Stockholm - SLL Tillväxt, miljö och regionplanering (TMR ...
Stockholm - SLL Tillväxt, miljö och regionplanering (TMR ...
Stockholm - SLL Tillväxt, miljö och regionplanering (TMR ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Stock holm– region i till växtPlanering <strong>och</strong> ut veck ling 1993-2003Göran Johns onBo Malm sten
<strong>Stockholm</strong>– region i tillväxt
<strong>Stockholm</strong>– region i tillväxtPlanering <strong>och</strong> utveckling 1993-2003Göran JohnsonBo Malmsten
FörordNär landstingsfullmäktige i maj 2002 antog Regionalutvecklingsplan 2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen, RUFS2001, avslutades en flerårig regionplaneprocess. RUFS2001 <strong>och</strong> den process som ledde fram till den färdiga planenär unik på flera sätt. Landstingsfullmäktige gav vidantagandet Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret i uppdragatt följa upp planen <strong>och</strong> inom några år ta fram underlagför att pröva dess aktualitet.RUFS anlägger ett bredare perspektiv än tidigareregionplaner. RUFS-processen har också inneburit attandra aktörer i regionen – kommunerna, regionalamyndigheter <strong>och</strong> organisationer – involverats mer äntidigare. Därigenom har planen fått en stark förankringbland regionens aktörer.Ett syfte bakom denna skrift är att sammanfatta hurplaneringsprocessen genomfördes <strong>och</strong> dra allmängiltigaslutsatser. Bo Malmsten <strong>och</strong> Göran Johnson, som skrivitboken, har båda lång erfarenhet av planering i<strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> var tillsammans huvudansvarigaför RUFS-processen.Målgrupp är i första hand planerare, politiker <strong>och</strong>andra som är intresserade av planering på regional nivåinom <strong>och</strong> utom regionen. Ett särskilt syfte är att ge underlaginför den aktualitetsprövning som ska ske inomett par år.Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att ytterligareutveckla <strong>regionplanering</strong>en, dess metoder <strong>och</strong>arbetsformer så att <strong>Stockholm</strong>sregionens utveckling därigenomblir så gynnsam som möjligt.Sven-Inge NylundRegionplanedirektör
InnehållInledning 7DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARNARegionplaneringen i det svenska plansystemet 13<strong>Stockholm</strong>sregionen i mitten av 1990-talet 27DEL 2 – PROCESSENDen osäkra framtiden 35En regional strategi 43Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag 61Från samrådsunderlag till RUFS 2001 85DEL 3 – FORMERNAFörankringen 99Det geografiska perspektivet 111Regionplanens konsekvenser 125Metoder <strong>och</strong> modeller 141DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBefolkningstillväxten 153Bostadsbyggandet 161Från ett regioncentrum till flerkärnighet 185Trafikfrågorna 201Getingmidjan – <strong>Stockholm</strong>s pulsåder 227Nord-sydliga vägförbindelser 239Flygplatser 253DEL 5 – RESULTATETHar regionen enats? 285Regionens styrning 297Tolv lärdomar för framtiden 309Summary 315Författarna 329Noter 330Referenser 337Register 341
6INLEDNING
INLEDNING7InledningEN UNIK PLANERINGSPROCESSLandstingsfullmäktige godkände i maj 2003 Regionalutvecklingsplan 2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen, RUFS2001. Därmed avslutades en regionplaneprocess somhade inletts nästan tio år tidigare. Arbetet bedrevs i flerasteg som inkluderade användningen av scenarier <strong>och</strong>strategier.Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekonomiskakris i Sverige <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sregionen närmadesig sin kulmen <strong>och</strong> för <strong>regionplanering</strong>en nya frågorkom att hamna i fokus, frågor som ekonomisk tillväxt,kompetens <strong>och</strong> utbildning samt integration <strong>och</strong> socialafrågor. Fortfarande finns dock de fysiska planfrågorna –regionens struktur, trafiken <strong>och</strong> bostadsbyggandet – givetvismed i planen.Regionplaneringen i <strong>Stockholm</strong>sregionen är en unikföreteelse i den svenska samhällsplaneringen. Under50 års tid har planering bedrivits på regional nivå. Genomdecennierna har en stor kunskapsbank byggts uppom regionala frågor. RUFS 2001 är den femte regionplanensom har antagits politiskt. De övriga var Regionplan1958, Regionplan 1973, Regionplan 1978 <strong>och</strong> Regionplan1991.Därutöver har många diskussionsunderlag <strong>och</strong> planförslagtagits fram som inte har godkänts politiskt. Detkanske mest kända – Skiss 66 – kom att få mycket storbetydelse även om det aldrig blev antaget som en formellregionplan. Redan i Skiss 66 målades visionen omden framtida Mälardalsregionen upp, som nu mer äntrettio år senare håller på att bli verklighet.RUFS 2001 <strong>och</strong> den process som ledde fram till denfärdiga planen är unik på flera sätt. För första gångenanvänds benämningen ”regional utvecklingsplan”, vilketbåde understyrker det bredare perspektivet i RUFSjämfört med tidigare regionplaner, <strong>och</strong> att planen är avseddatt ligga till grund för ett genomförande <strong>och</strong> på såsätt bidra till att regionen utvecklas.RUFS-processen har också inneburit att andra aktöreri regionen – kommunerna, regionala myndigheter<strong>och</strong> organisationer – involverats mer än tidigare.
8INLEDNINGGenom hela processen har en dialog förts kring inriktningeni den kommande utvecklingsplanen. Därigenomhar planen fått en stark förankring bland regionens aktörer.DOKUMENTATION OCH ERFARENHETSÅTERFÖRINGEtt syfte bakom denna skrift har därför varit att medanprocessen ännu finns i färskt minne sammanfatta vadsom hände <strong>och</strong> dra mer allmängiltiga slutsatser av detta.Boken kan därigenom bidra till utvärderingen avRUFS-processen <strong>och</strong> förmedla erfarenheter till andra.Målgruppen är i första hand planerare, politiker <strong>och</strong>andra som är intresserade av planering på regional nivåinom <strong>och</strong> utom regionen. Eftersom förhållandena i<strong>Stockholm</strong>sregionen i många avseenden skiljer sig frånresten av landet borde en annan viktig målgrupp varaaktörer på det nationella planet.Regionplaneringen i Sverige <strong>och</strong> i <strong>Stockholm</strong>sregionenhar hittills varit dåligt dokumenterad. När Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret fyllde 50 år 2002 utgavs enjubileumsskrift 1 , en antologi där en del av planeringshistorikenåtergavs av några av dem som medverkatgenom åren.Ingen av de tidigare planeringsomgångarna som lettfram till de fyra tidigare regionplanerna har dock dokumenterats.Ingen process är den andra lik. Många harefterfrågat en redovisning av planeringsförutsättningar,vilka överväganden <strong>och</strong> vägval som skett under arbetetsgång samt vilka faktorer som varit avgörande för ettframgångsrikt resultat.Landstingsfullmäktige gav vid antagandet Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret i uppdrag att följa upp planen<strong>och</strong> inom några år ta fram underlag för att pröva dessaktualitet. Avsikten är att få en mer kontinuerlig planeringsprocess.När det bedöms lämpligt bör en översynav hela planen ske. De erfarenheter som redovisas i bokenbör därvid kunna utgöra ett underlag för den fortsatta<strong>regionplanering</strong>en.BOKENS UPPLÄGGNINGBoken delas in i fem huvuddelar. I första delen redovisasplaneringsförutsättningar i två avseenden. Dels beskrivs<strong>regionplanering</strong>ens ställning i det svenska plansystemet.Brister <strong>och</strong> ofullkomligheter i vårt plansystem<strong>och</strong> den regionala nivåns svaghet kommenteras, liksomatt den nationella politiken traditionellt inte fokuseratspå förhållanden i <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> andra storstadsregioner.Vidare redogörs för den mycket besvärliga situationeni <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> landet vid mitten av1990-talet då planprocessen inleddes. Många kanskeidag redan har glömt hur djup den ekonomiska krisenfaktiskt var, men bristen på bostäder <strong>och</strong> problemenmed trafiksystemet känns fortfarande minst lika aktuella.I den andra delen av boken beskrivs planeringsprocessenkronologiskt från scenarioskriften ”Den osäkraframtiden” till den färdiga utvecklingsplanens godkännandei maj 2002. Planerarna mötte olika typer av problemunder processens gång. Den mest kritiska fasen iarbetet var kanske arbetet med den regionala strategin.Dels tog arbetet med samrådsunderlaget lång tid. Svårigheternahandlade om att finna rätt inriktning <strong>och</strong>angreppssätt i samrådsunderlaget. Dels tog den politiskabehandlingen nästan lika lång tid som själva arbetetpå grund av det politiska majoritetsskifte som ägderum i landstinget. Successivt växte enigheten i regionenfram om huvuddragen i regionens utveckling, som debeskrivs i den färdiga planen, RUFS 2001.Den tredje delen av boken behandlar planeringsformer<strong>och</strong> arbetssätt. Det gäller först <strong>och</strong> främst detintensiva arbetet med att förankra planeringsfrågornai regionen genom att använda styr- <strong>och</strong> referensgruppermed deltagande från andra aktörer i regionen. Det gällerockså olika geografiska perspektiv på planeringen– Mälarregionen <strong>och</strong> Östersjöperspektivet. Vidare redovisasen del av de planerings-, analys- <strong>och</strong> prognos-
INLEDNING9metoder som använts. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorethar genom åren legat i framkanten när det gäller attanvända matematiska modeller i samhällsplaneringen.I RUFS-arbetet har för första gången geografiska informationssystem(GIS) kommit till bred användning i enregionplaneprocess. Att anlägga ett långsiktigt hållbarhetsperspektivär också något som fått stort utrymme iarbetet.Den fjärde delen av boken ägnas åt en mer ingåendebeskrivning av några av de viktigaste sakfrågor sombåde stått i fokus <strong>och</strong> varit kontroversiella. De områdensom särskilt belyses är befolkningstillväxten, bostadsbyggandet,bebyggelsestrukturen samt trafikfrågorna.Trafiken har alltid fått stor uppmärksamhet i <strong>regionplanering</strong>en,<strong>och</strong> så var också fallet i RUFS-arbetet. Därbeskrivs också planeringen av tre konkreta infrastrukturobjektsom diskuterats särskilt intensivt underRUFS-arbetet, nämligen järnvägstrafikens getingmidja,frågan om nord-sydliga vägförbindelser samt frågan omen andra trafikflygplats. Alla dessa frågor har utrettsunder lång tid <strong>och</strong> många alternativ har diskuterats.Fallstudierna beskriver både områden där RUFS-processenvarit framgångsrik <strong>och</strong> motsatsen.Vi har valt att särskilt ingående beskriva några frågor.Det innebär tyvärr också att det finns många för <strong>regionplanering</strong>enviktiga sakfrågor som inte kunnat gesnågot större utrymme i denna skrift. Det gäller till exempelekonomi, kompetens <strong>och</strong> FoU, integration, grönstruktur,vatten <strong>och</strong> försörjningen med teknisk infrastruktur.Begränsningen var dock nödvändig om bokenskulle bli klar inom rimlig tid.Den femte delen av boken utgör en summering avarbetet <strong>och</strong> den färdiga planen. Där beskriver vi det genomslagresultatet av planeringsprocessen har fått påandra aktörer <strong>och</strong> andra processer. En central frågagäller <strong>regionplanering</strong>ens huvudmannaskap. Regionplaneringenbedrevs genom ett kommunalförbund framtill dess att storlandstinget bildades 1971. Den politiskadiskussionen om att föra över ansvaret till ett så kallatregionförbund var aktuell samtidigt som RUFS-processenbedrevs. Regionfrågan har också på andra sätt varitföremål för överväganden på nationell nivå under de senasteåren. Vidare redovisar vi tolv lärdomar av planeringsprocessenför <strong>Stockholm</strong>sregionens <strong>och</strong> landetsplanerare <strong>och</strong> politiker.ÅTERKOMMANDE ELLER EVIGA FRÅGORI <strong>Stockholm</strong>sregionen finns sällan några helt nya planeringsfrågor.Många av de frågor som varit i fokus underRUFS-arbetet har ofta varit föremål för omfattande utredningarredan innan RUFS-arbetet inleddes, både itidigare <strong>regionplanering</strong> <strong>och</strong> i andra sammanhang. Resultatetav <strong>regionplanering</strong>en – infrastrukturobjekt <strong>och</strong>andra förslag – ska sedan genomföras, oftast av andraaktörer <strong>och</strong> i andra processer.Vår beskrivning utgår ofta från ett historiskt perspektiv.Vi beskriver översiktligt hur planfrågorna har behandlatstidigare <strong>och</strong> hur läget var när RUFS-processeninleddes. När det är relevant ger vi också en beskrivningav hur förslagen har mottagits <strong>och</strong> behandlats i andraprocesser sedan RUFS färdigställts. Därigenom placerasRUFS-arbetet in i en kontinuerlig planeringsprocessutan egentlig början eller slut.Avsikten är att bringa förståelse för den komplexitetsom präglar <strong>Stockholm</strong>sregionens planering. Regionenhar tyvärr sedan många år en tradition av splittring <strong>och</strong>oenighet kring centrala planeringsfrågor. Historien visaratt det krävs en stor ödmjukhet inför problemen <strong>och</strong>möjligheterna att lösa dem. Annars kommer de flestainitiativ att vara dömda att misslyckas.VI GER VÅRT PERSPEKTIVVi som skrivit boken har båda lång erfarenhet av planeringi <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> har varit huvudansvarigaför RUFS-processen. Boken bygger på våra egnaminnesbilder, minnesanteckningar, protokoll samt
10INLEDNINGrapporter, promemorior <strong>och</strong> annan dokumentation. Iviss utsträckning har tidningsarkiv utnyttjats. I någrafall har vi särskilt rådfrågat andra medarbetare ellerlåtit dem kontrolläsa koncept. Vi vill särskilt tacka medarbetarnapå Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret för desynpunkter de lämnat.Det är vår egen bild av skeendet som återges. Vi gerockså egna kommentarer till beskrivningarna av detfaktiska skeendet. Det är således inte någon strikt objektivframställning. Vår förhoppning är naturligtvis attvåra synpunkter ska kunna komma till nytta i framtiden,till exempel genom att framtida regionplanearbete blirmer framgångsrikt <strong>och</strong> att <strong>Stockholm</strong>sregionens utvecklingblir så gynnsam som möjligt.<strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Dalarö i mars 2004Göran JohnsonBo Malmsten
DEL 1Förutsättningarna
Viktiga hörnpelare i <strong>regionplanering</strong>en.
1.1Regionplaneringeni det svenska plansystemetRegionplaneringen i <strong>Stockholm</strong>sregionen grundar sigpå de regler om regionplaneorgan <strong>och</strong> regionplan somanges i Plan- <strong>och</strong> bygglagen (PBL). Det finns emellertidflera lagområden som berörs, framförallt Miljöbalken.Vid sidan om den lagreglerade fysiska planeringen tillkommerden regionala utvecklingsplaneringen i storutsträckning vid sidan av de fasta regelsystemen, inteminst efter EU-inträdet. Den regionala planeringen befinnersig i stark utveckling men även de regler somfinns för den fysiska planeringen är i förändring.PLANERINGSSYSTEMET I PBLFörändringar i användningen av mark <strong>och</strong> vatten skaföregås av planering. Plansystemet är i Sverige hierarkiskt,men inte på ett sådant sätt att den översiktligaplaneringen är styrande för detaljplaneringen, utan endastvägledande. I det svenska plansystemet har kommunernaen internationellt sett unikt stark ställning.Kommunerna har planmonopol <strong>och</strong> plansystemet är ihuvudsak utformat för primärkommunerna.Regelsystemet för den fysiska planeringen i Sverigehar i stort legat fast sedan Plan- <strong>och</strong> bygglagen (PBL)infördes 1987. Enligt PBL ska alla kommuner ha en aktuellöversiktsplan som omfattar hela kommunens yta.Kravet på att den ska hållas aktuell innebär att kommunfullmäktigeunder varje mandatperiod måste taställning till aktualiteten. De kommunala översiktsplanernaska bland annat visa grunddragen i markanvändningen<strong>och</strong> hänsyn ska tas till förhållanden i angränsandekommuner. Erfarenheterna från den förstagenerationens översiktsplaner sedan PBL infördes ärdock att det regionala <strong>och</strong> mellankommunala perspektiveti allmänhet saknas. Sedan dess har en viss förbättringskett.Detaljplanen är det lagligt bindande planeringsinstrumentsom ska föregå exploatering där markenslämplighet för bebyggelse prövas <strong>och</strong> som ska möjliggöraatt översiktsplanens intentioner kan genomföras.Sedan 1996 ställs också krav på att program utarbetasvid detaljplanering.
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET15REGIONALA OCH MELLANKOMMUNALA FRÅGORIbland likställer man i planeringen begreppen regionalafrågor <strong>och</strong> mellankommunala frågor, ibland görs en vissdistinktion mellan dem. Begreppet mellankommunalafrågor infördes i PBL 1987 <strong>och</strong> används endast i dessasammanhang. Begreppet regionalt eller regionala frågoranvänds däremot i många sammanhang, även vid sidanom den fysiska planeringen.Kommunerna ska enligt PBL i sin planering ta hänsyntill förhållanden i angränsande kommuner. Bristeri den mellankommunala samordningen är en möjliggrund för länsstyrelsen att ingripa i den kommunala planeringen<strong>och</strong> överpröva en antagen detaljplan. Det kangälla en fråga som berör endast ett fåtal kommuner, kanskeendast två. Med regionala frågor avses i planeringssammanhangoftast frågor som berör regionen som helhet,eller åtminstone en stor del av den. Regionala frågorär med detta synsätt alltid mellankommunala medandet omvända inte alltid gäller. I sin vidare betydelse kannaturligtvis regionala frågor avse många andra sakområden<strong>och</strong> många andra regionbegrepp.REGIONAL SAMORDNING OCH REGIONAL SAMVERKANGrunden för <strong>regionplanering</strong>en är att det finns ett behovav regional samordning. Många gånger talar manockså om regional samverkan. Det finns en tydlig skillnadmellan begreppen.Enligt PBL ska länsstyrelsen under samrådet verkaför att sådana frågor om användningen av mark- <strong>och</strong>vattenområden som angår två eller flera kommunersamordnas på ett lämpligt sätt <strong>och</strong> om detta inte skettpröva kommunens beslut. Där regionplaneorgan finnshar detta på motsvarande sätt ansvar för att samordnaflera kommuners översiktliga planering. Kommunernaska i sin planläggning ta hänsyn till förhållandena i angränsandekommuner, men ansvarar inte för samordningen.Regeringen ansåg 1994 att en i <strong>och</strong> för sig önskvärdförstärkning av det regionala perspektivet i planeringenkunde ske i frivillig samverkan mellan kommuner. EnligtPBL ska länsstyrelsen samverka med kommunerna ideras planläggning vilket kan tolkas som att ge råd <strong>och</strong>stöd. Regionplaneorganet ska inte uttryckligen samverkamed kommunerna men bevaka regionala frågor<strong>och</strong> lämna underlag i sådana frågor för kommunernas<strong>och</strong> statliga myndigheters planering, vilket väl är en liknandeuppgift.Begreppet regional samordning uttrycker således ettuppifrånperspektiv – en överordnad myndighet ska samordnakommunerna. Enligt PBL är detta också en obligatoriskuppgift som ska ske oavsett om kommunernaså önskar. I viss utsträckning kan detta tolkas som eninskränkning i det kommunala planmonopolet.Begreppet regional samverkan uttrycker mer av samarbetepå jämlika villkor. Det kan gälla samarbete mellanregionala organ <strong>och</strong> kommuner eller mellan kommunernainbördes. Begreppet utrycker också en frivillighet– man samarbetar på kommunernas villkor närdetta anses önskvärt. Någon inskränkning i det kommunalaplanmonopolet är det inte frågan om.Det finns några fall av frivillig samverkan även från<strong>Stockholm</strong>s län där flera kommuner gemensamt tagitfram översiktsplaner eller fördjupade översiktsplanerför områden som sträcker sig över kommungränser.Mer vanligt är dock andra former av frivillig samverkaninom en del av regionen, till exempel inom Södertörneller i nordostsektorn. Mellankommunalt samarbeteförekommer även över länsgränsen, till exempel i detså kallade ABC-samarbetet mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Uppsala.Inom <strong>Stockholm</strong>sregionen deltar regionplaneorganetofta i denna typ av samarbete. En annan typ avsamverkan är de kommunalförbund som sköter omvissa kommunaltekniska frågor i delar av regionen, tillexempel för vatten- <strong>och</strong> avloppsförsörjning eller avfallshantering.
16DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARErfarenheterna från detta delregionala samarbete ärrelativt goda. Medvetenheten om de regionala frågornasbetydelse <strong>och</strong> den egna kommunens roll i sammanhangetökar. I bästa fall går det att få enighet om lösningenav vissa frågor, åtminstone inom en regiondel.En erfarenhet av frivillig regional samverkan är dock attdet sällan eller aldrig går att lösa genuina konflikter isådant samarbete, som i stället får begränsas till frågordär det går att få konsensus. Någon garanti för att det ärmöjligt att få till stånd en lämplig regional samordninggenom frivillig samverkan mellan kommuner finns inte.Resultatet av en sådan samverkan kan alltså bli att länsstyrelsenändå behöver pröva kommunens beslut pågrund av brister i detta avseende.REGIONPLANSedan PBL infördes har endast två regionplaner antagitsi landet, båda i <strong>Stockholm</strong>sregionen – Regionplan 1991<strong>och</strong> RUFS 2001. Endast i <strong>Stockholm</strong>sregionen har detunder femtio års tid kontinuerligt bedrivits <strong>regionplanering</strong>.Göteborgsregionen har nu fått i uppdrag attutarbeta en regionplan.Det är alltså inte obligatoriskt att upprätta en regionplan,till skillnad mot vad som gäller för översiktsplan.Regional samordning går att bedriva utan en formellplan som grund. <strong>Stockholm</strong>s läns landsting har trots alltfunnit att det finns ett stort värde i att ha en antagenregionplan med bred förankring. Det innebär att parlamentarisktförankrade ställningstaganden tas i mångaregionala frågor i god demokratisk ordning. Regionplaneringenger också underlag för den allmänna debattenbland medborgarna om de regionala utvecklingsfrågorna.Själva regionplaneprocessen tvingar ocksåfram en rejäl diskussion om de regionala frågorna, somi bästa fall kan leda till att en <strong>och</strong> annan knäckfråga fårsin lösning.Några garantier för detta finns naturligtvis inte. Detfinns många exempel på frågor som också efter en sådanprocess står olösta. Beroende på politisk uppfattning<strong>och</strong> hemvist inom regionen kan man dessutom se olikapå om det är bra om frågorna får sin lösning eller ej.Företrädare för vissa partier eller vissa kommuner kantill exempel se fördelar med att trafikleder eller förbränningsanläggningarinte byggs på av dem oönskade ställen,till exempel i den egna kommunen.Innehållet i en regionplan är till skillnad mot en översiktsplaninte lagreglerat, utan det är regionplaneorganetsjälv som bestämmer vilka frågor <strong>och</strong> vilket områdesom ska behandlas. Planen kan, i den mån det harbetydelse för regionen, ange grunddragen för användningenav mark- <strong>och</strong> vattenområden samt riktlinjer förlokalisering av bebyggelse <strong>och</strong> anläggningar. Det finnsenligt PBL en stor frihetsgrad i detta. En regionplan kantill exempel endast behandla vissa frågor <strong>och</strong> endast enviss del av regionplaneområdet. Det har gjort det möjligtatt i den nu genomförda planprocessen inkluderafrågor som tidigare inte behandlats, men som mångafunnit väl så angelägna att få med. Det gäller frågor somtraditionellt inte omfattats av den fysiska planeringenmen ingår i det som kallas regional utveckling, till exempelekonomiskt utveckling samt kompetens- <strong>och</strong> FoU,men också frågor som traditionellt hört dit men intebehandlats så utförligt tidigare, till exempel vattenfrågor.LÄNSSTYRELSENS ROLLFormerna för <strong>regionplanering</strong>en är däremot reglerade ilag. När en regionplan upprättas ska regionplaneorganetsamråda med länsstyrelsen samt med kommunersom berörs av förslaget. Syftet med samrådet är att förbättrabeslutsunderlaget <strong>och</strong> ge möjlighet till insyn <strong>och</strong>påverkan. Innan planen antas ska den ställas ut underminst tre månader. Under utställningstiden ska planförslagetåtföljas av en planbeskrivning, en samrådsredogörelse<strong>och</strong> sådant planeringsunderlag som ansesvara av betydelse för en bedömning av förslaget. I planbeskrivningenska planeringsförutsättningarna, skälen
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET17till planens utformning <strong>och</strong> planens konsekvenser redovisas.Planhandlingarna måste vara utformade på ett sådantsätt att innebörd <strong>och</strong> konsekvenser kan utläsasutan svårighet.Vid utställningen har länsstyrelsen ansvar för att bevakaatt riksintressen enligt Miljöbalken är tillgodosedda,om miljökvalitetsnormer riskerar att överträdas,om den mellankommunala samordningen har skett påett lämpligt sätt samt om planerad bebyggelse är olämpligmed hänsyn till hälsa <strong>och</strong> säkerhet. Eventuella bristeri dessa avseenden ska framgå av länsstyrelsens granskningsyttrandevid utställningen. Yttrandet ska sedanfogas till planen.Länsstyrelsen har däremot ingen möjlighet att överprövaregionplanen. Det har bara regeringen <strong>och</strong> endastmed hänsyn till om riksintressen har tillgodosetts. Ensådan prövning av staten kan naturligtvis ske på länsstyrelsensinitiativ om denna är missnöjd. I praktikenkommer detta att handla om konflikter mellan eventuelltmotstående riksintressen för infrastrukturobjekt<strong>och</strong> riksintressen för bevarande. Dagens lagstiftning förgenomförande av infrastrukturprojekt anger ett stegvisförfarande där olika alternativ successivt sållas bort tillsendast ett återstår. I tidiga skeden av denna process skaolika alternativ hållas öppna. Därefter anges en korridor<strong>och</strong> slutligen preciseras den detaljerade sträckningen.Idag skulle det direkt strida mot regelsystemet om regeringengav klartecken till vissa vägprojekt redan påregionplaneskedet, <strong>och</strong> därmed föregrep en eventuellkommande prövning enligt Miljöbalken. Regeringensrätt till att pröva en regionplan fyller därför knappastnågon funktion.Medborgarna inom landstingsområdet har möjlighetatt i likhet med vad som gäller för andra ärendenöverklaga antagandebeslutet till länsrätten <strong>och</strong> eventuelltvidare till kammarrätt <strong>och</strong> regeringsrätt. Det äremellertid endast lagligheten i beslutet som kan prövas,inte enbart missnöje med planens innehåll.TILL LEDNING FÖR ÖVERSIKTSPLANEREn regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjäna tillledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner <strong>och</strong>områdesbestämmelser. Kommunerna är dock intetvungna att följa planen om de inte finner att det liggeri linje med de egna intressena att göra detta. När en regionplanfinns kan länsstyrelsen använda den som underlagi kontakterna med kommunerna. Om en kommunvill detaljplanera för något i strid med regionalaintressen kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsenprövar planen om så inte annars skulle ske, men detär ytterst sällsynt att en sådan prövning sker på grund avbrister i den mellankommunala samordningen. I någotfall har kommunala beslut undanröjts, som skulle förhindratregionalt betydelsefulla vägar att komma tillstånd. Men om det åtminstone i teorin finns formellamedel att hindra något oönskat att komma till stånd,finns det ingenting alls som kan tvinga något önskat attkomma till stånd.GILTIGHETSTIDRegionplanen gäller sedan den antagits endast i sex år.Detta motiverades med att det motsvarade två mandatperioder,vilket också var fallet vid tiden för PBL:s införande.Vid en eventuell ändring av regionplanen gällerplanen fortfarande endast under den återståendegiltighetstiden. Skulle planen fortfarande vara aktuellskulle den enligt förarbetena kunna bli föremål för ettnytt antagande. Sedan dess har mandatperioden förlängtstill fyra år <strong>och</strong> krav på aktualitetsprövning införtsför översiktsplaner. Någon ändring av villkoren för regionplanerhar inte skett.Mot bakgrund av att en regionplaneprocess tar minstfyra år att genomföra med dess krav på omfattande förankring,samråd <strong>och</strong> utställning förefaller giltighetstidenför kort. Tanken på ändring eller förnyat antagande,vilka båda innebär nästan samma formella process, ver-
18DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARkar idag helt orealistiska. I stället har tanken på en aktualitetsprövningmotsvarande vad som gäller för översiktsplanaktualiserats inom ramen för RUFS-arbetet.En förlängning av giltighetstiden till åtminstone åtta årvore också motiverat.REGIONPLANERINGENS SVAGA STÄLLNINGDen antagna regionplanen har i Sverige alltså i praktikenen ytterst svag formell ställning jämfört med i deflesta andra länder. Inom EU finns en tendens till ökadmakt åt regionala organ. I flera EU-länder har den regionalaplaneringen en direkt styrande verkan. Nationellaplaner ger direktiv för den regionala nivån som isin tur ger direktiv för den lokala nivån. Planer på enlägre nivå får inte strida mot en högre nivå. Man behöverinte gå längre bort än till våra nordiska grannländerFinland eller Danmark för att hitta exempel på en betydligtstarkare regional planering.I Sverige saknas allt detta. En bakgrund är den starkaställning som kommunerna har i Sverige. En generaldirektör<strong>och</strong> f.d. kommunikationsminister har uttrycktdet så här: ”Det finns ett parti som är starkare än allaandra i det här landet, nämligen kommunalrådspartiet.”Problemet med att ge de regionala frågorna den viktde förtjänar är ofta att de blir så utspädda just genom attde är regionala <strong>och</strong> därmed lätt kommer i skuggan avlokala frågor. Lokala konsekvenser av regionala beslut(eller ickebeslut) kan många gånger helt överskugga deregionala även om de är mycket mera betydelsefulla.Storstockholms lokaltrafik har stor erfarenhet av detta.Nedläggningen av en station som skulle ge 100 000människor två minuters kortare restid till arbetet upplevsinte som så revolutionerande att särskilt mångaskulle gå i strid för den saken. De lokala effekterna somskulle ge 1 000 människor tjugo minuters längre restidskulle däremot omedelbart väcka en lokal folkstormtrots att den sammanlagda effekten bara är en tiondel såstor. Naturligtvis skulle de kommunala politikerna ocksåpåverkas av denna opinion. Detta är förklaringen tillatt det finns flera stationer kvar i regionen med knappastnågra resande alls, samtidigt som nya betydligt mer motiveradestationslägen med många fler potentiella trafikanteravvisas.En regional planering på ”kommunernas villkor”kan alltså leda till ett ”sämre” resultat i form av till exempelvälfärdsförluster för regioninvånarna jämfört medom enskilda kommuners intressen får stå tillbaka förregionflertalets bästa. Man kan ändå hävda att en regionalplanering på kommunernas villkor är nödvändig.På grund av den kommunala självstyrelsen måste kommunernafrivilligt medverka i genomförandet av planeringen.Förslagen måste då vara förankrade i kommunerna<strong>och</strong> ha deras stöd.MILJÖBALKENMiljöbalken infördes år 1998. Den ersatte då flera andralagar, till exempel Naturresurslagen (NRL), Miljöskyddslagen<strong>och</strong> Naturvårdslagen (NVL) <strong>och</strong> samladede svenska miljölagarna under en gemensam hatt. Vissaregler i Miljöbalken är av särskild betydelse för <strong>regionplanering</strong>en.I 3 kap. Miljöbalken anges de grundläggandehushållningsbestämmelserna. Områden av riksintresseenligt 3 kap. ska skyddas mot åtgärder som påtagligtkan motverka dessa intressen. I 4 kap. anges särskildahushållningsbestämmelser för vissa större områden.Bestämmelserna rör bland annat förbud motytterligare fritidsbebyggelse. Områden ska även skyddasmot åtgärder som kan skada natur- <strong>och</strong> kulturvärdena.En regionplan ska enligt PBL beakta riksintressena menbehöver inte – till skillnad mot en översiktsplan – redovisahur dessa avses bli tillgodosedda.Länsstyrelsen har ansvar för att bevaka om riksintressenaär tillgodosedda. Om riksintressena inte ärtillgodosedda ska det framgå av länsstyrelsens granskningsyttrandenär regionplanen ställs ut. Regeringenkan som nämnts pröva landstingets beslut att anta eller
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET19ändra regionplan <strong>och</strong> kan helt eller delvis upphäva beslutetom riksintressen inte har tillgodosetts på ett godtagbartsätt. Detta är den enda grunden för statligt ingripandemot en regionplan.Möjligheten för regeringen att kunna pröva regionplanenmed avseende på riksintressen grundar sig på atteventuella konflikter mellan riksintressen <strong>och</strong> regionalaintressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs tillgrund för fortsatt översiktsplanering i kommunerna.När regeringen på denna grund prövade Regionplan1991 blev dock resultatet att regionplanen inte gav underlagför ett sådant generellt ställningstagande i avvägningenmellan motstående riksintressen. Den endaeffekten av regeringsprövningen blev därför att regionplanensikraftträdande fördröjdes med mer än ett <strong>och</strong>ett halvt år.Regeringens slutsats var inte oväntad. Regionplanensroll är enligt PBL att ange riktlinjer för lokaliseringav bebyggelse <strong>och</strong> anläggningar, inte att föreslå en detaljeradsträckning eller utformning. På den regionala nivånkan därför effekter endast bedömas översiktligt.Analyser av förslag till utformning, vilka tas fram försti den detaljerade planeringen, behövs för att avgöra vilkenpåverkan en utbyggnad kan ha för ett riksintresse.Det slutgiltiga ställningstagandet till såväl riksintressensom till miljökonsekvenser sker genom rättsverkandebeslut, till exempel genom beslut att anta en detaljplanenligt PBL eller en arbetsplan enligt väglagen. Idetta arbete ankommer det på kommunerna, trafikhuvudmänneneller motsvarande att utforma projektenpå sådant sätt att inte riksintressena påtagligt skadas.Länsstyrelsen ska bevaka att riksintressena tillgodosesunder planeringsprocesserna <strong>och</strong> göra de avvägningarmellan olika riksintressen som kan behövas. Regionplanenkan då utgöra ett värdefullt underlag för atttydliggöra de regionala motiven bakom utbyggnadsförslagen.MILJÖKVALITETSNORMEREtt nytt inslag i den lagstiftning som reglerar planeringenär miljökvalitetsnormer (MKN) som införts iMiljöbalkens 5 kapitel. Användningen av sådana normerhar aktualiserats genom EU-samarbetet. Miljökvalitetsnormerär föreskrifter om viss lägsta miljökvalitetför mark, vatten, luft eller den fysiska miljön iövrigt. Regeringen eller i vissa fall Naturvårdverket beslutarom miljökvalitetsnormer. Redan införda normerreglerar miljökvaliteten i luft med avseende på svaveldioxid<strong>och</strong> bly, luftförorenande partiklar <strong>och</strong> kvävedioxid.Ytterligare normer som kan komma att anges i framtidengäller bensen <strong>och</strong> kolmonoxid, nitrat i grundvattentäkter,vattennivåer eller flöden i vissa rinnandevattendrag, fler cancerogena eller allergena luftföroreningar,buller i samhället samt miljögifter i olika naturmiljöer.Miljökvalitetsnormer anger absoluta gränser sominte får överskridas. Myndigheter får inte bevilja tillståndför en verksamhet som medverkar till att miljökvalitetsnormeröverskrids. Om en norm riskerar attöverskridas kan ett särskilt åtgärdsprogram behöva upprättasav regeringen, en kommun, länsstyrelse eller annanmyndighet.Enligt Miljöbalken ska miljökvalitetsnormer iakttasvid planering. Av en översiktsplan ska enligt Plan- <strong>och</strong>bygglagen framgå hur kommunen avser att iaktta gällandemiljökvalitetsnormer. Motsvarande gäller dock ejregionplan. Detaljplaner <strong>och</strong> bygglov får vidare intemedverka till att en miljökvalitetsnorm överskrids.Miljökvalitetsnormer skiljer sig från traditionell planeringsom innebär en avvägning mellan olika intressen.Den typ av tillåtlighetsprövning av verksamhetersom tidigare har funnits, har nu även tillämpats för denfysiska planläggningen. Här blir det frågan om en absolutgräns som inte får överskridas utan att detta får konsekvenser.Hur normerna kommer att slå i praktiken är
20DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARdet ännu för tidigt att uttala sig om. Det finns dock enuppenbar risk att nödvändigheten att uppfylla normenleder till åtgärder som får stora negativa konsekvenser iandra avseenden. Ett problem för planeringen är de i-bland mycket oklara samband, som finns mellan orsak<strong>och</strong> verkan. Att fastställa effekterna av de hundratalsdetaljplaner som antas i regionens 26 kommuner varjeår kanske får i helt andra kommuner, när det samtidigtfinns en mängd andra påverkansfaktorer, är en synnerligenkomplex uppgift. När sedan om några år tjogtalsmed olika normer måste vara uppfyllda samtidigt kankonsekvenserna bli närmast oöverskådliga.Det finns brister i samordningen mellan reglerna ommiljökvalitetsnormer i Miljöbalken <strong>och</strong> Plan- <strong>och</strong> bygglagenssyfte att åstadkomma en från allmän synpunktlämplig markanvändning. En strikt tillämpning av normernaskulle kunna leda till en från allmän miljösynpunktmindre lämplig bebyggelseutveckling. Reglernaom miljökvalitetsnormer, deras tillämpning <strong>och</strong> samspelmed övrig lagstiftning behöver därför ses över.Skydd av områden behandlas i Miljöbalkens 7 kapitel,till exempel nationalparker, naturreservat, kulturreservat,strandskyddsområden samt särskilda skyddadeområden enligt EU:s habitatdirektiv, så kallade Natura2000-områden. Det är genomgående regeringen ellerden myndighet regeringen bestämmer, länsstyrelsen ellerkommunen, som kan utfärda de olika typerna avskydd. Detta ligger således utanför regionplaneorganetskompetensområde.Nya anläggningar kan bli föremål för regeringenstillåtlighetsprövning enligt Miljöbalkens 17 kap. Dettaär obligatoriskt för till exempel större förbränningsanläggningar,vissa energi- <strong>och</strong> avfallsanläggningar,större trafikleder <strong>och</strong> järnvägar samt flygplatser <strong>och</strong> farleder.Prövning ska också ske i vissa fall om verksamhetenkan antas få betydande omfattning eller mer änobetydligt skada naturvärden.Vid prövningen av både vägar <strong>och</strong> järnvägar enligtrespektive lag ska Miljöbalkens allmänna hänsynsregler,grundläggande <strong>och</strong> särskilda bestämmelser om hushållningmed mark- <strong>och</strong> vattenområden samt bestämmelserom miljökvalitetsnormer tillämpas. Miljöbalkens reglerom miljökonsekvensbeskrivningar <strong>och</strong> annat beslutsunderlagär också tillämpliga. Även andra lagar berörsnär trafikanläggningar byggs, bland annat väglagen,lagen om byggande av järnvägar <strong>och</strong> luftfartslagen.VÄGAR OCH JÄRNVÄGARBeslutsprocessen inför byggande av järnvägar <strong>och</strong> vägaromfattar huvudsakligen följande steg:•förstudie•väg- eller järnvägsutredning•eventuell tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalkenav regeringen• arbets- eller järnvägsplanI förstudien ska förutsättningarna för den fortsatta planeringenklarläggas. Den ska vara översiktlig <strong>och</strong> angeflera alternativ utan att peka ut någon särskild väg- ellerjärnvägskorridor. Den ska också ange om det finns behovav någon väg- eller järnvägsutredning innan arbetsellerjärnvägsplanen upprättas. När förstudien utarbetasska så kallat tidigt samråd hållas med berörda länsstyrelser,kommuner, ideella föreningar <strong>och</strong> särskilt berördallmänhet. Efter samrådet ska länsstyrelsen besluta omprojektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan<strong>och</strong> därmed om utökat samråd erfordras.Om förstudien visat att det finns ett behov av att studeraalternativa sträckningar ska en väg- eller järnvägsutredninggenomföras. Den ska utgöra underlag för valav huvudsaklig sträckning <strong>och</strong> utmynna i ett förslag tillterrängkorridor <strong>och</strong> trafikteknisk standard. De olikaalternativen ska jämföras med varandra <strong>och</strong> med alternativetatt inte genomföra den aktuella utbyggnaden.Som underlag för att kunna utvärdera <strong>och</strong> välja alternativska väg- eller järnvägsutredningen innehålla en
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET21miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrelsen.Om projektet är av den omfattningen att det ska prövasenligt 17 kap. Miljöbalken är regeringens tillåtlighetsprövningenligt Miljöbalken nästa steg i processen.Till grund för prövningen överlämnar då Vägverket respektiveBanverket väg- eller järnvägsutredningen tillregeringen tillsammans med ett eget yttrande. Regeringenprövar enligt Miljöbalkens bestämmelser omprojektet är tillåtligt <strong>och</strong> om den sökta korridoren alltsåutgör det bästa alternativet.I det sista steget, som består av arbets- eller järnvägsplanen,fastställs den detaljerade sträckningen inom denutpekade korridoren. Planen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivningsom ska godkännas av länsstyrelsen.Arbets- eller järnvägsplanen ska normalt ställas utför granskning. Det är Vägverket respektive Banverketsom centralt fastställer planen efter samråd med länsstyrelsen.Ett beslut om att fastställa planen kan ocksåhänskjutas till eller överklagas till regeringen <strong>och</strong> regeringensbeslut till Regeringsrätten.OMSTÄNDLIG PROCESSProcessen är således lång <strong>och</strong> omständlig, <strong>och</strong> innebärsom regel åratal av utredande innan spaden kan sättasi jorden, särskilt om en prövning enligt Miljöbalkenmåste ske. Flera större trafikanläggningar i <strong>Stockholm</strong>sregionenkan bli föremål för en sådan tillåtlighetsprövning.Tillåtlighetsprövningen innebär att regeringenska bedöma om verksamheten är förenlig med Miljöbalkensgrundläggande regler. Syftet med denna prövningär att i ett tidigt skede i processen få klarlagt om enanläggning kan tillåtas med en viss lokalisering ellersträckning.Lagreglerna har kritiserats för att vara en skrivbordsprodukt,som inte utgår från verkliga förhållanden somgäller i vart fall i storstadsområden. Det är ytterst sällanfrågan om att aktualisera helt nya projekt på jungfruligmark, som kanske någon gång är aktuellt ute i landet.De nya anläggningar som kan vara aktuella att bygga i<strong>Stockholm</strong>sregionen har så gott som undantagslöst redangenomgått en omfattande <strong>och</strong> mångårig planerings-<strong>och</strong> utredningsprocess där olika alternativ redanprövats ingående. Deras för- <strong>och</strong> nackdelar med avseendepå måluppfyllelse <strong>och</strong> konsekvenser har ingåendeanalyserats.Lagreglerna tar inte heller hänsyn till regionplanensroll att just ge ett tidigt ställningstagande till infrastrukturobjekteni planeringsprocessen. De olika objekt somkan tänkas ingå i en regionplan prövas ingående mot deregionala strategierna <strong>och</strong> de övergripande målen. Endastsådana infrastrukturprojekt som fått ett brett stöd isamrådet av kommuner, regionala organ <strong>och</strong> organisationerkan komma att ingå i en regionplan medan alternativsom inte stödjer målen <strong>och</strong> som saknar stöd blandremissinstanserna avförs under processens gång. Regionplaneprocessenleder ju i sig fram till ett ställningstagandedär ett infrastrukturprojekt <strong>och</strong> en sträckningeller om man så vill en korridor prövas. Ändå måste sedanprocessen börja om med att på nytt utreda av allaalternativ.Ett sätt att förenkla genomförandeprocessen <strong>och</strong>samtidigt ge regionplanen större tyngd, skulle därförvara att låta en antagen regionplan utgöra den förstudiesom infrastrukturlagarna kräver <strong>och</strong> samrådet omregionplanen utgöra det tidiga samråd <strong>och</strong> beslut somgäller åtgärder om betydande miljöpåverkan enligtMiljöbalken. Objekt som prövats i en sådan regionplaneprocessskulle därigenom kunna genomföras snabbare.En sådan regelförändring skulle givetvis kräva attvissa krav behöver ställas på regionplanen i detta avseende.STATENS REGIONALA UTVECKLINGSPOLITIKLänsstyrelserna har sedan länge haft ansvar för regionalautvecklingsfrågor. Det tidigare länsplaneringssys-
22DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARtemet utvecklades under 1980-talet med olika temaprograminom skilda politikområden. Under 1990-talethar utvecklingen av den tidigare regionalpolitiken, somsyftade till en utjämning mellan olika regioner, ändrats iriktning mot att varje region utvecklas efter sina egnaförutsättningar. Tidigare har arbetet främst bedrivits påtjänstemannanivå medan demokratifrågorna på regionalnivå fått ökat intresse under senare år. Länsstyrelsernahar tappat i legitimitet som samordnare av det regionalautvecklingsarbetet, medan kommunernas rollhar ökat, inte minst i försökslänen Skåne, Kalmar <strong>och</strong>Västra Götalands län. I <strong>Stockholm</strong>s län har sedan längelänsstyrelsens ambitioner för regional utveckling varitbegränsade mot bakgrund av landstingets roll som regionplaneorgan.För att stärka den lokala <strong>och</strong> regionala konkurrenskraftenlanserade regeringen 1998 en ny arbetsform iden regionala utvecklingspolitiken – regionala tillväxtavtal(RTA). Ett regionalt tillväxtavtal pekar ut de insatsområdensom ska prioriteras i den statliga utvecklingspolitiken<strong>och</strong> tas fram av ett regionalt partnerskapunder ledning av länsstyrelsen <strong>och</strong> med företrädare förnäringsliv, kommuner, andra lokala <strong>och</strong> regionala intressentersamt statliga organ. I de fyra försökslänen harde regionala självstyrelseorganen ansvaret. Syftet är attde statliga anslagen ska användas på ett effektivare <strong>och</strong>mer kreativt sätt. Tillväxtavtalen genomförs under perioden2000–2003 <strong>och</strong> alla län i landet deltar i arbetet.Regeringen lade hösten 2001 fram förslag om en nyregional utvecklingspolitik för att ge förutsättningar förtillväxt <strong>och</strong> livskraft i alla delar av landet. Förslaget antogsav riksdagen i december samma år. Regionala tillväxtprogram(RTP), baserade på en utveckling av nuvarandetillväxtavtal, utgör grunden för arbetet. Den nyaprogramperioden avser 2004–2007 <strong>och</strong> processen samordnasmed processen för infrastrukturinvesteringar.RTP ska liksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskap<strong>och</strong> godkännas av regeringen. Länsstyrelsenhar liksom tidigare det övergripande ansvaret för attsamordna <strong>och</strong> driva arbetet. Det är från 2003 möjligt attbilda ett kommunalt samverkansorgan i samtliga län,med ansvar för arbetet med länets utveckling. Om sådanaorgan bildas förs ansvaret för RTP över dit.Utvecklingen av <strong>Stockholm</strong>sregionens <strong>regionplanering</strong>till en regional utvecklingsplanering tangerar tillstor del den tänkta inriktningen i RTP. Tillväxtprogrambör bestå av analys, mål <strong>och</strong> regionala prioriteringar förhållbar tillväxt samt en plan för hur insatserna ska finansieras,genomföras <strong>och</strong> utvärderas. Allt detta har till stordel redan skett inom ramen för RUFS-arbetet.REGIONALA UTVECKLINGSPROGRAMÄven om länsstyrelsen formellt getts ett ansvar för en”långsiktig sektorsövergripande utvecklingsstrategi”,har länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län inte gjort någon sådanutan det har skett som en del av <strong>regionplanering</strong>enför vilken landstinget har ett lagstadgat ansvar. I arbetetmed RTP har parterna varit överens om att betraktaRUFS, som det regionala utvecklingsprogrammet(RUP) i vårt län. Dessutom har Nutek i sitt uppdragmed att samorda det regionala utvecklingsarbetet lyftfram RUFS, som ett färskt <strong>och</strong> bra exempel för andraregioner på vad en RUP kan innebära.Men <strong>Stockholm</strong>sregionens särskilda förhållandenkommer alltför sällan till uttryck <strong>och</strong> får genomslag iregeringsarbetet. När regeringen beslutade om en förordningom regionalt utvecklingsarbete 1 i september2003, hade <strong>Stockholm</strong>sregionens särförhållanden åter”glömts bort”. Förordningen anger att länsstyrelsenska utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram (RUP).Denna förordning, som trädde i kraft den 15 november2003, står i direkt strid med riksdagens beslut om regionalsamverkan. I regeringens proposition 2 om regionalsamverkan sägs följande om ansvarsfördelningen för deregionala utvecklingsfrågorna i <strong>Stockholm</strong>s län:”I <strong>Stockholm</strong>s län, som inte är försökslän, har lands-
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET23tinget sedan länge ansvarat för vissa regionala utvecklingsuppgifteri länet. Utan att detta är reglerat av statsmakternahar ett samarbetsförhållande etablerats mellanlandstinget, länsstyrelsen <strong>och</strong> kommunerna som harlikhet med vad som gäller i försökslänen Skåne län <strong>och</strong>Västra Götalands län. Kommunerna i <strong>Stockholm</strong>s länhar, liksom i alla andra län, möjlighet att bilda ett kommunalförbundsom kan utgöra samverkansorgan i länet.Den nuvarande ansvarsfördelningen i <strong>Stockholm</strong>s länkan även behållas.”Den uttalade grunden för riksdagsbeslutet vad avser<strong>Stockholm</strong>s län var alltså att i nuläget antingen ett samverkansorganbildas eller nuvarande ansvarsfördelningbehålls.Till skillnad mot den fysiska planeringens strängalagreglering <strong>och</strong> demokratiska förankring bedrivs detregionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oregleratav lagar <strong>och</strong> i en nätverksform som är mer problematiskfrån demokratisk synpunkt. I breda partnerskapkan antalet deltagande organisationer vara stort meninsatsen kanske i vissa fall inskränker sig till medverkani någon enstaka aktivitet. Styrkan mellan olika organisationervarierar naturligtvis kraftigt. Möjligheterna förmedborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatetav sådana processer kan vara begränsade. Mot den bakgrundenutgör överförandet av ansvaret för processernatill direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydligdemokratisering.Även om begreppet partnerskap är nytt bygger det pågamla traditioner från den så kallade ”svenska modellen”med överenskommelser mellan politiska församlingar<strong>och</strong> arbetsmarknadens parter. Även 1980-taletsförhandlingsplanering kan sägas utgöra en form av partnerskap.I många fall har resultatet av sådan förhandlingsplaneringkommit att kritiseras just från demokratisksynpunkt eftersom den innebär ett sätt att kringgåden formella planerings- <strong>och</strong> beslutsprocessen meduppgörelser träffade i slutna rum utan insyn.ESDP OCH REGIONAL UTVECKLINGSPLANERINGDet finns som antytts tidigare ingen knivskarp gränsmellan regional planering enligt PBL <strong>och</strong> regional utvecklingsplanering.Detta ligger också helt i linje meddet begrepp som inom EU kommit att kallas ESDP –European Spatial Development Perspective. Sedan1989 har inom EU pågått ett samarbete inom områdetspatial development eller rumslig utveckling, som skullekunna vara den svenska översättningen. En gemensamESDP-rapport antogs av EU:s ministrar för regional utveckling<strong>och</strong> fysisk planering samt EU:s kommissionärför regional policy i maj 1999 i Potsdam. Målet för denrumsliga utvecklingen är att sträva efter en balanserad<strong>och</strong> hållbar utveckling av EU:s territorium. Tre mål böruppnås i EU:s alla regioner: ekonomisk <strong>och</strong> social kohesion(sammanhållning), skydd <strong>och</strong> skötsel av natur <strong>och</strong>kulturarv samt mer balanserad konkurrenskraft inomdet europeiska territoriet. ESDP-dokumentet är tänktsom en ram för sektorspolitik med rumsliga konsekvenserpå nationell <strong>och</strong> europeisk nivå samt för regionala<strong>och</strong> lokala myndigheter. ESDP är inte bindande utankan beaktas i den utsträckning medlemsstaterna <strong>och</strong> regionernavill <strong>och</strong> är väl snarast ett uttryck för det nuvarandesynsättet i Västeuropa.Den svenska uppfattningen är ofta att ESDP kan utgöraen inspirationskälla <strong>och</strong> kunskapshöjare. En svårigheti det sammanhanget är att ESDP-rapporten är såallmänt hållen att den inte ger mycket vägledning. Omman så vill, kan alla därur hämta det man vill ha stöd för.I arbetet med RUFS har vi följt utvecklingen inomESDP-arbetet men knappast så att planen direkt harpåverkats. ESDP-rapporten hade inte heller publiceratsnär RUFS-arbetet inleddes. Det är snarare så att en gemensammodern syn på regional utvecklingsplaneringi Sverige <strong>och</strong> Västeuropa har genomsyrat dem som deltagiti processen <strong>och</strong> indirekt påverkat båda dessa produkter.Det sektorsövergripande synsättet där olika
24DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARpolitikområden berörs är exempel på detta liksom deteuropeiska perspektivet där nationsgränserna minskari betydelse i ett konkurrenskraftigt Europa. Även detflerkärniga perspektivet ingår i båda dokumenten, omän på något olika sätt.År 2000 inrättades det så kallade ESDP-sekretariateti samarbete mellan Nutek <strong>och</strong> Boverket. Verken har förslagitatt en nationell strategi för regional utvecklingsplaneringtas fram med ESDP som vägledning. De regionalatillväxtprogrammen (RTP) med startpunkt2004, men som började planeras redan 2002, blir detförsta användningsområdet där den nationella strateginför regional utvecklingsplanering kan tillämpas.REFORMERAD PLAN- OCH BYGGLAGPlan- <strong>och</strong> byggutredningen ansåg redan i sitt betänkande1994 att den regionala samordningen behövde förbättras.Regeringen föreslogs kunna utse regionplaneorganom synnerliga skäl förelåg <strong>och</strong> frivillig mellankommunalsamordning inte tillkom. Statliga organ tillstyrktedetta förslag, medan kommunerna var emot det.Förslaget avvisades av regeringen som menade att detvisserligen krävdes en förstärkning av det regionala perspektiveti planeringen, men att detta kunde ske i frivilligsamverkan mellan kommuner. Även Regionberedningenpekade året därpå på behovet av en stärkt regionalsamordning, framförallt i de tre storstadsområdena.Beredningen föreslog att självstyrelseorganen i Skåne<strong>och</strong> Västra Götaland skulle få samma <strong>regionplanering</strong>suppgiftersom <strong>Stockholm</strong>s län. Regeringen motsatte sigäven detta förslag <strong>och</strong> menade att det skulle innebära attdet kommunala planmonopolet delvis inskränktes.Man kan ställa sig frågande till regeringens motiveringför detta. Att ett regionplaneorgan skulle få ansvarför samordningen av kommunernas planering innebärju strängt taget inte någon urholkning av det kommunalaplanmonopolet eftersom länsstyrelserna redan harett sådant samordningsansvar. Med ett regionplaneorganöverförs detta till en del på ett annat regionalt organ,men kommunernas ansvar inskränks ju inte. Menregeringen ansåg väl att det var lämpligt att gå kommunernatill mötes.Alltfler krav på förändringar av olika delar av Plan<strong>och</strong>bygglagen har rests de senaste åren. Såväl i miljömålspropositionensom i Klimatkommitténs betänkandehar behovet av en översyn av PBL aktualiserats för attgöra den fysiska planeringen till ett starkare stöd fören hållbar utveckling. Regeringen har utsett Lars EricEricsson till ordförande för den parlamentariskt sammansattakommitté som ska se över plan- <strong>och</strong> bygglagstiftningen(PBL-kommittén).Direktiven för översynen, som presenterades i juni2002, går även in på frågor som berör regional samverkan<strong>och</strong> översiktlig planering. Kommittén ska undersökahur PBL kan anpassas till regeringens syn på denregionala utvecklingen <strong>och</strong> stimulera till en ökad kommunal<strong>och</strong> regional samverkan. Den bör även söka finnametoder för att förena den fysiska planeringen med övrigsamhällsplanering som växer fram, bland annat igenomförandet av EU:s planerings- <strong>och</strong> utvecklingssamarbete,det vill säga ESDP-perspektivet. Kommittén
REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET25ska utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhållasig till regional utvecklingsplanering. Detta är positivteftersom det ligger helt i linje med den utveckling som<strong>regionplanering</strong>en i <strong>Stockholm</strong>sregionen genomgåttunder de senaste åren. Samtidigt kan konstateras att regeringentalar om regional samverkan, men inte om regionalsamordning. Det är alltså fortfarande frågan omett frivilligt regionalt samarbete.STÄRKT STATLIGT INFLYTANDE?Regeringen framhåller vidare att den regionala planeringsnivånär viktig när nationellt beslutade åtgärderska genomföras lokalt, till exempel utbyggnad av infrastruktur<strong>och</strong> bostäder. Men det har inte föresvävat regeringenatt regionplaneorgan eller regionala självstyrelseorganenskulle kunna ha en roll i detta sammanhang.I stället pekar regeringen på hur länsstyrelsernasroll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål fårgenomslag på regional <strong>och</strong> lokal nivå. Regeringen villalltså stärka statens inflytande på den regionala <strong>och</strong> lokalanivån, inte stärka den regionala nivån som sådan.Regeringen håller fast vid den mycket försiktiga inställningtill regionplaneorgan som tidigare ställningstagandenvisat, men nu för att öka statens inflytande, inte avhänsyn till den kommunala planmonopolet. Det gåralltså bra att urholka planmonopolet till förmån för statenmen inte för regionen!Redan i direktiven för den förändrade lagstiftningenkring regional samverkan föreslår regeringen också hurden regionala utvecklingen i storstadsregionerna skaförändras: ”Genom att åstadkomma ett varierat utbudav bostäder, arbetsplatser, service <strong>och</strong> kultur kan bilanvändningenminska där alternativ finns (det vill sägai storstadsregionerna) <strong>och</strong> förutsättningarna för miljöanpassade<strong>och</strong> resurssnåla transporter förbättras.” Regeringennämner dock ingenting om vilka styrmedelsom skulle kunna införas i Plan- <strong>och</strong> bygglagen för attåstadkomma detta. För den som under många år sysslatjust med frågor om bebyggelsestruktur, transporter <strong>och</strong>deras miljöpåverkan ter sig regeringens föreställningsvärldnågot naiv, i synnerhet om det förutsätts ske genomfrivillig samverkan mellan kommuner.Utredningsdirektiven går också in på förändringar avde icke bindande översiktliga planerna, det vill sägaregionplaner <strong>och</strong> översiktsplaner <strong>och</strong> konstaterar attformerna för översiktsplaneringen behöver vitaliserasför att bli mer ändamålsenliga <strong>och</strong> stödja en långsiktigthållbar utveckling. I det sammanhanget kan enligt regeringenäven planernas formella ställning behöva övervägas,liksom om det finns skäl att på ett tydligare sättange vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet.Den kommunala planeringen bör enligt direktivenbättre än hittills ta hand om de nationella, regionala<strong>och</strong> mellankommunala frågorna. Detta innebär attkommittén inte kan undvika att diskutera om regionplaneinstitutetbör få en mer styrande roll än hittills vilketgivetvis kommer att bli en het fråga. Kommittén skaäven se till att aktualitetsprövningen skärps. Eftersomfrågan om regionplanens aktualitet diskuterats i anslutningtill RUFS-arbetet är ju detta välkommet.Även andra frågor som har betydelse för den regionalautvecklingen tas upp, bland annat frågor som gällerkonkurrensaspekterna vid handelsetableringar, hurbeslutsprocessen kan effektiviseras, implementeringenav miljömålen <strong>och</strong> samordning med Miljöbalken. Kommitténska redovisa sitt slutbetänkande senast 31 december2004. Vissa frågor, bland annat dem som gälleren effektivare beslutsprocess, skulle redovisas tidigare.
26DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARRubriker ur Dagens Nyheter 1992–93.
STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET271.2<strong>Stockholm</strong>sregioneni mitten av 1990-taletREGIONPLAN 1991 FRÅN ANTAGANDE TILL LAGA KRAFTRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret inledde arbetet medatt utveckla en långsiktig strategi för <strong>Stockholm</strong>sregionenhösten 1995, genom att presentera scenarioskriften”Den osäkra framtiden”. Tre områden, ekonomisk utveckling,sociala förhållanden <strong>och</strong> miljön utkristalliseradessom viktiga för framtiden.Regionplan 1991 godkändes av landstingsfullmäktigei oktober 1992. Vid ungefär samma tidpunkt träffadesden andra Dennisöverenskommelsen, där regionplanenstrafikförslag bekräftades. Överenskommelsenhade stöd av en till synes betryggande parlamentariskmajoritet. Socialdemokraterna, moderaterna <strong>och</strong> folkpartietsom stod bakom uppgörelsen hade tillsammanscirka 75 procent av befolkningen bakom sig i såvällandstinget som i kommunfullmäktige i <strong>Stockholm</strong>. Detförhållandet ändrades inte i valet 1991. Trots det var kritikenmot överenskommelsen stark, framförallt frånmiljöorganisationerna. Regeringen beslutade därför ioktober 2002 att en så kallad miljöprövning skulle görasav Dennispaketet med stöd av 6 kap 2§ naturresurslagen,NRL. Frågan är om beslutet grundades på en genuinövertygelse, eller om det var en eftergift för miljörörelsen.Redovisningen skulle lämnas in till länsstyrelseni <strong>Stockholm</strong>s län senast i mars 1993.I varje fall innebar regionplanens antagande ett problemför den redan pågående miljöprövningen. Om Regionplan1991 skulle vinna laga kraft, kunde detta tolkassom att miljöprövningen föregripits. Regeringen beslutadei december 2002 att överpröva regionplanen enligt12 kap. 5§ Plan- <strong>och</strong> bygglagen, PBL. Prövningen avsågom planen formellt tillgodosåg riksintressen enligtNRL. I motiven för detta hänvisade regeringen till denpågående miljöprövningen.Regeringens grund för att överpröva regionplanenkan diskuteras. Den enda grund som regeringen kanåberopa för att göra undantag i en regionplan är om riksintresseninte tillgodosetts. Frågan är om miljöprövningensyftade till att klargöra frågan om riksintressen.Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län lämnade in miljö-
28DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARprövningen av Dennispaketet till regeringen i maj 1993.Materialet remitterades till ett antal myndigheter. Fleraav remissinstanserna ansåg att redovisningarna inte gavtillräckligt underlag för att bedöma de långsiktiga effekternaav det föreslagna trafiksystemet. Olika alternativborde bedömas i förhållande till en framtida regionstruktur.I praktiken efterfrågades alltså mer eller mindreett nytt regionplanearbete. Några ansåg inte att nyttanuppvägde de ingrepp som åstadkoms.Därför hände ingenting med regionplanen under ettdrygt år. I juli 1994, två månader före valet, beslutaderegeringen så att inte vidta någon åtgärd med anledningav beslutet att anta Regionplan 1991, utan att låta planenvinna laga kraft.På Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret ansåg vi i principatt den färdiga regionplanen borde följas av en aktivmarknadsföring så att den också fick genomslag i kommunernasplanering. Samtidigt går det inte att marknadsföraen plan som inte finns tryckt. Vi valde därföratt vänta på regeringens beslut.Under hösten 1994 lät vi så trycka den färdiga Regionplan1991, två år efter antagandet <strong>och</strong> tre år efterutställningen, då innehållet i allt väsentligt lagts fast.Det var då knappast längre aktuellt att göra någon störreaffär av att Regionplan 1991, nu vunnit laga kraft. Orsakernatill detta var flera. Dels hade den redan underflera år utan formell förankring utgjort det faktiska underlagetför den regionala trafikplaneringen <strong>och</strong> för enhel del annan planering på regional nivå. Dels hade jufaktiskt förutsättningarna redan förändrats kraftigt påvissa punkter.NYSTART FÖR REGIONPLANEKONTORETRegionplanekontoret var sedan regionplanen var klartill stor del fokuserat på att förändra den egna organisationen.Det hade under flera år funnit missnöje hos denpolitiska majoriteten med kontorets sätt att fungera.Kontoret uppfattades till viss del som sig självt nog.Möjligheterna hos den politiska nämnden att påverkaverksamheten uppfattades som alltför begränsad. Kontorethade också vuxit sig alltför stort <strong>och</strong> kostsamt. Vidslutet av 1980-talet hade Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretomkring 110 anställda. Olika försök att låta kontoretockså bedriva intäktsverksamhet prövades, men visadesig svåra att förena med den oberoende ställningsom krävs av ett regionplaneorgan. Dessutom var detknappast helt <strong>och</strong> hållet förenligt med kommunallagen.Också hos kommunerna fanns ett relativt utbrettmissnöje. Man uppfattade på olika håll, ibland från motsattautgångspunkter, att det var svårt för kommunernaatt få gehör för sina synpunkter i arbetet med Regionplan1991. Södertörnskommunerna uppfattade att regionplaneninte tillräckligt beaktade behoven på ett alltmereftersläpande Södertörn. Också nordostkommunernauppfattade att den egna regiondelens intressenkom på undantag. De bildade en samarbetsorganisation<strong>och</strong> tog fram ett eget förslag, UNO, UtvecklingsplanNordost, mer eller mindre som en direkt kritik motregionplanearbetet.Olika alternativ för en omorganisation diskuteradesunder kanske alltför lång tid. Mindre enheter fördes tillen början över till andra landstingsorgan. Under hösten1992 var inriktningen klar. Kontoret skulle delas i enliten myndighetsdel som skulle svara för uppgifternasom regionplaneorgan <strong>och</strong> en större utförardel. Det stodsnart också klart att personalen totalt sett skulle minskas.Det skulle i första hand ske genom naturlig avgång.Förmånliga villkor för avtalspension infördes därför.Personalen på det nya regionplanekontoret bestämdestill omkring 20 personer medan utförardelen Inregia,Institutet för regional analys, fick bli 45 personer.Direktör för det nya regionplanekontoret blev Bo Malmsten,som tidigare varit trafikdirektör. Björn Hårsman,som tidigare varit chef för utredningsavdelningen blevdirektör för Inregia, som till en början var en landstings-
STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET29ägd förvaltning men senare gick över till bolagsform <strong>och</strong>övertogs av de anställda.Det nya Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret blev enplatt organisation utan mellanchefer. Det bedömdesvara en modern organisation för ett kunskapsföretag<strong>och</strong> en lämplig organisation med en så begränsad personal.Kontoret var en beställarorganisation där huvuddelenav arbetet skulle utföras genom konsulter.Det nya kontoret fick 12 handläggare. Ansvarig för<strong>regionplanering</strong>en var Hans Broomé som också hadeansvarat för arbetet med Regionplan 1991 i slutskedetfrån samråd till färdig plan. Ansvarig för trafikfrågornablev Magnus Carle, som varit avdelningschef för trafikavdelningenpå det gamla kontoret. Han hade också deltagitaktivt i förhandlingsarbetet bakom Dennispaketet.I övrigt dominerades kontoret av planerare, framföralltarkitekter <strong>och</strong> ingenjörer. Från den tidigare utredningsavdelningenkom Elisabeth Krausz, med ansvarför statistik, samt ekonomiska <strong>och</strong> sociala frågor. Denhär kompetensmässiga obalansen var delvis ett uttryckför den föreställning som ännu 1992–1993 fanns ominriktningen på den fortsatta <strong>regionplanering</strong>en. Attdet fortfarande var huvudsakligen fysisk planering detskulle handla om. Delvis blev den också resultatet av attpersonalen fick rätt att själv söka sig till respektive enhet<strong>och</strong> att dessa önskemål gavs stor tyngd i bemanningen.Det visade sig efter kort tid att dessa kompetensmässigabrister måste rättas till med flera nyrekryteringar för atttäcka kompetensbehoven på andra områden.Den utdragna processen i samband med bildandet avInregia <strong>och</strong> det nya regionplanekontoret var smärtsamför många inblandade. Både avvecklingen av det gamlaregionplanekontoret <strong>och</strong> bildandet av det nya tog tid<strong>och</strong> resurser i anspråk. Det nya slimmade beställarkontoretställde anspråk på nya arbetssätt som behövdefinna sina former. Först 1994 kunde den nya kontoret påallvar gripa sig an arbetet med att ersätta Regionplan1991.DEN FÖRÄNDRADE VERKLIGHETENRegionplan 1991 var en plan som framförallt behandladeden fysiska planeringen <strong>och</strong> trafikplaneringen.Omvärlden gav förutsättningarna i vissa avseenden, tillexempel tillväxten i befolkning, sysselsättning <strong>och</strong> ekonomi.Sambanden mellan regionens fysiska <strong>och</strong> ekonomiskautveckling diskuterades inte. Det geografiska lägeti Mälardalen <strong>och</strong> norra Europa illustrerades medkartor, men påverkade inte nämnvärt innehållet i planen.Regionplan 1991 var textmässigt mycket kortfattad.Planen var resultatet av ett flerårigt utredningsarbetemen det som redovisades i planen var de färdiga lösningarna.Motiven <strong>och</strong> analyserna bakom redovisadesytterst sparsamt. En del av underlaget, framförallt påtrafikområdet, dokumenterades i olika underlagsrapporter,annat inte alls.Det nya regionplanekontoret började arbetet medden fortsatta <strong>regionplanering</strong>en utan att det fanns någotbeslut om vad processen skulle leda fram till för slutmål.Något beslut om att upprätta en ny regionplan somskulle ersätta Regionplan 1991 fattades således inte förrän1998.Motivet för att inleda arbetet på ett mer förutsättningslöstsätt än tidigare var ganska naturligt. Trots attRegionplan 1991 ännu inte hade vunnit laga kraft närdet nya planeringsarbetet inleddes, hade redan förutsättningarnapå en rad områden förändrats.Det kanske mest påtagliga för landet <strong>och</strong> regionenvar den ekonomiska krisen. Den överhettade högkonjunkturenförbyttes kring 1990 av den djupaste ekonomiskakris landet genomgått under efterkrigstiden. Statensfinanser hamnade i en svårartad obalans som ettresultat av den brant växande arbetslösheten <strong>och</strong> av deräddningsinsatser staten nödgades till i bank- <strong>och</strong> fastighetskrisensspår.Också i <strong>Stockholm</strong>sregionen växte arbetslösheten
30DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARFORTSATT BEFOLKNINGSTILLVÄXTFöre <strong>och</strong> efter. EU:s framväxt har inte kommit som en överraskning,däremot Sveriges omsvängning <strong>och</strong> medlemskap. Alla togs vi påsängen av Sovjetimperiets snabba upplösning, men hur ser morgondagenut? Kommer EU att försvagas <strong>och</strong> upplösas i regioner? KommerSovjet att uppstå i ny skepnad.lavinartat även om huvudstadsregionen kanske klaradesig lindrigare än andra regioner i Sverige. Mellan 1990<strong>och</strong> 1994 försvann mer än 100 000 arbetstillfällen iregionen.Regionplan 1991 hade utarbetats under överhettningenunder senare delen av 1980-talet. En fortsatt tillväxtav sysselsättningen ansågs då självklar. Enligt Regionplan1991 bedömdes sysselsättningen vid Hög tillväxtöka med 123 000 sysselsatta mellan 1990 <strong>och</strong> 2005.Vid måttlig tillväxt kunde ökningen inskränka sig tillcirka 31 000. Planerarna på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorethade med dessa förutsättningar varnat för attden då pågående utbyggnaden av kontorslokaler runtom i regionen kunde vara för stor <strong>och</strong> leda till lokalöverskott.Därför borde planarbetet bromsas, särskilt i Arlandastråketi den norra regiondelen, där överetableringenvar tydligast. Kommuner, byggherrar <strong>och</strong> bankerlyssnade knappast på dessa varningssignaler.Men när fastighetskrisen väl kom blev den kraftigareän vi föreställt oss. En minskning med 100 000 sysselsattapå fyra år kunde ingen föreställa sig var möjligt.Om således sysselsättningsutvecklingen överskattatskraftigt fortsatte ändå befolkningstillväxten i oförminskadtakt. Enligt Regionplan 1991 antogs befolkningenöka med mellan 7 000 <strong>och</strong> 12 000 invånare per år. Denfaktiska ökningen mellan 1990 <strong>och</strong> 1995 blev omkring17 000 per år. Ett högt barnafödande <strong>och</strong> en stor invandringsvarade under de här åren för befolkningstillväxten,medan inflyttningen från resten av Sverige varobetydlig. Trots att det egentligen behövde byggas flerbostäder än vad som antagits – regionplanen angav behovettill cirka 8 000–9 000 lägenheter per år – sjönkigångsättningen av nya bostäder till drygt 3 000 per år.Detta blev resultatet av den omläggning av bostadspolitikensom regering <strong>och</strong> riksdag tvingades att genomföra.En minskning av bostadssubventionerna var nödvändignär statens finanser måste saneras på alla andra områden.Bostadskostnaderna ökade därför med omkring 50procent på några få år vilket trots befolkningstillväxtendramatiskt minskade efterfrågan på nya lägenheter.På tre områden som traditionellt varit centrala för<strong>regionplanering</strong>en – befolkningstillväxt, sysselsättning<strong>och</strong> bostadsbyggande – hade således antaganden i Regionplan1991 slagit kraftigt fel jämfört med den verkligautvecklingen, <strong>och</strong> detta redan innan planen ensvunnit laga kraft.Den ekonomiska krisen satte fokus på Sveriges <strong>och</strong><strong>Stockholm</strong>sregionens stora internationella beroende.Det hade inte ägnats någon större uppmärksamhet i Regionplan1991. Den internationella utvecklingen var ommöjligt ännu mer dramatisk. Varken Berlinmurens fall1989, Sovjetunionens upplösning 1991 <strong>och</strong> Sveriges inträdei den europeiska unionen 1995 hade givetvis kunnatförutses under arbetet med regionplanen. Dessahändelser har ju dramatiskt påverkat relationerna iÖstersjöområdet. De internationella händelserna inträffadeså snabbt att det föreföll oklart hur långt de
STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET31kunde gå. Hade en ny stabilitet inträffat eller fanns detrisk för en internationell rekyl?Den ekonomiska krisen <strong>och</strong> flyktinginvandringenaccentuerade de stora sociala skillnaderna i regionen.När arbetslösheten i regionen som helhet för förstagången sedan 1930-talet nådde tvåsiffriga procenttalväxte den i vissa områden till långt över 50 procent.När planeringsförutsättningarna på de flesta områdenföreföll vara i gungning fanns det ett område somfortfarande präglades av stabilitet. Det var trafikpolitiken.Dennisuppgörelsen som träffats 1991 <strong>och</strong> bekräftats1992 föreföll fortfarande 1994 stå orubbligt fast. Visserligenfanns hela tiden kritiken från miljöorganisationerna.Men även om miljöfrågorna fortsatte att diskuterasmed försurning <strong>och</strong> växthuseffekt i fokus, kom deändå något i skymundan av de ekonomiska frågorna.Men den ekonomiska krisen visade sig få långsamt verkandesidoeffekter på trafikuppgörelsen, som då ännuinte var synliga. Dels blev det svårare att klara de ekonomiskainvesteringar som Dennispaketet innebar, delsledde den minskade ekonomiska aktiviteten dessutomtill en minskning av trafiken. Det innebar att behovet avpaketet möjligen kunde synas något mindre angelägetän det hade varit några år tidigare. Att detta så småningomskulle leda till att paketet upplöstes anade vidock inte vid denna tid.
DEL 2Processen
2.1Den osäkra framtidenEN SÖKPROCESSDet nya Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret började sinverksamhet under andra halvåret 1993. Det fanns knappastnågot politiskt stöd vid den här tidpunkten för attdirekt utarbeta en ny regionplan av traditionellt slag <strong>och</strong>på traditionellt sätt. Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenhade under den här perioden borgerlig majoritet, underledning av moderaten Ralph Lédel. Dessutom hade Regionplan1991 ännu inte vunnit laga kraft. I stället prövadesen mer sökande process.Under hösten utarbetades en promemoria som ladesfram för nämnden, där kontoret redovisade sin syn påden fortsatta <strong>regionplanering</strong>en. Där betonades att ensökprocess borde inledas inför arbetet på längre sikt.Något beslut om en eventuell regionplan behövde intefattas nu. Risken var att ett sådant förslag skulle få bakslagi nämnden. I stället skulle en fortlöpande dialog inledasmed främst kommunerna <strong>och</strong> under samtidiga politiskakontakter mellan landstinget <strong>och</strong> kommunerna.Kontoret skulle vidare medverka i aktuella projekt somhör samman med infrastruktursatsningarna, flyg <strong>och</strong>hamnfrågan, avfallsfrågan, kommunernas fortsatta översiktsplanering<strong>och</strong> arbetet med Agenda 21 med mera.Ny kunskap skulle också tas fram i form av nulägesbeskrivningar<strong>och</strong> framtidsbedömningar främst när detgäller bostads- <strong>och</strong> arbetsmarknaden, näringslivet <strong>och</strong>miljön. I november 1993 gav Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndensitt stöd för den huvudinriktning av regionplanearbetetsom kontoret hade redovisat. Inriktningenvar i själva verket ganska vag <strong>och</strong> gav kontoret storhandlingsfrihet.VARFÖR SCENARIER?Beslutet innebar att framtidsbedömningar av den långsiktigautvecklingen i regionen skulle utarbetas som ettförsta steg i arbetet. Dessa kom att få formen av scenarier.Scenarier är framtidsbilder som beskriver olikatänkbara framtida utvecklingsförlopp, ofta utan attkänna till sannolikheten för att de faktiskt skall inträffa.
36DEL 2 – PROCESSENDet är vanligt att sätta fokus på väsentliga drivkrafterför utvecklingen <strong>och</strong> på kedjor av händelser.Scenarier är ofta användbara för att skapa förberedelseför att kunna hantera olika utvecklingsriktningar iomvärlden. De stimulerar diskussionen om framtiden<strong>och</strong> därmed om vilka frågor som är viktigast <strong>och</strong> börprioriteras. Scenarier handlar oftast om kvalitativa beskrivningarav framtiden.SCENARIOARBETETScenarioarbetet inleddes vintern 1993–1994. Som konsulterför arbetet knöts Bert Levin <strong>och</strong> Dag Norén vidSifo Management Group (SMG). Dessa hade tidigareerfarenhet av scenarioarbete från olika tillfällen. Blandannat hade kontoret medverkat i det nationella scenarioarbetetSVIR – Sverige i rekonstruktion – som SIFOgivit ut 1993. En viss erfarenhet av tekniken fanns således.Arbetet inleddes med studier i scenarioarbete <strong>och</strong>scenarioteknik. Fram till sommaren 1994 pågick parallelltfaktainsamling inom ett antal kunskapsområden:•Värderingar, politik• Utbildning, FoU•Ekonomi, näringsliv, arbetsmarknad• Befolkning, bostadsmarknad, sociala förhållanden•Miljö, ekologi•Resande, transporterFör varje område belystes den hittillsvarande utvecklingen<strong>och</strong> nuläget. Drivkrafter <strong>och</strong> händelser som påverkarutvecklingen inom olika områden var särskiltviktiga att analysera.Under hösten 1994 kompletterades kunskapsunderlagetmed scenarioansatser på olika områden. Kontoretanlitade konsulter för att ta fram dessa rapporter. Medarbetarnavar dock ännu relativt oerfarna av beställarrollen<strong>och</strong> resultatet blev inte alltid användbart ellerlämpligt att publicera. Med tiden skulle kontoret dockutveckla beställarrollen.Under 1994 genomfördes ett antal lunchmöten medinbjudna debattörer. Det var Sten Westerberg, f.d. statssekreterare,Hans Bergström, DN, Lars Bern, Det NaturligaSteget, Svante Beckman, Linköpings universitet<strong>och</strong> Ulf Adelsohn, landshövding. Mötena var öppna fördeltagare även från nämnden <strong>och</strong> kommunerna. Vid tvåsamrådsmöten inbjöds deltagare från kommunerna,staten, <strong>och</strong> en rad intresseorganisationer för att bli informeradeom scenariearbetet.I juli 1994 vann Regionplan 1991 laga kraft genomregeringens beslut. Valet i september 1994 innebar attden borgerliga majoriteten föll <strong>och</strong> ersattes av socialdemokraterna,med stöd av vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartiet.Ny ordförande i nämnden blev ånyo Claes Ånstrand(s). I samband med budgetdiskussionen i landstingethösten 1994 uttalade den nytillträdda socialdemokratiskamajoriteten att arbetet på en ny regionplanskulle fortsätta. Regionplaneringen angavs som ett instrumentför att styra utvecklingen i rätt riktning. Någraområden pekades ut:• Segregationen borde minskas <strong>och</strong> det borde studerashur den regionala planeringen kunde bidra till detta.• En bred samverkan skulle krävas för att skapa enekologiskt hållbar utveckling. En överenskommelseborde därför åstadkommas mellan de politiskapartierna <strong>och</strong> andra parter om hur miljöproblemenlångsiktigt borde lösas.• Det framtida transportsystemet behövde vidareenligt majoriteten utredas <strong>och</strong> diskuteras. Särskildamedel skulle anvisas för studier om framtida kollektivtrafiksystem<strong>och</strong> trafikförnyelse.Det fanns nu ett politiskt stöd för att ta fram en ny regionplan,men kontoret var i full färd med att arbetamed scenarioskriften <strong>och</strong> var ännu långt ifrån att arbetafram en ny regionplan. Kanske var det så att den politiskaviljan att ta fram en ny regionplan var starkare än
DEN OSÄKRA FRAMTIDEN37den på tjänstemannahåll. Kontoret avsåg i varje fall attförst fullfölja det inledda scenarioarbetet.Under hösten 1994 lät kontoret tillsammans medstadsbyggnadskontoret i <strong>Stockholm</strong> publicera boken2022 – Fjorton essäer om <strong>Stockholm</strong>s framtid 1 . Fjorton personerfick i uppdrag att teckna ned sina personliga visionerav <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> regionen in på 2000-talet. Syftetvar att stimulera till debatt <strong>och</strong> få impulser för scenarioarbetet.I månadsskiftet november-december 1994 skeddeval av huvudstruktur för scenarierna. Det var viktigt atttidigt lägga fast några grundläggande dimensioner därscenarierna skulle skilja sig åt. De aspekter som kontoretfann väsentligast för <strong>regionplanering</strong>en <strong>och</strong> regionensutveckling var följande:•Ekonomisk utveckling•Miljöutveckling•Social utveckling• Befolkningstillväxt•Politisk beslutsstyrka•Kollektivism/individualismDe fyra första aspekterna har redan berörts som områdensom på olika sätt kommit i fokus genom de nyaplaneringsförutsättningarna under 1990-talet. Att politiskbeslutsstyrka bedömdes som ett viktigt scenarioområdebör kommenteras något.Alltsedan 1970-talets början, då det politiska samförståndetmellan blocken alltmer upplösts, har bristen påpolitisk beslutskraft i regionen alltmer kommit att uppfattassom en av de stora svårigheterna för att en långsiktigregional planering ska få genomslag. Nästan ingastörre infrastrukturinvesteringar hade ju genomförts iregionen sedan slutet av 1960-talet.Att upprätta <strong>och</strong> genomföra en regionplan är en processsom självklart spänner över lång tid. Att enbartupprätta en regionplan tar 5–10 år från start till antagen<strong>och</strong> lagakraftvunnen plan. Att genomföra de störreScenarieskriftenDen osäkra framtiden.infrastrukturprojekten tar sedan 10–15 år. Från beslut1992 till färdigställande av Södra länken 2004 har dettill exempel gått 12 år.I <strong>Stockholm</strong>sregionen har varje landstingsval sedan1982 inneburit majoritetsskifte. Det har därigenom varitsvårt att nå långsiktiga resultat i den regionala planeringen.Trots skiftande majoriteter behöver det finnasett visst mått av politisk stabilitet kring de stora dragen.Att Dennisöverenskommelsen stod sig över valet 1991,trots att den tidigare socialdemokratiska majoriteten dåersattes av en borgerlig kunde vara ett uttryck för en nyvilja att nå resultat. Den politiska beslutsstyrkan vardärför en naturlig scenarioaspekt.TRE SCENARIER VÄLJSEnligt konsulternas beprövade erfarenhet var ett så kallatscenariokors en lämplig utgångspunkt för arbetet.Genom att kombinera ett par grundläggande aspektertydliggörs de grundläggande skillnaderna mellan scenarierna.Metoden med scenariokors inbjuder till att välja fyrascenarier eftersom det pedagogiskt går att förklara justdetta antal. Efter mycket diskussioner inom kontoretbeslöts dock att välja de tre scenarierna Klyftan, Brobygget<strong>och</strong> Odlingen.Klyftan beskriver ett scenario där dåliga statsfinanserkräver besparingar vilket får till följd att marknadskrafternafår ökat spelrum <strong>och</strong> människors inflytande viapolitiska beslut minskar kraftigt. Egoism <strong>och</strong> politiker-
38DEL 2 – PROCESSENEKONOMISK UTVECKLINGSämreOdlingen▼KlyftanBättreBrobyggetBramiljöDåligmiljöScenario Klyftan har inledningsvis en positiv ekonomisk utveckling,men situationen försämras <strong>och</strong> slutar sämre också för miljön.förakt breder ut sig. Konkurrenssamhället växer. Resursslöserietär storskaligt. Trafiksystemet utnyttjas närakapacitetsgränsen. Människor <strong>och</strong> natur lider av demiljöeffekter som trafiken orsakar. Informationsteknologinutvecklas <strong>och</strong> alltfler arbetar hemma. Näringslivetanpassas till ökat hemarbete.Bidragssystemet urholkas. Arbetslösheten är stor.Det allmännas resurser för utbildning dras ner på alla nivåer.De sociala klyftorna växer. Miljön förstörs <strong>och</strong> riskenför en världskris både för ekonomin <strong>och</strong> miljön äröverhängande. Bebyggelsen ligger utspridd i regionen.Starka intressegrupper får igenom beslut om naturreservat<strong>och</strong> biltullarnas avskaffande. Kollektivtrafikenblir ett fattigmanssystem. Innerstaden förslummas.Bromma flygplats behålls. OS-planerna i <strong>Stockholm</strong>skrinläggs.Klyftan beskriver ett scenario där den offentliga sektornär på reträtt, <strong>och</strong> där allmänhetens förtroende förpolitiska organ sviktar. Detta ger marknadskrafternafritt spelrum. Ekonomin växer, men även de sociala <strong>och</strong>ekonomiska klyftorna. I scenariot uppstår klyftor påflera plan. Till en början växer avståndet mellan medborgare<strong>och</strong> politiker. Successivt är det de sociala klyftornasom motiverar namnet. På sikt leder utvecklingeninte i en positiv riktning, eftersom det inte tycks varamöjligt att åstadkomma samlade lösningar.I Brobygget fungerar marknaden inom de gränser sompolitikerna satt. De internationella institutionerna fårgehör för sina förslag till hur konflikter ska lösas, vilkalagar som bör stiftas <strong>och</strong> hur de ekonomiska problemenska lösas. Informationen flödar fritt <strong>och</strong> pengar satsas påforskning <strong>och</strong> kunskapsutveckling. Man strävar efter enlångsiktigt hållbar utveckling med hjälp av kvalificeradinformationsteknologi <strong>och</strong> naturliga kretslopp. I Sverigeär ansträngningarna stora för att få igång en diskussionbland medborgama om viktiga framtidsfrågor.Mälardalsrådet prioriterar frågor som berör områdetkring Östersjön samt Mälarregionens roll i norra Europa.EU:s strukturfonder stöder samarbetet runt Östersjön.Politikerna inser att miljöproblemen måste lösas<strong>och</strong> beslutar om särskilda regler för fossila bränslen.Biobränslen <strong>och</strong> kärnkraft används alltmer.De viktigaste frågorna för det nybildade Mälarparlamentetär energiförsörjning <strong>och</strong> miljön. Ny teknik <strong>och</strong>särskilda bilskatter fördyrar bilåkandet. Därför satsasdet på tät bebyggelse inom gångavstånd till kollektivtrafiken.Bromma flygfält bebyggs. Några bostadsområdenfrån 1960-talet rivs. Kollektivtrafiken utvecklas.Brobygget är ett gynnsamt scenario där marknadsekonominfungerar väl inom politiskt satta gränser. Gemensammastora satsningar på infrastruktur <strong>och</strong> utbildning<strong>och</strong> forskning leder Sverige <strong>och</strong> regionen rätt <strong>och</strong>befolkningen växer snabbt.Den svenska statsbudgeten kommer i balans. Studiepliktmed liten studielön införs. Högskolorna kring Mälarenbyggs ut <strong>och</strong> många föreläsningar sker via Internet.Intresset för forskarutbildning växer <strong>och</strong> mångautländska experter verkar i regionen. Samhället utvecklasalltmer efter principerna om slutna kretslopp.I scenario Odlingen tror ingen längre att produktionenkommer att växa, att naturens resurser är oändligaeller att världshandeln ska fortsätta att öka. I stället utvecklaslokalsamhällen där ekonomin regleras inom uttaladeekologiska <strong>och</strong> sociala gränser.I Sverige minskar handeln med omvärlden <strong>och</strong> stats-
DEN OSÄKRA FRAMTIDEN39SmåskaligalösningarStorskaligalösningarskulden växer. En massiv utbildningsinsats får människoratt förstå vad en långsiktigt hållbar utveckling kräverav individ <strong>och</strong> samhälle. Små <strong>och</strong> medelstora företagarbetar med energiförsörjning, återvinnings- <strong>och</strong> avfallshantering.Vidareutbildning med ett tekniskt basårblir obligatoriskt. Via ett regionalt datorsystem kantransporter planläggas <strong>och</strong> samutnyttjas.Arbetslösheten är stor. Segregationen är tydlig. Detblir dyrt att bo, resa <strong>och</strong> konsumera. Många bor åretrunt i sina fritidshus. Allt fler lever på självhushåll <strong>och</strong>arbetsbyten vilket begränsar statens <strong>och</strong> kommunernasinkomster. Människor håller samman inom kvarter <strong>och</strong>bostadsområden. Man försöker gruppvis skapa egnalösningar för trygghet vid sjukdom, pensionering etc.Förtroendevalda organisationer får större betydelse.S:t Petersburg blir centrum for den ökande handelnösterut. Södertälje <strong>och</strong> Nynäshamn expanderar sinhamnverksamhet. Det byggs i övrigt litet i regionen.Främst sker förtätning av befintliga områden som liggeri anslutning till kollektivtrafiken.<strong>Stockholm</strong>sregionens roll som landets motor försvagasdå nationsgränserna får mindre betydelse. Beslutentas i kommundelar <strong>och</strong> gemensamma frågor samordnasinom regionen. Någon överordnad nationell arbetsmarknads-eller näringslivspolitik finns inte.Även Odlingen kan karaktäriseras som ett positivtscenario. Ekonomin utvecklas alltmer i en lokal orienteringinom ekologiska <strong>och</strong> sociala gränser. Den mätbaraekonomiska tillväxten stagnerar, medan det informellautbytet ökar.FANTASIN SÄTTER GRÄNSEROdlingenKlyftanBrobyggetStarkpolitikSvagpolitikDe storskaliga lösningarna i Brobygget skiljer sig från de småskaligai Odlingen, men båda scenarierna präglas av en stark politik – detstarka samhället eller de lokala lösningarna.Arbetet med scenarierna bedrevs inom kontoret i tre arbetsgrupper.Med eller utan hjälp av konsulter författadestre olika fria berättelser om utvecklingen i <strong>Stockholm</strong>sregionen<strong>och</strong> dess omvärld. Fantasin <strong>och</strong> verkligtunderlag gav möjlighet för att lägga in händelser <strong>och</strong>skeenden som kunde uppfattas som tillräckligt trovärdigamen samtidigt kunde ge spelrum för ganska olikaförlopp. Mer ingående analyser av kvantitativa aspekterbehövde knappast utföras i någon större utsträckning,även om sådana till exempel låg bakom beskrivningarnaom befolkningsutvecklingen.I det mer pessimistiska scenariot Klyftan behövde vibeskriva de sannolika negativa långsiktiga effekterna aven svag <strong>och</strong> splittrad politisk situation i regionen. Viskisserade till exempel en framtid där Ericsson på 2010-talet flyttade huvuddelen av sin verksamhet till Sydostasien.I verkligheten har ju Ericsson tvingats genomföraextremt kraftiga nedskärningar i regionen redan i börjanav 2000-talet. I scenariot beskrev vi hur diskussionernaom en ny flygplats i regionen fortsatte utan resultat.I verkligheten lades planerna åt sidan redan 2000.Scenario Klyftan var ganska realistiskt i dessa avseenden.Hur pessimistiska kunde vi då vara när vi beskrevDennispaketets genomförande? Efter mycket diskussionerbeslöt vi oss för att i scenariot låta några väglänkarbyggas <strong>och</strong> bilavgifterna införas. Västerleden <strong>och</strong> Österledensköts upp på en oviss framtid i brist på pengar. Iverkligheten avskaffade regeringen hela paketet 1997.Detta ansåg vi alltså tre år tidigare inte skulle vara trovärdigtens i ett pessimistiskt scenario!Att kontoret kom att välja att beskriva tre scenarier
40DEL 2 – PROCESSENBEFOLKNINGSÖKNINGSvagOdlingenKlyftanStarkBrobyggetMindresocialaproblemStorasocialaproblemSnabbast befolkningstillväxt i Scenario Brobygget. De socialaklyftorna motiverar namnet för Scenario Klyftan.var inte självklart. Det visade sig i reaktionen på scenariernainte heller vara ett helt lyckat beslut. Vi uppfattademottagandet som minst sagt ljumt, när de presenteradesför Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden, särskilt hos företrädareför de större partierna. Denna reaktion bekräftadessenare vid flera av de större informationsmöten somgenomfördes i kommunerna. Kontoret ville inte medvetetkoppla scenarierna till olika politiska åsiktsriktningar.Det visade sig dock vara svårt att undvika att politiker,såväl landstingspolitiker som kommunalpolitiker,hade lätt för att göra detta. De ogillade naturligtvisnegativa inslag i sådana scenarier som kunde påminnaom det egna partiets politik.Att de två mer gynnsamma scenarierna koppladesihop med en stark politik medan det enda negativa scenariotsamtidigt var det som gav marknadskrafternastörst utrymme kunde ju knappast glädja de borgerligapolitikerna. Socialdemokraterna hade dock majoritet iRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden tillsammans medmiljöpartiet <strong>och</strong> vänsterpartiet. Och majoriteten tolereradescenarierna. Kontoret kunde trycka boken <strong>och</strong> informeraom den i kommunerna <strong>och</strong> på annat sätt.I övrigt blev scenarieskriften ”Den osäkra framtidenväl mottagen” 2 . Man kan nog beskriva den som lyckad.Scenarierna presenterades stort uppslaget i Dagens Nyheter.Flera kommuner valde att använda den på olikasätt i den kommunala planeringen.PLANERA STRATEGISKT FÖR OSÄKERHETI en promemoria till nämnden redovisades slutsatsernaav scenarioarbetet <strong>och</strong> det samråd som skett. Vi ansågatt det behövdes ett strategiskt förhållningssätt i planeringenså att osäkerheten om framtiden kunde hanteraspå ett medvetet sätt. Vi borde inte inteckna framtidengenom att förutsätta en bestämd långsiktig utvecklingsom grund för näraliggande låsande beslut. Osäkerhetenbedömdes vara alltför stor när det gäller grundläggandedrag som befolkningstillväxt samt ekonomisk <strong>och</strong>teknisk utveckling. Vi kan exempelvis inte bestämt förutsättaatt den tekniska utvecklingen ska lösa bilismensproblem även om detta skulle bli fallet eller att stora investeringarkan betalas av nästa generation.Vi ansåg att man måste skaffa sig beredskap för olikautvecklingsförlopp. Det skulle ske genom att upprättahandlingsalternativ, som kan sättas i verket beroende avvad läget kräver, när osäkerheten om framtiden är stor.Vi skulle behöva ange de situationer som det är meningsfulltatt vara förberedd på.Vi borde vidare föreslå bestämda åtgärder när de äreffektiva <strong>och</strong> risken för felaktiga beslut bedömdes liten.Detta gällde framförallt om de inte var långsiktigt bindande.I <strong>regionplanering</strong>en är det dock i stor utsträckningfråga om förändringar av markanvändningen som är irreversibla<strong>och</strong> bindande på lång sikt. Sådana åtgärderkunde ingå i en strategi, även om det råder osäkerhet ommöjligheterna till framgång, men risken borde då tasmedvetet <strong>och</strong> kalkylerat.Med detta synsätt var det lika angeläget att diskuteravad man inte ska göra <strong>och</strong> i stället skjuta på framtiden,som att bestämma sig för det som ska sättas i verket.Vi förespråkade att man borde tillämpa försiktighetsprincipen,som innebär att man avstår från att genomföraåtgärder, när man är osäker på om de är till skadaför miljön <strong>och</strong> de livsuppehållande systemen eller inte.cenarierna visade riskerna med att avvakta fullständig
DEN OSÄKRA FRAMTIDEN41kunskap om orsakerna till främst växthuseffekten.Stadsbygden förändras långsamt. Den borde därförvara anpassbar till anspråk som idag är osäkra ellerokända. Det skulle kunna ske på olika sätt. Byggnader<strong>och</strong> anläggningar kan utformas så att de relativt lätt kanfå ändrad användning, exempelvis andra lägenhetsstorlekar.”Hål” i stadsbygden skulle göra den möjlig attkomplettera med nya inslag. Större utbyggnader bordeetappindelas. Efter varje etapp borde avslutning elleruppehåll kunna göras utan att funktionen äventyras.För bostadsområden var detta en lärdom av 60-taletsmisstag som fortfarande var giltig. Även när det gällertransportnätet <strong>och</strong> andra system borde olika delar kunnagenomföras oberoende av varandra.I regional skala borde det vara angeläget att hålla öppetför en kraftigt minskad bilanvändning, om dettaskulle visa sig nödvändigt. Att anpassa bebyggelsen tillkollektivtrafikens krav <strong>och</strong> att utveckla denna trafikborde vara huvudpunkter i en regional miljöstrategi.Den sociala utvecklingen ingav stor oro. Det bedömdesvara en viktig angelägenhet för regionen att samlasig kring en strategi för att möta detta hot.SCENARIERNA I BACKSPEGELNSlutsatserna från scenarioarbetet präglades av ett teoretisktsynsätt. Möjligen var de mer ett uttryck för en önskanfrån regionplanerarna om hur planeringen bordegå till, än ett faktiskt resultat av samrådsprocessen.Många av slutsatserna från ”Den osäkra framtiden” visadesig inte heller vara möjliga att tillämpa i praktiken idet fortsatta regionplanearbetet. De flesta ansåg att detvar mer angeläget att bestämma sig för vad som ska genomförasän vad som inte ska genomföras <strong>och</strong> skjutas påframtiden.Till att börja med visade sig regionen stå inför enmängd problem som behövde få sin lösning snarast.Med tanke på de mycket långa ledtiderna från planeringtill färdiga resultat fanns ingen tid att spilla. Att ytterligareskjuta på beslut om investeringar som borde hagenomförts för länge sedan kunde därför inte få någotbrett stöd.Att förbereda sig för alternativ som idag ter sig orealistiska,men kanske kan bli en verklighet om några år,får inget gehör, när våra resurser knappast räcker för attutreda det som ter sig allra mest nödvändigt. Att byggaflexibelt <strong>och</strong> lämna luckor för framtida kompletteringarhar ofta diskuterats, men visar sig ofta omöjligt när ekonominkräver ett effektivt markutnyttjande.Det var därför knappast slutsatserna från scenarioarbetetsom gav stöd för det fortsatta arbetet. Däremotgav de bilder som de olika framtidsperspektiven framkalladestöd för nödvändigheten att planera långsiktigt.Scenarioarbetet tillkom mer på tjänstemännens änpå politikernas initiativ. Den nya majoritet som tillträddeefter valet 1994 hade önskat sig en ny regionplan,men detta fick de vänta på i åtta år. Under hela mandatperioden1995–1998 arbetade Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretmed scenarier <strong>och</strong> strategier. Först i augusti1998, en månad före valet, fick kontoret ett formelltuppdrag att utarbeta en ny regionplan.
2.2En regional strategiRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden hade godkänt kontoretsförslag till arbete på en regional strategi den 20 december1995. Landstingsfullmäktige godkände anmälani mars 1996. Avsikten var att ha ett förslag på remissunder sommaren <strong>och</strong> hösten 1997. Nämnden skulle dåkunna ta ställning till strategin under våren 1998.Enligt riktlinjerna skulle strategin ha bred förankringi regionen. Den skulle behandla regionala frågor<strong>och</strong> vara vägledande <strong>och</strong> översiktlig. Strategin skulleutgå från <strong>regionplanering</strong>ens roll enligt PBL, men samtidigtta upp andra åtgärder, i den mån de bedömdesvara betydelsefulla för att nå målen. Ingenting nämndesi direktiven om att strategin skulle utvecklas till en regionplanenligt PBL. Strategin skulle behandla åtgärderför genomförande under perioden fram till 2010 <strong>och</strong> haberedskap för olika utvecklingsförlopp i ett längre perspektiv,till omkring år 2030. De fyra huvudmålen frånRegionplan 1991 förutsattes ligga fast även om viss omformuleringkunde övervägas.Förslag till strategi skulle utarbetas under periodennovember 1996 – maj 1997. Samråd skulle ske underjuni-november 1997. Nämnden skulle då kunna utfärdadirektiv för den samlade strategin efter samrådet i januari1998. Efter revidering skulle strategin godkännasi april eller maj 1998.Samråd skulle även ske kontinuerligt under processen.Till arbetet skulle också knytas företrädare för kommunerna,länsstyrelsen <strong>och</strong> vissa intresseorganisationer.TRE SEKTORSSTRATEGIERUtarbetande av scenarieskriften ”Den okända framtiden”hade varit det första steget i detta arbete. Det andrasteget var att utarbeta tre separata sektorsstrategier förden ekonomiska utvecklingen, för de sociala förhållandena<strong>och</strong> för miljön, som skulle utgöra underlaget tillden samlade regionala strategin. Där skulle samband<strong>och</strong> konflikter mellan mål <strong>och</strong> medel beskrivas. Medsektorsstrategierna som grund skulle en bred regionalstrategi utvecklas.
44DEL 2 – PROCESSENSektorsstrategierna skulle publiceras i tre separatarapporter vid halvårsskiftet 1996. Avsikten var att deskulle utgöra underlaget till den samlade regionala strategin.Ett syfte var att tidigt i processen föra in ekonomiska<strong>och</strong> sociala frågor samt miljöfrågor på ett likvärdigtsätt. Att i efterhand beskriva konsekvenserna skulleinte garantera en likvärdig behandling.Huvuduppgiften var att för varje strategi redovisa:•Problemöversikt med avgränsning till relevantafrågor•Förslag till huvudmål med konkretisering (utifrånde fyra huvudmålen i Regionplan 1991)•Medel/åtgärder för att påverka regionen i riktningmot målen• De aktörer som är viktiga inom områdetÄnnu gällde de fyra målen i Regionplan 1991:•att skapa goda miljöförhållanden•att främja näringslivets utveckling•att förbättra balansen mellan regionens delar•att utnyttja stadsbygden effektivt.Av dessa mål handlade ett om miljön <strong>och</strong> ett om de socialaförhållandena men det ekonomiska målet var uppdelatpå två; ett som handlade om näringslivet samt ettom hushållning <strong>och</strong> effektivitet. Det låg nära till handsatt omformulera målen till tre mer parallella mål. En sådantanke låg mer eller mindre bakom idén med de tresektorsstrategierna, en för varje målområde.Arbetet med de tre sektorsstrategierna skulle bedrivastillsammans med tre referensgrupper, en för varjesektorsstrategi. Referensgrupperna bildades med 20–30representanter för kommuner <strong>och</strong> organisationer i varjegrupp. Så gott som alla kommuner i länet var representeradei åtminstone någon grupp, några i flera. Dessutombildades på nämndens initiativ en ungdomsreferensgruppsom skulle följa kontorets arbete.DEN SOCIALA STRATEGINFör den sociala strategin bildades en projektorganisationmed Tuula Karlsson som projektledare, GöranJohnson som biträdande projektledare <strong>och</strong> Peter Haglundsom projektassistent. Inregia AB användes somhuvudkonsult för arbetet <strong>och</strong> dessutom medverkade ettantal experter, bland annat Joachim Vogel, SCB, BengtTurner, Institutet för Bostadsforskning, Robert Erikson,Socialforskningsinstitutet <strong>och</strong> Göran Cars, KTH.Den sociala strategin fokuserades på fyra områden– arbete, utbildning, boende <strong>och</strong> hälsa – som de hörnstenarsom den sociala balansen vilar på. Det var förprojektgruppen angeläget att kunna formulera ett övergripandesocialt mål för arbetet. Därför angavs följandemål:•Jämlika <strong>och</strong> goda sociala levnadsförhållandeni <strong>Stockholm</strong>sregionen.Det var ett praktiskt användbart mål för arbetet, menblev aldrig politiskt förankrat, liksom inte heller sektorsstrategiernablev. Med detta som utgångspunkt formuleradesdelmål <strong>och</strong> strategisk inriktning inom de fyraprioriterade områdena 1 . Det visade sig att många av åtgärdernamåste vidtas lokalt, där problemen var mestsynliga.MILJÖSTRATEGINFör miljöstrategin bildades en projektorganisation medBerit Pettersson som projektledare, samt Magnus Carle<strong>och</strong> Mats Dryselius som biträdande projektledare.Inregia AB, Naturekonomihuset, Tyréns Infrakonsultsamt Atrax Energi AB användes som konsulter för arbetet.I miljöstrategin 2 beskrevs regionens miljösituation,hur olika sektorer påverkar miljön samt hur regelsystem<strong>och</strong> aktörskretsen ser ut inom miljöområdet. Ett antalsektorer identifierades av stort intresse för miljön på denregionala nivån på lång sikt, där tänkbara medel <strong>och</strong> åt-
EN REGIONAL STRATEGI45gärder diskuterades inför den fortsatta planeringen. Deområdena var transporter, energi, grönstruktur <strong>och</strong>skärgård, vatten <strong>och</strong> avlopp samt avfall.Mål angavs inom miljöområdet på två nivåer. Dethade dock inte bedömts som meningsfullt eller möjligtatt bryta ner de statliga miljömålen regionalt.Exempel inom området transporter var att minskaresande <strong>och</strong> transporter genom att utveckla en transporteffektivstadsbygd <strong>och</strong> att utveckla möjligheternatill telekommunikation, att minska bilberoendet genomatt utveckla kollektivtrafiken <strong>och</strong> stimulera till miljömedvetettransportval, att förbättra fordon <strong>och</strong> drivmedelför att minska utsläppen samt att utveckla en helhetssynpå trafiksystemet.Som exempel inom energiområdet nämndes blandannat att minska fossilbränsleberoendet, att utvecklafjärrvärmesystem <strong>och</strong> kraftvärme samt att utnyttja avfalletsom en energiresurs. Inom grönstrukturområdetpekades bland annat på de gröna kilarnas funktioner.Även inom de övriga områdena pekades ett antal inriktningarut som strategiska för miljön.DEN EKONOMISKA STRATEGINFör den ekonomiska strategin bildades en projektorganisationmed Elisabeth Krausz som projektledare <strong>och</strong>Peter Haglund som projektassistent. Inregia, Eurofutures<strong>och</strong> SMG, användes som konsulter för arbetet.I den ekonomiska strategin 3 diskuterades hur regionenskulle kunna åstadkomma stabil sysselsättning <strong>och</strong>ökat konsumtionsutrymme, mer utbildning <strong>och</strong> bättrevård samtidigt som steg skulle kunna tas mot en ekonomiskutveckling som också var ekologiskt hållbar. Enstrategi redovisades för ett tillväxtfrämjande ”möjlighetslandskap”med avseende på resurser <strong>och</strong> spelregler.Huvudvikten låg på processer i samhället som främjarförnyelse <strong>och</strong> uthållig tillväxt samt på samspelet mellanaktörerna <strong>och</strong> omgivande resurser <strong>och</strong> spelregler i vidmening.De tre strategirapporterna Miljöstrategi, En Ekonomisk Strategi <strong>och</strong>Social strategi.ERFARENHETER AV SEKTORSSTRATEGIERNAArbetet med sektorsstrategierna tog längre tid än beräknat.Att driva arbetet tillsammans med referensgrupperna<strong>och</strong> där få en förankring <strong>och</strong> etablera en gemensamverklighetsbild visade sig ta tid. Deltagarna i referensgruppernakom från mycket olika håll <strong>och</strong> många hadealdrig suttit vid samma bord tidigare. Först så småningomkunde ett förtroende skapas mellan deltagarna,så att de kunde känna att man arbetade med en gemensamuppgift.De tre sektorsstrategierna för miljön, de sociala förhållandena<strong>och</strong> ekonomin presenterades först under november<strong>och</strong> december 1996, ett halvår senare än beräknat.De var väl förankrade i de tre referensgrupperna,men blev inte föremål för något politiskt ställningstagande.De skulle utgöra underlaget för kontorets fortsattaarbete med den regionala strategin. När skissen tillregional strategi sändes på remiss 1997–1998 ingick detre sektorsstrategierna i remissmaterialet. De fick dockinte större uppmärksamhet av remissinstanserna, utanbetraktades mer som ett underlag.Inför arbetet med sektorsstrategierna övervägdessom nämnts en omformulering till tre mål, ett miljömässigt,ett socialt <strong>och</strong> ett ekonomiskt. En tänkbar sådanomformulering skulle enligt rapporten kunna vara:En för regionen god <strong>och</strong> långsiktigt hållbar utvecklingvad gäller
46DEL 2 – PROCESSEN• de sociala förhållandena•miljön• den ekonomiska utvecklingenBeslut om nya mål fattades dock först flera år senare ijuni 1998. De nya målen formulerades då annorlunda.Det var inte meningen att de tre sektorsprojektenskulle samordnas. De löste också sina uppgifter på liteolika sätt, <strong>och</strong> nådde olika långt. Skillnaderna mellanområdena var påtagliga <strong>och</strong> därmed förutsättningarnaför strategiska åtgärder.Några gemensamma drag var dock tydliga. Ett sådantdrag var att lyfta fram behovet att få till stånd någonform av regionalt forum eller arena för fortsattastrategiska diskussioner. En annan gemensam nämnarevar att både inom det sociala <strong>och</strong> det ekonomiska områdetbetonades vikten av utbildning. Utbildning är grundenför meningsfullt arbete för individerna <strong>och</strong> för enattraktiv region för företagen. Ett tredje gemensamtdrag var behovet att se över regelsystemen, särskilt inomdet ekonomiska området <strong>och</strong> inom miljöområdet. Detkunde handla om både för många <strong>och</strong> för få regler.Ett syfte med sektorsgenomgången var också att tydliggörakonflikter mellan mål <strong>och</strong> medel på olika områden.Det kunde gälla motsättningar mellan exempelvisen strategi för en långsiktigt hållbar miljö <strong>och</strong> en annanför att ge goda förutsättningar för produktion <strong>och</strong> transporter.Man kan knappast säga att det syftet uppfylldes.En förklaring till detta kan vara att sådana konflikterblir tydliga först sedan åtgärder <strong>och</strong> effekter konkretiseratsbetydligt mer än vad som var möjligt i sektorsstrategierna.Olika åtgärder som har som syfte att stödjaett <strong>och</strong> samma huvudmål kan ge helt olika sidoeffekterför de andra huvudmålen. Det finns därför sällan genuinakonflikter varken mellan huvudmålen som sådanaeller med strategier för att nå dessa, utan oftaremellan konkreta åtgärder för att nå målen.STRATEGISKISSEN STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTIDNär detta underlag väl var framme sattes arbetet i gångmed att utarbeta själva strategiskriften. Till att börjamed skulle ett samrådsförslag utarbetas. Efter samråd<strong>och</strong> den nödvändiga bearbetningen som samrådssynpunkternagav upphov till skulle ett slutligt förslag förasfram till politiskt beslut i nämnden <strong>och</strong> i landstingsfullmäktige.Utarbetande av samrådsförslaget till den regionalastrategin visade sig bli det moment som under hela denmångåriga processen kom att innebära de största svårigheterna.Dokumentet var avsett att gå ut på samråd tillkommunerna <strong>och</strong> ett stort antal andra aktörer i regionen.De granskande ögonen skulle vara både många <strong>och</strong>kritiska.Riktigt vad en regional strategi är var inte givet. Denskulle förstås handla om viktiga frågor för regionen. Enstrategi är också överordnad en plan för konkreta åtgärder.Strategin förutsattes behandla ett bredare fält änden fysiska regionplanen. För en regionplan gällde enomfattande lagstiftning, PBL <strong>och</strong> NRL (som numerahar inarbetats i Miljöbalken). Men för en regional strategifanns det ingen lagreglering.Skulle det vara ett kort eller långt dokument? Hurskulle förslagen se ut? Hur skulle den utformas för att fåden berättigade uppmärksamhet som vi ansåg att denborde få?MÖT FRAMTIDEN MED ÖPPNA ÖGONParallellt med att sektorsstrategierna utarbetades enrapport som skulle bereda vägen för det fortsatta arbetet,”Möt framtiden med öppna ögon” 4 . Den hade utarbetatsav projektledaren för den sammanhållna strategin,Hans Broomé. Tanken hade ursprungligen varit attden skulle ge en sammanfattande bild av de tre sektorsstrategierna,men i <strong>och</strong> med att de hade försenats, komdet att bli en relativt fristående skrift. Det var en slags
EN REGIONAL STRATEGI47programskrift för den regionala strategin, där de teoretiskautgångspunkterna utvecklades allmänt <strong>och</strong> principiellt.Sakfrågorna berördes endast i förbigående. Detvar också en ren tjänstemannaprodukt som inte förankratspolitiskt.Begreppet ”strategi” avser ursprungligen hur militära<strong>och</strong> andra maktmedel används för att uppnå såvälkrigsmål som fredliga politiska mål. I överförd meninganvänds ordet inom näringslivet, organisationer <strong>och</strong>inom olika politikområden. Strategisk ledning avser desamlade ansträngningarna att åstadkomma en gemensamfärdriktning för organisationen.Inom samhällsplaneringen lanserades det strategiskasynsättet under 1970-talet. I England utvecklades tillexempel en metod som kallas ”Strategic Choice”, därolika handlingsalternativ analyseras med avseende påmåluppfyllelse för att samtidigt kunna behålla störstamöjliga handlingsfrihet.För <strong>Stockholm</strong>sregionen var avsikten att fokuseraarbetet på frågor, som var verkligt betydelsefulla för regionen<strong>och</strong> dess invånare. Ett aktörsperspektiv introduceradesockså. Det bedömdes angeläget att etablera enför de viktiga aktörerna gemensam syn på de långsiktigamålen <strong>och</strong> på de insatser som behövdes för att påverkautvecklingen i riktning mot dem.REDAKTIONSGRUPP BILDASMöt framtidenmed öppna ögon.För arbetet bildades i december 1996 en redaktionsgruppbestående av förutom projektledaren Hans Brooméäven Göran Johnson <strong>och</strong> Peter Haglund. Arbetetskulle i huvudsak utföras av redaktionsgruppen själv.Uppgiften bedömdes inte lämplig att lägga ut på konsult.Med en liten grupp skulle det vara lättare att få engemensam syn på de olika delarna <strong>och</strong> en mer sammanhållenskrift. Ämnesansvariga handläggare inom kontoretskulle ta fram underlag för redaktionsgruppens arbetepå olika områden.Den tänkta uppläggningen av strategiförslaget formuleradesi en promemoria i december 1996. Den varrelativt konventionell. Skriften skulle bestå av trehuvuddelar – bakgrund, mål <strong>och</strong> strategi. Bakgrundsavsnittetskulle beskriva det strategiska förhållningssättet,aktörsperspektivet samt omvärlden <strong>och</strong> osäkerheten.Målavsnittet skulle redovisa en måldiskussion med utgångspunktfrån sektorsstrategierna.Inriktningen skulle bygga på de tre sektorsstrategierna.Där skulle diskuteras vilka de viktiga åtgärdsområdenaborde vara <strong>och</strong> förslag läggas på de olika områdena.Åtta verksamhetsområden skulle behandlas, boende,produktion, detaljhandel, kommunikationer, utbildning,vård <strong>och</strong> omsorg, fritid, kultur, rekreation samt tekniskförsörjning. Dessutom förutsattes att skärgården <strong>och</strong>landsbygden skulle behandlas särskilt. Vidare skullestyrmedel av olika typer diskuteras. Också hur genomförandetskulle gå till behandlas i denna del. De fysiskadelarna skulle sammanföras i ett program för nästa regionplan<strong>och</strong> för en kollektivtrafikplan.Det var med stor entusiasm <strong>och</strong> i en optimistisk atmosfär,som arbetet inleddes. Det hade gått många år sedanden förra regionplanen utarbetades <strong>och</strong> det kändes stimulerandeatt på nytt få gripa sig an med en liknandeuppgift. Regionens besvärliga situation gjorde att uppgiftenkändes starkt motiverad. Med de tre sektorsstrategiernasom grund <strong>och</strong> med referensgrupperna som stödfanns det en stabil grund för arbetet. Det positiva mottagandetsom ”Den osäkra framtiden” hade fått något årtidigare hade byggt upp en stor förväntan i regionen.
48DEL 2 – PROCESSENEtt ytterligare delmål för arbetet dök upp. I månadsskiftetseptember-oktober 1997 skulle den årliga världskonferensenför IFHP, International Federation forHousing and Planning, äga rum i Göteborg. Det var naturligtatt man på konferensen ville lyfta fram intressantaplaneringserfarenheter från Sverige. Såväl <strong>Stockholm</strong>sstadsbyggnadskontor som Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorethade anmält intresse för medverkan. IFHPbestämde att <strong>Stockholm</strong>sregionens regionala strategivar ett sådant exempel, som skulle redovisas för resten avvärldens planerarexpertis vid ett seminarium. Dettainnebar förstås att resultatet av kontorets arbete måstehålla hög internationell kvalitet.KONCEPT EFTER KONCEPTRedaktionsgruppen började producera avsnitt för avsnittbaserat på det underlag, som togs fram av andrainom kontoret. Redaktionsgruppen presenterade sinaskrivningar för det övriga kontoret successivt under januari<strong>och</strong> februari 1997. Ett första någorlunda fullständigtkoncept var färdigt i mitten på mars 1997. Detta dokumentvar också det första som redovisades externt.Det sändes ut till nämnden <strong>och</strong> till de tre referensgrupperna.Arbetet med den regionala strategin redovisadesmuntligt i den sociala referensgruppen i februari 1997.En ganska livlig diskussion följde. Välfärdsbegreppetsom sådant var i fokus för diskussionen som i övrigt gavföga vägledning för arbetet.Dessutom kontaktades tre utomstående experter förgranskning, nämligen statsvetaren Bengt Norrving,ekonomen Björn Hårsman <strong>och</strong> arkitekten SusanneIngo, de båda sistnämnda från konsultföretaget Inregia,samt planeringschefen i Haninge, Anders Alvarsson.Norrving hade tidigare varit huvudsekreterare i Regionberedningen,men var nu knuten till landstinget.Konceptet omfattade omkring 165 sidor, ännu nästanhelt utan bilder, diagram <strong>och</strong> kartor. Konceptet kanutan omsvep beskrivas som mycket ordrikt. Kärnan påomkring 20 sidor behandlade strategin på ett sammanfattandesätt. De strategiska förslagen var oftast allmänthållna. Huvuddelen av konceptet ägnades åt inledning<strong>och</strong> bakgrund, sammanfattning, mer generella aspekterpå regionen <strong>och</strong> omvärlden, naturen <strong>och</strong> samhället samtprincipiella aspekter på planeringsprocessen.Det var inte redaktionsgruppens avsikt att göra en såomfattande skrift. Samtidigt blir det ofta så i inledningenpå ett arbete, där mycket sedan kan strykas ellerkortas ned. Men det första intrycket fastnar lätt.Vid ett seminarium på Näsby Slott i Täby den 13–14mars 1997 diskuterades redaktionsgruppens konceptmed de externa granskarna under ledning av Bo Malmsten.Kritiken blev överlag förödande. Alla bedömdematerialet som alldeles för omfattande. Den enda slutsatssom diskussionerna på Näsby Slott ledde fram tillvar att konceptet måste omarbetas helt. Hur det skullese ut i stället fanns det däremot delade meningar om.Detta fick redaktionsgruppen arbeta vidare med.Arbetet med strategin presenterades muntligt förRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden den 25 mars. Presentationenmottogs relativt välvilligt, men utan några entydigareaktioner från politikerna i någondera riktningen.Vid mötet i den sociala referensgruppen i mars togsstrategin åter upp, men nu på ett mer allmänt plan.Referensgruppen fick också beskedet att arbetet hadeförsenats <strong>och</strong> att remissen som en följd av detta troligenskulle få skjutas upp. Någon diskussion ägde inte rumdenna gång. Därefter redovisades arbetet för gruppen imaj 1997, åter med en allmän beskrivning utan dokumentation.Den planerade redovisningen i den ekonomiskareferensgruppen i mars sköts upp, eftersom materialetvar försenat. I april gjordes endast en mycket översiktligbeskrivning av arbetsläget, som inte gav anledningtill några reflexioner.
EN REGIONAL STRATEGI49TIDPLANEN SPRICKERDet stod nu klart att tidplanen inte kunde hålla. En närmasttotal omarbetning skulle kräva mer tid. Någonmöjlighet fanns inte att hinna med detta tills nämndernai april eller maj. I stället inriktades arbetet på att strateginskulle presenteras för nämnden i juni <strong>och</strong> att beslutom samråd skulle fattas först i augusti 1997, det vill sägatre månare senare än vad som ursprungligen var tänkt.Förseningen skulle tyvärr medföra att landstingsfullmäktigeinte längre skulle hinna besluta om strateginföre det instundande valet i september 1998, utan förstdärefter. Vi insåg naturligtvis att detta kunde bli enkomplikation om valet skulle leda till majoritetsskifte,men åt detta gick nu inte något att göra.Nya helt omarbetade <strong>och</strong> nedkortade versioner avden regionala strategin kom fram under maj 1997.Omfattningen i versionen från den 12 maj hade bantatsned till ungefär en tredjedel av marsdokumentet, cirka45 sidor. Texten var nu mycket kortfattad, nästan lapidarisk,men trots detta ungefär dubbelt så lång som Norrvingönskat. De tio målområdena från marsversionenhade minskats till åtta. För några områden – fritid, biologiskmångfald samt natur- <strong>och</strong> kulturlandskapet föreslogsinga strategiska åtgärder. Social integration hadedäremot lyfts upp till ett eget målområde. Den strategiskadelen omfattade nu huvuddelen av texten.En extern konsult, Lena Norberg, anlitades nu för enslutlig språklig bearbetning inför den kommande tryckningen.Det var också meningen att en mindre del avdet omfattande underlagsmaterialet efter bearbetningskulle läggas till skriften, kanske som en bilaga. Konsulten,som vi var bekant med från tidigare uppdrag förkontoret, var en professionell språkbehandlare, menkände också väl till kontorets verksamhetsområden.Samtidigt fick kontorets ämnesansvariga handläggaremöjlighet till en sista faktagranskning. Dessa synpunktergick direkt till konsulten.Omfattande synpunkter från kontorets ämnesansvarigahandläggare inarbetades av Lena Norberg i texten,som också i övrigt kom att omarbetas en hel del. Tyvärrgav inte den nya omarbetningen önskat resultat. Fleraav kontorets medarbetare ansåg att materialet intelängre höll för publicering. Någon ansåg till <strong>och</strong> med attden tidigare hårt kritiserade marsversionen nu framstodsom betydligt mer gripbar.Det krävdes därför ännu en bearbetning av redaktionsgruppen,som trots allt kunde bedöma sakfrågornabäst. I rekordfart omarbetades texten på nytt. Till juniversionenhade redaktionsgruppen gjort en syntes avden korta majversionen <strong>och</strong> konsultens omarbetadeversion, där de flesta fel också rättats till. Texten hade nuåter ökat till omkring 100 sidor genom de kompletteringarsom hade begärts från olika håll. I oroväckandegrad började dokumentet alltmer likna den omfattandemarsversionen, som hade fått sådan nedgörande kritik.Materialet var nu dock tydligare <strong>och</strong> betydligt mer begripligt.Omdömena var åter blandade, men dock något positivareän tidigare. Kritiken varierade från dem som ansågatt själva uppläggningen fortfarande var fel, till demsom hade långa listor med detaljsynpunkter på i stortsett varje sida. Den allmänna bedömningen var dock attman nu var på rätt väg <strong>och</strong> att reslutatet, efter nödvändigbearbetning <strong>och</strong> nedkortning, nog skulle kunna bliriktigt bra! Materialet bedömdes trots allt fortfarandeha en alltför redogörande karaktär. Själva viljeinriktningen– det politiskt intressanta – <strong>och</strong> fokus för de samladeansträngningarna saknades. Vad skulle man eftersträva<strong>och</strong> varför?Problemet var bara att all tid nu var förbrukad, ävenenligt den reviderade tidplanen. Konceptet sändes i befintligtskick ut till Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenssammanträde i juni. Ärendet var då inte klart utan detkunde bara bli frågan om en information om arbetsläget.Vi informerade nämnden om att det krävdes en
50DEL 2 – PROCESSENytterligare bearbetning innan strategiförslaget kundetas upp till beslut i augusti.REDAKTIONSGRUPPEN UPPLÖSESEtt uppenbart problem var också att redaktionsgruppensenergi <strong>och</strong> kreativa förmåga var på upphällningenefter alla de omarbetningar, som hade skett under våren.Gruppen visade tendenser till både utbrändhet <strong>och</strong> upplösning.Dessutom instundade nu semestertider <strong>och</strong>kontorets personal var i stort behov av återhämtning efterden ansträngande våren. Endast den minst erfarneredaktionsmedlemmen, Peter Haglund, hade möjlighetatt i viss utsträckning delta i arbetet under sommaren.Uppdraget att göra den nödvändiga bearbetningenlades därför ut på Susanne Ingo <strong>och</strong> Björn Hårsman frånkonsultföretaget Inregia. De hade båda samarbetat medkontoret tidigare <strong>och</strong> även medverkat som rådgivare vidseminariet på Näsby Slott under våren. Konsulterna pekadepå behovet av att tydligt lyfta fram de strategisktviktiga frågorna. De fick i uppgift att i samråd med BoMalmsten mejsla fram kärnan i strategin.Den nya versionen, vilken i ordningen gick det intelängre att hålla ordning på, skulle delas upp i en faktadel<strong>och</strong> en strategidel. Faktadelen som bearbetades av PeterHaglund <strong>och</strong> Lena Norberg var klar i början på juli.Inregia arbetade ganska koncentrerat fram ett strategiavsnittsom successivt diskuterades med Bo Malmsten<strong>och</strong> Lena Norberg. Den var klar i slutet av månaden.Inregias bearbetning innebar att ”Tio strategiskt viktigauppgifter” lyftes fram <strong>och</strong> presenterades som särskiltviktiga strategier i det annars ganska jämntjocka materialet.Den språkliga slutbearbetning gjordes av LenaNorberg.I mitten på augusti sändes äntligen förslaget till regionalstrategi – skriften ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid,skiss till långsiktig strategi” ut till Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden. Nämnden beslöt i slutet av augusti 1997att utan eget ställningstagande sända ”<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid” samt de tre sektorsstrategierna påsamråd <strong>och</strong> remiss. Samrådstiden blev fem månader.SAMRÅDSUNDERLAGETHur såg nu resultatet ut av detta halvårs närmast ändlösaomarbetningar av en text som redan i början påmars hade varit framme i sin första version? Omfattningeni den tryckta versionen var cirka 70 sidor. Pånågra få inledande sidor lades några viktiga perspektivfast som utgångspunkter – internationaliseringen, arbetslösheten,miljön, de sociala skillnaderna, behovet avtrafiklösningar <strong>och</strong> demografin. Därefter följde på tiosidor en presentation av ”Tio strategiskt viktiga uppgifter”som det viktigaste avsnittet i skriften.Några få sidor ägnades åt det strategiska arbetssättet<strong>och</strong> hur strategin skulle kunna förverkligas. På tre sidorskisserades program för det kommande arbetet med enfysisk regionplan <strong>och</strong> med en trafikplan. Mer än halvaskriften, nästan 40 sidor i slutet av skriften, ägnades åt”Tillstånd <strong>och</strong> utveckling i regionen”, en inte särskiltspännande faktamässig genomgång av olika sakområdenutan slutsatser.Mycket av de ursprungliga ambitionerna från sektorsstrategierna<strong>och</strong> från programskriften ”Möt framtidenmed öppna ögon” hade gått förlorade under processensgång. Perspektivet från ”Den osäkra framtiden”saknades nästan helt. På vilket sätt som sektorsstrategiernakunde återfinnas i den regionala strategin varockså svårt att se.De tio strategiskt viktigaste uppgifterna var:1. Stimulera förnyelse i privat <strong>och</strong> offentligverksamhet2. Höj kompetensen <strong>och</strong> öka kunskapsorienteringen3. Främja regionens internationalisering4. Utnyttja mark <strong>och</strong> infrastruktur bättre5. Främja rörlighet <strong>och</strong> tillgänglighet
EN REGIONAL STRATEGI516. Skydda regionens grönstruktur <strong>och</strong> rikanaturvärden7. Hushålla med naturresurser <strong>och</strong> minska miljöstörandeutsläpp8. Fördela välfärden jämlikt9. Fördjupa medborgarandan10. Skapa forum för gemensamt agerandeUppgifterna var av ganska olika natur. Några var traditionellafrågor inom <strong>regionplanering</strong>en, medan andravar nya frågor som tillkommit mot bakgrund av denhöga arbetslösheten <strong>och</strong> regionens besvärliga ekonomiska<strong>och</strong> sociala situation. Nobelpristagaren RobertPutnam har visat på medborgarandans stora betydelseför den ekonomiska utvecklingen. Hur man inom regionenskulle kunna fördjupa den var dock inte självklart,kanske inte ens möjligt. Behovet av ett gemensamt agerandei regionen bedömdes vara en nödvändig förutsättningför att nå framgång på de andra områdena.De tio utvalda punkterna var, om än inte godtyckligtvalda, kanske ändå inte de allra mest betydelsefulla. Behovetav att bygga ut infrastrukturen eller att bygga flerbostäder nämndes till exempel inte alls. Oavsett hur urvaletav strategiskt viktiga uppgifter såg ut, visade de sigbli en användbar plattform för att föra en diskussion omregionens utveckling, <strong>och</strong> det var det som var det viktigaste.SAMRÅD OM STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTIDSamrådet började den 1 oktober 1997 sedan strateginhade tryckts. I anslutning till detta övertog Göran Johnsonprojektledaransvaret från Hans Broomé. Undersamrådstiden bedrev kontoret ett omfattande informationsarbete<strong>och</strong> deltog i mer än 100 möten med kommuner<strong>och</strong> organisationer i regionen. I några fall kalladekontoret till informationsmöten <strong>och</strong> seminarier, mende allra flesta möten ordnades av kommuner <strong>och</strong> andraorganisationer själva. Vi presenterade materialet för<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid, samrådsversionen.tjänstemän <strong>och</strong> för politiker i kommunstyrelser <strong>och</strong> ifullmäktigeförsamlingar.Strategiskissen ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid” 5 presenteradesi den sociala <strong>och</strong> i den ekonomiska referensgruppeni september 1997. Den ekonomiska referensgruppenansåg att skriften gav en bra gemensam bild,men att det var för många olika frågor som togs upp <strong>och</strong>att materialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt <strong>och</strong>skulle behöva konkretiseras. Den sociala referensgruppenansåg att de sociala frågorna kommit bort för mycket.Särskilt saknade man integrationsperspektivet.Samrådsmaterialet <strong>och</strong> en informationsbroschyr gickut i relativt stora upplagor. De visade sig vara mycket efterfrågade<strong>och</strong> nya upplagor fick tryckas flera gånger.Materialet fanns under samrådstiden också tillgängligtvia Internet. Presentationen på IFHP-konferensen iGöteborg kunde också genomföras som planerat. Enoffentlig ”hearing” genomfördes i november med företrädareför kontoret med en reporter från TV-<strong>Stockholm</strong>som samtalsledare.Det framgick under samrådet att den regionala strateginvar en angelägenhet mycket mer för socialdemokraternaän för moderaterna. Vid ett möte 7 november1997 informerades till exempel socialdemokraternaslandstingsgrupp av Bo Malmsten <strong>och</strong> Göran Johnson.Peter Larsson inledde med att knyta an till den debatt på1960-talet som ledde till att storlandstinget bildades,<strong>och</strong> de stora frågor som då var aktuella. Han nämnde defrågor som nu är i fokus, internationaliseringen, utbild-
52DEL 2 – PROCESSENningen, bostadsbyggandet, trafikfrågorna, näringslivet<strong>och</strong> den sociala utvecklingen. En relativt livlig diskussionföljde. Det allmänna intrycket var att strategiarbetetupplevdes som mycket positivt <strong>och</strong> som en angelägenfråga för socialdemokraterna.Vid ett motsvarande möte med ledande moderater ikommunerna <strong>och</strong> i landstinget en månad tidigare haderesponsen blivit betydligt ljummare. Det betonades attnämnden inte tagit ställning till strategin <strong>och</strong> att det naturligtvisfanns delar som inte moderaterna kunde ställasig bakom. Man invände till exempel mot att en regionalservicepolicy skulle behövas. Handelns utveckling fannsdet inte någon anledning att påverka. Vidare uppfattadesstrategin som negativ mot bilismen. Moderaternabetonade att bilismen måste tillåtas fortsätta att utvecklasi regionen <strong>och</strong> behovet av olika kapacitetsförstärkandeleder diskuterades. Däremot betonades betydelsenav de internationella kontakterna, inte minst inomÖstersjöområdet.Också folkpartiets landstingsgrupp inbjöd till diskussion.Där var intresset större än hos moderaterna.Inte minst bostads- <strong>och</strong> utbildningsfrågorna kom upptill diskussion. Men också folkpartiet ansåg att bilberoendetvisserligen behövde minskas, men att vi måsteacceptera att bilen finns <strong>och</strong> att nya leder behövdes.Socialdemokraten Peter Larsson tillträdde under1997 som ny ordförande för Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.Han var en aktiv <strong>och</strong> entusiastisk tillskyndareav arbetet med den regionala strategin. Han genomfördeen egen ”kommunrunda” med början i september,då han besökte länets alla kommuner. Han tog ocksåinitiativ till att ett särskilt landstingsmöte skulle ägnasåt att diskutera de regionala utvecklingsfrågorna utanatt det fanns ett beslutsärende. Flera landstingsledamöterhälsade detta initiativ positivt. Alltför sällan gavsdenna möjlighet. En särskild politikerkonferens ordnadestillsammans med KSL <strong>och</strong> Länsstyrelsen i november1997.EN STOR FRAMGÅNGMan kan utan vidare säga att samrådet kring den regionalastrategin blev en stor framgång för kontoret <strong>och</strong> förnämnden. Ibland hade mötesdeltagarna svårt att skiljapå en regional strategi <strong>och</strong> en regionplan, men detta varknappast det väsentliga. Det fanns tillräckligt mångaviktiga frågor att diskutera bland de tio listade strategiskauppgifterna för att samrådsmötena skulle väckaberättigat intresse. Från kommunerna var man lika medvetnaom regionens besvärliga situation som vi var.Det hade strängt taget räckt om strategiskissen hadebestått av endast de tio sidorna med strategiska punkter.Bengt Norrving hade alltså haft rätt när han pläderadeför en mycket kort skrift. Men vad vi hade haft så svårtatt lyckas med, var att lyfta fram de mest väsentliga frågornatillräckligt tydligt. I efterhand kan man tycka attdet är en gåta hur kontoret kunnat arbeta om materialetså många gånger, utan att hitta denna enkla förlösandelista förrän i sista minuten.Det visade sig under samrådet att till <strong>och</strong> med tio frågoregentligen var för många. Få kan hålla så många frågori huvudet samtidigt. För att göra samrådsmötenaeffektivare brukade vi koncentrera oss i presentationernapå några av dem. Det som vi märkte att det gick braatt diskutera kring var den ekonomisk tillväxten <strong>och</strong>utbildningsfrågorna, segregationen <strong>och</strong> naturligtvistrafiken. Där var det lätt att få gehör för uppfattningenatt regionen borde samarbeta bättre för att lösa problemen.För många var det en nyhet att Sverige <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sregionenhalkade efter internationellt sett när detgäller den högre utbildningen. Trängselsituationen itrafiken redovisades i strategin, men utan att lyftas framsärskilt. Där fick vi många gånger höra från församlingenhur stort man upplevde detta problem. Från vissagrupper lyftes också de sociala frågorna <strong>och</strong> miljöfrågornafram, men de stod oftast i skymundan bakomde andra, som upplevdes som viktigare för ögonblicket.
EN REGIONAL STRATEGI53REMISSVAREN POSITIVAVi väntade oss att få ett betydande antal remissvar närsamrådstiden gick ut i den 1 mars 1998. Vid tidigareremisser hade ett stort antal av kontorets tjänstemän involveratsi det omfattande arbetet med att läsa <strong>och</strong> refereraremissvar. Den möjligheten fanns inte längre medden obetydliga personalstyrka som kontoret numerahade. I stället utnyttjades konsulthjälp för det första stegeti detta arbete med att läsa <strong>och</strong> referera synpunkterna.Jan Wiman, en tidigare medarbetare på kontoret, ficktillsammans med konsulten Björn Alfredsson huvudansvaret.Konsulterna fick först en snabbutbildning istrategin för att förstå de synpunkter som kom in <strong>och</strong>kunna hänföra dem till rätt avsnitt. Först i nästa stegkopplades handläggarna in med att föreslå ställningstagandentill de inkomna synpunkterna. En databaslades upp där alla synpunkter lades in med olika sökmöjligheter.Detta system visade sig fungera alldeles utmärkt. Redanvid nämndens sammanträde den 3 mars 1998, tvådagar efter remisstidens utgång, kunde vissa viktigarefrågor som remissinstanserna tagit upp redovisas muntligtför nämnden. Vid nämndens sammanträde den2 april gick vi mer i detalj igenom de inkomna svaren <strong>och</strong>gav också muntligt våra kommentarer, där vi antydningsvisgav signaler om hur kontorets förslag skullekunna se ut. Vi lade noga på minnet de synpunkter somenskilda nämndledamöter lämnade, eftersom de annonseradehur partierna kunde komma att ställa sig. Vidsammanträdet den 28 april fick nämnden så ett så gottsom färdigt koncept till samrådsredogörelse med förslagtill beslut om inriktning. När det formella inriktningsbeslutettogs den 26 maj 1998 hade således ärendet förberettsvid de tre närmast föregående nämndmötena.Omkring 140 remissvar kom in. Remissen hade alltsåinneburit en omfattande diskussion om strategiskaframtidsfrågor i kommuner, statliga organ, olika samarbets-<strong>och</strong> intresseorganisationer i hela Mälardalen.Den diskussionen var lika viktig, som det kommandestrategidokumentet. Det stora flertalet remissinstanserinstämde helt eller delvis i inriktningen i förslaget. Ettlitet antal remissinstanser var mera kritiska, till exempeltill landstingets roll, till delar i strategin eller till de föreslagnaarbetsformerna. De ganska begränsade synpunkternasom kom in på programskisserna för regionplan<strong>och</strong> trafikplan behandlas längre fram i boken.BEHOV AV PRIORITERINGDe flesta synpunkterna behandlade de föreslagna strategisktviktiga uppgifterna. Samrådsversionen av ”<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid” beskrev ju tio strategiskt viktigauppgifter för regionens framtid. Någon större o-enighet om inriktningen fanns knappast. Däremot pekademånga remissinstanser på behovet av preciseringar<strong>och</strong> prioriteringar för att en kraftsamling skulle bli möjlig.Vi hade ju själva känt behovet av koncentration undersamrådet.Det som vi behövde ta ställning till var hur mångafrågor som skulle kunna lyftas fram som strategiskt viktigautan att betydelsen av dem tunnades ut för mycket.En annan var att <strong>regionplanering</strong>ens kärnfrågor måstefinnas med i tillräcklig grad för att legitimiteten för kontoretatt arbeta med strategin inte skulle gå förlorad.Även om de utpekade tio insatsområdena av de flestaansågs som viktiga, var det några områden som uppmärksammadesmer än andra. Som väntat hörde denekonomiska tillväxten <strong>och</strong> sysselsättningen, kompetens-<strong>och</strong> utbildningsfrågorna dit liksom frågor omkommunikationer <strong>och</strong> tillgänglighet.En annan fråga som betonades var integrationsfrågorna<strong>och</strong> det inte minst av socialdemokraterna i nämnden.Satsningarna på Södertörn hade ju också skett motbakgrund av betydelsen att motverka segregationen.Också detta bedömdes som en strategiskt viktig fråga.Internationaliseringen var en fråga som allmänt upp-
54DEL 2 – PROCESSENfattades som betydelsefull men samtidigt ganska allmän<strong>och</strong> abstrakt. Att lyfta fram Östersjöfrågorna särskiltkändes mycket mera konkret. Landstinget hade sedannågra år ett särskilt samarbetsavtal med de baltiska huvudstadsregionerna<strong>och</strong> kontoret hade kontakter medsamtliga dessa. Sedan gammalt hade kontoret ocksågoda kontakter med Nylands förbund <strong>och</strong> andra regioneri Finland. Också med Polen hade nyligen kontakterknutits.Med hänsyn till att så kort tid hade förflutit sedanden östeuropeiska frigörelsen bedömdes därför Östersjöfrågornavara av särskild betydelse under de närmasteåren för <strong>Stockholm</strong>sregionen. Det borde finnas störremöjligheter att få ett starkt stöd för att lyfta fram Östersjöperspektivetsom ett särskilt strategiskt område jämförtmed internationaliseringen som sådan. Vi beslötdärför att föreslå nämnden att avsnittet om internationaliseringskulle utgå <strong>och</strong> ersättas av ett avsnitt omutvecklingen i Östersjöområdet. Övriga frågor som berördedet internationella perspektivet skulle i stället behandlasi de avsnitt där de hörde bäst hemma.Men fler fysiska frågor än trafiken måste med.Många remissinstanser stödde visserligen inriktningenatt effektivt utnyttja mark, befintlig infrastruktur <strong>och</strong>kollektivtrafikens knutpunkter samt inriktningen motökad flerkärnighet. Dessa frågor skulle dock ändåkomma att behandlas inom ramen för de kommande fysiskaregion- <strong>och</strong> trafikplanerna <strong>och</strong> behövde inte nödvändigtvisingå i en regional strategi. Samma sak kundesägas om grönstrukturfrågorna, liksom om behovet atthushålla med naturresurser <strong>och</strong> minska miljöstörandeutsläpp.Vi kunde hålla med de remissinstanser som menadeatt medborgaranda kunde främjas genom ökad dialog<strong>och</strong> öppenhet i olika sammanhang, inte minst i samhällsplaneringen.Medborgarandan bedöms i Sverigeallmänt sett som god <strong>och</strong> utgör en av våra fördelar, internationelltsett. Man kan lita på överenskommelsersom träffas i Sverige. Det fortsatta strategiarbetet bordedärför i <strong>och</strong> för sig bidra till att utveckla medborgarandani regionen genom att främja delaktighet, engagemang<strong>och</strong> ansvar. Men detta var knappast tillräckligt föratt utpeka det till en av de strategiskt viktigaste frågorna.Motsvarande kunde sägas om vikten av samverkan<strong>och</strong> behovet av forum för gemensamt agerande.BOSTADSBYGGANDET PRIORITERASDet fanns också remissinstanser som ville lyfta fram flerfrågor som strategiskt viktiga än dem som listats isamrådsförslaget. Flera föreslog till exempel kultur – alltfrån kulturarvet till kulturliv <strong>och</strong> fritid. Flera såg ocksåinformationstekniken som en mycket betydelsefullfråga för regionen som inte hade lyfts fram tillräckligt.Också bostadsförsörjningen fördes fram som en strategisktviktig uppgift av några.Den sistnämnda – bostadsförsörjningen – var enfråga som var intressant. Visserligen hade endast någrafå remissinstanser lyft fram denna. Vid sidan om demmed särskilt intresse för frågan, Hyresgästföreningen<strong>och</strong> Byggmästarföreningen, var det egentligen bara tvåkommuner som tagit upp den. Men bostadsförsörjningenvar ju traditionellt en central fråga för <strong>regionplanering</strong>en.Vid den här tidpunkten, i början på 1998, fanns detinte någon egentlig brist på bostäder. Politiskt var bostadsförsörjningenminst av allt en fråga på dagordningen.Flera tusen outhyrda lägenheter fanns fortfarandeatt tillgå på marknaden. Behovet av att bygga nytt bedömdesinte som särskilt stort eftersom omläggningarnaav bostadspolitiken kraftigt hade minskat efterfrågan.Men under åren, 1995–1997, hade utbudet av nyabostäder minskat kraftigt. De lediga lägenheterna minskadestadigt i antal. Samtidigt tenderade befolkningensnarast att öka snabbare än enligt prognoserna. Kontorethade låtit göra nya långsiktiga befolkningsprognosersom underlag för det kommande regionplane-
EN REGIONAL STRATEGI55arbetet. De visade på ett betydligt större behov än enligttidigare bedömningar. Eftersom vi vet att det tar långtid att öka byggandet <strong>och</strong> få ut de färdiga bostäderna påmarknaden, var det lätt att se att vi om några år skulle ståmed en besvärande bristsituation. I varje fall om befolkningstillväxtenfortsatte enligt de nya ännu så länge informellaprognoserna. Frågan var bara om politikernaskulle inse att detta skulle kunna bli så viktigt attbostadsförsörjningen skulle lyftas till en strategiskt viktigfråga.Vi beslöt oss för att pröva detta. För att inte få förmånga punkter formulerade vi ett gemensamt avsnittom bostadsförsörjning <strong>och</strong> integration. Att se integrationsfrågornafrån boendesynpunkt är ett av flera tänkbaraperspektiv. Därmed föreslog vi nämnden att denbearbetade strategin skulle ta upp fem strategiskt viktigafrågor:•Kompetensutveckling <strong>och</strong> forskning,•Ekonomisk tillväxt <strong>och</strong> förnyelse,•Kommunikationer <strong>och</strong> tillgänglighet,• Bostadsförsörjning <strong>och</strong> integration samt• Utvecklingen i ÖstersjöområdetPå dessa områden borde strategin enligt kontoret preciseras<strong>och</strong> fördjupas. Med utgångspunkt i de synpunktersom framförts under samrådet föreslog vi också att hänsyntill den ökande internationaliseringen samt till behovetav hushållning med resurser <strong>och</strong> åtgärder som bidrartill en långsiktigt hållbar utveckling borde framhållaspå alla prioriterade områden. Behovet av att ta framen ny regionplan för regionen betonades också.Vid nämndens möte i april redovisade vi det kommandeförslaget utan att få några negativa reaktioner.Före det beslutande sammanträdet i maj hölls ett mötemed de politiska sekreterarna där materialet gicks i-genom en sista gång. Kontoret kunde svara på en delfrågor, men det kom inte heller nu några signaler somledde till någon omarbetning.NYA REGIONALA MÅLVeckan före utsändningen till nämnden skulle en beredningske med den politiska majoriteten i nämnden.Regionplanedirektören Bo Malmsten, nämndsekreteraren<strong>och</strong> projektledaren för strategin gick igenom deärenden som skulle komma med på dagordningen mednämndens ordförande Peter Larsson <strong>och</strong> företrädare förde tre majoritetspartierna. Vid sällsynta tillfällen kundeotydligheter i ärendena rättas till vid dessa beredningar,men nästan aldrig skedde några större omarbetningar idetta skede.Men vid majoritetsberedningen i maj 1998 föll politikernasögon på de fyra gamla huvudmålen från Regionplan1991. Dessa hade ursprungligen formuleratsganska ad hoc-mässigt under arbetet med Skiss 85, merän tio år tidigare <strong>och</strong> kvarstått oförändrade sedan dess.Få remissinstanser hade haft synpunkter på dessa undersamrådet, om de över huvudtaget ägnats någon störreuppmärksamhet. Även om kontoret inte ansåg att målenvar särskilt väl formulerade hade vi inte utan tydligtstöd från remissinstanserna velat dra igång en besvärligdiskussion om ny målformulering. Men nu var det majoritetensbestämda uppfattning att detta skulle ske. Degamla målen var:•att skapa goda miljöförhållanden•att främja näringslivets utveckling•att förbättra balansen mellan regionens delar samt•att utnyttja stadsbygden effektivt.Efter en kortare diskussion om synen på målen skullekontoret återkomma med ett förslag. De gamla målenanger mera handlingarna än det önskvärda tillståndet.Enligt kontorets mening måste målen anknyta tillslutsatserna från Brundtlandkommissionen <strong>och</strong> Riokonferensen.De tre olika perspektiven ekonomin, desociala förhållandena <strong>och</strong> miljön borde vara utgångspunkten.Till detta kunde en fjärde aspekt vara hållbarheti ett långsiktigt perspektiv. Kontoret formulerade
56DEL 2 – PROCESSENredan efter någon dag ett förslag till fyra nya mål. Förslagetdiskuterades i styrgruppen för regionplanen somsammanträdde i början på juni. Enligt styrgruppensmening skulle det fjärde målet tas bort <strong>och</strong> innebördeninarbetas i undertexterna till de tre övriga målen. Kontoretomarbetade sitt förslag till tre mål i enlighet meddetta.Kontoret skickade därefter sitt förslag för synpunktertill de tre politiska sekreterarna inom majoriteten, som isin tur fick ytterligare någon dag på sig för att förankraformuleringarna inom respektive parti. Förslaget accepteradesi stort sett av alla tre med någon mindre justering.Kontoret föreslog att de tre nya huvudmålen skullevara:• Internationell konkurrenskraft•Goda <strong>och</strong> jämlika levnadsvillkor• Långsiktigt hållbar livsmiljöSocialdemokraterna ville ha formuleringen levnadsvillkori stället för levnadsförhållanden, vilket är en vissskillnad. Vänsterpartiet ville absolut ha med folkhälsoperspektivet.Partiet föreslog en ändring till en mycketlång formulering. Den skulle vara oanvändbar som huvudmål,<strong>och</strong> kontoret kunde inte tänka sig att föreslå ensådan. Folkhälsofrågorna var av särskild betydelse förpartiets eget folkhälsolandstingsråd Gunnar Ågren. Tillmålen kunde man emellertid lägga förklarande undertexter,där både folkhälsoperspektivet <strong>och</strong> andra perspektivfanns med. Det ekonomiska målet formuleradessom konkurrenskraft, som ju kan sägas vara ett medel,men detta ansågs vara bättre än att ha ekonomisk tillväxtsom mål. ”Internationell” ska betona att det intehandlar om konkurrens med andra regioner i Sverige.I maj 1998 beslutade nämnden om direktiv för ändringar<strong>och</strong> kompletteringar enligt kontorets förslag.Bakom beslutet stod förutom majoriteten som bestodav socialdemokraterna, vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartietockså folkpartiet <strong>och</strong> kristdemokraterna. Som vi befaratunder samrådet reserverade sig dock moderaterna.I reservationen, som till stor del tog upp infrastrukturfrågorna,var det ytterst litet i strategin man direkt varemot.Också de föreslagna målen godkändes. Paradoxaltnog kunde man alltså på ett par dagar utan nämnvärdberedning <strong>och</strong> förankring byta ut huvudmålen för <strong>regionplanering</strong>en.De nya målen visade sig dock fungerautmärkt för det fortsatta arbetet <strong>och</strong> står sig alltjämt.STRATEGIN OMARBETASAvsikten var ju att den färdiga strategin skulle behandlasav Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden i augusti 1998, detvill säga före valet i september samma år. Den måste då ipraktiken vara klar att sändas ut redan före semestern,åtminstone om vi på kontoret skulle få någon semesteralls detta år. Sommaren innan hade ju flera medarbetarefått jobba med samrådsunderlaget på grund av förseningen.Vi ville undvika att det upprepades. Därförmåste arbetet med revideringen i praktiken inledas avsevärttidigare. Redan under november 1997, långtinnan samrådet formellt avslutats, började vi arbetamed den färdiga strategin <strong>och</strong> med en hypotes om hur dekommande direktiven skulle se ut, mot bakgrund av designaler vi fått under de många mötena.En ny redaktionsgrupp bildades av Göran Johnson<strong>och</strong> Peter Haglund inom kontoret. Till gruppen knötssom redaktör på konsultbasis Lena Norberg. Samtligadessa hade på olika sätt medverkat till att ta fram samrådsunderlaget,men Peter Haglund var den som svaradeför kontinuiteten. Ansvariga för de strategiska områdenaskulle medverka i att ta fram underlaget. Dessakom som nämnts att bli fem.Arbetet med att skriva slutversionen av strateginfortlöpte mycket smidigt parallellt med att samrådssynpunkternakom in <strong>och</strong> bearbetades. Avsnitt för avsnittklarades av efter den uppgjorda tidplanen, utanuppslitande diskussioner. Det var som om ingen ville få
EN REGIONAL STRATEGI57en upprepning av förra vårens erfarenheter. Men det varockså en mycket lättare uppgift sedan huvudfrågorna välvar klara <strong>och</strong> förankrade.KORTFATTAT STRATEGIDOKUMENTDet nya strategidokumentet såg annorlunda ut jämförtmed samrådsversionen. Hela texten blev omkring 50sidor, det vill säga betydligt kortare än samrådsversionen.Till denna fogades en engelsk <strong>och</strong> tysk sammanfattning.Ett tjugotal sidor ägnades åt de fem strategiskt viktigauppgifterna. Någon tyngande faktadel fanns intemed.Dessutom lyftes programfrågorna för den kommanderegionplanen bort. De skulle i stället utvecklas i ettseparat programdokument, som det var meningen attnämnden skulle ta ställning till samtidigt som den regionalastrategin i augusti 1998. Senare bestämdes attkontoret även skulle utarbeta program för arbetet medde andra strategiska frågorna, ekonomisk förnyelse <strong>och</strong>integration, kompetensfrågorna <strong>och</strong> Östersjöfrågorna.Ett relativt färdigt koncept till regional strategi fannsfärdigt redan när nämnden tog ställning till direktiven imaj 1998. Det var i detalj avstämt med kontorets förslagtill direktiv. Ett möte hölls på kontoret med de politiskasekreterarna. En del frågetecken kunde klaras ut vid mötet.Dessutom framgick det att sekreterarna skulle ta initiativtill att de politiska partierna så långt möjligt skullesamordna sina synpunkter inför nämndmötet.Sedan vi förvissat oss om att direktiven skulle få stödi alla delar kunde vi så färdigställa dokumentet, så att detvar så gott som klart före semesterperioden sommaren1998. I slutet av juni 1998 genomfördes en konferensmed de politiska sekreterarna för att i detalj kunna gåigenom de olika avsnitten med dem. Resultatet innebaringa nya propåer om omarbetningar utan alla kunde fåen efterlängtad semesterperiod i lugn <strong>och</strong> ro.LÅNGDRAGEN BESLUTSPROCESSDen färdiga strategin lades fram för Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden för beslut den 18 augusti 1998. Beslutetblev att Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden föreslog landstingsstyrelsenatt föreslå landstingsfullmäktige att godkännaförslag till regional strategi 1998. Vid beslutstillfällethade nämnden fortfarande en majoritet beståendeav socialdemokraterna, vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartiet,men också folkpartiet <strong>och</strong> kristdemokraternastod bakom beslutet. En samsyn kring en regional strategiborde naturligtvis vara så bred som möjligt för attden skulle få verklig betydelse. Moderaterna, med gruppledarenAnders Gustâv i spetsen, reserverade sig dock inämnden mot beslutet, liksom man hade gjort i maj omdirektiven.I september samma år, en månad efter nämndensgodkännande, förlorade socialdemokraterna landstingsvalet<strong>och</strong> måste lämna över ledningen i landstinget tillen borgerlig koalition med moderaterna i ledningeninnan strategin hunnit slutbehandlas. Ny ordförande inämnden blev Elwe Nilsson (m).Landstingsstyrelsen beslutade den 16 februari 1999,nu med borgerlig majoritet, att återremittera förslagettill regional strategi till Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.Beslutet motiverades av de pågående diskussionernaom att bilda ett så kallat regionförbund med landstinget<strong>och</strong> kommunerna som medlemmar. Att godkänna enregional strategi strax innan ett sådant förbund bildadesskulle vara att föregripa denna process. Några förslagom omarbetningar av innehållet fördes inte fram.Att detta var något som skulle kunna inträffa vid majoritetsskifte,var något som vi hade befarat redan våren1997, när tidplanen försenades med tre månader, mensom vi inte kunde göra något åt. Även om hänvisningentill frågan om ett regionförbund i sak var riktig, fannsdet givetvis också andra skäl. Moderaterna kunde integärna föra fram ett förslag till landstingsfullmäktige,
58DEL 2 – PROCESSEN<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid, slutversionen.som man hade reserverat sig mot i Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden. Vi uppfattade inte att Elwe Nilsson,som var en pragmatisk person, själv hade några störreinvändningar mot strategin.Eftersom landstingsstyrelsen vid sin återremiss intefört fram några synpunkter på ändringar av strategingjorde vi inte heller något ytterligare åt den. Vi lade denhelt enkelt på hyllan <strong>och</strong> avvaktade regionförbundsfrågan.Under tiden hade vi fullt upp med att påbörja arbetetmed den nya regionplanen <strong>och</strong> att arbeta vidaremed de andra strategifrågorna. Även om det inte fannsett landstingsbeslut bakom strategin, var det ändå densom lade grunden för det fortsatta arbetet. Dessutomhade ju nämnden redan ställt sig bakom den.Arbetet med att bilda ett regionförbund visade sigdock vara svårare än förutsett. Vi måste givetvis ha stödhos nämndens nya ordförande, Elwe Nilsson, för attkunna ta upp ärendet på nytt. Vi sonderade därför dettafortlöpande under slutet av våren <strong>och</strong> under hösten1999. Det var vid slutet av året fortfarande osäkert om<strong>och</strong> när ett regionförbund kunde bildas <strong>och</strong> det kundeinte med säkerhet förutses när klarhet om detta kundekomma att nås. I november fick vi klartecken från ElweNilsson att ta upp strategin på nytt.Vi skrev ett formellt nytt ärende till Regionplane<strong>och</strong>trafiknämnden i november 1999, där vi framhöll attlandstinget inte borde avvakta längre med ett ställningstagandetill en långsiktig strategi för regionen. Kontoretföreslog därför att Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden pånytt skulle föra fram ärendet till landstingsstyrelsen <strong>och</strong>landstingsfullmäktige samt godkänna ”<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid” som långsiktig strategi för <strong>Stockholm</strong>sregionen.Det var exakt samma förslag som hadepasserat nämnden i augusti 1998. Den här gången godkändesförslaget i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenutan reservationer med undantag för vänsterpartiet.Ärendet behandlades i landstingsstyrelsen den 22 februari2000. Den 14 april beslutade så landstingsfullmäktigeatt godkänna förslaget till regional strategi för<strong>Stockholm</strong>sregionen.Bakom beslutet stod alla partier utom vänsterpartiet,som ville att en bättre folkhälsa skulle ingå i ett av de treöverordnade målen för strategin samt att trafikinvesteringarnaskulle inriktas på kollektivtrafiken i stället förnya motorleder. I övrigt stod dock även vänstern bakomstrategin.STRATEGIN ÄNTLIGEN I HAMN!Hela strategiprocessen tog tre <strong>och</strong> ett halvt år. Utan förseningarskulle strategin varit beslutad redan i augusti1998. Den försening på tre månader som uppstod undervåren 1997, kunde inte tas igen <strong>och</strong> växte i slutändan tillmer än ett <strong>och</strong> ett halvt år. Arbetet inom kontoret hadebörjat under senhösten 1996 <strong>och</strong> avslutats i augusti1998. Det hade alltså tagit nästan två år inklusive samråd<strong>och</strong> alla omarbetningar. Beslutsprocessen hade tagitlika lång tid!I strategin lades huvudinriktningen fast. Det fortsattaarbetet skulle behandla de traditionella regionplane-<strong>och</strong> trafikfrågorna, men därutöver också breddastill ekonomisk utveckling, kompetensutveckling <strong>och</strong>internationella frågor med fokus på Östersjöområdet.Med detta arbete var vi redan i full gång.Den regionala strategin är relativt allmänt hållen.Den pekar ut områden där förändringar är nödvändiga,men anger inte närmare på vilket sätt detta ska ske.Regelsystemen behöver till exempel förändras för att
EN REGIONAL STRATEGI59stimulera näringslivet <strong>och</strong> bostadsbyggandet behöveröka. Resurserna behöver ökas för högskolorna <strong>och</strong> trafiknätenbehöver få större kapacitet. De konkreta lösningarnafinns inte med. Därigenom blev det också möjligtatt till sist nå en mycket bred enighet.Den regionala strategins betydelse var framförallt attden bidrog till att stärka enigheten i regionen, att läggagrunden för det fortsatta arbetet <strong>och</strong> att peka ut de strategisktviktiga områdena där tyngdpunkten skulle läggas.I sig kom dokumentet inte att spela någon egentligroll, men utan processen hade det därpå följande arbetetblivit mycket svårare. Men behövde arbetet verkligen taså lång tid?
Nacka Forum.Tre teman i RUFS: trafik, ekonomi <strong>och</strong> tillväxtsamt Östersjöområdet.Essingeleden.Östersjöpalettens områden.
2.3Regional utvecklingsplan– samrådsunderlagPROGRAM FÖR REGIONPLAN OCH TRAFIKPLANDen 1 oktober 1997 började som nämnts samrådet kringskriften ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid, skiss till långsiktigstrategi”. Samrådet pågick till den 1 mars 1998. Påtre sidor i skriften skisserades program för ett kommandearbete med en fysisk regionplan <strong>och</strong> med en trafikplan.Programskissen utgick från att en formell regionplanenligt PBL skulle utarbetas, Regionplan 2000, som denbenämndes, <strong>och</strong> i huvudsak behandla den fysiska markanvändningen.Vid sidan om detta skulle en särskildplan för trafikfrågorna, Trafikplan 2000, tas fram <strong>och</strong>antas i särskild ordning, dock utan att formellt tillhöraregionplanen. Regionplanen borde behandla användningenav mark <strong>och</strong> vatten, trafiksystemet <strong>och</strong> denövriga tekniska infrastrukturen. Tidshorisonten bordevara långsiktig. Reservat borde därför anges för enhandlingsberedskap till 2030, men också för hur utbyggnadenkunde ske etappvis. Vidare borde planenange den osäkerhet som regionen behövde hålla beredskapinför. Med detta antyddes att det strategiska perspektivet,som introducerats med den regionala strategin,borde finnas med också i det fortsatta arbetet.Tanken var att kontoret <strong>och</strong> nämnden borde arbetavidare med andra frågor, till exempel den ekonomiskautvecklingen, i andra former. Hur detta kunde gå tillskisserades i ett avsnitt i strategin ”Steg mot förverkligande”.Det skulle handla om samverkan på olika sättmed regionens aktörer, att skapa arenor för kunskapsuppbyggnad<strong>och</strong> informationsspridning samt för överläggningar<strong>och</strong> samverkan. Mycket av detta var mer inriktatpå genomförande än på en plan. Samtidigt var denregionala strategin ännu ganska allmänt hållen, <strong>och</strong> dekonkreta åtgärderna som skulle genomföras behövdefortfarande preciseras. Men att detta skulle ske i arbetetmed regionplanen hade ännu inte fått acceptans.Programskisserna för regionplan <strong>och</strong> trafikplan varrelativt översiktliga <strong>och</strong> angav i stort sett vilka frågorsom borde behandlas, men inte närmare på vilket sätt.Bland de huvudinriktningar som dock pekades ut kan
62DEL 2 – PROCESSENnågra nämnas. Programskissen förespråkade att regionplanenså långt som möjligt borde undvika att ta nymark i anspråk för bebyggelse, motverka en omfattandeutveckling av spridd bebyggelse <strong>och</strong> eftersträva en utvecklingmot en flerkärnig bebyggelsestruktur. En nyhetvar förslaget om att införa en regional servicepolicyför att tillgodose en lokal, bostadsnära dagligvaruförsörjning.En annan var att vattenfrågorna skulle behandlas.Båda dessa områden skulle senare visa sig blikontroversiella, men på lite olika sätt.För transportnätet förordades ökad kapacitet överSaltsjö-Mälarsnittet <strong>och</strong> utvecklade tvärförbindelsersamt utökad flygplatskapacitet. Programskissen angavförsiktigtvis inte om väg- eller kollektivtrafikförbindelserborde prioriteras. I övrigt innehöll programskissenmest ganska övergripande <strong>och</strong> föga kontroversiella formuleringar.Inriktningen för Trafikplan 2000 fokuserades på frågorom effektivisering av transportnätet, trafikinformatik<strong>och</strong> prissättning, om att minska trafikens negativaeffekter. Behovet att bygga ut trafiksystemets kapacitetberördes endast indirekt. I strategidelen var vikonkretare <strong>och</strong> pekade på behovet av kapacitetsförstärkningaröver Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- <strong>och</strong>järnvägstrafik. Samtidigt menade vi att utvecklingenskulle leda till att resandet skulle spridas över en störredel av dygnet. Det skulle innebära att behovet av ytterligarevägutbyggnader förutom dem som nu var aktuellaskulle minska, dock utan att det totala trafikarbetet förden skull skulle minska.Genom att regeringen i februari 1997 hade löst uppDennispaketet fanns inte längre någon etablerad framtidsvisionatt planera för, samtidigt som trafikfrågornakändes särskilt angelägna. Troligen var osäkerheten omdet framtida trafiknätet i regionen en viktig orsak till attman kände behov av en ny regionplan <strong>och</strong> en trafikplan.Några remissinstanser pekade på aspekter som vi senaresjälva skulle konstatera som svagheter i programförslaget.Landstingskontoret <strong>och</strong> KSL saknade till exempelbredden <strong>och</strong> djupet från strategin i skissen tillregionplaneprogram. Boverket <strong>och</strong> KTH ifrågasatteockså behovet av en uppdelning av planerna. Båda dessasynpunkter kom så småningom att tillgodoses genomatt perspektivet breddades <strong>och</strong> att en utvecklingsplanutarbetades.NY FLYGPLATS BEHÖVSEtt betydande antal kommuner gav stöd för en ny flygplatsi den södra länsdelen, trots att frågan betraktadessom kontroversiell. Bland dessa fanns såväl Södertörnskommunerna,som skulle beröras av den nya flygplatsen,Sigtuna, Vallentuna <strong>och</strong> Upplands Väsby, somskulle beröras negativt av en fortsatt utbyggnad av Arlanda,som annars skulle bli följden, samt <strong>Stockholm</strong>,som skulle beröras genom att Bromma skulle kunna läggasned.Tanken på en regional servicepolicy fick gehör hos ettflertal remissinstanser. I övrigt fanns det spridda synpunkterpå både det ena <strong>och</strong> det andra, men ingen omfattandekritik på någon enskild punkt.STÖD FÖR NY REGIONPLANVid samrådsmötena blev det knappast någon mer ingåendediskussion om de kommande region- <strong>och</strong> trafikplanerna.Ganska få remissvar berörde heller programskisserna.Bland dem som gjorde det gav stora flertaletremissinstanser stöd för tanken att ta fram en ny regionplanför regionen.PROJEKTORGANISATIONEN FORMERASRedan under samrådet kring strategin <strong>och</strong> programskissenpåbörjade vi under hösten 1997 arbetet med attbygga upp en organisation för det kommande regionplanearbetet.Vi utgick från att vi skulle få ett uppdragatt ta fram en ny regionplan <strong>och</strong> trafikplan. En av utgångspunkternavar att vi skulle involvera regionens
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG63aktörer redan i programarbetet. I oktober diskuteradesden tänkta projektorganisationen i kontorsledningen<strong>och</strong> vi fick klartecken för att kontakta tänkta deltagare.Vid årsskiftet var projektorganisationen klar.Eftersom programskissen talade om två separata planerskulle två parallella organisationer behöva bildas, enför arbetet med regionplanen <strong>och</strong> en med trafikplanen 1 .Två styrgrupper med externa deltagare bildades därförhösten 1997. När arbetet med de två planerna integreradesslogs de båda styrgrupperna samman till en styrgruppför Regionplan 2000 i september 1998.Internt på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret leddesarbetet av en arbetsgrupp, den så kallade RP-gruppen.I gruppen ingick projektledarna Göran Johnson <strong>och</strong>Magnus Carle, Hans Brattström, biträdande projektledareför regionplanen, Berit Pettersson, ansvarig förkonsekvensbedömningarna, samt Tomas Andersson,projektsekreterare. Gruppen skulle komma att träffas istort sett varje vecka under mer än tre års tid.ARBETET MED REGIONPLANEPROGRAMMETArbetet med regionplanen <strong>och</strong> trafikplanen påbörjadesi januari 1998 med ett fördjupat program. Siktet var inställtpå att Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden skullekunna godkänna programmet i maj 1998, det vill sägasamtidigt som nämnden skulle behandla direktiven förden slutliga strategin.Redan under hösten 1997 utgick vi från att olika alternativskulle behöva tas fram under arbetet <strong>och</strong> att deskulle bli föremål för successiva konsekvensbedömningar<strong>och</strong> revideringar. Vi höll redan nu öppet för attäven samrådet skulle kunna innehålla alternativ.Strategiska konsekvensbedömningar avseende miljön,ekonomin <strong>och</strong> de sociala förhållandena skulle utarbetassom en del av processen. Vår principiella syn på destrategiska konsekvensbedömningarna var att de skulleske kontinuerligt <strong>och</strong> successivt påverka planarbetet.Detta arbete skulle därför behöva påbörjas tidigt <strong>och</strong>pågå genom hela processen. Redan 1997, i samband medprogramarbetet för regionplanen, startade arbetet meden miljöbedömning av regionplanen. Arbetet med denstrategiska miljöbedömningen kom vid denna tid attknytas som en fallstudie till det så kallade SAMS-projektet,som drevs av Boverket <strong>och</strong> Naturvårdsverket 2 .Dessa förberedelser för regionplane- <strong>och</strong> trafikplanearbetetpågick alltså under samrådstiden. När samrådetformellt avslutades var arbetet med programmet redani full gång <strong>och</strong> koncept för olika avsnitt fanns framme.Parallellt med att redovisa direktiv för den bearbetaderegionala strategin lade kontoret fram förslag till direktivför Regionplan <strong>och</strong> Trafikplan 2000 för Regionplane-<strong>och</strong> trafiknämnden vid sammanträdet den26 maj 1998.Som ett första steg i processen skulle ett fylligare programutarbetas. Ganska snart insåg vi att det skulle varasvårt <strong>och</strong> föga meningsfullt att utarbeta separata program-<strong>och</strong> plandokument. Redan under programarbetetbeslöts därför att integrera trafikplanen i regionplanen.Det fördjupade programmet utarbetades därför somett enda sammanhållet dokument. Som konsult för arbetetknöts i januari 1998 Susanne Ingo <strong>och</strong> Ulrika Palmfrån Inregia AB.Under våren 1998 tog kontoret fram promemoriorpå olika områden som underlag för programmet. I aprilfanns sådana underlag för nästan alla områden. Ett förstakoncept till regionplaneprogram höll på att ta form.Utkast till program diskuterades i styrgruppen undervåren. Vid ett möte i slutet av mars framhöll styrgruppenatt regionplanen borde bli processorienterad<strong>och</strong> bidra till att nå enighet <strong>och</strong> kraftsamling i regionen.De nya frågorna, till exempel näringslivsfrågorna samtintegrations- <strong>och</strong> välfärdsfrågorna, såg styrgruppen somangelägna. Regionplanen borde också bli mer operativ.I RP-gruppen kunde vi konstatera att den inriktningsom programmet nu höll på att få inte låg i linje med detbreda utvecklingsperspektivet från den regionala strate-
64DEL 2 – PROCESSENgin. Frågan var om vi skulle vi arbeta om programmetför att bredda det i den riktning som de flesta ansåg varamotiverad.Mot detta talade bristen på tid. I september stundadevalet, som eventuellt kunde resultera i majoritetsskifte.Om vi inte hann få fram ärendet för beslut i Regionplane-<strong>och</strong> trafiknämnden i augusti skulle hela ärendetriskera att försenas till nästa år då en ny majoritet kundeträda till. Ett koncept skulle dessutom redovisas förnämnden redan i maj. Då kunde hela arbetet med regionplanenförsenas ett halvår.BREDDNING TILL EKONOMISKA OCHSOCIALA FRÅGORFör att inte riskera en sådan försening beslöt vi att arbetavidare med nuvarande upplägg. Regionplanenskulle bli en fysisk plan, men den skulle breddas genomatt ekonomiska <strong>och</strong> sociala frågor skulle inarbetas sålångt möjligt. Det skulle förutsätta en stark koppling tillövrigt arbete inom kontoret under planeringsprocessen.Detta var en kompromiss mellan vad som var önskvärt<strong>och</strong> vad som för tillfället bedömdes vara möjligt.I slutet på april kom frågan upp om att slå sammanregionplanen <strong>och</strong> trafikplanen till en gemensam plan,en tanke som fick omedelbart stöd. Men vi bedömde attkonceptet ännu var inte tillräckligt genomarbetat. Viinsåg att det inte skulle vara möjligt att få fram programförslagettill nämnden redan i maj.Vi valde ett annat alternativ. Det ärende som vi höllpå att förbereda om remissredovisning av samrådetkring strategin <strong>och</strong> direktiven för den slutliga strategindelades i två ärenden. Till nämnden i maj skulle vi föreslånämnden att ge kontoret direktiv att utarbeta ettregionplaneprogram.I början på juni fanns ett nytt koncept framme där viansåg att förslaget tillgodosåg de flesta synpunkter sominkommit. Fortfarande fanns dock en hel del att göraredaktionellt. Vissa textavsnitt borde kortas <strong>och</strong> andraförtydligas. Förslaget diskuterades i styrgruppen i börjanpå juni. Styrgruppen ville att process- <strong>och</strong> kommunikationsfrågornaskulle lyftas fram <strong>och</strong> ges ett eget avsnitt.Eftersom avsnittet om strategisk miljöbedömningvar beroende av övriga delar av skriften skulle även dessabehöva omarbetas ytterligare.I slutet av juni godkändes direktiven för regionplaneprogrammeti nämnden. Vid sitt sista sammanträde föresommaren kunde RP-gruppen veckan efter midsommarockså lägga sista handen vid regionplaneprogrammet.Det skulle så skickas ut till nämnden i augusti.Under hösten 1998 skulle dels planeringsunderlagför olika samhällssektorer, dels ett geografiskt planeringsunderlag,GPF för olika regiondelar, tas fram. Under1999 skulle i ett första steg ett diskussionsunderlagtas fram <strong>och</strong> i ett andra steg ett färdigt samrådsunderlag.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden skulle då kunna beslutaom samråd i december 1999. Samråd <strong>och</strong> beslutskulle sedan klaras av under 2000. En ny plan skulle dåfinnas färdig vid årsskiftet 2000/2001. Så såg den allraförsta löst skisserade tidplanen ut. Det tog drygt ett årtill.DIREKTIV FÖR REGIONPLANEPROGRAMMETAv Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets tjänsteutlåtande 3framgår hur vi såg på arbetet mot bakgrund av de remissynpunktersom inkommit. Det mesta från programskisseni samrådet borde behandlas i regionplanen.Vi ansåg emellertid att programutkastet behövde breddasför att bättre motsvara remissinstansernas förväntningar<strong>och</strong> ansluta till den planering som nu utveckladesinom ramen för den europeiska utvecklingsplaneringenESDP (European Spatial Development Perspective).Regionplanen skulle därmed behålla det bredare perspektivsom anslagits i strategiarbetet <strong>och</strong> få karaktärenav en regional utvecklingsplan. Förslaget till programborde också utgå från att trafikplanen skulle vara en integreraddel i regionplanen. Kontoret föreslog också att
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG65Tidplan för RUFS, godkänd avRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämndeni augusti 1998.de grundläggande målen skulle omformuleras så att eninriktning mot en konkurrenskraftig region med goda<strong>och</strong> jämlika levnadsförhållanden <strong>och</strong> en långsiktigt hållbarlivsmiljö betonades, på motsvarande sätt som skettför den regionala strategin.Regionplanen skulle enligt kontoret utarbetas i enprocess där kommuner <strong>och</strong> andra regionala aktörerskulle beredas stora möjligheter att medverka. Tidplanenangav som ungefärlig inriktning att ett samrådsförslagskulle föreligga i början av år 2000.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden godkände den 28maj 1998 med bred majoritet direktiven för arbetet medprogram för Regionplan <strong>och</strong> Trafikplan 2000. Därmedfattade nämnden för första gången beslut om att en nyregionplan skulle tas fram.PROGRAM FÖR REGIONPLANEftersom Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens behandlinginte gav anledning till någon omarbetning kundeprogrammet 4 läggas fram för nämnden i augusti 1998<strong>och</strong> godkändes utan reservationer från något parti.Den programskrift som utarbetats <strong>och</strong> som ficknämndens godkännande i augusti 1998 var på ett 40-talsidor. Det fanns två huvudsyften med programmet. Delsskulle där politiskt läggas fast vad som skulle behandlasi planeringen <strong>och</strong> på vilket sätt samt vad som skulle lämnasutanför. Dels skulle programmet beskriva detta förandra aktörer som skulle delta i processen.I regionplaneprogrammet preciserades en första merdetaljerad tidplan för hela processen. Den första delenav tidplanen var ungefär densamma som skisserats redanunder hösten 1997. Den senare delen var något merutsträckt. Nu räknade vi med att planen skulle kunnavara antagen av landstingsfullmäktige i december 2001.Det blev fem månader senare. Trots allt bara fem månadersförsening i en process som sträckte sig över fyra år.I regionplaneprogrammet betonades betydelsen avatt hantera osäkerheten om framtiden. Tre olika nivåerför den framtida befolkningsutvecklingen, redovisadessom en utgångspunkt för arbetet. Men dessutom framhöllsatt scenarier, som skulle ge en helhetsbild av möjligaförhållanden i regionen år 2030, borde utvecklastidigt i planprocessen. Alternativa sätt att utveckla regionensbebyggelsestruktur skulle tas fram, prövas motde olika scenarierna <strong>och</strong> beskrivas med avseende på sinakonsekvenser. Detta för att få fram en robust plan somskulle kunna hantera olika utvecklingsförlopp.En utgångspunkt var naturligtvis till att börja medatt se över aktualiteten i de utbyggnadsområden <strong>och</strong> deregionala trafikanläggningar som fanns med i den ännugällande regionplanen, Regionplan 1991. Den upphördeatt gälla först i juli år 2000. Men programmet pekadeockså på andra utvecklingsmöjligheter. Dels kunde denfunktionella regionen växa <strong>och</strong> inkludera områden i angränsandelän. Dels borde ny bebyggelse i högre gradkunna tillkomma i redan befintliga stadsområden. Flerkärnighetpekades ut som ett sätt att komplettera Citymed andra väl tillgängliga områden för handel, kultur
66DEL 2 – PROCESSENProgram förRegionplan 2000.<strong>och</strong> kontaktintensiva verksamheter – yttre kärnor. Någrakonkreta kärnor preciserades inte.Om <strong>och</strong> hur transportinfrastrukturen skulle byggasut preciserades inte heller i programmet. Däremot angavsatt trafikplaneringen skulle inriktas på att upprätthållaen hög tillgänglighet inom regionen även med individuellatransporter. Konsekvenserna av förbättradetvärförbindelser <strong>och</strong> mellan den södra <strong>och</strong> den norraregionhalvan skulle studeras, liksom förutsättningarnaför att skapa en hög tillgänglighet med kollektivtrafik iolika delar av regionen. Betydelsen av att hålla sammanregionen ekonomiskt <strong>och</strong> socialt skulle uppmärksammas.Av detta kunde man redan av programmet förstå attvi tänkte pröva alternativa trafiknät med fler vägar <strong>och</strong>spår över Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvärförbindelser.Fler vägar innebär att biltrafiken får möjlighetatt växa, men samtidigt skulle regionplanen angeen inriktning på lång sikt som leder till ett miljöanpassat<strong>och</strong> resurssnålt trafiksystem. Vi bedömde naturligtvisatt detta skulle vara fullt möjligt att förena. I programmetangavs nämligen också att möjligheter skulle redovisasatt utveckla finansieringssystemet så att bättre balansuppnåddes mellan utbud <strong>och</strong> efterfrågan. Ett sådantfinansieringssystem måste naturligtvis innebäraatt biltrafiken på ett eller annat sätt beläggs med avgifter.Även om motivet för detta helt <strong>och</strong> hållet skulle varafinansieringen av infrastrukturen skulle ju effekternasamtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna begränsas.I övrigt behandlade programmet bland annat denobebyggda marken, bostadsbyggandet, de tekniska försörjningssystemen<strong>och</strong> andra frågor som traditionellttillhört <strong>regionplanering</strong>en. Utvecklingen i olika delar avregionen behandlades i ett avsnitt. Tanken var att kommunernagenom att samarbeta i olika regiondelar skullekunna bidra till att ge förutsättningar <strong>och</strong> underlag för<strong>regionplanering</strong>en. Möjligen skulle gemensamma ställningstagandenockså kunna ske delregionalt i regionaltbetydelsefulla frågor.Som ett första steg i arbetet med den strategiskamiljöbedömningen presenterades en miljöbedömningav programmet. Där konstaterades i vilken utsträckningplanprogrammet behandlade väsentliga aspekter av betydelseför miljön globalt <strong>och</strong> i regionen. Programmetvar ju relativt översiktligt till sin karaktär. Mer konkretaställningstaganden sköts till senare steg i processen <strong>och</strong>miljöeffekterna av den kommande planen kunde naturligtvisinte bedömas.NATURSKYDDSFÖRENINGEN TRYCKER PÅArbetet med programmet för regionplanen <strong>och</strong> trafikplanenredovisades successivt i de olika styr- <strong>och</strong> referensgrupperna.I Miljöreferensgruppen hade Naturskyddsföreningensrepresentant, Magnus Nilsson, storaförväntningar på det kommande planarbetet. Han utnyttjadevarje tillfälle som erbjöds att framhålla Naturskyddsföreningenssynpunkter som snabbt blev välkända för såväl kontorets tjänstemän som övriga deltagare.Vägbyggen betraktades av Naturskyddsföreningensom förödande för de gröna kilarna. I stort settskulle enligt föreningen heller inga nya vägar behövabyggas om bara biltrafiken belades med ”miljöstyrande”avgifter.Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>s län gav undervåren 1998 också ut en debattskrift om <strong>regionplanering</strong>en– ”Vad tänker de hitta på med <strong>Stockholm</strong>s län” –vilken medföljde som bilaga till medlemstidskriften
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG67Sveriges Natur. Skriften behandlade frågor inom ramenför <strong>regionplanering</strong>en som Naturskyddsföreningen uppfattadesom centrala, till exempel behovet att minskamiljöbelastningen <strong>och</strong> alternativa principer för stadsbyggande.Några konkreta planfrågor togs också upp,till exempel flygets utbyggnadsbehov, effekterna av enstorhamn i Nynäshamn, tvärförbindelserna Norrortsleden<strong>och</strong> Södertörnsleden, samt tänkbara utbyggnadersom skulle hota de gröna kilarna <strong>och</strong> vissa grönområden.Bilavgifter förespråkades av föreningen som ettsätt att både lösa trafikens köproblem <strong>och</strong> bevara naturen.Naturskyddsföreningen pekade ut fyra åtgärder somde viktigaste, förslag som läsarna också gavs möjlighetatt stödja genom att kryssa för <strong>och</strong> skicka in en blanketttill Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.•Minska koloxidutsläppen i <strong>Stockholm</strong>s län med2–3 procent per år.• Ge Storstockholms gröna kilar skydd som naturreservateller naturvårdsområden.• Inför miljöstyrande bilavgifter• Basera länets utveckling på knutpunkter medmycket bra kollektivtrafik.Naturskyddsföreningens förslag rörde sådana frågorsom förutsättningslöst borde behandlas i den förestående<strong>regionplanering</strong>en. Koldioxidproblem, grönstrukturen,trafikinfrastrukturens finansiering samt knutpunkteri en flerkärnig region var alla frågor som ocksåbehandlades i programmet för regionplanen. Kontoretsåg ingen anledning att ta ställning till Naturskyddsföreningensförslag innan planarbetet ens kommit igång.När kontoret anmälde de inkomna skrivelserna tillnämnden i november samma år hade det inkommit 142blanketter från allmänheten som gav stöd för Naturskyddsföreningensförslag, ett tämligen magert resultatmed tanke på att skriften gått ut i hela 27 000 exemplarinom länet. Bara en halv procent av föreningens egnamedlemmar ansåg tydligen förslagen tillräckligt angelägna.Det förslag som fick minst stöd var dessutom attinföra miljöstyrande bilavgifter, något som tydligen varkontroversiellt även bland miljövännerna!PROGRAM FÖR EKONOMI SAMT FÖRKOMPETENS OCH FOUDen regionala strategin omfattade fem prioriterade områden.Programmen för regionplanen <strong>och</strong> trafikplaneninnefattade två av dessa, nämligen Kommunikationer<strong>och</strong> tillgänglighet samt Bostadsförsörjning för en växandebefolkning. Samtidigt med att programmet förregionplanen/trafikplanen togs fram utarbetades ocksåprogram för att främja Ekonomisk tillväxt, förnyelse<strong>och</strong> integration.Programmet för arbetet att främja Ekonomisk tillväxt,förnyelse <strong>och</strong> integration i <strong>Stockholm</strong>sregioneninnefattade två huvudfåror, dels hur regionens egnautvecklingsfaktorer kunde stärkas <strong>och</strong> svagheter neutraliseras,dels hur nätverk <strong>och</strong> utbyte med andra regionerborde stimuleras.Det var dock inte uttalat att denna del av arbetetskulle leda till eller bidra till en regional utvecklingsplaneller överhuvudtaget någon plan. Arbetet syftade i ställettill ”att ta fram ett kvalificerat underlag för beslutsom rör ekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration<strong>och</strong> nya metoder för regionalt utvecklingsarbete sombygger på moderna rön om institutionella förhållanden,regional ekonomi <strong>och</strong> integration”.Det var dock klart utsagt att förslagen skulle utgörabakgrund till <strong>och</strong> samspela med andra delar av arbetet,det vill säga förslag som rör markanvändning <strong>och</strong> infrastruktur,utbildning <strong>och</strong> Östersjöperspektivet. Arbetetskulle också slutföras till våren 2000, det vill säga ungefärsamtidigt som samrådsunderlaget till Regionplan2000 skulle vara klart.Liksom när det gällde arbetet med planfrågornaskulle arbetet med ekonomi <strong>och</strong> integration bygga på
68DEL 2 – PROCESSENI samband med RUFS 2000 tog RTK bl.a. fram ett program förekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration samt ett program förkompetens & FoU.samverkan med andra aktörer. Också här fanns det såledesbehov av en organisation som inkluderade aktörerutanför kontoret <strong>och</strong> landstinget. Den redan befintligaEkonomiska referensgruppen skulle fungera som ledningsgruppför arbetet. Där fanns bland annat representanterför ett tiotal av länets kommuner, regionala organ,parterna på arbetsmarknaden <strong>och</strong> näringslivsorganisationermed regionplanedirektören Bo Malmstensom ordförande. Vid sidan av detta skulle även andrareferensgrupper konsulteras <strong>och</strong> temporära temagrupperbildas.När de första programskrifterna började bli klara iaugusti 1998 diskuterade vi om inte program borde utarbetasockså för arbetet med de andra delarna av denregionala strategin, det vill säga Kompetens <strong>och</strong> FoUsamt Östersjöperspektivet. Vi beslöt att också ta framprogram för dessa områden under hösten-vintern 1998–1999.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden godkände programmenför arbetet med en ny regionplan för regionensamt för arbetet för att främja ekonomisk tillväxt, förnyelse<strong>och</strong> integration i regionen den 18 augusti 1998 5 . Eftervalet samma år övertog en borgerlig koalition majoriteteni landstinget <strong>och</strong> i nämnden <strong>och</strong> med Elwe Nilsson(m) som nytt landstingsråd. Under 1999 godkändesäven ett program för det fortsatta arbetet med kompetens<strong>och</strong> FoU-frågorna 6 .Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret inledde således underhösten 1998 fem parallella arbeten kring de strategisktviktiga frågorna från den regionala strategin medviss samordning <strong>och</strong> med en i huvudsak gemensam tidplan,men utan att det var uttalat att slutproduktenskulle vara gemensam. Redan i september diskuteradesdenna fråga i kontorsledningen, men vi lät fråganmogna.En enkät skickades våren 1999 också ut till kommunernaom deras strategier <strong>och</strong> insatser för ekonomiskutveckling. Resultatet av enkäten redovisades hösten1999 7 .NYA SCENARIER SOM UTGÅNGSPUNKTFÖR REGIONPLANENEnligt programmet för regionplanen skulle scenarierutarbetas i ett första steg av planarbetet. Tanken meddetta var att med scenarioteknik kunna hantera osäkerhetenom framtiden. Alternativa förslag på olika områdenskulle kunna prövas mot olika scenarier <strong>och</strong> beskrivasmed avseende på sina konsekvenser. Därigenomskulle vi kunna få fram en robust plan som skulle kunnahantera olika utvecklingsförlopp.Vi hade ju utarbetat scenarier redan 1995 i skriften”Den osäkra framtiden”. Avsikten var den gången attvidga perspektivet, ge förståelse för omvärldens betydelse,öka medvetenheten om osäkerheten <strong>och</strong> att motiveraett strategiskt förhållningssätt. Den ledde till enomfattande diskussion <strong>och</strong> så småningom till en långsiktigstrategi för <strong>Stockholm</strong>sregionen.En framtida tillväxt av ekonomi, befolkning <strong>och</strong> sysselsättningi regionen skulle ställa krav på mark för bebyggelse<strong>och</strong> infrastruktur. Nya scenarier skulle ange ramarnaför den handlingsberedskap regionen behövdeskaffa sig för detta. De skulle underlätta analyser <strong>och</strong>förståelsen för sådana frågor som kunde komma att bliavgörande för markens användning samt bebyggelsens<strong>och</strong> infrastrukturens utveckling på lång sikt. Scenari-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG69erna skulle möjliggöra att tänkbara alternativ inom<strong>regionplanering</strong>en skulle kunna prövas mot olika omvärldsförutsättningar.Scenarierna skulle utgöra en gemensamreferensram för arbetet med såväl regionplanensom inom de övriga programområdena som varresultatet av den regionala strategin.En viktig skillnad jämfört med scenarierna från 1995var att dessa även hade behandlat händelser <strong>och</strong> politiskabeslut inom regionen. Sådana inslag skulle ju tasupp i den nya regionplanen <strong>och</strong> skulle därför inte behandlasi scenarierna, som mer renodlat skulle handlaom omvärlden.Arbetet med att identifiera scenariovariabler <strong>och</strong> attskissera tänkbara variabelalternativ skedde genom enserie interna arbetsmöten på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.När ett tillräckligt underlag hade tagits framutnyttjades konsulthjälp från Lennart Nordfors, SMGConsulting, för att skissera några trovärdiga scenarioskelettsom så långt som möjligt byggde på det framtagnaunderlaget. Lennart Fridén <strong>och</strong> Siv Schéele frånInregia AB fick i uppgift att granska kvantitativa uppgifterom demografi <strong>och</strong> ekonomi samt relatera dem på ettkonsistent sätt till varandra <strong>och</strong> till scenarioberättelserna.Medarbetare på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretkompletterade scenarioskeletten framförallt med avseendepå utvecklingen för <strong>Stockholm</strong>sregionen. Entredje konsult, Lena Norberg, fick ansvaret för den redaktionellabearbetningen. Successivt redovisades arbeteti de olika referensgrupperna som var knutna till kontoret.Därigenom fick vi nya impulser <strong>och</strong> en test på hurtrovärdiga de ansatser var som prövades. Hela processentog cirka fyra månader under hösten 1998.Arbetet resulterade i fyra radikalt olika omvärldsscenarier.8 De beskrev kvalitativa omvärldsförutsättningarmen också ett antal kvantitativa variabler. Befolkningsmässigtskiljde de sig åt kraftigt – från 1,8 till2,4 miljoner invånare år 2030. Två av scenarierna motsvaradebefolkningsmässigt Scenario Bas <strong>och</strong> ett varderaScenario Hög <strong>och</strong> Scenario Låg.FRÅN STRATEGISK TILL GENOMFÖRANDEINRIKTAD PLANAmbitionen med att ta fram dessa scenarier tidigt i planprocessenvar god. Trots detta visade det sig att de intefullt ut kom till användning i det fortsatta arbetet på detsätt som varit avsett. Successivt kom det strategiska förhållningssättetmer <strong>och</strong> mer att tunnas ut. RUFS 2001kan knappast sägas vara mer strategisk än tidigare regionplanermed avseende på att vara robust, att tåla förändringari omvärldsförutsättningarna. En bidragandeorsak till detta var synen på regionplanens roll <strong>och</strong> attmer <strong>och</strong> mer intresse kom att koncentreras till genomförandet.Den ursprungliga tanken bakom regionplaneinstitutetenligt PBL var att regionplanen skulle fungera somen strategisk plan, att skapa en beredskap för vad someventuellt skulle behövas. Avsikten var inte att regionplanenegentligen skulle genomföras med detta synsätt,endast skapa beredskap för eventuella behov.Genom regionplanens svaga rättsliga roll var dettainte tillräckligt för att motivera ett stort antal av regionensaktörer att engagera sig i planprocessen. Det storaengagemanget i regionen kom istället fram eftersom detstod klart för många aktörer att ett stort antal strategisktviktiga frågor måste lösas, <strong>och</strong> det till stor del genast elleri alla fall mycket nära i tiden. Därför var det nödvändigtatt framförallt se regionplanen som en plan som isin helhet, eller i varje fall till väsentliga delar, ocksåskulle genomföras. En plan som syftar till att genomföraskan inte samtidigt vara strategisk, i den meningenatt så länge som möjligt undvika att fatta låsande beslut.Det var den syn som aktörerna i regionen omfattadesom i stor utsträckning var orsaken till tyngdpunktsförskjutningenfrån en regionplan som ska ge beredskap införeventuella behov till en regionplan som ska peka ut
70DEL 2 – PROCESSENakuta åtgärder för att tillfredsställa redan befintliga <strong>och</strong>tydliggjorda behov.FÖRANKRING I KOMMUNERNAS PLANERINGInför uppgiften att generera realistiska <strong>och</strong> genomförbaramarkanvändningsalternativ behövde vi skaffa ossen bild av de olika kommunernas möjligheter <strong>och</strong> begränsningarför att växa <strong>och</strong> utvecklas. Genom våra geografiskadatabaser kunde vi själva analysera den faktiskamarkanvändningen <strong>och</strong> möjligheterna att förändra den.Vi skulle också inleda ett utvecklingsarbete för att utnyttjaGIS för <strong>regionplanering</strong>en. Men ungefär 85 procentav länets markyta är obebyggd. Det var till en ganskaliten del en fråga om att analysera de rent fysiskamöjligheterna att bebygga olika områden. Kommunernasuppfattningar skulle bli mer avgörande, eftersomdessa genom sitt planmonopol var ytterst ansvariga föratt genomföra regionplanen.Vår tanke var att den regionala planeringen bordefungera i samspel med planeringen i länets kommuner.Alternativa regionala utvecklingsscenarier borde så långtmöjligt stämmas av mot kommunernas långsiktiga planer.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret inledde därför våren1998 en dialog med tjänstemännen i kommunernaom de kommunala utgångspunkterna för regionens planering<strong>och</strong> utveckling. En promemoria togs fram somredovisade några olika räkneexempel på en tänkbar utvecklingav befolkning <strong>och</strong> befolkningsstruktur på långsikt fram till år 2030 9 . Kalkylerna hade på kontoretsuppdrag utförts av Anders Alvarsson <strong>och</strong> Eje Hedmanvid A-A Utvecklings AB. Anders Alvarsson hade självsom planeringschef i Haninge kommun lång erfarenhetav kommunal planering <strong>och</strong> även av <strong>regionplanering</strong>en,sett från det kommunala perspektivet. Vi bedömde därföratt han skulle kunna bidra till att skapa förtroendeför <strong>regionplanering</strong>en, <strong>och</strong> för att den skulle bygga påkommunernas skilda förutsättningar.Som underlag för kalkylerna användes två av de alternativabefolkningscenarier för år 2030 som Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret redan hade tagit fram, Bas <strong>och</strong>Hög, samt en så kallad nollframskrivning som endastbyggde på en naturlig befolkningsutveckling inom respektivekommun utan flyttningar. Alternativ Bas innebaren årlig total befolkningsökning på cirka 10 000 personer<strong>och</strong> alternativ Hög en nästan dubbelt så snabbbefolkningsökning, cirka 20 000 personer per år. Nollframskrivningeninnebar en långsam <strong>och</strong> avtagandebefolkningsökning för hela länet, som mot slutet avperioden övergår i en svag befolkningsminskning. Detmotsvarade på ett ungefär det tredje befolkningsscenariot,Låg. Konsekvenserna redovisades för varje kommunuppdelat på åldersgrupper <strong>och</strong> fördelat över tiden.Genom en enkät till kommunernas planerare <strong>och</strong>förvaltningar insamlades deras reaktioner på det regionalakalkylunderlaget. Hur mycket ville kommunernaväxa <strong>och</strong> fanns det i så fall tillräckligt med lämplig mark?Och vilka skulle de ekonomiska, sociala <strong>och</strong> miljömässigakonsekvenserna bli för kommunerna av olika tillväxtalternativ?KOMMUNALA SYNPUNKTERKommunernas svar kom in under sommaren <strong>och</strong> hösten1998 <strong>och</strong> redovisades under vintern 1998/1999 10 . Kommunernassvar pekade på att det fanns en beredskap fören tillväxt på lång sikt som låg över scenario Bas, meninte skulle räcka till för att motsvara scenario Hög. Demest expansiva kommunerna fanns framförallt i länetsnorra <strong>och</strong> östra delar, men flera av de centrala kommunernahade också beredskap för snabb befolkningstillväxt.I den södra länsdelen var kommunerna däremoti allmänhet mer återhållsamma i synen på tillväxt.Det fanns flera skäl att reservera sig mot tillförlitligheteni enkäten. Kommunernas svar lämnades avtjänstemän <strong>och</strong> motsvarade inte med säkerhet vad ettpolitiskt förankrat svar skulle ha inneburit. Dessutomförändrades den politiska majoriteten i en del kom-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG71muner genom valet i september 1998. Vilka tjänstemänsom besvarade enkäten kan naturligtvis också ha haftbetydelse för resultatet, särskilt i de större kommunerna.Enkäten gick ut till de tjänstemän som av kommunernaanmälts som kontaktpersoner för <strong>regionplanering</strong>en,men kan i vissa fall ha besvarats av andra, kanskesärskilt kompetenta i just dessa frågor.De svar som kommunerna lämnade svarade motläget våren 1998. Den måttliga bostadsefterfrågan i regionenkan ha påverkat Södertörnskommunernas försiktigasvar. Några år senare var efterfrågan på bostäderhög i alla kommuner i länet. Vår bedömning var ändå attenkäten gav ett värdefullt underlag för att det skulle varamöjligt att ta fram planalternativ från kommunala utgångspunkter.ARBETSPLAN FÖR REGIONPLAN 2000I december 1998 preciserades den interna arbetsplanenför det fortsatta arbetet med Regionplan 2000. Arbetetmed scenarier, alternativskisser <strong>och</strong> att förbereda konsekvensanalyserskulle vara klart under det första kvartalet1999. Under andra kvartalet 1999 skulle arbetevidta med konsekvensanalyser av olika strukturalternativmed avseende på miljö, sociala konsekvenser <strong>och</strong>ekonomi. Trafikanalyser var en del av underlaget fördetta. Under våren 1999 skulle också huvuddelen av deplaneringsunderlag som behövdes tas fram på olika områden.Under hösten 1999 vidtog arbetet med att göra ensyntes av det underlag som hade tagits fram under våren1999, att göra alternativval <strong>och</strong> ställa samman underlagtill den slutliga redovisningen i ett plandokument. Underdenna period behövde också avstämningar görasmellan olika områden.Inriktningen, att utforma underlaget för samrådetsom separata skrifter som tillsammans ger underlag fören regional utvecklingsplan, växte successivt fram. Nyaperspektiv <strong>och</strong> synsätt hade motiverat utarbetande aven samlad regional strategi. Vi såg <strong>regionplanering</strong>ensom ett viktigt verktyg i genomförandet av denna strategi.Men även arbetet med de tre programmen för ekonomiskutveckling, förnyelse <strong>och</strong> integration, kompetensutveckling<strong>och</strong> forskning samt samarbetet inomÖstersjöområdet var delar i det fortsatta strategiarbetet.Vid årsskiftet 1998/1999 räknade vi därför med att resultatetav arbetet inom de fyra programområdenaskulle ingå i remisshandlingarna <strong>och</strong> tillsammans bidratill att ge en helhetsbild på regionens utveckling. Vi uttrycktedet dock ännu inte som ett underlag för en sammanhållenutvecklingsplan.På olika sakområden behövde underlag för regionplanentas fram. Områden som pekades ut i arbetsplanenvar bland andra boende <strong>och</strong> verksamheter, integration,utbildning, detaljhandel, tekniska försörjningssystem<strong>och</strong> transporter. På de olika områdena behövdeunderlaget beskriva nuläge <strong>och</strong> utvecklingstendenser,formulera problem, mål <strong>och</strong> inriktning, ge förslag på åtgärder<strong>och</strong> hur redovisningen borde se ut i regionplanen.Vidare behövde konsekvenserna belysas <strong>och</strong> behovav fördjupade analyser pekas ut. I ett första steg skulleunderlagspromemorior tas fram redan under programskedet,för att identifiera <strong>och</strong> avgränsa problemområdena.ALTERNATIV I REGIONPLANEARBETETUnder december 1998 <strong>och</strong> januari 1999 diskuteradesprinciperna för hur alternativ kunde genereras. Dettaarbete kunde välja några olika utgångspunkter.Scenarierna, som utarbetats under hösten, angav alternativatillväxtnivåer med kvantitativa uppgifter förregionen som helhet om bland annat befolkning, sysselsättning<strong>och</strong> ekonomi. Alternativ behövde utarbetas förmarkanvändningen, som dels angav fördelningen av befolkning<strong>och</strong> sysselsättning på delområden, dels vilkamarkområden som skulle användas för bebyggelse. Vidarebehövde alternativ beskrivas för transportsyste-
72DEL 2 – PROCESSEN<strong>Stockholm</strong>sregionen erbjudermånga fina naturupplevelser.met, det vill säga vägnät, kollektivtrafiknät <strong>och</strong> turtäthetsamt taxor <strong>och</strong> avgifter.Regionplaneprogrammet angav tänkbara principerför fortsatt regionutveckling – tillväxt enligt gällanderegionplan i den vidgade funktionella regionen, i befintligastadsområden samt som spridd bebyggelse. Dessutomskulle flerkärnighet eftersträvas.Andra utgångspunkter för att generera alternativskulle kunna vara att utgå från kommunenkäten, ellerfrån den marknadsmässiga eller trendmässiga utvecklingen.De förslag som på så sätt valts ut för djupare analyskonkretiserades med avseende på den mark som användsför bebyggelse <strong>och</strong> andra ändamål. Det skeddemed en GIS-baserad metod. Arbetssättet skulle göra detmöjligt att automatiskt generera <strong>och</strong> analysera fler alternativän vad som skulle vara möjligt med manuella metoder.För att ta fram en flerkärnig struktur avgränsades i enförstudie områden med hög tillgänglighet till befolkningmed bil <strong>och</strong> kollektivtrafik samt många sysselsattatotalt <strong>och</strong> inom nationella <strong>och</strong> regionala tjänster. Meddessa kriterier utföll innerstaden som en dominerandekärna omgiven av ett tiotal små kärnor eller kärnfragmenti vardera den södra respektive norra regiondelen,flertalet relativt centralt belägna. Förstudien skulle användasför att i markanvändningsalternativen ange områdensom borde ges ett högre markutnyttjande pågrund av kärnegenskaper.VATTEN – EN KONTROVERSIELL FRÅGAAtt ta upp vattenfrågorna i <strong>regionplanering</strong>en visade sigvara kontroversiellt. I april 1999 skrev Anders Gustâv,ordförande i KSL:s Miljö- <strong>och</strong> planeringsberedning tillregionplanedirektören Bo Malmsten. Han hade via KSLtagit del av en inbjudan till träff på Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontoret inför bildandet av en referensgrupp förvattenfrågorna i regionplanen. Han utgick från att detplanerade mötet skulle konstatera att vattenfrågornainte föll inom Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens kompetensområde<strong>och</strong> att behovet av samordning sedan tidigareombesörjs inom ramen för KSL:s verksamhet.Vattenfrågorna var enligt Gustâv en primärkommunalverksamhet som även i fortsättningen borde skötas utanförRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.Regionplanedirektören svarade på skrivelsen meden ingående redovisning av hur vattenfrågorna behandlasi PBL <strong>och</strong> Miljöbalken samt i det av Regionplane-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG73<strong>och</strong> trafiknämnden godkända programmet för regionplanen.Eftersom såväl PBL som Miljöbalken jämställeranvändningen av mark <strong>och</strong> vatten fanns det enligtMalmsten ett uttryckligt stöd för att vattenfrågorna låginom ramen för Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens samordningsansvarsom regionplaneorgan. Samtliga tidigareregionplaner hade behandlat vattenfrågor <strong>och</strong>Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret hade fortlöpande arbetatmed vattenfrågor genom åren. De omnämndes såväli den regionala strategin som i programmet förregionplanen. Malmsten konstaterade avslutningsvisatt Gustâv som ledamot även i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenhade kunnat ta upp frågan där. Om inteRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden omprövade beslutetatt låta regionplanen behandla vattenfrågorna skulleRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret fortsätta arbetet somplanerat.Referensgruppsmötet för vattenfrågorna kunde genomförassom planerat. Kontoret tog, i samråd medkommuner <strong>och</strong> andra regionala aktörer, fram flera rapporterom vattenfrågorna, som underlag för regionplanearbetet11 . De remissinstanser som kommenteradedessa frågor ansåg att den blå strukturen var lika skyddsvärdsom den gröna strukturen. Några ansåg också attplaneringen för att skydda vattnet behövde utvecklas.Ingen framförde att vattenfrågorna skulle utelämnas urden regionala planeringen.SKISS 99På grundval av enkätsvaren utarbetades under våren1999 en första planskiss, Skiss 99, <strong>och</strong> de första preliminäraanalyserna redovisades för referensgrupperna 12 .Arbetet med Skiss 99 påbörjades i februari 1999. En avgrunderna skulle, förutom de kommunala utgångspunkterna,vara de tre övergripande målen. Kriterierhämtade från arbetet med konsekvensbedömningarna,skulle användas <strong>och</strong> göras möjliga att operationaliseraför regionplanen. En del av de kriterier som diskuteratsvar dock sådana som knappast påverkas av en regionplaneller där sambanden är oklara. Under mars <strong>och</strong>april utfördes ett antal översiktliga skissanalyser omsambandet mellan bebyggelse <strong>och</strong> trafikutveckling.I Skiss 99 sammanfattades arbetsläget i juni 1999.Där redovisades endast begränsade aspekter av denkommande regionplanen, till exempel arbetet med omvärldsscenarierna<strong>och</strong> kommunenkäten. På ett 50-talsidor beskrevs ändå huvuddragen av det kommandesamrådsunderlaget till Regionplan 2000, som skullekomma nästan ett år senare. Ett viktigt syfte med Skiss99 var att utgöra underlag för arbetet med strategiskakonsekvensbeskrivningar. Resultatet skulle påverka inriktningeni det fortsatta arbetet.I Skiss 99 konstaterades att det fortsatta planarbetetendast skulle inriktas på två befolkningsscenarier, Bas<strong>och</strong> Hög, <strong>och</strong> inte tre som funnit med dittills. ScenarioLåg skulle alltså inte längre finnas med. Det fanns tvåhuvudorsaker till detta.Dels hade befolkningstillväxten fortsatt att varamycket hög under de senaste åren, <strong>och</strong> bedömdes överskrida1,8 miljoner invånare i regionen redan år 2000.Scenario Låg med 1,8 miljoner invånare år 2030 bedömdesinte längre som ett trovärdigt alternativ. En så lågbefolkning skulle inte heller ställa så stora krav på planeringsberedskapi regionen. Vi bedömde också att detkommande analysarbetet skulle bli så omfattande <strong>och</strong>resurskrävande, att antalet analysalternativ borde begränsasså långt möjligt. Att scenario Låg uteslöts fråndet fortsatta arbetet fick allmänt stöd i styr- <strong>och</strong> referensgrupperna.TVÅ ALTERNATIVI Skiss 99 beskrevs också principerna för de första alternativskissernamed avseende på regional struktur, bebyggelsensfördelning <strong>och</strong> trafiknätens uppbyggnad.Skisserna var preliminära <strong>och</strong> avsikten var att analysernasuccessivt skulle leda till förändringar <strong>och</strong> anpass-
74DEL 2 – PROCESSENEtt av de två planalternativen i samrådsunderlaget. Planstruktur2030, den centrala delen, alternativ K. Ur Regionplan 2000.framkomlighet, miljö <strong>och</strong> regional balans uppnåddes.Tänkbara delmål för kollektivtrafiken skisserades förolika delar av regionen. I såväl P som K föreslogs en nyflygplats i Hall i Södertälje.I denna första ansats var vägnätet detsamma för bådamarkanvändningsalternativen. 2030-nätet omfattadesåväl Yttre tvärleden inklusive Västerleden, Ringen inklusiveÖsterleden <strong>och</strong> Norra länken samt en del andravägutbyggnader. De fortsatta analyserna skulle visa omdet var motiverat att variera vägnätet beroende påmarkanvändningsalternativ eller ej.Kollektivtrafiken för K-alternativet skulle i förstahand bygga på utveckling av tunnelbane- <strong>och</strong> tågtrafik ide centrala delarna av regionen, medan P-alternativet ihögre grad skulle bygga på utvecklad spårvägstrafik.REDOVISNING AV MARKANVÄNDNINGENningar i riktning mot högre grad av måluppfyllelse.I Skiss 99 redovisades två markanvändningsalternativP <strong>och</strong> K för tidpunkterna 2030 <strong>och</strong> 2015 samt förscenarionivåerna Hög <strong>och</strong> Bas. Utgångspunkten för K-alternativet var en fördelning av bostadsbyggande <strong>och</strong>befolkningstillväxt som så långt möjligt följde kommunernaspreferenser enligt den genomförda enkäten. BeteckningenK som internt från början stod för ”kommunerna”kom senare att i stället stå för ”koncentrerad”.P-alternativet var en något mer perifer fördelningi jämförelse med K.Olika alternativ för en utveckling mot en flerkärnigbebyggelsestruktur konkretiserades. För första gångenskisserades alternativa lägen ut för sådana regionala kärnor.Till markanvändningsalternativen skisserades påmotsvarande sätt alternativa trafiknät. Trafiknäten för2015 skulle i första hand anpassas till realistiska ekonomiskaramar för investering <strong>och</strong> drift. Trafiknätenför 2030 skulle innehålla ett mer målrelaterat utbud<strong>och</strong> leda till att regionplanens övergripande mål omI Skiss 99 beskrevs vidare hur planen var tänkt att redovisas<strong>och</strong> hur långt arbetet med konsekvensbedömningarnahade kommit. Den förra regionplanen, Regionplan1991, redovisade den framtida bebyggelsenuppdelad på dels en bebyggelsezon, dels ett tjugotal ”regionalautbyggnadsområden”, det vill säga områden dären större samlad exploatering med bostäder <strong>och</strong> verksamheter<strong>och</strong> infrastruktur borde ske. Mark för verksamheterredovisades inte särskilt. Själva plankartan gavsåledes ingen vägledning varken med avseende på bebyggelsetätheteneller användningssättet.Bebyggelsetäthet <strong>och</strong> användningssätt hade däremotredovisats i tidigare regionplaner, till exempel Regionplan1978, då även uppdelning på bostadsområden <strong>och</strong>arbetsområden skett. I huvudsak redovisades dock endastnuvarande markanvändning <strong>och</strong> de utbyggnadersom var kända vid den tidpunkt då planen arbetadesfram, vilket gav föga ledning för framtida planering.Av flera skäl ansåg vi att de tidigare redovisningsprincipernainte hade varit ändamålsenliga. Framföralltkunde planen inte hantera nya utbyggnadsinitiativ, som
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG75kunde dyka upp snarare än någon hade anat. Exempelpå detta är den omvärdering av Kista som ägde rum ibörjan av 1990-talet. Såväl Regionplan 1991 som <strong>Stockholm</strong>sstads egen Översiktsplan 99 betraktade Kistasom färdigbyggt. När förtätningsplanerna tog form pågrund av IT-sektorns expansion <strong>och</strong> ökad efterfrågan påbostäder, visade det sig att bebyggelsevolymen i områdetnästintill kunde fördubblas.En annan orsak var att den nya planen skulle inriktasmer på omvandling <strong>och</strong> förtätning av redan bebyggdmark än på nyexploatering. Därför måste den nya regionplanenbehandla den redan utbyggda staden på ettnyanserat sätt. I Skiss 99 presenterades markanvändningenuppdelad på mark som på lång sikt bedömdeskomma att användas för permanent bebyggelse <strong>och</strong> därförborde planläggas för detta, mark som i första handborde användas för bebyggelse <strong>och</strong> därför ges ett högtmarkutnyttjande på grund av dess värde från regionalsynpunkt samt mark som kan utvecklas till regionalastadskärnor <strong>och</strong> därför borde ges särskilt högt markutnyttjande.Vidare borde mark redovisas som främst borde användasför terminaler <strong>och</strong> störande verksamheter samt sådanasom är beroende av tunga <strong>och</strong> störande transporter.Liksom i tidigare regionplaner borde mark redovisassom ej borde bebyggas på grund av dess regionala bevarandevärde,till exempel den regionala grönstrukturen.Regionala vägar <strong>och</strong> spår borde också redovisas liksomi alla tidigare regionplaner.DE FÖRSTA TRAFIKANALYSERNAI Skiss 99 redovisades också ett antal översiktliga analyser,som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor <strong>och</strong>lokalisering av bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser – för ett givetscenario för hela länet <strong>och</strong> för alternativa framtida trafiknät<strong>och</strong> markanvändning. Analyserna gjordes medden så kallade IMREL-modellen 13 , ett program somfrån ett givet trafiksystem beräknar färdmedelsval,Det andra planalternativet i samrådsunderlaget. Planstruktur 2030,den centrala delen, alternativ P. Ur Regionplan 2000.destinationsval <strong>och</strong> val av lokalisering för boende <strong>och</strong>arbetsplatser. Modellen är översiktlig <strong>och</strong> därför lämpligatt använda i ett tidigt skede i en planeringsprocess.Totalt analyserades elva scenarier med IMREL-modellen,varav ett utgjorde resandet i nuläget år 1997 <strong>och</strong> deövriga tio framtidsscenarier för 2030, som skilde sig åtbland annat med avseende på fördelningen av befolkning<strong>och</strong> av sysselsättning, vägutbyggnader <strong>och</strong> kollektivtrafikutbud.Av analyserna drog vi slutsatserna att befolknings<strong>och</strong>sysselsättningsutvecklingen totalt i länet skulle fåstor betydelse för antalet arbetsresor <strong>och</strong> att den ekonomiskautvecklingen har stor betydelse för fördelningenpå färdmedel <strong>och</strong> reslängder. Kapaciteten skulle behövaöka med upp till cirka 50 procent över Saltsjö-Mälarsnittetför biltrafiken <strong>och</strong> med upp till 30 procent förkollektivtrafiken vid en 40-procentig ökning av befolkning<strong>och</strong> sysselsättning. Utan vägutbyggnad över Saltsjö-Mälarsnittet<strong>och</strong> utan vägavgifter skulle det uppståmycket stor trängsel <strong>och</strong> extremt långa restider. Tendensentill splittring av regionen i en nordlig <strong>och</strong> en syd-
76DEL 2 – PROCESSENlig del skulle därmed förstärkas även om kollektivtrafikenskapacitet ökade.PLANERINGSUNDERLAG TAS FRAMDet tyngsta arbetet med samrådsunderlaget handladeom att ta fram förslag på markanvändning <strong>och</strong> på trafiknätsamt att redovisa konsekvenserna med avseende påförändring av resande <strong>och</strong> tillgänglighet.Sedan de första skisserna presenterats i juni 1999 iSkiss 99 återstod tre kvarts år till dess att samrådsunderlagetskulle vara klart våren 2000. Denna tid skulle användastill att bedöma <strong>och</strong> utvärdera konsekvenserna avSkiss 99 <strong>och</strong> göra nödvändiga förändringar. Nästa stegvar att göra ett mer detaljerat förslag till markanvändning.Därför behövde vi bryta ned siffrorna för bostäder<strong>och</strong> lokalyta samt boende <strong>och</strong> sysselsatta i olika delar avregionen så att mer detaljerade trafikanalyser skulle varamöjliga att göra.Så snart de översiktliga markanvändningsalternativeni Skiss 99 tagits fram under våren 1999 fortsattearbetet med att göra mera detaljerade markanvändningsalternativsom underlag för mer noggranna trafikanalyser.Arbetet bedrevs under slutet av våren <strong>och</strong> börjanav hösten 1999. Under oktober skulle de mer detaljeradetrafikanalyserna inledas.En fråga som diskuterades med stort intresse var hurstor skillnad som egentligen kunde motiveras mellanolika markanvändningsförslag. Befolkningsökningen2000–2030 skulle kunna utgöra 30 procent, men eftersomalla kommuner rimligtvis måste svara för en vissbefolkningstillväxt, kan skillnaden mellan alternativenhögst handla om hur 10–15 procent av befolkningen fördelarsig i regionen år 2030. Frågan var om skillnadernamellan alternativen skulle bli tillräckligt tydliga för attdet skulle vara meningsfullt att gå ut på samråd medflera alternativ.Magnus Carle menade att den högst måttliga skillnadeni markanvändning inte kunde motivera olika trafiknät,som var lämpligast för respektive alternativ. Omolika trafiknät ska diskuteras måste det också finnas andramotiv för detta.K-alternativet var det som bäst motsvarade såvälkommunernas syn på utvecklingen <strong>och</strong> bäst uppfylldemiljömålen. Om ett enda samrådsalternativ borde väljasborde det likna K-alternativet. Om skillnaderna mellanalternativen i stället skulle markeras tydligare skulle debli mer extrema <strong>och</strong> mindre realistiska?Göran Johnson ansåg att flera alternativ i samrådetändå var att föredra eftersom det skulle ge bättre underlagför diskussion under det kommande samrådet. Debåda alternativen borde göras tillräckligt åtskilda för atttillgodose det kravet. Vi borde också beskriva två alternativavägnät för att stimulera samrådet. Om det intekunde motiveras från trafiksynpunkt kanske det kundemotiveras av andra skäl.Diskussionen om ett eller två planalternativ redovisadesi styrgruppen. Styrgruppen förordade att vi bordegå fram med alternativa förslag <strong>och</strong> undvika låsningar idetta skede. Så blev också vårt beslut. Däremot diskuteradevi inte vid denna tidpunkt hur trafiknäten i så fallskulle se ut. Det borde vi kanske ha gjort.MILJÖALTERNATIV?I september 1999 skrev Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>slän till ledamöterna i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden14 . I skrivelsen ville föreningen uppmärksammanämndens ledamöter på att uppläggningen avregionplanearbetet, såvitt föreningen kunde förstå, intemotsvarade nämndens ambitioner att utnyttja planensom ett redskap i det regionala miljöarbetet. Regionplanearbetethade enligt skrivelsen kommit att fokuseraspå åtgärder för att nå ekonomisk tillväxt <strong>och</strong> kompetenshöjningmedan miljöfrågorna mer <strong>och</strong> mer behandladessom en restpost.Vi kunde inte riktigt förstå att Naturskyddsföreningenredan i detta relativt tidiga skede kunde dra så-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG77dana slutsatser. Arbetet med att utforma alternativ hadebara inletts <strong>och</strong> det var ännu långt kvar till det färdigasamrådsunderlaget. Var skrivelsen verkligen allvarligtmenad eller var det egentliga syftet att positionera Naturskyddsföreningen?Kanske var det så att man insågatt det skulle bli svårt att få gehör för ett renodlat miljöalternativi den process som kontoret hade inlett, somtill stor del byggde på att få en kommunal förankring förförslagen?Under hösten 1999 gav kontoret trots allt en konsultgruppi uppdrag att förutsättningslöst belysa möjligheternaför att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.En av de åtgärder som gruppen rekommenderade15 var en inre tvärled i Ålstensledens läge i stället fören yttre. Den skulle bäst passa det mer koncentrerademarkanvändningsalternativet K. Vi beslöt därför attpröva inre tvärleden i det alternativet.Enligt vår arbetsplan skulle vi dessutom hinna medatt generera ett mellanalternativ innan de slutliga alternativenskulle presenteras på våren. Olika alternativ tilltrafiknät skulle prövas <strong>och</strong> konsekvenserna analyseras.Hela arbetet med att ta fram olika alternativ skulle alltså,inklusive Skiss 99, omfatta tre steg. I själva verketblev det fyra steg!TVIVEL PÅ VÄGALTERNATIVI oktober inleddes analyserna av de mera detaljeradeförslagen K <strong>och</strong> P. De skulle analyseras för såväl 2015som 2030 <strong>och</strong> med scenarierna Bas <strong>och</strong> Hög. Effekternaav bilavgifter skulle analyseras genom känslighetsanalyser.Samtidigt skulle justeringar av alternativen påbörjasinför de slutgiltiga analyserna i december.Vid besök i kommuner i nordostsektorn framfördestveksamhet om vägalternativen. Den politiska majoriteteni Täby hade nyligen ändrat uppfattning om Norrortsleden.Numera krävde samtliga sex nordostkommuneren snar utbyggnad av Norrortsleden som en delav Yttre tvärleden. Någon diskussion om Inre tvärledenhade inte förts på allvar i regionen sedan 1970-taletsbörjan. Om vi skulle föra fram det alternativet skulle viriskera att en mångårig diskussion skulle fördröja nödvändigvägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighetsom nåtts kunde på nytt raseras.När de mer detaljerade förslagen <strong>och</strong> resultaten avtrafikanalyserna redovisades i styrgruppen för regionplanenden 25 november 1999 fördes även där starka tvivelfram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvärleden<strong>och</strong> även Kungsholmenbanan i samrådsförslaget.Vi borde inte ”lansera” förslag som skulle riskera attkullkasta den enighet som ändå var på väg att uppnåskring det Tredje spåret respektive Yttre tvärleden.Detta var ett bekymmer för tidplanen. Om Inre tvärleden<strong>och</strong> eventuellt andra objekt skulle ändras i trafiknätenskulle det innebära förseningar i arbetet. I RPgruppenansåg vi att vi borde kunna föra fram olikaalternativ som diskussionsunderlag i samrådet utan attdet skulle uppfattas som ett ställningstagande. Vi beslötatt göra ett ytterligare försök att få med Inre tvärleden.Den känsliga frågan om alternativa vägnät diskuteradesvid ett morgonmöte på Rosenön i början på december1999. Närvarande var landstingsrådet Elwe Nilsson,vägdirektören Hans Rode samt Bo Malmsten <strong>och</strong>Magnus Carle från Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.Resultatet av mötet blev att Inre tvärleden skulle utgå ursamrådsunderlaget. Båda samrådsalternativen skulle hasamma vägnät med Yttre tvärleden. Detta skulle ocksåpåverka kollektivtrafiknätet eftersom busstrafik förutsattestrafikera tvärlederna. Förändringarna av trafiknätenskulle innebära att analysresultaten skulle försenasmed två till tre veckor. Därmed skulle även arbetetmed konsekvensbedömningarna försenas i motsvarandegrad. Det skulle bli en allt snävare tidplan mot slutetav processen.För att presentera innehållet i den kommande regionplanenskrevs under jul- <strong>och</strong> nyårsuppehållet enpromemoria, där de mest strategiska frågorna lyftes
78DEL 2 – PROCESSENfram. Den skulle presenteras för Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenvid sammanträdet den 18 januari. En bredgenomgång med styrgruppen av hela samrådsunderlagetför Regionplan 2000 inklusive trafikfrågorna planeradestill den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjöbaden.Valet av mötesplats var ägnat att mana fram enny regional anda av samförstånd.I mitten av februari kunde det första dokumentetdelas för synpunkter inom kontoret. Ett separat dokumentsom skulle redovisa trafikfrågorna i regionplanenskulle delas samtidigt.I mitten av februari hade ungefär hälften av regionplanedokumentetskrivits. Ett första koncept sändes uttill nämndens sammanträde i februari för information.Fortfarande saknades dock vissa avsnitt. Ett möte höllsockså med de politiska sekreterarna. Intrycket från redovisningarnavar att materialet måste fokuseras mer påde viktigaste frågorna.I februari 2000 skrev Naturskyddsföreningen i<strong>Stockholm</strong>s län på nytt till ledamöterna i Regionplane<strong>och</strong>trafiknämnden 16 . Föreningen hade tagit del av detutsända konceptet till regionplan <strong>och</strong> bedömde att planenskulle bidra till att miljösituationen försämrades istället för att miljömålen skulle uppnås. Genom arbetetmed den strategiska miljöbedömningen hade föreningenuppmärksammats på att vägtrafikens utsläpp av koldioxidkunde öka med 10–15 procent fram till 2015 istället för att minska. Föreningens slutsats var att planenborde återremitteras. Skrivelsen ledde dock inte till någonsärskild reaktion i nämnden.En andra version skulle redovisas för styrgrupp <strong>och</strong>nämnd i slutet av mars. För första gången skulle ocksåkartorna finnas med i en bilaga.DE FEM SAMRÅDSRAPPORTERNASamrådsunderlaget bestod av fem separata rapporter <strong>och</strong> ensammanfattning.De kommunala synpunkter som inhämtats genom enkäterna1999, analyser av de preliminära planskisserna iSkiss 99, synpunkter som förts fram i styr- <strong>och</strong> referensgrupperpå detta material <strong>och</strong> annat kunskapsunderlagsamt resultatet av konsekvensbedömningarna låg bakomutformningen av de förslag som presenterades isamrådsunderlaget 2000.Inriktningen, att utforma underlaget för samrådetsom separata skrifter som tillsammans gav underlagför en regional utvecklingsplan, växte successivt fram.Under planeringsprocessen redovisades arbetet vid ettflertal tillfällen i kontorets vetenskapliga råd, vilket gavvärdefulla råd som stöd för arbetet. Samrådsunderlagetbestod av fem separata rapporter:•Regionplan 2000•Trafiken i Regionplan 2000•Ekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration•Kompetensutveckling <strong>och</strong> FoU•ÖstersjöperspektivetREGIONPLAN 2000 OCH TRAFIKENI REGIONPLAN 2000De två rapporterna Regionplan 2000 <strong>och</strong> Trafiken i Regionplan2000 var de två delar som behandlade de ”traditionellaregionplanefrågorna”. Rapporterna beskrevregionens problem <strong>och</strong> möjligheter. Några av problemengällde befolkningstillväxten, som medförde att bo-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG79stadsbyggandet inte höll jämna steg med behoven. Denväxande trafiken ledde till sjunkande framkomlighet påinfarterna. Utbyggnaden av nya spår <strong>och</strong> vägar i regionenhade inte kunnat ske i samma takt som behovet avdem hade ökat. Behovet av nya utbildningsplatser växtesnabbare än utbyggnaden av universitet <strong>och</strong> högskolor.I framtiden skulle regionen bättre behöva tillgodosede krav som tillväxten ställer på en tillräcklig infrastruktur<strong>och</strong> ett tillräckligt bostadsbestånd. Detta behövdesamtidigt ske med hänsyn till de krav en långsiktigt hållbarutveckling ställer.Enligt Regionplan 2000 var det realistiskt att räknamed en betydande befolkningstillväxt också fortsättningsvis.Regionplan 2000 utgick från betydligt högrebefolkningstillväxt än Regionplan 1991. De två scenariernaför befolkningstillväxten – Bas <strong>och</strong> Hög – redovisadessom utgångspunkter för regionens långsiktiga planering.Det totala resandet under högtrafik beräknades ökamed drygt en procent per år. Det totala resande beräknadesdärför fram till år 2015 komma att öka med cirka25 procent <strong>och</strong> till 2030 med drygt 40 procent. Biltrafikenväntades öka med hela 76 procent medan kollektivtrafikensökning stannade vid 25 procent.STRATEGIER FÖR ATT UTVECKLA REGIONENI Regionplan 2000 föreslogs ett antal strategiska inriktningarför regionens fortsatta utbyggnad som syftar tillatt tillsammans verka i riktning mot att de överordnademålen nås:• Utnyttja den redan byggda staden effektivare• Utveckla olika delar av regionen• Utveckla en flerkärnig regionstruktur•Bevara <strong>och</strong> utveckla den regionala grönstrukturen• Säkerställ en hållbar vattenförsörjning• Planera för bra närservice <strong>och</strong> en bra centrumstruktur•Öka resurserna för högre utbildning <strong>och</strong> forskning• Effektivisera energianvändningen i regionen• Samordna planeringen av kollektivtrafik <strong>och</strong>bebyggelse• Samverkan mellan alla trafikslag är nödvändig• Skilj förbifartstrafiken från infartstrafiken• Utveckla spårsystemen• Underlätta näringslivets transporter• Utveckla den internationella tillgängligheten•Främja en levande <strong>och</strong> långsiktigt uthållig skärgårdVidare redovisades planens konsekvenser <strong>och</strong> möjligheternatill att genomföra den.För den fysiska strukturen redovisades de två planalternativenK <strong>och</strong> P, med två alternativa inomregionalafördelningar av befolknings- <strong>och</strong> bebyggelseutvecklingen.Det ena alternativet hade en planstruktur med merkoncentrerad inriktning, det andra en mer perifer. Detvå alternativen förutsatte två olika kollektivtrafiksystem,ett mer baserat på tunnelbanor, ett mer på pendeltåg.Rapporten Trafiken i Regionplan 2000 gav en fördjupadbild av trafikutvecklingen i ett historiskt perspektiv<strong>och</strong> med några framtidsperspektiv. I rapportendiskuterades framtidens trafikutveckling, utvecklingenav kollektiv- <strong>och</strong> vägtrafiksystemen, tillgänglighetensförändringar, trafikens påverkan på miljön samt hur förbättringarav transportsystemet kunde genomföras. Ettalternativ med vägavgifter <strong>och</strong> dess konsekvenser redovisades,men något sådant system föreslogs inte.EKONOMISK TILLVÄXT, FÖRNYELSE OCH INTEGRATIONRapporten ”Ekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration”behandlade <strong>Stockholm</strong>sregionens förmåga atthävda sig i den internationella konkurrensen mellanstorstadsregioner. Elisabeth Krausz var ansvarig fördenna rapport. Budskapet var att det inte längre går attkonkurrera med enbart infrastruktur <strong>och</strong> välutbildadarbetskraft eftersom detta finns i de flesta storstäder.
80DEL 2 – PROCESSENRapporten diskuterade <strong>Stockholm</strong>sregionens förmågaatt hävda sig i en allt hårdare konkurrens mellanstorstäder <strong>och</strong> att etablera <strong>och</strong> upprätthålla förbindelsermed viktiga utvecklingscentra i hela världen. Under1990-talet hade hinder för handel <strong>och</strong> för människorsrörlighet undanröjts. Flera betydelsefulla marknaderhade avreglerats. Informations- <strong>och</strong> kommunikationsteknikenhade slagit igenom på bred front i hela samhällslivet.Detta hade gett upphov till en mycket snabb<strong>och</strong> genomgripande strukturomvandling. Regionensnäringsliv blir alltmer specialiserat. Denna specialiseringförväntades bli väsentligt mer utpräglad framöver,<strong>och</strong> ge upphov till ytterligare konkurrens mellan regionerom verksamheter som skapar tillväxt.<strong>Stockholm</strong>sregionen var, liksom andra regioner, ensjälvständig marknad. Regionen hade den i särklassstörsta <strong>och</strong> tätaste hemmamarknaden i Sverige <strong>och</strong> demest rikhaltiga förbindelserna med viktiga regioner utomlands17 . Därför finns <strong>och</strong> uppstår näringar i <strong>Stockholm</strong>sregionensom annars inte skulle existera i vår delav världen. Dessa näringar sprids så småningom ut i landet.Rapporten föreslog strategier för att utveckla <strong>Stockholm</strong>sregioneni den ökande konkurrensen. Regionenborde sträva efter att bli en central plats i Östersjöområdetför idéer, finansmarknad, telekomutveckling<strong>och</strong> vetenskapligt utbyte. Men framförallt borde regionensträva efter att erbjuda en god innovationsmiljö. Attfrämja innovationer, innebär att ge ett bra klimat för attutveckla kunskaper, teknik, tjänster, produkter <strong>och</strong> affärer.Rapporten utvecklade vidare ett antal konkretaförslag i denna riktning.KOMPETENSUTVECKLING OCH FOURapporten Kompetensutveckling <strong>och</strong> FoU behandladebetydelsen av kompetens, beskrev läget i regionen <strong>och</strong>omvärlden i detta avseende samt redovisade ett antalförslag till åtgärder. Att utveckla kompetens, forskning<strong>och</strong> utbildning/FoU var enligt rapporten strategisktviktigt för <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> därför en del i denregionala utvecklingsplanen. Ulla Moberg ansvarade tillen början för arbetet med rapporten. Hon ersattes senareav Börje Wredén.Rapporten beskrev läget så att regionen för närvarandehade en hög kompetens, som dock var på väg atturholkas. Regionens ungdomar gavs inte i tillräckligomfattning den kvalificerade kompetens som dagens<strong>och</strong> morgondagens näringsliv behöver. Utbildningssystemetborde ses som en helhet, från grundskola tilluniversitet. En stor mängd åtgärder <strong>och</strong> ett utvecklatsamarbete mellan regionens aktörer på utbildningsområdetskulle behövas för att <strong>Stockholm</strong>sregionen i framtidenska kunna hävda sin ställning gentemot andra regioner<strong>och</strong> samtidigt ge invånarna mer jämlika förutsättningar.Inom utbildningsområdet var det från ettregionalt perspektiv framför allt fyra insatser som ansågsvara särskilt angelägna:•att regionen tillfördes fler utbildningsplatser viduniversitet <strong>och</strong> högskolor•att tillgängligheten till eftergymnasiala studierökade i de områden <strong>och</strong> för de grupper som idagär eftersatta•att en permanent organisation infördes för kvalificeradyrkesutbildning•att regionens universitet fick förutsättningar att blimer internationella.Den springande punkten var antalet utbildningsplatser.Fler utbildningsplatser sågs som en förutsättning för attregionens näringsliv skulle kunna få den kvalificeradearbetskraft som det behöver – idag <strong>och</strong> inför framtiden –<strong>och</strong> samtidigt en förutsättning för att sprida utbildningsmöjligheteri regionen <strong>och</strong> för att internationaliserahögskoleutbildningen.Ett av de viktigaste insatsområdena gällde tillgångenpå högskoleplatser. Vi kunde konstatera att Stock-
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG81ÖSTERSJÖPERSPEKTIVETAstraZeneca i Södertälje satsar varje år betydande summor påforskning <strong>och</strong> utveckling.holmsregionen var underförsörjd <strong>och</strong> hade färre högskoleplatserän vad som motiverades av befolkningensstorlek <strong>och</strong> långt färre än vad den kvalificerade arbetsmarknadenefterfrågade. Detta ledde både till att antagningspoängenhär var högre än vid andra universitet <strong>och</strong>högskolor <strong>och</strong> att ungdomarna i regionen i mindre utsträckningän ungdomar i andra regioner gick vidare tillhögre studier. Regionen behövde uppskattningsvis etttillskott på 15 000–20 000 nya utbildningsplatser, för attde ungdomar som finns i regionen idag skulle få sammamöjligheter som ungdomar i andra län att komma in påen högskola <strong>och</strong> för att regionen ska klara konkurrensenmed andra storstadsregioner.För att tillgodose utbildningsbehovet med den förväntadebefolkningsökningen skulle därutöver 12 000 –23 000 årsstudieplatser inrättas i regionen under dekommande 30 åren. Utbudet av högskoleutbildning i regionenkunde alltså behöva fördubblas!Trots utbyggnaden av Södertörns högskola <strong>och</strong> etableringav högskolefilialer i den södra länsdelen fannsockså en påtaglig obalans mellan regionens olika delarnär det gäller tillgänglighet till högre utbildning. Nyahögskoleplatser borde därför främst förläggas till deunderförsörjda delarna av regionen.Rapporten Östersjöperspektivet 18 innehöll en kortfattadbeskrivning av Östersjöområdet inklusive en överblickav organisationer <strong>och</strong> pågående samarbeten inomområdet. Hans Hede var ansvarig för denna delrapport.Den innehöll vidare förslag på vad som borde göras påhemmaplan för att stärka <strong>Stockholm</strong>sregionens rollinom Östersjöområdet. Rapporten tog också upp behovetav samverkan med andra parter inom Östersjöområdetför att främja utvecklingen inom hela området.Östersjöområdet bedömdes enligt rapporten ha storutvecklingspotential.Östersjöperspektivet handlade enligt rapporten bådeom att utveckla <strong>Stockholm</strong>sregionen som centrum iÖstersjöområdet <strong>och</strong> om att utveckla hela Östersjöområdet.Tidsperspektivet för detta borde vara mycketlångsiktigt.Vi bedömde att EU inom en tioårsperiod kunde varautvidgat <strong>och</strong> omfatta även Polen, Estland, Lettland <strong>och</strong>Litauen samt några andra länder utanför Östersjöområdet.Detta kommer att ske redan 2004!Utvidgningsprocessen sågs som positiv för att bidratill ökad stadga inom hela Östersjöområdet <strong>och</strong> för attskynda på utvecklingen av demokrati <strong>och</strong> marknadsekonomii kandidatländerna. Osäkerheten om utvecklingeni Ryssland var dock större. En stabilisering avsituationen i Ryssland ansågs vara av stor vikt för helaÖstersjöområdets utveckling samt för EU i övrigt.<strong>Stockholm</strong>sregionen ansågs i rapporten ha en naturligroll som storstad i centrala Östersjöområdet med enlång tradition av välutvecklade kontakter inom näringsliv,vetenskap, kultur, politik <strong>och</strong> offentlig förvaltning.<strong>Stockholm</strong>sregionens relativt perifera läge förändras iett utvidgat EU. Detta bedömdes förstärka möjlighetenatt utveckla <strong>Stockholm</strong>sregionen som ett centrum inomÖstersjöområdet. Ett Östersjöperspektiv på Stock-
82DEL 2 – PROCESSENholmsregionens framtid betydde enligt rapporten tvåsaker:• Dels borde planering <strong>och</strong> utveckling av regioneninriktas på att förstärka <strong>och</strong> utveckla <strong>Stockholm</strong>sregionensom ett centrum. Alla insatser som gjordesför att stärka <strong>Stockholm</strong>sregionen i den globalakonkurrensen skulle också stärka regionen i ettÖstersjöperspektiv. Vissa riktade insatser bordekopplas till Östersjöområdet.• Dels gällde det att bidra till hela Östersjöområdetsutveckling genom utökat samarbete. Det gällde attstärka <strong>och</strong> dra nytta av de skillnader <strong>och</strong> olikhetersom fanns mellan dessa regioner.En utveckling av <strong>Stockholm</strong>sregionen som ett centrum iÖstersjöområdet kunde huvudsakligen ske genom insatserpå hemmaplan <strong>och</strong> med förbättrat samarbetemellan olika aktörer inom vår egen region. Uppbyggnadsperspektivetskulle å andra sidan kräva omfattandesamarbete inom hela det stora Östersjöområdet meddeltagande av en mängd parter på olika nivåer.Ett Östersjöperspektiv på <strong>Stockholm</strong>sregionens planering<strong>och</strong> utveckling borde å ena sidan innebära attplanering <strong>och</strong> andra insatser syftar till att stärka <strong>Stockholm</strong>sregionenskonkurrenskraft inom Östersjöområdet.Å andra sidan skulle <strong>Stockholm</strong>sregionen engagerasig starkt i ett samarbete med andra parter inom Östersjöområdeti syfte att bygga upp <strong>och</strong> förbättra helaÖstersjöområdet. Detta samarbete borde vara brett <strong>och</strong>syfta till att få Östersjöområdet att fungera som en delregioni ett utvidgat EU. Fastän Ryssland inte var kandidatlandtill EU innefattades här även ett utvidgat samarbetemed nordvästra Ryssland.
REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG83Bostäder, kollektivtrafik <strong>och</strong>utbildning är tre prioriteradeområden i RUFS.Stadsbebyggelsen förtätas, här med studentbostäder på en trång tomt på Södermalm.Tvärbanan byggs ut i etapper.Studenter på Södertörns högskola.
Plankartan i RUFS 2001.
2.4Från samrådsunderlagtill RUFS 2001SAMRÅDET KRING RUFSRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden beslöt den 2 maj 2000att – som brukligt är utan eget ställningstagande – sändaRegional utvecklingsplan för <strong>Stockholm</strong>s län (RUFS)på samråd <strong>och</strong> remiss. Remisstiden blev sex månader,från den 20 maj 2000, när rapporterna skickades ut tilldrygt 300 remissinstanser, till den 20 november sammaår.Samrådsunderlaget bestod av fem separata rapporter.Rapporterna var utarbetade i delvis separata processer.Trafiken i Regionplan 2000 var en fördjupning avtrafikfrågorna i regionplanen, medan de övriga rapporternavar sinsemellan ganska svagt integrerade. I dencentrala redaktionsgruppen hade vi sett till att det inteskulle finnas direkta motsättningar mellan innehållet ide olika rapporterna. Men mycket mer samordnade änså var de knappast. Ändå kan man nog säga att de olikaperspektiven gav starkt stöd åt varandra. Det var någotsom vi märkte, inte minst under den sex månader långasamrådsprocessen.Som vanligt ordnades många möten, seminarier <strong>och</strong>andra aktiviteter under samrådstiden. Kontorets medarbetaredeltog i ett hundratal möten, som i några fallordnades av oss själva, men i de flesta fall av kommuner<strong>och</strong> andra organisationer. Möten hölls bland annat medkommunala politiker från länet eller från grannlänen,riksdagsledamöter från länet, kommunala <strong>och</strong> statligatjänstemän, lokala eller regionala partiorganisationer ilänet, näringslivet <strong>och</strong> ideella organisationer. Fyra mötenriktade sig till allmänheten.Vi tryckte också sammanfattningar <strong>och</strong> annat informationsmaterial.Dessutom lades hela materialet ut påInternet. Materialet gjordes sökbart via olika ledord <strong>och</strong>genom fritextsökning, så att den som var särskilt intresseradlättare kunde hitta det denne var ute efter. Vidarefanns interaktiva kartor utlagda på hemsidan. Detta varinte minst värdefullt eftersom det tryckta samrådsmaterialetvar så omfattande. De fem rapporterna omfattadetillsammans omkring 400 sidor. Det skulle också varamöjligt att komma med synpunkter direkt via Internet,
86DEL 2 – PROCESSENmen det visade sig inte bli någon särskilt använd kanal.Att lägga ut det omfattande kartmaterialet på Internetinnebar för oss också en teknisk utveckling. Det nyavar att kartorna inte bara kunde hämtas hem som färdigabilder, utan att de olika informationsskikten kundeläggas på eller klickas bort av användaren själv. På så sättkunde var <strong>och</strong> en själv välja ut den kartinformation somman ville presentera, eller lägga ihop information påhelt nya sätt.Redan vid samrådsmötena stod det klart att breddeni samrådsunderlaget var en styrka. Det var lätt att argumenteraför att internationell konkurrenskraft var avgrundläggande betydelse för regionens utveckling <strong>och</strong>att utvecklingen i Östersjöområdet var särskilt viktig.Att regionens kunskapsbaserade näringsliv behövermånga välutbildade människor <strong>och</strong> kvalificerad forskning<strong>och</strong> därmed mer resurser till universitet <strong>och</strong> högskolorvar lika tydligt. Det var också värdefullt att kunnalyfta fram transportsystemets sammanhållande roll föratt regionen skulle kunna dra full nytta av sin storlek <strong>och</strong>därmed bidra till både den sociala <strong>och</strong> ekonomiska utvecklingen.De olika delarna i samrådsunderlaget kompletteradehelt enkelt varandra på ett utmärkt sätt.Också andra organisationer spred information undersamrådet. Handelskammaren gjorde en egen internsamrådsprocess genom sina underavdelningar, där ettomfattande material togs fram. Naturskyddsföreningeni <strong>Stockholm</strong>s län tryckte en egen 16-sidig broschyr, ”Regionplanpå villovägar?”UTSPEL FRÅN MILJÖSIDANI regel brukar de flesta remissvaren komma in mot slutetav remisstiden, för att man skall kunna slipa på sina synpunkterså länge som möjligt. I kommunerna finns dessutomden politiska processen i nämnderna som ofta tarlång tid. Flera kommuner valde också att skriva gemensammasvar, eller att i varje fall ta fram ett gemensamtunderlag, vilket också tar mer tid i anspråk. Så arbetadetill exempel Södertörnskommunerna, UNO-kommunernai nordost <strong>och</strong> fem kommuner i nordväst som ocksåbrukar samarbeta – 4 S + J – det vill säga <strong>Stockholm</strong>,Solna, Sundbyberg, Sollentuna <strong>och</strong> Järfälla. <strong>Stockholm</strong>sstads nämndbehandling brukar alltid ta extra lång tid,<strong>och</strong> även den här gången fick flera remissinstanser begäraförlängd remisstid.Därför var det något överraskande när två remissvarkom in redan i början på september, flera månader föreremisstidens utgång, <strong>och</strong> med bara några dagars mellanrum.De kom från Naturvårdsverket <strong>och</strong> från Naturskyddsföreningeni <strong>Stockholm</strong>s län, som också gjordepressmeddelanden om sina yttranden. Syftet var naturligtvisatt med sina remissvar kunna påverka andra organisationerinnan de ännu var färdiga med sina synpunkter.Båda organisationerna var också starkt kritiska motRUFS.Naturvårdsverket valde att enbart lämna synpunkterpå trafikfrågorna 1 . Verket ansåg att den strategiskamiljöbedömningen inte fyllde kraven för att genereraalternativ <strong>och</strong> identifiera olika strategiska val. Verketanförde att intrång i natur- <strong>och</strong> kulturmiljöer bagatelliserades<strong>och</strong> att bullereffekterna inte nämndes. Verketförordade att miljöstyrande trängselavgifter <strong>och</strong> att ettmer heltäckande kollektivtrafiknät borde införas i ställetför nya vägar.Naturskyddsföreningen hade liknande synpunkter<strong>och</strong> ansåg att samrådsunderlaget behövde omarbetas igrunden för att kunna fungera som underlag för enkommande regionplan 2 .Naturskyddsföreningens synpunkter var väntade,med tanke på den kampanj som föreningen hade bedrivitunder hela processen. Men på Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontoret ansåg vi att Naturvårdsverkets yttrandebåde var osakligt <strong>och</strong> agitatoriskt på ett sätt som knappastborde anstå ett statligt verk. Vi reagerade mot insinuationernaom att trafiklösningarna var baserade påtidiga låsningar <strong>och</strong> inte på studerade alternativ samt
FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200187mot underkännandet av den strategiska miljöbedömningen.Verket hade haft en egen representant i den referensgruppsom hade följt detta arbete <strong>och</strong> hade där intealls framfört den kritik som verket nu gav uttryck för,utan hade tvärtom framhållit att kontorets arbete varitbåde seriöst <strong>och</strong> omfattande. Det var också den slutsatsman kunde dra av den dokumentation som senare gjordesi det så kallade SAMS-projektet, som bedrevs i samarbetemed bland annat Naturvårdsverket.Vi hade också en helt annan syn än Naturvårdsverketpå orsakssambanden mellan trafiksystem <strong>och</strong> miljöeffekter.Verket ansåg att trafiklösningarna i Regionplan2000 skulle medföra ökade utsläpp när de i stället skulle behövaminska. Enligt vår syn skulle utsläppen öka oavsetthur trafiksystemet utformades på grund av det växanderesbehovet som framförallt beror på befolkningsutvecklingen<strong>och</strong> den ekonomiska tillväxten. Det enda verkningsfullamedlet att minska utsläppen skulle därför vara attställa hårda krav på fordonens miljöegenskaper, någotsom tydligt framgick, både av samrådsunderlaget <strong>och</strong> avrapporten Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem bli miljömässigtuthålligt? 3 . Sådana åtgärder ligger dock utanför <strong>regionplanering</strong>ensräckvidd, men faller på Naturvårdsverketseget ansvarsområde. Naturvårdsverket kändenaturligtvis mycket väl till detta, eftersom de följt arbetetingående.HANDELSKAMMAREN SVARAR SNFDet var inte bara vi på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretsom reagerade på Naturvårdsverkets yttrande. Det gjordeäven <strong>Stockholm</strong>s Handelskammare. I ett öppet brev 4från biträdande direktören Anna Wersäll till Naturvårdsverketsgeneraldirektör Lars-Erik Liljelund ifrågasatteHandelskammaren det lämpliga i att ett statligtverk ägnade sig åt lobbying <strong>och</strong> pamflettskrivande. Verketframförde enligt Handelskammaren ”idéer som brukarförespråkas av mindre serösa organisationer, såsomutbyggnad av cykelbanor <strong>och</strong> miljöstyrande bilavgiftersom bot på <strong>Stockholm</strong>s trafikproblem”. Enligt Handelskammarenvisade Naturvårdsverkets påståendenatt verket inte hade tagit del av Regionplanekontoretsmaterial, som konstaterat att bilavgifter skulle ha enmycket marginell inverkan på trafikmängderna. Handelskammarenefterlyste ”ett större mått av seriositetfrån ett statligt verk, i synnerhet när det gäller att svarapå en remiss som behandlar utvecklingen i landets viktigastetillväxtregion”.Lars-Erik Liljelund, som för övrigt tidigare varit anställdsom naturvårdschef på Naturskyddsföreningen,svarade Handelskammaren en månad senare 5 , med attdet ingick i verkets instruktion att vara pådrivande imiljöarbetet <strong>och</strong> han stod fast vid verkets synpunkterfrån remissyttrandet.I den politiska slutbehandlingen i kommunerna vardebatten ibland het. Vänsterpartiet i <strong>Stockholm</strong>s stadgick vid årsskiftet 2000/2001 ut med ett pressmeddelandesom totalt dömde ut regionplanen. ”Den nu framtagnaregionplanen kommer att omöjliggöra att de nationellamiljömålen nås. I princip kan ett antagande avplanen tolkas som ett trots mot ett fattat riksdagsbeslut<strong>och</strong> ett brott mot Miljöbalken” skrev Margareta Olofsson(v) i pressmeddelandet.HELHETSINTRYCKET POSITIVTNär remisstiden gick ut hade det kommit in 174 remisssvar.Naturvårdsverkets <strong>och</strong> Naturskyddsföreningensansträngningar fick inte något större genomslag i remissyttrandenfrån andra organisationer. Visserligenägnades frågan om bilavgifter visst intresse bland en delremissinstanser. Men man kan knappast säga att förslagetfick stöd bland de tyngre remissinstanserna <strong>och</strong> inteen enda kommun förordade avgifter. Nästan samtligakommuner i länet <strong>och</strong> en lång rad andra organisationerställde sig bakom Yttre tvärleden <strong>och</strong> Förbifart <strong>Stockholm</strong>.
88DEL 2 – PROCESSENFlertalet remissinstanser instämde tvärtom helt ellerdelvis i inriktningen i RUFS. De flesta var både positivatill det breda perspektivet <strong>och</strong> till försöket att ge enhelhetssyn på utvecklingen. De kritiska synpunkternagällde att vissa sakområden inte behandlats eller fått ettför litet utrymme i RUFS. Givetvis fanns det förståsockså nu en grupp remissinstanser som var kritiska tilltrafikförslagen.Remissinstansernas synpunkter redovisades successivtför nämnden. Redan vid sammanträdet i decembergjordes muntligt en första översiktlig redovisning av inkomnasvar. Vid nämndsammanträdena i januari 2001gavs sedan en mer ingående redovisning av synpunkternasinriktning <strong>och</strong> i februari 2001 redovisade vi ocksåmuntligt hur kontoret ställde sig till synpunkterna. Allainkomna yttranden lästes av lektörer, yttrandena sammanfattades<strong>och</strong> synpunkterna sorterades ämnesvis.Kontoret anlitade åter Björn Alfredsson som huvudredaktörför den samrådsredogörelse som utarbetades 6 .SLUTLIG BEARBETNINGMed utgångspunkt i de synpunkter som framfördes undersamrådet lade kontoret i sitt tjänsteutlåtande den1 mars 2001 fram förslag till direktiv för hur samrådsunderlagetskulle ändras <strong>och</strong> kompletteras till ett färdigtförslag till regional utvecklingsplan.Mot bakgrund av det omfattande stöd som förslagetfått under samrådet bedömde kontoret att det fortsattaplanarbetet borde inriktas på att färdigställa den regionalautvecklingsplanen inom ramen för den gällandetidplanen. Kontoret föreslog därför att Regionplane<strong>och</strong>trafiknämnden skulle besluta att uppdra åt kontoretatt snarast utarbeta ett förslag till Regional utvecklingsplanför <strong>Stockholm</strong>sregionen i enlighet med vad somangavs i kontorets tjänsteutlåtande för utställning enligtPlan- <strong>och</strong> bygglagens regler om regionplan.Remissynpunkterna gav enligt kontoret anledningtill att utveckla olika delar av utvecklingsplanen. Defunktionella sambanden med omgivande kommuner<strong>och</strong> län borde till exempel redovisas tydligare än isamrådsunderlaget. Visionen om en långsiktigt hållbarsamhällsutveckling i <strong>Stockholm</strong>sregionen samt möjliga<strong>och</strong> för <strong>regionplanering</strong>en relevanta åtgärder för attuppnå målen borde beskrivas tydligare. Likaså bordenationella <strong>och</strong> regionala miljömål redovisas liksom möjlighetenatt genom <strong>regionplanering</strong>en bidra till attnärma sig dem. Frågan om miljökvalitetsnormer <strong>och</strong><strong>regionplanering</strong>ens roll i detta sammanhang behövdeutvecklas, liksom beskrivningarna kring trafikens miljö<strong>och</strong>hälsopåverkan.Den strategiska inriktningen borde enligt kontoret isak ligga fast. De olika delstrategierna från samrådsdokumentenbehövde dock integreras <strong>och</strong> sammanfattasi en sammanhållen skrift för att vinna ökad tydlighet.Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förutsättningarnaförändrats genom att såväl befolkning somsysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög. Deborde därför ses över mot bakgrund av aktuella nationellabedömningar <strong>och</strong> läggas till grund för utvecklingsplanen.Fördelningen av bostadsbyggande mellan kommunernaborde också anpassas till vad kommunernaangett, så långt detta var möjligt.Inriktningen mot en flerkärnig region borde behållas.Det fanns ett starkt stöd bland remissinstanserna fördetta. Däremot skiljde sig uppfattningarna något, närdet gällde vilka potentiella kärnor som borde pekas ut.De båda kärnalternativen i samrådsunderlaget skulledärför behöva smältas samman. Vi gjorde bedömningenatt ett alternativ som innehöll flertalet kärnor frånP-alternativet <strong>och</strong> även inkluderade Södertälje som enkärna skulle ha bäst förutsättningar att få ett brett stöd.Kollektivtrafiknätet borde ges ungefär samma omfattning<strong>och</strong> innehåll för år 2030 som i samrådsunderlagetmedan det för 2015 även kunde redovisas ett merresursanpassat nät. På vissa punkter gav remissvaren entydigasvar om hur det slutgiltiga trafiknätet borde se ut.
FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200189En förstärkning av spårkapaciteten i Getingmidjan meden pendeltågstunnel med två spår genom City borde tillexempel redovisas i planen. Om detta var remissinstansernamycket eniga. Det fanns enligt kontoret stöd föratt en pendeltågslinje borde avgrenas till Täby <strong>och</strong> atten tunnelbana på lång sikt behövdes mellan Kungsträdgården<strong>och</strong> Nacka.På andra punkter bedömde kontoret att det krävdesytterligare utredningar. Den närmare sträckningen aveventuella spårförbindelser till nord-, nordväst- <strong>och</strong>nordostsektorn behövde enligt kontoret sålunda analyserasmer ingående liksom en eventuell spårväg påsträckan Älvsjö-Fruängen-Kungens kurva-Skärholmen-Flemingsberg.Enligt kontorets uppfattning borde vidare det föreslagnavägnätet, inklusive Förbifart <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> helaRingen, med smärre justeringar läggas till grund för detkommande utställningsförslaget. Att utvecklingen avny drivmedelsteknik var en av de viktigaste förutsättningarnaför att komma tillrätta med de olägenhetersom dagens fordon orsakar borde enligt kontoret samtidigtframhållas. Det senare var en tydlig signal till staten<strong>och</strong> Naturvårdsverket.INGEN NY FLYGPLATS AKTUELLNågot större stöd för en flygplats på Södertörn fannsinte längre bland remissinstanserna <strong>och</strong> borde därförutgå. Som en konsekvens av detta borde planeringsprocessenför en fjärde rullbana på Arlanda därför påbörjassnarast <strong>och</strong> planeringsberedskap skapas även fören femte rullbana. Som en följd av att planerna på en nyflygplats fallit kunde Bromma flygplats enligt kontoretbehöva behållas. Hur turerna gick i flygplatsfrågan underremisstiden beskriver vi relativt ingående i ett senareavsnitt.Den regionala utvecklingsplanen borde också konkretiserasmed avseende på hur föreslagna åtgärderskulle kunna genomföras. Kontoret borde tillsammansmed berörda aktörer förbereda genomförandet av sådanaförslag som redan hade en bred förankring. Dettagällde framförallt inom det ekonomiska avsnittet <strong>och</strong> endel av förslagen som gällde kompetensutveckling <strong>och</strong>FoU. När det gällde den fysiska strukturen <strong>och</strong> transportinfrastrukturenvar de slutliga förslagen ännu inteutarbetade.Det borde också anges hur utvecklingsplanen skullehållas aktuell. Enligt kontoret borde landstingsfullmäktigeunder varje mandatperiod ta ställning till utvecklingsplanensaktualitet <strong>och</strong> eventuella behov av översynpå samma sätt som gäller för översiktsplaner.FÖR STOR HÄNSYN TILL KOMMUNERNASSYNPUNKTER?Inför den politiska behandlingen av direktiven för utställningsförslagetfortsatte Naturskyddsföreningen attförsöka påverka regionpolitikerna. I mars 2001 framfördeföreningen sina synpunkter till Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämndens ledamöter <strong>och</strong> ersättare 7 . Föreningenvarnade för att kontoret tog för stor hänsyn till kommunernassynpunkter i sitt tjänsteutlåtande: ”Får manen bra regionplan genom att addera lokala särintressen? AvRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets tjänsteutlåtande framgår attde förslag man redovisar nästan uteslutande bygger på synpunkterfrån kommunerna i länet.” Föreningen bedömdedet som mycket osannolikt att kommunernas synpunktersammantaget skulle ge den bästa lösningen för regionensom helhet. Åter vände sig Naturskyddsföreningenmot Förbifart <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> förordade i stället en inretvärled. Man menade att det breda stödet för förbifartensnarast berodde på avsaknaden av alternativ i samrådet.Det var naturligtvis utsiktslöst av Naturskyddsföreningenatt försöka få Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden,med en rad inflytelserika kommunalråd <strong>och</strong> andrakommunpolitiker, att helt gå emot de kommunala synpunkterna.Skrivelsen var en bekräftelse på att Naturskyddsföreningengenom sitt agerande med närmast
90DEL 2 – PROCESSENultimativa krav ställt sig vid sidan om processen <strong>och</strong>avstått från möjligheten att få ett reellt inflytande.REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMNDENS DIREKTIVRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden beslutade den 19 juni2001 om direktiv för det fortsatta arbetet med RUFS.Bakom beslutet, som i allt väsentligt följde kontoretsförslag, stod moderaterna, folkpartiet <strong>och</strong> kristdemokraterna.Även socialdemokraterna stödde i huvudsakbeslutet. De ansåg att ”samrådsunderlagets övergripandeinriktning <strong>och</strong> merparten av kontorets förslag tilldirektiv för det fortsatta arbetet var mycket bra”. I storadelar fanns det således en bred majoritet i nämnden.På några punkter som kontoret hade föreslagit, sadedock nämnden nej. Någon regional detaljhandelspolicyskulle sålunda inte utarbetas. Nämnden var inte hellerberedd att ta ställning till val av trafikslag till Täby/Arninge i Nordostsektorn <strong>och</strong> till Nacka på lång sikt.Nämnden konstaterade vidare att det saknades enbred politisk majoritet över blockgränserna för att införabilavgifter. Några sådana avgifter hade kontoretinte heller föreslagit, eftersom de, trots Naturvårdsverkets<strong>och</strong> Naturskyddsföreningens lobbying, fåttmycket magert stöd under samrådet.Den socialdemokratiska gruppen <strong>och</strong> vänsterpartietsledamot reserverade sig mot majoritetens beslut. Kdledamotenanmälde särskilt uttalande <strong>och</strong> mp-ersättarenersättaryttrande.Socialdemokraterna ville lyfta fram den klassmässiga<strong>och</strong> etniska segregationen tydligare <strong>och</strong> belysa åtgärdersom kunde leda till ökad integration. Socialdemokraternaville också att planen borde utgå från kärnalternativetP, men med Upplands Väsby <strong>och</strong> Märsta som regionalkärna. De hade också velat få med en vägtunnelför vägtrafiken mellan Norrmalm <strong>och</strong> Södermalm förbiRiddarholmen. Socialdemokraterna ville inte heller taställning till flygtrafikens kapacitetsbehov innan <strong>Stockholm</strong>sberedningenlämnat sina förslag. De betonadeockså att kollektivtrafikens andel borde ökas. I övrigtvar invändningarna mer av detaljkaraktär.Vänsterpartiets representant Måns Almqvist vardäremot helt mot förslaget som han ville återremitteratill kontoret, framförallt av miljöskäl. Vänsterpartiet ansågatt båda de föreslagna scenarierna misslyckades medatt uppnå koldioxidmålen <strong>och</strong> därför var oacceptabla.Partiet ifrågasatte vidare prognoserna om en stark ökningav biltrafiken <strong>och</strong> menade att det var viktigare attdiskutera vilken utveckling som är önskvärd. Partiet anfördevidare kritiska synpunkter på förslaget om en flerkärnigstruktur.Även miljöpartiets ersättare Bengt Cedrenius ansågatt förslaget till regional utvecklingsplan borde återremitteraseftersom den inte skulle göra det möjligt attuppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Såväl miljöpartiet som vänsterpartiet villeundvika vidare utbyggnader för flyget <strong>och</strong> dessutom avvecklaBromma flygplats.Därmed hade den regionala utvecklingsplanen nufått politisk förankring från att tidigare varit en rentjänstemannaprodukt. I allt väsentligt stod fyra partierbakom planen – moderaterna, folkpartiet, kristdemokraterna<strong>och</strong> socialdemokraterna. De hade tillsammansstöd av ungefär tre fjärdedelar av väljarkåren. Det parlamentariskastödet för RUFS var således mycket stort.Endast vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartiet var helt emotplanen.UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001Det fortsatta planarbetet skulle nu inriktas på att färdigställaden regionala utvecklingsplanen inom ramen förden gällande tidplanen, med landstingsbeslut senast våren2002. Några nya sakområden skulle inte föras in iplanarbetet <strong>och</strong> den strategiska inriktningen låg fast.Samrådet kring RUFS pågick mellan maj <strong>och</strong> november2000. Nämndens beslut om direktiv fattades efter flerabordläggningar först i juni 2001. Redan två månader
FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200191Hänsynskartan i RUFS 2001 .senare, i augusti 2001, kunde nämnden fatta beslut omutställning av den färdiga planen.Att sammansmälta de fem samrådsdokumenten tillett enda plandokument med en stor plankarta kundenaturligtvis inte ske på två sommarmånader. Som tidigareunder planprocessen hade kontoret redan förberettarbetet mycket långt. Redan hösten 2000, mitt undersamrådet, påbörjades arbetet med att utarbeta utställningsförslaget.Som redaktör anlitades denna gång PeterHaglund från konsultfirman Eurofutures. Haglundhade tidigare arbetat på kontoret, bland annat med denregionala strategin, <strong>och</strong> var väl förtrogen med frågorna.Som biträdande redaktör med ansvar för trafikfrågornaanlitades Peter Huledal från konsultföretaget Transek.Han hade också arbetat med samrådsunderlaget i dennadel.
92DEL 2 – PROCESSENFör att leda arbetet organiserades en redaktionsgruppmed projektledaren Göran Johnson som ordförande<strong>och</strong> Tomas Andersson som sekreterare. I gruppeningick även de ansvariga för de olika samrådsdokumenten,Magnus Carle för trafiken, Elisabeth Krausz, ekonomin,Börje Wredén för kompetens- <strong>och</strong> FoU-frågornasamt Hans Hede för Östersjöperspektivet. Dessutomingick Kajsa Bernergård, med särskilt ansvar förkonsekvensbedömningen.Arbetet inleddes med en disposition för det färdigadokumentet <strong>och</strong> en detaljerad tidplan som tog sikte påatt färdigställa utställningsförslaget till kommande vår,så att ett beslut om utställning skulle kunna fattas föresommaren 2001. Därefter utarbetades texter avsnitt föravsnitt enligt tidplanen. En första version för genomgångi redaktionsgruppen <strong>och</strong> en andra version för delninginom kontoret. Arbetet bedrevs med stor effektivitet<strong>och</strong> mycket små förseningar, så att ett komplett förslagfanns framme redan när nämnden diskuterade direktivenför arbetet.Genom att nämndens beslut i allt väsentligt följdekontorets förslag krävdes endast några små justeringarefter nämndens direktiv i juni <strong>och</strong> det färdiga förslaget iaugusti.Samrådsunderlagets fem rapporter hade omfattatfyrahundra sidor. Vi bestämde att den färdiga planeninte skulle bli mer omfattande än Regionplan 2000, dettjockaste av samrådsunderlagets fem rapporter med 150sidor. Det betydde att utställningsförslaget kunde omfattahögst cirka 125 sidor. I den färdiga planen skullesedan granskningsyttrande <strong>och</strong> beslut, samt partiernasuttalanden <strong>och</strong> reservationer tillkomma.På några områden gav remissynpunkterna <strong>och</strong>nämndens beslut anledning till att utveckla olika delar.I den nya Miljöbalken hade ett nytt begrepp införts i vårtplaneringssystem, miljökvalitetsnormer, som till skillnadfrån tidigare sätt att hantera miljöfrågorna sätter enabsolut gräns för vad som är tillåtet. Frågan om miljökvalitetsnormer<strong>och</strong> relationerna till regionplanen <strong>och</strong>annan planering skulle beskrivas i utställningsförslaget.Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förutsättningarnaförändrats genom att såväl befolkning somsysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög.Översynen innebar att nivåerna höjdes <strong>och</strong> innebar nuen tillväxt på mellan 400 000 <strong>och</strong> 600 000 invånare på30 år.UTSTÄLLNING OCH ANTAGANDE AV RUFS 2001Utan ytterligare bordläggning beslutade nämnden den21 augusti 2001 om utställning av planen. Utställningenskedde under perioden 15 oktober 2001 – 14 januari2002. Det var minimitiden tre månader enligt Plan- <strong>och</strong>bygglagen. Planen ställdes ut med plandokument, samrådsredogörelse<strong>och</strong> viktigare planeringsunderlag ilandstingshuset <strong>och</strong> på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.Dessutom ställdes den ut i samtliga kommuner ilänet, antingen i kommunalhus eller på bibliotek. Utställningshandlingarnasändes ut till Länsstyrelsen,samtliga kommuner i länet, till övriga organisationer påtidigare remisslista <strong>och</strong> till övriga som avgivit remissvar.För att ge kommunerna mesta möjliga tid sändes informationom utställningen <strong>och</strong> planförslaget i koncept tillkommunerna direkt efter nämndens beslut den 21 augusti,så att den reella tiden för handläggning i realitetenblev nästan fem månader.Planen hölls under utställningstiden också tillgängligvia Internet på motsvarande sätt som under samrådet.Under utställningstiden besökte kontorets tjänstemänsamtliga kommuner i länet vid en så kallad kommunrunda8 . En av de frågor som där togs upp till diskussionvar naturligtvis den just utställda utvecklingsplanen.Totalt inkom 122 remissvar under utställningstiden,varav sex inte hade några synpunkter på det utställdaförslaget till Regional utvecklingsplan för <strong>Stockholm</strong>sregionen2001. Samtliga kommuner i länet yttrade sigutom Norrtälje, som dock tillsammans med övriga
FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200193Alla komuner i länet fick en utställningmed information om RUFS 2001 attsätta upp på bibliotek <strong>och</strong> informationscentraler,så att allmänhetenkunde ta del av förslagen.nordostkommuner avgav ett gemensamt yttrande. ÄvenSödertörnskommunerna utarbetade ett gemensamt yttrande,<strong>och</strong> avgav dessutom sina egna synpunkter. Därutöveryttrade sig kommuner utanför länet, kommunalasamarbetsorgan, landsting <strong>och</strong> landstingsorgan, länsstyrelser,statliga organ, organisationer <strong>och</strong> enskilda.Länsstyrelsens granskningsyttrande var föredömligtkort <strong>och</strong> innehöll endast ett fåtal synpunkter. Det mestahandlade om riksintressen som borde redovisas i regionplanen<strong>och</strong> kunde tillgodoses utan vidare.Det stod klart att det också bland remissinstansernanu fanns en mycket bred enighet om huvuddragen i regionensutveckling. En signal om den enighet som nunåtts i regionen utgjorde det delbetänkande som den avregeringen tillsatta parlamentariska <strong>Stockholm</strong>sberedningenlade fram vid utställningens slutskede. Beredningenhade uppdraget att se över trafikfrågorna i<strong>Stockholm</strong>-Mälardalen. De trafikobjekt som beredningenmed bred majoritet prioriterade inom <strong>Stockholm</strong>sregionenutgjorde i allt väsentligt objekt somockså ingick i RUFS. Med det rikhaltiga utredningsunderlagsom tagits fram inom ramen för arbetet medRUFS, <strong>och</strong> som funnits tillgängligt för utredningen, vardetta heller inte särskilt konstigt. Men det var onekligenen styrka att den statliga utredningen bekräftade debehov som slagits fast i RUFS 2001.ANPASSNING TILL STOCKHOLMSBEREDNINGENKontoret föreslog i sitt tjänsteutlåtande den 5 mars2002 att Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden skulle beslutaatt godkänna förslaget till Regional utvecklingsplan2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen, samt föreslå landstingsfullmäktigeatt anta förslaget till Regional utvecklingsplan2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen med några mindreändringar som regionplan för <strong>Stockholm</strong>s län.Några av ändringsförslagen handlade om trafikförslag,där <strong>Stockholm</strong>sberedningen hade tagit ställning i sittbetänkande. Därmed uppstod en nästan total överensstämmelsemellan investeringsförslagen i transportsystemetinom länet i <strong>Stockholm</strong>sberedningens betänkande<strong>och</strong> RUFS 2001. En av ändringarna avsåg enpendeltågsgren mot nordost, där nämnden nu tog ställningtill trafikslag. Några av ändringsförslagen var föranleddaav länsstyrelsens synpunkter i sitt granskningsyttrande.Några ändringsförslag gällde marginellajusteringar av plankartan, föreslagna av berörda kommuner.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden behandlade ären-
94DEL 2 – PROCESSENdet den 19 mars 2002. Majoriteten bestående av moderaterna,folkpartiet <strong>och</strong> kristdemokraterna ställde sigbakom kontorets förslag i sin helhet <strong>och</strong> rekommenderadefullmäktige att anta planen. Ärendet behandladessedan i landstingsstyrelsen <strong>och</strong> den 14 maj 2002 godkändesden regionala utvecklingsplanen i landstingsfullmäktige.Socialdemokraterna, vänsterpartiet <strong>och</strong>miljöpartiet hade i sak samma inställning som tidigare.RUFS 2001 VINNER LAGA KRAFTDet tog viss tid innan den antagna RUFS 2001 också formelltvann laga kraft som regionplan för <strong>Stockholm</strong>slän. Till att börja med överklagade Stiftelsen Stolta Stadlandstingsfullmäktiges beslut genom kommunalbesvär.Stolta Stad ansåg att det var av stor betydelse att naturvärdenutpekades som skyddsvärda liksom att sådanaområden gavs områdesskydd enligt Miljöbalkens regler.Klagan avslutades med en hemställan om att RUFS 2001”omarbetas <strong>och</strong> kompletteras med förslag till områdesskyddför att ta hänsyn till <strong>och</strong> skydda de natur- <strong>och</strong>kulturvärden som gör <strong>Stockholm</strong> till en unik huvudstadi världen för att bidraga till att Sverige utvecklas i balans”9 . Besvären avvisades av länsrätten i en dom i septembersamma år 10 .Regeringen kan som nämnts pröva landstingets beslutatt anta eller ändra regionplanen <strong>och</strong> kan helt ellerdelvis upphäva beslutet om riksintressen inte har tillgodosettspå ett godtagbart sätt. En eventuell prövning avregeringen skulle riskera att fördröja regionplanensikraftträdande med månader eller år. Även om planensformella status inte är av avgörande betydelse, skulle detvara besvärande att under oviss tid ha en antagen, menformellt inte gällande plan.Regeringen har tre månader att ta ställning till omman vill pröva regionplanen från det att ett meddelandeom beslutet kommit till regeringens kännedom. Sammadag som landstingsfullmäktiges beslut var justeratskickades ett sådant meddelande till regeringen, menkom av okända skäl att registreras först den 13 augusti.Eftersom regeringen inte beslutat att pröva regionplaneninom den utsatta tiden vann RUFS 2001 därförlaga kraft den 13 november 2002. Därefter gäller planentill den 13 november 2008.Den av landstingsfullmäktige antagna RUFS 2001trycktes så i början av år 2003 med de av fullmäktigebeslutade justeringarna införda i texten. Planen distribueradesi relativt stora upplagor till kommuner, regionalamyndigheter <strong>och</strong> andra organisationer.
FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200195
96DEL 2 – PROCESSEN
DEL 3Formerna
3.1FörankringenSTYR- OCH REFERENSGRUPPERFör att få in synpunkter från kommuner, organisationer<strong>och</strong> myndigheter under planeringsprocessen skapades1996 tre referensgrupper med en mycket bred representationav olika intressen. Ekonomiska referensgruppen,sociala referensgruppen <strong>och</strong> miljöreferensgruppen blevviktiga fora för att diskutera olika problemställningar iRUFS-arbetet.Inför arbetet med att ta fram en formell plan – regionplanför <strong>Stockholm</strong>s län – bildades 1997 en litenstyrgrupp för arbetet, med representanter för andra regionalaaktörer. Gruppen ombildades ett par gångerunder arbetets gång. Såväl referensgrupperna som styrgruppen verkade sedan under hela RUFS-processen,<strong>och</strong> även därefter. Även andra referensgrupper bildadeskring olika delfrågor. Ett vetenskapligt råd inrättades1998 för att bidra till att RUFS-materialet skulle kommaatt bygga på en stabil vetenskaplig grund.STYRGRUPPEN FÖR RUFSRedan under samrådet kring strategin <strong>och</strong> programskissenpåbörjade vi under hösten 1997 arbetet med attbygga upp en organisation för det kommande regionplanearbetet.En av utgångspunkterna var att vi skulleinvolvera regionens aktörer redan i programarbetet förkommande regionplan <strong>och</strong> trafikplan.Två styrgrupper med externa deltagare skulle därförbehövas. Till styrgrupp för Regionplan 2000 bildadesdärför en grupp bestående av regionplanedirektören BoMalmsten, ordförande, Göran Johnson, projektledare<strong>och</strong> Tomas Andersson, sekreterare, dessa tre från Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret. Därutöver ingick länsöverdirektörenBo Hansson, länsstyrelsen, Bernt Lindstenz,direktör för KSL, Barbro Spörndly, direktör frånLandstingskontoret, Lars Nyberg, miljö- <strong>och</strong> stadsbyggnadschefi Järfälla, stadsbyggnadsdirektören i <strong>Stockholm</strong>Olle Zetterberg samt Kjell Karlsson, biträdandestadsdirektör i <strong>Stockholm</strong>. Tanken var att styrgruppenskulle träffas cirka 5–6 gånger per år.
100DEL 3 – FORMERNAFör trafikplanen fanns redan en lämplig grupp,Transportgruppen, som var en kvarleva sedan arbetetmed att följa upp Dennispaketet. Den skulle nu få rollensom styrgrupp för Trafikplan 2000. I denna ingick frånregionplanekontoret Bo Malmsten, ordförande <strong>och</strong>Magnus Carle, sekreterare <strong>och</strong> projektledare. Därutöveringick direktör Hans Öhman, Banverket, vägdirektörenHans Rode, Vägverket, Bo Hansson, länsstyrelsen, KjellEriksson, SL, Bernt Lindstenz, KSL, gatu- <strong>och</strong> fastighetsdirektöreni <strong>Stockholm</strong> Ulrika Francke, Olle Zetterberg,stadsbyggnadskontoret samt Hans Henecke,stadsledningskontoret i <strong>Stockholm</strong>.Vissa personer ingick i såväl styrgruppen för regionplansom för trafikplanen. Projektledarna Göran Johnson<strong>och</strong> Magnus Carle ingick dessutom i de båda grupperna.För en del innebar organisationen ett betydandeantal sammanträden. Redan under programarbetet insågvi att de båda planerna borde integreras. Som enföljd av detta slogs också de båda organisationerna sammantill en styrgrupp för Regionplan 2000 i september1998. Per Arne Kreitz ersatte Hans Öhman från Banverket.Vidare breddades gruppen med kommundirektörernaHåkan Sörman, Södertälje <strong>och</strong> ChristinaSkantze, Österåker.Den relativt lilla styrgruppen för Regionplan 2000– ett tiotal personer – kom att bli ett viktigt forum föratt diskutera de för regionen strategiska frågorna, <strong>och</strong>medlemmarna visade stort engagemang i uppgiften.Gruppen genomförde tre studieresor till ekonomiskt välutvecklade regioner, som det skulle vara möjligt att draerfarenheter från som skulle kunna vara tillämpliga på<strong>Stockholm</strong>s förhållanden, nämligen våren 1999 tillMünchen, hösten 1999 till Milano <strong>och</strong> våren 2000 tillBarcelona. Kontakterna med München utvecklades senaretill ett mer formaliserat benchmarkingsamarbete.Under studieresorna fick gruppen också tillfälle att föramer informella samtal med kollegerna om olika strategiskafrågor för regionens utveckling.Ett utkast till program diskuterades i styrgruppenunder våren 1999. Vid ett möte i slutet av mars framhöllstyrgruppen att regionplanen borde bli processorienterad<strong>och</strong> bidra till att nå enighet <strong>och</strong> kraftsamling i regionen.De nya frågorna, till exempel näringslivsfrågornasamt integrations- <strong>och</strong> välfärdsfrågorna såg styrgruppensom angelägna. Regionplanen borde också blimer operativ. Den här typen av synpunkter fördes ocksåfram från annat håll <strong>och</strong> ledde senare till att de olika perspektivenintegrerades till en enda regional utvecklingsplan.Diskussionen om ett eller två planalternativ i samrådetredovisades i styrgruppen i början på hösten 1999.Styrgruppen förordade då att vi borde gå fram med alternativaförslag <strong>och</strong> undvika låsningar i detta skede. Såskedde också. När de mer detaljerade förslagen redovisadesi styrgruppen senare samma höst mötte dock deolika alternativen för trafiknätet invändningar. Om alternativfördes fram riskerade den enighet som var påväg att uppnås kring trafikfrågorna att upplösas. Därförpresenterades endast ett alternativ för vägnätet vid samrådet.”SALTSJÖBADSANDA”En bred genomgång med styrgruppen av hela samrådsunderlagetRegionplan 2000 inklusive trafikfrågornaägde rum den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjöbaden.Hela materialet gicks igenom ingående <strong>och</strong> varjeansvarig på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret fick självredovisa sina avsnitt för styrgruppen. Det här var denmest ingående diskussion vi hade med externa aktörerföre samrådet kring hela materialet, <strong>och</strong> bidrog säkerttill att det var så väl förankrat under samrådet.Samrådet kring RUFS pågick mellan maj <strong>och</strong> november2000. Nämndens beslut om direktiv efter samrådetfattades efter flera bordläggningar först i juni 2001.Eftersom inriktningen var att sammansmälta de femsamrådsdokumenten till ett enda plandokument som
FÖRANKRINGEN101behandlade såväl fysiska planfrågor <strong>och</strong> trafikfrågor,men också ekonomiska <strong>och</strong> sociala frågor, behövde ocksåstyrgruppen breddas. Nya medlemmar i gruppen blevnu Peter Egardt, Handelskammaren, Leif Lindfors,<strong>Stockholm</strong>s universitet, Kerstin Andersson, Länsarbetsnämnden,Elisabeth Brandt, LO, Renée Berglund,Företagarnas riksorganisation, Kjell Johansson, SIF <strong>och</strong>Per Haraldsson, SSCO (<strong>Stockholm</strong>s StudentkårersCentralorganisation). Olle Zetterberg, som blivit gatu<strong>och</strong>fastighetsdirektör i <strong>Stockholm</strong>, ersattes av den nyastadsbyggnadsdirektören Ingela Lindh. Mona Boström,Nacka <strong>och</strong> Marie Pernebring, Sigtuna, blev nya kommunrepresentantersedan Christina Skantze hade gåttöver i annan tjänst.Den ombildade styrgruppens syfte diskuterades vidett möte den 1 december 2000. Man var överens om attgruppen skulle följa arbetet med utvecklingsplanensamt ge Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret råd om inriktning<strong>och</strong> förslag till åtgärder. Det innebar till exempelatt bedöma vilka remissynpunkter som borde beaktas<strong>och</strong> att bedöma realismen <strong>och</strong> genomförbarheten i deförslag som skulle diskuteras i det fortsatta arbetet. Givetvisskulle det även fortsättningsvis vara Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret <strong>och</strong> Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndensom hade det yttersta ansvaret.Styrgruppen kom att ha sex sammanträden under2001, då den slutliga utvecklingsplanen utformades.Närvarofrekvensen var hög hos medlemmarna i gruppen,trots att det handlade om mycket upptagna personer,vilket visade vilken vikt gruppen lade vid arbetet.Vid ett fåtal tillfällen var de dock nödsakade att låtamedarbetare ersätta dem vid mötena.Sedan styrgruppen hade avslutat arbetet med den regionalautvecklingsplanen kring årsskiftet 2001/2002uppstod frågan om gruppens fortsatta roll. Gruppenhade tillkommit för att följa arbetet med RUFS 2001.Det uttrycktes i gruppen en önskan att kunna fylla enroll också i arbetet med att genomföra planen. Gruppenupplöstes därför inte. Det blev emellertid under 2002<strong>och</strong> 2003 allt tydligare att dess nya roll blev mer <strong>och</strong> merotydlig <strong>och</strong> närvarofrekvensen sjönk påtagligt, jämförtmed under RUFS-processen.EKONOMISKA REFERENSGRUPPENDen mest aktiva av referensgrupperna har genom årenvarit den ekonomiska. Sedan starten den 1 februari 1996fram till mars 2003 hade den sammanträtt 52 gånger.Anslutningen på sammanträdena var genomgående god<strong>och</strong> debattlustan stor hos deltagarna.I gruppen ingick förutom tjänstemän från elva kommuner,representanter för de regionala fackliga organisationernaSACO <strong>och</strong> LO-distriktet, näringslivsorganisationernaHandelskammaren, Företagarnas Riksorganisation<strong>och</strong> Arbetsgivareföreningen, Länsstyrelsen,<strong>Stockholm</strong>s universitet, länsarbetsnämnden <strong>och</strong> Folkuniversitetet,totalt 24 personer. Ordförande var regionplanedirektörenBo Malmsten, med projektledarenElisabeth Krausz som initierande <strong>och</strong> sammanhållandekraft.En viktig uppgift för den ekonomiska referensgruppenvar att definiera vilka krav som måste ställas för attåstadkomma en bättre internationell konkurrenskraftför <strong>Stockholm</strong>sregionen. Den ökade internationaliseringen<strong>och</strong> globaliseringen har inneburit nya förutsättningar.Informationsteknologin möjliggör nya formerav värdeskapande <strong>och</strong> ersätter eller kompletterar traditionellabranscher som nya ”värdeskapande kluster”.Nationalstatens roll minskar medan regionernas ökaräven när det gäller regionen som marknads- <strong>och</strong> mötesplats.Genom att hålla samman regionen minskar transaktionskostnaderna.Offentliga organ kan genom tillexempel regelsystem <strong>och</strong> infrastruktur skapa ett ”möjlighetslandskap”som är mer eller mindre gynnsamt förden ekonomiska utvecklingen.Den ekonomiska strategin försökte peka ut hur möjlighetslandskapetbör förändras för att främja en lång-
102DEL 3 – FORMERNAsiktigt uthållig tillväxt. Att skapa ett bättre företagsklimatvar ett genomgående tema. <strong>Stockholm</strong>sregionenhar starka moderna kluster, men lider samtidigt av växtverkberoende på otillräcklig infrastruktur inom transportsystemet,utbildningsväsendet <strong>och</strong> brist på bostäder.FORUM FÖR STRATEGISKA DISKUSSIONERInom ramen för den ekonomiska referensgruppen skapades”Forum för strategiska diskussioner”. Forumetskulle ha till uppgift att främja samverkan, informationsutbyte<strong>och</strong> förnyelse.Under 1998 bildades inom den ekonomiska referensgruppentre grupper som skulle arbeta med följandeteman:•Förbindelser med andra regioner•Resurser <strong>och</strong> spelregler för förnyelse• Strategiska tillgångar.Flera olika projekt kom att ingå i respektive temagrupp.<strong>Stockholm</strong>s roll som tillväxtmotor för hela landet var ettåterkommande tema. Om <strong>Stockholm</strong>sregionen blomstrargynnar det hela Sverige. Expansionen <strong>och</strong> tillväxteni <strong>Stockholm</strong>sregionen sprids till andra delar av landet.Det rör sig inte om ett nollsummespel ”den enes bröd,den andres död”. Tvärtom.I flera studier konstaterades att <strong>Stockholm</strong>sregionensomfattande marknad möjliggör en större näringsbreddän vad som är möjlig på andra håll i landet. Från<strong>Stockholm</strong>sregionen emanerar positiva spridningseffektertill andra regioner i landet. Karakteristiskt för <strong>Stockholm</strong>sregionensnäringsliv är ett högt kunskapsinnehålli varor <strong>och</strong> tjänster. Regionens speciella nationella rollligger i att vara marknadsplats för företag, som av efterfråge-eller resursskäl inte får plats i andra regioner iSverige.En förutsättning för en god regionutveckling är täthet<strong>och</strong> låga friktionskostnader. Detta i sin tur förutsättertillgång på realkapital <strong>och</strong> socialt kapital. Ingredienseri det ”sociala kapitalet” är regionalt inflytande <strong>och</strong>medborgaranda. Det förtroende mellan människor <strong>och</strong>företag som ett starkt socialt kapital ger innebär minskadosäkerhet <strong>och</strong> sänkta kostnader vid transaktioner.Sverige anses ha höga värden vad gäller det sociala kapitalet.Men institutionerna behöver stärkas inte minstför att reducera osäkerhet.Den ekonomiska referensgruppen kunde konstateraatt en väsentlig uppgift för regionen var att skapa förtroendei övriga landet vad gäller fördelarna av en ekonomisktillväxt i <strong>Stockholm</strong>sregionen. I Danmark har tillexempel statsmakterna medvetet satsat på en utvecklingav huvudstadsregionen. Behovet av en nationell urbanpolitikvar ett viktigt tema i referensgruppens arbete.Detta fick stöd av Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens remissvarpå den regionalpolitiska utredningen, liksom iremissvaren över RUFS 2001. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretfick i uppdrag av nämnden att utforma enstorstadspolitik 1 . Syftet var att underbygga en modernsyn på storstadens utveckling i arkitektoniska, infrastrukturella,ekonomiska, sociala, kulturella <strong>och</strong> institutionellaperspektiv.Misshushållningen med regionens ”humankapital”utgör förutom individuella trauma ett stort samhällsekonomisktslöseri. Att inte bättre ta tillvara de arbetslösaskompetens innebär en dålig hushållning med resurser.Det gäller inte minst invandrarna. Integrationenborde därför ses som en del i tillväxtpolitiken.Stor betydelse för den ekonomiska tillväxten harsatsningar på kompetensutveckling. Inte bara en utökningav universitetens forsknings- <strong>och</strong> utbildningskapacitetär viktig, utan även behovet av att satsa på ”livslångtlärande” <strong>och</strong> vuxenutbildning. Det livslånga lärandetsorganisation <strong>och</strong> finansiering måste lösas. Närdet gäller högskolorna konstaterades att det krävs enbetydande utbyggnad av högskoleplatserna inom mångautbildningsområden. För att komma till rätta med den
FÖRANKRINGEN103sociala snedrekryteringen till högskolorna krävs bådeflera högskoleplatser <strong>och</strong> ökad tillgänglighet.Den ekonomiska referensgruppen följde liksom deövriga referensgrupperna fortlöpande RUFS-arbetet,alltifrån starten med den ekonomiska strategin till dessatt den slutliga regionala utvecklingsplanen fördes vidaretill slutligt antagande i landstinget. På så sätt varalla beslut väl diskuterade <strong>och</strong> förankrade bland aktörernai regionen.Strategiskissen presenterades i den ekonomiska referensgruppeni september 1997. Den ekonomiska referensgruppenvar liksom övriga som lämnade synpunkterunder samrådet i grunden positiv, men det fannsockså flera kritiska röster. Många ansåg att skriften gaven bra gemensam bild av regionens förutsättningar <strong>och</strong>problem, men att den tog upp för många olika frågor, attmaterialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt <strong>och</strong>skulle behöva konkretiseras. Efter samrådet blev juockså den regionala strategin kraftigt omarbetad <strong>och</strong>fokuserad på fem huvudfrågor.En av rapporterna som utgjorde samrådsunderlagettill den regionala utvecklingsplanen handlade om ”Ekonomisktillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration”. Rapportenskulle tas fram i samverkan med andra aktörer. Det blevdärför naturligt att den redan befintliga ekonomiskareferensgruppen kom att fungera som en ledningsgruppför arbetet, <strong>och</strong> detta blev något av en huvuduppgift förreferensgruppen från hösten 1998 till våren 2000. Menäven andra delar av samrådsunderlaget diskuterades iden ekonomiska referensgruppen, liksom arbetet medden slutliga planen som togs fram till utställning hösten2001 <strong>och</strong> beslut i landstingsfullmäktige våren 2002.SOCIALA REFERENSGRUPPENDen sociala referensgruppen har haft en bred representation,som varierat något över tiden. Deltagare har, förutomtjänstemän från kommunerna, varit representanterför länsarbetsnämnden, Röda korset, Länsstyrelsen,Sociala referensgruppen konstaterade på ett tidigt stadium att densociala utvecklingen i <strong>Stockholm</strong>s län är negativ.Handikappföreningarnas samarbetsorgan, Handelskammaren,Försäkringskassan, SABO, <strong>Stockholm</strong>sidrottsförbund, PRO, KSL, Hyresgästföreningen, elevorganisationerna,Villaägarnas riksförbund, HSN-staben<strong>och</strong> invandrarsekretariatet i landstinget, Nordregio,Integrationsverket, <strong>Stockholm</strong>s läns bildningsförbund,<strong>Stockholm</strong>s universitet, NSI skärgård, IFSsamt SRF <strong>Stockholm</strong>s <strong>och</strong> Gotlands län. Gruppen harbestått av ett trettiotal personer. Ordförande i referensgruppenvar regionplanedirektören Bo Malmsten medförst Tuula Karlsson <strong>och</strong> därefter Tuija Meisaari-Polsafrån Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret som sammanhållande<strong>och</strong> initiativtagande krafter.Referensgruppen, som höll sitt första sammanträde ifebruari 1996, hade som första uppgift att utforma endelstrategi som underlag till den regionala strategin.Delstrategins syfte var att åstadkomma en god balansinom regionen avseende levnadsvillkor <strong>och</strong> sociala förhållanden.Under RUFS-arbetets gång följde den socialareferensgruppen både den processen <strong>och</strong> övrigafrågor som kontoret arbetade med parallellt.Inledningsvis konstaterade referensgruppen att densociala utvecklingen på många håll i <strong>Stockholm</strong>s län varnegativ, trots olika åtgärder för att skapa bättre förhållanden.Möjligheten för individen att få ett meningsfulltarbete utgjorde den viktigaste faktorn för att skapa ett
104DEL 3 – FORMERNAbättre socialt integrerat samhälle. I likhet med den ekonomiskareferensgruppen pekades på de svårighetersom inte minst invandrarna hade att integreras i detsvenska samhälls- <strong>och</strong> arbetslivet.Otillräcklig utbildning för såväl svenskar som invandrarevar <strong>och</strong> är en viktig orsak till arbetslöshet. Förinvandrarna utgör dåliga kunskaper i svenska språketett problem, som måste angripas med större energi. Synenpå invandrarna måste enligt referensgruppen ändrasfrån att se dessa som ett problem till att i stället utgöraen resurs.De funktionshindrades <strong>och</strong> de äldres situation hadebelysts i olika studier. Hittills hade de åtgärder som gjortsför att ge dessa grupper bättre förutsättningar i arbets<strong>och</strong>samhällslivet varit otillräckliga. Inte minst ansågreferensgruppen att tillgängligheten i trafiksystemet,handelsstrukturen <strong>och</strong> närservicen måste förbättras.I olika studier hade 50-talisternas relativt låga utbildningsnivå<strong>och</strong> risken för brist på högutbildade belysts.För att minska den sociala snedrekryteringen till denhögre utbildningen ansåg man i referensgruppen att flerutbildningsplatser i olika delar av regionen måste tillkomma.ÖKANDE SEGREGATIONFlera studier visade att den sociala, etniska <strong>och</strong> ekonomiskasegregationen ökat genom åren i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Områden med en hög andel invandrare hadeblivit än mer invandrartäta. Utbildningsnivån <strong>och</strong> förvärvsfrekvensenvar lägre i dessa områden än för länetsom helhet. Integrationspolitiken hade inte varit framgångsrik.Den inomregionala obalansen ökar i <strong>Stockholm</strong>sregionen.En av de viktigaste utmaningarna iRUFS-arbetet var enligt referensgruppen att föreslå åtgärderför att åstadkomma goda <strong>och</strong> jämlika levnadsvillkori regionen.Segregationen inom boendet var ett tilltagande problem,som skulle kräva åtgärder från olika aktörer. Detvar viktigt att de boende engagerades på olika sätt i bostadsområdena<strong>och</strong> fick större möjlighet att påverka sinboendesituation. Byggandet av hyresrätter var oroväckandelågt. Inte minst utgjorde de bostadslösas situation
FÖRANKRINGEN105ett svårlöst problem, som delvis hänger samman medavinstitutionaliseringen inom psykiatrin.Ett särskilt ungdomsprojekt skapades, där ungdomarengagerades <strong>och</strong> framförde sina värderingar <strong>och</strong> attityder.Jämställdhetsfrågorna var också ett område som särskiltuppmärksammades i den sociala referensgruppen.En viktig jämlikhetsfråga utgör hälsan hos olika befolkningskategorier.Hälsoutvecklingen är beroende avlivsstil (rökning, alkohol, kostvanor, övervikt <strong>och</strong> fysiskinaktivitet), levnadsfaktorer (avsaknad av socialt stöd,otrygghet, arbetslöshet <strong>och</strong> fattigdom) <strong>och</strong> fysisk miljö(luftföroreningar, buller <strong>och</strong> dåligt inomhusklimat).Genom hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) kundeenligt referensgruppen hälsoaspekter uppmärksammas.Målet borde vara både hälsofrämjande <strong>och</strong> sjukdomsförebyggande.För att beskriva den sociala situationen <strong>och</strong> förändringarnaredovisades en ”social atlas”, som hade utarbetatsav Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret. En undersökningom olika områdens sociala utsatthet genomfördesför att mäta om segregationen har ökat eller minskatsedan mitten av 1980-talet. Även benchmarking utnyttjadesför att belysa sociala skillnader <strong>och</strong> likheter mellanolika storstadsregioner.När arbetet med den regionala strategin redovisadesi den sociala referensgruppen i februari 1997 följde enganska livlig diskussion. Välfärdsbegreppet som sådantvar i fokus för diskussionen, men den gav i övrigt fögavägledning för arbetet.När strategiskissen presenterades i den sociala referensgruppeni september 1997, ansåg många att de socialafrågorna kommit bort för mycket. Särskilt saknademan integrationsperspektivet. I den regionala strateginsom omarbetades efter samrådet hösten 1998 <strong>och</strong> isamrådsunderlagt till RUFS våren 2000, kom integrationsfrågornaatt ingå i en av de fem prioriterade huvudfrågorna”Ekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration”.Den invandrade befolkningens integration påarbetsmarknaden sattes i fokus. I den färdiga planen,RUFS 2001, behandlas ”Integration <strong>och</strong> invandring”i ett av de nio insatsområdena.I utvärderingen av RUFS-processen 2 framhöll någraav de intervjuade att det sociala perspektivet behövdeförstärkas i RUFS. En orsak till att de sociala frågornainte fått en mer framträdande plats ansågs vara att de ärpolitiskt laddade <strong>och</strong> inte heller har tillhört Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontorets kärnområde. Metoder inomområdet tar också tid att utveckla. De ämnesområdensom speciellt fördes fram i utvärderingen var bostadsfrågan,integration <strong>och</strong> utbildning. Alla dessa områdenhade dock givits en central plats i RUFS.MILJÖREFERENSGRUPPENI miljöreferensgruppen ingick representanter för tiokommuner, ABC-åkarna, KSL, Naturskyddsföreningen,Naturvårdsverket, <strong>Stockholm</strong> Vatten AB, länsstyrelsen,STOSEB, Systemekologiska institutionen vid<strong>Stockholm</strong>s universitet, Miljömedicinska enheten inomlandstinget, Motormännen, LRF samt Handelskammaren,totalt 27 personer. Gruppen hade hållit 22 mötenfrån starten i februari 1996 till mars 2002. Därefter ersattesmiljöreferensgruppen av andra former för dialogkring specifika miljöfrågor, till exempel kring den regionalagrönstrukturen <strong>och</strong> kring vattenfrågorna.Ordförande <strong>och</strong> sammanhållande kraft i miljöreferensgruppenhar växlat genom åren. Ordförande underde första åren var regionplanedirektören med Berit Petterssonsom initiativtagare <strong>och</strong> sammanhållande krafttill sommaren 1998. Från hösten 1999 var Kajsa Bernergård<strong>och</strong> sedan 2002 Katarina Fehler ordförande <strong>och</strong>initierande i gruppen.Huvudsaklig uppgift för miljöreferensgruppen varatt lyfta fram strategiska <strong>och</strong> långsiktiga miljöfrågor förregionen. En livlig debatt rådde inledningsvis om miljöfrågornaskulle ses som drivkraft eller hinder för utveckling<strong>och</strong> tillväxt. Genom åren har arbetet mer kommit
106DEL 3 – FORMERNAatt handla om hur miljöfrågorna skulle integreras i dettotala arbetet med RUFS.Miljöreferensgruppen startade efter en enkät till länetssamtliga kommuner om de viktigaste miljöfrågorna<strong>och</strong> vilka verksamheter som mest påverkade miljön.Samtliga kommuner som svarade på enkäten angav trafikensom en av de viktigaste miljöfrågorna. Det var denfråga som det rådde störst enighet kring. Andra väsentligaaspekter var energi/energiförsörjning, vatten, avfall<strong>och</strong> grönstruktur. En teoretisk studie gjordes kring bärkraftigenergiförsörjning i <strong>Stockholm</strong>sregionen utifrånpotentialen att använda sig av förnyelsebart, inhemsktbränsle. Studien konstaterade att <strong>Stockholm</strong>sregionenär ett stort underskottsområde, som är beroende avimport från ett betydligt större omland än bara den egnaregionen.Många <strong>och</strong> livliga diskussioner i referensgruppenkom genom åren att handla om trafikfrågorna. Särskildascenarier har gjorts kring ett miljöanpassat transportsystem.I det första fallet testades i modeller vad effekternaskulle bli av bland annat ett kraftigt ökat resande iregionen. Det andra fallet handlade om att studera vadsom skulle krävas inom transportområdet för att uppnåmiljömålen som ett underlag för RUFS. Frågan om bilavgifterledde till flera engagerade diskussioner efterDennispaketets upplösning i februari 1997. Under slutetav 90-talet utreddes flygplatsfrågan för regionen.Utredningen <strong>och</strong> miljökonsekvenserna i form av buller,emissioner till luft <strong>och</strong> mark presenterades i miljöreferensgruppen.Som en effekt av trafikfrågorna kom också hälsoaspekteratt bli mer intressanta. Särskilt bullerfrågornaåterkom vid flera tillfällen som ett mycket besvärligthälsoproblem för kommunerna. Landstingets miljöhälsorapportpresenterades också med en rad tydligakopplingar till effekterna av trafiken.Efter referensgruppens första år urskiljdes några områdenför det fortsatta arbetet, dels miljöindikatorer <strong>och</strong>dels ett genomförandeinriktat regionalt miljövårdsprogrammed betydligt kortare sikt än RUFS.För Miljövårdsprogram 2000 bildades en särskild organisationsom leddes av en gemensam styrgrupp beståendeav länsstyrelsen, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretsamt Kommunförbundet <strong>Stockholm</strong>s län. Arbetet redo-
FÖRANKRINGEN107visades <strong>och</strong> diskuterades i referensgruppen vid någratillfällen. Programmet omfattade i stor utsträckning defrågor som framkommit i Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretsursprungliga enkät.Arbetet med miljöindikatorer syftade dels till uppföljningav miljösituationen, dels till att skapa ett verktygi <strong>regionplanering</strong>en för strategisk miljöbedömning.För den strategiska miljöbedömningen bildades enmindre arbetsgrupp med intresserade ur miljöreferensgruppen<strong>och</strong> ytterligare ett antal inbjudna deltagare frånkommunerna. Den strategiska miljöbedömningen komäven att bli en fallstudie i det av Naturvårdsverket <strong>och</strong>Boverket EU-finansierade SAMS-projektet (SAmhällsplaneringmed Miljömål i Sverige). Syftet med miljöbedömningenvar att den skulle göra det lättare att tafram olika alternativ, avslöja målkonflikter <strong>och</strong> identifierasynergieffekter, tydliggöra vägval i planeringensamt öka genomsiktligheten i planprocessen <strong>och</strong> underlättasamråd. Programmet omfattade i stort samma problemområdensom i den ursprungliga enkäten.Arbetet i arbetsgruppen pågick till <strong>och</strong> med våren2001 <strong>och</strong> redovisades också i miljöreferensgruppen.Tidvis var diskussionerna mer livaktiga i denna gruppän i den större miljöreferensgruppen. Den strategiskamiljöbedömningen bidrog till att utveckla konsekvensbedömningarför ekonomi <strong>och</strong> sociala frågor, somsenare kom att omvandlas till en form av hållbarhetsbedömning<strong>och</strong> en mer iterativ process mellan konsekvensbedömning<strong>och</strong> planeringsarbetet. Detta arbetebeskrivs mer ingående i ett annat avsnitt i denna skrift.VETENSKAPLIGA RÅDETUnder alla år har region- <strong>och</strong> trafikplaneringen skett inära samverkan med aktiva forskare vid olika institutioner.Det ömsesidiga utbytet mellan forskare <strong>och</strong> praktikerhar berikat såväl forskningen <strong>och</strong> utbildningen som<strong>regionplanering</strong>en. Kunskap som baseras på nationell<strong>och</strong> internationell forskning har gett värdefullt underlagför de olika sakområdena i arbetet med RUFS.För att på ett mera systematiskt sätt utforma samarbetetmellan Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong>forskningsvärlden inrättades det vetenskapliga rådet,som hade sitt första sammanträde den 14 december1998. Det vetenskapliga rådet skulle ha till uppgift att:• Ge råd när det gäller inriktning <strong>och</strong> metodvalrörande studier till grund för det strategiskaplaneringsarbetet;• Utvärdera den vetenskapliga kvaliteten i studiersom beställs av Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret;• Förmedla kontakter mellan planering <strong>och</strong> forskningav betydelse för den strategiska planeringsverksamheteni <strong>Stockholm</strong>sregionen;• Ge råd när det gäller forskningsanknytning avverksamheten vid Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret;• Hävda behovet av forskning <strong>och</strong> utbildning röranderegional utveckling med tillämpning i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Det vetenskapliga rådet skulle ha en sammansättningsom speglade verksamhetsområdena. Det betyder attekonomiska, sociala <strong>och</strong> miljömässiga perspektiv skullevara representerade. Dessutom skulle forskare ingå medkompetens inom design-, trafik- <strong>och</strong> statsvetenskapligaområden. Deltagarna i rådet skulle komma från de ledandenationella forskningsmiljöerna <strong>och</strong> ha en manifesteraderfarenhet av forskning av betydelse för <strong>Stockholm</strong>sregionensutvecklingsfrågor.Rådet bestod från början av professor Gösta Blücher,professor Gunnel Forsberg, professor Börje Johansson,docent Annick Sjögren samt professor Folke Snickars,ordförande. Från 2002 ingick även docent IngemarElander. Sekreterare i det vetenskapliga rådet är TuijaMeisaari-Polsa, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong>regionplanedirektören är självskriven deltagare. Vid sammanträdenaska medarbetare från Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontoret <strong>och</strong> olika organisationer kunna närvara.
108DEL 3 – FORMERNAProfessor Folke Snickars är verksam vid Institutionenför infrastruktur <strong>och</strong> samhällsplanering, KTH. Han representerarregional planering som kunskapsområde.Professor Gösta Blücher är verksam vid Högskolan iBlekinge. Han är adjungerad professor vid Institutionenför fysisk planering med inriktning på planeringens regelsystem.Professor Gunnel Forsberg är samhällsvetare <strong>och</strong> kulturarbetare.Hon är professor i kulturgeografi vid <strong>Stockholm</strong>suniversitet med inriktning på samhällsplanering<strong>och</strong> har forskat om planeringsfrågor på landsbygden <strong>och</strong>om jämställdhet i olika länder.Professor Börje Johansson är ekonom <strong>och</strong> arbetar vidInternationella handelshögskolan i Jönköping. Han hargjort allmänekonomiska analyser av funktionella regioner,såsom <strong>Stockholm</strong>sregion. Han har även varitinvolverad i EU- <strong>och</strong> Östersjöfrågor.Docent Annick Sjögren är etnolog <strong>och</strong> lärare vidSödertörns högskola, men hon har behållit kontaktenmed Mångkulturellt centrum. Hon är särskilt intresseradav invandrare från Medelhavsländer <strong>och</strong> deras anpassningtill det svenska samhället <strong>och</strong> vice versa. Honbidrar med kunskap om attityder samt kulturell <strong>och</strong> socialbakgrund.Docent Ingemar Elander är statsvetare <strong>och</strong> verksamvid Örebro universitet, bland annat inom forskningsprogrammenDen uthålliga staden samt Staden somlivsmiljö.RÅDETS VERKSAMHETRådet sammanträder 3–4 gånger per år. Vid dessa tillfällenhar frågor med anknytning till RUFS-arbetet behandlats,till exempel tillväxtförutsättningar, integration<strong>och</strong> Östersjösamarbetet. Även metodfrågor såsomkonsekvensanalyser för den sociala utvecklingen, miljön<strong>och</strong> ekonomin har diskuterats.Genomgående har frågan om innehåll <strong>och</strong> förutsättningarför en ”storstadsforskning” behandlats. En storenighet har rått om behovet av en större satsning pådenna. Även förutsättningar för en bättre organisatoriskmodell för den regionala nivån har diskuterats. En ståendepunkt vid sammanträdena har varit avrapporteringfrån forskarvärlden respektive Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontorets pågående arbeten.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret samt Byggforskningsrådet(BFR) ordnade 1999 ett gemensamt forskarseminarium”Storstadsregionens utveckling – kunskapsläge<strong>och</strong> forskningsbehov” med följande teman:1. <strong>Stockholm</strong>sregionens roll i den globala ekonomin2. Tätortssystem <strong>och</strong> bebyggelsestrukturer fören långsiktigt hållbar region3. Marknadskrafter <strong>och</strong> kommunalt självstyre,hinder <strong>och</strong> möjligheter för regional planering.4. Social segregationLedamöterna i vetenskapliga rådet har genom åren haftdirektkontakter med projektledarna på Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret i olika frågor. Kontorets medarbetarehar även deltagit som föreläsare på universitet <strong>och</strong>högskolor samt deltagit i olika bedömningsgrupperöver forskningsansökningar.Det vetenskapliga rådet har utgjort ett värdefulltforum för samverkan mellan Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret<strong>och</strong> forskarvärlden. Formerna för <strong>och</strong> innehålleti samarbetet behöver dock diskuteras fortlöpande.Även sammansättningen av forskare i rådet borde övervägas.Kanske borde också flera forskningsdisciplinertillföras.STYR- OCH REFERENSGRUPPERNA VAR AVGÖRANDEGenom att de tre referensgrupperna inrättades 1996 inleddesett nytt <strong>och</strong> mera utåtriktat arbetssätt. Vi fortsatteatt tillämpa detta arbetssätt eftersom det fick såbra respons i referensgrupperna. Det visade sig att desynpunkter vi fick från kommuner, organisationer <strong>och</strong>myndigheter under planeringsprocessen gjorde sam-
FÖRANKRINGEN109rådsmaterialet mycket bättre förankrat än vad som varitvanligt under tidigare <strong>regionplanering</strong>. Särskilt viktigvar styrgruppens roll.Ju tyngre representation en grupp har, desto viktigareär det att de frågor som behandlas har tillräckligdignitet. Det var fallet under RUFS-processen, men intei lika hög grad sedan planprocessen avslutats.Skapandet av de tre referensgrupperna var ett sätt attinlemma olika aktörer i RUFS-arbetet. I den utvärderingsom gjordes redovisades att referensgruppernaav de involverade aktörerna uppfattats som fora förerfarenhetsutbyte <strong>och</strong> som kunskapsseminarier. Diskussioner<strong>och</strong> föreläsningar ansågs av deltagarna varaintressanta <strong>och</strong> givande. Man efterlyste dock en störrefokusering <strong>och</strong> timing, varigenom förankringen av detoperativa arbetet skulle ha blivit bättre.När det gäller kommunikationen i referensgruppernaansågs denna alltför mycket ha haft karaktär av ”envägskommunikation”.Deltagarna i de ekonomiska <strong>och</strong>sociala referensgrupperna föreföll ha fler positiva erfarenheterav dialog, påverkan <strong>och</strong> feedback.På det stora hela kunde vi konstatera att styr- <strong>och</strong>referensgrupperna fyllt en viktig funktion när det gälltatt förankra RUFS-arbetet <strong>och</strong> få idéer <strong>och</strong> synpunkterpå olika förslag under arbetets gång. Man kan nog draslutsatsen att styr- <strong>och</strong> referensgrupperna i hög grad bidrogtill det goda mottagande <strong>och</strong> den förankring somRUFS 2001 kom att få i regionen.I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver dockformerna för aktörernas deltagande <strong>och</strong> för förankringenövervägas <strong>och</strong> kanske förändras. Samarbetsformernabehöver nog ses över med sikte på totalt sett färregrupper. De grupper som finns måste ha tillräckligt viktigauppgifter för att ha berättigande. En grupp som skafungera som styrgrupp för ett regionalt samarbetsprojektborde inte heller vara alltför stor för att kunna haväl fungerande samarbets- <strong>och</strong> mötesformer, medan enreferensgrupp givetvis kan vara betydligt större.När RUFS-arbetet inleddes <strong>och</strong> referensgruppernastartades var arbetssättet relativt ovanligt i regionen.Idag etableras regelmässigt styr- <strong>och</strong> referensgrupperför vart <strong>och</strong> vartannat större samarbetsprojekt <strong>och</strong> arbetssättethar blivit mer eller mindre etablerat. Detta ärgivetvis av godo, men det innebär samtidigt att nyckelpersonernastid blir mer <strong>och</strong> mer upptagen.
<strong>Stockholm</strong>s stad.Den funktionella regionen sträcker sig idag långtutanför länsgränsen <strong>och</strong> omfattar hela Mälardalen<strong>och</strong> i vissa sammanhang även Östersjöområdet.<strong>Stockholm</strong>s län.Mälardalen.<strong>Stockholm</strong>sregionen ligger i centrum av Östersjöområdet,där det idag bor cirka 100 miljoner människor.
3.2Det geografiska perspektivet<strong>Stockholm</strong>s läns landsting är enligt en speciallagstiftningregionplaneorgan för <strong>Stockholm</strong>s län. Landstingetbedriver dessutom regional utvecklingsplanering utanatt ha ett formellt mandat för detta. Det har varit en naturligföljd av rollen som regionplaneorgan <strong>och</strong> av denutveckling som <strong>regionplanering</strong>en har genomgått.Den funktionella regionen är ett begrepp som innefattarområden som på ett eller annat sätt geografiskthör ihop. Med avseende på vattenfrågorna är till exempelett avrinningsområde en funktionell region. För<strong>regionplanering</strong>en utgör arbetsmarknadsregionen imånga avseenden den funktionella regionen. Det är detområde inom vilket den dagliga pendlingen i huvudsaksker mellan bostad <strong>och</strong> arbete.Före <strong>regionplanering</strong>ens tillkomst växte den funktionellaregionen i huvudsak genom att <strong>Stockholm</strong>s stadköpte in markområden i grannkommunerna, inkorporeradedessa <strong>och</strong> bebyggde dem med nya stadsdelar. När<strong>regionplanering</strong>en formellt etablerades i början på1950-talet omfattade det dåvarande regionplaneförbundetett femtiotal kommuner, de flesta ganska små,som gott <strong>och</strong> väl inrymde den dåvarande funktionellaregionen med mindre än en miljon invånare.När storlandstinget bildades 1971 <strong>och</strong> landstingetövertog ansvaret för <strong>regionplanering</strong>en var den funktionellaregionen – arbetsmarknadsregionen – fortfarandemindre än länet. Sedan 1970-talet har den funktionellaregionen vuxit. Norrtälje <strong>och</strong> Nynäshamn inom länethar sedan dess integrerats i arbetsmarknadsregionen,men också de mot länet närliggande kommunernaTrosa, Gnesta, <strong>och</strong> Strängnäs i Södermanland, samtHåbo, Enköping, Uppsala <strong>och</strong> Knivsta i Uppsala län.Medan länet har 1,8 miljoner invånare rymmer denfunktionella regionen idag 2,1 miljoner invånare. Ochden fortsätter med all sannolikhet att växa. Med förbättradekommunikationer är det inte osannolikt att denfunktionella regionen om 25–30 år omfattar stora delarav Mälardalen inklusive städerna Nyköping, Eskilstuna<strong>och</strong> Västerås. Befolkningen kan då ha ökat till uppemot3,0 miljoner invånare.
112DEL 3 – FORMERNAKarta över Mälardalen.I arbetet med Skiss 66 – som aldrig fördes fram till enformell regionplan – behandlades ett större område ändet som formellt omfattades av regionplaneförbundet.Regionplanerarna såg redan då en framtidsvision därhela Mälardalen var en enda funktionell <strong>och</strong> sammanhållenregion. Men ingen av de därefter framtagnaregionplanerna hade något Mälardalsperspektiv förränRegionplan 1991 redovisade en karta över hela Mälardalenmed en del planerade framtida förändringar av bebyggelse<strong>och</strong> infrastruktur medtagna. Det var formelltinte någon del av planen.I förhållande till tidigare regionplaner har RUFS2001 tagit större hänsyn till det omgivande geografiskaområdet som Mälardalen <strong>och</strong> Österjöområdet. Ävenskärgården har lyfts fram tydligare än tidigare.Under senare år har <strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionenfått en alltmer central roll i Östersjöområdet. Samtidigtsom det sker en kraftsamling i Mälardalen vidgas <strong>och</strong> intensifierassamarbetet på många områden med grannländernapå andra sidan Östersjön.SAMARBETE INOM MÄLARDALENTill Mälardalen räknas numera <strong>Stockholm</strong>s, Uppsala,Västmanlands, Södermanlands <strong>och</strong> Örebro län. I vissasammanhang har dock Örebro län inte ingått. Det hartill exempel endast varit adjungerat i Mälardalsrådet tillhelt nyligen.I regionen bor idag 2,7 miljoner invånare, varav1,8 miljoner i <strong>Stockholm</strong>s län. I Uppsala län bor 300 000invånare, i Västmanlands län 260 000, i Södermanlandslän 260 000 samt i Örebro län 173 000 invånare. Fleraav de största städerna i riket är belägna i Mälardalen:<strong>Stockholm</strong> (760 000 inv), Uppsala (192 000), Västerås(130 000), Örebro (125 000) samt Eskilstuna (90 000).
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET113Mälarregionen har sammanlagt ungefär en tredjedelav landets totala befolkning <strong>och</strong> är Sveriges starkast växanderegion. Befolkningsökningen, som är dubbelt såstor jämfört med landet som helhet, väntas fortsätta.Enligt vissa prognoser, som även ligger i linje med bedömningarnai RUFS 2001, kan befolkningen kommaatt öka med mellan 600 000–1 000 000 invånare framtill år 2040. Det skulle medföra att uppskattningsvis500 000 nya bostäder kommer att behövas <strong>och</strong> ytterligarecirka 400 000 nya jobb tillkommer under sammaperiod.Mälardalen svarar i dag för ungefär 40 procent avlandets totala bruttonationalprodukt <strong>och</strong> regionensproduktionsandel inom kunskapsintensiv industri ärännu högre. Regionen anses som en av världens mestinnovativa stadsregioner.VÄXANDE REGIONI en rapport från TCO – ”Det enkelriktade Sverige” –beskrivs Mälardalen som den region som kommer att fåden kraftigaste tillväxten i landet. Men man pekar ut tvåområden som kan hindra denna utveckling: bostadsbrist<strong>och</strong> trafikinfarkter. Om inte dessa problemområdenkan hanteras så riskerar tillväxten att flyttas utomlands<strong>och</strong> inte till andra regioner i Sverige.Förutom att ha en välutbildad arbetskraft, kreativaföretagare <strong>och</strong> ett positivt företagsklimat är det inteminst viktigt att ha tillgång till en bra infrastruktur iform av ett effektivt transportsystem såväl vad gällervägar som järnvägar. Denna insikt har länge funnits iMälardalen <strong>och</strong> bland annat resulterat i olika kommunala<strong>och</strong> regionala initiativ för att bygga ut transportinfrastrukturen.Den stora befolkningstätheten i Mälardalenleder till att en mycket stor del av resandet i landetutförs här. Omkring hälften av landets kollektivtrafikresorsker i regionen. Av landets 104 miljoner årliga tågresorutförs cirka 80 miljoner inom Mälarlänen.På kommunalt <strong>och</strong> regionalt initiativ byggdes under1990-talet Mälarbanan <strong>och</strong> Svealandsbanan. Genomdessa utbyggnader har det regionala tågresandet ökatkraftigt. Innan starten med snabbtågstrafik på Svealandsbanani juni 1997 var antalet kollektivtrafikresorcirka 40 000 per månad på sträckan Örebro–Eskilstuna–<strong>Stockholm</strong>.Idag är antalet resor per månad185 000, det vill säga nästan en femdubbling sedan öppnandet.Snabba kommunikationer krävs för att människorska kunna pendla mellan bostad <strong>och</strong> arbete. Genom attsamordna utbyggnaden av kollektivtrafiken med bebyggelseplaneringenskapas förutsättningar för en högkollektivtrafikandel. Utan den kraftsamling som åstadkomshade förutsättningarna för den integreradearbets- <strong>och</strong> bostadsmarknad som idag successivt växerfram i Mälardalen inte funnits.I dag <strong>och</strong> än mer i framtiden kommer det att varamöjligt för många att inom mindre än en timmes avståndpendla utifrån Mälardalen in till <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong>vice versa. Detta får stora positiva effekter. De förbättradevägförbindelserna <strong>och</strong> de nya regionaltågen skaparförutsättningar för att bättre nyttja de potentialer somfinns i hela Mälarregionen <strong>och</strong> den funktionella regionenkan därmed vidgas.Befolkningsökningen tillsammans med en förväntadtillväxt i ekonomin innebär ett ökat behov av transporter.Befolkningsökningen ställer också krav på en välfungerande bostadsmarknad. Dagens begränsade utbudav bostäder tenderar att utgöra ett allvarligt hinder fören fortsatt ekonomisk tillväxt i Mälarregionen <strong>och</strong> därmedockså i Sverige. Många företag har i dag problem attrekrytera tillräckligt med kompetent personal eftersomdet är svårt för dem som flyttar till regionen att få tag i enbostad.Under åren 1990–2001 byggdes i Mälardalen totaltnära 100 000 lägenheter, varav 60 000 i <strong>Stockholm</strong>slän. Utifrån den regionförstoring som de förbättradekommunikationerna möjliggör ska detta kunna påverka
114DEL 3 – FORMERNAbostadsförsörjningen i hela regionen positivt.Länsstyrelserna i <strong>Stockholm</strong>, Uppsala, Västmanland,Örebro <strong>och</strong> Södermanlands län påvisade i sin rapport”Transportsystemen i Östra Mellansverige” behovet avytterligare investeringar i Mälarregionen för att kunnamöta den framtida tillväxten. Motsvarande bedömningarhar gjorts i RUFS 2001, i rapporten ”Rimligaresurser till Mälardalen”, som tagits fram av Mälardalsrådet,samt inte minst av <strong>Stockholm</strong>sberedningen.Utbyggnaden av transportsystemet kommer attställa mycket stora finansiella krav. Det gäller investeringari både kollektivtrafiksystemet <strong>och</strong> i vägnätet.<strong>Stockholm</strong>sberedningen har i sitt betänkande föreslagitinvesteringar i vägar <strong>och</strong> järnväg i Mälardalen för omkring97 miljarder kronor. Beredningens utgångspunkthar varit att dessa investeringar är nödvändiga för attåstadkomma en uthållig utveckling av Mälardalen.MÄLARDALSRÅDETEtt alltmer fördjupat samarbete sker inom olika sektoreri Mälardalen. Det gäller såväl samarbete mellankommuner <strong>och</strong> landsting som samverkan mellan länsstyrelserna.Detta samarbete är givetvis en förutsättningför att få något gemensamt gjort, men det är också enextra styrka till exempel i kontakterna mot statsmakternanär en region kan agera samfällt.Mälardalsrådet, som bildades 1992, är en intresseorganisationmed uppgift att främja utvecklingen av<strong>Stockholm</strong>-Mälarregionen ”till en attraktiv framtidsregioni ett integrerat Europa”. Medlemmarna utgörs avkommuner <strong>och</strong> landsting i <strong>Stockholm</strong>s, Uppsala, Västmanlands,Södermanlands <strong>och</strong> Örebro län. Av kommunernai <strong>Stockholm</strong>s län är dock endast hälften (13)medlemmar i rådet.Rådet fungerar som ett forum för informationsutbyte<strong>och</strong> diskussioner mellan olika aktörer. En stor delav rådets arbete sker i form av nätverkssamverkan mellanrådets medlemmar, tillsammans med universitet<strong>och</strong> högskolor, olika myndigheter, organisationer <strong>och</strong>med näringslivet.Under styrelsen finns fyra utskott som arbetar mednäringsliv <strong>och</strong> FoU, planering <strong>och</strong> trafik, kultur <strong>och</strong> turismsamt miljö. Utskottet för planering <strong>och</strong> trafik hartagit fram rapporten ”Rimliga resurser till Mälardalen”(RIM). Tankar finns att ta fram en utvecklingsplan somomfattar hela Mälardalen, men frågan är dock vem somskulle vara huvudman för detta arbete.Hittills har Mälardalsrådet mest fungerat som ett”diskussionsforum”. Huruvida rådet i framtiden kommeratt ges mer konkreta, handfasta uppgifter är i dagslägetsvårt att bedöma. Regionförstoringen kräver institutionellaförutsättningar. Ett alternativ till dagensorganisationsform, som en ideell förening med ett antalkommuner <strong>och</strong> landsting som medlemmar, kunde varaatt Mälardalsrådet som bas har de nya regionala samverkansorgan,som successivt skapas i de olika länen.TÅG I MÄLARDALENRedan på 1960-talet fördes en diskussion om att utvecklaMälardalsområdet till en mer sammanhållen arbetsmarknadsregionsammanbunden genom en snabbjärnvägstrafik. Regionplaneskissen 1966 innehöll tillexempel en mälardalsstruktur med denna inriktning.Tankarna tog sig mer konkreta uttryck först underslutet av 1980-talet, då ett antal kommuner <strong>och</strong> landstinggick samman för att få till stånd utbyggnader avjärnvägarna norr <strong>och</strong> söder om Mälaren. Det skeddegenom bolagen Mälarbanans intressenter AB (MIAB)på norra sidan inklusive sträckan till Örebro, respektiveSvealandsbanan AB för den södra banan Södertälje-Arboga (Valskog). I samband med Dennisförhandlingarnaföreslogs att trafikhuvudmännen i Mälardalentillsammans skulle utreda förutsättningarna för ett gemensamtansvar för trafikeringen. Trafikhuvudmänneni <strong>Stockholm</strong>s, Uppsala, Södermanlands <strong>och</strong> Västmanlandslän bildade utredningsbolaget Tåg i Mälardalen
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET115AB (TIM) med Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret somkansli med Bo Malmsten som vd <strong>och</strong> Stig Jonsson somprojektledare. Senare anslöt sig även T-länstrafik. Utredningenbehandlade trafikeringen av MälarbananHallsberg-Örebro-Västerås-<strong>Stockholm</strong>, SvealandsbananHallsberg-Örebro-Eskilstuna-<strong>Stockholm</strong>, UppsalabananUppsala-<strong>Stockholm</strong>, Västra stambanan Hallsberg-Katrineholm-<strong>Stockholm</strong><strong>och</strong> Nyköpingsbanan(Södra stambanan) Nyköping-<strong>Stockholm</strong>.En utredningsrapport, som lades fram 1993, visadeatt det ekonomiska utfallet kunde variera mellan näranollresultat <strong>och</strong> ett underskott på närmare en halv miljardper år. Trafikhuvudmännen var inte beredda att ensammata den ekonomiska risken utan begärde att enstatlig förhandlingsman skulle tillsättas. Motiveringenvar att trafik mellan län är ett statligt ansvar. Staten tillsatteKaj Janérus som förhandlingsman, som 1994 ladefram ett förslag till en överenskommelse.Den nya regering, som tillträdde 1994, gav i ställetClaes-Erik Norrbom i uppdrag att förhandla fram enöverenskommelse med SJ om att bedriva trafiken somegen affär. Detta ledde fram till det så kallade TIM-avtalet1995, som innebär att SJ driver trafiken med ett definieratminsta utbud på egen affärsrisk, medan trafikhuvudmännensvarar för anpassad anslutningstrafik,förbinder sig att inte bedriva konkurrerande parallelltrafik<strong>och</strong> medverkar med en mindre summa årligen förmarknadsföring <strong>och</strong> planering genom ett gemensamtbolag. Detta gemensamägda bolag gavs namnet Trafik iMälardalen AB (TiM) för att ”TIM”-begreppet fått visstgenomslag under utredningens gång <strong>och</strong> borde kunnaanvändas i marknadsföringen. Det gamla TIM, trafikhuvudmännenseget samarbetsbolag som tillsammansmed SJ bildade nya TiM, bytte då namn till MälardalstrafikAB, Mälab.Avtalet från 1995 gäller till 2005. Ett nytt avtal medgiltighet från slutet av 2002 till sommaren 2011 har förhandlatsfram. Det ger bland annat ger större insyn iekonomin <strong>och</strong> garanterar att överskott utöver SJ:s avkastningskravdisponeras av TiM för att utvecka trafiken.ABC-SAMARBETEDet så kallade ABC-samarbetet har pågått sedan hösten2000 <strong>och</strong> bedrivs både på politiker- <strong>och</strong> tjänstemannanivå.Samarbetet har karaktär av en informell nätverksprocess.Denna har gemensamt initierats av Uppsalastad, landstinget i Uppsala, <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>släns landsting.ABC-samarbetet syftar till att stödja en fortsatt integrationav framför allt <strong>Stockholm</strong>-Uppsalastråket. Denbakomliggande tanken är att ett vidgat samarbete <strong>och</strong>en gemensam planering över länsgränsen kan bidra tillen ökad ekonomisk tillväxt i <strong>Stockholm</strong>-Uppsalastråket,där Arlanda flygplats har en strategisk roll. Dettainnehåller ett framtidsinriktat näringsliv med starkakluster inom livsvetenskaper (bioteknik), IT, telekom,nya media samt miljöindustri.Uppsala stad har haft en snabb befolkningsökning<strong>och</strong> ekonomisk tillväxt under många år med ett kunskapsinriktatnäringsliv. En växande pendling sker överlänsgränsen. Inpendlingen från Uppsalahållet motnorra <strong>och</strong> centrala delarna av <strong>Stockholm</strong>sregionen ärbetydligt större än de omvända strömmarna. För kollektivtrafikresandetfinns vissa påtagliga begränsningar.Det går till exempel inte att inom rimlig tid pendla frånUppsala till Kista. Utbyggnad av en fjärrtågstation<strong>Stockholm</strong> Nord är en annan viktig strategisk fråga.För att samarbetet ska kunna utvecklas vidare behövsett handlingsprogram. Vid de politiska diskussionernaom handlingsprogrammet har framkommit ett stöd förett samarbete i ABC-stråket. I förslaget till handlingsprogramföreslås en inriktning av arbetet på fem områden:
116DEL 3 – FORMERNA• Planering syftande till bättre integration i ABCstråket•Trafikfrågor – infrastruktur, trafikering <strong>och</strong> taxor• Arlanda – ett antal frågor kopplade till Arlandasplanering <strong>och</strong> utveckling•Kompetensförsörjning – bland annat möjlighetertill samverkan <strong>och</strong> samagerande mellan universitet<strong>och</strong> högskolor•Kontakter med näringslivetFler parter avses engageras i processen, särskilt kommunernasom ligger i stråket. Men det finns även andraaktörer som kan komma att inbjudas till ABC-samarbetet.Under hösten 2003 inleddes diskussioner om attäven påbörja samarbete i stråken <strong>Stockholm</strong>-Västerås,<strong>Stockholm</strong>-Eskilstuna <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>-Nyköping, så kallatABCU- <strong>och</strong> ABD-samarbeten.MÄLARDALEN I RUFS 2001Redan i början av 1990-talet etablerades ett samarbeteom de fysiska planeringsfrågorna i Mälardalen. Mälardalsrådetpresenterade strukturskisser för Mälarregionen1993. Strukturskisserna innebar en utvecklingenligt ett enkärnigt, fåkärnigt eller mångkärnigt alternativ1 . Scenarioskriften ”Den osäkra framtiden,” somRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret utarbetade 1995, behandladesåväl länet som Mälardalen i sin helhet i detre framtidsscenarierna.I strategiskissen ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid”1997 behandlades dock Mälardalsperspektivet ytterstsummariskt. I remissammanställningen ”Debatten om<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid” instämde Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret i den berättigade kritik som dettaframkallade hos en del remissinstanser, framförallt medgeografisk hemvist utanför vårt eget län. Kontoret ansågatt sambanden med övriga Mälardalen behövde beskrivastydligare <strong>och</strong> kontoret avsåg också att i kommanderegionplan utveckla en sådan analys. När plandokumenteni högre grad lyfte fram Mälardalsperspektivettonades också kritiken ned.I de kommande dokumenten i RUFS-processen, programmetför Regionplan 2000 som godkändes år 1998,i samrådsunderlaget år 2000 <strong>och</strong> i den utställda <strong>och</strong> antagnaplanen 2001 respektive 2002 redovisades Mälardalsperspektivetmer ingående. I programmet för Regionplan2000, som godkändes år 1998, angavs att<strong>regionplanering</strong>en skulle ske i nära kontakt med Mälardalsrådet<strong>och</strong> andra aktörer i Mälarregionen. Både isamrådsunderlaget <strong>och</strong> i den antagna RUFS 2001 redovisadesbefolkningsscenarier för hela Mälarregionen.I den antagna planen pekades också angelägna infrastrukturinvesteringari övriga Mälardalen ut, som är avsärskild betydelse för <strong>Stockholm</strong>sregionen. Det gjordesmot bakgrund av de prioriteringar som gjorts av <strong>Stockholm</strong>sberedningen.Behovet av flygplatser med olikafunktioner är en ytterligare fråga i RUFS som ses i ettMälardalsperspektiv.Även om, som nämnts, Mälardalsperspektivet varitmer framträdande i RUFS än i tidigare <strong>regionplanering</strong>riktar en del remissinstanser fortfarande kritik mot attRUFS inte i ännu högre grad beaktat hela Mälardalen,utan framförallt koncentrerat sig på <strong>Stockholm</strong>sregionen.Då <strong>regionplanering</strong>en enligt lagen endast avser<strong>Stockholm</strong>s län, med den politiska förankringen i landstingsfullmäktige,var det trots allt naturligt att fokuseringenframförallt skedde på <strong>Stockholm</strong>sregionen.<strong>Stockholm</strong>s läns landsting kan självfallet inte beslutaom åtgärder för övriga Mälardalen. Men i många avseendenhar ändå perspektivet rört hela Mälardalen. Detgäller den alltmer tydliga gemensamma bostads- <strong>och</strong>arbetsmarknaden <strong>och</strong> de konsekvenser denna får förframförallt kommunikationssystemet. Mycket tyder påatt en kommande regional utvecklingsplan i högre gradkommer att omfatta hela Mälardalen.Också sedan RUFS 2001 färdigställts har Region-
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET117Östersjöregionen med Östersjöpaletten I.plane- <strong>och</strong> trafikkontoret fortsatt att samarbeta inomMälardalen. Inför det så kallade Mälartinget 2002sammanställdes en rapport som beskrev sambanden ihela Mälarregionen 2 .DEN FUNKTIONELLA REGIONEN VIDGASRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret har därefter fortsattatt utveckla beskrivningen av den funktionella regioneni olika avseenden i rapporten ”<strong>Stockholm</strong>sregionenssamspel med sin nära omgivning” 3 . Den remitteradestill kommuner <strong>och</strong> andra organ under 2003. Syftet varatt stimulera diskussionen inför den aktualitetsprövningsom så småningom skulle ske av den gällande regionplanenRUFS 2001. Ansvarig för arbetet var JanLinzie.I rapporten beskrevs den ekonomiska <strong>och</strong> territoriellautvidgningen av den funktionella <strong>Stockholm</strong>sregionentill omgivande kommuner <strong>och</strong> en flerkärnigMälarregion. Beroende på vilken funktion som granskaskan olika influensområden <strong>och</strong> samband identifieras.De funktioner som samspelar med det storregionalaomlandet finns i stor utsträckning i <strong>Stockholm</strong>s stadmed tyngdpunkt i innerstaden. Nodfunktionerna byggerpå <strong>Stockholm</strong>s stora <strong>och</strong> täta koncentration av ettbetydande antal aktörer <strong>och</strong> verksamheter.Fyra områden identifierades i rapporten, där samarbetei ett större geografiskt område än länet var motiverade.Det gällde utvecklingen av en mer nyanseradbild av nodfunktionernas geografi <strong>och</strong> samspel samt engemensam bild av den funktionella regionens utveckling.Vidare att underlätta utbytet i storregionen <strong>och</strong> attminska de administrativa gränsernas betydelse. Slutligenockså att öka storregional samverkan i den regionalaplaneringsprocessen.UTBLICKAR MOT ÖSTERSJÖOMRÅDETÄven om järnridån hade fallit <strong>och</strong> kommunismen iÖsteuropa avskaffats när avslutningen av arbetet med
118DEL 3 – FORMERNARegionplan 1991 pågick var det naturligt att de nya geopolitiskaförutsättningarna för Östersjöområdet kundebehandlas med bredd <strong>och</strong> djup först i samband medRUFS-arbetet. Omvandlingen av de tidigare planekonomierna<strong>och</strong> diktaturerna till marknadsekonomier <strong>och</strong>demokratier gick snabbt.Vilka geografiska områden som räknas till Östersjöregionenvarierar. Om man till Östersjöregionen inkluderarSverige, Norge, Danmark, Finland, Estland, Lettland,Litauen, Polen, norra Tyskland (Schleswig-Holstein,Mecklenburg-Vorpommern, Berlin-Brandenburg<strong>och</strong> Hamburg), nordvästra Ryssland <strong>och</strong> Vitrysslandbor här cirka 100 miljoner invånare.Ett Östersjöperspektiv i <strong>Stockholm</strong>sregionens planering<strong>och</strong> utveckling innebär att planeringen <strong>och</strong> andrainsatser ska syfta till att stärka <strong>Stockholm</strong>sregionenskonkurrenskraft inom Östersjöområdet. Men det innebärockså att <strong>Stockholm</strong>sregionen ska engagera sig föratt i samarbete med andra parter förbättra olika förhållandeni hela Östersjöområdet. Östersjöregionen skakunna fungera som en delregion i ett utvidgat EU. Estland,Lettland, Litauen <strong>och</strong> Polen har sökt medlemskapi EU. Fastän inte Ryssland är kandidatland till EU börsamarbetet kunna inkludera även nordvästra Ryssland.Berlin <strong>och</strong> S:t Petersburg, med vardera cirka fem miljonerinvånare, är de största storstadsområdena. Hamburg<strong>och</strong> Warszawa, som har vardera 2,5 miljoner invånare,kommer därefter i storlek. Köpenhamns- <strong>och</strong><strong>Stockholm</strong>sregionerna har vardera cirka två miljonerinvånare.GATEWAYI Östersjöperspektivet i RUFS ingår både att utveckla<strong>Stockholm</strong>sregionen som centrum i Östersjöområdet<strong>och</strong> att verka för en positiv utveckling i hela Östersjöområdet.Efter hand som tillväxten ökar i Östersjöområdetväntas konkurrensen mellan storstäder <strong>och</strong> delregionerinom området också öka. Det är framförallt Öresundsregionen<strong>och</strong> Helsingforsregionen som målmedvetetmäter sig med <strong>Stockholm</strong>sregionen. Målet är att <strong>Stockholm</strong>sregionenska bli en ”gateway”, det vill säga inkörsporttill en region med ett antal nav inom olika områden<strong>och</strong> med hög tillgänglighet till globala nätverk.Den totala handeln mellan de nordiska länderna <strong>och</strong>de forna östekonomierna kommer enligt prognoser attöka kraftigt. Polen väntas behålla sin ställning som dendominerande importören från de nordiska länderna <strong>och</strong>Ryssland som den störste exportören. Estland, Lettland<strong>och</strong> Litauen väntas öka sin andel av exporten till Norden.Totalt cirka sex procent av Sveriges export går tillFinland, Ryssland, Estland <strong>och</strong> Lettland. Dessa ländersexportandel till Sverige är emellertid betydligt större,av till exempel Estlands export går nästan 20 procent tillSverige, <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sregionen är en viktig exportmarknadför dessa länder.Turismen <strong>och</strong> besöksnäringen, som är världens snabbastväxande näringsgrenar, har en stor potential iÖstersjöområdet. För att marknadsföra <strong>Stockholm</strong>sregionensom besöksmål skapades <strong>Stockholm</strong> InformationService (SIS). <strong>Stockholm</strong>s stad är numera ensamhuvudman för verksamheten.Regeringen har prioriterat Östersjösamarbetet <strong>och</strong>menar att Östersjöregionen har förutsättningar att blien av världens starkaste <strong>och</strong> mest dynamiska tillväxtregioner.Riksdagen har bland annat anslagit en miljardkronor till den så kallade Östersjömiljarden. I en nyligengjord utvärdering konstateras dock att satsningarna integivit de resultat som kunde förväntas.För de internationella kontakterna spelar sjöfarten<strong>och</strong> flyget en viktig roll. Även för en fortsatt utvecklingav turismen i hela landet är det viktigt att lätt kunna nå<strong>Stockholm</strong>sregionen från andra länder. Arlandas rollsom nav inom flygtrafiken är en avgörande förutsättning.
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET119Med Arlandas tredje landningsbana har kapacitetentryggats tjugo år framåt i tiden. Men även de regionalaflygplatserna i Mälardalsområdet fyller en viktig funktion.Färjetrafiken i Östersjön är av stor betydelse, inteminst för de nya marknader som uppstått i det fornaÖsteuropa. Det är viktigt att hamnarna anpassas tilldenna nya situation. Väg- <strong>och</strong> järnvägsinvesteringar ärnödvändiga för att öka tillgängligheten till hamnarna iregionen. För närvarande finns färjeförbindelser mellan<strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> Finland, Tallinn, Riga <strong>och</strong>Gdansk. Det kan synas märkligt att någon färjeförbindelseinte etablerats mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> S:t Petersburg,vilket rimligen bör kunna ske inom en nära framtid.När det gäller hamnkapacitet är denna tillfredsställandei <strong>Stockholm</strong>sregionen, men vissa kompletteringarbehöver göras. Det gäller bland annat att ersätta hamnkapacitetenom oljehanteringen vid Loudden läggs ner.En utbyggnad av hamnkapaciteten i Norvik i Nynäshamnär angelägen. En begränsande faktor är bristandekapacitet på väg- <strong>och</strong> järnvägssidan i anslutning till vissahamnar. Även problemen med säkerheten <strong>och</strong> framkomlighetenvid Sandhamnsleden behöver åtgärdas,t.ex. genom en utbyggnad av Horstensleden.Miljöfrågorna är ett viktigt område för Östersjösamarbetet.Östersjön drabbas både av vattenburna föroreningar<strong>och</strong> atmosfäriskt nedfall. Trots många åtgärderför att minska miljöbelastningen är situationen otillfredsställande.I Sverige har de vattenburna utsläppen kraftigt minskatsgenom utbyggnaden av reningsverken. Stora investeringarhar under senare år gjorts i nya <strong>och</strong> förbättradeavloppsreningsverk i framförallt Estland, Lettland,Litauen, Polen <strong>och</strong> nordöstra Tyskland. Ryssland <strong>och</strong>Polen svarar för de största utsläppen av närsalter i Östersjön.De luftburna föroreningarna kommer till stora delarfrån centrala <strong>och</strong> västra Europa. Utsläppen har minskatfrån Östeuropa genom att en rad gamla industrier harlagts ner. Utsläppen väntas dock öka igen, främst genomökad biltrafik.INTERNATIONELLT SAMARBETEEtt omfattande samarbete har sedan början av 1990-taletbyggts upp mellan olika organisationer <strong>och</strong> myndigheteri Östersjöstaterna. Östersjöpaletten är ett exempelpå ett framgångsrikt projekt för att öka samarbetet mellanÖstersjöregionerna. I Östersjöpaletten, som är ettInterregprojekt, deltar storstadsregionerna i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalen,sydvästra Finland, S:t Petersburgsområdet,Tallinområdet samt Rigaregionen. I det antagnahandlingsprogrammet anges följande mål för projektet:•att skapa en gemensam ram för framtida samarbeteför att fortsätta ”regionbyggnadsprocessen”•att förbereda framtida investeringsprojekt medmålet att förbättra tillgängligheten till infrastruktur<strong>och</strong> kunskap•att främja en långsiktigt hållbar tillväxt inom enutvecklad flerkärnig regional struktur genomfortlöpande samarbete <strong>och</strong> förbättrade kunskaper•att bidra till uppkomsten av nya nätverk föraffärssamarbete <strong>och</strong> gemensamma projekt somgagnar regionens natur- <strong>och</strong> kulturvärden.Som paraplyorganisation för alla samverkande nätverk iÖstersjöområdet fungerar Östersjöstaternas råd (CBSS– Committee of Baltic Sea States). Ett samordningsorganför Europa- <strong>och</strong> Östersjöfrågor i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionen utgör <strong>Stockholm</strong>sregionens Europakommitté.Huvudmän för kommittén är <strong>Stockholm</strong>sstad, <strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> Kommunförbundet<strong>Stockholm</strong>s län. Mälardalsrådet är adjungerat.Många av <strong>Stockholm</strong>sregionens kommuner har etableratvänortsrelationer med kommuner på andra sidan
120DEL 3 – FORMERNAÖstersjön. Landstinget har samarbetsavtal med huvudstadsregionernaTallinn, Riga, Vilnius <strong>och</strong> Warszawa.Det så kallade Partnerskap för tillväxt har slutit etttillväxtavtal med fokus på Östersjöområdet. Partnerskapetbestår av <strong>Stockholm</strong>s läns landsting, Kommunförbundet<strong>Stockholm</strong>s län, <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>shandelskammare. Partnerskapets insatser avser iförsta hand IT-kommunikation, miljöexport <strong>och</strong> miljödriventillväxt samt hälsovård.Ett annat samarbete som varit framgångsrikt är skärgårdssamarbetetmellan <strong>Stockholm</strong>s, Ålands <strong>och</strong> Åbolandsskärgårdar inom ramen för det nordiska ministerrådetsskärgårdssamarbete. Detta har utvecklats till ettInterregsamarbete.Som nämnts är kommunikationerna avgörande församverkan inom Östersjöområdet. Det gäller flygtrafiken<strong>och</strong> sjöfarten, men även väg- <strong>och</strong> järnvägstrafiken.Inom EU har 14 prioriterade transportprojekt utpekats.Ett av dessa är den så kallade Nordiska triangeln somomfattar transportstråk mellan Nordens huvudstäder.Utvecklingen i Östersjöområdet skapar stora möjlighetertill en ”regionförstoring” österut. Det gäller inomhandel, turism, samarbete inom olika samhällsområdensamt vetenskap <strong>och</strong> forskning. När de baltiska länderna<strong>och</strong> Polen blivit medlemmar i EU blir samverkansmöjligheternaän större. Möjligheterna till samverkanmed Ryssland kan ta längre tid då dess omställning tilldemokrati <strong>och</strong> marknadsekonomi verkar vara någotmer komplicerad än i de andra länderna. Men självfalletbör det vara ett mål att även Ryssland ska ingå i det alltmeromfattande <strong>och</strong> fördjupade samarbetet mellanÖstersjöländerna. En näraliggande fråga som snarastbör kunna lösas är färjeförbindelser mellan <strong>Stockholm</strong>sregionen<strong>och</strong> S:t Petersburg.ÖSTERSJÖOMRÅDET I RUFS-ARBETETDet internationella perspektivet fanns med i det inledandescenarioarbetet 1994–1995. Men det handladei scenario Klyftan mer om ett globalt perspektiv änett Östersjöperspektiv. Avsaknaden av internationellaöverenskommelser ekonomiskt <strong>och</strong> på miljöområdetbidrog till den negativa utvecklingen på olika områden.I det starkt EU-orienterade scenariot Brobygget beskrevsen stark utveckling i Östersjöområdet, bland annat tackvare utvecklat samarbete <strong>och</strong> infrastrukturinvesteringar.Även i det tredje scenariot, Odlingen, stabiliserasutvecklingen med ökad handel i närområdet men minskadglobal handel. Alla scenarierna behandlade såledesÖstersjöperspektivet.I strategiskissen <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid 1997handlade en av de tio utpekade strategiska uppgifternaom att främja regionens internationalisering. Där rekommenderadesatt den pågående nätverksuppbyggnadeni Östersjöområdet borde stärkas. Just Östersjöperspektivetbehandlades dock inte mera ingående,utan mera internationaliseringen som sådan. Många remissinstanseruppehöll sig dock vid just Östersjöperspektivet<strong>och</strong> man kan gott säga att det där stod mest ifokus. Många uppehöll sig vid <strong>Stockholm</strong>sregionensstrategiska läge i Östersjöområdet <strong>och</strong> menade att regionenborde utvecklas som en ”port mot öster”, <strong>och</strong> attsamverkan i Östersjöområdet därför borde stärkas.Efter samrådet, då antalet strategiskt viktiga frågorminskades från tio till fem, omformulerades också denaktuella strategiska frågan från att handla om internationaliseringenallmänt till att handla om Östersjöfrågornaspecifikt. Med hänsyn till att så kort tid hadeförflutit sedan den östeuropeiska frigörelsen bedömdesÖstersjöfrågorna vara av särskild betydelse under denärmaste åren för <strong>Stockholm</strong>sregionen. Såväl socialdemokraternasom moderaterna betonade betydelsen avde internationella kontakterna, inte minst inom Östersjöområdet.”Stärk kontakterna inom Östersjöområdet”blev formuleringen i den antagna strategin. Arbetetmed Östersjöfrågorna fullföljdes sedan med att en avde fem rapporterna i samrådsunderlaget till RUFS kom
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET121att behandla Östersjöperspektivet.En av utgångspunkterna i den antagna RUFS 2001 äratt <strong>Stockholm</strong>sregionen utvecklas till ett centrum iÖstersjöregionen. En av strategierna handlar om attinternationalisera regionen, vilket har bäring på flera avinsatsområdena, till exempel Förnyelse <strong>och</strong> innovation,Integration <strong>och</strong> invandring, Kompetensutveckling <strong>och</strong>FoU samt Transportfrågorna.STOCKHOLMS SKÄRGÅRD UPPMÄRKSAMMASBra kommunikationer är A <strong>och</strong> O för skärgårdsbefolkningen.I RUFS-arbetet har också skärgården ägnats större uppmärksamhetän i tidigare <strong>regionplanering</strong>. Detta arbetefullföljs <strong>och</strong> fördjupas nu genom att en delregionplan tasfram för skärgårdsområdet.<strong>Stockholm</strong>s skärgård är en unik tillgång med sina25 000 öar <strong>och</strong> skär. Från Arholma till Landsort utgörHaninge, Tyresö, Norrtälje, Nynäshamn, Södertälje,Vaxholm, Värmdö <strong>och</strong> Österåker skärgårdskommuner.Den bofasta befolkningen uppgår till cirka 13 000 personer,varav 10 000 bor på öar som har bro- eller tunnelförbindelsemed fastlandet eller statlig färja. Den bofastabefolkningen har ökat kraftigt under 1990-talet.För 100 000-tals människor utgör skärgården ett fantastisktrekreationsområde. Antalet fritidshus är femgånger så stort som antalet hus för permanentboende.Förutom fritidsboende utgör båtturisterna en betydandedel av dem som vistas i skärgården.Alltsedan slutet av 1960-talet har samhället på olikasätt försökt att skapa förutsättningar för ”en levandeskärgård”. Det har skett genom satsningar på infrastruktur,olika bidrag samt inte minst genom utbyggnadenav båttrafiken, i första hand genom Waxholmsbolagetmen även genom taxibåtsverksamhet. Frånsamhällets sida har stödet kommit från såväl kommunernasom landstinget <strong>och</strong> staten.Genom Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens reglemente<strong>och</strong> landstingets skärgårdspolitiska programställs krav på särskilda utvecklingsinsatser för skärgården.Ur det särskilda skärgårdsanslaget kan medfinansieringges till externa projekt som skapar förutsättningarför boende <strong>och</strong> näringsliv i skärgården, främst påöar utan fast landförbindelse. Projekt som medfinansierasska vara av allmänt intresse samt stimulera utveckling<strong>och</strong> samverkan i skärgården.SKÄRGÅRDEN I RUFS-ARBETETI strategiskissen ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid” diskuterades1997 skärgårdsfrågorna ur ett bevarandeperspektiv,men också med inriktningen att säkerställa denbofasta befolkningens framtid. Ett antal remissinstanseransåg att skärgården särskilt borde uppmärksammasi den regionala strategin.Kontoret undvek att närmare kommentera synpunkterna<strong>och</strong> skärgården lyftes inte heller fram särskiltbland de fem prioriterade frågorna. Dock beskrevs skärgårdeni ett textavsnitt. Där betonades behovet av enhelhetsbild <strong>och</strong> samspelet mellan stadsbygd <strong>och</strong> skärgårdsamt mellan människor <strong>och</strong> natur.I stället behandlades Skärgården, tillsammans medMälaren, som en regiondel i det vid samma tid utarbetadeprogrammet för Regionplan 2000. Där fokuseradespå behovet av att inom ramen för <strong>regionplanering</strong>enutarbeta gemensamma planeringsförutsättningar somunderlag för gemensamma ställningstaganden till regionaltviktiga frågor.
122DEL 3 – FORMERNApolitiskt på detta område på trettio år. Syftet är att säkerställaen långsiktigt stabil befolkningsnivå i skärgården.Waxholms Ångfartygs AB studerar nu hur trafikenska kunna utvecklas i riktning mot standardkraven iRUFS.DELREGIONAL PLANERINGDen bofasta befolkningen i skärgården är cirka 13 000 personer.Sommartid njuter 100 000-tals människor av den unika miljön.I såväl samrådsunderlaget Regionplan 2000 som denantagna RUFS 2001 föreslogs att en strukturerad bastrafikför skärgården byggs ut. Denna ska koncentreratrafikutbudet till sådana stråk <strong>och</strong> bytespunkter som gerförutsättningar för korta restider, hög turtäthet <strong>och</strong> godservice för både gods- <strong>och</strong> passagerartransporter. Trafikenbaseras i den antagna planen på nio replipunkter<strong>och</strong> tretton kärnöar. Ansvarig för denna del av RUFS varSusanne Skärlund.Skärgårdstrafiken ska utgå från så kallade replipunkter,vilka är hamnar med naturliga kopplingar förresor till kommuncentrum, utrustade med goda parkeringsmöjligheter,bryggor <strong>och</strong> terminaler för gods <strong>och</strong>passagerare, tillräckligt vattendjup <strong>och</strong> närhet till farleder.Varje replipunkt bör helst även kunna betjänaminst 200 fast boende i övärlden utanför.Vissa öar – kärnöar – ges enligt planen rollen sombytespunkter för kommunikationer till intilliggandeöar. De ska erbjuda grundläggande kommersiell <strong>och</strong>samhällelig service. Kärnöarna garanteras trafik ävenunder lågsäsong.Den standardnivå som anges i RUFS 2001 för skärgårdstrafiken<strong>och</strong> med fokus på den bofasta befolkningensbehov, är det första policydokument som antagitsI RUFS 2001 betonas särskilt att en delregional planeringbör utvecklas för skärgården. Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden godkände i maj 2003 ett program för regionalutvecklingsplanering i skärgårdsområdet. Programmetär indelat i tre moment. Dialog <strong>och</strong> samrådsker i olika faser. Processen utgår från ett tvärsektorielltangreppssätt där både fysiska planeringsfrågor <strong>och</strong> utvecklingsfrågorbeaktas samt inkluderar både ekonomiska,ekologiska <strong>och</strong> sociala – inklusive kulturella – dimensioner.Slutprodukten kommer bland annat att utgöraunderlag för aktualitetsprövning av RUFS år 2005.Den kommer även att vara underlag för kommunerna iden fysiska planeringen, vid beslut i regionala organsamt vid deltagande i internationell samverkan avseendekustfrågor.Den delregionala planeringen har påbörjats under2003 <strong>och</strong> kommer att avslutas under 2005. Resultatetkan komma att inarbetas i den regionala utvecklingsplanenom <strong>och</strong> när den kommer att aktualiseras. Den regiondelsplaneringsom nu igångsatts av Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret i samverkan med skärgårdskommunerna<strong>och</strong> organisationer i skärgården bör kunna skapaett underlag för diskussioner om en gemensam strategiför utvecklingen av skärgårdsområdet. Även om det ärvarje kommun som utifrån sitt kommunala planmonopolytterst avgör, torde en sammanhållen, väl förankradregiondelsplan utgöra ett bra stöd inte minst närdet gäller skärgårdskommunernas agerande gentemotstaten <strong>och</strong> olika regionala myndigheter.
DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET123Karta över Skärgården i RUFS 2001.
Slussen 1950.Trafikanläggningen vid Slussen är efter mer än 65 årsanvändning i dåligt skick. Den sjunker, spricker <strong>och</strong> läcker<strong>och</strong> läget är akut. <strong>Stockholm</strong>s gatu- <strong>och</strong> fastighetskontor hardärför utlyst en formgivningstävling.Med sitt tävlingsförslag Strömmar vann Nyréns arkitektkontor,Tyréns <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> ELU Konsult tävlingen.Slussen idag.
3.3Regionplanens konsekvenserBEGREPPET HÅLLBAR UTVECKLINGBegreppet hållbar utveckling har under RUFS-arbetetsgång kommit att få allt större betydelse. Den ekonomiskautvecklingen, de sociala förhållandena <strong>och</strong> miljönstod i fokus redan från början av arbetet med den regionalastrategin.En hållbar utveckling beskrevs av Brundtlandkommissionen(1987) som en utveckling ”som tillfredställerdagens behov utan att äventyra kommande generationersmöjlighet att tillfredställa sina behov”. Kommissionenbetonade också att hållbar utveckling inbegriper såvälekonomiska som ekologiska, sociala <strong>och</strong> kulturellaaspekter.Utvecklingen på olika områden går i en icke önskadriktning. Krav har därför ställts att förslag till åtgärder iRUFS ska bidra till att vända utvecklingen så att regionenutvecklas i en långsiktigt hållbar riktning. Men denregionala utvecklingsplanen behandlar inte allt. Denbehandlar regionala frågor <strong>och</strong> i ett avgränsat geografisktområde. En långsiktigt hållbar utveckling kan baranås om också lokala, nationella <strong>och</strong> internationella kraftersträvar åt samma håll.Planen är resultatet av en process där regionens aktörerhar haft avgörande inflytande både på vilka frågorsom ska hanteras i planen <strong>och</strong> hur inriktningsförslagenska formuleras. De slutliga förslagen utgör en avvägningmellan lösningar som dels har fördelar i olika avseenden<strong>och</strong> dels från olika utgångspunkter bedömts vara möjligtatt genomföra.Planen har i sig svag styrverkan <strong>och</strong> resultatet är beroendeav olika aktörers agerande. Allt kan heller intestyras. En regional utvecklingsplan kan inte ensam ledatill att regionen utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.Men planen kan innebära att man når längre än vad somannars skulle ha varit fallet. Att planen inte i sig självtleder till en långsiktigt hållbar utveckling är inte liktydigtmed att planen leder bort från målet.Mål kan formuleras på olika sätt – absoluta mål ellerinriktningsmål – <strong>och</strong> olika mål kan stå i konflikt medvarandra. Genom att formulera önskemål <strong>och</strong> belysa
126DEL 3 – FORMERNAproblem ökar förutsättningarna för att man i olika processerrör sig i rätt riktning.skulle målkonflikter bli tydliga i ett tidigt skede <strong>och</strong> ledatill successiva justeringar under arbetets gång.STRATEGISK MILJÖBEDÖMNINGKonsekvensbedömningar har skett kontinuerligt underRUFS-processen <strong>och</strong> resultatet av dessa beskrivs i olikaavseenden i RUFS 2001. Arbetet inleddes hösten 1987när skissen till regional strategi – <strong>Stockholm</strong>sregionensframtid – sändes på remiss. I skriften fanns en skiss tillprogram för en kommande regionplan, där det angavsatt planen borde innehålla strategiska konsekvensanalyserpå regional nivå.Redan under hösten 1997 utgick vi från att olikaalternativ skulle behöva tas fram under arbetet <strong>och</strong> attde skulle bli föremål för successiva konsekvensbedömningar<strong>och</strong> revideringar. Strategiska konsekvensbedömningaravseende miljön, ekonomin <strong>och</strong> de sociala förhållandenaskulle utarbetas som en del av processen.Vår principiella syn på de strategiska konsekvensbedömningarnavar att de skulle ske kontinuerligt <strong>och</strong> successivtpåverka planarbetet. Detta arbete skulle därförbehöva påbörjas redan i program- <strong>och</strong> alternativgenereringsskedet<strong>och</strong> pågå genom hela processen.En av arbetsgrupperna som bildades skulle följa arbetetmed den strategiska miljöbedömningen. Ansvaretför detta fick Berit Pettersson, landskapsarkitekt vidRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret. Avsikten var att kontoretskulle arbeta parallellt också med sociala <strong>och</strong> ekonomiskakonsekvensbedömningar. Det fanns dock betydligtmindre erfarenheter <strong>och</strong> traditioner av att bedömasociala <strong>och</strong> ekonomiska konsekvenser av planerän av miljökonsekvenser. När programmet för Regionplan2000 lades fram i augusti 1998 hade programmetför strategisk miljöbedömning därför utvecklats betydligtlängre än på de övriga områdena. I programmet ladesfast att strategiska konsekvensbedömningar skulleingå som en integrerad del i planprocessen. DärigenomMILJÖBEDÖMNING AV PROGRAMMETSom ett första steg i arbetet med den strategiska miljöbedömningenpresenterades också en miljöbedömningav programmet. Den hade tagits fram i samarbete meden arbetsgrupp med representanter för kommuner, regionalaorgan <strong>och</strong> organisationer. Där konstaterades ivilken utsträckning planprogrammet behandlade väsentligaaspekter av betydelse för miljön globalt <strong>och</strong> i regionen.Programmet var ju relativt översiktligt till sinkaraktär. Mer konkreta ställningstaganden sköts till senaresteg i processen <strong>och</strong> miljöeffekterna av den kommandeplanen kunde naturligtvis inte bedömas.Arbetet med att formulera ett program för den strategiskamiljöbedömningen startade tidigt, under 1997,men visade sig ta mer tid i anspråk än beräknat. De inledandeaktiviteterna var sökande <strong>och</strong> handlade blandannat om att förstå vad en strategisk miljöbedömningskulle kunna vara <strong>och</strong> hur den skulle kunna införlivas iregionplaneprocessen. Programmet för den strategiskamiljöbedömningen 1 kom att färdigställas först våren1999, mer än ett halvår efter programmet för Regionplan2000.SAMS-PROJEKTETArbetet förutsatte metodutveckling, eftersom det varförsta gången en strategisk miljöbedömning av en regionalplan genomfördes. Metodutvecklingsarbetet skeddei samverkan med Boverket <strong>och</strong> Naturvårdsverket inomprojektet SAMS 2 , ett delvis EU-finansierat projekt, somsyftar till att utveckla metoder för att förbättra miljöhänsyneni planeringen 3 . Både regionala referensgrupper<strong>och</strong> expertgrupper var knutna till arbetet.Under mars 1998 bildades en mindre arbetsgruppsom stöd för arbetet. Gruppen bildades ur miljöreferensgruppen<strong>och</strong> i gruppen ingick representanter för
REGIONPLANENS KONSEKVENSER127fem kommuner, länsstyrelsen <strong>och</strong> Naturskyddsföreningeni <strong>Stockholm</strong>s län. Dessutom var representanterför Boverket <strong>och</strong> Naturvårdsverket adjungerade, <strong>och</strong>följde arbetet för SAMS-projektets räkning. Medlemmarnavar utvalda med tanke på deras kunskap om planering<strong>och</strong> miljö <strong>och</strong> inte i första hand som representanterför sina organisationer.Ambitionerna var från början att gruppen skullekunna utföra en del av arbetet, men detta visade sig intebli möjligt. Gruppen fungerade i stället mer som referensgrupp,något som också slogs fast i oktober 1999.Gruppen skulle följa arbetet fram till plansamrådet underår 2000.SYFTET MED KONSEKVENSBEDÖMNINGARNADen strategiska miljöbedömningen hade samma syftesom de båda andra konsekvensbedömningsprocesserna– sociala <strong>och</strong> ekonomiska – nämligen att:•Föra in viktiga aspekter tidigt i planprocessen• Underlätta alternativgenerering <strong>och</strong> alternativbelysning•Avslöja målkonflikter•Tydliggöra viktiga vägval i planeringen•Öka genomsiktligheten i planprocessen <strong>och</strong>underlätta samråd•Öka förståelsen för planens följder <strong>och</strong> därmedförbättra underlaget för beslut <strong>och</strong> samråd.Tillsammans antogs de tre underlagen ge en bra grundför att bedöma regionplanens förutsättningar att bidratill målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Miljöbedömningensyftade alltså inte att på egen hand svaraför en sådan bedömning.I programmet för den strategiska miljöbedömningenpekades tio strategiskt viktiga frågor ut ur miljösynpunkt.De delades in i fyra effektområden enligt följandeuppställning.I december 1998 presenterades en intern arbetsplanEffektområden avseende miljöi <strong>regionplanering</strong>enaspekt/strategisk frågaGer regionplanen förutsättningar för…Globalt perspektiv•att minska regionens närsaltbelastningpå Östersjön?•att minska regionens koldioxidutsläpp?Hushållning med regionens strukturer•att bevara <strong>och</strong> utveckla regionens grönstruktur?•att stadsbygdens kulturhistoriska värden<strong>och</strong> karaktärer värnas <strong>och</strong> utvecklas?•att skärgårdens natur- <strong>och</strong> kulturvärdenupprätthålls?•att transportinfrastrukturen inte medförskadliga intrång?Hushållning med energi <strong>och</strong> material•att minska regionens energianvändning<strong>och</strong> miljöanpassa energisystemen?•att minska <strong>och</strong> energieffektivisera transportarbetetinom regionen <strong>och</strong> i de externa förbindelserna?Livskvalitet• en god folkhälsa <strong>och</strong> en trygg <strong>och</strong> säker livsmiljö?• en stimulerande <strong>och</strong> tilltalande fysisk miljö?för arbetet med Regionplan 2000. Från årsskiftet 1998/1999 <strong>och</strong> fram till våren 2000 skulle vi omväxlande arbetamed alternativskisser, konsekvensanalyser <strong>och</strong>utvärderingar. Enligt arbetsplanen skulle vi hinna medatt genomföra en sådan process i tre steg. Det första stegetskulle ske mera översiktligt <strong>och</strong> resultatet av dettredje analyssteget var det färdiga samrådsunderlaget.
128DEL 3 – FORMERNAArbetet med att ta fram alternativ kom att omfattaäven ett fjärde steg, eftersom nya justeringar av trafiknätenbehövde göras i de alternativ som varit avsedda attutgöra det färdiga samrådsförslaget. Som en följd avdetta blev tiden ytterst knapp i det avslutande skedet.I mars 1999 lämnade projektledaren för den strategiskamiljöbedömningen, Berit Pettersson, Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret, <strong>och</strong> för en period övertogsansvaret direkt av projektledaren för regionplanen, GöranJohnson. I september samma år tillträdde Kajsa Bernergårdsom ny projektledare för miljöbedömningen.DE FÖRSTA RESULTATENI Skiss 99 sammanfattades i juni 1999 det första steget iarbetet. Ett viktigt syfte med Skiss 99 var att utgöra underlagför arbetet med strategiska konsekvensbeskrivningar.Resultatet skulle påverka inriktningen i det fortsattaarbetet. I Skiss 99 beskrevs också principerna förde första alternativskisserna med avseende på regionalstruktur, bebyggelsens fördelning <strong>och</strong> trafiknätens uppbyggnad.De första skisserna var preliminära <strong>och</strong> skullegenom successiva analyser förändras <strong>och</strong> anpassas i riktningmot högre grad av måluppfyllelse.I Skiss 99 redovisades översiktligt första gången tvåmarkanvändningsalternativ P <strong>och</strong> K för tidpunkterna2030 <strong>och</strong> 2015 samt för scenarionivåerna Hög <strong>och</strong> Bas.Till markanvändningsalternativen skisserades på motsvarandesätt alternativa trafiknät.I Skiss 99 redovisades också ett antal analyser, sombeskrev konsekvenser avseende arbetsresor <strong>och</strong> lokaliseringav bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser – för ett givet scenarioför hela länet <strong>och</strong> för alternativa framtida trafiknät<strong>och</strong> markanvändning. Totalt analyserades elva scenariermed IMREL-modellen, varav ett utgjorde resandet inuläget år 1997 <strong>och</strong> de övriga tio framtidsscenarier för2030, som skilde sig åt bland annat med avseende på fördelningenav befolkning <strong>och</strong> av sysselsättning, vägutbyggnader<strong>och</strong> kollektivtrafikutbud.Vid en konferens för Naturskyddsföreningens kretsordförandeni augusti 1999 redovisade projektledarenGöran Johnson uppläggningen av arbetet med regionplanen<strong>och</strong> den strategiska miljöbedömningen. Redovisningenmottogs synbarligen negativt av deltagarna.Man hade uppenbarligen väntat sig strikta miljömål förregionplanearbetet, där några avvägningar gentemotsociala <strong>och</strong> ekonomiska mål inte skulle kunna ske.I september 1999 framförde Magnus Nilsson, ordförandei Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>s län <strong>och</strong>medlem av arbetsgruppen för den strategiska miljöbedömningen,att uppläggningen av regionplanearbetetenligt hans bedömning inte tillräckligt fokuserats påmiljöaspekterna utan mest på åtgärder för att nå ekonomisktillväxt <strong>och</strong> kompetenshöjning.Ett mer detaljerat förslag till markanvändning togsfram som underlag för mer noggranna trafikanalyserunder sommaren 1999. Under oktober inleddes arbetetmed mer detaljerade trafikanalyser av de mera detaljeradeförslagen K <strong>och</strong> P i den andra fasen. De skulle analyserasför såväl 2015 som 2030 <strong>och</strong> med scenarierna Bas<strong>och</strong> Hög. Effekterna av bilavgifter skulle analyseras genomkänslighetsanalyser.De slutgiltiga analyserna i fas tre skulle inledas i december1999 <strong>och</strong> vara klara i januari 2000. I början pådecember 1999 beslöts att förändringar av vägnätetskulle göras. En ytterligare analysomgång fick därförläggas in på slutet. Resultatet av analyserna kom intefram förrän i februari-mars 2000.Totalt användes närmare ett <strong>och</strong> ett halvt år för arbetetmed alternativgenerering <strong>och</strong> konsekvensanalyser.Att arbeta helt <strong>och</strong> hållet sekvensiellt i en sådan häranalysserie skulle ta mycket lång tid. För att korta nerarbetsprocessen påbörjades arbetet med nästa fas redaninnan analysresultaten kommit fram <strong>och</strong> utvärderats.När analysresultaten kom fram fanns det således mycketkort tid innan förutsättningarna för nästa steg i arbetetskulle läggas fast.
REGIONPLANENS KONSEKVENSER129SOCIALA KONSEKVENSANALYSEREn första ansats till arbetsmodell för sociala konsekvensanalyserpresenterades redan 1997 4 . En teoretiskmodell hade utarbetats av konsultfirman FFNS på uppdragav Tuula Karlsson, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,men inte visat sig vara så lätt att tillämpa i den praktiskaplaneringen.Olika sociala planeringsunderlag hade också tagitsfram genom åren. Den mest aktuella var en reviderad upplagaav en social atlas 5 där läget i regionen beskrevs medhjälp av nyckeltal för befolkningens sammansättning,utbildning, hälsa med mera på geografiska delområden.Med Skiss 99 som underlag togs en promemoria 6fram där framförallt de sociala problem diskuterades,som var en följd av den inomregionala obalansen. I promemorianförordades en modell som bygger på successivuppföljning av beslut som genomförs. I arbetet medregionplanen krävdes framförallt metoder att teoretisktberäkna sociala effekter av olika åtgärder. Tyvärr konstateradesockså att inarbetade metoder för social <strong>och</strong>samhällsekonomisk planering saknades.För det fortsatta arbetet med att utvärdera de socialakonsekvenserna av de följande planeringsstegen <strong>och</strong>av samrådsunderlaget Regionplan 2000 anlitade projektledarenpå Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, TuijaMeisaari-Polsa, konsultföretagen Inregia AB <strong>och</strong> TemaplanAB. Tillsammans tog de fram analysmetoder somvar användbara <strong>och</strong> behandlade faktorer som trots alltvar möjliga att prognosticera. Analyserna fokuseradespå välfärdens geografiska fördelning med avseende påtillgänglighet <strong>och</strong> på boendesegregationen som denkommer till uttryck i bosättningsmönster för olikagrupper.De faktorer som bedömdes vara av betydelse från socialsynpunkt <strong>och</strong> där sannolika förändringar ansågsmöjliga att beräkna som effekter av regionplanealternativenvar tillgängligheten till arbetsplatser, lokaliseringenav kunskapsintensiva arbetsplatser, de högutbildadesbosättningsmönster samt bosättningsmönstretför olika demografiskt definierade hushållsgrupper.Resultatet av bedömningarna visade att K-alternativetvar överlägset P-alternativet med avseende på dendemografiska segregationen <strong>och</strong> förbättringar av tillgängligheten,men kunde samtidigt leda till en merojämn fördelning av kunskapsintensiva arbetsplatser.När samrådsunderlaget för RUFS diskuterades i densociala referensgruppen i november 2000 uttrycktes behovav att belysa flera sociala konsekvenser. Ytterligaretvå studier avseende sociala konsekvenser av regionplaneförslageninitierades därför. De publicerades dockförst efter det att samrådstiden löpt ut, <strong>och</strong> kunde avdetta skäl inte påverka remissutfallet utan bara det fortsattaarbetet.Som en del i ett mer långsiktigt metodutvecklingsarbetegenomfördes en studie av hur hälsokonsekvenserskulle kunna beskrivas på regional nivå 7 . Den genomfördesav med. dr. Gösta Bluhm, på uppdrag av TuijaMeisaari-Polsa. I den studien diskuterades alla fem samrådsdokumenten,inte bara de fysiska aspekterna i Regionplan2000 <strong>och</strong> i trafikdelen. I rapporten behandladesdock endast konsekvenser för hälsan i generella termer<strong>och</strong> några resonemang om effekter av de olika planalternativenfördes inte. Rapporten tillförde därför intenågot ytterligare underlag för ställningstagande till deremitterade förslagen.I den andra studien analyserades konsekvenserna förde äldre 8 . Den genomfördes av ERM Dynamo på uppdragav Tuija Meisaari-Polsa <strong>och</strong> byggde på diskussionerkring ett antal teman i en så kallad fokusgrupp. Degrundläggande strategierna i RUFS kommenteradesmed avseende på sannolika konsekvenser för de äldre.Dessutom diskuterades de olika strukturalternativenmed avseende på hur de äldres tillgång till närservicekunde påverkas, varvid alternativ P föreföll ge de bästaförutsättningarna.
130DEL 3 – FORMERNAEKONOMISKA KONSEKVENSANALYSERSom en inledning till arbetet att ta fram metoder förekonomisk konsekvensanalys av regionplaneförslagenlät kontoret under 1999 konsulterna Björn Hårsman,Inregia AB <strong>och</strong> Ulf Strömquist, Temaplan AB, ta framen promemoria, där innebörden av konsekvensbedömningarpå det ekonomiska området diskuterades 9<strong>och</strong> olika svårigheter lyftes fram. Dessa grundläggandeproblem är relevanta för alla som ska göra konsekvensbedömningar,ekonomiska, miljömässiga eller sociala,men glöms ofta bort. Konsultrapporten mynnade ut inågra alternativa eller kompletterande ansatser.Till att börja med slog konsulterna fast att målet internationellkonkurrenskraft handlar om ekonomisktillväxt, det vill säga hög produktivitet <strong>och</strong> hög sysselsättning.För att kunna beräkna effekter av ett regionplaneförslagpå tillväxten behöver man enligt konsulternaförst beräkna hur utvecklingen skulle bli utanregionplan, ett så kallat nollalternativ. Även utan regionplankan regionala aktörer förväntas investera i byggnader<strong>och</strong> anläggningar, men hur ska ett sådant alternativutformas?Men det som konsulterna lyfte fram särskilt var betydelsenav olika typer av osäkerheter i planeringen. Detfinns åtminstone tre olika källor till osäkerhet. Osäkerhetom utvecklingen i omvärlden kan kallas omvärldsgenereradosäkerhet. Det kan handla om den ekonomiskautvecklingen i Europa eller om hur den nationellaregionalpolitiken förändras. Utvecklingen i regionen äromgärdad av självgenererad osäkerhet. Hur sannolikt ärdet till exempel att olika utbyggnader (kommunikationer<strong>och</strong> bebyggelse) faktiskt kommer till stånd. Tilldetta kommer den osäkerhet som beror på kunskapsbristom hur olika utvecklingsförlopp påverkar regionens internationellakonkurrenskraft.De två konsultföretagen som bedömde de två strukturalternativeni Regionplan 2000 tillsammans medkonsultföretaget SMG kunde konstatera att de flestafaktorer som främjar ekonomisk tillväxt inte påverkasav regionplanen. Viktigare än fysiska strukturer är de institutionella;innovationsförmåga, anpassningsförmåga,spelregler <strong>och</strong> incitament. I jämförelse med dettavar alltså den fysiska strukturen av mer marginell betydelseför den internationella konkurrenskraften.De faktorer som kom att bedömas var investeringsvolymerna,tillgängligheten mellan arbetsplatser samttillgängligheten mellan bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser.Tillgänglighetsmåtten uttrycker företagens kontaktmöjligheter<strong>och</strong> tillgång till arbetskraft samt invånarnasmöjligheter att byta arbete utan att byta bostad. En högtillgänglighet mellan arbetsplatser påverkar regionensinnovationsförmåga positivt <strong>och</strong> en hög tillgänglighetmellan bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser påverkar regionensanpassningsförmåga positivt. Analysen visade att alternativK sammantaget sannolikt påverkade regionensekonomiska tillväxt <strong>och</strong> internationella konkurrenskraftmer positivt än alternativ P. Effekterna av bilavgifterredovisades särskilt <strong>och</strong> visade att tillgänglighetenskulle öka ytterligare om sådana infördes.EN SAMLAD BEDÖMNINGI januari <strong>och</strong> februari 2000 genomfördes tre seminariermed det övergripande syftet att identifiera de strategisktsociala, ekonomiska <strong>och</strong> miljömässiga frågorna som varplaneringsrelevanta <strong>och</strong> som kunde utgöra grund för ensamlad konsekvensbedömning av regionplanen 10 .Miljöaspekter som bedömdes särskilt relevanta attbehandla i regionplaneprocessen gällde grönstrukturen,transportarbetet <strong>och</strong> energisystemen. Sociala aspektergällde tillgänglighet till arbete, utbildning, service <strong>och</strong>grönområden samt goda bostadsförhållanden <strong>och</strong> godfolkhälsa. Strategiska ekonomiska aspekter gällde godaförutsättningar för högre utbildning <strong>och</strong> forskning,goda kontaktmöjligheter mellan företagen samt godamöjligheter till internationella kontakter.
REGIONPLANENS KONSEKVENSER131Under seminarierna kunde också exempel på målkonflikter<strong>och</strong> målsamverkan identifieras. Man ansågtill exempel – föga överraskande – att det finns en konfliktmellan att åstadkomma en god tillgänglighet tillarbetsplatser <strong>och</strong> att minska de interna <strong>och</strong> externatransporterna. Det är alltså en tydlig konflikt mellan ettsocialt <strong>och</strong> ekonomiskt mål samt ett miljömål. I regionplanearbetethar strävan att åstadkomma en god tillgänglighettill arbetsplatser tillåtits att väga tungt, vilketsamtidigt kan vara en nackdel från miljösynpunkt.Att sociala <strong>och</strong> ekonomiska mål i vissa fall tilläts vägatyngre än miljömålen väckte naturligtvis missnöje frånmiljösidan. I februari 2000 reagerade Magnus Nilsson,ordförande i Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>s län,på nytt med en skrivelse till Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndensledamöter. Enligt Nilssons bedömningskulle planen bidra till att miljösituationen försämradesi stället för att miljömålen skulle uppnås. Men han berördeinte de negativa konsekvenserna från social <strong>och</strong>ekonomisk synpunkt om miljömålen tilläts att styra ensamma.Naturskyddsföreningens reaktion var ett exempel påhur partsföreträdare i referensgruppen sökte få ett målområdeatt dominera över de båda andra. Vår syn var attom det fanns målkonflikter måste en avvägning görasmellan åtgärder för att nå de tre målen. Konsekvensernai olika avseenden borde sedan redovisas så tydligt sommöjligt för remissinstanser <strong>och</strong> beslutsfattare så att dedärefter kunde dra sina slutsatser <strong>och</strong> antingen tillstyrkaeller avvisa förslaget.Vid seminarierna kunde också konstateras att detförelåg målsamverkan mellan ett antal målområden. Sådanaexempel var mellan en god folkhälsa <strong>och</strong> att bevara<strong>och</strong> utveckla grönstrukturen samt mellan god tillgänglighettill arbete, utbildning <strong>och</strong> service samt att minskaenergianvändningen <strong>och</strong> miljöanpassa transportsystemen.Efter att seminarierna genomförts kunde de bådastrukturalternativen i Regionplan 2000 sammanfattas 11 .Resultaten redovisades också i det tryckta samrådsunderlaget12 .Från miljösynpunkt skulle den mer koncentreradebebyggelsen i alternativ K innebära fördelar eftersomden skulle underlätta en effektiv kollektivtrafikförsörjning<strong>och</strong> minska transportarbetet jämfört med alternativP. Ingen nämnvärd del av den regionala grönstrukturenskulle behöva exploateras i något av alternativen,men trycket skulle vara större i alternativ K. Den meromfattande stadsomvandling som alternativ K skulleinnebära kunde medföra svårigheter vid genomförandet<strong>och</strong> högre kostnader.Alternativ K skulle sannolikt ge högre tillgänglighet<strong>och</strong> även påverka regionens ekonomiska tillväxt <strong>och</strong>internationella konkurrenskraft mer positivt än alternativP. K-alternativet skulle sannolikt också ge bättretillgänglighet till arbetsplatser än P-alternativet för deflesta hushållstyper. Dock skulle K-alternativet kunnainnebära en förstärkt koncentration av kunskapsintensivaarbetsplatser, något som från segregationssynpunktvar negativt.En av rapporterna i det remitterade samrådsunderlaget,Trafiken i Regionplan 2000, behandlade trafiksystemet<strong>och</strong> effekterna på resande, trafikutveckling,kapacitetsutnyttjande <strong>och</strong> tillgänglighet mer ingående.Dessutom ingick en sammanfattning av trafikens miljökonsekvenseri olika avseenden. Effekterna av Regionplan2000 beskrevs även uppdelat för olika delar avregionen i en särskild promemoria 13 .ERFARENHETER AV ATT BEDÖMA KONSEKVENSERNAI en rapport som utarbetades av Anders Hedlund,Tyréns Infrakonsult 14 , sammanfattades i juni 2000 arbetetmed den strategiska miljöbedömningen av samrådsunderlagetRegionplan 2000. I promemorian redovisadespositiva erfarenheter av miljöbedömningsarbetetfram till plansamrådet. Arbetet hade bidragit till
132DEL 3 – FORMERNAplaneringsarbetets stegvisa uppläggning med analys<strong>och</strong> framtagande av omvärldsscenarier, regionala strukturalternativ<strong>och</strong> planförslag. Förfarandet med konsekvensbedömningarhade bidragit till att tydliggöraarbetsgången i planprocessen. Arbetet hade också gettupphov till tydligare <strong>och</strong> tidigare ställningstaganden tillprincipiella <strong>och</strong> strategiska frågor.Det fanns också en del kritiska synpunkter att lyftafram. Man kunde konstatera att det hade varit en fördelom diskussionen om planeringsrelevanta miljöaspekter,målkonflikter <strong>och</strong> målsamverkan, samt vägval hadekommit igång något tidigare. För mycket tid hade såledesägnats åt sådant som kanske inte kan påverkas avplanen.I promemorian framfördes också uppfattningen attmiljöbedömningen inte tydligt hade integrerats i planprocessen.Det var inte klart hur miljöaspekterna hadepräglat principer, alternativ <strong>och</strong> förslag. Detta har variten återkommande kritik som har riktats mot regionplanearbetet.Enligt vår bedömning hade i själva verket den strategiskamiljöbedömningen fått en extra stor tyngd genomden formella status den fått genom SAMS-projektetjämfört med de ekonomiska <strong>och</strong> sociala konsekvensbedömningarna.Kritik borde även kunna riktas mot attdet inte heller var tydligt hur de sociala <strong>och</strong> ekonomiskaaspekterna hade integrerats i planen.Från ett planeringsteoretiskt perspektiv är det ett relevantkrav att redovisa varför ett alternativ väljes framförett annat – <strong>och</strong> om det beror på att sociala, ekonomiskaeller miljömässiga faktorer har fått väga tyngst.Det hade kanske låtit sig göras om det hade varit projektledareneller regionplanedirektören som ensammahade fattat beslut om vägval.Men i regionplaneprocessen var många andra parterinblandade. Alternativ <strong>och</strong> konsekvenser redovisadesunder arbetets gång inte bara i de arbetsgrupper somansvarat för konsekvensbedömningarna utan också iandra referensgrupper med många parter inblandade.Reaktionerna hos alla olika aktörer har fått vägas in därdet långtifrån alltid har varit klart dokumenterat vadsom har varit de tyngsta skälen för olika parter.En tredje kritisk synpunkt gällde den pressade tidplanensom inte gav tillräckligt utrymme för att kvalitetssäkra<strong>och</strong> kommunicera resultaten från konsekvensbedömningarna.Här är det bara att konstatera attdet alltid är bra med mera tid, men att tidplanerna inteheller får bli alltför långa. Samtidigt är det naturligt atten process som förutsätter metodutveckling måste få tamer tid än andra processer, där det finns mer etableradearbetssätt.ETT MILJÖMÄSSIGT UTHÅLLIGT TRANSPORTSYSTEM?De första trafikanalyserna hade tydligt visat på tendensernatill en kraftigt ökad biltrafik, som en följd av framföralltbefolkningstillväxten <strong>och</strong> den ekonomiska utvecklingen,som gav möjlighet till ett ökande bilinnehav.Lika tydligt var att tendensen till sjunkande kollektivtrafikandelarskulle leda till svårigheter att klaramiljömålet. Under hösten 1999 gav vi därför ett uppdragtill en konsultgrupp som objektivt skulle belysaförutsättningarna för att uppnå ett miljömässigt uthålligttransportsystem. Hur ett sådant trafiksystem skulledefinieras fick gruppen själv formulera.Konsultgruppen, som bestod av Transek, TyrénsInfrakonsult <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong> Konsult, redovisade successivtsina resultat. Den slutliga rapporten från gruppenpublicerades hösten 2000 15 . Gruppen analyseradede två regionplanealternativen K <strong>och</strong> P <strong>och</strong> deras konsekvensermed avseende på miljömålen. Konsultgruppenbedömde tre grupper av miljömål som särskilt intressantaför att finna miljömässig uthållighet:• Begränsa trafikens intrång <strong>och</strong> störningar i denregionala grönstrukturen
REGIONPLANENS KONSEKVENSER133• Begränsa trafikens intrång <strong>och</strong> störningar i stadsbebyggelsen• Begränsa trafikens klimatpåverkan <strong>och</strong> andrastorskaliga utsläpp av luftföroreningarGruppen rekommenderade ett antal åtgärder som tillsammansskulle kunna klara den ambitionsnivå somformulerats.• En mer koncentrerad markanvändning än K <strong>och</strong> P<strong>och</strong> med nya regionala kärnor i mer direkt anslutningtill regioncentrum• En inre tvärled i Ålstensledens läge i stället för enyttre•Vägavgifter för att reglera efterfrågan på vägutrymme•Miljövänligare fordon med lägre utsläpp• Omfattande spårutbyggnader med bland annat fleranya tunnelbanorKOLDIOXIDMÅLET SVÅRASTDet mål som bedömdes svårast att uppnå var att minskatrafikens utsläpp av koldioxid till nivåer som begränsarklimatpåverkan till vad som är långsiktigt hållbart. Avde åtgärder som i miljömålsscenariet bidrog till att nådetta mål svarade åtgärder på drivmedels- <strong>och</strong> fordonssidanför mer än hälften, det vill säga åtgärder som knappastligger på den regionala nivån. Det alternativatrafiknätet – såväl vägar som kollektivtrafikåtgärder –bidrog endast med 5 procent.Konsultgruppen hade getts helt fria händer att utformasitt förslag. Syftet var bland annat att konsulternaskulle få möjlighet att lyfta fram allt som kunde vara avintresse från miljösynpunkt. Avsikten var inte att deskulle presentera ett i alla delar realistiskt planalternativutan mer att från teoretisk synpunkt få belyst vad somskulle krävas för att uppfylla miljömålen. Från den utgångspunktenvar rapporten från vår synpunkt klarläggande.Det problem som uppstod var att alla inte uppfattaderapporten på detta sätt, utan som ett fullt genomförbartalternativ. Under samrådet kring Regionplan 2000 uppstoddärför en debatt som handlade om ifall kontoret avsiktligthade undanhållit remissinstanserna ett realistisktalternativ <strong>och</strong> ett värdefullt planeringsunderlag.Rapporten tillhörde liksom övrigt planeringsunderlaginte remisshandlingarna. Men miljömålsscenariotredovisades vid ett mycket välbesökt öppet seminariumpå Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong> fanns tillgängligtför de remissinstanser som önskade ta del av det.Vad som bidrog till kritiken var att kontoret faktisktlät Inre tvärleden – som ingick i miljömålsscenariot –utgå ur ett av samrådsunderlagets två planalternativ.I efterhand är det lätt att konstatera att detta från flerautgångspunkter var ett olyckligt beslut.Kontoret hade visserligen redan övervägt att ersättaden Yttre tvärleden med den Inre tvärleden men förkastatalternativet. De sakliga skälen emot en inre tvärledvar mycket övertygande. Yttre tvärleden ökar sammanhållningenmellan de norra <strong>och</strong> de södra regiondelarna,understödjer utvecklingen av en flerkärnig region <strong>och</strong>ger förbifarten ett alternativ till trängseln i regioncentrum.En inre tvärled uppfyller inget av dessa tre kriterier.Vi är därför övertygade om att det inte hade påverkatvalet mellan en inre <strong>och</strong> en yttre tvärled i den slutligaplanen om båda alternativen funnits med i de formellasamrådsalternativen. Det hade däremot gett den fortsattagenomförandeprocessen för den yttre tvärledenökad styrka om alternativet med en inre tvärled hadekunnat avföras redan i den formella regionplaneprocessen.I den vägutredning som Vägverket nu genomför ingåri en inre tvärled bland alternativen trots att så gottsom ingen förordat denna i samrådet.OREALISTISKA FÖRSLAGVi bedömde att vissa av förslagen varken var realistiska
134DEL 3 – FORMERNASödra länken färdigställs 2004efter 12 års planering <strong>och</strong>byggande.eller ens genomförbara. Miljömålsscenariot byggde påen betydligt mer koncentrerad regional struktur än bådaregionplanealternativen, där nästan hela tillväxten avbostäder <strong>och</strong> arbetsplatser förlades i den centrala delenav regionen. Detta skulle enligt vår bedömning inte gåatt genomföra. Det skulle förutsätta ett mycket mer omfattandebyggande i de centrala kommunerna jämförtmed tidigare. Dessutom skulle i stort sett alla möjligheterför de yttre kommunerna att kunna förverkliga sinalokala behov omöjliggöras.På andra punkter stred förslagen mot de politiskafastslagna direktiven. Den ”kärnstruktur” som redovisadesi miljömålsscenariot byggde på mycket centraltlokaliserade kärnor inom <strong>Stockholm</strong>s stad, centralaNacka <strong>och</strong> Danderyd. I realiteten innebar inte miljömålsscenariotnågon flerkärnig region utan en förstärktenkärnighet, med en expanderad central regionkärna.För kollektivtrafiken föreslogs i miljömålsscenariotutöver vad som redan ingick i regionplanealternativenen tunnelbana från Fruängen till Kungens kurva samtfrån Brommaplan via Bromma flygplats till Spånga.Dessutom ingick en ny spårväg från Tyresö via Älta,Skarpnäck, Farsta, Älvsjö, Västertorp, Axelsberg <strong>och</strong> itunnel under Mälaren till Bromma flygplats, Rissne,Kista <strong>och</strong> Helenelund. Bortsett från sträckningen underMälaren ingår delar av spårvägen också i den slutligaRUFS 2001. I miljömålsscenariot föreslogs också en delnyheter i trafikeringen.Miljömålsscenariot innehöll också sträckberoendevägavgifter enligt ett förenklat system jämfört med vadsom föreslogs av Kommunikationskommittén (Komkom).Avgiftsnivån lades så att det totala avgiftsuttagetinte skulle överstiga intäkterna enligt det alternativ somanalyserades i samrådsförslaget. Dessutom innebar miljömålsscenariotnågot av ett extremutfall när det gälldehur långt man kan komma med en rad andra styrmedel.Trots de i vissa avseenden optimistiska antagandensom gjordes i miljömålsscenariet är resultatet intressant.Hur miljömålsscenariot skulle kunna klara koldioxidmåletär ett intressant exempel, eftersom det kan antasvara svårare än flertalet andra miljömål. Som överordnatmål skulle utsläppen av koldioxid behöva minskastill 30 procent under 1990 års nivå, trots att befolkningenberäknades öka med 40 procent <strong>och</strong> den disponiblainkomsten med över 80 procent. Det kan ocksåuttryckas som att utsläppen per regioninvånare måsteminska med nära 60 procent på 30 år.För att nå detta mål bidrog de samlade åtgärdernamed avseende på trafiknät <strong>och</strong> markanvändning, det villsäga de huvudsakliga faktorer som påverkas av regionplanen,endast med 8 procent. Ekonomiska styrmedelbidrog med 10 procent medan trafikreglerande åtgär-
REGIONPLANENS KONSEKVENSER135der, trafikinformatik <strong>och</strong> ökad beläggningsgrad i fordonenbidrog med 22 procent. För återstoden, hela60 procent, svarade åtgärder som handlade om nya drivmedel<strong>och</strong> förbättrade motorer, det vill säga åtgärder utanförregionplanens räckvidd.Enligt rapporten bedömdes framtidens fordon varaett bränsledrivet elfordon, som inledningsvis körs påbensin <strong>och</strong> metanol ur vilket vätgas framställs via enreformer. Senare kommer dessa fordon att tanka väte.Minst halva fordonsparken bedömdes ha den nya teknikenår 2030. Medan miljömålsscenariot tillgodoräknadesig effekterna av denna utveckling var vi betydligtförsiktigare i RUFS, kanske överdrivet försiktiga.BÄTTRE MOTORER OCH BRÄNSLENVad miljömålsscenariot i själva verket mycket tydligt visadevar att varken bilavgifter eller alternativa regionplaneförslag,hur miljömässiga de än må vara, räcker tillför att nå de tuffaste miljömålen. I den antagna RUFS2001 anges att det också är nödvändigt att utveckla motorer<strong>och</strong> bränslen, men ansvaret för detta ligger inte påden regionala utan på den nationella nivån.Eftersom vi inte kan veta hur snabbt den nya teknikenkan komma att introduceras, valde vi att redovisa effekternasom om ingen utveckling alls skulle ske, även omdetta är ett minst lika osannolikt scenario. Därmed bäddadevi för den kritik från miljöhåll, som sedan kom genomatt redovisa överdrivet negativa miljöeffekter. Viborde i stället ha beskrivit ett önskat framtida scenariodär ny miljövänlig fordonsteknik introduceras i viss takt<strong>och</strong> sedan göra beräkningarna med denna förutsättning.FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL SLUTLIG UTVECKLINGSPLANUnder samrådet bedömde <strong>och</strong> kommenterade remissinstansernai första hand miljökonsekvenserna, framföralltutifrån trafiken <strong>och</strong> transportsystemet samt desseffekter. Bland de sociala effekterna kommenteradesfrämst segregationen. Många välkomnade den strategiskamiljöbedömningen men ville också se den utvecklas.En av de mest kritiska organisationerna var Naturvårdsverket16 . Verket ansåg att den strategiska miljöbedömningeninte fyllde kraven för att generera alternativ<strong>och</strong> identifiera olika strategiska val. Ingen annan avde tyngre remissinstanserna uttryckte sig så kategoriskt,samtidigt som det knappast fanns någon mall för huren strategisk miljöbedömning borde se ut. På en endapunkt kunde vi ge verket rätt, nämligen att bullereffekternainte nämndes. Den bristen rättades också till underdet fortsatta arbetet med utställningsförslaget, genomatt antalet boende inom vissa avstånd från vägarmed vissa bullernivåer beräknades idag <strong>och</strong> i framtiden.Samtidigt kan man konstatera att det är förenat medmycket stor osäkerhet att spekulera om omfattningen avframtida bullerstörningar om 15 eller 30 år. Behoven avbullerskydd behandlas inte i planen <strong>och</strong> inte heller redovisasnågon prognos om i vilken takt de kommer att införas.Några remissinstanser tog upp behovet av analyserav konsekvenserna av de nya miljökvalitetsnormerna,som införts i Miljöbalken. Även detta var något som viskulle belysa i det fortsatta arbetet.En erfarenhet av arbetet med konsekvensbedömningav samrådsförslaget var att det var svårt att i efterhandintegrera de tre perspektiven. Att arbeta med olika referensgrupper<strong>och</strong> företrädare för olika perspektiv i skildaprojekt visade sig leda till en dragkamp mellan dessa,medan försök till avvägningar <strong>och</strong> samsyn försvårades.När arbetet inleddes med att utveckla samrådsunderlagettill ett färdigt förslag att ställa ut beslutades därföratt de tre konsekvensbedömningarna i det fortsatta arbetetskulle integreras till en samlad bedömning somsamtidigt skulle behandla alla de tre dimensionerna avhållbar utveckling – sociala <strong>och</strong> ekonomiska frågor samtmiljöfrågor. För arbetet anlitade Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontorets projektledare Kajsa Bernergård Tina
136DEL 3 – FORMERNALinnakivi från konsultfirman SWECO VBB VIAK. Tillsin hjälp bildades en ny referensgrupp bestående av företrädareför såväl sociala, som ekonomiska <strong>och</strong> miljömässigaperspektiv samt för projektledningen på Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret. Dessutom deltog experterfrån SWECO, FFNS, Nutek, Naturvårdsverket,KTH, SCB, Cerum <strong>och</strong> Socialstyrelsen. Kajsa Bernergårdlämnade Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret den1 september 2001 <strong>och</strong> projektledarskapet övertogs avGöran Johnson. Då var arbetet i huvudsak slutfört, menrapporterna ännu inte färdigskrivna.INDIKATORER PÅ HÅLLBARHETUnder hösten 2000, medan samrådet kring regionplanealternativenpågick, arbetade Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontoret med att ta fram regionala hållbarhetsindikatorer,som skulle kunna användas för att bedömaom inriktningsförslagen i RUFS bidrog till en långsiktigthållbar utveckling i <strong>Stockholm</strong>s län. Indikatorernaskulle väljas så att de skulle vara relevanta för den regionalautvecklingsplaneringen, att de lätt kunde försesmed data samt att de skulle spegla fler än en dimensionav begreppet hållbar utveckling. Arbetet med de regionalaindikatorerna utgick från de övergripande målenför regionens utveckling. Med hjälp av indikatorernabeskrevs dagsläget <strong>och</strong> ett resonemang fördes om möjligheternaatt påverka framtida utveckling.Vid ett seminarium kring hållbar utveckling <strong>och</strong>indikatorer i oktober 2000 presenterades arbetet <strong>och</strong>många synpunkter fördes fram. Flertalet av de indikatorersom togs fram var så kallade fältindikatorer, detvill säga indikatorer som kan användas för uppföljning.Vad som var relevant för att bedöma planförslaget vardock de så kallade planindikatorerna som också går attanvända för att göra prognoser om planens konsekvenser.Under våren 2001 användes indikatorerna vid konsekvensbedömningarav det förslag till RUFS 2001 somhöll på att tas fram <strong>och</strong> analyseras. Ett flertal planeringsansvarigapå kontoret deltog i arbetet. Det handlade nuom att bedöma samtliga relevanta avsnitt i RUFS, intebara de delar som handlade om den fysiska strukturen.Arbetet i den nya organisationen genomfördes på ettmycket bra <strong>och</strong> konstruktivt sätt. Den tidigare dragkampenmellan olika intressen tonades ner till förmån för enömsesidig förståelse för det breda helhetsperspektivet.De indikatorer som valdes för den huvudsakliga konsekvensbeskrivningenspeglade de olika avsnitten i RUFSpå ett bra sätt. Samtliga nio inriktningsavsnitt i RUFSkunde beskrivas med åtminstone någon typ av indikator.Helhetsbeskrivningen blev på så sätt betydligt fylligareän samrådsunderlaget.På grund av tidsbrist <strong>och</strong> att projektledaren slutadepå Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret innan utställningenbörjade, uppstod dock en del problem. Mest bråttom vardet att skriva den sammanfattande texten till självaplandokumentet 17 , som skulle behandlas politiskt <strong>och</strong>tog mest tid att trycka. Den skrevs därför först. Därefterskrevs texten till den fylligare konsekvensbeskrivningen18 , som också skulle finnas med under utställningen.Först därefter skulle den rapport skrivas som redovisadehela indikatorlistan, underlaget för arbetet. Detblev aldrig gjort, trots att dokumentnamnet redan tagitsupp i olika källhänvisningar. Anledningen till detta varatt rapporten inte bedömdes hålla tillräckligt hög genomgåendekvalitet. De indikatorer som användes förkonsekvensbeskrivningen var visserligen väl definierade,men så var inte fallet genomgående. Eftersom detinte fanns ett omedelbart behov av dessa beslöt vi attskjuta detta arbete på framtiden.Liksom för samrådsunderlaget sammanställde kontoretockså en promemoria som redovisade innebördenav den regionala utvecklingsplanen för de olika regiondelarna19 . Den behandlade fördelningen av bostäder,befolkning, arbetsplatser, transportinfrastruktur <strong>och</strong>
REGIONPLANENS KONSEKVENSER137konsekvenserna med avseende på resandet. Vidare redovisadesde olika kärnornas utveckling med avseendepå förändringar av tillgängligheten. Dessutom redovisadesresultatet av de trafikanalyser som genomförts medavseende på resande, kapacitetsutnyttjande, tillgänglighet,miljöeffekter <strong>och</strong> olyckor 20 .Enligt Plan- <strong>och</strong> bygglagen ska planeringsunderlagav väsentlig betydelse för planförlaget finnas med vidutställningen. Promemoriorna som beskrev resultatenav de olika konsekvensbedömningarna tillhörde det planeringsunderlagsom redovisades vid utställningen avRUFS 2001 under oktober 2001–januari 2002.KONSEKVENSER FÖR HÄLSAN OCH FÖR BARNENI det kapitel i den utställda utvecklingsplanen där processen<strong>och</strong> resultatet av konsekvensbedömningarna redovisadesbeskrevs även några ytterligare aspekter. Delsbeskrevs eventuella konsekvenser för hälsan med utgångspunkti den promemoria som utarbetats i börjanav 2001. Vidare beskrevs konsekvenserna för barn medutgångspunkt i barnkonventionen. En av konventionensgrundpelare är att vid alla åtgärder som rör barn skabarnets rättigheter komma i främsta rummet. Visserligenbehandlas inte barns rättigheter i regionplanen,men åtgärder i planen berör onekligen även barnen.Effekterna av sådana åtgärder för barn redovisades därföröversiktligt.MILJÖKVALITETSNORMER OCH REGIONPLANERINGI RUFS beskrivs vilka konsekvenser olika förslag får för barn.Några remissinstanser tog vid samrådet upp behovet avanalyser av konsekvenserna av de nya miljökvalitetsnormerna.Miljökvalitetsnormer (MKN) är ett nytt inslagi den lagstiftning som reglerar planläggning <strong>och</strong> andratyper av beslut som införts i Miljöbalken. MKN ärföreskrifter om viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten,luft eller den fysiska miljön i övrigt. Redan införda normerav betydelse för <strong>regionplanering</strong>en reglerar miljökvaliteteni luft med avseende på kvävedioxid <strong>och</strong> partiklar.Miljökvalitetsnormer anger gränser som inte fåröverskridas <strong>och</strong> myndigheter får inte bevilja tillstånd fören verksamhet som medverkar till att miljökvalitetsnormeröverskrids.Enligt PBL <strong>och</strong> Miljöbalken ska miljökvalitetsnormeriakttas vid planering, således även i <strong>regionplanering</strong>en.Kontoret beställde därför inför arbetet medutställningsförslaget en analys av innebörden av miljökvalitetsnormeri den regionala planeringen. Analysengjordes av Anders Hedlund vid Tyréns i samarbete medjuristen Peggy Lerman, Lagtolken 21 . En sammanfattningav deras analys redovisades sedan i den utställdaregionala utvecklingsplanen.Om en norm riskerar att överskridas kan ett särskiltåtgärdsprogram behöva upprättas. Såväl normen förkvävedioxid i tätorter som för partiklar i luften kankomma att överskridas i <strong>Stockholm</strong>sregionen. Regeringenbeslutade den 15 november 2001 att ge Länsstyrelseni <strong>Stockholm</strong>s län uppdraget att ta fram ett åtgärdsprogramför att klara miljökvalitetsnormen förkvävedioxid. Länsstyrelsen skulle i arbetet samråda medkommunerna i <strong>Stockholm</strong>s län, Kommunförbundet<strong>Stockholm</strong>s län, <strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sberedningen.Länsstyrelsen skulle också samrådamed berörda centrala <strong>och</strong> regionala myndigheter, till exempelVägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet,
138DEL 3 – FORMERNANaturvårdsverket <strong>och</strong> Boverket. Förutom det innehållsom anges i Miljöbalken skulle förslaget till åtgärdsprograminnehålla beräkningar av de kostnader som deföreslagna åtgärderna medför, samt förslag om vem somska ansvara för genomförandet av olika åtgärder <strong>och</strong>bära kostnaderna för dessa. Uppdraget redovisades tillregeringen den 1 juni 2003.Regeringen beslutade den 28 november 2002 att geLänsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län uppdraget att ta fram ettåtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen ävenför partiklar. Detta uppdrag skulle avrapporteras senast31 december 2003. Arbete med detta uppdrag bedrevsparallellt <strong>och</strong> samordnades med kvävedioxiduppdraget.Biltrafiken är den faktor som mest påverkar halterna.Under de senaste decennierna har betydande förbättringarav luftkvaliteten skett. Överskridanden av dygnsnormenför kvävedioxid kan dock befaras bland annatlängs E4 norrut genom Solna <strong>och</strong> Sollentuna, på E4/E20 söderut genom <strong>Stockholm</strong> samt på delar av Essingeleden,S:t Eriksgatan <strong>och</strong> Hornsgatan. På sikt minskarantalet vägavsnitt med risk för överskridanden, mennormen gäller från <strong>och</strong> med 2006.MILJÖKVALITETSNORMER SKA ”IAKTTAS”Miljökvalitetsnormerna skulle således enligt Miljöbalkeniakttas i <strong>regionplanering</strong>en. Vad detta skulleinnebära för RUFS var inte klart. Såväl internationella,nationella, regionala som lokala faktorer bidrar till högavärden, till exempel luftföroreningar från andra länder<strong>och</strong> regioner <strong>och</strong> utsläppsnivån från trafiken i Storstockholmberoende på trafikmängder, hastigheter <strong>och</strong>andel tung trafik på de aktuella vägavsnitten. Den enskildafaktor som har störst betydelse för utvädringen<strong>och</strong> därmed förekomsten av för hög kvävedioxidhalt ärdock trånga gaturum.De främsta orsakerna till de ökande trafikmängdernaär den växande befolkningen, dess fördelning i regionen<strong>och</strong> den ekonomiska utvecklingen. Vissa åtgärder i denregionala utvecklingsplanen kommer att bidra till mindrebiltrafikmängder centralt i regionen, till exempel utbyggnadav kollektivtrafik <strong>och</strong> av förbifarterna Österleden<strong>och</strong> Yttre tvärleden samt rekommendationer om etttätt bebyggelsemönster med närhet till kollektivtrafik.De sammanlagda effekterna av de åtgärder inom trafiksystemetsom ingår i planen skulle också leda till att gekollektivtrafiken bättre konkurrensmöjligheter gentemotbiltrafiken.Ny bebyggelse påverkar trafiken även i andra kommuner<strong>och</strong> andra delar av regionen. Även om ett mer perifertbebyggelsemönster skulle bidra till mindre trafikcentralt skulle biltrafiken <strong>och</strong> utsläppen öka totalt, vilketinte eftersträvas. Trafik <strong>och</strong> resmönster påverkas ihög grad även av andra faktorer än bebyggelseutvecklingen,till exempel när befolkningsstrukturen <strong>och</strong>näringslivsstrukturen förändras. Befolkningen <strong>och</strong> ekonominväxer även utan ny bebyggelse. Trafiken påinnerstadsgatorna påverkas endast i försumbar grad avbebyggelse i regionens ytterområden eftersom kapacitetenpå infarterna är begränsad. Att helt bygga bortträngseln eftersträvas inte <strong>och</strong> är knappast möjligt.Flaskhalsarna fungerar reglerande på trafikmängderna,men bidrar på grund av bilarnas låga <strong>och</strong> ojämna hastighetertill utsläppen. Möjligheterna att använda detaljplanläggningannat än som ett selektivt styrmedel tordevara mycket begränsade.Utveckling av ny renare teknik för bilmotorer <strong>och</strong>bränslen, som syftar till att reducera problemen redanvid källan, är den effektivaste åtgärden för att minskarisken för att miljökvalitetsnormen överskrids. Tänkbaraåtgärder på den regionala nivån är till exempel införandetav trafikinformatik <strong>och</strong> ekonomiska styrmedel.På den lokala nivån kan till exempel parkeringsregler<strong>och</strong> andra föreskrifter samt hastighets- <strong>och</strong> trafikregleringbidra till att miljökvalitetsnormen uppfylls.
REGIONPLANENS KONSEKVENSER139INGEN HELHETSSYNI <strong>regionplanering</strong> <strong>och</strong> i kommunal översiktsplaneringeftersträvas en från många olika aspekter bra helhetslösning.Vid utformningen av ett åtgärdsprogram sätts enenda aspekt i fokus. Åtgärder väljs för att påverka justdenna aspekt, kanske i ett geografiskt begränsat område.Normen för kvävedioxid kan komma att överskridaspå ett fåtal platser i den centrala delen av regionen.Absoluta miljökvalitetsnormer bygger på ett annatsynsätt än det som tidigare präglat planeringen, där avvägningargjorts mellan olika intressen. Systemet förutsätteratt en totalt sett god lösning går att uppnå genomatt addera enskildheter till varandra. Strävan efter helhetssynersätts av fragmentisering med risk för suboptimeringar.Risk finns att planförslag som är gynnsammafrån ett helhetsperspektiv <strong>och</strong> från de flesta enskildaaspekter kommer att förhindras på grund av attnågon norm riskerar att överskridas. Miljökvalitetsnormerger vissa miljöaspekter en överordnad betydelseäven i förhållande till andra miljö- <strong>och</strong> hushållningsfrågor.Risken för att detta leder till suboptimering såväli samhällsplaneringen i stort som inom miljöarbetetmåste uppmärksammas.Redan nu när endast ett fåtal normer har trätt i kraftter sig komplexiteten med miljökvalitetsnormer avsevärd.I framtiden när fler <strong>och</strong> fler normer trätt i kraft <strong>och</strong>samtidigt ska uppfyllas på allt fler områden riskerarkomplexiteten att mångfaldigas. Från ett hållbarhetsperspektivkan man konstatera att några motsvarandebindande normer inte finns eller planeras för de sociala<strong>och</strong> ekonomiska aspekterna.Bristerna i samordningen mellan reglerna om miljökvalitetsnormeri Miljöbalken <strong>och</strong> Plan- <strong>och</strong> bygglagenssyfte att åstadkomma en från allmän synpunkt lämpligmarkanvändning är uppenbara. Enligt PBL får inteplanläggning medverka till att en miljökvalitetsnormöverträds. En strikt tillämpning av normerna skullekunna leda till en från allmän miljösynpunkt mindrelämplig bebyggelseutveckling, som ökar de totala utsläppenutan att nämnvärt minska halterna på utsattaplatser.Några erfarenheter finns inte ännu av miljökvalitetsnormeri praktiken. Hade sådana erfarenheter funnitstorde de sannolikt ha utformats på annat sätt. Reglernaom miljökvalitetsnormer samt deras tillämpning <strong>och</strong>samspel med övrig lagstiftning borde därför ses över.Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län har också föreslagit att såska ske i det förslag till åtgärdsprogram 22 för att klaranormen för kvävedioxid som lämnades till regeringen ijuni 2003.DEN ANTAGNA UTVECKLINGSPLANENDe förändringar som landstingsfullmäktige beslutadeom på Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndens förslag var relativtmarginella <strong>och</strong> påverkade inte planens konsekvensernämnvärt i något avseende. Några nya analyserbehövde därför inte ske. Texten i den antagna planenreviderades, i enlighet med fullmäktiges beslut, endastmed avseende på texten om miljökvalitetsnormer. Sedanplanen ställdes ut hade partikelnormen nämligeninförts <strong>och</strong> åtgärdsprogram om denna beslutats av regeringen.Här aktualiserades således beskrivningen iRUFS.Det är lätt att konstatera att de ursprungliga ambitionernamed att bedöma konsekvenserna av RUFS urett hållbarhetsperspektiv fick revideras flera gånger underprocessen. Bristande personell kontinuitet bidrogsäkert till en del av svårigheterna, men arbetsuppgiftenvar onekligen inte så lätt. Det kan många av de konsultervi anlitat bekräfta. Med de erfarenheter som arbetet harinneburit borde en kommande process med en revideringav RUFS eller en helt ny plan gå betydligt lättare.
3.4Metoder <strong>och</strong> modellerRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret arbetar med regionensutveckling på lång sikt, ofta 15–30 år. Liksom alla somarbetar med framtiden behöver vi på olika sätt skaffa ossbilder av framtiden. Det finns en rad mer eller mindreetablerade metoder för att göra detta. Till vår hjälp behövervi också mer eller mindre sofistikerade prognos<strong>och</strong>modellverktyg för att skaffa oss dessa bilder. Begreppenär många, <strong>och</strong> det finns anledning att någotkommentera en del av dem som använts eller diskuteratsi arbetet med den regionala utvecklingsplanen.PROGNOSER ALLTID OSÄKRAPrognoser anger den mest sannolika framtid som går attberäkna med kunskap om hittillsvarande utveckling <strong>och</strong>samband. Den enklaste formen av prognos är en trendframskrivning,som utgår från vad som har hänt utansambandsanalys. Med prognoser är det ofta svårt att förutsetrendbrott.Prognoser är oftast mest relevanta att göra för dennärmaste framtiden. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretgör till exempel sedan länge befolkningsprognoser förde närmaste 5–10 åren, men redan för den perioden visardet sig svårt att göra säkra prognoser. För prognosernagörs som regel ett antal ingångsantaganden. Förbefolkningsprognoser behöver man till exempel göraantaganden om framtida födelsetal, dödlighet <strong>och</strong> flyttningar<strong>och</strong> prognosen gäller inte för andra situationer.Det finns en mängd företeelser i samhället, därorsakssambanden är alltför outforskade eller komplexaför att det ska vara möjligt att göra något så när säkraprognoser. I Regionplan 1958 bedömde man till exempelatt den ekonomiska tillväxten skulle göra att allt flerhushåll skulle få råd att hålla sig med hemmafru. Därförgjorde man prognosen att den kvinnliga förvärvsfrekvensenmed tiden skulle komma att sjunka. Med denkunskap om samband mellan ekonomi <strong>och</strong> förvärvsarbeteman då hade, kunde man inte med prognoser förutseatt kvinnorna tvärtom skulle komma att delta i förvärvsliveti lika hög grad som männen.Men inte heller inom naturen är prognosmetodiken
142DEL 3 – FORMERNAalla gånger så lätt. Vi känner alla till att väderleksprognoserpå en eller ett par dagar ofta kan slå fel. På riktigtlång sikt är det sällan meningsfullt att göra prognoser.SCENARIER VISAR MÖJLIGHETERFör att undvika problemen med prognoser kan man istället ta fram ett eller flera scenarier. Det är framtidsbildersom beskriver olika tänkbara framtida utvecklingsförlopp,ofta utan att känna till sannolikheten föratt de faktiskt ska inträffa. Till skillnad mot prognoser ärdet vid scenarier mera självklart att arbeta med flera alternativ.Det är vanligt att sätta fokus på väsentliga drivkrafterför utvecklingen <strong>och</strong> på kedjor av händelser.Scenarier är ofta användbara för att skapa förberedelseför att kunna hantera olika utvecklingsriktningar iomvärlden. De stimulerar lätt en diskussion om framtiden<strong>och</strong> därmed om vilka frågor som är viktigast <strong>och</strong>bör prioriteras. I viss utsträckning kan prognosmetoderanvändas för att ta fram kvantitativa scenarier, men oftahandlar det mer om kvalitativa beskrivningar av framtiden.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret har arbetat med scenarierflera gånger under regionplaneprocessen. Scenarioskriften”Den osäkra framtiden” 1995 var det förstastort upplagda <strong>och</strong> relativt framgångsrikt genomfördascenarioprojektet, som ledde till beslutet året därpå omatt ta fram en regional strategi. Dessa scenarier behandladesåväl händelser i omvärlden som faktorer i regionen.Det var lämpligt den gången, eftersom en del avsyftet var att motivera en efterföljande planeringsprocess<strong>och</strong> där sätta fokus på de strategiskt viktiga frågorna.I andra sammanhang är det lämpligare att beskrivaexterna scenarier, som endast beskriver sådantsom inte kan påverkas i planeringen. Någon skarp gränsfinns förstås inte.För att fylla syftet <strong>och</strong> vara användbara behöver oftastflera distinkt olika scenarier tas fram. Två till fyrascenarier brukar oftast rekommenderas. Fler scenarierleder till svårigheter att få överblick, medan få scenarierkan motverka den medvetenhet om osäkerheten i omvärldensom bör stimuleras. Det är ofta lämpligt att utgåfrån ett eller flera så kallade scenariokors, det vill sägatvå sinsemellan olika polariteter. Snabb eller långsamtillväxt kombinerat med koncentrerad eller utspridd bebyggelseger till exempel förutsättningar för att utvecklafyra sinsemellan olika regionala scenarier.Scenarier behöver vara logiska <strong>och</strong> trovärdiga, pedagogiska<strong>och</strong> övertygande. Samtidigt bör de åtminstone inågot avseende vara utmanande för att väcka intresse.Liksom vid andra framtidsbilder är det svårt att frigörasig från dagens utveckling. En scenarioförutsättningsom idag ter sig ytterst osannolik kan göra ett scenariomindre trovärdigt även om just detta faktiskt kommeratt inträffa. Ytterst få kunde till exempel några år tidigareförutse murens fall 1989 eller Sovjetunionens upplösning1991. Ett sådant scenario hade varit mycket användbart,men skulle få svårigheter att vinna trovärdighet.VISIONER OCH HOTBILDEREn speciell form av scenarier är en vision. Det är en önskadframtidsbild, om man så vill en uppsättning politiskamål i berättande form. Tanken är att visionen skage ledning för vilka beslut som behöver fattas för att såsmåningom nå visionen. En specialform av vision ärutopin som aldrig kan nås. En annan specialform ärdystopin, eller hotbilden, som kan fungera på motsvarandesätt som visionen, fast omvänt.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret har inte uttryckligenarbetat med visioner eller hotbilder. Ett av scenariernai ”Den osäkra framtiden” – Klyftan – kom dock avmånga att betraktas som en hotbild. Under hösten 1994lät kontoret tillsammans med stadsbyggnadskontoret i<strong>Stockholm</strong> publicera boken 2022 – Fjorton essäer om <strong>Stockholm</strong>sframtid. Fjorton personer fick i uppdrag att teckna
METODER OCH MODELLER143ned sina personliga visioner av <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> regionenin på 2000-talet. Syftet var då att stimulera till debatt<strong>och</strong> få impulser för scenarioarbetet. En svårighet medatt arbeta med visioner är att de sällan ger någon mer ingåendeanalys av vilka hot som kan finnas på vägen motvisionen.BACKCASTINGEn metod som ibland används i framtidsstudier kallas”backcasting”, i motsats till ”forecasting” som traditionellaprognoser brukar kallas. Metoden innebär att manförst beskriver ett framtida önskat scenario som uppfyllervissa på förhand uppställda mål. Därefter beskriverman ”vägen till målet”. Backcastingmetoden bygger påett deterministiskt planeringstänkande, det vill säga attframtiden kan <strong>och</strong> bör påverkas <strong>och</strong> att vi något så närsäkert kan beräkna effekterna av olika åtgärder. Metodenär ofta lämpligare att använda för att beskriva endimensionellamålbilder än mera mångdimensionella.Backcastingmetodiken har bland annat använts i framtidsstudierpå energi- <strong>och</strong> trafikområdena.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret har använt backcastingmetodeni det så kallade miljömålsscenariot somen konsultgrupp fick utveckla 1999–2000 på kontoretsuppdrag. Uppgiften var då att förutsättningslöst belysamöjligheterna att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.Konsultgruppen formulerade de miljömålsom transportsystemet skulle tillgodose, <strong>och</strong> utformadedärefter en kombination av åtgärder som tillsammanskunde leda till målet.Motsättningen mellan forecasting <strong>och</strong> backcasting är isjälva verket något konstruerad. Eftersom det inte finnsprognosmodeller som arbetar baklänges är man ändåtvungen att arbeta med forecastingmetoder; att prövaen ansats, analysera om de uppsatta målen uppfylls,ändra i förutsättningarna om så ej är fallet <strong>och</strong> göra omanalyserna tills målen är uppfyllda.I planeringen handlar diskussionen ofta mer om styrmedelän om mål. En svårighet med att använda sig avbackcasting i en verklig planeringssituation kan därförvara att bli överens om ”vägen till målet”. När det krävsett stort antal åtgärder för att nå ett visst mål, blirkombinationsmöjligheterna närmast oändliga.Det är inte heller självklart vad beslutsfattare medolika politiska färg betraktar som medel för att nå ettvisst mål. Diskussionen om trängselavgifter för biltrafikenär ett typexempel på detta.Länsstyrelsens förslag till åtgärdsprogram för attklara ett enda mål, miljökvalitetsnormen för kvävedioxid,togs fram genom något som närmast kan liknasvid backcasting. För att nå målet år 2006 föreslogs intemindre än 15 olika åtgärder 1 som vardera kan varieras påen mängd olika sätt, <strong>och</strong> med olika sidoeffekter på andrasamhällsområden. Regionplaneringen utgör en avsevärtmer komplex helhet.STRATEGIER, PLANER OCH PROGRAMPrognoser <strong>och</strong> scenarier är sällan avsedda att godkännas
144DEL 3 – FORMERNARegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret utarbetade underperioden 1996–1998 delstrategier för sociala <strong>och</strong> ekonomiskafrågor samt miljöfrågor, som senare integreradesi en politiskt antagen regional strategi. Den blev isin tur en utgångspunkt för den regionala utvecklingsplanensom utarbetades 1998–2002.MODELLER I REGIONPLANEARBETETFör att bryta ned de regionala scenarierna för befolkning<strong>och</strong> sysselsättning på kommuner eller delar av kommuner,<strong>och</strong> för att kunna göra trafikanalyser av de kombinationerav markanvändning <strong>och</strong> transportnät somprövas i regionplanearbetet har en rad avancerade matematiskamodellverktyg använts.RAPSModeller <strong>och</strong> informationsflöden i regionplanearbetetsom underlag för T/RIM.politiskt. De är framtidsbilder helt enkelt, mer ellermindre trovärdiga eller sannolika. Strategier, planer <strong>och</strong>program utgör däremot politiska ställningstaganden.Planer anger vad kommunen eller regionen beslutar sigför att åstadkomma. Fysiska planer anger oftast på enkarta hur marken bör användas enligt den politiska majoritetsom beslutar om dem. I planeringssammanhangupprättas ofta ett program innan själva planen utarbetas.I programmet anges vad planen ska handla om <strong>och</strong>vad man vill uppnå med den. Program kan också användasför att ange en rad åtgärder av annat slag som ska genomföras,till exempel ett miljöprogram.En strategi eller en strategisk plan kan dels ange deviktiga insatserna för att nå en viss utveckling, dels angeen beredskap för att kunna hantera olika händelser ellerförlopp i omvärlden oftast på längre sikt.För att ta fram regionala scenarier för befolkning <strong>och</strong>sysselsättning utgick vi från nationella scenarier, hämtadefrån långtidsutredningarna eller andra nationellaprognoser <strong>och</strong> utredningar. För den regionala nedbrytningenanvändes det så kallade RAPS-systemet (RegionaltAnalys <strong>och</strong> Prognos System) som består av regionalamodeller <strong>och</strong> ger detaljerade utdata för blandannat befolkning indelad efter kön, ålder, utbildning<strong>och</strong> födelseland.ANALYSGÅNG I REGIONPLANEARBETETDe regionala scenarierna bröts ned på delregionalnivå med ISP-systemet. För att kunna studera trafiknät<strong>och</strong> trafikens konsekvenser med trafikanalysmodellenT/RIM behöver man göra en nedbrytning av befolkning<strong>och</strong> sysselsättning från ISP:s grova områden tillden finare områdesnivå som används av T/RIM. Fördetta användes SPREAD, en GIS-baserad modell. Helaanalyskedjan framgår översiktligt av figuren. De olikamodellstegen beskrivs mer ingående i det följande.Under regionplaneprocessen har trafikanalyser ihuvudsak genomförts med trafikanalysprogrammet
METODER OCH MODELLER145T/RIM (Transport/Residence Integrated Model). Trafikanalysprogrammetberäknar resandet i länet <strong>och</strong>behandlar samtliga resor av personer boende i länet fördeladeefter ärende – arbete, tjänster, utbildning <strong>och</strong> övrigt.Den behandlar också, men mer översiktligt resortill <strong>och</strong> från övriga Mälardalen. Enligt modellen väljerresenärerna målpunkt, färdmedel <strong>och</strong> resväg beroendepå den generella kostnaden för att resa, där också tidsuppoffringeninkluderats. Trafikanternas möjligheteratt välja färdmedel påverkas av bilinnehavet <strong>och</strong> att väljamålpunkt för arbetsplatser av utbudet. Analyserna görsoftast för förmiddagens maxtimme, mellan kl 7 <strong>och</strong> 8,som är dimensionerande för att beräkna kapaciteten itransportnätet. Alternativt kan det totala resandet beräknasför ett vardagsmedeldygn (september–maj), enså kallad typvardag.Modellen bygger på det observerade resbeteendet.Hur många resor en individ gör påverkas av kön, ålder<strong>och</strong> eventuellt förvärvsarbete. Reslängderna påverkasav vilka färdmedel som används. Modellen tar hänsyntill viktiga faktorer som styr resandet som kostnader <strong>och</strong>restider samt bostäders <strong>och</strong> arbetsplatsers geografiskalokalisering.För trafikberäkningarna är <strong>Stockholm</strong>s län indelat i1 240 basområden för vilka framtida bebyggelse – bostäder<strong>och</strong> arbetsplatser – behöver uppskattas. I RUFSarbetethar detta skett för 2015 <strong>och</strong> för 2030. Vidare behöverdet framtida trafiknätet skisseras för motsvarandetidpunkter. För kollektivtrafiken behöver även antagandenom trafikering göras.Modellberäkningarna sker i fyra olika steg. I det förstasteget görs en beräkning av den totala trafikalstringen.Därefter sker fördelning på resor till <strong>och</strong> frånolika områden. I nästa steg fördelas resandet på färdmedel<strong>och</strong> slutligen sker en utläggning av trafiken mellanområden med hänsyn till färdväg. Alla steg behöver integenomföras vid varje analys. Ofta sker en så kallade ruttvalsanalys,det vill säga ett redan beräknat resande läggsut på alternativa färdvägar, när man vill analysera alternativatrafiklösningar för en del av regionen.Modellen är estimerad på data från individundersökningeni <strong>Stockholm</strong>s resvaneundersökning (RVU)1986/1987. Yrkestrafiken inkluderas med en schablonmässiguppräkning av antalet tjänsteresor med bil. Modellenkalibreras utifrån det faktiskt konstaterade resandetvid den mest aktuella tidpunkt som går att få fram.Kalibreringsfaktorer beräknas för att de modellberäknadetrafikmängderna ska stämma så bra som möjligtmed observerade värden för den nulägesbeskrivningsom valts.Som resultat av trafikanalyserna kan antalet resor beräknasför olika restyper <strong>och</strong> färdsätt. Restider <strong>och</strong> resavståndberäknas likaså. Belastningen i trafiksystemetbeskrivs genom att redovisa antalet bilpassager för olikavägsträckor samt passagerarpassager på enskilda linjesträckori kollektivtrafiksystemet. Utifrån dessa resultatkan transport- <strong>och</strong> trafikarbetet beräknas, det vill sägadet totala antalet fordonskilometer respektive personkilometer.ISP – INTERACTIVE SPATIAL PLANNINGMarkanvändningen i regionen har beräknats översiktligtmed hjälp av det så kallade ISP-systemet (InteractiveSpatial Planning). ISP utgår från scenarier sombeskriver befolkningsutvecklingen <strong>och</strong> sysselsättningsutvecklingeni hela länet. Planeraren kan interaktivt ansättaolika planstrukturer <strong>och</strong> ISP beräknar konsekvensernaav dessa på delområden när vissa villkor anges förfördelningen. ISP kan också beräkna den trendmässigautvecklingen i de geografiska områden man arbetarmed. ISP ser till att fördelningen på delområden är konsistentmed utvecklingen i hela länet.I regionplanearbetet har en modell använts där länetär indelat i 40 geografiska områden. ISP behandlar befolkningefter ålder, hushåll, bostäder <strong>och</strong> bostadsytor,sysselsättning <strong>och</strong> lokalytor efter bransch.
146DEL 3 – FORMERNASPREADFör att kunna studera trafiknät <strong>och</strong> trafikens konsekvensermed trafikanalysmodellen T/RIM behöver mangöra en nedbrytning av befolkning <strong>och</strong> sysselsättningfrån ISP:s 40 områden till den finare områdesnivå med1240 områden i länet som används av T/RIM. De planalternativsom valts ut för djupare analys behövde därförkonkretiseras med avseende på den mark som användsför bebyggelse <strong>och</strong> andra ändamål.I tidigare <strong>regionplanering</strong>, senast i arbetet med Regionplan1991 <strong>och</strong> vid den revidering av dess grundantagandensom ägde rum 1996, gjordes detta mer ellermindre manuellt. Genom inventering av kända framtidaexploateringsprojekt för bostäder <strong>och</strong> arbetsplatserunder de närmaste 5–10 åren, kompletterat med kontoretsegen bedömning av ytterligare utbyggnadsområdensom sannolikt skulle förverkligas under de kommande10–30 åren, etablerades en detaljerad databas avutbyggnadsprojekt som kunde hänföras till basområden<strong>och</strong> tidsperioder. Metoden var dock behäftad med flerasvagheter.Till att börja med var metoden ytterst arbetsintensiv,eftersom den förutsatte en manuell inhämtning av datafrån kommunal nivå <strong>och</strong> en manuell bedömning avdessa. Dessutom var metoden tungrodd, när det gälldeatt pröva olika strukturalternativ som måste kodas manuellt.I det gamla Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret medstora personella resurser <strong>och</strong> lång erfarenhet var dettakanske möjligt. I det mindre beställarkontoret som bildades1993 fanns inte längre dessa personella resurser.Eftersom metoden byggde på primärkommunalauppgifter baserades den på olika kommunala tjänstemänsbedömning av rimliga tätheter <strong>och</strong> möjligheter iövrigt. Projekt i olika kommuner bedömdes olika. Erfarenhetenvisade att metoden ofta slog fel. De kändaprojekten blev ofta inaktuella samtidigt som tidigareinte kända projekt byggdes ut i stället.Inför RUFS-arbetet behövde vi därför ta fram ettdatorprogram som med GIS-metodik 2 kunde identifieraolika typer av mark som utifrån generellt angivnakriterier kan väntas bebyggas med bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser.Modellen skulle användas för att fördela utprognostiserad befolkning <strong>och</strong> sysselsättning från kommunnivå(ISP-områdesnivå) till små områden (basområden).Modellen utvecklades av Inregia AB på uppdragav Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong> fick namnetSPREAD (Spatial Residential Automated Distribution).SPREAD-modellen består av två olika delar. Den enabygger på GIS-metodik för att identifiera olika typer avmark. Den andra är ett datorprogram som fördelar befolkning<strong>och</strong> sysselsättning på de olika marktyperna <strong>och</strong>levererar resultat som indatafiler primärt till trafikmodellenT/RIM.GIS-modellens roll är att ta fram olika kategorier avtillgängliga oexploaterade markytor för bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser<strong>och</strong> att koda ytorna i enlighet med en definieradprioritetsordning, som anger i vilken ordningytorna kan tas i anspråk vid fördelningen. Prioritetsordningenbestäms av planerarna enligt den policy somgäller för planalternativet <strong>och</strong> kan relativt lätt förändrasför att spegla en annan policy. Uppgifter om den befintligabebyggelsen <strong>och</strong> den obebyggda marken tas frånbland annat den topografiska kartan, fastighetstaxeringsregistret<strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stads byggnadsregister.Mark som inte bedöms tillgänglig för bebyggelse undantas,till exempel begravningsplatser, områden somär skyddade enligt Miljöbalken, kraftledningar, vägar<strong>och</strong> banor. Områden som ligger inom flygbullerzonerförutsätts inte kunna bebyggas med bostäder. En detaljeradklassificering av marktyper var således nödvändig.För att välja vilka marktyper som i första hand bordeexploateras eller förtätas prioriterades olika typer avmark. Mark i nära anslutning till befintliga eller tillkommandestationer i kollektivtrafiksystemet eller inomföreslagna regionala kärnområden gavs till exempel hög
METODER OCH MODELLER147prioritet, medan områden i den regionala grönstrukturengavs låg prioritet. Områden för utbyggnad som redaningår i kommunala översiktsplaner eller fördjupadeöversiktsplaner eller i stadsbygdszonen i Regionplan1991 gavs högre prioritet än andra områden. Markensklassificering <strong>och</strong> prioritering kan utvecklas ytterligareom det finns tillgänglig information för att spegla olikatyper av regionala policies.Fördelningsprogrammet fördelar för varje ISP-områdebefolkning <strong>och</strong> sysselsättning på markytor medhänsyn tagen till exploateringsgrad. Viss del av tillskottetfördelades som förtätning av befintlig bebyggelse<strong>och</strong> maximala exploateringstal angavs för mark medolika typer av bebyggelse – sluten bebyggelse, höghus,låghus <strong>och</strong> fritidshus. Övrigt tillskott fördelades på nymark. Till bostadsytorna kopplades befolkning efterkön <strong>och</strong> ålder med hänsyn till bostädernas byggnadsår<strong>och</strong> till lokalytorna sysselsättning i en grov branschindelning.Att utveckla modellen krävde naturligtvis betydandearbetsinsatser, liksom att kvalitetsgranska resultatet.Oförutsedda resultat krävde vissa omprioriteringar <strong>och</strong>manuella justeringar. Från samrådsunderlag till utställningsförslaggenomfördes vissa modellförbättringar.När metoden väl var utvecklad var den betydligtmindre arbetskrävande än tidigare arbetssätt <strong>och</strong> möjliggjordedärigenom fler analyser av alternativa markanvändningsalternativän vad som annars hade varit möjligt.Till aktualitetsprövningen av RUFS håller kontoretpå att ta fram ett program för att utveckla SPREAD-modellenytterligare.IMRELAtt genomföra trafikanalyser med hjälp av T/RIM <strong>och</strong>liknande trafikanalysmodeller kräver både tid <strong>och</strong> resurser,men ger å andra sidan ett kvalificerat <strong>och</strong> detaljeratresultat. I ett tidigt skede i arbetet med att ta framalternativ räcker det ofta med indikationer. Det finns dåmöjlighet att använda mer översiktliga analysmodeller.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret använde sig i det inledandeskedet av RUFS-arbetet av analyser utförda medden så kallade IMREL-modellen.IMREL är ett program som från ett givet trafiksystemberäknar färdmedelsval, destinationsval <strong>och</strong> val avlokalisering för boende <strong>och</strong> arbetsplatser. IMREL behandlarendast arbetsresor. För fix markanvändningberäknar IMREL färdmedelsval <strong>och</strong> destinationsval.IMREL kan även användas för att mäta samhällsekonomiskaeffekter av förändringar i transportnätet <strong>och</strong>markanvändningen. IMREL-modellen är översiktlig<strong>och</strong> därför lämplig att använda i ett tidigt skede i enplaneringsprocess.I Skiss 99 redovisades ett antal översiktliga analyser,som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor <strong>och</strong> lokaliseringav bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser – för ett givetscenario för hela länet <strong>och</strong> för alternativa framtida trafiknät<strong>och</strong> markanvändning. Totalt analyserades elvascenarier med IMREL-modellen, varav ett utgjorde resandeti nuläget år 1997 <strong>och</strong> de övriga tio framtidsscenarierför 2030, som skilde sig åt bland annat med avseendepå fördelningen av befolkning <strong>och</strong> av sysselsättning,vägutbyggnader <strong>och</strong> kollektivtrafikutbud.SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSEREtt av de tre målen för <strong>regionplanering</strong>en är samhällsekonomiskt.Målet är att <strong>Stockholm</strong>sregionen skavara internationellt konkurrenskraftig. Ett sätt att mätakonkurrenskraften hos ett geografiskt område är attmäta produktiviteten. Ett högt förädlingsvärde per sysselsatteller en hög bruttoregionprodukt per invånare ärolika mått på produktiviteten 3 . Måluppfyllelse i dettaavseende har ingått som en del av konsekvensbedömningsarbetet<strong>och</strong> refereras i föregående avsnitt.En annan typ av samhällsekonomiska analyser syftartill att mäta effektiviteten av olika investeringar. Samhällsekonomiskaanalyser av denna typ brukar utgöra
148DEL 3 – FORMERNAett underlag för beslut om investeringar i till exempeltrafikens infrastruktur. Det finns utarbetade metoderför hur sådana analyser görs i dessa sammanhang. Allaväsentliga konsekvenser – investeringskostnad, restidsvinst,förbättrad trafiksäkerhet, miljövinst – av ett diskuteratinfrastrukturprojekt, till exempel en ny väg elleren ny spårförbindelse, försöker man värdera i ekonomiskatermer. Den sammanlagda nyttan vägs sedan motde sammanlagda kostnaderna.Om nyttan överväger kostnaderna, det vill säganyttokostnadskvoten är över 1,0, är projektet motiveratfrån samhällsekonomisk synpunkt. Om valet står mellanatt inom en begränsad investeringsram välja blandolika projekt bör från samhällsekonomisk synpunkt detprojekt väljas som har högst nyttokostnadskvot.SVÅRT VÄRDERA EFFEKTERMan kan resa flera invändningar mot användningen avsamhällsekonomiska analyser 4 . En vanlig invändninggäller att det är svårt att uppskatta alla effekter av projekteti monetära termer. Det kan gälla befarade miljöeffektermen också förväntade men svåruppskattad stimulansav den ekonomiska utvecklingen.En annan invändning gäller fördelningseffekterna,som normalt inte ingår i beräkningen. Samhällsnyttan<strong>och</strong> samhällskostnaden av projektet kan fördela sig påhelt olika grupper i samhället. Kan till exempel små vinstersom stora grupper gör av ett projekt väga upp storaförluster som görs av andra men små grupper? Det finnsinte etablerade metoder för att ge svar på detta. Och hurska man väga de omedelbara effekterna mot dem sominfaller långt in i framtiden. Med det etablerade sättetatt diskontera framtiden får långsiktiga effekter endastobetydlig inverkan i kalkylerna. Genom att ändra diskonteringsräntankan man få helt olika resultat.En post i de samhällsekonomiska bedömningarnautgörs av miljöeffekter. En del av dessa är förhållandevissäkra <strong>och</strong> beräkningsbara, till exempel miljövinster avrestidsförkortningar. Andra kan vara ytterst svåra attbedöma, till exempel intrång i grönområden eller buller.Det beror inte bara på att effekterna är svåra att kvantifieramonetärt, utan också på att utfallet till stor del berorav hur projekten utformas, något som inte är särskiltväl penetrerat för projekt som kanske ligger 20–30 årfram i tiden.Risker <strong>och</strong> osäkerheter behandlas sällan av analyserna.Det finns oftast många typer av osäkerheter somgäller beräkningarna, osäkerheter som kan vara så storaatt resultaten som sådana kan ifrågasättas.Samhällsekonomiska analyser görs regelmässigt avprojekt i investeringsplaneringen <strong>och</strong> inför genomförandetav enskilda projekt, till exempel av SL, Vägverket<strong>och</strong> Banverket. Beräkningar av de samhällsekonomiskaeffekterna av en utbyggnad av tvärbanan visade till exempelen nyttokostnadskvot mellan 0,4 <strong>och</strong> 0,7 för deolika delarna 5 .I samband med regionplanearbetet har analyser skettav olika effekter av alternativa kombinationer av framtidamarkanvändning <strong>och</strong> trafiknät – delar av den regionalastrukturen. Det kunde därvid vara av intresse attockså genomföra samhällsekonomiska bedömningar avdessa analysresultat.Några fullständiga samhällsekonomiska bedömningarhar dock inte genomförts i regionplanearbetet.Däremot har delar av sådana analyser av olika trafikobjektgenomförts med trafikanalysmodellen T/RIM,till exempel analyser av restidsvinster <strong>och</strong> beräkning avinvesteringskostnader. Sådana analyser har till stor dell egat bakom valen av olika utbytbara projekt.Regionplaneringen handlar emellertid till stor delinte om enskilda infrastrukturprojekt utan om hela trafiksystem.Samhällsekonomisk analys av trafikinvesteringari en storstad kan emellertid inte göras utan attockså beakta samspelet mellan trafikinfrastruktur <strong>och</strong>markanvändning. Utbyggnaden av trafikinfrastruktureni en storstadsregion har ofta som väsentligt syfte
METODER OCH MODELLER149att förbättra tillgängligheten, särskilt i delar av regionen.Det på så sätt förändrade tillgänglighetsmönstretpåverkar framtida markanvändning, genom att det blirattraktivare att bosätta sig eller att lokalisera verksamheteri vissa områden. Den förändrade markanvändningenförändrar i sin tur trafikmönstret. I arbetet medRUFS är det till exempel ett uttalat syfte att trafikinfrastrukturenska stärka utvecklingen av yttre regionalakärnor. Befintliga analysmodeller kan endast i begränsadutsträckning ta hänsyn till sådana effekter.En analysmodell som i viss utsträckning använts iplanarbetet är IMREL, som syftar till att modellera förändringari markanvändningen som följd av förändringari transportinfrastrukturen. Modellen är dock sågrov <strong>och</strong> översiktlig att dess resultat enligt vår bedömningendast kan tillmätas ett begränsat värde.KÄLLOR TILL OSÄKERHETDen viktigaste invändningen mot fullständiga samhällsekonomiskaanalyser som underlag för regionplanealternativär kanske den avsevärda osäkerhetenkring planen. Osäkerheten är av flera olika slag 6 . För atthantera osäkerheten om den framtida utvecklingen avbefolkningstillväxt <strong>och</strong> ekonomi har olika antagandengjorts om detta i scenarierna Bas <strong>och</strong> Hög, men är dessatillräckliga? Erfarenheterna från Regionplan 1991 visadeatt de grundläggande antagandena kan bli inaktuellapå bara några år. Internationella konjunktursvängningar<strong>och</strong> kriser kan snabbt göra de flesta antagandenosäkra.Men den relativt gynnsamma utveckling för regionensom skisseras i RUFS bygger ju också på att förslagengenomförs. Om infrastrukturen <strong>och</strong> bostädernainte byggs ut som antagits, om segregationen fortsätteratt öka <strong>och</strong> miljön blir allt sämre, kan regionen bli såpass oattraktiv att bo i att alla tillväxtantaganden blirförfelade.Andra typer av osäkerheter handlar om utfallet faktisktkommer att bli det som beräkningarna bygger på. IRUFS anges utvecklingen av befolkning <strong>och</strong> bostäderendast översiktligt på kommunnivå. För bebyggelsenanges zoner med olika markutnyttjande på regionplanekartan.För trafikanalyserna görs sedan antaganden omden mera detaljerade bebyggelseutvecklingen. Det ärinte säkert att kommunerna kommer att följa planen ellerom bostadsmarknaden verkligen kommer att göra ensådan utveckling möjlig. Kommer trafikhuvudmännenatt prioritera <strong>och</strong> utforma projekten som vi antagit iRUFS? Kommer trafikanterna verkligen att bete sigsom vi antagit att de kommer att göra, baserat på historiskaiakttagelser? Framtida värderingsförändringar ärnågot som svårligen kan uppfångas av de beräkningsmodellersom vi använder.En del av osäkerheterna ovan kan sägas vara genuinai den meningen att vi inte kan minska dem hur mycket viän utvecklar våra analysmodeller. Andra osäkerheterkan däremot minskas genom ökad kunskap <strong>och</strong> forskning.Samhällsekonomiska analyser kan inte ensammautgöra underlag för beslut om regionplaner. Inte destomindre är det angeläget att metoderna utvecklas <strong>och</strong> attde i ökad utsträckning också kommer till användning iplaneringen.
DEL 4Några sakfrågor
<strong>Stockholm</strong>sregionens befolkning ökar med cirka 16 000 invånare varje år.
4.1BefolkningstillväxtenBefolkningstillväxten är en viktig utgångspunkt för<strong>regionplanering</strong>en. En växande befolkning ställer kravpå fler bostäder, mer kollektivtrafik, fler vägar, merutbildningsplatser, mer sjukvård <strong>och</strong> så vidare.<strong>Stockholm</strong>sregionen har den i särklass högsta befolkningstillväxteni riket <strong>och</strong> har ökat sin befolkning så gottsom varje år under de senaste hundra åren. Under densenaste femtonårsperioden har länets befolkning ökatmed i genomsnitt 1 procent eller omkring 16 000 invånareper år. Under dessa 15 år har befolkningen ökatmed omkring 250 000 invånare, lika många som invånarnai Malmö stad. Befolkningen i länet är nu cirka1,8 miljoner invånare.Befolkningen har ökat särskilt snabbt under 1960-talet <strong>och</strong> under 1990-talet, medan den ökade långsamtunder 1970-talet. Under början av 1990-talet svaradefödelseöverskottet för huvuddelen av tillväxten. Underslutet av decenniet dominerade däremot inflyttningen.<strong>Stockholm</strong>sregionens befolkningstillväxt har undertidigare <strong>regionplanering</strong> varit en mycket kontroversiellfråga; samtidigt som befolkningstillväxten inte går attstyra, har politiska partier profilerat sig på en dämpadbefolkningstillväxt 1 .<strong>Stockholm</strong>sregionens befolkning är i genomsnittyngre än i riket som helhet <strong>och</strong> andelen i yrkesverksammaåldrarna är större. Inflyttarna är genomsnittligtyngre än utflyttarna. Särskilt i åldrarna mellan 20 <strong>och</strong>30 år har regionen ett stort inflyttningsöverskott. Denunga befolkningen ger upphov till ett långsiktigt beståendefödelseöverskott i regionen. Detta trots att Sverigesom helhet inte längre har något födelseöverskott.Under tidigare decennier förekom en urbanisering,det vill säga att människor flyttade från glesbygden tilltätorterna. Från mindre tätorter flyttade människor tillstörre städer. Denna inrikes flyttning drevs i stor utsträckningav arbetsmarknaden när landsbygdens befolkningblev utan arbete på grund av jordbrukets rationaliseringsamtidigt som industrin expanderade. Under1960- <strong>och</strong> 1970-talen förekom också en betydandearbetskraftsinvandring till Sverige. Under de senaste
154DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBefolkningsprognoser i olika regionplanersamt faktisk befolkningsutveckling.decennierna har människor flytt från krishärdar runtom i världen. Det har märkts i inflyttningen till <strong>Stockholm</strong>sregionendär flyktinginvandringen varit myckethög under vissa år. Invandrarna tenderar att koncentrerastill de större städerna. Den inrikes flyttningen till<strong>Stockholm</strong>sregionen har under de senaste decenniernatill stor del bestått av människor som från början kommitfrån ett annat land.Under 1990-talet ökade antalet invandrare i <strong>Stockholm</strong>sregionen(utländska medborgare <strong>och</strong> svenskamedborgare födda i utlandet) med cirka 60 000 personer<strong>och</strong> uppgår numera till cirka 350 000 personereller 20 procent av befolkningen. Inget annat län har entillnärmelsevis så hög andel.BEFOLKNINGSPROGNOSER I TIDIGAREREGIONPLANERINGÄven om det således finns mycket kunskap om de faktorersom påverkar befolkningsutvecklingen har det varitsvårt att göra träffsäkra befolkningsprognoser, såvälpå kort som på lång sikt. Ovanstående diagram visar hurtidigare regionplaner har hanterat den framtida befolkningsutvecklingen<strong>och</strong> hur befolkningen faktiskt harutvecklats. Regionplan 1958, med ett enda befolkningsscenario,underskattade befolkningstillväxten framtill 1990 med nära 100 000 invånare, vilket kan tyckasvara ganska marginellt på så lång tid. Tyvärr var underskattningenbetydligt större på kortare sikt. Redan för1970 var underskattningen drygt 150 000 invånare.Befolkningsantagandena i Regionplan 1958 behövdedärför snabbt revideras. I den fortsatta <strong>regionplanering</strong>enerkände man osäkerheten kring den framtida befolkningstillväxten.Därför arbetade man i stället med flerascenarier, oftast två som bildade ett intervall, inom vilketbefolkningsutvecklingen sannolikt skulle ligga. Meninte heller dessa intervall räckte alltid till.I Skiss 66 <strong>och</strong> Regionplan 1970 höjdes befolkningsscenariernakraftigt. Från 1970 till 2000 räknade mannu med en befolkningstillväxt på upp till en miljon invånare.Men eftersom befolkningstillväxten stagneraderedan 1970 kom dessa antaganden redan från första börjanatt bli inaktuella.I Regionplan 1973 kortades horisontåret till 1985,samtidigt som man räknade med ett intervall mellan enhögre <strong>och</strong> en lägre nivå på hela 200 000 invånare. Intedesto mindre kom den faktiska befolkningstillväxten attligga något under detta rekordstora intervall. Regionplan1978, som räknade med en relativt måttlig befolkningstillväxtfram till 1990, var den plan som vid horisontåretlegat närmast den faktiska utvecklingen. Befolkningeni länet 1990 överskred endast marginellt denhögre nivån enligt Regionplan 1978.Regionplan 1978 räknade med en årlig befolkningstillväxtpå mellan 4 000 <strong>och</strong> 9 000 invånare. Efter 1985ökade befolkningstillväxten på nytt. I Regionplan 1991antogs den årliga befolkningstillväxten därför i genomsnittligga på mellan 6 000 <strong>och</strong> 12 000 invånare per årfram till år 2020. Men befolkningen ökade i själva verket
BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN155betydligt snabbare under den första tioårsperioden medi genomsnitt 18 000 invånare per år.Befolkningen i regionen var redan år 2000 omkring50 000 fler än enligt Regionplan 1991, Snabb tillväxt.Idag tycks inflyttningen inte i lika hög grad som tidigaredrivas av arbetsmarknaden. I stället tycks storstadsregionensom sådan vara attraktiv för unga människor.Det har gjort att gamla prognosmodeller för befolkningsutvecklingenhar fått göras om.GRUNDANTAGANDEN FÖR REGIONPLAN 1991 REVIDERASEnligt de befolkningsscenarier som användes i Regionplan1991 antogs som nämnts befolkningen öka medmellan 6 000 <strong>och</strong> 12 000 invånare per år. Redan efternågra år började vi ana att dessa befolkningsantagandenkanske hade underskattat befolkningstillväxten. Denfaktiska ökningen mellan 1990 <strong>och</strong> 1995 var omkring17 000 per år. Ett högt barnafödande <strong>och</strong> en stor invandringsvarade under de här åren för befolkningstillväxten,medan inflyttningen från resten av Sverige varobetydlig. Enbart födelseöverskottet var drygt 9 000per år, till följd av den så kallade babyboomen.Men inte bara den totala befolkningsökningen underskattades.Det var också så att fördelningen inom regionenblev en annan. I arbetet med att följa upp Dennispaketetsgenomförande träffade vi regelbundet planerarehos trafikhuvudmännen <strong>och</strong> i <strong>Stockholm</strong>s stad.Planerarna i <strong>Stockholm</strong> var bekymrade över att trafikanalysernainte höll längre, eftersom befolkningen i dencentrala delen av regionen växte mycket snabbare än beräknat.Det invånarantal som antagits för <strong>Stockholm</strong>sinnerstad år 2005 skulle i själva verket redan uppnås imitten på 1990-talet.Enligt Dennisöverenskommelsen fanns en kontrollstationutsatt till 1996 då en uppföljning skulle ske avvad som genomförts. Ställning skulle också tas till en delofinansierade delar av paketet. Vi insåg att vi mot bakgrundav bland annat den förändrade befolkningsutvecklingenbehövde ett nytt <strong>och</strong> mer aktuellt underlagför de nya trafikanalyser som skulle göras till kontrollstationen.De reviderade grundantagandena togs fram i oktober1996 2 . Till grund för revideringen fanns en befolkningsprognos,Prognos 95, som sträckte sig fram till 2000.Revideringen avsåg endast perioden fram till 2010, entidpunkt som befanns lämplig med hänsyn till de investeringsbeslutsom stod för dörren. Några siffror för2020 togs däremot inte fram. Revideringen innebar attbefolkningsnivån för 2010 enligt det snabba tillväxtscenariothöjdes från 1 887 000 invånare till 1 926 000,det vill säga med cirka 40 000 invånare. Det långsammascenariot höjdes för samma tidpunkt från 1 773 000 till1 843 000 invånare, det vill säga en något större höjning.Också andra antaganden i RP 91 reviderades, bland annatfördelningen inom regionen.Trots att scenarierna således ändrats var ändringenotillräcklig. Befolkningstillväxten fortsatte att öka, nuuppemot 20 000 invånare per år. Det visade sig att denbefolkningsnivå som enligt Regionplan 1991, Måttligtillväxt antagits för 2020 uppnåddes redan 2000, tjugoår tidigare. Även det reviderade scenariets befolkningssiffraför 2010 uppnåddes nästan tio år tidigare.De reviderade grundantagandena förblev en rentjänstemannaprodukt. Avsikten hade varit att läggafram dem för den politikergrupp som skulle ta ställningtill Dennispaketets fortsättning vid kontrollstationen.Till att börja med sköts tidpunkten för denna upp. I börjanpå 1997 upplöstes sedan Dennispaketet. Även omdet inte skedde något ställningstagande till de revideradescenarierna blev det dessa som låg till grund för detrafikanalyser som gjordes i regionen de närmaste åren.NYA BEFOLKNINGSSCENARIER TAS FRAMVid den här tidpunkten fanns ännu inga beslut om en nyregionplan. Vi behövde dock förbereda oss i god tid omett sådant beslut skulle komma längre fram. Inför ett
156DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOReventuellt nytt planarbete skulle vi behöva ta fram meralångsiktiga befolkningsscenarier. Regionplan 1991 hadeen tidshorisont till 2020. En ny regionplan skulle behövabehandla en period fram till 2030.Vi hade tidigare som regel arbetat med intervall meden högre <strong>och</strong> en lägre nivå. Mellan dessa gränser antog viatt befolkningsutvecklingen skulle hålla sig, åtminstonei ett lite längre perspektiv. Men vi hade märkt att de inteanvändes som det var tänkt. Under perioder när befolkningstillväxtenökade snabbare tenderade bara den högrenivån att användas, som en sorts prognos över denmest sannolika utvecklingen. Under perioder med långsammaretillväxt användes i stället det lägre scenariot.För att undvika dessa nackdelar ville vi nu pröva attarbeta med tre nivåer. En basnivå skulle vara mest lämpligatt använda som mest sannolik prognos. Kring dennanivå skapade vi ett intervall uppåt <strong>och</strong> nedåt med enhögre <strong>och</strong> en lägre nivå. Dessa skulle kunna användas förkänslighetsanalyser, för att ange ett osäkerhetsintervall.De nya långsiktiga befolkningsscenarierna presenteradesi november 1996 3 . I den prognosmodell som kontoretsedan lång tid arbetat med för <strong>regionplanering</strong>enbehandlas ett antal viktiga variabler som befolkning,sysselsättning, hushåll m.m. på ett konsistent sätt. Utgångspunktenvar de nationella bedömningar som SCBhade tagit fram <strong>och</strong> som användes nationellt i Långtidsutredningen1995 4 , av Kommunikationskommittén<strong>och</strong> av Energikommissionen 5 . Scenarierna benämndesav detta skäl K-bas, K-låg respektive E-hög. Så småningomslopades prefixen <strong>och</strong> beteckningarna blev Låg,Bas <strong>och</strong> Hög. Vi ansåg att det var en fördel att knyta antill kända nationella bedömningar till vilka de regionalascenarierna kunde relateras. Alla regionala scenarier behöverju på något sätt kunna relateras till nationella scenarierså att konsekvenserna för landet i övrigt blir möjligaatt bedöma. På det här sättet undvek vi alltså att behövagöra egna nationella bedömningar.Konjunkturinstitutet hade för Kommunikationskommitténsrespektive Energikommissionens räkning skrivitfram långtidsutredningens scenarier från 2010 till2020. För regionens räkning framskrev så Inregia påkontorets uppdrag de tre valda nationella scenariernatill 2030. I ytterligare steg bröts scenarierna sedan nertill motsvarande scenarier för <strong>Stockholm</strong>s län samt förhushåll <strong>och</strong> branscher.Enligt scenario Bas skulle befolkningen öka från1 726 000 invånare år 1995 till 2 102 000 invånare år2030. Enligt scenario Hög skulle befolkningen detta årbli hela 2 389 000 invånare, medan den i scenario Lågskulle stanna vid endast 1 840 000 invånare. Uttryckt påannat sätt skulle den genomsnittliga befolkningsökningenenligt de tre scenarierna bli cirka 3 000, cirka11 000 eller 19 000 invånare per år.INGEN DISKUSSION OM BEFOLKNINGSTILLVÄXTENScenarierna presenterades i den regionala strateginhösten 1997. I samrådet under 1997–1998 kom inte befolkningsscenariernaatt bli någon stor diskussionsfråga.En förklaring till detta kunde möjligen vara attbasscenariot i relation till utvecklingen de senaste åreninnebar en relativt måttlig årlig befolkningstillväxt på12 500 invånare per år. De tre scenarierna bildade tillsammansett stort intervall som fångade in de flesta möjligheter.En annan förklaring kunde vara att inte helleren stor befolkningstillväxt uppfattades som så kontroversiellsom tidigare.I augusti 1998 fattade Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenbeslutet att ta fram en ny regionplan. Arbetet inleddeshösten 1998 med att komplettera befolkningsscenariernamed mer omfattande omvärldsanalyser 6 .De presenterades i form av fyra omvärldsscenarier sombetecknades Triaden styr, Världsmarknaden styr, En deladvärld <strong>och</strong> Nationella vägval.Triaden styr innebar att globaliseringen av ekonominfortsätter. Tillväxten i ekonomin skulle bli hög både
BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN157med avseende på befolkning <strong>och</strong> ekonomi. Det koppladestill befolkningsscenario Hög med 2,4 miljoner invånareår 2030.Världsmarknaden styr medförde att marknadskrafternablev starkare än den nationella politiska handlingskraften.Tillväxtkraften i regionen bedömdes i detta scenariobli god men fluktuerande. Det kopplades till befolkningsscenarioBas med 2,1 miljoner invånare år2030.I En delad värld föddes protektionistiska opinioner iUSA <strong>och</strong> Europa <strong>och</strong> EU utvecklades i federalistisk riktning.Även detta scenario kopplades till befolkningsscenarioBas med 2,1 miljoner invånare år 2030, menmed mindre flyttningsnetto <strong>och</strong> högre födelseöverskottän Världsmarknaden styr.I det fjärde scenariot Nationella vägval präglades deglobala satsningarna av försiktighet <strong>och</strong> EU-samverkankärvade. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige <strong>och</strong><strong>Stockholm</strong>sregionen tappade fart <strong>och</strong> befolkningenstagnerade. Det kopplades till scenario Låg med 1,8 miljonerinvånare år 2030.SCENARIO LÅG SLOPASUnder våren 1999 inleddes arbetet med att utvecklaolika planalternativ. Under 1998 hade befolkningenökat till 1 783 000 invånare <strong>och</strong> tillväxten tycktes fortsättai oförminskad takt. Det kunde innebära att befolkningsnivånför scenario Låg 2030 skulle vara uppnåddredan när samrådsunderlaget var klart ett drygt årsenare!Lika mycket resurser kan inte gärna läggas ned på attanalysera alla tänkbara scenarier. Scenarionivåerna Hög<strong>och</strong> Bas ställde högre krav på beredskap i planeringenjämfört med scenario Låg som i princip innebar nolltillväxt.Befolkningstillväxten följde i stort sett det snabbastescenariot <strong>och</strong> ingenting pekade mot en snar förändringav detta. En stor befolkningstillväxt ger nämligenen ung befolkning som i sin tur genererar fortsattbefolkningstillväxt. Inför de första analyserna av markanvändning<strong>och</strong> trafik, som skulle göras våren 1999,beslöt vi därför att utesluta scenario Låg i det fortsattaarbetet. Detta fick allmänt stöd i styr- <strong>och</strong> referensgrupperna.Kvar fanns således scenario Bas <strong>och</strong> Hög, vilketredovisades i Skiss 99 7 som presenterades i juni detta år.BEFOLKNINGEN I MÄLARDALENDet var emellertid inte bara utvecklingen inom länetsom var av intresse. Kommuner <strong>och</strong> andra organ i Mälardalenutanför länsgränsen betonade i olika sammanhangatt hela Mälardalen borde omfattas av planeringen.En uppfattning som ibland fördes fram från dessahåll var att <strong>Stockholm</strong>sregionens tillväxt kunde ellerborde styras till övriga delar av Mälardalen. På så sättkunde Storstockholm avlastas från besvärliga flaskhalsproblem,t.ex. inom bostadsförsörjningen <strong>och</strong> trafiken.Vår övertygelse har nog länge varit att det inte går attstyra befolkningsutvecklingen. Den långsiktiga trendenär att den funktionella <strong>Stockholm</strong>sregionen växer. Idagär egentligen alla kommuner som gränsar till länet mereller mindre orienterade mot <strong>Stockholm</strong>s bostads- <strong>och</strong>arbetsmarknader. Vi ville därför komplettera scenariernaför regionen med någon liknande bedömning avbefolkningsutvecklingen i Mälardalen i övrigt.Vi utgick från en prognos för Mälardalslänen fram till2025 som Inregia hade gjort för SIKA:s räkning. Viskrev sedan fram den till 2030. Både <strong>Stockholm</strong>s <strong>och</strong>Uppsala län har haft en betydande befolkningstillväxtsedan 1970, medan övriga län i stort sett har stagnerat.Prognosen räknade med en liknande utveckling framöver,men med en något snabbare tillväxt i Södermanlandslän.Som räkneexempel redovisades också ett alternativdär den framtida utvecklingen i <strong>Stockholm</strong>s län enligtscenario Hög skulle fördelas jämnare på de olika länen iMälardalen. I så fall skulle övriga län växa i ungefär dentakt som <strong>Stockholm</strong>s <strong>och</strong> Uppsala län vuxit hittills.
158DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTrots detta skulle <strong>Stockholm</strong>s län växa snabbare än scenarioBas.Vår slutsats var att scenario Bas kunde representeraen situation med långsammare tillväxt i <strong>Stockholm</strong>s län<strong>och</strong> en snabbare i övriga län. Scenarionivåerna bedömdesdärför vara robusta <strong>och</strong> kunde medge olika utvecklingsförloppi Mälardalen i övrigt.TVÅ SCENARIERI samrådsunderlaget för RUFS 2000 presenterades såledesendast två scenarier, trots den ursprungliga intentionenatt redovisa tre. I Scenario Hög antogs den årligaökningstakten för befolkningstillväxten vara strax under1 procent under hela perioden fram till år 2030. I Bashalverades den årliga ökningstakten under de första15 åren, varefter den ytterligare sjönk något under nästafemtonårsperiod. Scenario Hög innebar att de senasteårens trend vad beträffar befolkningstillväxten skullefortsätta <strong>och</strong> folkökningen fram till år 2030 skulle bli såpass omfattande som nära 600 000 personer. Bas innebaren viss utplaning av tillväxtkurvan men tillskottetskulle ändå uppgå till nära 300 000 personer. Det innebaren årlig tillväxt på mellan 9 000 <strong>och</strong> 19 000.Befolkningsramarna för år 2030 för Bas respektiveHög blev 2,1 miljoner respektive nästan 2,4 miljoner invånare.I befolkningsscenarierna rådde en skillnad påungefär 15 års tillväxt mellan Hög <strong>och</strong> Bas. I alternativetHög skulle redan 2015 det slutgiltiga resultatet i Basuppnås för år 2030.Tidigare hade ju bedömningarna av befolkningstillväxtenvarit en av de kritiska frågorna i <strong>regionplanering</strong>en.Opinionsgrupper <strong>och</strong> till <strong>och</strong> med politiska partier– framförallt centern – ville under 1970-talet stoppaStorstockholms tillväxt. Den här gången blev den typenav reaktioner relativt svaga. I samrådet mottogs tvärtombedömningarna av den framtida befolkningstillväxtenväl <strong>och</strong> de flesta ansåg dem vara realistiska. Många remissinstanserpekade på behoven att möta tillväxtenmed åtgärder inom framförallt trafikområdet <strong>och</strong> bostadsförsörjningen.Men helt uteblev inte kritiken. Naturvårdsverketställde frågan om tillväxten var förenlig med en hållbarutveckling. En lång rad miljögrupper med Naturskyddsföreningeni spetsen ansåg scenarierna för befolkningstillväxtenorealistiska.Åtskilliga remissinstanser ställde sig frågan om tillväxteninte kunde fördelas på hela Mälardalen för attavlasta <strong>Stockholm</strong>sregionen. Föreställningen att befolkningstillväxtenkan fördelas på detta sätt bygger på ensyn på planeringen som inte har varit relevant tidigare<strong>och</strong> är det mindre nu än någonsin förut när bostadsbyggandetär mer marknadsstyrt än tidigare. Det styrmedelman skulle kunna tänka sig vore att strypa bostadsbyggandeti regionen <strong>och</strong> i stället öka det i andra delar avMälardalen.Om det fanns en tillräcklig efterfrågan på nya bostäderi angränsande län skulle dessa också komma tillstånd. Men de ekonomiska riskerna att bygga för en efterfrågansom inte finns är alltför stora. Orsaken till att<strong>Stockholm</strong>s län växer snabbare är att efterfrågan är såstor här, <strong>och</strong> detta oavsett om nya bostäder byggs eller ej,i varje fall på kort sikt. Vi måste således planera för denutveckling som med största sannolikhet kommer attske.BEFOLKNINGSSCENARIERNA SES ÖVERDe befolkningsscenarier vi arbetade med hade tagitsfram redan 1996 <strong>och</strong> byggde på LU 1995. Vid samrådet2000 hade de redan flera år på nacken. Inför arbetet medutställningsförslaget behövde de granskas på nytt <strong>och</strong>eventuellt ses över i något avseende. Vi lät därför InregiaAB göra en översyn av scenarierna. Arbetet initieradesredan före samrådet <strong>och</strong> resultatet förelåg när samrådetvar avslutat. Anledningen till detta var att vi ville skaffaoss beredskap för att hantera synpunkter på scenariernasom eventuellt kunde komma under samrådet.
BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN159Översynen utgick från dels SCB:s nya befolkningsprognosfram till år 2030 <strong>och</strong> dels finansdepartementetsnya långtidsutredning 8 . För revideringen användesLU:s bas- <strong>och</strong> högalternativ för den ekonomiska tillväxten,medan lågalternativet uteslöts. LU:s båda ekonomiskascenarier utgick från samma befolkningsprognos.För den regionala nedbrytningen valde vi dock att låtaden nationella befolkningsutvecklingen skilja sig mellanscenarierna. Därigenom blev skillnaderna tydligaremellan alternativen. Därför användes även en tidigareprognos från SCB 9 , med något högre antaganden omfertilitet. För den regionala nedbrytningen användes detså kallade RAPS-systemet 10 .Resultatet av översynen blev att såväl Scenario Bassom Scenario Hög justerades uppåt 11 . Scenario Hög justeradesmarginellt med cirka 40 000 invånare år 2030,från 2 389 000 invånare till 2 429 000 invånare. ScenarioBas justerades från 2 102 000 invånare till 2 218 000invånare, eller med mer än 100 000 invånare. I avrundadetal behövde scenariot justeras från 2,1 till 2,2 miljonerinvånare år 2030. Att det lägre scenariot behövdejusteras mer berodde delvis på att befolkningen vidutgångsåret 2000 var högre än enligt de tidigare scenariernasom utgick från 1995.Få remissinstanser hade under samrådet föreslagit attbefolkningsscenarierna skulle revideras <strong>och</strong> ingen att deskulle höjas. I samrådet mottogs som nämnts bedömningarnaav den framtida befolkningstillväxten väl <strong>och</strong>de flesta ansåg dem vara realistiska. Trots detta föreslogRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret nämnden att reviderascenarierna enligt den översyn som Inregia genomfört.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden beslutade också så.Eftersom Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret hade förberettsig för ett sådant beslut föranledde det inte någotomfattande extra arbete. Översynen var redan på gång.Utställningsförslaget utarbetades således efter de tvånågot justerade befolkningsscenarierna. Vi räknade numed att befolkningen skulle öka med mellan 400 000<strong>och</strong> 600 000 invånare på 30 år, det vill säga en årlig tillväxtmellan 12 000 <strong>och</strong> 20 000 invånare per år.Vid utställningen 2001–2002 framfördes få synpunkterpå befolkningsscenarierna. Den enda avvikande synpunktenvar åter att befolkningstillväxten borde ”spridas”i hela Mälardalen. Kontoret föreslog nämnden attplanen åter borde redovisa de räkneexempel för befolkningsutvecklingeni Mälardalen som funnits med isamrådsunderlaget 2000, men ej i det utställda planförslaget.Så skedde också. Någon ytterligare revideringav befolkningsscenarierna för länet behövdes däremotinte.Därmed var planprocessen avslutad. Den regionalautvecklingsplanen RUFS 2001 utgår från en snabbarebefolkningstillväxt än någon tidigare antagen regionplan,med undantag för Regionplan 1973. Varken Skiss66 eller Regionplan 1970 blev ju politiska behandlade.Befolkningstillväxten i regionen har under 2002 <strong>och</strong>2003 åter sjunkit något. Är det början på ett trendbrotteller en tillfällig svacka? Det är ännu för tidigt att säga.Tidigare <strong>regionplanering</strong> har tydligt visat att alla scenarierblir barn av sin tid. De färgas medvetet eller omedvetetav dagsläget, hur mycket man än försöker se förbide kortsiktiga variationerna. När alla kurvor pekar åtsamma håll är det svårt att se andra tendenser som eventuelltväntar runt hörnet.Därför är det också nödvändigt att se över scenariernafortlöpande. Scenarierna i Regionplan 1991 behövdeses över fem år senare. Landstingsfullmäktige harbeslutat att pröva aktualiteten hos RUFS 2001 undermandatperioden 2003–2006. Aktualitetsprövningen börvara en lämplig tidpunkt att också se över befolkningsscenarierna.
På 1950-talet fick mångaflerbarnsfamiljertränga ihop sig i småenrumslägenheter.Genom miljonprogrammet avhjälptes 1950-talets bostadsbrist. Den snabba tillväxten iregionen gav dock upphov till nyabostadsproblem under 1990-talet.Jakobsbergs centrum är ett typiskt exempel på bostadsområde som uppfördes undermiljonprogrammet.Rissne är ett av de nya bostadsområdenamed tät stadskärnasom byggts under 80- <strong>och</strong> 90-talen.
4.2BostadsbyggandetFRÅN BOSTADSBRIST TILL BOSTADSBRISTNär miljonprogrammet genomfördes 1965–1975 varambitionen att undanröja en från social synpunkt svårbostadsbrist. Idag, trettio år senare, har vi i <strong>Stockholm</strong>sregionenåter en besvärande bostadsbrist, men bostadssituationenär trots allt mycket bättre nu än den var då.Genom miljonprogrammet kunde vi i stort sett byggabort trångboddheten. Idag har vi i Sverige en genomsnittligutrymmesstandard som ligger i täten bland Europasländer. Problemen i <strong>Stockholm</strong>sregionen idag gällerframförallt ungdomar <strong>och</strong> inflyttare, de hushåll somär nya på bostadsmarknaden. Genom att inflyttningenhämmas leder bostadsbristen till svårigheter för näringslivetatt rekrytera kvalificerad arbetskraft <strong>och</strong> påsikt kan tillväxten därför hotas.Ansvaret för bostadsförsörjningen ligger i första handpå kommunerna. Man kunde därför tro att hur denkommunala bostadspolitiken utformas skulle vara avgörandeför bostadsbyggandet. I den socialdemokratiskapolitiken läggs stor vikt vid samhällets insatser,medan den borgerliga politiken tonar ned kommunernasroll till förmån för marknadens aktörer. Det är inteså lätt att visa om skillnaderna i synsätt också påverkarbostadsbyggandets omfattning. I många kommunerväxlar majoriteten ofta. Bostadsbyggandet är trögt attpåverka <strong>och</strong> det tar oftast flera år för en ny majoritet attförändra inriktningen.Ett antal kommuner i länet har för det mesta haft antingensocialdemokratisk eller borgerlig majoritet. Undermiljonprogrammet byggde de socialdemokratiskakommunerna ungefär 70 procent mer bostäder än deborgerligt dominerade. Under perioden 1975–1995 byggdeså andra sidan ungefär 35 procent mer i de borgerligtdominerade kommunerna. Kommuner med ofta växlandemajoriteter byggde minst under miljonprogrammetmen låg i mitten därefter.Under miljonprogrammet byggdes under några årmer än 20 000 lägenheter per år i länet. Ett mycket stortantal lägenheter byggdes då i vissa kommuner. Framföralltbyggde Botkyrka, Haninge, <strong>och</strong> Tyresö många
162DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORDiagram över befolkningstillväxt <strong>och</strong>bostadsbyggande 1961–2002.bostäder i förhållande till sin storlek. Relativt få bostäderbyggdes under samma period i Danderyd, Lidingö,Norrtälje, <strong>Stockholm</strong>, Sundbyberg <strong>och</strong> Vaxholm. IÖsteråker, Upplands-Bro <strong>och</strong> Upplands Väsby har bostadsbyggandetvarit relativt högt såväl under miljonprogrammetsom därefter. I Danderyd <strong>och</strong> Lidingö hardet varit lågt hela tiden.Även om bostadsbyggandet i <strong>Stockholm</strong>s stad i absolutatal varit betydande har det relativt stadens storlekdock varit lågt hela tiden. I <strong>Stockholm</strong>s stad byggdes undermiljonprogrammet 5 400 lägenheter per år. Undertjugoårsperioden därefter mindre än hälften eller 2 300lägenheter per år. Efter 1995 har endast 1 300 lägenheterbyggts per år i <strong>Stockholm</strong>. Det har inte i första handvarit bristande politisk vilja som har lett till att en betydligtlägre nivå förverkligats. Såväl borgerliga som socialdemokratiskamajoriteter har velat bygga mer. Inte hellerhar det varit efterfrågan på bostäder som har saknats.Det är snarare den allt besvärligare planeringsprocessensom har inneburit att för få bostäder byggts.När befolkningsökningen minskade dramatiskt underbörjan på 1970-talet gick det inte att lika snabbtbromsa upp bostadsbyggandet. Det ledde till att antaletouthyrda lägenheter ökade snabbt under 1970-talet.Mer än 10 000 tomma lägenheter var det dock aldrigfrågan om, eller 1,5 procent av hela beståndet. Problemetvar kanske inte så mycket antalet som att de varstarkt koncentrerade till några kommuner <strong>och</strong> till någraav de nybyggda områdena.Därför byggdes relativt lite bostäder i de kommunersom byggt mest under miljonprogrammet. Få bostäderbyggdes också i Salem, Solna, <strong>och</strong> Södertälje. Det var istället i kommuner som Vallentuna, Värmdö, Vaxholm,Täby, Ekerö <strong>och</strong> Norrtälje som relativt sett flest bostäderbyggdes under dessa år. Där hade efterfrågan intesviktat i samma utsträckning.Den socialdemokratiskt dominerade majoritetensom tillträdde i <strong>Stockholm</strong>s stad efter valet 2002 harsom ambition att bygga 20 000 lägenheter på fyra år,det vill säga 5 000 lägenheter per år. En så omfattandeproduktion har inte förekommit i staden sedan miljonprogrammet.Att under helt andra marknadsvillkoråstadkomma ett så omfattande bostadsbyggande är enoerhörd utmaning, som få experter tror är möjlig.BOSTADSBYGGANDET EFTER 1975Efter 1975 var produktionen förvånansvärt jämn <strong>och</strong>stabil under många år. När produktionen av lägenheteri flerbostadshus minskade ökade i stället produktionenav småhus. De tomma lägenheterna minskade så småningomi antal. Under tjugoårsperioden mellan 1976<strong>och</strong> 1995 låg produktionen på i genomsnitt 8 000 lägenheterper år med variationer från cirka 7 000 till 10 000lägenheter per år. En mindre del av detta ersatte denminskning av lägenhetsbeståndet som ägde rum genomatt äldre lägenheter revs eller slogs samman vid renoveringar.Under tjugoårsperioden byggdes 160 000 lägenheterför en befolkning som ökade med 230 000 in-
BOSTADSBYGGANDET163vånare. Under miljonprogrammet byggdes bostäder iförsta hand för att bygga bort den omfattande trångboddheten<strong>och</strong> öka utrymmesstandarden. Under decenniernadärefter var det framförallt för att tillgodosebehoven hos den växande befolkningen.Om bostadsbyggandet i <strong>Stockholm</strong>sregionen var relativtfritt från stora omsvängningar efter miljonprogrammetvar de desto större i övriga Sverige. 1986 byggdes30 000 lägenheter i Sverige, varav en tredjedeli <strong>Stockholm</strong>sregionen. Under slutet av 1980-talet börjadebostadsproduktionen öka dramatiskt i Sverige.Omkring 1990 byggdes nära 70 000 lägenheter per år ilandet, men bara en sjundedel av detta byggdes i<strong>Stockholm</strong>sregionen. Under de här åren byggdes hela3,5 lägenheter per inflyttad i övriga landet, men bara0,5 lägenheter per inflyttad i storstadsregionerna.Ökningen av bostadsbyggandet berodde på en kombinationav högkonjunktur <strong>och</strong> en god inkomstutvecklingsom gjorde att hushållen kunde efterfråga mer bostäder.Bostadsföretagen tog inte några stora ekonomiskarisker genom den generösa långivningen, statligtstöd <strong>och</strong> kommunala garantier.Konjunkturen var synnerligen god också i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Den kom bland annat till uttryck genomen dramatisk ökning av lokaler, som så småningomledde till fastighets- <strong>och</strong> bankkriserna 1991, men inte tillen uppgång av bostadsbyggandet i samma grad. Denökande bostadsproduktionen i resten av landet ledde tillen våldsam ökning av statens utgifter för bostadssektorn.BOSTADSPOLITIKEN LÄGGS OMUnder början på 1990-talet försämrades bostadsmarknadenhelt. Den ekonomiska nedgången <strong>och</strong> den ökandearbetslösheten drabbade hela landet. Skattereformeninnebar att sänkta inkomstskatter finansierades medhöjd moms i bostads- <strong>och</strong> byggsektorn. Minskade subventionergenom minskade räntebidrag <strong>och</strong> ränteavdragändrade tillsammans med räntehöjningar kostnadsförutsättningarna.Den statliga ekonomiska risktagningenersattes av en finansiering på marknadsmässigavillkor.Kombinationen av att de nya bostäderna blev mycketdyrare än tidigare <strong>och</strong> att många hushåll drabbades avarbetslöshet förändrade helt villkoren för bostadsbyggande.Från 1990 till 1998 sjönk bostadsbyggandet tillendast 11 000 lägenheter i hela landet, den lägsta nivånunder hela 1900-talet. Men bostadsefterfrågan minskadeännu snabbare än produktionen. I Boverkets rapportom bostadsmarknaden 1997 konstaterades attefterfrågeöverskott nu bara fanns i innerstäderna <strong>och</strong>vissa attraktiva bostadsområden i <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Göteborg,medan omkring 200 av landets 289 kommunerrapporterade ett överskott på bostäder.Bostadsproduktionen i <strong>Stockholm</strong>sregionen minskadefrån omkring 10 000 lägenheter per år 1990 till3–4 000 lägenheter fem år senare. I stort sett byggdesendast bostäder som redan sålts före byggstart. Mennedgången motsvarades inte av att befolkningsökningenminskade. Tvärtom ökade befolkningen under senaredelen av 1990-talet nu ännu snabbare, med mellan15 000 <strong>och</strong> 20 000 invånare per år. Trots det ökade antaletouthyrda lägenheter åter sakta även här. Snartfanns flera tusen outhyrda lägenheter att tillgå på marknaden.Lediga lägenheter fanns i de flesta kommunerna.De kommuner som likväl upprätthållit ett relativtsett stort bostadsbyggande är Huddinge, Salem, Vallentuna<strong>och</strong> Värmdö. Här har efterfrågan på bostädersåledes hållit i sig trots allt. I kommuner som Botkyrka,Norrtälje, Nynäshamn <strong>och</strong> Upplands-Bro har bostadsbyggandetvarit särskilt litet. Uppenbarligen har efterfrågansaknats i dessa kommuner. Inte heller i Danderydbyggdes mer än ett fåtal lägenheter. Här är det inteefterfrågan som saknats utan den politiska viljan atterbjuda mark för byggande.
164DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORDiagram över bostadsbyggandet1987–2002 fördelat på byggherrar.LÄGET PÅ BOSTADSMARKNADENI BÖRJAN PÅ 2000-TALETBostadssituationen i <strong>Stockholm</strong>sregionen i början av2003 kan kortfattat beskrivas sålunda:• Goda moderna bostäder av hög standard• Relativt höga boendekostnader• En segregerad bostadsmarknad• Ökande bostadsbrist.Trots att <strong>Stockholm</strong>sregionen under hela 1990-talethaft en kraftig befolkningsökning har bostadsbyggandetlegat på en mycket låg nivå. Det råder bostadsbrist ialla kommuner i <strong>Stockholm</strong>s län. Den etniska <strong>och</strong>socioekonomiska segregationen har ökat.Mellan åren 1990 till 2000 ökade <strong>Stockholm</strong>s län sittinvånarantal med 182 000 invånare. Under samma periodbyggdes cirka 60 000 nya lägenheter. Varje år permanentadesomkring 1 000 fritidshus. En stor del avpermanentningen, 40 procent, skedde i Norrtälje <strong>och</strong>Värmdö.Det finns idag omkring 90 000 fritidsfastigheter i<strong>Stockholm</strong>s län. På grund av bristen på andra bostäder<strong>och</strong> prisbilden på bostäder samt att husen ligger i attraktivagrönområden med närhet till skog <strong>och</strong> sjö, ärmånga av dessa områden idag permanent bebodda tillmer än 50 procent.Områdena är emellertid inte planerade för att varapermanent bebodda. Konsekvensen av permanentningenkan ses i ökad trafik på det mindre vägnätet, liksomökade krav på kommunernas service till områdena iform av till exempel skola <strong>och</strong> barnomsorg. Andra effekterär ökat behov av renhållning, problem med svartbyggen<strong>och</strong> med vatten- <strong>och</strong> avloppsförsörjningen.För att öka antalet bostäder i regionen utgör dessaområden en potential dels därför att områdena finns <strong>och</strong>nyttjas som permanentbostäder, dels för att de har kvalitetersom efterfrågas av många bostadssökanden. Omområdena ses över planmässigt (detaljplan med ökadbyggrätt <strong>och</strong> eventuellt fler byggrätter), vägnät <strong>och</strong>kollektivtrafikförsörjning stärks samt kommunalt vatten<strong>och</strong> avlopp byggs ut i områdena, kan eventuellt30 000–50 000 personer (10 000–15 000 fastigheter) fåbostad i dessa områden.DEN OJÄMLIKA BOSTADSMARKNADENUnder olika skeden i livet förändras bostadsbehoven avsevärt.Unga nybildade hushåll, med små ekonomiskaresurser, vill ofta bo i en liten hyreslägenhet. När hushålletväxer kanske man skaffar sig en större lägenhetmed bostadsrätt. För etablerade barnfamiljer är oftasmåhuset den mest attraktiva boendeformen. När barnensedan flyttat ut kanske en större lägenhet centralt iregionen åter är attraktiv.Efterfrågan på olika typer av bostäder påverkas därförav hur befolkningen åldersmässigt är fördelad. Somframgår av figuren för boende i flerbostadshus finns enkraftig övervikt i åldrarna mellan 20 <strong>och</strong> 35 år, samt i
BOSTADSBYGGANDET165Befolkningen i länet år 2001fördelad på hustyper.åldrarna över 60 år. Boende i småhus domineras av barnunder 20 år samt deras föräldrar i åldrarna mellan 35 <strong>och</strong>60 år.För att den demografiskt betingade bostadskarriärenska fungera förutsätter det att det finns ett varierat utbudav bostäder i regionen. Eftersom många hushållockså har förankring till en del av regionen genom uppväxt,arbete eller släkt <strong>och</strong> vänner, behöver olika typerav bostäder också finnas i olika delar av regionen.Som framgår av följande tabell varierar emellertidfördelningen i bostadsbeståndet på olika upplåtelseformerkraftigt mellan kommunerna i <strong>Stockholm</strong>sregionen.I <strong>Stockholm</strong>, Solna <strong>och</strong> Sundbyberg utgörs bostädernatill en helt dominerande del av flerbostadshus.I Sundbyberg är andelen småhus bara 3 procent. I Ekeröär andelen å andra sidan över 80 procent.<strong>Stockholm</strong>, Solna <strong>och</strong> Sundbyberg har höga andelarhyresrätter, omkring 60–90 procent, medan andelarnaär mycket låga i till exempel Ekerö, Täby <strong>och</strong> Vallentuna.Täby har å andra sidan tillsammans med <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong>Järfälla en relativt stor andel bostadsrätter. På motsvarandesätt skiljer sig också lägenhetsstorlekarna mellanolika delar av regionen 1 .Skillnaderna på bostadsmarknaden leder till demografisk<strong>och</strong> socioekonomisk segregation. För att storstadensbostadsmarknad ska fungera när befolkningen åldrasförutsätter det att hushåll kan flytta mellan kommunernaunder olika skeden i livet.BOSTADSBYGGANDET I DEN REGIONALA STRATEGINUnder hösten-vintern 1997–1998 var skissen till denregionala strategin på samråd. Där formulerade vi ossytterst försiktigt om behovet av nya bostäder. Bostadsbyggandeti Sverige hade hållits uppe på en internationelltsett hög nivå genom förmånliga villkor <strong>och</strong> statligasubventioner. Så länge Sveriges ekonomiska utvecklingvar god kunde vi också ha råd med detta. Sedan Sverigesekonomiska tillväxt avtagit i jämförelse med andra länderblev det allt svårare att klara. Vi saknade egna erfarenheterom hur bostadsefterfrågan skulle utvecklas i enväxande storstadsregion under mer marknadsekonomiskavillkor.Boendetätheten ökade nu på nytt i regionen, sedanden tidigare kontinuerligt sjunkit under flera decennier.Ökningen höll sig i genomsnitt kring 0,3 procent per år,en inte särskilt hög siffra. Men det var en helt ny situation.Eftersom utrymmesstandarden var så hög i Sverige– högre än i alla andra länder utom Danmark 2 – kundevi minska i bostadskonsumtion under många år <strong>och</strong>fortfarande ligga i tätskiktet. Vi konstaterade i strategiskissenatt beroende på hur boendetätheten <strong>och</strong> befolkningstillväxtenutvecklades framöver kunde behovetvara upp till cirka 12 000 nya lägenheter per år, menockså bli mycket mindre.
166DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORAndel hyresrätter, bostadsrätter <strong>och</strong> småhus (%),kommunvis, <strong>Stockholm</strong>s län.Hyresrätt Bostadsrätt SmåhusBotkyrka 44 22 34Danderyd* 26 18 56Ekerö 13 5 82Haninge 37 24 39Huddinge 42 16 42Järfälla 27 34 39Lidingö 49 15 36Nacka* 34 26 40Norrtälje 19 21 60Nynäshamn 37 17 46Salem* 25 12 63Sigtuna 33 30 37Sollentuna 32 20 48Solna 72 25 3<strong>Stockholm</strong> 58 31 11Sundbyberg 87 8 5Södertälje 57 13 30Tyresö 32 19 49Täby* 12 35 53Upplands-Bro 31 26 43Upplands Väsby 46 18 36Vallentuna 7 25 68Vaxholm* 39 5 56Värmdö 23 9 68Österåker 18 9 73Länet 48 26 26* Saknar allmännyttigt bolagNIO GÅNGER I LIVETFör att få bättre kunskap om hur hushållen klarade omställningeni bostadspolitiken genomförde vi 1996 enundersökning av bostadsflyttningar inom <strong>Stockholm</strong>slän. Uppdraget gick till Ulf Strömquist <strong>och</strong> Maria Pleibornvid Temaplan AB. Utredningen gav mycket värdefullkunskap om rörelserna på bostadsmarknaden i<strong>Stockholm</strong>. En av slutsatserna var att ett <strong>Stockholm</strong>sbarnunder sin livstid kunde förväntas flytta nio gånger3 . Varje år flyttar mer än 200 000 människor i regionen,de flesta ganska lokalt. Bara för unga hushållfungerar regionen geografiskt som en enda sammanhållenbostadsmarknad. Ofta sker flyttningarna i sambandmed att hushållets storlek förändras. Barn föds,ungdomar flyttar hemifrån, par flyttar samman <strong>och</strong> skiljersig. Flyttningarna ger därvid hushållen en möjlighetatt anpassa sig till förändrade bostadsmarknadsvillkor.Trots nedgången i bostadsbyggandet låg flyttfrekvensenkvar på en hög nivå.De förändrade villkoren under 1990-talet hade intepåverkat flyttmönstren påtagligt. En uppföljning någraår senare visade att dessa slutsatser fortfarande stodsig 4 . Bostadsmarknaden präglas alltså av mycket stabilamönster <strong>och</strong> boendepreferenser.Genom en enkätundersökning fördjupades flyttundersökningenåret därpå 5 . En intressant fråga var hurförändringarna i utrymmesstandard hade drabbat olikagrupper. Vilka hade drabbats hårdast av de förändrademarknadsvillkoren? Det visade sig något överraskandeatt nästan alla grupper hade fått det något bättre, meninte i samma takt som under 1980-talet. För nästan helanedgången i utrymmesstandard stod den grupp för somhade flyttat från småhus till betydligt mindre lägenheteri flerbostadshus, till stor del äldre vuxna.Det visade sig inte heller – i motsats till vad som oftapåstods i debatten – att unga bodde kvar hemma längreän tidigare 6 . Den första etableringen är starkt koncen-
BOSTADSBYGGANDET167trerad till åldrarna mellan 18 <strong>och</strong> 24 år. I mitten av 1980-talet bodde omkring 50 procent av tjugoåringarna medsina föräldrar. 1997 hade den andelen sjunkit till knappt40 procent 7 . Det visade sig alltså att de befarade svårasociala konsekvenserna i stort sett hade uteblivit. Mycketav den retorik som förekom i debatten byggde på felaktigaföreställningar om hur det faktiskt förhöll sig.Men undersökningen visade dessutom på att det pågrund av det låga bostadsbyggandet nu fanns en växandeefterfrågan på nya bostäder, även till högre kostnad,om den nya bostaden kunde motsvara de bostadssökandesönskemål om läge <strong>och</strong> andra krav. Det bordesåledes finnas en marknad för ett ökat bostadsbyggande.BOSTADSBYGGANDET PRIORITERASVid samrådsmötena kring den regionala strategin märktesinte något större intresse för bostadsfrågorna. Deekonomiska problemen stod mycket mer i fokus. Behovetav att bygga nytt bedömdes inte som särskilt stort.Men de nya långsiktiga befolkningsprognoser, som tagitsfram som underlag för det kommande regionplanearbetet,visade på ett ökande bostadsbehov. Med fortsattbefolkningstillväxt <strong>och</strong> lågt bostadsbyggande kunde viom några år stå med en besvärande bristsituation. I denregionala strategin, ”<strong>Stockholm</strong>sregionens framtid”,som reviderades efter samrådet 1998, prioriterades bostadsbyggandeför den växande befolkningen som en avde viktigaste frågorna. Att prioriteringen var riktig bekräftadessnart av utvecklingen.I den regionala strategin konstaterade vi att bostadsbyggandetborde öka till mellan 6 000 <strong>och</strong> 10 000 lägenheterper år under perioden 1995–2030, för att motsvarade behov som den väntade befolkningsökningenkunde innebära. Det var alltså samma nivå som hadebyggts mellan 1976 <strong>och</strong> 1995, men två till tre gånger såmycket som under åren 1996–1998.I strategin pekade vi också på behovet av en hög planberedskap<strong>och</strong> nya planeringsformer, men också behovav att se över finansieringsformer <strong>och</strong> byggkostnader.Regionen är inte heller en enda homogen bostadsmarknad.Skilda ekonomiska förutsättningar <strong>och</strong> demografiskafaktorer gör att hushåll i olika delar av regionen inteefterfrågar samma typ av bostäder överallt. Strategintog också upp segregationen <strong>och</strong> behovet av att byggatätare för att hushålla med mark <strong>och</strong> ge bättre förutsättningarför kollektivtrafiken, men gav inga detaljeradeanvisningar om hur bostadsbyggandet skulle ökas ellervar i regionen det borde ske.EFTERFRÅGAN ÖKARI mitten på 1990-talet förbättrades Sveriges ekonomiigen. Arbetslösheten sjönk <strong>och</strong> hushållens inkomsterökade. Bostadsräntorna sjönk kraftigt. Efterfrågan påbostäder började öka igen från 1998. För varje ny lägenhetsom byggdes i regionen gick det nu fyra nya länsinvånare.Antalet outhyrda lägenheter minskade åter föratt några år senare helt vara borta i alla länets kommuner.Men bostadsbyggandet ökade inte, åtminstoneinte i den takt som skulle behövas. I stället ökade prisernapå småhus <strong>och</strong> bostadsrätter på den fria bostadsmarknaden.Som en konsekvens av bostadsbristen <strong>och</strong> de högabostadskostnaderna ökade bosättningen av permanentboendei fritidshus. Från att ha legat på en nivå av någrahundra permanentade fritidshus per år under 1970- <strong>och</strong>1980-talen ökade de nu till över 1 000 per år. Det motsvaradeomkring en fjärdedel av nyproduktionen. Mestomfattande blev den i Norrtälje, Värmdö <strong>och</strong> andrakust- <strong>och</strong> skärgårdskommuner. I samband med att fritidshusområdenpermanentas ökar också produktionenav helt nya småhus i samma områden genom tomtdelningar.De permanentade fritidshusområdena förvandladestill mycket glesa villaområden, <strong>och</strong> ofta med undermåligkollektivtrafik <strong>och</strong> bristfälliga avloppsförhållanden. Dethär var en inte obetydlig bebyggelseutspridning, i strid
168DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed i varje fall regionala politiska mål, men svår att kontrollera.BOSTADSBYGGANDET I RUFS 2001I samrådsunderlaget Regionplan 2000 utgick vi från detberäknade behovet av nya bostäder som redovisats redani den regionala strategin, 6 000–10 000 lägenheterper år under perioden 2000–2030. Ansvarig för bostadsfrågornai RUFS var Ragnar von Malmborg. Hantog fram två alternativ till hur bostadsbyggandet kundefördelas på kommunerna, alternativ K <strong>och</strong> alternativ P.Alternativ K innebar att fler bostäder skulle tillkomma iden centrala delen av regionen <strong>och</strong> alternativ P att flerbostäder skulle tillkomma i förortskommunerna. I bådaalternativen borde byggandet till stor del ske genom förtätningav redan byggda områden.Planalternativen byggde på vad som kommit fram iden enkät om kommunernas syn på bostadsbyggande<strong>och</strong> tillväxt som gjordes 1998. Kommunernas svar pekadepå att det fanns en beredskap för en tillväxt på långsikt som låg över scenario Bas, men inte skulle räcka tillför att motsvara scenario Hög. De mest expansiva kommunernafanns framförallt i länets norra <strong>och</strong> östra delar,men flera av de centrala kommunerna hade också beredskapför snabb befolkningstillväxt. I den södra länsdelenvar kommunerna däremot i allmänhet mer återhållsammai synen på tillväxt.Skillnaden mellan alternativen var inte så stor. I alternativK skulle nästan 40 procent av bostäderna tillkommai <strong>Stockholm</strong>, Solna <strong>och</strong> Sundbyberg, i alternativP drygt 20 procent. Inte i något alternativ utgick vi frånatt det skulle vara möjligt att bygga mer än hälften av bostädernai den centrala delen av regionen, som var förutsättningeni det så kallade miljöscenariot, som tagitsfram som ett räkneexempel.Avgörande var <strong>Stockholm</strong>s stads inställning. I förslagettill översiktsplan utgick staden från att det underplanperioden skulle vara möjligt att bygga mellan 1 200<strong>och</strong> 2 400 lägenheter per år i staden, det vill säga maximalt72 000 lägenheter under 30 år. Den högre nivånmotsvarar ungefär vad som faktiskt byggts i staden varjeår sedan miljonprogrammet. Alternativ K innebar omkring90 000 lägenheter <strong>och</strong> alternativ P endast hälftenför <strong>Stockholm</strong>s kommun. Vi ansåg alltså att <strong>Stockholm</strong>borde kunna höja ambitionerna jämfört med sin översiktsplan,men inom realistiska ramar. Vi räknade intemed att det skulle vara genomförbart för <strong>Stockholm</strong>sstad att bygga mer än högst 30 000 lägenheter per år.FÖRDELNINGEN EN KOMPROMISSSamrådet visade på nytt att de kommunala ambitionernaför bostadsbyggande inte fullt ut skulle motsvara behovenpå lång sikt om tillväxten skulle nå det högre scenariot.Däremot skulle beredskapen nå upp till behovenenligt scenario Bas. Det fanns inte ett entydigt förord förvare sig en fördelning enligt alternativ K eller P. Olikakommuner förordade vardera alternativen. Enligt denborgerliga majoriteten i <strong>Stockholm</strong>s stad låg till exempelK-alternativet närmast kommunens egen utvecklingsstrategi,medan socialdemokraterna reserveradesig till förmån för P-alternativet som innebar ett betydligtmindre omfattande byggande i staden 8 .För att så långt möjligt nå enighet i regionen, var detnödvändigt att utforma utställningsförslaget som enkompromiss mellan K <strong>och</strong> P. Det blev också Regionplane-<strong>och</strong> trafiknämndens direktiv för det fortsattaarbetet i juni 2001. Men dessutom bestämdes att tillväxtscenariernaborde justeras uppåt, eftersom befolkningstillväxtenvarit snabbare än förutsett.De båda alternativen omarbetades nu till ett endautställningsförslag. Som ett resultat av de omarbetadebefolkningsscenarierna beräknades nu mellan 8 000<strong>och</strong> 11 000 lägenheter lägenheter behöva tillkomma perår för hela 30-årsperioden. För de närmaste femton årenvar behovet mellan 9 000 <strong>och</strong> 12 000 lägenheter. Eftersomen del lägenheter tillkommer genom ombyggnad
BOSTADSBYGGANDET169<strong>och</strong> permanentning av fritidshus var nybyggnadsbehovetnågot lägre.Utställningsförslaget utformades så att det så närasom möjligt anslöt till vad kommunerna hade uppgivit isina remissvar. Inga avgörande invändningar mot fördelningenrestes vid utställningen. Någon ändring gjordesdärför inte i den plan som fördes fram till fullmäktigeför antagande våren 2002.BOSTADSMARKNADENS PROBLEMI RUFS 2001 konstaterade vi att bostadsbyggandet intetillnärmelsevis motsvarade den snabba befolkningstillväxteni regionen. Bostadsbyggandet ligger på en alltförlåg nivå för en långsiktigt stabil utveckling i regionen.Nedgången i bostadsbyggandet på 1990-talet var framförallt anmärkningsvärt stor när det gällde hyresrätter iallmännyttan. Bristen på studentbostäder var också betydande.Samtidigt har det skett en omfattande ombildningav ofta billiga hyresrätter till bostadsrätter medhöga marknadsvärden. Dessa faktorer hade tillsammansbidragit till en ökande brist på hyreslägenheter.Från att ha varit en stor statlig kostnad har bostadssektornblivit en inkomstkälla, bland annat genom fastighetsskatten.Förändringarna var nödvändiga på grundav det omotiverade växande bostadsbyggandet i andradelar av landet, men det drabbade <strong>Stockholm</strong>sregionenmed sin växande befolkning hårdast. Att på nytt införastora statliga subventioner förefaller inte vara en realistiskmöjlighet, speciellt som statens finanser nu åter ärhårt ansträngda.Markpriserna har också ökat liksom olika kommunalaavgifter. Långa planeringstider är en orsak. Otillräckligtransportinfrastruktur har också påverkat kommunernasvilja <strong>och</strong> möjlighet att öka bostadsbyggandet.I RUFS anges för bostadsmarknaden att en översynbehöver göras av statliga regler som hindrar för bostadsbyggandet.Vidare behöver den kommunala planeringenför bostadsförsörjning utvecklas. Bostadsmarknadenbehöver också få en bättre regional överblick överhur behovet ser ut – omfattning <strong>och</strong> inriktning – <strong>och</strong>ligga till grund för gemensamma initiativ för att stimulerakonkurrensen inom byggsektorn.MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAGDen 11 april 2003 överlämnade Mats Hellström sin rapportom att 56 000 nya bostäder skulle byggas i länet tillbostadsminister Lars-Eric Lövdén 9 . Därmed hade Hellströmfullgjort det uppdrag som han som nyutnämndlandshövding i <strong>Stockholm</strong>s län erhöll av regeringen ijanuari 2002, nämligen att sluta överenskommelser medkommunerna i <strong>Stockholm</strong>s län om ett ökat bostadsbyggande.Trots att <strong>regionplanering</strong>en hade prioriterat bostadsbyggandet<strong>och</strong> angivit vilka nivåer på bostadsbyggandetsom borde nås ökade bostadsbyggandet endast långsamt.Från bottennivån på 3 000 lägenheter 1994 ökadebostadsbyggandet endast till 5 000 lägenheter år 2000.Det blev alltmer uppenbart att även staten måste göranågot för att få fart på bostadsbyggandet. Bland andraHandelskammaren varnade för konsekvenserna av bristpå bostäder för näringslivets rekryteringsbehov.Den tidigare landshövdingen Ulf Adelsohn hade i slutetpå 1990-talet på regeringens uppdrag utrett bostadsfrågani <strong>Stockholm</strong>sregionen. I början av 2002 tog regeringenett nytt initiativ för att komma tillrätta medden svåra situationen på bostadsmarknaden i <strong>Stockholm</strong>sregionen.I direktiven till Mats Hellström 10 konstaterades attbostadsbyggandet i <strong>Stockholm</strong>sregionen sedan flera årtillbaka låg på en alltför låg nivå, samtidigt som regionensbefolkning fortsatte att växa. Enligt de bedömningarsom Boverket hade gjort borde bostadsproduktioneni <strong>Stockholm</strong>sregionen ligga på cirka 10 000 lägenheterper år fram till år 2010, alltså nästan dubbelt såmycket som dagens produktion. Samma bedömninggjordes i RUFS.
170DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORVidare konstaterades i direktiven att många av de bostäderi flerfamiljshus som byggdes var exklusiva bostadsrättslägenheter,tillgängliga bara för en mindre delav befolkningen med hög betalningsförmåga. En stordel av befolkningen med mer normala inkomster, <strong>och</strong>för vilken hyreslägenheter med rimlig hyra var ett attraktivtalternativ, mötte ingen produktion som svararmot dess behov. Särskilt för unga som inte var etableradepå bostadsmarknaden var situationen mycket svår.Denna situation förvärrades av den pågående utförsäljningenav allmännyttans bostäder <strong>och</strong> ombildningenav hyresrätter till bostadsrätter.Bristen på bostäder riskerade dessutom enligt regeringenatt leda till en avmattning i regionens ekonomiskatillväxt. Detta var extra allvarligt med tanke påden stora betydelse <strong>Stockholm</strong>sregionen hade för tillväxteni landet som helhet.Det betonades i direktiven att det finns en tydligkoppling mellan investeringar i transportinfrastruktur<strong>och</strong> förutsättningarna för bostadsbyggande. Planeringav transportinfrastruktur <strong>och</strong> bebyggelsestruktur bordedärför ske samordnat. <strong>Stockholm</strong>sberedningen skulle isitt arbete även ta hänsyn till behovet av bättre förutsättningarför en ökad bostadsproduktion. Landshövdingenskulle därför samråda med <strong>Stockholm</strong>sberedningensamt med respektive trafikverk om möjlig tidplan<strong>och</strong> prioriteringsordning för aktuella investeringar.Under 2001 infördes ett investeringsbidrag för attbygga av hyresbostäder i områden med bostadsbrist. Investeringsbidragetfördelas på den eller dem inom en regionsom erbjuder de förmånligaste villkoren för hyresgästerna.I <strong>Stockholm</strong>sregionen utgjorde bidraget högst150 000 kronor per lägenhet. En miljard kronor avinvesteringsbidraget reserverades nu enligt direktivenför <strong>Stockholm</strong>s län, att fördelas på kommunerna avlandshövdingen.Enligt regeringens direktiv skulle landshövdingenTerrasslägenheter ger ofta en inbjudande boendemiljö .identifiera åtgärder som var möjliga att genomföra påkort till medellång sikt för att åstadkomma ett ökatbostadsbyggande. Målsättningen för överläggningarnamed kommunerna skulle vara att de skulle resultera iskriftliga överenskommelser i vilka kommunerna åtogsig att planera för <strong>och</strong> i övrigt initiera <strong>och</strong> säkerställa ettökat byggande av bostäder. Billiga lägenheter <strong>och</strong> enblandning av olika upplåtelseformer eftersträvades vidareenligt direktiven. Landshövdingen kunde ocksåföreslå regeringen andra åtgärder för att stimulera bostadsbyggandet.Uppdraget skulle redovisas till regeringensenast den 30 december 2002.HELLSTRÖM FÖRHANDLAR MED KOMMUNERNARegeringen gav uppdraget åt landshövdingen <strong>och</strong> alltsåinte till länsstyrelsen, vilket hade en viss formell <strong>och</strong> reellbetydelse. Till skillnad från det regeringsuppdragsom landshövding Ulf Adelsohn tidigare hade var Hellströmsinte så mycket ett utredningsuppdrag utan snarareett förhandlingsuppdrag. Det gällde att genomöverenskommelser med kommunerna öka bostadsbyggandeti länet.För detta skapades en ledningsgrupp under landshövdingensledning. I denna ingick länsöverdirektör BoHansson, förvaltningsdirektör Rutger Öijerholm, länsarkitektEva Gyllensvärd, länsbostadsdirektör UllaHuzell, sakkunnig Bo Malmsten samt projektsekreterareClaes Hammarlund. Malmsten, Gyllensvärd,
BOSTADSBYGGANDET171Huzell <strong>och</strong> Hammarlund utgjorde tillsammans medkommunikationsexpert Peter Huledal <strong>och</strong> arkitektMaria Heymowska den arbetsgrupp som utförde detpraktiska arbetet med överläggningar med kommunernastjänstemän <strong>och</strong> andra aktörer på bostadsmarknaden.Mats Hellström inledde sitt arbete med bostadsuppdrageti stort sett samtidigt som han tillträdde somlandshövding. Under våren 2002 träffade han samtligakommunledningar <strong>och</strong> hade en inledande diskussionmed dessa om läget för bostadsförsörjningen. Mats Hellströmsambition var att besöka så många kommunersom möjligt under våren på en så kallad Eriksgata. Ettstort antal kommuner hanns med. Vid dessa besök varen av huvudpunkterna bostadsfrågan. Hellström bjöd inde kommuner han inte hann besöka till länsstyrelsen föratt där gå igenom bostadssituationen i respektive kommun.Efter det att han träffat kommunerna var för sig inbjödssamtliga till ett möte i april månad 2002 på Tessinskapalatset. Vid denna sammankomst summerade Hellströmsina erfarenheter av den första kommunrundan.Han konstaterade då:”Kommunerna har visat intresse <strong>och</strong> vilja att byggaett stort antal nya bostäder. Hittills har vi lyckats identifieraprojekt som skulle ge runt 40 000 nya bostäder i<strong>Stockholm</strong>sregionen de närmaste fem åren. Kravet påstatlig motprestation gäller ofta någon form av trafikinvestering.Det kan röra sig om allt från en kortare vägsträckatill en ny T-banestation.”Även om 40 000 nya bostäder var en positiv ökningborde denna siffra enligt Hellström ligga närmare50 000, vilket så småningom också blev fallet.Under sommaren <strong>och</strong> hösten fortsatte överläggningarnamed kommunerna på tjänstemannanivå <strong>och</strong> innehålleti överenskommelserna började allt mer ta form.Processen förlängdes något under hösten <strong>och</strong> vintern pågrund av att ett flertal kommuner fått nya majoritetereller nya personer i den politiska ledningen efter valet iseptember 2002. Förutom att det av naturliga skäl togen tid innan det gick att få besked av den nya majoriteteninnebar majoritetsskiftena mer eller mindre nya <strong>och</strong> förändradeambitioner för det lokala bostadsbyggandet.OSÄKERHET OM TRAFIKENEn komplicerande faktor under hela processen var osäkerhetenbeträffande innehållet i trafikhuvudmännensförslag till nya investeringsplaner. Länsstyrelsens styrelsetog ställning till förslaget till länsplan i slutet avnovember. Vägverket <strong>och</strong> Banverket presenterade sinaplanförslag först i januari 2003.Under november <strong>och</strong> december träffade Mats Hellströmde politiska kommunledningarna ännu en gångför överläggningar <strong>och</strong> dagarna före nyår överlämnadehan förslag till överenskommelser för slutlig hantering ikommunerna. Arbetet bedrevs i nära samarbete med<strong>Stockholm</strong>sberedningen, SL, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,trafikverken <strong>och</strong> länsstyrelsens kommunikationsexperter.Några genomgående intryck från Hellströms överläggningarmed kommunernas politiska företrädare varatt det i de allra flesta kommuner fanns en uttryckligvilja att ta ett regionalt ansvar för bostadsbyggandet.Under processens gång märktes också en förändrad attitydtill att bygga hyreslägenheter. Vid inledningen av år2002 var det långt ifrån samtliga kommuner som planeradeför hyreslägenheter <strong>och</strong> det totala antalet låg omkring6 000. Vid överläggningarnas slutskede hadedenna siffra stigit till drygt 14 000 <strong>och</strong> samtliga kommunerutom två har ambitioner att få till stånd nyahyreslägenheter i den egna kommunen.Orsakerna till denna attitydförändring var sannoliktflera. Hellströms uppdrag hade i sig säkert bidragittill att lyfta in bostadsfrågorna på den politiska dagordningen.Bostadsfrågornas tyngd i valrörelsen var avavgörande betydelse. I några fall hade det efter valet
172DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORhandlat om nya politiska riktlinjer när en ny politiskmajoritet har tillträtt. Inställningen till hyreslägenhetertycktes dock inte vara en politiskt blockskiljande fråga.Oavsett politisk majoritet insåg man, med ett fåtal undantag,behovet av ökat bostadsbyggande <strong>och</strong> blandadeupplåtelseformer.För att inhämta synpunkter om hinder <strong>och</strong> möjligheterför att öka bostadsbyggandet förde landshövdingensamtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägare,Hyresgästföreningen, SABO, olika HSB-distrikt, Byggmästareföreningen,Fortifikationsverket samt vissa statligabolag med markinnehav, exempelvis Vasallen AB,Vasakronan AB <strong>och</strong> Jernhusen AB.I december 2002 slutfördes överläggningarna med länetskommuner, i <strong>och</strong> med att Mats Hellström sammanträffademed de politiska ledningarna för samtliga kommuner<strong>och</strong> diskuterade de förslag till överenskommelsersom utarbetats. Under första kvartalet 2003 behandladesförslagen i den politiska beslutsprocessen i respektivekommun. Landshövdingen slöt överenskommelserom bostadsbyggandet med samtliga kommuner utomEkerö. I april 2003 överlämnade landshövdingen sinslutrapport till regeringen.ÖVERENSKOMMELSERNAS FORM OCH INNEHÅLLI direktiven sades att Mats Hellströms överläggningarskulle ”resultera i skriftliga överenskommelser i vilkakommunerna åtar sig att planera för <strong>och</strong> i övrigt initiera<strong>och</strong> säkerställa ett ökat byggande av bostäder. Överenskommelsernakan innehålla villkor för kommunernasåtaganden, till exempel vad gäller upplåtelse av mark<strong>och</strong> genomförande av infrastrukturinvesteringar.”En viktig fråga var vilken form överenskommelsernaskulle ha. De borde uttrycka moraliska <strong>och</strong> politiska förpliktelserfrån såväl staten som kommunerna, menkunde inte vara juridiskt bindande. Det rörde sig om”letter of intent”. De borde dock vara så stringenta <strong>och</strong>avtalsliknande som möjligt för att slippa eventuellatolkningstvister. Det skulle också tydligt framgå attöverenskommelserna förutsatte att sedvanlig lagstiftningskulle gälla när projekten sedan skulle prövas i olikasammanhang, inte minst av länsstyrelsen.I överenskommelserna skulle kommunerna redovisavilket bostadsbyggande de var beredda att genomföra,fördelat på olika upplåtelseformer de kommande femåren <strong>och</strong> med en ”utblick” ytterligare fem år framåt. Vidarevilka transportinvesteringar, både i väg- <strong>och</strong> kollektivtrafik,som var en förutsättning för att de skullepåta sig ett ökat bostadsbyggande. Kommunerna skulleåta sig att verka för att ett visst antal bostäder byggdesåren 2003–2006. Hyresrätterna skulle preciseras per årför att landshövdingens förhandsbesked om investeringsbidragetskulle kunna anges.När det gällde statens åtaganden avsåg dessa dels utfästelserom förhandsbesked för investeringsbidrag tillhyresrätter, dels ”utfästelser” om trafikinvesteringar.En komplikation var att parallellt med överläggningarnaom bostadsbyggandet pågick processen med infrastrukturplaneringenför transportinvesteringarna, detvill säga länsplanen, nationella banhållningsplanen <strong>och</strong>väghållningsplanen.Alla kommuner förde i överläggningarna fram kravpå trafikinvesteringar som villkor för att de skulle påtasig ett ökat bostadsbyggande. Andra punkter som togsupp från kommunerna var bidrag till att sanera förorenadmark. Även bidrag till att gräva ned elkablar föratt möjliggöra bostadsbyggande fördes fram.BOSTADSBYGGANDE OCH TRAFIKINVESTERINGAREtt omfattande informationsutbyte <strong>och</strong> samråd förekomunder hela 2002 mellan Bostadsuppdraget <strong>och</strong><strong>Stockholm</strong>sberedningen samt trafikverken. Därvidkunde man konstatera att det fanns en bred samsyn påbehovet av de olika trafikinvesteringarna. Däremotfanns det i vissa avseenden olika bedömningar mellankommunerna <strong>och</strong> trafikverken om teknisk utformning,
BOSTADSBYGGANDET173Flerfamiljshus i ett uppvuxet bostadsområde.finansiering <strong>och</strong> tidpunkt för genomförande. Den huvudsakligaoklarheten gällde dock omfattningen av deåtgärder som kunde komma att rymmas i planerna. Iden fortsatta processen, <strong>och</strong> inte minst i samband medremissarbetet för de olika trafikplanerna, behövde dessafrågor klaras ut.Kommunernas önskemål om satsningar på transportinfrastruktur<strong>och</strong> kollektivtrafik var omfattande<strong>och</strong> vissa större bostadsexploateringar var direkt koppladetill nödvändiga vägbyggen eller spårlösningar. Detgällde till exempel Barkarby, Stora Ursvik, Huvudsta,Riksten <strong>och</strong> Vega. Flertalet kommuner tog upp de av<strong>Stockholm</strong>sberedningen utpekade infrastruktursatsningarnasom angelägna, även om de inte hade något direktsamband med bostadsbyggande i den egna kommunen.Det handlade bland annat om Getingmidjan,pendeltågstunneln, Förbifart <strong>Stockholm</strong>, färdigställandeav Ringen <strong>och</strong> tvärspårvägsförbindelser.Några kommuner förde också fram trafikåtgärdersom inte var direkt kopplade till specifika bostadsprojekt,men som ändå ansågs vara nödvändiga för attkommunen ska kunna klara en befolkningsökning. Detgällde planskilda järnvägskorsningar, förbättrade motorvägspåfarter,förbifarter runt centralorten, upprustningav befintlig spårbunden trafik <strong>och</strong> trafiksäkerhetshöjandeåtgärder.I samband med bostadsuppdraget identifierades ävenett antal kollektivtrafikprojekt som nödvändiga för bostadsbyggandet.Det gällde såväl investeringar där statenär ansvarig som där <strong>Stockholm</strong>s läns landsting är huvudman.<strong>Stockholm</strong>s läns landsting gjorde genom SL, efterhemställan från landshövdingen, utfästelser i form av en”avsiktsförklaring” avseende dels utbyggnader, dels attpåbörja utredningar där investeringarna befann sig i etttidigt planeringsskede. SL:s <strong>och</strong> landstingets utfästelservillkorades med att de förutsatte statliga bidrag. Skullesådana inte ges förbehöll sig SL rätten att revidera sinaåtaganden.I bostadsuppdraget eftersträvades trafikinvesteringarsom så långt möjligt stödjer utvecklingen mot en sådanflerkärnig region som RUFS anger. Det kunde dockkonstateras att etableringen av regionala <strong>och</strong> delregionalakärnor inte skulle stödjas fullt ut i de förslag tillinvesteringsplaner som lades fram av Banverket <strong>och</strong>Vägverket.Fastighetsägarna hade vid överläggningar med landshövdingenpekat på oexploaterade områden lämpligaför bostadsbebyggelse. Några oexploaterade områdensom från regional synpunkt skulle kunna bli välbelägnabostadsområden med möjligheter till god kollektivtrafikförsörjninghar under senare år i den kommunalaplaneringen markerats som bevarandeområden. Detgäller Masmo i Huddinge, Danderydsberg i Danderydsamt Kymlinge i Sundbyberg. Från regional bostadsförsörjningssynpunktvore det önskvärt att upplåtadessa områden för bostäder, vilket också har framförtsav Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden. Länsstyrelsen har igranskningsyttranden över dessa kommuners översiktsplaneransett att handlingsfriheten för bostadsbyggandeborde behållas.MER RESURSER TILL STOCKHOLMSREGIONENLandshövdingen konstaterade att de projekt som ingår ide förslag till länstrafikplan, nationell väghållningsplan<strong>och</strong> nationell banhållningsplan, som då var ute på re-
174DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmiss, var klart otillräckliga för att klara av trafikenskapacitets- <strong>och</strong> miljöproblem <strong>och</strong> för att ge möjligheterför ett ökat bostadsbyggande. Hans bedömning var attdetta endast marginellt påverkas av om ett försök medträngselavgifter kommer att genomföras i <strong>Stockholm</strong>sstad. Bostadsbristen i <strong>Stockholm</strong>sregionen var ett nationelltproblem <strong>och</strong> bostadsbyggandet i regionen var därförinte enbart en angelägenhet för kommunerna i länet.För trafikhuvudmännen innebar det ytterligare en uppgiftatt beakta behovet av nya bostäder, vilket borde varaett tungt vägande motiv när pengarna skulle fördelasöver landet.Det fanns kommuner som i huvudsak hade fått sinabehov <strong>och</strong> önskemål om trafikinvesteringar tillgodosedda.Överlag fanns dock en besvikelse över att trafik<strong>och</strong>infrastruktursatsningarna i <strong>Stockholm</strong>sregionentotalt sett var otillräckliga. I enskilda kommuner eller idelar av regionen var besvikelsen stor också över att viktigatrafiksatsningar inte hade kommit med i planförslagen,att enbart delar finns med eller att de låg väldigtsent i planperioden. Det hade i många kommuner funnitsförhoppningar om att det ansvar man tar för regionensbostadsbehov skulle resultera i större motprestationerfrån staten i form av vägar <strong>och</strong> spårbunden trafik.Men huvuddelen av detta bostadsbyggande ägde rumunder början av 1990-talet på helt andra marknadsvillkor,än vad som gällde under den senare delen. Underde senaste åren hade bostadsbyggandet minskat relativtsett ännu mer i övriga Mälardalen, jämfört med i<strong>Stockholm</strong>s län. I RUFS gjorde vi bedömningen att enökad bosättning utanför länsgränsen endast skullekunna påverka bostadsbyggnadsbehovet till en mindredel, <strong>och</strong> att ett ökat bostadsbyggande framförallt måsteske inom länet.Bostadsuppdraget hade vid kontakter med länsstyrelsernai de övriga Mälardalslänen konstaterat att det ivissa kommuner fanns ambitiösa bostadsbyggnadsprojekt,som givetvis skulle innebära ett välkommet tillskotttill bostadsförsörjningen i hela regionen. Men sålänge kommunikationerna, framförallt den spårbundnatrafiken, inte hade kapacitet att svälja ett större resandeskulle bostadsbyggandet i övriga Mälardalen endastkunna ge ett marginellt tillskott till bostadsförsörjningeni <strong>Stockholm</strong>sregionen. Såväl utbyggnaden avGetingmidjan, som nya dubbelspår på Svealandsbanan,Mälarbanan <strong>och</strong> Ostlänken var nödvändiga förutsättningarför att öka spårkapaciteten <strong>och</strong> därmed möjligheternatill en ökad pendling.HUR KAN ÖVRIGA MÄLARDALEN BIDRA?En del har ansett att en större del av bostadsförsörjningenskulle kunna ske i övriga Mälardalen. I övrigaMälardalen (Uppsala, Södermanlands, Örebro <strong>och</strong>Västmanland län) ökade befolkningen under 1990-2001 med cirka 30 000 personer, framförallt i Uppsalalän. Det sammanlagda bostadsbyggandet för dessa länuppgick till cirka 38 000 lägenheter, det vill säga cirka0,8 ny invånare per ny lägenhet. Under samma tid ökadebefolkningen i <strong>Stockholm</strong>s län med nära 200 000 invånare,samtidigt som bostadsbyggandet uppgick tillcirka 60 000 lägenheter, det vill säga 3,3 ny invånare perny lägenhet.DELREGIONAL PLANERINGSSAMVERKANI delar av länet pågår en delregional samverkan mellankommuner som har identifierat gemensamma intressen.Mest tydligt är samarbetet på Södertörn <strong>och</strong> i dennordöstra delen av länet. Detta avspeglade sig också ibostadsuppdragets genomförande. I en skrivelse åtogsig Södertörnskommunerna 11 i slutet av 2002 att verkaför att en bostadsbebyggelse kommer till stånd om sammantagetcirka 12 000 bostäder under åren 2003–2006,varav cirka 2 000 skulle utgöras av hyresrätter. I skrivelsenredovisades även de transportinfrastruktursatsningarsom kommunerna ansåg vara nödvändiga.Södertörnskommunerna föreslog att de kommunvisa
BOSTADSBYGGANDET175Många flerfamiljshus från miljonprogrammet har renoveratsmed hjälp av ROT-pengar.överenskommelserna skulle kompletteras med en ramöverenskommelse.Enligt denna borde investeringsbidragför hyreslägenheter reserveras för Södertörnskommunernagemensamt, med möjlighet att överförabidraget mellan kommunerna. Mats Hellström ansågdet dock inte som möjligt att tillmötesgå detta önskemåldå hans uppdrag var att fördela investeringsbidraget tillde enskilda kommunerna var för sig.Även nordostkommunerna (UNO-kommunerna) redovisadegemensamt ett långsiktigt bostadsbyggande<strong>och</strong> framförde gemensamma krav på såväl vägutbyggnadersom kollektivtrafik, som nödvändiga för delregionensplanerade utveckling, bland annat en pendeltågsgrentill Arninge.LANDSHÖVDINGENS RAPPORT TILL REGERINGENMålsättningen var att landshövdingen skulle sluta överenskommelsermed kommunernas politiska företrädareunder november <strong>och</strong> december 2002. I den rapport somMats Hellström i enlighet med direktiven överlämnadetill regeringen den 30 december 2002, konstaterade hanatt han fullgjort sitt uppdrag <strong>och</strong> lämnat förslag till överenskommelservad gäller volymer för bostadsbyggande<strong>och</strong> investeringsbidrag till samtliga 26 kommuner i länet.Överenskommelserna skulle också godkännas av depolitiska organen i kommunerna, det vill säga kommunstyrelseeller kommunfullmäktige. Denna process beräknadesta ett antal veckor. Formella överenskommelserskulle därför föreligga under våren 2003, varefter enslutrapport skulle överlämnas till regeringen.Hellström hänvisade till att Boverket hade angivit attbostadsbyggandet i <strong>Stockholm</strong>sregionen borde ligga påen nivå om cirka 10 000 lägenheter per år. Samma volymanges i den regionala utvecklingsplanen för <strong>Stockholm</strong>sregionen(RUFS). Landshövdingen konstateradeatt kommunernas ambitioner för bostadsbyggandet välanslöt sig till detta mål. Enligt överenskommelserna varkommunerna beredda att planera för ett totalt bostadsbyggandeom 55 000 lägenheter för åren 2003–2006.Kommunerna var också beredda att verka för att merän 14 000 hyreslägenheter byggdes under förutsättningatt bidrag från investeringsanslaget eller annan subventionutgick. Med nuvarande regler skulle investeringsbidrageträcka till minst 6 700 lägenheter. Även när detgällde byggande av studentbostäder <strong>och</strong> specialbostädervisade kommunerna i allmänhet högre ambitioner äntidigare. Något under 4 000 studentbostäder planeradesatt byggas under perioden 2003–2006. Dessa planerkan jämföras med de senaste fyra årens bostadsproduktionom totalt 22 000 lägenheter varav 2 300 utgjorthyresrätter <strong>och</strong> 2 600 studentbostäder.Bostadsuppdraget utgick ifrån att det var rimligt attcirka 20 procent av produktionen borde upplåtas medhyresrätt. I de kommuner som inte hade något allmännyttigtbostadsföretag framhölls ofta att man inte hadenågon möjlighet att påverka byggandet av hyresrätter. Iflera kommuner saknade också de egna allmännyttigabolagen resurser att bygga, även om viljan fanns. Detstod dock klart att intresset för att bygga hyresrätterhade ökat <strong>och</strong> att antalet planerade hyresrätter underåren fram till 2006 översteg det antal som ”miljarden”räckte till. <strong>Stockholm</strong>s stad stod för en betydande andelav de planerade hyresrätterna, men i flertalet kommunerfanns planer på mer eller mindre omfattande projekt.Mot bakgrund av de stora investeringsbehov som
176DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBostadsbyggande enligt landshövdingens bostadsuppdrag<strong>och</strong> enligt RUFS 2001.Årligt bostadsbyggande enligtlandshövdingen bostadsuppdragÅrligt bostadsbyggandeenligt RUFS 2001Kommun 2003–2006 därav 2007–2011 2000–2015 2000–2015hyresrätt Bas HögBotkyrka 435 98 425 450 550Danderyd 50 0 25 100 150Ekerö 155 0 188 150 250Haninge 275 143 800–1 200 450 550Huddinge 700 129 625 350 550Järfälla 350 98 500 350 550Lidingö 63 0 0 150 200Nacka 1 125 185 838 500 600Norrtälje 313 162 375 550 650Nykvarns 138 31 113 100 150Nynäshamn 238 23 175 150 200Salem 150 19 0 150 200Sigtuna 400 188 438 250 350Sollentuna 250 100 313 250 450Solna 1 325 210 0 550 650<strong>Stockholm</strong> 5 000 1 288 5 000 1 850 2 150Sundbyberg 375 239 400 150 250Södertälje 400 63 625 350 550Tyresö 250 50 150 200 250Täby 375 25 350 250 350Upplands Väsby 350 135 375 300 350Upplands-Bro 450 231 750 350 400Vallentuna 250 20 275 350 400Vaxholm 100 16 100–125 100 150Värmdö 300 125 275 450 600Österåker 188 48 250 350 450TOTALT 13940 3585 13250–13750 9 250 12 000
BOSTADSBYGGANDET177finns i <strong>Stockholm</strong>sregionen vad gäller vägar <strong>och</strong> kollektivtrafiksåg landshövdingen det som mycket angelägetatt <strong>Stockholm</strong>s län tilldelas medel i enlighet med den150-procentsnivå som redovisas i förslaget till länsplanför transportinfrastruktur <strong>och</strong> att de Banverks- <strong>och</strong> Vägverksregionersom omfattar <strong>Stockholm</strong>s län tilldelasmedel utifrån de särskilda förutsättningar som gällerhär. Vid medelstilldelningen borde förutom frågan omframkomlighet, miljö <strong>och</strong> trafiksäkerhet hänsyn tasäven till det stora bostadsbehovet i <strong>Stockholm</strong>s län, vilketmedför särskilda krav på trafikinvesteringar.KOMMUNERNAS PLANERADE BOSTADSBYGGANDEI ÖVERENSKOMMELSERNAI överenskommelserna redovisade kommunerna hurstort bostadsbyggande de var beredda att verka för, fördelatpå olika upplåtelseformer, åren 2003–2006 med en”utblick” ytterligare fem år framåt. Vidare angavs vilkatransportinvesteringar, både i väg <strong>och</strong> kollektivtrafik,som ansågs vara en förutsättning för att de skulle påtasig ett ökat bostadsbyggande.Det planerade byggandet per kommun <strong>och</strong> år enligtöverenskommelserna med landshövdingen jämfört meddet årligen rekommenderade bostadsbyggandet enligtRUFS 2001 framgår av tabellen. De redovisade siffrornaavspeglar kommunernas ambitioner. Erfarenheternavisar att 70–80 procent av planerna blir verklighet. Ävenom enbart 70 procent av planerna blir genomförda såinnebär det ett avsevärt ökat bostadsbyggande jämförtmed den föregående fyraårsperioden.I arbetet med Bostadsuppdraget kunde man inte konstateraatt det fanns någon tydlig ambition att minskaobalansen mellan olika upplåtelseformer i de kommunersom har den lägsta andelen hyreslägenheter. Vid fördelningenav nya hyresrätter på kommunerna var fördelningenmellan olika upplåtelseformer i det befintligabeståndet en utgångspunkt. I några av de kommunersom tog på sig ett stort ansvar under miljonprogrammetkan det vara försvarbart att framförallt satsa på andraupplåtelseformer än hyresrätter för att uppnå balans <strong>och</strong>motverka segregation.I ett mindre antal kommuner fanns ett mycket svaltintresse för att bygga bostäder i allmänhet <strong>och</strong> hyresrätteri synnerhet. Även om kommunledningen i dessakommuner var intresserad så ansåg man sig förhindradav opinionen. Dessa kommuner utgjorde dock undantag.Kommunerna redovisade tillsammans ambitionersom med omkring 50 procent översteg det årliga bostadstillskottetenligt basnivån i RUFS 2001 för perioden2000–2015 <strong>och</strong> även överskred den högre nivån med15 procent 12 . Såtillvida hade landshövdingens arbeteverkligen givit bra resultat.I siffran för det totala byggandet 2003–2006 ingåräven cirka 4 000 studentlägenheter samt ett inte definieratantal specialbostäder.Fördelningen på olika kommuner skiljer sig dock ivissa avseenden från RUFS. Omkring hälften av kommunernasäger sig inte kunna bygga så många bostädersom anges i den högre nivån, <strong>och</strong> en tredjedel inte ensvad som anges i basnivån i RUFS. Det goda resultatet ilandshövdingens uppdrag beror till stor del på att ettfåtal kommuner, till exempel Huddinge, Nacka, Solna<strong>och</strong> Sundbyberg, men framförallt <strong>Stockholm</strong>s stad, nuhade sagt sig vilja bygga betydligt mer än vad som angesi RUFS.I remissvaren till RUFS hade <strong>Stockholm</strong> utgått frånatt det under planperioden skulle vara möjligt att byggamellan 1 200 <strong>och</strong> 2 400 lägenheter per år i staden. Nuhade man med ny socialdemokratisk majoritet mer änfördubblat ambitionerna. Men var detta verkligen enrealistisk ambition? Även Solna hade mer än fördubblatsina ambitioner jämfört med RUFS, men endast för denärmaste fyra åren. För den senare perioden hade kommuneninte preciserat något bostadsbyggande alls.RUFS bygger till stor del på vad kommunerna hade
178DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORangett i samrådet kring RUFS år 2000. De relativt storaskillnaderna mot vad kommunerna två år senare träffaröverenskommelser om i förhandlingar med landshövdingenger anledning till viss förvåning. Tydligen varkommunernas bostadsbyggnadsambitioner till betydandedel påverkbara, men det går knappast att finna någotpartipolitiskt mönster för detta. Snarare var det demarknadsekonomiska förutsättningarna för bostadsbyggandetsom avgjorde. I de kommuner som angav attde kan bygga mer än enligt RUFS är de marknadsekonomiskaförutsättningarna också relativt gynnsammaför detta. Det ger också hopp om att uppdraget verkligenkan leda till att bostadsbyggandet ökar i praktiken.MATS HELLSTRÖMS FÖRSLAG TILL REGERINGENI slutrapporten framförde Mats Hellström följande förslagtill åtgärder som regeringen borde överväga:1. Regeringen bör se över direktiven till de statligamarkägarna i syfte att möjliggöra ett mer omfattandebyggande av hyresbostäder till rimligaproduktionskostnader på den statliga marken.2. Regeringen bör tilldela <strong>Stockholm</strong>s län medel enligtdet 150-procentsalternativ som finns beskrivet iförslaget till Länsplan för regional transportinfrastruktur.3. Regeringen bör vid beslut om nationell väghållningsplanrespektive banhållningsplan fullt utbeakta trafiklösningarnas betydelse för bostadsfrågornaså att resurser finns för att skapa förutsättningarför ett kraftigt ökat bostadsbyggande <strong>och</strong> entillräcklig transportkapacitet i <strong>Stockholm</strong>sregionen.4. Reglerna för kreditgarantier bör ändras så att enstörre andel av produktionskostnaden kan lånefinansierasutan extra säkerhet samt att garantiockså lämnas för byggkreditivet.5. Regeringen bör uppmärksamma Utjämningskommitténpå vikten av att skatteutjämningssystemetinte motverkar tillväxt. Kommittén börockså undersöka möjligheten att höja byggkostnadsfaktornför Södertälje, Nynäshamn <strong>och</strong> Norrtälje tillsamma nivå som för övriga kommuner i länet.6. Regeringen bör ta initiativ till en översyn avriktvärdena för buller så att målet om en god kvalitetfrån bullersynpunkt kan vägas mot andra allmännaintressen som rör välfärdsfrågor för människorna isamband med planering, byggande <strong>och</strong> olika formerav miljöprövningar.7. Regeringen föreslås förändra regelverket så att detbland annat tydligt framgår att bostadsbyggande ärett kriterium för att prioritera statligt stöd förmarksanering.8. I avvaktan på ställningstaganden till PBL-kommitténskommande förslag om beslutsprocess <strong>och</strong>instansordning föreslås att regeringen gör ytterligareansträngningar i syfte att effektivisera handläggningenav överklagade planer för bostäder.Flertalet kommuner ansåg att det stora antalet överklaganden<strong>och</strong> hanteringen av dessa var en viktig orsaktill att bostadsbyggandet försenas eller inte alls kommerigång. Detta poängterade kommunerna även med krafti anslutning till Ulf Adelsohns bostadsuppdrag. Länsstyrelsenhar vid flera tillfällen föreslagit regeringen attgöra lagändringar i syfte att snabba upp processen.PBL-kommittén fick sommaren 2003 i uppdrag attunder 2003 lämna förslag till åtgärder som kan effektiviserabeslutsprocessen, inklusive instansordningen föröverklagande, samt möjligheten att överklaga. En arbetsgruppinom regeringskansliet hade tidigare i uppdragatt ta fram ett förslag till reform av instansordningen<strong>och</strong> ett i det närmaste färdigt utkast till förslag hadelämnats över till kommittén.KOMMER BOSTADSBYGGANDET VERKLIGEN ATT ÖKA?En väl fungerande bostadsmarknad med ett tillräckligt
BOSTADSBYGGANDET179bostadsbyggande är viktiga förutsättningar för den regionalautvecklingen. Brist på bostäder medför svåraekonomiska <strong>och</strong> sociala konsekvenser. Hur ser vi då påmöjligheterna att öka bostadsbyggandet som ett resultatav att frågan prioriterats i <strong>regionplanering</strong>en <strong>och</strong> avlandshövdingens bostadsuppdrag?FINNS DET TILLRÄCKLIGT MED MARK?För det första finns det uppenbarligen tillräckligt medmark för att bygga bostäder under överskådlig tid. Dettahar landshövdingens bostadsuppdrag entydigt visat.Även om inte kommunernas ambitioner helt når upptill scenario Hög 2030 är detta inte begränsande för denärmaste tio åren, utan hänger mera samman med attkommunerna inte planerar tillräckligt långsiktigt. Ävenom det tar längre tid att ta fram detaljplaner nu jämförtmed tidigare är knappast detta heller begränsande, annatän möjligen på kort sikt.När detta väl är sagt kanske det ändå finns skäl attnämna det statliga markinnehavet. I direktiven tilllandshövdingen noterades att flera av de större områdeni länet, som var tillgängliga för exploatering ligger påstatlig mark. Landshövdingen skulle därför undersökamöjligheterna för kommunerna att använda statligmark för bostadsbyggande. Det gällde även vissa statligabolags markinnehav, exempelvis Vasallen AB, VasakronanAB <strong>och</strong> Jernhusen AB. Regeringen öppnade ävenför möjligheten att pröva upplåtelse av statlig mark tilltomträtt för hyresbostäder.Mats Hellström träffade i detta syfte ledningarna förde statliga bolagen Vasallen, Vasakronan, Jernhusen <strong>och</strong>Fortifikationsverket. Dessa var positiva till att upplåtamark, men endast under ”marknadsmässiga villkor”.Skulle andra förutsättningar gälla krävdes ändradeägardirektiv från regeringen. Att räkna med att den statligamarken skulle kunna förvärvas till låga kostnadersyntes inte särskilt realistiskt.BRISTANDE EFTERFRÅGAN PÅ DYRA LÄGENHETERDen viktigaste orsaken till det låga bostadsbyggandet ärtrots bostadsbristen i själva verket bristande efterfråganpå bostäder, i vart fall till de priser som marknaden erbjuder!Ännu 1998 rådde ett överskott på bostäder i mångakommuner i regionen. Tobinskvoten, som anger relationenmellan kostnaden för ett nytt småhus i relation tillkostnaden för ett befintligt, översteg inte 1 i mer än ettfåtal kommuner i länet. I dessa oftast centrala kommunervar det å andra sidan svårt att få tag på en tomtför ett småhus. På en sådan marknad byggs inte nya småhusav ekonomiska skäl.Några outhyrda lägenheter i det befintliga beståndetfinns inte längre. Men efterfrågan på nya bostäder harden senaste tiden åter sett ut att stagnera. Hushållens inkomsterhar inte ökat tillräckligt mycket för att de ska haråd att efterfråga bostäder i nyproduktionen i någonstörre grad. Vi har ju redan en större bostadskonsumtioni Sverige än flertalet andra länder. Den har byggtsupp under många år med en annan bostadspolitik.Betalningsförmågan är inte tillräckligt stor för att motiveraett betydligt högre bostadsbyggande.FÖR HÖGA PRODUKTIONSKOSTNADER OCH HYROREn viktig orsak till att det byggts så få bostäder i<strong>Stockholm</strong>sregionen under 1990-talet är de höga produktionskostnaderna.Förändringarna av finansieringen,skatteomläggningen <strong>och</strong> borttagandet av subventionernai början på 1990-talet ändrade helt på förutsättningarna.Sedan dess har ett investeringsbidraginförts, som dock till mycket liten del kompenserar förde borttagna subventionerna.Investeringsbidraget är avsett att stimulera tillkomstenav små <strong>och</strong> medelstora hyreslägenheter med en skäligproduktions- <strong>och</strong> boendekostnad. Bidraget utgår
180DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed högst 150 000 kronor per lägenhet i <strong>Stockholm</strong>sområdet.Den miljard i investeringsbidrag för att byggahyresrätter, som landshövdingen enligt direktiven skulleförfoga över, beräknades räcka till cirka 6 700 lägenheter.Kommunerna uttalade i överenskommelserna attde var beredda att verka för att 14 000 hyreslägenheterbyggs. Investeringsstödet ”övertecknades” alltså av kommunerna.Eftersom ”miljarden” endast räcker till 6 700lägenheter gjordes en fördelning av bidraget mellankommunerna.I en departementspromemoria 13 , som publiceradeslägligt för Hellströmförhandlingarna i december 2002,föreslogs ett nytt kompletterande investeringsstöd förstudentlägenheter <strong>och</strong> hyreslägenheter som är 60 kvadratmetereller mindre. Stödet motsvarar en sänkningav byggmomsen från 25 procent till 6 procent. För stödetföreslås vissa maxbelopp som för <strong>Stockholm</strong>sregionenär 60 000 kronor för studentbostäder <strong>och</strong>150 000 kronor för övriga lägenheter. För bostäder sombeviljas det nya stödet föreslås det nuvarande investeringsbidragetreduceras med 60 procent till maximalt60 000 kr. Det nuvarande investeringsbidraget för studentbostäderföreslogs upphöra. Som förutsättning förstöd anges att projektet ska bidra till ett långsiktigt hållbartbyggande samt att det till sin karaktär ska varaägnat att hålla nere hyrorna. Det nya stödet, som riksdagenbeslutat om 2003, är tidsbegränsat <strong>och</strong> gällerprojekt som påbörjas från den 1 januari 2003 till den31 december 2006.BRISTER KONKURRENSEN?Med en bostadsmarknad som blivit mer <strong>och</strong> mer ”marknadsstyrd”har de privata byggföretagen stärkt sin ställning.Det har också inneburit en allt mer oligopoliseradbyggmarknad med allt färre konkurrerande byggföretag.Först <strong>och</strong> främst saknas det finansiärer <strong>och</strong> byggherrarsom vill satsa riskvilligt kapital på att bygga tillräckligtmånga bostäder för en osäker marknad. Antaletaktörer är numera mycket få. Såväl bostadskooperationensom de allmännyttiga bostadsföretagen har istort sett upphört med bostadsbyggande under de senasteårens låga produktion.Minskad konkurrens bland byggföretagen har bidragittill höga produktionspriser. De företag som byggerbostadsrätter är också entreprenörer för andra byggherrar,till exempel allmännyttan, som vill bygga hyresbostäderpå samma marknad. Om allmännyttan hadeandra entreprenörer att tillgå – eller byggde i egen regi– kunde en reell konkurrens uppstå. Självklart borde allamöjligheter att öka konkurrensen tas till vara. Men iflertalet andra jämförbara storstadsregioner är produktionskostnadernaockså höga. Trots detta ligger bostadsbyggandetper capita på en lägre nivå i <strong>Stockholm</strong>jämfört med i andra storstadsregioner 14 .Regeringen utsåg under 2002 landshövdingen LarsEric Ericsson att utreda förutsättningarna för en ökadkonkurrens inom byggsektorn. Den så kallade Byggkommissionenredovisade i sitt betänkande i slutet av2002 olika förslag till åtgärder för att skapa bättrekonkurrensförutsättningar 15 .Byggkommissionen konstaterade att det finns omfattandeproblem inom byggsektorn. Sammantaget hardetta lett till höga byggpriser, svag konkurrens <strong>och</strong> lågförändringsbenägenhet. Många länder inom EU harliknande problem som den svenska byggsektorn. Byggkommissionenföreslog bland annat åtgärder för attstärka byggherrerollen, en allmän statlig byggherrepolicy,samverkan mellan offentliga byggherrar på regionalbas, utbildning, forskning, förbättrad statistiksamt tillsyn av lagen om offentlig upphandling. Byggkommissionensbeskrivning av byggsektorn är i höggrad relevant för <strong>Stockholm</strong>sregionen.Förslagen är troligen inte tillräckliga för att annat änmarginellt förändra oligopolsituationen inom byggsektorn,utan mer omfattande åtgärder borde övervägas.Kartellbekämpningsutredningen 16 ansåg att det sakna-
BOSTADSBYGGANDET181des skäl för regler för att bryta upp dominerande företag.Denna slutsats borde kunna omprövas.ÄR BRUKSVÄRDESSYSTEMET ETT HINDER?Ombyggda terrasslägenheter med fantastisk utsikt.Bruksvärdessystemet ger både restriktioner <strong>och</strong> osäkerhetom hyresintäkterna för potentiella byggare av hyreslägenheter.Åtminstone de stora kommunala företagenhar dock haft en tillräcklig likviditet för att bidra till bostadsbyggandet,även om det måste ske genom att äldrebostäder får finansiera nyare. Att stora kommunala bostadsföretagmed god likviditet ändå inte byggt nya bostäderhar till stor del varit politiskt betingat.För att inhämta synpunkter om vad som skulle krävasför att öka bostadsbyggandet, förde landshövdingensamtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägare<strong>och</strong> Hyresgästföreningen. Under hösten 2002 träffadeMats Hellström representanter för SABO <strong>och</strong> från deolika HSB-distrikten i <strong>Stockholm</strong>regionen. Frågor somdiskuterades var möjligheterna att bygga billigare bostäder<strong>och</strong> vad som är en rimlig kostnadsnivå för nyproduktionen.Vidare hade vid överläggningar med HyresgästföreningenRegion <strong>Stockholm</strong> diskuterats blandannat bruksvärdessystemet, kostnads- <strong>och</strong> hyresnivåersamt den ökande segregationen.Hyresgästföreningen framhöll det som värdefullt attbevara bruksvärdessystemet. Man såg också med oro påhur produktionen av dyra hyreslägenheter i centralalägen driver upp hyresnivån. Byggföretag <strong>och</strong> Byggmästareföreningenframförde dock samstämmigt attbruksvärdessystemet utgör ett hinder för att bygga hyreslägenheter.Det efterlystes en större differentiering avhyrorna beroende på läge, både geografiskt <strong>och</strong> i huset,samt kvalitet. Hyresgästernas Riksorganisation, FastighetsägarnaSverige <strong>och</strong> SABO har nyligen föreslagit förändringari syfte att ge realistiska möjligheter att bygga<strong>och</strong> hyra ut nya hyresbostäder.De reglerade hyresnivåerna i <strong>Stockholm</strong>sregionen ärinte något unikt internationellt sett. Tvärtom förekommerstörre eller mindre inslag av reglerade hyresnivåeri de flesta storstadsregioner. Prisnivån för bostäder i<strong>Stockholm</strong> avviker inte markant från dem i andra storstadsregioner.Priserna på hyresrätter är dock relativtlåga i centrala lägen, men höga i perifera lägen jämförtmed i andra storstäder 17 .Eftersom en så stor del av bostadsmarknaden i attraktivalägen är reglerad skulle marknadsprissättning av hyresmarknadenpressa priserna på bostadsrätter. Ävenom fler hyreslägenheter kunde byggas i attraktiva lägenskulle knappast byggandet där öka totalt sett. I dessalägen är det snarare de långa planprocesserna som ärflaskhalsen. Marknadsprissättning av hyreslägenheter imindre attraktiva lägen skulle snarare innebära en prissänkning,som skulle bromsa nybyggandet. Ett ökatinslag av marknadshyror i <strong>Stockholm</strong> är således ingenpatentlösning för att öka bostadsbyggandet.SKATTEUTJÄMNINGDen mellankommunala skatteutjämningen ger intekommunerna incitament för att bygga bostäder för enväxande befolkning, eftersom de kommunala utgifternagenast ökar samtidigt som skatteintäkterna släpar efter.Trots skatteutjämningen förefaller de flesta kommunerändå vilja planera för fler bostäder.Ett antal kommuner ansåg dock i överläggningarnamed landshövdingen att den statliga skatteutjämningenvar en fråga som måste lösas för att de skulle vara be-
182DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORredda att ställa upp på ett mera omfattande bostadsbyggande.Ulf Adelsohn föreslog i sitt bostadsuppdragatt det skulle införas en kompensation i statsbidragssystemetför kommuner som ökar sin befolkning. Vidareansåg han att en översyn av hela systemet borde göras.En parlamentarisk kommitté för att se över det kommunalastatsbidrags- <strong>och</strong> utjämningssystemet tillsattesav regeringen i september 2001. I direktiven framhöllsatt de ekonomiska konsekvenserna av en kraftig befolkningsökningkunde behöva analyseras <strong>och</strong> bli föremålför överväganden. Kommittén redovisade sitt uppdragtill regeringen hösten 2003. Enligt detta bör vissa justeringarav skatteutjämningssystemet ske. Viss hänsyn tillväxande kommuner skulle tas. På grund av andra förslagtill förändringar, skulle dock den sammantagna effektenbli att de växande <strong>Stockholm</strong>skommunerna skulle behövabetala ännu mer än tidigare!MILJÖKVALITETSNORMER OCH BOSTADSBYGGANDEMiljökvalitetsnormen för kvävedioxid ska gälla från <strong>och</strong>med 2006. Då denna skulle kunna hindra bostadsbyggande<strong>och</strong> andra exploateringar ansåg länsstyrelsen attett åtgärdsprogram borde tas fram. Regeringen uppdrogåt länsstyrelsen att ta fram ett sådant senast den 30 juni2003. Utgångspunkten för arbetet var att <strong>Stockholm</strong>sregionenstillväxt ska vara möjlig – angelägna trafik<strong>och</strong>bostadsförsörjningsprojekt ska kunna genomföras –samtidigt som miljökvalitetsnormerna klaras. I direktiventill Bouppdraget uttalades att dess arbete skullesamordnas med åtgärdsprogrammet.Enligt PBL får inte planläggning medverka till att enmiljökvalitetsnorm överträds. En strikt tillämpning avnormerna skulle därför kunna leda till att bostadsbyggandei regionens centrala delar – där marknaden för nyabostäder är bäst – omöjliggörs. Det skulle försvåra möjligheternaatt öka bostadsbyggandet samt leda till enfrån allmän miljösynpunkt mindre lämplig bebyggelseutveckling,som ökar de totala utsläppen utan att nämnvärtminska halterna på utsatta platser. Länsstyrelsensföreslog därför i åtgärdsprogrammet att reglerna ommiljökvalitetsnormer samt deras tillämpning <strong>och</strong> samspelmed övrig lagstiftning skulle ses över. Det har ännuinte klarlagts om det är förenligt med miljökvalitetsnormenför kvävedioxid att genomföra för <strong>Stockholm</strong>s tillväxtangelägna trafik- <strong>och</strong> bostadsprojekt.STATEN HAR EN NYCKELROLL FÖR ATT ÖKABOSTADSBYGGANDETBostadsbristen utgör ett stort socialt problem i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Den är också ett hinder för en god ekonomisktillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFS<strong>och</strong> samtliga kommuner är eniga om behovet av att kraftigtöka bostadsbyggandet.Vi konstaterade inledningsvis att ansvaret för bostadsförsörjningeni första hand ligger på kommunerna.De privata aktörerna agerar på en marknad där spelreglernasätts av stat <strong>och</strong> kommun. Kommunerna kan i vissutsträckning påverka bostadsbyggandet genom detaljplaneringen<strong>och</strong> sina egna bostadsföretag <strong>och</strong> planeringsprocessernakan underlättas. Men kommunerna<strong>och</strong> regionen kan inte göra särskilt mycket mer.Det relativt omfattande bostadsbyggande som kommunernaplanerar för är till stor del beroende av om denödvändiga trafikinvesteringarna kommer till stånd.Dessa är staten ytterst ansvarig för. Skulle inte <strong>Stockholm</strong>sregionenfå en större andel av de statliga anslagentill väg- <strong>och</strong> kollektivtrafiken finns risk för att en stor delav det nödvändiga bostadsbyggandet inte kommer tillstånd eller blir avsevärt försenat. Vidare är det statensom har inflytande över skatteutjämningen, investeringsbidragen,monopolbekämpningen, reglerna i Miljöbalkenom miljökvalitetsnormer <strong>och</strong> annan lagstiftningsamt hur den statliga marken används. Det är statensom har en nyckelroll för att öka bostadsbyggandet iregionen <strong>och</strong> i andra växande storstadsregioner.
BOSTADSBYGGANDET183Staten har en nyckelroll för att ökabostadsbyggandet även om huvudansvaretför bostadsförsörjningenligger på kommunerna.
Tätortsstruktureni Mälardalen harutvecklats sedan1000-talet.Nya yttre kärnor i <strong>Stockholm</strong>sregionen harpekats ut i RUFS 2001.I den centrala regionkärnan har flera utvecklingsområdenpekats ut i <strong>Stockholm</strong>s Översiktsplan 1999.
4.3Från ett regioncentrumtill flerkärnighetSTOCKHOLMSREGIONEN – EN ENKÄRNIG REGION<strong>Stockholm</strong>sregionen har en helt dominerande kärna.Bebyggelsens täthet, som är allra högst i city, minskarsuccessivt på längre avstånd. Det radiella transportnätet<strong>och</strong> bristen på andra tvärförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet än dem i regionens centrum bidrar till attförstärka enkärnigheten. Den högre utbildningen, olikakulturaktiviteter, restauranger <strong>och</strong> nöjen är också koncentreradetill regionens kärna.I RUFS 2001 strävar vi efter att få till stånd flera kärnor.Syftet är att avlasta city <strong>och</strong> att skapa levande delregionalakärnor med ett brett utbud av arbetsplatser,service <strong>och</strong> kultur för att öka mångfalden ute i regiondelarna.<strong>Stockholm</strong>sregionen har en förhållandevis stor befolkningmen en påfallande liten stadskärna med innerstadskaraktär.Det har sin förklaring i stadens utvecklingmen också i de topografiska förutsättningarna. Eftersominnerstaden åt alla håll avgränsas av vatten <strong>och</strong>broar finns det naturliga gränser för stadskärnans tillväxt.Men stenstaden, det vill säga rutnätsstaden medhelt kringbyggda kvarter, omfattar inte ens hela innerstaden.De yttre delarna av Kungsholmen, Södermalm<strong>och</strong> Gärdet, som i huvudsak byggdes ut under 1930- <strong>och</strong>1940-talen, fick stadsplaner enligt funktionalismensöppna planmönster.Genom att <strong>Stockholm</strong> fick ett tunnelbanesystem tidigareän de flesta andra städer av motsvarande storlekspreds expansionen tidigt till förorter på stort avståndfrån centrum. Särskilt under 1960- <strong>och</strong> 1970-talen bebyggdesstora markområden allt längre ut från city.Genom tillväxten har bebyggelsen idag en struktursom till stora delar saknar ”stadskänsla”. Samtidigt somstorstaden alltmer tycks få en renässans anser många att<strong>Stockholm</strong>sregionen lider brist på ”urbanitet”. Ska regionenbli riktigt attraktiv borde bebyggelsen utvecklasså att fler områden får karaktär av ”riktig” stad. I RUFS2001 är det därför en princip att förtäta stadsmiljön <strong>och</strong>ge den kvaliteter som bygger på den europeiska traditio-
186DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnella staden: täthet, variationsrikedom, offentliga rum<strong>och</strong> grönska.I europeiskt planeringstänkande har också idén omden flerkärniga regionen introducerats. Den bygger påden stadsstruktur som finns i många centraleuropeiskaländer, till exempel Tyskland, med många medelstorastäder på måttligt avstånd från varandra. Genom bättreförbindelser kan de fungera som komplement <strong>och</strong> dranytta av varandra.Men i Sverige är befolkningsstrukturen annorlunda.Invånarna bor glest <strong>och</strong> städerna ligger ofta långt frånvarandra. <strong>Stockholm</strong>s län har visserligen en hög befolkningstäthetpå cirka 280 invånare per km 2 , det villsäga ungefär som Holland. Men omgivningarna är destoglesare. Tätheten i Uppsala, Södermanlands <strong>och</strong>Västmanlands län ligger på cirka 40 invånare per km 2 .<strong>Stockholm</strong>s län har en befolkning som är mer än dubbeltså stor som de tre grannlänen tillsammans. Skånehar till exempel mycket högre täthet, cirka 100 invånareper km 2 , <strong>och</strong> även Västra Götaland är tätare befolkat änMälardalen. Sveriges huvudstadsregion är en storstadmed ett glest omland.Även om det finns all anledning att förbättra kommunikationernamed grannlänen på liknande sätt som tidigarehar skett med länets ytterområden, är det storstadsområdetsom är i fokus när vi vill utveckla en flerkärnigstruktur.TIDIGA FÖRSTÄDER OCH SATELLITSTÄDEREn diskussion om flerkärnighet kan inte gå förbi begreppetdrabant- eller satellitstad. Begreppet avser i allmänheten nyanlagd stad som genom att vara självförsörjandemed arbetsplatser kan avlasta sin moderstad.Men även befintliga städer kan i <strong>och</strong> för sig fungera påsamma sätt.Södertälje <strong>och</strong> Norrtälje är exempel på gamla självständigastäder som genom sin närhet så småningomkommit att ingå i Storstockholms influensområde.Södertälje, som haft stadsrättigheter sedan 1300-talet,hade redan 1970 kommit att ingå i <strong>Stockholm</strong>s arbetsmarknadsregion.Norrtälje som blev stad på 1600-taletintegrerades mot slutet av 1980-talet.Genom järnvägsbyggandet skapades möjligheter attbygga nya förstäder. Västeråsbanan öppnades för trafik1876. Sundbyberg anlades som en bostadsförort, menlockade genom de goda förbindelserna även nya industrier.Genom att den hade både bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser<strong>och</strong> låg på visst avstånd från <strong>Stockholm</strong> fick dentill en början stor självständighet. Sundbyberg är ett tidigtexempel på en så kallad drabantstad eller satellitstad.Redan kring första världskriget blev Sundbybergsroll dock mer som en vanlig förort till <strong>Stockholm</strong>.Nynäshamn är ett annat exempel på en nyanlagddrabantstad. Den anlades som en uthamn för <strong>Stockholm</strong>,sedan Nynäsbanan hade öppnats 1901. Nynäshamnväxte genom att industrier lokaliserades dit, menfick inte den utveckling som uthamn man hade tänktsig. På grund av avståndet till <strong>Stockholm</strong> tog integrationenmed storstadsregionen längre tid. Först i slutet på1980-talet kom Nynäshamn att ingå i arbetsmarknadsregionen.Det har sedan lett till en växande utpendlingunder de senaste decennierna.IDEOLOGISKA STRÖMNINGARIdén om drabantstaden utvecklades omkring 1900 iEngland av Ebenezer Howard. I boken Garden Cities ofTomorrow användes beteckningen trädgårdsstad pånyanlagda helt självständiga städer med bostäder <strong>och</strong>arbetsplatser som var omgivna av jordbruksområden.Howard ansåg att sådana städer borde anläggas för atthindra storstäderna från att växa ytterligare. Howardsidéer utvecklades av Raymond Unwin som medverkadetill att den första trädgårdsstaden Letchworth byggdesutanför London 1903. Senare byggdes också WelwynGarden City enligt samma principer.Efter kriget byggdes en lång rad så kallade ”new
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET187Till höger Ebenezer Howards princip för stadstillväxt genom ettsystem av nya trädgårdsstäder, åtskilda av jordbruksområden <strong>och</strong>förbundna med transportleder i form av järnvägar <strong>och</strong> kanaler.Till vänster en schemaplan för ett förortssamhälle med cirka10 000 invånare kring en förortsbanestation (ur Det framtida<strong>Stockholm</strong>, 1945). Till höger schemaplan för en ABC-stadsdel.Centrumfunktioner centralt <strong>och</strong> arbetsplatser till höger på bilden(ur <strong>Stockholm</strong>s generalplan 1952).towns” i England. Abercrombies The Greater LondonPlan från 1944 lade grunden. De byggdes efter sammagrundprinciper som de tidiga trädgårdsstäderna.GRANNSKAPSPLANERING OCH ABC-STÄDERTrädgårdsstadens form fick större spridning som stadsbyggnadsidealän idén om självständiga städer. FrånEngland <strong>och</strong> USA kom idéerna om grannskapsplaneringtill Sverige. Tanken var att dela upp bostadsområdenai funktionellt, socialt <strong>och</strong> arkitektoniskt lagomstora enheter <strong>och</strong> där samla butiker <strong>och</strong> service till ettcentrum. De kom till exempel att få betydelse för utbyggnadenav Årsta.I skriften ”Det framtida <strong>Stockholm</strong>” 1945 lade <strong>Stockholm</strong>sstad fast en ny ordning för stadsbyggandet enligtgrannskapsplaneringens principer. Den skulle bygga påzonering, differentiering <strong>och</strong> separation av stadens olikadelar. Där skisserades också en schemaplan för nya förortssamhällen,som skulle grupperas som grannskapsenhetermed bostäder kring ett centrum med en station.Tankarna utvecklades i <strong>Stockholm</strong>s generalplan från1952.Eftersom de nya förorterna tenderade att bli sovstäderutvecklade staden tankarna om grannskapsplaneringentill den så kallade ABC-staden (Arbeta-Bo-Centrum).Där skulle det också finnas rikligt med arbetsplatsersamt ett kulturellt <strong>och</strong> kommersiellt utbud. Denförsta stadsdel som byggdes efter denna princip var Vällingby,där ett nytt samhälle med bostäder <strong>och</strong> arbetsplatserför cirka 25 000 invånare började byggas 1951.Efter liknande koncept byggdes några år senare Farsta.Som centrumbildningar i de nya förorterna uppfattadesde som framgångsrika. Däremot blev de knappast någrasjälvständiga förorter, bland annat därför att de hadesvårt att attrahera arbetsplatser i tillräcklig utsträckning.NEJ TILL DRABANTSTADSIDÉNI <strong>Stockholm</strong>s Generalplan 1952 diskuterades tanken påeventuella drabantstäder. Det var dock en fråga för <strong>regionplanering</strong>enatt ta ställning till. I Regionplan 1958avvisades dock denna tanke. Det främsta motivet var attom drabantstadens princip skulle drivas fullt ut skulledet leda till att storstadsområdet skulle dräneras på arbetsplatser.För att undvika alltför renodlade sovstadsmiljöeri förorterna <strong>och</strong> för att ta vara på den gemensammaarbetsmarknadens fördelar skulle man i ställetsprida industri <strong>och</strong> annan verksamhet som inte behöverligga centralt till ytterområdena. Eftersom Regionplan1958 räknade med en måttligt snabb befolkningstillväxtkunde utbyggnaden huvudsakligen ske i form av kompletteringarav befintliga samhällsbildningar.
188DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOREtt undantag var dock den så kallade Halmsjöstaden,som senare kom att utvecklas till Märsta. Eftersom dennya storflygplatsen vid Halmsjön, det vill säga Arlanda,kom att ligga så långt bort från <strong>Stockholm</strong> behövde denförsörjas med personal som kunde bo på närmare håll.Därför föreslogs att ett samhälle skulle byggas vid stambanannära flygplatsen. Genom att också bygga andraarbetsplatser där, med behov av goda kommunikationer,skulle detta samhälle kunna utvecklas till en drabantstadmed cirka 40 000 invånare. Idag har Märstaverkligen utvecklats till ett samhälle med relativt höggrad av självständighet. Befolkningen är ännu bara35 000 invånare <strong>och</strong> pendlingsutbytet är stort med övrigaStorstockholm. Till skillnad från de flesta andraförortskommuner har Sigtuna kommun, där Märsta <strong>och</strong>Arlanda ligger, många arbetsplatser <strong>och</strong> en betydandeinpendling.En annan princip, som slogs fast i Regionplan 1958,var att det centrala arbetsområdet skulle spela sammadominerande roll i framtiden. Den expansion av cityverksamhetersom man räknade med, skulle kunna lokaliserastill innerstaden även framgent genom att industrier,som inte hade några speciella skäl att ligga kvar,skulle flytta ut. För detaljhandelns del förutsågs dock pålängre sikt ett behov av större bilorienterade regionalacentra med stort omland. Två lägen pekades ut för detta,ett vid Älvsjö i söder <strong>och</strong> ett någonstans på Järvafälteti norr. Några cityannex var det dock inte tal om.IDÉER I SKISS 66I Skiss 66 räknade man med att befolkningen skulle ökamycket snabbare än enligt Regionplan 1958. Den befolkningsom enligt regionplanen skulle uppnås först1990 räknade man nu med skulle vara uppnådd redan1970 eller 1975. I själva verket skedde det inte förränomkring 1985. I Skiss 66 räknade man med att Uppsalaganska snart skulle vara i samma situation i förhållandetill Storstockholm som Södertälje. Med starkare ellerT-banor + järnvägar.Enbart T-banor.Alternativa begyggelsestrukturer med lika restid för kollektivtransportertill stadskärnan. Illustration ur Skiss 66.svagare verkan ansåg man också att influensen skullesträcka sig till stora delar av östra Mellansverige, framförallti Mälardalen <strong>och</strong> bort till Örebro. En storregionskisserades med runt tre miljoner invånare.Storstockholm beräknades växa så att kring år 2000mer än två tredjedelar av bebyggelsen skulle vara ny.Regionplanerarna ställde sig åter frågan om inte den nyabebyggelsen i stället skulle kunna läggas i en helt nystad. Den kanske kunde ligga mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong>Västerås eller mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Nyköping. En sådandrabantstad skulle i så fall kunna få drygt en miljoninvånare <strong>och</strong> vara lika stor som Storstockholm. Regionplanerarnakom fram till slutsatsen att eventuella fördelarpå sikt var så tvivelaktiga att de stora svårigheternaunder utbyggnadstiden inte motiverade en sådan strategi.I arbetet med Skiss 66 ägnades arbetsplatsstrukturenett stort intresse. Tankar fanns om stora regionala strategisktvalda utbyggnadsområden för arbetsplatser <strong>och</strong>service. Planskissen byggde på ekonomiska teorier somformulerats av professor Folke Kristensson <strong>och</strong> en gruppkring honom vid Handelshögskolan i <strong>Stockholm</strong>. Dehade bland annat studerat kontaktmönster mellan verksamheterinom näringslivet. De fann att vissa sektorervar särskilt beroende av att personliga kontakter kundeupprätthållas för att verksamheten skulle fungera bra.Vissa företag skulle också ha fördel av att finnas nära andraför att få snabb information <strong>och</strong> tillgång till gemensammaresurser, det vill säga vad vi numera brukar kalla
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET189A. Central företagsledning.B. Informationstillverkning.C. Produktutveckling (komplicerad produktion).D. Rutintillverkning <strong>och</strong> partihandelE+F. Rutintillverkning.I Skiss 66 presenterades tankar kring hur man skulle lokalisera olikabranscher beronde på deras behov av kontakter med omvärlden.externa skalfördelar. Andra verksamheter var mindrekänsliga <strong>och</strong> kontakter kunde upprätthållas väl med telefoneller andra tekniska hjälpmedel utan personligamöten. Ytterligare andra var inte nämnvärt beroende avkontakter över huvudtaget.För att ge näringslivet de bästa förutsättningarna attfungera, borde de kontaktintensiva branscherna lokaliserascentralt i city. Det gällde verksamheter som arbetarmed ledning <strong>och</strong> förvaltning <strong>och</strong> service till dessa, tillexempel hotell <strong>och</strong> restauranger.Mindre kontaktintensiva branscher kunde placeraslängre ut från stadskärnan i halvcentrala lägen, till exempelinformationstillverkning <strong>och</strong> kvalificerad produktion.Ännu längre bort borde verksamheter medännu mindre kontaktbehov men med krav på stora,sammanhängande ytor, som till exempel partihandel,rutintillverkning eller externhandel, läggas.Kristenssons idéer var en viktig teoretisk bakgrundför den fysiska <strong>regionplanering</strong>en <strong>och</strong> för hur markenlämpligen borde användas. En verksamhets behov avkommunikationer hade i <strong>och</strong> för sig länge varit viktigtför val av lokalisering. Bilbetjänade verksamheter placeradesi goda väglägen <strong>och</strong> personaltäta i bra kollektivtrafiklägen.Företag med behov av stort markutrymmeeller störande verksamheter hade placerats längre frånövrig bebyggelse, medan verksamheter med mångakunder, som varuhus, banker <strong>och</strong> teatrar hade placeratsi centrala lägen.Det nya var att betona vikten av att ge näringslivetbästa förutsättningar att fungera <strong>och</strong> erbjuda mark efternäringslivets differentierade kontaktbehov. Goda kontaktervar en viktig förutsättning för att företagen skullefungera väl.Kristensson betonade att cityverksamheternas efterfråganpå mark kunde leda till trängsel, med följden attcity bitvis slutar att fungera. Regionplanerarna hade dåmöjligheten att erbjuda annan mark <strong>och</strong> styra lokaliseringarnatill lämpliga platser.STAGNATIONSPERIODENEnligt Kristenssons principer pekades i Skiss 66 fyra regionalacentra ut vid Arninge i Täby, på Järvafältet, mellanKungens kurva <strong>och</strong> Flemingsberg i Huddinge samtJordbro i Haninge. Dessutom pekade regionplanerarnaut Odensala norr om Märsta <strong>och</strong> Tveta söder om Södertälje.I Regionplan 1970 prioriterades Hansta på Järvafältet<strong>och</strong> Huddinge. På längre sikt fanns också de övrigalägena med i bilden. Även i Regionplan 1973 fanns de regionalaarbetsområdena kvar i texten, men gavs ingensärskild beteckning på regionplanekartan. Hansta angavsnu som utredningsområde <strong>och</strong> skulle så småningomutgå ur planerna <strong>och</strong> bli naturreservat.Regionplan 1978, som präglades av regionens långsammatillväxt, behandlade inte längre de regionalaarbetsområdena. Arbetsplatserna antogs fortsätta attdecentraliseras även om regioncentrum förblev dominerande.I Regionplan 1991 var ett av målen att verka för engod näringslivsutveckling. Arbetsplatserna borde enligtplanen lokaliseras till välbelägna kärnor <strong>och</strong> stråk. Enutjämning mellan olika delar av regionen eftersträvadesockså. I syfte att åstadkomma en flerkärnig region redovisadesnitton regionala utbyggnadsområden. Det vardock inte längre frågan om regionala arbetsområden,
190DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORutan lika ofta områden med stora utbyggnadsmöjligheterför bostäder. Av de utpekade områdena i Regionplan1991 har en mer omfattande utbyggnad endastpåbörjats i ett fåtal.Analyserna av näringslivets behov från Skiss 66, somresulterade i fyra till sex regionala centra, fick allt mindreaktualitet i de följande regionplanerna <strong>och</strong> principernaom decentralisering <strong>och</strong> utjämning tog allt meröver. Den ekonomiska krisen under 1990-talet ställde<strong>regionplanering</strong>en inför nya förutsättningar. Det gälldenu åter att ge näringslivet förutsättningar för förnyelse<strong>och</strong> tillväxt. Inför arbetet med RUFS 2001 behövde därförny kunskap tas fram så att planeringen åter kundebygga på de ekonomiska drivkrafterna.NYA UTGÅNGSPUNKTER I RUFSInriktningen mot en flerkärnig region har således längehaft starkt stöd från landsting <strong>och</strong> kommuner. Men vadvisste vi om de ekonomiska villkoren <strong>och</strong> drivkrafternaför en sådan utveckling? Vad blir konsekvenserna förhushållen <strong>och</strong> för företagen samt för resmönster <strong>och</strong> tillgänglighet?Hur ser villkoren ut för <strong>regionplanering</strong>en<strong>och</strong> vilken roll spelar infrastrukturen?Idéerna från Skiss 66 <strong>och</strong> de tidigare regionplanernahade inte avsatt några större spår i kommunala översiktsplanereller i den faktiska utvecklingen. Betyddedetta att teorierna var felaktiga eller har förutsättningarnasaknats i andra avseenden? Kanske var det dags attavskaffa den flerkärniga doktrinen? Inför arbetet medRUFS saknade vi aktuella teoretiska utgångspunkter förarbetet med den regionala strukturen.För att belysa några av dessa aspekter gav vi två konsulter,Björn Hårsman, Inregia <strong>och</strong> Ulf Strömquist,Temaplan, i uppdrag att göra en översikt av den internationellaforskningen på området. Avsikten var att förslagom regionstrukturen i RUFS skulle vila på en stabilvetenskaplig grund.Hårsman-Strömquist redovisade sina resultat vidflera seminarier under 1999–2001 <strong>och</strong> i flera promemoriorsom vi lät publicera. Först <strong>och</strong> främst borde man enligtutredarna beakta betydelsen av regionens storlek.Regioner med en stor befolkning ger hushållen störrevalmöjligheter avseende jobb <strong>och</strong> konsumtion. De gerockså företagen bättre tillgång till specialiserad arbetskraft<strong>och</strong> större hemmamarknader, något som gör attföretagen kan specialisera sig mer, dra nytta av skalfördelari produktionen <strong>och</strong> sätta lägre priser. Å andrasidan kräver större regioner mer mark vilket leder tillhögre priser på mark, bostäder <strong>och</strong> lokaler. Dessutomger större regioner längre restider. Den större mångfaldeni stora regioner har med andra ord ett pris.Storleken påverkar också regionens attraktionskraft.Enligt de prognoser som vi hade som utgångspunkt förarbetet med RUFS kan tillväxten också komma att fortsättaunder de närmaste 20–30 åren. Befolkningen kanberäknas öka med mellan 400 000 <strong>och</strong> 600 000 invånaretill 2030. En snabb tillväxt i <strong>Stockholm</strong>sregionenförutsätter att en stor volym bostäder <strong>och</strong> lokaler tillkommeri första hand utanför den centrala regionkärnan.En del av den nya bebyggelsen borde kunna koncentrerastill regionala kärnor.För regionplaneraren finns det några principielltolika vägar att gå för att tillgodose efterfrågan på merbebyggelse i en växande region. Den hittillsvarande utvecklingenmot en alltmer utspridd region med en endakärna kan i <strong>och</strong> för sig fortsätta. En annan väg är att låtaden enkärniga regionen förtätas ytterligare genom attregioncentrum växer ut alltmer i närförortsområdet,vilket innebär en dramatisk förändring av bebyggelsemiljöerna.Den tredje vägen leder till den flerkärniga regionen.Med en utspridd bebyggelse <strong>och</strong> en enda kärna ställsstora krav på infrastrukturen. <strong>Stockholm</strong>sregionen harredan i dagsläget ett underdimensionerat transportnät.Dessutom är ju en omfattande trafik negativ från miljösynpunkt.Om utspridningen blir för stor <strong>och</strong> transport-
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET191nätet för svagt kommer regionen att förlora fördelar,storlek <strong>och</strong> mångfald. Potentiella skalfördelar kommerinte att kunna utnyttjas <strong>och</strong> den därmed förknippademångfalden kan därför inte realiseras med välfärdsförlustersom följd.Med en starkt koncentrerad bebyggelse kan interaktionenklaras utan ett lika omfattande transportnät. Mendå blir det å andra sidan trångt, dvs. ett högt markutnyttjande,som leder till höga mark-, boende- <strong>och</strong> lokalpriser,det vill säga samma nackdelar som redan Kristenssonhade pekat på. Även om trängseln kan tvingafram höga kollektivtrafikandelar, ger stillastående bilköerstora utsläpp <strong>och</strong> andra negativa effekter. Köernainnebär också avsevärda kostnader. I bästa fall kunde vihitta en balans mellan utspridning <strong>och</strong> koncentration.Den alternativa väg ur konflikten mellan koncentration<strong>och</strong> utspridning som vi i stället ville pröva var vadsom skulle kunna kallas koncentrerad utspridning. Enflerkärnig strategi för bebyggelse <strong>och</strong> markanvändningskulle innebära en bättre avvägning mellan utrymmesbehov,markpriser, transportinvesteringar <strong>och</strong> interaktionsmöjligheterän de möjligheter som erbjuds meden enda regionkärna. Hypotesen var att planen skullekunna innehålla ett stort centrum <strong>och</strong> flera mindreregionkärnor. En sådan struktur skulle också innebärafördelar från miljösynpunkt.Men hur stor behöver en regionkärna vara för att blibärkraftig <strong>och</strong> uthållig? Hur många regionkärnor börplanen innehålla <strong>och</strong> var bör de lämpligen lokaliseras?Konsulterna visade hur arbetsplatser <strong>och</strong> bostäderborde fördelas för att summan av produktionskostnader,pendlingskostnader <strong>och</strong> trängselkostnader skullebli så liten som möjligt.Analysen visade att en enkärnig region ibland ger densamhällsekonomiskt bästa lösningen <strong>och</strong> en flerkärnigregion i andra fall. Vilket utfallet blir beror på folkmängden,transportkostnaderna, skalfördelarnas storlek <strong>och</strong>hur hushållen värderar trängsel. Flerkärniga regionerRapporten ”Flera kärnor”belyser drivkrafter <strong>och</strong>motiv för att utveckla yttrekärnor i <strong>Stockholm</strong>sregionen.blir mer sannolika ju större en regionen är.Hårsman-Strömquist drog slutsatsen att om de yttrekärnorna lokaliseras lämpligt så ger en flerkärnig bebyggelsestrukturen högre välfärd än om regionen förblirenkärnig. Vidare visade de att en yttre regionkärnabör lokaliseras längre ut om regionen växer, om pendlingskostnadenär hög <strong>och</strong> bebyggelsen gles. Ju närmarecitykärnan en yttre kärna planeras, desto sannolikare ärdet att den kan förverkligas. Om den yttre kärnan planerasför långt från city kommer företagen i stället att sökasig till centrala lägen. Det beror både på företagens kommunikationskostnader<strong>och</strong> på företagens samlokaliseringsfördelar.DRIVKRAFTERNA FÖR FLERKÄRNIGHETKoncentration av arbetsplatser ger produktivitetsfördelarför företagen av två slag – interna <strong>och</strong> externa skalfördelar.Interna skalfördelar i företag innebär att kostnadenper producerad enhet faller med växande produktion.Externa skalfördelar uppkommer då företag samlokaliserasi en mer eller mindre tät miljö av likartadeeller kompletterande företag <strong>och</strong> kallas därför oftastsamlokaliseringsfördelar.I princip finns det tre olika förklaringar till uppkomstenav externa skalfördelar:• Omgivningsföretag•Specialiserade arbetsmarknader•Kunskapsspridning
192DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSkalfördelar är tillsammans med transport- eller kommunikationskostnadergrundläggande för uppkomst<strong>och</strong> existens av geografiska kärnor. Den ekonomiskautvecklingskraften ligger i att företag med skalfördelarsöker sig till regionkärnan <strong>och</strong> när fler företag söker sigdit ökar fördelarna vilket drar ytterligare företag dit.Fler företag ger ett större behov av arbetskraft, som ledertill att regionen växer. Det ger högre pendlingskostnadervilket leder till ökande löner som minskarföretagens skalfördelar av att ligga i regionens kärna.Växande löner <strong>och</strong> markpriser leder därför till attföretag flyttar från kärnan till arbetsplatsområden iytterområden, där avståndet till kärnan begränsar konkurrensenom arbetskraften från företag i regionkrnan.På visst avstånd från regionkärnan kan det då uppstå nyakoncentrationer av företag i lägen som har hög tillgänglighet.De kan så småningom utvecklas till mer <strong>och</strong> mersjälvständiga yttre regionkärnor omgivna av egna lokalaarbetsmarknader.Hårsman-Strömquist bedömde att <strong>Stockholm</strong>sregionenbörjar bli tillräckligt stor för att både företag <strong>och</strong>hushåll ska gynnas av nya yttre regionkärnor. Sedan slutetav åttiotalet tycks den tidigare utspridningen av företag<strong>och</strong> arbetsställen ha bromsats. Ju mer regionen <strong>och</strong>pendlingskostnaderna fortsätter växa, desto större blirpotentialen för nya kärnbildningar. Eftersom de externaskalfördelarna tycks växa talar detta för att nya kärnbildningarskulle gynna regionens ekonomiska utveckling.HUR BÖR VI PLANERA FÖR FLERKÄRNIGHET?Goda kvaliteter i yttre regionkärnor, som kan påverkasmed <strong>regionplanering</strong>, är framför allt hög tillgänglighettill både företag <strong>och</strong> hushåll. Det ideala är att tillgänglighetenblir så hög att sådana kärnor kan ge samlokaliseringsfördelarför breda kluster av företag.När de preliminära resultaten presenterades fördesolika invändningar fram från kommunala planerare. Eninvändning var att gamla befintliga städer redan utgjordesådana regionkärnor som vi ville stimulera, meni mer eller mindre helt nya lägen. Vi bad därför konsulternasärskilt bedöma om till exempel städer som Södertälje,Norrtälje eller Nynäshamn kunde få en renässans<strong>och</strong> utgöra regionkärnor i en växande flerkärnig storstadsregion.Samtliga är ju redan i dag betydelsefullatätorter <strong>och</strong> det var därför naturligt att fråga sig om inteden kommande utvecklingen kunde stärka dessa tätorterskonkurrensposition så att de utvecklas till yttreregionkärnor som kompletterar regioncentrum. Konsulternabedömde dock att så knappast var fallet. Debedömdes ligga för långt ut från regioncentrum för atterbjuda reella alternativ för företag som överväger enextern lokalisering. Dessutom finns praktiskt taget helamarknadspotentialen i regionen mellan respektive ort<strong>och</strong> regioncentrum. De relativt tunna marknaderna utanfördessa tätorter motverkar eventuella ambitioneratt utveckla dessa tätorter till med regioncentrum konkurrerandealternativ.En annan aspekt var vilka effekter en inre <strong>och</strong> en yttretvärled, som båda diskuterades i regionplanearbetet,skulle få med avseende på kärnbildning. Båda skullesänka kostnaderna för pendling <strong>och</strong> transporter <strong>och</strong>därmed skapa ett större spelrum för utspridande krafter.Konsulternas bedömning var ganska entydig. Deninre tvärleden skulle framförallt öka tillgängligheten tillregioncentrum <strong>och</strong> närliggande områden. Den yttretvärleden skulle däremot stärka tillgängligheten förområden som ligger nära knutpunkter mellan yttretvärleden <strong>och</strong> radiella leder. Slutsatsen var att den inretvärleden framför allt skulle driva på en utbredning avnuvarande regioncentrum <strong>och</strong> därmed befästa den enkärnigaregionen. Den yttre tvärleden skulle däremotförbättra förutsättningarna för yttre regionkärnor <strong>och</strong>driva på utvecklingen av en flerkärnig region.En ytterligare slutsats var att varken offentliga insatsereller privata insatser var för sig skulle kunna skapa
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET193Genomsnittlig inkomst i arbetsplatsområden på olikaavstånd från City.<strong>regionplanering</strong>en som tänkbara för framtida regionkärnorligger lönenivån relativt högt.Lönenivåerna i lokala koncentrationer av arbetsplatserär således högre än i närmast omgivande miljöer.Områden som drar till sig högproduktiva företag harpotential att växa till större kärnor eftersom de förmårbetala högre löner <strong>och</strong> därmed attrahera arbetskraftfrån en större marknad.Slutsatsen var att analyserna stöder de tidigare redovisadeteoretiskt grundade slutsatserna om drivkrafterför flerkärnighet.livskraftiga yttre regionkärnor. Det skulle därför finnasskäl att sträva efter att utveckla regionkärnor i olikaoffentliga <strong>och</strong> privata partnerskap.STÄMMER TEORIERNA I STOCKHOLMSREGIONEN?Den teoretiska grunden för strategin mot en flerkärnigregion fanns nu. Vi visste dock inte säkert om teoriernaockså stämde för <strong>Stockholm</strong>sregionen. I en enkärnig regionborde lönerna falla med minskad tillgänglighet tillkärnan, eftersom arbetsgivare i regionens kärna måstekompensera hushållen för deras pendlingsuppoffringar.Följden av detta blir att den allmänna lönenivån fallermed växande decentralisering av arbetsplatserna.Vi gav därför Hårsman <strong>och</strong> Strömquist ett nytt uppdragför att kontrollera hur det förhöll sig med detta i<strong>Stockholm</strong>sregionen. De kunde då visa att <strong>Stockholm</strong>sregionensgeografiska lönestruktur mycket tydligt präglasav vad man kan förvänta sig i en enkärnig region. Degenomsnittliga lönerna i olika arbetsplatsområden fallermed växande avstånd till city både i den norra <strong>och</strong> iden södra regiondelen.Lönerna i norra regiondelen ligger på en något högrenivå <strong>och</strong> faller brantare än den i södra regiondelen <strong>och</strong>båda kurvorna har distinkta toppar <strong>och</strong> dalar. Topparnautgörs av områden med en starkare koncentration av arbetsplatser.I många av de områden som pekats ut iFLERKÄRNIG STRUKTUR I RUFSMed det teoretiska underlag som hade tagits fram bedömdevi att det fanns tillräckliga motiv för att gå vidaremed strategin om flerkärnighet. Men inför arbetet medRUFS behövde vi också översätta de teoretiska modellernatill konkreta förslag på regionplanekartan. Härsaknades flera steg. Dels hade modellerna utgått från ettganska snävt perspektiv där företag, hushåll, transportkostnader<strong>och</strong> tillgång på mark var de enda faktorerna.Visserligen är dessa mätbara <strong>och</strong> beräkningsbara. Trafiknätetär ju traditionellt ett centralt område i <strong>regionplanering</strong>en.Men i verkligheten finns det förstås en mängd andrafaktorer som bör spela in. Attraktiviteten i city <strong>och</strong> andragamla städer ligger också i faktorer som en god arkitektur<strong>och</strong> stadsbild, torg <strong>och</strong> parker, tillgång på restauranger,biografer, teatrar <strong>och</strong> annan kultur samt butiker<strong>och</strong> annan service. En annan lika viktig faktor är om detfinns byggbar mark att förtäta <strong>och</strong> om berörda kommunerär beredda att planera för detta. Det måste också finnasfastighetsbolag eller offentliga aktörer som vill investera.Utgångspunkten var givetvis den existerande bebyggelse-<strong>och</strong> transportstrukturen, eftersom alla förändringar,även under de kommande 20–30 åren, baradelvis kommer att kunna ändra denna.
194DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORRegionala stadskärnor iplanstruktur K i RUFS 2000.Regionen har en stjärnstruktur där bebyggelsen följerkommunikationslederna ut från regionens centrum.Mellan stjärnuddarna löper gröna kilar in mot regionenscentrum. Det skapar goda möjligheter för en effektivkollektivtrafik samtidigt som befolkningen har näratill rekreationsområden. Den framtida bebyggelseutvecklingenborde bygga vidare på denna grundläggande,effektiva struktur.Dagens kollektivtrafik har svårt att konkurrera medbilen bland annat därför att det saknas snabba tvärförbindelser.Det radiella spårsystemet behöver därförkompletteras med väg- <strong>och</strong> kollektivtrafikförbindelser itvärled som knyter ihop trafiksektorerna utanför dencentrala regiondelen. De regionala kärnorna kan utvecklaskring några av de knutpunkter där de radiellatrafikstråken möter tvärförbindelserna.VILKA REGIONALA KÄRNOR?I samrådsunderlaget till RUFS år 2000 presenterade vitvå alternativ för flerkärnighet. Alternativen benämndesAlternativ K, koncentrerat, <strong>och</strong> Alternativ P, perifert.Alternativ K innebär att fler nya bostäder <strong>och</strong> arbetsplatseri hög utsträckning byggs i den centrala delenav regionen. Dessutom byggs tre yttre regionala kärnor.Alternativ P utgick från att det blir svårt att genomföraen så stor utbyggnad i den centrala delen av regionen.I Alternativ P antog vi därför att en större del av tillväxteni så fall måste ske i förortskommunerna. Det skullege förutsättningar för fler nya kärnor i alla regiondelar<strong>och</strong> ett minskat tryck på den centrala regiondelen.Remissinstansernas synpunkter vid samrådet stöddei huvudsak en flerkärnig struktur. Många kommuner
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET195Regionala stadskärnor iplanstruktur P i RUFS 2000.ville dock att en regional kärna skulle utvecklas i varjeregiondel. Alla föreslagna kärnor tillstyrktes också avberörda kommuner. Den regionala utvecklingsplanenborde därför så långt möjligt följa kommunernas synpunkter<strong>och</strong> redovisa dessa kärnor. Vi föreslog också attkärnstrukturen borde kompletteras med en kärna i Södertälje.Detta hade med emfas framförts av Södertörnskommunerna.Här tyckte vi att det låg mycket i derasskäl; att Södertälje redan hade en gammal stadskärnamed mycket av det utbud som diskuterades. Dessutomfinns två mycket stora internationella företag i Södertälje,Scania <strong>och</strong> AstraZeneca. Det senare har också varitmycket starkt växande <strong>och</strong> rekryterar varje år mångamycket kvalificerade personer.Följande regionala <strong>och</strong> delregionala kärnor, somockså fick stöd av nämnden, lades därför in i utställningsförslaget:Regionala kärnor:•Regioncentrum-<strong>Stockholm</strong>•Barkarby-Jakobsberg•Kista-Sollentuna-Häggvik•FlemingsbergDelregionala kärnor:•Södertälje•Täby centrum-Arninge• Skärholmen-Kungens kurva•Haninge centrumDe sju yttre kärnorna, som bedöms ha förutsättningarför stark tillväxt på lång sikt, har idag varierande inne-
196DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOREnkärnig region med stjärnstruktur därbebyggelsen följer kommunikationsnätet.Med tvärförbindelser förstärks förutsättningarnaför utveckling i yttre kärnor.håll <strong>och</strong> förutsättningar. Vissa yttre kärnor är redanstarka noder i sina regiondelar medan andra har relativtfå bostäder <strong>och</strong> verksamheter. De yttre kärnorna ståridag för en relativt liten del av regionens boende <strong>och</strong> sysselsättning.Endast cirka 6 procent av regionens befolkningbor inom kärnområdena <strong>och</strong> 16 procent av regionenssysselsättning finns där.Kärnornas läge i regionen avgör i stor utsträckningderas tillgänglighet. De yttre kärnorna ligger mellan 10<strong>och</strong> 30 kilometer från regioncentrum. Svagast tillgänglighethar trots allt Södertälje. Även Flemingsberg <strong>och</strong>Haninge centrum har begränsad tillgänglighet när detgäller bil respektive kollektivtrafik. Alla kärnor har dockidag spårbunden trafik.Stadsmiljön i de yttre kärnorna skiljer sig åt – frånFlemingsbergs storskaliga 60-talsbebyggelse till Södertäljesäldre stadskvarter. Stadsmiljön är mycket varierandeäven inom respektive kärna som kan rymma bådeäldre bebyggelse, nyligen exploaterade områden <strong>och</strong>områden som fortfarande är oexploaterade. Kärnornahar i viss utsträckning också utvecklat olika profiler.Skärholmen-Kungens kurva har till exempel en inriktningpå storskalig handel medan IT-företag koncentreratstill Kista-Sollentuna-Häggvik.Potentialen för fortsatt utveckling i kärnorna är generelltmycket stor <strong>och</strong> omfattande investeringar görs förnärvarande. Stora markreserver finns i flera av kärnorna<strong>och</strong> möjligheten till förtätning är god. Flera av kärnornakommer att få bättre tillgänglighet när trafiksystemenbyggs ut enligt utvecklingsplanen. Och ökad tillgänglighet<strong>och</strong> fortsatt tillväxt i regionen kommer att ytterligarestärka utvecklingspotentialen i de yttre kärnorna.FÖRBÄTTRA TILLGÄNGLIGHETEN TILL KÄRNORNAStrategin för att utveckla regionala kärnor måste byggapå de prioriterade kärnornas utvecklings- <strong>och</strong> marknadsvillkor.Om de yttre kärnorna utvecklar verksamheter,vars inriktning <strong>och</strong> specialisering skiljer sig åt,kan de komplettera varandra i stället för att konkurrera.På kort <strong>och</strong> medellång sikt kan flerkärnighet främststimuleras med åtgärder som stödjer privata investeringar.På lång sikt är strukturella trafikinvesteringar,som förbättrar kärnornas tillgänglighet, avgörande. Deyttre regionala kärnorna behöver till exempel försesmed länkar till det regionala vägnätet. Yttre tvärledenbör därför dras så att den väl ansluter till de yttre kärnorna.Men för att en kärna ska ha långsiktiga förutsättningaratt utvecklas krävs också god kollektivtrafik somöppnar för en mer omfattande arbetspendling <strong>och</strong> gerbredare grupper möjlighet att nå kärnan. Det kan skegenom att en ny spårväg dras mellan nordost <strong>och</strong> nordvästför att koppla samman kärnorna i Arninge/Täby,Kista/Häggvik <strong>och</strong> Barkarby/Jakobsberg. Genom attgrena av den planerade förlängningen av Tvärbanan vidUlvsunda via Kista <strong>och</strong> Akalla vidare till Häggvik skapasen ytterligare koppling mellan regioncentrum <strong>och</strong> deyttre kärnorna.På motsvarande sätt kan en spårförbindelse kopplasamman kärnorna i Flemingsberg <strong>och</strong> Skärholmen/
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET197Regionala <strong>och</strong> delregionalakärnor i RUFS 2001.Kungens kurva med Fruängen <strong>och</strong> Älvsjö.Flertalet nya kärnor har eller kan få en pendeltågsstation.Tre av kärnorna ligger också vid de nya fjärr<strong>och</strong>regionaltågsstationerna <strong>Stockholm</strong> Nord, <strong>Stockholm</strong>Väst eller vid den befintliga stationen <strong>Stockholm</strong>Syd. Detta gör att de kan nås med korta restider från ettstort omland.FLERA KÄRNORSedan RUFS 2001 hade färdigställts, övergick vi påRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret till att arbeta tillsammansmed kommunerna för att implementera flerkärnighetsstrategin.För att ge underlag för detta arbeteansåg vi att kunskapsunderlaget ytterligare behövdefördjupas <strong>och</strong> breddas.Ett antal delstudier initierades <strong>och</strong> resultatet sammanfattades<strong>och</strong> konkretiserades i rapporten ”Flera kärnor”1 . Göran Johnson <strong>och</strong> Ann-Charlotte Alvehag varprojektansvariga med Susanne Ingo, Inregia som konsult.Rapporten sändes på remiss under 2003. Syftet varatt stimulera till dialog mellan de olika aktörer somskulle behöva samverka i genomförandeskedet. Fortlöpandekunskapsutveckling <strong>och</strong> erfarenhetsåterföringsågs som en nödvändig del av denna process.
198DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOROvan: Illustrationen visar det planerade universitetsområdet i Flemingsberg,Huddinge kommun, februari 2001.Nedan: Huddinge sjukhus <strong>och</strong> Flemingsberg, flygfoto april 2001.
FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET199Tonvikten i rapporten låg på att belysa drivkrafter<strong>och</strong> motiv för utvecklingen av yttre kärnor i <strong>Stockholm</strong>sregionen<strong>och</strong> att visa på några grundläggande villkor<strong>och</strong> förutsättningar för ett framgångsrikt genomförande.Rapporten diskuterade även förhållandet mellande yttre regionala kärnorna, den Centrala regionkärnan,utvecklingen vid Arlanda samt i de större städerna i Mälardalen.I ”Flera kärnor” beskrevs planeringen i några jämförbaraeuropeiska storstäder, som också planerar för enflerkärnig stadsutveckling, nämligen München, Dublin<strong>och</strong> Zürich 2 . En erfarenhet var att i flertalet jämförbararegioner ger bra kontakter med den internationella flygplatsengoda betingelser för en kärnas utveckling.I rapporten redovisades också utvecklingsförutsättningarnaför var <strong>och</strong> en av de regionala kärnorna enligtRUFS 2001, samt läget för den kommunala planeringen.Materialet diskuterades fortlöpande vid seminarier,workshops <strong>och</strong> möten på regional nivå <strong>och</strong> i deolika kärnorna.FRAMTIDENOm de regionala kärnorna kommer att förverkligasmåste det finnas intresse hos företagen <strong>och</strong> hos kommunerna.Till viss del kan förutsättningarna påverkasgenom att den föreslagna infrastrukturen byggs ut. Attoffentliga investeringar i till exempel utbildning samthälso- <strong>och</strong> sjukvård styrs till kärnorna är också betydelsefullt.Kommunerna i länet har redan i olika former inlettsamarbete för att förbättra förutsättningarna i olikaavseenden.<strong>Stockholm</strong> planerar aktivt för att bygga ut Kista tillsammansmed Sollentuna <strong>och</strong> övriga grannkommuner.Även samarbete kring Barkarby diskuteras. <strong>Stockholm</strong><strong>och</strong> Huddinge bedriver också ett konkret planeringsarbeteför att samordna planeringen av Kungens kurva-Skärholmen.Berörda kommuner har inlett ett samarbete kring defyra kärnorna på Södertörn. Nordostkommunerna äreniga om att tillsammans arbeta för att Täby-Arningegenomförs <strong>och</strong> gärna utvecklas i ett ännu större område.På olika sätt medverkar Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret<strong>och</strong> andra regionala organ. På pappret ser det alltsåganska ljust ut. Men samarbetet borde också till störredel involvera näringslivet. Det kanske kommer.Det är för tidigt att spekulera i hur långt utbyggnadenhar hunnit om tio eller tjugo år. Säkert kommer inte tillväxtenatt gå lika fort i alla kärnor. Det måste bli frågaom en långsiktig process att bryta den centrala regionkärnans750-åriga dominans. Helt kommer det sannoliktaldrig att ske <strong>och</strong> vore heller knappast önskvärt.I kommande översyner av den nu framtagna regionalautvecklingsplanen behöver uppföljningen av flerkärnighetenvara en viktig del.
4.4TrafikfrågornaBILEN – FRIHETSSYMBOL ELLER MILJÖBOV?Bilens betydelse för frihet <strong>och</strong> jämlikhet tenderar iblandatt förringas. Bilen har under de senaste 30–40 åren haften enorm betydelse för att ge människor frihet, att sökaarbete på längre avstånd, att resa på semester, att besökasläkt <strong>och</strong> vänner <strong>och</strong> att vidga sina perspektiv.För äldre generationer som växt upp i en tid då människorsrevir till stor del bestämdes av hur långt mankunde gå, cykla eller åka med häst <strong>och</strong> vagn har bilenbetytt något av en revolution. Men de som var bättrebemedlade har alltid kunnat resa. Statsminister GöranPersson har skildrat sin uppväxt i Vingåker <strong>och</strong> hurhan som tolvåring första gången kom till Katrineholm,25 kilometer bort, sedan familjen fått råd att skaffa sigen begagnad Opel 1 . Hur familjen med bilen nu kundesemestra på Västkusten, något som tidigare bara varitmöjligt för familjer som hade det bättre ställt. GöranPersson menar att vi måste inse att bilen av många människorupplevs som den stora friheten i deras liv. Att bilenger vanliga människor möjligheter att resa <strong>och</strong> upptäckanya miljöer. Och att bilen i den politiska debattenborde betraktas ur ett sådant perspektiv. Att resa är sällanett självändamål, antingen det sker med bil eller kollektivtrafik,utan resandet har som syfte att förverkligaandra mål.BIL ELLER KOLLEKTIVTRAFIK?Även om bilen har stor ekonomisk <strong>och</strong> social betydelse,måste vi beakta att den växande biltrafiken från miljösynpunktutgör ett stort problem. I arbetet med RUFSvar kollektivtrafikens sjunkande marknadsandelar ettav de ständigt närvarande problemen. Kritiker pekadepå detta samtidigt som de menade att en alltför låg ambitionsnivåi RUFS med otillräckliga satsningar påkollektivtrafiken <strong>och</strong> allför utspritt byggande var huvudorsaken.Vänsterpartiet ifrågasatte trafikberäkningarna<strong>och</strong> prognosmodellerna i stort 2 .Vissa kritiker insåg svårigheterna att möta konkurrensenfrån biltrafiken med enbart mer kollektivtrafik.De krävde därför ekonomiska styrmedel. Behovet av
202DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBilinnehav <strong>och</strong> trafikutveckling enligt RUFS 2001.miljöstyrande bilavgifter <strong>och</strong> trängselavgifter påpekadesså snart tillfälle gavs. Såväl vänsterpartiet som miljöpartietansåg att trängselavgifter borde införas.Men även de borgerliga partierna <strong>och</strong> socialdemokraternavar bekymrade över de sjunkande kollektivtrafikandelarna.De borgerliga avvisade alla diskussioner omavgifter. Socialdemokraterna var inte heller några oreserveradeavgiftsförespråkare. Även socialdemokraternaställde upp på de föreslagna vägutbyggnaderna utanatt föreslå några avgifter på biltrafiken.I sin reservation vid beslutet om utställningsutlåtandeti mars 2002 ville socialdemokraterna få ett tilläggtill kontorets förslag till beslut med innebörden att nödvändigautbyggnader av kollektivtrafiknätet för att andelenkollektivtrafikresenärer ska öka skulle redovisas.Reservationen bygger på föreställningen att enbart utbyggnaderav kollektivtrafiken skulle kunna öka kollektivtrafikensmarknadsandel, bara de är tillräckligt stora.Vi är inte övertygade om att så är fallet. För att närma sigmålet skulle i vart fall kollektivtrafikutbyggnader behövaske med mycket låg samhällsnytta.Vi har under lång tid haft sjunkande kollektivtrafikandelari <strong>Stockholm</strong>strafiken. Fortfarande sker dockhela 70 procent av resorna mot innerstaden i maxtimmenmed kollektivtrafik. Men det beror till stor del påatt kapaciteten på infarterna sedan länge är fullt utnyttjad<strong>och</strong> att fler bilar därför inte får plats. I andra relationer<strong>och</strong> vid andra tidpunkter, när framkomligheten förbilarna är bättre, är kollektivtrafikandelen mycket lägre.Sedan 1970-talets början har kollektivtrafikandelen föralla resor minskat, medan biltrafikandelen har ökat.Idag sker 60 procent av alla resor med bil. Denna utvecklinghar skett trots att utbudet av kollektivtrafiknästintill har fördubblats under samma tid.Idag har de flesta större hushåll tillgång till bil. Avhushåll med barn <strong>och</strong> hushåll med två förvärvsarbetandehar omkring 90 procent bil. Bland de hushåll somhar möjlighet att välja transportsätt är kollektivtrafikandelenmycket låg. Orsaken är att det trots trängseln ide flesta relationer går mycket fortare att åka bil än kollektivt.Och eftersom hushållen värderar sin tid högt ärdet oftast värt den högre kostnaden att använda bilen fördem som har råd. Och alltfler har råd med bil.STYRMEDEL BEHÖVSDet är inte rimligt att låta en ökande trängsel på vägarnastyra fördelningen på trafikslag i riktning mot en ökandekollektivtrafikandel.För det första kostar trängseln oerhört mycket. Förett par år sedan beräknades vägträngseln i <strong>Stockholm</strong>slän kosta samhället 3,7 miljarder kronor per år <strong>och</strong> förseningarnainom kollektivtrafiken, såväl på spår sompå väg, cirka 3 miljarder kronor. Således en samhällskostnadpå nästan 7 miljarder kronor per år, vilket motsvarar1,5 procent av länets bruttoregionprodukt ellernärmare 4 000 kronor per invånare <strong>och</strong> år.För det andra leder den låga hastigheten till att utsläppenfrån bilarna blir flera gånger högre än vad deannars skulle vara.Därför behöver vägkapaciteten byggas ut. Framföralltbehöver kapaciteten ökas över Saltsjö-Mälarsnittet.Men även med utbyggda vägar kommer kapaciteten attvara begränsad. Vid vissa tidpunkter kommer ändåträngsel att uppstå på vissa platser. Det finns därför behovav ytterligare styrmedel.Ett effektivt styrmedel är att använda någon form av
TRAFIKFRÅGORNA203bilavgifter, men för att det ska vara möjligt att införa avgiftermåste det också finnas en bred majoritet för detta<strong>och</strong> en sådan majoritet har saknats. Det måste också finnasacceptans bland trafikanterna, vilket förutsätter attalternativ finns.Ett annat styrmedel är parkeringspolitiken, det villsäga att reglera utbudet <strong>och</strong> prissättningen på parkering.Det finns studier som visar att enbart en effektivareförmånsbeskattning av fri parkering på arbetsplatsen,skulle minska trängseln i samma storleksordning somträngselavgifter 3 . Ett ytterligare sätt att styra biltrafikenär genom trafikinformatik, det vill säga genom att medtrafiksignaler <strong>och</strong> information till trafikanterna effektiviserautnyttjandet av gatuutrymmet.Ökade kollektivtrafikandelar måste bygga på en helhetssynpå trafiksystemet <strong>och</strong> på en kombination avmånga olika åtgärder. I RUFS 2001 ingår en mycket storutbyggnad av kollektivtrafiken, främst genom ny spårtrafik.Den leder till att kollektivtrafikens konkurrenskraftgentemot bilen kraftigt förbättras, men höjer intekollektivtrafikens marknadsandel, eftersom den ekonomiskatillväxten samtidigt ger fler <strong>och</strong> fler möjlighetbåde att skaffa bil <strong>och</strong> att också använda den.Frågan är om det kommer att finnas ekonomiskt utrymmeför att både finansiera investeringarna <strong>och</strong> föratt också driva trafiken? Och även om så sker, kommeren så omfattande utbyggnad att hinna genomföras på30 år med de långa planerings- <strong>och</strong> utbyggnadstider somnumera råder?En mer omfattande utbyggnad av kollektivtrafik änden som redan ingår i RUFS leder inte automatiskt tillen i motsvarande grad högre kollektivtrafikandel, utantill att alltfler tåg, spårvagnar <strong>och</strong> bussar går halvtomma.Kostnadseffektiviteten sjunker alltså. Vi trorinte att det skulle gå att skapa ett ekonomiskt utrymmeför en mer omfattande kollektivtrafiksatsning än densom redan ingår i RUFS.ALLT MINDRE PENGAR TILL INFRASTRUKTURDe ekonomiska resurserna för att bygga trafikleder varsom störst under 1960-talet. Under första hälften av1960-talet erhöll <strong>Stockholm</strong>sregionen en dryg tredjedelav de totala statsbidragen för vägbyggande. Under senaredelen av 1960-talet minskade bidragen till vägarmen detta kompenserades under en tid av stora bidragtill byggande av tunnelbanor. Från omkring 1970 sjönkanslagen till byggande av vägar i landet, <strong>och</strong> under senaredelen av 1970-talet sjönk <strong>Stockholm</strong>sregionens andeltotalt sett även om tunnelbanorna inräknades 4 . Deminskade anslagen kunde under 1970-talet motiverasmed att <strong>Stockholm</strong>sregionens befolkningstillväxt stannadeav. Under 1970-talet ökade regionens befolkningmed endast 50 000 invånare, mindre än en fjärdedel avökningen under 1960-talet.Under 1980- <strong>och</strong> 1990-talen ökade regionens befolkningstillväxtigen, men utan att anslagen till infrastrukturökade. Under 1980-talet ökade befolkningen med110 000 invånare <strong>och</strong> under 1990-talet med 180 000.På grund av regionalpolitiska hänsyn prioriterades istället utbyggnad av infrastruktur i andra delar av landet.Under slutet av 1990-talet hade <strong>Stockholm</strong>sregionensandel av de statliga utgifterna för drift, underhåll<strong>och</strong> byggande av infrastruktur med mera sjunkit tillfemton procent. I <strong>Stockholm</strong>sregionen står staten numeraför drygt en fjärdedel av kostnaderna för det regionalatrafiksystemet, medan kommuner <strong>och</strong> landstingstår för nästan tre fjärdedelar. I landet i övrigt är förhållandetdet omvända. Invånarna i <strong>Stockholm</strong>sregionensvarar själva genom kommunalskatt <strong>och</strong> landstingsskattför huvuddelen av de offentliga kostnaderna för kommunikationer.Det beror på den förda regionalpolitiken<strong>och</strong> på att stockholmarna använder kollektivtrafik i såhög grad.De stora kapacitetsförstärkningarna på vägsidan mellanregionens norra <strong>och</strong> södra delar – det så kallade Salt-
204DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsjö-Mälarsnittet – tillkom under 1960-talet med Essingeleden<strong>och</strong> Centralbron. Sedan dess har befolkningenökat med cirka 400 000 invånare, utan ytterligarekapacitetsförstärkning på vägsidan. Genom Dennispaketet1991–1992 kom ytterligare investeringar att ske,framförallt genom bygget av Södra länken.Den stora utbyggnaden av kollektivtrafiken skeddegenom tunnelbanans utbyggnad som i huvudsak ägderum mellan 1950 <strong>och</strong> 1985. Genom Hörjelöverenskommelsen1964 beslutades att pendeltågstrafiken skulle införas5 . Genom Strängöverenskommelsen 1983 förstärktesjärnvägsnätet ytterligare med dubbelspår samt nya<strong>och</strong> ombyggda stationer under 1980-talet. Ytterligareutbyggnader kom till stånd genom de investeringar iDennispaketet från 1991–1992 som genomfördes.Sedan 1970-talet har således regionens infrastrukturutbyggnadvarit beroende av att särskilda överenskommelserhar kommit till stånd med jämna mellanrum.Den ordinarie investeringsplaneringen har inte längreräckt till.FRÅN SAMSYN TILL OENIGHETResursknappheten har varit en bidragande orsak till attutbyggnaden av transportinfrastruktur inte har kunnathålla en jämn takt med den växande befolkningen. Denandra huvudorsaken var att opinionsläget förändrades iriktning mot en mer negativ inställning till bilism <strong>och</strong>trafikledsbyggande 6 , samtidigt som oenigheten mellande politiska blocken förstärktes.Från <strong>regionplanering</strong>ens början 1952 <strong>och</strong> fram till1970-talet präglades planeringen av en stor samsyn överblockgränserna. Socialdemokraterna, folkpartiet <strong>och</strong>högerpartiet, sedan moderaterna, delade på inflytandet.Det relativa politiska samförståndet i den regionala planeringenutsattes under slutet av 1960-talet för en växandekritik. Kritiken kom dels från centerhåll, dels frånvänster. I regionplanenämnden fick centern förstagången representation genom Knut Nilsson som ersättare1968. Han blev ordinarie ledamot i KSL:s regionplanenämnd1969. Centerpartiet gick starkt framåt i valet1970 <strong>och</strong> Paul Grabö (c) fick posten som gatuborgarrådi <strong>Stockholm</strong>s stad.Kritiken mot stadsomvandlingen <strong>och</strong> trafikledsbyggandetkulminerade i den allmänna debatten i sambandmed striden om almarna i Kungsträdgården i maj 1971.Centerpartiet reserverade sig 1972 tillsammans medvänsterpartiet kommunisterna mot att anta förslaget tillRegionplan 1973 i landstingsfullmäktige i maj 1973.Vänsterpartiet kommunisterna fick sin första representanti Regionplane- <strong>och</strong> näringslivsnämnden genom JanStrömdahl 1977. Miljöpartiet fick sin första representanti Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden med ThomasWihman 1989.DENNISÖVERENSKOMMELSENDet kanske bästa exemplet på koppling mellan <strong>regionplanering</strong><strong>och</strong> genomförandeplanering utgör Dennisöverenskommelsensom slutligt slöts den 29 september1992. Regionplaneringen hade legat till grund för överenskommelsen.Samtliga projekt i överenskommelsenkom sedan att ingå i Regionplan 1991. Det var alltsåfråga om ett ömsesidigt växelspel.Alltsedan mitten av 1980-talet hade trafikkontorettillsammans med regionplanekontoret <strong>och</strong> andra intressentertagit fram ett stort antal utredningar om trafik<strong>och</strong>miljöfrågorna. Detta material blev ett viktigt underlagi samband med förhandlingarna om Dennisöverenskommelsen.Dennisöverenskommelsen var den största överenskommelsesom gjorts i Sverige vad avser investeringar itransportinfrastrukturen. Den omfattade investeringari vägar, kollektivtrafik <strong>och</strong> miljöåtgärder för cirka 36miljarder kronor. Bilavgifter skulle helt finansiera väginvesteringarnamedan utgifterna för investeringar ikollektivtrafiken skulle delas mellan staten <strong>och</strong> landstinget.Överenskommelsen hade en mycket bred poli-
TRAFIKFRÅGORNA205tisk förankring, bakom den stod socialdemokraterna,moderaterna <strong>och</strong> folkpartiet.Enligt regeringsdirektiven skulle överenskommelsensyfta till att förbättra miljön, öka framkomligheten samtskapa goda förutsättningar för ekonomisk tillväxt i<strong>Stockholm</strong>sregionen. För att uppnå dessa mål kom förhandlarnaöverens om att satsa på utbyggd kollektivtrafik,en avlastande kringfartsled runt <strong>Stockholm</strong>s innerstadsamt en yttre tvärled som skulle binda samman denorra <strong>och</strong> södra delarna av regionen.DENNISPAKETETS UPPLÖSNINGGenomförandet av Dennisöverenskommelsen blev merkomplicerat än vad man hade förutsett. Givetvis fickman räkna med att ett så omfattande paket skulle utsättasav kritik från olika ”särintressen”. Det främsta motståndetkom från miljörörelsen i nära samverkan medvänsterpartiet, miljöpartiet <strong>och</strong> centerpartiet. Dessa ansågatt paketet inte löste miljöproblemen <strong>och</strong> att överenskommelseninte tillkommit i demokratisk ordning.Intressant är att idag notera att samma organisationer<strong>och</strong> partier som riktade kritik mot den demokratiskaprocessen i Dennisöverenskommelsen inte ansett sig haanledning att kritisera den bristande demokratiska förankringenbakom beslutet om trängselavgifter. Ändamålethelgar medlen.Men även inom de avtalsslutande Dennispartierna,<strong>och</strong> framförallt inom <strong>Stockholm</strong>s arbetarekommun,fanns olika slag av missnöje. På riksplanet inledde socialdemokraternaett samarbete med det Dennisfientligacenterpartiet kring den ekonomiska politiken. Dettasamarbete bidrog också till att regeringen under ledningav statsminister Göran Persson i februari 1997 beslöt attensidigt upplösa Dennisöverenskommelsen. Oenighetinom <strong>Stockholm</strong>s arbetarekommun, bland annat ombilavgifterna, kom att bidra till detta. Det kan synasmärkligt att i regeringens motivering för att upplösaDennisöverenskommelsen i riksdagspropositionen framförsproblemet med bilavgifter.Även om det funnits tecken på svårigheter att politiskthantera överenskommelsen kom upplösningen ändocksom en överraskning för de flesta. Regeringensagerande utlöste givetvis en stark kritik från moderaterna<strong>och</strong> folkpartiet, men även från ledande socialdemokrateri <strong>Stockholm</strong>sregionen. Den politiska splittringeni trafikfrågor, som långt före Dennisöverenskommelsenplågat <strong>Stockholm</strong>sregionen, blev åter akut. Motsättningarnaökade mellan de borgerliga partierna <strong>och</strong> socialdemokraterna.Vid valen året efter förlorade socialdemokraternamakten i stadshuset, i landstinget <strong>och</strong> i fleraav länets kommuner. Centern försvann från stadshuset,liksom i landstinget.DENNISPAKETET GENOMFÖRS DELVISÄven om Dennisöverenskommelsen upplöstes så hadeen hel del projekt under tiden hunnit att genomföras <strong>och</strong>flera var under genomförande. Det gällde på kollektivtrafiksidanutbyggnad av dubbelspår på Nynäsbananmellan Älvsjö <strong>och</strong> Västerhaninge samt dubbelspår mellanKallhäll <strong>och</strong> Kungsängen. Det mest spektaktuläraprojektet var snabbspårvägen mellan Alvik <strong>och</strong> Gullmarsplan<strong>och</strong> fortsättningen till Hammarby sjöstad.Snabbspårvägsprojektet hade mötts av stor skepsis frånflera håll, men visade sig bli en stor succé med mer ändubbelt så många passagerare som prognosticerats. Numeraär alla angelägna att snarast möjligt bygga vidarepå snabbspårvägen från Nacka till Slussen <strong>och</strong> en grenfrån Alvik <strong>och</strong> norröver.När det gäller vägarna i Dennispaketet blev motorvägenpå sträckan Söderhall-Rösa den första som byggdes.Därefter färdigställdes etappen mellan Fors <strong>och</strong>Jordbro på väg 73 liksom delar av Södertörnsleden. Vadavser ringen runt <strong>Stockholm</strong>s innerstad var avsiktenatt först bygga Norra länken. Genom ett utslag avregeringsrätten blev denna utbyggnad flera år försenad<strong>och</strong> ska påbörjas 2005. I stället byggdes Södra länken,
206DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsom blir klar 2004.Det kan konstateras att i stort sett samtliga projekt iDennisöverenskommelsen har blivit genomförda ellerförbereds för ett genomförande. Flera av projekten harblivit avsevärt försenade. Det kan också konstateras attsamtliga projekt som ännu inte genomförts finns med i<strong>Stockholm</strong>sberedningens förslag. Dennisöverenskommelsengenomförs i sin helhet, men onödigt försenad tillnackdel för trafikförhållandena <strong>och</strong> miljön.EFTER DENNISUnder hela 1990-talet har svaga majoriteter försvåratplanering <strong>och</strong> utbyggnad av trafikinfrastrukturen. Trotsatt det i grunden funnits en bred samsyn om trafikpolitiken<strong>och</strong> den regionala utvecklingen mellan socialdemokraterna<strong>och</strong> moderaterna har inte dessa frågorbetraktats som tillräckligt viktiga för att bilda grund förpolitiska majoriteter. I stället har trafikfrågorna offratsför att nå bräckliga majoriteter kring de traditionellahöger-vänsterfrågorna. Centerpartiet, miljöpartiet,vänsterpartiet <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>spartiet har kunnat ställaultimativa krav om trafikfrågorna för att accepterakoalitionsuppgörelserna.Under perioden 1992–1994 hade de borgerliga partiernamajoritet i såväl <strong>Stockholm</strong>s stad som i landstinget.I landstinget var den borgerliga majoriteten beroendeav centerpartiet. I <strong>Stockholm</strong>s stad vilade de borgerligapartiernas majoritet på stöd av det lokala <strong>Stockholm</strong>spartiet.<strong>Stockholm</strong>spartiet <strong>och</strong> centerpartiet motarbetadedet pågående arbetet med att implementera Dennispaketet.Under perioden 1995–1998 hade socialdemokraternamajoritet i såväl <strong>Stockholm</strong>s stad som landstinget medstöd av miljöpartiet <strong>och</strong> vänsterpartiet. Samarbetetmellan dessa partier skapade fortsatta problem för implementeringenav Dennispaketet. Inga utredningar omÖsterleden kunde heller göras i <strong>Stockholm</strong>s stad underden perioden.Under perioden 1999–2002 kunde <strong>Stockholm</strong>spartietmed några få mandat i <strong>Stockholm</strong>s kommunfullmäktigesom stödparti till den borgerliga majoritetenblockera planeringen <strong>och</strong> utbyggnaden av Norra länkeni flera år, trots att en bred majoritet i fullmäktige egentligenville få utbyggnaden till stånd.Efter valet 2002 har socialdemokraterna på nytt majoriteti såväl <strong>Stockholm</strong>s stad som i landstinget medstöd av miljöpartiet <strong>och</strong> vänsterpartiet. I <strong>Stockholm</strong>sstad ingår det kontroversiella försöket med trängselavgifteri majoritetsplattformen.RUFSPROCESSEN INLEDSTrafikfrågorna var centrala genom hela Rufsprocessen.Redan 1995 i slutsatserna efter scenarioarbetet ”Denosäkra framtiden” konstaterades att det borde vara angelägetatt hålla öppet for en kraftigt minskad bilanvändning,samt att utveckla kollektivtrafiken <strong>och</strong> attanpassa bebyggelsen till de krav som denna ställer.I samrådsförslaget till regional strategi, ”<strong>Stockholm</strong>sregionensframtid”, angavs 1997 en strategisk punktsom berör trafiken – Främja rörlighet <strong>och</strong> tillgänglighet.Trängselsituationen i trafiken redovisades i strategin,men utan att lyftas fram särskilt. Under samrådet lyftesdock problemen med bristande framkomlighet <strong>och</strong>trängsel däremot fram av aktörerna i regionen på ett påtagligtsätt. Sedan regeringen hade löst upp Dennispaketetfanns inte heller någon etablerad framtidsvisionför trafikens infrastruktur. Osäkerheten om det framtidatrafiknätet i regionen var en bidragande anledningtill att trafikfrågorna prioriterades.TRAFIKFRÅGORNA FÅR PRIORITETI den regionala strategin, som antogs av landstingsfullmäktigemed bred majoritet efter samrådet 7 , pekadestransporterna ut som en av de fem prioriterade frågorna.Rubriken var ”Öka tillgängligheten <strong>och</strong> förbättrakommunikationerna”. Där slogs fast att transportnätet i
TRAFIKFRÅGORNA207regionen skulle utformas så att det är ekonomiskt, ekologiskt<strong>och</strong> socialt uthålligt. Trafikplaneringen bordevara inriktad på att effektivisera transporterna <strong>och</strong> reduceraderas negativa effekter. Trafikökningen skullekomma att ställa krav på utökad kapacitet i väg-, järnvägs-,tunnelbane- <strong>och</strong> lokaltågsnäten samt i hamnar<strong>och</strong> på flygplatser. Särskilt angavs den bristande kapaciteteni Saltsjö-Mälarsnittet. Behovet av brett förankradelösningar poängterades också.Inriktningen i den regionala strategin präglade detfortsatta arbetet med RUFS. Från början hade vi tänktoss att en särskild plan för trafikfrågorna, Trafikplan2000, skulle tas fram <strong>och</strong> antas i särskild ordning, dockutan att formellt tillhöra regionplanen. Redan underprogramarbetet beslöts dock att integrera trafikplanen iregionplanen – den regionala utvecklingsplanen RUFS2001.Arbetet med trafikfrågorna fokuserades inledningsvispå frågor om att effektivisera transportnätet, trafikinformatik<strong>och</strong> prissättning, om att minska behovet avrörlighet samt om trafikens negativa effekter. Behovetatt bygga ut trafiksystemets kapacitet fokuserades starktpå Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- <strong>och</strong> järnvägstrafik.Samtidigt menade vi att utvecklingen skulle leda till attresandet skulle spridas över en större del av dygnet. Detskulle innebära att behovet av ytterligare vägutbyggnaderförutom dem som nu var aktuella skulle minska,dock utan att det totala trafikarbetet för den skull skulleminska.Vid den här tidpunkten hade vi ännu inte gjort någraanalyser av de resbehov som skulle bli följden av en betydandebefolkningstillväxt ända fram till år 2030. Deanalyser som gjorts tidigare avsåg en långsammare befolkningstillväxt<strong>och</strong> andra tidpunkter. I samband medRegionplan 1991 gjordes analyser till 2020, men medbefolkningsantaganden som senare visade sig vara kraftigtunderskattade. De mest aktuella trafikanalysernasom gjordes inför kontrollstationen i samband meduppföljningen av Dennispaketet i oktober 1996 avsågendast år 2010. Vi hade därför ännu bara vaga föreställningarom vilka behov som skulle komma fram underdet kommande planarbetet. Att kapacitetsbehovet överSaltsjö-Mälarsnittet behövde förstärkas var emellertidtydligt även med de redan gjorda analyserna. I själva verketborde de ha varit genomförda redan med dagens trafikmängder.Under arbetet med samrådsunderlaget till RUFSprövades alternativa trafiknät med fler vägar <strong>och</strong> spåröver Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvärförbindelser.Fler vägar innebär att biltrafiken får möjlighetatt växa, men detta skulle också kunna vara förenligtmed ett miljöanpassat <strong>och</strong> resurssnålt trafiksystem.Möjligheter skulle nämligen enligt programmet ocksåredovisas att utveckla finansieringssystemet så att bättrebalans uppnås mellan utbud <strong>och</strong> efterfrågan. Ett sådantfinansieringssystem måste naturligtvis innebära att biltrafikenpå ett eller annat sätt beläggs med avgifter.Även om motivet för detta helt <strong>och</strong> hållet skulle vara finansieringenav infrastrukturen skulle ju effekternasamtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna begränsas.ALTERNATIVA TRAFIKNÄTVi ansåg det önskvärt att flera alternativa transportnätborde föras fram under samrådet, eftersom det skulle gebättre underlag för diskussionen. För kollektivtrafikenbyggde samrådsunderlaget på att utveckla tåg- <strong>och</strong> tunnelbanetrafikeni de centrala delarna av regionen, alternativtatt i högre grad utveckla tåg- <strong>och</strong> spårvägstrafikeni ytterområdena. Olika alternativ prövades för vägtrafiken,som omfattade såväl Yttre tvärleden inklusiveVästerleden, Ringen inklusive Österleden <strong>och</strong> Norralänken samt en del andra vägutbyggnader. Som alternativtill Yttre tvärleden prövades Inre tvärleden <strong>och</strong> somalternativ till en pendeltågstunnel prövades Tredje spåreti kombination med Kungsholmenbanan.
208DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORKarta över investeringar i kollektivtrafiken enligt RUFS 2001.Under processens gång fördes dock tvivel fram omlämpligheten av att redovisa den Inre tvärleden <strong>och</strong>Kungsholmenbanan i samrådsförslaget. Vi borde inte”lansera” förslag som skulle riskera att kullkasta denenighet som ändå var på väg att uppnås kring det Tredjespåret respektive Yttre tvärleden. Diskussionerna utmynnadei att endast redovisa ett vägnät i samrådet. Inretvärleden skulle utgå ur samrådsunderlaget. Däremotredovisades alternativa kollektivtrafiknät.NY ENIGHET NÅSUnder den sex månader långa samrådsprocessen, <strong>och</strong> senareunder utställningen av den färdiga planen, framkomatt det fanns ett starkt stöd för huvudtankarna iRUFS. Det redovisade vägnätet fick starkt stöd <strong>och</strong>förstärkningen av spårkapaciteten i Getingmidjan bordeske med en pendeltågstunnel genom City. Om detta varremissinstanserna mycket eniga. Dessutom fanns detstöd för att en pendeltågslinje borde avgrenas till Täby<strong>och</strong> att en tunnelbana på lång sikt behövdes mellanKungsträdgården <strong>och</strong> Nacka.Något stöd i nämnden för att föreslå bilavgifter fannsinte, varken som källa för att finansiera infrastruktureller kollektivtrafik, eller som styrmedel för bättre miljö<strong>och</strong> framkomlighet. I samrådsunderlaget redovisadesendast ett räkneexempel med effekterna av ett eventuelltavgiftssystem. Under samrådet kunde vi också konstateraatt det inte heller bland remissinstanserna fannsnågon politisk majoritet för att införa bilavgifter.Utvecklingen av ny drivmedelsteknik borde däremotses som en av de viktigaste förutsättningarna för attkomma tillrätta med de olägenheter som dagens fordonorsakar. På sikt är det nödvändigt att öka kraven på fordonenför att klara olika typer av miljömål. Därför ärdetta det utan jämförelse viktigaste kravet på längre sikt,om inte regionens möjligheter till en långsiktigt hållbarutveckling ska hämmas. Fordonsåtgärder har dessutomen mångdubbelt större potential i miljöförbättring änalla typer av avgiftssystem, i varje fall med avseende påutsläppen.En signal om den enighet som nu nåtts i regionen utgjordedet delbetänkande som den av regeringen tillsattaparlamentariska <strong>Stockholm</strong>sberedningen ladefram vid utställningens slutskede 8 . Beredningen hadeuppdraget att se över trafikfrågorna i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalen.De trafikobjekt som beredningen med bred majoritetprioriterade inom <strong>Stockholm</strong>sregionen utgjorde iallt väsentligt objekt som också ingick i RUFS. Med detrikhaltiga utredningsunderlag som tagits fram inom ramenför arbetet med RUFS <strong>och</strong> som funnits tillgängligtför utredningen var detta heller inte särskilt konstigt.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden godkände förslagettill Regional utvecklingsplan 2001 för <strong>Stockholm</strong>sregioneni mars 2002, <strong>och</strong> planen antogs av landstingsfullmäktigei maj samma år. Några av ändringarna i den
TRAFIKFRÅGORNA209antagna planen handlade om projekt, där <strong>Stockholm</strong>sberedningenhade tagit ställning i sitt betänkande, tillexempel en pendeltågsgren mot nordost, som landstingetnu ställde sig bakom. Därmed uppstod nästan totalöverensstämmelse mellan investeringsförslagen itransportsystemet inom länet mellan <strong>Stockholm</strong>sberedningensbetänkande <strong>och</strong> RUFS 2001.VARFÖR TILLSATTES STOCKHOLMSBEREDNINGEN?Att något måste göras för att lösa de allt besvärligaretrafikproblemen i <strong>Stockholm</strong>sregionen blev i slutet av1990-talet uppenbart för alla. Högkonjunkturen i föreningmed den snabba befolkningsökningen gav ökadtrafik, som visade kapacitetsbristerna i trafiksystemetbåde vad gällde vägar <strong>och</strong> kollektivtrafik.Sedan Dennisöverenskommelsen upplöstes av regeringenvåren 1997 rådde stor osäkerhet om vad somskulle hända med trafikfrågorna i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Trots betydande frustration insåg alla att ett nytt försöktill politisk samling borde göras. Vad som behövdes varinte nya utredningar utan beslut om projekt <strong>och</strong> åtgärdersamt givetvis pengar. Inte minst regeringen varmedveten om situationens allvar <strong>och</strong> var ju i hög gradansvarig för krisen. Det var därför inte direkt förvånandeatt regeringen i december 2000 beslöt att tillsättaden så kallade <strong>Stockholm</strong>sberedningen med uppgift attlämna förslag på insatser som förbättrar transportsystemeti <strong>Stockholm</strong>sregionen men också transportmöjligheternamellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> övriga Mälardalen, övrigalandet samt internationellt.<strong>Stockholm</strong>sberedningen fick som ordförande BosseSundling. Huvudsekreterare var Ragnvald Paulsson <strong>och</strong>biträdande sekreterare Marianne Möller. Bo Malmstenfungerade som expert till <strong>och</strong> med 2002.Beredningen var parlamentariskt sammansatt <strong>och</strong>innehöll sålunda representanter för alla i riksdagen representeradepartier. <strong>Stockholm</strong>sberedningen var inteen traditionell statlig utredning utan en beredningKarta över investeringar i vägtrafiken enligt RUFS 2001.knuten till regeringen, det vill säga samma organisatoriskamodell som valdes för försvarsberedningen. Allteftersomberedningen kom fram till förslag kundedessa vidareföras till regeringen. Beredningen höll sittförsta sammanträde i april 2001.Som ny ordförande efter Bosse Sundling, som avgick inovember 2002 efter att ha blivit stadsdirektör i <strong>Stockholm</strong>sstad, utsåg regeringen i december den vänsterpartistiskeriksdagsmannan Kenneth Kvist. Utnämningenblev en stor överraskning <strong>och</strong> möttes av kritikfrån borgerligt håll.DIREKTIV OCH PROCESSEnligt direktiven skulle <strong>Stockholm</strong>sberedningen föreslåinsatser för att uppnå:• ökad samordning mellan de olika trafikslagen <strong>och</strong>ökad effektivitet i det befintliga transportsystemet
210DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR• en tillräcklig spårkapacitet genom centrala <strong>Stockholm</strong>,för att uppnå en hög kollektivtrafikstandard,såväl ur ett lokalt <strong>och</strong> regionalt som ett interregionaltperspektiv• ökad satsning på den övriga kollektivtrafiken iövrigt i samverkan med trafikhuvudmannen i<strong>Stockholm</strong>s län men eventuellt även i övrigaMälardalen i syfte att öka transportsystemetsmiljöanpassning <strong>och</strong> att stärka kollektivresandetsattraktionskraft• en tillräcklig vägkapacitet mellan norra <strong>och</strong> södra<strong>Stockholm</strong> i syfte att undvika att transporttidernablir så långa att regionen funktionellt delas i tvådelar•minskade negativa effekter av biltrafiken•att fler områden inom <strong>Stockholm</strong>s län blir sålättillgängliga att de kan utvecklas till intressantaetableringsplatser för näringslivet <strong>och</strong> som attraktivabostadsområden samt• en tillräcklig flygplatskapacitet i Mälardalen, därhänsyn också tas till ett väl fungerande allmänflyg.Det underströks i direktiven att det ligger i hela Sverigesintresse att <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> övriga Mälardalenutnyttjar sina produktionsförutsättningar så bra sommöjligt <strong>och</strong> att ett väl fungerande transportsystem är avstor betydelse för detta. Befolkningsökningen <strong>och</strong> dekrav som denna ställer på en väl fungerande bostadsmarknadframhölls i direktiven som en viktig utgångspunktför arbetet. Goda kommunikationer inom <strong>Stockholm</strong>sregionenvar enligt direktiven också av stor betydelseför att man ska kunna öka bostadsbyggandet <strong>och</strong>göra mark i mer perifera eller svårtillgängliga områdenlättare att nå <strong>och</strong> mer intressanta att planlägga för bebyggelse.En god tillgänglighet till <strong>Stockholm</strong> även förtransporter från utlandet är av stor vikt för landetsnäringsliv.I direktiven framhölls vidare att det fanns mycketskiftande uppfattningar mellan de olika trafikaktörerna<strong>och</strong> mellan kommunerna i regionen om vilka lösningarsom var lämpliga för att förbättra dagens transportproblem.Det konstaterades vidare att nuvarande situation i<strong>Stockholm</strong>sregionen innebär en utveckling bort från detransportpolitiska målen inom samtliga trafikslag. Denväntade befolkningsutvecklingen med följande behovav resor <strong>och</strong> en förväntat stor ökning av antalet bilar iregionen bedömdes också förvärra den negativa utvecklingen.<strong>Stockholm</strong>sregionen kännetecknades enligt regeringenav en transportmarknad där utbudet intekunde svara upp mot efterfrågan. Regionen riskeradedärför att komma i större obalans i framtiden om ingaåtgärder vidtogs.I direktiven noterades att man inom <strong>Stockholm</strong>s länunder en längre tid hade planerat att bygga ut kollektivtrafiken<strong>och</strong> vägsystemet. För kollektivtrafiken hade ytterligarespårkapacitet genom centrala <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong>komplettering av spårvägar <strong>och</strong> tunnelbanan varit aktuellt.Inom vägsystemet har en utbyggd ringled runt dencentrala staden <strong>och</strong> en yttre tvärled med förbifartsfunktionsamt vägtullar tidigare varit aktuella. Ävenutökad flygplatskapacitet har diskuterats. Hittills hardock flera av dessa planer inte genomförts.Goda möjligheter till internationella kontakter äravgörande för näringslivets konkurrenskraft <strong>och</strong> utveckling.När det gäller flygplatskapaciteten i <strong>Stockholm</strong>sregionenkonstaterade regeringen att den mycketbegränsade konkurrensen på flygmarknaden bidrar tillden brist som finns i <strong>Stockholm</strong> i dag. Det bidrar ocksåtill att priserna på flygresor ökar.Regeringen konstaterade också att en ny flygplats ide södra delarna av <strong>Stockholm</strong>s län skulle leda till betydandeingrepp i natur- <strong>och</strong> kulturmiljön, få negativinverkan på Arlandas roll som nav för inrikesflyget <strong>och</strong>för övriga flygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa
TRAFIKFRÅGORNA211skäl var en ny flygplats i den södra delen av <strong>Stockholm</strong>slän enligt regeringen inte möjlig.<strong>Stockholm</strong>sberedningens uppdrag var alltså att lämnaförslag till regeringen på insatser för att förbättra transportsystemetinom <strong>Stockholm</strong>s län men också för attförbättra transportmöjligheterna mellan <strong>Stockholm</strong><strong>och</strong> övriga Mälardalen, övriga landet samt internationellt.Med utgångspunkt från den beslutade transportpolitikenskulle arbetet syfta till att transportsystemetkan utvecklas på ett för regionen <strong>och</strong> hela landet miljömässigt,socialt <strong>och</strong> samhällsekonomiskt långsiktigthållbart sätt. Beredningen skulle kunna diskutera <strong>och</strong>lämna förslag till förbättringsåtgärder för all slags trafik.Beredningen skulle inledningsvis göra en problemanalysav transportsituationen. Den skulle också utarbetaen målbild som skulle ligga till grund för en långsiktigutvecklingsstrategi. Med utgångspunkt i utvecklingsstrateginskulle kommittén därefter lämna förslagtill åtgärder i transportsystemet.Beredningen skulle enligt direktiven föreslå lämpligfinansiering för sina förslag <strong>och</strong> därvid även söka möjlighetertill samfinansiering med regionens kommuner.Beredningen skulle eftersträva att lämna så väl förankradeförslag att de kan vara hållbara över flera mandatperioder.Kommittén skulle därför driva arbetet i ettnära samråd med berörda kommuner, andra lokala, regionala<strong>och</strong> centrala myndigheter, organisationer <strong>och</strong>intresseföreningar. Den skulle vidare följa upp processenkring <strong>och</strong> genomförandet av de föreslagna åtgärderna,men också vid behov lämna eventuella nya förslag.Resultaten av beredningens arbete skulle regelbundetredovisas till regeringen.STOCKHOLMSBEREDNINGENS FÖRSLAGMånga anser att <strong>Stockholm</strong>strafiken är nära en trafikinfarkt.<strong>Stockholm</strong>sberedningens första delbetänkande 9 lämnadestill regeringen i juni 2001. I detta redovisades ipolitisk enighet beredningens syn på problemen <strong>och</strong> demål som skulle vara vägledande för de olika konkreta åtgärdersom borde vidtas för att skapa ett bättre fungerandetransportsystem. Dessutom lämnade beredningeni juni 2001 en skrivelse till regeringen med förslag tillåtgärder som borde kunna vidtas i ”närtid”, det vill sägaunder åren 2002 <strong>och</strong> 2003.I januari 2002 lämnade beredningen sitt andra delbetänkande10 med en långsiktig utvecklingsstrategi somomfattade en period på 25–30 år. Där redovisades ocksåförslag till investeringar i infrastruktur <strong>och</strong> rullande materiel,vilka skulle vara möjliga att arbeta in i kommandeomgång av långsiktiga investeringsplaner.De trafikobjekt som beredningen med bred majoritetprioriterade inom <strong>Stockholm</strong>sregionen utgjorde i alltväsentligt objekt som också ingick i RUFS 2001. Det varonekligen en styrka att den statliga utredningen bekräftadede behov som slagits fast i <strong>regionplanering</strong>en.I RUFS redovisades behov av vägutbyggnader <strong>och</strong>kollektivtrafikutbyggnader om tillsammans cirka 40 miljarderkr under planperioden 2000–2030. <strong>Stockholm</strong>sberedningenredovisade i sitt betänkande behov i länetav investeringar i järnvägar, spårvägar, tunnelbanor <strong>och</strong>i vägar för 66 miljarder kr redan fram till år 2015, såledesbara halva tiden. Däremot redovisade inte beredningenhur finansieringen av förslagen skulle ske.STOCKHOLMSBEREDNINGENS TILLÄGGSDIREKTIVBeredningen har erhållit två tilläggsdirektiv, dels om flyg-
212DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORplatskapaciteten i <strong>Stockholm</strong>sregionen, dels om trängselavgifter.Vid regeringssammanträdet den 1 mars 2001fick beredningen i uppdrag att ge förslag på hur flygplatskapaciteteni <strong>Stockholm</strong>sregionen kan tillgodosesvid befintliga flygplatser. En särskild förhandlare skulleutses inom kommittén med uppdrag att finna en godhantering av det civilrättsliga avtal om framtida utbyggnadav <strong>Stockholm</strong>-Arlanda flygplats som ingåtts mellanstaten <strong>och</strong> Sigtuna kommun. Regeringen uppdrog åtden moderata riksdagsledamoten Catharina Elmsäter-Svärd att förhandla med Sigtuna kommun om avtalet.Avsikten var att det avtal som staten via Luftfartsverkethade ingått 1991 med Sigtuna kommun om Sigtunas”vetomöjligheter” vad gällde byggandet av fler rullbanorpå Arlanda skulle ”förhandlas bort”. Sedan regeringensagt nej till en ny flygplats på Södertörn var detenda realistiska alternativet en fortsatt utbyggnad av enfjärde <strong>och</strong> på sikt femte landningsbana på Arlanda.Vid regeringssammanträdet den 14 mars 2002 gavs<strong>Stockholm</strong>sberedningen i uppdrag att utreda frågan omhur användningen av trängselavgifter i trafiken kunde genomföras.Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni2003. En delredovisning skulle lämnas den 31 december2002.SKILLNADER MELLAN DENNISOCH STOCKHOLMSBEREDNINGEN?Det finns betydande likheter mellan Dennisöverenskommelsen<strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sberedningens förslag omman studerar vilka projekt som ingick i de båda ”överenskommelserna”.Men det finns också skillnader somtill exempel att <strong>Stockholm</strong>sberedningen förslag intebara omfattar <strong>Stockholm</strong>s län utan hela Mälardalen.Finansieringen var inte heller avklarad i <strong>Stockholm</strong>sberedningensförslag, men skulle redovisas senare.Om man ser till de förslag som <strong>Stockholm</strong>sberedningenlagt fram kan man konstatera att det fanns enbetydande kontinuitet från Dennispaketet. Samtliga devägar <strong>och</strong> kollektivtrafikprojekt som fanns i Dennis, <strong>och</strong>ännu inte hunnit genomföras, återfanns nu i <strong>Stockholm</strong>sberedningensbetänkande.När man jämför de olika planer i vilka trafikprojekteningår från början av 1990-talet till början av 2000-taletär det påfallande vilken kontinuitet som framträder.Om vi jämför Dennisöverenskommelsen, Regionplan1991, RUFS 2001, <strong>Stockholm</strong>sberedningens förslag <strong>och</strong>förslagen till länsplan för <strong>Stockholm</strong>s län, nationellbanhållningsplan <strong>och</strong> nationell väghållningsplan, förstärksbilden.Såväl tillsättandet av <strong>Stockholm</strong>sberedningen somMats Hellströms bostadsuppdrag kan ses som en kopplingtill RUFS-arbetet. I mycket är dessa uppdrag enfortsättning, ett genomförande, av de förslag som tagitsfram i RUFS. Detsamma gällde på sin tid för Dennisöverenskommelsensom i huvudsak baserades på <strong>regionplanering</strong>en.FÖRVÄNTNINGAR PÅ STOCKHOLMSBEREDNINGENDet fanns från många håll stora förväntningar när<strong>Stockholm</strong>sberedningen tillsattes. Alla insåg att denhandlingsförlamning som länge rått vad gäller trafikbesluti <strong>Stockholm</strong>sregionen måste brytas <strong>och</strong> nödvändiga,i många fall kontroversiella, beslut måste tas.Men en del, till exempel moderaten Elwe Nilsson,trodde att det rörde sig om en ”förseningsberedning”som inte skulle kunna lösa problemen utan snarare fördröjadem. Denna uppfattning ändrade han snabbt närhan blev ledamot i beredningen. Samarbetet mellanhonom <strong>och</strong> ordföranden Bosse Sundling blev mycketfruktbart.I samband med att beredningen överlämnade sitt förstadelbetänkande till näringsministern i juni 2001 uttrycktesåväl ordföranden Bosse Sundling som näringsministerBjörn Rosengren sin stora belåtenhet över attdet var en enig beredning som stod bakom. Att nå enighetom problemanalysen <strong>och</strong> målbilden var givetvis
TRAFIKFRÅGORNA213värdefullt i sig, men det är när det gäller de konkreta åtgärderna<strong>och</strong> de olika projekten som den verkliga testenpå enighet skulle komma. Och ett sådant tillfälle uppenbaradesig redan veckan därefter då beredningen skulleavsända en skrivelse till regeringen om förslag till åtgärdersom kunde vidtas under de närmaste åren.Men i det nästa betänkandet, som överlämnades tillregeringen i januari 2002, ”Långsiktig utvecklingsstrategiför transportsystemet i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionen”,framträdde åter de gamla politiska motsättningarnafrån Dennisförhandlingarna <strong>och</strong> dessa kundeinte lösas upp trots ordförandens ansträngningar. Påena sidan stod socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet<strong>och</strong> kristdemokraterna, på den andra vänsterpartiet,miljöpartiet <strong>och</strong> centerpartiet. Intet nytt undersolen, om någon hade väntat det.När det gällde kollektivtrafiken fanns dock inga meningsskiljaktigheter.I frågan om en pendeltågstunnelnfrån <strong>Stockholm</strong> södra genom <strong>Stockholm</strong>s centrala delarkunde ordföranden få hela beredningen bakom sig. Härhade under senare tid vänsterpartiet <strong>och</strong> i viss mån ävenmiljöpartiet vacklat <strong>och</strong> förordat alternativet med etttredje spår, vilket kan synas underligt då man tidigarevarit emot denna lösning.Representanterna för vänsterpartiet, miljöpartiet <strong>och</strong>centerpartiet reserverade sig mot förslagen i betänkandetvad gäller vägutbyggnader <strong>och</strong> förordade i stället attträngselavgifter införs. Andres Käärik (fp) framhöll i ettsärskilt yttrande att såväl en komplett ring runt <strong>Stockholm</strong>sinnerstad som Yttre tvärleden borde byggas. Menom det i ett senare skede skulle visa sig att dessa två lederställs mot varandra ansåg folkpartiet att Ringledenborde prioriteras före en västlig förbifart eftersom Ringenbåde skapar en ny kringfart <strong>och</strong> avlastar innerstan.INFRASTRUKTURPLANERINGENUtifrån den inriktning som riksdagen lade fast i december2001 för trafikpolitiken <strong>och</strong> de direktiv regeringengav i mars 2002 utarbetade Vägverket, Banverket <strong>och</strong>Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län förslag till planer 11 förstatliga investeringar i transportinfrastrukturen föråren 2004–2015. Förslagen till väghållningsplan, banhållningsplan<strong>och</strong> länsplan remitterades våren 2003 tillmyndigheter, organisationer <strong>och</strong> andra intressenter.I förslagen avsattes till investeringar i <strong>Stockholm</strong>s län10,4 miljarder kr för spår <strong>och</strong> bidrag till tåg samt15,4 miljarder kr till vägar <strong>och</strong> väganknutna åtgärder.Det motsvarade 15 procent av den nationella ramentrots att regionens befolkningsandel är 20 procent.Tyvärr svarade de presenterade planförslagen endast imycket begränsad omfattning mot de behov som regionenredovisat för att klara målen. Gapet mellan regionensbehov, såsom de redovisas i RUFS 2001 <strong>och</strong> av<strong>Stockholm</strong>sberedningen, <strong>och</strong> förslagen till investeringsplanervar mycket stort. Vi tvingades konstatera att deinvesteringar som redovisades i planerna inte påtagligtskulle förbättra vare sig tillgängligheten eller miljön iregionen. Investeringarna var också långt ifrån tillräckligaför att åstadkomma en positiv regional utvecklingmed ett ökat bostadsbyggande.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden <strong>och</strong> länsstyrelsenansåg båda i sina remissvar att planerna i väsentliga avseendenborde förändras. En lång rad angelägna projektmåste tidigareläggas, till exempel Nynäsbanan, Svealandsbanan,Mälarbanan Tomteboda-Kallhäll, OstlänkenJärna-Norrköping, en del av Tvärbana Norr, tunnelbanornaOdenplan-Karolinska <strong>och</strong> Hagsätra-Älvsjö,spårförbindelser Kista-Barkarby <strong>och</strong> Älvsjö-Fruängen-Skärholmen-Kungens kurva-Masmo-Flemingsberg,ny pendeltågsgren Solna station-Täby C-Arninge, E18sträckan Hjulsta-Ulriksdal, nord-sydliga förbindelser i<strong>Stockholm</strong>sområdet samt breddningar av E4 <strong>och</strong> E18.Det som var positivt var att pengar ändå avsattes förCitybanan, det projekt som framhållits som det mestangelägna för regionens utveckling. Det som var mindrepositivt var att regionen nu förutsattes vara med <strong>och</strong>
214DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTRÄNGSELAVGIFTERHur går betalningen till?1. När fordonet passerar avgiftsportalen läsersystemet av om fordonet har bricka eller ej.2. Om bricka inte finns fotograferas fordonetsregistreringsskylt (enligt samma princip som iLondon).Om bricka finns:- Systemets avläsare hämtar fordonsdata frånbrickan, som sitter innanför bilens framruta.- Informationen bearbetas utifrån aktuell tidpunkt<strong>och</strong> den zon som passeras. Avgiftsnivån bestäms.- Betalningen registreras i en central databas <strong>och</strong>avgiften dras från konto kopplat till brickan.Miljöavgiftskansliet i <strong>Stockholm</strong> visar på sin hemsida hurbetalningen är tänkt att ske vid olika betalningsstationerrunt innerstan.finansiera 25 procent av utbyggnaden trots att detta objektredan enligt direktiven var utpekat av regeringen<strong>och</strong> skulle inrymmas i planerna.Förslaget till investeringsplaner var således en mycketstor besvikelse för regionen. De låg långt under behovenenligt RUFS <strong>och</strong> ännu längre ifrån dem som <strong>Stockholm</strong>sberedningenlyft fram. Regeringens beslut om deslutliga investeringsplanerna kom först under våren 2003.Få frågor har givit upphov till så starka politiska meningsmotsättningarsom förslaget om att införa trängselavgifteri <strong>Stockholm</strong> stad. Förutom sakfrågan harhela ärendets initiering <strong>och</strong> handläggning vållat starkkritik i hela <strong>Stockholm</strong>sregionen. Inte bara de borgerligapartierna utan även socialdemokrater i länet är ytterstkritiska.Frågan om att införa trängselavgifter i <strong>Stockholm</strong>sstad var uppe i 2002 års valrörelse. Vänsterpartiet, miljöpartiet,<strong>Stockholm</strong>spartiet <strong>och</strong> centerpartiet uttaladesig för trängselavgifter. Övriga partier, det vill säga socialdemokraterna,folkpartiet, moderaterna <strong>och</strong> kristdemokraternavar emot.Ledaren för socialdemokraterna, Annika Billström,var mycket tydlig i sitt uttalande: ”Mitt besked till<strong>Stockholm</strong>s väljare är att det blir inga avgifter nästamandatperiod. Och det är ett vallöfte från oss.”Men efter valet slöt socialdemokraterna en överenskommelsemed vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartiet i <strong>Stockholm</strong>sstad om att införa trängselavgifter i <strong>Stockholm</strong>under den kommande mandatperioden. Alltså stick istäv mot vad socialdemokraterna sagt i valrörelsen. Omsvängningenskedde genom partiorder från högre ort.För att den socialdemokratiska regeringen skulle få medsig miljöpartiet som regeringsunderlag krävdes attträngselavgifter skulle införas i <strong>Stockholm</strong>s stad. AnnikaBillströms heder fick offras.AVGIFTER INGEN NY FRÅGATrafikkontoret utredde redan i slutet på 1970-talet, tillsammansmed SL <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad, tänkbara styrmedelför att kunna begränsa biltrafiken till innerstaden12 . Bakgrunden var att <strong>Stockholm</strong>s stad beslutat attbiltrafiken till innerstaden skulle minskas med 20 procentbaserat på 1976 års nivå. I landstinget hade centern1977 tagit ett liknande initiativ.
TRAFIKFRÅGORNA215Resultatet av styrmedelsutredningen var att inget enskiltstyrmedel skulle vara tillräckligt för att åstadkommadetta, utan att en minskning måste ske genommånga olika samverkande åtgärder. En ytterligare slutsatsvar att ett sådant paket av åtgärder också måsteinnehålla någon form av avgifter på biltrafiken, eftersomde skulle få betydande effekt.Utredningen sändes på remiss i maj 1979. Fyra femtedelarav remissinstanserna var negativa till biltullar.Inget beslut om bilavgifter fattades dock, beroende påatt trafikmängderna ändå tenderade att sjunka under deförsta åren på 1980-talet, främst på grund av en svagkonjunkturutveckling. När trafikutvecklingen åter vändeuppåt 1983 hade frågan fallit bort från den politiskadagordningen. Socialdemokraterna, som då var i majoritet,ville inte längre driva frågan.Storstadstrafikkommittén (STORK) redovisade 1989hur bilavgifter skulle kunna införas 13 . Förslaget innebaratt en kommun, eller flera kommuner tillsammans,skulle få ta ut en avgift för att köra på det allmänna gatu<strong>och</strong>vägnätet inom ett visst område, för att reduceraolägenheterna med trafiken. Det primära syftet fick intevara att finansiera infrastrukturen. STORK föreslog enområdesavgift, som med en nivå på 25 kr/dag beräknadesreducera trafiken i innerstaden med cirka 15 procent.Enligt Dennisöverenskommelsen 1991 <strong>och</strong> 1992skulle de nya trafiklederna i paketet helt finansieras medavgifter på biltrafiken, utformade som biltullar. Förslagetledde till att regeringen presenterade en promemoria14 om vägtullar i <strong>Stockholm</strong> i januari 1994. Riksdagengodkände i princip finansieringen med vägtullar.Svenska Naturskyddsföreningen föreslog 1994 ettsystem med avgifter i tio innerstadszoner. Syftet var attstyra trafiken så att nya vägar inte skulle behöva byggas.Avgifterna sattes för att minska trafiken i innerstadenmed cirka 35 procent.En särskild utredare tillkallades för att föreslå enlämplig utformning av en lagstiftning om vägtullar i<strong>Stockholm</strong>sregionen 15 . Lagförslaget lämnades till riksdagen<strong>och</strong> behandlades i lagrådet. Det ledde emellertidinte till någon proposition i ärendet, eftersom regeringeni februari 1997 upplöste Dennisöverenskommelsen,varefter riksdagen upphävde sitt tidigare beslut.År 1997 presenterade Kommunikationskommittén(Komkom) sitt slutbetänkande 16 . Komkom föreslog ettsystem med differentierade bilavgifter. Om bilavgiftenskulle spegla de externa kostnaderna skulle den genomsnittligaavgiften bli 1,40 kr per fordonskilometer undermorgonens högtrafikperiod i <strong>Stockholm</strong>. I innerstadenskulle det vara motiverat med 6 kr per timme underhögtrafiktid, mot 2,50 kr per timme under lågtrafik.Komkom baserade sina förslag på underlagsrapportersom Transek hade tagit fram på uppdrag av SIKA 17<strong>och</strong> Vägverket 18 , för att belysa hur höga avgifterna bordevara för att de skulle motsvara vägtrafikens externa kostnaderför avgaser, trafikolyckor <strong>och</strong> trängsel.År 1999 avlämnades betänkandet Miljöstyrande avgifteri tätort 19 , med förslag om lagstiftning om miljöstyrandeavgifter på biltrafiken i tätorter. Sådana avgifterskulle enligt utredningen kunna införas efter beslut ien kommun. Tre fjärdedelar av intäkterna borde enligtförslaget gå tillbaka till kommunen eller kommunerna.Naturvårdsverket presenterade i november 2001 ettsystem för trängselavgifter 20 , utarbetat av konsultföretagetTransek. Enligt det föreslagna systemet skulleträngseln på <strong>Stockholm</strong>s vägar försvinna nästan fullständigt,även med 2015 års trafiknivåer, om man infördeen avgift i rusningstid på 4 kr per kilometer i innerstaden<strong>och</strong> 2 kr per kilometer i ytterstaden. Syftet varatt visa hur trängselavgifter skulle kunna ersätta nya vägar.Trots de höga avgifterna skulle dock vissa framkomlighetsproblembestå på delar av Essingeleden i rusningstid.Frågan har således varit mer eller mindre aktuell vidett flertal tillfällen under de senaste 25 åren utan att
216DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnågra avgifter har införts. Att framgångsrikt tackla fråganpå nytt borde förutsätta viss ödmjukhet.I RUFS 2001 finns inte några förslag om att införanågra miljö- eller trängselavgifter. Budskapen i RUFS<strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sberedningen är entydiga: För att kommatillrätta med trafikens trängsel- <strong>och</strong> miljöproblem måstekapaciteten kraftigt byggas ut såväl vad gäller kollektivtrafikensom vägsystemet. Dessutom måste varje avgiftssystembygga på acceptans hos dem som berörs.STOCKHOLMSBEREDNINGEN FÅR NYTT UPPDRAG<strong>Stockholm</strong>sberedningen fick redan på våren 2002 i uppdragav regeringen att utreda frågan om hur en användningav trängselavgifter i trafiken skulle kunna genomföras.Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni 2003.I uppdraget ingick att belysa vilka förutsättningar somska vara uppfyllda för att det ska vara möjligt att införaett avgiftssystem. En förutsättning för att avgifter skakomma i fråga måste enligt regeringens mening vara attaktuella kommuner eller regioner själva vill införa sådana.Bakgrunden till att <strong>Stockholm</strong>sberedningen erhölluppdraget var att den socialdemokratiska regeringenför att tillförsäkra sig vänsterpartiets stöd för 2001 årsbudgetproposition fick gå med på att frågan om trängselavgifterskulle utredas.<strong>Stockholm</strong>sberedningens uppdrag vad gäller trängselavgifterredovisades i juni 2003 i ett delbetänkande 21 .Det var ingen enig beredning som stod bakom betänkandet.Reservationer anfördes av Andres Käärik (fp),Margareta Olofsson (v) <strong>och</strong> Bengt Cedrenius (mp). Särskildayttranden avgavs av Annika Billström (s), CatharinaElmsäter-Svärd <strong>och</strong> Elwe Nilsson (m), BengtCedrenius (mp), sakkunnige Per Anders Lindgren samtexperterna Fredrik Fällman, Tove Friberg <strong>och</strong> GabriellaLoman.MILJÖ- ELLER TRÄNGSELAVGIFT?Enligt den överenskommelse som slöts efter valet i oktober2002 mellan den socialdemokratiska regeringen<strong>och</strong> vänsterpartiet samt miljöpartiet ska trängselavgifterinföras i <strong>Stockholm</strong>. Enligt beslutet i <strong>Stockholm</strong>sstadsfullmäktige i juni 2003 ska försöket enligt ärendebeskrivningenavse miljöavgifter/trängselavgifter. Beslutetinnebär dock att ett försök med miljöavgifter ska genomföras.Benämningen glider således redan från början.Motiven för att införa någon form av bilavgifter varierar.Det kan antingen röra sig om att försöka styra biltrafikenmed hänsyn till framkomligheten <strong>och</strong> miljön,för att finansiera olika trafikåtgärder eller en kombinationav dessa olika syften. I Norge har avgifter införtsendast med motiveringen att dessa ska finansiera utbyggnadav vägar <strong>och</strong> senare delvis även kollektivtrafik.I Dennisöverenskommelsen ingick bilavgifter som ettviktigt finansieringsinstrument. Efter mycken våndaaccepterade moderaterna bilavgifter, men då under förutsättningatt intäkterna endast skulle gå till utbyggnadav vägsystemet.De argument som anhängarna till trängselavgifter förfram är att avgifterna ska minska miljöbelastningen iinnerstan <strong>och</strong> minska trängsel <strong>och</strong> proppar i rusningstrafiken.Att använda bilavgifter som styrinstrument föratt skapa bättre framkomlighet <strong>och</strong> miljö har främst lanseratsav miljögrupper, som därigenom velat förhindrautbyggnader av vägar. Man har ansett att genom trängselavgifterkan transportefterfrågan reduceras <strong>och</strong> därigenombehovet av att bygga ut vägkapaciteten.<strong>Stockholm</strong>s stad har angivit följande syften för deträngselavgifter som ska införas försöksvis senast våren2005:1. utnyttja vägsystemet effektivare genom att minskaträngseln
TRAFIKFRÅGORNA2172. reducera flaskhalsar <strong>och</strong> höja trafikens medelhastighet3. förbättra stadsmiljön genom att minska miljöskadligautsläpp <strong>och</strong> buller <strong>och</strong> därmed4. möjliggöra bostadsbyggande5. nå ytterligare miljöförbättringar genom att (på sikt)stimulera till en omställning till bättre fordon <strong>och</strong>bränslen.I en av konsultföretaget Transek på uppdrag av Vägverketgjord sammanställning över forskning om trängselavgifterframgår att trängselavgifter inte reducerar dettotala bilresandet, men att rusningstrafiken i innerstädernakan minska med upp till 30 procent. Vidarevisar rapporten att effekten på miljön blir begränsad,utsläppen minskar endast med 2–3 procent.SKATT ELLER AVGIFTAtt trängselavgifter är att betrakta som en skatt fastslogsav <strong>Stockholm</strong>sberedningen. En avgift för att utnyttja ettbefintligt vägnät utgör en skatt. Det innebär att beslutom trängselavgifter måste fattas av riksdagen, liksombeslut om avgiftsnivåerna eller justeringar av dessa samtomfattningen av det avgiftsbelagda området. Däremotär enligt väglagen en avgift som tas upp för att nyttja enny väg inte att betrakta som skatt.VAD SKA INTÄKTERNA ANVÄNDAS TILLIntäkterna från trängselavgifterna kommer, givetvis beroendepå avgiftsnivån, att uppgå till betydande belopp.Avgifterna måste sättas relativt högt om de ska ge någonavvisningseffekt. Det har i debatten nämnts intäkter perår om 2–3 miljarder kronor.Vad ska då intäkterna användas till? I direktiven till<strong>Stockholm</strong>sberedningen preciseras inte detta. Det sägsbara att avgiftsintäkterna exempelvis kan användas tillatt finansiera kapacitetsförstärkningar inom kollektivtrafikeni den aktuella regionen. Men det miljöpartistiskalandstingsrådet i <strong>Stockholm</strong>s läns landsting, BengtCedrenius, tillika ledamot av <strong>Stockholm</strong>sberedningen,ansåg att en del av intäkterna bör kunna gå till utbyggnadav vägnätet i övriga landet. I en artikel 22 skrev han:”Trängselavgifterna skulle ge <strong>Stockholm</strong>s län 2,5–3miljarder kronor om året i nettointäkter. Detta skullegöra det möjligt <strong>och</strong> helt rimligt att 08:orna avstår frånlite av de statliga investeringsmedlen <strong>och</strong> istället låterdessa användas till välbehövliga satsningar ute i landet.Av de 97 miljarder kronor som <strong>Stockholm</strong>sberedningenvill investera i <strong>Stockholm</strong> borde det vara en baggis attavstå mindre än 3 procent till förmån för glesbygdenseftersatta vägnät. Allt som behövs är att riksdagen äntligenger klartecken för trängselavgifter!”Detta uttalande bör relateras till de mycket stora kravpå ökade statsbidrag som alla kommuner i <strong>Stockholm</strong>slän <strong>och</strong> landstinget redovisade i de senaste diskussionernaom de statliga planerna för trafiksystemet.Enligt <strong>Stockholm</strong>sberedningen ska intäkterna användastill åtgärder som är av godo för trafikanterna iden berörda regionen. Men beslut om detta ska fattas ibudgetprocessen eftersom det är frågan om en statligskatt. Beredningens förhoppning är att detta inte skaleda till att de statliga infrastrukturanslagen som regionenannars skulle ha tilldelats sänks.Men detta är knappast något mer än en from förhoppning.Det finns ingen som helst garanti för detta.Utan en direkt koppling mellan avgifter <strong>och</strong> de infrastrukturåtgärdersom ska finansieras, är det vår övertygelseatt det inte går att få acceptans för någon form avbilavgifter.FÖRDELNINGSEFFEKTERTrängselavgifter, som ger stora intäkter, får betydandefördelningseffekter. Per definition är det de bilister somhar sämst betalningsförmåga som trängs bort. Men kandessa bortträngda kompenseras på något sätt <strong>och</strong> vadblir i så fall styrningsresultatet? Om man kompenseras
218DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORför att betalningsförmågan uteblir eller i varje fall reduceras,reduceras väl också styrningseffekten?Det kan synas som en paradox att vänsterpartiet <strong>och</strong>miljöpartiet är de som förordar att trafikens trängsel<strong>och</strong>miljöproblem skall lösas genom betalningsförmåganhos bilisterna. Det borde snarare vara moderaternasom förespråkar trängselavgifter, som ju är en utprägladmarknadsekonomisk lösning på ett fördelningsproblem.I den tidigare nämnda rapporten från Transek framgåratt en majoritet av bilisterna får det sämre. För merpartenav bilisterna blir avgifterna högre än värdet avtidsvinsten. I rapporten har bilisterna uppdelats i fyragrupper:1. Bilister som byter väg eller färdmedel då de anseratt avgiften är för hög. Dessa tvingas att välja ettsämre alternativ.2. Bilister som kör samma väg <strong>och</strong> erlägger avgiften,men inte tycker att tidsvinsten är värd avgiften.3. Bilister som anser att avgiften är värd sitt pris.Gäller framförallt yrkestrafik <strong>och</strong> tjänsteresenärer.Detta är den enda grupp som vinner på trängselavgifter.4. Trafikanter som inte berörs, det vill säga kollektivresenärer<strong>och</strong> bilister som kör på avgiftsfria vägar.Enligt rapporten är det fler höginkomsttagare somdrabbas, av det enkla skälet att dessa utgör en större delav dem, som kör bil i innerstan under rusningstrafik.Även om låginkomsttagarna utgör en mindre del är avgifternagivetvis mest kännbara för denna grupp.VAR FINNS ALTERNATIVEN FÖR DE UNDANTRÄNGDA?Om man skulle införa trängselavgifter måste det givetvisfinnas några alternativ för dem som genom avgifternainte har möjlighet att färdas som man annars skulleha gjort. Det gäller att tillhandahålla alternativa vägar<strong>och</strong> en kapacitetsstark kollektivtrafik. Det är risk för attinga av dessa förutsättningar kommer att finnas på långtid. Redan idag får många passagerare stå <strong>och</strong> trängas påpendeltågen, i tunnelbanan <strong>och</strong> bussarna.Den största flaskhalsen på vägsidan är Essingeleden,som kommer att få ökad trafikbelastning genom trängselavgifterna.Som en följd av landstingets dåliga ekonomihar SL-taxan höjts, vilket kommer att leda till atttrafikanter går över från kollektivtrafik till bil, i varje falli ytterområden som inte påverkas av trängselavgifterna.Det kommer att ytterligare öka trängseln på Essingeleden.Resultatet riskerar att leda till att delningen mellanregionens norra <strong>och</strong> södra delar förstärks.VAR FINNS ERFARENHETER FRÅN TRÄNGSELAVGIFTER?Erfarenheterna av trängselavgifter är mycket begränsade.Bristen på empiri gör att kalkyler <strong>och</strong> effektberäkningartill stor del måste bli teoretiska <strong>och</strong> modellbaserade.Trängselavgifter har hittills endast funnits iSingapore <strong>och</strong> de har nyligen införts i London. Förhållandenai Singapore är mycket speciella <strong>och</strong> kan svårligenjämföras med dem i till exempel <strong>Stockholm</strong>. Styrelseskicketi Singapore kan inte betecknas som demokratiskt.Trafikpolitiken uppvisar många ytterst specielladrag, som inte finns i <strong>Stockholm</strong> eller i andra storstäder.I London har den nya borgmästaren Ken Livingstoneinfört trängselavgifter i citykärnan. Erfarenheterna frånLondon är hittills positiva. Biltrafiken har minskat <strong>och</strong>framkomligheten för busstrafiken förbättrats. Intäkternahar dock blivit mindre än beräknade. Förhållandenai London är inte direkt jämförbara med <strong>Stockholm</strong>. ILondon bor nästan lika många människor som i helaSverige. Trängselavgifterna där berör endast City, vilketkan jämföras med om avgifter skulle införas i Gamlastan i <strong>Stockholm</strong>. Det finns gott om alternativa färdvägarutanför avgiftszonen i London.Den viktigaste skillnaden är dock att systemet i Londonvar demokratiskt förankrat i ett val före införandet,<strong>och</strong> att lagstiftningen redan fanns klar. Dessutom
TRAFIKFRÅGORNA219ägnades betydligt längre tid att implementera systemetdär jämfört med vad som blir möjligt i <strong>Stockholm</strong>.”FULLSKALEFÖRSÖK MED TRÄNGSELAVGIFTER”Inför fullskaleförsöket med trängselavgifter, som enligtplanerna ska påbörjas våren 2005 <strong>och</strong> pågå till 2006,måste ett stort antal förberedelser vidtas.Flera politiska organ <strong>och</strong> myndigheter berörs. Detgäller förutom <strong>Stockholm</strong>s stad länets övriga 25 kommuner.Landstinget som huvudman för kollektivtrafikenär en viktig aktör, liksom givetvis regering <strong>och</strong> riksdag,som ska ta fram nödvändig lagstiftning med <strong>Stockholm</strong>sberedningensom beredande organ.För <strong>Stockholm</strong>sberedningen, som enligt direktivenavlämnade sitt betänkande om trängselavgifter i juni2003, gällde det att ta fram förslag till lagstiftning sommöjliggör införande av trängselavgifter. Där ingår blandannat frågan om hur beslut om avgifterna ska fattas.Vidare skulle <strong>Stockholm</strong>sberedningen belysa de fördelningspolitiskaeffekterna, acceptansproblem, integritetsaspekterna<strong>och</strong> effekterna för näringslivet samt angetänkbara användningsområden för intäkterna från avgifterna.<strong>Stockholm</strong>sberedningen ska samverka med <strong>Stockholm</strong>sstad kring det tänkta försöksprojektet. Staden,som har ansvaret för införandet av trängselavgifterna,har direkt under stadsdirektören Bosse Sundling kapaten arbetsgrupp som svarar för förberedelserna. I arbetsgruppeningår tjänstemän från berörda förvaltningar.Ett kansli för försöket med trängselavgifter har upprättatsmed Magnus Carle som chef.Bland arbetsgruppens uppgifter har ingått att definieradet geografiska området för avgiftsupptagning,det vill säga att avgränsa begreppet ”innerstad”. Vidareatt klargöra vad som avses med ett ”fullskaligt försök”liksom målen för ”minskad miljöbelastning” <strong>och</strong> ”mindreträngsel/proppar”. Dessutom att klara ut vad somska ingå i den ”kontrollstation”, som ska avhållas 2006.Upphandlingsunderlag för avgiftssystem m.m. måstetas fram samt bygglovshandlingar.Transek AB har av staden fått i uppdrag att ta framunderlag för försökets genomförande. Till uppdragethör att lämna förslag på teknisk lösning <strong>och</strong> utformningav avgiftssystemet, att bedöma effekterna av detta systemförslagsamt att föreslå en genomförandeplan.I Transeks uppdrag ingår vidare att föreslå hur formuleringenav målen med försöket kan konkretiserasytterligare. Denna ytterligare konkretion behövs ävensom utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utformasjälva systemet. Transek har tillsammans meduppdragsgivaren formulerat följande förslag till mål:• Antalet fordon över innerstadssnittet under morgonens<strong>och</strong> eftermiddagens maxtimmar ska minskamed 10–15 procent.• Antalet fordon totalt över innerstadssnittet per dygnska minska med 5–10 procent.•Medelhastigheten på de värsta flaskhalsarna i <strong>Stockholm</strong>svägnät (medelhastighet under 35 procent avskyltad hastighet) ska minst fördubblas.•Medelhastigheten på övriga flaskhalsar i <strong>Stockholm</strong>svägnät (medelhastighet under 50 procent av skyltadhastighet) ska öka med minst 50 procent.• Utsläppen av koldioxid ska minska i innerstaden.•Halterna av kväveoxider <strong>och</strong> partiklar bör minskai innerstaden.•Invånare i länet ska uppleva förbättringar av miljöni innerstaden, genom att köer <strong>och</strong> trafik minskar.•Kollektivtrafiken ska erhålla en väsentlig resursförstärkninggenom intäkter från försöket.MÖJLIGA AVGIFTSSYSTEMDet finns ett antal möjliga tekniska system för att ta uppträngselavgifter. Ett sträckbaserat system innebär attman får betala per körd km i ett visst område. En variantpå detta är ett vistelsebaserat system, där man får betala
220DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnär man rör sig inom ett visst område (områdesavgift).En passagebaserad avgift innebär att man betalar en avgiftnär man passerar en tullstation.Olika tekniska lösningar för betalningen som kan bliaktuella är antingen fordonsdosa eller videoregistrering.Tekniken med en fordonsdosa innebär att man sätteren dosa (en så kallade transponder) i vindrutan somkommunicerar med en antenn vid en betalstation. Närfordonet passerar betalstationen dras avgiften från ettkonto knutet till dosans elektroniska identitet.Videoregistrering bygger på att man betalar i förskottnär man ska köra omkring i avgiftsbelagd zon under avgiftsbelagdtid. Betalningen registreras i en databas.Övervakning att fordonet betalt sker med videokameror,<strong>och</strong> fordon som kör i avgiftszonen utan att ha betalatfår erlägga en straffavgift.Transek förordar en teknisk lösning som innebär attfordonen utrustas med en elektronisk dosa som kopplastill ett konto. Avgiften dras automatiskt från angivetkonto vid passage av zongräns. Kontroll av fordon sominte har någon dosa eller inga pengar på kontot sker genomkameraövervakning vid en avgiftsportal. Tillfälligabesökare erbjuds möjlighet att per telefon köpa ett”dagstillstånd” (som kontrolleras genom kameraövervakningen).Avgiftsstationer ska finnas vid alla infarter till innerstan,det vill säga vid samtliga tullar såsom Skanstull,Norrtull <strong>och</strong> Danvikstull. En speciell fråga är om Essingeledenbör avgiftsbeläggas eller inte. Avgifter på trafiki innerstaden gör att en del av den trafik som tidigaregick igenom innerstaden ”pressas ut” till Essingeleden.Därmed kommer trängseln på Essingeleden att förvärras.Essingeleden är den huvudsakliga förbindelsen mellansödra <strong>och</strong> norra regionhalvan. Det finns inga alternativa(avgiftsfria) vägar som trafiken kan ta mellan regionhalvorna.En stor del av trafiken kan inte ske medandra färdmedel eller destinationer, eftersom kollektivtrafiktillgänglighetenför (långa) resor mellan södra <strong>och</strong>norra regionhalvan är relativt dålig. Essingeleden är enstatlig väg, varför <strong>Stockholm</strong>s stad inte har formell maktöver leden. En mycket stor del av trafiken på Essingeledenutgörs av trafik till <strong>och</strong> från andra kommuner.Såväl <strong>Stockholm</strong>sberedningen som <strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktigeförordar att Essingeleden ska befrias frånavgifter.INVESTERINGS- OCH DRIFTKOSTNADERTotalt uppskattas kostnaden för hela försöket till 800–900 miljoner kr. Intäkterna beräknas till omkring1,2 miljarder kr per år.Annika Billström framförde i ett brev avsänt till infrastrukturministerUlrica Messing i januari 2003 att statenborde svara för kostnaderna för försöket med trängselavgifter.I brevet säger Billström bland annat:”I samband med regeringsförhandlingarna efter valetgjorde företrädare för regeringen upp med miljöpartietom att införa ett system med miljöavgifter för trafiken i<strong>Stockholm</strong>. Överenskommelsen var i detta avseende eneftergift till miljöpartiet. Jag uppskattade då inte dennainblandning i det som jag uppfattar som <strong>Stockholm</strong>sinre angelägenheter. — Beslutet är en följd av en uppgörelsepå riksnivå <strong>och</strong> det är därför också naturligt attman från statligt håll meddelar hur man vill medverkai investeringarna.”AVGIFTER I BÄGGE RIKTNINGAR OCH BARRIÄREFFEKTERDet kommer att bli avgifter i bägge riktningarna, det villsäga även avgift på trafik som går ut från staden på morgonen<strong>och</strong> in till staden på eftermiddagen. Skälen fördetta är att om man till exempel tar betalt endast undermorgonrusningen <strong>och</strong> in mot staden frånhänder mansig möjligheten att minska belastningen under eftermiddagsrusningen(ut från staden).Trafiken består inte huvudsakligen av bilar som kör”in på morgonen <strong>och</strong> ut på kvällen”. Trafiken som går åt
TRAFIKFRÅGORNA221”fel” håll har även den utpräglade toppar, om än lägre.Huvuddelen av den trafik som går ut ur staden på morgonenhar först färdats en sträcka inne i staden <strong>och</strong> innei själva staden råder betydande trängselproblem.<strong>Stockholm</strong>s speciella geografi <strong>och</strong> det faktum att ”avgiftssnitt”måste användas gör att avgifterna orsakarbarriäreffekter mellan delar av staden. Barriärer uppståri olika hög grad på ett antal ställen. Det tydligaste är vidLidingö. Orsaken är att Lidingös enda markförbindelsemed övriga landet går via innerstaden. Det betyder attlidingöborna får betala avgift vart de än ska. För att någotbegränsa de negativa konsekvenserna för lidingöbornaföreslås en viss reducering av den dubbla avgiften.EFFEKTER PÅ TRAFIKENTransek har gjort vissa preliminära modellberäkningarav vilka effekter det föreslagna avgiftssystemet skulle få.Antalet fordon över innerstadssnittet under maxtimmarnabedöms minska med cirka 15 procent. Antaletfordon över innerstadssnittet under ett vardagsdygnbedöms minska med 5–10 procent. Antalet trafikantermed kollektivtrafik till <strong>och</strong> från innerstaden under maxtimmarnaberäknas öka med cirka 3 procent. Utsläppenfrån trafiken bedöms minska ungefär lika mycket somtrafikarbetet. Minskningen av trafikarbetet beräknastill 5–10 procent i innerstaden.IMPLEMENTERINGENFörsöket ska inledas i slutet av 2004 <strong>och</strong> en kontrollstationska hållas kring årsskiftet 2005/2006. Intäkternaförutsätts tillfalla <strong>Stockholm</strong>sregionen.Det blir inga avgifter på Essingeleden, vilket innebären väsentligt ökad trafik på denna. Medan miljöpartiet<strong>och</strong> vänsterpartiet vill att Essingeleden skulle avgiftsbeläggasdrev socialdemokraterna att den skulle vara avgiftsfri,vilket också tycks bli utgångspunkten vid införandetav trängselavgifter. Antalet avgiftzoner i stadenkommer att bli två.Den fråga som kan ställas är hur hela genomförandeprocessenskall kunna klaras av på knappt ett <strong>och</strong> etthalvt år. Bara att ta fram den nödvändiga lagstiftningenhar av departementstjänstemän uppskattats ta 1,5 år.Tiden för att implementera ett fordonsbaserat systemberäknas till 18 månader. Dessutom krävs en fas förförberedelser <strong>och</strong> upphandling som bedöms uppgå tillminst 9–12 månader.Man kan utgå ifrån att det kommer att bli överklagandendär sådana överhuvudtaget är möjliga. Miljöorganisationermed flera har i många sammanhang visatatt sådana metoder är effektiva för att stoppa eller väsentligtfördröja projekt som man inte vill ha.VEM SKA FATTA BESLUT OM TRÄNGSELAVGIFTER?Avsikten är, enligt överenskommelsen mellan samarbetspartierna,att <strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktige skafatta beslutet om införande av trängselavgifter. Dettahar väckt stark opposition från företrädare för länetsövriga 25 kommuner. Dessa anser att det är helt orimligtatt <strong>Stockholm</strong>s stad ensamt fattar beslut om en så omfattandeåtgärd som påverkar inte bara <strong>Stockholm</strong>sstads invånare utan i hög grad medborgarna i hela <strong>Stockholm</strong>sregionen.Protesterna kommer både från borgerliga<strong>och</strong> socialdemokratiska politiker.Rimligtvis borde ett eventuellt beslut om trängselavgifterfattas av ett organ som representerar hela länet,det vill säga landstinget. Detta inte minst på grund av att<strong>Stockholm</strong>s län är en gemensam bostads- <strong>och</strong> arbetsmarknad.Ungefär 10–15 procent av arbetsresorna berörsav det föreslagna avgiftssystemet. Denna andel ärungefär densamma för de flesta kommuner i <strong>Stockholm</strong>slän. Preliminära resultat tyder i själva verket på
222DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORatt andelen arbetsresor som berörs är något högre förkranskommunerna än för <strong>Stockholm</strong>s stad.FRÅN BETYDANDE TILL ENKEL MAJORITETDen demokratiska legitimiteten för att införa trängselavgifterhar successivt devalverats ifrån att ett sådantbeslut skulle kräva en betydande majoritet till att deträcker med en enkel majoritet. I 2002 års budgetproposition<strong>och</strong> i direktiven till <strong>Stockholm</strong>sberedningensägs:”Om kommuner eller regioner efter beslut av en betydandemajoritet gör framställan om att införa trängselavgiftersom ett led i en bredare strategi för att kommatill rätta med trafikens trängsel <strong>och</strong> miljöproblem kommerregeringen att bereda frågan.”Efter valet blev trängselavgifter en viktig förutsättningför den överenskommelse som slöts i oktober 2002mellan den socialdemokratiska regeringen <strong>och</strong> vänsterpartietsamt miljöpartiet 23 ). På denna punkt sägs:”Vi är beredda att pröva möjligheten att låta de kommuner/regionersom så önskar införa trängselavgiftermed enkel majoritet. Detta måste ske i en samlad bedömningav trafiksituationen i den aktuella regionen. Omnågon kommun eller region ansöker om att få införaträngselavgifter så kommer regeringen att medverka tillen överenskommelse mellan staten <strong>och</strong> den berördakommunen/regionen.Trängselavgifter i <strong>Stockholm</strong> förutsätter en överenskommelsei <strong>Stockholm</strong> mellan socialdemokraterna,vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartiet de gröna. Ett flerårigtfullskaligt försök med trängselavgifter införs i <strong>Stockholm</strong>sinnerstad. En kontrollstation skall hållas årsskiftet2005/06.”ACCEPTANS OCH DEMOKRATIMånga opinionsundersökningar, både i <strong>Stockholm</strong>sregionen<strong>och</strong> i andra länder, visar på ett mycket starktmotstånd mot att införa någon form av bilavgifter, menframförallt mot sådana vars syfte är att ”reglera bort”biltrafiken. Motståndet är mindre när det gäller ”finansierande”bilavgifter, det vill säga avgifter som direkt skabekosta en utbyggnad av vägsystemet <strong>och</strong> i vissa falläven kollektivtrafiken.I en demokrati är det självklart att viktiga åtgärder<strong>och</strong> reformer ska ha en folklig förankring. Denna sker ide allmänna valen, där medborgarna genom sin röstningpå de olika partierna <strong>och</strong> deras program säger sinmening.Om en viktig fråga av någon anledning inte tagits uppi valrörelsen eller ett parti ändrat uppfattning efter valet(vilket socialdemokraterna uppenbart gjorde beträffandeträngselavgifter) kan den under mandatperiodensöka en demokratisk förankring <strong>och</strong> legitimitet genomen folkomröstning. På riksplanet kan nyval utlysas,detta är dock ej möjligt i kommuner <strong>och</strong> landsting.Medan <strong>Stockholm</strong>s arbetarekommun före valet intehade tagit ställning till ett eventuellt införande av trängselavgifterhade länets socialdemokratiska partidistrikt(som omfattar övriga 25 kommuner) klart tagit avstånd.På distriktskongressen våren 2002 gick sålunda kongressenemot en enskild motion i vilken föreslogs införandetav trängselavgifter. Distriktskongressen uttalade:”Motionären vill att kongressen skall besluta attdistriktsstyrelsen skall verka för införandet av trängselavgifter.Vi ser ingen möjlighet till detta under nästamandatperiod. Ett införande av trängselavgifter skulleendast innebära att de som idag av olika anledning behöveranvända sin bil tvingas betala mer <strong>och</strong> att bara demed stor plånbok kommer kunna välja.”Det var därför inte underligt att partidistriktets ordförande,riksdagsman Tommy Waidelich, efter valetstarkt kritiserade regeringens uppgörelse med miljöpartiet<strong>och</strong> vänsterpartiet om trängselavgifter.Vid en uppvaktning av en delegation från partidistriktetden 17 december 2002 hos biträdande närings-
TRAFIKFRÅGORNA223minister Ulrica Messing krävdes att en folkomröstningom trängselavgifter ska ske i länets alla kommuner <strong>och</strong>inte bara i <strong>Stockholm</strong>s stad.Det parti som programmatiskt <strong>och</strong> i praktisk politikgenom åren hårdast drivit kraven på kommunala folkomröstningar,miljöpartiet, har hamnat i en situationsom man har svårt att hantera. När krav på folkomröstningom trängselavgifter initieras av andra, skulle dettakunna drabba miljöpartiets hjärtefråga. Man kan givetvisinte säga nej till principen om folkomröstning. Menistället vill partiet först genomföra åtgärden, det villsäga införa trängselavgifter, <strong>och</strong> därefter folkomrösta,en minst sagt ovanlig tågordning.Om man i en folkomröstning, sedan trängselavgifterinförts, säger nej till dessa, har uppskattningsvis 800–900 miljoner kronor kastats ut i onödan till investeringari system för kontroll med korthållskommunikationmed transponder i bilarna <strong>och</strong> videoövervakning.Det blir alltså en ”förgävesinvestering”, som dessutom<strong>Stockholm</strong>s stad riskerar att få betala. Att trängselavgiftsprojektetär ett ”högriskprojekt” är uppenbart.MOTSTÅND MOT AVGIFTERKrav på folkomröstning om trängselavgifter väcktes såväli <strong>Stockholm</strong>s stad efter valet 2002 som i landstinget<strong>och</strong> i ett antal kommuner. En ”Vägrarfront – biltullar”har bildats av 14 borgerligt styrda kommuner för attsamordna motståndet mot trängselavgifter. Den borgerliga”vägrarfronten” består av Täby, Danderyd, Sollentuna,Ekerö, Salem, Nykvarn, Norrtälje, Vallentuna,Österåker, Vaxholm, Lidingö, Nacka, Tyresö <strong>och</strong> Solna.Men även ifrån de socialdemokratiskt styrda kommunernakom protester mot trängselavgifterna <strong>och</strong> kravom att folkomröstning skulle ske i samtliga kommuner.Direkt efter valet 2002 startade Motormännen (M)en namninsamling med krav på en folkomröstning. Insamlingenresulterade i tillräckligt många underskrifter(minst 30 372) för att <strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktigemåste ta ställning till frågan. Det innebär däremot inteatt fullmäktige måste besluta att anordna en folkomröstning.Den rödgröna majoriteten i stadshuset beslöt imaj 2003 att inte ha någon folkomröstning innan försöketmed trängselavgifter.Däremot anordnade fjorton kommuner i <strong>Stockholm</strong>slän en folkomröstning om trängselavgifter i sambandmed folkomröstningen om euron i september 2003. Avde röstande sade 82 procent nej till trängselavgifter.Även i kommuner utan folkomröstning har opinionsundersökningarvisat att opinionen är negativ. I Haningesade 57 procent nej <strong>och</strong> 31 procent ja till trängselavgifter.Motsvarande siffror för Norrtälje var 45 procentför nej <strong>och</strong> 31 procent för ja. Det bör noteras attendast 10 procent av Norrtäljeborna gör dagliga resortill <strong>Stockholm</strong>.Vilken påverkan denna starka opinionsyttring motavgifterna kan ha på regeringens <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stadsställningstaganden återstår att se.Även LO-tidningens chefredaktör Martin Lindblomframförde på ett tidigt stadium (2002-10-11) krav på enfolkomröstning:”Slutförhandlingarna i riksdagen mellan socialdemokraternaGöran Persson <strong>och</strong> Bo Ringholm <strong>och</strong> miljöpartietsPeter Eriksson har retat gallfeber på många av<strong>Stockholm</strong>s socialdemokrater.Helt plötsligt kom trion överens om att införa etttreårigt fullskaleförsök med trängselavgifter på bilismeni <strong>Stockholm</strong>. <strong>Stockholm</strong>s s-borgarråd Annika Billströmhamnade i en pinsam situation. Hon hade under valrörelsenlovat att inte införa bilavgifter om socialdemokraternavann valet. Hon ville nöja sig med att utredafrågan för att eventuellt aktualisera den inför nästa val. Isak delar jag Annika Billströms uppfattning. En så storfråga som införande av biltullar bör vara noga utredd<strong>och</strong> genomdiskuterad med väljarna innan man tar beslut.För de tre herrarna spelade dock inte Annika Billströmspolitiska heder någon roll. Och Bo Ringholm
224DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORglömde i hastigheten bort att han är s-ordförande i<strong>Stockholm</strong>.Tänker regeringen ta över trafikplaneringen i landetsövriga städer? Ska Peter Eriksson bli lapplisa för hela riket?Nu finns förstås ett för enkelt sätt för socialdemokraternai <strong>Stockholm</strong> att ta sig ur dilemmat. Och det äratt föreslå en kommunal folkomröstning om bilavgifter.”24AVGIFTER LÖSER INTE DE LÅNGSIKTIGA PROBLEMENMed tanke på att motsättningarna finns inte bara mellande borgerliga partierna <strong>och</strong> den röd-gröna majoriteteni Stadshuset utan även mellan <strong>Stockholm</strong>s stad<strong>och</strong> övriga kommuner i länet har givetvis frågan omträngsel avgifter starkt försvårat möjligheterna till samsynom trafiken i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Ekonomiska styrmedel som trängselavgifter löser intede långsiktiga kapacitetsproblemen. För att gå en positivutveckling till mötes behövs i <strong>Stockholm</strong>sregionenen rejäl utbyggnad av trafikinfrastrukturen, såväl vadgäller vägar som kollektivtrafik. <strong>Stockholm</strong>sberedningenkonstaterar att det finns risk för att regionens sociala<strong>och</strong> ekonomiska integration motverkas av trängselavgifter.En slutsats borde vara att först <strong>och</strong> främst sättain krafterna på att skapa resurser för att bygga ut denotillräckliga transportkapaciteten i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Det har visat sig att en betydande majoritet beståendeav socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet <strong>och</strong>kristdemokraterna har en gemensam grundsyn för hurtrafik- <strong>och</strong> miljöproblemen ska lösas i regionen. Detvisade sig inte minst i <strong>Stockholm</strong>sberedningen, i RUFS<strong>och</strong> i remissvaren över de statliga infrastrukturplanerna.En långsiktig överenskommelse mellan dessa partier ärnödvändig för att ge långsiktig stadga åt trafikpolitikeni regionen.
TRAFIKFRÅGORNA225
Getingmidjan vid Riddarholmen.
4.5Getingmidjan– <strong>Stockholm</strong>s pulsåderEn segsliten trafikfråga som kanske fått sin lösning isamband med RUFS-processen är behovet av ökad järnvägskapacitetgenom centrala <strong>Stockholm</strong>, den så kalladeGetingmidjan. I nuläget finns en bred majoritet för attbygga en ny spårtunnel för pendeltågen från Södrastation <strong>och</strong> under Riddarfjärden till en ny underjordiskstation i City <strong>och</strong> vidare till en station vid Odenplan.Därefter dras tunneln vidare mot Tomteboda där denansluter till Västerås- <strong>och</strong> Uppsalabanorna. Projektet ärmycket omfattande <strong>och</strong> komplicerat <strong>och</strong> om det är denslutgiltiga lösningen återstår att se. Banverket har genomförten förstudie för projektet <strong>och</strong> förbereder nu enjärnvägsutredning enligt den nya planeringsgången.I Regionplan 1991 föreslogs ett tredje spår förbi Riddarholmenför att förbättra kapaciteten på kort sikt.Detta var huvudalternativ fram till 1995, då regeringenunderkände detaljplaneförslaget. På lång sikt redovisadesi regionplanen ett reservat för en ny järnväg från Älvsjövia Liljeholmen <strong>och</strong> Fridhemsplan till Karlberg, denså kallade Kungsholmenbanan. När arbetet med RUFSinleddes var frågan helt öppen.SAMMANBINDNINGSBANAN BYGGS 1871Alternativa sätt att lösa spårkapacitetsfrågorna haremellertid diskuterats under mycket lång tid. För att förståsvårigheterna med att finna en lösning behöver mandärför först rekapitulera den långa planeringshistoriken.Sammanbindningsbanan öppnades med två spårmellan Södra station <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s central 1871 i ungefärdet läge som tunnelbanespåren nu har mellanSlussen <strong>och</strong> Gamla stan. Redan då hade det funnits andraförslag på järnvägssträckningar, men det var NilsEricsons förslag som vann stöd både i staden <strong>och</strong> i riksdagen.Järnvägsbron hade en mycket begränsad fri höjd<strong>och</strong> en öppningsbar del för sjöfarten som passerade Slussen.Årstaviken passerades vid Liljeholmen på en bank.Antalet broöppningar kunde dock minskas sedan dennya Hammarbyleden hade öppnats <strong>och</strong> den nya Årstabronfärdigställts 1929.
228DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORI en liten skrift om Sammanbindningsbanan dåden var ny 1871 omtalas det att det tagit hela15 år att förverkliga det stora järnvägsprojekt somförband södra delen av <strong>Stockholm</strong> med den norra.I sexton tablåer illustreras hela sträckningen från Södra stationen till Centralen.SMEDSUDDSLINJENFrågan om järnvägstrafiken i <strong>Stockholm</strong> var livligt diskuteradunder lång tid. En alternativ sträckning som föreslogsredan 1903 var den så kallade Smedsuddslinjensom via Långholmen <strong>och</strong> Smedsudden skulle föra järnvägstrafikentill en ny centralstation vid Fridhemsplan,alternativt in mot Centralstation från väster. I 1923 årsbangårdsavtal mellan staten <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad beslutadesockså att hålla ett reservat öppet för detta alternativ.Redan i 1928 års generalplan avvisades dock detta alternativeftersom den restidskänsliga lokaltrafiken integärna kunde tåla omläggningen. Även godstrafikenmellan rangerbangårdarna <strong>och</strong> hamnarna var betydande.Detta motiverade att sammanbindningsbananskulle få ligga kvar genom stadens centrum ”ännu entid”. Lokaltrafiken borde dock enligt generalplanen separerasfrån SJ:s trafik <strong>och</strong> få egna spår i tunnel underSödermalm, bro över Söderström <strong>och</strong> tunnel underNorrström. Därmed kunde man enligt generalplanenför all framtid undvika att bygga ut något tredje spår.Diskussionerna ledde så småningom fram till beslutetatt bygga tunnelbanan.TUNNELBANAN BYGGSTunnelbaneplaneringen ledde efter kriget till att järnvägenfick en ny bro längre västerut <strong>och</strong> en ny bro förtunnelbanan byggdes i ungefär det läge som järnvägsbrontidigare hade haft. Planerna utarbetades 1945. Dennya järnvägsbron öppnades 1953. Centralbron byggdesöver Söderström 1959 <strong>och</strong> över Norrström 1967. Dessautbyggnader var från stadsbildssynpunkt givetvis förödande.De allvarligaste ingreppen utgjordes av Centralbron<strong>och</strong> den breda sluttande tunnelbanebron. Kanalenmellan Riddarholmen <strong>och</strong> Gamla stan som tidigarevarit omgiven av kajer <strong>och</strong> lummiga träd täcktes tillstor del över av trafiklederna. Flyttningen av järnvägeninnebar att spåren passerar Riddarholmen i en kort tunnelunder det Hessensteinska huset från 1630.Inom Järnvägsstyrelsen ansågs att det behövdes högrekapacitet för den växande förortstrafiken efter kriget.Därför ville man bygga ytterligare två spår mellan Södertälje<strong>och</strong> Centralen. År 1947 fick man därför enligtavtal med staden rätt att bygga ytterligare ett tredje <strong>och</strong>ett fjärde spår i ett läge väster om tunnelbanan <strong>och</strong> Centralbron.Spåren skulle passera längre in under Hessensteinskahuset, men dessutom innebära allvarliga ingreppi Hebbeska huset vid Riddarholmens södra delsamt Riksarkivet <strong>och</strong> Norstedts i dess norra del. Eftersomavtalet väckte viss uppståndelse försågs det 1949med ett tillägg om att staden inom 15 år inte fick förhindrade nya spåren <strong>och</strong> kom alltså att formellt gälla till1964.Under 1950- <strong>och</strong> 1960-talen ökade bilismen kraftigt.
GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER229På den tiden gick det ett tiotal tåg varje dag på de två spåren. Idag passerar cirka 500 tåg varje dygn på samma spår!Järnvägen betraktades mer <strong>och</strong> mer som ett olönsamt<strong>och</strong> föråldrat trafikslag. I började på 1970-talet stagneradedessutom <strong>Stockholm</strong>sregionens befolkningsutveckling.Den planerade kapacitetshöjningen över Saltsjö-Mälarsnittetansågs därför inte längre nödvändig. SJlät de gamla avtalen om fler spår rinna ut. I regionplanernafrån 1973 <strong>och</strong> 1978 kortades tidsperspektivet ned<strong>och</strong> kapacitetsförstärkningarna ansågs inte heller därnödvändiga.HÖRJEL- OCH STRÄNGÖVERENSKOMMELSERNATrots detta växte lokaltrafiken. I december 1963 utsågregeringen en särskild förhandlings- <strong>och</strong> utredningsman,statssekreteraren i kommunikationsdepartementetNils Hörjel, för den kollektiva närtrafikens ordnandei <strong>Stockholm</strong>sområdet. Förhandlingar inleddes med<strong>Stockholm</strong>s läns landsting, <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> StatensJärnvägar. I december 1964 träffades den så kalladeHörjelöverenskommelsen som innebar att <strong>Stockholm</strong>sstad <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s läns landsting bildade ett kommunalförbund,KSL, som genom ett helägt dotterbolag,Storstockholms Lokaltrafik, skulle vara huvudman förkollektivtrafiken. KSL ersattes 1971 av det så kalladeStorlandstinget.Pendeltågstrafik skulle enligt avtalet vara i drift i fullskala våren 1968 på sträckan Märsta-Södertälje <strong>och</strong> från1970 på sträckan Kungsängen-Västerhaninge. En merdetaljerad överenskommelse slöts 1966, det så kalladependeltågsavtalet. Vid mitten av 1970-talet var det investeringsprogramsom ingick i Hörjelöverenskommelsen<strong>och</strong> pendeltågsavtalet i stort sett genomförda 1 .Under slutet av 1960-talet <strong>och</strong> början av 1970-taletökade befolkningen mycket kraftigt. En stor del av tillväxtenägde rum i kranskommunerna som försörjdesmed pendeltågstrafiken. Behoven av en utökad pendeltågstrafikökade för att klara de växande resbehoven.Landstinget krävde en förstärkning av pendeltågstrafikenav SJ, <strong>och</strong> erbjöd sig att medverka i utökningen avvagnparken <strong>och</strong> delta i den ombyggnad av <strong>Stockholm</strong>sCentral som SJ hävdade skulle vara nödvändig. SJkrävde också en utökning av spårkapaciteten mellanÄlvsjö <strong>och</strong> Flemingsberg <strong>och</strong> söderut samt mellan Karlberg<strong>och</strong> Ulriksdal. Som ett alternativ till utökad tågtrafikfanns en parallell direktbusstrafik till innerstaden.Eftersom landstinget <strong>och</strong> SJ inte kunde komma överensom villkoren tillsatte regeringen 1982 en särskildförhandlingsman, f.d. finansminister Gunnar Sträng.I september 1983 godkände parterna slutligen den såkallade Strängöverenskommelsen. I överenskommelseningick investeringar i utökad spårkapacitet, Flemingsbergsstation, upprustning av stationer, nya motorvagnarmed mera. Kapaciteten för pendeltågstrafikenskulle som en följd av överenskommelsen kunna utökasmed 30 procent.
230DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTREDJE SPÅRET ELLER KUNGSHOLMENBANAN?Mot slutet av 1980-talet ökade <strong>Stockholm</strong>sregionensbefolkningstillväxt åter. Regionplanekontoret tog framSkiss 85 med en snabbare befolkningstillväxt <strong>och</strong> ettlängre tidsperspektiv än i de senaste regionplanerna. SJpåbörjade 1988 en förstudie om alternativa spårdragningargenom centrala <strong>Stockholm</strong> som presenteradesåret därpå. Huvudalternativet var ett tredje spår mellanCentralen <strong>och</strong> Södra station, samt två nya spår på en nyÅrstabro vid sidan om den befintliga. Förslaget, sominnebar en ny tunnel bredvid den befintliga under detHessensteinska huset på Riddarholmen, skulle medföraviss inverkan på den kulturhistoriska miljön. Ett annatalternativ var en ny spårtunnel Tomteboda-Centralen-Älvsjö i olika sträckningar genom innerstaden.<strong>Stockholm</strong>s stad ville ha en spårtunnel men var inteberedd att skjuta till mer pengar än nödvändigt <strong>och</strong>accepterade därför även ytalternativet. Regionplane<strong>och</strong>trafiknämnden förespråkade däremot i enlighetmed kontorets förslag ett alternativ med en pendeltågstunnelÄlvsjö-Liljeholmen-Fridhemsplan-Karlberg, denså kallade Kungsholmenbanan. Vi ansåg att ett tredjespår förbi Riddarholmen borde undvikas av kulturhistoriska<strong>och</strong> stadsbildsmässiga skäl. Tanken bakom dettaalternativ var att samtidigt som man åstadkommer enstörre kapacitetsförstärkning minska trycket på City.De nya stationerna i Liljeholmen <strong>och</strong> Fridhemsplanskulle sprida tillväxten till nya områden väster om City.En del av pendeltågstrafiken skulle dock även framövertrafikera Centralen. SJ ansåg dock att uppdelningen avpendeltågstrafiken var olycklig <strong>och</strong> att all pendeltågstrafikunder överskådlig tid måste passera City.NY SPÅRTRAFIKRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong> AB StorstockholmsLokaltrafik gjorde 1989 i utredningen Ny spårtrafik2 en studie av förutsättningarna för alternativetmellan Älvsjö <strong>och</strong> Karlberg via Kungsholmen. Anläggningskostnadenberäknades bli betydligt högre än förTredje spåret. Däremot skulle den ge restidsvinster <strong>och</strong>minska koncentrationen till Centralen. I samrådsförslagettill Regionplan 1990 föreslogs därför att den såkallade Kungsholmenbanan borde byggas. Vid remissbehandlingenav regionplaneförslaget prioriterades docken breddning i nuvarande läge av såväl Banverket somSJ. Även om <strong>Stockholm</strong>s stad var tveksam till det tredjespåret gav remissbehandlingen inget starkt stöd för attgå vidare med Kungsholmenbanan som huvudalternativ.I mars 1990 utsåg regeringen Bengt Dennis till statligförhandlingsman. I samband med Dennisförhandlingarnalyftes kapacitetsförstärkningen i Getingmidjan in ipaketet. I överenskommelsen sades att objektet heltskulle finansieras med statliga medel. Ytalternativetansågs vara bäst från kollektivtrafiksynpunkt, medanmiljö-, stadsbilds- <strong>och</strong> kulturhistoriska skäl talade för entunnel. Vilket alternativ som staten skulle välja var ännuoklart, men det gjordes klart att regionen inte skulleskjuta till pengar för att få en tunnel.Stadsbyggnadskontoret remitterade i december 1991förslag till detaljplaner för utbyggnaden av det Tredjespåret förbi Riddarholmen samt två nya spår mellanSödra station <strong>och</strong> Årsta i enlighet med Dennisöverenskommelsen.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden konstateradenu att vid en sammanvägning av olika motståendeintressen borde detaljplaneförslagen tillstyrkas.TREDJE SPÅRET OCH KUNGSHOLMENBANAN?I Regionplan 1991 redovisades därför på kort sikt en utbyggnadav det så kallade Tredje spåret <strong>och</strong> på längresikt Kungsholmenbanan.Regeringen beslöt i oktober 1992 att <strong>Stockholm</strong>s stadskulle redovisa hur kommunen i sin planering enligtPBL för stambanans breddning avsåg att tillgodose intressensom rörde hushållningen med naturresurser. Vi-
GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER231I förstudien för Citybanan redovisadestre utbyggnadsprinciper: Tredje spåret,Pendeltågstunneln via <strong>Stockholm</strong>s city<strong>och</strong> Kungsholmenbanan.Befintliga spårTredje spåretKungsholmenbananPendeltågstunnelndare borde <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Solna i samråd med Banverket<strong>och</strong> landstinget klarlägga hur ett fjärde spårkunde lokaliseras utan att beröra Riddarholmen <strong>och</strong> huren lämplig stationsstruktur kunde utformas.I utredningen ”Spårlösningar i <strong>Stockholm</strong> 3 ” presenteradeBanverket 1992 fem nya varianter på såväl detTredje spåret, pendeltågstunnlar förbi <strong>Stockholm</strong>s Central<strong>och</strong> Kungsholmenbanan. Banverket hade nu begränsatpåverkan på de kulturhistoriska miljöerna påRiddarholmen genom att ersätta den befintliga tunnelnmed en trespårstunnel. Banverket rekommenderadedock fortfarande att det tredje spåret skulle genomföras.Det nya förslaget om tredje spåret väckte ändå starktmotstånd bland olika organisationer men också hos tillexempel Riksantikvarieämbetet <strong>och</strong> Byggnadsstyrelsen.Våren 1993 lade <strong>Stockholm</strong>s stad fram ett förslag tillplanprogram för de olika alternativen med tunnelTomteboda-Centralen-Liljeholmen-Älvsjö som alternativtill tredje spåret. Stadsbyggnadskontoret förordadeett alternativ från Tomteboda via Odenplan-City-Liljeholmen till Älvsjö. Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenavvisade i sitt yttrande de olika tunnelalternativen<strong>och</strong> förordade att tredje spåret borde byggasförbi Riddarholmen. Bland annat ansågs det djupa stationslägeti City – 40 meter under markytan – ge dåligstandard för trafikanterna. Dessutom bedömdes dettredje spåret ge tillräcklig kapacitet för de behov somkunde överblickas, det vill säga fram till år 2020. Skulleytterligare kapacitet behövas förordade kontoret fortfarandeKungsholmenbanan, men vi kunde ännu intevisa att det var nödvändigt med högre kapacitet.Det var inte med någon större entusiasm som kontoretkom fram till att trots allt förorda det tredje spåret.Vi gjorde i vårt utlåtande en längre betraktelse om hurman i stället skulle kunna se på hur detta stadsområdekunde utvecklas i ett mycket långsiktigt perspektiv. Vitog utgångspunkten i hur de olika besluten underhundra års tid successivt förvanskat <strong>Stockholm</strong>s stadsbild.Varje gång hade olika delbeslut fattats där ingreppskett – från sammanbindningsbanan som öppnades
232DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR1871 till Centralbron 1967 – av på kort sikt motiveradeintressen utan helhetssyn på området.Jämfört med den sneda, låga <strong>och</strong> breda tunnelbanebron,den sexfiliga Centralbron <strong>och</strong> de två befintligajärnvägsspåren skulle det tredje spåret i sig knappastgöra vare sig till eller ifrån. Ville man på allvar återskapastadsbilden i ett av <strong>Stockholm</strong>s vackraste partier med enobruten vattenspegel <strong>och</strong> med Riddarholmskanalen intaktkrävdes det större beslut. Det räckte inte att läggajärnvägsspåren i tunnel utan att även Centralbron <strong>och</strong>tunnelbanan borde förläggas i tunnel. Det skulle varameningsfullt att inleda en sådan ytterst långsiktig strategimed en järnvägstunnel som första steg. Nämndenföredrog dock att inte ta med något av detta resonemangi sitt beslut.Vid samma tid föreslog byggföretaget Skanska en anpassningav Tredje spåret. Genom att bredda den nuvarandetvåspårstunneln vid Riddarholmen till tre spår <strong>och</strong>genom en förskjutning av tunneln så nära Centralbronsom möjligt, kunde det tredje spåret enligt Skanska byggasmed väsentligt mindre inverkan på de kulturhistorisktvärdefulla byggnaderna på Riddarholmen än enligttidigare förslag. Att bredda nuvarande tunnel med pågåendetrafik skulle naturligtvis bli svårare att genomföra,men det bedömdes ändå vara fullt möjligt.REGERINGEN STOPPAR TREDJE SPÅRETNya modifierade förslag utarbetades av Banverket 1994som begränsade ingreppen på Riddarholmen så gottsom helt. I stället skulle ett körfält på Centralbron tas ianspråk för spårutbyggnaden. Riksdagen, som då hadeborgerlig majoritet, anslog pengar till det tredje spåret<strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad som också hade borgerlig majoritetupprättade en detaljplan för det Tredje spåret i en modifieradversion som antogs av kommunfullmäktige i juni1994. Detaljplanen överklagades emellertid till regeringen.I september 1994 segrade socialdemokraterna ivalen till såväl <strong>Stockholm</strong>s stad, landstinget som riksdagen.I maj 1995 beslöt regeringen att upphäva detaljplanen.Samtidigt fick Banverket klartecken att gå vidaremed den nya Årstabron.Från saklig synpunkt var regeringens beslut märkligt.Dels var staten själv mer eller mindre beställare avdetaljplanen genom riksdagens anslag till utbyggnaden.Ingreppen på Riddarholmen var mycket begränsadesamtidigt som biltrafikens kapacitet minskades. Genomklartecknet till Årstabron låste man ändå fast sig vid enkapacitetsutbyggnad i Getingmidjan i stället för andrastråk utan att någon klar bild fanns om <strong>och</strong> hur denkunde lösas. De två ansvariga statsråden som skulle ansvaraför planärendet var miljöminister Anna Lindh <strong>och</strong>kulturminister Margot Wallström. Man kan ana attbeslutet var en kompromiss mellan de olika delarna avregeringen.RIDDARHOLMSKOMMITTÉNRegeringen tillsatte 1995 också en kommitté, Riddarholmskommittén,under ledning av förra statsrådetGertrud Sigurdsen, för att utvärdera alternativa järnvägslösningarmellan Södra station <strong>och</strong> Centralen.Kommittén utredde med Banverkets hjälp olika alternativför att höja spårkapaciteten. Såväl tunnlar för fjärrtågensom för pendeltågen utreddes liksom nya varianterav det Tredje spåret i utredningen ”Nya spår genom<strong>Stockholm</strong> 4 ” 1996. I augusti 1996 lade Riddarholmskommitténfram sitt betänkande 5 , med förslag om utbyggnadav det tredje spåret i kombination med nyatunnlar för vägtrafiken <strong>och</strong> tunnelbanan. Kommitténsbetänkande var en mycket välskriven vision av en lösningsom borde tilltala alla. Dock saknades förslag omfinansiering av det mycket omfattande paketet liksommer ingående tekniska utredningar.I februari 1997 tillkännagav regeringen att Dennispaketetvar upplöst. Dock skulle fortfarande kapacitetsförstärkningeni Getingmidjan genomföras. Centralbronskulle ersättas av en tunnel för att ge plats åt ett
GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER233tredje spår mellan Södermalm <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s Central.Regeringen tillsatte i augusti 1997 en förhandlingsman,statssekreteraren Magnus Persson, för att träffa en överenskommelsemellan staten <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad omvillkoren för en helhetslösning för väg- <strong>och</strong> järnvägstrafikengenom <strong>Stockholm</strong>. I december 1997 kom manfram till att Årstabron skulle byggas med gemensam finansieringav staten <strong>och</strong> regionen. Överenskommelseninnebar också att det tredje spåret skulle byggas i ytlägeförbi Riddarholmen vilket förutsatte en vägtunnel somersättning för Centralbron.JÄRNVÄGSTUNNEL OCH VÄGTUNNELEftersom underlaget till Riddarholmskommitténs förslagom en Centraltunnel ansågs vara bristfälligt, gav regeringen1998 Banverket <strong>och</strong> Vägverket i uppdrag attgenomföra en ny utredning. I rapporten ”Järnvägsspår<strong>och</strong> vägförbindelser genom Centrala <strong>Stockholm</strong>” redovisades1999 två alternativ. Ett tredje spår kombineratmed en Centraltunnel som ersättning för Centralbron<strong>och</strong> en pendeltågstunnel kombinerad med nuvarandeCentralbron. Två kompletterande utredningar presenteradesav Banverket under år 2000. I januari presenteradesen utredning om förbättrad kapacitet i pendeltågstunnlar<strong>och</strong> i september en studie som redovisademöjligheten att samförlägga en pendeltågstunnel <strong>och</strong> enCentraltunnel vid Riddarholmen. Det viktigaste var attman kunde visa att ett beslut om en pendeltågstunnelnnu inte behövde hindra ett eventuellt framtida beslutom en Centraltunnel. Frågorna kunde alltså behandlasvar för sig.TVÅ ALTERNATIV I REGIONPLANENRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret inledde arbetet med enny regionplan i augusti 1998, sedan nämnden hade godkäntprogrammet. Under den tid, från augusti 1998 tillmaj 2000, som samrådsförslaget Regionplan 2000 utarbetades,hade Banverket således alternativen för kapacitetsförstärkningförbi Riddarholmen i ytläge respektivei tunnel. De två alternativen fick därmed ingå i detvå regionplanealternativen. I alternativ K redovisadespendeltågstunneln med två nya spår under <strong>Stockholm</strong>sinnerstad, med en station i ytligt tunnelläge under Centralen<strong>och</strong> en ny station vid Odenplan med omstigningsmöjlighettill tunnelbanan.I alternativ P redovisades i stället det tredje spåret iytläge. Eftersom det tredje spåret inte gav samma kapacitetsförstärkningför spårtrafiken som en pendeltågstunnel,kombinerades det tredje spåret i samrådsunderlagetsalternativ P med en utbyggnad av Kungsholmenbananpå längre sikt. Det antogs bli konsekvensen av attvälja det tredje spåret. Det var alltså en ny inställningjämfört med tidigare då vi bedömt att ett tredje spårborde räcka kapacitetsmässigt. Nu visade befolkningsscenariernapå snabbare tillväxt än tidigare. Dessutomhade vi flyttat blicken till 2030 i stället för 2020. Här serman betydelsen av långsiktighet. Ibland borde manblicka längre än 30 år framåt. Hur ser kapacitetsbehovenut om 50 år?Om Centralbron skulle förläggas i tunnel eller ej diskuteradesinte i samrådsunderlaget. Någon förändradkapacitet för biltrafiken skulle en vägtunnel i varje fallinte innebära. Dessutom kunde vi utgå ifrån att det inteskulle tilltala majoriteten av landstingspolitikerna attföreslå ett sådant alternativ. Hittills hade det framföralltframstått som ett intresse för <strong>Stockholm</strong>s stad.PENDELTÅGSTUNNELN FÖRORDASResultatet av samrådet var entydigt. Banverkets färskautredningar belyste innebörden av de olika alternativenför remissinstanserna. Ett mycket brett stöd framfördesför att snarast utöka järnvägskapaciteten genom <strong>Stockholm</strong>.Flertalet remissinstanser förordade pendeltågstunnelnvia City <strong>och</strong> Odenplan. Ett fåtal förordadeTredje spåret i ytläge i kombination med biltunnel somskulle ersätta Centralbron. Kungsholmsbanan fick åter
234DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORett tämligen begränsat stöd. Något märkligt förespråkadeSJ <strong>och</strong> Banverket – samma remissinstanser somtidigare avvisat Kungsholmenbanan <strong>och</strong> förordat Tredjespåret – denna gång någon form av spårförbindelse överMälaren ännu längre västerut än via Kungsholmen!Kontoret drog i sitt tjänsteutlåtande i mars 2001 slutsatsenatt remissinstanserna delade kontorets uppfattningatt kapacitetsförstärkning över Saltsjö-Mälarsnittetvar den viktigaste åtgärden i kollektivtrafiknätet.En pendeltågstunnel genom City som ger separering<strong>och</strong> kraftig kapacitetshöjning för pendeltåg fick kraftfulltstöd <strong>och</strong> borde därför vara huvudalternativet i denregionala utvecklingsplanen. Kontoret bedömde att denskulle ge tillräcklig kapacitet under planperioden. Nämndengav i sina direktiv i juni 2001 kontoret i uppdrag attutarbeta utställningsförslaget med denna lösning.Utställningsförslaget till RUFS 2001, som presenteradesi oktober 2001, innehöll således endast ett förslagtill pendeltågstunnel. Inte ens reservat angavs längre, varkenför Kungsholmenbanan eller för det tredje spåret.År 2000 hade regeringen också tillsatt <strong>Stockholm</strong>sberedningen,med uppdrag att föreslå insatser för attförbättra transportsystemet inom <strong>Stockholm</strong>s län samtmellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Mälardalen. I sitt delbetänkandei januari 2002 prioriterades en spårutbyggnad mellanSödra station <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s Central. Beredningenföreslog enhälligt att en pendeltågstunnel skulle byggasvia <strong>Stockholm</strong>s city. Beredningen motiverade inte valetav alternativ närmare. Frågor om finansieringen lämnadeberedningen därhän.I januari 2002 presenterade Banverket den förstudiesom enligt lagen om byggande av järnväg inleder planeringsprocessen.Lagen kräver nämligen att en ny förstudieska inledas, trots att olika järnvägsalternativ redanutretts i tolv år <strong>och</strong> parallellt med att en regionplaneprocessäger rum.Den förstudie, som Banverket presenterade i januari2002, ”Citybanan i <strong>Stockholm</strong>” 7 , innehöll en noggrannredovisning av alla alternativ som studerats eller förtsfram av olika aktörer genom åren. Inte mindre än artonolika spåralternativ som avförts redovisades översiktligt.Dessutom redovisades elva trafikeringsförslag somavförts från vidare utredning. Kvar fanns sex alternativsom utretts mer ingående, nämligen två alternativ medpendeltågstunneln, två alternativ för Kungsholmenbanan<strong>och</strong> två alternativ för det tredje spåret. Banverketsslutsats var att de enda alternativ som uppfyller demål som ställts upp, <strong>och</strong> därför borde föras vidare i planeringsprocessen,var de två alternativen för pendeltågstunneln.Tredje spåret skulle lösa problemen på kortmen inte på lång sikt. Kungsholmenbanan skulle varaett ineffektivt <strong>och</strong> otillräckligt alternativ som medfördenackdelar för trafikanterna på både kort <strong>och</strong> lång sikt.Banverkets studie stödde den slutsats som Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret gjorde i samrådsunderlagetRegionplan 2000, det vill säga att Tredje spåret inteskulle vara tillräckligt utan kräva en utbyggnad av Kungsholmenbananpå sikt. Men dessa objekt skulle tillsammanskosta cirka 8 miljarder kr, medan pendeltågstunnelnskostnader stannade vid cirka 6–7 miljarder.FÖRSTUDIE INLEDS EFTER TOLV ÅRS UTREDANDE!I december 2000 hade Banverket fått i uppdrag att planeraför en utbyggnad av spårkapaciteten genom centrala<strong>Stockholm</strong>. Arbetet inleddes med ett så kallat tidigtsamråd 6 . Ett sådant samråd ska enligt lagen betraktassom tidigt oavsett hur många utredningar som föregåttsamrådet!TRE ALTERNATIV I RUFS?I de remissvar som kom in med synpunkter på det utställdaförslaget till regional utvecklingsplan fanns ettöverväldigande stöd för att bygga ut en pendeltågstunneli Getingmidjan genom centrala <strong>Stockholm</strong>. EnligtLänsstyrelsens granskningsyttrande borde dock utöverpendeltågstunneln även tredje spåret <strong>och</strong> Kungs-
GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER235holmenbanan redovisas i regionplanen till dess att fråganom utökad spårkapacitet genom centrala <strong>Stockholm</strong>slutligt avgjorts.Vi såg Länsstyrelsens synpunkt att alternativ till enpendeltågstunnel <strong>och</strong> till Yttre tvärleden borde redovisasi regionplanen som en principiell fråga. Å ena sidanfanns det ett mycket betydande stöd för de huvudalternativsom redovisas i RUFS, något som redan framgickvid samrådet. Länsstyrelsen motiverade sitt ställningstagandemed att dessa alternativ nu prövades i de förstudiersom pågick enligt järnvägs- <strong>och</strong> väglagen. Vi hadeförståelse för att länsstyrelsen framförde synpunkten.Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFS skulledock framöver komma att bli föremål för liknande förstudiermed alternativprövningar. I konsekvensensnamn borde då de tänkbara alternativen redovisas ävenför dessa, även om de kan bedömas vara hypotetiska.Vi ansåg inte att detta var rimligt. Under regionplanearbetet<strong>och</strong> i andra sammanhang hade åtskilligaalternativ prövats. Några av dessa hade också funnitsmed under samrådet. Syftet med regionplaneprocessenvar ju att begränsa antalet tänkbara alternativ, inte atthålla alla handlingsalternativ öppna. Regionplaneprocessen<strong>och</strong> samrådet hade för de aktuella objekten lettfram till en betydande samsyn i regionen. Kontorets förslagvar därför att på plankarta <strong>och</strong> i objektsförteckningendast redovisa huvudalternativ. För de objekt, där förstudierpågick, borde dock texten i RUFS kunna redovisade alternativ som också prövades samt det faktiskabeslutsläget. För andra objekt borde där det var aktuelltanges att endast översiktliga studier ännu förelåg <strong>och</strong>att andra alternativ också måste prövas i genomförandet.I enlighet med kontorets grundinställning borde därförpå plankarta <strong>och</strong> i objektsförteckning endast dettahuvudalternativ redovisas. I texten redovisas vilka alternativsom också prövas i förstudie liksom hur beslutslägetär beträffande dessa. Detta blev också nämndensbeslut i mars 2002.Därmed hade med stor majoritet beslutats att den lösningav spårkapacitetsfrågan som lagts fast i Regionplan1991, det vill säga ett tredje spår på kort sikt <strong>och</strong> enKungsholmenbana på lång sikt, i den nya regionplanenskulle ersättas med en pendeltågstunnel genom City.JÄRNVÄGSUTREDNING FÖR CITYBANANI maj 2003 presenterade Banverket järnvägsutredningenför Citybanan – Pendeltågstunneln 8 . Den ställdes ut undersommaren 2003 för att få in synpunkter från allmänheten,myndigheter <strong>och</strong> organisationer. I järnvägsutredningeningick en miljökonsekvensbeskrivning, somgodkänts av Länsstyrelsen.Banverkets slutsats var att järnvägstunneln skulle utformasmed fyrspårsstationer vid Odenplan, i <strong>Stockholm</strong>scity <strong>och</strong> på Södermalm. I en första etapp kundedock två spår byggas vid Odenplan <strong>och</strong> på Södermalm.Ytterligare spår kunde byggas senare, när behov av högrekapacitet uppstod. Två lägen redovisades för stationenpå Södermalm, dels <strong>Stockholm</strong>s södra, dels Slussen.Efter utställningen avsåg Banverket att slutföra järnvägsutredningen.<strong>Stockholm</strong>s Lokaltrafik (SL) <strong>och</strong> Regionplane-<strong>och</strong> trafiknämnden förordade båda stationsläget<strong>Stockholm</strong>s södra, medan till exempel Nacka,Handelskammaren <strong>och</strong> Riksantikvarieämbetet förordadeSlussen. Motiv för att välja stationsläget <strong>Stockholm</strong>ssödra var lägre anläggningskostnader <strong>och</strong> bättre samhällsekonomisktutbyte. Det är också en attraktiv <strong>och</strong>väl fungerande station idag, som skulle bli överflödigom stationsläget Slussen valdes. Slussenlägets fördelarvar framförallt bättre omstigningsmöjligheter till tunnelbana<strong>och</strong> annan kollektivtrafik, men till priset avrestidsförlängningar för många resenärer.I september 2003 tog Banverket ställning 9 till stationsalternativentill förmån för <strong>Stockholm</strong>s södra. Banverketskulle endast föra detta alternativ vidare frånjärnvägsutredningen.Under 2004 kan regeringens tillåtlighetsprövning
236DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORdärefter ske enligt Miljöbalken. Om regeringen ger sittgodkännande till Citybanan kan den inte hindras av andramyndighetsbeslut, bara modifieras.Järnvägsplanen, det sista skedet i processen där järnvägensutformning klarläggs i detalj, kan vara klar 2005.Även järnvägsplanen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivningsom ska godkännas av Länsstyrelsen.Parallellt med detta sker detaljplanearbetet i <strong>Stockholm</strong>sstad under 2003–2005. Projektering <strong>och</strong> upphandlingtar ett år sedan järnvägsplanen är klar. Byggstartkan då ske vid årsskiftet 2005/2006 <strong>och</strong> tunnelnvara färdig 2011.Fortfarande är dock inte finansieringen klar. Citybananvar redan utpekad av regeringen i direktiven förinvesteringsplaneringen för perioden 2004–2015 <strong>och</strong>skulle inrymmas i planerna. I förslaget till nationell banhållningsplananges endast en ram om 5,1 miljarder kronorför Citybanan med byggstart under perioden 2004–2007, motsvarande statens 75-procentiga andel. Återståendedel förutsätts bekostas av regionen. Detta haravvisats av såväl <strong>Stockholm</strong>s stad som av landstinget.23 ÅRS PLANERINGSTIDPendeltågstunneln kommer att kunna tas i bruk tidigast2011, förutsatt att inte ytterligare utredningar nu kommeratt krävas, eller att komplikationer dyker upp. Denena utredningen efter den andra har fördröjt lösningenav den kanske allra viktigaste trafikfrågan i <strong>Stockholm</strong>med mer än ett decennium. Befolkningen har ökat med150 000 invånare, bara mellan de två regionplanerna.Från det att spårutredandet började på allvar 1988 tilldess att tunneln eventuellt kan tas i bruk går det 23 år,nästan ett kvartssekel. Under den tiden hinner befolkningeni regionen öka med 300 000 personer, utan attdet går att sätta in tillräckligt med tåg förbi Centralen!Sällan har väl konflikterna mellan olika miljömål varittydligare än exemplet Getingmidjan. En utbyggnadav kollektivtrafiken i syfte att kunna vinna marknadsandelarfrån biltrafiken betraktas som en av de mest angelägnaåtgärderna från miljösynpunkt. Den maximaltutnyttjade järnvägskapaciteten i Getingmidjan är denstörsta begränsningen för större satsningar på lokaltågs-<strong>och</strong> regionaltågstrafiken. Ändå har den nödvändigakapacitetsförstärkningen försenats med 15–20 årpå grund av just miljöaspekterna i samband med en utbyggnad.LÄRDOMARVilka lärdomar bör man dra av svårigheterna att få tillstånd en lösning? Hade något kunnat göras annorlunda?Naturligtvis hade historien kunnat se annorlunda ut.Om landstinget <strong>och</strong> SJ till exempel gemensamt hade förordatKungsholmenbanan 1989 hade den kunnat varabyggd idag. Det är svårt att se att den skulle kunna ifrågasättasav en opinion av miljöskäl på liknande sätt somskett för tredje spåret. Å andra sidan hade den inte gettsamma avlastning av <strong>Stockholm</strong>s Central som pendeltågstunnelneftersom en del pendeltåg ändå måste gåvia Centralen. Med facit i hand – tolv års utredningar– kan man nog dra slutsatsen att Kungsholmenbananinte hade varit den bästa lösningen. Det hade varitbättre om redan Regionplan 1991 hade förordat enpendeltågstunnel. Det regionala perspektivet fick förmycket skymma behovet av att få en kapacitetsförbättringtill stånd. Här hade landstinget kunnat agera annorlunda.Men det var inte Kungsholmenbanan som dåvar alternativet utan det tredje spåret. Det är alltså intesäkert att ett annat agerande hade ändrat utgången.Det är också troligt att det tredje spåret hade kunnatvara i drift idag om inte regeringen upphävt detaljplanen1995. Det är dock inte säkert att spåret kunnatbyggas ut även om detaljplanen hade vunnit laga kraft.Det kan inte helt uteslutas att en liknande situation hadeinträffat som vid almarna i Kungsträdgården 1971. Viär dock övertygade om att de kulturhistoriska värdena
GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER237hade fått en fullständigt godtagbar behandling medde modifierade förslag som fanns. Det tredje spåret hadeinte gett samma kapacitetsförbättring som nu skermed pendeltågstunneln. Dessutom hade kapaciteten påCentralbron begränsats. Den begränsningen hade varitacceptabel, förutsatt att Österleden byggts ut för att avlastainnerstaden från trafik.Tredje spåret hade troligen varit en godtagbar helhetslösningmed den kunskap som fanns i mitten på1990-talet. Vad som hänt därefter är ju att behov haruppkommit om en mer omfattande pendeltågs- <strong>och</strong>regionaltågstrafik än som då förutsågs. Delvis beror detpå att <strong>regionplanering</strong>en har förlängt tidsperspektivettill 2030, men framförallt på att befolkningstillväxten ide nya scenarierna enligt RUFS är snabbare än enligtRegionplan 1991. Beslutet hade varit försvarbart, fastdet hade blivit fel. Det var regionen som stod bakomTredje spåret, medan regeringen gick emot det.På många sätt är det alltså en bättre lösning som mannu enats om. Men hade man inte kunnat välja den lösningentidigare? Alternativet fanns ju i princip redanmed i utredningen från 1989 <strong>och</strong> i modifierad form iflera utredningar därefter. Om kontoret hade gjort merlångsiktiga analyser redan i början på 1990-talet är detmöjligt att den begränsade kapaciteten för det tredjespåret uppmärksammats redan då. Också pendeltågstunnelnhade faktiskt kunnat vara genomförd om denvalts redan 1989.De viktigaste invändningarna mot pendeltågstunnelnvar främst den högre kostnaden. Enligt utredningenfrån 2002 är kostnaden 2,4 miljarder kr (exkl Centraltunnel)jämfört med 6,1–6,7 för pendeltågstunneln.Till detta kom att alternativet upplevdes besvärande förtrafikanter på grund av djupt liggande stationer. Den senareinvändningen har mer eller mindre fallit sedan denyare varianterna förordat ett ytligare stationsläge iCity. Regionen kunde inte betala den högre kostnaden.Det kunde bara staten göra.En borgerlig majoritet i riksdagen prioriterade 1994det tredje spåret, medan en socialdemokratisk majoritetåret därpå upphävde detaljplanen för det tredje spåret.Om överenskommelser hade kunnat nås över blockgränsernavid denna tidpunkt hade sannolikt en merhållbar lösning kunnat väljas. Men tiden var kanske intemogen?Hade riksdagen redan 1994 kunnat prioritera enpendeltågstunnel? Åren 1994–1995 utgjorde botten ilågkonjunkturen under 1990-talet. Statens ekonomiskaläge var så besvärligt att det var svårt att prioritera dyrainfrastrukturåtgärder. Dessutom fanns det motståndmot en pendeltågstunnel bland dem som prioriteradeen tunnel för vägtrafiken. Först genom utredningenår 2000 klargjordes att de båda tunnlarna var förenligamed varandra. Det hade varit svårt att få majoritet för enpendeltågstunnel redan 1994.Genom infrastrukturpropositionen 2001 stod detklart att betydande investeringar skulle ske i järnvägsnätet.Eftersom det finns få nationella järnvägsobjektsom är så motiverade som Getingmidjan i <strong>Stockholm</strong> ärdet rimligt att tro att staten nu kommer att skapa finansieringsutrymme.
Regionplan 58. Skiss 66. Regionplan 70.Regionplan 73. Regionplan 78. Regionplan 1991.Vägtrafikstrukturer i regionplanerna. Antalet nord-sydliga vägförbindelserhar varierat i de tidigare regionplanerna. 73 <strong>och</strong> 78 har minst i antal.
4.6Nord-sydliga vägförbindelserSkärningspunkten i Gamla stan mellan de öst-västligavattenvägarna <strong>och</strong> de nord-sydliga landförbindelsernaär själva grunden för uppkomsten av staden <strong>Stockholm</strong>.I takt med att kommunikationerna till lands blivit alltviktigare har Mälaren <strong>och</strong> Saltsjön mer <strong>och</strong> mer kommitatt åtskilja stadens olika delar, i stället för att knyta demsamman. Idag har den funktionella <strong>Stockholm</strong>sregionenen region med drygt två miljoner invånare – en miljonpå vardera sidan om det åtskiljande vattnet.Ända fram till 1930-talet fanns de enda fasta förbindelsernaöver Gamla Stan. Under 1900-talet har nyaförbindelser tillkommit, Västerbron 1936, Centralbron<strong>och</strong> Essingeleden 1967. Sedan slutet på 1960-talet harbefolkningen vuxit med omkring 450 000 personer.Bilinnehavet har nästan fördubblats från omkring 250till omkring 400 bilar per 1 000 invånare. Det totala antaletbilar i regionen har därigenom mer än fördubblatsfrån omkring 350 000 till omkring 750 000.Genom strukturomvandlingen har resbehovet ökatän snabbare utan att fler förbindelser tillkommit. Medöver 100 000 bilar per dygn över de båda huvudförbindelsernahar kapaciteten utnyttjats fullt ut, <strong>och</strong> denborde ha utökats redan idag. Genom att måla om Essingeledenså att vägbredden utnyttjas för fyra smalarekörfält i stället för tre har Vägverket tillfälligt lyckatsmildra den flaskhals som vägförbindelserna över Saltsjö-Mälarsnittetutgör. Den åtgärden kan inte upprepas.Om regionen växer med 600 000 invånare under de närmaste30 åren blir behoven än tydligare.Den begränsade kapaciteten för vägtrafiken över detså kallade Saltsjö-Mälarsnittet har liksom för spårtrafikenvarit en av de mest centrala frågorna för <strong>regionplanering</strong>en.Den nygamla lösning som pekas ut i RUFS– Förbifart <strong>Stockholm</strong> väster om regioncentrum samtÖsterleden öster därom – har fått betydande stöd underplaneringsprocessen.Planeringsprocessen har varit framgångsrik eftersomdet nu finns betydande enighet i en fråga som syntesmycket oklar fem år tidigare. Både Österleden <strong>och</strong> Förbifart<strong>Stockholm</strong> – då kallad Västerleden – ingick också
240DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORi Dennispaketet <strong>och</strong> i Regionplan 1991. När regeringeni februari 1997 upplöste Dennispaketet uttalades attÖsterleden inte skulle byggas <strong>och</strong> att Västerleden skullefinansieras genom ordinarie väganslag, vilket var detsammasom att skjuta leden mycket långt in i framtiden.<strong>Stockholm</strong>sberedningen har nu, med RUFS-arbetetsom grund, prioriterat Förbifart <strong>Stockholm</strong> myckethögt <strong>och</strong> med tidigaste byggstart angiven redan tillår 2006. Beredningen har dessutom prioriterat Österleden,om än något lägre, <strong>och</strong> med tidigaste byggstartår 2008. Därmed förefaller åtminstone uppfattningen iregionen vara tydlig. Båda vägarna behövs på sikt.Erfarenheten säger dock att det är långtifrån säkertatt det sista ordet därmed är sagt i denna fråga. Fråganom nya vägförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet harnämligen prövats i alla regionplaner alltsedan Regionplan1958, <strong>och</strong> i många andra planer, dock med lite olikaställningstaganden genom åren. Men frågan har utrettsännu längre. Under ett helt sekel har frågan om förstärkningav vägförbindelserna utretts.VÄSTERBRON, CENTRALBRON OCH ÖSTERBRONUnder åren 1910–1930 utreddes ett trettiotal olika alternativtill en ny nordsydlig broförbindelse utöver slussbroarnavid Gamla stan. I <strong>Stockholm</strong>s generalplan från1928 – stadsplanedirektör Albert Lilienbergs generalplan– redovisades nya broar – Söderbroarna – överströmmarna väster om Vasabron <strong>och</strong> förbi Gamla stan.Centralbron byggdes först 30–40 år senare. Vidare redovisadesen bro från Skeppsbron över Blasieholmen <strong>och</strong>Nybroviken till Strandvägen, den så kallade Blasieholmsbron,som aldrig kom till utförande.Som mer perifera förbindelser skisserade LilienbergVästerbron samt en Österbro mellan Tegelviken <strong>och</strong>Strandvägen över Beckholmen <strong>och</strong> Djurgården. Västerbroninvigdes redan 1935, medan Österbron sköts påframtiden.I den regionplan som upprättades 1936 var syftetVästerbron.främst att reglera infartslederna mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong>dess förortskommuner samt mellan dessa inbördes. Behovetav ytterligare förbindelser över Saltsjö-Mälarsnittetuppfattades snarast som en fråga för <strong>Stockholm</strong>sstad. I vart fall behandlades inte några nya förbindelser iregionplanen.I <strong>Stockholm</strong>s Generalplan 1952 skulle stenstadenomslutas av en trafikledsring, där den västra delen utgjordesav Västerbron <strong>och</strong> den östra av Österleden i ungefärsamma läge som i 1928 års generalplan. De nordsydligaförbindelserna skulle alltså vara tre – Västerbron,Centralbron med kopplingarna till Söderleden <strong>och</strong>Klarastrandsleden samt Österleden. Tillsammans medesplanaderna från Lindhagenplanen på 1860-talet, Valhallavägen<strong>och</strong> Ringvägen skulle ringen slutas.ESSINGELEDENRedan i den första stadsplanen för Stora Essingen från1923 förutsattes broförbindelser till såväl Gröndal somtill Bromma <strong>och</strong> till Lilla Essingen <strong>och</strong> vidare till Kungsholmen.En större trafikled, Essingeleden, föreslogs1949. Den ingick i Generalplan 1952 med huvudsakligfunktion att förbinda Söderort <strong>och</strong> Västerort. Den endasträckning som redovisades var alltså den gren som senarekommit att kallas Essingeledens Brommagren,men som aldrig kommit att byggas ut.Principbeslutet att bygga Essingeleden fattades 1952.
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER241Essingeleden från Gröndal till Karolinska. Stora Essingen,Lilla Essingen, Pampas.I samband med detta konstaterade stadskollegiet att allavästligare sträckningar – en bro mellan Ålsten <strong>och</strong> Mälarhöjdensamt en led från västliga Bromma över Kärsön-Fågelönhade studerats – skulle få avsevärt mindretrafikbetydelse än en Essingeled mellan Brännkyrka <strong>och</strong>Bromma 1 . Samma uppfattning anslöt sig Regionplanenämndentill året därpå, <strong>och</strong> menade att alla förslag omvästligare förbindelser borde avföras från diskussionen.Genom trafikprognoser som gjordes 1956 insåg planerarnaatt trafiken in mot innerstaden skulle bli så stor,att en sådan förbindelse måste få hög kapacitet. Underde närmaste åren utarbetades därför planer för en Essingeledmed infartsfunktion, <strong>och</strong> planerna på Ringenkonkretiserades. En generalplan för Essingeleden antogs1959. Leden kunde öppnas för trafik provisoriskt1966 <strong>och</strong> var helt färdigställd efter högertrafikomläggningen1967.RINGEN I OLIKA SKEPNADERRedan i Regionplan 1958 redovisades Ringen fullt utbyggdmed Essingeleden <strong>och</strong> med en Österled ”i avvaktanpå ytterligare utredningar” redovisad från Sickla istället för från Södermalm <strong>och</strong> över Djurgården till Ladugårdsgärde.Ringen hade i den södra delen alltså flyttatsutanför innerstaden, medan den i norra delen fortfarandeanslöt till Valhallavägen.Däremot fanns inte någon led i Västerledens sträckningi Regionplan 1958. I stället redovisades EssingeledensBrommagren, som en sekundär vägförbindelsemellan Essingeleden <strong>och</strong> Bromma. Samma vägar ingicki <strong>Stockholm</strong>s stads Trafikledsplan 1960.Dessutom fanns i Regionplan 1958 en förbindelsefrån Södertälje över Ekerö till Drottningholmsvägen<strong>och</strong> en vägförbindelse från Ekerö via Färingsö till Upplands-Bro.Denna led kallades Mälaröleden. En sådanförbindelse skulle kunna ta hand om en del förbifartstrafiksom inte hade regioncentrum som mål. Däremotskulle den inte fylla den viktiga rollen att hålla ihopstorstadsområdet, det skulle ske via Ringen.I Skiss 66 hade flera nya förbindelser tillkommit västerom regioncentrum jämfört med Regionplan 1958.Ringen hade till att börja med flyttats ut från innerstadenäven i norr <strong>och</strong> drogs nu i en båge förbi Värtan-Frihamnen mellan Roslagstull <strong>och</strong> Djurgården, alltsåinte via Valhallavägen. Brommagrenen fanns fortfarandemed.INRE OCH YTTRE TVÄRLEDERI Skiss 66 fanns det både en inre tvärled, Ålstensledenmellan Mälarhöjden <strong>och</strong> Ålsten, <strong>och</strong> en yttre tvärledmellan Skärholmen <strong>och</strong> Hässelby över Kungshatt <strong>och</strong>Lovön, Västerleden eller Kungshattsleden som den dåkallades. Vidare ingick Mälaröleden mellan Södertälje<strong>och</strong> Upplands-Bro med en mer direkt sträckning jämförtmed i Regionplan 1958.I den s.k. AIT 80, en promemoria som togs fram 1968angående investeringar i trafikanläggningar i <strong>Stockholm</strong>fram till 1980, prioriterades bland annat Brommagrenen,Kungshattsleden <strong>och</strong> Österleden. Skiss 66 vida-
242DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORreutvecklades till det förslag till Regionplan 1970, somaldrig kom att antas. Perspektivplanen för år 2000 hadeungefär samma vägnät som i Skiss 66, medan markreservationsplanenför 1985 endast redovisade Brommagrenen,Kungshattsleden <strong>och</strong> Österleden. Ålstensleden<strong>och</strong> Mälaröleden fick av resursskäl skjutas fram i tiden.Skiss 66 <strong>och</strong> Regionplan 1970 utgick från myckethöga tillväxtantaganden – som det visade sig orealistiskthöga – för utvecklingen till år 2000. Den regionplansom senare antogs, Regionplan 1973, behandlade endastperioden fram till 1985. Både den <strong>och</strong> nästa plan, Regionplan1978, utgick från en mycket måttlig befolkningstillväxt.TVÄRLEDERNA LYFTS UTI Regionplan 1973 saknades nya vägförbindelser överSaltsjö-Mälarsnittet. Regionplan 1973 angav visserligenfortfarande att man skulle ”hålla möjligheter öppna för”Brommagrenen, Västerleden <strong>och</strong> Österleden. För Västerledenangavs att de lägen som hittills studerats i regionplanearbetetskulle undersökas ingående, liksomvarianter av dessa lägen <strong>och</strong> de lägen som anges i den såkallade ”VITOM-planen 2 ”. På en karta redovisadessamtliga lägen från Regionplan 1958, Skiss 66 <strong>och</strong> Regionplan1970. Dessutom redovisades några ytterligarelägen, bland annat över Kärsön <strong>och</strong> Fågelön, mellanVårby Gård <strong>och</strong> Gällstaö, mellan Slagsta <strong>och</strong> Ekerö samtöver Färingsö till Järfälla.I <strong>Stockholm</strong>s trafikprogram från 1973 <strong>och</strong> Trafikplan1975 tonades behovet av nyinvesteringar ned ytterligare.I Trafikplan 1977 med 15 års perspektiv, var ävenBrommagrenen borta.I Regionplan 1978 hade lederna försvunnit helt –föralltid trodde man. Inte heller några reservat för att hållamöjligheterna öppna angavs, varken för Brommagrenen,Västerleden eller Österleden. Regionplan 1978föreslog i stället en breddad Klarastrandsled, vilkendock inte skulle erbjuda någon ökad kapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet.Inte heller <strong>Stockholm</strong>s stads Trafikplan1977 räknade med några nya vägförbindelser överSaltsjö-Mälarsnittet.VÄSTERLEDEN OCH ÖSTERLEDEN IN OCH UT IGENNär regionplanearbetet fortsatte med Skiss 85 var tidsperspektivetpå nytt mera långsiktigt, till 2020. Befolkningstillväxtenökade också <strong>och</strong> behovet av att förstärkakapaciteten över Saltsjö-Mälarsnittet uppmärksammadespå nytt. I de båda planalternativen ingick Österleden,respektive Västerleden. Kontoret ansåg varken attdet var motiverat eller ekonomiskt möjligt att räknamed båda vägarna. I det mer koncentrerade planalternativet,Trend, ingick Österleden, med huvudfunktionenatt minska trafiktrycket i innerstaden. I Skissalternativetvar huvudtanken att utveckla områden längreut, till exempel Flemingsberg. Där skulle Västerledenvara mer funktionell.I samrådsunderlaget Regionplan 90 redovisadesVästerleden för utbyggnad på sikt, men även reservat fören eventuell utbyggnad av Österleden. Sträckningen förden västliga förbifarten var dock inte självklar. En radolika alternativa sträckningar prövades i planarbetet ilägen från ett läge över Kärsön <strong>och</strong> Fågelön i öster till ettläge över Färingsö till Järfälla i väster. Flera olika sträckningaröver Lovön prövades, liksom sträckningar frånsåväl Slagsta som över Kungshatt. Som de två huvudalternativenutkristalliserades dock en sträckning frånSkärholmen över Kungshatt <strong>och</strong> en sträckning frånSlagsta över Gällstaö. Alla alternativ redovisades dock iden utställda regionplanen. Flertalet alternativ hade redanpekats ut i Regionplan 1973 som lägen som bordeutredas vidare. Jämfört med Regionplan 1973 redovisadesdock varken Ålstensleden eller Mälaröleden <strong>och</strong> inteheller Brommagrenen. Inget av dessa alternativ skullenämligen fylla den regionala funktion som var avsiktenmed en västlig förbifart.I den plan som sedan kom att antas, Regionplan 1991,
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER243ingick både Öster- <strong>och</strong> Västerleden, den senare med lägeöver Kungshatt. Båda vägarna kom med i planen som ettresultat av Dennisförhandlingarna. Ekerö kommunhade dock inte med Västerleden i sin antagna översiktsplan<strong>och</strong> det fanns en bred majoritet i kommunen fördetta. I <strong>Stockholm</strong>s Översiktsplan 1990 ingick båda vägarnaliksom Essingeledens Brommagren <strong>och</strong> en breddadKlarastrandsled. Även Översiktsplan 1999 innehöllreservat för båda vägarna. Reservatet för Österledenkom dock att vålla strid. Det fanns med i samrådsförslaget,togs bort i det utställda förslaget, men lades in igeni den politiska slutbehandlingen i fullmäktige 3 .Riddarholmskommittén, som tillsattes 1995 för attutvärdera alternativa järnvägslösningar mellan Södrastation <strong>och</strong> Centralen, lade i augusti 1996 fram sitt betänkande,med förslag om utbyggnad av det Tredje spåreti kombination med nya tunnlar för vägtrafiken <strong>och</strong>tunnelbanan. Att ersätta Centralbron med en tunnel förvägtrafiken skulle bli mycket kostsamt, utan att för denskull tillskapa ökad vägkapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet.Även andra alternativ för nya nord-sydliga förbindelserhar förts fram från gång till annan. Ett sådant alternativvar en centralled, en vägtunnel under hela innerstadenfrån Södermalm öster om Gamla stan till centrum.Jämfört med Österleden skulle fördelen vara enkortare tunnelsträckning. Svagheten med alla tunnelalternativunder den centrala staden är dock svårighetenatt ansluta dem till det lokala gatunätet på ett funktionellt<strong>och</strong> stadsmiljöanpassat sätt. Såväl Centraltunnelnsom alternativa tunnelförslag under innerstaden kanbeskrivas som miljömässigt <strong>och</strong> funktionellt sämre alternativtill Österleden.Andra alternativ som diskuterades för att öka spårkapaciteteni Getingmidjan skulle minska vägkapacitetengenom att ta delar av Centralbron i anspråk förnya spår.Arbetet med att genomföra Dennispaketet inklusiveÖsterleden <strong>och</strong> den västliga förbifarten pågick fram tillbörjan av 1997. När regeringen i februari 1997 upplösteDennispaketet uttalades att Österleden inte skulle byggas<strong>och</strong> att Västerleden skulle finansieras genom ordinarieväganslag. Det var detsamma som att skjuta ledenmycket långt in i framtiden. Därmed var frågan tillbakatill ruta ett igen.VÄSTER- OCH ÖSTERLEDEN PÅ NYTTRegionplan 1991 räknade med en befolkning på 2,0 miljonerinvånare år 2020. Redan i mitten på 1990-talet visadesig befolkningsantagandena tilltagna i underkant.Med den takt som befolkningen ökade under 1990-taletskulle den befolkningsnivån nås redan år 2010. I RUFSscenariernaräknade vi med upp till 2,4 miljoner invånaretio år senare, alltså 400 000 invånare fler. Analysernavisade att det med den betydligt större befolkningenskulle vara fullt motiverat att räkna med två nyahuvudförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet inom en30-årsperiod.Alla tänkbara alternativ hade någon gång genom årenutretts, de flesta flera gånger. Med tiden hade ytalternativersatts med tunnelalternativ med samma funktion,men med mindre negativa miljöeffekter <strong>och</strong> högrekostnader. Såväl Västerleden som Österleden var väl utreddavägalternativ som visat sig fylla de funktionellakraven på ett tillfredsställande sätt. Österleden skulleframförallt få två funktioner. Dels skulle den avlasta innerstadenfrån trafik, vilket den skulle göra bättre ännågot annat vägalternativ. Dels skulle den bidra till attfördela trafiken från de kraftigt växande regiondelarnaöster <strong>och</strong> nordöst om staden på ett bättre sätt. FörNacka-Värmdösektorn sågs den rent av som en nödvändigförutsättning för att sektorn skulle kunna fortsättaatt växa på sikt. Något rimligt alternativ till Österledenfanns inte som vi såg det. Något annat alternativ hadeinte sedan länge förekommit i diskussionerna.För en västlig förbifart hade dock olika möjligheter
244DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSkanstullsbron.utretts tidigare. Brommagrenen var den förbindelsesom oftast diskuterats som alternativ till Västerleden.För att motivera Essingeledens Brommagren skulle betydandekapacitetsförstärkningar behöva ske också påEssingeleden <strong>och</strong> på infarterna. Fördelen med Brommagrenenskulle vara en lägre kostnad <strong>och</strong> att den skulle dratill sig mer trafik. Även Brommagrenen skulle avlasta innerstadenfrån trafik. Tiden talade dock allt mindre tillBrommagrenens fördel. När regionens befolkning växer<strong>och</strong> tyngdpunkten flyttas längre ut i regionen får enyttre tvärled i Västerledens läge allt större fördelar. Attdiskutera olika alternativ för Västerleden, med marginelltolika sträckningar skulle knappast vara av centraltintresse för <strong>regionplanering</strong>en.I den nya regionplanen skulle också den flerkärnigastrukturen få en central roll. De nya yttre kärnor somdiskuterades låg nästan alla i omedelbar närhet till Yttretvärleden. För att stärka utvecklingen av de yttre kärnorna,kanske särskilt för Flemingsberg <strong>och</strong> Haninge,var förbättrad tillgänglighet i tvärled en nödvändig förutsättning.En utbyggnad av infarterna <strong>och</strong> Essingeledens Brommagrenskulle däremot direkt stärka regionkärnan påde yttre kärnornas bekostnad. Även från miljösynpunktskulle det vara negativt att dra in mer biltrafik i regioncentrum.Redan nu är problemen tydliga, med överskridandenav miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i innerstaden<strong>och</strong> på infarterna. Vi såg alltså inte Brommagrenensom ett realistiskt alternativ för den nya regionplanen.Under våren 1999 utfördes ett antal översiktligatrafikanalyser med de nya scenarioantagandena om utvecklingav befolkning <strong>och</strong> bebyggelse. Resultatet avanalyserna visade att efterfrågan på bilresande skulle bliavsevärt större än vad nuvarande kapacitet medgav.Utan vägutbyggnad över Saltsjö-Mälarsnittet <strong>och</strong> utanvägavgifter skulle det uppstå mycket stor trängsel <strong>och</strong>extremt långa restider. Tendensen till splittring av regioneni en nordlig <strong>och</strong> en sydlig del skulle därmed förstärkasäven om kollektivtrafikens kapacitet ökade.I de första trafikanalyserna som redovisades i Skiss 99fanns det bara ett alternativ för utbyggnad av vägnätet,där såväl Västerleden som Österleden ingick. För markanvändningen<strong>och</strong> för kollektivtrafiken redovisades tvåalternativ, K, med en mer koncentrerad fördelning avbebyggelsen, <strong>och</strong> P, med en mer perifer fördelning. Defortsatta analyserna skulle visa om det var motiverat attvariera vägnätet beroende på markanvändningsalternativeller ej. Den måttliga skillnaden i markanvändningenvar inte avgörande för om det ena eller andratrafiknätet är lämpligast. Om olika trafiknät skall diskuterasmåste det också finnas andra motiv för detta.INRE TVÄRLEDEN PÅ NYTT?Under hösten 1999 gav vi ett uppdrag till en konsultgruppsom förutsättningslöst skulle belysa förutsätt-
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER245Centralbron i rusningstrafik.ningarna för att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.Gruppen redovisade successivt sina resultatunder hösten. Gruppen rekommenderade ett antal åtgärdersom tillsammans skulle kunna klara den ambitionsnivåsom formulerats, bland annat en inre tvärled iÅlstensledens läge i stället för en yttre. Ålstensledenhade introducerats i Skiss 66. Men redan i Regionplan1970 gavs den lägre prioritet än Västerleden. I Regionplan1973 hade den helt avförts, eftersom den inte bedömdesmotsvara de mål som ställdes. Den ligger heltenkelt för centralt i regionen.Om tydliga alternativ var önskvärda skulle Ålstensledenbäst passa det koncentrerade markanvändningsalternativetK. Vi beslöt därför att pröva Inre tvärleden idet alternativet. Det skulle kunna stimulera diskussionenunder samrådet. Vi bedömde den inte som ett heltrealistiskt alternativ.Vid besök i kommuner i nordostsektorn hade detkommit fram tveksamhet om trafiknätsalternativen.Den politiska majoriteten i Täby hade nyligen ändratuppfattning om Norrortsleden. Numera krävde samtligasex nordostkommuner en snar utbyggnad av Norrortsleden,som en del av Yttre tvärleden. Någon diskussionom Inre tvärleden hade inte förts på många år. Omvi skulle föra fram det alternativet nu, skulle vi riskeraatt en mångårig diskussion skulle fördröja nödvändigvägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighet somnåtts kunde på nytt raseras.När de mer detaljerade förslagen <strong>och</strong> resultaten avtrafikanalyserna redovisades i styrgruppen för regionplanenden 25 november 1999 fördes också starka tvivelfram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvärledeni samrådsförslaget. Vi borde inte ”lansera” förslag somskulle riskera att kullkasta den enighet som ändå var påväg att uppnås kring Tredje spåret respektive Yttre tvärleden.I början på december 1999 beslöts att Inre tvärledenskulle utgå ur samrådsunderlaget. Båda samrådsalternativenskulle därför ha samma vägnät med Yttretvärleden.REGIONPLAN 2000 UTAN VÄGALTERNATIVI samrådsunderlaget till Regionplan 2000 redovisadessåledes ett enda alternativ för vägnätet. Där ingick Förbifart<strong>Stockholm</strong> mellan E4 vid Häggvik <strong>och</strong> E4 vidKungens kurva via Lovön samt Österleden.En ny väg väster om Essingeleden motiverades avflera skäl. Den skulle öka sammanhållningen mellan denorra <strong>och</strong> södra regiondelarna, stödja utvecklingen aven flerkärnig region <strong>och</strong> ge förbifartstrafiken ett alternativtill trängseln i regioncentrum. Vägens funktion somförbifart gällde inte i första hand för trafiken som passeradegenom länet, som var relativt liten, utan för trafikmellan norra <strong>och</strong> södra regiondelen förbi de centraladelarna kring <strong>Stockholm</strong>s innerstad.Essingeledens Brommagren avfärdades i samrådsunderlagetsom alternativ till Förbifart <strong>Stockholm</strong> efter-
246DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsom den förutsatte en kapacitetsförstärkning av Essingeledenåtminstone mellan Stora Essingen <strong>och</strong> Telefonplan.Det skulle sannolikt inte gå att uppnå sammakapacitetsökning genom att bredda Essingeleden sommed en ny väg. Den skulle inte heller ge förbifartstrafikenen möjlighet att slippa trängas med den täta trafikeni regionens centrala delar. Essingeledens Brommagrensågs därför endast som en temporär, kortsiktiglösning på förbifartsproblemen.Ålstensleden nämndes också i samrådsunderlagetsom en del av Inre tvärleden. Den skulle kunna medförastörre avlastning av Essingeleden, <strong>och</strong> kanske därmed avinnerstan, än en led längre västerut. Inre tvärleden avfärdadesdock i samrådsunderlaget eftersom den inteskulle ge samma stöd åt utvecklingen av en flerkärnigregion <strong>och</strong> inte heller ge förbifartstrafiken samma möjlighetatt undvika de hårt belastade vägarna i regioncentrum.Alternativet med Ålstensleden diskuterades trots alltoffentligt på ett öppet seminarium som kontoret arrangerade.Då presenterades det diskussionsunderlagsom konsultgruppen för ett miljömässigt uthålligt trafiksystemhade utarbetat på kontorets uppdrag 4 . Undersamrådet kom flera miljöorganisationer att hårt kritiseradet faktum att endast ett alternativ fanns för vägnätet.De hade velat se konsultrapporten som ett alternativi samrådet.Under våren 2000 gjorde Vägverket en översyn av tidigareutredningar om Förbifart <strong>Stockholm</strong>. Syftet varatt ge en aktuell bild av förutsättningarna <strong>och</strong> bedömadess konsekvenser <strong>och</strong> kostnader. Avsikten var inte attföreslå en bestämd lösning utan att peka på olika alternativ.Analyserna som gjordes för 2015 byggde på regionplanealternativK <strong>och</strong> Scenario Hög.Den analys som hade gjorts för Dennispaketet hadeförutskickat att Västerleden skulle få 55 000 fordon perdygn år 2010. Vägverkets analyser visade nu att leden,om den funnits redan år 2000, skulle ha attraherat45–50 000 fordon per dygn. Prognoserna för 2015 innebaren ökning till 95 000 fordon per dygn om ledenskulle byggas utan att avgifter infördes. Kostnaden föratt bygga leden uppskattades till mellan 7,8 <strong>och</strong> 11,2 miljarderkronor i 2000 års penningvärde. Detta var enkraftig ökning från Dennisöverenskommelsens 6,2 miljarderi 1995 års penningvärde. Fördyringen beroddedels på att man nu räknade med tunnel inte bara genomSkärholmen <strong>och</strong> under Lovön, utan även förbi Vällingby,dels att man nu räknade med att tre körfält skullekrävas i vardera riktningen. Alternativa förslag utgickfrån att vägen kunde byggas på markytan på vissa sträckor<strong>och</strong> att vägen kunde finansieras genom avgifter.SAMRÅDET GER STÖD – OCH KRITIKSom resultat av samrådet kunde vi konstatera att detrådde stor enighet bland remissinstanserna om att trafiksituationeni <strong>Stockholm</strong>sregionen skulle kräva storainsatser. Synpunkterna följde i huvudsak två linjer.Merparten anslöt sig till de förslag som presenterades iRUFS. Ett flertal remissinstanser framhöll att det varangeläget att de föreslagna vägobjekten skulle kommatill så snart som möjligt då regionens nuvarande vägtrafiknätvar otillräckligt. Ett flertal kommuner framhöllatt också Ringen inklusive Österleden behövdes.Ett tjugotal kommuner i länet uttryckte att Yttre tvärledenhelt eller delvis måste byggas ut. Ekerö undvek attge Yttre tvärleden något direkt stöd <strong>och</strong> konstateradediplomatiskt ”att kommunen tagit ställning mot Västerleden<strong>och</strong> att något nytt ställningstagande inte skett”.Man gjorde alltså inte något nytt ställningstagande. Sålångt kunde man gå i den känsliga frågan utan att detskulle bli politisk oenighet i kommunen. För dem somönskade se Förbifart <strong>Stockholm</strong> genomförd kunde dettill <strong>och</strong> med uppfattas som ett motvilligt medgivande.För regionens skull kunde kommunen låta sig bli överkörd.
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER247En grupp bland remissinstanserna ifrågasatte, främstav miljöskäl, de föreslagna vägobjekten. Som vanligtville de i stället lösa vägtrafikens kapacitetsproblem påannat sätt än genom utbyggnad av nya vägar.Bland dem som var emot Förbifart <strong>Stockholm</strong> fannsNaturskyddsföreningen <strong>och</strong> andra miljöorganisationer.Några av dem ansåg att Essingeledens Brommagrenkunde utgöra ett alternativ. Länsstyrelsen ville ännuinte ta ställning mellan Essingeledens Brommagren <strong>och</strong>Förbifart <strong>Stockholm</strong>. Ett fåtal remissinstanser ville haen förbifart längre västerut än i förslaget. Endast ett litetantal remissinstanser ifrågasatte Österleden. Inte enenda remissinstans förordade en inre tvärled i stället fören yttre. Detta trots att en sådan hade diskuterats isamrådsunderlaget liksom Brommagrenen <strong>och</strong> trots attmiljöorganisationerna hårt hade kritiserat kontoret föratt inte MUT-alternativet med den Inre tvärleden hadeförts fram i samrådet. Ett mer uttryckligt avståndstagandefrån Inre tvärleden var svårt att se.Vi ansåg att utslaget av samrådet var mycket tydligt.Totalt sett var det ett mycket brett stöd för de föreslagnaförbindelserna över Saltsjö-Mälarsnittet. Enligt kontoretsuppfattning borde det föreslagna vägnätet i RUFSdärför läggas till grund för det kommande utställningsförslaget.Det var också de direktiv som nämnden gavför utarbetande av utställningsförslaget i juni 2001.Utställningsförslaget till RUFS 2001 innehöll därförsåväl Förbifart <strong>Stockholm</strong> som Österleden.STOCKHOLMSBEREDNINGEN PRIORITERAR FÖRBIFARTEN<strong>Stockholm</strong>sberedningen lämnade sitt betänkande i januari2002. Beredningens arbete byggde i väsentligadelar på de analyser <strong>och</strong> de förslag som tagits fram iregionplanearbetet. <strong>Stockholm</strong>sberedningen prioriteradeFörbifart <strong>Stockholm</strong> mycket högt <strong>och</strong> med tidigastebyggstart angiven redan till år 2006. Med drygtfem års byggtid skulle vägen kunna öppnas för trafiktidigast 2012.Enligt beredningen skulle Förbifarten syfta till attöka sammanhållningen mellan norra <strong>och</strong> södra regiondelarna,stödja utvecklingen av en flerkärnig region, geförbifartstrafiken ett alternativ till trängseln i centrumsamt förbättra framkomlighet <strong>och</strong> miljö.Beredningen prioriterade även Österleden om ännågot lägre, <strong>och</strong> med tidigaste byggstart år 2008. Denskulle kunna öppnas för trafik tidigast 2014. Enligt beredningenskulle Österleden syfta till förbättrad miljö<strong>och</strong> trafiksäkerhet genom att genomfartstrafiken flyttadesut från innerstadens gatunät, att tillgängligheteninom regionen förbättrades samt att det blev bättre möjligheterför regional utveckling.Under våren 2003 skickades förslagen till investeringsplanerför perioden 2004–2015 på remiss till myndigheter,organisationer <strong>och</strong> andra intressenter. Av dennationella ramen på 39,0 miljarder kronor skulle enligtväghållningsplanen endast 7,8 miljarder investeras i<strong>Stockholm</strong>s län. I förslaget ingick 200 miljoner kronortill planarbete för förbättrad vägkapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet under perioden 2012–2015. Vägen skullesåledes inte kunna mer än möjligen påbörjas i slutet avplanperioden.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden yttrade sig över förslageti mars 2003. Bland annat ansåg nämnden att utbyggnadenav den nord-sydliga förbindelsen i <strong>Stockholm</strong>sområdetskulle behöva tidigareläggas.Efter remissbehandlingen utarbetade Vägverket sittslutliga förslag till nationell väghållningsplan. Något utrymmeför att tidigarelägga Förbifart <strong>Stockholm</strong> kundedock inte Vägverket skapa. <strong>Stockholm</strong>sberedningenlämnade i september 2003 sin rapport till regeringenmed anledning av förslaget 5 . Beredningen konstateradeatt de föreslagna infrastruktursatsningarna var klartotillräckliga. Risken var enligt beredningen mycket storatt problemen ytterligare skulle förvärras under planperioden.Om projektet skulle finansieras anslagsvägenriskerade projektet att skjutas mycket långt fram i tiden
248DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed oförändrade anslagsnivåer. <strong>Stockholm</strong>sberedningenföreslog därför att möjligheter till alternativ finansieringav en västlig, nord-sydlig vägförbindelse över Saltsjö-Mälarsnittetborde övervägas.VÄGVERKETS FÖRSTUDIE 2001Miljöbalkens införande 1999 <strong>och</strong> de förändringar somdärvid skedde i väglagen innebar nya krav på planeringsprocessenför nya vägar. Vägverket inledde därför våren2001 med ett så kallat ”tidigt samråd” om nord-sydligaförbindelser i <strong>Stockholm</strong>sområdet. Samrådet omfattadeöppna möten <strong>och</strong> möten med Länsstyrelsen, kommuner<strong>och</strong> organisationer.I december 2001 redovisade Vägverket en förstudieför effektivare nord-sydliga förbindelser i <strong>Stockholm</strong>sområdet6 som ”ett första steg” i planeringsprocessen.Syftet var att ge ett förutsättningslöst underlag för hurplaneringsprocessen kunde gå vidare. I förstudien redovisadesdet utställda regionplaneförslaget <strong>och</strong> den trafikanalyssom skett i regionplanearbetet.I förstudien presenterades olika tänkbara sätt attlösa kapacitets- <strong>och</strong> tillgänglighetsproblemet i Saltsjö-Mälarsnittet, dels genom vägutbyggnader, dels genomandra åtgärder, till exempel genom bilavgifter <strong>och</strong> utbyggdkollektivtrafik. De vägalternativ som redovisadesvar Förbifart <strong>Stockholm</strong> (över Kungshatt), Ålstensledenmed tunnel eller bro över Mälaren, EssingeledensBrommagren samt Österleden.I samråden hade även ett par andra förslag väckts,men som inte analyserades mer ingående i förstudien.Ett sådant var en väg från Södertälje över Färingsö förbiStäket till Riksväg 77. Således en variant av den så kalladeMälaröleden från Regionplan 1958 <strong>och</strong> Skiss 66.Den bedömdes dock ligga för långt västerut för att utgöraett intressant alternativ för den omfattande regionalatrafiken mellan norra <strong>och</strong> södra regionhalvan. Ettannat sådant förslag var en vägtunnel från Skanstull tillNorrtull. Den skulle främst utgöra ett alternativ till Österleden,<strong>och</strong> de slutsatser som dras om Österleden skulleäven gälla för en sådan led.Vägverkets slutsatser av förstudien var att alternativaåtgärder kan utgöra en del av lösningen, men inteersätta en ny vägförbindelse.Bedömningen av de olika vägalternativen innebar attFörbifart <strong>Stockholm</strong> skulle ge ett trafiksystem med godtillgänglighet <strong>och</strong> bra förutsättningar att klara en ökadtrafikefterfrågan. Brommagrenen skulle bli överlastadredan 2015 samtidigt som infartslederna även fortsättningsvisskulle vara överlastade. Förbifartstrafiken skullefortsätta att blandas med infartstrafiken. Även Ålstensledenskulle med fyra körfält bara delvis klara de regionalatrafikuppgifterna samtidigt som den skulle bliöverlastad redan 2015. I stället skulle sex körfält behövaprövas, eventuellt med en delvis annan sträckning. Österleden,slutligen, skulle avlasta det centrala stråket <strong>och</strong>innerstaden mest, men inte minska trycket på infarterna<strong>och</strong> inte lösa förbifartsproblematiken på E4.Alla alternativ skulle medföra konsekvenser i andraavseenden, effekter på framkomlighet <strong>och</strong> tillgänglighet,på miljö. Förbifart <strong>Stockholm</strong> skull ges mest påverkanpå tysta <strong>och</strong> rekreationsattraktiva områden, medanBrommagrenen <strong>och</strong> Ålstensleden skulle ge störst påverkanpå redan bebyggda områden. Efter att ha bedömtförstudien beslutade länsstyrelsen i mars 2002 att vägsträckansom det heter ”ska antas ge betydande miljöpåverkanenligt Miljöbalken”.REGIONPLANEUTSTÄLLNINGENLänsstyrelsen framförde i sitt granskningsyttrande överden utställda regionplanen RUFS 2001 att även EssingeledensBrommagren <strong>och</strong> Ålstensleden borde redovisas iregionplanen utöver Yttre tvärleden, tills dess att denord-sydliga vägförbindelserna slutligt avgjorts. Länsstyrelsenmotiverade sitt ställningstagande med attdessa alternativ nu prövades i den förstudie som pågickenligt väglagen. Kontoret framhöll i sitt utlåtande över
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER249utställningssynpunkterna att det fanns ett betydandestöd för de huvudalternativ som redovisas i RUFS,något som redan framgick vid samrådet.Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFSskulle framöver bli föremål för liknande förstudier medalternativprövningar. I konsekvensens namn borde dåde tänkbara alternativen redovisas även för dessa ävenom de kan bedömas vara hypotetiska, något som skullete sig orimligt. Under regionplanearbetet <strong>och</strong> i andrasammanhang har åtskilliga alternativ prövats. Några avdessa har också funnits med under samrådet. Att till exempelredovisa ett alternativt reservat för Ålstensledenenligt länsstyrelsens förslag, som inte på allvar diskuteratsi regionen sedan 1970 <strong>och</strong> som inte en enda remissinstansförordat under varken samråd eller utställningskulle göra hela regionplaneprocessen nästintill meningslös.Syftet med regionplaneprocessen är ju att begränsaantalet tänkbara alternativ, inte att hålla allahandlingsalternativ öppna.Regionplaneprocessen <strong>och</strong> samrådet hade för de aktuellaobjekten lett fram till en betydande samsyn i regionen.Kontorets förslag var därför att på plankarta <strong>och</strong>i objektsförteckning endast redovisa huvudalternativ.För objekt där förstudier pågick borde dock i text redovisasde alternativ som prövas samt det faktiska beslutsläget.För andra objekt borde där det är aktuellt anges attendast översiktliga studier ännu förelåg <strong>och</strong> att andraalternativ också måste prövas i genomförandet. Så långtmen inte längre ansåg vi det möjligt att gå. Det blevockså nämndens <strong>och</strong> landstingsfullmäktiges beslut.LÄNSSTYRELSENS OLIKA ROLLERFrågan är om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrandeblandade ihop sina olika roller i planeringsprocessen.Enligt Plan- <strong>och</strong> bygglagen ska länsstyrelsen i sitt granskningsyttrandeange om regionplaneförslaget på ett tillfredsställandesätt behandlat riksintressen. Påpekandetom Förbifart <strong>Stockholm</strong> gällde också riksintresset. Menriksintresset Förbifart <strong>Stockholm</strong> redovisades ju i regionplanenmed den sträckning som Vägverket angett.Detta borde därför inte föranleda ett påpekande frånlänsstyrelsen.Men länsstyrelsen har också en annan roll, en roll ivägplaneringen enligt Miljöbalken <strong>och</strong> väglagen. Enligtden beslutsprocess som föregår byggande av vägar somregeras i väglagen ska olika steg genomföras från förstudie,vägutredning <strong>och</strong> eventuell tillåtlighetsprövningav regeringen enligt Miljöbalken till arbetsplan. Normaltkrävs också tillstånd enligt Miljöbalken för den härtypen av objekt. Efter tidigt samråd ska länsstyrelsen beslutaom åtgärden antas medföra en betydande miljöpåverkan.I så fall ska ett förfarande med miljökonsekvensbedömninggenomföras där en redovisning avalternativ krävs. Som underlag för att kunna utvärdera<strong>och</strong> välja alternativ ska vägutredningen innehålla enmiljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrelsen.Slutligen fastställs den detaljerade sträckningeni en arbetsplan. Också arbetsplanen ska innehålla enmiljökonsekvensbeskrivning som ska godkännas avlänsstyrelsen. Vägverket fastställer centralt arbetsplanenefter samråd med länsstyrelsen. Länsstyrelsen kommeralltså in vid flera tillfällen i processen.Länsstyrelsen hävdade inte att regionplanen intehade behandlat riksintresset Förbifart <strong>Stockholm</strong> tillfredsställande.Länsstyrelsen åberopade i stället denomfattande utredningsprocessen, som förutsätter enbred analys av alternativa lösningar, <strong>och</strong> ansåg att handlingsfrihetenför olika alternativa väglösningar bordefinnas kvar till dess att frågorna var slutligt avgjorda.Men var det verkligen länsstyrelsen uppgift att göra dettai granskningsyttrandet enligt Plan- <strong>och</strong> bygglagen?VÄGUTREDNING 2002–2003Vägverket bedrev under 2002–2003 en vägutredning förtre tänkbara korridorer, nämligen Förbifart <strong>Stockholm</strong>,Ålstensleden <strong>och</strong> Brommagrenen. Successivt avsågs
250DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORantalet alternativ reduceras. I slutet av 2003 avsåg Vägverketatt rekommendera att en av korridorerna byggdesut samt gå vidare med regeringsprövning <strong>och</strong> vid tilllåtlighetäven arbetsplan <strong>och</strong> övriga tillstånd.Under våren 2003 presenterade Vägverket ytterligareett alternativ, Diagonal Ulvsunda, som innebar en förbindelseunder Mälaren med anslutningar såväl motSödra länken som mot E4 söderut <strong>och</strong> norrut. Avsiktenvar att ställa detta alternativ mot Ålstensleden <strong>och</strong> endastlåta ett av dem ingå i den kommande vägutredningen<strong>och</strong> där ställas mot Förbifart <strong>Stockholm</strong>. EnligtVägverkets bedömning visade Diagonal Ulvsunda sammantagetnågot bättre måluppfyllelse än Ålstensleden.År 2007 kan vägen börja byggas <strong>och</strong> stå färdig tidigast2013 eller 2014 enligt projektledaren Johan Södermanpå Vägverket. Det vill säga om vägen kan finansieras. Idecember 2002 kunde man läsa i pressen att protesternai Bromma <strong>och</strong> Hägersten börjat höras, sedan Vägverketbörjat informera allmänheten. Invånarna började oroasig för alternativ, som aldrig skulle ha tagits fram ominte väglagen krävde det. Alternativ som ingen egentligentror kommer att förverkligas utan bara kommerstanna på utredningsstadiet.Mot bakgrund av den kunskap som efter många årsutredande redan finns om effekterna av de olika alternativen,vore det synnerligen förvånande om Vägverketskulle rekommendera något annat alternativ än Förbifart<strong>Stockholm</strong>, som också är det enda alternativ somredovisas i den nyligen antagna regionplanen. För Ålstensledenframkom inget som helst stöd i regionenunder samrådet, <strong>och</strong> mycket obetydligt för Brommagrenen,<strong>och</strong> i vissa fall endast som komplement tillFörbifart <strong>Stockholm</strong>.En regionplan ska, sedan den vunnit laga kraft, tjänatill ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner<strong>och</strong> områdesbestämmelser. För Ålstensleden <strong>och</strong> förBrommagrenen finns inte några reservat. Dock har länsstyrelseni sitt granskningsyttrande framfört att handlingsfrihetenför alternativa väglösningar borde finnaskvar <strong>och</strong> behandlas i regionplanen.Om Vägverket, av något skäl, i strid med regionplaneni stället skulle rekommendera ett av dessa alternativ,kan en besvärlig situation uppstå, speciellt om landstingetmed regionplanen som grund fortsätter att hävdaatt det är Förbifart <strong>Stockholm</strong> som bör byggas. Länsstyrelsenborde då på grund av bristande mellankommunalsamordning med regionplanen som grund avstyrkaVägverkets förslag. Men med granskningsyttrandetsom grund har länsstyrelsen möjligheten kvar attacceptera något av de andra alternativen.FYRA RESERVAT FÖR NORD-SYDLIGA FÖRBINDELSERI praktiken finns det alltså fyra reservat i regionplanenför nord-sydliga förbindelser – Förbifart <strong>Stockholm</strong>,Ålstensleden <strong>och</strong> Brommagrenen samt Österleden. DiagonalUlvsunda förefaller snarast vara en variant av Ålstensleden.Samtliga leder har funnits med i planeringeni decennier – Österleden sedan 1928 <strong>och</strong> Brommagrenensedan 1949. Förbifart <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Ålstensledenhar diskuterats sedan 1966. På grund av brist påinvesteringsmedel <strong>och</strong> politisk oenighet har inte någonav lederna byggts. Trots mångårigt utredande <strong>och</strong> samrådhar antalet alternativ inte kunnat reduceras. För<strong>regionplanering</strong>ens trovärdighet är detta att beklaga.Den utredning som ska se över plan- <strong>och</strong> bygglagstiftningenborde överväga om inte en regionplan sedanden vunnit laga kraft inte bara ska tjäna till ledning förbeslut om översiktsplaner, detaljplaner <strong>och</strong> områdesbestämmelserutan också för vägutredningar. Dessutomborde länsstyrelsens roll förtydligas. Annars kan manifrågasätta meningsfullheten med <strong>regionplanering</strong>en.Den viktigaste förutsättningen är naturligtvis att detfinns en långsiktig <strong>och</strong> stabil politisk vilja på alla nivåer.
NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER251Vägtrafikstrukturen i RUFS 2001.
Första nattpostmaskinen startar från Barkarbyflygfält 1929. Planet, en Junkers F 13, lastades med100 kg post till olika delar av Europa.Bromma flygplats 1947.Arlanda flygplats från luften1994 med Sky City <strong>och</strong>terminalerna 2–5.
4.7FlygplatserTillräcklig flygplatskapacitet är en av de viktigaste lokaliseringsfaktorernaför företag. Många myndigheter <strong>och</strong>institutioner med centrala förvaltningar är också beroendeav goda flygförbindelser. Även företag i andra delarav landet behöver en internationell flygplats som Arlanda.Förbättrad flygplatskapacitet är därför helt avgörandeför att <strong>Stockholm</strong>sregionen ska kunna konkurrerasom etableringsområde <strong>och</strong> utvecklas som mötesplats.Detta har blivit allt tydligare i takt med att <strong>Stockholm</strong>snäringsliv utvecklats med den nya ekonomin.Inför arbetet med RUFS kunde vi konstatera att detvar brist på flygplatskapacitet i regionen, vilket bidrogtill att begränsa konkurrensen på flygmarknaden <strong>och</strong>ledde till högre flygpriser än nödvändigt. Regionensflygplatser hade inte heller utrymme för resor till ett tillräckligtantal destinationer på attraktiva tidpunkter.Dessutom hotade en nedläggning av flera av de befintligaflygplatserna i regionen.Flygtrafiken ökade såväl internationellt som nationellt1 . Luftfartsverkets prognos pekade på en fördubblingav flygtrafiken fram till 2030. Regionens flygplatskapacitetskulle därför sannolikt behöva utökas medännu en rullbana till omkring år 2010 <strong>och</strong> med ytterligareen fram till 2030. Den förra regionplaneomgångenhade misslyckats med att lösa denna fråga trots attmycket ansträngning hade lagts ned på detta. Det skulledärför bli en av huvudfrågorna även i det arbete som lågframför oss.FLYGPLATSSTRUKTUREN I RUFS 2001Den antagna regionplanen RUFS 2001 innebär attArlanda flygplats ska kunna byggas ut till ett parallelltfyrbanesystem samt att Bromma flygplats ska vara kvartill 2030. Dessutom finns det ett riksintresse för enflygplats i den södra regiondelen. Det innebär i praktikenett reservat, om än inte preciserat till sitt läge.Resultatet av RUFS-processen är i detta avseende merett uttryck för vad som har varit möjligt att uppnå änvad som hade varit önskvärt. Varken fortsatt utbyggnadpå Arlanda eller att bibehålla Bromma efter 2011
254DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORkan garanteras genom de avtal som föreligger.Att behålla Bromma <strong>och</strong> att bebygga Tullinge/F18med bostäder, vilket nu tycks ske, är från nästan allatänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning än tvärtom.Flyg på Bromma stör många fler människor än påTullinge samtidigt som läget från bostadsmarknadssynpunktär avsevärt bättre.Att Bromma flygplats med hänsyn till omgivande bostadsområdenborde ersättas av en ny trafikflygplats harvarit en ambition ända sedan Regionplan 1958. Under45 år har dock ansträngningarna att finna ett sådantläge trots åtskilliga utredningar misslyckats. Att <strong>Stockholm</strong>sregionenbehöver (minst) två trafikflygplatser harslagits fast i alla utredningar. För att förstå svårigheternamed att lösa frågan i RUFS behöver också de tidigaremisslyckandena lyftas fram <strong>och</strong> analyseras.BROMMA FLYGPLATS ANLÄGGSDen första flygningen i Sverige ägde rum 1909 på Ladugårdsgärdei <strong>Stockholm</strong>. Ladugårdsgärde kom sedan attanvändas för ett flera flyguppvisningar under 1910-talet. En av dem som flög på Gärdet, dr En<strong>och</strong> Thulinfrån Landskrona, skrev redan 1918 till <strong>Stockholm</strong>sstadsfullmäktige <strong>och</strong> begärde att staden skulle utredafrågan om att anlägga av en kommunal flygplats förlandflygplan i närheten av <strong>Stockholm</strong> 2 . Skrivelsen fickett positivt mottagande av <strong>Stockholm</strong>s stad, men detskulle ta 18 år innan frågan fick sin lösning. Staden menadeatt staten borde utreda frågan <strong>och</strong> att såväl behovenför landflygplan som sjöflygplan borde behandlas.Staden var villig att medverka.Utredningsarbetet inleddes 1920. I slutbetänkandetåret därpå föreslogs dels ett område vid Skarpnäck för enlandflygplats, dels ett område vid Lilla Skuggan för ensjöflygplats. <strong>Stockholm</strong>s stad köpte 1922 in Skarpnäck,för att reservera ett gärde för flygändamål. Först 1940iordningsställdes ett flygfält där av beredskapsskäl. Detkom sedan att användas för bland annat segelflyg.<strong>Stockholm</strong>s första sjöflyghamn anlades vid Lindarängenvid Stora Värtan på 1920-talet av ett privat bolag.Staden förvärvade anläggningen 1923 för att tillgodosebehovet av sjöflygplats. Därifrån startades 1924 trafiktill Finland av ABA. Lindarängen blev under drygt tio år<strong>Stockholm</strong>s internationella flygplats med förbindelsertill Finland <strong>och</strong> Estland.År 1926 tillsattes en ny utredning med representanterför staten <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad för att utreda behovet avflygstationer för sjö- <strong>och</strong> landflygplan. Som ett resultatav detta beslutade <strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktige 1929 attreservera ett område i Riksby, sex kilometer väster om<strong>Stockholm</strong>s centrum för flygplatsändamål. Det skullevara fördelaktigare än Skarpnäck från såväl ekonomisksom flygteknisk synpunkt. Utbyggnaden påbörjades1933 <strong>och</strong> Bromma flygplats invigdes 1936. Såväl landningsbanornasom stationsbyggnaden utökades successivtunder 1930- <strong>och</strong> 1940-talen. Idag har Bromma enasfaltbelagd huvudbana med cirka 1 668 meters längdmedan den tvärgående banan inte längre används.Förhandlingar mellan staten <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong> leddefram till att staten övertog huvudmannaskapet förBromma för att kunna utveckla flygtrafiken i landet. Ettavtal tecknades den 30 december 1946, som innebar att<strong>Stockholm</strong>s stad upplät nyttjanderätten till flygplatsentill staten på 50 år, räknat från den 1 januari 1947, det villsäga till <strong>och</strong> med år 1996. Detta avtal förlängdes i juni1994 i 15 år till att gälla till <strong>och</strong> med år 2011. Om statenskulle lägga ned flygplatsen dessförinnan skulle nyttjanderättenupphöra. I gengäld upplät staten undermotsvarande tid ett område vid Ladugårdsgärde somfriluftsområde.Under 1960-talet flyttades utrikestrafiken från Brommatill Arlanda. 1972 fick Linjeflyg tillstånd att flygamed jetplan av typ Fokker 28 på Bromma. På grund avmiljöhänsyn beslutades att all jettrafik på Brommaskulle upphöra hösten 1982. Därmed flyttade Linjeflygfrån 1983 all sin trafik till Arlanda.
FLYGPLATSER255Med åren har Bromma flygplats blivit alltmer kringbyggdmed bostäder <strong>och</strong> verksamheter. Frågan om attlägga ned flygplatsen har diskuterats under lång tid <strong>och</strong>under flera mandatperioder har det också funnits majoritetför att göra detta, när gällande avtalsperiod löpt uteller tidigare. I stället skulle flygplatsen användas för bostadsbebyggelse.Eftersom flygplatsen ”ändå ska läggasned” har ny bebyggelse accepterats, kanske alltför näraflygplatsen.1944 ÅRS FLYGPLATSUTREDNING – ARLANDA BYGGSMot bakgrund av planerna på att inrätta flyglinjer tillNordamerika tillsatte regeringen 1943 en utredning,med f.d. kommunikationsministern A.B. Gärde somordförande, för att undersöka alternativa lägen för ettAtlantflygfält. Utredningen – 1944 års flygplatsutredning,som den kom att kallas 3 – föreslog 1946 ett läge vidGrillby, nära åtta mil väster om <strong>Stockholm</strong>. Även Skå-Edeby <strong>och</strong> Väsby undersöktes, men rekommenderadesinte av utredningen. <strong>Stockholm</strong>s stad, som var huvudman<strong>och</strong> ägare till Bromma flygplats, förordade dockVäsby. Mot bakgrund av oenigheten fortsatte utredandet<strong>och</strong> i januari 1946 föreslog en enig utredning istället ett läge vid Halmsjön 42 km norr om <strong>Stockholm</strong>.Riksdagen beslöt 1946 att den nya storflygplatsen skullebyggas vid Halmsjön. Den nya flygplatsen invigdes pågrund av lågkonjunktur för flyget inte förrän 1954, <strong>och</strong>kom av ekonomiska skäl att få påtagliga lutningsförhållanden,som gjorde den oanvändbar för de nya flygplanstyperna.Den fick benämningen ”Puckelbanan” <strong>och</strong>kom endast att användas sporadiskt.Luftfartsstyrelsen lade i januari 1956 i en skrivelse tillregeringen fram alternativa förslag till storflygplats, delsvid Halmsjön, dels vid Jordbro. Läget i Jordbro rekommenderadeseftersom avståndet till <strong>Stockholm</strong> var endast24 kilometer. Utan att invänta någon reaktion frånregeringen påbörjades kartering <strong>och</strong> markundersökningari Jordbro. Frågan om ny sträckning av väg 73 <strong>och</strong>tunnelförläggning av Nynäsbanan utreddes. Men remissbehandlingenvisade att såväl de militära myndigheternasom Västerhaninge kommun <strong>och</strong> Länsstyrelsenvar negativa till förslaget.I april 1956 tillsatte regeringen därför en ny utredning,storflygplatsutredningen, med statssekreterareGrafström som ordförande, som studerade de två alternativalägena för den nya storflygplatsen, dels Halmsjön<strong>och</strong> dels Jordbro. Utredningen förordade en fortsatt utbyggnadvid Halmsjön, eftersom Jordbroläget var militärtkänsligt, bland annat med hänsyn till närheten tillsåväl Tullinge som Berga.Luftfartsverket <strong>och</strong> flygbolagen motsatte sig dockdetta eftersom flygplatsen ansågs ligga för långt bortfrån <strong>Stockholm</strong>. Kommunikationsministern tillsattedock i oktober samma år en ny utredning, för att utredaett annat alternativ till Halmsjön, främst Skå-Edeby.I kommittén ingick representanter för Luftfartsstyrelsen,flygbolagen <strong>och</strong> Flygvapnet, samt regionplanedirektörenC-F Ahlberg. Ordförande var Vattenfallsgeneraldirektör Åke Rusck. Utredningen 4 rekommen-
256DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORflygplatsen, som fick namnet Arlanda, öppnades för trafiki januari 1960. Två år senare flyttade all utrikestrafikmed jetplan från Bromma till Arlanda. Den kvarvarandeutrikestrafiken flyttade dit fem år senare. Arlanda ficktvå korsande banor med en längd av 3 300 respektive2 500 m. År 2003 har en tredje bana om 2 500 m, parallellmed den befintliga nord-sydliga banan, färdigställts<strong>och</strong> tagits i bruk.MILITÄRA FLYGFÄLT – TULLINGE OCH BARKARBYderade i sitt betänkande i januari 1957 Skå-Edeby, sombedömdes vara överlägset Halmsjön på flera sätt. Kommitténhade än en gång gått igenom ett 15-tal alternativsom redovisats i tidigare sammanhang samt något ytterligareläge.I april 1957, medan januariförslaget var under remissbehandling,tillsattes ytterligare en kommitté, meddir. E. Nelander som ordförande för att studera mark<strong>och</strong>grundförhållanden vid Skå-Edeby <strong>och</strong> Halmsjön.Markförhållandena i Skå-Edeby visade sig inte varalämpliga på grund av tjocka lerlager.SAS hade beställt en serie DC-8:or som skulle börjalevereras i slutet av 1959. Från flygets synpunkt var detdärför ett starkt önskemål att den nya flygplatsen skullekunna öppnas 1960, <strong>och</strong> tiden började nu rinna ut. SASföreslog att Bromma skulle byggas ut som ett provisoriummedan ÖB förde fram att Tullinge eller Barkarbyeventuellt skulle kunna byggas ut för trafik med DC-8. Ioktober 1957 ändrade Luftfartsverket uppfattning <strong>och</strong>förordade Halmsjöalternativet. En dryg vecka senarelade regeringen fram proposition till riksdagen, som redani december 1957 beslutade att den nya storflygplatsenskulle byggas vid Halmsjön.Den tidigare anlagda banan byggdes om <strong>och</strong> den nyaDe militära flygfälten har successivt, när den militäraverksamheten minskat, kommit att utgöra en tillgångäven för det civila flyget. <strong>Stockholm</strong>s militära luftförsvarhar disponerat tre flygbaser, sjöflygstationen F2,Kungliga Roslagens Flygflottilj vid Hägernäs, som inrättadesför marinens flygväsende 1919, samt de landbaseradebaserna F8 vid Barkarby <strong>och</strong> F18 vid Tullinge.De senare flygfälten har båda diskuterats att användasför civilflyg.Flygfältet vid Barkarby anlades redan 1918 för Flygkompaniet.Det var sedan ända fram till 1936 <strong>Stockholm</strong>senda flygfält, <strong>och</strong> användes även för visst postflygtill kontinenten. En jaktflottilj sattes upp där 1938,främst avsedd för försvar av <strong>Stockholm</strong>. Flottiljen benämndesF8 – Kungliga Svea Flygflottilj. F8 lades ned år1963. Därefter fanns annan flygvapenverksamhet stationeraddär i form av Kungliga Svea Flygkår fram till1973. Flygfältet användes därefter endast som krigsbasmed ett par övningar om året fram till dess att Järfällakommun köpte marken av staten under 1990-talet föratt bygga bostäder. I avvaktan på att så sker användsflygfältet dock för visst allmänflyg. Flygfältet har en asfaltbelagdbana om 2 000 m, varav flygklubben disponerar990 m.Flygfältet vid Riksten, nära Tullinge söder om <strong>Stockholm</strong>,anlades 1943 som krigsflygfält. JaktflygflottiljenF18 – Kungliga Södertörns Flygflottilj – sattes upp där1946 enligt 1942 års försvarsbeslut, <strong>och</strong> lades ned på
FLYGPLATSER2571980-talet. Den militära verksamheten begränsadesdärefter till övningar cirka 10 dagar per år. Flygfältethar två korsande banor om 1 140 m, respektive 1 100 mlängd. Flygfältet har sedan dess använts i viss utsträckningför allmänflyg. Botkyrka flygklubb, som hyr markenav statliga Vasallen AB, är uppsagda , men har överklagatuppsägningen.På något längre avstånd från <strong>Stockholm</strong> bildadesflygflottiljerna F1 år 1929 i Viksäng utanför Västerås.Två år senare byggdes ett flygfält för F1 vid Hässlö.Flottiljen lades ned 1983. Vid Hässlö finns en belagdbana om 2 500 m, som bland annat används för viss reguljärinrikes- <strong>och</strong> utrikestrafik.Flottiljen F11 inrättades år 1940 vid Skavsta utanförNyköping <strong>och</strong> lades ned 1979. Där finns två belagda banorom 2 039 m respektive 2 978 m med tillstånd attbygga ut ytterligare. På Skavsta bedrivs en ökande verksamhetmed bland annat lågprisflyg som Ryan Air.Flygflottiljen F16 inrättades år 1943 vid Ärna utanförUppsala. Där finns idag två belagda banor om 1 930 respektive2 000 m. Enligt det försvarspolitiska beslutetska F16 läggas ned <strong>och</strong> flygskolan flyttas till Malmenutanför Linköping. F16 kommer dock fortsätta att fungerasom en militär flygbas. Det militära flygfältet Kjula iEskilstuna med en belagd bana om 1 886 m, tillhör organisatorisktflygbasen F7 Såtenäs, men ska efter det försvarspolitiskabeslutet år 2000 kopplas till F16 i Uppsala.Där bedrivs viss civil flygverksamhet, bland annatfraktflyg. Även i Strängnäs finns en militärflygplats medobetydlig verksamhet men med en belagd bana om2 000 m.ÖVRIGA MINDRE FLYGPLATSERDet finns också en rad mindre flygfält i <strong>Stockholm</strong>-Mälarregionen som framförallt används för allmänflyg.Vid Mellingeholm i Norrtälje finns en asfaltbelagd banaom 650 m. Dessutom finns ett antal flygfält med gräsbanor<strong>och</strong> i flertalet fall obetydlig flygverksamhet, blandannat vid Skå-Edeby i Ekerö kommun (två banor om650 <strong>och</strong> 800 m), Vallentuna (en bana om 700 m), Lindholmen(en bana om 600 m), norr om Rimbo (en banaom 800 m), i Trosa (en bana om 730 m), i Långtora norrom Enköping (två banor om 670, respektive 720 m)samt i Vängsö i Gnesta (två banor om 620 respektive630 m).FLYGPLATSER I REGIONPLAN 1958I Regionplan 1958 redovisades fyra civila flygfält, nämligenvid Bromma, Skå-Edeby, Halmsjön <strong>och</strong> Norrtälje.Endast Halmsjön <strong>och</strong> Bromma avsågs att användas förreguljär luftfart. För Halmsjöfältet redovisades ett markreservatför att möjliggöra en utbyggnad av den planeradeflygplatsen för interkontinental trafik.Redan i Regionplan 1958 uttrycktes behovet av ettnytt flygfält som skulle kunna överta all trafik frånBromma, så att detta i stället kunde användas för bostadsbebyggelse.Halmsjön bedömdes dock vara otillräckligtför att ta emot hela den växande luftfarten. För1960 räknade man med 900 000 passagerare <strong>och</strong> för1970 1 800 000 passagerare enligt Luftfartsverketsprognos. Med hänsyn till den växande inrikestrafiken,för vilken avståndet till Halmsjön var för långt, var det
258DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORI Skiss 66 gjordes bedömningen att Bromma <strong>och</strong> Arlandainte skulle räcka till på lång sikt, utan att ytterligareen flygplats skulle kunna behövas. Mark för en sådanborde därför reserveras i regionplanen. För allmänflygetsdel räknade man med att ytterligare 1–2 flygplatserskulle behövas, varav en kvalificerad. Barkarbyskulle genom sitt centrala läge bli en idealisk sådan flygplats.Eftersom Skarpnäck kunde komma att läggas nedbehövde mark därför reserveras för två allmänflygplatser.KSL-UTREDNINGEN 1971 – INGA MÖJLIGA ALTERNATIVdock från statsmakternas sida angeläget att behållaBromma.I Regionplan 1958 fördes även resonemang om etteventuellt behov av fler flygplatser i regionen på längresikt. I regionplanen redovisades dock inte något reservatför en tredje trafikflygplats. De två alternativa lägen somi regionplanen bedömdes vara tänkbara var Skå-Edeby,med en befintlig flygplats med gräsbana, <strong>och</strong> Jordbro.För Jordbro ingick en ny samhällsbildning i Jordbro,medan områdena kring Skå-Edeby skulle hållas så friasom möjligt för att i framtiden inte hindra en eventuelltrafikflygplats där.Tanken var att Arlanda endast skulle användas för interkontinentaltrafik. Eftersom SAS av ekonomiska skälinte kunde splittra sin internationella trafik flyttades allreguljär utrikestrafik dit 1962, medan inrikesflyget tillsvidare stannade kvar på Bromma.SKISS 66 – TVÅ NYA ALLMÄNFLYGPLATSER BEHÖVSVid det trafikpolitiska beslutet 1967 bestämdes att statenskulle driva flygplatser för linjefart medan flygplatserför allmänflyget var en angelägenhet för kommun,landsting eller enskild intressent. År 1983 konstateradeLuftfartsverket i skrivelse till regeringen att vad som1967 kallades linjefart numera motsvarades av inrikesflygprimärtrafik med jetflygplan. Med denna tolkningvar flygplatser med enbart sekundärtrafik samt affärs<strong>och</strong>privatflyg fortfarande inte en angelägenhet för staten.Hösten 1968 nekades SAS av regeringen att bedrivatrafik med DC-9 på Bromma. Med anledning av riksdagsmotioneri frågan, konstaterade riksdagens trafikutskottsamma år att det var en angelägen fråga att utredaflygplatsbehovet i <strong>Stockholm</strong>sregionen, men attden frågan borde ankomma på det organ som ansvaradeför regionens markanvändningsplanering.Detta ansvar låg för tillfället, i mellanfasen mellanregionplaneförbundet <strong>och</strong> landstinget, på dåvarandeKSL, förbundet för <strong>Stockholm</strong>s stads <strong>och</strong> läns regionalafrågor, som då var huvudman för regionplanekontoret.Landstinget blev huvudman för regionplanringen1 januari 1971. KSL tillsatte i januari 1969 en parlamentariskutredning för att studera alternativ till Brommaför såväl inrikes- som utrikesflyg <strong>och</strong> godsflyg. Denskulle också kunna fungera som alternativflygplats tillArlanda <strong>och</strong> även ta emot interkontinentalt flyg. Ordförandei utredningen var från 1971 landstingsrådetGunnar Hjerne (fp).Utredningsarbetet genomfördes av en expertgruppmed representanter för Regionplanekontoret, Luft-
FLYGPLATSER259Prognos 1965–2000 för antalet flygpassagerare(miljoner passagerare) på <strong>Stockholm</strong>s flygplatserjämfört med den faktiska utvecklingen. Den till synesträffsäkra prognosen var resultatet av att befolkningsutvecklingenöverskattades samtidigt somflygets potential underskattades.fartsverket, Linjeflyg, SAS, <strong>och</strong> Flygvapnet. Utgångspunktenvar att en ny flygplats för i huvudsak inrikesflygmåste ligga närmare <strong>Stockholm</strong> än Arlanda. Med endatamodell genomsöktes genom Regionplanekontoretall mark inom en cirkel med 36 kilometers radie medcentrum i Sergels Torg. Huvudsakliga kriterier var bullerstörningar<strong>och</strong> schaktningskostnader.Fyra med dessa kriterier möjliga lägen undersöktesnärmare nämligen Rydbo, Skå-Edeby, Ekerö <strong>och</strong> Tullinge(såväl F18 som ett område söder därom vid sjönGetaren). I slutrapporten i juli 1971 kunde man dockkonstatera att inget av lägena kunde godtas 5 . Rydbo ansågsvara det sämsta läget med hänsyn till luftvägarnatill <strong>och</strong> från Arlanda, vilket dels skulle begränsa kapacitetenavsevärt, dels leda till bullerstörningar för de norradelarna av <strong>Stockholm</strong>. Av militära hänsyn kunde varkenTullinge eller andra lägen på Södertörn komma ifråga.Markområdena på Ekerö var för små för att medge tillräckligaexpansionsytor, samtidigt som konflikter meddet militära flyget på Tullinge skulle uppstå.Utredningens rekommendationer blev därför attfortsätta utredningarna om en ny stor flygplats i regionenutanför den geografiska ram uppdraget omfattat,särskilt områden väster om Södertälje. Vidare bordeallmänflygets behov studeras med sikte på att öka användningenav Skå-Edeby, Vängsö <strong>och</strong> Norrtälje samtatt utnyttja de militära flygplatserna i Barkarby ellerTullinge. Konsekvenserna av att behålla Bromma förlinjefart <strong>och</strong> kvalificerat allmänflyg alternativt helt avvecklaflygplatsen borde också utredas i samråd med<strong>Stockholm</strong>.REGIONPLAN 1970 – OLIKA ALTERNATIV HÅLLS ÖPPNAFörslaget till Regionplan 1970 presenterades innanKSL-utredningen ännu hade lämnat sin slutrapport.Där redovisades Arlanda <strong>och</strong> Bromma som större civilaflygfält samt Tullinge/F18 som militärt flygfält. Dessutomangavs en sådan markanvändning att ett nyttstörre flygfält kunde förläggas antingen söder om Tullingevid Getaren eller på Ekerö vid Rastaholm. Dessutomhölls möjligheten öppen för ett mindre flygfält förallmänflyget vid Rydbo i Österåker. Kring alla dessa befintliga<strong>och</strong> eventuella flygfält som studerades av KSLutredningenredovisades flygbullerstörda zoner 1985där ingen ytterligare bebyggelse borde komma till. Därigenomföreslogs indirekt markreservat för nya flygplatserpå dessa platser. Däremot inte vid Barkarby ellerSkå-Edeby. Regionplan 1970 fördes dock aldrig fram tillantagande.REGIONPLAN 1973 – RESERVAT ANGESFÖR FLERA ALTERNATIVGenom att regeringen 1972 tillsatte en ny utredning(ULF, se nedan), med syfte att slutligen avveckla Bromma,var detta förutsättningen för den regionplan somkom att antas, Regionplan 1973. Behovet av <strong>och</strong> läget för
260DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORytterligare flygplatser skulle kräva fortsatt utredning.Regionplanens markreservationer höll öppet möjligheternaför ett större flygfält vid Tullinge/Getaren, vidSkå-Edeby eller på Ekerö. Tullinge, Barkarby, Norrtälje,Skå-Edeby, Rydbo, Hägernäs <strong>och</strong> Ekerö pekades ut somlägen för mindre allmänflygplatser. Flygbullerzoner redovisadesliksom i Regionplan 1970 vid de befintliga<strong>och</strong> eventuella lägena för de större flygplatserna samtför Berga helikopterbas.ULF-UTREDNINGEN 1974 PEKAR UT TULLINGE/GETARENÅr 1972 gavs tillstånd att använda Fokker RF-28 påBromma mot <strong>Stockholm</strong>s stads avvikande uppfattning ifrågan. Som skäl för att avslå de besvär som hade restsmot tillståndet för Fokker anfördes den begränsade tidsom flygverksamheten skulle vara kvar på Bromma.Samtidigt tillsatte regeringen en ny utredning om alternativtill Bromma. Utredningen tog sig namnet Utredningenför lokalisering av flygverksamheten i <strong>Stockholm</strong>sområdet,ULF. Generaldirektör Sven-Göran Olhedevar ordförande i utredningen där även representanterför <strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sstad ingick. Enligt direktiven skulle flygverksamhetenpå Bromma avvecklas senast 1978.Under 1973 <strong>och</strong> 1974 avslog riksdagen motioner omtilläggsdirektiv till ULF att även pröva möjligheten attbehålla Bromma flygplats. Trafikutskottet förutsatteemellertid att den frågan skulle prövas under remissbehandlingenav ULF.ULF-utredningen kom 1974 fram till att det fanns tvåalternativ för inrikesflygets lokalisering om Brommaskulle avvecklas senast 1978. Antingen kunde inrikesflygetflyttas till en ny flygplats vid sjön Getaren nära Tullinge/F18,nära tre mil söder om <strong>Stockholm</strong> (Tullinge/Getaren) eller till Arlanda. För allmänflygets del föreslogsen fortsatt utredning så snart statsmakterna hadetagit ställning till lokaliseringen av inrikesflyget 6 .Om inrikesflyget skulle flyttas till Arlanda skulledetta kräva en ny bana där senast vid mitten av 1980-talet.Det skulle också vara nödvändigt att bygga en nyflygplats, eventuellt Tullinge/Getaren, för allmänflygetsbehov vid Brommas nedläggning, det vill säga senast1979. Också om inrikesflyget skulle flyttas till Tullinge/Getaren skulle en ny flygplats behövas för allmänflygetnågon gång under 1980-talet. Genom att rusta upp Skå-Edeby kunde man skjuta upp byggandet av en ny allmänflygplatstill 1990. Eventuellt kunde den nya allmänflygplatsenbyggas intill inrikesflygplatsen vid Tullinge/Getaren.Botkyrka kommun ansåg att ett antal frågor behövdeutredas innan kommunen kunde ta ställning i frågan,bland annat buller, trafikvolym <strong>och</strong> eventuella kommunalakostnader. <strong>Stockholm</strong>s stad avstyrkte i principTullinge/Getarenalternativet. Luftfartsverket såg storafördelar i att samla trafiken på en flygplats men var negativtmot Tullinge/Getaren. Överbefälhavaren hade invändningarmot att det militära övningsområdet påSödertörn inskränktes.SAU- OCH BRU-UTREDNINGARNA 1977 – BROMMA KVAR?År 1975 tillsatte regeringen <strong>Stockholm</strong>sregionens allmänflygutredning(SAU), med generaldirektören StigSwanstein som ordförande, för att utreda den framtidalokaliseringen av allmänflyget. I september 1976 förloradesocialdemokraterna riksdagsvalet <strong>och</strong> en borgerligkoalitionsregering tillträdde under ledning av statsministerThorbjörn Fälldin. I november samma år gav regeringentilläggsdirektiv till SAU att även överväga omBromma kunde vara ett alternativ för allmänflyget.Samtidigt fick JK Ingvar Gullnäs i uppdrag att utredaom Bromma flygplats i någon form kunde vara kvar.Utredningen gavs namnet Brommautredningen (BRU).Efter en genomgång av tänkbara lägen kom SAU i sittbetänkande 1977 fram till att Barkarby, Bromma <strong>och</strong>Tullinge/Getaren var huvudalternativen för allmänflyget7 . Tullinge/Getaren skulle kosta för mycket att an-
FLYGPLATSER261lägga enbart för allmänflygets behov. Barkarby skulleinnebära för stora konflikter med Arlanda. SAU komdärför fram till att det inte fanns något annat alternativän Bromma att rekommendera för allmänflyget. SAUkom dessutom in på behoven på längre sikt, det vill sägaefter år 2000, <strong>och</strong> konstaterade att allt talade för att entredje trafikflygplats då skulle behövas i regionen. Dettaproblem borde enligt SAU angripas utan tidsutdräkt.Övriga studerade alternativ, Skå-Edeby, Ekerö, Täby<strong>och</strong> Ytterenhörna avvisades av olika skäl som mindrelämpliga lägen. Skarpnäck, som endast användes för segelflyg,beräknades vara nedlagt före 1990. Tullinge/F18var inte något studerat alternativ eftersom flygplatsenbehövdes för flygvapnet, medan Barkarby huvudsakligenanvändes vid övningar. Vid sidan av behovet avtrafikflygplatser tittade utredningen även på behovet avmindre flygplatser för bland annat skolflyg.BRU undersökte inte några andra alternativ för inrikesflygetän Arlanda, Bromma <strong>och</strong> Tullinge/Getaren.Utredningen konstaterade i sitt betänkande 1977 attArlanda inte ensamt kunde tillgodose behovet av trafikflygplatseri <strong>Stockholm</strong>sregionen 8 . För Tullinge/Getarentalade i stort sett de något mindre miljöeffekternamedan kostnader <strong>och</strong> tillgänglighet talade för Bromma.BRU förordade en upprustning av Bromma som inrikes-<strong>och</strong> allmänflygplats med gällande bullerrestriktionersamt att förhandlingar mellan staten <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sstad om en förlängning av nyttjanderättsavtaletskulle inledas.REGIONPLAN 1978 – BROMMA OCH TULLINGE/GETARENI Regionplan 1978 redovisades de befintliga flygplatsernavid Arlanda, Bromma, Barkarby, Tullinge/F18 (militär)samt ett reservat för Tullinge/Getaren med flygbullerzoner.Allmänflygplatser redovisades inte.Under åren 1980–1982 behandlades flygplatsfrågan iflera olika ärenden. Flygtrafiken på Bromma flygplatsprövades av Koncessionsnämnden för miljöskydd <strong>och</strong>villkor föreskrevs för verksamheten. Riksdagen beslutademot bakgrund av detta i december 1980 att jettrafikenpå Bromma skulle upphöra <strong>och</strong> överföras tillArlanda. Bromma borde emellertid behållas för allmänflygetsbehov <strong>och</strong> som reservflygplats. Riksdagen beslutade1982 att Bromma skulle behållas som flygplatsinom ramen för de miljökrav från 1980 som regeringenfastställt. Bromma borde förvaltas av Luftfartsverket iavvaktan på resultatet av överläggningar med berördaintressenter i <strong>Stockholm</strong>sregionen.FÖRSTUDIE OM ALLMÄNFLYGET 1982År 1982 gjordes en förstudie om allmänflygets framtidalokalisering i Storstockholm av planeringsberedningenskansli i <strong>Stockholm</strong>s stad samt landstingets Regionplanekontor<strong>och</strong> Trafikkontor. Studien mynnade ut i bedömningenatt Brommas linjetrafik <strong>och</strong> linjetaxi bordebaseras på Arlanda för samordning med Arlandas in<strong>och</strong>utrikestrafik. För det allmänflyg som av kapacitetsskälinte kunde baseras på Arlanda framstod Tullinge/F18 <strong>och</strong> Skå-Edeby som de mest framkomliga alternativen.LUFS 1 GÖR TULLINGE/F18 MÖJLIGTEnligt trafikutskottets mening var det inte möjligt attavveckla Bromma som en statlig flygplats i avvaktan påen mera slutgiltig lösning av flygplatsfrågan för <strong>Stockholm</strong>sregionen.I januari 1983 fick Luftfartsverket därföri uppdrag av regeringen att – på nytt – utreda behovetav flygplatser i <strong>Stockholm</strong>sregionen. Utredningsarbetetutfördes i samarbete med bland annat flygvapnet <strong>och</strong>landstinget, genom Birger Sjöberg. Utredningsresultatetpresenterades i två rapporter som kom att kallasLUFS 1 <strong>och</strong> LUFS 2.Utredningen bedömde att det inte skulle gå att finnanya lägen med likvärdiga eller bättre förutsättningar ände tidigare föreslagna. Några helt nya lägen studeradesdärför inte, <strong>och</strong> utredningen baserades till stor del på
262DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORtidigare underlag. Av redan befintliga flygplatser ellertidigare studerade lägen avvisade utredningen Barkarby,Täby <strong>och</strong> Norrtälje. Flygplatserna i Vängsö (norr omGnesta) <strong>och</strong> i Strängnäs samt flygplatsläget vid Ytterenhörnapå 5–8 mils avstånd avvisades alla på grund av alltförstort avstånd.Därmed återstod Bromma, Skå-Edeby, Tullinge/F18,Tullinge/Getaren <strong>och</strong> Ekerö/Rastaborg. Vid Ekerö varmarkområdena otillräckliga. Även om markutrymmetvid Skå-Edeby var större bedömde utredningen attinget av dessa relativt svårtillgängliga flygplatslägen varatt föredra framför Bromma eller Tullinge/Getaren.Tullinge/F18 hade tidigare avförts av huvudsakligentvå skäl, dels konflikterna med det militära flyget, delskostnaderna för att åstadkomma hinderfrihet enligt denormer som skulle gälla för klass II <strong>och</strong> III. Förutsättningarnahade förändrats sedan riksdagen 1982 beslutatatt jaktflygdivisionen vid F18 skulle avvecklas senast1985. Den militära verksamheten skulle i framtiden inskränkastill övningar cirka tio dagar per år. Ombyggnadskostnadenskulle eventuellt kunna begränsas genomtillämpning av nya flygplatsnormer. Tullinge/Getarenhade lanserats av KSL-utredningen. Områdethade av SAU-utredningen bedömts som det lämpligasteläget i <strong>Stockholm</strong>sregionen. Några svårlösta anläggningsproblembedömdes inte föreligga.Utredningen presenterade sin rapport redan i maj1983 (LUFS 1). Man kom där fram till att det behövs tvåtrafikflygplatser för <strong>Stockholm</strong>sregionen, att Bromma<strong>och</strong> Arlanda för överskådlig tid tillgodoser behovet <strong>och</strong>att Bromma ur luftfartens synpunkt bör behållas sålänge som möjligt 9 . Dock innebar koncessionsvillkorenbegränsningar för verksamheten på Bromma.De militära restriktionerna på Södertörn <strong>och</strong> i densödra skärgården skulle omöjliggöra en civil trafikflygplatsvid Tullinge/Getaren. Därför var Tullinge/F18 detenda realistiska alternativet till Bromma som den andratrafikflygplatsen.LUFS 2 GER FÖRORD FÖR TULLINGE/F18I juni 1983 kom företrädare för kommunikationsdepartementet,<strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sstad överens om fortsatt kompletterande utredningsarbetemed den hypotetiska förutsättningen att Brommaflygplats skulle upphöra med utgången av 1996. Utredningengenomfördes av Luftfartsverket i samarbetemed landstingets Regionplanekontor <strong>och</strong> Trafikkontor.<strong>Stockholm</strong>s stad genomförde samtidigt en studie av dekommunalekonomiska konsekvenserna av en exploateringav Bromma för bebyggelseändamål. I den kompletteranderapporten (LUFS 2) 10 konstaterades blandannat att markreservationen för Tullinge/Getaren i regionplanentorde kunna utgå, eftersom det var möjligtatt anlägga en lång bana för tung trafik vid Tullinge/F18för att på sikt avlasta Arlanda. Markreservat för regionenstredje bana för tung trafik måste emellertid tills vidarefinnas både på Arlanda <strong>och</strong> Tullinge/F18. Ett tidigtbeslut vore angeläget även om flyttningen från Brommatill Tullinge kunde dröja.TULLINGEUTREDNINGEN 1986I januari 1984 fick Luftfartsverket regeringens uppdragatt förhandla med <strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sstad om den långsiktiga flygplatskapaciteten i<strong>Stockholm</strong>sregionen. En förhandlingsgrupp bildadesmed representanter även för Botkyrka kommun. Förhandlingarnaledde fram till ett avtal mellan Luftfartsverket,<strong>Stockholm</strong>s läns landsting samt kommunerna<strong>Stockholm</strong>, Botkyrka, Haninge, Nynäshamn, Salem,Södertälje <strong>och</strong> Tyresö. Parterna kom överens om attbilda ett flygplatsbolag, Tullinge Flygplats AB, medkommunerna som ägare, för byggande <strong>och</strong> drift av encivil flygplats vid Tullinge/F18, som ersättning förBromma flygplats <strong>och</strong> med möjligheter att trafikerasmed flyg i linjetrafik som alternativ till fortsatta utbyggnaderpå Arlanda. I juni 1984 förklarade sig Botkyrka
FLYGPLATSER263
264DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORkommun genom ett beslut i kommunfullmäktige positivtinställd till att en trafikflygplats etablerades på Tullinge/F1811 .Fortfarande behövdes vissa frågor utredas vidare,bland annat huvudmannaskapet, fågelförekomsten vidSofielundstippen, en planerad förbränningsanläggning<strong>och</strong> det militära restriktionsområdet. Flygplatsbolagetpåbörjade en kompletterande utredning i augusti 1985.I slutrapporten året därpå konstaterades att nuvarandebana på grund av terrängförhållanden <strong>och</strong> militära kravendast kunde användas för allmänflyg i bra väder 12 .En fullt utbyggd flygplats med en rullbana skulle dockkunna iordningsställas, medan en ytterligare bana baravar möjlig om det militära restriktionsområdet inskränktes.Även om flygplatsen skulle kunna iordningställasinom 3–4 år efter beslut vore en tidpunkt kring1995 mera lämplig.2020. Samrådet kring Skiss 85 resulterade med bredmajoritet i att den kommande regionplanen borde utarbetasmed SKISS-alternativet som grund.Remissynpunkterna på Skiss 85 redovisades i oktober1986. Flertalet Södertörnskommuner, däriblandBotkyrka förordade en flygplats på Tullinge. Botkyrkakunde dock inte acceptera ett reservat utan beslut måstefattas antingen om en flygplats eller om en annan markanvändning.<strong>Stockholm</strong> ansåg att Bromma borde bevarasmen stödde ändå satsningen på Tullinge.Motståndarna mot en flygplats i Tullinge var främstav två slag. Det fanns dels dem som slog vakt om befintligaflygplatser, bland annat Luftfartsverket, SAS <strong>och</strong><strong>Stockholm</strong>s handelskammare. Dels var till exempel vpk<strong>och</strong> miljöpartiet samt lokala organisationer som Aktionsgruppenmot flyg på F18 i Botkyrka (AMF) negativafrån miljösynpunkt.SKISS 85 – TULLINGE BÖR ERSÄTTA BROMMAGenom LFV-utredningarna <strong>och</strong> de genomförda förhandlingarnai regionen valdes också Tullinge/F18 somett tänkbart alternativ i <strong>regionplanering</strong>en. Där utgickman också från tanken att genom infrastruktursatsningarmotverka den regionala obalansen <strong>och</strong> stärkaden södra delen av regionen.I Skiss 85 utgick man från att Bromma skulle stängas<strong>och</strong> bebyggas senast 1996, när det femtioåriga avtaletlöpte ut. Två alternativ redovisades för den framtida utvecklingen.I alternativet TREND skulle Arlanda byggasut med en tredje <strong>och</strong> en fjärde rullbana.I alternativ SKISS föreslogs i stället att en ny trafikflygplatsför inrikesflyg <strong>och</strong> visst utrikesflyg samt regionalflyg<strong>och</strong> affärsflyg först borde byggas ut vid dentidigare militära flygplatsen Tullinge/F18. Den skullefå förbindelse med Arlanda genom pendeltåg (Tullinge-)Flemingsberg-Märsta-Arlanda.Därefter kundeden tredje banan anläggas på Arlanda. Någon fjärdebana skulle i så fall inte behövas, i varje fall inte före årCURT BOSTRÖMS UTREDNINGMed Tullingeutredningen <strong>och</strong> Skiss 85 som grund gavregeringen i uppdrag åt Norrbottens landshövding, tidigarekommunikationsministern Curt Boström, att utredahur en ny storflygplats skulle kunna finansieras.I direktiven till utredningen sades att den tänkta flygplatseninte skulle betalas av statliga medel. Boströmföreslog dock i sin utredning 1988 att staten skullekunna gå in som delägare i den nya flygplatsen tillsammansmed ABA, som då skulle få koncession för bådeflygplatsdriften <strong>och</strong> trafiken till <strong>och</strong> från flygplatsen.Senare kom också ett besked från <strong>Stockholm</strong>s länslandsting, som gick ut på att man var beredd att täcka endel av förlusterna för flygplatsdriften.BOTKYRKA BYTER UPPFATTNING OM TULLINGEMotståndet mot flygplatsen i Tullinge fick starkt stöd iden lokala opinionen. Det fick Aktionsgruppen mot flygpå F18, AMF, att ställa upp i kommunalvalet 1988 i Botkyrkakommun. Partiet fick 13 procent av rösterna <strong>och</strong>
BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN265
266DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORblev tredje största parti. Flygplatsmotståndarna vpk,centern, <strong>och</strong> miljöpartiet hade också stärkts, samtidigtsom både folkpartister <strong>och</strong> moderater, som också varitpositiva till en ny flygplats, började dra öronen åt sig.Socialdemokraterna som hade drivit flygplatsprojektetdrabbades däremot av en stor tillbakagång. Under hösten1988 tog flera partier som var representerade i kommunfullmäktigeställning mot flygplatsen så att detkommunala stödet för flygplatsen alltmer försvagades.Som en följd av valutslaget ändrade Botkyrka kommunlinje i flygplatsfrågan <strong>och</strong> var nu mot civil flygtrafikpå Tullinge. Kommunens ändrade inställning bekräftadesgenom ett beslut i kommunfullmäktige i juni 1989.Kommunen beslöt då att upphäva sitt beslut från 1984om inställningen till en trafikflygplats på Tullinge/F18.Kommunens fortsatta agerande i fråga om Tullinge/F18skulle utgå från den förutsättningen att ”området inteska användas för civilt trafikflyg”. Fullmäktige uttaladevidare ”att kommunen bestämt motsätter sig att områdetutläggs som reservat för en framtida trafikflygplats”.Den fortsatta användningen av marken kring flygplatsområdetskulle avgöras inom ramen för pågående arbetemed översiktsplanen 13 .Bakom beslutet stod samtliga partier utom moderaternasom kunde tänka sig ett reservat. Botkyrkas ställningstagandeavsåg således en trafikflygplats, men intenågot uttryckligt ställningstagande till allmänflyg.SKANSKA FÖRESLÅR TAXINGEHösten 1988 tog byggföretaget Skanska AB initiativ tillen egen utredning i flygplatsfrågan. Bakgrunden var attTullinge/F18 tedde sig högst osäkert som alternativ. Utgångspunktenvar att söka ett läge i den södra delen avregionen som ligger längst bort från Arlanda <strong>och</strong> attundvika det militära skyddsområdet på Södertörn. Därförkoncentrerades utredningen till elva lägen närakommunikationsstråken i sydväst upp till ett avstånd avcirka 70 km från City. Utredningen rekommenderade ifebruari 1989 i första hand ett läge i Taxinge, cirka 53 kmfrån City <strong>och</strong> i andra hand Almnäs, cirka 42 km frånCity, båda nära den planerade Svealandsbanan västerom Södertälje 14 .P-O Wikström vid Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretjämförde både Taxingeförslaget med Tullinge/F18 <strong>och</strong>Hemfosa som också nämnts som ett alternativ till Tullingei en förstudie 15 i februari 1989. Han drog slutsatsenatt Tullinge var ett bra läge, medan däremot inget av deandra lägena var så välbelägna i förhållande till denmarknad flygplatsen skulle betjäna. Han rekommenderadedärför en systematisk genomgång av andra tänkbaralägen innan fördjupade studier gjordes för något avdessa lägen.STOCKHOLMS BROMMAUTREDNINGKommunstyrelsen i <strong>Stockholm</strong> uppdrog i början på1989 åt planeringsberedningens kansli <strong>och</strong> stadsbyggnadskontoretatt förutsättningslöst redovisa hur markenpå Bromma flygplats kunde användas sedan avtaletmed staten löpt ut 1996. Tre alternativ studerades, medflyget kvar i dåvarande omfattning, som cityflygplats ikombination med bostäder <strong>och</strong> arbetsplatser samt sombostadsområde. Man konstaterade att omkring 8 000lägenheter skulle kunna byggas. Brommautredningen 16inventerade också alternativa flygplatser för Brommaflyget<strong>och</strong> konstaterade att det kunde fördelas på Arlanda,Västerås, Nyköping, Skå-Edeby <strong>och</strong> Tullinge.Dessutom ströks behovet under av en andra trafikflygplatsi regionen, med Taxinge <strong>och</strong> Skavsta som tänkbaraalternativ. Tullinge bedömdes inte längre realistisktpå grund av att en lokal politisk förankring saknades.Med hänsyn till de möjligheter till bostadsbyggandesom skulle öppna sig om Brommamarken blev tillgängligborde också <strong>Stockholm</strong>s stad enligt utredningenkänna ett speciellt ansvar för att finna en långsiktig lösning.
FLYGPLATSER267
268DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSAMRÅD OM REGIONPLAN 1990 OCH TULLINGE/F18Vid valet 1988 övertog socialdemokraterna tillsammansmed miljöpartiet <strong>och</strong> vänsterpartiet majoriteten i landstingetfrån de borgerliga. Ordförande i Regionplane<strong>och</strong>trafiknämnden blev till att börja med Bosse Ringholm<strong>och</strong> senare Claes Ånstrand, som tidigare varit ledandepolitiker i Botkyrka kommun.I samrådsförslaget Regionplan 90 föreslogs trots alltatt såväl Arlanda som Tullinge/F18 skulle byggas ut.Luftfartsverket hade också lämnat in en koncessionsansökanför en tredje bana. Med hänsyn till osäkerhetenom Tullinge behövdes också möjligheterna hållas öppnaför såväl en fjärde bana på Arlanda, som för andra lösningar,bland annat i närheten av Södertälje (Taxinge)samt på Färingsö. Tullinge flygplats föreslogs få spåranknytningtill Flemingsberg. I linje med detta föreslogsockså att Bromma flygplats skulle läggas ned <strong>och</strong> bebyggasmed bostäder.Samrådsförslaget var en tjänstemannaprodukt somskickades på samråd utan att nämnden tog ställning tillinnehållet. Dock gjorde partierna sina uttalanden i sambandmed behandlingen i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenden 19 juni 1989. Varken socialdemokraterna,centerpartiet, vänsterpartiet kommunisterna eller miljöpartietde gröna ansåg att en flygplats vid Tullingelängre var aktuell. Miljöpartiets uttalande var i det sammanhangetdet tydligaste:”Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret föreslår, trots enmassiv folkopinion från framförallt befolkningen påSödertörn, reservat för en ny inrikesflygplats i Tullinge.Den kommer att få förödande konsekvenser medbland annat bullerstörningar <strong>och</strong> luftföroreningar. Dessutomkommer den infrastruktur som måste byggas uppkring en eventuell flygplats att förstöra djur- <strong>och</strong> växtliv.Miljöpartiet de gröna anser att förslaget om en ny flygplatsvid Tullinge måste tas bort ur Regionplan 90.”Två dagar senare, den 21 juni 1989, fattade Botkyrkakommun sitt beslut i kommunfullmäktige om att upphävasitt stöd för såväl en trafikflygplats på Tullinge/F18, som reservat för en framtida trafikflygplats.I samrådet kom endast måttligt stöd för en flygplatsi Tullinge men omfattande kritik emot den. Luftfartsverketframhöll att det var ett oavvisligt krav från flygsektornatt gemensamt med landstinget <strong>och</strong> kommunernasnabbt lösa frågan om regionens andra trafikflygplats.Några var helt emot en andra flygplats elleri vart fall Tullinge. Botkyrka ville att reservatet för flygplatsenborde utgå, men förordade att Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret utredde andra lägen i den södra delenav regionen. Flertalet övriga Södertörnskommuner förordadedäremot Tullinge. <strong>Stockholm</strong>s stad, Stor-<strong>Stockholm</strong>splaneringsnämnd, Huddinge kommun, Naturvårdsverket,Naturskyddsföreningen <strong>och</strong> Länsstyrelseni <strong>Stockholm</strong>s län med flera ansåg att Tullingealternativetinte var möjligt eller i vart fall olämpligt. Länsstyrelsenframhöll dock att såväl Bromma som Tullingetills vidare var av riksintresse för flyget till dess attflygplatsfrågan fått en godtagbar lösning.Kritiken mot en ny flygplats på Södertörn var omfattande.Det lokala politiska underlaget saknades för enflygplats i regionplanen. Kontoret föreslog emellertidatt även om en utbyggnad för närvarande inte var aktuellborde handlingsfriheten behållas för såväl Tullingesom för Södertälje <strong>och</strong> Färingsö samt för Hemfosa. Ingaåtgärder borde vidtas som kunde försvåra en eventuellflygplats. Innan Bromma flygplats lades ned borde manockså ha tagit ställning till lokaliseringen av en andraflygplats i regionen förutom Arlanda.REGIONPLAN 1991 UTAN VARE SIGTULLINGE ELLER BROMMAI den utställda Regionplan 1991 ingick således ingencivil flygplats i Tullinge, men Bromma flygplats föreslogsändå läggas ned, för att bebyggas med bostäder.Vidare angavs att det var nödvändigt att regering, Luft-
FLYGPLATSER269
270DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORfartsverket <strong>och</strong> flygbolagen tydligt klargjorde behovetav ytterligare flygplatskapacitet inom länet. Om ett sådantbehov förelåg <strong>och</strong> om stöd fanns för en flygplats,borde den lokaliseras i södra länsdelen. Men något bestämtläge angavs inte. Moderaterna hade invändningargentemot den föreslagna nedläggningen av Brommaflygplats <strong>och</strong> ville behålla flygplatsen för regionalflyg,taxi- <strong>och</strong> affärsflyg. Dessutom ansåg man att ytterligareflygplatskapacitet snart skulle behövas utöver Arlanda<strong>och</strong> Bromma.Vid utställningen hade Luftfartsverket invändningarmot att regionplanen inte tillgodosåg flygsektorns kravpå två trafikflygplatser i regionen. Man framförde attmöjligheterna att ersätta Bromma som regionens andratrafikflygplats var mycket begränsade. Det var därförangeläget att beslut om nedläggning inte togs innan fråganom ersättningsflygplats i <strong>Stockholm</strong>sområdet varlöst.Efter valet hösten 1991 förändrades den politiskamajoriteten i såväl <strong>Stockholm</strong>s stad som i landstingsfullmäktige.Den nya borgerliga majoriteten i <strong>Stockholm</strong>skommunfullmäktige fattade beslut om att behållaBromma flygplats. När regionplanen slutbehandladesi landstinget i oktober 1992 konstaterade den borgerligamajoriteten att förutsättningarna för att lägganed Bromma redan hade ändrats. Vid antagandet beslutadesatt de förändrade förutsättningarna beträffandeBromma skulle markeras i plantexten. Så skedde också.BROMMA FÅR VARA KVAR TILL 2011År 1993 inleddes förhandlingar om att förlänga avtaletmellan <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> Luftfartsverket omBromma flygplats. Förhandlingarna ledde i juni 1994fram till att avtalet förlängdes med femton år, det villsäga fram till <strong>och</strong> med utgången av år 2011.Eftersom det, på grund av regeringsprövningen, togett par år innan Regionplan 1991 vann laga kraft <strong>och</strong>blev tryckt, blev anmärkningen i plantexten inaktuell.Genom valet 1994 förändrades nämligen den politiskamajoriteten åter i <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> i landstinget, såatt det på nytt fanns majoritet för att avveckla Bromma.I den tryckta Regionplan 1991 angavs denna dubbla förändringav förutsättningarna i en fotnot. Genom förlängningenav avtalet hade dock avvecklingen skjutitspå framtiden.BARKARBY SOM CITYFLYGPLATS?I början på 1990-talet aktualiserades på nytt Barkarby,som ett alternativ för civil luftfart. Bakgrunden var attförsvaret beslutat att avveckla flygfältet som krigsbas<strong>och</strong> inledde förhandlingar med Järfälla kommun om ettövertagande. Ett alternativ skulle då kunna vara Barkarbysom en så kallad cityflygplats enligt modell frånLondon. Förutsättningen skulle vara att Bromma ladesned <strong>och</strong> att flyget flyttades till Barkarby.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret visade i en förstudiepå uppdrag av Järfälla kommun att Barkarby relativt lättskulle kunna ställas om för civil luftfart. Användningenskulle dock begränsas på grund av närheten till Arlanda.Även om flyg på Barkarby skulle störa betydligt färreboende än på Bromma skulle värdet för en alternativ användningför bebyggelse med främst bostäder vara högt.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret ansåg därför att viktigaförutsättningar för Barkarby som cityflygplats saknades.Inte heller för fraktflyg eller sportflyg var Barkarbyett alternativ. Järfälla övertog senare marken i syfte att istället använda den för bostadsbebyggelse.MARITA BENGTSSONS UTREDNING OM BROMMAÅr 1994 förlängdes som nämnts avtalet mellan den borgerligamajoriteten i <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> staten omBromma till <strong>och</strong> med utgången av år 2011. Detta gav enviss tidsfrist att i den regionala planeringen finna ettalternativt flygplatsläge. Samma höst vann dock socialdemokraternapå nytt majoritet i <strong>Stockholm</strong>. Den nyamajoriteten hemställde att regeringen snarast skulle
FLYGPLATSER271
272DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORutse en förhandlingsdelegation rörande nedläggningenav flygverksamheten på Bromma.Regeringen gav i april 1995 i uppdrag åt Göran Perssonsefterträdare som kommunalråd i Katrineholm,Marita Bengtsson, att tillsammans med <strong>Stockholm</strong>sstad analysera möjligheterna till <strong>och</strong> konsekvenserna avatt avveckla Bromma flygplats i förtid. Hon redovisadesitt betänkande ett år senare, våren 1996. Hon föreslog 17att Bromma skulle avvecklas när Arlandas tredje rullbanavar färdig, vilket beräknades ske år 2001. Dettaskulle emellertid förutsätta ytterligare övervägandenom flygplatskapaciteten i <strong>Stockholm</strong>sregionen på längresikt. Flygplatserna <strong>Stockholm</strong>-Skavsta i Nyköping,Kjula i Eskilstuna <strong>och</strong> Hässlö i Västerås bedömdes hakapacitet <strong>och</strong> utrustning för att ta emot befintlig trafikvid Bromma, <strong>och</strong> även kapacitet för en ökning. Avståndetfrån <strong>Stockholm</strong>s centrum, cirka 10 mil, bedömdesdock vara för långt för att de flygplatserna skulle kunnaersätta den del av flygtrafiken som var mest kopplad tillBrommas lägesfördelar.CLAES ERIK NORRBOMS UTREDNING OM BROMMAI februari 1997 tillsatte regeringen en utredningsman,Claes Erik Norrbom, med uppdrag att utreda konsekvensernaav att avveckla Bromma år 2001 jämfört medfortsatt drift fram till år 2011 då markupplåtelseavtaletskulle löpa ut. Han redovisade sitt uppdrag i maj 1997<strong>och</strong> kom därvid fram till att linjetrafiken kunde <strong>och</strong>borde flyttas till Arlanda vid tredje banans tillkomst, attaffärsflyget kunde rymmas på Arlanda fram till år 2012,samt att en ny flygplats borde finnas tillgänglig då Brommaenligt gällande avtal skulle stängas för trafik 18 .CURT PERSSONS UTREDNING OM BROMMARegeringen tillsatte i oktober 1997 ytterligare en utredningsman,förre ordföranden för Statsanställdas förbund,Curt Persson, som i samarbete med bland andraLuftfartsverket <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad, skulle undersökavad det skulle kosta att avveckla Bromma flygplats till år2001, samma år som den tredje banan på Arlanda skulletas i bruk. Utredningen borde enligt regeringen inriktaspå att <strong>Stockholm</strong>s stad skulle stå för kostnaderna omflygplatsen avvecklas i förtid.Curt Persson redovisade sitt utredningsresultat i februari1998. Han kunde konstatera att Luftfartsverket<strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>s stad stod alltför långt från varandra föratt kunna enas. Persson menade att om Bromma flygplatsskulle avvecklas redan 2001 var 700 miljoner enskälig ersättning från <strong>Stockholm</strong>s stad till Luftfartsverketför att hysa Brommaflyget på Arlanda. Men ännubättre vore att vänta till 2006 då en helt ny flygplatsskulle kunna ersätta Bromma. <strong>Stockholm</strong>s gatu- <strong>och</strong>fastighetsborgarråd Annika Billström, ansåg att det varorealistiskt såväl att skjuta upp Brommanedläggningentill 2006 som att <strong>Stockholm</strong> skulle betala de 700 miljonernadet skulle kosta att lägga ned redan 2001 19 .FLYGKAPACITETSUTREDNINGENRegeringen gav i februari 1997 också Luftfartsverket iuppdrag att utreda flygplatsfrågan i <strong>Stockholm</strong>sregionenpå lång sikt. Arbetet skulle avslutas senast utgångenav 1998. Utredningen kom dock genom tilläggsdirektivatt fortsätta ända till år 2000.Luftfartsverket beslutade att genomföra uppdraget isamarbete med Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, i ettgemensamt projekt. Tidplanen var väl koordinerad medregionplanearbetet. Den gemensamma utredningenskulle fogas in i det övriga arbetet som var inriktat motatt ta fram ett samrådsförslag till regionplan under1999.År 1996 motionerade Per-Eric Rosencrantz (fp) ilandstingsfullmäktige att en alternativ flygplats skulleutredas. Rosencrantz framförde Hemfosa som ett tänkbartläge <strong>och</strong> menade att det militära skyddsområdetsom tidigare var det främsta hindret för Hemfosa intelängre var relevant. Kontoret yttrade sig i mars 1997
FLYGPLATSER273Fysiskt tänkbara flygplatslägen på Södertörn. Källa: LFV Flygkapacitetsutredningen.över Rosencrantz motion <strong>och</strong> hänvisade då till det nyautredningsarbetet som bedrevs i samarbete med Luftfartsverket.Alltsedan Regionplan 1958 hade önskemålet funnitsatt ersätta Bromma med en ny trafikflygplats för attbättre kunna utnyttja den centralt belägna marken <strong>och</strong>minska störningarna för kringliggande bebyggelse.Gång på gång hade i utredning efter utredning behovetav ytterligare flygplatskapacitet utöver Arlanda konstaterats.Olika lägen hade från gång till annan pekats ut,men de politiska förutsättningarna för att genomföra ettbygge av en ny flygplats hade inte varit tillräckliga. Införarbetet med RUFS var flygplatsfrågan en verklig utmaningatt söka lösa, men 40 års misslyckanden kundeavskräcka. En förutsättning för att lyckas var att utredningenlades upp på rätt sätt.Projektledare för utredningen var Håkan Jonforsenfrån Luftfartsverket. Från Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretmedverkade bland annat Hans Brattström iprojektgruppen. I den så kallade beslutsgruppen ingickledande länspolitiker, bland annat Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämndens ordförande Claes Ånstrand <strong>och</strong> KSL:sordförande Erik Langby.I den första etappen inriktades arbetet på att bedömahur efterfrågan på flygplatskapacitet skulle komma attutvecklas, samt att redovisa principiella lösningar <strong>och</strong>troliga effekter. I en andra etapp skulle en mer detaljeradlokaliseringsstudie genomföras i syfte att föreslå vilketalternativ som bäst tillgodoser behoven.Enligt den senast tillgängliga statistiken var antaletpassagerare år 1996 nära 15 miljoner per år <strong>och</strong> beräknadesöka till mer än 30 miljoner år 2020. Baserat på den
274DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORprognosen bedömde utredningen att det skulle behövasny rullbanekapacitet senast år 2010, antingen genom enfjärde bana på Arlanda eller genom en kombination avArlanda med ett trebanesystem <strong>och</strong> en ny trafikflygplats.Ånyo konstaterades att det behövs minst två trafikflygplatseri <strong>Stockholm</strong>s närområde. Befintliga flygplatserpå cirka 100 km avstånd från <strong>Stockholm</strong>s centrumskulle inte uppfylla de närhetskrav som ställdesäven om kollektivtrafiken förbättrades.De flesta utredningar sedan KSL-utredningen hadehaft begränsade uppdrag <strong>och</strong> prövat ett eller flera av tidigarestuderade lägen. Den nya utredningen gick merförutsättningslöst tillväga. Ett område cirka 40 km från<strong>Stockholm</strong>s centrum genomsöktes systematiskt för attavgöra var det var möjligt att anlägga en flygplats medhänsyn till vissa kriterier om buller, geologi, höjdpunkter,natur- <strong>och</strong> kulturmiljöer <strong>och</strong> befintlig infrastruktur.Analysen resulterade i 14 möjliga områden som sedanundersöktes mera ingående:•Almnäs•Acksjön/Salem•Hall•Tullinge Nord•Tullinge Syd•Vedan•Tärnan•Tärnan 1•Fors• Stångarö•Taxinge Nord•Taxinge Syd• Borg•RagnarökPå det sättet kunde man således vaska fram ett antalhelt nya lägen. Nya flygplatslokaliseringar i regionensom uppfyller marknadsmässiga förutsättningar skulleenligt utredningen kunna etableras i Tullinge, Hall,Almnäs <strong>och</strong> Fors. Av dessa lägen skulle Tullinge <strong>och</strong>Hall utgöra de bästa alternativen, medan Almnäs var ettnågot sämre alternativ. Fors bedömdes inte uppfyllagrundläggande krav på samhällsnytta.Tullinge Nord skulle kunna motsvara ett läge vid denbefintliga banan på F18, eller ett som redovisats i en tidigareTullingeutredning, medan Tullinge Syd motsvaradeTullinge/Getaren.Utredningen utgick ifrån att dessa möjliga utbyggnadsalternativkanske inte skulle finnas kvar i ett längreperspektiv om ytterligare flygplatskapacitet först skapadespå Arlanda med hänsyn till den långsiktiga utvecklingeni kommunerna. På Arlanda borde reservat angesför en fjärde <strong>och</strong> en femte rullbana.Flygkapacitetsutredningen lämnade sin första slutrapporttill regeringen i mars 1999. I maj 1999 gav regeringenett tilläggsuppdrag för fördjupad utredning avflygplatsalternativen på lång sikt. Enligt direktivenskulle dock Tullinge inte vara något alternativ för reguljärluftfart.I januari 2000 presenterades den färdiga flygplatsutredningen,där Hall förordades för den nya flygplatsen,men där Almnäs också var ett tänkbart om än någotsämre alternativ. De skäl som Luftfartsverket angav förförstahandsalternativet, var ökad tillgänglighet <strong>och</strong> ökadkonkurrens, samt att ersättning för Bromma var nödvändigdå avtalet om Bromma flygplats löpte ut år 2011.Bedömningen var att Arlandas roll som nav i flygtrafikeninte skulle hotas, förutsatt att Arlanda också kundebyggas ut i takt med efterfrågan.Luftfartsverket hade också analyserat den framtidapotentialen hos de befintliga flygplatserna i Västerås,Eskilstuna, <strong>och</strong> Nyköping. Slutsatsen var att de inteskulle utgöra fullgoda alternativ till utbyggnad på Arlandaeller en ny flygplats på Södertörn, även om snabbtågsförbindelsernadit byggdes ut.
FLYGPLATSER275LOBBYING FRÅN OLIKA HÅLLUnder hela utredningstiden bedrevs en intensiv kampanjmot en ny flygplats på Södertörn från skilda håll.Det enda som förenade dessa grupper var i stort settmotståndet mot en ny flygplats på Södertörn.Dels fanns den lokala opinionen mot en ny flygplats.Den hade tidigare lett till att AMF bildats i Botkyrka.Nu formerades motståndet där på nytt <strong>och</strong> FFS organiserades,Folkrörelsen mot flygplats på Södertörn. Defick stöd av de miljöintressen som brukar vara negativatill flyget som sådant, till exempel Naturskyddsföreningen,med uppfattningar som i den politiska sfärendelas av främst miljöpartiet <strong>och</strong> vänsterpartiet.En tredje stark lobbyinggrupp var kommuner <strong>och</strong>flygplatser i Mälardalen i övrigt, framförallt Nyköpingskommun med Skavsta flygplats, den tidigare flygflottiljenF11 samt Västerås med Hässlö flygplats, tidigareF1. En ny flygplats på Södertörn skulle vara en kraftfullkonkurrent till framförallt möjligheterna att utvecklaSkavsta flygplats. Den hade nyligen förvärvats(till 90 procent) av det brittiska flygplatsbolaget TBI,<strong>och</strong> en ny konkurrent skulle naturligtvis innebära enekonomisk risk för den investeringen.En fjärde grupp var intressenterna i övriga landet,framförallt i Norrland. De såg främst till det egna behovetav bra förbindelser till <strong>Stockholm</strong>sregionen, med enenda flygplats vid Arlanda som det överlägsna alternativet.Av regionalpolitiska skäl ansågs en uppdelning påtvå flygplatser vara en nackdel för mindre orter med ettsvagt trafikantunderlag.Inte minst socialdemokraterna var starkt splittrade ifrågan. De flesta socialdemokrater i <strong>Stockholm</strong>sregionensåg en ny flygplats på Södertörn som en positiv faktorför att utveckla nya jobb <strong>och</strong> stimulera utvecklingen påSödertörn. Den skulle också möjliggöra att Brommalades ned. I övriga Mälardalen var synen den motsatta.Socialdemokraterna i Uppsala, Södermanlands, Västmanlands,Örebro <strong>och</strong> Östergötlands län ifrågasatte denandra flygplatsen i <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> förordadei stället en satsning på flygplatserna i de egna länen. 20FLYGPLATSFRÅGAN I RUFSI den första regionplaneansatsen, Skiss 99, föreslogs enny flygplats i Hall i Botkyrka på gränsen till Södertälje.Detta byggde på Luftfartsverkets första rapport <strong>och</strong> regeringenstilläggsdirektiv, där Tullinge uteslöts.Till samrådsunderlaget, Regionplan 2000, utarbetadestvå olika alternativ till markanvändningsplan. Ialternativ K redovisades en ny flygplats i Hall <strong>och</strong> i alternativP i Almnäs. Luftfartsverkets utredning var på samrådfrån januari till den 14 april år 2000. Samrådet kringregionplanen skulle ske från maj till november 2000, detvill säga under cirka sex månader. Under nästan helaåret var således flygplatsfrågan föremål för samråd.GÖRAN PERSSON TAR STÄLLNING FÖR SKAVSTARedan när samrådshandlingarna för regionplanen varunder tryckning började förutsättningarna för att fåstöd för något nytt flygplatsalternativ att svikta. Den6 april besökte statsminister Göran Persson konferensanläggningenSolbacka, utanför Stjärnhov i Gnestakommun i Södermanland för att tala vid en ungdomskonferensom Östersjöregionen. Vid en improviseradpresskonferens efteråt undrade en reporter från SödermanlandsNyheter om han såg Skavsta som ett realistisktalternativ till en ny flygplats på Södertörn. Statsministernsvarade:”Jag är glad att du frågar. Det förvånar mig, meningen journalist har ställt den frågan till mig tidigare. Jo,Skavsta är definitivt ett realistiskt alternativ. Tullinge äroerhört kontroversiellt <strong>och</strong> inget vi ska ge oss in i, slogGöran Persson fast.” 21Statsministern fortsatte med att utveckla de fördelarhan såg med Skavsta, bland annat de låga investeringarsom krävdes för att bygga ut flygplatsen. Han gav också
276DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORpositiva signaler om utbyggnad av den så kallade Nyköpingslänken,en ny höghastighetsjärnväg mellan Järna<strong>och</strong> Norrköping, som skulle kunna ge Skavsta järnvägsanknytning.Statsministern var övertygad om att denskulle finnas med i infrastrukturpropositionen redan tillhösten eller till våren 2001!Statsministerns uttalande väckte mycket stort uppseende.Flygplatsutredningen gjordes på regeringensuppdrag. Uttalandet en vecka före remisstidens utgång,desavouerade i stort sett hela den omfattande utredningen,något som närmast saknar motstycke. GöranPersson ställde också Skavsta mot Tullinge, som ju redanför ett år tidigare av regeringen själv hade avförtssom utredningsalternativ. Endast Hall <strong>och</strong> Almnäs återstodju som alternativ, inte Tullinge!Göran Persson fick i varje fall stöd av miljöministerKjell Larsson 22 . Uttalandet kommenterades några dagarsenare också av Stefan Edman, statsministerns rådgivarei miljöfrågor. Enligt Edman borde Luftfartsverketsutredning aldrig ha kommit till stånd. Det var enligtEdman en ”bisarr idé” från början. Edman skulle agerakraftfullt för att utredningen lades till handlingarna 23 .<strong>Stockholm</strong>s moderata finansborgarråd Carl Cederschiöldbeklagade statsministerns uttalande <strong>och</strong> tolkadedet som ett försök från regeringens sida att undergräva<strong>Stockholm</strong>sregionens möjligheter att konkurrera medandra starka regioner i världen.Göran Perssons uttalande väckte kritik också frånsocialdemokraterna i länet. I en debattartikel i DagensNyheter 24 ansåg sju ledande socialdemokrater, TommyWaidelich, ordförande för socialdemokraterna i länet,Lena Nyberg, ordförande i <strong>Stockholm</strong>s arbetarekommun,Anders Arnesson, kommunalråd i Botkyrka, AndersLago, kommunalråd i Södertälje, Ingela NylundWatz, oppositionslandstingsråd i <strong>Stockholm</strong>s läns landsting,Annika Billström, oppositionsråd i <strong>Stockholm</strong>sstad samt Gun Eriksson, oppositionsråd i Sigtuna kommun,att det var fel av statsministern att förorda Skavsta.Socialdemokraterna i länet förordade en flygplats påSödertörn. Om det i framtiden skulle bli svårare att resatill <strong>och</strong> från <strong>Stockholm</strong>sregionen kunde företagen istörre utsträckning söka sig utomlands <strong>och</strong> då kunde påsikt även välfärden hotas. Flygplatserna i Nyköping,Eskilstuna <strong>och</strong> Västerås skulle inte ens med en kraftigutbyggnad av snabbtåg klara det ökande resandet. Enflygplats på Södertörn skulle däremot, enligt socialdemokraterna,innebära miljövinster för regionen genomkortare flygvägar, smidiga anslutningsresor med järnväg<strong>och</strong> möjliggöra en nedläggning av Bromma flygplats.Stefan Edman kritiserade debattinlägget <strong>och</strong> menadeatt <strong>Stockholm</strong>s socialdemokrater mera ”lät som nyliberalastorföretagare”. Han trodde inte att det behövdesen ny storflygplats. Dels skulle Arlanda utarmas, delsvore det inte försvarbart att satsa på flyg från miljöperspektiv.Man borde enligt Edman i stället satsa på utvecklingav snabbtåg <strong>och</strong> bussar! Han åberopade ocksåegna restidsberäkningar, men utan förankring i verkligatrafikanalyser 25 .FORTSATT KRITIK FRÅN HÖGSTA NIVÅ!Göran Persson tvekade inte att än en gång uttrycka sittstöd för Skavsta. Den 6 augusti samma år talade han iBjörkviks Folkets park. ”Jag är väldigt skeptisk till demiljöskador <strong>och</strong> störningar som en nyanlagd flygplatssöder om <strong>Stockholm</strong> skulle skapa, <strong>och</strong> den enorma processsom dras igång när en sådan anläggning ska anläggas.”26 Ånyo underströk statsministern att flygplatsfråganskulle avgöras i riksdagen under hösten, i ett sammanhangdär både vägar <strong>och</strong> järnvägar skulle ingå.Näringsminister Björn Rosengren gav samma besked ibörjan av augusti. Och i oktober bekräftade han att planernapå en ny flygplats vid Hall var avskrivna. Någonbehandling av flygplatsfrågan i riksdagen kom dock intetill stånd.Regeringen tillsatte i december år 2000 <strong>Stockholm</strong>sberedningen.Vid sidan av att föreslå insatser för att för-
FLYGPLATSER277Bromma flygplats, medinfluensområde för buller,enligt RUFS 2001.bättra transportsystemet i <strong>Stockholm</strong>s län <strong>och</strong> i Mälardalenskulle kommittén också föreslå hur de långsiktigakapacitetsbehoven för flyget skulle lösas, där hänsynockså skulle tas till ett väl fungerande allmänflyg. I direktivenbekräftades regeringens uppfattning att en utbyggnadav en flygplats i södra delen av regionen intevar möjlig. En ny flygplats i de södra delarna av <strong>Stockholm</strong>slän skulle enligt regeringen nämligen ”leda tillbetydande ingrepp i natur- <strong>och</strong> kulturmiljön. En sådanflygplats skulle dessutom få en negativ inverkan påArlandas roll som nav för inrikesflyget <strong>och</strong> för övrigaflygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa skäl är enny flygplats i den södra delen av <strong>Stockholm</strong>s län intemöjlig” 27 .UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001 OCH ANTAGANDETTrots att flygplatsfrågan redan var politiskt död genomstatsministerns inhopp förde många remissinstanserfram synpunkter på de båda flygplatsalternativen vidsamrådet kring den regionala utvecklingsplanen majnovember2000. Åsikterna var mycket splittrade. Deflesta ansåg att det var nödvändigt att utöka flygplatskapaciteten.Meningarna var dock mycket delade närdet gällde var utbyggnaden i så fall borde ske.Haninge, Nacka, Tyresö, Upplands Väsby, LO-distriktet,Företagarnas riksorganisation <strong>och</strong> Handelskammarenansåg fortfarande att en flygplats borde byggas påSödertörn. Södertälje <strong>och</strong> Botkyrka var tveksamma ellernegativa. <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> en rad andra kommuner förordadefortsatt utbyggnad på Arlanda <strong>och</strong> fortsatt trafikpå Bromma. Organ utanför länet var också negativa tillen utbyggnad på Södertörn <strong>och</strong> förordade i stället Skavstaeller möjligen Eskilstuna <strong>och</strong> Västerås. Miljöorganisationernavar även negativa till fortsatt utbyggnadpå Arlanda. Naturvårdsverket <strong>och</strong> Nutek efterlyste fleralternativ.Med det svaga stöd som en flygplats på Södertörn fåtti samrådet, inte minst av de närmast berörda kommunerna,fanns det inte någon möjlighet att ha kvar någotav alternativen i den slutliga planen. Kontoret föreslogdärför Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden att utställningsförslagetRUFS 2001 skulle utarbetas utan reservat för
278DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORflygplats på Södertörn. Som en konsekvens av dettaskulle det behövas reservat för fortsatt utbyggnad på Arlandamed inte bara den tredje rullbanan utan också enfjärde <strong>och</strong> femte. I praktiken skulle detta innebära ettparallellt nord-sydligt fyrbanesystem på lång sikt. Dennuvarande öst-västliga banan skulle främst utgöra reserv.Bromma flygplats borde också finnas kvar även pålång sikt, det vill säga efter 2011, för viss linjetrafik <strong>och</strong>för det så kallade kvalificerade allmänflyget.Den befintliga flygplatsen vid Tullinge/F18 skulleenligt regeringsdeklarationen hösten 2000 avvecklas<strong>och</strong> bebyggas med 3 000 lägenheter. Dåvarande statssekreterareni statsrådsberedningen <strong>och</strong> Göran Perssonsnärmaste man, Pär Nuder, var vd i Vasallen AB, det statligabolag, som förvaltar Tullinge <strong>och</strong> annan militärmark, som skulle få annan markanvändning.Samtidigt hävdade Luftfartsverket sedan länge somriksintresse för luftfarten ”en ny flygplats i <strong>Stockholm</strong>sregionen,sannolikt i södra <strong>Stockholm</strong>sregionen därTullinge är ett intressant alternativ”. Detta hade inteförändrats genom regeringens agerande i flygplatsfrågan.Kontoret ville undvika att ange några utbyggnadersom skulle hota detta riksintresse. Dessutom bedömdekontoret att de marknadsmässiga förutsättningarna fören omfattande bostadsutbyggnad i det perifera läget varutomordentligt små. Därför redovisades bebyggelse endastpå den norra delen av flygplatsområdet. Självahuvudbanan låg alltså utanför bebyggelsezonen i planförslaget.Inte heller skulle några andra bebyggelseområdenhindra till exempel en utbyggnad av Hall i framtiden.Förslaget skulle därför inte innebära att handlingsfrihetenför en eventuell framtida flygplats i södralänsdelen begränsades.RUFS 2001 ställdes ut från oktober 2001 till januari2002. De synpunkter som kom under utställningstidenföranledde ingen ändring av den redovisade flygplatsstrukturen.Tyresö förordade som enda kommun fortfarandeen flygplats på Södertörn. Luftfartsverket påpekadeatt en fjärde rullbana på Arlanda borde vara klaratt tas i drift år 2015, men Sigtuna tog inte ställning tillfrågan om ytterligare bankapacitet där.Länsstyrelsen framförde som väntat att såväl Arlandasom Bromma flygplatser var av riksintresse för luftfarten.Länsstyrelsen bekräftade i sitt granskningsyttrandeatt handlingsfriheten för en ny flygplats i södra länsdelentills vidare inte borde påtagligt begränsas. Lokaliseringenav flygverksamheten måste enligt länsstyrelsenbedömas utifrån ett mycket långt tidsperspektiv <strong>och</strong> reservatför framtida utbyggnader därför säkras i mycketgod tid. Möjligheterna att utnyttja befintliga flygplatserborde enligt länsstyrelsen inte heller omöjliggöras innanfrågan utretts av <strong>Stockholm</strong>sberedningen.Landstingsfullmäktige antog RUFS 2001 i maj 2002utan ändring med avseende på flygplatsstrukturen.Dock skulle behovet av allmänflygplatser redovisas tydligarei planen, liksom vilka befintliga flygplatser somkunde komma i fråga. Den frågan hade <strong>Stockholm</strong>sberedningenfått i uppdrag att behandla. Socialdemokraternareserverade sig <strong>och</strong> föreslog att man borde avståfrån att redovisa flygplatskapaciteten tills <strong>Stockholm</strong>sberedningenlämnat sina förslag om hur kapacitetenborde förstärkas. Både vänsterpartiet <strong>och</strong> miljöpartietansåg att Bromma flygplats borde läggas ned.OSTLÄNKEN OCH SKAVSTAUnder de senaste åren har olika alternativ utretts förNyköpingslänken, eller Ostlänken som den numera kallas,inklusive sådana som ger anslutning till Skavsta.Nyköping-Östgötalänken AB utarbetade våren 2002 isamråd med Banverket en utredning om tre alternativasträckningar. Banverket avser att utgå från det arbetet ikommande järnvägsutredning.Ett särskilt problem i sammanhanget är om den nyajärnvägen verkligen bör dras via flygplatsen, eftersomdet är pendelresenärerna från Nyköpings stad, cirka7 kilometer därifrån, som utgör det stora trafikant-
FLYGPLATSER279Utvecklingen av antalet passagerare på Arlandaför perioden 1972–2030 enligt Luftfartsverketsberäkningar.underlaget. En separat tåglinje enbart till Skavsta tordeinte få tillräckligt underlag inom överskådlig tid. Detmest realistiska är att genomgående snabbtågslinjer kangöra uppehåll vid Skavsta först när underlaget är tillräckligt.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden ansåg när deyttrade sig över utredningen hösten 2002 att banan iförsta hand borde byggas ut så att tätortskärnorna fårgoda spårförbindelser för snabb regionaltågstrafik.Det blev dock inte några pengar till Nyköpingslänken,varken hösten 2000 eller våren 2001. Inte heller närförslaget till den nationella banhållningsplanen för investeringari järnvägsnätet för perioden 2004–2015 presenteradesav Banverket i januari 2003 fanns det mednågra pengar till Nyköpingslänken, som kunde kortarestiden mellan <strong>Stockholm</strong> <strong>och</strong> Skavsta från en <strong>och</strong> enhalv timme till knappt 40 minuter. Om den skullekomma med i nästa investeringsplan kan den tidigastvara klar omkring 2020. Skavsta visade sig alltså intevara något alternativ för <strong>Stockholm</strong>sregionens behov avflygplatser inom rimligt restidsavstånd för de närmaste10–15 åren.STOCKHOLMSBEREDNINGENS FLYGPLATSUPPDRAGDen i december år 2000 tillsatta <strong>Stockholm</strong>beredningen,med Bosse Sundling som ordförande, skulle föreslåhur de långsiktiga kapacitetsbehoven för flygetskulle lösas, där hänsyn också skulle tas till ett väl fungerandeallmänflyg. Enligt direktiven var en ny flygplats isödra delen av regionen inte möjlig. I mars år 2001 fickberedningen tilläggsdirektiv att lämna förslag på hurflygplatskapaciteten kunde tillgodoses på befintligaflygplatser 28 .I mars 2003 lade <strong>Stockholm</strong>sberedningen, nu medKenneth Kvist som ny ordförande, fram sitt betänkandeom flygplatsfrågan 29 . Beredningen konstaterade att detär av nationellt <strong>och</strong> regionalt intresse att <strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionens flygtrafikutbud utvecklas så att enhög nationell <strong>och</strong> internationell tillgänglighet kan upprätthållas.Konkurrensen på flygmarknaden var enligtberedningen viktig både vad gäller priser <strong>och</strong> trafikutbudför resenärer i <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> Sverige iövrigt. Enligt beredningens bedömning kommer enfjärde rullbana på Arlanda att behövas omkring 2020–2025. För att säkra handlingsfriheten borde mark reserverasför ytterligare en bana, det vill säga totalt fem banor,varav fyra parallella. Det var samma slutsats som vikommit fram till i RUFS <strong>och</strong> mark för dessa banor fannsockså reserverade i den antagna regionplanen.För Bromma konstaterade <strong>Stockholm</strong>sberedningenatt flygtransportarbetet där var av nationellt intresse<strong>och</strong> viktigt för konkurrensen. Brommas rullbanekapacitetär enligt beredningen av särskild betydelse underhögtrafik. Näringslivsflyget på Bromma var av nationell<strong>och</strong> internationell betydelse för landets <strong>och</strong> regionensnäringsliv. <strong>Stockholm</strong>sberedningens direktiv att föreslåtillräcklig flygplatskapacitet på befintliga flygplatseri <strong>Stockholm</strong>sregionen skulle inte kunna nås efter2011 om Bromma flygplats då läggs ner <strong>och</strong> Tullinge
280DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORbebyggts med bostäder, utan bara om Bromma får fortsätta.Bromma kan enligt beredningen avvecklas baraom en alternativ citynära flygplats lokaliseras i södradelen av <strong>Stockholm</strong>s län. I RUFS hade vi konstaterat attBromma flygplats måste vara kvar även på sikt, eftersomutredningen om en ny flygplats i den södra länsdeleninte lett till något resultat.<strong>Stockholm</strong>sberedningen föreslog därför att regeringenmed beaktande av frågans nationella <strong>och</strong> regionalanäringspolitiska betydelse, uppdrar åt en för uppgiftensärskilt utsedd kommission att ta fram förslag tillen citynära flygplats som kan hantera huvuddelen avdet flyg som idag trafikerar Bromma. Arbetet borde bedrivasi nära kontakt med berörda kommuner <strong>och</strong> medskyndsamhet så att flygplatsen kunde tas i bruk före utgångenav 2016.ÄNNU EN KOMMISSION?<strong>Stockholm</strong>sberedningen konstaterade också att övrigaflygplatser i Mälardalen utgör en viktig resurs <strong>och</strong> bedömstillgodose behov <strong>och</strong> krav på flygplatskapacitet.Däremot kommer det inom kort sannolikt att finnasbrist på kapacitet för allmänflyget i <strong>Stockholm</strong>sområdet.Bromma, Tullinge <strong>och</strong> Barkarby, som tillsammanssvarar för cirka 75 procent av allmänflygrörelserna i regionen,hotas ju alla av nedläggning. <strong>Stockholm</strong>sberedningenansåg att det är ett riksintresse med ett fungerandenäringslivsflyg <strong>och</strong> att staten, tillsammans medregionala <strong>och</strong> lokala företrädare, borde ta ansvar förnäringslivsflygets behov i <strong>Stockholm</strong>sområdet.Man kan konstatera att <strong>Stockholm</strong>sberedningen påvarje punkt gett stöd för den syn på flygets behov somredovisats i RUFS.Bakom utredningens förslag stod en bred majoritetmed åtta av beredningens elva ledamöter. Reservationerlades av borgarråden i <strong>Stockholm</strong> Annika Billström (s)<strong>och</strong> Margareta Olofsson (v) samt av landstingsrådetBengt Cedrenius (mp), medan ledamöterna Elwe Nilsson(m), Catharina Elmsäter-Svärd (m) <strong>och</strong> CeciliaÖnfelt (c) anförde särskilda yttranden.Annika Billström var överens med majoriteten ombedömningen av behovet av flygplatskapacitet men ansågatt Bromma borde läggas ned <strong>och</strong> att en ny flygplatsborde etableras i de södra delarna av <strong>Stockholm</strong>s län.Elwe Nilsson <strong>och</strong> Catharina Elmsäter-Svärd ansåg attden bästa lösningen vore om Bromma flygplats fick levavidare, medan Cecilia Önfelt ansåg att Bromma bordeläggas ned.Såväl Margareta Olofsson som Bengt Cedrenius ansågatt Bromma borde läggas ned <strong>och</strong> att trots detta nykapacitet varken behövdes på Arlanda eller i den södradelen av regionen.INTERNATIONELL TRAFIK PÅ BROMMASocialdemokraterna i <strong>Stockholm</strong>s stad hade i valrörelsen2002 utlovat att om de vann valet skulle de inledaförhandlingar om att snarast möjligt lägga ned Brommaflygplats. Det tycks dock inte vara så lätt att åstadkommadetta, i varje fall så länge regeringen inte har tänkt sigen nedläggning. Då gäller avtalet fram till 2011.Om trenden under de två senaste decennierna håller isig med majoritetsbyte vid varje val i <strong>Stockholm</strong> kommerdet åter att vara borgerlig majoritet i <strong>Stockholm</strong>under perioden 2007–2010. Om en sådan majoritetfortfarande har en positiv inställning till flyg på Brommafinns möjlighet att ytterligare förlänga avtalet. Annarskommer sannolikt flygplatsen att avvecklas 2011.Förbudet mot utrikestrafik på Bromma strider motEU:s regler om konkurrensfrihet vilket påpekats av EUkommissionen.För att undvika att Sverige dras införEU-domstolen beslöt regeringen därför i februari 2003att tillåta utrikesflyg på Bromma inom EU samt tillNorge, Island <strong>och</strong> Schweiz. I stället för nedläggning kanresultatet i stället bli ökad trafik på Bromma, i varje fallpå kort sikt. Linjefarten växer på allmänflygets bekostnadinom ramen för gällande miljövillkor.
FLYGPLATSER281STATUS QUO FÖR FLYGET – OCH FÖR STOCKHOLMBåde avvecklingen av Bromma <strong>och</strong> en ny flygplats påSödertörn har diskuterats under mer än 30 års tid. Allautredningar har varit överens om att <strong>Stockholm</strong>sregionenbehöver två trafikflygplatser <strong>och</strong> att flygplatserpå tio mils avstånd inte kan utgöra ett sådant alternativ.Åtminstone femton olika utredningar har gjorts för attfinna alternativ till Bromma för en andra trafikflygplatsi <strong>Stockholm</strong>sregionen. Politisk oenighet har förlamathandlingsförmågan. Täta <strong>och</strong> regelbundna byten av majoriteterhar förhindrat långsiktiga lösningar att kommatill stånd, när i stället långsiktiga överenskommelsermellan kommuner <strong>och</strong> mellan partier över blockgränsernaskulle behövas.Trots att ett mycket omfattande utredande av flygplatsfrågornahar inte heller under den senaste regionplaneprocessennågra framsteg skett beträffande synenpå regionens framtida flygplatskapacitet jämfört medRegionplan 1991. Läget är till <strong>och</strong> med sämre, jämförtmed tidigare regionplaner. Reservat för en ny flygplatsvid Tullinge/Getaren, som lanserades i Regionplan1970, redovisades i såväl Regionplan 1973 som Regionplan1978. Under 1980-talet <strong>och</strong> 1990-talet har förstTullinge/F18 <strong>och</strong> därefter andra lägen i Botkyrka varitaktuella <strong>och</strong> prövats, men inga reservat har kunnatanges.Visserligen redovisas nu i RUFS 2001 att Brommaflygplats bör behållas på lång sikt, men det finns ingetavtal som garanterar flygplatsens fortbestånd efter år2011. Stadens inställning till Brommas fortlevnad harändrats vid varje val. Den majoritet som nu styr <strong>Stockholm</strong>sedan valet 2002 vill avveckla flygplatsen för attbygga bostäder där.Det finns inte heller någon garanti för att en fortsattutbyggnad på Arlanda är möjlig, eftersom detta i så fallmåste godkännas av Sigtuna kommun på grund av ettavtal mellan kommunen <strong>och</strong> Luftfartsverket.Det finns inte något formellt reservat för en flygplatspå Södertörn i regionplanen. Ändå finns det indirekt ettsådant reservat genom länsstyrelsens uttalande i granskningsyttrandet,som hör till planen. Detta reservat ärdock varken preciserat till läge eller omfattning. Det ärinte ens klart vilka kommuner som berörs av detta. Detinnebär att kommunerna riskerar att drabbas av enstörre inskränkning av handlingsfriheten än om ett geografisktpreciserat reservat angetts.BOSTÄDER PÅ TULLINGE ELLER BROMMA?Det tog 18 år, från 1918 till 1936, att hitta ett läge för denförsta flygplatsen, Bromma, innan den kunde invigas.Det tog 17 år, från 1943 till 1960, att hitta ett läge för denandra flygplatsen Arlanda innan den kunde tas i anspråk.Under 35 år, sedan 1968 har otaliga utredningarsysslat med att finna alternativ till Bromma utan attlyckas. Lika många gånger har behovet av en andra flygplatsslagits fast. Det tycks vara nästintill omöjligt attfinna lägen för nya flygplatser som kan få tillräckligtstöd. Desto viktigare borde det vara att behålla redan befintligaflygplatser <strong>och</strong> inte lägga ned dem.Den antagna RUFS 2001 anger fortsatt flygtrafik påBromma <strong>och</strong> att Tullinge åtminstone till viss del kan bebyggasmed bostäder <strong>och</strong> lokaler för olika verksamheter.En enig Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnd har dock konstateratatt åtminstone vad gäller planerna för Tullingeborde <strong>Stockholm</strong>sberedningens ställningstagande tillflygfrågorna inväntas innan ytterligare planering <strong>och</strong>beslut sker. Sedan <strong>Stockholm</strong>sberedningens betänkandenu finns borde slutsatsen därmed vara att handlingsfrihetenpå Tullinge ska behållas, <strong>och</strong> att någon utbyggnadinte borde få komma till stånd.Att behålla Bromma för det kvalificerade allmänflyget<strong>och</strong> för viss linjetrafik i enlighet med RUFS <strong>och</strong>bebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästan allatänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning änatt göra tvärtom. Flyget på Bromma stör många fler
282DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmänniskor än på Tullinge, samtidigt som restriktionernaför flyget är större. Osäkerheten om framtidengör att investeringarna på Bromma dessutom måste begränsas.Ny bostadsbebyggelse på Bromma skulle kunna görastät <strong>och</strong> ges en mycket god trafikförsörjning med spårförbindelsetill närliggande tunnelbanor <strong>och</strong> pendeltågvid Alvik <strong>och</strong> Sundbyberg. Omkring 8–10 000 nyalägenheter borde kunna byggas där. Med det centralaläget cirka sex kilometer från <strong>Stockholm</strong>s city skulle detfinnas stor efterfrågan även om kostnadsläget är högt.Området skulle kunna få en relativt sett hög kollektivtrafikandel.Omkring 3 000 lägenheter på Tullinge, cirka 20 kilometerfrån city, kommer att försörjas med buss tillFlemingsberg eller Tullinge stationer på 4–6 kilometersavstånd. Efterfrågan på nya bostäder i Botkyrka kommunär synnerligen låg, med de priser som erbjuds.Utbyggnaden måste därför ske i takt med efterfrågan.Utbyggnaden måste också inriktas på andra kvaliteter.En ”trädgårdsstad” med måttlig täthet <strong>och</strong> lång utbyggnadstaktär vad som nu diskuteras för Riksten, somprojektet kallas. Kollektivtrafikandelen kommer enligtall erfarenhet att bli relativt låg. Bostadsområdet Rikstenblir därför i första hand en bilförsörjd stadsdel. Detnu aktuella <strong>och</strong> mest sannolika scenariot är sämre medhänsyn till:•bostadsförsörjningen•befolkning som störs av buller från flyget• utsläppen från biltrafiken• flygverksamhetenEtt dystrare men möjligen ett framtida scenario är attsåväl Bromma som Barkarby <strong>och</strong> Tullinge flygplatseralla avvecklas utan att någon utbyggnad av Arlandakommer till stånd. I så fall får inte bara allmänflygetutan även den långsiktiga tillväxten av trafikflyget hänvisastill flygplatser 10–12 mil från <strong>Stockholm</strong>. Scenariotär negativt för all flygverksamhet. Det är inte heller braför <strong>Stockholm</strong>s <strong>och</strong> indirekt hela landets framtid <strong>och</strong>ekonomiska utveckling. Det kan trots allt bli verklighetom besluten mer påverkas av olika särintressen än av deutredningar som tas fram <strong>och</strong> av hänsynen till <strong>Stockholm</strong>sregionens<strong>och</strong> landets bästa.
DEL 5Resultatet
Hammarby sjöstad vid färjeplatsen.Trolsk natur i storstadens närhet.Bra kommunikationer <strong>och</strong> bostäder samtnärhet till naturen är viktiga förutsättningarför <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid.Södra länken, som tas i brukunder 2004.
5.1Har regionen enats?UTVÄRDERING AV RUFS-PROCESSENSedan Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret lämnat ifrån sigden färdiga utvecklingsplanen för politisk slutbehandlingi landstinget tog vi initiativ till en utvärdering avresultatet av processen. Vi ville framförallt belysa på vilketsätt RUFS-processen under de senaste åren har mottagitsav aktörerna i regionen genom att belysa följandefrågor:•Hade planeringens inriktning fått genomslag hosexterna aktörer <strong>och</strong> i så fall på vilket sätt?•Hur hade de olika planeringsstegen <strong>och</strong> den slutligaplanen motsvarat förväntningarna hos uppdragsgivarnai Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden, hoskontorets medarbetare samt hos externa aktörer?•Hur hade relationerna <strong>och</strong> samarbetsklimatetmellan Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong> externaaktörer utvecklats?•Hade lärdomarna från tidigare utvärdering utnyttjatspå ett sätt som förbättrat arbetet?Den sistnämnda frågan syftade på en tidigare utvärderingav kontoret som gjordes 1997. Den utvärderingenfokuserade på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretssätt att fungera några år efter omorganisationen 1993.Det nya uppdraget gick till konsultföretaget FBA <strong>och</strong>genomfördes av ett konsultteam under ledning av PeterKempinsky <strong>och</strong> Christina Johannesson. Uppdraget varinriktat på den planeringsprocess som kontoret hade utvecklat<strong>och</strong> genomfört för att ta fram den regionala utvecklingsplanen.Ett centralt inslag i processen var denbreda <strong>och</strong> aktiva medverkan av externa aktörer, som syftadetill att resultaten skulle få genomslag i regionen. Enviktig del av utvärderingen rörde därför hur aktörernamedverkat i processen.Inledningsvis granskade FBA skriftligt underlagsmaterial,till exempel dokumentation av processen <strong>och</strong> inkomnaremissynpunkter. Därefter intervjuades ett antalnyckelpersoner som hade valts i dialog med uppdragsgivaren<strong>och</strong> med en referensgrupp för uppdraget.Totalt gjordes 49 intervjuer. Intervjuerna genomför-
286DEL 5 – RESULTATETdes under april <strong>och</strong> maj 2002, det vill säga ungefär samtidigtsom utvecklingsplanen slutbehandlades politiskt ilandstinget. De intervjuade var tjänstemän <strong>och</strong> politikerpå statlig <strong>och</strong> kommunal nivå, forskare, konsulter <strong>och</strong>företrädare för intresseorganisationer, som på olika sättvarit involverade i planeringsprocessen. Av de intervjuadevar 15 kvinnor <strong>och</strong> 34 män. Bland de intervjuadeingick även representanter för Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretsamt Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden. Urvaletav intervjupersoner hade dock ett tydligt externt perspektiv,då endast fyra av de intervjuade representeradekontoret. Intervjuerna utgjorde utvärderingens huvudsakligaunderlag. Syftet med intervjuerna var att ge enbred belysning av processen för den regionala utvecklingsplanen.RUFS-PROCESSEN FRAMGÅNGSRIKFÖR SAMSYNEN I REGIONENFBA:s övergripande bedömning 1 av RUFS-processenvar att den hade varit framgångsrik vad gäller att skapaen arena för regional tillväxt <strong>och</strong> utveckling. Den hadebåde skapat samsyn på regionens förutsättningar <strong>och</strong>möjligheter <strong>och</strong> samverkan mellan de regionala aktörernakring regional tillväxt <strong>och</strong> utveckling.Såväl de synsätt som hade genomsyrat arbetet – etthelhetsperspektiv med ekonomiska, sociala <strong>och</strong> miljömässigaaspekter på utvecklingen – <strong>och</strong> det processorienteradearbetssättet, baserat på en bred aktörssamverkan,framhölls som positivt av det stora flertaletav de intervjuade personerna.Enligt konsulternas bedömning fanns det i regionennu mer av samsyn bland centrala aktörer kring frågor<strong>och</strong> utgångspunkter av vikt för den regionala tillväxten<strong>och</strong> utvecklingen. RUFS hade haft en betydelse för etablerandetav denna samsyn. De intervjuade lyfte ocksåfram den generella kunskapsbildning som Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret bidragit till genom rapporter <strong>och</strong>seminarier. <strong>Stockholm</strong>sberedningens arbete sågs ocksåsom en bekräftelse på RUFS-processens genomslag avde intervjuade.RUFS-processen hade också bidragit till att skapaviktiga förutsättningar för att genomföra förslagen iRUFS 2001. Samtidigt pekade de intervjuade på återståendehinder som måste hanteras för att förslagen skullekunna genomföras.Ett antal intervjuade framhöll på olika sätt att RUFSbidragit till att öka intresset för regionala frågor. ”Intressethar ökat för regionala frågor. Vi börjar se oss mer som enregion. Förut var det <strong>Stockholm</strong>s stad mot resten, eller vi pånorrsidan <strong>och</strong> vi på sydsidan”, sade en intervjuad politiker.”Intresset för <strong>regionplanering</strong> har helt klart ökat, bland annatgenom att materialet har spridits i vida kretsar <strong>och</strong> på grund avutvecklingen i sig i regionen, som är så pass uppseendeväckandesom den är”, framhöll en annan politiker. ”Jag tror attRUFS har bidragit till att öka diskussionen kring regionalautvecklingsfrågor. Under det senaste året har det varit ett ökatengagemang för <strong>Stockholm</strong>sregionen. RUFS har varit en del ibakgrunden för detta”, menade en av de intervjuade tjänstemännen.Av intervjuerna att döma formulerade RUFS aktörernassyn på de regionala utvecklingsfrågorna. ”RUFSär viktig att referera till, det är ett erkänt <strong>och</strong> viktigt dokument.Det är där det viktiga resultatet i planeringsprocessen ligger.Den har framtvingat en definiering av begrepp <strong>och</strong> har fåttmänniskor att tänka till kring begreppen”, betonade en av deintervjuade politikerna. ”RUFS-dokumentet är bra <strong>och</strong> kananvändas i en mängd olika sammanhang. Vi har äntligen ettdokument som visar att vi är eniga, särskilt viktigt om regeringsnivånförsöker säga motsatsen”, framhöll en av tjänstemänneni utvärderingen. En av de intervjuade tjänstemännen,med överblick <strong>och</strong> lång erfarenhet från området,framhöll att man för första gången hade gjort enutvecklingsplan för regionen <strong>och</strong> att den var allmäntuppskattad. Processen kring RUFS hade bidragit till attskapa uppslutning <strong>och</strong> en mer samlad syn på regionaltillväxt.
HAR REGIONEN ENATS?287Naturligtvis var inte alla intervjupersoner samstämmiga.Det fanns också kritiska röster. En av de intervjuade,med lång erfarenhet, menade att processen i sighade varit konsensusskapande, men att det inte betyddeatt planen hade undanröjt alla konflikter. Redan nufanns det enligt intervjupersonen flera exempel på att”krypskyttet” börjat vad gäller tolkningar <strong>och</strong> ändringar.En av politikerna menade också att det inte generelltfanns någon samlad syn i regionen på de perspektivsom finns i RUFS. På ett antal punkter kunde man seolika ståndpunkter som hade att göra med var i regionenman befann sig.ROLLEN SOM PROCESSLEDARERegionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets sätt att hantera sinroll som processledare för RUFS hade enligt FBA:s bedömningvarit en viktig förutsättning för att processenhar kunnat genomföras på ett framgångsrikt sätt. Överlagvar de intervjuade positiva till kontorets sätt att ledaprocessen. Relationen till kontoret hade i många fall blivitöppnare <strong>och</strong> mer dialogorienterad än tidigare.Utvärderingen visade också att RUFS på olika sätthar kommit till användning <strong>och</strong> fått betydelse för arbetetpå lokal nivå. ”RUFS är integrerat i kommunen. Även vihar samma förändrade synsätt på regional planering <strong>och</strong> utvecklingsom Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret”, menade en avtjänstemännen. En av politikerna framhöll att det var”första gången vi diskuterat brett kring dessa frågor i kommunen.Tjänstemän <strong>och</strong> politiker från både ’hårda’ <strong>och</strong>’mjuka’ förvaltningar har varit engagerade. Haft RUFS somutgångspunkt för våra diskussioner, ej motsatsställning somtidigare när vi fått underlag från Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.”Konsulterna pekade vidare på några vägval av betydelseför framtiden. Endast i begränsad utsträckningägde kontoret själv dessa frågor enligt FBA. Hur aktörernapå regional nivå i framtiden valde att utvecklaformerna för det regionala beslutsfattandet skulle bliavgörande för kontorets framtid <strong>och</strong> vilken roll <strong>och</strong>vilka förväntningar som kontoret hade att arbeta med.RUFS hade baserats på en bred aktörssamverkan,något som var av stor betydelse för processens framgång<strong>och</strong> genomslag. För att genomföra RUFS <strong>och</strong> så småningomrevidera planen var det angeläget att se övervilka aktörer som skulle vara strategiska för dessa olikafaser. En viktig fråga var enligt FBA också hur RUFSprocessenpå ett bättre <strong>och</strong> mer effektivt sätt kunde samspelamed andra processer för regionens tillväxt somdrevs på nationell <strong>och</strong> regional nivå.Trots att de intervjuade i stor utsträckning var nöjdamed Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets sätt att leda processenvar detta ett område där det också framkom behovav utveckling. Konsulterna bedömde att det fannsen risk för att ledningskompetensen inte skulle präglahela kontoret. Kontorets kompetens- <strong>och</strong> erfarenhetsprofilbehövde enligt FBA bland annat breddas på miljöområdet.ANONYM REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMNDEn fråga som återkom i intervjuerna, <strong>och</strong> som behandladesi utvärderingen utifrån olika infallsvinklar rörde detpolitiska engagemanget <strong>och</strong> den regionala politiskabeslutsförmågan. Enligt FBA:s bedömning av intervjumaterialetvar detta den kanske enskilt viktigaste kritiskafaktorn för att framgångsrikt genomföra RUFSförslag <strong>och</strong> åtgärder.Enligt utvärderingen hade Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenhaft en relativt anonym roll i RUFS-processen.En kommunal tjänsteman <strong>och</strong> en politiker menadeatt mycket av det som var viktigt för RUFS framgånghade skett vid sidan om den formella processen. ”Diskussioneri mer informella nätverk, exempelvis sådana som ärknutna till partierna, har haft större betydelse än nämndensarbete”. En intervjuad politiker i Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden framförde: ”Det blir inte bättre av attRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden beslutar. Regionplane- <strong>och</strong>
288DEL 5 – RESULTATETtrafiknämnden kan inte göra någonting. Det är en marknad.Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden har ju ingen beslutanderätt.Riksdagen <strong>och</strong> regeringen kan besluta men Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden bör inte besluta. Regionen kan kanske sättakraft i en fråga. Idag är det länsstyrelsen. Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden kan se hur det går <strong>och</strong> varför ingenting händer?De kan vara spindeln i nätet för att få ihop folk med seminarier<strong>och</strong> diskussionsforum. Absolut inget mer.”Ytterligare en intervjuad hänvisade till bristande tidhos många fritidspolitiker, som en förklaring till attRegionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden inte alltid var denmest drivande aktören i processen. Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämndens mer osynliga roll tycktes alltså mer ellermindre vara ett aktivt val.Med den formella beslutsprocessen kring regionensutvecklingsplanering kunde detta vara negativt för kontoretslegitimitet som processledare. Även om Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret inte hade några problem attaxla den mer självständiga roll man tilldelats så tyddeutvärderingen på att aktörernas förväntningar på Regionplane-<strong>och</strong> trafiknämnden var högre. En ökad synlighetför den politiska nämnden i RUFS-processen isamspel med kontoret <strong>och</strong> ledande aktörer i kommuner,näringsliv <strong>och</strong> riksdag var därför enligt FBA viktig förutvecklingen av processen.GENOMSLAG I MEDIA?Den regionala utvecklingsplanen hade således fått enstark förankring bland kommunerna <strong>och</strong> regionala organ.Det fanns också en förankring i en stark politiskmajoritet <strong>och</strong> hos de planerare <strong>och</strong> andra tjänstemänsom deltagit i processen. Detta visade både utvärderingen<strong>och</strong> remissammanställningarna vid samråd <strong>och</strong>utställning.Däremot har RUFS genomslag hos allmänheten varitbegränsat. I stort sett kan man nog säga att pressengenomgående gett litet utrymme för de regionala planeringsfrågorna.När RUFS någon gång har uppmärksammatshar det dessutom inte sällan varit i kritiska ordalag.Inför samrådet fastställdes som mål för informationsinsatsernaatt de i första hand skulle riktas mot intressenterna<strong>och</strong> bara i andra hand till allmänheten. Vibedömde att det skulle vara mycket svårt att mobiliseraett engagemang för de regionala planeringsfrågorna hosen bredare allmänhet. För att ändå nå särskilt intresseradeskulle materialet finnas tillgängligt via Internet.Dessutom såg vi regelmässigt till att allt material nåddepressen. Vid viktigare tillfällen gjordes särskilda pressmeddelanden,eller hölls presskonferenser.”HÄR SKA VÄGEN FRAM”När den regionala utvecklingsplanens fem samrådsrapportersändes ut på remiss i maj 2000 höll Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret en presskonferens som endastlockade två journalister, varav den ena kom från landstingetsegen tidning. Dagens Nyheter 2 gav materialetmycket stort utrymme – men med vilken vinkling! Förstasidandominerades av en bild på Lovö kyrka <strong>och</strong>grönskande ängar <strong>och</strong> en betande häst med rubriken:Här ska vägen fram. En hel sida inne i tidningen ägnadesåt ytterligare fyra bilder på de grönskande Mälaröarna<strong>och</strong> en text som handlade om behovet av nya vägar <strong>och</strong>nya bostäder.I en ”analys” av DN-journalisten Lotta Samec – sominte kommit till presskonferensen – beskrevs de förväntadeeffekterna av planen. En sexfilig motorväg skulleenligt DN byggas över den grönskande Lovön. Om trettioår skulle vi bli 600 000 fler människor som enligtSamec skulle ”klämma in sig i bussar <strong>och</strong> tunnelbanor <strong>och</strong>kommer att köra avgasdoftande bilar” kors <strong>och</strong> tvärs i storstan.Bittra strider kunde enligt Samec förväntas mellan”de grupper i samhället som anser tillväxten nödvändig <strong>och</strong> degrupper som inte vill ha en ständigt svällande storstad med nyatrafikleder, förorter <strong>och</strong> köpcentrum som asfalterar naturen”.Den uppmärksamhet som Dagens Nyheter ägnadeåt samrådsunderlaget kunde vi gott ha klarat oss utan.
HAR REGIONEN ENATS?289Dagens Nyheter den 26/5 2000.Beskrivningen av Förbifart <strong>Stockholm</strong> som skulle asfalterade delar av Lovön som DN visade på bild var förståsgenomfalsk eftersom leden planeras gå i tunnel.Några veckor senare spädde kolumnisten Göran Rosenbergpå i samma tidning 3 : ”Enklast vore naturligtvis attredan nu påbörja utdikningen av Mälaren <strong>och</strong> Saltsjön så attbilarna undan för undan kan passera lite här <strong>och</strong> var.” Undersamrådet refererades RUFS ytterligare ett fåtal gånger iDN, Svenska Dagbladet, Uppsala Nya Tidning <strong>och</strong> iNorrtälje tidning.”…PLANERA MÄNSKLIGT LIV I DETALJ”Två veckor efter det att landstinget antagit den regionalautvecklingsplanen, uppmärksammas den i en huvudledarei Dagens Nyheter 4 . Planen hade enligt DagensNyheter många problem. Ett var att planerarnaenligt DN ”lider av missuppfattningen att de kan planeramänskligt liv, intill detaljer om var människor ska vilja gå pårestaurang på kvällarna”. Denna formulering var ett uttryckför en kritik mot tanken på regionala kärnor.Människorna ville enligt DN bo i centrum eller på landet,det vill säga raka motsatsen till de sju regionala kärnornai RUFS. Dagens Nyheter konstaterade att Uppsala,Västerås, Strängnäs, Nyköping <strong>och</strong> Enköping varvettigare regionala centra än Haninge <strong>och</strong> Täby. DagensNyheter kritiserade vidare föreslagna ringleder, ”eftersomde bara hjälper för den trafik som ska runt staden”, medande flesta enligt DN ska in i eller ut från staden. DagensNyheter hade också lösningen: ”Bygg tunnlar under staden<strong>och</strong> tunnelbanor till Täby, Lidingö <strong>och</strong> Nacka.”När Dagens Nyheter intresserade sig för de regionalaplaneringsfrågorna på ledarplats var regionplanen efterflera års diskussioner redan antagen. Ledaren var dessutombåde ytlig <strong>och</strong> osaklig. Men DN var inte ensam omden kritiken. Gratistidningen Metro 5 gav i januari 2002stort utrymme åt idén med regionala kärnor. Förslaget iRUFS presenterades utförligt. Arkitekten Ola Andersson,som fick komma till tals i Metro var skeptisk mot desju nya regionala kärnorna. ”Det vore bättre att kompletteraden bebyggelse utanför innerstaden som redan har stadskänsla,som till exempel Sundbyberg”, ansåg Andersson. Även länsarkitektenEva Gyllensvärd var kritisk. ”Vi tycker i stället
290DEL 5 – RESULTATETatt hela Mälardalen bör vara en utgångspunkt för diskussionen,med Strängnäs, Eskilstuna <strong>och</strong> Västerås”.Ola Andersson fick utveckla sin kritik mot de regionalakärnorna i tidskriften Arkitektur, som ägnadehuvuddelen av sitt aprilnummer 2002 åt <strong>Stockholm</strong>sregionplan.”VEM VÄRNAR TÄTORTERNAS NATUR?”De gröna frågorna i RUFS togs upp i Naturvårdsverketstidskrift Miljöaktuellt i mars 2002 under rubriken ”Vemvärnar tätorternas natur?” Enligt Miljöaktuellt öppnarplanen för ”en betydande exploatering i <strong>Stockholm</strong>sgröna kilar”. ”Den riktigt storskaliga exploateringen kommerförmodligen i nästa skede” skrev Miljöaktuellt i en storrubrik.Ingen tidigare regionplan har så konsekvent somRUFS 2001 drivit inriktningen att inte bebygga naturmarken.I planen anges att den redan bebyggda markenbör återanvändas <strong>och</strong> få ett högre markutnyttjande, attgrönstrukturen bör värnas <strong>och</strong> att delar av den bör gesskydd enligt Miljöbalken. Hur kunde då Miljöaktuelltkomma till den motsatta slutsatsen?Miljöaktuellt byggde framförallt sina slutsatser påuppgifter från miljöpartiet <strong>och</strong> Naturskyddsföreningen.Magnus Nilsson från Naturskyddsföreningen menadeenligt tidskriften att syftet med de nya vägarna var attöppna för storskalig exploatering <strong>och</strong> att regionplanendärför inte föreslog något skydd för de gröna kilarna.Det som Miljöaktuellt saknade var alltså konkreta förslagom naturreservat.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets tidigare studierhade definierat begreppet ”den regionala grönstrukturen”genom en lång rad rapporter som En skogsbackei handen (1985), Storstockholms gröna bälte (1990),Storstockholms gröna kilar (1992), Grönstrukturen i<strong>Stockholm</strong>s län (1996) <strong>och</strong> Upplevelsevärden, socialakvaliteter i den regionala grönstrukturen (2001). Samtidigtsom utställningsförslaget togs fram påbörjades ettprojekt för att enligt inriktningen i den regionala utvecklingsplanengöra en fördjupad kartläggning av desociala värdena för att kunna behålla <strong>och</strong> utveckla värdetav den tätortsnära naturen. Det arbetet blev sedanett av underlagen för det förslag om skydd av drygt70 områden som Länsstyrelsen i samarbete med Regionplane-<strong>och</strong> trafikkontoret tog fram under 2002–2003.Naturligtvis hade både Dagens Nyheter <strong>och</strong> andratidningar artiklar som också behandlade RUFS på ettseriöst <strong>och</strong> sakligt sätt. Men med tanke på att så liteskrevs totalt sett, är det lätt att särskilt minnas de tendensiösa<strong>och</strong> osakliga inslagen.Media brukar ju uppmärksamma när politiska opinionerställs mot varandra. Men de politiska partier somställde sig bakom RUFS var mycket återhållsamma i debatten.Ingen av de politiska grupperna i landstingshusetgick till exempel ut med pressmeddelanden underprocessen, varken till stöd för eller mot RUFS.GENOMSLAG I ANDRA PROCESSERVilket genomslag har då RUFS 2001 <strong>och</strong> den planeringsprocessgenom vilken den tillkommit fått på andraprocesser? Formellt ska enligt PBL en regionplan,som ju RUFS 2001 är, ”tjäna till ledning för beslut omöversiktsplaner, detaljplaner <strong>och</strong> områdesbestämmelser”.Redan nu kan man konstatera att kommunerna påolika sätt arbetar med att förverkliga delar av RUFS: Ettexempel är den flerkärniga strukturen, som alla berördakommuner nu arbetar vidare med, delvis i mellankommunaltsamarbete. Vi tror också att den bredareutvecklingsplanering som RUFS 2001 representerarkommer att inspirera många kommande översiktsplaneri länet under de närmaste åren. Man kan ocksåkonstatera att RUFS fått genomslag i en rad andra processer.
HAR REGIONEN ENATS?291STOCKHOLMSBEREDNINGENDet första <strong>och</strong> tydligaste resultatet var nog det genomslagsom RUFS fick i <strong>Stockholm</strong>sberedningens arbete.Hur <strong>Stockholm</strong>sberedningens arbete bedrevs refererasmer ingående på annan plats i denna skrift. Här räckerdet med att konstatera att i den del av <strong>Stockholm</strong>sberedningensprioritering av infrastrukturåtgärder,som avser <strong>Stockholm</strong>s län, fanns en nästan total samsynmed utställningsförslaget till RUFS 2001. De fåtaligaskillnaderna försvann genom de anpassningar som gjordesefter utställningen i landstingsfullmäktiges antagandebeslut.I regel handlade det inte om olika objektutan om skillnader i den tidsmässiga prioriteringen.Här manifesterades på ett mycket tydligt sätt den enighetom den långsiktiga infrastrukturen som uppnåttsgenom RUFS-arbetet.Den av regeringen tillsatta <strong>Stockholm</strong>sberedningenredovisade i sitt betänkande i januari 2002 behov i länetfram till år 2015 av investeringar i järnvägar, spårvägar<strong>och</strong> tunnelbanor, i rullande materiel samt i vägar för tillsammans75 mdr kr. <strong>Stockholm</strong>sberedningens arbetesågs också av de intervjuade i FBA:s utvärdering som enbekräftelse på RUFS-processens genomslag. En intervjuadtjänsteman betonade att <strong>Stockholm</strong>sberedningenkom till eftersom RUFS satte fokus på problemen i regionen.Ungefär en tredjedel av de intervjuade i FBA:s utvärderingframhöll kopplingen mellan RUFS <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sberedningensarbete <strong>och</strong> förslag som ett viktigt<strong>och</strong> tydligt exempel på att tankegångarna <strong>och</strong> målen iRUFS har fått genomslag även i den nationella politikenför <strong>Stockholm</strong>sregionens utveckling. ”<strong>Stockholm</strong>sberedningensarbete har varit bra <strong>och</strong> har gett oväntat snabba resultat<strong>och</strong> har fått regeringen att ’peka med hela handen’. Någotsom aldrig har hänt förut. <strong>Stockholm</strong>sberedningen har tagitmycket av sitt underlag från RUFS”, framhöll en av de intervjuadepolitikerna. ”RUFS har varit till stor nytta för<strong>Stockholm</strong>sberedningen. Det var bara för dem att lyfta material,allt var färdigt”, betonade en av de intervjuade tjänstemännen.”Med stöd av RUFS har man kunnat föra framregionens betydelse utan att det sker på Sveriges bekostnad”,menade en annan tjänsteman.Förslag till investeringsplaner för vägar <strong>och</strong> järnvägar2004–2015 togs fram i samarbete mellan Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, SL, länsstyrelsen, Vägverket <strong>och</strong>Banverket. Även här var RUFS en naturlig utgångspunktför arbetet. Av regeringens direktiv för investeringsplaneringenframgick att planansvariga myndigheterskulle beakta <strong>Stockholm</strong>sberedningens förslag närplanerna för <strong>Stockholm</strong>-Mälarregionen utarbetades.Gapet mellan regionens behov, såsom de redovisades iden regionala utvecklingsplanen <strong>och</strong> av <strong>Stockholm</strong>sberedningensamt de förslag till investeringsplaner somremitterades våren 2003 var trots detta mycket stort.Investeringarna var långt ifrån tillräckliga för att åstadkommaden positiva regionala utveckling som eftersträvadesi RUFS.REGIONALA TILLVÄXTPROGRAMMETEn annan process där RUFS fått genomslag var arbetetmed det regionala tillväxtprogrammet 2004–2007.Tillväxtprogrammen ska enligt regeringens uppdrag utvecklasav länsstyrelser <strong>och</strong> självstyrelseorgan. Tillväxtprogrammetska enligt regeringens riktlinjer vara ettregionalt program för tillväxt <strong>och</strong> utveckling. De bordeenligt riktlinjerna baseras på ett omfattande partnerskap<strong>och</strong> vara förankrat i ett bredare utvecklingsprogramför regionen. Tillväxtprogrammet för <strong>Stockholm</strong>slän 6 baserades på den regionala utvecklingsplanenRUFS 2001.”RUFS har varit en stor kunskapskälla för oss i vårt arbeteför att veta hur man kan påverka <strong>och</strong> som har gett tankar kringkommande tillväxtavtal. Oerhört användbar för oss <strong>och</strong> hargett en samlad baskunskap som varit bra”, framhöll en av deintervjuade i FBA:s utvärdering.
292DEL 5 – RESULTATETRTP-processen inleddes i oktober 2001 med en konferensom regional tillväxt, där parterna tillsammansmed länets kommuner, företrädare för näringslivet,regeringskansliet <strong>och</strong> andra intresserade behandladeviktiga tillväxtfrågor. Arbetet fortsatte med mindre tematiskakonferenser <strong>och</strong> flera aktörsgrupper bildadesmed företag från olika branscher. I november 2002 diskuteradestillväxtmöjligheterna i ett internationellt perspektivvid en uppföljningskonferens.<strong>Stockholm</strong>s läns tillväxtprogram bygger på de styrkepositionersom identifierades i RUFS. Mest prioriteratär att undanröja kapacitetshindren med brist på bostäder,kapacitetsbrist i kommunikationssystemen samtpersonal- <strong>och</strong> kompetensförsörjning. Det är med andraord samma frågor som pekats ut i RUFS. Ur de inledandetexterna 7 kan följande citeras:”<strong>Stockholm</strong>sregionens RTP bygger på en betydandesamsyn när det gäller förutsättningarna för tillväxt.Denna samsyn manifesteras i den regionala utvecklingsplan,RUFS 2001, som antogs av landstinget i maj 2002<strong>och</strong> vann laga kraft i november 2002. Planen har vuxitfram i en process som involverat ett stort antal aktörer<strong>och</strong> breda samråd har genomförts vid flera tillfällen.<strong>Stockholm</strong>sregionens regionala tillväxtprogram byggerpå RUFS mål, strategier <strong>och</strong> åtgärder.”MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAGI januari 2002 gav regeringen i uppdrag till landshövdingMats Hellström att sluta överenskommelser medkommunerna i <strong>Stockholm</strong>s län om ett ökat bostadsbyggande.Uppdraget avrapporterades till regeringenden 11 april 2003 8 . Resultatet av överläggningarna medkommunerna var att 56 000 bostäder skulle kunna byggasi länet under perioden 2003–2007. Uppdragets genomföranderefereras relativt utförligt i ett annat avsnitti denna skrift.Mats Hellström tog vid sina överläggningar utgångspunkteni det behov av ökat bostadsbyggande som slagitsfast i den regionala utvecklingsplanen RUFS 2001.Den trafikinfrastruktur som behövdes för att klara detökande bostadsbyggandet fanns till stor del utpekad iRUFS. Landshövdingen eftersträvade att få in trafikinvesteringar,som så långt möjligt stödjer utvecklingenmot en sådan flerkärnig region som RUFS anger.Mats Hellströms uppdrag var till stor del att genomföraRUFS vad gäller bostadsbyggandet. I det avseendetvar uppdraget också framgångsrikt. Kommunerna redovisadetillsammans ambitioner som med omkring 50procent översteg det årliga bostadstillskottet enligt basnivåni RUFS 2001 för perioden 2000–2015 <strong>och</strong> ävenöverskred den högre nivån med 15 procent.TÄTORTSNÄRA NATURLänsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län fick sommaren 2002 regeringensuppdrag att ta fram ett program för varaktigtskydd av de mest värdefulla naturområdena. Länsstyrelsernai Västra Götalands län <strong>och</strong> Skåne län fick motsvarandeuppdrag. Programmet, som skulle tas fram tillsammansmed kommunerna, skulle innehålla de områdensom ska skyddas, vem som ska ansvara för genomförandet,förvaltare samt tidsplan. Programmet skulle rapporterastill regeringen senast den 1 oktober 2003.I <strong>Stockholm</strong>s län valde länsstyrelsen att ta fram programmettillsammans med Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretsamt 23 av länets kommuner, <strong>och</strong> bakom rapportenstod de båda regionala organisationerna tillsammans.Projektledare var Björn Carlberg, länsstyrelsen<strong>och</strong> i projektgruppen ingick dessutom Carin Wanbo <strong>och</strong>Anna Dominkovic, länsstyrelsen, samt Bette LundhMalmros, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret har under lång tidarbetat med de regionala grönstrukturfrågorna, framföralltfrån ett natur- <strong>och</strong> friluftslivsperspektiv. I rapporten”En skogsbacke i handen…” som togs fram 1985analyserade Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, med EvaAsplund som projektledare, tillgången på rekreations-
HAR REGIONEN ENATS?293områden på kortare <strong>och</strong> längre avstånd från bostaden.Arbetet fortsattes med ”Storstockholms gröna bälte”1990 <strong>och</strong> ”Storstockholms gröna kilar” 1992. De olikaplaneringsunderlagen låg bakom den regionala grönstruktursom lades fast i Regionplan 1991.Rapporten om de gröna kilarna remissbehandladesbland länets kommuner <strong>och</strong> andra organisationer. MedBerit Pettersson som projektledare fördjupades <strong>och</strong>sammanfattades de olika grönstrukturstudierna 1996 irapporten ”Grönstrukturen i <strong>Stockholm</strong>sregionen” 9 .Den regionala grönstrukturen etablerades som begreppgenom Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorets arbete<strong>och</strong> lades fast på nytt i RUFS 2001. En av slutsatserna iRUFS var att planeringsunderlaget som beskrev grönstrukturenytterligare behövde fördjupas <strong>och</strong> förbättras,för att grönstrukturens värden <strong>och</strong> funktioner skullekunna beaktas <strong>och</strong> bevaras tillfredsställande i planeringen.Kajsa Bernergård på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontorettog därför initiativ till att fördjupa kunskaperna pågrönstrukturens sociala värden.Arbetet som genomfördes med Bette Lundh Malmrosvid Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret som projektledareinleddes redan under den pågående RUFS-processen.I rapporten ”Upplevelsevärden” 10 lanserades enmodell för att beskriva de sociala värdena i den regionalagrönstrukturen. Rapporten följdes upp med att de tioregionala grönkilarna ingående inventerades enligt denutvecklade modellen. Det arbetet har ännu inte avslutats,men avsikten var att ge underlag för en mera ingåendesammanfattande beskrivning av den regionalagrönstrukturen. Den ska kunna användas av kommunernai översikts- <strong>och</strong> detaljplaneringen, men också ge underlagför en eventuell revidering av RUFS längre fram.När länsstyrelsen fick uppdraget att peka ut skyddsvärdaområden inom de tätortsnära naturområdenafanns det redan ett långt gånget planeringsunderlag påRegionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret att tillgå. En inriktningi RUFS var dessutom att ge värdefulla områdeninom den regionala grönstrukturen ett varaktigt skyddmed förordnanden enligt Miljöbalken. Länsstyrelsensuppdrag låg således både i linje med RUFS <strong>och</strong> underlagetfanns till stor del att hämta på Regionplane- <strong>och</strong>trafikkontoret.I den rapport 11 som länsstyrelsen <strong>och</strong> Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret tillsammans remitterade under 2003föreslogs att drygt 70 nya reservat skulle inrättas underde närmaste tio åren, varav ett 20-tal statliga <strong>och</strong> ett 50-tal kommunala. Uppdraget om tätortsnära natur är ettbra exempel på att RUFS-arbetet fått ett snabbt genomslagpå ett angeläget område.REGIONALT MILJÖHANDLINGSPROGRAMMånga av de frågor som behandlas i den regionalautvecklingsplaneringen har stark koppling till människorshälsa <strong>och</strong> livskvalitet, regionens miljö samt enlångsiktig förvaltning av natur- <strong>och</strong> kulturresurser.Dessa behöver hanteras gemensamt över sektors- <strong>och</strong>administrativa gränser inom länet <strong>och</strong> ur Mälardals<strong>och</strong>Östersjöperspektiv. Landstinget har som regionplaneorganen viktig roll att, utifrån ett helhetsperspektiv,driva på, påverka <strong>och</strong> aktivt delta inom ramen förolika regionala genomförandeprocesser. Transporternasmiljö- <strong>och</strong> hälsopåverkan, vatten- <strong>och</strong> avloppsfrågor,den regionala grönstrukturens betydelse för välbefinnande<strong>och</strong> hälsa, kust <strong>och</strong> skärgård samt luftkvalitet äraktuella områden där regional samordning <strong>och</strong> samverkansker på frivillig grund.Landstinget är en viktig part i det regionala miljöarbetet.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret arbetar medmiljöfrågor kopplat till den regionala planeringen <strong>och</strong>deltar också aktivt i olika regionala uppdrag som löpanderiktas till länsstyrelsen från regeringen.Ett frivilligt, regionalt miljöhandlingsprogram föråren 2004–2008 tas fram i samarbete mellan landstingetgenom Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, länsstyrelsen<strong>och</strong> Kommunförbundet i <strong>Stockholm</strong>s län (KSL).
294DEL 5 – RESULTATETProgrammet är en fortsättning på det för de tre parternagemensamma Miljövårdsprogram 2000. I programmetkommer konkreta åtgärder att föreslås inom områdenatransporternas miljö- <strong>och</strong> hälsopåverkan samt vatten<strong>och</strong> avlopp. Den regionala utvecklingsplanen utgör enram <strong>och</strong> övergripande förutsättning för miljöhandlingsprogrammet.Programmet är också en del i ett uppdateratkunskapsunderlag inför aktualitetsprövningen avRUFS.FRISKARE LUFTNär Miljöbalken 1999 trädde i kraft introduceradesockså ett helt nytt begrepp – miljökvalitetsnormer –i svensk lagstiftning. Miljökvalitetsnormer är föreskrifterom lägsta godtagbara miljökvalitet inom ett geografisktområde, vilka utgår från EU-direktiv. Normer harhittills införts för svaveldioxid, kvävedioxid, bly, partiklar,bensen samt kolmonoxid i omgivningsluft. Om enmiljökvalitetsnorm riskerar att överskridas ska ett åtgärdsprogramupprättas.I <strong>Stockholm</strong>sregionen riskerar normerna för kvävedioxid<strong>och</strong> partiklar att överskridas på vissa platser. Regeringengav i november 2001 länsstyrelsen i uppdragatt utarbeta ett åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormenför kvävedioxid. Länsstyrelsen skulle iarbetet samråda med kommunerna i länet, Kommunförbundet<strong>Stockholm</strong>s län (KSL), <strong>Stockholm</strong>s länslandsting <strong>och</strong> <strong>Stockholm</strong>sberedningen samt med berördacentrala <strong>och</strong> regionala myndigheter, till exempelVägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket<strong>och</strong> Boverket. Uppdraget skulle redovisasför regeringen senast den 1 juni 2003. Motsvarande uppdraggavs också till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.Ett år senare, i november 2002, fick länsstyrelsenockså i uppdrag att ta fram ett åtgärdsprogram för attklara miljökvalitetsnormen för halten av partiklar i luften.Detta uppdrag skulle slutredovisas för regeringenförst vid utgången av år 2003.Arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogramleddes av en styrgrupp med representanter för förutomlänsstyrelsen även <strong>Stockholm</strong>s stad, Vägverket, landstingetgenom Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, samtKSL. Förslaget till åtgärdsprogram baserade sin redovisningav regionala utvecklingsmål från mål <strong>och</strong> strategieri RUFS 2001. Vi befarade under arbetet att miljökvalitetsnormerna– om reglerna tillämpades strikt – skullekunna hindra ny bebyggelse, särskilt i regionens centraladelar, det vill säga något som skulle stå i direkt stridmed målen i RUFS. Det var emellertid en gemensamsträvan i arbetet att finna åtgärder som var förenligamed den utveckling av regionen som anges i RUFS.STORSTADSPOLITIKGenom RUFS-arbetet stod det allt klarare att en positivutveckling för landets storstadsregioner är viktig såvälför nationen, som för de människor som bor i dem. Omsociala, ekonomiska, miljömässiga <strong>och</strong> kulturella hinderför dessa regioners utveckling undanröjs vore det tillstort gagn för hela landet. Sedan RUFS-arbetet avslutatspåbörjade Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret därförpå nämndens uppdrag ett arbete för att klarlägga hurdessa hinder ser ut <strong>och</strong> vägar för att undanröja dem.Det handlade om ingenting mindre än ett förslag tillen nationell storstadspolitik. Det skulle vara någontinghelt nytt för Sverige. Men även den regionalpolitiskautredningen 12 framhöll redan år 2000 att det krävs ytterligaresatsningar för att storstädernas fulla potentialsom tillväxtmotorer ska kunna utnyttjas till nytta förhela landet. Utredningen ansåg att det behövs en”urbanpolitik”. När riksdagen antog propositionenmed anledning av utredningen hösten 2001, hade dettaperspektiv emellertid inte utvecklats.En rapport presenterades våren 2003, ”En modernnationell storstadspolitik” 13 , <strong>och</strong> sändes ut på remiss,den här gången också till de andra storstadsregionerna<strong>och</strong> många statliga organ. I rapporten beskrevs vilka
HAR REGIONEN ENATS?295regelsystem som fungerar bromsande <strong>och</strong> skulle behövaanpassas för storstadsregionernas speciella förhållanden.Förslagen behandlade statliga strukturer, regelverk,institutioner <strong>och</strong> processer. De täcker politikområdensom är väsentliga för regionernas utvecklingsmöjligheter– bostadspolitik, miljöpolitik, näringslivspolitik,arbetsmarknadspolitik, forskningspolitik,kulturpolitik, trafikpolitik, utbildningspolitik.Utgångspunkten var att storstäderna skiljer sig frånandra städer inte bara genom sin storlek utan också genomsin täthet <strong>och</strong> mångfald. De har unika förutsättningartill utveckling, men också sina särskilda problem.Tankegångarna bygger på att ekonomisk utveckling inteär ett nollsummespel. Det finns ett ömsesidigt beroendemellan regioner, <strong>och</strong> storstäder har förutsättningar attfungera som motorer för nationen om de får goda utvecklingsmöjligheter.Insikten ökar om att den nationella politiken i vissaavseenden hindrar en utveckling i storstäderna, somskulle vara till hela landets nytta. Att regionalpolitikenmåste förändras betonas också av Nutek:”Regionalpolitiken var från början en utpräglad utjämningspolitik.Insikten om att det inte går att flyttatillväxten från en region till en annan genom politiskaåtgärder har gjort att den traditionella regionalpolitikenhar vidgats under senare år. Den har alltmer kommit attintegreras i en regional utvecklingspolitik för hela landetmed fokus på regional utvecklingskraft, tillväxt <strong>och</strong>sysselsättning” 14 .SMOLK I BÄGARENVi har här refererat ett antal källor, från vilka man kandra slutsatsen att RUFS-processen har varit mycketframgångsrik. Den har både fått starkt stöd från deltagandeaktörer i processen <strong>och</strong> ett stort genomslag i andraprocesser. Själva planen godkändes i landstingsfullmäktigemed i allt väsentligt brett stöd. Så långt är alltgott <strong>och</strong> väl.Men man ska också nämna de problem <strong>och</strong> hot somfinns. Inte mycket har ännu blivit genomfört av vad somförs fram i planen. Bostadsbyggandet <strong>och</strong> antalet högskoleplatserhar ännu inte ökat. Det ser dystert ut närdet gäller finansieringen av den nödvändiga transportinfrastrukturen.Vi har nämnt misslyckandet i flygplatsfrågantidigare i skriften.Landstingets egen dåliga ekonomi, som kräver mycketstora besparingar i kombination med höjda taxor<strong>och</strong> avgifter, inger farhågor på flera sätt. Dels kan dennödvändiga utökningen av kollektivtrafiken utebli <strong>och</strong>de investeringar i nya kollektivtrafikanläggningar sompekas ut i RUFS skjutas på framtiden. Kollektivtrafikandelenriskerar att sjunka ytterligare med försämringav miljön som följd. Dels kan avgifts- <strong>och</strong> skattehöjningarytterligare bromsa den redan ganska dystra utvecklingenav regionens ekonomiska tillväxt <strong>och</strong> försämravälfärden för hushållen.Detta borde vara en varningssignal. Att inte satsa på<strong>Stockholm</strong>sregionen kan bli en nackdel för hela landet.Om <strong>Stockholm</strong>sregionen i så stor utsträckning som nuär fallet tvingas bidra till den mellankommunala skatteutjämningenkommer detta att drabba regionens ekonomiallvarligt. Om <strong>Stockholm</strong>sregionen går dåligt ekonomisktkommer hela Sverige att drabbas negativt. Såser de ekonomiska sambanden ut.Till sist kan också enigheten om regionens långsiktigautveckling svikta, om inte de politiska partiernalyckas höja sig över de kortsiktiga dagspolitiska frågorna.Att skapa enighet mellan kommuner <strong>och</strong> över partipolitiskablockgränser är en nödvändighet om regionenska kunna utvecklas långsiktigt väl. För närvarandeär det frågan om trängselavgifter som sätter enighetenpå starka prov. <strong>Stockholm</strong>s stad har lyckats komma ikonflikt med alla de andra kommunerna i denna fråga.Priset för trängselavgifterna riskerar att i många avseendenbli högt.
5.2Regionens styrningSTOCKHOLMS INKORPORERINGARUnder de sista decennierna på 1800-talet växte <strong>Stockholm</strong>sstad mycket snabbt. Bebyggelsen på malmarnaväxte enligt Lindhagens esplanadplan <strong>och</strong> det rutnätsmönstersom funnits alltsedan 1600-talet. Mer ellermindre oplanerade samhällen växte samtidigt upp somförorter utanför stadsgränsen. Eftersom <strong>Stockholm</strong>sstad ville skaffa sig kontroll över den fortsatta stadstillväxteninleddes under 1900-talets början en serie medmarkinköp <strong>och</strong> inkorporeringar av grannkommuner.Brännkyrka införlivades med staden 1913 <strong>och</strong> Bromma1916, Hässelby-Spånga 1949 <strong>och</strong> Sätra-Vårby 1961.Inkorporeringarna väckte blandade känslor såväl iförortskommunerna som på den regionala nivån. Stadensökte därför i stället få till stånd ett frivilligt samarbetemed sina grannar. Det visade sig emellertid svårt<strong>och</strong> staden hemställde därför om regeringsingripandeför att koordinera bebyggelseplaneringen <strong>och</strong> kommunikationernai Storstockholm <strong>och</strong> skapa en administrativhelhet i någon form, eventuellt ett storlandsting.Förortskommunerna som 1949 bildat <strong>Stockholm</strong>s förorterssamarbetsnämnd motsatte sig detta <strong>och</strong> förslagetföll 1 . I stället tvingades man välja att frivilligt samarbetai form av ett regionplaneförbund.STOCKHOLMSTRAKTENS REGIONPLANEFÖRBUNDReglerna om <strong>regionplanering</strong> infördes första gången i1947 års byggnadslag. I enlighet med dessa hemställde<strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktige samma år hos överståthållarämbetetatt detta skulle vidta förberedande åtgärderför att upprätta en regionplan för <strong>Stockholm</strong> med förorter.Regeringen förordnade den 21 januari 1949 att enregionplan skulle upprättas för ett område som innefattade<strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> större delen av <strong>Stockholm</strong>s län.Från början omfattade området 90 kommuner, somgenom 1952 års kommunindelningsreform slogs sammantill 46. <strong>Stockholm</strong>straktens regionplaneförbundfick sin förbundsordning 1951 <strong>och</strong> började arbeta den1 april 1952. Regionplanekontoret inrättades 1952 med
298DEL 5 – RESULTATETC-F Ahlberg som sin första regionplanedirektör.Regionplanekontoret drev aktivt utredningar ombostadsbyggande, kommunikationer, teknisk infrastruktur<strong>och</strong> annat, men utarbetade också generalplaner<strong>och</strong> stadsplaner på uppdrag av olika kommuner i länet.Men framförallt utarbetades förstås regionplaner. Underperioden som kommunalförbund upprättades enantagen regionplan – Regionplan 1958 – <strong>och</strong> flera förslag,bland annat Skiss 66.STORLANDSTINGETFrågan om ett storlandsting väcktes första gången 1947,genom en offentlig utredning som studerade förutsättningarnaatt slå samman de landstingskommunala uppgifternahos <strong>Stockholm</strong> med dem i länet. Det skulle dockenligt utredningen möta betydande svårigheter. I ställetförordades en så kallad regionkommun med i förstahand regionplaneuppgifter 2 . <strong>Stockholm</strong>s stadsfullmäktigeavstyrkte dock enhälligt detta förslag. Staden förordadei stället ett storlandsting som en bättre lösning.Ingenting hände därefter förrän i början av 1960-talet.Finansborgarrådet i <strong>Stockholm</strong>, Hjalmar Mehr,väckte i december 1963 förslaget om att <strong>Stockholm</strong>sstad, som dittills inte ingått i <strong>Stockholm</strong>s län, nu skulleförena sig med länet i ett storlandsting, för att kunnaåstadkomma en bättre samordning med grannkommunerna,vilket var nödvändig genom den snabba utbyggnadenav huvudstadsregionen. En storlandstingskommittébildades bestående av fem representanter varderaför staden <strong>och</strong> landstinget för att på en rad områdenutreda vilka uppgifter storlandstinget skulle ha. Fråganom kollektivtrafiken fick sin lösning genom Hörjelöverenskommelsen1964, som ledde till att KSL 3 blevhuvudman <strong>och</strong> övertog AB <strong>Stockholm</strong>s Spårvägar <strong>och</strong>en rad andra kollektivtrafikföretag i länet.Ett principbeslut att gå samman i ett storlandstingfattades av landstingsfullmäktige <strong>och</strong> stadsfullmäktige i<strong>Stockholm</strong> i juni 1966. Det nya <strong>Stockholm</strong>s läns landsting– storlandstinget – trädde i funktion den 1 januari1971. Förutom de sedvanliga landstingsuppgifternavård <strong>och</strong> omsorg övertog landstinget det upplöstaKSL:s uppgifter för kollektivtrafik <strong>och</strong> <strong>regionplanering</strong>.LANDSTINGETS ROLL IFRÅGASÄTTSI RUFS betonas vikten av att <strong>Stockholm</strong>sregionen, i likhetmed övriga storstadslän, får ett auktoritativt organsom ges legitimitet att svara för regionens utvecklingsfrågor<strong>och</strong> som kan vara talesman mot statsmakterna<strong>och</strong> andra aktörer i regionala frågor.Alltsedan storlandstingets tillkomst 1971 har landstingetensamt varit huvudman för <strong>regionplanering</strong>en.Men det har genom åren inte saknats röster för atthuvudmannaskapet antingen skulle gå över till kommunernaeller att kommunerna <strong>och</strong> landstinget gemensamtskulle svara för verksamheten.Det som talat för att kommunerna bör ingå är att enstor del av genomförandet av regionplanen åvilar dessa.De som förespråkat landstingslösningen har bland annathänvisat till att landstinget är ett direktvalt regionparlamentsom bör utvecklas till att få ett mer samlatansvar inte bara för planeringen utan även för delar avgenomförandet.<strong>Stockholm</strong>s läns landsting har genom särskild lagstiftningansvar för <strong>regionplanering</strong>, kollektivtrafik,inomregional skatteutjämning <strong>och</strong> möjlighet att om såfordras handha frågor som annars är primärkommunala.Huvuddelen av de förutsättningar som ligger till grundför pågående försök med en vidgad regional självstyrelsei Skåne <strong>och</strong> Västra Götaland finns i <strong>Stockholm</strong>s län.Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län har dock fortfarande ansvarför de statliga uppgifter som överförts till självstyrelseorganeni de båda övriga storstadslänen.DISKUSSION OM BILDANDE AV REGIONFÖRBUNDUnder det pågående regionplanearbetet inbjöd trafik<strong>och</strong>planeringslandstingsrådet Elwe Nilsson i november
REGIONENS STYRNING2991998 representanter för samtliga politiska partier till endiskussion om att bilda ett organ för vissa gemensammaregionala frågor. I inbjudan föreslogs att <strong>Stockholm</strong>släns landsting <strong>och</strong> länets samtliga 26 kommuner skullebilda ett regionförbund för utvecklings- <strong>och</strong> planeringsfrågor.Den formella organisationsformen skulle varakommunalförbund. En utredningsorganisation ledd aven politisk ledningsgrupp fick i uppdrag att utarbetaförslag till beslut.Bildandet av ett regionförbund skulle syfta till att:•Kraftsamla regionens folkvalda företrädare i etteffektivt självstyrelseorgan.• Stärka demokratin <strong>och</strong> kommunernas inflytande<strong>och</strong> ansvarstagande i regionala frågor.• Bidra till att skapa goda förutsättningar för attlångsiktigt hållbart utveckla regionen <strong>och</strong> främjagoda <strong>och</strong> jämlika livsvillkor.• Stärka regionens internationella konkurrenskraft.• Effektivt utnyttja regionens samlade resurser förplanering <strong>och</strong> utveckling.• Stärka regionens möjligheter att hävda sig i dialogenmed statsmakterna.Som exempel på verksamhetsområden nämndes:1. Framtagande av strategi för länets långsiktigautveckling2. Regionplanering enligt PBL3. Regional trafikplanering4. Regionala bostadsförsörjningsfrågor5. Regionala miljöfrågor6. Regionala kommunaltekniska frågor7. Högskolefrågor, forskning <strong>och</strong> utveckling8. Regionala tillväxtfrågor, marknadsföring<strong>och</strong> information9. Omvärldsbevakning <strong>och</strong> internationell verksamhetinom förbundets uppgiftsområde10. Allmänna utredningar <strong>och</strong> statistik röranderegionen.De politiska partierna beslöt att tillsätta en politiskledningsgrupp för det fortsatta arbetet. I gruppen ingickledande representanter för socialdemokraterna, vänsterpartiet,moderaterna, miljöpartiet, folkpartiet, kristdemokraterna<strong>och</strong> centern. En tjänstemannagrupp knutentill ledningsgruppen utgjordes av Bo Malmsten,Bernt Lindstenz, Klas Thorén <strong>och</strong> Börje Wredén.I mars 1999, föreslog Elwe Nilsson, sammankallandei den politiska ledningsgruppen, i skrivelse till de politiskapartierna i <strong>Stockholm</strong>s stad <strong>och</strong> län att <strong>Stockholm</strong>släns landsting <strong>och</strong> länets samtliga 26 kommuner skullebilda ett kommunalförbund för utvecklings- <strong>och</strong> planeringsfrågor.Kommunalförbundet skulle ha särskilt viktiga uppgifterinom tre områden: <strong>regionplanering</strong>, utbyggnadav trafikens infrastruktur <strong>och</strong> den högre utbildningen iregionen. Avsikten var att kommunalförbundet skulleersätta Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden, KSL <strong>och</strong> äventa över vissa uppgifter från länsstyrelsen.I den fortsatta processen underströks behovet av förankringinte minst i partiorganisationerna. Målsättningenvar att regionförbundet skulle kunna bildas den1 januari 2000.I det förslag till avsiktsförklaring om en regionalkraftsamling, som togs fram av den politiska ledningsgruppen,underströks att företrädarna för de politiskapartierna i <strong>Stockholm</strong>s län <strong>och</strong> stad var eniga om att enregional kraftsamling var nödvändig för att skapa förutsättningarför fortsatt välfärd <strong>och</strong> en långsiktigt hållbarutveckling av regionen. Grundläggande problem för<strong>Stockholm</strong>sregionen måste hanteras med största möjligaöppenhet <strong>och</strong> med en grundläggande tillit mellanpartierna oaktat skilda politiska utgångspunkter. Vidareuttalades:”Vi skall klara att fatta nödvändiga infrastrukturbeslut,förbättra kvalitet <strong>och</strong> kapacitet i den högre utbildningen,hantera <strong>och</strong> på sikt lösa integrationsfrågorna,öka regionens internationella konkurrens-
300DEL 5 – RESULTATETkraft, bygga goda relationer till statsmakten <strong>och</strong> skapaen tydlig regional profil.Vi förordar att ett gemensamt organ för kommunerna<strong>och</strong> landstinget bildas för att utöva <strong>Stockholm</strong>s länslandstings lagstadgade ansvar för <strong>regionplanering</strong>en ilänet <strong>och</strong> handha det regionala utvecklingsansvaret”.ÄNDAMÅL OCH ARBETSUPPGIFTERRegionförbundets syfte skulle sålunda vara att samlafolkvalda företrädare i <strong>Stockholm</strong>s län i ett effektivtsjälvstyrelseorgan. Demokratin <strong>och</strong> kommunernas inflytande<strong>och</strong> ansvarstagande i regionala frågor skullestärkas. Ett regionalt organ skulle framstå som legitimt<strong>och</strong> handlingskraftigt. Det skulle medverka till att överbryggainomregionala motsättningar mellan kommunerna.Regionförbundet skulle bidra till att skapa goda förutsättningarför att långsiktigt hållbart utveckla regionen<strong>och</strong> främja goda <strong>och</strong> jämlika livsvillkor. Vidareskulle regionens internationella konkurrenskraft <strong>och</strong>möjligheter att hävda sig i dialogen med statsmakternastärkas. Regionens samlade resurser för planering <strong>och</strong>utveckling skulle utnyttjas effektivt <strong>och</strong> närhetsprincipenvara vägledande.Det nya regionala organets uppgifter skulle vara sådanasom i huvudsak överfördes från <strong>Stockholm</strong>s länslandsting <strong>och</strong> KSL. Regionförbundet föreslogs övertaansvaret för <strong>regionplanering</strong>en 4 från landstinget. Länsstyrelsensbefogenhet att besluta om länstrafikplaner,regionala tillväxtavtal <strong>och</strong> andra regionala utvecklingsfrågorförutsattes vidare kunna överföras till organet.Det nya organets uppgifter skulle sålunda bli att:• agera som regionens företrädare inom uppgiftsområdet,•besluta om en strategi för länets långsiktigautveckling,• genomföra <strong>regionplanering</strong> enligt PBL,• genomföra långsiktig planering för trafikensinfrastruktur <strong>och</strong> besluta om länstrafikplaner,•medverka till att genomföra för regionenväsentliga infrastrukturinvesteringar,• tillgodose medlemmarnas behov av statistikinformation<strong>och</strong> av inventeringar <strong>och</strong> prognoserom sociala, ekonomiska <strong>och</strong> fysiska förhållandeni regionen,•medverka till att genomföra åtgärder somfrämjar en god miljö <strong>och</strong> social integrationi regionen,•verka för att eftergymnasial utbildning samtforskning <strong>och</strong> utveckling samordnas <strong>och</strong> anpassastill regionens behov,• genomföra regionala näringspolitiska utvecklingsinsatseri samverkan med länets kommuner,• ansvara för omvärldsbevakning, internationellverksamhet, EU, marknadsföring <strong>och</strong> informationinom förbundets uppgiftsområde,• ansvara för regional samordning <strong>och</strong> intressebevakningav miljöfrågor, kommunaltekniska frågor,bostadsförsörjningsfrågor, skärgårdsfrågor <strong>och</strong>energifrågor, samt• ansvara för regionala tillväxtavtal <strong>och</strong> eventuellaandra regionala uppgifter som överförs från stateneller som medlemmarna beslutar att tillföra förbundet.OENIGHET OM REGIONFÖRBUNDETSedan den politiska ledningsgruppen avslutade sitt arbetei februari 2000, åtog sig KSL att svara för förankring<strong>och</strong> remissbehandling av ett förslag som innebar attunder en försöksperiod på fem år bilda ett kommunalförbundför regionala utvecklings- <strong>och</strong> planeringsfrågor.Bakom förslaget stod moderaterna <strong>och</strong> socialdemokraterna,medan övriga partier i styrelsen reserverade sigmot beslutet om remissbehandling av förslaget 5 .Då samtliga kommuners remissvar inkommit i bör-
REGIONENS STYRNING301jan av juni månad 2000 kunde konstateras att 20 kommunerställt sig positiva till att bilda det föreslagnakommunalförbundet, fem kommuner avvisat förslaget<strong>och</strong> en kommun avstått från att yttra sig. I de kommunersom sagt ja rörde det sig om majoritetsbeslut av moderaterna<strong>och</strong> socialdemokraterna, medan övriga partierreserverade sig.Samtidigt kunde dock konstateras att samtliga26 kommuner framhållit behovet av regional samverkan.KSL:s styrelse beslöt den 20 juni 2000 att uppdra åtstyrelsens arbetsutskott att ”med beaktande av de olikaremissvaren ta fram minst två preciserade alternativaförslag till regional organisation”.KSL:s styrelse beslöt vid sitt sammanträde den 14 september2000 att fördjupa studierna vad gällde två alternativ:Antingen nuvarande landsting eller alternativtett kommunalförbund för <strong>Stockholm</strong>s läns gemensammafrågor.Med beaktande av de synpunkter som framkommitunder remissbehandlingen av det föregående förslagettillades följande:• organet skall ha tydliga uppgifter <strong>och</strong> en tydligavgränsning av ansvarsfördelningen <strong>och</strong> maktbefogenheteri förhållande till andra parter,• organisationen får inte bli en ytterligare administrativöverbyggnad med ökade kostnader <strong>och</strong> ökadbyråkrati.Alternativen skulle bland annat bedömas utifrån förutsättningarnaatt bättre än nuvarande organ hantera <strong>och</strong>medverka till lösningar av de problem regionen har <strong>och</strong>står inför vad gäller trafik, miljö, bostadsbyggande <strong>och</strong>högre utbildning liksom de ekonomiska <strong>och</strong> sociala problemregionen har som storstads- <strong>och</strong> tillväxtområde.Analysen av de två alternativen genomfördes underhösten 2000 <strong>och</strong> redovisades i promemorian ”Fortsattutveckling av det regionala samarbetet i <strong>Stockholm</strong>slän”. Denna promemoria remissbehandlades under våren2001, varvid ytterligare några kommuner uttaladesitt stöd för att bilda ett kommunalförbund. Någon totaluppslutning bakom något av alternativen kunde dockinte uppnås.I samband med de två remisserna om den regionalaorganisationen kunde enighet inte nås vad gäller formenför ett nytt regionalt självstyrelseorgan. Stor enighethar däremot funnits om att det finns ett behov avkraftsamling i regionen för att bättre kunna hävda regionensintressen <strong>och</strong> åstadkomma en bättre regionalsamordning vad gäller en rad viktiga frågor av betydelseför regionens tillväxt <strong>och</strong> fortsatta utveckling.OMBILDNING AV KSL TILL KOMMUNALFÖRBUNDMed hänsyn till enigheten om behovet av en kraftsamlingfortsatte KSL:s styrelse arbetet med den regionalaorganisationen under hösten 2001 <strong>och</strong> kom då fram tillatt ett lämpligt första steg mot skapandet av en ny regionalorganisation var att ombilda KSL från en ideellförening till ett kommunalförbund.KSL, som juridiskt sett är en ideell förening, kan intesvara för myndighetsutövning. Statliga uppgifter avmyndighetskaraktär, till exempel fördelning av vägmedeleller uppgiften som regionplaneorgan kan inteöverföras till en ideell förening.I förslaget till förbundsordning, där KSL föreslogsombildas till kommunalförbund i stället för att vara enideell förening, förutsattes att kommunerna i länetskulle bilda ett kommunalförbund <strong>och</strong> samtidigt avvecklanuvarande KSL den 1 januari 2003. Därefterskulle förbundet ta ställning till frågan om landstingetskulle erbjudas medlemskap i förbundet eller om förhandlingarskulle tas upp om att överföra vissa landstingsuppgifter,som till exempel <strong>regionplanering</strong>en, tilldet nya förbundet. Detsamma gällde frågan om förbundetskulle göra en framställning till regeringen om attfå bli ett samverkansorgan. Enligt regionpropositionenges samtliga län möjlighet att bilda så kallade samver-
302DEL 5 – RESULTATETkansorgan i form av kommunalförbund. Dessa skabland annat kunna ta över vissa uppgifter från länsstyrelserna.KSL:s styrelse rekommenderade i mars 2002kommunerna att godkänna att KSL från <strong>och</strong> med den1 januari 2003 ombildades till ett kommunalförbund,Kommunalförbundet <strong>Stockholm</strong>s Län 6 .Samtliga kommuner med undantag för <strong>Stockholm</strong>tillstyrkte att KSL:s stadgar ändrades för att möjliggöraatt ett kommunalförbund bildandes. <strong>Stockholm</strong>s stadavvaktade med att besvara skrivelsen.KSL:s styrelse beslöt den 3 oktober 2002 att uppdraåt arbetsutskottet att på styrelsens vägnar erbjuda<strong>Stockholm</strong>s läns landsting medlemskap i förbundet <strong>och</strong>att omedelbart ta upp överläggningar om villkoren förlandstingets anslutning till förbundet liksom om vilkaverksamheter som inledningsvis skulle överföras till förbundet.Enligt riksdagens beslut 7 får län där samtliga kommunerär positiva bilda så kallade samverkansorgan ikommunalförbundsform för att ta över vissa uppgifterfrån länsstyrelsen. Det gäller bland annat regional utvecklingsplanering,infrastrukturplanering <strong>och</strong> regionalatillväxtprogram. För att få bilda samverkansorgankrävs formellt sett endast en anmälan till regeringen.KSL:s styrelse beslutade även att en sådan anmälan omatt det nya kommunalförbundet skulle utgöra samverkansorganfrån <strong>och</strong> med den 1 januari 2003 skulle görastill regeringen.Slutligen skulle en framställan ske till regeringen omatt det nya kommunalförbundet skulle vara det organ ilänet som beslutar om åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kväveoxid <strong>och</strong> andra miljökvalitetsnormeri fortsättningen. Uppdraget att upprättaåtgärdsprogram hade regeringen lämnat till länsstyrelsen.DIREKTVALT ORGAN ELLER KOMMUNALFÖRBUNDDen stora tvistefrågan har hela tiden varit om det nyaorganet ska vara ett direktvalt organ – regionalt parlament– det vill säga landstinget, eller ett indirekt valtorgan – regionförbund – det vill säga ett kommunalförbund.Kommunalförbundet skulle i så fall bestå avlänets 26 kommuner samt eventuellt landstinget.Socialdemokraterna <strong>och</strong> moderaterna förordade ettkommunalförbund. Ett direktvalt regionalt organ förordadesav folkpartiet, miljöpartiet, vänsterpartiet, centern<strong>och</strong> kristdemokraterna. De motiv som anfördes varfrämst demokratiska. Man ansåg att så stora <strong>och</strong> viktigafrågor som det var tänkt att det regionala organet skullehantera borde beslutas av ett direktvalt organ. Detskulle garantera full demokratisk representation <strong>och</strong>trygga de små partiernas intressen.Alla partier insåg dock att det kommer ta tid attkunna skapa ett sådant organ <strong>och</strong> var därför beredda attdiskutera alternativa samarbetsmodeller under en övergångstidfram till dess ett direktvalt regionalt organkunde skapas.Folkpartiet menade att kommunernas medverkankunde fördjupas genom att ett antal kommunala företrädaregavs plats i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.Även kristdemokraterna var inne på liknande tankegångar.Vänsterpartiet ansåg att en samarbetskommitté,vars ledamöter representerade kommunerna i länet,kunde knytas till Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden. Socialdemokraternasåg ett kommunalförbund som ettförsta steg <strong>och</strong> menade att det på sikt kunde bli ettdirektvalt regionalt parlament. Moderaterna däremot,som har på sitt program att landstinget ska avskaffas,kunde endast tänka sig kommunalförbundsalternativet.ALTERNATIVA MANDATFÖRDELNINGARVid sidan av organisationsformen var det redan frånbörjan frågan om principer för mandatfördelningen idet nya förbundet som väckte mest diskussion. För atttrygga en rimlig representation från landstinget, stora<strong>och</strong> små kommuner samt från stora <strong>och</strong> små partier
REGIONENS STYRNING303behövde fullmäktigeförsamlingen vara lika stor somlandstingsfullmäktige, det vill säga 149 ledamöter.Docent Bengt Norrving presenterade olika möjligaalternativ. Bland annat analyserades effekterna av attminska antalet ledamöter i kommunalförbundets fullmäktigefrån 149 till 101. Norrving konstaterade att omvarje medlem i ett kommunalförbund skulle ges representationi förhållande till sitt invånarantal skulle antaletfullmäktigeledamöter bli orimligt stort. Den valdamandatfördelningen borde utformas så att den underöverskådlig tid inte påverkades av förändringar i medlemmarnasinvånarantal. Alternativt borde regler förändrad mandatfördelning skrivas in i förbundets stadgar.I förslaget till förbundsordning för KSL som kommunalförbundskulle 101 mandat i fullmäktige fördelasmellan kommunerna efter invånarantalet. Utgångspunktenvar att alla invånare skulle ha samma värdeoavsett kommunstorlek. De minsta kommunerna fickenligt dessa principer en ledamot <strong>och</strong> en ersättare.<strong>Stockholm</strong>s stad skulle, som den största kommunen,få 41 ledamöter <strong>och</strong> lika många ersättare.STOCKHOLMS STAD SÄGER NEJI sitt svar på KSL:s skrivelse om att godkänna att KSLombildades till ett kommunalförbund menade den nyamajoritet som tillträdde i <strong>Stockholm</strong>s stadshus efter2002 års val (s, v <strong>och</strong> mp) att man inte var säker på attkommunalförbundsmodellen var den riktiga lösningen.I utlåtandet 8 sade föredragande borgarrådet AnnikaBillström:”Detta måste diskuteras vidare såväl inom respektiveparti, som partierna emellan. Detta bör kunna göras undervåren 2003. … Under förutsättning att ett principielltställningstagande kan göras under 2003 bör istället ett kommunalförbund kunna inrättas senare under2003 eller om det är praktiskt omöjligt från <strong>och</strong> med1 januari 2004.”Kommunfullmäktige beslöt i slutet av 2002, att integodkänna KSL:s hemställan om ombildning till kommunalförbund.Det enda parti som röstade för att KSLskulle ombildas till ett kommunalförbund var moderaterna.Folkpartiet, kristdemokraterna, liksom miljöpartiet<strong>och</strong> vänsterpartiet hade egna yrkanden som allagick ut på avslag till att KSL skulle bli ett kommunalförbund.Folkpartiet, kristdemokraterna, miljöpartiet <strong>och</strong>vänsterpartiet var hela tiden emot ett indirekt valt regionförbund.Moderaterna var för <strong>och</strong> socialdemokraternahöll frågan öppen. Socialdemokraterna såg delvisen sådan lösning som en övergångsform till ett eventuelltdirektvalt organ. Moderaterna kunde endast tänkasig ett indirekt valt regionförbund.Genom <strong>Stockholm</strong> stads nej har frågan om kommunalförbundtills vidare fallit. Frågan är vad som nukommer att ske. Det kan finnas tre scenarier för denfortsatta utvecklingen:1. Status quo. Landstinget fortsätter som huvudmanför <strong>regionplanering</strong>en. Länsstyrelsen har formelltansvar för den regionala utvecklingen. KSL är somhittills en intresseorganisation för kommunerna.2. Det bildas ett regionförbund under mandatperiodensom bland annat tar över ansvaret för <strong>regionplanering</strong>en.3. Ett arbete påbörjas med att skapa ett regionförbundpå basis av landstinget som ett regionalt parlament.Det sistnämnda alternativet skulle dock ej stödjas avmoderaterna, medan övriga politiska partier torde varapositiva. Frågan är om en organisationslösning där intemoderaterna står bakom är politiskt möjlig. En sådanlösning är dessutom tills vidare inte möjlig på grundav riksdagens beslut med anledning av propositionen”Regional samverkan <strong>och</strong> statlig länsförvaltning”.Nuvarande landstingsmajoritet är dock inriktad på attlandstingets roll behöver stärkas, eftersom regionför-
304DEL 5 – RESULTATETbundsfrågan, åtminstone tillfälligt, har fallit.Oavsett vilken organisation som väljs kvarstår behovetav en regional kraftsamling. Det gäller bland annatatt lösa trafikfrågorna, bostadsbyggandet, utbyggnadenav högskoleplatser samt frågan om skatteutjämningssystemet.Att för varje stor samhällsfråga tillsätta en statligförhandlingsman (Mats Hellström för bostadsfrågorna)eller en beredning (<strong>Stockholm</strong>sberedningen för trafikfrågorna)är endast ad-hoc-lösningar som på något sättborde ersättas av en mer permanent sammanhållen regionalorganisation.ANSVARSUTREDNINGENI januari 2003 presenterade regeringen direktiven till enstatlig utredning som ska göra en förutsättningslösöversyn av strukturen <strong>och</strong> uppgiftsfördelningen inomhela samhällsorganisationen. Som ordförande har utsettslandshövding Mats Svegfors. Att göra en översynav hela den offentliga samhällsorganisationen är en gigantiskuppgift, som aldrig tidigare utförts. Den struktur<strong>och</strong> uppgiftsfördelning som finns mellan staten,kommunerna <strong>och</strong> landstingen har successivt vuxit framunder lång tid. Uppgiften kommer även att innefattafrågor av grundläggande betydelse för den regionalautvecklingsplaneringen.Enligt direktiven 9 ska arbetet bedrivas i två etapper.I den första etappen ska kommittén analysera de samhällsförändringarsom skulle kunna föranleda förändringarav strukturen <strong>och</strong> uppgiftsfördelningen mellanstaten, landstingen <strong>och</strong> kommunerna. För den förstaetappen ska kommittén redovisa ett delbetänkande senastden 15 december 2003.I den andra etappen ska kommittén göra en fördjupadanalys <strong>och</strong> där den finner det motiverat föreslå förändringar.Regeringen avser återkomma med tilläggsdirektivför denna del av uppdraget.Regeringen konstaterade vidare i direktiven att människori dagens samhälle allt oftare fördelar boende, arbete<strong>och</strong> fritid mellan olika kommuner. Dessutom skerdetta inom allt större geografiska områden. Den ekonomiskatillväxtens mekanismer sammanfaller dock sällanmed de administrativa regionernas indelning. Det finnsockså exempel på gräns- <strong>och</strong> nivåövergripande samarbete,till exempel i vissa läns arbete med de regionalatillväxtavtalen, i strukturfondsarbetet, i olika formerav länsövergripande kommunal samverkan samt i de lokalautvecklingsavtalen inom storstadspolitiken. Sammantagetkonstaterar regeringen att behovet av samplaneringöver de administrativa gränserna ökat inommånga olika områden, till exempel bostäder, kommunikationer,näringsliv <strong>och</strong> miljö.Regeringen ställer i direktiven frågan hur väl den nuvarandekommun- <strong>och</strong> länsindelningen är anpassad tillde förändrade förutsättningarna. Vilka konsekvenserhar indelningen för en effektiv samplanering när medborgarnasrörelsemönster förändras <strong>och</strong> bostads- <strong>och</strong>arbetsmarknadsregionerna blir allt större? Särskild uppmärksamhetska ägnas åt den regionala nivåns roll.Regionaliseringen har kommit i fokus genom de såkallade regionförsöken med överföring av vissa uppgifterfrån länsstyrelsen till självstyrelseorganen i Skåne,Västra Götalands, Kalmar <strong>och</strong> Gotlands län. Kommitténska ta del av erfarenheter från <strong>och</strong> följa utvecklingeni de län där det regionala utvecklingsansvaret överförtsfrån länsstyrelsen till regionala självstyrelseorgan ellertill kommunala samverkansorgan.REGIONPLANERING I ETT DEMOKRATISKT PERSPEKTIVRegionplaneringen i <strong>Stockholm</strong>sregionen grundar sigpå de regler om regionplaneorgan <strong>och</strong> regionplan somanges i Plan- <strong>och</strong> bygglagen (PBL). Om flera kommunersöversiktliga planering behöver samordnas kanregeringen utse ett regionplaneorgan, som ska ha handom denna verksamhet om berörda kommuner inte motsättersig detta. Vid sidan om den fysiska planeringen
REGIONENS STYRNING305finns också behov av planering för regional utveckling.I <strong>Stockholm</strong>sregionen bedriver landstinget regionalutvecklingsplanering, dock utan formellt mandat fördetta.För att stärka den lokala <strong>och</strong> regionala konkurrenskraftenhar regeringen infört regionala tillväxtavtal(RTA) <strong>och</strong> regionala tillväxtprogram (RTP). RTP skaliksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskap. Depekar ut de insatsområden som ska prioriteras i denstatliga utvecklingspolitiken. Regionala tillväxtprogramska grundas på regionala utvecklingsprogram (RUP).I <strong>Stockholm</strong>s län är det regionala partnerskapet överensom att RUFS 2001 motsvarar det regionala utvecklingsprogrammet.Till skillnad mot den fysiska planeringens strängalagreglering <strong>och</strong> demokratiska förankring bedrivs detregionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oregleratav lagar <strong>och</strong> i en nätverksform som är mer problematiskfrån demokratisk synpunkt. Möjligheterna förmedborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatetav sådana processer kan vara begränsade. Mot den bakgrundenutgör överförandet av ansvaret för processernatill direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydligdemokratisering.DET GEOGRAFISKA PLANERINGSOMRÅDETSuccessivt har den funktionella regionen vuxit i <strong>Stockholm</strong>sområdet.När landstinget i början av 1970-talettog över ansvaret som regionplaneorgan bestod länetav flera arbetsmarknadsregioner. Norrtälje <strong>och</strong> Nynäshamnutgjorde egna arbetsmarknader <strong>och</strong> Södertäljevar ganska svagt integrerat med Storstockholmsområdet.Idag består arbetsmarknadsregionen av hela länet<strong>och</strong> flertalet angränsande kommuner utanför länsgränsen,inklusive Uppsala. Befolkningen i länet är idag1,8 miljoner invånare, men i arbetsmarknadsregionenhela 2,1 miljoner. Kommunikationerna förbättras mednya spår- <strong>och</strong> vägförbindelser i Mälardalen. Det går idagatt arbetspendla med tåg på mindre än en timme frånstäder som Uppsala, Eskilstuna <strong>och</strong> Västerås. Med fortsattaförbättringar av infrastrukturen, som ingår i RUFS<strong>och</strong> i <strong>Stockholm</strong>sberedningens förslag, kommer restidernaatt krympa ytterligare om några år.Enligt alla bedömningar kommer regionförstoringenatt fortsätta. Om 30 år kan en stor del av Uppsala,Södermanlands <strong>och</strong> Västmanlands län att ingå i denfunktionella <strong>Stockholm</strong>sregionen. Den gemensammaarbetsmarknadsregionen kan då ha ökat till närmare3 miljoner invånare.Behovet av planering <strong>och</strong> samordning över länsgränsernaökar hela tiden. Hur ska bostadsbyggande, infrastruktur<strong>och</strong> sjukvård organiseras i framtiden? Universitet<strong>och</strong> högskolor i hela Mälarregionen kan erbjudaett bredare utbud av utbildningsmöjligheter än varjedelregion för sig. För att utveckla flygplatser <strong>och</strong> hamnarbehöver hela Mälarregionen beaktas. När restidernaligger på 40 minuter från Eskilstuna <strong>och</strong> Västeråstill <strong>Stockholm</strong> kan bostadsbyggandet i ökad utsträckning<strong>och</strong> till lägre priser ske där, jämfört med iStorstockholm. De gamla stadskärnorna runt Mälarenkan få en renässans i en större funktionell Mälarregion.Som attraktiva bostadsmiljöer kan de väl hävda sig närockså arbetsmarknaden växer.HUVUDMÄN FÖR FRAMTIDA REGIONPLANERINGLandstinget har varit ansvarigt för arbetet med RUFS2001 <strong>och</strong> planen har antagits av landstingsfullmäktige.Behovet av utblickar mot Mälarregionen finns redanidag, bland annat när det gäller frågor som redan harnämnts. Förutsättningarna för att anta en plan för ettstörre område har dock saknats, eftersom legitima företrädareför angränsande områden inte funnits. Mälardalsrådetkan som ideell förening inte ha en sådan roll.Många kommuner är inte heller medlemmar i rådet.En möjlighet är naturligtvis att ombilda Mälardals-
306DEL 5 – RESULTATETrådet till ett kommunalförbund <strong>och</strong> att ansöka om att fåbli regionplaneorgan. Några diskussioner i den riktningenhar dock ännu inte förts.Förändrad länsindelning vore naturligtvis, i kombinationmed förändringar av regionplaneorganets ansvarsområde,ett sätt att förbättra förutsättningarna fören samplanering i den större funktionella regionen.Ansvarsutredningen ska ju också titta på den frågan.Med en ny huvudman i ett större län än idag skulle en nyregional utvecklingsplan kunna utarbetas <strong>och</strong> antas i enenhetlig organisation. Det finns dock för närvarandeknappast önskemål om en sådan administrativ förändring.Förändringar i länsindelningen är dessutom utomordentligtsällsynta i vårt land. Erfarenheterna frånVästra Götaland <strong>och</strong> Skåne är inte heller odelat positiva.Riksdagen beslöt 10 2002 att det ska vara möjligt atti samtliga län bilda kommunala samverkansorgan. Ettsamverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund därsamtliga kommuner i ett län är medlemmar <strong>och</strong> där ävenlandstinget kan vara medlem. Nu pågår en utvecklingdär kommunala samverkansorgan bildas i grannlänen.Sådana samverkansorgan har bildats eller är underbildande i Uppsala, Södermanlands <strong>och</strong> Västmanlandslän. På sikt kan dessa också formellt bli regionplaneorgan.Detta ger nya förutsättningar för <strong>regionplanering</strong>en.Eventuellt kan också huvudmannaskapet för<strong>regionplanering</strong>en i <strong>Stockholm</strong>s län ändras från landstingettill ett sådant organ.Med tänkbara nya huvudmän i grannlänen skulle enny regional utvecklingsplan i stället kunna utarbetas isamarbete mellan landstinget <strong>och</strong> olika samverkans-organ <strong>och</strong> antas politiskt i de olika länen. Formellt kande få ställning som regionplan för <strong>Stockholm</strong>s län <strong>och</strong> deeventuella ytterligare län där regionplaneorgan finns.Landstinget ska pröva aktualiteten i RUFS 2001under mandatperioden 2003–2006. Inriktningen är attdet ska ske 2005. Ett ställningstagande till hur en eventuellsådan gemensam planeringsprocess skulle bedrivasskulle behöva tas inför aktualitetsprövningen.Hur ett sådant förfarande skulle påverka vilka frågorsom behandlas <strong>och</strong> med vilken detaljeringsgrad harknappast diskuterats. Mellankommunal samordninghandlar kanske om olika saker i olika delar av Mälardalsregionen.En möjlighet är att planen består av olikadelar, där en del behandlar Mälardalsperspektivet <strong>och</strong>en annan länsperspektivet. Planlagstiftningen skullekanske behöva ses över för att medge en mer flexibel<strong>regionplanering</strong>, där fördjupade regionplaner ocksåkunde utarbetas för delar av en region.Flera parter som huvudmän för en gemensam planprocess<strong>och</strong> ett större geografiskt område med 50 kommunerskulle sannolikt innebära en ännu mer omfattande<strong>och</strong> tyngre process att driva än den som skett förRUFS. Hur detta påverkar tidplanen utan att planeringsprocessenblir orimligt utdragen är viktigt att överväga.Å andra sidan kanske innehållet i planen kananpassas, så att vissa frågor behandlas i ett Mälardalsperspektiv<strong>och</strong> andra i ett länsperspektiv. Programfrågornaför nästa RUFS kan i varje fall komma att krävamer tid. I det avseendet är naturligtvis en enhetlig organisationatt föredra.
REGIONENS STYRNING307
5.3Tolv lärdomar för framtidenUtifrån den genomförda planeringsprocessen drar vitolv lärdomar för <strong>Stockholm</strong>sregionens <strong>och</strong> landets planerare<strong>och</strong> politiker.Regional utvecklingsplaneringmed helhetssyn1Såväl de synsätt som har genomsyrat arbetet– ett helhetsperspektiv med ekonomiska,sociala <strong>och</strong> miljömässiga aspekter påutvecklingen – <strong>och</strong> det processorienterade arbetssättet,baserat på en bred aktörssamverkan, har framhållitssom positivt av kommuner <strong>och</strong> andra aktörer som deltagiti planeringsprocessen.Fysisk planering <strong>och</strong> trafikplanering har till syfte attskapa en hållbar regional utveckling. Öppningen motnya områden med frågor som rör den ekonomiska utvecklingen,integrationen av invandrarna i arbetslivet,viktiga kompetens- <strong>och</strong> FoU-frågor samt ett internationelltperspektiv på <strong>Stockholm</strong>sregionens utvecklingvar avgörande för att öka engagemanget hos många regionala<strong>och</strong> kommunala aktörer. Att integrera de nyafrågorna med den traditionella fysiska <strong>regionplanering</strong>en,där infrastrukturfrågorna utgör en central del,har visat sig vara mycket fruktbart.Den fortsatta <strong>regionplanering</strong>en måste fortsätta attutveckla detta arbetssätt. Det är i längden inte rimligtatt ha en fysisk regional planering <strong>och</strong> en separat regionalutvecklingsplanering med olika regelsystem <strong>och</strong>skilda huvudmän. Den regionala utvecklingsplanenborde likställas med ett regionalt utvecklingsprogram.Nationell lagstiftning måste förändras så att den gör enframgångsrik regional utvecklingsplanering möjlig.Brett perspektiv på hållbar utveckling2Begreppet ”hållbar utveckling” beskrevs avBrundtlandkommissionen som en utveckling”som tillfredsställer dagens behov utanatt äventyra kommande generationers möjlighet att till-
310DEL 5 – RESULTATETfredställa sina behov”. Kommissionen betonade ocksåatt hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska somekologiska, sociala <strong>och</strong> kulturella aspekter.Det krävs således både ett helhetsperspektiv <strong>och</strong> ettlångsiktigt perspektiv på hållbar utveckling som inkluderarmiljömässiga, sociala <strong>och</strong> ekonomiska aspekter.Sektorsavgränsade miljöbedömningar liksom sociala ellerekonomiska konsekvensbeskrivningar har mer underordnadbetydelse.En erfarenhet av regionplanearbetet var att det varsvårt att i efterhand integrera de tre perspektiven. Enslutsats är därför att de tre perspektiven i den fortsatta<strong>regionplanering</strong>en redan från början bör integreras tillett brett perspektiv på hållbar utveckling – sociala <strong>och</strong>ekonomiska frågor samt miljöfrågor. Hållbarhetsperspektivetbör finnas med under hela planeringsprocessenför att bidra till tydliga ställningstaganden tillprincipiella <strong>och</strong> strategiska frågor, till exempel viktigavägval, målkonflikter <strong>och</strong> målsamverkan. Hållbarhetsperspektivetbehöver också inriktas på planeringsrelevantaregionala frågor så att inte för mycket tid <strong>och</strong> resurserägnas åt sådant som inte påverkas av planen ellerhanteras på den regionala nivån.Regionplanering syftar till genomförande3 4Inriktningen på en genomförandeinriktad<strong>regionplanering</strong> i stället för som tidigare merav reservatstänkande – att hålla öppet förosäkerheter – har varit en förutsättning för den regionalauppslutningen kring planen. Att förbereda sig föralternativ som idag ter sig orealistiska, men kanske kanbli en verklighet om några år, får inget gehör, när resursernaknappast räcker för att utreda det som ter sig allramest nödvändigt.En regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjänatill ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner<strong>och</strong> områdesbestämmelser. Detta är <strong>regionplanering</strong>ensenda formella betydelse. Kommunerna är dock intetvungna att följa planen <strong>och</strong> PBL anger inte ens attöversikts- <strong>och</strong> detaljplaner ska beakta regionplanen. Regionplanenhar inte heller någon formell betydelse vidregeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkandeverksamheter enligt Miljöbalkens 17 kap. Ett sättatt förnya den regionala <strong>och</strong> den översiktliga fysiska planeringenvore att ge dessa planformer större betydelseför genomförandet.Regionplanen har inte någon formell roll i beslutsprocesseninför byggande av järnvägar <strong>och</strong> vägar. Lagreglernatar inte hänsyn till regionplanens roll att ge etttidigt ställningstagande till infrastrukturobjekten i planeringsprocessen.Trots att regionplaneprocessen lederfram till ställningstaganden för infrastrukturprojektenssträckning eller korridor måste ändå planeringsprocessenbörja om med ett nytt utredande av alla redanavförda alternativ. Ett sätt att förenkla genomförandeprocessen<strong>och</strong> samtidigt ge regionplanen större tyngd,skulle därför vara att ge en antagen regionplan en rollvid genomförandet av större infrastrukturobjekt <strong>och</strong> vidinvesteringsplaneringen.Pragmatism i stället för utopismUnder loppet av en regionplaneprocess skerofta majoritetsskiften. Regionplan 1978 utarbetadesenligt ett borgerligt program, menden färdiga planen antogs av en socialdemokratisk majoritet.Huvuddelen av arbetet med Regionplan 1991genomfördes under socialdemokratisk ledning, menplanen antogs i landstingsfullmäktige av en borgerligmajoritet. Programmet för RUFS godkändes av en socialdemokratiskmajoritet, men planen utarbetades <strong>och</strong>antogs med borgerlig majoritet. Eftersom <strong>regionplanering</strong>enär långsiktig måste den i väsentliga delar byggapå robusta förslag som har politiskt stöd även vidmajoritetsbyten.
TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN311Att utforma genomförbara förslag handlar till stordel om att anlägga ett pragmatiskt förhållningssätt <strong>och</strong>förutsätter oftast kompromisser mellan motstridiga intressen.Det finns ofta ett gap mellan den politiskaretoriken å ena sidan <strong>och</strong> vad som går att åstadkomma ipraktiken å den andra. Förväntningarna på de resultatsom planeringen kan åstadkomma riskerar därigenomatt bli orealistiskt höga.Regionala mål <strong>och</strong> begrepp som hållbar utveckling ärviktiga drivkrafter för planeringen, men rymmer samtidigtinslag av utopiskt tänkande. Politisk retorik liksomen del nyare lagstiftning på planeringsområdet utgårofta från ett utopiskt tänkande. Utopia beskriver detbästa samhället <strong>och</strong> har ofta påverkat samhällsplaneringen,men inte alltid till det bästa. Ordet utopi kommerav grekiskans ou (icke) <strong>och</strong> topos (plats), betyder idealsom inte går att förverkliga.Utifrån en rationalistisk planeringsfilosofi borde planeringensyfta till att hitta den från alla aspekter objektivtsett bästa lösningen på problemet. Vissa prövningsreglerenligt planeringslagstiftningen utgår från sammasynsätt. Föreställningen är att planerarna utifrån uppställdamål analyserar alla tänkbara lösningar <strong>och</strong> därefterväljer det från alla utgångspunkter bästa alternativet.Detta är i praktiken en illusion. Antalet tänkbara alternativär obegränsat. Erfarenheten pekar på att planeringenmåste inriktas på att utforma alternativ som ärmöjliga att genomföra <strong>och</strong> som det går att få hållbar politiskmajoritet för.Planering <strong>och</strong> tillväxt5Tillväxtfrågorna har på flera sätt kommit ifokus i <strong>regionplanering</strong>en. Dels motiverarbefolkningstillväxt <strong>och</strong> ekonomisk tillväxtlångsiktig planering för att tillgodose de växande behovenav bostäder, infrastruktur <strong>och</strong> samhällsservice.Under 1990-talet växte befolkningen i <strong>Stockholm</strong>sregionenårligen med cirka 20 000 invånare.Perioder med ekonomisk stagnation motiverar å andrasidan regional utvecklingsplanering i syfte att stimuleraden ekonomiska tillväxten. RUFS-processen föregicksav den svåraste ekonomiska depressionen underefterkrigstiden, som orsakade en omfattande arbetslöshet.Tidigare <strong>regionplanering</strong> har i regel utgått från ettfördelningstänkande. Den beräknade tillväxten av befolkning,arbetsplatser <strong>och</strong> bostäder ”fördelades” påolika delar av regionen, på ett sätt som skulle åstadkommaregional balans. Synsättet bortsåg såväl från marknadskrafternasom den kommunala självstyrelsen.Under 1990-talet blev det uppenbart att detta synsättvar felaktigt. I <strong>och</strong> med den ökande marknadsorienteringenblev det tydligt att varken bostäder eller arbetsplatserkunde styras på detta sätt. Verksamheter lokaliserasinte till en viss regiondel genom politiska beslut.Om lokaliseringsbetingelserna inte är de rätta kan tillväxteni stället ske i en annan region inom eller utanförlandets gränser. Den regionala utvecklingsplaneringenär inte ett nollsummespel. Den syftar till att öka tillväxteni regionen genom att stärka regionens tillgänglighet<strong>och</strong> innovationsmiljö.På motsvarande sätt har också regionalpolitiken tidigareutgått från ett fördelningstänkande inom landet.Men det synsättet är lika felaktigt på nationell som påregional nivå. Tillväxt kan inte flyttas från storstädernatill de glesa regionerna. Däremot ger tillväxt i <strong>Stockholm</strong>spridningseffekter till andra regioner i landet. Detär därför en nackdel för hela landet om storstädernasutveckling bromsas eller hindras. Regionplaneringenmåste därför syfta till att påverka den nationella politikenså att <strong>Stockholm</strong>sregionen <strong>och</strong> andra storstadsregionerges goda tillväxtbetingelser. Det går inte bättreför andra delar av Sverige om det går sämre för <strong>Stockholm</strong>.
312DEL 5 – RESULTATETBehovet av ett regionalt organ6Det finns tydliga regionala frågor som intekan lösas av de enskilda kommunerna <strong>och</strong>som inte lämpar sig för att lösas på nationellnivå. Det kan gälla frågor som rör transportinfrastrukturen<strong>och</strong> kollektivtrafiken, hamnar <strong>och</strong> flygplatser,högre utbildning, bebyggelsestrukturen, grönstrukturen,bostads- <strong>och</strong> arbetsmarknaden, den tekniska infrastrukturensamt friluftsliv <strong>och</strong> kulturmiljöer. Vissa sådanafrågor kan hanteras av flera kommuner i samverkanmedan det för andra behövs ett regionalt organ. Istorstadsregionerna är behoven av regional samordningså stora att det behövs ett organ som ansvarar för den regionalautvecklingsplaneringen.Regiongemensamma frågor borde beslutas av ettauktoritativt regionalt organ <strong>och</strong> inte spridas på mångaolika aktörer. Ett direktvalt organ med full demokratiskrepresentation – regionalt parlament – det vill sägalandstinget, är att föredra från demokratisk synpunkt.Det regionala organet behöver, för att finansiera sinaåtaganden, också ha egen beskattningsrätt.Det regionala organet bör också ansvara för vissacentrala regiongemensamma frågor. Dit hör först <strong>och</strong>främst den regionala väg- <strong>och</strong> kollektivtrafiken. Detfinns inga bärande skäl för att kollektivtrafiken ska varaen regional fråga, medan vägtrafiken till stor del är ettstatligt ansvar. Därutöver skulle det regionala organetkunna ansvara för till exempel vissa frågor som gällerhögskolor <strong>och</strong> universitet, bostadsmarknaden, regionalakulturfrågor samt miljö- <strong>och</strong> skärgårdsfrågor. Denregionala utvecklingsplaneringen innebär ett långsiktigtåtagande med bäring på hela regionens framtid <strong>och</strong>det regionala organet borde ha en roll för strategiskagenomförandefrågor. Med erkänd legitimitet kan ettregionalt organ också träffa överenskommelser medstaten.Däremot är det inte givet att detta regionala organförst <strong>och</strong> främst måste ansvara för hälso- <strong>och</strong> sjukvården.Det finns flera skäl att ifrågasätta detta. De mindrelandstingen är redan idag för små för att klara specialistsjukvården.Skatteutjämningssystemet får allt svårareatt klara finansieringen. Det finns också goda motiv föratt sjukförsäkringen, som idag är en statlig uppgift,borde ha samma huvudman som sjukvården.Förankring hos kommunerna nödvändigt7Regionplanen har i Sverige en svag formellställning jämfört med i de flesta andra länder,eftersom den är vägledande <strong>och</strong> intebindande för kommunernas planering. En bakgrund ärden starka ställning som kommunerna har i Sverigegenom den kommunala självstyrelsen. Kommunernamåste därför medverka frivilligt i genomförandet avplaneringen. Förslagen måste då vara förankrade i kommunerna<strong>och</strong> ha deras stöd. Även andra aktörer medansvar för genomförandet måste involveras i arbetet.I RUFS-processen inleddes ett nytt utåtriktat arbetssättgenom att förankra <strong>regionplanering</strong>en bland kommuner<strong>och</strong> andra aktörer genom styr- <strong>och</strong> referensgrupperna.På det stora hela kunde vi konstatera attdessa fyllt en viktig funktion när det gällt att förankraRUFS-arbetet <strong>och</strong> få idéer <strong>och</strong> synpunkter på olika förslagunder arbetets gång. Styr- <strong>och</strong> referensgruppernabidrog starkt till det goda mottagandet <strong>och</strong> den förankringsom RUFS 2001 kom att få i regionen.I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver formernaför aktörernas deltagande i processen fortlöpandeses över <strong>och</strong> utvecklas i takt med att uppgiften utvidgas<strong>och</strong> breddas. Förankringsgrupperna måste alltidha väsentliga uppgifter att behandla.
TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN313Det geografiska området bör vidgas8Det blir mer <strong>och</strong> mer nödvändigt att behandlaett större geografiskt område än läneti <strong>regionplanering</strong>en. Formerna för hur dettaska ske är en fråga som kräver diskussion med parter iangränsande län. Behovet av att beakta utvecklingen iMälarregionen finns redan idag för många frågor.Samarbetet utvecklas såväl mellan kommuner <strong>och</strong>landsting som mellan länsstyrelserna i Mälardalen.Detta samarbete är en förutsättning för att få något gemensamtgjort, men det är också en styrka i kontakternamed statsmakterna att en region kan agera samfällt.Nästa regionala utvecklingsplan borde utarbetas förett större geografiskt område antingen genom förändradlänsindelning eller genom samarbete med regionalasamverkansorgan i grannlänen. Planen kan antas politiskti de formella regionala organ som finns. Formelltborde planen få ställning som regionplan för <strong>Stockholm</strong>slän <strong>och</strong> de eventuella ytterligare län där regionplaneorganinförs.Dags för samlingsstyre?9Så kallad kommunal majoritetsparlamentarisminfördes allmänt i kommuner <strong>och</strong>landsting från början av 1970-talet. Detgällde också för det år 1971 nyinrättade storlandstingetför <strong>Stockholm</strong>s län. Det finns nu all anledning, med denlånga erfarenhet man har fått, att göra en utvärderingom majoritetsparlamentarism är den styrelseform sompå bästa sätt tillgodoser medborgarnas krav på demokrati,insyn <strong>och</strong> effektivitet såväl i förvaltningen <strong>och</strong>serviceutbudet som i den långsiktiga utvecklingsplaneringen.Såväl i landstinget som i <strong>Stockholm</strong>s stad har denpolitiska majoriteten skiftats vid varje val sedan 1982.Dessa förändringar har inte i alla avseenden gynnatmedborgarnas intressen i <strong>Stockholm</strong>sregionen. Demycket svaga majoriteterna har genomgående varit beroendeav småpartier med starka särintressen som haften vågmästarroll. Den politiska splittringen <strong>och</strong> småpartiernasoproportionerligt stora inflytande har givitupphov till låsningar <strong>och</strong> politisk handlingsförlamningsom skadat regionens utvecklingsförutsättningar.Resultatet har blivit kortsiktighet <strong>och</strong> polarisering avpolitiken, osäkerhet om de långsiktiga målen <strong>och</strong> imånga fall en handlingsförlamning. Detta kan illustrerasinte minst inom trafikpolitiken. Det är givetvis enorimlig situation att trafikpolitiken i <strong>Stockholm</strong>sregionenska förändras efter varje val genom att småpartierpå flankerna ska diktera vilken politik som ska gälla.Den regionala handlingsförlamningen har också möjliggjortatt <strong>Stockholm</strong>s intressen lågprioriterats nationellt<strong>och</strong> varit negativ för den regionala tillväxten.Det krävs nu stabila överenskommelser mellan detillväxtvänliga partierna kring de långsiktiga infrastrukturfrågorna.En övergång till samlingsstyre överblockgränserna under några kommande mandatperioderkan vara ett sätt att nå enighet i regionen <strong>och</strong> långsiktigheti beslutsfattandet.Regional finansiering av infrastruktur10Infrastrukturen behöver byggas ut i regionenbåde för vägtrafiken <strong>och</strong> för kollektivtrafiken.Behoven är eftersatta sedan långtid, <strong>och</strong> kollektivtrafikens marknadsandelar måste öka.Dessutom behöver kollektivtrafikens driftkostnaderöka för att möta kraven från den växande befolkningen.Även om infrastrukturen byggs ut behöver åtgärder vidtasför att effektivisera utnyttjandet av trafiksystemet.Sedan 1970-talet har regionens andel av infrastrukturinvesteringarnai landet varit alltför låg. Det har letttill att framkomligheten i länet successivt har minskat<strong>och</strong> att alltfler länkar utnyttjas nära eller över sitt kapa-
314DEL 5 – RESULTATETcitetstak. I <strong>Stockholm</strong>sregionen står staten numera fördrygt en fjärdedel av kostnaderna för det regionala trafiksystemet,medan kommuner <strong>och</strong> landsting står förnästan tre fjärdedelar. I resten av landet är förhållandetdet omvända.Otillräcklig finansiering av infrastrukturåtgärder serut att försvåra en långsiktigt god utveckling av regionen<strong>och</strong> eventuellt ett genomförande av den bärande idénom flerkärnighet. Infrastrukturfrågorna borde i huvudsakföras över från den nationella nivån till den regionalanivån. Om regionen – eventuellt en större regionän idag – fick behålla en rimlig del av sina egna skatteintäkterkunde regionen själv finansiera sina egna behovav infrastrukturinvesteringar, kanske helt utan statligmedverkan. En regional fastighetsskatt kan motiveraspå grund av sambanden mellan tillgänglighet <strong>och</strong>fastighetsvärden. Om bilavgifter eller andra finansieringsformerskulle ingå i en sådan finansiering skulle dåvara ett beslut för regionen själv att fatta.Öka bostadsbyggandet11Den svenska sociala bostadspolitiken sombyggdes upp efter kriget är idag så gott somhelt avvecklad. Den syftade till att ge bredagrupper möjlighet att skaffa en god bostad. Den möjlighetenär numera åter begränsad till en mindre del av befolkningen,i varje fall när det gäller nyproducerade lägenheter.Från att ha varit en samhällssektor som kostatskattebetalarna tiotals miljarder varje år, ger bostadssektornidag stora inkomster till staten för andra ändamål.Resultatet blir en mer <strong>och</strong> mer segregerad befolkning,samtidigt som en alltför knapp bostadsproduktionhämmar regionens tillväxtmöjligheter.Bostadsbristen utgör ett stort socialt problem i <strong>Stockholm</strong>sregionen.Den är också ett hinder för en god ekonomisktillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFS<strong>och</strong> det finns en stor konsensus i samtliga kommunerom behovet av att kraftigt öka bostadsbyggandet.Även om ansvaret för bostadsförsörjningen i förstahand ligger på kommunerna, finns nyckeln till ett ökatbostadsbyggande hos staten. För att öka bostadsproduktionenmåste staten öka investeringsnivån i transportinfrastrukturen,så att de nödvändiga trafikinvesteringarnakan komma till stånd. Vidare måste villkoren för finansiering<strong>och</strong> byggande ändras så att det blir möjligtatt bygga nya bostäder till sådana priser som breda befolkningsgrupperhar råd att efterfråga.Flygplatsfrågan i framtiden12Att avveckla Bromma flygplats <strong>och</strong> i ställetetablera en ny flygplats på Södertörn är enfråga som har diskuterats i årtionden. Allautredningar har slagit fast att <strong>Stockholm</strong>sregionen behövertvå trafikflygplatser <strong>och</strong> att flygplatser på stora avståndinte är alternativ. Mängder av utredningar hargjorts för att finna alternativ till Bromma, men politiskoenighet har förlamat handlingsförmågan.Inte heller den senaste regionplaneprocessen har,trots ett mycket omfattande utredande av flygplatsfrågorna,lett till några framsteg beträffande synen på regionensframtida flygplatskapacitet. Att behålla Bromma<strong>och</strong> bebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästanalla tänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning äntvärtom. Ändå kommer sannolikt just detta att ske, ominte även Bromma avvecklas. Besluten har mer påverkatsav olika särintressen än av de utredningar som tasfram <strong>och</strong> av hänsynen till <strong>Stockholm</strong>sregionens <strong>och</strong> landetsbästa.Det finns troligen inte några politiska förutsättningaratt för närvarande lösa flygplatsfrågan på ettlångsiktigt bra sätt. Därför borde man behålla så storhandlingsfrihet som möjligt <strong>och</strong> undvika att fatta beslutsom begränsar möjligheterna att åstadkomma bra lösningari framtiden.
SummaryPart 1: The Underlying AssumptionsRegional Planning in the SwedishPlanning SystemRegional planning in the <strong>Stockholm</strong> Region is based onthe rules for regional planning bodies and regionalplanning laid down by the Planning and Building Act(PBL). However, there are other legislative sectors whichare involved, the Environmental Code in particular.The physical planning provided for by law is supplementedby somewhat less regulated regional developmentplanning, not least following Sweden’s EU accession.All planning in this field is currently undergoingmajor developmental changes, and even the existingrules for physical planning are in a state of change.Seen against an international perspective, Swedishmunicipalities hold a uniquely strong position in theplanning system. The municipalities have a planningmonopoly and the planning system has been shapedprimarily for the local government level. According tothe PBL, all municipalities must have a valid comprehensiveplan, covering the entire surface area of themunicipality. The detailed plan (development plan)is the legally binding planning instrument, which mustbe in place prior to any development to ensure properexamination of suitable land use.Issues concerning land use and water zones of concernto more than one municipality are to be investigatedjointly or, if the comprehensive planning of severalmunicipalities needs to be co-ordinated, the stateshould set up a regional planning body. The <strong>Stockholm</strong>County Council is a regional planning body in accordancewith special legislation. In contrast to the comprehensiveplan, establishing a regional plan is not obligatory.The content of a regional plan is not provided forby law; instead the regional planning body itself candecide which issues are to be dealt with. The form of theregional plan, on the other hand, is provided for by law.
316SUMMARYThe <strong>Stockholm</strong> Region in the mid-1990sIn 1994 the Office of Regional Planning and UrbanTransportation began work on further regional planning.Work commenced without a formal decision asto what the final result of the process should be. Nodecision was thus taken to establish a new regional plan,to replace the 1991 Regional Plan, until 1998.When the new regional planning work got underway,the premises for regional planning had changed. In thethree areas which traditionally formed the central focusof regional planning, population growth, employmentand housing construction, the assumptions of the 1991Regional Plan had proved to be substantially in errorwhen compared to the actual developments. The economiccrisis drew attention to the high internationaldependency of Sweden and the <strong>Stockholm</strong> Region. Thefall of the Berlin Wall in 1989, the disintegration of theSoviet Union in 1991 and Sweden’s EU accession in1995 had a major impact on international relations inthe Baltic Sea Region.The economic crisis and immigration of refugeesaccentuated the region’s large social distinctions. Theoverall unemployment rate in the region swelled to adouble-digit figure for the first time since the 1930s;in some areas it rose to well over 50 per cent.The economic crisis also ended up affecting decisionmakingin transportation questions. This was partlybecause it became more difficult to finance the economicinvestments involved in the so-called “DennisPackage”, and partly because the reduced economicactivity in addition resulted in a reduction in traffic.When the government unilaterally withdrew from theDennis agreement in 1997, the result was high uncertaintyconcerning the future traffic infrastructure.In other words, in 1994 the premises for further regionalplanning work were far from clear in a largenumber of areas. There was scarcely any political supportfor the immediate production in a traditional mannerof a new regional plan of the traditional type. Insteada more exploratory approach was attempted. Thework commenced when the Committee for RegionalPlanning and Urban Transportation decided, in November1993, to compose scenarios for the Region’slong-term development as a first step in the process.Part 2: The ProcessThe Uncertain FutureThe Office of Regional Planning and Urban Transportationbegan work towards drafting a long-termstrategy for the <strong>Stockholm</strong> Region in the autumn of1995 with the presentation of the scenario documentThe Uncertain Future. Three very different future imageswere presented for the Region in the long term. Boththe publication and the new approach attracted a greatdeal of interest.The scenario work began in the winter 1993–1994under the right-wing County Council majority and underthe direction of Ralph Lédel as committee chairman.The work was introduced by studies in scenario workand scenario techniques. It was especially important toanalyse those forces and events which affect developmentin different areas. During 1994, a series of meetingswere held with invited experts and critics, andrepresentatives from the committee, the municipalitiesand various organisations.The basic concerns which the Office regarded as mostsignificant for regional planning and the developmentof the region were its economic, environmental and socialdevelopment, population growth, political decision-makingmandate and the balance between collectivevs. individual solutions. The three scenarios knownas The Gap (Klyftan), Bridge-building (Brobygget) and
SUMMARY317Cultivation (Odlingen) were built up on these aspects.Three different, speculative portrayals of developmentin the <strong>Stockholm</strong> Region and surrounding area werewritten.After the elections of 1994, the Social Democrats,together with the Left and Green parties, held a majorityin the Committee for Regional Planning and UrbanTransportation. The Uncertain Future was generallywell received and a number of municipalities used it as abasis for their municipal planning.A Regional StrategyAs a result of the discussions around the scenario document,the Committee decided in 1995 to have a longtermstrategy drafted for the <strong>Stockholm</strong> Region. Thework was to focus especially on those areas of mostsignificance for the Region’s future. Three areas – economicdevelopment, the social situation and the environment– were pinpointed as of major significance forthe future.In co-operation with representatives of a large numberof organisations, three sector strategies were compiledduring 1996, focusing on the environment, socialsituation and economic development respectively. Themain directions were laid out for the follow-up work,which would deal with the traditional regional planningand traffic issues, but in addition also be expanded toinclude economic development, competence upgradingand international issues, with emphasis on the BalticSea Region.Based on these sector strategies, the document “The<strong>Stockholm</strong> Region’s Future – outline of a long-termstrategy”, was compiled in 1997. The outline strategy,together with the three background reports, was distributedfor consultation and comments in the autumn of1997. The comments and opinions received were reviewedby the Committee during the spring of 1998.The large majority of them were in support of thedirection taken in the proposal.This consultation version of “The <strong>Stockholm</strong> Region’sFuture” described ten tasks of strategic importancefor the region’s future. Many of the comments andopinions received pointed out the need to make thesetasks more precise and prioritise them, in order toenable a concentration of effort. Although the ten strategictasks were regarded by most commentators asimportant, five of them were regarded as of greatersignificance than the others: economic growth andemployment, competence and education, access andcommunications, the Baltic perspective and housingprovision and integration. Strategies in these areasneeded to be made more precise and dealt with in moredepth.In August 1998, the Office presented for adoption arevised and expanded proposal for a long-term strategyfor the region. The Committee for Regional Planningand Urban Transportation examined the proposal on 18August 1998. In September that same year, the SocialDemocrats lost their majority in the County Counciland had to hand over power to a right-wing coalitionunder the leadership of Elwe Nilsson (of the ModerateParty) before the strategy had been finally approved bythe Council. It was not until November of 1999 that theissue could be dealt with once more by the Committeefor Regional Planning and Urban Transportation. On14 April 2000, “The <strong>Stockholm</strong> Region’s Future” wasapproved as a regional strategy for the <strong>Stockholm</strong> Region.The strategy lays down the main directions for thefollow-up work. It should deal with the traditional regionalplanning and traffic issues, but in addition also beexpanded to include economic development, competenceupgrading and international issues, with emphasison the Baltic Sea Region.
318SUMMARYRegional Development Plan – a ConsultationDocumentThe <strong>Stockholm</strong> Region’s Future also included an outlineprogramme for a new regional plan and a trafficplan. Building on the strategy work and commentsreceived, the Committee for Regional Planning and UrbanTransportation approved the programme for workon a new regional plan, and for work to support economicgrowth, renewal and integration in the region inAugust 1998. In the course of 1999, the programme forfollow-up work on competence and R&D issues, as wellas on the Baltic perspective, was also approved.During the spring months of 1999, a preliminaryplanning outline, Sketch 99, based on municipal viewscollected through a survey, was drawn up and the firstpreliminary analyses edited. Through on-going discussionsin the steering and reference groups, the proposalssubsequently presented in the consultation documentwere formulated.A consultation dossier comprised of five writtendocuments was distributed for comments in the summerand autumn of 2000. They dealt with the five differentthemes of the development plan. The approach ofproducing material for consultation in the form ofseparate documents, which taken together would serveas a basis for a regional development plan, developedgradually.The plan was based on two population developmentscenarios. In the High scenario, the population wasexpected to increase from 1.8 to 2.4 million residents bythe year 2030. Certain proposals concerning economicdevelopment or the educational sector could be implementedin the short term, while the physical structurecan only be changed slowly and with a longer-termperspective.The consultation document included two alternativesfor the physical structure. A polycentric region wasa central idea in both alternatives. To create this, a regionalcentre has to be complemented by sub-regionalcores, which can attract businesses as well as offer a wideselection of cultural activities and services to the variousparts of the region. The various alternatives differedwith respect to the distribution of growth and numberof sub-regional cores. In addition, two alternative transportationnetworks were sketched out, to support thedifferent structural alternatives.The consultation brought forth a broad response andthe proposal generally received significant support.Most of the comments returned were positive towardsthe broad perspective taken and the attempt to presentan overall vision of development. While the trafficissues aroused the greatest interest, this was also the areawhere the possibility of achieving political unanimitywas most clearly absent. Here as well there was broadsupport for the main elements of the proposal. Thegreatest support was given for the proposed resolutionof rail capacity shortage in the so-called “Wasp’s Waist”passing by the island Riddarholmen and Gamla Stan, bybuilding a commuter train tunnel under the inner city.From Consultation Document to RUFS 2001– the 2001 Regional Development Plan forthe <strong>Stockholm</strong> RegionUsing the views put forward during the consultationsas its point of departure, the Office proposed certainchanges and supplementing of the consultation documentto complete the proposal for a regional developmentplan. The assignment of population and housingto the various municipalities was adapted as far aspossible to the indications given by the municipalitiesthemselves in their comments. In June 2001, the Committeefor Regional Planning and Urban Transportationdecided on the emphases further work on RUFSshould have, thereby ensuring political backing for thedevelopment plan.
SUMMARY319There was strong support for the emphasis on apolycentric region, and for the proposed traffic networkin general. The proposal for a new airport in Södertörn,however, was removed from the plan. The Committeealso decided against drafting any regional retail tradepolicy or including any proposals on automobile leviesin the plan. The regional development plan, revisedaccording to these instructions, was then placed on publicexhibition for three months, beginning in October2001.Towards the end of the exhibition period, the <strong>Stockholm</strong>Transport Commission (<strong>Stockholm</strong>sberedningen)submitted its comments concerning prioritising ofurgent traffic measures in the <strong>Stockholm</strong>-Mälaren Region.This had a major impact on the final preparation ofRUFS, since following the exhibition the plan was alteredto accord with the <strong>Stockholm</strong> Transport Commission.Apart from this, changes made were only of marginalsignificance.RUFS 2001 was formally tabled in the Committee forRegional Planning and Urban Transportation in March2002 and approved by the county council representativeson 14 May the same year. The Moderate Party,Liberal Party and Christian Democrats supported theproposal. The Social Democrats accepted practically allof the RUFS contents. Objections were expressed, asexpected, both from the Left and Green Parties, whowished to send out the plan once more for comments,justifying this partly with environmental objectives.Part 3: The FormAnchoringSince the regional plan is only a guideline and is not bindingfor the municipalities’ planning, the municipalitieshad to be voluntarily involved in its preparation. Theproposal then had to be anchored in the municipalitiesand their backing ensured. Other actors responsible forthe implementation also had to be involved in the work.The RUFS process introduced a new, outward-orientedapproach, which involved anchoring the regionalplanning in the municipalities and other actors throughsteering and reference groups. The latter also fulfilled animportant function with regard to obtaining ideas andperspectives on different proposals during the course ofthe work. The steering and reference groups contributedto a high degree to the positive reception whichRUFS 2001 would meet in the region.GeographyThe functional region covers a larger area than thecounty of <strong>Stockholm</strong>. With improved communications,it is not unlikely that in 25 to 30 years’ time the functionalregion will include large parts of the <strong>Stockholm</strong>Mälaren Region, including the cities of Nyköping,Eskilstuna and Västerås.Despite the fact that the Mälardalen perspective ismore prominent in RUFS than in earlier regionalplanning, RUFS does primarily deal with the situationin <strong>Stockholm</strong> County. The <strong>Stockholm</strong> County Councilnaturally cannot decide upon actions for the rest of theMälaren Region. But in many respects the perspectivetaken concerns the entire Mälaren Region. This appliesto what is clearly becoming a common housing andlabour market and the consequences this will have,especially for the communications system. RUFS 2001points out urgent infrastructure investments for the restof the Mälaren Region, based on the priorities set by the<strong>Stockholm</strong> Transport Commission. There are numerousindications that a future regional development planwill include the entire Mälaren Region to a greaterextent.Although the Iron Curtain had been lifted, andcommunism been ousted in Eastern Europe by the time
320SUMMARYwork on the 1991 Regional Plan came to a completion,the new geopolitical situation in the Baltic Sea Regionnaturally could only be examined for the first time inmore scope and depth in connection with RUFS work.The transition of the former planned economies anddictatorships to democratic, market economies is proceedingrapidly. One of the points of departure in theapproved RUFS 2001 is the <strong>Stockholm</strong> Region’s developmentas a centre for the Baltic Sea Region.The RUFS process has also given greater attention tothe Archipelago than earlier regional planning. A standardlevel is indicated for traffic in the Archipelago,focused on the needs of the resident population. Thiswork is currently being followed up and expanded withthe preparation of a sub-regional plan for the Archipelagoregion.From Environmental Assessment toSustainable DevelopmentAs early as 1997, as part of the regional planning procedure,work was begun on an environmental assessmentof the regional plan. At the same time, work gotunderway on an assessment of the social and economicconsequences of the plan. During 1999, a programmewas developed whereby strategic environmental assessmentwould function as a guideline for the upcomingwork on impact assessment. The work required developingnew methods, since this was the first time a strategicenvironmental assessment of a regional plan hadbeen carried out. The methodological work was carriedout in co-operation with the National Board of Housing,Building and Planning and the Swedish EnvironmentalProtection Agency through the SAMS project(Social Planning with Environmental Objectives inSweden). Both regional reference groups as well as expertgroups were connected with the work.The aim of the three impact assessments was to havethem together form a basis for assessing the plan’spremises and to contribute to an increased understandingof its effects, thereby improving the basis for adecision which could lead to long-term sustainabledevelopment. The point of departure was that the assessmentsshould introduce important aspects at an earlystage in the planning process, contribute to illuminatingdifferent alternatives, point out conflicting objectivesand synergies, as well as increasing the transparency ofthe planning process.After the consultations in the year 2000, it wasdecided that the three impact assessments should beintegrated into a collective assessment, dealing with allthree dimensions of sustainable development. Social,economic and environmental aspects are the threeperspectives which together describe the requirementsfor long-term sustainable development. Prior to thisthere were few examples of similar descriptions at a regionallevel and with such a long-term perspective, andthus the methods had to be developed while the workwas in progress.Methods and ModelsThe Office of Regional Planning and Urban Transportationworks on the region’s development in a longtermperspective, often 15–30 years. There are a numberof more or less established methods, as well as more orless sophisticated forecasting and modelling tools tocreate these images of the future for us. These include,for instance, methods for forecasts and scenarios of populationdevelopment, settlement and traffic, as well asfor socioeconomic analyses and impact analyses.Part 4: The Basic IssuesPopulation GrowthPopulation growth is an important point of departure
SUMMARY321for regional planning. A growing population demandsmore housing, public transportation, roads, educationalopportunities, health services etc. The <strong>Stockholm</strong>Region has by far the highest population growth inSweden. During the last 15 years, the county’s populationhas increased by an average of one percent, or around16,000 inhabitants, annually. During these 15 years,the population has increased by around 250,000 residents,or the equivalent of the total number of residentsof the City of Malmö. The population in the county iscurrently around 1.8 million.RUFS 2001 assumes that the population will increaseby between 400,000 and 600,000 residents over thenext 30 years, which means an annual growth of between12,000 and 20,000 residents.Housing ConstructionAlthough the <strong>Stockholm</strong> Region experienced rapid populationgrowth throughout the 1990s, housing constructionhas been at a very low level. There is currentlya housing shortage in all the municipalities of <strong>Stockholm</strong>County. Ethnic and socioeconomic segregationhas increased.Between the years 1990 to 2000, the population of<strong>Stockholm</strong> County increased by 182,000 while around60,000 new residences were built during the same period.Each year around 1,000 summer cottages areconverted to all-year residences. A major portion of thisconversion, 40%, occurred in Norrtälje and Värmdö.According to RUFS 2001, an estimated 8,000 to 11,000additional residences will needed to be built each yearduring the entire 30-year period. During the next 15years, an additional 9,000 to 12,000 residences will beneeded annually.The housing shortage is a major social problem in the<strong>Stockholm</strong> Region. It is also an obstacle to good economicgrowth. The relatively extensive housing construction,which is needed according to RUFS 2001 andfor which the municipalities are planning, is to a largeextent dependent upon the necessary traffic investmentsbeing made. Furthermore, the state can influencetaxation equalisation, investment incentives, competitionregulations, the rules of the Environmental Codeon environmental quality standards and other legislation,as well as on use of public land. It is the state whichplays a key role in boosting housing construction in theregion and in other growing metropolitan regions.From One Regional Centre to PolycentricityThe <strong>Stockholm</strong> Region has a dominant central core. Thedensity of settlement, which is greatest in central <strong>Stockholm</strong>,drops steadily as the distance from the centreincreases. Workplaces, higher education, various culturalactivities, restaurants and entertainment are concentratedin the region’s core.RUFS 2001 attempts to establish additional cores.The aim of this is to relieve the inner city, and to createliving sub-regional cores offering a wide selection ofworkplaces, services and cultural events to increase thediversity of sub-regions. If the region is to become trulyattractive, settlement should be developed so that anumber of areas acquire the character of a “real” city. InRUFS 2001, therefore, increasing the density of the urbanenvironment, and endowing it with the qualities oftraditional European cities, is a guiding principle: density,rich variety, public and green spaces.As preparation for work on RUFS, the theoreticalpoints of departure for work on the structure of the regionwere developed. Rapid growth in the <strong>Stockholm</strong>Region will require that a large quantity of residentialand commercial buildings be added primarily outside ofthe region’s central core. Part of the new constructionshould be concentrated on the sub-regional cores. If theouter cores are suitably located, a polycentric settlementstructure can provide greater welfare than a regionwhich remains monocentric.
322SUMMARYTransportation IssuesSince the 1970s, the <strong>Stockholm</strong> Region’s relative shareof the national investments in transportation has decreased.Due to the shortage of resources, the growth incapacity of the transportation network has not keptpace with population growth. Since the governmentcancelled the Dennis Package in 1997, there has nolonger been any established future vision of how thetransport infrastructure should be developed.Transportation is singled out in the regional strategyas a priority issue. According to the strategy, the increasein traffic will mean demands for increased capacity ofroad, rail, underground and commuter train networks,as well as harbours and airports. The undercapacity inthe Saltsjö-Mälaren section was noted especiallyDuring the course of preparing RUFS, alternativetransportation networks were examined with additionalroads and train tracks across the Saltsjö-Mälarensection, but also with additional cross-sector routes.Following the consultations, a transportation networkwas laid out which had received wide support during theprocess. RUFS includes a very extensive expansion ofpublic transportation, primarily through new rail connections,which will result in improving the competitivenessof public transportation against private automobiles.The <strong>Stockholm</strong> Transport Commission, which wasestablished by the national government, prioritised thelarge majority of transportation initiatives included inRUFS. As a result there is widespread agreement betweenthe views of the <strong>Stockholm</strong> Transport Commissionand RUFS 2001.Following the 2002 elections, the Social Democratsreached an agreement with the Left and Green Parties inthe City of <strong>Stockholm</strong> to introduce congestion chargesin <strong>Stockholm</strong> during their next term in office. The proposalfor congestion charges met with strong oppositionand clashes, not just between the centre and rightparties and the red-green coalition in City Hall, but alsobetween the City of <strong>Stockholm</strong> and other municipalitiesin the County, as well as between Social Democrats inthe County and in the City of <strong>Stockholm</strong>.Of course, economic incentives such as congestioncharges do not solve the long-term capacity problems.To move in the direction of positive development, the<strong>Stockholm</strong> Region needs a major expansion of its transportinfrastructure, both in terms of roads and publictransportation. To provide long-term stability for transportpolicy in the region requires a far-sighted consensusacross party lines.The Wasp’s Waist – <strong>Stockholm</strong>’s Jugular VeinTwo alternatives for expansion of the public transportationsystem were examined in the RUFS consultationprocess. New, heavy rail connections were proposed, forinstance, through the wasp’s waist. The new regionalplan thus includes more public transportation measuresthan have been seen for several decades. Expanding thecapacity for increased rail traffic through the inner cityhas been delayed for many years. During the work on theregional plan almost complete consensus was achievedon the solution – a new commuter train tunnel; thisis especially striking in view of the disagreement whichusually characterises transportation questions. Both theso-called Kungsholmenbanan railway, which has beenaround since the 1991 Regional Plan, as well as theproposed 3rd track over the island Riddarholmen, anplanning proposal dating back even farther, could thereforebe cancelled.According to the County Council’s comments, however,in addition to the commuter train tunnel, the 3rdtrack and the Kungsholmenbanan should be shown onthe regional plan in order that the question of increasedtrack capacity through central <strong>Stockholm</strong> could befinally decided. In January 2002 the Swedish rail traffic
SUMMARY323authority Banverket presented its preliminary studywhich, according to the law on railway construction,must be the first stage in the planning process, despitethe fact that various rail transport alternatives had beenunder examination for many years and regional planninghad been in process. No less that 18 different railalternatives suggested were dealt with in general terms,while six alternatives were examined more closely. Ayear and a half later, Banverket had reached the conclusionthat only the commuter train tunnel, with a stationin south <strong>Stockholm</strong>, should be proceeded with; in otherwords, the same solution as proposed in RUFS. Constructioncan commence at the end of 2005 and the tunnelbe ready for service in 2011. The question of financing,however, is not yet finally resolved.North-South road connectionsThe limited road traffic capacity over the so-called Saltsjö-Mälarensection has, together with rail transport,been one of the most central issues for regional planning.The solution indicated in RUFS – a <strong>Stockholm</strong>Bypass west of the regional centre as well as the easternroute Österleden – has received significant supportduring the planning process. One important motivationfor developing bypass routes is the need to link up theregion’s southern and northern halves to form aneconomic and social whole.The introduction of the Environmental Code in 1999and the changes it made to the Roads Act meant newdemands of the planning process to include new roads.For this reason the Roads Administration introduced, inthe spring of 2001, so-called “early consultations” onnorth-south road links in the <strong>Stockholm</strong> area. TheRoads Administration is currently examining possibleroutes for the <strong>Stockholm</strong> Bypass as well as such alternativeswhich have already been discarded from regionalplanning. Building the road can begin in 2007 and couldbe completed at the earliest in 2013.In the comments it submitted on the regional planRUFS 2001 while it was on public exhibition, theCounty Council suggested that in addition the outerRing Road, the Bromma branch of the route Essingeledenand the Ålstensleden route should be shown onthe regional plan, in order that the north-south roadconnections could be finally decided upon. In practicethere are thus several areas reserved in the regional planfor north-south connections: <strong>Stockholm</strong> Bypass, Ålstensleden,Ulvsunda Diagonal and Bromma branch aswell as the eastern route Österleden. Despite many yearsof inquiries and consultations, it has not proved possibleto reduce the number of alternatives. A regional planshould give direction for decisions on subsequent roadcommissions.AirportsOne of the premises of RUFS work was the shortage ofairport capacity in the region, while at the same timeclosure of several of the existing airports is impending.The region’s two existing public airports are Bromma,which was opened in 1936, and Arlanda, which openedin 1960. With its three runways, Arlanda is the region’sprincipal airport. The question of closing Bromma airport,and turning the airport land into a residential area,has long been discussed.There was a certain optimism as to the possibility ofalso achieving a long-term solution to the airport questionthrough RUFS work. A fair number of municipalitiesappeared to be ready to join in supporting theproposal for a new airport in Hall in Södertälje, near theedge of Botkyrka, which was launched by the Civil AviationAuthority with a detailed investigation of variousconceivable alternatives. The country’s Prime Minister,however, made a solution impossible when he declaredthat this was not a good proposal at all. In RUFS nospace is reserved for a new airport. Instead, Brommamust continue in use, and possibilities for further ex-
324SUMMARYpansion of Arlanda be utilised. According to RUFScontinuing to use Bromma as an airport and building aresidential area in Tullinge is clearly a less desirable solutionthan the opposite, and also results in greater negativeenvironmental impact than other alternatives.Part 5: The ResultHas the Region Been United?The assessment of the RUFS process, carried out by aconsultancy firm, revealed that it had been successful increating a new common vision of the region’s premisesand potential and in achieving co-operation between regionalactors on regional growth and development. TheRUFS process had also contributed to creating importantpremises for implementing the proposals ofRUFS 2001. At the same time, those interviewed pointedout the obstacles which remained and which had tobe dealt with in order to implement the proposals.RUFS 2001 did not make especially large waves in themass media either.One expression of the unity which was achieved in theregion was the interim report submitted by the parliament-appointed<strong>Stockholm</strong> Transport Commission.The transportation measures that the broad majority ofthe Commission prioritised were practically all measuresalso included in RUFS. RUFS 2001 also serves as apoint of departure for a number of other processes, e.g.work on the regional growth programme, the CountyGovernor’s task of increasing housing construction, theCounty Council’s task of pointing out natural areasdeserving protection and work on the regional environmentalaction programme. The unity is in danger of dissolving,however, unless sufficient resources are alsodevoted towards implementing the actions highlightedin RUFS.Regional DirectionEver since the establishment of the Greater CountyCouncil in 1971, the County Council has been the headof regional planning. During work on RUFS, discussionsbegan on forming a regional association for developmentand planning issues, comprised of representativesof the municipalities and County Council. Theaim of the regional association would be to gather popularlyelected representatives in <strong>Stockholm</strong> County intoan effective governmental body which could addressissues on par with the national government. The regionalassociation would take over the responsibility forregional planning from the County Council togetherwith the County Administrative Board’s responsibilityfor transportation planning in the county and regionaldevelopment issues.Despite two rounds of soliciting comments on theregional organisation, however, no consensus could beachieved on what form a new regional governmentalbody should take. After the new majority entering<strong>Stockholm</strong>’s city hall following the 2002 elections saidno, the question of a municipal association has beenclosed for the moment.RUFS 2001 formally includes <strong>Stockholm</strong> County, butwith an eye towards the Mälaren Region. Future regionalplanning will have to deal with the planning organisationin a larger geographical perspective. Possiblealternatives include altered county boundaries, co-operationbetween corresponding bodies in neighbouringcounties or municipal unions in a larger geographicalarea within the framework of the current county boundaries.A decision on how a possible common planningprocess should be pursued would have to be taken beforethe actual testing.
SUMMARY325Lessons for the FutureOn the basis of the now completed planning process, wehave elicited twelve lessons for the planners and politiciansof the <strong>Stockholm</strong> Region and the entire country:1. Regional development planning should be characterisedby an overall approach, integrating questions ofeconomic development with physical regional planning.National legislation needs to be amended to make thispossible.2. A broad perspective should be taken towards sustainabledevelopment that includes economic as well asecological, social and cultural aspects. The sustainabilityperspective should be directed at issues affected by theplan and dealt with at the regional level.3. Regional planning aimed at implementation providesthe premises for support for the plan in the region.Regional planning should be given more influence onimplementation and financing.4. Planning should proceed from a pragmatic standpointinstead of a utopian one. Alternatives must bepracticable and robust enough to withstand changes inthe political administration.5. Regional development planning is not a zero-sumgame, but rather is aimed at increasing growth in the regionby strengthening its accessibility and innovationenvironment. National policy should, in a similar manner,contribute to providing metropolitan regions withgood preconditions for growth – to the benefit of theentire country.6. A regional body, responsible for questions forwhich solutions at municipal or national level are notsuitable, is needed. The regional body should be responsiblefor regional development planning as well asfor roads and public transportation. On the other hand,this body does not need to be responsible for health care.7. Anchoring in the municipalities and with otheractors is necessary to give the regional development planlegitimacy. The forms through which these actorsparticipate in the process should be continuously developedas the task is expanded and widened.8. The next regional development plan should beprepared for a larger geographical area, either throughan altering of county borders or through co-operationwith the corresponding regional bodies in neighbouringcounties.9. Solid agreements between the parties are requiredconcerning the long-term infrastructure issues. A changeoverto joint control, across bloc boundaries, can be oneway of achieving consensus in the region and obtainingdecisions with foresight.10. The infrastructure for road and public transportationin the region needs to be developed more rapidly.If the region were allowed to keep a larger share of itsown tax revenues, it would be able to itself finance itsown needs for infrastructure investment without stateassistance.11. To increase housing production, the state mustincrease its level of investment in transport infrastructure,and also change the requirements for financingconstruction to make it possible to build new housingfor a wide spectrum of the population.12. Despite decades of committees and inquiries,there is no progress in the airport question, for which anoptimal solution has yet to be found. The decision makersshould attempt to maintain their mandate to act andavoid further limitations on the possibilities of reachinggood solutions in the future.
Appendix
328APPENDIXBokens författare Göran Johnson <strong>och</strong> Bo Malmsten framförutgåvorna i RUFS-serien.
FÖRFATTARE329Författarnagöran johnson är arkitekt SAR/MSA <strong>och</strong> hararbetat på Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret sedanmitten av 1970-talet, under de senaste åren somprogramområdesansvarig för <strong>regionplanering</strong>, trafikplanering<strong>och</strong> hållbar utveckling. Han har deltagit iarbetet med tre regionplaner <strong>och</strong> var projektledare förarbetet med RUFS 2001. Han har under lång tidarbetat med frågor som rör bostadsförsörjningen <strong>och</strong>regionens bebyggelsestruktur <strong>och</strong> utvecklat idéernabakom den flerkärniga regionstrukturen i RUFS.bo malmsten är fil dr i statsvetenskap <strong>och</strong> varregionplandirektör från 1993 till hösten 2001, då denregionala utvecklingsplanen var färdig att ställas ut.Han var under 1970-talet kommunalråd i Haningekommun <strong>och</strong> ersättare i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.Under 1980-talet var han trafikdirektör i<strong>Stockholm</strong>s läns landsting <strong>och</strong> huvudsekreterare iDennisförhandlingarna. Sedan 2001 har han varitsakkunnig i <strong>Stockholm</strong>sberedningen <strong>och</strong> i landshövdingensbostadsuppdrag.
330APPENDIXNoterInledning1. <strong>Stockholm</strong>sregionen, 50 år av <strong>regionplanering</strong>1952–2002, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 2002.Kapitel 1.1Regionplaneringen i det svenska plansystemet1. Förordningen 2003:595 om regionalt utvecklingsarbete.2. Proposition 2001/02:7, Regional samverkan <strong>och</strong> statliglänsförvaltning.Kapitel 2.1Den osäkra framtiden1. 2022 – Fjorton essäer om <strong>Stockholm</strong>s framtid, <strong>Stockholm</strong>s stadsbyggnadskontor <strong>och</strong> Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret1994.2. Den osäkra framtiden, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret1995.Kapitel 2.2En regional strategi1. Social strategi, Program <strong>och</strong> förslag 11, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret 1996.2. Miljöstrategi, Program <strong>och</strong> förslag 12, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret,1996.3. En ekonomisk strategi, Program <strong>och</strong> förslag 10,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 1996.4. Möt framtiden med öppna ögon, inför en strategi för<strong>Stockholm</strong>sregionen, Program <strong>och</strong> förslag 9,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 1996.5. <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid, Program <strong>och</strong> förslag 1,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, 1997.Kapitel 2.3Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag1. Inför en ny regionplan. Projektorganisation <strong>och</strong> programarbeteför Regionplan 2000 <strong>och</strong> Trafikplan 2000,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 5/1998.2. Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudie<strong>Stockholm</strong>sregionen, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,Boverket <strong>och</strong> SNV 2000.3. Direktiv för program för Regionplan <strong>och</strong> Trafikplan2000, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, 1998-05-14.4. Program för Regionplan 2000, Program <strong>och</strong> Förslag 1,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 1998.5. Program för arbetet att främja Ekonomisk tillväxt,förnyelse <strong>och</strong> integration i <strong>Stockholm</strong>sregionen, Program<strong>och</strong> Förslag 1:99, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret.6. Program för Kompetensutveckling <strong>och</strong> FoU i <strong>Stockholm</strong>sregionen,Program <strong>och</strong> Förslag 2:99, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret 1999.7. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 25:99. Kommunerna<strong>och</strong> den ekonomiska utvecklingen – redovisningav enkätsvar.8. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regionalplanering för <strong>Stockholm</strong>s län. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,PM 11/1999.9. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 11:98 Kommunernai <strong>regionplanering</strong>en. Från strategi till regionplan.10. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 1:99 Kommunernassyn på utvecklingen!11. Bland annat rapporterna Blåstrukturen, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, Rapport 3/2001, Vatten i <strong>Stockholm</strong>s-
NOTER331regionen, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, rapport3/2000.12. Skiss 99, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 18:99.13. Se vidare avsnittet om metoder <strong>och</strong> modeller.14. Skrivelse 3 september 1999 från Magnus Nilsson,ordförande i Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>s län,till ledamöterna i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämnden.15. Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret APM 9/2000.16. Miljömålet som försvann. Skrivelse från Magnus Nilsson21 februari 2000 till ledamöterna i Regionplane- <strong>och</strong>trafiknämnden.17. Se även Regioner, handel <strong>och</strong> tillväxt. Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, Rapport 5/1998.18. Östersjöperspektivet. Regional utvecklingsplan för<strong>Stockholm</strong>s län 2000 – Samrådsunderlag. Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, Program <strong>och</strong> Förslag 7/2000.Kapitel 2.4Från samrådsunderlag till RUFS 20011. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utvecklingsplanför <strong>Stockholm</strong>s län), Naturvårdsverket, yttrande5 september 2000.2. Synpunkter på Regional utvecklingsplan för <strong>Stockholm</strong>slän, samrådsunderlag (RUFS), Naturskyddsföreningen i<strong>Stockholm</strong>s län, 14 september 2000.3. Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret arbetspromemoria9/2000.4. Skrivelse den 19 september 2000 från Anna Wersäll,<strong>Stockholm</strong>s Handelskammare till Naturvårdsverket,Generaldirektören.5. Skrivelse den 16 oktober 2000 från Lars-Erik Liljegren,Naturvårdsverket till <strong>Stockholm</strong>s Handelskammare.6. Remissammanställningen, kontorets förslag tillställningstaganden <strong>och</strong> Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndensdirektiv för utställningsförslaget finns redovisade i RUFS2001, Samrådsredogörelse, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,Program <strong>och</strong> förslag 2/2001.7. Skrivelse 19 mars 2001 från Magnus Nilsson, ordförandei Naturskyddsföreningen i <strong>Stockholm</strong>s län.8. Kommunrunda 2001, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretPM 2/2002.9. Skrivelse från Stiftelsen Stolta Stad den 27 maj 2002.10. Dom i mål nr 10345-02 från Länsrätten i <strong>Stockholm</strong>s län,2002-09-27.Kapitel 3.1Förankringen1. Se även avsnittet ”Har regionen enats?”.2. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn påarbetet med en regional utvecklingsplan för <strong>Stockholm</strong>sregionen,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 37:2002.Kapitel 3.2Det geografiska perspektivet1. Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet,Rapport 1993:2, <strong>Stockholm</strong> 1993.2. Mälardalen – en region? Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,Rapport 1/2002 <strong>och</strong> Mälardalsrådet, Rapport 7/2002.3. <strong>Stockholm</strong>sregionens samspel med sin nära omgivning,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Rapport 2/2003.Kapitel 3.3Regionplanens konsekvenser1. Program för strategisk miljöbedömning i regionplanen,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 16/1999.2. SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige.3. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, SNV med flera, Samsprojektet:Planera med miljömål! Fallstudie <strong>Stockholm</strong>sregionen.4. Sociala konsekvenser, analysmodell för <strong>Stockholm</strong>sregionen,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Rapport5/1997.
332APPENDIX5. Social atlas för <strong>Stockholm</strong>sregionen, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, Rapport 4/2000.6. Skiss 99 <strong>och</strong> välfärden, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretPM 18/1999.7. Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret PM 2/2001.8. Sociala konsekvenser för de äldre i <strong>Stockholm</strong>s län,konsekvensanalys inom ramen för RUFS 2000,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 1/2001.9. Ekonomiska konsekvensanalyser i <strong>regionplanering</strong>en,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret APM 7/1999.10. Konsekvensbedömning av Regionplan 2000. En kompletterandeansats. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,APM 4/2000.11. Hållbar utveckling – tre dimensioner, konsekvensbedömningarav Regionplan 2000, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret KPM 15/2000.12. Regionplan 2000, samrådsunderlag, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret Program & förslag 3/2000.13. Regiondelsbeskrivningar, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretPM 14/2000.14. Arbetet med strategisk miljöbedömning i Regionplan2000, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret APM 6/2000.15. Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?16. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utvecklingsplanför <strong>Stockholm</strong>s län), Naturvårdsverket,yttrande 5 september 2000.17. Regional utvecklingsplan 2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen,utställningsförslag, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretProgram <strong>och</strong> förslag 1/2001, s. 110–121.18. Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001, ett hållbarhetsperspektiv,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 15/2001.19. Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret PM 14/2001.20. Trafikanalyser RUFS 2001, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretPM 12/2001.21. Miljökvalitetsnormer i regional planering, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret PM 13/2001.22. Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i <strong>Stockholm</strong>s län.Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län, redovisning av regeringensuppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/.Kapitel 3.4Metoder <strong>och</strong> modeller1. Friskare luft, Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i <strong>Stockholm</strong>s län,Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län 2003.2. GIS står för Geografiska Informationssystem.3. Se till exempel Ekonomiska konsekvensanalyser i<strong>regionplanering</strong>en, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,APM 7/1999.4. Eventuella samhällsekonomiska analyser som underlagför regionplanen har granskats av Anders Karlström, iSamhällsekonomiskt kalkylunderlag i regionplanen?Landstingsrevisorerna, mars 2002.5. Snabbspårvägen – resandet <strong>och</strong> samhällsekonomin,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 24/1996.6. Se även resonemangen om osäkerheter i promemorianEkonomiska konsekvensanalyser i <strong>regionplanering</strong>en,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, APM 7/1999.Kapitel 4.1Befolkningstillväxten1. Se till exempel rapporten Dämpad tillväxt? Perspektivpå <strong>Stockholm</strong>sregionens befolkningsutveckling,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 1988.2. Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grundantagandenför Regionplan 1991, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret 1996.3. Befolkning, hushåll <strong>och</strong> sysselsatta 1995–2030,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, PM 31/1996.4. SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995.5. SOU 1995:110, Omställning av energisystemet, Slutbetänkandeav Energikommissionen.6. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regional
NOTER333planering för <strong>Stockholm</strong>s län, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretPM 11/1999.7. Skiss 99, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 18/1999.8. Långtidsutredningen 1999/2000, SOU 2000:7 samtbilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarier fram tillår 2015 (Konjunkturinstitutet).9. Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren1994–2050, SCB 1994.10. Regionalt Analys <strong>och</strong> Prognos System består av regionala<strong>och</strong> flerregionala modeller, <strong>och</strong> ger detaljerade utdata förbland annat befolkning indelad efter ålder, utbildning,födelseland <strong>och</strong> kön.11. Scenarier för <strong>Stockholm</strong>s län år 2030, indata till ISP2000, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 5/2001.Kapitel 4.2Bostadsbyggandet1. En mer ingående beskrivning av de inomregionalaolikheterna finns i rapporten ”Regionala skillnader i<strong>Stockholm</strong>s län”, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,Rapport 5/1999.2. Svensk bostadsmarknad i internationell belysning,Boverket, 1993.3. Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningar inom <strong>Stockholm</strong>slän, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Rapport1/1997, i samarbete med Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län,<strong>Stockholm</strong>s Stadsbyggnadskontor <strong>och</strong> Kommunförbundet<strong>Stockholm</strong>s län.4. Lokala bostadsmarknader i <strong>Stockholm</strong>s län 1998–2000,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Promemoria 6/2002.5. Rörlighetens värde, flyttningar i <strong>Stockholm</strong>s län,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret Rapport 1/1998 <strong>och</strong>Nio gånger i livet, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretRapport 1/1997, i samarbete med Boverket, Länsstyrelseni <strong>Stockholm</strong>s län, <strong>Stockholm</strong>s Stadsbyggnadskontor <strong>och</strong>Kommunförbundet <strong>Stockholm</strong>s län.6. I varje fall kunde detta inte konstateras utifrån ungdomarnasmantalsskrivningsadresser. Det var mycketmöjligt att deras bostadsförhållanden på andra sätt hadeförsämrats.7. Senare studier har visat att ungdomar faktiskt har fått detsvårare att etablera sig på bostadsmarknaden, men det haralltså skett först sedan de outhyrda lägenheterna tagit slut<strong>och</strong> priserna ökat under flera år.8. När socialdemokraterna väl kom till makten efter valettvå år senare ville de i stället bygga mycket mer i <strong>Stockholm</strong>.9. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för56 000 bostäder i <strong>Stockholm</strong>s län. Redovisning av MatsHellströms bostadsuppdrag april 2003.10. Regeringens direktiv till Mats Hellström den 24 januari2002.11. Skrivelse i november 2002, ”Ramöverenskommelsestaten – Södertörnskommunerna” undertecknad avsamtliga kommunstyrelseordföranden på Södertörn.12. Det angivna bostadstillskottet i RUFS är inte helt jämförbartmed bostadsbyggandet som det anges i landshövdingensbostadsuppdrag. Dels avser RUFS en längretidsperiod, dels kan det erforderliga bostadstillskottet iRUFS även tillgodoses genom permanentning av fritidshus.I kommuner som Värmdö <strong>och</strong> Norrtälje har dettapåtaglig betydelse.13. Investeringsstöd till visst bostadsbyggande, Fi2002/4722.14. Benchmarking av <strong>Stockholm</strong>s bostadsmarknad, Temaplan2003.15. Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna <strong>och</strong> kompetenseni byggsektorn”, SOU 2002:115.16. Slutbetänkande från Kartellbekämpningsutredningen”Kartellbekämpning 2 – övriga frågor” (SOU 2001:94).17. Benchmarking av <strong>Stockholm</strong>s bostadsmarknad, Temaplan2003.Kapitel 4.3Från ett regioncentrum till flerkärnighet1. Flera kärnor, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Rapport1/2003.
334APPENDIX2. Se även Flerkärnig <strong>regionplanering</strong>, internationellaexempel, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret PM 2/2003,samt Flygplatsrelaterade regionala kärnor, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret PM 9/2003.Kapitel 4.4Trafikfrågorna1. Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri, Atlas,1997.2. Vänsterpartiet, reservation i Regionplane- <strong>och</strong> trafiknämndenvid beslutet om utställningsutlåtandet i mars2002.3. Se till exempel Minskad trängsel genom förändradparkeringspolitik, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,PM 15/2003.4. Rikard Skårfors: <strong>Stockholm</strong>s trafikledsutbyggnad,Förändrade förutsättningar för beslut <strong>och</strong> implementering1960–1975, Uppsala universitet, 2001.5. Gunnar Alexandersson: Pendeltågen i <strong>Stockholm</strong>s län.Historisk bakgrund <strong>och</strong> utveckling 1957–2003.Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, arbetsmaterial.6. Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytande ikommunal planering, Försök till utvärdering av trafiksamrådeti <strong>Stockholm</strong> 1973–1974, Rapport R30:1977,<strong>Stockholm</strong>, Statens råd för byggnadsforskning.7. <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid, en långsiktig strategi,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret program <strong>och</strong> förslag1/2000.8. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i<strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionen, SOU 2002:11.9. Transportsystemet i <strong>Stockholm</strong>sregionen – problemanalys<strong>och</strong> målbild för den framtida utvecklingen,delbetänkande från <strong>Stockholm</strong>sberedningen, SOU2001:51.10. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet i<strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionen, SOU 2002:11.11. Banverkets nationella banhållningsplan – Framtidsplanför järnvägen, Vägverkets nationella väghållningsplan– Nationell plan för vägtransportsystemet samtlänsstyrelsens Länsplan för regional infrastruktur i<strong>Stockholm</strong>s län.12. Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö,Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnad med<strong>Stockholm</strong>s stads utredning ”Styrmedel för begränsningav biltrafiken i <strong>Stockholm</strong>s innerstad”.13. STORK delbetänkande 3, Bilavgifter, SOU 1989:43.14. Lagen om vissa vägtullar i <strong>Stockholm</strong>s län, Ds 1993:52,<strong>och</strong> Beskattning av bilförmån, Ds 1993:53.15. Vägtullar i <strong>Stockholm</strong>sregionen (SOU 1994:142).16. Ny kurs i trafikpolitiken, SOU 1997:35.17. Statens institut för kommunikationsanalys.18. Road pricing – En utvärdering av differentierade vägavgifteri större tätorter. Transek 16 januari 1997, samtTransekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997.19. Miljöstyrande avgifter i tätort, SOU 1998:169.20. System för bättre framkomlighet i <strong>Stockholm</strong>sregionen,Naturvårdsverket, Rapport 5165, 2001.21. Trängselavgifter, SOU 2003:61.22. Västerbottenskuriren 5 augusti 2002.23. Hundratjugoen punkter för ett tryggare, rättvisare <strong>och</strong>grönare Sverige. Överenskommelse den 4 oktober 2002mellan den socialdemokratiska regeringen <strong>och</strong> Vänsterpartietsamt Miljöpartiet24. LO-tidningen den 11 oktober 2002.Kapitel 4.5Getingmidjan – <strong>Stockholm</strong>s pulsåder1. Pendeltågen i <strong>Stockholm</strong>s län. Historisk bakgrund <strong>och</strong>utveckling 1957–2000, Gunnar Alexandersson,Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan i<strong>Stockholm</strong> på uppdrag av Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,koncept 2000.2. Ny spårtrafik. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret <strong>och</strong>AB Storstockholms lokaltrafik, 1989.3. Spårlösningar i <strong>Stockholm</strong>, Banverket, november 1992.4. Nya spår genom <strong>Stockholm</strong>, Banverket 1996.5. Spår, miljö <strong>och</strong> stadsbild i centrala <strong>Stockholm</strong>, Riddarholmskommitténsbetänkande SOU 1996:121.
NOTER3356. Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Redogörelse för tidigt samråd,Banverket Rapport 2001:1.7. Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Förstudie, Banverket Rapport2002:8.8. Banverket: Citybanan i <strong>Stockholm</strong> – Pendeltågstunneln,Järnvägsutredning, utställelseversion maj 2003.9. Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Ställningstagande till stationslägetpå Södermalm, Banverket 2003-09-18.Kapitel 4.6Nord-sydliga vägförbindelser1. R Skårfors, <strong>Stockholm</strong>s trafikledsutbyggnad, Uppsala2001.2. Ett alternativt regionplaneförslag utarbetat av VästerortsIntresseförening för Trafik <strong>och</strong> Miljö.3. På grund av detta överklagades fullmäktiges beslut.Planen har därför vunnit laga kraft med undantag förreservatet för Österleden som ännu är under rättsligprövning.4. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, arbetspromemoria9/2000. Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem bli miljömässigtuthålligt?5. Rapport med anledning av Vägverkets, Banverkets <strong>och</strong>berörda länsstyrelsers slutliga förslag till långsiktigaplaner för transportinfrastrukturen i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalen för perioden 2004–2015, <strong>Stockholm</strong>sberedningen2003-09-24, N 2001:2/2003/92.6. Effektivare nord-sydliga förbindelser i <strong>Stockholm</strong>sområdet,Förstudie-förslagshandling, Vägverket, december2001.Kapitel 4.7Flygplatser1. Efter terroristattackerna mot World Trade Center i NewYork <strong>och</strong> mot Pentagon den 11 september 2001 förändradesutvecklingen för flyget radikalt, <strong>och</strong> prognosernafick justeras.2. Från Ladugårdsgärde till Arlanda, <strong>Stockholm</strong>s flygplatsfråga1910–1960, Bo Köhlmark, Kulturgeografiskainstitutionen, Stockhoms universitet, 1991.3. Utbyggnad av civila flygplatser med mera. Betänkandeavgivet av 1944 års flygplatsutredning, SOU 1946:58.4. Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténsbetänkande, <strong>Stockholm</strong>, 1957.5. <strong>Stockholm</strong>s läns landsting, flygfältskommittén,Ny flygplats i <strong>Stockholm</strong>sregionen, slutrapport, juli 1971.6. Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningen förlokalisering av flygverksamheten i <strong>Stockholm</strong>sområdet(ULF), Ds K 1974:1.7. Allmänflygplats – <strong>Stockholm</strong>, betänkande av <strong>Stockholm</strong>sregionensallmänflygutredning, SOU 1977:33.8. Inrikesflygplats – <strong>Stockholm</strong>, betänkande av Brommautredningen, SOU 1977:34.9. Utredning om behovet av trafikflygplatser i <strong>Stockholm</strong>sområdet,LFV rapport 1983:01.10. Utredning om behovet av trafikflygplatser i <strong>Stockholm</strong>sområdet,kompletterande studier till lfv rapport 1983:01,LFV rapport 1983:05.11. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1984-06-20,§ 133.12. Tullinge flygplats, huvudrapport, Tullinge Flygplats AB,september 1986.13. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1989-06-21,§ 102.14. Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering avmöjliga lägen, Skanska AB 1989.15. Förstudie över några diskuterade flygplatslägen i<strong>Stockholm</strong>sregionen, <strong>Stockholm</strong> februari 1989,P-O Wikström.16. Bromma flygfält. En utredning om Brommafältetsframtid, <strong>Stockholm</strong>s stad, kommunstyrelsen, 1990.17. Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats,Ds 1996:12.18. Vissa analyser av en förtida avveckling av Brommaflygplats (Ds 1997:43).19. Tidningarnas telegrambyrå, den 10 februari 1998.
336APPENDIX20. Skrivelse från de socialdemokratiska partidistrikten iCDUTE-länen den 23 februari 1999 till näringsministerBjörn Rosengren.21. Södermanlands Nyheter den 7 april 2000.22. Dagens Nyheter den 13 april 2000.23. Dagens Nyheter den 15 april 2000.24. Dagens Nyheter, DN debatt den 17 april 2000.25. Göteborgsposten den 18 april 2000.26. Södermanlands Nyheter den 7 augusti 2000.27. Förbättring av transportsituationen i <strong>Stockholm</strong>sregionen,direktiv 2000:96. Beslutade vid regeringssammanträdeden 14 december 2000.28. Kommittédirektiv N 2001:02, tilläggsdirektiv tillkommittén om förbättrad transportsituation i<strong>Stockholm</strong>sregionen, beslutade av regeringenden 1 mars 2001.29. Tillräcklig flygplatskapacitet i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalen,SOU 2003:33.Kapitel 5.1Har regionen enats?1. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn påarbetet med en regional utvecklingsplan för <strong>Stockholm</strong>sregionen,Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret Promemoria37/2002.2. Dagens Nyheter den 26 maj 2000.3. Dagens Nyheter 13 juni 2000.4. Dagens Nyheter, ledare den 1 juni 2002.5. Metro, den 14 januari 2002.6. Tillväxt Region <strong>Stockholm</strong> med utblick mot Mälarregionen<strong>och</strong> övriga landet. Tillväxtprogram för <strong>Stockholm</strong>slän 2004-2007, koncept 2003-05-22.7. Tillväxt Region <strong>Stockholm</strong> med utblick mot Mälarregionen<strong>och</strong> övriga landet, Tillväxtprogram för <strong>Stockholm</strong>slän 2004-2007, koncept 2003-05-22.8. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för56 000 bostäder i <strong>Stockholm</strong>s län. Redovisning av MatsHellströms bostadsuppdrag april 2003.9. Grönstrukturen i <strong>Stockholm</strong>sregionen, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret Rapport 2/1996.10. Upplevelsevärden, sociala kvaliteter i den regionalagrönstrukturen, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret Rapport4/2001.11. Aldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära natur i<strong>Stockholm</strong>sregionen, Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län<strong>och</strong> Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, Remiss april 2003.12. Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande,SOU 2000:87.13. En modern nationell storstadspolitik, Regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret, Storstadspolitik 5/2003.14. Starka regioner: Människor <strong>och</strong> företag. NUTEK, 2000.Kapitel 5.2Regionens styrning1. <strong>Stockholm</strong>sregionen, 50 år av <strong>regionplanering</strong>1952–2002, Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret 2002.2. SOU 1947:30.3. Kommunalförbundet för <strong>Stockholm</strong>s stads <strong>och</strong> länsregionala frågor bildades som ett kommunalförbundmellan staden <strong>och</strong> landstinget <strong>och</strong> fick från 1 april 1969även ansvar för <strong>regionplanering</strong>en i länet.4. Enligt lagen om <strong>regionplanering</strong> för kommunernai <strong>Stockholm</strong>s län (1987:147).5. I skrivelse till samtliga kommuner i <strong>Stockholm</strong>s län2000-02-24 hemställde kommunförbundet <strong>Stockholm</strong>slän (KSL), genom ordföranden Erik Langby, att kommunernasenast den 31 maj 2000 skulle inkomma medremissyttrande över förslaget.6. Skrivelse från KSL:s styrelse till länets kommunerden 21 mars 2002.7. Proposition Regional samverkan <strong>och</strong> statlig länsförvaltning(2001/02:7).8. Utlåtande 2002:RI.9. Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturen <strong>och</strong>uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.10. Regional samverkan <strong>och</strong> statlig länsförvaltning (prop.2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138)
REFERENSER337Referenserprogram <strong>och</strong> förslag från regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret1996:9 Möt framtiden med öppna ögon, inför enstrategi för <strong>Stockholm</strong>sregionen1996:10 En ekonomisk strategi1996:11 Social strategi1996:12 Miljöstrategi1997:1 <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid.Direktiv för program för Regionplan<strong>och</strong> Trafikplan 2000.1998:1 Program för Regionplan 2000.1999:1 Program för arbetet att främja Ekonomisktillväxt, förnyelse <strong>och</strong> integration i<strong>Stockholm</strong>sregionen.1999:2 Program för Kompetensutveckling <strong>och</strong> FoU i<strong>Stockholm</strong>sregionen.2000:1 <strong>Stockholm</strong>sregionens framtid, en långsiktigstrategi.2000:3 Regionplan 2000, samrådsunderlag.2000:7 Östersjöperspektivet. Regional utvecklingsplanför <strong>Stockholm</strong>s län 2000 – Samrådsunderlag.2001:1 Regional utvecklingsplan 2001 för <strong>Stockholm</strong>sregionen,utställningsförslag.2001:2 RUFS 2001, Samrådsredogörelse.rapporter från regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret1996:2 Grönstrukturen i <strong>Stockholm</strong>sregionen.1997:1 Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningarinom <strong>Stockholm</strong>s län.1997:5 Sociala konsekvenser, analysmodell för<strong>Stockholm</strong>sregionen.1998:1 Rörlighetens värde, flyttningar i <strong>Stockholm</strong>slän.1998:5 Regioner, handel <strong>och</strong> tillväxt.1999:5 Regionala skillnader i <strong>Stockholm</strong>s län.2000:3 Vatten i <strong>Stockholm</strong>sregionen.2000:4 Social atlas för <strong>Stockholm</strong>sregionen.2001:3 Blåstrukturen2001:4 Upplevelsevärden, sociala kvaliteter iden regionala grönstrukturen.2002:1 Mälardalen – en region?2003:2 <strong>Stockholm</strong>sregionens samspel med sin näraomgivning.2003:1 Flera kärnor.promemorior från regionplane<strong>och</strong>trafikkontoret1996:24 Snabbspårvägen – resandet <strong>och</strong> samhällsekonomin1996:31 Befolkning, hushåll <strong>och</strong> sysselsatta1995–2030.1998:11 Kommunerna i <strong>regionplanering</strong>en.Från strategi tillregionplan.1998:5 Inför en ny regionplan. Projektorganisation<strong>och</strong> programarbete för Regionplan 2000<strong>och</strong> Trafikplan 2000.1999:1 Kommunernas syn på utvecklingen!1999:11 År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag förregional planering för <strong>Stockholm</strong>s län.1999:16 Program för strategisk miljöbedömning iregionplanen.
338APPENDIX1999:18 Skiss 99 – Underlag för Regionplan 2000.1999:25 Kommunerna <strong>och</strong> den ekonomiska utvecklingen– redovisning av enkätsvar.2000:14 Regiondelsbeskrivningar.2000:15 Hållbar utveckling – tre dimensioner, konsekvensbedömningarav Regionplan 2000.2001:1 Sociala konsekvenser för de äldre i <strong>Stockholm</strong>slän, konsekvensanalys inom ramenför RUFS 2000.2001:2 Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå.2001:5 Scenarier för <strong>Stockholm</strong>s län år 2030, indatatill ISP 2000.2001:1 Trafikanalyser RUFS 2001.2001:13 Miljökvalitetsnormer i regional planering.2001:14 Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001.2001:15 Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001,ett hållbarhetsperspektiv.2002:2 Kommunrunda 2001.2002:6 Lokala bostadsmarknader i <strong>Stockholm</strong>s län1998–2000.2002:37 RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernassyn på arbetet med en regional utvecklingsplanför <strong>Stockholm</strong>sregionen.2003:2 Flerkärnig <strong>regionplanering</strong>, internationellaexempel.2003:9 Flygplatsrelaterade regionala kärnor.2003:15 Minskad trängsel genom förändradparkeringspolitik.APM 1999:7 Ekonomiska konsekvensanalyseri <strong>regionplanering</strong>en.APM 2000:4 Konsekvensbedömning avRegionplan 2000.APM 2000:6 Arbetet med strategisk miljöbedömning iRegionplan 2000.APM 2000:9 Kan <strong>Stockholm</strong>s trafiksystem blimiljömässigt uthålligt?övriga skrifter från regionplane<strong>och</strong>trafikkontoretDämpad tillväxt? Perspektiv på <strong>Stockholm</strong>sregionensbefolkningsutveckling, RTK m.fl. 1988.En modern nationell storstadspolitik – Remisshandling,Storstadspolitik 5/2003, RTK 2003.2022 – Fjorton essäer om <strong>Stockholm</strong>s framtid, <strong>Stockholm</strong>sstadsbyggnadskontor <strong>och</strong> RTK 1994.Den osäkra framtiden, RTK 1995.Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudie.<strong>Stockholm</strong>sregionen, RTK, Boverket <strong>och</strong> SNV 2000.Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grundantagandenför Regionplan 1991, RTK 1996.<strong>Stockholm</strong>sregionen, 50 år av <strong>regionplanering</strong>1952–2002, RTK 2002.statliga förordningarFörordningen 2003:595 om regionalt utvecklingsarbete.statens offentliga utredningarSOU 1946:58 Utbyggnad av civila flygplatser medmera. Betänkande avgivet av 1944 års flygplatsutredning.SOU 1947:30 Betänkande med förslag till lag omregionkommuner m.m./avgivet av 1944 årskommitté för kommunal samverkan.SOU 1977:33 Allmänflygplats – <strong>Stockholm</strong>, betänkandeav <strong>Stockholm</strong>sregionens allmänflygutredning.SOU 1977:34 Inrikesflygplats – <strong>Stockholm</strong>,betänkande av Brommautredningen.SOU 1989:43 STORK delbetänkande 3, Bilavgifter.SOU 1994:142 Vägtullar i <strong>Stockholm</strong>sregionen.
REFERENSER339SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995.SOU 1995:110, Omställning av energisystemet,Slutbetänkande av Energikommissionen.SOU 1996:121 Spår, miljö <strong>och</strong> stadsbild i centrala<strong>Stockholm</strong>, Riddarholmskommitténs betänkande.SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken.SOU 1998:169 Miljöstyrande avgifter i tätort.SOU 2000:7 Långtidsutredningen 1999/2000 medbilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarierfram till år 2015 (Konjunkturinstitutet).SOU 2001:51 Transportsystemet i <strong>Stockholm</strong>sregionen– problemanalys <strong>och</strong> målbild för denframtida utvecklingen, delbetänkande från <strong>Stockholm</strong>sberedningen.SOU 2001:94 Slutbetänkande från Kartellbekämpningsutredningen”Kartellbekämpning 2 – övrigafrågor”.SOU 2002:11 Långsiktig utvecklingsstrategi förtransportsystemet i <strong>Stockholm</strong>-Mälardalsregionen.SOU 2002:115 Byggkommissionens betänkande”Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten,kostnaderna <strong>och</strong> kompetensen i byggsektorn”.SOU 2003:33 Tillräcklig flygplatskapacitet i<strong>Stockholm</strong>-Mälardalen.SOU 2003:61 Trängselavgifter.övriga skrifter <strong>och</strong> rapporterAldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära naturi <strong>Stockholm</strong>sregionen, Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>slän 2003.Gunnar Alexandersson, Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan i <strong>Stockholm</strong>: Pendeltågen i<strong>Stockholm</strong>s län. Historisk bakgrund <strong>och</strong> utveckling1957–2003. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret,arbetsmaterial.Banverkets nationella banhållningsplan – Framtidsplanför järnvägen 2003.Benchmarking av <strong>Stockholm</strong>s bostadsmarknad,Temaplan 2003.Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningenförlokalisering av flygverksamheten i <strong>Stockholm</strong>sområdet(ULF), Ds K 1974:1.Bromma flygfält. En utredning om Brommafältetsframtid, Kommunstyrelsen <strong>Stockholm</strong>s stad 1990.Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Redogörelse för tidigt samråd,Rapport 2001:1, Banverket 2001.Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Förstudie, Rapport 2002:8,Banverket 2002.Citybanan i <strong>Stockholm</strong>, Ställningstagande till stationslägetpå Södermalm, Banverket 2003.Citybanan i <strong>Stockholm</strong> – Pendeltågstunneln, Järnvägsutredning,utställelseversion, Banverket 2003.Effektivare nord-sydliga förbindelser i <strong>Stockholm</strong>sområdet,Förstudie-förslagshandling, Vägverket 2001.Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i <strong>Stockholm</strong>slän, Länsstyrelsen i <strong>Stockholm</strong>s län 2003.Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats,Ds 1996:12, Regeringskansliet 1996.Investeringsstöd till visst bostadsbyggande,Fi2002/4722.Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturen<strong>och</strong> uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.Bo Köhlmark: Från Ladugårdsgärde till Arlanda,<strong>Stockholm</strong>s flygplats fråga 1910–1960, <strong>Stockholm</strong>suniversitet, Kulturgeografiska institutionen 1991.Lagen om <strong>regionplanering</strong> för kommunernai <strong>Stockholm</strong>s län (1987:147).
340APPENDIXLänsplan för regional infrastruktur i <strong>Stockholm</strong>s län2003.Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytandei kommunal planering, Försök till utvärdering avtrafiksamrådet i <strong>Stockholm</strong> 1973–1974, R30:1977,Statens råd för byggnadsforskning, <strong>Stockholm</strong> 1977.Nya spår genom <strong>Stockholm</strong>, Banverket 1996.Ny flygplats i <strong>Stockholm</strong>sregionen, slutrapport,<strong>Stockholm</strong>s läns landsting, flygfältskommittén, 1971.Ny spårtrafik. Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret<strong>och</strong> AB Storstockholms lokaltrafik, 1989.Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri,Atlas 1997.Rapport med anledning av Vägverkets, Banverkets<strong>och</strong> berörda länsstyrelsers slutliga förslag tilllångsiktiga planer för transportinfrastrukturen i<strong>Stockholm</strong>-Mälardalen för perioden 2004–2015,N 2001:2/2003/92, <strong>Stockholm</strong>sberedningen 2003.Regional samverkan <strong>och</strong> statlig länsförvaltning (prop.2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138).Road pricing – En utvärdering av differentieradevägavgifter i större tätorter, Transek 1997.SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige,Boverket 2000.Rikard Skårfors: <strong>Stockholm</strong>s trafikledsutbyggnad,Förändrade förutsättningar för beslut <strong>och</strong> implementering1960–1975, Uppsala universitet 2001.Spårlösningar i <strong>Stockholm</strong>, Banverket 1992.Starka regioner: Människor <strong>och</strong> företag,NUTEK 2000.Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténsbetänkande, <strong>Stockholm</strong> 1957.Svensk bostadsmarknad i internationell belysning,Boverket 1993.Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren1994–2050, SCB 1994.System för bättre framkomlighet i <strong>Stockholm</strong>sregionen,Rapport 5165, Naturvårdsverket 2001.Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering avmöjliga lägen, Skanska AB 1989.Tillväxt Region <strong>Stockholm</strong> med utblick mot Mälarregionen<strong>och</strong> övriga landet. Tillväxtprogram för<strong>Stockholm</strong>s län 2004–2007, koncept 2003-05-22.Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö,Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnadmed <strong>Stockholm</strong>s stads utredning ”Styrmedel förbegränsning av biltrafiken i <strong>Stockholm</strong>s innerstad”Transekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997.Tullinge flygplats, huvudrapport,Tullinge Flygplats AB 1986.Utredning om behovet av trafikflygplatser i <strong>Stockholm</strong>sområdet,LFV rapport 1983:01, Luftfartsverket1983.P-O Wikström: Förstudie över några diskuteradeflygplatslägen i <strong>Stockholm</strong>sregionen, <strong>Stockholm</strong> 1989.Vissa analyser av en förtida avveckling av Brommaflygplats, Ds 1997:43, Regeringskansliet 1997.Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnarför 56 000 bostäder i <strong>Stockholm</strong>s län. Redovisningav Mats Hellströms bostadsuppdrag april 2003,Länsstyrelsen 2003.Vägverkets nationella väghållningsplan – Nationellplan för vägtransportsystemet 2003.Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet,rapport 1993:2, <strong>Stockholm</strong> 1993.
SAKREGISTER341SakregisterAA-A Utvecklings AB 70ABA (Aktiebolaget Aerotransport) 254ABC-staden 187ABC-stråket 115ABC-åkarna 105Acksjön/Salem 274AIT 80 241Aktionsgruppen mot flyg på F18 iBotkyrka (AMF) 264, 275aktualitetsprövning 122, 147, 294,306allmänflyg 210, 256–261, 264, 266,277–282almarna i Kungsträdgården 204, 236Almnäs 266, 274–276Ansvarsutredningen 304, 306arbetsplan 127, 249–250Arboga 114Arholma 121Arkitektur, tidskriften 290Arlanda 188, 199, 210, 212, 252–256,258–262, 264, 266, 268, 270,272–282Arninge 175, 189, 195–196, 199, 213Atrax Energi AB 44Axelsberg 134Bbackcasting 143banhållningsplan 172–173, 178,212–213, 236, 279Banverket 171, 173, 213, 227,230–235, 278–279, 291, 294Barcelona 100Barkarby 173, 195–196, 199, 213,252, 256, 258–261, 270, 280, 282Beckholmen 240befolkningsprognoser 141, 154, 167Berga 255, 260Berlin 118Berlin-Brandenburg 118bilavgifter 202, 204biltullar 38, 215, 223–224Björkviks Folkets park 276Blasieholmsbron 240Borg 274Botkyrka 161, 163, 166, 176, 257,260, 262, 264, 266, 268, 275–277,281–282Boverket 62–63, 107, 126–127, 138,163, 169, 175, 294Brobygget 120Bromma flygplats 38, 89, 90, 134,252–255, 260–262, 266, 268, 270,272, 274, 276–281, 314Brommagrenen 240–242, 244,247–250Brommautredningen (BRU) 260, 266Brundtlandkommissionen 309Brännkyrka 241Byggforskningsrådet (BFR) 108Byggkommissionen 180Byggmästareföreningen 172Byggnadsstyrelsen 231Ccenterpartiet 205–206, 213–214, 268,299, 302Centrala regionkärnan 199Centralbron 204, 228, 232–233, 237,239, 240, 243, 245Centralen 228, 230–233, 236, 243Centralled 243Centraltunnel 233, 243Cerum 136City 65, 89, 193, 208, 218, 227,230–231, 233–237, 266Citybanan 213, 231, 234–236cityflygplats 266, 270DDagens Nyheter 26, 40, 276,288–290Danderyd 134, 162, 166, 173, 176,223Danderydsberg 173Danmark 18, 102, 118, 165Danvikstull 220Dennispaketet 27–29, 31, 39, 62,100, 106, 155, 204–207, 212, 232,240, 243, 246Dennisöverenskommelsen 27, 37, 155,204–206, 209, 212, 215–216, 246Det Naturliga Steget 36detaljplan 13–15, 17, 19–20, 164,227, 230, 232, 236–237, 250, 290,293
342APPENDIXDiagonal Ulvsunda 250Djurgården 240–241EE18 213E4 138, 213, 245, 248, 250Ekerö 162, 165–166, 172, 176, 223,241–243, 246, 257, 259–262Ekonomisk tillväxt, förnyelse <strong>och</strong>integration 67–68, 78–79, 103, 105Ekonomiska referensgruppen 48, 51,68, 99, 101–104Elevorganisationen 103En delad värld 156–157Energikommissionen 156England 47, 186–187Enköping 111, 257, 289ERM Dynamo 129Eskilstuna 111–112, 115–116, 257,272, 274, 276–277, 290Essingeleden 60, 215, 218, 220–221,239–241, 243–248Essingeledens Brommagren 240–241,243–245, 247–248Estland 81, 118–119, 254Eurofutures 91European Spatial DevelopmentPerspective (ESDP) 23, 64FFarsta 134, 187Fastighetsägarna Sverige 181FBA 285–288, 291FFNS 136Finland 18, 54, 118–119, 254Flemingsberg 89, 189, 195–196, 198,213, 229, 242, 244, 264, 268, 282flerkärnig struktur 72, 90, 186,193–194Flygvapnet 255, 259folkpartiet 27, 52, 56–57, 90, 94,204–205, 213–214, 224, 299,302–303Folkrörelsen mot flygplatspå Södertörn (FFS) 275Folkuniversitetet 101Fors 205, 274Fortifikationsverket 172, 179Fridhemsplan 227–228, 230Frihamnen 241Friskare luft 294Fruängen 89, 134, 197, 213Fågelön 241–242Färingsö 241–242, 248, 268Förbifart <strong>Stockholm</strong> 87, 89, 173,239–240, 245–250, 289Företagarnas Riksorganisation 101förstudie 20–21, 72, 227, 230–231,234–235, 248–249, 261, 266, 270försurning 31Försäkringskassan 103GGamla stan 218, 227–228, 239–240,243Gdansk 119Generalplan 1952 187, 240geografiska informationssystem(GIS) 9Getingmidjan 89, 173–174, 208,226–227, 230, 232, 234, 236–237,243giltighetstid 17, 18Gnesta 111, 257, 262, 275Gotland 14GPF (gemensamma planeringsförutsättningar64Greater London Plan 187gröna kilar 45, 66–67, 194, 290, 293grönstruktur 9, 45, 51, 54, 75, 79,105–106, 127, 130–132, 290, 292–293Gullmarsplan 205Gällstaö 242Göteborgsregionens kommunalförbund14Hhabitatdirektiv 20Hagsätra 213Hall 14, 74, 115, 274–276, 278Halland 14Hallsberg 115Halmsjön 188, 255–257Halmsjöstaden 188Hamburg 118Hammarbyleden 227Handelshögskolan i <strong>Stockholm</strong> 188Handelskammaren (<strong>Stockholm</strong>shandelskammare) 86–87, 101, 103,105, 120, 169, 235, 264, 277Handikappföreningarnas samarbetsorgan103Haninge 48, 70, 121, 161, 166, 176,189, 195–196, 223, 244, 262, 277,289Haninge centrum 195–196Hansta 189Hebbeska huset 228Helenelund 134Helsingfors 118Hemfosa 266, 268, 272Hessensteinska huset 228, 230Hjulsta 213Holland 186
SAKREGISTER343Hornsgatan 138Horstensleden 119HSB 172, 181HSN-staben 103hushållningsbestämmelser 18Huvudsta 30, 94, 102, 173Hyresgästernas Riksorganisation 181Hyresgästföreningen 54, 103, 172, 181Håbo 111Hägernäs 256, 260Hägersten 250Häggvik 195–196, 245Hässelby 241Hässlö 257, 272, 275Högskolan i Blekinge 108Hörjelöverenskommelsen 229, 298IIFHP (Internationa Federation forHousing and Planning) 48, 51IFS 103IMREL 75, 128, 147, 149Inre tvärleden 77, 89, 133, 207–208,244–247Inregia AB 44, 63, 69, 129–130, 146,158Institutet för bostadsforskning 44Institutionen för infrastruktur<strong>och</strong> samhällsplanering 108Integrationsverket 103Internationella handelshögskolani Jönköping 108Interreg 119–120invandrarsekretariatet 103Island 280ISP (Interactive Spatial Planning)144–147JJakobsberg 160, 195–196Jernhusen AB 172, 179Jordbro 189, 205, 255, 258Järfälla 86, 99, 165–166, 176, 242,256, 270Järna 213, 276järnvägsplan 20, 21, 236Järnvägsstyrelsen 228järnvägsutredning 20–21, 227, 235,278Järvafältet 188, 189KKallhäll 205, 213Kalmar län 14, 22, 304Karlberg 227, 229, 230Karolinska sjukhuset 213, 241Kartellbekämpningsutredningen 180Katrineholm 115, 201, 272Kista 75, 115, 134, 195–196, 199, 213Kjula 257, 272Klarastrandsleden 240Klimatkommittén 24Klyftan 37–40, 120, 142Knivsta 111kollektivtrafikandel 113, 282, 295kommunalförbund 9, 14–15, 23, 229,298–299, 301–303, 306Kommunikationskommittén 134, 156,215Kompetens <strong>och</strong> FoU 68Koncessionsnämnden för miljöskydd261konsekvensbedömningar 63, 73,77–78, 126–127, 130, 132, 135, 137kristdemokraterna 56–57, 94, 213,224, 302–303KSL (Kommunförbundet <strong>Stockholm</strong>slän) 52, 62, 72, 99–100, 103,105–106, 119–120, 137, 204, 229,258–259, 262, 273–274, 293–294,298–303KSL-utredningen 258–259, 262, 274KTH (Kungliga Tekniska Högskolan)44, 62, 108, 136kulturreservat 20Kungens kurva 134, 189, 195–197,199, 245Kungliga Roslagens Flygflottilj (F2)256Kungliga Svea Flygflottilj (F8) 256Kungliga Svea Flygkår 256Kungliga Södertörns Flygflottilj (F18)256Kungsbacka 14Kungshatt 241, 242, 243, 248Kungsholmenbanan 77, 207–208,227, 230–231, 233–234, 236Kungsängen 205, 229kvävedioxid 19, 137–139, 143, 182,244, 294Kymlinge 173Kärsön 242Köpenhamn 118LLadugårdsgärde 241, 254lagen om byggande av järnvägar 20Lagtolken 137Landskrona 254Landsort 121Landstingskontoret 62, 99Letchworth 186Lettland 81, 118–119Lidingö 162, 166, 176, 221, 223, 289Liljeholmen 227, 230–231
344APPENDIXLilla Essingen 240Lindarängen 254Lindhagenplanen 240Linjeflyg 254, 259Linköping 257Linköpings universitet 36Litauen 81, 118–119LO 101, 277LO-tidningen 223London 186–187, 218, 270Loudden 119Lovön 288–289LRF 105LUFS 1 261–262LUFS 2 261–262luftfartslagen 20Luftfartsverket 212, 253, 255–258,260–262, 264, 268, 270, 272–276,278–279, 281Långholmen 228Långtidsutredningen (LU 1995) 158Långtora 257Länsarbetsnämnden 101länsplan 21, 171–172, 177–178,212–213Länsstyrelsen 14–23, 27, 43, 52,92–93, 99–101, 103, 105–106, 127,137–139, 143, 170–173, 182, 213,234–236, 247–250, 255, 268, 278,281, 290, 292–294, 298MMalmen 257Masmo 173, 213Mecklenburg-Vorpommern 118mellankommunala frågor 15, 25Mellingeholm 257Metro 289Milano 100Miljöaktuellt 290miljöavgifter 216, 220Miljöbalken 13, 17–21, 25, 46,72–73, 87, 92, 94, 135, 137–139,146, 236, 248–249, 290, 293–294miljöhälsorapport 106miljökonsekvenser 19, 106, 126, 131,135miljökvalitetsnormer (MKN) 19,137–139, 182, 294Miljömedicinska enheten 105miljömålspropositionen 24miljömålsscenariot 133–135, 143miljöpartiet 40, 56–57, 90, 94,202, 205–206, 213–214, 216, 218,220–223, 264, 266, 268, 275, 278,299, 302–303Miljöreferensgruppen 66, 105, 106Miljöskyddslagen 18moderaterna 27, 51–52, 56–57, 90,120, 204–206, 213–214, 216,218, 224, 270, 299, 300, 302–303Motormännen (M) 105, 223München 199Mälarbanan 113–115, 174, 213Mälarbanans intressenter (MIAB) 114Mäladalstrafik AB (Mälab) 115Mälarhöjden 241Mälarregionen 8, 38, 113–114,116–117, 257, 291Mälartunneln 134, 248Mälaröleden 241–242, 248Märsta 90, 188–189, 229, 264NNacka 60, 89–90, 101, 134, 166,176–177, 205, 208, 223, 235, 243,277, 289Nationella vägval 156–157Natura 2000 20Naturekonomihuset 44naturreservat 20, 189, 290Naturresurslagen (NRL) 18Naturskyddsföreningen 66–67, 76–78, 86–87, 89, 90, 128, 131, 158,215, 247, 268, 290Naturvårdslagen (NVL) 18Naturvårdsverket 63, 86–90, 105, 107,126–127, 135–136, 138, 158, 215,268, 277, 290, 294Nordiska triangeln 120Nordregio 103Norge 118, 216, 280Norra länken 74, 205–207Norrköping 213, 276Norrmalm 90Norrortsleden 67, 77, 245Norrström 228Norrtull 220, 248Norrtälje tidning 289Norstedts 228Norvik 119NSI skärgård 103Nutek 22, 24, 136, 277, 295Ny spårtrafik 203, 230Nykvarn 176, 223Nyköping 111, 115–116, 188, 257,266, 272, 274–276, 278–279, 289Nyköping-Östgötalänken AB 278Nynäsbanan 186, 205, 213, 255Nynäshamn 39, 67, 111, 121, 163,166, 176, 178, 186, 192, 262näringslivsflyg 279–280Näsby Slott 48, 50OOdenplan 213, 227, 231, 233, 235Odensala 189
SAKREGISTER345Odlingen 37–40, 120områdesbestämmelser 17, 250, 310Ostlänken 174, 278Ppartiklar 19, 137–138, 219, 294partnerskap 22–23, 193, 291, 305PBL-kommittén 24, 178pendeltågstunneln 173, 213, 231,233–237Plan- <strong>och</strong> bygglagen (PBL) 13–19,23–25, 27, 43, 46, 61, 69, 72–73,137, 139, 230, 249, 299–300, 304Plan- <strong>och</strong> byggutredningen 24planmonopol 13, 15, 24–25, 70, 122Polen 54, 81, 118–120Potsdam 23PRO 103Puckelbanan 255RRagnarök 274RAPS 144, 159Rastaholm 259referensgrupp 8, 44–45, 47–48, 51,66, 68–69, 72–73, 78, 87, 99,101–109, 127, 129, 131–132, 136,285, 312Region Skåne 14regional samordning 15–16, 24–25,293, 300–301, 312regional samverkan 15, 16, 22,24–25, 117, 174, 301regional stadskärna 194–195regionala frågor 7, 14–16, 18, 43,125, 258, 286, 298–300, 310, 312regionala kärnor 74, 149, 185, 190,194–197, 199, 289regionala självstyrelseorgan 22, 304regionala tillväxtavtal (RTA) 22, 305regionala tillväxtprogram (RTP) 22,24, 305regionala utvecklingsprogram (RUP)22, 305regionalt miljöhandlingsprogram293Regionberedningen 48Regioncentrum 185, 189–190, 192,195–196, 239, 241, 244–246regionförbund 9, 57–58, 298–300,302–303regionparlament 298Regionplan 1958 7, 141, 154,187–188, 240–242, 248, 254,257–258, 273, 298Regionplan 1970 154, 159, 189, 242,245, 259, 260, 281Regionplan 1973 7, 154, 159, 189,204, 242, 245, 259, 281Regionplan 1978 7, 74, 154, 189,242, 261, 281, 310Regionplan 1991 16, 19, 27–30,35–36, 43–44, 55, 65, 74–75, 79,112, 147, 149, 154–156, 159,189–190, 204, 207, 212, 227, 230,235–237, 240, 242–243, 268, 270,281, 293, 310Regionplan 2000 61, 63, 66–67, 71,73–75, 78–79, 85, 87, 92, 99–100,116, 121–122, 126–127, 129–130,131, 133, 168, 233–234, 245, 275regionplaneorgan 13–15, 17, 20, 22,24–25, 28, 73, 111, 301, 304–306regionplaneprogram 62–65Riddarholmen 90, 226–228, 230–233Riga 119, 120Riksantikvarieämbetet 137, 231, 235,294Riksarkivet 228Riksby 254riksintresse 17–19, 27, 93–94, 249,253, 268, 278, 280Riksten 173, 256, 282Riksväg 73 205, 255Riksväg 77 248Rimbo 257Ringen 74, 89, 173, 207, 241, 246Ringvägen 240Riokonferensen 55Rissne 134Rosenön 77Roslagstull 241RVU (resvaneundersökningen) 145Ryan Air 257Rydbo 259–260Ryssland 81–82, 118–120Röda korset 103Rösa 205SS:t Eriksgatan 138S:t Petersburg 39, 118–120SABO 103, 172, 181Salem 162–163, 166, 176, 223, 262,274Saltsjö-Mälarsnittet 62, 66, 75, 185,202–203, 207, 229, 239–240,242–244, 247–248Saltsjöbaden 78, 100samhällsekonomiska analyser 147–149SAMS-projektet (SAmhällsplaneringmed miljömål i Sverige) 63, 87, 107,126–127, 132SCB 44, 136, 156, 159Schweiz 280Sergels torg 259Sickla 241
346APPENDIXSIF 36, 101Sigtuna 62, 101, 166, 176, 188, 212,276, 278, 281SIKA (Statens Institut för Kommunikationsanalys)157, 215Singapore 218SJ 115, 228–230, 234, 236Skanska 232, 266Skanstull 220, 244, 248Skarpnäck 134, 254, 258, 261Skavsta 257, 266, 272, 275–279Skiss 66 7, 112, 154, 159, 188–190,241–242, 245, 248, 258, 298Skiss 85 55, 230, 242, 264Skiss 99 73–78, 128–129, 147, 157,244, 275Skå-Edeby 255–262, 266Skåne 14, 22–24, 186, 292, 298,304, 306Skärholmen 89, 195–196, 199, 213,241–242, 246SL (AB Storstockholms lokaltrafik)18, 100, 148, 171, 173, 214, 218, 235Slussen 124, 205, 227, 235Smedsudden 228Smedsuddslinjen 228SMG (Sifo Management Group) 36,45, 130SMG Consulting 69snabbspårväg 205Sociala referensgruppen 103socialdemokraterna 51–53, 56–57,90, 120, 168, 202, 205–206,213–214, 221–224, 232, 260, 268,270, 275–276, 299, 301–303Socialforskningsinstitutet 44Socialstyrelsen 136Sofielundstippen 264Solbacka 275Sollentuna 86, 138, 166, 176,195–196, 199, 223Solna 86, 138, 162, 165–166, 168,176–177, 213, 223, 231Sovjetunionen 30, 142sportflyg 270SPREAD (Spatial Residence AutomatedDistribution) 144, 146–147Spånga 134, 297Spårlösningar i <strong>Stockholm</strong> 231SRF <strong>Stockholm</strong>s <strong>och</strong> Gotlands län 103SSCO 101Stjärnhov 275<strong>Stockholm</strong> Information Service(SIS) 118<strong>Stockholm</strong> Konsult 132<strong>Stockholm</strong> Nord 115, 197<strong>Stockholm</strong> Vatten AB 105<strong>Stockholm</strong>s arbetarekommun 205, 222<strong>Stockholm</strong>s central 213, 227, 229,231, 233–234, 236<strong>Stockholm</strong>s samarbetsnämnd 297<strong>Stockholm</strong>s idrottsförbund 103<strong>Stockholm</strong>s läns bildningsförbund 103<strong>Stockholm</strong>s stad 48, 75, 86–87,110–111, 115, 117–120, 134, 146,155, 162, 168, 174–175, 177, 187,204, 206, 209, 214, 216, 219–224,228–233, 236, 240–242, 254–255,258, 260–262, 266, 268, 270, 272,276, 280, 286, 294–295, 297–299,302–303, 313<strong>Stockholm</strong>sberedningen 93, 114,170–173, 206, 208–209, 211–213,216– 217, 219–220, 222, 224, 234,240, 247, 276, 278–279, 280–281,286, 291, 294, 304–305<strong>Stockholm</strong>sregionens allmänflygutredning(SAU) 260–262<strong>Stockholm</strong>sregionens Europakommitté(SEU) 119<strong>Stockholm</strong>spartiet 206, 214Stolta Stad, stifltelsen 94Stora Essingen 240, 246Stora Ursvik 173Stora Värtan 254storlandsting 9, 51, 111, 297–298, 313storstadspolitik 102, 294, 304Storstadstrafikkommittén (STORK)215STOSEB 105strandskydd 20Strandvägen 240Strategic Choice 47Strängnäs 111, 257, 262, 289–290Strängöverenskommelsen 204, 229styrgrupp 56, 63–64, 76–78, 99–101,106, 109, 245, 294styrmedelsutredningen 215Stångarö 274Stäket 248Sundbyberg 86, 162, 165–166, 168,173, 176–177, 186, 282, 289Svealandsbanan 113–114, 174, 266Sweco FFNS 136Sweco VBB Viak 136Svenska Arbetsgivarföreningen 101Svenska Dagbladet 289Systemekologiska institutionen 105Såtenäs 257Sätra 297Söderhall 205Södermalm 83, 90, 185, 228, 233,235, 241, 243Södermanland 111–112, 114, 157,174, 186, 275, 305–306Söderström 228Södertälje 39, 74, 81, 88, 100, 114,121, 162, 166, 176, 178, 186,188–189, 192, 195–196, 228–229,241, 248, 259, 262, 266, 268,275–276, 277, 305
SAKREGISTER347Södertörn 15, 28, 53, 62, 67, 71, 83,86, 89, 93, 174–175, 195, 199,205, 212, 256, 259–260, 262, 264,266, 268, 273–278, 281, 314Södertörns högskola 81, 108Södertörnskommunerna 28, 62, 71,86, 93, 174–175, 195Södertörnsleden 67, 205Södra länken 37, 134, 204–205,250, 284Södra station 227–228, 230, 232,234, 243TT/RIM (Transport/ResidenceIntegrated Model) 144–148Tallinn 119–120Taxinge 266, 268, 274TBI 275TCO 113Tegelviken 240Temaplan AB 129–130, 166tillåtlighetsprövning 19–20, 235, 249,310tobinskvot 179Tomteboda 213, 227, 230–231Trafik i Mälardalen AB (TiM) 115Trafikflyg 254, 258, 261–262, 264,266, 268, 270, 273–274, 281–282Trafikledsplan 1960 241Trafikplan 2000 61–63, 65, 100, 207Transek 91, 132, 215, 217–221transponder 220, 223Transportgruppen 100Tredje spåret 77, 207–208, 230–234,236–237, 243, 245Triaden styr 156Trosa 111, 257trängselavgifter 86, 143, 174,202–203, 205–206, 212–219,221–224Tullinge 255–256, 259–262, 264,266, 268, 274–276, 278–282, 314Tullinge Flygplats AB 262Tullinge/F18 254, 259–262, 264,266, 268, 278, 281, 314Tullinge/Getaren 260–262, 274, 281Tullingeutredningen 262, 264Tveta 189Tvärbanan 83, 196Tyréns Infrakonsult 44, 131–132Tyresö 121, 134, 161, 166, 176, 223,262, 277–278Tyskland 118–119, 186Tåg i Mälardalen AB (TIM) 114Täby 48, 77, 89–90, 162, 165–166,176, 189, 195–196, 199, 208, 213,223, 245, 261–262, 289Täby centrum 195Tärnan 274Tätortsnära natur 292UULF-utredningen 260Ulvsunda 196, 250UNO-kommunerna (UtvecklingsplanNordost) 86, 175Upplands Väsby 62, 90, 162, 166,176, 277Upplands-Bro 162–163, 166, 176, 241Uppsala 15, 111–112, 114–115, 157,174, 186, 188, 227, 257, 275, 289,305–306Uppsala Nya Tidning 289urbanpolitik 102, 294USA 157, 187Utopia 311VValhallavägen 240–241Vallentuna 62, 162, 165–166, 176,223, 257Valskog 114Vasakronan AB 172Vasallen AB 172, 179, 257, 278Vattenfall 255Vaxholm 121, 162, 166, 176, 223Vedan 274Vega 173Viksäng 257Villaägarnas riksförbund 103Vilnius 120Vingåker 201visioner 37, 142–143VITOM-planen 242Vitryssland 118Vårby 242, 297väghållningsplan 172–173, 212–213,247väglagen 19–20, 217, 235, 248–250vägtullar 210, 215vägutredning 133vägutredningen 249Vägverket 21, 100, 133, 137, 148,171, 173, 213, 215, 233, 239,246–250, 291, 294Vällingby 187, 246Vängsö 257, 259, 262vänsterpartiet 36, 40, 56–58, 90,94, 201–202, 204–206, 213–214,216, 218, 221–222, 268, 275, 278,302–303Världsmarknaden styr 156, 157Värmdö 121, 162–164, 166–167,176, 243Värtan 241, 254Västerbron 239–240Västerhaninge 205, 229, 255
348APPENDIXVästerleden 39, 74, 207, 239,240–246Västertorp 134Västerås 111–112, 115–116, 188,227, 257, 266, 272, 274–277,289–290, 305Västeråsbanan 186Västkusten 201Västmanland 112, 114, 174, 186,275, 305–306Västra Götaland 14, 22–24, 186,292, 294, 298, 304, 306växthuseffekt 31, 41WWarszawa 118, 120Waxholms Ångfartygs AB 122Welwyn Garden City 186YYtterenhörna 261yttre tvärled 210, 244Yttre tvärleden 74, 77, 87, 133, 138,192, 196, 205, 207–208, 213, 235,241, 244–246, 248ÅÅboland 120Åland 120Ålsten 241Ålstensleden 77, 133, 241–242,245–246, 248–250Årsta 187, 227, 230, 232–233Årstabron 227, 232–233Årstaviken 227åtgärdsprogram 19, 137–139, 143,182, 294, 302ÄÄlta 134Älvsjö 89, 134, 188, 197, 205, 213,227, 229–231Ärna 257ÖÖrebro 108, 112–115, 174, 188, 275Öresundsregionen 118Österbro 240Östergötland 275Österleden 39, 74, 138, 206–207,237, 239–248, 250Östersjöområdet 30, 52, 54–55, 58,60, 71, 80–82, 86, 110, 112,117–120Östersjöpaletten 60, 117, 119Östersjöperspektivet 8, 54, 67–68,78, 81, 92, 118, 120–121Östersjöstaternas råd (CBSS – Committeeof Baltic Sea States) 119Österåker 100, 121, 162, 166, 176,223, 259översiktsplan 13–19, 25, 89, 139,147, 168, 173, 184, 243, 250, 266,290, 310
PERSONREGISTER349PersonregisterAAbercrombie, Patrick 187Adelsohn, Ulf 36, 169–170, 182Ahlberg, C-F 255, 298Alfredsson, Björn 53, 88Almqvist, Måns 90Alvarsson, Anders 48, 70Alvehag, Ann-Charlotte 197Andersson, Ola 289–290Arnesson, Anders 276Asplund, Eva 292BBeckman, Svante 36Bengtsson, Marita 270, 272Berglund, Renée 101Bergström, Hans 36Bern, Lars 36Bernergård, Kajsa 92, 105, 128,135–136, 293Billström, Annika 214, 216, 220,223–224, 272, 276, 280, 303Bluhm, Gösta 129Blücher, Gösta 107–108Boström, Curt 264Boström, Mona 101Brandt, Elisabeth 101Brattström, Hans 63, 273Broomé, Hans 29, 46, 51CCarlberg, Björn 292Carle, Magnus 29, 44, 63, 76–77,92, 100, 219Cars, Göran 44Cederschiöld, Carl 276Cedrenius, Bengt 90, 216–217, 280DDennis, Bengt 230Dominkovic, Anna 292Dryselius, Mats 44EEdman, Stefan 276Egardt, Peter 101Elander, Ingemar 107–108Elmsäter-Svärd, Catharina 280Ericson, Nils 227Ericsson, Lars Eric 180Eriksson, Gun 276Erikson, Robert 44Eriksson, Kjell 100Eriksson, Peter 223–224FFehler, Katarina 105Forsberg, Gunnel 107–108Francke, Ulrika 100Friberg, Tove 216Fridén, Lennart 69Fälldin, Thorbjörn 260Fällman, Fredrik 216GGrabö, Paul 204Grafström, Erik 255Gullnäs, Ingvar 260Gûstav, Anders 57, 72–73Gyllensvärd, Eva 170, 289Gärde, A.B. 255HHaglund, Peter 44–45, 47, 50, 56, 91Hammarlund, Claes 170Hansson, Bo 99, 100, 170Haraldsson, Per 101Hede, Hans 81, 92Hedlund, Anders 131, 137Hedman, Eje 70Hellström, Mats 169, 171–172, 175,178–179, 181, 212, 292, 304Henecke, Hans 100Heymowska, Maria 171Hjerne, Gunnar 258Howard, Ebenezer 186–187Huledal, Peter 91, 171Huzell, Ulla 170Hårsman, Björn 48, 50, 130, 190Hörjel, Nils 229
350APPENDIXIIngo, Susanne 48, 50, 63, 197JJanérus, Kaj 115Johannesson, Christina 285Johansson, Börje 107–108Johansson, Kjell 101Johnson, Göran 10, 44, 47, 51, 56,63, 76, 92, 197, 329Jonforsen, Håkan 273Jonsson, Stig 115KKarlsson, Kjell 99Karlsson, Tuula 44, 103, 129Kempinsky, Peter 285Krausz, Elisabeth 45, 79, 92, 101Kreitz, Per Arne 100Kristensson, Folke 188Kvist, Kenneth 209, 279Käärik, Andres 213, 216LLago, Anders 276Langby, Erik 273Larsson, Kjell 276Larsson, Peter 51–52, 55Lédel, Ralph 35Lerman, Peggy 137Levin, Bert 36Lilienberg, Albert 240Liljelund, Lars-Erik 87Lindblom, Martin 223Lindfors, Leif 101Lindgren, Per Anders 216Lindh, Ingela 101Lindhagen, Albert 297Lindstenz, Bernt 100, 299Linnakivi, Tina 135Linzie, Jan 117Livingstone, Ken 218Loman, Gabriella 216Lundh Malmros, Bette 292Lövdén, Lars-Eric 169Mvon Malmborg, Ragnar 168Malmsten, Bo 10, 48, 50–51, 55, 115,170, 209, 299, 329Mehr, Hjalmar 298Meisaari-Polsa, Tuija 103, 107, 129Messing, Ulrica 220, 223Möller, Marianne 209NNelander, E. 256Nilsson, Elwe 57–58, 68, 212, 216,280, 298–299Nilsson, Knut 204Nilsson, Magnus 66, 128, 131, 290Norberg, Lena 49–50, 56, 69Nordfors, Lennart 69Norén, Dag 36Norrbom, Claes Erik 115, 272Norrving, Bengt 48, 52, 303Nuder, Pär 278Nyberg, Lars 99Nyberg, Lena 276Nylund Watz, Ingela 276OOlhede, Sven-Göran 260Olofsson, Margareta 87, 216, 280PPalm, Ulrika 63Paulsson, Ragnvald 209Pernebring, Marie 101Persson, Curt 272Persson, Göran 201, 205, 223, 272,275–276, 278Persson, Magnus 233Pettersson, Berit 44, 63, 105, 126,128, 293Pleiborn, Maria 166Putnam, Robert 51RRingholm, Bosse 223, 268Rode, Hans 77, 100Rosenberg, Göran 289Rosencrantz, Per-Eric 272Rosengren, Björn 213, 276Rusck, Åke 255SSamec, Lotta 288Schéele, Siv 69Sigurdsen, Gertrud 232Sjöberg, Birger 261Sjögren, Annick 107–108Skantze, Christina 100–101Skärlund, Susanne 122Snickars, Folke 108Spörndly, Barbro 99Sträng, Gunnar 229Strömdahl, Jan 204Strömquist, Ulf 130, 166, 190
PERSONREGISTER351Sundling, Bosse 209, 212–213, 219,279Swanstein, Stig 260Svegfors, Mats 304Söderman, Johan 250Sörman, Håkan 100TThorén, Klas 299Thulin, En<strong>och</strong> 254Turner, Bengt 44UZZetterberg, Olle 99–101ÅÅgren, Gunnar 56Ånstrand, Claes 268, 273ÖÖhman, Hans 100Öijerholm, Rutger 170Önfelt, Cecilia 280Unwin, Raymond 186VVogel, Joachim 44WWaidelich, Tommy 222, 276Wanbo, Carin 292Wersäll, Anna 87Westerberg, Sten 36Wihman, Thomas 204Wikström, P-O 266Wiman, Jan 53Wredén, Börje 80, 92, 299
<strong>Stockholm</strong> – region i tillväxtPlanering <strong>och</strong> utveckling 1993–2003© Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoret, 2004.författare Göran Johnson & Bo Malmstenredaktör Catharina Söderberghkartansvarig Sara Webjörngrafisk formgivning Fredrik Snellman, FS Bokformbildrepro Olssons Grafiska ABbildbearbetning omslag Peter Rosén/Pixmixtryck Katarina Tryck AB, <strong>Stockholm</strong> 2004bokbinderi Bengt Perssons Bokbinderi ABKartmaterial ur GSD Terrängkartan © Lantmäteriverket Gävle 2004. Med gi van de M2004/2810.Luftfartsverket (s. 273); Mälardalsrådet (s. 60, 117).Fotografier AstraZeneca (s. 81); Joakim Berglund/PrB (s. 198, 241); Frank Chmura/TIOFOTO (s. 152);Hans T Dahlskog/PrB (s. 97); Solveig Edlund (s. 33, 60:2, 68, 78, 83:2, 240, 329); ESA/Eurimage & Metria (s. 11);Peter Forslund (s. 214); Mats Husén (s. 72, 170, 181, 183:1–2); John Lif/Järfälla kommun (s. 252:1);Denny Lorentzen/PrB (s. 244); Klaus Luukhonen Gfk/f (s. 226); Sven-Gösta Johansson (s. 160:1);Lars Malm/KontrastFoto AB (s. 252:3); Maria Modig (s. 72); Nils-Johan Norenlind/TIO FO TO (s. 151);Pressens Bild AB (252:2); Martin Runeborg (s. 83:3); Christer Sandquist (s. 60:1, 103, 121, 122, 124:3, 137, 160:3, 173, 175,200, 211, 245, 283, 284:1–3); Kim Sawyer (s. 83:1); Bertil Stilling/PrB (s. 124:1); <strong>Stockholm</strong>s läns museum (s. 160:2);Torleif Svensson/TIOFOTO (omslag, s. 308); Mikael Ullén (s. 284:4).Illustrationer Ahlqvist & Almqvist Arkitekter AB (s. 231); Lars Berglund/RTK (s. 238:6, 251); Båveryd Produktion AB (s. 93);Eu ro pa press/Toles (s. 30); Peter Forslund (s. 214); Inregia AB (s. 184:1–3); Luftfartsverket (s. 259, 279);Nyréns Arkitektkontor AB (s. 124:2); SOYA (s. 193); RTK (s. 110, 144); Sara Webjörn/RTK (s. 65, 154, 162, 164,165, 196, 202, 238:1–5); POW, Per-Olof Wik ström (s. 12, 24, 34, 42, 95, 96, 98, 104, 106, 109, 140, 143, 221, 255–258,263, 265, 267, 269, 271, 282, 296); Vägverket (s. 134); ÅWL Arkitekter AB (s. 198).Boken är satt i Indigo Antiqua (brödtext), Rotis Sans (huvudrubriker) <strong>och</strong> Frutiger(mellanrubriker, sidhuvud). Omslag 150 gr Silverblade Art; inlaga 130 gr Silverblade Matt;för- <strong>och</strong> eftersätt 120 gr Tre Kronor mörkblå; kapitälband Zeta-Trade bordeaux.För beställning av boken kontakta:Regionplane- <strong>och</strong> trafikkontoretBox 4414102 69 <strong>Stockholm</strong>Tel: 08-737 25 00 Fax: 08-737 25 66 E-post: rtk@sll.sewww.rtk.sll.sertn 2004-0144isbn 91-86-57484-1