumentet disponeras inom den samlade utrikesförvaltningensram, dvs. UD, Sida och ambassader. Samtidigt är samverkanmed en vidare svensk aktörskrets både angelägen och nödvändig.Det internationella utvecklingssamarbetet har en rad positivabieffekter på det svenska samhället som givetvis skall eftersträvasoch tillvaratas, men de måste behandlas just som önskvärda bieffekteroch inte tillåtas komma i konflikt med biståndets övergripandemål.En stor potential finns dock för samfinansiering av verksamhetsom uppfyller både målen för PGU och mål för andra politikområden,framför allt när det gäller olika globala nyttigheter. Kommitténanser att ett metodutvecklingsarbete bör sättas igång för attfinna nya arbetsformer.Att nå största möjliga effekt av en given biståndsvolym skall gesökad betydelse. Konkurrensutsättning tillämpas i princip alltid när291

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96näringslivsinsatser upphandlas, men inte i andra fall. Ett exempel ärsvenska myndigheters, och deras konsultföretags, insatser i sambandmed institutionell uppbyggnad. Kostnadseffektiviteten i sådantbistånd kan inte tas för given, och en utökad konkurrensutsättningbör eftersträvas. Ett annat exempel är biståndsinsatser somgenomförs av enskilda organisationer på uppdrag. Konkurrensupphandlingtillämpas inte i dessa fall utan medel tilldelas efter ansökan.Det är angeläget att utveckla modeller som främjar en effektiviteti måluppfyllelse, vilka kan tillämpas för alla aktörer i de uppdragdär detta är relevant och möjligt att genomföra.8.1.7 Information och kommunikationFör att skapa medvetenhet om globaliseringen behövs ökade informationsinsatserom multilateralt samarbete och globala nyttigheter.Detta arbete kan med fördel bedrivas i samarbete med multilateralaorganisationer.En verklighetstrogen bild av hur världen ser ut och vad fattigdomenberor på ger också ökade förutsättningar för att få stöd fören svensk PGU. Mätningar visar att nio av tio svenskar idag vill attökade ansträngningar görs för att halvera fattigdomen till år 2015,men få, bara 14 procent, tror att det kommer att lyckas 15 . Överhuvud taget är svenskarna mycket tveksamma till att det är möjligtatt uppnå framsteg i utvecklingsländerna; en stor majoritet, 71 procent,tror att det inte skett några avsevärda förbättringar i levnadsförhållandenai dessa länder de senaste 30 åren. Svenskarnas bild avutvecklingsländerna är ofta en bild av katastrofer och elände. Bildenav människorna i utvecklingsländerna är mörk. Ett långsiktigtarbete krävs för att nyansera dessa föreställningar, vilka ofta skapatsav media, insamlingskampanjer och dåligt uppdaterade läroböcker.I takt med att globaliseringen ökar, växer också betydelsen avkunskap om informations- och kommunikationsprocesser. I alltpåverkansarbete är denna kunskap nödvändig. Det blir också alltmer uppenbart att den är ett värdefullt verktyg i det direktabiståndsarbetet, dvs. att kommunikationskompetens är ett effektivtverktyg i projekt- eller programsamarbetet. Den nya informationsochkommunikationsteknologin är ett viktigt redskap i allt arbete.15Sifo, 2001292

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysKommittén anser att information, kommunikation och opinionsbildningär viktiga ingredienser i en svensk PGU av en rad skäl:NNNNNSom en metod att effektivisera program och projekt i biståndssamarbetet.För att skapa debatt kring policyfrågor.För att stärka stödet för svensk PGU och öka kunskapen hossvensk allmänhet i syfte att fördjupa den svenska biståndsopinionen.För att öka medvetenheten om Sveriges roll i den globala utvecklingen.För att ge information om resultaten av bistånd och andra insatser.8.2 Analys och formulering av politik8.2.1 Behov av analys och kunskapsuppbyggnadGlobaliseringen och den ökande transnationella aktiviteten ställernationella regeringar och myndigheter inför nya dagordningar ochallt mer komplexa frågeställningar. Att säkerställa svensk medverkani de kunskapsintensiva internationella nätverk som drivermånga av frågorna framåt förutsätter tillgång till expertkunskaphos tjänstemän. Ofta baseras deltagande i dessa sammanhang påpersonlig kompetens, då nätverken karaktäriseras av att de är personrelaterade,kunskapsintensiva och informella. En ökad medvetenhetom detta torde ha inverkan på både personalpolitik ochpolitisk styrning, t.ex. genom medvetna satsningar på spetskompetensinom prioriterade områden och etablering av tydliga kanalermellan politisk nivå och personer som i personlig kapacitet ingår idessa nätverk. Uthålliga strukturer och belöningssystem måsteetableras inom svenska myndigheter och departement, för attbygga upp den breda expertkunskap som behövs internt, alltså inteenbart hos konsulter. Intern kompetens kommer också att krävas iallt större utsträckning inom myndigheter och departement för attbedöma förslag, konsultrapporter och studier. Myndigheters ochdepartements förmåga att ta tillvara erfarenheter förvärvade underlång tid är ofta svagt utvecklad, bl.a. på grund av hög personalomsättningoch betoning av generalistkompetens. Genpolitikensområde är ett exempel 16 .16Thornström, 2001293

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96De föreslagna förändringarna vad gäller ansvar och krav på analysoch uppföljning leder också till slutsatsen att berörda departementoch myndigheter behöver förstärkas när det gäller bl.a. utvecklingskunskapi vid mening. De medför sannolikt också ett behov avanalytisk kompetens inom den föreslagna koordineringsfunktionen.Denna kompetens skulle ha som uppgift att på beställning ta frambakgrundsanalyser till berörda departement och bidra med nödvändigtunderlag, när avvägningar skall göras mellan strikt nationellamålsättningar och målsättningarna för PGU inom olika politikområden.En ytterligare uppgift skulle kunna vara att utarbetaunderlag inför beslut om val av prioriterade globala nyttigheter ochhur balansen bör se ut vid en samfinansiering.Ett bestående intryck från utredningsarbetet är att en mängdstudier, rapporter och forskningsrapporter produceras i Sverige ochinternationellt kring olika väsentliga teman, samtidigt som rutinernaför att dra nytta av detta material är outvecklade. En storpotential för utökad korsbefruktning av kunskap har kunnat konstaterasi denna utrednings kontakter med departement och verk.Inom Sida har ett antal verksamheter och beredningar startats föratt hantera sektor- och gränsöverskridande frågor. Inför framtidaberedning av svenska ställningstaganden i olika tvärfrågar är detviktigt att beredningsformer skapas som möjliggör utbyte över sektorgränser– inte bara inom verk, utan också mellan verk ochdepartement. Kommittén förutser att spetskompetens kommer attbehövas på flera håll, dels på Sida, dels om utvecklingsaspekter påverk och departement som har ansvar för sakfrågorna ur andra perspektiv.Kommittén föreslår vidare att en databas etableras församtliga rapporter och studier som produceras i förvaltande myndigheterför PGU. Arkivet skall vara tillgängligt för alla intresserade.Vidareutbildning av tjänstemän torde bli allt viktigare i framtideni takt med att fler frågor blir mer komplexa. Utbildningen bör ske inära samarbete med högskolor och universitet. Kommittén anseratt utbildningsinsatser med medverkan från utvecklingsländer,andra höginkomstländer och multilaterala organisationer, näringslivoch civila samhället i nord och syd skulle vara värdefulla, intebara för kompetenshöjning utan även som en metod att bygga allianserkring prioriterade sakfrågor. Kommittén efterlyser ettutbildningsprogram kring vissa prioriterade frågor, t.ex. i MR-frågoroch andra internationella norm- och regelverk.294

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysEtt antal förslag har lämnats till kommittén om hur framförhållningenoch kompetensen i sak- och tvärfrågor inom PGU kan förstärkas.Dit hör följande förslag:NNNN”Fritänkargrupper i stabsposition” på departementsnivåMöjlighet till delad anställning mellan departement och universitetför att säkra akademisk kompetens i förvaltningenUtbildningsinsatser i komplexa frågor med medverkan från utvecklingsländerUtökat stöd till policyforskningBehov finns av att utveckla nya arbetsformer, både nationellt ochinternationellt, som bidrar till att öka kunskapsutbytet och förtroendetmellan olika aktörer. Detta är speciellt viktigt för att mötadet förändringstryck som globaliseringen och erfarenhets- ochkunskapsutvecklingen genererar. Arbetsformerna bör vara flexiblaoch innebära ett brett deltagande. Enligt vissa bedömare skulle nyaarbetsformer kunna vara ett sätt att förstärka förändringsbenägenheteni den svenska förvaltningen, EU och andra internationellaorganisationer. Ett ökat samarbete med aktörer utanför dessa organisationerkan bidra till att institutionella rigiditeter bryts ner ochatt innovativa förslag har lättare att ta form. Lösningar och förslagsom bärs fram av ett delat ägarskap möjliggör högre effektivitetoch långsiktig hållbarhet.För att arbetet skall bli effektivt, hållbart och innovativt förutsättsett starkt ledarskap på politisk nivå, en gemensam agenda,explicit formulerade gemensamma mål, gedigen expertis samt förtroendeoch lyssnande. Vidare krävs en realistisk tidsplan ochfinansiella resurser för att stödja processen. Slutresultatet torde blien sammanvägning av det processinriktade resultattänkande sompräglar offentlig förvaltning och enskilda organisationer, samt av dekrav på konkreta resultat som ofta kännetecknar resultattänkande inäringslivet.8.3 Styrning och analys på global nivå8.3.1 Hantering av globala problemI de flesta länder finns en lång tradition att hantera förändringar pånationell nivå. Arbetet med att hantera förändringar på global nivåär betydligt yngre. Framväxten av ett globalt samhälle och en global295

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96ekonomi ställer krav på en effektivare global styrning. Lösningenpå en lång rad globala gemensamma problem kräver internationelltsamarbete. För vissa har institutioner redan skapats, medan andrainte har en självklar hemvist. De flesta torde idag vara överens omatt det finns uppenbara brister i systemet för global styrning. Olikaförslag om hur det internationella samfundet skall komma till rättamed detta för mänskligheten centrala problem, har diskuteratsunder en längre tid. Ett antal initiativ har också förverkligats för atthantera gemensamma problem.Många av de problem som världen står inför kräver dock mycketsnara åtgärder. En internationell diskussion pågår om lämpligastyrningsformer och institutioner med utgångspunkt från de olikaalternativ som vuxit fram under senare år 17 . Idag finns ett antalmekanismer för hantering av globala frågor, alla med sina fördelarrespektive brister:NNNNAvtal och konventioner existerar för några frågor. Att förhandlafram nya för dem som saknar effektiva avtal och sanktionssystem,respektive anses ha för svaga sådana, kommer att ta tid.FN-konferensernas texter och överenskommelser saknar ofta verkningsfullauppföljningsmekanismer och sanktionssystem.G7/G8-mötenas ”överenskommelser” och riktlinjer exkluderar enstor del av världens länder och kritiseras för att ha ett stort avståndtill de reella problemen.Multilaterala organisationer har inte kapacitet att ensamma hanterade globala utmaningarna.Två olika huvudspår kan skönjas med idéer och förslag till hur dessamekanismer bör kompletteras.Det första spåret leder fram mot inrättandet av någon typ avvärldsregering med ansvar för samtliga frågor. Det är dock uppenbartatt framförhandlandet av en sådan institution skulle ta ansenligtid i anspråk – tid som inte finns för många av dagens brinnandefrågor. Dessutom torde sannolikheten för att slutresultatet blev enhandlingskraftig institution vara mycket låg.Det andra spåret bygger på tanken att ta kraftfulla avgränsadeinitiativ och behandla en global fråga i taget. Ett antal olika institutionellaramar med denna utgångspunkt har vuxit fram under desenaste åren. Till exemplen hör informella sammanslutningar påregeringsnivå såsom G20, FATF och Financial Stability Forum. I17Rischard, 2002; UD, 2001296

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysdessa sammanslutningar sammanträffar regeringsföreträdare frånett antal höginkomst- och utvecklingsländer för att diskutera utvaldafrågor. En särskild sammanslutning skapas för varje enskildfråga eller frågans innehåll avgör deltagandet. Sammanslutningen äroftast icke-permanent men utesluter genom sin utformning en långrad länder och andra intressenter. Resultaten frånsammanslutningarnas arbete anses påverka innehållet i överläggningarsom förs inom ramen för G7/G8 och naturligtvis ävenbehandlingen av frågorna inom ramen för eventuellt pågåendeinternationella förhandlingar, liksom även nationell lagstiftning iolika länder.Framväxten av globala nätverk för enskilda frågor, med medverkanfrån både regeringar, civila samhället och näringslivet, är ettannat exempel. Hittills har man inom denna typ av nätverk bl.a.behandlat frågor om skogar och dammar. Arbetssättet består i ettantal faser där det ofta är en multilateral organisation som ärinitiativtagare 18 . Grundtanken är att den konstituerande fasen skallvara så grundlig att man får ett deltagande som upplevs som representativtav alla parter. Efter den konstituerande fasen följerhuvuduppgiften, dvs. framarbetandet av normer och riktlinjer somskall vara vägledande för det framtida arbetet inom sakområdet.Syftet är att efter denna fas skapa en permanent organisation somhar som uppgift att övervaka efterlevnaden. Sanktionsinstrumentetär således inte lagstiftning eller internationella avtal utan påtryckningarpå regeringar och företag att med hot om ”name and shame”få dem att följa överenskomna riktlinjer.Ett exempel är t.ex. förändringen när det gäller samarbetet kringstora investeringsprojekt t.ex. dammbyggen. Misslyckanden ochkraftig kritik har lett fram till en beredskap hos bl.a. industrin attfinna nya sätt att samarbeta.Dammkommissionen WCD, delfinansierad av bl.a. Sida, Skanskaoch ABB, är ett exempel där man försökt finna nya samarbetsformermellan olika intressenter. Det är ett experiment som kommitténfinner anledning att lära av, både dess positiva och negativa erfarenheter.Kommissionens arbete har utgjort en innovativ processoch det första internationella försöket till en ”multistakeholderarbitration” 19 med deltagande av världens största entreprenörer närdet gäller dammbyggen, ett stort antal enskilda organisationer samt18Halle, 200119En förhandling mellan en rad olika intressenter, bl.a. representanter för det civila samhälletoch näringslivet.297

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96enskilda experter. Samtliga deltagare ställde upp bakom en oberoendeprocess där man utarbetade en gemensam syn på tidigare erfarenheteroch en gemensam plan för framtida aktiviteter, inklusiveett antal grundläggande principer för beslut om framtida insatser. Igenomförandet och uppföljningen av kommissionens arbete hardock svagheter uppdagats som lett till att uppslutningen brustitigenomförandet.Förslag om att upprätta globala fonder och globala allianser förenskilda frågor, t.ex. gratis grundskoleutbildning, förs fram alltoftare. På hälsoområdet har en rad initiativ tagits, vilka beskrevsmycket kort i Kapitel 4.Ytterligare ett exempel är de tankar som förts fram från olikahåll om att försöka bredda basen för de globala frågorna i nationellaförvaltningar, inte bara ansvarsmässigt utan även finansiellt 20 . Ihöginkomstländer föreslås inrättandet av två budgetlinjer för sakministerier,en för nationella frågor och en för aktiviteter som kräverglobalt samarbete. De förslag som ovan framförts från kommitténligger i linje med dessa tankegångar. Såsom ovan anförts syftardetta inte bara till att bredda finansieringsbasen utan även till attsäkerställa ”ägarskapet” hos sakmässigt ansvariga departement ochtjänstemän på nationell nivå.För att åstadkomma motsvarande breddning av ansvaret ochengagemanget i nationella förvaltningar i utvecklingsländer harolika förslag om inrättandet av s.k. ”Global Participation Funds”förts fram. Detta dels för att möjliggöra medverkan från utvecklingsländervid internationella förhandlingar, dels för att dessa länderskall ha medel för att implementera överenskommelser. Eftersombåda dessa faktorer ofta är avgörande för att hanteringen avgemensamma globala problem skall lyckas, finner kommittén detnaturligt att bidrag till denna typ av fonder delvis tas från de budgetpostersom är avsedda för den berörda sakfrågan.Antalet frågetecken om hur globala problem skall hanteras ochstyras har dock vuxit under det senaste året. Svårigheterna att fåtillräcklig uppslutning kring framförhandlade avtal för globalaödesfrågor, som t.ex. klimatfrågan, och det växande antalet protestaktionervid olika internationella möten, visar behovet av en snardiskussion kring de metodologiska frågorna. I denna diskussionbör bl.a. fastställas om det är styrfunktionerna, efterlevnaden ellerfinansieringsformerna som behöver utvecklas för respektive fråga.20Kaul m.fl., 1999298

SOU 2001:96Styrning, lärande och analys8.4 Övervägande och förslag8.4.1 ÖvervägandenGlobaliseringen karaktäriseras av snabba omvärldsförändringar, därnya frågor löpande aktualiseras som inte passar in i befintligastrukturer. För att hantera detta krävs ständig anpassning och flexibilitet,inte bara i val av prioriterade frågor, utan även i hur de skallhanteras, liksom vilka aktörer som skall delta i formandet av politiken.En koordineringsfunktion med mandat att främja samarbete överdepartementsgränserna föreslås. Förslag till arbetsinnehåll harberörts tidigare i betänkandet. Arbetsformerna bör karaktäriserasav bredd, gränsöverskridande i flera dimensioner, bred generellkompetens och djup sakkunskap, flexibilitet och ett aktivt ochsystematiskt lärande av gjorda erfarenheter. En uppgift bör vara attfrämja och påskynda en övergång från att vara passiva, reaktivaaktörer till att bli pro-aktiva aktörer i ett antal utvalda prioriterandefrågor. Identifiering av möjliga synergieffekter bör utgöra enhuvuduppgift.Eftersom PGU sträcker sig över ett stort antal politikområden ärdet rimligt att mål och resultat redovisas både för politikområdetsom helhet och sektorsvis. Den samlade redovisningen bör förslagsviskunna ske i en särskild skrivelse till riksdagen minst två gångerunder en mandatperiod.Samarbetet på den globala nivån måste stärkas. Med kraftfullareglobala regelverk kan folkvalda ta ett fastare grepp om den globalautvecklingen och bidra till att balansen mellan ekonomiska, socialaoch miljömässiga regelverk förbättras. Kommittén anser att tidenär mogen för Sverige att tillsammans med en utvald grupp länderoch representanter för det civila samhället och näringslivet ta initiativettill en ny internationell diskussion om hur de globala ödesfrågornaskall hanteras organisatoriskt och metodologiskt. Behovet avledarskap och trovärdighet har påtalats. Sverige har, i sällskap medbl.a. övriga nordiska länder, en synnerligen god grund att stå på närdet gäller att driva denna fråga. Ett initiativ skulle vara en naturliguppföljning av det arbete som världssamfundet investerat i 1990-talets FN-konferenser och nu senast i den pågående processeninom ”Financing for Development”. En central utgångspunkt förett svenskt/nordiskt initiativ är Carlsson-Ramphal-kommissionensrapport liksom de olika initiativ som tagits inom en rad olika inter-299

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96nationella organisationer och som erhållit finansieringsstöd frånsvensk sida.Arbetet bör fokusera på hur man kan stärka implementeringen avredan ingångna avtal inom folkrättens ram, men också på att identifieradet tomrum som idag existerar vad gäller normer och regelverksamt styrningsmekanismer för många frågor. Kommitténanser att centrala frågor i ett sådant arbete bör vara hur demokratinkan utformas och stärkas på global nivå, hur en rättvis fördelningskall säkerställas, finansiering säkras samt hur effektiva sanktionsinstrumentkan skapas.Samtidigt bör Sverige fortsätta att ge stöd till breda globala nätverkoch aktivt stödja de globala fonder som etableras för olikasakfrågor. En grundläggande målsättning med dessa satsningar skallvara att skapa stöd för det multilaterala arbetet inom PGU.Den globala styrningen, liksom den nationella, behöver varademokratisk för att kunna vara så rättvis som möjligt. Ökad delaktighetoch insyn för små och fattiga länder är nödvändigt för atträtten till delaktighet skall kunna förverkligas. Ett ökat och förstärktdeltagande av utvecklingsländer, i de multilaterala organisationernaoch i internationella förhandlingar, är centralt – inte bara idess formella delar utan även i dess informella. Samtidigt måstehänsyn tas till den kapacitetsbegränsning som finns hos mångautvecklingsländer när det gäller möjligheten att delta i internationellaförhandlingar.För att möjliggöra en aktiv medverkan från utvecklingsländertrots deras kapacitetsbrist kan ett antal åtgärder vidtas från höginkomstländerssida i samband med viktiga internationella förhandlingar.Höginkomstländer kan 21 :NNNTillförsäkra finansiering av internationell högkvalitativ expertis utankrav på att influera valet av experter. Experter skulle kunna fungerasom en förstärkning av utvecklingsländers förhandlingsdelegationeroch medverka vid utarbetande av förhandlingspositioneroch strategier.Ge stöd till etablering av analys- och forskningsinstitut styrda avutvecklingsländer men bemannat med experter från länder somhar råd att avvara expertis.Ge stöd till regionalt samarbete.21Winters, 2001300

SOU 2001:96Styrning, lärande och analysNNSäkerställa att samtliga nya institutioner och regelverk som föreslåsutvecklingsländer utvärderas utifrån hur mycket kapacitet dekräver.Initiera nya förhandlingsmodeller där merparten av förberedelsearbetetutförs av berörda sekretariat och höginkomstländer, ochdär utvecklingsländer kommer in senare i processen med full förhandlingsfrihet.Ett effektivt informations- och kommunikationsarbete är en förutsättningför att erhålla och bibehålla ett starkt stöd för PGU. Kunskapenbland allmänheten om multilateralt globalt samarbete behöverstärkas, vilket kräver ökade satsningar på information ochkommunikation i dessa frågor från regeringskansliet. Opinionsbildningbör i första hand bedrivas av enskilda organisationer.8.4.2 FörslagKommittén föreslår följande:Y En koordineringsfunktionen för PGU bör inrättas och kompletterasmed en analysfunktion, från vilken samtliga departement kanbeställa underlag.Y Kommittén anser att en vidareutveckling av mål- och resultattänkandetär av stor vikt för effektiviseringen av den globala utvecklingspolitikeni alla dess tre delar. Metoder för att stärka mål- ochresultatstyrningen och samordning i enskilda organisationersverksamhet bör utvecklas.Y Kommittén föreslår att utvärderingsfunktionen och analysarbetetförstärks och betonar vikten av oberoende granskning och parlamentariskkontroll. Verksamheten bör bedrivas med ett deltagarperspektivoch i nära samarbete med internationella experter ochhögskolor.Y Kommittén bedömer att det krävs en förstärkning av kunnandetom global utveckling och fattigdomsbekämpning på verk ochdepartement, dels för att underlätta analysen av utvecklingshänsyninom olika politikområden, dels för att bana väg för ett mer fruktbartoch innovativt samarbete mellan olika departement och verk.Y Sida och utrikesförvaltningen bör förstärkas med spetskompetenspå prioriterade sakområden.Y Samtliga politikområden inom PGU bör utveckla sitt informationsarbeteavseende det internationella samarbetet med inriktning301

Styrning, lärande och analys SOU 2001:96på PGU, dess förutsättningar, motiv för agerande, mål, åtgärderoch resultat. Metoder bör utvecklas för att stimulera och utnyttjakunskapen och kapaciteten i det civila samhällets organisationer,näringslivet och fackliga organisationer i opinions- och folkbildningkring PGU.Y Vid utarbetande av landstrategier bör externa krafter involveras iökad omfattning, framförallt från samarbetsländer, enskilda organisationer,fackliga organisationer och näringslivet.Y Kvalificerad analys-, genomförande- och uppföljningskapacitetbör i ökad omfattning flyttas från Sidas huvudkontor i Stockholmut till kontoren i samarbetsländerna.Y Ett medborgarforum bör inrättas med företrädare för såväl regeringenoch dess myndigheter som för riksdagen, näringslivet, forskarsamhället,media och enskilda organisationer. Syftet skall varaatt öka insynen i, bredda uppföljningen av och främja en dialogkring den svenska politiken för global utveckling.Y Sverige bör etablera internationella arbetsgrupper med ett brettdeltagande, både ämnesmässigt och institutionellt för ett avgränsatantal prioriterade, gränsöverskridande framtidsfrågor som kräverbreda angreppssätt.Y Sverige bör fortsätta att ge stöd till breda globala nätverk och tillde globala fonder som etableras för olika globala gemensammaangelägenheter.Y Sverige bör ta initiativet till en fördjupad fortsatt internationelldiskussion om hur de globala ödesfrågorna skall hanteras ochfinansieras.302

Reservationer och särskilda yttrandenReservationerAv Göran Lennmarker (m) och Bertil Persson (m)Den snabbaste fattigdomsavvecklingen i mänsklighetens historiahar skett de senaste två decennierna. Det beror på en snabb ekonomisktillväxt i huvuddelen av u-världen.Tillväxten har också medfört en snabb social utveckling: medellivslängdenökar dramatiskt, till närmare 70 år, spädbarnsdödlighetenhar halverats och barnafödandet ligger nu väsentligt under trebarn per kvinna som genomsnitt bland u-länderna. De senastedecennierna visar på en mycket optimistisk erfarenhet. Ett land kanpå bara en generation gå från absolut fattigdom till relativt välstånd.Även ett tidigare mycket vanstyrt land kan på några få år få tillstånd en kraftig tillväxt. Det går att utrota fattigdom i snabb takt.Inget land är dömt att fastna i stagnation och misär.Vid Globkoms besök i Vietnam illustrerades detta. Genomsnabb avveckling av socialismen har landet gått från hunger tilllivsmedelsöverskott. Jordbruket privatiserades, företagsamhetuppmuntras istället för att förbjudas, centralplaneringen avvecklades,statsföretag säljs och handel och investeringar blomstrar. Denviktigaste uppgiften nu är att bygga rättsstaten och införa demokrati.Ny klyfta inom u-världenMen om optimismen dominerar finns det dock pessimistiska inslag.Det finns fortfarande över femtio låginkomstländer, främst iAfrika. I många fall är det länder som stagnerar och där befolk-303

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96ningen blir allt fattigare. En ny klyfta växer fram. Den mellan de u-länder som växer ikapp i-världen och de u-länder som stagnerar ochblir allt fattigare. Det är upprörande att 250 år efter det att mänsklighetenbörjade utvecklas på allvar så finns det fortfarande mångaländer där befolkningen svälter, där inte alla flickor och pojkar fårgå i skola, där svåra sjukdomar inte behandlas och där de flestamänniskor är rättslösa. Det handlar om länder vars regim förhindrarsitt folk att utvecklas. Feodalism, socialism och merkantilismibland i kombination med fundamentalism eller kastväsende bärofta skulden. Det största problemet finns bland Afrikas 38 låginkomstländermed en tiondel av jordens befolkning. I flera av dessaökar fattigdomen och sjukdomarna, främst hiv/aids, tar en förfärandetribut med en dramatiskt förkortad medellivslängd, oftaunder 50 år. Fokus måste nu sättas på de stagnerande u-länderna.Det går att snabbt utrota fattigdom. Det måste bli möjligt också ide länder som nu stagnerar.Handel och investeringar viktigastAv u-ländernas externa intäkter är exportinkomsterna de alldelesdominerande följt av utlandsinvesteringar och privat bistånd,främst remitteringar. Det offentliga biståndet (ODA) svarar förcirka tre procent av intäkterna. Även om ODA har en marginellroll är det viktigt för kunskapsöverföring på centrala områden. Attta bort barriärer för handel och främja investeringar är det viktigastesom i-världen kan göra för att främja utveckling och fattigdomsutrotning.För låginkomstländer har officiellt bistånd enstörre betydelse eftersom handel och investeringar oftast inte ärsärskilt utvecklade. För de afrikanska låginkomstländer som intehar stora oljeintäkter motsvarar biståndet över tio procent av derasBNP. Vissa länder som fått omfattande bistånd (10–30 procent avBNP) under flera decennier har ändå inte lyckats minska fattigdomen.Den erfarenheten pekar på hur viktigt det är att biståndetutformas så att det verkligen bidrar till att minska fattigdomen. Detär därför inte riktigt att ställa upp utbetalningsmål för biståndet.Det är fattigdomsminskningen som måste vara målet.304

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenNystartBiståndssamarbetet de senaste trettio till fyrtio åren har inte varitså framgångsrikt i flera av Afrikas låginkomstländer. Mycketbistånd under lång tid har inte lett till snabba framsteg, iblandt.o.m. till tillbakagång. Därför behövs en nystart, för att snabbtbryta den onda cirkeln så att fattigdomsutrotningen kan påbörjas.MålenHuvudmålet för svensk utvecklingspolitik på alla nivåer skall varaen snabb utrotning av fattigdomen. Genom att ansluta sig till millenniemålenkan Sverige dra åt samma håll som u-länderna ochandra i-länder. Dock bör målet att främja rättsstaten, öka respektenför mänskliga rättigheter och utveckling mot demokrati läggas till.Denna centrala punkt finns inte med bland millenniemålen, eftersomåtskilliga länder motsätter sig detta, vilket inte kan accepteras.SkuldavskrivningSverige skall ta initiativ till en total skuldavskrivning år 2004 förhögt skuldsatta låginkomstländer, varav huvuddelen finns i Afrika.En sådan skuldavskrivning skall kombineras med fyra villkor: ej nyupplåning, ej främja korruption och vanstyre, ej bidra till finansieringav anfallskrig och komma de fattiga till godo.Fokusering på goda erfarenheterSverige måste i biståndssamarbetet fokusera på erfarenheter frånländer som har lyckats med en snabb fattigdomsutrotning. Även entidigare kraftigt vanstyrd ekonomi kan genom en målmedvetenpolitikförändring få till stånd en utveckling bort från hunger tillsnabb tillväxt. Kompetensutbyggnad med medverkan från ländersom Vietnam, Taiwan och mer framgångsrika afrikanska länder kange goda förebilder. Sverige bör i betydligt högre utsträckning satsapå trepartssamverkan på denna grund.305

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Koncentration på AfrikaSvenska biståndsinsatser bör i första hand koncentreras till låginkomstländeri Afrika. Där är problemen störst och där är insatsernaviktigast. Det handlar ofta om länder som har en mycket blygsamhandel och som därför ännu inte kan utnyttja globaliseringens fördelar.SkolpliktAlla flickor och pojkar måste få en grundläggande utbildning. Inomfem år efter skuldavskrivning bör alla barn i en årskull börja i enskola som verkligen fungerar. Sverige införde skolplikt 1842. Det ärhög tid att våra samarbetsländer nu inför skolplikt.Hälsovård i fokusSjuka och döende människor kan inte utveckla ett land. Därförmåste en basal hälsovård prioriteras. För utveckling av effektivaläkemedel och vacciner mot tropiska sjukdomar bör en marknadgaranteras. En grundläggande skolbildning är den viktigaste hälsovårdsinsatsen.Regionalt samarbeteHandel och samarbete sker normalt främst mellan grannländer.Tullmurar och annan protektionism i u-länder försvårar regionalsamverkan och låser fast fattigdom. Svaga och bräckliga ekonomierbehöver samarbeta med varandra och bygga upp gemensammamarknader, gemensamma system för att främja mänskliga rättigheteroch demokrati och inte minst en gemensam säkerhetsordning.Den europeiska integrationen, som omvandlar jordens blodigastekontinent till ett föredöme för frihet, fred och välstånd kanutgöra en förebild. Utan regional samverkan är många länderdömda till fortsatt fattigdom.306

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenProtektionism och TobinskattDe fattigaste u-länderna har blygsam handel och knappast någrainvesteringar. Skatt på kapitalrörelser kommer att stå många u-länder dyrt. En Tobinskatt skulle t.ex. för Vietnam kosta långt merän vad det svenska biståndet till landet utgör. Någon Tobinskattbör inte införas.Utvecklingsenhet i AfrikaEn framgångsrik biståndsverksamhet kan inte utvecklas utan kontaktmed verkligheten. Sida bör därför inrätta en utvecklingsenhetsom placeras i södra Afrika. Mycket felinriktat bistånd skulle undvikasom insatserna utformades i den miljö där problemen existerar.EnergiVar tredje person saknar el i sitt hushåll. Det är en viktig orsak tillfattigdom. Det är svårt att studera när man inte har ljus. Det går åtmycket ved för att värma maten. När det är fuktigt och kallt spridersig tbc och andra sjukdomar.Att lösa u-ländernas elbehov fordrar att i-länderna minskar konkurrensenom bränsle. Därför bör Sverige inte lägga ner säkerkärnkraft och öka eldningen av fossila bränslen. Svensk energipolitikmåste ändras så att den inte motverkar u-ländernas behov avenergi.Av Göran Lennmarker (m) och Bertil Persson (m)Kommitténs arbete inleddes på ett föredömligt sätt. Hela detbiståndsintresserade Sverige engagerades i möten och seminarier,samt via utredningens hemsida. Viktiga samarbetsländer studeradespå plats. Ledande experter från hela världen medverkade på olikasätt.Tidsplaneringen höll emellertid inte.När slutsatserna skulle dras och betänkandet skulle skrivas, befannsig utredningen i en extrem tidsnöd. I vissa avsnitt finns ett påtagligtförtjänstfullt nytänkande. Man har dock inte tagit sig tillräcklig307

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96tid att dra slutsatser av hittillsvarande erfarenheter av biståndssamarbetetpå detaljnivå. Tyvärr har många svåra frågor fått lämnasrelativt openetrerade. Hit hör frågorna om prioriteringarna vadgäller globala nyttigheter, hur koncentrationen av resursöverföringarnaskall genomföras, hur man bör arbeta i länder med "badgovernance", hur biståndet skall utformas för att underlätta ensuccessiv avveckling i takt med den ökade tillväxten och hurmedelsfördelningen inom den koherenta svenska politiken i realitetenskall ske.Av Bertil Persson (m), Göran Lennmarker (m) och AndersWijkman (kd)Avdragsrätt för privat biståndIdeella insatser skall inte beskattas. Det bör därför införas avdragsrättvid beskattning för enskilda biståndsinsatser.Av Anders Wijkman (kd)A. Utredningens mandat har varit oerhört brett. Vissa frågor harbelysts med stor noggrannhet, andra åter har fått begränsat utrymmeeller uppmärksamhet. Utredningen innehåller en rad viktigaresonemang och förslag och innebär ett nytänkande på flera områden.Bland dessa märks förslagen till vilka kriterier som skall styraurvalet av samarbetsländer, om större koherens i den internationellapolitiken, om applicerandet av ett ”sydperspektiv” i biståndet,om breda insatser för att stödja produktionen av globala nyttighetersamt den ökade uppmärksamhet kommittén vill ge samarbete påteknikområdet, framför allt ICT och miljöteknik.Jag menar dock, att utredningen borde ägnat betydligt merauppmärksamhet åt ett antal frågor, som måste få stor betydelse förvalet av strategi och förhållningssätt både till globaliseringen ochsamarbetet med utvecklingsländerna:1. Redan Rio-konferensen konstaterade att dagens produktionsochkonsumtionsmönster inte är långsiktigt hållbara. Den kändebiologen E.O.Wilson skriver i senaste numret av Scientific308

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenAmerican 1 : ”For every person in the world to reach present U.S.levels of consumption with existing technology would require fourmore planet Earths.” Orsaken är inte främst knapphet på ändligaresurser, typ mineraler, utan ekosystemens förmåga att klara enständigt ökad efterfrågan på kött, fiber, färskvatten osv. och, inteminst, att hantera allt avfall och alla restprodukter som detmoderna samhället genererar. Den stora utmaningen består i attförändra beteenden och teknik så att energi- ochresursanvändningen blir många gånger effektivare. Experter harbeskrivit detta i termer av faktor 10, dvs. att över ett antaldecennier utveckla konsumtions- och produktionssystem som ärminst en faktor 10 effektivare.Utredningen kommenterar denna problematik, dels med förslagom ökat stöd för produktionen av globala nyttigheter, dels förslagom ökat tekniksamarbete med u-länderna för att stödja investeringari miljöanpassad teknik. Detta är bra. Men det räcker inte. Vimåste våga ställa frågan om dagens mycket kortsiktiga ekonomiskasystem – som därtill är starkt sektoriserat i sin organisation ochuppbyggnad – verkligen innehåller de incitament och drivkraftersom behövs för att leda utvecklingen mot en allt större effektivitet iresurshanteringen. Vissa begränsade framsteg har gjorts de senasteåren, bl.a. inom ramen för koncept som eco-efficiency, men deeffektiviseringar som gjorts i energi- och materialhanteringen harregelmässigt ”ätits upp” som en konsekvens av ökade inkomsteroch en fortsatt snabb ökning av jordens befolkning. Helt följdriktigtpekar det stora flertalet viktiga ekologiska indikatorer nedåt.Det enda begränsade framsteg som uppnåtts efter Rio-konferensenär att användningen av ozonnedbrytande ämnen minskat. Mensituationen framstår idag som långt allvarligare när det gäller klimatfrågan,skogsförstöringen, jorderosionen, överfiskningen,förstöringen av stora kustområden, färskvattenkrisen, urholkningenav den biologiska mångfalden, försvagandet av ekologiskatjänster i många regioner som klimat- och vattenkontroll, växternasrening av luft och vatten etc. Globaliseringen accentuerar många avdessa problem, framför allt när våra icke hållbara produktions- ochkonsumtionsmönster med stor kraft sprids över världen. Paradoxaltär det så att globaliseringen också erbjuder goda möjligheter attsteg för steg attackera problemen via ett nära samarbete, inte minstvad gäller kunskap och teknik, mellan industriländerna och utveck-1Artikeln ”The Bottleneck” i Scientific American, February 2002309

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96lingsländerna. Men förutsättningen är då att tekniken och kunskapenhar en inriktning som gör att miljöhoten bemästras, och intesom idag förvärras. Ansvaret vilar här tungt på de rika länderna.Ytterst gäller frågan hur vi skall kunna ta steget från en modell,med ett utpräglat reduktionistiskt eller vertikalt seende och organisation,till en modell, präglad av en långt större helhetssyn. Detpågår för närvarande en gigantisk förnekelseprocess av denna typav problem. Det borde vara Sveriges uppgift att långt kraftfullare änhittills driva dessa frågeställningar internationellt, även som en delav biståndsdiskussionen. Vilken typ av kapacitet och kompetens ärdet egentligen vi bidrar med att bygga upp? Jag menar att utredningentagit alltför lätt på dessa frågor och hoppas att det underremissomgången skall ges utrymme för kommentarer och förslag.2. En annan brist är att utredningen i allt väsentligt accepterarteorin att frihandel i alla lägen är det bästa receptet för att få igångtillväxten i ett fattigt land. Frihandeln har på något sätt blivit ettmål i sig. Jag är en varm tillskyndare av frihandel. Dock menar jagatt det finns mycken forskning som pekar på att ett i allt väsentligtsymmetriskt handelssystem, typ WTO, inte är en organisation somär bäst ägnad att hjälpa de allra fattigaste länderna. Både Rodrik ochAmsden har bl.a. visat att fattiga länder, med litet att erbjuda påvärldsmarknaden annat än råvaror, behöver speciella villkor påhandelsområdet för att inte helt marginaliseras. Subventioner kanbehövas både till inhemsk industri under ett uppbyggnadsskedesamt till det inhemska jordbruket, inte minst småbönderna. Jaganser att kommittén borde studerat dessa frågeställningar i detaljför att kunna ge förslag till ett delvis annorlunda agerande frånSveriges sida i handelspolitiken.3. Ytterligare en brist är att kommittén inte gör någon egentliganalys av hur biståndet på detaljnivå fungerat. De analyser somhänvisas till är av generell natur. Utredningen gör få försök att fastställavilken typ av bistånd som fungerat bra resp. dåligt och gerdärför relativt litet vägledning till både UD och SIDA för framtiden.310

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenB. Angående det multilaterala systemetBetänkandet genomsyras av en stark tro på multilateralismen ochföreslår en förstärkt roll för FN. Jag instämmer helhjärtat i dettasynsätt. Dock menar jag att en absolut förutsättning är att FNsystemetreformeras i grunden. Bristerna vad gäller organisation,koordinering och management är allvarliga. Ineffektivitet, byråkratioch svårigheter att över huvud taget få insyn karaktäriserar viktigadelar av verksamheten.FN:s allmänna ställning har förbättrats under senare år. Det ärmycket Kofi Annans förtjänst. Han har genomfört ett antal reformersom inneburit en viss modernisering i sättet att arbeta. Hanhar också med sitt kloka sätt, välavvägda uttalanden och sinne fördiplomati stärkt FN:s inflytande, inte minst i olika krishärdar. Minkritik gäller sålunda inte allt FN gör. Delar av verksamheten fungerarbra, som t.ex. den normativa verksamheten samt de fredsbevarandeoperationerna. FN har en helt unik roll i det fredsbevarandearbetet och fullföljer den i allt väsentligt väl. I den mån kritik kanriktas är det framför allt mot medlemmarna i Säkerhetsrådet förderas ibland senfärdiga eller otydliga beslut. På övriga områden,framför allt inom utvecklingssamarbetet, har organisationen långväg kvar innan den kan beskrivas som effektiv, transparent ochresultatinriktad. Bristerna finns på en rad nivåer. Det kan vara svårtför en utomstående att sätta fingret på problemen. Sannolikt är detså att man måste ha arbetat inom systemet eller i dess absoluta närhetför att verkligen förstå hur stort behovet är av förändringar.Sverige har, tillsammans med de nordiska länderna, vid flera tillfällengjort försök att genomlysa organisationen vad avser styrning,management och kontroll. Olika förslag till förbättringar har presenteratsoch delvis plockats upp i samband med de reformprocessersom pågått under slutet av 1990-talet. Men FN:s organisationoch management kännetecknas fortfarande av avsevärda brister.Man får naturligtvis akta sig för att vara alltför generell i kritiken.Så till exempel har både WHO och UNICEF under Gro HarlemBruntlands respektive Carol Bellamy´s ledarskap genomgått klaraförändringar till det bättre vad gäller organisation och effektivitet.Men för andra delar av systemet är bristerna påtagliga.Mitt förslag är att regeringen inom EU-kretsen – eller tillsammansmed de nordiska regeringarna – snarast initierar en omfattandeöversyn av FN-arbetet med fokus i första hand på biståndsverksamheten.Översynen bör dock gälla FN-systemet i stort311

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96eftersom en stor del av organisationskulturen, personalpolitikenetc. är gemensam.De i särklass viktigaste frågorna att ta upp är styrelsearbetet i deolika FN-organen, rekryteringsprinciperna, organisationskulturen istort, rivaliteten mellan de olika FN-organen samt frågan hur andraviktiga aktörer på internationell nivå – som civil society, den privatasektorn samt forskningen – skall kunna ges ett större formelltinflytande över organisationens arbete.StyrelsearbetetStyrelserna är rent generellt alldeles för stora. För att vara effektivoch för att skapa en känsla av delaktighet och ansvar bör en styrelseinte överstiga 10–12 ledamöter. Därtill bör ledamöterna varautsedda i personlig kapacitet. I flertalet FN-organ är situationenden rakt motsatta. Styrelserna består av 30–36 ledamöter ochutgörs av olika medlemsländer. Varje medlemsland deltar som regelmed 3–5 representanter vid styrelsemötena, vilket ger styrelsernakaraktären av stormöten. De frågor som diskuteras är sällan avstrategisk karaktär. Känsliga frågor avseende tveksamt fungerandeprojekt och verksamhet och viktiga person- och ledningsfrågorförekommer inte heller. På grund av mötenas karaktär gör ledningarnaför de respektive FN-organen allt de kan för att undvika attviktiga frågor behandlas i styrelsen. Det blir som en slags katt- ochråttalek. Eftersom de personer som representerar sina respektiveregeringar i styrelserna ofta saknar reell kompetens och erfarenhetav det sakområde som organisationen i fråga är satt att sköta, fungerarstyrelserna högst sällan som ett ”bollplank” för ledningen.UNDP:s styrelse, som jag väl känner, borde naturligtvis bestå avpersoner med dokumenterad erfarenhet av utvecklingsarbete resp.forskare med utvecklingsekonomi som specialitet. Då skulle styrelsearbetetbli meningsfullt. Istället består styrelsen av diplomatersom endast i undantagsfall har den erfarenhet av utvecklingsfrågorsom behövs.312

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenRekryteringsprincipernaMedlemsländernas regeringar har stort inflytande på valet av allahögre befattningshavare. Det gör att politiska meriter väger tungt.Exemplen är många där klart olämpliga personer, inte sällan yrkesdiplomatereller före detta ministrar, utsetts till chefer eller biträdandechefer i organisationer som WHO, UNDP, FAO etc. Kravenpå ledarskap i denna typ av organisationer är utomordentligtstort. Arbetsmiljön är komplex, verksamhetsuppgifterna oftaextremt svåra. Därtill kommer en ofta ojämn kamp när det gälleratt skaffa resurser till verksamheten.Som systemet idag fungerar, är det ofta en slump om en hög chefbesitter de egenskaper som rimligen krävs för arbetsuppgiften.Eftersom respektive organisation därtill är mycket toppstyrd – medformellt sett nästan all makt hos chefen – är valet av högste chefmycket viktigt. Ibland går det bra, som t.ex. i WHO under GroHarlem Brundtland. Harlem Brundtland har på några få år lyckatsvända WHO:s långa nedåtgående trend. Men efter henne kanmycket väl en mindre lämplig chef komma – av samma kvalitet somhennes företrädare, som under tio år av chefskap medverkade tillatt WHO i stort sett marginaliserades. Med tanke på den viktigaroll flertalet FN-organ har att spela är det orimligt att rekryteringsprocesseninte präglas av större professionalism.Rivaliteten mellan FN-organen. Var och en som arbetat nära FNsystemetkänner till den höga grad av konkurrens och rivalitet sompräglar relationerna mellan de olika FN-organen. Det utprägladerevirtänkandet försvårar samarbete och leder ofta till ensuboptimering av verksamheten. En översyn av dagens struktur ärabsolut nödvändig, dels för att åstadkomma regler och ramverksom tvingar fram ett bättre samarbete, dels för att övervägahuruvida alla dagens FN-organ verkligen behövs. Det finns t.ex.starka skäl för en sammanslagning av tex UNDP, UNIDO, FAOoch UNEP.ManagementkulturenDen starkt hierarkiska organisationsstrukturen har redan nämnts.Befattnings- och lönenivåerna är alltför många. Detta är ett avmånga problem vad gäller den interna kulturen. Alltför många tänkeri termer av nivå istället för kompetens.313

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Ett annat stort problem är den tid det tar sedan ett beslut fattatsom t.ex. projektstöd till dess pengarna utbetalats. Beslutsprocessernaär helt enkelt alltför omständlig. I syfte att t.ex. minska riskenför att ekonomiska medel missbrukas har en rad olika regler avkontrollkaraktär införts under åren. Det gör att det ofta behövs ettstort antal underskrifter på ett och samma beslut för att verkställighetskall kunna ske. Avsikterna må ha varit goda, men systemetframstår som en parodi på management och ansvar. Beslutsreglernaär som regel så krångliga att snabbhet i beslutsprocessen är omöjlig.Överallt i samhället ökas kraven på flexibilitet och snabbhet imanagementkulturen. Men FN står på många sätt och stampar.Inertian i systemet är otroligt seg. Det gör också att olika typer avpartnerskap för att tackla svåra problem, t.ex. med den privatasektorn, har svårt att ta form. Man tvingas ofta söka konstruktionerför denna typ av samarbete utanför själva FN-administrationenom det över huvud taget skall bli resultat.Inflytande för det civila samhället, den privata sektorn, forskningenetc.FN är idag regeringarnas organ. I dagens värld blir det alltmerauppenbart att beslut i olika sakfrågor på internationell nivå, sominte också inkluderar enskilda organisationer av olika slag eller denprivata sektorn, knappast får den legitimitet som är önskvärd.Regeringarna representerar en viktig aktör men alls inte den enda.Därtill kommer att många regeringar inte upplevs som representativaför sina befolkningar.Kofi Annan har tagit flera initiativ för att bredda deltagandet iFN-arbetet under senare år. Det är positivt, men behöver följas uppav en mera formell process där hela governance-problematiken blirföremål för översyn.För att sammanfatta: Jag har en stark tro på FN-idén och värdet avmultilateralism. Samtidigt kan jag efter många års arbete i internationellaorganisationer inte bortse från de allvarliga bristerna idagens FN vad gäller organisation, management, effektivitet, insynoch resultat. Dessa brister måste åtgärdas. Ansvaret för denomoderna och ineffektiva organisationen ligger både på FN:s ledningoch de regeringar som är FN:s huvudmän. För att de nödvändigareformerna skall bli av krävs, enligt min mening, att både led-314

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenningen och medlemsstaterna utsätts för hårt tryck. Vi lever i ettland med stolta humanitära traditioner. FN-idén har starkt stöd.Men detta stöd får inte tas till intäkt för att dölja och skyla över deallvarliga bristerna i FN:s organisation och verksamhet. Detta ärbakgrunden till att jag nu, i samband med att det svenska biståndetutreds, reser kravet att Sverige skall ta initiativet till en omedelbaröversyn av FN:s organisation och verksamhet. Som en av de störstatillskyndarna av FN-idén och FN:s verksamhet är vårt ansvar förorganisationen stort. Det bästa stöd organisationen kan få förnärvarande är hjälp med att utveckla organisation och managementmot större effektivitet, öppenhet och resultatinriktning! Parallelltmåste finanserna stärkas. Många av FN-organen har hållits påsvältkur under lång tid. Samtidigt har arbetsuppgifterna utökats.Detta är i längden ohållbart!Av Madeleine Sjöstedt (fp)I en tid då allt flera internationella frågor också blir nationella ochdå allt flera nationella frågor har internationella konsekvenser är dethög tid för Sverige att återigen skärskåda sin politik för global utveckling.Då folkpartiet liberalerna krävt denna utredning har vigjort det i ljuset av många års erfarenhet av svensk biståndspolitiksedan dess genombrott i början av 1970-talet, många länders omsvängningtill exportledd tillväxt sedan 1980-talet och konsekvensernaav Berlinmurens fall 1989. Slutsatser kan idag dras av att vissaländer lyckats häva sig ur fattigdom, medan andra tvingar sinamedborgare att leva i fortsatt omänsklig misär. Få utredningar hardärför legat bättre till i tiden än Globkom.Många s.k. globaliseringsfrågor ställer svensk politik inför nyautmaningar. Ambitionen i utredningen har också varit stora. Utredningenville spegla svensk debatt, men också genom egna bidragoch genom att koppla upp svensk debatt till den internationelladiskussionen söka bidra med nya insikter och slutsatser. Dennaambition kunde dessvärre – beroende på en bristfällig tidplanering– inte fullföljas, vilket jag funnit mycket beklagligt. Ett alltför långsiktigtperspektiv på globaliserings- och biståndsfrågorna har ocksågjort att utredning inte har kunnat komma fram till sådana konkretaresultat som jag hade önskat.Jag vill i detta yttrande lyfta fram följande synpunkter där jaganser att utredningen hamnat fel eller skulle ha varit tydligare:315

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Individperspektivet.På en viktig punkt innebär Globkoms betänkande ett genombrottför liberala värderingar. Globkom tar i diskussionen av svenskpolitiks konsekvenser sin utgångspunkt i frågan om hur politikenpåverkar den enskilda människans situation, individens perspektivoch i rättighetsfrågor. Få perspektivförskjutningar i svensk politikkan vara viktigare än denna inför 2000-talet.Detta – att se till den enskildes bästa oavsett i vilket land dennaperson är född – är enligt min mening utredningens riktigt viktiganyorientering. Om utredningens förslag tillåts slå igenom i denfaktiskt förda politiken innebär det ett trendbrott inom svenskutrikes- och biståndspolitik. Den har hittills alltför mycket präglatsav ett myndighetsperspektiv format i samarbete mellan regeringar.Problem och svagheter med detta mellanstatliga regeringsperspektivär väl kända. Goda relationer har upprätthållits trots attsamarbetslandet ibland gjort grova övertramp av mänskliga rättighetermot den egna befolkningen. Med den väg som Globkom nuanvisar för svensk biståndspolitik skulle en sådan överslätande ochursäktande politik bli omöjlig. Andra viktiga liberala framgångar iutredningsarbetet är att majoriteten i utredningen på flera ställen ibetänkandet har gjort starka markeringar av att demokrati ochfolkstyre måste vara den inriktning och väg som ett samarbetslandväljer om ett bilateralt samarbete med Sverige ska bli möjligt.JämställdhetMed ett utpräglat individperspektiv bör ambitionen att låta jämställdhetgenomsyra svensk politik för global utveckling äntligenkunna bli verklighet. Trots att jämställdhetsmålet för svensktutvecklingssamarbete har funnits några år har det varit svårt att visakonkreta resultat i någon större skala. Att den utbredda diskrimineringenav världens kvinnor upphör är en grundförutsättning omen bättre värld ska vara möjlig. Inte bara av principiella skäl, såsomatt alla människor ska behandlas lika, utan även av praktiska orsaker:kvinnor är oftast familjeförsörjare och värderingsbärare. Kvinnornasställning utgör grunden för hur framtida generationerkommer att kunna utvecklas.316

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenMålet för Sveriges utvecklingspolitikTill min besvikelse har kommittén inte velat följa tanken om varjeindivids rätt till makt över sin egen situation fullt ut. Ett demokratisktstyrelseskick är det enda som gör det möjligt att förverkligade mänskliga rättigheterna. Det är genom sitt folkliga deltagande ival, och öppenhet att framföra kritik och alternativ det endastyrelseskick som kan bemästra de mekanismer som idag hållermiljarder människor i fattigdom och mänsklig förnedring.Därför anser jag att införandet av demokrati bör definieras somdet övergripande målet för svensk politik för global utveckling. Jagreserverar mig därför till förmån för detta mål i den del avbetänkandet som avser det övergripande målet för en svensk politikför en global utveckling.Behovet av en översyn av målen för det svenska utvecklingssamarbetetvar ett av folkpartiets skäl att kräva denna utredning. Detvar vår förhoppning att de skulle kunna innebära en mera konkretvägledning i det grannlaga arbete som utförs inom utvecklingssamarbetet.Så kommer inte att ske om utredningens förslag genomförs.Det är djupt beklagligt att demokrati inte har fått plats bland demål för svensk politik för global utveckling som utredningensmajoritet föreslår.Rättighetsperspektivet är ett genomgående tema i utredningen.Detta är nytt och välkommet men vissa klarlägganden behövs.Rättighetsperspektivet är den grund som garanterar individensgrundläggande rättigheter. Dessa genomförs i en demokratiskprocess.Politiska riktningar har haft svårt att enas om en gemensam synpå mänskliga rättigheter. Dessa åsiktsskillnader är inte överspelade.Ser man till verkligheten är en uppdelning mellan politiska ochekonomiska rättigheter ofta på sin plats.De kommunistiska regimer som bara för ett årtionde sedankontrollerade halva Europa hävdade att civila och medborgerligarättigheter, alltså individuella rättigheter inriktade på att garanteraden enskildes personliga frihet och möjlighet att på samma villkorsom andra delta i det politiska livet, saknade relevans "under socialismen".I stället gjorde dessa regimer anspråk på att ha förverkligaträttigheter av annat slag rätt till arbete, rätt till sjukvård, etc. Iverkligheten var anspråken falska, dessa "sociala rättigheter" uppfylldesi allmänhet sämre under socialismen än i demokratiska317

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96marknadsekonomier. "Sociala rättigheter" av det slag som dessaregimer gjorde oriktigt anspråk på att förverkliga är av annankaraktär än de rättigheter som syftar till att skydda den enskildegentemot olika slags övergrepp. De flesta civila och medborgerligarättigheter är absoluta och kan och bör, även i fattiga länder,genomföras omgående, medan sociala, ekonomiska och kulturellarättigheter i högre grad är processuella – dvs. de genomförs efterhand som möjligheter skapas. De fodrar ofta prioriteringar och intesällan är de mer beroende av tillgång till förändrade ekonomiskaförutsättningar.Enligt folkpartiet liberalernas uppfattning är det under alla omständigheter,oacceptabelt att söka försvara frånvaro av t.ex. tryckfrihet,rätt till en opartisk rättegång eller liknande med hänvisningtill att en s.k. social rättighet upprätthålls. Det har varit viktigt förmig att denna i grunden liberala distinktion har gjorts i betänkandet.Det är viktigt att påpeka att alla rättigheter finns noggrant preciseradeoch tolkade till sin innebörd. Ändå sker det ofta en vantolkningav de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Depåstås ofta ha en vidare omfattning än vad det finns grund för ikonventioner och rättspraxis. Därför är det viktigt att när nu rättighetsbegreppetkan komma att genomsyra svenskt politik för globalutveckling, att det är en väldefinierad syn med sin grund i deninternationella rätten och att inte allmänt hållna politiska önskningartillåts prägla tolkningen av rättighetsperspektivet.PartnerskapÄven kring det som kallas partnerskapstanken krävs ytterligareklarlägganden. Fokus i svensk biståndspolitik och debatt bör liggapå hur man långsiktigt gör biståndet så effektivt och ändamålsenligtsom möjligt. Biståndets kvalitet är av avgörande betydelse förmottagaren men också för givaren. Precis som inom andra skattefinansieradeverksamheter måste strävan vara att få ut så mycket sommöjligt av varje satsad krona. Biståndets effektivitet och lämplighethar flera gånger kunnat ifrågasättas och kritiken mot biståndsverksamhetenhar stundtals varit berättigat hård även från folkpartietliberalerna. Likafullt är fortsatt ambitiöst bistånd till utvecklingsländernanödvändigt. Enskilda misslyckanden kan inte tillåtas bli318

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenskäl för att dra ned på ambitionerna avseende stöd till dem som är inöd.I det sammanhanget är det av fundamental betydelse att givarenav biståndet har förtroende för den politik som förs i mottagarlandet.Det gäller både för politiken i stort som för politiken inom denberörda sektorn. Vi vet ju faktiskt idag en del om vilka metodersom faktiskt fungerar för att skapa utveckling. Inslag av villkoreller krav, s.k. konditionalitet, blir därmed en nödvändighet försvensk biståndsverksamhet. Otydlighet är förödande i allt samarbete.Partnerskapstanken är viktig, men den får inte leda till attSverige söker behandla t.ex. diktaturer som jämbördiga partners.Detta ger en legitimitet åt makthavare som inte skall stödjas.Utredningen betonar alla länders ansvar för sin egen utveckling.Vad som är bäst för det enskilda landet formas genom en demokratiskprocess. Det finns dock ett alltför stort antal länder sominte låter sin befolkning komma till tals. Självklart har Sverige ävenhär ett ansvar för att alla människor ska åtnjuta de mänskligarättigheterna. Eftersom Sveriges ansvar – enligt min mening – ärgentemot den fattiga enskilda människan måste andra vägar sökasför att nå dessa individer. Vad som blir den praktiska konsekvensenav en tuff svensk politik som fokuserar på den enskilda människan,och ställer sig på hennes sida diskuteras dessvärre i alltför ringagrad i utredningen. Det finns en spänning, både mellan stat ochindivid, och mellan påverkan internationellt och nationellt. Bådadessa spänningsfält borde ha analyserats och tagits ned till diskussionpå ett praktiskt politiskt plan i utredningen.Det upplysta egenintresset lyfts fram i utredningen, men det harsina begränsningar. Detta är självfallet en anledning till att vi skaengagera oss i den globala utvecklingen. Men även om inte dettaintresse fanns är engagemang för människor oavsett var de bor ettskäl nog för att Sverige skall vara pådrivande för en framsynt internationellpolitik för utveckling och gå i spetsen för en generösbiståndspolitik.Biståndets volymGlobkoms majoritet väjer för att uttala sig om det svenska biståndetsvolym. Såsom framgår av utredningen kommer bistånd även iframtiden att vara en betydelsefull del av svensk utvecklingspolitik– om än inte den viktigaste. Globaliseringen, särskilt en friare han-319

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96del och öppenhet mot omvärlden, kommer troligen att spela denenskilt viktigaste rollen för utveckling hos fattiga länder. Men globaliseringenlöser inte alla problem. Hundratals miljoner människorstår idag helt vid sidan av och har än så länge inte fått del avglobaliseringens fördelar. För dem kommer även fortsättningsvisatt behövas bistånd. Tyvärr fortsätter dock de rikare ländernasutvecklingsbistånd att ligga på en skamligt låg nivå. Av EU :s medlemsländerär det endast fyra som uppnår det av FN uppsatta måletatt 0,7 procent av BNI skall gå till bistånd. Sverige har inte mycketatt yvas över. Under 1990-talet har socialdemokraterna genomförten historisk sänkning av biståndsnivån. År 1999 blev ett riktigt lågvattenmärkedå nivån understeg 0,7 procent av BNI. Sverige liggeridag inte särskilt mycket över denna nivå och ambitionen är måttlighos riksdagens majoritet att öka biståndet. Det hade varit angelägetom utredningen befäst att enprocentmålet skall upprätthållas.Avdragsrätt för gåvor till internationell biståndsverksamhet.Globkoms majoritet tar inte upp den viktiga frågan kring en utökaduppmuntran av bidrag till enskilda organisationer. Det borde manha gjort. En avdragsrätt i inkomstbeskattningen för gåvor till internationellbiståndsverksamhet bör införas. Den frivilliga biståndsverksamhetenbetyder mycket. Först och främst är den viktig föratt den ofta är ett sätt att kringgå orättfärdiga regimer och därigenomkan tjäna som en direktkanal till enskilda människor i mottagarlandet,i motsats till statlig biståndsverksamhet i många länder. Ivissa fall är enskilda organisationer faktiskt den enda vägen för attförmedla utländskt bistånd. Aktiva i dessa organisationer drivs avett starkt ideellt engagemang och åstadkommer ofta stora resultatmed förhållandevis små resurser. Det frivilliga stödet är också viktigtför att förankra en internationell solidaritet hos det svenskafolket.Fadderbarnsverksamhet, Röda Korset, Amnesty, Rädda Barnenoch Diakonia är exempel på verksamheter och organisationer sominte bara gör fantastiska insatser i fjärran länder utan också för u-länderna i vår svenska vardagsverksamhet. Årligen skänker svenskafolket i storleksordningen en och en halv miljard kronor till internationellhjälpverksamhet.Avdragsrätten borde kunna utformas så att den gäller för gåvortill enskilda organisationer som utövar just internationell bistånds-320

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenverksamhet, eller på något annat sätt verkar för internationelltsamförstånd, demokrati eller respekt för de mänskliga rättigheterna.Internationell skatt på valutaflödenGlobkom hänvisar till riksdagens behandling av den s.k. Tobinskattenoch andra förslag för att öka stabiliteten i det internationellafinanssystemet. Globkom skulle här kunna ha varit tydligare.En s.k. Tobinskatt har förts fram som en lösning bl.a. på finansieringenav de globala utmaningar vi står inför. Men det är inte bristpå skattebaser eller ens skatteinkomster som hämmar de rikare ländernasu-landsbistånd. Det är kort och gott brist på politisk vilja.Om det finns en genuin vilja att öka de internationella solidaritetsinsatsernaär det naturligtvis möjligt att åstadkomma det, utanatt uppfinna en ny skattekälla. Höjt bistånd är den viktigaste insatsen.Däremot finns det skäl att kontinuerligt diskutera om de olikaobjekt som beskattas är de rätta och om fördelningen mellan olikaobjekt är optimal.Folkpartiet liberalerna – och även andra liberala partier i världen– har fört fram idén att utsläpp av så kallade växthusgaser, i förstahand koldioxid, är en skattekälla som borde beskattas hårdare, isyfte att på sikt minska användningen av fossila bränslen. Om englobal koldioxidskatt infördes skulle den möjliggöra en skatteväxlingi minst samma storleksordning som Tobinskatten. Om mantror att skattehöjningar är nödvändiga för att öka biståndet skulleen sådan alltså räcka till minst lika mycket bistånd som Tobinskatten.Det finns således fler sakliga skäl att införa en global koldioxidskatt,än att införa en Tobinskatt.Enligt folkpartiets uppfattning är införandet av en s.k. Tobinskattinte heller en åtgärd som skulle öka stabiliteten på de internationellafinansmarknaderna. Däremot skulle den ha ett antal skadligaverkningar. Så gott som alla utvärderingar visar att Tobinskatteninte skulle förhindra akuta finans- och valutakriser.Införandet av en Tobinskatt riskerar att framför allt drabba u-länderna, dvs. de länder som skattens förespråkare påstår sig viljahjälpa. Inför man en skatt på valutatransaktioner innebär det medstörsta sannolikhet stigande kapitalkostnader och en minskad tillgångpå kapital, vilket framför allt skulle drabba u-länderna efter-321

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96som de många gånger är den mottagande parten vid transaktionerav investeringskapital.Handelns betydelse för utveckling skall ges en central roll isvensk politik för global utveckling. Sorgligt nog är Globkom integlasklar på denna punkt varför klarlägganden behövs. Fattigdomeni världen kan mildras genom ekonomisk tillväxt, särskilt om denkombineras med åtgärder på den nationella nivån som förbättrarinkomst- och förmögenhetsfördelningen. En av de viktigasteåtgärderna för ökad tillväxt är att öppna upp för en friutrikeshandel, och sedan behålla handeln fri. Detta är skälet till attfrågan om frihandel blir central i alla diskussioner om globaliseringoch utveckling, även om den ingalunda är den enda frågan.Då man i utredningen för resonemang om att asymmetri i utvecklingmot ökad frihandel är önskvärd kan detta leda fel. Att utredningensmajoritet inte tror på frihandelns förmåga att skapa välståndhar under utredningsarbetets gång visats av att exempelvismeningar som att ”att frihandeln som princip innebär många fördelarär ställt utom allt tvivel” av majoriteten har lyfts ut ur texten.Likaså då utredningens majoritet påstår att "frihandel inte skall varaöverordnat andra mål". Frihandel är ett avgörande instrumentet föratt nå liberala mål om välstånd och frihet, och jag kan inte se attden slutsatsen annat än har förstärkts allt eftersom åren och decenniernagått sedan (den gamla) kolonialismen avskaffades. Att införaen friare handel och ett starkare internationellt regelsystem i WTOär en åtgärd för ökad tillväxt och minskad fattigdom. Dessa bådaåtgärder är ett avgörande steg för att ställa sig på den enskilda fattigamänniskans sida gentemot t.ex. internationella storföretag ochinhemska korrupta makthavare som har sina intressen att bevaka.De senaste decenniernas utveckling visar att de u-länder somöppnat sig för internationella kapital- och handelsrörelser fått enhögre tillväxt och ett större välstånd jämfört med de u-länder somtillämpat omfattande valutaregleringar, kapitalrestriktioner ochandra typer av protektionistiska åtgärder. Det är också den väg somSverige följt sedan 1870-talet. Skulle Sverige år 2002 neka dagensfattiga länder en politik som lyft Sverige självt ur fattigdom tillvälstånd?Globalisering av produktion, konsumtion och utrikeshandelinnebär att ett land kan höja sin totala inkomst på flera sätt:För det första sker det genom att landet koncentrerar sin produktiontill de varor och tjänster som man är jämförelsevis bra på. Ett322

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenland som har gott om outbildad arbetskraft specialiserar sig sålundapå produktion och export av varor och tjänster som kräver en storinsats av outbildad arbetskraft. Ett land som har gott om kapitalspecialiserar sig på produktion och export av kapitalintensiva varoroch tjänster. Specialisering i linje med länders s.k. komparativa fördelarinnebär sålunda att världens samlade resurser utnyttjas på ettmera produktivt sätt, och den högre produktiviteten medför högreinkomster och välstånd. Alla länder gör helt enkelt det de är relativtsett bäst på. En sådan internationell arbetsfördelning vore omöjligutan en omfattande utrikeshandel möjliggjord genom låga tullaroch andra handelshinder.En andra ekonomisk fördel är att företag kan utnyttja stordriftsfördelaroch därigenom producera till lägre kostnader och priser. Imånga sammanhang, t.ex. i bilindustrin, blir kostnaden per stycklägre ju fler bilar som produceras. Om inte svenska företag somVolvo, Saab och Scania hade kunnat producera för världsmarknaden,utan varit hänvisade enbart till den lilla svenska marknaden,hade kostnaden per bil varit kanske två eller tre gånger så hög, kvalitetensämre, och företagen hade kanske inte alls funnits.En tredje fördel med utrikeshandel är att konsumenterna har enstörre meny av varor och tjänster att välja mellan. De är inte enbarthänvisade till de varor och tjänster som skulle kunna ha produceratsinom landet.En fjärde fördel är den gratis eller mycket billiga överföring av kunskapom t.ex. teknologi, organisation och kvalitetskrav som följermed handeln.En femte fördel är att friare handel undanröjer en viktig grund tillkorruption, nepotism och mygel. Ett exempel är att de som vid frihandelsysslar med utrikeshandel undgår frestelsen att muta sigfram för att skaffa sig import- eller exportlicenser. Korruption kanockså uppmärksammas mera om det finns utländska företag i landetsom lider skada av korruptionen, t.ex. diskrimineras i konkurrensenmed inhemska företag.En sjätte fördel är försörjningstryggheten. Om skörden i ett landslår fel kan man importera mat, om vattenmagasinen är tömda kanman importera el osv. Det är alltså inte så, som många i förstonetycks tro, att självförsörjning leder till trygghet. Tvärtom är dethandel, samarbete och ömsesidig solidaritet som leder till trygghet.Detta är en trygghet som framför allt behövs i många fattiga länder.323

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Frihandel innebär ingalunda en internationell handel fri från reglerlika litet som ett rättssamhälle innebär ett samhälle fritt från lagaroch domstolar. En fri världshandel förutsätter både ett multilateraltregelsystem och mekanismer och system för tvistlösning för attfrihandel skall kunna fungera för företagen och tjäna konsumenterna.Därför fyller WTO en oerhört viktig roll särskilt för politisktsvaga länder. (WTO har t.ex. krav på konsensus i beslutsfattandet).WTO är ett forum för fattiga och rika länder att göra sinröst hörd. WTO bör förvisso utvecklas och reformeras för attytterligare stärka de fattiga ländernas möjlighet att delta i förhandlingarmed stärkt inflytande.Kan då svårigheter i omställningsskedet vara att välja en meraprotektionistisk politik?Det kan möjligen låta sympatiskt att de fattiga länderna skavänta med att ta ned sina handelshinder i avvaktan på att EU ochUSA går före. I-ländernas uppträdande är på många sätt förfärligt,men det innebär inte att samma saker bör rekommenderas för u-länderna. Detta med skydd under ett uppbyggnadsskede eller omvandlingsskedeär verkligen ingen ny tanke utan var vitt spriddunder 70- och 80-talen. Eftersom utvecklingen har skjutit tanken isank har den varit övergiven. Det var denna tanke som ursprungligenmotiverade Latinamerikas importsubstitutionspolitik – som ären viktig ingrediens i Argentinas djupa kris idag – Indiens protektionism,etc. Det är märkligt om denna tanke, genom majoritetensglidande formuleringar, skall dyka upp i frihandelslandet Sverige.Utredningens majoritet riskerar med denna inställning att görau-länderna en björntjänst. En politik med handelshinder blir framförallt en ursäkt för att skydda producentintressen – och inte konsumenterna,som ju också finns i de fattiga länderna. Belysande ärdebatten om rättvis handel i USA, vilken används för att skydda denationella företagen mot konkurrens! De i fattiga länder som tjänarpå protektionism är de etablerade ineffektiva företagarna samtpolitiker och byråkrater som efter mutor delar ut tillstånd till utrikeshandeln.Se t.ex. hur det gick i Marcos Filippinerna ellerSuhartos Indonesien. Konsumenter i det fattiga landet tvingas hållatill godo med varor av dålig kvalitet eller betala priser som är högreän vad de skulle behöva vara.Att som i utredning hänvisa till de s.k. tigerekonomierna somexempel på att en protektionistisk politik skulle vara önskvärd ivissa fall är helt enkelt inte korrekt. Exportledd tillväxt har varithuvudprincipen för deras politik i 30 år. De har fått efterföljare324

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenrunt om i Asien och Latinamerika. Det mest spektakulära exempletär naturligtvis Kina, som nyligen blev medlem i WTO. Hongkongoch Singapore har inte stött någon del av sina företag. Taiwan harsatsat på småföretag och Korea på storföretag. Båda har emellertidskyddat jordbruket. Korea har subventionerat delar av industrin,med politiska och ekonomiska svåra bakslag som följd. Att påståatt "betydande skydd" varit positivt för dem är sakligt fel. HadeKorea valt denna väg kunde Sydkorea ha sluppit ett antal kriser.Man måste också förstå att kommunismens ekonomiska fiaskomed sin ekonomiska inåtvändhet och protektionism under 1990fungerat som en både effektiv och skräckinjagande utvecklingsmodell.Det har inte undgått tredje världen att Östeuropa efter 1989omedelbart slog om till frihandel och WTO-medlemskap, ellerRysslands nya frihandelsinriktning och förhoppning om ett snartWTO-inträde.Idag finns det ett stort system för ”positiv diskriminering”(asymmetri) i i-ländernas handelspolitiska behandling av u-länderna(GSP, General System of Preferences). Det har givit minimalaekonomiska vinster till u-länderna. De system som i-ländernaanvänder för att särskilt gynna u-länder (GSP etc.) är ofta närmastbetydelselösa eftersom det finns så många undantag och motverkanderegler på andra områden (anti-dumping, etc.) att det slutarmed massor av byråkrati och minimala förmåner. En annan effektär att vissa u-länder gynnas på andras bekostnad. Om ett land ärtillräckligt framgångsrikt så mister det snabbt sina förmåner. Då defattiga länderna krävt likabehandling och stabilitet, har de däremotlyckats sätta press på i-länderna. Så gjorde bl.a. Polen och Estland,vilket fick EU att sätta interna EU-protektionister på skambänken.Avslutningsvis kan man konstatera att Globkom har inlett ettviktigt arbete med att sammanställa och stimulera nya svenska ochinternationella rön kring utvecklingsfrågorna. Med en politik sombygger på erfarenheter och analys kan förhoppningsvis flera människori framtiden ha möjligheten att leva ett värdigt liv.325

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Särskilda yttrandenAv Ann Schlyter (v)Globalisering, makt och rättvisaBetänkandet ser globalisering som en i grunden positiv processsom dock ännu inte har nått ut till alla med sina välsignelser. Jag villhellre se globalisering som ett i grunden neutralt begrepp, sombeskriver såväl positiva som negativa processer. De olika synsättenhar konsekvenser för hur man uppfattar problem, tendenser ochhandlingsutrymme för en politik för global utveckling.Jag instämmer helt med betänkandet i att global rättvisa ska varaett övergripande mål för en svensk politik för global utveckling,men eftersom få av globaliseringens negativa processer tas upp tillanalys tolkas orättvisorna snarast som eftersläpning eller tradition,vilket har till följd att de globala maktförhållandena förblir osynliga.Om jämställdhetJag instämmer också helt med betänkandet i att jämställdhet börvara en profilfråga i svenskt bistånd. Sverige var tidigt ute med attta hänsyn till jämställdhet i biståndsarbetet. Framsteg har gjorts,men det är ett svårt arbete och många observatörer delar mittintryck av att arbetet gått i stå. Ändå var detta, att jämställdhet varupphöjt till ett av de övergripande målen för svenskt utvecklingssamarbete,ett faktum som tjänade som inspiration för jämställdhetsaktivisteröver hela världen. Det är nu viktigt att visa att målformuleringenför global utvecklingspolitik inte innebär att jämställdhetskall ges mindre tyngd i arbetet, det finns som en viktigaspekt av det tredje målet och det är ett av de internationellautvecklingsmålen.Jag hade önskat att betänkandet tydligare pekat på könsdiskrimineringsom en viktig orsak till fattigdom. Istället för att föreslågenusanalyser och jämställdhetsarbete som verktyg i fattigdomsbekämpningreduceras detta till en av flera aspekter som ska ”mainstreamas”.Mainstreaming, dvs. genomsyrande eller integration avjämställdhetsaspekten i alla sektorer, är viktig, men har den innebo-326

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenende risken att frågan istället försvinner. Detta visade sig även iarbetet med betänkandet. Frågan tenderade att bli osynliggjordtrots goda föresatser och många påpekanden. Mainstreaming-strateginhar visat sig otillräcklig. Den bör inte överges men kompletterasmed särskilda genusanalyser samt åtgärder, program och projektvars överordnade syfte är att stödja processer mot jämställdhet.Rättighetsperspektivet kan vara mycket användbart när det gälleratt komma tillrätta med diskriminering, men jämställdhetsarbetet iutvecklingssamarbetet är bredare än så. Det måste utgå från att allasamhällens mest grundläggande organisation är uppbyggd kringkön och att jämställdhet är en utvecklingsfråga som utmanar maktstrukturer.Om samstämmighetDet är ett stort steg framåt att uppmärksamma behovet av samstämmighet(koherens) mellan svenska politikområden i verksamhetersom påverkar global utveckling. Betänkandet stannar dockofta vid att påpeka att målkonflikter alltid kommer att uppstå ochatt dessa måste behandlas i demokratisk ordning. Jag hade önskattydligare ställningstagande i fler frågor än de som berör EU. Ensvår koherensfråga som vapenhandeln nämns inte ens. Krav påkoherens i svensk politik borde leda till att samma krav ställs påländer som ska få köpa vapen, som på länder vilka ska kvalificera sigför budgetstöd.Betänkandet vill understödja Syds kapacitet att delta i WTO ochandra internationella förhandlingsfora, men borde med sitt sydperspektivtagit sakargument och krav från Syd på större allvar.Globala nyttigheter och deras finansieringMarknaden kan inte lösa alla problem på global nivå (heller). Till deglobala nyttigheterna hör finansiell stabilitet och undvikande avekonomiska chocker. Ändå tar betänkandet ganska lätt på riskernamed de snabba globala penningrörelserna och betonar inte viktenav att hitta åtgärder för att minska riskerna i ”det globala kasinot”.Någon form av global beskattning på valutatransaktioner skullekunna bli ett verktyg för finansiell stabilitet, om dock långt ifrån327

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96tillräckligt. En global skatt behövs för att finansiera globala nyttigheter.Det är utmärkt att behovet av globala nyttigheter framhävs ibetänkandet, men som handlingsinriktning hänger det i luften dåingen strategi för global finansiering föreslås.Skuldavskrivning, budgetstöd och parlamentarisk kontrollJag instämmer självklart i kraven på en snabbare skuldavskrivning,helst hade jag velat ha krav på total och omedelbar skuldavskrivningför de fattigaste länderna. Då skuldernas storlek är ganska småur fordringsägarnas perspektiv och omkostnaderna för skuldavskrivningsprogrammenär höga, kan man misstänka att de drivs merför att utöva makt än för att få in pengar. Den hittillsvarandebegränsade skuldavskrivningen har villkorats med ekonomiskareformer som inte alltid varit demokratiskt förankrade och underställdaparlamenten. Därmed riskerar demokratin att undermineras.En fördel med bistånd i form av budgetstöd är att biståndsmedeldå underställs mottagarlandets parlament, som därmed kan beslutaom dess användning. Stöd till demokratiutveckling är viktig ochbetonas i betänkandet, som dock inte är fåordigt vad gäller behovetatt underifrån bygga demokratiska strukturer för att stärka detsamhälleliga kittet.Kommersialisering av bistånd?Det är lite oklart, men betänkandet kan läsas som om det anlagdasydperspektivet tas som intäkt för att mer biståndsverksamhet skakommersialiseras genom att bjudas ut på en marknad. Utan att hautvärderat de sektorer av biståndet som fungerar på sådant sättredan, bekänner sig betänkandet till den fromma tron att biståndetdå blir mer effektivt. Det finns mycket som talar för det motsatta.Det är stor risk att man förlorar möjlighet till långsiktigt förtroendebyggande,fördjupning och kontinuitet på båda sidor. Allerfarenhet tyder på att ett framgångsrikt utvecklingssamarbetekaraktäriseras av långsiktigt partnerskap och förtroendebygganderelationer. Det kan inte reduceras till kortvariga tjänster. Det hadevarit önskvärt att betänkandet mer i detalj hade utrett biståndet iförhållande till definitionen av konsulttjänster och konkurrenslagstiftningoch gett förslag på hur ömsesidiga och långsiktiga sam-328

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenarbeten ska kunna stärkas oberoende av genom vilka organisationerdet kanaliseras.En svensk fond för globalt samarbeteSydperspektivet bör istället leda till att man utvecklar samarbetsformersom säkrar ett ömsesidigt och långsiktigt utbyte. Inomkultur och forskning finns detta, men i alltför liten utsträckning.En del kommuner har utvecklat vänortsamarbeten inom vilka förvaltningar,skolor och föreningar deltar i utbytesverksamhet. Vänortsamarbetemed städer i Syd är tyvärr ovanliga och borde uppmuntras.Samarbete kan också utvecklas i form av twinning mellanorganisationer, företagarföreningar etc. Utredningen gör en märkligrågång mellan bistånd och mellanfolkligt samarbete. Mänskligamöten på jämbördig nivå är den mest effektiva formen av kunskapsöverföring.Tyvärr utvecklas inte i betänkandet tankar kring ett så kallatmellanfolkligt samarbete, olika former är inte identifierade ochjämförelser med liknande ansatser i andra länder har inte gjorts. EnSida-konsultrapport från augusti 2001 pekar på det positiva medutbytesverksamhet men anser att det räcker med att den Sidaavdelningsom stöder enskilda organisationer tar hand om sådantutbyte. Jag anser inte att det är tillräckligt. Betänkandet diskuterarinte heller hur de kostnader, som inte bör gå på biståndsmedel, skatäckas. Erfarenheten har visat att det inom många sektorer(kommuner, kultur, forskning m.m.) är mycket svårt att få frammedel till annat än så kallad kärnverksamhet.Betänkandet föreslår att detta ska utredas. Jag menar att en sådanutredning är nödvändig, då enligt min åsikt en gradvis övergång tillbudgetstöd i biståndet måste kompletteras med en samtida gradvisökning av det så kallade mellanfolkliga samarbetet. Den nya utredningenbör få i uppdrag att utreda hur en fond för globalt samarbeteskall upprättas, och hur man på andra sätt kan uppmuntradet ömsesidiga utbytet.329

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Om solidaritet och egenintresseSolidaritet, till skillnad från välgörenhet, bygger på det gemensammaintresset. I arbetarrörelsen, liksom i kvinnorörelsen ochandra rörelser utvecklades solidaritet över gränserna i medvetandeom att på sikt har situationen för “broder” eller “syster” organisationeri ett annat land betydelse även för en själv. Inom det internationellabiståndet kom solidaritetsbegreppet till användning i enperiod då Sverige som litet land stödde frigörelse och nationsbyggandei andra små länder, som också fick leva i spänningen mellanstormakterna.I Globkoms betänkande betonas det “upplysta egenintresset”som grund för ett nytt förhållningssätt inom global politik och utvecklingsbistånd.Egenintresset ligger i medvetenhet om att detbara finns ett jordklot. Jag vill markera att ett upplyst egenintresseinte står i motsättning till solidaritet, och att det innebär en globalpolitik som ser till hela globens intresse, inte snävt och kortsiktigttill svenska eller europeiska. I såväl solidaritets- som i egenintressebör enprocentmålet återställas.av Åke Pettersson (c)Globaliseringen och informationsteknikens snabba utveckling löserupp gränser och eliminerar avstånd, men blottlägger samtidigt allvarligaproblem, växande klyftor och det svåra armod som en stordel av jordens befolkning lever i. Drygt en miljard människor leverpå mindre än tio kronor om dagen. Många saknar elementäramänskliga rättigheter och är utan varje möjlighet till demokratisktinflytande. Särskilt utsatta i alla avseenden är kvinnorna.De framsteg som gjorts under de senaste decennierna visar attdet går att påverka och förändra utvecklingen. Det går att förstärkamänskliga rättigheter. Det går att utveckla demokrati. Det går attförbättra utbildningsnivån, hälsotillståndet och den materiellatillvaron. Samtidigt visar erfarenheterna att stöd till länder medauktoritära eller korrupta regimer oftast motverkar sitt syfte.Globalisering, bistånd och andra utvecklingsinsatser måste gå handi hand med kravet på demokrati som en universell rättighet.Globkom har i många väsentliga avseenden värderat globaliseringen,principer för handel och bistånd på ett sätt som jag somrepresentant för centerpartiet delar. Utredningen har bedrivits med330

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenstor öppenhet och med stor kontaktyta och det har varit möjligt attfå gehör för förslag och synpunkter i många avseenden. Jag vill idetta särskilda yttrande framföra några ytterligare egna kommentareroch en viss kritik.Utredningen har värderat erfarenheterna av de gällandebiståndsmålen och konstaterat att det övergripande målet försvenskt bistånd, att minska fattigdomen, ibland kommit vid sidanav delmålen. Ett sådant förhållande är självklart olyckligt. Jag delardärför uppfattningen att fattigdomsmålet behöver förstärkas ochförtydligas. En rättvisare global utveckling blir med kommitténsförslag målet för t.ex. handelsprinciper. En förebyggande och hållbarhantering av gemensamma globala angelägenheter blir målet förhanteringen av globala nyttigheter som miljön, hälsofrågorna ochden internationella ekonomin.En förbättring av den fattiga människans levnadsvillkor blir måletför all biståndsverksamhet. Målet innefattar inte enbart materiellafrågor utan även mänskliga rättigheter och kraven på demokratisktinflytande.Det civila samhället måste stärkas som ett skydd för mångfald,yttrandefrihet och för människor att organisera sig för att tillvaratasina rättigheter. Det civila samhället har en central roll i kampenmot korruption och maktmissbruk. Enligt centerpartiet bör enökad andel av biståndet gå till stöd för demokratiutveckling ochstärkande av det civila samhället. Jag förordar i detta sammanhangen samverkan mellan organisationer och folkrörelser enligt denmodell som Norsk folkehjelp utgör, där många samverkar omgemensamma biståndsinsatser men där var och en gör sin insats.En utveckling av näringslivet och de areella näringarna är nödvändigför varje fattigt land. Biståndsinsatser kan aldrig ersätta denroll som näringslivet spelar i en framväxande marknadsekonomi.Svenskt näringslivs erfarenheter, inte minst vad gäller miljövänligteknik, bioteknik och informationsteknik måste tas tillvara i utvecklingsarbetet.Kommittén föreslår en avbindning av allt svensktbistånd. Det är angeläget att denna process sker samtidigt i mångaländer, vilket motiverar internationell samverkan.Den nödvändiga utvecklingen av de fattiga ländernas jordbrukmåste i första hand syfta till att tillgodose det egna landets behov avlivsmedel, samtidigt som det är en viktig grund för ekonomisk ochsocial utveckling på landsbygden. Det kräver, som utredningenpekar på, stora förändringar i u-ländernas egna regelverk för livsmedelsproduktionoch betydande utbildningsinsatser. Men det331

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96kräver också förändringar i EU:s och andra handelsblocks jordbrukspolitik.EU och USA t.ex. måste kunna fastställa krav pålivsmedelskvalitet, djurskydd och andra miljökrav för sitt jordbrukoch sina livsmedel, men systemen för exportsubventioner måsteavvecklas om de fattiga ländernas jordbruksproduktion skall kunnautvecklas.Sverige förnyar och förstärker nu sitt system för krishanteringför att möta det moderna samhällets krav på förebyggande ochoperativa insatser vid svåra påfrestningar. Det är enligt min meningangeläget att det systemet för krishantering utformas så att det bliren resurs som fungerar med kort varsel att användas också vidinternationella kriser och katastrofer. Såväl FN som EU måstedessutom ta ett större ansvar än hittills för att koordinera internationellahjälpinsatser.När det gäller konsekvenserna av utredningens förslag för t.ex.biståndsorganisationer, svensk utvecklingspolitik gentemot EU:sbiståndsverksamhet, synen på FN:organistationen och de s.k.Bretton Woodsinstitutionernas, Världsbanken och Internationellavalutafonden, verksamhet är utredningen alltför kortfattad. Jagbeklagar att kommittén inte kunnat fördjupa resonemangen ochkonkretisera förslagen i dessa delar. Enligt min mening krävs nuytterligare överväganden innan en svensk politik för globaliseringkan vara helt genomförd.Det svenska biståndsorganet Sida har den helt dominerandedelen av sin personal på myndigheten i Stockholm. Få resurserfinns i mottagarmiljön, på fältet och i de länder som är huvudmottagareav svenskt bistånd. En omfattande reseverksamhet kan intehelt skapa det sydperspektiv som utredningen avser för svensktbistånd. Sida saknar dessutom egen expertis för det viktiga områdetmänskliga rättigheter. Enligt min mening bör en översyn av Sidasstruktur och organisation genomföras med utgångspunkt frånutredningsförslaget. I detta sammanhang förordar jag en förläggningav delar av Sidas verksamhet till ett eller två utvecklingscentrai syd, bl.a. i Afrika.EU:s biståndsorganisation och biståndsinsatser har visat svagmåluppfyllelse och även internt i EU fått stark kritik. Det hadevarit önskvärt om utredningen konkretiserat sin syn på nödvändigaförändringar i EU:s biståndsorganisation och den angelägna samordningenmed medlemsländernas eget direkta bistånd.Förhållandet mellan Världsbankens och IMF:s roll å ena sidanoch FN-organens roll å andra sidan borde belysts tydligare i betän-332

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenkandet. Det gäller bl.a. inflytandefrågorna, men även samverkansfrågan.I en tid där såväl Världsbanken som Internationella valutafondenutsätts för starkt motstridig kritik hade detta varit värdefullt.Denna nödvändiga analys och belysning får nu ske i annanform.Av Marianne Samuelsson (mp)A. Generella synpunkterDen genomgång som kommittén gör av förutsättningarna för u-ländernas utveckling är både omfattande och intressant men belyserockså hur oerhört komplicerade utvecklingsfrågor och biståndär. Situationen varierar så mycket från land till land och från tid tillannan. Global rättvisa och en vision om en värld där alla människorfår sina grundläggande sociala, ekonomiska och politiska rättighetertillgodosedda är självklara men det krävs politiska ambitioner ialla i-länder vad gäller global rättvisa för att uppnå visionen.Biståndsfrågorna och hjälpen till de fattiga länderna får med denya definitionerna av fattigdom i utredningen, liksom förslagen tillsamordning av den nationella politiken och kraftfullt agerande i deinternationella organen, förutsättningar till stora framsteg.B. MiljönJag är dock kritiskt till hur miljö- och naturresursfrågorna hanteratsoch tycker att kommittén överlag ägnat alltför lite utrymme åtatt behandla vattenresurserna och jordbruket. De båda frågornasmiljöaspekter och betydelse för utvecklingen i de fattiga ländernakan knappast överskattas.Vatten är en förutsättning för allt liv och utgör en avgörandeförutsättning för en möjlig utveckling. Trots att 2/3 av jordensbefolkning kommer att ha vattenbrist 2025 har detta i kommitténsarbete nästan helt förbigåtts. 160 miljarder ton fossilt (icke förnyelsebart)vatten används varje år. Grundvattennivån under slätten inorra Kina sjunker med 1,6 meter per år. 60 procent av jordensfiskebestånd är överexploaterade. Mängder av jord förloras varje årav vatten och vinderosion. Stora jordbruksarealer är förgiftade. Alltfler av världens konflikter handlar om och uppstår på grund avbehovet av att kunna utnyttja naturresurserna. Frågan om vatten-333

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96tillgång och utnyttjandet av gemensamma vattenresurser riskeraratt öka konflikter mellan länder och motstridiga intressen i utvecklingsarbetet.Snarare än en insikt om att miljö- och naturresursfrågorna utgörde yttersta betingelserna för allt liv och mänsklig utveckling förmedlarkommittén ett föråldrat synsätt, där dessa frågor förpassastill en egen sektor på samma sätt som jämställdheten tidigarestängdes in på en egen spelplan.Ett exempel på detta finns i avsnitt 5.3 om politik för en ekonomiskutveckling som är tunt på miljöaspekter. Miljöfrågorna ges ettseparat avsnitt, 5.4, miljövänlig teknik som tar upp viktiga delarsom energi och transporter. I avsnitt 1:9 behandlas hållbar utvecklingutifrån ekonomi, miljö och social hållbarhet. Miljö- och naturresursfrågornaförsvinner oftast bakom allmänna fraser som "hållbarhantering" av "globala nyttigheter", hamnar sist i uppräkningareller saknas som "grundförutsättningar" för att minska fattigdomen.Bland kriterierna för val av samarbetsländer t.ex. som föreslåsi Kapitel 6, finns överhuvud taget inte mottagarlandets inställningtill miljö- och resursfrågor eller hållbar utveckling med som urvalskriterium.Miljö- och naturresursfrågorna måste tvärtom vara utgångspunktenoch genomsyra allt utvecklingstänkande.Det är alltså viktigt att frågan om ekologisk bärkraft parallelltmed rättvis global fördelning ligger till grund för övriga resonemangoch det borde vara självklart att ekonomiskt tänkande måsteinbegripa en miljömässig dimension. De gränser naturresursernasätter för våra möjligheter att välja politik, på det sätt somkommittén resonerar om, borde också belysas som en grund tillvarför utvecklingen ska vara miljö- och resursmässigt hållbar.De "naturgivna restriktionerna", som kommittén säger, får dockinte bara ses som restriktioner utan som en naturlig del i en positivutveckling som förbättrar miljön och gör resursanvändningeneffektivare. Något av det viktigaste i utvecklingsansträngningarnaför de fattiga är att satsningarna från början måste vara miljövänligaoch hållbara. Annars bygger man fast sig med investeringar i ettfelaktigt utvecklingsmönster, som blir allt svårare att ta sig ur.Kommittén borde också vara mycket tydligare i Kapitel 3 om demiljömässiga krav som bör ställas på näringslivsinsatser från bl.a.Sverige. I diskussionen om rättighetsperspektiv i Kapitel 2 börfrågan om skyldigheter lyftas fram tydligare vad beträffar miljöochnaturresursaspekter.334

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenI Kapitel 7 Aktörer med nya roller saknas ett resonemang ochförslag när det gäller möjligheterna att påverka EU:s biståndspolitik.Här måste finnas ambitionen att åstadkomma en bättre integreringav miljöfrågorna i EU-biståndet. Sverige bör kunna ta på siguppgiften som pådrivande inom EU och internationellt både närdet gäller integreringen inom olika politikområden och arbetet förglobala nyttigheter. I synnerhet inom miljöområdet har Sida varitframgångsrikt i att integrera miljöfrågor i biståndet. Sverige bordeta ansvar för att både utveckla och sprida denna kunskap i ett globaltsamarbete.C. Landval, Sidas kapacitet och folkrörelsebiståndFör att kunna nå ett bra resultat i biståndssamarbetet anser vi ikommittén att antalet mottagarländer bör begränsas. Hur urvaletav länder sker blir då extra viktigt.Den föreslagna inriktningen på länder som uppfyller urvalskriterierna(fattigdom, lämpliga strategier, demokratiseringsprocess,förverkligandet av MR-mål) innebär att satsa på de länder somfaktiskt är bäst rustade att på egen hand lösa sina fattigdomsproblem.Andra länder (som kanske inte uppfyller kriterierna men somhar en utbredd fattigdom) kommer alltså att hänvisas till stöd iandra former: Till globala nyttigheter, genom icke-statliga aktörer/enskildaorganisationer och via multilaterala institutioner. Medandra ord, de som är sämst rustade att komma tillrätta med fattigdomentar det statliga biståndet minst ansvar för och överlåter tillfolkrörelserna.Som en konsekvens av detta kommer det civila samhället ochdess folkrörelser att behöva extra resurser för allt mer ansvarsfullauppgifter i biståndets projektarbete, men också för att klara de viktigarollerna som observatörer och rapportörer i de fattigareutvecklingsländerna där de statliga biståndsmyndigheterna intekommer att vara engagerade.När ett av målen är att kunna inrikta det statliga biståndet påbudgetstöd istället för konkreta projekt och program på landsbygdenfinns också en långsiktig risk att de svenska biståndsmyndigheternatappar kontakten med biståndets verklighet och mottagare,något som bör undvikas. Enstaka fältbesök kan aldrig ersätta längrevistelse och arbete i projekt i mottagandet. Sida-personal påbiståndskontor och framför allt längre vistelse i fält har en avgö-335

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96rande betydelse för hur man förstår människors fattigdom ochutvecklingsansträngningar. Sida riskerar på sikt att förlora den näraland- och problemkunskapen i takt med att fältarbetet läggs ut påkonsulter eller enskilda organisationer.Sådana kunskaper och erfarenheter måste garanteras inom denstatliga biståndet, så att vi behåller högsta kompetens om fattigdoms-och utvecklingsproblemen när antalet aktörer ökar, samordningska ske mellan departementen och kontakterna med multilateralaorganisationer liksom det civila samhället ökar. En samordnadpolitik för global utveckling måste innehålla hög kompetens inomalla de områden som påverkar utvecklingsmöjligheterna i länderna.D. Vapen och TobinskattEn samordnad politik med krav på koherens borde också leda tillatt åtminstone samma krav ställs på de länder som får köpa vapen iEU-ländernas gemensamma vapenexportprogram som de krav somställs på länder vilka ska kvalificera sig för budgetstöd. Trots utredningskravetpå samordnad politik har kommittén undvikit att taupp frågan om export av vapen och vapens roll i utvecklingssammanhanget.Under avsnitt 4.1.3 borde kommittén ha haft ett mer genomgripanderesonemang kring den debatt kring "Tobinskatt" i någonform som förekommer. Utskottet konstaterar att det behövs bådeett finansiellt tröghetssystem för att begränsa skadeverkningar avhastiga, kortsiktiga kapitalflöden och att kunna finansiera gemensammaåtaganden i fattiga länder. Jag menar att detta är en viktigutmaning i det som kallas globaliseringen och som det borde varaen självklar roll för Sverige att hitta lösningar och agera för.Av Bo Landin, sakkunnig (Näringslivet)En huvudsak för svenskt globalt utvecklingsarbete måste vara attbidra till att varaktigt och hållbart åstadkomma tillväxt och ekonomiskutveckling i främst samarbetsländerna.För mig framstår insatser, som skapar näringslivsutveckling isamarbetsländerna, som det viktigaste medlet. Här kan svensktnäringsliv spela en väsentlig roll. Betänkandet pekar på vikten av attutnyttja den kompetens som finns i den svenska resursbasen, inte336

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenminst inom den privata sektorn. Samtidigt saknas i betänkandet konkretaförslag på hur denna skall utnyttjas för att stödja de i betänkandetuppsatta nya målen.En svensk politik för global utveckling, som grundar sig påkompetensen hos den svenska resursbasen är kostnadseffektiv ochskapar en ömsesidighet som gagnar både givare och mottagare. Detär därför viktigt att de områden där svensk kompetens är bäst utveckladoch internationellt konkurrenskraftig, identifieras och läggs som enviktig grund för inriktningen av de svenska utvecklingsinsatserna.Här kan t.ex. nämnas områden som energi, vatten, telekommunikationer,transporter, livsmedelsproduktion, bygg- och miljötekniksamt spetskompetens inom nya områden som IT ock bioteknik.En sådan inriktning skapar också ett viktigt återflöde till Sverigeav gjorda ekonomiska biståndsinsatser. Återflödet skall ej baseraspå ett bundet bistånd, utan på näringslivets internationella konkurrenskraftinom prioriterade områden. Svenskt näringsliv stöder eninternationell avbindning av bistånd, men ställer sig inte bakombetänkandets förslag om en svensk avbindning innan det finns bredinternationell uppslutning kring, och ett förverkligande av, en sådanförändring. En ensidig svensk avbindning skulle inte gynna utvecklingsländerna,men däremot diskriminera svensk industri i internationellkonkurrens.Jag vill också i detta sammanhang peka på vikten av långsiktigtpartnerskap. Grunden för ett effektivt partnerskap är kontinuitet.Detta innebär finansierings- och upphandlingsformer, som inteäventyrar kontinuiteten i den logiska kedja, som ett projekt oftautgörs av.Ett utvecklat partnerskap mellan näringslivet, handelspolitikenoch utvecklingssamarbetet är också av största vikt. En viktig del avdetta är ett deltagande från näringslivets sida i utarbetande av strategieroch planer för biståndet och enskilda projekt.Svenskt näringsliv stöder starkt det svenska engagemanget för enliberal och öppen global handelspolitik, som stöd bl.a. för ökadeexportmöjligheter från utvecklingsländerna. Vi anser att betänkandetockså skulle peka på vikten av aktivt stöd till export från mottagarländerna,och även ge förslag till sådana exportfrämjande aktiviteter.Vi anser också att betänkandet borde ha föreslagit lösningar påfrågan om tillgången på riskkapital, inte minst för mindre, oftaprivata, projekt i mottagarländerna. Vi motsätter oss också, att ickeinternationellt gängse villkor ställs upp för svenska exportkrediter.337

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96Företagen har liksom alla delar av samhället rättigheter och skyldigheterliksom ansvar för sitt agerande. I betänkandet beskrivsutvecklingssamarbetets krav om beaktande av demokrati, mänskligarättigheter, jämställdhet etc. Det är självklart att se företagensansvarsroll inom ramen för detta komplicerade område, på sammasätt, som för alla andra aktörer. Betänkandet förefaller tyvärr baseraspå en föreställning att svenska företag agerar i strid mot de grundläggandevärden som nämnts ovan. Några belägg för detta presenterasdock ej. Inom svenskt näringsliv finns en stark medvetenhetnär det gäller dessa frågor. Många internationellt verksammasvenska företag arbetar praktiskt med frågorna och det marknadsdrivna,frivilliga arbetet på detta område är i dynamisk tillväxt. Ettinternationellt regelverk, som de enskilda företagen kan tillämpa,utifrån sin egen situation är en lösning, som vi förespråkar ocharbetar för. Mot denna bakgrund kan vi inte stödja betänkandetsansats och de förslag som syftar till att skapa en särskild svenskreglering på detta område.Av Alfhild Petrén, sakkunnig (Enskilda organisationer)Kommittén har haft ett omfattande uppgift i att utreda en vidareutvecklingav Sveriges utvecklingspolitik i en globaliserad tid. Politikområdetär till sin natur oändligt brett och komplext. Uppdragetatt göra en syntes av senare tids policyutveckling, se över debiståndspolitiska målen och ringa in strategiska uppgifter kräveranalyser och överväganden vad gäller övergripande policy såväl somprogrammatiska överväganden och synpunkter på genomförandeoch arbetsorganisation. Med det sätt varpå kommittén har gripit sigan uppgiften har ett stort bakgrundsmaterial av utredningar ochannan sakkunskap inhämtats på en mängd områden, medan det harfunnits begränsat utrymme för att väga samman materialet, draslutsatser, knyta ihop och utveckla förslag. Betänkandet lämnaralltså flera frågeområden relativt öppna eller halvsmälta för en fortsattbearbetning och diskussion. Jag vill peka på några sådana.1.När det gäller en samlad policyplattform för den framtida politikenför en global mänsklig och hållbar utveckling för alla utifråntidigare policyskrivelser handlar det framförallt om att gifta ihopden internationella utvecklingspolitikens inriktning på fattigdomsbekämpningmed förverkligandet av mänskliga rättigheter och ett338

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttrandenrättighetsperspektiv. Båda traditionerna har samma syfte att värnavarje människas rätt till frihet, välstånd och ett värdigt liv med ickediskriminering,deltagande och helhetssyn som bärande principer.Rättighetsperspektivets syn på staten som ytterst ansvarig för attgarantera de mänskliga rättigheterna sammanfaller med utvecklingstraditionenskrav på demokrati och god samhällsstyrning. Dettar tid att integrera det individseende som rättighetsperspektivetför med sig med det makroperspektiv utvecklingsdiskursen har. Attdet är en process i vardande är betänkandet i sig ett uttryck för.Olika perspektiv blandas med vissa försök till sammanvävning, menhär finns alltså fortsatt en uppgift att mer konsekvent integrera debåda traditionerna vilket är både en pedagogisk uppgift och entillämpningsuppgift.2. När det gäller tillämpningen av det sammansatta fattigdomsbegreppsom understryks i betänkandet finns fortsatt en slagsida vadgäller de ekonomiska aspekterna. Den politiska dimensionen behöverutvecklas bortom den formella parlamentariska demokratinsordning. Mot bakgrund av erfarenheterna från mer långvarigademokratier finns skäl att gå både på djupet och bredden vad gälleratt bidra till en demokratisk kultur på alla nivåer. Förmågan ochviljan att lösa intressekonflikter är relevant i all global utvecklingsochbiståndsverksamhet. Med rättighets- och fattigdomsperspektivblir makt- och inflytandefrågor helt avgörande och behöver därförutvecklas mer systematiskt. Bl.a. behöver man diskutera decentraliseringav formellt beslutsfattande och beslutsfattares ansvar,människors reella inflytande över de politiska besluten och derasförutsättningar att granska beslutens genomförande.Vad som krävs för att möta fattigdomens sociala och kulturelladimension av diskriminerande attityder, stigmatisering och utanförskapbehöver också lyftas fram och utvecklas. Det gäller ocksåsäkerhetsdimensionen vad beträffar våldet och otryggheten i denfattiges vardag.3. Betänkandets sydperspektiv kan ses som ett förtydligande avpartnerskapsbegreppet som betonar samarbetsländers och samarbetsorganisationersvalfrihet, oberoende, och integritet – ofta att deär självständiga aktörer på en marknad. Med globalisering blirkanske andra inslag i ett ömsesidigt samarbete som utbyte, beroende,samsyn och solidaritet minst lika viktiga. Mellanstatliga samarbetsrelationeroch relationer mellan organisationer behöver ana-339

Reservationer och särskilda yttranden SOU 2001:96lyseras ytterligare för att synliggöra och förstå komplexiteten. Medett växande ömsesidigt beroende och behov av gemensamma lösningarblir det centralt att få till stånd förtroendefulla dialoger ochrespekt för olikheter och vi behöver därför fördjupa kunskaper ochkompetens för hur vi kan bidra till att åstadkomma detta.4. Att utgå från en globaliserad värld ställer krav på en sammanhängandeanalys av de olika sidorna av den pågående utvecklingensom också visar hur den kan komma påverka den enskilda människan.Här behöver dels några företeelser belysas närmare, dels dessaolika sidor av utvecklingen vägas ihop.T.ex. lyfter betänkandet fram att den nya informationsteknikenpåverkar stora delar av samhällslivet och kommer att skapa nyamentaliteter, att den medför nya språng i tillväxten men också riskför att spä på och skapa nya klyftor mellan och inom länder. Samtidigtväxer jordens befolkning särskilt i den fattiga delen av världen.Hur den revolutionerande teknikutvecklingen kan genererainkomster och välstånd åt den fattige är en ödesfråga som behöverutvecklas.Den ständiga strukturomvandlingen går snabbare än någonsinmed migration och urbanisering i spåren. Arbete och försörjninghar bäring på sociala relationer, våld och förtryck. Frågor om framtidasysselsättning måste belysas liksom fattiga människors överlevnadsstrategierså att deras mikroperspektiv och utvecklingspolitikernasmakroperspektiv möts.Medias växande roll i den globaliserade ekonomin och politikensåväl som i spridandet av livsstilar bör också belysas och vägas in.En säkerhetspolitisk analys behöver också vägas in. Militärastyrkeförhållanden och det militära våldets karaktär och utbredningliksom vapenmarknadens utveckling är faktorer att belysa och vägain i en övergripande analys.5. När det gäller samstämmigheten mellan olika politikområden börbland de viktigaste också nämnas säkerhets- och försvarspolitiken.När det gäller samstämmighet mellan utrikespolitikens olikadelar har utrikeshandelspolitiska överväganden getts utrymme ibetänkandet men det krävs en vidare diskussion om integration avden globala utvecklingspolitiken i det traditionella utrikespolitiskapolicyarbetet och diplomatin.340

SOU 2001:96Reservationer och särskilda yttranden6. Beträffande den globala utvecklingspolitikens aktörer och instrumentnoteras i betänkandet att de multilaterala aktörerna ochkanalerna för svenskt bistånd har blivit viktigare med globaliseringenmen att det behövs bättre samordning. Här behövs ett resonemangkring de särskilda förutsättningarna hos varje aktör vadgäller deras politik, resurser och biståndsformer och hur Sverigebäst kan kombinera policy och konkreta programinsatser via olikaaktörer och kanaler för att göra begränsade insatser sammantagetmer slagkraftiga. Framtida bistånd kommer behöva anpassa sigalltmer till ett sammanhang med många aktörer.Direktiven betonar den ökande vikten av EU:s bidrag till en globalpolitik. Med tanke på EU:s växande roll behöver betänkandetsbedömningar och kommentarer vidareutvecklas.7. Beträffande ett bilateralt bistånd till några utvalda länder behöverbetänkandet kompletteras med ett resonemang kring hur dennabiståndsform – utöver det primärt att stödja ett lands utvecklingspolitik– kan fungera som komplement och förstärkare till multilateralaoch andra utrikespolitiska insatser liksom som en svenskerfarenhetsbas för internationell policydialog.Den uppdelning av det landinriktade bilaterala biståndet i generelltbudgetstöd och selektivt stöd som föreslås i betänkandet ärdelvis konstlad då knappast något land fullt uppfyller de kriteriersom ställs. I praktiken får man nog tänka sig att formerna kombinerassåsom sker idag. Dessutom fokuserar förslaget på finansiellaresursöverföringar snarare än det kunskapsstöd och den dialogmånga utvecklingsländer också uttrycker behov för.Problematiken kring stöd till länder där betänkandets kriterierför stöd inte alls uppfylls behöver också utvecklas.341

FörkortningsordlistaAVS-ländernaBITSBNICBDCCACDFCDMDACDfIDEBAEBRDECHOEDFEGEGDIEKNEOESKEUFAOFATFFfDFNFoUAfrika, Västindien och Stilla havetBeredningen för Internationellt TeknisktEkonomiskt SamarbeteBruttonationalinkomstConvention on BiodiversityCountry Common AssessmentComprehensive Development FrameworkClean Development MechanismDevelopment Assistance Committee/OECDDepartment for International DevelopmentEverything But ArmsEuropean Bank for Reconstruction andDevelopmentEuropean Community Humanitarian OfficeEuropean Development FundEuropeiska gemenskapenExpert Group on Development IssuesExportkreditnämndenEnskilda organisationerEuropeiska säkerhets- ochsamarbetskonferensenEuropeiska unionenFood and Agriculture OrganisationFinancial Action Task Force on MoneyLaunderingFinancing for DevelopmentFörenta nationernaForskning och utveckling343

Förkortningsordlista SOU 2001:96G20Samarbete mellan 20 länder 1 omfinanssektorsfrågorG7/8 Ländergruppen USA, Canada, Japan,Frankrike, Storbritannien, Tyskland,Italien/Ryssland (8)GAVIGlobal Alliance for Vaccines andImmunizationGEFGlobal Environment FacilityGPGGlobal Public GoodsGSPGeneralized System of PreferencesHCNMHigh Commissioner on National MinoritiesHIPCHeavily Indebted Poor CountriesHRPHuman Reproduction ProgrammeICTInformation- and CommunicationTechnologyIDAInternational Development Association(Världsbanken)IDEAInstitute for Democracy and ElectoralAssistanceIDGInternational Development GoalIDSInternational Development StudiesIFADInternational Fund for AgriculturalDevelopmentILOInternational Labour OrganisationIMFInternational Monetary FundITCInternational Trade CenterLSULandsrådet för SverigesungdomsorganisationerMDGMillenium Development GoalMDTMillenium Development TargetMRMänskliga rättigheterMUL Minst utvecklade länder 2NEPADNew Partnership for African Development1Argentina, Australien, Brasilien, Kanada, Kina, Frankrike, Tyskland, Indien, Indonesien,Italien, Japan Korea, Mexiko, Ryssland, Saudiarabien, Sydafrika, Turkiet, Storbritannien,USA2Afghanistan, Angola, Bangladesh, Benin, Bhutan, Burkina Faso, Burundi, Centralafrikanskarepubliken, Demokratiska Republiken Kongo (Kongo Kinshasa), Djibouti,Ekvatorialguinea, Eritrea, Etiopien, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Haiti, Jemen,Kambodja, Kap Verde, Kiribati, Komorerna, Laos, Lesotho, Liberia, Madagaskar, Malawi,Maldiverna, Mali, Mauritanien, Mocambique, Myanmar (Burma), Nepal, Niger, Rwanda,Samoa, Sao Tomé och Príncipe, Sierra Leone, Solomonöarna, Somalia, Sudan, Tanzania,Tchad, Togo, Tuvalu, Uganda, Vanuatu, Zambia344

SOU 2001:96FörkortningsordlistaNGOOASOAUOCHAODAOECDOSSOSSEPGUPRSPSALA/IDASARECSEOSHIASidaSIWISNSSPATDRTRIPSUD-GCUD-GUUD-ICUD-IHUNAIDSUNCEDUNCHSNon Governmental OrganisationOrganisation of American StatesOrganisation of African UnityOffice of the Coordinator for Human AffairsOfficial Development AssistanceOrganisation for Economic Co-operationand DevelopmentOberoende staters samväldeOrganisationen för säkerhet och samarbete iEuropaPolitik för global utvecklingPoverty Reduction Strategy PaperSwedish Association of LocalAuthorities/International DevelopmentAgency (Kommun- och Landstingsförbundetsvänortssamarbete)Sidas avdelning för forskningssamarbeteSvenska enskilda organisationerSvenska handikapporganisationernasinternationella biståndsföreningSwedish International DevelopmentCo-operation AgencyStockholm International Water InstituteStudieförbundet näringsliv och samhälleStrategic Partnership for Africa(Världsbanken)Tropical Disease Research ProgrammeTrade-Related Apects on IntellectualProperty RightsUD:s enhet för globalt samarbeteUD:s enhet för global utveckling(fr.o.m. 2002)UD:s enhet för internationelltutvecklingssamarbeteUD:s enhet för internationell handelspolitikJoint United Nations Programme on hiv/aidsUnited Nations Conference on Environmentand Development(Rio de Janeiro 1992)United Nations Center for HumanSettlements345

Förkortningsordlista SOU 2001:96UNCTADUNDAFUNDPUNEPUNESCOUNHCRUNICEFWCDWDRWDRWHOWRIWSSDWTOÖBUnited Nations Conference on Trade andDevelopmentUnited Nations Development AssistanceFrameworkUnited Nations Development ProgrammeUnited Nations Environment ProgrammeUnited Nations Educational, Scientific andCultural OrganisationOffice of the United Nations HighCommissioner for RefugeesUnited Nations Children´s FundWorld Commission on DamsWorld Development Report (Världsbankensrapport)World Disasters Report (Röda Korsetsrapport)World Health OrganisationWorld Resources InstituteWorld Summit on Sustainable DevelopmentWorld Trade OrganisationÖverbefälhavaren346

ReferenserAccascina, G.*, 2001a, Information Technology (IT) for Development:a survey of issues, trends, strategies, and practical advice onpolicy formulation, IT4devAccascina, G.*, 2001b, Use and considerations Internet hybridwireless networks in the development context, IT4devAhlersten, K., 2001a, sammanfattning av Millenniets Slut, band III itriologin Informationsåldern. Ekonomi, samhälle och kultur,författad av Castells, M.**Albaeco, 2001, Policydokument från Albaeco till Globkom**Alfvén, T. och Sundström, E., 2001, sammanfattning på svenska avThe Impacts of Rapid Population Growth on Poverty, FoodProvision and the Environment, författad av Kelley, A.**Almén, A. och Eriksson, P.*, 2001, Civil-militär samverkan i fredsoperationer– problem och möjligheter, Totalförsvarets forskningsinstitutAltenberg, P. och Kleen, P., 2001, Globalisering under attack, SNSFörlag, StockholmAnderson, Mary, B.*, 2000, Paper Submitted to the ParliamentaryCommission of Inquiry into Swedish Policy for GlobalDevelopment, Collaborative for Development Action Inc.,Cambridge, Massachusetts, USAAndersson, F., 2001a, sammanfattning på svenska av Beyond Aid.From Patronage to Partnership, författad av Browne, S.**Andersson, F., 2001b, sammanfattning på svenska av FuturePositive: International Co-operation in the 21st Century,författad av Edwards, M.**Andersson, M., 2001a, sammanfattning på svenska av The LeastDeveloped Countries Report 1997, UNCTAD*** Rapport författad på uppdrag av Globkom, återfinns på CD-skivan** Återfinns på CD-skivan347

Referenser SOU 2001:96Andersson, M., 2001b, sammanfattning på svenska av Foreign Aidand Development, Lessons Learnt and Directions for the Future,Tarp, F (red.) och Hjertholm, P. (ass. red.)**Andersson, M., 2001c, sammanfattning på svenska av The LeastDeveloped Countries, Report, 2000, UNCTAD**Arhan, Y.*, 2001, Förslag på möjliga handelsfrämjande åtgärdergentemot u-länder, Stockholms handelskammareArmelius, H.*, 2000, sammanfattning på svenska av konferensenRegional Research Collaboration in the Service of Development,anordnad av Sida, Uppsala universitet och SLU, 30 nov-1 dec 2000Bangura, Y.*, 2001, Development Finance, Economic Policy-makingand democratization, UN Research Institute for SocialDevelopment, GenevaBeynon, J., 2001, Policy Implications for Aid Allocations of RecentResearch on Aid Effectiveness and Selectivity, DfIDBezanson, K. och Sagasti, F., 2001, Financing and Providing GlobalPublic Goods: Expectations and Prospects, Prepared for theMinistry for Foreign Affairs, Sweden, Institute of DevelopmentStudies, SussexBigsten, A. och Levin, J.*, 2000, Tillväxt, inkomstfördelning ochfattigdom i u-länderna, Nationalekonomiska institutionen,Handelshögskolan i GöteborgBjurling, K., Pivén, J. och Axelsson Nycander, G.*, 2001, Kunderför utveckling, Fair Trade CenterBooth, Conway och Silfverstolpe, 2001, Working with povertyreduction in Sida, SIDABoussard, C., 2001, En studie over biståndets roll i framväxten avcivila samhällen i syd, SIDABrodin, A.*, 2001, Demokratifrämjande bistånd – Hur då? Statsvetenskapligainstitutionen, Göteborgs universitetBruér, M., 2001, sammanfattning på svenska av The Urban Transformationof the Developing World, författad av Gugler, J.**Carlsson, J., 1998, Swedish Aid for Poverty Reduction: A History ofPolicy and Practice, Overseas Development Institute, LondonChristoplos, I.*, 2001, Should Sweden have a policy framework forhumanitarian assistance?, Kollegiet för utvecklingsstudier,Uppsala UniversitetChristoplos, I., och Melin, M., ed. 2001, Kosovo and the ChangingFace of Humanitarian Action, Utsikt mot utveckling nr. 15**348

SOU 2001:96ReferenserCollier, P. och Hoeffler, A., 2000, Greed and Grievance in CivilWar, mimeoCollier,P. och Dollar, D., 2001, Development Effectivness: Whathave we learnt?, Development Reseach Group, World BankDANIDA, 2000, Byer I dansk utviklingssamarbejde, KöpenhamnDevarajan, S., Dollar, D. och Holmgren, T., 2001, Aid and Reformin Africa – Lessons from Ten Case Studies, World Bank,Washington D.C.DfID, 2000, Eliminating Poverty: Making Globalisation Work forthe Poor, UKDs 1998:61, Framtid med Asien, Förslag till en svensk Asienstrategi,Utrikesdepartementet, StockholmDs 1999:24, Att förebygga väpnade konflikter – ett svenskt handlingsprogram,Utrikesdepartementet, StockholmEconomist, 2000, Sins of the secular missionaries, 29 januari 2000Eldhagen, E.*, 2000, Global Public Goods En teori för internationelltutvecklingssamarbete, Handelshögskolan, StockholmFagerfjäll, R., 2001, Mänskliga rättigheter – Företagens ansvar?, SNSFörlag och Amnesty SwedenFahlbeck, E. och Norell, B.*, 2001, Global livsmedelssäkerhet ochmöjligheter att bidra till en gynnsam utveckling, SverigesLantbruksuniversitet och JordbruksverketFAO, 2001, The State of Food Insecurity in the World, Food andAgriculture Organisation of the United Nations, RomForss, K.*, 2001, Evaluation in development cooperation –accountability, legitimacy and confusion, Andante – Tools forThinking AB, SträngnäsForsse, A.*, 2001, Utvecklas biståndsdebatten?Frankovits, A.*, 2001, Why a Human Rights Approach to Development,Human Rights. Council of AustraliaFrankovits, A. och Earle, P., 2001, Working together part 1, Reportof the NGO workshop, SIDAFrankovits, A. och Earle, P., 2001, Working together part 2, Reportof the Donor workshop, SIDAFrühling, P.*, 2001, Överordnat, jämbördigt eller mittemellan? Engranskning av fattigdomsmålets ställning och genomslag ipolicyskrivelser, handlingsprogram och andra styrdokumentGlimbert, L.*, 2001, Distribution av ICT-konnektivitet i utvecklingsländerGordon, L., 2001, sammanfattning på svenska av Water, a Reflectionof Land-use, författad av Falkenmark, M.**349

Referenser SOU 2001:96Grossman, G., och Krueger A., 1995, Economic Growth and theEnvironment, Quarterly Journal of Economics 110(2)Halle, M.*, 2001, Lessons learned from the experience of the worldcommission on dams, International Institute for SustainableDevelopmentHindman Persson, T., 2001a, sammanfattning på svenska av GlobalEnvironment Outlook 2000, UNEP**Hindman Persson, T., 2001b, sammanfattning på svenska avGender Works, OXFAM**Hydén, G.*, 2001, Toward a ‘Common Pool’ Approach to ForeignAid, University of FloridaHårsmar, M.*, 2000, Är demokrati bra för ekonomisk tillväxt?Institutionen för landsbygdsutveckling, Sveriges LantbruksuniversitetIFAD, 2001, Rural Poverty Report 2001, The Challenge of EndingRural Poverty, Oxford University Press, OxfordJohansson, H., 2001, sammanfattning på svenska av Knowledge förDevelopment, World Development Report 1999, Världsbanken**Johansson, L., 2001, sammanfattning på svenska av An UrbanizingWorld, United Nations Centre for Human Settlements1996**Johnsson, C.*, 2001, Demokrati, fattigdom och deltagande, Juridiskafakulteten, Uppsala universitetJohnsson-Latham, G.*, 2000, Jämställdhet för bättre fattigdomsbekämpning,Enheten för globalt samarbete, UtrikesdepartementetJordahl, H., 2001, sammanfattning på svenska av The Tobin Tax:Coping with Financial Volatility, författad av Ul Haq, M., KaulI. och Grunberg I.**Kamete, Tostensen och Tvedten, 2001, From global village to urbanglobe. Urbanisation and poverty in Africa. Implications forNorwegian Aid Policy, Chr. Michelsen Institute, BergenKanbur, R., Sandler, T. och Morrison, K., 1999, The Future ofDevelopment Assistance: Common Pools and International Public Goods, Overseas Development Council,Washington D.C.Kanbur, R.*, 2000, Economic Policy, Distribution and Poverty: TheNature of Disagreements, Cornell University350

SOU 2001:96ReferenserKaul, I., Grunberg, I. och Stern, M., 1999, Global Public Goods,International Cooperation in the 21st century, The UnitedNations Development Programme (UNDP), New York,OxfordKokko, A., Lee, C., Ramamurthy, B. och Ronnås, P.*, 2001,Globalisation in Asia, Nordic Institute of Asian StudiesLevinsohn, J., Berry, S. och Friedman, J., 1999, Impacts of theIndonesian Economic Crises: Price Changes and the Poor,Artikeln kommer att publiceras i “Managing Currency Crisesin Emerging Markets”, ed. by Dooley, M. & Frankell, J.,University of Chicago Press, Chicago, 2002Lindblom, A-K.*, 2001, States, NGOs and the Multitude -– theproblem of representation in international fora, Juridiskafakulteten, Uppsala universitetLSU*, 2001, Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken och Framtidensorganisering kring globala frågor, Två rapporter från Landsrådetför Sveriges Ungdomsorganisationer i samarbete med ForumSydLundgren, P-M, 2001, sammanfattning av Identitetens makt, bandII i triologin Informationsåldern. Ekonomi, samhälle och kultur,författad av Castells, M.**Madestam, A., 2001, Rural Poverty Report 2001: The Challenge ofEnding Rural Poverty, International Fund For AgriculturalDevelopment (IFAD)**Maneschiöld, P-O., 2001, sammanfattning på svenska av Issues inGlobal Governance, Commission on Global Governance**Mkandawire, T.*, 2001, Trends and policy implications for internationaldevelopment co-operation, United Nations ResearchInstitute for Social Development, (UNRISD)Molander, P., 2001, En stärkt utvärdering av svensk bistånds- ochutvecklingspolitik, Arbor HB, rapport beställd avIC/UtrikesdepartementetNilsson, B., Norberg, M., Widell, L. och de Vylder, S., Utvärderingav Expertgruppen för studier av utvecklingsfrågor (EGDI) samtavseende former för en förstärkt utvärderingsverksamhet inomutvecklingssamarbetet, SINOVA, StockholmNordiska ministerrådet, Konsument, 2001, Forbrugernesformemmelse for etik, KöpenhamnNordström, H.*, 2000, The trade and development debate Introductorynote with emphasis on WTO issues, World TradeOrganisation, Genève351

Referenser SOU 2001:96Norell, B. och Fahlbeck, E.*, 2001, I-ländernas jordbrukspolitik ochdess påverkan på u-länderna, Jordbruksverket och SverigesLantbruksuniversitetNorth, D.C., 2001, Improving Economic Performance, Presentationprepared for the Globkom and Nobel Museum Seminar“Issues in Global Development”, intended to be held inStockholm on September 13, 2001**Nyman Metcalf, K.*, 2001, The Future of Swedish DevelopmentCooperation seen in an EU perspective, Riga Graduate Schoolof LawOECD-DAC, 2000, Development Co-operation Review Sweden,The DAC Journal Volume 1, No. 4, OECD 2000OECD-DAC, 2001a, Joint Development Centre/DevelopmentAssistance Committee Experts’ Seminar on Aid Effectivness,Selectivity and Poor Performers – 17 January, 2001,DCD/DAC(2001)8OECD-DAC, 2001b, DAC Guidelines on Poverty Reduction,DCD/DAC(2000)26/FINALPeck och Widmark, 2000, A review of how poverty is addressed inSida´s country strategy papers, assessment memoranda andevaluations, Sida Studies in Evaluation, SIDAPettersson, J., 2001, sammanfattning på svenska av Poverty andFamines, författad av Sen, A.**Poate, D., Riddell, R., Chapman, N. och Curran, T., 2000, TheEvaluability of Democracy and Human Rights Projects, SidaStudies in Evaluation 00/3, SIDAProposition 1962:100, BudgetpropositionProposition 1995/96:153, Jämställdhet som ett nytt mål förSveriges internationella utvecklingssamarbeteRazavi, S. och Mkandawire, T.*, 2001, Social Policy in a DevelopmentContext, United Nations Research Institute for SocialDevelopment (UNRISD)Riddell, R.C., Bebbington, A. och Peck, L., 1995, PromotingDevelopment by Proxy. The Development Impact ofGovernment Support to Swedish NGOs, Overseas DevelopmentInstitute, LondonRindefjäll, T., 2001, sammanfattning på svenska av Children'sRights. Turning Priciples into Practice, UNICEF*Rischard, J-F., 2002, High Noon, 20 global issues, 20 years to solvethem, kommer att utges våren 2002 på Basic Books, New York352

SOU 2001:96ReferenserRodrik, D., 2001, The Global Governance of Trade as if DevelopmentReally Mattered, Harvard University, mimeoRydsmo, T., 2001, Det omhuldade civilsamhället, GlobalUtveckling AB*Sachs, J., 2000, Sachs on Globalisation – A new map of the world,Artikel i Economist, 24 juni, 2000Sanell, Å.*, 2001, Synpunkter på ekonomisk styrning inom Sverigespolitik för global utvecklingSegnestam, M. och Sterner, T., 2001, Miljö och fattigdom, SidaSen, A., 1999, Development As Freedom, Oxford University Press,New YorkSHIA, 2001, Människor med funktionshinder i utvecklingssamarbetet**Sida, 2000, Årsredovisning, Sida, StockholmSifo, 2001-09-24, Sifoundersökning om allmänhetens inställning tillbiståndSkr. 1996/97:2, Sveriges internationella samarbete för hållbarutvecklingSkr. 1996/97:169, De fattigas rätt – vårt gemensamma ansvarSkr. 1997/98:76, Demokrati och mänskliga rättigheter i SverigesutvecklingssamarbeteSkr. 1997/98:122, Afrika i förändring, En förnyad svenskAfrikapolitik inför 2000-taletSommestad, L., 2001, Health and Wealth: The Contribution ofWelfare State Policies to Economic Growth. Föredrag vidExpert Conference “Best Practicies in Progressive Governance”,Stockholm, 2001SOU 1977:13, Biståndspolitiska utredningenSOU 1999:29, Internationell konflikthantering – att förbereda sigtillsammansSOU 2000:74, Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum iSverigeSOU 2000:122, Att utveckla samarbetet med Central- ochÖsteuropaSOU 2001: 104, Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- ochfredsinsatserStalker, P., 2000, Workers Without Frontiers, The Impact ofGlobalization on International Migration, International LabourOffice, Geneva353

Referenser SOU 2001:96Statskontoret 2000, Sverige i världen – en utvärdering av svensktdeltagande i några internationella mellanstatliga organisationer,2000:6, StockholmStenson, B.*, 2001, The Global Alliance for Vaccines and Immunizationsom exempel på de nya globala hälsoinitiativen, GAVI,GenèveStern, N., 2001, Strategy for Development, World Bank,Washington D.C.Stiglitz, J., 1998, More Instruments and Broader Goals: Movingtoward the Post – Washington Consensus, WIDER AnnualLectures 2, UNU/WIDERStålgren, P., 1997, Begreppet ”civilt samhälle” i två olika samhällen –en analys av möjligheterna till begreppsuniversialism, Statsvetenskapligainstitutionen, Göteborgs universitetSvedberg, P.*, 2001, Inkomstfördelning mellan länder: hur mäts denoch vad visar mätningarna? Stockholms universitetSvensson, J.*, 2001, Bistånd: Fungerar det? Kan det fungera?Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitetTannerfeldt, G., 1995, Towards an urban world, SIDA, StockholmThornström, C-G.*, 2001, Makt och tillträde – offentliga sektorn,biologisk innovation och genetiska resurserUN, 2001, UN/A/56/326, 6 September, 2001, Report of theSecretary-General. Road map towards the implementation of theUnited Nations Millennium DeclarationUNCHS, 2001, Cities in a globalizing world, Global Report onHuman Settlement 2001, Earthscan, LondonUNDP, 2001, Ny teknologi och mänsklig utveckling, sammanfattningav Human Development Report 2001, FN-kontoretKöpenhamnUD, 2000, Sveriges internationella utvecklingssamarbete - Årsbok2000, Utrikesdepartementet, StockholmUD, 2001, Sveriges internationella utvecklingssamarbete - Årsbok,2001, Utrikesdepartementet, StockholmUNICEF, 2000, The State of the World’s Children, UNICEF,New YorkUtrikesdepartementet, 2001, Making Globalisation, Work for thePoor – the European Contribution, Conference reportUtrikesdepartementet, Humanitärpolitiska perspektiv – om dethumanitära imperativet i politiska kriserVlachos, J.*, 2000, Är ekonomisk tillväxt bra för de fattiga? Enöversikt över debatten, Handelshögskolan, Stockholm354

SOU 2001:96ReferenserVlachos, J., 2001a, sammanfattning på svenska av The Mystery ofCapital, författad av De Soto, H.**Vlachos, J., 2001b, sammanfattning på svenska av Social ProtectionSector Strategy: From Safety Net to Springboard, World Bank**Vlachos, J., 2001c, sammanfattning på svenska av Foreign InvestmentAdvisory Service, Foreign Direct Investment and PovertyReduction**de Vylder, S.*, 2001, A Development disaster: HIV/AIDS as a Causeand Consequence of Povertyde Vylder, Nycander och Laanatza, 2001, De minst utveckladeländerna och världshandeln, Sida/INECvan de Walle, N. och Johnston, T.A., 1996, Improving Aid to Africa,ODC Policy Essay No. 21, Oversees Development Council,Washington D.C.Wallensteen, P.*, 2001, Global Development Strategies for ConflictPrevention, Institutionen för freds- och konfliktforskning,Uppsala universitetWidmalm, S.*, 2001, Sveriges relation till andra regeringar: Moralpolitikoch realpolitik, Statsvetenskapliga institutionen,Uppsala universitetWinters, L.A.*, 2001, Trade Policies for Poverty Alleviation inDeveloping Countries, School of Social Sciences, University ofSussexWorld Bank, 1998, Assessing Aid, What Works, What Doesn’t, andWhy, Published for the World Bank, Oxford University Press,OxfordWorld Bank, 2000a, Can Africa claim the 21st century? World Bank,Washington D.C.World Bank, 2000b, World Development Report 2000/2001,Attacking Poverty, Oxford University Press, New YorkWorld Bank, 2000c, Voices of the Poor – Can Anyone Hear Us?,Narayan, D., Patel, R., Schafft, K., Rademacher, A. och Koch-Schulte, S., Oxford University Press, New YorkWorld Bank, 2000d, World Development Report 2000, Knowledgefor Development, Oxford University Press, New YorkWorld Bank, 2001a, Engendering Development Through GenderEquality in Rights, Resources, and Voice, World Bank andOxford University Press, Washington D.C.World Bank, 2001b, World Development Report 2002, BuildingInstitutions for Markets, Oxford University Press, New York355

Referenser SOU 2001:96World Bank, 2001c, Faith in Development. Partnership between theWorld Bank and the Churches of Africa, Ed. by Beslaw m.fl.,World Bank, Washington D.C. Regnum Books International,Oxford, 2001World Bank, 2002, Globalization, Growth and Poverty: Building anInclusive World Economy, Policy Research Report, WorldBank and Oxford University Press, New YorkWorld Disasters Report, 2001, International Federation of RedCross and Red Crescent Societies, GeneveWRI,2000, The Climate of Export Credit Agnecies, World ResourcesInstitute, Washington D.C.Zadek, S. och Löhman, O.*, 2001, Business in Global Development,Institute of Social and Ethical AccountAbility, CorporateCitizenship356

Bilaga 1KommittédirektivParlamentarisk utredning om Sverigespolitik för global utvecklingDir1999:80Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 1999Sammanfattning av uppdragetEn parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppgift attutreda hur Sveriges politik för globalt ekonomiskt, socialt ochekologiskt hållbar utveckling bör vidareutvecklas utifrån ettsolidariskt synsätt i en tid av allt starkare globala ömsesidigaberoenden. Kommittén skall lämna ett samlat förslag till hurpolitiken bör utformas på viktiga områden utifrån det övergripandemålet om fattigdomsbekämpning och de nya förutsättningar somglobaliseringen skapar. Fortsatt utveckling av biståndets roll ocheffektivitet som ett särskilt uttryck för Sveriges internationellasolidaritet skall utgöra en central del av uppdraget.BakgrundSom svar på flera riksdagspartiers motioner och Viola Furubjelkesinterpellation (1998/99:60) om biståndet inför 2000-talet idecember 1998 aviserades att en parlamentariskt förankrad översynav utvecklingssamarbetets uppgifter skulle genomföras (riksdagensprotokoll 1998/99:30). Regeringen väljer nu att göra en bredöversyn av de områden som är viktiga för framgång i utvecklingsansträngningarna.Globaliseringen och de nya former denna tagit sig under desenaste 10 - 15 åren är utgångspunkten för denna översyn.Begreppet globalisering avser en rad processer där frågor av lokaloch nationell karaktär i allt högre grad måste ses i ett globalt357

Bilaga 1 SOU 2001:96sammanhang. Detta ställer länder, grupper av människor,institutioner och företag inför frågor som måste besvarasgemensamt. Globaliseringen förändrar förutsättningarna för statersinflytande och ställer ökade krav på såväl mellanstatligt samarbetesom interaktion med det civila samhället och näringslivet också påden internationella nivån.Diskussionen om globalisering har i hög grad handlat om handeloch kapitalrörelser, men lika viktiga är den teknologiskautvecklingen, det internationella utbytet av kultur, information ochidéer, uppslutningen kring de mänskliga rättigheterna, demokratiseringssträvandenaoch effekterna på miljön.U-ländernas ökade deltagande i det globala utbytet ochförändringar i nationell politik har medfört en positiv utveckling istora delar av världen och bättre levnadsvillkor för många avvärldens fattiga. Men vi ser i dag också risker och problem därutvecklingen i många länder hämmas eller förhindras av konflikter,vanstyre, korruption och svåra omställningar, där miljöförstöringenhotar hälsa och försörjning, där kraven på anpassning och andrastrukturer blir övermäktiga och fattiga exkluderas. Fortfarandelever cirka en femtedel av jordens befolkning i extrem fattigdom.Globaliseringen ställer hela det internationella samarbetet stateremellan inför nya utmaningar. För det allt intensivare internationellautbytet på olika områden behövs normer och spelregler sombåde underlättar för, inkluderar och skyddar de fattiga. Behovet aven helhetssyn har blivit alltmer uppenbart på hur förhållanden ochpolitik inom olika områden påverkar möjligheten till utveckling föralla. Utvecklingssamarbetet och viljan att bistå är ett viktigt uttryckför att gemensamt ta ansvar på global nivå och för att bidra tilllösningar av gemensamma problem som tar hänsyn till fattigamänniskors intressen.För att åstadkomma en allmän positiv utveckling, som äveninkluderar de fattigaste samhällena, krävs samarbete och insatser påmånga olika områden. Handel och ekonomiska relationer är särskiltaktuella inför en eventuell ny förhandlingsrunda inom WTO. Endiskussion förs också om vilken "arkitektur" som behövs för attgöra finansiella flöden mer tillgängliga och mindre instabila.Övermäktiga skulder måste hanteras. Miljö- och hälsofarormotverkas oftast bäst i samarbete över gränserna. Även ommigration ofta är en källa till utveckling innebär den ibland -särskilt vid massflykt - samhälleliga påfrestningar som bättrehanteras i samverkan. Möjlighet för FN och andra organ att bevara358

SOU 2001:96 Bilaga 1fred och säkerhet står alltid i blickfånget. Om världens fattiga integynnas av samarbete på dessa områden kommer inte heller gjordaframsteg att bli hållbara. Vid de stora FN-konferenserna om dessafrågor under 1990-talet har det internationella samfundet kommitlångt i en samsyn om vad som krävs för en hållbar utveckling.En central uppgift är att stärka de fattigare ländernas förutsättningaratt delta i dialog och förhandlingar på internationell nivå.Relationer i utvecklingssamarbetet måste baseras på ett fördjupatpartnerskap i såväl det bilaterala som i det multilaterala arbetet.Partnerskapet syftar till mer jämlika relationer inom ett bredareområde baserade på ömsesidiga intressen och tydligt redovisademål. Partnerskapet måste bygga på ömsesidigt förtroende ochgemensamma värden.Partnerskapets princip för det bilaterala arbetet är allmänterkänd, men mycket återstår för att genomföra den i praktiken. Idetta arbete ingår en ökad lyhördhet för samarbetspartnern, ökatdeltagande av och konsultationer med det civila samhället ochnäringslivet samt öppenhet och flexibilitet i samarbetet.Det kräver också ökad samordning av insatser och procedurermellan biståndsgivarna och inordning av biståndsresurser isamarbetslandets egna administrativa och politiska system. Betydandeframsteg har under senare år gjorts av biståndsgivare, FNoch Världsbanken i att utveckla instrument för samordning. Enstor del av det bilaterala biståndet äger i dag rum i ett utvecklatmultilateralt sammanhang. Ett av nyckeldokumenten är denstrategi, Shaping the 21st Century: The Contribution of DevelopmentCo-operation, som antagits inom ramen för OECD:skommitté för utvecklingssamarbete (DAC) och som bygger påslutsatserna från 1990-talets stora FN-konferenser. Huvudmålet idenna strategi är att åtminstone halvera andelen extremt fattiga tillår 2015.Under senare år har både regeringen och Sida bedrivit ettomfattande förändringsarbete inom utvecklingssamarbetet.Riksdagen har såväl efterfrågat som bekräftat denna förnyelse avpolitiken. I en rad skrivelser till riksdagen har riktlinjer förutvecklingssamarbetet utvecklats med hänsyn både till de förändradeförutsättningarna och till de ökade erfarenheterna av vad somkrävs för att åstadkomma en god samhällsutveckling. Arbetet harockså resulterat i nya handlingsplaner och handböcker förutvecklingssamarbetets genomförande. Samtidigt har en omfattandeomorganisation av biståndsförvaltningen genomförts.359

Bilaga 1 SOU 2001:96I Utrikesdepartementets nya organisation har ett brett spektrumav frågor som är centrala för enskilda länders utveckling samt i detinternationella samarbetet förts samman. Detta, liksom den stärktaintegrationen av Regeringskansliet, har skapat goda förutsättningarför en ökad samstämmighet mellan utvecklingssamarbetet och t.ex.säkerhets-, handels-, miljö-, jordbruks-, flykting- och migrationspolitiken.På flera områden formas Sveriges relation med fattigare länder avsamarbetet inom EU och i internationella organ som FN-systemet,Världsbanken och andra utvecklingsbanker, WTO, OECD ochOSSE. EU:s gemensamma handelspolitik, bistånd och avtal medutvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner påutvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EUsamarbetetpå samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andrafora.Helhetssynen på utvecklingspolitiken inför 2000-talet grundarsig på de skrivelser och den proposition som regeringen överlämnattill riksdagen om fattigdomsbekämpning, demokrati och mänskligarättigheter i utvecklingssamarbetet, mänskliga rättigheter iutrikespolitiken, jämställdhet, hållbar utveckling och om samarbetetmed Afrika och Asien, samt andra relevanta strategidokument,t.ex. om svensk handelspolitik inför en ny WTO-rundaoch handlingsprogrammet för konfliktförebyggande (Ds 1999:24).Regeringen utreder dessutom barnfrågor i det internationellautvecklingssamarbetet.Regeringen har i skrivelserna redovisat hur fattigdomsbekämpningliksom arbetet med demokrati och mänskliga rättigheter kanges en starkare och tydligare profil i utvecklingssamarbetet, såvälstrategiskt som metodmässigt, både i det svenska bilaterala utvecklingssamarbetetoch i samverkan med FN, EU, Världsbanken ochde regionala utvecklingsbankerna.Fattigdomsskrivelsen De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar(Skr. 1996/97:169) visar hur fattigdomsbekämpning genomutvecklingssamarbetet är oumbärligt för att främja fred och globalsäkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt en ekonomiskt,socialt och miljömässigt hållbar utveckling.Skrivelsen Demokrati och mänskliga rättigheter i Sverigesutvecklingssamarbete (skr 1997/98:76) belyser förutsättningarna föroch möjligheterna att genom utvecklingssamarbetet stärka stödettill en hållbar demokratisk utveckling och respekt för mänskligarättigheter.360

SOU 2001:96 Bilaga 1Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nyttmål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete ledde till att"jämställdhet mellan kvinnor och män" antogs som nytt mål förutvecklingssamarbetet. Arbetet med att stödja utvecklingsländernasansträngningar för att undanröja diskriminering av flickor ochkvinnor och att skapa lika förutsättningar för kvinnor och män hardärefter utvecklats på flera områden. Kvinnor är en resurs i utvecklingssträvandena.Skrivelsen Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling(skr. 1996/97:2) ger dels en översiktlig beskrivning av Sverigesinternationella prioriteringar för uppföljningen av Riokonferensensrekommendationer från 1992, dels riktlinjer för hur dessaprioriteringar bör följas upp i utvecklingssamarbetet. Vikten av attintegrera miljöaspekter i all verksamhet slås fast.Handelspolitiken, såsom den beskrivs i skrivelsen Svenskhandelspolitik inför en ny WTO-runda, syftar till att skapa ettinternationellt regelverk som kan utgöra grunden för en frivärldshandel. Utvecklingssamarbetet syftar till att stärka fattigaländers förutsättningar att deltaga i den fria handeln.Skrivelserna utformades inte med globaliseringen somutgångspunkt, men berör i högre eller lägre grad dess effekter förutvecklingssamarbetet och andra viktiga områden i en sammanhållenpolitik för utveckling. Vissa frågor omfattas endast delvis ellerinte alls i skrivelserna. Därför finns ett behov av ett sammanfattandearbete, en syntes, som också breddar diskussionen inom vissaområden. Utvecklingssamarbetet som ett särskilt uttryck förSveriges internationella ansvarstagande för att avskaffa fattigdomenbehöver tydliggöras. Ambitionen är att Sverige åter skall uppnåenprocentmålet för biståndsramen när de statsfinansiella förutsättningarnaför detta föreligger.Syftet med översynenSyftet med översynen är att utifrån en vision om solidaritet iglobaliseringens tid föreslå åtgärder för att vidareutveckla ensammanhållen politik för att främja en globalt ekonomiskt, socialtoch ekologiskt utveckling och avskaffa fattigdomen. Samtligarelevanta områden skall belysas. Utvecklingssamarbetets roll somkatalysator för en utveckling till gagn också för de fattiga i en världav allt starkare ömsesidiga beroenden skall särskilt lyftas fram och361

Bilaga 1 SOU 2001:96preciseras, liksom samarbetsländernas egna möjligheter och ansvar.Ett helhetstänkande måste genomsyra relationerna med världensfattiga så att verksamheten inom olika politikområden ömsesidigtstöder varandra. Översynen skall samtidigt syfta till att ökaförståelse och engagemang för dessa frågor.Kommittén skall ha ett fattigdoms- och rättighetsperspektiv där defattigas rätt tydliggörs. Fattigdomen kan utrotas och ett brettdeltagande i demokratiska system kan uppnås inom överskådlig tid.Makten över framtiden skall delas mellan allt fler människor. Detstärker förutsättningarna för fred och säkerhet som i sin tur ärnödvändiga för en positiv utveckling på andra områden. En hållbarutveckling förutsätter också fungerande institutioner samt utvecklingsfrämjandenormer och regelverk. Utifrån erfarenheterna avbiståndets roll och effektivitet skall förslagen ge vägledning för ettutvecklingsfrämjande samarbete som bygger på partnerskap ochökad jämbördighet.Översynen skall inta ett globalt perspektiv som belyser behovoch möjligheter i alla samhällen med stora fattigdoms- och utvecklingsproblem,även de som inte varit föremål för mer omfattandesvenska utvecklingsinsatser. 1990-talets samarbete med övergångsekonomiernai Central- och Östeuropa skall studeras och erfarenheternasgiltighet i allmän utvecklingspolitik skall prövas. Aspektersom särskilt berör Central- och Östeuropa bör belysas om så ärrelevant, även om denna region inte skall stå i fokus för översynen.UppdragetSyntes av senare tids policyutvecklingKommittén skall utifrån de senaste årens skrivelser och strategierutarbeta en syntes som kan utgöra en plattform för den framtidautvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetets roll i denna.Denna syntes skall:utveckla en helhetssyn på den svenska och europeiskautvecklingspolitiken i en tid av allt starkare globala ömsesidigaberoenden,tydliggöra utvecklingssamarbetets roll i förhållande till hurverksamhet och politik på andra områden formar villkoren fördet internationella samarbetet och förutsättningarna för fattigafolks och länders utveckling,362

SOU 2001:96 Bilaga 1lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hosfolkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken ochutvecklingssamarbetet skall se ut på 2000-talet.De biståndspolitiska målenKommittén skall se över målen för utvecklingssamarbetet såväl tillsin helhet som till språklig utformning. De nuvarande biståndspolitiskamålen har bred parlamentarisk uppslutning och styrutvecklingssamarbetets inriktning. Målen har emellertid vuxit framunder en lång tid sedan det övergripande målet "att höja de fattigafolkens levnadsnivå" formulerades 1962. Delmålen är uttolkningarav detta övergripande mål. Oberoendemålet syftade ursprungligenpå avkolonialiseringen men har i globaliseringens tid fått en annaninnebörd då frågan om allas ömsesidiga beroende kommit iförgrunden. Det humanitära stödet och biståndets betydelse förkonfliktförebyggande och konflikthantering har inget tydligtuttryck i målen, inte heller det övergripande målet om en hållbarutveckling, främjandet av de mänskliga rättigheterna eller u-ländernas integration i den internationella handeln.Målen för samarbetet med länder i Central- och Östeuropa,främst runt Östersjön, har formulerats senare och i en mer specifiksituation. En jämförelse skall göras, även om förslag kring dettaspecifika område inte skall lämnas. En särskild propositionavseende utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa avseslämnas till riksdagen år 2001.Strategiska uppgifterKommitténs uppgift är att utveckla en helhetssyn på Sverigesutvecklingspolitik mot bakgrund av de tidigare beskrivnaomvärldsförändringarna. Kommittén skall utifrån ett utvecklingsperspektivbelysa, analysera och i tillämpliga fall föreslå åtgärdervad gäller:ökad samstämmighet mellan olika politikområden, t.ex. säkerhets-,handels-, miljö-, jordbruks-, flykting- och migrationspolitikensamt mellan olika områden inom utvecklingssamarbetet,t.ex. investeringar och näringslivsfrågor, utvecklingsfinansieringoch skuldfrågor,363

Bilaga 1 SOU 2001:96 utvecklingssamarbetets roll i samband med konfliktförebyggandeoch konflikthantering, rättighetsperspektivet, inklusive barnens rätt, i utvecklingssamarbeteti syfte att förena de normativa systemen, framför alltde internationella konventionerna om de mänskliga rättigheternaoch respekten för internationell humanitär rätt, med denoperativa verksamheten, konsekvenserna för utvecklingssamarbetet av partnerskapetsinnehåll och metod i såväl det bilaterala som i det multilateralasamarbetet, konsekvenserna av de åtaganden som Sverige gjort i OECD:sbiståndspolitiska strategi Shaping the 21st Century, möjligheterna att främja kunskaps-, kapacitets- och institutionsutveckling,genom bl.a. modern informations- och kommunikationsteknologi,utifrån de krav som ställs på ofta djupgåendesamhällsreformer syftande till att skapa en modern ekonomi ochlevande demokrati, hur Sverige bäst medverkar till att EUs gemensamma politik påolika områden, inklusive inom utvecklingssamarbetet, kananvändas för att åstadkomma ett bättre europeiskt bidrag tillglobal utveckling, hur Sveriges utvecklingssamarbete kan bidra till att ökaförutsättningarna för u-ländernas deltagande i världshandeln.Organisation och arbetsformerUtredningen skall genomföras av en kommitté bestående avrepresentanter från alla riksdagspartier, liksom experter ochsakkunniga. Till denna knyts ett sekretariat som har möjlighet attutnyttja extern expertis. Kommittén förutsätts föra en nära dialogmed företrädare för olika politikområden, närmast berördadepartement och myndigheter.Arbetet skall bedrivas i former som stärker och fördjuparengagemang och förståelse för den vision som Sveriges samladeutvecklingspolitik är ett uttryck för. Samråd och hearings skallhållas med närings- och arbetslivets organisationer, medfolkrörelser och enskilda organisationer samt med andra aktörer isamhället med erfarenhet av och engagemang i utvecklingsfrågor.Kommittén skall samråda med pågående projekt inomRegeringskansliet (se bilaga).364

SOU 2001:96 Bilaga 1Sverige kommer under EU-ordförandeskapet att hålla enkonsultation med bland annat övriga EU-länder och internationellaexperter om globalisering och utvecklingssamarbete. Utredningenskall bidra med underlag till denna konsultation.Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 oktober 2001.(Utrikesdepartementet)365

Bilaga 1 SOU 2001:96Bilaga till Kommittédirektiv: Parlamentarisk utredning om Sverigespolitik för global utveckling (Dir. 1999:80)Skrivelser, propositioner, utredningar och pågående projektRegeringens skrivelserSveriges internationella samarbete för hållbar utveckling(skr. 1996/97:2)De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar Fattigdomsbekämpningi Sveriges utvecklingssamarbete (skr. 1996/97: 169)Demokrati och mänskliga rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete(skr. 1997/98:76)Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89)En förnyad svensk Afrikapolitik inför 2000-talet(skr. 1997/98:122)Öppen handel- rättvisa spelregler. Svensk handelspolitik infören ny WTO-runda (skr. 1998/99:59)Framtid med Asien En svensk Asienstrategi för 2000-talet(skr. 1998/99:61)PropositionerSvensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.1996/97:25)Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationellautvecklingssamarbete (prop.1995/96: 153)UtredningarHållbart bistånd - det svenska biståndet efter UNCED(Ds 1994:132)Konfliktförebyggande verksamhet - en studie (Ds 1997:18)Civilpolisutredningen (SOU 1997:104)366

SOU 2001:96 Bilaga 1Framtid med Asien - Förslag till en svensk Asienstrategi(Ds 1998:61)Övrigt materialHumanitärpolitiska perspektiv - om det humanitära imperativeti politiska kriser, UD 1998Report from a seminar on International Solidarity & Globalisation:In Search of New Strategies, Oct. 27-28, 1997Kulturpolitik för utveckling, Svenska Unescorådets skriftserienr 3, 1998Att förebygga väpnade konflikter - ett svenskt handlingsprogram(Ds 1999:24)Pågående projektFinansieringsprojektet, Development Finance 2000Barnprojektet, Översyn av barnfrågor i det internationellautvecklingssamarbetetIT-satsning inom utvecklingssamarbetet, Information andCommunication Technologies in Development Co-operationStudie om svensk strategi för Mellanöstern och Nordafrika367

Globkoms kommittémöten ochaktiviteterGlobkoms kommittémöten – teman och externaföredragandeÅr 200023 februari Kommittémöte, diskussion om arbetetsuppläggning27 mars HandelsfrågorFöredragande:Ulf Hjalmarson, NCCKarl-Anders Larsson UD-ICArne Rodin UD-IH19-20 maj Generella utvecklingsfrågor och konfliktfrågorFöredragande:Bo Göransson, generaldirektör SidaAnders Bjurner, ambassadör på representationeni BrysselBengt Herring, SidaMattias Iveborg, SwedintPeter Wallensteen, professor Institutionenför Freds- och Konfliktforskning, UppsalaUniversitet369

Bilaga 2 SOU 2001:9613 juni GlobaliseringFöredragande:Anders Ahnlid, UD-IHSvante Axelsson, Svenska NaturskyddsföreningenErik Eldhagen, HandelshögskolanBjörn Fritjofsson, FinansdepartementetMaud Jonsson, Forum SydBörje Ljunggren, UD-ASOÅke Magnusson, Näringslivets InternationellaRådAlice Petrén, Sveriges Television22-23 september FattigdomFöredragande:Ravi Kanbur, professor Cornell University23 oktober EU/JordbrukFöredragande:Bo Norell, Jordbruksverket27 november Partnerskap (under besöket i Kenya)Föredragande:Hans Andersson, ambassadör KampalaInga Björk-Klevby, ambassadör NairobiIngrid Löfström-Berg, biståndsråd KigaliSten Rylander, ambassadör Dar es SalaamLennart Wohlgemuth, Nordiska AfrikainstitutetÅr 200119 januari Demokrati och DAC-studienFöredragande:Inger Axell, SidaMikael Boström, Sida/DESO/DESAIngrid Wetterqvist, UD-ICTorgny Holmgren, UD-ICKelly Kammerer, Vice chairman DAC, USDAC Delegate370

SOU 2001:96 Bilaga 2Kaori Miyamoto, AdministratorMartyn Roper, UK DAC DelegatePietro Veglio, Head of PRPM25 februari Kommittémöte, idédiskussion (underbesöket i Bangkok)12 mars Mänskliga rättigheterFöredragande:Ulf Edström, LOTomas Hammarberg, UD-FMRLars Ronnås, UD-FMR6 april Global GovernanceFöredragande:Pierre Schori, Sveriges ambassadör i FN,New York4 maj Om rättighetsperspektivetFöredragande:André Frankovits, Human Rights Councilof Australia Inc.Om demografiperspektivetFöredragande:Lena Sommestad, Institutet för Framtidsstudier12 juni Textförhandlingsmöte29-30 augusti Textförhandlingsmöte24-25 september Textförhandlingsmöte14-15 oktober Textförhandlingsmöte18-19 november Textförhandlingsmöte23 november Textförhandlingsmöte6-7 december Textförhandlingsmöte371

Bilaga 2 SOU 2001:96200228 januari Textförhandlingsmöte29 januari SlutjusteringsmöteAktiviteterUnder den omfattande konsultationsprocessen träffade Globkommånga olika enskilda organisationers företrädare, myndighetspersoner,forskare och engagerade människor. Nedan är listade de konferenser,seminarier och hearings som Globkom, i några fall tillsammans medandra aktörer, tagit initiativ till under utredningstiden.Seminarier & konferenserÅr 20001. Öppet samtal i Kyrkans HusÖppet samtal i Kyrkans Hus, Uppsala. "Partnerskap och samstämmigheti svensk global utvecklingspolitik". Samarrangörer: Globkom,Kyrkans Hus, Cemus (studentorganisation för miljö- och utvecklingsstudier)och Kollegiet för bistånds- och utvecklingsstudier)Moderator: Bengt Gustafsson, Sigtunastiftelsen. Debatten höllsden 19 maj.2. Globkoms besök i GeneveKommittén besökte Geneve den 26-29 juni 2000 och deltog i detsociala toppmötet ”Geneva 2000” samt träffade flera FN-organisationer.3. Local perspectives on Foreign Aid to the Justice SectorGlobkom inbjöd till en hearing den 23 augusti i samband medbesök av David Petrasek från International Council for HumanRights i Genève. Han presenterade en färsk bok på temat "Localperspectives on Foreign Aid to the Justice Sector" och svarade påfrågor.372

SOU 2001:96 Bilaga 24. Startskottet för det utåtriktade arbetetDen 6 september 2000 hölls en samling med ett hundratalintresserade inför starten av Globkoms utåtriktade arbete.Medverkade gjorde bl.a.: Maj-Inger Klingvall, Gun-BrittAndersson, Maj-Lis Lööw och Peter Örn.5. Möte med unga människorI Göteborg den 21 september hade Globkom en offentlig hearingmed politiska ungdomsförbund, Afrikagrupperna m.fl.6. Seminarium om fattigdomDen 22 september anordnade Globkom tillsammans med Handelshögskolani Göteborg ett offentligt seminarium på temat: “Workshopon Poverty/Seminarium om fattigdom. Medverkande bl.a.Ravi Kanbur, Cornell University, Arne Bigsten, Handelshögskolani Göteborg, Björn Hettne, Institutionen för Fred-och Utveckling iGöteborg.7. Föreningen för utvecklingsfrågor möter GlobkomFUFs medlemmar och enskilda organisationer förde den27 september fram för dem viktiga utvecklingsfrågor och synpunktertill Globkom.8. Ekologiska fotavtryckDen 2 oktober 2000 arrangerade Globkom ett seminarium i Gävle isamarbete med Högskolan i Gävle. Det hade titeln “Ekologiskafotavtryck, Seminarium om lokalt och globalt miljöansvar” ochhandlade om miljö och livsstilsfrågor. Medverkade gjorde MatsSegnestam, Sida, Göran Tannerfeldt, Sida, Tomas Sterner, professoroch chef för enheten Miljöekonomi Göteborgs Universitet,Göran Eklöf, Svenska Naturskyddsföreningen. På kvällen hölls endebatt i Folkets Hus.9. IT och fattigdomGlobkom anordnade den 6 oktober ett seminarium med GabrielAccascina, chef för UNDPs program “IT och fattigdom” i Asien.Accascina redogjorde bl.a. för vilka metoder inom informationsteknikensom används idag inom utvecklingssamarbetet, gav exempelpå hur IT bidrar till att reducera fattigdomen och vilka faktorersom är avgörande för att IT skall kunna fungera som ett redskapför fattigdomsminskning.373

Bilaga 2 SOU 2001:9610. Mänskliga rättigheterSakiko Fukuda-Parr, UNDP, kom den 16 oktober till Globkom föratt vid en öppen hearing tala om mänskliga rättigheter, mänskligutveckling och Human Development Report.11. Konferens anordnad av Världsbanken och GlobkomTillsammans med Världsbanken anordnade Globkom den20–21 oktober konferensen “Poverty and the InternationalEconomy” i Stockholm med medverkan av en rad internationelltframstående forskare. Konferensen handlade om sambanden mellanhandelsliberaliseringar och fördelningseffekter på hushållsnivå. Ettstort antal inbjudna experter, tjänstemän, enskilda organisationeroch utländska gäster deltog. Medverkande var bl.a. David Dollar,Världsbanken, Dani Rodrik, Harvard University, Anne Case,Princeton University, Jim Levinsohn, University of Michigan, AlanWinters, University of Sussex.Diskussionen fortsatte vid ett seminarium anordnat av Världsbankenoch EU-kommissionen den 6 mars 2001 i Bryssel bl.a. påbasis av ett bakgrundspapper som Globkom finansierat.12. Global Public GoodsPå Globkoms kansli hölls den 6 november en öppen hearing medInge Kaul, Director of Office of Development Studies UNDP.Hon presenterade boken Global Public Goods och frågor och diskussionföljde därpå.13. IT och global utvecklingSeminariet, som hölls i Umeå den 10 november, försökte belysahur informations- och kommunikationstekniken påverkar utvecklingensett ur ett fattigdomsperspektiv, samt hur IT används ochkan användas i utvecklingssamarbetet. Arrangemanget var ett samarbetemed Umeå Universitet och medverkade gjorde bl.a. AndersWijkman, kd-ledamot i Globkom och ledamot av FNs expertpaneli IT-frågor, Mohan Thazhatu, regionchef Plan InternationalCentralamerika och Lena Palmqvist, Institutionen för datavetenskapUmeå Universitet.14. Mänskliga rättigheter och rättighetsperspektivetGlobkom hade en konferens med Raul Wallenbergs Institutet iLund den 17 november. På mötet diskuterades MR och rättighets-374

SOU 2001:96 Bilaga 2perspektivet. Medverkande bl.a. Gudmundur Alfredsson, GöranMelander, Alfred Chanda från Institutet.15. Samtal med UNDPs chefGlobkom träffade UNDPs chef Mark Malloch Brown i Stockholmden 21 november.16. Globkom gör besök i AfrikaMellan den 24 november och 3 december 2000 besökte kommitténKenya och Mocambique. Syftet med resan var bl.a. att studerapartnerskap och sydperspektivet.17. Seminarium i Nairobi med afrikanska forskareDen 25 november hölls ett seminarium i Nairobi på temat ”MakingGlobalization Work Better for Africa”. Deltog gjorde Prof. E. V. ODankwa (Ghana), Dr. Amina Mama (Nigeria), Ms. Spes-GaudenceManirakiza (Burundi), Dr. Guy Mhone (Malawi), Dr. AngelaLamensdorf-Ofori-Atta (Ghana), Dr. Adebayo Olukoshi(Nigeria), Lennart Wohlgemuth, (direktor Nordiska Afrikainstitutet),Inga Björk-Klevby, ambassadör Nairobi, Sten Rylander ochambassadör Dar es Salaam.18. Utvecklingspolitik genom EG – möjligheter och dilemmanGlobkom, Utrikespolitiska Institutet och Diakonia inbjöd tillseminarium den 12 december. Medverkade gjorde bl.a. Arne Strömoch Anna Holmryd, Utrikesdepartementet, Carl B Hamilton,professor Handelshögskolan, Pernilla Malmer, Svenska Naturskyddsföreningen,Magnus Walan, Diakonia.19. Att finansiera utveckling i de minst utvecklade ländernaCharles Gore, från UNCTAD, presenterade på en hearing den14 december på Globkoms kansli rapporten: The Least DevelopedCountries 2000 Report; Aid, Private Capital Flows and ExternalDebt: The Challenge of Financing Development in the LDCs.År 200120. Att möta katastrofer - från humanitär insats till hållbar utvecklingKonferensen hölls i Karlstad den 18 januari 2001 i samarbetemellan Globkom och Räddningsverket. Medverkade gjorde bl.a.375

Bilaga 2 SOU 2001:96Nils-Arne Kastberg, chef för UNICEFs katastrofarbete, AndersWijkman, EU-parlamentariker och kd-ledamot i Globkom,Margareta Wahlström, tidigare Under Secretary General forDisaster Response and Coordination, vid International Federationof Red Cross and Red Crescent Societies i Genève, m.fl.21. Folkbildningshearing med GlobkomFolkbildningsrådet, folkhögskolor och studieförbund med internationellinriktning träffade representanter för Globkom den23 januari.22. Hearing och uppföljning av några av höstens fattigdomskonferenserSida, Olof Palmes Internationella Center och Sigtunastiftelsen höllunder hösten flera seminarier om fattigdom. Globkom följde uppdetta genom att anordna en hearing den 24 januari om erfarenheternaav detta arbete. Medverkande bl.a. Carl Tham, generalsekreterareför Olof Palmes Internationella Centrum, Carin Jämtin,biståndschef Olof Palmes Internationella centrum, KristinaBohman, rådgivare i fattigdomsfrågor på Sida, Bengt Gustafsson,direktor Sigtunastiftelsen.23. Offentligt möte om ”Varför svält, när maten räcker"Hur, och med vilka medel, kan politik för global utveckling bidratill att förbättra livsmedelsförsörjningen i världen?”Mötet arrangerades av Globkom i samarbete med Jordbruksverketoch ägde rum i Kulturhuset, Jönköping, den 1 februari. Medverkadegjorde bl.a. Stefan de Vylder, konsult, Karin Wallensteen,politiskt sakkunnig Jordbruksdepartementet, Åke Pettersson,c-ledamot i Globkom.24. Lunchmöte med Department for International Development, UKDen 13 februari i Stockholm träffade medlemmar i Globkom DavidBatt från Department for International Development, UK för atttala om DFIDs White Paper on ”Making Globalization WorkBetter for the Poor”.25. Hearing om människor med funktionshinder i utvecklingssamarbetetHearingen genomfördes i riksdagen den 21 februari. Bland andramedverkade Bengt Lindqvist, FNs särskilde rapportör i handi-376

SOU 2001:96 Bilaga 2kappfrågor, Malin Ekman-Aldén, generalsekreterare SHIA ochandra representanter från företrädare för människor med funktionshinder.26. Kommitténs besök i AsienDen 23 februari-4 mars 2001 besökte kommittén Asien. Den enagruppen av kommittén besökte Vietnam och den andra gruppenÖsttimor och Australien. Syftet med besöket i Vietnam var framföralltatt studera den ekonomiska utvecklingen och barns rättigheter.På Östra Timor studerades bl.a. uppbyggnadsarbetet efterkonflikten och FNs roll i detta arbete samt framtida konfliktlösningsmekansimer.27. Seminarium i Bangkok med forskare från AsienDen 25 februari hölls ett seminarium i Bangkok om hållbar utveckling,fattigdomsbekämpning och barns rättigheter. Deltog gjordeProf. Lawrence Surendra (Bangalore), Prof. Vinod Vyasulu(Bangalore), Prof. Hadi Soesastro (Jakarta), Prof. PasukPhongpaichit (Bangkok), Prof. Cris Baker (Bangkok), DirectorMehr Khan (UNICEF), Senior Advisor Robert Bennoun(UNICEF) och Senior Advisor Margie de Monchy (UNICEF).28. Genfrågor - risk eller möjligheter för utvecklingsländerna?Den 19 mars hölls ett seminarium i samarbete med Sida. Hur kansvensk politik stödja utvecklingsländernas intressen? Kan genmodifieradegrödor (GMO) bidra till att lindra världssvälten? Medverkadegjorde bl.a. Carl-Gustaf Thornström, docent Sveriges Lantbruksuniversitetoch rådgivare åt Sidas avdelning för forskningssamarbeteSAREC, Ulf Pettersson, professor i genetik UppsalaUniversitet, Annika Åhnberg, vice VD SamhällskontakterAlfaLaval Agri.29. Hearing med Röda KorsetDen 20 mars hölls en hearing med Svenska Röda Korset.30. Kvinnor i biståndetGlobkom ordnade ett lunchmöte den 20 mars med kvinnor som äreller har varit aktiva inom det internationella biståndet. Deltagarevar tidigare medlemmar i det nedlagda KIB – Sidas kvinnoråd medrepresentanter för svenska kvinnoorganisationer. Diskussion rördegenderfrågor, demokrati och organisering.377

Bilaga 2 SOU 2001:9631. Hearing med Sveriges Kristna RådI riksdagen träffade Sveriges Kristna Råd, politiker, allmänhet ochGlobkom den 21 mars. Samtalet hade sin utgångspunkt i den skrivelseSKR författat till Globkom, Solidaritetens globalisering - Enaktiv svensk globaliseringspolitik.32. Civila samhället och utvecklingsfrågornaForum Syd och Svenska Kyrkan bjöd tillsammans med Globkom insvenska enskilda organisationer till en konferens den 30 mars 2001för att diskutera det civila samhällets roll som förändringsaktör i enpolitik för global utveckling.33. Möte med VuxenskolanStudieförbundet Vuxenskolan och Globkom träffades den 4 april2001.34. Intern hearing med SidaSidapersonal och Globkom träffades den 24 april och talade om defrågor Globkom ställt till Sida.35. Möte med Kommun- och LandstingsförbundetKommun- och Lanstingsförbundet inbjöd den 25 april till en presentationoch diskussion om vänortssamarbete, twinning mellanolika kommuner m.m.36. Företagens sociala ansvarSNS och Globkom anordnade den 27 april 2001 ett seminarium omföretagens sociala ansvar. Som grund för diskussionen var detarbete som bedrivits under ca ett halvår i en referensgrupp koppladtill författandet av boken “Mänskliga rättigheter – företagens socialaansvar”? utgiven senare i september av SNS och Amnesty. Ireferensgruppen deltog bl.a. representanter för en rad svenskaföretag och Globkoms sekretariat. Samma företagsrepresentanterdeltog vid seminariet med Globkom och redogjorde för sina erfarenheter.37. Svenska Missionsrådet träffade GlobkomHearing med Svenska Missionsrådet hölls i riksdagen den 3 maj.Underlaget för diskussionen var SMRs skrivelse till Globkom “Attvärna trovärdigheten för Sveriges politik för global utveckling”.378

SOU 2001:96 Bilaga 238. LSU och Forum Syd överlämnade sina rapporter till GlobkomDen 7 maj bjöd LSU och Forum Syd in till en workshop om utvecklingsfrågoroch organisering. De båda organisationerna överlämnadeäven rapporterna ”Ungas delaktighet i utvecklingspolitiken”och ”Framtidens organisering kring globala frågor” sombeställts av Globkom.39. Civil och militär samverkanFörmöte den 7 maj inför konferensen den 8 maj. “Briefing on operationalmethods for CIMIC”. Information gavs om ett NATOmötepå samma tema. Ett samarrangemang mellan Globkom ochKollegiet för Bistånds- och utvecklingsstudier.40. Kosovo and the Changing Face of Humanitarian ActionKonferens om civilt militärt samarbete den 8 maj i Uppsala:“Kosovo and the Changing Face of Humanitarian Action”. Diskussionenrörde samverkan civilt och militärt i förebyggande syfteoch i konfliktsituationer. Medverkade gjorde bl.a: RaymondApthorpe, professor Australia National University, Lesley Abdela,konsult och John Rollins, Ltc NATO/SHAPE. Arrangörer:Globkom, Kollegiet för bistånds- och utvecklingsstudier vidUppsala Universitet och Brittish Council.41. Globkom besökte Guatemala och ColombiaMellan den 19 och 27 maj 2001 gjorde kommittén besök iGuatemala och Colombia. Syftet med resan var bl.a. att studerafrämjandet av demokrati och mänskliga rättigheter i regionen,fredsprocesserna och narkotikaproblematiken.42. Seminarium i Guatemala med forskare från regionenDen 20 maj arrangerades seminariet, ”Promoting Human Rightsand Democracy in Latin America”, som hölls i Antigua, Guatemala.Forskare och opinionsbildare från olika latinamerikanska länderföredrog och diskuterade med Globkom. Deltog gjorde Dr.Edelberto Torres-Riva (Guatemala), Director Diana Urioste(Bolivia), Prof. Mariclaire Acosta Urquidi (Mexico), DirectorMarta Lagos Cruz Coke (Chile), Prof. Edmundo Jarquín(Nicaragua), Director Ivan Doherty (Irland), Executive DirectorRoberto Cuéllar (El Salvador)379

Bilaga 2 SOU 2001:9643. Möte med olika ungdomsorganisationerOrdförande i Globkom träffade den 29 maj Fältbiologerna, Rättviseakademinoch nätverket ”Ingen människa är illegal” för att lyssnapå deras synpunkter. Underlaget för diskussionen var bl.a. denskrivelse som Rättviseakademin och Fältbiologerna författat tillGlobkom.44. Kommitténs besök i WashingtonDen 3-5 september 2001 besökte Globkom IMF och Världsbankeni Washington.45. Seminarium med tre nobelpristagare i ekonomi (inställt)På inbjudan av Globkom och Nobelmuseet skulle Nobelpristagarnai ekonomi Robert W. Fogel, Robert E. Lucas, Jr. ochDouglass North den 13 september hållit ett seminarium, Issues inGlobal Development, i Aula Magna, Stockholms Universitet förstudenter, forskare, utländska gäster, enskilda organisationer,tjänstemän på olika departement m.fl. Tyvärr fick detta arrangemangställas in på grund av terrorattackerna i USA. ProfessorFogel som hann komma till Stockholm före attacken höll ett seminariumpå Institutet för Internationell Ekonomi den 12 septemberpå seminariets tema.46. Näringslivet möter GlobkomDen 24 september presenterade representanter för svenskt näringslividéer kring hur synergier kan uppnås i samarbetet. Medverkadegjorde Lars Elvhage (ABB), Katarina Eriksson (Tetra Laval),Ulf Hjalmarsson (NCC), Ulla Holm (Tetra Laval) Göran Norén(Svenskt näringsliv) och Börje Risinggård (Svensk Handel).380