Stockholm - SLL Tillväxt, miljö och regionplanering (TMR ...

Stock holm– region i till växtPlanering och ut veck ling 1993-2003Göran Johns onBo Malm sten

Stockholm– region i tillväxt

Stockholm– region i tillväxtPlanering och utveckling 1993-2003Göran JohnsonBo Malmsten

FörordNär landstingsfullmäktige i maj 2002 antog Regionalutvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS2001, avslutades en flerårig regionplaneprocess. RUFS2001 och den process som ledde fram till den färdiga planenär unik på flera sätt. Landstingsfullmäktige gav vidantagandet Regionplane- och trafikkontoret i uppdragatt följa upp planen och inom några år ta fram underlagför att pröva dess aktualitet.RUFS anlägger ett bredare perspektiv än tidigareregionplaner. RUFS-processen har också inneburit attandra aktörer i regionen – kommunerna, regionalamyndigheter och organisationer – involverats mer äntidigare. Därigenom har planen fått en stark förankringbland regionens aktörer.Ett syfte bakom denna skrift är att sammanfatta hurplaneringsprocessen genomfördes och dra allmängiltigaslutsatser. Bo Malmsten och Göran Johnson, som skrivitboken, har båda lång erfarenhet av planering iStockholmsregionen och var tillsammans huvudansvarigaför RUFS-processen.Målgrupp är i första hand planerare, politiker ochandra som är intresserade av planering på regional nivåinom och utom regionen. Ett särskilt syfte är att ge underlaginför den aktualitetsprövning som ska ske inomett par år.Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att ytterligareutveckla regionplaneringen, dess metoder ocharbetsformer så att Stockholmsregionens utveckling därigenomblir så gynnsam som möjligt.Sven-Inge NylundRegionplanedirektör

InnehållInledning 7DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARNARegionplaneringen i det svenska plansystemet 13Stockholmsregionen i mitten av 1990-talet 27DEL 2 – PROCESSENDen osäkra framtiden 35En regional strategi 43Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag 61Från samrådsunderlag till RUFS 2001 85DEL 3 – FORMERNAFörankringen 99Det geografiska perspektivet 111Regionplanens konsekvenser 125Metoder och modeller 141DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBefolkningstillväxten 153Bostadsbyggandet 161Från ett regioncentrum till flerkärnighet 185Trafikfrågorna 201Getingmidjan – Stockholms pulsåder 227Nord-sydliga vägförbindelser 239Flygplatser 253DEL 5 – RESULTATETHar regionen enats? 285Regionens styrning 297Tolv lärdomar för framtiden 309Summary 315Författarna 329Noter 330Referenser 337Register 341

6INLEDNING

INLEDNING7InledningEN UNIK PLANERINGSPROCESSLandstingsfullmäktige godkände i maj 2003 Regionalutvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen, RUFS2001. Därmed avslutades en regionplaneprocess somhade inletts nästan tio år tidigare. Arbetet bedrevs i flerasteg som inkluderade användningen av scenarier ochstrategier.Arbetet inleddes när efterkrigstidens djupaste ekonomiskakris i Sverige och Stockholmsregionen närmadesig sin kulmen och för regionplaneringen nya frågorkom att hamna i fokus, frågor som ekonomisk tillväxt,kompetens och utbildning samt integration och socialafrågor. Fortfarande finns dock de fysiska planfrågorna –regionens struktur, trafiken och bostadsbyggandet – givetvismed i planen.Regionplaneringen i Stockholmsregionen är en unikföreteelse i den svenska samhällsplaneringen. Under50 års tid har planering bedrivits på regional nivå. Genomdecennierna har en stor kunskapsbank byggts uppom regionala frågor. RUFS 2001 är den femte regionplanensom har antagits politiskt. De övriga var Regionplan1958, Regionplan 1973, Regionplan 1978 och Regionplan1991.Därutöver har många diskussionsunderlag och planförslagtagits fram som inte har godkänts politiskt. Detkanske mest kända – Skiss 66 – kom att få mycket storbetydelse även om det aldrig blev antaget som en formellregionplan. Redan i Skiss 66 målades visionen omden framtida Mälardalsregionen upp, som nu mer äntrettio år senare håller på att bli verklighet.RUFS 2001 och den process som ledde fram till denfärdiga planen är unik på flera sätt. För första gångenanvänds benämningen ”regional utvecklingsplan”, vilketbåde understyrker det bredare perspektivet i RUFSjämfört med tidigare regionplaner, och att planen är avseddatt ligga till grund för ett genomförande och på såsätt bidra till att regionen utvecklas.RUFS-processen har också inneburit att andra aktöreri regionen – kommunerna, regionala myndigheteroch organisationer – involverats mer än tidigare.

8INLEDNINGGenom hela processen har en dialog förts kring inriktningeni den kommande utvecklingsplanen. Därigenomhar planen fått en stark förankring bland regionens aktörer.DOKUMENTATION OCH ERFARENHETSÅTERFÖRINGEtt syfte bakom denna skrift har därför varit att medanprocessen ännu finns i färskt minne sammanfatta vadsom hände och dra mer allmängiltiga slutsatser av detta.Boken kan därigenom bidra till utvärderingen avRUFS-processen och förmedla erfarenheter till andra.Målgruppen är i första hand planerare, politiker ochandra som är intresserade av planering på regional nivåinom och utom regionen. Eftersom förhållandena iStockholmsregionen i många avseenden skiljer sig frånresten av landet borde en annan viktig målgrupp varaaktörer på det nationella planet.Regionplaneringen i Sverige och i Stockholmsregionenhar hittills varit dåligt dokumenterad. När Regionplane-och trafikkontoret fyllde 50 år 2002 utgavs enjubileumsskrift 1 , en antologi där en del av planeringshistorikenåtergavs av några av dem som medverkatgenom åren.Ingen av de tidigare planeringsomgångarna som lettfram till de fyra tidigare regionplanerna har dock dokumenterats.Ingen process är den andra lik. Många harefterfrågat en redovisning av planeringsförutsättningar,vilka överväganden och vägval som skett under arbetetsgång samt vilka faktorer som varit avgörande för ettframgångsrikt resultat.Landstingsfullmäktige gav vid antagandet Regionplane-och trafikkontoret i uppdrag att följa upp planenoch inom några år ta fram underlag för att pröva dessaktualitet. Avsikten är att få en mer kontinuerlig planeringsprocess.När det bedöms lämpligt bör en översynav hela planen ske. De erfarenheter som redovisas i bokenbör därvid kunna utgöra ett underlag för den fortsattaregionplaneringen.BOKENS UPPLÄGGNINGBoken delas in i fem huvuddelar. I första delen redovisasplaneringsförutsättningar i två avseenden. Dels beskrivsregionplaneringens ställning i det svenska plansystemet.Brister och ofullkomligheter i vårt plansystemoch den regionala nivåns svaghet kommenteras, liksomatt den nationella politiken traditionellt inte fokuseratspå förhållanden i Stockholm och andra storstadsregioner.Vidare redogörs för den mycket besvärliga situationeni Stockholmsregionen och landet vid mitten av1990-talet då planprocessen inleddes. Många kanskeidag redan har glömt hur djup den ekonomiska krisenfaktiskt var, men bristen på bostäder och problemenmed trafiksystemet känns fortfarande minst lika aktuella.I den andra delen av boken beskrivs planeringsprocessenkronologiskt från scenarioskriften ”Den osäkraframtiden” till den färdiga utvecklingsplanens godkännandei maj 2002. Planerarna mötte olika typer av problemunder processens gång. Den mest kritiska fasen iarbetet var kanske arbetet med den regionala strategin.Dels tog arbetet med samrådsunderlaget lång tid. Svårigheternahandlade om att finna rätt inriktning ochangreppssätt i samrådsunderlaget. Dels tog den politiskabehandlingen nästan lika lång tid som själva arbetetpå grund av det politiska majoritetsskifte som ägderum i landstinget. Successivt växte enigheten i regionenfram om huvuddragen i regionens utveckling, som debeskrivs i den färdiga planen, RUFS 2001.Den tredje delen av boken behandlar planeringsformeroch arbetssätt. Det gäller först och främst detintensiva arbetet med att förankra planeringsfrågornai regionen genom att använda styr- och referensgruppermed deltagande från andra aktörer i regionen. Det gällerockså olika geografiska perspektiv på planeringen– Mälarregionen och Östersjöperspektivet. Vidare redovisasen del av de planerings-, analys- och prognos-

INLEDNING9metoder som använts. Regionplane- och trafikkontorethar genom åren legat i framkanten när det gäller attanvända matematiska modeller i samhällsplaneringen.I RUFS-arbetet har för första gången geografiska informationssystem(GIS) kommit till bred användning i enregionplaneprocess. Att anlägga ett långsiktigt hållbarhetsperspektivär också något som fått stort utrymme iarbetet.Den fjärde delen av boken ägnas åt en mer ingåendebeskrivning av några av de viktigaste sakfrågor sombåde stått i fokus och varit kontroversiella. De områdensom särskilt belyses är befolkningstillväxten, bostadsbyggandet,bebyggelsestrukturen samt trafikfrågorna.Trafiken har alltid fått stor uppmärksamhet i regionplaneringen,och så var också fallet i RUFS-arbetet. Därbeskrivs också planeringen av tre konkreta infrastrukturobjektsom diskuterats särskilt intensivt underRUFS-arbetet, nämligen järnvägstrafikens getingmidja,frågan om nord-sydliga vägförbindelser samt frågan omen andra trafikflygplats. Alla dessa frågor har utrettsunder lång tid och många alternativ har diskuterats.Fallstudierna beskriver både områden där RUFS-processenvarit framgångsrik och motsatsen.Vi har valt att särskilt ingående beskriva några frågor.Det innebär tyvärr också att det finns många för regionplaneringenviktiga sakfrågor som inte kunnat gesnågot större utrymme i denna skrift. Det gäller till exempelekonomi, kompetens och FoU, integration, grönstruktur,vatten och försörjningen med teknisk infrastruktur.Begränsningen var dock nödvändig om bokenskulle bli klar inom rimlig tid.Den femte delen av boken utgör en summering avarbetet och den färdiga planen. Där beskriver vi det genomslagresultatet av planeringsprocessen har fått påandra aktörer och andra processer. En central frågagäller regionplaneringens huvudmannaskap. Regionplaneringenbedrevs genom ett kommunalförbund framtill dess att storlandstinget bildades 1971. Den politiskadiskussionen om att föra över ansvaret till ett så kallatregionförbund var aktuell samtidigt som RUFS-processenbedrevs. Regionfrågan har också på andra sätt varitföremål för överväganden på nationell nivå under de senasteåren. Vidare redovisar vi tolv lärdomar av planeringsprocessenför Stockholmsregionens och landetsplanerare och politiker.ÅTERKOMMANDE ELLER EVIGA FRÅGORI Stockholmsregionen finns sällan några helt nya planeringsfrågor.Många av de frågor som varit i fokus underRUFS-arbetet har ofta varit föremål för omfattande utredningarredan innan RUFS-arbetet inleddes, både itidigare regionplanering och i andra sammanhang. Resultatetav regionplaneringen – infrastrukturobjekt ochandra förslag – ska sedan genomföras, oftast av andraaktörer och i andra processer.Vår beskrivning utgår ofta från ett historiskt perspektiv.Vi beskriver översiktligt hur planfrågorna har behandlatstidigare och hur läget var när RUFS-processeninleddes. När det är relevant ger vi också en beskrivningav hur förslagen har mottagits och behandlats i andraprocesser sedan RUFS färdigställts. Därigenom placerasRUFS-arbetet in i en kontinuerlig planeringsprocessutan egentlig början eller slut.Avsikten är att bringa förståelse för den komplexitetsom präglar Stockholmsregionens planering. Regionenhar tyvärr sedan många år en tradition av splittring ochoenighet kring centrala planeringsfrågor. Historien visaratt det krävs en stor ödmjukhet inför problemen ochmöjligheterna att lösa dem. Annars kommer de flestainitiativ att vara dömda att misslyckas.VI GER VÅRT PERSPEKTIVVi som skrivit boken har båda lång erfarenhet av planeringi Stockholmsregionen och har varit huvudansvarigaför RUFS-processen. Boken bygger på våra egnaminnesbilder, minnesanteckningar, protokoll samt

10INLEDNINGrapporter, promemorior och annan dokumentation. Iviss utsträckning har tidningsarkiv utnyttjats. I någrafall har vi särskilt rådfrågat andra medarbetare ellerlåtit dem kontrolläsa koncept. Vi vill särskilt tacka medarbetarnapå Regionplane- och trafikkontoret för desynpunkter de lämnat.Det är vår egen bild av skeendet som återges. Vi gerockså egna kommentarer till beskrivningarna av detfaktiska skeendet. Det är således inte någon strikt objektivframställning. Vår förhoppning är naturligtvis attvåra synpunkter ska kunna komma till nytta i framtiden,till exempel genom att framtida regionplanearbete blirmer framgångsrikt och att Stockholmsregionens utvecklingblir så gynnsam som möjligt.Stockholm och Dalarö i mars 2004Göran JohnsonBo Malmsten

DEL 1Förutsättningarna

Viktiga hörnpelare i regionplaneringen.

1.1Regionplaneringeni det svenska plansystemetRegionplaneringen i Stockholmsregionen grundar sigpå de regler om regionplaneorgan och regionplan somanges i Plan- och bygglagen (PBL). Det finns emellertidflera lagområden som berörs, framförallt Miljöbalken.Vid sidan om den lagreglerade fysiska planeringen tillkommerden regionala utvecklingsplaneringen i storutsträckning vid sidan av de fasta regelsystemen, inteminst efter EU-inträdet. Den regionala planeringen befinnersig i stark utveckling men även de regler somfinns för den fysiska planeringen är i förändring.PLANERINGSSYSTEMET I PBLFörändringar i användningen av mark och vatten skaföregås av planering. Plansystemet är i Sverige hierarkiskt,men inte på ett sådant sätt att den översiktligaplaneringen är styrande för detaljplaneringen, utan endastvägledande. I det svenska plansystemet har kommunernaen internationellt sett unikt stark ställning.Kommunerna har planmonopol och plansystemet är ihuvudsak utformat för primärkommunerna.Regelsystemet för den fysiska planeringen i Sverigehar i stort legat fast sedan Plan- och bygglagen (PBL)infördes 1987. Enligt PBL ska alla kommuner ha en aktuellöversiktsplan som omfattar hela kommunens yta.Kravet på att den ska hållas aktuell innebär att kommunfullmäktigeunder varje mandatperiod måste taställning till aktualiteten. De kommunala översiktsplanernaska bland annat visa grunddragen i markanvändningenoch hänsyn ska tas till förhållanden i angränsandekommuner. Erfarenheterna från den förstagenerationens översiktsplaner sedan PBL infördes ärdock att det regionala och mellankommunala perspektiveti allmänhet saknas. Sedan dess har en viss förbättringskett.Detaljplanen är det lagligt bindande planeringsinstrumentsom ska föregå exploatering där markenslämplighet för bebyggelse prövas och som ska möjliggöraatt översiktsplanens intentioner kan genomföras.Sedan 1996 ställs också krav på att program utarbetasvid detaljplanering.

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET15REGIONALA OCH MELLANKOMMUNALA FRÅGORIbland likställer man i planeringen begreppen regionalafrågor och mellankommunala frågor, ibland görs en vissdistinktion mellan dem. Begreppet mellankommunalafrågor infördes i PBL 1987 och används endast i dessasammanhang. Begreppet regionalt eller regionala frågoranvänds däremot i många sammanhang, även vid sidanom den fysiska planeringen.Kommunerna ska enligt PBL i sin planering ta hänsyntill förhållanden i angränsande kommuner. Bristeri den mellankommunala samordningen är en möjliggrund för länsstyrelsen att ingripa i den kommunala planeringenoch överpröva en antagen detaljplan. Det kangälla en fråga som berör endast ett fåtal kommuner, kanskeendast två. Med regionala frågor avses i planeringssammanhangoftast frågor som berör regionen som helhet,eller åtminstone en stor del av den. Regionala frågorär med detta synsätt alltid mellankommunala medandet omvända inte alltid gäller. I sin vidare betydelse kannaturligtvis regionala frågor avse många andra sakområdenoch många andra regionbegrepp.REGIONAL SAMORDNING OCH REGIONAL SAMVERKANGrunden för regionplaneringen är att det finns ett behovav regional samordning. Många gånger talar manockså om regional samverkan. Det finns en tydlig skillnadmellan begreppen.Enligt PBL ska länsstyrelsen under samrådet verkaför att sådana frågor om användningen av mark- ochvattenområden som angår två eller flera kommunersamordnas på ett lämpligt sätt och om detta inte skettpröva kommunens beslut. Där regionplaneorgan finnshar detta på motsvarande sätt ansvar för att samordnaflera kommuners översiktliga planering. Kommunernaska i sin planläggning ta hänsyn till förhållandena i angränsandekommuner, men ansvarar inte för samordningen.Regeringen ansåg 1994 att en i och för sig önskvärdförstärkning av det regionala perspektivet i planeringenkunde ske i frivillig samverkan mellan kommuner. EnligtPBL ska länsstyrelsen samverka med kommunerna ideras planläggning vilket kan tolkas som att ge råd ochstöd. Regionplaneorganet ska inte uttryckligen samverkamed kommunerna men bevaka regionala frågoroch lämna underlag i sådana frågor för kommunernasoch statliga myndigheters planering, vilket väl är en liknandeuppgift.Begreppet regional samordning uttrycker således ettuppifrånperspektiv – en överordnad myndighet ska samordnakommunerna. Enligt PBL är detta också en obligatoriskuppgift som ska ske oavsett om kommunernaså önskar. I viss utsträckning kan detta tolkas som eninskränkning i det kommunala planmonopolet.Begreppet regional samverkan uttrycker mer av samarbetepå jämlika villkor. Det kan gälla samarbete mellanregionala organ och kommuner eller mellan kommunernainbördes. Begreppet utrycker också en frivillighet– man samarbetar på kommunernas villkor närdetta anses önskvärt. Någon inskränkning i det kommunalaplanmonopolet är det inte frågan om.Det finns några fall av frivillig samverkan även frånStockholms län där flera kommuner gemensamt tagitfram översiktsplaner eller fördjupade översiktsplanerför områden som sträcker sig över kommungränser.Mer vanligt är dock andra former av frivillig samverkaninom en del av regionen, till exempel inom Södertörneller i nordostsektorn. Mellankommunalt samarbeteförekommer även över länsgränsen, till exempel i detså kallade ABC-samarbetet mellan Stockholm och Uppsala.Inom Stockholmsregionen deltar regionplaneorganetofta i denna typ av samarbete. En annan typ avsamverkan är de kommunalförbund som sköter omvissa kommunaltekniska frågor i delar av regionen, tillexempel för vatten- och avloppsförsörjning eller avfallshantering.

16DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARErfarenheterna från detta delregionala samarbete ärrelativt goda. Medvetenheten om de regionala frågornasbetydelse och den egna kommunens roll i sammanhangetökar. I bästa fall går det att få enighet om lösningenav vissa frågor, åtminstone inom en regiondel.En erfarenhet av frivillig regional samverkan är dock attdet sällan eller aldrig går att lösa genuina konflikter isådant samarbete, som i stället får begränsas till frågordär det går att få konsensus. Någon garanti för att det ärmöjligt att få till stånd en lämplig regional samordninggenom frivillig samverkan mellan kommuner finns inte.Resultatet av en sådan samverkan kan alltså bli att länsstyrelsenändå behöver pröva kommunens beslut pågrund av brister i detta avseende.REGIONPLANSedan PBL infördes har endast två regionplaner antagitsi landet, båda i Stockholmsregionen – Regionplan 1991och RUFS 2001. Endast i Stockholmsregionen har detunder femtio års tid kontinuerligt bedrivits regionplanering.Göteborgsregionen har nu fått i uppdrag attutarbeta en regionplan.Det är alltså inte obligatoriskt att upprätta en regionplan,till skillnad mot vad som gäller för översiktsplan.Regional samordning går att bedriva utan en formellplan som grund. Stockholms läns landsting har trots alltfunnit att det finns ett stort värde i att ha en antagenregionplan med bred förankring. Det innebär att parlamentarisktförankrade ställningstaganden tas i mångaregionala frågor i god demokratisk ordning. Regionplaneringenger också underlag för den allmänna debattenbland medborgarna om de regionala utvecklingsfrågorna.Själva regionplaneprocessen tvingar ocksåfram en rejäl diskussion om de regionala frågorna, somi bästa fall kan leda till att en och annan knäckfråga fårsin lösning.Några garantier för detta finns naturligtvis inte. Detfinns många exempel på frågor som också efter en sådanprocess står olösta. Beroende på politisk uppfattningoch hemvist inom regionen kan man dessutom se olikapå om det är bra om frågorna får sin lösning eller ej.Företrädare för vissa partier eller vissa kommuner kantill exempel se fördelar med att trafikleder eller förbränningsanläggningarinte byggs på av dem oönskade ställen,till exempel i den egna kommunen.Innehållet i en regionplan är till skillnad mot en översiktsplaninte lagreglerat, utan det är regionplaneorganetsjälv som bestämmer vilka frågor och vilket områdesom ska behandlas. Planen kan, i den mån det harbetydelse för regionen, ange grunddragen för användningenav mark- och vattenområden samt riktlinjer förlokalisering av bebyggelse och anläggningar. Det finnsenligt PBL en stor frihetsgrad i detta. En regionplan kantill exempel endast behandla vissa frågor och endast enviss del av regionplaneområdet. Det har gjort det möjligtatt i den nu genomförda planprocessen inkluderafrågor som tidigare inte behandlats, men som mångafunnit väl så angelägna att få med. Det gäller frågor somtraditionellt inte omfattats av den fysiska planeringenmen ingår i det som kallas regional utveckling, till exempelekonomiskt utveckling samt kompetens- och FoU,men också frågor som traditionellt hört dit men intebehandlats så utförligt tidigare, till exempel vattenfrågor.LÄNSSTYRELSENS ROLLFormerna för regionplaneringen är däremot reglerade ilag. När en regionplan upprättas ska regionplaneorganetsamråda med länsstyrelsen samt med kommunersom berörs av förslaget. Syftet med samrådet är att förbättrabeslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn ochpåverkan. Innan planen antas ska den ställas ut underminst tre månader. Under utställningstiden ska planförslagetåtföljas av en planbeskrivning, en samrådsredogörelseoch sådant planeringsunderlag som ansesvara av betydelse för en bedömning av förslaget. I planbeskrivningenska planeringsförutsättningarna, skälen

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET17till planens utformning och planens konsekvenser redovisas.Planhandlingarna måste vara utformade på ett sådantsätt att innebörd och konsekvenser kan utläsasutan svårighet.Vid utställningen har länsstyrelsen ansvar för att bevakaatt riksintressen enligt Miljöbalken är tillgodosedda,om miljökvalitetsnormer riskerar att överträdas,om den mellankommunala samordningen har skett påett lämpligt sätt samt om planerad bebyggelse är olämpligmed hänsyn till hälsa och säkerhet. Eventuella bristeri dessa avseenden ska framgå av länsstyrelsens granskningsyttrandevid utställningen. Yttrandet ska sedanfogas till planen.Länsstyrelsen har däremot ingen möjlighet att överprövaregionplanen. Det har bara regeringen och endastmed hänsyn till om riksintressen har tillgodosetts. Ensådan prövning av staten kan naturligtvis ske på länsstyrelsensinitiativ om denna är missnöjd. I praktikenkommer detta att handla om konflikter mellan eventuelltmotstående riksintressen för infrastrukturobjektoch riksintressen för bevarande. Dagens lagstiftning förgenomförande av infrastrukturprojekt anger ett stegvisförfarande där olika alternativ successivt sållas bort tillsendast ett återstår. I tidiga skeden av denna process skaolika alternativ hållas öppna. Därefter anges en korridoroch slutligen preciseras den detaljerade sträckningen.Idag skulle det direkt strida mot regelsystemet om regeringengav klartecken till vissa vägprojekt redan påregionplaneskedet, och därmed föregrep en eventuellkommande prövning enligt Miljöbalken. Regeringensrätt till att pröva en regionplan fyller därför knappastnågon funktion.Medborgarna inom landstingsområdet har möjlighetatt i likhet med vad som gäller för andra ärendenöverklaga antagandebeslutet till länsrätten och eventuelltvidare till kammarrätt och regeringsrätt. Det äremellertid endast lagligheten i beslutet som kan prövas,inte enbart missnöje med planens innehåll.TILL LEDNING FÖR ÖVERSIKTSPLANEREn regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjäna tillledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner ochområdesbestämmelser. Kommunerna är dock intetvungna att följa planen om de inte finner att det liggeri linje med de egna intressena att göra detta. När en regionplanfinns kan länsstyrelsen använda den som underlagi kontakterna med kommunerna. Om en kommunvill detaljplanera för något i strid med regionalaintressen kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsenprövar planen om så inte annars skulle ske, men detär ytterst sällsynt att en sådan prövning sker på grund avbrister i den mellankommunala samordningen. I någotfall har kommunala beslut undanröjts, som skulle förhindratregionalt betydelsefulla vägar att komma tillstånd. Men om det åtminstone i teorin finns formellamedel att hindra något oönskat att komma till stånd,finns det ingenting alls som kan tvinga något önskat attkomma till stånd.GILTIGHETSTIDRegionplanen gäller sedan den antagits endast i sex år.Detta motiverades med att det motsvarade två mandatperioder,vilket också var fallet vid tiden för PBL:s införande.Vid en eventuell ändring av regionplanen gällerplanen fortfarande endast under den återståendegiltighetstiden. Skulle planen fortfarande vara aktuellskulle den enligt förarbetena kunna bli föremål för ettnytt antagande. Sedan dess har mandatperioden förlängtstill fyra år och krav på aktualitetsprövning införtsför översiktsplaner. Någon ändring av villkoren för regionplanerhar inte skett.Mot bakgrund av att en regionplaneprocess tar minstfyra år att genomföra med dess krav på omfattande förankring,samråd och utställning förefaller giltighetstidenför kort. Tanken på ändring eller förnyat antagande,vilka båda innebär nästan samma formella process, ver-

18DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARkar idag helt orealistiska. I stället har tanken på en aktualitetsprövningmotsvarande vad som gäller för översiktsplanaktualiserats inom ramen för RUFS-arbetet.En förlängning av giltighetstiden till åtminstone åtta årvore också motiverat.REGIONPLANERINGENS SVAGA STÄLLNINGDen antagna regionplanen har i Sverige alltså i praktikenen ytterst svag formell ställning jämfört med i deflesta andra länder. Inom EU finns en tendens till ökadmakt åt regionala organ. I flera EU-länder har den regionalaplaneringen en direkt styrande verkan. Nationellaplaner ger direktiv för den regionala nivån som isin tur ger direktiv för den lokala nivån. Planer på enlägre nivå får inte strida mot en högre nivå. Man behöverinte gå längre bort än till våra nordiska grannländerFinland eller Danmark för att hitta exempel på en betydligtstarkare regional planering.I Sverige saknas allt detta. En bakgrund är den starkaställning som kommunerna har i Sverige. En generaldirektöroch f.d. kommunikationsminister har uttrycktdet så här: ”Det finns ett parti som är starkare än allaandra i det här landet, nämligen kommunalrådspartiet.”Problemet med att ge de regionala frågorna den viktde förtjänar är ofta att de blir så utspädda just genom attde är regionala och därmed lätt kommer i skuggan avlokala frågor. Lokala konsekvenser av regionala beslut(eller ickebeslut) kan många gånger helt överskugga deregionala även om de är mycket mera betydelsefulla.Storstockholms lokaltrafik har stor erfarenhet av detta.Nedläggningen av en station som skulle ge 100 000människor två minuters kortare restid till arbetet upplevsinte som så revolutionerande att särskilt mångaskulle gå i strid för den saken. De lokala effekterna somskulle ge 1 000 människor tjugo minuters längre restidskulle däremot omedelbart väcka en lokal folkstormtrots att den sammanlagda effekten bara är en tiondel såstor. Naturligtvis skulle de kommunala politikerna ocksåpåverkas av denna opinion. Detta är förklaringen tillatt det finns flera stationer kvar i regionen med knappastnågra resande alls, samtidigt som nya betydligt mer motiveradestationslägen med många fler potentiella trafikanteravvisas.En regional planering på ”kommunernas villkor”kan alltså leda till ett ”sämre” resultat i form av till exempelvälfärdsförluster för regioninvånarna jämfört medom enskilda kommuners intressen får stå tillbaka förregionflertalets bästa. Man kan ändå hävda att en regionalplanering på kommunernas villkor är nödvändig.På grund av den kommunala självstyrelsen måste kommunernafrivilligt medverka i genomförandet av planeringen.Förslagen måste då vara förankrade i kommunernaoch ha deras stöd.MILJÖBALKENMiljöbalken infördes år 1998. Den ersatte då flera andralagar, till exempel Naturresurslagen (NRL), Miljöskyddslagenoch Naturvårdslagen (NVL) och samladede svenska miljölagarna under en gemensam hatt. Vissaregler i Miljöbalken är av särskild betydelse för regionplaneringen.I 3 kap. Miljöbalken anges de grundläggandehushållningsbestämmelserna. Områden av riksintresseenligt 3 kap. ska skyddas mot åtgärder som påtagligtkan motverka dessa intressen. I 4 kap. anges särskildahushållningsbestämmelser för vissa större områden.Bestämmelserna rör bland annat förbud motytterligare fritidsbebyggelse. Områden ska även skyddasmot åtgärder som kan skada natur- och kulturvärdena.En regionplan ska enligt PBL beakta riksintressena menbehöver inte – till skillnad mot en översiktsplan – redovisahur dessa avses bli tillgodosedda.Länsstyrelsen har ansvar för att bevaka om riksintressenaär tillgodosedda. Om riksintressena inte ärtillgodosedda ska det framgå av länsstyrelsens granskningsyttrandenär regionplanen ställs ut. Regeringenkan som nämnts pröva landstingets beslut att anta eller

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET19ändra regionplan och kan helt eller delvis upphäva beslutetom riksintressen inte har tillgodosetts på ett godtagbartsätt. Detta är den enda grunden för statligt ingripandemot en regionplan.Möjligheten för regeringen att kunna pröva regionplanenmed avseende på riksintressen grundar sig på atteventuella konflikter mellan riksintressen och regionalaintressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs tillgrund för fortsatt översiktsplanering i kommunerna.När regeringen på denna grund prövade Regionplan1991 blev dock resultatet att regionplanen inte gav underlagför ett sådant generellt ställningstagande i avvägningenmellan motstående riksintressen. Den endaeffekten av regeringsprövningen blev därför att regionplanensikraftträdande fördröjdes med mer än ett ochett halvt år.Regeringens slutsats var inte oväntad. Regionplanensroll är enligt PBL att ange riktlinjer för lokaliseringav bebyggelse och anläggningar, inte att föreslå en detaljeradsträckning eller utformning. På den regionala nivånkan därför effekter endast bedömas översiktligt.Analyser av förslag till utformning, vilka tas fram försti den detaljerade planeringen, behövs för att avgöra vilkenpåverkan en utbyggnad kan ha för ett riksintresse.Det slutgiltiga ställningstagandet till såväl riksintressensom till miljökonsekvenser sker genom rättsverkandebeslut, till exempel genom beslut att anta en detaljplanenligt PBL eller en arbetsplan enligt väglagen. Idetta arbete ankommer det på kommunerna, trafikhuvudmänneneller motsvarande att utforma projektenpå sådant sätt att inte riksintressena påtagligt skadas.Länsstyrelsen ska bevaka att riksintressena tillgodosesunder planeringsprocesserna och göra de avvägningarmellan olika riksintressen som kan behövas. Regionplanenkan då utgöra ett värdefullt underlag för atttydliggöra de regionala motiven bakom utbyggnadsförslagen.MILJÖKVALITETSNORMEREtt nytt inslag i den lagstiftning som reglerar planeringenär miljökvalitetsnormer (MKN) som införts iMiljöbalkens 5 kapitel. Användningen av sådana normerhar aktualiserats genom EU-samarbetet. Miljökvalitetsnormerär föreskrifter om viss lägsta miljökvalitetför mark, vatten, luft eller den fysiska miljön iövrigt. Regeringen eller i vissa fall Naturvårdverket beslutarom miljökvalitetsnormer. Redan införda normerreglerar miljökvaliteten i luft med avseende på svaveldioxidoch bly, luftförorenande partiklar och kvävedioxid.Ytterligare normer som kan komma att anges i framtidengäller bensen och kolmonoxid, nitrat i grundvattentäkter,vattennivåer eller flöden i vissa rinnandevattendrag, fler cancerogena eller allergena luftföroreningar,buller i samhället samt miljögifter i olika naturmiljöer.Miljökvalitetsnormer anger absoluta gränser sominte får överskridas. Myndigheter får inte bevilja tillståndför en verksamhet som medverkar till att miljökvalitetsnormeröverskrids. Om en norm riskerar attöverskridas kan ett särskilt åtgärdsprogram behöva upprättasav regeringen, en kommun, länsstyrelse eller annanmyndighet.Enligt Miljöbalken ska miljökvalitetsnormer iakttasvid planering. Av en översiktsplan ska enligt Plan- ochbygglagen framgå hur kommunen avser att iaktta gällandemiljökvalitetsnormer. Motsvarande gäller dock ejregionplan. Detaljplaner och bygglov får vidare intemedverka till att en miljökvalitetsnorm överskrids.Miljökvalitetsnormer skiljer sig från traditionell planeringsom innebär en avvägning mellan olika intressen.Den typ av tillåtlighetsprövning av verksamhetersom tidigare har funnits, har nu även tillämpats för denfysiska planläggningen. Här blir det frågan om en absolutgräns som inte får överskridas utan att detta får konsekvenser.Hur normerna kommer att slå i praktiken är

20DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARdet ännu för tidigt att uttala sig om. Det finns dock enuppenbar risk att nödvändigheten att uppfylla normenleder till åtgärder som får stora negativa konsekvenser iandra avseenden. Ett problem för planeringen är de i-bland mycket oklara samband, som finns mellan orsakoch verkan. Att fastställa effekterna av de hundratalsdetaljplaner som antas i regionens 26 kommuner varjeår kanske får i helt andra kommuner, när det samtidigtfinns en mängd andra påverkansfaktorer, är en synnerligenkomplex uppgift. När sedan om några år tjogtalsmed olika normer måste vara uppfyllda samtidigt kankonsekvenserna bli närmast oöverskådliga.Det finns brister i samordningen mellan reglerna ommiljökvalitetsnormer i Miljöbalken och Plan- och bygglagenssyfte att åstadkomma en från allmän synpunktlämplig markanvändning. En strikt tillämpning av normernaskulle kunna leda till en från allmän miljösynpunktmindre lämplig bebyggelseutveckling. Reglernaom miljökvalitetsnormer, deras tillämpning och samspelmed övrig lagstiftning behöver därför ses över.Skydd av områden behandlas i Miljöbalkens 7 kapitel,till exempel nationalparker, naturreservat, kulturreservat,strandskyddsområden samt särskilda skyddadeområden enligt EU:s habitatdirektiv, så kallade Natura2000-områden. Det är genomgående regeringen ellerden myndighet regeringen bestämmer, länsstyrelsen ellerkommunen, som kan utfärda de olika typerna avskydd. Detta ligger således utanför regionplaneorganetskompetensområde.Nya anläggningar kan bli föremål för regeringenstillåtlighetsprövning enligt Miljöbalkens 17 kap. Dettaär obligatoriskt för till exempel större förbränningsanläggningar,vissa energi- och avfallsanläggningar,större trafikleder och järnvägar samt flygplatser och farleder.Prövning ska också ske i vissa fall om verksamhetenkan antas få betydande omfattning eller mer änobetydligt skada naturvärden.Vid prövningen av både vägar och järnvägar enligtrespektive lag ska Miljöbalkens allmänna hänsynsregler,grundläggande och särskilda bestämmelser om hushållningmed mark- och vattenområden samt bestämmelserom miljökvalitetsnormer tillämpas. Miljöbalkens reglerom miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlagär också tillämpliga. Även andra lagar berörsnär trafikanläggningar byggs, bland annat väglagen,lagen om byggande av järnvägar och luftfartslagen.VÄGAR OCH JÄRNVÄGARBeslutsprocessen inför byggande av järnvägar och vägaromfattar huvudsakligen följande steg:•förstudie•väg- eller järnvägsutredning•eventuell tillåtlighetsprövning enligt Miljöbalkenav regeringen• arbets- eller järnvägsplanI förstudien ska förutsättningarna för den fortsatta planeringenklarläggas. Den ska vara översiktlig och angeflera alternativ utan att peka ut någon särskild väg- ellerjärnvägskorridor. Den ska också ange om det finns behovav någon väg- eller järnvägsutredning innan arbetsellerjärnvägsplanen upprättas. När förstudien utarbetasska så kallat tidigt samråd hållas med berörda länsstyrelser,kommuner, ideella föreningar och särskilt berördallmänhet. Efter samrådet ska länsstyrelsen besluta omprojektet kan antas medföra betydande miljöpåverkanoch därmed om utökat samråd erfordras.Om förstudien visat att det finns ett behov av att studeraalternativa sträckningar ska en väg- eller järnvägsutredninggenomföras. Den ska utgöra underlag för valav huvudsaklig sträckning och utmynna i ett förslag tillterrängkorridor och trafikteknisk standard. De olikaalternativen ska jämföras med varandra och med alternativetatt inte genomföra den aktuella utbyggnaden.Som underlag för att kunna utvärdera och välja alternativska väg- eller järnvägsutredningen innehålla en

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET21miljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrelsen.Om projektet är av den omfattningen att det ska prövasenligt 17 kap. Miljöbalken är regeringens tillåtlighetsprövningenligt Miljöbalken nästa steg i processen.Till grund för prövningen överlämnar då Vägverket respektiveBanverket väg- eller järnvägsutredningen tillregeringen tillsammans med ett eget yttrande. Regeringenprövar enligt Miljöbalkens bestämmelser omprojektet är tillåtligt och om den sökta korridoren alltsåutgör det bästa alternativet.I det sista steget, som består av arbets- eller järnvägsplanen,fastställs den detaljerade sträckningen inom denutpekade korridoren. Planen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivningsom ska godkännas av länsstyrelsen.Arbets- eller järnvägsplanen ska normalt ställas utför granskning. Det är Vägverket respektive Banverketsom centralt fastställer planen efter samråd med länsstyrelsen.Ett beslut om att fastställa planen kan ocksåhänskjutas till eller överklagas till regeringen och regeringensbeslut till Regeringsrätten.OMSTÄNDLIG PROCESSProcessen är således lång och omständlig, och innebärsom regel åratal av utredande innan spaden kan sättasi jorden, särskilt om en prövning enligt Miljöbalkenmåste ske. Flera större trafikanläggningar i Stockholmsregionenkan bli föremål för en sådan tillåtlighetsprövning.Tillåtlighetsprövningen innebär att regeringenska bedöma om verksamheten är förenlig med Miljöbalkensgrundläggande regler. Syftet med denna prövningär att i ett tidigt skede i processen få klarlagt om enanläggning kan tillåtas med en viss lokalisering ellersträckning.Lagreglerna har kritiserats för att vara en skrivbordsprodukt,som inte utgår från verkliga förhållanden somgäller i vart fall i storstadsområden. Det är ytterst sällanfrågan om att aktualisera helt nya projekt på jungfruligmark, som kanske någon gång är aktuellt ute i landet.De nya anläggningar som kan vara aktuella att bygga iStockholmsregionen har så gott som undantagslöst redangenomgått en omfattande och mångårig planerings-och utredningsprocess där olika alternativ redanprövats ingående. Deras för- och nackdelar med avseendepå måluppfyllelse och konsekvenser har ingåendeanalyserats.Lagreglerna tar inte heller hänsyn till regionplanensroll att just ge ett tidigt ställningstagande till infrastrukturobjekteni planeringsprocessen. De olika objekt somkan tänkas ingå i en regionplan prövas ingående mot deregionala strategierna och de övergripande målen. Endastsådana infrastrukturprojekt som fått ett brett stöd isamrådet av kommuner, regionala organ och organisationerkan komma att ingå i en regionplan medan alternativsom inte stödjer målen och som saknar stöd blandremissinstanserna avförs under processens gång. Regionplaneprocessenleder ju i sig fram till ett ställningstagandedär ett infrastrukturprojekt och en sträckningeller om man så vill en korridor prövas. Ändå måste sedanprocessen börja om med att på nytt utreda av allaalternativ.Ett sätt att förenkla genomförandeprocessen ochsamtidigt ge regionplanen större tyngd, skulle därförvara att låta en antagen regionplan utgöra den förstudiesom infrastrukturlagarna kräver och samrådet omregionplanen utgöra det tidiga samråd och beslut somgäller åtgärder om betydande miljöpåverkan enligtMiljöbalken. Objekt som prövats i en sådan regionplaneprocessskulle därigenom kunna genomföras snabbare.En sådan regelförändring skulle givetvis kräva attvissa krav behöver ställas på regionplanen i detta avseende.STATENS REGIONALA UTVECKLINGSPOLITIKLänsstyrelserna har sedan länge haft ansvar för regionalautvecklingsfrågor. Det tidigare länsplaneringssys-

22DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARtemet utvecklades under 1980-talet med olika temaprograminom skilda politikområden. Under 1990-talethar utvecklingen av den tidigare regionalpolitiken, somsyftade till en utjämning mellan olika regioner, ändrats iriktning mot att varje region utvecklas efter sina egnaförutsättningar. Tidigare har arbetet främst bedrivits påtjänstemannanivå medan demokratifrågorna på regionalnivå fått ökat intresse under senare år. Länsstyrelsernahar tappat i legitimitet som samordnare av det regionalautvecklingsarbetet, medan kommunernas rollhar ökat, inte minst i försökslänen Skåne, Kalmar ochVästra Götalands län. I Stockholms län har sedan längelänsstyrelsens ambitioner för regional utveckling varitbegränsade mot bakgrund av landstingets roll som regionplaneorgan.För att stärka den lokala och regionala konkurrenskraftenlanserade regeringen 1998 en ny arbetsform iden regionala utvecklingspolitiken – regionala tillväxtavtal(RTA). Ett regionalt tillväxtavtal pekar ut de insatsområdensom ska prioriteras i den statliga utvecklingspolitikenoch tas fram av ett regionalt partnerskapunder ledning av länsstyrelsen och med företrädare förnäringsliv, kommuner, andra lokala och regionala intressentersamt statliga organ. I de fyra försökslänen harde regionala självstyrelseorganen ansvaret. Syftet är attde statliga anslagen ska användas på ett effektivare ochmer kreativt sätt. Tillväxtavtalen genomförs under perioden2000–2003 och alla län i landet deltar i arbetet.Regeringen lade hösten 2001 fram förslag om en nyregional utvecklingspolitik för att ge förutsättningar förtillväxt och livskraft i alla delar av landet. Förslaget antogsav riksdagen i december samma år. Regionala tillväxtprogram(RTP), baserade på en utveckling av nuvarandetillväxtavtal, utgör grunden för arbetet. Den nyaprogramperioden avser 2004–2007 och processen samordnasmed processen för infrastrukturinvesteringar.RTP ska liksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskapoch godkännas av regeringen. Länsstyrelsenhar liksom tidigare det övergripande ansvaret för attsamordna och driva arbetet. Det är från 2003 möjligt attbilda ett kommunalt samverkansorgan i samtliga län,med ansvar för arbetet med länets utveckling. Om sådanaorgan bildas förs ansvaret för RTP över dit.Utvecklingen av Stockholmsregionens regionplaneringtill en regional utvecklingsplanering tangerar tillstor del den tänkta inriktningen i RTP. Tillväxtprogrambör bestå av analys, mål och regionala prioriteringar förhållbar tillväxt samt en plan för hur insatserna ska finansieras,genomföras och utvärderas. Allt detta har till stordel redan skett inom ramen för RUFS-arbetet.REGIONALA UTVECKLINGSPROGRAMÄven om länsstyrelsen formellt getts ett ansvar för en”långsiktig sektorsövergripande utvecklingsstrategi”,har länsstyrelsen i Stockholms län inte gjort någon sådanutan det har skett som en del av regionplaneringenför vilken landstinget har ett lagstadgat ansvar. I arbetetmed RTP har parterna varit överens om att betraktaRUFS, som det regionala utvecklingsprogrammet(RUP) i vårt län. Dessutom har Nutek i sitt uppdragmed att samorda det regionala utvecklingsarbetet lyftfram RUFS, som ett färskt och bra exempel för andraregioner på vad en RUP kan innebära.Men Stockholmsregionens särskilda förhållandenkommer alltför sällan till uttryck och får genomslag iregeringsarbetet. När regeringen beslutade om en förordningom regionalt utvecklingsarbete 1 i september2003, hade Stockholmsregionens särförhållanden åter”glömts bort”. Förordningen anger att länsstyrelsenska utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram (RUP).Denna förordning, som trädde i kraft den 15 november2003, står i direkt strid med riksdagens beslut om regionalsamverkan. I regeringens proposition 2 om regionalsamverkan sägs följande om ansvarsfördelningen för deregionala utvecklingsfrågorna i Stockholms län:”I Stockholms län, som inte är försökslän, har lands-

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET23tinget sedan länge ansvarat för vissa regionala utvecklingsuppgifteri länet. Utan att detta är reglerat av statsmakternahar ett samarbetsförhållande etablerats mellanlandstinget, länsstyrelsen och kommunerna som harlikhet med vad som gäller i försökslänen Skåne län ochVästra Götalands län. Kommunerna i Stockholms länhar, liksom i alla andra län, möjlighet att bilda ett kommunalförbundsom kan utgöra samverkansorgan i länet.Den nuvarande ansvarsfördelningen i Stockholms länkan även behållas.”Den uttalade grunden för riksdagsbeslutet vad avserStockholms län var alltså att i nuläget antingen ett samverkansorganbildas eller nuvarande ansvarsfördelningbehålls.Till skillnad mot den fysiska planeringens strängalagreglering och demokratiska förankring bedrivs detregionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oregleratav lagar och i en nätverksform som är mer problematiskfrån demokratisk synpunkt. I breda partnerskapkan antalet deltagande organisationer vara stort meninsatsen kanske i vissa fall inskränker sig till medverkani någon enstaka aktivitet. Styrkan mellan olika organisationervarierar naturligtvis kraftigt. Möjligheterna förmedborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatetav sådana processer kan vara begränsade. Mot den bakgrundenutgör överförandet av ansvaret för processernatill direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydligdemokratisering.Även om begreppet partnerskap är nytt bygger det pågamla traditioner från den så kallade ”svenska modellen”med överenskommelser mellan politiska församlingaroch arbetsmarknadens parter. Även 1980-taletsförhandlingsplanering kan sägas utgöra en form av partnerskap.I många fall har resultatet av sådan förhandlingsplaneringkommit att kritiseras just från demokratisksynpunkt eftersom den innebär ett sätt att kringgåden formella planerings- och beslutsprocessen meduppgörelser träffade i slutna rum utan insyn.ESDP OCH REGIONAL UTVECKLINGSPLANERINGDet finns som antytts tidigare ingen knivskarp gränsmellan regional planering enligt PBL och regional utvecklingsplanering.Detta ligger också helt i linje meddet begrepp som inom EU kommit att kallas ESDP –European Spatial Development Perspective. Sedan1989 har inom EU pågått ett samarbete inom områdetspatial development eller rumslig utveckling, som skullekunna vara den svenska översättningen. En gemensamESDP-rapport antogs av EU:s ministrar för regional utvecklingoch fysisk planering samt EU:s kommissionärför regional policy i maj 1999 i Potsdam. Målet för denrumsliga utvecklingen är att sträva efter en balanseradoch hållbar utveckling av EU:s territorium. Tre mål böruppnås i EU:s alla regioner: ekonomisk och social kohesion(sammanhållning), skydd och skötsel av natur ochkulturarv samt mer balanserad konkurrenskraft inomdet europeiska territoriet. ESDP-dokumentet är tänktsom en ram för sektorspolitik med rumsliga konsekvenserpå nationell och europeisk nivå samt för regionalaoch lokala myndigheter. ESDP är inte bindande utankan beaktas i den utsträckning medlemsstaterna och regionernavill och är väl snarast ett uttryck för det nuvarandesynsättet i Västeuropa.Den svenska uppfattningen är ofta att ESDP kan utgöraen inspirationskälla och kunskapshöjare. En svårigheti det sammanhanget är att ESDP-rapporten är såallmänt hållen att den inte ger mycket vägledning. Omman så vill, kan alla därur hämta det man vill ha stöd för.I arbetet med RUFS har vi följt utvecklingen inomESDP-arbetet men knappast så att planen direkt harpåverkats. ESDP-rapporten hade inte heller publiceratsnär RUFS-arbetet inleddes. Det är snarare så att en gemensammodern syn på regional utvecklingsplaneringi Sverige och Västeuropa har genomsyrat dem som deltagiti processen och indirekt påverkat båda dessa produkter.Det sektorsövergripande synsättet där olika

24DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARpolitikområden berörs är exempel på detta liksom deteuropeiska perspektivet där nationsgränserna minskari betydelse i ett konkurrenskraftigt Europa. Även detflerkärniga perspektivet ingår i båda dokumenten, omän på något olika sätt.År 2000 inrättades det så kallade ESDP-sekretariateti samarbete mellan Nutek och Boverket. Verken har förslagitatt en nationell strategi för regional utvecklingsplaneringtas fram med ESDP som vägledning. De regionalatillväxtprogrammen (RTP) med startpunkt2004, men som började planeras redan 2002, blir detförsta användningsområdet där den nationella strateginför regional utvecklingsplanering kan tillämpas.REFORMERAD PLAN- OCH BYGGLAGPlan- och byggutredningen ansåg redan i sitt betänkande1994 att den regionala samordningen behövde förbättras.Regeringen föreslogs kunna utse regionplaneorganom synnerliga skäl förelåg och frivillig mellankommunalsamordning inte tillkom. Statliga organ tillstyrktedetta förslag, medan kommunerna var emot det.Förslaget avvisades av regeringen som menade att detvisserligen krävdes en förstärkning av det regionala perspektiveti planeringen, men att detta kunde ske i frivilligsamverkan mellan kommuner. Även Regionberedningenpekade året därpå på behovet av en stärkt regionalsamordning, framförallt i de tre storstadsområdena.Beredningen föreslog att självstyrelseorganen i Skåneoch Västra Götaland skulle få samma regionplaneringsuppgiftersom Stockholms län. Regeringen motsatte sigäven detta förslag och menade att det skulle innebära attdet kommunala planmonopolet delvis inskränktes.Man kan ställa sig frågande till regeringens motiveringför detta. Att ett regionplaneorgan skulle få ansvarför samordningen av kommunernas planering innebärju strängt taget inte någon urholkning av det kommunalaplanmonopolet eftersom länsstyrelserna redan harett sådant samordningsansvar. Med ett regionplaneorganöverförs detta till en del på ett annat regionalt organ,men kommunernas ansvar inskränks ju inte. Menregeringen ansåg väl att det var lämpligt att gå kommunernatill mötes.Alltfler krav på förändringar av olika delar av Planochbygglagen har rests de senaste åren. Såväl i miljömålspropositionensom i Klimatkommitténs betänkandehar behovet av en översyn av PBL aktualiserats för attgöra den fysiska planeringen till ett starkare stöd fören hållbar utveckling. Regeringen har utsett Lars EricEricsson till ordförande för den parlamentariskt sammansattakommitté som ska se över plan- och bygglagstiftningen(PBL-kommittén).Direktiven för översynen, som presenterades i juni2002, går även in på frågor som berör regional samverkanoch översiktlig planering. Kommittén ska undersökahur PBL kan anpassas till regeringens syn på denregionala utvecklingen och stimulera till en ökad kommunaloch regional samverkan. Den bör även söka finnametoder för att förena den fysiska planeringen med övrigsamhällsplanering som växer fram, bland annat igenomförandet av EU:s planerings- och utvecklingssamarbete,det vill säga ESDP-perspektivet. Kommittén

REGIONPLANERINGEN I DET SVENSKA PLANSYSTEMET25ska utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhållasig till regional utvecklingsplanering. Detta är positivteftersom det ligger helt i linje med den utveckling somregionplaneringen i Stockholmsregionen genomgåttunder de senaste åren. Samtidigt kan konstateras att regeringentalar om regional samverkan, men inte om regionalsamordning. Det är alltså fortfarande frågan omett frivilligt regionalt samarbete.STÄRKT STATLIGT INFLYTANDE?Regeringen framhåller vidare att den regionala planeringsnivånär viktig när nationellt beslutade åtgärderska genomföras lokalt, till exempel utbyggnad av infrastrukturoch bostäder. Men det har inte föresvävat regeringenatt regionplaneorgan eller regionala självstyrelseorganenskulle kunna ha en roll i detta sammanhang.I stället pekar regeringen på hur länsstyrelsernasroll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål fårgenomslag på regional och lokal nivå. Regeringen villalltså stärka statens inflytande på den regionala och lokalanivån, inte stärka den regionala nivån som sådan.Regeringen håller fast vid den mycket försiktiga inställningtill regionplaneorgan som tidigare ställningstagandenvisat, men nu för att öka statens inflytande, inte avhänsyn till den kommunala planmonopolet. Det gåralltså bra att urholka planmonopolet till förmån för statenmen inte för regionen!Redan i direktiven för den förändrade lagstiftningenkring regional samverkan föreslår regeringen också hurden regionala utvecklingen i storstadsregionerna skaförändras: ”Genom att åstadkomma ett varierat utbudav bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan bilanvändningenminska där alternativ finns (det vill sägai storstadsregionerna) och förutsättningarna för miljöanpassadeoch resurssnåla transporter förbättras.” Regeringennämner dock ingenting om vilka styrmedelsom skulle kunna införas i Plan- och bygglagen för attåstadkomma detta. För den som under många år sysslatjust med frågor om bebyggelsestruktur, transporter ochderas miljöpåverkan ter sig regeringens föreställningsvärldnågot naiv, i synnerhet om det förutsätts ske genomfrivillig samverkan mellan kommuner.Utredningsdirektiven går också in på förändringar avde icke bindande översiktliga planerna, det vill sägaregionplaner och översiktsplaner och konstaterar attformerna för översiktsplaneringen behöver vitaliserasför att bli mer ändamålsenliga och stödja en långsiktigthållbar utveckling. I det sammanhanget kan enligt regeringenäven planernas formella ställning behöva övervägas,liksom om det finns skäl att på ett tydligare sättange vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet.Den kommunala planeringen bör enligt direktivenbättre än hittills ta hand om de nationella, regionalaoch mellankommunala frågorna. Detta innebär attkommittén inte kan undvika att diskutera om regionplaneinstitutetbör få en mer styrande roll än hittills vilketgivetvis kommer att bli en het fråga. Kommittén skaäven se till att aktualitetsprövningen skärps. Eftersomfrågan om regionplanens aktualitet diskuterats i anslutningtill RUFS-arbetet är ju detta välkommet.Även andra frågor som har betydelse för den regionalautvecklingen tas upp, bland annat frågor som gällerkonkurrensaspekterna vid handelsetableringar, hurbeslutsprocessen kan effektiviseras, implementeringenav miljömålen och samordning med Miljöbalken. Kommitténska redovisa sitt slutbetänkande senast 31 december2004. Vissa frågor, bland annat dem som gälleren effektivare beslutsprocess, skulle redovisas tidigare.

26DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARRubriker ur Dagens Nyheter 1992–93.

STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET271.2Stockholmsregioneni mitten av 1990-taletREGIONPLAN 1991 FRÅN ANTAGANDE TILL LAGA KRAFTRegionplane- och trafikkontoret inledde arbetet medatt utveckla en långsiktig strategi för Stockholmsregionenhösten 1995, genom att presentera scenarioskriften”Den osäkra framtiden”. Tre områden, ekonomisk utveckling,sociala förhållanden och miljön utkristalliseradessom viktiga för framtiden.Regionplan 1991 godkändes av landstingsfullmäktigei oktober 1992. Vid ungefär samma tidpunkt träffadesden andra Dennisöverenskommelsen, där regionplanenstrafikförslag bekräftades. Överenskommelsenhade stöd av en till synes betryggande parlamentariskmajoritet. Socialdemokraterna, moderaterna och folkpartietsom stod bakom uppgörelsen hade tillsammanscirka 75 procent av befolkningen bakom sig i såvällandstinget som i kommunfullmäktige i Stockholm. Detförhållandet ändrades inte i valet 1991. Trots det var kritikenmot överenskommelsen stark, framförallt frånmiljöorganisationerna. Regeringen beslutade därför ioktober 2002 att en så kallad miljöprövning skulle görasav Dennispaketet med stöd av 6 kap 2§ naturresurslagen,NRL. Frågan är om beslutet grundades på en genuinövertygelse, eller om det var en eftergift för miljörörelsen.Redovisningen skulle lämnas in till länsstyrelseni Stockholms län senast i mars 1993.I varje fall innebar regionplanens antagande ett problemför den redan pågående miljöprövningen. Om Regionplan1991 skulle vinna laga kraft, kunde detta tolkassom att miljöprövningen föregripits. Regeringen beslutadei december 2002 att överpröva regionplanen enligt12 kap. 5§ Plan- och bygglagen, PBL. Prövningen avsågom planen formellt tillgodosåg riksintressen enligtNRL. I motiven för detta hänvisade regeringen till denpågående miljöprövningen.Regeringens grund för att överpröva regionplanenkan diskuteras. Den enda grund som regeringen kanåberopa för att göra undantag i en regionplan är om riksintresseninte tillgodosetts. Frågan är om miljöprövningensyftade till att klargöra frågan om riksintressen.Länsstyrelsen i Stockholms län lämnade in miljö-

28DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARprövningen av Dennispaketet till regeringen i maj 1993.Materialet remitterades till ett antal myndigheter. Fleraav remissinstanserna ansåg att redovisningarna inte gavtillräckligt underlag för att bedöma de långsiktiga effekternaav det föreslagna trafiksystemet. Olika alternativborde bedömas i förhållande till en framtida regionstruktur.I praktiken efterfrågades alltså mer eller mindreett nytt regionplanearbete. Några ansåg inte att nyttanuppvägde de ingrepp som åstadkoms.Därför hände ingenting med regionplanen under ettdrygt år. I juli 1994, två månader före valet, beslutaderegeringen så att inte vidta någon åtgärd med anledningav beslutet att anta Regionplan 1991, utan att låta planenvinna laga kraft.På Regionplane- och trafikkontoret ansåg vi i principatt den färdiga regionplanen borde följas av en aktivmarknadsföring så att den också fick genomslag i kommunernasplanering. Samtidigt går det inte att marknadsföraen plan som inte finns tryckt. Vi valde därföratt vänta på regeringens beslut.Under hösten 1994 lät vi så trycka den färdiga Regionplan1991, två år efter antagandet och tre år efterutställningen, då innehållet i allt väsentligt lagts fast.Det var då knappast längre aktuellt att göra någon störreaffär av att Regionplan 1991, nu vunnit laga kraft. Orsakernatill detta var flera. Dels hade den redan underflera år utan formell förankring utgjort det faktiska underlagetför den regionala trafikplaneringen och för enhel del annan planering på regional nivå. Dels hade jufaktiskt förutsättningarna redan förändrats kraftigt påvissa punkter.NYSTART FÖR REGIONPLANEKONTORETRegionplanekontoret var sedan regionplanen var klartill stor del fokuserat på att förändra den egna organisationen.Det hade under flera år funnit missnöje hos denpolitiska majoriteten med kontorets sätt att fungera.Kontoret uppfattades till viss del som sig självt nog.Möjligheterna hos den politiska nämnden att påverkaverksamheten uppfattades som alltför begränsad. Kontorethade också vuxit sig alltför stort och kostsamt. Vidslutet av 1980-talet hade Regionplane- och trafikkontoretomkring 110 anställda. Olika försök att låta kontoretockså bedriva intäktsverksamhet prövades, men visadesig svåra att förena med den oberoende ställningsom krävs av ett regionplaneorgan. Dessutom var detknappast helt och hållet förenligt med kommunallagen.Också hos kommunerna fanns ett relativt utbrettmissnöje. Man uppfattade på olika håll, ibland från motsattautgångspunkter, att det var svårt för kommunernaatt få gehör för sina synpunkter i arbetet med Regionplan1991. Södertörnskommunerna uppfattade att regionplaneninte tillräckligt beaktade behoven på ett alltmereftersläpande Södertörn. Också nordostkommunernauppfattade att den egna regiondelens intressenkom på undantag. De bildade en samarbetsorganisationoch tog fram ett eget förslag, UNO, UtvecklingsplanNordost, mer eller mindre som en direkt kritik motregionplanearbetet.Olika alternativ för en omorganisation diskuteradesunder kanske alltför lång tid. Mindre enheter fördes tillen början över till andra landstingsorgan. Under hösten1992 var inriktningen klar. Kontoret skulle delas i enliten myndighetsdel som skulle svara för uppgifternasom regionplaneorgan och en större utförardel. Det stodsnart också klart att personalen totalt sett skulle minskas.Det skulle i första hand ske genom naturlig avgång.Förmånliga villkor för avtalspension infördes därför.Personalen på det nya regionplanekontoret bestämdestill omkring 20 personer medan utförardelen Inregia,Institutet för regional analys, fick bli 45 personer.Direktör för det nya regionplanekontoret blev Bo Malmsten,som tidigare varit trafikdirektör. Björn Hårsman,som tidigare varit chef för utredningsavdelningen blevdirektör för Inregia, som till en början var en landstings-

STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET29ägd förvaltning men senare gick över till bolagsform ochövertogs av de anställda.Det nya Regionplane- och trafikkontoret blev enplatt organisation utan mellanchefer. Det bedömdesvara en modern organisation för ett kunskapsföretagoch en lämplig organisation med en så begränsad personal.Kontoret var en beställarorganisation där huvuddelenav arbetet skulle utföras genom konsulter.Det nya kontoret fick 12 handläggare. Ansvarig förregionplaneringen var Hans Broomé som också hadeansvarat för arbetet med Regionplan 1991 i slutskedetfrån samråd till färdig plan. Ansvarig för trafikfrågornablev Magnus Carle, som varit avdelningschef för trafikavdelningenpå det gamla kontoret. Han hade också deltagitaktivt i förhandlingsarbetet bakom Dennispaketet.I övrigt dominerades kontoret av planerare, framföralltarkitekter och ingenjörer. Från den tidigare utredningsavdelningenkom Elisabeth Krausz, med ansvarför statistik, samt ekonomiska och sociala frågor. Denhär kompetensmässiga obalansen var delvis ett uttryckför den föreställning som ännu 1992–1993 fanns ominriktningen på den fortsatta regionplaneringen. Attdet fortfarande var huvudsakligen fysisk planering detskulle handla om. Delvis blev den också resultatet av attpersonalen fick rätt att själv söka sig till respektive enhetoch att dessa önskemål gavs stor tyngd i bemanningen.Det visade sig efter kort tid att dessa kompetensmässigabrister måste rättas till med flera nyrekryteringar för atttäcka kompetensbehoven på andra områden.Den utdragna processen i samband med bildandet avInregia och det nya regionplanekontoret var smärtsamför många inblandade. Både avvecklingen av det gamlaregionplanekontoret och bildandet av det nya tog tidoch resurser i anspråk. Det nya slimmade beställarkontoretställde anspråk på nya arbetssätt som behövdefinna sina former. Först 1994 kunde den nya kontoret påallvar gripa sig an arbetet med att ersätta Regionplan1991.DEN FÖRÄNDRADE VERKLIGHETENRegionplan 1991 var en plan som framförallt behandladeden fysiska planeringen och trafikplaneringen.Omvärlden gav förutsättningarna i vissa avseenden, tillexempel tillväxten i befolkning, sysselsättning och ekonomi.Sambanden mellan regionens fysiska och ekonomiskautveckling diskuterades inte. Det geografiska lägeti Mälardalen och norra Europa illustrerades medkartor, men påverkade inte nämnvärt innehållet i planen.Regionplan 1991 var textmässigt mycket kortfattad.Planen var resultatet av ett flerårigt utredningsarbetemen det som redovisades i planen var de färdiga lösningarna.Motiven och analyserna bakom redovisadesytterst sparsamt. En del av underlaget, framförallt påtrafikområdet, dokumenterades i olika underlagsrapporter,annat inte alls.Det nya regionplanekontoret började arbetet medden fortsatta regionplaneringen utan att det fanns någotbeslut om vad processen skulle leda fram till för slutmål.Något beslut om att upprätta en ny regionplan somskulle ersätta Regionplan 1991 fattades således inte förrän1998.Motivet för att inleda arbetet på ett mer förutsättningslöstsätt än tidigare var ganska naturligt. Trots attRegionplan 1991 ännu inte hade vunnit laga kraft närdet nya planeringsarbetet inleddes, hade redan förutsättningarnapå en rad områden förändrats.Det kanske mest påtagliga för landet och regionenvar den ekonomiska krisen. Den överhettade högkonjunkturenförbyttes kring 1990 av den djupaste ekonomiskakris landet genomgått under efterkrigstiden. Statensfinanser hamnade i en svårartad obalans som ettresultat av den brant växande arbetslösheten och av deräddningsinsatser staten nödgades till i bank- och fastighetskrisensspår.Också i Stockholmsregionen växte arbetslösheten

30DEL 1 – FÖRUTSÄTTNINGARFORTSATT BEFOLKNINGSTILLVÄXTFöre och efter. EU:s framväxt har inte kommit som en överraskning,däremot Sveriges omsvängning och medlemskap. Alla togs vi påsängen av Sovjetimperiets snabba upplösning, men hur ser morgondagenut? Kommer EU att försvagas och upplösas i regioner? KommerSovjet att uppstå i ny skepnad.lavinartat även om huvudstadsregionen kanske klaradesig lindrigare än andra regioner i Sverige. Mellan 1990och 1994 försvann mer än 100 000 arbetstillfällen iregionen.Regionplan 1991 hade utarbetats under överhettningenunder senare delen av 1980-talet. En fortsatt tillväxtav sysselsättningen ansågs då självklar. Enligt Regionplan1991 bedömdes sysselsättningen vid Hög tillväxtöka med 123 000 sysselsatta mellan 1990 och 2005.Vid måttlig tillväxt kunde ökningen inskränka sig tillcirka 31 000. Planerarna på Regionplane- och trafikkontorethade med dessa förutsättningar varnat för attden då pågående utbyggnaden av kontorslokaler runtom i regionen kunde vara för stor och leda till lokalöverskott.Därför borde planarbetet bromsas, särskilt i Arlandastråketi den norra regiondelen, där överetableringenvar tydligast. Kommuner, byggherrar och bankerlyssnade knappast på dessa varningssignaler.Men när fastighetskrisen väl kom blev den kraftigareän vi föreställt oss. En minskning med 100 000 sysselsattapå fyra år kunde ingen föreställa sig var möjligt.Om således sysselsättningsutvecklingen överskattatskraftigt fortsatte ändå befolkningstillväxten i oförminskadtakt. Enligt Regionplan 1991 antogs befolkningenöka med mellan 7 000 och 12 000 invånare per år. Denfaktiska ökningen mellan 1990 och 1995 blev omkring17 000 per år. Ett högt barnafödande och en stor invandringsvarade under de här åren för befolkningstillväxten,medan inflyttningen från resten av Sverige varobetydlig. Trots att det egentligen behövde byggas flerbostäder än vad som antagits – regionplanen angav behovettill cirka 8 000–9 000 lägenheter per år – sjönkigångsättningen av nya bostäder till drygt 3 000 per år.Detta blev resultatet av den omläggning av bostadspolitikensom regering och riksdag tvingades att genomföra.En minskning av bostadssubventionerna var nödvändignär statens finanser måste saneras på alla andra områden.Bostadskostnaderna ökade därför med omkring 50procent på några få år vilket trots befolkningstillväxtendramatiskt minskade efterfrågan på nya lägenheter.På tre områden som traditionellt varit centrala förregionplaneringen – befolkningstillväxt, sysselsättningoch bostadsbyggande – hade således antaganden i Regionplan1991 slagit kraftigt fel jämfört med den verkligautvecklingen, och detta redan innan planen ensvunnit laga kraft.Den ekonomiska krisen satte fokus på Sveriges ochStockholmsregionens stora internationella beroende.Det hade inte ägnats någon större uppmärksamhet i Regionplan1991. Den internationella utvecklingen var ommöjligt ännu mer dramatisk. Varken Berlinmurens fall1989, Sovjetunionens upplösning 1991 och Sveriges inträdei den europeiska unionen 1995 hade givetvis kunnatförutses under arbetet med regionplanen. Dessahändelser har ju dramatiskt påverkat relationerna iÖstersjöområdet. De internationella händelserna inträffadeså snabbt att det föreföll oklart hur långt de

STOCKHOLMSREGIONEN I MITTEN AV 1990-TALET31kunde gå. Hade en ny stabilitet inträffat eller fanns detrisk för en internationell rekyl?Den ekonomiska krisen och flyktinginvandringenaccentuerade de stora sociala skillnaderna i regionen.När arbetslösheten i regionen som helhet för förstagången sedan 1930-talet nådde tvåsiffriga procenttalväxte den i vissa områden till långt över 50 procent.När planeringsförutsättningarna på de flesta områdenföreföll vara i gungning fanns det ett område somfortfarande präglades av stabilitet. Det var trafikpolitiken.Dennisuppgörelsen som träffats 1991 och bekräftats1992 föreföll fortfarande 1994 stå orubbligt fast. Visserligenfanns hela tiden kritiken från miljöorganisationerna.Men även om miljöfrågorna fortsatte att diskuterasmed försurning och växthuseffekt i fokus, kom deändå något i skymundan av de ekonomiska frågorna.Men den ekonomiska krisen visade sig få långsamt verkandesidoeffekter på trafikuppgörelsen, som då ännuinte var synliga. Dels blev det svårare att klara de ekonomiskainvesteringar som Dennispaketet innebar, delsledde den minskade ekonomiska aktiviteten dessutomtill en minskning av trafiken. Det innebar att behovet avpaketet möjligen kunde synas något mindre angelägetän det hade varit några år tidigare. Att detta så småningomskulle leda till att paketet upplöstes anade vidock inte vid denna tid.

DEL 2Processen

2.1Den osäkra framtidenEN SÖKPROCESSDet nya Regionplane- och trafikkontoret började sinverksamhet under andra halvåret 1993. Det fanns knappastnågot politiskt stöd vid den här tidpunkten för attdirekt utarbeta en ny regionplan av traditionellt slag ochpå traditionellt sätt. Regionplane- och trafiknämndenhade under den här perioden borgerlig majoritet, underledning av moderaten Ralph Lédel. Dessutom hade Regionplan1991 ännu inte vunnit laga kraft. I stället prövadesen mer sökande process.Under hösten utarbetades en promemoria som ladesfram för nämnden, där kontoret redovisade sin syn påden fortsatta regionplaneringen. Där betonades att ensökprocess borde inledas inför arbetet på längre sikt.Något beslut om en eventuell regionplan behövde intefattas nu. Risken var att ett sådant förslag skulle få bakslagi nämnden. I stället skulle en fortlöpande dialog inledasmed främst kommunerna och under samtidiga politiskakontakter mellan landstinget och kommunerna.Kontoret skulle vidare medverka i aktuella projekt somhör samman med infrastruktursatsningarna, flyg ochhamnfrågan, avfallsfrågan, kommunernas fortsatta översiktsplaneringoch arbetet med Agenda 21 med mera.Ny kunskap skulle också tas fram i form av nulägesbeskrivningaroch framtidsbedömningar främst när detgäller bostads- och arbetsmarknaden, näringslivet ochmiljön. I november 1993 gav Regionplane- och trafiknämndensitt stöd för den huvudinriktning av regionplanearbetetsom kontoret hade redovisat. Inriktningenvar i själva verket ganska vag och gav kontoret storhandlingsfrihet.VARFÖR SCENARIER?Beslutet innebar att framtidsbedömningar av den långsiktigautvecklingen i regionen skulle utarbetas som ettförsta steg i arbetet. Dessa kom att få formen av scenarier.Scenarier är framtidsbilder som beskriver olikatänkbara framtida utvecklingsförlopp, ofta utan attkänna till sannolikheten för att de faktiskt skall inträffa.

36DEL 2 – PROCESSENDet är vanligt att sätta fokus på väsentliga drivkrafterför utvecklingen och på kedjor av händelser.Scenarier är ofta användbara för att skapa förberedelseför att kunna hantera olika utvecklingsriktningar iomvärlden. De stimulerar diskussionen om framtidenoch därmed om vilka frågor som är viktigast och börprioriteras. Scenarier handlar oftast om kvalitativa beskrivningarav framtiden.SCENARIOARBETETScenarioarbetet inleddes vintern 1993–1994. Som konsulterför arbetet knöts Bert Levin och Dag Norén vidSifo Management Group (SMG). Dessa hade tidigareerfarenhet av scenarioarbete från olika tillfällen. Blandannat hade kontoret medverkat i det nationella scenarioarbetetSVIR – Sverige i rekonstruktion – som SIFOgivit ut 1993. En viss erfarenhet av tekniken fanns således.Arbetet inleddes med studier i scenarioarbete ochscenarioteknik. Fram till sommaren 1994 pågick parallelltfaktainsamling inom ett antal kunskapsområden:•Värderingar, politik• Utbildning, FoU•Ekonomi, näringsliv, arbetsmarknad• Befolkning, bostadsmarknad, sociala förhållanden•Miljö, ekologi•Resande, transporterFör varje område belystes den hittillsvarande utvecklingenoch nuläget. Drivkrafter och händelser som påverkarutvecklingen inom olika områden var särskiltviktiga att analysera.Under hösten 1994 kompletterades kunskapsunderlagetmed scenarioansatser på olika områden. Kontoretanlitade konsulter för att ta fram dessa rapporter. Medarbetarnavar dock ännu relativt oerfarna av beställarrollenoch resultatet blev inte alltid användbart ellerlämpligt att publicera. Med tiden skulle kontoret dockutveckla beställarrollen.Under 1994 genomfördes ett antal lunchmöten medinbjudna debattörer. Det var Sten Westerberg, f.d. statssekreterare,Hans Bergström, DN, Lars Bern, Det NaturligaSteget, Svante Beckman, Linköpings universitetoch Ulf Adelsohn, landshövding. Mötena var öppna fördeltagare även från nämnden och kommunerna. Vid tvåsamrådsmöten inbjöds deltagare från kommunerna,staten, och en rad intresseorganisationer för att bli informeradeom scenariearbetet.I juli 1994 vann Regionplan 1991 laga kraft genomregeringens beslut. Valet i september 1994 innebar attden borgerliga majoriteten föll och ersattes av socialdemokraterna,med stöd av vänsterpartiet och miljöpartiet.Ny ordförande i nämnden blev ånyo Claes Ånstrand(s). I samband med budgetdiskussionen i landstingethösten 1994 uttalade den nytillträdda socialdemokratiskamajoriteten att arbetet på en ny regionplanskulle fortsätta. Regionplaneringen angavs som ett instrumentför att styra utvecklingen i rätt riktning. Någraområden pekades ut:• Segregationen borde minskas och det borde studerashur den regionala planeringen kunde bidra till detta.• En bred samverkan skulle krävas för att skapa enekologiskt hållbar utveckling. En överenskommelseborde därför åstadkommas mellan de politiskapartierna och andra parter om hur miljöproblemenlångsiktigt borde lösas.• Det framtida transportsystemet behövde vidareenligt majoriteten utredas och diskuteras. Särskildamedel skulle anvisas för studier om framtida kollektivtrafiksystemoch trafikförnyelse.Det fanns nu ett politiskt stöd för att ta fram en ny regionplan,men kontoret var i full färd med att arbetamed scenarioskriften och var ännu långt ifrån att arbetafram en ny regionplan. Kanske var det så att den politiskaviljan att ta fram en ny regionplan var starkare än

DEN OSÄKRA FRAMTIDEN37den på tjänstemannahåll. Kontoret avsåg i varje fall attförst fullfölja det inledda scenarioarbetet.Under hösten 1994 lät kontoret tillsammans medstadsbyggnadskontoret i Stockholm publicera boken2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid 1 . Fjorton personerfick i uppdrag att teckna ned sina personliga visionerav Stockholm och regionen in på 2000-talet. Syftetvar att stimulera till debatt och få impulser för scenarioarbetet.I månadsskiftet november-december 1994 skeddeval av huvudstruktur för scenarierna. Det var viktigt atttidigt lägga fast några grundläggande dimensioner därscenarierna skulle skilja sig åt. De aspekter som kontoretfann väsentligast för regionplaneringen och regionensutveckling var följande:•Ekonomisk utveckling•Miljöutveckling•Social utveckling• Befolkningstillväxt•Politisk beslutsstyrka•Kollektivism/individualismDe fyra första aspekterna har redan berörts som områdensom på olika sätt kommit i fokus genom de nyaplaneringsförutsättningarna under 1990-talet. Att politiskbeslutsstyrka bedömdes som ett viktigt scenarioområdebör kommenteras något.Alltsedan 1970-talets början, då det politiska samförståndetmellan blocken alltmer upplösts, har bristen påpolitisk beslutskraft i regionen alltmer kommit att uppfattassom en av de stora svårigheterna för att en långsiktigregional planering ska få genomslag. Nästan ingastörre infrastrukturinvesteringar hade ju genomförts iregionen sedan slutet av 1960-talet.Att upprätta och genomföra en regionplan är en processsom självklart spänner över lång tid. Att enbartupprätta en regionplan tar 5–10 år från start till antagenoch lagakraftvunnen plan. Att genomföra de störreScenarieskriftenDen osäkra framtiden.infrastrukturprojekten tar sedan 10–15 år. Från beslut1992 till färdigställande av Södra länken 2004 har dettill exempel gått 12 år.I Stockholmsregionen har varje landstingsval sedan1982 inneburit majoritetsskifte. Det har därigenom varitsvårt att nå långsiktiga resultat i den regionala planeringen.Trots skiftande majoriteter behöver det finnasett visst mått av politisk stabilitet kring de stora dragen.Att Dennisöverenskommelsen stod sig över valet 1991,trots att den tidigare socialdemokratiska majoriteten dåersattes av en borgerlig kunde vara ett uttryck för en nyvilja att nå resultat. Den politiska beslutsstyrkan vardärför en naturlig scenarioaspekt.TRE SCENARIER VÄLJSEnligt konsulternas beprövade erfarenhet var ett så kallatscenariokors en lämplig utgångspunkt för arbetet.Genom att kombinera ett par grundläggande aspektertydliggörs de grundläggande skillnaderna mellan scenarierna.Metoden med scenariokors inbjuder till att välja fyrascenarier eftersom det pedagogiskt går att förklara justdetta antal. Efter mycket diskussioner inom kontoretbeslöts dock att välja de tre scenarierna Klyftan, Brobyggetoch Odlingen.Klyftan beskriver ett scenario där dåliga statsfinanserkräver besparingar vilket får till följd att marknadskrafternafår ökat spelrum och människors inflytande viapolitiska beslut minskar kraftigt. Egoism och politiker-

38DEL 2 – PROCESSENEKONOMISK UTVECKLINGSämreOdlingen▼KlyftanBättreBrobyggetBramiljöDåligmiljöScenario Klyftan har inledningsvis en positiv ekonomisk utveckling,men situationen försämras och slutar sämre också för miljön.förakt breder ut sig. Konkurrenssamhället växer. Resursslöserietär storskaligt. Trafiksystemet utnyttjas närakapacitetsgränsen. Människor och natur lider av demiljöeffekter som trafiken orsakar. Informationsteknologinutvecklas och alltfler arbetar hemma. Näringslivetanpassas till ökat hemarbete.Bidragssystemet urholkas. Arbetslösheten är stor.Det allmännas resurser för utbildning dras ner på alla nivåer.De sociala klyftorna växer. Miljön förstörs och riskenför en världskris både för ekonomin och miljön äröverhängande. Bebyggelsen ligger utspridd i regionen.Starka intressegrupper får igenom beslut om naturreservatoch biltullarnas avskaffande. Kollektivtrafikenblir ett fattigmanssystem. Innerstaden förslummas.Bromma flygplats behålls. OS-planerna i Stockholmskrinläggs.Klyftan beskriver ett scenario där den offentliga sektornär på reträtt, och där allmänhetens förtroende förpolitiska organ sviktar. Detta ger marknadskrafternafritt spelrum. Ekonomin växer, men även de sociala ochekonomiska klyftorna. I scenariot uppstår klyftor påflera plan. Till en början växer avståndet mellan medborgareoch politiker. Successivt är det de sociala klyftornasom motiverar namnet. På sikt leder utvecklingeninte i en positiv riktning, eftersom det inte tycks varamöjligt att åstadkomma samlade lösningar.I Brobygget fungerar marknaden inom de gränser sompolitikerna satt. De internationella institutionerna fårgehör för sina förslag till hur konflikter ska lösas, vilkalagar som bör stiftas och hur de ekonomiska problemenska lösas. Informationen flödar fritt och pengar satsas påforskning och kunskapsutveckling. Man strävar efter enlångsiktigt hållbar utveckling med hjälp av kvalificeradinformationsteknologi och naturliga kretslopp. I Sverigeär ansträngningarna stora för att få igång en diskussionbland medborgama om viktiga framtidsfrågor.Mälardalsrådet prioriterar frågor som berör områdetkring Östersjön samt Mälarregionens roll i norra Europa.EU:s strukturfonder stöder samarbetet runt Östersjön.Politikerna inser att miljöproblemen måste lösasoch beslutar om särskilda regler för fossila bränslen.Biobränslen och kärnkraft används alltmer.De viktigaste frågorna för det nybildade Mälarparlamentetär energiförsörjning och miljön. Ny teknik ochsärskilda bilskatter fördyrar bilåkandet. Därför satsasdet på tät bebyggelse inom gångavstånd till kollektivtrafiken.Bromma flygfält bebyggs. Några bostadsområdenfrån 1960-talet rivs. Kollektivtrafiken utvecklas.Brobygget är ett gynnsamt scenario där marknadsekonominfungerar väl inom politiskt satta gränser. Gemensammastora satsningar på infrastruktur och utbildningoch forskning leder Sverige och regionen rätt ochbefolkningen växer snabbt.Den svenska statsbudgeten kommer i balans. Studiepliktmed liten studielön införs. Högskolorna kring Mälarenbyggs ut och många föreläsningar sker via Internet.Intresset för forskarutbildning växer och mångautländska experter verkar i regionen. Samhället utvecklasalltmer efter principerna om slutna kretslopp.I scenario Odlingen tror ingen längre att produktionenkommer att växa, att naturens resurser är oändligaeller att världshandeln ska fortsätta att öka. I stället utvecklaslokalsamhällen där ekonomin regleras inom uttaladeekologiska och sociala gränser.I Sverige minskar handeln med omvärlden och stats-

DEN OSÄKRA FRAMTIDEN39SmåskaligalösningarStorskaligalösningarskulden växer. En massiv utbildningsinsats får människoratt förstå vad en långsiktigt hållbar utveckling kräverav individ och samhälle. Små och medelstora företagarbetar med energiförsörjning, återvinnings- och avfallshantering.Vidareutbildning med ett tekniskt basårblir obligatoriskt. Via ett regionalt datorsystem kantransporter planläggas och samutnyttjas.Arbetslösheten är stor. Segregationen är tydlig. Detblir dyrt att bo, resa och konsumera. Många bor åretrunt i sina fritidshus. Allt fler lever på självhushåll ocharbetsbyten vilket begränsar statens och kommunernasinkomster. Människor håller samman inom kvarter ochbostadsområden. Man försöker gruppvis skapa egnalösningar för trygghet vid sjukdom, pensionering etc.Förtroendevalda organisationer får större betydelse.S:t Petersburg blir centrum for den ökande handelnösterut. Södertälje och Nynäshamn expanderar sinhamnverksamhet. Det byggs i övrigt litet i regionen.Främst sker förtätning av befintliga områden som liggeri anslutning till kollektivtrafiken.Stockholmsregionens roll som landets motor försvagasdå nationsgränserna får mindre betydelse. Beslutentas i kommundelar och gemensamma frågor samordnasinom regionen. Någon överordnad nationell arbetsmarknads-eller näringslivspolitik finns inte.Även Odlingen kan karaktäriseras som ett positivtscenario. Ekonomin utvecklas alltmer i en lokal orienteringinom ekologiska och sociala gränser. Den mätbaraekonomiska tillväxten stagnerar, medan det informellautbytet ökar.FANTASIN SÄTTER GRÄNSEROdlingenKlyftanBrobyggetStarkpolitikSvagpolitikDe storskaliga lösningarna i Brobygget skiljer sig från de småskaligai Odlingen, men båda scenarierna präglas av en stark politik – detstarka samhället eller de lokala lösningarna.Arbetet med scenarierna bedrevs inom kontoret i tre arbetsgrupper.Med eller utan hjälp av konsulter författadestre olika fria berättelser om utvecklingen i Stockholmsregionenoch dess omvärld. Fantasin och verkligtunderlag gav möjlighet för att lägga in händelser ochskeenden som kunde uppfattas som tillräckligt trovärdigamen samtidigt kunde ge spelrum för ganska olikaförlopp. Mer ingående analyser av kvantitativa aspekterbehövde knappast utföras i någon större utsträckning,även om sådana till exempel låg bakom beskrivningarnaom befolkningsutvecklingen.I det mer pessimistiska scenariot Klyftan behövde vibeskriva de sannolika negativa långsiktiga effekterna aven svag och splittrad politisk situation i regionen. Viskisserade till exempel en framtid där Ericsson på 2010-talet flyttade huvuddelen av sin verksamhet till Sydostasien.I verkligheten har ju Ericsson tvingats genomföraextremt kraftiga nedskärningar i regionen redan i börjanav 2000-talet. I scenariot beskrev vi hur diskussionernaom en ny flygplats i regionen fortsatte utan resultat.I verkligheten lades planerna åt sidan redan 2000.Scenario Klyftan var ganska realistiskt i dessa avseenden.Hur pessimistiska kunde vi då vara när vi beskrevDennispaketets genomförande? Efter mycket diskussionerbeslöt vi oss för att i scenariot låta några väglänkarbyggas och bilavgifterna införas. Västerleden och Österledensköts upp på en oviss framtid i brist på pengar. Iverkligheten avskaffade regeringen hela paketet 1997.Detta ansåg vi alltså tre år tidigare inte skulle vara trovärdigtens i ett pessimistiskt scenario!Att kontoret kom att välja att beskriva tre scenarier

40DEL 2 – PROCESSENBEFOLKNINGSÖKNINGSvagOdlingenKlyftanStarkBrobyggetMindresocialaproblemStorasocialaproblemSnabbast befolkningstillväxt i Scenario Brobygget. De socialaklyftorna motiverar namnet för Scenario Klyftan.var inte självklart. Det visade sig i reaktionen på scenariernainte heller vara ett helt lyckat beslut. Vi uppfattademottagandet som minst sagt ljumt, när de presenteradesför Regionplane- och trafiknämnden, särskilt hos företrädareför de större partierna. Denna reaktion bekräftadessenare vid flera av de större informationsmöten somgenomfördes i kommunerna. Kontoret ville inte medvetetkoppla scenarierna till olika politiska åsiktsriktningar.Det visade sig dock vara svårt att undvika att politiker,såväl landstingspolitiker som kommunalpolitiker,hade lätt för att göra detta. De ogillade naturligtvisnegativa inslag i sådana scenarier som kunde påminnaom det egna partiets politik.Att de två mer gynnsamma scenarierna koppladesihop med en stark politik medan det enda negativa scenariotsamtidigt var det som gav marknadskrafternastörst utrymme kunde ju knappast glädja de borgerligapolitikerna. Socialdemokraterna hade dock majoritet iRegionplane- och trafiknämnden tillsammans medmiljöpartiet och vänsterpartiet. Och majoriteten tolereradescenarierna. Kontoret kunde trycka boken och informeraom den i kommunerna och på annat sätt.I övrigt blev scenarieskriften ”Den osäkra framtidenväl mottagen” 2 . Man kan nog beskriva den som lyckad.Scenarierna presenterades stort uppslaget i Dagens Nyheter.Flera kommuner valde att använda den på olikasätt i den kommunala planeringen.PLANERA STRATEGISKT FÖR OSÄKERHETI en promemoria till nämnden redovisades slutsatsernaav scenarioarbetet och det samråd som skett. Vi ansågatt det behövdes ett strategiskt förhållningssätt i planeringenså att osäkerheten om framtiden kunde hanteraspå ett medvetet sätt. Vi borde inte inteckna framtidengenom att förutsätta en bestämd långsiktig utvecklingsom grund för näraliggande låsande beslut. Osäkerhetenbedömdes vara alltför stor när det gäller grundläggandedrag som befolkningstillväxt samt ekonomisk ochteknisk utveckling. Vi kan exempelvis inte bestämt förutsättaatt den tekniska utvecklingen ska lösa bilismensproblem även om detta skulle bli fallet eller att stora investeringarkan betalas av nästa generation.Vi ansåg att man måste skaffa sig beredskap för olikautvecklingsförlopp. Det skulle ske genom att upprättahandlingsalternativ, som kan sättas i verket beroende avvad läget kräver, när osäkerheten om framtiden är stor.Vi skulle behöva ange de situationer som det är meningsfulltatt vara förberedd på.Vi borde vidare föreslå bestämda åtgärder när de äreffektiva och risken för felaktiga beslut bedömdes liten.Detta gällde framförallt om de inte var långsiktigt bindande.I regionplaneringen är det dock i stor utsträckningfråga om förändringar av markanvändningen som är irreversiblaoch bindande på lång sikt. Sådana åtgärderkunde ingå i en strategi, även om det råder osäkerhet ommöjligheterna till framgång, men risken borde då tasmedvetet och kalkylerat.Med detta synsätt var det lika angeläget att diskuteravad man inte ska göra och i stället skjuta på framtiden,som att bestämma sig för det som ska sättas i verket.Vi förespråkade att man borde tillämpa försiktighetsprincipen,som innebär att man avstår från att genomföraåtgärder, när man är osäker på om de är till skadaför miljön och de livsuppehållande systemen eller inte.cenarierna visade riskerna med att avvakta fullständig

DEN OSÄKRA FRAMTIDEN41kunskap om orsakerna till främst växthuseffekten.Stadsbygden förändras långsamt. Den borde därförvara anpassbar till anspråk som idag är osäkra ellerokända. Det skulle kunna ske på olika sätt. Byggnaderoch anläggningar kan utformas så att de relativt lätt kanfå ändrad användning, exempelvis andra lägenhetsstorlekar.”Hål” i stadsbygden skulle göra den möjlig attkomplettera med nya inslag. Större utbyggnader bordeetappindelas. Efter varje etapp borde avslutning elleruppehåll kunna göras utan att funktionen äventyras.För bostadsområden var detta en lärdom av 60-taletsmisstag som fortfarande var giltig. Även när det gällertransportnätet och andra system borde olika delar kunnagenomföras oberoende av varandra.I regional skala borde det vara angeläget att hålla öppetför en kraftigt minskad bilanvändning, om dettaskulle visa sig nödvändigt. Att anpassa bebyggelsen tillkollektivtrafikens krav och att utveckla denna trafikborde vara huvudpunkter i en regional miljöstrategi.Den sociala utvecklingen ingav stor oro. Det bedömdesvara en viktig angelägenhet för regionen att samlasig kring en strategi för att möta detta hot.SCENARIERNA I BACKSPEGELNSlutsatserna från scenarioarbetet präglades av ett teoretisktsynsätt. Möjligen var de mer ett uttryck för en önskanfrån regionplanerarna om hur planeringen bordegå till, än ett faktiskt resultat av samrådsprocessen.Många av slutsatserna från ”Den osäkra framtiden” visadesig inte heller vara möjliga att tillämpa i praktiken idet fortsatta regionplanearbetet. De flesta ansåg att detvar mer angeläget att bestämma sig för vad som ska genomförasän vad som inte ska genomföras och skjutas påframtiden.Till att börja med visade sig regionen stå inför enmängd problem som behövde få sin lösning snarast.Med tanke på de mycket långa ledtiderna från planeringtill färdiga resultat fanns ingen tid att spilla. Att ytterligareskjuta på beslut om investeringar som borde hagenomförts för länge sedan kunde därför inte få någotbrett stöd.Att förbereda sig för alternativ som idag ter sig orealistiska,men kanske kan bli en verklighet om några år,får inget gehör, när våra resurser knappast räcker för attutreda det som ter sig allra mest nödvändigt. Att byggaflexibelt och lämna luckor för framtida kompletteringarhar ofta diskuterats, men visar sig ofta omöjligt när ekonominkräver ett effektivt markutnyttjande.Det var därför knappast slutsatserna från scenarioarbetetsom gav stöd för det fortsatta arbetet. Däremotgav de bilder som de olika framtidsperspektiven framkalladestöd för nödvändigheten att planera långsiktigt.Scenarioarbetet tillkom mer på tjänstemännens änpå politikernas initiativ. Den nya majoritet som tillträddeefter valet 1994 hade önskat sig en ny regionplan,men detta fick de vänta på i åtta år. Under hela mandatperioden1995–1998 arbetade Regionplane- och trafikkontoretmed scenarier och strategier. Först i augusti1998, en månad före valet, fick kontoret ett formelltuppdrag att utarbeta en ny regionplan.

2.2En regional strategiRegionplane- och trafiknämnden hade godkänt kontoretsförslag till arbete på en regional strategi den 20 december1995. Landstingsfullmäktige godkände anmälani mars 1996. Avsikten var att ha ett förslag på remissunder sommaren och hösten 1997. Nämnden skulle dåkunna ta ställning till strategin under våren 1998.Enligt riktlinjerna skulle strategin ha bred förankringi regionen. Den skulle behandla regionala frågoroch vara vägledande och översiktlig. Strategin skulleutgå från regionplaneringens roll enligt PBL, men samtidigtta upp andra åtgärder, i den mån de bedömdesvara betydelsefulla för att nå målen. Ingenting nämndesi direktiven om att strategin skulle utvecklas till en regionplanenligt PBL. Strategin skulle behandla åtgärderför genomförande under perioden fram till 2010 och haberedskap för olika utvecklingsförlopp i ett längre perspektiv,till omkring år 2030. De fyra huvudmålen frånRegionplan 1991 förutsattes ligga fast även om viss omformuleringkunde övervägas.Förslag till strategi skulle utarbetas under periodennovember 1996 – maj 1997. Samråd skulle ske underjuni-november 1997. Nämnden skulle då kunna utfärdadirektiv för den samlade strategin efter samrådet i januari1998. Efter revidering skulle strategin godkännasi april eller maj 1998.Samråd skulle även ske kontinuerligt under processen.Till arbetet skulle också knytas företrädare för kommunerna,länsstyrelsen och vissa intresseorganisationer.TRE SEKTORSSTRATEGIERUtarbetande av scenarieskriften ”Den okända framtiden”hade varit det första steget i detta arbete. Det andrasteget var att utarbeta tre separata sektorsstrategier förden ekonomiska utvecklingen, för de sociala förhållandenaoch för miljön, som skulle utgöra underlaget tillden samlade regionala strategin. Där skulle sambandoch konflikter mellan mål och medel beskrivas. Medsektorsstrategierna som grund skulle en bred regionalstrategi utvecklas.

44DEL 2 – PROCESSENSektorsstrategierna skulle publiceras i tre separatarapporter vid halvårsskiftet 1996. Avsikten var att deskulle utgöra underlaget till den samlade regionala strategin.Ett syfte var att tidigt i processen föra in ekonomiskaoch sociala frågor samt miljöfrågor på ett likvärdigtsätt. Att i efterhand beskriva konsekvenserna skulleinte garantera en likvärdig behandling.Huvuduppgiften var att för varje strategi redovisa:•Problemöversikt med avgränsning till relevantafrågor•Förslag till huvudmål med konkretisering (utifrånde fyra huvudmålen i Regionplan 1991)•Medel/åtgärder för att påverka regionen i riktningmot målen• De aktörer som är viktiga inom områdetÄnnu gällde de fyra målen i Regionplan 1991:•att skapa goda miljöförhållanden•att främja näringslivets utveckling•att förbättra balansen mellan regionens delar•att utnyttja stadsbygden effektivt.Av dessa mål handlade ett om miljön och ett om de socialaförhållandena men det ekonomiska målet var uppdelatpå två; ett som handlade om näringslivet samt ettom hushållning och effektivitet. Det låg nära till handsatt omformulera målen till tre mer parallella mål. En sådantanke låg mer eller mindre bakom idén med de tresektorsstrategierna, en för varje målområde.Arbetet med de tre sektorsstrategierna skulle bedrivastillsammans med tre referensgrupper, en för varjesektorsstrategi. Referensgrupperna bildades med 20–30representanter för kommuner och organisationer i varjegrupp. Så gott som alla kommuner i länet var representeradei åtminstone någon grupp, några i flera. Dessutombildades på nämndens initiativ en ungdomsreferensgruppsom skulle följa kontorets arbete.DEN SOCIALA STRATEGINFör den sociala strategin bildades en projektorganisationmed Tuula Karlsson som projektledare, GöranJohnson som biträdande projektledare och Peter Haglundsom projektassistent. Inregia AB användes somhuvudkonsult för arbetet och dessutom medverkade ettantal experter, bland annat Joachim Vogel, SCB, BengtTurner, Institutet för Bostadsforskning, Robert Erikson,Socialforskningsinstitutet och Göran Cars, KTH.Den sociala strategin fokuserades på fyra områden– arbete, utbildning, boende och hälsa – som de hörnstenarsom den sociala balansen vilar på. Det var förprojektgruppen angeläget att kunna formulera ett övergripandesocialt mål för arbetet. Därför angavs följandemål:•Jämlika och goda sociala levnadsförhållandeni Stockholmsregionen.Det var ett praktiskt användbart mål för arbetet, menblev aldrig politiskt förankrat, liksom inte heller sektorsstrategiernablev. Med detta som utgångspunkt formuleradesdelmål och strategisk inriktning inom de fyraprioriterade områdena 1 . Det visade sig att många av åtgärdernamåste vidtas lokalt, där problemen var mestsynliga.MILJÖSTRATEGINFör miljöstrategin bildades en projektorganisation medBerit Pettersson som projektledare, samt Magnus Carleoch Mats Dryselius som biträdande projektledare.Inregia AB, Naturekonomihuset, Tyréns Infrakonsultsamt Atrax Energi AB användes som konsulter för arbetet.I miljöstrategin 2 beskrevs regionens miljösituation,hur olika sektorer påverkar miljön samt hur regelsystemoch aktörskretsen ser ut inom miljöområdet. Ett antalsektorer identifierades av stort intresse för miljön på denregionala nivån på lång sikt, där tänkbara medel och åt-

EN REGIONAL STRATEGI45gärder diskuterades inför den fortsatta planeringen. Deområdena var transporter, energi, grönstruktur ochskärgård, vatten och avlopp samt avfall.Mål angavs inom miljöområdet på två nivåer. Dethade dock inte bedömts som meningsfullt eller möjligtatt bryta ner de statliga miljömålen regionalt.Exempel inom området transporter var att minskaresande och transporter genom att utveckla en transporteffektivstadsbygd och att utveckla möjligheternatill telekommunikation, att minska bilberoendet genomatt utveckla kollektivtrafiken och stimulera till miljömedvetettransportval, att förbättra fordon och drivmedelför att minska utsläppen samt att utveckla en helhetssynpå trafiksystemet.Som exempel inom energiområdet nämndes blandannat att minska fossilbränsleberoendet, att utvecklafjärrvärmesystem och kraftvärme samt att utnyttja avfalletsom en energiresurs. Inom grönstrukturområdetpekades bland annat på de gröna kilarnas funktioner.Även inom de övriga områdena pekades ett antal inriktningarut som strategiska för miljön.DEN EKONOMISKA STRATEGINFör den ekonomiska strategin bildades en projektorganisationmed Elisabeth Krausz som projektledare ochPeter Haglund som projektassistent. Inregia, Eurofuturesoch SMG, användes som konsulter för arbetet.I den ekonomiska strategin 3 diskuterades hur regionenskulle kunna åstadkomma stabil sysselsättning ochökat konsumtionsutrymme, mer utbildning och bättrevård samtidigt som steg skulle kunna tas mot en ekonomiskutveckling som också var ekologiskt hållbar. Enstrategi redovisades för ett tillväxtfrämjande ”möjlighetslandskap”med avseende på resurser och spelregler.Huvudvikten låg på processer i samhället som främjarförnyelse och uthållig tillväxt samt på samspelet mellanaktörerna och omgivande resurser och spelregler i vidmening.De tre strategirapporterna Miljöstrategi, En Ekonomisk Strategi ochSocial strategi.ERFARENHETER AV SEKTORSSTRATEGIERNAArbetet med sektorsstrategierna tog längre tid än beräknat.Att driva arbetet tillsammans med referensgruppernaoch där få en förankring och etablera en gemensamverklighetsbild visade sig ta tid. Deltagarna i referensgruppernakom från mycket olika håll och många hadealdrig suttit vid samma bord tidigare. Först så småningomkunde ett förtroende skapas mellan deltagarna,så att de kunde känna att man arbetade med en gemensamuppgift.De tre sektorsstrategierna för miljön, de sociala förhållandenaoch ekonomin presenterades först under novemberoch december 1996, ett halvår senare än beräknat.De var väl förankrade i de tre referensgrupperna,men blev inte föremål för något politiskt ställningstagande.De skulle utgöra underlaget för kontorets fortsattaarbete med den regionala strategin. När skissen tillregional strategi sändes på remiss 1997–1998 ingick detre sektorsstrategierna i remissmaterialet. De fick dockinte större uppmärksamhet av remissinstanserna, utanbetraktades mer som ett underlag.Inför arbetet med sektorsstrategierna övervägdessom nämnts en omformulering till tre mål, ett miljömässigt,ett socialt och ett ekonomiskt. En tänkbar sådanomformulering skulle enligt rapporten kunna vara:En för regionen god och långsiktigt hållbar utvecklingvad gäller

46DEL 2 – PROCESSEN• de sociala förhållandena•miljön• den ekonomiska utvecklingenBeslut om nya mål fattades dock först flera år senare ijuni 1998. De nya målen formulerades då annorlunda.Det var inte meningen att de tre sektorsprojektenskulle samordnas. De löste också sina uppgifter på liteolika sätt, och nådde olika långt. Skillnaderna mellanområdena var påtagliga och därmed förutsättningarnaför strategiska åtgärder.Några gemensamma drag var dock tydliga. Ett sådantdrag var att lyfta fram behovet att få till stånd någonform av regionalt forum eller arena för fortsattastrategiska diskussioner. En annan gemensam nämnarevar att både inom det sociala och det ekonomiska områdetbetonades vikten av utbildning. Utbildning är grundenför meningsfullt arbete för individerna och för enattraktiv region för företagen. Ett tredje gemensamtdrag var behovet att se över regelsystemen, särskilt inomdet ekonomiska området och inom miljöområdet. Detkunde handla om både för många och för få regler.Ett syfte med sektorsgenomgången var också att tydliggörakonflikter mellan mål och medel på olika områden.Det kunde gälla motsättningar mellan exempelvisen strategi för en långsiktigt hållbar miljö och en annanför att ge goda förutsättningar för produktion och transporter.Man kan knappast säga att det syftet uppfylldes.En förklaring till detta kan vara att sådana konflikterblir tydliga först sedan åtgärder och effekter konkretiseratsbetydligt mer än vad som var möjligt i sektorsstrategierna.Olika åtgärder som har som syfte att stödjaett och samma huvudmål kan ge helt olika sidoeffekterför de andra huvudmålen. Det finns därför sällan genuinakonflikter varken mellan huvudmålen som sådanaeller med strategier för att nå dessa, utan oftaremellan konkreta åtgärder för att nå målen.STRATEGISKISSEN STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTIDNär detta underlag väl var framme sattes arbetet i gångmed att utarbeta själva strategiskriften. Till att börjamed skulle ett samrådsförslag utarbetas. Efter samrådoch den nödvändiga bearbetningen som samrådssynpunkternagav upphov till skulle ett slutligt förslag förasfram till politiskt beslut i nämnden och i landstingsfullmäktige.Utarbetande av samrådsförslaget till den regionalastrategin visade sig bli det moment som under hela denmångåriga processen kom att innebära de största svårigheterna.Dokumentet var avsett att gå ut på samråd tillkommunerna och ett stort antal andra aktörer i regionen.De granskande ögonen skulle vara både många ochkritiska.Riktigt vad en regional strategi är var inte givet. Denskulle förstås handla om viktiga frågor för regionen. Enstrategi är också överordnad en plan för konkreta åtgärder.Strategin förutsattes behandla ett bredare fält änden fysiska regionplanen. För en regionplan gällde enomfattande lagstiftning, PBL och NRL (som numerahar inarbetats i Miljöbalken). Men för en regional strategifanns det ingen lagreglering.Skulle det vara ett kort eller långt dokument? Hurskulle förslagen se ut? Hur skulle den utformas för att fåden berättigade uppmärksamhet som vi ansåg att denborde få?MÖT FRAMTIDEN MED ÖPPNA ÖGONParallellt med att sektorsstrategierna utarbetades enrapport som skulle bereda vägen för det fortsatta arbetet,”Möt framtiden med öppna ögon” 4 . Den hade utarbetatsav projektledaren för den sammanhållna strategin,Hans Broomé. Tanken hade ursprungligen varit attden skulle ge en sammanfattande bild av de tre sektorsstrategierna,men i och med att de hade försenats, komdet att bli en relativt fristående skrift. Det var en slags

EN REGIONAL STRATEGI47programskrift för den regionala strategin, där de teoretiskautgångspunkterna utvecklades allmänt och principiellt.Sakfrågorna berördes endast i förbigående. Detvar också en ren tjänstemannaprodukt som inte förankratspolitiskt.Begreppet ”strategi” avser ursprungligen hur militäraoch andra maktmedel används för att uppnå såvälkrigsmål som fredliga politiska mål. I överförd meninganvänds ordet inom näringslivet, organisationer ochinom olika politikområden. Strategisk ledning avser desamlade ansträngningarna att åstadkomma en gemensamfärdriktning för organisationen.Inom samhällsplaneringen lanserades det strategiskasynsättet under 1970-talet. I England utvecklades tillexempel en metod som kallas ”Strategic Choice”, därolika handlingsalternativ analyseras med avseende påmåluppfyllelse för att samtidigt kunna behålla störstamöjliga handlingsfrihet.För Stockholmsregionen var avsikten att fokuseraarbetet på frågor, som var verkligt betydelsefulla för regionenoch dess invånare. Ett aktörsperspektiv introduceradesockså. Det bedömdes angeläget att etablera enför de viktiga aktörerna gemensam syn på de långsiktigamålen och på de insatser som behövdes för att påverkautvecklingen i riktning mot dem.REDAKTIONSGRUPP BILDASMöt framtidenmed öppna ögon.För arbetet bildades i december 1996 en redaktionsgruppbestående av förutom projektledaren Hans Brooméäven Göran Johnson och Peter Haglund. Arbetetskulle i huvudsak utföras av redaktionsgruppen själv.Uppgiften bedömdes inte lämplig att lägga ut på konsult.Med en liten grupp skulle det vara lättare att få engemensam syn på de olika delarna och en mer sammanhållenskrift. Ämnesansvariga handläggare inom kontoretskulle ta fram underlag för redaktionsgruppens arbetepå olika områden.Den tänkta uppläggningen av strategiförslaget formuleradesi en promemoria i december 1996. Den varrelativt konventionell. Skriften skulle bestå av trehuvuddelar – bakgrund, mål och strategi. Bakgrundsavsnittetskulle beskriva det strategiska förhållningssättet,aktörsperspektivet samt omvärlden och osäkerheten.Målavsnittet skulle redovisa en måldiskussion med utgångspunktfrån sektorsstrategierna.Inriktningen skulle bygga på de tre sektorsstrategierna.Där skulle diskuteras vilka de viktiga åtgärdsområdenaborde vara och förslag läggas på de olika områdena.Åtta verksamhetsområden skulle behandlas, boende,produktion, detaljhandel, kommunikationer, utbildning,vård och omsorg, fritid, kultur, rekreation samt tekniskförsörjning. Dessutom förutsattes att skärgården ochlandsbygden skulle behandlas särskilt. Vidare skullestyrmedel av olika typer diskuteras. Också hur genomförandetskulle gå till behandlas i denna del. De fysiskadelarna skulle sammanföras i ett program för nästa regionplanoch för en kollektivtrafikplan.Det var med stor entusiasm och i en optimistisk atmosfär,som arbetet inleddes. Det hade gått många år sedanden förra regionplanen utarbetades och det kändes stimulerandeatt på nytt få gripa sig an med en liknandeuppgift. Regionens besvärliga situation gjorde att uppgiftenkändes starkt motiverad. Med de tre sektorsstrategiernasom grund och med referensgrupperna som stödfanns det en stabil grund för arbetet. Det positiva mottagandetsom ”Den osäkra framtiden” hade fått något årtidigare hade byggt upp en stor förväntan i regionen.

48DEL 2 – PROCESSENEtt ytterligare delmål för arbetet dök upp. I månadsskiftetseptember-oktober 1997 skulle den årliga världskonferensenför IFHP, International Federation forHousing and Planning, äga rum i Göteborg. Det var naturligtatt man på konferensen ville lyfta fram intressantaplaneringserfarenheter från Sverige. Såväl Stockholmsstadsbyggnadskontor som Regionplane- och trafikkontorethade anmält intresse för medverkan. IFHPbestämde att Stockholmsregionens regionala strategivar ett sådant exempel, som skulle redovisas för resten avvärldens planerarexpertis vid ett seminarium. Dettainnebar förstås att resultatet av kontorets arbete måstehålla hög internationell kvalitet.KONCEPT EFTER KONCEPTRedaktionsgruppen började producera avsnitt för avsnittbaserat på det underlag, som togs fram av andrainom kontoret. Redaktionsgruppen presenterade sinaskrivningar för det övriga kontoret successivt under januarioch februari 1997. Ett första någorlunda fullständigtkoncept var färdigt i mitten på mars 1997. Detta dokumentvar också det första som redovisades externt.Det sändes ut till nämnden och till de tre referensgrupperna.Arbetet med den regionala strategin redovisadesmuntligt i den sociala referensgruppen i februari 1997.En ganska livlig diskussion följde. Välfärdsbegreppetsom sådant var i fokus för diskussionen som i övrigt gavföga vägledning för arbetet.Dessutom kontaktades tre utomstående experter förgranskning, nämligen statsvetaren Bengt Norrving,ekonomen Björn Hårsman och arkitekten SusanneIngo, de båda sistnämnda från konsultföretaget Inregia,samt planeringschefen i Haninge, Anders Alvarsson.Norrving hade tidigare varit huvudsekreterare i Regionberedningen,men var nu knuten till landstinget.Konceptet omfattade omkring 165 sidor, ännu nästanhelt utan bilder, diagram och kartor. Konceptet kanutan omsvep beskrivas som mycket ordrikt. Kärnan påomkring 20 sidor behandlade strategin på ett sammanfattandesätt. De strategiska förslagen var oftast allmänthållna. Huvuddelen av konceptet ägnades åt inledningoch bakgrund, sammanfattning, mer generella aspekterpå regionen och omvärlden, naturen och samhället samtprincipiella aspekter på planeringsprocessen.Det var inte redaktionsgruppens avsikt att göra en såomfattande skrift. Samtidigt blir det ofta så i inledningenpå ett arbete, där mycket sedan kan strykas ellerkortas ned. Men det första intrycket fastnar lätt.Vid ett seminarium på Näsby Slott i Täby den 13–14mars 1997 diskuterades redaktionsgruppens konceptmed de externa granskarna under ledning av Bo Malmsten.Kritiken blev överlag förödande. Alla bedömdematerialet som alldeles för omfattande. Den enda slutsatssom diskussionerna på Näsby Slott ledde fram tillvar att konceptet måste omarbetas helt. Hur det skullese ut i stället fanns det däremot delade meningar om.Detta fick redaktionsgruppen arbeta vidare med.Arbetet med strategin presenterades muntligt förRegionplane- och trafiknämnden den 25 mars. Presentationenmottogs relativt välvilligt, men utan några entydigareaktioner från politikerna i någondera riktningen.Vid mötet i den sociala referensgruppen i mars togsstrategin åter upp, men nu på ett mer allmänt plan.Referensgruppen fick också beskedet att arbetet hadeförsenats och att remissen som en följd av detta troligenskulle få skjutas upp. Någon diskussion ägde inte rumdenna gång. Därefter redovisades arbetet för gruppen imaj 1997, åter med en allmän beskrivning utan dokumentation.Den planerade redovisningen i den ekonomiskareferensgruppen i mars sköts upp, eftersom materialetvar försenat. I april gjordes endast en mycket översiktligbeskrivning av arbetsläget, som inte gav anledningtill några reflexioner.

EN REGIONAL STRATEGI49TIDPLANEN SPRICKERDet stod nu klart att tidplanen inte kunde hålla. En närmasttotal omarbetning skulle kräva mer tid. Någonmöjlighet fanns inte att hinna med detta tills nämndernai april eller maj. I stället inriktades arbetet på att strateginskulle presenteras för nämnden i juni och att beslutom samråd skulle fattas först i augusti 1997, det vill sägatre månare senare än vad som ursprungligen var tänkt.Förseningen skulle tyvärr medföra att landstingsfullmäktigeinte längre skulle hinna besluta om strateginföre det instundande valet i september 1998, utan förstdärefter. Vi insåg naturligtvis att detta kunde bli enkomplikation om valet skulle leda till majoritetsskifte,men åt detta gick nu inte något att göra.Nya helt omarbetade och nedkortade versioner avden regionala strategin kom fram under maj 1997.Omfattningen i versionen från den 12 maj hade bantatsned till ungefär en tredjedel av marsdokumentet, cirka45 sidor. Texten var nu mycket kortfattad, nästan lapidarisk,men trots detta ungefär dubbelt så lång som Norrvingönskat. De tio målområdena från marsversionenhade minskats till åtta. För några områden – fritid, biologiskmångfald samt natur- och kulturlandskapet föreslogsinga strategiska åtgärder. Social integration hadedäremot lyfts upp till ett eget målområde. Den strategiskadelen omfattade nu huvuddelen av texten.En extern konsult, Lena Norberg, anlitades nu för enslutlig språklig bearbetning inför den kommande tryckningen.Det var också meningen att en mindre del avdet omfattande underlagsmaterialet efter bearbetningskulle läggas till skriften, kanske som en bilaga. Konsulten,som vi var bekant med från tidigare uppdrag förkontoret, var en professionell språkbehandlare, menkände också väl till kontorets verksamhetsområden.Samtidigt fick kontorets ämnesansvariga handläggaremöjlighet till en sista faktagranskning. Dessa synpunktergick direkt till konsulten.Omfattande synpunkter från kontorets ämnesansvarigahandläggare inarbetades av Lena Norberg i texten,som också i övrigt kom att omarbetas en hel del. Tyvärrgav inte den nya omarbetningen önskat resultat. Fleraav kontorets medarbetare ansåg att materialet intelängre höll för publicering. Någon ansåg till och med attden tidigare hårt kritiserade marsversionen nu framstodsom betydligt mer gripbar.Det krävdes därför ännu en bearbetning av redaktionsgruppen,som trots allt kunde bedöma sakfrågornabäst. I rekordfart omarbetades texten på nytt. Till juniversionenhade redaktionsgruppen gjort en syntes avden korta majversionen och konsultens omarbetadeversion, där de flesta fel också rättats till. Texten hade nuåter ökat till omkring 100 sidor genom de kompletteringarsom hade begärts från olika håll. I oroväckandegrad började dokumentet alltmer likna den omfattandemarsversionen, som hade fått sådan nedgörande kritik.Materialet var nu dock tydligare och betydligt mer begripligt.Omdömena var åter blandade, men dock något positivareän tidigare. Kritiken varierade från dem som ansågatt själva uppläggningen fortfarande var fel, till demsom hade långa listor med detaljsynpunkter på i stortsett varje sida. Den allmänna bedömningen var dock attman nu var på rätt väg och att reslutatet, efter nödvändigbearbetning och nedkortning, nog skulle kunna bliriktigt bra! Materialet bedömdes trots allt fortfarandeha en alltför redogörande karaktär. Själva viljeinriktningen– det politiskt intressanta – och fokus för de samladeansträngningarna saknades. Vad skulle man eftersträvaoch varför?Problemet var bara att all tid nu var förbrukad, ävenenligt den reviderade tidplanen. Konceptet sändes i befintligtskick ut till Regionplane- och trafiknämndenssammanträde i juni. Ärendet var då inte klart utan detkunde bara bli frågan om en information om arbetsläget.Vi informerade nämnden om att det krävdes en

50DEL 2 – PROCESSENytterligare bearbetning innan strategiförslaget kundetas upp till beslut i augusti.REDAKTIONSGRUPPEN UPPLÖSESEtt uppenbart problem var också att redaktionsgruppensenergi och kreativa förmåga var på upphällningenefter alla de omarbetningar, som hade skett under våren.Gruppen visade tendenser till både utbrändhet och upplösning.Dessutom instundade nu semestertider ochkontorets personal var i stort behov av återhämtning efterden ansträngande våren. Endast den minst erfarneredaktionsmedlemmen, Peter Haglund, hade möjlighetatt i viss utsträckning delta i arbetet under sommaren.Uppdraget att göra den nödvändiga bearbetningenlades därför ut på Susanne Ingo och Björn Hårsman frånkonsultföretaget Inregia. De hade båda samarbetat medkontoret tidigare och även medverkat som rådgivare vidseminariet på Näsby Slott under våren. Konsulterna pekadepå behovet av att tydligt lyfta fram de strategisktviktiga frågorna. De fick i uppgift att i samråd med BoMalmsten mejsla fram kärnan i strategin.Den nya versionen, vilken i ordningen gick det intelängre att hålla ordning på, skulle delas upp i en faktadeloch en strategidel. Faktadelen som bearbetades av PeterHaglund och Lena Norberg var klar i början på juli.Inregia arbetade ganska koncentrerat fram ett strategiavsnittsom successivt diskuterades med Bo Malmstenoch Lena Norberg. Den var klar i slutet av månaden.Inregias bearbetning innebar att ”Tio strategiskt viktigauppgifter” lyftes fram och presenterades som särskiltviktiga strategier i det annars ganska jämntjocka materialet.Den språkliga slutbearbetning gjordes av LenaNorberg.I mitten på augusti sändes äntligen förslaget till regionalstrategi – skriften ”Stockholmsregionens framtid,skiss till långsiktig strategi” ut till Regionplane- ochtrafiknämnden. Nämnden beslöt i slutet av augusti 1997att utan eget ställningstagande sända ”Stockholmsregionensframtid” samt de tre sektorsstrategierna påsamråd och remiss. Samrådstiden blev fem månader.SAMRÅDSUNDERLAGETHur såg nu resultatet ut av detta halvårs närmast ändlösaomarbetningar av en text som redan i början påmars hade varit framme i sin första version? Omfattningeni den tryckta versionen var cirka 70 sidor. Pånågra få inledande sidor lades några viktiga perspektivfast som utgångspunkter – internationaliseringen, arbetslösheten,miljön, de sociala skillnaderna, behovet avtrafiklösningar och demografin. Därefter följde på tiosidor en presentation av ”Tio strategiskt viktiga uppgifter”som det viktigaste avsnittet i skriften.Några få sidor ägnades åt det strategiska arbetssättetoch hur strategin skulle kunna förverkligas. På tre sidorskisserades program för det kommande arbetet med enfysisk regionplan och med en trafikplan. Mer än halvaskriften, nästan 40 sidor i slutet av skriften, ägnades åt”Tillstånd och utveckling i regionen”, en inte särskiltspännande faktamässig genomgång av olika sakområdenutan slutsatser.Mycket av de ursprungliga ambitionerna från sektorsstrategiernaoch från programskriften ”Möt framtidenmed öppna ögon” hade gått förlorade under processensgång. Perspektivet från ”Den osäkra framtiden”saknades nästan helt. På vilket sätt som sektorsstrategiernakunde återfinnas i den regionala strategin varockså svårt att se.De tio strategiskt viktigaste uppgifterna var:1. Stimulera förnyelse i privat och offentligverksamhet2. Höj kompetensen och öka kunskapsorienteringen3. Främja regionens internationalisering4. Utnyttja mark och infrastruktur bättre5. Främja rörlighet och tillgänglighet

EN REGIONAL STRATEGI516. Skydda regionens grönstruktur och rikanaturvärden7. Hushålla med naturresurser och minska miljöstörandeutsläpp8. Fördela välfärden jämlikt9. Fördjupa medborgarandan10. Skapa forum för gemensamt agerandeUppgifterna var av ganska olika natur. Några var traditionellafrågor inom regionplaneringen, medan andravar nya frågor som tillkommit mot bakgrund av denhöga arbetslösheten och regionens besvärliga ekonomiskaoch sociala situation. Nobelpristagaren RobertPutnam har visat på medborgarandans stora betydelseför den ekonomiska utvecklingen. Hur man inom regionenskulle kunna fördjupa den var dock inte självklart,kanske inte ens möjligt. Behovet av ett gemensamt agerandei regionen bedömdes vara en nödvändig förutsättningför att nå framgång på de andra områdena.De tio utvalda punkterna var, om än inte godtyckligtvalda, kanske ändå inte de allra mest betydelsefulla. Behovetav att bygga ut infrastrukturen eller att bygga flerbostäder nämndes till exempel inte alls. Oavsett hur urvaletav strategiskt viktiga uppgifter såg ut, visade de sigbli en användbar plattform för att föra en diskussion omregionens utveckling, och det var det som var det viktigaste.SAMRÅD OM STOCKHOLMSREGIONENS FRAMTIDSamrådet började den 1 oktober 1997 sedan strateginhade tryckts. I anslutning till detta övertog Göran Johnsonprojektledaransvaret från Hans Broomé. Undersamrådstiden bedrev kontoret ett omfattande informationsarbeteoch deltog i mer än 100 möten med kommuneroch organisationer i regionen. I några fall kalladekontoret till informationsmöten och seminarier, mende allra flesta möten ordnades av kommuner och andraorganisationer själva. Vi presenterade materialet förStockholmsregionensframtid, samrådsversionen.tjänstemän och för politiker i kommunstyrelser och ifullmäktigeförsamlingar.Strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid” 5 presenteradesi den sociala och i den ekonomiska referensgruppeni september 1997. Den ekonomiska referensgruppenansåg att skriften gav en bra gemensam bild,men att det var för många olika frågor som togs upp ochatt materialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt ochskulle behöva konkretiseras. Den sociala referensgruppenansåg att de sociala frågorna kommit bort för mycket.Särskilt saknade man integrationsperspektivet.Samrådsmaterialet och en informationsbroschyr gickut i relativt stora upplagor. De visade sig vara mycket efterfrågadeoch nya upplagor fick tryckas flera gånger.Materialet fanns under samrådstiden också tillgängligtvia Internet. Presentationen på IFHP-konferensen iGöteborg kunde också genomföras som planerat. Enoffentlig ”hearing” genomfördes i november med företrädareför kontoret med en reporter från TV-Stockholmsom samtalsledare.Det framgick under samrådet att den regionala strateginvar en angelägenhet mycket mer för socialdemokraternaän för moderaterna. Vid ett möte 7 november1997 informerades till exempel socialdemokraternaslandstingsgrupp av Bo Malmsten och Göran Johnson.Peter Larsson inledde med att knyta an till den debatt på1960-talet som ledde till att storlandstinget bildades,och de stora frågor som då var aktuella. Han nämnde defrågor som nu är i fokus, internationaliseringen, utbild-

52DEL 2 – PROCESSENningen, bostadsbyggandet, trafikfrågorna, näringslivetoch den sociala utvecklingen. En relativt livlig diskussionföljde. Det allmänna intrycket var att strategiarbetetupplevdes som mycket positivt och som en angelägenfråga för socialdemokraterna.Vid ett motsvarande möte med ledande moderater ikommunerna och i landstinget en månad tidigare haderesponsen blivit betydligt ljummare. Det betonades attnämnden inte tagit ställning till strategin och att det naturligtvisfanns delar som inte moderaterna kunde ställasig bakom. Man invände till exempel mot att en regionalservicepolicy skulle behövas. Handelns utveckling fannsdet inte någon anledning att påverka. Vidare uppfattadesstrategin som negativ mot bilismen. Moderaternabetonade att bilismen måste tillåtas fortsätta att utvecklasi regionen och behovet av olika kapacitetsförstärkandeleder diskuterades. Däremot betonades betydelsenav de internationella kontakterna, inte minst inomÖstersjöområdet.Också folkpartiets landstingsgrupp inbjöd till diskussion.Där var intresset större än hos moderaterna.Inte minst bostads- och utbildningsfrågorna kom upptill diskussion. Men också folkpartiet ansåg att bilberoendetvisserligen behövde minskas, men att vi måsteacceptera att bilen finns och att nya leder behövdes.Socialdemokraten Peter Larsson tillträdde under1997 som ny ordförande för Regionplane- och trafiknämnden.Han var en aktiv och entusiastisk tillskyndareav arbetet med den regionala strategin. Han genomfördeen egen ”kommunrunda” med början i september,då han besökte länets alla kommuner. Han tog ocksåinitiativ till att ett särskilt landstingsmöte skulle ägnasåt att diskutera de regionala utvecklingsfrågorna utanatt det fanns ett beslutsärende. Flera landstingsledamöterhälsade detta initiativ positivt. Alltför sällan gavsdenna möjlighet. En särskild politikerkonferens ordnadestillsammans med KSL och Länsstyrelsen i november1997.EN STOR FRAMGÅNGMan kan utan vidare säga att samrådet kring den regionalastrategin blev en stor framgång för kontoret och förnämnden. Ibland hade mötesdeltagarna svårt att skiljapå en regional strategi och en regionplan, men detta varknappast det väsentliga. Det fanns tillräckligt mångaviktiga frågor att diskutera bland de tio listade strategiskauppgifterna för att samrådsmötena skulle väckaberättigat intresse. Från kommunerna var man lika medvetnaom regionens besvärliga situation som vi var.Det hade strängt taget räckt om strategiskissen hadebestått av endast de tio sidorna med strategiska punkter.Bengt Norrving hade alltså haft rätt när han pläderadeför en mycket kort skrift. Men vad vi hade haft så svårtatt lyckas med, var att lyfta fram de mest väsentliga frågornatillräckligt tydligt. I efterhand kan man tycka attdet är en gåta hur kontoret kunnat arbeta om materialetså många gånger, utan att hitta denna enkla förlösandelista förrän i sista minuten.Det visade sig under samrådet att till och med tio frågoregentligen var för många. Få kan hålla så många frågori huvudet samtidigt. För att göra samrådsmötenaeffektivare brukade vi koncentrera oss i presentationernapå några av dem. Det som vi märkte att det gick braatt diskutera kring var den ekonomisk tillväxten ochutbildningsfrågorna, segregationen och naturligtvistrafiken. Där var det lätt att få gehör för uppfattningenatt regionen borde samarbeta bättre för att lösa problemen.För många var det en nyhet att Sverige och Stockholmsregionenhalkade efter internationellt sett när detgäller den högre utbildningen. Trängselsituationen itrafiken redovisades i strategin, men utan att lyftas framsärskilt. Där fick vi många gånger höra från församlingenhur stort man upplevde detta problem. Från vissagrupper lyftes också de sociala frågorna och miljöfrågornafram, men de stod oftast i skymundan bakomde andra, som upplevdes som viktigare för ögonblicket.

EN REGIONAL STRATEGI53REMISSVAREN POSITIVAVi väntade oss att få ett betydande antal remissvar närsamrådstiden gick ut i den 1 mars 1998. Vid tidigareremisser hade ett stort antal av kontorets tjänstemän involveratsi det omfattande arbetet med att läsa och refereraremissvar. Den möjligheten fanns inte längre medden obetydliga personalstyrka som kontoret numerahade. I stället utnyttjades konsulthjälp för det första stegeti detta arbete med att läsa och referera synpunkterna.Jan Wiman, en tidigare medarbetare på kontoret, ficktillsammans med konsulten Björn Alfredsson huvudansvaret.Konsulterna fick först en snabbutbildning istrategin för att förstå de synpunkter som kom in ochkunna hänföra dem till rätt avsnitt. Först i nästa stegkopplades handläggarna in med att föreslå ställningstagandentill de inkomna synpunkterna. En databaslades upp där alla synpunkter lades in med olika sökmöjligheter.Detta system visade sig fungera alldeles utmärkt. Redanvid nämndens sammanträde den 3 mars 1998, tvådagar efter remisstidens utgång, kunde vissa viktigarefrågor som remissinstanserna tagit upp redovisas muntligtför nämnden. Vid nämndens sammanträde den2 april gick vi mer i detalj igenom de inkomna svaren ochgav också muntligt våra kommentarer, där vi antydningsvisgav signaler om hur kontorets förslag skullekunna se ut. Vi lade noga på minnet de synpunkter somenskilda nämndledamöter lämnade, eftersom de annonseradehur partierna kunde komma att ställa sig. Vidsammanträdet den 28 april fick nämnden så ett så gottsom färdigt koncept till samrådsredogörelse med förslagtill beslut om inriktning. När det formella inriktningsbeslutettogs den 26 maj 1998 hade således ärendet förberettsvid de tre närmast föregående nämndmötena.Omkring 140 remissvar kom in. Remissen hade alltsåinneburit en omfattande diskussion om strategiskaframtidsfrågor i kommuner, statliga organ, olika samarbets-och intresseorganisationer i hela Mälardalen.Den diskussionen var lika viktig, som det kommandestrategidokumentet. Det stora flertalet remissinstanserinstämde helt eller delvis i inriktningen i förslaget. Ettlitet antal remissinstanser var mera kritiska, till exempeltill landstingets roll, till delar i strategin eller till de föreslagnaarbetsformerna. De ganska begränsade synpunkternasom kom in på programskisserna för regionplanoch trafikplan behandlas längre fram i boken.BEHOV AV PRIORITERINGDe flesta synpunkterna behandlade de föreslagna strategisktviktiga uppgifterna. Samrådsversionen av ”Stockholmsregionensframtid” beskrev ju tio strategiskt viktigauppgifter för regionens framtid. Någon större o-enighet om inriktningen fanns knappast. Däremot pekademånga remissinstanser på behovet av preciseringaroch prioriteringar för att en kraftsamling skulle bli möjlig.Vi hade ju själva känt behovet av koncentration undersamrådet.Det som vi behövde ta ställning till var hur mångafrågor som skulle kunna lyftas fram som strategiskt viktigautan att betydelsen av dem tunnades ut för mycket.En annan var att regionplaneringens kärnfrågor måstefinnas med i tillräcklig grad för att legitimiteten för kontoretatt arbeta med strategin inte skulle gå förlorad.Även om de utpekade tio insatsområdena av de flestaansågs som viktiga, var det några områden som uppmärksammadesmer än andra. Som väntat hörde denekonomiska tillväxten och sysselsättningen, kompetens-och utbildningsfrågorna dit liksom frågor omkommunikationer och tillgänglighet.En annan fråga som betonades var integrationsfrågornaoch det inte minst av socialdemokraterna i nämnden.Satsningarna på Södertörn hade ju också skett motbakgrund av betydelsen att motverka segregationen.Också detta bedömdes som en strategiskt viktig fråga.Internationaliseringen var en fråga som allmänt upp-

54DEL 2 – PROCESSENfattades som betydelsefull men samtidigt ganska allmänoch abstrakt. Att lyfta fram Östersjöfrågorna särskiltkändes mycket mera konkret. Landstinget hade sedannågra år ett särskilt samarbetsavtal med de baltiska huvudstadsregionernaoch kontoret hade kontakter medsamtliga dessa. Sedan gammalt hade kontoret ocksågoda kontakter med Nylands förbund och andra regioneri Finland. Också med Polen hade nyligen kontakterknutits.Med hänsyn till att så kort tid hade förflutit sedanden östeuropeiska frigörelsen bedömdes därför Östersjöfrågornavara av särskild betydelse under de närmasteåren för Stockholmsregionen. Det borde finnas störremöjligheter att få ett starkt stöd för att lyfta fram Östersjöperspektivetsom ett särskilt strategiskt område jämförtmed internationaliseringen som sådan. Vi beslötdärför att föreslå nämnden att avsnittet om internationaliseringskulle utgå och ersättas av ett avsnitt omutvecklingen i Östersjöområdet. Övriga frågor som berördedet internationella perspektivet skulle i stället behandlasi de avsnitt där de hörde bäst hemma.Men fler fysiska frågor än trafiken måste med.Många remissinstanser stödde visserligen inriktningenatt effektivt utnyttja mark, befintlig infrastruktur ochkollektivtrafikens knutpunkter samt inriktningen motökad flerkärnighet. Dessa frågor skulle dock ändåkomma att behandlas inom ramen för de kommande fysiskaregion- och trafikplanerna och behövde inte nödvändigtvisingå i en regional strategi. Samma sak kundesägas om grönstrukturfrågorna, liksom om behovet atthushålla med naturresurser och minska miljöstörandeutsläpp.Vi kunde hålla med de remissinstanser som menadeatt medborgaranda kunde främjas genom ökad dialogoch öppenhet i olika sammanhang, inte minst i samhällsplaneringen.Medborgarandan bedöms i Sverigeallmänt sett som god och utgör en av våra fördelar, internationelltsett. Man kan lita på överenskommelsersom träffas i Sverige. Det fortsatta strategiarbetet bordedärför i och för sig bidra till att utveckla medborgarandani regionen genom att främja delaktighet, engagemangoch ansvar. Men detta var knappast tillräckligt föratt utpeka det till en av de strategiskt viktigaste frågorna.Motsvarande kunde sägas om vikten av samverkanoch behovet av forum för gemensamt agerande.BOSTADSBYGGANDET PRIORITERASDet fanns också remissinstanser som ville lyfta fram flerfrågor som strategiskt viktiga än dem som listats isamrådsförslaget. Flera föreslog till exempel kultur – alltfrån kulturarvet till kulturliv och fritid. Flera såg ocksåinformationstekniken som en mycket betydelsefullfråga för regionen som inte hade lyfts fram tillräckligt.Också bostadsförsörjningen fördes fram som en strategisktviktig uppgift av några.Den sistnämnda – bostadsförsörjningen – var enfråga som var intressant. Visserligen hade endast någrafå remissinstanser lyft fram denna. Vid sidan om demmed särskilt intresse för frågan, Hyresgästföreningenoch Byggmästarföreningen, var det egentligen bara tvåkommuner som tagit upp den. Men bostadsförsörjningenvar ju traditionellt en central fråga för regionplaneringen.Vid den här tidpunkten, i början på 1998, fanns detinte någon egentlig brist på bostäder. Politiskt var bostadsförsörjningenminst av allt en fråga på dagordningen.Flera tusen outhyrda lägenheter fanns fortfarandeatt tillgå på marknaden. Behovet av att bygga nytt bedömdesinte som särskilt stort eftersom omläggningarnaav bostadspolitiken kraftigt hade minskat efterfrågan.Men under åren, 1995–1997, hade utbudet av nyabostäder minskat kraftigt. De lediga lägenheterna minskadestadigt i antal. Samtidigt tenderade befolkningensnarast att öka snabbare än enligt prognoserna. Kontorethade låtit göra nya långsiktiga befolkningsprognosersom underlag för det kommande regionplane-

EN REGIONAL STRATEGI55arbetet. De visade på ett betydligt större behov än enligttidigare bedömningar. Eftersom vi vet att det tar långtid att öka byggandet och få ut de färdiga bostäderna påmarknaden, var det lätt att se att vi om några år skulle ståmed en besvärande bristsituation. I varje fall om befolkningstillväxtenfortsatte enligt de nya ännu så länge informellaprognoserna. Frågan var bara om politikernaskulle inse att detta skulle kunna bli så viktigt attbostadsförsörjningen skulle lyftas till en strategiskt viktigfråga.Vi beslöt oss för att pröva detta. För att inte få förmånga punkter formulerade vi ett gemensamt avsnittom bostadsförsörjning och integration. Att se integrationsfrågornafrån boendesynpunkt är ett av flera tänkbaraperspektiv. Därmed föreslog vi nämnden att denbearbetade strategin skulle ta upp fem strategiskt viktigafrågor:•Kompetensutveckling och forskning,•Ekonomisk tillväxt och förnyelse,•Kommunikationer och tillgänglighet,• Bostadsförsörjning och integration samt• Utvecklingen i ÖstersjöområdetPå dessa områden borde strategin enligt kontoret preciserasoch fördjupas. Med utgångspunkt i de synpunktersom framförts under samrådet föreslog vi också att hänsyntill den ökande internationaliseringen samt till behovetav hushållning med resurser och åtgärder som bidrartill en långsiktigt hållbar utveckling borde framhållaspå alla prioriterade områden. Behovet av att ta framen ny regionplan för regionen betonades också.Vid nämndens möte i april redovisade vi det kommandeförslaget utan att få några negativa reaktioner.Före det beslutande sammanträdet i maj hölls ett mötemed de politiska sekreterarna där materialet gicks i-genom en sista gång. Kontoret kunde svara på en delfrågor, men det kom inte heller nu några signaler somledde till någon omarbetning.NYA REGIONALA MÅLVeckan före utsändningen till nämnden skulle en beredningske med den politiska majoriteten i nämnden.Regionplanedirektören Bo Malmsten, nämndsekreterarenoch projektledaren för strategin gick igenom deärenden som skulle komma med på dagordningen mednämndens ordförande Peter Larsson och företrädare förde tre majoritetspartierna. Vid sällsynta tillfällen kundeotydligheter i ärendena rättas till vid dessa beredningar,men nästan aldrig skedde några större omarbetningar idetta skede.Men vid majoritetsberedningen i maj 1998 föll politikernasögon på de fyra gamla huvudmålen från Regionplan1991. Dessa hade ursprungligen formuleratsganska ad hoc-mässigt under arbetet med Skiss 85, merän tio år tidigare och kvarstått oförändrade sedan dess.Få remissinstanser hade haft synpunkter på dessa undersamrådet, om de över huvudtaget ägnats någon störreuppmärksamhet. Även om kontoret inte ansåg att målenvar särskilt väl formulerade hade vi inte utan tydligtstöd från remissinstanserna velat dra igång en besvärligdiskussion om ny målformulering. Men nu var det majoritetensbestämda uppfattning att detta skulle ske. Degamla målen var:•att skapa goda miljöförhållanden•att främja näringslivets utveckling•att förbättra balansen mellan regionens delar samt•att utnyttja stadsbygden effektivt.Efter en kortare diskussion om synen på målen skullekontoret återkomma med ett förslag. De gamla målenanger mera handlingarna än det önskvärda tillståndet.Enligt kontorets mening måste målen anknyta tillslutsatserna från Brundtlandkommissionen och Riokonferensen.De tre olika perspektiven ekonomin, desociala förhållandena och miljön borde vara utgångspunkten.Till detta kunde en fjärde aspekt vara hållbarheti ett långsiktigt perspektiv. Kontoret formulerade

56DEL 2 – PROCESSENredan efter någon dag ett förslag till fyra nya mål. Förslagetdiskuterades i styrgruppen för regionplanen somsammanträdde i början på juni. Enligt styrgruppensmening skulle det fjärde målet tas bort och innebördeninarbetas i undertexterna till de tre övriga målen. Kontoretomarbetade sitt förslag till tre mål i enlighet meddetta.Kontoret skickade därefter sitt förslag för synpunktertill de tre politiska sekreterarna inom majoriteten, som isin tur fick ytterligare någon dag på sig för att förankraformuleringarna inom respektive parti. Förslaget accepteradesi stort sett av alla tre med någon mindre justering.Kontoret föreslog att de tre nya huvudmålen skullevara:• Internationell konkurrenskraft•Goda och jämlika levnadsvillkor• Långsiktigt hållbar livsmiljöSocialdemokraterna ville ha formuleringen levnadsvillkori stället för levnadsförhållanden, vilket är en vissskillnad. Vänsterpartiet ville absolut ha med folkhälsoperspektivet.Partiet föreslog en ändring till en mycketlång formulering. Den skulle vara oanvändbar som huvudmål,och kontoret kunde inte tänka sig att föreslå ensådan. Folkhälsofrågorna var av särskild betydelse förpartiets eget folkhälsolandstingsråd Gunnar Ågren. Tillmålen kunde man emellertid lägga förklarande undertexter,där både folkhälsoperspektivet och andra perspektivfanns med. Det ekonomiska målet formuleradessom konkurrenskraft, som ju kan sägas vara ett medel,men detta ansågs vara bättre än att ha ekonomisk tillväxtsom mål. ”Internationell” ska betona att det intehandlar om konkurrens med andra regioner i Sverige.I maj 1998 beslutade nämnden om direktiv för ändringaroch kompletteringar enligt kontorets förslag.Bakom beslutet stod förutom majoriteten som bestodav socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartietockså folkpartiet och kristdemokraterna. Som vi befaratunder samrådet reserverade sig dock moderaterna.I reservationen, som till stor del tog upp infrastrukturfrågorna,var det ytterst litet i strategin man direkt varemot.Också de föreslagna målen godkändes. Paradoxaltnog kunde man alltså på ett par dagar utan nämnvärdberedning och förankring byta ut huvudmålen för regionplaneringen.De nya målen visade sig dock fungerautmärkt för det fortsatta arbetet och står sig alltjämt.STRATEGIN OMARBETASAvsikten var ju att den färdiga strategin skulle behandlasav Regionplane- och trafiknämnden i augusti 1998, detvill säga före valet i september samma år. Den måste då ipraktiken vara klar att sändas ut redan före semestern,åtminstone om vi på kontoret skulle få någon semesteralls detta år. Sommaren innan hade ju flera medarbetarefått jobba med samrådsunderlaget på grund av förseningen.Vi ville undvika att det upprepades. Därförmåste arbetet med revideringen i praktiken inledas avsevärttidigare. Redan under november 1997, långtinnan samrådet formellt avslutats, började vi arbetamed den färdiga strategin och med en hypotes om hur dekommande direktiven skulle se ut, mot bakgrund av designaler vi fått under de många mötena.En ny redaktionsgrupp bildades av Göran Johnsonoch Peter Haglund inom kontoret. Till gruppen knötssom redaktör på konsultbasis Lena Norberg. Samtligadessa hade på olika sätt medverkat till att ta fram samrådsunderlaget,men Peter Haglund var den som svaradeför kontinuiteten. Ansvariga för de strategiska områdenaskulle medverka i att ta fram underlaget. Dessakom som nämnts att bli fem.Arbetet med att skriva slutversionen av strateginfortlöpte mycket smidigt parallellt med att samrådssynpunkternakom in och bearbetades. Avsnitt för avsnittklarades av efter den uppgjorda tidplanen, utanuppslitande diskussioner. Det var som om ingen ville få

EN REGIONAL STRATEGI57en upprepning av förra vårens erfarenheter. Men det varockså en mycket lättare uppgift sedan huvudfrågorna välvar klara och förankrade.KORTFATTAT STRATEGIDOKUMENTDet nya strategidokumentet såg annorlunda ut jämförtmed samrådsversionen. Hela texten blev omkring 50sidor, det vill säga betydligt kortare än samrådsversionen.Till denna fogades en engelsk och tysk sammanfattning.Ett tjugotal sidor ägnades åt de fem strategiskt viktigauppgifterna. Någon tyngande faktadel fanns intemed.Dessutom lyftes programfrågorna för den kommanderegionplanen bort. De skulle i stället utvecklas i ettseparat programdokument, som det var meningen attnämnden skulle ta ställning till samtidigt som den regionalastrategin i augusti 1998. Senare bestämdes attkontoret även skulle utarbeta program för arbetet medde andra strategiska frågorna, ekonomisk förnyelse ochintegration, kompetensfrågorna och Östersjöfrågorna.Ett relativt färdigt koncept till regional strategi fannsfärdigt redan när nämnden tog ställning till direktiven imaj 1998. Det var i detalj avstämt med kontorets förslagtill direktiv. Ett möte hölls på kontoret med de politiskasekreterarna. En del frågetecken kunde klaras ut vid mötet.Dessutom framgick det att sekreterarna skulle ta initiativtill att de politiska partierna så långt möjligt skullesamordna sina synpunkter inför nämndmötet.Sedan vi förvissat oss om att direktiven skulle få stödi alla delar kunde vi så färdigställa dokumentet, så att detvar så gott som klart före semesterperioden sommaren1998. I slutet av juni 1998 genomfördes en konferensmed de politiska sekreterarna för att i detalj kunna gåigenom de olika avsnitten med dem. Resultatet innebaringa nya propåer om omarbetningar utan alla kunde fåen efterlängtad semesterperiod i lugn och ro.LÅNGDRAGEN BESLUTSPROCESSDen färdiga strategin lades fram för Regionplane- ochtrafiknämnden för beslut den 18 augusti 1998. Beslutetblev att Regionplane- och trafiknämnden föreslog landstingsstyrelsenatt föreslå landstingsfullmäktige att godkännaförslag till regional strategi 1998. Vid beslutstillfällethade nämnden fortfarande en majoritet beståendeav socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet,men också folkpartiet och kristdemokraternastod bakom beslutet. En samsyn kring en regional strategiborde naturligtvis vara så bred som möjligt för attden skulle få verklig betydelse. Moderaterna, med gruppledarenAnders Gustâv i spetsen, reserverade sig dock inämnden mot beslutet, liksom man hade gjort i maj omdirektiven.I september samma år, en månad efter nämndensgodkännande, förlorade socialdemokraterna landstingsvaletoch måste lämna över ledningen i landstinget tillen borgerlig koalition med moderaterna i ledningeninnan strategin hunnit slutbehandlas. Ny ordförande inämnden blev Elwe Nilsson (m).Landstingsstyrelsen beslutade den 16 februari 1999,nu med borgerlig majoritet, att återremittera förslagettill regional strategi till Regionplane- och trafiknämnden.Beslutet motiverades av de pågående diskussionernaom att bilda ett så kallat regionförbund med landstingetoch kommunerna som medlemmar. Att godkänna enregional strategi strax innan ett sådant förbund bildadesskulle vara att föregripa denna process. Några förslagom omarbetningar av innehållet fördes inte fram.Att detta var något som skulle kunna inträffa vid majoritetsskifte,var något som vi hade befarat redan våren1997, när tidplanen försenades med tre månader, mensom vi inte kunde göra något åt. Även om hänvisningentill frågan om ett regionförbund i sak var riktig, fannsdet givetvis också andra skäl. Moderaterna kunde integärna föra fram ett förslag till landstingsfullmäktige,

58DEL 2 – PROCESSENStockholmsregionensframtid, slutversionen.som man hade reserverat sig mot i Regionplane- ochtrafiknämnden. Vi uppfattade inte att Elwe Nilsson,som var en pragmatisk person, själv hade några störreinvändningar mot strategin.Eftersom landstingsstyrelsen vid sin återremiss intefört fram några synpunkter på ändringar av strategingjorde vi inte heller något ytterligare åt den. Vi lade denhelt enkelt på hyllan och avvaktade regionförbundsfrågan.Under tiden hade vi fullt upp med att påbörja arbetetmed den nya regionplanen och att arbeta vidaremed de andra strategifrågorna. Även om det inte fannsett landstingsbeslut bakom strategin, var det ändå densom lade grunden för det fortsatta arbetet. Dessutomhade ju nämnden redan ställt sig bakom den.Arbetet med att bilda ett regionförbund visade sigdock vara svårare än förutsett. Vi måste givetvis ha stödhos nämndens nya ordförande, Elwe Nilsson, för attkunna ta upp ärendet på nytt. Vi sonderade därför dettafortlöpande under slutet av våren och under hösten1999. Det var vid slutet av året fortfarande osäkert omoch när ett regionförbund kunde bildas och det kundeinte med säkerhet förutses när klarhet om detta kundekomma att nås. I november fick vi klartecken från ElweNilsson att ta upp strategin på nytt.Vi skrev ett formellt nytt ärende till Regionplaneochtrafiknämnden i november 1999, där vi framhöll attlandstinget inte borde avvakta längre med ett ställningstagandetill en långsiktig strategi för regionen. Kontoretföreslog därför att Regionplane- och trafiknämnden pånytt skulle föra fram ärendet till landstingsstyrelsen ochlandstingsfullmäktige samt godkänna ”Stockholmsregionensframtid” som långsiktig strategi för Stockholmsregionen.Det var exakt samma förslag som hadepasserat nämnden i augusti 1998. Den här gången godkändesförslaget i Regionplane- och trafiknämndenutan reservationer med undantag för vänsterpartiet.Ärendet behandlades i landstingsstyrelsen den 22 februari2000. Den 14 april beslutade så landstingsfullmäktigeatt godkänna förslaget till regional strategi förStockholmsregionen.Bakom beslutet stod alla partier utom vänsterpartiet,som ville att en bättre folkhälsa skulle ingå i ett av de treöverordnade målen för strategin samt att trafikinvesteringarnaskulle inriktas på kollektivtrafiken i stället förnya motorleder. I övrigt stod dock även vänstern bakomstrategin.STRATEGIN ÄNTLIGEN I HAMN!Hela strategiprocessen tog tre och ett halvt år. Utan förseningarskulle strategin varit beslutad redan i augusti1998. Den försening på tre månader som uppstod undervåren 1997, kunde inte tas igen och växte i slutändan tillmer än ett och ett halvt år. Arbetet inom kontoret hadebörjat under senhösten 1996 och avslutats i augusti1998. Det hade alltså tagit nästan två år inklusive samrådoch alla omarbetningar. Beslutsprocessen hade tagitlika lång tid!I strategin lades huvudinriktningen fast. Det fortsattaarbetet skulle behandla de traditionella regionplane-och trafikfrågorna, men därutöver också breddastill ekonomisk utveckling, kompetensutveckling ochinternationella frågor med fokus på Östersjöområdet.Med detta arbete var vi redan i full gång.Den regionala strategin är relativt allmänt hållen.Den pekar ut områden där förändringar är nödvändiga,men anger inte närmare på vilket sätt detta ska ske.Regelsystemen behöver till exempel förändras för att

EN REGIONAL STRATEGI59stimulera näringslivet och bostadsbyggandet behöveröka. Resurserna behöver ökas för högskolorna och trafiknätenbehöver få större kapacitet. De konkreta lösningarnafinns inte med. Därigenom blev det också möjligtatt till sist nå en mycket bred enighet.Den regionala strategins betydelse var framförallt attden bidrog till att stärka enigheten i regionen, att läggagrunden för det fortsatta arbetet och att peka ut de strategisktviktiga områdena där tyngdpunkten skulle läggas.I sig kom dokumentet inte att spela någon egentligroll, men utan processen hade det därpå följande arbetetblivit mycket svårare. Men behövde arbetet verkligen taså lång tid?

Nacka Forum.Tre teman i RUFS: trafik, ekonomi och tillväxtsamt Östersjöområdet.Essingeleden.Östersjöpalettens områden.

2.3Regional utvecklingsplan– samrådsunderlagPROGRAM FÖR REGIONPLAN OCH TRAFIKPLANDen 1 oktober 1997 började som nämnts samrådet kringskriften ”Stockholmsregionens framtid, skiss till långsiktigstrategi”. Samrådet pågick till den 1 mars 1998. Påtre sidor i skriften skisserades program för ett kommandearbete med en fysisk regionplan och med en trafikplan.Programskissen utgick från att en formell regionplanenligt PBL skulle utarbetas, Regionplan 2000, som denbenämndes, och i huvudsak behandla den fysiska markanvändningen.Vid sidan om detta skulle en särskildplan för trafikfrågorna, Trafikplan 2000, tas fram ochantas i särskild ordning, dock utan att formellt tillhöraregionplanen. Regionplanen borde behandla användningenav mark och vatten, trafiksystemet och denövriga tekniska infrastrukturen. Tidshorisonten bordevara långsiktig. Reservat borde därför anges för enhandlingsberedskap till 2030, men också för hur utbyggnadenkunde ske etappvis. Vidare borde planenange den osäkerhet som regionen behövde hålla beredskapinför. Med detta antyddes att det strategiska perspektivet,som introducerats med den regionala strategin,borde finnas med också i det fortsatta arbetet.Tanken var att kontoret och nämnden borde arbetavidare med andra frågor, till exempel den ekonomiskautvecklingen, i andra former. Hur detta kunde gå tillskisserades i ett avsnitt i strategin ”Steg mot förverkligande”.Det skulle handla om samverkan på olika sättmed regionens aktörer, att skapa arenor för kunskapsuppbyggnadoch informationsspridning samt för överläggningaroch samverkan. Mycket av detta var mer inriktatpå genomförande än på en plan. Samtidigt var denregionala strategin ännu ganska allmänt hållen, och dekonkreta åtgärderna som skulle genomföras behövdefortfarande preciseras. Men att detta skulle ske i arbetetmed regionplanen hade ännu inte fått acceptans.Programskisserna för regionplan och trafikplan varrelativt översiktliga och angav i stort sett vilka frågorsom borde behandlas, men inte närmare på vilket sätt.Bland de huvudinriktningar som dock pekades ut kan

62DEL 2 – PROCESSENnågra nämnas. Programskissen förespråkade att regionplanenså långt som möjligt borde undvika att ta nymark i anspråk för bebyggelse, motverka en omfattandeutveckling av spridd bebyggelse och eftersträva en utvecklingmot en flerkärnig bebyggelsestruktur. En nyhetvar förslaget om att införa en regional servicepolicyför att tillgodose en lokal, bostadsnära dagligvaruförsörjning.En annan var att vattenfrågorna skulle behandlas.Båda dessa områden skulle senare visa sig blikontroversiella, men på lite olika sätt.För transportnätet förordades ökad kapacitet överSaltsjö-Mälarsnittet och utvecklade tvärförbindelsersamt utökad flygplatskapacitet. Programskissen angavförsiktigtvis inte om väg- eller kollektivtrafikförbindelserborde prioriteras. I övrigt innehöll programskissenmest ganska övergripande och föga kontroversiella formuleringar.Inriktningen för Trafikplan 2000 fokuserades på frågorom effektivisering av transportnätet, trafikinformatikoch prissättning, om att minska trafikens negativaeffekter. Behovet att bygga ut trafiksystemets kapacitetberördes endast indirekt. I strategidelen var vikonkretare och pekade på behovet av kapacitetsförstärkningaröver Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- ochjärnvägstrafik. Samtidigt menade vi att utvecklingenskulle leda till att resandet skulle spridas över en störredel av dygnet. Det skulle innebära att behovet av ytterligarevägutbyggnader förutom dem som nu var aktuellaskulle minska, dock utan att det totala trafikarbetet förden skull skulle minska.Genom att regeringen i februari 1997 hade löst uppDennispaketet fanns inte längre någon etablerad framtidsvisionatt planera för, samtidigt som trafikfrågornakändes särskilt angelägna. Troligen var osäkerheten omdet framtida trafiknätet i regionen en viktig orsak till attman kände behov av en ny regionplan och en trafikplan.Några remissinstanser pekade på aspekter som vi senaresjälva skulle konstatera som svagheter i programförslaget.Landstingskontoret och KSL saknade till exempelbredden och djupet från strategin i skissen tillregionplaneprogram. Boverket och KTH ifrågasatteockså behovet av en uppdelning av planerna. Båda dessasynpunkter kom så småningom att tillgodoses genomatt perspektivet breddades och att en utvecklingsplanutarbetades.NY FLYGPLATS BEHÖVSEtt betydande antal kommuner gav stöd för en ny flygplatsi den södra länsdelen, trots att frågan betraktadessom kontroversiell. Bland dessa fanns såväl Södertörnskommunerna,som skulle beröras av den nya flygplatsen,Sigtuna, Vallentuna och Upplands Väsby, somskulle beröras negativt av en fortsatt utbyggnad av Arlanda,som annars skulle bli följden, samt Stockholm,som skulle beröras genom att Bromma skulle kunna läggasned.Tanken på en regional servicepolicy fick gehör hos ettflertal remissinstanser. I övrigt fanns det spridda synpunkterpå både det ena och det andra, men ingen omfattandekritik på någon enskild punkt.STÖD FÖR NY REGIONPLANVid samrådsmötena blev det knappast någon mer ingåendediskussion om de kommande region- och trafikplanerna.Ganska få remissvar berörde heller programskisserna.Bland dem som gjorde det gav stora flertaletremissinstanser stöd för tanken att ta fram en ny regionplanför regionen.PROJEKTORGANISATIONEN FORMERASRedan under samrådet kring strategin och programskissenpåbörjade vi under hösten 1997 arbetet med attbygga upp en organisation för det kommande regionplanearbetet.Vi utgick från att vi skulle få ett uppdragatt ta fram en ny regionplan och trafikplan. En av utgångspunkternavar att vi skulle involvera regionens

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG63aktörer redan i programarbetet. I oktober diskuteradesden tänkta projektorganisationen i kontorsledningenoch vi fick klartecken för att kontakta tänkta deltagare.Vid årsskiftet var projektorganisationen klar.Eftersom programskissen talade om två separata planerskulle två parallella organisationer behöva bildas, enför arbetet med regionplanen och en med trafikplanen 1 .Två styrgrupper med externa deltagare bildades därförhösten 1997. När arbetet med de två planerna integreradesslogs de båda styrgrupperna samman till en styrgruppför Regionplan 2000 i september 1998.Internt på Regionplane- och trafikkontoret leddesarbetet av en arbetsgrupp, den så kallade RP-gruppen.I gruppen ingick projektledarna Göran Johnson ochMagnus Carle, Hans Brattström, biträdande projektledareför regionplanen, Berit Pettersson, ansvarig förkonsekvensbedömningarna, samt Tomas Andersson,projektsekreterare. Gruppen skulle komma att träffas istort sett varje vecka under mer än tre års tid.ARBETET MED REGIONPLANEPROGRAMMETArbetet med regionplanen och trafikplanen påbörjadesi januari 1998 med ett fördjupat program. Siktet var inställtpå att Regionplane- och trafiknämnden skullekunna godkänna programmet i maj 1998, det vill sägasamtidigt som nämnden skulle behandla direktiven förden slutliga strategin.Redan under hösten 1997 utgick vi från att olika alternativskulle behöva tas fram under arbetet och att deskulle bli föremål för successiva konsekvensbedömningaroch revideringar. Vi höll redan nu öppet för attäven samrådet skulle kunna innehålla alternativ.Strategiska konsekvensbedömningar avseende miljön,ekonomin och de sociala förhållandena skulle utarbetassom en del av processen. Vår principiella syn på destrategiska konsekvensbedömningarna var att de skulleske kontinuerligt och successivt påverka planarbetet.Detta arbete skulle därför behöva påbörjas tidigt ochpågå genom hela processen. Redan 1997, i samband medprogramarbetet för regionplanen, startade arbetet meden miljöbedömning av regionplanen. Arbetet med denstrategiska miljöbedömningen kom vid denna tid attknytas som en fallstudie till det så kallade SAMS-projektet,som drevs av Boverket och Naturvårdsverket 2 .Dessa förberedelser för regionplane- och trafikplanearbetetpågick alltså under samrådstiden. När samrådetformellt avslutades var arbetet med programmet redani full gång och koncept för olika avsnitt fanns framme.Parallellt med att redovisa direktiv för den bearbetaderegionala strategin lade kontoret fram förslag till direktivför Regionplan och Trafikplan 2000 för Regionplane-och trafiknämnden vid sammanträdet den26 maj 1998.Som ett första steg i processen skulle ett fylligare programutarbetas. Ganska snart insåg vi att det skulle varasvårt och föga meningsfullt att utarbeta separata program-och plandokument. Redan under programarbetetbeslöts därför att integrera trafikplanen i regionplanen.Det fördjupade programmet utarbetades därför somett enda sammanhållet dokument. Som konsult för arbetetknöts i januari 1998 Susanne Ingo och Ulrika Palmfrån Inregia AB.Under våren 1998 tog kontoret fram promemoriorpå olika områden som underlag för programmet. I aprilfanns sådana underlag för nästan alla områden. Ett förstakoncept till regionplaneprogram höll på att ta form.Utkast till program diskuterades i styrgruppen undervåren. Vid ett möte i slutet av mars framhöll styrgruppenatt regionplanen borde bli processorienteradoch bidra till att nå enighet och kraftsamling i regionen.De nya frågorna, till exempel näringslivsfrågorna samtintegrations- och välfärdsfrågorna, såg styrgruppen somangelägna. Regionplanen borde också bli mer operativ.I RP-gruppen kunde vi konstatera att den inriktningsom programmet nu höll på att få inte låg i linje med detbreda utvecklingsperspektivet från den regionala strate-

64DEL 2 – PROCESSENgin. Frågan var om vi skulle vi arbeta om programmetför att bredda det i den riktning som de flesta ansåg varamotiverad.Mot detta talade bristen på tid. I september stundadevalet, som eventuellt kunde resultera i majoritetsskifte.Om vi inte hann få fram ärendet för beslut i Regionplane-och trafiknämnden i augusti skulle hela ärendetriskera att försenas till nästa år då en ny majoritet kundeträda till. Ett koncept skulle dessutom redovisas förnämnden redan i maj. Då kunde hela arbetet med regionplanenförsenas ett halvår.BREDDNING TILL EKONOMISKA OCHSOCIALA FRÅGORFör att inte riskera en sådan försening beslöt vi att arbetavidare med nuvarande upplägg. Regionplanenskulle bli en fysisk plan, men den skulle breddas genomatt ekonomiska och sociala frågor skulle inarbetas sålångt möjligt. Det skulle förutsätta en stark koppling tillövrigt arbete inom kontoret under planeringsprocessen.Detta var en kompromiss mellan vad som var önskvärtoch vad som för tillfället bedömdes vara möjligt.I slutet på april kom frågan upp om att slå sammanregionplanen och trafikplanen till en gemensam plan,en tanke som fick omedelbart stöd. Men vi bedömde attkonceptet ännu var inte tillräckligt genomarbetat. Viinsåg att det inte skulle vara möjligt att få fram programförslagettill nämnden redan i maj.Vi valde ett annat alternativ. Det ärende som vi höllpå att förbereda om remissredovisning av samrådetkring strategin och direktiven för den slutliga strategindelades i två ärenden. Till nämnden i maj skulle vi föreslånämnden att ge kontoret direktiv att utarbeta ettregionplaneprogram.I början på juni fanns ett nytt koncept framme där viansåg att förslaget tillgodosåg de flesta synpunkter sominkommit. Fortfarande fanns dock en hel del att göraredaktionellt. Vissa textavsnitt borde kortas och andraförtydligas. Förslaget diskuterades i styrgruppen i börjanpå juni. Styrgruppen ville att process- och kommunikationsfrågornaskulle lyftas fram och ges ett eget avsnitt.Eftersom avsnittet om strategisk miljöbedömningvar beroende av övriga delar av skriften skulle även dessabehöva omarbetas ytterligare.I slutet av juni godkändes direktiven för regionplaneprogrammeti nämnden. Vid sitt sista sammanträde föresommaren kunde RP-gruppen veckan efter midsommarockså lägga sista handen vid regionplaneprogrammet.Det skulle så skickas ut till nämnden i augusti.Under hösten 1998 skulle dels planeringsunderlagför olika samhällssektorer, dels ett geografiskt planeringsunderlag,GPF för olika regiondelar, tas fram. Under1999 skulle i ett första steg ett diskussionsunderlagtas fram och i ett andra steg ett färdigt samrådsunderlag.Regionplane- och trafiknämnden skulle då kunna beslutaom samråd i december 1999. Samråd och beslutskulle sedan klaras av under 2000. En ny plan skulle dåfinnas färdig vid årsskiftet 2000/2001. Så såg den allraförsta löst skisserade tidplanen ut. Det tog drygt ett årtill.DIREKTIV FÖR REGIONPLANEPROGRAMMETAv Regionplane- och trafikkontorets tjänsteutlåtande 3framgår hur vi såg på arbetet mot bakgrund av de remissynpunktersom inkommit. Det mesta från programskisseni samrådet borde behandlas i regionplanen.Vi ansåg emellertid att programutkastet behövde breddasför att bättre motsvara remissinstansernas förväntningaroch ansluta till den planering som nu utveckladesinom ramen för den europeiska utvecklingsplaneringenESDP (European Spatial Development Perspective).Regionplanen skulle därmed behålla det bredare perspektivsom anslagits i strategiarbetet och få karaktärenav en regional utvecklingsplan. Förslaget till programborde också utgå från att trafikplanen skulle vara en integreraddel i regionplanen. Kontoret föreslog också att

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG65Tidplan för RUFS, godkänd avRegionplane- och trafiknämndeni augusti 1998.de grundläggande målen skulle omformuleras så att eninriktning mot en konkurrenskraftig region med godaoch jämlika levnadsförhållanden och en långsiktigt hållbarlivsmiljö betonades, på motsvarande sätt som skettför den regionala strategin.Regionplanen skulle enligt kontoret utarbetas i enprocess där kommuner och andra regionala aktörerskulle beredas stora möjligheter att medverka. Tidplanenangav som ungefärlig inriktning att ett samrådsförslagskulle föreligga i början av år 2000.Regionplane- och trafiknämnden godkände den 28maj 1998 med bred majoritet direktiven för arbetet medprogram för Regionplan och Trafikplan 2000. Därmedfattade nämnden för första gången beslut om att en nyregionplan skulle tas fram.PROGRAM FÖR REGIONPLANEftersom Regionplane- och trafiknämndens behandlinginte gav anledning till någon omarbetning kundeprogrammet 4 läggas fram för nämnden i augusti 1998och godkändes utan reservationer från något parti.Den programskrift som utarbetats och som ficknämndens godkännande i augusti 1998 var på ett 40-talsidor. Det fanns två huvudsyften med programmet. Delsskulle där politiskt läggas fast vad som skulle behandlasi planeringen och på vilket sätt samt vad som skulle lämnasutanför. Dels skulle programmet beskriva detta förandra aktörer som skulle delta i processen.I regionplaneprogrammet preciserades en första merdetaljerad tidplan för hela processen. Den första delenav tidplanen var ungefär densamma som skisserats redanunder hösten 1997. Den senare delen var något merutsträckt. Nu räknade vi med att planen skulle kunnavara antagen av landstingsfullmäktige i december 2001.Det blev fem månader senare. Trots allt bara fem månadersförsening i en process som sträckte sig över fyra år.I regionplaneprogrammet betonades betydelsen avatt hantera osäkerheten om framtiden. Tre olika nivåerför den framtida befolkningsutvecklingen, redovisadessom en utgångspunkt för arbetet. Men dessutom framhöllsatt scenarier, som skulle ge en helhetsbild av möjligaförhållanden i regionen år 2030, borde utvecklastidigt i planprocessen. Alternativa sätt att utveckla regionensbebyggelsestruktur skulle tas fram, prövas motde olika scenarierna och beskrivas med avseende på sinakonsekvenser. Detta för att få fram en robust plan somskulle kunna hantera olika utvecklingsförlopp.En utgångspunkt var naturligtvis till att börja medatt se över aktualiteten i de utbyggnadsområden och deregionala trafikanläggningar som fanns med i den ännugällande regionplanen, Regionplan 1991. Den upphördeatt gälla först i juli år 2000. Men programmet pekadeockså på andra utvecklingsmöjligheter. Dels kunde denfunktionella regionen växa och inkludera områden i angränsandelän. Dels borde ny bebyggelse i högre gradkunna tillkomma i redan befintliga stadsområden. Flerkärnighetpekades ut som ett sätt att komplettera Citymed andra väl tillgängliga områden för handel, kultur

66DEL 2 – PROCESSENProgram förRegionplan 2000.och kontaktintensiva verksamheter – yttre kärnor. Någrakonkreta kärnor preciserades inte.Om och hur transportinfrastrukturen skulle byggasut preciserades inte heller i programmet. Däremot angavsatt trafikplaneringen skulle inriktas på att upprätthållaen hög tillgänglighet inom regionen även med individuellatransporter. Konsekvenserna av förbättradetvärförbindelser och mellan den södra och den norraregionhalvan skulle studeras, liksom förutsättningarnaför att skapa en hög tillgänglighet med kollektivtrafik iolika delar av regionen. Betydelsen av att hålla sammanregionen ekonomiskt och socialt skulle uppmärksammas.Av detta kunde man redan av programmet förstå attvi tänkte pröva alternativa trafiknät med fler vägar ochspår över Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvärförbindelser.Fler vägar innebär att biltrafiken får möjlighetatt växa, men samtidigt skulle regionplanen angeen inriktning på lång sikt som leder till ett miljöanpassatoch resurssnålt trafiksystem. Vi bedömde naturligtvisatt detta skulle vara fullt möjligt att förena. I programmetangavs nämligen också att möjligheter skulle redovisasatt utveckla finansieringssystemet så att bättre balansuppnåddes mellan utbud och efterfrågan. Ett sådantfinansieringssystem måste naturligtvis innebäraatt biltrafiken på ett eller annat sätt beläggs med avgifter.Även om motivet för detta helt och hållet skulle varafinansieringen av infrastrukturen skulle ju effekternasamtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna begränsas.I övrigt behandlade programmet bland annat denobebyggda marken, bostadsbyggandet, de tekniska försörjningssystemenoch andra frågor som traditionellttillhört regionplaneringen. Utvecklingen i olika delar avregionen behandlades i ett avsnitt. Tanken var att kommunernagenom att samarbeta i olika regiondelar skullekunna bidra till att ge förutsättningar och underlag förregionplaneringen. Möjligen skulle gemensamma ställningstagandenockså kunna ske delregionalt i regionaltbetydelsefulla frågor.Som ett första steg i arbetet med den strategiskamiljöbedömningen presenterades en miljöbedömningav programmet. Där konstaterades i vilken utsträckningplanprogrammet behandlade väsentliga aspekter av betydelseför miljön globalt och i regionen. Programmetvar ju relativt översiktligt till sin karaktär. Mer konkretaställningstaganden sköts till senare steg i processen ochmiljöeffekterna av den kommande planen kunde naturligtvisinte bedömas.NATURSKYDDSFÖRENINGEN TRYCKER PÅArbetet med programmet för regionplanen och trafikplanenredovisades successivt i de olika styr- och referensgrupperna.I Miljöreferensgruppen hade Naturskyddsföreningensrepresentant, Magnus Nilsson, storaförväntningar på det kommande planarbetet. Han utnyttjadevarje tillfälle som erbjöds att framhålla Naturskyddsföreningenssynpunkter som snabbt blev välkända för såväl kontorets tjänstemän som övriga deltagare.Vägbyggen betraktades av Naturskyddsföreningensom förödande för de gröna kilarna. I stort settskulle enligt föreningen heller inga nya vägar behövabyggas om bara biltrafiken belades med ”miljöstyrande”avgifter.Naturskyddsföreningen i Stockholms län gav undervåren 1998 också ut en debattskrift om regionplaneringen– ”Vad tänker de hitta på med Stockholms län” –vilken medföljde som bilaga till medlemstidskriften

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG67Sveriges Natur. Skriften behandlade frågor inom ramenför regionplaneringen som Naturskyddsföreningen uppfattadesom centrala, till exempel behovet att minskamiljöbelastningen och alternativa principer för stadsbyggande.Några konkreta planfrågor togs också upp,till exempel flygets utbyggnadsbehov, effekterna av enstorhamn i Nynäshamn, tvärförbindelserna Norrortsledenoch Södertörnsleden, samt tänkbara utbyggnadersom skulle hota de gröna kilarna och vissa grönområden.Bilavgifter förespråkades av föreningen som ettsätt att både lösa trafikens köproblem och bevara naturen.Naturskyddsföreningen pekade ut fyra åtgärder somde viktigaste, förslag som läsarna också gavs möjlighetatt stödja genom att kryssa för och skicka in en blanketttill Regionplane- och trafiknämnden.•Minska koloxidutsläppen i Stockholms län med2–3 procent per år.• Ge Storstockholms gröna kilar skydd som naturreservateller naturvårdsområden.• Inför miljöstyrande bilavgifter• Basera länets utveckling på knutpunkter medmycket bra kollektivtrafik.Naturskyddsföreningens förslag rörde sådana frågorsom förutsättningslöst borde behandlas i den föreståenderegionplaneringen. Koldioxidproblem, grönstrukturen,trafikinfrastrukturens finansiering samt knutpunkteri en flerkärnig region var alla frågor som ocksåbehandlades i programmet för regionplanen. Kontoretsåg ingen anledning att ta ställning till Naturskyddsföreningensförslag innan planarbetet ens kommit igång.När kontoret anmälde de inkomna skrivelserna tillnämnden i november samma år hade det inkommit 142blanketter från allmänheten som gav stöd för Naturskyddsföreningensförslag, ett tämligen magert resultatmed tanke på att skriften gått ut i hela 27 000 exemplarinom länet. Bara en halv procent av föreningens egnamedlemmar ansåg tydligen förslagen tillräckligt angelägna.Det förslag som fick minst stöd var dessutom attinföra miljöstyrande bilavgifter, något som tydligen varkontroversiellt även bland miljövännerna!PROGRAM FÖR EKONOMI SAMT FÖRKOMPETENS OCH FOUDen regionala strategin omfattade fem prioriterade områden.Programmen för regionplanen och trafikplaneninnefattade två av dessa, nämligen Kommunikationeroch tillgänglighet samt Bostadsförsörjning för en växandebefolkning. Samtidigt med att programmet förregionplanen/trafikplanen togs fram utarbetades ocksåprogram för att främja Ekonomisk tillväxt, förnyelseoch integration.Programmet för arbetet att främja Ekonomisk tillväxt,förnyelse och integration i Stockholmsregioneninnefattade två huvudfåror, dels hur regionens egnautvecklingsfaktorer kunde stärkas och svagheter neutraliseras,dels hur nätverk och utbyte med andra regionerborde stimuleras.Det var dock inte uttalat att denna del av arbetetskulle leda till eller bidra till en regional utvecklingsplaneller överhuvudtaget någon plan. Arbetet syftade i ställettill ”att ta fram ett kvalificerat underlag för beslutsom rör ekonomisk tillväxt, förnyelse och integrationoch nya metoder för regionalt utvecklingsarbete sombygger på moderna rön om institutionella förhållanden,regional ekonomi och integration”.Det var dock klart utsagt att förslagen skulle utgörabakgrund till och samspela med andra delar av arbetet,det vill säga förslag som rör markanvändning och infrastruktur,utbildning och Östersjöperspektivet. Arbetetskulle också slutföras till våren 2000, det vill säga ungefärsamtidigt som samrådsunderlaget till Regionplan2000 skulle vara klart.Liksom när det gällde arbetet med planfrågornaskulle arbetet med ekonomi och integration bygga på

68DEL 2 – PROCESSENI samband med RUFS 2000 tog RTK bl.a. fram ett program förekonomisk tillväxt, förnyelse och integration samt ett program förkompetens & FoU.samverkan med andra aktörer. Också här fanns det såledesbehov av en organisation som inkluderade aktörerutanför kontoret och landstinget. Den redan befintligaEkonomiska referensgruppen skulle fungera som ledningsgruppför arbetet. Där fanns bland annat representanterför ett tiotal av länets kommuner, regionala organ,parterna på arbetsmarknaden och näringslivsorganisationermed regionplanedirektören Bo Malmstensom ordförande. Vid sidan av detta skulle även andrareferensgrupper konsulteras och temporära temagrupperbildas.När de första programskrifterna började bli klara iaugusti 1998 diskuterade vi om inte program borde utarbetasockså för arbetet med de andra delarna av denregionala strategin, det vill säga Kompetens och FoUsamt Östersjöperspektivet. Vi beslöt att också ta framprogram för dessa områden under hösten-vintern 1998–1999.Regionplane- och trafiknämnden godkände programmenför arbetet med en ny regionplan för regionensamt för arbetet för att främja ekonomisk tillväxt, förnyelseoch integration i regionen den 18 augusti 1998 5 . Eftervalet samma år övertog en borgerlig koalition majoriteteni landstinget och i nämnden och med Elwe Nilsson(m) som nytt landstingsråd. Under 1999 godkändesäven ett program för det fortsatta arbetet med kompetensoch FoU-frågorna 6 .Regionplane- och trafikkontoret inledde således underhösten 1998 fem parallella arbeten kring de strategisktviktiga frågorna från den regionala strategin medviss samordning och med en i huvudsak gemensam tidplan,men utan att det var uttalat att slutproduktenskulle vara gemensam. Redan i september diskuteradesdenna fråga i kontorsledningen, men vi lät fråganmogna.En enkät skickades våren 1999 också ut till kommunernaom deras strategier och insatser för ekonomiskutveckling. Resultatet av enkäten redovisades hösten1999 7 .NYA SCENARIER SOM UTGÅNGSPUNKTFÖR REGIONPLANENEnligt programmet för regionplanen skulle scenarierutarbetas i ett första steg av planarbetet. Tanken meddetta var att med scenarioteknik kunna hantera osäkerhetenom framtiden. Alternativa förslag på olika områdenskulle kunna prövas mot olika scenarier och beskrivasmed avseende på sina konsekvenser. Därigenomskulle vi kunna få fram en robust plan som skulle kunnahantera olika utvecklingsförlopp.Vi hade ju utarbetat scenarier redan 1995 i skriften”Den osäkra framtiden”. Avsikten var den gången attvidga perspektivet, ge förståelse för omvärldens betydelse,öka medvetenheten om osäkerheten och att motiveraett strategiskt förhållningssätt. Den ledde till enomfattande diskussion och så småningom till en långsiktigstrategi för Stockholmsregionen.En framtida tillväxt av ekonomi, befolkning och sysselsättningi regionen skulle ställa krav på mark för bebyggelseoch infrastruktur. Nya scenarier skulle ange ramarnaför den handlingsberedskap regionen behövdeskaffa sig för detta. De skulle underlätta analyser ochförståelsen för sådana frågor som kunde komma att bliavgörande för markens användning samt bebyggelsensoch infrastrukturens utveckling på lång sikt. Scenari-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG69erna skulle möjliggöra att tänkbara alternativ inomregionplaneringen skulle kunna prövas mot olika omvärldsförutsättningar.Scenarierna skulle utgöra en gemensamreferensram för arbetet med såväl regionplanensom inom de övriga programområdena som varresultatet av den regionala strategin.En viktig skillnad jämfört med scenarierna från 1995var att dessa även hade behandlat händelser och politiskabeslut inom regionen. Sådana inslag skulle ju tasupp i den nya regionplanen och skulle därför inte behandlasi scenarierna, som mer renodlat skulle handlaom omvärlden.Arbetet med att identifiera scenariovariabler och attskissera tänkbara variabelalternativ skedde genom enserie interna arbetsmöten på Regionplane- och trafikkontoret.När ett tillräckligt underlag hade tagits framutnyttjades konsulthjälp från Lennart Nordfors, SMGConsulting, för att skissera några trovärdiga scenarioskelettsom så långt som möjligt byggde på det framtagnaunderlaget. Lennart Fridén och Siv Schéele frånInregia AB fick i uppgift att granska kvantitativa uppgifterom demografi och ekonomi samt relatera dem på ettkonsistent sätt till varandra och till scenarioberättelserna.Medarbetare på Regionplane- och trafikkontoretkompletterade scenarioskeletten framförallt med avseendepå utvecklingen för Stockholmsregionen. Entredje konsult, Lena Norberg, fick ansvaret för den redaktionellabearbetningen. Successivt redovisades arbeteti de olika referensgrupperna som var knutna till kontoret.Därigenom fick vi nya impulser och en test på hurtrovärdiga de ansatser var som prövades. Hela processentog cirka fyra månader under hösten 1998.Arbetet resulterade i fyra radikalt olika omvärldsscenarier.8 De beskrev kvalitativa omvärldsförutsättningarmen också ett antal kvantitativa variabler. Befolkningsmässigtskiljde de sig åt kraftigt – från 1,8 till2,4 miljoner invånare år 2030. Två av scenarierna motsvaradebefolkningsmässigt Scenario Bas och ett varderaScenario Hög och Scenario Låg.FRÅN STRATEGISK TILL GENOMFÖRANDEINRIKTAD PLANAmbitionen med att ta fram dessa scenarier tidigt i planprocessenvar god. Trots detta visade det sig att de intefullt ut kom till användning i det fortsatta arbetet på detsätt som varit avsett. Successivt kom det strategiska förhållningssättetmer och mer att tunnas ut. RUFS 2001kan knappast sägas vara mer strategisk än tidigare regionplanermed avseende på att vara robust, att tåla förändringari omvärldsförutsättningarna. En bidragandeorsak till detta var synen på regionplanens roll och attmer och mer intresse kom att koncentreras till genomförandet.Den ursprungliga tanken bakom regionplaneinstitutetenligt PBL var att regionplanen skulle fungera somen strategisk plan, att skapa en beredskap för vad someventuellt skulle behövas. Avsikten var inte att regionplanenegentligen skulle genomföras med detta synsätt,endast skapa beredskap för eventuella behov.Genom regionplanens svaga rättsliga roll var dettainte tillräckligt för att motivera ett stort antal av regionensaktörer att engagera sig i planprocessen. Det storaengagemanget i regionen kom istället fram eftersom detstod klart för många aktörer att ett stort antal strategisktviktiga frågor måste lösas, och det till stor del genast elleri alla fall mycket nära i tiden. Därför var det nödvändigtatt framförallt se regionplanen som en plan som isin helhet, eller i varje fall till väsentliga delar, ocksåskulle genomföras. En plan som syftar till att genomföraskan inte samtidigt vara strategisk, i den meningenatt så länge som möjligt undvika att fatta låsande beslut.Det var den syn som aktörerna i regionen omfattadesom i stor utsträckning var orsaken till tyngdpunktsförskjutningenfrån en regionplan som ska ge beredskap införeventuella behov till en regionplan som ska peka ut

70DEL 2 – PROCESSENakuta åtgärder för att tillfredsställa redan befintliga ochtydliggjorda behov.FÖRANKRING I KOMMUNERNAS PLANERINGInför uppgiften att generera realistiska och genomförbaramarkanvändningsalternativ behövde vi skaffa ossen bild av de olika kommunernas möjligheter och begränsningarför att växa och utvecklas. Genom våra geografiskadatabaser kunde vi själva analysera den faktiskamarkanvändningen och möjligheterna att förändra den.Vi skulle också inleda ett utvecklingsarbete för att utnyttjaGIS för regionplaneringen. Men ungefär 85 procentav länets markyta är obebyggd. Det var till en ganskaliten del en fråga om att analysera de rent fysiskamöjligheterna att bebygga olika områden. Kommunernasuppfattningar skulle bli mer avgörande, eftersomdessa genom sitt planmonopol var ytterst ansvariga föratt genomföra regionplanen.Vår tanke var att den regionala planeringen bordefungera i samspel med planeringen i länets kommuner.Alternativa regionala utvecklingsscenarier borde så långtmöjligt stämmas av mot kommunernas långsiktiga planer.Regionplane- och trafikkontoret inledde därför våren1998 en dialog med tjänstemännen i kommunernaom de kommunala utgångspunkterna för regionens planeringoch utveckling. En promemoria togs fram somredovisade några olika räkneexempel på en tänkbar utvecklingav befolkning och befolkningsstruktur på långsikt fram till år 2030 9 . Kalkylerna hade på kontoretsuppdrag utförts av Anders Alvarsson och Eje Hedmanvid A-A Utvecklings AB. Anders Alvarsson hade självsom planeringschef i Haninge kommun lång erfarenhetav kommunal planering och även av regionplaneringen,sett från det kommunala perspektivet. Vi bedömde därföratt han skulle kunna bidra till att skapa förtroendeför regionplaneringen, och för att den skulle bygga påkommunernas skilda förutsättningar.Som underlag för kalkylerna användes två av de alternativabefolkningscenarier för år 2030 som Regionplane-och trafikkontoret redan hade tagit fram, Bas ochHög, samt en så kallad nollframskrivning som endastbyggde på en naturlig befolkningsutveckling inom respektivekommun utan flyttningar. Alternativ Bas innebaren årlig total befolkningsökning på cirka 10 000 personeroch alternativ Hög en nästan dubbelt så snabbbefolkningsökning, cirka 20 000 personer per år. Nollframskrivningeninnebar en långsam och avtagandebefolkningsökning för hela länet, som mot slutet avperioden övergår i en svag befolkningsminskning. Detmotsvarade på ett ungefär det tredje befolkningsscenariot,Låg. Konsekvenserna redovisades för varje kommunuppdelat på åldersgrupper och fördelat över tiden.Genom en enkät till kommunernas planerare ochförvaltningar insamlades deras reaktioner på det regionalakalkylunderlaget. Hur mycket ville kommunernaväxa och fanns det i så fall tillräckligt med lämplig mark?Och vilka skulle de ekonomiska, sociala och miljömässigakonsekvenserna bli för kommunerna av olika tillväxtalternativ?KOMMUNALA SYNPUNKTERKommunernas svar kom in under sommaren och hösten1998 och redovisades under vintern 1998/1999 10 . Kommunernassvar pekade på att det fanns en beredskap fören tillväxt på lång sikt som låg över scenario Bas, meninte skulle räcka till för att motsvara scenario Hög. Demest expansiva kommunerna fanns framförallt i länetsnorra och östra delar, men flera av de centrala kommunernahade också beredskap för snabb befolkningstillväxt.I den södra länsdelen var kommunerna däremoti allmänhet mer återhållsamma i synen på tillväxt.Det fanns flera skäl att reservera sig mot tillförlitligheteni enkäten. Kommunernas svar lämnades avtjänstemän och motsvarade inte med säkerhet vad ettpolitiskt förankrat svar skulle ha inneburit. Dessutomförändrades den politiska majoriteten i en del kom-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG71muner genom valet i september 1998. Vilka tjänstemänsom besvarade enkäten kan naturligtvis också ha haftbetydelse för resultatet, särskilt i de större kommunerna.Enkäten gick ut till de tjänstemän som av kommunernaanmälts som kontaktpersoner för regionplaneringen,men kan i vissa fall ha besvarats av andra, kanskesärskilt kompetenta i just dessa frågor.De svar som kommunerna lämnade svarade motläget våren 1998. Den måttliga bostadsefterfrågan i regionenkan ha påverkat Södertörnskommunernas försiktigasvar. Några år senare var efterfrågan på bostäderhög i alla kommuner i länet. Vår bedömning var ändå attenkäten gav ett värdefullt underlag för att det skulle varamöjligt att ta fram planalternativ från kommunala utgångspunkter.ARBETSPLAN FÖR REGIONPLAN 2000I december 1998 preciserades den interna arbetsplanenför det fortsatta arbetet med Regionplan 2000. Arbetetmed scenarier, alternativskisser och att förbereda konsekvensanalyserskulle vara klart under det första kvartalet1999. Under andra kvartalet 1999 skulle arbetevidta med konsekvensanalyser av olika strukturalternativmed avseende på miljö, sociala konsekvenser ochekonomi. Trafikanalyser var en del av underlaget fördetta. Under våren 1999 skulle också huvuddelen av deplaneringsunderlag som behövdes tas fram på olika områden.Under hösten 1999 vidtog arbetet med att göra ensyntes av det underlag som hade tagits fram under våren1999, att göra alternativval och ställa samman underlagtill den slutliga redovisningen i ett plandokument. Underdenna period behövde också avstämningar görasmellan olika områden.Inriktningen, att utforma underlaget för samrådetsom separata skrifter som tillsammans ger underlag fören regional utvecklingsplan, växte successivt fram. Nyaperspektiv och synsätt hade motiverat utarbetande aven samlad regional strategi. Vi såg regionplaneringensom ett viktigt verktyg i genomförandet av denna strategi.Men även arbetet med de tre programmen för ekonomiskutveckling, förnyelse och integration, kompetensutvecklingoch forskning samt samarbetet inomÖstersjöområdet var delar i det fortsatta strategiarbetet.Vid årsskiftet 1998/1999 räknade vi därför med att resultatetav arbetet inom de fyra programområdenaskulle ingå i remisshandlingarna och tillsammans bidratill att ge en helhetsbild på regionens utveckling. Vi uttrycktedet dock ännu inte som ett underlag för en sammanhållenutvecklingsplan.På olika sakområden behövde underlag för regionplanentas fram. Områden som pekades ut i arbetsplanenvar bland andra boende och verksamheter, integration,utbildning, detaljhandel, tekniska försörjningssystemoch transporter. På de olika områdena behövdeunderlaget beskriva nuläge och utvecklingstendenser,formulera problem, mål och inriktning, ge förslag på åtgärderoch hur redovisningen borde se ut i regionplanen.Vidare behövde konsekvenserna belysas och behovav fördjupade analyser pekas ut. I ett första steg skulleunderlagspromemorior tas fram redan under programskedet,för att identifiera och avgränsa problemområdena.ALTERNATIV I REGIONPLANEARBETETUnder december 1998 och januari 1999 diskuteradesprinciperna för hur alternativ kunde genereras. Dettaarbete kunde välja några olika utgångspunkter.Scenarierna, som utarbetats under hösten, angav alternativatillväxtnivåer med kvantitativa uppgifter förregionen som helhet om bland annat befolkning, sysselsättningoch ekonomi. Alternativ behövde utarbetas förmarkanvändningen, som dels angav fördelningen av befolkningoch sysselsättning på delområden, dels vilkamarkområden som skulle användas för bebyggelse. Vidarebehövde alternativ beskrivas för transportsyste-

72DEL 2 – PROCESSENStockholmsregionen erbjudermånga fina naturupplevelser.met, det vill säga vägnät, kollektivtrafiknät och turtäthetsamt taxor och avgifter.Regionplaneprogrammet angav tänkbara principerför fortsatt regionutveckling – tillväxt enligt gällanderegionplan i den vidgade funktionella regionen, i befintligastadsområden samt som spridd bebyggelse. Dessutomskulle flerkärnighet eftersträvas.Andra utgångspunkter för att generera alternativskulle kunna vara att utgå från kommunenkäten, ellerfrån den marknadsmässiga eller trendmässiga utvecklingen.De förslag som på så sätt valts ut för djupare analyskonkretiserades med avseende på den mark som användsför bebyggelse och andra ändamål. Det skeddemed en GIS-baserad metod. Arbetssättet skulle göra detmöjligt att automatiskt generera och analysera fler alternativän vad som skulle vara möjligt med manuella metoder.För att ta fram en flerkärnig struktur avgränsades i enförstudie områden med hög tillgänglighet till befolkningmed bil och kollektivtrafik samt många sysselsattatotalt och inom nationella och regionala tjänster. Meddessa kriterier utföll innerstaden som en dominerandekärna omgiven av ett tiotal små kärnor eller kärnfragmenti vardera den södra respektive norra regiondelen,flertalet relativt centralt belägna. Förstudien skulle användasför att i markanvändningsalternativen ange områdensom borde ges ett högre markutnyttjande pågrund av kärnegenskaper.VATTEN – EN KONTROVERSIELL FRÅGAAtt ta upp vattenfrågorna i regionplaneringen visade sigvara kontroversiellt. I april 1999 skrev Anders Gustâv,ordförande i KSL:s Miljö- och planeringsberedning tillregionplanedirektören Bo Malmsten. Han hade via KSLtagit del av en inbjudan till träff på Regionplane- ochtrafikkontoret inför bildandet av en referensgrupp förvattenfrågorna i regionplanen. Han utgick från att detplanerade mötet skulle konstatera att vattenfrågornainte föll inom Regionplane- och trafiknämndens kompetensområdeoch att behovet av samordning sedan tidigareombesörjs inom ramen för KSL:s verksamhet.Vattenfrågorna var enligt Gustâv en primärkommunalverksamhet som även i fortsättningen borde skötas utanförRegionplane- och trafiknämnden.Regionplanedirektören svarade på skrivelsen meden ingående redovisning av hur vattenfrågorna behandlasi PBL och Miljöbalken samt i det av Regionplane-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG73och trafiknämnden godkända programmet för regionplanen.Eftersom såväl PBL som Miljöbalken jämställeranvändningen av mark och vatten fanns det enligtMalmsten ett uttryckligt stöd för att vattenfrågorna låginom ramen för Regionplane- och trafiknämndens samordningsansvarsom regionplaneorgan. Samtliga tidigareregionplaner hade behandlat vattenfrågor ochRegionplane- och trafikkontoret hade fortlöpande arbetatmed vattenfrågor genom åren. De omnämndes såväli den regionala strategin som i programmet förregionplanen. Malmsten konstaterade avslutningsvisatt Gustâv som ledamot även i Regionplane- och trafiknämndenhade kunnat ta upp frågan där. Om inteRegionplane- och trafiknämnden omprövade beslutetatt låta regionplanen behandla vattenfrågorna skulleRegionplane- och trafikkontoret fortsätta arbetet somplanerat.Referensgruppsmötet för vattenfrågorna kunde genomförassom planerat. Kontoret tog, i samråd medkommuner och andra regionala aktörer, fram flera rapporterom vattenfrågorna, som underlag för regionplanearbetet11 . De remissinstanser som kommenteradedessa frågor ansåg att den blå strukturen var lika skyddsvärdsom den gröna strukturen. Några ansåg också attplaneringen för att skydda vattnet behövde utvecklas.Ingen framförde att vattenfrågorna skulle utelämnas urden regionala planeringen.SKISS 99På grundval av enkätsvaren utarbetades under våren1999 en första planskiss, Skiss 99, och de första preliminäraanalyserna redovisades för referensgrupperna 12 .Arbetet med Skiss 99 påbörjades i februari 1999. En avgrunderna skulle, förutom de kommunala utgångspunkterna,vara de tre övergripande målen. Kriterierhämtade från arbetet med konsekvensbedömningarna,skulle användas och göras möjliga att operationaliseraför regionplanen. En del av de kriterier som diskuteratsvar dock sådana som knappast påverkas av en regionplaneller där sambanden är oklara. Under mars ochapril utfördes ett antal översiktliga skissanalyser omsambandet mellan bebyggelse och trafikutveckling.I Skiss 99 sammanfattades arbetsläget i juni 1999.Där redovisades endast begränsade aspekter av denkommande regionplanen, till exempel arbetet med omvärldsscenariernaoch kommunenkäten. På ett 50-talsidor beskrevs ändå huvuddragen av det kommandesamrådsunderlaget till Regionplan 2000, som skullekomma nästan ett år senare. Ett viktigt syfte med Skiss99 var att utgöra underlag för arbetet med strategiskakonsekvensbeskrivningar. Resultatet skulle påverka inriktningeni det fortsatta arbetet.I Skiss 99 konstaterades att det fortsatta planarbetetendast skulle inriktas på två befolkningsscenarier, Basoch Hög, och inte tre som funnit med dittills. ScenarioLåg skulle alltså inte längre finnas med. Det fanns tvåhuvudorsaker till detta.Dels hade befolkningstillväxten fortsatt att varamycket hög under de senaste åren, och bedömdes överskrida1,8 miljoner invånare i regionen redan år 2000.Scenario Låg med 1,8 miljoner invånare år 2030 bedömdesinte längre som ett trovärdigt alternativ. En så lågbefolkning skulle inte heller ställa så stora krav på planeringsberedskapi regionen. Vi bedömde också att detkommande analysarbetet skulle bli så omfattande ochresurskrävande, att antalet analysalternativ borde begränsasså långt möjligt. Att scenario Låg uteslöts fråndet fortsatta arbetet fick allmänt stöd i styr- och referensgrupperna.TVÅ ALTERNATIVI Skiss 99 beskrevs också principerna för de första alternativskissernamed avseende på regional struktur, bebyggelsensfördelning och trafiknätens uppbyggnad.Skisserna var preliminära och avsikten var att analysernasuccessivt skulle leda till förändringar och anpass-

74DEL 2 – PROCESSENEtt av de två planalternativen i samrådsunderlaget. Planstruktur2030, den centrala delen, alternativ K. Ur Regionplan 2000.framkomlighet, miljö och regional balans uppnåddes.Tänkbara delmål för kollektivtrafiken skisserades förolika delar av regionen. I såväl P som K föreslogs en nyflygplats i Hall i Södertälje.I denna första ansats var vägnätet detsamma för bådamarkanvändningsalternativen. 2030-nätet omfattadesåväl Yttre tvärleden inklusive Västerleden, Ringen inklusiveÖsterleden och Norra länken samt en del andravägutbyggnader. De fortsatta analyserna skulle visa omdet var motiverat att variera vägnätet beroende påmarkanvändningsalternativ eller ej.Kollektivtrafiken för K-alternativet skulle i förstahand bygga på utveckling av tunnelbane- och tågtrafik ide centrala delarna av regionen, medan P-alternativet ihögre grad skulle bygga på utvecklad spårvägstrafik.REDOVISNING AV MARKANVÄNDNINGENningar i riktning mot högre grad av måluppfyllelse.I Skiss 99 redovisades två markanvändningsalternativP och K för tidpunkterna 2030 och 2015 samt förscenarionivåerna Hög och Bas. Utgångspunkten för K-alternativet var en fördelning av bostadsbyggande ochbefolkningstillväxt som så långt möjligt följde kommunernaspreferenser enligt den genomförda enkäten. BeteckningenK som internt från början stod för ”kommunerna”kom senare att i stället stå för ”koncentrerad”.P-alternativet var en något mer perifer fördelningi jämförelse med K.Olika alternativ för en utveckling mot en flerkärnigbebyggelsestruktur konkretiserades. För första gångenskisserades alternativa lägen ut för sådana regionala kärnor.Till markanvändningsalternativen skisserades påmotsvarande sätt alternativa trafiknät. Trafiknäten för2015 skulle i första hand anpassas till realistiska ekonomiskaramar för investering och drift. Trafiknätenför 2030 skulle innehålla ett mer målrelaterat utbudoch leda till att regionplanens övergripande mål omI Skiss 99 beskrevs vidare hur planen var tänkt att redovisasoch hur långt arbetet med konsekvensbedömningarnahade kommit. Den förra regionplanen, Regionplan1991, redovisade den framtida bebyggelsenuppdelad på dels en bebyggelsezon, dels ett tjugotal ”regionalautbyggnadsområden”, det vill säga områden dären större samlad exploatering med bostäder och verksamheteroch infrastruktur borde ske. Mark för verksamheterredovisades inte särskilt. Själva plankartan gavsåledes ingen vägledning varken med avseende på bebyggelsetätheteneller användningssättet.Bebyggelsetäthet och användningssätt hade däremotredovisats i tidigare regionplaner, till exempel Regionplan1978, då även uppdelning på bostadsområden ocharbetsområden skett. I huvudsak redovisades dock endastnuvarande markanvändning och de utbyggnadersom var kända vid den tidpunkt då planen arbetadesfram, vilket gav föga ledning för framtida planering.Av flera skäl ansåg vi att de tidigare redovisningsprincipernainte hade varit ändamålsenliga. Framföralltkunde planen inte hantera nya utbyggnadsinitiativ, som

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG75kunde dyka upp snarare än någon hade anat. Exempelpå detta är den omvärdering av Kista som ägde rum ibörjan av 1990-talet. Såväl Regionplan 1991 som Stockholmsstads egen Översiktsplan 99 betraktade Kistasom färdigbyggt. När förtätningsplanerna tog form pågrund av IT-sektorns expansion och ökad efterfrågan påbostäder, visade det sig att bebyggelsevolymen i områdetnästintill kunde fördubblas.En annan orsak var att den nya planen skulle inriktasmer på omvandling och förtätning av redan bebyggdmark än på nyexploatering. Därför måste den nya regionplanenbehandla den redan utbyggda staden på ettnyanserat sätt. I Skiss 99 presenterades markanvändningenuppdelad på mark som på lång sikt bedömdeskomma att användas för permanent bebyggelse och därförborde planläggas för detta, mark som i första handborde användas för bebyggelse och därför ges ett högtmarkutnyttjande på grund av dess värde från regionalsynpunkt samt mark som kan utvecklas till regionalastadskärnor och därför borde ges särskilt högt markutnyttjande.Vidare borde mark redovisas som främst borde användasför terminaler och störande verksamheter samt sådanasom är beroende av tunga och störande transporter.Liksom i tidigare regionplaner borde mark redovisassom ej borde bebyggas på grund av dess regionala bevarandevärde,till exempel den regionala grönstrukturen.Regionala vägar och spår borde också redovisas liksomi alla tidigare regionplaner.DE FÖRSTA TRAFIKANALYSERNAI Skiss 99 redovisades också ett antal översiktliga analyser,som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor ochlokalisering av bostäder och arbetsplatser – för ett givetscenario för hela länet och för alternativa framtida trafiknätoch markanvändning. Analyserna gjordes medden så kallade IMREL-modellen 13 , ett program somfrån ett givet trafiksystem beräknar färdmedelsval,Det andra planalternativet i samrådsunderlaget. Planstruktur 2030,den centrala delen, alternativ P. Ur Regionplan 2000.destinationsval och val av lokalisering för boende ocharbetsplatser. Modellen är översiktlig och därför lämpligatt använda i ett tidigt skede i en planeringsprocess.Totalt analyserades elva scenarier med IMREL-modellen,varav ett utgjorde resandet i nuläget år 1997 och deövriga tio framtidsscenarier för 2030, som skilde sig åtbland annat med avseende på fördelningen av befolkningoch av sysselsättning, vägutbyggnader och kollektivtrafikutbud.Av analyserna drog vi slutsatserna att befolkningsochsysselsättningsutvecklingen totalt i länet skulle fåstor betydelse för antalet arbetsresor och att den ekonomiskautvecklingen har stor betydelse för fördelningenpå färdmedel och reslängder. Kapaciteten skulle behövaöka med upp till cirka 50 procent över Saltsjö-Mälarsnittetför biltrafiken och med upp till 30 procent förkollektivtrafiken vid en 40-procentig ökning av befolkningoch sysselsättning. Utan vägutbyggnad över Saltsjö-Mälarsnittetoch utan vägavgifter skulle det uppståmycket stor trängsel och extremt långa restider. Tendensentill splittring av regionen i en nordlig och en syd-

76DEL 2 – PROCESSENlig del skulle därmed förstärkas även om kollektivtrafikenskapacitet ökade.PLANERINGSUNDERLAG TAS FRAMDet tyngsta arbetet med samrådsunderlaget handladeom att ta fram förslag på markanvändning och på trafiknätsamt att redovisa konsekvenserna med avseende påförändring av resande och tillgänglighet.Sedan de första skisserna presenterats i juni 1999 iSkiss 99 återstod tre kvarts år till dess att samrådsunderlagetskulle vara klart våren 2000. Denna tid skulle användastill att bedöma och utvärdera konsekvenserna avSkiss 99 och göra nödvändiga förändringar. Nästa stegvar att göra ett mer detaljerat förslag till markanvändning.Därför behövde vi bryta ned siffrorna för bostäderoch lokalyta samt boende och sysselsatta i olika delar avregionen så att mer detaljerade trafikanalyser skulle varamöjliga att göra.Så snart de översiktliga markanvändningsalternativeni Skiss 99 tagits fram under våren 1999 fortsattearbetet med att göra mera detaljerade markanvändningsalternativsom underlag för mer noggranna trafikanalyser.Arbetet bedrevs under slutet av våren och börjanav hösten 1999. Under oktober skulle de mer detaljeradetrafikanalyserna inledas.En fråga som diskuterades med stort intresse var hurstor skillnad som egentligen kunde motiveras mellanolika markanvändningsförslag. Befolkningsökningen2000–2030 skulle kunna utgöra 30 procent, men eftersomalla kommuner rimligtvis måste svara för en vissbefolkningstillväxt, kan skillnaden mellan alternativenhögst handla om hur 10–15 procent av befolkningen fördelarsig i regionen år 2030. Frågan var om skillnadernamellan alternativen skulle bli tillräckligt tydliga för attdet skulle vara meningsfullt att gå ut på samråd medflera alternativ.Magnus Carle menade att den högst måttliga skillnadeni markanvändning inte kunde motivera olika trafiknät,som var lämpligast för respektive alternativ. Omolika trafiknät ska diskuteras måste det också finnas andramotiv för detta.K-alternativet var det som bäst motsvarade såvälkommunernas syn på utvecklingen och bäst uppfylldemiljömålen. Om ett enda samrådsalternativ borde väljasborde det likna K-alternativet. Om skillnaderna mellanalternativen i stället skulle markeras tydligare skulle debli mer extrema och mindre realistiska?Göran Johnson ansåg att flera alternativ i samrådetändå var att föredra eftersom det skulle ge bättre underlagför diskussion under det kommande samrådet. Debåda alternativen borde göras tillräckligt åtskilda för atttillgodose det kravet. Vi borde också beskriva två alternativavägnät för att stimulera samrådet. Om det intekunde motiveras från trafiksynpunkt kanske det kundemotiveras av andra skäl.Diskussionen om ett eller två planalternativ redovisadesi styrgruppen. Styrgruppen förordade att vi bordegå fram med alternativa förslag och undvika låsningar idetta skede. Så blev också vårt beslut. Däremot diskuteradevi inte vid denna tidpunkt hur trafiknäten i så fallskulle se ut. Det borde vi kanske ha gjort.MILJÖALTERNATIV?I september 1999 skrev Naturskyddsföreningen i Stockholmslän till ledamöterna i Regionplane- och trafiknämnden14 . I skrivelsen ville föreningen uppmärksammanämndens ledamöter på att uppläggningen avregionplanearbetet, såvitt föreningen kunde förstå, intemotsvarade nämndens ambitioner att utnyttja planensom ett redskap i det regionala miljöarbetet. Regionplanearbetethade enligt skrivelsen kommit att fokuseraspå åtgärder för att nå ekonomisk tillväxt och kompetenshöjningmedan miljöfrågorna mer och mer behandladessom en restpost.Vi kunde inte riktigt förstå att Naturskyddsföreningenredan i detta relativt tidiga skede kunde dra så-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG77dana slutsatser. Arbetet med att utforma alternativ hadebara inletts och det var ännu långt kvar till det färdigasamrådsunderlaget. Var skrivelsen verkligen allvarligtmenad eller var det egentliga syftet att positionera Naturskyddsföreningen?Kanske var det så att man insågatt det skulle bli svårt att få gehör för ett renodlat miljöalternativi den process som kontoret hade inlett, somtill stor del byggde på att få en kommunal förankring förförslagen?Under hösten 1999 gav kontoret trots allt en konsultgruppi uppdrag att förutsättningslöst belysa möjligheternaför att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.En av de åtgärder som gruppen rekommenderade15 var en inre tvärled i Ålstensledens läge i stället fören yttre. Den skulle bäst passa det mer koncentrerademarkanvändningsalternativet K. Vi beslöt därför attpröva inre tvärleden i det alternativet.Enligt vår arbetsplan skulle vi dessutom hinna medatt generera ett mellanalternativ innan de slutliga alternativenskulle presenteras på våren. Olika alternativ tilltrafiknät skulle prövas och konsekvenserna analyseras.Hela arbetet med att ta fram olika alternativ skulle alltså,inklusive Skiss 99, omfatta tre steg. I själva verketblev det fyra steg!TVIVEL PÅ VÄGALTERNATIVI oktober inleddes analyserna av de mera detaljeradeförslagen K och P. De skulle analyseras för såväl 2015som 2030 och med scenarierna Bas och Hög. Effekternaav bilavgifter skulle analyseras genom känslighetsanalyser.Samtidigt skulle justeringar av alternativen påbörjasinför de slutgiltiga analyserna i december.Vid besök i kommuner i nordostsektorn framfördestveksamhet om vägalternativen. Den politiska majoriteteni Täby hade nyligen ändrat uppfattning om Norrortsleden.Numera krävde samtliga sex nordostkommuneren snar utbyggnad av Norrortsleden som en delav Yttre tvärleden. Någon diskussion om Inre tvärledenhade inte förts på allvar i regionen sedan 1970-taletsbörjan. Om vi skulle föra fram det alternativet skulle viriskera att en mångårig diskussion skulle fördröja nödvändigvägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighetsom nåtts kunde på nytt raseras.När de mer detaljerade förslagen och resultaten avtrafikanalyserna redovisades i styrgruppen för regionplanenden 25 november 1999 fördes även där starka tvivelfram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvärledenoch även Kungsholmenbanan i samrådsförslaget.Vi borde inte ”lansera” förslag som skulle riskera attkullkasta den enighet som ändå var på väg att uppnåskring det Tredje spåret respektive Yttre tvärleden.Detta var ett bekymmer för tidplanen. Om Inre tvärledenoch eventuellt andra objekt skulle ändras i trafiknätenskulle det innebära förseningar i arbetet. I RPgruppenansåg vi att vi borde kunna föra fram olikaalternativ som diskussionsunderlag i samrådet utan attdet skulle uppfattas som ett ställningstagande. Vi beslötatt göra ett ytterligare försök att få med Inre tvärleden.Den känsliga frågan om alternativa vägnät diskuteradesvid ett morgonmöte på Rosenön i början på december1999. Närvarande var landstingsrådet Elwe Nilsson,vägdirektören Hans Rode samt Bo Malmsten ochMagnus Carle från Regionplane- och trafikkontoret.Resultatet av mötet blev att Inre tvärleden skulle utgå ursamrådsunderlaget. Båda samrådsalternativen skulle hasamma vägnät med Yttre tvärleden. Detta skulle ocksåpåverka kollektivtrafiknätet eftersom busstrafik förutsattestrafikera tvärlederna. Förändringarna av trafiknätenskulle innebära att analysresultaten skulle försenasmed två till tre veckor. Därmed skulle även arbetetmed konsekvensbedömningarna försenas i motsvarandegrad. Det skulle bli en allt snävare tidplan mot slutetav processen.För att presentera innehållet i den kommande regionplanenskrevs under jul- och nyårsuppehållet enpromemoria, där de mest strategiska frågorna lyftes

78DEL 2 – PROCESSENfram. Den skulle presenteras för Regionplane- och trafiknämndenvid sammanträdet den 18 januari. En bredgenomgång med styrgruppen av hela samrådsunderlagetför Regionplan 2000 inklusive trafikfrågorna planeradestill den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjöbaden.Valet av mötesplats var ägnat att mana fram enny regional anda av samförstånd.I mitten av februari kunde det första dokumentetdelas för synpunkter inom kontoret. Ett separat dokumentsom skulle redovisa trafikfrågorna i regionplanenskulle delas samtidigt.I mitten av februari hade ungefär hälften av regionplanedokumentetskrivits. Ett första koncept sändes uttill nämndens sammanträde i februari för information.Fortfarande saknades dock vissa avsnitt. Ett möte höllsockså med de politiska sekreterarna. Intrycket från redovisningarnavar att materialet måste fokuseras mer påde viktigaste frågorna.I februari 2000 skrev Naturskyddsföreningen iStockholms län på nytt till ledamöterna i Regionplaneochtrafiknämnden 16 . Föreningen hade tagit del av detutsända konceptet till regionplan och bedömde att planenskulle bidra till att miljösituationen försämrades istället för att miljömålen skulle uppnås. Genom arbetetmed den strategiska miljöbedömningen hade föreningenuppmärksammats på att vägtrafikens utsläpp av koldioxidkunde öka med 10–15 procent fram till 2015 istället för att minska. Föreningens slutsats var att planenborde återremitteras. Skrivelsen ledde dock inte till någonsärskild reaktion i nämnden.En andra version skulle redovisas för styrgrupp ochnämnd i slutet av mars. För första gången skulle ocksåkartorna finnas med i en bilaga.DE FEM SAMRÅDSRAPPORTERNASamrådsunderlaget bestod av fem separata rapporter och ensammanfattning.De kommunala synpunkter som inhämtats genom enkäterna1999, analyser av de preliminära planskisserna iSkiss 99, synpunkter som förts fram i styr- och referensgrupperpå detta material och annat kunskapsunderlagsamt resultatet av konsekvensbedömningarna låg bakomutformningen av de förslag som presenterades isamrådsunderlaget 2000.Inriktningen, att utforma underlaget för samrådetsom separata skrifter som tillsammans gav underlagför en regional utvecklingsplan, växte successivt fram.Under planeringsprocessen redovisades arbetet vid ettflertal tillfällen i kontorets vetenskapliga råd, vilket gavvärdefulla råd som stöd för arbetet. Samrådsunderlagetbestod av fem separata rapporter:•Regionplan 2000•Trafiken i Regionplan 2000•Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration•Kompetensutveckling och FoU•ÖstersjöperspektivetREGIONPLAN 2000 OCH TRAFIKENI REGIONPLAN 2000De två rapporterna Regionplan 2000 och Trafiken i Regionplan2000 var de två delar som behandlade de ”traditionellaregionplanefrågorna”. Rapporterna beskrevregionens problem och möjligheter. Några av problemengällde befolkningstillväxten, som medförde att bo-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG79stadsbyggandet inte höll jämna steg med behoven. Denväxande trafiken ledde till sjunkande framkomlighet påinfarterna. Utbyggnaden av nya spår och vägar i regionenhade inte kunnat ske i samma takt som behovet avdem hade ökat. Behovet av nya utbildningsplatser växtesnabbare än utbyggnaden av universitet och högskolor.I framtiden skulle regionen bättre behöva tillgodosede krav som tillväxten ställer på en tillräcklig infrastrukturoch ett tillräckligt bostadsbestånd. Detta behövdesamtidigt ske med hänsyn till de krav en långsiktigt hållbarutveckling ställer.Enligt Regionplan 2000 var det realistiskt att räknamed en betydande befolkningstillväxt också fortsättningsvis.Regionplan 2000 utgick från betydligt högrebefolkningstillväxt än Regionplan 1991. De två scenariernaför befolkningstillväxten – Bas och Hög – redovisadessom utgångspunkter för regionens långsiktiga planering.Det totala resandet under högtrafik beräknades ökamed drygt en procent per år. Det totala resande beräknadesdärför fram till år 2015 komma att öka med cirka25 procent och till 2030 med drygt 40 procent. Biltrafikenväntades öka med hela 76 procent medan kollektivtrafikensökning stannade vid 25 procent.STRATEGIER FÖR ATT UTVECKLA REGIONENI Regionplan 2000 föreslogs ett antal strategiska inriktningarför regionens fortsatta utbyggnad som syftar tillatt tillsammans verka i riktning mot att de överordnademålen nås:• Utnyttja den redan byggda staden effektivare• Utveckla olika delar av regionen• Utveckla en flerkärnig regionstruktur•Bevara och utveckla den regionala grönstrukturen• Säkerställ en hållbar vattenförsörjning• Planera för bra närservice och en bra centrumstruktur•Öka resurserna för högre utbildning och forskning• Effektivisera energianvändningen i regionen• Samordna planeringen av kollektivtrafik ochbebyggelse• Samverkan mellan alla trafikslag är nödvändig• Skilj förbifartstrafiken från infartstrafiken• Utveckla spårsystemen• Underlätta näringslivets transporter• Utveckla den internationella tillgängligheten•Främja en levande och långsiktigt uthållig skärgårdVidare redovisades planens konsekvenser och möjligheternatill att genomföra den.För den fysiska strukturen redovisades de två planalternativenK och P, med två alternativa inomregionalafördelningar av befolknings- och bebyggelseutvecklingen.Det ena alternativet hade en planstruktur med merkoncentrerad inriktning, det andra en mer perifer. Detvå alternativen förutsatte två olika kollektivtrafiksystem,ett mer baserat på tunnelbanor, ett mer på pendeltåg.Rapporten Trafiken i Regionplan 2000 gav en fördjupadbild av trafikutvecklingen i ett historiskt perspektivoch med några framtidsperspektiv. I rapportendiskuterades framtidens trafikutveckling, utvecklingenav kollektiv- och vägtrafiksystemen, tillgänglighetensförändringar, trafikens påverkan på miljön samt hur förbättringarav transportsystemet kunde genomföras. Ettalternativ med vägavgifter och dess konsekvenser redovisades,men något sådant system föreslogs inte.EKONOMISK TILLVÄXT, FÖRNYELSE OCH INTEGRATIONRapporten ”Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration”behandlade Stockholmsregionens förmåga atthävda sig i den internationella konkurrensen mellanstorstadsregioner. Elisabeth Krausz var ansvarig fördenna rapport. Budskapet var att det inte längre går attkonkurrera med enbart infrastruktur och välutbildadarbetskraft eftersom detta finns i de flesta storstäder.

80DEL 2 – PROCESSENRapporten diskuterade Stockholmsregionens förmågaatt hävda sig i en allt hårdare konkurrens mellanstorstäder och att etablera och upprätthålla förbindelsermed viktiga utvecklingscentra i hela världen. Under1990-talet hade hinder för handel och för människorsrörlighet undanröjts. Flera betydelsefulla marknaderhade avreglerats. Informations- och kommunikationsteknikenhade slagit igenom på bred front i hela samhällslivet.Detta hade gett upphov till en mycket snabboch genomgripande strukturomvandling. Regionensnäringsliv blir alltmer specialiserat. Denna specialiseringförväntades bli väsentligt mer utpräglad framöver,och ge upphov till ytterligare konkurrens mellan regionerom verksamheter som skapar tillväxt.Stockholmsregionen var, liksom andra regioner, ensjälvständig marknad. Regionen hade den i särklassstörsta och tätaste hemmamarknaden i Sverige och demest rikhaltiga förbindelserna med viktiga regioner utomlands17 . Därför finns och uppstår näringar i Stockholmsregionensom annars inte skulle existera i vår delav världen. Dessa näringar sprids så småningom ut i landet.Rapporten föreslog strategier för att utveckla Stockholmsregioneni den ökande konkurrensen. Regionenborde sträva efter att bli en central plats i Östersjöområdetför idéer, finansmarknad, telekomutvecklingoch vetenskapligt utbyte. Men framförallt borde regionensträva efter att erbjuda en god innovationsmiljö. Attfrämja innovationer, innebär att ge ett bra klimat för attutveckla kunskaper, teknik, tjänster, produkter och affärer.Rapporten utvecklade vidare ett antal konkretaförslag i denna riktning.KOMPETENSUTVECKLING OCH FOURapporten Kompetensutveckling och FoU behandladebetydelsen av kompetens, beskrev läget i regionen ochomvärlden i detta avseende samt redovisade ett antalförslag till åtgärder. Att utveckla kompetens, forskningoch utbildning/FoU var enligt rapporten strategisktviktigt för Stockholmsregionen och därför en del i denregionala utvecklingsplanen. Ulla Moberg ansvarade tillen början för arbetet med rapporten. Hon ersattes senareav Börje Wredén.Rapporten beskrev läget så att regionen för närvarandehade en hög kompetens, som dock var på väg atturholkas. Regionens ungdomar gavs inte i tillräckligomfattning den kvalificerade kompetens som dagensoch morgondagens näringsliv behöver. Utbildningssystemetborde ses som en helhet, från grundskola tilluniversitet. En stor mängd åtgärder och ett utvecklatsamarbete mellan regionens aktörer på utbildningsområdetskulle behövas för att Stockholmsregionen i framtidenska kunna hävda sin ställning gentemot andra regioneroch samtidigt ge invånarna mer jämlika förutsättningar.Inom utbildningsområdet var det från ettregionalt perspektiv framför allt fyra insatser som ansågsvara särskilt angelägna:•att regionen tillfördes fler utbildningsplatser viduniversitet och högskolor•att tillgängligheten till eftergymnasiala studierökade i de områden och för de grupper som idagär eftersatta•att en permanent organisation infördes för kvalificeradyrkesutbildning•att regionens universitet fick förutsättningar att blimer internationella.Den springande punkten var antalet utbildningsplatser.Fler utbildningsplatser sågs som en förutsättning för attregionens näringsliv skulle kunna få den kvalificeradearbetskraft som det behöver – idag och inför framtiden –och samtidigt en förutsättning för att sprida utbildningsmöjligheteri regionen och för att internationaliserahögskoleutbildningen.Ett av de viktigaste insatsområdena gällde tillgångenpå högskoleplatser. Vi kunde konstatera att Stock-

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG81ÖSTERSJÖPERSPEKTIVETAstraZeneca i Södertälje satsar varje år betydande summor påforskning och utveckling.holmsregionen var underförsörjd och hade färre högskoleplatserän vad som motiverades av befolkningensstorlek och långt färre än vad den kvalificerade arbetsmarknadenefterfrågade. Detta ledde både till att antagningspoängenhär var högre än vid andra universitet ochhögskolor och att ungdomarna i regionen i mindre utsträckningän ungdomar i andra regioner gick vidare tillhögre studier. Regionen behövde uppskattningsvis etttillskott på 15 000–20 000 nya utbildningsplatser, för attde ungdomar som finns i regionen idag skulle få sammamöjligheter som ungdomar i andra län att komma in påen högskola och för att regionen ska klara konkurrensenmed andra storstadsregioner.För att tillgodose utbildningsbehovet med den förväntadebefolkningsökningen skulle därutöver 12 000 –23 000 årsstudieplatser inrättas i regionen under dekommande 30 åren. Utbudet av högskoleutbildning i regionenkunde alltså behöva fördubblas!Trots utbyggnaden av Södertörns högskola och etableringav högskolefilialer i den södra länsdelen fannsockså en påtaglig obalans mellan regionens olika delarnär det gäller tillgänglighet till högre utbildning. Nyahögskoleplatser borde därför främst förläggas till deunderförsörjda delarna av regionen.Rapporten Östersjöperspektivet 18 innehöll en kortfattadbeskrivning av Östersjöområdet inklusive en överblickav organisationer och pågående samarbeten inomområdet. Hans Hede var ansvarig för denna delrapport.Den innehöll vidare förslag på vad som borde göras påhemmaplan för att stärka Stockholmsregionens rollinom Östersjöområdet. Rapporten tog också upp behovetav samverkan med andra parter inom Östersjöområdetför att främja utvecklingen inom hela området.Östersjöområdet bedömdes enligt rapporten ha storutvecklingspotential.Östersjöperspektivet handlade enligt rapporten bådeom att utveckla Stockholmsregionen som centrum iÖstersjöområdet och om att utveckla hela Östersjöområdet.Tidsperspektivet för detta borde vara mycketlångsiktigt.Vi bedömde att EU inom en tioårsperiod kunde varautvidgat och omfatta även Polen, Estland, Lettland ochLitauen samt några andra länder utanför Östersjöområdet.Detta kommer att ske redan 2004!Utvidgningsprocessen sågs som positiv för att bidratill ökad stadga inom hela Östersjöområdet och för attskynda på utvecklingen av demokrati och marknadsekonomii kandidatländerna. Osäkerheten om utvecklingeni Ryssland var dock större. En stabilisering avsituationen i Ryssland ansågs vara av stor vikt för helaÖstersjöområdets utveckling samt för EU i övrigt.Stockholmsregionen ansågs i rapporten ha en naturligroll som storstad i centrala Östersjöområdet med enlång tradition av välutvecklade kontakter inom näringsliv,vetenskap, kultur, politik och offentlig förvaltning.Stockholmsregionens relativt perifera läge förändras iett utvidgat EU. Detta bedömdes förstärka möjlighetenatt utveckla Stockholmsregionen som ett centrum inomÖstersjöområdet. Ett Östersjöperspektiv på Stock-

82DEL 2 – PROCESSENholmsregionens framtid betydde enligt rapporten tvåsaker:• Dels borde planering och utveckling av regioneninriktas på att förstärka och utveckla Stockholmsregionensom ett centrum. Alla insatser som gjordesför att stärka Stockholmsregionen i den globalakonkurrensen skulle också stärka regionen i ettÖstersjöperspektiv. Vissa riktade insatser bordekopplas till Östersjöområdet.• Dels gällde det att bidra till hela Östersjöområdetsutveckling genom utökat samarbete. Det gällde attstärka och dra nytta av de skillnader och olikhetersom fanns mellan dessa regioner.En utveckling av Stockholmsregionen som ett centrum iÖstersjöområdet kunde huvudsakligen ske genom insatserpå hemmaplan och med förbättrat samarbetemellan olika aktörer inom vår egen region. Uppbyggnadsperspektivetskulle å andra sidan kräva omfattandesamarbete inom hela det stora Östersjöområdet meddeltagande av en mängd parter på olika nivåer.Ett Östersjöperspektiv på Stockholmsregionens planeringoch utveckling borde å ena sidan innebära attplanering och andra insatser syftar till att stärka Stockholmsregionenskonkurrenskraft inom Östersjöområdet.Å andra sidan skulle Stockholmsregionen engagerasig starkt i ett samarbete med andra parter inom Östersjöområdeti syfte att bygga upp och förbättra helaÖstersjöområdet. Detta samarbete borde vara brett ochsyfta till att få Östersjöområdet att fungera som en delregioni ett utvidgat EU. Fastän Ryssland inte var kandidatlandtill EU innefattades här även ett utvidgat samarbetemed nordvästra Ryssland.

REGIONAL UTVECKLINGSPLAN – SAMRÅDSUNDERLAG83Bostäder, kollektivtrafik ochutbildning är tre prioriteradeområden i RUFS.Stadsbebyggelsen förtätas, här med studentbostäder på en trång tomt på Södermalm.Tvärbanan byggs ut i etapper.Studenter på Södertörns högskola.

Plankartan i RUFS 2001.

2.4Från samrådsunderlagtill RUFS 2001SAMRÅDET KRING RUFSRegionplane- och trafiknämnden beslöt den 2 maj 2000att – som brukligt är utan eget ställningstagande – sändaRegional utvecklingsplan för Stockholms län (RUFS)på samråd och remiss. Remisstiden blev sex månader,från den 20 maj 2000, när rapporterna skickades ut tilldrygt 300 remissinstanser, till den 20 november sammaår.Samrådsunderlaget bestod av fem separata rapporter.Rapporterna var utarbetade i delvis separata processer.Trafiken i Regionplan 2000 var en fördjupning avtrafikfrågorna i regionplanen, medan de övriga rapporternavar sinsemellan ganska svagt integrerade. I dencentrala redaktionsgruppen hade vi sett till att det inteskulle finnas direkta motsättningar mellan innehållet ide olika rapporterna. Men mycket mer samordnade änså var de knappast. Ändå kan man nog säga att de olikaperspektiven gav starkt stöd åt varandra. Det var någotsom vi märkte, inte minst under den sex månader långasamrådsprocessen.Som vanligt ordnades många möten, seminarier ochandra aktiviteter under samrådstiden. Kontorets medarbetaredeltog i ett hundratal möten, som i några fallordnades av oss själva, men i de flesta fall av kommuneroch andra organisationer. Möten hölls bland annat medkommunala politiker från länet eller från grannlänen,riksdagsledamöter från länet, kommunala och statligatjänstemän, lokala eller regionala partiorganisationer ilänet, näringslivet och ideella organisationer. Fyra mötenriktade sig till allmänheten.Vi tryckte också sammanfattningar och annat informationsmaterial.Dessutom lades hela materialet ut påInternet. Materialet gjordes sökbart via olika ledord ochgenom fritextsökning, så att den som var särskilt intresseradlättare kunde hitta det denne var ute efter. Vidarefanns interaktiva kartor utlagda på hemsidan. Detta varinte minst värdefullt eftersom det tryckta samrådsmaterialetvar så omfattande. De fem rapporterna omfattadetillsammans omkring 400 sidor. Det skulle också varamöjligt att komma med synpunkter direkt via Internet,

86DEL 2 – PROCESSENmen det visade sig inte bli någon särskilt använd kanal.Att lägga ut det omfattande kartmaterialet på Internetinnebar för oss också en teknisk utveckling. Det nyavar att kartorna inte bara kunde hämtas hem som färdigabilder, utan att de olika informationsskikten kundeläggas på eller klickas bort av användaren själv. På så sättkunde var och en själv välja ut den kartinformation somman ville presentera, eller lägga ihop information påhelt nya sätt.Redan vid samrådsmötena stod det klart att breddeni samrådsunderlaget var en styrka. Det var lätt att argumenteraför att internationell konkurrenskraft var avgrundläggande betydelse för regionens utveckling ochatt utvecklingen i Östersjöområdet var särskilt viktig.Att regionens kunskapsbaserade näringsliv behövermånga välutbildade människor och kvalificerad forskningoch därmed mer resurser till universitet och högskolorvar lika tydligt. Det var också värdefullt att kunnalyfta fram transportsystemets sammanhållande roll föratt regionen skulle kunna dra full nytta av sin storlek ochdärmed bidra till både den sociala och ekonomiska utvecklingen.De olika delarna i samrådsunderlaget kompletteradehelt enkelt varandra på ett utmärkt sätt.Också andra organisationer spred information undersamrådet. Handelskammaren gjorde en egen internsamrådsprocess genom sina underavdelningar, där ettomfattande material togs fram. Naturskyddsföreningeni Stockholms län tryckte en egen 16-sidig broschyr, ”Regionplanpå villovägar?”UTSPEL FRÅN MILJÖSIDANI regel brukar de flesta remissvaren komma in mot slutetav remisstiden, för att man skall kunna slipa på sina synpunkterså länge som möjligt. I kommunerna finns dessutomden politiska processen i nämnderna som ofta tarlång tid. Flera kommuner valde också att skriva gemensammasvar, eller att i varje fall ta fram ett gemensamtunderlag, vilket också tar mer tid i anspråk. Så arbetadetill exempel Södertörnskommunerna, UNO-kommunernai nordost och fem kommuner i nordväst som ocksåbrukar samarbeta – 4 S + J – det vill säga Stockholm,Solna, Sundbyberg, Sollentuna och Järfälla. Stockholmsstads nämndbehandling brukar alltid ta extra lång tid,och även den här gången fick flera remissinstanser begäraförlängd remisstid.Därför var det något överraskande när två remissvarkom in redan i början på september, flera månader föreremisstidens utgång, och med bara några dagars mellanrum.De kom från Naturvårdsverket och från Naturskyddsföreningeni Stockholms län, som också gjordepressmeddelanden om sina yttranden. Syftet var naturligtvisatt med sina remissvar kunna påverka andra organisationerinnan de ännu var färdiga med sina synpunkter.Båda organisationerna var också starkt kritiska motRUFS.Naturvårdsverket valde att enbart lämna synpunkterpå trafikfrågorna 1 . Verket ansåg att den strategiskamiljöbedömningen inte fyllde kraven för att genereraalternativ och identifiera olika strategiska val. Verketanförde att intrång i natur- och kulturmiljöer bagatelliseradesoch att bullereffekterna inte nämndes. Verketförordade att miljöstyrande trängselavgifter och att ettmer heltäckande kollektivtrafiknät borde införas i ställetför nya vägar.Naturskyddsföreningen hade liknande synpunkteroch ansåg att samrådsunderlaget behövde omarbetas igrunden för att kunna fungera som underlag för enkommande regionplan 2 .Naturskyddsföreningens synpunkter var väntade,med tanke på den kampanj som föreningen hade bedrivitunder hela processen. Men på Regionplane- ochtrafikkontoret ansåg vi att Naturvårdsverkets yttrandebåde var osakligt och agitatoriskt på ett sätt som knappastborde anstå ett statligt verk. Vi reagerade mot insinuationernaom att trafiklösningarna var baserade påtidiga låsningar och inte på studerade alternativ samt

FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200187mot underkännandet av den strategiska miljöbedömningen.Verket hade haft en egen representant i den referensgruppsom hade följt detta arbete och hade där intealls framfört den kritik som verket nu gav uttryck för,utan hade tvärtom framhållit att kontorets arbete varitbåde seriöst och omfattande. Det var också den slutsatsman kunde dra av den dokumentation som senare gjordesi det så kallade SAMS-projektet, som bedrevs i samarbetemed bland annat Naturvårdsverket.Vi hade också en helt annan syn än Naturvårdsverketpå orsakssambanden mellan trafiksystem och miljöeffekter.Verket ansåg att trafiklösningarna i Regionplan2000 skulle medföra ökade utsläpp när de i stället skulle behövaminska. Enligt vår syn skulle utsläppen öka oavsetthur trafiksystemet utformades på grund av det växanderesbehovet som framförallt beror på befolkningsutvecklingenoch den ekonomiska tillväxten. Det enda verkningsfullamedlet att minska utsläppen skulle därför vara attställa hårda krav på fordonens miljöegenskaper, någotsom tydligt framgick, både av samrådsunderlaget och avrapporten Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigtuthålligt? 3 . Sådana åtgärder ligger dock utanför regionplaneringensräckvidd, men faller på Naturvårdsverketseget ansvarsområde. Naturvårdsverket kändenaturligtvis mycket väl till detta, eftersom de följt arbetetingående.HANDELSKAMMAREN SVARAR SNFDet var inte bara vi på Regionplane- och trafikkontoretsom reagerade på Naturvårdsverkets yttrande. Det gjordeäven Stockholms Handelskammare. I ett öppet brev 4från biträdande direktören Anna Wersäll till Naturvårdsverketsgeneraldirektör Lars-Erik Liljelund ifrågasatteHandelskammaren det lämpliga i att ett statligtverk ägnade sig åt lobbying och pamflettskrivande. Verketframförde enligt Handelskammaren ”idéer som brukarförespråkas av mindre serösa organisationer, såsomutbyggnad av cykelbanor och miljöstyrande bilavgiftersom bot på Stockholms trafikproblem”. Enligt Handelskammarenvisade Naturvårdsverkets påståendenatt verket inte hade tagit del av Regionplanekontoretsmaterial, som konstaterat att bilavgifter skulle ha enmycket marginell inverkan på trafikmängderna. Handelskammarenefterlyste ”ett större mått av seriositetfrån ett statligt verk, i synnerhet när det gäller att svarapå en remiss som behandlar utvecklingen i landets viktigastetillväxtregion”.Lars-Erik Liljelund, som för övrigt tidigare varit anställdsom naturvårdschef på Naturskyddsföreningen,svarade Handelskammaren en månad senare 5 , med attdet ingick i verkets instruktion att vara pådrivande imiljöarbetet och han stod fast vid verkets synpunkterfrån remissyttrandet.I den politiska slutbehandlingen i kommunerna vardebatten ibland het. Vänsterpartiet i Stockholms stadgick vid årsskiftet 2000/2001 ut med ett pressmeddelandesom totalt dömde ut regionplanen. ”Den nu framtagnaregionplanen kommer att omöjliggöra att de nationellamiljömålen nås. I princip kan ett antagande avplanen tolkas som ett trots mot ett fattat riksdagsbeslutoch ett brott mot Miljöbalken” skrev Margareta Olofsson(v) i pressmeddelandet.HELHETSINTRYCKET POSITIVTNär remisstiden gick ut hade det kommit in 174 remisssvar.Naturvårdsverkets och Naturskyddsföreningensansträngningar fick inte något större genomslag i remissyttrandenfrån andra organisationer. Visserligenägnades frågan om bilavgifter visst intresse bland en delremissinstanser. Men man kan knappast säga att förslagetfick stöd bland de tyngre remissinstanserna och inteen enda kommun förordade avgifter. Nästan samtligakommuner i länet och en lång rad andra organisationerställde sig bakom Yttre tvärleden och Förbifart Stockholm.

88DEL 2 – PROCESSENFlertalet remissinstanser instämde tvärtom helt ellerdelvis i inriktningen i RUFS. De flesta var både positivatill det breda perspektivet och till försöket att ge enhelhetssyn på utvecklingen. De kritiska synpunkternagällde att vissa sakområden inte behandlats eller fått ettför litet utrymme i RUFS. Givetvis fanns det förståsockså nu en grupp remissinstanser som var kritiska tilltrafikförslagen.Remissinstansernas synpunkter redovisades successivtför nämnden. Redan vid sammanträdet i decembergjordes muntligt en första översiktlig redovisning av inkomnasvar. Vid nämndsammanträdena i januari 2001gavs sedan en mer ingående redovisning av synpunkternasinriktning och i februari 2001 redovisade vi ocksåmuntligt hur kontoret ställde sig till synpunkterna. Allainkomna yttranden lästes av lektörer, yttrandena sammanfattadesoch synpunkterna sorterades ämnesvis.Kontoret anlitade åter Björn Alfredsson som huvudredaktörför den samrådsredogörelse som utarbetades 6 .SLUTLIG BEARBETNINGMed utgångspunkt i de synpunkter som framfördes undersamrådet lade kontoret i sitt tjänsteutlåtande den1 mars 2001 fram förslag till direktiv för hur samrådsunderlagetskulle ändras och kompletteras till ett färdigtförslag till regional utvecklingsplan.Mot bakgrund av det omfattande stöd som förslagetfått under samrådet bedömde kontoret att det fortsattaplanarbetet borde inriktas på att färdigställa den regionalautvecklingsplanen inom ramen för den gällandetidplanen. Kontoret föreslog därför att Regionplaneochtrafiknämnden skulle besluta att uppdra åt kontoretatt snarast utarbeta ett förslag till Regional utvecklingsplanför Stockholmsregionen i enlighet med vad somangavs i kontorets tjänsteutlåtande för utställning enligtPlan- och bygglagens regler om regionplan.Remissynpunkterna gav enligt kontoret anledningtill att utveckla olika delar av utvecklingsplanen. Defunktionella sambanden med omgivande kommuneroch län borde till exempel redovisas tydligare än isamrådsunderlaget. Visionen om en långsiktigt hållbarsamhällsutveckling i Stockholmsregionen samt möjligaoch för regionplaneringen relevanta åtgärder för attuppnå målen borde beskrivas tydligare. Likaså bordenationella och regionala miljömål redovisas liksom möjlighetenatt genom regionplaneringen bidra till attnärma sig dem. Frågan om miljökvalitetsnormer ochregionplaneringens roll i detta sammanhang behövdeutvecklas, liksom beskrivningarna kring trafikens miljöochhälsopåverkan.Den strategiska inriktningen borde enligt kontoret isak ligga fast. De olika delstrategierna från samrådsdokumentenbehövde dock integreras och sammanfattasi en sammanhållen skrift för att vinna ökad tydlighet.Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förutsättningarnaförändrats genom att såväl befolkning somsysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög. Deborde därför ses över mot bakgrund av aktuella nationellabedömningar och läggas till grund för utvecklingsplanen.Fördelningen av bostadsbyggande mellan kommunernaborde också anpassas till vad kommunernaangett, så långt detta var möjligt.Inriktningen mot en flerkärnig region borde behållas.Det fanns ett starkt stöd bland remissinstanserna fördetta. Däremot skiljde sig uppfattningarna något, närdet gällde vilka potentiella kärnor som borde pekas ut.De båda kärnalternativen i samrådsunderlaget skulledärför behöva smältas samman. Vi gjorde bedömningenatt ett alternativ som innehöll flertalet kärnor frånP-alternativet och även inkluderade Södertälje som enkärna skulle ha bäst förutsättningar att få ett brett stöd.Kollektivtrafiknätet borde ges ungefär samma omfattningoch innehåll för år 2030 som i samrådsunderlagetmedan det för 2015 även kunde redovisas ett merresursanpassat nät. På vissa punkter gav remissvaren entydigasvar om hur det slutgiltiga trafiknätet borde se ut.

FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200189En förstärkning av spårkapaciteten i Getingmidjan meden pendeltågstunnel med två spår genom City borde tillexempel redovisas i planen. Om detta var remissinstansernamycket eniga. Det fanns enligt kontoret stöd föratt en pendeltågslinje borde avgrenas till Täby och atten tunnelbana på lång sikt behövdes mellan Kungsträdgårdenoch Nacka.På andra punkter bedömde kontoret att det krävdesytterligare utredningar. Den närmare sträckningen aveventuella spårförbindelser till nord-, nordväst- ochnordostsektorn behövde enligt kontoret sålunda analyserasmer ingående liksom en eventuell spårväg påsträckan Älvsjö-Fruängen-Kungens kurva-Skärholmen-Flemingsberg.Enligt kontorets uppfattning borde vidare det föreslagnavägnätet, inklusive Förbifart Stockholm och helaRingen, med smärre justeringar läggas till grund för detkommande utställningsförslaget. Att utvecklingen avny drivmedelsteknik var en av de viktigaste förutsättningarnaför att komma tillrätta med de olägenhetersom dagens fordon orsakar borde enligt kontoret samtidigtframhållas. Det senare var en tydlig signal till statenoch Naturvårdsverket.INGEN NY FLYGPLATS AKTUELLNågot större stöd för en flygplats på Södertörn fannsinte längre bland remissinstanserna och borde därförutgå. Som en konsekvens av detta borde planeringsprocessenför en fjärde rullbana på Arlanda därför påbörjassnarast och planeringsberedskap skapas även fören femte rullbana. Som en följd av att planerna på en nyflygplats fallit kunde Bromma flygplats enligt kontoretbehöva behållas. Hur turerna gick i flygplatsfrågan underremisstiden beskriver vi relativt ingående i ett senareavsnitt.Den regionala utvecklingsplanen borde också konkretiserasmed avseende på hur föreslagna åtgärderskulle kunna genomföras. Kontoret borde tillsammansmed berörda aktörer förbereda genomförandet av sådanaförslag som redan hade en bred förankring. Dettagällde framförallt inom det ekonomiska avsnittet och endel av förslagen som gällde kompetensutveckling ochFoU. När det gällde den fysiska strukturen och transportinfrastrukturenvar de slutliga förslagen ännu inteutarbetade.Det borde också anges hur utvecklingsplanen skullehållas aktuell. Enligt kontoret borde landstingsfullmäktigeunder varje mandatperiod ta ställning till utvecklingsplanensaktualitet och eventuella behov av översynpå samma sätt som gäller för översiktsplaner.FÖR STOR HÄNSYN TILL KOMMUNERNASSYNPUNKTER?Inför den politiska behandlingen av direktiven för utställningsförslagetfortsatte Naturskyddsföreningen attförsöka påverka regionpolitikerna. I mars 2001 framfördeföreningen sina synpunkter till Regionplane- ochtrafiknämndens ledamöter och ersättare 7 . Föreningenvarnade för att kontoret tog för stor hänsyn till kommunernassynpunkter i sitt tjänsteutlåtande: ”Får manen bra regionplan genom att addera lokala särintressen? AvRegionplane- och trafikkontorets tjänsteutlåtande framgår attde förslag man redovisar nästan uteslutande bygger på synpunkterfrån kommunerna i länet.” Föreningen bedömdedet som mycket osannolikt att kommunernas synpunktersammantaget skulle ge den bästa lösningen för regionensom helhet. Åter vände sig Naturskyddsföreningenmot Förbifart Stockholm och förordade i stället en inretvärled. Man menade att det breda stödet för förbifartensnarast berodde på avsaknaden av alternativ i samrådet.Det var naturligtvis utsiktslöst av Naturskyddsföreningenatt försöka få Regionplane- och trafiknämnden,med en rad inflytelserika kommunalråd och andrakommunpolitiker, att helt gå emot de kommunala synpunkterna.Skrivelsen var en bekräftelse på att Naturskyddsföreningengenom sitt agerande med närmast

90DEL 2 – PROCESSENultimativa krav ställt sig vid sidan om processen ochavstått från möjligheten att få ett reellt inflytande.REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMNDENS DIREKTIVRegionplane- och trafiknämnden beslutade den 19 juni2001 om direktiv för det fortsatta arbetet med RUFS.Bakom beslutet, som i allt väsentligt följde kontoretsförslag, stod moderaterna, folkpartiet och kristdemokraterna.Även socialdemokraterna stödde i huvudsakbeslutet. De ansåg att ”samrådsunderlagets övergripandeinriktning och merparten av kontorets förslag tilldirektiv för det fortsatta arbetet var mycket bra”. I storadelar fanns det således en bred majoritet i nämnden.På några punkter som kontoret hade föreslagit, sadedock nämnden nej. Någon regional detaljhandelspolicyskulle sålunda inte utarbetas. Nämnden var inte hellerberedd att ta ställning till val av trafikslag till Täby/Arninge i Nordostsektorn och till Nacka på lång sikt.Nämnden konstaterade vidare att det saknades enbred politisk majoritet över blockgränserna för att införabilavgifter. Några sådana avgifter hade kontoretinte heller föreslagit, eftersom de, trots Naturvårdsverketsoch Naturskyddsföreningens lobbying, fåttmycket magert stöd under samrådet.Den socialdemokratiska gruppen och vänsterpartietsledamot reserverade sig mot majoritetens beslut. Kdledamotenanmälde särskilt uttalande och mp-ersättarenersättaryttrande.Socialdemokraterna ville lyfta fram den klassmässigaoch etniska segregationen tydligare och belysa åtgärdersom kunde leda till ökad integration. Socialdemokraternaville också att planen borde utgå från kärnalternativetP, men med Upplands Väsby och Märsta som regionalkärna. De hade också velat få med en vägtunnelför vägtrafiken mellan Norrmalm och Södermalm förbiRiddarholmen. Socialdemokraterna ville inte heller taställning till flygtrafikens kapacitetsbehov innan Stockholmsberedningenlämnat sina förslag. De betonadeockså att kollektivtrafikens andel borde ökas. I övrigtvar invändningarna mer av detaljkaraktär.Vänsterpartiets representant Måns Almqvist vardäremot helt mot förslaget som han ville återremitteratill kontoret, framförallt av miljöskäl. Vänsterpartiet ansågatt båda de föreslagna scenarierna misslyckades medatt uppnå koldioxidmålen och därför var oacceptabla.Partiet ifrågasatte vidare prognoserna om en stark ökningav biltrafiken och menade att det var viktigare attdiskutera vilken utveckling som är önskvärd. Partiet anfördevidare kritiska synpunkter på förslaget om en flerkärnigstruktur.Även miljöpartiets ersättare Bengt Cedrenius ansågatt förslaget till regional utvecklingsplan borde återremitteraseftersom den inte skulle göra det möjligt attuppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö i Stockholmsregionen.Såväl miljöpartiet som vänsterpartiet villeundvika vidare utbyggnader för flyget och dessutom avvecklaBromma flygplats.Därmed hade den regionala utvecklingsplanen nufått politisk förankring från att tidigare varit en rentjänstemannaprodukt. I allt väsentligt stod fyra partierbakom planen – moderaterna, folkpartiet, kristdemokraternaoch socialdemokraterna. De hade tillsammansstöd av ungefär tre fjärdedelar av väljarkåren. Det parlamentariskastödet för RUFS var således mycket stort.Endast vänsterpartiet och miljöpartiet var helt emotplanen.UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001Det fortsatta planarbetet skulle nu inriktas på att färdigställaden regionala utvecklingsplanen inom ramen förden gällande tidplanen, med landstingsbeslut senast våren2002. Några nya sakområden skulle inte föras in iplanarbetet och den strategiska inriktningen låg fast.Samrådet kring RUFS pågick mellan maj och november2000. Nämndens beslut om direktiv fattades efter flerabordläggningar först i juni 2001. Redan två månader

FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200191Hänsynskartan i RUFS 2001 .senare, i augusti 2001, kunde nämnden fatta beslut omutställning av den färdiga planen.Att sammansmälta de fem samrådsdokumenten tillett enda plandokument med en stor plankarta kundenaturligtvis inte ske på två sommarmånader. Som tidigareunder planprocessen hade kontoret redan förberettarbetet mycket långt. Redan hösten 2000, mitt undersamrådet, påbörjades arbetet med att utarbeta utställningsförslaget.Som redaktör anlitades denna gång PeterHaglund från konsultfirman Eurofutures. Haglundhade tidigare arbetat på kontoret, bland annat med denregionala strategin, och var väl förtrogen med frågorna.Som biträdande redaktör med ansvar för trafikfrågornaanlitades Peter Huledal från konsultföretaget Transek.Han hade också arbetat med samrådsunderlaget i dennadel.

92DEL 2 – PROCESSENFör att leda arbetet organiserades en redaktionsgruppmed projektledaren Göran Johnson som ordförandeoch Tomas Andersson som sekreterare. I gruppeningick även de ansvariga för de olika samrådsdokumenten,Magnus Carle för trafiken, Elisabeth Krausz, ekonomin,Börje Wredén för kompetens- och FoU-frågornasamt Hans Hede för Östersjöperspektivet. Dessutomingick Kajsa Bernergård, med särskilt ansvar förkonsekvensbedömningen.Arbetet inleddes med en disposition för det färdigadokumentet och en detaljerad tidplan som tog sikte påatt färdigställa utställningsförslaget till kommande vår,så att ett beslut om utställning skulle kunna fattas föresommaren 2001. Därefter utarbetades texter avsnitt föravsnitt enligt tidplanen. En första version för genomgångi redaktionsgruppen och en andra version för delninginom kontoret. Arbetet bedrevs med stor effektivitetoch mycket små förseningar, så att ett komplett förslagfanns framme redan när nämnden diskuterade direktivenför arbetet.Genom att nämndens beslut i allt väsentligt följdekontorets förslag krävdes endast några små justeringarefter nämndens direktiv i juni och det färdiga förslaget iaugusti.Samrådsunderlagets fem rapporter hade omfattatfyrahundra sidor. Vi bestämde att den färdiga planeninte skulle bli mer omfattande än Regionplan 2000, dettjockaste av samrådsunderlagets fem rapporter med 150sidor. Det betydde att utställningsförslaget kunde omfattahögst cirka 125 sidor. I den färdiga planen skullesedan granskningsyttrande och beslut, samt partiernasuttalanden och reservationer tillkomma.På några områden gav remissynpunkterna ochnämndens beslut anledning till att utveckla olika delar.I den nya Miljöbalken hade ett nytt begrepp införts i vårtplaneringssystem, miljökvalitetsnormer, som till skillnadfrån tidigare sätt att hantera miljöfrågorna sätter enabsolut gräns för vad som är tillåtet. Frågan om miljökvalitetsnormeroch relationerna till regionplanen ochannan planering skulle beskrivas i utställningsförslaget.Sedan befolkningsscenarierna togs fram hade förutsättningarnaförändrats genom att såväl befolkning somsysselsättning ökat snabbare än enligt scenario Hög.Översynen innebar att nivåerna höjdes och innebar nuen tillväxt på mellan 400 000 och 600 000 invånare på30 år.UTSTÄLLNING OCH ANTAGANDE AV RUFS 2001Utan ytterligare bordläggning beslutade nämnden den21 augusti 2001 om utställning av planen. Utställningenskedde under perioden 15 oktober 2001 – 14 januari2002. Det var minimitiden tre månader enligt Plan- ochbygglagen. Planen ställdes ut med plandokument, samrådsredogörelseoch viktigare planeringsunderlag ilandstingshuset och på Regionplane- och trafikkontoret.Dessutom ställdes den ut i samtliga kommuner ilänet, antingen i kommunalhus eller på bibliotek. Utställningshandlingarnasändes ut till Länsstyrelsen,samtliga kommuner i länet, till övriga organisationer påtidigare remisslista och till övriga som avgivit remissvar.För att ge kommunerna mesta möjliga tid sändes informationom utställningen och planförslaget i koncept tillkommunerna direkt efter nämndens beslut den 21 augusti,så att den reella tiden för handläggning i realitetenblev nästan fem månader.Planen hölls under utställningstiden också tillgängligvia Internet på motsvarande sätt som under samrådet.Under utställningstiden besökte kontorets tjänstemänsamtliga kommuner i länet vid en så kallad kommunrunda8 . En av de frågor som där togs upp till diskussionvar naturligtvis den just utställda utvecklingsplanen.Totalt inkom 122 remissvar under utställningstiden,varav sex inte hade några synpunkter på det utställdaförslaget till Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen2001. Samtliga kommuner i länet yttrade sigutom Norrtälje, som dock tillsammans med övriga

FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200193Alla komuner i länet fick en utställningmed information om RUFS 2001 attsätta upp på bibliotek och informationscentraler,så att allmänhetenkunde ta del av förslagen.nordostkommuner avgav ett gemensamt yttrande. ÄvenSödertörnskommunerna utarbetade ett gemensamt yttrande,och avgav dessutom sina egna synpunkter. Därutöveryttrade sig kommuner utanför länet, kommunalasamarbetsorgan, landsting och landstingsorgan, länsstyrelser,statliga organ, organisationer och enskilda.Länsstyrelsens granskningsyttrande var föredömligtkort och innehöll endast ett fåtal synpunkter. Det mestahandlade om riksintressen som borde redovisas i regionplanenoch kunde tillgodoses utan vidare.Det stod klart att det också bland remissinstansernanu fanns en mycket bred enighet om huvuddragen i regionensutveckling. En signal om den enighet som nunåtts i regionen utgjorde det delbetänkande som den avregeringen tillsatta parlamentariska Stockholmsberedningenlade fram vid utställningens slutskede. Beredningenhade uppdraget att se över trafikfrågorna iStockholm-Mälardalen. De trafikobjekt som beredningenmed bred majoritet prioriterade inom Stockholmsregionenutgjorde i allt väsentligt objekt somockså ingick i RUFS. Med det rikhaltiga utredningsunderlagsom tagits fram inom ramen för arbetet medRUFS, och som funnits tillgängligt för utredningen, vardetta heller inte särskilt konstigt. Men det var onekligenen styrka att den statliga utredningen bekräftade debehov som slagits fast i RUFS 2001.ANPASSNING TILL STOCKHOLMSBEREDNINGENKontoret föreslog i sitt tjänsteutlåtande den 5 mars2002 att Regionplane- och trafiknämnden skulle beslutaatt godkänna förslaget till Regional utvecklingsplan2001 för Stockholmsregionen, samt föreslå landstingsfullmäktigeatt anta förslaget till Regional utvecklingsplan2001 för Stockholmsregionen med några mindreändringar som regionplan för Stockholms län.Några av ändringsförslagen handlade om trafikförslag,där Stockholmsberedningen hade tagit ställning i sittbetänkande. Därmed uppstod en nästan total överensstämmelsemellan investeringsförslagen i transportsystemetinom länet i Stockholmsberedningens betänkandeoch RUFS 2001. En av ändringarna avsåg enpendeltågsgren mot nordost, där nämnden nu tog ställningtill trafikslag. Några av ändringsförslagen var föranleddaav länsstyrelsens synpunkter i sitt granskningsyttrande.Några ändringsförslag gällde marginellajusteringar av plankartan, föreslagna av berörda kommuner.Regionplane- och trafiknämnden behandlade ären-

94DEL 2 – PROCESSENdet den 19 mars 2002. Majoriteten bestående av moderaterna,folkpartiet och kristdemokraterna ställde sigbakom kontorets förslag i sin helhet och rekommenderadefullmäktige att anta planen. Ärendet behandladessedan i landstingsstyrelsen och den 14 maj 2002 godkändesden regionala utvecklingsplanen i landstingsfullmäktige.Socialdemokraterna, vänsterpartiet ochmiljöpartiet hade i sak samma inställning som tidigare.RUFS 2001 VINNER LAGA KRAFTDet tog viss tid innan den antagna RUFS 2001 också formelltvann laga kraft som regionplan för Stockholmslän. Till att börja med överklagade Stiftelsen Stolta Stadlandstingsfullmäktiges beslut genom kommunalbesvär.Stolta Stad ansåg att det var av stor betydelse att naturvärdenutpekades som skyddsvärda liksom att sådanaområden gavs områdesskydd enligt Miljöbalkens regler.Klagan avslutades med en hemställan om att RUFS 2001”omarbetas och kompletteras med förslag till områdesskyddför att ta hänsyn till och skydda de natur- ochkulturvärden som gör Stockholm till en unik huvudstadi världen för att bidraga till att Sverige utvecklas i balans”9 . Besvären avvisades av länsrätten i en dom i septembersamma år 10 .Regeringen kan som nämnts pröva landstingets beslutatt anta eller ändra regionplanen och kan helt ellerdelvis upphäva beslutet om riksintressen inte har tillgodosettspå ett godtagbart sätt. En eventuell prövning avregeringen skulle riskera att fördröja regionplanensikraftträdande med månader eller år. Även om planensformella status inte är av avgörande betydelse, skulle detvara besvärande att under oviss tid ha en antagen, menformellt inte gällande plan.Regeringen har tre månader att ta ställning till omman vill pröva regionplanen från det att ett meddelandeom beslutet kommit till regeringens kännedom. Sammadag som landstingsfullmäktiges beslut var justeratskickades ett sådant meddelande till regeringen, menkom av okända skäl att registreras först den 13 augusti.Eftersom regeringen inte beslutat att pröva regionplaneninom den utsatta tiden vann RUFS 2001 därförlaga kraft den 13 november 2002. Därefter gäller planentill den 13 november 2008.Den av landstingsfullmäktige antagna RUFS 2001trycktes så i början av år 2003 med de av fullmäktigebeslutade justeringarna införda i texten. Planen distribueradesi relativt stora upplagor till kommuner, regionalamyndigheter och andra organisationer.

FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL RUFS 200195

96DEL 2 – PROCESSEN

DEL 3Formerna

3.1FörankringenSTYR- OCH REFERENSGRUPPERFör att få in synpunkter från kommuner, organisationeroch myndigheter under planeringsprocessen skapades1996 tre referensgrupper med en mycket bred representationav olika intressen. Ekonomiska referensgruppen,sociala referensgruppen och miljöreferensgruppen blevviktiga fora för att diskutera olika problemställningar iRUFS-arbetet.Inför arbetet med att ta fram en formell plan – regionplanför Stockholms län – bildades 1997 en litenstyrgrupp för arbetet, med representanter för andra regionalaaktörer. Gruppen ombildades ett par gångerunder arbetets gång. Såväl referensgrupperna som styrgruppen verkade sedan under hela RUFS-processen,och även därefter. Även andra referensgrupper bildadeskring olika delfrågor. Ett vetenskapligt råd inrättades1998 för att bidra till att RUFS-materialet skulle kommaatt bygga på en stabil vetenskaplig grund.STYRGRUPPEN FÖR RUFSRedan under samrådet kring strategin och programskissenpåbörjade vi under hösten 1997 arbetet med attbygga upp en organisation för det kommande regionplanearbetet.En av utgångspunkterna var att vi skulleinvolvera regionens aktörer redan i programarbetet förkommande regionplan och trafikplan.Två styrgrupper med externa deltagare skulle därförbehövas. Till styrgrupp för Regionplan 2000 bildadesdärför en grupp bestående av regionplanedirektören BoMalmsten, ordförande, Göran Johnson, projektledareoch Tomas Andersson, sekreterare, dessa tre från Regionplane-och trafikkontoret. Därutöver ingick länsöverdirektörenBo Hansson, länsstyrelsen, Bernt Lindstenz,direktör för KSL, Barbro Spörndly, direktör frånLandstingskontoret, Lars Nyberg, miljö- och stadsbyggnadschefi Järfälla, stadsbyggnadsdirektören i StockholmOlle Zetterberg samt Kjell Karlsson, biträdandestadsdirektör i Stockholm. Tanken var att styrgruppenskulle träffas cirka 5–6 gånger per år.

100DEL 3 – FORMERNAFör trafikplanen fanns redan en lämplig grupp,Transportgruppen, som var en kvarleva sedan arbetetmed att följa upp Dennispaketet. Den skulle nu få rollensom styrgrupp för Trafikplan 2000. I denna ingick frånregionplanekontoret Bo Malmsten, ordförande ochMagnus Carle, sekreterare och projektledare. Därutöveringick direktör Hans Öhman, Banverket, vägdirektörenHans Rode, Vägverket, Bo Hansson, länsstyrelsen, KjellEriksson, SL, Bernt Lindstenz, KSL, gatu- och fastighetsdirektöreni Stockholm Ulrika Francke, Olle Zetterberg,stadsbyggnadskontoret samt Hans Henecke,stadsledningskontoret i Stockholm.Vissa personer ingick i såväl styrgruppen för regionplansom för trafikplanen. Projektledarna Göran Johnsonoch Magnus Carle ingick dessutom i de båda grupperna.För en del innebar organisationen ett betydandeantal sammanträden. Redan under programarbetet insågvi att de båda planerna borde integreras. Som enföljd av detta slogs också de båda organisationerna sammantill en styrgrupp för Regionplan 2000 i september1998. Per Arne Kreitz ersatte Hans Öhman från Banverket.Vidare breddades gruppen med kommundirektörernaHåkan Sörman, Södertälje och ChristinaSkantze, Österåker.Den relativt lilla styrgruppen för Regionplan 2000– ett tiotal personer – kom att bli ett viktigt forum föratt diskutera de för regionen strategiska frågorna, ochmedlemmarna visade stort engagemang i uppgiften.Gruppen genomförde tre studieresor till ekonomiskt välutvecklade regioner, som det skulle vara möjligt att draerfarenheter från som skulle kunna vara tillämpliga påStockholms förhållanden, nämligen våren 1999 tillMünchen, hösten 1999 till Milano och våren 2000 tillBarcelona. Kontakterna med München utvecklades senaretill ett mer formaliserat benchmarkingsamarbete.Under studieresorna fick gruppen också tillfälle att föramer informella samtal med kollegerna om olika strategiskafrågor för regionens utveckling.Ett utkast till program diskuterades i styrgruppenunder våren 1999. Vid ett möte i slutet av mars framhöllstyrgruppen att regionplanen borde bli processorienteradoch bidra till att nå enighet och kraftsamling i regionen.De nya frågorna, till exempel näringslivsfrågornasamt integrations- och välfärdsfrågorna såg styrgruppensom angelägna. Regionplanen borde också blimer operativ. Den här typen av synpunkter fördes ocksåfram från annat håll och ledde senare till att de olika perspektivenintegrerades till en enda regional utvecklingsplan.Diskussionen om ett eller två planalternativ i samrådetredovisades i styrgruppen i början på hösten 1999.Styrgruppen förordade då att vi borde gå fram med alternativaförslag och undvika låsningar i detta skede. Såskedde också. När de mer detaljerade förslagen redovisadesi styrgruppen senare samma höst mötte dock deolika alternativen för trafiknätet invändningar. Om alternativfördes fram riskerade den enighet som var påväg att uppnås kring trafikfrågorna att upplösas. Därförpresenterades endast ett alternativ för vägnätet vid samrådet.”SALTSJÖBADSANDA”En bred genomgång med styrgruppen av hela samrådsunderlagetRegionplan 2000 inklusive trafikfrågornaägde rum den 19–20 januari på Grand Hotel i Saltsjöbaden.Hela materialet gicks igenom ingående och varjeansvarig på Regionplane- och trafikkontoret fick självredovisa sina avsnitt för styrgruppen. Det här var denmest ingående diskussion vi hade med externa aktörerföre samrådet kring hela materialet, och bidrog säkerttill att det var så väl förankrat under samrådet.Samrådet kring RUFS pågick mellan maj och november2000. Nämndens beslut om direktiv efter samrådetfattades efter flera bordläggningar först i juni 2001.Eftersom inriktningen var att sammansmälta de femsamrådsdokumenten till ett enda plandokument som

FÖRANKRINGEN101behandlade såväl fysiska planfrågor och trafikfrågor,men också ekonomiska och sociala frågor, behövde ocksåstyrgruppen breddas. Nya medlemmar i gruppen blevnu Peter Egardt, Handelskammaren, Leif Lindfors,Stockholms universitet, Kerstin Andersson, Länsarbetsnämnden,Elisabeth Brandt, LO, Renée Berglund,Företagarnas riksorganisation, Kjell Johansson, SIF ochPer Haraldsson, SSCO (Stockholms StudentkårersCentralorganisation). Olle Zetterberg, som blivit gatuochfastighetsdirektör i Stockholm, ersattes av den nyastadsbyggnadsdirektören Ingela Lindh. Mona Boström,Nacka och Marie Pernebring, Sigtuna, blev nya kommunrepresentantersedan Christina Skantze hade gåttöver i annan tjänst.Den ombildade styrgruppens syfte diskuterades vidett möte den 1 december 2000. Man var överens om attgruppen skulle följa arbetet med utvecklingsplanensamt ge Regionplane- och trafikkontoret råd om inriktningoch förslag till åtgärder. Det innebar till exempelatt bedöma vilka remissynpunkter som borde beaktasoch att bedöma realismen och genomförbarheten i deförslag som skulle diskuteras i det fortsatta arbetet. Givetvisskulle det även fortsättningsvis vara Regionplaneochtrafikkontoret och Regionplane- och trafiknämndensom hade det yttersta ansvaret.Styrgruppen kom att ha sex sammanträden under2001, då den slutliga utvecklingsplanen utformades.Närvarofrekvensen var hög hos medlemmarna i gruppen,trots att det handlade om mycket upptagna personer,vilket visade vilken vikt gruppen lade vid arbetet.Vid ett fåtal tillfällen var de dock nödsakade att låtamedarbetare ersätta dem vid mötena.Sedan styrgruppen hade avslutat arbetet med den regionalautvecklingsplanen kring årsskiftet 2001/2002uppstod frågan om gruppens fortsatta roll. Gruppenhade tillkommit för att följa arbetet med RUFS 2001.Det uttrycktes i gruppen en önskan att kunna fylla enroll också i arbetet med att genomföra planen. Gruppenupplöstes därför inte. Det blev emellertid under 2002och 2003 allt tydligare att dess nya roll blev mer och merotydlig och närvarofrekvensen sjönk påtagligt, jämförtmed under RUFS-processen.EKONOMISKA REFERENSGRUPPENDen mest aktiva av referensgrupperna har genom årenvarit den ekonomiska. Sedan starten den 1 februari 1996fram till mars 2003 hade den sammanträtt 52 gånger.Anslutningen på sammanträdena var genomgående godoch debattlustan stor hos deltagarna.I gruppen ingick förutom tjänstemän från elva kommuner,representanter för de regionala fackliga organisationernaSACO och LO-distriktet, näringslivsorganisationernaHandelskammaren, Företagarnas Riksorganisationoch Arbetsgivareföreningen, Länsstyrelsen,Stockholms universitet, länsarbetsnämnden och Folkuniversitetet,totalt 24 personer. Ordförande var regionplanedirektörenBo Malmsten, med projektledarenElisabeth Krausz som initierande och sammanhållandekraft.En viktig uppgift för den ekonomiska referensgruppenvar att definiera vilka krav som måste ställas för attåstadkomma en bättre internationell konkurrenskraftför Stockholmsregionen. Den ökade internationaliseringenoch globaliseringen har inneburit nya förutsättningar.Informationsteknologin möjliggör nya formerav värdeskapande och ersätter eller kompletterar traditionellabranscher som nya ”värdeskapande kluster”.Nationalstatens roll minskar medan regionernas ökaräven när det gäller regionen som marknads- och mötesplats.Genom att hålla samman regionen minskar transaktionskostnaderna.Offentliga organ kan genom tillexempel regelsystem och infrastruktur skapa ett ”möjlighetslandskap”som är mer eller mindre gynnsamt förden ekonomiska utvecklingen.Den ekonomiska strategin försökte peka ut hur möjlighetslandskapetbör förändras för att främja en lång-

102DEL 3 – FORMERNAsiktigt uthållig tillväxt. Att skapa ett bättre företagsklimatvar ett genomgående tema. Stockholmsregionenhar starka moderna kluster, men lider samtidigt av växtverkberoende på otillräcklig infrastruktur inom transportsystemet,utbildningsväsendet och brist på bostäder.FORUM FÖR STRATEGISKA DISKUSSIONERInom ramen för den ekonomiska referensgruppen skapades”Forum för strategiska diskussioner”. Forumetskulle ha till uppgift att främja samverkan, informationsutbyteoch förnyelse.Under 1998 bildades inom den ekonomiska referensgruppentre grupper som skulle arbeta med följandeteman:•Förbindelser med andra regioner•Resurser och spelregler för förnyelse• Strategiska tillgångar.Flera olika projekt kom att ingå i respektive temagrupp.Stockholms roll som tillväxtmotor för hela landet var ettåterkommande tema. Om Stockholmsregionen blomstrargynnar det hela Sverige. Expansionen och tillväxteni Stockholmsregionen sprids till andra delar av landet.Det rör sig inte om ett nollsummespel ”den enes bröd,den andres död”. Tvärtom.I flera studier konstaterades att Stockholmsregionensomfattande marknad möjliggör en större näringsbreddän vad som är möjlig på andra håll i landet. FrånStockholmsregionen emanerar positiva spridningseffektertill andra regioner i landet. Karakteristiskt för Stockholmsregionensnäringsliv är ett högt kunskapsinnehålli varor och tjänster. Regionens speciella nationella rollligger i att vara marknadsplats för företag, som av efterfråge-eller resursskäl inte får plats i andra regioner iSverige.En förutsättning för en god regionutveckling är täthetoch låga friktionskostnader. Detta i sin tur förutsättertillgång på realkapital och socialt kapital. Ingredienseri det ”sociala kapitalet” är regionalt inflytande ochmedborgaranda. Det förtroende mellan människor ochföretag som ett starkt socialt kapital ger innebär minskadosäkerhet och sänkta kostnader vid transaktioner.Sverige anses ha höga värden vad gäller det sociala kapitalet.Men institutionerna behöver stärkas inte minstför att reducera osäkerhet.Den ekonomiska referensgruppen kunde konstateraatt en väsentlig uppgift för regionen var att skapa förtroendei övriga landet vad gäller fördelarna av en ekonomisktillväxt i Stockholmsregionen. I Danmark har tillexempel statsmakterna medvetet satsat på en utvecklingav huvudstadsregionen. Behovet av en nationell urbanpolitikvar ett viktigt tema i referensgruppens arbete.Detta fick stöd av Regionplane- och trafiknämndens remissvarpå den regionalpolitiska utredningen, liksom iremissvaren över RUFS 2001. Regionplane- och trafikkontoretfick i uppdrag av nämnden att utforma enstorstadspolitik 1 . Syftet var att underbygga en modernsyn på storstadens utveckling i arkitektoniska, infrastrukturella,ekonomiska, sociala, kulturella och institutionellaperspektiv.Misshushållningen med regionens ”humankapital”utgör förutom individuella trauma ett stort samhällsekonomisktslöseri. Att inte bättre ta tillvara de arbetslösaskompetens innebär en dålig hushållning med resurser.Det gäller inte minst invandrarna. Integrationenborde därför ses som en del i tillväxtpolitiken.Stor betydelse för den ekonomiska tillväxten harsatsningar på kompetensutveckling. Inte bara en utökningav universitetens forsknings- och utbildningskapacitetär viktig, utan även behovet av att satsa på ”livslångtlärande” och vuxenutbildning. Det livslånga lärandetsorganisation och finansiering måste lösas. Närdet gäller högskolorna konstaterades att det krävs enbetydande utbyggnad av högskoleplatserna inom mångautbildningsområden. För att komma till rätta med den

FÖRANKRINGEN103sociala snedrekryteringen till högskolorna krävs bådeflera högskoleplatser och ökad tillgänglighet.Den ekonomiska referensgruppen följde liksom deövriga referensgrupperna fortlöpande RUFS-arbetet,alltifrån starten med den ekonomiska strategin till dessatt den slutliga regionala utvecklingsplanen fördes vidaretill slutligt antagande i landstinget. På så sätt varalla beslut väl diskuterade och förankrade bland aktörernai regionen.Strategiskissen presenterades i den ekonomiska referensgruppeni september 1997. Den ekonomiska referensgruppenvar liksom övriga som lämnade synpunkterunder samrådet i grunden positiv, men det fannsockså flera kritiska röster. Många ansåg att skriften gaven bra gemensam bild av regionens förutsättningar ochproblem, men att den tog upp för många olika frågor, attmaterialet var för allmänt hållet, alltför ojämnt ochskulle behöva konkretiseras. Efter samrådet blev juockså den regionala strategin kraftigt omarbetad ochfokuserad på fem huvudfrågor.En av rapporterna som utgjorde samrådsunderlagettill den regionala utvecklingsplanen handlade om ”Ekonomisktillväxt, förnyelse och integration”. Rapportenskulle tas fram i samverkan med andra aktörer. Det blevdärför naturligt att den redan befintliga ekonomiskareferensgruppen kom att fungera som en ledningsgruppför arbetet, och detta blev något av en huvuduppgift förreferensgruppen från hösten 1998 till våren 2000. Menäven andra delar av samrådsunderlaget diskuterades iden ekonomiska referensgruppen, liksom arbetet medden slutliga planen som togs fram till utställning hösten2001 och beslut i landstingsfullmäktige våren 2002.SOCIALA REFERENSGRUPPENDen sociala referensgruppen har haft en bred representation,som varierat något över tiden. Deltagare har, förutomtjänstemän från kommunerna, varit representanterför länsarbetsnämnden, Röda korset, Länsstyrelsen,Sociala referensgruppen konstaterade på ett tidigt stadium att densociala utvecklingen i Stockholms län är negativ.Handikappföreningarnas samarbetsorgan, Handelskammaren,Försäkringskassan, SABO, Stockholmsidrottsförbund, PRO, KSL, Hyresgästföreningen, elevorganisationerna,Villaägarnas riksförbund, HSN-stabenoch invandrarsekretariatet i landstinget, Nordregio,Integrationsverket, Stockholms läns bildningsförbund,Stockholms universitet, NSI skärgård, IFSsamt SRF Stockholms och Gotlands län. Gruppen harbestått av ett trettiotal personer. Ordförande i referensgruppenvar regionplanedirektören Bo Malmsten medförst Tuula Karlsson och därefter Tuija Meisaari-Polsafrån Regionplane- och trafikkontoret som sammanhållandeoch initiativtagande krafter.Referensgruppen, som höll sitt första sammanträde ifebruari 1996, hade som första uppgift att utforma endelstrategi som underlag till den regionala strategin.Delstrategins syfte var att åstadkomma en god balansinom regionen avseende levnadsvillkor och sociala förhållanden.Under RUFS-arbetets gång följde den socialareferensgruppen både den processen och övrigafrågor som kontoret arbetade med parallellt.Inledningsvis konstaterade referensgruppen att densociala utvecklingen på många håll i Stockholms län varnegativ, trots olika åtgärder för att skapa bättre förhållanden.Möjligheten för individen att få ett meningsfulltarbete utgjorde den viktigaste faktorn för att skapa ett

104DEL 3 – FORMERNAbättre socialt integrerat samhälle. I likhet med den ekonomiskareferensgruppen pekades på de svårighetersom inte minst invandrarna hade att integreras i detsvenska samhälls- och arbetslivet.Otillräcklig utbildning för såväl svenskar som invandrarevar och är en viktig orsak till arbetslöshet. Förinvandrarna utgör dåliga kunskaper i svenska språketett problem, som måste angripas med större energi. Synenpå invandrarna måste enligt referensgruppen ändrasfrån att se dessa som ett problem till att i stället utgöraen resurs.De funktionshindrades och de äldres situation hadebelysts i olika studier. Hittills hade de åtgärder som gjortsför att ge dessa grupper bättre förutsättningar i arbetsochsamhällslivet varit otillräckliga. Inte minst ansågreferensgruppen att tillgängligheten i trafiksystemet,handelsstrukturen och närservicen måste förbättras.I olika studier hade 50-talisternas relativt låga utbildningsnivåoch risken för brist på högutbildade belysts.För att minska den sociala snedrekryteringen till denhögre utbildningen ansåg man i referensgruppen att flerutbildningsplatser i olika delar av regionen måste tillkomma.ÖKANDE SEGREGATIONFlera studier visade att den sociala, etniska och ekonomiskasegregationen ökat genom åren i Stockholmsregionen.Områden med en hög andel invandrare hadeblivit än mer invandrartäta. Utbildningsnivån och förvärvsfrekvensenvar lägre i dessa områden än för länetsom helhet. Integrationspolitiken hade inte varit framgångsrik.Den inomregionala obalansen ökar i Stockholmsregionen.En av de viktigaste utmaningarna iRUFS-arbetet var enligt referensgruppen att föreslå åtgärderför att åstadkomma goda och jämlika levnadsvillkori regionen.Segregationen inom boendet var ett tilltagande problem,som skulle kräva åtgärder från olika aktörer. Detvar viktigt att de boende engagerades på olika sätt i bostadsområdenaoch fick större möjlighet att påverka sinboendesituation. Byggandet av hyresrätter var oroväckandelågt. Inte minst utgjorde de bostadslösas situation

FÖRANKRINGEN105ett svårlöst problem, som delvis hänger samman medavinstitutionaliseringen inom psykiatrin.Ett särskilt ungdomsprojekt skapades, där ungdomarengagerades och framförde sina värderingar och attityder.Jämställdhetsfrågorna var också ett område som särskiltuppmärksammades i den sociala referensgruppen.En viktig jämlikhetsfråga utgör hälsan hos olika befolkningskategorier.Hälsoutvecklingen är beroende avlivsstil (rökning, alkohol, kostvanor, övervikt och fysiskinaktivitet), levnadsfaktorer (avsaknad av socialt stöd,otrygghet, arbetslöshet och fattigdom) och fysisk miljö(luftföroreningar, buller och dåligt inomhusklimat).Genom hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) kundeenligt referensgruppen hälsoaspekter uppmärksammas.Målet borde vara både hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande.För att beskriva den sociala situationen och förändringarnaredovisades en ”social atlas”, som hade utarbetatsav Regionplane- och trafikkontoret. En undersökningom olika områdens sociala utsatthet genomfördesför att mäta om segregationen har ökat eller minskatsedan mitten av 1980-talet. Även benchmarking utnyttjadesför att belysa sociala skillnader och likheter mellanolika storstadsregioner.När arbetet med den regionala strategin redovisadesi den sociala referensgruppen i februari 1997 följde enganska livlig diskussion. Välfärdsbegreppet som sådantvar i fokus för diskussionen, men den gav i övrigt fögavägledning för arbetet.När strategiskissen presenterades i den sociala referensgruppeni september 1997, ansåg många att de socialafrågorna kommit bort för mycket. Särskilt saknademan integrationsperspektivet. I den regionala strateginsom omarbetades efter samrådet hösten 1998 och isamrådsunderlagt till RUFS våren 2000, kom integrationsfrågornaatt ingå i en av de fem prioriterade huvudfrågorna”Ekonomisk tillväxt, förnyelse och integration”.Den invandrade befolkningens integration påarbetsmarknaden sattes i fokus. I den färdiga planen,RUFS 2001, behandlas ”Integration och invandring”i ett av de nio insatsområdena.I utvärderingen av RUFS-processen 2 framhöll någraav de intervjuade att det sociala perspektivet behövdeförstärkas i RUFS. En orsak till att de sociala frågornainte fått en mer framträdande plats ansågs vara att de ärpolitiskt laddade och inte heller har tillhört Regionplane-och trafikkontorets kärnområde. Metoder inomområdet tar också tid att utveckla. De ämnesområdensom speciellt fördes fram i utvärderingen var bostadsfrågan,integration och utbildning. Alla dessa områdenhade dock givits en central plats i RUFS.MILJÖREFERENSGRUPPENI miljöreferensgruppen ingick representanter för tiokommuner, ABC-åkarna, KSL, Naturskyddsföreningen,Naturvårdsverket, Stockholm Vatten AB, länsstyrelsen,STOSEB, Systemekologiska institutionen vidStockholms universitet, Miljömedicinska enheten inomlandstinget, Motormännen, LRF samt Handelskammaren,totalt 27 personer. Gruppen hade hållit 22 mötenfrån starten i februari 1996 till mars 2002. Därefter ersattesmiljöreferensgruppen av andra former för dialogkring specifika miljöfrågor, till exempel kring den regionalagrönstrukturen och kring vattenfrågorna.Ordförande och sammanhållande kraft i miljöreferensgruppenhar växlat genom åren. Ordförande underde första åren var regionplanedirektören med Berit Petterssonsom initiativtagare och sammanhållande krafttill sommaren 1998. Från hösten 1999 var Kajsa Bernergårdoch sedan 2002 Katarina Fehler ordförande ochinitierande i gruppen.Huvudsaklig uppgift för miljöreferensgruppen varatt lyfta fram strategiska och långsiktiga miljöfrågor förregionen. En livlig debatt rådde inledningsvis om miljöfrågornaskulle ses som drivkraft eller hinder för utvecklingoch tillväxt. Genom åren har arbetet mer kommit

106DEL 3 – FORMERNAatt handla om hur miljöfrågorna skulle integreras i dettotala arbetet med RUFS.Miljöreferensgruppen startade efter en enkät till länetssamtliga kommuner om de viktigaste miljöfrågornaoch vilka verksamheter som mest påverkade miljön.Samtliga kommuner som svarade på enkäten angav trafikensom en av de viktigaste miljöfrågorna. Det var denfråga som det rådde störst enighet kring. Andra väsentligaaspekter var energi/energiförsörjning, vatten, avfalloch grönstruktur. En teoretisk studie gjordes kring bärkraftigenergiförsörjning i Stockholmsregionen utifrånpotentialen att använda sig av förnyelsebart, inhemsktbränsle. Studien konstaterade att Stockholmsregionenär ett stort underskottsområde, som är beroende avimport från ett betydligt större omland än bara den egnaregionen.Många och livliga diskussioner i referensgruppenkom genom åren att handla om trafikfrågorna. Särskildascenarier har gjorts kring ett miljöanpassat transportsystem.I det första fallet testades i modeller vad effekternaskulle bli av bland annat ett kraftigt ökat resande iregionen. Det andra fallet handlade om att studera vadsom skulle krävas inom transportområdet för att uppnåmiljömålen som ett underlag för RUFS. Frågan om bilavgifterledde till flera engagerade diskussioner efterDennispaketets upplösning i februari 1997. Under slutetav 90-talet utreddes flygplatsfrågan för regionen.Utredningen och miljökonsekvenserna i form av buller,emissioner till luft och mark presenterades i miljöreferensgruppen.Som en effekt av trafikfrågorna kom också hälsoaspekteratt bli mer intressanta. Särskilt bullerfrågornaåterkom vid flera tillfällen som ett mycket besvärligthälsoproblem för kommunerna. Landstingets miljöhälsorapportpresenterades också med en rad tydligakopplingar till effekterna av trafiken.Efter referensgruppens första år urskiljdes några områdenför det fortsatta arbetet, dels miljöindikatorer ochdels ett genomförandeinriktat regionalt miljövårdsprogrammed betydligt kortare sikt än RUFS.För Miljövårdsprogram 2000 bildades en särskild organisationsom leddes av en gemensam styrgrupp beståendeav länsstyrelsen, Regionplane- och trafikkontoretsamt Kommunförbundet Stockholms län. Arbetet redo-

FÖRANKRINGEN107visades och diskuterades i referensgruppen vid någratillfällen. Programmet omfattade i stor utsträckning defrågor som framkommit i Regionplane- och trafikkontoretsursprungliga enkät.Arbetet med miljöindikatorer syftade dels till uppföljningav miljösituationen, dels till att skapa ett verktygi regionplaneringen för strategisk miljöbedömning.För den strategiska miljöbedömningen bildades enmindre arbetsgrupp med intresserade ur miljöreferensgruppenoch ytterligare ett antal inbjudna deltagare frånkommunerna. Den strategiska miljöbedömningen komäven att bli en fallstudie i det av Naturvårdsverket ochBoverket EU-finansierade SAMS-projektet (SAmhällsplaneringmed Miljömål i Sverige). Syftet med miljöbedömningenvar att den skulle göra det lättare att tafram olika alternativ, avslöja målkonflikter och identifierasynergieffekter, tydliggöra vägval i planeringensamt öka genomsiktligheten i planprocessen och underlättasamråd. Programmet omfattade i stort samma problemområdensom i den ursprungliga enkäten.Arbetet i arbetsgruppen pågick till och med våren2001 och redovisades också i miljöreferensgruppen.Tidvis var diskussionerna mer livaktiga i denna gruppän i den större miljöreferensgruppen. Den strategiskamiljöbedömningen bidrog till att utveckla konsekvensbedömningarför ekonomi och sociala frågor, somsenare kom att omvandlas till en form av hållbarhetsbedömningoch en mer iterativ process mellan konsekvensbedömningoch planeringsarbetet. Detta arbetebeskrivs mer ingående i ett annat avsnitt i denna skrift.VETENSKAPLIGA RÅDETUnder alla år har region- och trafikplaneringen skett inära samverkan med aktiva forskare vid olika institutioner.Det ömsesidiga utbytet mellan forskare och praktikerhar berikat såväl forskningen och utbildningen somregionplaneringen. Kunskap som baseras på nationelloch internationell forskning har gett värdefullt underlagför de olika sakområdena i arbetet med RUFS.För att på ett mera systematiskt sätt utforma samarbetetmellan Regionplane- och trafikkontoret ochforskningsvärlden inrättades det vetenskapliga rådet,som hade sitt första sammanträde den 14 december1998. Det vetenskapliga rådet skulle ha till uppgift att:• Ge råd när det gäller inriktning och metodvalrörande studier till grund för det strategiskaplaneringsarbetet;• Utvärdera den vetenskapliga kvaliteten i studiersom beställs av Regionplane- och trafikkontoret;• Förmedla kontakter mellan planering och forskningav betydelse för den strategiska planeringsverksamheteni Stockholmsregionen;• Ge råd när det gäller forskningsanknytning avverksamheten vid Regionplane- och trafikkontoret;• Hävda behovet av forskning och utbildning röranderegional utveckling med tillämpning i Stockholmsregionen.Det vetenskapliga rådet skulle ha en sammansättningsom speglade verksamhetsområdena. Det betyder attekonomiska, sociala och miljömässiga perspektiv skullevara representerade. Dessutom skulle forskare ingå medkompetens inom design-, trafik- och statsvetenskapligaområden. Deltagarna i rådet skulle komma från de ledandenationella forskningsmiljöerna och ha en manifesteraderfarenhet av forskning av betydelse för Stockholmsregionensutvecklingsfrågor.Rådet bestod från början av professor Gösta Blücher,professor Gunnel Forsberg, professor Börje Johansson,docent Annick Sjögren samt professor Folke Snickars,ordförande. Från 2002 ingick även docent IngemarElander. Sekreterare i det vetenskapliga rådet är TuijaMeisaari-Polsa, Regionplane- och trafikkontoret ochregionplanedirektören är självskriven deltagare. Vid sammanträdenaska medarbetare från Regionplane- ochtrafikkontoret och olika organisationer kunna närvara.

108DEL 3 – FORMERNAProfessor Folke Snickars är verksam vid Institutionenför infrastruktur och samhällsplanering, KTH. Han representerarregional planering som kunskapsområde.Professor Gösta Blücher är verksam vid Högskolan iBlekinge. Han är adjungerad professor vid Institutionenför fysisk planering med inriktning på planeringens regelsystem.Professor Gunnel Forsberg är samhällsvetare och kulturarbetare.Hon är professor i kulturgeografi vid Stockholmsuniversitet med inriktning på samhällsplaneringoch har forskat om planeringsfrågor på landsbygden ochom jämställdhet i olika länder.Professor Börje Johansson är ekonom och arbetar vidInternationella handelshögskolan i Jönköping. Han hargjort allmänekonomiska analyser av funktionella regioner,såsom Stockholmsregion. Han har även varitinvolverad i EU- och Östersjöfrågor.Docent Annick Sjögren är etnolog och lärare vidSödertörns högskola, men hon har behållit kontaktenmed Mångkulturellt centrum. Hon är särskilt intresseradav invandrare från Medelhavsländer och deras anpassningtill det svenska samhället och vice versa. Honbidrar med kunskap om attityder samt kulturell och socialbakgrund.Docent Ingemar Elander är statsvetare och verksamvid Örebro universitet, bland annat inom forskningsprogrammenDen uthålliga staden samt Staden somlivsmiljö.RÅDETS VERKSAMHETRådet sammanträder 3–4 gånger per år. Vid dessa tillfällenhar frågor med anknytning till RUFS-arbetet behandlats,till exempel tillväxtförutsättningar, integrationoch Östersjösamarbetet. Även metodfrågor såsomkonsekvensanalyser för den sociala utvecklingen, miljönoch ekonomin har diskuterats.Genomgående har frågan om innehåll och förutsättningarför en ”storstadsforskning” behandlats. En storenighet har rått om behovet av en större satsning pådenna. Även förutsättningar för en bättre organisatoriskmodell för den regionala nivån har diskuterats. En ståendepunkt vid sammanträdena har varit avrapporteringfrån forskarvärlden respektive Regionplane- ochtrafikkontorets pågående arbeten.Regionplane- och trafikkontoret samt Byggforskningsrådet(BFR) ordnade 1999 ett gemensamt forskarseminarium”Storstadsregionens utveckling – kunskapslägeoch forskningsbehov” med följande teman:1. Stockholmsregionens roll i den globala ekonomin2. Tätortssystem och bebyggelsestrukturer fören långsiktigt hållbar region3. Marknadskrafter och kommunalt självstyre,hinder och möjligheter för regional planering.4. Social segregationLedamöterna i vetenskapliga rådet har genom åren haftdirektkontakter med projektledarna på Regionplaneochtrafikkontoret i olika frågor. Kontorets medarbetarehar även deltagit som föreläsare på universitet ochhögskolor samt deltagit i olika bedömningsgrupperöver forskningsansökningar.Det vetenskapliga rådet har utgjort ett värdefulltforum för samverkan mellan Regionplane- och trafikkontoretoch forskarvärlden. Formerna för och innehålleti samarbetet behöver dock diskuteras fortlöpande.Även sammansättningen av forskare i rådet borde övervägas.Kanske borde också flera forskningsdisciplinertillföras.STYR- OCH REFERENSGRUPPERNA VAR AVGÖRANDEGenom att de tre referensgrupperna inrättades 1996 inleddesett nytt och mera utåtriktat arbetssätt. Vi fortsatteatt tillämpa detta arbetssätt eftersom det fick såbra respons i referensgrupperna. Det visade sig att desynpunkter vi fick från kommuner, organisationer ochmyndigheter under planeringsprocessen gjorde sam-

FÖRANKRINGEN109rådsmaterialet mycket bättre förankrat än vad som varitvanligt under tidigare regionplanering. Särskilt viktigvar styrgruppens roll.Ju tyngre representation en grupp har, desto viktigareär det att de frågor som behandlas har tillräckligdignitet. Det var fallet under RUFS-processen, men intei lika hög grad sedan planprocessen avslutats.Skapandet av de tre referensgrupperna var ett sätt attinlemma olika aktörer i RUFS-arbetet. I den utvärderingsom gjordes redovisades att referensgruppernaav de involverade aktörerna uppfattats som fora förerfarenhetsutbyte och som kunskapsseminarier. Diskussioneroch föreläsningar ansågs av deltagarna varaintressanta och givande. Man efterlyste dock en störrefokusering och timing, varigenom förankringen av detoperativa arbetet skulle ha blivit bättre.När det gäller kommunikationen i referensgruppernaansågs denna alltför mycket ha haft karaktär av ”envägskommunikation”.Deltagarna i de ekonomiska ochsociala referensgrupperna föreföll ha fler positiva erfarenheterav dialog, påverkan och feedback.På det stora hela kunde vi konstatera att styr- ochreferensgrupperna fyllt en viktig funktion när det gälltatt förankra RUFS-arbetet och få idéer och synpunkterpå olika förslag under arbetets gång. Man kan nog draslutsatsen att styr- och referensgrupperna i hög grad bidrogtill det goda mottagande och den förankring somRUFS 2001 kom att få i regionen.I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver dockformerna för aktörernas deltagande och för förankringenövervägas och kanske förändras. Samarbetsformernabehöver nog ses över med sikte på totalt sett färregrupper. De grupper som finns måste ha tillräckligt viktigauppgifter för att ha berättigande. En grupp som skafungera som styrgrupp för ett regionalt samarbetsprojektborde inte heller vara alltför stor för att kunna haväl fungerande samarbets- och mötesformer, medan enreferensgrupp givetvis kan vara betydligt större.När RUFS-arbetet inleddes och referensgruppernastartades var arbetssättet relativt ovanligt i regionen.Idag etableras regelmässigt styr- och referensgrupperför vart och vartannat större samarbetsprojekt och arbetssättethar blivit mer eller mindre etablerat. Detta ärgivetvis av godo, men det innebär samtidigt att nyckelpersonernastid blir mer och mer upptagen.

Stockholms stad.Den funktionella regionen sträcker sig idag långtutanför länsgränsen och omfattar hela Mälardalenoch i vissa sammanhang även Östersjöområdet.Stockholms län.Mälardalen.Stockholmsregionen ligger i centrum av Östersjöområdet,där det idag bor cirka 100 miljoner människor.

3.2Det geografiska perspektivetStockholms läns landsting är enligt en speciallagstiftningregionplaneorgan för Stockholms län. Landstingetbedriver dessutom regional utvecklingsplanering utanatt ha ett formellt mandat för detta. Det har varit en naturligföljd av rollen som regionplaneorgan och av denutveckling som regionplaneringen har genomgått.Den funktionella regionen är ett begrepp som innefattarområden som på ett eller annat sätt geografiskthör ihop. Med avseende på vattenfrågorna är till exempelett avrinningsområde en funktionell region. Förregionplaneringen utgör arbetsmarknadsregionen imånga avseenden den funktionella regionen. Det är detområde inom vilket den dagliga pendlingen i huvudsaksker mellan bostad och arbete.Före regionplaneringens tillkomst växte den funktionellaregionen i huvudsak genom att Stockholms stadköpte in markområden i grannkommunerna, inkorporeradedessa och bebyggde dem med nya stadsdelar. Närregionplaneringen formellt etablerades i början på1950-talet omfattade det dåvarande regionplaneförbundetett femtiotal kommuner, de flesta ganska små,som gott och väl inrymde den dåvarande funktionellaregionen med mindre än en miljon invånare.När storlandstinget bildades 1971 och landstingetövertog ansvaret för regionplaneringen var den funktionellaregionen – arbetsmarknadsregionen – fortfarandemindre än länet. Sedan 1970-talet har den funktionellaregionen vuxit. Norrtälje och Nynäshamn inom länethar sedan dess integrerats i arbetsmarknadsregionen,men också de mot länet närliggande kommunernaTrosa, Gnesta, och Strängnäs i Södermanland, samtHåbo, Enköping, Uppsala och Knivsta i Uppsala län.Medan länet har 1,8 miljoner invånare rymmer denfunktionella regionen idag 2,1 miljoner invånare. Ochden fortsätter med all sannolikhet att växa. Med förbättradekommunikationer är det inte osannolikt att denfunktionella regionen om 25–30 år omfattar stora delarav Mälardalen inklusive städerna Nyköping, Eskilstunaoch Västerås. Befolkningen kan då ha ökat till uppemot3,0 miljoner invånare.

112DEL 3 – FORMERNAKarta över Mälardalen.I arbetet med Skiss 66 – som aldrig fördes fram till enformell regionplan – behandlades ett större område ändet som formellt omfattades av regionplaneförbundet.Regionplanerarna såg redan då en framtidsvision därhela Mälardalen var en enda funktionell och sammanhållenregion. Men ingen av de därefter framtagnaregionplanerna hade något Mälardalsperspektiv förränRegionplan 1991 redovisade en karta över hela Mälardalenmed en del planerade framtida förändringar av bebyggelseoch infrastruktur medtagna. Det var formelltinte någon del av planen.I förhållande till tidigare regionplaner har RUFS2001 tagit större hänsyn till det omgivande geografiskaområdet som Mälardalen och Österjöområdet. Ävenskärgården har lyfts fram tydligare än tidigare.Under senare år har Stockholm-Mälardalsregionenfått en alltmer central roll i Östersjöområdet. Samtidigtsom det sker en kraftsamling i Mälardalen vidgas och intensifierassamarbetet på många områden med grannländernapå andra sidan Östersjön.SAMARBETE INOM MÄLARDALENTill Mälardalen räknas numera Stockholms, Uppsala,Västmanlands, Södermanlands och Örebro län. I vissasammanhang har dock Örebro län inte ingått. Det hartill exempel endast varit adjungerat i Mälardalsrådet tillhelt nyligen.I regionen bor idag 2,7 miljoner invånare, varav1,8 miljoner i Stockholms län. I Uppsala län bor 300 000invånare, i Västmanlands län 260 000, i Södermanlandslän 260 000 samt i Örebro län 173 000 invånare. Fleraav de största städerna i riket är belägna i Mälardalen:Stockholm (760 000 inv), Uppsala (192 000), Västerås(130 000), Örebro (125 000) samt Eskilstuna (90 000).

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET113Mälarregionen har sammanlagt ungefär en tredjedelav landets totala befolkning och är Sveriges starkast växanderegion. Befolkningsökningen, som är dubbelt såstor jämfört med landet som helhet, väntas fortsätta.Enligt vissa prognoser, som även ligger i linje med bedömningarnai RUFS 2001, kan befolkningen kommaatt öka med mellan 600 000–1 000 000 invånare framtill år 2040. Det skulle medföra att uppskattningsvis500 000 nya bostäder kommer att behövas och ytterligarecirka 400 000 nya jobb tillkommer under sammaperiod.Mälardalen svarar i dag för ungefär 40 procent avlandets totala bruttonationalprodukt och regionensproduktionsandel inom kunskapsintensiv industri ärännu högre. Regionen anses som en av världens mestinnovativa stadsregioner.VÄXANDE REGIONI en rapport från TCO – ”Det enkelriktade Sverige” –beskrivs Mälardalen som den region som kommer att fåden kraftigaste tillväxten i landet. Men man pekar ut tvåområden som kan hindra denna utveckling: bostadsbristoch trafikinfarkter. Om inte dessa problemområdenkan hanteras så riskerar tillväxten att flyttas utomlandsoch inte till andra regioner i Sverige.Förutom att ha en välutbildad arbetskraft, kreativaföretagare och ett positivt företagsklimat är det inteminst viktigt att ha tillgång till en bra infrastruktur iform av ett effektivt transportsystem såväl vad gällervägar som järnvägar. Denna insikt har länge funnits iMälardalen och bland annat resulterat i olika kommunalaoch regionala initiativ för att bygga ut transportinfrastrukturen.Den stora befolkningstätheten i Mälardalenleder till att en mycket stor del av resandet i landetutförs här. Omkring hälften av landets kollektivtrafikresorsker i regionen. Av landets 104 miljoner årliga tågresorutförs cirka 80 miljoner inom Mälarlänen.På kommunalt och regionalt initiativ byggdes under1990-talet Mälarbanan och Svealandsbanan. Genomdessa utbyggnader har det regionala tågresandet ökatkraftigt. Innan starten med snabbtågstrafik på Svealandsbanani juni 1997 var antalet kollektivtrafikresorcirka 40 000 per månad på sträckan Örebro–Eskilstuna–Stockholm.Idag är antalet resor per månad185 000, det vill säga nästan en femdubbling sedan öppnandet.Snabba kommunikationer krävs för att människorska kunna pendla mellan bostad och arbete. Genom attsamordna utbyggnaden av kollektivtrafiken med bebyggelseplaneringenskapas förutsättningar för en högkollektivtrafikandel. Utan den kraftsamling som åstadkomshade förutsättningarna för den integreradearbets- och bostadsmarknad som idag successivt växerfram i Mälardalen inte funnits.I dag och än mer i framtiden kommer det att varamöjligt för många att inom mindre än en timmes avståndpendla utifrån Mälardalen in till Stockholm ochvice versa. Detta får stora positiva effekter. De förbättradevägförbindelserna och de nya regionaltågen skaparförutsättningar för att bättre nyttja de potentialer somfinns i hela Mälarregionen och den funktionella regionenkan därmed vidgas.Befolkningsökningen tillsammans med en förväntadtillväxt i ekonomin innebär ett ökat behov av transporter.Befolkningsökningen ställer också krav på en välfungerande bostadsmarknad. Dagens begränsade utbudav bostäder tenderar att utgöra ett allvarligt hinder fören fortsatt ekonomisk tillväxt i Mälarregionen och därmedockså i Sverige. Många företag har i dag problem attrekrytera tillräckligt med kompetent personal eftersomdet är svårt för dem som flyttar till regionen att få tag i enbostad.Under åren 1990–2001 byggdes i Mälardalen totaltnära 100 000 lägenheter, varav 60 000 i Stockholmslän. Utifrån den regionförstoring som de förbättradekommunikationerna möjliggör ska detta kunna påverka

114DEL 3 – FORMERNAbostadsförsörjningen i hela regionen positivt.Länsstyrelserna i Stockholm, Uppsala, Västmanland,Örebro och Södermanlands län påvisade i sin rapport”Transportsystemen i Östra Mellansverige” behovet avytterligare investeringar i Mälarregionen för att kunnamöta den framtida tillväxten. Motsvarande bedömningarhar gjorts i RUFS 2001, i rapporten ”Rimligaresurser till Mälardalen”, som tagits fram av Mälardalsrådet,samt inte minst av Stockholmsberedningen.Utbyggnaden av transportsystemet kommer attställa mycket stora finansiella krav. Det gäller investeringari både kollektivtrafiksystemet och i vägnätet.Stockholmsberedningen har i sitt betänkande föreslagitinvesteringar i vägar och järnväg i Mälardalen för omkring97 miljarder kronor. Beredningens utgångspunkthar varit att dessa investeringar är nödvändiga för attåstadkomma en uthållig utveckling av Mälardalen.MÄLARDALSRÅDETEtt alltmer fördjupat samarbete sker inom olika sektoreri Mälardalen. Det gäller såväl samarbete mellankommuner och landsting som samverkan mellan länsstyrelserna.Detta samarbete är givetvis en förutsättningför att få något gemensamt gjort, men det är också enextra styrka till exempel i kontakterna mot statsmakternanär en region kan agera samfällt.Mälardalsrådet, som bildades 1992, är en intresseorganisationmed uppgift att främja utvecklingen avStockholm-Mälarregionen ”till en attraktiv framtidsregioni ett integrerat Europa”. Medlemmarna utgörs avkommuner och landsting i Stockholms, Uppsala, Västmanlands,Södermanlands och Örebro län. Av kommunernai Stockholms län är dock endast hälften (13)medlemmar i rådet.Rådet fungerar som ett forum för informationsutbyteoch diskussioner mellan olika aktörer. En stor delav rådets arbete sker i form av nätverkssamverkan mellanrådets medlemmar, tillsammans med universitetoch högskolor, olika myndigheter, organisationer ochmed näringslivet.Under styrelsen finns fyra utskott som arbetar mednäringsliv och FoU, planering och trafik, kultur och turismsamt miljö. Utskottet för planering och trafik hartagit fram rapporten ”Rimliga resurser till Mälardalen”(RIM). Tankar finns att ta fram en utvecklingsplan somomfattar hela Mälardalen, men frågan är dock vem somskulle vara huvudman för detta arbete.Hittills har Mälardalsrådet mest fungerat som ett”diskussionsforum”. Huruvida rådet i framtiden kommeratt ges mer konkreta, handfasta uppgifter är i dagslägetsvårt att bedöma. Regionförstoringen kräver institutionellaförutsättningar. Ett alternativ till dagensorganisationsform, som en ideell förening med ett antalkommuner och landsting som medlemmar, kunde varaatt Mälardalsrådet som bas har de nya regionala samverkansorgan,som successivt skapas i de olika länen.TÅG I MÄLARDALENRedan på 1960-talet fördes en diskussion om att utvecklaMälardalsområdet till en mer sammanhållen arbetsmarknadsregionsammanbunden genom en snabbjärnvägstrafik. Regionplaneskissen 1966 innehöll tillexempel en mälardalsstruktur med denna inriktning.Tankarna tog sig mer konkreta uttryck först underslutet av 1980-talet, då ett antal kommuner och landstinggick samman för att få till stånd utbyggnader avjärnvägarna norr och söder om Mälaren. Det skeddegenom bolagen Mälarbanans intressenter AB (MIAB)på norra sidan inklusive sträckan till Örebro, respektiveSvealandsbanan AB för den södra banan Södertälje-Arboga (Valskog). I samband med Dennisförhandlingarnaföreslogs att trafikhuvudmännen i Mälardalentillsammans skulle utreda förutsättningarna för ett gemensamtansvar för trafikeringen. Trafikhuvudmänneni Stockholms, Uppsala, Södermanlands och Västmanlandslän bildade utredningsbolaget Tåg i Mälardalen

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET115AB (TIM) med Regionplane- och trafikkontoret somkansli med Bo Malmsten som vd och Stig Jonsson somprojektledare. Senare anslöt sig även T-länstrafik. Utredningenbehandlade trafikeringen av MälarbananHallsberg-Örebro-Västerås-Stockholm, SvealandsbananHallsberg-Örebro-Eskilstuna-Stockholm, UppsalabananUppsala-Stockholm, Västra stambanan Hallsberg-Katrineholm-Stockholmoch Nyköpingsbanan(Södra stambanan) Nyköping-Stockholm.En utredningsrapport, som lades fram 1993, visadeatt det ekonomiska utfallet kunde variera mellan näranollresultat och ett underskott på närmare en halv miljardper år. Trafikhuvudmännen var inte beredda att ensammata den ekonomiska risken utan begärde att enstatlig förhandlingsman skulle tillsättas. Motiveringenvar att trafik mellan län är ett statligt ansvar. Staten tillsatteKaj Janérus som förhandlingsman, som 1994 ladefram ett förslag till en överenskommelse.Den nya regering, som tillträdde 1994, gav i ställetClaes-Erik Norrbom i uppdrag att förhandla fram enöverenskommelse med SJ om att bedriva trafiken somegen affär. Detta ledde fram till det så kallade TIM-avtalet1995, som innebär att SJ driver trafiken med ett definieratminsta utbud på egen affärsrisk, medan trafikhuvudmännensvarar för anpassad anslutningstrafik,förbinder sig att inte bedriva konkurrerande parallelltrafikoch medverkar med en mindre summa årligen förmarknadsföring och planering genom ett gemensamtbolag. Detta gemensamägda bolag gavs namnet Trafik iMälardalen AB (TiM) för att ”TIM”-begreppet fått visstgenomslag under utredningens gång och borde kunnaanvändas i marknadsföringen. Det gamla TIM, trafikhuvudmännenseget samarbetsbolag som tillsammansmed SJ bildade nya TiM, bytte då namn till MälardalstrafikAB, Mälab.Avtalet från 1995 gäller till 2005. Ett nytt avtal medgiltighet från slutet av 2002 till sommaren 2011 har förhandlatsfram. Det ger bland annat ger större insyn iekonomin och garanterar att överskott utöver SJ:s avkastningskravdisponeras av TiM för att utvecka trafiken.ABC-SAMARBETEDet så kallade ABC-samarbetet har pågått sedan hösten2000 och bedrivs både på politiker- och tjänstemannanivå.Samarbetet har karaktär av en informell nätverksprocess.Denna har gemensamt initierats av Uppsalastad, landstinget i Uppsala, Stockholms stad och Stockholmsläns landsting.ABC-samarbetet syftar till att stödja en fortsatt integrationav framför allt Stockholm-Uppsalastråket. Denbakomliggande tanken är att ett vidgat samarbete ochen gemensam planering över länsgränsen kan bidra tillen ökad ekonomisk tillväxt i Stockholm-Uppsalastråket,där Arlanda flygplats har en strategisk roll. Dettainnehåller ett framtidsinriktat näringsliv med starkakluster inom livsvetenskaper (bioteknik), IT, telekom,nya media samt miljöindustri.Uppsala stad har haft en snabb befolkningsökningoch ekonomisk tillväxt under många år med ett kunskapsinriktatnäringsliv. En växande pendling sker överlänsgränsen. Inpendlingen från Uppsalahållet motnorra och centrala delarna av Stockholmsregionen ärbetydligt större än de omvända strömmarna. För kollektivtrafikresandetfinns vissa påtagliga begränsningar.Det går till exempel inte att inom rimlig tid pendla frånUppsala till Kista. Utbyggnad av en fjärrtågstationStockholm Nord är en annan viktig strategisk fråga.För att samarbetet ska kunna utvecklas vidare behövsett handlingsprogram. Vid de politiska diskussionernaom handlingsprogrammet har framkommit ett stöd förett samarbete i ABC-stråket. I förslaget till handlingsprogramföreslås en inriktning av arbetet på fem områden:

116DEL 3 – FORMERNA• Planering syftande till bättre integration i ABCstråket•Trafikfrågor – infrastruktur, trafikering och taxor• Arlanda – ett antal frågor kopplade till Arlandasplanering och utveckling•Kompetensförsörjning – bland annat möjlighetertill samverkan och samagerande mellan universitetoch högskolor•Kontakter med näringslivetFler parter avses engageras i processen, särskilt kommunernasom ligger i stråket. Men det finns även andraaktörer som kan komma att inbjudas till ABC-samarbetet.Under hösten 2003 inleddes diskussioner om attäven påbörja samarbete i stråken Stockholm-Västerås,Stockholm-Eskilstuna och Stockholm-Nyköping, så kallatABCU- och ABD-samarbeten.MÄLARDALEN I RUFS 2001Redan i början av 1990-talet etablerades ett samarbeteom de fysiska planeringsfrågorna i Mälardalen. Mälardalsrådetpresenterade strukturskisser för Mälarregionen1993. Strukturskisserna innebar en utvecklingenligt ett enkärnigt, fåkärnigt eller mångkärnigt alternativ1 . Scenarioskriften ”Den osäkra framtiden,” somRegionplane- och trafikkontoret utarbetade 1995, behandladesåväl länet som Mälardalen i sin helhet i detre framtidsscenarierna.I strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid”1997 behandlades dock Mälardalsperspektivet ytterstsummariskt. I remissammanställningen ”Debatten omStockholmsregionens framtid” instämde Regionplaneochtrafikkontoret i den berättigade kritik som dettaframkallade hos en del remissinstanser, framförallt medgeografisk hemvist utanför vårt eget län. Kontoret ansågatt sambanden med övriga Mälardalen behövde beskrivastydligare och kontoret avsåg också att i kommanderegionplan utveckla en sådan analys. När plandokumenteni högre grad lyfte fram Mälardalsperspektivettonades också kritiken ned.I de kommande dokumenten i RUFS-processen, programmetför Regionplan 2000 som godkändes år 1998,i samrådsunderlaget år 2000 och i den utställda och antagnaplanen 2001 respektive 2002 redovisades Mälardalsperspektivetmer ingående. I programmet för Regionplan2000, som godkändes år 1998, angavs attregionplaneringen skulle ske i nära kontakt med Mälardalsrådetoch andra aktörer i Mälarregionen. Både isamrådsunderlaget och i den antagna RUFS 2001 redovisadesbefolkningsscenarier för hela Mälarregionen.I den antagna planen pekades också angelägna infrastrukturinvesteringari övriga Mälardalen ut, som är avsärskild betydelse för Stockholmsregionen. Det gjordesmot bakgrund av de prioriteringar som gjorts av Stockholmsberedningen.Behovet av flygplatser med olikafunktioner är en ytterligare fråga i RUFS som ses i ettMälardalsperspektiv.Även om, som nämnts, Mälardalsperspektivet varitmer framträdande i RUFS än i tidigare regionplaneringriktar en del remissinstanser fortfarande kritik mot attRUFS inte i ännu högre grad beaktat hela Mälardalen,utan framförallt koncentrerat sig på Stockholmsregionen.Då regionplaneringen enligt lagen endast avserStockholms län, med den politiska förankringen i landstingsfullmäktige,var det trots allt naturligt att fokuseringenframförallt skedde på Stockholmsregionen.Stockholms läns landsting kan självfallet inte beslutaom åtgärder för övriga Mälardalen. Men i många avseendenhar ändå perspektivet rört hela Mälardalen. Detgäller den alltmer tydliga gemensamma bostads- ocharbetsmarknaden och de konsekvenser denna får förframförallt kommunikationssystemet. Mycket tyder påatt en kommande regional utvecklingsplan i högre gradkommer att omfatta hela Mälardalen.Också sedan RUFS 2001 färdigställts har Region-

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET117Östersjöregionen med Östersjöpaletten I.plane- och trafikkontoret fortsatt att samarbeta inomMälardalen. Inför det så kallade Mälartinget 2002sammanställdes en rapport som beskrev sambanden ihela Mälarregionen 2 .DEN FUNKTIONELLA REGIONEN VIDGASRegionplane- och trafikkontoret har därefter fortsattatt utveckla beskrivningen av den funktionella regioneni olika avseenden i rapporten ”Stockholmsregionenssamspel med sin nära omgivning” 3 . Den remitteradestill kommuner och andra organ under 2003. Syftet varatt stimulera diskussionen inför den aktualitetsprövningsom så småningom skulle ske av den gällande regionplanenRUFS 2001. Ansvarig för arbetet var JanLinzie.I rapporten beskrevs den ekonomiska och territoriellautvidgningen av den funktionella Stockholmsregionentill omgivande kommuner och en flerkärnigMälarregion. Beroende på vilken funktion som granskaskan olika influensområden och samband identifieras.De funktioner som samspelar med det storregionalaomlandet finns i stor utsträckning i Stockholms stadmed tyngdpunkt i innerstaden. Nodfunktionerna byggerpå Stockholms stora och täta koncentration av ettbetydande antal aktörer och verksamheter.Fyra områden identifierades i rapporten, där samarbetei ett större geografiskt område än länet var motiverade.Det gällde utvecklingen av en mer nyanseradbild av nodfunktionernas geografi och samspel samt engemensam bild av den funktionella regionens utveckling.Vidare att underlätta utbytet i storregionen och attminska de administrativa gränsernas betydelse. Slutligenockså att öka storregional samverkan i den regionalaplaneringsprocessen.UTBLICKAR MOT ÖSTERSJÖOMRÅDETÄven om järnridån hade fallit och kommunismen iÖsteuropa avskaffats när avslutningen av arbetet med

118DEL 3 – FORMERNARegionplan 1991 pågick var det naturligt att de nya geopolitiskaförutsättningarna för Östersjöområdet kundebehandlas med bredd och djup först i samband medRUFS-arbetet. Omvandlingen av de tidigare planekonomiernaoch diktaturerna till marknadsekonomier ochdemokratier gick snabbt.Vilka geografiska områden som räknas till Östersjöregionenvarierar. Om man till Östersjöregionen inkluderarSverige, Norge, Danmark, Finland, Estland, Lettland,Litauen, Polen, norra Tyskland (Schleswig-Holstein,Mecklenburg-Vorpommern, Berlin-Brandenburgoch Hamburg), nordvästra Ryssland och Vitrysslandbor här cirka 100 miljoner invånare.Ett Östersjöperspektiv i Stockholmsregionens planeringoch utveckling innebär att planeringen och andrainsatser ska syfta till att stärka Stockholmsregionenskonkurrenskraft inom Östersjöområdet. Men det innebärockså att Stockholmsregionen ska engagera sig föratt i samarbete med andra parter förbättra olika förhållandeni hela Östersjöområdet. Östersjöregionen skakunna fungera som en delregion i ett utvidgat EU. Estland,Lettland, Litauen och Polen har sökt medlemskapi EU. Fastän inte Ryssland är kandidatland till EU börsamarbetet kunna inkludera även nordvästra Ryssland.Berlin och S:t Petersburg, med vardera cirka fem miljonerinvånare, är de största storstadsområdena. Hamburgoch Warszawa, som har vardera 2,5 miljoner invånare,kommer därefter i storlek. Köpenhamns- ochStockholmsregionerna har vardera cirka två miljonerinvånare.GATEWAYI Östersjöperspektivet i RUFS ingår både att utvecklaStockholmsregionen som centrum i Östersjöområdetoch att verka för en positiv utveckling i hela Östersjöområdet.Efter hand som tillväxten ökar i Östersjöområdetväntas konkurrensen mellan storstäder och delregionerinom området också öka. Det är framförallt Öresundsregionenoch Helsingforsregionen som målmedvetetmäter sig med Stockholmsregionen. Målet är att Stockholmsregionenska bli en ”gateway”, det vill säga inkörsporttill en region med ett antal nav inom olika områdenoch med hög tillgänglighet till globala nätverk.Den totala handeln mellan de nordiska länderna ochde forna östekonomierna kommer enligt prognoser attöka kraftigt. Polen väntas behålla sin ställning som dendominerande importören från de nordiska länderna ochRyssland som den störste exportören. Estland, Lettlandoch Litauen väntas öka sin andel av exporten till Norden.Totalt cirka sex procent av Sveriges export går tillFinland, Ryssland, Estland och Lettland. Dessa ländersexportandel till Sverige är emellertid betydligt större,av till exempel Estlands export går nästan 20 procent tillSverige, och Stockholmsregionen är en viktig exportmarknadför dessa länder.Turismen och besöksnäringen, som är världens snabbastväxande näringsgrenar, har en stor potential iÖstersjöområdet. För att marknadsföra Stockholmsregionensom besöksmål skapades Stockholm InformationService (SIS). Stockholms stad är numera ensamhuvudman för verksamheten.Regeringen har prioriterat Östersjösamarbetet ochmenar att Östersjöregionen har förutsättningar att blien av världens starkaste och mest dynamiska tillväxtregioner.Riksdagen har bland annat anslagit en miljardkronor till den så kallade Östersjömiljarden. I en nyligengjord utvärdering konstateras dock att satsningarna integivit de resultat som kunde förväntas.För de internationella kontakterna spelar sjöfartenoch flyget en viktig roll. Även för en fortsatt utvecklingav turismen i hela landet är det viktigt att lätt kunna nåStockholmsregionen från andra länder. Arlandas rollsom nav inom flygtrafiken är en avgörande förutsättning.

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET119Med Arlandas tredje landningsbana har kapacitetentryggats tjugo år framåt i tiden. Men även de regionalaflygplatserna i Mälardalsområdet fyller en viktig funktion.Färjetrafiken i Östersjön är av stor betydelse, inteminst för de nya marknader som uppstått i det fornaÖsteuropa. Det är viktigt att hamnarna anpassas tilldenna nya situation. Väg- och järnvägsinvesteringar ärnödvändiga för att öka tillgängligheten till hamnarna iregionen. För närvarande finns färjeförbindelser mellanStockholmsregionen och Finland, Tallinn, Riga ochGdansk. Det kan synas märkligt att någon färjeförbindelseinte etablerats mellan Stockholm och S:t Petersburg,vilket rimligen bör kunna ske inom en nära framtid.När det gäller hamnkapacitet är denna tillfredsställandei Stockholmsregionen, men vissa kompletteringarbehöver göras. Det gäller bland annat att ersätta hamnkapacitetenom oljehanteringen vid Loudden läggs ner.En utbyggnad av hamnkapaciteten i Norvik i Nynäshamnär angelägen. En begränsande faktor är bristandekapacitet på väg- och järnvägssidan i anslutning till vissahamnar. Även problemen med säkerheten och framkomlighetenvid Sandhamnsleden behöver åtgärdas,t.ex. genom en utbyggnad av Horstensleden.Miljöfrågorna är ett viktigt område för Östersjösamarbetet.Östersjön drabbas både av vattenburna föroreningaroch atmosfäriskt nedfall. Trots många åtgärderför att minska miljöbelastningen är situationen otillfredsställande.I Sverige har de vattenburna utsläppen kraftigt minskatsgenom utbyggnaden av reningsverken. Stora investeringarhar under senare år gjorts i nya och förbättradeavloppsreningsverk i framförallt Estland, Lettland,Litauen, Polen och nordöstra Tyskland. Ryssland ochPolen svarar för de största utsläppen av närsalter i Östersjön.De luftburna föroreningarna kommer till stora delarfrån centrala och västra Europa. Utsläppen har minskatfrån Östeuropa genom att en rad gamla industrier harlagts ner. Utsläppen väntas dock öka igen, främst genomökad biltrafik.INTERNATIONELLT SAMARBETEEtt omfattande samarbete har sedan början av 1990-taletbyggts upp mellan olika organisationer och myndigheteri Östersjöstaterna. Östersjöpaletten är ett exempelpå ett framgångsrikt projekt för att öka samarbetet mellanÖstersjöregionerna. I Östersjöpaletten, som är ettInterregprojekt, deltar storstadsregionerna i Stockholm-Mälardalen,sydvästra Finland, S:t Petersburgsområdet,Tallinområdet samt Rigaregionen. I det antagnahandlingsprogrammet anges följande mål för projektet:•att skapa en gemensam ram för framtida samarbeteför att fortsätta ”regionbyggnadsprocessen”•att förbereda framtida investeringsprojekt medmålet att förbättra tillgängligheten till infrastrukturoch kunskap•att främja en långsiktigt hållbar tillväxt inom enutvecklad flerkärnig regional struktur genomfortlöpande samarbete och förbättrade kunskaper•att bidra till uppkomsten av nya nätverk föraffärssamarbete och gemensamma projekt somgagnar regionens natur- och kulturvärden.Som paraplyorganisation för alla samverkande nätverk iÖstersjöområdet fungerar Östersjöstaternas råd (CBSS– Committee of Baltic Sea States). Ett samordningsorganför Europa- och Östersjöfrågor i Stockholm-Mälardalsregionen utgör Stockholmsregionens Europakommitté.Huvudmän för kommittén är Stockholmsstad, Stockholms läns landsting och KommunförbundetStockholms län. Mälardalsrådet är adjungerat.Många av Stockholmsregionens kommuner har etableratvänortsrelationer med kommuner på andra sidan

120DEL 3 – FORMERNAÖstersjön. Landstinget har samarbetsavtal med huvudstadsregionernaTallinn, Riga, Vilnius och Warszawa.Det så kallade Partnerskap för tillväxt har slutit etttillväxtavtal med fokus på Östersjöområdet. Partnerskapetbestår av Stockholms läns landsting, KommunförbundetStockholms län, Stockholms stad och Stockholmshandelskammare. Partnerskapets insatser avser iförsta hand IT-kommunikation, miljöexport och miljödriventillväxt samt hälsovård.Ett annat samarbete som varit framgångsrikt är skärgårdssamarbetetmellan Stockholms, Ålands och Åbolandsskärgårdar inom ramen för det nordiska ministerrådetsskärgårdssamarbete. Detta har utvecklats till ettInterregsamarbete.Som nämnts är kommunikationerna avgörande församverkan inom Östersjöområdet. Det gäller flygtrafikenoch sjöfarten, men även väg- och järnvägstrafiken.Inom EU har 14 prioriterade transportprojekt utpekats.Ett av dessa är den så kallade Nordiska triangeln somomfattar transportstråk mellan Nordens huvudstäder.Utvecklingen i Östersjöområdet skapar stora möjlighetertill en ”regionförstoring” österut. Det gäller inomhandel, turism, samarbete inom olika samhällsområdensamt vetenskap och forskning. När de baltiska ländernaoch Polen blivit medlemmar i EU blir samverkansmöjligheternaän större. Möjligheterna till samverkanmed Ryssland kan ta längre tid då dess omställning tilldemokrati och marknadsekonomi verkar vara någotmer komplicerad än i de andra länderna. Men självfalletbör det vara ett mål att även Ryssland ska ingå i det alltmeromfattande och fördjupade samarbetet mellanÖstersjöländerna. En näraliggande fråga som snarastbör kunna lösas är färjeförbindelser mellan Stockholmsregionenoch S:t Petersburg.ÖSTERSJÖOMRÅDET I RUFS-ARBETETDet internationella perspektivet fanns med i det inledandescenarioarbetet 1994–1995. Men det handladei scenario Klyftan mer om ett globalt perspektiv änett Östersjöperspektiv. Avsaknaden av internationellaöverenskommelser ekonomiskt och på miljöområdetbidrog till den negativa utvecklingen på olika områden.I det starkt EU-orienterade scenariot Brobygget beskrevsen stark utveckling i Östersjöområdet, bland annat tackvare utvecklat samarbete och infrastrukturinvesteringar.Även i det tredje scenariot, Odlingen, stabiliserasutvecklingen med ökad handel i närområdet men minskadglobal handel. Alla scenarierna behandlade såledesÖstersjöperspektivet.I strategiskissen Stockholmsregionens framtid 1997handlade en av de tio utpekade strategiska uppgifternaom att främja regionens internationalisering. Där rekommenderadesatt den pågående nätverksuppbyggnadeni Östersjöområdet borde stärkas. Just Östersjöperspektivetbehandlades dock inte mera ingående,utan mera internationaliseringen som sådan. Många remissinstanseruppehöll sig dock vid just Östersjöperspektivetoch man kan gott säga att det där stod mest ifokus. Många uppehöll sig vid Stockholmsregionensstrategiska läge i Östersjöområdet och menade att regionenborde utvecklas som en ”port mot öster”, och attsamverkan i Östersjöområdet därför borde stärkas.Efter samrådet, då antalet strategiskt viktiga frågorminskades från tio till fem, omformulerades också denaktuella strategiska frågan från att handla om internationaliseringenallmänt till att handla om Östersjöfrågornaspecifikt. Med hänsyn till att så kort tid hadeförflutit sedan den östeuropeiska frigörelsen bedömdesÖstersjöfrågorna vara av särskild betydelse under denärmaste åren för Stockholmsregionen. Såväl socialdemokraternasom moderaterna betonade betydelsen avde internationella kontakterna, inte minst inom Östersjöområdet.”Stärk kontakterna inom Östersjöområdet”blev formuleringen i den antagna strategin. Arbetetmed Östersjöfrågorna fullföljdes sedan med att en avde fem rapporterna i samrådsunderlaget till RUFS kom

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET121att behandla Östersjöperspektivet.En av utgångspunkterna i den antagna RUFS 2001 äratt Stockholmsregionen utvecklas till ett centrum iÖstersjöregionen. En av strategierna handlar om attinternationalisera regionen, vilket har bäring på flera avinsatsområdena, till exempel Förnyelse och innovation,Integration och invandring, Kompetensutveckling ochFoU samt Transportfrågorna.STOCKHOLMS SKÄRGÅRD UPPMÄRKSAMMASBra kommunikationer är A och O för skärgårdsbefolkningen.I RUFS-arbetet har också skärgården ägnats större uppmärksamhetän i tidigare regionplanering. Detta arbetefullföljs och fördjupas nu genom att en delregionplan tasfram för skärgårdsområdet.Stockholms skärgård är en unik tillgång med sina25 000 öar och skär. Från Arholma till Landsort utgörHaninge, Tyresö, Norrtälje, Nynäshamn, Södertälje,Vaxholm, Värmdö och Österåker skärgårdskommuner.Den bofasta befolkningen uppgår till cirka 13 000 personer,varav 10 000 bor på öar som har bro- eller tunnelförbindelsemed fastlandet eller statlig färja. Den bofastabefolkningen har ökat kraftigt under 1990-talet.För 100 000-tals människor utgör skärgården ett fantastisktrekreationsområde. Antalet fritidshus är femgånger så stort som antalet hus för permanentboende.Förutom fritidsboende utgör båtturisterna en betydandedel av dem som vistas i skärgården.Alltsedan slutet av 1960-talet har samhället på olikasätt försökt att skapa förutsättningar för ”en levandeskärgård”. Det har skett genom satsningar på infrastruktur,olika bidrag samt inte minst genom utbyggnadenav båttrafiken, i första hand genom Waxholmsbolagetmen även genom taxibåtsverksamhet. Frånsamhällets sida har stödet kommit från såväl kommunernasom landstinget och staten.Genom Regionplane- och trafiknämndens reglementeoch landstingets skärgårdspolitiska programställs krav på särskilda utvecklingsinsatser för skärgården.Ur det särskilda skärgårdsanslaget kan medfinansieringges till externa projekt som skapar förutsättningarför boende och näringsliv i skärgården, främst påöar utan fast landförbindelse. Projekt som medfinansierasska vara av allmänt intresse samt stimulera utvecklingoch samverkan i skärgården.SKÄRGÅRDEN I RUFS-ARBETETI strategiskissen ”Stockholmsregionens framtid” diskuterades1997 skärgårdsfrågorna ur ett bevarandeperspektiv,men också med inriktningen att säkerställa denbofasta befolkningens framtid. Ett antal remissinstanseransåg att skärgården särskilt borde uppmärksammasi den regionala strategin.Kontoret undvek att närmare kommentera synpunkternaoch skärgården lyftes inte heller fram särskiltbland de fem prioriterade frågorna. Dock beskrevs skärgårdeni ett textavsnitt. Där betonades behovet av enhelhetsbild och samspelet mellan stadsbygd och skärgårdsamt mellan människor och natur.I stället behandlades Skärgården, tillsammans medMälaren, som en regiondel i det vid samma tid utarbetadeprogrammet för Regionplan 2000. Där fokuseradespå behovet av att inom ramen för regionplaneringenutarbeta gemensamma planeringsförutsättningar somunderlag för gemensamma ställningstaganden till regionaltviktiga frågor.

122DEL 3 – FORMERNApolitiskt på detta område på trettio år. Syftet är att säkerställaen långsiktigt stabil befolkningsnivå i skärgården.Waxholms Ångfartygs AB studerar nu hur trafikenska kunna utvecklas i riktning mot standardkraven iRUFS.DELREGIONAL PLANERINGDen bofasta befolkningen i skärgården är cirka 13 000 personer.Sommartid njuter 100 000-tals människor av den unika miljön.I såväl samrådsunderlaget Regionplan 2000 som denantagna RUFS 2001 föreslogs att en strukturerad bastrafikför skärgården byggs ut. Denna ska koncentreratrafikutbudet till sådana stråk och bytespunkter som gerförutsättningar för korta restider, hög turtäthet och godservice för både gods- och passagerartransporter. Trafikenbaseras i den antagna planen på nio replipunkteroch tretton kärnöar. Ansvarig för denna del av RUFS varSusanne Skärlund.Skärgårdstrafiken ska utgå från så kallade replipunkter,vilka är hamnar med naturliga kopplingar förresor till kommuncentrum, utrustade med goda parkeringsmöjligheter,bryggor och terminaler för gods ochpassagerare, tillräckligt vattendjup och närhet till farleder.Varje replipunkt bör helst även kunna betjänaminst 200 fast boende i övärlden utanför.Vissa öar – kärnöar – ges enligt planen rollen sombytespunkter för kommunikationer till intilliggandeöar. De ska erbjuda grundläggande kommersiell ochsamhällelig service. Kärnöarna garanteras trafik ävenunder lågsäsong.Den standardnivå som anges i RUFS 2001 för skärgårdstrafikenoch med fokus på den bofasta befolkningensbehov, är det första policydokument som antagitsI RUFS 2001 betonas särskilt att en delregional planeringbör utvecklas för skärgården. Regionplane- ochtrafiknämnden godkände i maj 2003 ett program för regionalutvecklingsplanering i skärgårdsområdet. Programmetär indelat i tre moment. Dialog och samrådsker i olika faser. Processen utgår från ett tvärsektorielltangreppssätt där både fysiska planeringsfrågor och utvecklingsfrågorbeaktas samt inkluderar både ekonomiska,ekologiska och sociala – inklusive kulturella – dimensioner.Slutprodukten kommer bland annat att utgöraunderlag för aktualitetsprövning av RUFS år 2005.Den kommer även att vara underlag för kommunerna iden fysiska planeringen, vid beslut i regionala organsamt vid deltagande i internationell samverkan avseendekustfrågor.Den delregionala planeringen har påbörjats under2003 och kommer att avslutas under 2005. Resultatetkan komma att inarbetas i den regionala utvecklingsplanenom och när den kommer att aktualiseras. Den regiondelsplaneringsom nu igångsatts av Regionplaneochtrafikkontoret i samverkan med skärgårdskommunernaoch organisationer i skärgården bör kunna skapaett underlag för diskussioner om en gemensam strategiför utvecklingen av skärgårdsområdet. Även om det ärvarje kommun som utifrån sitt kommunala planmonopolytterst avgör, torde en sammanhållen, väl förankradregiondelsplan utgöra ett bra stöd inte minst närdet gäller skärgårdskommunernas agerande gentemotstaten och olika regionala myndigheter.

DET GEOGRAFISKA PERSPEKTIVET123Karta över Skärgården i RUFS 2001.

Slussen 1950.Trafikanläggningen vid Slussen är efter mer än 65 årsanvändning i dåligt skick. Den sjunker, spricker och läckeroch läget är akut. Stockholms gatu- och fastighetskontor hardärför utlyst en formgivningstävling.Med sitt tävlingsförslag Strömmar vann Nyréns arkitektkontor,Tyréns Stockholm och ELU Konsult tävlingen.Slussen idag.

3.3Regionplanens konsekvenserBEGREPPET HÅLLBAR UTVECKLINGBegreppet hållbar utveckling har under RUFS-arbetetsgång kommit att få allt större betydelse. Den ekonomiskautvecklingen, de sociala förhållandena och miljönstod i fokus redan från början av arbetet med den regionalastrategin.En hållbar utveckling beskrevs av Brundtlandkommissionen(1987) som en utveckling ”som tillfredställerdagens behov utan att äventyra kommande generationersmöjlighet att tillfredställa sina behov”. Kommissionenbetonade också att hållbar utveckling inbegriper såvälekonomiska som ekologiska, sociala och kulturellaaspekter.Utvecklingen på olika områden går i en icke önskadriktning. Krav har därför ställts att förslag till åtgärder iRUFS ska bidra till att vända utvecklingen så att regionenutvecklas i en långsiktigt hållbar riktning. Men denregionala utvecklingsplanen behandlar inte allt. Denbehandlar regionala frågor och i ett avgränsat geografisktområde. En långsiktigt hållbar utveckling kan baranås om också lokala, nationella och internationella kraftersträvar åt samma håll.Planen är resultatet av en process där regionens aktörerhar haft avgörande inflytande både på vilka frågorsom ska hanteras i planen och hur inriktningsförslagenska formuleras. De slutliga förslagen utgör en avvägningmellan lösningar som dels har fördelar i olika avseendenoch dels från olika utgångspunkter bedömts vara möjligtatt genomföra.Planen har i sig svag styrverkan och resultatet är beroendeav olika aktörers agerande. Allt kan heller intestyras. En regional utvecklingsplan kan inte ensam ledatill att regionen utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt.Men planen kan innebära att man når längre än vad somannars skulle ha varit fallet. Att planen inte i sig självtleder till en långsiktigt hållbar utveckling är inte liktydigtmed att planen leder bort från målet.Mål kan formuleras på olika sätt – absoluta mål ellerinriktningsmål – och olika mål kan stå i konflikt medvarandra. Genom att formulera önskemål och belysa

126DEL 3 – FORMERNAproblem ökar förutsättningarna för att man i olika processerrör sig i rätt riktning.skulle målkonflikter bli tydliga i ett tidigt skede och ledatill successiva justeringar under arbetets gång.STRATEGISK MILJÖBEDÖMNINGKonsekvensbedömningar har skett kontinuerligt underRUFS-processen och resultatet av dessa beskrivs i olikaavseenden i RUFS 2001. Arbetet inleddes hösten 1987när skissen till regional strategi – Stockholmsregionensframtid – sändes på remiss. I skriften fanns en skiss tillprogram för en kommande regionplan, där det angavsatt planen borde innehålla strategiska konsekvensanalyserpå regional nivå.Redan under hösten 1997 utgick vi från att olikaalternativ skulle behöva tas fram under arbetet och attde skulle bli föremål för successiva konsekvensbedömningaroch revideringar. Strategiska konsekvensbedömningaravseende miljön, ekonomin och de sociala förhållandenaskulle utarbetas som en del av processen.Vår principiella syn på de strategiska konsekvensbedömningarnavar att de skulle ske kontinuerligt och successivtpåverka planarbetet. Detta arbete skulle därförbehöva påbörjas redan i program- och alternativgenereringsskedetoch pågå genom hela processen.En av arbetsgrupperna som bildades skulle följa arbetetmed den strategiska miljöbedömningen. Ansvaretför detta fick Berit Pettersson, landskapsarkitekt vidRegionplane- och trafikkontoret. Avsikten var att kontoretskulle arbeta parallellt också med sociala och ekonomiskakonsekvensbedömningar. Det fanns dock betydligtmindre erfarenheter och traditioner av att bedömasociala och ekonomiska konsekvenser av planerän av miljökonsekvenser. När programmet för Regionplan2000 lades fram i augusti 1998 hade programmetför strategisk miljöbedömning därför utvecklats betydligtlängre än på de övriga områdena. I programmet ladesfast att strategiska konsekvensbedömningar skulleingå som en integrerad del i planprocessen. DärigenomMILJÖBEDÖMNING AV PROGRAMMETSom ett första steg i arbetet med den strategiska miljöbedömningenpresenterades också en miljöbedömningav programmet. Den hade tagits fram i samarbete meden arbetsgrupp med representanter för kommuner, regionalaorgan och organisationer. Där konstaterades ivilken utsträckning planprogrammet behandlade väsentligaaspekter av betydelse för miljön globalt och i regionen.Programmet var ju relativt översiktligt till sinkaraktär. Mer konkreta ställningstaganden sköts till senaresteg i processen och miljöeffekterna av den kommandeplanen kunde naturligtvis inte bedömas.Arbetet med att formulera ett program för den strategiskamiljöbedömningen startade tidigt, under 1997,men visade sig ta mer tid i anspråk än beräknat. De inledandeaktiviteterna var sökande och handlade blandannat om att förstå vad en strategisk miljöbedömningskulle kunna vara och hur den skulle kunna införlivas iregionplaneprocessen. Programmet för den strategiskamiljöbedömningen 1 kom att färdigställas först våren1999, mer än ett halvår efter programmet för Regionplan2000.SAMS-PROJEKTETArbetet förutsatte metodutveckling, eftersom det varförsta gången en strategisk miljöbedömning av en regionalplan genomfördes. Metodutvecklingsarbetet skeddei samverkan med Boverket och Naturvårdsverket inomprojektet SAMS 2 , ett delvis EU-finansierat projekt, somsyftar till att utveckla metoder för att förbättra miljöhänsyneni planeringen 3 . Både regionala referensgrupperoch expertgrupper var knutna till arbetet.Under mars 1998 bildades en mindre arbetsgruppsom stöd för arbetet. Gruppen bildades ur miljöreferensgruppenoch i gruppen ingick representanter för

REGIONPLANENS KONSEKVENSER127fem kommuner, länsstyrelsen och Naturskyddsföreningeni Stockholms län. Dessutom var representanterför Boverket och Naturvårdsverket adjungerade, ochföljde arbetet för SAMS-projektets räkning. Medlemmarnavar utvalda med tanke på deras kunskap om planeringoch miljö och inte i första hand som representanterför sina organisationer.Ambitionerna var från början att gruppen skullekunna utföra en del av arbetet, men detta visade sig intebli möjligt. Gruppen fungerade i stället mer som referensgrupp,något som också slogs fast i oktober 1999.Gruppen skulle följa arbetet fram till plansamrådet underår 2000.SYFTET MED KONSEKVENSBEDÖMNINGARNADen strategiska miljöbedömningen hade samma syftesom de båda andra konsekvensbedömningsprocesserna– sociala och ekonomiska – nämligen att:•Föra in viktiga aspekter tidigt i planprocessen• Underlätta alternativgenerering och alternativbelysning•Avslöja målkonflikter•Tydliggöra viktiga vägval i planeringen•Öka genomsiktligheten i planprocessen ochunderlätta samråd•Öka förståelsen för planens följder och därmedförbättra underlaget för beslut och samråd.Tillsammans antogs de tre underlagen ge en bra grundför att bedöma regionplanens förutsättningar att bidratill målet om en långsiktigt hållbar utveckling. Miljöbedömningensyftade alltså inte att på egen hand svaraför en sådan bedömning.I programmet för den strategiska miljöbedömningenpekades tio strategiskt viktiga frågor ut ur miljösynpunkt.De delades in i fyra effektområden enligt följandeuppställning.I december 1998 presenterades en intern arbetsplanEffektområden avseende miljöi regionplaneringenaspekt/strategisk frågaGer regionplanen förutsättningar för…Globalt perspektiv•att minska regionens närsaltbelastningpå Östersjön?•att minska regionens koldioxidutsläpp?Hushållning med regionens strukturer•att bevara och utveckla regionens grönstruktur?•att stadsbygdens kulturhistoriska värdenoch karaktärer värnas och utvecklas?•att skärgårdens natur- och kulturvärdenupprätthålls?•att transportinfrastrukturen inte medförskadliga intrång?Hushållning med energi och material•att minska regionens energianvändningoch miljöanpassa energisystemen?•att minska och energieffektivisera transportarbetetinom regionen och i de externa förbindelserna?Livskvalitet• en god folkhälsa och en trygg och säker livsmiljö?• en stimulerande och tilltalande fysisk miljö?för arbetet med Regionplan 2000. Från årsskiftet 1998/1999 och fram till våren 2000 skulle vi omväxlande arbetamed alternativskisser, konsekvensanalyser ochutvärderingar. Enligt arbetsplanen skulle vi hinna medatt genomföra en sådan process i tre steg. Det första stegetskulle ske mera översiktligt och resultatet av dettredje analyssteget var det färdiga samrådsunderlaget.

128DEL 3 – FORMERNAArbetet med att ta fram alternativ kom att omfattaäven ett fjärde steg, eftersom nya justeringar av trafiknätenbehövde göras i de alternativ som varit avsedda attutgöra det färdiga samrådsförslaget. Som en följd avdetta blev tiden ytterst knapp i det avslutande skedet.I mars 1999 lämnade projektledaren för den strategiskamiljöbedömningen, Berit Pettersson, Regionplane-och trafikkontoret, och för en period övertogsansvaret direkt av projektledaren för regionplanen, GöranJohnson. I september samma år tillträdde Kajsa Bernergårdsom ny projektledare för miljöbedömningen.DE FÖRSTA RESULTATENI Skiss 99 sammanfattades i juni 1999 det första steget iarbetet. Ett viktigt syfte med Skiss 99 var att utgöra underlagför arbetet med strategiska konsekvensbeskrivningar.Resultatet skulle påverka inriktningen i det fortsattaarbetet. I Skiss 99 beskrevs också principerna förde första alternativskisserna med avseende på regionalstruktur, bebyggelsens fördelning och trafiknätens uppbyggnad.De första skisserna var preliminära och skullegenom successiva analyser förändras och anpassas i riktningmot högre grad av måluppfyllelse.I Skiss 99 redovisades översiktligt första gången tvåmarkanvändningsalternativ P och K för tidpunkterna2030 och 2015 samt för scenarionivåerna Hög och Bas.Till markanvändningsalternativen skisserades på motsvarandesätt alternativa trafiknät.I Skiss 99 redovisades också ett antal analyser, sombeskrev konsekvenser avseende arbetsresor och lokaliseringav bostäder och arbetsplatser – för ett givet scenarioför hela länet och för alternativa framtida trafiknätoch markanvändning. Totalt analyserades elva scenariermed IMREL-modellen, varav ett utgjorde resandet inuläget år 1997 och de övriga tio framtidsscenarier för2030, som skilde sig åt bland annat med avseende på fördelningenav befolkning och av sysselsättning, vägutbyggnaderoch kollektivtrafikutbud.Vid en konferens för Naturskyddsföreningens kretsordförandeni augusti 1999 redovisade projektledarenGöran Johnson uppläggningen av arbetet med regionplanenoch den strategiska miljöbedömningen. Redovisningenmottogs synbarligen negativt av deltagarna.Man hade uppenbarligen väntat sig strikta miljömål förregionplanearbetet, där några avvägningar gentemotsociala och ekonomiska mål inte skulle kunna ske.I september 1999 framförde Magnus Nilsson, ordförandei Naturskyddsföreningen i Stockholms län ochmedlem av arbetsgruppen för den strategiska miljöbedömningen,att uppläggningen av regionplanearbetetenligt hans bedömning inte tillräckligt fokuserats påmiljöaspekterna utan mest på åtgärder för att nå ekonomisktillväxt och kompetenshöjning.Ett mer detaljerat förslag till markanvändning togsfram som underlag för mer noggranna trafikanalyserunder sommaren 1999. Under oktober inleddes arbetetmed mer detaljerade trafikanalyser av de mera detaljeradeförslagen K och P i den andra fasen. De skulle analyserasför såväl 2015 som 2030 och med scenarierna Basoch Hög. Effekterna av bilavgifter skulle analyseras genomkänslighetsanalyser.De slutgiltiga analyserna i fas tre skulle inledas i december1999 och vara klara i januari 2000. I början pådecember 1999 beslöts att förändringar av vägnätetskulle göras. En ytterligare analysomgång fick därförläggas in på slutet. Resultatet av analyserna kom intefram förrän i februari-mars 2000.Totalt användes närmare ett och ett halvt år för arbetetmed alternativgenerering och konsekvensanalyser.Att arbeta helt och hållet sekvensiellt i en sådan häranalysserie skulle ta mycket lång tid. För att korta nerarbetsprocessen påbörjades arbetet med nästa fas redaninnan analysresultaten kommit fram och utvärderats.När analysresultaten kom fram fanns det således mycketkort tid innan förutsättningarna för nästa steg i arbetetskulle läggas fast.

REGIONPLANENS KONSEKVENSER129SOCIALA KONSEKVENSANALYSEREn första ansats till arbetsmodell för sociala konsekvensanalyserpresenterades redan 1997 4 . En teoretiskmodell hade utarbetats av konsultfirman FFNS på uppdragav Tuula Karlsson, Regionplane- och trafikkontoret,men inte visat sig vara så lätt att tillämpa i den praktiskaplaneringen.Olika sociala planeringsunderlag hade också tagitsfram genom åren. Den mest aktuella var en reviderad upplagaav en social atlas 5 där läget i regionen beskrevs medhjälp av nyckeltal för befolkningens sammansättning,utbildning, hälsa med mera på geografiska delområden.Med Skiss 99 som underlag togs en promemoria 6fram där framförallt de sociala problem diskuterades,som var en följd av den inomregionala obalansen. I promemorianförordades en modell som bygger på successivuppföljning av beslut som genomförs. I arbetet medregionplanen krävdes framförallt metoder att teoretisktberäkna sociala effekter av olika åtgärder. Tyvärr konstateradesockså att inarbetade metoder för social ochsamhällsekonomisk planering saknades.För det fortsatta arbetet med att utvärdera de socialakonsekvenserna av de följande planeringsstegen ochav samrådsunderlaget Regionplan 2000 anlitade projektledarenpå Regionplane- och trafikkontoret, TuijaMeisaari-Polsa, konsultföretagen Inregia AB och TemaplanAB. Tillsammans tog de fram analysmetoder somvar användbara och behandlade faktorer som trots alltvar möjliga att prognosticera. Analyserna fokuseradespå välfärdens geografiska fördelning med avseende påtillgänglighet och på boendesegregationen som denkommer till uttryck i bosättningsmönster för olikagrupper.De faktorer som bedömdes vara av betydelse från socialsynpunkt och där sannolika förändringar ansågsmöjliga att beräkna som effekter av regionplanealternativenvar tillgängligheten till arbetsplatser, lokaliseringenav kunskapsintensiva arbetsplatser, de högutbildadesbosättningsmönster samt bosättningsmönstretför olika demografiskt definierade hushållsgrupper.Resultatet av bedömningarna visade att K-alternativetvar överlägset P-alternativet med avseende på dendemografiska segregationen och förbättringar av tillgängligheten,men kunde samtidigt leda till en merojämn fördelning av kunskapsintensiva arbetsplatser.När samrådsunderlaget för RUFS diskuterades i densociala referensgruppen i november 2000 uttrycktes behovav att belysa flera sociala konsekvenser. Ytterligaretvå studier avseende sociala konsekvenser av regionplaneförslageninitierades därför. De publicerades dockförst efter det att samrådstiden löpt ut, och kunde avdetta skäl inte påverka remissutfallet utan bara det fortsattaarbetet.Som en del i ett mer långsiktigt metodutvecklingsarbetegenomfördes en studie av hur hälsokonsekvenserskulle kunna beskrivas på regional nivå 7 . Den genomfördesav med. dr. Gösta Bluhm, på uppdrag av TuijaMeisaari-Polsa. I den studien diskuterades alla fem samrådsdokumenten,inte bara de fysiska aspekterna i Regionplan2000 och i trafikdelen. I rapporten behandladesdock endast konsekvenser för hälsan i generella termeroch några resonemang om effekter av de olika planalternativenfördes inte. Rapporten tillförde därför intenågot ytterligare underlag för ställningstagande till deremitterade förslagen.I den andra studien analyserades konsekvenserna förde äldre 8 . Den genomfördes av ERM Dynamo på uppdragav Tuija Meisaari-Polsa och byggde på diskussionerkring ett antal teman i en så kallad fokusgrupp. Degrundläggande strategierna i RUFS kommenteradesmed avseende på sannolika konsekvenser för de äldre.Dessutom diskuterades de olika strukturalternativenmed avseende på hur de äldres tillgång till närservicekunde påverkas, varvid alternativ P föreföll ge de bästaförutsättningarna.

130DEL 3 – FORMERNAEKONOMISKA KONSEKVENSANALYSERSom en inledning till arbetet att ta fram metoder förekonomisk konsekvensanalys av regionplaneförslagenlät kontoret under 1999 konsulterna Björn Hårsman,Inregia AB och Ulf Strömquist, Temaplan AB, ta framen promemoria, där innebörden av konsekvensbedömningarpå det ekonomiska området diskuterades 9och olika svårigheter lyftes fram. Dessa grundläggandeproblem är relevanta för alla som ska göra konsekvensbedömningar,ekonomiska, miljömässiga eller sociala,men glöms ofta bort. Konsultrapporten mynnade ut inågra alternativa eller kompletterande ansatser.Till att börja med slog konsulterna fast att målet internationellkonkurrenskraft handlar om ekonomisktillväxt, det vill säga hög produktivitet och hög sysselsättning.För att kunna beräkna effekter av ett regionplaneförslagpå tillväxten behöver man enligt konsulternaförst beräkna hur utvecklingen skulle bli utanregionplan, ett så kallat nollalternativ. Även utan regionplankan regionala aktörer förväntas investera i byggnaderoch anläggningar, men hur ska ett sådant alternativutformas?Men det som konsulterna lyfte fram särskilt var betydelsenav olika typer av osäkerheter i planeringen. Detfinns åtminstone tre olika källor till osäkerhet. Osäkerhetom utvecklingen i omvärlden kan kallas omvärldsgenereradosäkerhet. Det kan handla om den ekonomiskautvecklingen i Europa eller om hur den nationellaregionalpolitiken förändras. Utvecklingen i regionen äromgärdad av självgenererad osäkerhet. Hur sannolikt ärdet till exempel att olika utbyggnader (kommunikationeroch bebyggelse) faktiskt kommer till stånd. Tilldetta kommer den osäkerhet som beror på kunskapsbristom hur olika utvecklingsförlopp påverkar regionens internationellakonkurrenskraft.De två konsultföretagen som bedömde de två strukturalternativeni Regionplan 2000 tillsammans medkonsultföretaget SMG kunde konstatera att de flestafaktorer som främjar ekonomisk tillväxt inte påverkasav regionplanen. Viktigare än fysiska strukturer är de institutionella;innovationsförmåga, anpassningsförmåga,spelregler och incitament. I jämförelse med dettavar alltså den fysiska strukturen av mer marginell betydelseför den internationella konkurrenskraften.De faktorer som kom att bedömas var investeringsvolymerna,tillgängligheten mellan arbetsplatser samttillgängligheten mellan bostäder och arbetsplatser.Tillgänglighetsmåtten uttrycker företagens kontaktmöjligheteroch tillgång till arbetskraft samt invånarnasmöjligheter att byta arbete utan att byta bostad. En högtillgänglighet mellan arbetsplatser påverkar regionensinnovationsförmåga positivt och en hög tillgänglighetmellan bostäder och arbetsplatser påverkar regionensanpassningsförmåga positivt. Analysen visade att alternativK sammantaget sannolikt påverkade regionensekonomiska tillväxt och internationella konkurrenskraftmer positivt än alternativ P. Effekterna av bilavgifterredovisades särskilt och visade att tillgänglighetenskulle öka ytterligare om sådana infördes.EN SAMLAD BEDÖMNINGI januari och februari 2000 genomfördes tre seminariermed det övergripande syftet att identifiera de strategisktsociala, ekonomiska och miljömässiga frågorna som varplaneringsrelevanta och som kunde utgöra grund för ensamlad konsekvensbedömning av regionplanen 10 .Miljöaspekter som bedömdes särskilt relevanta attbehandla i regionplaneprocessen gällde grönstrukturen,transportarbetet och energisystemen. Sociala aspektergällde tillgänglighet till arbete, utbildning, service ochgrönområden samt goda bostadsförhållanden och godfolkhälsa. Strategiska ekonomiska aspekter gällde godaförutsättningar för högre utbildning och forskning,goda kontaktmöjligheter mellan företagen samt godamöjligheter till internationella kontakter.

REGIONPLANENS KONSEKVENSER131Under seminarierna kunde också exempel på målkonflikteroch målsamverkan identifieras. Man ansågtill exempel – föga överraskande – att det finns en konfliktmellan att åstadkomma en god tillgänglighet tillarbetsplatser och att minska de interna och externatransporterna. Det är alltså en tydlig konflikt mellan ettsocialt och ekonomiskt mål samt ett miljömål. I regionplanearbetethar strävan att åstadkomma en god tillgänglighettill arbetsplatser tillåtits att väga tungt, vilketsamtidigt kan vara en nackdel från miljösynpunkt.Att sociala och ekonomiska mål i vissa fall tilläts vägatyngre än miljömålen väckte naturligtvis missnöje frånmiljösidan. I februari 2000 reagerade Magnus Nilsson,ordförande i Naturskyddsföreningen i Stockholms län,på nytt med en skrivelse till Regionplane- och trafiknämndensledamöter. Enligt Nilssons bedömningskulle planen bidra till att miljösituationen försämradesi stället för att miljömålen skulle uppnås. Men han berördeinte de negativa konsekvenserna från social ochekonomisk synpunkt om miljömålen tilläts att styra ensamma.Naturskyddsföreningens reaktion var ett exempel påhur partsföreträdare i referensgruppen sökte få ett målområdeatt dominera över de båda andra. Vår syn var attom det fanns målkonflikter måste en avvägning görasmellan åtgärder för att nå de tre målen. Konsekvensernai olika avseenden borde sedan redovisas så tydligt sommöjligt för remissinstanser och beslutsfattare så att dedärefter kunde dra sina slutsatser och antingen tillstyrkaeller avvisa förslaget.Vid seminarierna kunde också konstateras att detförelåg målsamverkan mellan ett antal målområden. Sådanaexempel var mellan en god folkhälsa och att bevaraoch utveckla grönstrukturen samt mellan god tillgänglighettill arbete, utbildning och service samt att minskaenergianvändningen och miljöanpassa transportsystemen.Efter att seminarierna genomförts kunde de bådastrukturalternativen i Regionplan 2000 sammanfattas 11 .Resultaten redovisades också i det tryckta samrådsunderlaget12 .Från miljösynpunkt skulle den mer koncentreradebebyggelsen i alternativ K innebära fördelar eftersomden skulle underlätta en effektiv kollektivtrafikförsörjningoch minska transportarbetet jämfört med alternativP. Ingen nämnvärd del av den regionala grönstrukturenskulle behöva exploateras i något av alternativen,men trycket skulle vara större i alternativ K. Den meromfattande stadsomvandling som alternativ K skulleinnebära kunde medföra svårigheter vid genomförandetoch högre kostnader.Alternativ K skulle sannolikt ge högre tillgänglighetoch även påverka regionens ekonomiska tillväxt ochinternationella konkurrenskraft mer positivt än alternativP. K-alternativet skulle sannolikt också ge bättretillgänglighet till arbetsplatser än P-alternativet för deflesta hushållstyper. Dock skulle K-alternativet kunnainnebära en förstärkt koncentration av kunskapsintensivaarbetsplatser, något som från segregationssynpunktvar negativt.En av rapporterna i det remitterade samrådsunderlaget,Trafiken i Regionplan 2000, behandlade trafiksystemetoch effekterna på resande, trafikutveckling,kapacitetsutnyttjande och tillgänglighet mer ingående.Dessutom ingick en sammanfattning av trafikens miljökonsekvenseri olika avseenden. Effekterna av Regionplan2000 beskrevs även uppdelat för olika delar avregionen i en särskild promemoria 13 .ERFARENHETER AV ATT BEDÖMA KONSEKVENSERNAI en rapport som utarbetades av Anders Hedlund,Tyréns Infrakonsult 14 , sammanfattades i juni 2000 arbetetmed den strategiska miljöbedömningen av samrådsunderlagetRegionplan 2000. I promemorian redovisadespositiva erfarenheter av miljöbedömningsarbetetfram till plansamrådet. Arbetet hade bidragit till

132DEL 3 – FORMERNAplaneringsarbetets stegvisa uppläggning med analysoch framtagande av omvärldsscenarier, regionala strukturalternativoch planförslag. Förfarandet med konsekvensbedömningarhade bidragit till att tydliggöraarbetsgången i planprocessen. Arbetet hade också gettupphov till tydligare och tidigare ställningstaganden tillprincipiella och strategiska frågor.Det fanns också en del kritiska synpunkter att lyftafram. Man kunde konstatera att det hade varit en fördelom diskussionen om planeringsrelevanta miljöaspekter,målkonflikter och målsamverkan, samt vägval hadekommit igång något tidigare. För mycket tid hade såledesägnats åt sådant som kanske inte kan påverkas avplanen.I promemorian framfördes också uppfattningen attmiljöbedömningen inte tydligt hade integrerats i planprocessen.Det var inte klart hur miljöaspekterna hadepräglat principer, alternativ och förslag. Detta har variten återkommande kritik som har riktats mot regionplanearbetet.Enligt vår bedömning hade i själva verket den strategiskamiljöbedömningen fått en extra stor tyngd genomden formella status den fått genom SAMS-projektetjämfört med de ekonomiska och sociala konsekvensbedömningarna.Kritik borde även kunna riktas mot attdet inte heller var tydligt hur de sociala och ekonomiskaaspekterna hade integrerats i planen.Från ett planeringsteoretiskt perspektiv är det ett relevantkrav att redovisa varför ett alternativ väljes framförett annat – och om det beror på att sociala, ekonomiskaeller miljömässiga faktorer har fått väga tyngst.Det hade kanske låtit sig göras om det hade varit projektledareneller regionplanedirektören som ensammahade fattat beslut om vägval.Men i regionplaneprocessen var många andra parterinblandade. Alternativ och konsekvenser redovisadesunder arbetets gång inte bara i de arbetsgrupper somansvarat för konsekvensbedömningarna utan också iandra referensgrupper med många parter inblandade.Reaktionerna hos alla olika aktörer har fått vägas in därdet långtifrån alltid har varit klart dokumenterat vadsom har varit de tyngsta skälen för olika parter.En tredje kritisk synpunkt gällde den pressade tidplanensom inte gav tillräckligt utrymme för att kvalitetssäkraoch kommunicera resultaten från konsekvensbedömningarna.Här är det bara att konstatera attdet alltid är bra med mera tid, men att tidplanerna inteheller får bli alltför långa. Samtidigt är det naturligt atten process som förutsätter metodutveckling måste få tamer tid än andra processer, där det finns mer etableradearbetssätt.ETT MILJÖMÄSSIGT UTHÅLLIGT TRANSPORTSYSTEM?De första trafikanalyserna hade tydligt visat på tendensernatill en kraftigt ökad biltrafik, som en följd av framföralltbefolkningstillväxten och den ekonomiska utvecklingen,som gav möjlighet till ett ökande bilinnehav.Lika tydligt var att tendensen till sjunkande kollektivtrafikandelarskulle leda till svårigheter att klaramiljömålet. Under hösten 1999 gav vi därför ett uppdragtill en konsultgrupp som objektivt skulle belysaförutsättningarna för att uppnå ett miljömässigt uthålligttransportsystem. Hur ett sådant trafiksystem skulledefinieras fick gruppen själv formulera.Konsultgruppen, som bestod av Transek, TyrénsInfrakonsult och Stockholm Konsult, redovisade successivtsina resultat. Den slutliga rapporten från gruppenpublicerades hösten 2000 15 . Gruppen analyseradede två regionplanealternativen K och P och deras konsekvensermed avseende på miljömålen. Konsultgruppenbedömde tre grupper av miljömål som särskilt intressantaför att finna miljömässig uthållighet:• Begränsa trafikens intrång och störningar i denregionala grönstrukturen

REGIONPLANENS KONSEKVENSER133• Begränsa trafikens intrång och störningar i stadsbebyggelsen• Begränsa trafikens klimatpåverkan och andrastorskaliga utsläpp av luftföroreningarGruppen rekommenderade ett antal åtgärder som tillsammansskulle kunna klara den ambitionsnivå somformulerats.• En mer koncentrerad markanvändning än K och Poch med nya regionala kärnor i mer direkt anslutningtill regioncentrum• En inre tvärled i Ålstensledens läge i stället för enyttre•Vägavgifter för att reglera efterfrågan på vägutrymme•Miljövänligare fordon med lägre utsläpp• Omfattande spårutbyggnader med bland annat fleranya tunnelbanorKOLDIOXIDMÅLET SVÅRASTDet mål som bedömdes svårast att uppnå var att minskatrafikens utsläpp av koldioxid till nivåer som begränsarklimatpåverkan till vad som är långsiktigt hållbart. Avde åtgärder som i miljömålsscenariet bidrog till att nådetta mål svarade åtgärder på drivmedels- och fordonssidanför mer än hälften, det vill säga åtgärder som knappastligger på den regionala nivån. Det alternativatrafiknätet – såväl vägar som kollektivtrafikåtgärder –bidrog endast med 5 procent.Konsultgruppen hade getts helt fria händer att utformasitt förslag. Syftet var bland annat att konsulternaskulle få möjlighet att lyfta fram allt som kunde vara avintresse från miljösynpunkt. Avsikten var inte att deskulle presentera ett i alla delar realistiskt planalternativutan mer att från teoretisk synpunkt få belyst vad somskulle krävas för att uppfylla miljömålen. Från den utgångspunktenvar rapporten från vår synpunkt klarläggande.Det problem som uppstod var att alla inte uppfattaderapporten på detta sätt, utan som ett fullt genomförbartalternativ. Under samrådet kring Regionplan 2000 uppstoddärför en debatt som handlade om ifall kontoret avsiktligthade undanhållit remissinstanserna ett realistisktalternativ och ett värdefullt planeringsunderlag.Rapporten tillhörde liksom övrigt planeringsunderlaginte remisshandlingarna. Men miljömålsscenariotredovisades vid ett mycket välbesökt öppet seminariumpå Regionplane- och trafikkontoret och fanns tillgängligtför de remissinstanser som önskade ta del av det.Vad som bidrog till kritiken var att kontoret faktisktlät Inre tvärleden – som ingick i miljömålsscenariot –utgå ur ett av samrådsunderlagets två planalternativ.I efterhand är det lätt att konstatera att detta från flerautgångspunkter var ett olyckligt beslut.Kontoret hade visserligen redan övervägt att ersättaden Yttre tvärleden med den Inre tvärleden men förkastatalternativet. De sakliga skälen emot en inre tvärledvar mycket övertygande. Yttre tvärleden ökar sammanhållningenmellan de norra och de södra regiondelarna,understödjer utvecklingen av en flerkärnig region ochger förbifarten ett alternativ till trängseln i regioncentrum.En inre tvärled uppfyller inget av dessa tre kriterier.Vi är därför övertygade om att det inte hade påverkatvalet mellan en inre och en yttre tvärled i den slutligaplanen om båda alternativen funnits med i de formellasamrådsalternativen. Det hade däremot gett den fortsattagenomförandeprocessen för den yttre tvärledenökad styrka om alternativet med en inre tvärled hadekunnat avföras redan i den formella regionplaneprocessen.I den vägutredning som Vägverket nu genomför ingåri en inre tvärled bland alternativen trots att så gottsom ingen förordat denna i samrådet.OREALISTISKA FÖRSLAGVi bedömde att vissa av förslagen varken var realistiska

134DEL 3 – FORMERNASödra länken färdigställs 2004efter 12 års planering ochbyggande.eller ens genomförbara. Miljömålsscenariot byggde påen betydligt mer koncentrerad regional struktur än bådaregionplanealternativen, där nästan hela tillväxten avbostäder och arbetsplatser förlades i den centrala delenav regionen. Detta skulle enligt vår bedömning inte gåatt genomföra. Det skulle förutsätta ett mycket mer omfattandebyggande i de centrala kommunerna jämförtmed tidigare. Dessutom skulle i stort sett alla möjligheterför de yttre kommunerna att kunna förverkliga sinalokala behov omöjliggöras.På andra punkter stred förslagen mot de politiskafastslagna direktiven. Den ”kärnstruktur” som redovisadesi miljömålsscenariot byggde på mycket centraltlokaliserade kärnor inom Stockholms stad, centralaNacka och Danderyd. I realiteten innebar inte miljömålsscenariotnågon flerkärnig region utan en förstärktenkärnighet, med en expanderad central regionkärna.För kollektivtrafiken föreslogs i miljömålsscenariotutöver vad som redan ingick i regionplanealternativenen tunnelbana från Fruängen till Kungens kurva samtfrån Brommaplan via Bromma flygplats till Spånga.Dessutom ingick en ny spårväg från Tyresö via Älta,Skarpnäck, Farsta, Älvsjö, Västertorp, Axelsberg och itunnel under Mälaren till Bromma flygplats, Rissne,Kista och Helenelund. Bortsett från sträckningen underMälaren ingår delar av spårvägen också i den slutligaRUFS 2001. I miljömålsscenariot föreslogs också en delnyheter i trafikeringen.Miljömålsscenariot innehöll också sträckberoendevägavgifter enligt ett förenklat system jämfört med vadsom föreslogs av Kommunikationskommittén (Komkom).Avgiftsnivån lades så att det totala avgiftsuttagetinte skulle överstiga intäkterna enligt det alternativ somanalyserades i samrådsförslaget. Dessutom innebar miljömålsscenariotnågot av ett extremutfall när det gälldehur långt man kan komma med en rad andra styrmedel.Trots de i vissa avseenden optimistiska antagandensom gjordes i miljömålsscenariet är resultatet intressant.Hur miljömålsscenariot skulle kunna klara koldioxidmåletär ett intressant exempel, eftersom det kan antasvara svårare än flertalet andra miljömål. Som överordnatmål skulle utsläppen av koldioxid behöva minskastill 30 procent under 1990 års nivå, trots att befolkningenberäknades öka med 40 procent och den disponiblainkomsten med över 80 procent. Det kan ocksåuttryckas som att utsläppen per regioninvånare måsteminska med nära 60 procent på 30 år.För att nå detta mål bidrog de samlade åtgärdernamed avseende på trafiknät och markanvändning, det villsäga de huvudsakliga faktorer som påverkas av regionplanen,endast med 8 procent. Ekonomiska styrmedelbidrog med 10 procent medan trafikreglerande åtgär-

REGIONPLANENS KONSEKVENSER135der, trafikinformatik och ökad beläggningsgrad i fordonenbidrog med 22 procent. För återstoden, hela60 procent, svarade åtgärder som handlade om nya drivmedeloch förbättrade motorer, det vill säga åtgärder utanförregionplanens räckvidd.Enligt rapporten bedömdes framtidens fordon varaett bränsledrivet elfordon, som inledningsvis körs påbensin och metanol ur vilket vätgas framställs via enreformer. Senare kommer dessa fordon att tanka väte.Minst halva fordonsparken bedömdes ha den nya teknikenår 2030. Medan miljömålsscenariot tillgodoräknadesig effekterna av denna utveckling var vi betydligtförsiktigare i RUFS, kanske överdrivet försiktiga.BÄTTRE MOTORER OCH BRÄNSLENVad miljömålsscenariot i själva verket mycket tydligt visadevar att varken bilavgifter eller alternativa regionplaneförslag,hur miljömässiga de än må vara, räcker tillför att nå de tuffaste miljömålen. I den antagna RUFS2001 anges att det också är nödvändigt att utveckla motoreroch bränslen, men ansvaret för detta ligger inte påden regionala utan på den nationella nivån.Eftersom vi inte kan veta hur snabbt den nya teknikenkan komma att introduceras, valde vi att redovisa effekternasom om ingen utveckling alls skulle ske, även omdetta är ett minst lika osannolikt scenario. Därmed bäddadevi för den kritik från miljöhåll, som sedan kom genomatt redovisa överdrivet negativa miljöeffekter. Viborde i stället ha beskrivit ett önskat framtida scenariodär ny miljövänlig fordonsteknik introduceras i viss taktoch sedan göra beräkningarna med denna förutsättning.FRÅN SAMRÅDSUNDERLAG TILL SLUTLIG UTVECKLINGSPLANUnder samrådet bedömde och kommenterade remissinstansernai första hand miljökonsekvenserna, framföralltutifrån trafiken och transportsystemet samt desseffekter. Bland de sociala effekterna kommenteradesfrämst segregationen. Många välkomnade den strategiskamiljöbedömningen men ville också se den utvecklas.En av de mest kritiska organisationerna var Naturvårdsverket16 . Verket ansåg att den strategiska miljöbedömningeninte fyllde kraven för att generera alternativoch identifiera olika strategiska val. Ingen annan avde tyngre remissinstanserna uttryckte sig så kategoriskt,samtidigt som det knappast fanns någon mall för huren strategisk miljöbedömning borde se ut. På en endapunkt kunde vi ge verket rätt, nämligen att bullereffekternainte nämndes. Den bristen rättades också till underdet fortsatta arbetet med utställningsförslaget, genomatt antalet boende inom vissa avstånd från vägarmed vissa bullernivåer beräknades idag och i framtiden.Samtidigt kan man konstatera att det är förenat medmycket stor osäkerhet att spekulera om omfattningen avframtida bullerstörningar om 15 eller 30 år. Behoven avbullerskydd behandlas inte i planen och inte heller redovisasnågon prognos om i vilken takt de kommer att införas.Några remissinstanser tog upp behovet av analyserav konsekvenserna av de nya miljökvalitetsnormerna,som införts i Miljöbalken. Även detta var något som viskulle belysa i det fortsatta arbetet.En erfarenhet av arbetet med konsekvensbedömningav samrådsförslaget var att det var svårt att i efterhandintegrera de tre perspektiven. Att arbeta med olika referensgrupperoch företrädare för olika perspektiv i skildaprojekt visade sig leda till en dragkamp mellan dessa,medan försök till avvägningar och samsyn försvårades.När arbetet inleddes med att utveckla samrådsunderlagettill ett färdigt förslag att ställa ut beslutades därföratt de tre konsekvensbedömningarna i det fortsatta arbetetskulle integreras till en samlad bedömning somsamtidigt skulle behandla alla de tre dimensionerna avhållbar utveckling – sociala och ekonomiska frågor samtmiljöfrågor. För arbetet anlitade Regionplane- ochtrafikkontorets projektledare Kajsa Bernergård Tina

136DEL 3 – FORMERNALinnakivi från konsultfirman SWECO VBB VIAK. Tillsin hjälp bildades en ny referensgrupp bestående av företrädareför såväl sociala, som ekonomiska och miljömässigaperspektiv samt för projektledningen på Regionplane-och trafikkontoret. Dessutom deltog experterfrån SWECO, FFNS, Nutek, Naturvårdsverket,KTH, SCB, Cerum och Socialstyrelsen. Kajsa Bernergårdlämnade Regionplane- och trafikkontoret den1 september 2001 och projektledarskapet övertogs avGöran Johnson. Då var arbetet i huvudsak slutfört, menrapporterna ännu inte färdigskrivna.INDIKATORER PÅ HÅLLBARHETUnder hösten 2000, medan samrådet kring regionplanealternativenpågick, arbetade Regionplane- ochtrafikkontoret med att ta fram regionala hållbarhetsindikatorer,som skulle kunna användas för att bedömaom inriktningsförslagen i RUFS bidrog till en långsiktigthållbar utveckling i Stockholms län. Indikatorernaskulle väljas så att de skulle vara relevanta för den regionalautvecklingsplaneringen, att de lätt kunde försesmed data samt att de skulle spegla fler än en dimensionav begreppet hållbar utveckling. Arbetet med de regionalaindikatorerna utgick från de övergripande målenför regionens utveckling. Med hjälp av indikatorernabeskrevs dagsläget och ett resonemang fördes om möjligheternaatt påverka framtida utveckling.Vid ett seminarium kring hållbar utveckling ochindikatorer i oktober 2000 presenterades arbetet ochmånga synpunkter fördes fram. Flertalet av de indikatorersom togs fram var så kallade fältindikatorer, detvill säga indikatorer som kan användas för uppföljning.Vad som var relevant för att bedöma planförslaget vardock de så kallade planindikatorerna som också går attanvända för att göra prognoser om planens konsekvenser.Under våren 2001 användes indikatorerna vid konsekvensbedömningarav det förslag till RUFS 2001 somhöll på att tas fram och analyseras. Ett flertal planeringsansvarigapå kontoret deltog i arbetet. Det handlade nuom att bedöma samtliga relevanta avsnitt i RUFS, intebara de delar som handlade om den fysiska strukturen.Arbetet i den nya organisationen genomfördes på ettmycket bra och konstruktivt sätt. Den tidigare dragkampenmellan olika intressen tonades ner till förmån för enömsesidig förståelse för det breda helhetsperspektivet.De indikatorer som valdes för den huvudsakliga konsekvensbeskrivningenspeglade de olika avsnitten i RUFSpå ett bra sätt. Samtliga nio inriktningsavsnitt i RUFSkunde beskrivas med åtminstone någon typ av indikator.Helhetsbeskrivningen blev på så sätt betydligt fylligareän samrådsunderlaget.På grund av tidsbrist och att projektledaren slutadepå Regionplane- och trafikkontoret innan utställningenbörjade, uppstod dock en del problem. Mest bråttom vardet att skriva den sammanfattande texten till självaplandokumentet 17 , som skulle behandlas politiskt ochtog mest tid att trycka. Den skrevs därför först. Därefterskrevs texten till den fylligare konsekvensbeskrivningen18 , som också skulle finnas med under utställningen.Först därefter skulle den rapport skrivas som redovisadehela indikatorlistan, underlaget för arbetet. Detblev aldrig gjort, trots att dokumentnamnet redan tagitsupp i olika källhänvisningar. Anledningen till detta varatt rapporten inte bedömdes hålla tillräckligt hög genomgåendekvalitet. De indikatorer som användes förkonsekvensbeskrivningen var visserligen väl definierade,men så var inte fallet genomgående. Eftersom detinte fanns ett omedelbart behov av dessa beslöt vi attskjuta detta arbete på framtiden.Liksom för samrådsunderlaget sammanställde kontoretockså en promemoria som redovisade innebördenav den regionala utvecklingsplanen för de olika regiondelarna19 . Den behandlade fördelningen av bostäder,befolkning, arbetsplatser, transportinfrastruktur och

REGIONPLANENS KONSEKVENSER137konsekvenserna med avseende på resandet. Vidare redovisadesde olika kärnornas utveckling med avseendepå förändringar av tillgängligheten. Dessutom redovisadesresultatet av de trafikanalyser som genomförts medavseende på resande, kapacitetsutnyttjande, tillgänglighet,miljöeffekter och olyckor 20 .Enligt Plan- och bygglagen ska planeringsunderlagav väsentlig betydelse för planförlaget finnas med vidutställningen. Promemoriorna som beskrev resultatenav de olika konsekvensbedömningarna tillhörde det planeringsunderlagsom redovisades vid utställningen avRUFS 2001 under oktober 2001–januari 2002.KONSEKVENSER FÖR HÄLSAN OCH FÖR BARNENI det kapitel i den utställda utvecklingsplanen där processenoch resultatet av konsekvensbedömningarna redovisadesbeskrevs även några ytterligare aspekter. Delsbeskrevs eventuella konsekvenser för hälsan med utgångspunkti den promemoria som utarbetats i börjanav 2001. Vidare beskrevs konsekvenserna för barn medutgångspunkt i barnkonventionen. En av konventionensgrundpelare är att vid alla åtgärder som rör barn skabarnets rättigheter komma i främsta rummet. Visserligenbehandlas inte barns rättigheter i regionplanen,men åtgärder i planen berör onekligen även barnen.Effekterna av sådana åtgärder för barn redovisades därföröversiktligt.MILJÖKVALITETSNORMER OCH REGIONPLANERINGI RUFS beskrivs vilka konsekvenser olika förslag får för barn.Några remissinstanser tog vid samrådet upp behovet avanalyser av konsekvenserna av de nya miljökvalitetsnormerna.Miljökvalitetsnormer (MKN) är ett nytt inslagi den lagstiftning som reglerar planläggning och andratyper av beslut som införts i Miljöbalken. MKN ärföreskrifter om viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten,luft eller den fysiska miljön i övrigt. Redan införda normerav betydelse för regionplaneringen reglerar miljökvaliteteni luft med avseende på kvävedioxid och partiklar.Miljökvalitetsnormer anger gränser som inte fåröverskridas och myndigheter får inte bevilja tillstånd fören verksamhet som medverkar till att miljökvalitetsnormeröverskrids.Enligt PBL och Miljöbalken ska miljökvalitetsnormeriakttas vid planering, således även i regionplaneringen.Kontoret beställde därför inför arbetet medutställningsförslaget en analys av innebörden av miljökvalitetsnormeri den regionala planeringen. Analysengjordes av Anders Hedlund vid Tyréns i samarbete medjuristen Peggy Lerman, Lagtolken 21 . En sammanfattningav deras analys redovisades sedan i den utställdaregionala utvecklingsplanen.Om en norm riskerar att överskridas kan ett särskiltåtgärdsprogram behöva upprättas. Såväl normen förkvävedioxid i tätorter som för partiklar i luften kankomma att överskridas i Stockholmsregionen. Regeringenbeslutade den 15 november 2001 att ge Länsstyrelseni Stockholms län uppdraget att ta fram ett åtgärdsprogramför att klara miljökvalitetsnormen förkvävedioxid. Länsstyrelsen skulle i arbetet samråda medkommunerna i Stockholms län, KommunförbundetStockholms län, Stockholms läns landsting och Stockholmsberedningen.Länsstyrelsen skulle också samrådamed berörda centrala och regionala myndigheter, till exempelVägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet,

138DEL 3 – FORMERNANaturvårdsverket och Boverket. Förutom det innehållsom anges i Miljöbalken skulle förslaget till åtgärdsprograminnehålla beräkningar av de kostnader som deföreslagna åtgärderna medför, samt förslag om vem somska ansvara för genomförandet av olika åtgärder ochbära kostnaderna för dessa. Uppdraget redovisades tillregeringen den 1 juni 2003.Regeringen beslutade den 28 november 2002 att geLänsstyrelsen i Stockholms län uppdraget att ta fram ettåtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen ävenför partiklar. Detta uppdrag skulle avrapporteras senast31 december 2003. Arbete med detta uppdrag bedrevsparallellt och samordnades med kvävedioxiduppdraget.Biltrafiken är den faktor som mest påverkar halterna.Under de senaste decennierna har betydande förbättringarav luftkvaliteten skett. Överskridanden av dygnsnormenför kvävedioxid kan dock befaras bland annatlängs E4 norrut genom Solna och Sollentuna, på E4/E20 söderut genom Stockholm samt på delar av Essingeleden,S:t Eriksgatan och Hornsgatan. På sikt minskarantalet vägavsnitt med risk för överskridanden, mennormen gäller från och med 2006.MILJÖKVALITETSNORMER SKA ”IAKTTAS”Miljökvalitetsnormerna skulle således enligt Miljöbalkeniakttas i regionplaneringen. Vad detta skulleinnebära för RUFS var inte klart. Såväl internationella,nationella, regionala som lokala faktorer bidrar till högavärden, till exempel luftföroreningar från andra länderoch regioner och utsläppsnivån från trafiken i Storstockholmberoende på trafikmängder, hastigheter ochandel tung trafik på de aktuella vägavsnitten. Den enskildafaktor som har störst betydelse för utvädringenoch därmed förekomsten av för hög kvävedioxidhalt ärdock trånga gaturum.De främsta orsakerna till de ökande trafikmängdernaär den växande befolkningen, dess fördelning i regionenoch den ekonomiska utvecklingen. Vissa åtgärder i denregionala utvecklingsplanen kommer att bidra till mindrebiltrafikmängder centralt i regionen, till exempel utbyggnadav kollektivtrafik och av förbifarterna Österledenoch Yttre tvärleden samt rekommendationer om etttätt bebyggelsemönster med närhet till kollektivtrafik.De sammanlagda effekterna av de åtgärder inom trafiksystemetsom ingår i planen skulle också leda till att gekollektivtrafiken bättre konkurrensmöjligheter gentemotbiltrafiken.Ny bebyggelse påverkar trafiken även i andra kommuneroch andra delar av regionen. Även om ett mer perifertbebyggelsemönster skulle bidra till mindre trafikcentralt skulle biltrafiken och utsläppen öka totalt, vilketinte eftersträvas. Trafik och resmönster påverkas ihög grad även av andra faktorer än bebyggelseutvecklingen,till exempel när befolkningsstrukturen ochnäringslivsstrukturen förändras. Befolkningen och ekonominväxer även utan ny bebyggelse. Trafiken påinnerstadsgatorna påverkas endast i försumbar grad avbebyggelse i regionens ytterområden eftersom kapacitetenpå infarterna är begränsad. Att helt bygga bortträngseln eftersträvas inte och är knappast möjligt.Flaskhalsarna fungerar reglerande på trafikmängderna,men bidrar på grund av bilarnas låga och ojämna hastighetertill utsläppen. Möjligheterna att använda detaljplanläggningannat än som ett selektivt styrmedel tordevara mycket begränsade.Utveckling av ny renare teknik för bilmotorer ochbränslen, som syftar till att reducera problemen redanvid källan, är den effektivaste åtgärden för att minskarisken för att miljökvalitetsnormen överskrids. Tänkbaraåtgärder på den regionala nivån är till exempel införandetav trafikinformatik och ekonomiska styrmedel.På den lokala nivån kan till exempel parkeringsregleroch andra föreskrifter samt hastighets- och trafikregleringbidra till att miljökvalitetsnormen uppfylls.

REGIONPLANENS KONSEKVENSER139INGEN HELHETSSYNI regionplanering och i kommunal översiktsplaneringeftersträvas en från många olika aspekter bra helhetslösning.Vid utformningen av ett åtgärdsprogram sätts enenda aspekt i fokus. Åtgärder väljs för att påverka justdenna aspekt, kanske i ett geografiskt begränsat område.Normen för kvävedioxid kan komma att överskridaspå ett fåtal platser i den centrala delen av regionen.Absoluta miljökvalitetsnormer bygger på ett annatsynsätt än det som tidigare präglat planeringen, där avvägningargjorts mellan olika intressen. Systemet förutsätteratt en totalt sett god lösning går att uppnå genomatt addera enskildheter till varandra. Strävan efter helhetssynersätts av fragmentisering med risk för suboptimeringar.Risk finns att planförslag som är gynnsammafrån ett helhetsperspektiv och från de flesta enskildaaspekter kommer att förhindras på grund av attnågon norm riskerar att överskridas. Miljökvalitetsnormerger vissa miljöaspekter en överordnad betydelseäven i förhållande till andra miljö- och hushållningsfrågor.Risken för att detta leder till suboptimering såväli samhällsplaneringen i stort som inom miljöarbetetmåste uppmärksammas.Redan nu när endast ett fåtal normer har trätt i kraftter sig komplexiteten med miljökvalitetsnormer avsevärd.I framtiden när fler och fler normer trätt i kraft ochsamtidigt ska uppfyllas på allt fler områden riskerarkomplexiteten att mångfaldigas. Från ett hållbarhetsperspektivkan man konstatera att några motsvarandebindande normer inte finns eller planeras för de socialaoch ekonomiska aspekterna.Bristerna i samordningen mellan reglerna om miljökvalitetsnormeri Miljöbalken och Plan- och bygglagenssyfte att åstadkomma en från allmän synpunkt lämpligmarkanvändning är uppenbara. Enligt PBL får inteplanläggning medverka till att en miljökvalitetsnormöverträds. En strikt tillämpning av normerna skullekunna leda till en från allmän miljösynpunkt mindrelämplig bebyggelseutveckling, som ökar de totala utsläppenutan att nämnvärt minska halterna på utsattaplatser.Några erfarenheter finns inte ännu av miljökvalitetsnormeri praktiken. Hade sådana erfarenheter funnitstorde de sannolikt ha utformats på annat sätt. Reglernaom miljökvalitetsnormer samt deras tillämpning ochsamspel med övrig lagstiftning borde därför ses över.Länsstyrelsen i Stockholms län har också föreslagit att såska ske i det förslag till åtgärdsprogram 22 för att klaranormen för kvävedioxid som lämnades till regeringen ijuni 2003.DEN ANTAGNA UTVECKLINGSPLANENDe förändringar som landstingsfullmäktige beslutadeom på Regionplane- och trafiknämndens förslag var relativtmarginella och påverkade inte planens konsekvensernämnvärt i något avseende. Några nya analyserbehövde därför inte ske. Texten i den antagna planenreviderades, i enlighet med fullmäktiges beslut, endastmed avseende på texten om miljökvalitetsnormer. Sedanplanen ställdes ut hade partikelnormen nämligeninförts och åtgärdsprogram om denna beslutats av regeringen.Här aktualiserades således beskrivningen iRUFS.Det är lätt att konstatera att de ursprungliga ambitionernamed att bedöma konsekvenserna av RUFS urett hållbarhetsperspektiv fick revideras flera gånger underprocessen. Bristande personell kontinuitet bidrogsäkert till en del av svårigheterna, men arbetsuppgiftenvar onekligen inte så lätt. Det kan många av de konsultervi anlitat bekräfta. Med de erfarenheter som arbetet harinneburit borde en kommande process med en revideringav RUFS eller en helt ny plan gå betydligt lättare.

3.4Metoder och modellerRegionplane- och trafikkontoret arbetar med regionensutveckling på lång sikt, ofta 15–30 år. Liksom alla somarbetar med framtiden behöver vi på olika sätt skaffa ossbilder av framtiden. Det finns en rad mer eller mindreetablerade metoder för att göra detta. Till vår hjälp behövervi också mer eller mindre sofistikerade prognosochmodellverktyg för att skaffa oss dessa bilder. Begreppenär många, och det finns anledning att någotkommentera en del av dem som använts eller diskuteratsi arbetet med den regionala utvecklingsplanen.PROGNOSER ALLTID OSÄKRAPrognoser anger den mest sannolika framtid som går attberäkna med kunskap om hittillsvarande utveckling ochsamband. Den enklaste formen av prognos är en trendframskrivning,som utgår från vad som har hänt utansambandsanalys. Med prognoser är det ofta svårt att förutsetrendbrott.Prognoser är oftast mest relevanta att göra för dennärmaste framtiden. Regionplane- och trafikkontoretgör till exempel sedan länge befolkningsprognoser förde närmaste 5–10 åren, men redan för den perioden visardet sig svårt att göra säkra prognoser. För prognosernagörs som regel ett antal ingångsantaganden. Förbefolkningsprognoser behöver man till exempel göraantaganden om framtida födelsetal, dödlighet och flyttningaroch prognosen gäller inte för andra situationer.Det finns en mängd företeelser i samhället, därorsakssambanden är alltför outforskade eller komplexaför att det ska vara möjligt att göra något så när säkraprognoser. I Regionplan 1958 bedömde man till exempelatt den ekonomiska tillväxten skulle göra att allt flerhushåll skulle få råd att hålla sig med hemmafru. Därförgjorde man prognosen att den kvinnliga förvärvsfrekvensenmed tiden skulle komma att sjunka. Med denkunskap om samband mellan ekonomi och förvärvsarbeteman då hade, kunde man inte med prognoser förutseatt kvinnorna tvärtom skulle komma att delta i förvärvsliveti lika hög grad som männen.Men inte heller inom naturen är prognosmetodiken

142DEL 3 – FORMERNAalla gånger så lätt. Vi känner alla till att väderleksprognoserpå en eller ett par dagar ofta kan slå fel. På riktigtlång sikt är det sällan meningsfullt att göra prognoser.SCENARIER VISAR MÖJLIGHETERFör att undvika problemen med prognoser kan man istället ta fram ett eller flera scenarier. Det är framtidsbildersom beskriver olika tänkbara framtida utvecklingsförlopp,ofta utan att känna till sannolikheten föratt de faktiskt ska inträffa. Till skillnad mot prognoser ärdet vid scenarier mera självklart att arbeta med flera alternativ.Det är vanligt att sätta fokus på väsentliga drivkrafterför utvecklingen och på kedjor av händelser.Scenarier är ofta användbara för att skapa förberedelseför att kunna hantera olika utvecklingsriktningar iomvärlden. De stimulerar lätt en diskussion om framtidenoch därmed om vilka frågor som är viktigast ochbör prioriteras. I viss utsträckning kan prognosmetoderanvändas för att ta fram kvantitativa scenarier, men oftahandlar det mer om kvalitativa beskrivningar av framtiden.Regionplane- och trafikkontoret har arbetat med scenarierflera gånger under regionplaneprocessen. Scenarioskriften”Den osäkra framtiden” 1995 var det förstastort upplagda och relativt framgångsrikt genomfördascenarioprojektet, som ledde till beslutet året därpå omatt ta fram en regional strategi. Dessa scenarier behandladesåväl händelser i omvärlden som faktorer i regionen.Det var lämpligt den gången, eftersom en del avsyftet var att motivera en efterföljande planeringsprocessoch där sätta fokus på de strategiskt viktiga frågorna.I andra sammanhang är det lämpligare att beskrivaexterna scenarier, som endast beskriver sådantsom inte kan påverkas i planeringen. Någon skarp gränsfinns förstås inte.För att fylla syftet och vara användbara behöver oftastflera distinkt olika scenarier tas fram. Två till fyrascenarier brukar oftast rekommenderas. Fler scenarierleder till svårigheter att få överblick, medan få scenarierkan motverka den medvetenhet om osäkerheten i omvärldensom bör stimuleras. Det är ofta lämpligt att utgåfrån ett eller flera så kallade scenariokors, det vill sägatvå sinsemellan olika polariteter. Snabb eller långsamtillväxt kombinerat med koncentrerad eller utspridd bebyggelseger till exempel förutsättningar för att utvecklafyra sinsemellan olika regionala scenarier.Scenarier behöver vara logiska och trovärdiga, pedagogiskaoch övertygande. Samtidigt bör de åtminstone inågot avseende vara utmanande för att väcka intresse.Liksom vid andra framtidsbilder är det svårt att frigörasig från dagens utveckling. En scenarioförutsättningsom idag ter sig ytterst osannolik kan göra ett scenariomindre trovärdigt även om just detta faktiskt kommeratt inträffa. Ytterst få kunde till exempel några år tidigareförutse murens fall 1989 eller Sovjetunionens upplösning1991. Ett sådant scenario hade varit mycket användbart,men skulle få svårigheter att vinna trovärdighet.VISIONER OCH HOTBILDEREn speciell form av scenarier är en vision. Det är en önskadframtidsbild, om man så vill en uppsättning politiskamål i berättande form. Tanken är att visionen skage ledning för vilka beslut som behöver fattas för att såsmåningom nå visionen. En specialform av vision ärutopin som aldrig kan nås. En annan specialform ärdystopin, eller hotbilden, som kan fungera på motsvarandesätt som visionen, fast omvänt.Regionplane- och trafikkontoret har inte uttryckligenarbetat med visioner eller hotbilder. Ett av scenariernai ”Den osäkra framtiden” – Klyftan – kom dock avmånga att betraktas som en hotbild. Under hösten 1994lät kontoret tillsammans med stadsbyggnadskontoret iStockholm publicera boken 2022 – Fjorton essäer om Stockholmsframtid. Fjorton personer fick i uppdrag att teckna

METODER OCH MODELLER143ned sina personliga visioner av Stockholm och regionenin på 2000-talet. Syftet var då att stimulera till debattoch få impulser för scenarioarbetet. En svårighet medatt arbeta med visioner är att de sällan ger någon mer ingåendeanalys av vilka hot som kan finnas på vägen motvisionen.BACKCASTINGEn metod som ibland används i framtidsstudier kallas”backcasting”, i motsats till ”forecasting” som traditionellaprognoser brukar kallas. Metoden innebär att manförst beskriver ett framtida önskat scenario som uppfyllervissa på förhand uppställda mål. Därefter beskriverman ”vägen till målet”. Backcastingmetoden bygger påett deterministiskt planeringstänkande, det vill säga attframtiden kan och bör påverkas och att vi något så närsäkert kan beräkna effekterna av olika åtgärder. Metodenär ofta lämpligare att använda för att beskriva endimensionellamålbilder än mera mångdimensionella.Backcastingmetodiken har bland annat använts i framtidsstudierpå energi- och trafikområdena.Regionplane- och trafikkontoret har använt backcastingmetodeni det så kallade miljömålsscenariot somen konsultgrupp fick utveckla 1999–2000 på kontoretsuppdrag. Uppgiften var då att förutsättningslöst belysamöjligheterna att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.Konsultgruppen formulerade de miljömålsom transportsystemet skulle tillgodose, och utformadedärefter en kombination av åtgärder som tillsammanskunde leda till målet.Motsättningen mellan forecasting och backcasting är isjälva verket något konstruerad. Eftersom det inte finnsprognosmodeller som arbetar baklänges är man ändåtvungen att arbeta med forecastingmetoder; att prövaen ansats, analysera om de uppsatta målen uppfylls,ändra i förutsättningarna om så ej är fallet och göra omanalyserna tills målen är uppfyllda.I planeringen handlar diskussionen ofta mer om styrmedelän om mål. En svårighet med att använda sig avbackcasting i en verklig planeringssituation kan därförvara att bli överens om ”vägen till målet”. När det krävsett stort antal åtgärder för att nå ett visst mål, blirkombinationsmöjligheterna närmast oändliga.Det är inte heller självklart vad beslutsfattare medolika politiska färg betraktar som medel för att nå ettvisst mål. Diskussionen om trängselavgifter för biltrafikenär ett typexempel på detta.Länsstyrelsens förslag till åtgärdsprogram för attklara ett enda mål, miljökvalitetsnormen för kvävedioxid,togs fram genom något som närmast kan liknasvid backcasting. För att nå målet år 2006 föreslogs intemindre än 15 olika åtgärder 1 som vardera kan varieras påen mängd olika sätt, och med olika sidoeffekter på andrasamhällsområden. Regionplaneringen utgör en avsevärtmer komplex helhet.STRATEGIER, PLANER OCH PROGRAMPrognoser och scenarier är sällan avsedda att godkännas

144DEL 3 – FORMERNARegionplane- och trafikkontoret utarbetade underperioden 1996–1998 delstrategier för sociala och ekonomiskafrågor samt miljöfrågor, som senare integreradesi en politiskt antagen regional strategi. Den blev isin tur en utgångspunkt för den regionala utvecklingsplanensom utarbetades 1998–2002.MODELLER I REGIONPLANEARBETETFör att bryta ned de regionala scenarierna för befolkningoch sysselsättning på kommuner eller delar av kommuner,och för att kunna göra trafikanalyser av de kombinationerav markanvändning och transportnät somprövas i regionplanearbetet har en rad avancerade matematiskamodellverktyg använts.RAPSModeller och informationsflöden i regionplanearbetetsom underlag för T/RIM.politiskt. De är framtidsbilder helt enkelt, mer ellermindre trovärdiga eller sannolika. Strategier, planer ochprogram utgör däremot politiska ställningstaganden.Planer anger vad kommunen eller regionen beslutar sigför att åstadkomma. Fysiska planer anger oftast på enkarta hur marken bör användas enligt den politiska majoritetsom beslutar om dem. I planeringssammanhangupprättas ofta ett program innan själva planen utarbetas.I programmet anges vad planen ska handla om ochvad man vill uppnå med den. Program kan också användasför att ange en rad åtgärder av annat slag som ska genomföras,till exempel ett miljöprogram.En strategi eller en strategisk plan kan dels ange deviktiga insatserna för att nå en viss utveckling, dels angeen beredskap för att kunna hantera olika händelser ellerförlopp i omvärlden oftast på längre sikt.För att ta fram regionala scenarier för befolkning ochsysselsättning utgick vi från nationella scenarier, hämtadefrån långtidsutredningarna eller andra nationellaprognoser och utredningar. För den regionala nedbrytningenanvändes det så kallade RAPS-systemet (RegionaltAnalys och Prognos System) som består av regionalamodeller och ger detaljerade utdata för blandannat befolkning indelad efter kön, ålder, utbildningoch födelseland.ANALYSGÅNG I REGIONPLANEARBETETDe regionala scenarierna bröts ned på delregionalnivå med ISP-systemet. För att kunna studera trafiknätoch trafikens konsekvenser med trafikanalysmodellenT/RIM behöver man göra en nedbrytning av befolkningoch sysselsättning från ISP:s grova områden tillden finare områdesnivå som används av T/RIM. Fördetta användes SPREAD, en GIS-baserad modell. Helaanalyskedjan framgår översiktligt av figuren. De olikamodellstegen beskrivs mer ingående i det följande.Under regionplaneprocessen har trafikanalyser ihuvudsak genomförts med trafikanalysprogrammet

METODER OCH MODELLER145T/RIM (Transport/Residence Integrated Model). Trafikanalysprogrammetberäknar resandet i länet ochbehandlar samtliga resor av personer boende i länet fördeladeefter ärende – arbete, tjänster, utbildning och övrigt.Den behandlar också, men mer översiktligt resortill och från övriga Mälardalen. Enligt modellen väljerresenärerna målpunkt, färdmedel och resväg beroendepå den generella kostnaden för att resa, där också tidsuppoffringeninkluderats. Trafikanternas möjligheteratt välja färdmedel påverkas av bilinnehavet och att väljamålpunkt för arbetsplatser av utbudet. Analyserna görsoftast för förmiddagens maxtimme, mellan kl 7 och 8,som är dimensionerande för att beräkna kapaciteten itransportnätet. Alternativt kan det totala resandet beräknasför ett vardagsmedeldygn (september–maj), enså kallad typvardag.Modellen bygger på det observerade resbeteendet.Hur många resor en individ gör påverkas av kön, ålderoch eventuellt förvärvsarbete. Reslängderna påverkasav vilka färdmedel som används. Modellen tar hänsyntill viktiga faktorer som styr resandet som kostnader ochrestider samt bostäders och arbetsplatsers geografiskalokalisering.För trafikberäkningarna är Stockholms län indelat i1 240 basområden för vilka framtida bebyggelse – bostäderoch arbetsplatser – behöver uppskattas. I RUFSarbetethar detta skett för 2015 och för 2030. Vidare behöverdet framtida trafiknätet skisseras för motsvarandetidpunkter. För kollektivtrafiken behöver även antagandenom trafikering göras.Modellberäkningarna sker i fyra olika steg. I det förstasteget görs en beräkning av den totala trafikalstringen.Därefter sker fördelning på resor till och frånolika områden. I nästa steg fördelas resandet på färdmedeloch slutligen sker en utläggning av trafiken mellanområden med hänsyn till färdväg. Alla steg behöver integenomföras vid varje analys. Ofta sker en så kallade ruttvalsanalys,det vill säga ett redan beräknat resande läggsut på alternativa färdvägar, när man vill analysera alternativatrafiklösningar för en del av regionen.Modellen är estimerad på data från individundersökningeni Stockholms resvaneundersökning (RVU)1986/1987. Yrkestrafiken inkluderas med en schablonmässiguppräkning av antalet tjänsteresor med bil. Modellenkalibreras utifrån det faktiskt konstaterade resandetvid den mest aktuella tidpunkt som går att få fram.Kalibreringsfaktorer beräknas för att de modellberäknadetrafikmängderna ska stämma så bra som möjligtmed observerade värden för den nulägesbeskrivningsom valts.Som resultat av trafikanalyserna kan antalet resor beräknasför olika restyper och färdsätt. Restider och resavståndberäknas likaså. Belastningen i trafiksystemetbeskrivs genom att redovisa antalet bilpassager för olikavägsträckor samt passagerarpassager på enskilda linjesträckori kollektivtrafiksystemet. Utifrån dessa resultatkan transport- och trafikarbetet beräknas, det vill sägadet totala antalet fordonskilometer respektive personkilometer.ISP – INTERACTIVE SPATIAL PLANNINGMarkanvändningen i regionen har beräknats översiktligtmed hjälp av det så kallade ISP-systemet (InteractiveSpatial Planning). ISP utgår från scenarier sombeskriver befolkningsutvecklingen och sysselsättningsutvecklingeni hela länet. Planeraren kan interaktivt ansättaolika planstrukturer och ISP beräknar konsekvensernaav dessa på delområden när vissa villkor anges förfördelningen. ISP kan också beräkna den trendmässigautvecklingen i de geografiska områden man arbetarmed. ISP ser till att fördelningen på delområden är konsistentmed utvecklingen i hela länet.I regionplanearbetet har en modell använts där länetär indelat i 40 geografiska områden. ISP behandlar befolkningefter ålder, hushåll, bostäder och bostadsytor,sysselsättning och lokalytor efter bransch.

146DEL 3 – FORMERNASPREADFör att kunna studera trafiknät och trafikens konsekvensermed trafikanalysmodellen T/RIM behöver mangöra en nedbrytning av befolkning och sysselsättningfrån ISP:s 40 områden till den finare områdesnivå med1240 områden i länet som används av T/RIM. De planalternativsom valts ut för djupare analys behövde därförkonkretiseras med avseende på den mark som användsför bebyggelse och andra ändamål.I tidigare regionplanering, senast i arbetet med Regionplan1991 och vid den revidering av dess grundantagandensom ägde rum 1996, gjordes detta mer ellermindre manuellt. Genom inventering av kända framtidaexploateringsprojekt för bostäder och arbetsplatserunder de närmaste 5–10 åren, kompletterat med kontoretsegen bedömning av ytterligare utbyggnadsområdensom sannolikt skulle förverkligas under de kommande10–30 åren, etablerades en detaljerad databas avutbyggnadsprojekt som kunde hänföras till basområdenoch tidsperioder. Metoden var dock behäftad med flerasvagheter.Till att börja med var metoden ytterst arbetsintensiv,eftersom den förutsatte en manuell inhämtning av datafrån kommunal nivå och en manuell bedömning avdessa. Dessutom var metoden tungrodd, när det gälldeatt pröva olika strukturalternativ som måste kodas manuellt.I det gamla Regionplane- och trafikkontoret medstora personella resurser och lång erfarenhet var dettakanske möjligt. I det mindre beställarkontoret som bildades1993 fanns inte längre dessa personella resurser.Eftersom metoden byggde på primärkommunalauppgifter baserades den på olika kommunala tjänstemänsbedömning av rimliga tätheter och möjligheter iövrigt. Projekt i olika kommuner bedömdes olika. Erfarenhetenvisade att metoden ofta slog fel. De kändaprojekten blev ofta inaktuella samtidigt som tidigareinte kända projekt byggdes ut i stället.Inför RUFS-arbetet behövde vi därför ta fram ettdatorprogram som med GIS-metodik 2 kunde identifieraolika typer av mark som utifrån generellt angivnakriterier kan väntas bebyggas med bostäder och arbetsplatser.Modellen skulle användas för att fördela utprognostiserad befolkning och sysselsättning från kommunnivå(ISP-områdesnivå) till små områden (basområden).Modellen utvecklades av Inregia AB på uppdragav Regionplane- och trafikkontoret och fick namnetSPREAD (Spatial Residential Automated Distribution).SPREAD-modellen består av två olika delar. Den enabygger på GIS-metodik för att identifiera olika typer avmark. Den andra är ett datorprogram som fördelar befolkningoch sysselsättning på de olika marktyperna ochlevererar resultat som indatafiler primärt till trafikmodellenT/RIM.GIS-modellens roll är att ta fram olika kategorier avtillgängliga oexploaterade markytor för bostäder och arbetsplatseroch att koda ytorna i enlighet med en definieradprioritetsordning, som anger i vilken ordningytorna kan tas i anspråk vid fördelningen. Prioritetsordningenbestäms av planerarna enligt den policy somgäller för planalternativet och kan relativt lätt förändrasför att spegla en annan policy. Uppgifter om den befintligabebyggelsen och den obebyggda marken tas frånbland annat den topografiska kartan, fastighetstaxeringsregistretoch Stockholms stads byggnadsregister.Mark som inte bedöms tillgänglig för bebyggelse undantas,till exempel begravningsplatser, områden somär skyddade enligt Miljöbalken, kraftledningar, vägaroch banor. Områden som ligger inom flygbullerzonerförutsätts inte kunna bebyggas med bostäder. En detaljeradklassificering av marktyper var således nödvändig.För att välja vilka marktyper som i första hand bordeexploateras eller förtätas prioriterades olika typer avmark. Mark i nära anslutning till befintliga eller tillkommandestationer i kollektivtrafiksystemet eller inomföreslagna regionala kärnområden gavs till exempel hög

METODER OCH MODELLER147prioritet, medan områden i den regionala grönstrukturengavs låg prioritet. Områden för utbyggnad som redaningår i kommunala översiktsplaner eller fördjupadeöversiktsplaner eller i stadsbygdszonen i Regionplan1991 gavs högre prioritet än andra områden. Markensklassificering och prioritering kan utvecklas ytterligareom det finns tillgänglig information för att spegla olikatyper av regionala policies.Fördelningsprogrammet fördelar för varje ISP-områdebefolkning och sysselsättning på markytor medhänsyn tagen till exploateringsgrad. Viss del av tillskottetfördelades som förtätning av befintlig bebyggelseoch maximala exploateringstal angavs för mark medolika typer av bebyggelse – sluten bebyggelse, höghus,låghus och fritidshus. Övrigt tillskott fördelades på nymark. Till bostadsytorna kopplades befolkning efterkön och ålder med hänsyn till bostädernas byggnadsåroch till lokalytorna sysselsättning i en grov branschindelning.Att utveckla modellen krävde naturligtvis betydandearbetsinsatser, liksom att kvalitetsgranska resultatet.Oförutsedda resultat krävde vissa omprioriteringar ochmanuella justeringar. Från samrådsunderlag till utställningsförslaggenomfördes vissa modellförbättringar.När metoden väl var utvecklad var den betydligtmindre arbetskrävande än tidigare arbetssätt och möjliggjordedärigenom fler analyser av alternativa markanvändningsalternativän vad som annars hade varit möjligt.Till aktualitetsprövningen av RUFS håller kontoretpå att ta fram ett program för att utveckla SPREAD-modellenytterligare.IMRELAtt genomföra trafikanalyser med hjälp av T/RIM ochliknande trafikanalysmodeller kräver både tid och resurser,men ger å andra sidan ett kvalificerat och detaljeratresultat. I ett tidigt skede i arbetet med att ta framalternativ räcker det ofta med indikationer. Det finns dåmöjlighet att använda mer översiktliga analysmodeller.Regionplane- och trafikkontoret använde sig i det inledandeskedet av RUFS-arbetet av analyser utförda medden så kallade IMREL-modellen.IMREL är ett program som från ett givet trafiksystemberäknar färdmedelsval, destinationsval och val avlokalisering för boende och arbetsplatser. IMREL behandlarendast arbetsresor. För fix markanvändningberäknar IMREL färdmedelsval och destinationsval.IMREL kan även användas för att mäta samhällsekonomiskaeffekter av förändringar i transportnätet ochmarkanvändningen. IMREL-modellen är översiktligoch därför lämplig att använda i ett tidigt skede i enplaneringsprocess.I Skiss 99 redovisades ett antal översiktliga analyser,som beskrev konsekvenser avseende arbetsresor och lokaliseringav bostäder och arbetsplatser – för ett givetscenario för hela länet och för alternativa framtida trafiknätoch markanvändning. Totalt analyserades elvascenarier med IMREL-modellen, varav ett utgjorde resandeti nuläget år 1997 och de övriga tio framtidsscenarierför 2030, som skilde sig åt bland annat med avseendepå fördelningen av befolkning och av sysselsättning,vägutbyggnader och kollektivtrafikutbud.SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSEREtt av de tre målen för regionplaneringen är samhällsekonomiskt.Målet är att Stockholmsregionen skavara internationellt konkurrenskraftig. Ett sätt att mätakonkurrenskraften hos ett geografiskt område är attmäta produktiviteten. Ett högt förädlingsvärde per sysselsatteller en hög bruttoregionprodukt per invånare ärolika mått på produktiviteten 3 . Måluppfyllelse i dettaavseende har ingått som en del av konsekvensbedömningsarbetetoch refereras i föregående avsnitt.En annan typ av samhällsekonomiska analyser syftartill att mäta effektiviteten av olika investeringar. Samhällsekonomiskaanalyser av denna typ brukar utgöra

148DEL 3 – FORMERNAett underlag för beslut om investeringar i till exempeltrafikens infrastruktur. Det finns utarbetade metoderför hur sådana analyser görs i dessa sammanhang. Allaväsentliga konsekvenser – investeringskostnad, restidsvinst,förbättrad trafiksäkerhet, miljövinst – av ett diskuteratinfrastrukturprojekt, till exempel en ny väg elleren ny spårförbindelse, försöker man värdera i ekonomiskatermer. Den sammanlagda nyttan vägs sedan motde sammanlagda kostnaderna.Om nyttan överväger kostnaderna, det vill säganyttokostnadskvoten är över 1,0, är projektet motiveratfrån samhällsekonomisk synpunkt. Om valet står mellanatt inom en begränsad investeringsram välja blandolika projekt bör från samhällsekonomisk synpunkt detprojekt väljas som har högst nyttokostnadskvot.SVÅRT VÄRDERA EFFEKTERMan kan resa flera invändningar mot användningen avsamhällsekonomiska analyser 4 . En vanlig invändninggäller att det är svårt att uppskatta alla effekter av projekteti monetära termer. Det kan gälla befarade miljöeffektermen också förväntade men svåruppskattad stimulansav den ekonomiska utvecklingen.En annan invändning gäller fördelningseffekterna,som normalt inte ingår i beräkningen. Samhällsnyttanoch samhällskostnaden av projektet kan fördela sig påhelt olika grupper i samhället. Kan till exempel små vinstersom stora grupper gör av ett projekt väga upp storaförluster som görs av andra men små grupper? Det finnsinte etablerade metoder för att ge svar på detta. Och hurska man väga de omedelbara effekterna mot dem sominfaller långt in i framtiden. Med det etablerade sättetatt diskontera framtiden får långsiktiga effekter endastobetydlig inverkan i kalkylerna. Genom att ändra diskonteringsräntankan man få helt olika resultat.En post i de samhällsekonomiska bedömningarnautgörs av miljöeffekter. En del av dessa är förhållandevissäkra och beräkningsbara, till exempel miljövinster avrestidsförkortningar. Andra kan vara ytterst svåra attbedöma, till exempel intrång i grönområden eller buller.Det beror inte bara på att effekterna är svåra att kvantifieramonetärt, utan också på att utfallet till stor del berorav hur projekten utformas, något som inte är särskiltväl penetrerat för projekt som kanske ligger 20–30 årfram i tiden.Risker och osäkerheter behandlas sällan av analyserna.Det finns oftast många typer av osäkerheter somgäller beräkningarna, osäkerheter som kan vara så storaatt resultaten som sådana kan ifrågasättas.Samhällsekonomiska analyser görs regelmässigt avprojekt i investeringsplaneringen och inför genomförandetav enskilda projekt, till exempel av SL, Vägverketoch Banverket. Beräkningar av de samhällsekonomiskaeffekterna av en utbyggnad av tvärbanan visade till exempelen nyttokostnadskvot mellan 0,4 och 0,7 för deolika delarna 5 .I samband med regionplanearbetet har analyser skettav olika effekter av alternativa kombinationer av framtidamarkanvändning och trafiknät – delar av den regionalastrukturen. Det kunde därvid vara av intresse attockså genomföra samhällsekonomiska bedömningar avdessa analysresultat.Några fullständiga samhällsekonomiska bedömningarhar dock inte genomförts i regionplanearbetet.Däremot har delar av sådana analyser av olika trafikobjektgenomförts med trafikanalysmodellen T/RIM,till exempel analyser av restidsvinster och beräkning avinvesteringskostnader. Sådana analyser har till stor dell egat bakom valen av olika utbytbara projekt.Regionplaneringen handlar emellertid till stor delinte om enskilda infrastrukturprojekt utan om hela trafiksystem.Samhällsekonomisk analys av trafikinvesteringari en storstad kan emellertid inte göras utan attockså beakta samspelet mellan trafikinfrastruktur ochmarkanvändning. Utbyggnaden av trafikinfrastruktureni en storstadsregion har ofta som väsentligt syfte

METODER OCH MODELLER149att förbättra tillgängligheten, särskilt i delar av regionen.Det på så sätt förändrade tillgänglighetsmönstretpåverkar framtida markanvändning, genom att det blirattraktivare att bosätta sig eller att lokalisera verksamheteri vissa områden. Den förändrade markanvändningenförändrar i sin tur trafikmönstret. I arbetet medRUFS är det till exempel ett uttalat syfte att trafikinfrastrukturenska stärka utvecklingen av yttre regionalakärnor. Befintliga analysmodeller kan endast i begränsadutsträckning ta hänsyn till sådana effekter.En analysmodell som i viss utsträckning använts iplanarbetet är IMREL, som syftar till att modellera förändringari markanvändningen som följd av förändringari transportinfrastrukturen. Modellen är dock sågrov och översiktlig att dess resultat enligt vår bedömningendast kan tillmätas ett begränsat värde.KÄLLOR TILL OSÄKERHETDen viktigaste invändningen mot fullständiga samhällsekonomiskaanalyser som underlag för regionplanealternativär kanske den avsevärda osäkerhetenkring planen. Osäkerheten är av flera olika slag 6 . För atthantera osäkerheten om den framtida utvecklingen avbefolkningstillväxt och ekonomi har olika antagandengjorts om detta i scenarierna Bas och Hög, men är dessatillräckliga? Erfarenheterna från Regionplan 1991 visadeatt de grundläggande antagandena kan bli inaktuellapå bara några år. Internationella konjunktursvängningaroch kriser kan snabbt göra de flesta antagandenosäkra.Men den relativt gynnsamma utveckling för regionensom skisseras i RUFS bygger ju också på att förslagengenomförs. Om infrastrukturen och bostädernainte byggs ut som antagits, om segregationen fortsätteratt öka och miljön blir allt sämre, kan regionen bli såpass oattraktiv att bo i att alla tillväxtantaganden blirförfelade.Andra typer av osäkerheter handlar om utfallet faktisktkommer att bli det som beräkningarna bygger på. IRUFS anges utvecklingen av befolkning och bostäderendast översiktligt på kommunnivå. För bebyggelsenanges zoner med olika markutnyttjande på regionplanekartan.För trafikanalyserna görs sedan antaganden omden mera detaljerade bebyggelseutvecklingen. Det ärinte säkert att kommunerna kommer att följa planen ellerom bostadsmarknaden verkligen kommer att göra ensådan utveckling möjlig. Kommer trafikhuvudmännenatt prioritera och utforma projekten som vi antagit iRUFS? Kommer trafikanterna verkligen att bete sigsom vi antagit att de kommer att göra, baserat på historiskaiakttagelser? Framtida värderingsförändringar ärnågot som svårligen kan uppfångas av de beräkningsmodellersom vi använder.En del av osäkerheterna ovan kan sägas vara genuinai den meningen att vi inte kan minska dem hur mycket viän utvecklar våra analysmodeller. Andra osäkerheterkan däremot minskas genom ökad kunskap och forskning.Samhällsekonomiska analyser kan inte ensammautgöra underlag för beslut om regionplaner. Inte destomindre är det angeläget att metoderna utvecklas och attde i ökad utsträckning också kommer till användning iplaneringen.

DEL 4Några sakfrågor

Stockholmsregionens befolkning ökar med cirka 16 000 invånare varje år.

4.1BefolkningstillväxtenBefolkningstillväxten är en viktig utgångspunkt förregionplaneringen. En växande befolkning ställer kravpå fler bostäder, mer kollektivtrafik, fler vägar, merutbildningsplatser, mer sjukvård och så vidare.Stockholmsregionen har den i särklass högsta befolkningstillväxteni riket och har ökat sin befolkning så gottsom varje år under de senaste hundra åren. Under densenaste femtonårsperioden har länets befolkning ökatmed i genomsnitt 1 procent eller omkring 16 000 invånareper år. Under dessa 15 år har befolkningen ökatmed omkring 250 000 invånare, lika många som invånarnai Malmö stad. Befolkningen i länet är nu cirka1,8 miljoner invånare.Befolkningen har ökat särskilt snabbt under 1960-talet och under 1990-talet, medan den ökade långsamtunder 1970-talet. Under början av 1990-talet svaradefödelseöverskottet för huvuddelen av tillväxten. Underslutet av decenniet dominerade däremot inflyttningen.Stockholmsregionens befolkningstillväxt har undertidigare regionplanering varit en mycket kontroversiellfråga; samtidigt som befolkningstillväxten inte går attstyra, har politiska partier profilerat sig på en dämpadbefolkningstillväxt 1 .Stockholmsregionens befolkning är i genomsnittyngre än i riket som helhet och andelen i yrkesverksammaåldrarna är större. Inflyttarna är genomsnittligtyngre än utflyttarna. Särskilt i åldrarna mellan 20 och30 år har regionen ett stort inflyttningsöverskott. Denunga befolkningen ger upphov till ett långsiktigt beståendefödelseöverskott i regionen. Detta trots att Sverigesom helhet inte längre har något födelseöverskott.Under tidigare decennier förekom en urbanisering,det vill säga att människor flyttade från glesbygden tilltätorterna. Från mindre tätorter flyttade människor tillstörre städer. Denna inrikes flyttning drevs i stor utsträckningav arbetsmarknaden när landsbygdens befolkningblev utan arbete på grund av jordbrukets rationaliseringsamtidigt som industrin expanderade. Under1960- och 1970-talen förekom också en betydandearbetskraftsinvandring till Sverige. Under de senaste

154DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBefolkningsprognoser i olika regionplanersamt faktisk befolkningsutveckling.decennierna har människor flytt från krishärdar runtom i världen. Det har märkts i inflyttningen till Stockholmsregionendär flyktinginvandringen varit myckethög under vissa år. Invandrarna tenderar att koncentrerastill de större städerna. Den inrikes flyttningen tillStockholmsregionen har under de senaste decenniernatill stor del bestått av människor som från början kommitfrån ett annat land.Under 1990-talet ökade antalet invandrare i Stockholmsregionen(utländska medborgare och svenskamedborgare födda i utlandet) med cirka 60 000 personeroch uppgår numera till cirka 350 000 personereller 20 procent av befolkningen. Inget annat län har entillnärmelsevis så hög andel.BEFOLKNINGSPROGNOSER I TIDIGAREREGIONPLANERINGÄven om det således finns mycket kunskap om de faktorersom påverkar befolkningsutvecklingen har det varitsvårt att göra träffsäkra befolkningsprognoser, såvälpå kort som på lång sikt. Ovanstående diagram visar hurtidigare regionplaner har hanterat den framtida befolkningsutvecklingenoch hur befolkningen faktiskt harutvecklats. Regionplan 1958, med ett enda befolkningsscenario,underskattade befolkningstillväxten framtill 1990 med nära 100 000 invånare, vilket kan tyckasvara ganska marginellt på så lång tid. Tyvärr var underskattningenbetydligt större på kortare sikt. Redan för1970 var underskattningen drygt 150 000 invånare.Befolkningsantagandena i Regionplan 1958 behövdedärför snabbt revideras. I den fortsatta regionplaneringenerkände man osäkerheten kring den framtida befolkningstillväxten.Därför arbetade man i stället med flerascenarier, oftast två som bildade ett intervall, inom vilketbefolkningsutvecklingen sannolikt skulle ligga. Meninte heller dessa intervall räckte alltid till.I Skiss 66 och Regionplan 1970 höjdes befolkningsscenariernakraftigt. Från 1970 till 2000 räknade mannu med en befolkningstillväxt på upp till en miljon invånare.Men eftersom befolkningstillväxten stagneraderedan 1970 kom dessa antaganden redan från första börjanatt bli inaktuella.I Regionplan 1973 kortades horisontåret till 1985,samtidigt som man räknade med ett intervall mellan enhögre och en lägre nivå på hela 200 000 invånare. Intedesto mindre kom den faktiska befolkningstillväxten attligga något under detta rekordstora intervall. Regionplan1978, som räknade med en relativt måttlig befolkningstillväxtfram till 1990, var den plan som vid horisontåretlegat närmast den faktiska utvecklingen. Befolkningeni länet 1990 överskred endast marginellt denhögre nivån enligt Regionplan 1978.Regionplan 1978 räknade med en årlig befolkningstillväxtpå mellan 4 000 och 9 000 invånare. Efter 1985ökade befolkningstillväxten på nytt. I Regionplan 1991antogs den årliga befolkningstillväxten därför i genomsnittligga på mellan 6 000 och 12 000 invånare per årfram till år 2020. Men befolkningen ökade i själva verket

BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN155betydligt snabbare under den första tioårsperioden medi genomsnitt 18 000 invånare per år.Befolkningen i regionen var redan år 2000 omkring50 000 fler än enligt Regionplan 1991, Snabb tillväxt.Idag tycks inflyttningen inte i lika hög grad som tidigaredrivas av arbetsmarknaden. I stället tycks storstadsregionensom sådan vara attraktiv för unga människor.Det har gjort att gamla prognosmodeller för befolkningsutvecklingenhar fått göras om.GRUNDANTAGANDEN FÖR REGIONPLAN 1991 REVIDERASEnligt de befolkningsscenarier som användes i Regionplan1991 antogs som nämnts befolkningen öka medmellan 6 000 och 12 000 invånare per år. Redan efternågra år började vi ana att dessa befolkningsantagandenkanske hade underskattat befolkningstillväxten. Denfaktiska ökningen mellan 1990 och 1995 var omkring17 000 per år. Ett högt barnafödande och en stor invandringsvarade under de här åren för befolkningstillväxten,medan inflyttningen från resten av Sverige varobetydlig. Enbart födelseöverskottet var drygt 9 000per år, till följd av den så kallade babyboomen.Men inte bara den totala befolkningsökningen underskattades.Det var också så att fördelningen inom regionenblev en annan. I arbetet med att följa upp Dennispaketetsgenomförande träffade vi regelbundet planerarehos trafikhuvudmännen och i Stockholms stad.Planerarna i Stockholm var bekymrade över att trafikanalysernainte höll längre, eftersom befolkningen i dencentrala delen av regionen växte mycket snabbare än beräknat.Det invånarantal som antagits för Stockholmsinnerstad år 2005 skulle i själva verket redan uppnås imitten på 1990-talet.Enligt Dennisöverenskommelsen fanns en kontrollstationutsatt till 1996 då en uppföljning skulle ske avvad som genomförts. Ställning skulle också tas till en delofinansierade delar av paketet. Vi insåg att vi mot bakgrundav bland annat den förändrade befolkningsutvecklingenbehövde ett nytt och mer aktuellt underlagför de nya trafikanalyser som skulle göras till kontrollstationen.De reviderade grundantagandena togs fram i oktober1996 2 . Till grund för revideringen fanns en befolkningsprognos,Prognos 95, som sträckte sig fram till 2000.Revideringen avsåg endast perioden fram till 2010, entidpunkt som befanns lämplig med hänsyn till de investeringsbeslutsom stod för dörren. Några siffror för2020 togs däremot inte fram. Revideringen innebar attbefolkningsnivån för 2010 enligt det snabba tillväxtscenariothöjdes från 1 887 000 invånare till 1 926 000,det vill säga med cirka 40 000 invånare. Det långsammascenariot höjdes för samma tidpunkt från 1 773 000 till1 843 000 invånare, det vill säga en något större höjning.Också andra antaganden i RP 91 reviderades, bland annatfördelningen inom regionen.Trots att scenarierna således ändrats var ändringenotillräcklig. Befolkningstillväxten fortsatte att öka, nuuppemot 20 000 invånare per år. Det visade sig att denbefolkningsnivå som enligt Regionplan 1991, Måttligtillväxt antagits för 2020 uppnåddes redan 2000, tjugoår tidigare. Även det reviderade scenariets befolkningssiffraför 2010 uppnåddes nästan tio år tidigare.De reviderade grundantagandena förblev en rentjänstemannaprodukt. Avsikten hade varit att läggafram dem för den politikergrupp som skulle ta ställningtill Dennispaketets fortsättning vid kontrollstationen.Till att börja med sköts tidpunkten för denna upp. I börjanpå 1997 upplöstes sedan Dennispaketet. Även omdet inte skedde något ställningstagande till de revideradescenarierna blev det dessa som låg till grund för detrafikanalyser som gjordes i regionen de närmaste åren.NYA BEFOLKNINGSSCENARIER TAS FRAMVid den här tidpunkten fanns ännu inga beslut om en nyregionplan. Vi behövde dock förbereda oss i god tid omett sådant beslut skulle komma längre fram. Inför ett

156DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOReventuellt nytt planarbete skulle vi behöva ta fram meralångsiktiga befolkningsscenarier. Regionplan 1991 hadeen tidshorisont till 2020. En ny regionplan skulle behövabehandla en period fram till 2030.Vi hade tidigare som regel arbetat med intervall meden högre och en lägre nivå. Mellan dessa gränser antog viatt befolkningsutvecklingen skulle hålla sig, åtminstonei ett lite längre perspektiv. Men vi hade märkt att de inteanvändes som det var tänkt. Under perioder när befolkningstillväxtenökade snabbare tenderade bara den högrenivån att användas, som en sorts prognos över denmest sannolika utvecklingen. Under perioder med långsammaretillväxt användes i stället det lägre scenariot.För att undvika dessa nackdelar ville vi nu pröva attarbeta med tre nivåer. En basnivå skulle vara mest lämpligatt använda som mest sannolik prognos. Kring dennanivå skapade vi ett intervall uppåt och nedåt med enhögre och en lägre nivå. Dessa skulle kunna användas förkänslighetsanalyser, för att ange ett osäkerhetsintervall.De nya långsiktiga befolkningsscenarierna presenteradesi november 1996 3 . I den prognosmodell som kontoretsedan lång tid arbetat med för regionplaneringenbehandlas ett antal viktiga variabler som befolkning,sysselsättning, hushåll m.m. på ett konsistent sätt. Utgångspunktenvar de nationella bedömningar som SCBhade tagit fram och som användes nationellt i Långtidsutredningen1995 4 , av Kommunikationskommitténoch av Energikommissionen 5 . Scenarierna benämndesav detta skäl K-bas, K-låg respektive E-hög. Så småningomslopades prefixen och beteckningarna blev Låg,Bas och Hög. Vi ansåg att det var en fördel att knyta antill kända nationella bedömningar till vilka de regionalascenarierna kunde relateras. Alla regionala scenarier behöverju på något sätt kunna relateras till nationella scenarierså att konsekvenserna för landet i övrigt blir möjligaatt bedöma. På det här sättet undvek vi alltså att behövagöra egna nationella bedömningar.Konjunkturinstitutet hade för Kommunikationskommitténsrespektive Energikommissionens räkning skrivitfram långtidsutredningens scenarier från 2010 till2020. För regionens räkning framskrev så Inregia påkontorets uppdrag de tre valda nationella scenariernatill 2030. I ytterligare steg bröts scenarierna sedan nertill motsvarande scenarier för Stockholms län samt förhushåll och branscher.Enligt scenario Bas skulle befolkningen öka från1 726 000 invånare år 1995 till 2 102 000 invånare år2030. Enligt scenario Hög skulle befolkningen detta årbli hela 2 389 000 invånare, medan den i scenario Lågskulle stanna vid endast 1 840 000 invånare. Uttryckt påannat sätt skulle den genomsnittliga befolkningsökningenenligt de tre scenarierna bli cirka 3 000, cirka11 000 eller 19 000 invånare per år.INGEN DISKUSSION OM BEFOLKNINGSTILLVÄXTENScenarierna presenterades i den regionala strateginhösten 1997. I samrådet under 1997–1998 kom inte befolkningsscenariernaatt bli någon stor diskussionsfråga.En förklaring till detta kunde möjligen vara attbasscenariot i relation till utvecklingen de senaste åreninnebar en relativt måttlig årlig befolkningstillväxt på12 500 invånare per år. De tre scenarierna bildade tillsammansett stort intervall som fångade in de flesta möjligheter.En annan förklaring kunde vara att inte helleren stor befolkningstillväxt uppfattades som så kontroversiellsom tidigare.I augusti 1998 fattade Regionplane- och trafiknämndenbeslutet att ta fram en ny regionplan. Arbetet inleddeshösten 1998 med att komplettera befolkningsscenariernamed mer omfattande omvärldsanalyser 6 .De presenterades i form av fyra omvärldsscenarier sombetecknades Triaden styr, Världsmarknaden styr, En deladvärld och Nationella vägval.Triaden styr innebar att globaliseringen av ekonominfortsätter. Tillväxten i ekonomin skulle bli hög både

BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN157med avseende på befolkning och ekonomi. Det koppladestill befolkningsscenario Hög med 2,4 miljoner invånareår 2030.Världsmarknaden styr medförde att marknadskrafternablev starkare än den nationella politiska handlingskraften.Tillväxtkraften i regionen bedömdes i detta scenariobli god men fluktuerande. Det kopplades till befolkningsscenarioBas med 2,1 miljoner invånare år2030.I En delad värld föddes protektionistiska opinioner iUSA och Europa och EU utvecklades i federalistisk riktning.Även detta scenario kopplades till befolkningsscenarioBas med 2,1 miljoner invånare år 2030, menmed mindre flyttningsnetto och högre födelseöverskottän Världsmarknaden styr.I det fjärde scenariot Nationella vägval präglades deglobala satsningarna av försiktighet och EU-samverkankärvade. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige ochStockholmsregionen tappade fart och befolkningenstagnerade. Det kopplades till scenario Låg med 1,8 miljonerinvånare år 2030.SCENARIO LÅG SLOPASUnder våren 1999 inleddes arbetet med att utvecklaolika planalternativ. Under 1998 hade befolkningenökat till 1 783 000 invånare och tillväxten tycktes fortsättai oförminskad takt. Det kunde innebära att befolkningsnivånför scenario Låg 2030 skulle vara uppnåddredan när samrådsunderlaget var klart ett drygt årsenare!Lika mycket resurser kan inte gärna läggas ned på attanalysera alla tänkbara scenarier. Scenarionivåerna Högoch Bas ställde högre krav på beredskap i planeringenjämfört med scenario Låg som i princip innebar nolltillväxt.Befolkningstillväxten följde i stort sett det snabbastescenariot och ingenting pekade mot en snar förändringav detta. En stor befolkningstillväxt ger nämligenen ung befolkning som i sin tur genererar fortsattbefolkningstillväxt. Inför de första analyserna av markanvändningoch trafik, som skulle göras våren 1999,beslöt vi därför att utesluta scenario Låg i det fortsattaarbetet. Detta fick allmänt stöd i styr- och referensgrupperna.Kvar fanns således scenario Bas och Hög, vilketredovisades i Skiss 99 7 som presenterades i juni detta år.BEFOLKNINGEN I MÄLARDALENDet var emellertid inte bara utvecklingen inom länetsom var av intresse. Kommuner och andra organ i Mälardalenutanför länsgränsen betonade i olika sammanhangatt hela Mälardalen borde omfattas av planeringen.En uppfattning som ibland fördes fram från dessahåll var att Stockholmsregionens tillväxt kunde ellerborde styras till övriga delar av Mälardalen. På så sättkunde Storstockholm avlastas från besvärliga flaskhalsproblem,t.ex. inom bostadsförsörjningen och trafiken.Vår övertygelse har nog länge varit att det inte går attstyra befolkningsutvecklingen. Den långsiktiga trendenär att den funktionella Stockholmsregionen växer. Idagär egentligen alla kommuner som gränsar till länet mereller mindre orienterade mot Stockholms bostads- ocharbetsmarknader. Vi ville därför komplettera scenariernaför regionen med någon liknande bedömning avbefolkningsutvecklingen i Mälardalen i övrigt.Vi utgick från en prognos för Mälardalslänen fram till2025 som Inregia hade gjort för SIKA:s räkning. Viskrev sedan fram den till 2030. Både Stockholms ochUppsala län har haft en betydande befolkningstillväxtsedan 1970, medan övriga län i stort sett har stagnerat.Prognosen räknade med en liknande utveckling framöver,men med en något snabbare tillväxt i Södermanlandslän.Som räkneexempel redovisades också ett alternativdär den framtida utvecklingen i Stockholms län enligtscenario Hög skulle fördelas jämnare på de olika länen iMälardalen. I så fall skulle övriga län växa i ungefär dentakt som Stockholms och Uppsala län vuxit hittills.

158DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTrots detta skulle Stockholms län växa snabbare än scenarioBas.Vår slutsats var att scenario Bas kunde representeraen situation med långsammare tillväxt i Stockholms länoch en snabbare i övriga län. Scenarionivåerna bedömdesdärför vara robusta och kunde medge olika utvecklingsförloppi Mälardalen i övrigt.TVÅ SCENARIERI samrådsunderlaget för RUFS 2000 presenterades såledesendast två scenarier, trots den ursprungliga intentionenatt redovisa tre. I Scenario Hög antogs den årligaökningstakten för befolkningstillväxten vara strax under1 procent under hela perioden fram till år 2030. I Bashalverades den årliga ökningstakten under de första15 åren, varefter den ytterligare sjönk något under nästafemtonårsperiod. Scenario Hög innebar att de senasteårens trend vad beträffar befolkningstillväxten skullefortsätta och folkökningen fram till år 2030 skulle bli såpass omfattande som nära 600 000 personer. Bas innebaren viss utplaning av tillväxtkurvan men tillskottetskulle ändå uppgå till nära 300 000 personer. Det innebaren årlig tillväxt på mellan 9 000 och 19 000.Befolkningsramarna för år 2030 för Bas respektiveHög blev 2,1 miljoner respektive nästan 2,4 miljoner invånare.I befolkningsscenarierna rådde en skillnad påungefär 15 års tillväxt mellan Hög och Bas. I alternativetHög skulle redan 2015 det slutgiltiga resultatet i Basuppnås för år 2030.Tidigare hade ju bedömningarna av befolkningstillväxtenvarit en av de kritiska frågorna i regionplaneringen.Opinionsgrupper och till och med politiska partier– framförallt centern – ville under 1970-talet stoppaStorstockholms tillväxt. Den här gången blev den typenav reaktioner relativt svaga. I samrådet mottogs tvärtombedömningarna av den framtida befolkningstillväxtenväl och de flesta ansåg dem vara realistiska. Många remissinstanserpekade på behoven att möta tillväxtenmed åtgärder inom framförallt trafikområdet och bostadsförsörjningen.Men helt uteblev inte kritiken. Naturvårdsverketställde frågan om tillväxten var förenlig med en hållbarutveckling. En lång rad miljögrupper med Naturskyddsföreningeni spetsen ansåg scenarierna för befolkningstillväxtenorealistiska.Åtskilliga remissinstanser ställde sig frågan om tillväxteninte kunde fördelas på hela Mälardalen för attavlasta Stockholmsregionen. Föreställningen att befolkningstillväxtenkan fördelas på detta sätt bygger på ensyn på planeringen som inte har varit relevant tidigareoch är det mindre nu än någonsin förut när bostadsbyggandetär mer marknadsstyrt än tidigare. Det styrmedelman skulle kunna tänka sig vore att strypa bostadsbyggandeti regionen och i stället öka det i andra delar avMälardalen.Om det fanns en tillräcklig efterfrågan på nya bostäderi angränsande län skulle dessa också komma tillstånd. Men de ekonomiska riskerna att bygga för en efterfrågansom inte finns är alltför stora. Orsaken till attStockholms län växer snabbare är att efterfrågan är såstor här, och detta oavsett om nya bostäder byggs eller ej,i varje fall på kort sikt. Vi måste således planera för denutveckling som med största sannolikhet kommer attske.BEFOLKNINGSSCENARIERNA SES ÖVERDe befolkningsscenarier vi arbetade med hade tagitsfram redan 1996 och byggde på LU 1995. Vid samrådet2000 hade de redan flera år på nacken. Inför arbetet medutställningsförslaget behövde de granskas på nytt ocheventuellt ses över i något avseende. Vi lät därför InregiaAB göra en översyn av scenarierna. Arbetet initieradesredan före samrådet och resultatet förelåg när samrådetvar avslutat. Anledningen till detta var att vi ville skaffaoss beredskap för att hantera synpunkter på scenariernasom eventuellt kunde komma under samrådet.

BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN159Översynen utgick från dels SCB:s nya befolkningsprognosfram till år 2030 och dels finansdepartementetsnya långtidsutredning 8 . För revideringen användesLU:s bas- och högalternativ för den ekonomiska tillväxten,medan lågalternativet uteslöts. LU:s båda ekonomiskascenarier utgick från samma befolkningsprognos.För den regionala nedbrytningen valde vi dock att låtaden nationella befolkningsutvecklingen skilja sig mellanscenarierna. Därigenom blev skillnaderna tydligaremellan alternativen. Därför användes även en tidigareprognos från SCB 9 , med något högre antaganden omfertilitet. För den regionala nedbrytningen användes detså kallade RAPS-systemet 10 .Resultatet av översynen blev att såväl Scenario Bassom Scenario Hög justerades uppåt 11 . Scenario Hög justeradesmarginellt med cirka 40 000 invånare år 2030,från 2 389 000 invånare till 2 429 000 invånare. ScenarioBas justerades från 2 102 000 invånare till 2 218 000invånare, eller med mer än 100 000 invånare. I avrundadetal behövde scenariot justeras från 2,1 till 2,2 miljonerinvånare år 2030. Att det lägre scenariot behövdejusteras mer berodde delvis på att befolkningen vidutgångsåret 2000 var högre än enligt de tidigare scenariernasom utgick från 1995.Få remissinstanser hade under samrådet föreslagit attbefolkningsscenarierna skulle revideras och ingen att deskulle höjas. I samrådet mottogs som nämnts bedömningarnaav den framtida befolkningstillväxten väl ochde flesta ansåg dem vara realistiska. Trots detta föreslogRegionplane- och trafikkontoret nämnden att reviderascenarierna enligt den översyn som Inregia genomfört.Regionplane- och trafiknämnden beslutade också så.Eftersom Regionplane- och trafikkontoret hade förberettsig för ett sådant beslut föranledde det inte någotomfattande extra arbete. Översynen var redan på gång.Utställningsförslaget utarbetades således efter de tvånågot justerade befolkningsscenarierna. Vi räknade numed att befolkningen skulle öka med mellan 400 000och 600 000 invånare på 30 år, det vill säga en årlig tillväxtmellan 12 000 och 20 000 invånare per år.Vid utställningen 2001–2002 framfördes få synpunkterpå befolkningsscenarierna. Den enda avvikande synpunktenvar åter att befolkningstillväxten borde ”spridas”i hela Mälardalen. Kontoret föreslog nämnden attplanen åter borde redovisa de räkneexempel för befolkningsutvecklingeni Mälardalen som funnits med isamrådsunderlaget 2000, men ej i det utställda planförslaget.Så skedde också. Någon ytterligare revideringav befolkningsscenarierna för länet behövdes däremotinte.Därmed var planprocessen avslutad. Den regionalautvecklingsplanen RUFS 2001 utgår från en snabbarebefolkningstillväxt än någon tidigare antagen regionplan,med undantag för Regionplan 1973. Varken Skiss66 eller Regionplan 1970 blev ju politiska behandlade.Befolkningstillväxten i regionen har under 2002 och2003 åter sjunkit något. Är det början på ett trendbrotteller en tillfällig svacka? Det är ännu för tidigt att säga.Tidigare regionplanering har tydligt visat att alla scenarierblir barn av sin tid. De färgas medvetet eller omedvetetav dagsläget, hur mycket man än försöker se förbide kortsiktiga variationerna. När alla kurvor pekar åtsamma håll är det svårt att se andra tendenser som eventuelltväntar runt hörnet.Därför är det också nödvändigt att se över scenariernafortlöpande. Scenarierna i Regionplan 1991 behövdeses över fem år senare. Landstingsfullmäktige harbeslutat att pröva aktualiteten hos RUFS 2001 undermandatperioden 2003–2006. Aktualitetsprövningen börvara en lämplig tidpunkt att också se över befolkningsscenarierna.

På 1950-talet fick mångaflerbarnsfamiljertränga ihop sig i småenrumslägenheter.Genom miljonprogrammet avhjälptes 1950-talets bostadsbrist. Den snabba tillväxten iregionen gav dock upphov till nyabostadsproblem under 1990-talet.Jakobsbergs centrum är ett typiskt exempel på bostadsområde som uppfördes undermiljonprogrammet.Rissne är ett av de nya bostadsområdenamed tät stadskärnasom byggts under 80- och 90-talen.

4.2BostadsbyggandetFRÅN BOSTADSBRIST TILL BOSTADSBRISTNär miljonprogrammet genomfördes 1965–1975 varambitionen att undanröja en från social synpunkt svårbostadsbrist. Idag, trettio år senare, har vi i Stockholmsregionenåter en besvärande bostadsbrist, men bostadssituationenär trots allt mycket bättre nu än den var då.Genom miljonprogrammet kunde vi i stort sett byggabort trångboddheten. Idag har vi i Sverige en genomsnittligutrymmesstandard som ligger i täten bland Europasländer. Problemen i Stockholmsregionen idag gällerframförallt ungdomar och inflyttare, de hushåll somär nya på bostadsmarknaden. Genom att inflyttningenhämmas leder bostadsbristen till svårigheter för näringslivetatt rekrytera kvalificerad arbetskraft och påsikt kan tillväxten därför hotas.Ansvaret för bostadsförsörjningen ligger i första handpå kommunerna. Man kunde därför tro att hur denkommunala bostadspolitiken utformas skulle vara avgörandeför bostadsbyggandet. I den socialdemokratiskapolitiken läggs stor vikt vid samhällets insatser,medan den borgerliga politiken tonar ned kommunernasroll till förmån för marknadens aktörer. Det är inteså lätt att visa om skillnaderna i synsätt också påverkarbostadsbyggandets omfattning. I många kommunerväxlar majoriteten ofta. Bostadsbyggandet är trögt attpåverka och det tar oftast flera år för en ny majoritet attförändra inriktningen.Ett antal kommuner i länet har för det mesta haft antingensocialdemokratisk eller borgerlig majoritet. Undermiljonprogrammet byggde de socialdemokratiskakommunerna ungefär 70 procent mer bostäder än deborgerligt dominerade. Under perioden 1975–1995 byggdeså andra sidan ungefär 35 procent mer i de borgerligtdominerade kommunerna. Kommuner med ofta växlandemajoriteter byggde minst under miljonprogrammetmen låg i mitten därefter.Under miljonprogrammet byggdes under några årmer än 20 000 lägenheter per år i länet. Ett mycket stortantal lägenheter byggdes då i vissa kommuner. Framföralltbyggde Botkyrka, Haninge, och Tyresö många

162DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORDiagram över befolkningstillväxt ochbostadsbyggande 1961–2002.bostäder i förhållande till sin storlek. Relativt få bostäderbyggdes under samma period i Danderyd, Lidingö,Norrtälje, Stockholm, Sundbyberg och Vaxholm. IÖsteråker, Upplands-Bro och Upplands Väsby har bostadsbyggandetvarit relativt högt såväl under miljonprogrammetsom därefter. I Danderyd och Lidingö hardet varit lågt hela tiden.Även om bostadsbyggandet i Stockholms stad i absolutatal varit betydande har det relativt stadens storlekdock varit lågt hela tiden. I Stockholms stad byggdes undermiljonprogrammet 5 400 lägenheter per år. Undertjugoårsperioden därefter mindre än hälften eller 2 300lägenheter per år. Efter 1995 har endast 1 300 lägenheterbyggts per år i Stockholm. Det har inte i första handvarit bristande politisk vilja som har lett till att en betydligtlägre nivå förverkligats. Såväl borgerliga som socialdemokratiskamajoriteter har velat bygga mer. Inte hellerhar det varit efterfrågan på bostäder som har saknats.Det är snarare den allt besvärligare planeringsprocessensom har inneburit att för få bostäder byggts.När befolkningsökningen minskade dramatiskt underbörjan på 1970-talet gick det inte att lika snabbtbromsa upp bostadsbyggandet. Det ledde till att antaletouthyrda lägenheter ökade snabbt under 1970-talet.Mer än 10 000 tomma lägenheter var det dock aldrigfrågan om, eller 1,5 procent av hela beståndet. Problemetvar kanske inte så mycket antalet som att de varstarkt koncentrerade till några kommuner och till någraav de nybyggda områdena.Därför byggdes relativt lite bostäder i de kommunersom byggt mest under miljonprogrammet. Få bostäderbyggdes också i Salem, Solna, och Södertälje. Det var istället i kommuner som Vallentuna, Värmdö, Vaxholm,Täby, Ekerö och Norrtälje som relativt sett flest bostäderbyggdes under dessa år. Där hade efterfrågan intesviktat i samma utsträckning.Den socialdemokratiskt dominerade majoritetensom tillträdde i Stockholms stad efter valet 2002 harsom ambition att bygga 20 000 lägenheter på fyra år,det vill säga 5 000 lägenheter per år. En så omfattandeproduktion har inte förekommit i staden sedan miljonprogrammet.Att under helt andra marknadsvillkoråstadkomma ett så omfattande bostadsbyggande är enoerhörd utmaning, som få experter tror är möjlig.BOSTADSBYGGANDET EFTER 1975Efter 1975 var produktionen förvånansvärt jämn ochstabil under många år. När produktionen av lägenheteri flerbostadshus minskade ökade i stället produktionenav småhus. De tomma lägenheterna minskade så småningomi antal. Under tjugoårsperioden mellan 1976och 1995 låg produktionen på i genomsnitt 8 000 lägenheterper år med variationer från cirka 7 000 till 10 000lägenheter per år. En mindre del av detta ersatte denminskning av lägenhetsbeståndet som ägde rum genomatt äldre lägenheter revs eller slogs samman vid renoveringar.Under tjugoårsperioden byggdes 160 000 lägenheterför en befolkning som ökade med 230 000 in-

BOSTADSBYGGANDET163vånare. Under miljonprogrammet byggdes bostäder iförsta hand för att bygga bort den omfattande trångboddhetenoch öka utrymmesstandarden. Under decenniernadärefter var det framförallt för att tillgodosebehoven hos den växande befolkningen.Om bostadsbyggandet i Stockholmsregionen var relativtfritt från stora omsvängningar efter miljonprogrammetvar de desto större i övriga Sverige. 1986 byggdes30 000 lägenheter i Sverige, varav en tredjedeli Stockholmsregionen. Under slutet av 1980-talet börjadebostadsproduktionen öka dramatiskt i Sverige.Omkring 1990 byggdes nära 70 000 lägenheter per år ilandet, men bara en sjundedel av detta byggdes iStockholmsregionen. Under de här åren byggdes hela3,5 lägenheter per inflyttad i övriga landet, men bara0,5 lägenheter per inflyttad i storstadsregionerna.Ökningen av bostadsbyggandet berodde på en kombinationav högkonjunktur och en god inkomstutvecklingsom gjorde att hushållen kunde efterfråga mer bostäder.Bostadsföretagen tog inte några stora ekonomiskarisker genom den generösa långivningen, statligtstöd och kommunala garantier.Konjunkturen var synnerligen god också i Stockholmsregionen.Den kom bland annat till uttryck genomen dramatisk ökning av lokaler, som så småningomledde till fastighets- och bankkriserna 1991, men inte tillen uppgång av bostadsbyggandet i samma grad. Denökande bostadsproduktionen i resten av landet ledde tillen våldsam ökning av statens utgifter för bostadssektorn.BOSTADSPOLITIKEN LÄGGS OMUnder början på 1990-talet försämrades bostadsmarknadenhelt. Den ekonomiska nedgången och den ökandearbetslösheten drabbade hela landet. Skattereformeninnebar att sänkta inkomstskatter finansierades medhöjd moms i bostads- och byggsektorn. Minskade subventionergenom minskade räntebidrag och ränteavdragändrade tillsammans med räntehöjningar kostnadsförutsättningarna.Den statliga ekonomiska risktagningenersattes av en finansiering på marknadsmässigavillkor.Kombinationen av att de nya bostäderna blev mycketdyrare än tidigare och att många hushåll drabbades avarbetslöshet förändrade helt villkoren för bostadsbyggande.Från 1990 till 1998 sjönk bostadsbyggandet tillendast 11 000 lägenheter i hela landet, den lägsta nivånunder hela 1900-talet. Men bostadsefterfrågan minskadeännu snabbare än produktionen. I Boverkets rapportom bostadsmarknaden 1997 konstaterades attefterfrågeöverskott nu bara fanns i innerstäderna ochvissa attraktiva bostadsområden i Stockholm och Göteborg,medan omkring 200 av landets 289 kommunerrapporterade ett överskott på bostäder.Bostadsproduktionen i Stockholmsregionen minskadefrån omkring 10 000 lägenheter per år 1990 till3–4 000 lägenheter fem år senare. I stort sett byggdesendast bostäder som redan sålts före byggstart. Mennedgången motsvarades inte av att befolkningsökningenminskade. Tvärtom ökade befolkningen under senaredelen av 1990-talet nu ännu snabbare, med mellan15 000 och 20 000 invånare per år. Trots det ökade antaletouthyrda lägenheter åter sakta även här. Snartfanns flera tusen outhyrda lägenheter att tillgå på marknaden.Lediga lägenheter fanns i de flesta kommunerna.De kommuner som likväl upprätthållit ett relativtsett stort bostadsbyggande är Huddinge, Salem, Vallentunaoch Värmdö. Här har efterfrågan på bostädersåledes hållit i sig trots allt. I kommuner som Botkyrka,Norrtälje, Nynäshamn och Upplands-Bro har bostadsbyggandetvarit särskilt litet. Uppenbarligen har efterfrågansaknats i dessa kommuner. Inte heller i Danderydbyggdes mer än ett fåtal lägenheter. Här är det inteefterfrågan som saknats utan den politiska viljan atterbjuda mark för byggande.

164DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORDiagram över bostadsbyggandet1987–2002 fördelat på byggherrar.LÄGET PÅ BOSTADSMARKNADENI BÖRJAN PÅ 2000-TALETBostadssituationen i Stockholmsregionen i början av2003 kan kortfattat beskrivas sålunda:• Goda moderna bostäder av hög standard• Relativt höga boendekostnader• En segregerad bostadsmarknad• Ökande bostadsbrist.Trots att Stockholmsregionen under hela 1990-talethaft en kraftig befolkningsökning har bostadsbyggandetlegat på en mycket låg nivå. Det råder bostadsbrist ialla kommuner i Stockholms län. Den etniska ochsocioekonomiska segregationen har ökat.Mellan åren 1990 till 2000 ökade Stockholms län sittinvånarantal med 182 000 invånare. Under samma periodbyggdes cirka 60 000 nya lägenheter. Varje år permanentadesomkring 1 000 fritidshus. En stor del avpermanentningen, 40 procent, skedde i Norrtälje ochVärmdö.Det finns idag omkring 90 000 fritidsfastigheter iStockholms län. På grund av bristen på andra bostäderoch prisbilden på bostäder samt att husen ligger i attraktivagrönområden med närhet till skog och sjö, ärmånga av dessa områden idag permanent bebodda tillmer än 50 procent.Områdena är emellertid inte planerade för att varapermanent bebodda. Konsekvensen av permanentningenkan ses i ökad trafik på det mindre vägnätet, liksomökade krav på kommunernas service till områdena iform av till exempel skola och barnomsorg. Andra effekterär ökat behov av renhållning, problem med svartbyggenoch med vatten- och avloppsförsörjningen.För att öka antalet bostäder i regionen utgör dessaområden en potential dels därför att områdena finns ochnyttjas som permanentbostäder, dels för att de har kvalitetersom efterfrågas av många bostadssökanden. Omområdena ses över planmässigt (detaljplan med ökadbyggrätt och eventuellt fler byggrätter), vägnät ochkollektivtrafikförsörjning stärks samt kommunalt vattenoch avlopp byggs ut i områdena, kan eventuellt30 000–50 000 personer (10 000–15 000 fastigheter) fåbostad i dessa områden.DEN OJÄMLIKA BOSTADSMARKNADENUnder olika skeden i livet förändras bostadsbehoven avsevärt.Unga nybildade hushåll, med små ekonomiskaresurser, vill ofta bo i en liten hyreslägenhet. När hushålletväxer kanske man skaffar sig en större lägenhetmed bostadsrätt. För etablerade barnfamiljer är oftasmåhuset den mest attraktiva boendeformen. När barnensedan flyttat ut kanske en större lägenhet centralt iregionen åter är attraktiv.Efterfrågan på olika typer av bostäder påverkas därförav hur befolkningen åldersmässigt är fördelad. Somframgår av figuren för boende i flerbostadshus finns enkraftig övervikt i åldrarna mellan 20 och 35 år, samt i

BOSTADSBYGGANDET165Befolkningen i länet år 2001fördelad på hustyper.åldrarna över 60 år. Boende i småhus domineras av barnunder 20 år samt deras föräldrar i åldrarna mellan 35 och60 år.För att den demografiskt betingade bostadskarriärenska fungera förutsätter det att det finns ett varierat utbudav bostäder i regionen. Eftersom många hushållockså har förankring till en del av regionen genom uppväxt,arbete eller släkt och vänner, behöver olika typerav bostäder också finnas i olika delar av regionen.Som framgår av följande tabell varierar emellertidfördelningen i bostadsbeståndet på olika upplåtelseformerkraftigt mellan kommunerna i Stockholmsregionen.I Stockholm, Solna och Sundbyberg utgörs bostädernatill en helt dominerande del av flerbostadshus.I Sundbyberg är andelen småhus bara 3 procent. I Ekeröär andelen å andra sidan över 80 procent.Stockholm, Solna och Sundbyberg har höga andelarhyresrätter, omkring 60–90 procent, medan andelarnaär mycket låga i till exempel Ekerö, Täby och Vallentuna.Täby har å andra sidan tillsammans med Stockholm ochJärfälla en relativt stor andel bostadsrätter. På motsvarandesätt skiljer sig också lägenhetsstorlekarna mellanolika delar av regionen 1 .Skillnaderna på bostadsmarknaden leder till demografiskoch socioekonomisk segregation. För att storstadensbostadsmarknad ska fungera när befolkningen åldrasförutsätter det att hushåll kan flytta mellan kommunernaunder olika skeden i livet.BOSTADSBYGGANDET I DEN REGIONALA STRATEGINUnder hösten-vintern 1997–1998 var skissen till denregionala strategin på samråd. Där formulerade vi ossytterst försiktigt om behovet av nya bostäder. Bostadsbyggandeti Sverige hade hållits uppe på en internationelltsett hög nivå genom förmånliga villkor och statligasubventioner. Så länge Sveriges ekonomiska utvecklingvar god kunde vi också ha råd med detta. Sedan Sverigesekonomiska tillväxt avtagit i jämförelse med andra länderblev det allt svårare att klara. Vi saknade egna erfarenheterom hur bostadsefterfrågan skulle utvecklas i enväxande storstadsregion under mer marknadsekonomiskavillkor.Boendetätheten ökade nu på nytt i regionen, sedanden tidigare kontinuerligt sjunkit under flera decennier.Ökningen höll sig i genomsnitt kring 0,3 procent per år,en inte särskilt hög siffra. Men det var en helt ny situation.Eftersom utrymmesstandarden var så hög i Sverige– högre än i alla andra länder utom Danmark 2 – kundevi minska i bostadskonsumtion under många år ochfortfarande ligga i tätskiktet. Vi konstaterade i strategiskissenatt beroende på hur boendetätheten och befolkningstillväxtenutvecklades framöver kunde behovetvara upp till cirka 12 000 nya lägenheter per år, menockså bli mycket mindre.

166DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORAndel hyresrätter, bostadsrätter och småhus (%),kommunvis, Stockholms län.Hyresrätt Bostadsrätt SmåhusBotkyrka 44 22 34Danderyd* 26 18 56Ekerö 13 5 82Haninge 37 24 39Huddinge 42 16 42Järfälla 27 34 39Lidingö 49 15 36Nacka* 34 26 40Norrtälje 19 21 60Nynäshamn 37 17 46Salem* 25 12 63Sigtuna 33 30 37Sollentuna 32 20 48Solna 72 25 3Stockholm 58 31 11Sundbyberg 87 8 5Södertälje 57 13 30Tyresö 32 19 49Täby* 12 35 53Upplands-Bro 31 26 43Upplands Väsby 46 18 36Vallentuna 7 25 68Vaxholm* 39 5 56Värmdö 23 9 68Österåker 18 9 73Länet 48 26 26* Saknar allmännyttigt bolagNIO GÅNGER I LIVETFör att få bättre kunskap om hur hushållen klarade omställningeni bostadspolitiken genomförde vi 1996 enundersökning av bostadsflyttningar inom Stockholmslän. Uppdraget gick till Ulf Strömquist och Maria Pleibornvid Temaplan AB. Utredningen gav mycket värdefullkunskap om rörelserna på bostadsmarknaden iStockholm. En av slutsatserna var att ett Stockholmsbarnunder sin livstid kunde förväntas flytta nio gånger3 . Varje år flyttar mer än 200 000 människor i regionen,de flesta ganska lokalt. Bara för unga hushållfungerar regionen geografiskt som en enda sammanhållenbostadsmarknad. Ofta sker flyttningarna i sambandmed att hushållets storlek förändras. Barn föds,ungdomar flyttar hemifrån, par flyttar samman och skiljersig. Flyttningarna ger därvid hushållen en möjlighetatt anpassa sig till förändrade bostadsmarknadsvillkor.Trots nedgången i bostadsbyggandet låg flyttfrekvensenkvar på en hög nivå.De förändrade villkoren under 1990-talet hade intepåverkat flyttmönstren påtagligt. En uppföljning någraår senare visade att dessa slutsatser fortfarande stodsig 4 . Bostadsmarknaden präglas alltså av mycket stabilamönster och boendepreferenser.Genom en enkätundersökning fördjupades flyttundersökningenåret därpå 5 . En intressant fråga var hurförändringarna i utrymmesstandard hade drabbat olikagrupper. Vilka hade drabbats hårdast av de förändrademarknadsvillkoren? Det visade sig något överraskandeatt nästan alla grupper hade fått det något bättre, meninte i samma takt som under 1980-talet. För nästan helanedgången i utrymmesstandard stod den grupp för somhade flyttat från småhus till betydligt mindre lägenheteri flerbostadshus, till stor del äldre vuxna.Det visade sig inte heller – i motsats till vad som oftapåstods i debatten – att unga bodde kvar hemma längreän tidigare 6 . Den första etableringen är starkt koncen-

BOSTADSBYGGANDET167trerad till åldrarna mellan 18 och 24 år. I mitten av 1980-talet bodde omkring 50 procent av tjugoåringarna medsina föräldrar. 1997 hade den andelen sjunkit till knappt40 procent 7 . Det visade sig alltså att de befarade svårasociala konsekvenserna i stort sett hade uteblivit. Mycketav den retorik som förekom i debatten byggde på felaktigaföreställningar om hur det faktiskt förhöll sig.Men undersökningen visade dessutom på att det pågrund av det låga bostadsbyggandet nu fanns en växandeefterfrågan på nya bostäder, även till högre kostnad,om den nya bostaden kunde motsvara de bostadssökandesönskemål om läge och andra krav. Det bordesåledes finnas en marknad för ett ökat bostadsbyggande.BOSTADSBYGGANDET PRIORITERASVid samrådsmötena kring den regionala strategin märktesinte något större intresse för bostadsfrågorna. Deekonomiska problemen stod mycket mer i fokus. Behovetav att bygga nytt bedömdes inte som särskilt stort.Men de nya långsiktiga befolkningsprognoser, som tagitsfram som underlag för det kommande regionplanearbetet,visade på ett ökande bostadsbehov. Med fortsattbefolkningstillväxt och lågt bostadsbyggande kunde viom några år stå med en besvärande bristsituation. I denregionala strategin, ”Stockholmsregionens framtid”,som reviderades efter samrådet 1998, prioriterades bostadsbyggandeför den växande befolkningen som en avde viktigaste frågorna. Att prioriteringen var riktig bekräftadessnart av utvecklingen.I den regionala strategin konstaterade vi att bostadsbyggandetborde öka till mellan 6 000 och 10 000 lägenheterper år under perioden 1995–2030, för att motsvarade behov som den väntade befolkningsökningenkunde innebära. Det var alltså samma nivå som hadebyggts mellan 1976 och 1995, men två till tre gånger såmycket som under åren 1996–1998.I strategin pekade vi också på behovet av en hög planberedskapoch nya planeringsformer, men också behovav att se över finansieringsformer och byggkostnader.Regionen är inte heller en enda homogen bostadsmarknad.Skilda ekonomiska förutsättningar och demografiskafaktorer gör att hushåll i olika delar av regionen inteefterfrågar samma typ av bostäder överallt. Strategintog också upp segregationen och behovet av att byggatätare för att hushålla med mark och ge bättre förutsättningarför kollektivtrafiken, men gav inga detaljeradeanvisningar om hur bostadsbyggandet skulle ökas ellervar i regionen det borde ske.EFTERFRÅGAN ÖKARI mitten på 1990-talet förbättrades Sveriges ekonomiigen. Arbetslösheten sjönk och hushållens inkomsterökade. Bostadsräntorna sjönk kraftigt. Efterfrågan påbostäder började öka igen från 1998. För varje ny lägenhetsom byggdes i regionen gick det nu fyra nya länsinvånare.Antalet outhyrda lägenheter minskade åter föratt några år senare helt vara borta i alla länets kommuner.Men bostadsbyggandet ökade inte, åtminstoneinte i den takt som skulle behövas. I stället ökade prisernapå småhus och bostadsrätter på den fria bostadsmarknaden.Som en konsekvens av bostadsbristen och de högabostadskostnaderna ökade bosättningen av permanentboendei fritidshus. Från att ha legat på en nivå av någrahundra permanentade fritidshus per år under 1970- och1980-talen ökade de nu till över 1 000 per år. Det motsvaradeomkring en fjärdedel av nyproduktionen. Mestomfattande blev den i Norrtälje, Värmdö och andrakust- och skärgårdskommuner. I samband med att fritidshusområdenpermanentas ökar också produktionenav helt nya småhus i samma områden genom tomtdelningar.De permanentade fritidshusområdena förvandladestill mycket glesa villaområden, och ofta med undermåligkollektivtrafik och bristfälliga avloppsförhållanden. Dethär var en inte obetydlig bebyggelseutspridning, i strid

168DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed i varje fall regionala politiska mål, men svår att kontrollera.BOSTADSBYGGANDET I RUFS 2001I samrådsunderlaget Regionplan 2000 utgick vi från detberäknade behovet av nya bostäder som redovisats redani den regionala strategin, 6 000–10 000 lägenheterper år under perioden 2000–2030. Ansvarig för bostadsfrågornai RUFS var Ragnar von Malmborg. Hantog fram två alternativ till hur bostadsbyggandet kundefördelas på kommunerna, alternativ K och alternativ P.Alternativ K innebar att fler bostäder skulle tillkomma iden centrala delen av regionen och alternativ P att flerbostäder skulle tillkomma i förortskommunerna. I bådaalternativen borde byggandet till stor del ske genom förtätningav redan byggda områden.Planalternativen byggde på vad som kommit fram iden enkät om kommunernas syn på bostadsbyggandeoch tillväxt som gjordes 1998. Kommunernas svar pekadepå att det fanns en beredskap för en tillväxt på långsikt som låg över scenario Bas, men inte skulle räcka tillför att motsvara scenario Hög. De mest expansiva kommunernafanns framförallt i länets norra och östra delar,men flera av de centrala kommunerna hade också beredskapför snabb befolkningstillväxt. I den södra länsdelenvar kommunerna däremot i allmänhet mer återhållsammai synen på tillväxt.Skillnaden mellan alternativen var inte så stor. I alternativK skulle nästan 40 procent av bostäderna tillkommai Stockholm, Solna och Sundbyberg, i alternativP drygt 20 procent. Inte i något alternativ utgick vi frånatt det skulle vara möjligt att bygga mer än hälften av bostädernai den centrala delen av regionen, som var förutsättningeni det så kallade miljöscenariot, som tagitsfram som ett räkneexempel.Avgörande var Stockholms stads inställning. I förslagettill översiktsplan utgick staden från att det underplanperioden skulle vara möjligt att bygga mellan 1 200och 2 400 lägenheter per år i staden, det vill säga maximalt72 000 lägenheter under 30 år. Den högre nivånmotsvarar ungefär vad som faktiskt byggts i staden varjeår sedan miljonprogrammet. Alternativ K innebar omkring90 000 lägenheter och alternativ P endast hälftenför Stockholms kommun. Vi ansåg alltså att Stockholmborde kunna höja ambitionerna jämfört med sin översiktsplan,men inom realistiska ramar. Vi räknade intemed att det skulle vara genomförbart för Stockholmsstad att bygga mer än högst 30 000 lägenheter per år.FÖRDELNINGEN EN KOMPROMISSSamrådet visade på nytt att de kommunala ambitionernaför bostadsbyggande inte fullt ut skulle motsvara behovenpå lång sikt om tillväxten skulle nå det högre scenariot.Däremot skulle beredskapen nå upp till behovenenligt scenario Bas. Det fanns inte ett entydigt förord förvare sig en fördelning enligt alternativ K eller P. Olikakommuner förordade vardera alternativen. Enligt denborgerliga majoriteten i Stockholms stad låg till exempelK-alternativet närmast kommunens egen utvecklingsstrategi,medan socialdemokraterna reserveradesig till förmån för P-alternativet som innebar ett betydligtmindre omfattande byggande i staden 8 .För att så långt möjligt nå enighet i regionen, var detnödvändigt att utforma utställningsförslaget som enkompromiss mellan K och P. Det blev också Regionplane-och trafiknämndens direktiv för det fortsattaarbetet i juni 2001. Men dessutom bestämdes att tillväxtscenariernaborde justeras uppåt, eftersom befolkningstillväxtenvarit snabbare än förutsett.De båda alternativen omarbetades nu till ett endautställningsförslag. Som ett resultat av de omarbetadebefolkningsscenarierna beräknades nu mellan 8 000och 11 000 lägenheter lägenheter behöva tillkomma perår för hela 30-årsperioden. För de närmaste femton årenvar behovet mellan 9 000 och 12 000 lägenheter. Eftersomen del lägenheter tillkommer genom ombyggnad

BOSTADSBYGGANDET169och permanentning av fritidshus var nybyggnadsbehovetnågot lägre.Utställningsförslaget utformades så att det så närasom möjligt anslöt till vad kommunerna hade uppgivit isina remissvar. Inga avgörande invändningar mot fördelningenrestes vid utställningen. Någon ändring gjordesdärför inte i den plan som fördes fram till fullmäktigeför antagande våren 2002.BOSTADSMARKNADENS PROBLEMI RUFS 2001 konstaterade vi att bostadsbyggandet intetillnärmelsevis motsvarade den snabba befolkningstillväxteni regionen. Bostadsbyggandet ligger på en alltförlåg nivå för en långsiktigt stabil utveckling i regionen.Nedgången i bostadsbyggandet på 1990-talet var framförallt anmärkningsvärt stor när det gällde hyresrätter iallmännyttan. Bristen på studentbostäder var också betydande.Samtidigt har det skett en omfattande ombildningav ofta billiga hyresrätter till bostadsrätter medhöga marknadsvärden. Dessa faktorer hade tillsammansbidragit till en ökande brist på hyreslägenheter.Från att ha varit en stor statlig kostnad har bostadssektornblivit en inkomstkälla, bland annat genom fastighetsskatten.Förändringarna var nödvändiga på grundav det omotiverade växande bostadsbyggandet i andradelar av landet, men det drabbade Stockholmsregionenmed sin växande befolkning hårdast. Att på nytt införastora statliga subventioner förefaller inte vara en realistiskmöjlighet, speciellt som statens finanser nu åter ärhårt ansträngda.Markpriserna har också ökat liksom olika kommunalaavgifter. Långa planeringstider är en orsak. Otillräckligtransportinfrastruktur har också påverkat kommunernasvilja och möjlighet att öka bostadsbyggandet.I RUFS anges för bostadsmarknaden att en översynbehöver göras av statliga regler som hindrar för bostadsbyggandet.Vidare behöver den kommunala planeringenför bostadsförsörjning utvecklas. Bostadsmarknadenbehöver också få en bättre regional överblick överhur behovet ser ut – omfattning och inriktning – ochligga till grund för gemensamma initiativ för att stimulerakonkurrensen inom byggsektorn.MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAGDen 11 april 2003 överlämnade Mats Hellström sin rapportom att 56 000 nya bostäder skulle byggas i länet tillbostadsminister Lars-Eric Lövdén 9 . Därmed hade Hellströmfullgjort det uppdrag som han som nyutnämndlandshövding i Stockholms län erhöll av regeringen ijanuari 2002, nämligen att sluta överenskommelser medkommunerna i Stockholms län om ett ökat bostadsbyggande.Trots att regionplaneringen hade prioriterat bostadsbyggandetoch angivit vilka nivåer på bostadsbyggandetsom borde nås ökade bostadsbyggandet endast långsamt.Från bottennivån på 3 000 lägenheter 1994 ökadebostadsbyggandet endast till 5 000 lägenheter år 2000.Det blev alltmer uppenbart att även staten måste göranågot för att få fart på bostadsbyggandet. Bland andraHandelskammaren varnade för konsekvenserna av bristpå bostäder för näringslivets rekryteringsbehov.Den tidigare landshövdingen Ulf Adelsohn hade i slutetpå 1990-talet på regeringens uppdrag utrett bostadsfrågani Stockholmsregionen. I början av 2002 tog regeringenett nytt initiativ för att komma tillrätta medden svåra situationen på bostadsmarknaden i Stockholmsregionen.I direktiven till Mats Hellström 10 konstaterades attbostadsbyggandet i Stockholmsregionen sedan flera årtillbaka låg på en alltför låg nivå, samtidigt som regionensbefolkning fortsatte att växa. Enligt de bedömningarsom Boverket hade gjort borde bostadsproduktioneni Stockholmsregionen ligga på cirka 10 000 lägenheterper år fram till år 2010, alltså nästan dubbelt såmycket som dagens produktion. Samma bedömninggjordes i RUFS.

170DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORVidare konstaterades i direktiven att många av de bostäderi flerfamiljshus som byggdes var exklusiva bostadsrättslägenheter,tillgängliga bara för en mindre delav befolkningen med hög betalningsförmåga. En stordel av befolkningen med mer normala inkomster, ochför vilken hyreslägenheter med rimlig hyra var ett attraktivtalternativ, mötte ingen produktion som svararmot dess behov. Särskilt för unga som inte var etableradepå bostadsmarknaden var situationen mycket svår.Denna situation förvärrades av den pågående utförsäljningenav allmännyttans bostäder och ombildningenav hyresrätter till bostadsrätter.Bristen på bostäder riskerade dessutom enligt regeringenatt leda till en avmattning i regionens ekonomiskatillväxt. Detta var extra allvarligt med tanke påden stora betydelse Stockholmsregionen hade för tillväxteni landet som helhet.Det betonades i direktiven att det finns en tydligkoppling mellan investeringar i transportinfrastrukturoch förutsättningarna för bostadsbyggande. Planeringav transportinfrastruktur och bebyggelsestruktur bordedärför ske samordnat. Stockholmsberedningen skulle isitt arbete även ta hänsyn till behovet av bättre förutsättningarför en ökad bostadsproduktion. Landshövdingenskulle därför samråda med Stockholmsberedningensamt med respektive trafikverk om möjlig tidplanoch prioriteringsordning för aktuella investeringar.Under 2001 infördes ett investeringsbidrag för attbygga av hyresbostäder i områden med bostadsbrist. Investeringsbidragetfördelas på den eller dem inom en regionsom erbjuder de förmånligaste villkoren för hyresgästerna.I Stockholmsregionen utgjorde bidraget högst150 000 kronor per lägenhet. En miljard kronor avinvesteringsbidraget reserverades nu enligt direktivenför Stockholms län, att fördelas på kommunerna avlandshövdingen.Enligt regeringens direktiv skulle landshövdingenTerrasslägenheter ger ofta en inbjudande boendemiljö .identifiera åtgärder som var möjliga att genomföra påkort till medellång sikt för att åstadkomma ett ökatbostadsbyggande. Målsättningen för överläggningarnamed kommunerna skulle vara att de skulle resultera iskriftliga överenskommelser i vilka kommunerna åtogsig att planera för och i övrigt initiera och säkerställa ettökat byggande av bostäder. Billiga lägenheter och enblandning av olika upplåtelseformer eftersträvades vidareenligt direktiven. Landshövdingen kunde ocksåföreslå regeringen andra åtgärder för att stimulera bostadsbyggandet.Uppdraget skulle redovisas till regeringensenast den 30 december 2002.HELLSTRÖM FÖRHANDLAR MED KOMMUNERNARegeringen gav uppdraget åt landshövdingen och alltsåinte till länsstyrelsen, vilket hade en viss formell och reellbetydelse. Till skillnad från det regeringsuppdragsom landshövding Ulf Adelsohn tidigare hade var Hellströmsinte så mycket ett utredningsuppdrag utan snarareett förhandlingsuppdrag. Det gällde att genomöverenskommelser med kommunerna öka bostadsbyggandeti länet.För detta skapades en ledningsgrupp under landshövdingensledning. I denna ingick länsöverdirektör BoHansson, förvaltningsdirektör Rutger Öijerholm, länsarkitektEva Gyllensvärd, länsbostadsdirektör UllaHuzell, sakkunnig Bo Malmsten samt projektsekreterareClaes Hammarlund. Malmsten, Gyllensvärd,

BOSTADSBYGGANDET171Huzell och Hammarlund utgjorde tillsammans medkommunikationsexpert Peter Huledal och arkitektMaria Heymowska den arbetsgrupp som utförde detpraktiska arbetet med överläggningar med kommunernastjänstemän och andra aktörer på bostadsmarknaden.Mats Hellström inledde sitt arbete med bostadsuppdrageti stort sett samtidigt som han tillträdde somlandshövding. Under våren 2002 träffade han samtligakommunledningar och hade en inledande diskussionmed dessa om läget för bostadsförsörjningen. Mats Hellströmsambition var att besöka så många kommunersom möjligt under våren på en så kallad Eriksgata. Ettstort antal kommuner hanns med. Vid dessa besök varen av huvudpunkterna bostadsfrågan. Hellström bjöd inde kommuner han inte hann besöka till länsstyrelsen föratt där gå igenom bostadssituationen i respektive kommun.Efter det att han träffat kommunerna var för sig inbjödssamtliga till ett möte i april månad 2002 på Tessinskapalatset. Vid denna sammankomst summerade Hellströmsina erfarenheter av den första kommunrundan.Han konstaterade då:”Kommunerna har visat intresse och vilja att byggaett stort antal nya bostäder. Hittills har vi lyckats identifieraprojekt som skulle ge runt 40 000 nya bostäder iStockholmsregionen de närmaste fem åren. Kravet påstatlig motprestation gäller ofta någon form av trafikinvestering.Det kan röra sig om allt från en kortare vägsträckatill en ny T-banestation.”Även om 40 000 nya bostäder var en positiv ökningborde denna siffra enligt Hellström ligga närmare50 000, vilket så småningom också blev fallet.Under sommaren och hösten fortsatte överläggningarnamed kommunerna på tjänstemannanivå och innehålleti överenskommelserna började allt mer ta form.Processen förlängdes något under hösten och vintern pågrund av att ett flertal kommuner fått nya majoritetereller nya personer i den politiska ledningen efter valet iseptember 2002. Förutom att det av naturliga skäl togen tid innan det gick att få besked av den nya majoriteteninnebar majoritetsskiftena mer eller mindre nya och förändradeambitioner för det lokala bostadsbyggandet.OSÄKERHET OM TRAFIKENEn komplicerande faktor under hela processen var osäkerhetenbeträffande innehållet i trafikhuvudmännensförslag till nya investeringsplaner. Länsstyrelsens styrelsetog ställning till förslaget till länsplan i slutet avnovember. Vägverket och Banverket presenterade sinaplanförslag först i januari 2003.Under november och december träffade Mats Hellströmde politiska kommunledningarna ännu en gångför överläggningar och dagarna före nyår överlämnadehan förslag till överenskommelser för slutlig hantering ikommunerna. Arbetet bedrevs i nära samarbete medStockholmsberedningen, SL, Regionplane- och trafikkontoret,trafikverken och länsstyrelsens kommunikationsexperter.Några genomgående intryck från Hellströms överläggningarmed kommunernas politiska företrädare varatt det i de allra flesta kommuner fanns en uttryckligvilja att ta ett regionalt ansvar för bostadsbyggandet.Under processens gång märktes också en förändrad attitydtill att bygga hyreslägenheter. Vid inledningen av år2002 var det långt ifrån samtliga kommuner som planeradeför hyreslägenheter och det totala antalet låg omkring6 000. Vid överläggningarnas slutskede hadedenna siffra stigit till drygt 14 000 och samtliga kommunerutom två har ambitioner att få till stånd nyahyreslägenheter i den egna kommunen.Orsakerna till denna attitydförändring var sannoliktflera. Hellströms uppdrag hade i sig säkert bidragittill att lyfta in bostadsfrågorna på den politiska dagordningen.Bostadsfrågornas tyngd i valrörelsen var avavgörande betydelse. I några fall hade det efter valet

172DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORhandlat om nya politiska riktlinjer när en ny politiskmajoritet har tillträtt. Inställningen till hyreslägenhetertycktes dock inte vara en politiskt blockskiljande fråga.Oavsett politisk majoritet insåg man, med ett fåtal undantag,behovet av ökat bostadsbyggande och blandadeupplåtelseformer.För att inhämta synpunkter om hinder och möjligheterför att öka bostadsbyggandet förde landshövdingensamtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägare,Hyresgästföreningen, SABO, olika HSB-distrikt, Byggmästareföreningen,Fortifikationsverket samt vissa statligabolag med markinnehav, exempelvis Vasallen AB,Vasakronan AB och Jernhusen AB.I december 2002 slutfördes överläggningarna med länetskommuner, i och med att Mats Hellström sammanträffademed de politiska ledningarna för samtliga kommuneroch diskuterade de förslag till överenskommelsersom utarbetats. Under första kvartalet 2003 behandladesförslagen i den politiska beslutsprocessen i respektivekommun. Landshövdingen slöt överenskommelserom bostadsbyggandet med samtliga kommuner utomEkerö. I april 2003 överlämnade landshövdingen sinslutrapport till regeringen.ÖVERENSKOMMELSERNAS FORM OCH INNEHÅLLI direktiven sades att Mats Hellströms överläggningarskulle ”resultera i skriftliga överenskommelser i vilkakommunerna åtar sig att planera för och i övrigt initieraoch säkerställa ett ökat byggande av bostäder. Överenskommelsernakan innehålla villkor för kommunernasåtaganden, till exempel vad gäller upplåtelse av markoch genomförande av infrastrukturinvesteringar.”En viktig fråga var vilken form överenskommelsernaskulle ha. De borde uttrycka moraliska och politiska förpliktelserfrån såväl staten som kommunerna, menkunde inte vara juridiskt bindande. Det rörde sig om”letter of intent”. De borde dock vara så stringenta ochavtalsliknande som möjligt för att slippa eventuellatolkningstvister. Det skulle också tydligt framgå attöverenskommelserna förutsatte att sedvanlig lagstiftningskulle gälla när projekten sedan skulle prövas i olikasammanhang, inte minst av länsstyrelsen.I överenskommelserna skulle kommunerna redovisavilket bostadsbyggande de var beredda att genomföra,fördelat på olika upplåtelseformer de kommande femåren och med en ”utblick” ytterligare fem år framåt. Vidarevilka transportinvesteringar, både i väg- och kollektivtrafik,som var en förutsättning för att de skullepåta sig ett ökat bostadsbyggande. Kommunerna skulleåta sig att verka för att ett visst antal bostäder byggdesåren 2003–2006. Hyresrätterna skulle preciseras per årför att landshövdingens förhandsbesked om investeringsbidragetskulle kunna anges.När det gällde statens åtaganden avsåg dessa dels utfästelserom förhandsbesked för investeringsbidrag tillhyresrätter, dels ”utfästelser” om trafikinvesteringar.En komplikation var att parallellt med överläggningarnaom bostadsbyggandet pågick processen med infrastrukturplaneringenför transportinvesteringarna, detvill säga länsplanen, nationella banhållningsplanen ochväghållningsplanen.Alla kommuner förde i överläggningarna fram kravpå trafikinvesteringar som villkor för att de skulle påtasig ett ökat bostadsbyggande. Andra punkter som togsupp från kommunerna var bidrag till att sanera förorenadmark. Även bidrag till att gräva ned elkablar föratt möjliggöra bostadsbyggande fördes fram.BOSTADSBYGGANDE OCH TRAFIKINVESTERINGAREtt omfattande informationsutbyte och samråd förekomunder hela 2002 mellan Bostadsuppdraget ochStockholmsberedningen samt trafikverken. Därvidkunde man konstatera att det fanns en bred samsyn påbehovet av de olika trafikinvesteringarna. Däremotfanns det i vissa avseenden olika bedömningar mellankommunerna och trafikverken om teknisk utformning,

BOSTADSBYGGANDET173Flerfamiljshus i ett uppvuxet bostadsområde.finansiering och tidpunkt för genomförande. Den huvudsakligaoklarheten gällde dock omfattningen av deåtgärder som kunde komma att rymmas i planerna. Iden fortsatta processen, och inte minst i samband medremissarbetet för de olika trafikplanerna, behövde dessafrågor klaras ut.Kommunernas önskemål om satsningar på transportinfrastrukturoch kollektivtrafik var omfattandeoch vissa större bostadsexploateringar var direkt koppladetill nödvändiga vägbyggen eller spårlösningar. Detgällde till exempel Barkarby, Stora Ursvik, Huvudsta,Riksten och Vega. Flertalet kommuner tog upp de avStockholmsberedningen utpekade infrastruktursatsningarnasom angelägna, även om de inte hade något direktsamband med bostadsbyggande i den egna kommunen.Det handlade bland annat om Getingmidjan,pendeltågstunneln, Förbifart Stockholm, färdigställandeav Ringen och tvärspårvägsförbindelser.Några kommuner förde också fram trafikåtgärdersom inte var direkt kopplade till specifika bostadsprojekt,men som ändå ansågs vara nödvändiga för attkommunen ska kunna klara en befolkningsökning. Detgällde planskilda järnvägskorsningar, förbättrade motorvägspåfarter,förbifarter runt centralorten, upprustningav befintlig spårbunden trafik och trafiksäkerhetshöjandeåtgärder.I samband med bostadsuppdraget identifierades ävenett antal kollektivtrafikprojekt som nödvändiga för bostadsbyggandet.Det gällde såväl investeringar där statenär ansvarig som där Stockholms läns landsting är huvudman.Stockholms läns landsting gjorde genom SL, efterhemställan från landshövdingen, utfästelser i form av en”avsiktsförklaring” avseende dels utbyggnader, dels attpåbörja utredningar där investeringarna befann sig i etttidigt planeringsskede. SL:s och landstingets utfästelservillkorades med att de förutsatte statliga bidrag. Skullesådana inte ges förbehöll sig SL rätten att revidera sinaåtaganden.I bostadsuppdraget eftersträvades trafikinvesteringarsom så långt möjligt stödjer utvecklingen mot en sådanflerkärnig region som RUFS anger. Det kunde dockkonstateras att etableringen av regionala och delregionalakärnor inte skulle stödjas fullt ut i de förslag tillinvesteringsplaner som lades fram av Banverket ochVägverket.Fastighetsägarna hade vid överläggningar med landshövdingenpekat på oexploaterade områden lämpligaför bostadsbebyggelse. Några oexploaterade områdensom från regional synpunkt skulle kunna bli välbelägnabostadsområden med möjligheter till god kollektivtrafikförsörjninghar under senare år i den kommunalaplaneringen markerats som bevarandeområden. Detgäller Masmo i Huddinge, Danderydsberg i Danderydsamt Kymlinge i Sundbyberg. Från regional bostadsförsörjningssynpunktvore det önskvärt att upplåtadessa områden för bostäder, vilket också har framförtsav Regionplane- och trafiknämnden. Länsstyrelsen har igranskningsyttranden över dessa kommuners översiktsplaneransett att handlingsfriheten för bostadsbyggandeborde behållas.MER RESURSER TILL STOCKHOLMSREGIONENLandshövdingen konstaterade att de projekt som ingår ide förslag till länstrafikplan, nationell väghållningsplanoch nationell banhållningsplan, som då var ute på re-

174DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmiss, var klart otillräckliga för att klara av trafikenskapacitets- och miljöproblem och för att ge möjligheterför ett ökat bostadsbyggande. Hans bedömning var attdetta endast marginellt påverkas av om ett försök medträngselavgifter kommer att genomföras i Stockholmsstad. Bostadsbristen i Stockholmsregionen var ett nationelltproblem och bostadsbyggandet i regionen var därförinte enbart en angelägenhet för kommunerna i länet.För trafikhuvudmännen innebar det ytterligare en uppgiftatt beakta behovet av nya bostäder, vilket borde varaett tungt vägande motiv när pengarna skulle fördelasöver landet.Det fanns kommuner som i huvudsak hade fått sinabehov och önskemål om trafikinvesteringar tillgodosedda.Överlag fanns dock en besvikelse över att trafikochinfrastruktursatsningarna i Stockholmsregionentotalt sett var otillräckliga. I enskilda kommuner eller idelar av regionen var besvikelsen stor också över att viktigatrafiksatsningar inte hade kommit med i planförslagen,att enbart delar finns med eller att de låg väldigtsent i planperioden. Det hade i många kommuner funnitsförhoppningar om att det ansvar man tar för regionensbostadsbehov skulle resultera i större motprestationerfrån staten i form av vägar och spårbunden trafik.Men huvuddelen av detta bostadsbyggande ägde rumunder början av 1990-talet på helt andra marknadsvillkor,än vad som gällde under den senare delen. Underde senaste åren hade bostadsbyggandet minskat relativtsett ännu mer i övriga Mälardalen, jämfört med iStockholms län. I RUFS gjorde vi bedömningen att enökad bosättning utanför länsgränsen endast skullekunna påverka bostadsbyggnadsbehovet till en mindredel, och att ett ökat bostadsbyggande framförallt måsteske inom länet.Bostadsuppdraget hade vid kontakter med länsstyrelsernai de övriga Mälardalslänen konstaterat att det ivissa kommuner fanns ambitiösa bostadsbyggnadsprojekt,som givetvis skulle innebära ett välkommet tillskotttill bostadsförsörjningen i hela regionen. Men sålänge kommunikationerna, framförallt den spårbundnatrafiken, inte hade kapacitet att svälja ett större resandeskulle bostadsbyggandet i övriga Mälardalen endastkunna ge ett marginellt tillskott till bostadsförsörjningeni Stockholmsregionen. Såväl utbyggnaden avGetingmidjan, som nya dubbelspår på Svealandsbanan,Mälarbanan och Ostlänken var nödvändiga förutsättningarför att öka spårkapaciteten och därmed möjligheternatill en ökad pendling.HUR KAN ÖVRIGA MÄLARDALEN BIDRA?En del har ansett att en större del av bostadsförsörjningenskulle kunna ske i övriga Mälardalen. I övrigaMälardalen (Uppsala, Södermanlands, Örebro ochVästmanland län) ökade befolkningen under 1990-2001 med cirka 30 000 personer, framförallt i Uppsalalän. Det sammanlagda bostadsbyggandet för dessa länuppgick till cirka 38 000 lägenheter, det vill säga cirka0,8 ny invånare per ny lägenhet. Under samma tid ökadebefolkningen i Stockholms län med nära 200 000 invånare,samtidigt som bostadsbyggandet uppgick tillcirka 60 000 lägenheter, det vill säga 3,3 ny invånare perny lägenhet.DELREGIONAL PLANERINGSSAMVERKANI delar av länet pågår en delregional samverkan mellankommuner som har identifierat gemensamma intressen.Mest tydligt är samarbetet på Södertörn och i dennordöstra delen av länet. Detta avspeglade sig också ibostadsuppdragets genomförande. I en skrivelse åtogsig Södertörnskommunerna 11 i slutet av 2002 att verkaför att en bostadsbebyggelse kommer till stånd om sammantagetcirka 12 000 bostäder under åren 2003–2006,varav cirka 2 000 skulle utgöras av hyresrätter. I skrivelsenredovisades även de transportinfrastruktursatsningarsom kommunerna ansåg vara nödvändiga.Södertörnskommunerna föreslog att de kommunvisa

BOSTADSBYGGANDET175Många flerfamiljshus från miljonprogrammet har renoveratsmed hjälp av ROT-pengar.överenskommelserna skulle kompletteras med en ramöverenskommelse.Enligt denna borde investeringsbidragför hyreslägenheter reserveras för Södertörnskommunernagemensamt, med möjlighet att överförabidraget mellan kommunerna. Mats Hellström ansågdet dock inte som möjligt att tillmötesgå detta önskemåldå hans uppdrag var att fördela investeringsbidraget tillde enskilda kommunerna var för sig.Även nordostkommunerna (UNO-kommunerna) redovisadegemensamt ett långsiktigt bostadsbyggandeoch framförde gemensamma krav på såväl vägutbyggnadersom kollektivtrafik, som nödvändiga för delregionensplanerade utveckling, bland annat en pendeltågsgrentill Arninge.LANDSHÖVDINGENS RAPPORT TILL REGERINGENMålsättningen var att landshövdingen skulle sluta överenskommelsermed kommunernas politiska företrädareunder november och december 2002. I den rapport somMats Hellström i enlighet med direktiven överlämnadetill regeringen den 30 december 2002, konstaterade hanatt han fullgjort sitt uppdrag och lämnat förslag till överenskommelservad gäller volymer för bostadsbyggandeoch investeringsbidrag till samtliga 26 kommuner i länet.Överenskommelserna skulle också godkännas av depolitiska organen i kommunerna, det vill säga kommunstyrelseeller kommunfullmäktige. Denna process beräknadesta ett antal veckor. Formella överenskommelserskulle därför föreligga under våren 2003, varefter enslutrapport skulle överlämnas till regeringen.Hellström hänvisade till att Boverket hade angivit attbostadsbyggandet i Stockholmsregionen borde ligga påen nivå om cirka 10 000 lägenheter per år. Samma volymanges i den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen(RUFS). Landshövdingen konstateradeatt kommunernas ambitioner för bostadsbyggandet välanslöt sig till detta mål. Enligt överenskommelserna varkommunerna beredda att planera för ett totalt bostadsbyggandeom 55 000 lägenheter för åren 2003–2006.Kommunerna var också beredda att verka för att merän 14 000 hyreslägenheter byggdes under förutsättningatt bidrag från investeringsanslaget eller annan subventionutgick. Med nuvarande regler skulle investeringsbidrageträcka till minst 6 700 lägenheter. Även när detgällde byggande av studentbostäder och specialbostädervisade kommunerna i allmänhet högre ambitioner äntidigare. Något under 4 000 studentbostäder planeradesatt byggas under perioden 2003–2006. Dessa planerkan jämföras med de senaste fyra årens bostadsproduktionom totalt 22 000 lägenheter varav 2 300 utgjorthyresrätter och 2 600 studentbostäder.Bostadsuppdraget utgick ifrån att det var rimligt attcirka 20 procent av produktionen borde upplåtas medhyresrätt. I de kommuner som inte hade något allmännyttigtbostadsföretag framhölls ofta att man inte hadenågon möjlighet att påverka byggandet av hyresrätter. Iflera kommuner saknade också de egna allmännyttigabolagen resurser att bygga, även om viljan fanns. Detstod dock klart att intresset för att bygga hyresrätterhade ökat och att antalet planerade hyresrätter underåren fram till 2006 översteg det antal som ”miljarden”räckte till. Stockholms stad stod för en betydande andelav de planerade hyresrätterna, men i flertalet kommunerfanns planer på mer eller mindre omfattande projekt.Mot bakgrund av de stora investeringsbehov som

176DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBostadsbyggande enligt landshövdingens bostadsuppdragoch enligt RUFS 2001.Årligt bostadsbyggande enligtlandshövdingen bostadsuppdragÅrligt bostadsbyggandeenligt RUFS 2001Kommun 2003–2006 därav 2007–2011 2000–2015 2000–2015hyresrätt Bas HögBotkyrka 435 98 425 450 550Danderyd 50 0 25 100 150Ekerö 155 0 188 150 250Haninge 275 143 800–1 200 450 550Huddinge 700 129 625 350 550Järfälla 350 98 500 350 550Lidingö 63 0 0 150 200Nacka 1 125 185 838 500 600Norrtälje 313 162 375 550 650Nykvarns 138 31 113 100 150Nynäshamn 238 23 175 150 200Salem 150 19 0 150 200Sigtuna 400 188 438 250 350Sollentuna 250 100 313 250 450Solna 1 325 210 0 550 650Stockholm 5 000 1 288 5 000 1 850 2 150Sundbyberg 375 239 400 150 250Södertälje 400 63 625 350 550Tyresö 250 50 150 200 250Täby 375 25 350 250 350Upplands Väsby 350 135 375 300 350Upplands-Bro 450 231 750 350 400Vallentuna 250 20 275 350 400Vaxholm 100 16 100–125 100 150Värmdö 300 125 275 450 600Österåker 188 48 250 350 450TOTALT 13940 3585 13250–13750 9 250 12 000

BOSTADSBYGGANDET177finns i Stockholmsregionen vad gäller vägar och kollektivtrafiksåg landshövdingen det som mycket angelägetatt Stockholms län tilldelas medel i enlighet med den150-procentsnivå som redovisas i förslaget till länsplanför transportinfrastruktur och att de Banverks- och Vägverksregionersom omfattar Stockholms län tilldelasmedel utifrån de särskilda förutsättningar som gällerhär. Vid medelstilldelningen borde förutom frågan omframkomlighet, miljö och trafiksäkerhet hänsyn tasäven till det stora bostadsbehovet i Stockholms län, vilketmedför särskilda krav på trafikinvesteringar.KOMMUNERNAS PLANERADE BOSTADSBYGGANDEI ÖVERENSKOMMELSERNAI överenskommelserna redovisade kommunerna hurstort bostadsbyggande de var beredda att verka för, fördelatpå olika upplåtelseformer, åren 2003–2006 med en”utblick” ytterligare fem år framåt. Vidare angavs vilkatransportinvesteringar, både i väg och kollektivtrafik,som ansågs vara en förutsättning för att de skulle påtasig ett ökat bostadsbyggande.Det planerade byggandet per kommun och år enligtöverenskommelserna med landshövdingen jämfört meddet årligen rekommenderade bostadsbyggandet enligtRUFS 2001 framgår av tabellen. De redovisade siffrornaavspeglar kommunernas ambitioner. Erfarenheternavisar att 70–80 procent av planerna blir verklighet. Ävenom enbart 70 procent av planerna blir genomförda såinnebär det ett avsevärt ökat bostadsbyggande jämförtmed den föregående fyraårsperioden.I arbetet med Bostadsuppdraget kunde man inte konstateraatt det fanns någon tydlig ambition att minskaobalansen mellan olika upplåtelseformer i de kommunersom har den lägsta andelen hyreslägenheter. Vid fördelningenav nya hyresrätter på kommunerna var fördelningenmellan olika upplåtelseformer i det befintligabeståndet en utgångspunkt. I några av de kommunersom tog på sig ett stort ansvar under miljonprogrammetkan det vara försvarbart att framförallt satsa på andraupplåtelseformer än hyresrätter för att uppnå balans ochmotverka segregation.I ett mindre antal kommuner fanns ett mycket svaltintresse för att bygga bostäder i allmänhet och hyresrätteri synnerhet. Även om kommunledningen i dessakommuner var intresserad så ansåg man sig förhindradav opinionen. Dessa kommuner utgjorde dock undantag.Kommunerna redovisade tillsammans ambitionersom med omkring 50 procent översteg det årliga bostadstillskottetenligt basnivån i RUFS 2001 för perioden2000–2015 och även överskred den högre nivån med15 procent 12 . Såtillvida hade landshövdingens arbeteverkligen givit bra resultat.I siffran för det totala byggandet 2003–2006 ingåräven cirka 4 000 studentlägenheter samt ett inte definieratantal specialbostäder.Fördelningen på olika kommuner skiljer sig dock ivissa avseenden från RUFS. Omkring hälften av kommunernasäger sig inte kunna bygga så många bostädersom anges i den högre nivån, och en tredjedel inte ensvad som anges i basnivån i RUFS. Det goda resultatet ilandshövdingens uppdrag beror till stor del på att ettfåtal kommuner, till exempel Huddinge, Nacka, Solnaoch Sundbyberg, men framförallt Stockholms stad, nuhade sagt sig vilja bygga betydligt mer än vad som angesi RUFS.I remissvaren till RUFS hade Stockholm utgått frånatt det under planperioden skulle vara möjligt att byggamellan 1 200 och 2 400 lägenheter per år i staden. Nuhade man med ny socialdemokratisk majoritet mer änfördubblat ambitionerna. Men var detta verkligen enrealistisk ambition? Även Solna hade mer än fördubblatsina ambitioner jämfört med RUFS, men endast för denärmaste fyra åren. För den senare perioden hade kommuneninte preciserat något bostadsbyggande alls.RUFS bygger till stor del på vad kommunerna hade

178DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORangett i samrådet kring RUFS år 2000. De relativt storaskillnaderna mot vad kommunerna två år senare träffaröverenskommelser om i förhandlingar med landshövdingenger anledning till viss förvåning. Tydligen varkommunernas bostadsbyggnadsambitioner till betydandedel påverkbara, men det går knappast att finna någotpartipolitiskt mönster för detta. Snarare var det demarknadsekonomiska förutsättningarna för bostadsbyggandetsom avgjorde. I de kommuner som angav attde kan bygga mer än enligt RUFS är de marknadsekonomiskaförutsättningarna också relativt gynnsammaför detta. Det ger också hopp om att uppdraget verkligenkan leda till att bostadsbyggandet ökar i praktiken.MATS HELLSTRÖMS FÖRSLAG TILL REGERINGENI slutrapporten framförde Mats Hellström följande förslagtill åtgärder som regeringen borde överväga:1. Regeringen bör se över direktiven till de statligamarkägarna i syfte att möjliggöra ett mer omfattandebyggande av hyresbostäder till rimligaproduktionskostnader på den statliga marken.2. Regeringen bör tilldela Stockholms län medel enligtdet 150-procentsalternativ som finns beskrivet iförslaget till Länsplan för regional transportinfrastruktur.3. Regeringen bör vid beslut om nationell väghållningsplanrespektive banhållningsplan fullt utbeakta trafiklösningarnas betydelse för bostadsfrågornaså att resurser finns för att skapa förutsättningarför ett kraftigt ökat bostadsbyggande och entillräcklig transportkapacitet i Stockholmsregionen.4. Reglerna för kreditgarantier bör ändras så att enstörre andel av produktionskostnaden kan lånefinansierasutan extra säkerhet samt att garantiockså lämnas för byggkreditivet.5. Regeringen bör uppmärksamma Utjämningskommitténpå vikten av att skatteutjämningssystemetinte motverkar tillväxt. Kommittén börockså undersöka möjligheten att höja byggkostnadsfaktornför Södertälje, Nynäshamn och Norrtälje tillsamma nivå som för övriga kommuner i länet.6. Regeringen bör ta initiativ till en översyn avriktvärdena för buller så att målet om en god kvalitetfrån bullersynpunkt kan vägas mot andra allmännaintressen som rör välfärdsfrågor för människorna isamband med planering, byggande och olika formerav miljöprövningar.7. Regeringen föreslås förändra regelverket så att detbland annat tydligt framgår att bostadsbyggande ärett kriterium för att prioritera statligt stöd förmarksanering.8. I avvaktan på ställningstaganden till PBL-kommitténskommande förslag om beslutsprocess ochinstansordning föreslås att regeringen gör ytterligareansträngningar i syfte att effektivisera handläggningenav överklagade planer för bostäder.Flertalet kommuner ansåg att det stora antalet överklagandenoch hanteringen av dessa var en viktig orsaktill att bostadsbyggandet försenas eller inte alls kommerigång. Detta poängterade kommunerna även med krafti anslutning till Ulf Adelsohns bostadsuppdrag. Länsstyrelsenhar vid flera tillfällen föreslagit regeringen attgöra lagändringar i syfte att snabba upp processen.PBL-kommittén fick sommaren 2003 i uppdrag attunder 2003 lämna förslag till åtgärder som kan effektiviserabeslutsprocessen, inklusive instansordningen föröverklagande, samt möjligheten att överklaga. En arbetsgruppinom regeringskansliet hade tidigare i uppdragatt ta fram ett förslag till reform av instansordningenoch ett i det närmaste färdigt utkast till förslag hadelämnats över till kommittén.KOMMER BOSTADSBYGGANDET VERKLIGEN ATT ÖKA?En väl fungerande bostadsmarknad med ett tillräckligt

BOSTADSBYGGANDET179bostadsbyggande är viktiga förutsättningar för den regionalautvecklingen. Brist på bostäder medför svåraekonomiska och sociala konsekvenser. Hur ser vi då påmöjligheterna att öka bostadsbyggandet som ett resultatav att frågan prioriterats i regionplaneringen och avlandshövdingens bostadsuppdrag?FINNS DET TILLRÄCKLIGT MED MARK?För det första finns det uppenbarligen tillräckligt medmark för att bygga bostäder under överskådlig tid. Dettahar landshövdingens bostadsuppdrag entydigt visat.Även om inte kommunernas ambitioner helt når upptill scenario Hög 2030 är detta inte begränsande för denärmaste tio åren, utan hänger mera samman med attkommunerna inte planerar tillräckligt långsiktigt. Ävenom det tar längre tid att ta fram detaljplaner nu jämförtmed tidigare är knappast detta heller begränsande, annatän möjligen på kort sikt.När detta väl är sagt kanske det ändå finns skäl attnämna det statliga markinnehavet. I direktiven tilllandshövdingen noterades att flera av de större områdeni länet, som var tillgängliga för exploatering ligger påstatlig mark. Landshövdingen skulle därför undersökamöjligheterna för kommunerna att använda statligmark för bostadsbyggande. Det gällde även vissa statligabolags markinnehav, exempelvis Vasallen AB, VasakronanAB och Jernhusen AB. Regeringen öppnade ävenför möjligheten att pröva upplåtelse av statlig mark tilltomträtt för hyresbostäder.Mats Hellström träffade i detta syfte ledningarna förde statliga bolagen Vasallen, Vasakronan, Jernhusen ochFortifikationsverket. Dessa var positiva till att upplåtamark, men endast under ”marknadsmässiga villkor”.Skulle andra förutsättningar gälla krävdes ändradeägardirektiv från regeringen. Att räkna med att den statligamarken skulle kunna förvärvas till låga kostnadersyntes inte särskilt realistiskt.BRISTANDE EFTERFRÅGAN PÅ DYRA LÄGENHETERDen viktigaste orsaken till det låga bostadsbyggandet ärtrots bostadsbristen i själva verket bristande efterfråganpå bostäder, i vart fall till de priser som marknaden erbjuder!Ännu 1998 rådde ett överskott på bostäder i mångakommuner i regionen. Tobinskvoten, som anger relationenmellan kostnaden för ett nytt småhus i relation tillkostnaden för ett befintligt, översteg inte 1 i mer än ettfåtal kommuner i länet. I dessa oftast centrala kommunervar det å andra sidan svårt att få tag på en tomtför ett småhus. På en sådan marknad byggs inte nya småhusav ekonomiska skäl.Några outhyrda lägenheter i det befintliga beståndetfinns inte längre. Men efterfrågan på nya bostäder harden senaste tiden åter sett ut att stagnera. Hushållens inkomsterhar inte ökat tillräckligt mycket för att de ska haråd att efterfråga bostäder i nyproduktionen i någonstörre grad. Vi har ju redan en större bostadskonsumtioni Sverige än flertalet andra länder. Den har byggtsupp under många år med en annan bostadspolitik.Betalningsförmågan är inte tillräckligt stor för att motiveraett betydligt högre bostadsbyggande.FÖR HÖGA PRODUKTIONSKOSTNADER OCH HYROREn viktig orsak till att det byggts så få bostäder iStockholmsregionen under 1990-talet är de höga produktionskostnaderna.Förändringarna av finansieringen,skatteomläggningen och borttagandet av subventionernai början på 1990-talet ändrade helt på förutsättningarna.Sedan dess har ett investeringsbidraginförts, som dock till mycket liten del kompenserar förde borttagna subventionerna.Investeringsbidraget är avsett att stimulera tillkomstenav små och medelstora hyreslägenheter med en skäligproduktions- och boendekostnad. Bidraget utgår

180DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed högst 150 000 kronor per lägenhet i Stockholmsområdet.Den miljard i investeringsbidrag för att byggahyresrätter, som landshövdingen enligt direktiven skulleförfoga över, beräknades räcka till cirka 6 700 lägenheter.Kommunerna uttalade i överenskommelserna attde var beredda att verka för att 14 000 hyreslägenheterbyggs. Investeringsstödet ”övertecknades” alltså av kommunerna.Eftersom ”miljarden” endast räcker till 6 700lägenheter gjordes en fördelning av bidraget mellankommunerna.I en departementspromemoria 13 , som publiceradeslägligt för Hellströmförhandlingarna i december 2002,föreslogs ett nytt kompletterande investeringsstöd förstudentlägenheter och hyreslägenheter som är 60 kvadratmetereller mindre. Stödet motsvarar en sänkningav byggmomsen från 25 procent till 6 procent. För stödetföreslås vissa maxbelopp som för Stockholmsregionenär 60 000 kronor för studentbostäder och150 000 kronor för övriga lägenheter. För bostäder sombeviljas det nya stödet föreslås det nuvarande investeringsbidragetreduceras med 60 procent till maximalt60 000 kr. Det nuvarande investeringsbidraget för studentbostäderföreslogs upphöra. Som förutsättning förstöd anges att projektet ska bidra till ett långsiktigt hållbartbyggande samt att det till sin karaktär ska varaägnat att hålla nere hyrorna. Det nya stödet, som riksdagenbeslutat om 2003, är tidsbegränsat och gällerprojekt som påbörjas från den 1 januari 2003 till den31 december 2006.BRISTER KONKURRENSEN?Med en bostadsmarknad som blivit mer och mer ”marknadsstyrd”har de privata byggföretagen stärkt sin ställning.Det har också inneburit en allt mer oligopoliseradbyggmarknad med allt färre konkurrerande byggföretag.Först och främst saknas det finansiärer och byggherrarsom vill satsa riskvilligt kapital på att bygga tillräckligtmånga bostäder för en osäker marknad. Antaletaktörer är numera mycket få. Såväl bostadskooperationensom de allmännyttiga bostadsföretagen har istort sett upphört med bostadsbyggande under de senasteårens låga produktion.Minskad konkurrens bland byggföretagen har bidragittill höga produktionspriser. De företag som byggerbostadsrätter är också entreprenörer för andra byggherrar,till exempel allmännyttan, som vill bygga hyresbostäderpå samma marknad. Om allmännyttan hadeandra entreprenörer att tillgå – eller byggde i egen regi– kunde en reell konkurrens uppstå. Självklart borde allamöjligheter att öka konkurrensen tas till vara. Men iflertalet andra jämförbara storstadsregioner är produktionskostnadernaockså höga. Trots detta ligger bostadsbyggandetper capita på en lägre nivå i Stockholmjämfört med i andra storstadsregioner 14 .Regeringen utsåg under 2002 landshövdingen LarsEric Ericsson att utreda förutsättningarna för en ökadkonkurrens inom byggsektorn. Den så kallade Byggkommissionenredovisade i sitt betänkande i slutet av2002 olika förslag till åtgärder för att skapa bättrekonkurrensförutsättningar 15 .Byggkommissionen konstaterade att det finns omfattandeproblem inom byggsektorn. Sammantaget hardetta lett till höga byggpriser, svag konkurrens och lågförändringsbenägenhet. Många länder inom EU harliknande problem som den svenska byggsektorn. Byggkommissionenföreslog bland annat åtgärder för attstärka byggherrerollen, en allmän statlig byggherrepolicy,samverkan mellan offentliga byggherrar på regionalbas, utbildning, forskning, förbättrad statistiksamt tillsyn av lagen om offentlig upphandling. Byggkommissionensbeskrivning av byggsektorn är i höggrad relevant för Stockholmsregionen.Förslagen är troligen inte tillräckliga för att annat änmarginellt förändra oligopolsituationen inom byggsektorn,utan mer omfattande åtgärder borde övervägas.Kartellbekämpningsutredningen 16 ansåg att det sakna-

BOSTADSBYGGANDET181des skäl för regler för att bryta upp dominerande företag.Denna slutsats borde kunna omprövas.ÄR BRUKSVÄRDESSYSTEMET ETT HINDER?Ombyggda terrasslägenheter med fantastisk utsikt.Bruksvärdessystemet ger både restriktioner och osäkerhetom hyresintäkterna för potentiella byggare av hyreslägenheter.Åtminstone de stora kommunala företagenhar dock haft en tillräcklig likviditet för att bidra till bostadsbyggandet,även om det måste ske genom att äldrebostäder får finansiera nyare. Att stora kommunala bostadsföretagmed god likviditet ändå inte byggt nya bostäderhar till stor del varit politiskt betingat.För att inhämta synpunkter om vad som skulle krävasför att öka bostadsbyggandet, förde landshövdingensamtal med bostadsbolag, byggmästare, fastighetsägareoch Hyresgästföreningen. Under hösten 2002 träffadeMats Hellström representanter för SABO och från deolika HSB-distrikten i Stockholmregionen. Frågor somdiskuterades var möjligheterna att bygga billigare bostäderoch vad som är en rimlig kostnadsnivå för nyproduktionen.Vidare hade vid överläggningar med HyresgästföreningenRegion Stockholm diskuterats blandannat bruksvärdessystemet, kostnads- och hyresnivåersamt den ökande segregationen.Hyresgästföreningen framhöll det som värdefullt attbevara bruksvärdessystemet. Man såg också med oro påhur produktionen av dyra hyreslägenheter i centralalägen driver upp hyresnivån. Byggföretag och Byggmästareföreningenframförde dock samstämmigt attbruksvärdessystemet utgör ett hinder för att bygga hyreslägenheter.Det efterlystes en större differentiering avhyrorna beroende på läge, både geografiskt och i huset,samt kvalitet. Hyresgästernas Riksorganisation, FastighetsägarnaSverige och SABO har nyligen föreslagit förändringari syfte att ge realistiska möjligheter att byggaoch hyra ut nya hyresbostäder.De reglerade hyresnivåerna i Stockholmsregionen ärinte något unikt internationellt sett. Tvärtom förekommerstörre eller mindre inslag av reglerade hyresnivåeri de flesta storstadsregioner. Prisnivån för bostäder iStockholm avviker inte markant från dem i andra storstadsregioner.Priserna på hyresrätter är dock relativtlåga i centrala lägen, men höga i perifera lägen jämförtmed i andra storstäder 17 .Eftersom en så stor del av bostadsmarknaden i attraktivalägen är reglerad skulle marknadsprissättning av hyresmarknadenpressa priserna på bostadsrätter. Ävenom fler hyreslägenheter kunde byggas i attraktiva lägenskulle knappast byggandet där öka totalt sett. I dessalägen är det snarare de långa planprocesserna som ärflaskhalsen. Marknadsprissättning av hyreslägenheter imindre attraktiva lägen skulle snarare innebära en prissänkning,som skulle bromsa nybyggandet. Ett ökatinslag av marknadshyror i Stockholm är således ingenpatentlösning för att öka bostadsbyggandet.SKATTEUTJÄMNINGDen mellankommunala skatteutjämningen ger intekommunerna incitament för att bygga bostäder för enväxande befolkning, eftersom de kommunala utgifternagenast ökar samtidigt som skatteintäkterna släpar efter.Trots skatteutjämningen förefaller de flesta kommunerändå vilja planera för fler bostäder.Ett antal kommuner ansåg dock i överläggningarnamed landshövdingen att den statliga skatteutjämningenvar en fråga som måste lösas för att de skulle vara be-

182DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORredda att ställa upp på ett mera omfattande bostadsbyggande.Ulf Adelsohn föreslog i sitt bostadsuppdragatt det skulle införas en kompensation i statsbidragssystemetför kommuner som ökar sin befolkning. Vidareansåg han att en översyn av hela systemet borde göras.En parlamentarisk kommitté för att se över det kommunalastatsbidrags- och utjämningssystemet tillsattesav regeringen i september 2001. I direktiven framhöllsatt de ekonomiska konsekvenserna av en kraftig befolkningsökningkunde behöva analyseras och bli föremålför överväganden. Kommittén redovisade sitt uppdragtill regeringen hösten 2003. Enligt detta bör vissa justeringarav skatteutjämningssystemet ske. Viss hänsyn tillväxande kommuner skulle tas. På grund av andra förslagtill förändringar, skulle dock den sammantagna effektenbli att de växande Stockholmskommunerna skulle behövabetala ännu mer än tidigare!MILJÖKVALITETSNORMER OCH BOSTADSBYGGANDEMiljökvalitetsnormen för kvävedioxid ska gälla från ochmed 2006. Då denna skulle kunna hindra bostadsbyggandeoch andra exploateringar ansåg länsstyrelsen attett åtgärdsprogram borde tas fram. Regeringen uppdrogåt länsstyrelsen att ta fram ett sådant senast den 30 juni2003. Utgångspunkten för arbetet var att Stockholmsregionenstillväxt ska vara möjlig – angelägna trafikochbostadsförsörjningsprojekt ska kunna genomföras –samtidigt som miljökvalitetsnormerna klaras. I direktiventill Bouppdraget uttalades att dess arbete skullesamordnas med åtgärdsprogrammet.Enligt PBL får inte planläggning medverka till att enmiljökvalitetsnorm överträds. En strikt tillämpning avnormerna skulle därför kunna leda till att bostadsbyggandei regionens centrala delar – där marknaden för nyabostäder är bäst – omöjliggörs. Det skulle försvåra möjligheternaatt öka bostadsbyggandet samt leda till enfrån allmän miljösynpunkt mindre lämplig bebyggelseutveckling,som ökar de totala utsläppen utan att nämnvärtminska halterna på utsatta platser. Länsstyrelsensföreslog därför i åtgärdsprogrammet att reglerna ommiljökvalitetsnormer samt deras tillämpning och samspelmed övrig lagstiftning skulle ses över. Det har ännuinte klarlagts om det är förenligt med miljökvalitetsnormenför kvävedioxid att genomföra för Stockholms tillväxtangelägna trafik- och bostadsprojekt.STATEN HAR EN NYCKELROLL FÖR ATT ÖKABOSTADSBYGGANDETBostadsbristen utgör ett stort socialt problem i Stockholmsregionen.Den är också ett hinder för en god ekonomisktillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFSoch samtliga kommuner är eniga om behovet av att kraftigtöka bostadsbyggandet.Vi konstaterade inledningsvis att ansvaret för bostadsförsörjningeni första hand ligger på kommunerna.De privata aktörerna agerar på en marknad där spelreglernasätts av stat och kommun. Kommunerna kan i vissutsträckning påverka bostadsbyggandet genom detaljplaneringenoch sina egna bostadsföretag och planeringsprocessernakan underlättas. Men kommunernaoch regionen kan inte göra särskilt mycket mer.Det relativt omfattande bostadsbyggande som kommunernaplanerar för är till stor del beroende av om denödvändiga trafikinvesteringarna kommer till stånd.Dessa är staten ytterst ansvarig för. Skulle inte Stockholmsregionenfå en större andel av de statliga anslagentill väg- och kollektivtrafiken finns risk för att en stor delav det nödvändiga bostadsbyggandet inte kommer tillstånd eller blir avsevärt försenat. Vidare är det statensom har inflytande över skatteutjämningen, investeringsbidragen,monopolbekämpningen, reglerna i Miljöbalkenom miljökvalitetsnormer och annan lagstiftningsamt hur den statliga marken används. Det är statensom har en nyckelroll för att öka bostadsbyggandet iregionen och i andra växande storstadsregioner.

BOSTADSBYGGANDET183Staten har en nyckelroll för att ökabostadsbyggandet även om huvudansvaretför bostadsförsörjningenligger på kommunerna.

Tätortsstruktureni Mälardalen harutvecklats sedan1000-talet.Nya yttre kärnor i Stockholmsregionen harpekats ut i RUFS 2001.I den centrala regionkärnan har flera utvecklingsområdenpekats ut i Stockholms Översiktsplan 1999.

4.3Från ett regioncentrumtill flerkärnighetSTOCKHOLMSREGIONEN – EN ENKÄRNIG REGIONStockholmsregionen har en helt dominerande kärna.Bebyggelsens täthet, som är allra högst i city, minskarsuccessivt på längre avstånd. Det radiella transportnätetoch bristen på andra tvärförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet än dem i regionens centrum bidrar till attförstärka enkärnigheten. Den högre utbildningen, olikakulturaktiviteter, restauranger och nöjen är också koncentreradetill regionens kärna.I RUFS 2001 strävar vi efter att få till stånd flera kärnor.Syftet är att avlasta city och att skapa levande delregionalakärnor med ett brett utbud av arbetsplatser,service och kultur för att öka mångfalden ute i regiondelarna.Stockholmsregionen har en förhållandevis stor befolkningmen en påfallande liten stadskärna med innerstadskaraktär.Det har sin förklaring i stadens utvecklingmen också i de topografiska förutsättningarna. Eftersominnerstaden åt alla håll avgränsas av vatten ochbroar finns det naturliga gränser för stadskärnans tillväxt.Men stenstaden, det vill säga rutnätsstaden medhelt kringbyggda kvarter, omfattar inte ens hela innerstaden.De yttre delarna av Kungsholmen, Södermalmoch Gärdet, som i huvudsak byggdes ut under 1930- och1940-talen, fick stadsplaner enligt funktionalismensöppna planmönster.Genom att Stockholm fick ett tunnelbanesystem tidigareän de flesta andra städer av motsvarande storlekspreds expansionen tidigt till förorter på stort avståndfrån centrum. Särskilt under 1960- och 1970-talen bebyggdesstora markområden allt längre ut från city.Genom tillväxten har bebyggelsen idag en struktursom till stora delar saknar ”stadskänsla”. Samtidigt somstorstaden alltmer tycks få en renässans anser många attStockholmsregionen lider brist på ”urbanitet”. Ska regionenbli riktigt attraktiv borde bebyggelsen utvecklasså att fler områden får karaktär av ”riktig” stad. I RUFS2001 är det därför en princip att förtäta stadsmiljön ochge den kvaliteter som bygger på den europeiska traditio-

186DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnella staden: täthet, variationsrikedom, offentliga rumoch grönska.I europeiskt planeringstänkande har också idén omden flerkärniga regionen introducerats. Den bygger påden stadsstruktur som finns i många centraleuropeiskaländer, till exempel Tyskland, med många medelstorastäder på måttligt avstånd från varandra. Genom bättreförbindelser kan de fungera som komplement och dranytta av varandra.Men i Sverige är befolkningsstrukturen annorlunda.Invånarna bor glest och städerna ligger ofta långt frånvarandra. Stockholms län har visserligen en hög befolkningstäthetpå cirka 280 invånare per km 2 , det villsäga ungefär som Holland. Men omgivningarna är destoglesare. Tätheten i Uppsala, Södermanlands ochVästmanlands län ligger på cirka 40 invånare per km 2 .Stockholms län har en befolkning som är mer än dubbeltså stor som de tre grannlänen tillsammans. Skånehar till exempel mycket högre täthet, cirka 100 invånareper km 2 , och även Västra Götaland är tätare befolkat änMälardalen. Sveriges huvudstadsregion är en storstadmed ett glest omland.Även om det finns all anledning att förbättra kommunikationernamed grannlänen på liknande sätt som tidigarehar skett med länets ytterområden, är det storstadsområdetsom är i fokus när vi vill utveckla en flerkärnigstruktur.TIDIGA FÖRSTÄDER OCH SATELLITSTÄDEREn diskussion om flerkärnighet kan inte gå förbi begreppetdrabant- eller satellitstad. Begreppet avser i allmänheten nyanlagd stad som genom att vara självförsörjandemed arbetsplatser kan avlasta sin moderstad.Men även befintliga städer kan i och för sig fungera påsamma sätt.Södertälje och Norrtälje är exempel på gamla självständigastäder som genom sin närhet så småningomkommit att ingå i Storstockholms influensområde.Södertälje, som haft stadsrättigheter sedan 1300-talet,hade redan 1970 kommit att ingå i Stockholms arbetsmarknadsregion.Norrtälje som blev stad på 1600-taletintegrerades mot slutet av 1980-talet.Genom järnvägsbyggandet skapades möjligheter attbygga nya förstäder. Västeråsbanan öppnades för trafik1876. Sundbyberg anlades som en bostadsförort, menlockade genom de goda förbindelserna även nya industrier.Genom att den hade både bostäder och arbetsplatseroch låg på visst avstånd från Stockholm fick dentill en början stor självständighet. Sundbyberg är ett tidigtexempel på en så kallad drabantstad eller satellitstad.Redan kring första världskriget blev Sundbybergsroll dock mer som en vanlig förort till Stockholm.Nynäshamn är ett annat exempel på en nyanlagddrabantstad. Den anlades som en uthamn för Stockholm,sedan Nynäsbanan hade öppnats 1901. Nynäshamnväxte genom att industrier lokaliserades dit, menfick inte den utveckling som uthamn man hade tänktsig. På grund av avståndet till Stockholm tog integrationenmed storstadsregionen längre tid. Först i slutet på1980-talet kom Nynäshamn att ingå i arbetsmarknadsregionen.Det har sedan lett till en växande utpendlingunder de senaste decennierna.IDEOLOGISKA STRÖMNINGARIdén om drabantstaden utvecklades omkring 1900 iEngland av Ebenezer Howard. I boken Garden Cities ofTomorrow användes beteckningen trädgårdsstad pånyanlagda helt självständiga städer med bostäder ocharbetsplatser som var omgivna av jordbruksområden.Howard ansåg att sådana städer borde anläggas för atthindra storstäderna från att växa ytterligare. Howardsidéer utvecklades av Raymond Unwin som medverkadetill att den första trädgårdsstaden Letchworth byggdesutanför London 1903. Senare byggdes också WelwynGarden City enligt samma principer.Efter kriget byggdes en lång rad så kallade ”new

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET187Till höger Ebenezer Howards princip för stadstillväxt genom ettsystem av nya trädgårdsstäder, åtskilda av jordbruksområden ochförbundna med transportleder i form av järnvägar och kanaler.Till vänster en schemaplan för ett förortssamhälle med cirka10 000 invånare kring en förortsbanestation (ur Det framtidaStockholm, 1945). Till höger schemaplan för en ABC-stadsdel.Centrumfunktioner centralt och arbetsplatser till höger på bilden(ur Stockholms generalplan 1952).towns” i England. Abercrombies The Greater LondonPlan från 1944 lade grunden. De byggdes efter sammagrundprinciper som de tidiga trädgårdsstäderna.GRANNSKAPSPLANERING OCH ABC-STÄDERTrädgårdsstadens form fick större spridning som stadsbyggnadsidealän idén om självständiga städer. FrånEngland och USA kom idéerna om grannskapsplaneringtill Sverige. Tanken var att dela upp bostadsområdenai funktionellt, socialt och arkitektoniskt lagomstora enheter och där samla butiker och service till ettcentrum. De kom till exempel att få betydelse för utbyggnadenav Årsta.I skriften ”Det framtida Stockholm” 1945 lade Stockholmsstad fast en ny ordning för stadsbyggandet enligtgrannskapsplaneringens principer. Den skulle bygga påzonering, differentiering och separation av stadens olikadelar. Där skisserades också en schemaplan för nya förortssamhällen,som skulle grupperas som grannskapsenhetermed bostäder kring ett centrum med en station.Tankarna utvecklades i Stockholms generalplan från1952.Eftersom de nya förorterna tenderade att bli sovstäderutvecklade staden tankarna om grannskapsplaneringentill den så kallade ABC-staden (Arbeta-Bo-Centrum).Där skulle det också finnas rikligt med arbetsplatsersamt ett kulturellt och kommersiellt utbud. Denförsta stadsdel som byggdes efter denna princip var Vällingby,där ett nytt samhälle med bostäder och arbetsplatserför cirka 25 000 invånare började byggas 1951.Efter liknande koncept byggdes några år senare Farsta.Som centrumbildningar i de nya förorterna uppfattadesde som framgångsrika. Däremot blev de knappast någrasjälvständiga förorter, bland annat därför att de hadesvårt att attrahera arbetsplatser i tillräcklig utsträckning.NEJ TILL DRABANTSTADSIDÉNI Stockholms Generalplan 1952 diskuterades tanken påeventuella drabantstäder. Det var dock en fråga för regionplaneringenatt ta ställning till. I Regionplan 1958avvisades dock denna tanke. Det främsta motivet var attom drabantstadens princip skulle drivas fullt ut skulledet leda till att storstadsområdet skulle dräneras på arbetsplatser.För att undvika alltför renodlade sovstadsmiljöeri förorterna och för att ta vara på den gemensammaarbetsmarknadens fördelar skulle man i ställetsprida industri och annan verksamhet som inte behöverligga centralt till ytterområdena. Eftersom Regionplan1958 räknade med en måttligt snabb befolkningstillväxtkunde utbyggnaden huvudsakligen ske i form av kompletteringarav befintliga samhällsbildningar.

188DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOREtt undantag var dock den så kallade Halmsjöstaden,som senare kom att utvecklas till Märsta. Eftersom dennya storflygplatsen vid Halmsjön, det vill säga Arlanda,kom att ligga så långt bort från Stockholm behövde denförsörjas med personal som kunde bo på närmare håll.Därför föreslogs att ett samhälle skulle byggas vid stambanannära flygplatsen. Genom att också bygga andraarbetsplatser där, med behov av goda kommunikationer,skulle detta samhälle kunna utvecklas till en drabantstadmed cirka 40 000 invånare. Idag har Märstaverkligen utvecklats till ett samhälle med relativt höggrad av självständighet. Befolkningen är ännu bara35 000 invånare och pendlingsutbytet är stort med övrigaStorstockholm. Till skillnad från de flesta andraförortskommuner har Sigtuna kommun, där Märsta ochArlanda ligger, många arbetsplatser och en betydandeinpendling.En annan princip, som slogs fast i Regionplan 1958,var att det centrala arbetsområdet skulle spela sammadominerande roll i framtiden. Den expansion av cityverksamhetersom man räknade med, skulle kunna lokaliserastill innerstaden även framgent genom att industrier,som inte hade några speciella skäl att ligga kvar,skulle flytta ut. För detaljhandelns del förutsågs dock pålängre sikt ett behov av större bilorienterade regionalacentra med stort omland. Två lägen pekades ut för detta,ett vid Älvsjö i söder och ett någonstans på Järvafälteti norr. Några cityannex var det dock inte tal om.IDÉER I SKISS 66I Skiss 66 räknade man med att befolkningen skulle ökamycket snabbare än enligt Regionplan 1958. Den befolkningsom enligt regionplanen skulle uppnås först1990 räknade man nu med skulle vara uppnådd redan1970 eller 1975. I själva verket skedde det inte förränomkring 1985. I Skiss 66 räknade man med att Uppsalaganska snart skulle vara i samma situation i förhållandetill Storstockholm som Södertälje. Med starkare ellerT-banor + järnvägar.Enbart T-banor.Alternativa begyggelsestrukturer med lika restid för kollektivtransportertill stadskärnan. Illustration ur Skiss 66.svagare verkan ansåg man också att influensen skullesträcka sig till stora delar av östra Mellansverige, framförallti Mälardalen och bort till Örebro. En storregionskisserades med runt tre miljoner invånare.Storstockholm beräknades växa så att kring år 2000mer än två tredjedelar av bebyggelsen skulle vara ny.Regionplanerarna ställde sig åter frågan om inte den nyabebyggelsen i stället skulle kunna läggas i en helt nystad. Den kanske kunde ligga mellan Stockholm ochVästerås eller mellan Stockholm och Nyköping. En sådandrabantstad skulle i så fall kunna få drygt en miljoninvånare och vara lika stor som Storstockholm. Regionplanerarnakom fram till slutsatsen att eventuella fördelarpå sikt var så tvivelaktiga att de stora svårigheternaunder utbyggnadstiden inte motiverade en sådan strategi.I arbetet med Skiss 66 ägnades arbetsplatsstrukturenett stort intresse. Tankar fanns om stora regionala strategisktvalda utbyggnadsområden för arbetsplatser ochservice. Planskissen byggde på ekonomiska teorier somformulerats av professor Folke Kristensson och en gruppkring honom vid Handelshögskolan i Stockholm. Dehade bland annat studerat kontaktmönster mellan verksamheterinom näringslivet. De fann att vissa sektorervar särskilt beroende av att personliga kontakter kundeupprätthållas för att verksamheten skulle fungera bra.Vissa företag skulle också ha fördel av att finnas nära andraför att få snabb information och tillgång till gemensammaresurser, det vill säga vad vi numera brukar kalla

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET189A. Central företagsledning.B. Informationstillverkning.C. Produktutveckling (komplicerad produktion).D. Rutintillverkning och partihandelE+F. Rutintillverkning.I Skiss 66 presenterades tankar kring hur man skulle lokalisera olikabranscher beronde på deras behov av kontakter med omvärlden.externa skalfördelar. Andra verksamheter var mindrekänsliga och kontakter kunde upprätthållas väl med telefoneller andra tekniska hjälpmedel utan personligamöten. Ytterligare andra var inte nämnvärt beroende avkontakter över huvudtaget.För att ge näringslivet de bästa förutsättningarna attfungera, borde de kontaktintensiva branscherna lokaliserascentralt i city. Det gällde verksamheter som arbetarmed ledning och förvaltning och service till dessa, tillexempel hotell och restauranger.Mindre kontaktintensiva branscher kunde placeraslängre ut från stadskärnan i halvcentrala lägen, till exempelinformationstillverkning och kvalificerad produktion.Ännu längre bort borde verksamheter medännu mindre kontaktbehov men med krav på stora,sammanhängande ytor, som till exempel partihandel,rutintillverkning eller externhandel, läggas.Kristenssons idéer var en viktig teoretisk bakgrundför den fysiska regionplaneringen och för hur markenlämpligen borde användas. En verksamhets behov avkommunikationer hade i och för sig länge varit viktigtför val av lokalisering. Bilbetjänade verksamheter placeradesi goda väglägen och personaltäta i bra kollektivtrafiklägen.Företag med behov av stort markutrymmeeller störande verksamheter hade placerats längre frånövrig bebyggelse, medan verksamheter med mångakunder, som varuhus, banker och teatrar hade placeratsi centrala lägen.Det nya var att betona vikten av att ge näringslivetbästa förutsättningar att fungera och erbjuda mark efternäringslivets differentierade kontaktbehov. Goda kontaktervar en viktig förutsättning för att företagen skullefungera väl.Kristensson betonade att cityverksamheternas efterfråganpå mark kunde leda till trängsel, med följden attcity bitvis slutar att fungera. Regionplanerarna hade dåmöjligheten att erbjuda annan mark och styra lokaliseringarnatill lämpliga platser.STAGNATIONSPERIODENEnligt Kristenssons principer pekades i Skiss 66 fyra regionalacentra ut vid Arninge i Täby, på Järvafältet, mellanKungens kurva och Flemingsberg i Huddinge samtJordbro i Haninge. Dessutom pekade regionplanerarnaut Odensala norr om Märsta och Tveta söder om Södertälje.I Regionplan 1970 prioriterades Hansta på Järvafältetoch Huddinge. På längre sikt fanns också de övrigalägena med i bilden. Även i Regionplan 1973 fanns de regionalaarbetsområdena kvar i texten, men gavs ingensärskild beteckning på regionplanekartan. Hansta angavsnu som utredningsområde och skulle så småningomutgå ur planerna och bli naturreservat.Regionplan 1978, som präglades av regionens långsammatillväxt, behandlade inte längre de regionalaarbetsområdena. Arbetsplatserna antogs fortsätta attdecentraliseras även om regioncentrum förblev dominerande.I Regionplan 1991 var ett av målen att verka för engod näringslivsutveckling. Arbetsplatserna borde enligtplanen lokaliseras till välbelägna kärnor och stråk. Enutjämning mellan olika delar av regionen eftersträvadesockså. I syfte att åstadkomma en flerkärnig region redovisadesnitton regionala utbyggnadsområden. Det vardock inte längre frågan om regionala arbetsområden,

190DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORutan lika ofta områden med stora utbyggnadsmöjligheterför bostäder. Av de utpekade områdena i Regionplan1991 har en mer omfattande utbyggnad endastpåbörjats i ett fåtal.Analyserna av näringslivets behov från Skiss 66, somresulterade i fyra till sex regionala centra, fick allt mindreaktualitet i de följande regionplanerna och principernaom decentralisering och utjämning tog allt meröver. Den ekonomiska krisen under 1990-talet ställderegionplaneringen inför nya förutsättningar. Det gälldenu åter att ge näringslivet förutsättningar för förnyelseoch tillväxt. Inför arbetet med RUFS 2001 behövde därförny kunskap tas fram så att planeringen åter kundebygga på de ekonomiska drivkrafterna.NYA UTGÅNGSPUNKTER I RUFSInriktningen mot en flerkärnig region har således längehaft starkt stöd från landsting och kommuner. Men vadvisste vi om de ekonomiska villkoren och drivkrafternaför en sådan utveckling? Vad blir konsekvenserna förhushållen och för företagen samt för resmönster och tillgänglighet?Hur ser villkoren ut för regionplaneringenoch vilken roll spelar infrastrukturen?Idéerna från Skiss 66 och de tidigare regionplanernahade inte avsatt några större spår i kommunala översiktsplanereller i den faktiska utvecklingen. Betyddedetta att teorierna var felaktiga eller har förutsättningarnasaknats i andra avseenden? Kanske var det dags attavskaffa den flerkärniga doktrinen? Inför arbetet medRUFS saknade vi aktuella teoretiska utgångspunkter förarbetet med den regionala strukturen.För att belysa några av dessa aspekter gav vi två konsulter,Björn Hårsman, Inregia och Ulf Strömquist,Temaplan, i uppdrag att göra en översikt av den internationellaforskningen på området. Avsikten var att förslagom regionstrukturen i RUFS skulle vila på en stabilvetenskaplig grund.Hårsman-Strömquist redovisade sina resultat vidflera seminarier under 1999–2001 och i flera promemoriorsom vi lät publicera. Först och främst borde man enligtutredarna beakta betydelsen av regionens storlek.Regioner med en stor befolkning ger hushållen störrevalmöjligheter avseende jobb och konsumtion. De gerockså företagen bättre tillgång till specialiserad arbetskraftoch större hemmamarknader, något som gör attföretagen kan specialisera sig mer, dra nytta av skalfördelari produktionen och sätta lägre priser. Å andrasidan kräver större regioner mer mark vilket leder tillhögre priser på mark, bostäder och lokaler. Dessutomger större regioner längre restider. Den större mångfaldeni stora regioner har med andra ord ett pris.Storleken påverkar också regionens attraktionskraft.Enligt de prognoser som vi hade som utgångspunkt förarbetet med RUFS kan tillväxten också komma att fortsättaunder de närmaste 20–30 åren. Befolkningen kanberäknas öka med mellan 400 000 och 600 000 invånaretill 2030. En snabb tillväxt i Stockholmsregionenförutsätter att en stor volym bostäder och lokaler tillkommeri första hand utanför den centrala regionkärnan.En del av den nya bebyggelsen borde kunna koncentrerastill regionala kärnor.För regionplaneraren finns det några principielltolika vägar att gå för att tillgodose efterfrågan på merbebyggelse i en växande region. Den hittillsvarande utvecklingenmot en alltmer utspridd region med en endakärna kan i och för sig fortsätta. En annan väg är att låtaden enkärniga regionen förtätas ytterligare genom attregioncentrum växer ut alltmer i närförortsområdet,vilket innebär en dramatisk förändring av bebyggelsemiljöerna.Den tredje vägen leder till den flerkärniga regionen.Med en utspridd bebyggelse och en enda kärna ställsstora krav på infrastrukturen. Stockholmsregionen harredan i dagsläget ett underdimensionerat transportnät.Dessutom är ju en omfattande trafik negativ från miljösynpunkt.Om utspridningen blir för stor och transport-

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET191nätet för svagt kommer regionen att förlora fördelar,storlek och mångfald. Potentiella skalfördelar kommerinte att kunna utnyttjas och den därmed förknippademångfalden kan därför inte realiseras med välfärdsförlustersom följd.Med en starkt koncentrerad bebyggelse kan interaktionenklaras utan ett lika omfattande transportnät. Mendå blir det å andra sidan trångt, dvs. ett högt markutnyttjande,som leder till höga mark-, boende- och lokalpriser,det vill säga samma nackdelar som redan Kristenssonhade pekat på. Även om trängseln kan tvingafram höga kollektivtrafikandelar, ger stillastående bilköerstora utsläpp och andra negativa effekter. Köernainnebär också avsevärda kostnader. I bästa fall kunde vihitta en balans mellan utspridning och koncentration.Den alternativa väg ur konflikten mellan koncentrationoch utspridning som vi i stället ville pröva var vadsom skulle kunna kallas koncentrerad utspridning. Enflerkärnig strategi för bebyggelse och markanvändningskulle innebära en bättre avvägning mellan utrymmesbehov,markpriser, transportinvesteringar och interaktionsmöjligheterän de möjligheter som erbjuds meden enda regionkärna. Hypotesen var att planen skullekunna innehålla ett stort centrum och flera mindreregionkärnor. En sådan struktur skulle också innebärafördelar från miljösynpunkt.Men hur stor behöver en regionkärna vara för att blibärkraftig och uthållig? Hur många regionkärnor börplanen innehålla och var bör de lämpligen lokaliseras?Konsulterna visade hur arbetsplatser och bostäderborde fördelas för att summan av produktionskostnader,pendlingskostnader och trängselkostnader skullebli så liten som möjligt.Analysen visade att en enkärnig region ibland ger densamhällsekonomiskt bästa lösningen och en flerkärnigregion i andra fall. Vilket utfallet blir beror på folkmängden,transportkostnaderna, skalfördelarnas storlek ochhur hushållen värderar trängsel. Flerkärniga regionerRapporten ”Flera kärnor”belyser drivkrafter ochmotiv för att utveckla yttrekärnor i Stockholmsregionen.blir mer sannolika ju större en regionen är.Hårsman-Strömquist drog slutsatsen att om de yttrekärnorna lokaliseras lämpligt så ger en flerkärnig bebyggelsestrukturen högre välfärd än om regionen förblirenkärnig. Vidare visade de att en yttre regionkärnabör lokaliseras längre ut om regionen växer, om pendlingskostnadenär hög och bebyggelsen gles. Ju närmarecitykärnan en yttre kärna planeras, desto sannolikare ärdet att den kan förverkligas. Om den yttre kärnan planerasför långt från city kommer företagen i stället att sökasig till centrala lägen. Det beror både på företagens kommunikationskostnaderoch på företagens samlokaliseringsfördelar.DRIVKRAFTERNA FÖR FLERKÄRNIGHETKoncentration av arbetsplatser ger produktivitetsfördelarför företagen av två slag – interna och externa skalfördelar.Interna skalfördelar i företag innebär att kostnadenper producerad enhet faller med växande produktion.Externa skalfördelar uppkommer då företag samlokaliserasi en mer eller mindre tät miljö av likartadeeller kompletterande företag och kallas därför oftastsamlokaliseringsfördelar.I princip finns det tre olika förklaringar till uppkomstenav externa skalfördelar:• Omgivningsföretag•Specialiserade arbetsmarknader•Kunskapsspridning

192DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSkalfördelar är tillsammans med transport- eller kommunikationskostnadergrundläggande för uppkomstoch existens av geografiska kärnor. Den ekonomiskautvecklingskraften ligger i att företag med skalfördelarsöker sig till regionkärnan och när fler företag söker sigdit ökar fördelarna vilket drar ytterligare företag dit.Fler företag ger ett större behov av arbetskraft, som ledertill att regionen växer. Det ger högre pendlingskostnadervilket leder till ökande löner som minskarföretagens skalfördelar av att ligga i regionens kärna.Växande löner och markpriser leder därför till attföretag flyttar från kärnan till arbetsplatsområden iytterområden, där avståndet till kärnan begränsar konkurrensenom arbetskraften från företag i regionkrnan.På visst avstånd från regionkärnan kan det då uppstå nyakoncentrationer av företag i lägen som har hög tillgänglighet.De kan så småningom utvecklas till mer och mersjälvständiga yttre regionkärnor omgivna av egna lokalaarbetsmarknader.Hårsman-Strömquist bedömde att Stockholmsregionenbörjar bli tillräckligt stor för att både företag ochhushåll ska gynnas av nya yttre regionkärnor. Sedan slutetav åttiotalet tycks den tidigare utspridningen av företagoch arbetsställen ha bromsats. Ju mer regionen ochpendlingskostnaderna fortsätter växa, desto större blirpotentialen för nya kärnbildningar. Eftersom de externaskalfördelarna tycks växa talar detta för att nya kärnbildningarskulle gynna regionens ekonomiska utveckling.HUR BÖR VI PLANERA FÖR FLERKÄRNIGHET?Goda kvaliteter i yttre regionkärnor, som kan påverkasmed regionplanering, är framför allt hög tillgänglighettill både företag och hushåll. Det ideala är att tillgänglighetenblir så hög att sådana kärnor kan ge samlokaliseringsfördelarför breda kluster av företag.När de preliminära resultaten presenterades fördesolika invändningar fram från kommunala planerare. Eninvändning var att gamla befintliga städer redan utgjordesådana regionkärnor som vi ville stimulera, meni mer eller mindre helt nya lägen. Vi bad därför konsulternasärskilt bedöma om till exempel städer som Södertälje,Norrtälje eller Nynäshamn kunde få en renässansoch utgöra regionkärnor i en växande flerkärnig storstadsregion.Samtliga är ju redan i dag betydelsefullatätorter och det var därför naturligt att fråga sig om inteden kommande utvecklingen kunde stärka dessa tätorterskonkurrensposition så att de utvecklas till yttreregionkärnor som kompletterar regioncentrum. Konsulternabedömde dock att så knappast var fallet. Debedömdes ligga för långt ut från regioncentrum för atterbjuda reella alternativ för företag som överväger enextern lokalisering. Dessutom finns praktiskt taget helamarknadspotentialen i regionen mellan respektive ortoch regioncentrum. De relativt tunna marknaderna utanfördessa tätorter motverkar eventuella ambitioneratt utveckla dessa tätorter till med regioncentrum konkurrerandealternativ.En annan aspekt var vilka effekter en inre och en yttretvärled, som båda diskuterades i regionplanearbetet,skulle få med avseende på kärnbildning. Båda skullesänka kostnaderna för pendling och transporter ochdärmed skapa ett större spelrum för utspridande krafter.Konsulternas bedömning var ganska entydig. Deninre tvärleden skulle framförallt öka tillgängligheten tillregioncentrum och närliggande områden. Den yttretvärleden skulle däremot stärka tillgängligheten förområden som ligger nära knutpunkter mellan yttretvärleden och radiella leder. Slutsatsen var att den inretvärleden framför allt skulle driva på en utbredning avnuvarande regioncentrum och därmed befästa den enkärnigaregionen. Den yttre tvärleden skulle däremotförbättra förutsättningarna för yttre regionkärnor ochdriva på utvecklingen av en flerkärnig region.En ytterligare slutsats var att varken offentliga insatsereller privata insatser var för sig skulle kunna skapa

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET193Genomsnittlig inkomst i arbetsplatsområden på olikaavstånd från City.regionplaneringen som tänkbara för framtida regionkärnorligger lönenivån relativt högt.Lönenivåerna i lokala koncentrationer av arbetsplatserär således högre än i närmast omgivande miljöer.Områden som drar till sig högproduktiva företag harpotential att växa till större kärnor eftersom de förmårbetala högre löner och därmed attrahera arbetskraftfrån en större marknad.Slutsatsen var att analyserna stöder de tidigare redovisadeteoretiskt grundade slutsatserna om drivkrafterför flerkärnighet.livskraftiga yttre regionkärnor. Det skulle därför finnasskäl att sträva efter att utveckla regionkärnor i olikaoffentliga och privata partnerskap.STÄMMER TEORIERNA I STOCKHOLMSREGIONEN?Den teoretiska grunden för strategin mot en flerkärnigregion fanns nu. Vi visste dock inte säkert om teoriernaockså stämde för Stockholmsregionen. I en enkärnig regionborde lönerna falla med minskad tillgänglighet tillkärnan, eftersom arbetsgivare i regionens kärna måstekompensera hushållen för deras pendlingsuppoffringar.Följden av detta blir att den allmänna lönenivån fallermed växande decentralisering av arbetsplatserna.Vi gav därför Hårsman och Strömquist ett nytt uppdragför att kontrollera hur det förhöll sig med detta iStockholmsregionen. De kunde då visa att Stockholmsregionensgeografiska lönestruktur mycket tydligt präglasav vad man kan förvänta sig i en enkärnig region. Degenomsnittliga lönerna i olika arbetsplatsområden fallermed växande avstånd till city både i den norra och iden södra regiondelen.Lönerna i norra regiondelen ligger på en något högrenivå och faller brantare än den i södra regiondelen ochbåda kurvorna har distinkta toppar och dalar. Topparnautgörs av områden med en starkare koncentration av arbetsplatser.I många av de områden som pekats ut iFLERKÄRNIG STRUKTUR I RUFSMed det teoretiska underlag som hade tagits fram bedömdevi att det fanns tillräckliga motiv för att gå vidaremed strategin om flerkärnighet. Men inför arbetet medRUFS behövde vi också översätta de teoretiska modellernatill konkreta förslag på regionplanekartan. Härsaknades flera steg. Dels hade modellerna utgått från ettganska snävt perspektiv där företag, hushåll, transportkostnaderoch tillgång på mark var de enda faktorerna.Visserligen är dessa mätbara och beräkningsbara. Trafiknätetär ju traditionellt ett centralt område i regionplaneringen.Men i verkligheten finns det förstås en mängd andrafaktorer som bör spela in. Attraktiviteten i city och andragamla städer ligger också i faktorer som en god arkitekturoch stadsbild, torg och parker, tillgång på restauranger,biografer, teatrar och annan kultur samt butikeroch annan service. En annan lika viktig faktor är om detfinns byggbar mark att förtäta och om berörda kommunerär beredda att planera för detta. Det måste också finnasfastighetsbolag eller offentliga aktörer som vill investera.Utgångspunkten var givetvis den existerande bebyggelse-och transportstrukturen, eftersom alla förändringar,även under de kommande 20–30 åren, baradelvis kommer att kunna ändra denna.

194DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORRegionala stadskärnor iplanstruktur K i RUFS 2000.Regionen har en stjärnstruktur där bebyggelsen följerkommunikationslederna ut från regionens centrum.Mellan stjärnuddarna löper gröna kilar in mot regionenscentrum. Det skapar goda möjligheter för en effektivkollektivtrafik samtidigt som befolkningen har näratill rekreationsområden. Den framtida bebyggelseutvecklingenborde bygga vidare på denna grundläggande,effektiva struktur.Dagens kollektivtrafik har svårt att konkurrera medbilen bland annat därför att det saknas snabba tvärförbindelser.Det radiella spårsystemet behöver därförkompletteras med väg- och kollektivtrafikförbindelser itvärled som knyter ihop trafiksektorerna utanför dencentrala regiondelen. De regionala kärnorna kan utvecklaskring några av de knutpunkter där de radiellatrafikstråken möter tvärförbindelserna.VILKA REGIONALA KÄRNOR?I samrådsunderlaget till RUFS år 2000 presenterade vitvå alternativ för flerkärnighet. Alternativen benämndesAlternativ K, koncentrerat, och Alternativ P, perifert.Alternativ K innebär att fler nya bostäder och arbetsplatseri hög utsträckning byggs i den centrala delenav regionen. Dessutom byggs tre yttre regionala kärnor.Alternativ P utgick från att det blir svårt att genomföraen så stor utbyggnad i den centrala delen av regionen.I Alternativ P antog vi därför att en större del av tillväxteni så fall måste ske i förortskommunerna. Det skullege förutsättningar för fler nya kärnor i alla regiondelaroch ett minskat tryck på den centrala regiondelen.Remissinstansernas synpunkter vid samrådet stöddei huvudsak en flerkärnig struktur. Många kommuner

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET195Regionala stadskärnor iplanstruktur P i RUFS 2000.ville dock att en regional kärna skulle utvecklas i varjeregiondel. Alla föreslagna kärnor tillstyrktes också avberörda kommuner. Den regionala utvecklingsplanenborde därför så långt möjligt följa kommunernas synpunkteroch redovisa dessa kärnor. Vi föreslog också attkärnstrukturen borde kompletteras med en kärna i Södertälje.Detta hade med emfas framförts av Södertörnskommunerna.Här tyckte vi att det låg mycket i derasskäl; att Södertälje redan hade en gammal stadskärnamed mycket av det utbud som diskuterades. Dessutomfinns två mycket stora internationella företag i Södertälje,Scania och AstraZeneca. Det senare har också varitmycket starkt växande och rekryterar varje år mångamycket kvalificerade personer.Följande regionala och delregionala kärnor, somockså fick stöd av nämnden, lades därför in i utställningsförslaget:Regionala kärnor:•Regioncentrum-Stockholm•Barkarby-Jakobsberg•Kista-Sollentuna-Häggvik•FlemingsbergDelregionala kärnor:•Södertälje•Täby centrum-Arninge• Skärholmen-Kungens kurva•Haninge centrumDe sju yttre kärnorna, som bedöms ha förutsättningarför stark tillväxt på lång sikt, har idag varierande inne-

196DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOREnkärnig region med stjärnstruktur därbebyggelsen följer kommunikationsnätet.Med tvärförbindelser förstärks förutsättningarnaför utveckling i yttre kärnor.håll och förutsättningar. Vissa yttre kärnor är redanstarka noder i sina regiondelar medan andra har relativtfå bostäder och verksamheter. De yttre kärnorna ståridag för en relativt liten del av regionens boende och sysselsättning.Endast cirka 6 procent av regionens befolkningbor inom kärnområdena och 16 procent av regionenssysselsättning finns där.Kärnornas läge i regionen avgör i stor utsträckningderas tillgänglighet. De yttre kärnorna ligger mellan 10och 30 kilometer från regioncentrum. Svagast tillgänglighethar trots allt Södertälje. Även Flemingsberg ochHaninge centrum har begränsad tillgänglighet när detgäller bil respektive kollektivtrafik. Alla kärnor har dockidag spårbunden trafik.Stadsmiljön i de yttre kärnorna skiljer sig åt – frånFlemingsbergs storskaliga 60-talsbebyggelse till Södertäljesäldre stadskvarter. Stadsmiljön är mycket varierandeäven inom respektive kärna som kan rymma bådeäldre bebyggelse, nyligen exploaterade områden ochområden som fortfarande är oexploaterade. Kärnornahar i viss utsträckning också utvecklat olika profiler.Skärholmen-Kungens kurva har till exempel en inriktningpå storskalig handel medan IT-företag koncentreratstill Kista-Sollentuna-Häggvik.Potentialen för fortsatt utveckling i kärnorna är generelltmycket stor och omfattande investeringar görs förnärvarande. Stora markreserver finns i flera av kärnornaoch möjligheten till förtätning är god. Flera av kärnornakommer att få bättre tillgänglighet när trafiksystemenbyggs ut enligt utvecklingsplanen. Och ökad tillgänglighetoch fortsatt tillväxt i regionen kommer att ytterligarestärka utvecklingspotentialen i de yttre kärnorna.FÖRBÄTTRA TILLGÄNGLIGHETEN TILL KÄRNORNAStrategin för att utveckla regionala kärnor måste byggapå de prioriterade kärnornas utvecklings- och marknadsvillkor.Om de yttre kärnorna utvecklar verksamheter,vars inriktning och specialisering skiljer sig åt,kan de komplettera varandra i stället för att konkurrera.På kort och medellång sikt kan flerkärnighet främststimuleras med åtgärder som stödjer privata investeringar.På lång sikt är strukturella trafikinvesteringar,som förbättrar kärnornas tillgänglighet, avgörande. Deyttre regionala kärnorna behöver till exempel försesmed länkar till det regionala vägnätet. Yttre tvärledenbör därför dras så att den väl ansluter till de yttre kärnorna.Men för att en kärna ska ha långsiktiga förutsättningaratt utvecklas krävs också god kollektivtrafik somöppnar för en mer omfattande arbetspendling och gerbredare grupper möjlighet att nå kärnan. Det kan skegenom att en ny spårväg dras mellan nordost och nordvästför att koppla samman kärnorna i Arninge/Täby,Kista/Häggvik och Barkarby/Jakobsberg. Genom attgrena av den planerade förlängningen av Tvärbanan vidUlvsunda via Kista och Akalla vidare till Häggvik skapasen ytterligare koppling mellan regioncentrum och deyttre kärnorna.På motsvarande sätt kan en spårförbindelse kopplasamman kärnorna i Flemingsberg och Skärholmen/

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET197Regionala och delregionalakärnor i RUFS 2001.Kungens kurva med Fruängen och Älvsjö.Flertalet nya kärnor har eller kan få en pendeltågsstation.Tre av kärnorna ligger också vid de nya fjärrochregionaltågsstationerna Stockholm Nord, StockholmVäst eller vid den befintliga stationen StockholmSyd. Detta gör att de kan nås med korta restider från ettstort omland.FLERA KÄRNORSedan RUFS 2001 hade färdigställts, övergick vi påRegionplane- och trafikkontoret till att arbeta tillsammansmed kommunerna för att implementera flerkärnighetsstrategin.För att ge underlag för detta arbeteansåg vi att kunskapsunderlaget ytterligare behövdefördjupas och breddas.Ett antal delstudier initierades och resultatet sammanfattadesoch konkretiserades i rapporten ”Flera kärnor”1 . Göran Johnson och Ann-Charlotte Alvehag varprojektansvariga med Susanne Ingo, Inregia som konsult.Rapporten sändes på remiss under 2003. Syftet varatt stimulera till dialog mellan de olika aktörer somskulle behöva samverka i genomförandeskedet. Fortlöpandekunskapsutveckling och erfarenhetsåterföringsågs som en nödvändig del av denna process.

198DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOROvan: Illustrationen visar det planerade universitetsområdet i Flemingsberg,Huddinge kommun, februari 2001.Nedan: Huddinge sjukhus och Flemingsberg, flygfoto april 2001.

FRÅN ETT REGIONCENTRUM TILL FLERKÄRNIGHET199Tonvikten i rapporten låg på att belysa drivkrafteroch motiv för utvecklingen av yttre kärnor i Stockholmsregionenoch att visa på några grundläggande villkoroch förutsättningar för ett framgångsrikt genomförande.Rapporten diskuterade även förhållandet mellande yttre regionala kärnorna, den Centrala regionkärnan,utvecklingen vid Arlanda samt i de större städerna i Mälardalen.I ”Flera kärnor” beskrevs planeringen i några jämförbaraeuropeiska storstäder, som också planerar för enflerkärnig stadsutveckling, nämligen München, Dublinoch Zürich 2 . En erfarenhet var att i flertalet jämförbararegioner ger bra kontakter med den internationella flygplatsengoda betingelser för en kärnas utveckling.I rapporten redovisades också utvecklingsförutsättningarnaför var och en av de regionala kärnorna enligtRUFS 2001, samt läget för den kommunala planeringen.Materialet diskuterades fortlöpande vid seminarier,workshops och möten på regional nivå och i deolika kärnorna.FRAMTIDENOm de regionala kärnorna kommer att förverkligasmåste det finnas intresse hos företagen och hos kommunerna.Till viss del kan förutsättningarna påverkasgenom att den föreslagna infrastrukturen byggs ut. Attoffentliga investeringar i till exempel utbildning samthälso- och sjukvård styrs till kärnorna är också betydelsefullt.Kommunerna i länet har redan i olika former inlettsamarbete för att förbättra förutsättningarna i olikaavseenden.Stockholm planerar aktivt för att bygga ut Kista tillsammansmed Sollentuna och övriga grannkommuner.Även samarbete kring Barkarby diskuteras. Stockholmoch Huddinge bedriver också ett konkret planeringsarbeteför att samordna planeringen av Kungens kurva-Skärholmen.Berörda kommuner har inlett ett samarbete kring defyra kärnorna på Södertörn. Nordostkommunerna äreniga om att tillsammans arbeta för att Täby-Arningegenomförs och gärna utvecklas i ett ännu större område.På olika sätt medverkar Regionplane- och trafikkontoretoch andra regionala organ. På pappret ser det alltsåganska ljust ut. Men samarbetet borde också till störredel involvera näringslivet. Det kanske kommer.Det är för tidigt att spekulera i hur långt utbyggnadenhar hunnit om tio eller tjugo år. Säkert kommer inte tillväxtenatt gå lika fort i alla kärnor. Det måste bli frågaom en långsiktig process att bryta den centrala regionkärnans750-åriga dominans. Helt kommer det sannoliktaldrig att ske och vore heller knappast önskvärt.I kommande översyner av den nu framtagna regionalautvecklingsplanen behöver uppföljningen av flerkärnighetenvara en viktig del.

4.4TrafikfrågornaBILEN – FRIHETSSYMBOL ELLER MILJÖBOV?Bilens betydelse för frihet och jämlikhet tenderar iblandatt förringas. Bilen har under de senaste 30–40 åren haften enorm betydelse för att ge människor frihet, att sökaarbete på längre avstånd, att resa på semester, att besökasläkt och vänner och att vidga sina perspektiv.För äldre generationer som växt upp i en tid då människorsrevir till stor del bestämdes av hur långt mankunde gå, cykla eller åka med häst och vagn har bilenbetytt något av en revolution. Men de som var bättrebemedlade har alltid kunnat resa. Statsminister GöranPersson har skildrat sin uppväxt i Vingåker och hurhan som tolvåring första gången kom till Katrineholm,25 kilometer bort, sedan familjen fått råd att skaffa sigen begagnad Opel 1 . Hur familjen med bilen nu kundesemestra på Västkusten, något som tidigare bara varitmöjligt för familjer som hade det bättre ställt. GöranPersson menar att vi måste inse att bilen av många människorupplevs som den stora friheten i deras liv. Att bilenger vanliga människor möjligheter att resa och upptäckanya miljöer. Och att bilen i den politiska debattenborde betraktas ur ett sådant perspektiv. Att resa är sällanett självändamål, antingen det sker med bil eller kollektivtrafik,utan resandet har som syfte att förverkligaandra mål.BIL ELLER KOLLEKTIVTRAFIK?Även om bilen har stor ekonomisk och social betydelse,måste vi beakta att den växande biltrafiken från miljösynpunktutgör ett stort problem. I arbetet med RUFSvar kollektivtrafikens sjunkande marknadsandelar ettav de ständigt närvarande problemen. Kritiker pekadepå detta samtidigt som de menade att en alltför låg ambitionsnivåi RUFS med otillräckliga satsningar påkollektivtrafiken och allför utspritt byggande var huvudorsaken.Vänsterpartiet ifrågasatte trafikberäkningarnaoch prognosmodellerna i stort 2 .Vissa kritiker insåg svårigheterna att möta konkurrensenfrån biltrafiken med enbart mer kollektivtrafik.De krävde därför ekonomiska styrmedel. Behovet av

202DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORBilinnehav och trafikutveckling enligt RUFS 2001.miljöstyrande bilavgifter och trängselavgifter påpekadesså snart tillfälle gavs. Såväl vänsterpartiet som miljöpartietansåg att trängselavgifter borde införas.Men även de borgerliga partierna och socialdemokraternavar bekymrade över de sjunkande kollektivtrafikandelarna.De borgerliga avvisade alla diskussioner omavgifter. Socialdemokraterna var inte heller några oreserveradeavgiftsförespråkare. Även socialdemokraternaställde upp på de föreslagna vägutbyggnaderna utanatt föreslå några avgifter på biltrafiken.I sin reservation vid beslutet om utställningsutlåtandeti mars 2002 ville socialdemokraterna få ett tilläggtill kontorets förslag till beslut med innebörden att nödvändigautbyggnader av kollektivtrafiknätet för att andelenkollektivtrafikresenärer ska öka skulle redovisas.Reservationen bygger på föreställningen att enbart utbyggnaderav kollektivtrafiken skulle kunna öka kollektivtrafikensmarknadsandel, bara de är tillräckligt stora.Vi är inte övertygade om att så är fallet. För att närma sigmålet skulle i vart fall kollektivtrafikutbyggnader behövaske med mycket låg samhällsnytta.Vi har under lång tid haft sjunkande kollektivtrafikandelari Stockholmstrafiken. Fortfarande sker dockhela 70 procent av resorna mot innerstaden i maxtimmenmed kollektivtrafik. Men det beror till stor del påatt kapaciteten på infarterna sedan länge är fullt utnyttjadoch att fler bilar därför inte får plats. I andra relationeroch vid andra tidpunkter, när framkomligheten förbilarna är bättre, är kollektivtrafikandelen mycket lägre.Sedan 1970-talets början har kollektivtrafikandelen föralla resor minskat, medan biltrafikandelen har ökat.Idag sker 60 procent av alla resor med bil. Denna utvecklinghar skett trots att utbudet av kollektivtrafiknästintill har fördubblats under samma tid.Idag har de flesta större hushåll tillgång till bil. Avhushåll med barn och hushåll med två förvärvsarbetandehar omkring 90 procent bil. Bland de hushåll somhar möjlighet att välja transportsätt är kollektivtrafikandelenmycket låg. Orsaken är att det trots trängseln ide flesta relationer går mycket fortare att åka bil än kollektivt.Och eftersom hushållen värderar sin tid högt ärdet oftast värt den högre kostnaden att använda bilen fördem som har råd. Och alltfler har råd med bil.STYRMEDEL BEHÖVSDet är inte rimligt att låta en ökande trängsel på vägarnastyra fördelningen på trafikslag i riktning mot en ökandekollektivtrafikandel.För det första kostar trängseln oerhört mycket. Förett par år sedan beräknades vägträngseln i Stockholmslän kosta samhället 3,7 miljarder kronor per år och förseningarnainom kollektivtrafiken, såväl på spår sompå väg, cirka 3 miljarder kronor. Således en samhällskostnadpå nästan 7 miljarder kronor per år, vilket motsvarar1,5 procent av länets bruttoregionprodukt ellernärmare 4 000 kronor per invånare och år.För det andra leder den låga hastigheten till att utsläppenfrån bilarna blir flera gånger högre än vad deannars skulle vara.Därför behöver vägkapaciteten byggas ut. Framföralltbehöver kapaciteten ökas över Saltsjö-Mälarsnittet.Men även med utbyggda vägar kommer kapaciteten attvara begränsad. Vid vissa tidpunkter kommer ändåträngsel att uppstå på vissa platser. Det finns därför behovav ytterligare styrmedel.Ett effektivt styrmedel är att använda någon form av

TRAFIKFRÅGORNA203bilavgifter, men för att det ska vara möjligt att införa avgiftermåste det också finnas en bred majoritet för dettaoch en sådan majoritet har saknats. Det måste också finnasacceptans bland trafikanterna, vilket förutsätter attalternativ finns.Ett annat styrmedel är parkeringspolitiken, det villsäga att reglera utbudet och prissättningen på parkering.Det finns studier som visar att enbart en effektivareförmånsbeskattning av fri parkering på arbetsplatsen,skulle minska trängseln i samma storleksordning somträngselavgifter 3 . Ett ytterligare sätt att styra biltrafikenär genom trafikinformatik, det vill säga genom att medtrafiksignaler och information till trafikanterna effektiviserautnyttjandet av gatuutrymmet.Ökade kollektivtrafikandelar måste bygga på en helhetssynpå trafiksystemet och på en kombination avmånga olika åtgärder. I RUFS 2001 ingår en mycket storutbyggnad av kollektivtrafiken, främst genom ny spårtrafik.Den leder till att kollektivtrafikens konkurrenskraftgentemot bilen kraftigt förbättras, men höjer intekollektivtrafikens marknadsandel, eftersom den ekonomiskatillväxten samtidigt ger fler och fler möjlighetbåde att skaffa bil och att också använda den.Frågan är om det kommer att finnas ekonomiskt utrymmeför att både finansiera investeringarna och föratt också driva trafiken? Och även om så sker, kommeren så omfattande utbyggnad att hinna genomföras på30 år med de långa planerings- och utbyggnadstider somnumera råder?En mer omfattande utbyggnad av kollektivtrafik änden som redan ingår i RUFS leder inte automatiskt tillen i motsvarande grad högre kollektivtrafikandel, utantill att alltfler tåg, spårvagnar och bussar går halvtomma.Kostnadseffektiviteten sjunker alltså. Vi trorinte att det skulle gå att skapa ett ekonomiskt utrymmeför en mer omfattande kollektivtrafiksatsning än densom redan ingår i RUFS.ALLT MINDRE PENGAR TILL INFRASTRUKTURDe ekonomiska resurserna för att bygga trafikleder varsom störst under 1960-talet. Under första hälften av1960-talet erhöll Stockholmsregionen en dryg tredjedelav de totala statsbidragen för vägbyggande. Under senaredelen av 1960-talet minskade bidragen till vägarmen detta kompenserades under en tid av stora bidragtill byggande av tunnelbanor. Från omkring 1970 sjönkanslagen till byggande av vägar i landet, och under senaredelen av 1970-talet sjönk Stockholmsregionens andeltotalt sett även om tunnelbanorna inräknades 4 . Deminskade anslagen kunde under 1970-talet motiverasmed att Stockholmsregionens befolkningstillväxt stannadeav. Under 1970-talet ökade regionens befolkningmed endast 50 000 invånare, mindre än en fjärdedel avökningen under 1960-talet.Under 1980- och 1990-talen ökade regionens befolkningstillväxtigen, men utan att anslagen till infrastrukturökade. Under 1980-talet ökade befolkningen med110 000 invånare och under 1990-talet med 180 000.På grund av regionalpolitiska hänsyn prioriterades istället utbyggnad av infrastruktur i andra delar av landet.Under slutet av 1990-talet hade Stockholmsregionensandel av de statliga utgifterna för drift, underhålloch byggande av infrastruktur med mera sjunkit tillfemton procent. I Stockholmsregionen står staten numeraför drygt en fjärdedel av kostnaderna för det regionalatrafiksystemet, medan kommuner och landstingstår för nästan tre fjärdedelar. I landet i övrigt är förhållandetdet omvända. Invånarna i Stockholmsregionensvarar själva genom kommunalskatt och landstingsskattför huvuddelen av de offentliga kostnaderna för kommunikationer.Det beror på den förda regionalpolitikenoch på att stockholmarna använder kollektivtrafik i såhög grad.De stora kapacitetsförstärkningarna på vägsidan mellanregionens norra och södra delar – det så kallade Salt-

204DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsjö-Mälarsnittet – tillkom under 1960-talet med Essingeledenoch Centralbron. Sedan dess har befolkningenökat med cirka 400 000 invånare, utan ytterligarekapacitetsförstärkning på vägsidan. Genom Dennispaketet1991–1992 kom ytterligare investeringar att ske,framförallt genom bygget av Södra länken.Den stora utbyggnaden av kollektivtrafiken skeddegenom tunnelbanans utbyggnad som i huvudsak ägderum mellan 1950 och 1985. Genom Hörjelöverenskommelsen1964 beslutades att pendeltågstrafiken skulle införas5 . Genom Strängöverenskommelsen 1983 förstärktesjärnvägsnätet ytterligare med dubbelspår samt nyaoch ombyggda stationer under 1980-talet. Ytterligareutbyggnader kom till stånd genom de investeringar iDennispaketet från 1991–1992 som genomfördes.Sedan 1970-talet har således regionens infrastrukturutbyggnadvarit beroende av att särskilda överenskommelserhar kommit till stånd med jämna mellanrum.Den ordinarie investeringsplaneringen har inte längreräckt till.FRÅN SAMSYN TILL OENIGHETResursknappheten har varit en bidragande orsak till attutbyggnaden av transportinfrastruktur inte har kunnathålla en jämn takt med den växande befolkningen. Denandra huvudorsaken var att opinionsläget förändrades iriktning mot en mer negativ inställning till bilism ochtrafikledsbyggande 6 , samtidigt som oenigheten mellande politiska blocken förstärktes.Från regionplaneringens början 1952 och fram till1970-talet präglades planeringen av en stor samsyn överblockgränserna. Socialdemokraterna, folkpartiet ochhögerpartiet, sedan moderaterna, delade på inflytandet.Det relativa politiska samförståndet i den regionala planeringenutsattes under slutet av 1960-talet för en växandekritik. Kritiken kom dels från centerhåll, dels frånvänster. I regionplanenämnden fick centern förstagången representation genom Knut Nilsson som ersättare1968. Han blev ordinarie ledamot i KSL:s regionplanenämnd1969. Centerpartiet gick starkt framåt i valet1970 och Paul Grabö (c) fick posten som gatuborgarrådi Stockholms stad.Kritiken mot stadsomvandlingen och trafikledsbyggandetkulminerade i den allmänna debatten i sambandmed striden om almarna i Kungsträdgården i maj 1971.Centerpartiet reserverade sig 1972 tillsammans medvänsterpartiet kommunisterna mot att anta förslaget tillRegionplan 1973 i landstingsfullmäktige i maj 1973.Vänsterpartiet kommunisterna fick sin första representanti Regionplane- och näringslivsnämnden genom JanStrömdahl 1977. Miljöpartiet fick sin första representanti Regionplane- och trafiknämnden med ThomasWihman 1989.DENNISÖVERENSKOMMELSENDet kanske bästa exemplet på koppling mellan regionplaneringoch genomförandeplanering utgör Dennisöverenskommelsensom slutligt slöts den 29 september1992. Regionplaneringen hade legat till grund för överenskommelsen.Samtliga projekt i överenskommelsenkom sedan att ingå i Regionplan 1991. Det var alltsåfråga om ett ömsesidigt växelspel.Alltsedan mitten av 1980-talet hade trafikkontorettillsammans med regionplanekontoret och andra intressentertagit fram ett stort antal utredningar om trafikochmiljöfrågorna. Detta material blev ett viktigt underlagi samband med förhandlingarna om Dennisöverenskommelsen.Dennisöverenskommelsen var den största överenskommelsesom gjorts i Sverige vad avser investeringar itransportinfrastrukturen. Den omfattade investeringari vägar, kollektivtrafik och miljöåtgärder för cirka 36miljarder kronor. Bilavgifter skulle helt finansiera väginvesteringarnamedan utgifterna för investeringar ikollektivtrafiken skulle delas mellan staten och landstinget.Överenskommelsen hade en mycket bred poli-

TRAFIKFRÅGORNA205tisk förankring, bakom den stod socialdemokraterna,moderaterna och folkpartiet.Enligt regeringsdirektiven skulle överenskommelsensyfta till att förbättra miljön, öka framkomligheten samtskapa goda förutsättningar för ekonomisk tillväxt iStockholmsregionen. För att uppnå dessa mål kom förhandlarnaöverens om att satsa på utbyggd kollektivtrafik,en avlastande kringfartsled runt Stockholms innerstadsamt en yttre tvärled som skulle binda samman denorra och södra delarna av regionen.DENNISPAKETETS UPPLÖSNINGGenomförandet av Dennisöverenskommelsen blev merkomplicerat än vad man hade förutsett. Givetvis fickman räkna med att ett så omfattande paket skulle utsättasav kritik från olika ”särintressen”. Det främsta motståndetkom från miljörörelsen i nära samverkan medvänsterpartiet, miljöpartiet och centerpartiet. Dessa ansågatt paketet inte löste miljöproblemen och att överenskommelseninte tillkommit i demokratisk ordning.Intressant är att idag notera att samma organisationeroch partier som riktade kritik mot den demokratiskaprocessen i Dennisöverenskommelsen inte ansett sig haanledning att kritisera den bristande demokratiska förankringenbakom beslutet om trängselavgifter. Ändamålethelgar medlen.Men även inom de avtalsslutande Dennispartierna,och framförallt inom Stockholms arbetarekommun,fanns olika slag av missnöje. På riksplanet inledde socialdemokraternaett samarbete med det Dennisfientligacenterpartiet kring den ekonomiska politiken. Dettasamarbete bidrog också till att regeringen under ledningav statsminister Göran Persson i februari 1997 beslöt attensidigt upplösa Dennisöverenskommelsen. Oenighetinom Stockholms arbetarekommun, bland annat ombilavgifterna, kom att bidra till detta. Det kan synasmärkligt att i regeringens motivering för att upplösaDennisöverenskommelsen i riksdagspropositionen framförsproblemet med bilavgifter.Även om det funnits tecken på svårigheter att politiskthantera överenskommelsen kom upplösningen ändocksom en överraskning för de flesta. Regeringensagerande utlöste givetvis en stark kritik från moderaternaoch folkpartiet, men även från ledande socialdemokrateri Stockholmsregionen. Den politiska splittringeni trafikfrågor, som långt före Dennisöverenskommelsenplågat Stockholmsregionen, blev åter akut. Motsättningarnaökade mellan de borgerliga partierna och socialdemokraterna.Vid valen året efter förlorade socialdemokraternamakten i stadshuset, i landstinget och i fleraav länets kommuner. Centern försvann från stadshuset,liksom i landstinget.DENNISPAKETET GENOMFÖRS DELVISÄven om Dennisöverenskommelsen upplöstes så hadeen hel del projekt under tiden hunnit att genomföras ochflera var under genomförande. Det gällde på kollektivtrafiksidanutbyggnad av dubbelspår på Nynäsbananmellan Älvsjö och Västerhaninge samt dubbelspår mellanKallhäll och Kungsängen. Det mest spektaktuläraprojektet var snabbspårvägen mellan Alvik och Gullmarsplanoch fortsättningen till Hammarby sjöstad.Snabbspårvägsprojektet hade mötts av stor skepsis frånflera håll, men visade sig bli en stor succé med mer ändubbelt så många passagerare som prognosticerats. Numeraär alla angelägna att snarast möjligt bygga vidarepå snabbspårvägen från Nacka till Slussen och en grenfrån Alvik och norröver.När det gäller vägarna i Dennispaketet blev motorvägenpå sträckan Söderhall-Rösa den första som byggdes.Därefter färdigställdes etappen mellan Fors ochJordbro på väg 73 liksom delar av Södertörnsleden. Vadavser ringen runt Stockholms innerstad var avsiktenatt först bygga Norra länken. Genom ett utslag avregeringsrätten blev denna utbyggnad flera år försenadoch ska påbörjas 2005. I stället byggdes Södra länken,

206DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsom blir klar 2004.Det kan konstateras att i stort sett samtliga projekt iDennisöverenskommelsen har blivit genomförda ellerförbereds för ett genomförande. Flera av projekten harblivit avsevärt försenade. Det kan också konstateras attsamtliga projekt som ännu inte genomförts finns med iStockholmsberedningens förslag. Dennisöverenskommelsengenomförs i sin helhet, men onödigt försenad tillnackdel för trafikförhållandena och miljön.EFTER DENNISUnder hela 1990-talet har svaga majoriteter försvåratplanering och utbyggnad av trafikinfrastrukturen. Trotsatt det i grunden funnits en bred samsyn om trafikpolitikenoch den regionala utvecklingen mellan socialdemokraternaoch moderaterna har inte dessa frågorbetraktats som tillräckligt viktiga för att bilda grund förpolitiska majoriteter. I stället har trafikfrågorna offratsför att nå bräckliga majoriteter kring de traditionellahöger-vänsterfrågorna. Centerpartiet, miljöpartiet,vänsterpartiet och Stockholmspartiet har kunnat ställaultimativa krav om trafikfrågorna för att accepterakoalitionsuppgörelserna.Under perioden 1992–1994 hade de borgerliga partiernamajoritet i såväl Stockholms stad som i landstinget.I landstinget var den borgerliga majoriteten beroendeav centerpartiet. I Stockholms stad vilade de borgerligapartiernas majoritet på stöd av det lokala Stockholmspartiet.Stockholmspartiet och centerpartiet motarbetadedet pågående arbetet med att implementera Dennispaketet.Under perioden 1995–1998 hade socialdemokraternamajoritet i såväl Stockholms stad som landstinget medstöd av miljöpartiet och vänsterpartiet. Samarbetetmellan dessa partier skapade fortsatta problem för implementeringenav Dennispaketet. Inga utredningar omÖsterleden kunde heller göras i Stockholms stad underden perioden.Under perioden 1999–2002 kunde Stockholmspartietmed några få mandat i Stockholms kommunfullmäktigesom stödparti till den borgerliga majoritetenblockera planeringen och utbyggnaden av Norra länkeni flera år, trots att en bred majoritet i fullmäktige egentligenville få utbyggnaden till stånd.Efter valet 2002 har socialdemokraterna på nytt majoriteti såväl Stockholms stad som i landstinget medstöd av miljöpartiet och vänsterpartiet. I Stockholmsstad ingår det kontroversiella försöket med trängselavgifteri majoritetsplattformen.RUFSPROCESSEN INLEDSTrafikfrågorna var centrala genom hela Rufsprocessen.Redan 1995 i slutsatserna efter scenarioarbetet ”Denosäkra framtiden” konstaterades att det borde vara angelägetatt hålla öppet for en kraftigt minskad bilanvändning,samt att utveckla kollektivtrafiken och attanpassa bebyggelsen till de krav som denna ställer.I samrådsförslaget till regional strategi, ”Stockholmsregionensframtid”, angavs 1997 en strategisk punktsom berör trafiken – Främja rörlighet och tillgänglighet.Trängselsituationen i trafiken redovisades i strategin,men utan att lyftas fram särskilt. Under samrådet lyftesdock problemen med bristande framkomlighet ochträngsel däremot fram av aktörerna i regionen på ett påtagligtsätt. Sedan regeringen hade löst upp Dennispaketetfanns inte heller någon etablerad framtidsvisionför trafikens infrastruktur. Osäkerheten om det framtidatrafiknätet i regionen var en bidragande anledningtill att trafikfrågorna prioriterades.TRAFIKFRÅGORNA FÅR PRIORITETI den regionala strategin, som antogs av landstingsfullmäktigemed bred majoritet efter samrådet 7 , pekadestransporterna ut som en av de fem prioriterade frågorna.Rubriken var ”Öka tillgängligheten och förbättrakommunikationerna”. Där slogs fast att transportnätet i

TRAFIKFRÅGORNA207regionen skulle utformas så att det är ekonomiskt, ekologisktoch socialt uthålligt. Trafikplaneringen bordevara inriktad på att effektivisera transporterna och reduceraderas negativa effekter. Trafikökningen skullekomma att ställa krav på utökad kapacitet i väg-, järnvägs-,tunnelbane- och lokaltågsnäten samt i hamnaroch på flygplatser. Särskilt angavs den bristande kapaciteteni Saltsjö-Mälarsnittet. Behovet av brett förankradelösningar poängterades också.Inriktningen i den regionala strategin präglade detfortsatta arbetet med RUFS. Från början hade vi tänktoss att en särskild plan för trafikfrågorna, Trafikplan2000, skulle tas fram och antas i särskild ordning, dockutan att formellt tillhöra regionplanen. Redan underprogramarbetet beslöts dock att integrera trafikplanen iregionplanen – den regionala utvecklingsplanen RUFS2001.Arbetet med trafikfrågorna fokuserades inledningsvispå frågor om att effektivisera transportnätet, trafikinformatikoch prissättning, om att minska behovet avrörlighet samt om trafikens negativa effekter. Behovetatt bygga ut trafiksystemets kapacitet fokuserades starktpå Saltsjö-Mälarsnittet för både väg- och järnvägstrafik.Samtidigt menade vi att utvecklingen skulle leda till attresandet skulle spridas över en större del av dygnet. Detskulle innebära att behovet av ytterligare vägutbyggnaderförutom dem som nu var aktuella skulle minska,dock utan att det totala trafikarbetet för den skull skulleminska.Vid den här tidpunkten hade vi ännu inte gjort någraanalyser av de resbehov som skulle bli följden av en betydandebefolkningstillväxt ända fram till år 2030. Deanalyser som gjorts tidigare avsåg en långsammare befolkningstillväxtoch andra tidpunkter. I samband medRegionplan 1991 gjordes analyser till 2020, men medbefolkningsantaganden som senare visade sig vara kraftigtunderskattade. De mest aktuella trafikanalysernasom gjordes inför kontrollstationen i samband meduppföljningen av Dennispaketet i oktober 1996 avsågendast år 2010. Vi hade därför ännu bara vaga föreställningarom vilka behov som skulle komma fram underdet kommande planarbetet. Att kapacitetsbehovet överSaltsjö-Mälarsnittet behövde förstärkas var emellertidtydligt även med de redan gjorda analyserna. I själva verketborde de ha varit genomförda redan med dagens trafikmängder.Under arbetet med samrådsunderlaget till RUFSprövades alternativa trafiknät med fler vägar och spåröver Saltsjö-Mälarsnittet, men också med fler tvärförbindelser.Fler vägar innebär att biltrafiken får möjlighetatt växa, men detta skulle också kunna vara förenligtmed ett miljöanpassat och resurssnålt trafiksystem.Möjligheter skulle nämligen enligt programmet ocksåredovisas att utveckla finansieringssystemet så att bättrebalans uppnås mellan utbud och efterfrågan. Ett sådantfinansieringssystem måste naturligtvis innebära att biltrafikenpå ett eller annat sätt beläggs med avgifter.Även om motivet för detta helt och hållet skulle vara finansieringenav infrastrukturen skulle ju effekternasamtidigt vara att biltrafikens tillväxt skulle kunna begränsas.ALTERNATIVA TRAFIKNÄTVi ansåg det önskvärt att flera alternativa transportnätborde föras fram under samrådet, eftersom det skulle gebättre underlag för diskussionen. För kollektivtrafikenbyggde samrådsunderlaget på att utveckla tåg- och tunnelbanetrafikeni de centrala delarna av regionen, alternativtatt i högre grad utveckla tåg- och spårvägstrafikeni ytterområdena. Olika alternativ prövades för vägtrafiken,som omfattade såväl Yttre tvärleden inklusiveVästerleden, Ringen inklusive Österleden och Norralänken samt en del andra vägutbyggnader. Som alternativtill Yttre tvärleden prövades Inre tvärleden och somalternativ till en pendeltågstunnel prövades Tredje spåreti kombination med Kungsholmenbanan.

208DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORKarta över investeringar i kollektivtrafiken enligt RUFS 2001.Under processens gång fördes dock tvivel fram omlämpligheten av att redovisa den Inre tvärleden ochKungsholmenbanan i samrådsförslaget. Vi borde inte”lansera” förslag som skulle riskera att kullkasta denenighet som ändå var på väg att uppnås kring det Tredjespåret respektive Yttre tvärleden. Diskussionerna utmynnadei att endast redovisa ett vägnät i samrådet. Inretvärleden skulle utgå ur samrådsunderlaget. Däremotredovisades alternativa kollektivtrafiknät.NY ENIGHET NÅSUnder den sex månader långa samrådsprocessen, och senareunder utställningen av den färdiga planen, framkomatt det fanns ett starkt stöd för huvudtankarna iRUFS. Det redovisade vägnätet fick starkt stöd ochförstärkningen av spårkapaciteten i Getingmidjan bordeske med en pendeltågstunnel genom City. Om detta varremissinstanserna mycket eniga. Dessutom fanns detstöd för att en pendeltågslinje borde avgrenas till Täbyoch att en tunnelbana på lång sikt behövdes mellanKungsträdgården och Nacka.Något stöd i nämnden för att föreslå bilavgifter fannsinte, varken som källa för att finansiera infrastruktureller kollektivtrafik, eller som styrmedel för bättre miljöoch framkomlighet. I samrådsunderlaget redovisadesendast ett räkneexempel med effekterna av ett eventuelltavgiftssystem. Under samrådet kunde vi också konstateraatt det inte heller bland remissinstanserna fannsnågon politisk majoritet för att införa bilavgifter.Utvecklingen av ny drivmedelsteknik borde däremotses som en av de viktigaste förutsättningarna för attkomma tillrätta med de olägenheter som dagens fordonorsakar. På sikt är det nödvändigt att öka kraven på fordonenför att klara olika typer av miljömål. Därför ärdetta det utan jämförelse viktigaste kravet på längre sikt,om inte regionens möjligheter till en långsiktigt hållbarutveckling ska hämmas. Fordonsåtgärder har dessutomen mångdubbelt större potential i miljöförbättring änalla typer av avgiftssystem, i varje fall med avseende påutsläppen.En signal om den enighet som nu nåtts i regionen utgjordedet delbetänkande som den av regeringen tillsattaparlamentariska Stockholmsberedningen ladefram vid utställningens slutskede 8 . Beredningen hadeuppdraget att se över trafikfrågorna i Stockholm-Mälardalen.De trafikobjekt som beredningen med bred majoritetprioriterade inom Stockholmsregionen utgjorde iallt väsentligt objekt som också ingick i RUFS. Med detrikhaltiga utredningsunderlag som tagits fram inom ramenför arbetet med RUFS och som funnits tillgängligtför utredningen var detta heller inte särskilt konstigt.Regionplane- och trafiknämnden godkände förslagettill Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregioneni mars 2002, och planen antogs av landstingsfullmäktigei maj samma år. Några av ändringarna i den

TRAFIKFRÅGORNA209antagna planen handlade om projekt, där Stockholmsberedningenhade tagit ställning i sitt betänkande, tillexempel en pendeltågsgren mot nordost, som landstingetnu ställde sig bakom. Därmed uppstod nästan totalöverensstämmelse mellan investeringsförslagen itransportsystemet inom länet mellan Stockholmsberedningensbetänkande och RUFS 2001.VARFÖR TILLSATTES STOCKHOLMSBEREDNINGEN?Att något måste göras för att lösa de allt besvärligaretrafikproblemen i Stockholmsregionen blev i slutet av1990-talet uppenbart för alla. Högkonjunkturen i föreningmed den snabba befolkningsökningen gav ökadtrafik, som visade kapacitetsbristerna i trafiksystemetbåde vad gällde vägar och kollektivtrafik.Sedan Dennisöverenskommelsen upplöstes av regeringenvåren 1997 rådde stor osäkerhet om vad somskulle hända med trafikfrågorna i Stockholmsregionen.Trots betydande frustration insåg alla att ett nytt försöktill politisk samling borde göras. Vad som behövdes varinte nya utredningar utan beslut om projekt och åtgärdersamt givetvis pengar. Inte minst regeringen varmedveten om situationens allvar och var ju i hög gradansvarig för krisen. Det var därför inte direkt förvånandeatt regeringen i december 2000 beslöt att tillsättaden så kallade Stockholmsberedningen med uppgift attlämna förslag på insatser som förbättrar transportsystemeti Stockholmsregionen men också transportmöjligheternamellan Stockholm och övriga Mälardalen, övrigalandet samt internationellt.Stockholmsberedningen fick som ordförande BosseSundling. Huvudsekreterare var Ragnvald Paulsson ochbiträdande sekreterare Marianne Möller. Bo Malmstenfungerade som expert till och med 2002.Beredningen var parlamentariskt sammansatt ochinnehöll sålunda representanter för alla i riksdagen representeradepartier. Stockholmsberedningen var inteen traditionell statlig utredning utan en beredningKarta över investeringar i vägtrafiken enligt RUFS 2001.knuten till regeringen, det vill säga samma organisatoriskamodell som valdes för försvarsberedningen. Allteftersomberedningen kom fram till förslag kundedessa vidareföras till regeringen. Beredningen höll sittförsta sammanträde i april 2001.Som ny ordförande efter Bosse Sundling, som avgick inovember 2002 efter att ha blivit stadsdirektör i Stockholmsstad, utsåg regeringen i december den vänsterpartistiskeriksdagsmannan Kenneth Kvist. Utnämningenblev en stor överraskning och möttes av kritikfrån borgerligt håll.DIREKTIV OCH PROCESSEnligt direktiven skulle Stockholmsberedningen föreslåinsatser för att uppnå:• ökad samordning mellan de olika trafikslagen ochökad effektivitet i det befintliga transportsystemet

210DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR• en tillräcklig spårkapacitet genom centrala Stockholm,för att uppnå en hög kollektivtrafikstandard,såväl ur ett lokalt och regionalt som ett interregionaltperspektiv• ökad satsning på den övriga kollektivtrafiken iövrigt i samverkan med trafikhuvudmannen iStockholms län men eventuellt även i övrigaMälardalen i syfte att öka transportsystemetsmiljöanpassning och att stärka kollektivresandetsattraktionskraft• en tillräcklig vägkapacitet mellan norra och södraStockholm i syfte att undvika att transporttidernablir så långa att regionen funktionellt delas i tvådelar•minskade negativa effekter av biltrafiken•att fler områden inom Stockholms län blir sålättillgängliga att de kan utvecklas till intressantaetableringsplatser för näringslivet och som attraktivabostadsområden samt• en tillräcklig flygplatskapacitet i Mälardalen, därhänsyn också tas till ett väl fungerande allmänflyg.Det underströks i direktiven att det ligger i hela Sverigesintresse att Stockholmsregionen och övriga Mälardalenutnyttjar sina produktionsförutsättningar så bra sommöjligt och att ett väl fungerande transportsystem är avstor betydelse för detta. Befolkningsökningen och dekrav som denna ställer på en väl fungerande bostadsmarknadframhölls i direktiven som en viktig utgångspunktför arbetet. Goda kommunikationer inom Stockholmsregionenvar enligt direktiven också av stor betydelseför att man ska kunna öka bostadsbyggandet ochgöra mark i mer perifera eller svårtillgängliga områdenlättare att nå och mer intressanta att planlägga för bebyggelse.En god tillgänglighet till Stockholm även förtransporter från utlandet är av stor vikt för landetsnäringsliv.I direktiven framhölls vidare att det fanns mycketskiftande uppfattningar mellan de olika trafikaktörernaoch mellan kommunerna i regionen om vilka lösningarsom var lämpliga för att förbättra dagens transportproblem.Det konstaterades vidare att nuvarande situation iStockholmsregionen innebär en utveckling bort från detransportpolitiska målen inom samtliga trafikslag. Denväntade befolkningsutvecklingen med följande behovav resor och en förväntat stor ökning av antalet bilar iregionen bedömdes också förvärra den negativa utvecklingen.Stockholmsregionen kännetecknades enligt regeringenav en transportmarknad där utbudet intekunde svara upp mot efterfrågan. Regionen riskeradedärför att komma i större obalans i framtiden om ingaåtgärder vidtogs.I direktiven noterades att man inom Stockholms länunder en längre tid hade planerat att bygga ut kollektivtrafikenoch vägsystemet. För kollektivtrafiken hade ytterligarespårkapacitet genom centrala Stockholm ochkomplettering av spårvägar och tunnelbanan varit aktuellt.Inom vägsystemet har en utbyggd ringled runt dencentrala staden och en yttre tvärled med förbifartsfunktionsamt vägtullar tidigare varit aktuella. Ävenutökad flygplatskapacitet har diskuterats. Hittills hardock flera av dessa planer inte genomförts.Goda möjligheter till internationella kontakter äravgörande för näringslivets konkurrenskraft och utveckling.När det gäller flygplatskapaciteten i Stockholmsregionenkonstaterade regeringen att den mycketbegränsade konkurrensen på flygmarknaden bidrar tillden brist som finns i Stockholm i dag. Det bidrar ocksåtill att priserna på flygresor ökar.Regeringen konstaterade också att en ny flygplats ide södra delarna av Stockholms län skulle leda till betydandeingrepp i natur- och kulturmiljön, få negativinverkan på Arlandas roll som nav för inrikesflyget ochför övriga flygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa

TRAFIKFRÅGORNA211skäl var en ny flygplats i den södra delen av Stockholmslän enligt regeringen inte möjlig.Stockholmsberedningens uppdrag var alltså att lämnaförslag till regeringen på insatser för att förbättra transportsystemetinom Stockholms län men också för attförbättra transportmöjligheterna mellan Stockholmoch övriga Mälardalen, övriga landet samt internationellt.Med utgångspunkt från den beslutade transportpolitikenskulle arbetet syfta till att transportsystemetkan utvecklas på ett för regionen och hela landet miljömässigt,socialt och samhällsekonomiskt långsiktigthållbart sätt. Beredningen skulle kunna diskutera ochlämna förslag till förbättringsåtgärder för all slags trafik.Beredningen skulle inledningsvis göra en problemanalysav transportsituationen. Den skulle också utarbetaen målbild som skulle ligga till grund för en långsiktigutvecklingsstrategi. Med utgångspunkt i utvecklingsstrateginskulle kommittén därefter lämna förslagtill åtgärder i transportsystemet.Beredningen skulle enligt direktiven föreslå lämpligfinansiering för sina förslag och därvid även söka möjlighetertill samfinansiering med regionens kommuner.Beredningen skulle eftersträva att lämna så väl förankradeförslag att de kan vara hållbara över flera mandatperioder.Kommittén skulle därför driva arbetet i ettnära samråd med berörda kommuner, andra lokala, regionalaoch centrala myndigheter, organisationer ochintresseföreningar. Den skulle vidare följa upp processenkring och genomförandet av de föreslagna åtgärderna,men också vid behov lämna eventuella nya förslag.Resultaten av beredningens arbete skulle regelbundetredovisas till regeringen.STOCKHOLMSBEREDNINGENS FÖRSLAGMånga anser att Stockholmstrafiken är nära en trafikinfarkt.Stockholmsberedningens första delbetänkande 9 lämnadestill regeringen i juni 2001. I detta redovisades ipolitisk enighet beredningens syn på problemen och demål som skulle vara vägledande för de olika konkreta åtgärdersom borde vidtas för att skapa ett bättre fungerandetransportsystem. Dessutom lämnade beredningeni juni 2001 en skrivelse till regeringen med förslag tillåtgärder som borde kunna vidtas i ”närtid”, det vill sägaunder åren 2002 och 2003.I januari 2002 lämnade beredningen sitt andra delbetänkande10 med en långsiktig utvecklingsstrategi somomfattade en period på 25–30 år. Där redovisades ocksåförslag till investeringar i infrastruktur och rullande materiel,vilka skulle vara möjliga att arbeta in i kommandeomgång av långsiktiga investeringsplaner.De trafikobjekt som beredningen med bred majoritetprioriterade inom Stockholmsregionen utgjorde i alltväsentligt objekt som också ingick i RUFS 2001. Det varonekligen en styrka att den statliga utredningen bekräftadede behov som slagits fast i regionplaneringen.I RUFS redovisades behov av vägutbyggnader ochkollektivtrafikutbyggnader om tillsammans cirka 40 miljarderkr under planperioden 2000–2030. Stockholmsberedningenredovisade i sitt betänkande behov i länetav investeringar i järnvägar, spårvägar, tunnelbanor ochi vägar för 66 miljarder kr redan fram till år 2015, såledesbara halva tiden. Däremot redovisade inte beredningenhur finansieringen av förslagen skulle ske.STOCKHOLMSBEREDNINGENS TILLÄGGSDIREKTIVBeredningen har erhållit två tilläggsdirektiv, dels om flyg-

212DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORplatskapaciteten i Stockholmsregionen, dels om trängselavgifter.Vid regeringssammanträdet den 1 mars 2001fick beredningen i uppdrag att ge förslag på hur flygplatskapaciteteni Stockholmsregionen kan tillgodosesvid befintliga flygplatser. En särskild förhandlare skulleutses inom kommittén med uppdrag att finna en godhantering av det civilrättsliga avtal om framtida utbyggnadav Stockholm-Arlanda flygplats som ingåtts mellanstaten och Sigtuna kommun. Regeringen uppdrog åtden moderata riksdagsledamoten Catharina Elmsäter-Svärd att förhandla med Sigtuna kommun om avtalet.Avsikten var att det avtal som staten via Luftfartsverkethade ingått 1991 med Sigtuna kommun om Sigtunas”vetomöjligheter” vad gällde byggandet av fler rullbanorpå Arlanda skulle ”förhandlas bort”. Sedan regeringensagt nej till en ny flygplats på Södertörn var detenda realistiska alternativet en fortsatt utbyggnad av enfjärde och på sikt femte landningsbana på Arlanda.Vid regeringssammanträdet den 14 mars 2002 gavsStockholmsberedningen i uppdrag att utreda frågan omhur användningen av trängselavgifter i trafiken kunde genomföras.Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni2003. En delredovisning skulle lämnas den 31 december2002.SKILLNADER MELLAN DENNISOCH STOCKHOLMSBEREDNINGEN?Det finns betydande likheter mellan Dennisöverenskommelsenoch Stockholmsberedningens förslag omman studerar vilka projekt som ingick i de båda ”överenskommelserna”.Men det finns också skillnader somtill exempel att Stockholmsberedningen förslag intebara omfattar Stockholms län utan hela Mälardalen.Finansieringen var inte heller avklarad i Stockholmsberedningensförslag, men skulle redovisas senare.Om man ser till de förslag som Stockholmsberedningenlagt fram kan man konstatera att det fanns enbetydande kontinuitet från Dennispaketet. Samtliga devägar och kollektivtrafikprojekt som fanns i Dennis, ochännu inte hunnit genomföras, återfanns nu i Stockholmsberedningensbetänkande.När man jämför de olika planer i vilka trafikprojekteningår från början av 1990-talet till början av 2000-taletär det påfallande vilken kontinuitet som framträder.Om vi jämför Dennisöverenskommelsen, Regionplan1991, RUFS 2001, Stockholmsberedningens förslag ochförslagen till länsplan för Stockholms län, nationellbanhållningsplan och nationell väghållningsplan, förstärksbilden.Såväl tillsättandet av Stockholmsberedningen somMats Hellströms bostadsuppdrag kan ses som en kopplingtill RUFS-arbetet. I mycket är dessa uppdrag enfortsättning, ett genomförande, av de förslag som tagitsfram i RUFS. Detsamma gällde på sin tid för Dennisöverenskommelsensom i huvudsak baserades på regionplaneringen.FÖRVÄNTNINGAR PÅ STOCKHOLMSBEREDNINGENDet fanns från många håll stora förväntningar närStockholmsberedningen tillsattes. Alla insåg att denhandlingsförlamning som länge rått vad gäller trafikbesluti Stockholmsregionen måste brytas och nödvändiga,i många fall kontroversiella, beslut måste tas.Men en del, till exempel moderaten Elwe Nilsson,trodde att det rörde sig om en ”förseningsberedning”som inte skulle kunna lösa problemen utan snarare fördröjadem. Denna uppfattning ändrade han snabbt närhan blev ledamot i beredningen. Samarbetet mellanhonom och ordföranden Bosse Sundling blev mycketfruktbart.I samband med att beredningen överlämnade sitt förstadelbetänkande till näringsministern i juni 2001 uttrycktesåväl ordföranden Bosse Sundling som näringsministerBjörn Rosengren sin stora belåtenhet över attdet var en enig beredning som stod bakom. Att nå enighetom problemanalysen och målbilden var givetvis

TRAFIKFRÅGORNA213värdefullt i sig, men det är när det gäller de konkreta åtgärdernaoch de olika projekten som den verkliga testenpå enighet skulle komma. Och ett sådant tillfälle uppenbaradesig redan veckan därefter då beredningen skulleavsända en skrivelse till regeringen om förslag till åtgärdersom kunde vidtas under de närmaste åren.Men i det nästa betänkandet, som överlämnades tillregeringen i januari 2002, ”Långsiktig utvecklingsstrategiför transportsystemet i Stockholm-Mälardalsregionen”,framträdde åter de gamla politiska motsättningarnafrån Dennisförhandlingarna och dessa kundeinte lösas upp trots ordförandens ansträngningar. Påena sidan stod socialdemokraterna, moderaterna, folkpartietoch kristdemokraterna, på den andra vänsterpartiet,miljöpartiet och centerpartiet. Intet nytt undersolen, om någon hade väntat det.När det gällde kollektivtrafiken fanns dock inga meningsskiljaktigheter.I frågan om en pendeltågstunnelnfrån Stockholm södra genom Stockholms centrala delarkunde ordföranden få hela beredningen bakom sig. Härhade under senare tid vänsterpartiet och i viss mån ävenmiljöpartiet vacklat och förordat alternativet med etttredje spår, vilket kan synas underligt då man tidigarevarit emot denna lösning.Representanterna för vänsterpartiet, miljöpartiet ochcenterpartiet reserverade sig mot förslagen i betänkandetvad gäller vägutbyggnader och förordade i stället attträngselavgifter införs. Andres Käärik (fp) framhöll i ettsärskilt yttrande att såväl en komplett ring runt Stockholmsinnerstad som Yttre tvärleden borde byggas. Menom det i ett senare skede skulle visa sig att dessa två lederställs mot varandra ansåg folkpartiet att Ringledenborde prioriteras före en västlig förbifart eftersom Ringenbåde skapar en ny kringfart och avlastar innerstan.INFRASTRUKTURPLANERINGENUtifrån den inriktning som riksdagen lade fast i december2001 för trafikpolitiken och de direktiv regeringengav i mars 2002 utarbetade Vägverket, Banverket ochLänsstyrelsen i Stockholms län förslag till planer 11 förstatliga investeringar i transportinfrastrukturen föråren 2004–2015. Förslagen till väghållningsplan, banhållningsplanoch länsplan remitterades våren 2003 tillmyndigheter, organisationer och andra intressenter.I förslagen avsattes till investeringar i Stockholms län10,4 miljarder kr för spår och bidrag till tåg samt15,4 miljarder kr till vägar och väganknutna åtgärder.Det motsvarade 15 procent av den nationella ramentrots att regionens befolkningsandel är 20 procent.Tyvärr svarade de presenterade planförslagen endast imycket begränsad omfattning mot de behov som regionenredovisat för att klara målen. Gapet mellan regionensbehov, såsom de redovisas i RUFS 2001 och avStockholmsberedningen, och förslagen till investeringsplanervar mycket stort. Vi tvingades konstatera att deinvesteringar som redovisades i planerna inte påtagligtskulle förbättra vare sig tillgängligheten eller miljön iregionen. Investeringarna var också långt ifrån tillräckligaför att åstadkomma en positiv regional utvecklingmed ett ökat bostadsbyggande.Regionplane- och trafiknämnden och länsstyrelsenansåg båda i sina remissvar att planerna i väsentliga avseendenborde förändras. En lång rad angelägna projektmåste tidigareläggas, till exempel Nynäsbanan, Svealandsbanan,Mälarbanan Tomteboda-Kallhäll, OstlänkenJärna-Norrköping, en del av Tvärbana Norr, tunnelbanornaOdenplan-Karolinska och Hagsätra-Älvsjö,spårförbindelser Kista-Barkarby och Älvsjö-Fruängen-Skärholmen-Kungens kurva-Masmo-Flemingsberg,ny pendeltågsgren Solna station-Täby C-Arninge, E18sträckan Hjulsta-Ulriksdal, nord-sydliga förbindelser iStockholmsområdet samt breddningar av E4 och E18.Det som var positivt var att pengar ändå avsattes förCitybanan, det projekt som framhållits som det mestangelägna för regionens utveckling. Det som var mindrepositivt var att regionen nu förutsattes vara med och

214DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTRÄNGSELAVGIFTERHur går betalningen till?1. När fordonet passerar avgiftsportalen läsersystemet av om fordonet har bricka eller ej.2. Om bricka inte finns fotograferas fordonetsregistreringsskylt (enligt samma princip som iLondon).Om bricka finns:- Systemets avläsare hämtar fordonsdata frånbrickan, som sitter innanför bilens framruta.- Informationen bearbetas utifrån aktuell tidpunktoch den zon som passeras. Avgiftsnivån bestäms.- Betalningen registreras i en central databas ochavgiften dras från konto kopplat till brickan.Miljöavgiftskansliet i Stockholm visar på sin hemsida hurbetalningen är tänkt att ske vid olika betalningsstationerrunt innerstan.finansiera 25 procent av utbyggnaden trots att detta objektredan enligt direktiven var utpekat av regeringenoch skulle inrymmas i planerna.Förslaget till investeringsplaner var således en mycketstor besvikelse för regionen. De låg långt under behovenenligt RUFS och ännu längre ifrån dem som Stockholmsberedningenlyft fram. Regeringens beslut om deslutliga investeringsplanerna kom först under våren 2003.Få frågor har givit upphov till så starka politiska meningsmotsättningarsom förslaget om att införa trängselavgifteri Stockholm stad. Förutom sakfrågan harhela ärendets initiering och handläggning vållat starkkritik i hela Stockholmsregionen. Inte bara de borgerligapartierna utan även socialdemokrater i länet är ytterstkritiska.Frågan om att införa trängselavgifter i Stockholmsstad var uppe i 2002 års valrörelse. Vänsterpartiet, miljöpartiet,Stockholmspartiet och centerpartiet uttaladesig för trängselavgifter. Övriga partier, det vill säga socialdemokraterna,folkpartiet, moderaterna och kristdemokraternavar emot.Ledaren för socialdemokraterna, Annika Billström,var mycket tydlig i sitt uttalande: ”Mitt besked tillStockholms väljare är att det blir inga avgifter nästamandatperiod. Och det är ett vallöfte från oss.”Men efter valet slöt socialdemokraterna en överenskommelsemed vänsterpartiet och miljöpartiet i Stockholmsstad om att införa trängselavgifter i Stockholmunder den kommande mandatperioden. Alltså stick istäv mot vad socialdemokraterna sagt i valrörelsen. Omsvängningenskedde genom partiorder från högre ort.För att den socialdemokratiska regeringen skulle få medsig miljöpartiet som regeringsunderlag krävdes attträngselavgifter skulle införas i Stockholms stad. AnnikaBillströms heder fick offras.AVGIFTER INGEN NY FRÅGATrafikkontoret utredde redan i slutet på 1970-talet, tillsammansmed SL och Stockholms stad, tänkbara styrmedelför att kunna begränsa biltrafiken till innerstaden12 . Bakgrunden var att Stockholms stad beslutat attbiltrafiken till innerstaden skulle minskas med 20 procentbaserat på 1976 års nivå. I landstinget hade centern1977 tagit ett liknande initiativ.

TRAFIKFRÅGORNA215Resultatet av styrmedelsutredningen var att inget enskiltstyrmedel skulle vara tillräckligt för att åstadkommadetta, utan att en minskning måste ske genommånga olika samverkande åtgärder. En ytterligare slutsatsvar att ett sådant paket av åtgärder också måsteinnehålla någon form av avgifter på biltrafiken, eftersomde skulle få betydande effekt.Utredningen sändes på remiss i maj 1979. Fyra femtedelarav remissinstanserna var negativa till biltullar.Inget beslut om bilavgifter fattades dock, beroende påatt trafikmängderna ändå tenderade att sjunka under deförsta åren på 1980-talet, främst på grund av en svagkonjunkturutveckling. När trafikutvecklingen åter vändeuppåt 1983 hade frågan fallit bort från den politiskadagordningen. Socialdemokraterna, som då var i majoritet,ville inte längre driva frågan.Storstadstrafikkommittén (STORK) redovisade 1989hur bilavgifter skulle kunna införas 13 . Förslaget innebaratt en kommun, eller flera kommuner tillsammans,skulle få ta ut en avgift för att köra på det allmänna gatuochvägnätet inom ett visst område, för att reduceraolägenheterna med trafiken. Det primära syftet fick intevara att finansiera infrastrukturen. STORK föreslog enområdesavgift, som med en nivå på 25 kr/dag beräknadesreducera trafiken i innerstaden med cirka 15 procent.Enligt Dennisöverenskommelsen 1991 och 1992skulle de nya trafiklederna i paketet helt finansieras medavgifter på biltrafiken, utformade som biltullar. Förslagetledde till att regeringen presenterade en promemoria14 om vägtullar i Stockholm i januari 1994. Riksdagengodkände i princip finansieringen med vägtullar.Svenska Naturskyddsföreningen föreslog 1994 ettsystem med avgifter i tio innerstadszoner. Syftet var attstyra trafiken så att nya vägar inte skulle behöva byggas.Avgifterna sattes för att minska trafiken i innerstadenmed cirka 35 procent.En särskild utredare tillkallades för att föreslå enlämplig utformning av en lagstiftning om vägtullar iStockholmsregionen 15 . Lagförslaget lämnades till riksdagenoch behandlades i lagrådet. Det ledde emellertidinte till någon proposition i ärendet, eftersom regeringeni februari 1997 upplöste Dennisöverenskommelsen,varefter riksdagen upphävde sitt tidigare beslut.År 1997 presenterade Kommunikationskommittén(Komkom) sitt slutbetänkande 16 . Komkom föreslog ettsystem med differentierade bilavgifter. Om bilavgiftenskulle spegla de externa kostnaderna skulle den genomsnittligaavgiften bli 1,40 kr per fordonskilometer undermorgonens högtrafikperiod i Stockholm. I innerstadenskulle det vara motiverat med 6 kr per timme underhögtrafiktid, mot 2,50 kr per timme under lågtrafik.Komkom baserade sina förslag på underlagsrapportersom Transek hade tagit fram på uppdrag av SIKA 17och Vägverket 18 , för att belysa hur höga avgifterna bordevara för att de skulle motsvara vägtrafikens externa kostnaderför avgaser, trafikolyckor och trängsel.År 1999 avlämnades betänkandet Miljöstyrande avgifteri tätort 19 , med förslag om lagstiftning om miljöstyrandeavgifter på biltrafiken i tätorter. Sådana avgifterskulle enligt utredningen kunna införas efter beslut ien kommun. Tre fjärdedelar av intäkterna borde enligtförslaget gå tillbaka till kommunen eller kommunerna.Naturvårdsverket presenterade i november 2001 ettsystem för trängselavgifter 20 , utarbetat av konsultföretagetTransek. Enligt det föreslagna systemet skulleträngseln på Stockholms vägar försvinna nästan fullständigt,även med 2015 års trafiknivåer, om man infördeen avgift i rusningstid på 4 kr per kilometer i innerstadenoch 2 kr per kilometer i ytterstaden. Syftet varatt visa hur trängselavgifter skulle kunna ersätta nya vägar.Trots de höga avgifterna skulle dock vissa framkomlighetsproblembestå på delar av Essingeleden i rusningstid.Frågan har således varit mer eller mindre aktuell vidett flertal tillfällen under de senaste 25 åren utan att

216DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnågra avgifter har införts. Att framgångsrikt tackla fråganpå nytt borde förutsätta viss ödmjukhet.I RUFS 2001 finns inte några förslag om att införanågra miljö- eller trängselavgifter. Budskapen i RUFSoch Stockholmsberedningen är entydiga: För att kommatillrätta med trafikens trängsel- och miljöproblem måstekapaciteten kraftigt byggas ut såväl vad gäller kollektivtrafikensom vägsystemet. Dessutom måste varje avgiftssystembygga på acceptans hos dem som berörs.STOCKHOLMSBEREDNINGEN FÅR NYTT UPPDRAGStockholmsberedningen fick redan på våren 2002 i uppdragav regeringen att utreda frågan om hur en användningav trängselavgifter i trafiken skulle kunna genomföras.Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni 2003.I uppdraget ingick att belysa vilka förutsättningar somska vara uppfyllda för att det ska vara möjligt att införaett avgiftssystem. En förutsättning för att avgifter skakomma i fråga måste enligt regeringens mening vara attaktuella kommuner eller regioner själva vill införa sådana.Bakgrunden till att Stockholmsberedningen erhölluppdraget var att den socialdemokratiska regeringenför att tillförsäkra sig vänsterpartiets stöd för 2001 årsbudgetproposition fick gå med på att frågan om trängselavgifterskulle utredas.Stockholmsberedningens uppdrag vad gäller trängselavgifterredovisades i juni 2003 i ett delbetänkande 21 .Det var ingen enig beredning som stod bakom betänkandet.Reservationer anfördes av Andres Käärik (fp),Margareta Olofsson (v) och Bengt Cedrenius (mp). Särskildayttranden avgavs av Annika Billström (s), CatharinaElmsäter-Svärd och Elwe Nilsson (m), BengtCedrenius (mp), sakkunnige Per Anders Lindgren samtexperterna Fredrik Fällman, Tove Friberg och GabriellaLoman.MILJÖ- ELLER TRÄNGSELAVGIFT?Enligt den överenskommelse som slöts efter valet i oktober2002 mellan den socialdemokratiska regeringenoch vänsterpartiet samt miljöpartiet ska trängselavgifterinföras i Stockholm. Enligt beslutet i Stockholmsstadsfullmäktige i juni 2003 ska försöket enligt ärendebeskrivningenavse miljöavgifter/trängselavgifter. Beslutetinnebär dock att ett försök med miljöavgifter ska genomföras.Benämningen glider således redan från början.Motiven för att införa någon form av bilavgifter varierar.Det kan antingen röra sig om att försöka styra biltrafikenmed hänsyn till framkomligheten och miljön,för att finansiera olika trafikåtgärder eller en kombinationav dessa olika syften. I Norge har avgifter införtsendast med motiveringen att dessa ska finansiera utbyggnadav vägar och senare delvis även kollektivtrafik.I Dennisöverenskommelsen ingick bilavgifter som ettviktigt finansieringsinstrument. Efter mycken våndaaccepterade moderaterna bilavgifter, men då under förutsättningatt intäkterna endast skulle gå till utbyggnadav vägsystemet.De argument som anhängarna till trängselavgifter förfram är att avgifterna ska minska miljöbelastningen iinnerstan och minska trängsel och proppar i rusningstrafiken.Att använda bilavgifter som styrinstrument föratt skapa bättre framkomlighet och miljö har främst lanseratsav miljögrupper, som därigenom velat förhindrautbyggnader av vägar. Man har ansett att genom trängselavgifterkan transportefterfrågan reduceras och därigenombehovet av att bygga ut vägkapaciteten.Stockholms stad har angivit följande syften för deträngselavgifter som ska införas försöksvis senast våren2005:1. utnyttja vägsystemet effektivare genom att minskaträngseln

TRAFIKFRÅGORNA2172. reducera flaskhalsar och höja trafikens medelhastighet3. förbättra stadsmiljön genom att minska miljöskadligautsläpp och buller och därmed4. möjliggöra bostadsbyggande5. nå ytterligare miljöförbättringar genom att (på sikt)stimulera till en omställning till bättre fordon ochbränslen.I en av konsultföretaget Transek på uppdrag av Vägverketgjord sammanställning över forskning om trängselavgifterframgår att trängselavgifter inte reducerar dettotala bilresandet, men att rusningstrafiken i innerstädernakan minska med upp till 30 procent. Vidarevisar rapporten att effekten på miljön blir begränsad,utsläppen minskar endast med 2–3 procent.SKATT ELLER AVGIFTAtt trängselavgifter är att betrakta som en skatt fastslogsav Stockholmsberedningen. En avgift för att utnyttja ettbefintligt vägnät utgör en skatt. Det innebär att beslutom trängselavgifter måste fattas av riksdagen, liksombeslut om avgiftsnivåerna eller justeringar av dessa samtomfattningen av det avgiftsbelagda området. Däremotär enligt väglagen en avgift som tas upp för att nyttja enny väg inte att betrakta som skatt.VAD SKA INTÄKTERNA ANVÄNDAS TILLIntäkterna från trängselavgifterna kommer, givetvis beroendepå avgiftsnivån, att uppgå till betydande belopp.Avgifterna måste sättas relativt högt om de ska ge någonavvisningseffekt. Det har i debatten nämnts intäkter perår om 2–3 miljarder kronor.Vad ska då intäkterna användas till? I direktiven tillStockholmsberedningen preciseras inte detta. Det sägsbara att avgiftsintäkterna exempelvis kan användas tillatt finansiera kapacitetsförstärkningar inom kollektivtrafikeni den aktuella regionen. Men det miljöpartistiskalandstingsrådet i Stockholms läns landsting, BengtCedrenius, tillika ledamot av Stockholmsberedningen,ansåg att en del av intäkterna bör kunna gå till utbyggnadav vägnätet i övriga landet. I en artikel 22 skrev han:”Trängselavgifterna skulle ge Stockholms län 2,5–3miljarder kronor om året i nettointäkter. Detta skullegöra det möjligt och helt rimligt att 08:orna avstår frånlite av de statliga investeringsmedlen och istället låterdessa användas till välbehövliga satsningar ute i landet.Av de 97 miljarder kronor som Stockholmsberedningenvill investera i Stockholm borde det vara en baggis attavstå mindre än 3 procent till förmån för glesbygdenseftersatta vägnät. Allt som behövs är att riksdagen äntligenger klartecken för trängselavgifter!”Detta uttalande bör relateras till de mycket stora kravpå ökade statsbidrag som alla kommuner i Stockholmslän och landstinget redovisade i de senaste diskussionernaom de statliga planerna för trafiksystemet.Enligt Stockholmsberedningen ska intäkterna användastill åtgärder som är av godo för trafikanterna iden berörda regionen. Men beslut om detta ska fattas ibudgetprocessen eftersom det är frågan om en statligskatt. Beredningens förhoppning är att detta inte skaleda till att de statliga infrastrukturanslagen som regionenannars skulle ha tilldelats sänks.Men detta är knappast något mer än en from förhoppning.Det finns ingen som helst garanti för detta.Utan en direkt koppling mellan avgifter och de infrastrukturåtgärdersom ska finansieras, är det vår övertygelseatt det inte går att få acceptans för någon form avbilavgifter.FÖRDELNINGSEFFEKTERTrängselavgifter, som ger stora intäkter, får betydandefördelningseffekter. Per definition är det de bilister somhar sämst betalningsförmåga som trängs bort. Men kandessa bortträngda kompenseras på något sätt och vadblir i så fall styrningsresultatet? Om man kompenseras

218DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORför att betalningsförmågan uteblir eller i varje fall reduceras,reduceras väl också styrningseffekten?Det kan synas som en paradox att vänsterpartiet ochmiljöpartiet är de som förordar att trafikens trängselochmiljöproblem skall lösas genom betalningsförmåganhos bilisterna. Det borde snarare vara moderaternasom förespråkar trängselavgifter, som ju är en utprägladmarknadsekonomisk lösning på ett fördelningsproblem.I den tidigare nämnda rapporten från Transek framgåratt en majoritet av bilisterna får det sämre. För merpartenav bilisterna blir avgifterna högre än värdet avtidsvinsten. I rapporten har bilisterna uppdelats i fyragrupper:1. Bilister som byter väg eller färdmedel då de anseratt avgiften är för hög. Dessa tvingas att välja ettsämre alternativ.2. Bilister som kör samma väg och erlägger avgiften,men inte tycker att tidsvinsten är värd avgiften.3. Bilister som anser att avgiften är värd sitt pris.Gäller framförallt yrkestrafik och tjänsteresenärer.Detta är den enda grupp som vinner på trängselavgifter.4. Trafikanter som inte berörs, det vill säga kollektivresenäreroch bilister som kör på avgiftsfria vägar.Enligt rapporten är det fler höginkomsttagare somdrabbas, av det enkla skälet att dessa utgör en större delav dem, som kör bil i innerstan under rusningstrafik.Även om låginkomsttagarna utgör en mindre del är avgifternagivetvis mest kännbara för denna grupp.VAR FINNS ALTERNATIVEN FÖR DE UNDANTRÄNGDA?Om man skulle införa trängselavgifter måste det givetvisfinnas några alternativ för dem som genom avgifternainte har möjlighet att färdas som man annars skulleha gjort. Det gäller att tillhandahålla alternativa vägaroch en kapacitetsstark kollektivtrafik. Det är risk för attinga av dessa förutsättningar kommer att finnas på långtid. Redan idag får många passagerare stå och trängas påpendeltågen, i tunnelbanan och bussarna.Den största flaskhalsen på vägsidan är Essingeleden,som kommer att få ökad trafikbelastning genom trängselavgifterna.Som en följd av landstingets dåliga ekonomihar SL-taxan höjts, vilket kommer att leda till atttrafikanter går över från kollektivtrafik till bil, i varje falli ytterområden som inte påverkas av trängselavgifterna.Det kommer att ytterligare öka trängseln på Essingeleden.Resultatet riskerar att leda till att delningen mellanregionens norra och södra delar förstärks.VAR FINNS ERFARENHETER FRÅN TRÄNGSELAVGIFTER?Erfarenheterna av trängselavgifter är mycket begränsade.Bristen på empiri gör att kalkyler och effektberäkningartill stor del måste bli teoretiska och modellbaserade.Trängselavgifter har hittills endast funnits iSingapore och de har nyligen införts i London. Förhållandenai Singapore är mycket speciella och kan svårligenjämföras med dem i till exempel Stockholm. Styrelseskicketi Singapore kan inte betecknas som demokratiskt.Trafikpolitiken uppvisar många ytterst specielladrag, som inte finns i Stockholm eller i andra storstäder.I London har den nya borgmästaren Ken Livingstoneinfört trängselavgifter i citykärnan. Erfarenheterna frånLondon är hittills positiva. Biltrafiken har minskat ochframkomligheten för busstrafiken förbättrats. Intäkternahar dock blivit mindre än beräknade. Förhållandenai London är inte direkt jämförbara med Stockholm. ILondon bor nästan lika många människor som i helaSverige. Trängselavgifterna där berör endast City, vilketkan jämföras med om avgifter skulle införas i Gamlastan i Stockholm. Det finns gott om alternativa färdvägarutanför avgiftszonen i London.Den viktigaste skillnaden är dock att systemet i Londonvar demokratiskt förankrat i ett val före införandet,och att lagstiftningen redan fanns klar. Dessutom

TRAFIKFRÅGORNA219ägnades betydligt längre tid att implementera systemetdär jämfört med vad som blir möjligt i Stockholm.”FULLSKALEFÖRSÖK MED TRÄNGSELAVGIFTER”Inför fullskaleförsöket med trängselavgifter, som enligtplanerna ska påbörjas våren 2005 och pågå till 2006,måste ett stort antal förberedelser vidtas.Flera politiska organ och myndigheter berörs. Detgäller förutom Stockholms stad länets övriga 25 kommuner.Landstinget som huvudman för kollektivtrafikenär en viktig aktör, liksom givetvis regering och riksdag,som ska ta fram nödvändig lagstiftning med Stockholmsberedningensom beredande organ.För Stockholmsberedningen, som enligt direktivenavlämnade sitt betänkande om trängselavgifter i juni2003, gällde det att ta fram förslag till lagstiftning sommöjliggör införande av trängselavgifter. Där ingår blandannat frågan om hur beslut om avgifterna ska fattas.Vidare skulle Stockholmsberedningen belysa de fördelningspolitiskaeffekterna, acceptansproblem, integritetsaspekternaoch effekterna för näringslivet samt angetänkbara användningsområden för intäkterna från avgifterna.Stockholmsberedningen ska samverka med Stockholmsstad kring det tänkta försöksprojektet. Staden,som har ansvaret för införandet av trängselavgifterna,har direkt under stadsdirektören Bosse Sundling kapaten arbetsgrupp som svarar för förberedelserna. I arbetsgruppeningår tjänstemän från berörda förvaltningar.Ett kansli för försöket med trängselavgifter har upprättatsmed Magnus Carle som chef.Bland arbetsgruppens uppgifter har ingått att definieradet geografiska området för avgiftsupptagning,det vill säga att avgränsa begreppet ”innerstad”. Vidareatt klargöra vad som avses med ett ”fullskaligt försök”liksom målen för ”minskad miljöbelastning” och ”mindreträngsel/proppar”. Dessutom att klara ut vad somska ingå i den ”kontrollstation”, som ska avhållas 2006.Upphandlingsunderlag för avgiftssystem m.m. måstetas fram samt bygglovshandlingar.Transek AB har av staden fått i uppdrag att ta framunderlag för försökets genomförande. Till uppdragethör att lämna förslag på teknisk lösning och utformningav avgiftssystemet, att bedöma effekterna av detta systemförslagsamt att föreslå en genomförandeplan.I Transeks uppdrag ingår vidare att föreslå hur formuleringenav målen med försöket kan konkretiserasytterligare. Denna ytterligare konkretion behövs ävensom utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utformasjälva systemet. Transek har tillsammans meduppdragsgivaren formulerat följande förslag till mål:• Antalet fordon över innerstadssnittet under morgonensoch eftermiddagens maxtimmar ska minskamed 10–15 procent.• Antalet fordon totalt över innerstadssnittet per dygnska minska med 5–10 procent.•Medelhastigheten på de värsta flaskhalsarna i Stockholmsvägnät (medelhastighet under 35 procent avskyltad hastighet) ska minst fördubblas.•Medelhastigheten på övriga flaskhalsar i Stockholmsvägnät (medelhastighet under 50 procent av skyltadhastighet) ska öka med minst 50 procent.• Utsläppen av koldioxid ska minska i innerstaden.•Halterna av kväveoxider och partiklar bör minskai innerstaden.•Invånare i länet ska uppleva förbättringar av miljöni innerstaden, genom att köer och trafik minskar.•Kollektivtrafiken ska erhålla en väsentlig resursförstärkninggenom intäkter från försöket.MÖJLIGA AVGIFTSSYSTEMDet finns ett antal möjliga tekniska system för att ta uppträngselavgifter. Ett sträckbaserat system innebär attman får betala per körd km i ett visst område. En variantpå detta är ett vistelsebaserat system, där man får betala

220DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORnär man rör sig inom ett visst område (områdesavgift).En passagebaserad avgift innebär att man betalar en avgiftnär man passerar en tullstation.Olika tekniska lösningar för betalningen som kan bliaktuella är antingen fordonsdosa eller videoregistrering.Tekniken med en fordonsdosa innebär att man sätteren dosa (en så kallade transponder) i vindrutan somkommunicerar med en antenn vid en betalstation. Närfordonet passerar betalstationen dras avgiften från ettkonto knutet till dosans elektroniska identitet.Videoregistrering bygger på att man betalar i förskottnär man ska köra omkring i avgiftsbelagd zon under avgiftsbelagdtid. Betalningen registreras i en databas.Övervakning att fordonet betalt sker med videokameror,och fordon som kör i avgiftszonen utan att ha betalatfår erlägga en straffavgift.Transek förordar en teknisk lösning som innebär attfordonen utrustas med en elektronisk dosa som kopplastill ett konto. Avgiften dras automatiskt från angivetkonto vid passage av zongräns. Kontroll av fordon sominte har någon dosa eller inga pengar på kontot sker genomkameraövervakning vid en avgiftsportal. Tillfälligabesökare erbjuds möjlighet att per telefon köpa ett”dagstillstånd” (som kontrolleras genom kameraövervakningen).Avgiftsstationer ska finnas vid alla infarter till innerstan,det vill säga vid samtliga tullar såsom Skanstull,Norrtull och Danvikstull. En speciell fråga är om Essingeledenbör avgiftsbeläggas eller inte. Avgifter på trafiki innerstaden gör att en del av den trafik som tidigaregick igenom innerstaden ”pressas ut” till Essingeleden.Därmed kommer trängseln på Essingeleden att förvärras.Essingeleden är den huvudsakliga förbindelsen mellansödra och norra regionhalvan. Det finns inga alternativa(avgiftsfria) vägar som trafiken kan ta mellan regionhalvorna.En stor del av trafiken kan inte ske medandra färdmedel eller destinationer, eftersom kollektivtrafiktillgänglighetenför (långa) resor mellan södra ochnorra regionhalvan är relativt dålig. Essingeleden är enstatlig väg, varför Stockholms stad inte har formell maktöver leden. En mycket stor del av trafiken på Essingeledenutgörs av trafik till och från andra kommuner.Såväl Stockholmsberedningen som Stockholms stadsfullmäktigeförordar att Essingeleden ska befrias frånavgifter.INVESTERINGS- OCH DRIFTKOSTNADERTotalt uppskattas kostnaden för hela försöket till 800–900 miljoner kr. Intäkterna beräknas till omkring1,2 miljarder kr per år.Annika Billström framförde i ett brev avsänt till infrastrukturministerUlrica Messing i januari 2003 att statenborde svara för kostnaderna för försöket med trängselavgifter.I brevet säger Billström bland annat:”I samband med regeringsförhandlingarna efter valetgjorde företrädare för regeringen upp med miljöpartietom att införa ett system med miljöavgifter för trafiken iStockholm. Överenskommelsen var i detta avseende eneftergift till miljöpartiet. Jag uppskattade då inte dennainblandning i det som jag uppfattar som Stockholmsinre angelägenheter. — Beslutet är en följd av en uppgörelsepå riksnivå och det är därför också naturligt attman från statligt håll meddelar hur man vill medverkai investeringarna.”AVGIFTER I BÄGGE RIKTNINGAR OCH BARRIÄREFFEKTERDet kommer att bli avgifter i bägge riktningarna, det villsäga även avgift på trafik som går ut från staden på morgonenoch in till staden på eftermiddagen. Skälen fördetta är att om man till exempel tar betalt endast undermorgonrusningen och in mot staden frånhänder mansig möjligheten att minska belastningen under eftermiddagsrusningen(ut från staden).Trafiken består inte huvudsakligen av bilar som kör”in på morgonen och ut på kvällen”. Trafiken som går åt

TRAFIKFRÅGORNA221”fel” håll har även den utpräglade toppar, om än lägre.Huvuddelen av den trafik som går ut ur staden på morgonenhar först färdats en sträcka inne i staden och innei själva staden råder betydande trängselproblem.Stockholms speciella geografi och det faktum att ”avgiftssnitt”måste användas gör att avgifterna orsakarbarriäreffekter mellan delar av staden. Barriärer uppståri olika hög grad på ett antal ställen. Det tydligaste är vidLidingö. Orsaken är att Lidingös enda markförbindelsemed övriga landet går via innerstaden. Det betyder attlidingöborna får betala avgift vart de än ska. För att någotbegränsa de negativa konsekvenserna för lidingöbornaföreslås en viss reducering av den dubbla avgiften.EFFEKTER PÅ TRAFIKENTransek har gjort vissa preliminära modellberäkningarav vilka effekter det föreslagna avgiftssystemet skulle få.Antalet fordon över innerstadssnittet under maxtimmarnabedöms minska med cirka 15 procent. Antaletfordon över innerstadssnittet under ett vardagsdygnbedöms minska med 5–10 procent. Antalet trafikantermed kollektivtrafik till och från innerstaden under maxtimmarnaberäknas öka med cirka 3 procent. Utsläppenfrån trafiken bedöms minska ungefär lika mycket somtrafikarbetet. Minskningen av trafikarbetet beräknastill 5–10 procent i innerstaden.IMPLEMENTERINGENFörsöket ska inledas i slutet av 2004 och en kontrollstationska hållas kring årsskiftet 2005/2006. Intäkternaförutsätts tillfalla Stockholmsregionen.Det blir inga avgifter på Essingeleden, vilket innebären väsentligt ökad trafik på denna. Medan miljöpartietoch vänsterpartiet vill att Essingeleden skulle avgiftsbeläggasdrev socialdemokraterna att den skulle vara avgiftsfri,vilket också tycks bli utgångspunkten vid införandetav trängselavgifter. Antalet avgiftzoner i stadenkommer att bli två.Den fråga som kan ställas är hur hela genomförandeprocessenskall kunna klaras av på knappt ett och etthalvt år. Bara att ta fram den nödvändiga lagstiftningenhar av departementstjänstemän uppskattats ta 1,5 år.Tiden för att implementera ett fordonsbaserat systemberäknas till 18 månader. Dessutom krävs en fas förförberedelser och upphandling som bedöms uppgå tillminst 9–12 månader.Man kan utgå ifrån att det kommer att bli överklagandendär sådana överhuvudtaget är möjliga. Miljöorganisationermed flera har i många sammanhang visatatt sådana metoder är effektiva för att stoppa eller väsentligtfördröja projekt som man inte vill ha.VEM SKA FATTA BESLUT OM TRÄNGSELAVGIFTER?Avsikten är, enligt överenskommelsen mellan samarbetspartierna,att Stockholms stadsfullmäktige skafatta beslutet om införande av trängselavgifter. Dettahar väckt stark opposition från företrädare för länetsövriga 25 kommuner. Dessa anser att det är helt orimligtatt Stockholms stad ensamt fattar beslut om en så omfattandeåtgärd som påverkar inte bara Stockholmsstads invånare utan i hög grad medborgarna i hela Stockholmsregionen.Protesterna kommer både från borgerligaoch socialdemokratiska politiker.Rimligtvis borde ett eventuellt beslut om trängselavgifterfattas av ett organ som representerar hela länet,det vill säga landstinget. Detta inte minst på grund av attStockholms län är en gemensam bostads- och arbetsmarknad.Ungefär 10–15 procent av arbetsresorna berörsav det föreslagna avgiftssystemet. Denna andel ärungefär densamma för de flesta kommuner i Stockholmslän. Preliminära resultat tyder i själva verket på

222DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORatt andelen arbetsresor som berörs är något högre förkranskommunerna än för Stockholms stad.FRÅN BETYDANDE TILL ENKEL MAJORITETDen demokratiska legitimiteten för att införa trängselavgifterhar successivt devalverats ifrån att ett sådantbeslut skulle kräva en betydande majoritet till att deträcker med en enkel majoritet. I 2002 års budgetpropositionoch i direktiven till Stockholmsberedningensägs:”Om kommuner eller regioner efter beslut av en betydandemajoritet gör framställan om att införa trängselavgiftersom ett led i en bredare strategi för att kommatill rätta med trafikens trängsel och miljöproblem kommerregeringen att bereda frågan.”Efter valet blev trängselavgifter en viktig förutsättningför den överenskommelse som slöts i oktober 2002mellan den socialdemokratiska regeringen och vänsterpartietsamt miljöpartiet 23 ). På denna punkt sägs:”Vi är beredda att pröva möjligheten att låta de kommuner/regionersom så önskar införa trängselavgiftermed enkel majoritet. Detta måste ske i en samlad bedömningav trafiksituationen i den aktuella regionen. Omnågon kommun eller region ansöker om att få införaträngselavgifter så kommer regeringen att medverka tillen överenskommelse mellan staten och den berördakommunen/regionen.Trängselavgifter i Stockholm förutsätter en överenskommelsei Stockholm mellan socialdemokraterna,vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna. Ett flerårigtfullskaligt försök med trängselavgifter införs i Stockholmsinnerstad. En kontrollstation skall hållas årsskiftet2005/06.”ACCEPTANS OCH DEMOKRATIMånga opinionsundersökningar, både i Stockholmsregionenoch i andra länder, visar på ett mycket starktmotstånd mot att införa någon form av bilavgifter, menframförallt mot sådana vars syfte är att ”reglera bort”biltrafiken. Motståndet är mindre när det gäller ”finansierande”bilavgifter, det vill säga avgifter som direkt skabekosta en utbyggnad av vägsystemet och i vissa falläven kollektivtrafiken.I en demokrati är det självklart att viktiga åtgärderoch reformer ska ha en folklig förankring. Denna sker ide allmänna valen, där medborgarna genom sin röstningpå de olika partierna och deras program säger sinmening.Om en viktig fråga av någon anledning inte tagits uppi valrörelsen eller ett parti ändrat uppfattning efter valet(vilket socialdemokraterna uppenbart gjorde beträffandeträngselavgifter) kan den under mandatperiodensöka en demokratisk förankring och legitimitet genomen folkomröstning. På riksplanet kan nyval utlysas,detta är dock ej möjligt i kommuner och landsting.Medan Stockholms arbetarekommun före valet intehade tagit ställning till ett eventuellt införande av trängselavgifterhade länets socialdemokratiska partidistrikt(som omfattar övriga 25 kommuner) klart tagit avstånd.På distriktskongressen våren 2002 gick sålunda kongressenemot en enskild motion i vilken föreslogs införandetav trängselavgifter. Distriktskongressen uttalade:”Motionären vill att kongressen skall besluta attdistriktsstyrelsen skall verka för införandet av trängselavgifter.Vi ser ingen möjlighet till detta under nästamandatperiod. Ett införande av trängselavgifter skulleendast innebära att de som idag av olika anledning behöveranvända sin bil tvingas betala mer och att bara demed stor plånbok kommer kunna välja.”Det var därför inte underligt att partidistriktets ordförande,riksdagsman Tommy Waidelich, efter valetstarkt kritiserade regeringens uppgörelse med miljöpartietoch vänsterpartiet om trängselavgifter.Vid en uppvaktning av en delegation från partidistriktetden 17 december 2002 hos biträdande närings-

TRAFIKFRÅGORNA223minister Ulrica Messing krävdes att en folkomröstningom trängselavgifter ska ske i länets alla kommuner ochinte bara i Stockholms stad.Det parti som programmatiskt och i praktisk politikgenom åren hårdast drivit kraven på kommunala folkomröstningar,miljöpartiet, har hamnat i en situationsom man har svårt att hantera. När krav på folkomröstningom trängselavgifter initieras av andra, skulle dettakunna drabba miljöpartiets hjärtefråga. Man kan givetvisinte säga nej till principen om folkomröstning. Menistället vill partiet först genomföra åtgärden, det villsäga införa trängselavgifter, och därefter folkomrösta,en minst sagt ovanlig tågordning.Om man i en folkomröstning, sedan trängselavgifterinförts, säger nej till dessa, har uppskattningsvis 800–900 miljoner kronor kastats ut i onödan till investeringari system för kontroll med korthållskommunikationmed transponder i bilarna och videoövervakning.Det blir alltså en ”förgävesinvestering”, som dessutomStockholms stad riskerar att få betala. Att trängselavgiftsprojektetär ett ”högriskprojekt” är uppenbart.MOTSTÅND MOT AVGIFTERKrav på folkomröstning om trängselavgifter väcktes såväli Stockholms stad efter valet 2002 som i landstingetoch i ett antal kommuner. En ”Vägrarfront – biltullar”har bildats av 14 borgerligt styrda kommuner för attsamordna motståndet mot trängselavgifter. Den borgerliga”vägrarfronten” består av Täby, Danderyd, Sollentuna,Ekerö, Salem, Nykvarn, Norrtälje, Vallentuna,Österåker, Vaxholm, Lidingö, Nacka, Tyresö och Solna.Men även ifrån de socialdemokratiskt styrda kommunernakom protester mot trängselavgifterna och kravom att folkomröstning skulle ske i samtliga kommuner.Direkt efter valet 2002 startade Motormännen (M)en namninsamling med krav på en folkomröstning. Insamlingenresulterade i tillräckligt många underskrifter(minst 30 372) för att Stockholms stadsfullmäktigemåste ta ställning till frågan. Det innebär däremot inteatt fullmäktige måste besluta att anordna en folkomröstning.Den rödgröna majoriteten i stadshuset beslöt imaj 2003 att inte ha någon folkomröstning innan försöketmed trängselavgifter.Däremot anordnade fjorton kommuner i Stockholmslän en folkomröstning om trängselavgifter i sambandmed folkomröstningen om euron i september 2003. Avde röstande sade 82 procent nej till trängselavgifter.Även i kommuner utan folkomröstning har opinionsundersökningarvisat att opinionen är negativ. I Haningesade 57 procent nej och 31 procent ja till trängselavgifter.Motsvarande siffror för Norrtälje var 45 procentför nej och 31 procent för ja. Det bör noteras attendast 10 procent av Norrtäljeborna gör dagliga resortill Stockholm.Vilken påverkan denna starka opinionsyttring motavgifterna kan ha på regeringens och Stockholms stadsställningstaganden återstår att se.Även LO-tidningens chefredaktör Martin Lindblomframförde på ett tidigt stadium (2002-10-11) krav på enfolkomröstning:”Slutförhandlingarna i riksdagen mellan socialdemokraternaGöran Persson och Bo Ringholm och miljöpartietsPeter Eriksson har retat gallfeber på många avStockholms socialdemokrater.Helt plötsligt kom trion överens om att införa etttreårigt fullskaleförsök med trängselavgifter på bilismeni Stockholm. Stockholms s-borgarråd Annika Billströmhamnade i en pinsam situation. Hon hade under valrörelsenlovat att inte införa bilavgifter om socialdemokraternavann valet. Hon ville nöja sig med att utredafrågan för att eventuellt aktualisera den inför nästa val. Isak delar jag Annika Billströms uppfattning. En så storfråga som införande av biltullar bör vara noga utreddoch genomdiskuterad med väljarna innan man tar beslut.För de tre herrarna spelade dock inte Annika Billströmspolitiska heder någon roll. Och Bo Ringholm

224DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORglömde i hastigheten bort att han är s-ordförande iStockholm.Tänker regeringen ta över trafikplaneringen i landetsövriga städer? Ska Peter Eriksson bli lapplisa för hela riket?Nu finns förstås ett för enkelt sätt för socialdemokraternai Stockholm att ta sig ur dilemmat. Och det äratt föreslå en kommunal folkomröstning om bilavgifter.”24AVGIFTER LÖSER INTE DE LÅNGSIKTIGA PROBLEMENMed tanke på att motsättningarna finns inte bara mellande borgerliga partierna och den röd-gröna majoriteteni Stadshuset utan även mellan Stockholms stadoch övriga kommuner i länet har givetvis frågan omträngsel avgifter starkt försvårat möjligheterna till samsynom trafiken i Stockholmsregionen.Ekonomiska styrmedel som trängselavgifter löser intede långsiktiga kapacitetsproblemen. För att gå en positivutveckling till mötes behövs i Stockholmsregionenen rejäl utbyggnad av trafikinfrastrukturen, såväl vadgäller vägar som kollektivtrafik. Stockholmsberedningenkonstaterar att det finns risk för att regionens socialaoch ekonomiska integration motverkas av trängselavgifter.En slutsats borde vara att först och främst sättain krafterna på att skapa resurser för att bygga ut denotillräckliga transportkapaciteten i Stockholmsregionen.Det har visat sig att en betydande majoritet beståendeav socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet ochkristdemokraterna har en gemensam grundsyn för hurtrafik- och miljöproblemen ska lösas i regionen. Detvisade sig inte minst i Stockholmsberedningen, i RUFSoch i remissvaren över de statliga infrastrukturplanerna.En långsiktig överenskommelse mellan dessa partier ärnödvändig för att ge långsiktig stadga åt trafikpolitikeni regionen.

TRAFIKFRÅGORNA225

Getingmidjan vid Riddarholmen.

4.5Getingmidjan– Stockholms pulsåderEn segsliten trafikfråga som kanske fått sin lösning isamband med RUFS-processen är behovet av ökad järnvägskapacitetgenom centrala Stockholm, den så kalladeGetingmidjan. I nuläget finns en bred majoritet för attbygga en ny spårtunnel för pendeltågen från Södrastation och under Riddarfjärden till en ny underjordiskstation i City och vidare till en station vid Odenplan.Därefter dras tunneln vidare mot Tomteboda där denansluter till Västerås- och Uppsalabanorna. Projektet ärmycket omfattande och komplicerat och om det är denslutgiltiga lösningen återstår att se. Banverket har genomförten förstudie för projektet och förbereder nu enjärnvägsutredning enligt den nya planeringsgången.I Regionplan 1991 föreslogs ett tredje spår förbi Riddarholmenför att förbättra kapaciteten på kort sikt.Detta var huvudalternativ fram till 1995, då regeringenunderkände detaljplaneförslaget. På lång sikt redovisadesi regionplanen ett reservat för en ny järnväg från Älvsjövia Liljeholmen och Fridhemsplan till Karlberg, denså kallade Kungsholmenbanan. När arbetet med RUFSinleddes var frågan helt öppen.SAMMANBINDNINGSBANAN BYGGS 1871Alternativa sätt att lösa spårkapacitetsfrågorna haremellertid diskuterats under mycket lång tid. För att förståsvårigheterna med att finna en lösning behöver mandärför först rekapitulera den långa planeringshistoriken.Sammanbindningsbanan öppnades med två spårmellan Södra station och Stockholms central 1871 i ungefärdet läge som tunnelbanespåren nu har mellanSlussen och Gamla stan. Redan då hade det funnits andraförslag på järnvägssträckningar, men det var NilsEricsons förslag som vann stöd både i staden och i riksdagen.Järnvägsbron hade en mycket begränsad fri höjdoch en öppningsbar del för sjöfarten som passerade Slussen.Årstaviken passerades vid Liljeholmen på en bank.Antalet broöppningar kunde dock minskas sedan dennya Hammarbyleden hade öppnats och den nya Årstabronfärdigställts 1929.

228DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORI en liten skrift om Sammanbindningsbanan dåden var ny 1871 omtalas det att det tagit hela15 år att förverkliga det stora järnvägsprojekt somförband södra delen av Stockholm med den norra.I sexton tablåer illustreras hela sträckningen från Södra stationen till Centralen.SMEDSUDDSLINJENFrågan om järnvägstrafiken i Stockholm var livligt diskuteradunder lång tid. En alternativ sträckning som föreslogsredan 1903 var den så kallade Smedsuddslinjensom via Långholmen och Smedsudden skulle föra järnvägstrafikentill en ny centralstation vid Fridhemsplan,alternativt in mot Centralstation från väster. I 1923 årsbangårdsavtal mellan staten och Stockholms stad beslutadesockså att hålla ett reservat öppet för detta alternativ.Redan i 1928 års generalplan avvisades dock detta alternativeftersom den restidskänsliga lokaltrafiken integärna kunde tåla omläggningen. Även godstrafikenmellan rangerbangårdarna och hamnarna var betydande.Detta motiverade att sammanbindningsbananskulle få ligga kvar genom stadens centrum ”ännu entid”. Lokaltrafiken borde dock enligt generalplanen separerasfrån SJ:s trafik och få egna spår i tunnel underSödermalm, bro över Söderström och tunnel underNorrström. Därmed kunde man enligt generalplanenför all framtid undvika att bygga ut något tredje spår.Diskussionerna ledde så småningom fram till beslutetatt bygga tunnelbanan.TUNNELBANAN BYGGSTunnelbaneplaneringen ledde efter kriget till att järnvägenfick en ny bro längre västerut och en ny bro förtunnelbanan byggdes i ungefär det läge som järnvägsbrontidigare hade haft. Planerna utarbetades 1945. Dennya järnvägsbron öppnades 1953. Centralbron byggdesöver Söderström 1959 och över Norrström 1967. Dessautbyggnader var från stadsbildssynpunkt givetvis förödande.De allvarligaste ingreppen utgjordes av Centralbronoch den breda sluttande tunnelbanebron. Kanalenmellan Riddarholmen och Gamla stan som tidigarevarit omgiven av kajer och lummiga träd täcktes tillstor del över av trafiklederna. Flyttningen av järnvägeninnebar att spåren passerar Riddarholmen i en kort tunnelunder det Hessensteinska huset från 1630.Inom Järnvägsstyrelsen ansågs att det behövdes högrekapacitet för den växande förortstrafiken efter kriget.Därför ville man bygga ytterligare två spår mellan Södertäljeoch Centralen. År 1947 fick man därför enligtavtal med staden rätt att bygga ytterligare ett tredje ochett fjärde spår i ett läge väster om tunnelbanan och Centralbron.Spåren skulle passera längre in under Hessensteinskahuset, men dessutom innebära allvarliga ingreppi Hebbeska huset vid Riddarholmens södra delsamt Riksarkivet och Norstedts i dess norra del. Eftersomavtalet väckte viss uppståndelse försågs det 1949med ett tillägg om att staden inom 15 år inte fick förhindrade nya spåren och kom alltså att formellt gälla till1964.Under 1950- och 1960-talen ökade bilismen kraftigt.

GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER229På den tiden gick det ett tiotal tåg varje dag på de två spåren. Idag passerar cirka 500 tåg varje dygn på samma spår!Järnvägen betraktades mer och mer som ett olönsamtoch föråldrat trafikslag. I började på 1970-talet stagneradedessutom Stockholmsregionens befolkningsutveckling.Den planerade kapacitetshöjningen över Saltsjö-Mälarsnittetansågs därför inte längre nödvändig. SJlät de gamla avtalen om fler spår rinna ut. I regionplanernafrån 1973 och 1978 kortades tidsperspektivet nedoch kapacitetsförstärkningarna ansågs inte heller därnödvändiga.HÖRJEL- OCH STRÄNGÖVERENSKOMMELSERNATrots detta växte lokaltrafiken. I december 1963 utsågregeringen en särskild förhandlings- och utredningsman,statssekreteraren i kommunikationsdepartementetNils Hörjel, för den kollektiva närtrafikens ordnandei Stockholmsområdet. Förhandlingar inleddes medStockholms läns landsting, Stockholms stad och StatensJärnvägar. I december 1964 träffades den så kalladeHörjelöverenskommelsen som innebar att Stockholmsstad och Stockholms läns landsting bildade ett kommunalförbund,KSL, som genom ett helägt dotterbolag,Storstockholms Lokaltrafik, skulle vara huvudman förkollektivtrafiken. KSL ersattes 1971 av det så kalladeStorlandstinget.Pendeltågstrafik skulle enligt avtalet vara i drift i fullskala våren 1968 på sträckan Märsta-Södertälje och från1970 på sträckan Kungsängen-Västerhaninge. En merdetaljerad överenskommelse slöts 1966, det så kalladependeltågsavtalet. Vid mitten av 1970-talet var det investeringsprogramsom ingick i Hörjelöverenskommelsenoch pendeltågsavtalet i stort sett genomförda 1 .Under slutet av 1960-talet och början av 1970-taletökade befolkningen mycket kraftigt. En stor del av tillväxtenägde rum i kranskommunerna som försörjdesmed pendeltågstrafiken. Behoven av en utökad pendeltågstrafikökade för att klara de växande resbehoven.Landstinget krävde en förstärkning av pendeltågstrafikenav SJ, och erbjöd sig att medverka i utökningen avvagnparken och delta i den ombyggnad av StockholmsCentral som SJ hävdade skulle vara nödvändig. SJkrävde också en utökning av spårkapaciteten mellanÄlvsjö och Flemingsberg och söderut samt mellan Karlbergoch Ulriksdal. Som ett alternativ till utökad tågtrafikfanns en parallell direktbusstrafik till innerstaden.Eftersom landstinget och SJ inte kunde komma överensom villkoren tillsatte regeringen 1982 en särskildförhandlingsman, f.d. finansminister Gunnar Sträng.I september 1983 godkände parterna slutligen den såkallade Strängöverenskommelsen. I överenskommelseningick investeringar i utökad spårkapacitet, Flemingsbergsstation, upprustning av stationer, nya motorvagnarmed mera. Kapaciteten för pendeltågstrafikenskulle som en följd av överenskommelsen kunna utökasmed 30 procent.

230DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORTREDJE SPÅRET ELLER KUNGSHOLMENBANAN?Mot slutet av 1980-talet ökade Stockholmsregionensbefolkningstillväxt åter. Regionplanekontoret tog framSkiss 85 med en snabbare befolkningstillväxt och ettlängre tidsperspektiv än i de senaste regionplanerna. SJpåbörjade 1988 en förstudie om alternativa spårdragningargenom centrala Stockholm som presenteradesåret därpå. Huvudalternativet var ett tredje spår mellanCentralen och Södra station, samt två nya spår på en nyÅrstabro vid sidan om den befintliga. Förslaget, sominnebar en ny tunnel bredvid den befintliga under detHessensteinska huset på Riddarholmen, skulle medföraviss inverkan på den kulturhistoriska miljön. Ett annatalternativ var en ny spårtunnel Tomteboda-Centralen-Älvsjö i olika sträckningar genom innerstaden.Stockholms stad ville ha en spårtunnel men var inteberedd att skjuta till mer pengar än nödvändigt ochaccepterade därför även ytalternativet. Regionplaneochtrafiknämnden förespråkade däremot i enlighetmed kontorets förslag ett alternativ med en pendeltågstunnelÄlvsjö-Liljeholmen-Fridhemsplan-Karlberg, denså kallade Kungsholmenbanan. Vi ansåg att ett tredjespår förbi Riddarholmen borde undvikas av kulturhistoriskaoch stadsbildsmässiga skäl. Tanken bakom dettaalternativ var att samtidigt som man åstadkommer enstörre kapacitetsförstärkning minska trycket på City.De nya stationerna i Liljeholmen och Fridhemsplanskulle sprida tillväxten till nya områden väster om City.En del av pendeltågstrafiken skulle dock även framövertrafikera Centralen. SJ ansåg dock att uppdelningen avpendeltågstrafiken var olycklig och att all pendeltågstrafikunder överskådlig tid måste passera City.NY SPÅRTRAFIKRegionplane- och trafikkontoret och AB StorstockholmsLokaltrafik gjorde 1989 i utredningen Ny spårtrafik2 en studie av förutsättningarna för alternativetmellan Älvsjö och Karlberg via Kungsholmen. Anläggningskostnadenberäknades bli betydligt högre än förTredje spåret. Däremot skulle den ge restidsvinster ochminska koncentrationen till Centralen. I samrådsförslagettill Regionplan 1990 föreslogs därför att den såkallade Kungsholmenbanan borde byggas. Vid remissbehandlingenav regionplaneförslaget prioriterades docken breddning i nuvarande läge av såväl Banverket somSJ. Även om Stockholms stad var tveksam till det tredjespåret gav remissbehandlingen inget starkt stöd för attgå vidare med Kungsholmenbanan som huvudalternativ.I mars 1990 utsåg regeringen Bengt Dennis till statligförhandlingsman. I samband med Dennisförhandlingarnalyftes kapacitetsförstärkningen i Getingmidjan in ipaketet. I överenskommelsen sades att objektet heltskulle finansieras med statliga medel. Ytalternativetansågs vara bäst från kollektivtrafiksynpunkt, medanmiljö-, stadsbilds- och kulturhistoriska skäl talade för entunnel. Vilket alternativ som staten skulle välja var ännuoklart, men det gjordes klart att regionen inte skulleskjuta till pengar för att få en tunnel.Stadsbyggnadskontoret remitterade i december 1991förslag till detaljplaner för utbyggnaden av det Tredjespåret förbi Riddarholmen samt två nya spår mellanSödra station och Årsta i enlighet med Dennisöverenskommelsen.Regionplane- och trafiknämnden konstateradenu att vid en sammanvägning av olika motståendeintressen borde detaljplaneförslagen tillstyrkas.TREDJE SPÅRET OCH KUNGSHOLMENBANAN?I Regionplan 1991 redovisades därför på kort sikt en utbyggnadav det så kallade Tredje spåret och på längresikt Kungsholmenbanan.Regeringen beslöt i oktober 1992 att Stockholms stadskulle redovisa hur kommunen i sin planering enligtPBL för stambanans breddning avsåg att tillgodose intressensom rörde hushållningen med naturresurser. Vi-

GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER231I förstudien för Citybanan redovisadestre utbyggnadsprinciper: Tredje spåret,Pendeltågstunneln via Stockholms cityoch Kungsholmenbanan.Befintliga spårTredje spåretKungsholmenbananPendeltågstunnelndare borde Stockholm och Solna i samråd med Banverketoch landstinget klarlägga hur ett fjärde spårkunde lokaliseras utan att beröra Riddarholmen och huren lämplig stationsstruktur kunde utformas.I utredningen ”Spårlösningar i Stockholm 3 ” presenteradeBanverket 1992 fem nya varianter på såväl detTredje spåret, pendeltågstunnlar förbi Stockholms Centraloch Kungsholmenbanan. Banverket hade nu begränsatpåverkan på de kulturhistoriska miljöerna påRiddarholmen genom att ersätta den befintliga tunnelnmed en trespårstunnel. Banverket rekommenderadedock fortfarande att det tredje spåret skulle genomföras.Det nya förslaget om tredje spåret väckte ändå starktmotstånd bland olika organisationer men också hos tillexempel Riksantikvarieämbetet och Byggnadsstyrelsen.Våren 1993 lade Stockholms stad fram ett förslag tillplanprogram för de olika alternativen med tunnelTomteboda-Centralen-Liljeholmen-Älvsjö som alternativtill tredje spåret. Stadsbyggnadskontoret förordadeett alternativ från Tomteboda via Odenplan-City-Liljeholmen till Älvsjö. Regionplane- och trafiknämndenavvisade i sitt yttrande de olika tunnelalternativenoch förordade att tredje spåret borde byggasförbi Riddarholmen. Bland annat ansågs det djupa stationslägeti City – 40 meter under markytan – ge dåligstandard för trafikanterna. Dessutom bedömdes dettredje spåret ge tillräcklig kapacitet för de behov somkunde överblickas, det vill säga fram till år 2020. Skulleytterligare kapacitet behövas förordade kontoret fortfarandeKungsholmenbanan, men vi kunde ännu intevisa att det var nödvändigt med högre kapacitet.Det var inte med någon större entusiasm som kontoretkom fram till att trots allt förorda det tredje spåret.Vi gjorde i vårt utlåtande en längre betraktelse om hurman i stället skulle kunna se på hur detta stadsområdekunde utvecklas i ett mycket långsiktigt perspektiv. Vitog utgångspunkten i hur de olika besluten underhundra års tid successivt förvanskat Stockholms stadsbild.Varje gång hade olika delbeslut fattats där ingreppskett – från sammanbindningsbanan som öppnades

232DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGOR1871 till Centralbron 1967 – av på kort sikt motiveradeintressen utan helhetssyn på området.Jämfört med den sneda, låga och breda tunnelbanebron,den sexfiliga Centralbron och de två befintligajärnvägsspåren skulle det tredje spåret i sig knappastgöra vare sig till eller ifrån. Ville man på allvar återskapastadsbilden i ett av Stockholms vackraste partier med enobruten vattenspegel och med Riddarholmskanalen intaktkrävdes det större beslut. Det räckte inte att läggajärnvägsspåren i tunnel utan att även Centralbron ochtunnelbanan borde förläggas i tunnel. Det skulle varameningsfullt att inleda en sådan ytterst långsiktig strategimed en järnvägstunnel som första steg. Nämndenföredrog dock att inte ta med något av detta resonemangi sitt beslut.Vid samma tid föreslog byggföretaget Skanska en anpassningav Tredje spåret. Genom att bredda den nuvarandetvåspårstunneln vid Riddarholmen till tre spår ochgenom en förskjutning av tunneln så nära Centralbronsom möjligt, kunde det tredje spåret enligt Skanska byggasmed väsentligt mindre inverkan på de kulturhistorisktvärdefulla byggnaderna på Riddarholmen än enligttidigare förslag. Att bredda nuvarande tunnel med pågåendetrafik skulle naturligtvis bli svårare att genomföra,men det bedömdes ändå vara fullt möjligt.REGERINGEN STOPPAR TREDJE SPÅRETNya modifierade förslag utarbetades av Banverket 1994som begränsade ingreppen på Riddarholmen så gottsom helt. I stället skulle ett körfält på Centralbron tas ianspråk för spårutbyggnaden. Riksdagen, som då hadeborgerlig majoritet, anslog pengar till det tredje spåretoch Stockholms stad som också hade borgerlig majoritetupprättade en detaljplan för det Tredje spåret i en modifieradversion som antogs av kommunfullmäktige i juni1994. Detaljplanen överklagades emellertid till regeringen.I september 1994 segrade socialdemokraterna ivalen till såväl Stockholms stad, landstinget som riksdagen.I maj 1995 beslöt regeringen att upphäva detaljplanen.Samtidigt fick Banverket klartecken att gå vidaremed den nya Årstabron.Från saklig synpunkt var regeringens beslut märkligt.Dels var staten själv mer eller mindre beställare avdetaljplanen genom riksdagens anslag till utbyggnaden.Ingreppen på Riddarholmen var mycket begränsadesamtidigt som biltrafikens kapacitet minskades. Genomklartecknet till Årstabron låste man ändå fast sig vid enkapacitetsutbyggnad i Getingmidjan i stället för andrastråk utan att någon klar bild fanns om och hur denkunde lösas. De två ansvariga statsråden som skulle ansvaraför planärendet var miljöminister Anna Lindh ochkulturminister Margot Wallström. Man kan ana attbeslutet var en kompromiss mellan de olika delarna avregeringen.RIDDARHOLMSKOMMITTÉNRegeringen tillsatte 1995 också en kommitté, Riddarholmskommittén,under ledning av förra statsrådetGertrud Sigurdsen, för att utvärdera alternativa järnvägslösningarmellan Södra station och Centralen.Kommittén utredde med Banverkets hjälp olika alternativför att höja spårkapaciteten. Såväl tunnlar för fjärrtågensom för pendeltågen utreddes liksom nya varianterav det Tredje spåret i utredningen ”Nya spår genomStockholm 4 ” 1996. I augusti 1996 lade Riddarholmskommitténfram sitt betänkande 5 , med förslag om utbyggnadav det tredje spåret i kombination med nyatunnlar för vägtrafiken och tunnelbanan. Kommitténsbetänkande var en mycket välskriven vision av en lösningsom borde tilltala alla. Dock saknades förslag omfinansiering av det mycket omfattande paketet liksommer ingående tekniska utredningar.I februari 1997 tillkännagav regeringen att Dennispaketetvar upplöst. Dock skulle fortfarande kapacitetsförstärkningeni Getingmidjan genomföras. Centralbronskulle ersättas av en tunnel för att ge plats åt ett

GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER233tredje spår mellan Södermalm och Stockholms Central.Regeringen tillsatte i augusti 1997 en förhandlingsman,statssekreteraren Magnus Persson, för att träffa en överenskommelsemellan staten och Stockholms stad omvillkoren för en helhetslösning för väg- och järnvägstrafikengenom Stockholm. I december 1997 kom manfram till att Årstabron skulle byggas med gemensam finansieringav staten och regionen. Överenskommelseninnebar också att det tredje spåret skulle byggas i ytlägeförbi Riddarholmen vilket förutsatte en vägtunnel somersättning för Centralbron.JÄRNVÄGSTUNNEL OCH VÄGTUNNELEftersom underlaget till Riddarholmskommitténs förslagom en Centraltunnel ansågs vara bristfälligt, gav regeringen1998 Banverket och Vägverket i uppdrag attgenomföra en ny utredning. I rapporten ”Järnvägsspåroch vägförbindelser genom Centrala Stockholm” redovisades1999 två alternativ. Ett tredje spår kombineratmed en Centraltunnel som ersättning för Centralbronoch en pendeltågstunnel kombinerad med nuvarandeCentralbron. Två kompletterande utredningar presenteradesav Banverket under år 2000. I januari presenteradesen utredning om förbättrad kapacitet i pendeltågstunnlaroch i september en studie som redovisademöjligheten att samförlägga en pendeltågstunnel och enCentraltunnel vid Riddarholmen. Det viktigaste var attman kunde visa att ett beslut om en pendeltågstunnelnnu inte behövde hindra ett eventuellt framtida beslutom en Centraltunnel. Frågorna kunde alltså behandlasvar för sig.TVÅ ALTERNATIV I REGIONPLANENRegionplane- och trafikkontoret inledde arbetet med enny regionplan i augusti 1998, sedan nämnden hade godkäntprogrammet. Under den tid, från augusti 1998 tillmaj 2000, som samrådsförslaget Regionplan 2000 utarbetades,hade Banverket således alternativen för kapacitetsförstärkningförbi Riddarholmen i ytläge respektivei tunnel. De två alternativen fick därmed ingå i detvå regionplanealternativen. I alternativ K redovisadespendeltågstunneln med två nya spår under Stockholmsinnerstad, med en station i ytligt tunnelläge under Centralenoch en ny station vid Odenplan med omstigningsmöjlighettill tunnelbanan.I alternativ P redovisades i stället det tredje spåret iytläge. Eftersom det tredje spåret inte gav samma kapacitetsförstärkningför spårtrafiken som en pendeltågstunnel,kombinerades det tredje spåret i samrådsunderlagetsalternativ P med en utbyggnad av Kungsholmenbananpå längre sikt. Det antogs bli konsekvensen av attvälja det tredje spåret. Det var alltså en ny inställningjämfört med tidigare då vi bedömt att ett tredje spårborde räcka kapacitetsmässigt. Nu visade befolkningsscenariernapå snabbare tillväxt än tidigare. Dessutomhade vi flyttat blicken till 2030 i stället för 2020. Här serman betydelsen av långsiktighet. Ibland borde manblicka längre än 30 år framåt. Hur ser kapacitetsbehovenut om 50 år?Om Centralbron skulle förläggas i tunnel eller ej diskuteradesinte i samrådsunderlaget. Någon förändradkapacitet för biltrafiken skulle en vägtunnel i varje fallinte innebära. Dessutom kunde vi utgå ifrån att det inteskulle tilltala majoriteten av landstingspolitikerna attföreslå ett sådant alternativ. Hittills hade det framföralltframstått som ett intresse för Stockholms stad.PENDELTÅGSTUNNELN FÖRORDASResultatet av samrådet var entydigt. Banverkets färskautredningar belyste innebörden av de olika alternativenför remissinstanserna. Ett mycket brett stöd framfördesför att snarast utöka järnvägskapaciteten genom Stockholm.Flertalet remissinstanser förordade pendeltågstunnelnvia City och Odenplan. Ett fåtal förordadeTredje spåret i ytläge i kombination med biltunnel somskulle ersätta Centralbron. Kungsholmsbanan fick åter

234DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORett tämligen begränsat stöd. Något märkligt förespråkadeSJ och Banverket – samma remissinstanser somtidigare avvisat Kungsholmenbanan och förordat Tredjespåret – denna gång någon form av spårförbindelse överMälaren ännu längre västerut än via Kungsholmen!Kontoret drog i sitt tjänsteutlåtande i mars 2001 slutsatsenatt remissinstanserna delade kontorets uppfattningatt kapacitetsförstärkning över Saltsjö-Mälarsnittetvar den viktigaste åtgärden i kollektivtrafiknätet.En pendeltågstunnel genom City som ger separeringoch kraftig kapacitetshöjning för pendeltåg fick kraftfulltstöd och borde därför vara huvudalternativet i denregionala utvecklingsplanen. Kontoret bedömde att denskulle ge tillräcklig kapacitet under planperioden. Nämndengav i sina direktiv i juni 2001 kontoret i uppdrag attutarbeta utställningsförslaget med denna lösning.Utställningsförslaget till RUFS 2001, som presenteradesi oktober 2001, innehöll således endast ett förslagtill pendeltågstunnel. Inte ens reservat angavs längre, varkenför Kungsholmenbanan eller för det tredje spåret.År 2000 hade regeringen också tillsatt Stockholmsberedningen,med uppdrag att föreslå insatser för attförbättra transportsystemet inom Stockholms län samtmellan Stockholm och Mälardalen. I sitt delbetänkandei januari 2002 prioriterades en spårutbyggnad mellanSödra station och Stockholms Central. Beredningenföreslog enhälligt att en pendeltågstunnel skulle byggasvia Stockholms city. Beredningen motiverade inte valetav alternativ närmare. Frågor om finansieringen lämnadeberedningen därhän.I januari 2002 presenterade Banverket den förstudiesom enligt lagen om byggande av järnväg inleder planeringsprocessen.Lagen kräver nämligen att en ny förstudieska inledas, trots att olika järnvägsalternativ redanutretts i tolv år och parallellt med att en regionplaneprocessäger rum.Den förstudie, som Banverket presenterade i januari2002, ”Citybanan i Stockholm” 7 , innehöll en noggrannredovisning av alla alternativ som studerats eller förtsfram av olika aktörer genom åren. Inte mindre än artonolika spåralternativ som avförts redovisades översiktligt.Dessutom redovisades elva trafikeringsförslag somavförts från vidare utredning. Kvar fanns sex alternativsom utretts mer ingående, nämligen två alternativ medpendeltågstunneln, två alternativ för Kungsholmenbananoch två alternativ för det tredje spåret. Banverketsslutsats var att de enda alternativ som uppfyller demål som ställts upp, och därför borde föras vidare i planeringsprocessen,var de två alternativen för pendeltågstunneln.Tredje spåret skulle lösa problemen på kortmen inte på lång sikt. Kungsholmenbanan skulle varaett ineffektivt och otillräckligt alternativ som medfördenackdelar för trafikanterna på både kort och lång sikt.Banverkets studie stödde den slutsats som Regionplane-och trafikkontoret gjorde i samrådsunderlagetRegionplan 2000, det vill säga att Tredje spåret inteskulle vara tillräckligt utan kräva en utbyggnad av Kungsholmenbananpå sikt. Men dessa objekt skulle tillsammanskosta cirka 8 miljarder kr, medan pendeltågstunnelnskostnader stannade vid cirka 6–7 miljarder.FÖRSTUDIE INLEDS EFTER TOLV ÅRS UTREDANDE!I december 2000 hade Banverket fått i uppdrag att planeraför en utbyggnad av spårkapaciteten genom centralaStockholm. Arbetet inleddes med ett så kallat tidigtsamråd 6 . Ett sådant samråd ska enligt lagen betraktassom tidigt oavsett hur många utredningar som föregåttsamrådet!TRE ALTERNATIV I RUFS?I de remissvar som kom in med synpunkter på det utställdaförslaget till regional utvecklingsplan fanns ettöverväldigande stöd för att bygga ut en pendeltågstunneli Getingmidjan genom centrala Stockholm. EnligtLänsstyrelsens granskningsyttrande borde dock utöverpendeltågstunneln även tredje spåret och Kungs-

GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER235holmenbanan redovisas i regionplanen till dess att fråganom utökad spårkapacitet genom centrala Stockholmslutligt avgjorts.Vi såg Länsstyrelsens synpunkt att alternativ till enpendeltågstunnel och till Yttre tvärleden borde redovisasi regionplanen som en principiell fråga. Å ena sidanfanns det ett mycket betydande stöd för de huvudalternativsom redovisas i RUFS, något som redan framgickvid samrådet. Länsstyrelsen motiverade sitt ställningstagandemed att dessa alternativ nu prövades i de förstudiersom pågick enligt järnvägs- och väglagen. Vi hadeförståelse för att länsstyrelsen framförde synpunkten.Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFS skulledock framöver komma att bli föremål för liknande förstudiermed alternativprövningar. I konsekvensensnamn borde då de tänkbara alternativen redovisas ävenför dessa, även om de kan bedömas vara hypotetiska.Vi ansåg inte att detta var rimligt. Under regionplanearbetetoch i andra sammanhang hade åtskilligaalternativ prövats. Några av dessa hade också funnitsmed under samrådet. Syftet med regionplaneprocessenvar ju att begränsa antalet tänkbara alternativ, inte atthålla alla handlingsalternativ öppna. Regionplaneprocessenoch samrådet hade för de aktuella objekten lettfram till en betydande samsyn i regionen. Kontorets förslagvar därför att på plankarta och i objektsförteckningendast redovisa huvudalternativ. För de objekt, där förstudierpågick, borde dock texten i RUFS kunna redovisade alternativ som också prövades samt det faktiskabeslutsläget. För andra objekt borde där det var aktuelltanges att endast översiktliga studier ännu förelåg ochatt andra alternativ också måste prövas i genomförandet.I enlighet med kontorets grundinställning borde därförpå plankarta och i objektsförteckning endast dettahuvudalternativ redovisas. I texten redovisas vilka alternativsom också prövas i förstudie liksom hur beslutslägetär beträffande dessa. Detta blev också nämndensbeslut i mars 2002.Därmed hade med stor majoritet beslutats att den lösningav spårkapacitetsfrågan som lagts fast i Regionplan1991, det vill säga ett tredje spår på kort sikt och enKungsholmenbana på lång sikt, i den nya regionplanenskulle ersättas med en pendeltågstunnel genom City.JÄRNVÄGSUTREDNING FÖR CITYBANANI maj 2003 presenterade Banverket järnvägsutredningenför Citybanan – Pendeltågstunneln 8 . Den ställdes ut undersommaren 2003 för att få in synpunkter från allmänheten,myndigheter och organisationer. I järnvägsutredningeningick en miljökonsekvensbeskrivning, somgodkänts av Länsstyrelsen.Banverkets slutsats var att järnvägstunneln skulle utformasmed fyrspårsstationer vid Odenplan, i Stockholmscity och på Södermalm. I en första etapp kundedock två spår byggas vid Odenplan och på Södermalm.Ytterligare spår kunde byggas senare, när behov av högrekapacitet uppstod. Två lägen redovisades för stationenpå Södermalm, dels Stockholms södra, dels Slussen.Efter utställningen avsåg Banverket att slutföra järnvägsutredningen.Stockholms Lokaltrafik (SL) och Regionplane-och trafiknämnden förordade båda stationslägetStockholms södra, medan till exempel Nacka,Handelskammaren och Riksantikvarieämbetet förordadeSlussen. Motiv för att välja stationsläget Stockholmssödra var lägre anläggningskostnader och bättre samhällsekonomisktutbyte. Det är också en attraktiv ochväl fungerande station idag, som skulle bli överflödigom stationsläget Slussen valdes. Slussenlägets fördelarvar framförallt bättre omstigningsmöjligheter till tunnelbanaoch annan kollektivtrafik, men till priset avrestidsförlängningar för många resenärer.I september 2003 tog Banverket ställning 9 till stationsalternativentill förmån för Stockholms södra. Banverketskulle endast föra detta alternativ vidare frånjärnvägsutredningen.Under 2004 kan regeringens tillåtlighetsprövning

236DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORdärefter ske enligt Miljöbalken. Om regeringen ger sittgodkännande till Citybanan kan den inte hindras av andramyndighetsbeslut, bara modifieras.Järnvägsplanen, det sista skedet i processen där järnvägensutformning klarläggs i detalj, kan vara klar 2005.Även järnvägsplanen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivningsom ska godkännas av Länsstyrelsen.Parallellt med detta sker detaljplanearbetet i Stockholmsstad under 2003–2005. Projektering och upphandlingtar ett år sedan järnvägsplanen är klar. Byggstartkan då ske vid årsskiftet 2005/2006 och tunnelnvara färdig 2011.Fortfarande är dock inte finansieringen klar. Citybananvar redan utpekad av regeringen i direktiven förinvesteringsplaneringen för perioden 2004–2015 ochskulle inrymmas i planerna. I förslaget till nationell banhållningsplananges endast en ram om 5,1 miljarder kronorför Citybanan med byggstart under perioden 2004–2007, motsvarande statens 75-procentiga andel. Återståendedel förutsätts bekostas av regionen. Detta haravvisats av såväl Stockholms stad som av landstinget.23 ÅRS PLANERINGSTIDPendeltågstunneln kommer att kunna tas i bruk tidigast2011, förutsatt att inte ytterligare utredningar nu kommeratt krävas, eller att komplikationer dyker upp. Denena utredningen efter den andra har fördröjt lösningenav den kanske allra viktigaste trafikfrågan i Stockholmmed mer än ett decennium. Befolkningen har ökat med150 000 invånare, bara mellan de två regionplanerna.Från det att spårutredandet började på allvar 1988 tilldess att tunneln eventuellt kan tas i bruk går det 23 år,nästan ett kvartssekel. Under den tiden hinner befolkningeni regionen öka med 300 000 personer, utan attdet går att sätta in tillräckligt med tåg förbi Centralen!Sällan har väl konflikterna mellan olika miljömål varittydligare än exemplet Getingmidjan. En utbyggnadav kollektivtrafiken i syfte att kunna vinna marknadsandelarfrån biltrafiken betraktas som en av de mest angelägnaåtgärderna från miljösynpunkt. Den maximaltutnyttjade järnvägskapaciteten i Getingmidjan är denstörsta begränsningen för större satsningar på lokaltågs-och regionaltågstrafiken. Ändå har den nödvändigakapacitetsförstärkningen försenats med 15–20 årpå grund av just miljöaspekterna i samband med en utbyggnad.LÄRDOMARVilka lärdomar bör man dra av svårigheterna att få tillstånd en lösning? Hade något kunnat göras annorlunda?Naturligtvis hade historien kunnat se annorlunda ut.Om landstinget och SJ till exempel gemensamt hade förordatKungsholmenbanan 1989 hade den kunnat varabyggd idag. Det är svårt att se att den skulle kunna ifrågasättasav en opinion av miljöskäl på liknande sätt somskett för tredje spåret. Å andra sidan hade den inte gettsamma avlastning av Stockholms Central som pendeltågstunnelneftersom en del pendeltåg ändå måste gåvia Centralen. Med facit i hand – tolv års utredningar– kan man nog dra slutsatsen att Kungsholmenbananinte hade varit den bästa lösningen. Det hade varitbättre om redan Regionplan 1991 hade förordat enpendeltågstunnel. Det regionala perspektivet fick förmycket skymma behovet av att få en kapacitetsförbättringtill stånd. Här hade landstinget kunnat agera annorlunda.Men det var inte Kungsholmenbanan som dåvar alternativet utan det tredje spåret. Det är alltså intesäkert att ett annat agerande hade ändrat utgången.Det är också troligt att det tredje spåret hade kunnatvara i drift idag om inte regeringen upphävt detaljplanen1995. Det är dock inte säkert att spåret kunnatbyggas ut även om detaljplanen hade vunnit laga kraft.Det kan inte helt uteslutas att en liknande situation hadeinträffat som vid almarna i Kungsträdgården 1971. Viär dock övertygade om att de kulturhistoriska värdena

GETINGMIDJAN – STOCKHOLMS PULSÅDER237hade fått en fullständigt godtagbar behandling medde modifierade förslag som fanns. Det tredje spåret hadeinte gett samma kapacitetsförbättring som nu skermed pendeltågstunneln. Dessutom hade kapaciteten påCentralbron begränsats. Den begränsningen hade varitacceptabel, förutsatt att Österleden byggts ut för att avlastainnerstaden från trafik.Tredje spåret hade troligen varit en godtagbar helhetslösningmed den kunskap som fanns i mitten på1990-talet. Vad som hänt därefter är ju att behov haruppkommit om en mer omfattande pendeltågs- ochregionaltågstrafik än som då förutsågs. Delvis beror detpå att regionplaneringen har förlängt tidsperspektivettill 2030, men framförallt på att befolkningstillväxten ide nya scenarierna enligt RUFS är snabbare än enligtRegionplan 1991. Beslutet hade varit försvarbart, fastdet hade blivit fel. Det var regionen som stod bakomTredje spåret, medan regeringen gick emot det.På många sätt är det alltså en bättre lösning som mannu enats om. Men hade man inte kunnat välja den lösningentidigare? Alternativet fanns ju i princip redanmed i utredningen från 1989 och i modifierad form iflera utredningar därefter. Om kontoret hade gjort merlångsiktiga analyser redan i början på 1990-talet är detmöjligt att den begränsade kapaciteten för det tredjespåret uppmärksammats redan då. Också pendeltågstunnelnhade faktiskt kunnat vara genomförd om denvalts redan 1989.De viktigaste invändningarna mot pendeltågstunnelnvar främst den högre kostnaden. Enligt utredningenfrån 2002 är kostnaden 2,4 miljarder kr (exkl Centraltunnel)jämfört med 6,1–6,7 för pendeltågstunneln.Till detta kom att alternativet upplevdes besvärande förtrafikanter på grund av djupt liggande stationer. Den senareinvändningen har mer eller mindre fallit sedan denyare varianterna förordat ett ytligare stationsläge iCity. Regionen kunde inte betala den högre kostnaden.Det kunde bara staten göra.En borgerlig majoritet i riksdagen prioriterade 1994det tredje spåret, medan en socialdemokratisk majoritetåret därpå upphävde detaljplanen för det tredje spåret.Om överenskommelser hade kunnat nås över blockgränsernavid denna tidpunkt hade sannolikt en merhållbar lösning kunnat väljas. Men tiden var kanske intemogen?Hade riksdagen redan 1994 kunnat prioritera enpendeltågstunnel? Åren 1994–1995 utgjorde botten ilågkonjunkturen under 1990-talet. Statens ekonomiskaläge var så besvärligt att det var svårt att prioritera dyrainfrastrukturåtgärder. Dessutom fanns det motståndmot en pendeltågstunnel bland dem som prioriteradeen tunnel för vägtrafiken. Först genom utredningenår 2000 klargjordes att de båda tunnlarna var förenligamed varandra. Det hade varit svårt att få majoritet för enpendeltågstunnel redan 1994.Genom infrastrukturpropositionen 2001 stod detklart att betydande investeringar skulle ske i järnvägsnätet.Eftersom det finns få nationella järnvägsobjektsom är så motiverade som Getingmidjan i Stockholm ärdet rimligt att tro att staten nu kommer att skapa finansieringsutrymme.

Regionplan 58. Skiss 66. Regionplan 70.Regionplan 73. Regionplan 78. Regionplan 1991.Vägtrafikstrukturer i regionplanerna. Antalet nord-sydliga vägförbindelserhar varierat i de tidigare regionplanerna. 73 och 78 har minst i antal.

4.6Nord-sydliga vägförbindelserSkärningspunkten i Gamla stan mellan de öst-västligavattenvägarna och de nord-sydliga landförbindelsernaär själva grunden för uppkomsten av staden Stockholm.I takt med att kommunikationerna till lands blivit alltviktigare har Mälaren och Saltsjön mer och mer kommitatt åtskilja stadens olika delar, i stället för att knyta demsamman. Idag har den funktionella Stockholmsregionenen region med drygt två miljoner invånare – en miljonpå vardera sidan om det åtskiljande vattnet.Ända fram till 1930-talet fanns de enda fasta förbindelsernaöver Gamla Stan. Under 1900-talet har nyaförbindelser tillkommit, Västerbron 1936, Centralbronoch Essingeleden 1967. Sedan slutet på 1960-talet harbefolkningen vuxit med omkring 450 000 personer.Bilinnehavet har nästan fördubblats från omkring 250till omkring 400 bilar per 1 000 invånare. Det totala antaletbilar i regionen har därigenom mer än fördubblatsfrån omkring 350 000 till omkring 750 000.Genom strukturomvandlingen har resbehovet ökatän snabbare utan att fler förbindelser tillkommit. Medöver 100 000 bilar per dygn över de båda huvudförbindelsernahar kapaciteten utnyttjats fullt ut, och denborde ha utökats redan idag. Genom att måla om Essingeledenså att vägbredden utnyttjas för fyra smalarekörfält i stället för tre har Vägverket tillfälligt lyckatsmildra den flaskhals som vägförbindelserna över Saltsjö-Mälarsnittetutgör. Den åtgärden kan inte upprepas.Om regionen växer med 600 000 invånare under de närmaste30 åren blir behoven än tydligare.Den begränsade kapaciteten för vägtrafiken över detså kallade Saltsjö-Mälarsnittet har liksom för spårtrafikenvarit en av de mest centrala frågorna för regionplaneringen.Den nygamla lösning som pekas ut i RUFS– Förbifart Stockholm väster om regioncentrum samtÖsterleden öster därom – har fått betydande stöd underplaneringsprocessen.Planeringsprocessen har varit framgångsrik eftersomdet nu finns betydande enighet i en fråga som syntesmycket oklar fem år tidigare. Både Österleden och FörbifartStockholm – då kallad Västerleden – ingick också

240DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORi Dennispaketet och i Regionplan 1991. När regeringeni februari 1997 upplöste Dennispaketet uttalades attÖsterleden inte skulle byggas och att Västerleden skullefinansieras genom ordinarie väganslag, vilket var detsammasom att skjuta leden mycket långt in i framtiden.Stockholmsberedningen har nu, med RUFS-arbetetsom grund, prioriterat Förbifart Stockholm myckethögt och med tidigaste byggstart angiven redan tillår 2006. Beredningen har dessutom prioriterat Österleden,om än något lägre, och med tidigaste byggstartår 2008. Därmed förefaller åtminstone uppfattningen iregionen vara tydlig. Båda vägarna behövs på sikt.Erfarenheten säger dock att det är långtifrån säkertatt det sista ordet därmed är sagt i denna fråga. Fråganom nya vägförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet harnämligen prövats i alla regionplaner alltsedan Regionplan1958, och i många andra planer, dock med lite olikaställningstaganden genom åren. Men frågan har utrettsännu längre. Under ett helt sekel har frågan om förstärkningav vägförbindelserna utretts.VÄSTERBRON, CENTRALBRON OCH ÖSTERBRONUnder åren 1910–1930 utreddes ett trettiotal olika alternativtill en ny nordsydlig broförbindelse utöver slussbroarnavid Gamla stan. I Stockholms generalplan från1928 – stadsplanedirektör Albert Lilienbergs generalplan– redovisades nya broar – Söderbroarna – överströmmarna väster om Vasabron och förbi Gamla stan.Centralbron byggdes först 30–40 år senare. Vidare redovisadesen bro från Skeppsbron över Blasieholmen ochNybroviken till Strandvägen, den så kallade Blasieholmsbron,som aldrig kom till utförande.Som mer perifera förbindelser skisserade LilienbergVästerbron samt en Österbro mellan Tegelviken ochStrandvägen över Beckholmen och Djurgården. Västerbroninvigdes redan 1935, medan Österbron sköts påframtiden.I den regionplan som upprättades 1936 var syftetVästerbron.främst att reglera infartslederna mellan Stockholm ochdess förortskommuner samt mellan dessa inbördes. Behovetav ytterligare förbindelser över Saltsjö-Mälarsnittetuppfattades snarast som en fråga för Stockholmsstad. I vart fall behandlades inte några nya förbindelser iregionplanen.I Stockholms Generalplan 1952 skulle stenstadenomslutas av en trafikledsring, där den västra delen utgjordesav Västerbron och den östra av Österleden i ungefärsamma läge som i 1928 års generalplan. De nordsydligaförbindelserna skulle alltså vara tre – Västerbron,Centralbron med kopplingarna till Söderleden ochKlarastrandsleden samt Österleden. Tillsammans medesplanaderna från Lindhagenplanen på 1860-talet, Valhallavägenoch Ringvägen skulle ringen slutas.ESSINGELEDENRedan i den första stadsplanen för Stora Essingen från1923 förutsattes broförbindelser till såväl Gröndal somtill Bromma och till Lilla Essingen och vidare till Kungsholmen.En större trafikled, Essingeleden, föreslogs1949. Den ingick i Generalplan 1952 med huvudsakligfunktion att förbinda Söderort och Västerort. Den endasträckning som redovisades var alltså den gren som senarekommit att kallas Essingeledens Brommagren,men som aldrig kommit att byggas ut.Principbeslutet att bygga Essingeleden fattades 1952.

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER241Essingeleden från Gröndal till Karolinska. Stora Essingen,Lilla Essingen, Pampas.I samband med detta konstaterade stadskollegiet att allavästligare sträckningar – en bro mellan Ålsten och Mälarhöjdensamt en led från västliga Bromma över Kärsön-Fågelönhade studerats – skulle få avsevärt mindretrafikbetydelse än en Essingeled mellan Brännkyrka ochBromma 1 . Samma uppfattning anslöt sig Regionplanenämndentill året därpå, och menade att alla förslag omvästligare förbindelser borde avföras från diskussionen.Genom trafikprognoser som gjordes 1956 insåg planerarnaatt trafiken in mot innerstaden skulle bli så stor,att en sådan förbindelse måste få hög kapacitet. Underde närmaste åren utarbetades därför planer för en Essingeledmed infartsfunktion, och planerna på Ringenkonkretiserades. En generalplan för Essingeleden antogs1959. Leden kunde öppnas för trafik provisoriskt1966 och var helt färdigställd efter högertrafikomläggningen1967.RINGEN I OLIKA SKEPNADERRedan i Regionplan 1958 redovisades Ringen fullt utbyggdmed Essingeleden och med en Österled ”i avvaktanpå ytterligare utredningar” redovisad från Sickla istället för från Södermalm och över Djurgården till Ladugårdsgärde.Ringen hade i den södra delen alltså flyttatsutanför innerstaden, medan den i norra delen fortfarandeanslöt till Valhallavägen.Däremot fanns inte någon led i Västerledens sträckningi Regionplan 1958. I stället redovisades EssingeledensBrommagren, som en sekundär vägförbindelsemellan Essingeleden och Bromma. Samma vägar ingicki Stockholms stads Trafikledsplan 1960.Dessutom fanns i Regionplan 1958 en förbindelsefrån Södertälje över Ekerö till Drottningholmsvägenoch en vägförbindelse från Ekerö via Färingsö till Upplands-Bro.Denna led kallades Mälaröleden. En sådanförbindelse skulle kunna ta hand om en del förbifartstrafiksom inte hade regioncentrum som mål. Däremotskulle den inte fylla den viktiga rollen att hålla ihopstorstadsområdet, det skulle ske via Ringen.I Skiss 66 hade flera nya förbindelser tillkommit västerom regioncentrum jämfört med Regionplan 1958.Ringen hade till att börja med flyttats ut från innerstadenäven i norr och drogs nu i en båge förbi Värtan-Frihamnen mellan Roslagstull och Djurgården, alltsåinte via Valhallavägen. Brommagrenen fanns fortfarandemed.INRE OCH YTTRE TVÄRLEDERI Skiss 66 fanns det både en inre tvärled, Ålstensledenmellan Mälarhöjden och Ålsten, och en yttre tvärledmellan Skärholmen och Hässelby över Kungshatt ochLovön, Västerleden eller Kungshattsleden som den dåkallades. Vidare ingick Mälaröleden mellan Södertäljeoch Upplands-Bro med en mer direkt sträckning jämförtmed i Regionplan 1958.I den s.k. AIT 80, en promemoria som togs fram 1968angående investeringar i trafikanläggningar i Stockholmfram till 1980, prioriterades bland annat Brommagrenen,Kungshattsleden och Österleden. Skiss 66 vida-

242DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORreutvecklades till det förslag till Regionplan 1970, somaldrig kom att antas. Perspektivplanen för år 2000 hadeungefär samma vägnät som i Skiss 66, medan markreservationsplanenför 1985 endast redovisade Brommagrenen,Kungshattsleden och Österleden. Ålstensledenoch Mälaröleden fick av resursskäl skjutas fram i tiden.Skiss 66 och Regionplan 1970 utgick från myckethöga tillväxtantaganden – som det visade sig orealistiskthöga – för utvecklingen till år 2000. Den regionplansom senare antogs, Regionplan 1973, behandlade endastperioden fram till 1985. Både den och nästa plan, Regionplan1978, utgick från en mycket måttlig befolkningstillväxt.TVÄRLEDERNA LYFTS UTI Regionplan 1973 saknades nya vägförbindelser överSaltsjö-Mälarsnittet. Regionplan 1973 angav visserligenfortfarande att man skulle ”hålla möjligheter öppna för”Brommagrenen, Västerleden och Österleden. För Västerledenangavs att de lägen som hittills studerats i regionplanearbetetskulle undersökas ingående, liksomvarianter av dessa lägen och de lägen som anges i den såkallade ”VITOM-planen 2 ”. På en karta redovisadessamtliga lägen från Regionplan 1958, Skiss 66 och Regionplan1970. Dessutom redovisades några ytterligarelägen, bland annat över Kärsön och Fågelön, mellanVårby Gård och Gällstaö, mellan Slagsta och Ekerö samtöver Färingsö till Järfälla.I Stockholms trafikprogram från 1973 och Trafikplan1975 tonades behovet av nyinvesteringar ned ytterligare.I Trafikplan 1977 med 15 års perspektiv, var ävenBrommagrenen borta.I Regionplan 1978 hade lederna försvunnit helt –föralltid trodde man. Inte heller några reservat för att hållamöjligheterna öppna angavs, varken för Brommagrenen,Västerleden eller Österleden. Regionplan 1978föreslog i stället en breddad Klarastrandsled, vilkendock inte skulle erbjuda någon ökad kapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet.Inte heller Stockholms stads Trafikplan1977 räknade med några nya vägförbindelser överSaltsjö-Mälarsnittet.VÄSTERLEDEN OCH ÖSTERLEDEN IN OCH UT IGENNär regionplanearbetet fortsatte med Skiss 85 var tidsperspektivetpå nytt mera långsiktigt, till 2020. Befolkningstillväxtenökade också och behovet av att förstärkakapaciteten över Saltsjö-Mälarsnittet uppmärksammadespå nytt. I de båda planalternativen ingick Österleden,respektive Västerleden. Kontoret ansåg varken attdet var motiverat eller ekonomiskt möjligt att räknamed båda vägarna. I det mer koncentrerade planalternativet,Trend, ingick Österleden, med huvudfunktionenatt minska trafiktrycket i innerstaden. I Skissalternativetvar huvudtanken att utveckla områden längreut, till exempel Flemingsberg. Där skulle Västerledenvara mer funktionell.I samrådsunderlaget Regionplan 90 redovisadesVästerleden för utbyggnad på sikt, men även reservat fören eventuell utbyggnad av Österleden. Sträckningen förden västliga förbifarten var dock inte självklar. En radolika alternativa sträckningar prövades i planarbetet ilägen från ett läge över Kärsön och Fågelön i öster till ettläge över Färingsö till Järfälla i väster. Flera olika sträckningaröver Lovön prövades, liksom sträckningar frånsåväl Slagsta som över Kungshatt. Som de två huvudalternativenutkristalliserades dock en sträckning frånSkärholmen över Kungshatt och en sträckning frånSlagsta över Gällstaö. Alla alternativ redovisades dock iden utställda regionplanen. Flertalet alternativ hade redanpekats ut i Regionplan 1973 som lägen som bordeutredas vidare. Jämfört med Regionplan 1973 redovisadesdock varken Ålstensleden eller Mälaröleden och inteheller Brommagrenen. Inget av dessa alternativ skullenämligen fylla den regionala funktion som var avsiktenmed en västlig förbifart.I den plan som sedan kom att antas, Regionplan 1991,

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER243ingick både Öster- och Västerleden, den senare med lägeöver Kungshatt. Båda vägarna kom med i planen som ettresultat av Dennisförhandlingarna. Ekerö kommunhade dock inte med Västerleden i sin antagna översiktsplanoch det fanns en bred majoritet i kommunen fördetta. I Stockholms Översiktsplan 1990 ingick båda vägarnaliksom Essingeledens Brommagren och en breddadKlarastrandsled. Även Översiktsplan 1999 innehöllreservat för båda vägarna. Reservatet för Österledenkom dock att vålla strid. Det fanns med i samrådsförslaget,togs bort i det utställda förslaget, men lades in igeni den politiska slutbehandlingen i fullmäktige 3 .Riddarholmskommittén, som tillsattes 1995 för attutvärdera alternativa järnvägslösningar mellan Södrastation och Centralen, lade i augusti 1996 fram sitt betänkande,med förslag om utbyggnad av det Tredje spåreti kombination med nya tunnlar för vägtrafiken ochtunnelbanan. Att ersätta Centralbron med en tunnel förvägtrafiken skulle bli mycket kostsamt, utan att för denskull tillskapa ökad vägkapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet.Även andra alternativ för nya nord-sydliga förbindelserhar förts fram från gång till annan. Ett sådant alternativvar en centralled, en vägtunnel under hela innerstadenfrån Södermalm öster om Gamla stan till centrum.Jämfört med Österleden skulle fördelen vara enkortare tunnelsträckning. Svagheten med alla tunnelalternativunder den centrala staden är dock svårighetenatt ansluta dem till det lokala gatunätet på ett funktionelltoch stadsmiljöanpassat sätt. Såväl Centraltunnelnsom alternativa tunnelförslag under innerstaden kanbeskrivas som miljömässigt och funktionellt sämre alternativtill Österleden.Andra alternativ som diskuterades för att öka spårkapaciteteni Getingmidjan skulle minska vägkapacitetengenom att ta delar av Centralbron i anspråk förnya spår.Arbetet med att genomföra Dennispaketet inklusiveÖsterleden och den västliga förbifarten pågick fram tillbörjan av 1997. När regeringen i februari 1997 upplösteDennispaketet uttalades att Österleden inte skulle byggasoch att Västerleden skulle finansieras genom ordinarieväganslag. Det var detsamma som att skjuta ledenmycket långt in i framtiden. Därmed var frågan tillbakatill ruta ett igen.VÄSTER- OCH ÖSTERLEDEN PÅ NYTTRegionplan 1991 räknade med en befolkning på 2,0 miljonerinvånare år 2020. Redan i mitten på 1990-talet visadesig befolkningsantagandena tilltagna i underkant.Med den takt som befolkningen ökade under 1990-taletskulle den befolkningsnivån nås redan år 2010. I RUFSscenariernaräknade vi med upp till 2,4 miljoner invånaretio år senare, alltså 400 000 invånare fler. Analysernavisade att det med den betydligt större befolkningenskulle vara fullt motiverat att räkna med två nyahuvudförbindelser över Saltsjö-Mälarsnittet inom en30-årsperiod.Alla tänkbara alternativ hade någon gång genom årenutretts, de flesta flera gånger. Med tiden hade ytalternativersatts med tunnelalternativ med samma funktion,men med mindre negativa miljöeffekter och högrekostnader. Såväl Västerleden som Österleden var väl utreddavägalternativ som visat sig fylla de funktionellakraven på ett tillfredsställande sätt. Österleden skulleframförallt få två funktioner. Dels skulle den avlasta innerstadenfrån trafik, vilket den skulle göra bättre ännågot annat vägalternativ. Dels skulle den bidra till attfördela trafiken från de kraftigt växande regiondelarnaöster och nordöst om staden på ett bättre sätt. FörNacka-Värmdösektorn sågs den rent av som en nödvändigförutsättning för att sektorn skulle kunna fortsättaatt växa på sikt. Något rimligt alternativ till Österledenfanns inte som vi såg det. Något annat alternativ hadeinte sedan länge förekommit i diskussionerna.För en västlig förbifart hade dock olika möjligheter

244DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSkanstullsbron.utretts tidigare. Brommagrenen var den förbindelsesom oftast diskuterats som alternativ till Västerleden.För att motivera Essingeledens Brommagren skulle betydandekapacitetsförstärkningar behöva ske också påEssingeleden och på infarterna. Fördelen med Brommagrenenskulle vara en lägre kostnad och att den skulle dratill sig mer trafik. Även Brommagrenen skulle avlasta innerstadenfrån trafik. Tiden talade dock allt mindre tillBrommagrenens fördel. När regionens befolkning växeroch tyngdpunkten flyttas längre ut i regionen får enyttre tvärled i Västerledens läge allt större fördelar. Attdiskutera olika alternativ för Västerleden, med marginelltolika sträckningar skulle knappast vara av centraltintresse för regionplaneringen.I den nya regionplanen skulle också den flerkärnigastrukturen få en central roll. De nya yttre kärnor somdiskuterades låg nästan alla i omedelbar närhet till Yttretvärleden. För att stärka utvecklingen av de yttre kärnorna,kanske särskilt för Flemingsberg och Haninge,var förbättrad tillgänglighet i tvärled en nödvändig förutsättning.En utbyggnad av infarterna och Essingeledens Brommagrenskulle däremot direkt stärka regionkärnan påde yttre kärnornas bekostnad. Även från miljösynpunktskulle det vara negativt att dra in mer biltrafik i regioncentrum.Redan nu är problemen tydliga, med överskridandenav miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i innerstadenoch på infarterna. Vi såg alltså inte Brommagrenensom ett realistiskt alternativ för den nya regionplanen.Under våren 1999 utfördes ett antal översiktligatrafikanalyser med de nya scenarioantagandena om utvecklingav befolkning och bebyggelse. Resultatet avanalyserna visade att efterfrågan på bilresande skulle bliavsevärt större än vad nuvarande kapacitet medgav.Utan vägutbyggnad över Saltsjö-Mälarsnittet och utanvägavgifter skulle det uppstå mycket stor trängsel ochextremt långa restider. Tendensen till splittring av regioneni en nordlig och en sydlig del skulle därmed förstärkasäven om kollektivtrafikens kapacitet ökade.I de första trafikanalyserna som redovisades i Skiss 99fanns det bara ett alternativ för utbyggnad av vägnätet,där såväl Västerleden som Österleden ingick. För markanvändningenoch för kollektivtrafiken redovisades tvåalternativ, K, med en mer koncentrerad fördelning avbebyggelsen, och P, med en mer perifer fördelning. Defortsatta analyserna skulle visa om det var motiverat attvariera vägnätet beroende på markanvändningsalternativeller ej. Den måttliga skillnaden i markanvändningenvar inte avgörande för om det ena eller andratrafiknätet är lämpligast. Om olika trafiknät skall diskuterasmåste det också finnas andra motiv för detta.INRE TVÄRLEDEN PÅ NYTT?Under hösten 1999 gav vi ett uppdrag till en konsultgruppsom förutsättningslöst skulle belysa förutsätt-

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER245Centralbron i rusningstrafik.ningarna för att uppnå ett miljömässigt uthålligt transportsystem.Gruppen redovisade successivt sina resultatunder hösten. Gruppen rekommenderade ett antal åtgärdersom tillsammans skulle kunna klara den ambitionsnivåsom formulerats, bland annat en inre tvärled iÅlstensledens läge i stället för en yttre. Ålstensledenhade introducerats i Skiss 66. Men redan i Regionplan1970 gavs den lägre prioritet än Västerleden. I Regionplan1973 hade den helt avförts, eftersom den inte bedömdesmotsvara de mål som ställdes. Den ligger heltenkelt för centralt i regionen.Om tydliga alternativ var önskvärda skulle Ålstensledenbäst passa det koncentrerade markanvändningsalternativetK. Vi beslöt därför att pröva Inre tvärleden idet alternativet. Det skulle kunna stimulera diskussionenunder samrådet. Vi bedömde den inte som ett heltrealistiskt alternativ.Vid besök i kommuner i nordostsektorn hade detkommit fram tveksamhet om trafiknätsalternativen.Den politiska majoriteten i Täby hade nyligen ändratuppfattning om Norrortsleden. Numera krävde samtligasex nordostkommuner en snar utbyggnad av Norrortsleden,som en del av Yttre tvärleden. Någon diskussionom Inre tvärleden hade inte förts på många år. Omvi skulle föra fram det alternativet nu, skulle vi riskeraatt en mångårig diskussion skulle fördröja nödvändigvägutbyggnad i många år. Den bräckliga enighet somnåtts kunde på nytt raseras.När de mer detaljerade förslagen och resultaten avtrafikanalyserna redovisades i styrgruppen för regionplanenden 25 november 1999 fördes också starka tvivelfram om lämpligheten av att redovisa den Inre tvärledeni samrådsförslaget. Vi borde inte ”lansera” förslag somskulle riskera att kullkasta den enighet som ändå var påväg att uppnås kring Tredje spåret respektive Yttre tvärleden.I början på december 1999 beslöts att Inre tvärledenskulle utgå ur samrådsunderlaget. Båda samrådsalternativenskulle därför ha samma vägnät med Yttretvärleden.REGIONPLAN 2000 UTAN VÄGALTERNATIVI samrådsunderlaget till Regionplan 2000 redovisadessåledes ett enda alternativ för vägnätet. Där ingick FörbifartStockholm mellan E4 vid Häggvik och E4 vidKungens kurva via Lovön samt Österleden.En ny väg väster om Essingeleden motiverades avflera skäl. Den skulle öka sammanhållningen mellan denorra och södra regiondelarna, stödja utvecklingen aven flerkärnig region och ge förbifartstrafiken ett alternativtill trängseln i regioncentrum. Vägens funktion somförbifart gällde inte i första hand för trafiken som passeradegenom länet, som var relativt liten, utan för trafikmellan norra och södra regiondelen förbi de centraladelarna kring Stockholms innerstad.Essingeledens Brommagren avfärdades i samrådsunderlagetsom alternativ till Förbifart Stockholm efter-

246DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORsom den förutsatte en kapacitetsförstärkning av Essingeledenåtminstone mellan Stora Essingen och Telefonplan.Det skulle sannolikt inte gå att uppnå sammakapacitetsökning genom att bredda Essingeleden sommed en ny väg. Den skulle inte heller ge förbifartstrafikenen möjlighet att slippa trängas med den täta trafikeni regionens centrala delar. Essingeledens Brommagrensågs därför endast som en temporär, kortsiktiglösning på förbifartsproblemen.Ålstensleden nämndes också i samrådsunderlagetsom en del av Inre tvärleden. Den skulle kunna medförastörre avlastning av Essingeleden, och kanske därmed avinnerstan, än en led längre västerut. Inre tvärleden avfärdadesdock i samrådsunderlaget eftersom den inteskulle ge samma stöd åt utvecklingen av en flerkärnigregion och inte heller ge förbifartstrafiken samma möjlighetatt undvika de hårt belastade vägarna i regioncentrum.Alternativet med Ålstensleden diskuterades trots alltoffentligt på ett öppet seminarium som kontoret arrangerade.Då presenterades det diskussionsunderlagsom konsultgruppen för ett miljömässigt uthålligt trafiksystemhade utarbetat på kontorets uppdrag 4 . Undersamrådet kom flera miljöorganisationer att hårt kritiseradet faktum att endast ett alternativ fanns för vägnätet.De hade velat se konsultrapporten som ett alternativi samrådet.Under våren 2000 gjorde Vägverket en översyn av tidigareutredningar om Förbifart Stockholm. Syftet varatt ge en aktuell bild av förutsättningarna och bedömadess konsekvenser och kostnader. Avsikten var inte attföreslå en bestämd lösning utan att peka på olika alternativ.Analyserna som gjordes för 2015 byggde på regionplanealternativK och Scenario Hög.Den analys som hade gjorts för Dennispaketet hadeförutskickat att Västerleden skulle få 55 000 fordon perdygn år 2010. Vägverkets analyser visade nu att leden,om den funnits redan år 2000, skulle ha attraherat45–50 000 fordon per dygn. Prognoserna för 2015 innebaren ökning till 95 000 fordon per dygn om ledenskulle byggas utan att avgifter infördes. Kostnaden föratt bygga leden uppskattades till mellan 7,8 och 11,2 miljarderkronor i 2000 års penningvärde. Detta var enkraftig ökning från Dennisöverenskommelsens 6,2 miljarderi 1995 års penningvärde. Fördyringen beroddedels på att man nu räknade med tunnel inte bara genomSkärholmen och under Lovön, utan även förbi Vällingby,dels att man nu räknade med att tre körfält skullekrävas i vardera riktningen. Alternativa förslag utgickfrån att vägen kunde byggas på markytan på vissa sträckoroch att vägen kunde finansieras genom avgifter.SAMRÅDET GER STÖD – OCH KRITIKSom resultat av samrådet kunde vi konstatera att detrådde stor enighet bland remissinstanserna om att trafiksituationeni Stockholmsregionen skulle kräva storainsatser. Synpunkterna följde i huvudsak två linjer.Merparten anslöt sig till de förslag som presenterades iRUFS. Ett flertal remissinstanser framhöll att det varangeläget att de föreslagna vägobjekten skulle kommatill så snart som möjligt då regionens nuvarande vägtrafiknätvar otillräckligt. Ett flertal kommuner framhöllatt också Ringen inklusive Österleden behövdes.Ett tjugotal kommuner i länet uttryckte att Yttre tvärledenhelt eller delvis måste byggas ut. Ekerö undvek attge Yttre tvärleden något direkt stöd och konstateradediplomatiskt ”att kommunen tagit ställning mot Västerledenoch att något nytt ställningstagande inte skett”.Man gjorde alltså inte något nytt ställningstagande. Sålångt kunde man gå i den känsliga frågan utan att detskulle bli politisk oenighet i kommunen. För dem somönskade se Förbifart Stockholm genomförd kunde dettill och med uppfattas som ett motvilligt medgivande.För regionens skull kunde kommunen låta sig bli överkörd.

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER247En grupp bland remissinstanserna ifrågasatte, främstav miljöskäl, de föreslagna vägobjekten. Som vanligtville de i stället lösa vägtrafikens kapacitetsproblem påannat sätt än genom utbyggnad av nya vägar.Bland dem som var emot Förbifart Stockholm fannsNaturskyddsföreningen och andra miljöorganisationer.Några av dem ansåg att Essingeledens Brommagrenkunde utgöra ett alternativ. Länsstyrelsen ville ännuinte ta ställning mellan Essingeledens Brommagren ochFörbifart Stockholm. Ett fåtal remissinstanser ville haen förbifart längre västerut än i förslaget. Endast ett litetantal remissinstanser ifrågasatte Österleden. Inte enenda remissinstans förordade en inre tvärled i stället fören yttre. Detta trots att en sådan hade diskuterats isamrådsunderlaget liksom Brommagrenen och trots attmiljöorganisationerna hårt hade kritiserat kontoret föratt inte MUT-alternativet med den Inre tvärleden hadeförts fram i samrådet. Ett mer uttryckligt avståndstagandefrån Inre tvärleden var svårt att se.Vi ansåg att utslaget av samrådet var mycket tydligt.Totalt sett var det ett mycket brett stöd för de föreslagnaförbindelserna över Saltsjö-Mälarsnittet. Enligt kontoretsuppfattning borde det föreslagna vägnätet i RUFSdärför läggas till grund för det kommande utställningsförslaget.Det var också de direktiv som nämnden gavför utarbetande av utställningsförslaget i juni 2001.Utställningsförslaget till RUFS 2001 innehöll därförsåväl Förbifart Stockholm som Österleden.STOCKHOLMSBEREDNINGEN PRIORITERAR FÖRBIFARTENStockholmsberedningen lämnade sitt betänkande i januari2002. Beredningens arbete byggde i väsentligadelar på de analyser och de förslag som tagits fram iregionplanearbetet. Stockholmsberedningen prioriteradeFörbifart Stockholm mycket högt och med tidigastebyggstart angiven redan till år 2006. Med drygtfem års byggtid skulle vägen kunna öppnas för trafiktidigast 2012.Enligt beredningen skulle Förbifarten syfta till attöka sammanhållningen mellan norra och södra regiondelarna,stödja utvecklingen av en flerkärnig region, geförbifartstrafiken ett alternativ till trängseln i centrumsamt förbättra framkomlighet och miljö.Beredningen prioriterade även Österleden om ännågot lägre, och med tidigaste byggstart år 2008. Denskulle kunna öppnas för trafik tidigast 2014. Enligt beredningenskulle Österleden syfta till förbättrad miljöoch trafiksäkerhet genom att genomfartstrafiken flyttadesut från innerstadens gatunät, att tillgängligheteninom regionen förbättrades samt att det blev bättre möjligheterför regional utveckling.Under våren 2003 skickades förslagen till investeringsplanerför perioden 2004–2015 på remiss till myndigheter,organisationer och andra intressenter. Av dennationella ramen på 39,0 miljarder kronor skulle enligtväghållningsplanen endast 7,8 miljarder investeras iStockholms län. I förslaget ingick 200 miljoner kronortill planarbete för förbättrad vägkapacitet över Saltsjö-Mälarsnittet under perioden 2012–2015. Vägen skullesåledes inte kunna mer än möjligen påbörjas i slutet avplanperioden.Regionplane- och trafiknämnden yttrade sig över förslageti mars 2003. Bland annat ansåg nämnden att utbyggnadenav den nord-sydliga förbindelsen i Stockholmsområdetskulle behöva tidigareläggas.Efter remissbehandlingen utarbetade Vägverket sittslutliga förslag till nationell väghållningsplan. Något utrymmeför att tidigarelägga Förbifart Stockholm kundedock inte Vägverket skapa. Stockholmsberedningenlämnade i september 2003 sin rapport till regeringenmed anledning av förslaget 5 . Beredningen konstateradeatt de föreslagna infrastruktursatsningarna var klartotillräckliga. Risken var enligt beredningen mycket storatt problemen ytterligare skulle förvärras under planperioden.Om projektet skulle finansieras anslagsvägenriskerade projektet att skjutas mycket långt fram i tiden

248DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmed oförändrade anslagsnivåer. Stockholmsberedningenföreslog därför att möjligheter till alternativ finansieringav en västlig, nord-sydlig vägförbindelse över Saltsjö-Mälarsnittetborde övervägas.VÄGVERKETS FÖRSTUDIE 2001Miljöbalkens införande 1999 och de förändringar somdärvid skedde i väglagen innebar nya krav på planeringsprocessenför nya vägar. Vägverket inledde därför våren2001 med ett så kallat ”tidigt samråd” om nord-sydligaförbindelser i Stockholmsområdet. Samrådet omfattadeöppna möten och möten med Länsstyrelsen, kommuneroch organisationer.I december 2001 redovisade Vägverket en förstudieför effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområdet6 som ”ett första steg” i planeringsprocessen.Syftet var att ge ett förutsättningslöst underlag för hurplaneringsprocessen kunde gå vidare. I förstudien redovisadesdet utställda regionplaneförslaget och den trafikanalyssom skett i regionplanearbetet.I förstudien presenterades olika tänkbara sätt attlösa kapacitets- och tillgänglighetsproblemet i Saltsjö-Mälarsnittet, dels genom vägutbyggnader, dels genomandra åtgärder, till exempel genom bilavgifter och utbyggdkollektivtrafik. De vägalternativ som redovisadesvar Förbifart Stockholm (över Kungshatt), Ålstensledenmed tunnel eller bro över Mälaren, EssingeledensBrommagren samt Österleden.I samråden hade även ett par andra förslag väckts,men som inte analyserades mer ingående i förstudien.Ett sådant var en väg från Södertälje över Färingsö förbiStäket till Riksväg 77. Således en variant av den så kalladeMälaröleden från Regionplan 1958 och Skiss 66.Den bedömdes dock ligga för långt västerut för att utgöraett intressant alternativ för den omfattande regionalatrafiken mellan norra och södra regionhalvan. Ettannat sådant förslag var en vägtunnel från Skanstull tillNorrtull. Den skulle främst utgöra ett alternativ till Österleden,och de slutsatser som dras om Österleden skulleäven gälla för en sådan led.Vägverkets slutsatser av förstudien var att alternativaåtgärder kan utgöra en del av lösningen, men inteersätta en ny vägförbindelse.Bedömningen av de olika vägalternativen innebar attFörbifart Stockholm skulle ge ett trafiksystem med godtillgänglighet och bra förutsättningar att klara en ökadtrafikefterfrågan. Brommagrenen skulle bli överlastadredan 2015 samtidigt som infartslederna även fortsättningsvisskulle vara överlastade. Förbifartstrafiken skullefortsätta att blandas med infartstrafiken. Även Ålstensledenskulle med fyra körfält bara delvis klara de regionalatrafikuppgifterna samtidigt som den skulle bliöverlastad redan 2015. I stället skulle sex körfält behövaprövas, eventuellt med en delvis annan sträckning. Österleden,slutligen, skulle avlasta det centrala stråket ochinnerstaden mest, men inte minska trycket på infarternaoch inte lösa förbifartsproblematiken på E4.Alla alternativ skulle medföra konsekvenser i andraavseenden, effekter på framkomlighet och tillgänglighet,på miljö. Förbifart Stockholm skull ges mest påverkanpå tysta och rekreationsattraktiva områden, medanBrommagrenen och Ålstensleden skulle ge störst påverkanpå redan bebyggda områden. Efter att ha bedömtförstudien beslutade länsstyrelsen i mars 2002 att vägsträckansom det heter ”ska antas ge betydande miljöpåverkanenligt Miljöbalken”.REGIONPLANEUTSTÄLLNINGENLänsstyrelsen framförde i sitt granskningsyttrande överden utställda regionplanen RUFS 2001 att även EssingeledensBrommagren och Ålstensleden borde redovisas iregionplanen utöver Yttre tvärleden, tills dess att denord-sydliga vägförbindelserna slutligt avgjorts. Länsstyrelsenmotiverade sitt ställningstagande med attdessa alternativ nu prövades i den förstudie som pågickenligt väglagen. Kontoret framhöll i sitt utlåtande över

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER249utställningssynpunkterna att det fanns ett betydandestöd för de huvudalternativ som redovisas i RUFS,något som redan framgick vid samrådet.Många av de övriga infrastrukturobjekten i RUFSskulle framöver bli föremål för liknande förstudier medalternativprövningar. I konsekvensens namn borde dåde tänkbara alternativen redovisas även för dessa ävenom de kan bedömas vara hypotetiska, något som skullete sig orimligt. Under regionplanearbetet och i andrasammanhang har åtskilliga alternativ prövats. Några avdessa har också funnits med under samrådet. Att till exempelredovisa ett alternativt reservat för Ålstensledenenligt länsstyrelsens förslag, som inte på allvar diskuteratsi regionen sedan 1970 och som inte en enda remissinstansförordat under varken samråd eller utställningskulle göra hela regionplaneprocessen nästintill meningslös.Syftet med regionplaneprocessen är ju att begränsaantalet tänkbara alternativ, inte att hålla allahandlingsalternativ öppna.Regionplaneprocessen och samrådet hade för de aktuellaobjekten lett fram till en betydande samsyn i regionen.Kontorets förslag var därför att på plankarta ochi objektsförteckning endast redovisa huvudalternativ.För objekt där förstudier pågick borde dock i text redovisasde alternativ som prövas samt det faktiska beslutsläget.För andra objekt borde där det är aktuellt anges attendast översiktliga studier ännu förelåg och att andraalternativ också måste prövas i genomförandet. Så långtmen inte längre ansåg vi det möjligt att gå. Det blevockså nämndens och landstingsfullmäktiges beslut.LÄNSSTYRELSENS OLIKA ROLLERFrågan är om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrandeblandade ihop sina olika roller i planeringsprocessen.Enligt Plan- och bygglagen ska länsstyrelsen i sitt granskningsyttrandeange om regionplaneförslaget på ett tillfredsställandesätt behandlat riksintressen. Påpekandetom Förbifart Stockholm gällde också riksintresset. Menriksintresset Förbifart Stockholm redovisades ju i regionplanenmed den sträckning som Vägverket angett.Detta borde därför inte föranleda ett påpekande frånlänsstyrelsen.Men länsstyrelsen har också en annan roll, en roll ivägplaneringen enligt Miljöbalken och väglagen. Enligtden beslutsprocess som föregår byggande av vägar somregeras i väglagen ska olika steg genomföras från förstudie,vägutredning och eventuell tillåtlighetsprövningav regeringen enligt Miljöbalken till arbetsplan. Normaltkrävs också tillstånd enligt Miljöbalken för den härtypen av objekt. Efter tidigt samråd ska länsstyrelsen beslutaom åtgärden antas medföra en betydande miljöpåverkan.I så fall ska ett förfarande med miljökonsekvensbedömninggenomföras där en redovisning avalternativ krävs. Som underlag för att kunna utvärderaoch välja alternativ ska vägutredningen innehålla enmiljökonsekvensbeskrivning som godkänts av länsstyrelsen.Slutligen fastställs den detaljerade sträckningeni en arbetsplan. Också arbetsplanen ska innehålla enmiljökonsekvensbeskrivning som ska godkännas avlänsstyrelsen. Vägverket fastställer centralt arbetsplanenefter samråd med länsstyrelsen. Länsstyrelsen kommeralltså in vid flera tillfällen i processen.Länsstyrelsen hävdade inte att regionplanen intehade behandlat riksintresset Förbifart Stockholm tillfredsställande.Länsstyrelsen åberopade i stället denomfattande utredningsprocessen, som förutsätter enbred analys av alternativa lösningar, och ansåg att handlingsfrihetenför olika alternativa väglösningar bordefinnas kvar till dess att frågorna var slutligt avgjorda.Men var det verkligen länsstyrelsen uppgift att göra dettai granskningsyttrandet enligt Plan- och bygglagen?VÄGUTREDNING 2002–2003Vägverket bedrev under 2002–2003 en vägutredning förtre tänkbara korridorer, nämligen Förbifart Stockholm,Ålstensleden och Brommagrenen. Successivt avsågs

250DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORantalet alternativ reduceras. I slutet av 2003 avsåg Vägverketatt rekommendera att en av korridorerna byggdesut samt gå vidare med regeringsprövning och vid tilllåtlighetäven arbetsplan och övriga tillstånd.Under våren 2003 presenterade Vägverket ytterligareett alternativ, Diagonal Ulvsunda, som innebar en förbindelseunder Mälaren med anslutningar såväl motSödra länken som mot E4 söderut och norrut. Avsiktenvar att ställa detta alternativ mot Ålstensleden och endastlåta ett av dem ingå i den kommande vägutredningenoch där ställas mot Förbifart Stockholm. EnligtVägverkets bedömning visade Diagonal Ulvsunda sammantagetnågot bättre måluppfyllelse än Ålstensleden.År 2007 kan vägen börja byggas och stå färdig tidigast2013 eller 2014 enligt projektledaren Johan Södermanpå Vägverket. Det vill säga om vägen kan finansieras. Idecember 2002 kunde man läsa i pressen att protesternai Bromma och Hägersten börjat höras, sedan Vägverketbörjat informera allmänheten. Invånarna började oroasig för alternativ, som aldrig skulle ha tagits fram ominte väglagen krävde det. Alternativ som ingen egentligentror kommer att förverkligas utan bara kommerstanna på utredningsstadiet.Mot bakgrund av den kunskap som efter många årsutredande redan finns om effekterna av de olika alternativen,vore det synnerligen förvånande om Vägverketskulle rekommendera något annat alternativ än FörbifartStockholm, som också är det enda alternativ somredovisas i den nyligen antagna regionplanen. För Ålstensledenframkom inget som helst stöd i regionenunder samrådet, och mycket obetydligt för Brommagrenen,och i vissa fall endast som komplement tillFörbifart Stockholm.En regionplan ska, sedan den vunnit laga kraft, tjänatill ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaneroch områdesbestämmelser. För Ålstensleden och förBrommagrenen finns inte några reservat. Dock har länsstyrelseni sitt granskningsyttrande framfört att handlingsfrihetenför alternativa väglösningar borde finnaskvar och behandlas i regionplanen.Om Vägverket, av något skäl, i strid med regionplaneni stället skulle rekommendera ett av dessa alternativ,kan en besvärlig situation uppstå, speciellt om landstingetmed regionplanen som grund fortsätter att hävdaatt det är Förbifart Stockholm som bör byggas. Länsstyrelsenborde då på grund av bristande mellankommunalsamordning med regionplanen som grund avstyrkaVägverkets förslag. Men med granskningsyttrandetsom grund har länsstyrelsen möjligheten kvar attacceptera något av de andra alternativen.FYRA RESERVAT FÖR NORD-SYDLIGA FÖRBINDELSERI praktiken finns det alltså fyra reservat i regionplanenför nord-sydliga förbindelser – Förbifart Stockholm,Ålstensleden och Brommagrenen samt Österleden. DiagonalUlvsunda förefaller snarast vara en variant av Ålstensleden.Samtliga leder har funnits med i planeringeni decennier – Österleden sedan 1928 och Brommagrenensedan 1949. Förbifart Stockholm och Ålstensledenhar diskuterats sedan 1966. På grund av brist påinvesteringsmedel och politisk oenighet har inte någonav lederna byggts. Trots mångårigt utredande och samrådhar antalet alternativ inte kunnat reduceras. Förregionplaneringens trovärdighet är detta att beklaga.Den utredning som ska se över plan- och bygglagstiftningenborde överväga om inte en regionplan sedanden vunnit laga kraft inte bara ska tjäna till ledning förbeslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelserutan också för vägutredningar. Dessutomborde länsstyrelsens roll förtydligas. Annars kan manifrågasätta meningsfullheten med regionplaneringen.Den viktigaste förutsättningen är naturligtvis att detfinns en långsiktig och stabil politisk vilja på alla nivåer.

NORD–SYDLIGA VÄGFÖRBINDELSER251Vägtrafikstrukturen i RUFS 2001.

Första nattpostmaskinen startar från Barkarbyflygfält 1929. Planet, en Junkers F 13, lastades med100 kg post till olika delar av Europa.Bromma flygplats 1947.Arlanda flygplats från luften1994 med Sky City ochterminalerna 2–5.

4.7FlygplatserTillräcklig flygplatskapacitet är en av de viktigaste lokaliseringsfaktorernaför företag. Många myndigheter ochinstitutioner med centrala förvaltningar är också beroendeav goda flygförbindelser. Även företag i andra delarav landet behöver en internationell flygplats som Arlanda.Förbättrad flygplatskapacitet är därför helt avgörandeför att Stockholmsregionen ska kunna konkurrerasom etableringsområde och utvecklas som mötesplats.Detta har blivit allt tydligare i takt med att Stockholmsnäringsliv utvecklats med den nya ekonomin.Inför arbetet med RUFS kunde vi konstatera att detvar brist på flygplatskapacitet i regionen, vilket bidrogtill att begränsa konkurrensen på flygmarknaden ochledde till högre flygpriser än nödvändigt. Regionensflygplatser hade inte heller utrymme för resor till ett tillräckligtantal destinationer på attraktiva tidpunkter.Dessutom hotade en nedläggning av flera av de befintligaflygplatserna i regionen.Flygtrafiken ökade såväl internationellt som nationellt1 . Luftfartsverkets prognos pekade på en fördubblingav flygtrafiken fram till 2030. Regionens flygplatskapacitetskulle därför sannolikt behöva utökas medännu en rullbana till omkring år 2010 och med ytterligareen fram till 2030. Den förra regionplaneomgångenhade misslyckats med att lösa denna fråga trots attmycket ansträngning hade lagts ned på detta. Det skulledärför bli en av huvudfrågorna även i det arbete som lågframför oss.FLYGPLATSSTRUKTUREN I RUFS 2001Den antagna regionplanen RUFS 2001 innebär attArlanda flygplats ska kunna byggas ut till ett parallelltfyrbanesystem samt att Bromma flygplats ska vara kvartill 2030. Dessutom finns det ett riksintresse för enflygplats i den södra regiondelen. Det innebär i praktikenett reservat, om än inte preciserat till sitt läge.Resultatet av RUFS-processen är i detta avseende merett uttryck för vad som har varit möjligt att uppnå änvad som hade varit önskvärt. Varken fortsatt utbyggnadpå Arlanda eller att bibehålla Bromma efter 2011

254DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORkan garanteras genom de avtal som föreligger.Att behålla Bromma och att bebygga Tullinge/F18med bostäder, vilket nu tycks ske, är från nästan allatänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning än tvärtom.Flyg på Bromma stör många fler människor än påTullinge samtidigt som läget från bostadsmarknadssynpunktär avsevärt bättre.Att Bromma flygplats med hänsyn till omgivande bostadsområdenborde ersättas av en ny trafikflygplats harvarit en ambition ända sedan Regionplan 1958. Under45 år har dock ansträngningarna att finna ett sådantläge trots åtskilliga utredningar misslyckats. Att Stockholmsregionenbehöver (minst) två trafikflygplatser harslagits fast i alla utredningar. För att förstå svårigheternamed att lösa frågan i RUFS behöver också de tidigaremisslyckandena lyftas fram och analyseras.BROMMA FLYGPLATS ANLÄGGSDen första flygningen i Sverige ägde rum 1909 på Ladugårdsgärdei Stockholm. Ladugårdsgärde kom sedan attanvändas för ett flera flyguppvisningar under 1910-talet. En av dem som flög på Gärdet, dr Enoch Thulinfrån Landskrona, skrev redan 1918 till Stockholmsstadsfullmäktige och begärde att staden skulle utredafrågan om att anlägga av en kommunal flygplats förlandflygplan i närheten av Stockholm 2 . Skrivelsen fickett positivt mottagande av Stockholms stad, men detskulle ta 18 år innan frågan fick sin lösning. Staden menadeatt staten borde utreda frågan och att såväl behovenför landflygplan som sjöflygplan borde behandlas.Staden var villig att medverka.Utredningsarbetet inleddes 1920. I slutbetänkandetåret därpå föreslogs dels ett område vid Skarpnäck för enlandflygplats, dels ett område vid Lilla Skuggan för ensjöflygplats. Stockholms stad köpte 1922 in Skarpnäck,för att reservera ett gärde för flygändamål. Först 1940iordningsställdes ett flygfält där av beredskapsskäl. Detkom sedan att användas för bland annat segelflyg.Stockholms första sjöflyghamn anlades vid Lindarängenvid Stora Värtan på 1920-talet av ett privat bolag.Staden förvärvade anläggningen 1923 för att tillgodosebehovet av sjöflygplats. Därifrån startades 1924 trafiktill Finland av ABA. Lindarängen blev under drygt tio årStockholms internationella flygplats med förbindelsertill Finland och Estland.År 1926 tillsattes en ny utredning med representanterför staten och Stockholms stad för att utreda behovet avflygstationer för sjö- och landflygplan. Som ett resultatav detta beslutade Stockholms stadsfullmäktige 1929 attreservera ett område i Riksby, sex kilometer väster omStockholms centrum för flygplatsändamål. Det skullevara fördelaktigare än Skarpnäck från såväl ekonomisksom flygteknisk synpunkt. Utbyggnaden påbörjades1933 och Bromma flygplats invigdes 1936. Såväl landningsbanornasom stationsbyggnaden utökades successivtunder 1930- och 1940-talen. Idag har Bromma enasfaltbelagd huvudbana med cirka 1 668 meters längdmedan den tvärgående banan inte längre används.Förhandlingar mellan staten och Stockholm leddefram till att staten övertog huvudmannaskapet förBromma för att kunna utveckla flygtrafiken i landet. Ettavtal tecknades den 30 december 1946, som innebar attStockholms stad upplät nyttjanderätten till flygplatsentill staten på 50 år, räknat från den 1 januari 1947, det villsäga till och med år 1996. Detta avtal förlängdes i juni1994 i 15 år till att gälla till och med år 2011. Om statenskulle lägga ned flygplatsen dessförinnan skulle nyttjanderättenupphöra. I gengäld upplät staten undermotsvarande tid ett område vid Ladugårdsgärde somfriluftsområde.Under 1960-talet flyttades utrikestrafiken från Brommatill Arlanda. 1972 fick Linjeflyg tillstånd att flygamed jetplan av typ Fokker 28 på Bromma. På grund avmiljöhänsyn beslutades att all jettrafik på Brommaskulle upphöra hösten 1982. Därmed flyttade Linjeflygfrån 1983 all sin trafik till Arlanda.

FLYGPLATSER255Med åren har Bromma flygplats blivit alltmer kringbyggdmed bostäder och verksamheter. Frågan om attlägga ned flygplatsen har diskuterats under lång tid ochunder flera mandatperioder har det också funnits majoritetför att göra detta, när gällande avtalsperiod löpt uteller tidigare. I stället skulle flygplatsen användas för bostadsbebyggelse.Eftersom flygplatsen ”ändå ska läggasned” har ny bebyggelse accepterats, kanske alltför näraflygplatsen.1944 ÅRS FLYGPLATSUTREDNING – ARLANDA BYGGSMot bakgrund av planerna på att inrätta flyglinjer tillNordamerika tillsatte regeringen 1943 en utredning,med f.d. kommunikationsministern A.B. Gärde somordförande, för att undersöka alternativa lägen för ettAtlantflygfält. Utredningen – 1944 års flygplatsutredning,som den kom att kallas 3 – föreslog 1946 ett läge vidGrillby, nära åtta mil väster om Stockholm. Även Skå-Edeby och Väsby undersöktes, men rekommenderadesinte av utredningen. Stockholms stad, som var huvudmanoch ägare till Bromma flygplats, förordade dockVäsby. Mot bakgrund av oenigheten fortsatte utredandetoch i januari 1946 föreslog en enig utredning istället ett läge vid Halmsjön 42 km norr om Stockholm.Riksdagen beslöt 1946 att den nya storflygplatsen skullebyggas vid Halmsjön. Den nya flygplatsen invigdes pågrund av lågkonjunktur för flyget inte förrän 1954, ochkom av ekonomiska skäl att få påtagliga lutningsförhållanden,som gjorde den oanvändbar för de nya flygplanstyperna.Den fick benämningen ”Puckelbanan” ochkom endast att användas sporadiskt.Luftfartsstyrelsen lade i januari 1956 i en skrivelse tillregeringen fram alternativa förslag till storflygplats, delsvid Halmsjön, dels vid Jordbro. Läget i Jordbro rekommenderadeseftersom avståndet till Stockholm var endast24 kilometer. Utan att invänta någon reaktion frånregeringen påbörjades kartering och markundersökningari Jordbro. Frågan om ny sträckning av väg 73 ochtunnelförläggning av Nynäsbanan utreddes. Men remissbehandlingenvisade att såväl de militära myndigheternasom Västerhaninge kommun och Länsstyrelsenvar negativa till förslaget.I april 1956 tillsatte regeringen därför en ny utredning,storflygplatsutredningen, med statssekreterareGrafström som ordförande, som studerade de två alternativalägena för den nya storflygplatsen, dels Halmsjönoch dels Jordbro. Utredningen förordade en fortsatt utbyggnadvid Halmsjön, eftersom Jordbroläget var militärtkänsligt, bland annat med hänsyn till närheten tillsåväl Tullinge som Berga.Luftfartsverket och flygbolagen motsatte sig dockdetta eftersom flygplatsen ansågs ligga för långt bortfrån Stockholm. Kommunikationsministern tillsattedock i oktober samma år en ny utredning, för att utredaett annat alternativ till Halmsjön, främst Skå-Edeby.I kommittén ingick representanter för Luftfartsstyrelsen,flygbolagen och Flygvapnet, samt regionplanedirektörenC-F Ahlberg. Ordförande var Vattenfallsgeneraldirektör Åke Rusck. Utredningen 4 rekommen-

256DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORflygplatsen, som fick namnet Arlanda, öppnades för trafiki januari 1960. Två år senare flyttade all utrikestrafikmed jetplan från Bromma till Arlanda. Den kvarvarandeutrikestrafiken flyttade dit fem år senare. Arlanda ficktvå korsande banor med en längd av 3 300 respektive2 500 m. År 2003 har en tredje bana om 2 500 m, parallellmed den befintliga nord-sydliga banan, färdigställtsoch tagits i bruk.MILITÄRA FLYGFÄLT – TULLINGE OCH BARKARBYderade i sitt betänkande i januari 1957 Skå-Edeby, sombedömdes vara överlägset Halmsjön på flera sätt. Kommitténhade än en gång gått igenom ett 15-tal alternativsom redovisats i tidigare sammanhang samt något ytterligareläge.I april 1957, medan januariförslaget var under remissbehandling,tillsattes ytterligare en kommitté, meddir. E. Nelander som ordförande för att studera markochgrundförhållanden vid Skå-Edeby och Halmsjön.Markförhållandena i Skå-Edeby visade sig inte varalämpliga på grund av tjocka lerlager.SAS hade beställt en serie DC-8:or som skulle börjalevereras i slutet av 1959. Från flygets synpunkt var detdärför ett starkt önskemål att den nya flygplatsen skullekunna öppnas 1960, och tiden började nu rinna ut. SASföreslog att Bromma skulle byggas ut som ett provisoriummedan ÖB förde fram att Tullinge eller Barkarbyeventuellt skulle kunna byggas ut för trafik med DC-8. Ioktober 1957 ändrade Luftfartsverket uppfattning ochförordade Halmsjöalternativet. En dryg vecka senarelade regeringen fram proposition till riksdagen, som redani december 1957 beslutade att den nya storflygplatsenskulle byggas vid Halmsjön.Den tidigare anlagda banan byggdes om och den nyaDe militära flygfälten har successivt, när den militäraverksamheten minskat, kommit att utgöra en tillgångäven för det civila flyget. Stockholms militära luftförsvarhar disponerat tre flygbaser, sjöflygstationen F2,Kungliga Roslagens Flygflottilj vid Hägernäs, som inrättadesför marinens flygväsende 1919, samt de landbaseradebaserna F8 vid Barkarby och F18 vid Tullinge.De senare flygfälten har båda diskuterats att användasför civilflyg.Flygfältet vid Barkarby anlades redan 1918 för Flygkompaniet.Det var sedan ända fram till 1936 Stockholmsenda flygfält, och användes även för visst postflygtill kontinenten. En jaktflottilj sattes upp där 1938,främst avsedd för försvar av Stockholm. Flottiljen benämndesF8 – Kungliga Svea Flygflottilj. F8 lades ned år1963. Därefter fanns annan flygvapenverksamhet stationeraddär i form av Kungliga Svea Flygkår fram till1973. Flygfältet användes därefter endast som krigsbasmed ett par övningar om året fram till dess att Järfällakommun köpte marken av staten under 1990-talet föratt bygga bostäder. I avvaktan på att så sker användsflygfältet dock för visst allmänflyg. Flygfältet har en asfaltbelagdbana om 2 000 m, varav flygklubben disponerar990 m.Flygfältet vid Riksten, nära Tullinge söder om Stockholm,anlades 1943 som krigsflygfält. JaktflygflottiljenF18 – Kungliga Södertörns Flygflottilj – sattes upp där1946 enligt 1942 års försvarsbeslut, och lades ned på

FLYGPLATSER2571980-talet. Den militära verksamheten begränsadesdärefter till övningar cirka 10 dagar per år. Flygfältethar två korsande banor om 1 140 m, respektive 1 100 mlängd. Flygfältet har sedan dess använts i viss utsträckningför allmänflyg. Botkyrka flygklubb, som hyr markenav statliga Vasallen AB, är uppsagda , men har överklagatuppsägningen.På något längre avstånd från Stockholm bildadesflygflottiljerna F1 år 1929 i Viksäng utanför Västerås.Två år senare byggdes ett flygfält för F1 vid Hässlö.Flottiljen lades ned 1983. Vid Hässlö finns en belagdbana om 2 500 m, som bland annat används för viss reguljärinrikes- och utrikestrafik.Flottiljen F11 inrättades år 1940 vid Skavsta utanförNyköping och lades ned 1979. Där finns två belagda banorom 2 039 m respektive 2 978 m med tillstånd attbygga ut ytterligare. På Skavsta bedrivs en ökande verksamhetmed bland annat lågprisflyg som Ryan Air.Flygflottiljen F16 inrättades år 1943 vid Ärna utanförUppsala. Där finns idag två belagda banor om 1 930 respektive2 000 m. Enligt det försvarspolitiska beslutetska F16 läggas ned och flygskolan flyttas till Malmenutanför Linköping. F16 kommer dock fortsätta att fungerasom en militär flygbas. Det militära flygfältet Kjula iEskilstuna med en belagd bana om 1 886 m, tillhör organisatorisktflygbasen F7 Såtenäs, men ska efter det försvarspolitiskabeslutet år 2000 kopplas till F16 i Uppsala.Där bedrivs viss civil flygverksamhet, bland annatfraktflyg. Även i Strängnäs finns en militärflygplats medobetydlig verksamhet men med en belagd bana om2 000 m.ÖVRIGA MINDRE FLYGPLATSERDet finns också en rad mindre flygfält i Stockholm-Mälarregionen som framförallt används för allmänflyg.Vid Mellingeholm i Norrtälje finns en asfaltbelagd banaom 650 m. Dessutom finns ett antal flygfält med gräsbanoroch i flertalet fall obetydlig flygverksamhet, blandannat vid Skå-Edeby i Ekerö kommun (två banor om650 och 800 m), Vallentuna (en bana om 700 m), Lindholmen(en bana om 600 m), norr om Rimbo (en banaom 800 m), i Trosa (en bana om 730 m), i Långtora norrom Enköping (två banor om 670, respektive 720 m)samt i Vängsö i Gnesta (två banor om 620 respektive630 m).FLYGPLATSER I REGIONPLAN 1958I Regionplan 1958 redovisades fyra civila flygfält, nämligenvid Bromma, Skå-Edeby, Halmsjön och Norrtälje.Endast Halmsjön och Bromma avsågs att användas förreguljär luftfart. För Halmsjöfältet redovisades ett markreservatför att möjliggöra en utbyggnad av den planeradeflygplatsen för interkontinental trafik.Redan i Regionplan 1958 uttrycktes behovet av ettnytt flygfält som skulle kunna överta all trafik frånBromma, så att detta i stället kunde användas för bostadsbebyggelse.Halmsjön bedömdes dock vara otillräckligtför att ta emot hela den växande luftfarten. För1960 räknade man med 900 000 passagerare och för1970 1 800 000 passagerare enligt Luftfartsverketsprognos. Med hänsyn till den växande inrikestrafiken,för vilken avståndet till Halmsjön var för långt, var det

258DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORI Skiss 66 gjordes bedömningen att Bromma och Arlandainte skulle räcka till på lång sikt, utan att ytterligareen flygplats skulle kunna behövas. Mark för en sådanborde därför reserveras i regionplanen. För allmänflygetsdel räknade man med att ytterligare 1–2 flygplatserskulle behövas, varav en kvalificerad. Barkarbyskulle genom sitt centrala läge bli en idealisk sådan flygplats.Eftersom Skarpnäck kunde komma att läggas nedbehövde mark därför reserveras för två allmänflygplatser.KSL-UTREDNINGEN 1971 – INGA MÖJLIGA ALTERNATIVdock från statsmakternas sida angeläget att behållaBromma.I Regionplan 1958 fördes även resonemang om etteventuellt behov av fler flygplatser i regionen på längresikt. I regionplanen redovisades dock inte något reservatför en tredje trafikflygplats. De två alternativa lägen somi regionplanen bedömdes vara tänkbara var Skå-Edeby,med en befintlig flygplats med gräsbana, och Jordbro.För Jordbro ingick en ny samhällsbildning i Jordbro,medan områdena kring Skå-Edeby skulle hållas så friasom möjligt för att i framtiden inte hindra en eventuelltrafikflygplats där.Tanken var att Arlanda endast skulle användas för interkontinentaltrafik. Eftersom SAS av ekonomiska skälinte kunde splittra sin internationella trafik flyttades allreguljär utrikestrafik dit 1962, medan inrikesflyget tillsvidare stannade kvar på Bromma.SKISS 66 – TVÅ NYA ALLMÄNFLYGPLATSER BEHÖVSVid det trafikpolitiska beslutet 1967 bestämdes att statenskulle driva flygplatser för linjefart medan flygplatserför allmänflyget var en angelägenhet för kommun,landsting eller enskild intressent. År 1983 konstateradeLuftfartsverket i skrivelse till regeringen att vad som1967 kallades linjefart numera motsvarades av inrikesflygprimärtrafik med jetflygplan. Med denna tolkningvar flygplatser med enbart sekundärtrafik samt affärsochprivatflyg fortfarande inte en angelägenhet för staten.Hösten 1968 nekades SAS av regeringen att bedrivatrafik med DC-9 på Bromma. Med anledning av riksdagsmotioneri frågan, konstaterade riksdagens trafikutskottsamma år att det var en angelägen fråga att utredaflygplatsbehovet i Stockholmsregionen, men attden frågan borde ankomma på det organ som ansvaradeför regionens markanvändningsplanering.Detta ansvar låg för tillfället, i mellanfasen mellanregionplaneförbundet och landstinget, på dåvarandeKSL, förbundet för Stockholms stads och läns regionalafrågor, som då var huvudman för regionplanekontoret.Landstinget blev huvudman för regionplanringen1 januari 1971. KSL tillsatte i januari 1969 en parlamentariskutredning för att studera alternativ till Brommaför såväl inrikes- som utrikesflyg och godsflyg. Denskulle också kunna fungera som alternativflygplats tillArlanda och även ta emot interkontinentalt flyg. Ordförandei utredningen var från 1971 landstingsrådetGunnar Hjerne (fp).Utredningsarbetet genomfördes av en expertgruppmed representanter för Regionplanekontoret, Luft-

FLYGPLATSER259Prognos 1965–2000 för antalet flygpassagerare(miljoner passagerare) på Stockholms flygplatserjämfört med den faktiska utvecklingen. Den till synesträffsäkra prognosen var resultatet av att befolkningsutvecklingenöverskattades samtidigt somflygets potential underskattades.fartsverket, Linjeflyg, SAS, och Flygvapnet. Utgångspunktenvar att en ny flygplats för i huvudsak inrikesflygmåste ligga närmare Stockholm än Arlanda. Med endatamodell genomsöktes genom Regionplanekontoretall mark inom en cirkel med 36 kilometers radie medcentrum i Sergels Torg. Huvudsakliga kriterier var bullerstörningaroch schaktningskostnader.Fyra med dessa kriterier möjliga lägen undersöktesnärmare nämligen Rydbo, Skå-Edeby, Ekerö och Tullinge(såväl F18 som ett område söder därom vid sjönGetaren). I slutrapporten i juli 1971 kunde man dockkonstatera att inget av lägena kunde godtas 5 . Rydbo ansågsvara det sämsta läget med hänsyn till luftvägarnatill och från Arlanda, vilket dels skulle begränsa kapacitetenavsevärt, dels leda till bullerstörningar för de norradelarna av Stockholm. Av militära hänsyn kunde varkenTullinge eller andra lägen på Södertörn komma ifråga.Markområdena på Ekerö var för små för att medge tillräckligaexpansionsytor, samtidigt som konflikter meddet militära flyget på Tullinge skulle uppstå.Utredningens rekommendationer blev därför attfortsätta utredningarna om en ny stor flygplats i regionenutanför den geografiska ram uppdraget omfattat,särskilt områden väster om Södertälje. Vidare bordeallmänflygets behov studeras med sikte på att öka användningenav Skå-Edeby, Vängsö och Norrtälje samtatt utnyttja de militära flygplatserna i Barkarby ellerTullinge. Konsekvenserna av att behålla Bromma förlinjefart och kvalificerat allmänflyg alternativt helt avvecklaflygplatsen borde också utredas i samråd medStockholm.REGIONPLAN 1970 – OLIKA ALTERNATIV HÅLLS ÖPPNAFörslaget till Regionplan 1970 presenterades innanKSL-utredningen ännu hade lämnat sin slutrapport.Där redovisades Arlanda och Bromma som större civilaflygfält samt Tullinge/F18 som militärt flygfält. Dessutomangavs en sådan markanvändning att ett nyttstörre flygfält kunde förläggas antingen söder om Tullingevid Getaren eller på Ekerö vid Rastaholm. Dessutomhölls möjligheten öppen för ett mindre flygfält förallmänflyget vid Rydbo i Österåker. Kring alla dessa befintligaoch eventuella flygfält som studerades av KSLutredningenredovisades flygbullerstörda zoner 1985där ingen ytterligare bebyggelse borde komma till. Därigenomföreslogs indirekt markreservat för nya flygplatserpå dessa platser. Däremot inte vid Barkarby ellerSkå-Edeby. Regionplan 1970 fördes dock aldrig fram tillantagande.REGIONPLAN 1973 – RESERVAT ANGESFÖR FLERA ALTERNATIVGenom att regeringen 1972 tillsatte en ny utredning(ULF, se nedan), med syfte att slutligen avveckla Bromma,var detta förutsättningen för den regionplan somkom att antas, Regionplan 1973. Behovet av och läget för

260DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORytterligare flygplatser skulle kräva fortsatt utredning.Regionplanens markreservationer höll öppet möjligheternaför ett större flygfält vid Tullinge/Getaren, vidSkå-Edeby eller på Ekerö. Tullinge, Barkarby, Norrtälje,Skå-Edeby, Rydbo, Hägernäs och Ekerö pekades ut somlägen för mindre allmänflygplatser. Flygbullerzoner redovisadesliksom i Regionplan 1970 vid de befintligaoch eventuella lägena för de större flygplatserna samtför Berga helikopterbas.ULF-UTREDNINGEN 1974 PEKAR UT TULLINGE/GETARENÅr 1972 gavs tillstånd att använda Fokker RF-28 påBromma mot Stockholms stads avvikande uppfattning ifrågan. Som skäl för att avslå de besvär som hade restsmot tillståndet för Fokker anfördes den begränsade tidsom flygverksamheten skulle vara kvar på Bromma.Samtidigt tillsatte regeringen en ny utredning om alternativtill Bromma. Utredningen tog sig namnet Utredningenför lokalisering av flygverksamheten i Stockholmsområdet,ULF. Generaldirektör Sven-Göran Olhedevar ordförande i utredningen där även representanterför Stockholms läns landsting och Stockholmsstad ingick. Enligt direktiven skulle flygverksamhetenpå Bromma avvecklas senast 1978.Under 1973 och 1974 avslog riksdagen motioner omtilläggsdirektiv till ULF att även pröva möjligheten attbehålla Bromma flygplats. Trafikutskottet förutsatteemellertid att den frågan skulle prövas under remissbehandlingenav ULF.ULF-utredningen kom 1974 fram till att det fanns tvåalternativ för inrikesflygets lokalisering om Brommaskulle avvecklas senast 1978. Antingen kunde inrikesflygetflyttas till en ny flygplats vid sjön Getaren nära Tullinge/F18,nära tre mil söder om Stockholm (Tullinge/Getaren) eller till Arlanda. För allmänflygets del föreslogsen fortsatt utredning så snart statsmakterna hadetagit ställning till lokaliseringen av inrikesflyget 6 .Om inrikesflyget skulle flyttas till Arlanda skulledetta kräva en ny bana där senast vid mitten av 1980-talet.Det skulle också vara nödvändigt att bygga en nyflygplats, eventuellt Tullinge/Getaren, för allmänflygetsbehov vid Brommas nedläggning, det vill säga senast1979. Också om inrikesflyget skulle flyttas till Tullinge/Getaren skulle en ny flygplats behövas för allmänflygetnågon gång under 1980-talet. Genom att rusta upp Skå-Edeby kunde man skjuta upp byggandet av en ny allmänflygplatstill 1990. Eventuellt kunde den nya allmänflygplatsenbyggas intill inrikesflygplatsen vid Tullinge/Getaren.Botkyrka kommun ansåg att ett antal frågor behövdeutredas innan kommunen kunde ta ställning i frågan,bland annat buller, trafikvolym och eventuella kommunalakostnader. Stockholms stad avstyrkte i principTullinge/Getarenalternativet. Luftfartsverket såg storafördelar i att samla trafiken på en flygplats men var negativtmot Tullinge/Getaren. Överbefälhavaren hade invändningarmot att det militära övningsområdet påSödertörn inskränktes.SAU- OCH BRU-UTREDNINGARNA 1977 – BROMMA KVAR?År 1975 tillsatte regeringen Stockholmsregionens allmänflygutredning(SAU), med generaldirektören StigSwanstein som ordförande, för att utreda den framtidalokaliseringen av allmänflyget. I september 1976 förloradesocialdemokraterna riksdagsvalet och en borgerligkoalitionsregering tillträdde under ledning av statsministerThorbjörn Fälldin. I november samma år gav regeringentilläggsdirektiv till SAU att även överväga omBromma kunde vara ett alternativ för allmänflyget.Samtidigt fick JK Ingvar Gullnäs i uppdrag att utredaom Bromma flygplats i någon form kunde vara kvar.Utredningen gavs namnet Brommautredningen (BRU).Efter en genomgång av tänkbara lägen kom SAU i sittbetänkande 1977 fram till att Barkarby, Bromma ochTullinge/Getaren var huvudalternativen för allmänflyget7 . Tullinge/Getaren skulle kosta för mycket att an-

FLYGPLATSER261lägga enbart för allmänflygets behov. Barkarby skulleinnebära för stora konflikter med Arlanda. SAU komdärför fram till att det inte fanns något annat alternativän Bromma att rekommendera för allmänflyget. SAUkom dessutom in på behoven på längre sikt, det vill sägaefter år 2000, och konstaterade att allt talade för att entredje trafikflygplats då skulle behövas i regionen. Dettaproblem borde enligt SAU angripas utan tidsutdräkt.Övriga studerade alternativ, Skå-Edeby, Ekerö, Täbyoch Ytterenhörna avvisades av olika skäl som mindrelämpliga lägen. Skarpnäck, som endast användes för segelflyg,beräknades vara nedlagt före 1990. Tullinge/F18var inte något studerat alternativ eftersom flygplatsenbehövdes för flygvapnet, medan Barkarby huvudsakligenanvändes vid övningar. Vid sidan av behovet avtrafikflygplatser tittade utredningen även på behovet avmindre flygplatser för bland annat skolflyg.BRU undersökte inte några andra alternativ för inrikesflygetän Arlanda, Bromma och Tullinge/Getaren.Utredningen konstaterade i sitt betänkande 1977 attArlanda inte ensamt kunde tillgodose behovet av trafikflygplatseri Stockholmsregionen 8 . För Tullinge/Getarentalade i stort sett de något mindre miljöeffekternamedan kostnader och tillgänglighet talade för Bromma.BRU förordade en upprustning av Bromma som inrikes-och allmänflygplats med gällande bullerrestriktionersamt att förhandlingar mellan staten och Stockholmsstad om en förlängning av nyttjanderättsavtaletskulle inledas.REGIONPLAN 1978 – BROMMA OCH TULLINGE/GETARENI Regionplan 1978 redovisades de befintliga flygplatsernavid Arlanda, Bromma, Barkarby, Tullinge/F18 (militär)samt ett reservat för Tullinge/Getaren med flygbullerzoner.Allmänflygplatser redovisades inte.Under åren 1980–1982 behandlades flygplatsfrågan iflera olika ärenden. Flygtrafiken på Bromma flygplatsprövades av Koncessionsnämnden för miljöskydd ochvillkor föreskrevs för verksamheten. Riksdagen beslutademot bakgrund av detta i december 1980 att jettrafikenpå Bromma skulle upphöra och överföras tillArlanda. Bromma borde emellertid behållas för allmänflygetsbehov och som reservflygplats. Riksdagen beslutade1982 att Bromma skulle behållas som flygplatsinom ramen för de miljökrav från 1980 som regeringenfastställt. Bromma borde förvaltas av Luftfartsverket iavvaktan på resultatet av överläggningar med berördaintressenter i Stockholmsregionen.FÖRSTUDIE OM ALLMÄNFLYGET 1982År 1982 gjordes en förstudie om allmänflygets framtidalokalisering i Storstockholm av planeringsberedningenskansli i Stockholms stad samt landstingets Regionplanekontoroch Trafikkontor. Studien mynnade ut i bedömningenatt Brommas linjetrafik och linjetaxi bordebaseras på Arlanda för samordning med Arlandas inochutrikestrafik. För det allmänflyg som av kapacitetsskälinte kunde baseras på Arlanda framstod Tullinge/F18 och Skå-Edeby som de mest framkomliga alternativen.LUFS 1 GÖR TULLINGE/F18 MÖJLIGTEnligt trafikutskottets mening var det inte möjligt attavveckla Bromma som en statlig flygplats i avvaktan påen mera slutgiltig lösning av flygplatsfrågan för Stockholmsregionen.I januari 1983 fick Luftfartsverket därföri uppdrag av regeringen att – på nytt – utreda behovetav flygplatser i Stockholmsregionen. Utredningsarbetetutfördes i samarbete med bland annat flygvapnet ochlandstinget, genom Birger Sjöberg. Utredningsresultatetpresenterades i två rapporter som kom att kallasLUFS 1 och LUFS 2.Utredningen bedömde att det inte skulle gå att finnanya lägen med likvärdiga eller bättre förutsättningar ände tidigare föreslagna. Några helt nya lägen studeradesdärför inte, och utredningen baserades till stor del på

262DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORtidigare underlag. Av redan befintliga flygplatser ellertidigare studerade lägen avvisade utredningen Barkarby,Täby och Norrtälje. Flygplatserna i Vängsö (norr omGnesta) och i Strängnäs samt flygplatsläget vid Ytterenhörnapå 5–8 mils avstånd avvisades alla på grund av alltförstort avstånd.Därmed återstod Bromma, Skå-Edeby, Tullinge/F18,Tullinge/Getaren och Ekerö/Rastaborg. Vid Ekerö varmarkområdena otillräckliga. Även om markutrymmetvid Skå-Edeby var större bedömde utredningen attinget av dessa relativt svårtillgängliga flygplatslägen varatt föredra framför Bromma eller Tullinge/Getaren.Tullinge/F18 hade tidigare avförts av huvudsakligentvå skäl, dels konflikterna med det militära flyget, delskostnaderna för att åstadkomma hinderfrihet enligt denormer som skulle gälla för klass II och III. Förutsättningarnahade förändrats sedan riksdagen 1982 beslutatatt jaktflygdivisionen vid F18 skulle avvecklas senast1985. Den militära verksamheten skulle i framtiden inskränkastill övningar cirka tio dagar per år. Ombyggnadskostnadenskulle eventuellt kunna begränsas genomtillämpning av nya flygplatsnormer. Tullinge/Getarenhade lanserats av KSL-utredningen. Områdethade av SAU-utredningen bedömts som det lämpligasteläget i Stockholmsregionen. Några svårlösta anläggningsproblembedömdes inte föreligga.Utredningen presenterade sin rapport redan i maj1983 (LUFS 1). Man kom där fram till att det behövs tvåtrafikflygplatser för Stockholmsregionen, att Brommaoch Arlanda för överskådlig tid tillgodoser behovet ochatt Bromma ur luftfartens synpunkt bör behållas sålänge som möjligt 9 . Dock innebar koncessionsvillkorenbegränsningar för verksamheten på Bromma.De militära restriktionerna på Södertörn och i densödra skärgården skulle omöjliggöra en civil trafikflygplatsvid Tullinge/Getaren. Därför var Tullinge/F18 detenda realistiska alternativet till Bromma som den andratrafikflygplatsen.LUFS 2 GER FÖRORD FÖR TULLINGE/F18I juni 1983 kom företrädare för kommunikationsdepartementet,Stockholms läns landsting och Stockholmsstad överens om fortsatt kompletterande utredningsarbetemed den hypotetiska förutsättningen att Brommaflygplats skulle upphöra med utgången av 1996. Utredningengenomfördes av Luftfartsverket i samarbetemed landstingets Regionplanekontor och Trafikkontor.Stockholms stad genomförde samtidigt en studie av dekommunalekonomiska konsekvenserna av en exploateringav Bromma för bebyggelseändamål. I den kompletteranderapporten (LUFS 2) 10 konstaterades blandannat att markreservationen för Tullinge/Getaren i regionplanentorde kunna utgå, eftersom det var möjligtatt anlägga en lång bana för tung trafik vid Tullinge/F18för att på sikt avlasta Arlanda. Markreservat för regionenstredje bana för tung trafik måste emellertid tills vidarefinnas både på Arlanda och Tullinge/F18. Ett tidigtbeslut vore angeläget även om flyttningen från Brommatill Tullinge kunde dröja.TULLINGEUTREDNINGEN 1986I januari 1984 fick Luftfartsverket regeringens uppdragatt förhandla med Stockholms läns landsting och Stockholmsstad om den långsiktiga flygplatskapaciteten iStockholmsregionen. En förhandlingsgrupp bildadesmed representanter även för Botkyrka kommun. Förhandlingarnaledde fram till ett avtal mellan Luftfartsverket,Stockholms läns landsting samt kommunernaStockholm, Botkyrka, Haninge, Nynäshamn, Salem,Södertälje och Tyresö. Parterna kom överens om attbilda ett flygplatsbolag, Tullinge Flygplats AB, medkommunerna som ägare, för byggande och drift av encivil flygplats vid Tullinge/F18, som ersättning förBromma flygplats och med möjligheter att trafikerasmed flyg i linjetrafik som alternativ till fortsatta utbyggnaderpå Arlanda. I juni 1984 förklarade sig Botkyrka

FLYGPLATSER263

264DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORkommun genom ett beslut i kommunfullmäktige positivtinställd till att en trafikflygplats etablerades på Tullinge/F1811 .Fortfarande behövdes vissa frågor utredas vidare,bland annat huvudmannaskapet, fågelförekomsten vidSofielundstippen, en planerad förbränningsanläggningoch det militära restriktionsområdet. Flygplatsbolagetpåbörjade en kompletterande utredning i augusti 1985.I slutrapporten året därpå konstaterades att nuvarandebana på grund av terrängförhållanden och militära kravendast kunde användas för allmänflyg i bra väder 12 .En fullt utbyggd flygplats med en rullbana skulle dockkunna iordningsställas, medan en ytterligare bana baravar möjlig om det militära restriktionsområdet inskränktes.Även om flygplatsen skulle kunna iordningställasinom 3–4 år efter beslut vore en tidpunkt kring1995 mera lämplig.2020. Samrådet kring Skiss 85 resulterade med bredmajoritet i att den kommande regionplanen borde utarbetasmed SKISS-alternativet som grund.Remissynpunkterna på Skiss 85 redovisades i oktober1986. Flertalet Södertörnskommuner, däriblandBotkyrka förordade en flygplats på Tullinge. Botkyrkakunde dock inte acceptera ett reservat utan beslut måstefattas antingen om en flygplats eller om en annan markanvändning.Stockholm ansåg att Bromma borde bevarasmen stödde ändå satsningen på Tullinge.Motståndarna mot en flygplats i Tullinge var främstav två slag. Det fanns dels dem som slog vakt om befintligaflygplatser, bland annat Luftfartsverket, SAS ochStockholms handelskammare. Dels var till exempel vpkoch miljöpartiet samt lokala organisationer som Aktionsgruppenmot flyg på F18 i Botkyrka (AMF) negativafrån miljösynpunkt.SKISS 85 – TULLINGE BÖR ERSÄTTA BROMMAGenom LFV-utredningarna och de genomförda förhandlingarnai regionen valdes också Tullinge/F18 somett tänkbart alternativ i regionplaneringen. Där utgickman också från tanken att genom infrastruktursatsningarmotverka den regionala obalansen och stärkaden södra delen av regionen.I Skiss 85 utgick man från att Bromma skulle stängasoch bebyggas senast 1996, när det femtioåriga avtaletlöpte ut. Två alternativ redovisades för den framtida utvecklingen.I alternativet TREND skulle Arlanda byggasut med en tredje och en fjärde rullbana.I alternativ SKISS föreslogs i stället att en ny trafikflygplatsför inrikesflyg och visst utrikesflyg samt regionalflygoch affärsflyg först borde byggas ut vid dentidigare militära flygplatsen Tullinge/F18. Den skullefå förbindelse med Arlanda genom pendeltåg (Tullinge-)Flemingsberg-Märsta-Arlanda.Därefter kundeden tredje banan anläggas på Arlanda. Någon fjärdebana skulle i så fall inte behövas, i varje fall inte före årCURT BOSTRÖMS UTREDNINGMed Tullingeutredningen och Skiss 85 som grund gavregeringen i uppdrag åt Norrbottens landshövding, tidigarekommunikationsministern Curt Boström, att utredahur en ny storflygplats skulle kunna finansieras.I direktiven till utredningen sades att den tänkta flygplatseninte skulle betalas av statliga medel. Boströmföreslog dock i sin utredning 1988 att staten skullekunna gå in som delägare i den nya flygplatsen tillsammansmed ABA, som då skulle få koncession för bådeflygplatsdriften och trafiken till och från flygplatsen.Senare kom också ett besked från Stockholms länslandsting, som gick ut på att man var beredd att täcka endel av förlusterna för flygplatsdriften.BOTKYRKA BYTER UPPFATTNING OM TULLINGEMotståndet mot flygplatsen i Tullinge fick starkt stöd iden lokala opinionen. Det fick Aktionsgruppen mot flygpå F18, AMF, att ställa upp i kommunalvalet 1988 i Botkyrkakommun. Partiet fick 13 procent av rösterna och

BEFOLKNINGSTILLVÄXTEN265

266DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORblev tredje största parti. Flygplatsmotståndarna vpk,centern, och miljöpartiet hade också stärkts, samtidigtsom både folkpartister och moderater, som också varitpositiva till en ny flygplats, började dra öronen åt sig.Socialdemokraterna som hade drivit flygplatsprojektetdrabbades däremot av en stor tillbakagång. Under hösten1988 tog flera partier som var representerade i kommunfullmäktigeställning mot flygplatsen så att detkommunala stödet för flygplatsen alltmer försvagades.Som en följd av valutslaget ändrade Botkyrka kommunlinje i flygplatsfrågan och var nu mot civil flygtrafikpå Tullinge. Kommunens ändrade inställning bekräftadesgenom ett beslut i kommunfullmäktige i juni 1989.Kommunen beslöt då att upphäva sitt beslut från 1984om inställningen till en trafikflygplats på Tullinge/F18.Kommunens fortsatta agerande i fråga om Tullinge/F18skulle utgå från den förutsättningen att ”området inteska användas för civilt trafikflyg”. Fullmäktige uttaladevidare ”att kommunen bestämt motsätter sig att områdetutläggs som reservat för en framtida trafikflygplats”.Den fortsatta användningen av marken kring flygplatsområdetskulle avgöras inom ramen för pågående arbetemed översiktsplanen 13 .Bakom beslutet stod samtliga partier utom moderaternasom kunde tänka sig ett reservat. Botkyrkas ställningstagandeavsåg således en trafikflygplats, men intenågot uttryckligt ställningstagande till allmänflyg.SKANSKA FÖRESLÅR TAXINGEHösten 1988 tog byggföretaget Skanska AB initiativ tillen egen utredning i flygplatsfrågan. Bakgrunden var attTullinge/F18 tedde sig högst osäkert som alternativ. Utgångspunktenvar att söka ett läge i den södra delen avregionen som ligger längst bort från Arlanda och attundvika det militära skyddsområdet på Södertörn. Därförkoncentrerades utredningen till elva lägen närakommunikationsstråken i sydväst upp till ett avstånd avcirka 70 km från City. Utredningen rekommenderade ifebruari 1989 i första hand ett läge i Taxinge, cirka 53 kmfrån City och i andra hand Almnäs, cirka 42 km frånCity, båda nära den planerade Svealandsbanan västerom Södertälje 14 .P-O Wikström vid Regionplane- och trafikkontoretjämförde både Taxingeförslaget med Tullinge/F18 ochHemfosa som också nämnts som ett alternativ till Tullingei en förstudie 15 i februari 1989. Han drog slutsatsenatt Tullinge var ett bra läge, medan däremot inget av deandra lägena var så välbelägna i förhållande till denmarknad flygplatsen skulle betjäna. Han rekommenderadedärför en systematisk genomgång av andra tänkbaralägen innan fördjupade studier gjordes för något avdessa lägen.STOCKHOLMS BROMMAUTREDNINGKommunstyrelsen i Stockholm uppdrog i början på1989 åt planeringsberedningens kansli och stadsbyggnadskontoretatt förutsättningslöst redovisa hur markenpå Bromma flygplats kunde användas sedan avtaletmed staten löpt ut 1996. Tre alternativ studerades, medflyget kvar i dåvarande omfattning, som cityflygplats ikombination med bostäder och arbetsplatser samt sombostadsområde. Man konstaterade att omkring 8 000lägenheter skulle kunna byggas. Brommautredningen 16inventerade också alternativa flygplatser för Brommaflygetoch konstaterade att det kunde fördelas på Arlanda,Västerås, Nyköping, Skå-Edeby och Tullinge.Dessutom ströks behovet under av en andra trafikflygplatsi regionen, med Taxinge och Skavsta som tänkbaraalternativ. Tullinge bedömdes inte längre realistisktpå grund av att en lokal politisk förankring saknades.Med hänsyn till de möjligheter till bostadsbyggandesom skulle öppna sig om Brommamarken blev tillgängligborde också Stockholms stad enligt utredningenkänna ett speciellt ansvar för att finna en långsiktig lösning.

FLYGPLATSER267

268DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORSAMRÅD OM REGIONPLAN 1990 OCH TULLINGE/F18Vid valet 1988 övertog socialdemokraterna tillsammansmed miljöpartiet och vänsterpartiet majoriteten i landstingetfrån de borgerliga. Ordförande i Regionplaneochtrafiknämnden blev till att börja med Bosse Ringholmoch senare Claes Ånstrand, som tidigare varit ledandepolitiker i Botkyrka kommun.I samrådsförslaget Regionplan 90 föreslogs trots alltatt såväl Arlanda som Tullinge/F18 skulle byggas ut.Luftfartsverket hade också lämnat in en koncessionsansökanför en tredje bana. Med hänsyn till osäkerhetenom Tullinge behövdes också möjligheterna hållas öppnaför såväl en fjärde bana på Arlanda, som för andra lösningar,bland annat i närheten av Södertälje (Taxinge)samt på Färingsö. Tullinge flygplats föreslogs få spåranknytningtill Flemingsberg. I linje med detta föreslogsockså att Bromma flygplats skulle läggas ned och bebyggasmed bostäder.Samrådsförslaget var en tjänstemannaprodukt somskickades på samråd utan att nämnden tog ställning tillinnehållet. Dock gjorde partierna sina uttalanden i sambandmed behandlingen i Regionplane- och trafiknämndenden 19 juni 1989. Varken socialdemokraterna,centerpartiet, vänsterpartiet kommunisterna eller miljöpartietde gröna ansåg att en flygplats vid Tullingelängre var aktuell. Miljöpartiets uttalande var i det sammanhangetdet tydligaste:”Regionplane- och trafikkontoret föreslår, trots enmassiv folkopinion från framförallt befolkningen påSödertörn, reservat för en ny inrikesflygplats i Tullinge.Den kommer att få förödande konsekvenser medbland annat bullerstörningar och luftföroreningar. Dessutomkommer den infrastruktur som måste byggas uppkring en eventuell flygplats att förstöra djur- och växtliv.Miljöpartiet de gröna anser att förslaget om en ny flygplatsvid Tullinge måste tas bort ur Regionplan 90.”Två dagar senare, den 21 juni 1989, fattade Botkyrkakommun sitt beslut i kommunfullmäktige om att upphävasitt stöd för såväl en trafikflygplats på Tullinge/F18, som reservat för en framtida trafikflygplats.I samrådet kom endast måttligt stöd för en flygplatsi Tullinge men omfattande kritik emot den. Luftfartsverketframhöll att det var ett oavvisligt krav från flygsektornatt gemensamt med landstinget och kommunernasnabbt lösa frågan om regionens andra trafikflygplats.Några var helt emot en andra flygplats elleri vart fall Tullinge. Botkyrka ville att reservatet för flygplatsenborde utgå, men förordade att Regionplaneochtrafikkontoret utredde andra lägen i den södra delenav regionen. Flertalet övriga Södertörnskommuner förordadedäremot Tullinge. Stockholms stad, Stor-Stockholmsplaneringsnämnd, Huddinge kommun, Naturvårdsverket,Naturskyddsföreningen och Länsstyrelseni Stockholms län med flera ansåg att Tullingealternativetinte var möjligt eller i vart fall olämpligt. Länsstyrelsenframhöll dock att såväl Bromma som Tullingetills vidare var av riksintresse för flyget till dess attflygplatsfrågan fått en godtagbar lösning.Kritiken mot en ny flygplats på Södertörn var omfattande.Det lokala politiska underlaget saknades för enflygplats i regionplanen. Kontoret föreslog emellertidatt även om en utbyggnad för närvarande inte var aktuellborde handlingsfriheten behållas för såväl Tullingesom för Södertälje och Färingsö samt för Hemfosa. Ingaåtgärder borde vidtas som kunde försvåra en eventuellflygplats. Innan Bromma flygplats lades ned borde manockså ha tagit ställning till lokaliseringen av en andraflygplats i regionen förutom Arlanda.REGIONPLAN 1991 UTAN VARE SIGTULLINGE ELLER BROMMAI den utställda Regionplan 1991 ingick således ingencivil flygplats i Tullinge, men Bromma flygplats föreslogsändå läggas ned, för att bebyggas med bostäder.Vidare angavs att det var nödvändigt att regering, Luft-

FLYGPLATSER269

270DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORfartsverket och flygbolagen tydligt klargjorde behovetav ytterligare flygplatskapacitet inom länet. Om ett sådantbehov förelåg och om stöd fanns för en flygplats,borde den lokaliseras i södra länsdelen. Men något bestämtläge angavs inte. Moderaterna hade invändningargentemot den föreslagna nedläggningen av Brommaflygplats och ville behålla flygplatsen för regionalflyg,taxi- och affärsflyg. Dessutom ansåg man att ytterligareflygplatskapacitet snart skulle behövas utöver Arlandaoch Bromma.Vid utställningen hade Luftfartsverket invändningarmot att regionplanen inte tillgodosåg flygsektorns kravpå två trafikflygplatser i regionen. Man framförde attmöjligheterna att ersätta Bromma som regionens andratrafikflygplats var mycket begränsade. Det var därförangeläget att beslut om nedläggning inte togs innan fråganom ersättningsflygplats i Stockholmsområdet varlöst.Efter valet hösten 1991 förändrades den politiskamajoriteten i såväl Stockholms stad som i landstingsfullmäktige.Den nya borgerliga majoriteten i Stockholmskommunfullmäktige fattade beslut om att behållaBromma flygplats. När regionplanen slutbehandladesi landstinget i oktober 1992 konstaterade den borgerligamajoriteten att förutsättningarna för att lägganed Bromma redan hade ändrats. Vid antagandet beslutadesatt de förändrade förutsättningarna beträffandeBromma skulle markeras i plantexten. Så skedde också.BROMMA FÅR VARA KVAR TILL 2011År 1993 inleddes förhandlingar om att förlänga avtaletmellan Stockholms stad och Luftfartsverket omBromma flygplats. Förhandlingarna ledde i juni 1994fram till att avtalet förlängdes med femton år, det villsäga fram till och med utgången av år 2011.Eftersom det, på grund av regeringsprövningen, togett par år innan Regionplan 1991 vann laga kraft ochblev tryckt, blev anmärkningen i plantexten inaktuell.Genom valet 1994 förändrades nämligen den politiskamajoriteten åter i Stockholms stad och i landstinget, såatt det på nytt fanns majoritet för att avveckla Bromma.I den tryckta Regionplan 1991 angavs denna dubbla förändringav förutsättningarna i en fotnot. Genom förlängningenav avtalet hade dock avvecklingen skjutitspå framtiden.BARKARBY SOM CITYFLYGPLATS?I början på 1990-talet aktualiserades på nytt Barkarby,som ett alternativ för civil luftfart. Bakgrunden var attförsvaret beslutat att avveckla flygfältet som krigsbasoch inledde förhandlingar med Järfälla kommun om ettövertagande. Ett alternativ skulle då kunna vara Barkarbysom en så kallad cityflygplats enligt modell frånLondon. Förutsättningen skulle vara att Bromma ladesned och att flyget flyttades till Barkarby.Regionplane- och trafikkontoret visade i en förstudiepå uppdrag av Järfälla kommun att Barkarby relativt lättskulle kunna ställas om för civil luftfart. Användningenskulle dock begränsas på grund av närheten till Arlanda.Även om flyg på Barkarby skulle störa betydligt färreboende än på Bromma skulle värdet för en alternativ användningför bebyggelse med främst bostäder vara högt.Regionplane- och trafikkontoret ansåg därför att viktigaförutsättningar för Barkarby som cityflygplats saknades.Inte heller för fraktflyg eller sportflyg var Barkarbyett alternativ. Järfälla övertog senare marken i syfte att istället använda den för bostadsbebyggelse.MARITA BENGTSSONS UTREDNING OM BROMMAÅr 1994 förlängdes som nämnts avtalet mellan den borgerligamajoriteten i Stockholms stad och staten omBromma till och med utgången av år 2011. Detta gav enviss tidsfrist att i den regionala planeringen finna ettalternativt flygplatsläge. Samma höst vann dock socialdemokraternapå nytt majoritet i Stockholm. Den nyamajoriteten hemställde att regeringen snarast skulle

FLYGPLATSER271

272DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORutse en förhandlingsdelegation rörande nedläggningenav flygverksamheten på Bromma.Regeringen gav i april 1995 i uppdrag åt Göran Perssonsefterträdare som kommunalråd i Katrineholm,Marita Bengtsson, att tillsammans med Stockholmsstad analysera möjligheterna till och konsekvenserna avatt avveckla Bromma flygplats i förtid. Hon redovisadesitt betänkande ett år senare, våren 1996. Hon föreslog 17att Bromma skulle avvecklas när Arlandas tredje rullbanavar färdig, vilket beräknades ske år 2001. Dettaskulle emellertid förutsätta ytterligare övervägandenom flygplatskapaciteten i Stockholmsregionen på längresikt. Flygplatserna Stockholm-Skavsta i Nyköping,Kjula i Eskilstuna och Hässlö i Västerås bedömdes hakapacitet och utrustning för att ta emot befintlig trafikvid Bromma, och även kapacitet för en ökning. Avståndetfrån Stockholms centrum, cirka 10 mil, bedömdesdock vara för långt för att de flygplatserna skulle kunnaersätta den del av flygtrafiken som var mest kopplad tillBrommas lägesfördelar.CLAES ERIK NORRBOMS UTREDNING OM BROMMAI februari 1997 tillsatte regeringen en utredningsman,Claes Erik Norrbom, med uppdrag att utreda konsekvensernaav att avveckla Bromma år 2001 jämfört medfortsatt drift fram till år 2011 då markupplåtelseavtaletskulle löpa ut. Han redovisade sitt uppdrag i maj 1997och kom därvid fram till att linjetrafiken kunde ochborde flyttas till Arlanda vid tredje banans tillkomst, attaffärsflyget kunde rymmas på Arlanda fram till år 2012,samt att en ny flygplats borde finnas tillgänglig då Brommaenligt gällande avtal skulle stängas för trafik 18 .CURT PERSSONS UTREDNING OM BROMMARegeringen tillsatte i oktober 1997 ytterligare en utredningsman,förre ordföranden för Statsanställdas förbund,Curt Persson, som i samarbete med bland andraLuftfartsverket och Stockholms stad, skulle undersökavad det skulle kosta att avveckla Bromma flygplats till år2001, samma år som den tredje banan på Arlanda skulletas i bruk. Utredningen borde enligt regeringen inriktaspå att Stockholms stad skulle stå för kostnaderna omflygplatsen avvecklas i förtid.Curt Persson redovisade sitt utredningsresultat i februari1998. Han kunde konstatera att Luftfartsverketoch Stockholms stad stod alltför långt från varandra föratt kunna enas. Persson menade att om Bromma flygplatsskulle avvecklas redan 2001 var 700 miljoner enskälig ersättning från Stockholms stad till Luftfartsverketför att hysa Brommaflyget på Arlanda. Men ännubättre vore att vänta till 2006 då en helt ny flygplatsskulle kunna ersätta Bromma. Stockholms gatu- ochfastighetsborgarråd Annika Billström, ansåg att det varorealistiskt såväl att skjuta upp Brommanedläggningentill 2006 som att Stockholm skulle betala de 700 miljonernadet skulle kosta att lägga ned redan 2001 19 .FLYGKAPACITETSUTREDNINGENRegeringen gav i februari 1997 också Luftfartsverket iuppdrag att utreda flygplatsfrågan i Stockholmsregionenpå lång sikt. Arbetet skulle avslutas senast utgångenav 1998. Utredningen kom dock genom tilläggsdirektivatt fortsätta ända till år 2000.Luftfartsverket beslutade att genomföra uppdraget isamarbete med Regionplane- och trafikkontoret, i ettgemensamt projekt. Tidplanen var väl koordinerad medregionplanearbetet. Den gemensamma utredningenskulle fogas in i det övriga arbetet som var inriktat motatt ta fram ett samrådsförslag till regionplan under1999.År 1996 motionerade Per-Eric Rosencrantz (fp) ilandstingsfullmäktige att en alternativ flygplats skulleutredas. Rosencrantz framförde Hemfosa som ett tänkbartläge och menade att det militära skyddsområdetsom tidigare var det främsta hindret för Hemfosa intelängre var relevant. Kontoret yttrade sig i mars 1997

FLYGPLATSER273Fysiskt tänkbara flygplatslägen på Södertörn. Källa: LFV Flygkapacitetsutredningen.över Rosencrantz motion och hänvisade då till det nyautredningsarbetet som bedrevs i samarbete med Luftfartsverket.Alltsedan Regionplan 1958 hade önskemålet funnitsatt ersätta Bromma med en ny trafikflygplats för attbättre kunna utnyttja den centralt belägna marken ochminska störningarna för kringliggande bebyggelse.Gång på gång hade i utredning efter utredning behovetav ytterligare flygplatskapacitet utöver Arlanda konstaterats.Olika lägen hade från gång till annan pekats ut,men de politiska förutsättningarna för att genomföra ettbygge av en ny flygplats hade inte varit tillräckliga. Införarbetet med RUFS var flygplatsfrågan en verklig utmaningatt söka lösa, men 40 års misslyckanden kundeavskräcka. En förutsättning för att lyckas var att utredningenlades upp på rätt sätt.Projektledare för utredningen var Håkan Jonforsenfrån Luftfartsverket. Från Regionplane- och trafikkontoretmedverkade bland annat Hans Brattström iprojektgruppen. I den så kallade beslutsgruppen ingickledande länspolitiker, bland annat Regionplane- ochtrafiknämndens ordförande Claes Ånstrand och KSL:sordförande Erik Langby.I den första etappen inriktades arbetet på att bedömahur efterfrågan på flygplatskapacitet skulle komma attutvecklas, samt att redovisa principiella lösningar ochtroliga effekter. I en andra etapp skulle en mer detaljeradlokaliseringsstudie genomföras i syfte att föreslå vilketalternativ som bäst tillgodoser behoven.Enligt den senast tillgängliga statistiken var antaletpassagerare år 1996 nära 15 miljoner per år och beräknadesöka till mer än 30 miljoner år 2020. Baserat på den

274DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORprognosen bedömde utredningen att det skulle behövasny rullbanekapacitet senast år 2010, antingen genom enfjärde bana på Arlanda eller genom en kombination avArlanda med ett trebanesystem och en ny trafikflygplats.Ånyo konstaterades att det behövs minst två trafikflygplatseri Stockholms närområde. Befintliga flygplatserpå cirka 100 km avstånd från Stockholms centrumskulle inte uppfylla de närhetskrav som ställdesäven om kollektivtrafiken förbättrades.De flesta utredningar sedan KSL-utredningen hadehaft begränsade uppdrag och prövat ett eller flera av tidigarestuderade lägen. Den nya utredningen gick merförutsättningslöst tillväga. Ett område cirka 40 km frånStockholms centrum genomsöktes systematiskt för attavgöra var det var möjligt att anlägga en flygplats medhänsyn till vissa kriterier om buller, geologi, höjdpunkter,natur- och kulturmiljöer och befintlig infrastruktur.Analysen resulterade i 14 möjliga områden som sedanundersöktes mera ingående:•Almnäs•Acksjön/Salem•Hall•Tullinge Nord•Tullinge Syd•Vedan•Tärnan•Tärnan 1•Fors• Stångarö•Taxinge Nord•Taxinge Syd• Borg•RagnarökPå det sättet kunde man således vaska fram ett antalhelt nya lägen. Nya flygplatslokaliseringar i regionensom uppfyller marknadsmässiga förutsättningar skulleenligt utredningen kunna etableras i Tullinge, Hall,Almnäs och Fors. Av dessa lägen skulle Tullinge ochHall utgöra de bästa alternativen, medan Almnäs var ettnågot sämre alternativ. Fors bedömdes inte uppfyllagrundläggande krav på samhällsnytta.Tullinge Nord skulle kunna motsvara ett läge vid denbefintliga banan på F18, eller ett som redovisats i en tidigareTullingeutredning, medan Tullinge Syd motsvaradeTullinge/Getaren.Utredningen utgick ifrån att dessa möjliga utbyggnadsalternativkanske inte skulle finnas kvar i ett längreperspektiv om ytterligare flygplatskapacitet först skapadespå Arlanda med hänsyn till den långsiktiga utvecklingeni kommunerna. På Arlanda borde reservat angesför en fjärde och en femte rullbana.Flygkapacitetsutredningen lämnade sin första slutrapporttill regeringen i mars 1999. I maj 1999 gav regeringenett tilläggsuppdrag för fördjupad utredning avflygplatsalternativen på lång sikt. Enligt direktivenskulle dock Tullinge inte vara något alternativ för reguljärluftfart.I januari 2000 presenterades den färdiga flygplatsutredningen,där Hall förordades för den nya flygplatsen,men där Almnäs också var ett tänkbart om än någotsämre alternativ. De skäl som Luftfartsverket angav förförstahandsalternativet, var ökad tillgänglighet och ökadkonkurrens, samt att ersättning för Bromma var nödvändigdå avtalet om Bromma flygplats löpte ut år 2011.Bedömningen var att Arlandas roll som nav i flygtrafikeninte skulle hotas, förutsatt att Arlanda också kundebyggas ut i takt med efterfrågan.Luftfartsverket hade också analyserat den framtidapotentialen hos de befintliga flygplatserna i Västerås,Eskilstuna, och Nyköping. Slutsatsen var att de inteskulle utgöra fullgoda alternativ till utbyggnad på Arlandaeller en ny flygplats på Södertörn, även om snabbtågsförbindelsernadit byggdes ut.

FLYGPLATSER275LOBBYING FRÅN OLIKA HÅLLUnder hela utredningstiden bedrevs en intensiv kampanjmot en ny flygplats på Södertörn från skilda håll.Det enda som förenade dessa grupper var i stort settmotståndet mot en ny flygplats på Södertörn.Dels fanns den lokala opinionen mot en ny flygplats.Den hade tidigare lett till att AMF bildats i Botkyrka.Nu formerades motståndet där på nytt och FFS organiserades,Folkrörelsen mot flygplats på Södertörn. Defick stöd av de miljöintressen som brukar vara negativatill flyget som sådant, till exempel Naturskyddsföreningen,med uppfattningar som i den politiska sfärendelas av främst miljöpartiet och vänsterpartiet.En tredje stark lobbyinggrupp var kommuner ochflygplatser i Mälardalen i övrigt, framförallt Nyköpingskommun med Skavsta flygplats, den tidigare flygflottiljenF11 samt Västerås med Hässlö flygplats, tidigareF1. En ny flygplats på Södertörn skulle vara en kraftfullkonkurrent till framförallt möjligheterna att utvecklaSkavsta flygplats. Den hade nyligen förvärvats(till 90 procent) av det brittiska flygplatsbolaget TBI,och en ny konkurrent skulle naturligtvis innebära enekonomisk risk för den investeringen.En fjärde grupp var intressenterna i övriga landet,framförallt i Norrland. De såg främst till det egna behovetav bra förbindelser till Stockholmsregionen, med enenda flygplats vid Arlanda som det överlägsna alternativet.Av regionalpolitiska skäl ansågs en uppdelning påtvå flygplatser vara en nackdel för mindre orter med ettsvagt trafikantunderlag.Inte minst socialdemokraterna var starkt splittrade ifrågan. De flesta socialdemokrater i Stockholmsregionensåg en ny flygplats på Södertörn som en positiv faktorför att utveckla nya jobb och stimulera utvecklingen påSödertörn. Den skulle också möjliggöra att Brommalades ned. I övriga Mälardalen var synen den motsatta.Socialdemokraterna i Uppsala, Södermanlands, Västmanlands,Örebro och Östergötlands län ifrågasatte denandra flygplatsen i Stockholmsregionen och förordadei stället en satsning på flygplatserna i de egna länen. 20FLYGPLATSFRÅGAN I RUFSI den första regionplaneansatsen, Skiss 99, föreslogs enny flygplats i Hall i Botkyrka på gränsen till Södertälje.Detta byggde på Luftfartsverkets första rapport och regeringenstilläggsdirektiv, där Tullinge uteslöts.Till samrådsunderlaget, Regionplan 2000, utarbetadestvå olika alternativ till markanvändningsplan. Ialternativ K redovisades en ny flygplats i Hall och i alternativP i Almnäs. Luftfartsverkets utredning var på samrådfrån januari till den 14 april år 2000. Samrådet kringregionplanen skulle ske från maj till november 2000, detvill säga under cirka sex månader. Under nästan helaåret var således flygplatsfrågan föremål för samråd.GÖRAN PERSSON TAR STÄLLNING FÖR SKAVSTARedan när samrådshandlingarna för regionplanen varunder tryckning började förutsättningarna för att fåstöd för något nytt flygplatsalternativ att svikta. Den6 april besökte statsminister Göran Persson konferensanläggningenSolbacka, utanför Stjärnhov i Gnestakommun i Södermanland för att tala vid en ungdomskonferensom Östersjöregionen. Vid en improviseradpresskonferens efteråt undrade en reporter från SödermanlandsNyheter om han såg Skavsta som ett realistisktalternativ till en ny flygplats på Södertörn. Statsministernsvarade:”Jag är glad att du frågar. Det förvånar mig, meningen journalist har ställt den frågan till mig tidigare. Jo,Skavsta är definitivt ett realistiskt alternativ. Tullinge äroerhört kontroversiellt och inget vi ska ge oss in i, slogGöran Persson fast.” 21Statsministern fortsatte med att utveckla de fördelarhan såg med Skavsta, bland annat de låga investeringarsom krävdes för att bygga ut flygplatsen. Han gav också

276DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORpositiva signaler om utbyggnad av den så kallade Nyköpingslänken,en ny höghastighetsjärnväg mellan Järnaoch Norrköping, som skulle kunna ge Skavsta järnvägsanknytning.Statsministern var övertygad om att denskulle finnas med i infrastrukturpropositionen redan tillhösten eller till våren 2001!Statsministerns uttalande väckte mycket stort uppseende.Flygplatsutredningen gjordes på regeringensuppdrag. Uttalandet en vecka före remisstidens utgång,desavouerade i stort sett hela den omfattande utredningen,något som närmast saknar motstycke. GöranPersson ställde också Skavsta mot Tullinge, som ju redanför ett år tidigare av regeringen själv hade avförtssom utredningsalternativ. Endast Hall och Almnäs återstodju som alternativ, inte Tullinge!Göran Persson fick i varje fall stöd av miljöministerKjell Larsson 22 . Uttalandet kommenterades några dagarsenare också av Stefan Edman, statsministerns rådgivarei miljöfrågor. Enligt Edman borde Luftfartsverketsutredning aldrig ha kommit till stånd. Det var enligtEdman en ”bisarr idé” från början. Edman skulle agerakraftfullt för att utredningen lades till handlingarna 23 .Stockholms moderata finansborgarråd Carl Cederschiöldbeklagade statsministerns uttalande och tolkadedet som ett försök från regeringens sida att undergrävaStockholmsregionens möjligheter att konkurrera medandra starka regioner i världen.Göran Perssons uttalande väckte kritik också frånsocialdemokraterna i länet. I en debattartikel i DagensNyheter 24 ansåg sju ledande socialdemokrater, TommyWaidelich, ordförande för socialdemokraterna i länet,Lena Nyberg, ordförande i Stockholms arbetarekommun,Anders Arnesson, kommunalråd i Botkyrka, AndersLago, kommunalråd i Södertälje, Ingela NylundWatz, oppositionslandstingsråd i Stockholms läns landsting,Annika Billström, oppositionsråd i Stockholmsstad samt Gun Eriksson, oppositionsråd i Sigtuna kommun,att det var fel av statsministern att förorda Skavsta.Socialdemokraterna i länet förordade en flygplats påSödertörn. Om det i framtiden skulle bli svårare att resatill och från Stockholmsregionen kunde företagen istörre utsträckning söka sig utomlands och då kunde påsikt även välfärden hotas. Flygplatserna i Nyköping,Eskilstuna och Västerås skulle inte ens med en kraftigutbyggnad av snabbtåg klara det ökande resandet. Enflygplats på Södertörn skulle däremot, enligt socialdemokraterna,innebära miljövinster för regionen genomkortare flygvägar, smidiga anslutningsresor med järnvägoch möjliggöra en nedläggning av Bromma flygplats.Stefan Edman kritiserade debattinlägget och menadeatt Stockholms socialdemokrater mera ”lät som nyliberalastorföretagare”. Han trodde inte att det behövdesen ny storflygplats. Dels skulle Arlanda utarmas, delsvore det inte försvarbart att satsa på flyg från miljöperspektiv.Man borde enligt Edman i stället satsa på utvecklingav snabbtåg och bussar! Han åberopade ocksåegna restidsberäkningar, men utan förankring i verkligatrafikanalyser 25 .FORTSATT KRITIK FRÅN HÖGSTA NIVÅ!Göran Persson tvekade inte att än en gång uttrycka sittstöd för Skavsta. Den 6 augusti samma år talade han iBjörkviks Folkets park. ”Jag är väldigt skeptisk till demiljöskador och störningar som en nyanlagd flygplatssöder om Stockholm skulle skapa, och den enorma processsom dras igång när en sådan anläggning ska anläggas.”26 Ånyo underströk statsministern att flygplatsfråganskulle avgöras i riksdagen under hösten, i ett sammanhangdär både vägar och järnvägar skulle ingå.Näringsminister Björn Rosengren gav samma besked ibörjan av augusti. Och i oktober bekräftade han att planernapå en ny flygplats vid Hall var avskrivna. Någonbehandling av flygplatsfrågan i riksdagen kom dock intetill stånd.Regeringen tillsatte i december år 2000 Stockholmsberedningen.Vid sidan av att föreslå insatser för att för-

FLYGPLATSER277Bromma flygplats, medinfluensområde för buller,enligt RUFS 2001.bättra transportsystemet i Stockholms län och i Mälardalenskulle kommittén också föreslå hur de långsiktigakapacitetsbehoven för flyget skulle lösas, där hänsynockså skulle tas till ett väl fungerande allmänflyg. I direktivenbekräftades regeringens uppfattning att en utbyggnadav en flygplats i södra delen av regionen intevar möjlig. En ny flygplats i de södra delarna av Stockholmslän skulle enligt regeringen nämligen ”leda tillbetydande ingrepp i natur- och kulturmiljön. En sådanflygplats skulle dessutom få en negativ inverkan påArlandas roll som nav för inrikesflyget och för övrigaflygplatsers utvecklingsmöjligheter. Av dessa skäl är enny flygplats i den södra delen av Stockholms län intemöjlig” 27 .UTSTÄLLNINGSFÖRSLAGET RUFS 2001 OCH ANTAGANDETTrots att flygplatsfrågan redan var politiskt död genomstatsministerns inhopp förde många remissinstanserfram synpunkter på de båda flygplatsalternativen vidsamrådet kring den regionala utvecklingsplanen majnovember2000. Åsikterna var mycket splittrade. Deflesta ansåg att det var nödvändigt att utöka flygplatskapaciteten.Meningarna var dock mycket delade närdet gällde var utbyggnaden i så fall borde ske.Haninge, Nacka, Tyresö, Upplands Väsby, LO-distriktet,Företagarnas riksorganisation och Handelskammarenansåg fortfarande att en flygplats borde byggas påSödertörn. Södertälje och Botkyrka var tveksamma ellernegativa. Stockholm och en rad andra kommuner förordadefortsatt utbyggnad på Arlanda och fortsatt trafikpå Bromma. Organ utanför länet var också negativa tillen utbyggnad på Södertörn och förordade i stället Skavstaeller möjligen Eskilstuna och Västerås. Miljöorganisationernavar även negativa till fortsatt utbyggnadpå Arlanda. Naturvårdsverket och Nutek efterlyste fleralternativ.Med det svaga stöd som en flygplats på Södertörn fåtti samrådet, inte minst av de närmast berörda kommunerna,fanns det inte någon möjlighet att ha kvar någotav alternativen i den slutliga planen. Kontoret föreslogdärför Regionplane- och trafiknämnden att utställningsförslagetRUFS 2001 skulle utarbetas utan reservat för

278DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORflygplats på Södertörn. Som en konsekvens av dettaskulle det behövas reservat för fortsatt utbyggnad på Arlandamed inte bara den tredje rullbanan utan också enfjärde och femte. I praktiken skulle detta innebära ettparallellt nord-sydligt fyrbanesystem på lång sikt. Dennuvarande öst-västliga banan skulle främst utgöra reserv.Bromma flygplats borde också finnas kvar även pålång sikt, det vill säga efter 2011, för viss linjetrafik ochför det så kallade kvalificerade allmänflyget.Den befintliga flygplatsen vid Tullinge/F18 skulleenligt regeringsdeklarationen hösten 2000 avvecklasoch bebyggas med 3 000 lägenheter. Dåvarande statssekreterareni statsrådsberedningen och Göran Perssonsnärmaste man, Pär Nuder, var vd i Vasallen AB, det statligabolag, som förvaltar Tullinge och annan militärmark, som skulle få annan markanvändning.Samtidigt hävdade Luftfartsverket sedan länge somriksintresse för luftfarten ”en ny flygplats i Stockholmsregionen,sannolikt i södra Stockholmsregionen därTullinge är ett intressant alternativ”. Detta hade inteförändrats genom regeringens agerande i flygplatsfrågan.Kontoret ville undvika att ange några utbyggnadersom skulle hota detta riksintresse. Dessutom bedömdekontoret att de marknadsmässiga förutsättningarna fören omfattande bostadsutbyggnad i det perifera läget varutomordentligt små. Därför redovisades bebyggelse endastpå den norra delen av flygplatsområdet. Självahuvudbanan låg alltså utanför bebyggelsezonen i planförslaget.Inte heller skulle några andra bebyggelseområdenhindra till exempel en utbyggnad av Hall i framtiden.Förslaget skulle därför inte innebära att handlingsfrihetenför en eventuell framtida flygplats i södralänsdelen begränsades.RUFS 2001 ställdes ut från oktober 2001 till januari2002. De synpunkter som kom under utställningstidenföranledde ingen ändring av den redovisade flygplatsstrukturen.Tyresö förordade som enda kommun fortfarandeen flygplats på Södertörn. Luftfartsverket påpekadeatt en fjärde rullbana på Arlanda borde vara klaratt tas i drift år 2015, men Sigtuna tog inte ställning tillfrågan om ytterligare bankapacitet där.Länsstyrelsen framförde som väntat att såväl Arlandasom Bromma flygplatser var av riksintresse för luftfarten.Länsstyrelsen bekräftade i sitt granskningsyttrandeatt handlingsfriheten för en ny flygplats i södra länsdelentills vidare inte borde påtagligt begränsas. Lokaliseringenav flygverksamheten måste enligt länsstyrelsenbedömas utifrån ett mycket långt tidsperspektiv och reservatför framtida utbyggnader därför säkras i mycketgod tid. Möjligheterna att utnyttja befintliga flygplatserborde enligt länsstyrelsen inte heller omöjliggöras innanfrågan utretts av Stockholmsberedningen.Landstingsfullmäktige antog RUFS 2001 i maj 2002utan ändring med avseende på flygplatsstrukturen.Dock skulle behovet av allmänflygplatser redovisas tydligarei planen, liksom vilka befintliga flygplatser somkunde komma i fråga. Den frågan hade Stockholmsberedningenfått i uppdrag att behandla. Socialdemokraternareserverade sig och föreslog att man borde avståfrån att redovisa flygplatskapaciteten tills Stockholmsberedningenlämnat sina förslag om hur kapacitetenborde förstärkas. Både vänsterpartiet och miljöpartietansåg att Bromma flygplats borde läggas ned.OSTLÄNKEN OCH SKAVSTAUnder de senaste åren har olika alternativ utretts förNyköpingslänken, eller Ostlänken som den numera kallas,inklusive sådana som ger anslutning till Skavsta.Nyköping-Östgötalänken AB utarbetade våren 2002 isamråd med Banverket en utredning om tre alternativasträckningar. Banverket avser att utgå från det arbetet ikommande järnvägsutredning.Ett särskilt problem i sammanhanget är om den nyajärnvägen verkligen bör dras via flygplatsen, eftersomdet är pendelresenärerna från Nyköpings stad, cirka7 kilometer därifrån, som utgör det stora trafikant-

FLYGPLATSER279Utvecklingen av antalet passagerare på Arlandaför perioden 1972–2030 enligt Luftfartsverketsberäkningar.underlaget. En separat tåglinje enbart till Skavsta tordeinte få tillräckligt underlag inom överskådlig tid. Detmest realistiska är att genomgående snabbtågslinjer kangöra uppehåll vid Skavsta först när underlaget är tillräckligt.Regionplane- och trafiknämnden ansåg när deyttrade sig över utredningen hösten 2002 att banan iförsta hand borde byggas ut så att tätortskärnorna fårgoda spårförbindelser för snabb regionaltågstrafik.Det blev dock inte några pengar till Nyköpingslänken,varken hösten 2000 eller våren 2001. Inte heller närförslaget till den nationella banhållningsplanen för investeringari järnvägsnätet för perioden 2004–2015 presenteradesav Banverket i januari 2003 fanns det mednågra pengar till Nyköpingslänken, som kunde kortarestiden mellan Stockholm och Skavsta från en och enhalv timme till knappt 40 minuter. Om den skullekomma med i nästa investeringsplan kan den tidigastvara klar omkring 2020. Skavsta visade sig alltså intevara något alternativ för Stockholmsregionens behov avflygplatser inom rimligt restidsavstånd för de närmaste10–15 åren.STOCKHOLMSBEREDNINGENS FLYGPLATSUPPDRAGDen i december år 2000 tillsatta Stockholmberedningen,med Bosse Sundling som ordförande, skulle föreslåhur de långsiktiga kapacitetsbehoven för flygetskulle lösas, där hänsyn också skulle tas till ett väl fungerandeallmänflyg. Enligt direktiven var en ny flygplats isödra delen av regionen inte möjlig. I mars år 2001 fickberedningen tilläggsdirektiv att lämna förslag på hurflygplatskapaciteten kunde tillgodoses på befintligaflygplatser 28 .I mars 2003 lade Stockholmsberedningen, nu medKenneth Kvist som ny ordförande, fram sitt betänkandeom flygplatsfrågan 29 . Beredningen konstaterade att detär av nationellt och regionalt intresse att Stockholm-Mälardalsregionens flygtrafikutbud utvecklas så att enhög nationell och internationell tillgänglighet kan upprätthållas.Konkurrensen på flygmarknaden var enligtberedningen viktig både vad gäller priser och trafikutbudför resenärer i Stockholmsregionen och Sverige iövrigt. Enligt beredningens bedömning kommer enfjärde rullbana på Arlanda att behövas omkring 2020–2025. För att säkra handlingsfriheten borde mark reserverasför ytterligare en bana, det vill säga totalt fem banor,varav fyra parallella. Det var samma slutsats som vikommit fram till i RUFS och mark för dessa banor fannsockså reserverade i den antagna regionplanen.För Bromma konstaterade Stockholmsberedningenatt flygtransportarbetet där var av nationellt intresseoch viktigt för konkurrensen. Brommas rullbanekapacitetär enligt beredningen av särskild betydelse underhögtrafik. Näringslivsflyget på Bromma var av nationelloch internationell betydelse för landets och regionensnäringsliv. Stockholmsberedningens direktiv att föreslåtillräcklig flygplatskapacitet på befintliga flygplatseri Stockholmsregionen skulle inte kunna nås efter2011 om Bromma flygplats då läggs ner och Tullinge

280DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORbebyggts med bostäder, utan bara om Bromma får fortsätta.Bromma kan enligt beredningen avvecklas baraom en alternativ citynära flygplats lokaliseras i södradelen av Stockholms län. I RUFS hade vi konstaterat attBromma flygplats måste vara kvar även på sikt, eftersomutredningen om en ny flygplats i den södra länsdeleninte lett till något resultat.Stockholmsberedningen föreslog därför att regeringenmed beaktande av frågans nationella och regionalanäringspolitiska betydelse, uppdrar åt en för uppgiftensärskilt utsedd kommission att ta fram förslag tillen citynära flygplats som kan hantera huvuddelen avdet flyg som idag trafikerar Bromma. Arbetet borde bedrivasi nära kontakt med berörda kommuner och medskyndsamhet så att flygplatsen kunde tas i bruk före utgångenav 2016.ÄNNU EN KOMMISSION?Stockholmsberedningen konstaterade också att övrigaflygplatser i Mälardalen utgör en viktig resurs och bedömstillgodose behov och krav på flygplatskapacitet.Däremot kommer det inom kort sannolikt att finnasbrist på kapacitet för allmänflyget i Stockholmsområdet.Bromma, Tullinge och Barkarby, som tillsammanssvarar för cirka 75 procent av allmänflygrörelserna i regionen,hotas ju alla av nedläggning. Stockholmsberedningenansåg att det är ett riksintresse med ett fungerandenäringslivsflyg och att staten, tillsammans medregionala och lokala företrädare, borde ta ansvar förnäringslivsflygets behov i Stockholmsområdet.Man kan konstatera att Stockholmsberedningen påvarje punkt gett stöd för den syn på flygets behov somredovisats i RUFS.Bakom utredningens förslag stod en bred majoritetmed åtta av beredningens elva ledamöter. Reservationerlades av borgarråden i Stockholm Annika Billström (s)och Margareta Olofsson (v) samt av landstingsrådetBengt Cedrenius (mp), medan ledamöterna Elwe Nilsson(m), Catharina Elmsäter-Svärd (m) och CeciliaÖnfelt (c) anförde särskilda yttranden.Annika Billström var överens med majoriteten ombedömningen av behovet av flygplatskapacitet men ansågatt Bromma borde läggas ned och att en ny flygplatsborde etableras i de södra delarna av Stockholms län.Elwe Nilsson och Catharina Elmsäter-Svärd ansåg attden bästa lösningen vore om Bromma flygplats fick levavidare, medan Cecilia Önfelt ansåg att Bromma bordeläggas ned.Såväl Margareta Olofsson som Bengt Cedrenius ansågatt Bromma borde läggas ned och att trots detta nykapacitet varken behövdes på Arlanda eller i den södradelen av regionen.INTERNATIONELL TRAFIK PÅ BROMMASocialdemokraterna i Stockholms stad hade i valrörelsen2002 utlovat att om de vann valet skulle de inledaförhandlingar om att snarast möjligt lägga ned Brommaflygplats. Det tycks dock inte vara så lätt att åstadkommadetta, i varje fall så länge regeringen inte har tänkt sigen nedläggning. Då gäller avtalet fram till 2011.Om trenden under de två senaste decennierna håller isig med majoritetsbyte vid varje val i Stockholm kommerdet åter att vara borgerlig majoritet i Stockholmunder perioden 2007–2010. Om en sådan majoritetfortfarande har en positiv inställning till flyg på Brommafinns möjlighet att ytterligare förlänga avtalet. Annarskommer sannolikt flygplatsen att avvecklas 2011.Förbudet mot utrikestrafik på Bromma strider motEU:s regler om konkurrensfrihet vilket påpekats av EUkommissionen.För att undvika att Sverige dras införEU-domstolen beslöt regeringen därför i februari 2003att tillåta utrikesflyg på Bromma inom EU samt tillNorge, Island och Schweiz. I stället för nedläggning kanresultatet i stället bli ökad trafik på Bromma, i varje fallpå kort sikt. Linjefarten växer på allmänflygets bekostnadinom ramen för gällande miljövillkor.

FLYGPLATSER281STATUS QUO FÖR FLYGET – OCH FÖR STOCKHOLMBåde avvecklingen av Bromma och en ny flygplats påSödertörn har diskuterats under mer än 30 års tid. Allautredningar har varit överens om att Stockholmsregionenbehöver två trafikflygplatser och att flygplatserpå tio mils avstånd inte kan utgöra ett sådant alternativ.Åtminstone femton olika utredningar har gjorts för attfinna alternativ till Bromma för en andra trafikflygplatsi Stockholmsregionen. Politisk oenighet har förlamathandlingsförmågan. Täta och regelbundna byten av majoriteterhar förhindrat långsiktiga lösningar att kommatill stånd, när i stället långsiktiga överenskommelsermellan kommuner och mellan partier över blockgränsernaskulle behövas.Trots att ett mycket omfattande utredande av flygplatsfrågornahar inte heller under den senaste regionplaneprocessennågra framsteg skett beträffande synenpå regionens framtida flygplatskapacitet jämfört medRegionplan 1991. Läget är till och med sämre, jämförtmed tidigare regionplaner. Reservat för en ny flygplatsvid Tullinge/Getaren, som lanserades i Regionplan1970, redovisades i såväl Regionplan 1973 som Regionplan1978. Under 1980-talet och 1990-talet har förstTullinge/F18 och därefter andra lägen i Botkyrka varitaktuella och prövats, men inga reservat har kunnatanges.Visserligen redovisas nu i RUFS 2001 att Brommaflygplats bör behållas på lång sikt, men det finns ingetavtal som garanterar flygplatsens fortbestånd efter år2011. Stadens inställning till Brommas fortlevnad harändrats vid varje val. Den majoritet som nu styr Stockholmsedan valet 2002 vill avveckla flygplatsen för attbygga bostäder där.Det finns inte heller någon garanti för att en fortsattutbyggnad på Arlanda är möjlig, eftersom detta i så fallmåste godkännas av Sigtuna kommun på grund av ettavtal mellan kommunen och Luftfartsverket.Det finns inte något formellt reservat för en flygplatspå Södertörn i regionplanen. Ändå finns det indirekt ettsådant reservat genom länsstyrelsens uttalande i granskningsyttrandet,som hör till planen. Detta reservat ärdock varken preciserat till läge eller omfattning. Det ärinte ens klart vilka kommuner som berörs av detta. Detinnebär att kommunerna riskerar att drabbas av enstörre inskränkning av handlingsfriheten än om ett geografisktpreciserat reservat angetts.BOSTÄDER PÅ TULLINGE ELLER BROMMA?Det tog 18 år, från 1918 till 1936, att hitta ett läge för denförsta flygplatsen, Bromma, innan den kunde invigas.Det tog 17 år, från 1943 till 1960, att hitta ett läge för denandra flygplatsen Arlanda innan den kunde tas i anspråk.Under 35 år, sedan 1968 har otaliga utredningarsysslat med att finna alternativ till Bromma utan attlyckas. Lika många gånger har behovet av en andra flygplatsslagits fast. Det tycks vara nästintill omöjligt attfinna lägen för nya flygplatser som kan få tillräckligtstöd. Desto viktigare borde det vara att behålla redan befintligaflygplatser och inte lägga ned dem.Den antagna RUFS 2001 anger fortsatt flygtrafik påBromma och att Tullinge åtminstone till viss del kan bebyggasmed bostäder och lokaler för olika verksamheter.En enig Regionplane- och trafiknämnd har dock konstateratatt åtminstone vad gäller planerna för Tullingeborde Stockholmsberedningens ställningstagande tillflygfrågorna inväntas innan ytterligare planering ochbeslut sker. Sedan Stockholmsberedningens betänkandenu finns borde slutsatsen därmed vara att handlingsfrihetenpå Tullinge ska behållas, och att någon utbyggnadinte borde få komma till stånd.Att behålla Bromma för det kvalificerade allmänflygetoch för viss linjetrafik i enlighet med RUFS ochbebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästan allatänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning änatt göra tvärtom. Flyget på Bromma stör många fler

282DEL 4 – NÅGRA SAKFRÅGORmänniskor än på Tullinge, samtidigt som restriktionernaför flyget är större. Osäkerheten om framtidengör att investeringarna på Bromma dessutom måste begränsas.Ny bostadsbebyggelse på Bromma skulle kunna görastät och ges en mycket god trafikförsörjning med spårförbindelsetill närliggande tunnelbanor och pendeltågvid Alvik och Sundbyberg. Omkring 8–10 000 nyalägenheter borde kunna byggas där. Med det centralaläget cirka sex kilometer från Stockholms city skulle detfinnas stor efterfrågan även om kostnadsläget är högt.Området skulle kunna få en relativt sett hög kollektivtrafikandel.Omkring 3 000 lägenheter på Tullinge, cirka 20 kilometerfrån city, kommer att försörjas med buss tillFlemingsberg eller Tullinge stationer på 4–6 kilometersavstånd. Efterfrågan på nya bostäder i Botkyrka kommunär synnerligen låg, med de priser som erbjuds.Utbyggnaden måste därför ske i takt med efterfrågan.Utbyggnaden måste också inriktas på andra kvaliteter.En ”trädgårdsstad” med måttlig täthet och lång utbyggnadstaktär vad som nu diskuteras för Riksten, somprojektet kallas. Kollektivtrafikandelen kommer enligtall erfarenhet att bli relativt låg. Bostadsområdet Rikstenblir därför i första hand en bilförsörjd stadsdel. Detnu aktuella och mest sannolika scenariot är sämre medhänsyn till:•bostadsförsörjningen•befolkning som störs av buller från flyget• utsläppen från biltrafiken• flygverksamhetenEtt dystrare men möjligen ett framtida scenario är attsåväl Bromma som Barkarby och Tullinge flygplatseralla avvecklas utan att någon utbyggnad av Arlandakommer till stånd. I så fall får inte bara allmänflygetutan även den långsiktiga tillväxten av trafikflyget hänvisastill flygplatser 10–12 mil från Stockholm. Scenariotär negativt för all flygverksamhet. Det är inte heller braför Stockholms och indirekt hela landets framtid ochekonomiska utveckling. Det kan trots allt bli verklighetom besluten mer påverkas av olika särintressen än av deutredningar som tas fram och av hänsynen till Stockholmsregionensoch landets bästa.

DEL 5Resultatet

Hammarby sjöstad vid färjeplatsen.Trolsk natur i storstadens närhet.Bra kommunikationer och bostäder samtnärhet till naturen är viktiga förutsättningarför Stockholmsregionens framtid.Södra länken, som tas i brukunder 2004.

5.1Har regionen enats?UTVÄRDERING AV RUFS-PROCESSENSedan Regionplane- och trafikkontoret lämnat ifrån sigden färdiga utvecklingsplanen för politisk slutbehandlingi landstinget tog vi initiativ till en utvärdering avresultatet av processen. Vi ville framförallt belysa på vilketsätt RUFS-processen under de senaste åren har mottagitsav aktörerna i regionen genom att belysa följandefrågor:•Hade planeringens inriktning fått genomslag hosexterna aktörer och i så fall på vilket sätt?•Hur hade de olika planeringsstegen och den slutligaplanen motsvarat förväntningarna hos uppdragsgivarnai Regionplane- och trafiknämnden, hoskontorets medarbetare samt hos externa aktörer?•Hur hade relationerna och samarbetsklimatetmellan Regionplane- och trafikkontoret och externaaktörer utvecklats?•Hade lärdomarna från tidigare utvärdering utnyttjatspå ett sätt som förbättrat arbetet?Den sistnämnda frågan syftade på en tidigare utvärderingav kontoret som gjordes 1997. Den utvärderingenfokuserade på Regionplane- och trafikkontoretssätt att fungera några år efter omorganisationen 1993.Det nya uppdraget gick till konsultföretaget FBA ochgenomfördes av ett konsultteam under ledning av PeterKempinsky och Christina Johannesson. Uppdraget varinriktat på den planeringsprocess som kontoret hade utvecklatoch genomfört för att ta fram den regionala utvecklingsplanen.Ett centralt inslag i processen var denbreda och aktiva medverkan av externa aktörer, som syftadetill att resultaten skulle få genomslag i regionen. Enviktig del av utvärderingen rörde därför hur aktörernamedverkat i processen.Inledningsvis granskade FBA skriftligt underlagsmaterial,till exempel dokumentation av processen och inkomnaremissynpunkter. Därefter intervjuades ett antalnyckelpersoner som hade valts i dialog med uppdragsgivarenoch med en referensgrupp för uppdraget.Totalt gjordes 49 intervjuer. Intervjuerna genomför-

286DEL 5 – RESULTATETdes under april och maj 2002, det vill säga ungefär samtidigtsom utvecklingsplanen slutbehandlades politiskt ilandstinget. De intervjuade var tjänstemän och politikerpå statlig och kommunal nivå, forskare, konsulter ochföreträdare för intresseorganisationer, som på olika sättvarit involverade i planeringsprocessen. Av de intervjuadevar 15 kvinnor och 34 män. Bland de intervjuadeingick även representanter för Regionplane- och trafikkontoretsamt Regionplane- och trafiknämnden. Urvaletav intervjupersoner hade dock ett tydligt externt perspektiv,då endast fyra av de intervjuade representeradekontoret. Intervjuerna utgjorde utvärderingens huvudsakligaunderlag. Syftet med intervjuerna var att ge enbred belysning av processen för den regionala utvecklingsplanen.RUFS-PROCESSEN FRAMGÅNGSRIKFÖR SAMSYNEN I REGIONENFBA:s övergripande bedömning 1 av RUFS-processenvar att den hade varit framgångsrik vad gäller att skapaen arena för regional tillväxt och utveckling. Den hadebåde skapat samsyn på regionens förutsättningar ochmöjligheter och samverkan mellan de regionala aktörernakring regional tillväxt och utveckling.Såväl de synsätt som hade genomsyrat arbetet – etthelhetsperspektiv med ekonomiska, sociala och miljömässigaaspekter på utvecklingen – och det processorienteradearbetssättet, baserat på en bred aktörssamverkan,framhölls som positivt av det stora flertaletav de intervjuade personerna.Enligt konsulternas bedömning fanns det i regionennu mer av samsyn bland centrala aktörer kring frågoroch utgångspunkter av vikt för den regionala tillväxtenoch utvecklingen. RUFS hade haft en betydelse för etablerandetav denna samsyn. De intervjuade lyfte ocksåfram den generella kunskapsbildning som Regionplaneochtrafikkontoret bidragit till genom rapporter ochseminarier. Stockholmsberedningens arbete sågs ocksåsom en bekräftelse på RUFS-processens genomslag avde intervjuade.RUFS-processen hade också bidragit till att skapaviktiga förutsättningar för att genomföra förslagen iRUFS 2001. Samtidigt pekade de intervjuade på återståendehinder som måste hanteras för att förslagen skullekunna genomföras.Ett antal intervjuade framhöll på olika sätt att RUFSbidragit till att öka intresset för regionala frågor. ”Intressethar ökat för regionala frågor. Vi börjar se oss mer som enregion. Förut var det Stockholms stad mot resten, eller vi pånorrsidan och vi på sydsidan”, sade en intervjuad politiker.”Intresset för regionplanering har helt klart ökat, bland annatgenom att materialet har spridits i vida kretsar och på grund avutvecklingen i sig i regionen, som är så pass uppseendeväckandesom den är”, framhöll en annan politiker. ”Jag tror attRUFS har bidragit till att öka diskussionen kring regionalautvecklingsfrågor. Under det senaste året har det varit ett ökatengagemang för Stockholmsregionen. RUFS har varit en del ibakgrunden för detta”, menade en av de intervjuade tjänstemännen.Av intervjuerna att döma formulerade RUFS aktörernassyn på de regionala utvecklingsfrågorna. ”RUFSär viktig att referera till, det är ett erkänt och viktigt dokument.Det är där det viktiga resultatet i planeringsprocessen ligger.Den har framtvingat en definiering av begrepp och har fåttmänniskor att tänka till kring begreppen”, betonade en av deintervjuade politikerna. ”RUFS-dokumentet är bra och kananvändas i en mängd olika sammanhang. Vi har äntligen ettdokument som visar att vi är eniga, särskilt viktigt om regeringsnivånförsöker säga motsatsen”, framhöll en av tjänstemänneni utvärderingen. En av de intervjuade tjänstemännen,med överblick och lång erfarenhet från området,framhöll att man för första gången hade gjort enutvecklingsplan för regionen och att den var allmäntuppskattad. Processen kring RUFS hade bidragit till attskapa uppslutning och en mer samlad syn på regionaltillväxt.

HAR REGIONEN ENATS?287Naturligtvis var inte alla intervjupersoner samstämmiga.Det fanns också kritiska röster. En av de intervjuade,med lång erfarenhet, menade att processen i sighade varit konsensusskapande, men att det inte betyddeatt planen hade undanröjt alla konflikter. Redan nufanns det enligt intervjupersonen flera exempel på att”krypskyttet” börjat vad gäller tolkningar och ändringar.En av politikerna menade också att det inte generelltfanns någon samlad syn i regionen på de perspektivsom finns i RUFS. På ett antal punkter kunde man seolika ståndpunkter som hade att göra med var i regionenman befann sig.ROLLEN SOM PROCESSLEDARERegionplane- och trafikkontorets sätt att hantera sinroll som processledare för RUFS hade enligt FBA:s bedömningvarit en viktig förutsättning för att processenhar kunnat genomföras på ett framgångsrikt sätt. Överlagvar de intervjuade positiva till kontorets sätt att ledaprocessen. Relationen till kontoret hade i många fall blivitöppnare och mer dialogorienterad än tidigare.Utvärderingen visade också att RUFS på olika sätthar kommit till användning och fått betydelse för arbetetpå lokal nivå. ”RUFS är integrerat i kommunen. Även vihar samma förändrade synsätt på regional planering och utvecklingsom Regionplane- och trafikkontoret”, menade en avtjänstemännen. En av politikerna framhöll att det var”första gången vi diskuterat brett kring dessa frågor i kommunen.Tjänstemän och politiker från både ’hårda’ och’mjuka’ förvaltningar har varit engagerade. Haft RUFS somutgångspunkt för våra diskussioner, ej motsatsställning somtidigare när vi fått underlag från Regionplane- och trafikkontoret.”Konsulterna pekade vidare på några vägval av betydelseför framtiden. Endast i begränsad utsträckningägde kontoret själv dessa frågor enligt FBA. Hur aktörernapå regional nivå i framtiden valde att utvecklaformerna för det regionala beslutsfattandet skulle bliavgörande för kontorets framtid och vilken roll ochvilka förväntningar som kontoret hade att arbeta med.RUFS hade baserats på en bred aktörssamverkan,något som var av stor betydelse för processens framgångoch genomslag. För att genomföra RUFS och så småningomrevidera planen var det angeläget att se övervilka aktörer som skulle vara strategiska för dessa olikafaser. En viktig fråga var enligt FBA också hur RUFSprocessenpå ett bättre och mer effektivt sätt kunde samspelamed andra processer för regionens tillväxt somdrevs på nationell och regional nivå.Trots att de intervjuade i stor utsträckning var nöjdamed Regionplane- och trafikkontorets sätt att leda processenvar detta ett område där det också framkom behovav utveckling. Konsulterna bedömde att det fannsen risk för att ledningskompetensen inte skulle präglahela kontoret. Kontorets kompetens- och erfarenhetsprofilbehövde enligt FBA bland annat breddas på miljöområdet.ANONYM REGIONPLANE- OCH TRAFIKNÄMNDEn fråga som återkom i intervjuerna, och som behandladesi utvärderingen utifrån olika infallsvinklar rörde detpolitiska engagemanget och den regionala politiskabeslutsförmågan. Enligt FBA:s bedömning av intervjumaterialetvar detta den kanske enskilt viktigaste kritiskafaktorn för att framgångsrikt genomföra RUFSförslag och åtgärder.Enligt utvärderingen hade Regionplane- och trafiknämndenhaft en relativt anonym roll i RUFS-processen.En kommunal tjänsteman och en politiker menadeatt mycket av det som var viktigt för RUFS framgånghade skett vid sidan om den formella processen. ”Diskussioneri mer informella nätverk, exempelvis sådana som ärknutna till partierna, har haft större betydelse än nämndensarbete”. En intervjuad politiker i Regionplane- ochtrafiknämnden framförde: ”Det blir inte bättre av attRegionplane- och trafiknämnden beslutar. Regionplane- och

288DEL 5 – RESULTATETtrafiknämnden kan inte göra någonting. Det är en marknad.Regionplane- och trafiknämnden har ju ingen beslutanderätt.Riksdagen och regeringen kan besluta men Regionplane- ochtrafiknämnden bör inte besluta. Regionen kan kanske sättakraft i en fråga. Idag är det länsstyrelsen. Regionplane- ochtrafiknämnden kan se hur det går och varför ingenting händer?De kan vara spindeln i nätet för att få ihop folk med seminarieroch diskussionsforum. Absolut inget mer.”Ytterligare en intervjuad hänvisade till bristande tidhos många fritidspolitiker, som en förklaring till attRegionplane- och trafiknämnden inte alltid var denmest drivande aktören i processen. Regionplane- ochtrafiknämndens mer osynliga roll tycktes alltså mer ellermindre vara ett aktivt val.Med den formella beslutsprocessen kring regionensutvecklingsplanering kunde detta vara negativt för kontoretslegitimitet som processledare. Även om Regionplane-och trafikkontoret inte hade några problem attaxla den mer självständiga roll man tilldelats så tyddeutvärderingen på att aktörernas förväntningar på Regionplane-och trafiknämnden var högre. En ökad synlighetför den politiska nämnden i RUFS-processen isamspel med kontoret och ledande aktörer i kommuner,näringsliv och riksdag var därför enligt FBA viktig förutvecklingen av processen.GENOMSLAG I MEDIA?Den regionala utvecklingsplanen hade således fått enstark förankring bland kommunerna och regionala organ.Det fanns också en förankring i en stark politiskmajoritet och hos de planerare och andra tjänstemänsom deltagit i processen. Detta visade både utvärderingenoch remissammanställningarna vid samråd ochutställning.Däremot har RUFS genomslag hos allmänheten varitbegränsat. I stort sett kan man nog säga att pressengenomgående gett litet utrymme för de regionala planeringsfrågorna.När RUFS någon gång har uppmärksammatshar det dessutom inte sällan varit i kritiska ordalag.Inför samrådet fastställdes som mål för informationsinsatsernaatt de i första hand skulle riktas mot intressenternaoch bara i andra hand till allmänheten. Vibedömde att det skulle vara mycket svårt att mobiliseraett engagemang för de regionala planeringsfrågorna hosen bredare allmänhet. För att ändå nå särskilt intresseradeskulle materialet finnas tillgängligt via Internet.Dessutom såg vi regelmässigt till att allt material nåddepressen. Vid viktigare tillfällen gjordes särskilda pressmeddelanden,eller hölls presskonferenser.”HÄR SKA VÄGEN FRAM”När den regionala utvecklingsplanens fem samrådsrapportersändes ut på remiss i maj 2000 höll Regionplane-och trafikkontoret en presskonferens som endastlockade två journalister, varav den ena kom från landstingetsegen tidning. Dagens Nyheter 2 gav materialetmycket stort utrymme – men med vilken vinkling! Förstasidandominerades av en bild på Lovö kyrka ochgrönskande ängar och en betande häst med rubriken:Här ska vägen fram. En hel sida inne i tidningen ägnadesåt ytterligare fyra bilder på de grönskande Mälaröarnaoch en text som handlade om behovet av nya vägar ochnya bostäder.I en ”analys” av DN-journalisten Lotta Samec – sominte kommit till presskonferensen – beskrevs de förväntadeeffekterna av planen. En sexfilig motorväg skulleenligt DN byggas över den grönskande Lovön. Om trettioår skulle vi bli 600 000 fler människor som enligtSamec skulle ”klämma in sig i bussar och tunnelbanor ochkommer att köra avgasdoftande bilar” kors och tvärs i storstan.Bittra strider kunde enligt Samec förväntas mellan”de grupper i samhället som anser tillväxten nödvändig och degrupper som inte vill ha en ständigt svällande storstad med nyatrafikleder, förorter och köpcentrum som asfalterar naturen”.Den uppmärksamhet som Dagens Nyheter ägnadeåt samrådsunderlaget kunde vi gott ha klarat oss utan.

HAR REGIONEN ENATS?289Dagens Nyheter den 26/5 2000.Beskrivningen av Förbifart Stockholm som skulle asfalterade delar av Lovön som DN visade på bild var förståsgenomfalsk eftersom leden planeras gå i tunnel.Några veckor senare spädde kolumnisten Göran Rosenbergpå i samma tidning 3 : ”Enklast vore naturligtvis attredan nu påbörja utdikningen av Mälaren och Saltsjön så attbilarna undan för undan kan passera lite här och var.” Undersamrådet refererades RUFS ytterligare ett fåtal gånger iDN, Svenska Dagbladet, Uppsala Nya Tidning och iNorrtälje tidning.”…PLANERA MÄNSKLIGT LIV I DETALJ”Två veckor efter det att landstinget antagit den regionalautvecklingsplanen, uppmärksammas den i en huvudledarei Dagens Nyheter 4 . Planen hade enligt DagensNyheter många problem. Ett var att planerarnaenligt DN ”lider av missuppfattningen att de kan planeramänskligt liv, intill detaljer om var människor ska vilja gå pårestaurang på kvällarna”. Denna formulering var ett uttryckför en kritik mot tanken på regionala kärnor.Människorna ville enligt DN bo i centrum eller på landet,det vill säga raka motsatsen till de sju regionala kärnornai RUFS. Dagens Nyheter konstaterade att Uppsala,Västerås, Strängnäs, Nyköping och Enköping varvettigare regionala centra än Haninge och Täby. DagensNyheter kritiserade vidare föreslagna ringleder, ”eftersomde bara hjälper för den trafik som ska runt staden”, medande flesta enligt DN ska in i eller ut från staden. DagensNyheter hade också lösningen: ”Bygg tunnlar under stadenoch tunnelbanor till Täby, Lidingö och Nacka.”När Dagens Nyheter intresserade sig för de regionalaplaneringsfrågorna på ledarplats var regionplanen efterflera års diskussioner redan antagen. Ledaren var dessutombåde ytlig och osaklig. Men DN var inte ensam omden kritiken. Gratistidningen Metro 5 gav i januari 2002stort utrymme åt idén med regionala kärnor. Förslaget iRUFS presenterades utförligt. Arkitekten Ola Andersson,som fick komma till tals i Metro var skeptisk mot desju nya regionala kärnorna. ”Det vore bättre att kompletteraden bebyggelse utanför innerstaden som redan har stadskänsla,som till exempel Sundbyberg”, ansåg Andersson. Även länsarkitektenEva Gyllensvärd var kritisk. ”Vi tycker i stället

290DEL 5 – RESULTATETatt hela Mälardalen bör vara en utgångspunkt för diskussionen,med Strängnäs, Eskilstuna och Västerås”.Ola Andersson fick utveckla sin kritik mot de regionalakärnorna i tidskriften Arkitektur, som ägnadehuvuddelen av sitt aprilnummer 2002 åt Stockholmsregionplan.”VEM VÄRNAR TÄTORTERNAS NATUR?”De gröna frågorna i RUFS togs upp i Naturvårdsverketstidskrift Miljöaktuellt i mars 2002 under rubriken ”Vemvärnar tätorternas natur?” Enligt Miljöaktuellt öppnarplanen för ”en betydande exploatering i Stockholmsgröna kilar”. ”Den riktigt storskaliga exploateringen kommerförmodligen i nästa skede” skrev Miljöaktuellt i en storrubrik.Ingen tidigare regionplan har så konsekvent somRUFS 2001 drivit inriktningen att inte bebygga naturmarken.I planen anges att den redan bebyggda markenbör återanvändas och få ett högre markutnyttjande, attgrönstrukturen bör värnas och att delar av den bör gesskydd enligt Miljöbalken. Hur kunde då Miljöaktuelltkomma till den motsatta slutsatsen?Miljöaktuellt byggde framförallt sina slutsatser påuppgifter från miljöpartiet och Naturskyddsföreningen.Magnus Nilsson från Naturskyddsföreningen menadeenligt tidskriften att syftet med de nya vägarna var attöppna för storskalig exploatering och att regionplanendärför inte föreslog något skydd för de gröna kilarna.Det som Miljöaktuellt saknade var alltså konkreta förslagom naturreservat.Regionplane- och trafikkontorets tidigare studierhade definierat begreppet ”den regionala grönstrukturen”genom en lång rad rapporter som En skogsbackei handen (1985), Storstockholms gröna bälte (1990),Storstockholms gröna kilar (1992), Grönstrukturen iStockholms län (1996) och Upplevelsevärden, socialakvaliteter i den regionala grönstrukturen (2001). Samtidigtsom utställningsförslaget togs fram påbörjades ettprojekt för att enligt inriktningen i den regionala utvecklingsplanengöra en fördjupad kartläggning av desociala värdena för att kunna behålla och utveckla värdetav den tätortsnära naturen. Det arbetet blev sedanett av underlagen för det förslag om skydd av drygt70 områden som Länsstyrelsen i samarbete med Regionplane-och trafikkontoret tog fram under 2002–2003.Naturligtvis hade både Dagens Nyheter och andratidningar artiklar som också behandlade RUFS på ettseriöst och sakligt sätt. Men med tanke på att så liteskrevs totalt sett, är det lätt att särskilt minnas de tendensiösaoch osakliga inslagen.Media brukar ju uppmärksamma när politiska opinionerställs mot varandra. Men de politiska partier somställde sig bakom RUFS var mycket återhållsamma i debatten.Ingen av de politiska grupperna i landstingshusetgick till exempel ut med pressmeddelanden underprocessen, varken till stöd för eller mot RUFS.GENOMSLAG I ANDRA PROCESSERVilket genomslag har då RUFS 2001 och den planeringsprocessgenom vilken den tillkommit fått på andraprocesser? Formellt ska enligt PBL en regionplan,som ju RUFS 2001 är, ”tjäna till ledning för beslut omöversiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser”.Redan nu kan man konstatera att kommunerna påolika sätt arbetar med att förverkliga delar av RUFS: Ettexempel är den flerkärniga strukturen, som alla berördakommuner nu arbetar vidare med, delvis i mellankommunaltsamarbete. Vi tror också att den bredareutvecklingsplanering som RUFS 2001 representerarkommer att inspirera många kommande översiktsplaneri länet under de närmaste åren. Man kan ocksåkonstatera att RUFS fått genomslag i en rad andra processer.

HAR REGIONEN ENATS?291STOCKHOLMSBEREDNINGENDet första och tydligaste resultatet var nog det genomslagsom RUFS fick i Stockholmsberedningens arbete.Hur Stockholmsberedningens arbete bedrevs refererasmer ingående på annan plats i denna skrift. Här räckerdet med att konstatera att i den del av Stockholmsberedningensprioritering av infrastrukturåtgärder,som avser Stockholms län, fanns en nästan total samsynmed utställningsförslaget till RUFS 2001. De fåtaligaskillnaderna försvann genom de anpassningar som gjordesefter utställningen i landstingsfullmäktiges antagandebeslut.I regel handlade det inte om olika objektutan om skillnader i den tidsmässiga prioriteringen.Här manifesterades på ett mycket tydligt sätt den enighetom den långsiktiga infrastrukturen som uppnåttsgenom RUFS-arbetet.Den av regeringen tillsatta Stockholmsberedningenredovisade i sitt betänkande i januari 2002 behov i länetfram till år 2015 av investeringar i järnvägar, spårvägaroch tunnelbanor, i rullande materiel samt i vägar för tillsammans75 mdr kr. Stockholmsberedningens arbetesågs också av de intervjuade i FBA:s utvärdering som enbekräftelse på RUFS-processens genomslag. En intervjuadtjänsteman betonade att Stockholmsberedningenkom till eftersom RUFS satte fokus på problemen i regionen.Ungefär en tredjedel av de intervjuade i FBA:s utvärderingframhöll kopplingen mellan RUFS och Stockholmsberedningensarbete och förslag som ett viktigtoch tydligt exempel på att tankegångarna och målen iRUFS har fått genomslag även i den nationella politikenför Stockholmsregionens utveckling. ”Stockholmsberedningensarbete har varit bra och har gett oväntat snabba resultatoch har fått regeringen att ’peka med hela handen’. Någotsom aldrig har hänt förut. Stockholmsberedningen har tagitmycket av sitt underlag från RUFS”, framhöll en av de intervjuadepolitikerna. ”RUFS har varit till stor nytta förStockholmsberedningen. Det var bara för dem att lyfta material,allt var färdigt”, betonade en av de intervjuade tjänstemännen.”Med stöd av RUFS har man kunnat föra framregionens betydelse utan att det sker på Sveriges bekostnad”,menade en annan tjänsteman.Förslag till investeringsplaner för vägar och järnvägar2004–2015 togs fram i samarbete mellan Regionplaneochtrafikkontoret, SL, länsstyrelsen, Vägverket ochBanverket. Även här var RUFS en naturlig utgångspunktför arbetet. Av regeringens direktiv för investeringsplaneringenframgick att planansvariga myndigheterskulle beakta Stockholmsberedningens förslag närplanerna för Stockholm-Mälarregionen utarbetades.Gapet mellan regionens behov, såsom de redovisades iden regionala utvecklingsplanen och av Stockholmsberedningensamt de förslag till investeringsplaner somremitterades våren 2003 var trots detta mycket stort.Investeringarna var långt ifrån tillräckliga för att åstadkommaden positiva regionala utveckling som eftersträvadesi RUFS.REGIONALA TILLVÄXTPROGRAMMETEn annan process där RUFS fått genomslag var arbetetmed det regionala tillväxtprogrammet 2004–2007.Tillväxtprogrammen ska enligt regeringens uppdrag utvecklasav länsstyrelser och självstyrelseorgan. Tillväxtprogrammetska enligt regeringens riktlinjer vara ettregionalt program för tillväxt och utveckling. De bordeenligt riktlinjerna baseras på ett omfattande partnerskapoch vara förankrat i ett bredare utvecklingsprogramför regionen. Tillväxtprogrammet för Stockholmslän 6 baserades på den regionala utvecklingsplanenRUFS 2001.”RUFS har varit en stor kunskapskälla för oss i vårt arbeteför att veta hur man kan påverka och som har gett tankar kringkommande tillväxtavtal. Oerhört användbar för oss och hargett en samlad baskunskap som varit bra”, framhöll en av deintervjuade i FBA:s utvärdering.

292DEL 5 – RESULTATETRTP-processen inleddes i oktober 2001 med en konferensom regional tillväxt, där parterna tillsammansmed länets kommuner, företrädare för näringslivet,regeringskansliet och andra intresserade behandladeviktiga tillväxtfrågor. Arbetet fortsatte med mindre tematiskakonferenser och flera aktörsgrupper bildadesmed företag från olika branscher. I november 2002 diskuteradestillväxtmöjligheterna i ett internationellt perspektivvid en uppföljningskonferens.Stockholms läns tillväxtprogram bygger på de styrkepositionersom identifierades i RUFS. Mest prioriteratär att undanröja kapacitetshindren med brist på bostäder,kapacitetsbrist i kommunikationssystemen samtpersonal- och kompetensförsörjning. Det är med andraord samma frågor som pekats ut i RUFS. Ur de inledandetexterna 7 kan följande citeras:”Stockholmsregionens RTP bygger på en betydandesamsyn när det gäller förutsättningarna för tillväxt.Denna samsyn manifesteras i den regionala utvecklingsplan,RUFS 2001, som antogs av landstinget i maj 2002och vann laga kraft i november 2002. Planen har vuxitfram i en process som involverat ett stort antal aktöreroch breda samråd har genomförts vid flera tillfällen.Stockholmsregionens regionala tillväxtprogram byggerpå RUFS mål, strategier och åtgärder.”MATS HELLSTRÖMS BOSTADSUPPDRAGI januari 2002 gav regeringen i uppdrag till landshövdingMats Hellström att sluta överenskommelser medkommunerna i Stockholms län om ett ökat bostadsbyggande.Uppdraget avrapporterades till regeringenden 11 april 2003 8 . Resultatet av överläggningarna medkommunerna var att 56 000 bostäder skulle kunna byggasi länet under perioden 2003–2007. Uppdragets genomföranderefereras relativt utförligt i ett annat avsnitti denna skrift.Mats Hellström tog vid sina överläggningar utgångspunkteni det behov av ökat bostadsbyggande som slagitsfast i den regionala utvecklingsplanen RUFS 2001.Den trafikinfrastruktur som behövdes för att klara detökande bostadsbyggandet fanns till stor del utpekad iRUFS. Landshövdingen eftersträvade att få in trafikinvesteringar,som så långt möjligt stödjer utvecklingenmot en sådan flerkärnig region som RUFS anger.Mats Hellströms uppdrag var till stor del att genomföraRUFS vad gäller bostadsbyggandet. I det avseendetvar uppdraget också framgångsrikt. Kommunerna redovisadetillsammans ambitioner som med omkring 50procent översteg det årliga bostadstillskottet enligt basnivåni RUFS 2001 för perioden 2000–2015 och ävenöverskred den högre nivån med 15 procent.TÄTORTSNÄRA NATURLänsstyrelsen i Stockholms län fick sommaren 2002 regeringensuppdrag att ta fram ett program för varaktigtskydd av de mest värdefulla naturområdena. Länsstyrelsernai Västra Götalands län och Skåne län fick motsvarandeuppdrag. Programmet, som skulle tas fram tillsammansmed kommunerna, skulle innehålla de områdensom ska skyddas, vem som ska ansvara för genomförandet,förvaltare samt tidsplan. Programmet skulle rapporterastill regeringen senast den 1 oktober 2003.I Stockholms län valde länsstyrelsen att ta fram programmettillsammans med Regionplane- och trafikkontoretsamt 23 av länets kommuner, och bakom rapportenstod de båda regionala organisationerna tillsammans.Projektledare var Björn Carlberg, länsstyrelsenoch i projektgruppen ingick dessutom Carin Wanbo ochAnna Dominkovic, länsstyrelsen, samt Bette LundhMalmros, Regionplane- och trafikkontoret.Regionplane- och trafikkontoret har under lång tidarbetat med de regionala grönstrukturfrågorna, framföralltfrån ett natur- och friluftslivsperspektiv. I rapporten”En skogsbacke i handen…” som togs fram 1985analyserade Regionplane- och trafikkontoret, med EvaAsplund som projektledare, tillgången på rekreations-

HAR REGIONEN ENATS?293områden på kortare och längre avstånd från bostaden.Arbetet fortsattes med ”Storstockholms gröna bälte”1990 och ”Storstockholms gröna kilar” 1992. De olikaplaneringsunderlagen låg bakom den regionala grönstruktursom lades fast i Regionplan 1991.Rapporten om de gröna kilarna remissbehandladesbland länets kommuner och andra organisationer. MedBerit Pettersson som projektledare fördjupades ochsammanfattades de olika grönstrukturstudierna 1996 irapporten ”Grönstrukturen i Stockholmsregionen” 9 .Den regionala grönstrukturen etablerades som begreppgenom Regionplane- och trafikkontorets arbeteoch lades fast på nytt i RUFS 2001. En av slutsatserna iRUFS var att planeringsunderlaget som beskrev grönstrukturenytterligare behövde fördjupas och förbättras,för att grönstrukturens värden och funktioner skullekunna beaktas och bevaras tillfredsställande i planeringen.Kajsa Bernergård på Regionplane- och trafikkontorettog därför initiativ till att fördjupa kunskaperna pågrönstrukturens sociala värden.Arbetet som genomfördes med Bette Lundh Malmrosvid Regionplane- och trafikkontoret som projektledareinleddes redan under den pågående RUFS-processen.I rapporten ”Upplevelsevärden” 10 lanserades enmodell för att beskriva de sociala värdena i den regionalagrönstrukturen. Rapporten följdes upp med att de tioregionala grönkilarna ingående inventerades enligt denutvecklade modellen. Det arbetet har ännu inte avslutats,men avsikten var att ge underlag för en mera ingåendesammanfattande beskrivning av den regionalagrönstrukturen. Den ska kunna användas av kommunernai översikts- och detaljplaneringen, men också ge underlagför en eventuell revidering av RUFS längre fram.När länsstyrelsen fick uppdraget att peka ut skyddsvärdaområden inom de tätortsnära naturområdenafanns det redan ett långt gånget planeringsunderlag påRegionplane- och trafikkontoret att tillgå. En inriktningi RUFS var dessutom att ge värdefulla områdeninom den regionala grönstrukturen ett varaktigt skyddmed förordnanden enligt Miljöbalken. Länsstyrelsensuppdrag låg således både i linje med RUFS och underlagetfanns till stor del att hämta på Regionplane- ochtrafikkontoret.I den rapport 11 som länsstyrelsen och Regionplaneochtrafikkontoret tillsammans remitterade under 2003föreslogs att drygt 70 nya reservat skulle inrättas underde närmaste tio åren, varav ett 20-tal statliga och ett 50-tal kommunala. Uppdraget om tätortsnära natur är ettbra exempel på att RUFS-arbetet fått ett snabbt genomslagpå ett angeläget område.REGIONALT MILJÖHANDLINGSPROGRAMMånga av de frågor som behandlas i den regionalautvecklingsplaneringen har stark koppling till människorshälsa och livskvalitet, regionens miljö samt enlångsiktig förvaltning av natur- och kulturresurser.Dessa behöver hanteras gemensamt över sektors- ochadministrativa gränser inom länet och ur MälardalsochÖstersjöperspektiv. Landstinget har som regionplaneorganen viktig roll att, utifrån ett helhetsperspektiv,driva på, påverka och aktivt delta inom ramen förolika regionala genomförandeprocesser. Transporternasmiljö- och hälsopåverkan, vatten- och avloppsfrågor,den regionala grönstrukturens betydelse för välbefinnandeoch hälsa, kust och skärgård samt luftkvalitet äraktuella områden där regional samordning och samverkansker på frivillig grund.Landstinget är en viktig part i det regionala miljöarbetet.Regionplane- och trafikkontoret arbetar medmiljöfrågor kopplat till den regionala planeringen ochdeltar också aktivt i olika regionala uppdrag som löpanderiktas till länsstyrelsen från regeringen.Ett frivilligt, regionalt miljöhandlingsprogram föråren 2004–2008 tas fram i samarbete mellan landstingetgenom Regionplane- och trafikkontoret, länsstyrelsenoch Kommunförbundet i Stockholms län (KSL).

294DEL 5 – RESULTATETProgrammet är en fortsättning på det för de tre parternagemensamma Miljövårdsprogram 2000. I programmetkommer konkreta åtgärder att föreslås inom områdenatransporternas miljö- och hälsopåverkan samt vattenoch avlopp. Den regionala utvecklingsplanen utgör enram och övergripande förutsättning för miljöhandlingsprogrammet.Programmet är också en del i ett uppdateratkunskapsunderlag inför aktualitetsprövningen avRUFS.FRISKARE LUFTNär Miljöbalken 1999 trädde i kraft introduceradesockså ett helt nytt begrepp – miljökvalitetsnormer –i svensk lagstiftning. Miljökvalitetsnormer är föreskrifterom lägsta godtagbara miljökvalitet inom ett geografisktområde, vilka utgår från EU-direktiv. Normer harhittills införts för svaveldioxid, kvävedioxid, bly, partiklar,bensen samt kolmonoxid i omgivningsluft. Om enmiljökvalitetsnorm riskerar att överskridas ska ett åtgärdsprogramupprättas.I Stockholmsregionen riskerar normerna för kvävedioxidoch partiklar att överskridas på vissa platser. Regeringengav i november 2001 länsstyrelsen i uppdragatt utarbeta ett åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormenför kvävedioxid. Länsstyrelsen skulle iarbetet samråda med kommunerna i länet, KommunförbundetStockholms län (KSL), Stockholms länslandsting och Stockholmsberedningen samt med berördacentrala och regionala myndigheter, till exempelVägverket, Banverket, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverketoch Boverket. Uppdraget skulle redovisasför regeringen senast den 1 juni 2003. Motsvarande uppdraggavs också till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.Ett år senare, i november 2002, fick länsstyrelsenockså i uppdrag att ta fram ett åtgärdsprogram för attklara miljökvalitetsnormen för halten av partiklar i luften.Detta uppdrag skulle slutredovisas för regeringenförst vid utgången av år 2003.Arbetet med att ta fram förslag till åtgärdsprogramleddes av en styrgrupp med representanter för förutomlänsstyrelsen även Stockholms stad, Vägverket, landstingetgenom Regionplane- och trafikkontoret, samtKSL. Förslaget till åtgärdsprogram baserade sin redovisningav regionala utvecklingsmål från mål och strategieri RUFS 2001. Vi befarade under arbetet att miljökvalitetsnormerna– om reglerna tillämpades strikt – skullekunna hindra ny bebyggelse, särskilt i regionens centraladelar, det vill säga något som skulle stå i direkt stridmed målen i RUFS. Det var emellertid en gemensamsträvan i arbetet att finna åtgärder som var förenligamed den utveckling av regionen som anges i RUFS.STORSTADSPOLITIKGenom RUFS-arbetet stod det allt klarare att en positivutveckling för landets storstadsregioner är viktig såvälför nationen, som för de människor som bor i dem. Omsociala, ekonomiska, miljömässiga och kulturella hinderför dessa regioners utveckling undanröjs vore det tillstort gagn för hela landet. Sedan RUFS-arbetet avslutatspåbörjade Regionplane- och trafikkontoret därförpå nämndens uppdrag ett arbete för att klarlägga hurdessa hinder ser ut och vägar för att undanröja dem.Det handlade om ingenting mindre än ett förslag tillen nationell storstadspolitik. Det skulle vara någontinghelt nytt för Sverige. Men även den regionalpolitiskautredningen 12 framhöll redan år 2000 att det krävs ytterligaresatsningar för att storstädernas fulla potentialsom tillväxtmotorer ska kunna utnyttjas till nytta förhela landet. Utredningen ansåg att det behövs en”urbanpolitik”. När riksdagen antog propositionenmed anledning av utredningen hösten 2001, hade dettaperspektiv emellertid inte utvecklats.En rapport presenterades våren 2003, ”En modernnationell storstadspolitik” 13 , och sändes ut på remiss,den här gången också till de andra storstadsregionernaoch många statliga organ. I rapporten beskrevs vilka

HAR REGIONEN ENATS?295regelsystem som fungerar bromsande och skulle behövaanpassas för storstadsregionernas speciella förhållanden.Förslagen behandlade statliga strukturer, regelverk,institutioner och processer. De täcker politikområdensom är väsentliga för regionernas utvecklingsmöjligheter– bostadspolitik, miljöpolitik, näringslivspolitik,arbetsmarknadspolitik, forskningspolitik,kulturpolitik, trafikpolitik, utbildningspolitik.Utgångspunkten var att storstäderna skiljer sig frånandra städer inte bara genom sin storlek utan också genomsin täthet och mångfald. De har unika förutsättningartill utveckling, men också sina särskilda problem.Tankegångarna bygger på att ekonomisk utveckling inteär ett nollsummespel. Det finns ett ömsesidigt beroendemellan regioner, och storstäder har förutsättningar attfungera som motorer för nationen om de får goda utvecklingsmöjligheter.Insikten ökar om att den nationella politiken i vissaavseenden hindrar en utveckling i storstäderna, somskulle vara till hela landets nytta. Att regionalpolitikenmåste förändras betonas också av Nutek:”Regionalpolitiken var från början en utpräglad utjämningspolitik.Insikten om att det inte går att flyttatillväxten från en region till en annan genom politiskaåtgärder har gjort att den traditionella regionalpolitikenhar vidgats under senare år. Den har alltmer kommit attintegreras i en regional utvecklingspolitik för hela landetmed fokus på regional utvecklingskraft, tillväxt ochsysselsättning” 14 .SMOLK I BÄGARENVi har här refererat ett antal källor, från vilka man kandra slutsatsen att RUFS-processen har varit mycketframgångsrik. Den har både fått starkt stöd från deltagandeaktörer i processen och ett stort genomslag i andraprocesser. Själva planen godkändes i landstingsfullmäktigemed i allt väsentligt brett stöd. Så långt är alltgott och väl.Men man ska också nämna de problem och hot somfinns. Inte mycket har ännu blivit genomfört av vad somförs fram i planen. Bostadsbyggandet och antalet högskoleplatserhar ännu inte ökat. Det ser dystert ut närdet gäller finansieringen av den nödvändiga transportinfrastrukturen.Vi har nämnt misslyckandet i flygplatsfrågantidigare i skriften.Landstingets egen dåliga ekonomi, som kräver mycketstora besparingar i kombination med höjda taxoroch avgifter, inger farhågor på flera sätt. Dels kan dennödvändiga utökningen av kollektivtrafiken utebli ochde investeringar i nya kollektivtrafikanläggningar sompekas ut i RUFS skjutas på framtiden. Kollektivtrafikandelenriskerar att sjunka ytterligare med försämringav miljön som följd. Dels kan avgifts- och skattehöjningarytterligare bromsa den redan ganska dystra utvecklingenav regionens ekonomiska tillväxt och försämravälfärden för hushållen.Detta borde vara en varningssignal. Att inte satsa påStockholmsregionen kan bli en nackdel för hela landet.Om Stockholmsregionen i så stor utsträckning som nuär fallet tvingas bidra till den mellankommunala skatteutjämningenkommer detta att drabba regionens ekonomiallvarligt. Om Stockholmsregionen går dåligt ekonomisktkommer hela Sverige att drabbas negativt. Såser de ekonomiska sambanden ut.Till sist kan också enigheten om regionens långsiktigautveckling svikta, om inte de politiska partiernalyckas höja sig över de kortsiktiga dagspolitiska frågorna.Att skapa enighet mellan kommuner och över partipolitiskablockgränser är en nödvändighet om regionenska kunna utvecklas långsiktigt väl. För närvarandeär det frågan om trängselavgifter som sätter enighetenpå starka prov. Stockholms stad har lyckats komma ikonflikt med alla de andra kommunerna i denna fråga.Priset för trängselavgifterna riskerar att i många avseendenbli högt.

5.2Regionens styrningSTOCKHOLMS INKORPORERINGARUnder de sista decennierna på 1800-talet växte Stockholmsstad mycket snabbt. Bebyggelsen på malmarnaväxte enligt Lindhagens esplanadplan och det rutnätsmönstersom funnits alltsedan 1600-talet. Mer ellermindre oplanerade samhällen växte samtidigt upp somförorter utanför stadsgränsen. Eftersom Stockholmsstad ville skaffa sig kontroll över den fortsatta stadstillväxteninleddes under 1900-talets början en serie medmarkinköp och inkorporeringar av grannkommuner.Brännkyrka införlivades med staden 1913 och Bromma1916, Hässelby-Spånga 1949 och Sätra-Vårby 1961.Inkorporeringarna väckte blandade känslor såväl iförortskommunerna som på den regionala nivån. Stadensökte därför i stället få till stånd ett frivilligt samarbetemed sina grannar. Det visade sig emellertid svårtoch staden hemställde därför om regeringsingripandeför att koordinera bebyggelseplaneringen och kommunikationernai Storstockholm och skapa en administrativhelhet i någon form, eventuellt ett storlandsting.Förortskommunerna som 1949 bildat Stockholms förorterssamarbetsnämnd motsatte sig detta och förslagetföll 1 . I stället tvingades man välja att frivilligt samarbetai form av ett regionplaneförbund.STOCKHOLMSTRAKTENS REGIONPLANEFÖRBUNDReglerna om regionplanering infördes första gången i1947 års byggnadslag. I enlighet med dessa hemställdeStockholms stadsfullmäktige samma år hos överståthållarämbetetatt detta skulle vidta förberedande åtgärderför att upprätta en regionplan för Stockholm med förorter.Regeringen förordnade den 21 januari 1949 att enregionplan skulle upprättas för ett område som innefattadeStockholms stad och större delen av Stockholms län.Från början omfattade området 90 kommuner, somgenom 1952 års kommunindelningsreform slogs sammantill 46. Stockholmstraktens regionplaneförbundfick sin förbundsordning 1951 och började arbeta den1 april 1952. Regionplanekontoret inrättades 1952 med

298DEL 5 – RESULTATETC-F Ahlberg som sin första regionplanedirektör.Regionplanekontoret drev aktivt utredningar ombostadsbyggande, kommunikationer, teknisk infrastrukturoch annat, men utarbetade också generalplaneroch stadsplaner på uppdrag av olika kommuner i länet.Men framförallt utarbetades förstås regionplaner. Underperioden som kommunalförbund upprättades enantagen regionplan – Regionplan 1958 – och flera förslag,bland annat Skiss 66.STORLANDSTINGETFrågan om ett storlandsting väcktes första gången 1947,genom en offentlig utredning som studerade förutsättningarnaatt slå samman de landstingskommunala uppgifternahos Stockholm med dem i länet. Det skulle dockenligt utredningen möta betydande svårigheter. I ställetförordades en så kallad regionkommun med i förstahand regionplaneuppgifter 2 . Stockholms stadsfullmäktigeavstyrkte dock enhälligt detta förslag. Staden förordadei stället ett storlandsting som en bättre lösning.Ingenting hände därefter förrän i början av 1960-talet.Finansborgarrådet i Stockholm, Hjalmar Mehr,väckte i december 1963 förslaget om att Stockholmsstad, som dittills inte ingått i Stockholms län, nu skulleförena sig med länet i ett storlandsting, för att kunnaåstadkomma en bättre samordning med grannkommunerna,vilket var nödvändig genom den snabba utbyggnadenav huvudstadsregionen. En storlandstingskommittébildades bestående av fem representanter varderaför staden och landstinget för att på en rad områdenutreda vilka uppgifter storlandstinget skulle ha. Fråganom kollektivtrafiken fick sin lösning genom Hörjelöverenskommelsen1964, som ledde till att KSL 3 blevhuvudman och övertog AB Stockholms Spårvägar ochen rad andra kollektivtrafikföretag i länet.Ett principbeslut att gå samman i ett storlandstingfattades av landstingsfullmäktige och stadsfullmäktige iStockholm i juni 1966. Det nya Stockholms läns landsting– storlandstinget – trädde i funktion den 1 januari1971. Förutom de sedvanliga landstingsuppgifternavård och omsorg övertog landstinget det upplöstaKSL:s uppgifter för kollektivtrafik och regionplanering.LANDSTINGETS ROLL IFRÅGASÄTTSI RUFS betonas vikten av att Stockholmsregionen, i likhetmed övriga storstadslän, får ett auktoritativt organsom ges legitimitet att svara för regionens utvecklingsfrågoroch som kan vara talesman mot statsmakternaoch andra aktörer i regionala frågor.Alltsedan storlandstingets tillkomst 1971 har landstingetensamt varit huvudman för regionplaneringen.Men det har genom åren inte saknats röster för atthuvudmannaskapet antingen skulle gå över till kommunernaeller att kommunerna och landstinget gemensamtskulle svara för verksamheten.Det som talat för att kommunerna bör ingå är att enstor del av genomförandet av regionplanen åvilar dessa.De som förespråkat landstingslösningen har bland annathänvisat till att landstinget är ett direktvalt regionparlamentsom bör utvecklas till att få ett mer samlatansvar inte bara för planeringen utan även för delar avgenomförandet.Stockholms läns landsting har genom särskild lagstiftningansvar för regionplanering, kollektivtrafik,inomregional skatteutjämning och möjlighet att om såfordras handha frågor som annars är primärkommunala.Huvuddelen av de förutsättningar som ligger till grundför pågående försök med en vidgad regional självstyrelsei Skåne och Västra Götaland finns i Stockholms län.Länsstyrelsen i Stockholms län har dock fortfarande ansvarför de statliga uppgifter som överförts till självstyrelseorganeni de båda övriga storstadslänen.DISKUSSION OM BILDANDE AV REGIONFÖRBUNDUnder det pågående regionplanearbetet inbjöd trafikochplaneringslandstingsrådet Elwe Nilsson i november

REGIONENS STYRNING2991998 representanter för samtliga politiska partier till endiskussion om att bilda ett organ för vissa gemensammaregionala frågor. I inbjudan föreslogs att Stockholmsläns landsting och länets samtliga 26 kommuner skullebilda ett regionförbund för utvecklings- och planeringsfrågor.Den formella organisationsformen skulle varakommunalförbund. En utredningsorganisation ledd aven politisk ledningsgrupp fick i uppdrag att utarbetaförslag till beslut.Bildandet av ett regionförbund skulle syfta till att:•Kraftsamla regionens folkvalda företrädare i etteffektivt självstyrelseorgan.• Stärka demokratin och kommunernas inflytandeoch ansvarstagande i regionala frågor.• Bidra till att skapa goda förutsättningar för attlångsiktigt hållbart utveckla regionen och främjagoda och jämlika livsvillkor.• Stärka regionens internationella konkurrenskraft.• Effektivt utnyttja regionens samlade resurser förplanering och utveckling.• Stärka regionens möjligheter att hävda sig i dialogenmed statsmakterna.Som exempel på verksamhetsområden nämndes:1. Framtagande av strategi för länets långsiktigautveckling2. Regionplanering enligt PBL3. Regional trafikplanering4. Regionala bostadsförsörjningsfrågor5. Regionala miljöfrågor6. Regionala kommunaltekniska frågor7. Högskolefrågor, forskning och utveckling8. Regionala tillväxtfrågor, marknadsföringoch information9. Omvärldsbevakning och internationell verksamhetinom förbundets uppgiftsområde10. Allmänna utredningar och statistik röranderegionen.De politiska partierna beslöt att tillsätta en politiskledningsgrupp för det fortsatta arbetet. I gruppen ingickledande representanter för socialdemokraterna, vänsterpartiet,moderaterna, miljöpartiet, folkpartiet, kristdemokraternaoch centern. En tjänstemannagrupp knutentill ledningsgruppen utgjordes av Bo Malmsten,Bernt Lindstenz, Klas Thorén och Börje Wredén.I mars 1999, föreslog Elwe Nilsson, sammankallandei den politiska ledningsgruppen, i skrivelse till de politiskapartierna i Stockholms stad och län att Stockholmsläns landsting och länets samtliga 26 kommuner skullebilda ett kommunalförbund för utvecklings- och planeringsfrågor.Kommunalförbundet skulle ha särskilt viktiga uppgifterinom tre områden: regionplanering, utbyggnadav trafikens infrastruktur och den högre utbildningen iregionen. Avsikten var att kommunalförbundet skulleersätta Regionplane- och trafiknämnden, KSL och äventa över vissa uppgifter från länsstyrelsen.I den fortsatta processen underströks behovet av förankringinte minst i partiorganisationerna. Målsättningenvar att regionförbundet skulle kunna bildas den1 januari 2000.I det förslag till avsiktsförklaring om en regionalkraftsamling, som togs fram av den politiska ledningsgruppen,underströks att företrädarna för de politiskapartierna i Stockholms län och stad var eniga om att enregional kraftsamling var nödvändig för att skapa förutsättningarför fortsatt välfärd och en långsiktigt hållbarutveckling av regionen. Grundläggande problem förStockholmsregionen måste hanteras med största möjligaöppenhet och med en grundläggande tillit mellanpartierna oaktat skilda politiska utgångspunkter. Vidareuttalades:”Vi skall klara att fatta nödvändiga infrastrukturbeslut,förbättra kvalitet och kapacitet i den högre utbildningen,hantera och på sikt lösa integrationsfrågorna,öka regionens internationella konkurrens-

300DEL 5 – RESULTATETkraft, bygga goda relationer till statsmakten och skapaen tydlig regional profil.Vi förordar att ett gemensamt organ för kommunernaoch landstinget bildas för att utöva Stockholms länslandstings lagstadgade ansvar för regionplaneringen ilänet och handha det regionala utvecklingsansvaret”.ÄNDAMÅL OCH ARBETSUPPGIFTERRegionförbundets syfte skulle sålunda vara att samlafolkvalda företrädare i Stockholms län i ett effektivtsjälvstyrelseorgan. Demokratin och kommunernas inflytandeoch ansvarstagande i regionala frågor skullestärkas. Ett regionalt organ skulle framstå som legitimtoch handlingskraftigt. Det skulle medverka till att överbryggainomregionala motsättningar mellan kommunerna.Regionförbundet skulle bidra till att skapa goda förutsättningarför att långsiktigt hållbart utveckla regionenoch främja goda och jämlika livsvillkor. Vidareskulle regionens internationella konkurrenskraft ochmöjligheter att hävda sig i dialogen med statsmakternastärkas. Regionens samlade resurser för planering ochutveckling skulle utnyttjas effektivt och närhetsprincipenvara vägledande.Det nya regionala organets uppgifter skulle vara sådanasom i huvudsak överfördes från Stockholms länslandsting och KSL. Regionförbundet föreslogs övertaansvaret för regionplaneringen 4 från landstinget. Länsstyrelsensbefogenhet att besluta om länstrafikplaner,regionala tillväxtavtal och andra regionala utvecklingsfrågorförutsattes vidare kunna överföras till organet.Det nya organets uppgifter skulle sålunda bli att:• agera som regionens företrädare inom uppgiftsområdet,•besluta om en strategi för länets långsiktigautveckling,• genomföra regionplanering enligt PBL,• genomföra långsiktig planering för trafikensinfrastruktur och besluta om länstrafikplaner,•medverka till att genomföra för regionenväsentliga infrastrukturinvesteringar,• tillgodose medlemmarnas behov av statistikinformationoch av inventeringar och prognoserom sociala, ekonomiska och fysiska förhållandeni regionen,•medverka till att genomföra åtgärder somfrämjar en god miljö och social integrationi regionen,•verka för att eftergymnasial utbildning samtforskning och utveckling samordnas och anpassastill regionens behov,• genomföra regionala näringspolitiska utvecklingsinsatseri samverkan med länets kommuner,• ansvara för omvärldsbevakning, internationellverksamhet, EU, marknadsföring och informationinom förbundets uppgiftsområde,• ansvara för regional samordning och intressebevakningav miljöfrågor, kommunaltekniska frågor,bostadsförsörjningsfrågor, skärgårdsfrågor ochenergifrågor, samt• ansvara för regionala tillväxtavtal och eventuellaandra regionala uppgifter som överförs från stateneller som medlemmarna beslutar att tillföra förbundet.OENIGHET OM REGIONFÖRBUNDETSedan den politiska ledningsgruppen avslutade sitt arbetei februari 2000, åtog sig KSL att svara för förankringoch remissbehandling av ett förslag som innebar attunder en försöksperiod på fem år bilda ett kommunalförbundför regionala utvecklings- och planeringsfrågor.Bakom förslaget stod moderaterna och socialdemokraterna,medan övriga partier i styrelsen reserverade sigmot beslutet om remissbehandling av förslaget 5 .Då samtliga kommuners remissvar inkommit i bör-

REGIONENS STYRNING301jan av juni månad 2000 kunde konstateras att 20 kommunerställt sig positiva till att bilda det föreslagnakommunalförbundet, fem kommuner avvisat förslagetoch en kommun avstått från att yttra sig. I de kommunersom sagt ja rörde det sig om majoritetsbeslut av moderaternaoch socialdemokraterna, medan övriga partierreserverade sig.Samtidigt kunde dock konstateras att samtliga26 kommuner framhållit behovet av regional samverkan.KSL:s styrelse beslöt den 20 juni 2000 att uppdra åtstyrelsens arbetsutskott att ”med beaktande av de olikaremissvaren ta fram minst två preciserade alternativaförslag till regional organisation”.KSL:s styrelse beslöt vid sitt sammanträde den 14 september2000 att fördjupa studierna vad gällde två alternativ:Antingen nuvarande landsting eller alternativtett kommunalförbund för Stockholms läns gemensammafrågor.Med beaktande av de synpunkter som framkommitunder remissbehandlingen av det föregående förslagettillades följande:• organet skall ha tydliga uppgifter och en tydligavgränsning av ansvarsfördelningen och maktbefogenheteri förhållande till andra parter,• organisationen får inte bli en ytterligare administrativöverbyggnad med ökade kostnader och ökadbyråkrati.Alternativen skulle bland annat bedömas utifrån förutsättningarnaatt bättre än nuvarande organ hantera ochmedverka till lösningar av de problem regionen har ochstår inför vad gäller trafik, miljö, bostadsbyggande ochhögre utbildning liksom de ekonomiska och sociala problemregionen har som storstads- och tillväxtområde.Analysen av de två alternativen genomfördes underhösten 2000 och redovisades i promemorian ”Fortsattutveckling av det regionala samarbetet i Stockholmslän”. Denna promemoria remissbehandlades under våren2001, varvid ytterligare några kommuner uttaladesitt stöd för att bilda ett kommunalförbund. Någon totaluppslutning bakom något av alternativen kunde dockinte uppnås.I samband med de två remisserna om den regionalaorganisationen kunde enighet inte nås vad gäller formenför ett nytt regionalt självstyrelseorgan. Stor enighethar däremot funnits om att det finns ett behov avkraftsamling i regionen för att bättre kunna hävda regionensintressen och åstadkomma en bättre regionalsamordning vad gäller en rad viktiga frågor av betydelseför regionens tillväxt och fortsatta utveckling.OMBILDNING AV KSL TILL KOMMUNALFÖRBUNDMed hänsyn till enigheten om behovet av en kraftsamlingfortsatte KSL:s styrelse arbetet med den regionalaorganisationen under hösten 2001 och kom då fram tillatt ett lämpligt första steg mot skapandet av en ny regionalorganisation var att ombilda KSL från en ideellförening till ett kommunalförbund.KSL, som juridiskt sett är en ideell förening, kan intesvara för myndighetsutövning. Statliga uppgifter avmyndighetskaraktär, till exempel fördelning av vägmedeleller uppgiften som regionplaneorgan kan inteöverföras till en ideell förening.I förslaget till förbundsordning, där KSL föreslogsombildas till kommunalförbund i stället för att vara enideell förening, förutsattes att kommunerna i länetskulle bilda ett kommunalförbund och samtidigt avvecklanuvarande KSL den 1 januari 2003. Därefterskulle förbundet ta ställning till frågan om landstingetskulle erbjudas medlemskap i förbundet eller om förhandlingarskulle tas upp om att överföra vissa landstingsuppgifter,som till exempel regionplaneringen, tilldet nya förbundet. Detsamma gällde frågan om förbundetskulle göra en framställning till regeringen om attfå bli ett samverkansorgan. Enligt regionpropositionenges samtliga län möjlighet att bilda så kallade samver-

302DEL 5 – RESULTATETkansorgan i form av kommunalförbund. Dessa skabland annat kunna ta över vissa uppgifter från länsstyrelserna.KSL:s styrelse rekommenderade i mars 2002kommunerna att godkänna att KSL från och med den1 januari 2003 ombildades till ett kommunalförbund,Kommunalförbundet Stockholms Län 6 .Samtliga kommuner med undantag för Stockholmtillstyrkte att KSL:s stadgar ändrades för att möjliggöraatt ett kommunalförbund bildandes. Stockholms stadavvaktade med att besvara skrivelsen.KSL:s styrelse beslöt den 3 oktober 2002 att uppdraåt arbetsutskottet att på styrelsens vägnar erbjudaStockholms läns landsting medlemskap i förbundet ochatt omedelbart ta upp överläggningar om villkoren förlandstingets anslutning till förbundet liksom om vilkaverksamheter som inledningsvis skulle överföras till förbundet.Enligt riksdagens beslut 7 får län där samtliga kommunerär positiva bilda så kallade samverkansorgan ikommunalförbundsform för att ta över vissa uppgifterfrån länsstyrelsen. Det gäller bland annat regional utvecklingsplanering,infrastrukturplanering och regionalatillväxtprogram. För att få bilda samverkansorgankrävs formellt sett endast en anmälan till regeringen.KSL:s styrelse beslutade även att en sådan anmälan omatt det nya kommunalförbundet skulle utgöra samverkansorganfrån och med den 1 januari 2003 skulle görastill regeringen.Slutligen skulle en framställan ske till regeringen omatt det nya kommunalförbundet skulle vara det organ ilänet som beslutar om åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kväveoxid och andra miljökvalitetsnormeri fortsättningen. Uppdraget att upprättaåtgärdsprogram hade regeringen lämnat till länsstyrelsen.DIREKTVALT ORGAN ELLER KOMMUNALFÖRBUNDDen stora tvistefrågan har hela tiden varit om det nyaorganet ska vara ett direktvalt organ – regionalt parlament– det vill säga landstinget, eller ett indirekt valtorgan – regionförbund – det vill säga ett kommunalförbund.Kommunalförbundet skulle i så fall bestå avlänets 26 kommuner samt eventuellt landstinget.Socialdemokraterna och moderaterna förordade ettkommunalförbund. Ett direktvalt regionalt organ förordadesav folkpartiet, miljöpartiet, vänsterpartiet, centernoch kristdemokraterna. De motiv som anfördes varfrämst demokratiska. Man ansåg att så stora och viktigafrågor som det var tänkt att det regionala organet skullehantera borde beslutas av ett direktvalt organ. Detskulle garantera full demokratisk representation ochtrygga de små partiernas intressen.Alla partier insåg dock att det kommer ta tid attkunna skapa ett sådant organ och var därför beredda attdiskutera alternativa samarbetsmodeller under en övergångstidfram till dess ett direktvalt regionalt organkunde skapas.Folkpartiet menade att kommunernas medverkankunde fördjupas genom att ett antal kommunala företrädaregavs plats i Regionplane- och trafiknämnden.Även kristdemokraterna var inne på liknande tankegångar.Vänsterpartiet ansåg att en samarbetskommitté,vars ledamöter representerade kommunerna i länet,kunde knytas till Regionplane- och trafiknämnden. Socialdemokraternasåg ett kommunalförbund som ettförsta steg och menade att det på sikt kunde bli ettdirektvalt regionalt parlament. Moderaterna däremot,som har på sitt program att landstinget ska avskaffas,kunde endast tänka sig kommunalförbundsalternativet.ALTERNATIVA MANDATFÖRDELNINGARVid sidan av organisationsformen var det redan frånbörjan frågan om principer för mandatfördelningen idet nya förbundet som väckte mest diskussion. För atttrygga en rimlig representation från landstinget, storaoch små kommuner samt från stora och små partier

REGIONENS STYRNING303behövde fullmäktigeförsamlingen vara lika stor somlandstingsfullmäktige, det vill säga 149 ledamöter.Docent Bengt Norrving presenterade olika möjligaalternativ. Bland annat analyserades effekterna av attminska antalet ledamöter i kommunalförbundets fullmäktigefrån 149 till 101. Norrving konstaterade att omvarje medlem i ett kommunalförbund skulle ges representationi förhållande till sitt invånarantal skulle antaletfullmäktigeledamöter bli orimligt stort. Den valdamandatfördelningen borde utformas så att den underöverskådlig tid inte påverkades av förändringar i medlemmarnasinvånarantal. Alternativt borde regler förändrad mandatfördelning skrivas in i förbundets stadgar.I förslaget till förbundsordning för KSL som kommunalförbundskulle 101 mandat i fullmäktige fördelasmellan kommunerna efter invånarantalet. Utgångspunktenvar att alla invånare skulle ha samma värdeoavsett kommunstorlek. De minsta kommunerna fickenligt dessa principer en ledamot och en ersättare.Stockholms stad skulle, som den största kommunen,få 41 ledamöter och lika många ersättare.STOCKHOLMS STAD SÄGER NEJI sitt svar på KSL:s skrivelse om att godkänna att KSLombildades till ett kommunalförbund menade den nyamajoritet som tillträdde i Stockholms stadshus efter2002 års val (s, v och mp) att man inte var säker på attkommunalförbundsmodellen var den riktiga lösningen.I utlåtandet 8 sade föredragande borgarrådet AnnikaBillström:”Detta måste diskuteras vidare såväl inom respektiveparti, som partierna emellan. Detta bör kunna göras undervåren 2003. … Under förutsättning att ett principielltställningstagande kan göras under 2003 bör istället ett kommunalförbund kunna inrättas senare under2003 eller om det är praktiskt omöjligt från och med1 januari 2004.”Kommunfullmäktige beslöt i slutet av 2002, att integodkänna KSL:s hemställan om ombildning till kommunalförbund.Det enda parti som röstade för att KSLskulle ombildas till ett kommunalförbund var moderaterna.Folkpartiet, kristdemokraterna, liksom miljöpartietoch vänsterpartiet hade egna yrkanden som allagick ut på avslag till att KSL skulle bli ett kommunalförbund.Folkpartiet, kristdemokraterna, miljöpartiet ochvänsterpartiet var hela tiden emot ett indirekt valt regionförbund.Moderaterna var för och socialdemokraternahöll frågan öppen. Socialdemokraterna såg delvisen sådan lösning som en övergångsform till ett eventuelltdirektvalt organ. Moderaterna kunde endast tänkasig ett indirekt valt regionförbund.Genom Stockholm stads nej har frågan om kommunalförbundtills vidare fallit. Frågan är vad som nukommer att ske. Det kan finnas tre scenarier för denfortsatta utvecklingen:1. Status quo. Landstinget fortsätter som huvudmanför regionplaneringen. Länsstyrelsen har formelltansvar för den regionala utvecklingen. KSL är somhittills en intresseorganisation för kommunerna.2. Det bildas ett regionförbund under mandatperiodensom bland annat tar över ansvaret för regionplaneringen.3. Ett arbete påbörjas med att skapa ett regionförbundpå basis av landstinget som ett regionalt parlament.Det sistnämnda alternativet skulle dock ej stödjas avmoderaterna, medan övriga politiska partier torde varapositiva. Frågan är om en organisationslösning där intemoderaterna står bakom är politiskt möjlig. En sådanlösning är dessutom tills vidare inte möjlig på grundav riksdagens beslut med anledning av propositionen”Regional samverkan och statlig länsförvaltning”.Nuvarande landstingsmajoritet är dock inriktad på attlandstingets roll behöver stärkas, eftersom regionför-

304DEL 5 – RESULTATETbundsfrågan, åtminstone tillfälligt, har fallit.Oavsett vilken organisation som väljs kvarstår behovetav en regional kraftsamling. Det gäller bland annatatt lösa trafikfrågorna, bostadsbyggandet, utbyggnadenav högskoleplatser samt frågan om skatteutjämningssystemet.Att för varje stor samhällsfråga tillsätta en statligförhandlingsman (Mats Hellström för bostadsfrågorna)eller en beredning (Stockholmsberedningen för trafikfrågorna)är endast ad-hoc-lösningar som på något sättborde ersättas av en mer permanent sammanhållen regionalorganisation.ANSVARSUTREDNINGENI januari 2003 presenterade regeringen direktiven till enstatlig utredning som ska göra en förutsättningslösöversyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inomhela samhällsorganisationen. Som ordförande har utsettslandshövding Mats Svegfors. Att göra en översynav hela den offentliga samhällsorganisationen är en gigantiskuppgift, som aldrig tidigare utförts. Den strukturoch uppgiftsfördelning som finns mellan staten,kommunerna och landstingen har successivt vuxit framunder lång tid. Uppgiften kommer även att innefattafrågor av grundläggande betydelse för den regionalautvecklingsplaneringen.Enligt direktiven 9 ska arbetet bedrivas i två etapper.I den första etappen ska kommittén analysera de samhällsförändringarsom skulle kunna föranleda förändringarav strukturen och uppgiftsfördelningen mellanstaten, landstingen och kommunerna. För den förstaetappen ska kommittén redovisa ett delbetänkande senastden 15 december 2003.I den andra etappen ska kommittén göra en fördjupadanalys och där den finner det motiverat föreslå förändringar.Regeringen avser återkomma med tilläggsdirektivför denna del av uppdraget.Regeringen konstaterade vidare i direktiven att människori dagens samhälle allt oftare fördelar boende, arbeteoch fritid mellan olika kommuner. Dessutom skerdetta inom allt större geografiska områden. Den ekonomiskatillväxtens mekanismer sammanfaller dock sällanmed de administrativa regionernas indelning. Det finnsockså exempel på gräns- och nivåövergripande samarbete,till exempel i vissa läns arbete med de regionalatillväxtavtalen, i strukturfondsarbetet, i olika formerav länsövergripande kommunal samverkan samt i de lokalautvecklingsavtalen inom storstadspolitiken. Sammantagetkonstaterar regeringen att behovet av samplaneringöver de administrativa gränserna ökat inommånga olika områden, till exempel bostäder, kommunikationer,näringsliv och miljö.Regeringen ställer i direktiven frågan hur väl den nuvarandekommun- och länsindelningen är anpassad tillde förändrade förutsättningarna. Vilka konsekvenserhar indelningen för en effektiv samplanering när medborgarnasrörelsemönster förändras och bostads- ocharbetsmarknadsregionerna blir allt större? Särskild uppmärksamhetska ägnas åt den regionala nivåns roll.Regionaliseringen har kommit i fokus genom de såkallade regionförsöken med överföring av vissa uppgifterfrån länsstyrelsen till självstyrelseorganen i Skåne,Västra Götalands, Kalmar och Gotlands län. Kommitténska ta del av erfarenheter från och följa utvecklingeni de län där det regionala utvecklingsansvaret överförtsfrån länsstyrelsen till regionala självstyrelseorgan ellertill kommunala samverkansorgan.REGIONPLANERING I ETT DEMOKRATISKT PERSPEKTIVRegionplaneringen i Stockholmsregionen grundar sigpå de regler om regionplaneorgan och regionplan somanges i Plan- och bygglagen (PBL). Om flera kommunersöversiktliga planering behöver samordnas kanregeringen utse ett regionplaneorgan, som ska ha handom denna verksamhet om berörda kommuner inte motsättersig detta. Vid sidan om den fysiska planeringen

REGIONENS STYRNING305finns också behov av planering för regional utveckling.I Stockholmsregionen bedriver landstinget regionalutvecklingsplanering, dock utan formellt mandat fördetta.För att stärka den lokala och regionala konkurrenskraftenhar regeringen infört regionala tillväxtavtal(RTA) och regionala tillväxtprogram (RTP). RTP skaliksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskap. Depekar ut de insatsområden som ska prioriteras i denstatliga utvecklingspolitiken. Regionala tillväxtprogramska grundas på regionala utvecklingsprogram (RUP).I Stockholms län är det regionala partnerskapet överensom att RUFS 2001 motsvarar det regionala utvecklingsprogrammet.Till skillnad mot den fysiska planeringens strängalagreglering och demokratiska förankring bedrivs detregionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oregleratav lagar och i en nätverksform som är mer problematiskfrån demokratisk synpunkt. Möjligheterna förmedborgarna att utkräva politiskt ansvar för resultatetav sådana processer kan vara begränsade. Mot den bakgrundenutgör överförandet av ansvaret för processernatill direkt eller indirekt valda organ i regionen en tydligdemokratisering.DET GEOGRAFISKA PLANERINGSOMRÅDETSuccessivt har den funktionella regionen vuxit i Stockholmsområdet.När landstinget i början av 1970-talettog över ansvaret som regionplaneorgan bestod länetav flera arbetsmarknadsregioner. Norrtälje och Nynäshamnutgjorde egna arbetsmarknader och Södertäljevar ganska svagt integrerat med Storstockholmsområdet.Idag består arbetsmarknadsregionen av hela länetoch flertalet angränsande kommuner utanför länsgränsen,inklusive Uppsala. Befolkningen i länet är idag1,8 miljoner invånare, men i arbetsmarknadsregionenhela 2,1 miljoner. Kommunikationerna förbättras mednya spår- och vägförbindelser i Mälardalen. Det går idagatt arbetspendla med tåg på mindre än en timme frånstäder som Uppsala, Eskilstuna och Västerås. Med fortsattaförbättringar av infrastrukturen, som ingår i RUFSoch i Stockholmsberedningens förslag, kommer restidernaatt krympa ytterligare om några år.Enligt alla bedömningar kommer regionförstoringenatt fortsätta. Om 30 år kan en stor del av Uppsala,Södermanlands och Västmanlands län att ingå i denfunktionella Stockholmsregionen. Den gemensammaarbetsmarknadsregionen kan då ha ökat till närmare3 miljoner invånare.Behovet av planering och samordning över länsgränsernaökar hela tiden. Hur ska bostadsbyggande, infrastrukturoch sjukvård organiseras i framtiden? Universitetoch högskolor i hela Mälarregionen kan erbjudaett bredare utbud av utbildningsmöjligheter än varjedelregion för sig. För att utveckla flygplatser och hamnarbehöver hela Mälarregionen beaktas. När restidernaligger på 40 minuter från Eskilstuna och Västeråstill Stockholm kan bostadsbyggandet i ökad utsträckningoch till lägre priser ske där, jämfört med iStorstockholm. De gamla stadskärnorna runt Mälarenkan få en renässans i en större funktionell Mälarregion.Som attraktiva bostadsmiljöer kan de väl hävda sig närockså arbetsmarknaden växer.HUVUDMÄN FÖR FRAMTIDA REGIONPLANERINGLandstinget har varit ansvarigt för arbetet med RUFS2001 och planen har antagits av landstingsfullmäktige.Behovet av utblickar mot Mälarregionen finns redanidag, bland annat när det gäller frågor som redan harnämnts. Förutsättningarna för att anta en plan för ettstörre område har dock saknats, eftersom legitima företrädareför angränsande områden inte funnits. Mälardalsrådetkan som ideell förening inte ha en sådan roll.Många kommuner är inte heller medlemmar i rådet.En möjlighet är naturligtvis att ombilda Mälardals-

306DEL 5 – RESULTATETrådet till ett kommunalförbund och att ansöka om att fåbli regionplaneorgan. Några diskussioner i den riktningenhar dock ännu inte förts.Förändrad länsindelning vore naturligtvis, i kombinationmed förändringar av regionplaneorganets ansvarsområde,ett sätt att förbättra förutsättningarna fören samplanering i den större funktionella regionen.Ansvarsutredningen ska ju också titta på den frågan.Med en ny huvudman i ett större län än idag skulle en nyregional utvecklingsplan kunna utarbetas och antas i enenhetlig organisation. Det finns dock för närvarandeknappast önskemål om en sådan administrativ förändring.Förändringar i länsindelningen är dessutom utomordentligtsällsynta i vårt land. Erfarenheterna frånVästra Götaland och Skåne är inte heller odelat positiva.Riksdagen beslöt 10 2002 att det ska vara möjligt atti samtliga län bilda kommunala samverkansorgan. Ettsamverkansorgan utgörs av ett kommunalförbund därsamtliga kommuner i ett län är medlemmar och där ävenlandstinget kan vara medlem. Nu pågår en utvecklingdär kommunala samverkansorgan bildas i grannlänen.Sådana samverkansorgan har bildats eller är underbildande i Uppsala, Södermanlands och Västmanlandslän. På sikt kan dessa också formellt bli regionplaneorgan.Detta ger nya förutsättningar för regionplaneringen.Eventuellt kan också huvudmannaskapet förregionplaneringen i Stockholms län ändras från landstingettill ett sådant organ.Med tänkbara nya huvudmän i grannlänen skulle enny regional utvecklingsplan i stället kunna utarbetas isamarbete mellan landstinget och olika samverkans-organ och antas politiskt i de olika länen. Formellt kande få ställning som regionplan för Stockholms län och deeventuella ytterligare län där regionplaneorgan finns.Landstinget ska pröva aktualiteten i RUFS 2001under mandatperioden 2003–2006. Inriktningen är attdet ska ske 2005. Ett ställningstagande till hur en eventuellsådan gemensam planeringsprocess skulle bedrivasskulle behöva tas inför aktualitetsprövningen.Hur ett sådant förfarande skulle påverka vilka frågorsom behandlas och med vilken detaljeringsgrad harknappast diskuterats. Mellankommunal samordninghandlar kanske om olika saker i olika delar av Mälardalsregionen.En möjlighet är att planen består av olikadelar, där en del behandlar Mälardalsperspektivet ochen annan länsperspektivet. Planlagstiftningen skullekanske behöva ses över för att medge en mer flexibelregionplanering, där fördjupade regionplaner ocksåkunde utarbetas för delar av en region.Flera parter som huvudmän för en gemensam planprocessoch ett större geografiskt område med 50 kommunerskulle sannolikt innebära en ännu mer omfattandeoch tyngre process att driva än den som skett förRUFS. Hur detta påverkar tidplanen utan att planeringsprocessenblir orimligt utdragen är viktigt att överväga.Å andra sidan kanske innehållet i planen kananpassas, så att vissa frågor behandlas i ett Mälardalsperspektivoch andra i ett länsperspektiv. Programfrågornaför nästa RUFS kan i varje fall komma att krävamer tid. I det avseendet är naturligtvis en enhetlig organisationatt föredra.

REGIONENS STYRNING307

5.3Tolv lärdomar för framtidenUtifrån den genomförda planeringsprocessen drar vitolv lärdomar för Stockholmsregionens och landets planerareoch politiker.Regional utvecklingsplaneringmed helhetssyn1Såväl de synsätt som har genomsyrat arbetet– ett helhetsperspektiv med ekonomiska,sociala och miljömässiga aspekter påutvecklingen – och det processorienterade arbetssättet,baserat på en bred aktörssamverkan, har framhållitssom positivt av kommuner och andra aktörer som deltagiti planeringsprocessen.Fysisk planering och trafikplanering har till syfte attskapa en hållbar regional utveckling. Öppningen motnya områden med frågor som rör den ekonomiska utvecklingen,integrationen av invandrarna i arbetslivet,viktiga kompetens- och FoU-frågor samt ett internationelltperspektiv på Stockholmsregionens utvecklingvar avgörande för att öka engagemanget hos många regionalaoch kommunala aktörer. Att integrera de nyafrågorna med den traditionella fysiska regionplaneringen,där infrastrukturfrågorna utgör en central del,har visat sig vara mycket fruktbart.Den fortsatta regionplaneringen måste fortsätta attutveckla detta arbetssätt. Det är i längden inte rimligtatt ha en fysisk regional planering och en separat regionalutvecklingsplanering med olika regelsystem ochskilda huvudmän. Den regionala utvecklingsplanenborde likställas med ett regionalt utvecklingsprogram.Nationell lagstiftning måste förändras så att den gör enframgångsrik regional utvecklingsplanering möjlig.Brett perspektiv på hållbar utveckling2Begreppet ”hållbar utveckling” beskrevs avBrundtlandkommissionen som en utveckling”som tillfredsställer dagens behov utanatt äventyra kommande generationers möjlighet att till-

310DEL 5 – RESULTATETfredställa sina behov”. Kommissionen betonade ocksåatt hållbar utveckling inbegriper såväl ekonomiska somekologiska, sociala och kulturella aspekter.Det krävs således både ett helhetsperspektiv och ettlångsiktigt perspektiv på hållbar utveckling som inkluderarmiljömässiga, sociala och ekonomiska aspekter.Sektorsavgränsade miljöbedömningar liksom sociala ellerekonomiska konsekvensbeskrivningar har mer underordnadbetydelse.En erfarenhet av regionplanearbetet var att det varsvårt att i efterhand integrera de tre perspektiven. Enslutsats är därför att de tre perspektiven i den fortsattaregionplaneringen redan från början bör integreras tillett brett perspektiv på hållbar utveckling – sociala ochekonomiska frågor samt miljöfrågor. Hållbarhetsperspektivetbör finnas med under hela planeringsprocessenför att bidra till tydliga ställningstaganden tillprincipiella och strategiska frågor, till exempel viktigavägval, målkonflikter och målsamverkan. Hållbarhetsperspektivetbehöver också inriktas på planeringsrelevantaregionala frågor så att inte för mycket tid och resurserägnas åt sådant som inte påverkas av planen ellerhanteras på den regionala nivån.Regionplanering syftar till genomförande3 4Inriktningen på en genomförandeinriktadregionplanering i stället för som tidigare merav reservatstänkande – att hålla öppet förosäkerheter – har varit en förutsättning för den regionalauppslutningen kring planen. Att förbereda sig föralternativ som idag ter sig orealistiska, men kanske kanbli en verklighet om några år, får inget gehör, när resursernaknappast räcker för att utreda det som ter sig allramest nödvändigt.En regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjänatill ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaneroch områdesbestämmelser. Detta är regionplaneringensenda formella betydelse. Kommunerna är dock intetvungna att följa planen och PBL anger inte ens attöversikts- och detaljplaner ska beakta regionplanen. Regionplanenhar inte heller någon formell betydelse vidregeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkandeverksamheter enligt Miljöbalkens 17 kap. Ett sättatt förnya den regionala och den översiktliga fysiska planeringenvore att ge dessa planformer större betydelseför genomförandet.Regionplanen har inte någon formell roll i beslutsprocesseninför byggande av järnvägar och vägar. Lagreglernatar inte hänsyn till regionplanens roll att ge etttidigt ställningstagande till infrastrukturobjekten i planeringsprocessen.Trots att regionplaneprocessen lederfram till ställningstaganden för infrastrukturprojektenssträckning eller korridor måste ändå planeringsprocessenbörja om med ett nytt utredande av alla redanavförda alternativ. Ett sätt att förenkla genomförandeprocessenoch samtidigt ge regionplanen större tyngd,skulle därför vara att ge en antagen regionplan en rollvid genomförandet av större infrastrukturobjekt och vidinvesteringsplaneringen.Pragmatism i stället för utopismUnder loppet av en regionplaneprocess skerofta majoritetsskiften. Regionplan 1978 utarbetadesenligt ett borgerligt program, menden färdiga planen antogs av en socialdemokratisk majoritet.Huvuddelen av arbetet med Regionplan 1991genomfördes under socialdemokratisk ledning, menplanen antogs i landstingsfullmäktige av en borgerligmajoritet. Programmet för RUFS godkändes av en socialdemokratiskmajoritet, men planen utarbetades ochantogs med borgerlig majoritet. Eftersom regionplaneringenär långsiktig måste den i väsentliga delar byggapå robusta förslag som har politiskt stöd även vidmajoritetsbyten.

TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN311Att utforma genomförbara förslag handlar till stordel om att anlägga ett pragmatiskt förhållningssätt ochförutsätter oftast kompromisser mellan motstridiga intressen.Det finns ofta ett gap mellan den politiskaretoriken å ena sidan och vad som går att åstadkomma ipraktiken å den andra. Förväntningarna på de resultatsom planeringen kan åstadkomma riskerar därigenomatt bli orealistiskt höga.Regionala mål och begrepp som hållbar utveckling ärviktiga drivkrafter för planeringen, men rymmer samtidigtinslag av utopiskt tänkande. Politisk retorik liksomen del nyare lagstiftning på planeringsområdet utgårofta från ett utopiskt tänkande. Utopia beskriver detbästa samhället och har ofta påverkat samhällsplaneringen,men inte alltid till det bästa. Ordet utopi kommerav grekiskans ou (icke) och topos (plats), betyder idealsom inte går att förverkliga.Utifrån en rationalistisk planeringsfilosofi borde planeringensyfta till att hitta den från alla aspekter objektivtsett bästa lösningen på problemet. Vissa prövningsreglerenligt planeringslagstiftningen utgår från sammasynsätt. Föreställningen är att planerarna utifrån uppställdamål analyserar alla tänkbara lösningar och därefterväljer det från alla utgångspunkter bästa alternativet.Detta är i praktiken en illusion. Antalet tänkbara alternativär obegränsat. Erfarenheten pekar på att planeringenmåste inriktas på att utforma alternativ som ärmöjliga att genomföra och som det går att få hållbar politiskmajoritet för.Planering och tillväxt5Tillväxtfrågorna har på flera sätt kommit ifokus i regionplaneringen. Dels motiverarbefolkningstillväxt och ekonomisk tillväxtlångsiktig planering för att tillgodose de växande behovenav bostäder, infrastruktur och samhällsservice.Under 1990-talet växte befolkningen i Stockholmsregionenårligen med cirka 20 000 invånare.Perioder med ekonomisk stagnation motiverar å andrasidan regional utvecklingsplanering i syfte att stimuleraden ekonomiska tillväxten. RUFS-processen föregicksav den svåraste ekonomiska depressionen underefterkrigstiden, som orsakade en omfattande arbetslöshet.Tidigare regionplanering har i regel utgått från ettfördelningstänkande. Den beräknade tillväxten av befolkning,arbetsplatser och bostäder ”fördelades” påolika delar av regionen, på ett sätt som skulle åstadkommaregional balans. Synsättet bortsåg såväl från marknadskrafternasom den kommunala självstyrelsen.Under 1990-talet blev det uppenbart att detta synsättvar felaktigt. I och med den ökande marknadsorienteringenblev det tydligt att varken bostäder eller arbetsplatserkunde styras på detta sätt. Verksamheter lokaliserasinte till en viss regiondel genom politiska beslut.Om lokaliseringsbetingelserna inte är de rätta kan tillväxteni stället ske i en annan region inom eller utanförlandets gränser. Den regionala utvecklingsplaneringenär inte ett nollsummespel. Den syftar till att öka tillväxteni regionen genom att stärka regionens tillgänglighetoch innovationsmiljö.På motsvarande sätt har också regionalpolitiken tidigareutgått från ett fördelningstänkande inom landet.Men det synsättet är lika felaktigt på nationell som påregional nivå. Tillväxt kan inte flyttas från storstädernatill de glesa regionerna. Däremot ger tillväxt i Stockholmspridningseffekter till andra regioner i landet. Detär därför en nackdel för hela landet om storstädernasutveckling bromsas eller hindras. Regionplaneringenmåste därför syfta till att påverka den nationella politikenså att Stockholmsregionen och andra storstadsregionerges goda tillväxtbetingelser. Det går inte bättreför andra delar av Sverige om det går sämre för Stockholm.

312DEL 5 – RESULTATETBehovet av ett regionalt organ6Det finns tydliga regionala frågor som intekan lösas av de enskilda kommunerna ochsom inte lämpar sig för att lösas på nationellnivå. Det kan gälla frågor som rör transportinfrastrukturenoch kollektivtrafiken, hamnar och flygplatser,högre utbildning, bebyggelsestrukturen, grönstrukturen,bostads- och arbetsmarknaden, den tekniska infrastrukturensamt friluftsliv och kulturmiljöer. Vissa sådanafrågor kan hanteras av flera kommuner i samverkanmedan det för andra behövs ett regionalt organ. Istorstadsregionerna är behoven av regional samordningså stora att det behövs ett organ som ansvarar för den regionalautvecklingsplaneringen.Regiongemensamma frågor borde beslutas av ettauktoritativt regionalt organ och inte spridas på mångaolika aktörer. Ett direktvalt organ med full demokratiskrepresentation – regionalt parlament – det vill sägalandstinget, är att föredra från demokratisk synpunkt.Det regionala organet behöver, för att finansiera sinaåtaganden, också ha egen beskattningsrätt.Det regionala organet bör också ansvara för vissacentrala regiongemensamma frågor. Dit hör först ochfrämst den regionala väg- och kollektivtrafiken. Detfinns inga bärande skäl för att kollektivtrafiken ska varaen regional fråga, medan vägtrafiken till stor del är ettstatligt ansvar. Därutöver skulle det regionala organetkunna ansvara för till exempel vissa frågor som gällerhögskolor och universitet, bostadsmarknaden, regionalakulturfrågor samt miljö- och skärgårdsfrågor. Denregionala utvecklingsplaneringen innebär ett långsiktigtåtagande med bäring på hela regionens framtid ochdet regionala organet borde ha en roll för strategiskagenomförandefrågor. Med erkänd legitimitet kan ettregionalt organ också träffa överenskommelser medstaten.Däremot är det inte givet att detta regionala organförst och främst måste ansvara för hälso- och sjukvården.Det finns flera skäl att ifrågasätta detta. De mindrelandstingen är redan idag för små för att klara specialistsjukvården.Skatteutjämningssystemet får allt svårareatt klara finansieringen. Det finns också goda motiv föratt sjukförsäkringen, som idag är en statlig uppgift,borde ha samma huvudman som sjukvården.Förankring hos kommunerna nödvändigt7Regionplanen har i Sverige en svag formellställning jämfört med i de flesta andra länder,eftersom den är vägledande och intebindande för kommunernas planering. En bakgrund ärden starka ställning som kommunerna har i Sverigegenom den kommunala självstyrelsen. Kommunernamåste därför medverka frivilligt i genomförandet avplaneringen. Förslagen måste då vara förankrade i kommunernaoch ha deras stöd. Även andra aktörer medansvar för genomförandet måste involveras i arbetet.I RUFS-processen inleddes ett nytt utåtriktat arbetssättgenom att förankra regionplaneringen bland kommuneroch andra aktörer genom styr- och referensgrupperna.På det stora hela kunde vi konstatera attdessa fyllt en viktig funktion när det gällt att förankraRUFS-arbetet och få idéer och synpunkter på olika förslagunder arbetets gång. Styr- och referensgruppernabidrog starkt till det goda mottagandet och den förankringsom RUFS 2001 kom att få i regionen.I den fortsatta utvecklingsplaneringen behöver formernaför aktörernas deltagande i processen fortlöpandeses över och utvecklas i takt med att uppgiften utvidgasoch breddas. Förankringsgrupperna måste alltidha väsentliga uppgifter att behandla.

TOLV LÄRDOMAR FÖR FRAMTIDEN313Det geografiska området bör vidgas8Det blir mer och mer nödvändigt att behandlaett större geografiskt område än läneti regionplaneringen. Formerna för hur dettaska ske är en fråga som kräver diskussion med parter iangränsande län. Behovet av att beakta utvecklingen iMälarregionen finns redan idag för många frågor.Samarbetet utvecklas såväl mellan kommuner ochlandsting som mellan länsstyrelserna i Mälardalen.Detta samarbete är en förutsättning för att få något gemensamtgjort, men det är också en styrka i kontakternamed statsmakterna att en region kan agera samfällt.Nästa regionala utvecklingsplan borde utarbetas förett större geografiskt område antingen genom förändradlänsindelning eller genom samarbete med regionalasamverkansorgan i grannlänen. Planen kan antas politiskti de formella regionala organ som finns. Formelltborde planen få ställning som regionplan för Stockholmslän och de eventuella ytterligare län där regionplaneorganinförs.Dags för samlingsstyre?9Så kallad kommunal majoritetsparlamentarisminfördes allmänt i kommuner ochlandsting från början av 1970-talet. Detgällde också för det år 1971 nyinrättade storlandstingetför Stockholms län. Det finns nu all anledning, med denlånga erfarenhet man har fått, att göra en utvärderingom majoritetsparlamentarism är den styrelseform sompå bästa sätt tillgodoser medborgarnas krav på demokrati,insyn och effektivitet såväl i förvaltningen ochserviceutbudet som i den långsiktiga utvecklingsplaneringen.Såväl i landstinget som i Stockholms stad har denpolitiska majoriteten skiftats vid varje val sedan 1982.Dessa förändringar har inte i alla avseenden gynnatmedborgarnas intressen i Stockholmsregionen. Demycket svaga majoriteterna har genomgående varit beroendeav småpartier med starka särintressen som haften vågmästarroll. Den politiska splittringen och småpartiernasoproportionerligt stora inflytande har givitupphov till låsningar och politisk handlingsförlamningsom skadat regionens utvecklingsförutsättningar.Resultatet har blivit kortsiktighet och polarisering avpolitiken, osäkerhet om de långsiktiga målen och imånga fall en handlingsförlamning. Detta kan illustrerasinte minst inom trafikpolitiken. Det är givetvis enorimlig situation att trafikpolitiken i Stockholmsregionenska förändras efter varje val genom att småpartierpå flankerna ska diktera vilken politik som ska gälla.Den regionala handlingsförlamningen har också möjliggjortatt Stockholms intressen lågprioriterats nationelltoch varit negativ för den regionala tillväxten.Det krävs nu stabila överenskommelser mellan detillväxtvänliga partierna kring de långsiktiga infrastrukturfrågorna.En övergång till samlingsstyre överblockgränserna under några kommande mandatperioderkan vara ett sätt att nå enighet i regionen och långsiktigheti beslutsfattandet.Regional finansiering av infrastruktur10Infrastrukturen behöver byggas ut i regionenbåde för vägtrafiken och för kollektivtrafiken.Behoven är eftersatta sedan långtid, och kollektivtrafikens marknadsandelar måste öka.Dessutom behöver kollektivtrafikens driftkostnaderöka för att möta kraven från den växande befolkningen.Även om infrastrukturen byggs ut behöver åtgärder vidtasför att effektivisera utnyttjandet av trafiksystemet.Sedan 1970-talet har regionens andel av infrastrukturinvesteringarnai landet varit alltför låg. Det har letttill att framkomligheten i länet successivt har minskatoch att alltfler länkar utnyttjas nära eller över sitt kapa-

314DEL 5 – RESULTATETcitetstak. I Stockholmsregionen står staten numera fördrygt en fjärdedel av kostnaderna för det regionala trafiksystemet,medan kommuner och landsting står förnästan tre fjärdedelar. I resten av landet är förhållandetdet omvända.Otillräcklig finansiering av infrastrukturåtgärder serut att försvåra en långsiktigt god utveckling av regionenoch eventuellt ett genomförande av den bärande idénom flerkärnighet. Infrastrukturfrågorna borde i huvudsakföras över från den nationella nivån till den regionalanivån. Om regionen – eventuellt en större regionän idag – fick behålla en rimlig del av sina egna skatteintäkterkunde regionen själv finansiera sina egna behovav infrastrukturinvesteringar, kanske helt utan statligmedverkan. En regional fastighetsskatt kan motiveraspå grund av sambanden mellan tillgänglighet ochfastighetsvärden. Om bilavgifter eller andra finansieringsformerskulle ingå i en sådan finansiering skulle dåvara ett beslut för regionen själv att fatta.Öka bostadsbyggandet11Den svenska sociala bostadspolitiken sombyggdes upp efter kriget är idag så gott somhelt avvecklad. Den syftade till att ge bredagrupper möjlighet att skaffa en god bostad. Den möjlighetenär numera åter begränsad till en mindre del av befolkningen,i varje fall när det gäller nyproducerade lägenheter.Från att ha varit en samhällssektor som kostatskattebetalarna tiotals miljarder varje år, ger bostadssektornidag stora inkomster till staten för andra ändamål.Resultatet blir en mer och mer segregerad befolkning,samtidigt som en alltför knapp bostadsproduktionhämmar regionens tillväxtmöjligheter.Bostadsbristen utgör ett stort socialt problem i Stockholmsregionen.Den är också ett hinder för en god ekonomisktillväxt. Detta har starkt understrukits i RUFSoch det finns en stor konsensus i samtliga kommunerom behovet av att kraftigt öka bostadsbyggandet.Även om ansvaret för bostadsförsörjningen i förstahand ligger på kommunerna, finns nyckeln till ett ökatbostadsbyggande hos staten. För att öka bostadsproduktionenmåste staten öka investeringsnivån i transportinfrastrukturen,så att de nödvändiga trafikinvesteringarnakan komma till stånd. Vidare måste villkoren för finansieringoch byggande ändras så att det blir möjligtatt bygga nya bostäder till sådana priser som breda befolkningsgrupperhar råd att efterfråga.Flygplatsfrågan i framtiden12Att avveckla Bromma flygplats och i ställetetablera en ny flygplats på Södertörn är enfråga som har diskuterats i årtionden. Allautredningar har slagit fast att Stockholmsregionen behövertvå trafikflygplatser och att flygplatser på stora avståndinte är alternativ. Mängder av utredningar hargjorts för att finna alternativ till Bromma, men politiskoenighet har förlamat handlingsförmågan.Inte heller den senaste regionplaneprocessen har,trots ett mycket omfattande utredande av flygplatsfrågorna,lett till några framsteg beträffande synen på regionensframtida flygplatskapacitet. Att behålla Brommaoch bebygga Tullinge/F18 med bostäder är från nästanalla tänkbara synpunkter en avsevärt sämre lösning äntvärtom. Ändå kommer sannolikt just detta att ske, ominte även Bromma avvecklas. Besluten har mer påverkatsav olika särintressen än av de utredningar som tasfram och av hänsynen till Stockholmsregionens och landetsbästa.Det finns troligen inte några politiska förutsättningaratt för närvarande lösa flygplatsfrågan på ettlångsiktigt bra sätt. Därför borde man behålla så storhandlingsfrihet som möjligt och undvika att fatta beslutsom begränsar möjligheterna att åstadkomma bra lösningari framtiden.

SummaryPart 1: The Underlying AssumptionsRegional Planning in the SwedishPlanning SystemRegional planning in the Stockholm Region is based onthe rules for regional planning bodies and regionalplanning laid down by the Planning and Building Act(PBL). However, there are other legislative sectors whichare involved, the Environmental Code in particular.The physical planning provided for by law is supplementedby somewhat less regulated regional developmentplanning, not least following Sweden’s EU accession.All planning in this field is currently undergoingmajor developmental changes, and even the existingrules for physical planning are in a state of change.Seen against an international perspective, Swedishmunicipalities hold a uniquely strong position in theplanning system. The municipalities have a planningmonopoly and the planning system has been shapedprimarily for the local government level. According tothe PBL, all municipalities must have a valid comprehensiveplan, covering the entire surface area of themunicipality. The detailed plan (development plan)is the legally binding planning instrument, which mustbe in place prior to any development to ensure properexamination of suitable land use.Issues concerning land use and water zones of concernto more than one municipality are to be investigatedjointly or, if the comprehensive planning of severalmunicipalities needs to be co-ordinated, the stateshould set up a regional planning body. The StockholmCounty Council is a regional planning body in accordancewith special legislation. In contrast to the comprehensiveplan, establishing a regional plan is not obligatory.The content of a regional plan is not provided forby law; instead the regional planning body itself candecide which issues are to be dealt with. The form of theregional plan, on the other hand, is provided for by law.

316SUMMARYThe Stockholm Region in the mid-1990sIn 1994 the Office of Regional Planning and UrbanTransportation began work on further regional planning.Work commenced without a formal decision asto what the final result of the process should be. Nodecision was thus taken to establish a new regional plan,to replace the 1991 Regional Plan, until 1998.When the new regional planning work got underway,the premises for regional planning had changed. In thethree areas which traditionally formed the central focusof regional planning, population growth, employmentand housing construction, the assumptions of the 1991Regional Plan had proved to be substantially in errorwhen compared to the actual developments. The economiccrisis drew attention to the high internationaldependency of Sweden and the Stockholm Region. Thefall of the Berlin Wall in 1989, the disintegration of theSoviet Union in 1991 and Sweden’s EU accession in1995 had a major impact on international relations inthe Baltic Sea Region.The economic crisis and immigration of refugeesaccentuated the region’s large social distinctions. Theoverall unemployment rate in the region swelled to adouble-digit figure for the first time since the 1930s;in some areas it rose to well over 50 per cent.The economic crisis also ended up affecting decisionmakingin transportation questions. This was partlybecause it became more difficult to finance the economicinvestments involved in the so-called “DennisPackage”, and partly because the reduced economicactivity in addition resulted in a reduction in traffic.When the government unilaterally withdrew from theDennis agreement in 1997, the result was high uncertaintyconcerning the future traffic infrastructure.In other words, in 1994 the premises for further regionalplanning work were far from clear in a largenumber of areas. There was scarcely any political supportfor the immediate production in a traditional mannerof a new regional plan of the traditional type. Insteada more exploratory approach was attempted. Thework commenced when the Committee for RegionalPlanning and Urban Transportation decided, in November1993, to compose scenarios for the Region’slong-term development as a first step in the process.Part 2: The ProcessThe Uncertain FutureThe Office of Regional Planning and Urban Transportationbegan work towards drafting a long-termstrategy for the Stockholm Region in the autumn of1995 with the presentation of the scenario documentThe Uncertain Future. Three very different future imageswere presented for the Region in the long term. Boththe publication and the new approach attracted a greatdeal of interest.The scenario work began in the winter 1993–1994under the right-wing County Council majority and underthe direction of Ralph Lédel as committee chairman.The work was introduced by studies in scenario workand scenario techniques. It was especially important toanalyse those forces and events which affect developmentin different areas. During 1994, a series of meetingswere held with invited experts and critics, andrepresentatives from the committee, the municipalitiesand various organisations.The basic concerns which the Office regarded as mostsignificant for regional planning and the developmentof the region were its economic, environmental and socialdevelopment, population growth, political decision-makingmandate and the balance between collectivevs. individual solutions. The three scenarios knownas The Gap (Klyftan), Bridge-building (Brobygget) and

SUMMARY317Cultivation (Odlingen) were built up on these aspects.Three different, speculative portrayals of developmentin the Stockholm Region and surrounding area werewritten.After the elections of 1994, the Social Democrats,together with the Left and Green parties, held a majorityin the Committee for Regional Planning and UrbanTransportation. The Uncertain Future was generallywell received and a number of municipalities used it as abasis for their municipal planning.A Regional StrategyAs a result of the discussions around the scenario document,the Committee decided in 1995 to have a longtermstrategy drafted for the Stockholm Region. Thework was to focus especially on those areas of mostsignificance for the Region’s future. Three areas – economicdevelopment, the social situation and the environment– were pinpointed as of major significance forthe future.In co-operation with representatives of a large numberof organisations, three sector strategies were compiledduring 1996, focusing on the environment, socialsituation and economic development respectively. Themain directions were laid out for the follow-up work,which would deal with the traditional regional planningand traffic issues, but in addition also be expanded toinclude economic development, competence upgradingand international issues, with emphasis on the BalticSea Region.Based on these sector strategies, the document “TheStockholm Region’s Future – outline of a long-termstrategy”, was compiled in 1997. The outline strategy,together with the three background reports, was distributedfor consultation and comments in the autumn of1997. The comments and opinions received were reviewedby the Committee during the spring of 1998.The large majority of them were in support of thedirection taken in the proposal.This consultation version of “The Stockholm Region’sFuture” described ten tasks of strategic importancefor the region’s future. Many of the comments andopinions received pointed out the need to make thesetasks more precise and prioritise them, in order toenable a concentration of effort. Although the ten strategictasks were regarded by most commentators asimportant, five of them were regarded as of greatersignificance than the others: economic growth andemployment, competence and education, access andcommunications, the Baltic perspective and housingprovision and integration. Strategies in these areasneeded to be made more precise and dealt with in moredepth.In August 1998, the Office presented for adoption arevised and expanded proposal for a long-term strategyfor the region. The Committee for Regional Planningand Urban Transportation examined the proposal on 18August 1998. In September that same year, the SocialDemocrats lost their majority in the County Counciland had to hand over power to a right-wing coalitionunder the leadership of Elwe Nilsson (of the ModerateParty) before the strategy had been finally approved bythe Council. It was not until November of 1999 that theissue could be dealt with once more by the Committeefor Regional Planning and Urban Transportation. On14 April 2000, “The Stockholm Region’s Future” wasapproved as a regional strategy for the Stockholm Region.The strategy lays down the main directions for thefollow-up work. It should deal with the traditional regionalplanning and traffic issues, but in addition also beexpanded to include economic development, competenceupgrading and international issues, with emphasison the Baltic Sea Region.

318SUMMARYRegional Development Plan – a ConsultationDocumentThe Stockholm Region’s Future also included an outlineprogramme for a new regional plan and a trafficplan. Building on the strategy work and commentsreceived, the Committee for Regional Planning and UrbanTransportation approved the programme for workon a new regional plan, and for work to support economicgrowth, renewal and integration in the region inAugust 1998. In the course of 1999, the programme forfollow-up work on competence and R&D issues, as wellas on the Baltic perspective, was also approved.During the spring months of 1999, a preliminaryplanning outline, Sketch 99, based on municipal viewscollected through a survey, was drawn up and the firstpreliminary analyses edited. Through on-going discussionsin the steering and reference groups, the proposalssubsequently presented in the consultation documentwere formulated.A consultation dossier comprised of five writtendocuments was distributed for comments in the summerand autumn of 2000. They dealt with the five differentthemes of the development plan. The approach ofproducing material for consultation in the form ofseparate documents, which taken together would serveas a basis for a regional development plan, developedgradually.The plan was based on two population developmentscenarios. In the High scenario, the population wasexpected to increase from 1.8 to 2.4 million residents bythe year 2030. Certain proposals concerning economicdevelopment or the educational sector could be implementedin the short term, while the physical structurecan only be changed slowly and with a longer-termperspective.The consultation document included two alternativesfor the physical structure. A polycentric region wasa central idea in both alternatives. To create this, a regionalcentre has to be complemented by sub-regionalcores, which can attract businesses as well as offer a wideselection of cultural activities and services to the variousparts of the region. The various alternatives differedwith respect to the distribution of growth and numberof sub-regional cores. In addition, two alternative transportationnetworks were sketched out, to support thedifferent structural alternatives.The consultation brought forth a broad response andthe proposal generally received significant support.Most of the comments returned were positive towardsthe broad perspective taken and the attempt to presentan overall vision of development. While the trafficissues aroused the greatest interest, this was also the areawhere the possibility of achieving political unanimitywas most clearly absent. Here as well there was broadsupport for the main elements of the proposal. Thegreatest support was given for the proposed resolutionof rail capacity shortage in the so-called “Wasp’s Waist”passing by the island Riddarholmen and Gamla Stan, bybuilding a commuter train tunnel under the inner city.From Consultation Document to RUFS 2001– the 2001 Regional Development Plan forthe Stockholm RegionUsing the views put forward during the consultationsas its point of departure, the Office proposed certainchanges and supplementing of the consultation documentto complete the proposal for a regional developmentplan. The assignment of population and housingto the various municipalities was adapted as far aspossible to the indications given by the municipalitiesthemselves in their comments. In June 2001, the Committeefor Regional Planning and Urban Transportationdecided on the emphases further work on RUFSshould have, thereby ensuring political backing for thedevelopment plan.

SUMMARY319There was strong support for the emphasis on apolycentric region, and for the proposed traffic networkin general. The proposal for a new airport in Södertörn,however, was removed from the plan. The Committeealso decided against drafting any regional retail tradepolicy or including any proposals on automobile leviesin the plan. The regional development plan, revisedaccording to these instructions, was then placed on publicexhibition for three months, beginning in October2001.Towards the end of the exhibition period, the StockholmTransport Commission (Stockholmsberedningen)submitted its comments concerning prioritising ofurgent traffic measures in the Stockholm-Mälaren Region.This had a major impact on the final preparation ofRUFS, since following the exhibition the plan was alteredto accord with the Stockholm Transport Commission.Apart from this, changes made were only of marginalsignificance.RUFS 2001 was formally tabled in the Committee forRegional Planning and Urban Transportation in March2002 and approved by the county council representativeson 14 May the same year. The Moderate Party,Liberal Party and Christian Democrats supported theproposal. The Social Democrats accepted practically allof the RUFS contents. Objections were expressed, asexpected, both from the Left and Green Parties, whowished to send out the plan once more for comments,justifying this partly with environmental objectives.Part 3: The FormAnchoringSince the regional plan is only a guideline and is not bindingfor the municipalities’ planning, the municipalitieshad to be voluntarily involved in its preparation. Theproposal then had to be anchored in the municipalitiesand their backing ensured. Other actors responsible forthe implementation also had to be involved in the work.The RUFS process introduced a new, outward-orientedapproach, which involved anchoring the regionalplanning in the municipalities and other actors throughsteering and reference groups. The latter also fulfilled animportant function with regard to obtaining ideas andperspectives on different proposals during the course ofthe work. The steering and reference groups contributedto a high degree to the positive reception whichRUFS 2001 would meet in the region.GeographyThe functional region covers a larger area than thecounty of Stockholm. With improved communications,it is not unlikely that in 25 to 30 years’ time the functionalregion will include large parts of the StockholmMälaren Region, including the cities of Nyköping,Eskilstuna and Västerås.Despite the fact that the Mälardalen perspective ismore prominent in RUFS than in earlier regionalplanning, RUFS does primarily deal with the situationin Stockholm County. The Stockholm County Councilnaturally cannot decide upon actions for the rest of theMälaren Region. But in many respects the perspectivetaken concerns the entire Mälaren Region. This appliesto what is clearly becoming a common housing andlabour market and the consequences this will have,especially for the communications system. RUFS 2001points out urgent infrastructure investments for the restof the Mälaren Region, based on the priorities set by theStockholm Transport Commission. There are numerousindications that a future regional development planwill include the entire Mälaren Region to a greaterextent.Although the Iron Curtain had been lifted, andcommunism been ousted in Eastern Europe by the time

320SUMMARYwork on the 1991 Regional Plan came to a completion,the new geopolitical situation in the Baltic Sea Regionnaturally could only be examined for the first time inmore scope and depth in connection with RUFS work.The transition of the former planned economies anddictatorships to democratic, market economies is proceedingrapidly. One of the points of departure in theapproved RUFS 2001 is the Stockholm Region’s developmentas a centre for the Baltic Sea Region.The RUFS process has also given greater attention tothe Archipelago than earlier regional planning. A standardlevel is indicated for traffic in the Archipelago,focused on the needs of the resident population. Thiswork is currently being followed up and expanded withthe preparation of a sub-regional plan for the Archipelagoregion.From Environmental Assessment toSustainable DevelopmentAs early as 1997, as part of the regional planning procedure,work was begun on an environmental assessmentof the regional plan. At the same time, work gotunderway on an assessment of the social and economicconsequences of the plan. During 1999, a programmewas developed whereby strategic environmental assessmentwould function as a guideline for the upcomingwork on impact assessment. The work required developingnew methods, since this was the first time a strategicenvironmental assessment of a regional plan hadbeen carried out. The methodological work was carriedout in co-operation with the National Board of Housing,Building and Planning and the Swedish EnvironmentalProtection Agency through the SAMS project(Social Planning with Environmental Objectives inSweden). Both regional reference groups as well as expertgroups were connected with the work.The aim of the three impact assessments was to havethem together form a basis for assessing the plan’spremises and to contribute to an increased understandingof its effects, thereby improving the basis for adecision which could lead to long-term sustainabledevelopment. The point of departure was that the assessmentsshould introduce important aspects at an earlystage in the planning process, contribute to illuminatingdifferent alternatives, point out conflicting objectivesand synergies, as well as increasing the transparency ofthe planning process.After the consultations in the year 2000, it wasdecided that the three impact assessments should beintegrated into a collective assessment, dealing with allthree dimensions of sustainable development. Social,economic and environmental aspects are the threeperspectives which together describe the requirementsfor long-term sustainable development. Prior to thisthere were few examples of similar descriptions at a regionallevel and with such a long-term perspective, andthus the methods had to be developed while the workwas in progress.Methods and ModelsThe Office of Regional Planning and Urban Transportationworks on the region’s development in a longtermperspective, often 15–30 years. There are a numberof more or less established methods, as well as more orless sophisticated forecasting and modelling tools tocreate these images of the future for us. These include,for instance, methods for forecasts and scenarios of populationdevelopment, settlement and traffic, as well asfor socioeconomic analyses and impact analyses.Part 4: The Basic IssuesPopulation GrowthPopulation growth is an important point of departure

SUMMARY321for regional planning. A growing population demandsmore housing, public transportation, roads, educationalopportunities, health services etc. The StockholmRegion has by far the highest population growth inSweden. During the last 15 years, the county’s populationhas increased by an average of one percent, or around16,000 inhabitants, annually. During these 15 years,the population has increased by around 250,000 residents,or the equivalent of the total number of residentsof the City of Malmö. The population in the county iscurrently around 1.8 million.RUFS 2001 assumes that the population will increaseby between 400,000 and 600,000 residents over thenext 30 years, which means an annual growth of between12,000 and 20,000 residents.Housing ConstructionAlthough the Stockholm Region experienced rapid populationgrowth throughout the 1990s, housing constructionhas been at a very low level. There is currentlya housing shortage in all the municipalities of StockholmCounty. Ethnic and socioeconomic segregationhas increased.Between the years 1990 to 2000, the population ofStockholm County increased by 182,000 while around60,000 new residences were built during the same period.Each year around 1,000 summer cottages areconverted to all-year residences. A major portion of thisconversion, 40%, occurred in Norrtälje and Värmdö.According to RUFS 2001, an estimated 8,000 to 11,000additional residences will needed to be built each yearduring the entire 30-year period. During the next 15years, an additional 9,000 to 12,000 residences will beneeded annually.The housing shortage is a major social problem in theStockholm Region. It is also an obstacle to good economicgrowth. The relatively extensive housing construction,which is needed according to RUFS 2001 andfor which the municipalities are planning, is to a largeextent dependent upon the necessary traffic investmentsbeing made. Furthermore, the state can influencetaxation equalisation, investment incentives, competitionregulations, the rules of the Environmental Codeon environmental quality standards and other legislation,as well as on use of public land. It is the state whichplays a key role in boosting housing construction in theregion and in other growing metropolitan regions.From One Regional Centre to PolycentricityThe Stockholm Region has a dominant central core. Thedensity of settlement, which is greatest in central Stockholm,drops steadily as the distance from the centreincreases. Workplaces, higher education, various culturalactivities, restaurants and entertainment are concentratedin the region’s core.RUFS 2001 attempts to establish additional cores.The aim of this is to relieve the inner city, and to createliving sub-regional cores offering a wide selection ofworkplaces, services and cultural events to increase thediversity of sub-regions. If the region is to become trulyattractive, settlement should be developed so that anumber of areas acquire the character of a “real” city. InRUFS 2001, therefore, increasing the density of the urbanenvironment, and endowing it with the qualities oftraditional European cities, is a guiding principle: density,rich variety, public and green spaces.As preparation for work on RUFS, the theoreticalpoints of departure for work on the structure of the regionwere developed. Rapid growth in the StockholmRegion will require that a large quantity of residentialand commercial buildings be added primarily outside ofthe region’s central core. Part of the new constructionshould be concentrated on the sub-regional cores. If theouter cores are suitably located, a polycentric settlementstructure can provide greater welfare than a regionwhich remains monocentric.

322SUMMARYTransportation IssuesSince the 1970s, the Stockholm Region’s relative shareof the national investments in transportation has decreased.Due to the shortage of resources, the growth incapacity of the transportation network has not keptpace with population growth. Since the governmentcancelled the Dennis Package in 1997, there has nolonger been any established future vision of how thetransport infrastructure should be developed.Transportation is singled out in the regional strategyas a priority issue. According to the strategy, the increasein traffic will mean demands for increased capacity ofroad, rail, underground and commuter train networks,as well as harbours and airports. The undercapacity inthe Saltsjö-Mälaren section was noted especiallyDuring the course of preparing RUFS, alternativetransportation networks were examined with additionalroads and train tracks across the Saltsjö-Mälarensection, but also with additional cross-sector routes.Following the consultations, a transportation networkwas laid out which had received wide support during theprocess. RUFS includes a very extensive expansion ofpublic transportation, primarily through new rail connections,which will result in improving the competitivenessof public transportation against private automobiles.The Stockholm Transport Commission, which wasestablished by the national government, prioritised thelarge majority of transportation initiatives included inRUFS. As a result there is widespread agreement betweenthe views of the Stockholm Transport Commissionand RUFS 2001.Following the 2002 elections, the Social Democratsreached an agreement with the Left and Green Parties inthe City of Stockholm to introduce congestion chargesin Stockholm during their next term in office. The proposalfor congestion charges met with strong oppositionand clashes, not just between the centre and rightparties and the red-green coalition in City Hall, but alsobetween the City of Stockholm and other municipalitiesin the County, as well as between Social Democrats inthe County and in the City of Stockholm.Of course, economic incentives such as congestioncharges do not solve the long-term capacity problems.To move in the direction of positive development, theStockholm Region needs a major expansion of its transportinfrastructure, both in terms of roads and publictransportation. To provide long-term stability for transportpolicy in the region requires a far-sighted consensusacross party lines.The Wasp’s Waist – Stockholm’s Jugular VeinTwo alternatives for expansion of the public transportationsystem were examined in the RUFS consultationprocess. New, heavy rail connections were proposed, forinstance, through the wasp’s waist. The new regionalplan thus includes more public transportation measuresthan have been seen for several decades. Expanding thecapacity for increased rail traffic through the inner cityhas been delayed for many years. During the work on theregional plan almost complete consensus was achievedon the solution – a new commuter train tunnel; thisis especially striking in view of the disagreement whichusually characterises transportation questions. Both theso-called Kungsholmenbanan railway, which has beenaround since the 1991 Regional Plan, as well as theproposed 3rd track over the island Riddarholmen, anplanning proposal dating back even farther, could thereforebe cancelled.According to the County Council’s comments, however,in addition to the commuter train tunnel, the 3rdtrack and the Kungsholmenbanan should be shown onthe regional plan in order that the question of increasedtrack capacity through central Stockholm could befinally decided. In January 2002 the Swedish rail traffic

SUMMARY323authority Banverket presented its preliminary studywhich, according to the law on railway construction,must be the first stage in the planning process, despitethe fact that various rail transport alternatives had beenunder examination for many years and regional planninghad been in process. No less that 18 different railalternatives suggested were dealt with in general terms,while six alternatives were examined more closely. Ayear and a half later, Banverket had reached the conclusionthat only the commuter train tunnel, with a stationin south Stockholm, should be proceeded with; in otherwords, the same solution as proposed in RUFS. Constructioncan commence at the end of 2005 and the tunnelbe ready for service in 2011. The question of financing,however, is not yet finally resolved.North-South road connectionsThe limited road traffic capacity over the so-called Saltsjö-Mälarensection has, together with rail transport,been one of the most central issues for regional planning.The solution indicated in RUFS – a StockholmBypass west of the regional centre as well as the easternroute Österleden – has received significant supportduring the planning process. One important motivationfor developing bypass routes is the need to link up theregion’s southern and northern halves to form aneconomic and social whole.The introduction of the Environmental Code in 1999and the changes it made to the Roads Act meant newdemands of the planning process to include new roads.For this reason the Roads Administration introduced, inthe spring of 2001, so-called “early consultations” onnorth-south road links in the Stockholm area. TheRoads Administration is currently examining possibleroutes for the Stockholm Bypass as well as such alternativeswhich have already been discarded from regionalplanning. Building the road can begin in 2007 and couldbe completed at the earliest in 2013.In the comments it submitted on the regional planRUFS 2001 while it was on public exhibition, theCounty Council suggested that in addition the outerRing Road, the Bromma branch of the route Essingeledenand the Ålstensleden route should be shown onthe regional plan, in order that the north-south roadconnections could be finally decided upon. In practicethere are thus several areas reserved in the regional planfor north-south connections: Stockholm Bypass, Ålstensleden,Ulvsunda Diagonal and Bromma branch aswell as the eastern route Österleden. Despite many yearsof inquiries and consultations, it has not proved possibleto reduce the number of alternatives. A regional planshould give direction for decisions on subsequent roadcommissions.AirportsOne of the premises of RUFS work was the shortage ofairport capacity in the region, while at the same timeclosure of several of the existing airports is impending.The region’s two existing public airports are Bromma,which was opened in 1936, and Arlanda, which openedin 1960. With its three runways, Arlanda is the region’sprincipal airport. The question of closing Bromma airport,and turning the airport land into a residential area,has long been discussed.There was a certain optimism as to the possibility ofalso achieving a long-term solution to the airport questionthrough RUFS work. A fair number of municipalitiesappeared to be ready to join in supporting theproposal for a new airport in Hall in Södertälje, near theedge of Botkyrka, which was launched by the Civil AviationAuthority with a detailed investigation of variousconceivable alternatives. The country’s Prime Minister,however, made a solution impossible when he declaredthat this was not a good proposal at all. In RUFS nospace is reserved for a new airport. Instead, Brommamust continue in use, and possibilities for further ex-

324SUMMARYpansion of Arlanda be utilised. According to RUFScontinuing to use Bromma as an airport and building aresidential area in Tullinge is clearly a less desirable solutionthan the opposite, and also results in greater negativeenvironmental impact than other alternatives.Part 5: The ResultHas the Region Been United?The assessment of the RUFS process, carried out by aconsultancy firm, revealed that it had been successful increating a new common vision of the region’s premisesand potential and in achieving co-operation between regionalactors on regional growth and development. TheRUFS process had also contributed to creating importantpremises for implementing the proposals ofRUFS 2001. At the same time, those interviewed pointedout the obstacles which remained and which had tobe dealt with in order to implement the proposals.RUFS 2001 did not make especially large waves in themass media either.One expression of the unity which was achieved in theregion was the interim report submitted by the parliament-appointedStockholm Transport Commission.The transportation measures that the broad majority ofthe Commission prioritised were practically all measuresalso included in RUFS. RUFS 2001 also serves as apoint of departure for a number of other processes, e.g.work on the regional growth programme, the CountyGovernor’s task of increasing housing construction, theCounty Council’s task of pointing out natural areasdeserving protection and work on the regional environmentalaction programme. The unity is in danger of dissolving,however, unless sufficient resources are alsodevoted towards implementing the actions highlightedin RUFS.Regional DirectionEver since the establishment of the Greater CountyCouncil in 1971, the County Council has been the headof regional planning. During work on RUFS, discussionsbegan on forming a regional association for developmentand planning issues, comprised of representativesof the municipalities and County Council. Theaim of the regional association would be to gather popularlyelected representatives in Stockholm County intoan effective governmental body which could addressissues on par with the national government. The regionalassociation would take over the responsibility forregional planning from the County Council togetherwith the County Administrative Board’s responsibilityfor transportation planning in the county and regionaldevelopment issues.Despite two rounds of soliciting comments on theregional organisation, however, no consensus could beachieved on what form a new regional governmentalbody should take. After the new majority enteringStockholm’s city hall following the 2002 elections saidno, the question of a municipal association has beenclosed for the moment.RUFS 2001 formally includes Stockholm County, butwith an eye towards the Mälaren Region. Future regionalplanning will have to deal with the planning organisationin a larger geographical perspective. Possiblealternatives include altered county boundaries, co-operationbetween corresponding bodies in neighbouringcounties or municipal unions in a larger geographicalarea within the framework of the current county boundaries.A decision on how a possible common planningprocess should be pursued would have to be taken beforethe actual testing.

SUMMARY325Lessons for the FutureOn the basis of the now completed planning process, wehave elicited twelve lessons for the planners and politiciansof the Stockholm Region and the entire country:1. Regional development planning should be characterisedby an overall approach, integrating questions ofeconomic development with physical regional planning.National legislation needs to be amended to make thispossible.2. A broad perspective should be taken towards sustainabledevelopment that includes economic as well asecological, social and cultural aspects. The sustainabilityperspective should be directed at issues affected by theplan and dealt with at the regional level.3. Regional planning aimed at implementation providesthe premises for support for the plan in the region.Regional planning should be given more influence onimplementation and financing.4. Planning should proceed from a pragmatic standpointinstead of a utopian one. Alternatives must bepracticable and robust enough to withstand changes inthe political administration.5. Regional development planning is not a zero-sumgame, but rather is aimed at increasing growth in the regionby strengthening its accessibility and innovationenvironment. National policy should, in a similar manner,contribute to providing metropolitan regions withgood preconditions for growth – to the benefit of theentire country.6. A regional body, responsible for questions forwhich solutions at municipal or national level are notsuitable, is needed. The regional body should be responsiblefor regional development planning as well asfor roads and public transportation. On the other hand,this body does not need to be responsible for health care.7. Anchoring in the municipalities and with otheractors is necessary to give the regional development planlegitimacy. The forms through which these actorsparticipate in the process should be continuously developedas the task is expanded and widened.8. The next regional development plan should beprepared for a larger geographical area, either throughan altering of county borders or through co-operationwith the corresponding regional bodies in neighbouringcounties.9. Solid agreements between the parties are requiredconcerning the long-term infrastructure issues. A changeoverto joint control, across bloc boundaries, can be oneway of achieving consensus in the region and obtainingdecisions with foresight.10. The infrastructure for road and public transportationin the region needs to be developed more rapidly.If the region were allowed to keep a larger share of itsown tax revenues, it would be able to itself finance itsown needs for infrastructure investment without stateassistance.11. To increase housing production, the state mustincrease its level of investment in transport infrastructure,and also change the requirements for financingconstruction to make it possible to build new housingfor a wide spectrum of the population.12. Despite decades of committees and inquiries,there is no progress in the airport question, for which anoptimal solution has yet to be found. The decision makersshould attempt to maintain their mandate to act andavoid further limitations on the possibilities of reachinggood solutions in the future.

Appendix

328APPENDIXBokens författare Göran Johnson och Bo Malmsten framförutgåvorna i RUFS-serien.

FÖRFATTARE329Författarnagöran johnson är arkitekt SAR/MSA och hararbetat på Regionplane- och trafikkontoret sedanmitten av 1970-talet, under de senaste åren somprogramområdesansvarig för regionplanering, trafikplaneringoch hållbar utveckling. Han har deltagit iarbetet med tre regionplaner och var projektledare förarbetet med RUFS 2001. Han har under lång tidarbetat med frågor som rör bostadsförsörjningen ochregionens bebyggelsestruktur och utvecklat idéernabakom den flerkärniga regionstrukturen i RUFS.bo malmsten är fil dr i statsvetenskap och varregionplandirektör från 1993 till hösten 2001, då denregionala utvecklingsplanen var färdig att ställas ut.Han var under 1970-talet kommunalråd i Haningekommun och ersättare i Regionplane- och trafiknämnden.Under 1980-talet var han trafikdirektör iStockholms läns landsting och huvudsekreterare iDennisförhandlingarna. Sedan 2001 har han varitsakkunnig i Stockholmsberedningen och i landshövdingensbostadsuppdrag.

330APPENDIXNoterInledning1. Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering1952–2002, Regionplane- och trafikkontoret 2002.Kapitel 1.1Regionplaneringen i det svenska plansystemet1. Förordningen 2003:595 om regionalt utvecklingsarbete.2. Proposition 2001/02:7, Regional samverkan och statliglänsförvaltning.Kapitel 2.1Den osäkra framtiden1. 2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid, Stockholms stadsbyggnadskontor och Regionplane- och trafikkontoret1994.2. Den osäkra framtiden, Regionplane- och trafikkontoret1995.Kapitel 2.2En regional strategi1. Social strategi, Program och förslag 11, Regionplaneochtrafikkontoret 1996.2. Miljöstrategi, Program och förslag 12, Regionplaneochtrafikkontoret,1996.3. En ekonomisk strategi, Program och förslag 10,Regionplane- och trafikkontoret 1996.4. Möt framtiden med öppna ögon, inför en strategi förStockholmsregionen, Program och förslag 9,Regionplane- och trafikkontoret 1996.5. Stockholmsregionens framtid, Program och förslag 1,Regionplane- och trafikkontoret, 1997.Kapitel 2.3Regional utvecklingsplan – samrådsunderlag1. Inför en ny regionplan. Projektorganisation och programarbeteför Regionplan 2000 och Trafikplan 2000,Regionplane- och trafikkontoret PM 5/1998.2. Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudieStockholmsregionen, Regionplane- och trafikkontoret,Boverket och SNV 2000.3. Direktiv för program för Regionplan och Trafikplan2000, Regionplane- och trafikkontoret, 1998-05-14.4. Program för Regionplan 2000, Program och Förslag 1,Regionplane- och trafikkontoret 1998.5. Program för arbetet att främja Ekonomisk tillväxt,förnyelse och integration i Stockholmsregionen, Programoch Förslag 1:99, Regionplane- och trafikkontoret.6. Program för Kompetensutveckling och FoU i Stockholmsregionen,Program och Förslag 2:99, Regionplaneochtrafikkontoret 1999.7. Regionplane- och trafikkontoret, PM 25:99. Kommunernaoch den ekonomiska utvecklingen – redovisningav enkätsvar.8. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regionalplanering för Stockholms län. Regionplane- och trafikkontoret,PM 11/1999.9. Regionplane- och trafikkontoret, PM 11:98 Kommunernai regionplaneringen. Från strategi till regionplan.10. Regionplane- och trafikkontoret, PM 1:99 Kommunernassyn på utvecklingen!11. Bland annat rapporterna Blåstrukturen, Regionplaneochtrafikkontoret, Rapport 3/2001, Vatten i Stockholms-

NOTER331regionen, Regionplane- och trafikkontoret, rapport3/2000.12. Skiss 99, Regionplane- och trafikkontoret, PM 18:99.13. Se vidare avsnittet om metoder och modeller.14. Skrivelse 3 september 1999 från Magnus Nilsson,ordförande i Naturskyddsföreningen i Stockholms län,till ledamöterna i Regionplane- och trafiknämnden.15. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?Regionplane- och trafikkontoret APM 9/2000.16. Miljömålet som försvann. Skrivelse från Magnus Nilsson21 februari 2000 till ledamöterna i Regionplane- ochtrafiknämnden.17. Se även Regioner, handel och tillväxt. Regionplaneochtrafikkontoret, Rapport 5/1998.18. Östersjöperspektivet. Regional utvecklingsplan förStockholms län 2000 – Samrådsunderlag. Regionplaneochtrafikkontoret, Program och Förslag 7/2000.Kapitel 2.4Från samrådsunderlag till RUFS 20011. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utvecklingsplanför Stockholms län), Naturvårdsverket, yttrande5 september 2000.2. Synpunkter på Regional utvecklingsplan för Stockholmslän, samrådsunderlag (RUFS), Naturskyddsföreningen iStockholms län, 14 september 2000.3. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?Regionplane- och trafikkontoret arbetspromemoria9/2000.4. Skrivelse den 19 september 2000 från Anna Wersäll,Stockholms Handelskammare till Naturvårdsverket,Generaldirektören.5. Skrivelse den 16 oktober 2000 från Lars-Erik Liljegren,Naturvårdsverket till Stockholms Handelskammare.6. Remissammanställningen, kontorets förslag tillställningstaganden och Regionplane- och trafiknämndensdirektiv för utställningsförslaget finns redovisade i RUFS2001, Samrådsredogörelse, Regionplane- och trafikkontoret,Program och förslag 2/2001.7. Skrivelse 19 mars 2001 från Magnus Nilsson, ordförandei Naturskyddsföreningen i Stockholms län.8. Kommunrunda 2001, Regionplane- och trafikkontoretPM 2/2002.9. Skrivelse från Stiftelsen Stolta Stad den 27 maj 2002.10. Dom i mål nr 10345-02 från Länsrätten i Stockholms län,2002-09-27.Kapitel 3.1Förankringen1. Se även avsnittet ”Har regionen enats?”.2. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn påarbetet med en regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen,Regionplane- och trafikkontoret PM 37:2002.Kapitel 3.2Det geografiska perspektivet1. Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet,Rapport 1993:2, Stockholm 1993.2. Mälardalen – en region? Regionplane- och trafikkontoret,Rapport 1/2002 och Mälardalsrådet, Rapport 7/2002.3. Stockholmsregionens samspel med sin nära omgivning,Regionplane- och trafikkontoret, Rapport 2/2003.Kapitel 3.3Regionplanens konsekvenser1. Program för strategisk miljöbedömning i regionplanen,Regionplane- och trafikkontoret, PM 16/1999.2. SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige.3. Regionplane- och trafikkontoret, SNV med flera, Samsprojektet:Planera med miljömål! Fallstudie Stockholmsregionen.4. Sociala konsekvenser, analysmodell för Stockholmsregionen,Regionplane- och trafikkontoret, Rapport5/1997.

332APPENDIX5. Social atlas för Stockholmsregionen, Regionplaneochtrafikkontoret, Rapport 4/2000.6. Skiss 99 och välfärden, Regionplane- och trafikkontoretPM 18/1999.7. Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå, Regionplaneochtrafikkontoret PM 2/2001.8. Sociala konsekvenser för de äldre i Stockholms län,konsekvensanalys inom ramen för RUFS 2000,Regionplane- och trafikkontoret PM 1/2001.9. Ekonomiska konsekvensanalyser i regionplaneringen,Regionplane- och trafikkontoret APM 7/1999.10. Konsekvensbedömning av Regionplan 2000. En kompletterandeansats. Regionplane- och trafikkontoret,APM 4/2000.11. Hållbar utveckling – tre dimensioner, konsekvensbedömningarav Regionplan 2000, Regionplaneochtrafikkontoret KPM 15/2000.12. Regionplan 2000, samrådsunderlag, Regionplaneochtrafikkontoret Program & förslag 3/2000.13. Regiondelsbeskrivningar, Regionplane- och trafikkontoretPM 14/2000.14. Arbetet med strategisk miljöbedömning i Regionplan2000, Regionplane- och trafikkontoret APM 6/2000.15. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigt uthålligt?16. Trafiken i Regionplan 2000 (förslag till regional utvecklingsplanför Stockholms län), Naturvårdsverket,yttrande 5 september 2000.17. Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen,utställningsförslag, Regionplane- och trafikkontoretProgram och förslag 1/2001, s. 110–121.18. Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001, ett hållbarhetsperspektiv,Regionplane- och trafikkontoret PM 15/2001.19. Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001, Regionplaneochtrafikkontoret PM 14/2001.20. Trafikanalyser RUFS 2001, Regionplane- och trafikkontoretPM 12/2001.21. Miljökvalitetsnormer i regional planering, Regionplaneochtrafikkontoret PM 13/2001.22. Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län.Länsstyrelsen i Stockholms län, redovisning av regeringensuppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/.Kapitel 3.4Metoder och modeller1. Friskare luft, Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län,Länsstyrelsen i Stockholms län 2003.2. GIS står för Geografiska Informationssystem.3. Se till exempel Ekonomiska konsekvensanalyser iregionplaneringen, Regionplane- och trafikkontoret,APM 7/1999.4. Eventuella samhällsekonomiska analyser som underlagför regionplanen har granskats av Anders Karlström, iSamhällsekonomiskt kalkylunderlag i regionplanen?Landstingsrevisorerna, mars 2002.5. Snabbspårvägen – resandet och samhällsekonomin,Regionplane- och trafikkontoret, PM 24/1996.6. Se även resonemangen om osäkerheter i promemorianEkonomiska konsekvensanalyser i regionplaneringen,Regionplane- och trafikkontoret, APM 7/1999.Kapitel 4.1Befolkningstillväxten1. Se till exempel rapporten Dämpad tillväxt? Perspektivpå Stockholmsregionens befolkningsutveckling,Regionplane- och trafikkontoret 1988.2. Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grundantagandenför Regionplan 1991, Regionplaneochtrafikkontoret 1996.3. Befolkning, hushåll och sysselsatta 1995–2030,Regionplane- och trafikkontoret, PM 31/1996.4. SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995.5. SOU 1995:110, Omställning av energisystemet, Slutbetänkandeav Energikommissionen.6. År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag för regional

NOTER333planering för Stockholms län, Regionplane- och trafikkontoretPM 11/1999.7. Skiss 99, Regionplane- och trafikkontoret PM 18/1999.8. Långtidsutredningen 1999/2000, SOU 2000:7 samtbilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarier fram tillår 2015 (Konjunkturinstitutet).9. Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren1994–2050, SCB 1994.10. Regionalt Analys och Prognos System består av regionalaoch flerregionala modeller, och ger detaljerade utdata förbland annat befolkning indelad efter ålder, utbildning,födelseland och kön.11. Scenarier för Stockholms län år 2030, indata till ISP2000, Regionplane- och trafikkontoret PM 5/2001.Kapitel 4.2Bostadsbyggandet1. En mer ingående beskrivning av de inomregionalaolikheterna finns i rapporten ”Regionala skillnader iStockholms län”, Regionplane- och trafikkontoret,Rapport 5/1999.2. Svensk bostadsmarknad i internationell belysning,Boverket, 1993.3. Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningar inom Stockholmslän, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport1/1997, i samarbete med Länsstyrelsen i Stockholms län,Stockholms Stadsbyggnadskontor och KommunförbundetStockholms län.4. Lokala bostadsmarknader i Stockholms län 1998–2000,Regionplane- och trafikkontoret, Promemoria 6/2002.5. Rörlighetens värde, flyttningar i Stockholms län,Regionplane- och trafikkontoret Rapport 1/1998 ochNio gånger i livet, Regionplane- och trafikkontoretRapport 1/1997, i samarbete med Boverket, Länsstyrelseni Stockholms län, Stockholms Stadsbyggnadskontor ochKommunförbundet Stockholms län.6. I varje fall kunde detta inte konstateras utifrån ungdomarnasmantalsskrivningsadresser. Det var mycketmöjligt att deras bostadsförhållanden på andra sätt hadeförsämrats.7. Senare studier har visat att ungdomar faktiskt har fått detsvårare att etablera sig på bostadsmarknaden, men det haralltså skett först sedan de outhyrda lägenheterna tagit slutoch priserna ökat under flera år.8. När socialdemokraterna väl kom till makten efter valettvå år senare ville de i stället bygga mycket mer i Stockholm.9. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisning av MatsHellströms bostadsuppdrag april 2003.10. Regeringens direktiv till Mats Hellström den 24 januari2002.11. Skrivelse i november 2002, ”Ramöverenskommelsestaten – Södertörnskommunerna” undertecknad avsamtliga kommunstyrelseordföranden på Södertörn.12. Det angivna bostadstillskottet i RUFS är inte helt jämförbartmed bostadsbyggandet som det anges i landshövdingensbostadsuppdrag. Dels avser RUFS en längretidsperiod, dels kan det erforderliga bostadstillskottet iRUFS även tillgodoses genom permanentning av fritidshus.I kommuner som Värmdö och Norrtälje har dettapåtaglig betydelse.13. Investeringsstöd till visst bostadsbyggande, Fi2002/4722.14. Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad, Temaplan2003.15. Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetenseni byggsektorn”, SOU 2002:115.16. Slutbetänkande från Kartellbekämpningsutredningen”Kartellbekämpning 2 – övriga frågor” (SOU 2001:94).17. Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad, Temaplan2003.Kapitel 4.3Från ett regioncentrum till flerkärnighet1. Flera kärnor, Regionplane- och trafikkontoret, Rapport1/2003.

334APPENDIX2. Se även Flerkärnig regionplanering, internationellaexempel, Regionplane- och trafikkontoret PM 2/2003,samt Flygplatsrelaterade regionala kärnor, Regionplaneochtrafikkontoret PM 9/2003.Kapitel 4.4Trafikfrågorna1. Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri, Atlas,1997.2. Vänsterpartiet, reservation i Regionplane- och trafiknämndenvid beslutet om utställningsutlåtandet i mars2002.3. Se till exempel Minskad trängsel genom förändradparkeringspolitik, Regionplane- och trafikkontoret,PM 15/2003.4. Rikard Skårfors: Stockholms trafikledsutbyggnad,Förändrade förutsättningar för beslut och implementering1960–1975, Uppsala universitet, 2001.5. Gunnar Alexandersson: Pendeltågen i Stockholms län.Historisk bakgrund och utveckling 1957–2003.Regionplane- och trafikkontoret, arbetsmaterial.6. Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytande ikommunal planering, Försök till utvärdering av trafiksamrådeti Stockholm 1973–1974, Rapport R30:1977,Stockholm, Statens råd för byggnadsforskning.7. Stockholmsregionens framtid, en långsiktig strategi,Regionplane- och trafikkontoret program och förslag1/2000.8. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet iStockholm-Mälardalsregionen, SOU 2002:11.9. Transportsystemet i Stockholmsregionen – problemanalysoch målbild för den framtida utvecklingen,delbetänkande från Stockholmsberedningen, SOU2001:51.10. Långsiktig utvecklingsstrategi för transportsystemet iStockholm-Mälardalsregionen, SOU 2002:11.11. Banverkets nationella banhållningsplan – Framtidsplanför järnvägen, Vägverkets nationella väghållningsplan– Nationell plan för vägtransportsystemet samtlänsstyrelsens Länsplan för regional infrastruktur iStockholms län.12. Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö,Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnad medStockholms stads utredning ”Styrmedel för begränsningav biltrafiken i Stockholms innerstad”.13. STORK delbetänkande 3, Bilavgifter, SOU 1989:43.14. Lagen om vissa vägtullar i Stockholms län, Ds 1993:52,och Beskattning av bilförmån, Ds 1993:53.15. Vägtullar i Stockholmsregionen (SOU 1994:142).16. Ny kurs i trafikpolitiken, SOU 1997:35.17. Statens institut för kommunikationsanalys.18. Road pricing – En utvärdering av differentierade vägavgifteri större tätorter. Transek 16 januari 1997, samtTransekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997.19. Miljöstyrande avgifter i tätort, SOU 1998:169.20. System för bättre framkomlighet i Stockholmsregionen,Naturvårdsverket, Rapport 5165, 2001.21. Trängselavgifter, SOU 2003:61.22. Västerbottenskuriren 5 augusti 2002.23. Hundratjugoen punkter för ett tryggare, rättvisare ochgrönare Sverige. Överenskommelse den 4 oktober 2002mellan den socialdemokratiska regeringen och Vänsterpartietsamt Miljöpartiet24. LO-tidningen den 11 oktober 2002.Kapitel 4.5Getingmidjan – Stockholms pulsåder1. Pendeltågen i Stockholms län. Historisk bakgrund ochutveckling 1957–2000, Gunnar Alexandersson,Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan iStockholm på uppdrag av Regionplane- och trafikkontoret,koncept 2000.2. Ny spårtrafik. Regionplane- och trafikkontoret ochAB Storstockholms lokaltrafik, 1989.3. Spårlösningar i Stockholm, Banverket, november 1992.4. Nya spår genom Stockholm, Banverket 1996.5. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm, Riddarholmskommitténsbetänkande SOU 1996:121.

NOTER3356. Citybanan i Stockholm, Redogörelse för tidigt samråd,Banverket Rapport 2001:1.7. Citybanan i Stockholm, Förstudie, Banverket Rapport2002:8.8. Banverket: Citybanan i Stockholm – Pendeltågstunneln,Järnvägsutredning, utställelseversion maj 2003.9. Citybanan i Stockholm, Ställningstagande till stationslägetpå Södermalm, Banverket 2003-09-18.Kapitel 4.6Nord-sydliga vägförbindelser1. R Skårfors, Stockholms trafikledsutbyggnad, Uppsala2001.2. Ett alternativt regionplaneförslag utarbetat av VästerortsIntresseförening för Trafik och Miljö.3. På grund av detta överklagades fullmäktiges beslut.Planen har därför vunnit laga kraft med undantag förreservatet för Österleden som ännu är under rättsligprövning.4. Regionplane- och trafikkontoret, arbetspromemoria9/2000. Kan Stockholms trafiksystem bli miljömässigtuthålligt?5. Rapport med anledning av Vägverkets, Banverkets ochberörda länsstyrelsers slutliga förslag till långsiktigaplaner för transportinfrastrukturen i Stockholm-Mälardalen för perioden 2004–2015, Stockholmsberedningen2003-09-24, N 2001:2/2003/92.6. Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområdet,Förstudie-förslagshandling, Vägverket, december2001.Kapitel 4.7Flygplatser1. Efter terroristattackerna mot World Trade Center i NewYork och mot Pentagon den 11 september 2001 förändradesutvecklingen för flyget radikalt, och prognosernafick justeras.2. Från Ladugårdsgärde till Arlanda, Stockholms flygplatsfråga1910–1960, Bo Köhlmark, Kulturgeografiskainstitutionen, Stockhoms universitet, 1991.3. Utbyggnad av civila flygplatser med mera. Betänkandeavgivet av 1944 års flygplatsutredning, SOU 1946:58.4. Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténsbetänkande, Stockholm, 1957.5. Stockholms läns landsting, flygfältskommittén,Ny flygplats i Stockholmsregionen, slutrapport, juli 1971.6. Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningen förlokalisering av flygverksamheten i Stockholmsområdet(ULF), Ds K 1974:1.7. Allmänflygplats – Stockholm, betänkande av Stockholmsregionensallmänflygutredning, SOU 1977:33.8. Inrikesflygplats – Stockholm, betänkande av Brommautredningen, SOU 1977:34.9. Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stockholmsområdet,LFV rapport 1983:01.10. Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stockholmsområdet,kompletterande studier till lfv rapport 1983:01,LFV rapport 1983:05.11. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1984-06-20,§ 133.12. Tullinge flygplats, huvudrapport, Tullinge Flygplats AB,september 1986.13. Botkyrka kommunfullmäktige protokoll 1989-06-21,§ 102.14. Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering avmöjliga lägen, Skanska AB 1989.15. Förstudie över några diskuterade flygplatslägen iStockholmsregionen, Stockholm februari 1989,P-O Wikström.16. Bromma flygfält. En utredning om Brommafältetsframtid, Stockholms stad, kommunstyrelsen, 1990.17. Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats,Ds 1996:12.18. Vissa analyser av en förtida avveckling av Brommaflygplats (Ds 1997:43).19. Tidningarnas telegrambyrå, den 10 februari 1998.

336APPENDIX20. Skrivelse från de socialdemokratiska partidistrikten iCDUTE-länen den 23 februari 1999 till näringsministerBjörn Rosengren.21. Södermanlands Nyheter den 7 april 2000.22. Dagens Nyheter den 13 april 2000.23. Dagens Nyheter den 15 april 2000.24. Dagens Nyheter, DN debatt den 17 april 2000.25. Göteborgsposten den 18 april 2000.26. Södermanlands Nyheter den 7 augusti 2000.27. Förbättring av transportsituationen i Stockholmsregionen,direktiv 2000:96. Beslutade vid regeringssammanträdeden 14 december 2000.28. Kommittédirektiv N 2001:02, tilläggsdirektiv tillkommittén om förbättrad transportsituation iStockholmsregionen, beslutade av regeringenden 1 mars 2001.29. Tillräcklig flygplatskapacitet i Stockholm-Mälardalen,SOU 2003:33.Kapitel 5.1Har regionen enats?1. RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernas syn påarbetet med en regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen,Regionplane- och trafikkontoret Promemoria37/2002.2. Dagens Nyheter den 26 maj 2000.3. Dagens Nyheter 13 juni 2000.4. Dagens Nyheter, ledare den 1 juni 2002.5. Metro, den 14 januari 2002.6. Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälarregionenoch övriga landet. Tillväxtprogram för Stockholmslän 2004-2007, koncept 2003-05-22.7. Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälarregionenoch övriga landet, Tillväxtprogram för Stockholmslän 2004-2007, koncept 2003-05-22.8. Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnar för56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisning av MatsHellströms bostadsuppdrag april 2003.9. Grönstrukturen i Stockholmsregionen, Regionplaneochtrafikkontoret Rapport 2/1996.10. Upplevelsevärden, sociala kvaliteter i den regionalagrönstrukturen, Regionplane- och trafikkontoret Rapport4/2001.11. Aldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära natur iStockholmsregionen, Länsstyrelsen i Stockholms länoch Regionplane- och trafikkontoret, Remiss april 2003.12. Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande,SOU 2000:87.13. En modern nationell storstadspolitik, Regionplaneochtrafikkontoret, Storstadspolitik 5/2003.14. Starka regioner: Människor och företag. NUTEK, 2000.Kapitel 5.2Regionens styrning1. Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering1952–2002, Regionplane- och trafikkontoret 2002.2. SOU 1947:30.3. Kommunalförbundet för Stockholms stads och länsregionala frågor bildades som ett kommunalförbundmellan staden och landstinget och fick från 1 april 1969även ansvar för regionplaneringen i länet.4. Enligt lagen om regionplanering för kommunernai Stockholms län (1987:147).5. I skrivelse till samtliga kommuner i Stockholms län2000-02-24 hemställde kommunförbundet Stockholmslän (KSL), genom ordföranden Erik Langby, att kommunernasenast den 31 maj 2000 skulle inkomma medremissyttrande över förslaget.6. Skrivelse från KSL:s styrelse till länets kommunerden 21 mars 2002.7. Proposition Regional samverkan och statlig länsförvaltning(2001/02:7).8. Utlåtande 2002:RI.9. Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturen ochuppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.10. Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop.2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138)

REFERENSER337Referenserprogram och förslag från regionplaneochtrafikkontoret1996:9 Möt framtiden med öppna ögon, inför enstrategi för Stockholmsregionen1996:10 En ekonomisk strategi1996:11 Social strategi1996:12 Miljöstrategi1997:1 Stockholmsregionens framtid.Direktiv för program för Regionplanoch Trafikplan 2000.1998:1 Program för Regionplan 2000.1999:1 Program för arbetet att främja Ekonomisktillväxt, förnyelse och integration iStockholmsregionen.1999:2 Program för Kompetensutveckling och FoU iStockholmsregionen.2000:1 Stockholmsregionens framtid, en långsiktigstrategi.2000:3 Regionplan 2000, samrådsunderlag.2000:7 Östersjöperspektivet. Regional utvecklingsplanför Stockholms län 2000 – Samrådsunderlag.2001:1 Regional utvecklingsplan 2001 för Stockholmsregionen,utställningsförslag.2001:2 RUFS 2001, Samrådsredogörelse.rapporter från regionplaneochtrafikkontoret1996:2 Grönstrukturen i Stockholmsregionen.1997:1 Nio gånger i livet, Förstudie om flyttningarinom Stockholms län.1997:5 Sociala konsekvenser, analysmodell förStockholmsregionen.1998:1 Rörlighetens värde, flyttningar i Stockholmslän.1998:5 Regioner, handel och tillväxt.1999:5 Regionala skillnader i Stockholms län.2000:3 Vatten i Stockholmsregionen.2000:4 Social atlas för Stockholmsregionen.2001:3 Blåstrukturen2001:4 Upplevelsevärden, sociala kvaliteter iden regionala grönstrukturen.2002:1 Mälardalen – en region?2003:2 Stockholmsregionens samspel med sin näraomgivning.2003:1 Flera kärnor.promemorior från regionplaneochtrafikkontoret1996:24 Snabbspårvägen – resandet och samhällsekonomin1996:31 Befolkning, hushåll och sysselsatta1995–2030.1998:11 Kommunerna i regionplaneringen.Från strategi tillregionplan.1998:5 Inför en ny regionplan. Projektorganisationoch programarbete för Regionplan 2000och Trafikplan 2000.1999:1 Kommunernas syn på utvecklingen!1999:11 År 2030. Omvärldsscenarier. Underlag förregional planering för Stockholms län.1999:16 Program för strategisk miljöbedömning iregionplanen.

338APPENDIX1999:18 Skiss 99 – Underlag för Regionplan 2000.1999:25 Kommunerna och den ekonomiska utvecklingen– redovisning av enkätsvar.2000:14 Regiondelsbeskrivningar.2000:15 Hållbar utveckling – tre dimensioner, konsekvensbedömningarav Regionplan 2000.2001:1 Sociala konsekvenser för de äldre i Stockholmslän, konsekvensanalys inom ramenför RUFS 2000.2001:2 Hälsokonsekvensanalyser på regional nivå.2001:5 Scenarier för Stockholms län år 2030, indatatill ISP 2000.2001:1 Trafikanalyser RUFS 2001.2001:13 Miljökvalitetsnormer i regional planering.2001:14 Regiondelsbeskrivningar för RUFS 2001.2001:15 Konsekvensbeskrivning av RUFS 2001,ett hållbarhetsperspektiv.2002:2 Kommunrunda 2001.2002:6 Lokala bostadsmarknader i Stockholms län1998–2000.2002:37 RUFS – en regional angelägenhet? Aktörernassyn på arbetet med en regional utvecklingsplanför Stockholmsregionen.2003:2 Flerkärnig regionplanering, internationellaexempel.2003:9 Flygplatsrelaterade regionala kärnor.2003:15 Minskad trängsel genom förändradparkeringspolitik.APM 1999:7 Ekonomiska konsekvensanalyseri regionplaneringen.APM 2000:4 Konsekvensbedömning avRegionplan 2000.APM 2000:6 Arbetet med strategisk miljöbedömning iRegionplan 2000.APM 2000:9 Kan Stockholms trafiksystem blimiljömässigt uthålligt?övriga skrifter från regionplaneochtrafikkontoretDämpad tillväxt? Perspektiv på Stockholmsregionensbefolkningsutveckling, RTK m.fl. 1988.En modern nationell storstadspolitik – Remisshandling,Storstadspolitik 5/2003, RTK 2003.2022 – Fjorton essäer om Stockholms framtid, Stockholmsstadsbyggnadskontor och RTK 1994.Den osäkra framtiden, RTK 1995.Planera med miljömål! Sams-projektet, fallstudie.Stockholmsregionen, RTK, Boverket och SNV 2000.Regionplan 1991 Bakgrund. Reviderade grundantagandenför Regionplan 1991, RTK 1996.Stockholmsregionen, 50 år av regionplanering1952–2002, RTK 2002.statliga förordningarFörordningen 2003:595 om regionalt utvecklingsarbete.statens offentliga utredningarSOU 1946:58 Utbyggnad av civila flygplatser medmera. Betänkande avgivet av 1944 års flygplatsutredning.SOU 1947:30 Betänkande med förslag till lag omregionkommuner m.m./avgivet av 1944 årskommitté för kommunal samverkan.SOU 1977:33 Allmänflygplats – Stockholm, betänkandeav Stockholmsregionens allmänflygutredning.SOU 1977:34 Inrikesflygplats – Stockholm,betänkande av Brommautredningen.SOU 1989:43 STORK delbetänkande 3, Bilavgifter.SOU 1994:142 Vägtullar i Stockholmsregionen.

REFERENSER339SOU 1995:4, Långtidsutredningen 1995.SOU 1995:110, Omställning av energisystemet,Slutbetänkande av Energikommissionen.SOU 1996:121 Spår, miljö och stadsbild i centralaStockholm, Riddarholmskommitténs betänkande.SOU 1997:35 Ny kurs i trafikpolitiken.SOU 1998:169 Miljöstyrande avgifter i tätort.SOU 2000:7 Långtidsutredningen 1999/2000 medbilaga 1 till denna Sveriges ekonomi – scenarierfram till år 2015 (Konjunkturinstitutet).SOU 2001:51 Transportsystemet i Stockholmsregionen– problemanalys och målbild för denframtida utvecklingen, delbetänkande från Stockholmsberedningen.SOU 2001:94 Slutbetänkande från Kartellbekämpningsutredningen”Kartellbekämpning 2 – övrigafrågor”.SOU 2002:11 Långsiktig utvecklingsstrategi förtransportsystemet i Stockholm-Mälardalsregionen.SOU 2002:115 Byggkommissionens betänkande”Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten,kostnaderna och kompetensen i byggsektorn”.SOU 2003:33 Tillräcklig flygplatskapacitet iStockholm-Mälardalen.SOU 2003:61 Trängselavgifter.övriga skrifter och rapporterAldrig långt till naturen, Skydd av tätortsnära naturi Stockholmsregionen, Länsstyrelsen i Stockholmslän 2003.Gunnar Alexandersson, Marknadstekniskt Centrum/Handelshögskolan i Stockholm: Pendeltågen iStockholms län. Historisk bakgrund och utveckling1957–2003. Regionplane- och trafikkontoret,arbetsmaterial.Banverkets nationella banhållningsplan – Framtidsplanför järnvägen 2003.Benchmarking av Stockholms bostadsmarknad,Temaplan 2003.Brommaflyget, betänkande avgivet av utredningenförlokalisering av flygverksamheten i Stockholmsområdet(ULF), Ds K 1974:1.Bromma flygfält. En utredning om Brommafältetsframtid, Kommunstyrelsen Stockholms stad 1990.Citybanan i Stockholm, Redogörelse för tidigt samråd,Rapport 2001:1, Banverket 2001.Citybanan i Stockholm, Förstudie, Rapport 2002:8,Banverket 2002.Citybanan i Stockholm, Ställningstagande till stationslägetpå Södermalm, Banverket 2003.Citybanan i Stockholm – Pendeltågstunneln, Järnvägsutredning,utställelseversion, Banverket 2003.Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområdet,Förstudie-förslagshandling, Vägverket 2001.Friskare luft. Förslag till åtgärdsprogram för att klaramiljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholmslän, Länsstyrelsen i Stockholms län 2003.Förutsättningar för avveckling av Bromma flygplats,Ds 1996:12, Regeringskansliet 1996.Investeringsstöd till visst bostadsbyggande,Fi2002/4722.Kommittédirektiv 2003-01-23, Översyn av strukturenoch uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.Bo Köhlmark: Från Ladugårdsgärde till Arlanda,Stockholms flygplats fråga 1910–1960, Stockholmsuniversitet, Kulturgeografiska institutionen 1991.Lagen om regionplanering för kommunernai Stockholms län (1987:147).

340APPENDIXLänsplan för regional infrastruktur i Stockholms län2003.Tom Miller, Ralph Österberg: Medborgarinflytandei kommunal planering, Försök till utvärdering avtrafiksamrådet i Stockholm 1973–1974, R30:1977,Statens råd för byggnadsforskning, Stockholm 1977.Nya spår genom Stockholm, Banverket 1996.Ny flygplats i Stockholmsregionen, slutrapport,Stockholms läns landsting, flygfältskommittén, 1971.Ny spårtrafik. Regionplane- och trafikkontoretoch AB Storstockholms lokaltrafik, 1989.Göran Persson: Den som är satt i skuld är icke fri,Atlas 1997.Rapport med anledning av Vägverkets, Banverketsoch berörda länsstyrelsers slutliga förslag tilllångsiktiga planer för transportinfrastrukturen iStockholm-Mälardalen för perioden 2004–2015,N 2001:2/2003/92, Stockholmsberedningen 2003.Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop.2001/02:7, bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138).Road pricing – En utvärdering av differentieradevägavgifter i större tätorter, Transek 1997.SAmhällsplanering med Miljömål i Sverige,Boverket 2000.Rikard Skårfors: Stockholms trafikledsutbyggnad,Förändrade förutsättningar för beslut och implementering1960–1975, Uppsala universitet 2001.Spårlösningar i Stockholm, Banverket 1992.Starka regioner: Människor och företag,NUTEK 2000.Storflygplatsens förläggning, Flygplatskommitténsbetänkande, Stockholm 1957.Svensk bostadsmarknad i internationell belysning,Boverket 1993.Sveriges framtida befolkning, framskrivning för åren1994–2050, SCB 1994.System för bättre framkomlighet i Stockholmsregionen,Rapport 5165, Naturvårdsverket 2001.Södra Mälarregionens nya flygplats, inventering avmöjliga lägen, Skanska AB 1989.Tillväxt Region Stockholm med utblick mot Mälarregionenoch övriga landet. Tillväxtprogram förStockholms län 2004–2007, koncept 2003-05-22.Trafikpolitiska åtgärder för bättre innerstadsmiljö,Trafikkontoret, 1979. Utredningen var samordnadmed Stockholms stads utredning ”Styrmedel förbegränsning av biltrafiken i Stockholms innerstad”Transekrapporten ”Differentierade vägtullar”, 1997.Tullinge flygplats, huvudrapport,Tullinge Flygplats AB 1986.Utredning om behovet av trafikflygplatser i Stockholmsområdet,LFV rapport 1983:01, Luftfartsverket1983.P-O Wikström: Förstudie över några diskuteradeflygplatslägen i Stockholmsregionen, Stockholm 1989.Vissa analyser av en förtida avveckling av Brommaflygplats, Ds 1997:43, Regeringskansliet 1997.Vägskäl för bostadsbristen. Trafikinfrastruktur öppnarför 56 000 bostäder i Stockholms län. Redovisningav Mats Hellströms bostadsuppdrag april 2003,Länsstyrelsen 2003.Vägverkets nationella väghållningsplan – Nationellplan för vägtransportsystemet 2003.Strukturskisser för Mälarregionen. Mälardalsrådet,rapport 1993:2, Stockholm 1993.

SAKREGISTER341SakregisterAA-A Utvecklings AB 70ABA (Aktiebolaget Aerotransport) 254ABC-staden 187ABC-stråket 115ABC-åkarna 105Acksjön/Salem 274AIT 80 241Aktionsgruppen mot flyg på F18 iBotkyrka (AMF) 264, 275aktualitetsprövning 122, 147, 294,306allmänflyg 210, 256–261, 264, 266,277–282almarna i Kungsträdgården 204, 236Almnäs 266, 274–276Ansvarsutredningen 304, 306arbetsplan 127, 249–250Arboga 114Arholma 121Arkitektur, tidskriften 290Arlanda 188, 199, 210, 212, 252–256,258–262, 264, 266, 268, 270,272–282Arninge 175, 189, 195–196, 199, 213Atrax Energi AB 44Axelsberg 134Bbackcasting 143banhållningsplan 172–173, 178,212–213, 236, 279Banverket 171, 173, 213, 227,230–235, 278–279, 291, 294Barcelona 100Barkarby 173, 195–196, 199, 213,252, 256, 258–261, 270, 280, 282Beckholmen 240befolkningsprognoser 141, 154, 167Berga 255, 260Berlin 118Berlin-Brandenburg 118bilavgifter 202, 204biltullar 38, 215, 223–224Björkviks Folkets park 276Blasieholmsbron 240Borg 274Botkyrka 161, 163, 166, 176, 257,260, 262, 264, 266, 268, 275–277,281–282Boverket 62–63, 107, 126–127, 138,163, 169, 175, 294Brobygget 120Bromma flygplats 38, 89, 90, 134,252–255, 260–262, 266, 268, 270,272, 274, 276–281, 314Brommagrenen 240–242, 244,247–250Brommautredningen (BRU) 260, 266Brundtlandkommissionen 309Brännkyrka 241Byggforskningsrådet (BFR) 108Byggkommissionen 180Byggmästareföreningen 172Byggnadsstyrelsen 231Ccenterpartiet 205–206, 213–214, 268,299, 302Centrala regionkärnan 199Centralbron 204, 228, 232–233, 237,239, 240, 243, 245Centralen 228, 230–233, 236, 243Centralled 243Centraltunnel 233, 243Cerum 136City 65, 89, 193, 208, 218, 227,230–231, 233–237, 266Citybanan 213, 231, 234–236cityflygplats 266, 270DDagens Nyheter 26, 40, 276,288–290Danderyd 134, 162, 166, 173, 176,223Danderydsberg 173Danmark 18, 102, 118, 165Danvikstull 220Dennispaketet 27–29, 31, 39, 62,100, 106, 155, 204–207, 212, 232,240, 243, 246Dennisöverenskommelsen 27, 37, 155,204–206, 209, 212, 215–216, 246Det Naturliga Steget 36detaljplan 13–15, 17, 19–20, 164,227, 230, 232, 236–237, 250, 290,293

342APPENDIXDiagonal Ulvsunda 250Djurgården 240–241EE18 213E4 138, 213, 245, 248, 250Ekerö 162, 165–166, 172, 176, 223,241–243, 246, 257, 259–262Ekonomisk tillväxt, förnyelse ochintegration 67–68, 78–79, 103, 105Ekonomiska referensgruppen 48, 51,68, 99, 101–104Elevorganisationen 103En delad värld 156–157Energikommissionen 156England 47, 186–187Enköping 111, 257, 289ERM Dynamo 129Eskilstuna 111–112, 115–116, 257,272, 274, 276–277, 290Essingeleden 60, 215, 218, 220–221,239–241, 243–248Essingeledens Brommagren 240–241,243–245, 247–248Estland 81, 118–119, 254Eurofutures 91European Spatial DevelopmentPerspective (ESDP) 23, 64FFarsta 134, 187Fastighetsägarna Sverige 181FBA 285–288, 291FFNS 136Finland 18, 54, 118–119, 254Flemingsberg 89, 189, 195–196, 198,213, 229, 242, 244, 264, 268, 282flerkärnig struktur 72, 90, 186,193–194Flygvapnet 255, 259folkpartiet 27, 52, 56–57, 90, 94,204–205, 213–214, 224, 299,302–303Folkrörelsen mot flygplatspå Södertörn (FFS) 275Folkuniversitetet 101Fors 205, 274Fortifikationsverket 172, 179Fridhemsplan 227–228, 230Frihamnen 241Friskare luft 294Fruängen 89, 134, 197, 213Fågelön 241–242Färingsö 241–242, 248, 268Förbifart Stockholm 87, 89, 173,239–240, 245–250, 289Företagarnas Riksorganisation 101förstudie 20–21, 72, 227, 230–231,234–235, 248–249, 261, 266, 270försurning 31Försäkringskassan 103GGamla stan 218, 227–228, 239–240,243Gdansk 119Generalplan 1952 187, 240geografiska informationssystem(GIS) 9Getingmidjan 89, 173–174, 208,226–227, 230, 232, 234, 236–237,243giltighetstid 17, 18Gnesta 111, 257, 262, 275Gotland 14GPF (gemensamma planeringsförutsättningar64Greater London Plan 187gröna kilar 45, 66–67, 194, 290, 293grönstruktur 9, 45, 51, 54, 75, 79,105–106, 127, 130–132, 290, 292–293Gullmarsplan 205Gällstaö 242Göteborgsregionens kommunalförbund14Hhabitatdirektiv 20Hagsätra 213Hall 14, 74, 115, 274–276, 278Halland 14Hallsberg 115Halmsjön 188, 255–257Halmsjöstaden 188Hamburg 118Hammarbyleden 227Handelshögskolan i Stockholm 188Handelskammaren (Stockholmshandelskammare) 86–87, 101, 103,105, 120, 169, 235, 264, 277Handikappföreningarnas samarbetsorgan103Haninge 48, 70, 121, 161, 166, 176,189, 195–196, 223, 244, 262, 277,289Haninge centrum 195–196Hansta 189Hebbeska huset 228Helenelund 134Helsingfors 118Hemfosa 266, 268, 272Hessensteinska huset 228, 230Hjulsta 213Holland 186

SAKREGISTER343Hornsgatan 138Horstensleden 119HSB 172, 181HSN-staben 103hushållningsbestämmelser 18Huvudsta 30, 94, 102, 173Hyresgästernas Riksorganisation 181Hyresgästföreningen 54, 103, 172, 181Håbo 111Hägernäs 256, 260Hägersten 250Häggvik 195–196, 245Hässelby 241Hässlö 257, 272, 275Högskolan i Blekinge 108Hörjelöverenskommelsen 229, 298IIFHP (Internationa Federation forHousing and Planning) 48, 51IFS 103IMREL 75, 128, 147, 149Inre tvärleden 77, 89, 133, 207–208,244–247Inregia AB 44, 63, 69, 129–130, 146,158Institutet för bostadsforskning 44Institutionen för infrastrukturoch samhällsplanering 108Integrationsverket 103Internationella handelshögskolani Jönköping 108Interreg 119–120invandrarsekretariatet 103Island 280ISP (Interactive Spatial Planning)144–147JJakobsberg 160, 195–196Jernhusen AB 172, 179Jordbro 189, 205, 255, 258Järfälla 86, 99, 165–166, 176, 242,256, 270Järna 213, 276järnvägsplan 20, 21, 236Järnvägsstyrelsen 228järnvägsutredning 20–21, 227, 235,278Järvafältet 188, 189KKallhäll 205, 213Kalmar län 14, 22, 304Karlberg 227, 229, 230Karolinska sjukhuset 213, 241Kartellbekämpningsutredningen 180Katrineholm 115, 201, 272Kista 75, 115, 134, 195–196, 199, 213Kjula 257, 272Klarastrandsleden 240Klimatkommittén 24Klyftan 37–40, 120, 142Knivsta 111kollektivtrafikandel 113, 282, 295kommunalförbund 9, 14–15, 23, 229,298–299, 301–303, 306Kommunikationskommittén 134, 156,215Kompetens och FoU 68Koncessionsnämnden för miljöskydd261konsekvensbedömningar 63, 73,77–78, 126–127, 130, 132, 135, 137kristdemokraterna 56–57, 94, 213,224, 302–303KSL (Kommunförbundet Stockholmslän) 52, 62, 72, 99–100, 103,105–106, 119–120, 137, 204, 229,258–259, 262, 273–274, 293–294,298–303KSL-utredningen 258–259, 262, 274KTH (Kungliga Tekniska Högskolan)44, 62, 108, 136kulturreservat 20Kungens kurva 134, 189, 195–197,199, 245Kungliga Roslagens Flygflottilj (F2)256Kungliga Svea Flygflottilj (F8) 256Kungliga Svea Flygkår 256Kungliga Södertörns Flygflottilj (F18)256Kungsbacka 14Kungshatt 241, 242, 243, 248Kungsholmenbanan 77, 207–208,227, 230–231, 233–234, 236Kungsängen 205, 229kvävedioxid 19, 137–139, 143, 182,244, 294Kymlinge 173Kärsön 242Köpenhamn 118LLadugårdsgärde 241, 254lagen om byggande av järnvägar 20Lagtolken 137Landskrona 254Landsort 121Landstingskontoret 62, 99Letchworth 186Lettland 81, 118–119Lidingö 162, 166, 176, 221, 223, 289Liljeholmen 227, 230–231

344APPENDIXLilla Essingen 240Lindarängen 254Lindhagenplanen 240Linjeflyg 254, 259Linköping 257Linköpings universitet 36Litauen 81, 118–119LO 101, 277LO-tidningen 223London 186–187, 218, 270Loudden 119Lovön 288–289LRF 105LUFS 1 261–262LUFS 2 261–262luftfartslagen 20Luftfartsverket 212, 253, 255–258,260–262, 264, 268, 270, 272–276,278–279, 281Långholmen 228Långtidsutredningen (LU 1995) 158Långtora 257Länsarbetsnämnden 101länsplan 21, 171–172, 177–178,212–213Länsstyrelsen 14–23, 27, 43, 52,92–93, 99–101, 103, 105–106, 127,137–139, 143, 170–173, 182, 213,234–236, 247–250, 255, 268, 278,281, 290, 292–294, 298MMalmen 257Masmo 173, 213Mecklenburg-Vorpommern 118mellankommunala frågor 15, 25Mellingeholm 257Metro 289Milano 100Miljöaktuellt 290miljöavgifter 216, 220Miljöbalken 13, 17–21, 25, 46,72–73, 87, 92, 94, 135, 137–139,146, 236, 248–249, 290, 293–294miljöhälsorapport 106miljökonsekvenser 19, 106, 126, 131,135miljökvalitetsnormer (MKN) 19,137–139, 182, 294Miljömedicinska enheten 105miljömålspropositionen 24miljömålsscenariot 133–135, 143miljöpartiet 40, 56–57, 90, 94,202, 205–206, 213–214, 216, 218,220–223, 264, 266, 268, 275, 278,299, 302–303Miljöreferensgruppen 66, 105, 106Miljöskyddslagen 18moderaterna 27, 51–52, 56–57, 90,120, 204–206, 213–214, 216,218, 224, 270, 299, 300, 302–303Motormännen (M) 105, 223München 199Mälarbanan 113–115, 174, 213Mälarbanans intressenter (MIAB) 114Mäladalstrafik AB (Mälab) 115Mälarhöjden 241Mälarregionen 8, 38, 113–114,116–117, 257, 291Mälartunneln 134, 248Mälaröleden 241–242, 248Märsta 90, 188–189, 229, 264NNacka 60, 89–90, 101, 134, 166,176–177, 205, 208, 223, 235, 243,277, 289Nationella vägval 156–157Natura 2000 20Naturekonomihuset 44naturreservat 20, 189, 290Naturresurslagen (NRL) 18Naturskyddsföreningen 66–67, 76–78, 86–87, 89, 90, 128, 131, 158,215, 247, 268, 290Naturvårdslagen (NVL) 18Naturvårdsverket 63, 86–90, 105, 107,126–127, 135–136, 138, 158, 215,268, 277, 290, 294Nordiska triangeln 120Nordregio 103Norge 118, 216, 280Norra länken 74, 205–207Norrköping 213, 276Norrmalm 90Norrortsleden 67, 77, 245Norrström 228Norrtull 220, 248Norrtälje tidning 289Norstedts 228Norvik 119NSI skärgård 103Nutek 22, 24, 136, 277, 295Ny spårtrafik 203, 230Nykvarn 176, 223Nyköping 111, 115–116, 188, 257,266, 272, 274–276, 278–279, 289Nyköping-Östgötalänken AB 278Nynäsbanan 186, 205, 213, 255Nynäshamn 39, 67, 111, 121, 163,166, 176, 178, 186, 192, 262näringslivsflyg 279–280Näsby Slott 48, 50OOdenplan 213, 227, 231, 233, 235Odensala 189

SAKREGISTER345Odlingen 37–40, 120områdesbestämmelser 17, 250, 310Ostlänken 174, 278Ppartiklar 19, 137–138, 219, 294partnerskap 22–23, 193, 291, 305PBL-kommittén 24, 178pendeltågstunneln 173, 213, 231,233–237Plan- och bygglagen (PBL) 13–19,23–25, 27, 43, 46, 61, 69, 72–73,137, 139, 230, 249, 299–300, 304Plan- och byggutredningen 24planmonopol 13, 15, 24–25, 70, 122Polen 54, 81, 118–120Potsdam 23PRO 103Puckelbanan 255RRagnarök 274RAPS 144, 159Rastaholm 259referensgrupp 8, 44–45, 47–48, 51,66, 68–69, 72–73, 78, 87, 99,101–109, 127, 129, 131–132, 136,285, 312Region Skåne 14regional samordning 15–16, 24–25,293, 300–301, 312regional samverkan 15, 16, 22,24–25, 117, 174, 301regional stadskärna 194–195regionala frågor 7, 14–16, 18, 43,125, 258, 286, 298–300, 310, 312regionala kärnor 74, 149, 185, 190,194–197, 199, 289regionala självstyrelseorgan 22, 304regionala tillväxtavtal (RTA) 22, 305regionala tillväxtprogram (RTP) 22,24, 305regionala utvecklingsprogram (RUP)22, 305regionalt miljöhandlingsprogram293Regionberedningen 48Regioncentrum 185, 189–190, 192,195–196, 239, 241, 244–246regionförbund 9, 57–58, 298–300,302–303regionparlament 298Regionplan 1958 7, 141, 154,187–188, 240–242, 248, 254,257–258, 273, 298Regionplan 1970 154, 159, 189, 242,245, 259, 260, 281Regionplan 1973 7, 154, 159, 189,204, 242, 245, 259, 281Regionplan 1978 7, 74, 154, 189,242, 261, 281, 310Regionplan 1991 16, 19, 27–30,35–36, 43–44, 55, 65, 74–75, 79,112, 147, 149, 154–156, 159,189–190, 204, 207, 212, 227, 230,235–237, 240, 242–243, 268, 270,281, 293, 310Regionplan 2000 61, 63, 66–67, 71,73–75, 78–79, 85, 87, 92, 99–100,116, 121–122, 126–127, 129–130,131, 133, 168, 233–234, 245, 275regionplaneorgan 13–15, 17, 20, 22,24–25, 28, 73, 111, 301, 304–306regionplaneprogram 62–65Riddarholmen 90, 226–228, 230–233Riga 119, 120Riksantikvarieämbetet 137, 231, 235,294Riksarkivet 228Riksby 254riksintresse 17–19, 27, 93–94, 249,253, 268, 278, 280Riksten 173, 256, 282Riksväg 73 205, 255Riksväg 77 248Rimbo 257Ringen 74, 89, 173, 207, 241, 246Ringvägen 240Riokonferensen 55Rissne 134Rosenön 77Roslagstull 241RVU (resvaneundersökningen) 145Ryan Air 257Rydbo 259–260Ryssland 81–82, 118–120Röda korset 103Rösa 205SS:t Eriksgatan 138S:t Petersburg 39, 118–120SABO 103, 172, 181Salem 162–163, 166, 176, 223, 262,274Saltsjö-Mälarsnittet 62, 66, 75, 185,202–203, 207, 229, 239–240,242–244, 247–248Saltsjöbaden 78, 100samhällsekonomiska analyser 147–149SAMS-projektet (SAmhällsplaneringmed miljömål i Sverige) 63, 87, 107,126–127, 132SCB 44, 136, 156, 159Schweiz 280Sergels torg 259Sickla 241

346APPENDIXSIF 36, 101Sigtuna 62, 101, 166, 176, 188, 212,276, 278, 281SIKA (Statens Institut för Kommunikationsanalys)157, 215Singapore 218SJ 115, 228–230, 234, 236Skanska 232, 266Skanstull 220, 244, 248Skarpnäck 134, 254, 258, 261Skavsta 257, 266, 272, 275–279Skiss 66 7, 112, 154, 159, 188–190,241–242, 245, 248, 258, 298Skiss 85 55, 230, 242, 264Skiss 99 73–78, 128–129, 147, 157,244, 275Skå-Edeby 255–262, 266Skåne 14, 22–24, 186, 292, 298,304, 306Skärholmen 89, 195–196, 199, 213,241–242, 246SL (AB Storstockholms lokaltrafik)18, 100, 148, 171, 173, 214, 218, 235Slussen 124, 205, 227, 235Smedsudden 228Smedsuddslinjen 228SMG (Sifo Management Group) 36,45, 130SMG Consulting 69snabbspårväg 205Sociala referensgruppen 103socialdemokraterna 51–53, 56–57,90, 120, 168, 202, 205–206,213–214, 221–224, 232, 260, 268,270, 275–276, 299, 301–303Socialforskningsinstitutet 44Socialstyrelsen 136Sofielundstippen 264Solbacka 275Sollentuna 86, 138, 166, 176,195–196, 199, 223Solna 86, 138, 162, 165–166, 168,176–177, 213, 223, 231Sovjetunionen 30, 142sportflyg 270SPREAD (Spatial Residence AutomatedDistribution) 144, 146–147Spånga 134, 297Spårlösningar i Stockholm 231SRF Stockholms och Gotlands län 103SSCO 101Stjärnhov 275Stockholm Information Service(SIS) 118Stockholm Konsult 132Stockholm Nord 115, 197Stockholm Vatten AB 105Stockholms arbetarekommun 205, 222Stockholms central 213, 227, 229,231, 233–234, 236Stockholms samarbetsnämnd 297Stockholms idrottsförbund 103Stockholms läns bildningsförbund 103Stockholms stad 48, 75, 86–87,110–111, 115, 117–120, 134, 146,155, 162, 168, 174–175, 177, 187,204, 206, 209, 214, 216, 219–224,228–233, 236, 240–242, 254–255,258, 260–262, 266, 268, 270, 272,276, 280, 286, 294–295, 297–299,302–303, 313Stockholmsberedningen 93, 114,170–173, 206, 208–209, 211–213,216– 217, 219–220, 222, 224, 234,240, 247, 276, 278–279, 280–281,286, 291, 294, 304–305Stockholmsregionens allmänflygutredning(SAU) 260–262Stockholmsregionens Europakommitté(SEU) 119Stockholmspartiet 206, 214Stolta Stad, stifltelsen 94Stora Essingen 240, 246Stora Ursvik 173Stora Värtan 254storlandsting 9, 51, 111, 297–298, 313storstadspolitik 102, 294, 304Storstadstrafikkommittén (STORK)215STOSEB 105strandskydd 20Strandvägen 240Strategic Choice 47Strängnäs 111, 257, 262, 289–290Strängöverenskommelsen 204, 229styrgrupp 56, 63–64, 76–78, 99–101,106, 109, 245, 294styrmedelsutredningen 215Stångarö 274Stäket 248Sundbyberg 86, 162, 165–166, 168,173, 176–177, 186, 282, 289Svealandsbanan 113–114, 174, 266Sweco FFNS 136Sweco VBB Viak 136Svenska Arbetsgivarföreningen 101Svenska Dagbladet 289Systemekologiska institutionen 105Såtenäs 257Sätra 297Söderhall 205Södermalm 83, 90, 185, 228, 233,235, 241, 243Södermanland 111–112, 114, 157,174, 186, 275, 305–306Söderström 228Södertälje 39, 74, 81, 88, 100, 114,121, 162, 166, 176, 178, 186,188–189, 192, 195–196, 228–229,241, 248, 259, 262, 266, 268,275–276, 277, 305

SAKREGISTER347Södertörn 15, 28, 53, 62, 67, 71, 83,86, 89, 93, 174–175, 195, 199,205, 212, 256, 259–260, 262, 264,266, 268, 273–278, 281, 314Södertörns högskola 81, 108Södertörnskommunerna 28, 62, 71,86, 93, 174–175, 195Södertörnsleden 67, 205Södra länken 37, 134, 204–205,250, 284Södra station 227–228, 230, 232,234, 243TT/RIM (Transport/ResidenceIntegrated Model) 144–148Tallinn 119–120Taxinge 266, 268, 274TBI 275TCO 113Tegelviken 240Temaplan AB 129–130, 166tillåtlighetsprövning 19–20, 235, 249,310tobinskvot 179Tomteboda 213, 227, 230–231Trafik i Mälardalen AB (TiM) 115Trafikflyg 254, 258, 261–262, 264,266, 268, 270, 273–274, 281–282Trafikledsplan 1960 241Trafikplan 2000 61–63, 65, 100, 207Transek 91, 132, 215, 217–221transponder 220, 223Transportgruppen 100Tredje spåret 77, 207–208, 230–234,236–237, 243, 245Triaden styr 156Trosa 111, 257trängselavgifter 86, 143, 174,202–203, 205–206, 212–219,221–224Tullinge 255–256, 259–262, 264,266, 268, 274–276, 278–282, 314Tullinge Flygplats AB 262Tullinge/F18 254, 259–262, 264,266, 268, 278, 281, 314Tullinge/Getaren 260–262, 274, 281Tullingeutredningen 262, 264Tveta 189Tvärbanan 83, 196Tyréns Infrakonsult 44, 131–132Tyresö 121, 134, 161, 166, 176, 223,262, 277–278Tyskland 118–119, 186Tåg i Mälardalen AB (TIM) 114Täby 48, 77, 89–90, 162, 165–166,176, 189, 195–196, 199, 208, 213,223, 245, 261–262, 289Täby centrum 195Tärnan 274Tätortsnära natur 292UULF-utredningen 260Ulvsunda 196, 250UNO-kommunerna (UtvecklingsplanNordost) 86, 175Upplands Väsby 62, 90, 162, 166,176, 277Upplands-Bro 162–163, 166, 176, 241Uppsala 15, 111–112, 114–115, 157,174, 186, 188, 227, 257, 275, 289,305–306Uppsala Nya Tidning 289urbanpolitik 102, 294USA 157, 187Utopia 311VValhallavägen 240–241Vallentuna 62, 162, 165–166, 176,223, 257Valskog 114Vasakronan AB 172Vasallen AB 172, 179, 257, 278Vattenfall 255Vaxholm 121, 162, 166, 176, 223Vedan 274Vega 173Viksäng 257Villaägarnas riksförbund 103Vilnius 120Vingåker 201visioner 37, 142–143VITOM-planen 242Vitryssland 118Vårby 242, 297väghållningsplan 172–173, 212–213,247väglagen 19–20, 217, 235, 248–250vägtullar 210, 215vägutredning 133vägutredningen 249Vägverket 21, 100, 133, 137, 148,171, 173, 213, 215, 233, 239,246–250, 291, 294Vällingby 187, 246Vängsö 257, 259, 262vänsterpartiet 36, 40, 56–58, 90,94, 201–202, 204–206, 213–214,216, 218, 221–222, 268, 275, 278,302–303Världsmarknaden styr 156, 157Värmdö 121, 162–164, 166–167,176, 243Värtan 241, 254Västerbron 239–240Västerhaninge 205, 229, 255

348APPENDIXVästerleden 39, 74, 207, 239,240–246Västertorp 134Västerås 111–112, 115–116, 188,227, 257, 266, 272, 274–277,289–290, 305Västeråsbanan 186Västkusten 201Västmanland 112, 114, 174, 186,275, 305–306Västra Götaland 14, 22–24, 186,292, 294, 298, 304, 306växthuseffekt 31, 41WWarszawa 118, 120Waxholms Ångfartygs AB 122Welwyn Garden City 186YYtterenhörna 261yttre tvärled 210, 244Yttre tvärleden 74, 77, 87, 133, 138,192, 196, 205, 207–208, 213, 235,241, 244–246, 248ÅÅboland 120Åland 120Ålsten 241Ålstensleden 77, 133, 241–242,245–246, 248–250Årsta 187, 227, 230, 232–233Årstabron 227, 232–233Årstaviken 227åtgärdsprogram 19, 137–139, 143,182, 294, 302ÄÄlta 134Älvsjö 89, 134, 188, 197, 205, 213,227, 229–231Ärna 257ÖÖrebro 108, 112–115, 174, 188, 275Öresundsregionen 118Österbro 240Östergötland 275Österleden 39, 74, 138, 206–207,237, 239–248, 250Östersjöområdet 30, 52, 54–55, 58,60, 71, 80–82, 86, 110, 112,117–120Östersjöpaletten 60, 117, 119Östersjöperspektivet 8, 54, 67–68,78, 81, 92, 118, 120–121Östersjöstaternas råd (CBSS – Committeeof Baltic Sea States) 119Österåker 100, 121, 162, 166, 176,223, 259översiktsplan 13–19, 25, 89, 139,147, 168, 173, 184, 243, 250, 266,290, 310

PERSONREGISTER349PersonregisterAAbercrombie, Patrick 187Adelsohn, Ulf 36, 169–170, 182Ahlberg, C-F 255, 298Alfredsson, Björn 53, 88Almqvist, Måns 90Alvarsson, Anders 48, 70Alvehag, Ann-Charlotte 197Andersson, Ola 289–290Arnesson, Anders 276Asplund, Eva 292BBeckman, Svante 36Bengtsson, Marita 270, 272Berglund, Renée 101Bergström, Hans 36Bern, Lars 36Bernergård, Kajsa 92, 105, 128,135–136, 293Billström, Annika 214, 216, 220,223–224, 272, 276, 280, 303Bluhm, Gösta 129Blücher, Gösta 107–108Boström, Curt 264Boström, Mona 101Brandt, Elisabeth 101Brattström, Hans 63, 273Broomé, Hans 29, 46, 51CCarlberg, Björn 292Carle, Magnus 29, 44, 63, 76–77,92, 100, 219Cars, Göran 44Cederschiöld, Carl 276Cedrenius, Bengt 90, 216–217, 280DDennis, Bengt 230Dominkovic, Anna 292Dryselius, Mats 44EEdman, Stefan 276Egardt, Peter 101Elander, Ingemar 107–108Elmsäter-Svärd, Catharina 280Ericson, Nils 227Ericsson, Lars Eric 180Eriksson, Gun 276Erikson, Robert 44Eriksson, Kjell 100Eriksson, Peter 223–224FFehler, Katarina 105Forsberg, Gunnel 107–108Francke, Ulrika 100Friberg, Tove 216Fridén, Lennart 69Fälldin, Thorbjörn 260Fällman, Fredrik 216GGrabö, Paul 204Grafström, Erik 255Gullnäs, Ingvar 260Gûstav, Anders 57, 72–73Gyllensvärd, Eva 170, 289Gärde, A.B. 255HHaglund, Peter 44–45, 47, 50, 56, 91Hammarlund, Claes 170Hansson, Bo 99, 100, 170Haraldsson, Per 101Hede, Hans 81, 92Hedlund, Anders 131, 137Hedman, Eje 70Hellström, Mats 169, 171–172, 175,178–179, 181, 212, 292, 304Henecke, Hans 100Heymowska, Maria 171Hjerne, Gunnar 258Howard, Ebenezer 186–187Huledal, Peter 91, 171Huzell, Ulla 170Hårsman, Björn 48, 50, 130, 190Hörjel, Nils 229

350APPENDIXIIngo, Susanne 48, 50, 63, 197JJanérus, Kaj 115Johannesson, Christina 285Johansson, Börje 107–108Johansson, Kjell 101Johnson, Göran 10, 44, 47, 51, 56,63, 76, 92, 197, 329Jonforsen, Håkan 273Jonsson, Stig 115KKarlsson, Kjell 99Karlsson, Tuula 44, 103, 129Kempinsky, Peter 285Krausz, Elisabeth 45, 79, 92, 101Kreitz, Per Arne 100Kristensson, Folke 188Kvist, Kenneth 209, 279Käärik, Andres 213, 216LLago, Anders 276Langby, Erik 273Larsson, Kjell 276Larsson, Peter 51–52, 55Lédel, Ralph 35Lerman, Peggy 137Levin, Bert 36Lilienberg, Albert 240Liljelund, Lars-Erik 87Lindblom, Martin 223Lindfors, Leif 101Lindgren, Per Anders 216Lindh, Ingela 101Lindhagen, Albert 297Lindstenz, Bernt 100, 299Linnakivi, Tina 135Linzie, Jan 117Livingstone, Ken 218Loman, Gabriella 216Lundh Malmros, Bette 292Lövdén, Lars-Eric 169Mvon Malmborg, Ragnar 168Malmsten, Bo 10, 48, 50–51, 55, 115,170, 209, 299, 329Mehr, Hjalmar 298Meisaari-Polsa, Tuija 103, 107, 129Messing, Ulrica 220, 223Möller, Marianne 209NNelander, E. 256Nilsson, Elwe 57–58, 68, 212, 216,280, 298–299Nilsson, Knut 204Nilsson, Magnus 66, 128, 131, 290Norberg, Lena 49–50, 56, 69Nordfors, Lennart 69Norén, Dag 36Norrbom, Claes Erik 115, 272Norrving, Bengt 48, 52, 303Nuder, Pär 278Nyberg, Lars 99Nyberg, Lena 276Nylund Watz, Ingela 276OOlhede, Sven-Göran 260Olofsson, Margareta 87, 216, 280PPalm, Ulrika 63Paulsson, Ragnvald 209Pernebring, Marie 101Persson, Curt 272Persson, Göran 201, 205, 223, 272,275–276, 278Persson, Magnus 233Pettersson, Berit 44, 63, 105, 126,128, 293Pleiborn, Maria 166Putnam, Robert 51RRingholm, Bosse 223, 268Rode, Hans 77, 100Rosenberg, Göran 289Rosencrantz, Per-Eric 272Rosengren, Björn 213, 276Rusck, Åke 255SSamec, Lotta 288Schéele, Siv 69Sigurdsen, Gertrud 232Sjöberg, Birger 261Sjögren, Annick 107–108Skantze, Christina 100–101Skärlund, Susanne 122Snickars, Folke 108Spörndly, Barbro 99Sträng, Gunnar 229Strömdahl, Jan 204Strömquist, Ulf 130, 166, 190

PERSONREGISTER351Sundling, Bosse 209, 212–213, 219,279Swanstein, Stig 260Svegfors, Mats 304Söderman, Johan 250Sörman, Håkan 100TThorén, Klas 299Thulin, Enoch 254Turner, Bengt 44UZZetterberg, Olle 99–101ÅÅgren, Gunnar 56Ånstrand, Claes 268, 273ÖÖhman, Hans 100Öijerholm, Rutger 170Önfelt, Cecilia 280Unwin, Raymond 186VVogel, Joachim 44WWaidelich, Tommy 222, 276Wanbo, Carin 292Wersäll, Anna 87Westerberg, Sten 36Wihman, Thomas 204Wikström, P-O 266Wiman, Jan 53Wredén, Börje 80, 92, 299

Stockholm – region i tillväxtPlanering och utveckling 1993–2003© Regionplane- och trafikkontoret, 2004.författare Göran Johnson & Bo Malmstenredaktör Catharina Söderberghkartansvarig Sara Webjörngrafisk formgivning Fredrik Snellman, FS Bokformbildrepro Olssons Grafiska ABbildbearbetning omslag Peter Rosén/Pixmixtryck Katarina Tryck AB, Stockholm 2004bokbinderi Bengt Perssons Bokbinderi ABKartmaterial ur GSD Terrängkartan © Lantmäteriverket Gävle 2004. Med gi van de M2004/2810.Luftfartsverket (s. 273); Mälardalsrådet (s. 60, 117).Fotografier AstraZeneca (s. 81); Joakim Berglund/PrB (s. 198, 241); Frank Chmura/TIOFOTO (s. 152);Hans T Dahlskog/PrB (s. 97); Solveig Edlund (s. 33, 60:2, 68, 78, 83:2, 240, 329); ESA/Eurimage & Metria (s. 11);Peter Forslund (s. 214); Mats Husén (s. 72, 170, 181, 183:1–2); John Lif/Järfälla kommun (s. 252:1);Denny Lorentzen/PrB (s. 244); Klaus Luukhonen Gfk/f (s. 226); Sven-Gösta Johansson (s. 160:1);Lars Malm/KontrastFoto AB (s. 252:3); Maria Modig (s. 72); Nils-Johan Norenlind/TIO FO TO (s. 151);Pressens Bild AB (252:2); Martin Runeborg (s. 83:3); Christer Sandquist (s. 60:1, 103, 121, 122, 124:3, 137, 160:3, 173, 175,200, 211, 245, 283, 284:1–3); Kim Sawyer (s. 83:1); Bertil Stilling/PrB (s. 124:1); Stockholms läns museum (s. 160:2);Torleif Svensson/TIOFOTO (omslag, s. 308); Mikael Ullén (s. 284:4).Illustrationer Ahlqvist & Almqvist Arkitekter AB (s. 231); Lars Berglund/RTK (s. 238:6, 251); Båveryd Produktion AB (s. 93);Eu ro pa press/Toles (s. 30); Peter Forslund (s. 214); Inregia AB (s. 184:1–3); Luftfartsverket (s. 259, 279);Nyréns Arkitektkontor AB (s. 124:2); SOYA (s. 193); RTK (s. 110, 144); Sara Webjörn/RTK (s. 65, 154, 162, 164,165, 196, 202, 238:1–5); POW, Per-Olof Wik ström (s. 12, 24, 34, 42, 95, 96, 98, 104, 106, 109, 140, 143, 221, 255–258,263, 265, 267, 269, 271, 282, 296); Vägverket (s. 134); ÅWL Arkitekter AB (s. 198).Boken är satt i Indigo Antiqua (brödtext), Rotis Sans (huvudrubriker) och Frutiger(mellanrubriker, sidhuvud). Omslag 150 gr Silverblade Art; inlaga 130 gr Silverblade Matt;för- och eftersätt 120 gr Tre Kronor mörkblå; kapitälband Zeta-Trade bordeaux.För beställning av boken kontakta:Regionplane- och trafikkontoretBox 4414102 69 StockholmTel: 08-737 25 00 Fax: 08-737 25 66 E-post: rtk@sll.sewww.rtk.sll.sertn 2004-0144isbn 91-86-57484-1