Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen - Kommerskollegium
Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen - Kommerskollegium
Konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen - Kommerskollegium
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
RAPPORT2004-02-27 Dnr 100-171-04Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong><strong>av</strong>talenUD:s remiss 2003-07-24.INLEDNING ........................................................................................ 6UPPDRAGET........................................................................................ 6AVGRÄNSNINGAR ............................................................................... 6DEFINITIONER..................................................................................... 8UTREDNINGSARBETET......................................................................... 8Käll<strong>för</strong>teckning .............................................................................. 91. SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER. .... 101.1 GENERELLA KONSEKVENSER AV <strong>WTO</strong>-AVTALEN......................... 111.2 KONSEKVENSER AV <strong>WTO</strong>-AVTALEN FÖR GRUPPER AV LÄNDER IOLIKA REGIONER OCH ENLIGT UTVECKLINGSNIVÅ .............................. 152. DET MULTILATERALA HANDELSSYSTEMET..................... 182.1 DET HISTORISKA FÖRSPELET........................................................ 192.1.1 Tiden <strong>för</strong>e <strong>för</strong>sta världskriget............................................... 192.1.2 Mellankrigstiden.................................................................. 202.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar form ..................... 212.2 GATT-EPOKEN ........................................................................... 232.2.1 Från <strong>av</strong>tal till institution...................................................... 232.2.2 Centrala principer ............................................................... 232.2.3 Tull<strong>för</strong>handlingar ................................................................ 262.2.4 Regelverket utvidgas............................................................ 272.2.5 Den växande medlemskretsen .............................................. 292.2.6 Särbehandling <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>............................................... 292.2.7 Från GATT till <strong>WTO</strong>............................................................ 312.3. VÄRLDSHANDELSORGANISATIONEN (<strong>WTO</strong>)................................ 322.3.1 <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet ........................................................................ 322.3.2 <strong>WTO</strong>:s funktioner ................................................................ 34Käll<strong>för</strong>teckning ............................................................................ 37B OX 6803, 113 86 S TOCKHOLMB ESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89TELEFON 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59POSTGIRO 95 39 81-8internet: http://www.kommers.se
RAPPORT Sida 2(272)2004-02-273. VARUHANDEL............................................................................. 38AVTAL OCH ÖVERENSKOMMELSER OM ÖKATMARKNADSTILLTRÄDE ............................................................... 383.1 TULLSÄNKNINGAR FÖR INDUSTRIVAROR I GATT ......................... 383.1.1 Bakgrund............................................................................. 393.1.2 Beskrivning <strong>av</strong> regler <strong>för</strong> tullsänkningar inom GATT........... 393.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i Uruguayrundan ....... 413.1.4 Konsekvenser <strong>av</strong> tullstrukturen <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>..................... 453.1.5 Konsekvenser <strong>av</strong> tullsänkningar <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel ochtullintänkter.................................................................................. 483.1.6 Sammanfattande diskussion ................................................. 53Käll<strong>för</strong>teckning ............................................................................ 543.2 INFORMATIONSTEKNIKAVTALET (ITA) ........................................ 563.2.1 Bakgrund............................................................................. 563.2.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.......................................................... 563.2.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................... 573.2.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 58Käll<strong>för</strong>teckning ............................................................................ 583.3 AVTALET OM TEXTIL OCH KONFEKTION (ATC) ............................ 593.3.1 Bakgrund............................................................................. 593.3.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.......................................................... 653.3.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................... 673.3.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 72Käll<strong>för</strong>teckning ............................................................................ 733.4 JORDBRUKSAVTALET................................................................... 753.4.1 Bakgrund............................................................................. 753.4.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.......................................................... 773.4.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................... 803.4.4 Sammanfattande diskussion ................................................. 99Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1013.5 FLYGINDUSTRIAVTALET............................................................ 1043.5.1 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet........................................................ 1043.5.2 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................. 1053.5.3 Sammanfattning................................................................. 1053.6 AVTALET OM OFFENTLIG UPPHANDLING (GPA).......................... 1063.6.1 Bakgrund........................................................................... 1063.6.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet........................................................ 1063.6.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................. 1073.6.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 108Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 108TILLÄMPNINGSAVTAL............................................................... 1093.7 TULLVÄRDEAVTALET................................................................ 1093.7.1 Bakgrund........................................................................... 1093.7.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet........................................................ 1103.7.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................. 1113.7.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 115
RAPPORT Sida 3(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1163.8 AVTALET OM URSPRUNGSREGLER.............................................. 1173.8.1 Bakgrund........................................................................... 1173.8.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet........................................................ 1183.8.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................. 1193.8.4 Sammanfattande diskussion ............................................... 121Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1223.9 IMPORTLICENSAVTALET ............................................................ 1233.9.1 Bakgrund........................................................................... 1233.9.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet........................................................ 1243.9.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ............................................. 1243.9.4 Sammanfattning................................................................. 126Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1263.10 AVTALET OM KONTROLL FÖRE SKEPPNING (PSI) ...................... 1283.10.1 Bakgrund......................................................................... 1283.10.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1303.10.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-länder............................................... 1323.10.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 134Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1353.11 AVTALET OM TEKNISKA HANDELSHINDER (TBT-AVTALET) ...... 1363.11.1 Bakgrund......................................................................... 1363.11.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1373.11.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1393.11.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 142Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1433.12 AVTALET OM SANITÄRA OCH FYTOSANITÄRA ÅTGÄRDER (SPS-AVTALET) ....................................................................................... 1443.12.1 Bakgrund......................................................................... 1443.12.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1453.12.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1503.12.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 154Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1543.13 SUBVENTIONSAVTALET ........................................................... 1563.13.1 Bakgrund......................................................................... 1563.13.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1573.13.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1603.13.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 1643.14 ANTIDUMPNINGSAVTALET....................................................... 1663.14.1 Bakgrund......................................................................... 1663.14.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1683.14.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1693.14.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 175Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1763.15 SKYDDSÅTGÄRDSAVTALET...................................................... 1793.15.1 Bakgrund......................................................................... 1793.15.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1793.15.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1813.15.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 184
RAPPORT Sida 4(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1843.16 AVTALET OM HANDELSRELATERADE INVESTERINGSÅTGÄRDER(TRIMS-AVTALET) ......................................................................... 1853.16.1 Bakgrund......................................................................... 1853.16.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet...................................................... 1863.16.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ........................................... 1863.16.4 Sammanfattande diskussion ............................................. 189Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 1904. TJÄNSTEHANDEL (GATS)....................................................... 1914.1 BAKGRUND............................................................................... 1914.2 BESKRIVNING AV AVTALET........................................................ 1954.2.1 Allmänna åtaganden.......................................................... 1964.2.2 Särskilda åtaganden .......................................................... 1984.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 1994.3.1 Ökad <strong>för</strong>utsägbarhet.......................................................... 1994.3.2 MGN-behandling............................................................... 2004.3.3 Ökad transparens och mindre korruption........................... 2004.3.4 Kostnader <strong>för</strong> implementering och <strong>för</strong>handlingsarbete ...... 2004.3.5 GATS och liberalisering <strong>av</strong> marknadstillträde ................... 2014.3.6 Inhemska regleringar......................................................... 2054.3.7 GATS och sociala tjänster ................................................. 2064.3.8 Tvistlösning ....................................................................... 2064.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 206Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 2085. IMMATERIALRÄTT (TRIPS)................................................... 2125.1 BAKGRUND............................................................................... 2135.2 BESKRIVNING AV AVTALET........................................................ 2145.2.1 Avtalets omfattning och innehåll........................................ 2145.2.2 Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länder............ 2165.2.3 U-<strong>länderna</strong>s genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet.................... 2175.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2185.3.1 Allmänt om analyser <strong>av</strong> TRIPS .......................................... 2185.3.2 Statsfinansiella konsekvenser............................................. 2205.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser på kort sikt: finansiellaåterflöden till rättighetsinneh<strong>av</strong>arna .......................................... 2225.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel,investeringar och tillväxt............................................................ 2235.3.5 Över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik .......................................................... 2245.3.6 Konsekvenser <strong>av</strong> andra immaterialrätter än patent............ 2265.3.7 Tillgång till läkemedel ....................................................... 2265.3.8 Jordbruk och biologiska resurser....................................... 2305.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 239Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 2426. TVISTLÖSNING ......................................................................... 2476.1 BAKGRUND............................................................................... 2476.2 BESKRIVNING AV TVISTLÖSNINGSFÖRFARANDET........................ 248
RAPPORT Sida 5(272)2004-02-276.2.1 Generella bestämmelser .................................................... 2486.2.2 Särskild och differentierad behandling .............................. 2486.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2496.3.1 <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism jäm<strong>för</strong>t med GATT ............. 2506.3.2 U-länder driver fler processer i <strong>WTO</strong> …............................ 2516.3.3 … och med större framgång............................................... 2526.3.4 Är systemet lika effektivt <strong>för</strong> u-länder som <strong>för</strong> i-länder?..... 2536.3.5 U-<strong>länderna</strong>s problem......................................................... 2536.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 256Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 2567. BESTÄMMELSER I <strong>WTO</strong> FÖR BILATERALA OCHREGIONALA HANDELSAVTAL.................................................. 2597.1 BAKGRUND............................................................................... 2597.2 <strong>WTO</strong>-VILLKOR FÖR BILATERALA OCH REGIONALA AVTAL.......... 2617.3 KONSEKVENSER FÖR U-LÄNDERNA ............................................ 2627.4 SAMMANFATTANDE DISKUSSION................................................ 265Käll<strong>för</strong>teckning .......................................................................... 265BILAGA 1. FÖRKORTNINGAR ................................................... 266BILAGA 2. UNDP:S HUMAN DEVELOPMENT INDEX, 2003. . 268High Human Development– hög utvecklingsnivå........................ 268Medium Human Development– medelhög utvecklingsnivå.......... 269Low Human Development– låg utvecklingsnivå.......................... 271
RAPPORT Sida 6(272)2004-02-27InledningUppdragetI näringsutskottets betänkande om vissa utrikeshandelspolitiska frågor(2002/03:NU5) <strong>för</strong>eslogs att riksdagen borde göra ett tillkännagivandetill regeringen att <strong>Kommerskollegium</strong> borde ges i uppdrag att närmareutreda konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-systemet. Detta betänkandeantogs <strong>av</strong> riksdagen den 27 mars (rskr. 2002/03:127).<strong>Kommerskollegium</strong> fick som följd <strong>av</strong> detta genom regeringsbeslut den 24juli 2003 i uppdrag att utreda konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong><strong>av</strong>talen.Behovet <strong>av</strong> en <strong>för</strong>djupad analys har uppstått mot bakgrund <strong>av</strong> att befintliglitteratur på området ofta är svårtillgänglig och sällan ger en helhetsbild<strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talens konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Avsikten är att kollegietska sammanställa och redogöra <strong>för</strong> tillgänglig akademisk analys samtanalyser gjorda <strong>av</strong> större enskilda och internationella organisationer. Kollegietkan, enligt uppdraget, även använda egna, befintliga analyser.Uppdraget består i att undersöka hur utvecklingsländers ekonomi ochmöjligheter till en hållbar utveckling har påverkats <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>. I uppdragetges även exempel på faktorer som kollegiet kan studera, såsom marknadstillträde,handel, budget, BNP, fattigdomssituation och inkomst<strong>för</strong>delning,behov <strong>av</strong> institutionsbyggnad samt kostnader, besparingar ellervinster <strong>av</strong> att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talen. Kollegiet ska enligt uppdraget beaktaskillnader mellan u-länder och grupper <strong>av</strong> u-länder. Gedigna fallstudierkan också redovisas. Att identifiera kausalitet mellan <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen ocheffekterna är centralt i uppdraget.AvgränsningarUppdraget rör konsekvenser <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Detta innebäratt rapporten inte kommer att diskutera den internationella handelns<strong>för</strong>- och nackdelar på ett teoretiskt plan. Kort kan dock sägas att <strong>Kommerskollegium</strong>är <strong>av</strong> uppfattningen att en fri och öppen handel är ett <strong>av</strong>flera viktiga instrument <strong>för</strong> att uppnå ekonomisk tillväxt. 1 Tillväxt i sintur kan, i kombination med andra åtgärder, gynna en hållbar ekonomisk,social och miljömässig utveckling. Detta <strong>av</strong>speglas i många u-ländersegen politik, där handelspolitiken ofta ingår som en prioriterad del, mentrots allt endast utgör en mindre del i den inhemska utvecklingsstrategin.1 <strong>Kommerskollegium</strong> och SIDA (2002). För en överblick över den nationalekonomiskadebatten om handel, tillväxt och utveckling, se bland annat Bigsten (2003).
RAPPORT Sida 7(272)2004-02-27Rapporten analyserar inte heller konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> handelgenerellt. Självfallet är det i de allra flesta fall mycket svårt att särskiljaeffekter <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen från effekter <strong>av</strong> handel, i synnerhet mot bakgrund<strong>av</strong> att vi inte vet hur utvecklingen hade sett ut om <strong>WTO</strong> inte funnits.Ambitionen är dock att fokusera på effekterna <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen specifikt.Utredningen fokuserar på konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Emellertid ärdet svårt att genomgående utreda vilka konsekvenserna blir <strong>för</strong> olikagrupper <strong>av</strong> befolkningen i u-<strong>länderna</strong>, då detta även är beroende <strong>av</strong> <strong>länderna</strong>sinhemska politik vad gäller bland annat fattigdomsbekämpning,inkomst<strong>för</strong>delning, utbildning, hälsovård o.s.v. Rapporten tar dock i möjligastemån upp faktorer som påverkar grupper <strong>av</strong> befolkningen, såsomfattigdom, livsmedels<strong>för</strong>sörjning, sysselsättning, jämställdhet etc. i de falldär kollegiet hittat gedigna analyser som studerar dessa frågor.Syftet med uppdraget är att sammanfatta hur u-länder hittills påverkats <strong>av</strong><strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen. Mot bakgrund <strong>av</strong> detta är rapporten främst bakåtblickande.Den nu pågående <strong>för</strong>handlingsrundan diskuteras där<strong>för</strong> inte. Eventuella<strong>för</strong>handlingsresultat på traditionella områden, eller på helt nya områden,såsom de så kallade ”Singaporefrågorna” (investeringar, konkurrens,transparens i offentlig upphandling och <strong>för</strong>enkling <strong>av</strong> handelsprocedurer)faller därmed utan<strong>för</strong> ramen <strong>för</strong> detta yttrande. Miljöfrågor omfattas idagsläget inte <strong>av</strong> något eget <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal och faller där<strong>för</strong> <strong>av</strong> samma skälutan<strong>för</strong> uppdraget. Olika typer <strong>av</strong> ekonometriska beräkningar, som i <strong>för</strong>väg<strong>för</strong>söker skatta konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen, ges <strong>av</strong>samma anledning i de flesta fall endast marginellt utrymme i rapporten.Istället fokuseras på utvärderingar och analyser som gjorts i efterhand.För vissa <strong>av</strong>tal, där få utvärderingar finns, beroende på att <strong>av</strong>talen ännuinte till fullo implementerats, använder vi dock även några studier som i<strong>för</strong>väg skattar konskevenserna.I uppdraget ges exempel på faktorer som kollegiet bör studera. Det sägsvidare att rapporten ska skilja på effekter <strong>för</strong> olika u-länder eller grupper<strong>av</strong> u-länder. Detta har hela tiden hållits i åtanke under utredningsarbetet. Iden mån befintliga studier behandlar de exemplifierade faktorerna samtskiljer mellan olika u-länder och grupper <strong>av</strong> u-länder har vi kunnat särredovisadetta. Emellertid har det under arbetets gång visat sig att flera <strong>av</strong>dessa faktorer inte studeras i någon större utsträckning i akademisk litteratur.En viktig anledning till detta kan vara att direkta kopplingar saknasmellan handelspolitik och de faktorer som studeras.<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen är mycket omfattande efter årtionden <strong>av</strong> <strong>för</strong>handlingar ochom<strong>för</strong>handlingar. Av <strong>för</strong>klarliga skäl är det inte möjligt att analysera varendaartikel och dess påverkan på u-<strong>länderna</strong>. Kollegiet har valt att analyserasamtliga <strong>av</strong>tal (agreements), överenskommelsen om tvistlösning,samt att särskilt lyfta fram några artiklar i GATT som är <strong>av</strong> vikt.
RAPPORT Sida 8(272)2004-02-27DefinitionerBegreppet ”u-länder” är i <strong>WTO</strong>-sammanhang vagt. Ingen definition finns<strong>av</strong> vad som är ett u-land, utan varje medlemsland får själv välja om detvill klassas som i- eller u-land. I <strong>WTO</strong> finns omkring ett hundratal u-länder. En anledning till att det inte går att säga exakt hur många de är, äratt länder kan ha olika status i olika <strong>av</strong>tal, de kan alltså klassas som u-land i ett <strong>av</strong>tal och i-land i ett annat.När begreppet ”u-land” används i rapporten syftar det på de länder som i<strong>WTO</strong> själva valt den beteckningen. U-<strong>länderna</strong> är dock en mycket heterogengrupp med olika utvecklingsnivå, produktionskapacitet o.s.v. Enligtkollegiets uppfattning räcker det där<strong>för</strong> inte att enbart tala om u-länder. I en bilaga återfinns där<strong>för</strong> en redovisning <strong>av</strong> hur FN:s organ <strong>för</strong>utveckling, UNDP, delar in länder efter grad <strong>av</strong> mänsklig utveckling, ettså kallat Human Development Index (HDI). I texten knyts an till dettaindex. De länder som fr.o.m. den 1 maj 2004 blir medlemmar <strong>av</strong> EU ochde länder som är kandidatländer till EU (ex. Rumänien, Bulgarien, Turkietoch Kroatien) betecknas inte som ”u-länder” i rapporten.MUL är FN:s beteckning <strong>för</strong> ”minst utvecklade länder” eller ”minst utvecklatland”. Vad som är ett minst utvecklat land bestäms utifrån inkomstnivå,grad <strong>av</strong> mänskliga resurser (<strong>för</strong>väntad medellivslängd, näringsintag,utbildningsnivå samt läskunnighet) samt grad <strong>av</strong> ekonomiskdifferentiering. I dagsläget finns det 49 MUL i världen, var<strong>av</strong> 32 är medlemmari <strong>WTO</strong>. MUL redovisas i bilaga 2.Begreppet ”hållbar utveckling” har vuxit fram gradvis över de senasteårtiondena. Den grundläggande tanken att miljö och utvecklingsfrågormåste behandlas på ett integrerat sätt etablerades vid FN:s konferens om”Human Environment” som arrangerades i Stockholm 1972. Själva begreppethållbar utveckling lanserades dock <strong>för</strong>st 1987 i Brundtlandskommissionensrapport ”Our Common Future”, med följande definition:”Utveckling som möter nuvarande generationers behov utan att ge <strong>av</strong>kallpå kommande generationers möjligheter att möta sina behov”. 1998 enadesOECD:s ministrar om att tolka hållbar utveckling ur ett vidare perspektivså att såväl den ekonomiska, den sociala som den ekologiska dimensionenomfattas. 2 Mot bakgrund <strong>av</strong> remissens utformning fokuserarrapporten på de båda <strong>för</strong>sta dimensionerna.Utredningsarbetet<strong>Kommerskollegium</strong> har bett myndigheter, organisationer och enskildaforskare att bistå kollegiet i utredningsarbetet genom att skicka in studieroch utvärderingar kring konsekvenser <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.En <strong>för</strong>teckning över de remissinstanser som skickat in material finns atttillgå hos <strong>Kommerskollegium</strong>. Ett stort antal tips och idéer har inkommitgenom remiss<strong>för</strong>farandet.2 För vidare diskussion, se bland annat <strong>Kommerskollegium</strong> (2001).
RAPPORT Sida 9(272)2004-02-27Utöver dessa bidrag har vi använt oss <strong>av</strong> relevant forskning på områdetsamt <strong>av</strong> vår egen kunskap och erfarenhet.Kollegiet har därutöver anordnat en hearing <strong>för</strong> att få synpunkter på ett<strong>för</strong>sta utkast <strong>av</strong> rapporten. En <strong>för</strong>teckning över deltagare vid hearingenfinns att tillgå vid <strong>Kommerskollegium</strong>.Under utredningen har vi löpande inhämtat synpunkter från Sida.Käll<strong>för</strong>teckningBigsten, Arne. 2003 “Globalisering och ekonomisk utveckling”, EkonomiskDebatt, 31:2, pp.18-33<strong>Kommerskollegium</strong>. 2001. "Handel och hållbar utveckling i ett integreratperspektiv: slutyttrande." Dnr 119-2323-001.<strong>Kommerskollegium</strong> och SIDA. 2002. "En samlad ansats <strong>för</strong> att uppfyllautvecklingsdimensionen i Doha-deklartionen - <strong>för</strong>slag till svenskt agerande."
RAPPORT Sida 10(272)2004-02-271. Sammanfattande diskussion och slutsatser.Att analysera och utvärdera konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong><strong>av</strong>talenär i flera <strong>av</strong>seenden komplicerat:• En stor del <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s <strong>av</strong>talskomplex baseras på regler och principervilka lades fast redan 1948 i och med tillkomsten <strong>av</strong> GATT (det Allmännatull- och handels<strong>av</strong>talet). Dessa regler har därefter under detsenaste halvseklet byggts ut och kompletterats. Effekterna <strong>av</strong> <strong>av</strong>talen<strong>för</strong> bl.a. u-<strong>länderna</strong> kan där<strong>för</strong> spåras långt tillbaka och inte enbart tillperioden efter 1995 då <strong>WTO</strong> bildades.• En annan svårighet är att fastställa orsakssamband, d.v.s. om effekter<strong>för</strong> olika länder/ländergrupper har sin grund i just <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen. Detgäller alltså att skilja bort effekterna <strong>av</strong> faktorer som inte kan hän<strong>för</strong>astill <strong>WTO</strong>, såsom exempelvis <strong>för</strong>ekomsten <strong>av</strong> olika bilaterala ochregionala frihandels<strong>av</strong>tal, ensidiga handelsliberaliseringar eller strukturreformer.• Effekterna varierar över tiden, vilket knappast underlättar analysen.Ett <strong>av</strong>tal eller en bestämmelse i <strong>WTO</strong> kan vara resurskrävande påkort sikt, medan vinsterna <strong>för</strong>st uppnås på längre sikt. Flera <strong>av</strong> de <strong>av</strong>talsom vi studerat i denna rapport är <strong>av</strong> <strong>för</strong>hållandevis ungt datum. Ien del fall har åtagandena ännu inte trätt i kraft, var<strong>för</strong> de väntade effekternaännu inte materialiserats.• En annan aspekt är att <strong>för</strong>söka värdera hur världen hade sett ut ominte <strong>WTO</strong> och dess olika <strong>av</strong>tal hade existerat. Ett sådant resonemangär naturligtvis omöjligt att styrka men det är ändå intressant <strong>för</strong> attbedöma värdet <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-systemet, inte minst <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s del. Vårbedömning är att u-<strong>länderna</strong>s marknadstillträde och handel hade varit<strong>av</strong>sevärt mindre utan <strong>WTO</strong>:s existens även om detta, som sagt, integår att leda i bevis.• Slutligen är det omöjligt att dra alla u-länder över en kam. U-<strong>länderna</strong>är en mycket stor och heterogen grupp med kraftigt varierande inkomstnivåer,<strong>för</strong>utsättningar, intressen och prioriteringar. Detta innebäratt effekterna <strong>av</strong> enskilda <strong>av</strong>tal skiljer sig åt mellan länder.Vid läsningen <strong>av</strong> denna rapport är det viktigt att ha nämnda analytiskasvårigheter i åtanke.Vad som presenteras är vår bedömning <strong>av</strong> hur u-<strong>länderna</strong> påverkats <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen. Bedömningen grundar sig på analys<strong>av</strong> befintliga studier – såväl utomlands som i Sverige – samt på vår egenkunskap och våra egna erfarenheter.
RAPPORT Sida 11(272)2004-02-271.1 Generella konsekvenser <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talenMarknadstillträdeDet främsta instrumentet <strong>för</strong> att säkra ett ökat marknadstillträde i <strong>för</strong>stGATT och sedan <strong>WTO</strong> är genom <strong>för</strong>handlingar om tullsänkningar. Dettahar skett återkommande sedan 1947 och det går där<strong>för</strong> inte att identifieraeffekterna från varje enskild <strong>för</strong>handling.Resultatet är dock att i-<strong>länderna</strong>s tullar på industrivaror successivt harreducerats till genomsnittligt mycket låga nivåer. Vid en närmare granskningkan dock konstateras att tullsänkningarna varit mer begränsade elleri vissa fall rent<strong>av</strong> obefintliga <strong>för</strong> varor <strong>av</strong> särskilt intresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>,t. ex. textil och konfektion (teko). I genomsnitt möter där<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>högre tullar än i-<strong>länderna</strong> vid export.Tullarna är också generellt sett betydligt högre i u-<strong>länderna</strong> än i i-<strong>länderna</strong>. För u-<strong>länderna</strong> är marknadstillträdet <strong>för</strong> industrivaror därmedmer begränsat i andra u-länder än i i-<strong>länderna</strong>.Det multilaterala regelsystemet utvidgades genom Uruguayrundan medtvå nya <strong>av</strong>tal, <strong>för</strong> tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS), samt<strong>av</strong>tal <strong>för</strong> att på teko- och jordbruksområdet rätta till <strong>av</strong>steg från GATT:snormala principer. Än så länge har marknadstillträdet endast ökat marginellt<strong>för</strong> tjänster (utom <strong>för</strong> telekommunikationstjänster och finansiellatjänster) och jordbruksvaror. Jordbruks<strong>av</strong>talet och GATS har dock lagt engrund <strong>för</strong> fortsatta <strong>för</strong>handlingar och garanterar redan idag ett minstamöjliga marknadstillträde. Avregleringen <strong>av</strong> handeln med tekoprodukterkommer däremot att leda till <strong>av</strong>sevärda <strong>för</strong>bättringar i marknadstillträdet.I synnerhet <strong>för</strong>väntas konkurrenskraftiga asiatiska u-länder som Kina,Indien och Pakistan gynnas <strong>av</strong> detta.Ett viktigt instrument <strong>för</strong> att garantera ett ökat marknadstillträde är dengrundläggande principen i GATT om mest gynnad nation (MGN), d.v.s.att varje tullsänkning som görs automatiskt utsträcks till alla övriga medlemmar.MGN-principen har haft en stor betydelse <strong>för</strong> att öka u-<strong>länderna</strong>s marknadstillträde – även om denna effekt är svår att beläggaempiriskt.MGN-principen gäller o<strong>av</strong>sett om man deltar aktivt eller ej i olika tull<strong>för</strong>handlingar.På detta sätt kan länder som står utan<strong>för</strong> olika överenskommelsereller <strong>av</strong>tal agera ”fripassagerare” och ändå komma i åtnjutande<strong>av</strong> den tullfrihet och de tullsänkningar som <strong>av</strong>talats mellan andra länder.Detta gynnar i synnerhet de mer resurssvaga u-<strong>länderna</strong>, som harsvårt att delta i alla <strong>av</strong>tal. Vi kan konstatera att detta också gäller samtligaminst utvecklade och en majoritet <strong>av</strong> de medelutvecklade u-<strong>länderna</strong>.
RAPPORT Sida 12(272)2004-02-27<strong>WTO</strong>-medlemmarna kan dock göra <strong>av</strong>steg från MGN-principen genomatt bl.a. sluta regionala eller bilaterala frihandels<strong>av</strong>tal med andra länder<strong>för</strong> att sinsemellan kunna <strong>av</strong>tala om mer långtgående tullsänkningar ochtullfrihet. Under senare år har dessa <strong>av</strong>tal drastiskt ökat i antal med påföljdatt MGN-principens betydelse i världshandeln har minskat. Effekten<strong>av</strong> denna utveckling slår olika på olika länder. För vissa länder (t.ex.Mexiko, Sydafrika) har marknadstillträdet i USA och EU <strong>för</strong>bättrats kraftigt.De länder som inte omfattas <strong>av</strong> dessa <strong>av</strong>tal får dock räkna med attdrabbas <strong>av</strong> ökad diskriminering – inte i absoluta men i relativa termer.Därmed är numera mest gynnad nationsbehandling <strong>för</strong> dessa (vanligtvisfattigare) länder ofta liktydigt med minst gynnad nationsbehandling.En annan grundprincip i GATT är den om s.k. nationell behandling.Denna princip innebär att importerade varor inte får diskrimineras jäm<strong>för</strong>tmed samma slags inhemska varor när varorna väl har passerat gränsen.Denna princip har inte, som MGN-principen, urholkats <strong>av</strong> utvecklingenutan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong> under senare år. Istället har den snarast stärkts genomatt det nya tvistlösnings<strong>för</strong>farandet (se nedan) <strong>för</strong>bättrar <strong>för</strong>utsättningarna<strong>för</strong> efterlevnad. En ansenlig del <strong>av</strong> de tvister som behandlasinom <strong>WTO</strong> gäller just brott mot nationell behandling.En annan central princip i GATT är <strong>för</strong>budet mot kvantitativa restriktioner(kvoter). Detta <strong>för</strong>bud har i huvudsak respekterats med undantag <strong>för</strong>två områden som varit särskilt viktiga <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>: jordbruksvaror ochtextilvaror. Genom tillkomsten i <strong>WTO</strong> <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talet respektive<strong>av</strong>talet om textil och konfektion rättas denna <strong>av</strong>vikelse till och användningen<strong>av</strong> kvantitativa restriktioner <strong>för</strong>bjuds också inom dessa två sektorer.Redan inom kort kommer detta att leda till <strong>av</strong>sevärda <strong>för</strong>bättringar imarknadstillträdet på tekoområdet.Minskat godtycke och större disciplinÖkat marknadstillträde uppnås inte enbart genom tullsänkningar och andramarknadsöppningar utan också genom de olika <strong>av</strong>tal på varuområdetsom kompletterar, vidareutvecklar och tolkar olika bestämmelser i GATT(om t.ex. tullvärdeberäkning, tekniska handelshinder, antidumpningsochandra skyddsåtgärder). Avsikten med dessa tillämpnings<strong>av</strong>tal är attöka disciplinen när det gäller de enskilda <strong>WTO</strong>-medlemmarnas tillämpning<strong>av</strong> olika handelspåverkande åtgärder.Det har under utredningsarbetet varit svårt att empiriskt belägga effekterna<strong>av</strong> tillämpnings<strong>av</strong>talen. Utifrån vår egen erfarenhet drar vi dock slutsatsenatt <strong>av</strong>talen har lett till ett bättre och stabilare marknadstillträde änom inga <strong>av</strong>tal alls hade funnits och att utrymmet <strong>för</strong> protektionism, diskrimineringoch godtycke i motsvarande mån begränsats.Det bör också påpekas att flertalet <strong>av</strong> dessa <strong>av</strong>tal tillkom redan på 1970-talet (inom den s.k. Tokyorundan) och att de positiva engångseffekterna<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s del uppstod redan då. De kumulativa <strong>för</strong>delaktiga effekternaunder senare år och <strong>av</strong> de ändringar som gjordes i vissa <strong>av</strong> dessa<strong>av</strong>tal under Uruguayrundan (1986–1994) ska dock inte underskattas.
RAPPORT Sida 13(272)2004-02-27Många <strong>av</strong> tillämpnings<strong>av</strong>talen är finansiellt kostsamma att genom<strong>för</strong>a,vilket leder till att lågt utvecklade u-länder har svårt att genom<strong>för</strong>a alla<strong>av</strong>tal. Länderna ifråga får därmed svårt att leva upp till sina skyldigheteroch att dra nytta <strong>av</strong> sina rättigheter enligt <strong>av</strong>talen. Detta kan leda till negativaeffekter <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel.HandelHur har handeln utvecklats som följd <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen? Har de marknadsöppningarsom skapats genom <strong>av</strong>talade tullsänkningar i GATT och<strong>WTO</strong> verkligen utnyttjats <strong>av</strong> marknadens aktörer? Ironiskt nog är dennafråga mycket svår att svara på. Visserligen har världshandeln ökat kraftigtunder efterkrigstiden, i synnerhet med industrivaror. Det är docksvårt att säga om denna utveckling kan kopplas till <strong>WTO</strong>. Det är emellertidhögst sannolikt att GATT och <strong>WTO</strong> bidragit till att skapa ett positivtklimat <strong>för</strong> handel med mindre risk <strong>för</strong> protektionism, godtycke och diskriminering.Icke desto mindre sker idag nära hälften <strong>av</strong> världshandeln inom andraarrangemang än <strong>WTO</strong>, vilket gör att den relativa betydelsen <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>minskar. Unilaterala handelsliberaliseringar, olika preferens<strong>av</strong>tal samtliberaliseringar uppmuntrade <strong>av</strong> Världsbanken och IMF har troligtvisockså bidragit till ökningen <strong>av</strong> handeln. Multifiber<strong>av</strong>talen har däremotknappast bidragit till en ökad handel inom textilsektorn, utan snarare tillatt hålla tillbaka konkurrenskraftiga u-länder genom kvoter.Vidare bör man komma ihåg att u-<strong>länderna</strong>s möjlighet att delta i handelni hög utsträckning bestäms <strong>av</strong> helt andra faktorer, såsom fattigdomssituation,politisk stabilitet, <strong>för</strong>ekomst <strong>av</strong> nödvändiga institutioner, växelkurs<strong>för</strong>hållanden,investeringar, produktionskapacitet, teknologiutveckling,infrastruktur, äganderättsstruktur eller sjukdomsepidemier.Fattigdomssituation och inkomst<strong>för</strong>delningÄven fattigdomssituation och inkomst<strong>för</strong>delning är svåra att utvärdera irelation till <strong>WTO</strong> då de påverkas <strong>av</strong> många faktorer, var<strong>av</strong> flera har störrebetydelse än handel generellt och <strong>WTO</strong> i synnerhet. Exempel på sådanafaktorer är u-<strong>länderna</strong>s inhemska politik och strategier <strong>för</strong> fattigdomsbekämpning(där handel ofta utgör endast en liten del), om landet befinnersig i konflikt eller inte samt spridning <strong>av</strong> sjukdomar såsom hiv/aids.
RAPPORT Sida 14(272)2004-02-27Generellt kan dock sägas att snedvridningar <strong>av</strong> handeln p.g.a. tullar,kvantitativa restriktioner etc. bidrar till att minska det globala välståndetgenom att världens resurser inte används effektivt. En friare handel <strong>för</strong>väntasdärmed leda till ett ökat globalt välstånd. Olika grupper och länderpåverkas dock på olika sätt <strong>av</strong> handelsliberaliseringar. Grupper som åtnjutitett högt skydd <strong>av</strong> den egna produktionen kan exempelvis ha svårtatt hävda sig i en situation <strong>av</strong> ökad konkurrens och kan därmed kommaatt <strong>för</strong>lora på en liberalisering <strong>av</strong> handeln. Konsumenterna däremot gynnasi form <strong>av</strong> lägre priser. Dessutom kan även producenter i andra sektorereller andra länder, som missgynnats <strong>av</strong> protektionismen, komma atttjäna på färre handelshinder.Ett exempel på hur en snedvriden sektor påverkas <strong>av</strong> liberalisering ärteko, där handeln fram till idag varit kraftigt snedvriden genom kvantitativahandelsrestriktioner, vilket haft negativa effekter <strong>för</strong> den global<strong>av</strong>älståndsutvecklingen. Avvecklingen <strong>av</strong> restriktionerna inom ramen <strong>för</strong><strong>av</strong>talet om textil och konfektion väntas leda till en positiv utveckling <strong>för</strong>världsfattigdomen generellt. Även om <strong>av</strong>regleringen kan komma att påverkamindre konkurrenskraftiga u-länder negativt, väntas den gynna merfolkrika länder var<strong>för</strong> nettoeffekten bedöms bli positiv.TvistlösningDet nya <strong>för</strong>stärkta tvistlösningssystemet i <strong>WTO</strong> <strong>för</strong>bättrar möjligheterna<strong>för</strong> u-länder att insistera på efterlevnad <strong>av</strong> andra länders <strong>WTO</strong>-åtaganden.Systemet är viktigt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> eftersom det ger dem möjlighet att medandra medel än ekonomisk makt <strong>för</strong>svara sina rättigheter.U-<strong>länderna</strong> driver fler tvister i <strong>WTO</strong> än under GATT-epoken (1948–1994) och med större framgång. Tvisterna drivs dock främst <strong>av</strong> störreeller mer utvecklade u-länder. Tvistlösnings<strong>av</strong>talets sanktionsinstrument<strong>för</strong> efterlevnad är fortfarande begränsat till hot om handelssanktioner,något som missgynnar små och importberoende ekonomier, inklusivemånga u-länder. I-<strong>länderna</strong> har dock i stor utsträckning rättat sig efterbeslut från tvistlösningsmekanismen som gått dem emot.Kostnader, besparingar eller vinster <strong>av</strong> att genom<strong>för</strong>a <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talenSom framgår <strong>av</strong> vår rapport är vissa <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal kostsamma att genom<strong>för</strong>a<strong>för</strong> resurssvaga u-länder med bristande administrativ kapacitet ochoutvecklad infrastruktur. Få kr<strong>av</strong> ställs dock på de minst utvecklade <strong>länderna</strong>(MUL), var<strong>för</strong> det inte är MUL som drabbas hårdast <strong>av</strong> kostnadernautan snarare andra lågutvecklade och resurssvaga u-länder som intehar MUL-status (se bilaga 2).Kostnaderna varierar mellan olika <strong>av</strong>tal. TRIPS, exempelvis, innebäromfattande kostnader <strong>för</strong> att uppfylla den miniminivå som krävs på immaterialrättsområdet.GATS, som bygger på att varje land själv i <strong>för</strong>handlingarväljer vilka åtaganden det vill göra, är däremot ett relativt”billigt” <strong>av</strong>tal. Även om det finns vinster <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen är kostnadernamer omedelbart kännbara, medan vinsterna ofta låter vänta på sig.
RAPPORT Sida 15(272)2004-02-271.2 Konsekvenser <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen <strong>för</strong> grupper <strong>av</strong> länderi olika regioner och enligt utvecklingsnivåI <strong>WTO</strong> gäller självvalsprincipen vilket innebär att varje land <strong>av</strong>gör omdet vill behandlas som i- eller u-land. Att prata om u-länder som om detvore en homogen grupp <strong>av</strong> länder är dock missvisande. Relativt högt utveckladeländer som Singapore eller Hongkong har föga gemensamt medfattiga afrikanska länder ur MUL-gruppen. Där<strong>för</strong> har vi valt att nedanpresentera konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> utifrån tre kategorier enligt denklassificering som gjorts <strong>av</strong> FN:s utvecklingsorgan UNDP: hög, medelhögrespektive låg utvecklingsnivå.Hög utvecklingsnivåI denna kategori ingår bl.a. Hongkong, Singapore, Sydkorea och Israelsamt några länder i Central- och Sydamerika, såsom Argentina, Chile,Costa Rica, Mexiko och Uruguay. Dessa länder har redan en utveckladhandelskapacitet och gynnas därmed <strong>av</strong> handelspartners åtaganden ommarknadstillträde och tullsänkningar. De deltar dessutom aktivt i <strong>för</strong>handlingaroch i det löpande <strong>WTO</strong>-arbetet och har, enligt vår bedömning,inga påtagliga svårigheter att implementera gjorda åtaganden.Dessa länder har också gjort mer långtgående åtaganden om tullsänkningar<strong>för</strong> industrivaror än övriga mindre utvecklade u-länder. Även dettahar enligt vissa studier gynnat dessa länders utveckling. Vidare harHongkong, Sydkorea och Singapore anslutit sig till flertalet sektorsöverenskommelserpå tullområdet samt, som enda u-länder <strong>för</strong>utom Israel, till<strong>av</strong>talet om offentlig upphandling.Flera länder i denna kategori är aktiva i användningen <strong>av</strong> både skyddsåtgärdersamt antidumpning och drabbas även i relativt hög grad <strong>av</strong> sådanaåtgärder.Både på jordbruks- och på tjänsteområdet väntas flera <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> meden hög utvecklingsnivå kunna dra nytta <strong>av</strong> ytterligare liberaliseringar.Allmänt kan sägas att flera <strong>av</strong> <strong>länderna</strong> också har goda <strong>för</strong>utsättningar attgynnas <strong>av</strong> TRIPS då de har en väl utvecklad teknologisk kapacitet.Dessa länder är relativt flitiga användare <strong>av</strong> tvistlösningssystemet. Av desex största utnyttjarna bland u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystemåterfinns Argentina, Sydkorea och Mexiko.Länder ur denna grupp har slutligen relativt goda möjligheter att dra nytta<strong>av</strong> ett utslag till deras <strong>för</strong>del i en tvist, då ett hot om sanktioner från dem imånga fall är trovärdigt.Medelhög utvecklingsnivåEtt antal stora, i <strong>WTO</strong>-sammanhang inflytelserika, länder som Brasilien,Egypten, Indien, Kina och Sydafrika tillhör denna ganska stora och heterogenakategori. Här återfinns även de större ASEAN-<strong>länderna</strong> – Filippinerna,Indonesien, Malaysia och Thailand.
RAPPORT Sida 16(272)2004-02-27Flera länder i denna grupp har kunnat delta aktivt i <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen ävenom de har gjort mindre långtgående åtaganden än den <strong>för</strong>egående kategorin.Ett mindre antal länder ur den aktuella kategorin har anslutit sig tillenstaka eller flera sektorsöverenskommelser sedan 1995 samt till flygindustri<strong>av</strong>talet.Ett antal länder ur denna kategori är jordbruksexporterande länder medoffensiva intressen som skulle kunna dra nytta <strong>av</strong> ett ökat marknadstillträdepå jordbruksområdet. Flera viktiga textilproducenter, som Kina ochIndien, väntas gynnas <strong>av</strong> <strong>av</strong>regleringen <strong>av</strong> tekokvoterna. Andra länder ikategorin väntas dock <strong>för</strong>lora på <strong>av</strong>talet om textil och konfektion. Någraländer ur gruppen har även vinster att hämta ur TRIPS-<strong>av</strong>talet. Även påtjänstehandelsområdet har flera länder gynnats <strong>av</strong> liberaliseringar inombl.a. telekommunikationssektorn, finansiella tjänster och turism.Brasilien, Indien och Sydafrika är flitiga användare <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder,Indien rent<strong>av</strong> den näst största bland samtliga <strong>WTO</strong>-medlemmar.Kina är det land som drabbas <strong>av</strong> flest åtgärder, men även Filippinerna,Malaysia och Thailand drabbas <strong>av</strong> många antidumpningsåtgärder i <strong>för</strong>hållandetill sin export.Låg utvecklingsnivåMajoriteten <strong>av</strong> de afrikanska <strong>länderna</strong> befinner sig i denna kategori. Deflesta <strong>av</strong> <strong>länderna</strong> är också MUL. <strong>Konsekvenserna</strong> <strong>av</strong> <strong>WTO</strong> skiljer sig åt<strong>för</strong> dessa länder genom att MUL beviljas extra undantag, utöver den vanligasärbehandlingen <strong>av</strong> u-länder, i flera <strong>av</strong>tal. Få eller inga kr<strong>av</strong> ställs påMUL, vilket rimligtvis innebär att kostnaderna <strong>för</strong> att implementera <strong>av</strong>talenblir lägre.De fattiga länder i denna kategori som inte tillhör MUL-gruppen behandlassom övriga u-länder i <strong>WTO</strong>. Mot bakgrund <strong>av</strong> att vissa <strong>av</strong>tal är mycketresurskrävande är det <strong>för</strong> många <strong>av</strong> dessa länder svårt att genom<strong>för</strong>a<strong>av</strong>talen.Generellt kan sägas att dessa länder deltar i relativt låg utsträckning i<strong>WTO</strong>-arbetet. De afrikanska <strong>länderna</strong> har överlag gjort mycket få tullåtaganden.De tillämpade tullarna var under 2001 som högst i regionen Afrikasöder om Sahara samt i MUL-gruppen. Inget <strong>av</strong> de berörda <strong>länderna</strong>deltar vare sig i de olika sektorsöverenskommelserna på tullområdet elleri <strong>av</strong>talet om offentlig upphandling.Under Uruguayrundan befarades att en liberalisering <strong>av</strong> handeln medjordbruksprodukter skulle leda till stigande livsmedelspriser, vilket skullekunna <strong>för</strong>svåra MUL:s och vissa nettoimporterande u-länders import <strong>av</strong>livsmedel. Denna prisökning har dock uteblivit.Länder med låg utvecklingsnivå bedöms ha relativt lite att hämta <strong>av</strong>TRIPS-<strong>av</strong>talet eftersom de p.g.a. sina begränsade resurser inte har dentekniska mognad som behövs <strong>för</strong> att attrahera investeringar. Tvärtom kanTRIPS-<strong>av</strong>talet komma att med<strong>för</strong>a stora statsfinansiella kostnader <strong>för</strong> u-länder med låg utvecklingsnivå och små offentliga budgetar.
RAPPORT Sida 17(272)2004-02-27Mot bakgrund <strong>av</strong> att dessa länder är <strong>för</strong>hållandevis små ekonomiska aktörer<strong>för</strong>ekommer de inte i någon större utsträckning i antidumpningsärendeneller när det gäller andra åtgärder mot marknadsstörande import,vare sig som användare eller målgrupp.Ännu har inget MUL drivit något fall inom ramen <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem.Detta kan vara ett tecken på att de inte har de resurser somkrävs <strong>för</strong> att använda systemet. En annan <strong>för</strong>klaring är <strong>länderna</strong>s lågaandel <strong>av</strong> världshandeln och/eller varusammansättningen i deras export.Trots dessa länders låga deltagande i <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen bedömer vi att degynnas <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-medlemskapet genom minskad risk <strong>för</strong> diskrimineringoch godtycklighet samt genom att efterlevnaden <strong>av</strong> <strong>av</strong>talen säkerställsgenom tvistlösningsmekanismen. <strong>WTO</strong> innebär därmed att även andrafaktorer än ekonomisk makt är <strong>av</strong> betydelse.
RAPPORT Sida 18(272)2004-02-272. Det multilaterala handelssystemet• GATT började gälla 1948 och var från början ett tillfälligt <strong>av</strong>tal mellan23 länder, var<strong>av</strong> 12 u-länder. Avsikten var att GATT skulle ingå iett FN organ, International Trade Organisation, med ansvar <strong>för</strong> varuhandel,tjänstehandel, investeringar, konkurrensfrågor, arbetsrättsligafrågor m.m. ITO saknade dock politiskt stöd och GATT blev därmedgrunden <strong>för</strong> efterkrigstidens handelssystem.• GATT reglerar endast handel med varor. Avtalets två viktigastegrundprinciper är likabehandling <strong>av</strong> olika handelspartners (MGNprincipen)och likabehandling <strong>av</strong> utländska och inhemska varor eftergränspassagen (nationell behandling).• GATT gjorde ursprungligen ingen åtskillnad mellan i-länder och u-länder. Med tiden har dock u-<strong>länderna</strong> blivit <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> ”positiv”särbehandling. Exempelvis <strong>för</strong>väntas inte u-<strong>länderna</strong> liberalisera sinhandel i samma takt och utsträckning som i-<strong>länderna</strong>.• Under de <strong>för</strong>sta 25 åren <strong>av</strong> GATT <strong>för</strong>handlades i-<strong>länderna</strong>s tullmurar<strong>för</strong> industrivaror ner från i genomsnitt ca 40 procent till cirka 4 procent.För u-<strong>länderna</strong> viktiga varugrupper (jordbruk och textilvaror)lämnades utan<strong>för</strong> dessa <strong>för</strong>handlingar.• Under GATT-epokens senare del flyttades fokus från tullar till s.k.icke-tariffära handelshinder. Många u-länder valde att stå utan<strong>för</strong>uppgörelserna som istället tog formen <strong>av</strong> frivilliga sido<strong>av</strong>tal.• Den sista <strong>för</strong>handlingsrundan under GATT var Uruguayrundan(1986-93). Resultatet i <strong>för</strong>handlingarna innebar en ny institutionellram <strong>för</strong> den multilaterala handelssystemet, Världshandelsorganisation(<strong>WTO</strong>). Regelverket utvidgades även till att omfatta tjänstehandeloch immaterialrätt. Uruguayrundan innebar också att handelnmed jordbruksprodukter, samt textil- och konfektionshandeln, återbördadestill GATT. En annan viktig <strong>för</strong>ändring var anslutningen <strong>av</strong>alla länder till alla <strong>av</strong>tal o<strong>av</strong>sett utvecklingsnivå.• <strong>WTO</strong> trädde i kraft den 1 januari 1995. <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen kan delas upp itre pelare – varuhandel (GATT + kompletterande <strong>av</strong>tal), tjänstehandel(GATS) och immaterialrätt (TRIPS). <strong>WTO</strong> administrerar även etttvistlösningssystem som omfattar alla <strong>av</strong>tal.• <strong>WTO</strong>:s mål är att bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättningoch ett effektivt resursutnyttjande i enlighet med principerna omhållbar utveckling. Ökad handel är inte ett mål i sig utan ett medel<strong>för</strong> att befrämja en hållbar ekonomisk utveckling. Ingressen i <strong>WTO</strong><strong>av</strong>taletbetonar också vikten <strong>av</strong> att genom positiva åtgärder särskiltbefrämja u-<strong>länderna</strong>s handel och ekonomiska utveckling. Samtidigtbetonas principen om ömsesidighet.
RAPPORT Sida 19(272)2004-02-272.1 Det historiska <strong>för</strong>speletDetta <strong>av</strong>snitt beskriver bakgrunden till och utvecklingen <strong>av</strong> det internationellahandelssystemet. Utformningen <strong>av</strong> efterkrigstidens internationellaregelverk <strong>för</strong> handeln baseras i hög grad på erfarenheterna från tvåtidigare epoker. Den <strong>för</strong>sta epoken är världshandelns uppgång från mitten<strong>av</strong> 1800-talet till <strong>för</strong>sta världskrigets utbrott 1914. Den andra epoken ärmellankrigstiden, då världshandeln kollapsade under trycket <strong>av</strong> ekonomiskoch politisk nationalism.2.1.1 Tiden <strong>för</strong>e <strong>för</strong>sta världskrigetUnder andra hälften <strong>av</strong> 1800-talet ökade världshandeln mycket snabbt.Kostnaderna <strong>för</strong> att handla över stora <strong>av</strong>stånd sjönk p.g.a. tekniska landvinningarinom kommunikation och transport. Vidare underlättades handeln<strong>av</strong> framväxten <strong>av</strong> ett internationellt valutasystem med fasta konverteringskursergentemot guldet – guldmyntfoten. En tredje faktor varnedmonteringen <strong>av</strong> tullar och andra handelshinder som skedde inom ramen<strong>för</strong> olika bilaterala handels<strong>av</strong>tal. Även om historiska data inte är helttill<strong>för</strong>litliga så tyder mycket på att världshandeln i stort sett var lika öppenoch intensiv (mätt som andel <strong>av</strong> BNP) kring <strong>för</strong>ra sekelskiftet somden är idag.En mera allmän liberalisering <strong>av</strong> handeln inleddes 1860 då ett bilateralt<strong>av</strong>tal ingicks mellan Storbritannien och Frankrike. Detta <strong>av</strong>tal kom att ståmodell <strong>för</strong> en rad andra bilaterala handels<strong>av</strong>tal som växte fram under deföljande årtiondena. Under 1900-talets <strong>för</strong>sta decennium hade Storbritannienhandels<strong>av</strong>tal med ett 50-tal länder, Tyskland med ett 30-tal länderoch Frankrike med ett 20-tal länder. Många fattiga länder deltog dockinte i nätverket eller hade enbart en ingång genom sin kolonialmakt.Det intressanta med detta nätverk <strong>av</strong> bilaterala <strong>av</strong>tal var att det i praktikenkom att fungera som ett multilateralt handelssystem i liten skala däralla deltagarna handlade på lika villkor. Anledningen till att man kundefå ett sådant gynnsamt utfall trots <strong>av</strong>saknaden <strong>av</strong> en mellanstatlig handelsorganisationvar en klausul i <strong>av</strong>talen som garanterade “mest gynnadnationsbehandling” (MGN). Enligt denna regel hade t.ex. Storbritannienrätt till samma <strong>för</strong>måner som det ”mest gynnade” landet bland Frankrikeshandelspartners. Vi återkommer till denna viktiga handelspolitiska principlängre fram.
RAPPORT Sida 20(272)2004-02-272.1.2 MellankrigstidenFörkrigstidens relativt öppna betalnings- och handelssystem kollapsadenär <strong>för</strong>sta världskriget bröt ut. Den <strong>för</strong>sta prioriteten efter Versaillesfreden1919 var att återställa systemet med konvertibla valutor baserat påguldmyntfoten. Problemet var att inflationen hade skenat iväg i mångaländer under krigsåren. Förkrigstidens paritet mellan guldet och olikanationella valutor stämde inte längre överens med verkligheten. Storaspänningar uppstod där<strong>för</strong> i det internationella betalningssystemet närman <strong>för</strong>sökte återställa guldmyntfoten, vilket i sin tur <strong>för</strong>svårade handelsliberaliseringarna.Tullarna <strong>för</strong>blev överlag högre än under <strong>för</strong>krigstidenoch ändrades ofta <strong>för</strong> att korrigera obalanser i handeln.Trots detta återhämtade sig världsekonomin under andra halvan <strong>av</strong> 1920-talet. Det dåliga samarbetsklimatet visade sig dock få allvarliga konsekvensernär den ekonomiska utvecklingen vände nedåt efter New Yorkbörsenskrasch i oktober 1929. Paniken spred sig och banker och <strong>för</strong>etaggick omkull med stigande arbetslöshet som följd. Problemen ökade änmer <strong>av</strong> regeringarnas <strong>för</strong>sök att skydda sina egna ekonomier genom atthöja tullarna på bred front. Importen minskade <strong>för</strong>visso men även exporteneftersom andra länder handlade på samma sätt. Även guldmyntfotenbröt samman 1931 då land efter land frikopplade sina valutor från guldeti ett <strong>för</strong>sök att devalvera sig ur krisen. Arbetslösheten steg till rekordnivåerpå över 20 procent både i USA och i Europa och världshandeln föllmånad <strong>för</strong> månad i en allt brantare neråtgående spiral. Vid depressionensbotten i början <strong>av</strong> 1933 hade världshandeln fallit med drygt två tredjedelari nominella termer.När väl den värsta krisen var över inleddes <strong>för</strong>söken att sänka de tullarsom hade höjts under krisåren, nu med USA som den ledande aktören.Det amerikanska <strong>för</strong>hållningssättet var dock annorlunda än det brittiskaunder <strong>för</strong>krigstiden och byggde på strikt ömsesidighet. Bilaterala uppgörelserkunde enbart komma i fråga om <strong>för</strong>delarna var lika <strong>för</strong> båda parter.Denna reciprocitetstanke – som bygger på merkantilismens idétradition(se faktaruta) – har levt vidare i dagens <strong>WTO</strong>-system, även om kr<strong>av</strong>en påstrikt reciprocitet från u-<strong>länderna</strong>s sida har luckrats upp.Faktaruta: MerkantilismenMerkantilismen (<strong>av</strong> latinets mercari = handla) är en beteckning på denekonomiska idétradition som styrde den ekonomiska politiken i Europafrån 1500-talet till början <strong>av</strong> 1800-talet då liberalismen slog igenom iEngland och sedermera i andra länder. Själva begreppet “merkantilism”lanserades <strong>av</strong> Adam Smith i sin bok om Nationernas välstånd (1776).Enligt merkantilismen är utrikeshandeln ett nollsummespel där det enalandets vinst är det andra landets <strong>för</strong>lust. Tanken att alla kan vinna påhandel var merkantilisterna främmande. Det gällde sålunda att kontroller<strong>av</strong>illkoren <strong>för</strong> handeln <strong>för</strong> att skapa så stora överskott i handelsbalansensom möjligt. Exporten befrämjades och importen hölls tillbaka genomtullar och andra medel. På så vis ökade statens intäkter i silver och guld
RAPPORT Sida 21(272)2004-02-27och därmed landets internationella ställning.Merkantilismen skapade stora <strong>för</strong>mögenheter <strong>för</strong> privilegierade affärsmänsamtidigt som monopolen och regleringarna hämmade den ekonomiskautvecklingen i stort. Detta var också kärnan i Adam Smiths kritik<strong>av</strong> merkantilismen.Det merkantilistiska arvet lever vidare än idag och präglar i hög grad denhandelspolitiska debatten och <strong>för</strong>handlingarna i <strong>WTO</strong>. Att ett land kanvinna på att ensidigt liberalisera sin handel är en tanke som <strong>för</strong> de flestaländer är lika främmande idag som <strong>för</strong> 1700-talets merkantilister.Den politiska skadan <strong>av</strong> mellankrigstidens ekonomiska nationalism visadesig svår att läka även om världsekonomin så sakteliga återhämtade sigefter den stora depressionen (delvis hjälpt <strong>av</strong> de arbetstillfällen som skapadesi rustningsindustrin). Umbärandena <strong>för</strong> vanligt folk banade väg <strong>för</strong>extrema politiska rörelser (fascismen och nationalsocialismen) och Hitlersmaktövertagande i Tyskland. Den ekonomiska rivaliteten och nationalismenkan därmed sägas ha bäddat <strong>för</strong> 2:a världskriget.2.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar formRedan under brinnande krig började planeringen <strong>för</strong> efterkrigstidens politiskaoch ekonomiska samarbete. Den bärande iden var att krig skulleomöjliggöras genom att knyta <strong>länderna</strong> närmare varandra politiskt ochekonomiskt. I augusti 1941 träffades den amerikanske presidenten FranklinD. Roosevelt och den brittiske premiärministern Winston Churchill påett fartyg mitt i Atlanten <strong>för</strong> att dra upp planer <strong>för</strong> efterkrigstiden. Manarbetade fram ett dokument – Atlantdeklarationen – som satte upp mål<strong>för</strong> efterkrigstidens politiska ordning och ekonomiska samarbete. Efter ettpar års transatlantiska <strong>för</strong>handlingar sammankallades i juli 1944 en internationellkonferens i Bretton Woods, New Hampshire (USA), med deltagandefrån 44 regeringar med syfte att slut<strong>för</strong>handla de <strong>för</strong>slag om ekonomisktsamarbete och samarbetsorgan som tagits fram <strong>av</strong> Storbritannienoch USA. Resultatet var två nya institutioner: Världsbanken ochInternationella Valutafonden.Världsbanken – International Bank for Reconstruction and Development(IBRD) – fick uppgiften att bistå med långsiktiga lån till återuppbyggnadenefter kriget. En annan uppgift var att stärka de fattiga länders ekonomiskaoch sociala utveckling. Detta är numera bankens huvudsakligauppgift. Internationella Valutafonden – International Monetary Fund(IMF) – fick uppgiften att skapa ett stabilt internationellt betalningssystemmed konvertibla valutor och fasta växelkurser <strong>för</strong> att underlätta detekonomiska utbytet i världen.
RAPPORT Sida 22(272)2004-02-27Bretton Woods-konferensen drog även upp planer <strong>för</strong> ett tredje ekonomisktsamarbetsorgan med ansvar <strong>för</strong> världshandelns spelregler – InternationalTrade Organization (ITO). Själva substans<strong>för</strong>handlingarna inleddes1946 under ledning <strong>av</strong> det nybildade Förenta Nationerna (FN).Förhandlingarna <strong>av</strong>slutades i H<strong>av</strong>anna i mars 1948 med ett utkast tillITO-<strong>för</strong>drag som var mycket omfattande. Tanken var att ITO skulle ansvarabåde <strong>för</strong> världshandelns spelregler och internationella investeringar.Regelverket innehöll vidare både konkurrensregler och arbetsrättsligaregler som ännu idag saknar motstycke i <strong>WTO</strong>. Denna dagordning visadesig dock vara mer än 50 år <strong>för</strong>e sin tid. ITO-<strong>för</strong>draget fastnade i denamerikanska ratificeringsprocessen och när USA drog sig ur så gickluften ur projektet. ITO var helt enkelt allt<strong>för</strong> långtgående <strong>för</strong> dåtidensbeslutsfattare.Grunden <strong>för</strong> efterkrigstidens internationella handelssystem blev iställetett provisoriskt <strong>av</strong>tal som ett 20-tal länder hade enats om i <strong>av</strong>vaktan på attITO-<strong>för</strong>draget skulle slut<strong>för</strong>handlas och ratificeras. Upprinnelsen var enserie tull<strong>för</strong>handlingar i Genève under 1946 och 1947 mellan ett mindreantal länder och som skedde parallellt med ITO-processen. Dessa <strong>för</strong>handlingarbegränsades till tullsänkningar på industrivaror, råvaror och, iviss mån, jordbruksprodukter. Resultatet <strong>av</strong> dessa <strong>för</strong>handlingar – cirka45 000 åtaganden om tullsänkningar – tillsammans med det handelspolitiskaregelverket i ITO-<strong>för</strong>draget fick samlingsnamnet General Agreementon Tariffs and Trade (GATT), det allmänna tull- och handels<strong>av</strong>talet,och började tillämpas på provisorisk basis den 1 januari 1948. 23 länderanslöt sig till GATT från start, var<strong>av</strong> 12 utvecklingsländer. 3 Andraländer anslöt sig efterhand när det stod klart att ITO inte skulle kommaatt genom<strong>för</strong>as. Sverige anslöt sig till GATT 1950.3 GATT:s ursprungliga <strong>av</strong>talsslutande parter var Australien, Belgien, Brasilien, Burma(Myanmar), Canada, Ceylon (Sri Lanka), Chile, Cuba, Kina (som utträdde 1950 påbegäran <strong>av</strong> exilregeringen i Taiwan), Frankrike, Indien, Libanon, Luxemburg, Neder<strong>länderna</strong>,Nya Zeeland, Norge, Pakistan, Sydrhodesia (Zimbabwe), Syrien, Sydafrika,Storbritannien, Tjeckoslovakien och USA.
RAPPORT Sida 23(272)2004-02-272.2 GATT-epokenFöljande <strong>av</strong>snitt beskriver GATT:s utveckling från mellanstatligt <strong>av</strong>talmed ansvar <strong>för</strong> tull<strong>för</strong>handlingar till en internationell organisation medett brett mandat.2.2.1 Från <strong>av</strong>tal till institutionDet som var tänkt som en temporär övergångslösning blev istället basen<strong>för</strong> efterkrigstidens handelssystem. Detta var inte helt oproblematiskteftersom GATT inte var någon organisation i samma mening somVärldsbanken, IMF eller FN utan enbart ett mellanstatligt <strong>av</strong>tal. GATThade där<strong>för</strong> inga medlemmar utan “<strong>av</strong>talsslutande parter”. GATT hadefrån början inte heller något huvudsäte eller sekretariat som kunde övervakaefterlevnaden <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Det enda som påbjöds i GATT i enorganisatorisk mening var att de <strong>av</strong>talsslutande parterna skulle träffasfrån tid till annan <strong>för</strong> att ta beslut i gemensamma angelägenheter.Den institutionella ramen fick istället byggas upp steg <strong>för</strong> steg. 1951 etableradesett huvudsäte i Genève där parterna kunde mötas vid behov.Man valde också en generalsekreterare (numera generaldirektör) som tillsitt <strong>för</strong>fogande hade en liten stab <strong>av</strong> anställda medarbetare (GATTsekretariatet).Med tiden kom sålunda GATT att anta former <strong>av</strong> en internationellorganisation. Två särdrag har dock behållits över åren. Det <strong>för</strong>stasärdraget är den starka betoningen på att institutionen ska vara medlemsdriven.Generaldirektörens och sekretariatets uppgift är stödjandesnarare än drivande. Det andra särdraget, som har etablerats genom praxis,är att alla länder måste vara överens <strong>för</strong> att fatta ett beslut, dvs. konsensusprincipen.2.2.2 Centrala principerDet ursprungliga GATT var ett tämligen fåordigt regelverk med 35 artiklarallt som allt. GATT lägger fast ett antal grundprinciper och regler <strong>för</strong>den gränsöverskridande handeln med varor som ytterst syftar till att motverkaprotektionism och diskriminering i världshandeln samt att säkerställaatt villkoren <strong>för</strong> handeln är någorlunda stabila och <strong>för</strong>utsägbara.Mest gynnad nationsprincipen (MGN)Den mest centrala principen i GATT – formulerad i artikel I – är den omlikabehandling <strong>av</strong> alla <strong>av</strong>talsslutande parter. Av historiska skäl omnämnslikabehandlingsprincipen inte under detta namn utan med begreppet“mest gynnad nations” (MGN) principen. Icke desto mindre är innebördenjust likabehandling. Om t.ex. USA tar ut en 10-procentig tull på bilarimporterade från Japan måste samma tullsats tas ut på samma slags bilarfrån Sydkorea. Diskriminerande behandling på basis <strong>av</strong> en varas ursprungär inte tillåten.
RAPPORT Sida 24(272)2004-02-27MGN-principen medger sålunda varken negativ eller positiv särbehandlingmellan GATT:s medlemsländer. Alla former <strong>av</strong> särbehandling – t.ex.lägre tullsatser <strong>för</strong> utvecklings<strong>länderna</strong> generellt eller tullfrihet mellantvå länder inom ramen <strong>för</strong> ett frihandelsområde eller en tullunion – måsteberättigas genom åberopande <strong>av</strong> GATT:s olika undantagsregler.Idag kanske likabehandling inte framstår som lika naturligt och önskvärtsom det en gång gjorde. Istället diskuteras ofta möjligheter att ge extra<strong>för</strong>månliga handelsvillkor till u-<strong>länderna</strong> eller till nära handelspartners.Detta är också i den riktningen som handelssystemet har utvecklats pågott och på ont (se vidare <strong>av</strong>snitt 2.2.6). Men <strong>för</strong> grundarna <strong>av</strong> GATT varlikabehandling inte bara ekonomiskt rationellt utan politiskt nödvändigt<strong>för</strong> att undvika mellankrigstidens rivalitet och uppdelning <strong>av</strong> världshandelni intressesfärer. Frånsteg från denna huvudprincip kunde där<strong>för</strong> endastmedges undantagsvis.Nationell behandlingDen andra grundprincipen i GATT är den om nationell behandling. Nationellbehandling innebär i korta drag att importerade varor måste behandlaslika <strong>för</strong>månligt som motsvarande inhemska varor. All diskriminerandebehandling måste upphöra efter gränspassagen. Denna principgäller både <strong>för</strong> inhemska regleringar (t.ex. <strong>av</strong>seende produktsäkerhet,märkning m.m.) och skatter (t.ex. mervärdesskatter). Det är alltså <strong>för</strong>bjudet<strong>för</strong> Sverige att ta ut en högre moms på importerade bilar än på motsvarandeinhemska bilar. Det är dock tillåtet att differentiera momsen påobjektiva kriterier, t.ex. på basis <strong>av</strong> motorvolym. På motsvarande vis ärdet <strong>för</strong>bjudet att ställa högre produktkr<strong>av</strong> på importerade varor än påmotsvarande inhemska varor.Betoningen <strong>av</strong> nationell behandling har inte i <strong>för</strong>sta hand ideologiskaeller ekonomiska motiv, utan är <strong>för</strong>handlingsmässigt betingad. Det skulleinte vara meningsfullt att <strong>för</strong>handla om sänkta tullar och andra gränshinderom dessa kunde omvandlas till “inhemska” skatter och regleringargenom ett politiskt penndrag. Om USA t.ex. sänker tullarna på bilar från10 till 5 procent som en del <strong>av</strong> en tull<strong>för</strong>handling med andra länder ochsamtidigt in<strong>för</strong> en diskriminerande inhemsk skatt som ökar kostnaderna<strong>för</strong> importerade bilar i motsvarande mål är man tillbaka på ruta ett. Nationellbehandling är följaktligen nödvändig <strong>för</strong> att <strong>för</strong>hindra att regeringarkringgår sina åtaganden vid <strong>för</strong>handlingsbordet.TransparensEn annan viktig princip i GATT är den om transparens. Det åligger varjeGATT-medlem att offentliggöra vilka regler och administrativa riktlinjersom gäller <strong>för</strong> import och export. Varje medlemsland måste också ha enrättslig instans dit <strong>för</strong>etag kan vända sig med sina klagomål.
RAPPORT Sida 25(272)2004-02-27Förbud mot kvantitativa restriktionerGATT innehåller också ett principiellt <strong>för</strong>bud mot att begränsa exporteneller importen med kvantitativa restriktioner (kvoter). Undantag medgesdock i vissa situationer. Det är t.ex. tillåtet att <strong>för</strong>bjuda eller begränsaexporten <strong>av</strong> livsmedel om landet lider brist på mat p.g.a. missväxt. Ävenimporten <strong>av</strong> livsmedel kan begränsas om detta sker i samband med inhemskaregleringar som syftar till att begränsa den inhemska produktionen.Innebörden <strong>av</strong> <strong>för</strong>budet mot kvoter är att tullar är det enda tillåtna medletatt begränsa handeln under normala omständigheter. Kvantitativa restriktionerfår enbart tillgripas under tvingande omständigheter.Var<strong>för</strong> ger GATT <strong>för</strong>eträde till tullar? Spelar det någon roll om handelnbegränsas på ena eller andra viset? Ja, det spelar stor roll. Tullar är mertransparenta och mindre diskriminerande än importkvoter eftersom kvotermåste <strong>för</strong>delas på ett mer eller mindre godtyckligt sätt. Tullar gerdessutom intäkter till staten medan vinsterna <strong>av</strong> kvoter hamnar hos deaffärsmän som får en gynnsam tilldelning <strong>av</strong> kvoterna. Tullar är helt enkeltdet samhällsekonomiskt minst kostsamma sättet att begränsa importen.Ekonomisk rationalitet ligger sålunda bakom <strong>för</strong>budet mot kvantitativarestriktioner.Klausuler mot marknadsstörande konkurrensGATT-regelverket innehåller ett antal klausuler som kan åberopas undervissa omständigheter <strong>för</strong> att skydda den inhemska industrin mot marknadsstörandekonkurrens. Dessa klausuler kan åberopas om en vara prisdumpaseller om konkurrensen snedvrids <strong>av</strong> subventioner. Regelverkettillåter även temporära skyddsåtgärder i syfte att ge inhemsk industri andrumatt ställa om sig till en situation med ökad internationell konkurrens.Dessa klausuler används flitigt <strong>av</strong> i-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong> att skydda sig mot lågpriskonkurrensfrån u-<strong>länderna</strong>. Under senare år har även u-<strong>länderna</strong> lärtsig att använda dessa instrument mot varandra och mot i-<strong>länderna</strong>. Åtgärdermot marknadsstörande import är kanske de mest missbrukade <strong>av</strong>alla undantagsklausuler i GATT och ett växande problem <strong>för</strong> världshandelnoch u-<strong>länderna</strong> i synnerhet. Se vidare <strong>av</strong>snitt 3.13-3.15.Undantagsregler <strong>för</strong> skydd <strong>av</strong> hälsa, miljö m.m.GATT innehåller även en generell undantagsklausul <strong>för</strong> att skydda vissasamhälleliga värden, såsom den allmänna moralen, uttömliga naturresurseroch människors, djurs och växters hälsa. EU <strong>för</strong>bjöd i början <strong>av</strong> 2004med stöd <strong>av</strong> dessa regler import <strong>av</strong> kyckling från Thailand när fågelinfluensanbröt ut i Sydostasien.
RAPPORT Sida 26(272)2004-02-27Undantagsreglerna är dock inte villkorslösa. Godtycklig diskriminering<strong>av</strong> importen godtas inte utan åtgärden måste vara nödvändig. Det gårt.ex. inte att <strong>för</strong>bjuda import <strong>av</strong> cigaretter med motivering att åtgärden ärnödvändig <strong>för</strong> att skydda människors hälsa om man samtidigt tillåter inhemskaproduktion och <strong>för</strong>säljning <strong>av</strong> cigaretter (vilket Thailand en gång<strong>för</strong>sökte). 4Undantag <strong>för</strong> tullunioner, frihandelsområden och preferens<strong>av</strong>talDet största undantaget från MGN-principen (likabehandlingsprincipen)är undantaget <strong>för</strong> tullunioner, frihandelsområden och så kallade preferens<strong>av</strong>tal.Den sammanfattande benämningen på dessa <strong>av</strong>tal, regionalahandels<strong>av</strong>tal, är högst missvisande då det sluts allt fler bilaterala och mellanregionalahandels<strong>av</strong>tal i världen. <strong>Konsekvenserna</strong> <strong>av</strong> utvecklingen motallt fler bilaterala och regionala handels<strong>av</strong>tal diskuteras mera ingående ikapitel 7.2.2.3 Tull<strong>för</strong>handlingarDe <strong>för</strong>sta 20 åren <strong>av</strong> GATT dominerades <strong>av</strong> återkommande tull<strong>för</strong>handlingar.Förhandlingarna rörde i <strong>för</strong>sta hand industrivaror och råvaror eftersomfå länder, då som nu, var redo att göra några åtaganden om tullsänkningarinom jordbruksområdet. Resultatet <strong>av</strong> tull<strong>för</strong>handlingarnasammanställdes i s.k. tullbindningslistor som ang<strong>av</strong>s <strong>för</strong> varje GATTmedlemoch tillfogades <strong>av</strong>talet.Tull<strong>för</strong>handlingarna skedde inom ramen <strong>för</strong> s.k. “<strong>för</strong>handlingsrundor”som kan beskrivas som en multilateral koordinering <strong>av</strong> bilaterala <strong>för</strong>handlingar.Vi återkommer till detta i <strong>av</strong>snitt 3.1.4 För ytterligare diskussion om dessa frågor, se <strong>Kommerskollegium</strong>s yttrande ”Rättspraxisi <strong>WTO</strong>: Undantag <strong>för</strong> hälsa och miljö”, ”Greening the GATT” <strong>av</strong> Daniel Estysamt Nordström och Vaughan (1999).
RAPPORT Sida 27(272)2004-02-27Tabell 1: Förhandlingsrundor i GATT:s regi (1947-1994)År Namn Förhandlingsområden1947 tullar, regelverket (GATT)1949 Tullar1950-51 Tullar1956 Tullar1960-62 Dillonrundan Tullar1964-67 Kennedyrundan tullar; antidumpning1973-79 Tokyorundan tullar; antidumpning; subventioner och utjämningstullar;importlicenser; tullvärdeberäkning;tekniska handelshinder; statlig upphandling m.m.1986-94 Uruguayrundan tullar; jordbruk, textil- och konfektion; översyn <strong>av</strong>GATT, nya <strong>av</strong>tal <strong>för</strong> tjänster (GATS) och immaterialrätt(TRIPS); tvistlösning; upprättandet <strong>av</strong><strong>WTO</strong>.2.2.4 Regelverket utvidgasI takt med att tullarna sänktes genom olika <strong>för</strong>handlingsrundor och därmedblev ett allt mindre problem <strong>för</strong> världshandeln flyttades uppmärksamhetenöver till även andra former <strong>av</strong> handelshinder. Det <strong>för</strong>sta områdetsom attackerades var det ökande bruket och missbruket <strong>av</strong> antidumpningstullar,dvs. tullar som läggs på varor som anses ha prisdumpats tillskada <strong>för</strong> den inhemska industrin. Under Kennedyrundan (1964-67) komde dåvarande medlems<strong>länderna</strong> i GATT överens om att strama upp tilllämpningen<strong>av</strong> de relevanta artiklarna <strong>av</strong> GATT genom ett sido<strong>av</strong>tal iform <strong>av</strong> en upp<strong>för</strong>andekod.Under Tokyorundan (1973-79) skärptes regelverket inom ytterligare ettpar områden, inklusive tullvärdeberäkning, importlicenser, subventioneroch utjämningstullar, tekniska handelshinder och statlig upphandling.Man använde sig återigen <strong>av</strong> sido<strong>av</strong>tal istället <strong>för</strong> att om<strong>för</strong>handla relevantaartiklar <strong>av</strong> GATT. Endast länder som anslöt sig till dessa “koder”var bundna <strong>av</strong> dess regler. Anledningen till att GATT-<strong>länderna</strong>s inte om<strong>för</strong>handlade<strong>av</strong>talet var helt enkelt att många länder motsatte sig en utvidgning<strong>av</strong> regelverket. En pragmatisk lösning var då att skriva sido<strong>av</strong>talmellan de länder som så önskade.Baksidan var att regelverket började delas upp i två klasser där i-<strong>länderna</strong>och ett fåtal u-länder anslöt sig till nämnda koder medan merparten <strong>av</strong> u-länder självmant valde att stå utan<strong>för</strong>. Det är vid den här tidpunkten sombegreppet “GATT à la carte” myntades.
RAPPORT Sida 28(272)2004-02-27I den sista rundan under GATT-epoken – Uruguayrundan (1986-94) –återgick man till den tidigare ordningen med ett i huvudsak gemensamtregelverk <strong>för</strong> alla medlemsländer. Detta innebar att ett flertal u-länder pådetta sätt i ett enda slag kom att omfattas <strong>av</strong> <strong>av</strong>tal de inte hade varit medom att <strong>för</strong>handla fram. Istället tas det inom ramen <strong>för</strong> varje <strong>av</strong>tal hänsyntill u-<strong>länderna</strong>s speciella behov och <strong>för</strong>utsättningar. Detta sker genomregler <strong>för</strong> särskild och differentierad behandling.Uruguayrundan med<strong>för</strong>de även en översyn <strong>av</strong> regelverket och en breddningtill två helt nya områden – tjänstehandel och immaterialrätt. Detallmänna tjänstehandels<strong>av</strong>talet (GATS) syftar till att liberalisera tjänstehandelnpå motsvarande sätt som GATT gör <strong>för</strong> varor. Regelverken skiljersig dock åt eftersom handelshindren ser olika ut <strong>för</strong> varor och tjänster.Huvudproblemet <strong>för</strong> varor är gränshinder <strong>av</strong> olika slag (tullar, importlicenser,etc.), medan huvudproblemet <strong>för</strong> tjänstehandeln är inhemska regleringarsom antingen begränsar utländska tjänsteleverantörers möjligheteratt verka i landet eller på annat sätt snedvrider konkurrensen. Detandra nya <strong>av</strong>talsområdet (TRIPS) rör bestämmelser <strong>för</strong> skydd <strong>av</strong> immateriellarättigheter inklusive patent, varumärken och upphovsrätt. <strong>Konsekvenserna</strong><strong>av</strong> GATS och TRIPS <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> behandlas i kapitel 4-5.Uruguayrundan innebar också att handeln med jordbruksprodukter, samttextil- och konfektionshandeln, återbördades till GATT. Dessa områdenomfattades i princip <strong>av</strong> GATT redan tidigare men hade <strong>av</strong> politiska skälsärbehandlats. Jordbruket började glida GATT ur händerna redan 1955då USA fick ett undantag <strong>för</strong> regelstridiga arrangemang <strong>för</strong> socker ochandra jordbruksvaror. Dödsstöten kom sedan under 1960-talet då denEuropiska Gemenskapen (EG) byggde upp sin gemensamma jordbrukspolitiksom svårligen kunde <strong>för</strong>enas med GATT. Handeln med textil- ochkonfektionsvaror lyftes på motsvarande sätt bort från GATT-regelverket1961-62 då olika regelvidriga bilaterala kvotarrangemang växte fram <strong>för</strong>att begränsa vissa u-länders export till i-<strong>länderna</strong>. Dessa bilaterala arrangemangväxte sedan i omfång och kulminerade 1974 med det s.k. Multifiber<strong>av</strong>talet(MFA). De nya <strong>av</strong>talen i <strong>WTO</strong> <strong>för</strong> textil och konfektion samt<strong>för</strong> jordbruk syftar till att angripa protektionismen inom dessa områden.Dessa två <strong>av</strong>tal är <strong>av</strong> stor vikt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> och diskuteras i detalj i kapitel3.3 och 3.4.
RAPPORT Sida 29(272)2004-02-272.2.5 Den växande medlemskretsenSom tidigare nämnts började GATT i liten skala 1948 med 23 länder.Medlemskretsen började sedan växa efter 1950 då det stod klart att ITOinte skulle bli verklighet. Under 1960-talet <strong>för</strong>dubblades medlemsantaletdå många u-länder anslöt sig, inklusive en del afrikanska länder som nyligenblivit självständiga. Antalet medlemmar ökade sedan gradvis de tvåefterföljande årtiondena och passerade 1990 100. En andra våg <strong>av</strong> u-länder anslöt sig i samband med att <strong>WTO</strong> bildades 1995. I oktober 2003hade medlemskretsen vuxit till 148 länder. 5 Ytterligare 27 länder <strong>för</strong>handlarom sina anslutningsvillkor, däribland Ryssland. Medlemskretsenkan sålunda uppgå till 175 länder om fem år, vilket i stort sett motsvararFN:s medlemskrets.Figur 1. Den växande medlemskretsen i GATT/<strong>WTO</strong>150125medlemmar10075502501948 1953 1961 1965 1970 1978 1983 1990 1994 1999 2003år2.2.6 Särbehandling <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>Det ursprungliga GATT-regelverket gjorde ingen skillnad mellan i-länderoch u-länder. Alla <strong>av</strong>talsslutande parter hade samma rättigheter och skyldighetero<strong>av</strong>sett utvecklingsnivå. Redan i början <strong>av</strong> 50-talet började dennaordning ifrågasättas både inom och utom GATT. Samtidigt ökademedlemsskaran <strong>av</strong> u-länder. Många menade att det inte var realistiskt attvänta sig att fattiga u-länder med sårbara ekonomier skulle konkurrera påsamma villkor som etablerade i-länder. De behövde särskilda regler <strong>för</strong>att minska beroende <strong>av</strong> råvaruexport (ett arv från kolonialtiden) och utvecklaen livskraftig industrisektor.5 Kambodja och Nepal har i skrivande stund ännu inte ratificerat.
RAPPORT Sida 30(272)2004-02-27Dessa tankegångar vann gehör vid den omprövning <strong>av</strong> regelverket somägde rum 1954-55 i form <strong>av</strong> ett tillägg till den artikel i GATT som reglerarstatligt stöd <strong>för</strong> ekonomisk utveckling. Tillägget legaliserade s.k.“uppfostringstullar” <strong>för</strong> skydda inhemska industrier från internationellkonkurrens. Reglerna <strong>för</strong> statligt stöd blev också mer flexibla och u-<strong>länderna</strong> fick även rätt att in<strong>för</strong>a kvantitativa importrestriktioner <strong>för</strong> attkorrigera underskott i betalningsbalansen.Nästa steg mot särbehandling togs 1964 i samband med tillkomsten <strong>av</strong> ettsärskilt FN-organ <strong>för</strong> att befrämja u-<strong>länderna</strong>s handels- och utvecklingsintressen– UNCTAD. Den diskussion som <strong>för</strong>des inom UNCTAD ochGATT <strong>för</strong>anledde en utvidgning <strong>av</strong> GATT-regelverket med en ny del IVmed rubriken handel och utveckling. Även om del IV inte innebar någranya rättigheter eller åtaganden, utan enbart satte upp målsättningar <strong>för</strong>befrämjandet <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel och utveckling, var dokumentet enviktig politisk deklaration som befäste u-<strong>länderna</strong>s särställning i GATT.Principen om denna särbehandling <strong>av</strong> u-länder, så kallad särskild ochdifferentierad behandling, befästes ytterligare under slutskedet <strong>av</strong> Tokyorundanmed antagandet <strong>av</strong> 1979 års så kallade enabling clause. Dennaklausul legaliserade tullpreferenser till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> inom ramen<strong>för</strong> det allmänna preferenssystemet, GSP, och medg<strong>av</strong> samtidigt undantagfrån principen om reciprocitet i tull<strong>för</strong>handlingar. Tanken var att i-<strong>länderna</strong> skulle sänka tullarna på u-<strong>länderna</strong>s varor utan att begära motsvarandetullsänkningar i gengäld. Klausulen g<strong>av</strong> dessutom u-<strong>länderna</strong>möjlighet att utforma regionala handelsområden utan att behöva ta hänsyntill de regler som annars gäller <strong>för</strong> frihandelsområden och tullunioner.Därutöver stärktes u-<strong>länderna</strong>s legala möjligheter att skydda inhemska<strong>för</strong>etag både genom ökad flexibilitet vad det gällde handelshinder ochrätten att ge statligt stöd.Under 1980-talet började pendeln svänga tillbaka mot ett mer aktivt deltagandefrån u-<strong>länderna</strong>s sida i <strong>för</strong>handlingsarbetet. Skälet var en växandeinsikt om att särbehandlingen även hade ett pris eftersom <strong>för</strong>handlingarutan ömsesidighet gjorde u-<strong>länderna</strong> mindre intressanta som <strong>för</strong>handlingspartners<strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>. När Uruguayrundan inleddes 1986 hade där<strong>för</strong>många u-länder bestämt sig <strong>för</strong> att delta i <strong>för</strong>handlingarna <strong>för</strong> att <strong>för</strong>sökafå gehör <strong>för</strong> sina exportintressen. Så småningom accepterade deäven GATT:s ursprungliga princip om ett enhetligt regelverk. I sak ändradesdock inte den positiva särbehandlingen. U-<strong>länderna</strong>s särskilda behovoch <strong>för</strong>utsättningar togs istället hänsyn till inom ramen <strong>för</strong> varje <strong>av</strong>talgenom olika särregler. Vilka dessa särregler är och hur de har utfallit <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong> behandlas under respektive <strong>av</strong>talsområde.
RAPPORT Sida 31(272)2004-02-27Tabell 2: Framväxten <strong>av</strong> särregler <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>År1947 GATT skapas med stark reciprocitetsnorm (dvs. <strong>för</strong>väntningarom att alla länder ska ge marknadstillträde <strong>för</strong> att få någontingi gengäld).1954-55 Översyn <strong>av</strong> GATT. Första <strong>av</strong>steget från reciprocitetsnormenmed särregler <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.1964 U-<strong>länderna</strong>s röst stärks externt genom bildandet <strong>av</strong> UNCTADoch internt genom GATT-kommittén <strong>för</strong> handel och utveckling.1965 Inrättandet <strong>av</strong> del IV om handel och utveckling.1973-79 Tokyorundan: GATT à la carte principen etableras med frivilligtdeltagande i de nya sido<strong>av</strong>talen.1979 Principen om särskild och differentierad behandling institutionaliserasgenom antagandet <strong>av</strong> enabling clause.1986-94 Uruguayrundan: Återgång till reciprocitetsnormen genom anslutning<strong>av</strong> alla medlemsländer till samtliga <strong>av</strong>tal. Bevaradflexibilitet genom särskild och differentierad behandling inomramen <strong>för</strong> respektive <strong>av</strong>tal.2.2.7 Från GATT till <strong>WTO</strong>Genom tillkomsten <strong>av</strong> två helt nya <strong>av</strong>talsområden (GATS och TRIPS)och <strong>för</strong>djupningar och utvidgningar <strong>av</strong> GATT blev det i Uruguayrundansslutskede uppenbart att en ny institutionell ram krävdes <strong>för</strong> att hantera detutökade regelverket. Ytterligare ett skäl var beslutet att alla <strong>av</strong>tal skullevara bindande <strong>för</strong> samtliga medlemmar i kombination med det växandeantalet u-länder som anslöt sig till GATT under slutskedet <strong>av</strong> Uruguayrundan.På så sätt skapades <strong>WTO</strong> <strong>för</strong> att ta över den institutionella rollsom GATT dittills hade fyllt.
RAPPORT Sida 32(272)2004-02-272.3. Världshandelsorganisationen (<strong>WTO</strong>)<strong>WTO</strong> fungerar sedan den 1 januari 1995 som institutionell ram <strong>för</strong> de<strong>av</strong>tal som tillsammans utgör det multilaterala handelssystemet. 6 Dessa<strong>av</strong>tal kan delas upp i tre pelare – varuhandel (GATT), tjänstehandel(GATS) och immaterialrätt (TRIPS). <strong>WTO</strong> administrerar också ett tvistlösningssystemsom är gemensamt <strong>för</strong> de olika <strong>av</strong>talsområdena. En annanfunktion som handhas <strong>av</strong> <strong>WTO</strong> är att granska medlemmarnas handelspolitikmed regelbundna intervall och att samarbeta med andra internationellaorgan <strong>för</strong> att befrämja samstämmigheten i den globala ekonomiskapolitiken.2.3.1 <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>taletDen institutionella ramen <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s verksamhet definieras i ”Avtalet omupprättande <strong>av</strong> Världshandelsorganisationen” (Agreement on the Establishmentof the World Trade Organization, hädanefter <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet).<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet kan beskrivas som <strong>WTO</strong>:s konstitution. Det omnämns ävenofta Marrakesh<strong>av</strong>talet efter staden i Marocko där <strong>av</strong>talet undertecknades.Mål och medel<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talets ingress anger den övergripande målsättningen, som i kortaordalag är att genom ömsesidigt gynnsamma handelsarrangemang bidratill ökad levnadsstandard, full sysselsättning och effektivt resursutnyttjandei enlighet med principen om en hållbar utveckling.Ökad handel är alltså inte ett mål i sig utan ett medel <strong>för</strong> att befrämja enhållbar ekonomisk utveckling i medlems<strong>länderna</strong>. Ingressen betonar ocksåvikten <strong>av</strong> att särskilt befrämja u-<strong>länderna</strong>s handel och ekonomiskautveckling. Samtidigt betonas principen om ömsesidighet. Alla länder<strong>för</strong>väntas delta i givandet och tagandet vid <strong>för</strong>handlingsbordet utifrånsina egna <strong>för</strong>utsättningar.Den institutionella strukturenDet högsta beslutande organet i <strong>WTO</strong> är ministerkonferensen som enligt<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet ska sammankallas med högst två års mellanrum. Sedan<strong>WTO</strong>:s tillkomst har fem ministerkonferenser sammankallats. De harhållits i Singapore (1996), Genève (1998), Seattle (1999), Doha (2001)och Cancún (2003). Det är här, på högsta politiska nivå, som de politisktkänsliga frågorna <strong>av</strong>görs. Ett exempel är ministerkonferensen i Doha(2001) som tog beslut om att inleda en ny <strong>för</strong>handlingsrunda under det<strong>för</strong>pliktande namnet “Dohadagordningen <strong>för</strong> utveckling”, även kalladDoharundan.6 För en ut<strong>för</strong>lig analys <strong>av</strong> <strong>WTO</strong> se Krueger (ed.) (1998). Se även Bagwell och Staiger(2002), kapitel 3.
RAPPORT Sida 33(272)2004-02-27Det högsta beslutande organet mellan ministerkonferenserna är det AllmännaRådet. Varje land representeras här på högsta tjänstemannanivån,dvs. ambassadörsnivå. Allmänna Rådet är beslutande organ i princip allafrågor. I två frågor sammankallas Allmänna Rådet under annat namn ochannan ord<strong>för</strong>ande, dels i frågor som rör den handelspolitiska tvistlösningen(Tvistlösningsorganet) och dels i samband med granskningen <strong>av</strong> medlems<strong>länderna</strong>shandelspolitik (Handelspolitiska granskningsorganet).Beslutsfattande<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet anger att organisationen ska fortsätta med den beslutspraxissom etablerades under GATT-epoken, dvs. konsensusprincipen. Konsensusprincipenvar tidigare oskriven men är nu formaliserad:“Ett organ ska anses ha fattat ett beslut med konsensus ien fråga som framlagts <strong>för</strong> beslutsfattande, om ingenmedlem som närvarar vid mötet formellt motsätter sigdet <strong>för</strong>eslagna beslutet.”Kr<strong>av</strong>et på att alla länder ska vara eniga med<strong>för</strong> naturligtvis vissa problem.Det är svårt att uppnå enhällighet i en så pass disparat <strong>för</strong>samling<strong>av</strong> medlemsländer där prioriteringar och intressen kraftigt skiljer sig åtliksom <strong>för</strong>utsättningarna att uppfylla olika åtaganden. Beslutsprocessenär där<strong>för</strong> långsam och många initiativ fastnar i beredningsprocessen.Även om huvudprincipen är den att besluten fattas med enhällighet såmöjliggör regelverket votering <strong>för</strong> att bryta ett dödläge i <strong>för</strong>handlingarna.Denna option har dock inte använts under <strong>WTO</strong>-perioden och oss veterligeninte heller under GATT-epoken. Det normala tillvägagångssättet äratt bordlägga särskiljande frågor i <strong>av</strong>vaktan på ytterligare konsultationeroch framtagande <strong>av</strong> en kompromisstext som alla <strong>för</strong>hoppningsvis kanacceptera (även om man inte gillar <strong>för</strong>slaget). När ett <strong>för</strong>slag väl har majoritetenbakom sig så är det svårt <strong>för</strong> återstående länder att blockera beslutet.Som framgår <strong>av</strong> definitionen <strong>av</strong> konsensus gäller det också att varanärvarande när besluten tas. Detta är inte alltid fallet <strong>för</strong> alla u-länder,speciellt <strong>för</strong> de minst utvecklade <strong>länderna</strong> som i många fall saknar enpermanent representation i Genève. Om man motsätter sig ett beslut måsteman även visa detta aktivt genom att begära ordet. Tystnad tolkas somett tyst medgivande.Generaldirektören och sekretariatetSom tidigare betonats är <strong>WTO</strong> en medlemsdriven organisation. Det ärmedlems<strong>länderna</strong> som bestämmer dagordningen och fattar alla beslut.Det är även medlems<strong>länderna</strong> som bereder alla frågor i olika tekniskakommittéer och arbetsgrupper. Deltagande är där<strong>för</strong> a och o <strong>för</strong> att fåinflytande över besluten. För att få denna organisation att fungera finnsett sekretariat med knappt 600 anställda. Sekretariatet leds <strong>av</strong> en generaldirektörsom utses <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s högsta beslutande organ, d.v.s. ministerkonferensen.
RAPPORT Sida 34(272)2004-02-27Sekretariatet tillhandahåller själva infrastrukturen <strong>för</strong> den omfattandemötesverksamhet som pågår i <strong>WTO</strong>:s olika organ, inklusive möteslokaler,protokoll<strong>för</strong>are, sekreterare, tolkar o.s.v. Sekretariatet tillhandahålleräven en del mer <strong>av</strong>ancerade funktioner som t.ex. juridisk rådgivning ochhjälp till tvistlösningspaneler. Det omfattar även en viss utredningstjänst.De allra flesta dokument som behandlas <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s olika organ är dockskrivna <strong>av</strong> medlems<strong>länderna</strong> själva. Sekretariatet har även uppgiften attinformera allmänheten om <strong>WTO</strong>:s verksamhet genom hemsidan(www.wto.org) och olika publikationer. En annan roll som har ökat desista åren är att ge tekniskt bistånd till u-<strong>länderna</strong>.2.3.2 <strong>WTO</strong>:s funktioner<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet definierar fem funktioner <strong>för</strong> <strong>WTO</strong> som organisation:• att garantera att <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen implementeras;• att fungera som forum <strong>för</strong> handels<strong>för</strong>handlingar;• att administrera tvistlösningsmekanismen;• att administrera den handelspolitiska granskningsmekanismen;• att samarbeta med IMF och Världsbanken i syfte att verka <strong>för</strong>samstämmighet i den globala ekonomiska politiken.Implementering <strong>av</strong> <strong>av</strong>talenEn stor del <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s budget och personella resurser (såväl delegaterfrån medlems<strong>länderna</strong> som anställda inom sekretariatet) går åt till att tillseatt <strong>WTO</strong>:s olika <strong>av</strong>tal implementeras i enlighet med <strong>av</strong>talens lydelseoch målsättning. Detta är inte en en-gång-<strong>för</strong>-alla övning utan ett kontinuerligtarbete som ut<strong>för</strong>s i <strong>WTO</strong>:s olika råd och kommittéer.Denna omfattande kollektiva gransknings och övervakningsverksamhetär viktig <strong>för</strong> att uppnå den transparens som krävs <strong>för</strong> att medlems<strong>länderna</strong>ska ha <strong>för</strong>troende <strong>för</strong> att <strong>av</strong>talen följs. Smärre <strong>av</strong>vikelser kan ocksåkorrigeras utan att legala åtgärder behöver tillgripas.Forum <strong>för</strong> <strong>för</strong>handlingarSom nämnts tidigare pågår <strong>för</strong> närvarande en omfattande <strong>för</strong>handlingsrunda,den så kallade Doharundan. Dessa <strong>för</strong>handlingar sker ämnesvis iolika <strong>för</strong>handlingsgrupper.
RAPPORT Sida 35(272)2004-02-27Förhandlingar inom <strong>WTO</strong> bygger på två principer som delvis motsägervarandra. Den <strong>för</strong>sta principen är den om ömsesidighet (reciprocitet).Man kan inte bara få tullsänkningar och marknadstillträde utan måsteäven ge något i gengäld. Den andra och delvis motsägande principen ärden om särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> i allmänhetoch <strong>av</strong> MULi synnerhet. Var balansen ligger mellan dessa principer äräven det en <strong>för</strong>handlingsfråga. I tull<strong>för</strong>handlingarna diskuteras t.ex. omman bör ha olika mål <strong>för</strong> tullsänkningarna <strong>för</strong> i- och u-länder och omMUL-gruppen helt ska undantas.Hur kan u-<strong>länderna</strong> få ökat gehör <strong>för</strong> sina kr<strong>av</strong> och prioriteringar? En del<strong>av</strong> svaret är koalitionsbyggande med likasinnade länder. Vi ser också meroch mer <strong>av</strong> denna strategi inom <strong>WTO</strong>. Vissa koalitioner är baserade påregional tillhörighet, andra på utvecklingsnivå, och ytterligare andra påett gemensamt intresse inom ett visst sakområde. Även om EU och USAfortfarande dominerar agendan inom <strong>WTO</strong>, framgick det inte minst vidministermötet i Cancún 2003 att koalitioner <strong>av</strong> små och resurssvaga ländertillsammans kan fungera som en motvikt till de stora <strong>länderna</strong>.TvistlösningsmekanismenDen nya tvistlösningsmekanismen beskrivs ofta som kronjuvelen i <strong>WTO</strong>.Den skiljer sig från den tidigare mekanismen under GATT i flera <strong>av</strong>seenden:• Medlems<strong>länderna</strong> har automatisk rätt till prövning <strong>av</strong> klagomål ien så kallad panel.• Det råder fasta tidsgränser <strong>för</strong> panelbehandling och andra steg iden legala processen.• Panelens utslag kan överklagas till överprövningsorganet.• Utslagen kan inte blockeras <strong>av</strong> den svarande parten i en tvist• Ett medlemsland har rätt att vidta motåtgärder om den svarandeparten inte rättar sig efter ett fällande utslag.Tvistlösningsmekanismen behandlas vidare i kapitel 6.Den handelspolitiska granskningsmekanismenDen handelspolitiska granskningsmekanismen (TPRM), som introduceradespå <strong>för</strong>sök redan 1989, är ett instrument vars syfte är att granskamedlemmarnas handelspolitik. De fyra största medlems<strong>länderna</strong> (EU,USA, Japan och Kanada) granskas vartannat år, och de övriga medlems<strong>länderna</strong>vart fjärde eller vart sjätte år beroende på deras relativa betydelsei världshandeln. För MUL kan intervallen bli längre.
RAPPORT Sida 36(272)2004-02-27TPRM är fram<strong>för</strong>allt en mekanism <strong>för</strong> att befrämja en handelspolitisköppenhet och dialog, men det är också en mekanism <strong>för</strong> att uppmuntraländer att genom<strong>för</strong>a handelsreformer och <strong>för</strong>enklingar i regelsystemen.Enligt vad vi erfar har många u-länder, som till en början varit tveksammaatt utsätta sig <strong>för</strong> denna närgångna granskning, efteråt vittnat om attgranskningen varit nyttig. Man har helt enkelt inte haft en klar bild <strong>av</strong> sinegen (ofta komplexa) handelsregim innan granskningen genom<strong>för</strong>des.Granskningen ger även uppslag till <strong>för</strong>enklingar och effektiviseringar tillgagn både <strong>för</strong> de granskade <strong>länderna</strong> och deras handelspartners.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnadÅtminstone två <strong>av</strong> tre medlemsländer i <strong>WTO</strong> är u-länder. Många u-länderär dessutom relativt nya medlemmar och med en begränsad erfarenhetbåde <strong>av</strong> regelverket och processer i <strong>WTO</strong>. Många u-länder behöver där<strong>för</strong>tekniskt bistånd <strong>för</strong> att kunna implementera <strong>av</strong>talen. Dessutom behöverman hjälp med att bygga upp den nödvändiga expertisen <strong>för</strong> att kunnadelta i <strong>WTO</strong>:s dagliga arbete, inklusive i de pågående <strong>för</strong>handlingarna.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnad omnämns inte i <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>taletoch finansieras där<strong>för</strong> till största delen utan<strong>för</strong> den reguljära budgeten.Sekretariatet är sålunda beroende <strong>av</strong> donationer <strong>av</strong> enskilda medlemsländer<strong>för</strong> att kunna finansiera ett aktivt tekniskt bistånd. Detta område hardock prioriterats upp <strong>för</strong> att möjliggöra ett aktivt deltagande från u-<strong>länderna</strong> sida i Doharundan.Tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnad i <strong>WTO</strong>-sammanhang är liktydigtmed information, rådgivning och utbildning i olika former. Processenär i princip behovsstyrd. Ett problem är att sekretariatet saknar personellaresurser att ut<strong>för</strong>a alla önskemål. UNCTAD och Världsbanken hardock ställt upp med sina resurser <strong>för</strong> att svara upp mot önskemålen. Prioriteringarär ändå nödvändiga och MUL:s behov sätts i främsta rummet.Samstämmighet i den globala ekonomiska politiken<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet stipulerar att <strong>WTO</strong> i samarbete med IMF och Världsbankenska verka <strong>för</strong> samstämmighet i den globala ekonomiska politiken. Vaddetta innebär i praktiken har ännu inte definierats fullt ut. <strong>WTO</strong> har emellertidingått ett samarbets<strong>av</strong>tal med IMF och Världsbanken. Ett inslag idetta samarbete är att <strong>WTO</strong>, Världsbanken och IMF är partners i en nymekanism som kallas <strong>för</strong> det integrerade ramverket <strong>för</strong> MUL. I dettasamarbete ingår även FN:s konferens <strong>för</strong> handel utveckling (UNCTAD),International Trade Centre (ITC) och FN:s utvecklingsprogram (UNDP).Denna mekanism syftar till att integrera handelspolitiken i <strong>länderna</strong>s allmännautvecklingsstrategi, där fram<strong>för</strong>allt Världsbanken har stor kompetens,samt att koordinera leveransen <strong>av</strong> handelspolitiskt tekniskt bistånd.
RAPPORT Sida 37(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckningBagwell, Kyle och Robert W. Staiger. 2002. The Economics of the WorldTrading System. Boston: MIT.Esty, Daniel. 1994. Greening the GATT: Trade, Environment and theFuture. Washington, DC.: Institute for International Economics.<strong>Kommerskollegium</strong>. 2000. ”Rättspraxis i <strong>WTO</strong>: Undantag <strong>för</strong> hälsa ochmiljö”. Dnr 110-867-2000.Krueger, Anne O (ed.). 1998. The <strong>WTO</strong> as an International Organization.Chicago: University of Chicago Press.Nordström, Håkan och Vaughan, Scott.1999. Trade and environment.<strong>WTO</strong> Special Studies No 4. Genève: <strong>WTO</strong>
RAPPORT Sida 38(272)2004-02-273. VaruhandelAvtal och överenskommelser om ökat marknadstillträde3.1 Tullsänkningar <strong>för</strong> industrivaror i GATT• Förhandlingarna i Uruguayrundan ledde till att industrivarutullarna<strong>för</strong> i-länder sänktes med i genomsnitt 38 procent i i-<strong>länderna</strong> och 25procent i u-<strong>länderna</strong>.• Tullsänkningarna i Uruguayrundan har inte kommit u-<strong>länderna</strong> tilldel i den utsträckning som varit önskvärt då flera hinder kvarstår <strong>för</strong>att u-<strong>länderna</strong> ska få tillgång till i-<strong>länderna</strong>s marknader. I-<strong>länderna</strong>har i synnerhet höga tullar kvar på varor som är <strong>av</strong> exportintresse <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong>.• GATT/<strong>WTO</strong> har varit mindre framgångsrikt när det gäller att sänkatullarna <strong>för</strong> u-länder än <strong>för</strong> i-länder. Tullarna är fortfarande betydligthögre i u-<strong>länderna</strong> än i i-<strong>länderna</strong> något som hämmar u-<strong>länderna</strong>shandel och ekonomiska integration med omvärlden. Anledningen ärdels att u-<strong>länderna</strong> vill skydda sin industri, dels behovet <strong>av</strong> intäktertill statskassan.• GATT/<strong>WTO</strong> har befrämjat handeln i världen, men långt ifrån <strong>för</strong> all<strong>av</strong>arugrupper och i mindre utsträckning <strong>för</strong> u-länder än <strong>för</strong> i-länder.GATT/<strong>WTO</strong> har haft störst betydelse inom sektorer och <strong>för</strong> länderdär organisationen har åstadkommit en liberalisering <strong>av</strong> handeln.• Det råder delade meningar om hur stora effekter tullsänkningar harpå u-<strong>länderna</strong>s tullintäkter. Vissa bedömare menar att tullsänkningarinom GATT/<strong>WTO</strong> inte har påverkat u-<strong>länderna</strong>s tullintänkter i särskilthög grad eller att tullintäkterna t.o.m. ökar när tullarna sänks.Generellt sett kan man dock <strong>för</strong>vänta sig att tullintäkterna minskar iu-<strong>länderna</strong> när tullarna sänks.
RAPPORT Sida 39(272)2004-02-273.1.1 BakgrundTull<strong>för</strong>handlingar inom GATT har historiskt sett skett inom ramen <strong>för</strong>s.k. <strong>för</strong>handlingsrundor som kan beskrivas som en övergripande samordning<strong>av</strong> bilaterala <strong>för</strong>handlingar. Ursprungligen gick det till så att länder<strong>för</strong>handlade bilateralt med varandra i tur och ordning. För att styra uppprocessen hade det land som hade störst intresse <strong>av</strong> en viss vara på enviss marknad den <strong>för</strong>sta <strong>för</strong>handlingsrätten. Om Tyskland var den störstaexportören <strong>av</strong> bilar till USA så var det Tyskland som <strong>för</strong>handlade biltullarmed USA å allas vägnar. På samma sätt hade Frankrike <strong>för</strong>stahandsrättenatt <strong>för</strong>handla vintullar med USA. I praktiken var <strong>för</strong>stahandsrättenockså en exklusiv <strong>för</strong>handlingsrätt eftersom få länder var villiga att göraytterligare åtaganden när man väl kommit överens med den största exportören.Förhandlingsrundan <strong>av</strong>slutades när alla bilaterala möten var <strong>av</strong>klarade.Därefter vidtog arbetet med att sammanställa resultatet <strong>av</strong> alla bilateralatull<strong>för</strong>handlingar i en konsoliderad tullbindningslista <strong>för</strong> varje GATTmedlem.Denna lista ang<strong>av</strong> de nya bindningsnivåerna på tullarna, dvs.den maximala tullen som ett land fick ta ut på en viss vara. Tullarna måstesedan tillämpas lika mot varje medlemsland i enlighet med MGNprincipen.Resultaten <strong>av</strong> rundabordsprocessen med bilaterala tull<strong>för</strong>handlingarnablev på så sätt multilaterala i slutändan.I takt med att fler och fler länder anslöt sig till GATT blev rundabordsprocessen<strong>av</strong> bilaterala <strong>för</strong>handlingar ganska tungrodd. Om alla ska fåchansen att <strong>för</strong>handla med alla krävs det 300 bilaterala möten med 25medlemmar, 1225 bilaterala möten med 50 medlemmar och 4950 med100 medlemmar. Till slut når man en gräns där bilaterala rundbords<strong>för</strong>handlingarinte längre är praktiskt.Från och med Kennedyrundan (1964-67) övergick man där<strong>för</strong> till ett nytt<strong>för</strong>farande med en generell tullsänkningsformel som tillämpades på all<strong>av</strong>aror <strong>för</strong>utom jordbruksvaror. Formelansatsen <strong>för</strong>enklade inte bara <strong>för</strong>handlingsarbetetutan g<strong>av</strong> även upphov till ett bra resultat i flera dimensioner.Tullarna sänktes överlag, höga tullar kapades extra mycket ochsamtidigt minskade graden <strong>av</strong> tulleskalering, dvs. tullar som ökar medvarans <strong>för</strong>ädlingsgrad.3.1.2 Beskrivning <strong>av</strong> regler <strong>för</strong> tullsänkningar inom GATTGrundläggande bestämmelser i GATT om tullar och tull<strong>för</strong>handlingarTullsänkningar är centrala i <strong>WTO</strong>. Även om det inte finns något enskilt<strong>av</strong>tal om tullsänkningar regleras det i ett flertal artiklar i GATT. Den viktigaste<strong>av</strong> dessa är artikel II som anger att ett land inte får ge andra medlemsländersämre behandling än vad som anges i tullbindningslistan. Devaror som finns med i tullbindningslistorna får alltså inte beläggas medtull utöver vad som anges i listorna.
RAPPORT Sida 40(272)2004-02-27Hur tull<strong>för</strong>handlingarna ska genom<strong>för</strong>as är en överenskommelse mellanparterna. Det är även möjligt att, efter om<strong>för</strong>handling, <strong>för</strong>ändra och/ellerdra tillbaka gjorda tullåtaganden. En överenskommelse om denna möjlighetsyftar bland annat till att <strong>för</strong>stärka mindre länders rättigheter att fåkompensation vid sådana om<strong>för</strong>handlingar.Särskild och differentierad behandlingGATT uppmanar medlems<strong>länderna</strong> att ta särskild hänsyn <strong>för</strong> att höja levnadsstandarden<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> och stödja deras fortsatta utveckling ochanger att exportintäkterna <strong>för</strong> dessa länder bör öka. Vidare poängterasvikten <strong>av</strong> att öka marknadstillträdet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s produkter samt attarbeta <strong>för</strong> att dessa ekonomier diversifierar sin produktion.En särskild klausul från 1979 (enabling clause) medger undantag frånregeln om likabehandling enligt MGN-principen till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Sådana preferentiella arrangemang är till <strong>för</strong> att underlätta ochfrämja u-länders handel. Avtalen behöver inte vara ömsesidiga. Klausulenlyfter också fram möjligheten till särbehandling <strong>för</strong> MUL och understrykervikten <strong>av</strong> att se till u-<strong>länderna</strong>s utvecklingsbehov.Vidare anges att MUL endast ska behöva göra åtaganden och medgivandennär det gäller marknadstillträde i den utsträckning detta är <strong>för</strong>enligtmed deras utvecklings-, finansiella, och handelsmässiga behov eller medderas administrativa och institutionella <strong>för</strong>måga.Allmän <strong>för</strong>månsbehandling <strong>av</strong> u-länder (GSP)Det undantag som enabling clause medger, innebär bl.a. en möjlighet <strong>för</strong>i-<strong>länderna</strong> att öka marknadstillträdet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> utan<strong>för</strong> ramen <strong>för</strong><strong>WTO</strong>-systemet. Dessa så kallade allmänna preferenssystem (GSP) går utpå att skapa preferentiella arrangemang som medger tull<strong>för</strong>måner <strong>för</strong> u-länder. Systemen är inte kopplade till <strong>WTO</strong> utan är framtagna <strong>av</strong> varjeland <strong>för</strong> sig. På senare år har flera tongivande i-länder, däribland Kanada,EU, Japan och USA, beviljat tull- och kvotfrihet <strong>för</strong> MUL inom ramen<strong>för</strong> sina GSP-system. Ett exempel på detta är EU:s beslut från 2001 omatt erbjuda MUL tullfrihet <strong>för</strong> alla varor utom vapen och ammunition.Tillfälliga undantag görs <strong>för</strong> bananer, socker och ris.Det kan vara svårt att skilja <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talens inverkan på u-länder från effekterna<strong>av</strong> GSP-systemen. GSP-systemen involverar som regel alla u-länder medan <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen endast omfattar de u-länder som är medlemmari <strong>WTO</strong>. I många fall är de varor som är <strong>av</strong> störst exportintresse<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> helt eller delvis undantagna från GSP, som t.ex. textil- ochkonfektionsvaror, jordbruksvaror, vissa fisk och fiskprodukter samt vissaoädla metaller. GSP-systemen har visserligen betydelse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>smöjlighet att få tillträde till i-<strong>länderna</strong>s marknader, men då dessa systeminte är kopplade direkt till något <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal, har vi valt att inte beröradem närmare i denna utredning.
RAPPORT Sida 41(272)2004-02-273.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i UruguayrundanTull<strong>för</strong>handlingar inom GATT berör som sagt de tullnivåer som <strong>länderna</strong>åtar sig att som högst tillämpa mot andra <strong>WTO</strong>-medlemmar, d.v.s tullbindningar.Dessa fungerar som en spärr mot tullhöjningar. I de fall ettland tillämpar en lägre tull vid import <strong>av</strong> en produkt än vad man åtagitsig i <strong>WTO</strong> talar man om tullbindningen som en takbindning.Faktaruta: Bundna och tillämpade tullarI GATT-sammanhang skiljer man på bundna och tillämpade tullar. Det<strong>WTO</strong>:s medlemsländer <strong>för</strong>handlar om är de bundna tullarna, dvs. dehögsta tillåtna tullarna. De är dessa tullar som anges i tullbindningslistanoch som inte får överskridas. Det står däremot varje land fritt att tillämpalägre tullar. Många länder tillämpar också i praktiken lägre tullar än debundna, fram<strong>för</strong>allt på jordbruksprodukter där de bundna tullarna imånga fall överstiger ett hundra procent.Var<strong>för</strong> sänker man då inte de bundna tullarna till de nivåer som faktiskttillämpas? Svaret är att många länder vill behålla friheten att kunna höjatullarna upp till den bundna nivån om världsmarknadsläget så kräver.Målsättningen med tull<strong>för</strong>handlingarna i Uruguayrundan var att tullarnaskulle sänkas med minst en tredjedel, att både låga och höga tullar skullesänkas och att tullbindningsgraden skulle öka väsentligt. Tullsänkningarnaskulle genom<strong>för</strong>as i fem lika stora steg med början den dag <strong>WTO</strong><strong>av</strong>taletträdde i kraft (1 januari 1995). På stål, papper, textil och konfektionsamt leksaker sker dock tullsänkningarna under en tioårsperiod (klara2004).TullbindningarUruguayrundan ledde till betydande <strong>för</strong>bättringar <strong>av</strong> marknadstillträdesvillkoren<strong>för</strong> industrivaror. Både i- och u-länder godkände att binda enstörre andel <strong>av</strong> sina tullar på industrivaror. Resultatet <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> blevatt andelen bundna tullpositioner ökade från 78 procent till närmare 100procent.För u-<strong>länderna</strong> var den relativa ökningen ännu högre, graden <strong>av</strong> bundnatullpositioner ökade från 21 procent till 73 procent. Dock varierar tullbindningsgradenen hel del mellan olika u-länder. De flesta <strong>länderna</strong> iLatinamerika har bundit nästan samtliga sina tullpositioner. I de flestafall är det dock fråga om takbindningar där den tillämpade tullnivån liggermellan 25 procent (Chile) och 50 procent (Belize, Guyana, Jamaica)lägre än den bundna tullen.
RAPPORT Sida 42(272)2004-02-27I Asien och Afrika är andelen bundna tullar lägre och varierar dessutommellan <strong>länderna</strong>. Till exempel har Sri Lanka bundit endast 10 procent <strong>av</strong>sina tullpositioner medan Indien och Malaysia har bundit 60 procent.Även i Hongkong är en stor del <strong>av</strong> tullpositionerna obundna men då ärden tillämpade tullen (d.v.s. de tullar som faktiskt tas ut) <strong>för</strong> dessa tullpositioneroftast noll. I Afrika är det endast Gabon och Sydafrika som harbundit mer är 50 procent <strong>av</strong> sina tullpositioner.TullsänkningarTullsänkningarna blev <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> i genomsnitt 38 procent efter fullimplementering <strong>av</strong> åtagandena i Uruguayrundan. U-<strong>länderna</strong> minskadesina tullar med motsvarande 25 procent. 7 Den genomsnittliga bundnatullen skiljer sig åt bland både i- och u-länder. Exempelvis har Schweizett genomsnitt på 1,8 procent medan Australien har ett genomsnitt på14,2 procent. Bland u-<strong>länderna</strong> varierar genomsnittet från 0 procent <strong>för</strong>Hongkong till nästan 60 procent <strong>för</strong> Indien. Ungefär hälften <strong>av</strong> alla u-länder har ett genomsnitt mellan 25 procent och 40 procent på sina bundnatullar.I i-<strong>länderna</strong> sammanfaller i regel tullbindningarna med de tillämpadetullarna. I u-<strong>länderna</strong> är det däremot vanligt med takbindningar på enbetydligt högre nivå än de tillämpade tullarna.Nivån på tillämpade tullar varierar stort. År 2001 hade <strong>länderna</strong> i Afrikasöder om Sahara, dvs främst länder i kategorin ”låg utvecklingsnivå”, dethögsta genomsnittet på 17,2 procent. Genomsnittet <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> låg på5,2 procent. Jäm<strong>för</strong> man MUL med övriga u-länder låg genomsnittet på17,9 procent <strong>för</strong> MUL jäm<strong>för</strong>t med 14 procent <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> generellt.Tullfria varorTittar man på genomsnittet <strong>av</strong> andelen tullfria varor i alla länder visar detsig att textil, konfektion och läder har lägst andel tullfria positioner medanfisk och trävaror har högst. Tydliga skillnader finns mellan i- och u-länder samt mellan olika regioner i världen. USA, EU, Japan och Kanadahar bundit mellan en fjärdedel och hälften <strong>av</strong> sina tullar till noll. Dettamotsvarar 30-40 procent <strong>av</strong> deras import. U-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong>utom Hongkong,Macao, Singapore och Korea (dvs, relativt välbärgade u-länder i kategorin”hög utvecklingsnivå”), har i genomsnitt bundit mellan noll och femprocent <strong>av</strong> sina tullar till noll.7 Genomsnittet på tullarna beräknas genom så kallat enkelt aritmetiskt genomsnitt, d.v.s.alla tullpositioner ges lika vikt.
RAPPORT Sida 43(272)2004-02-27Tittar man på enskilda länders andel tullfria industrivaror finns det storaskillnader mellan länder i Asien och Latinamerika. Andelen bundna nolltullarär i genomsnitt en tredjedel <strong>för</strong> nya industrialiserade asiatiska ekonomier,d.v.s främst länder ur kategorin ”hög utvecklingsnivå”. För latinamerikanskaländer är motsvarande siffra nära noll. Förklaringen till attdet ser så olika ut har delvis att göra med de att flesta asiatiska <strong>länderna</strong>har anslutit sig till informationsteknik<strong>av</strong>talet (se <strong>av</strong>snitt 3.2) medan endasttre latinamerikanska ekonomier har anslutit sig.Specifika tullarTrots <strong>för</strong>sök att <strong>för</strong>bättra u-<strong>länderna</strong>s marknadstillträde med olika preferentiellaarrangemang och lägre tullar på varor <strong>av</strong> intresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>är u-<strong>länderna</strong>s marknadstillträde ändå fortsatt begränsat. Detta visar enanalys <strong>av</strong> uppgifter från International Trade Centres (ITC) databas <strong>för</strong>marknadstillträde. Analysen pekar på tre hinder <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>; spridningen<strong>av</strong> s.k. specifika tullar, sjunkande varupriser och ökade icketariffärahinder.De vanligaste tullarna är värdetullar som är baserade på varans värde.Utöver värdetullar <strong>för</strong>ekommer också specifika tullar som är baserade påvikt, volym eller kvantitet.De specifika tullarna är en <strong>av</strong> <strong>för</strong>klaringarna till ökad protektionism motu-länder. Sådana tullar är nämligen mindre transparenta och har en tendensatt verka diskriminerande mot u-<strong>länderna</strong>s export. Eftersom de specifikatullarna inte är knutna till värdet sjunker inte tullbeloppen vidsjunkande varupriser. Sådana tullar är där<strong>för</strong> särskilt verksamma somskydd vid import <strong>av</strong> enkla och lågprissatta varor. 8Specifika tullar är vanligt <strong>för</strong>ekommande <strong>för</strong> jordbruksprodukter (se vidarekapitel 3.4) men <strong>för</strong>ekommer även i varierande utsträckning <strong>för</strong> industrivaror,dock i mindre omfattning. I de fall specifika tullar <strong>för</strong>ekommerär det ofta inom sektorer som är <strong>av</strong> intresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Som exempelkan vi nämna att Australien, Nya Zeeland, USA, Kanada, Japan,Schweiz och Norge alla tillämpar specifika tullar inom sektorerna textilochkonfektionsvaror samt skor (med undantag <strong>för</strong> Kanada på skor). 9SektorsöverenskommelserFörhandlingarna i Uruguayrundan innebar att flera länder kom överensom att <strong>av</strong>veckla tullarna inom ett antal varusektorer. Sektorsöverenskommelserpå industrivaruområdet finns <strong>för</strong> läkemedel, papper och pappersprodukter,stål, jordbruksmaskiner, byggmaskiner, medicinsk utrustning,möbler, leksaker och kemi. På jordbruksområdet finns sektorsöverenskommelser<strong>för</strong> öl och spritdrycker. För de flesta sektorsöverenskommelserhar <strong>länderna</strong> <strong>för</strong>bundit sig att trappa ner tullarna till noll. Dockinnebär <strong>av</strong>talet på kemiområdet enbart en tullharmonisering, vilket betyderatt tullarna harmoniseras på tre olika nivåer; tullfrihet, 5,5 procentrespektive 6,5 procent.8 Von Kirchbach och Momouni (2003).9 OECD (1999).
RAPPORT Sida 44(272)2004-02-27Det är främst industriländer som har anslutit sig till sektorsöverenskommelserna.EU, USA, Kanada och Japan deltar i samtliga sektoröverenskommelsermedan Norge och Schweiz deltar i samtliga utom överenskommelserna<strong>för</strong> papper och pappersprodukter, stål och leksaker.När det gäller de mer utvecklade u-<strong>länderna</strong> har Sydkorea, Hongkongoch Singapore, samtliga i kategorin ”hög utvecklingsnivå” anslutit sig tillflertalet <strong>av</strong> Uruguayrundans sektorsöverenskommelser. Sedan 1995 harytterligare u-länder ur kategorin ”medelhög utvecklingsnivå” anslutit sigtill enstaka eller flera sektorsöverenskommelser i samband med derasanslutning till <strong>WTO</strong>. 10 Några <strong>av</strong> dessa länder har beviljats undantag närdet gäller varuomfattningen eller givits längre liberaliseringstider. Deflesta u-länder har ännu inte anslutit sig till sektorsöverenskommelserna.Det är dock viktigt att notera att även de <strong>WTO</strong>-länder som inte deltar isektoröverenskommelserna från Uruguayrundan genom MGN-principenfår tullfrihet vid export till de deltagande <strong>länderna</strong>. Det innebär att u-länder kan dra nytta <strong>av</strong> <strong>av</strong>talen utan att ansluta sig till dem.Ytterligare ett sektors<strong>av</strong>tal, Informationsteknik<strong>av</strong>talet (ITA), tillkom1997. Detta <strong>av</strong>tal behandlar <strong>av</strong>skaffandet <strong>av</strong> tullar <strong>för</strong> IT-produkter ochbeskrivs mer i <strong>av</strong>snitt 3.2.Faktaruta: Fiske i <strong>WTO</strong>Fiskesektorn omfattas i <strong>WTO</strong>-sammanhang inte <strong>av</strong> något heltäckandeoch varuspecifikt <strong>av</strong>tal <strong>för</strong> sektorn i dess helhet. I tidigare GATT-rundorhar <strong>för</strong>handlingarna om tullarna på fiskprodukter varit inordnade i <strong>för</strong>handlingarnaom industrivarutullarna. En följd <strong>av</strong> detta har blivit att tullarnapå fiskprodukter har följt med nedåt i takt med att tullarna på industrivarorhar sänkts. Tullnivåerna på fiskområdet uppvisar där<strong>för</strong> betydligtstörre likheter med industrivaruområdet än med jordbrukssektorn (läsmer om jordbruk i <strong>av</strong>snitt 3.4). Detta hindrar inte att tullstrukturen påfiskområdet ändå uppvisar vissa likheter med jordbrukssektorn, exempelvisgenom att tullen ökar med varans bearbetningsgrad.Förutsättningarna <strong>för</strong> produktion och internationell handel inom fiskesektornskiljer sig också väsentligt från t.ex. jordbrukssektorn. Fisk och fiskprodukterutgör en bristvara på världsmarknaden samtidigt som de biologiska<strong>för</strong>utsättningarna <strong>för</strong> produktion är begränsade och ojämnt <strong>för</strong>delademellan världens länder. Incitamenten <strong>för</strong> att upprätthålla ett högtgränsskydd på fisk och fiskprodukter är följaktligen inte heller lika starkasom på jordbruksområdet. Även ändrade internationella spelregler påh<strong>av</strong>s- och fiskerättens områden har i hög grad påverkat <strong>för</strong>utsättningarna<strong>för</strong> fiskerinäringen.10 Armenien, Georgien, Jordanien, Kina, Kirgizistan, Mongoliet och Oman.
RAPPORT Sida 45(272)2004-02-27Efterfrågetrycket på världsmarknaden har under de senaste årtiondenalett till en global expansion <strong>av</strong> fram<strong>för</strong> allt det så kallade vattenbruket(produktionen <strong>av</strong> odlad fisk) samtidigt som resurserna <strong>av</strong> viltfångad fiskblivit hårt ansträngda p.g.a. <strong>för</strong>bättrad teknisk utrustning och ökade fiskeansträngningar.De relativt få gränsskyddsåtgärder som vidtagits hardär<strong>för</strong> i huvudsak gällt den odlade fisken.3.1.4 Konsekvenser <strong>av</strong> tullstrukturen <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Tullstrukturen efter Uruguayrundan är mindre <strong>för</strong>delaktig <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>eftersom deras export ofta är koncentrerad till sektorer där marknadstillträdetär särskilt begränsat.Spridning <strong>av</strong> tullnivånDe flesta ekonomer är överens om att en harmoniserad tullstruktur är att<strong>för</strong>edra fram<strong>för</strong> en struktur där det <strong>för</strong>ekommer stor spridning <strong>av</strong> nivånpå tullarna. Skälen som ges till detta är dels att det är ekonomiskt effektivtatt ha en tullstruktur som är harmoniserad, dels att det är både lättareatt <strong>för</strong>utse och administrera en harmoniserad struktur. Två indikationerpå om ett land har en harmoniserad tullstruktur eller inte är tulltoppar ochtulleskalering. Många u-länder klagar på <strong>för</strong>ekomsten <strong>av</strong> tulltoppar ochtulleskalering i i-<strong>länderna</strong>, som de anser hindrar den egna industrialiseringen.Faktaruta: Tulltoppar och tulleskaleringTulltoppar: Tulltoppar innebär att tullarna överstiger en viss nivå eller ärhöga i <strong>för</strong>hållande till den genomsnittliga tullnivån. För i-<strong>länderna</strong>s deldefinieras ofta tulltoppar som tullnivåer på mer än 15 procent. För u-<strong>länderna</strong>s räkning brukar ett relativt kriterium användas, nämligen tullarsom överskrider den genomsnittliga nivån <strong>för</strong> landet med 3 gånger.Tulleskalering: Tulleskalering betyder att tullsatsen ökar med varans<strong>för</strong>ädlingsgrad, dvs. råvaror beläggs med lägst tullar, halvfabrikat medmedelhöga tullar och färdiga varor med högst tullar. Syftet med dennatullstruktur är att uppmuntra inhemsk <strong>för</strong>ädling <strong>av</strong> varor (på bekostnad <strong>av</strong>importen <strong>av</strong> <strong>för</strong>ädlade varor).Många länder i Asien har höga tullar på transportmedel medan de genomsnittligabundna tullarna i afrikanska länder tenderar att vara höga påtextil- och konfektionsvaror samt på läder och fiskprodukter. 11 Enligt enannan studie är tulltoppar på industrivaror mest <strong>för</strong>ekommande i USAoch Kanada men de <strong>för</strong>ekommer även i Japan.11 <strong>WTO</strong> (2001).
RAPPORT Sida 46(272)2004-02-27Tulltoppar är vanligast på jordbruksområdet men <strong>för</strong>ekommer även påindustrivaror. De flesta i-länder har högre tullar på textil- och konfektionsvarorsamt på läder, gummi och skor. Det beror på att dessa varortraditionellt anses känsliga <strong>för</strong> internationell konkurrens. EU har inte såhöga tullar på lädervaror men desto högre på fisk och fiskprodukter. Dessahöga tullar och tulltoppar påverkar i <strong>för</strong>sta hand u-<strong>länderna</strong> och MULdå det handlar om produkter som är <strong>av</strong> stort exportintresse <strong>för</strong> dem. 12Problemen <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> med tulltoppar på industrivaruområdet finnsfrämst inom fisk, textil och konfektion, skor, läder och reseeffekter, fordon,konsumentelektronik och klockor. De sistnämnda sektorerna ärdessutom ofta uteslutna från eller har endast begränsade GSP-<strong>för</strong>måner.Tulleskalering är ett problem <strong>för</strong> många u-länder då det hindrar dem frånatt utveckla sin <strong>för</strong>ädlingsindustri och öka exporten <strong>av</strong> bearbetade produkter.Tulleskalering är vanligt <strong>för</strong>ekommande både på jordbruks- ochindustrivaruområdet och flera studier visar att de industrier som är <strong>av</strong> vikt<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s export är särskilt hårt drabbade. 13 För industrivaror finnsproblemet med tulleskalering främst inom sko-, textil- och konfektionsområdenasamt inom träindustrin.I de flesta i-länder visar tullstrukturen på en höjning <strong>av</strong> tullarna i taktmed varje steg <strong>av</strong> bearbetningen. Även i u-<strong>länderna</strong> är tullarna på bearbetadevaror ofta högre än <strong>för</strong> råvaror, men graden <strong>av</strong> tulleskalering varierar.Latinamerika har en låg grad <strong>av</strong> tulleskalering. Inte heller Hongkongeller Indonesien har någon tulleskalering att tala om. Däremot stiger Indienstullar med mer än 10 procent i genomsnitt genom produktionskedjan.Även Thailand, Sydafrika och Tunisien har relativt hög grad <strong>av</strong> tulleskalering.Med tanke på den viktiga syd-sydhandeln drabbar även u-länders tulleskalering andra u-länder.Höga tullar mot u-länderBeroende på den sammansättning <strong>av</strong> varor som u-länder exporterar möterexportörer i u-länder i genomsnitt en betydligt högre tullsats vid export<strong>av</strong> industrivaror än vad exportörer från i-länder gör. Detta beror på attvaror <strong>av</strong> exportintresse <strong>för</strong> u-länder såsom textiler och lädervaror oftamöter högre tullar i form <strong>av</strong> tulltoppar eller tulleskalering, se ovan.12 Bachetta and Bora (2003).13 Se bl.a. UNCTAD and <strong>WTO</strong> (2002).
RAPPORT Sida 47(272)2004-02-27Tabell 3: Genomsnittlig tullnivå <strong>för</strong> industrivarorImporterande regionExporterande region I-länder U-länder VärldenI-länder 0,8% 10,9% 3,8%U-länder 3,4% 12,8% 7,1%Världen 1,5% 11,5% 4,7%Källa: VärldsbankenTabell 3 visar att u-länders export till i-länder möter en genomsnittlig tullpå 3,4 procent, vilket är fyra gånger högre än de 0,8 procent som i-länders exportörer i genomsnitt möter vid export till andra i-länder.Av tabell 3 framgår även att GATT/<strong>WTO</strong> har varit mindre framgångsriktnär det gäller att sänka tullarna <strong>för</strong> u-länder än <strong>för</strong> i-länder. Tullarna ärgenerellt sett (dvs. import från ”världen”) betydligt högre i u-<strong>länderna</strong> äni i-<strong>länderna</strong>.Tabellen visar slutligen att även handeln mellan u-länder begränsas <strong>av</strong>höga tullar. De tullar som u-länder möter vid export till andra u-länderligger i genomsnitt på 12,8 procent. Orsakerna till höga tullar i u-<strong>länderna</strong> är dels att u-<strong>länderna</strong> vill skydda sin inhemska industri och delsatt tullintäkter ofta en betydelsefull inkomstkälla.International Trade Centre har analyserat perioden 1996-2001 <strong>för</strong> att studeraom tullmurarna verkligen har minskat sedan <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet trädde ikraft 1995. Analysen visar att tullarna <strong>för</strong> textil och konfektionsvarort.o.m. har ökat. För MUL-exportörer <strong>av</strong> textil till OECD-<strong>länderna</strong> hartullarna t.ex. ökat från 3,0 procent till 5,5 procent. För MUL-exportörer<strong>av</strong> konfektion till OECD-<strong>länderna</strong> har tullarna ökat från 7,5 procent till8,3 procent. Dessa siffror har dock troligtvis minskat efter det att EU in<strong>för</strong>ttullfri behandling <strong>för</strong> import från MUL på alla varor utom vapen2001. För övriga u-länder har det skett en minskning <strong>av</strong> skyddstullar påtextil- och konfektionsvaror. Minskningen är dock mindre än 10 procent ijäm<strong>för</strong>else med nivån <strong>för</strong> 1996. Sannolikt beror detta resultat på att utfasningen<strong>av</strong> kvantitativa restriktioner <strong>för</strong> textil och konfektion delvisersätts med tullar. En helhetsbedömning <strong>av</strong> Uruguayrundans konsekvenserinom denna sektor är där<strong>för</strong> möjlig att göra <strong>för</strong>st när kvoterna slutgiltigthar fasats ut vid årsskiftet 2004/2005. Vi återkommer till denna diskussioni <strong>av</strong>snitt 3.3.
RAPPORT Sida 48(272)2004-02-273.1.5 Konsekvenser <strong>av</strong> tullsänkningar <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel ochtullintänkterKonsekvenser <strong>för</strong> handelnTullsänkningar på industrivaruområdet har pågått ända sedan GATT:stillkomst i slutet <strong>av</strong> 1940-talet. Som vi skriver i kapitel två var den genomsnittligatullnivån då omkring 40 procent medan den idag ligger påca 4 procent. För att kunna säga något om effekterna <strong>av</strong> tullsänkningarinom GATT/<strong>WTO</strong> på u-<strong>länderna</strong>s handel, beskriver vi i detta <strong>av</strong>snitt inledningsvishur världshandeln har utvecklats under efterkrigstiden och ivilken mån GATT och <strong>WTO</strong> har bidragit till den snabba tillväxten. Därefteranalyserar vi tillgänglig litteratur om kopplingen mellan tullsänkningari GATT/<strong>WTO</strong> och utvecklingen <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel.I figuren nedan redovisas utvecklingen <strong>av</strong> världshandeln i reala termer(volymindex) mellan 1950 och 2002 uppdelat på tillverkade varor, mineralprodukter(inkl. bränslen) och jordbruksprodukter. Figuren inkluderarockså utvecklingen <strong>av</strong> BNP som en jäm<strong>för</strong>elsenorm.Figur 2: Utvecklingen <strong>av</strong> världshandeln. (1950=100)5000Jordbruk Mineral Tillverkade varor BNP40003000Index2000100001950 1960 1970 1980 1990 2000Källa: <strong>WTO</strong>, International Trade Statistics 2003
RAPPORT Sida 49(272)2004-02-27Vad vi kan <strong>av</strong>läsa i figuren är att världshandeln <strong>för</strong> jordbruksvaror ochmineralprodukter har utvecklats i stort sett i samma takt som BNP. I siffrorräknat har handeln sexdubblats <strong>för</strong> jordbruksprodukter och åttadubblats<strong>för</strong> mineralprodukter, medan världens BNP har sjudubblats underdenna period. 14 Den verkligt stora ökningen i världshandeln står tillverkadevaror <strong>för</strong>, som växer ungefär dubbelt så snabbt som övriga kategorier.Vilken roll har GATT och <strong>WTO</strong> spelat <strong>för</strong> den snabba men samtidigtojämna tillväxten i världshandeln? Denna till synes grundläggande frågahar inte studerats systematiskt tills alldeles nyligen och oss veterligenexisterar endast två studier som kan belysa frågan. Slutsatserna måstedär<strong>för</strong> sägas vara preliminära.Den <strong>för</strong>sta studien från 2002 är <strong>av</strong> Andrew Rose vid Berkeleyuniversitetet.Rose använder sig <strong>av</strong> en modell som <strong>för</strong>klarar intensiteten i handelnmellan olika länder på basis <strong>av</strong> <strong>länderna</strong>s ekonomiska storlek, geografiska<strong>av</strong>stånd, <strong>för</strong>ekomst <strong>av</strong> frihandels<strong>av</strong>tal, gemensam valuta, språkligsamhörighet, kolonial relation o.s.v. 15 Han baserar sina beräkningar påstatistik som beskriver den bilaterala handeln mellan 178 länder från1948 till 1999. Till sin <strong>för</strong>våning finner Rose att det inte finns någon statistisktsäkerställd skillnad i handelsmönstren hos länder som är med iGATT/<strong>WTO</strong> jäm<strong>för</strong>t med länder som står utan<strong>för</strong>, när man väl har rensatbort skillnader som beror på andra faktorer. Med andra ord, det går inteatt belägga statistiskt att GATT och <strong>WTO</strong> har befrämjat handeln <strong>för</strong> ettgenomsnittligt medlemsland.Denna slutsats är <strong>av</strong> <strong>för</strong>klarliga skäl kontroversiell och går på tvärs medden vedertagna uppfattningen att GATT har haft en <strong>av</strong>görande betydelse<strong>för</strong> handelsutvecklingen under efterkrigstiden och <strong>för</strong> de länder som deltagiti samarbetet i synnerhet. (Andra länder kan tänkas ha gynnats indirektgenom att de tullsänkningar som <strong>för</strong>handlats fram inom ramen <strong>för</strong>GATT tillämpats mot alla länder och inte enbart mot de länder som harvarit medlemmar). Frågan är dock om Rose har dragit en korrekt slutsats<strong>av</strong> sin egen studie?Den “känslighetsanalys” som Rose själv genom<strong>för</strong> ger, sedan vi studeratanalysunderlaget närmare, i själva verket en mera nyanserad bild somstämmer väl överens med den vedertagna uppfattningen – nämligen attGATT och <strong>WTO</strong> har haft stor men ojämn betydelse <strong>för</strong> olika varugrupperoch länder.14 Befolkningen har under samma tid ökat från 2.5 till 6 miljarder.15 Förutom dessa variabler inkluderar Rose en s.k. dummyvariabel som antar värdet 1<strong>för</strong> alla bilaterala handelsrelationer där båda parterna är med i GATT/<strong>WTO</strong> och nollannars. En ytterligare dummyvariabel sorterar ut de handelsrelationer där den ena partenär medlem <strong>av</strong> GATT/<strong>WTO</strong> men inte den andra. Handeln inom dessa två grupper jäm<strong>för</strong>ssedan statistiskt med varandra och med en tredje grupp som är sammansatt <strong>av</strong> ländersom står utan<strong>för</strong> GATT/<strong>WTO</strong>.
RAPPORT Sida 50(272)2004-02-27Genom att dela upp det statistiska materialet i olika tidsintervall visarRose inledningsvis att de <strong>för</strong>sta <strong>för</strong>handlingsrundorna i GATT g<strong>av</strong> enordentligt knuff framåt <strong>för</strong> de dåvarande medlemmarnas handel. Från1970-talet och framåt kan man dock inte påvisa några positiva effekter<strong>för</strong> den genomsnittlige GATT-medlemmen. En <strong>för</strong>klaring är att de störstahandelsliberaliseringarna i absoluta termer skedde i de <strong>för</strong>sta rundornaoch att man där<strong>för</strong> kan <strong>för</strong>vänta sig en större påverkan på handeln i början<strong>av</strong> GATT-epoken. En annan <strong>för</strong>klaring är att medlemskretsens sammansättninghar ändrats över tiden i och med att allt fler u-länder haranslutit sig till GATT samtidigt som betoningen på tullsänkningar <strong>för</strong>industrivaror har varit mer eller mindre densamma. De nya grupperna <strong>av</strong>u-länder som anslutit sig till GATT har därigenom inte fått den draghjälpi handeln som man kunde ha fått om GATT-agendan hade följt med utvecklingenoch omfattat jordbruksprodukter, textilier, kläder och annanarbetskraftsintensiv tillverkning.Denna hypotes bekräftas också indirekt i en känslighetsanalys <strong>av</strong> Rosesom enbart tittar på data <strong>för</strong> industri<strong>länderna</strong>. Enligt Rose beräkning harGATT och <strong>WTO</strong> ökat handeln <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> med 60 procent.Rose konstaterar vidare att GATT och <strong>WTO</strong> inte har lyckats att liberaliserade varor som är <strong>av</strong> särskilt intresse <strong>för</strong> merparten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>, inklusivejordbruksprodukter, textilier och kläder. Dessa produkter omfattasdock i viss mån <strong>av</strong> de tullättnader som i-<strong>länderna</strong> ger u-<strong>länderna</strong> inomramen <strong>för</strong> FN:s allmänna preferenssystem (GSP). Rose antyder att det ärjust denna asymmetri i varutäckningen som <strong>för</strong>klarar var<strong>för</strong> GSPsystemethar varit <strong>av</strong> större betydelse <strong>för</strong> merparten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> än vadGATT har varit. GATT har helt enkelt inte varit relevant <strong>för</strong> många u-länder eftersom deras produkter har lämnats utan<strong>för</strong>.Den bild som växer fram är sålunda att GATT/<strong>WTO</strong> har haft en stor menojämn betydelse <strong>för</strong> olika varugrupper och länder, vilket också har bekräftatsstatistiskt i den allra senaste forskningen inom området. 16 GATToch <strong>WTO</strong> har haft en stor betydelse <strong>för</strong> handeln där organisationen faktiskthar åstadkommit en liberalisering men ingen eller ringa betydelse<strong>för</strong> varugrupper och länder som lämnats därhän.16 Subramanian och Wei (2003).
RAPPORT Sida 51(272)2004-02-27Förklaringen till denna olyckliga asymmetri är inte enbart att jordbruket,tekoprodukter och andra arbetskraftsintensiva varor anses vara särskiltkänsliga <strong>för</strong> industri<strong>länderna</strong>. En ytterligare anledning är u-<strong>länderna</strong> somgrupp inte har haft någon stark <strong>för</strong>handlingsposition sedan mitten <strong>av</strong>1950-talet då reciprocitetsnormen – jag sänker mina handelshinder om dusänker dina – började luckras upp. I-länder och mera <strong>av</strong>ancerade u-länderhar dragit nytta <strong>av</strong> sitt medlemskap just där<strong>för</strong> att man har suttit med vid<strong>för</strong>handlingsbordet och varit villig att “betala” <strong>för</strong> de marknadsöppningarman eftersträvat genom att sänka sina egna handelshinder. Den stora majoriteten<strong>av</strong> u-länder har istället strävat efter att vinna ensidiga handelsliberaliseringarinom ramen <strong>för</strong> olika preferenssystem. 17Den senaste forskningen <strong>av</strong> Subramanian och Wei visar också på en tankeväckandeasymmetri mellan u-länder som blev medlemmar <strong>av</strong> GATT iett tidigt skede och de länder som anslutit sig under senare år (efter 1986då Uruguayrundan inleddes). Deras analys visar att nya medlemmar, ärmer integrerade i det globala handelssystemet och att de därmed drar mernytta <strong>av</strong> det i termer <strong>av</strong> handelsutveckling, just där<strong>för</strong> att de var tvungnaatt öppna upp sina egna marknader när de <strong>för</strong>handlade om sina anslutningsvillkor.Den omstrukturering <strong>av</strong> ekonomin som därigenom inleddeseller <strong>för</strong>stärktes har <strong>för</strong>bättrat deras internationella konkurrenskraft ochexporten har ökat mer eller mindre i samma utsträckning som importen.Subramanian och Wei understryker dock att deras analys inte bör tolkassom att u-<strong>länderna</strong> inte har tjänat på <strong>WTO</strong>-medlemskapet. Även om u-<strong>länderna</strong>s importökning varit blygsam generellt, fann Subramanian ochWei att u-<strong>länderna</strong>s export ökade med upp till en tredjedel som en följd<strong>av</strong> att i-<strong>länderna</strong> liberaliserade sin handel under Uruguayrunandan.Den något dystra slutsats som Subramanian och Wei drar är att u-ländersom anslöt sig i ett tidigt skede <strong>av</strong> GATT då inga anslutningskr<strong>av</strong> ställdespå egna liberaliseringar och som dessutom inte har deltagit aktivt i <strong>för</strong>handlingarnaunder årens gång också är de länder som dragit minst nytta<strong>av</strong> sitt medlemskap i termer <strong>av</strong> handel. 18 Sammanfattningsvis har GATToch <strong>WTO</strong> befrämjat handeln i världen rent allmänt, men långt ifrån <strong>för</strong>alla varugrupper och generellt sett i mindre utsträckning <strong>för</strong> u-länder än<strong>för</strong> i-länder.Konsekvenser <strong>för</strong> tullintänkternaFör många u-länder är intäkter från importtullar en betydande inkomstkälla.Det är där<strong>för</strong> naturligt att de har visat en oro in<strong>för</strong> kommande liberaliseringarmed minskade tullar som följd. Anledningen till att regeringari u-länder väljer att använda tullintäkter istället <strong>för</strong> till exempel inkomstskatterär bland annat att det kräver relativt lite administration.17 Micahlopoulous (1999).18 Det kan också noteras att många u-länder i denna grupp motsätter sig en omfattandetullsänkning i den pågående Doharundan, även om de själva undantas. De fruktar heltenkelt att de preferenser som de tidigare vunnit skulle urholkas om tullarna sänktes påMGN-basis.
RAPPORT Sida 52(272)2004-02-27En annan politisk-ekonomisk <strong>för</strong>klaring är enligt Thomas Moutos vidAténs universitet att majoriteten <strong>av</strong> hushåll i fattiga länder konsumerarbilliga inhemska varor. För att inte vända potentiella väljare emot sigväljer regeringar att undvika moms och inkomstskatt och istället <strong>för</strong>litasig på intäkter från importtullar. 19Det råder delade meningar om effekterna <strong>av</strong> tullsänkningar på tullintäkteri u-<strong>länderna</strong>. IMF och Världsbanken menar att effekterna <strong>av</strong> de tullsänkningarsom har gjorts och som det <strong>för</strong>handlas om inte kommer att påverkau-<strong>länderna</strong>s tullintäkter i särskilt hög grad. Anledningen är dels attman i <strong>för</strong>handlingar om tullsänkningarna fokuserar på bundna tullar snarareän tillämpade. Dessutom kombineras tullsänkningarna med olikaundantag <strong>för</strong> u-länder och moderniseringar <strong>av</strong> tulladministration vilketkan leda till att <strong>länderna</strong> får en ökad tullintäkt istället <strong>för</strong> tvärtom. 20Andra bedömare framhåller att minskade tullar nästan alltid leder tillökad import. Denna volymeffekt kan i vissa fall kompensera <strong>för</strong> tullsänkningenså att tullintäkterna ökar. Exempel på länder som har liberaliseratsin importregim och ändå ökat sina tullinkomster är Ghana, Malawi,Senegal, Filippinerna, Mexiko och flera karibiska länder, d.v.s. länder uralla kategorier i UNDP:s index. En sänkning <strong>av</strong> tullarna innebär även attatt smugglingen och korruptionen minskar, vilket bör ge positiva statsfinansiellaeffekter. 21UNDP:s Barsha Khattry och Mohan Rao konstaterar emellertid att inhemskaintäkter minskar betydligt i u-länder med låg- och medelinkomsterdå man sänker tullarna. 22 Samma slutsats drar OECD i en färsk studie<strong>av</strong> effekterna <strong>av</strong> tullsäningar i Indonesien (se faktaruta). Centre for EuropeanPolicy Studies menar samtidigt att det inte är hållbart <strong>för</strong> något land,med undantag från de allra fattigaste, att <strong>för</strong>lita sig på inkomster fråntullintäkter. 2319 Moutos (2001).20 <strong>WTO</strong> (2003).21 Slaughter (2003).22 Khattry & Rao (2002).23 CEPS Task Force (2003).
RAPPORT Sida 53(272)2004-02-27Faktaruta: Indonesien - effekter <strong>av</strong> tullsänkningar på tullintäkterOECD:s handelskommitté har gjort en studie <strong>av</strong> effekterna <strong>av</strong> tullsänkningarpå Indonesiens tullintäkter. Resultaten <strong>av</strong> analysen visar på minskadetullintäkter o<strong>av</strong>sett tullsänkningsgrad och analysmetod.Minsking <strong>av</strong> tullintänkter i procentVid partiell analysVid allmän analysTullsänkning till max 5% 75% 64%Tullsänkning till max 10% 61% 49%Tullsänkning till max 15% 52% 40%Källa: OECD (2003).Urholkning <strong>av</strong> preferenserU-länder har ibland hävdat att sänkta tullar i i-länder leder till att de preferentiella<strong>för</strong>måner som u-länder har urholkas. Inom de så kallade GSPsystemenhar u-<strong>länderna</strong> export<strong>för</strong>delar fram<strong>för</strong> länder som möter MGNtullar.Studier visar dock att exporten inte har ökat i den grad man <strong>för</strong>utsågvid in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> GSP-systemen. Enligt en studie skulle u-landsexporten bara minska med mellan 0,2 procent och 1,7 procent om u-<strong>länderna</strong> istället <strong>för</strong> preferenstullar tillämpade MGN-tullar. 243.1.6 Sammanfattande diskussionTullsänkningar är en <strong>av</strong> flera faktorer som påverkar u-<strong>länderna</strong>s tillträdetill exportmarknader. En annan viktig faktor som regleras i GATT är graden<strong>av</strong> tullbindningar. Tullbindningar ökar <strong>för</strong>utsägbarheten och stimulerarden allt viktigare handeln mellan u-<strong>länderna</strong>. Det finns inget enskilt<strong>av</strong>tal som styr tullsänkningar och tullbindningar utan detta sker genom<strong>för</strong>handlingar med respektive land. Förhandlingarna i Uruguayrundanledde till att <strong>länderna</strong> kom överens om att både sänka och öka bindningsgradenpå sina industrivarutullar. Resultatet <strong>av</strong> rundan blev att i-länderband sina tullar till nästan 100 procent samt sänkte dem med i genomsnitt38 procent. U-<strong>länderna</strong> ökade sina bundna tullpositioner till 73 procentoch sänkte dem med i genomsnitt 25 procent.Trots att stora tullsänkningar skett på industrivaruområdet inom ramen<strong>för</strong> GATT och <strong>WTO</strong> har i-<strong>länderna</strong> fortfarande många höga tullar kvar,fram<strong>för</strong> allt på varor inom känsliga sektorer som är viktiga <strong>för</strong> u-ländersexport. U-<strong>länderna</strong>s behov uppmärksammas i flera GATT-artiklar menframgångarna i Uruguayrundan har inte kommit u-<strong>länderna</strong> till godo iden utsträckning som varit önskvärt.24 Slaughter (2003).
RAPPORT Sida 54(272)2004-02-27Den kritik som ofta riktas mot i-<strong>länderna</strong>s handelspolitik går ut på att i-<strong>länderna</strong> inte öppnar upp sina marknader <strong>för</strong> varor som är <strong>av</strong> exportintresse<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Typiska exportvaror från u-länder möter ofta enhögre tullsats än i-länders exportvaror. Likaså har u-<strong>länderna</strong> stora problemmed tulltoppar och tulleskalering som motverkar diversifiering <strong>av</strong>exportvaror och hämmar ett ökat marknadstillträde. Många u-länder harpå grund <strong>av</strong> höga tullar på bearbetade varor inte utvecklat sina<strong>för</strong>ädlingsindustrier utan är idag beroende <strong>av</strong> ett litet antal obearbetadevaror som säljs på marknader med svag efterfrågetillväxt.Vi konstaterar vidare att GATT/<strong>WTO</strong> har varit mindre framgångsrikt närdet gäller att sänka tullarna <strong>för</strong> u-länder än <strong>för</strong> i-länder. Tullarna är fortfarandebetydligt högre i u-<strong>länderna</strong> än i i-<strong>länderna</strong> något som hämmar u-<strong>länderna</strong>s handel och ekonomiska integration med omvärlden.GATT/<strong>WTO</strong> har befrämjat handeln i världen, men långt ifrån <strong>för</strong> all<strong>av</strong>arugrupper och i mindre utsträckning <strong>för</strong> u-länder än <strong>för</strong> i-länder. U-länder som anslöt sig i ett tidigt skede <strong>av</strong> GATT då inga anslutningskr<strong>av</strong>ställdes på egna liberaliseringar och som dessutom inte har deltagit aktivti <strong>för</strong>handlingarna under årens gång har dragit minst nytta <strong>av</strong> sitt medlemskap.Nya u-landsmedlemmar drar mer nytta <strong>av</strong> sitt medlemskap justdär<strong>för</strong> att de varit tvungna att öppna upp sina marknader när man <strong>för</strong>handladeom anslutningsvillkor.U-länders höga importtullar beror bland annat på att de genererade intäkternaär en viktig inkomstkälla i många u-länder. Det råder delade meningarom hur stora effekter tullsänkningar har på u-<strong>länderna</strong>s tullintäkter.Vissa bedömare menar att tullsänkningar inom <strong>WTO</strong> inte har påverkatu-<strong>länderna</strong>s tullintänkter i särskilt hög grad eller att tullintäkternat.o.m. ökar när tullarna sänks. Generellt sett kan man dock <strong>för</strong>vänta sigatt tullintäkterna minskar i u-<strong>länderna</strong> när tullarna sänks.En del <strong>av</strong> kritiken mot <strong>WTO</strong> gäller de olika generella preferensarrangemangsom medger tull<strong>för</strong>måner <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> (General System of Preferences- GSP). Varor som är <strong>av</strong> exportintresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> omfattassällan eller har endast begränsade <strong>för</strong>måner i GSP-systemen. Systemen ärframtagna <strong>av</strong> varje land <strong>för</strong> sig och ligger utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s direkta ansvarsområde.U-<strong>länderna</strong>s främsta exportvaror har även länge varit skyddade<strong>av</strong> andra handelshinder än tullar, t.ex. kvoter. Den pågående utfasningen<strong>av</strong> kvotsystemet <strong>för</strong> textil- och konfektionsvaror är där<strong>för</strong> ett stegi rätt riktning (se kapitlet om <strong>av</strong>talet om textil och konfektion).Käll<strong>för</strong>teckningBacchetta, Marc and Bijit Bora. 2003. “Industrial Tariff Liberalizationand the Doha Development Agenda”. <strong>WTO</strong> Discussion Papers, No.1.Genève: <strong>WTO</strong>
RAPPORT Sida 55(272)2004-02-27Khattry, B. and J. Rao. 2002. “Fiscal Faux Pas? An Analysis of the RevenueImplications of Trade Liberalization”. World Development. 30:8, pp.1431-1444.Kernohan, D<strong>av</strong>id. 2003. “The Doha Round of <strong>WTO</strong> Negotiations.” CEPSTask Force: Brussels.Michalopoulous, Christine. 1999. “Trade Policies and Market AccessIssues in Developing Countries”, Policy Research Working Paper 2214World Bank. Washington.Moutos, Thomas. 2001. “Why do poor democracies collect a lot of tariffrevenue”. Economics and Politics, 13:1, pp. 95-112OECD. 2003. Impact on changes in Tariffs on Government Revenue–preliminary report, TD/TC/WP (2003) 42, 26 November 2003.OECD. 1999. ”Review of Tariffs Synthesis Report”, TF/TC(99)7/Final.Paris: OECDRose, Andrew. 2002. “Do we really know that the <strong>WTO</strong> increasestrade?” NBER Working Paper 9273, October 2002.Slaughter, Matthew J. 2003. “Tariff Elimination for Industrial Goods:Why the Gains Will Far Outweigh Any Losses”, Background Paper preparedfor The National Foreign Trade Council, August 2003.Subramanian, Arvind and Shang-Jin Wei. 2003. “The <strong>WTO</strong> promotestrade Strongly but Unevenly”, IMF working paper, WP/03/185, september2003.UNCTAD and <strong>WTO</strong>. 2002. “The Post-Uruguay Round Tariff Environmentfor Developing Countries Exports: Tariff Peaks and Tariff Escalation”,TD/B/COM.1/14/Rev.1.von Kirchbach, Friedrich and Mondher Momouni. 2003. ”Market AccessBarriers: A Growing Issue for Developing Country Exporters?” InternationalTrade Forum. 2003:2, pp.25.<strong>WTO</strong> 2001. Market access: unfinished business : post-Uruguay Roundinventory and issues. Genève: <strong>WTO</strong><strong>WTO</strong>. 2003. “Communication from the International Monetary Fund:Liberalizing Trade and Safeguarding Public Revenues”,WT/TF/COH/16, 14 February 2003.
RAPPORT Sida 56(272)2004-02-273.2 Informationsteknik<strong>av</strong>talet (ITA)• Åtaganden om tullfrihet enligt <strong>av</strong>talet kommer enligt MGNprincipenäven de u-länder till del som står utan<strong>för</strong> ITA.• En annan <strong>för</strong>del <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> är de prisdämpande effekter på ITproduktersom <strong>av</strong>talet leder till.3.2.1 BakgrundInformationsteknik<strong>av</strong>talet (Information Technology Agreement ITA) från1997 är ett sektors<strong>av</strong>tal om <strong>av</strong>skaffande <strong>av</strong> tullar på IT-produkter. Initiativettill <strong>av</strong>talet togs <strong>av</strong> EU, USA, Japan och Kanada. Vid <strong>WTO</strong>:s ministerkonferens1996 antog dessa länder tillsammans med elva andra en deklarationdär de <strong>för</strong>klarade sig beredda att till den 1 januari 2000 <strong>av</strong>vecklatullar och <strong>av</strong>gifter med motsvarande verkan på IT-produkter.Som motiv till detta initiativ hänvisades bl.a. till IT-industrins stora betydelse<strong>för</strong> världsekonomin och <strong>för</strong> informationssamhällets utveckling.Initiativtagarna pekade även på att denna industri tenderade att bli alltmer global till sin struktur vilket gjorde att upprätthållande <strong>av</strong> tullskyddframstod som <strong>för</strong>legat.Som villkor <strong>för</strong> ett <strong>av</strong>tal ang<strong>av</strong>s att antalet deltagande länder senast den 1april 1997 måste vara så stort att <strong>länderna</strong> tillsammans svarade <strong>för</strong> ungefär90 procent <strong>av</strong> världshandeln med aktuella produkter. De länder somstod bakom deklarationen svarade själva <strong>för</strong> drygt 80 procent <strong>av</strong> handeln.Villkoret uppfylldes genom att ytterligare länder tillkom. När ITA träddei kraft hade <strong>av</strong>talet 39 deltagare som representerade 92 procent <strong>av</strong> handeln.Den <strong>för</strong>sta tullsänkningen genom<strong>för</strong>des den 1 juli 1997 och följdessedan <strong>av</strong> ytterligare sänkningar. Tullarna var i de flesta fall helt <strong>av</strong>veckladevid den i <strong>av</strong>talet stipulerade tidpunkten.3.2.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletITA är ett rent tull<strong>av</strong>vecklings<strong>av</strong>tal. Deltagande länder utfäster sig attslopa sina tullar <strong>för</strong> alla produkter som ingår i <strong>av</strong>talet och att på sedvanligtsätt binda tullfriheten. Tullfriheten gäller på MGN-basis och tillämpasalltså mot alla <strong>WTO</strong>-medlemmar. Inga varumässiga undantag accepterasmen utsträckt tid <strong>för</strong> tull<strong>av</strong>trappningen kan medges. Denna möjlighethar använts främst <strong>för</strong> u-länder som begärt det. Det finns inga bestämmelserom tekniskt bistånd till u-länder i <strong>av</strong>talet.ITA omfattar produkter som halvledare och integrerade kretsar samt maskineroch utrustning <strong>för</strong> tillverkning och testning <strong>av</strong> sådana komponenter.Vidare ingår stora delar <strong>av</strong> telekommunikationsområdet. Undantagnafrån <strong>av</strong>talet är bl.a. hemelektronikprodukter <strong>av</strong> konsumentvarukaraktärsom t.ex. TV-apparater och kassettbandspelare.
RAPPORT Sida 57(272)2004-02-27Implementeringen <strong>för</strong>utsätter att varulistorna i <strong>av</strong>talet översätts till dedeltagande <strong>länderna</strong>s tulltaxor. IT-produkter är generellt sett svårklassificeradeoch det finns där<strong>för</strong> några varor vars rätta klassificering fortfarandeär <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> diskussion i <strong>WTO</strong>. Några tvister i egentlig mening hardock inte <strong>för</strong>ekommit.I <strong>av</strong>talet finns också skrivningar om översyn <strong>av</strong> andra handelshinder äntullar men dessa är inte omedelbart <strong>för</strong>pliktande.Avtalet riktar sig till alla <strong>WTO</strong>-länder. Hittills är det dock främst i-länderoch mer industrialiserade u-länder som varit intresserade <strong>av</strong> att anslutasig till det. Även Kina är medlem. Antalet anslutna länder har gradvisökat sedan 1997 och uppgår <strong>för</strong> närvarande till 60. Länderna svarar <strong>för</strong>mer än 95 procent <strong>av</strong> världshandeln med aktuella produkter. Av de anslutna<strong>länderna</strong> är ett 20-tal u-länder hemmahörande i UNDP:s kategorier”hög utvecklingsnivå ” och ”medelhög utvecklingsnivå”. 25 Inga MUL haranslutit sig till <strong>av</strong>talet.3.2.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Det kan noteras att länder som t.ex. Sydkorea, Singapore och Indonesiendeltog aktivt i <strong>för</strong>handlingarna som ledde fram till <strong>av</strong>talet. De nämnda<strong>länderna</strong> är alla länder med omfattande tillverkning <strong>av</strong> komponenter ochutrustning inom IT-området. Genom att delta i <strong>för</strong>handlingarna kunde deockså påverka det varumässiga innehållet i <strong>av</strong>talet.Det <strong>för</strong>hållandet att <strong>av</strong>talet hittills inte intresserat särskilt många u-länderinnebär inte att det skulle sakna betydelse <strong>för</strong> sådana länder. Att praktiskttaget hela världshandeln omfattas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet har en prisdämpande effektpå dessa varor. Genom MGN-principen gäller dessutom tullfriheten i dedeltagande <strong>länderna</strong> också <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>-länder som inte anslutit sig till ITA.UNCTAD och <strong>WTO</strong> redovisar i en gemensam rapport att ITA välkomnas<strong>av</strong> u-länder med en stark IT-industri, ofta med multinationell anknytning,men betraktades med tveksamhet i andra u-länder. 26 Man såg där riskensom stor att en anslutning till <strong>av</strong>talet skulle med<strong>för</strong>a att de <strong>för</strong>etag maneventuellt hade på området snabbt skulle slås ut <strong>av</strong> de globala <strong>för</strong>etagen. IMUL-gruppen fanns uppfattningen att ITA inte innehöll något <strong>av</strong> intresse,utöver möjligheten till billigare import.25 Bahrain, Costa Rica, Egypten, El Salvador, Indien, Indonesien, Israel, Jordanien,Kina (inkl. Hongkong och Macau), Sydkorea, Malaysia, Mauritius, Oman, Panama,Filippinerna, Singapore, Taiwan och Thailand.26 UNCTAD/<strong>WTO</strong> (1999).
RAPPORT Sida 58(272)2004-02-27Enligt Pradip Bhatnagar vid Australian National University, kan ett landsekonomiska framgångar komma att bli beroende <strong>av</strong> hur väl landet kantillgodogöra sig ny teknologi och nya affärsmetoder, som t.ex. elektroniskhandel. 27 Bhatnagar menar att tillgång till billig IT-utrustning, somett deltagande i ITA medger, är en <strong>av</strong> <strong>för</strong>utsättningarna <strong>för</strong> ett lands utveckling<strong>av</strong> elektronisk handel. Den andra <strong>för</strong>utsättningen är liberalisering<strong>av</strong> telekommunikationstjänster i enlighet med GATS.Resultatet <strong>av</strong> Bhatnagars analys visar att länder som har höga tullar påtelekommunikationsprodukter och höga kostnader <strong>för</strong> telekommunikationstjänsterhar färre internetanvändare vilket kan leda till att utvecklingen<strong>av</strong> elektronisk handel i det landet blockeras. Utöver kostnaden <strong>för</strong>tullar och tjänster har faktorer som t.ex. skattepolitik, öppenhet, språkkunskaperstor betydelse <strong>för</strong> antalet internetanvändare i ett land.3.2.4 Sammanfattande diskussionITA-<strong>av</strong>talet innebar <strong>av</strong>veckling <strong>av</strong> tullarna inom en mycket stor och expanderandevarusektor. De deltagande u-<strong>länderna</strong> är mycket aktiva i detlöpande arbetet i <strong>WTO</strong> <strong>av</strong>seende <strong>av</strong>talet. Att ITA hittills inte attraheratfattigare u-länder och MUL-länder kan vara <strong>för</strong>ståeligt med hänsyn tillvaruområdets karaktär som naturligen främst intresserar i-länder och merindustrialiserade u-länder. Avtalet är dock inte utan betydelse <strong>för</strong> denstora grupp u-länder som inte anslutit sig till det. Praktiskt taget hel<strong>av</strong>ärldshandeln på det aktuella varuorådet är tullfri genom <strong>av</strong>talet vilketinnebär lägre priser som kommer alla till del. Genom MGNbehandlingeni de anslutna <strong>länderna</strong> får även ej anslutna <strong>WTO</strong>-länder del<strong>av</strong> tullfriheten.Käll<strong>för</strong>teckningBhatnagar, Pradip. 1999. “Telecom Reforms in Developing Countriesand the outlook for Electronic Commerce” Journal of International EconomicLaw 2:4, pp.695-712.International Trade Centre Unctad/<strong>WTO</strong>. 1999. Trade in informationtechnology products and the <strong>WTO</strong> Agreements: current situation andviews of exporters in developing countries, Geneva: ITC27 Bhatnagar (1999)
RAPPORT Sida 59(272)2004-02-273.3 Avtalet om textil och konfektion (ATC)• Avtalet om textil och konfektion innebär att tekohandeln i världensläpps fri från kvoter och att tekohandeln därmed mister sin särstatus.Årtionden <strong>av</strong> gamla <strong>av</strong>tal som begränsat u-<strong>länderna</strong>s exportmöjlighetergår i gr<strong>av</strong>en.• Avtalet stadgar <strong>för</strong> en tioårig utfasningsperiod <strong>av</strong> kvoterna. Ipraktiken har dock nästan hela liberaliseringen skjutits upp tillsista möjliga datum, den <strong>för</strong>ste januari 2005. Därmed går följderna<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet ännu inte att utvärdera utan vi får <strong>av</strong>vakta en ”bigbang”.• Marknadsmässiga villkor och inte politiskt beslutade handelsbegränsningar<strong>av</strong>gör var tekovaror kommer att produceras i framtiden.En stor del <strong>av</strong> produktionen kommer troligen att flyttas fråndyra i-länder till billigare u-länder. Generellt sett <strong>för</strong>väntas där<strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong> bli vinnare.• Det är möjligt att det till antalet blir fler u-länder, särskilt bland deallra fattigaste, som <strong>för</strong>lorar än som vinner på <strong>av</strong>talet. Samtidigtär det troligt att nettoeffekten på världsfattigdomen blir positiv.Det beror på att de länder som <strong>för</strong>väntas bli vinnare är folkrikaasiatiska länder såsom Kina. Även Indien och Pakistan kan kommaatt gynnas <strong>av</strong> kvot<strong>av</strong>vecklingen medan icke-asiatiska länderkan <strong>för</strong>lora tekoproduktion.3.3.1 BakgrundMultifiber<strong>av</strong>talen och tidigare teko<strong>av</strong>tal har begränsat handeln med textilieroch konfektion (teko) genom kvantitativa restriktioner. Avtalet omTextil och Konfektion (Agreement on Textiles and Clothing, ATC) i<strong>WTO</strong> <strong>av</strong>skaffar dessa restriktioner. Vad som gör tekohandeln unik i <strong>för</strong>hållandetill handel med andra industrivaror är just <strong>för</strong>ekomsten <strong>av</strong> begränsandekvoter mellan <strong>WTO</strong>-<strong>länderna</strong>. Kvantitativa restriktioner är<strong>för</strong>bjudna enligt GATT:s artikel elva och i princip <strong>för</strong>ekommer importkvoterendast inom tekohandeln.Handel med teko påverkas därutöver <strong>av</strong> tullar och hårda ursprungsregler.Dessa handelshinder behandlas i andra <strong>av</strong>snitt <strong>av</strong> rapporten. Generellt gårdet dock att konstatera att tekohandeln störs <strong>av</strong> ovanligt höga tullar, högreän på de flesta andra industrivaror.
RAPPORT Sida 60(272)2004-02-27Handeln med teko i världen femtiodubblades under perioden 1949 till1999 från 6 miljarder dollar till 300 miljarder dollar. Industrin är medandra ord mycket stor och växande. Teko har historiskt sett varit ensprångbräda till utveckling i västvärlden och på senare år även i nyindustrialiseradeländer i Asien. Det är ganska lätt och billigt att starta tekoproduktion.Det behövs inte mycket kapital och endast enkel teknologi. Arbetskraftbehövs i stora mängder, då det är arbetsintensiv verksamhetsom inte kräver mycket utbildning. Konkurrenskraftiga löner är en <strong>för</strong>utsättning<strong>för</strong> tekoproduktion.En positiv spiral kan sättas igång, där även andra verksamheter än teko,såsom transporter, administration, marknads<strong>för</strong>ing och olika underleverantörerdras med. Exempelvis ökar nu produktionen <strong>av</strong> symaskiner ochannan tekoteknologi i flera u-länder. 28 Samtidigt skapas arbetstillfällenoch efterfrågan på nya varor.I Mauritius och Tunisien anses tekoindustrins framväxt ha bidragit till attäven resten <strong>av</strong> landet har kunnat dra nytta <strong>av</strong> utvecklingen. Reallönernahar stigit och fattigdomen minskat i de länder där tekoindustrin fått fotfäste.Detta gäller särskilt i städerna, där tekoproduktionen är koncentrerad.29Några exempel på länder där teko idag har en helt <strong>av</strong>görande betydelse ärSri Lanka, Pakistan, Bangladesh och Kambodja. Tekoandelen <strong>av</strong> dessaländers industrivaruexport uppgick vid millennieskiftet till mellan 50 ochnästan 90 procent, var<strong>av</strong> Kambodja var mest beroende. Kina däremot,vars produktionskapacitet är fruktad, har en mer diversifierad ekonomidär teko ”bara” står <strong>för</strong> 21 procent <strong>av</strong> industriexporten. I Indien står tekoindustrin<strong>för</strong> 28 procent <strong>av</strong> den totala industrivaruexporten. 30Lätt fångat är dessvärre också lätt <strong>för</strong>gånget. Industrin är ”footloose”,dvs. den kan lätt startas upp med små resurser och kan lätt flyttas från enplats till en annan. Ändrade <strong>för</strong>utsättningar kan alltså snabbt skapa storamöjligheter <strong>för</strong> vissa och problem <strong>för</strong> andra.Tidiga kvotsystemFram<strong>för</strong> allt USA och Storbritannien såg tidigt ”hotet från Asien” i form<strong>av</strong> billig teko som hotade att konkurrera ut deras egen tekoindustri. Där<strong>för</strong>ingicks på 50-talet en rad <strong>av</strong>tal med asiatiska länder om ”frivillig”begränsning <strong>av</strong> tekoexporten. Utan begränsning befarade USA att desstekoindustri skulle gå under och då den ansågs viktig att värna var ensådan utveckling inte acceptabel. 31 Kläder sågs, precis som mat, som enspeciell vara där det kunde behövas en viss grad <strong>av</strong> själv<strong>för</strong>sörjning. Klädervar en basvara, en livsnödvändighet.28 UNDP (2003).29 Världsbanken (2003).30 IMF och <strong>WTO</strong> (2002).31 Goto (1989).
RAPPORT Sida 61(272)2004-02-27Multifiber<strong>av</strong>talen1961 ingicks, på amerikanskt initiativ, det <strong>för</strong>sta multilaterala <strong>av</strong>talet <strong>för</strong>att formalisera begränsningarna. Det rörde bara handeln med bomullsprodukteroch följdes <strong>av</strong> ett nytt <strong>av</strong>tal 1962 som gällde fram till och med1973. 1974 utvidgades <strong>av</strong>talet till att alla tekovaror utom silke. På grund<strong>av</strong> den nu mer heltäckande omfattningen kallades det nya <strong>av</strong>talet <strong>för</strong> Multifiber<strong>av</strong>talet(MFA). De olika <strong>av</strong>talen, som <strong>av</strong>löste varandra, skulle endastvara temporära <strong>för</strong> att ge tid till omstrukturering i i-<strong>länderna</strong>. Menistället <strong>för</strong>handlades de om ett flertal gånger och gällde i olika versionerfram till och med 1995 då de ersattes <strong>av</strong> ATC. ATC löper ut 31 december2004 och ska inte ersättas <strong>av</strong> något nytt <strong>av</strong>tal. Eftersom ATC syftar till att<strong>av</strong>veckla kvotsystemet behövs inga nya <strong>av</strong>tal.Multifiber<strong>av</strong>talen stred mot GATT-<strong>av</strong>talets kärnprinciper på två punkter.För det <strong>för</strong>sta tillät man de länder som ville begränsa sin tekoimport attin<strong>för</strong>a kvoter. För det andra frångicks principen om likabehandling <strong>av</strong>GATT-<strong>länderna</strong>, då kvoterna inte distribuerades lika. Vissa länder fickhelt kvotfri export, andra fick relativt generösa möjligheter att exporteraoch ytterligare andra hölls tillbaka <strong>av</strong> stränga kvoter. MFA var på dettasätt allt annat än kompatibelt med den icke-diskriminerings- och liberaliseringsfilosofisom i övrigt kännetecknade GATT.Många länder i i-världen, men inte alla, valde att utnyttja möjligheten attin<strong>för</strong>a kvoter. De viktigaste kvoterade marknaderna blev USA, EU ochKanada, men även Sverige och Norge kvoterade importen. Japan, Australienoch Nya Zeeland däremot valde att inte ha några kvantitativa begränsningar.Inte heller u-<strong>länderna</strong> in<strong>för</strong>de kvoter, huvudsakligen beroendepå att kvoter inte behövdes <strong>för</strong> att skydda hemmamarknaden. Dehöga tullarna i kombination med icke-tariffära handelshinder räckte gott.Var<strong>för</strong> gick de exporterande <strong>länderna</strong> med på att begränsa sin tekoexport?En viktig anledning var press från i-<strong>länderna</strong>. U-<strong>länderna</strong> hade viddenna tid en svagare position gentemot i-<strong>länderna</strong> än de har idag. Om dehade vägrat att acceptera bilaterala <strong>av</strong>tal om kvoter hade i-<strong>länderna</strong> troligenin<strong>för</strong>t skyddsåtgärder istället, fast då ensidigt och kanske med ännusämre villkor <strong>för</strong> de textilproducerande u-<strong>länderna</strong>.
RAPPORT Sida 62(272)2004-02-27Kvotvinster <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>?Det fanns emellertid också en ”morot” i <strong>av</strong>talen som gjorde att det knappastvar helt ofrivilligt <strong>för</strong> alla u-länders räkning. Det handlade om vinsten<strong>av</strong> att sälja en bristvara. Genom kvoterna hölls exporten nere ochdärmed priserna i de importerande <strong>länderna</strong> uppe. De som hade exportlicenserkunde där<strong>för</strong> sälja teko <strong>för</strong> ett pris som låg över det egentligamarknadspriset och därmed göra en god vinst. Detta slags vinst, som berorpå att utbudet på marknaden begränsas, kallas <strong>för</strong> ”kvotvinst”. Menäven om kvotvinsterna var stora så var ofta värdet <strong>av</strong> de missade exportmöjligheternabetydligt större och därmed innebar kvoterna trots allt en<strong>för</strong>lustaffär <strong>för</strong> de flesta tekoexporterande länder. 32Samtidigt är det oklart hur stor del <strong>av</strong> kvotvinsten som <strong>för</strong>etagen i export<strong>länderna</strong>kunde kapa åt. I de fall u-landsleverantörerna hade att göra medmultinationella kedjor i de rika <strong>länderna</strong> kan det antas att dessa hademakt att trycka pressa priset till leverantörerna så de själva kunde läggabeslag på kvotvinsten. Ju mer oligopoliserad, dvs. dominerad <strong>av</strong> ett fåtalstora <strong>för</strong>etag, en marknad är desto större möjligheter har uppköparen attkapa åt sig delar <strong>av</strong> kvotvinsten själv. Detta anses dock oftast inte ha varitfallet, även om beräkningar har visat sig vara i det närmaste omöjligaatt göra på ett till<strong>för</strong>litligt sätt. 33 Den enda uppskattning <strong>av</strong> <strong>för</strong>delningen<strong>av</strong> kvotvinster som vi känner till gäller Hongkongs textilexport till USA.Enligt denna studie lyckas amerikanska import<strong>för</strong>etag uppskattningsviskapa åt sig halva kvotvinsten. 34 Skulle detta stämma även <strong>för</strong> övrigatekoexportörer så skulle det innebära att bördan <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> MFAvarit än tyngre än vad som allmänt befarats.Komparativa <strong>för</strong>delar satta ur spelIndien och Kina, med sina massiva resurser, tilldelades låga kvoter. Orsakentill detta kan antas vara att de annars kunde hota industrin i de rika<strong>länderna</strong> i allt<strong>för</strong> hög grad. Enligt vissa beräkningar motsvarar Indienstekokvoter en generell tekotullsats på 40 procent <strong>för</strong> export till USA ochpå 20 procent <strong>för</strong> export till EU. 35 Däremot fick fattiga småländer utanstor produktionskapacitet relativt stora kvoter, som de ofta ändå inte kundefylla. Dessa länder utgjorde inget hot <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>s inhemska industri.32 Goto (1989).33 Walkenhorst (2003).34 Krishna m.fl. (1994).35 Kathuria mfl (2001).
RAPPORT Sida 63(272)2004-02-27Att inte låta de komparativa <strong>för</strong>delarna få <strong>av</strong>göra strukturen på den internationellaarbets<strong>för</strong>delningen utan istället kvotera strukturen har varit ensamhällsekonomisk <strong>för</strong>lust <strong>för</strong> världen som helhet. Länder utan naturliga<strong>för</strong>utsättningar <strong>för</strong> tekoproduktion har producerat teko i alla fall och därmedanvänt sina begränsade resurser till verksamhet som egentligen skullevarit marknadsmässigt olönsam. Samtidigt har länder med goda <strong>för</strong>utsättningar<strong>för</strong> tekoproduktion <strong>för</strong>vägrats rätten att utveckla dessa till fullo.Konkurrensen har hållits tillbaka och tekopriserna har varit onödigthöga. Genom den ineffektiva och snedvridna marknad som skapats haräven de länder som inte begränsat sin import drabbats.Exportlicenserna delades oftast ut gratis på basis <strong>av</strong> tidigare export, vilketgynnade etablerade <strong>för</strong>etag på nya <strong>för</strong>etags och ännu icke startade <strong>för</strong>etagsbekostnad. Kvotsystemet ledde därmed till en konservering <strong>av</strong>marknaderna och mindre snabb strukturomvandling än annars varit fallet,med andra ord en samhällsekonomisk <strong>för</strong>lust.Kvoterna har <strong>för</strong>dröjt omstruktureringen men inte stoppat den, vilket kankonstateras genom en jäm<strong>för</strong>else mellan u-<strong>länderna</strong>s tekoexport 1965 och1998. På sextiotalet stod u-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong> ca 15 procent <strong>av</strong> textilexportenoch 25 procent <strong>av</strong> klädexporten i världen. 1998 hade dessa siffror nått 50respektive 70 procent. 36 Samtidigt minskade andelen tekoarbetare i destörsta i-<strong>länderna</strong> med 62 procent under perioden 1970-2000. 37 Kvoternakunde alltså inte skydda de gamla industrierna i långa loppet.Ytterligare ett problem med kvotsystemet var att det kan ha bidragit tillkorruption. Utdelning <strong>av</strong> åtråvärda exportlicenser skapar möjlighet tillmutor <strong>för</strong> statstjänstemän. Vissa länder, bl. a Hongkong, har öppet såltexportlicenser och tillåtit öppen handel med dem mellan <strong>för</strong>etag. I deflesta länder har detta dock skett mer i skymundan.Ur en aspekt kan systemet dock ha bidragit till påskyndad strukturomvandling.Avtalen satte tak <strong>för</strong> volymen tekoexport, inte värdet på den.Det skapade incitament att satsa på produkter <strong>av</strong> högre <strong>för</strong>ädlingsvärde,dvs. kvalitet istället <strong>för</strong> kvantitet. Det gynnade alltså ökad <strong>för</strong>ädling iexport<strong>länderna</strong>, vilket betydde en övergång från export <strong>av</strong> tyg till export<strong>av</strong> färdigsydda kläder. Det blev lönsammare att exportera ett ton kläderän ett ton tyg. En del forskare menar dock att den ökade <strong>för</strong>ädlingsgradensnarare var ett tecken på teknisk utveckling, ökad kunskap och störrekapitalintensitet, dvs. modernisering, som skulle ha skett i vilket fall somhelst. 3836 <strong>WTO</strong> och IMF (2002).37 I USA, Japan, Tyskland, Frankrike och Storbritannien eliminerades netto under trettioårsperiodenöver fyra miljoner jobb i tekosektorn. Hälften <strong>av</strong> de amerikanska ochnästan tre fjärdedelar <strong>av</strong> de franska jobben <strong>för</strong>svann. Audet (2003).38 Goto (1989).
RAPPORT Sida 64(272)2004-02-27Samhällsekonomiska <strong>för</strong>luster <strong>av</strong> kvoternaKvoterna har haft stor effekt på den ekonomiska och sociala utvecklingeni många u-länder. Fram<strong>för</strong> allt är det asiatiska länder som hållits tillbaka.IMF har beräknat att varje skyddat tekojobb i de rika <strong>länderna</strong> kostar u-<strong>länderna</strong> 35 jobb. Eliminering <strong>av</strong> tekokvoterna skulle kunna skapa 27miljoner nya jobb i u-<strong>länderna</strong>. 39OXFAM menar att u-<strong>länderna</strong>, på grund <strong>av</strong> begränsande kvoter och högatullar, årligen <strong>för</strong>lorar 40 miljarder dollar i exportintäkter. 40 Vissa uppskattningarsätter summan ännu högre.De importreglerade marknaderna i fram<strong>för</strong> allt EU, USA och Kanada harfått till följd att exportörerna fått vända sig i högre grad till öppna marknaderän vad de annars hade skulle ha gjort. Det kan ha lett till ”överutbud”i de öppna <strong>länderna</strong> med låga priser som följd <strong>för</strong> konsumenternaoch små vinstmarginaler <strong>för</strong> exportörerna. Detta kan i sin tur ha lett tillvälfärds<strong>för</strong>luster i många tekoexporterande u-länder med små kvottilldelningaroch med små möjligheter att exportera till de kvoterade marknaderna.41 Samtidigt har det lett till samhällsekonomiska vinster i de öppna<strong>länderna</strong>.Kvot<strong>av</strong>vecklingen och ATC-<strong>för</strong>handlingarnaATC <strong>för</strong>handlades fram under Uruguayrundan åren 1986-1994. När <strong>för</strong>handlingarnabörjade var USA:s, EU:s och Kanadas <strong>av</strong>sikt att behållakvotsystemet. Att de till slut g<strong>av</strong> upp denna position och accepterade enkvot<strong>av</strong>veckling sågs som en stor seger <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Troligen var dennödvändig <strong>för</strong> att i sin tur få u-<strong>länderna</strong> att ge upp sitt motstånd mot <strong>av</strong>talom tjänster, GATS, och om immaterialrätt, TRIPS (se kapitel 4 och 5). Åandra sidan hävdar vissa bedömare att den interna kampen inom de rika<strong>länderna</strong> vid denna tid vunnits <strong>av</strong> tekoimportörerna över tekoproducenternaoch att trion USA/EU/Kanada där<strong>för</strong> ansåg att det låg i deras egetintresse att <strong>av</strong>skaffa kvoterna. 42Målet med ATC är att åter<strong>för</strong>a tekohandeln till normala GATT-regler,dvs. normalisera handeln så att teko inte skulle särskiljas från andra varor.Motstridigheten med GATT-reglerna ska bort. ATC är bindande ochslutlig och möjlighet till <strong>för</strong>längning medges inte.För att återfå sina rättigheter under GATT som berövats dem <strong>av</strong> Multifiber<strong>av</strong>talenså fick de tekoproducerande <strong>länderna</strong> acceptera ett antal andrakr<strong>av</strong> rörande tekohandel. 43 Huvudsakligen gällde det marknadstillträde,främst tullar. U-<strong>länderna</strong>s tekotullar skulle sänkas <strong>för</strong> att överenskommelsenskulle bli ömsesidig och acceptabel <strong>för</strong> producenterna i i-<strong>länderna</strong>. 4439 Walkenhorst (2003).40 OXFAM (2003).41 Yang (1994).42 Hale (2002).43 Ragh<strong>av</strong>an (2003).44 Bagchi (1994).
RAPPORT Sida 65(272)2004-02-273.3.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletJuridiskt betyder <strong>av</strong>vecklingen <strong>av</strong> kvoterna enligt ATC att tekoprodukternaska integreras i GATT-reglerna, dvs. samma regelverk som gäller<strong>för</strong> andra produkter ska också gälla <strong>för</strong> teko. Integreringen ska ske i fyrasteg 1 januari 1995, 1998, 2002 och 2005. Vid varje steg i processen skaen viss stigande procentandel <strong>av</strong> handeln integreras (16 procent, 17 procent,18 procent och 49 procent). De integrerade varorna ska komma urolika varugrupper Dessutom ska de kvarvarande kvoterna tillåtas stigamed en viss växande procentenhet, och det ska ske extra snabbt <strong>för</strong> defattigaste <strong>länderna</strong>. På så sätt skulle man få en gradvis process där allaparter hade tid att anpassa sig. 45Inom dessa ramar skulle de importerande <strong>länderna</strong> själva bestämma hurimplementeringen skulle gå till. Tekniskt sett har genom<strong>för</strong>andet gåttsom planerat men i praktiken har varken EU, USA eller Kanada följt defaktiska intentionerna. Mottot har varit ”liberalisera inte idag vad du kanliberalisera imorgon”.För det <strong>för</strong>sta omfattar ATC alla tekoprodukter, dvs. inte bara de som harkvoterats. I de två <strong>för</strong>sta stegen 1995 och 1998 valde USA och EU nästanuteslutande att integrera varor som inte kvoterades. Exempel var säkerhetsbälten,kuddar, parasoller och silkeshanddukar. 46 Man åtog sig alltsåatt sluta kvotera varor som aldrig hade kvoterats från början, vilket inteinnebar någon liberalisering.För det andra gäller integreringen volymen och inte värdet <strong>av</strong> handeln.Det har lett till att den handel som integrerats till dags dato visserligenutgör, enligt ovan, 51 procent <strong>av</strong> volymen på tekohandeln, men samtidigtkanske det endast rör sig om cirka 10 procent <strong>av</strong> värdet. I princip såskedde i de två <strong>för</strong>sta stegen nästan ingen liberalisering alls. Det mesta <strong>av</strong>kommersiell betydelse har skjutits framåt till slutdatumet 31 december2004. Norge valde dock att i <strong>för</strong>tid <strong>av</strong>skaffa alla kvoterna, så som ocksåSverige hade gjort innan EU-inträdet då kvoterna återin<strong>för</strong>des.Många har ställt sig den berättigade frågan om, när det väl är dags i januari2005, inte i-<strong>länderna</strong> hittar på ett sätt att slippa den stora smällen?Oron <strong>för</strong> detta verkar dock ha <strong>av</strong>tagit då det står klart att det vore politisktorimligt att dra sig ur i detta läge. Men vid valet <strong>av</strong> en ”big bang”eller en lugn gradvis process valdes alltså ”big bang” och det är ocksåvad som väntar i januari 2005.Skyddsåtgärder i ATCATC har inbyggda skyddsåtgärder (tillfälliga begränsningar <strong>av</strong> importen)som länder kan utnyttja om deras inhemska industri skadas <strong>av</strong> snabbtökande import från ett annat land. Dessa kan ses som en slags säkerhetsventil.45 UNDP (2003).46 Ragh<strong>av</strong>an (2003).
RAPPORT Sida 66(272)2004-02-27Åtgärder kan vidtas antingen genom överenskommelse mellan <strong>länderna</strong>ifråga eller ensidigt. Ensidiga åtgärder måste dock godkännas <strong>av</strong> det särskildaövervakningsorganet, Textiles Monitoring Body (TMB). Åtgärdernafår inte leda till minskad import, bara frusna nivåer. De får som längstvara i kraft tre år, eller till slutet <strong>av</strong> ATC. Därefter gäller GATT:s vanligaskyddsåtgärder. TMB har i de flesta fall ansett att skyddsåtgärderna varitgrundlösa och rekommenderat upphävning <strong>av</strong> dessa. Länderna som in<strong>för</strong>tskyddsåtgärden i fråga har då oftast valt att följa rekommendationen.Bland annat har USA, Brasilien och Argentina dragit tillbaka åtgärderefter rekommendation från TMB. 47De studier som gjorts <strong>av</strong> användningen <strong>av</strong> skyddsåtgärderna i ATC visaratt de har använts relativt sparsamt. 48 Regelverket som styr användningen<strong>av</strong> åtgärderna är ganska strängt, vilket <strong>för</strong>svårat missbruk. USA gick uthårt 1995 med 23 åtgärder men har därefter tillämpat dem mer restriktivt.De flesta <strong>av</strong> de amerikanska skyddsåtgärderna riktade sig mot latinamerikanskaländer och resten i princip mot asiatiska producenter. 49 Iställethar olika latinamerikanska länder in<strong>för</strong>t åtgärder vilket är anmärkningsvärteftersom dessa länder själva kämpat mot in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> en artikel omskyddsåtgärder i ATC. De flesta latinamerikanska skyddsåtgärder harvarit riktade mot asiatiska länder, men ett stort antal har även varit riktademot andra latinamerikanska länder. Fram<strong>för</strong> allt har Argentina riktatåtgärder mot Brasilien. 50En summering vid början <strong>av</strong> år 2002 visade att det totalt <strong>för</strong>ekommit 53åtgärder enligt ATC. USA har stått <strong>för</strong> 26 <strong>av</strong> dem och Latinamerika iprincip <strong>för</strong> resten. EU och Kanada har inte använt åtgärderna alls. EU harå andra sidan varit en flitig användare <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder motutländsk teko. 51Tvister inom ATCUppgifter om integreringen <strong>av</strong> textilkategorier i de vanliga GATTreglerna,samt om nya administrativa rutiner och in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> skyddsåtgärder,ska meddelas TMB. TMB kan även komma med rekommendationerom implementeringsfrågor i de fall länder är oense. Om ett landväljer att ignorera TMB:s rekommendationer kan frågan <strong>för</strong>as vidare till<strong>WTO</strong>:s tvistlösningsorgan.Under GATT-tiden <strong>för</strong>ekom endast ett fåtal tvister inom tekohandeln.Sedan <strong>WTO</strong>:s bildande 1995 har dock antalet tvister ökat. De flesta <strong>av</strong>dessa rör dock inte ATC utan andra aspekter <strong>av</strong> tekohandeln, såsom ursprungsregleroch antidumpning. Flera <strong>av</strong> ATC-tvisterna har rört oenighetmellan u-länder om legaliteten hos en viss skyddsåtgärd. Oftast hardock frågan inte behövt <strong>för</strong>as ända till tvistlösningsorganet utan <strong>av</strong>gjortsbilateralt eller i TMB. Ett undantag är när USA:s skyddsåtgärder mot47 Sung m.fl. (2002).48 Reinert (2000) och Sung m.fl. (2002).49 Sung m.fl (2002).50 Sung m.fl, (2002).51 Sung m.fl (2002).
RAPPORT Sida 67(272)2004-02-27underkläder tillverkade i Costa Rica <strong>för</strong>klarades grundlösa <strong>av</strong> tvistlösningsorganet.USA drog därefter tillbaka åtgärderna. 523.3.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Många osäkerheterEn anledning till att det är svårt att beräkna effekterna <strong>av</strong> ATC är att kvoternahar hållit tillbaka exporten <strong>för</strong> många länder så att det inte går attveta hur mycket landet hade producerat och exporterat om det sluppitbegränsningar. Man kan dock anta att länder som idag inte fyller sin kvotegentligen inte hejdas i sin export medan de som fyller kvoten hindrasfrån att exportera mer. Det är emellertid svårt att beräkna hur mycket dehindras. Hade de i frånvaro <strong>av</strong> kvoter kanske producerat dubbelt såmycket, tre gånger så mycket eller bara en procent mer?En annan anledning till svårigheten att <strong>för</strong>utse följderna <strong>av</strong> ATC är denstora och ökande <strong>för</strong>ekomsten <strong>av</strong> olika bilaterala och regionala frihandels<strong>av</strong>tal.Vem som klarar sig bäst på en marknad utan begränsningarberor delvis på tullarna och dessa beror i sin tur på vilka bilateralahandels<strong>av</strong>tal <strong>länderna</strong> har med varandra.Ytterligare ett osäkerhetsmoment är antidumpnings- och antisubventionsåtgärder.Skulle dessa användas i stor skala framöver kan vi möjligengå från en sorts överblickbar protektionism med ”välordnade” kvotertill en oöverblickbar situation med plötsliga handelshinder, som skullekunna vara värre än kvoterna om de utnyttjades i hög grad.Sist men inte minst finns det särskilda skyddsklausuler mot Kina somlandet tvingades acceptera vid sitt inträde i <strong>WTO</strong>. Dessa syftar till atthindra Kina från att i allt<strong>för</strong> stor omfattning och allt<strong>för</strong> snabbt överösamarknaderna i omvärlden med billiga kinesiska varor, bland annat teko.Klausulerna <strong>för</strong>des in på USA:s begäran, men kan användas även <strong>av</strong> andra<strong>WTO</strong>-medlemmar fram till och med 2013. USA meddelade i november2003 att de tänkte använda åtgärden <strong>för</strong> <strong>för</strong>sta gången mot Kina. Åtgärdenär dock begränsad till ett fåtal produktkategorier och det finnsskäl att tro att såväl USA som EU tvekar att utnyttja denna möjlighet påett allt<strong>för</strong> långtgående sätt då de knappast vill reta upp Kina med sin växandemarknad.Produktionen omlokaliserasSannolikt kommer de stora multinationella klädkedjorna att vinna på <strong>av</strong>regleringen.De kan flytta sin produktion dit det lönar sig bäst istället <strong>för</strong>att behöva ta hänsyn till kvotsystem. Manöverutrymmet ökar därmed.Det är ganska lätt att snabbt flytta tekoproduktion mellan länder och regioneroch där<strong>för</strong> kan det nya manöverutrymmet antas få konsekvenser<strong>för</strong> såväl <strong>för</strong>etag som deras anställda och ekonomin i de länder <strong>för</strong>etagenetablerar sig i eller lämnar.52 Reinert (2000).
RAPPORT Sida 68(272)2004-02-27En konsolidering <strong>av</strong> tekoproduktionen, dvs. en utveckling där produktionenäger rum i färre länder, <strong>för</strong>väntas där<strong>för</strong> ske efter <strong>av</strong>regleringen den 1januari 2005. Anledningen är att många länder som idag har tekoproduktionegentligen inte har de rätta <strong>för</strong>utsättningarna <strong>för</strong> det utan <strong>för</strong>blir konkurrenskraftigap.g.a. en <strong>för</strong>delaktig kvottilldelning.En studie uppskattar att antalet tekoexporterande länder kan minska medca 50 procent redan ett år efter kvoterna <strong>av</strong>skaffats. Vidare uppskattas attdet kan ske ytterligare en minskning med 50 procent till år 2010, dvs. detskulle kunna bli så att endast en fjärdedel <strong>av</strong> tekoexportörs<strong>länderna</strong> ärkvar fem år efter det att kvoterna <strong>för</strong>svunnit. 53 Mot detta talar tekoindustrinsintresse <strong>av</strong> att sprida sina risker genom att <strong>för</strong>lägga produktion olikaländer.Vem vinner och vem <strong>för</strong>lorar tekoproduktion?Asien, fram<strong>för</strong> allt Kina, väntas få många nya arbetstillfällen och storainvesteringar. Kina har en nästan obegränsad tillgång till billig och produktivarbetskraft, god infrastruktur, fungerande institutioner o.s.v. Inomområden som har liberaliserats har Kina visat stora exportökningar,ibland på många hundra procent inom ett år. 54 Sedan landet blev <strong>WTO</strong>medlem2001 har också exportmöjligheterna långsiktigt säkrats. Denmest extrema studien <strong>för</strong>utsäger att Kinas andel <strong>av</strong> världshandeln medteko, som idag ligger på ca 20 procent, kan komma att öka till hela 50procent. 55 Syd- och sydostasiatiska länder kan komma att <strong>för</strong>lora andelartill Kina men å andra sidan vinna andelar från andra u-länder.Mycket talar <strong>för</strong> att även Indien och, i mindre utsträckning, Pakistan blirvinnare när tekohandeln släpps fri. Men det beror inte på ATC i sig. AlltATC gör är att släppa konkurrensen fri och hur det sedan går beror på<strong>länderna</strong>s egna åtgärder och de <strong>för</strong>etag som verkar i <strong>länderna</strong>. Kapacitetenatt producera och exportera billigt, snabbt och med god kvalitet ärstörre i Kina än i Indien och Pakistan. 56Medan flera länder <strong>för</strong>väntas få ökade exportmöjligheter p.g.a tekoliberaliseringen,ställer kvot<strong>av</strong>vecklingen till problem <strong>för</strong> andra u-länder. Utbudet<strong>av</strong> billig teko kan inte längre hållas tillbaka utan det kommer attske en utbudsexplosion, vilket leder till fallande priser och därmed svårigheter<strong>för</strong> många länder att konkurrera.53 Mekong Capital (2003).54 Malhotra (2003).55 Francois och Spinanger (2002).56 Kathuria m.fl (2001).
RAPPORT Sida 69(272)2004-02-27För många <strong>av</strong> de allra fattigaste <strong>länderna</strong> var kvoterna i praktiken ingetstort problem. Antingen slapp de begränsningar eftersom de fick preferensbehandlingeller så utnyttjade de inte kvoterna till fullo på grund <strong>av</strong>bristande produktionskapacitet. Vad kvoterna gjorde var att binda fastkonkurrenterna och därmed skydda många <strong>av</strong> de fattigaste <strong>länderna</strong>s tekoexport.Kvoternas <strong>av</strong>skaffande ger dem minskade <strong>för</strong>delar. Trygghetenmed en liten men säker kaka <strong>för</strong>svinner <strong>för</strong> de fattigaste <strong>länderna</strong> ochersätts <strong>av</strong> fri konkurrens där kakan är osäker och kan vara både stor, liteneller ingen alls. Det blir bara de fattigaste <strong>länderna</strong>s tullfrihet som gerdem <strong>för</strong>delar gentemot ett land som Kina.Att Bangladesh blivit en stor tekoexportör beror inte på naturliga konkurrens<strong>för</strong>delar.Landet saknar egen bomullsproduktion och produktivitetenär låg. Istället beror landets framgångar på generös behandling, i form <strong>av</strong>okvoterad export och <strong>för</strong>delaktig tullbehandling <strong>av</strong> EU. Hur det går <strong>för</strong>Bangladesh är en <strong>av</strong> de stora frågorna in<strong>för</strong> kvot<strong>av</strong>vecklingen.Inte bara de fattigaste <strong>länderna</strong> oroas utan även framgångsrika tekoproducentersom Turkiet är rädda <strong>för</strong> att <strong>för</strong>lora mycket till Kina. Just Turkietgynnas dock <strong>av</strong> sin frihandel med EU.Östeuropa, blivande och icke blivande EU-medlemmar, gynnas <strong>av</strong> sinfrihandel med EU. Däremot är kostnadsläget relativt högt, så frågan ärom regionen långsiktigt blir en stor tekoproducent.Mellanöstern/Nordafrika kan gynnas <strong>av</strong> tullfrihet med EU, men produktivitetenär inte alltid den högsta och framtiden ser där<strong>för</strong> osäker ut.Nästan alla studier pekar på att Afrika söder om Sahara <strong>för</strong>lorar på liberaliseringen<strong>av</strong> tekohandeln. Dessa länder har dock sällan haft någon tekoproduktion<strong>av</strong> betydelse vilket gör att det är svårt att tala om en <strong>för</strong>lust.Slutligen är kanske inte heller Latinamerika tillräckligt attraktivt och kandär<strong>för</strong> komma att <strong>för</strong>lora. Dock är situationen där beroende <strong>av</strong> eventuellafrihandels<strong>av</strong>tal med Nordamerika.Närheten till marknaderna spelar en viss roll, inte minst <strong>för</strong> modekläderdär det är snabbhet som gäller. Det gynnar producenter i Mellanösternoch Östeuropa <strong>för</strong> EU:s del samt Mexiko, Karibien och Centralamerika<strong>för</strong> USA:s del. Det missgynnar fram<strong>för</strong> allt Indien.Utvecklingen i Sverige när vi <strong>av</strong>vecklade kvoterna 1991 kan ge en fingervisning<strong>av</strong> hur det kan komma att gå globalt. På tre år, fram till dess attvi vid EU-inträdet återin<strong>för</strong>de kvoterna, föll Sveriges andel <strong>av</strong> den klädimportsom kom från EU från 65 till 45 procent. Kinas andel ökade frånfem till 21 procent. Även Indien ökade kraftigt medan Bangladesh lyckadeshålla kvar sin andel. 5757 Textilimportörerna (2003).
RAPPORT Sida 70(272)2004-02-27Även utvecklingen när USA <strong>av</strong>vecklade sina kvoter <strong>för</strong> babykläder geren fingervisning. Där fanns två grupper <strong>av</strong> länder som vinnare och engrupp <strong>för</strong>lorare. Vinnarna var dels stora asiatiska länder som Kina, Vietnamoch Indien och dels små länder med preferens- och frihandels<strong>av</strong>tal ibland annat Afrika. Förlorarna var de länder som varken hade marknadsmässigakomparativa <strong>för</strong>delar inom babykläder eller privilegier. 58Icke <strong>WTO</strong>-länder med stor tekoproduktion, fram<strong>för</strong> allt Vietnam, kanpåverkas negativt <strong>av</strong> ATC. Mot dessa länder kan nämligen fortfarandeimporten kvoteras. Då kan de inte tjäna något på kvoterna i form <strong>av</strong>kvotvinsterna ovan utan får bara nackdelar i form <strong>av</strong> begränsad möjlighetatt exportera. Hur allvarligt detta problem blir beror inte på ATC då<strong>WTO</strong>:s regler inte gäller <strong>för</strong> icke-medlemmar. Möjligen består heller inteproblemet så länge med tanke Vietnams relativt långt framskridna <strong>för</strong>handlingar<strong>för</strong> att få gå med i <strong>WTO</strong>. 59Ekonomiska och sociala konsekvenserEn lång rad studier, med skiftande resultat, har <strong>för</strong>sökt uppskatta de ekonomiskaföljderna <strong>av</strong> <strong>av</strong>skaffandet <strong>av</strong> kvoterna. Alla studier som vi hartagit del <strong>av</strong> pekar på en samhällsekonomisk vinst <strong>för</strong> världen som helhet.De flesta studierna drar också slutsatsen att de största vinsterna med <strong>av</strong>regleringenfinns att hämta i Asien. Alla studier finner dessutom välfärdsvinster<strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>, även om arbetslöshet och sociala problem vidindustrinedläggningar kan skapa problem, då teko blir billigare.Kvotvinsten omvandlas till en vinst <strong>för</strong> konsumenterna i de importerande<strong>länderna</strong>. Konsumenternas vinst utgörs <strong>av</strong> lägre priser. På konsumentsidanvinner där<strong>för</strong> alla länder eftersom kläderna generellt sett blir billigare.Det gynnar fram<strong>för</strong> allt de som tidigare haft kvoter, dvs. huvudsakligenEU, USA och Kanada. En studie finansierad <strong>av</strong> svenska UD har beräknatden årliga kostnaden <strong>för</strong> en tvåbarnsfamilj i EU <strong>av</strong> tekokvoternatill 2270 kr. 60 Kvoterna slår dessutom extra hårt mot låginkomsttagareeftersom kläder utgör en större del <strong>av</strong> deras budget. Speciellt barnkläderhar drabbats <strong>av</strong> kvoterna.Vinsten <strong>för</strong> världsekonomin uppskattas till allt ifrån blygsamma 6,5 miljarderdollar årligen till hela 324 miljarder dollar. ATC antas utgöra alltmellan endast fem procent <strong>av</strong> de globala samhällsekonomiska vinsternamed Uruguayrundan till hela två tredjedelar <strong>av</strong> vinsterna. En sammanställning<strong>av</strong> resultaten i undersökningarna visar att medelsiffran <strong>för</strong> denuppskattade välfärdsvinsten på global nivå är cirka 60 miljarder dollar.Med tanke på de olika metoderna i de olika studierna så ska man dock tasiffran med en mycket stor nypa salt. 61 Fram<strong>för</strong> allt är det inte sammatidshorisonter i beräkningarna, vissa talar om de omedelbara statisk<strong>av</strong>insterna medan andra studerar långsiktiga dynamiska vinster.58 Progressive Policy Institute (2003).59 Mekong Capital (2003).60 Francois m.fl (2000).61 Walkernhorst (2003).
RAPPORT Sida 71(272)2004-02-27De flesta studier, men inte alla, pekar på vinster <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> som helhet.Vissa visar att alla länder vinner, andra att u-<strong>länderna</strong> tar halva vinsten,nästan hela vinsten eller ingen vinst alls utan en <strong>för</strong>lust. 62En del u-länder får stora nya investeringar, vilket är positivt eftersom deti allmänhet går att se ett samband mellan ökad tekoexport och stigandeinkomster. Varje extra procent teko i exporten är <strong>för</strong>knippad med 3,3procent högre medelinkomst. 63 Det motsatta <strong>för</strong>hållandet råder <strong>för</strong> jordbruk.Ju mer beroende <strong>av</strong> jordbruksexport ett land är, desto fattigare ärdet i allmänhet.Å andra sidan <strong>för</strong>lorar vissa u-länder arbetstillfällen och investeringar ioch med <strong>för</strong>lusten <strong>av</strong> de säkra marknadsandelar som kvoterna skapade,men det är inte säkert att det blir en samhällsekonomisk <strong>för</strong>lust ändå. Idet fall konsumenterna, som till största delen är fattiga, får betydligt billigarekläder så kan det uppväga <strong>för</strong>lusten. UNCTAD tror att även deallra fattigaste <strong>länderna</strong> kan komma att tjäna på reformen. 64Mest på spel <strong>för</strong> kvinnornaDet finns tydliga genusaspekter på tekohandeln, vilket beror på den ovanligtstora andel kvinnor som arbetar i tekoindustrin. I exempelvis Sydafrikaär 80 procent <strong>av</strong> arbetskraften i klädindustrin och 50 procent i textilindustrinkvinnor. I Bangladesh är hela 90 procent <strong>av</strong> arbetskraften i tekoindustrinkvinnor. Det är en betydligt högre andel än i många andraländer, men även i andra länder är det ofta en betydligt större andel kvinnorän män i produktionen. Detta har med<strong>för</strong>t den <strong>för</strong> många fattiga länderovanliga situationen att det i många familjer är kvinnorna som är familje<strong>för</strong>sörjare.Kvinnornas inmarsch i industrin har huvudsakligen varit positiv <strong>för</strong> jämställdheten.Visserligen är villkoren ofta dåliga och lönerna låga, menalternativen är oftast sämre, vilket gör att många kvinnor söker sig tilltekoindustrin. Lönerna i tekoindustrin i Bangladesh är jämställda ochbetydligt högre än i den icke exportinriktade delen <strong>av</strong> näringslivet ochjordbruket. Detta har bidragit till ökad jämställdhet i ett <strong>av</strong> världens minstjämställda länder. 65Hur jämställdheten påverkas <strong>av</strong> att jobben flyttar till andra länder berorpå om det blir kvinnor eller män som får de nya jobben samt vilka arbetsvillkoroch löner som kommer gälla.62 Walkenhorst (2003).63 Diao och Somwaru (2001).64 EG-kommissionen (2003).65 Rönnbäck (2003).
RAPPORT Sida 72(272)2004-02-273.3.4 Sammanfattande diskussionUnder hela efterkrigstiden har handeln med teko i världen varit begränsad.Olika <strong>av</strong>tal, som gått tvärt emot GATT:s grundläggande ickediskriminerings-och frihandelsprinciper, har <strong>av</strong>löst varandra. Fram<strong>för</strong>allt har USA, EU och Kanada velat skydda inhemsk industri och jobbmed kvoter mot fattigare och mer konkurrenskraftiga länder.De exporterande u-<strong>länderna</strong> ”accepterade” detta <strong>av</strong> olika skäl. Förutomtrycket från de starkare i-<strong>länderna</strong> kunde många mindre konkurrenskraftigau-länder tjäna på att mer konkurrenskraftiga u-länder bands fast vidlåga kvottilldelningar. Alla exportländer tjänade också en viss ”kvotvinst”i form <strong>av</strong> ett högre pris på teko än vad som varit fallet vid fri handel.Som helhet beräknas de flesta exportländer dock ha <strong>för</strong>lorat på systemet.”Kvotvinsten” är <strong>av</strong> osäker storlek och i vilket fall som helst betydligtmindre än värdet på de <strong>för</strong>lorade exportmöjligheterna. Mångainvesteringar, arbetstilfällen och inkomster har gått u-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong>bip.g.a. i-<strong>länderna</strong>s tekorestriktioner.Genom att hindra fram<strong>för</strong> allt stora asiatiska länder som Kina och Indienatt utveckla en konkurrenskraftig tekoindustri har dessa länders tillväxthållits tillbaka. Strukturerna inom tekoproduktionen i världen har delviskonserverats med en samhällsekonomisk <strong>för</strong>lust <strong>för</strong> världen som helhetsom följd. Men u-<strong>länderna</strong> har, begränsningarna till trots, tagit över enstor del <strong>av</strong> världens tekoproduktion.Beslutet i Uruguayrundan att <strong>av</strong>skaffa tekokvoterna var något u-<strong>länderna</strong>såg som en stor seger. Utfasningen har gått tekniskt sett som planeratmen i praktiken har processen skjutits upp på ett sådant sätt att nästanhela kvot<strong>av</strong>vecklingen kommer ske på en gång, vid årsskiftet 2004/2005.Det står dock helt klart att <strong>av</strong>vecklingen verkligen kommer att genom<strong>för</strong>asdå.Osäkerheter råder om följderna <strong>av</strong> den kvotfria handeln. Delvis bestårosäkerheterna i de olika skyddsåtgärder, exempelvis antidumpning, somstår till buds och hur de kan komma att användas. Men klart är att en stordel <strong>av</strong> tekoproduktionen i världen kommer att omlokaliseras när marknadsvillkoroch inte kvoter <strong>av</strong>gör. Följden blir en vinst, dock med högstosäker storlek, <strong>för</strong> världsekonomin.Kina <strong>för</strong>väntas vinna mest på ATC och snabbt bli den överlägset störstatekoexportören i världen. Även Indien, Pakistan och en rad andra asiatiskaländer kan komma att gynnas. Ickeasiatiska u-länder kan dock kommaatt <strong>för</strong>lora tekoproduktion. Utvecklingen <strong>för</strong> dessa länder beror dock ävenpå faktorer såsom eventuella frihandels<strong>av</strong>tal, närhet till marknadernam.m.Även de länder som <strong>för</strong>lorar tekoproduktion kan dock vinna på ATC, iform <strong>av</strong> billigare tekovaror <strong>för</strong> den fattiga befolkningen. Sannolikt lederATC netto till minskad världsfattigdom även om en del enskilda länderkan få det sämre. För kvinnor som grupp står mycket på spel då det imånga länder är kvinnor som till största delen arbetar i tekoindustrin.
RAPPORT Sida 73(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckningBagchi, Sanjoy. 1994. “The integration of the textile trade intoGATT”.Journal of World Trade, 28:6, pp. 31-42.Diao, Xinshen and Agapi Somwaru. 2001. “Impact of the MFA phaseouton the world economy: an intertemporal globalgeneral equilibriumanalysis”., TMD discussion paper no 79, Washington DC.: InternationalFood Policy Research InstituteEG-kommissionen. 2003. “Summaries of studies and reports on the impactof textiles quota elimination”. EU-kommissionen, 031025http://trade-info.cec.eu.int/textiles/conf_docs.cfmFrancois, Joseph F, Hans-Heinrich Glisman and Dean Spinanger. 2000.“The costs of EU Protection in Textiles and Clothing” Working PaperNo. 997. Kiel: Insitute of World EconomicsFrancois, Joseph F and Dean Spinanger. 2001. “Greater China’s accessionto the <strong>WTO</strong> : Implications for International Trade/Production andfor Hong Kong”. Paper presented at the fifth annual conference on globaleconomic analysis, TaipeiGoto, Junichi. 1989. “The multifibre arrangement and its effects on thedeveloping countries” World Bank Research Observer, 4:2, pp. 203-227.Hale, Angela. 2002. “Trade liberalisation in the garment industry: who isit really benefiting?” Development in Practice, 12:1, pp. 33-44.IMF and World Bank. 2002. “Market Access for Developing CountryExports – Selected Issues”. Washington DC : IMF and World Bank.Kathuria, Sanjay, Martin Will and Anjali Bhardwaj. 2001. “Implicationsfor South Asian countries of abolishing the Multifibre Arrangement”.Washington DC: World Bank.Krishna, Kala, Refik Erzan and Hui Tan Ling. 1994. “Rent sharing in themulti fibre agreement: Theory and evidence from Hong Kong”. Reviewof International Economics, 2:1, pp. 62-73.Mekong Capital. 2003. “<strong>WTO</strong> Agreement on Textile and Clothing(ATC): Impact on Garment Manufacturing in Cambodia, Laos and Vietnam”Ho Chi Minh City: Mekong Capital www.mekongcapital.com(031025)OXFAM. 2002. “Running into the sand : why failure at the Cancun tradetalks threatens the world’s poorest people”. OXFAM Briefing Paper 53,Oxford : OXFAM.Progressive Policy Institute. 2003. “The Import Costs of Baby Clotheshas Dropped 30 Percent since 1997” Trade Fact of the Week. November12www.ppionline.org/ppi_ci.cfm?knlgAreaID=108&subsecID=900003&contentID=252182
RAPPORT Sida 74(272)2004-02-27Ragh<strong>av</strong>an, Chakr<strong>av</strong>arthi (flera år), “Uruguay Round Agreements: Analysis,Problems, Effects & Proposals for Change, chapter 6: Textiles”.,Third World Network http://www.twnside.org.sg/trade_5.htm, 031025Reinert, Kenneth. 2000. “Give us Virtue, but not yet: Safeguard Actionsunder the Agreement on Textiles and Clothing”. World Economy, 23:1,pp. 25-55.Rönnbäck, Klas. 2003. Att handla <strong>för</strong> jämställdhet? – ett genderperspektivpå global handel och <strong>WTO</strong>. Stockholm : Forum Syds <strong>för</strong>l.Sung Jae, Kim, Kenneth Reinert and Chris Rodrigo. 2002. “The Agreementon Textiles and Clothing: Safeguard Actions from 1995 to 2001”.Journal of International Economic Law, 5:2, pp. 445-468.”Swedish clothing imports, percentage of total value”, Textilimportörerna(2003)UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.Walkenhorst, Peter .2003. Liberalising Trade in Textiles and Clothing: asurvey of quantitative studies. OECD, Paris.World Bank. 2003. Global economic prospects and the developing countries.Washington DC : World BankYang, Yongzheng. 1994. “The impact of MFA phasing out on WorldClothing and Textile markets”. Journal of Development Studies, 30, pp.892 – 915.
RAPPORT Sida 75(272)2004-02-273.4 Jordbruks<strong>av</strong>talet• Jordbruks<strong>av</strong>talet har hittills endast haft en marginell påverkan på u-<strong>länderna</strong>. Det kan till stor del <strong>för</strong>klaras med att de regler <strong>för</strong> marknadstillträdeoch interna stöd som <strong>av</strong>talet innehåller, har varit <strong>för</strong>hållandevislätta att uppfylla. Däremot har exportstöden minskat som enföljd <strong>av</strong> åtaganden i Uruguayrundan.• Jordbruks<strong>av</strong>talets effekterna på u-<strong>länderna</strong>s handel är mycket svåraatt urskilja från andra effekter såsom den nationella jordbruks- ochhandelspolitiken i u-<strong>länderna</strong>, preferens<strong>av</strong>tal, bilaterala handelsliberaliseringar,men även faktorer som väder<strong>för</strong>hållanden, politisk instabilitetoch krig.• De u-länder som till viss del dragit nytta <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talets är i<strong>för</strong>sta hand de stora nettoexporterande u-<strong>länderna</strong>. Nettoimporterandefattiga u-länder har påverkats i mindre utsträckning. Detta kan tillstor del <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong> att fattigare länder i mycket liten utsträckningbedriver internationell handel.• Det är svårt att härleda <strong>för</strong>ändringar <strong>av</strong> världsmarknadspriserna påjordbruksprodukter till jordbruks<strong>av</strong>talet. Prisfluktuationer på jordbruksprodukterpå världsmarknaden var betydande redan innan jordbruks<strong>av</strong>taletträdde i kraft 1995.• För att åstadkomma livsmedelstrygghet i u-länder krävs en kombination<strong>av</strong> ett livskraftigt inhemskt jordbruk och import <strong>av</strong> livsmedel därtyngdpunkten skiljer sig åt beroende på <strong>länderna</strong>s <strong>för</strong>utsättningar. Iett flertal u-länder har livsmedelssituationen <strong>för</strong>bättrats under slutet<strong>av</strong> 1990-talet. Minskningen <strong>av</strong> antalet undernärda har dock stagneratunder de senaste åren. Dessa båda trender går dock inte att sätta isamband med jordbruks<strong>av</strong>talet.3.4.1 BakgrundJordbruket är viktigt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Det beräknas att 2,5 miljarder människor,direkt och indirekt, har sin enda födo- och inkomstkälla i jordbrukssektorn.I MUL uppgår andelen sysselsatta inom jordbruket till över70 procent. I övriga u-länder är andelen ca 60 procent. Historiskt sett ärdet mycket få länder som kunnat utveckla sin ekonomi utan att <strong>för</strong>st hautvecklat jordbrukssektorn. 66 Jordbruket spelar också en central roll isträvan efter att uppnå en tryggad livsmedels<strong>för</strong>sörjning <strong>för</strong> de fattigastemänniskorna. Över 70 procent <strong>av</strong> alla fattiga i världen lever på landsbygden.Genom att <strong>för</strong>bättra <strong>för</strong>utsättningarna inom jordbruket skulle flera<strong>av</strong> de s.k. millenniemålen kunna uppnås och många miljoner människorlyftas ur fattigdom och svält. 6766 OECD (2003).67 Millenniemålen är åtta till antalet och uppsatta <strong>av</strong> FN <strong>för</strong> att konkretisera <strong>för</strong> världensbefolkning vad man vill uppnå <strong>för</strong> global utveckling fram till 2015. Två <strong>av</strong> målen är
RAPPORT Sida 76(272)2004-02-27Den globala handeln med jordbruksprodukter störs, <strong>för</strong>utom <strong>av</strong> ett genomsnittligtsett högt tullskydd, även <strong>av</strong> diverse andra regleringsåtgärderoch skyddsmekanismer, exportstöd samt <strong>av</strong> omfattande interna subventionerhos i-<strong>länderna</strong>. Dessutom störs handeln <strong>av</strong> sanitära och fytosanitäraregleringsåtgärder (s.k. SPS-åtgärder – se <strong>av</strong>snitt 3.12). Helt friamarknader är där<strong>för</strong> ett mera sällsynt fenomen på jordbruksområdet ännär det gäller industriprodukter. De internationella handelsmönstren <strong>för</strong>jordbruks- och livsmedelsprodukter skulle där<strong>för</strong> <strong>för</strong>modligen ha sett heltanorlunda ut om inte det funnits ett omfattande skydds- och stödsysteminom sektorn.Dessutom påverkas produktionen och därmed även handeln i betydligtstörre utsträckning än inom andra näringsgrenar <strong>av</strong> ändrade naturliga<strong>för</strong>utsättningar som växlingar i temperatur, nederbörd, solsken m.m. vilketkan leda till tvära kast i såväl skördeutfall som handel från det enaåret till det andra. Variationerna i produktionens omfattning med<strong>för</strong> ocksåbetydande svängningar i priserna på jordbruksråvaror mellan olika år.Prisvariationerna leder i sin tur ofta till ändringar i handelsregleringarna.Även handelsströmmarna kan skifta snabbt beroende på varierande skörderesultateti olika världsdelar/länder. Stora prisvariationer <strong>för</strong>ekommer isynnerhet på råvaror, medan bearbetade produkter uppvisar en stabilareprisbild. All redovisning <strong>av</strong> handelsstatistik på jordbruksområdet måstedär<strong>för</strong> tolkas med stor <strong>för</strong>siktighet.<strong>WTO</strong>:s jordbruks<strong>av</strong>tal (Agreement on Agriculture) trädde i kraft den 1januari 1995. Det var <strong>för</strong>sta gången som ett multilateralt <strong>av</strong>tal på dettaområde kom till inom GATT/<strong>WTO</strong>. Handeln med jordbruksprodukterhade visserligen ingått i GATT ända sedan dess start 1948, men omgärdats<strong>av</strong> många undantag från regler om bl.a. gränsskydd och subventioner.Att man behövde göra något åt detta hade under en längre tid ansettsnödvändigt då <strong>länderna</strong> runt om i världen använde sig <strong>av</strong> mycket högatullar och stöd i jordbruket som skapade en ineffektiv marknad och varhandelsstörande. 68 Exempelvis fanns det <strong>för</strong>e 1995 inga regler om minstatillträde till andra marknader och exportstöd kunde användas obegränsat,vilket även gjordes <strong>av</strong> dem som hade råd, d.v.s. stora i-länder såsom EUoch USA. De interna stöden var i huvudsak inriktade på att vara produktionsdrivandeoch <strong>länderna</strong> kunde använda sig <strong>av</strong> olika kvantitativa importrestriktioner<strong>för</strong> att helt stänga ute importen när de så önskade.direkt relaterade till handel, dels det <strong>för</strong>sta målet om att halvera antalet fattiga och undernärdai världen innan 2015 och dels det åttonde, att bilda globalt partnerskap <strong>för</strong>utveckling.68 Ingco (red.) (2003).
RAPPORT Sida 77(272)2004-02-273.4.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletJordbruks<strong>av</strong>talet reglerar den internationella handeln med jordbruksprodukter.Avtalets syfte är i <strong>för</strong>sta hand att reformera villkoren <strong>för</strong> handeln ijordbrukssektorn och göra den mer marknadsorienterad. Genom att göradetta vill man uppnå stabilitet, säkerhet och minska störningarna på jordbruksområdet<strong>för</strong> såväl nettoexporterande som nettoimporterande länder.69Själva <strong>av</strong>talet är uppbyggt kring tre områden: marknadstillträde, exportstödoch interna stöd. Avsnittet om marknadstillträde omfattar olikatyper <strong>av</strong> importrestriktioner. Restriktionerna kan bestå <strong>av</strong> tullar, tullkvotereller andra skyddsmekanismer. Med exportstöd menas stöd till denegna jordbruks- och livsmedelsproduktionen i syfte att underlätta exporten.Interna stöd är produktionssubventioner som betalas ut till producenter,oberoende <strong>av</strong> var den slutliga produkten hamnar.Marknadstillträde• Omvandling <strong>av</strong> icke-tariffära handelshinder till tullar: Det beslutadesi Uruguayrundan att alla kvantitativa restriktioner skulle omvandlastill bundna tullar vid starten <strong>av</strong> implementeringsperioden och sedansänkas. Sänkningen <strong>av</strong> tullskyddet skulle ske utifrån basperioden1986-1988. Vissa icke-tariffära handelshinder, såsom kvantitativaimportrestriktioner och variabla import<strong>av</strong>gifter, <strong>för</strong>bjöds.• Minsta importtillträde: I syfte att garantera ett visst marknadstillträde<strong>för</strong> varor in<strong>för</strong>des ett kr<strong>av</strong> på att garantera lägre tullar <strong>för</strong> en viss andel<strong>av</strong> handeln, det vill säga tullkvoter. Inom dessa kvoter skulle tullenvara lägre än utan<strong>för</strong> kvot.Exportstöd• Exportsubventionerna skulle sänkas såväl i termer <strong>av</strong> värde som <strong>av</strong>kvantitet. Detta skedde under implementeringsperioden utifrån basperioden1986-1990.Interna stöd• Handelsstörande stöd som g<strong>av</strong>s till det egna jordbruket skulle minskautifrån ett mått på totalt stöd 70 uträknat från 1986-1988 års siffror(gula stöd). Undantagna är stöd som (1) utgör mindre än 5 procent <strong>av</strong>produktionsvärdet (de minimis), (2) stöd som anses ha en minimalproduktions- och handelspåverkan, bl.a. inkomststöd, stöd <strong>för</strong> regionalarespektive miljöprogram, stöd <strong>för</strong> forskning och teknikutveckling(”gröna stöd” ) och (3) stöd kopplade till produktionsbegränsandeåtgärder såsom EU:s djur- och arealbidrag (”blå stöd”).69 <strong>WTO</strong> (1999).70 Aggregate Measurement of Support (AMS).
RAPPORT Sida 78(272)2004-02-27Faktaruta: Interna stöd i jordbruks<strong>av</strong>taletGula stöd: Handelsstörande stöd, det vill säga stöd som uppmuntrar tillproduktion. Beloppen <strong>för</strong> dessa stöd är begränsade enligt överenskommelseni Uruguayrundan. Exempel på gula stöd är prisstöd samt diversedirekta stöd och andra subventioner som inte är undantagna från reduktion.Blå stöd: Stöd som är mindre handelsstörande än de gula stöden. Dessastöd utgörs <strong>av</strong> så kallade direktstöd som är kopplade till produktionsbegränsningsprogram.Exempel på blå stöd är EU:s areal- och djurbidrag.Dessa stöd omfattas inte <strong>av</strong> obligatoriska neddragningar.Gröna stöd: Stöd som anses ha liten eller obefintlig effekt på handel ochproduktion. I jordbruks<strong>av</strong>talet är dessa typer <strong>av</strong> stöd undantagna frånneddragningar då de inte anses med<strong>för</strong>a störningar i handeln. Exempel ärstatliga serviceprogram, stöd till forskning och utveckling, regional-,struktur- och miljöstöd.I <strong>av</strong>talet finns också den s.k. fredsklausulen, vilken innebar att subventionertill jordbruket skulle vara fredade från vissa motåtgärder inom ramen<strong>för</strong> <strong>WTO</strong> under nio år. Klausulen har upphört att gälla från den 1januari 2004 och det råder en osäkerhet kring om det kommer att innebäraett ökat antal jordbruksrelaterade tvister inom ramen <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem.Den särskilda skyddsklausulen är en annan uppmärksammad bestämmelse.Den innebär att endast de länder som under <strong>för</strong>handlingarna begärtmöjlighet att skydda sig mot plötsliga volymökningar eller prissänkningar<strong>av</strong> importen, kan göra det med hjälp <strong>av</strong> tilläggstullar. Vid jordbruks<strong>av</strong>taletstillkomst var det 37 länder (var<strong>av</strong> 23 u-länder) som meddelade attde önskade få använda skyddsklausulen. Detta berodde på att ett besluttagits om att endast de länder som omvandlar sina kvantitativa restriktionerenligt en tarifferingsformel också ska ha möjlighet att använda klausulen.Många u-länder använde sig dock inte <strong>av</strong> formeln och in<strong>för</strong>deistället högre bundna tullar än de var berättigade till enligt tarifferingsformeln,vilket uteslöt dem från skyddsklausulen. Det har inte heller varitmöjligt <strong>för</strong> länder att senare ansluta till den särskilda skyddsklausulen.Särskild och differentierad behandlingNär jordbruks<strong>av</strong>talet slöts beslutades att särskild och differentierad behandlingskulle ges till u-<strong>länderna</strong>. Exempelvis skulle genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong>åtgärderna <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> ske mellan 1995-2000, d.v.s. på 6 år, medan u-<strong>länderna</strong> fick 10 år på sig. Nivån på åtagandena anpassades också, setabell 4.
RAPPORT Sida 79(272)2004-02-27Tabell 4. De viktigaste åtagandena under jordbruks<strong>av</strong>talet.MarknadstillträdeU-länderI-länderGenomsnittlig tullreduktion 24 % 36 %Minsta tullreduktion 10 % 15 %Minsta tillträdeskvot -motsvarande 4 %<strong>av</strong> konsumtionenExportsubventionerReduktion – belopp 24 % 36 %Reduktion –kvantitet 14 % 21 %Interna stödReduktion <strong>av</strong> handelsstörande(gula) stödStöd undantagna från reduktion(de minimis)Källa: Jordbruksverket (2000)13 % 20 %-stöd mindre än 10% <strong>av</strong> prod.värde-motsvarande 5 %<strong>av</strong> konsumtionen-stöd mindre än 5 %<strong>av</strong> prod.värdeInga kr<strong>av</strong> ställdes överhuvudtaget på MUL att genom<strong>för</strong>a några sänkningarinom någon <strong>av</strong> sektorerna. Kr<strong>av</strong> ställdes dock på att de skulle bindanivåerna <strong>för</strong> tullar och stöd.Värt att nämna är att övriga medlemsländer, under Kinas anslutnings<strong>för</strong>handlingar,inte accepterade landets kr<strong>av</strong> på att få använda u-<strong>länderna</strong>snivå på sådana interna stöd som är undantagna från reduktion (de minimis).En kompromiss nåddes enligt vilken Kina får undanta stöd mindreän 8,5 procent <strong>av</strong> produktionsvärdet från reduktion (de minimis), tillskillnad från 10 procent som medges <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> i <strong>av</strong>talet.Ytterligare undantag <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> finns i fråga om exportstöd och internastöd. Vad gäller exportstöd har u-<strong>länderna</strong> rätt att använda subventionerinom marknads<strong>för</strong>ing och transporter, medan man inom internastöd har vissa rättigheter att subventionera den egna industrin med bl.a.investeringar och insatsvaror.
RAPPORT Sida 80(272)2004-02-27Förutom nämnda åtgärder beslutades det att särskilda <strong>för</strong>måner skulle gestill MUL och nettoimporterande u-länder <strong>av</strong> livsmedel genom det s.k.Marrakeshbeslutet som undertecknades <strong>av</strong> alla medlemsländer 1994. 71Detta beslut kom till som ett resultat <strong>av</strong> en oro <strong>för</strong> att handelsliberaliseringentill följd <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet (och då främst minskandet <strong>av</strong> i-<strong>länderna</strong>s subventioner)skulle innebära högre världsmarknadspriser, vilket i sin turskulle <strong>för</strong>a med sig en ökande kostnad <strong>för</strong> import <strong>av</strong> livsmedel. Där<strong>för</strong>fattades ett beslut där <strong>WTO</strong>-medlemmarna <strong>för</strong>band sig att på olika sättstödja nettoimporterande u-länder och MUL vid stigande priser på baslivsmedelp.g.a. jordbruks<strong>av</strong>talet. Beslutet innefattade <strong>för</strong>handlingar ochöversyn <strong>av</strong> livsmedelsbistånd som skulle <strong>för</strong>as inom ramen <strong>för</strong> den internationellakonventionen om livsmedelshjälp (Food Aid Convention,FAC) där tillräckliga nivåer <strong>för</strong> biståndet skulle bestämmas. Vidare <strong>för</strong>ordadesi beslutet att medlems<strong>länderna</strong> skulle ge tekniskt och finansielltbistånd i syfte att stärka produktiviteten och infrastrukturen inom jordbruketoch att <strong>för</strong>bättra möjligheterna <strong>för</strong> <strong>länderna</strong> att få tillgång till internationellafinansiella institutioner. Den sista rekommendationen syftadetill att ge <strong>länderna</strong> tillgång till finansiella medel <strong>för</strong> att betala sin importom priserna på basvaror ökade. Slutligen innebar beslutet ett åtagandeom att ta hänsyn till MUL och de nettoimporterande u-<strong>länderna</strong> vid<strong>för</strong>handlingar om exportkrediter. Detta skulle ske genom särskild ochdifferentierad behandling till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong> dessa länder.3.4.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Detta <strong>av</strong>snitt beskriver <strong>för</strong>st de liberaliseringar som skett i handeln efterin<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talet, därefter vilka konsekvenser <strong>av</strong>talet haft<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> efter att det trädde i kraft.Hur stor liberalisering har skett?Vid en analys <strong>av</strong> hur hög grad <strong>av</strong> liberalisering som uppnåtts som följd<strong>av</strong> genom<strong>för</strong>andet inom de tre områdena, d.v.s. marknadstillträde, exportsubventioneroch interna stöd, ska man ha i åtanke att alla länder harhaft olika utgångspunkter. Vissa länder hade redan innan <strong>av</strong>talet beslutadesgenom<strong>för</strong>t stora <strong>för</strong>ändringar <strong>av</strong> sin handelspolitik, medan andra länder<strong>för</strong>sökt att bibehålla den typ <strong>av</strong> politik som de <strong>för</strong>t historiskt sett, vilkenofta syftade till att skydda den egna marknaden i så stor utsträckningsom möjligt. Praktiskt taget alla länder har rapporterat till <strong>WTO</strong> att implementeringarnapå alla områden har genom<strong>för</strong>ts i såväl i- som u-länder.71 Decision om Measures Concerning the Possible Negative Effects of the Reform Programmeon Least-Developed and Net Food-Importing Developing Countries.
RAPPORT Sida 81(272)2004-02-27MarknadstillträdeDe flesta bedömare är eniga om att jordbruks<strong>av</strong>talet har haft en mycketliten effekt på marknadstillträdessidan. Detta kan i <strong>för</strong>sta hand <strong>för</strong>klaras<strong>av</strong> att <strong>länderna</strong> fick sätta ett tak på tullarna som var oberoende <strong>av</strong> tidigareskyddsnivå. Det med<strong>för</strong>de att praktiskt taget alla länder, såväl i- som u-länder, band sina tullar på en mycket hög nivå. 72 Dessa tullbindningar ärdock ofta inte de tullar som i praktiken tillämpas. De tillämpade tullarna,ligger genomgående mycket lägre. Detta har gjort att länder har kunnatsänka sin bundna tull med stipulerade 36 respektive 24 procent, utan attden tillämpade tullen påverkats alls. Effekten har snarare varit att ”luften”,dvs. skillnaden mellan den bundna och den tillämpade tullen, harminskat. För det andra var stödnivåerna under de år man använder sombas, d.v.s. 1986-1988, mycket höga och världsmarknadspriserna ovanligtlåga. 73I-<strong>länderna</strong>s åtaganden vad gäller marknadstillträde har i flera studier kritiserats<strong>för</strong> att vara <strong>för</strong> svaga, vilket lett till att det inte kunnat skönjasnågra större effekter på det reella marknadstillträdet. Utöver de ovannämnda skälen kan konstateras att en bidragande orsak därtill var att dengenomsnittliga sänkningen skulle vara 36 procent. Detta gjorde att <strong>länderna</strong>kunde sänka vissa tullar mindre (som lägst dock lägst 15 procent),vilket sedan kompenserades genom att andra tullpositioner sänktes mer.Som exempel ger en tullsänkning på en vara från 250 procent till 200procent en procentuell sänkning på 20 procent medan en <strong>för</strong>ändring <strong>av</strong> entull från 4 procent till 2 procent ger en sänkning på 50 procent.En studie från Världsbanken visar på att i-<strong>länderna</strong> även efter jordbruks<strong>av</strong>taletsgenom<strong>för</strong>ande har mycket höga tullskydd på varor som är centrala<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>, såsom spannmål, köttprodukter och sötningsmedel(socker). 74 Några exempel på detta återfinns i tabell 5. Andra oroandetecken är att antalet tulltoppar har ökat efter det att jordbruks<strong>av</strong>talet träddei kraft. Även tulleskalering fortsätter vara ett stort hinder <strong>för</strong> handelmed <strong>för</strong>ädlade jordbruks- och livsmedelsprodukter.Tabell 5. Exempel på tullar utan<strong>för</strong> kvot <strong>för</strong> ett antal produkter somär viktiga <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> 75EU USA Kanada JapanSmör 144 % 117 % 306 % 679 %Skummjölkspulver 88 % 60 % 201 % 275 %Vete 121 % 4 % 70 % 546 %Källa: OECD (2002a).72 Världsbanken (1997).73 OECD (2001).74 Världsbanken (2003).75 Avser tillämpade specifika tullar utom kvot som omvandlats till värdetullar, så kalladeAVE-ekvivalenter.
RAPPORT Sida 82(272)2004-02-27De ovan nämnda tullkvoterna, som in<strong>för</strong>des <strong>för</strong> att garantera ett minimum<strong>av</strong> marknadstillträde <strong>för</strong> tidigare starkt skyddade produkter, verkarinte heller ha slagit väl ut då nästan inga kvoter utnyttjas helt och hållet. Isjälva verket är i genomsnitt bara två tredjedelar <strong>av</strong> kvoterna fyllda. Anledningarnatill det låga användandet verkar vara komplexiteten i <strong>för</strong>farandet,bl.a. genom bristen på <strong>WTO</strong>-baserade riktlinjer och den administrativabörda som uppstår då man vill använda sig <strong>av</strong> kvoterna. Även tekniskasvårigheter och restriktioner ger upphov till ineffektivitet. 76 Mendet ska poängteras att i de fall administrationen fungerat och där tullpreferensergivits som inneburit väsentliga <strong>för</strong>delar gentemot den ordinarietullen, har dessa också i stort sett blivit fyllda.Vad gäller tillträdet till u-<strong>länderna</strong>s marknader visar en rapport att genomsnittet<strong>av</strong> bundna tullar bland 32 u-länder låg på 84 procent <strong>för</strong> jordbruksproduktermedan den tillämpade tullen låg på 20 procent. 77 I storadrag kan man konstatera att de latinamerikanska <strong>länderna</strong> är de som harde lägsta tillämpade och bundna tullarna, medan de afrikanska <strong>länderna</strong>har mycket höga bundna tullar, men relativt låga tillämpade tullar. Deasiatiska <strong>länderna</strong> ligger däremellan.Tabell 6. Medelvärden <strong>av</strong> tullar på jordbruksprodukter i 14 latinamerikanska,9 afrikanska och 9 asiatiska länder.Bunden tull (%) Tillämpad tull (%)14 latinamerikanska länder 78 45 149 afrikanska länder 79 149 239 asiatiska länder 80 78 25Källa: Sharma (2002)Anledningarna till att de tillämpade tullarna ofta är lägre beror på fleraolika saker. Utöver de skäl som här diskuterats kan nämnas att det <strong>för</strong>många u-länder inte är politiskt möjligt att använda sig <strong>av</strong> tullar <strong>för</strong> atthålla priserna uppe på basvaror, speciellt i nettoimporterande fattiga länderdär en stor del <strong>av</strong> befolkningen använder merparten <strong>av</strong> sin inkomsttill att köpa livsmedel.76 Francois (2000).77 Sharma (2002).78 Argentina, Brasilien, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mexiko,Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay och Venezuela.79 Egypten, Kenya, Malawi, Marocko, Moçambique, Tanzania, Tunisien, Zambia ochZimbabwe.80 Bangladesh, Fiji, Filippinerna, Indien, Indonesien, Pakistan, Sri Lanka, Sydkorea ochThailand.
RAPPORT Sida 83(272)2004-02-27Det hävdas ibland också att länder blivit tvungna att hålla de tillämpadetullarna nere p.g.a. kr<strong>av</strong> från långivare som IMF och Världsbanken. Intressantatt notera är dock att flera u-länder fortsatt att minska sina tilllämpadetullar även efter att de uppfylld de kr<strong>av</strong> som ställs <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>. Det<strong>för</strong>efaller inte i <strong>för</strong>sta hand att ha att göra med kr<strong>av</strong> från långivare utansnarare egna strategier från <strong>länderna</strong>. Precis som i-<strong>länderna</strong> är det dockmånga u-länder som använder sig <strong>av</strong> höga tullar <strong>för</strong> ”känsliga” varor.Detta gäller i <strong>för</strong>sta hand basvaror som <strong>länderna</strong>s jordbruk grundar sigpå. 81Sammantaget tyder analyser på att u-<strong>länderna</strong>s tillträde till i-landsmarknaderna inte <strong>för</strong>bättrats nämnvärt efter att jordbruks<strong>av</strong>talet trätti kraft. De varor <strong>för</strong> vilka tullarna har sänkts är ofta varor som u-<strong>länderna</strong>inte har komparativa <strong>för</strong>delar i att producera eller har kapacitet att producera.Vad gäller tillträdet till u-<strong>länderna</strong>s marknader, något som också är<strong>av</strong> intresse <strong>för</strong> andra u-länder med tanke på den viktiga syd-sydhandeln,har jordbruks<strong>av</strong>talet inte heller här haft någon konkret påverkan. Fleraländer hade redan innan <strong>av</strong>talet trädde i kraft relativt låga tullar. Genomatt möjligheter g<strong>av</strong>s till <strong>länderna</strong> att binda tullarna på högre nivåer behövdesåledes inga större <strong>för</strong>ändringar genom<strong>för</strong>as.ExportstödMed exportstöd <strong>av</strong>ses i jordbruks<strong>av</strong>talet direkta bidrag och kostnadsreduktioner.Andra typer <strong>av</strong> subventioner genom exempelvis exportkrediter,statshandels<strong>för</strong>etag och livsmedelsbistånd omfattas inte. Av de ländersom ger exportsubventioner har EU under de senaste åren stått <strong>för</strong> cirka90 procent. Exempelvis USA använder sig däremot <strong>för</strong>eträdesvis <strong>av</strong> exportkreditermedan landet endast står <strong>för</strong> 1,5 procent <strong>av</strong> subventionerna. 82I studier från bl.a. Världsbanken hävdas att åtaganden om exportsubventionerhar varit mest verkningsfulla <strong>av</strong> åtagandena i jordbruks<strong>av</strong>talet. 83Avtalet har med<strong>för</strong>t att subventionerna minskat och EU och USA har alltmer övergett denna subventionsform. OECD-<strong>länderna</strong>s sammanlagdaexportstöd ligger redan en bra bit under det som <strong>för</strong>eskrivs i jordbruks<strong>av</strong>talet.För perioden 1995-1998 utnyttjades exempelvis endast 43 procent<strong>av</strong> den tillåtna budgeten och 62 procent <strong>av</strong> den tillåtna volymen. 84Till följd <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talets genom<strong>för</strong>ande är det emellertid viktigt attfölja upp detta så att i-länder inte övergår till andra typer <strong>av</strong> exportstöd,såsom exportkrediter och livsmedelsbistånd. OECD har redovisat att såskett i flera i-länder vad gäller exportkrediter. 8581 FAO (2003a).82 Subventionselementet <strong>för</strong> exportkrediter/garantier är dock <strong>av</strong>sevärt svagare än närstöd ges i direkta bidrag. Exempelvis har OECD uppskattat att subventioner sker till ettvärde <strong>av</strong> 200 miljoner USD via USA:s exportkrediter medan EU:s exportbidrag har ettvärde <strong>av</strong> 2,7 miljarder Euro.83 Ingco (red.) (2003).84 OECD (2001).85 OECD (2001).
RAPPORT Sida 84(272)2004-02-27Möjligheterna att ge exportstöd är ofta <strong>av</strong> mindre intresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>eftersom de inte har kapital att stödja exportörerna med. Historiskt setthar många u-länder tvärtom använt sig <strong>av</strong> exportrestriktioner, bl.a. i syfteatt öka inkomsterna till statskassan. Detta <strong>för</strong>farande minskade dock väsentligtredan innan jordbruks<strong>av</strong>talet trädde i kraft.I ett flertal fall verkar det trots detta som att u-länder i viss utsträckninganvänder sig <strong>av</strong> indirekta exportstöd, men motiverar detta genom att hänvisatill <strong>WTO</strong>:s subventions<strong>av</strong>tal. Dessa stöd kan exempelvis vara i form<strong>av</strong> skattereduktion eller valutastödsprogram. 86 Möjligheterna att ge stödär dock mycket olika beroende på vilken typ <strong>av</strong> u-land som <strong>av</strong>ses.Interna stödAv de tre huvudsektorerna är det inom sektorn interna stöd som denminsta <strong>för</strong>ändringen skett. Genom in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> den ”blå boxen” i slutet<strong>av</strong> <strong>för</strong>handlingsrundan blev i-<strong>länderna</strong>s åtaganden mycket lätta att uppfylladå stöd inom den ”blå boxen” är undantagna från sänkningar. Endastfem <strong>av</strong> OECD-<strong>länderna</strong> anses vara nära de stödgränser som är maximalttillåtna. I de fall där i-<strong>länderna</strong> blivit tvungna att minska de direkthandelsstörande stöden, har dessa oftast på diverse sätt omvandlats till”blå” eller ”gröna” stöd. Siffror som OECD tagit fram visar att de internastöden t.o.m. ökat under implementeringsperioden, vilket ger signaler omatt åtagandena endast haft måttliga effekter. 87 Ökningen har främst skettinom de gröna stöden. Beräkningarna uppskattar att över 60 procent <strong>av</strong>det interna stödet i i-<strong>länderna</strong> inte omfattas <strong>av</strong> några kr<strong>av</strong> på sänkningar,trots att ett flertal <strong>av</strong> dessa stöd ändå visat sig vara produktionsdrivande.Det faktum att åtagandena i fråga om interna stöd gäller <strong>för</strong> samtliga varuområdengemensamt och inte <strong>för</strong> enskilda varuområden eller produkterhar ytterligare bidragit till att <strong>för</strong>svaga effekterna <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Oxfam harriktat hård kritik mot just hur <strong>av</strong>talet är utformat och menar att det är perfektanpassat till i-<strong>länderna</strong>s handelssystem, var<strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong> inte haftnågra som helst problem att uppfylla sina åtaganden. 88Stödet till det egna jordbruket är koncentrerat till ett fåtal länder. EU,USA och Japan står tillsammans <strong>för</strong> ca 90 procent <strong>av</strong> det sammanlagdastödet. En översikt <strong>av</strong> vilka produkter som OECD-<strong>länderna</strong> subventionerarmest visar att det främst är produkter som är <strong>av</strong> särskilt intresse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> (se figur 2).86 FAO (2000)87 OECD (2001).88 OXFAM (2002).
RAPPORT Sida 85(272)2004-02-27Figur 3: De fem mest subventionerade varorna i OECD-<strong>länderna</strong>(stödnivån anges som andel <strong>av</strong> produktens värde i procent, PSE-tal. 89 )90801986-19882000-20027060Procent (%)50403020100Ris Socker Mjölk Vete Övrigt spannmålProduktKälla: OECD (2003), <strong>Kommerskollegium</strong>Som tabellen visar är ris den i särklass mest subventionerade varan. Därhar nivåerna inte <strong>för</strong>ändrats överhuvudtaget. Övriga produkter uppvisarklara sänkningar i stödnivåerna.Vad gäller u-<strong>länderna</strong>s egna interna stöd uppgår de oftast inte till någrastörre belopp. Utvärderingar <strong>av</strong> hur de interna stöden påverkats i u-<strong>länderna</strong> är svåra att göra då 80 procent <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> inte har någonövergripande uppfattning om vilka stöd de betalar ut. 90 De få u-ländersom har <strong>för</strong>bundit sig att sänka stöden, har inte haft några problem attuppfylla sina åtaganden.Det finns tydliga tecken på att <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet inte varit <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s sätt att stödja det egna jordbruket. Exempelvis har prisstödenminskat drastiskt i såväl Thailand som Brasilien trots att sådana typer <strong>av</strong>stöd är tillåtna inom <strong>WTO</strong>. Enligt en bedömare tyder detta snarare på att<strong>länderna</strong> rättat sig efter de strukturprogram som Världsbanken och IMFstartade i mitten på 80-talet. 91 En grupp <strong>av</strong> länder där <strong>för</strong>ändringar tydligtkan kopplas till jordbruks<strong>av</strong>talet är länder som nyligen anslutits till<strong>WTO</strong>. I dessa fall har ofta taken <strong>för</strong> stöden satts lågt vilket gjort att <strong>länderna</strong>behövt minska sina stödnivåer <strong>för</strong> att klara kr<strong>av</strong>en.89 Producer Support Estimate. PSE-talen anger hur stor andel <strong>av</strong> jordbrukets produktionsvärdesom utgörs <strong>av</strong> stöd från konsumenter och skattebetalare.90 Sharma (2002).91 Sharma (2002).
RAPPORT Sida 86(272)2004-02-27Vilka konsekvenser har liberaliseringarna haft <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>?Ovan har konstaterats att <strong>för</strong>bättringarna i marknadstillträde, till följd <strong>av</strong>jordbruks<strong>av</strong>talet, inte påverkats nämnvärt <strong>för</strong> de produkter som är <strong>av</strong> intresse<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Exportsubventionerna har minskat, men de internastöden på i-<strong>länderna</strong>s marknader tycks snarast ha ökat. Det råder enganska enig uppfattning om att u-<strong>länderna</strong>s handelspolitik, precis som i-<strong>länderna</strong>s, inte <strong>för</strong>ändrades nämnvärt genom in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talet.92 Detta bör hållas i åtanke när man <strong>för</strong>söker utreda konsekvenserna<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.Svårt att fastslå hur handeln påverkats <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletSedan mitten <strong>av</strong> 1990-talet har världshandeln med jordbruksprodukterökat <strong>av</strong>sevärt. Mot bakgrund <strong>av</strong> att jordbruks<strong>av</strong>talet hittills endast uppnåttsmärre minskningar <strong>av</strong> marknadsstörande element går det dock inteatt hävda att ökningen är en direkt konsekvens <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Det är visserligenmöjligt att det faktum att tullar bundits och åtaganden gjorts om atttrappa ner såväl interna stöd som exportstöd skapat ett något bättre klimat<strong>för</strong> handel med jordbruksprodukter i och med att det garanterar ett tak <strong>för</strong>protektionism.Sammanställningar tyder på att handeln mellan u-<strong>länderna</strong> blir allt viktigare.Denna trend <strong>för</strong>väntas hålla i sig. Av statistik som <strong>WTO</strong> redovisarframgår också att även om handeln till och från u-<strong>länderna</strong> ökar, utvecklashandeln <strong>för</strong> MUL är långsammare än <strong>för</strong> övriga u-länder. 93Analyser <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s handel visar att importen har ökat mer än exporten.De konkurrenskraftiga u-<strong>länderna</strong> i Cairnsgruppen går dock emotströmmen och har ökat sin export mer än sin import. 9492 Freeman et al. (2000).93 <strong>WTO</strong> (2000a)94 Sharma (2002).
RAPPORT Sida 87(272)2004-02-27Faktaruta: CairnsgruppenCairnsgruppen är en sammanslutning <strong>av</strong> 17 i- och u-länder som alla ärstora, konkurrenskraftiga exportörer <strong>av</strong> jordbruksprodukter. Följandeländer ingår: Argentina, Australien, Bolivia, Brasilien, Chile, Colombia,Costa Rica, Filippinerna, Guatemala, Indonesien, Kanada, Malaysia, NyaZeeland, Paraguay, Sydafrika, Thailand och Uruguay. Samtliga dessaländer befinner sig i kategorierna ”hög utvecklingsnivå ” och ”medelhögutvecklingsnivå” på UNDP:s index.Av fallstudier framgår att värdet <strong>av</strong> de flesta u-länders export ökat underperioden 1995-2000. Undantagna är länder som Bangladesh och Honduras,vilka har en o<strong>för</strong>ändrad export, och Senegal som t.o.m. har upplevten minskning. 95Intressant att notera är att flera länder har <strong>för</strong>ändrat sin sammansättning<strong>av</strong> exporten under senare delen <strong>av</strong> 1990-talet. Exempelvis har exporten<strong>av</strong> bomull i Egypten som andel <strong>av</strong> den totala exporten minskat från 60procent till 30 procent. I Peru gick exporten <strong>av</strong> ”icke-traditionella varor”<strong>för</strong>bi den ”traditionella” under 1996 och har sedan dess fortsatt att öka. 96I Costa Rica har diversifieringen inte bara skett i nya produkter, utanäven via en vidareutveckling <strong>av</strong> landets produktion.Importen inom alla ländergrupper har ökat. Ökningen är större i u-<strong>länderna</strong> än i i-<strong>länderna</strong>. Det <strong>för</strong>efaller dock som om importökningarna ären del <strong>av</strong> en längre tids trend. Emellertid visar FAO att importökningarn<strong>av</strong>arit ännu större under senare delen <strong>av</strong> 1990-talet. FAO poängterar attdet är svårt att dra slutsatser från denna utveckling och understryker attdet krävs vidare analyser. 97 I sammanhanget är det viktigt att betona atten ökning <strong>av</strong> importen inte behöver vara negativ <strong>för</strong> ett land. Om importenbidrar till att öka eller <strong>av</strong>lasta produktionen inom landet, eller om denkommer befolkningen till godo genom billigare importvaror, är det positivt.Detta med<strong>för</strong> ett ökad välstånd som i sin tur bidrar till att efterfråganpå varor ökar. Att importkostnaderna ökar behöver inte bara vara kvantitetsrelaterat,eftersom en starkare ekonomi gör att efterfrågan på bearbetadevaror som kostar mer också ökar.Priser/världsmarknadspriserÄven vad gäller råvarupriser på jordbruksområdet är det omöjligt att dranågra slutsatser om jordbruks<strong>av</strong>talets betydelse. Priserna på råvaror ärmycket instabila, och var så även innan <strong>av</strong>talet trädde i kraft. 98 Den mestövergripande studien <strong>av</strong> hur priserna har <strong>för</strong>ändrats under 90-talet hargenom<strong>för</strong>ts <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>. 99 Rapporten bekräftar att att priserna på jordbruks-95 FAO (2003).96 För Perus del innebär traditionella varor bomull och socker, medan icke-traditionellaär olika former <strong>av</strong> frukt och grönsaker.97 FAO (2003a)98 UNCTAD (2000).99 <strong>WTO</strong> (2000a).
RAPPORT Sida 88(272)2004-02-27produkter är mycket instabila. <strong>WTO</strong> visar också att över ett längre perspektivstiger och sjunker världsmarknadspriserna oregelbundet.Figur 4. Prisvariationer i USD på samtliga jordbruksråvaror utomvaror som används till bränsle, 1982-2000, med 1990 som basår=100.1601501401301201101009080U.S. Dollar701982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000Källa: <strong>WTO</strong> (2000a)Sett till de viktigaste baslivsmedlen har världsmarknadspriserna varitgenomgående låga under slutet <strong>av</strong> 90-talet, t.ex. låg världsmarknadsprisernapå vete, ris, majs, sojabönmjöl och sojabönolja på sina lägsta nivåerpå 12-14 år under 1999. I mitten <strong>av</strong> 1990-talet var det dock några år <strong>av</strong>mycket höga priser på basvaror som nådde en topp 1996 då exempelvisEU till och med in<strong>för</strong>de export<strong>av</strong>gifter på spannmål istället <strong>för</strong> att betalaut subventioner. Sedan dess har flera <strong>av</strong> dessa varor sjunkit i pris, vilketbekräftar den oregelbundna cykeln <strong>av</strong> höga och låga världsmarknadspriser.Med utgångspunkt från enskilda produkter går det således inte att draslutsatsen att prisvariationerna de senaste decennierna skulle ha blivitvarken större eller mindre globalt sett. 100100 Díaz-Bonilla et al.(2002).
RAPPORT Sida 89(272)2004-02-27U-länders behov <strong>av</strong> skyddsmekanismerDen kanske mest ifrågasatta delen i jordbruks<strong>av</strong>talet är den som gör dettillåtet att använda subventioner i världshandeln i syfte att stödja denegna exporten. Det ska tilläggas att jordbruket är det enda område inom<strong>WTO</strong> där exportsubventioner är tillåtna. En mängd studier har sammanställtssom visar att exportsubventionerna visserligen gör importkostnaderna<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> lägre, men att de samtidigt kan konkurrera ut delokala producenterna. 101 Enligt en studie från Världsbanken råder detingen tvekan om att exportstöden, även om de har reglerats i jordbruks<strong>av</strong>talet,fortfarande åstadkommer stora störningar på marknaden, specielltinom vete- och mejerisektorn. 102 I flera dokument ges också tydliga exempelpå vilken skada exportsubventionerna kan ha på u-<strong>länderna</strong>smarknader. 103Den ökade importen <strong>av</strong> varor till u-<strong>länderna</strong> sker oftast genom successiva<strong>för</strong>ändringar, men under 1990-talet har det rapporterats om ett flertal s.k.importvågor. Importvågor kännetecknas <strong>av</strong> en plötslig och stor ökning <strong>av</strong>import <strong>av</strong> en specifik produkt, <strong>för</strong>eträdesvis någon råvara. Mer specifiktanses en importvåg inträffa när en vara i ett land <strong>av</strong>viker med 20 procenteller mer från ett femårigt rörligt medelvärde <strong>av</strong> importen.Importvågor kan vara mycket skadliga <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s bönder om de haren negativ påverkan på en inhemsk livsmedelsproduktion, genom att undermineraannars effektiva och livskraftiga produktionssektorer. Fallstudier,speciellt <strong>av</strong> Central- och Sydamerika, tyder på att flera länder harhaft problem med importvågor. Exempel på länder som drabbats vid ettflertal tillfällen är Guyana, Guinea, Malawi, Niger, Filippinerna och Tanzania.104 Importvågor har dokumenterats <strong>av</strong> ett flertal organisationer, somäven <strong>för</strong>söker studera mekanismerna bakom vågorna. 105 Orsaken till importvågornaär inte klarlagd.Även om många dokumenterade fall finns, är det <strong>för</strong>vånansvärt få fallsom anmäls till <strong>WTO</strong> i syfte att in<strong>för</strong>a akuta skyddsåtgärder. 1995-2001inkom anmälningar från endast sju länder gällande 16 jordbruksprodukter.Detta kan ha flera <strong>för</strong>klaringar. Först och främst kan <strong>för</strong>klaringensökas i det faktum att en ansenlig del <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> inte har möjligheteratt in<strong>för</strong>a skyddsåtgärder enligt den särskilda skyddsklausulen. Detta berorpå att de i Uruguayrundan valde att <strong>av</strong>stå från möjligheten att användatillfälliga skyddstullar i utbyte mot en generellt högre tullnivå. Vidarebehöver importvågorna inte nödvändigtvis leda till negativa effekter,vilket är ett kr<strong>av</strong> <strong>för</strong> att kunna vidta skyddsåtgärder. En annan viktig orsak<strong>för</strong>efaller vara komplexiteten i <strong>för</strong>farandet, som bl.a. inkluderar ettkr<strong>av</strong> på bevis <strong>för</strong> att det finns en direkt koppling mellan importvågen ochden negativa effekten.101 Se sammanställningar i <strong>WTO</strong> (2000c) och Madeley och Solagral (2001).102 Världsbanken (2003).103 Murphy (2001) och Oxfam (2002).104 FAO (2003b) och FAO (2000).105 FAO (2003) och Murphy (2001).
RAPPORT Sida 90(272)2004-02-27Bristen på skyddsmekanismer <strong>för</strong> u-länder är en <strong>av</strong> de mest kritiseradedelarna i jordbruks<strong>av</strong>talet. Detta beror dels på att skillnader har gjortsmellan länder i fråga om tillämpning <strong>av</strong> den särskilda skyddsklausulen,och dels på att <strong>för</strong>väntat internationellt stöd <strong>för</strong> att skydda marknadenuteblivit. Av de länder som har tillgång till skyddsklausulen är det få somöverhuvudtaget utnyttjat den. Precis som när det gäller andra sätt att in<strong>för</strong>askyddsåtgärder som kan utnyttjas <strong>av</strong> alla länder (genom exempelvisantidumpningsåtgärder) faller det ofta på u-<strong>länderna</strong>s brist på institutionellkapacitet och regelverk. 106FAO drar ett antal andra slutsatser om vilka konsekvenser jordbruks<strong>av</strong>talethaft på u-<strong>länderna</strong>s handelspolitik vid import <strong>av</strong> jordbruksvaror. 107 En<strong>av</strong> dem är att många länder har haft svårt att <strong>för</strong>a en effektiv politik underde åtaganden som gjordes i jordbruks<strong>av</strong>talet, speciellt <strong>för</strong> centrala basvaror.Anledningen till detta <strong>för</strong>efaller vara bristen på alternativa sätt attstabilisera den inhemska marknaden och skydda producenter och konsumentermot kraftiga svängningar i utbud och priser. Faktum är att imånga <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> är <strong>för</strong>ändringar <strong>av</strong> tullar det enda sättet att minskadessa svängningar då många länder inte har tillgång till den särskildaskyddsklausulen eller haft svårt att använda sig <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s generellaskyddsmekanismer. Till skillnad från i-länder som med hjälp <strong>av</strong> finansiellaresurser kan använda sig <strong>av</strong> olika typer <strong>av</strong> subventioner och lån, ärmånga u-länder mycket mer beroende <strong>av</strong> tullinstrumentet. Som vi konstateradei <strong>av</strong>snitt 3.1 anses det dock inte vara en hållbar lösning <strong>för</strong> u-länder att <strong>för</strong>lita sig till tullar som inkomstkälla.LivsmedelstrygghetEn <strong>av</strong> de mest kontroversiella frågorna kring jordbruks<strong>av</strong>talet är effekternapå livsmedels<strong>för</strong>sörjningen i u-<strong>länderna</strong>. Livsmedelstrygghet är en <strong>av</strong>de två icke-handelsrelaterade frågor som är omnämnd i jordbruks<strong>av</strong>talet.Den andra är miljöfrågor.Till att börja med är det viktigt att klargöra vad livsmedelstrygghet är.Enligt FAO definieras den som:–”när alla människor, vid alla tidpunkter, har fysisk och ekonomisk tillgångtill tillräcklig, säker och näringsrik mat <strong>för</strong> att tillfredsställa sina dietmässigabehov och livsmedelspreferenser <strong>för</strong> att kunna leva ett aktivt och hälsosamtliv”. 108106 FAO (2000).107 FAO (2000).108 FAO (1996).
RAPPORT Sida 91(272)2004-02-27Det finns två sätt att uppnå målet om en tryggad livsmedels<strong>för</strong>sörjning,genom att själv producera eller genom att importera livsmedel. Dengängse uppfattningen har historiskt sett varit att livsmedelstrygghet uppnåsnär ett land är själv<strong>för</strong>sörjande. Detta har dock ifrågasatts <strong>av</strong> internationellaorganisationer såsom FAO och <strong>WTO</strong>, men även <strong>av</strong> Sverigeslivsmedelsekonomiska institut (SLI) som har påpekat att tillgången pålivsmedel inte behöver vara god <strong>för</strong> hela landets befolkning bara <strong>för</strong> attett land är själv<strong>för</strong>sörjande. 109 Indien, exempelvis, har stora spannmålsöverskott,samtidigt som en ansenlig del <strong>av</strong> Indiens befolkning går hungrig.110 De flesta länder har inte heller de naturliga <strong>för</strong>utsättningarna <strong>för</strong> attkunna producera alla varor som konsumenterna efterfrågar. Ofta är detvatten som är den stora bristvaran. FAO har vid ett flertal tillfällen <strong>för</strong>tfram att import <strong>av</strong> livsmedel bör uppmuntras i speciellt vattenfattiga delar<strong>av</strong> världen genom att så kallat ”virtuellt vatten” skapas och leder tillatt det vatten som finns i de importerande <strong>länderna</strong> kan användas <strong>för</strong> effektivareändamål. Ordet virtuellt vatten är ett begrepp som <strong>av</strong>ser denvattenanvändning som krävs <strong>för</strong> att producera livsmedel. Olika livsmedelkräver olika mängd vatten <strong>för</strong> att producera samma kvantitet. Om ett landhar brist på vatten kan det vara mer <strong>för</strong>delaktigt att importera livsmedeldå själva vattenanvändningen <strong>för</strong> framställning <strong>av</strong> livsmedlet inte belastarlandets vattenresurser. Det importerande landets vatten kan då användaspå annat och mindre vattenresurskrävande sätt.Snarare än själv<strong>för</strong>sörjning är det alltså en kombination <strong>av</strong> inhemsktjordbruk och import <strong>av</strong> livsmedel som bör eftersträvas där tyngdpunktenskiljer sig åt beroende på landets <strong>för</strong>utsättningar. Den i särklass viktigasteaspekten <strong>för</strong> att uppnå en tryggad livsmedels<strong>för</strong>sörjning är bekämpningen<strong>av</strong> fattigdom. 111 Med en ökad ekonomisk tillväxt <strong>för</strong>delad, så att helabefolkningen kan tillgodogöra sig den, kan inköp <strong>av</strong> varor göras från såvälegen produktion som import.Flera studier har genom<strong>för</strong>ts <strong>för</strong> att analysera kopplingen mellan livsmedelstrygghetoch jordbruks<strong>av</strong>talet. I FAO:s stora studier (2000, 2003) ärsyftet att studera just detta. Studierna framhåller dock att det är mycketsvårt att urskilja jordbruks<strong>av</strong>talets effekter från andra faktorer. Fallstudiern<strong>av</strong>isar också att u-<strong>länderna</strong> är mycket heterogena vilket ger upphovtill stora skillnader i hur <strong>länderna</strong> reagerar på exempelvis ökad import.Prabhu Pingali and Randy Stringer vid FAO har dock påvisat att en ökadhandel med jordbruksprodukter generellt sett leder till en ökad livsmedelstrygghet.112109 Johansson och Sidenvall (2002).110 FAO (2003).111 Johansson och Sidenvall (2002) och FAO (2003).112 Pingali och Stringer (2003)
RAPPORT Sida 92(272)2004-02-27Av litteraturen framgår att ett flertal länder <strong>för</strong>bättrat sin livsmedelssituationunder senare delen <strong>av</strong> 90-talet. Studierna från FAO visar på att andelenundernärda minskat i 18 <strong>av</strong> 22 länder mellan 1990-1992 och 1997-1998. Två länder, Marocko och Senegal, har däremot upplevt en ökningpå 1 procent medan Botswana och Uganda upplevt en större ökning. IBotswanas fall kan detta till stor del relateras till hiv/aids-epidemin.Den <strong>för</strong>bättrade livsmedelssituationen kan hän<strong>för</strong>as till ökad egen produktionmen i ännu högre grad till ökad import. Utvecklingen gynnardock inte alla. Medan större producenter och livsmedels<strong>för</strong>etag kan dranytta <strong>av</strong> liberaliseringen, riskerar mindre bönder att inte hänga med i enmarknadsutveckling som alltmer fokuserar på exportmarknader. Det skaockså poängteras att antalet undernärda i världen inte längre minskar vilketvarit fallet under flera årtionden. Istället har andelen undernärda undersenare delen <strong>av</strong> 1990-talet t.o.m. ökat något. 113Hur de fattiga på landsbygden påverkas beror dock inte enbart på hurjordbrukssektorn utvecklas. Man måste även ta hänsyn till utvecklingen iandra sektorer och i ekonomin som helhet, då exempelvis industri ochturism kan ge upphov till nya arbetstillfällen som eventuellt gått <strong>för</strong>loradeinom jordbrukssektorn. 114 Beräkningar visar att samtidigt som livsmedelsimportenökat i såväl MUL som nettoimporterande u-länder har densammanlagda exporten <strong>av</strong> alla produkter i <strong>länderna</strong> också ökat. För MULhar livsmedelsimporten i <strong>för</strong>hållande till den totala exporten sjunkit stadigtunder hela 90-talet från 30 procent till lite över 20 procent, medannettoimporterande u-länders livsmedelsimport minskat från ca. 20 procenttill strax över 15 procent. 115 Dessa siffror pekar således mot attmånga u-länder haft en allmän expansion <strong>av</strong> produktionen vilket gjort<strong>länderna</strong> sårbara i sitt beroende <strong>av</strong> livsmedelsimport.Journalisten John Madeley visar i en sammanställning <strong>av</strong> fallstudier attbeslutsfattare i såväl i- som u-länder har <strong>för</strong>utsatt att u-<strong>länderna</strong> ska kunnafinansiera ökade importkostnader genom att producera och exporter<strong>av</strong>aror som är <strong>av</strong> högre värde. 116 Detta har dock inte alltid varit möjligt dåmånga länder varit tvingade att <strong>för</strong>lita sig på ett fåtal varor vars priser ärmycket instabila och då i-länder fortfarande skyddar sina egna marknader.113 Pingali och Stringer (2003)114 FAO (2003) och Ingco (1997).115 Díaz-Bonilla et al. (2002).116 Madeley (2000).
RAPPORT Sida 93(272)2004-02-27Det finns organisationer som redovisar att de funnit tydliga tecken på attlivsmedelstryggheten minskat. Bl.a. fram<strong>för</strong>s att 24 u-länder minskat sinlivsmedelsproduktion mellan 1990-1999 och att många u-länder blivitnettoimportörer <strong>av</strong> livsmedel. Vidare beskriver kritiska bedömare hur ettflertal u-länder övertygats om att övergå från produktion <strong>av</strong> baslivsmedeltill s.k. ”cash crops”, d.v.s. livsmedel som i <strong>för</strong>sta hand produceras <strong>för</strong>export och ger god <strong>av</strong>kastning. 117 Som tidigare nämnts kan man dock intedra några slutsatser om hur livsmedelstryggheten har utvecklats bara genomatt studera själv<strong>för</strong>sörjningsgraden. En övergång till ”cash crops”behöver inte vara negativ. Då ”cash crops” betingar ett större värde änbaslivsmedel, kan man importera mer baslivsmedel <strong>för</strong> exportintäkterna<strong>av</strong> ”cash crops” än vad man skulle ha kunnat producera. En övergång till”cash crops” kan alltså vara positiv <strong>för</strong> livsmedelstryggheten, <strong>för</strong>utsatt attäven fattiga konsumenter kan ta del <strong>av</strong> vinsterna.Slutligen har prisvariationer ofta <strong>för</strong>ts fram i debatten kring hur handelsliberaliseringarpåverkar u-<strong>länderna</strong> och speciellt livsmedelstillgången<strong>för</strong> de fattigaste. CIDSE m.fl. menar att handelsliberaliseringarna skapatkraftiga prisfluktuationer vilket skadat de fattigaste bönderna. 118 Flerastudier, <strong>av</strong> exempelvis UNCTAD och Diaz, som presenterades under<strong>av</strong>snittet om priser/världsmarknadspriser, har dock inte kunnat finna belägg<strong>för</strong> detta. Av dessa studier framgår att jordbruks- och livsmedelsprisernormalt är instabila p.g.a. exempelvis variationer i väder<strong>för</strong>hållandenaoch att det åtminstone inte <strong>för</strong>efaller ha <strong>för</strong>ändrats nämnvärt under 90-talet inom grupper <strong>av</strong> länder.Sammanfattningsvis <strong>för</strong>efaller livsmedelssituationen i flera <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>ha <strong>för</strong>bättrats under det senaste decenniet. Problemet är att det inte gälleralla länder och regioner. Länder i hela Afrika söder om Sahara och vissaandra MUL har upplevt en <strong>för</strong>sämring medan det största antalet undernärdaåterfinns i Asien. Som nämnts tidigare är det dock svårt att peka på<strong>WTO</strong> och jordbruks<strong>av</strong>talet som orsak till detta. Den främsta orsaken ärsnarare att fattigdomen inte minskat i dessa länder, vilket gör att mångainte har råd att köpa sig mat <strong>för</strong> dagen. Vidare har många gånger politiskaoroligheter, krig och naturkatastrofer spelat en central roll. 119Marrakeshbeslutet: MUL och nettoimporterande u-länderSom redovisats ovan fattades, i samband med att jordbruks<strong>av</strong>talet trädde ikraft, beslut att övervaka så att jordbruks<strong>av</strong>talet inte skulle få negativakonsekvenser <strong>för</strong> nettoimporterande u-länder och MUL med <strong>av</strong>seende påbland annat livsmedelshjälp, vilket befarades kunna ske då främst i-<strong>länderna</strong>s subventioner minskade vilket i sin tur skulle kunna leda tillhögre världsmarknadspriser och minskande överskott. 120117 Oxfam (2002).118 Murphy (2001a).119 Díaz-Bonilla (2002).120 <strong>Kommerskollegium</strong> (2003).
RAPPORT Sida 94(272)2004-02-27Beslutet har dock visat sig svagt och har inte levt upp till <strong>för</strong>väntningarna.Det kan bl.a. <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong> det faktum att beslutet inte tillräckligt tydligtpreciserar bindande kr<strong>av</strong> <strong>för</strong> främst i-<strong>länderna</strong>. Inte heller skapadesnågra regler <strong>för</strong> att se till att <strong>länderna</strong> följde åtagandena, vilka gällde bistånd,exportkrediter och internationella finansieringsmöjligheter. Huvudorsaken<strong>för</strong>efaller dock vara att man inte kunnat skönja någon strukturellprisuppgång på livsmedel och att kopplingen till jordbruks<strong>av</strong>taletsinverkan på världsmarknadspriserna har varit svår att belägga. 121I de fallstudier som finns visas att inte ett enda land dragit nytta <strong>av</strong> beslutet.Som exempel på hur verkningslöst beslutet varit pekar flera länder påutvecklingen <strong>av</strong> livsmedelsbiståndet under de <strong>för</strong>sta åren efter det att beslutetträtt i kraft. Medan livsmedelspriserna under 1995-1996 steg kraftigt,vilket orsakade ökande importkostnader <strong>för</strong> flera u-länder, föll samtidigtkvantiteten <strong>av</strong> livsmedelsbistånd. En mer specifik analys visar attalla grupperingar <strong>av</strong> u-länder upplevt en minskad volym <strong>av</strong> livsmedelsbiståndmellan åren 1990-1998. 122 Emellertid kan tilläggas att just livsmedelsbiståndändå är det enda område i Marrakeshbeslutet där medlems<strong>länderna</strong>vidtagit åtgärder.Figur 5: Andelen bistånd <strong>av</strong> vete i <strong>för</strong>hållande till världsmarknadsprisermellan 1995 och 2000.0,25900080000,270000,15600050000,10,050Pris per enhet <strong>av</strong> vete, USD/kgVärldens bistånd <strong>av</strong> vete, 000 ton1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/200040003000200010000Källa: Oxfam (2002)121 Se vidare <strong>Kommerskollegium</strong>s yttrande ”Implementering <strong>av</strong> Ministerbeslutet frånMarrakesh om åtgärder mot de eventuella negativa effekterna <strong>av</strong> en handelsliberaliseringpå jordbruksområdet <strong>för</strong> minst utvecklade länder och nettoimporterande u-länder”,dnr 1193-1255-03.122 <strong>WTO</strong> (2000b).
RAPPORT Sida 95(272)2004-02-27Det verkar således vara svårt att anpassa biståndet till behovet, då intresset<strong>för</strong> att lämna livsmedelsbistånd minskar när världsmarknadsprisernaär höga och aktörerna kan få bättre <strong>av</strong>sättning <strong>för</strong> varorna genom att säljadem på den öppna marknaden.Åren i slutet <strong>av</strong> 1990-talet har världsmarknadspriserna legat på historisktlåga nivåer. Ökade kostnader <strong>för</strong> livsmedelsimport kan där<strong>för</strong> inte hän<strong>för</strong>astill att priserna stigit. Att många u-länder ökat sina kostnader <strong>för</strong>livsmedelsimport beror snarare på det självklara faktum att importvolymenhar ökat. 123Precis som i övrigt är det också svårt att urskilja jordbruks<strong>av</strong>talets effekter,då även <strong>länderna</strong>s inhemska politik är viktig. En Världsbankrapport,visar på att graden <strong>av</strong> liberalisering som <strong>länderna</strong> genom<strong>för</strong>t innan jordbruks<strong>av</strong>taletträdde i kraft har spelat en <strong>av</strong>görande roll <strong>för</strong> vilka konsekvenserjordbruks<strong>av</strong>talet fått <strong>för</strong> MUL och de nettoimporterande u-<strong>länderna</strong>. I rapporten klargörs att länder som sedan tidigare gjort liberaliseringarockså är de som haft mest att tjäna på Uruguayrundan, medan deländer som konsekvent motverkat handelsliberaliseringar inte kunnat drasamma nytta <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. 124I jordbruks<strong>av</strong>talet görs skillnad på MUL och övriga nettoimporterande u-länder. MUL är undantagna från alla åtaganden om liberaliseringar, tillskillnad från övriga nettoimporterande u-länder som ju endast gynnas <strong>av</strong>särskild och differentierad behandling på samma villkor som övriga u-länder. Detta innebär att konsekvenserna <strong>för</strong> livsmedelstryggheten i u-<strong>länderna</strong> bör skilja sig åt beroende på om ett land är ett MUL eller ettövrigt u-land.Sammanfattningsvis utgör handelsliberaliseringar bara en <strong>av</strong> de mångafaktorer som på olika sätt kan påverka ett lands livsmedels<strong>för</strong>sörjning,vilken dessutom påverkas <strong>av</strong> exempelvis interna regleringsåtgärder, internprispolitik, marknadsstruktur, infrastrukturell uppbyggnad, betalnings<strong>för</strong>måga,bank- och kreditväsendets kapacitet, extern livsmedelshjälpetc. Av de olika handelsliberaliserande åtgärder som ett land kanvidta kan dessutom bara en del <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong> de åtaganden som gjorts genom<strong>WTO</strong>:s jordbruks<strong>av</strong>tal.123 <strong>WTO</strong> (2000b).124 Ingco (1997).
RAPPORT Sida 96(272)2004-02-27Övriga konsekvenserVid en analys <strong>av</strong> handelsliberaliseringar är den direkta effekten på handelndet mest konkreta man kan studera, d.v.s. hur handelsströmmarnahar <strong>för</strong>ändrats. Det finns dock ett flertal andra aspekter som också skullekunna analyseras. Dessa är exempelvis påverkan på arbetsmarknad, miljö,genusfrågor, multinationella <strong>för</strong>etags ökade dominans och migration.125 De olika aspekterna <strong>för</strong>efaller inte ha undersökts i någon störreutsträckning, men Madeleys studie tycker sig se negativa konsekvenserinom dessa områden och uppmanar till djupare analyser. Att dra någraslutsatser kring sambandet mellan dessa aspekter och jordbruks<strong>av</strong>talet ärdock vanskligt.Exempelvis är frågan om hur u-<strong>länderna</strong>s arbetsmarknad <strong>för</strong>ändrats <strong>av</strong>jordbruks<strong>av</strong>talet viktig, men komplicerad då många andra faktorer spelarin. Några exakta siffror på hur jordbruket och livsmedelsindustrin påverkatsär där<strong>för</strong> svåra att få fram.Kan konsekvenserna tydligt kopplas till jordbruks<strong>av</strong>talet?Som tidigare nämnts, är det mycket svårt att särskilja effekterna <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>taletfrån andra faktorer som inträffat under samma tidsperiod.Vad gäller exporten kan regionala <strong>av</strong>tal och preferensarrangemang i vissafall ha spelat en större roll än själva <strong>av</strong>talet. Världsbanken listar tre anledningartill var<strong>för</strong> det är svårt att göra analyser <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>taletseffekter:• Effekterna <strong>av</strong> handelsreformer kan inte skiljas från andra policy<strong>för</strong>ändringaroch extraordinära händelser som t.ex. teknisk utvecklingoch konjunktursvängningar,• Vissa åtgärder i <strong>länderna</strong>s handelspolitik skulle ha genom<strong>för</strong>tsoberoende <strong>av</strong> om jordbruks<strong>av</strong>talet trätt i kraft,• Länderna genom<strong>för</strong> <strong>av</strong>talet olika fort och där<strong>för</strong> kan man fråga signär en analys ska göras <strong>för</strong> att rätt slutsatser ska kunna dras. 126125 Madeley (2000).126 Världsbanken (2003).
RAPPORT Sida 97(272)2004-02-27FAO:s studie visar på ett antal andra faktorer som spelar en <strong>av</strong>göranderoll <strong>för</strong> handelssituationen. 127 Dessa är bl.a. de ekonomiska strukturprogramsom genom<strong>för</strong>des i många u-länder under 80- och 90-talen underIMF:s och Världsbankens inverkan. Analyser tyder på att länder somvarit öppna <strong>för</strong> att ansluta sig till dessa <strong>av</strong>tal senare haft mer att vinna påmultilaterala <strong>av</strong>tal. 128 Främst måste man emellertid se till varje enskiltsland val <strong>av</strong> handelspolitik och styrning <strong>av</strong> det egna landets ekonomi. Detfinns ingen entydig formel <strong>för</strong> hur ett land ska agera <strong>för</strong> att dra nytta <strong>av</strong>handelsliberaliseringar. <strong>WTO</strong>:s handelssystem spelar självklart en roll ,men i slutändan handlar det om hur u-<strong>länderna</strong> formar sin ekonomiskapolitik i stort. Till detta tillkommer också politiska oroligheter och krig.Andra faktorer som gör det svårt att dra några tydliga slutsatser om hurjordbruks<strong>av</strong>talet påverkat u-<strong>länderna</strong> är sådana som ingen direkt kan styraöver. Naturkatastrofer som orkanen Mitch i Latinamerika 1998 vänderupp och ned på alla analyser <strong>för</strong> de drabbade <strong>länderna</strong> och det återkommandeväderfenomenet El Ninó spelar en stor roll <strong>för</strong> det sydamerikanskaoch asiatiska jordbruket. Andra större kriser som påverkat det globalahandelssystemet är sådana som skapats <strong>av</strong> samhället. Ett tydligt exempelfrån de senaste åren är den asiatiska finanskrisen 1997-1998, vilket skapadeen ansenlig turbulens på världens marknader inklusive jordbruksochlivsmedelsmarknaderna. Även allmänna prisvariationer gör det svårtatt göra några specifika analyser. Detta är ett problem speciellt vad gällerlivsmedel och jordbruksprodukter.Av de analyser som är gjorda <strong>av</strong> de internationella organen är man tämligenöverens om att jordbruks<strong>av</strong>talet haft en marginell betydelse <strong>för</strong> världeni stort och <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> specifikt. Det beror mycket på att själva<strong>av</strong>talet anses vara <strong>för</strong> svagt uppbyggt och ställer <strong>för</strong> låga kr<strong>av</strong>. Det viktigasteutfallet anses snarare vara att man genom jordbruks<strong>av</strong>talet lagt engrund <strong>för</strong> att i framtiden kunna fortsätta att arbeta <strong>för</strong> ett rättvist och effektivthandelssystem.Faktaruta: Fallstudier <strong>av</strong> Jordbruks<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>FAO har sammanställt de fallstudier som organisationen genom<strong>för</strong>t desenaste åren. 129 Länderna som studeras är Bangladesh, Botswana, Brasilien,Costa Rica, Elfenbenskusten, Egypten, Fiji, Guyana, Honduras, Indien,Indonesien, Jamaica, Kenya, Malawi, Marocko, Pakistan, Peru,Filippnierna, Senegal, Sri Lanka, Thailand, Uganda och Zimbabwe.Det finns även ett antal studier på området som <strong>för</strong>eträdesvis studerareffekterna <strong>av</strong> liberaliseringar <strong>av</strong> jordbrukshandel generellt. 130127 FAO (2003).128 Sally (2003).129 FAO (2003a)130 Gallagher (2000)
RAPPORT Sida 98(272)2004-02-27Hur ser u-<strong>länderna</strong> på jordbruks<strong>av</strong>talet?Då u-<strong>länderna</strong> är en heterogen grupp är det naturligtvis mycket svårt attpå ett övergripande sätt beskriva vad de anser om jordbruks<strong>av</strong>talet, menvad som generellt kan sägas är att ingen är nöjd. Detta gäller även i-<strong>länderna</strong> då alla är överens om att det nuvarande jordbruks<strong>av</strong>talet bara ärett <strong>för</strong>sta steg på en lång färd mot ett rättvist och effektivt handelssystempå jordbruksområdet.När u-<strong>länderna</strong> godkände jordbruks<strong>av</strong>talet <strong>för</strong>väntade man sig att detskulle med<strong>för</strong>a ett <strong>för</strong>bättrat marknadstillträde till i-länder och att störningarnapå världsmarknaden skulle minska tack vare minskade internastöd och exportsubventioner. Detta har dock till u-<strong>länderna</strong>s besvikelseinte inträffat, vilket lett till att de anser att <strong>av</strong>talet blivit obalanserat. Samtidigtsom u-<strong>länderna</strong> har gjort eftergifter i det nuvarande <strong>av</strong>talet i form<strong>av</strong> bundna tullnivåer och reduktionsåtaganden, har i-<strong>länderna</strong> kunnatfortsätta <strong>för</strong>a en handelsstörande politik på grund <strong>av</strong> de allt<strong>för</strong> flexiblaåtagandena som diskuterats ovan. Detta har inneburit att i-<strong>länderna</strong> kunnatligga kvar på ungefär samma stödnivåer <strong>för</strong> strategiska produkter ochvia tullskyddet fortsatt ha höga tullar på viktiga produkter.U-<strong>länderna</strong> anser också att jordbruks<strong>av</strong>talet blivit orättvist p.g.a. den bristandehänsynen till Marrakeshbeslutet om att stödja MUL och nettoimporterandeu-länder.En annan obalans som ofta <strong>för</strong>ts fram på senare tid är <strong>av</strong>saknaden imånga u-länder <strong>av</strong> skydd mot plötsliga pris- eller volym<strong>för</strong>ändringar iimporten. U-<strong>länderna</strong> anser det orättvist att endast ett fåtal länder har rätttill tillfälliga skydd genom den särskilda skyddsklausulen. Av de 23 u-länder som har möjlighet att använda skyddsklausulen är det dock endastett land, Sydkorea, som faktiskt använt sig <strong>av</strong> den, vilket kan tyda på attklausulen trots allt inte är <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Däremot kan det hahaft större inverkan på u-<strong>länderna</strong> att i-länder utnyttjat skyddsklausulenett antal gånger. 131U-<strong>länderna</strong> och tvister inom jordbruks<strong>av</strong>taletAv de tvister som <strong>av</strong>slutats sedan jordbruks<strong>av</strong>talet in<strong>för</strong>des är det endastnågra enstaka som berört u-<strong>länderna</strong>. De u-länder som aktivt deltagit/deltari tvistlösning är Chile, Argentina, Brasilien och Indien, Sydafrikaoch Mexiko, det vill säga länder ur kategorierna ”hög utvecklingsnivå” samt ”medelhög utvecklingsnivå”.131 Jordbruksverket (2000).
RAPPORT Sida 99(272)2004-02-27Ett flertal <strong>av</strong> de tvister som nu pågår är <strong>av</strong> stort intresse <strong>för</strong> flera u-länderäven om de inte alltid deltar aktivt. I många <strong>av</strong> fallen är det EU som ärsvarande part. Tvisterna drivs inte i <strong>för</strong>sta hand <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> men kommandeutslag kan ha stor betydelse <strong>för</strong> flera <strong>av</strong> dem. Ett exempel på detär Australiens, Brasiliens och Thailands begäran om granskning <strong>av</strong> EU:ssockerreglering, som <strong>länderna</strong> anser bryta mot reglerna om exportstödsbegränsningar.Denna tvist påverkar u-länder i <strong>för</strong>sta hand på två sätt. Deländer som är sockerproducenter och som omfattas <strong>av</strong> EU:s preferensarrangemangmed länder i Afrika, Västindien och Stilla H<strong>av</strong>et (AVS<strong>länderna</strong>)ser helst att tvisten utfaller till EU:s f<strong>av</strong>ör då deras preferensarrangemangär mycket <strong>för</strong>delaktiga. Samtidigt finns det en annan grupp <strong>av</strong>u-länder som inte har dessa <strong>för</strong>måner och som gärna skulle vilja se enmindre handelsstörande politik på sockerområdet från EU.Andra tvister med koppling till u-länder är exempelvis Brasiliens tvistmot USA som gäller bomull. Tvisten handlar om att Brasilien anser attUSA:s omfattande subventioner och interna stöd till den egna bomullsindustrin<strong>för</strong>svårar handeln <strong>för</strong> andra länder och resulterar i en handelsstörandebomullsmarknad. Ett annat exempel på ett u-land som är indraget ien tvist med koppling till jordbruks<strong>av</strong>talet är Venezuela. Tvisten gällerimportlicenser som landet in<strong>för</strong>t på vissa jordbruksprodukter och somUSA anser vara handelsstörande <strong>för</strong> utländska <strong>för</strong>etag som vill exporteratill Venezuela.3.4.4 Sammanfattande diskussionEn diskussion kring hur stora handelsliberaliseringarna har varit efter detatt jordbruks<strong>av</strong>talet trätt i kraft och vilka konsekvenser det fått <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ger inga entydiga svar. Den liberalisering som uppnåtts inomjordbruket som följd <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talet anses dock allmänt vara mycketliten. Som tidigare presenterats kan det <strong>för</strong>st och främst <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong> att1. det i Uruguayrundan var <strong>för</strong>sta gången man på allvar och bred basis<strong>för</strong>handlade inom jordbruksområdet,2. <strong>av</strong>talet utformades så att praktiskt taget alla länder, i- såväl som u-länder, hade uppfyllt sina åtaganden redan när <strong>av</strong>talet trädde i kraft,och3. att inga produktspecifika åtaganden gjordes <strong>för</strong> de interna stöden vilketmed<strong>för</strong>de att sänkningarnas storlek kunde anpassas till hur ”känslig”produkten ansågs vara. För exportbidrag och tullskydd var dockåtagandena specifika <strong>för</strong> enskilda varor/varugrupper. I fråga om tullskyddethar dock åtagandena visat sig vara otillräckliga.
RAPPORT Sida 100(272)2004-02-27Mot bakgrund <strong>av</strong> att <strong>av</strong>talet lett till få faktiska liberaliseringar kan maninte heller vänta sig några <strong>av</strong>görande konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Attsvara på om u-<strong>länderna</strong> fått det bättre eller sämre efter jordbruks<strong>av</strong>taletsimplementering är således svårt att göra. Dessutom är u-<strong>länderna</strong> sinsemellanmycket olika. Utifrån den genomgångna litteraturen verkar detdock som merparten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> kunnat dra nytta <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet på någotsätt men att <strong>för</strong>delarna varit <strong>av</strong>sevärt mindre än beräknat då i-<strong>länderna</strong>gjort allt<strong>för</strong> få <strong>för</strong>ändringar som gynnat u-<strong>länderna</strong>. De länder som främsthar gynnats <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är de stora nettoexporterande u-<strong>länderna</strong> i Cairnsgruppen,som kunnat kompensera sin ökade import med en stark export.Vissa svagare länder, <strong>för</strong>eträdesvis inom MUL, har däremot fortsatt i enneråtgående spiral som pågått mycket längre än de senaste åtta åren.Praktiskt taget alla genomgångna studier, gjorda <strong>av</strong> de internationellaorganen i frågan om jordbruks<strong>av</strong>talets påverkan på u-<strong>länderna</strong>, hävdaralltså att <strong>av</strong>talet haft en mycket liten inverkan. Studierna pekar på attmånga andra faktorer spelat in vilka har haft mycket större genomslag.Anledningarna till att <strong>av</strong>talet inte fått genomslag söks ofta i själva <strong>av</strong>taletoch dess brister. De många kryphålen och de allt<strong>för</strong> få specifika kr<strong>av</strong>en i<strong>av</strong>talet har med<strong>för</strong>t att påverkan inte blivit så stor. Flera frivilligorganisationerå sin sida <strong>för</strong>klarar <strong>av</strong>talets brister med allt<strong>för</strong> långtgående kr<strong>av</strong> påhandelsliberaliseringar, vilka <strong>för</strong>eträdesvis har koppling till IMF ochVärldsbanken. Det bör dock poängteras att IMF:s och Världsbankensrekommendationer/kr<strong>av</strong> inte kan likställas med den liberalisering somsker inom ramen <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>. När IMF ställer kr<strong>av</strong> på ett lands handelspolitiksker det på unilateral nivå, vilket innebär att landet sänker sina tullarensidigt och utan att andra handelspartners gör motsvarande sänkningar.Genom <strong>WTO</strong>:s <strong>av</strong>tal skapas inte bara minskade hinder i det egna landet,utan alla länder deltar i liberaliseringen, vilket skapar <strong>för</strong>utsättningar <strong>för</strong>ökad handel. Detta är inte minst viktigt <strong>för</strong> handeln mellan u-länder, vilken<strong>för</strong> många produkter är mycket större än handeln med i-<strong>länderna</strong>.Vidare har u-<strong>länderna</strong> som helhet inte drabbats mer negativt än <strong>för</strong>ut <strong>av</strong>exempelvis exportsubventioner då dessa tidigare var helt oreglerade. Genomatt jordbruks<strong>av</strong>talet trädde i kraft har användandet <strong>av</strong> exportsubventionerminskat. Vad jordbruks<strong>av</strong>talet skapat är åtminstone ett <strong>för</strong>sta konkretsteg <strong>för</strong> att i etapper kunna skapa en effektiv marknad med allt lägretullar. Som jäm<strong>för</strong>else med hur lång tid det kan ta att genom<strong>för</strong>a dessa<strong>för</strong>ändringar brukar marknadstillträdet på industrivaror <strong>för</strong>as fram. Avtalinom dessa områden beslutades redan när GATT bildades i slutet <strong>av</strong>1940-talet och ansågs med den senaste rundan ha nått till ett läge där tullarnaligger på så låga nivåer att de inte längre utgör några stora handelshinder.
RAPPORT Sida 101(272)2004-02-27Vad gäller tillgången på livsmedel kan det diskuteras om jordbruks<strong>av</strong>talet<strong>för</strong>bättrat eller <strong>för</strong>sämrat livsmedelstryggheten. Detta kan lätt bli en filosofiskfråga om vilka som är <strong>för</strong>lorare/vinnare, om man ska se <strong>av</strong>talet påkort eller lång sikt och hur livsmedelstrygghet bäst uppnås. Helhetsintrycketblir dock att jordbruks<strong>av</strong>talet i sig har spelat en mycket liten roll<strong>för</strong> livsmedelstryggheten i världen. Världsmarknaden <strong>för</strong> jordbruks- ochlivsmedelsprodukter är allt<strong>för</strong> komplex <strong>för</strong> att enskilda faktorer ska kunnaurskiljas och isoleras från varandra. Man kan även i detta <strong>av</strong>seende draslutsatsen att jordbruks<strong>av</strong>talet ledde till få konkreta <strong>för</strong>ändringar somsåledes också fått en begränsad påverkan på handeln och livsmedels<strong>för</strong>sörjningeni världen.Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket svårt att härledanågra <strong>av</strong> de pris<strong>för</strong>ändringar som inträffat efter 1995 till jordbruks<strong>av</strong>talet.Detta tyder på att jordbruks<strong>av</strong>talet inte spelat en så central roll sommånga medlemsländer hoppades eller befarade. I stora drag kan man sägaatt de <strong>för</strong>delar som kan skönjas med jordbruks<strong>av</strong>talet främst tillfallit i-<strong>länderna</strong> och de stora exporterande u-<strong>länderna</strong>. Det är i sig inte oväntatdå dessa länder har en omfattande utrikeshandel och ofta har de bästa<strong>för</strong>utsättningarna att på kort sikt utveckla sina jordbruksmarknader. Desom ännu inte lyckats dra någon nytta <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är i <strong>för</strong>sta hand fattigabönder i fattiga länder som är beroende <strong>av</strong> en enstaka råvara som i sin turfrämst exporteras till ett höginkomstland. Med bl.a. lägre gränsskydd ochen ökad konkurrens från nya aktörer riskerar dessa att <strong>för</strong>lora konkurrenskraft.Detta behöver inte betyda att jordbruks<strong>av</strong>talet inte haft någon som helstinverkan på den <strong>för</strong>da jordbrukspolitiken även om det blir lite <strong>av</strong> en ”hönaneller ägget”-diskussion. Förändringar i länders jordbrukspolitik harskett under en längre tid. Det är inte möjligt att klarlägga om det är jordbruks<strong>av</strong>taleti sig som med<strong>för</strong>t att den internationella jordbrukspolitiken<strong>för</strong>ändrats eller om den skulle ha <strong>för</strong>ändrats även utan jordbruks<strong>av</strong>talet.Käll<strong>för</strong>teckningDíaz-Bonilla, Eugenio, Marcelle Thomas and Sherman Robinson. 2002.“Trade liberalization, <strong>WTO</strong>, and Food Security”. TMD Discussion Paper82. Washington DC: IFPRI.FAO. 1996. Rome Declaration on World Food Security and World FoodSummit Plan of Action. Rome: FAO.FAO. 2000a. Agriculture, Trade and Food Security : Issues and optionsin the <strong>WTO</strong> negotiations from the perspective of developing countries.volym I. Rome: FAO.FAO. 2000b. Agriculture, Trade and Food Security : Issues and optionsin the <strong>WTO</strong> negotiations from the perspective of developing countries,volym II : Country Case Studies. Rome: FAO.
RAPPORT Sida 102(272)2004-02-27FAO. 2003a. <strong>WTO</strong> Agreement on Agriculture : The implementation Experience.Rome: FAO.FAO. 2003b. “Some trade policy issues relating to trends in agriculturalimports in the context of Food Security”. Rome: FAO, Committee ofCommodity Problems.Francois, Joseph. 2000. Assessing the Results of General EquilibriumStudies of Multilateral Trade Negotiations. Policy Issues in InternationalTrade and Commodities Study Series No.3. Geneva: UNCTAD.Freeman, F., J. Melanie, I. Roberts. 2000. The Impact of agriculturalTrade liberalisation on developing countries. ABARE Research Report2000.6. Canberra: ABAREGallagher, P. 2000. Guide to the <strong>WTO</strong> and Developing Countries. London:Kluwer Law International.Ingco, Merlinda D. 1997. ”Has agricultural Trade Liberalization improvedWelfare in the least developed countries? Yes”. Policy ResearchWorking Paper 1748. Washington DC: World Bank.Ingco, Merlinda D. (ed.). 2003. Agriculture, Trade and the <strong>WTO</strong> – Creatinga Trading Environment for Development. Washington DC: WorldBank.Johansson, Helena och Ingrid Sidenvall. 2002. Internationell handel –även <strong>för</strong> jordbruket? Rapport 2002:4. Lund: Livsmedelsekonomiska Institutet(SLI).Jordbruksverket. 2000. Jordbruksstöden och u-<strong>länderna</strong> : En nyckelfrågai <strong>WTO</strong>-<strong>för</strong>handlingarna, Rapport 2000:19. Jönköping: Jordbruksverket.<strong>Kommerskollegium</strong>. 2003. ”Implementering <strong>av</strong> Ministerbeslutet frånMarrakesh om åtgärder mot de eventuella negativa effekterna <strong>av</strong> en handelsliberaliseringpå jordbruksområdet <strong>för</strong> minst utvecklade länder ochnettoimporterande länder”. Dnr 1193-1255-03.Madeley, J. 2000. Trade and hunger : An overview of case studies on theimpact of trade liberalisation on food security. Stockholm: Forum Syd.Madeley, John and Solagral. 2001. “The impact of trade liberalisation onFood Security in the south : Literature review”. CIDSE Background Paper.Brussels: CIDSE.Murphy, Sophia. 2001. “Food Security and the <strong>WTO</strong>”. Brussels:Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité(CIDSE)OECD. 2001. The Uruguay Round Agreement on Agriculture : AnEvaluation of its Implementation in OECD Countries. Paris: OECD.OECD. 2002a. Agriculture and trade liberalisation : Extending the UruguayRound Agreement. Paris: OECD.OECD. 2003. Agricultural Policies in OECD Countries : Monitoring andEvaluation. Paris: OECD.
RAPPORT Sida 103(272)2004-02-27Oxfam. 2002. Boxing match in agricultural trade : Will <strong>WTO</strong> negotiationsknock out the world´s poorest farmers?. Oxfam Briefing Paper 32.Oxford: Oxfam.Pingali P. and R. Stringer . 2003. “Food Security and Agriculture in theLow Income Food Deficit Countries: 10 Years After the UruguayRound”, Invited paper presented at the International Conference on AgriculturalReform and the <strong>WTO</strong>: Where are we heading? Capri, June 23-26, 2003.Sally, R. 2003 “Seminar at the National Board of Trade, Post-CancúnCauses and Consequences”. Stockholm, 6 oktober, 2003.Sharma, R. 2002. “Developing Country Experience with the <strong>WTO</strong>Agreement on Agriculture and Negotiating and Policy Issues”, Presentedat the Agricultural Research Consortium summer symposium on TheDeveloping Countries, Agricultural Trade and <strong>WTO</strong>, Whistler Valley,Kanada.<strong>WTO</strong>. 1999. World Trade Organization : The Legal Texts : The Resultsof the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations, Cambridge:Cambridge University Press.<strong>WTO</strong>. 2000a. “Agricultural Trade Performance by Developing Countries1990-98”, G/AG/NG/S/6. Geneve: <strong>WTO</strong>.<strong>WTO</strong>. 2000b. “Implementation of the Decision on Measures concerningthe possible negative effects of the reform programme on least-developedcountries and net-food importing developing countries”, G/AG/NG/S/3,Geneve: <strong>WTO</strong>.<strong>WTO</strong>. 2000c. “Studies on the Implementation and impact of the agreementon agriculture”, G/AG/NG/S/16. Geneve: <strong>WTO</strong>.
RAPPORT Sida 104(272)2004-02-273.5 Flygindustri<strong>av</strong>talet• Genom att MGN-principen gäller <strong>för</strong> flygindustri<strong>av</strong>talet kan u-länderdra <strong>för</strong>del <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet utan att själva behöva gå med. Detta gynnar deu-länder som har en civil flygplanstillverkning, d.v.s. Indonesien, Indienoch Brasilien, genom att de kan exportera tullfritt till de ländersom skrivit på <strong>av</strong>talet.3.5.1 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletFlygindustri<strong>av</strong>talet (Agreement on Trade in Civil Aircraft) trädde i kraftden 1 januari 1980 efter <strong>för</strong>handlingarna i Tokyorundan på 1970-taletoch kom att undertecknas <strong>av</strong> 21 medlemmar. Avtalet är ett <strong>av</strong> få i <strong>WTO</strong>regelverketdär inte alla <strong>WTO</strong>-länder är medlemmar. Idag har <strong>av</strong>talet 30medlemsländer var<strong>av</strong> två u-länder, Egypten och Macao. 132 27 länder(var<strong>av</strong> två icke <strong>WTO</strong>-medlemmar) och två organisationer har getts observatörsstatusi den <strong>för</strong> <strong>av</strong>talet särskilt inrättade <strong>WTO</strong>-kommittén. 133Avtalet är även öppet <strong>för</strong> icke <strong>WTO</strong>-medlemmar.Huvudsyftet med flygindustri<strong>av</strong>talet var att uppnå en så störningsfri internationellhandel med civila flygplan som möjligt. Syftet har ocksåuppnåtts genom att tullarna i de länder som omfattas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet <strong>av</strong>skaffats<strong>för</strong> alla typer <strong>av</strong> civila flygplan och delar till dessa (inkl. motorer), <strong>för</strong>flygsimulatorer och <strong>för</strong> reparationer <strong>av</strong> civila flygplan. All militär anknytningär således konsekvent undantaget <strong>av</strong>talet. För detta syfte harockså in<strong>för</strong>ts en särskild bestämmelse om slutanvändarintyg.Under Uruguayrundan <strong>för</strong>handlade parterna om att revidera <strong>av</strong>talet ochdiskutera regler <strong>för</strong> subventioner till flygindustrin. Dock kunde parternainte enas. Flygindustri<strong>av</strong>talet kom där<strong>för</strong> aldrig att revideras genom Uruguayrundanutan det ursprungliga <strong>av</strong>talet gäller fortfarande. Delvis löstesdock subventionsfrågan genom att subventions<strong>av</strong>talet, med vissa i <strong>av</strong>taletangivna undantag, kom att bli tillämpligt även <strong>för</strong> flygindustrisektorn.132 Övriga länder som deltar är Bulgarien, Estland, EU, Belgien, Danmark, Frankrike,Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Neder<strong>länderna</strong>, Portugal, Spanien, Storbritannien,Sverige, Tyskland, Österrike, Georgien, Japan, Kanada, Lettland, Litauen, Norge,Rumänien, Schweiz, Taiwan och USA.133 Argentina, Australien, Bangladesh, Brasilien, Kamerun, Colombia, Finland, Gabon,Ghana, Indien, Indonesien, Israel, Kina, Sydkorea, Malta, Mauritius, Nigeria, Polen,Ryssland, Saudiarabien, Singapore, Slovakien, Sri Lanka, Tjeckien, Trinidad and Tobago,Tunisien and Turkiet samt IMF och UNCTAD.
RAPPORT Sida 105(272)2004-02-27I <strong>för</strong>ordet till flygindustri<strong>av</strong>talet konstateras att statliga stöd är en ofrånkomligdel <strong>av</strong> verksamheten i flygsektorn men att <strong>av</strong>talsparterna samtidigt<strong>för</strong>binder sig att se till att ingen part uppnår o<strong>för</strong>tjänta marknadsoch/ellerkonkurrens<strong>för</strong>delar. Avtalet ger inga anvisningar om formereller nivåer <strong>för</strong> utvecklings-, produktions- och/eller exportstöd. Snarareär <strong>av</strong>talet att se som en <strong>av</strong>sikts<strong>för</strong>klaring från parternas sida. Vidare ger<strong>av</strong>talet riktlinjer <strong>för</strong> statlig upphandling inom ramen <strong>för</strong> <strong>av</strong>talets produkttäckning.3.5.2 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Tillverkning <strong>av</strong> civila flygplan sker i dag i ett begränsat antal länder.Kända tillverkare finns i USA, Tyskland, Schweiz, Storbritannien, Kanada,Indonesien, Indien, Brasilien, Frankrike, Neder<strong>länderna</strong> och Australien.Samtliga nämnda u-länder har observatörsstatus i <strong>av</strong>talet men är intemedlemmar <strong>av</strong> det.Tullfriheten i <strong>av</strong>talet baseras på MGN-principen. Den utsträcks såledestill alla <strong>WTO</strong>-länder, och u-<strong>länderna</strong> har där<strong>för</strong> möjlighet att dra nytta <strong>av</strong>den även om de inte är med i flygindustri<strong>av</strong>talet. Således kan även u-länder som är underleverantörer till den civila flygindustrin gynnas.3.5.3 SammanfattningNågra konsekvensanalyser <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet har, såvitt kunnat utrönas, integjorts på senare år.Genom att MGN-principen gäller <strong>för</strong> <strong>av</strong>talet kan u-länder med flygplanstillverkningsom Indien, Indonesien och Brasilien och som inte är medlemmar<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet dra <strong>för</strong>del <strong>av</strong> detta genom att kunna tullfritt exporteraflygplan till medlemmar i <strong>av</strong>talet. Beträffande subventioner till flygindustrinär <strong>WTO</strong>:s subventions<strong>av</strong>tal tillämpligt.
RAPPORT Sida 106(272)2004-02-273.6 Avtalet om offentlig upphandling (GPA)• Eftersom GPA i princip endast omfattar i-länder har <strong>av</strong>talet endastindirekta effekter <strong>för</strong> u-länder.• Avtalets ambitiösa utformning samt u-<strong>länderna</strong>s önskan att skyddasina marknader är några <strong>av</strong> anledningarna till att u-länder har valt attinte ansluta sig.• Avtalet, till skillnad från exempelvis flygindustri<strong>av</strong>talet, omfattasinte <strong>av</strong> MGN-åtagandet i <strong>WTO</strong>. U-<strong>länderna</strong>s ”utan<strong>för</strong>skap” <strong>för</strong>stärksdärmed <strong>av</strong> att de inte heller kan gynnas <strong>av</strong> de deltagande <strong>länderna</strong>såtaganden. Potentiella vinster <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet uteblir där<strong>för</strong>.3.6.1 BakgrundOffentlig upphandling regleras i <strong>WTO</strong> <strong>av</strong> ett <strong>av</strong>tal (Agreement on GovernmentProcurement, GPA) till vilket endast ett trettiotal medlemmarhar anslutit sig. Samtidigt är området <strong>av</strong> mycket stor ekonomisk betydelse.Några uppskattningar visar att OECD-<strong>länderna</strong>s offentliga upphandlingnormalt uppgår till mellan tio och femton procent <strong>av</strong> BNP. 134Vid GATT:s tillkomst var inget land berett att öppna <strong>för</strong> utländsk konkurrensnär det gäller offentlig upphandling. Offentlig upphandling undantogsdär<strong>för</strong> från likabehandlingskr<strong>av</strong>et i GATT. Först genom <strong>av</strong>taletom offentlig upphandling i Tokyorundan under senare delen <strong>av</strong> 1970-talet skapades en öppning <strong>för</strong> utländsk konkurrens om offentliga kontrakt.Avtalet utvidgades i <strong>för</strong>handlingar som <strong>för</strong>des parallellt med Uruguayrundan,men som formellt hölls åtskiljda från denna. Avtalet omoffentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari 1996.3.6.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletLiksom flygindustri<strong>av</strong>talet är GPA ett <strong>av</strong> få <strong>av</strong>tal i <strong>WTO</strong>-regelverket därinte alla <strong>WTO</strong>-länder är medlemmar. Ett centralt syfte med GPA är attmedlemmarnas offentliga upphandling ska vara öppen <strong>för</strong> internationellkonkurrens. 135 För att uppnå detta syfte innehåller <strong>av</strong>talets tjugofyra artiklarrelativt detaljerade regler om icke-diskriminering och insyn i upphandlingsprocessen.Avtalet uppställer också särskilda bindningslistorgenom vilka medlemmarna anger vilka upphandlande enheter som omfattas<strong>av</strong> GPA:s regelverk.Gjorda åtaganden sträcks inte automatiskt ut till icke-deltagande ländergenom MGN-principen.134 Arrowsmith (2002)135 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1995).
RAPPORT Sida 107(272)2004-02-27Hittills har endast tjugoåtta <strong>WTO</strong>-medlemmar anslutit sig till <strong>av</strong>talet. 136Samtliga befinner sig i kategorin ”hög utvecklingsnivå” i UNDP:s index.De flesta <strong>av</strong> dessa är i-länder, med även en del u-länder deltar, däriblandSydkorea, Hongkong och Singapore.I <strong>av</strong>talet finns även vissa skrivningar om särbehandling <strong>av</strong> u-länder samtom tekniskt bistånd. Mot bakgrund <strong>av</strong> det låga u-landsdeltagandet hardessa bestämmelser endast en marginell betydelse, var<strong>för</strong> vi inte går in pådem i detalj.3.6.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Eftersom <strong>av</strong>talet syftar till att liberalisera handel mellan medlemmarnaoch i princip inget u-land har tillträtt <strong>av</strong>talet, är det svårt att se att <strong>av</strong>talethar direkta effekter <strong>för</strong> u-länder. Nedan följer där<strong>för</strong> några kortfattaderesonemang om <strong>av</strong>talets indirekta effekter <strong>för</strong> de länder som har valt attstå utan<strong>för</strong> GPA.Ett ”utan<strong>för</strong>skap” med<strong>för</strong> bl.a. att landets <strong>för</strong>etag inte garanteras marknadstillträdetill GPA:s medlemmar i samband med offentlig upphandling.Detta beror på att MGN-principen inte automatiskt utsträcks tillländer som valt att inte ansluta sig, i motsats till exempelvis flygindustri<strong>av</strong>talet.För flera länder innebär utan<strong>för</strong>skapet också att incitament saknas<strong>för</strong> att <strong>för</strong>ändra landets egna upphandlingsregim, som där<strong>för</strong> i värsta fallär fortsatt ineffektiv, protektionistisk, drabbad <strong>av</strong> korruption och därmedmer kostsam. 137 Det bör dock noteras att sådana negativa effekter i <strong>för</strong>stahand följer <strong>av</strong> brister i landets egna näringspolitik. GPA skulle ocksåkunna ha vissa indirekta ekonomiska konsekvenser <strong>för</strong> u-länder i form <strong>av</strong>s.k. handelsom<strong>för</strong>delande effekter. En sådan effekt kan uppstå om en<strong>WTO</strong>-medlem efter medlemskap i GPA ställer om sin upphandling från<strong>för</strong>etag i ett icke-medlemsland till mindre effektiva <strong>för</strong>etag i ett annatmedlemsland. Studier om GPA:s eventuella handels<strong>av</strong>ledande effektermärks dock inte i litteraturen.136 Belgien, Kanada, Danmark, EU, Finland, Frankrike, Grekland, Hongkong, Irland,Island, Israel, Italien, Japan, Liechtenstein, Luxemburg, Neder<strong>länderna</strong>, Neder<strong>länderna</strong>(Aruba), Norge, Portugal, Singapore, Spanien, Sverige, Schweiz, Storbritannien (UK),Sydkorea, Tyskland, USA och Österrike.137 Hunja, (2003).
RAPPORT Sida 108(272)2004-02-27En fråga som bör ställas är var<strong>för</strong> u-länder har valt att inte ansluta sig tillGPA. Några korta <strong>för</strong>klaringar kan an<strong>för</strong>as. Avtalets relativt ambitiösautformning är en bidragande orsak. Vidare är många u-länder inte bereddaatt ge ökat marknadstillträde till utländska mer konkurrenskraftiga<strong>för</strong>etag vid offentlig upphandling. 138 En tredje <strong>för</strong>klaring rör de omfattanderesurser som krävs <strong>för</strong> att implementera <strong>av</strong>talets relativt långtgåendebestämmelser. 139 En fjärde orsak handlar om viljan att kunna användaoffentlig upphandling som ett styrmedel <strong>för</strong> att uppnå relaterade politiskamålsättningar. Som ett exempel kan nämnas <strong>för</strong>eträde till traditionelltmissgynnade grupper, som olika etniska grupper, vilket skulle kunna stå istrid med GPA:s bestämmelser om icke-diskriminering. 140 En femte viktig<strong>för</strong>klaring rör bristen på politisk vilja som kan <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong> att gruppersom gynnas <strong>av</strong> korruption och icke-transparenta upphandlingsregimer,ofta motarbetar nödvändiga reformer. 1413.6.4 Sammanfattande diskussionEftersom i princip endast i-länder har anslutit sig till GPA är det svårt attse att <strong>av</strong>talet har direkta konsekvenser <strong>för</strong> u-länder. Ett medlemskap skullemed<strong>för</strong>a ökat marknadstillträde <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>, samt en mer öppen ocheffektiv upphandlingsregim. Avtalets ambitiösa utformning samt u-<strong>länderna</strong>s önskan att skydda sina marknader är några <strong>av</strong> anledningarnatill att u-länder har valt att inte ansluta sig.Käll<strong>för</strong>teckningArrowsmith, S. 2002. “Reviewing the GPA: The Role and Developmentof the Plurilateral Agreement after Doha” Journal of International EconomicLaw, 5:4, pp. 761-790.Hoekman, B.M. and P.C. M<strong>av</strong>roidis. 1995. The World Trade Organisation’sAgreement on Government Procurement, Expanding Disciplines,Declining Membership?. Washington D.C: World Bank.Hunja, R.R., Obstacles to Public Procurement Reform in DevelopingCountries, Paper presented at Government Procurement: Workshop –Dar Es Salaam, Tanzania, 14-17 Januari 2003www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/wkshop_tanz_jan03/hunja2a2_e.doc138 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1995).139 Arrowsmith (2002).140 Arrowsmith (2002).141 Hunja (2003).
RAPPORT Sida 109(272)2004-02-27Tillämpnings<strong>av</strong>tal3.7 Tullvärde<strong>av</strong>talet• U-<strong>länderna</strong> har gynnats <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet på så sätt att det lett till ökadtransparens, <strong>för</strong>utsägbarhet och objektivitet vid beräkning <strong>av</strong> tullvärde.I synnerhet syd-sydhandeln kommer <strong>för</strong>hoppningsvis på sikt attunderlättas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet när även u-landsmedlemmarna implementerar<strong>av</strong>talet.• Många u-länder har problem att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet eftersom det ärresurskrävande. Genom<strong>för</strong>andet <strong>för</strong>utsätter fungerande institutioner,moderna och effektiva tullmyndigheter, utbildning <strong>av</strong> ansvarigatjänstemän, introduktion <strong>av</strong> ny teknik och involvering <strong>av</strong> näringslivet.3.7.1 BakgrundDet värde på vilket tull beräknas kallas tullvärde. Tullvärdet ligger ocksåtill grund <strong>för</strong> beräkning <strong>av</strong> bl.a. mervärdesskatt vid import och <strong>för</strong> importstatistikensvärdeuppgifter.Vägen fram till dagens tullvärde<strong>av</strong>tal har varit ganska lång och slingrande.Ett tidigt <strong>av</strong>tal var Brysselkonventionen gällande varors tullvärde från1950 som tillämpades <strong>av</strong> ett trettiotal länder däribland Sverige (fr.o.m1960). Konventionen administrerades <strong>av</strong> Tullsamarbetsrådet, <strong>för</strong>egångaretill dagens Världstullorganisation (WCO). Många länder bl.a. USA, Kanadaoch flera u-länder, tillämpade andra tullvärderegler som ansågs varakomplicerade och protektionistiska. Bl.a. baserades tullvärdet på hemmamarknadspriseti exportlandet. Sverige, de övriga nordiska <strong>länderna</strong>och EG <strong>för</strong>sökte att få igenom en vidgad anslutning till Brysselkonventionenvilket bl.a. USA och Kanada motsatte sig. Istället <strong>för</strong>handladesunder Tokyorundan ett nytt tullvärde<strong>av</strong>tal fram i GATT 1979, överenskommelsenom tillämpning <strong>av</strong> artikel VII i det allmänna tull och handels<strong>av</strong>talet(den s.k. tullvärdekoden). Men även detta <strong>av</strong>tal fick endast ettfåtal <strong>av</strong>talsslutande parter.Genom <strong>för</strong>handlingar i Uruguayrundan kom tullvärdekoden att ligga tillgrund <strong>för</strong> det nya tullvärde<strong>av</strong>talet (Agreement on Implementation of ArticleVII of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994). Skillnadenmellan tullvärdekoden och det nya tullvärde<strong>av</strong>talet är främst att deltagandetär obligatoriskt <strong>för</strong> alla <strong>WTO</strong>-medlemmar och att reglerna <strong>för</strong>konsultationer och tvistlösning har <strong>för</strong>ändrats.Syftet med tullvärde<strong>av</strong>talet är att samtliga <strong>WTO</strong>-medlemmar ska tillämpaenhetliga, tydliga och rättvisa regler på tullvärdeområdet.
RAPPORT Sida 110(272)2004-02-273.7.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletGenerelltTullvärde<strong>av</strong>talet innebär att tullvärdet <strong>för</strong> en importerad vara ska varatransaktionsvärdet, dvs. det pris som har betalats eller ska betalas <strong>för</strong> varanvid <strong>för</strong>säljning. Avtalet anger också vilka kostnader som ska inkluderasrespektive exkluderas när man fastställer tullvärdet. Om villkoren <strong>för</strong>att använda transaktionsvärdemetoden inte är uppfyllda ges möjlighet attanvända vissa angivna alternativa metoder.Avtalet fastslår också vilka metoder man inte får använda vid fastställande<strong>av</strong> tullvärde, bl.a. minimitullvärden, godtyckliga eller fiktiva värden.Genom <strong>av</strong>talet ges importören möjlighet att begära skriftlig informationom det tullvärde som fastställts och den metod som använts <strong>för</strong> att fastställadetta värde.Liksom tidigare gäller att varje medlem senast när <strong>av</strong>talet träder i kraftska säkerhetsställa att dess lagar, <strong>för</strong>ordningar och administrativa <strong>för</strong>farandenöverensstämmer med bestämmelserna i <strong>av</strong>talet. Medlemmarnamåste också anmäla <strong>för</strong>ändringar i den nationella lagstiftningen som rörtullvärde till <strong>WTO</strong>.Särskild och differentierad behandling - <strong>för</strong>längda tidsfrister och vissaundantagAvtalet möjliggör vissa undantag <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. En övergångstid på 5 årgäller från den tidpunkt då <strong>av</strong>talet träder i kraft <strong>för</strong> u-länder som begärdet. U-länder som inte var <strong>av</strong>talsslutande part till <strong>av</strong>talet från 1979 fåruppskjuta tillämpningen <strong>av</strong> vissa särskilda delar <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet under en period<strong>av</strong> högst 3 år efter det att medlemslandet börjat tillämpa alla övrigabestämmelser i tullvärde<strong>av</strong>talet. I-<strong>länderna</strong> ska tillhandahålla teknisktbistånd på ömsesidigt överenskomna villkor till u-länder som begär sådantbistånd.Utöver ovanstående undantag sägs i en bilaga till <strong>av</strong>talet att övergångsperiodenpå 5 år <strong>för</strong> u-länder i praktiken kan vara otillräcklig. I sådana fallska u-<strong>länderna</strong> meddela detta till tullvärdekommittén i <strong>WTO</strong>, innan övergångsperiodensslut. Medlemmarna i <strong>WTO</strong> ska, i de fall u-<strong>länderna</strong> kanpåvisa tillräckliga skäl till <strong>för</strong>längd övergångsperiod, sympatiskt övervägaen sådan begäran. U-länder som tillämpar minimivärden kan få tillåtelse<strong>av</strong> övriga medlemmar att få fortsätta att tillämpa minimivärden underen bestämd tidsperiod eller en övergångsperiod. U-<strong>länderna</strong> ges ocksåmöjlighet att reservera sig mot tillämpningen <strong>av</strong> artikel IV samt artikelV paragraf 2. Det existerar inga speciella undantagsregler i tullvärde<strong>av</strong>talet<strong>för</strong> MUL.
RAPPORT Sida 111(272)2004-02-27Implementering <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletTotalt 58 medlemsländer begärde att få utnyttja den övergångsperiod på5 år som var möjlig enligt <strong>av</strong>talet. In<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s ministerkonferens i Seattle1999 krävde ett stort antal u-länder ytterligare <strong>för</strong>längd övergångstideftersom de ansåg att deras tullsystem inte klarade <strong>av</strong> övergången till ettfakturabaserat tullvärdesystem. 142 25 länder begärde <strong>för</strong>längd övergångstidmedan 23 länder varken begärde <strong>för</strong>längning eller implementerade<strong>av</strong>talet. Ett <strong>av</strong> de bakomliggande skälen kan vara att beslutet att bli medlemmari <strong>WTO</strong> fattades <strong>av</strong> handelsministrarna och inte finansministrarna.Många finansministrar var oroliga <strong>för</strong> att tullintäkterna efter in<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet skulle minska vilket i sin tur skulle leda till mindrestatsintäkter.Enligt WCO tillämpades tullvärde<strong>av</strong>talet i juni 2000 <strong>av</strong> 78 <strong>WTO</strong>medlemmaroch transaktionsvärdemetoden tillämpades <strong>för</strong> mer än 90procent <strong>av</strong> världshandeln. 143Som tidigare nämnts ska medlemmarna anmäla <strong>för</strong>ändringar i den nationellalagstiftningen som rör tullvärde till <strong>WTO</strong>. Anmälningarna görsdock inte i den omfattning som är <strong>för</strong>eskriven. Detta kan innebära attvissa medlemsländer tillämpar en nationell lagstiftning som egentligenstår i strid med tullvärde<strong>av</strong>talet. Ord<strong>för</strong>anden i <strong>WTO</strong>:s tullvärdekommittékan endast uppmana medlems<strong>länderna</strong> att komma in med anmälningar pådetta område.3.7.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>U-länders svårigheter att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>taletMerparten <strong>av</strong> de studier som finns på tullvärdeområdet belyser främst desvårigheter u-<strong>länderna</strong> har vid genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.Tullvärde<strong>av</strong>talet omfattar endast varors värde men erfarenheten från olikaprojekt, stödda <strong>av</strong> Världsbanken, i u-länder säger att varors värderingär den sista centimetern <strong>av</strong> en hel meter när det gäller tullprocedurer sommåste <strong>för</strong>ändras. 144 Tullvärdeprocessen <strong>för</strong>utsätter en administrativ miljösom inte existerar i många MUL. 145Implementering i u-<strong>länderna</strong> kräver mer än ett dekret att tullvärdereglernaär överensstämmande med tullvärde<strong>av</strong>talet. Implementeringen kräverdessutom tid och investeringar <strong>av</strong> substantiella resurser. 146U-<strong>länderna</strong> har som nämnts möjlighet att söka tekniskt bistånd <strong>för</strong> att fåhjälp med genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. <strong>WTO</strong>, WCO, Världsbanken, IMF,Commonwealth Secretariat m.fl. andra organisationer samt enskilda ländertillhandahåller tekniskt bistånd på detta område.142 Hoekman & Kostecki (2001).143 WCO (2003).144 Finger (2002).145 Finger & Schuler (1999).146 Hoekman & Kostecki (2001).
RAPPORT Sida 112(272)2004-02-27För att kunna implementera tullvärde<strong>av</strong>talet krävs att u-<strong>länderna</strong>;• har en politisk vilja att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet,• har fungerande institutioner,• utbildar ansvariga tjänstemän på berörda departement samt tulladministrationernasledning <strong>för</strong> att öka <strong>för</strong>ståelsen <strong>för</strong> vad <strong>av</strong>taletinnebär,• utbildar övrig tullpersonal på områden som tullvärde, riskanalyssamt revision,• utbildar näringsliv (<strong>för</strong>etag, speditörer och handelsorganisationer),• introducerar IT-teknik och utbildar personal som ska användadenna teknik.Anledningarna till u-<strong>länderna</strong>s implementeringsproblem är flera, såsombristande politisk vilja och rädsla <strong>för</strong> att tulluppbörden kommer att minska.För många u-länder står tulluppbörden <strong>för</strong> en betydande andel <strong>av</strong> derasskattebudget, i vissa fall mer än 50 procent. Andra orsaker är dåliginfrastruktur, hög omsättning på tullpersonal, bristande resurser eller informellhandel. Dessutom behöver de u-länder som genom<strong>för</strong> tullvärde<strong>av</strong>taletockså omorganisera sin tulladministration. 147Det finns ytterligare faktorer som direkt eller indirekt kan leda till svårigheternär det gäller implementering <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet; 148• höga skatter och tullar kan leda till att falska tullvärden anges, atttulltjänstemän mutas samt till smuggling och organiserad brottslighet,• godtyckliga undantag givna <strong>av</strong> ministrar eller ledningen <strong>för</strong> tulladministrationenskapar möjligheter att delta i korrupta handlingarsamt undergräver ett rättvist tullvärdesystem och kan tjäna somuppmuntran <strong>för</strong> importörerna att inte följa reglerna,• byråkratiska procedurer som t.ex. godkännande <strong>av</strong> importvärdeteller exportvärdet i <strong>för</strong>väg,• svaga interna kontrollsystem, dvs. <strong>för</strong> liten uppmärksamhet gestill implementering <strong>av</strong> kontrollsystem och internrevision vilketkan leda till korruption hos tjänstemän.147 Shin (1999).148 Corfmat/IMF - presentation vid ”Seminar on Technical Assistance on CustomsValuation 6-7 november 2002 i <strong>WTO</strong>”.
RAPPORT Sida 113(272)2004-02-27Att <strong>för</strong>lita sig till transaktionsvärdet är enklare i i-<strong>länderna</strong> där tullarna ärlåga, importkontrollerna minimala, inga ut<strong>för</strong>selregleringar <strong>av</strong> valutatillämpas, korruptionen inom offentliga myndigheter är låg och det juridiskasystemet fungerar. För u-länder är situationen däremot annorlundaeftersom tullarna ofta är mycket höga och eftersom det <strong>för</strong>ekommer värdebaseradeimportkontroller och strikt reglering <strong>av</strong> ut<strong>för</strong>sel <strong>av</strong> valuta.Dessutom saknas många gånger tillgång till elektronisk information omimport. Undervärderingsbedrägerier <strong>för</strong>ekommer också oftare i u-<strong>länderna</strong>. 149Studier visar att den totala kostnaden <strong>för</strong> ett u-land att genom<strong>för</strong>a tre<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal (tullvärde, SPS samt TRIPS) uppgår till 150 miljoner USDvilket <strong>för</strong> många <strong>av</strong> MUL är mer än deras årliga utvecklingsbudget. 150<strong>Konsekvenserna</strong> <strong>av</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet är alltså mycketresurskrävande <strong>för</strong> merparten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>. I många fall krävs bl.a. institutionsuppbyggnad,<strong>för</strong>bättring <strong>av</strong> infrastruktur, omorganisering <strong>av</strong> tullmyndigheter,investeringar, ny teknik samt utbildning.Eftersom u-<strong>länderna</strong> inte är en enhetlig grupp befinner de sig i olika fasernär det gäller genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet. Detta innebär att en delu-länder har tagit vissa steg <strong>för</strong> att tillämpa tullvärde<strong>av</strong>talet men ännuinte hunnit skaffa sig den djupare kunskap och expertis som behövs <strong>för</strong>att kunna implementera <strong>av</strong>talet effektivt. 151Som tidigare nämnts tar studierna på området upp u-<strong>länderna</strong>s problemmed genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Vi har inte funnit några studier som tydligtvisar att u-<strong>länderna</strong>s tullintäkter har minskat efter genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong><strong>av</strong>talet eller vilken grad <strong>av</strong> ökat marknadstillträde som har skett efter u-<strong>länderna</strong>s <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Att studier saknas kan bero på att processen medgenom<strong>för</strong>ande fortfarande pågår <strong>för</strong> merparten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>.Ökad objektivitet och transparens underlättar handelAndra konsekvenser <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet <strong>för</strong> både i-länder och u-länder är ökadtransparens (öppenhet) och objektivitet (beslut fattas på kontrollerbaragrunder och inte baserat på godtyckliga eller fiktiva värden). Då många i-länder som följd <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet från GATT 1979 använt sig <strong>av</strong> transaktionsvärdemetodenhar export<strong>för</strong>etag i u-länder länge gynnats <strong>av</strong> ökadtransparens, objektivitet och <strong>för</strong>utsägbarhet vid export till i-länder. Avtaletkan så småningom komma att leda till att dessa positiva effekter gynnaru-landsexportörer även vid export till andra u-länder, vilket är positivt<strong>för</strong> den viktiga syd-sydhandeln.TvisterFrån <strong>WTO</strong>:s start 1995 t.o.m. 2003 har endast <strong>för</strong>ekommit sju tvister påtullvärdeområdet var<strong>av</strong> två är lösta. I flera <strong>av</strong> dessa tvister berörs ävenandra områden som t.ex. antidumpning och importrestriktioner.149 Satapathy (2000).150 Finger (2002). Hur kostnaderna <strong>för</strong>delas mellan de olika <strong>av</strong>talen anges inte.151 Shin (1999).
RAPPORT Sida 114(272)2004-02-27Av dessa 7 tvister har Indien, EU, USA (i 3 fall), Brasilien samt Guatemalabegärt konsultationer med EU (2), Brasilien (2), Rumänien, Argentinasamt Mexiko.Hur ser olika u-länder på utvecklingen?Det finns tre viktiga orsaker till de svårigheter som u-<strong>länderna</strong> ställs in<strong>för</strong>vid genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet. För det <strong>för</strong>sta har u-<strong>länderna</strong> ingenbrådska att implementera <strong>av</strong>talet eftersom man inte har någon känsla<strong>av</strong> äganderätt gentemot <strong>av</strong>talet. För det andra ser många u-länder ingaomedelbara <strong>för</strong>delar och fruktar att omställningen leder till minskadeintäkter. Slutligen är u-<strong>länderna</strong>s tulltjänstemän oroliga <strong>för</strong> att tillämpning<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet kommer att leda till praktiska problem i den dagliga hanteringen.U-<strong>länderna</strong> saknar dessutom databaser som kan användas <strong>för</strong> attgöra prisjäm<strong>för</strong>elser. 152Många u-länders primära önskemål är att få tekniskt bistånd så att de kanimplementera <strong>av</strong>talet. Efterfrågan skiljer sig dock mellan u-<strong>länderna</strong>.Olika u-länder har olika behov, t.ex. de som är på väg att implementera<strong>av</strong>talet (behöver hjälp med lagstiftning) och de som redan har implementerat<strong>av</strong>talet men som behöver ytterligare hjälp <strong>för</strong> att kunna tillämpa<strong>av</strong>talet mer effektivt. Det krävs att tulladministrationerna utbildar tulltjänstemänsom tränas i hur man ställer frågor till importörerna, hur man<strong>för</strong>står framlagda bevis samt att man bygger upp en effektiv klareringsochrevisionsenhet. 153Även i fall där u-<strong>länderna</strong> har fått tekniskt bistånd finns problem medimplementeringen. Vid ett seminarium i Genève om tekniskt bistånd 154konstaterade representanter från Kanada och Storbritannien att detta bl.a.beror på dålig samordning mellan olika givare, bristande inledande analyseroch dålig anpassning <strong>av</strong> kurser till deltagarna. Men problemen bestårockså i att det arbete som lagts ned inte fullföljdes <strong>av</strong> mottagar<strong>länderna</strong>eller att de helt enkelt inte var mogna att <strong>för</strong>ändra sitt arbetssätt.Efterfrågan på syd-sydbistånd har ökat, dvs. många u-länder som skaimplementera <strong>av</strong>talet vill ha hjälp från länder som har haft samma utgångspunkteller har liknande problem. 155 Indien var ett <strong>av</strong> de länder somantog tullvärdekoden 1979 och där<strong>för</strong> har lång erfarenhet <strong>av</strong> de problemsom u-länder möter efter genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet. Där<strong>för</strong> hållsmånga tullvärdekurser i Indien (ofta finansierade <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>, m.fl.) <strong>för</strong> u-länder som ska implementera <strong>av</strong>talet.152 Hoekman, English, Mattoo, (2002).153 Gürler (2002).154 Exempel på brister vid implementering <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet fram<strong>för</strong>da <strong>av</strong> Michel Jordan,Director General, Trade Policy Interpretation Directorate, Canada Customs andRevenue Agency och Joe Kelley, Business Manager, International Assistance, HMCustoms and Excise, UK vid seminariet om tekniskt bistånd i Genève den 7 november2002.155 Angela Strachan, Commonwealth Secretariat, vid seminarium om tekniskt bistånd iGenève 6-7 nov. 2002.
RAPPORT Sida 115(272)2004-02-27Kina som blev medlem i <strong>WTO</strong> 2001 konstaterade i november 2002 underett möte i <strong>WTO</strong>:s tullvärdekommitté att man fortfarande hade brister påtullvärdeområdet. Bl.a. hade Kina inte tillräckligt med utbildad personaltrots att man fått tekniskt bistånd från bl.a. WCO.Mauretanien konstaterade vid ett seminarium om tekniskt bistånd i Genèveden 7 november 2002 att landet kämpar mot andra problem (hälsa,fattigdom, utbildning m.m.) vilket innebär att landets tullreform (ochdärmed tullvärde<strong>av</strong>talet) har nedprioriterats. Dessutom hade Mauretaniensvårt att definiera vad <strong>för</strong> typ <strong>av</strong> tekniskt bistånd landet behöver.3.7.4 Sammanfattande diskussionSyftet med tullvärde<strong>av</strong>talet är att samtliga <strong>WTO</strong>-medlemmar ska tillämpaenhetliga, tydliga och rättvisa regler på tullvärdeområdet. Avtalets bestämmelserhar stor betydelse <strong>för</strong> den dagliga verksamheten hos tusentals<strong>för</strong>etag världen över.Man kan konstatera att de studier som finns tillgängliga på området,främst är inriktade på u-<strong>länderna</strong>s problem vid implementering <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet.En anledning till var<strong>för</strong> det saknas studier om t.ex. tullvärdekontra u-<strong>länderna</strong>s marknadstillträde kan vara att många i-länder redanhar tillämpat dessa regler i många år eftersom tullvärde<strong>av</strong>talet fram<strong>för</strong>handladesredan under Tokyorundan 1979. En annan anledning kan varaatt många u-länder fortfarande håller på med implementeringen trots attden skulle ha varit klar år 2000. Vår bedömning är emellertid att u-<strong>länderna</strong> gynnats <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet på så sätt att det lett till ökad transparens,<strong>för</strong>utsägbarhet och objektivitet vid beräkning <strong>av</strong> tullvärde. I synnerhetsyd-sydhandeln kommer <strong>för</strong>hoppningsvis på sikt att underlättas <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletnär även u-landsmedlemmarna implementerar <strong>av</strong>talet.Hur väl de olika u-<strong>länderna</strong> har lyckats med genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>taletberor till stor del på vilka grund<strong>för</strong>utsättningar <strong>länderna</strong> hade iinledningsskedet. Grund<strong>för</strong>utsättningen <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>taletär som nämnts att det finns fungerande institutioner och en politiskvilja hos de styrande att implementera <strong>av</strong>talet. Det primära målet vidgenom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> tullvärde<strong>av</strong>talet måste där<strong>för</strong> vara kapacitetsuppbyggnad.Där kan tekniskt bistånd vara ett medel.En konsekvens <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> är att stora resurser måste satsaspå institutionsuppbyggnad, omorganisering och effektivisering <strong>av</strong> tulladministrationer,investeringar i ny teknik samt utbildning (tullpersonal,näringsliv, speditörer m.fl.)Trots att åtskilliga resurser har använts <strong>för</strong> tekniskt bistånd är efterfråganfortfarande mycket stor. Flera initiativ till tekniskt bistånd har dessutommisslyckats. För att lyckas är det viktigt att tekniskt bistånd är efterfrågestyrt.Mottagarna måste själva prioritera och utarbeta en plan <strong>för</strong> hur genom<strong>för</strong>andetska gå till, i vissa fall med hjälp <strong>av</strong> expertis, eftersom mottagarnabäst känner till de lokala problemen. Det är dessutom viktigt attdet lokala näringslivet involveras.
RAPPORT Sida 116(272)2004-02-27För att lyckas med tekniskt bistånd och därmed med genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong>tullvärde<strong>av</strong>talet krävs det en ökad samordning och ett ökat samarbetemellan berörda parter <strong>för</strong> att undvika dubbelarbete. Medvetenheten omdetta problem har dock ökat under de senaste åren.Det är viktigt att <strong>länderna</strong> genom<strong>för</strong> och tillämpar tullvärde<strong>av</strong>talet eftersom<strong>av</strong>talet innebär enhetliga, tydliga och rättvisa regler och därmedskyddar både importörers och regeringars intressen. Risken är annars storatt klareringsprocessen blir utdragen vid bestämmandet <strong>av</strong> varans tullvärdeoch att fiktiva värden används. Enligt tullvärde<strong>av</strong>talet måste <strong>länderna</strong>anmäla <strong>för</strong>ändringar i den nationella lagstiftningen som rör tullvärdetill <strong>WTO</strong>. Anmälningarna görs dock inte i den omfattning som är <strong>för</strong>eskriveni <strong>av</strong>talet. Detta kan innebära att vissa länder tillämpar en nationelllagstiftning som egentligen står i strid med detta. Ord<strong>för</strong>anden i <strong>WTO</strong>:stullvärdekommitté kan dock endast uppmana medlems<strong>länderna</strong> att kommain med anmälningar på detta område.Käll<strong>för</strong>teckningCorfmat, F. 2002. “Issues and strategies for technical assistance todeveloping countries” Presentation, <strong>WTO</strong> Seminar on TechnicalAssistance on Customs Valuation 6-7 november 2002.Finger J. Michael och Philip Schuler. 1999. ”Implementation of UruguayRound Committments: The Development Challenge”, Policy ResearchWorking Paper No WPS2215. Geneva: World Bank.Finger J. Michael. 2002. ”The Doha Agenda and Development: A Viewfrom the Uruguay Round”. Manila: Asian Development Bank.(http://www.adb.org/Economics/pdf/doha/Finger_paper.pdf)Gürler, Oker. 2002. ”<strong>WTO</strong> Agreements on Non-tariff Barriers and Implicationfor the OIC Member States: Custom Valuation, Pre-shipment Inspection,Rules of Origin and Import Licensing”, Journal of EconomicCooperation among Islamic Countries, 23:1, pp.61-88.Hoekman, B., Aaditya Mattoo and Philip English (eds). 2002. Development,Trade and the <strong>WTO</strong> : A handbook. Washington DC: World Bank.(http://www.worldbank.org/trade)Hoekman, B. and M. Kostecki. 2001. The political economy of the worldtrading system: the <strong>WTO</strong> and beyond. Oxford: Oxford University Press.Satapathy, C. 2000, ”Implementation of <strong>WTO</strong> agreement on customsvaluation”, Economic and Political Weekly, 35:25, pp. 2098-2101.Shin, Y. 1999. ”Implementation of the <strong>WTO</strong> Customs Valuation Agreementin Developing Countries: Issues and Recommendations”, Journal ofWorld Trade, 33:1, pp.125-143.http://www.wcoomd.org/ie/En/Topics_Issues/topics_issues.html. 2003-09-29.
RAPPORT Sida 117(272)2004-02-273.8 Avtalet om ursprungsregler• Avtalet är än så länge endast ett ramverk. Avtalets innehåll är fortfarandeunder <strong>för</strong>handling och det är där<strong>för</strong> svårt att säga vilka konsekvenserdet kommer att få <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Att det blir enklare <strong>för</strong> exportörernaatt hålla reda på endast ett regelsystem istället <strong>för</strong> en stormängd olika <strong>av</strong>tal som idag, står dock klart.• Harmoniseringsarbetet är en tekniskt komplicerad process som hardragit ut på tiden. Både att delta i <strong>för</strong>handlingarna och att så småningomtillämpa det harmoniserade regelverket ställer höga kr<strong>av</strong> påu-<strong>länderna</strong>s administrationer och behov <strong>av</strong> resurser.3.8.1 BakgrundUrsprungsregler används <strong>för</strong> att fastställa nationellt ursprung på en vara iinternationell handel. Det finns två typer <strong>av</strong> ursprungsregler:1. De ursprungsregler som man använder <strong>för</strong> att fastställa om en produktska få tull<strong>för</strong>mån (preferens) eller om MGN-tull ska betalas vidimporten. Då använder man de preferentiella ursprungsreglerna somtillämpas i regionala och bilaterala frihandels<strong>av</strong>tal eller vid tillämpning<strong>av</strong> andra preferentiella arrangemang som t.ex. GSP-systemen.2. De icke-preferentiella (eller allmänna) ursprungsregler som länderanvänder när nationellt ursprung ska anges <strong>för</strong> en vara i andra sammanhangän <strong>för</strong> att yrka på tull<strong>för</strong>måner. Exempel på detta kan varastatistiska ändamål, antidumpningsåtgärder, offentlig upphandling ellermärkning <strong>av</strong> produkter som t.ex. ”made in…”.Preferentiella ursprungsregler <strong>för</strong>ekommer i tullunioner och bilateralafrihandels<strong>av</strong>tal och är inte reglerade i <strong>WTO</strong>. Vi kommer där<strong>för</strong> inte attbehandla dessa vidare här utan i stället fokusera på icke-preferentiellaursprungsregler.Även om icke-preferentiella ursprungsregler inte påverkar marknadstillträdetpå samma direkta sätt som preferentiella, är de ändå <strong>av</strong> betydelse<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. I de studier vi har tagit del <strong>av</strong> är betonas bl.a. ursprungsreglernasbetydelse <strong>för</strong> olika handelspolitiska instrument som antidumpningsåtgärderoch kvoter. De har även betydelse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ur ettkonsument- och marknads<strong>för</strong>ingsperspektiv där det kan vara viktigt attpåvisa att en vara har ursprung i det egna landet (”made in…”). 156156 Inama (2000).
RAPPORT Sida 118(272)2004-02-27Var<strong>för</strong> ett <strong>av</strong>tal?Utöver vissa allmänt hållna riktlinjer som är intagna i Världstullorganisationens(WCO) konvention om <strong>för</strong>enkling och harmonisering <strong>av</strong> tull<strong>för</strong>faranden,den s.k. Kyotokonventionen, finns i dagsläget inte några internationelltöverenskomna regler om ursprungsregler. Varje land kan där<strong>för</strong>i praktiken själv <strong>av</strong>göra vilka regler de väljer att tillämpa. Det ställerhöga kr<strong>av</strong> på exportörer och producenter som måste ha kunskap om fleraländers separata regelsystem <strong>för</strong> att uppfylla olika kr<strong>av</strong> <strong>för</strong> olika marknader.Under 1980-talet väcktes tanken om harmonisering <strong>av</strong> icke-preferentiellaursprungsregler, dvs. att endast tillåta ett system som används <strong>av</strong> allaländer o<strong>av</strong>sett ändamål. Man ansåg att det skulle minska den osäkerhetsom exportörer och importörer möter och som leder till betydande merkostnader<strong>för</strong> aktörerna inom den internationella handeln. Harmoniseringenskulle även minska risken att ursprungsregler används i handelshindrandesyfte. Under senare delen <strong>av</strong> 1980-talet ökade användandet <strong>av</strong>antidumpningstullar och genom att uppge ett felaktigt nationellt ursprung<strong>för</strong> varorna <strong>för</strong>sökte exportörer på olika sätt att undvika dessa tullar. Dettaledde till att harmonisering <strong>av</strong> icke-preferentiella ursprungsregler inkluderadesi Uruguayrundan.Valet att låta preferentiella ursprungsregler stå utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>taletspeglar enligt Hoekman och Kostecki det faktum att flera länder inte villinskränka sin möjlighet att bilda regionala och bilaterala frihandels<strong>av</strong>talmed enskilda länder. 157 Det finns även en risk att harmoniserade preferentiellaursprungsregler skulle begränsa preferentiella system som t.ex.GSP, vilket många länder sätter sig emot. 1583.8.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletAvtalet om ursprungsregler (Agreement on Rules of Origin) är ett resultat<strong>av</strong> Uruguayrundan och innebar starten <strong>för</strong> ett <strong>för</strong>handlingsarbete somfortfarande pågår, dels i den tekniska kommittén i WCO (tekniska frågor),dels i <strong>WTO</strong>:s kommitté <strong>för</strong> ursprungsregler (handelspolitiska frågor).Avtalet innebär bland annat att icke-preferentiella ursprungsregler skaharmoniseras globalt. Syftet med <strong>av</strong>talet är att det ska leda till klara ochtydliga nationella ursprungsregler som underlättar handelsflödet och sominte är handelshindrande. Avtalet gäller endast icke-preferentiella ursprungsregleroch inte preferentiella. De preferentiella ursprungsreglernanämns dock i en bilaga i form <strong>av</strong> en gemensam deklaration.157 Hoekman och Kostecki, (2001).158 Hirsch (2002).
RAPPORT Sida 119(272)2004-02-27Under Uruguayrundan satte man upp ramarna <strong>för</strong> <strong>av</strong>talet men hann intemed <strong>för</strong>handlingar kring harmoniseringen <strong>av</strong> reglerna. Det har senarevisat sig vara mer komplicerat än vad man uppskattade inledningsvis. Detberor dels på att frågorna är tekniskt komplicerade, dels på att <strong>för</strong>handlingarnahar övergått från att vara rent tekniska till mer handelspolitiska.Förhandlingarna som ursprungligen skulle slut<strong>för</strong>as inom tre år är nuinne på sitt åttonde år och det är knappast troligt att aktuell tidsfrist (juli2004) kommer att hållas.Avtalets ramar ger riktlinjer <strong>för</strong> länder som har behov <strong>av</strong> att skapa nyaregelverk, eller ändra i existerande regler under tiden fram till det attharmoniserade regler har beslutats. Avtalet drar också upp riktlinjer <strong>för</strong>hur harmoniseringsarbetet ska organiseras och fungera. Det ger dessutomriktlinjer <strong>för</strong> hur de harmoniserade reglerna ska implementeras när de välär beslutade.Enligt <strong>av</strong>talet ska ursprungsreglerna vara enkla och <strong>för</strong>utsägbara, de sk<strong>av</strong>ara neutrala och får inte användas som medel <strong>för</strong> att direkt eller indirektuppnå handelspolitiska mål, dvs. de får inte vara handelshindrande. Genom<strong>av</strong>talets översynsklausul kan en <strong>WTO</strong>-medlems nationella regelverkifrågasättas och landet får då möjlighet att klargöra skrivningen till<strong>WTO</strong>-sekretariatet. Senast detta inträffade var när bland annat Taiwanbad Kina tydliggöra hur de beräknar den procentregel som ligger tillgrund <strong>för</strong> att fastställa nationellt ursprung. Efter det har Kina kommit inmed ett skriftligt <strong>för</strong>tydligande till <strong>WTO</strong>-sekretariatet.Det finns ingen särskild skrivning <strong>för</strong> u-länder eller MUL i <strong>av</strong>talet. Inteheller något om särskild och differentierad behandling eller tekniskt bistånd.3.8.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Eftersom harmoniseringsarbetet fortfarande pågår och <strong>av</strong>talets regler intehar implementerats, är det svårt att säga vad <strong>av</strong>talet kommer att få <strong>för</strong>konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Men eftersom en varas ursprung har betydelse<strong>för</strong> hur den behandlas inom det multilaterala handelssystemet, stårdet klart att resultatet från <strong>för</strong>handlingarna om harmoniserade ickepreferentiellaursprungsregler kommer att få effekter även på andra områdeninom ramen <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>.Enligt en studie skriven strax efter Kinas inträde i <strong>WTO</strong> är ickepreferentiellaursprungsregler väsentliga <strong>för</strong> utländska <strong>för</strong>etag, både <strong>för</strong>direktinvesteringar och <strong>för</strong> utvecklingen <strong>av</strong> handelsrelationer. De är följaktligenen viktig del <strong>av</strong> ett lands rättsystem <strong>för</strong> att en marknadsekonomiska fungera. I samband med att nya regler om offentlig upphandling utformadesi Kina kom dessutom behovet <strong>av</strong> nya nationella ursprungsregleratt uppmärksammas. 159159 Gebhardt och Olbrich (2002).
RAPPORT Sida 120(272)2004-02-27Det finns dessutom en trend som visar att betydelsen <strong>av</strong> ickepreferentiellaursprungsregler rent <strong>av</strong> kan komma att öka framöver. EnligtHirsh finns ett tydligt samband mellan ökad användning <strong>av</strong> icketariffärahandelshinder och sänkta MGN-tullar. Som en följd <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>rundornastull<strong>för</strong>handlingar <strong>för</strong> att sänka MGN-tullar söker länder alternativ<strong>av</strong>ägar <strong>för</strong> att begränsa importen. 160 Att skapa ett harmoniserat regelverk<strong>av</strong> icke-handelshindrande karaktär som gäller lika <strong>för</strong> alla medlemmarinom <strong>WTO</strong> är där<strong>för</strong> ett önskvärt mål att nå. Det finns dock någrahinder på vägen.Ett <strong>av</strong> de problem som bl.a. UNCTAD har identifierat är u-<strong>länderna</strong>ssvårigheter att delta aktivt i <strong>för</strong>handlingar. Detta beror på att frågan ärtekniskt komplicerad vilket helst kräver att nationella experter är på platsi Genève vid <strong>för</strong>handlingarna. Det ställer i sin tur höga kr<strong>av</strong> på resurser.Det är dessutom <strong>av</strong> stor vikt att u-<strong>länderna</strong> är medvetna om de följdersom en viss tekniskt detaljerad regel <strong>för</strong> en specifik vara kan få på landetsindustri. UNCTAD drar slutsatsen att den höga nivå <strong>av</strong> teknisk kunskapsom krävs <strong>av</strong> både administrationer och privat näringsliv <strong>för</strong> att kunnadelta i <strong>för</strong>handlingarna knappast existerar i många u-länder. Även här ärdet en fråga om att <strong>av</strong>sätta resurser. Resurser som är svåra att <strong>av</strong>sätta <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong>.För övrigt menar UNCTAD att mer industrialiserade länder som USA,Japan och EU har mer erfarenhet än u-<strong>länderna</strong> att <strong>för</strong>handla om ursprungsregler.De är även mer medvetna om kopplingen till exempelvisantidumpning vilket innebär att u-<strong>länderna</strong> hamnar i underläge vid <strong>för</strong>handlingarnaoch att det harmoniserade regelverket inte tar hänsyn till u-<strong>länderna</strong>s <strong>för</strong>utsättningar. 161Trots detta har inga landgrupperingar bildats bland u-<strong>länderna</strong> vilket möjligenskulle kunna underlätta <strong>för</strong> dem att driva vissa frågor hårdare. 162Det beror fram<strong>för</strong>allt på att <strong>för</strong>handlingarna är direkt relaterade till exportprodukterdär olika länder värnar om sina specifika intressen.Avtalets ramverk ger medlems<strong>länderna</strong> möjlighet att upprätta nationellainterimsregelverk fram till dess att man kommit överens om ett harmoniseratregelverk inom <strong>WTO</strong>. Detta anser UNCTAD vara till nackdel <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. 163 UNCTAD ser fram<strong>för</strong>allt ett problem i de fall då medlemmarsom t.ex. USA, har introducerat nya ursprungsregler som är <strong>av</strong> handelshindrandekaraktär och som slår hårt mot produkter <strong>av</strong> exportintresse <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong>. Här är det själva processen, dvs. att <strong>för</strong>handlingarna har dragitut på tiden, snarare än <strong>av</strong>talet i sig som är källan till problemet.160 Hirsch (2002).161 Inama (2000).162 <strong>Kommerskollegium</strong> (2003), Dnr 100-429-03163 UNCTAD (2001).
RAPPORT Sida 121(272)2004-02-27Fördelen med ett harmoniserat regelverk är ändå att det ska gälla lika <strong>för</strong>alla <strong>WTO</strong>-medlemmar. Med ett sådant regelverk undviker man de specialarrangemangsom enskilda länder idag kan upprätta och på så sätt skapahandelshinder <strong>för</strong> andra. Enligt John Croom finns det där<strong>för</strong> ett stort intresse<strong>för</strong> harmoniserade ursprungsregler bland <strong>WTO</strong>:s medlemmar. 164Enligt deras studie skulle ett harmoniserat regelverk minska den osäkerhetsom rör internationell handel. Dessutom skulle möjligheten att användaursprungsregler i ett handelshindrande syfte <strong>för</strong>svinna. Enligt studienanser även u-<strong>länderna</strong> att detta kan vara <strong>av</strong> stort handelspolitisktintresse <strong>för</strong> dem, särskilt <strong>för</strong> tekovaror. I likhet med Hirsch menar Croomatt det är <strong>av</strong> stor vikt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att <strong>för</strong>handlingarna inte resulterar iatt restriktiva ursprungsregler ersätter utfasade kvantitativa tekorestriktionervilket därmed skulle fortsätta att begränsa handeln <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. 165Trots att <strong>för</strong>handlingarna om de harmoniserade reglerna inte har <strong>av</strong>slutatsoch <strong>av</strong>talet där<strong>för</strong> ännu inte har implementeras bör medlems<strong>länderna</strong>följa de riktlinjer som finns i ramverket från Uruguayrundan. Ramverketinnebär ökad transparens så till vida att nya nationella regelverk <strong>för</strong> ursprungsreglerska följa de allmänt hållna riktlinjerna i <strong>av</strong>talet tills dess attett harmoniserat regelverk är upprättat. Kina har t.ex. rapporterat att denationella ursprungsregler som de har upprättat efter att harmoniseringsarbetethar påbörjats är <strong>för</strong>enliga med <strong>av</strong>talets ramverk. Medlems<strong>länderna</strong>ska också meddela <strong>WTO</strong>-sekretariatet när de skaffar nya regler. Andramedlemmars regelverk kan ifrågasättas.3.8.4 Sammanfattande diskussionEftersom harmoniseringsarbetet fortfarande är ett <strong>av</strong>tal under <strong>för</strong>handlingär det svårt att säga vilka konsekvenser det kommer att få <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.Att det blir enklare <strong>för</strong> exportörerna att hålla reda på endast ett regelsystemistället <strong>för</strong> en stor mängd olika <strong>av</strong>tal står dock klart. Syftet med <strong>av</strong>taletär att icke-preferentiella ursprungsregler ska vara <strong>för</strong>utsägbara ochunderlätta handelsflödet. Genom att harmonisera reglerna motverkar manrisken med att länder använder ursprungsregler som icke-tariffära handelshinder.Om vi däremot ser till de <strong>för</strong>slag som hittills har tagits fram, har man mereller mindre frångått den grundläggande principen om att reglerna inteska vara <strong>av</strong> handelshindrande karaktär. Enskilda länder <strong>för</strong> fram specifikakr<strong>av</strong> på detaljerade regler <strong>för</strong> produkter <strong>av</strong> exportintresse <strong>för</strong> det egnalandet. De <strong>för</strong>väntade <strong>för</strong>delarna med harmoniseringen riskerar där<strong>för</strong> attinte uppnås. Vi ser en risk i att reglerna kan bli allt<strong>för</strong> detaljerade ochkomplicerade <strong>för</strong> både administrationer och näringsliv vilket innebär attde blir svåra att använda. Det harmoniserade regelverket skulle i så fallbli en obrukbar produkt. 166164 Croome (1998).165 Croome (1998).166 <strong>Kommerskollegium</strong> (2003), Dnr 100-429-03.
RAPPORT Sida 122(272)2004-02-27Trender visar på att lägre MGN-tullar och ökad användning <strong>av</strong> icketariffärahandelshinder har ett samband. Som en följd <strong>av</strong> de gångna rundornastull<strong>för</strong>handlingar <strong>för</strong> att sänka MGN-tullarna kan betydelsen <strong>av</strong>icke-preferentiella ursprungsregler komma att öka. Det är där<strong>för</strong> viktigtatt u-<strong>länderna</strong> redan under <strong>för</strong>handlingsarbetet är medvetna om de effektersom ett harmoniserat regelverk kan få på det egna landets industri.Harmoniseringsarbetet är en tekniskt komplicerad process. Både att deltai <strong>för</strong>handlingarna och att så småningom tillämpa det harmoniserade regelverketställer höga kr<strong>av</strong> på u-<strong>länderna</strong>s administrationer och behov <strong>av</strong>resurser. I och med att u-<strong>länderna</strong> har olika exportintressen har ingagrupperingar bildats under de pågående <strong>för</strong>handlingarna. Sådana grupperingarskulle annars kunna underlätta <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att driva vissa frågorhårdare. 167Käll<strong>för</strong>teckningCroome, John. 1998. “The Present Outlook for Trade Negotiations in theWorld Trade Organization”. Working Paper 1992. Geneva: World Bank.Gebhardt, Immanuel and Kerstin Olbrich. 2002. “Foreign Trade Law inChina, Perspectives regarding Rules of Origin”, Journal of World Trade,36:1, pp. 117-127.Hirsch, Mosche. 2002. “International Trade Law, Political Economy andRules of Origin, A Plea for a Reform of the <strong>WTO</strong> Regime on Rules ofOrigin”, Journal of World Trade, 36:2, pp. 171-189.Inama, Stefano. 2000. “Non-preferential Rules of Origin” in A positiveagenda for developing countries: Issues for future trade negotiations.New York and Geneva: UNCTAD, pp. 339-366.<strong>Kommerskollegium</strong>. 2003. ”Redovisning och analys <strong>av</strong> <strong>WTO</strong><strong>för</strong>handlingarnaom harmoniseringen <strong>av</strong> de allmänna ursprungsreglerna”,Dnr 100-429-03.UNCTAD. 2001. ”Current developments on issues of interest to Africancountries in the context of post-Seattle <strong>WTO</strong> trade negotiations : Issuespertaining to the implementation of <strong>WTO</strong> Agreements from the perspectiveof developing countries”, UNCTAD/DITC/TNCD/2/add.1. Geneva:UNCTAD.167 <strong>Kommerskollegium</strong> (2003), Dnr 100-429-03.
RAPPORT Sida 123(272)2004-02-273.9 Importlicens<strong>av</strong>talet• En tvåmånaders <strong>för</strong>sening <strong>av</strong> en licensansökan motsvarar en fiktivtullsats på 4-6 procent. Detta är en ren samhällsekonomisk <strong>för</strong>lustsom vare sig staten eller näringslivet i u-<strong>länderna</strong> vinner på.• De problem med licenshantering som <strong>av</strong>talet <strong>för</strong>söker komma åtkvarstår. Problemen har dock att göra med brist på implementeringsnarare än brister i <strong>av</strong>talet.• Även om i-<strong>länderna</strong> lever upp till licens<strong>av</strong>talets bestämmelser drabbasu-<strong>länderna</strong>s export i betydande grad <strong>av</strong> i-länders kvot- och övervakningsarrangemang,främst på teko- och jordbruksområdet, somadministreras med hjälp <strong>av</strong> licenser.3.9.1 BakgrundImportlicenser från myndigheterna krävs i vissa länder <strong>för</strong> att få importer<strong>av</strong>issa varor. OECD rapporterar att <strong>av</strong> alla icke-tariffära handelshindersom anmäldes <strong>av</strong> <strong>för</strong>etag i EU, USA och Japan år 2000 var 7 procentlicensrelaterade. 168 84 procent <strong>av</strong> dessa var i icke OECD-länder, dvs.huvudsakligen i u-länder. Enligt Världsbanken är licenshantering denenskilt vanligaste formen <strong>av</strong> icke-tariffära handelshinder. 169 Detta gälleräven om man inte räknar licenser <strong>för</strong> sådana rimliga kr<strong>av</strong> som hälsa, säkerhetoch miljö. Det är alltså fråga om licenser med tvivelaktig motivering.Under perioden 1989-1994 påverkades en tredjedel <strong>av</strong> alla produktkategorierimporterade till u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> någon slags licenskr<strong>av</strong>.Licenkr<strong>av</strong> <strong>för</strong> import är alltså huvudsakligen <strong>för</strong>ekommande i u-länderoch där<strong>för</strong> är även krångliga licenssystem huvudsakligen ett u-landsproblem. De som drabbas är dels <strong>för</strong>etag, såväl i i- som u-länder,som exporterar till u-<strong>länderna</strong> och dels importerande u-länder, som <strong>för</strong>loraren del <strong>av</strong> den samhällsekonomiska vinst importen utgör.Licens<strong>av</strong>talet (Agreement on Import Licensing Procedures, ILP) <strong>för</strong>handladesfram i samband med Tokyorundan och gällde mellan 1980 och1995. Under Uruguayrundan <strong>för</strong>handlades <strong>av</strong>talet om, med smärre <strong>för</strong>ändringarsom resultat, och utvidgades till att omfatta alla medlemsländeri <strong>WTO</strong>.168 OECD (2002a).169 OECD (2002a).
RAPPORT Sida 124(272)2004-02-273.9.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletAvtalet syftar till att göra hanteringen <strong>av</strong> importlicenser så smidig ochenkel som möjligt <strong>för</strong> att licenserna i minsta möjliga mån ska störa handelsflödena.Avtalet syftar alltså inte till att begränsa licenshanteringensom sådan utan rör endast administrativa frågor.I ingressen till <strong>av</strong>talet framhävs vikten <strong>av</strong> att licensgivningen inte skahindra handeln, inte strida mot GATT och inte användas på ett olämpligtsätt <strong>för</strong> att snedvrida handeln. Dessutom ska licenserna användas på ett<strong>för</strong>utsägbart och transparent sätt utan mer administrativa kr<strong>av</strong> på <strong>för</strong>etagenän vad som är absolut nödvändigt.Exempel på de regler som ingår i <strong>av</strong>talet är att nya licens<strong>för</strong>eskrifter skapubliceras senast 21 dagar innan de träder i kraft. Blanketterna ska vidarevara begripliga och import<strong>för</strong>etagen ska inte behöva vända sig till mer änen myndighet. Slutligen ska ansökningar inte nekas på grund <strong>av</strong> småfel.Avtalet skiljer på automatiska och icke-automatiska licenser. De <strong>för</strong>staska beviljas automatiskt, inom senast 10 dagar, och syftar endast till att<strong>för</strong>a statistik över importen. När det gäller icke-automatiska licenser, somsyftar till att reglera importen <strong>av</strong> olika anledningar ställer <strong>av</strong>talet en radkr<strong>av</strong>. Bland annat krävs fullständig publicering <strong>av</strong> vilka villkor som gälleroch hur ansökningar görs. Beslutsprocessen får inte vara godtyckligoch ansökan måste beviljas/nekas senast inom 30 dagar.Någon särbehandling <strong>för</strong> u-länder anges inte i <strong>av</strong>talet.3.9.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Implementeringen <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är fortfarande bristfällig i u-<strong>länderna</strong>. Någottekniskt bistånd <strong>för</strong> att bygga upp kapaciteten anges inte i <strong>av</strong>talet. EnligtOECD upplever <strong>för</strong>etagen fortfarande stora problem i många länder medmånga <strong>av</strong> de frågor som nämns ovan. De problem som finns har huvudsakligenmed implementeringen att göra och består inte i brister i <strong>av</strong>talstexten.170Tyvärr är forskning om licensernas effekter begränsad och resultaten,baserade på intervjuer med export<strong>för</strong>etag, blir delvis anekdotiska. Dessutomanlägger de oftast ett i-landsprespektiv. Forskning om effekterna <strong>av</strong>själva <strong>av</strong>talet är än svårare att hitta. Att forskning om <strong>av</strong>talet är svår attgenom<strong>för</strong>a beror till stor del på att många u-länder inte följt sina åtagandenoch rapporterat efterfrågad information till licenskommittén. Detberor i sin tur på att de ofta inte har mycket att rapportera om då de inteimplementerat sina åtaganden. Denna kombination <strong>av</strong> ovilja och o<strong>för</strong>mågaatt implementera kan bero på de höga kostnader reformerna skullemed<strong>för</strong>a i relation till vad som ses som små vinster huvudsakligen åt utländskaexportörer. 171170 OECD (2002b).171 Gürler (2002).
RAPPORT Sida 125(272)2004-02-27Generellt drabbas inte u-<strong>länderna</strong>s export till i-<strong>länderna</strong> i någon störreomfattning <strong>av</strong> betungande och nyckfull licenshantering. Istället är det u-<strong>länderna</strong>s import som drabbas. De flesta klagomålen om dålig licenshanteringfinns inom produktkategorierna jordbruk, livsmedelsberedning,drycker, gruvdrift, musik, kemikalier, elektronik, vapen och fordon. 172Varor ur dessa produktkategorier blir onödigt dyra och ibland svåråtkomligai u-<strong>länderna</strong>.Det <strong>för</strong>tjänar dock att nämnas att även om i-<strong>länderna</strong> lever upp till licens<strong>av</strong>taletsbestämmelser drabbas u-<strong>länderna</strong>s export i betydande grad <strong>av</strong> i-länders kvot- övervakningsarrangemang, främst på teko- och jordbruksområdet(jfr. med <strong>av</strong>snitten om <strong>av</strong>talen om textil och konfektionen ochjordbruk) som administreras med hjälp <strong>av</strong> licenser.En studie <strong>av</strong> USA:s handelspolitik gentemot utvecklingsländer i NordochSydamerika visar emellertid att <strong>av</strong> alla icke tariffära handelshindersom används är licenskr<strong>av</strong>en det mest kännbara <strong>för</strong> de allra fattigaste<strong>länderna</strong>. 173 Det visar sig att USA:s icke automatiska licenskr<strong>av</strong> nästanenbart riktar sig mot de allra fattigaste <strong>länderna</strong>. I det fall som studeradesgällde det socker från främst Nicaragua och Guatemala.De automatiska licenserna skadar mindre än de icke-automatiska menäven automatiska licenser är handelshinder då de dels kräver en hel deladministration och dels hänger som ett ständigt hotande moln över importen.Syftet med dem är ju ofta att övervaka importen <strong>för</strong> att se om detkan finnas fog <strong>för</strong> framtida restriktioner. 174Huvudproblemen ligger dock på de icke-automatiska licenserna sommåste processas i olika myndigheter. De olika procedurerna <strong>för</strong> att få enimportlicens godkänd tar tid. Långa lagringsperioder vid hamnarna ochallmänna <strong>för</strong>seningar skapar osäkerhet i ekonomin. En tvåmånaders <strong>för</strong>sening<strong>av</strong> licensansökan motsvarar uppskattningsvis en fiktiv tullsats påmellan 4 och 6 procent. Problemet med denna ”tullsats” är att staten intefår några intäkter. Det är sålunda inte fråga om en om<strong>för</strong>delning <strong>av</strong> resursermellan det importerande <strong>för</strong>etaget och staten utan istället är det en rensamhällsekonomisk <strong>för</strong>lust som vare sig staten eller näringslivet vinnernågot på. Vissa varor <strong>för</strong>senas inte bara utan kommer inte över gränsenöver huvud taget. Ibland är det så många myndigheter inblandande och såmycket pappersexercis att <strong>för</strong>etaget ger upp. Fram<strong>för</strong> allt kan det bli problem<strong>för</strong> små- och medelstora <strong>för</strong>etag, då dessa inte har resurser nog attadministrera ansökningsprocedurerna. Många <strong>för</strong>etags produkter kanföljaktligen inte komma in i vissa u-länder. Dessa länder blir då i praktikenmer slutna än vad tullsatserna visar. Oöverskådliga och krångligalicenssystem ökar också risken <strong>för</strong> korruption. Dåligt betalda tullare ochstatstjänstemän i u-<strong>länderna</strong> lockas att tjäna en extra slant.172 OECD (2002a).173 Clark (1999).174 Clark (1999).
RAPPORT Sida 126(272)2004-02-27I hur hög grad dessa problem påverkats <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet går inte att säga. Deekonomiskt motiverade licenskr<strong>av</strong>en, syftande till bland annat skydd <strong>av</strong>inhemsk industri eller kontroll <strong>av</strong> betalningsbalansen, har generelltminskat kraftigt och det minskar <strong>för</strong>stås även problemen med krångligalicensprocedurer. Detta beror dock inte på <strong>av</strong>talet. Istället beror det tillstor del på Världsbankens och IMF:s olika program. Licenser motiverade<strong>av</strong> icke-ekonomiska skäl har däremot inte minskat. Det finns heller ingauppgifter på att problem kopplade till dessa minskat.Det har blivit uppenbart att de ekonomiskt motiverade licenserna stördehandeln utan att i gengäld generera något positivt. Ett exempel på hursnedvriden produktionen kan bli som ett resultat <strong>av</strong> licenskr<strong>av</strong>en finner vii Brasilien. 175 För att få licens att importera textilier till sina klädfabrikervar brasilianska <strong>för</strong>etag tvingade att samtidigt köpa teknologi till fabrikernalokalt. För att få möjlighet att importera stora mängder textilierbeställde de där<strong>för</strong> <strong>av</strong>ancerad teknik. Detta ledde i sin tur till att de brasilianskateknikleverantörerna utvecklade allt mer sofistikerade produkter,trots att marknadsefterfrågan egentligen inte fanns.Samma effekter gäller dock inte <strong>för</strong> de icke ekonomiskt motiverade licenserna.Dessa kan gälla skydd <strong>för</strong> hälsa, miljö, säkerhet och moral,men det kan också handla om tekniska regler. Fördelarna med en visskontroll över exempelvis miljöfarliga varors in- och ut<strong>för</strong>sel ur landetkan uppväga nackdelarna <strong>av</strong> licenshanteringen. Det finns där<strong>för</strong> ingenanledning att tro att dessa licenskr<strong>av</strong> skulle komma att minska i omfattning.3.9.4 SammanfattningLicens<strong>av</strong>talet utgör en god kr<strong>av</strong>lista över hur licenshanteringen bör fungera<strong>för</strong> att störa handeln så lite som möjligt. De problem som trots alltfinns har mer att göra med brist på implementering än med <strong>av</strong>talet i sig.Käll<strong>för</strong>teckningClark, Don P. 1999. “Non tariff measures and US imports from westernhemisphere developing countries”. Social and Economic Studies, 48:3,pp. 137-152.Gürler, Oker. 2002. “<strong>WTO</strong> agreements on non tariff barriers and implicationsfor the OIC member states”. Journal of Economic Cooperationamong Islamic Countries, 23, pp. 61-88.OECD. 2002a. “Non tariff barriers: analysis of non automatic importlicensing”. Working Party of the Trade Committee TD/TC/WP(2002) 2,Paris: OECD.175 OECD (2002a).
RAPPORT Sida 127(272)2004-02-27OECD. 2002b. “Analysis of non tariff measures: the case of non automaticimport licensing”. Working Party of the Trade CommitteeTD/TC/WP(2002) 39, Paris: OECD.<strong>WTO</strong>. 1994. “Agreement on import licensing procedures” www.wto.org,031106.
RAPPORT Sida 128(272)2004-02-273.10 Avtalet om kontroll <strong>för</strong>e skeppning (PSI)• Kontroll <strong>för</strong>e skeppning (PSI) innebär att ett importland kontrakterarett privat <strong>för</strong>etag att sköta vissa tulluppgifter innan godset skeppasfrån exportlandet. I praktiken är det enbart fattiga u-länder som användersig <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning. Majoriteten <strong>av</strong> dessa är afrikanskaländer.• Synen på PSI är splittrad. Oberoende <strong>av</strong> om PSI-<strong>för</strong>farandet ses somen bra temporär lösning eller som negativt ur ett utvecklingsperspektivanses det emellertid inte som en optimal lösning.• Avtalet har inte löst det underliggande problemet om var<strong>för</strong> u-länderkänner sig tvingade att upphandla tjänster som i de flesta ländersköts <strong>av</strong> landets egen tulladministration. Det har dock skapat en upp<strong>för</strong>andekod<strong>för</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning som alla parter accepteraroch som stävjar de värsta miss<strong>för</strong>hållandena i PSI-<strong>för</strong>farandet.• PSI-problemet är en del <strong>av</strong> en vidare diskussion om <strong>för</strong>anklade handelsprocedurer.Om u-<strong>länderna</strong> får möjlighet att <strong>för</strong>enkla och effektiviserasina tull- och handelsprocedurer bör behovet <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etagminska. Därmed skulle <strong>av</strong>talet bli överflödigt.3.10.1 BakgrundKontroll <strong>för</strong>e skeppning (preshipment inspection, PSI 176 ) innebär i principatt ett importland kontrakterar ett privat PSI-<strong>för</strong>etag <strong>för</strong> att i importlandetsnamn sköta vissa tulluppgifter, såsom att verifiera styckpriser ochkontrollera korrekt tull och skattenivå, innan godset skeppas frånexportlandet. Företaget granskar även kvalitet och korrekt kvantitet pågodset. Detta görs oftast genom fysiska inspektioner <strong>av</strong> godset.Trots att alla länder kan använda sig <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag så är det de factoenbart u-länder som använt sig <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning. I maj 2003 vardet 39 länder som använde sig <strong>av</strong> någon form <strong>av</strong> PSI. Majoriteten <strong>av</strong> dessaär afrikanska länder som nästan uteslutande använder sig <strong>av</strong> tjänsten<strong>för</strong> sin tullhantering. 177176 PSI är en internationellt vedertagen <strong>för</strong>kortning och kommer i den fortsatta texten attanvändas istället <strong>för</strong> ”kontroll <strong>för</strong>e skeppning”.177 Angola, Bangladesh, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Burundi, Central afrikanskarepubliken, Komorerna, Demokratiska republiken Kongo, Ecuador, Elfenbenskusten,Etiopien, Ghana, Guinea, Indonesien, Indien, Iran (är ej medlem i <strong>WTO</strong>), Kambodja,Kamerun, Kenya, Kongo, Liberia, Madagaskar, Malawi, Mauretanien, Mali, Mexiko,Moçambique, Niger, Nigeria, Peru, Rwanda, Senegal, Sierra Leone, Tanzania, Togo,Uzbekistan och Zanzibar (<strong>WTO</strong>, 2003).
RAPPORT Sida 129(272)2004-02-27Anledningen till att importländer använder PSI-<strong>för</strong>etag är primärt <strong>för</strong> attfå kontroll på de finansiella flöden som är kopplade till handelsflöden.Detta görs genom att privata PSI-<strong>för</strong>etag i exportlandet hjälper till attsäkerställa att korrekt tull och skatt kan upptas och därigenom ävenmotarbetar den korruption som ofta är utbredd inom u-länders tullväsen.Patrick Low vid <strong>WTO</strong>-sekretariatet listar i en ut<strong>för</strong>lig studie en mängdytterligare alternativa eller kompletterande funktioner som PSI-<strong>för</strong>etagkan fullgöra. 178 Till dessa funktioner hör bland annat kontroll <strong>av</strong> överoch/ellerunderfakturering, kontroll <strong>av</strong> medveten felklassificering <strong>av</strong> varor,bekämpning <strong>av</strong> korruption inom importlandets tullväsende, övervakningoch kontroll <strong>av</strong> godkända undantag från nationella tullregler, ursprungsverifikation<strong>av</strong> importvaror, övervakning <strong>av</strong> efterlevnad <strong>av</strong> nationelllagstiftning, insamlande <strong>av</strong> data <strong>för</strong> handelsstatistiska ändamål, teknisktbistånd, kapacitetsuppbyggnad och träning, handelsprocedur<strong>för</strong>enklingaroch konsumentskydd vad gäller t. ex. hälso- och kvalitetskr<strong>av</strong>.Att privata PSI-<strong>för</strong>etag kontrakteras beror även på att många utvecklingsländerinte anser sig kunna garantera ett tillfredsställande resultat utanassistans <strong>av</strong> en oberoende tredje part. Det kan vara på grund <strong>av</strong> landetsekonomiska situation, tullväsendets utvecklingsnivå, korruptionsproblemeller infrastrukturella brister. Detta i kombination med att majoriteten <strong>av</strong><strong>länderna</strong> som använder sig <strong>av</strong> PSI ofta är mycket beroende <strong>av</strong> tullintäkterinnebär att motiven att få korrekt tull- och skatteuppbörd på importeradevaror är starka. Ett stort antal u-länder har länge använt sig <strong>av</strong> PSI<strong>för</strong>etagjust <strong>för</strong> att komma till rätta med upplevda problem i den nationellatullhanteringen. Från början användes PSI-<strong>för</strong>etag primärt <strong>för</strong> att lösaproblem med överfakturering <strong>av</strong> importgods och således minska kapitalutflödenfrån landet. Successivt har dock fokus skiftat (bl.a. genom attmycket få länder nu har några kapitalkontrollprogram i bruk) till att fokuserapå att komma till rätta med underfakturering och felklassificering <strong>av</strong>importgods. Syftet är att undvika att den tull som betalas är <strong>för</strong> låg. Betalningentill PSI-<strong>för</strong>etagen sker normalt genom att de tilldelas någonprocent <strong>av</strong> tullintäkterna.Anledningen till att PSI inkluderades i ett sent skede <strong>av</strong> Uruguayrundanvar den maktställning export<strong>för</strong>etagen ansåg att PSI-<strong>för</strong>etagen hade fått.PSI-<strong>för</strong>etagens bedömningar ansågs vara i det närmaste godtyckliga, utannågon gemensam standard <strong>för</strong> bedömnings- och arbets<strong>för</strong>farande. I ochmed att PSI-<strong>för</strong>etagen hade rätt att bl.a. höja och sänka priser på varorefter icke-transparenta bedömningspremisser ansåg många att de felaktigtblandade sig i direkta affärsrelationer mellan köpare och säljare. Användar<strong>länderna</strong>oroade sig samtidigt <strong>för</strong> överkontrollerande lagstiftning iexport<strong>länderna</strong> i dessas <strong>för</strong>sök att komma till rätta med hur PSI-<strong>för</strong>etagenagerade i deras länder, något som riskerade att påverka handeln negativt<strong>för</strong> användar<strong>länderna</strong>.178 Low (1995).
RAPPORT Sida 130(272)2004-02-27Det var fram<strong>för</strong> allt Filippinerna, Ghana, Indonesien, Nigeria, Tanzania,Zaire och Zambia som var de främsta <strong>för</strong>espråkarna <strong>av</strong> ett PSI-<strong>av</strong>tal. Detformella <strong>för</strong>slaget att inkludera PSI i Uruguayrundan lades fram <strong>av</strong> Indonesiensom var ett <strong>av</strong> de länder som använde sig <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag. 179Genom att inkludera PSI i Uruguayrundan accepterade i-<strong>länderna</strong> implicitanvändandet <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning. Istället <strong>för</strong> att motarbeta eller<strong>för</strong>svåra användningen <strong>för</strong>handlade medlems<strong>länderna</strong> fram gemensammaregler <strong>för</strong> PSI-<strong>för</strong>etagen att följa (code of conduct). Utvecklings<strong>länderna</strong>och användarna <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag, <strong>för</strong>band sig å sin sida att ta på sig störreansvar <strong>för</strong> PSI-<strong>för</strong>etagens agerande. I <strong>av</strong>talet fastläggs även konkreta riktlinjersom PSI-<strong>för</strong>etag ska följa.3.10.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletI och med att <strong>av</strong>talet (Agreement on Preshipment Inspection) per definitionenbart gäller när länder väljer att använda sig <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag, är kr<strong>av</strong>ensåledes störst på den användande parten (importlandet). I ingressentill <strong>av</strong>talet anges att användandet <strong>av</strong> PSI inte ses som en permanent del <strong>av</strong>ett utvecklingslands handelspolitik. Behovet <strong>av</strong> PSI anses gälla ”så längeoch i den mån, som det är nödvändigt <strong>för</strong> att kontrollera kvaliteten, kvantiteteneller priset på importerade varor.”Avtalet <strong>för</strong>eskriver vidare hur ”kontroll <strong>för</strong>e skeppning” ska ut<strong>för</strong>as <strong>av</strong>användarlandet (importlandet) samt att det kontrakterande landet ansvarar<strong>för</strong> att PSI-<strong>för</strong>etaget följer de i <strong>av</strong>talet <strong>för</strong>eskrivna reglerna och procedurerna.Kr<strong>av</strong>en på användarlandet (importlandet) omfattar• icke-diskriminerande behandling,• att inspektion primärt ska ske i exportlandet,• att inspektion sker enligt individuella kontrakt eller internationellastandarder,• transparens,• skydd <strong>av</strong> affärsinformation,• hantering <strong>av</strong> <strong>för</strong>seningar,• bedömning och metoder <strong>för</strong> prisverifikation (prisverifikation <strong>för</strong>tull fastställs enligt tullvärde<strong>av</strong>talet),• möjlighet till överklagande mot PSI-<strong>för</strong>etags utslag.179 Rege (1999).
RAPPORT Sida 131(272)2004-02-27Kr<strong>av</strong>en på exportlandet i <strong>av</strong>talet är i princip enbart tre: ickediskriminering,transparens och tekniskt bistånd. Kr<strong>av</strong>en på export<strong>länderna</strong>(i-länder) att ge tekniskt bistånd är inte bindande i direkt bemärkelse.I <strong>av</strong>talet <strong>för</strong>binder sig exportländer att på importlandets <strong>för</strong>frågan erbjudau-landet tekniskt bistånd i enlighet med gemensamt överenskomn<strong>av</strong>illkor. Detta kan tolkas som att givar- och mottagarland <strong>för</strong>st måste varaöverens om termerna i det tekniska biståndet innan det kan sägas varabindande.Det tekniska biståndet kan ges antingen på bilateral, plurilateral ellermultilateral väg och i nuläget sker tekniskt bistånd primärt via WCO,<strong>WTO</strong>, UNCTAD och Världsbanken. Administration <strong>av</strong> tullar och tullmyndighetsarbetet,<strong>för</strong>enklingar och modernisering <strong>av</strong> tekniska systemoch procedurer samt utvecklande <strong>av</strong> adekvat legal, administrativ och fysiskinfrastruktur är områden som inkluderas i det tekniska biståndetinom PSI.Avtalet innefattar en möjlighet till att sätta igång en särskild och oberoendeundersökningsprocedur. I de fall ett klagomål eller problem inte kanlösas genom den nationella överklagandeproceduren kan en oberoendeundersökningsprocedur startas som tar ställning till upprättandet <strong>av</strong> enskiljedomstol. Denna panel har inget att göra med panel<strong>för</strong>farandet enligt<strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism. Förfarandet är unikt i <strong>WTO</strong>-sammanhangeftersom det reglerar en konfliktsituation mellan två privata aktörer. Deninternationella handelskammaren (ICC) och PSI-<strong>för</strong>etagens branschorganisationIFIA (International Federation of Inspection Agencies) har <strong>av</strong>talatoch <strong>för</strong>berett de nödvändiga administrativa arrangemangen <strong>för</strong> eventuellaundersöknings<strong>för</strong>faranden. Mekanismen har dock ännu inte testats.ICC menar att huvudanledningarna till detta är dels att kostnaden <strong>för</strong> attdra igång en process är alldeles <strong>för</strong> stor <strong>för</strong> ett <strong>för</strong>etag samtidigt som <strong>för</strong>etagdrar sig <strong>för</strong> att gå i konflikt med PSI-<strong>för</strong>etag då de anser sig riskera attfå ett sämre framtida bemötande och <strong>för</strong>hållande till PSI-<strong>för</strong>etaget. IFIAmenar å andra sidan att <strong>för</strong>klaringen snarare är att eventuella konfliktermellan exportörer och PSI-<strong>för</strong>etag löses redan i ett tidigare skede bilateraltmellan <strong>för</strong>etagen. 180PSI-<strong>av</strong>talet är i det närmaste en upp<strong>för</strong>andekod och syftar till att skapa enharmonisering <strong>av</strong> hur PSI-<strong>för</strong>etag arbetar. Avtalet är tänkt att ge export<strong>för</strong>etagett bättre skydd mot oriktig, krånglig och godtycklig behandlingfrån PSI-<strong>för</strong>etagen. Ett annat motiv till <strong>av</strong>talet är att ge användar<strong>länderna</strong>en större legitimitet <strong>för</strong> användandet <strong>av</strong> PSI, samt säkerställa att export<strong>länderna</strong>följer och underlättar <strong>för</strong>farandet i sina länder.180 <strong>WTO</strong> (1998).
RAPPORT Sida 132(272)2004-02-273.10.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-länderI <strong>av</strong>talet finns inbyggt en regelbunden genomgång <strong>av</strong> användandet <strong>av</strong>PSI. Vid den senaste revisionen framkom att de flesta användarländeruttryckt belåtenhet över hur deras PSI-program fungerat och levt upp till<strong>för</strong>väntade effekter. 181 Ett <strong>för</strong>e detta PSI-land ansåg däremot att användandet<strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag inte uppfyllt önskat resultat och inte effektiviserathandelsprocedursituationen, därtill hade kostnaden <strong>av</strong> PSI-programmetöverstigit tullintäkterna. Både exportörer och exportländer har å sin sidahävdat att bruket <strong>av</strong> PSI inneburit <strong>för</strong>seningar i godsflödet och ytterligareökat kostnaderna att handla med PSI-användande länder. Ett fåtal exportörer(inklusive <strong>för</strong>etag från PSI-länder) har dock ansett sig vara generelltnöjda med implementeringen <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.<strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet påverkar eller begränsar inte länders möjlighet att användasig <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning utan ”nöjer” sig med att harmonisera”verktyget” och låter användandet <strong>av</strong> det vara öppet. Huvudproblemetligger inte i själva <strong>av</strong>talet utan i det bakomliggande <strong>för</strong>farandet och användandet<strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag.Användandet <strong>av</strong> obligatorisk kontroll <strong>för</strong>e skeppning har existerat sedanmitten <strong>av</strong> 60-talet. Även om <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet om kontroll <strong>för</strong>e skeppning harlett till en harmonisering <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etagens <strong>för</strong>farande och till ett störreansvarstagande från användar<strong>länderna</strong> fokuserar den absoluta merparten<strong>av</strong> de studier som gjorts på <strong>för</strong>- och nackdelar med själva användningen<strong>av</strong> PSI och hur den eventuellt skulle kunna effektiviseras. 182 Studiernalägger däremot ingen större vikt vid tillkomsten <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s PSI-<strong>av</strong>tal någotsom indikerar att de direkta konsekvenserna <strong>av</strong> själva <strong>av</strong>talet har varitrelativt små.Implicit antyds i litteraturen att användandet <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppningskulle ha fortsatt att vara i bruk med eller utan ett <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal. Mark Dutzvid Världsbanken pekar dock på att <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet inneburit en ökad legitimitet<strong>för</strong> PSI-<strong>för</strong>etag och att detta lett till en ökning <strong>av</strong> antalet u-ländersom kontrakterar PSI-<strong>för</strong>etag. 183 Majoriteten <strong>av</strong> dessa är afrikanska ländersom nästan uteslutande använder sig <strong>av</strong> tjänsten <strong>för</strong> tullhanteringen.Vad gäller export<strong>för</strong>etagens klagomål på PSI-<strong>för</strong>etagens hantering har<strong>av</strong>talet tagit stor hänsyn till att korrigera dessa fel. Detta har inneburit attexportländer mer eller mindre accepterat bruket <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag, vilketföljaktligen lett till att utvecklingsländers möjligheter att använda PSI<strong>för</strong>etagkraftigt underlättats. 184 Om ökningen <strong>av</strong> obligatorisk PSIanvändningi u-länder inneburit positiva eller negativa konsekvenser urett utvecklingsperspektiv, beror helt och hållet på grundsynen på PSI.181 <strong>WTO</strong> (1999).182 Staples (2002); Johnson (2000); OECD (2001); Anson, Cadot, Olarreaga (2003).183 Dutz (2001).184 Gardner (1994); Low (1995); Rege (1999).
RAPPORT Sida 133(272)2004-02-27Det råder stor splittring i åsikterna ifall bruket <strong>av</strong> kontrollen <strong>för</strong>e skeppningär positivt eller negativt <strong>för</strong> utvecklingen och handelssituationen i u-länder. Splittringen rör bruket <strong>av</strong> PSI och inte <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet om PSI. Detfinns i princip två olika synsätt på PSI.En grupp ser en <strong>för</strong>del med användandet <strong>av</strong> PSI under åtminstone enövergångsperiod. Världsbanken och IMF har ingen officiell policy <strong>för</strong>PSI-<strong>för</strong>etag men organisationerna är generellt positiva till användandet<strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning i de medlemsländer som <strong>för</strong>söker stävja kapitalflyktoch utbredd korruption inom tullväsendet. 185 Förespråkarna <strong>för</strong>användandet <strong>av</strong> PSI i u-länder menar primärt att det är en <strong>av</strong> få möjligheter<strong>för</strong> dessa länder att erhålla korrekta intäkter från tullar och skatter ochatt kostnaderna <strong>för</strong> PSI-<strong>för</strong>etagens tjänster täcks <strong>av</strong> de <strong>för</strong>väntadeintäktsökningarna. 186 Därtill menar de att användandet <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etageninnebär att <strong>länderna</strong>s handelsprocedurer <strong>för</strong>enklas. 187Kritikerna är <strong>av</strong> motsatt uppfattning, d.v.s. att bruket <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>eskeppning ökar problemen, komplexiteten och därmed kostnaderna i <strong>länderna</strong>stull- och handelsprocedurer. 188 PSI-<strong>för</strong>etagen anses innebära ytterligareett lager <strong>av</strong> byråkrati i och med att de rapporter som görs <strong>av</strong> demändå måste behandlas <strong>av</strong> importlandets tullmyndigheter och att PSI<strong>för</strong>etagensåledes duplicerar arbetsbördan vid tullprocedurerna.Vidare menar kritikerna att bruket <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag innebär att u-<strong>länderna</strong>blir helt beroende <strong>av</strong> <strong>för</strong>etagen och inte utvecklar ett eget fungerandetullsystem. Under Uruguayrundan ansåg både UNCTAD, WCO och FNatt användandet <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etagens tjänster innebar en onödig och oacceptabelinblandning <strong>av</strong> privata <strong>för</strong>etag i tullmyndigheternas sfär och att deupplevda problemen borde och kunde lösas på annat sätt. 189 I FN:s ursprungligaofficiella rekommendation kring PSI <strong>av</strong>råddes u-länder frånatt använda sig <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag. Genom PSI-<strong>av</strong>talet reviderades dennarekommendation till att fortfarande vara <strong>av</strong>rådande, men med ändringenatt PSI vid speciella omständigheter kunde användas i begränsad utsträckning(under max fem år). Avtalet stipulerar även periodiska översyner.190185 <strong>WTO</strong> (1998); Rege (1999).186 Dutz (2001).187 Ibid.188 UN (1999); OECD (2001); Staples (2002); <strong>WTO</strong> (1998).189 Rege (1999).190 UN (1999).
RAPPORT Sida 134(272)2004-02-27Oberoende <strong>av</strong> grundinställningen till användandet <strong>av</strong> obligatorisk kontroll<strong>för</strong>e skeppning anser båda grupperna att det finns ett stort behov <strong>av</strong>att <strong>för</strong>bättra själva hanteringen <strong>av</strong> PSI. Fram<strong>för</strong> allt visar studier att ländersom enbart använder PSI-<strong>för</strong>etag utan att även internt kontrolleratullens arbete samt länder som tilldelar ett visst PSI-<strong>för</strong>etag monopol,kraftigt minskar eventuella positiva effekter <strong>av</strong> PSI. Det finns mycketkritik mot det nuvarande ut<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> PSI 191 och det finns studier somrapporterar att kontroll <strong>för</strong>e skeppning ofta lett till en signifikant minskning<strong>av</strong> tulluppbörden i PSI-användande länder. 192Inget <strong>av</strong> synsätten ser användandet <strong>av</strong> kontroll <strong>för</strong>e skeppning som enoptimal lösning eftersom PSI-<strong>för</strong>etagen fullgör uppgifter som egentligenbör skötas <strong>av</strong> ett lands tullmyndigheter, men som fattiga länder på grund<strong>av</strong> olika omständigheter inte anser sig ha möjlighet, resurser eller kapacitetatt effektivt kunna ut<strong>för</strong>a. <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talets existens anses således intelösa det huvudsakliga problemet. Däremot har det dock lyckats stävja devärsta miss<strong>för</strong>hållandena i PSI-<strong>för</strong>farandet.3.10.4 Sammanfattande diskussionOberoende <strong>av</strong> om användningen <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag i u-länder ses som enrelativt bra temporär lösning eller om den anses vara direkt negativ ur ettutvecklingsperspektiv, så har <strong>av</strong>talet åtminstone skapat en upp<strong>för</strong>andekodsom alla parter accepterar.Avtalet har dock inte löst det underliggande problemet om var<strong>för</strong> u-länder känner sig ”tvingade” att kontraktera ut tjänster och uppgifter somi de flesta länder kan skötas <strong>av</strong> landets egen tulladministration. Detta ledertill att möjligheterna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att nationellt bygga upp en nödvändigkompetens uteblir. Om PSI-<strong>för</strong>etag ska användas bör det i likhetmed FN:s syn endast vara under en starkt begränsad period och helstkopplat till ett större reformpaket.Hela problemet kring PSI kan inkluderas i begreppet handelsprocedurer.Om u-<strong>länderna</strong> får möjlighet att <strong>för</strong>enkla och effektivisera sina tull- ochhandelsprocedurer bör ”behovet” <strong>av</strong> PSI-<strong>för</strong>etag kraftigt minska, vilketskulle göra hela <strong>av</strong>talet mer eller mindre <strong>för</strong>legat. Även om ett tydligthandelsprocedur<strong>av</strong>tal inom <strong>WTO</strong> är önskvärt <strong>för</strong> att påskynda reformeroch <strong>för</strong>enklingar inom primärt u-länders handelsprocedurer, ligger docken utveckling där PSI-<strong>för</strong>etag anses ha spelat ut sin roll säkerligen långtfram i tiden.191 Anson, Cadot, Olarreaga (2003); Dutz (2001); Rege (2002); Staples (2002); <strong>WTO</strong>(1998).192 Low (1995); UNDP (2003).
RAPPORT Sida 135(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckningAnson, José, Olivier Cardot and Marcelo Olarreaga. 2003. “Tariff Evasionand Customs Corruption: Does Pre-Shipment Inspection Help?”.Working Paper 3156. Washington DC: World Bank.(http://econ.worldbank.org/files/30442_wps3156.PDF)Dutz, Mark. 2001. “Increasing the Effectiveness of Preshipment InspectionServices” PREMnotes, no. 53 World Bank.Gardner, Daniel E. 1994. “Agreement on Preshipment Inspection” BusinessAmerica, No 1. US Department of Commerce.Johnson, Noel. 2000. “Committing to Civil Service Reform: The Performanceof Pre-Shipment Inspection under Different Institutional Regimes”.Working Paper 2594. Washington DC: World Bank(http://econ.worldbank.org/files/1714_wps2594.pdf)Low, Patrick. 1995. “Preshipment Inspection Services” World Bank DiscussionPaper No. 278. Washington DC: World Bank.OECD. 2002. “Business benefits of Trade Facilitation”.TD/TC/WP(2001)21/FINAL. Paris: OECD.Rege, Vinod. 1999. “Developing Country Participation in NegotiationsLeading to the Adoption of the <strong>WTO</strong> Agreement on Customs Valuationand Preshipment Inspection: A Public Choice Analysis.” World Competition,22:1, 37-117.Rege, Vinod. 2002. “Customs Valuation and Customs Reform” in Development,Trade and the <strong>WTO</strong>: A Handbook. Bernard M. Hoekman , PhilipEnglish , Aaditya Mattoo (eds.). Washington DC: World Bank, pp. 128-138Staples, Brian Rankin. 2002. ”Trade Faciliation: Improving the InvisibleInfrastructure” in Development, Trade and the <strong>WTO</strong>: A Handbook. BernardM. Hoekman , Philip English , Aaditya Mattoo (eds.).WashingtonDC: World Bank, pp. 139-148UN. 1999. “UNECE Recommendation No 27 : Recommendation onPreshipment Inspections :”. Genève: UN/CEFACT.UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.<strong>WTO</strong>. 1998. “<strong>WTO</strong> Trade Facilitation Symposium - Report by the Secretariat”.G/C/W/115 Genève: <strong>WTO</strong>.<strong>WTO</strong>. 2003. “Preshipment Inspection : Note from the Secretariat : Revision”.G/VAL/W/63/rev.3 Genève: <strong>WTO</strong>
RAPPORT Sida 136(272)2004-02-273.11 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-<strong>av</strong>talet)• TBT-<strong>av</strong>talet har tydliggjort rätten <strong>för</strong> varje land att vidta nödvändigaåtgärder <strong>för</strong> skydd <strong>av</strong> t.ex. liv och hälsa samtidigt som disciplinerin<strong>för</strong>ts <strong>för</strong> tekniska <strong>för</strong>eskrifter och standarder i syfte att undvikaåtgärder som används som <strong>för</strong>täckta handelshinder.• Reglerna om transparens och arbetet i den särskilda TBTkommitténhar bidragit till att kontinuerlig information ges ochsamråd sker om tekniska <strong>för</strong>eskrifter och standarder som kan hahandelshindrande effekter. Detta har inneburit att formella handelskonflikterkunnat undvikas och att handelsproblem kunnat lösas påett pragmatiskt sätt.• Flera u-länder har inte klarat <strong>av</strong> att implementera <strong>av</strong>talet och överlagkan u-<strong>länderna</strong> inte i önskvärd utsträckning iaktta de skyldigheteroch tillgodogöra sig de rättigheter som finns i TBT-<strong>av</strong>talet. Skäletär att många u-länder saknar de tekniska och ekonomiska resursersom krävs, dels <strong>för</strong> att bygga upp och vidmakthålla effektivanationella regelsystem, dels <strong>för</strong> att anpassa sina produkter till exportmarknaderna.3.11.1 BakgrundAvtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers toTrade, TBT) tillkom som ett resultat <strong>av</strong> Tokyorundan och trädde i kraft1980. Drygt 40-talet länder anslöt sig till <strong>av</strong>talet.Behovet <strong>av</strong> ett <strong>av</strong>tal på detta område hade aktualiserats genom den påverkanpå internationell handel som den successiva tillväxten <strong>av</strong> tekniska<strong>för</strong>eskrifter och standarder <strong>för</strong>orsakade hos de <strong>av</strong>talsslutande parterna iGATT, särskilt efter Kennedyrundan. Det ansågs nödvändigt med disciplinerpå detta område <strong>för</strong> att se till att tekniska regler inte tillämpades påsådant sätt att det skyddade inhemsk produktion. En annan anledning varbehovet <strong>av</strong> att närmare precisera undantagsreglerna i GATT:s artikelXX(b), d.v.s. att fastställa vilka discipliner som ska iakttas <strong>för</strong> tekniskaregler när de utarbetas och tillämpas i syfte att skydda människors, djurseller växters liv eller hälsa.TBT-<strong>av</strong>talet kom sedan att om<strong>för</strong>handlas under Uruguayrundan och enreviderad version <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet trädde i kraft 1995. I samband med bildandet<strong>av</strong> <strong>WTO</strong> kom det reviderade TBT-<strong>av</strong>talet att omfatta samtliga <strong>WTO</strong>medlemmar.
RAPPORT Sida 137(272)2004-02-27En viktig egenskap hos TBT-<strong>av</strong>talet är att det är ”horisontellt”, d.v.s. attdet gäller alla regulativa områden och alla varuområden (inklusive jordbruks-och livsmedelsprodukter). SPS-<strong>av</strong>talet, som kom till 1995, är”vertikalt” och utgör en utbrytning ur TBT-<strong>av</strong>talet vad gäller vissa specifikarisker som anges i bilagan till SPS-<strong>av</strong>talet (livsmedelssäkerhet, djurhälsaoch växtskydd). SPS-<strong>av</strong>talet beskrivs närmare i kapitel 3.12.3.11.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletTBT-<strong>av</strong>talet uppställer bestämmelser som ska iakttas när en medlem utarbetar,fastställer och tillämpar tekniska <strong>för</strong>eskrifter och standarder (inklusive<strong>för</strong>packnings-, märknings- och etiketteringskr<strong>av</strong>), samt <strong>för</strong>faranden<strong>för</strong> bedömning <strong>av</strong> överensstämmelse med tekniska <strong>för</strong>eskrifter ochstandarder (hädanefter ”tekniska regler”).Å ena sidan tillerkänner TBT-<strong>av</strong>talet varje land rätten att vidta åtgärdersom är nödvändiga t.ex. <strong>för</strong> att skydda miljön eller människors, djurseller växters liv eller hälsa, eller <strong>för</strong> att <strong>för</strong>hindra bedrägliga <strong>för</strong>faranden(åtgärder som uppfyller ”legitima syften” enligt <strong>av</strong>talet). Å andra sidanvill <strong>av</strong>talet säkerställa att tekniska regler inte skapar oberättigade hinder<strong>för</strong> internationell handel. Fr.o.m. 1995 täcker <strong>av</strong>talets definitioner <strong>av</strong> begreppenteknisk <strong>för</strong>eskrift och standard <strong>för</strong>utom varuegenskaper ävenprocesser och tillverkningsmetoder.De bestämmelser som ska följas enligt <strong>av</strong>talet gäller bl.a. nationell behandlingoch MGN-behandling. En teknisk <strong>för</strong>eskrift får inte heller varamer handelsbegränsande än vad som är nödvändigt <strong>för</strong> att uppfylla sittsyfte. Syftet måste vara legitimt (t.ex. <strong>av</strong>se hälsa och säkerhet) och grundaspå vetenskaplig bedömning. Internationella standarder ska användassom grund <strong>för</strong> tekniska <strong>för</strong>eskrifter såvida dessa inte är ineffektiva ellerolämpliga <strong>för</strong> att uppnå <strong>för</strong>eskrifternas legitima syften. Likartade bestämmelsersom <strong>för</strong> tekniska <strong>för</strong>eskrifter ska enligt <strong>av</strong>talet iakttas <strong>för</strong> reglerom bedömning <strong>av</strong> överensstämmelse och <strong>för</strong> tekniska standarder.Ovannämnda bestämmelser fastställer de discipliner som ska iakttas pånationellt plan när tekniska regler utarbetas, fastställs och tillämpas.Det är viktigt att konstatera att <strong>av</strong>talet inte innehåller några tvingandebestämmelser när det gäller mellanstatligt samarbete. Däremot uppmuntrar<strong>av</strong>talet till deltagande i internationellt standardiseringsarbete, erkännande<strong>av</strong> likvärdiga tekniska <strong>för</strong>eskrifter mellan medlemmar, och <strong>för</strong>handlingarom <strong>av</strong>tal om ömsesidigt erkännande <strong>av</strong> <strong>för</strong>faranden <strong>för</strong> bedömning<strong>av</strong> överensstämmelse.TBT-<strong>av</strong>talet innehåller vidare bestämmelser om att varje land ska fullgör<strong>av</strong>issa anmälnings<strong>för</strong>faranden <strong>för</strong> <strong>för</strong>slag till nya tekniska regler samtatt de ska inrätta upplysningscentraler <strong>för</strong> att på <strong>för</strong>frågan från intressenterhos andra länder lämna upplysningar om sina nationella tekniska regler.
RAPPORT Sida 138(272)2004-02-27En <strong>av</strong> de viktiga nyheterna i TBT-<strong>av</strong>talet (1995) var tillkomsten <strong>av</strong> dens.k. standardiseringskoden i en bilaga till <strong>av</strong>talet som i stort innehållerbestämmelser liknande de som finns i själva <strong>av</strong>talet om tekniska <strong>för</strong>eskrifter.Standarder utgör dokument som kan ange egenskaper hos varor,därmed sammanhängande processer och tillverkningsmetoder samt <strong>för</strong>packnings-eller märkningskr<strong>av</strong> vars uppfyllande inte är obligatoriskt.Denna kod är öppen <strong>för</strong> anslutning <strong>av</strong> nationella och regionala standardiserandeorgan. För närvarande är 139 standardiserande organ (från 101medlemmar) anslutna till koden. När det gäller internationell standardfinns vissa principer fastställda <strong>för</strong> utarbetande <strong>av</strong> sådana standarder.Däremot finns inte – som inom SPS-<strong>av</strong>talet– någon <strong>för</strong>teckning över internationellastandardiserande organ enligt TBT-<strong>av</strong>talet. Eftersom TBT<strong>av</strong>taletär ”horisontellt” och gäller <strong>för</strong> alla varu- och <strong>för</strong>eskriftsområdenrör det sig här om ett stort antal organ som kan anses som internationellastandardiserande organ (uppskattningsvis 50-100 organ).Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länderBestämmelserna om särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-landsmedlemmar innebär bl.a. att medlemmar, vid utarbetande <strong>av</strong> sinatekniska regler, tar hänsyn till u-landsmedlemmarnas särskilda handelsochutvecklingsmässiga samt finansiella behov, så att inte onödiga hinderskapas <strong>för</strong> u-landsmedlemmarnas export. Det erkänns att u-landsmedlemmarna inte ska <strong>för</strong>väntas använda internationella standardersom inte är lämpliga <strong>för</strong> deras behov. Man bör <strong>för</strong>söka se till att de internationellastandardiseringsorganen underlättar ett aktivt och representativtdeltagande, särskilt <strong>av</strong> representanter från u-landsmedlemmar, ochatt dessa organ på begäran söker utarbeta internationella standarder <strong>av</strong>särskilt intresse <strong>för</strong> u-landsmedlemmar. Vidare ges medlems<strong>länderna</strong>, iden kommitté som administrerar <strong>av</strong>talet (TBT-kommittén), möjligheteratt på begäran helt eller delvis bevilja u-landsmedlemmar specificerade,tidsbegränsade undantag från <strong>för</strong>pliktelserna i <strong>av</strong>talet.Några formella undantag <strong>för</strong> u-länder från TBT-<strong>av</strong>talets bestämmelserfinns inte beslutade <strong>av</strong> TBT-kommittén. För vissa nytillträdande medlemmargäller dock t.ex. att de i sina anslutningsprotokoll kan ha medgivitsviss respit med att ändra sin lagstiftning eller sina administrativastrukturer så att de svarar mot bestämmelserna i TBT-<strong>av</strong>talet. Årligaöversyner <strong>av</strong> sådana övergångsmedgivanden har under de senaste årenvarit aktuella <strong>för</strong> t.ex. Kina.Tekniskt biståndBestämmelserna om tekniskt bistånd i <strong>av</strong>talet innebär att medlemmar påbegäran kan komma överens om att ge råd eller bistånd till andra medlemmar(särskilt u-landsmedlemmar) om att upprätta nödvändiga institutioner<strong>för</strong> tekniska regler samt om medlemskap eller deltagande i nationella/internationella/regionalasystem på området.
RAPPORT Sida 139(272)2004-02-27Enligt <strong>av</strong>talet ska medlemmar på begäran ge råd och tekniskt biståndsärskilt till u-landsmedlemmar när det gäller uppbyggnad <strong>av</strong> deras kvalitetsinfrastrukturpå TBT-området.I arbetet inom TBT-kommittén har u-<strong>länderna</strong>s behov <strong>av</strong> tekniskt bistånd<strong>för</strong> genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> TBT-<strong>av</strong>talet, liksom det tekniska bistånd som <strong>för</strong>närvarande bedrivs <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>, kartlagts. Sådant bistånd bedrivs dels<strong>av</strong> andra medlemmar, dels <strong>av</strong> organisationer som är observatörer till <strong>av</strong>talet,dels genom <strong>WTO</strong>-sekretariatets <strong>för</strong>sorg. Åtgärder <strong>för</strong> att bättre samordnaoch effektivisera biståndsinsatserna behandlas <strong>för</strong> närvarande inomTBT-kommittén.3.11.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Implementeringen <strong>av</strong> TBT-<strong>av</strong>taletVarje medlem ska enligt <strong>av</strong>talet lämna en underrättelse om vilka åtgärderman vidtagit <strong>för</strong> att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet. För närvarande har 91 medlemmarlämnat sådana underrättelser. Detta innebär att 55 medlemmar sominte gjort sådana underrättelser har svårigheter med att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet.Medlemmarna ska också tillkännage de upplysningscentraler (”EnquiryPoints”) som man upprättat. Detta har till dags dato fullgjorts <strong>av</strong>121 <strong>av</strong> totalt 148 medlemmar. I båda ovanstående <strong>av</strong>seenden är det fram<strong>för</strong>alltu-länder som ännu inte fullt ut kunnat implementera <strong>av</strong>talet.Mot denna bakgrund pågår sedan några år ett aktivt arbete inom TBTkommittén<strong>för</strong> att söka klarlägga efterfrågestyrda tekniska samarbetsaktiviteteri anslutning till TBT-<strong>av</strong>talet. De behov som identifierats omfattarett flertal områden som anknyter till de mångfasetterade aspekter somtekniska regler representerar, bl.a.:• ökad medvetenhet och kännedom om TBT-<strong>av</strong>talet;• åtgärder <strong>för</strong> att effektivt kunna genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet;• erfarenhetsutbyte mellan medlemmar och regionalt samarbete;• nationell och regional samordning. Strategi <strong>för</strong> hur intresserade parter(nationella myndigheter, näringslivet) ska använda sig <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet;• utbildning <strong>av</strong> personella resurser;• <strong>för</strong>bättrad kvalitétsinfrastruktur och kapacitetsuppbyggnad;• deltagande i TBT-kommittén och i relevanta regionala ochinternationella organisationers arbete;• åtgärder <strong>för</strong> <strong>för</strong>bättrat marknadstillträde hos andra länder.Det är även viktigt med ökad information om redan existerande insatser<strong>för</strong> tekniskt bistånd, bl.a. <strong>för</strong> att till<strong>för</strong>säkra samordning på nationell, regionaloch internationell nivå samt <strong>för</strong> undvika överlappande och intesamstämmiga insatser.
RAPPORT Sida 140(272)2004-02-27Vidare är det viktigt att tekniskt bistånd genom<strong>för</strong>s på ett effektivt sätt.På detta område har också vissa behov <strong>av</strong> <strong>för</strong>bättringar identifierats och ikommittén diskuteras vissa riktlinjer <strong>för</strong> ”good practices” och olika formerifråga om tekniskt bistånd.De databaser som finns med information om tekniskt bistånd på TBTområdetbör göras mer tillgängliga och eventuella kompletterande insatseri dessa <strong>av</strong>seenden <strong>för</strong>bereds också på <strong>WTO</strong>:s website i syfte att matchaefterfrågan på och utbudet <strong>av</strong> teknisk assistans på TBT-området. 193Kr<strong>av</strong> på institutionell infrastrukturLiksom <strong>för</strong> flera andra <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal är det svårt att urskilja konsekvenser<strong>av</strong> TBT-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Den litteratur som finns på området fokuserarofta på <strong>av</strong>saknaden i u-länder <strong>av</strong> effektiva nationella regelsystem(med åtföljande problem <strong>för</strong> konsumenternas och medborgarnas hälsaoch säkerhet) och på u-länders bristande möjligheter anpassa sina produktertill de kr<strong>av</strong> som gäller särskilt på i-<strong>länderna</strong>s marknader. 194TBT-<strong>av</strong>talet uppställer vissa nya discipliner som ska iakttas när tekniskaregler utarbetas, fastställs och tillämpas i syfte att undvika oberättigadehinder <strong>för</strong> internationell handel. Avtalet fordrar således att <strong>WTO</strong>medlemmarnahar nödvändiga institutioner och en infrastruktur <strong>för</strong> attkunna iaktta de bestämmelser som <strong>av</strong>talet uppställer. U-landsmedlemmarnas redan existerande handels- och utvecklingsmässigaproblem samt deras finansiella behov har där<strong>för</strong> kommit att ytterligareaccentueras genom deras integrering i TBT-<strong>av</strong>talet.Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> som importörerTBT-<strong>av</strong>talet innebär alltså att medlemmarna ska ha uppbyggda administrativastrukturer och legala system som säkerställer att nämnda disciplinerföljs. Detta saknas i stor utsträckning hos u-<strong>länderna</strong>, i synnerhet hosMUL. Det är också ett stort antal medlemmar, särskilt u-länder, somännu inte till fullo implementerat de grundläggande delarna i TBT<strong>av</strong>talet.Detta innebär att det finns risk <strong>för</strong> att oberättigade handelshinder<strong>för</strong>ekommer på t.ex. u-<strong>länderna</strong>s marknader. I <strong>för</strong>längningen kan det innebäraatt konkurrenskraftiga produkter hindras att komma in på u-<strong>länderna</strong>s marknader, vilket riskerar att drabba fram<strong>för</strong> allt konsumenternai form <strong>av</strong> ett mindre utbud och, om konkurrensen är bristfällig, högrepriser.En bristande implementering är å andra sidan också en indikation på attnödvändiga tekniska regler som fastställer en berättigad nivå <strong>för</strong> olika”legitima syften” saknas hos många u-landsmedlemmar. Detta kan skapaen risk <strong>för</strong> att varor <strong>av</strong> låg kvalitet kan ges marknadstillträde i dessa länder.Dessa <strong>för</strong>hållanden blir särskilt påtagliga <strong>för</strong> MUL.193 <strong>WTO</strong>-sekretariatet har gjort en översyn <strong>av</strong> existerande databaser som ger informationom TBT-relaterade tekniska biståndsåtgärder (G/TBT/W/207)194 Wilson (2002). Se även Sida och NORAD (kommande studie).
RAPPORT Sida 141(272)2004-02-27Konsekvenser <strong>för</strong> u-länder som exportörerTBT-<strong>av</strong>talet minskar risken <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s export att mötas <strong>av</strong> oberättigadehandelshinder, vilket är positivt. Avtalet med<strong>för</strong> på den punktenstörre transparens och <strong>för</strong>utsägbarhet. Å andra sidan bidrar frånvaron <strong>av</strong>oberättigade handelshinder på andra länders marknader till ökad konkurrenspå dessa marknader. Det gäller där<strong>för</strong> <strong>för</strong> exportörer från u-landsmedlemmar att kunna mäta sig i denna ökade konkurrens från t.ex.i-landsmedlemmarna på olika marknader.För u-<strong>länderna</strong> är det även en utmaning att kunna leva upp till alla deberättigade kr<strong>av</strong> som ställs, såväl i i- som u-länder, vad gäller tekniska<strong>för</strong>eskrifter och standarder, samt att stå sig i konkurrensen med andraexportörer. Dessa kr<strong>av</strong>, grundade på nationella <strong>för</strong>skrifter och standarder,tenderar dessutom att öka.Hur ser olika u-länder på utvecklingen?I arbetet inom TBT-<strong>av</strong>talet har framkommit att medlemmar som harstarkt uppbyggda kvalitetsinfrastrukturer och som till fullo genom<strong>för</strong>toch tillämpar <strong>av</strong>talet ofta är beredda att gå längre med att bredda och<strong>för</strong>djupa de discipliner som nu finns i <strong>av</strong>talet. Samtidigt finns det, sombeskrivits ovan, ett stort antal medlemmar, var<strong>av</strong> de flesta är u-länder,som ännu inte genom<strong>för</strong>t <strong>av</strong>talet.En spänning mellan medlemmar i den ena eller andra <strong>av</strong> dessa två kategoriergör sig påmind t.ex. vid de regelbundna treårsöversyner somgenom<strong>för</strong>s <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet.Det är således uppenbart att tekniskt bistånd och särskild och differentieradbehandling är centrala element både när det gäller att <strong>för</strong>bättra genom<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> det existerande <strong>av</strong>talet och när det gäller att eventuelltbygga ut <strong>av</strong>talet till nya områden. Bland u-<strong>länderna</strong> är det främst starkareländer ur kategorierna ”hög utvecklingsnivå” och ”medelhög utvecklingsnivå”som Indien, Mexiko, Brasilien, Chile, Malaysia (ofta <strong>för</strong>ASEANs räkning) och Kina som leder kr<strong>av</strong> om tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnadhos u-landsmedlemmarna. MUL intar i allmänhet enpassiv men stödjande position i dessa frågor.Tvister som berört TBT-<strong>av</strong>taletAv de tvistlösningsfall som behandlats i <strong>WTO</strong> är det bara två som är direktrelaterade till TBT-<strong>av</strong>talet: asbestfallet (”European Communities –Asbestos”) 195 och sardinfallet (”European Communities – Sardines”). 196195 Initerat <strong>av</strong> Kanada mot Frankrike (EU).196 Initierat <strong>av</strong> Peru.
RAPPORT Sida 142(272)2004-02-27I asbestfallet fastställde överprövningsorganet att ett franskt <strong>för</strong>bud motprodukter innehållande vissa asbestfibrer utgör tekniska <strong>för</strong>eskrifter enligtTBT-<strong>av</strong>talet. Man gick inte närmare in på någon tolkning <strong>av</strong> TBT<strong>av</strong>talet,men EU vann tvisten och Frankrike tilläts behålla sitt <strong>för</strong>bud. 197 Idet s.k. sardinfallet g<strong>av</strong>s dock en viss vägledning ifråga om tolkningen <strong>av</strong>bestämmelserna om internationell standard enligt <strong>av</strong>talet. Peru ansåg atten EG-<strong>för</strong>ordning från 1989 om vilka kr<strong>av</strong> konserverade sardiner måsteuppfylla <strong>för</strong> att kunna marknads<strong>för</strong>as i EU stod i strid mot TBT-<strong>av</strong>talet.Enligt <strong>för</strong>ordningen får endast vissa arter säljas under namnet ”sardin”.Däremot får enligt den internationella s.k. Codexstandarden beteckningen”sardin” användas <strong>för</strong> ytterligare 20 arter, i kombination med uppgifterom ursprung, vetenskaplig beteckning eller vanligt namn. Vid panelprövningenanmälde sig ytterligare ett antal länder som tredje parter ikonflikten 198 . Efter rapporter från panelen och senare överprövningsorganethar EU gått med på att ändra i sin <strong>för</strong>ordning genom att accepteradefinitionerna enligt Codexstandarden.Något tvistlösningsfall på TBT-området har inte aktualiserats mot någonu-landsmedlem.3.11.4 Sammanfattande diskussionDet råder idag en stor medvetenhet om TBT-<strong>av</strong>talets innebörd och desskonsekvenser allmänt sett <strong>för</strong> u-landsmedlemmarna. Detta har ocksåmanifesterats i ett aktivt uppföljande arbete <strong>för</strong> att närmare identifieradessa medlemmars vitt<strong>för</strong>grenade behov <strong>av</strong> tekniskt bistånd och att <strong>för</strong>bättraoch samordna insatserna från övriga medlemmar härvidlag.U-<strong>länderna</strong>s och särskilt MUL:s brister i genom<strong>för</strong>andet och tillämpningen<strong>av</strong> TBT-<strong>av</strong>talet pekar på att u-<strong>länderna</strong> inte kan tillgodogöra sig möjligheternaenligt <strong>av</strong>talet. Brister med att uppfylla de ”skyldigheter” som<strong>av</strong>talet uppställer torde främst innebära svårigheter <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> självasom därigenom får bristfälligt fungerande hemmamarknader, icke tillgodoseddalegitima syften (människors hälsa och säkerhet, skydd <strong>för</strong> miljöno.s.v.).197 För en analys, se <strong>Kommerskollegium</strong> (2000)198 Kanada, Chile, Ecuador, USA och Venezuela.
RAPPORT Sida 143(272)2004-02-27De rättigheter som <strong>av</strong>talet medger torde också – relativt sett – innebärastörre svårigheter <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> än <strong>för</strong> andra länder att tillgodogöra sig.Detta beror på brister, såväl i de administrativa systemen som hos deekonomiska aktörerna, när det gäller kunskap och medvetenhet om demöjligheter som <strong>av</strong>talet ger. Dessutom <strong>för</strong>stärker den växande mängden<strong>av</strong> ofta komplicerade och sofistikerade system med tekniska <strong>för</strong>eskrifteroch standarder, inklusive olika märknings- och certifieringssystem (ävenom de i sig uppfyller de allmänna ”<strong>för</strong>hållningsregler” som TBT-<strong>av</strong>taletuppställer), i i-<strong>länderna</strong> ytterligare de svårigheter som finns hos u-<strong>länderna</strong>s exportörer när det gäller att mäta sig i konkurrensen särskilt påi-<strong>länderna</strong>s marknader. Som ett typexempel kan här nämnas de harmoniseraderegler som uppställs i EG-<strong>för</strong>ordningen om ekologisk produktion(2092/91) och som har uppenbara negativa effekter <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> när detgäller marknadstillträde i EU. 199Käll<strong>för</strong>teckning<strong>Kommerskollegium</strong>. 2000. ”Frankike – Asbest”, dnr. 110-867-2000.<strong>Kommerskollegium</strong>. 2003. “EG-<strong>för</strong>ordning om ekologisk produktion(2092/91) och dess <strong>för</strong>hållande till genom<strong>för</strong>andeplanen från Johannesburg”.Dnr 100-422-2003.Sida och NORAD. 2004. “Trade : an opportunity for reducing poverty inAfrica : promoting exports through a quality and product safety infrastructure”.Kommande publikation.Wilson, John S. 2002. “Standards, Regulation and Trade : <strong>WTO</strong> Rulesand Developing Country Concerns”, in Development, Trade and The<strong>WTO</strong> : A Handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English , AadityaMattoo (eds.). Washington D.C: World Bank, pp. 428-438.<strong>WTO</strong>. 2003. “Overview of the Existing Databases on TBT-related TechicalAssistance, G/TBT/W/207. Geneva: <strong>WTO</strong>199 <strong>Kommerskollegium</strong>s utredning 2003-06-18 (dnr 100-422-2003).
RAPPORT Sida 144(272)2004-02-273.12 Avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS<strong>av</strong>talet)• SPS-<strong>av</strong>talet har bidragit till att <strong>för</strong>svåra att nationella skyddsåtgärderpå jordbruks- och livsmedelsområdet används som <strong>för</strong>täckta handelshinder.Detta kan på sikt gynna u-<strong>länderna</strong>.• Reglerna om transparens och tillkomsten <strong>av</strong> SPS-kommittén har bidragittill att information om handelspåverkande åtgärder på jordbruks-och livsmedelsområdet <strong>för</strong>bättrats och att handelskonflikterkunnat undvikas eller lösas på ett konstruktivt sätt.• De flesta u-länder har klarat <strong>av</strong> de elementära kr<strong>av</strong>en på implementering<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Mycket återstår dock innan samtliga u-länder kan utnyttja<strong>av</strong>talets möjligheter fullt ut. För detta krävs väsentligt utökadetekniska och ekonomiska resurser så att u-<strong>länderna</strong> kan höja kvalitetenpå sina produkter till en nivå som motsvarar internationella standarder.Bättre resurser krävs också <strong>för</strong> att u-<strong>länderna</strong> ska kunnagenom<strong>för</strong>a egna vetenskapliga undersökningar i form <strong>av</strong> bl.a. riskanalyseroch att delta i det internationella standardiseringsarbetet.• Det finns en intressekonflikt inom i-<strong>länderna</strong> mellan ambitionen atttillmötesgå u-<strong>länderna</strong>s exportintressen och målsättningen att skyddade egna konsumenterna mot hälsorelaterade risker. SPS-<strong>av</strong>talet hardock inte inneburit att i-<strong>länderna</strong>s säkerhetskr<strong>av</strong> har minskat.• Genom arbetet i SPS-kommittén har u-<strong>länderna</strong>s situation kommitatt uppmärksammas mer än vad som annars hade varit fallet. Inomramen <strong>för</strong> kommittén har inventeringar också genom<strong>för</strong>ts <strong>av</strong> behovet<strong>av</strong> nya biståndsinsatser liksom <strong>av</strong> <strong>av</strong>slutade och pågående biståndsprojekt.U-<strong>länderna</strong> har också genom <strong>av</strong>talet getts vidgade möjligheteratt utbyta erfarenheter med varandra och att samordna sitt agerandei internationella sammanhang.• De regionala skillnaderna är stora då det gäller u-<strong>länderna</strong>s engagemangi SPS-frågor. Asiatiska och latinamerikanska u-länder är <strong>för</strong>hållandevisaktiva i SPS-arbetet medan merparten <strong>av</strong> de afrikanska<strong>länderna</strong> samt MUL är betydligt mindre aktiva.3.12.1 BakgrundAvtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (Agreement on the Applicationof Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) tillkom som ett resultat<strong>av</strong> <strong>för</strong>handlingarna under Uruguayrundan. Avtalet trädde i kraft 1995och omfattar regleringsåtgärder inom områdena säkra livsmedel, djurhälsaoch växtskydd.
RAPPORT Sida 145(272)2004-02-27Före 1995 omfattades sanitära och fytosanitära åtgärder <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet omtekniska handelshinder (TBT-<strong>av</strong>talet). Före TBT-<strong>av</strong>talets tillkomstomfattades denna typ <strong>av</strong> åtgärder <strong>av</strong> den s.k. undantagsklausulen (artikeltjugo) i GATT, vilken ger medlemmarna möjlighet att åsidosätta vissa <strong>av</strong>GATT-<strong>av</strong>talets grundprinciper. Varken artikel tjugo i GATT eller TBT<strong>av</strong>taletansågs emellertid tillräckligt starka <strong>för</strong> att på ett effektivt sättminska riskerna <strong>för</strong> att sanitära och fytosanitära åtgärder skulle kunnautnyttjas i protektionistiskt syfte. Denna risk ansågs särskilt överhängandemed anledning <strong>av</strong> den nedmontering <strong>av</strong> tullskyddet som <strong>för</strong>utsågs bliföljden <strong>av</strong> in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> jordbruks<strong>av</strong>talet i <strong>WTO</strong>.Syftet med <strong>av</strong>talet var att <strong>för</strong>svåra att nationella skyddsåtgärder inomlivsmedels- och jordbruksområdet användes som <strong>för</strong>täckta handelshinder.Divergerande standarder i olika länder utgör också ett betydande handelshinder,eftersom det <strong>för</strong>orsakar stora extra kostnader <strong>för</strong> exportörendå produkterna måste anpassas till skilda kr<strong>av</strong> på olika marknader. 200 Engrundpelare i <strong>av</strong>talet är där<strong>för</strong> en strävan att uppnå ökad internationellharmonisering, dvs. likriktning <strong>av</strong> skyddsnivåer och skyddsåtgärder. Dettaskulle ske genom redan existerande internationella standardiseringsorganverksamma inom sakområdena <strong>för</strong> säkra livsmedel, djurhälsa ochväxtskydd (en beskrivning <strong>av</strong> detta arbete ges nedan). <strong>WTO</strong>medlemmarnauppmuntras genom SPS-<strong>av</strong>talet att ta aktiv del i arbetsprocesseninom dessa organisationer. Beslut om nationella skyddsåtgärderska så långt möjligt baseras på dessa internationella standarder. Genomen ökad internationell harmonisering och en ökad tillämpning <strong>av</strong> internationellastandarder skulle också den mellanstatliga handeln underlättas.3.12.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletAvtalets innehåll utgör en känslig balans mellan rättigheter och skyldigheter.Å ena sidan ger SPS-<strong>av</strong>talet uttryckligen medlemmarna rätt attin<strong>för</strong>a skyddsåtgärder till skydd <strong>för</strong> människors, djurs och växters liv ochhälsa. Å andra sidan är denna rättighet inte oinskränkt och utan <strong>för</strong>behåll.Avtalet ställer upp hårda kr<strong>av</strong> på bl.a. vetenskapliga bevis som underlag<strong>för</strong> sådana nationella skyddsåtgärder som innebär högre kr<strong>av</strong> än vad somföljer <strong>av</strong> tillämpningen <strong>av</strong> internationella standarder, om dessa åtgärdersamtidigt får återverkningar på den internationella handeln. Det starkakr<strong>av</strong>et på vetenskapligt underlag <strong>för</strong> handelspåverkande åtgärder utgör engrundpelare i SPS-<strong>av</strong>talet. Kr<strong>av</strong>et på vetenskapligt grundade riskanalyseranses bl.a. minska utrymmet <strong>för</strong> godtycklig tillämpning <strong>av</strong> SPS-regler. 201Transparens och öppenhet är andra centrala element i SPS-<strong>av</strong>talet. Reglernaom transparens innehåller <strong>för</strong>eskrifter om skyldighet att anmäla alla<strong>för</strong>slag till nya eller ändrade SPS-åtgärder om dessa har en betydandeinverkan på handeln. Där finns också regler om minsta kommentarstid<strong>för</strong> andra länder att lämna synpunkter samt regler om tillhandahållande<strong>av</strong> kompletterande information på begäran.200 Athukorala och Jayasuriya (2003) samt Unnevehr och Roberts (2003).201 Unnevehr och Roberts (2003).
RAPPORT Sida 146(272)2004-02-27StandardiseringsarbetetDet löpande standardiseringsarbetet på SPS-området ut<strong>för</strong>s inom de s.k.standardiseringsorganen. 202 Dessa organisationer existerade långt innanSPS-<strong>av</strong>talet kom till och är således inte något resultat <strong>av</strong> SPS-<strong>av</strong>talet.Genom SPS-<strong>av</strong>talets tillkomst sanktioneras dock det harmoniseringsarbetesom sker inom ramen <strong>för</strong> dessa organisationer, vilket därigenom ges enhögre status vid exempelvis handelstvister i <strong>WTO</strong>.De länder som är medlemmar i <strong>WTO</strong> ska enligt SPS-<strong>av</strong>talet – inom ramen<strong>för</strong> sina resurser – också medverka i arbetet i standardiseringsorganen.Graden <strong>av</strong> aktivitet i standardiseringsarbetet varierar starkt mellande olika u-<strong>länderna</strong>, beroende på <strong>länderna</strong>s tekniska och ekonomiska resursersamt omfattningen och karaktären på <strong>länderna</strong>s utrikeshandel.Många u-länder har där<strong>för</strong> vädjat om finansiellt stöd <strong>för</strong> att kunna medverkai standardiseringsprocessen.Ett problem vad gäller strävandena mot ökad internationell harmoniseringär att riskbenägenheten kan variera mellan olika länder, beroende påutvecklingsgrad, kultur, traditioner, utbildningsnivå m.m. Detta gör attäven uppfattningarna om vad som är ”rimlig skyddsnivå” kan varierastarkt mellan olika länder och mellan olika konkreta situationer. Exempelvishar europeiska konsumenter en låg toleransnivå då det gäller attutsätta sig <strong>för</strong> risker genom att äta kött från hormonbehandlade djur. Däremottycks samma konsumenter inte hysa några betänkligheter att godtade risker som sammanhänger med konsumtion <strong>av</strong> mejeriprodukter tillverkade<strong>av</strong> opastöriserad mjölk, risker som vissa andra länders konsumenterär mer ovilliga att utsätta sig <strong>för</strong>.Det är uppenbart att skillnader i traditioner i fråga om produktionsmetoderoch konsumtionsvanor spelar en stor roll <strong>för</strong> riskbenägenheten. Dessaolikheter i uppfattning påverkar självfallet starkt möjligheterna att kommaöverens om gemensamma standarder. U-<strong>länderna</strong> tycks generellt settvara mer benägna att acceptera lägre standarder än andra länder.Ett problem är att internationella standarder saknas i flera fall, vilket då<strong>för</strong>anleder nationella ingripanden med åtgärder som måste anmälas till<strong>WTO</strong>. Tillkomsten <strong>av</strong> SPS-<strong>av</strong>talet har i vissa fall i praktiken t.o.m. <strong>för</strong>svåratmöjligheterna att komma överens om internationella standarderjust p.g.a. kopplingen till SPS-<strong>av</strong>talet och den starkare rättsverkan somdessa standarder därigenom har fått. Samtidigt får det ses som en positivutveckling att möjligheten till efterlevnad <strong>av</strong> överenskomna standarderhar ökat som en följd <strong>av</strong> kopplingen till <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsorgan.202 Codex Alimentarius Commission (livsmedel), Office International des Epizooties(djurhälsa) samt International Plant Protection Convention (växtskydd).
RAPPORT Sida 147(272)2004-02-27Anpassningen till standarderFörutom ovan nämnda ”kulturella” skillnader i fråga om vad som skaanses vara ”rimlig skyddsnivå”, möter u-<strong>länderna</strong> ofta problem med attuppfylla redan gällande standarder p.g.a. en dåligt utvecklad infrastruktur.Regleringssystem och regleringsorgan är helt enkelt inte tilläckligtutbyggda <strong>för</strong> att klara <strong>av</strong> de kontroll- och bekämpningsåtgärder somkrävs. Ofta hänger detta samman med bristande tekniska och ekonomiskaresurser att genom<strong>för</strong>a olika åtgärder. Betydelsen <strong>av</strong> dessa problem understryksbl.a. i en rapport <strong>av</strong> John Wilson, utgiven <strong>av</strong> Världsbanken. 203 Irapporten konstateras att frånvaron <strong>av</strong> internationellt accepterade ochharmoniserade standarder riskerar att äventyra de vinster som uppnåtts ifråga om minskade övriga traditionella handelshinder och att denna bristär särskilt kostsam <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Där<strong>för</strong> <strong>för</strong>ordas ett påskyndande <strong>av</strong>den internationella harmoniseringsprocessen i fråga om SPS-standarder.Athukorala och Jayasuriya framhåller att u-<strong>länderna</strong>s problem inte ärbegränsade till att uppfylla mer sofistikerade kr<strong>av</strong> på standarder, utan attäven elementära hygienkr<strong>av</strong> inom exempelvis livsmedelssektorn kan<strong>för</strong>orsaka stora problem. 204Möjligheterna till regional anpassning <strong>av</strong> skyddsåtgärder – regionalisering- <strong>för</strong>svåras p.g.a. mindre utvecklade inhemska kontrollmekanismer,sämre gränskontroll och sämre kontroll <strong>av</strong> transporter. Därigenom <strong>för</strong>sämrasockså möjligheterna att få t.ex. sjukdomsfria regioner undantagnafrån andra länders skyddsåtgärder, vilket finns konkreta exempel på isamband med bl.a. utbrott <strong>av</strong> mul- och klövsjuka.Även möjligheterna att dra <strong>för</strong>delar <strong>av</strong> s.k. ekvivalens<strong>av</strong>tal (<strong>av</strong>tal om likvärdigbehandling) vilka upprättas bilateralt mellan olika medlemsländer,<strong>för</strong>svåras <strong>av</strong> det faktum att u-<strong>länderna</strong> ofta inte kan uppfylla de importerandei-<strong>länderna</strong>s sanitära och fytosanitära standarder. Avtalen är tänktaatt gälla <strong>för</strong> exempelvis beredningsmetoder, åtgärder <strong>för</strong> säkerställande<strong>av</strong> smittskydd och växtskydd samt <strong>för</strong> inspektions- och kontrollmetoder.De relativt få ekvivalens<strong>av</strong>tal som hittills har tillkommit inom ramen <strong>för</strong>SPS-<strong>av</strong>talet, har upprättats mellan olika i-länder. Vissa överenskommelserom ekvivalens rörande enstaka varuområden finns dock även mellani- och u-länder. Från u-landshåll har man klagat på att svårigheterna att fåtill stånd <strong>av</strong>tal beror på att i-<strong>länderna</strong> snarare kräver ”överensstämmelse”än ”likvärdighet”. 205 Dessa brister påverkar i sin tur negativt u-<strong>länderna</strong>smöjligheter att bedriva internationell handel.203 Wilson (2002).204 Athukorala och Jayasuriya (2003).205 Unnevehr och Roberts (2003).
RAPPORT Sida 148(272)2004-02-27Frågan om ekvivalens tillhör de frågor som ägnats mest uppmärksamhet iSPS-kommittén de senaste två åren. Ekvivalens<strong>av</strong>talens potentiellt storabetydelse understryks bl.a. <strong>av</strong> Wilson och utmynnar i en uppmaning att<strong>för</strong>söka åstadkomma en global överenskommelse om likvärdighet i frågaom metoder <strong>för</strong> provtagning och certifiering. 206Ett grundläggande men svårbemästrat problem <strong>av</strong> strukturell natur sammanhängermed småskaligheten inom såväl jordbruket som <strong>för</strong>ädlingsindustrini u-<strong>länderna</strong>, vilket <strong>för</strong>svårar anpassningen till internationellastandarder. Större <strong>för</strong>etag har oftast bättre <strong>för</strong>utsättningar att genom<strong>för</strong>anödvändiga investeringar i kvalitetshöjande åtgärder än små <strong>för</strong>etag, någotsom på sikt bedöms gynna utlandsägda livsmedels<strong>för</strong>etag på bekostnad<strong>av</strong> lokala <strong>för</strong>etag. 207Ett annat grundläggande problem är den snabba tekniska utvecklingen dådet gäller t.ex. nya ämnen som används i livsmedel och i fodermedel, nyamedel att bekämpa sjukdomar hos djur och växter, nya tillväxtbefrämjandepreparat och nya produktionsmetoder. Den snabba utvecklingen pådessa områden leder i sin tur till nya restriktioner inom produktionen ochhandeln <strong>för</strong> att dämpa oron hos i <strong>för</strong>sta hand i-<strong>länderna</strong>s konsumenter.För u-<strong>länderna</strong> kan det vara svårt att hinna anpassa sig till de snabba <strong>för</strong>ändringarna.208Unnevehr och Roberts ger dock flera konkreta exempel på fall där enlyckosam anpassning till i-<strong>länderna</strong>s standardkr<strong>av</strong> bidragit till att ge u-<strong>länderna</strong> betydelsefulla marknadsöppningar. 209Det bör understrykas att harmoniseringen <strong>av</strong> standarder genom de internationellastandardiseringsorganen inte är tvingande <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s medlemmar.Det är alltså tillåtet att ha både lägre och högre kr<strong>av</strong> än vad somföljer <strong>av</strong> internationella standarder eller att helt låta bli att fastställa egnastandarder. Om man vill ha högre standarder än vad som följer <strong>av</strong> motsvarandeinternationella standarder – vilket sällan blir aktuellt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s del – måste dock dessa underbyggas med vetenskapliga bevis.Lägre standarder eller frånvaro <strong>av</strong> sådana på den inhemska marknadenstår inte i konflikt med <strong>WTO</strong>-reglerna. Det är bara i de fall u-länder villsälja sina produkter på externa marknader där högre kr<strong>av</strong> ställs, som problemuppstår och en anpassning till internationella standarder kan blinödvändig.206 Wilson (2002).207 Athukorala och Jayasuriya (2003).208 Bl.a. Unnevehr och Roberts (2003).209 Unnevehr och Roberts (2003).
RAPPORT Sida 149(272)2004-02-27Det kan där<strong>för</strong> finnas skäl <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att överväga mer selektiva åtgärder<strong>för</strong> att koncentrera sina insatser på dels sådana åtgärder som ärgenuint hälsobefrämjande <strong>för</strong> den egna befolkningen, dels sådana områdensom är <strong>av</strong> exportintresse. 210 Enligt Wilson krävs från ett u-landsperspektiv en handlingsplan <strong>för</strong> att överbrygga skillnaderna i standardnivåeroch <strong>för</strong> att lösa de problem som u-<strong>länderna</strong> möter på dettaområde. 211Tekniskt biståndAvtalet <strong>för</strong>eskriver att medlems<strong>länderna</strong> ska underlätta tillhandahållandet<strong>av</strong> tekniskt bistånd till andra medlemsländer, särskilt u-<strong>länderna</strong>, antingenbilateralt eller genom internationella organisationer. Tekniskt biståndkan exempelvis ske i form <strong>av</strong> teknologiöver<strong>för</strong>ing, rådgivning, krediter,bidrag, utbildning samt tillhandahållande <strong>av</strong> teknisk expertis. Teknisktbistånd ska också övervägas i de fall då omfattande investeringar krävs<strong>för</strong> att ett exporterande u-land ska kunna uppfylla ett annat medlemslandssanitära eller fytosanitära kr<strong>av</strong>. I <strong>WTO</strong>-sekretariatets regi har olika insatsergenom<strong>för</strong>ts, som t.ex. nationella eller regionala seminarier <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s experter.Tekniskt bistånd har hittills främst lämnats i form <strong>av</strong> olika utbildningsinsatsergenom de närmast berörda internationella organisationerna, t.ex.FAO, WHO, Världsbanken och vissa regionala organisationer. Även deberörda internationella standardiseringsorganen har i viss utsträckningorganiserat sådana verksamheter. Vidare har tekniskt bistånd lämnats påbilateral nivå <strong>av</strong> flera i-länder. Inom EU har bistånd lämnats såväl genomEG-kommissionens <strong>för</strong>sorg som <strong>av</strong> enskilda medlemsländer.I nära anslutning till <strong>WTO</strong>:s ministerkonferens i Doha hösten 2001 träffadesen överenskommelse mellan de fem organisationerna FAO, WHO,OIE 212 , Världsbanken och <strong>WTO</strong> om en gemensam handlingsplan <strong>för</strong> att<strong>för</strong>bättra u-<strong>länderna</strong>s möjligheter att delta i arbetet inom de internationellastandardiseringsorganen.Hösten 2001 påbörjades inom ramen <strong>för</strong> SPS-kommittén en inventering<strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s behov <strong>av</strong> tekniska biståndsinsatser. Denna aktivitet har nupågått i ca två år och hittills (sommaren 2003) har anmälningar om biståndsbehovinkommit från ca 35 länder. Dock saknas <strong>för</strong> närvarande enutvärdering <strong>av</strong> resultatet <strong>av</strong> detta inventeringsprojekt.Från några u-länders sida har fram<strong>för</strong>ts att reglerna om tekniskt biståndborde göras mera bindande <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>, men någon lösning som ärpraktiskt hanterbar och godtagbar <strong>för</strong> alla parter har ännu inte kunnatuppnås. Behovet <strong>av</strong> <strong>av</strong>sevärt <strong>för</strong>stärkta biståndsinsatser understryks frånflera håll, bl.a. <strong>av</strong> Unnevehr och Roberts. 213210 Friis Jensen (2002).211 Wilson (2002).212 Office International des Epizooties.213 Unnevehr och Roberts (2003).
RAPPORT Sida 150(272)2004-02-27Särskild och differentierad behandlingEnligt <strong>av</strong>talet ska medlems<strong>länderna</strong>, då SPS-åtgärder planeras in<strong>för</strong>as, tahänsyn till u-<strong>länderna</strong>s, i synnerhet de minst utvecklade <strong>länderna</strong>s, särskildabehov. Detta kan exempelvis ske genom undantag från kr<strong>av</strong> påuppfyllande <strong>av</strong> nationella skyddsåtgärder. Vidare bör, enligt <strong>av</strong>talet, u-<strong>länderna</strong> om möjligt medges längre tidsramar <strong>för</strong> uppfyllande <strong>av</strong> de sanitäraoch fytosanitära kr<strong>av</strong>en.I särskilda fall kan kommittén, på begäran, även medge tidsbegränsadeundantag helt eller delvis från skyldigheterna enligt <strong>av</strong>talet, med hänsyntill respektive lands särskilda situation och behov.Ett formellt undantag från skyldigheten att implementera SPS-<strong>av</strong>taletfanns <strong>för</strong> MUL under de fem <strong>för</strong>sta åren <strong>av</strong> <strong>av</strong>talets giltighet. Någon formellansökan om <strong>för</strong>längning <strong>av</strong> denna tidsfrist har inte inkommit. Flerau-länder, <strong>för</strong>eträdesvis inom MUL-gruppen, har dock ännu inte fullföljtde åtaganden man gjort enligt <strong>av</strong>talet. Inom kommittén har hittills ingaröster höjts <strong>för</strong> att man skulle skärpa kr<strong>av</strong>en gentemot de berörda u-<strong>länderna</strong> på denna punkt. I stället pågår insatser från såväl <strong>WTO</strong>sekretariatetssida som genom bilaterala biståndsinsatser <strong>för</strong> att hjälpa u-<strong>länderna</strong> att klara de uppgifter som <strong>av</strong>talet stipulerar.3.12.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Implementeringen <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletAntalet anmälningar <strong>av</strong> nya eller ändrade SPS-regler har under de år <strong>av</strong>taletvarit i kraft fyrdubblats från ca 200 ärenden 1995 till mellan 800 och900 ärenden 2003. Av de drygt 600 anmälningar som gjordes 2001 utgjordesen tredjedel (ca 200) <strong>av</strong> anmälningar från u-länder. 214Avtalet <strong>för</strong>eskriver att medlemmarna ska upprätta dels en nationell anmälningsmyndighetsom har ansvar <strong>för</strong> att alla nationella åtgärder anmälstill <strong>WTO</strong>, dels en s.k. upplysningscentral (”enquiry point”) till vilkenandra länders myndigheter ska kunna vända sig <strong>för</strong> att få kompletterandeinformation (kompletta lag<strong>för</strong>slag, underliggande utredningsmaterial etc.)I mars 2003 hade 19 <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s medlemmar ännu inte utsett en s.k. ”enquirypoint” och 29 länder hade inte utsett någon nationell anmälningsmyndighet.Samtliga länder som fortfarande saknar dessa institutioner äru-länder. Av de 30 <strong>WTO</strong>-medlemmar som klassificeras som MUL saknarfortfarande 18 länder, dvs. mer än hälften, antingen båda eller den ena <strong>av</strong>de nämna institutionerna. Ett kanske ännu större problem är att samma<strong>för</strong>hållande även råder beträffande 10 icke-MUL-länder. Lägesbeskrivningentyder på att i synnerhet MUL, men även vissa andra u-länder,ännu så länge har vissa svårigheter att fullgöra dessa grundläggande skyldigheterenligt SPS-<strong>av</strong>talet.214 OECD (2002).
RAPPORT Sida 151(272)2004-02-27Trots att således ett antal u-länder fortfarande saknar de <strong>för</strong>eskrivna institutionerna,har situationen <strong>för</strong>bättrats <strong>av</strong>sevärt på några få år. Betydandebiståndsinsatser, bl.a. från <strong>WTO</strong>-sekretariatets sida, har bidragit till detta.Utan finansiellt och tekniskt stöd hade det varit omöjligt <strong>för</strong> många u-länder att bygga upp dessa institutioner.Av tillgänglig statistik från <strong>WTO</strong>-sekretariatet framgår att u-<strong>länderna</strong>genomsnittligt sett varit ganska aktiva i SPS-kommittén och ofta antingensjälva tagit upp konkreta bilaterala handelsproblem eller aktivt understöttnär sådana frågor tagits upp <strong>av</strong> något annat land. Av nära 200 klagomålmot handelshinder som fram<strong>för</strong>ts i SPS-kommittén t.o.m. år 2001 härrördenästan hälften från u-länder. 215 Graden <strong>av</strong> aktivitet varierar dock starktmellan olika u-länder.En kartläggning <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s engagemang i SPS-processen har genom<strong>för</strong>tsi en studie <strong>av</strong> Peter Walkenhorst. 216 Författaren har klassificerat u-<strong>länderna</strong> med utgångspunkt från följande indikatorer: 1) etablerade organ<strong>för</strong> anmälan och information, 2) antal anmälningar, 3) närvaro vid kommittémötena,4) antal resta handelsfrågor samt 5) antal handelstvister.I rapporten konstateras att u-<strong>länderna</strong> inte medverkar i de SPS-relateradeaktiviteterna i den utsträckning som deras ”andel” <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>medlemskapetmotiverar. Särskilt låg aktivitet noteras <strong>för</strong> de afrikanska<strong>länderna</strong>, vilka enligt rapporten bara spelar en marginell roll i SPSaktiviteterna.De latinamerikanska <strong>länderna</strong> däremot, är betydligt aktivareän vad som motiveras <strong>av</strong> deras ”andel” i <strong>WTO</strong>, vilket kan <strong>för</strong>klaras <strong>av</strong>regionens stora betydelse som exportör <strong>av</strong> jordbruksprodukter. Även <strong>länderna</strong>i Asien/Stilla h<strong>av</strong>sområdet är tämligen väl representerade enligt detillämpade aktivitetsmåtten men når inte upp till sin andel <strong>av</strong> världshandeln.Lägst aktivitet uppvisar MUL, dvs. i stort sett samma mönster somde afrikanska <strong>länderna</strong>.Konsekvenser <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletDet är uppenbart att det som uppnåtts efter åtta års erfarenheter <strong>av</strong> SPS<strong>av</strong>taletinte motsvarar de högt ställda <strong>för</strong>väntningarna som många u-länder hade då <strong>av</strong>talet var nytt. Enligt många u-länder ger <strong>av</strong>talet alltjämtallt<strong>för</strong> stort utrymme <strong>för</strong> de importerande <strong>länderna</strong> att fastställa egna nationellakr<strong>av</strong> vilka ibland kan vara baserade på vetenskapliga analyser <strong>av</strong>tämligen osannolika risker. 217 Avsaknaden i de flesta fall <strong>av</strong> en enhetligvetenskaplig uppfattning om riskernas omfattning utgör också ett storthinder <strong>för</strong> en internationell harmonisering.215 Friis Jensen (2002).216 Walkenhorst (2003).217 Athukorala och Jayasuriya (2003).
RAPPORT Sida 152(272)2004-02-27Vid de diskussioner som <strong>för</strong>ekommit i kommittén under de senaste årenhar från u-landshåll riktats hård kritik mot den mycket sparsamma tilllämpningen<strong>av</strong> reglerna om särskild och differentierad behandling. I flerasammanhang har krävts in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> nya regler som skulle tvinga import<strong>länderna</strong>att godta mer generella <strong>för</strong>längda tidsfrister eller t.o.m. fullständigaundantag från SPS-kr<strong>av</strong> som har en negativ inverkan på u-<strong>länderna</strong>s exportmöjligheter.Det stämmer att benägenheten hos import<strong>länderna</strong> att medge <strong>för</strong>längdatidsfrister eller undantag <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s export varit svag. Någon statistiköver antalet fall där sådana tidsfrister eller undantag medgetts finnsinte, men sannolikt är det bara fråga om ett fåtal tillfällen. Det stora problemet<strong>för</strong> import<strong>länderna</strong> är att det också finns starka inhemska intresseni dessa länder att skydda människor, djur och växter från de riskersom kan hota genom in<strong>för</strong>sel <strong>av</strong> farliga livsmedel och djurfoder eller genomrisker <strong>för</strong> spridning <strong>av</strong> djur- och växtsjukdomar.Opinionstrycket till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong> skärpta kontrollåtgärder har också ökatunder de senaste åren inom i-<strong>länderna</strong> – bl.a. inom EU – som ett direktresultat <strong>av</strong> de livsmedelsskandaler som <strong>för</strong>ekommit. Benägenheten att ge<strong>av</strong>kall på säkerhetskr<strong>av</strong>en enbart <strong>för</strong> att tillmötesgå u-<strong>länderna</strong>s exportintressenär <strong>för</strong> närvarande inte särskilt stor inom västvärlden. Ett tecken pådetta är också det snabbt växande antalet anmälningar <strong>av</strong> skyddsåtgärder(”emergency measures”), vilket allvarligt hotar att sätta ur spel de ordinarieanmälningsprocedurerna.Det kan alltså konstateras att det på denna punkt finns en betydande intressekonfliktmellan å ena sidan ambitionen att så långt möjligt tillmötesgåu-<strong>länderna</strong>s exportintressen och, å andra sidan, målsättningen attskydda fram<strong>för</strong> allt de egna konsumenterna mot allehanda hälsorelateradefaror.Många u-länder har fram<strong>för</strong>t att de har problem att bevaka andra ländersanmälningar <strong>av</strong> åtgärder p.g.a. allt<strong>för</strong> korta kommentarstider samt bristpå ekonomiska och mänskliga resurser att följa, <strong>för</strong>stå och kommentera<strong>för</strong>slagen från sina handelspartners. 218 Detta har lett till <strong>för</strong>slag om inrättande<strong>av</strong> en särskild institution genom vilken data om SPS-åtgärder skulleinsamlas och analyseras <strong>för</strong> att täcka u-<strong>länderna</strong>s behov. 219 Det kanpåpekas att även många i-länder, bl.a. Sverige, anser sig ha svårigheteratt klara <strong>av</strong> bevakningen <strong>av</strong> andra länders anmälningar <strong>av</strong> åtgärder, p.g.a.det snabbt växande antalet ärenden.218 Henson och Swinbank m.fl. (2000).219 Friis Jensen (2002).
RAPPORT Sida 153(272)2004-02-27Det tveklöst största problemet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> generellt sett är inte att uppfyllakr<strong>av</strong>en enligt SPS-<strong>av</strong>talet som sådant utan att uppfylla de kr<strong>av</strong> pålivsmedel, djurhälsa och växtskydd som enskilda importländer ställer ifråga om skyddsnivåer och skyddsåtgärder. Det är viktigt att framhålla attdessa inhemska kr<strong>av</strong> inte är en produkt <strong>av</strong> SPS-<strong>av</strong>talet, utan i stället ettresultat <strong>av</strong> import<strong>länderna</strong>s höga skyddskr<strong>av</strong>, vilka med all säkerhet intehade varit lägre utan SPS-<strong>av</strong>talets tillkomst. SPS-<strong>av</strong>talet har tvärtom bidragittill att <strong>för</strong>svåra en fortsatt tillämpning <strong>av</strong> godtyckliga och/eller diskriminerandeskyddsåtgärder. Det kan där<strong>för</strong> antas att marknadstillträdet<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s produkter är bättre än vad som skulle varit fallet om SPS<strong>av</strong>taletaldrig kommit till stånd. Wilson gör bedömningen att SPS-<strong>av</strong>talethar haft vissa positiva effekter på <strong>WTO</strong>-medlemmarnas tillämpning <strong>av</strong>SPS-åtgärder, bl.a. genom <strong>för</strong>bättrad transparens och ökad användning <strong>av</strong>riskanalyser som underlag <strong>för</strong> beslut. 220Det bör också påpekas att det inte bara är i-länder som sätter upp högaSPS-kr<strong>av</strong>. SPS-kr<strong>av</strong> som är svåra att infria har vid flera tillfällen ävenställts <strong>av</strong> u-länder, vilket då kan drabba exporten från andra u-länder.De positiva effekterna <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är dock svåra att kvantifiera. Inget u-land har hittills varit indraget i någon tvistlösningsprocess som lett tillpanelprövning inom <strong>WTO</strong> på SPS-området. De paneltvister som <strong>för</strong>ekommithar bara berört utvecklade länder.Av statistik från <strong>WTO</strong>-sekretariatet framgår att ca 27 procent <strong>av</strong> de handelsproblemsom kommit upp till diskussion i SPS-kommittén kunnatlösas helt eller delvis genom bilaterala kontakter. Resten har tills vidare<strong>för</strong>blivit olösta. Hur stor andel <strong>av</strong> de lösta problemen som hän<strong>för</strong> sig tillu-länders handelsproblem redovisas inte i materialet. Det är dock sannoliktatt u-länder i vissa fall även kunnat dra nytta <strong>av</strong> bilagda konfliktermellan olika i-länder inbördes.Betydande positiva effekter understryks <strong>av</strong> bl.a. Athukorala och Jayasuriyasamt <strong>av</strong> Unnevehr och Roberts. För att kunna utnyttja SPS-<strong>av</strong>taletsmöjligheter fullt ut i tvistlösningssammanhang krävs dock betydligt bättreresurser <strong>för</strong> att exempelvis kunna genom<strong>för</strong>a riskanalyser, vilket ocksåframhålls <strong>av</strong> de sistnämnda <strong>för</strong>fattarna samt <strong>av</strong> Henson m.fl. 221Den viktigaste effekten <strong>av</strong> SPS-<strong>av</strong>talets tillkomst – <strong>för</strong> såväl i- som u-länder – är att det skapats ett regelverk som gör det svårare att upprätthållagodtyckliga och diskriminerande skyddsåtgärder och som uppmuntrartill internationell harmonisering samt att det tillskapats ett forum <strong>för</strong> diskussionoch meningsutbyte kring aktuella hälsorelaterade handelsproblem.Det är troligt att u-<strong>länderna</strong> kommer att kunna dra ännu mer nytta<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet i framtiden i takt med att kunskaperna om <strong>av</strong>talet ökar och u-<strong>länderna</strong> blir mer handelsorienterade.220 Wilson (2002).221 Henson, Swinbank m.fl. (2000).
RAPPORT Sida 154(272)2004-02-27De generellt sett positiva effekterna <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet understryks från flera håll,bl.a. <strong>av</strong> Unnevehr och Roberts, vilka framhåller att många potentiellahandelskonflikter kunnat undvikas eller effekterna lindrats genom den<strong>för</strong>bättrade transparens som <strong>av</strong>talet <strong>för</strong>t med sig.Det är troligt att u-<strong>länderna</strong>s specifika problem på SPS-området inte hadeblivit lika uppmärksammade om inte <strong>av</strong>talet – och tillhörande kommittéarbete– kommit till stånd. Genom <strong>av</strong>talets och kommitténs tillkomst haru-<strong>länderna</strong> fått en bättre inblick i problemen på området vilket ocksåmöjliggjort ett mer enhetligt uppträdande i <strong>WTO</strong>-kretsen. Sannolikt harockså de totala biståndsinsatserna blivit större än de skulle ha blivit utandenna ökade uppmärksamhet.3.12.4 Sammanfattande diskussionEndast ett fåtal analyser <strong>för</strong>ekommer <strong>av</strong> SPS-<strong>av</strong>talets konsekvenser. Dettahar sannolikt sin <strong>för</strong>klaring i att intresset i stället riktats mot konsekvenserna<strong>av</strong> de sanitära och fytosanitära handelshindrande åtgärderna. Isistnämnda ämne finns en del analyser och utredningar gjorda.Sammantaget kan konstateras att SPS-<strong>av</strong>talet ställer vissa minimikr<strong>av</strong>som kan vara besvärliga att uppfylla. Fram<strong>för</strong> allt gäller detta i fråga omtransparensreglerna, dvs. regler om upprättande <strong>av</strong> upplysningscentraleroch anmälningsmyndigheter, bevakning <strong>av</strong> andra länders anmälningarm.m. Dessa hinder är dock på god väg att reduceras eller t.o.m. eliminerasi takt med att allt fler länder inlemmas i <strong>WTO</strong>-systemet och, ofta medhjälp <strong>av</strong> biståndsinsatser, upprättar de <strong>för</strong>eskrivna institutionerna.För att kunna utnyttja <strong>av</strong>talet på ett effektivt sätt krävs dock betydligt merän att bara uppfylla minimikr<strong>av</strong>en. Det är då fram<strong>för</strong> allt fråga om störreresurser <strong>för</strong> att kunna delta kontinuerligt i standardiseringsorganens arbete,att vid behov självständigt kunna ut<strong>för</strong>a vetenskapligt baserade riskanalysereller att kunna göra bedömningar <strong>av</strong> andra länders analyser samtatt kunna utnyttja tvistlösningssystemet. För att kunna uppnå dessa målfordras större och mer samlade biståndsinsatser från i-<strong>länderna</strong>s sida.De problem som u-<strong>länderna</strong> upplever i anslutning till SPS-<strong>av</strong>talet handlarmer om bristande <strong>för</strong>måga att dra nytta <strong>av</strong> de möjligheter <strong>av</strong>talet ger änatt bara uppfylla de obligatoriska kr<strong>av</strong>en. De SPS-kr<strong>av</strong> som enskilda länderställer på varandra som villkor <strong>för</strong> att tillåta handel hade i varje fallinte varit lägre utan SPS-<strong>av</strong>talets tillkomst. En generell slutsats blir såledesatt <strong>av</strong>talets <strong>för</strong>delar klart överstiger dess nackdelar, även i ett u-landsperspektiv. I synnerhet gäller detta de u-länder som antingen har enbetydande export redan idag eller som har en potential <strong>för</strong> att på siktkunna utveckla sin export <strong>av</strong> jordbruks- och livsmedelsprodukter.Käll<strong>för</strong>teckningAthukorala, P.-C. and S. Jayasuriya. 2003. “Food Safety Issues, Tradeand <strong>WTO</strong> Rules: A Developing Country Perspective”. Working Papers inTrade and Development 2003/13. Canberrra: Australian National University.
RAPPORT Sida 155(272)2004-02-27Friis Jensen, Michael. 2002. “Reviewing the SPS Agreement: A DevelopingCountry Perspective”. Working Paper 02.3. Copenhagen: DanishInsitute for International Studies.Henson, S., R. Loader, A. Swinbank, M. Bredahl, and N. Lux. 2000.“Impact of sanitary and phytosanitary measures on developing countries.”Reading: University of Reading, Centre for Food Economics Research.OECD. 2002. “Sanitary and phytosanitary measures and agriculturaltrade: A survey of issues and concerns raised in the <strong>WTO</strong>’s SPS Committee”.Paris: OECDUnnevehr, Laurian and Donna Roberts. 2003. “Food Safety and Quality:Regulations, Trade and the <strong>WTO</strong>”. Invited paper presented at the InternationalConference on Agricultural Reform and the <strong>WTO</strong>: Where are weheading? Capri, June 23-26, 2003.Wilson, John S. 2002. “Standards, trade and development: What isknown and what do we need to know?” in Development, Trade and the<strong>WTO</strong> : A Handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English , AadityaMattoo (eds.). Washington D.C: World Bank.Walkenhorst, Peter. 2003. “The SPS process and developing countries”Contributed paper presented at the International Conference on AgriculturalReform and the <strong>WTO</strong>: Where are we heading? Capri, June 23-26,2003.
RAPPORT Sida 156(272)2004-02-273.13 Subventions<strong>av</strong>talet• Avtalets regler <strong>för</strong> användningen <strong>av</strong> subventioner samt <strong>för</strong> hur antisubventionsundersökningarska genom<strong>för</strong>as innebär att risken <strong>för</strong>missbruk och godtyckliga bedömningar minskar <strong>av</strong>sevärt. Dettagynnar både u-länder och i-länder.• Anmälningsprocessen har inneburit en större öppenhet och disciplini fråga om användning <strong>av</strong> subventioner och utjämningsåtgärder.• MUL och länder vars BNI per capita understiger $1000 per år är undantagnafrån <strong>av</strong>talets <strong>för</strong>bud mot exportsubventioner. Tillsammansutgör de omkring hälften <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> i <strong>WTO</strong>. För övriga u-länderinnebär <strong>av</strong>talet att reglerna har skärpts.• Utjämningsåtgärder drabbar främst u-länder vilka i sin tur inte är likafrekventa användare <strong>av</strong> instrumentet. Fram<strong>för</strong> allt Indien utmärkersig som en målt<strong>av</strong>la <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>s utjämningsåtgärder.3.13.1 BakgrundOffentliga stöd har länge betraktats som ett allvarligt hinder <strong>för</strong> en välfungerande och fri varumarknad. Det var där<strong>för</strong> naturligt att frågan omsubventioner och möjligheterna att angripa dessa skrevs in redan i detursprungliga GATT. GATT kom att innehålla dels regler om subventionersom påverkar handeln, dels bestämmelser om hur GATT-medlemmarkunde motverka vad man ansåg vara skadevållande stöd genom s.k. utjämningsåtgärder.Under Tokyorundan (1974-1979) restes <strong>för</strong> <strong>för</strong>sta gången frågan om ettsärskilt tillämpnings<strong>av</strong>tal till dessa båda bestämmelser. Användningen <strong>av</strong>offentliga stödåtgärder inom fram<strong>för</strong>allt i-landskretsen hade ökat påtagligt.Subventioner var ett inte oväsentligt skyddsinstrument under tider <strong>av</strong>ekonomisk tillbakagång och hög arbetslöshet. Medlemmarnas skilda synpå den offentliga subventionens berättigande skapade allvarliga spänningari världshandeln. För många u-länder har offentliga subventionerlänge varit ett viktigt inslag <strong>för</strong> att främja utveckling. Vissa u-länders synpå subventioner som ett viktigt inslag i ekonomisk och social utvecklingställdes mot i-<strong>länderna</strong>s kr<strong>av</strong> på konkurrensneutralitet i den internationell<strong>av</strong>aruhandeln. Även i-världens ibland motstridiga uppfattningar kom attaccentuera de handelspolitiska problemen. GATT-reglerna visade sigockså otillräckliga <strong>för</strong> att lösa de problem som offentliga subventionerg<strong>av</strong> upphov till. I denna anda inleddes där<strong>för</strong> <strong>för</strong>handlingar om ett subventions<strong>av</strong>tal.
RAPPORT Sida 157(272)2004-02-27Det <strong>för</strong>sta <strong>av</strong>talet trädde i kraft 1979 och kom att undertecknas <strong>av</strong> ett begränsatantal GATT-medlemmar. Ett viktigt inslag i <strong>av</strong>talet var att i enoch samma överenskommelse behandla subventioner och deras skadligainverkan på handeln, och möjligheten att utjämna subventionernas skadeverkanmed hjälp <strong>av</strong> en s.k. utjämningsåtgärd.Tokyorundans subventions<strong>av</strong>tal visade sig dock allt<strong>för</strong> uddlöst och svårtolkat.Otydligheten ledde ofta till tvister och anklagelser om godtycke itillämpningen <strong>av</strong> både egna nationella subventioner och användningen <strong>av</strong>utjämningsåtgärder. I Uruguayrundans (1986-1994) slutskede enadesparterna där<strong>för</strong> om ett nytt <strong>av</strong>tal med samtliga blivande <strong>WTO</strong>medlemmarsom deltagare. Fortfarande begränsades dock bestämmelsernatill att endast omfatta subventionsvillkor inom varuområdet. Därutöverfinns det undantag <strong>för</strong> jordbruksvaror och flygindustri. Frågan om regler<strong>för</strong> stöd och motåtgärder på tjänstehandelssidan är alltjämt olöst. En särskildkommitté upprättades också <strong>för</strong> samråd i frågor rörande <strong>av</strong>taletstillämpning.3.13.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletSubventions<strong>av</strong>talet (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)fyller två syften. För det <strong>för</strong>sta regleras medlemmarnas nationellaanvändning <strong>av</strong> offentliga stöd. För det andra beskrivs ingående hur stöd,som direkt eller indirekt skadar eller anses störa en annan medlems industri-och/eller handelsintressen, får motverkas.Definitionen <strong>av</strong> en subventionEn subvention i <strong>av</strong>talets mening bygger på tre grundläggande <strong>för</strong>utsättningar.Den <strong>för</strong>sta är att subventionen ska härröra från en regering elleren offentlig myndighet inom en <strong>WTO</strong>-medlems territorium. Den andra äratt subventionen ska vara ett finansiellt bidrag. Finansiella bidrag är t.ex.<strong>för</strong>månliga lån, lånegarantier, skattereduktioner, inkomst- eller prisstöd,men även <strong>av</strong> staten tillhandahållna varor eller tjänster (andra än till allmäninfrastruktur). För det tredje ska en <strong>för</strong>mån ha beviljats mottagarengenom subventionen.Selektiva och generella subventionerAvtalet gör en viktig distinktion mellan selektiva stöd (stöd riktade till ettvisst <strong>för</strong>etag, en viss industri eller grupper <strong>av</strong> <strong>för</strong>etag/industrier) och ickeselektiva, d.v.s. generellt tillgängliga stöd. Detta påverkar hur eventuellamotåtgärder kan utformas.Genom <strong>av</strong>talet åtar sig medlemmarna att tillämpa sina egna nationellastöd på ett från handelns utgångspunkt konkurrensneutralt sätt. Enligt<strong>av</strong>talet måste medlemmarna anmäla till <strong>WTO</strong> vilka stödprogram manupprätthåller och vilka utjämningsåtgärder man <strong>av</strong>ser att in<strong>för</strong>a respektivevidmakthåller. I <strong>för</strong>ekommande fall åtar sig medlemmar också att <strong>av</strong>vecklastöd som står i strid med <strong>av</strong>talets bestämmelser.
RAPPORT Sida 158(272)2004-02-27Trafikljusmodellen: Förbjudna, angripbara och tillåtna stödI <strong>av</strong>talet gjordes från början en uppdelning <strong>av</strong> offentligt stöd i form <strong>av</strong><strong>för</strong>bjudna (röda), angripbara (gula) och tillåtna (gröna) stöd, ibland sammanfattadeunder benämningen ”trafikljusmodellen”.De s.k. <strong>för</strong>bjudna stöden får inte användas <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-medlemmar. Detfinns dock undantag <strong>för</strong> vissa u-länder (se <strong>av</strong>snitt om särskild och differentieradbehandling <strong>av</strong> u-länder). Förbjudna stöd är exportstöd och stödsom f<strong>av</strong>oriserar användning <strong>av</strong> inhemska varor fram<strong>för</strong> importerade.Förutom ett direkt finansiellt stöd till exportvaror inkluderas även exempelvisexportkrediter/<strong>för</strong>säkringar och garantier vars premie inte täcker<strong>för</strong>säkringsgivarens kostnader. Medlemmar i OECD har emellertid i dens.k. konsensusöverenskommelsen om civilt flyg medgetts undantag frånsubventions<strong>av</strong>talets regler om exportkrediter.De angripbara stöden är subventioner som godtas enligt <strong>av</strong>talet så längede inte direkt eller indirekt skadar eller anses störande på annan medlemsindustri och/eller handelsintressen. En utsatt medlem har alltid möjlighetatt ”angripa” sådana, t.ex. genom in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> utjämningsåtgärder.Tillåtna stöd är generella subventioner samt selektiva stöd till forskningoch utveckling, eftersatta regioner samt miljöanpassning. De artiklar somreglerar tillåtna stöd är sedan den 1 januari 2000 tillsvidare temporärtupphävda.Utjämningsåtgärder och andra motåtgärderEnligt <strong>av</strong>talet kan andra medlemmars skadevållande subventioner angripaspå olika sätt. När en medlems industri skadas som direkt följd <strong>av</strong>subventionerad export från annan medlem till den egna marknaden användsutjämningsåtgärder. Dessa kan endast komma ifråga då subventionenär selektiv och angripbar samt med<strong>för</strong> direkt skada på importerandemedlems motsvarande industri.Avtalet reglerar ut<strong>för</strong>ligt hur en antisubventionsutredning och in<strong>för</strong>ande<strong>av</strong> utjämningsåtgärder går till. Subventionen ska kunna påvisas liksom attväsentlig skada drabbat den berörda industrin i importlandet och att skadanär en direkt följd <strong>av</strong> subventioneringen (kausalitet).Är alla <strong>för</strong>utsättningar uppfyllda kan den drabbade parten med vissa enligt<strong>av</strong>talet angivna <strong>för</strong>behåll (tidsfrister, enkätsvar, beviskr<strong>av</strong>) in<strong>för</strong>aprovisoriska utjämningsåtgärder följda <strong>av</strong> i de flesta fall definitiva åtgärder.Åtgärderna kan antingen vara i form <strong>av</strong> direkta tullar (utjämningstullar)eller åtaganden från exportlandet om eliminering eller reducering <strong>av</strong>den skadevållande subventionen alternativt frivilligt höjande <strong>av</strong> priset.Utjämningsåtgärden får inte vara högre än vad som räcker <strong>för</strong> att elimineraden konstaterade skadan och måste enligt <strong>av</strong>talet alltid omprövas efterfem år.
RAPPORT Sida 159(272)2004-02-27I andra fall används ett konsultations- och/eller motåtgärds<strong>för</strong>farande.Detta innebär att en medlem som har anledning att ifrågasätta ett stöd hosen annan medlem kan inleda samråd med denne. Om parterna inte kommeröverens kan frågan hänskjutas till <strong>WTO</strong>:s särskilda tvistlösningsorgan.Tvistlösningsorganet kan antingen fälla eller frikänna den ifrågasattaparten.I de fall tvistlösningsorganet och senare dess överprövningsorgan fällerden subventionerande medlemmen och denna inte efterlever beslutet harden klagande medlemmen rätt att vidta motåtgärder som motsvarar denegativa effekterna <strong>av</strong> subventioneringen.Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länderLiksom <strong>för</strong> <strong>WTO</strong> i övrigt är varje land som definierar sig som u-land ettu-land enligt subventions<strong>av</strong>talet. Subventions<strong>av</strong>talet skiljer sig dock frånövriga <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal genom att den grupp länder som ges särskild <strong>för</strong>månsbehandlingdefinieras i <strong>av</strong>talets bilaga VII. Dessa utgörs <strong>av</strong> MUL samt ettantal andra länder vars BNI per capita understiger $1000 per år. 222 Tillsammansutgör dessa länder mer än hälften <strong>av</strong> u-landsgruppen i <strong>WTO</strong>.Artikeln om ”Särskild och differentierad behandling” berör specifikt u-landsintressena. Genom Uruguayrundan skrevs tidigare bestämmelser omså att u-landsintressena skärptes och preciserades. Tidigare var syftet merinriktat på att så långt som möjligt värna u-<strong>länderna</strong>s generella rätt attsubventionera <strong>för</strong> att därigenom underlätta dessa länders utveckling. Detnuvarande <strong>av</strong>talet anger däremot detaljerade övergångsregler i syfte attpå sikt in<strong>för</strong>liva även u-landssfären i det ordinarie <strong>WTO</strong>-samarbetet. Exempelvistidsbegränsas möjligheten till <strong>för</strong>bjudna stöd, något som tidigarekunde fortsätta utan begränsning.Idag innebär särbehandlingen <strong>av</strong> u-länder:• att exportstöd är tillåtna <strong>för</strong> bilaga VII-<strong>länderna</strong> samt• att miniminivåerna vid skada och <strong>för</strong> att inleda utredning är högreom undersökningen gäller ett subventionerande u-land.Andra u-länder än bilaga VII-<strong>länderna</strong> ska ha <strong>av</strong>vecklat sina exportsubventionersedan utgången <strong>av</strong> år 2002. Däremot kan dessa andra u-länderefter särskild ansökan och årlig prövning från subventionskommittén gesrätt att fortsatt få använda sig <strong>av</strong> redan existerande exportsubventioner.Denna möjlighet har hittills utnyttjats <strong>av</strong> ett 30-tal u-landsmedlemmar.Avtalet innehåller inga skrivningar om tekniskt bistånd. Däremot harsubventionskommittén nyligen arrangerat ett seminarium <strong>för</strong> u-landsmedlemmar <strong>för</strong> att underlätta den särskilda process genom vilken<strong>länderna</strong>s subventionsprogram anmäls till kommittén <strong>för</strong> granskning.222 Bolivia, Dominikanska Republiken, Egypten, Elfenbenskusten, Filippinerna, Ghana,Guatemala, Guyana, Indien, Indonesien, Kamerun, Kenya, Kongo, Marocko, Nicaragua,Nigeria, Pakistan, Senegal, Sri Lanka och Zimbabwe.
RAPPORT Sida 160(272)2004-02-273.13.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>ImplementeringEtt mått på implementering är i vilken grad u-<strong>länderna</strong> har gjort anmälningartill <strong>WTO</strong> om sin egen subventionslagstiftning respektive existerandesubventionsprogram. Majoriteten <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> har lämnat in uppgifterom nationella tillämpnings<strong>för</strong>eskrifter på subventionsområdet.Endast 43 u-länder (cirka 40 procent) anmälde om man hade eller intehade subventionsprogram vid den senaste fullständiga anmälningsomgången2001. Av dessa 43 u-länder, anmälde 30 att de hade subventionsprogram.Endast tre MUL gjorde någon anmälan vid detta tillfälle (baraett <strong>av</strong> dessa hade subventionsprogram).När det gäller implementeringen kan konstateras att många länder somomfattas <strong>av</strong> bilaga VII inte har resurser att subventionera. De få ländersom ändå använder sig <strong>av</strong> exportsubventioner behöver p.g.a. bestämmelsernaom särskild och differentierad behandling inte <strong>av</strong>veckla dessa.Övriga u-länder ska enligt <strong>av</strong>talet redan ha fasat ut sina exportsubventioner.Det <strong>för</strong>efaller som om merparten har fullföljt sina åtaganden. Somnämnts ovan har dock ett 30-tal länder anmält en önskan att fortsatt fåtillämpa <strong>för</strong>bjudna subventioner.Implementeringen när det gäller antisubventionsundersökningar och utjämningstullarses bäst i ljuset <strong>av</strong> antalet inledda undersökningar. Mellanden 1 januari 1995 och den 30 juni 2003 inleddes totalt sett omkring 160antisubventionsundersökningar. Av dessa initierades närmare 130 (80procent) <strong>av</strong> i-länder (USA, EU och Kanada) och 30 (20 procent) <strong>av</strong> u-länder (Sydafrika, Egypten och Chile). Anmälningsskyldigheten vid antisubventionsundersökningarverkar ha uppfyllts <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> i här aktuellafall.I-<strong>länderna</strong>s undersökningar riktades i drygt 65 procent <strong>av</strong> fallen mot u-länder under det att u-<strong>länderna</strong>s undersökningar <strong>för</strong>delades ungefär likamellan i- och u-länder.Av omkring 170 fall var u-<strong>länderna</strong> (främst Indien, Korea och Thailand,ur kategorierna ”hög” och ”medelhög utvecklingsnivå”) med cirka 100-talet fall (drygt 60 procent <strong>av</strong> samtliga) den främsta målt<strong>av</strong>lan <strong>för</strong> världensantisubventionsundersökningar.När det gäller arbetet i <strong>WTO</strong>:s subventionskommitté är sällan MUL representerade.Övriga u-länder representeras ofta <strong>av</strong> sina permanenta Genève-delegationer
RAPPORT Sida 161(272)2004-02-27Avtalets konsekvenser <strong>för</strong> användandet <strong>av</strong> subventionerMånga <strong>av</strong> de <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> viktiga tullsänkningarna riskerar att <strong>för</strong>lorasin effekt genom i-<strong>länderna</strong>s subventioner. Subventioneringen leder tilllägre priser <strong>för</strong> i-landsprodukter och till att konkurrensen snedvrids tillnackdel <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> på vissa marknader. Enligt t.ex. Chakr<strong>av</strong>arthiRagh<strong>av</strong>an vid Third World Network är det där<strong>för</strong> viktigt att i-<strong>länderna</strong>utformar sin finanspolitik i linje med u-<strong>länderna</strong>s intressen. 223I nationalekonomisk litteratur om subventionsinstrumentet, framhålls attsubventioner kan bidra till att kompensera <strong>för</strong> s.k. externaliteter (effekter<strong>av</strong> ekonomisk verksamhet som inte återspeglas i en varas marknadspris)när privata och samhälleliga kostnader med en verksamhet skiljer sig åtbetydligt. Å andra sidan finns en risk att subventioner i praktiken till vissdel delas ut till starka intressegrupper i samhället, snarare än på grundval<strong>av</strong> ekonomisk rationalitet. Om subventioner till export<strong>för</strong>etag dessutombidrar till att snedvrida internationell handel ökar de negativa samhällsekonomiskakonsekvenserna <strong>av</strong> subventionsinstrumentet i såväl i-ländersom u-länder. 224 Ju mer generella och transparenta subventioner är, ochju större koppling de har till ett visst policymål, desto mindre blir dockrisken <strong>för</strong> att detta sker. Världsbankens Bernard Hoekman och MichelKostecki vid schweiziska Entreprise Institute framhåller att den modell<strong>för</strong> reglering <strong>av</strong> subventioner som subventions<strong>av</strong>talet bygger på(trafikljusmodellen) syftar just till att minska godtycke, öka kopplingentill de politiska målen och minska subventioner som riktas till enskilda<strong>för</strong>etag. 225Många u-länder har samtidigt historiskt sett tillämpat en utvecklingsstrategisom utgått från att främja industrialiseringsprocessen genom s.k.importsubstitution, en strategi som syftar till att ersätta import med egnainhemskt producerade varor. Man har även <strong>för</strong>sökt motverka betalningsbalansproblemgenom att kontrollera handeln och ge subventioner tillexport <strong>av</strong> bearbetade varor. Avsikten har varit att bredda exportsortimentetoch balansera i-<strong>länderna</strong>s produktions<strong>för</strong>delar. 226 Idag har dock mångau-länder gått ifrån importsubstitutionsstrategin till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong> en liberalisering<strong>av</strong> handelsregimen.223 Ragh<strong>av</strong>an (2000).224 Hoekman och Kostecki (2001).225 Hoekman och Kostecki (2001).226 Michalopoulos (2000).
RAPPORT Sida 162(272)2004-02-27Fortfarande anser emellertid många u-länder att de har stort behov <strong>av</strong> attkunna använda <strong>för</strong>bjudna subventioner i form <strong>av</strong> exportstöd. I subventions<strong>av</strong>taletsartikel om särskild och differentierad behandling betonasinledningsvis subventionernas betydelse <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>s utveckling. Vidareframhåller Martin Kohr från Third World Network subventionersom ett medel <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att <strong>för</strong>verkliga önskade utvecklingsstrategier.227 I ett tal in<strong>för</strong> World Economic Forum i september 2002 erinradeäven <strong>WTO</strong>:s Generaldirektör Supachai Panitchpakdi om u-<strong>länderna</strong>sönskan om större flexibilitet kring regler om exportstöd, inklusive exportkrediter.Detta gäller fram<strong>för</strong> allt övriga u-länder då <strong>för</strong>budet mot<strong>för</strong>bjudna subventioner inte gäller de länder som omfattas <strong>av</strong> bilaga VII.Det är främst dessa övriga u-länder som har råd att i någon större utsträckningbekosta subventioner i det egna landet. Som nämnts, beviljas idagsläget fortfarande årliga <strong>för</strong>längningar <strong>av</strong> övergångstiden men syftetär att på sikt eliminera rätten att få använda dessa stöd. Detta ifrågasätts<strong>av</strong> flera u-länder.För de länder som listas i bilaga VII med<strong>för</strong>de inte uppstramningen <strong>av</strong>subventions<strong>av</strong>talet några konsekvenser i vare sig positiv eller negativriktning då undantaget från <strong>för</strong>budet mot exportsubventioner gäller påobegränsad tid.När det gäller i-<strong>länderna</strong>s subventioner har dessa sedan länge anpassatstill regelverket. Regelverket på subventionsområdet har kommit att innehållaett antal undantag som länge har låtit i-<strong>länderna</strong> tillämpa subventionervilka utestängt u-länder från i-<strong>länderna</strong>s marknader. Detta gäller t.ex.jordbruk och flyg.De tillåtna stöden har tidigare kritiserats <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong> att enbart vara<strong>av</strong> intresse <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>. Forsknings- och utvecklingsstöd kräver bådeekonomiska och personella resurser, resurser som u-<strong>länderna</strong> ofta saknar.Ett annat exempel som enligt vissa u-länder illustrerar att subventions<strong>av</strong>talethar formulerats efter i-världens synsätt är området exportgarantieroch <strong>för</strong>säkringar. Brasilien har t.ex. ofta påpekat u-<strong>länderna</strong>s konkurrensnackdeli <strong>för</strong>hållande till i-<strong>länderna</strong> just när det gäller kreditvillkor ochbetalnings<strong>för</strong>måga.U-<strong>länderna</strong> har kritiserat subventions<strong>av</strong>talets bilaga 1 och dess del k. Delk. behandlar exportkrediter och de möjligheter OECD-medlemmar har attmed stöd <strong>av</strong> sin egen s.k. konsensusöverenskommelse om offentliga exportkrediterkringgå <strong>WTO</strong>-bestämmelserna. <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet omöjliggörsåledes <strong>för</strong> länder utan<strong>för</strong> OECD-kretsen, d.v.s. huvudsakligen u-länder,att fullt ut tillgodogöra sig detta undantag från <strong>för</strong>bjudna exportkrediter.Möjlighet att tillgodogöra sig undantaget finns dock om medlemmen ipraktiken tillämpar OECD-överenskommelsens ränteregler. Eftersomlånekostnader och räntevillkor inte bestäms på OECD-nivå kan dock bestämmelsernai del k. tolkas som diskriminerande <strong>av</strong> berörda u-ländersåsom Brasilien.227 Kohr (2002).
RAPPORT Sida 163(272)2004-02-27Avtalets konsekvenser <strong>för</strong> antisubventionsundersökningar och in<strong>för</strong>ande<strong>av</strong> utjämningsåtgärderGenerellt sett innebär subventions<strong>av</strong>talets detaljerade regler <strong>för</strong> hur antisubventionsundersökningarska genom<strong>för</strong>as att risken <strong>för</strong> godtyckligabedömningar och slutsatser minskar. Detta gäller både <strong>för</strong> u- och i-länder. Härutöver innebär den särskilda och differentierade behandlingenatt särskild hänsyn ska tas vid antisubventionsundersökningar mot importfrån u-länder. I några fall har subventionsundersökningar <strong>av</strong>brutits till<strong>för</strong>mån <strong>för</strong> u-länder på grund <strong>av</strong> att miniminivåerna vid skada och <strong>för</strong> attinleda utredning varit högre vid undersökningar om import från dessaländer. Däremot har <strong>av</strong>talets regler om kumulation (summan <strong>av</strong> flera länderssammanlagda subventionering) haft negativa följder <strong>för</strong> vissa u-länder.Utjämningsåtgärder innebär minskat marknadstillträde <strong>för</strong> det subventionerandelandet. Eftersom det till största delen är i-länder som angriper u-länder är det främst u-länder som drabbas.Hittills har ett u-land, Indien, varit utsatt <strong>för</strong> utjämningsåtgärder i myckethögre grad än något annat land. Det är främst EU och USA, men ävenSydafrika, som initierat undersökningar och åtgärder mot Indien. Dessahar i <strong>för</strong>sta hand berört andra skadevållande stöd än exportstöd.Generellt sett kan sägas att det som fram<strong>för</strong> allt ifrågasatts från i-landshåll är den bland flera u-länder frekventa tillämpningen <strong>av</strong> olikaformer <strong>av</strong> subventioner i exportfrizoner.Kostnadsaspekten har fram<strong>för</strong>ts som det främsta hindret <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>att själva både tillämpa och <strong>för</strong>svara sig mot utjämningsåtgärder riktademot dem. 228 Den huvudsakliga anledningen till att u-länder inte användersig <strong>av</strong> antisubventionsundersökningar i någon högre grad anses varakomplexiteten i <strong>av</strong>talet och dess konsekvenser <strong>för</strong> utredande myndigheter.Motsvarande problem gäller möjligheten <strong>för</strong> u-länder att driva en motdem in<strong>för</strong>d utjämningsåtgärd till tvistlösning. Här pekas bl.a. på resursbrist,dålig infrastruktur och höga kostnader om man som <strong>WTO</strong>-medlemska leva upp till <strong>av</strong>talet. 229 Även om det i stor utsträckning är i-ländersom angriper u-länder pekar trenden på att u-<strong>länderna</strong> i växande gradanvänder sig <strong>av</strong> utjämningsåtgärder.TvistlösningÄven om subventions<strong>av</strong>talet kan anses mindre kontroversiellt än antidumpnings<strong>av</strong>talethar det sedan 1995 <strong>för</strong>ekommit flera principiellt viktigatvistlösningsprocesser rörande subventioner. Sammanlagt var 26 subventionstvister<strong>för</strong>emål <strong>för</strong> panel. Under GATT-eran registrerades i stortsett lika många, 25 tvister.228 Lal Das (2000).229 Michalopoulos (2000).
RAPPORT Sida 164(272)2004-02-27Av de sedan 1995 konstaterade 26 panelerna riktades sju mot u-länder. Ipraktiken rör det sig om tre tvister, var<strong>av</strong> två riktades mot Brasilien. Trepanel<strong>för</strong>faranden gällde kanadensiska klagomål över Brasiliens stödprogram<strong>för</strong> tillverkning <strong>av</strong> civila flygplan och ett filippinskt klagomål <strong>av</strong>seendekokosnötter. Övriga tre subventionsrelaterade paneler mot ett u-landriktades mot Indonesien från EU, Japan och USA angående stöd till landetspersonbilsindustri.I 11 fall (<strong>för</strong>delade på tre tvister) var u-länder klagande part i tvister medsubventionsanknytning. Brasilien har begärt att en panel upprättas vid tretillfällen <strong>av</strong>seeende kanadensiska krediter till export <strong>av</strong> civila flygplan. Iett fall har Brasilien begärt en panel mot USA. I samma tvist väckte ävenChile, Indien, Indonesien, Korea, Mexiko och Thailand kr<strong>av</strong> på panelprövning.Den tredje tvisten var den tidigare nämnda filippinska kokosnötstvistenmot Brasilien. Den senare är således den enda <strong>WTO</strong>-tvistenunder subventions<strong>av</strong>talet mellan två u-länder.3.13.4 Sammanfattande diskussionSubventions<strong>av</strong>talet ålägger medlemmarna att tillämpa nationella subventionerpå ett <strong>för</strong> handeln konkurrensneutralt sätt. Generellt sett innebär<strong>av</strong>talets detaljerade regler <strong>för</strong> användningen <strong>av</strong> stöd samt hur antisubventionsundersökningarska genom<strong>för</strong>as att risken <strong>för</strong> missbruk samt godtyckligabedömningar och slutsatser minskar <strong>av</strong>sevärt. Detta gäller bådeu- och i-länder. Dessutom har anmälningsprocessen inneburit en störreöppenhet och disciplin i fråga om användning <strong>av</strong> stöd ochutjämningsåtgärder.Subventionsdisciplinerna <strong>för</strong> ett antal u-länder har skärpts genom <strong>av</strong>talet.Bl.a. har rätten <strong>för</strong> gruppen ”övriga u-länder” (dvs. de som inte är undantagnafrån <strong>av</strong>talskr<strong>av</strong>en enligt bilaga VII) att använda <strong>för</strong>bjudna exportstödtagits bort. Bilaga VII-<strong>länderna</strong>s villkor är dock alltjämt o<strong>för</strong>ändrademen dessa länder saknar i hög grad möjlighet att dra nytta <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletsvillkor.Eftersom det till största delen är i-länder som tillämpar utjämningsåtgärdermot u-länder är det främst vissa u-länder, Indien, Korea och Thailand,som drabbas. I detta <strong>av</strong>seende utmärker sig fram<strong>för</strong>allt Indien somfrämsta målt<strong>av</strong>la <strong>för</strong> världens utjämningsåtgärder. Kostnadsaspekten harofta fram<strong>för</strong>ts som det största hindret <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att själva både tilllämpaoch <strong>för</strong>svara sig mot utjämningsåtgärder riktade mot dem.Käll<strong>för</strong>teckningHoekman, Bernard M. and Michel M. Kostecki. 2001. The PoliticalEconomy of the World Trading System. New York: Oxford UniversityPress.Kohr, Martin .2002. ”<strong>WTO</strong>: The New Threats to Developing Countriesand Sustainability”, In Motion Magazine, 26 september 2002.
RAPPORT Sida 165(272)2004-02-27Lal Das, Bhagirath. 2000. ”Strengthening Developing Countries in the<strong>WTO</strong>” Trade and Development Series No. 8. TWN Third World Network.(http://www.twnside.org.sg/title/td8.htm)Michalopoulos, Constantine. 2000. “The Role of Special and DifferentialTreatment for Developing Countries in GATT and the World Trade Organization”Working Paper 2388. Washington DC: World Bank.(http://econ.worldbank.org/docs/1143.pdf)Ragh<strong>av</strong>an, Chakr<strong>av</strong>arthi. 2000. ”UNCTAD Plan of Action Provides Critiqueof <strong>WTO</strong> Agreements”. TWN Third World Network.(http://www.twnside.org.sg/title/twr116c.htm)
RAPPORT Sida 166(272)2004-02-273.14 Antidumpnings<strong>av</strong>talet• U-länder drabbas oproportionerligt mycket <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderi <strong>för</strong>hållande till sin export, både vad gäller antalet åtgärder ochvad gäller nivån på de antidumpningstullar som in<strong>för</strong>s mot dem. Deu-länder som är mest utsatta är Kina, Filippinerna, Mexiko, Malaysiaoch Thailand.• De u-länder som använder sig <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder använderdem generellt sett betydligt mer i <strong>för</strong>hållande till sin import än i-<strong>länderna</strong>. De största användarna bland u-<strong>länderna</strong> är Indien, Argentina,Brasilien, Mexiko och Sydafrika.• Forskning visar att antidumpningsanvändandet innebär stora kostnader,fram<strong>för</strong> allt <strong>för</strong> användarlandet, i form <strong>av</strong> högre priser och minskadkonkurrens. Det går inte att fastställa om <strong>av</strong>talet har begränsatmedlems<strong>länderna</strong>s användning <strong>av</strong> antidumpningåtgärder, eller om<strong>av</strong>talets funktion som ”säkerhetsventil” har haft en positiv effekt påländers benägenhet att binda eller sänka tullar.3.14.1 BakgrundInom GATT finns möjligheter att skapa skydd mot import genom höjdtull utöver den nivå som tullarna bundits till. Antidumpnings<strong>för</strong>farandetär ett exempel på sådan tillåten protektionism. Enligt artikel VI i GATTfår ett land höja tullen på en vara som exporteras till ett pris som liggerunder varans ”normala värde” (varan anses då vara ”dumpad”) om exporten<strong>av</strong> den dumpade varan väsentligt skadar den inhemska industrin iimportlandet. Tillåtandet <strong>av</strong> antidumpning utgör ett undantag från två <strong>av</strong>GATT:s grundprinciper, dels MGN-principen eftersom antidumpningsåtgärderkan in<strong>för</strong>as mot enskilda länder, dels principen om att när tullarbundits gentemot andra medlemsländer får de inte höjas utan om<strong>för</strong>handling.In<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> en antidumpningstull innebär en ensidig tullhöjningmot ett viss land utan kr<strong>av</strong> på kompensation, om<strong>för</strong>handling eller konsultationmed det drabbade landet.
RAPPORT Sida 167(272)2004-02-27Den ekonomiska motiveringen <strong>för</strong> användandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderär att upprätthålla fri konkurrens. Idén är att om ett <strong>för</strong>etag har enskyddad hemmamarknad där <strong>för</strong>etaget åtnjuter en monopolliknande situation,kan detta <strong>för</strong>etag under en tid ”dumpa” priset på en exportmarknad<strong>för</strong> att på så sätt slå ut konkurrensen på denna marknad, <strong>för</strong> att sedankunna höja priserna till skada <strong>för</strong> konsumenter. Tillgängliga studier visardock att användandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder inte är begränsat till defall då en skyddad hemmamarknad finns eller då en monopolsituation påden aktuella exportmarknaden lätt skulle kunna uppstå (då det exempelvisfinns både få aktörer och olika hinder mot nya aktörer att ta sig in påmarknaden). 230En studie visar att hela 90 procent <strong>av</strong> alla antidumpningsåtgärder inte kanmotiveras med att konkurrensen skyddas. 231 Den ekonomiska litteraturenär i stort sett enig om att den faktiska användningen <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderhar lite med upprätthållande <strong>av</strong> konkurrens att göra utan iställetanvänds som traditionell protektionism, vilket drabbar exportlandet menfram<strong>för</strong> allt skadar ekonomin i det land som använder sig <strong>av</strong> åtgärderna.232 O<strong>av</strong>sett ekonomers generella skepsis mot nyttan <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderär användandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder ett mycket viktigtinslag i det multilaterala handelssystemet, och flera studier hävdar attantidumpningsåtgärder idag är ett <strong>av</strong> världens allvarligaste hinder mot frihandel. 233Det finns olika åsikter om vilken effekt tillåtandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderhar på frihandel i stort. Vissa hävdar att inget land skulle göra åtagandenom att binda och sänka sina tullar om man inte tillåter vissa säkerhetsåtgärder,såsom antidumpning. 234 Antidumpnings<strong>av</strong>talet kan där<strong>för</strong>sägas ha varit en politisk <strong>för</strong>utsättning <strong>för</strong> den liberalisering som skettinom <strong>WTO</strong>. Andra hävdar att tillåtandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder, vilkaofta tillämpas som protektionism, innebär att betydelsen <strong>av</strong> de liberaliseringsåtagandenländer gör i <strong>WTO</strong> urholkas, eftersom länder kan höja detullar de en gång bundit.230 Messerlin (1996), Ja Shin (1998).231 Willig (1998).232 Finger och Zlate (2003).233 Prusa (2003).234 Wolff (1999).
RAPPORT Sida 168(272)2004-02-273.14.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletFörhandlingshistorikArtikel VI i GATT, vilken är grunden <strong>för</strong> tillåtandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder,fanns med i det ursprungliga GATT. För att <strong>för</strong>tydliga, men inteändra, artikel VI i GATT, slöts ett <strong>för</strong>sta <strong>av</strong>tal om antidumpning efterKennedyrundan 1967. Avtalet utgjorde då det <strong>för</strong>sta <strong>av</strong>talet om icketariffärahandelshinder under GATT. 235 Detta <strong>av</strong>tal om<strong>för</strong>handlades sedanunder Tokyorundan och ändrades 1979. Det ursprungliga <strong>av</strong>taletgällde bara <strong>för</strong> de länder som särskilt skrivit under det, men sedan Uruguayrundangäller antidumpnings<strong>av</strong>talet (Agreement on Implementationof Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994) <strong>för</strong>samtliga <strong>WTO</strong>:s medlemsländer.U-<strong>länderna</strong>, fram<strong>för</strong> allt de starkare aktörerna (Sydkorea, Hongkong ochSingapore), fick under Uruguayrundan gehör <strong>för</strong> vissa <strong>av</strong> sina kr<strong>av</strong> omuppstramning <strong>av</strong> användandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder. 236 Kritiker hävdardock att Uruguayrundans <strong>av</strong>tal inte direkt ändrade den grundläggandetillämpningen utan snarare kodifierade gällande amerikansk och europeiskpraxis på området. 237 Vissa menar också att jäm<strong>för</strong>t med Tokyrundans<strong>av</strong>tal så innebar Uruguayrundans antidumpnings<strong>av</strong>tal t.o.m. ökade oklarheter.238AvtaletAntidumpnings<strong>av</strong>talet sätter upp kriterierna <strong>för</strong> när en vara kan anses”dumpad”, hur en varas ”normalvärde” ska bestämmas, hur man ska utredaom hemmaindustrin är ”väsentligt skadad” och hur man räknar uthur stor skyddstullen (antidumpningstullen) får vara. Avtalet innehållerdetaljerade beräkningsregler och är mycket tekniskt till sin natur. Fram<strong>för</strong>allt gäller detta sättet på vilket den s.k. dumpningsmarginalen räknasut. Dumpningsmarginalen är skillnaden mellan en varas exportpris ochdess normalvärde. Normalvärdet kan fastställas på olika sätt beroende på<strong>för</strong>utsättningarna på hemmamarknaden. Huvudregeln är att normalvärdetär priset på hemmamarknaden. Om det inte finns en ”representativ hemmamarknad”(när hemmamarknaden står <strong>för</strong> mindre än 5 procent <strong>av</strong> <strong>för</strong>etagetstotala <strong>för</strong>säljning) kan normalvärdet istället bestämmas utifrån tillverkningskostnadenpå hemmamarknaden, <strong>för</strong>säljningspriset på en jäm<strong>för</strong>barannan exportmarknad eller tillverkningskostnaden i ett annat land.235 Horlick (2000).236 För en ut<strong>för</strong>lig beskrivning <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>s påverkan på <strong>för</strong>handlingarna <strong>av</strong> Uruguayrundansantidumpnings<strong>av</strong>tal se Kufour (1998).237 Lindsey och Ikenson(2002b).238 Didier (1999).
RAPPORT Sida 169(272)2004-02-27Avtalet innehåller också regler om när s.k. prisåtaganden från enskilda<strong>för</strong>etag ska godtas. Ett prisåtagande innebär att en exportör åtar sig attinte sälja under ett viss minimipris, <strong>för</strong> att på så sätt slippa betala antidumpningstull.Avtalet <strong>för</strong>tydligar under vilka omständigheter antidumpning får användas.Avtalet ställer dock inga kr<strong>av</strong> på länder att exempelvis in<strong>för</strong>a en antidumpningslagstiftningeller att på något annat sätt ”implementera” <strong>av</strong>talet.Antal länder med antidumpningslagstiftning har dock ökat kraftigtsedan bildandet <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>, från 45 stycken år 1994 till 87 år 2002, ävenom antidumpning bara använts <strong>av</strong> 30 <strong>av</strong> dessa. 239 Främst har fler u-länderantagit antidumpningslagstiftningar. Bland de länder som ännu inte harnågon antidumpningslagstiftning återfinns dock många u-länder, vilketenligt Zanardi kan kopplas till att det finns finansiella svårigheter med attanvända antidumpning. 240Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länderI <strong>av</strong>talet finns en generell u-landsparagraf som stadgar att särskild hänsynska tas när man in<strong>för</strong> åtgärder mot u-länder. Det är oklart vilken effekten<strong>av</strong> denna artikel är och paragrafen har tolkats som att den inte åläggernågon vare sig generella eller specifika <strong>för</strong>pliktelser, 241 men att medlemmarnaaktivt måste undersöka möjligheterna att ta särskild hänsyn till u-länder. 242 Eftersom den särskilda u-landsparagrafen inte ger några materiellaoch praktiskt användbara <strong>för</strong>delar till u-länder har den <strong>av</strong> vissa ansettsoperationellt ineffektiv. 243 Det finns inga särskilda regler till <strong>för</strong>del<strong>för</strong> minst utvecklade länder i <strong>av</strong>talet eller något kr<strong>av</strong> på att u-länder skages tekniskt bistånd inom <strong>av</strong>talets område. Dock gäller att om ett landsvarar <strong>för</strong> mindre än 3 procent <strong>av</strong> exporten till det land vilket övervägerin<strong>för</strong>a en åtgärd, så ska undersökningen <strong>av</strong>slutas. Detta kan tänkas skyddamycket små exportörer, som exempelvis minst utvecklade länder. Sedan1995 har antidumpningsåtgärder bara in<strong>för</strong>ts mot en minst utvecklad<strong>WTO</strong>-medlem, nämligen Bangladesh.3.14.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Liksom <strong>för</strong> andra <strong>av</strong>tal är det svårt att göra en bedömning <strong>av</strong> hur framgångsrikt<strong>av</strong>talet har varit eftersom vi inte vet hur situationen hade sett utom det inte hade funnits några regler på området.När man diskuterar konsekvenserna <strong>av</strong> antidumpnings<strong>av</strong>talet är det viktigtatt skilja mellan de ursprungliga reglerna i GATT:s artikel VI ochantidumpnings<strong>av</strong>talet från 1995. Även om man inte hade undertecknat ettsärskilt antidumpnings<strong>av</strong>tal så hade det varit möjligt att med hänvisningtill GATT:s artikel VI in<strong>för</strong>a tullar med motiveringen att andra länderdumpar en vara.239 Zanardi (2002).240 Zanardi (2002).241 US Steel Plate from India, <strong>WTO</strong> Panelrapport para 7.110.242 EC Bed Linen, <strong>WTO</strong> Panelrapport para 6.233.243 Aggrawal (2003a).
RAPPORT Sida 170(272)2004-02-27Utan GATT hade vidare inte konceptet ”antidumpning” överhuvudtagetanvänts inom den internationella handeln eftersom det då hade varit tillåtitatt ensidigt höja tullar. 244 Det är där<strong>för</strong> svårt att <strong>av</strong>göra vilka effekterGATT:s artikel VI och antidumpnings<strong>av</strong>talet i sig har haft på u-länder,eller vilken effekt tillåtandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder har haft på ländersbenägenhet att sänka och binda sina tullar.De flesta studier om antidumpning och u-länder berör istället effekten <strong>av</strong>användandet <strong>av</strong> antidumpningsinstrument. GATT:s artikel VI och antidumpnings<strong>av</strong>taletses i de sammanhangen dock inte som en orsak till ettsådant användande. Vissa <strong>av</strong>vikelser från denna syn finns emellertid.Zanardi menar exempelvis att eftersom antidumpnings<strong>av</strong>talet ingick somintegrerad del <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talet ansåg länder att de behövde ”implementera”<strong>av</strong>talet genom att anta en antidumpningslagstiftning, även om någotsådant kr<strong>av</strong> inte uppställs i <strong>av</strong>talet. Detta kan enligt Zanardi delvis <strong>för</strong>klaraden kraftiga ökningen <strong>av</strong> användningen <strong>av</strong> antidumpning sedan 1995.Avtalet i sig skulle därmed vara en anledning till användandet. 245 Didierargumenterar på ett liknande sätt och framhåller att det fram<strong>för</strong> allt är pågrund <strong>av</strong> att i-länder åberopat antidumpnings<strong>av</strong>talet i sina åtgärder mot u-länder som en del u-länder själva börjat använda just denna form <strong>av</strong>skydd. 246Antidumpningsåtgärder innebär <strong>av</strong>sevärt högre tullar på de varor somdrabbas. För USA var antidumpningstullarna under 1990-talet ca tiogånger högre än gällande bundna tullar. Mot exempelvis Kina, det landsom drabbas mest <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder, ligger antidumpningstullarnapå i genomsnitt 38 procent i EU och 104 procent i USA. 247 Användningen<strong>av</strong> antidumpningsåtgärder har ökat sedan 1980 och under 1990-talet har dessutom det genomsnittliga antalet produkter som omfattas <strong>av</strong>varje åtgärd ökat. 248 Kostnaderna <strong>för</strong> detta delas, liksom <strong>för</strong> annan form<strong>av</strong> protektionism, <strong>av</strong> exportörer vilka får minskade vinster, <strong>för</strong>etag i importlandetsom tvingas betala dyrare insatsvaror och konsumenter vilkamöter högre priser på grund <strong>av</strong> högre tull men också på grund <strong>av</strong> minskadinhemsk konkurrens. Användandet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder är omtvistatoch inom <strong>WTO</strong> rör ca en tredjedel <strong>av</strong> pågående tvister och ca enfemtedel <strong>av</strong> de tvister som redan <strong>av</strong>gjorts tillämpningen <strong>av</strong> antidumpnings<strong>av</strong>talet.249Vilka använder antidumpningsåtgärder?Traditionellt har antidumpningsåtgärder använts främst <strong>av</strong> rika länder.244 Nationella antidumpningslagar fanns i olika former <strong>för</strong>e GATT 1948, bl a i Canada,Nya Zeeland, Australien, Storbritannien och USA och reglerade när provisoriska specialtullarkunde in<strong>för</strong>as på ”dumpade” varor.245 Zanardi (2003).246 Didier (1999).247 Messerlin (2002).248 Messerlin (2000).249 Statistik hämtad från World Trade Law Net. Av de 13 fall <strong>för</strong> vilken ett panelutslagkommit år 2002 riktades 5 mot u-länder och resten mot EU och USA. Durling (2003).
RAPPORT Sida 171(272)2004-02-27Till de ”traditionella användarna” hör USA, EU, Australien, och Kanada.250 Det är dock u-länder som stått <strong>för</strong> den mesta <strong>av</strong> ökningen <strong>av</strong> användandet<strong>av</strong> antidumpningsåtgärder sedan 1995. Nya stora användare ärIndien, Argentina, Brasilien, Mexiko och Sydafrika, d.v.s länder ur kategorierna”hög” samt ”medelhög utvecklingsnivå”. Forskning visar attländer som utsätts <strong>för</strong> antidumpning också är de som senare själva börjaranvända antidumpningsåtgärder. Professor Aradhna Aggrawal vid IndianCouncil for Research on International Economic Development har undersöktolika faktorer som kan tänkas leda till ökad användning <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder,såsom <strong>för</strong>ändrad handelsbalans, minskat tullskydd,importökning, tillväxt i industrin på hemmamarknaden och andra ländersökade användning <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder mot landet ifråga (”vedergällnings”-motivet).Enligt Aggrawal är ”vedergällnings”-motivet enviktig orsak <strong>för</strong> u-länder med låg inkomst till ökad användning <strong>av</strong> antidumpningsinstrumentet.251 Under 1990-talet var det fram<strong>för</strong> allt de ländersom liberaliserade kraftigt som ökade sitt användande <strong>av</strong> antidumpning.252 Överlag är det dock få men betydelsefulla länder som användersig <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder. Under 2002 använde 24 <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s 148medlemsländer instrumentet. 253 16 <strong>av</strong> dessa var u-länder.Om man ser på antidumpningsanvändning i <strong>för</strong>hållande till import är detfram<strong>för</strong> allt vissa u-länder som är stora användare. Tabell 7 listar de 15största användarna <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder. Av listan framgår att u-länder använder antidumpningsåtgärder mer i <strong>för</strong>hållande till sin importän de traditionella i-landsanvändarna. Den negativa effekten på den inhemskaekonomin kan antas vara större om man använder antidumpningsåtgärderi stor utsträckning i <strong>för</strong>hållande till sin import. Å andrasidan kan åtgärder in<strong>för</strong>da <strong>av</strong> större ekonomier som EU och USA antasha större påverkan på världshandeln i stort eftersom de exportörer somdrabbas stängs ute från en större potentiell marknad.Omfattande forskning visar att antidumpningsanvändandet innebär storakostnader fram<strong>för</strong> allt <strong>för</strong> användarlandet i form <strong>av</strong> högre priser ochminskad konkurrens. Studier har främst gjorts på i-länder men det kanantas att kostnaderna <strong>för</strong> u-länder <strong>av</strong> eget användande <strong>av</strong> antidumpningsåtgärdergenerellt är högre eftersom den potentiella skadan på den nationellaekonomin kan antas vara större ju fler antidumpningsåtgärder manhar relaterat till värdet <strong>av</strong> importen.250 Horlick (2000).251 Aggrawal (2003a).252 Miranda, Torres och Ruiz (1998).253 Argentina, Australien, Brasilien, Bulgarien, Kanada, Kina, EU, Egypten, Indien,Indonesien, Jamaica, Sydkorea, Litauen, Malaysia, Mexiko, Nya Zeeland, Peru, Filippinerna,Polen, Sydafrika, Thailand, Turkiet, Venezuela och USA. Cliff Stevenson,Global Trade Protection Report (2003).
RAPPORT Sida 172(272)2004-02-27Studier från exempelvis USA visar att välfärdskostnader orsakade <strong>av</strong>antidumpningsåtgärder är högre än de <strong>för</strong>delar som ett skydd eventuelltger. 254 Dessutom tenderar u-länder att använda sig <strong>av</strong> vidare varudefinitionerän i-länder <strong>för</strong> antidumpningsåtgärderna, vilket ger åtgärdernastörre effekt på den nationella marknaden. 255Antidumpningsundersökningar, vilka är de undersökningar som görs innanett eventuellt in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder, är i sig kostsamma,bl.a. där<strong>för</strong> att det krävs institutionellt uppbyggande i form <strong>av</strong> enundersökande myndighet. För att kunna ut<strong>för</strong>a korrekta undersökningarkrävs ofta att den undersökande myndigheten gör flera resor utomlands<strong>för</strong> att undersöka enskilda <strong>för</strong>etag. Detta kan till viss del <strong>för</strong>klara var<strong>för</strong>endast ett fåtal u-länder använder antidumpningsinstrumentet. Det hardär<strong>för</strong> hävdats att fattiga länder trots dumpning på sina marknader intekan använda sig <strong>av</strong> antidumpning. 256Tabell 7: Antal påbörjade antidumpningsåtgärder <strong>av</strong> de 15 störstaanvändarna 1995 – juni 2002Mot →Av↓Alla ekonomierAntal påbörjade antidumpningsåtgärderUSA 279 14,1% 100Indien 273 13,8% 2197EU 255 12,9% 107Argentina 176 8,9% 2549Sydafrika 157 7,9% 2006Australien 142 7,2% 741Kanada 106 5,4% 171Brasilien 98 5,0% 580Mexiko 56 2,8% 144Sydkorea 48 2,4% 126Indonesien 39 2,0% 390Peru 37 1,9% 1617Turkiet 36 1,8% 289Nya Zeeland 35 1,8% 900Egypten 33 1,7% 773Alla ekonomier 1979 100,0% 192Källa: Finger och Zlate (2003).% <strong>av</strong> samtliga Påbörjade åtgärder per dollarimport (USA=100)254 Kelly och Morkre (2002).255 Messerlin (2002).256 Malhotra et al (2002).
RAPPORT Sida 173(272)2004-02-27Vilka drabbas <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder och vilka är konsekvenserna?När antidumpningsåtgärder började användas riktades de främst mot i-länder, men denna utveckling vände och sedan 1990-talet har antalet åtgärdermot u-länder i låg- och medelinkomstskiktet ökat till att utgöra ca40 procent <strong>av</strong> alla åtgärder. Under perioden 1980-85 riktade sig bara ca12 procent <strong>av</strong> antidumpningsåtgärderna i världen mot låg och medelinkomstländer,medan denna siffra under perioden 1995-2000 uppgick tillca 40 procent. 90 procent <strong>av</strong> EU:s och ca 60 procent <strong>av</strong> USA:s ikraftvarandeåtgärder är riktade mot u-länder. 257Kina är det land som drabbas <strong>av</strong> absolut flest åtgärder, trots att Kina idagsläget inte är en stor användare. Som framgår <strong>av</strong> tabell 8 drabbas u-länder <strong>av</strong> 58 procent <strong>av</strong> samtliga antidumpningsåtgärder. Detta är mycketi <strong>för</strong>hållande till u-<strong>länderna</strong>s andel <strong>av</strong> världens export, vilken 2001 uppgicktill mindre än 40 procent. 258Jäm<strong>för</strong>t med sina exportvolymer löper exportörer från u-länder större riskatt bli <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> en antidumpningsutredning. 259 Detta innebär en klarnackdel <strong>för</strong> u-länder eftersom en påbörjad undersökning har negativ påverkanpå ett lands export, o<strong>av</strong>sett om åtgärder slutligen in<strong>för</strong>s. Forskningom effekten på undersökningar inledda i EU och USA visar att ävenom inga åtgärder in<strong>för</strong>s innebär en inledd undersökning att importen fråndet utsatta landet minskar med ca 15-20 procent. 260Av antalet antidumpningsåtgärder som är ikraft gäller 75 procent de femvarugrupperna metaller, kemikalier, maskiner, elektrisk utrustning, textiloch plast. Dessa varor är nyckelexportvaror <strong>för</strong> dynamiska u-länder ibörjan <strong>av</strong> industriell utveckling. 261 Hur utsatt ett land är <strong>för</strong> att bli <strong>för</strong>emål<strong>för</strong> antidumpningsåtgärder beror på hur stor del <strong>av</strong> landets exportsom går att hän<strong>för</strong>a till just dessa grupper. Under 90-talet har denna typ<strong>av</strong> utsatthet ökat <strong>för</strong> u-länder eftersom deras export <strong>av</strong> dessa varor harökat. Statistik visar att u-länders ökade export <strong>av</strong> industrivaror inneburitatt de blivit mer utsatta <strong>för</strong> antidumpningsåtgärder, vilket tros kunnahämma deras utveckling. De u-länder som är mest utsatta, mätt i andel <strong>av</strong>export i de fem huvudgrupperna är Filippinerna, Mexiko, Malaysia ochThailand. 262 Av dessa tillhör Mexiko gruppen ”hög utvecklingsnivå”,medan övriga tre finns i gruppen ”medelhög utvecklingsnivå”.257 Aggrawal (2003).258 <strong>WTO</strong> (2002).259 Bown, Hoekman och Ozden (2003).260 Prusa (1999).261 Messerlin (2002).262 Lucenti och Bhansali (2003).
RAPPORT Sida 174(272)2004-02-27När en dumpningsundersökning inleds måste de <strong>för</strong>etag som beskylls <strong>för</strong>dumpning svara på frågor från den undersökande myndigheten. Detta kanvara administrativt mycket kostsamt, särskilt <strong>för</strong> <strong>för</strong>etag i u-länder. Omett <strong>för</strong>etag inte svarar tillfredställande på den undersökande myndighetensfrågor är den undersökande myndigheten tillåten att använda ”tillgängliginformation” <strong>för</strong> att beräkna antidumpningstullen. I praktikeninnebär detta att den information som man fått från de inhemska <strong>för</strong>etagsom söker skydd används. Effekten kan där<strong>för</strong> bli att <strong>för</strong>etag från u-länder drabbas <strong>av</strong> högre antidumpningstullar än <strong>för</strong>etag från i-länder. Enundersökning <strong>av</strong> amerikansk praxis visar att de genomsnittliga antidumpningstullarnaunder perioden 1989-1998 mot i-länder (exkluderatJapan) låg på ca 34 procent, medan de jäm<strong>för</strong>bara antidumpningstullarna<strong>för</strong> låginkomst u-länder är 66 procent. 263Andra anledningar till att <strong>för</strong>etag i u-länder drabbas <strong>av</strong> högre antidumpningstullarän <strong>för</strong>etag i i-länder är de olika sätt som <strong>av</strong>talet tillåter <strong>för</strong> atträkna fram en varas ”normalvärde”. Undersökningar visar att störstdumpningsmarginal får man när man använder konstruerade normalvärdenuträknade på grundval <strong>av</strong> <strong>för</strong>etags tillverkningskostnader. 264 För u-länder får detta särskilda konsekvenser. Kina är ett exempel. EftersomKina inte räknas som en marknadsekonomi i antidumpningssammanhanganses de tillverkningskostnader ett kinesiskt <strong>för</strong>etag har inte vara representativa<strong>för</strong> uträknandet <strong>av</strong> normalvärdet. Avtalet tillåter i dessa situationeratt man istället som ”normalvärde” använder sig <strong>av</strong> olika konstruktioner,exempelvis tillverkningskostnaden i ett annat land. I EU:s praxisfinns exempel på att kinesiska produkter anses dumpade om de säljs påden europeiska marknaden till ett pris som ligger under tillverkningskostnaden(vinst inkluderat) <strong>för</strong> samma produkt i USA!Det finns andra delar <strong>av</strong> beräkningsmetoderna som kan tänkas drabba i-och u-länder olika. Bl.a. gäller det säsongsbetonade produkter som t.ex.snittblommor, frukt och fisk, typiska u-landsprodukter, vilka måste säljas”färska” och under en viss tid <strong>av</strong> året. Då det är högsäsong <strong>för</strong> dessa varoroch utbudet överstiger efterfrågan kan exportpriset ibland tänkas liggaunder den genomsnittliga årliga tillverkningskostnaden men en <strong>för</strong>säljningär ändå <strong>för</strong>etagsekonomiskt motiverad. Om varor då säljs under denårliga tillverkningskostnaden anses de dumpade och kan drabbas <strong>av</strong> enantidumpningstull.263 Bown, Hoekman och Ozden (2003).264 Lindsey och Ikenson, (2002b). Detta beror bl. a. på att <strong>av</strong>talet tillåter att normalvärdetbestäms till tillverkningskostnad plus skälig vinst, och att den ”skäliga vinsten”bedöms vara den som finns i i-länder. Om ett <strong>för</strong>etag i ett u-land säljer med lägre vinstän vad görs <strong>av</strong> <strong>för</strong>etag i i-länder anses det ”dumpa”, se bl.a. Prusa (2003).
RAPPORT Sida 175(272)2004-02-27Tabell 8: Antal påbörjade antidumpningsundersökningar januari1995 - juni 2002MotfiAvflI-länder U-länder.. ..var<strong>av</strong>KinaI-länder 198 (24%) 494 (60%) 104(13%)U-länder 357 (31%) 649 (57%) 172(15%)Övergångs-EkonomierÖvergångsekonomierAlla127 (16%) 819 (100%)138 (12%) 1144 (100%)4 (25%) 6 (38%) 2 (13%) 6 (37%) 16 (100%)Alla 559 (28%) 1149 (58%) 278(14%)Källa: Finger och Zlate (2003).271 (14%) 1979 (100%)3.14.4 Sammanfattande diskussionSyftet med att tillåta antidumpningsåtgärder var till en början att <strong>för</strong>hindraatt internationell handel skadar länders inhemska konkurrens. De flestaforskare inom området är dock ense om att antidumpningstullar kan användasoch används som selektivt skydd även mot sådan import som inteär konkurrenshämmande. Antidumpningsåtgärder drabbar både i- och u-länder och används både <strong>av</strong> i- och u-länder. För u-<strong>länderna</strong> innebär <strong>av</strong>saknaden<strong>av</strong> striktare regler dels att deras export hotas <strong>av</strong> antidumpningstullarpå viktiga exportmarknader, dels att de själva tillämpar antidumpningstullarsom riskerar att skada den egna ekonomin. De formkr<strong>av</strong> somgäller <strong>för</strong> in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder har vidare inneburit att deti praktiken främst är i-länder och vissa ekonomiskt betydelsefulla u-länder som kan använda sig <strong>av</strong> instrumentet. De metoder som tillåts inom<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> att räkna fram antidumpningstullen innebär att u-landsexportörer generellt sett drabbas <strong>av</strong> högre tullar än i-landsexportörer. Detta gäller särskilt Kina.De u-länder som använder sig <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder, d.v.s främstländer ur kategorierna ”hög” eller ”medelhög utvecklingsnivå”, använderdem i större utsträckning än i-länder i <strong>för</strong>hållande till deras importvolymer.265 I <strong>för</strong>hållande till sin export drabbas u-länder oftare än i-länder <strong>av</strong>antidumpningsåtgärder, och de antidumpningstullar som används mot<strong>för</strong>etag i u-länder är högre än de som gäller mot <strong>för</strong>etag i i-länder. En riskfinns <strong>för</strong> att u-<strong>länderna</strong>s exportutveckling hämmas <strong>av</strong> både i- och u-länders användande <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder.265 Messerlin (2002).
RAPPORT Sida 176(272)2004-02-27Jäm<strong>för</strong>t med att helt stå utan<strong>för</strong> antidumpnings<strong>av</strong>talet erbjuder <strong>av</strong>taletgivetvis u-länder den <strong>för</strong>delen att andra medlemsländer är tvungna attfölja <strong>av</strong>talets regler vid in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> antidumpningsåtgärder mot democh att de in<strong>för</strong>da åtgärderna kan ifrågasättas genom <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism.Få studier diskuterar frågan om det ökade användandet<strong>av</strong> antidumpningsåtgärder är orsakat <strong>av</strong> just antidumpnings<strong>av</strong>talet. Detfinns inte heller studier över direkta samband mellan antidumpning ochfattigdomsutveckling eller inkomst<strong>för</strong>delning.Käll<strong>för</strong>teckningAggrawal, Ardhana. 2003a. “The <strong>WTO</strong> Antidumping Code: Issues forReview in Post-Doha Negotiations” Working Paper No. 99. New Dehli:Indian Council for Research on International Economic Relations.Aggrawal, Ardhana. 2003b. “Patterns and Determinants of Antidumping:A Worldwide Perspective” Working Paper No 113. New Dehli: IndianCouncil for Research on International Economic Relations.Bown, Chad P, Bernard Hoekman and Çaglar Ozden. 2003. “The Patternof U.S. Antidumping: The Path from Initial Filing to <strong>WTO</strong> Dispute Settlement,”World Trade Review, forthcominghttp://people.brandeis.edu/~cbown/papers/empirics.pdfDidier, Pierre. 1999. <strong>WTO</strong> Trade Instruments in EU Law. London: Cameron.Durling, James P. 2003. “Deference, But Only When Due: <strong>WTO</strong> Reviewof Anti-Dumping Measures”, Journal of International Economic Law,6:1, pp. 125-153.Finger, J. Michael and Andrei Zlate. 2003. ” <strong>WTO</strong> Rules that allow newtrade restrictions: The Public Interest Is a Bastard Child” Paper was preparedfor the U.N. Millennium Project Task Force on Trade, Coordinatedby Ernesto Zedillo and Patrick Messerlinwww.fordschool.umich.edu/rsie/acit/TopicsDocuments/Finger030421.pdfHorlick, Gary. 2000. “Antidumping at the Seattle Ministerial, With TearGas in my Eyes” Journal of International Economic Law, 3:1,pp. 167-185.http://www3.oup.co.uk/jielaw/hdb/Volume_03/Issue_01/pdf/030167.pdfJa Shin, Huyn. 1998. “Possibile Instances of Predatory Pricing Policy inRecent US Antidumping Cases” in Robert Z. Lawrence (Ed.) BrookingsTrade Forum: 1998, pp. 81-98.Kelly, Kenneth H. and Morris E Morkre. 2002. “Quantifying Causes ofInjury to U.S. Industries Competing with Unfairly Traded Imports: 1989to 1994”. Washington DC: Federal Trade Commission, Bureau of Economics.http://www.ftc.gov/be/morkre.pdfKufour, Kofi Oteng. 1998. “The Developing Countries and the Shapingof GATT/<strong>WTO</strong> Antidumping Law”, Journal of World Trade, 32:6, pp.167-196.
RAPPORT Sida 177(272)2004-02-27Lindsey, Brink and Dan Ikenson. 2002b. “Reforming the AntidumpingAgreement A Road Map for <strong>WTO</strong> Negotiations” Trade Policy AnalysisNo. 21. Washington DC: Cato Institute, Centre for Trade Policy Studies.Lucenti Krista and Sharad Bhansali. 2003. ”EINTAD Anti-DumpingProject”. Berne: World Trade Institutehttp://www.worldtradeinstitute.ch/research/Final Draft 20030607.pdfMesserlin, Patrick A. 1996. “Competition Policy and Antidumping Reform:An Exercise in Transition”, in The World Trading System: ChallengesAhead. Schott, Jeffrey J. (ed) , Washington D.C.: Institute for InternationalEconomics.Messerlin, Patrick A. 2000. “Antidumping and Safeguards” in The <strong>WTO</strong>after Seattle. Schott, Jeffrey J. (ed.) Washington D.C.: Institute for InternationalEconomics.Messerlin, Patrick A. 2002. “China in the <strong>WTO</strong>: Antidumping and Safeguards”http://siteresources.worldbank.org/INTRANETTRADE/Resources/messerlin_dumping.pdfMiranda, Jorge, Raul Torres och Mario Ruiz. 1998. ”The InternationalUse of Antidumping 1987-1999”, Journal of World Trade, Vol 32, sid. 5-71.Prusa, Thomas J. 1999. “On the Spread and Impact of Antidumping”NBER Working Paper 7404. Cambridge: National Bureau of EconomicResearch.Prusa, Thomas J. 2003 “The Growing Problem of Antidumping Protection”in Takatoshi Ito and Andrew Rose (eds) International Trade, EastAsia Seminar on Economics Volume 14 . Chicago: Univ. of ChicagoPress. Forthcoming http://www.nber.org/books/ease14/prusa12-8-03.pdfStevenson, Cliff. 2003. Global Trade Protection Report 2003, MayerBrown Rowe & Maw.UNDP. 2003. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.Willig, Robert D. 1998. “Economic Effects of Antidumping Policy” inLawrence, Robert Z. (Ed.) Brookings Trade Forum: 1998, pp. 57-80.Wolff, Alam Wm. 1999. “The Positive Contribution of Antidumping to aLiberal World Trading System” remarks before the World Business Forumat Bretton Woods October 9, 1999. Bretton Woods, New Hampshirehttp://www.dbtrade.com/publications/bretton_woods.pdf<strong>WTO</strong>. 2002. International Trade Statistics 2002. Geneva: <strong>WTO</strong>http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2002_e/its02_overview_e.htm<strong>WTO</strong> Panelrapport, EC Bed Linen WT/DS141/R.<strong>WTO</strong> Panelrapport, US Steel Plate from India , WT/DS206/R.
RAPPORT Sida 178(272)2004-02-27Zanardi, Maurizio. 2002. “Antidumping: What are the numbers” DiscussionPaper 2002-15. Glasgow: University of Glasgow, Department ofEconomics. http://www.gla.ac.uk/Acad/PolEcon/pdf02/2002_15.pdf
RAPPORT Sida 179(272)2004-02-273.15 Skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet• Skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet hindrar att länder godtyckligt utsätts <strong>för</strong>skyddsåtgärder. Om u-<strong>länderna</strong> skulle drabbas <strong>av</strong> en åtgärd trots desärskilda reglerna om u-landsbehandling, har de rätt att vidta motåtgärder.• Användandet <strong>av</strong> skyddsåtgärder har ökat stadigt de senaste två åren.Alla <strong>WTO</strong>-paneler som prövat användningen <strong>av</strong> skyddsåtgärder hardock underkänt åtgärderna, vilket bör <strong>av</strong>skräcka allt<strong>för</strong> lättvindig användningframöver.• De särskilda reglerna om att u-länder med liten export måste undantasfrån skyddsåtgärder gör att risken <strong>för</strong> att vissa u-länder ska drabbas<strong>av</strong> åtgärder minskar.• För Kinas del finns det regler utan<strong>för</strong> skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet som gördet möjligt att in<strong>för</strong>a särskilda skyddsåtgärder mot enbart Kina. Undantagetgäller t.o.m. 2013.3.15.1 BakgrundSkyddsåtgärder innebär att ett land tillfälligt höjer sitt skydd mot importöver den nivå som man fastställt inom GATT. Innan <strong>WTO</strong> kom till 1995reglerades medlemsstaternas möjligheter att in<strong>för</strong>a skyddsåtgärder enbarti artikel XIX i GATT. Anledningen till att GATT innehöll denna artikelvar att medlems<strong>länderna</strong> ville ha en möjlighet att skydda sig mot plötsligtökad import. Bedömare talar där<strong>för</strong> om artikel XIX som en säkerhetsventil.266 Syftet med denna skyddsklausul var att motivera medlems<strong>länderna</strong>till generella tullsänkningar genom att erbjuda en nödutgång om importenplötsligt ökar kraftigt.I praktiken utnyttjades artikel XIX mycket lite <strong>för</strong>e 1995 eftersom medlems<strong>länderna</strong>kunde begränsa importen genom, så kallade ”gråzonsåtgärder”.U-<strong>länderna</strong> använde sig <strong>av</strong> andra former <strong>av</strong> skyddsåtgärder, exempelvisdet skydd som möjliggörs vid betalningsbalansproblem. Exempelpå gråzonsåtgärder är att, under hot om skyddsåtgärder, tvinga det exporterandelandet att begränsa exporten eller att använda ett visst minimipris.I och med skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet <strong>för</strong>bjuds numera användandet <strong>av</strong> gråzonsåtgärder.3.15.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletSkyddsåtgärds<strong>av</strong>talet (Agreement on Safeguards) trädde i kraft 1995.Avtalet beskriver närmare hur de skyddsåtgärder som regleras i GATTartikel XIX ska tillämpas.266 Hoekman och Kostecki (2001).
RAPPORT Sida 180(272)2004-02-27Huvudregeln är att skyddsåtgärder får in<strong>för</strong>as om importen på grund <strong>av</strong>en o<strong>för</strong>utsedd utveckling ökar på ett sådant sätt att den orsakar, eller hotaratt orsaka den inhemska industrin allvarlig skada. Skyddsåtgärder kanta formen <strong>av</strong> tullar eller kvantitativa restriktioner (kvoter).I normalfallet måste skyddsåtgärder, till skillnad från antidumpningsåtgärder,riktas mot all import från omvärlden enligt <strong>WTO</strong>: s grundläggandeprincip om icke-diskriminering. Skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet är tydligare pådenna punkt än artikel XIX i GATT. Det finns dock undantag från dennaprincip. Om importen från ett visst land har ökat oproportionerligt mycket,och kvoter används som skyddsåtgärd, får, under maximalt fyra år, detland som har ovanligt stor importökning tilldelas en lägre kvot i <strong>för</strong>hållandetill sin tidigare import än andra länder. Denna <strong>för</strong>ändring i skyddsåtgärds<strong>av</strong>taletinnebär en möjlighet att diskriminera mellan exporterandeländer. Detta kan innebära dels att länder riskerar att utsättas <strong>för</strong> ”riktade”åtgärder, dels att åtgärder främst riktade mot ett visst land inte fårallt<strong>för</strong> stora negativa effekter <strong>för</strong> andra länder som drabbas. Ett annatundantag från principen om icke-diskriminering är att en skyddsåtgärdinte får riktas mot ett u-land om dess marknadsandel understiger 3 procenteller mot de u-länder som representerar mindre än 9 procent <strong>av</strong> importentill landet som tillämpar åtgärden.Skyddsåtgärder får inte tillämpas i mer än fyra år men får under vissa<strong>för</strong>utsättningar <strong>för</strong>längas <strong>för</strong> att tillämpas i ytterligare fyra år. Ett u-landhar dock möjlighet att tillämpa en skyddsåtgärd i maximalt 10 år.Skyddsåtgärder får inte heller vara allvarligare än vad som krävs <strong>för</strong> attundanröja den skada som importen orsakat den inhemska industrin. Omkvantitativa restriktioner används får dessa inte begränsa importen underdet genomsnitt som importerats under de tre senaste åren.De länder som drabbas <strong>av</strong> en skyddsåtgärd har rätt att vidta motåtgärder(exempelvis höja sina tullar) mot det land som in<strong>för</strong>t åtgärden. En viktignyhet i skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet är dock att denna rätt att in<strong>för</strong>a motåtgärderinte får användas <strong>för</strong>rän skyddsåtgärden varit i kraft i tre år. Detta innebäratt ett land kan ha en skyddsåtgärd i kraft i tre år utan att riskera någramotåtgärder, och denna möjlighet kan till viss del <strong>för</strong>klara det ökade användandet<strong>av</strong> skyddsåtgärdsinstrumentet.Medlems<strong>länderna</strong>s skyddsåtgärder övervakas <strong>av</strong> en <strong>WTO</strong>-kommitté och<strong>länderna</strong> är tvungna att anmäla till kommittén varje gång en undersökningom behov <strong>av</strong> skyddsåtgärd inleds.Skyddsåtgärder <strong>för</strong>bjuder användandet <strong>av</strong> gråzonsåtgärder såsom frivilligaexportbegränsningar.
RAPPORT Sida 181(272)2004-02-273.15.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet hade fram till år 2002 endast tillämpats i ett relativtfåtal fall och har heller inte varit särskilt debatterat eller omskrivet i jäm<strong>för</strong>elsemed andra <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal. Få analyser om effekten <strong>av</strong> skyddsåtgärds<strong>av</strong>taletpå u-länder har hittills gjorts. Det finns heller inga <strong>WTO</strong>panelersom behandlat frågan om <strong>för</strong>månsbehandling <strong>för</strong> u-länder enligtskyddsåtgärds<strong>av</strong>talet.Från 1995 till och med 2003 hade 121 skyddsåtgärdsutredningar initierasbland <strong>WTO</strong>: s medlemsstater, <strong>av</strong> dessa hade 77 (64 procent) initieras <strong>av</strong>icke OECD-länder. Som visas <strong>av</strong> tabellen nedan är användandet koncentrerattill u-länder som alla befinner sig i UNDP:s kategorier ”hög utvecklingsnivå”och ”medelhög utvecklingsnivå”. Att genom<strong>för</strong>a en skyddsåtgärdsundersökningär emellertid lätt och billigt <strong>för</strong> myndigheterna omman jäm<strong>för</strong> med kostnaden att genom<strong>för</strong>a en antidumpningsundersökning.Myndigheterna kan göra sin undersökning på basis <strong>av</strong> informationsom finns tillgänglig i hemlandet. Av detta följer att u-länder kan ha enviss preferens att använda skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet när den inhemska industrinmåste skyddas.Tabell 9: Påbörjade skyddsåtgärdsundersökningar 1995-2003Medlem Antal Medlem AntalOECD-länder 43 Övriga 79Kanada 1 Indien 14Tjeckien 9 Chile 9EU 2 Jordanien 9Japan 3 Argentina 5Ungern 3 Venezuela 6Mexiko 1 Bulgarien 6Australien 1 Filippinerna 6Sydkorea 4 Ecuador 5USA 11 Egypten 3Polen 5 El Salvador 3Slovakien 3 Brasilien 2Lettland 2Marocko 2Kina 1Colombia 1Costa Rica 1Estland 1Litauen 1Mold<strong>av</strong>ien 1Slovenien 1Källa: <strong>WTO</strong>.
RAPPORT Sida 182(272)2004-02-27Chad Bown och Rachel McCulloch vid Brandeis University, USA, visar ien studie att u-landshänsynen i form <strong>av</strong> importandel enligt ovan inte ärabsolut. 267 De exemplifierar detta med fallet om en skyddsåtgärd somArgentina in<strong>för</strong>de 1998 mot import <strong>av</strong> skor. Chile och Hongkong hadeundantagits med hänsyn till u-landshänsyn, och lyckades öka sin exporttill Argentina. Argentina gjorde då om sin åtgärd så att den äveninkluderade de u-länder som tidigare dragit nytta <strong>av</strong> u-landshänsyn. Denkraftiga ökningen i denna import ledde till att <strong>av</strong>talets grundkriterier vartillämpliga på dessa länder.Bown och McCulloch har dock räknat fram att kr<strong>av</strong>et på att u-länder medliten importandel ska undantas från åtgärd faktiskt har gett u-länder enmöjlighet att öka sin importandel med i genomsnitt 13,1 procent hos detland som in<strong>för</strong>t åtgärden. 268 Spridningen i berörda fall är dock stor, frånen minskning med 81 procent till en ökning med 95 procent.Produkter som var <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> åtgärder var under denna senare periodlivsmedel och kemikalier. Efter detta har det under åren 2001 och 2002slagits rekord i antalet åtgärder, främst i samband med USA:s skyddsåtgärderpå stålområdet. Men även inom områden som textil och redskap,vilka tidigare inte har varit aktuella <strong>för</strong> åtgärder.KinaKina är tillfälligt undantaget från huvudregeln att en skyddsåtgärd måsteriktas mot all import <strong>av</strong> en viss produkt, o<strong>av</strong>sett ursprungsland. Med anledning<strong>av</strong> Kinas speciella <strong>för</strong>utsättningar som övergångsekonomi samtdess mycket höga produktionskapacitet, godkändes vid landets anslutningtill <strong>WTO</strong> att övriga medlemsländer under denna tolvårsperiod fårin<strong>för</strong>a skyddsåtgärder riktade mot Kina enligt en ”särskild skyddsåtgärdsmekanism”.Undantaget <strong>för</strong> Kina gäller fram till senast år 2013.Flera <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s medlemsstater (EU, USA, Kanada, Indien och Sydkorea)har in<strong>för</strong>t denna möjlighet att rikta åtgärder mot Kina i sin handelspolitiskalagstiftning. EU har dock åtagit sig att inte tillämpa den särskildanödfallsmekanismen mot Kina <strong>för</strong> varor som fortfarande är kvoterade.Kina blev under år 2003 världens tredje största exportland. Kr<strong>av</strong>en fråneuropeiska och amerikanska <strong>för</strong>etag att myndigheterna ska använda sig<strong>av</strong> den särskilda skyddsåtgärdsmekanismen mot Kina är där<strong>för</strong> stora. Inovember 2002 började USA som <strong>för</strong>sta land att tillämpa skyddsåtgärdermot Kina på import <strong>av</strong> vissa textiler och skor. Den europeiska textilindustringör påtryckningar <strong>för</strong> att få liknande åtgärder i EU.267 Bown och McCulloch (2003).268 Bown och McCulloch (2003).
RAPPORT Sida 183(272)2004-02-27Skyddsåtgärder på stålområdetSkyddsåtgärder har varit mycket debatterade de senaste två åren sedanUSA den 20 mars 2002 in<strong>för</strong>de höga nödfallstullar mot viss import <strong>av</strong>stål. EU vidtog därefter egna skyddsåtgärder <strong>för</strong> ett antal stålprodukter,<strong>för</strong> att skydda sig från att det stål som stängts ute från den amerikanskamarknaden skulle dumpas i Europa. En rad andra länder in<strong>för</strong>de egnaskyddsåtgärder (se figur nedan) <strong>för</strong> att skydda sin industri när situationenpå världsmarknaden blev kärvare.Figur 6: In<strong>för</strong>da skyddsåtgärder mot stål mars 2002 - juli 200345403530Antal åtgärder25201510502002.03.20USA2002.09.29EU2002.11.20Kina2002.12.12Venezuela2003.03.08Polen2003.04.02Ungern2003.07.16ChileKälla: <strong>WTO</strong>EU och ett antal andra länder begärde en tvistlösningspanel <strong>för</strong> att prövaom de amerikanska skyddsåtgärderna stred mot <strong>WTO</strong>-reglerna. De u-länder som begärde panel var Kina, Sydkorea och Brasilien.Den 11 juli 2003 meddelades att panelen kommit fram till att de amerikanskaåtgärderna inte var i enlighet med <strong>WTO</strong>-reglerna. USA överklagadeden 11 augusti 2003 panelutslaget. Den 10 november samma årmeddelades att även USA:s överklagan <strong>av</strong>slagits. Den 4 december meddeladeUSA:s President Bush att han med omedelbar verkan drog tillbakaskyddsåtgärderna. Omedelbart därefter drog även EU och Kina tillbakasina åtgärder. Utvecklingen i konflikten om skyddsåtgärder på stål illustrerarhur <strong>WTO</strong> kan bidra till att bromsa och t.o.m. hejda en protektionistiskspiral som i slutändan riskerar att drabba alla länder.
RAPPORT Sida 184(272)2004-02-273.15.4 Sammanfattande diskussionAnvändandet <strong>av</strong> skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet har ökat stadigt de senaste tvååren. Alla paneler som har prövat användandet <strong>av</strong> skyddsåtgärder hardock underkänt medlemsländers tillämpning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet, vilket <strong>för</strong>hoppningsvis<strong>av</strong>skräcker från lättvindigt användande <strong>av</strong> skyddsåtgärder i fortsättningen.Skyddsåtgärds<strong>av</strong>talet hindrar att länder godtyckligt utsätts <strong>för</strong> skyddsåtgärder.Om u-<strong>länderna</strong> skulle drabbas <strong>av</strong> en åtgärd trots de särskilda reglernaom u-landsbehandling, har de rätt att vidta motåtgärder.De särskilda reglerna om att u-länder med liten export måste undantasfrån skyddsåtgärder gör att risken <strong>för</strong> att små u-länder ska drabbas <strong>av</strong>åtgärder minskar. Genom tvistlösnings<strong>av</strong>talet har u-<strong>länderna</strong> dessutommöjlighet att ifrågasätta en skyddsåtgärd som drabbar deras export.Käll<strong>för</strong>teckningBown, Chad P. and Rachel McCulloch. 2003. “Nondiscrimination andthe <strong>WTO</strong> Agreement on Safeguards," Brandeis University, USA.Hoekman, Bernard M. and Michel M. Kostecki. 2001. The PoliticalEconomy of the World Trading System. New York: Oxford UniversityPress.
RAPPORT Sida 185(272)2004-02-273.16 Avtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder(TRIMs-<strong>av</strong>talet)• TRIMs-<strong>av</strong>talet har uppnått sitt syfte att tydliggöra de regler i GATTsom begränsar användningen <strong>av</strong> vissa investeringåtgärder som bedömssnedvrida eller begränsa internationell handel.• Någon genomgripande utvärdering <strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talets effekter på u-<strong>länderna</strong> har inte genom<strong>för</strong>ts. Detta <strong>för</strong>hållande samt det faktum att<strong>av</strong>talet är begränsat gör det svårt att bedöma dess konsekvenser <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong> i termer <strong>av</strong> handel, tillväxt, fattigdomsbekämpning m.m.Det finns inte heller mycket att säga om effekterna <strong>för</strong> olika grupper<strong>av</strong> u-länder. Endast ett MUL har anmält någon åtgärd under TRIMs<strong>av</strong>talet.• Åsikterna om utvecklingseffekterna <strong>av</strong> investeringskr<strong>av</strong> som reglerasi TRIMS-<strong>av</strong>talet skiljer sig åt mellan olika bedömare. En del studierpekar t.ex. på att kr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll i produktionen under vissa<strong>för</strong>utsättningar kan ha positiva effekter på ett lands utvecklingsansträngningar.Andra studier pekar emellertid på att dylika kr<strong>av</strong> är ineffektivaoch leder till oönskade effekter på såväl handel som investeringar<strong>för</strong> länder som tillämpar dem.3.16.1 BakgrundAvtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder (Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMs) tillkom som ett resultat <strong>av</strong> Uruguay-rundanoch trädde i kraft i samband med <strong>WTO</strong>:s grundande 1995.Detta <strong>av</strong>tal utgör en <strong>för</strong>hållandevis modest ansats att reglera investeringsåtgärdersom kan leda till en begränsning och snedvridning <strong>av</strong> internationellhandel. I praktiken innebar <strong>av</strong>talets tillkomst endast ett klargörande<strong>av</strong> vilka investeringsåtgärder som är o<strong>för</strong>enliga med GATT:s kr<strong>av</strong> pånationell behandling och <strong>för</strong>bud mot kvantitativa restriktioner.Att <strong>av</strong>talet ser ut som det gör är ett utslag <strong>av</strong> olika uppfattningar dels om ivilken grad investeringsfrågor ska hanteras <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>, dels om den ekonomiskanyttan <strong>av</strong> olika prestationskr<strong>av</strong>. Under Uruguay<strong>för</strong>handlingarna<strong>för</strong>espråkade vissa länder (särskilt USA) mer långtgående begränsningar<strong>av</strong> olika prestationskr<strong>av</strong>, medan u-<strong>länderna</strong> i allmänhet var angelägna attendast inkludera åtgärder som kunde påvisas ha en direkt och signifikantsnedvridande effekt på handeln. 269269 Mashayekhi (2000).
RAPPORT Sida 186(272)2004-02-273.16.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletTRIMs-<strong>av</strong>talet ger ingen exakt definition på otillåtna åtgärder. Iställetrefereras till en s.k. illustrativ lista, som innehåller exempel på <strong>för</strong>bjudnahandelsrelaterade åtgärder. Listan inkluderar bl.a. prestationskr<strong>av</strong> <strong>av</strong>seendeinhemskt innehåll i produktionen, kr<strong>av</strong> på nationell konsumtionsamt olika handelsbalanskr<strong>av</strong>. Sådana prestationskr<strong>av</strong> är <strong>för</strong>bjudna bådesom obligatoriska villkor <strong>för</strong> etablering och som villkor <strong>för</strong> att åtnjuta en<strong>för</strong>del (t.ex. en subvention). TRIMs-<strong>av</strong>talet gör inte skillnad mellan åtgärderriktade mot inhemska eller utländska investerare. Avtalet är endasttillämpligt på handel med varor.Kr<strong>av</strong> på att en investerare ska exportera en del <strong>av</strong> sin produktion ansesdäremot inte stå i strid med GATT. Detta klargjordes i den s.k. "FIRApanelen"1984 efter klagomål från USA gällande vissa kr<strong>av</strong> från Kanadapå utländska investerare stipulerade i landets Foreign Investment ReviewAct (FIRA). Som nämnts tidigare begränsas exportsubventioner <strong>av</strong><strong>WTO</strong>:s subventions<strong>av</strong>tal.TRIMs-<strong>av</strong>talet syftade även till att uppnå ökad transparens samt att klargörahur existerande icke tillåtna åtgärder skulle elimineras. Samtliga<strong>WTO</strong>-medlemmar fick 90 dagar på sig att anmäla prestationskr<strong>av</strong> sominte var <strong>för</strong>enliga med GATT-<strong>av</strong>talet. Efter att <strong>av</strong>talet trätt ikraft hade i-<strong>länderna</strong> två år (till 31/12 1997), u-<strong>länderna</strong> fem år (till 31/12 2000), medande minst utvecklade <strong>länderna</strong> (MUL) hade sju år (till 31/12 2002) påsig att fasa ut åtgärder som notifierats.Avtalet öppnar möjligheten <strong>för</strong> enskilda länder att begära en <strong>för</strong>längdövergångsperiod i den händelse det uppkommer speciella svårighetermed att implementera <strong>av</strong>talet.3.16.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Av TRIMs-<strong>av</strong>talet framgår att en utvärdering <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet ska påbörjas senastfem år efter <strong>av</strong>talets ikraftträdande. Utvärderingen har funnits påagendan <strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s varuhandelsråd sedan 2000, men någon omfattandeutvärdering <strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talets effekter på u-<strong>länderna</strong> har ännu inte genom<strong>för</strong>ts.2001 gjordes en studie gemensamt <strong>av</strong> UNCTAD- och <strong>WTO</strong>sekretariateni syfte att klargöra hur olika TRIMs-åtgärder behandlats <strong>av</strong>olika internationella <strong>av</strong>tal, samt <strong>för</strong> att kartlägga utbredningen och effekterna<strong>av</strong> åtgärder i olika länder. 270 Denna studie gick dock inte in på effekterna<strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talet som sådant. I slutet <strong>av</strong> 2003 var arbetet inom<strong>WTO</strong> med att utvärdera TRIMs-<strong>av</strong>talet ännu pågående.270 Se <strong>WTO</strong>:s dokument G/C/W/307 och W/307/Add.1.
RAPPORT Sida 187(272)2004-02-27Ett antal observationer kan likväl göras. En rad implementeringsproblemhar <strong>för</strong>ekommit. Många u-länder hade svårigheter att inom 90 dagar anmälaexisterande åtgärder. Sammanlagt 24 u-länder (var<strong>av</strong> endast ettMUL) anmälde att de hade relevanta åtgärder. 271 Vissa medlemmar ansågatt de helt enkelt saknade kapacitet att identifiera vilka åtgärder som skullestrida mot <strong>av</strong>talet. Detta har skapat problem i och med att de stipuleradeövergångsperioderna endast <strong>av</strong>såg anmälda åtgärder. 272 En delmedlemmar kunde där<strong>för</strong> aldrig utnyttja övergångsperioden. Indonesienvalde exempelvis att dra tillbaka en anmälning <strong>av</strong> åtgärder kopplade tillsin bilindustri och som man inte bedömde vara otillåtna. En <strong>WTO</strong>-panelslog dock fast att dessa verkligen var o<strong>för</strong>enliga med TRIMs-<strong>av</strong>talet.Eftersom de inte hade anmälts omfattades de därmed inte heller <strong>av</strong>övergångsperioden. 273 Flera bedömare anser att övergångsperioderna <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong> varit orimligt korta. 274 Detta gäller i synnerhet kr<strong>av</strong> påinhemskt innehåll vid produktion i fordonsindustrin, inom vilken deflesta åtgärderna som notifierades återfanns. Mot bakgrund <strong>av</strong> att de rika<strong>länderna</strong> under sin industrialiseringsfas ofta använde TRIMs-åtgärdersom inte längre är tillgängliga <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> har det hävdats attövergångsperioden hade behövt vara betydligt längre. 275Hittills har åtta u-länder beviljats en <strong>för</strong>längd övergångsperiod efter2002, hittills längst till december 2003. 276 Orsaken till att de begärde <strong>för</strong>längdaövergångstider var, enligt några u-länder, att genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong><strong>av</strong>talet skulle <strong>för</strong>sämra en redan svår situation, finansiella kriser ellerandra typer <strong>av</strong> ekonomiska svårigheter.Det har hävdats att vissa inslag i i-<strong>länderna</strong>s handelspolitik kan ha liknandeeffekter på internationell handel som kr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll.Detta gäller t.ex. ursprungsregler i NAFTA och EU eller USA:s "BuyAmerican Act", som stipulerar särskilda nivåer på inhemskt innehåll sommåste uppfyllas <strong>för</strong> att åtnjuta vissa <strong>för</strong>delar. 277271 Argentina, Barbados, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Cypern, DominikanskaRepubliken, Ecuador, Egypten, Filippinerna, Indien, Indonesien, Mexiko, Malaysia,Nigeria, Pakistan, Peru, Sydafrika, Thailand, Uganda, Uruguay och Venezuela.(UNCTAD, 2001b).272 Bora et al. (2000).273 Mashayekhi (2000).274 Chang (2002), Bora et al. (2000), Mashayekhi (2000).275 Safarian (1993), UNCTAD (2003b), Chang (2002).276 Dessa länder är Argentina, Colombia, Filippinerna, Malaysia, Mexiko, Pakistan,Rumänien och Thailand (UNCTADa, 2003a).277 Kumar (2001).
RAPPORT Sida 188(272)2004-02-27Mot bakgrund <strong>av</strong> det begränsade antalet u-länder som anmälde åtgärderär det svårt att bedöma vilken grad <strong>av</strong> liberalisering som uppnåtts tillföljd <strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talet. Det finns en allmän trend bland såväl i- som u-länder länder att <strong>av</strong>skaffa åtgärder som riskerar att skrämma iväg utländskainvesterare. 278 Denna trend kan bara delvis hän<strong>för</strong>as till TRIMs<strong>av</strong>talet.Vidare kan otillåtna åtgärder som inte anmälts till <strong>WTO</strong> fortfarandefinnas kvar. Sammanlagt har sju länder fått stå till svars <strong>för</strong> sinaåtgärder. Konsultation har begärts i 16 fall, <strong>av</strong> vilka två gått till panel. Ibåda fallen tvingades <strong>länderna</strong> (i det ena fallet ett u-land) justera sin lagstiftningi enlighet med TRIMs-<strong>av</strong>talet. 279 I några fall har flera länderpåtalat samma åtgärd i ett land. Ett exempel på detta är när Japan, EUoch USA alla anmälde samma åtgärd i Indonesien.De analyser <strong>av</strong> handelsrelaterade investeringsåtgärder som har genom<strong>för</strong>tshar inte behandlat effekterna <strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talet, utan huvudsakligeneffekterna <strong>av</strong> investeringsåtgärderna som sådana. Mest kontroversiellt ärkr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll i produktionen. Åsikterna om investeringskr<strong>av</strong>ensutvecklingseffekter skiljer sig dock åt. Vissa studier pekar på attsådana åtgärder under vissa omständigheter har bidragit till att överbryggainformationsbrister och andra marknadsimperfektioner, med en högreanvändning <strong>av</strong> inhemska underleverantörer som resultat, samt att de positivaeffekterna överväger risken att länder <strong>för</strong>lorar investeringar. 280 Andrastudier pekar emellertid på att kr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll är en ineffektivåtgärd som ofta leder till snedvridningar och oönskade effekter på handeloch investeringar. 281 En <strong>av</strong> de främsta experterna på området, TheodoreMoran, anser t. ex. att kr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll i produktionen har en”bestämt negativ” effekt på den ekonomiska utvecklingen i länder somtillämpar dem. 282En del talar <strong>för</strong> att åtgärdernas effektivitet beror på den omgivande politiskamiljön, liksom på ett lands storlek. Om de appliceras i en omgivningsom karaktäriseras <strong>av</strong> betydande konkurrens mellan inhemska underleverantörersom samtidigt gradvis uppgraderar sin teknologi ochkompetens, så kan de bidra till industriell utveckling. Om de å andra sidananvänds i skydd <strong>av</strong> höga importhinder (vilket ofta varit fallet), ökarrisken att de leder till en cementering <strong>av</strong> ineffektiva underleverantörsstruktureroch till negativa välfärdseffekter. 283 Större länder kan ha någotbättre <strong>för</strong>utsättningar att applicera vissa åtgärder utan att <strong>för</strong>lora investeringar,och utan att de <strong>för</strong> den skull eliminerar möjligheterna att uppnåönskvärda skaleffekter i produktionen.278 UNCTAD (2003b).279 Bora (2002).280 Correa and Kumar (2003), Balasubramanyam (1991).281 Moran (1998), Okamoto and Sjöholm (2000) och <strong>WTO</strong>/UNCTAD (2002).282 Moran (1998)283 UNCTAD (2001a).
RAPPORT Sida 189(272)2004-02-27En kritik mot TRIMs-<strong>av</strong>talet är att vissa åtgärder är kategoriskt <strong>för</strong>bjudna,dvs. att det inte krävs något test eller undersökning <strong>för</strong> att klargörahuruvida en åtgärd verkligen innebär en snedvridning eller begränsning<strong>av</strong> handeln. Det har också fram<strong>för</strong>ts <strong>för</strong>slag på att u-länder skulle erkännasstörre flexibilitet i användningen <strong>av</strong> t.ex. kr<strong>av</strong> på inhemskt innehåll iproduktionen eller handelsbalanskr<strong>av</strong>. Indien och Brasilien har t.ex. <strong>för</strong>eslagitatt u-<strong>länderna</strong> bör ges rätt att använda TRIMs i vissa syften. 284Samtidigt har i-<strong>länderna</strong>, särskilt USA, i <strong>WTO</strong> betonat vikten <strong>av</strong> att hållafast vid de principer som fastställdes redan genom GATT 1947. Om <strong>av</strong>taletska ändras i någon riktning bör, enligt USA, den illustrativa listan <strong>av</strong><strong>för</strong>bjudna åtgärder snarast utökas till att omfatta även exportkr<strong>av</strong>, teknologiöver<strong>för</strong>ingskr<strong>av</strong>samt produktmandatskr<strong>av</strong>. 285Det bör i detta sammanhang noteras att TRIMs-<strong>av</strong>talet inte är det endainternationella <strong>av</strong>tal som behandlar handelsrelaterade investeringsåtgärder.Allt fler bilaterala investerings<strong>av</strong>tal (totalt 2200), bilaterala frihandels<strong>av</strong>taloch olika regionala <strong>av</strong>tal begränsar användningen <strong>av</strong> ett bredarespektrum <strong>av</strong> investeringsåtgärder, ibland även omfattande handel medtjänster. 286 Därtill är exportkr<strong>av</strong> kopplade till subventioner begränsadeunder <strong>WTO</strong>:s subventions<strong>av</strong>tal.3.16.4 Sammanfattande diskussionTRIMs-<strong>av</strong>talet har uppnått sitt syfte att tydliggöra redan tidigare gjordabegränsningar i användningen <strong>av</strong> vissa åtgärder som bedömdes snedvridaoch begränsa internationell handel. Ett relativt litet antal u-länder anmäldeåtgärder, i <strong>för</strong>sta hand i form <strong>av</strong> kr<strong>av</strong> på lokalt innehåll inom fordonsindustrin.I flera fall lyckades de anmälande <strong>länderna</strong> inte <strong>av</strong>skaffa de<strong>för</strong>bjudna åtgärderna inom utsatt tid, utan ansökte om <strong>för</strong>längd övergångsperiod.Någon genomgripande utvärdering <strong>av</strong> TRIMs-<strong>av</strong>talets effekter på u-<strong>länderna</strong> har inte genom<strong>för</strong>ts. Detta, samt det faktum att <strong>av</strong>talet är mycketbegränsat, gör det svårt att bedöma dess konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> itermer <strong>av</strong> handel, tillväxt, fattigdomsbekämpning, m.m. Inte heller finnsdet mycket att säga om effekter <strong>för</strong> olika grupper <strong>av</strong> u-länder. Som redannoterats har t.ex. endast ett MUL anmält någon åtgärd under TRIMs<strong>av</strong>talet.Det bör noteras att det inte råder någon enighet inom u-landsgruppen vadgäller behandlingen <strong>av</strong> TRIMs. Indien, Brasilien och ett antal andra u-länder <strong>för</strong>espråkar större flexibilitet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> i fråga om användningen<strong>av</strong> TRIMs. Andra u-länder uttalar sig emot användningen <strong>av</strong> olikaprestationskr<strong>av</strong>. 287284 <strong>WTO</strong>:s dokument G/C/W/428.285 <strong>WTO</strong>:s dokument WT/GC/W107 och 115.286 UNCTAD (2003a).287 <strong>WTO</strong>:s dokument WT/WGTI/W/126.
RAPPORT Sida 190(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckningBalasubramanyam, V.N. 1991. "Putting TRIMs to good use", World Development,19:9, pp. 1215–1224.Bora, Bijit. 2002. "Investment Distortions and the International PolicyArchitecture". Geneva: <strong>WTO</strong>, mimeo.Bora, B., P. Lloyd and M. Pangestu. 2000. “Industrial Policy and the<strong>WTO</strong>”, World Economy, 23:4, pp. 543-559.Chang, Ha-Joon. 2002. Kicking Away the Ladder: Development Strategyin Historical Perspectiv. London: Anthem Press.Correa, Carlos M. and Nagesh Kumar. 2003. Protecting Foreign Investment:Implications of a <strong>WTO</strong> Regime and Policy Options. London andNew York: Zed Books.Kumar, Nagesh. 2001. "<strong>WTO</strong>’s emerging investment regime: way forwardfor Doha ministerial meeting" Economic and Political Weekly, 36:33, pp.3151–3158.Mashayekhi, Mina. 2000. "Trade-related investment measures", in PositiveAgenda and Future Trade Negotiations. New York and Geneva:United Nations, pp. 235–254.Moran, Theodore H. 1998. Foreign Direct Investment and Development :The New Policy Agenda for Developing Countries and Economies inTransition . Washington D.C: Institute for International Economics.Okamoto, Yumiko and Fredrik Sjöholm. 2000. "Productivity in the IndonesianAutomotive Industry" ASEAN-Economic-Bulletin, 17:1, pp. 60-73.Safarian, A. Edward. 1993. Multinational Enterprise and Public Policy:A Study of the Industrial Countries. Aldershot: Edward Elgar.UNCTAD. 2001a. World Investment Report 2001 : Promoting Linkages.New York and Geneva: United Nations.UNCTAD. 2001b. Host Country Operational Measures. New York andGeneva: United Nations.UNCTAD. 2003a. World Investment Report 2003 : FDI Policies for Development:National and International Perspectives. New York and Geneva:United Nations.UNCTAD. 2003b. Foreign Direct Investment and Performance Requirements:New Evidence from Selected Countries . New York and Geneva:United Nations.<strong>WTO</strong>/UNCTAD. 2002. "UNCTAD joint study on trade-related investmentmeasures and other performance requirements", Committee on Trade-RelatedInvestment Measures, <strong>WTO</strong>, G/C/W/307.
RAPPORT Sida 191(272)2004-02-274. Tjänstehandel (GATS)• GATS har gett u-<strong>länderna</strong> ett stabilare handelsklimat genomskapandet <strong>av</strong> ett ramverk <strong>för</strong> tjänstehandel.• De åtaganden som medlems<strong>länderna</strong> gjort under GATS <strong>för</strong>svåraren <strong>för</strong>sämring <strong>av</strong> marknadstillträdesvillkoren, vilket minskarriskerna <strong>för</strong> att u-länders exportmarknader ska stängas.• Inom två tjänstesektorer, finansiella tjänster och telekommunikationstjänster,har GATS med<strong>för</strong>t en liberalisering <strong>av</strong> handeln.Därutöver har <strong>av</strong>talet inte lett till någon nämnvärd liberalisering.Därigenom har <strong>av</strong>talet varken skapat nya exportmöjligheter <strong>för</strong>u-länder eller med<strong>för</strong>t ökat tillträde till u-<strong>länderna</strong>s marknader.Undantaget är nya medlemmar som har gjort faktiska liberaliseringar.• GATS har inte med<strong>för</strong>t stora implementeringskostnader jäm<strong>för</strong>tmed vissa andra <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal.4.1 BakgrundTjänstehandel är ingen ny <strong>för</strong>eteelse. Handel med utbildningstjänster hart.ex. <strong>för</strong>ekommit åtminstone sedan det <strong>för</strong>sta europeiska universitetetetablerades i Bologna 1088 och studenter från hela Europa sökte sig dit<strong>för</strong> att studera. Tjänster har dock historiskt sett generellt ansetts mindre”handelsbara” än varor. De har även i större utsträckning än varor varitunderställda statlig kontroll i många länder. Genom regelreformer ochsnabb teknikutveckling har emellertid handeln med tjänster utvecklatssnabbt under senare år.
RAPPORT Sida 192(272)2004-02-27Tjänstehandel i u-<strong>länderna</strong>Tjänstesektorn är central i de flesta u-länder och privata tjänster utgör ca.50 procent <strong>av</strong> BNP i de flesta u-länder. 288 Den växande litteraturen kringtjänstehandelsliberalisering ger vidare stöd åt uppfattningen att en liberaliseringgenerellt kan <strong>för</strong>väntas stimulera tillväxt i u-länder. UNCTADredovisar t.ex. resultat som understryker ”den växande vikten <strong>av</strong> tjänstersom det största bidraget till BNP och arbetstillfällen, liksom den störstaexportpotentialen <strong>för</strong> alla u-länder o<strong>av</strong>sett utvecklingsnivå.” 289 Tjänstehandelanses även vara det enklaste sättet <strong>för</strong> många u-länder att diversifierasin export. 290 Andra bedömare framhåller att liberaliseringen <strong>av</strong>tjänstehandeln ger större vinster än liberaliseringen <strong>av</strong> jordbruk och varuhandel.291Tjänstehandeln är dock <strong>av</strong>sevärt mer skyddad än varuhandeln och u-<strong>länderna</strong> är mer restriktiva än i-<strong>länderna</strong> när det gäller liberaliseringar.Generellt gäller att ekonomier med färre handelshinder inom tjänstesektornhar högre BNP per capita. 292 På kort sikt har där<strong>för</strong> de flesta u-länderstörre välfärdsvinster att hämta genom att liberalisera sina egna tjänstesektorerän att söka ökat externt marknadstillträde. En central orsak tilldetta är den positiva effekten billiga och effektiva tjänster får <strong>för</strong> produktionen<strong>av</strong> varor och andra tjänster.I-<strong>länderna</strong> dominerar fortfarande tjänstehandeln men u-<strong>länderna</strong>s handelsvolymhar stadigt ökat. De asiatiska u-<strong>länderna</strong> har t.ex. ökat bådeexporten och importen markant under senare år. Även de latinamerikanska<strong>länderna</strong> uppvisar en ökning medan Afrika har backat både när detgäller export och import . 293 Handeln med tjänster har ökat både mellan i-länder och mellan u-länder. Det finns även många u-lands<strong>för</strong>etag sommed framgång exporterar till både i-länder och u-länder. Storskalig tjänsteexport<strong>för</strong>ekommer dock främst i länder med en hög utvecklingsnivå. 294Traditionellt har u-länders export <strong>av</strong> tjänster fokuserat på turism, transportoch personrörlighet. Under det senaste decenniet har andra sektorerblivit allt viktigare. IT och s.k. ”back-office” tjänster (såsom exempelvisbok<strong>för</strong>ing, datasammanställningar och call centres) är sektorer med snabbexportökning. Andra viktiga exportsektorer är yrkes-, bygg-, utbildnings-, audiovisuella- och hälsovårdstjänster. 295 Fortfarande dominerar docktjänster som är relaterade till fysisk <strong>för</strong>flyttning <strong>av</strong> personer och varor.Detta är emellertid en svagt växande ekonomisk sektor i många länder. 296288 UNDP (2003).289 Vår översättning, citatet hämtat från Butkeviciene, Diaz och Tortora (2002). Föruttömmande sammanställning plus metoddiskussion, se OECD (2003b).290 Mashayekhi (2000b).291 Dee och Hanslow (2002) och Worl Bank (2001).292 Findlay och Warren (1999) och McGuire (2002).293 <strong>WTO</strong> (2002b).294 OECD (2003) .295 UNCTAD (1998a), OECD (2003).296 Langhammer (2000)
RAPPORT Sida 193(272)2004-02-27De flesta u-länder är fortfarande nettoimportörer på tjänstehandelsområdet.U-länders export hindras <strong>av</strong> begränsningar <strong>av</strong> marknadstillträde tillbåde i- och u-länder, liksom <strong>av</strong> inhemska begränsningar.Slutligen bör det framhållas att effekterna <strong>av</strong> tjänstehandel och tjänstehandelsliberaliseringarär starkt beroende <strong>av</strong> villkoren i det enskilda landet.Utfallet <strong>av</strong> ökad handel och liberaliseringar är mycket beroende <strong>av</strong>att länder har effektiva lagar som säkrar konkurrensen, lindrar anpassningskostnadernaoch ser till att vinsterna når hela befolkningen.Tjänstehandel per regionOstasien är den region som lyckats dra störst nytta <strong>av</strong> tjänstehandeln ochutvecklingen har lett till stor export, stark nationell utveckling och världsledandetjänste<strong>för</strong>etag. Men här finns även exempel på negativa konsekvenser.I t.ex. Kina har utvecklingsgapet mellan olika regioner ökatsamtidigt som inhemska <strong>för</strong>etag har <strong>för</strong>lorat marknadsandelar. 297 Ostasiensframgång är till stor del exportbaserad. Flera <strong>av</strong> <strong>länderna</strong> har samtidigthöga inträdeshinder på den egna marknaden, vilka ökar både prisernaoch produktionskostnaderna i <strong>länderna</strong>.Om Ostasien är tjänstehandelsliberaliseringens vinnare är Afrika söderom Sahara den region som haft den sämsta utvecklingen (Sydafrika undantaget).Regionen deltar i mycket liten utsträckning i den globala tjänstehandelnoch inflödet <strong>av</strong> utländska direktinvesteringar till denna regionär mindre än till andra regioner. Investeringarna påverkar vidare endasten liten del <strong>av</strong> befolkningen. 298 Liberaliseringar <strong>av</strong> tjänstehandeln lederofta inte till det <strong>för</strong>väntade inflödet <strong>av</strong> utländska investeringar eller tillökad konkurrens. 299 Möjligheten till handel är samtidigt viktig <strong>för</strong>tjänste<strong>för</strong>etag i regionen och exporten utgör i flera länder ett viktigtbidrag till BNP. Exemeplvis exporterade 1994 72 procent <strong>av</strong>tjänste<strong>för</strong>etagen i Kenya delar <strong>av</strong> sin produktion. 300297 <strong>WTO</strong> (2002c).298 Hilary (2001).299 Hodge och Kyvik Nordås (1999).300 Ikiara, Muriira och Nyangena (2001).
RAPPORT Sida 194(272)2004-02-27Tjänstehandeln är även viktig <strong>för</strong> MUL och har i flera fall gett positivaeffekter. Varje MUL har i genomsnitt export i 30 olika tjänstesektorervanligen byggtjänster, transporttjänster, affärs- och yrkestjänster. 301 FörMUL sker det mer tjänstehandel än varuhandel dem emellan. 302 Ökadtjänstehandel har även hjälpt flera MUL att minska fattigdomen. Bl.a. harturisttjänster skapat <strong>för</strong>bättrade ekonomiska <strong>för</strong>utsättningar och utvecklingenanses vara sätt <strong>för</strong> MUL att öka sitt deltagande i världsekonomin.303 För MUL som exporterar tjänster har klyftan till världens rikasteländer, enligt UNCTAD, inte vuxit lika snabbt som <strong>för</strong> andra MUL. 304Samtidigt går det att finna exempel på MUL som har haft ringa nytta <strong>av</strong>liberaliseringar, eller på länder där liberaliseringar <strong>av</strong> tjänstehandelnt.o.m. har <strong>för</strong>sämrat den ekonomiska situationen. Den generella slutsatssom vi funnit i litteraturen är dock att även MUL kan tjäna på en liberalisering<strong>av</strong> tjänstesektorn, men att utfallet ofta beror på det enskilda landets<strong>för</strong>utsättningar.Tjänstehandel per sektorFör u-<strong>länderna</strong> finns de största direkta vinsterna och exportmöjligheternainom sektorer som turism, transport och tillfällig personrörlighet. Turismär den enskilt viktigaste tjänstesektorn <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Samtidigt är detingen problemfri sektor. I Tanzania beräknas t.ex. ca två tredjedelar <strong>av</strong>intäkterna från turismen <strong>för</strong>svinna utomlands. Turismen i Tanzania hardessutom orsakat omflyttning <strong>av</strong> människor och utarmning <strong>av</strong> värdefullnatur. 305Även tillfällig personrörlighet har viktiga ekonomiska konsekvenser,särskilt i många MUL. Penning<strong>för</strong>sändelser från arbetskraft utomlands ären viktig inkomstkälla och g<strong>av</strong> u-länder under 2001 en sammanlagd inkomstpå över 72 miljarder US$. 306 Samtidigt har möjligheten till personrörligheti en del fall med<strong>för</strong>t s.k. ”brain drain” och andra negativa effekter<strong>för</strong> u-länder. 307Liberalisering <strong>av</strong> infrastrukturtjänster, såsom finansiella tjänster, telekom,transporttjänster, affärstjänster och energitjänster, har visat sig viktiga<strong>för</strong> att uppnå en högre effektivitet, <strong>för</strong> att underlätta reformer i andrasektorer, samt <strong>för</strong> att effektivisera handeln med andra tjänster och medindustri- och jordbruksvaror. 308301 Riddle (2002).302 Sauvé (2004).303 UNCTAD (2001).304 UNCTAD (1998b), (2001) (2002).305 Chachage (1999).306 World Bank (2003a).307 OECD (2002a).308 Se t.ex. UNCTAD (1998a) och OECD (2003).
RAPPORT Sida 195(272)2004-02-27Många länder har däremot varit <strong>för</strong>siktiga när det gäller att liberaliser<strong>av</strong>ad som brukar benämnas sociala tjänster (t.ex. utbildning, hälsovårdoch vattendistribution), även när de inom landet handlas på en konkurrensutsattmarknad (se vidare <strong>av</strong>snitt 4.3.7). Studier visar samtidigt attliberaliseringar <strong>av</strong> tjänstehandeln kan ge välfärdsvinster också inom dessasektorer. 309 Inom kategorin finns dessutom undersektorer som intefrämst baseras på sociala mål, t.ex. <strong>för</strong>etagsinterna utbildningar ochspråkskolor. Många u-länder har ökade exportintressen när det gällersociala tjänster. 310Resultatet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> i Uruguayrundan– GATSIn<strong>för</strong> Uruguayrundan kom ett initiativ om gemensamma multilateralaregler <strong>för</strong> tjänster. Initiativet kom främst från amerikanska finans- ochtelekommunikationsbolag men accepterades snabbt <strong>av</strong> de flesta i-ländereftersom tjänstehandeln uppfattades som allt viktigare <strong>för</strong> tillväxt ocharbetstillfällen. De flesta u-länder var däremot inledningsvis skeptiska tillinitiativet.Förhandlingar om ett <strong>av</strong>tal <strong>för</strong> handel om tjänster i Uruguayrundan möjliggjordes<strong>för</strong>st efter att medlemmarna enats om att tjänste- och varu<strong>för</strong>handlingarnaskulle <strong>för</strong>as separat. En annan viktig <strong>för</strong>utsättning var atttjänste<strong>för</strong>handlingarna skulle ha en klar utvecklingsinriktning. Det allmännatjänstehandels<strong>av</strong>talets GATS (General Agreement on Trade inServices) slutliga struktur anses där<strong>för</strong> i allmänhet reflektera u-<strong>länderna</strong>svilja. 311 Strukturen med<strong>för</strong> största möjliga flexibilitet eftersom ett landendast är bundet i sektorer det själv valt att inkludera i <strong>av</strong>talet.GATS trädde i kraft 1995 men var då inte heltäckande. För finansiellatjänster, telekommunikationer och tillfällig personrörlighet fortsatte <strong>för</strong>handlingarna,vilket resulterade i tre integrerade bilagor. Även <strong>för</strong> sjötransporterfortsatte <strong>för</strong>handlingarna. Dessa blev dock resultatlösa. GATSinkluderar även mandat <strong>för</strong> <strong>för</strong>handlingar om bestämmelser <strong>för</strong> inhemskaregleringar, tillfälliga skyddsåtgärder, offentlig upphandling och subventioner.4.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>taletGATS syftar till att främja ekonomisk tillväxt <strong>för</strong> alla medlemmar ochutveckling i u-<strong>länderna</strong>. Avtalet klargör att detta ska ske genom gradvisliberalisering på tjänsteområdet, med hänsyn till nationella mål och utvecklingsnivånhos de olika medlemmarna. Enligt <strong>av</strong>talet ska liberaliseringske genom upprepade <strong>för</strong>handlingsrundor som syftar till att främjaalla deltagande länders intressen.309 Om följder <strong>av</strong> liberalisering se t.ex. Hilary (2001), OECD (2003), Chanda (2001),Butkeviciene, Diaz och Tortora (2002), Bolwell (1999), UNDP (2002) och WHO/<strong>WTO</strong>(2002).310 OECD (2003).311 UNDP (2003b).
RAPPORT Sida 196(272)2004-02-27GATS tillämpas på åtgärder som påverkar handeln med tjänster. Avtaletundantar dock tjänster som ut<strong>för</strong>s i offentlig regi. Motivet till undantagetär att medlemmarna önskar behålla friheten att uppfylla viktiga allmännapolicymål. Även stora delar <strong>av</strong> lufttransporttjänsterna är undantagna.För att möjliggöra mer långtgående liberalisering och ekonomiskt samarbetetillåter GATS även undantag <strong>för</strong> bilaterala och regionala <strong>av</strong>tal, om<strong>av</strong>talen med<strong>för</strong> substantiell liberalisering.Tjänster definieras inte i <strong>av</strong>talet men tolv tjänstesektorer anges:• yrkes- och affärstjänster• kommunikationstjänster• byggtjänster• distribution• utbildningstjänster• miljötjänster• finansiella tjänster• hälsovårdstjänster• turisttjänster• underhållnings- och kulturtjänster• transporttjänster• övriga tjänster.Dessa huvudkategorier delas i sin tur upp i ca 160 undersektorer.4.2.1 Allmänna åtagandenGrundåtagandena utgörs, liksom i GATT, <strong>av</strong> kr<strong>av</strong> på MGN-behandlingoch transparens, åtaganden som utgör grunden <strong>för</strong> likabehandling ochöppenhet i den internationella tjänstehandeln.(jfr <strong>av</strong>snitt 2.2.2) Dessaprinciper gäller alla tjänster som täcks <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Den andra likabehandlingsprincipen,nationell behandling (jfr. <strong>av</strong>snitt 2.2.2), är till skillnadfrån under GATT inte automatisk under GATS, utan gäller endast närländer väljer att göra åtaganden om detta.Reglerna om transparens innehåller ett kr<strong>av</strong> på upprättande <strong>av</strong> en kontaktpunktdit andra medlemmar kan vända sig <strong>för</strong> att erhålla informationom tjänstesektorer i landet i fråga.Inhemska regleringar och erkännandeGATS innehåller bestämmelser som syftar till att <strong>av</strong>talets <strong>för</strong>delar inteska undermineras <strong>av</strong> inhemsk byråkrati. Bl.a. ska åtgärder administrerasobjektivt. Regler gällande standarder, licenser och kvalifikationer får inteheller <strong>för</strong>svaga gjorda åtaganden. Medlemmarna måste ha opartiska domstolarsom ger möjlighet till översyn <strong>av</strong> administrativa beslut. Vidareuppmuntrar GATS medlemmarna att erkänna andra medlemmars utbildningaroch kvalifikationer.
RAPPORT Sida 197(272)2004-02-27KonkurrensreglerAvtalet innehåller regler som syftar till att hindra monopol från att undermineraåtaganden eller från att otillbörligen utnyttja sin dominerandeposition på marknaden. Det uppmanar också medlemmarna att utbytainformation och erfarenheter <strong>för</strong> att minimera konkurrenssnedvridandebeteenden.UndantagsreglerUndantag från MGN-regeln tillåts vid tillträde till GATS och gäller iprincip i tio år. Nya MGN-undantag kan introduceras om tre fjärdedelar<strong>av</strong> medlemmarna godkänner det. Från grundåtagandena kan medlems<strong>länderna</strong>,liksom i GATT, även göra allmänna undantag och säkerhetsundantag.Dessa anger att en medlem har rätt att in<strong>för</strong>a åtgärder som syftarbl.a. till att skydda den allmänna moralen eller ordningen, samt till attskydda människors, djurs och växters liv eller hälsa.Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länderGATS artikel IV om u-länders möjligheter till ökat deltagande i tjänstehandelnär den viktigaste artikeln om särskild och differentierad behandling<strong>av</strong> u-länder inom ramen <strong>för</strong> GATS. Artikeln binder medlemmarnatill att öka u-<strong>länderna</strong>s deltagande i världshandeln. Detta ska ske genomstärkande <strong>av</strong> deras tjänstekapacitet och konkurrenskraft, <strong>för</strong>bättrade distributionskanaleroch ökat marknadstillträde i sektorer <strong>av</strong> exportintresse.Därutöver innehåller GATS få skrivningar om <strong>för</strong>månsbehandling <strong>av</strong> u-länder. Anledningen är <strong>av</strong>talets inbyggda flexibilitet vid åtaganden.Sommaren 2003 antogs riktlinjer <strong>för</strong> MUL i tjänste<strong>för</strong>handlingarna. Dettapekar på ett större intresse från MUL <strong>för</strong> tjänstehandel. Riktlinjerna indikeraren ökad önskan om <strong>för</strong>bättrade exportmöjligheter och samtidigtlåga kr<strong>av</strong> på liberalisering <strong>av</strong> den egna tjänstesektorn.Tekniskt biståndI <strong>av</strong>talet anges att de s.k. kontaktpunkterna ska bistå tjänsteleverantörerfrån u-länder med tillgång till bl.a. information om tillgängligheten <strong>av</strong>tjänsteteknologi plus registrering och godkännande <strong>av</strong> yrkesmässiga kvalifikationer.Avtalet stipulerar även att det ska ske en utvärdering <strong>av</strong> tjänstehandelntotalt sett och per sektor. Fokus på de utvärderingar som skett har dockvarit på landnivå istället <strong>för</strong> aggregerad nivå. Mer finns att göra här <strong>för</strong>att underlätta <strong>för</strong> u-länder att implementera lämpliga nationella lagar ochutvärdera liberaliseringsbehov.
RAPPORT Sida 198(272)2004-02-27En hel del tekniskt bistånd från i-länder till u-länder <strong>av</strong>ser tjänstehandel.Detta sker dock oftast utan<strong>för</strong> GATS genom bilateralt samarbete ellerinom ramen <strong>för</strong> OECD, UNCTAD och South Centre. 312 Tidigare fokuseradebiståndet på att lära ut <strong>av</strong>talet men på senare tid har biståndet inriktatspå att analysera länders behov och möjligheter till att liberalisera.Sekretariatet ska tillhandahålla tekniskt bistånd, om tjänstehandelsrådetså beslutar. Denna regel har dock sällan utnyttjats.4.2.2 Särskilda åtagandenMarknadstillträde och nationell behandlingMarknadstillträde gäller inte automatiskt utan endast om ett land valt attbinda sig till det. Ett land väljer själv om, och till vilken grad, olika former<strong>av</strong> kvantitativa begränsningar <strong>av</strong> marknadstillträdet får användas.Även nationell behandling gäller endast då ett land gjort ett åtagande.Utan åtagande har ett land full rätt att diskriminera mellan utländska ochinhemska leverantörer.BindningslistorVarje GATS-medlem har en s.k. bindningslista vari landet anger sektor<strong>för</strong> sektor, leveranssätt <strong>för</strong> leveranssätt vilka åtaganden det gör (se rutanedan). I varje enskilt fall kan ett land välja att inte göra något åtagandealls, att göra fulla åtaganden (inte ha några marknadstillträdeshinder ellerinte diskriminera) eller att delvis göra åtaganden (dvs. tillåta begränsatmarknadstillträde).Faktaruta: GATS fyra leveranssättGATS skiljer mellan fyra olika leveranssätt:1. Gränsöverskridande handel: Tjänsten levereras från ett medlemslandtill ett annat (t.ex. sjötransport)2. Konsumtion utomlands: Ett lands konsumenter åker till ett annat medlemsland<strong>för</strong> att konsumera tjänsten (t.ex. turism),3. Lokal etablering: Tjänsten levereras genom att leverantören etablerarsig i ett annat medlemsland (t.ex. etablering <strong>av</strong> dotterbolag),4. Tillfällig personrörlighet: Leverans sker genom att en fysisk persontillfälligt besöker ett annat medlemsland (t.ex. tillfälligt besök <strong>av</strong> expert).Ändringar i bindningslistornaEtt lands åtagande gäller tills landet ändrar det. Detta får ske <strong>för</strong>st tre årefter ikraftträdande och andra länder kan söka kompensation om de ansersig lida skada. Kompensation sker genom nya åtaganden eller i andradelar <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Det sker aldrig genom finansiella medel.312 South Center är en organisation bestående <strong>av</strong> 46 u-länder, som arbetar bland annat<strong>för</strong> att främja samarbete mellan u-länder. Organisationen har siott säte i Genève. Sewww.southcentre.org <strong>för</strong> vidare information.
RAPPORT Sida 199(272)2004-02-27Att bindning sker genom att åtaganden endast görs <strong>för</strong> tjänster och sektorersom explicit anges (s.k. positiva listor) drevs fram <strong>av</strong> u-länder <strong>för</strong> att<strong>länderna</strong> lättare skulle kunna göra åtaganden som följer deras utvecklingsstrategier.Att ändringar <strong>av</strong> gjorda åtaganden får ske <strong>för</strong>st efter tre årbaseras på en önskan om att villkoren <strong>för</strong> marknadstillträde ska vara <strong>för</strong>utsägbaraoch inte kunna ändras från en dag till en annan.Finansiella tjänsterI GATS finns en bilaga om finansiella tjänster vilken klargör att ett antalcentrala offentliga finansiella aktiviteter ligger utan<strong>för</strong> GATS. Bilagangör även undantag <strong>för</strong> centrala skyddsåtgärder, t.ex. regler som ämnarskydda investerare och kunder . Utöver detta finns en överenskommelseom finansiella tjänster där ett antal medlemmar har gjort bindningar somgår utöver åtaganden om marknadstillträde och nationell behandling.TelekommunikationstjänsterGATS innehåller även en bilaga om telekommunikationer vilken syftartill att säkra att utländska <strong>för</strong>etag får tillträde till offentliga telekommunikationsnätverkpå skäliga och icke-diskriminerande villkor. Även härfinns ett tillägg som garanterar rätten till allomfattande tjänsteleveransoch ställer kr<strong>av</strong> på att en oberoende övervakande myndighet skapas. U-länder tillåts behålla vissa restriktioner <strong>för</strong> tillgång till och användande <strong>av</strong>nätverk om de är nödvändiga <strong>för</strong> att stärka <strong>länderna</strong>s kapacitet.4.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>GATS har med<strong>för</strong>t:• ett ramverk <strong>för</strong> tjänstehandel och därigenom multilaterala reglersom ger alla medlemmar samma rättigheter och skyldigheter,• en grundläggande struktur <strong>för</strong> <strong>för</strong>handlingar om fortsatt öppenhandel med tjänster och fortsatt liberalisering, och• åtaganden som hindrar en <strong>för</strong>sämring <strong>av</strong> marknadstillträdesvillkoren.4.3.1 Ökad <strong>för</strong>utsägbarhetGATS grundläggande målsättning är att ge alla medlemmar samma rättigheteroch skyldigheter o<strong>av</strong>sett storlek. Centralt är <strong>för</strong>utsägbarhet ochstabilitet <strong>för</strong> tjänstehandeln. GATS uppbyggnad med positiva listor ochsvårigheten att dra tillbaka dessa är grunden <strong>för</strong> systemets stabilitet. Dettainnebär att länder noga bör analysera om åtaganden ska göras. Samtidigtmed<strong>för</strong> trögheten att u-länders intressen skyddas mot plötsliga och oväntade<strong>för</strong>ändringar i marknadstillträdesvillkoren hos deras handelspartners.Denna trygghet och <strong>för</strong>utsägbarhet är viktig <strong>för</strong> u-lands<strong>för</strong>etag både videxport och import.
RAPPORT Sida 200(272)2004-02-27Förutsägbarheten är inte minst viktigt gällande gränsöverskridande handel(leveranssätt 1). En stor del <strong>av</strong> <strong>för</strong>etagsetableringen i u-<strong>länderna</strong> utgörutlokalisering <strong>av</strong> tjänster. Idag finns tecken på ökad protektionism blandi-länder då möjligheterna till utlokalisering och tillfällig personrörlighetriskerar att hota arbetstillfällen på hemmaplan. 313 Denna trend hotar u-länders intressen på tjänstehandelsområdet. Här fyller GATS en viktigfunktion när det gäller att hindra i-länder från att <strong>för</strong>sämra villkoren <strong>för</strong>tjänstehandel mellan i-länder och u-länder.4.3.2 MGN-behandlingGATS har även skapat en garanti om MGN-behandling som är viktig <strong>för</strong>u-länder då det ger dem samma <strong>för</strong>delar som i-<strong>länderna</strong> annars skullekunna <strong>för</strong>handla fram sinsemellan utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>. Utan MGN-principenskulle eventuella bilateralt överenskomna <strong>för</strong>bättringar <strong>av</strong> villkoren påtjänstehandelsområdet inte automatiskt komma u-<strong>länderna</strong> till del. 314Andra bedömare argumenterar <strong>för</strong> att MGN-principen tvärtom utgör etthinder <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. 315Som nämns i <strong>av</strong>snitt 4.2.1 går det dock att göra göra undantag frånMGN-principen. För både i-länder och u-länder tenderar dessa undantagatt koncentrera sig till sektorer där u-<strong>länderna</strong> har komparativa <strong>för</strong>delar.316 Det går även, via undantaget <strong>för</strong> ekonomisk integration, att kringgåMGN-kr<strong>av</strong>et genom att teckna bilaterala eller regionala <strong>av</strong>tal som med<strong>för</strong>en väsentlig liberalisering <strong>av</strong> tjänstehandeln. Se vidare kapitel 7.4.3.3 Ökad transparens och mindre korruptionReglerna om transparens innebär minskade risker <strong>för</strong> korruption och attbåde inhemska och utländska aktörer får bättre överblick över vilka <strong>för</strong>utsättningarsom råder på olika marknader. 317 GATS regler om anmälning<strong>av</strong> ändrade lagar och skapande <strong>av</strong> kontaktpunkter är ett sätt <strong>för</strong> medlemmarnaatt få ökad insyn i vilka lagar som gäller på exportmarknaderna.Tyvärr uppfyller inte <strong>WTO</strong>-medlemmarna alltid kr<strong>av</strong>en på anmälning.4.3.4 Kostnader <strong>för</strong> implementering och <strong>för</strong>handlingsarbeteGATS kr<strong>av</strong> på öppenhet och institutionsuppbyggnad har med<strong>för</strong>t ökadeadministrativa kostnader <strong>för</strong> många länder. Kostnaden <strong>för</strong> uppbyggnaden<strong>av</strong> regleringsmyndigheten inom telekomsektorn i Dominika har t.ex. beräknatstill 2 miljoner dollar per år, eller 5 procent <strong>av</strong> Dominikas statsbudget.318 Utöver detta kan få direkta kostnader hän<strong>för</strong>as till GATSåtagandeneftersom åtaganden ofta inte ens band det som redan gälldeoch därmed inte utgjorde någon restriktion.313 Mattoo (2003a) och Rajawat (2003).314 Se t.ex. Langhammer (2000), Mattoo (2001) och Mashayekhi (2000a).315 Woodroffe (2002).316 I Uruguayrundan gjorde ca 70 länder runt 380 MGN-undantag.317 Se t.ex. UNCTAD (2003a).318 Mattoo (2003a).
RAPPORT Sida 201(272)2004-02-27De pågående <strong>för</strong>handlingarna ställer kr<strong>av</strong> på medlemmarna då de måsteanalysera sina export- och importintressen. Slutligen kan konstateras attflera <strong>av</strong> anpassningskostnaderna beror på ökad tjänstehandel i sig ochinte på GATS.4.3.5 GATS och liberalisering <strong>av</strong> marknadstillträdeSom redan nämnts har GATS inte lett till någon nämnvärt ökad liberalisering<strong>av</strong> tjänstehandeln. Uruguayrundan anses bara ha inneburit bindande<strong>av</strong> redan gällande marknadstillträde eller till bindningar på lägre nivåän den nivå som redan gällde nationellt. I många fall, speciellt bland u-länder, var <strong>av</strong>ståndet stort mellan nivån på åtagandena och den faktiskanivån <strong>av</strong> marknadstillträde. 319 Detta innebär att det egentliga marknadstillträdetär större än vad som anges i bindningslistorna.För gränsöverskridande handel och lokal etablering gjordes i genomsnittfullständiga åtaganden i 7-8 procent <strong>av</strong> sektorerna. U-<strong>länderna</strong> garanteradebegränsat tillträde i ca 25 procent <strong>av</strong> fallen <strong>för</strong> gränsöverskridandehandel och i ca 35 procent <strong>av</strong> fallen <strong>för</strong> lokal etablering. För i-<strong>länderna</strong>låg nivån på ca 70 procent <strong>för</strong> gränsöverskridande handel och ca 95 procent<strong>för</strong> lokal etablering. U-<strong>länderna</strong> har gjort fler åtaganden när det gällerlokal etablering än gränsöverskridande handel.En ”typisk” medlem har gjort åtaganden i 25 <strong>av</strong> 160 undersektorer. Antaletåtaganden som gjorts motsvarar i hög grad utvecklingsnivån. Ju rikareett land är, desto fler åtaganden har gjorts. 320Tabell 10: Fördelningen <strong>av</strong> antalet åtaganden <strong>för</strong>e 2001Antal sektorer Antal medlemmar Sammansättning1-20 44 MUL och många låginkomstländer21-60 47 Mestadels medelinkomstländer60 – ca. 160 53 Alla i-länder, större u-länder, någraMUL, alla nyare medlemmarKälla: Adlung 2002Många länder har fortsatt att på eget initiativ liberalisera tjänstehandelnsedan GATS skapades, men i princip har inga nya åtaganden gjorts inomramen <strong>för</strong> <strong>av</strong>talet.De <strong>för</strong>längda <strong>för</strong>handlingarna om tillfällig personrörlighet med<strong>för</strong>de fånya åtaganden. Förhandlingarna om finansiella tjänster och telekom (senedan) med<strong>för</strong>de däremot nya eller utökade åtaganden både från i- och u-länder. Flera åtaganden inom telekom baserades på liberaliseringar somgjorts på unilateral basis medan <strong>för</strong>handlingarna pågick. 321 Dessa liberaliseringartorde ha påverkats <strong>av</strong> de pågående <strong>för</strong>handlingarna.319 Mattoo (1999).320 <strong>WTO</strong> (2001a).321 Stephenson (1999).
RAPPORT Sida 202(272)2004-02-27Graden <strong>av</strong> åtaganden i Uruguayrundan var generellt lägre än <strong>för</strong>väntat.Många <strong>för</strong>klaringar har fram<strong>för</strong>ts, såsom osäkerhet kring <strong>av</strong>talets effekter,frikopplingen från varuhandels<strong>för</strong>handlingarna, möjligheten att fåmarknadstillträde från andra utan att erbjuda marknadstillträde i gengäld,interna protektionistiska krafter m.m. 322 Förhandlingarna om finansiellatjänster och telekommunikationer ledde däremot till en nivå <strong>av</strong> åtagandensom var över <strong>för</strong>väntan (se nedan). Anledningen anses vara den växandeinsikten om sektorernas viktiga ekonomiska betydelse.För länder som blivit medlemmar i <strong>WTO</strong> efter 1995 är bilden annorlunda.Vid medlemskaps<strong>för</strong>handlingarna har de befintliga GATSmedlemmarnaställt höga kr<strong>av</strong> på åtaganden från ansökar<strong>länderna</strong>. Resultatethar varit att nya medlemmar tvingats till åtagandenivåer som liggerklart över de nivåer som snarlika ursprungliga medlemmar gjort. 323 Nepalgjorde åtaganden i runt 70 sektorer <strong>för</strong> att bli medlem. Den siffran kanjäm<strong>för</strong>as med den ”typiska” medlemmens 25 sektorer. Kinas åtagandenivåligger över många i-länders. Till skillnad från länder som var med och<strong>för</strong>handlade fram <strong>av</strong>talet har nya medlemmar ibland tvingats till lagändringaroch de facto liberaliseringar i samband med medlemsskaps<strong>för</strong>handlingarna.324Kopplingen mellan uppnådd liberalisering genom GATS och utvecklingen<strong>av</strong> tjänstehandel är mycket svag eftersom bildandet <strong>av</strong> GATS intemed<strong>för</strong>de någon egentlig liberalisering. En del bedömare framhåller vidareatt <strong>av</strong>talets konstruktion gör liberaliseringstakten långsam och menaratt liberaliseringen utan GATS t.o.m. skulle ha varit snabbare. Detta berorpå att MGN-principen skapar möjlighet till ”free-riding”, dvs. att dranytta <strong>av</strong> andras <strong>för</strong>handlingsresultat utan att själv delta i <strong>för</strong>handlingarna.Det möjliggör <strong>för</strong> länder att få ökat marknadstillträde <strong>för</strong> export utan attsjälva erbjuda ökat tillträde. 325Faktaruta: Liberalisering <strong>av</strong> banksektorn i Kina 326Åtagandenivå: Övergångsregler 5 år. Från restriktiv till mycket liberal.Positiva effekter: Ökat inflöde <strong>av</strong> utländskt kapital och <strong>för</strong>bättrad investeringsmiljö.Reformering <strong>av</strong> banksystemet och stärkande <strong>av</strong> inhemskabankers konkurrenskraft. Möjlighet <strong>för</strong> inhemska banker att expanderautomlands.322 T.ex. Thornberg och Edwards (2001).323 <strong>WTO</strong> (2001a).324 T.ex. Mattoo (2003b). Detta säger inget om huruvida behovet <strong>av</strong> nya åtaganden ochliberaliseringar faktiskt varit till <strong>för</strong>- eller nackdel <strong>för</strong> <strong>länderna</strong>.325 Thornberg och Edwards (2001). Att systemet <strong>av</strong> ömsesidigt utbyte gör att bilateralahandels<strong>av</strong>tal ger större liberalisering än GATS visas <strong>av</strong> Baier och Bergstrand (2001).326 <strong>WTO</strong> (2002c).
RAPPORT Sida 203(272)2004-02-27Negativa effekter: Inhemska banker har <strong>för</strong>lorat marknadsandelar ochhögprofilskunder. Kvalificerad personal har gått till utländska banker.Ökat tryck på reglering och implementering <strong>av</strong> centralbankens funktioner.Slutsats: Stor expansion <strong>av</strong> tjänsteutbudet i banksektorn. Stor press påinhemska banker och finansiell administration. Reformerna har hittillsbidragit till att <strong>för</strong>bättra Kinas finansiella system.Finansiella tjänster och telekommunikationerEn koppling mellan GATS-liberaliseringar och utvecklingen i sektornfinns <strong>för</strong> finansiella tjänster och telekommunikationer. Finansiella tjänsterär, efter turism, den näst mest bundna tjänstesektorn och telekommunikationerden tredje mest bundna inom GATS. Bindningarna täcker över95 procent <strong>av</strong> världshandeln med finansiella tjänster respektive över 90procent <strong>av</strong> världshandeln med telekommunikationstjänster. 327 De bådasektorerna är de enda där GATS med<strong>för</strong>t substantiell liberalisering ochinte bara bindande <strong>av</strong> redan gällande marknadstillträde.Handeln i dessa sektorer domineras <strong>av</strong> i-<strong>länderna</strong> men flera u-ländersdeltagande i handeln växer snabbt, fram<strong>för</strong> allt vad gäller Asien och Sydamerika.Studier visar att både liberalisering <strong>av</strong> finansiella tjänster ochtelekommunikationer genererar påtagliga välfärdsvinster, både inom sektorernamen även i andra sektorer <strong>av</strong> ekonomin. 328 Finansiella tjänster ärden sektor som anses med<strong>för</strong>a störst vinster i andra sektorer än den liberaliserade.U-länder anses vidare ha allra mest att vinna på en liberalisering.329Liberaliseringen <strong>av</strong> främst telekommunikationer ligger till grund <strong>för</strong> denelektroniska handelns expansion. E-handel är en bidragande faktor <strong>för</strong> u-länders möjlighet att delta i världshandeln och <strong>för</strong> att attrahera utländskainvesteringar. 330327 Europeiska kommissionen (1998)328 Mattoo, Rathindran och Subramanian (2001)329 Mattoo (1999) resp. Verikios och Zhang (2001)330 UNCTAD (1998a) och OECD (2003)
RAPPORT Sida 204(272)2004-02-27Är GATS orsaken till en friare tjänstehandel?Marknadstillträdet i många i- och u-länder har ökat efter GATS bildandemen utan nya åtaganden är knappast GATS den direkta orsaken till denya marknadsöppningarna. GATS kan emellertid indirekt ha påverkatutvecklingen genom att <strong>av</strong>talet har bidragit till att skapa grundläggandenormer <strong>för</strong> öppen handel med tjänster och fortsatt liberalisering. Troligenhar dock andra faktorer än GATS haft en större inverkan på utvecklingen.Exempel på sådana faktorer är regional integration, inhemska finansiellarestriktioner och/eller tryck från användare, externa råd, teknologiskoch industriutveckling, nya legala utmaningar samt önskemål om ökadkonkurrens på inhemska marknader. 331Kan u-<strong>länderna</strong> dra nytta <strong>av</strong> <strong>för</strong>bättrat marknadstillträde?GATS har inte med<strong>för</strong>t någon garanti <strong>för</strong> ökad import och etablering.Erfarenheterna visar att flera u-länder, trots stor fokus på lokal etableringvid åtaganden, inte har upplevt det ökade inflöde <strong>av</strong> utländska investeringarsom eftersökts. GATS är inte heller en <strong>för</strong>utsättning <strong>för</strong> import ochutländska direktinvesteringar. Förklaringen till detta är att marknadstillträdesvillkorenligt GATS bara är en del <strong>av</strong> ett <strong>för</strong>etags beslut om etableringi, eller handel med, andra länder.Andra orsaker till att GATS ännu så länge endast haft begränsade effekterär att de flesta åtaganden som gjorts inte är fullständiga, samt det faktumatt de flesta länder har gjort åtaganden i sektorer där de redan ärstarka och har komparativa <strong>för</strong>delar, istället <strong>för</strong> tvärtom. 332 Den internationellakonkurrensen är dessutom hård, särskilt <strong>för</strong> tjänsteexport till i-länder. Fullständiga åtaganden i en sektor garanterar där<strong>för</strong> inte exportframgångar.Många andra faktorer spelar in, faktorer som till största del inte ärGATS-relaterade: <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> finansiering <strong>av</strong> export och affärsutveckling,svårighet att etablera trovärdighet hos importörer, <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> tillgångtill billig och pålitlig infrastruktur samt <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> tillgång tillformella och informella nätverk och institutioner som kan underlätta handeln.333331 <strong>WTO</strong> (1999).332 Mattoo (2003a), Thornberg och Edwards (2001).333 OECD (2003).
RAPPORT Sida 205(272)2004-02-27Förutsägbarhet, öppenhet och trygghetInget land har ännu fram<strong>för</strong>t behov <strong>av</strong> att dra tillbaka gjorda åtaganden.Inte ens den finansiella krisen i Asien ledde till önskemål om tillbakadragande.GATS <strong>för</strong>svårar tillbakadragande <strong>av</strong> åtaganden, även om det finnsmekanismer i <strong>av</strong>talet <strong>för</strong> att göra detta. Utan åtaganden är det dock betydligtenklare att åter höja handelshinder <strong>för</strong> utländska <strong>för</strong>etag. Åtagandenskapar trygghet, är en viktig signal om öppenhet samt minskar skyddet<strong>för</strong> inhemska och utländska aktörer som redan finns på marknaden. Dettabetyder även att åtaganden som baseras på status quo inte är betydelselösaäven om de inte skapar nya marknadstillträden.Konsekvenser <strong>av</strong> flexibiliteten i GATSGATS inbyggda flexibilitet kan både ha positiva och negativa effekter<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Att inget land fram<strong>för</strong>t önskemål om att dra tillbaka åtagandentyder på att inga åtaganden gjorts utöver det u-<strong>länderna</strong> själv önskat.GATS flexibilitet kan samtidigt vara ett hinder <strong>för</strong> u-länders export i ochmed att den låga nivån <strong>av</strong> åtaganden gör att få nya marknadsöppningaruppnås och att <strong>länderna</strong>s handelspartners alltså kan bevara sina tillträdeshinder.4.3.6 Inhemska regleringarDet finns GATS-regler som inte följs till fullo men som skulle kunnaanvändas bättre <strong>för</strong> att hjälpa u-länder. Regler om ömsesidigt erkännande<strong>av</strong> utbildningar torde kunna användas <strong>för</strong> att underlätta <strong>för</strong> u-länder att fåsina medborgares kvalifikationer erkända i andra länder och därmed underlättatillfällig personrörlighet. Detta med<strong>för</strong> visserligen ökade kr<strong>av</strong> påinstitutionsuppbyggnad, men samtidigt bör vinsterna överstiga kostnaderna.334GATS har, enligt vår bedömning, i liten utsträckning begränsat u-länderspolicyutrymme. Avtalet och gjorda åtaganden begränsar länders möjligheteratt utan vidare ändra lagar som reglerar marknadstillträde, öppenhetoch icke-diskriminering. GATS har däremot inte minskat länders möjligheteratt reglera <strong>för</strong> att uppnå andra policymål. GATS påverkar t.ex. inteländers möjlighet att på icke-diskriminerande grunder reglera miljöskyddoch konsumentskydd. Att sådana lagar inte får diskriminera mellan leverantörerfrån olika länder om åtaganden gjorts är däremot helt rimligtenligt vår uppfattning. GATS regler om t.ex. opartiska domstolar ochtransparenta administrativa procedurer syftar vidare till s.k. god samhällsstyrning(good governance), dvs. att regeringar ska agera rättvist,öppet och <strong>för</strong>utsägbart. Dessa regler, där de efterlevs, <strong>för</strong>svårar t.ex. korruption.334 Se t.ex. Winters m.fl. (2002), Chanda (2001) och UNCTAD (2003b). Tveksamhet tillartikelns nytta fram<strong>för</strong>s i OECD (2002b)
RAPPORT Sida 206(272)2004-02-274.3.7 GATS och sociala tjänsterSociala tjänster är ingen specifik tjänstesektor utan ett samlingsnamn <strong>för</strong>tjänster som fyller olika sociala funktioner som utbildning och hälsovård.En stor del <strong>av</strong> de sociala tjänsterna berörs inte <strong>av</strong> GATS eftersom <strong>av</strong>taletinte omfattar tjänster som ut<strong>för</strong>s i offentlig regi eller på icke-kommersiellbasis. GATS innehåller inte heller regler som tvingar eller uppmuntrar ettland att konkurrensutsätta offentliga sociala tjänster.Många sociala tjänster ut<strong>för</strong>s dock <strong>av</strong> privata aktörer på konkurrensutsattamarknader. Dessa sociala tjänster täcks <strong>av</strong> GATS. Handeln med socialatjänster är idag omfattande. För många u-länder är sociala tjänster viktigai exporthänseende. Sociala tjänster är samtidigt den kategori <strong>av</strong> tjänstersom bundits minst i GATS. Ingen GATS-medlem har fram<strong>för</strong>t önskemålom att dra tillbaka gjorda åtaganden <strong>för</strong> sociala tjänster. Socialatjänster tillhör de sektorer i de pågående <strong>för</strong>handlingarna där minst <strong>för</strong>frågningarfinns om ökat marknadstillträde.GATS anses <strong>av</strong> en del debattörer utgöra en grund <strong>för</strong> påtvingad privatisering,eller åtminstone ökat privat deltagande inom den sociala tjänstesektorn.335 Enligt vår bedömning är det dock upp till det enskilda landet att<strong>av</strong>göra balansen mellan privat och offentligt ägande och <strong>av</strong>talet kan inteanvändas till att framtvinga privatisering. GATS är nytt och oprövat, vilketmed<strong>för</strong>t osäkerhet runt undantaget <strong>för</strong> offentliga tjänster. Osäkerhetenkring tolkningen <strong>av</strong> delar <strong>av</strong> GATS har en hämmande inverkan på liberaliseringsnivånoch u-länders exportmöjligheter.4.3.8 TvistlösningHittills har bara två GATS-relaterade tvister hän<strong>för</strong>ts till <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem.I det ena fallet anklagar USA Mexiko <strong>för</strong> diskriminerandevillkor när det gäller tillgång till telenätverk. I december 2003 kom panelenmed sitt utslag och konstaterade bl.a. att Mexiko brutit mot sina åtagandengenom att den dominerande aktören på landets telekommarknadtillåtits agera konkurrenshämmande.I det andra fallet anklagar Antigua och Barbuda USA <strong>för</strong> att bryta motsina åtaganden i underhållningssektorn. Detta fall är ännu endast på konsultationsstadium.Inga slutsatser kan ännu dras <strong>av</strong> tvistlösningssystemetsinverkan på u-<strong>länderna</strong> och tjänstehandel.4.4 Sammanfattande diskussionMed undantag <strong>för</strong> finansiella tjänster och telekommunikationstjänster harGATS hittills i princip inte lett till några liberaliseringar. Andra faktorer,utöver de åtaganden som görs inom GATS, påverkar den internationellahandeln med tjänster och de välfärdseffekter som en liberalisering <strong>av</strong>tjänstehandeln med<strong>för</strong>.335 Sinclair (2000) och UNDP (2003a).
RAPPORT Sida 207(272)2004-02-27De studier som finns fokuserar i <strong>för</strong>sta hand på effekterna <strong>av</strong> tjänstehandeloch inte på konsekvenserna <strong>av</strong> GATS. Det är där<strong>för</strong> svårt att dra någrabestämda slutsatser om GATS betydelse <strong>för</strong> utvecklingen i u-länder.Tjänstehandeln ökar dock konstant. Flera studier visar att tjänstehandelsliberalisering,rätt genom<strong>för</strong>d, kan bidra till utveckling i u-<strong>länderna</strong>. Hittillstorde inte GATS vara den <strong>av</strong>görande faktorn <strong>för</strong> denna utvecklingäven om <strong>av</strong>talet kan ha haft en viss effekt på marginalen.Det <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> tjänstehandelsliberaliseringar, inom eller utan<strong>för</strong>GATS, är att säkra att liberaliseringarna leder till att uppnå u-länders individuelltutsatta policymål som t.ex. att <strong>för</strong>bättra situationen <strong>för</strong> de fattigastedelarna <strong>av</strong> befolkningen. I det här sammanhanget spelar även den iGATS fastslagna rätten <strong>för</strong> länder att in<strong>för</strong>a nationella regler <strong>för</strong> att uppnåcentrala policymål en viktig roll. Verktygen <strong>för</strong> att nå de uppsatta målenskiljer sig dock från land till land och mellan tjänstesektorer. 336 Viaåtaganden om ökat marknadstillträde, transparens och ickediskriminerandebehandling kan dock GATS bidra till öppenhet ochtrygghet och därmed till ökad handel och tillväxt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.GATS har inte med<strong>för</strong>t stora implementeringskostnader jäm<strong>för</strong>t medandra <strong>av</strong>tal. GATS kr<strong>av</strong> på öppenhet och uppbyggnad <strong>av</strong> en kontaktpunktkan dock ha med<strong>för</strong>t kostnader liksom kr<strong>av</strong> på t.ex. oberoende rättsinstanseroch objektiv administration.336 För diskussion om hur tjänsteliberaliseringen kan användas ”pro-poor” och potentiellafällor, se t.ex. Mattoo (2003a), UNDP (2002) och Världsbanken (2003b).
RAPPORT Sida 208(272)2004-02-27Käll<strong>för</strong>teckningAdlung, Rudolf. 2002. “Commitments under GATS– Overview of CurrentSchedules”, presented at <strong>WTO</strong>-symposium on Assessment of Tradein Services, 14-15 March 2002Baier, Scott L., Jeffrey H. Bergstrand. 2001. “International Trade in Services,Free Trade Agreements, and the <strong>WTO</strong>”, in Services in the InternationalEconomy. Stern, Robert (ed). Ann Arbor: Univ. of Michigan Press.Bolwell, Dain. 1999. “The <strong>WTO</strong> and the General Agreement on Trade inServices: What Is At Stake For Public Health?”. Public Services International,FrankrikeButkeviciene, Jolita, D<strong>av</strong>id Diaz Ben<strong>av</strong>ides, Manuela Tortora. 2002.“Services Performance in Developing Countries: Elements of the Assessment”,presented at <strong>WTO</strong>-symposium on Assessment of Trade inServices, 14-15 March 2002Chachage, C.S.L. 1999. “Globalization and Transitions in Tourism inTanzania”, presented at ICTSD Regional Trade and Environment Seminarfor Governments and Civil Society, Zimbabwe, 1999Chanda, Rupa. 2001. “Trade in Health Services” Working Paper 70.New Dehli: ICRIERDee, Philippa and Kevin Hanslow. 2002. “Multilateral Liberalisation ofServices Trade”, Productivity Commission Staff Research Paper. Canberra:Ausinfo.Europeiska kommissionen. 1998. Successful conclusion of <strong>WTO</strong> FinancialServices Negotiations – Main Features of the Agereement.Findlay, Christopher and Tony Warren. 1999. “How Significant are theBarriers? Measuring Impediments to Trade in Services”, presented at“Services 2000: New Directions in Services Trade Liberalization”Hilary, John. 2001. The Wrong Model – GATS, Trade Liberalisation andChildren’s Right to Health. UK: S<strong>av</strong>e the Children.Hodge, James and Hildegunn Kyvik Nordås. 1999. Liberalization ofTrade in Producer Services : the Impact on Developing Countries. Bergen:Chr. Michelsen Institute.Ikiara, Gerrishon K., Moses I. Muriira, Wilfred N. Nyangena. 2001.”Kenya’s Trade in Services: Should the Country Fully Liberalize?”, inServices in the International Economy. Stern, Robert (ed). Ann Arbor:Univ. of Michigan Press.Langhammer, Rolf. 2000. “Developing Countries as Exporters of Services:Looking Beyond Success Episodes” Working Paper 992. Kiel Institutefor World Economics.Mashayekhi, Mina. 2000a. “GATS 2000: Progressive Liberalization”, inA Positive Agenda for Developing Countries : Issues for Future TradeNegotiations. New York and Geneva: UNCTAD, pp. 169-192.
RAPPORT Sida 209(272)2004-02-27Mashayekhi, Mina. 2000b. ”GATS 2000 Negotiations – Options for DevelopingCountries”, T.R.A.D.E. Working Paper 9 Geneva: South Centre.Mattoo, Aaditya. 1999. “Financial Services and the World Trade Organization: Liberalization Commitments of the Developing and TransitionEconomies”, Policy Research Working Paper 2184. Washington DC:World Bank.Mattoo, Aaditya. 2001. “Shaping Future GATS Rules for Trade in Services”,Working Paper 2596. Washington DC: World Bank.Mattoo, Aaditya, Randeep Rathindran, Arvind Subramanian. 2001.“Measuring Services Trade Liberalization and Its Impact on EconomicGrowth: An Illustration”, Working Paper 2655. Washington DC: WorldBank.Mattoo, Aaditya. 2003a. “Services in a Development Round”, presentationat OECD Global Forum on Trade, 5-6 June 2003, ParisMattoo, Aaditya. 2003b. ”China’s Accession to the <strong>WTO</strong>: the ServicesDimension” Journal of International Economic Law, volym 6:2, pp. 299-339.McGuire, Greg. 2002. Trade in Services : Market Access Opportunitiesand the Benefits of Liberalization for Developing Countries, Policy Issuesin International Trade and Commodities Study Series, nr 19. NewYork: UNCTAD.OECD. 2002a. “Services Providers on the Move: The Economic Impactof Mode 4”. Paris: OECD.OECD. 2002b. “Services Providers on the Move: Mutual RecognitionAgreements”. Paris: OECD.OECD. 2003. “Services Liberalisation: Identifying Opportunities andGains”. OECD Trade Policy Working Paper No. 1. Paris: OECD.Rajawat, K. Yatish. 2003. “Lobbying fails, H-1B visa cap falls to65,000”, Economic Times, 1 October.Riddle, Dorothy. 2002. “Services Export Capacity in Developing Countries”,presentation at <strong>WTO</strong> Symposium on Assessment of Trade in Services.Sauvé, Pierre. 2004. “Developing Country Interests in the Services Negotiations”,presentation at SIDA seminariumSinclair, Scott. 2000. GATS: How the World Trade Organization’s new‘services’ negotiations threaten democracy. Ottawa: Canadian Centre forPolicy Alternatives.Stephenson, Sherry M. 1999. “Approaches to Liberalizing Services”,Policy Research Working Paper 2107. Washington DC: World Bank.
RAPPORT Sida 210(272)2004-02-27Thornberg, Christopher F., Frances L. Edwards. 2001. “Determinants ofService Trade Liberalization: A Study of the GATS Negotiation”, ClemsonUniversity and UCLA.UNCTAD. 1998a. “Scope for Expanding Exports of Developing Countriesin Specific Services Sectors Through All GATS Modes of Supply,Taking Into Account Their Interrelationship, the Role of InformationTechnology and of New Business Practices”. New York: United Nations.UNCTAD. 1998b. The Least Developed Countries, 1998 Report. NewYork: United Nations.UNCTAD. 2001. “Tourism and Development in the Least DevelopedCountries”. Geneva: United Nations.UNCTAD. 2002. The Least Developed Countries, 2002 Report. NewYork: United Nations.UNCTAD. 2003a. Energy and Environmental Services: Negotiation Objectivesand Development Priorities. New York: United Nations.UNCTAD. 2003b. “Increasing the Participation of Developing CountriesThrough Liberalization of Market Access in GATS Mode 4 for Movementof Natural Persons Supplying Services”. Geneva: United Nations.UNDP. 2003a. Human Development Report 2003. New York: OxfordUniv. Press.UNDP. 2003b. Making Global Trade Work for People. London:Earthscan.World Bank. 2003. Global Economic Prospects 2004. Washington DC:World Bank.Verikios, George and Zhang Xiao-guang. 2001. “Global Gains from LiberalisingTrade in Telecommunications and Financial Services”, ProductivityCommission Staff Research Paper. Canberra: AusInfo.WHO/<strong>WTO</strong>. 2002. <strong>WTO</strong> Agreements & Public Health. Geneva: <strong>WTO</strong>and WHO.Winters, Alan (ed.). 2002. Liberalising Labour Mobility Under theGATS. London: Commonwealth Secretariat.Woodroffe, Jessica. 2002. GATS: A Disservice to the Poor, London:World Development Movement.<strong>WTO</strong>. 1998. “Economic Effects of Services Liberalization: Overview ofEmpirical Studies” S/C/W/26/Add.1<strong>WTO</strong> (1999), Recent Developments in Services Trade – Overview andAssessment<strong>WTO</strong>. 2001a. Market Access: Unfinished Business, Special Studies 6.Geneva: <strong>WTO</strong>.<strong>WTO</strong> (2001b), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånKuba, Dominikanska republiken, Haiti m.fl.
RAPPORT Sida 211(272)2004-02-27<strong>WTO</strong> (2002a), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånThailand<strong>WTO</strong>. 2002b. International Trade Statistics 2002. Geneva: <strong>WTO</strong>.<strong>WTO</strong> (2002c), Assessment of Trade in Services – China’s ServicesTrade: Development and Experiences of the Opening-Up, kommunikationfrån Kina<strong>WTO</strong> (2002d), Assessment of Trade in Services, kommunikation frånKuba, Dominikanska republiken, Kenya m.fl.
RAPPORT Sida 212(272)2004-02-275. Immaterialrätt (TRIPS)• TRIPS-<strong>av</strong>talets konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> kan delas in i tre kategorier:(1) statsfinansiella konsekvenser, (2) kortsiktiga konsekvenser<strong>av</strong> ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsligt skydd, och (3) långsiktiga konsekvenser<strong>av</strong> ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsligt skydd. Ingen <strong>av</strong> dessaeffekter kan enbart kopplas till TRIPS-<strong>av</strong>talet då det kan finnas ettflertal skäl utöver TRIPS till var<strong>för</strong> u-länder upprättar en immaterialrättslagstiftning<strong>av</strong> TRIPS-standard eller högre.• Då konsekvenserna <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> uppskattas ärdet viktigt att ha i åtanke att u-<strong>länderna</strong>s praktiska erfarenheter <strong>av</strong><strong>av</strong>talet är begränsade till följd <strong>av</strong> övergångstiderna.• Genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet med<strong>för</strong> stora statsfinansiella kostnader<strong>för</strong> u-länder med begränsade offentliga budgetar. Dels handlardet om engångskostnader <strong>för</strong> upprättandet <strong>av</strong> en ny immaterialrättslagstiftning.Dels rör det sig om återkommande kostnader <strong>för</strong> efterlevnad<strong>av</strong> lagstiftningen.• De samhällsekonomiska konsekvenserna på kort sikt, i form <strong>av</strong> finansiellaflöden till immaterialrättighetsinneh<strong>av</strong>are i i-<strong>länderna</strong>, innebär<strong>för</strong> många u-länder en netto<strong>för</strong>lust.• På längre sikt kan ett effektivt immaterialrättssystem ha positivasamhällsekonomiska konsekvenser <strong>för</strong> u-länder. Uppskattningar tyderpå att immaterialrättigheter som incitament <strong>för</strong> teknikutvecklingoch andra skapande insatser är <strong>av</strong> nytta <strong>för</strong> u-länder, särskilt vadgäller över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik. Viktigt i sammanhanget är landets kapacitetatt absorbera ny teknik.• Vissa u-länder har in<strong>för</strong>t högre immaterialrättsliga standarder än desom krävs i TRIPS. Detta är ett resultat <strong>av</strong> mer långtgående åtagandensom USA, men även EU, uppnått vid bilaterala eller regionala<strong>för</strong>handlingar med dessa länder.• TRIPS-<strong>av</strong>talet innehåller en viss inbyggd flexibilitet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>,dels i form <strong>av</strong> längre övergångstider, dels i form <strong>av</strong> undantag frånimmaterialrättsligt skydd <strong>för</strong> att tillgodose nationella behov. Avtaletinnehåller dessutom flexibilitet genom att flera centrala begrepp intedefinieras. Därmed blir det möjligt att tolka begrepp på ett sätt somär anpassat till landets speciella <strong>för</strong>utsättningar. Många u-länder användersig dock inte <strong>av</strong> denna flexibilitet.
RAPPORT Sida 213(272)2004-02-275.1 BakgrundAvtalet om handelsrelaterade aspekter <strong>av</strong> immaterialrätter TRIPS (TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights) trädde ikraft 1995 somen del <strong>av</strong> resultatet i Uruguayrundan. Immaterialrätt reglerar skydd <strong>för</strong>litteratur och konst (upphovsrätt) och skydd <strong>för</strong> uppfinningar, design ochvarumärken (det industriella rättsskyddet) i syfte att stimulera tekniskutveckling och andra skapande insatser.TRIPS-<strong>av</strong>talet kom till som ett resultat <strong>av</strong> i-<strong>länderna</strong>s och fram<strong>för</strong> alltUSA:s missnöje med den omfattande internationella handeln med piratkopieradeoch varumärkes<strong>för</strong>falskade varor. I-<strong>länderna</strong> ansåg att dettaproblem var en följd <strong>av</strong> det outvecklade eller i praktiken ineffektiva immaterialrättsligaskyddet i många u-länder. Eftersom reglerna, och inteminst sanktionerna, vid immaterialrättsligt intrång varierat mycket mellanolika länder har immaterialrätten i takt med den ökande globaliseringenutvecklats till en konfliktkälla i den internationella handelspolitiken.Ett bidragande skäl till var<strong>för</strong> Uruguayrundan kom att omfatta även immaterialrättsligafrågor är att i-<strong>länderna</strong> insett möjligheten att reglerakonflikter, som fram till dess varit bilaterala, på ett multilateralt, handelspolitisktplan. Ett antal u-länder var dock starka motståndare till att immaterialrättenskulle integreras med handelspolitiken. 337 Slutligenaccepterade emellertid u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong>talet <strong>av</strong> olika skäl. För det <strong>för</strong>stagjorde man bedömningen att en multilateral reglering minskar risken <strong>för</strong>unilateralt agerande från i-<strong>länderna</strong>. För det andra var man beredd på attgå med på eftergifter på immaterialrättsområdet i utbyte motmotprestationer från i-<strong>länderna</strong> i form <strong>av</strong> marknadstillträde inom andrasektorer. 338Många kritiker menar att TRIPS-<strong>för</strong>handlingarna i själva verket resulteradei en obalans och att tillräcklig hänsyn inte togs till utvecklingsdimensionendå <strong>av</strong>talet utformades. 339 Denna kritik <strong>för</strong>stärktes <strong>av</strong> att dentilltänkta motprestationen, enligt vissa bedömare, aldrig genom<strong>för</strong>desfullt ut. 340Flera bedömare påpekar att TRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>av</strong>viker från gängse tillvägagångssätt<strong>för</strong> handelsliberaliseringar. TRIPS skiljer sig t.ex. från GATT idet att länder har gjort åtaganden om miniminivåer <strong>för</strong> immaterialrättsligtskydd, istället <strong>för</strong> relativa åtaganden om vad de inte ska göra. Dessa miniminormeromfattar dessutom i princip alla <strong>WTO</strong>-medlemmar.337 Argentina, Brasilien, Chile, Colombia, Kuba, Egypten, Nigeria, Peru, Tanzania,Uruguay.338 För en ut<strong>för</strong>lig analys <strong>av</strong> <strong>för</strong>handlingarna se Stewart (1993), Braga (1996). Se ävenAdede (2001). Förhandlingsdokumenten finns tillgängliga på <strong>WTO</strong>:s hemsida: “History:derestricted Uruguay Round negotiating documents on TRIPS from the 1986–94Uruguay Round trade talks”, http://www.wto.org.339 CIPR (2002), Correa (2000), Das (1999), m. fl.340 Finger och Nogués (2002).
RAPPORT Sida 214(272)2004-02-27TRIPS-<strong>av</strong>talet är bindande <strong>för</strong> samtliga <strong>WTO</strong>-medlemmar. Dessutom är<strong>av</strong>talet kopplat till <strong>WTO</strong>:s båda system <strong>för</strong> tvistlösning och granskning<strong>av</strong> handelspolitiken.TRIPS-<strong>av</strong>talet bygger på två <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s grundläggande principer:• Nationell behandling. Medlems<strong>länderna</strong> är <strong>för</strong>pliktade att ge rättighetsinneh<strong>av</strong>aresom tillhör annat medlemsland ett lika omfattanderättsskydd som landet bereder sina egna rättighetsinneh<strong>av</strong>are, och• MGN-behandling. Varje <strong>för</strong>mån i fråga om immaterialrättsligt skyddsom ett medlemsland beviljar ett annat medlemslands rättighetsinneh<strong>av</strong>aremåste också beviljas rättighetsinneh<strong>av</strong>are i alla andra medlemsländer.Dessa bestämmelser gäller <strong>för</strong> alla medlemsstater inklusive MUL sedanTRIPS-<strong>av</strong>talet trädde i kraft. Ett särskilt <strong>WTO</strong>-organ, TRIPS-rådet, övervakaratt medlemmarna fullgör sina <strong>av</strong>talsåtaganden och erbjuder medlemmarnamöjlighet till samråd i immaterialrättsliga frågor.5.2 Beskrivning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet5.2.1 Avtalets omfattning och innehållUtöver åtaganden om likabehandling, fastställer TRIPS-<strong>av</strong>talet minimistandarder<strong>för</strong> det immaterialrättsliga skyddet. Avtalet inkorporerar internationellterkända konventioner som administreras <strong>av</strong> World IntellectualProperty Organization (WIPO). Hit hör bland annat Bernkonventioneninom upphovsrätten och Pariskonventionen inom det industriella rättsskyddet.På några områden går dock TRIPS-<strong>av</strong>talet längre. Samtidigtfinns det en rad WIPO-konventioner som reglerar sådant som inte allseller bara delvis täcks <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet.TRIPS-<strong>av</strong>talet omfattar:• Upphovsrätt, inklusive dataprogram och databaser. Skyddstiden ärminst 50 år• Varumärken <strong>för</strong> varor och tjänster. Skyddstiden är minst 7 år medobegränsat antal <strong>för</strong>nyelser• Geografiska ursprungsbeteckningar, skydd mot vilseledande användning,<strong>för</strong>stärkt skydd <strong>för</strong> vin och spritdrycker. Skyddstiden löperså länge beteckningen skyddas i hemlandet• Mönster (formgivning). Skyddstiden är minst 10 år• Patent på <strong>för</strong>faranden och produkter inom samtliga teknikområden.Skyddstiden är minst 20 år• Integrerade kretsar (datachips). Skyddstiden är minst 10 år• Konfidentiell information (<strong>för</strong>etagshemligheter). Ingen tidsbegränsning.
RAPPORT Sida 215(272)2004-02-27Medlems<strong>länderna</strong> åtar sig även att se till att dessa normer efterlevs. Avtalets<strong>av</strong>snitt om säkerställande <strong>av</strong> skydd <strong>för</strong> immaterialrätter innehållerbestämmelser om de nationella sanktioner som ska tillgripas vid intrång.De straffrättsliga påföljderna ska, enligt <strong>av</strong>talet, vara tillräckligt <strong>av</strong>skräckande,åtminstone vid uppsåtlig varumärkes<strong>för</strong>falskning och piratkopieringi kommersiell skala. Varor som kränker en skyddad ensamrättska kunna <strong>för</strong>störas eller på annat sätt <strong>för</strong>hindras att komma ut på marknaden.Gränskontrollåtgärder måste in<strong>för</strong>as <strong>för</strong> att kunna <strong>för</strong>hindra spridning<strong>av</strong> illegala varor.TRIPS-<strong>av</strong>talet innehåller samtidigt en inbyggd flexibilitet, både i form <strong>av</strong>särskild differentierad behandling <strong>för</strong> u-länder och i form <strong>av</strong> möjlighettill undantag från TRIPS-regler <strong>för</strong> att tillgodose egna nationella behov.Det finns dessutom ytterligare flexibilitet i det faktum att vissa begreppinte definieras i <strong>av</strong>talet, t.ex. vad som är en ”uppfinning”. I praktikentolkas flera begrepp olika <strong>av</strong> olika länder beroende på det som är bäst <strong>för</strong>landets speciella <strong>för</strong>utsättningar.Många u-länder använder sig inte <strong>av</strong> denna flexibilitet. Detta beror delspå att de saknar institutionell kapacitet att formulera en anpassad immaterialrättsliglagstiftning och dels på att de har åtagit sig att in<strong>för</strong>a högrenormer i regionala <strong>av</strong>tal bl.a. med USA och EU.Åtaganden i bilaterala och regionala <strong>av</strong>tal som går utöver de åtagandensom u-<strong>länderna</strong> har gjort enligt TRIPS-<strong>av</strong>talet, har stor betydelse effektereftersom TRIPS-<strong>av</strong>talet inte medger undantag från MGN-principen <strong>för</strong>regionala <strong>av</strong>tal. Följden blir att bilaterala och regionala åtaganden ”multilateraliseras”.Flera analytiker anser att u-<strong>länderna</strong>s istället bör användasig <strong>av</strong> TRIPS som ett "tak" <strong>för</strong> att motivera att inte gå med på att in<strong>för</strong>ahögre immaterialrättsligt skydd. Enligt vad kollegiet erfar finns det flerau-länder som intar denna position i pågående <strong>för</strong>handlingar med EU.Även internationella organisationer påverkar länder så att de in<strong>för</strong> enimmaterialrättslig lagstiftning som går utöver TRIPS. Ett exempel är defransktalande afrikanska <strong>länderna</strong> som inom ramen <strong>för</strong> OAPI (OrganisationAfricaine de la Propriété Intellectuelle) och efter rådgivning frånWIPO och UPOV (International Union of the Protection of Plant Varieties),har beslutat om ett högre växt<strong>för</strong>ädlarskydd än TRIPS kräver. Detreviderade Bangui-<strong>av</strong>talet trädde ikraft den 28 februari 2002. Detta skeddetrots att 11 <strong>av</strong> de 16 OAPI-medlemmarna är MUL och därmed intebehöver in<strong>för</strong>a något immaterialrättsligt skydd <strong>för</strong> växtsorter <strong>för</strong>e den 1januari 2006.Politiska påtryckningar <strong>av</strong> den här karaktären kan dock <strong>för</strong>väntas skeoberoende <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. Avtalet kan där<strong>för</strong>, enligt vår bedömning,snarare användas <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong> att stå emot kr<strong>av</strong> som går utöver desom de redan har gått med på i TRIPS-<strong>av</strong>talet.
RAPPORT Sida 216(272)2004-02-275.2.2 Särskild och differentierad behandling <strong>av</strong> u-länderÖvergångstiderBortsett från bestämmelserna om MGN-behandling och nationell behandlingbehövde u-<strong>länderna</strong> inte anpassa sin lagstiftning till <strong>av</strong>talets kr<strong>av</strong><strong>för</strong>rän den 1 januari 2000. TRIPS-<strong>av</strong>talet medger därutöver u-landsmedlemmar uppskov till den 1 januari 2005 med att utsträcka skyddet<strong>för</strong> produktpatent till teknikområden som inte skyddades då <strong>av</strong>talettecknades.Mot bakgrund <strong>av</strong> MUL:s ekonomiska, finansiella och administrativa begränsningarutsträcker sig deras övergångstid <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> <strong>av</strong>talettill den 1 januari 2006. Enligt <strong>av</strong>talet ska TRIPS-rådet, efter en vederbörligenmotiverad begäran från ett MUL, medge <strong>för</strong>längning <strong>av</strong> dennaperiod. Avseende läkemedel beslutade medlemsstaterna vid <strong>WTO</strong>:s ministermötei Doha 2001 att <strong>för</strong>länga MUL:s övergångstider till den 1 januari2016 <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talets bestämmelser när detgäller patentskydd <strong>för</strong> läkemedel. 341Även de u-länder som är på väg att anslutas till <strong>WTO</strong> <strong>för</strong>handlar omeventuella övergångstider <strong>för</strong> TRIPS-åtaganden. Tendensen är dock attnya medlemmar <strong>för</strong>väntas ansluta sig till TRIPS-<strong>av</strong>talet utan övergångstid.Undantag görs endast <strong>för</strong> MUL. Som <strong>för</strong>sta nyanslutna MUL fickKambodja en övergångstid som gäller fram till den 1 januari 2007 <strong>för</strong> attimplementera TRIPS. Nepal fick fram till den 1 januari 2006 <strong>för</strong> att upprättaen TRIPS-<strong>för</strong>enlig lagstiftning.Tekniskt biståndI-<strong>länderna</strong> ska ge MUL och övriga u-länder, på begäran och på ömsesidigtgodkända villkor, tekniskt och finansiellt samarbete <strong>för</strong> att underlättagenom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. I-<strong>länderna</strong> rapporterar årligen om dettaåtagande i TRIPS-rådet. Många u-länder kritiserar i-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong> att på ettdåligt sätt ha uppfyllt sina åtaganden. 342 I-<strong>länderna</strong> menar däremot attmycket görs redan idag och uppmanar u-<strong>länderna</strong> att lämna in ansökningarom tekniskt bistånd. I praktiken är dock behovet mycket större ändet som erbjuds, särskilt vad <strong>av</strong>ser medel från de internationella organisationerna,<strong>WTO</strong> och WIPO, som står <strong>för</strong> sådant bistånd. Tekniskt biståndär dessutom en känslig fråga, eftersom u-<strong>länderna</strong> inte nödvändigtvis vill”kopiera” i-<strong>länderna</strong>s modell <strong>för</strong> lagstiftning.341 Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, adopted on 14 November2001, Fourth session, Doha, 20 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/2.342 In<strong>för</strong> Ministermötet i Seattle 1999 lämnades flera kritiska dokument <strong>av</strong> bl.a. Indien,Bangladesh, Venezuela, Colombia och Kenya <strong>för</strong> den afrikanska gruppen.
RAPPORT Sida 217(272)2004-02-27Dessutom åläggs i-<strong>länderna</strong>, enligt <strong>av</strong>talet, att ge <strong>för</strong>etag och institutionerinom sina territorier incitament att främja och uppmuntra tekniköver<strong>för</strong>ingtill MUL. Även i detta <strong>av</strong>seende anser många kritiker att i-<strong>länderna</strong>inte lever upp till sina åtaganden, och frågan togs upp <strong>av</strong> bl.a. afrikanskaländer in<strong>för</strong> ministermötet i Seattle 1999. Åtagandena <strong>för</strong>stärktes där<strong>för</strong> iDoha, då <strong>WTO</strong>-medlemmarna kom överens om att in<strong>för</strong>a ett årligt detaljeratrapporterings<strong>för</strong>farande <strong>för</strong> att bevaka i-<strong>länderna</strong>s fullständiga genom<strong>för</strong>ande<strong>av</strong> <strong>av</strong>talets åtagande om tekniköver<strong>för</strong>ing. 3435.2.3 U-<strong>länderna</strong>s genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>taletUnder senare år har de flesta u-länder in<strong>för</strong>t eller moderniserat sin immaterialrättslagstiftning.På regeringsnivå finns det numera i flera u-länder,en stor <strong>för</strong>ståelse <strong>för</strong> att ett fullgott immaterialrättsligt skydd kan främjatillväxt och utländska investeringar. Kina är ett exempel på ett u-landsom har satsat mycket <strong>för</strong> att modernisera sin immaterialrättsliga lagstiftningoch bygga upp sin institutionella kapacitet på området. Över 200000 patentansökningar var registrerade vid Kinas patentmyndighet år2001, var<strong>av</strong> 81 procent kom från inhemska sökande. 344 Även Indien, somfrån början var motståndare till TRIPS och som fortfarande är kritisk till<strong>av</strong>talet, har börjat se det som en <strong>för</strong>del <strong>för</strong> den tekniskt <strong>av</strong>ancerade indiskaindustrin att ha ett immaterialrättsligt skydd i nivå med internationellstandard. Indiens Science and Technology Policy framhävde 2003 <strong>för</strong><strong>för</strong>sta gången immateriella rättigheter som ett viktigt verktyg <strong>för</strong> landetsutveckling. 345Även i dessa länder är emellertid bristen på kunskap om hur immaterialrättfungerar och bör tillämpas fortfarande stor på lokal nivå, vilket innebärproblem med in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> immaterialrättigheter. U-<strong>länderna</strong> somännu inte uppfyller sina åtaganden helt är många. Det kan gälla brister ilagstiftningens utformande men gäller fram<strong>för</strong> allt efterlevnaden <strong>av</strong> lagstiftningen.Detta resulterar ofta i piratkopiering och varumärkes<strong>för</strong>falskning.En positiv effekt <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet är att man begränsar <strong>för</strong>ekomsten<strong>av</strong> ineffektiva och i vissa fall farliga produkter på marknaden. Vissakopior <strong>av</strong> t.ex. läkemedel eller elektriska produkter kan innebära en alvarlighälsorisk. En oroväckande faktor är numera inblandningen <strong>av</strong> deninternationellt organiserade brottsligheten och terrorismen i denna illegal<strong>av</strong>erksamhet. En annan positiv effekt <strong>av</strong> TRIPS är att man även kommeråt dessa aktiviteter genom bekämpning <strong>av</strong> <strong>av</strong> piratkopiering och varumärkes<strong>för</strong>falskning.343 WT/MIN(01)/17 och IP/C/W/28. Sida har beställt två studier om detta åtagande. SeBecker (2002) och (2003).344 IFPMA (2003).345 Science & Technology Policy 2003, http://www.indianpatents.org.in
RAPPORT Sida 218(272)2004-02-27Några u-länder har gemensamt begärt en generell <strong>för</strong>längning <strong>av</strong> övergångstiderna,något som i-<strong>länderna</strong> inte vill acceptera. I-<strong>länderna</strong> är dockmedvetna om att processen att få till stånd ett välfungerande moderntimmaterialrättssystem är lång och kräver tålamod. Det verkar finnas enouttalad konsensus bland i-<strong>länderna</strong> om att visa flexibilitet i <strong>WTO</strong> vadgäller u-<strong>länderna</strong>s implementering <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. I-<strong>länderna</strong> visar t.ex. stor återhållsamhet när det gäller att använda tvistlösningsmekanismenmot u-<strong>länderna</strong>. Detta gäller dock inte några <strong>av</strong> de stora u-<strong>länderna</strong>.Sedan 1995 har USA drivit TRIPS-tvister mot Argentina, Brasilien, Indienoch Pakistan medan EU har drivit en tvist mot Indien. Alla dessa konfliktergällde patentlagstiftningen. 346 En analys <strong>av</strong> en <strong>av</strong>gjord tvist mellanUSA och Indien visar på en strikt tolkning från överprövningsorganet <strong>av</strong><strong>av</strong>talets bestämmelser. 3475.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Mycket som har skrivits om hur TRIPS-<strong>av</strong>talet påverkar u-<strong>länderna</strong>handlar om effekter <strong>av</strong> en stark immaterialrättslagstiftning. Det är viktigtatt komma ihåg att en sådan lagstiftning skulle kunna in<strong>för</strong>as och åstadkommalikvärdiga effekter o<strong>av</strong>sett om TRIPS fanns eller inte.Det är där<strong>för</strong> alltid svårt att skilja mellan konsekvenser som beror påTRIPS-åtaganden och effekter <strong>av</strong> inhemska beslut eller åtaganden i bilateralaoch regionala <strong>av</strong>tal eller i andra sammanhang. Då konsekvenserna<strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> ska uppskattas är det också viktigt attkomma ihåg att u-<strong>länderna</strong>s praktiska erfarenheter <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är begränsadetill följd <strong>av</strong> övergångstiderna.5.3.1 Allmänt om analyser <strong>av</strong> TRIPSDen största delen <strong>av</strong> litteraturen på området berör konsekvenserna <strong>av</strong>genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> patentkr<strong>av</strong> i u-länder. I det följande diskuteras där<strong>för</strong>främst denna fråga. Därefter berörs kort konsekvenserna när det gällerandra immaterialrättigheter. Slutligen tar rapporten upp de <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>viktiga frågorna om tillgång till läkemedel samt jordbruk och biologiskaresurser.Nedanstående faktaruta beskriver motiven <strong>för</strong> in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> ett system<strong>för</strong> patentskydd.346 Se <strong>WTO</strong>:s hemsida: http://wto.org/english/tratop_e/dispu_subjects_index_e.htm.347 Amet (2003)
RAPPORT Sida 219(272)2004-02-27Faktaruta: PatentskyddPatentskydd syftar till att främja samhällets teknologiska utveckling. Patentfungerar som incitament till uppfinnande genom belöningen somuppfinnaren får i form <strong>av</strong> ensamrätt. Ensamrätten innebär att uppfinnarenkan hindra andra från att utnyttja uppfinningen i kommersiellt syfte. Däremotfår uppfinnaren ingen ovillkorlig rätt att själv utnyttja uppfinningenkommersiellt. Hinder kan ligga i vägen, som t.ex. andra patent eller lagbestämmelser.När patenttiden har gått ut kan patentinneh<strong>av</strong>aren inte begränsaanvändningen längre. I patentansökan, som blir offentlig, måsteuppfinningen beskrivas tillräckligt ut<strong>för</strong>ligt, så att en fackman kan ut<strong>för</strong>aden. Patentsystemet bidrar på detta sätt till teknikspridning och hindraratt betydelsefulla uppfinningar hemlighålls.Samtidigt utgör ensamrätter ett rättsligt monopol som med<strong>för</strong> konkurrensbegränsandeeffekter. Det är där<strong>för</strong> viktigt att patentsystem finner rättbalans mellan samhällets intresse <strong>av</strong> forskning och teknikutveckling ochkonsumenternas intresse <strong>av</strong> en konkurrensutsatt marknad med låga priser.Där<strong>för</strong> är patenttiden alltid begränsad och där<strong>för</strong> <strong>för</strong>ekommer betydandeundantag i patentlagstiftningen. Denna <strong>av</strong>vägning är särskilt viktig attåstadkomma i u-<strong>länderna</strong>.Litteraturen om TRIPS-<strong>av</strong>talet och u-<strong>länderna</strong> är omfattande. Vi har ansträngtoss att beakta all relevant analys på området. Bland TRIPS-studierutmärker sig tre. År 2000 publicerade professorn i nationalekonomi KeithE. Maskus Intellectual Property Rights in the Global Economy. Rapportensammanställer existerande teoretiska och empiriska analyser <strong>av</strong> deekonomiska effekterna <strong>av</strong> en <strong>för</strong>stärkning <strong>av</strong> immaterialrättsliga standarder.Den andra studien är en tvärvetenskaplig rapport från Commissionon Intellectual Property Rights (hädanefter CIPR-rapporten). CIPRrapportenanalyserar med särskilt fokus på MUL, hur immaterialrättsrelateradeinternationella regler och institutioner kan bidra till utveckling ochfattigdomsbekämpning i u-<strong>länderna</strong>. Rapporten utmärker sig <strong>för</strong> att hainitierat en dialog mellan immaterialrätts<strong>för</strong>espråkare och immaterialrättskritiker.Slutligen publicerade under 2003 International Center forTrade and Development (ICTSD) en serie rapporter om TRIPS i samarbetemed UNCTAD. Utvalda analyser finns samlade i publikationenTrade in Knowledge – Development Perspectives on TRIPS, Trade andSustainability. 348Gemensamt <strong>för</strong> dessa tre rapporter och en stor majoritet <strong>av</strong> den existerandeanalysen är att <strong>för</strong>fattarna konstaterar att TRIPS-<strong>av</strong>talet innehålleren hel del flexibilitet, utöver övergångstiderna, som u-länder uppmuntrasatt använda bättre. CIPR-rapporten uppmanar samtidigt i-<strong>länderna</strong> att intepressa u-<strong>länderna</strong> till åtaganden utöver TRIPS i sina bilaterala och regionala<strong>av</strong>tal.348 Bellmann, Dutfield och Melendez-Ortiz (2003).
RAPPORT Sida 220(272)2004-02-275.3.2 Statsfinansiella konsekvenserI praktiken hade de flesta u-länder, även MUL, immaterialrättssystemlångt <strong>för</strong>e det att TRIPS-<strong>av</strong>talet undertecknades. Dessa var dock <strong>av</strong> varierandestandard och ofta ett arv från kolonialtiden.Genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet innebär likväl stora finansiella kostnader<strong>för</strong> de flesta u-länder. På kort sikt rör det sig om engångskostnader<strong>för</strong> upprättandet <strong>av</strong> en ny immaterialrättslagstiftning, och på längre siktom återkommande kostnader <strong>för</strong> efterlevnad <strong>av</strong> lagstiftningen. Det harvisat sig vara mycket svårt att göra en allmän uppskattning <strong>för</strong> alla u-länder <strong>av</strong> dessa kostnader. Omfattningen <strong>av</strong> immaterialrättigheter somregistreras varierar länder emellan, beroende på lokala behov och <strong>för</strong>utsättningar.Kostnaderna varierar beroende på vilken typ <strong>av</strong> patentprövningssystemman väljer och är sannolikt högre i mer utvecklade u-länder.Samtidigt utgör grundkostnaderna <strong>för</strong> att genom<strong>för</strong>a <strong>av</strong>talet en <strong>för</strong>hållandevisstörre finansiell börda <strong>för</strong> de fattigaste u-<strong>länderna</strong>.I en studie initierad <strong>av</strong> UNCTAD 1996 gjordes prognoser <strong>för</strong> de institutionellakostnaderna <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. 349 Chiles engångskostnad<strong>för</strong> modernisering <strong>av</strong> sin immaterialrättsinfrastruktur uppskattadest. ex. till 718 000 dollar med en årlig tilläggskostnad på 837000 dollar. I Egypten rörde det sig om engångskostnader på 800 000 dollarsamt extra årliga utbildningskostnader på en miljon dollar. För Bangladeshuppskattade man att upprättandet <strong>av</strong> immaterialrättslagstiftningenskulle kosta 250 000 dollar och efterlevnaden <strong>av</strong> lagstiftningen 1,1 miljondollar årligen. En studie från Världsbanken år 2002, i vilken hänsyn togstill u-<strong>länderna</strong>s erfarenheter, uppskattade att en total modernisering <strong>av</strong> ettimmaterialrättssystem, inklusive utbildningskostnaderna, kräver engångsutgifter(capital expenditure) motsvarande 1,5 till 2 miljoner dollar.Enligt en tidigare studie från Världsbanken är det dock möjligt att dessakostnader är ännu högre. 350349 UNCTAD (1996).350 World Bank (2002). Mexikos utgifter <strong>för</strong> att upprätta en myndighet <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> immaterialrättslagstiftningen kostade över 30 miljoner dollar mellan 1992 och1996, enligt Finger och Schuler (1999). Det är dock oklart hur dessa utgifter är relateradetill TRIPS-<strong>av</strong>talet, som trädde i kraft i 1995.
RAPPORT Sida 221(272)2004-02-27Av dessa uppskattningar <strong>för</strong>står man att in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> en immaterialrättsliglagstiftning innebär en stor finansiell börda <strong>för</strong> länder med begränsadbudget. Samtidigt kan intäkter från registrerings<strong>av</strong>gifter <strong>för</strong> immaterialrättighetertäcka en del <strong>av</strong> kostnaderna. Enligt en studie beställd <strong>av</strong>CIPR-kommissionen finns det en stor variation mellan kostnaderna ochintäkterna u-<strong>länderna</strong> emellan. 351 När Indien år 2002 hade över 800 anställdasom arbetade med att administrera immaterialrättigheter i landet,hade Kenya knappt 100, Tanzania 20. CIPR-rapporten uppskattar att 20anställda (var<strong>av</strong> 10 kvalificerade) är minimum <strong>för</strong> ett u-land som genom<strong>för</strong>TRIPS-<strong>av</strong>talet. 352Samma studie antyder att intäkter från immaterialrättsregistrering allmäntenbart delvis täcker administrationskostnaderna. I vissa u-länder, somIndien och Kenya, överstiger dock intäkterna utgifterna. I de flesta u-länder står varumärkesregistrerings<strong>av</strong>gifterna <strong>för</strong> den största delen <strong>av</strong>immaterialrättsintäkterna. Andra intäkter som ibland glöms bort i sammanhangetär skatteintäkter som uppkommer när den legala handeln ersätterden svarta marknaden med piratkopierade varor.Tabell 11. Immaterialrättsrelaterade intäkter och utgifter i vissa u-länder (budgetår 1999/2000) i dollarLand Registreringsintäkter Återkommande utgifterIndien 2 495 000 1 697 400Jamaica 162 000 283 752Kenya 628 000 418 592Tanzania 214 000 --Källa: CIPR (2002)Utöver kostnader <strong>för</strong> in<strong>för</strong>ande och efterlevnad <strong>av</strong> en immaterialrättslagstiftning,är även kostnader <strong>för</strong> deltagande i arbetet i TRIPS-rådet en belastning<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. För att kunna dra nytta <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet är det<strong>av</strong> stor vikt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att kunna bereda och samordna TRIPSrelateradefrågor på politisk nivå. Immaterialrätt är ett ämne som berörflera politikområden och därmed flera departement. Det ligger i u-<strong>länderna</strong>s intresse att utnyttja den inbyggda flexibilitet som finns iTRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> att tillgodose egna nationella behov, som t.ex. utveckling.Allt detta innebär institutionella kostnader som är finansiellt betungande<strong>för</strong> många länder, särskilt MUL.351 Leesti och Pengelly (2002), Institutional Issues for Developing Countries in IntellectualProperty Policymaking, Administration & Enforcement, Study Paper 9, CIPRkommissionen,hhtp://www.iprcommissionen.org/graphic/documents/study_papers.htm.352 Commission on Intellectual Property Rights (2002).
RAPPORT Sida 222(272)2004-02-27Sammanfattningsvis kan konstateras att genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>taletmed<strong>för</strong> stora statsfinansiella kostnader <strong>för</strong> u-länder med begränsade offentligabudgetar. På kort sikt handlar det om engångskostnader <strong>för</strong> upprättandet<strong>av</strong> en ny immaterialrättslagstiftning, och på längre sikt om återkommandekostnader <strong>för</strong> efterlevnad <strong>av</strong> lagstiftningen och <strong>för</strong> deltagandeti TRIPS-rådets arbete. Dessa kostnader ställer kr<strong>av</strong> på institutionsuppbyggnadi u-<strong>länderna</strong> såsom en rationalisering <strong>av</strong> registreringssystemet(automatisering) samt samordning <strong>av</strong> arbetet på regional nivåoch/eller internationellt. Tillgången till tekniskt och finansiellt biståndkommer att vara <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> att uppnå balans mellan inkomster ochutgifter i de flesta u-länder.5.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser på kort sikt: finansiellaåterflöden till rättighetsinneh<strong>av</strong>arnaEn studie från Världsbanken, vars beräkning utgår från värdet <strong>av</strong> patenträttigheteri 29 länder (både i-länder och u-länder), uppskattar attgenom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet på kort sikt resulterar i finansiellaflöden från utvecklings- och medelinkomstländer till rikare länder somexporterar patenterad teknik. De största nettovinnarna var USA (+41miljarder dollar), Tyskland (+7 miljarder dollar) och Japan (+ 6 miljarderdollar). De största <strong>för</strong>lorarna var Korea (–15 miljarder dollar), Grekland(–8 miljarder dollar), Kina (–5 miljarder dollar) och Spanien (–5miljarder dollar). 353 Även om dessa siffror bör tolkas med <strong>för</strong>siktighet,tyder de på att de mest utvecklade <strong>länderna</strong> på kort sikt gagnas <strong>av</strong> englobal <strong>för</strong>stärkning <strong>av</strong> immaterialrättigheter på bekostnad <strong>av</strong> de länder,främst u-länder, som har behov <strong>av</strong> att importera teknik. Denna analystillsammans med de tidigare nämnda utgifterna <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong><strong>av</strong>talet tyder på att kostnaderna på kort sikt kan vara betydande <strong>för</strong> de u-länder som är stora importörer <strong>av</strong> teknik.353 World Bank (2002).
RAPPORT Sida 223(272)2004-02-275.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel, investeringaroch tillväxtDet har gjorts många teoretiska analyser <strong>av</strong> de långsiktiga ekonomiskakonsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> ett högre immaterialrättsligt skydd. 354De flesta analyser studerar effekterna <strong>av</strong> patentsystem och inte konsekvenserna<strong>av</strong> själva TRIPS-<strong>av</strong>talet. Patentsystemets uppgift är att stimuleraforskning och utveckling. Teknikutveckling eller tekniköver<strong>för</strong>ing äri sin tur den viktigaste källan till ekonomisk tillväxt i ett land. Analysertyder dock på att <strong>för</strong>delarna med ett starkt patentskydd fram<strong>för</strong> allt kanutnyttjas <strong>av</strong> <strong>länderna</strong> i medelinkomst- och höginkomstgrupperna. En <strong>för</strong>stärkning<strong>av</strong> immaterialrättigheter associeras även med en ökning <strong>av</strong>handeln och <strong>av</strong> utländska direktinvesteringar (FDI), vilket i sin tur resulterari en snabbare tillväxttakt. 355 Återigen anses effekterna vara marginella,och i vissa fall har de visat sig vara negativa, <strong>för</strong> låginkomstländer,då dessa <strong>för</strong>lorar inkomster och tillväxt från sektorer som tjänar pengarpå imitation och saknar innovativ kapacitet. 356OECD publicerade nyligen en studie vars syfte är att bidra med empiriskanalys <strong>av</strong> <strong>för</strong>stärkning <strong>av</strong> immaterialrättsligt skydd i u-länder. Enligtdenna studie får ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsskydd positiva effekter i u-<strong>länderna</strong> i form <strong>av</strong> ett ökat inflöde <strong>av</strong> FDI. Denna slutsats gäller även <strong>för</strong>MUL. Studien finner även ett positivt samband mellan ett starkt immaterialrättsskyddoch handel, om än svagare. 357 Dessa positiva effekter ökardock endast upp till en viss nivå <strong>av</strong> immaterialrättsligt skydd. Därefteröverväger patentskyddets konkurrenshämmande effekter, som i sin turkan med<strong>för</strong>a en minskning <strong>av</strong> såväl utländska direktinvesteringar som <strong>av</strong>handeln. Där<strong>för</strong> är det, enligt OECD-studien, viktigt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> attkomplettera den immaterialrättsliga lagstiftningen med egna regler påkonkurrensområdet. Även TRIPS-<strong>av</strong>talet innehåller regler om åtgärdermot missbruk <strong>av</strong> monopolsituationer. Just risken <strong>för</strong> konkurrenshämmandeeffekter är viktig att ha i åtanke när tekniskt bistånd erbjuds till u-länder <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. 358354 För en sammanfattning <strong>av</strong> de viktigaste studierna se OECD (2003) och World Bank(2002). Se även Maskus (2000).355 OECD (2003), Lesser (2001) och Maskus (2000).356 Maskus (2003).357 OECD (2003).358 Becker (2003).
RAPPORT Sida 224(272)2004-02-27De positiva effekterna när det gäller möjligheten att attrahera FDI varierarmellan länder beroende på utvecklingsnivå. Relationen mellan immaterialrättoch FDI varierar även mellan olika industrier. Vissa sektorer -metallindustrin, maskinell utrustning och transporter - är mindre beroende<strong>av</strong> ett starkt immaterialrättsskydd <strong>för</strong> att attrahera investeringar. Denmest känsliga sektorn är den kemiska industrin, särskilt läkemedelindustrin,vars teknologi är lätt att imitera. 359 Kapaciteten att imitera påverkarrelationen mellan ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsskydd och FDI. Analysentyder på att en <strong>för</strong>stärkning <strong>av</strong> det immaterialrättsliga skyddet ger starkareeffekter på FDI i länder med en större kapacitet att imitera. Kina är ettexempel på en ekonomi som under senare år lyckats attrahera FDI tackvare ett <strong>för</strong>bättrat immaterialrättsligt skydd. 360 Som jäm<strong>för</strong>else kan mannämna den negativa investeringstrenden i Indien när landet på sent 1970-tal <strong>av</strong>sevärt <strong>för</strong>sämrade sin immaterialrättsliga lagstiftning. 3615.3.5 Över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknikÖver<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik är viktigt i TRIPS-sammanhang. Målet med TRIPSär bland annat att främja teknisk över<strong>för</strong>ing och spridning <strong>av</strong> teknik. Enempirisk studie <strong>av</strong> utländska <strong>för</strong>etags aktiviteter i övergångsekonomiervisar att ett svagt immaterialrättsligt skydd inte enbart påverkar FDI ikänsliga sektorer utan även resulterar i att investerare väljer att importerai stället <strong>för</strong> att investera i lokal produktion. 362 En uppföljning <strong>av</strong> dennastudie visar att detta gäller i alla sektorer, och inte enbart i de sektorersom är beroende <strong>av</strong> ett starkt immaterialrättsligt skydd. 363 Om dettastämmer även <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> tyder det på att brister i det immaterialrättsligaskyddet motverkar över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik. Samtidigt pekar andra studierpå ett negativt samband mellan ett starkare immaterialrättsligt skyddoch över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik när över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik sker via imitation ochutländska direktinvesteringar. 364359 Smarzynska (1999) och (2002).360 Bedömning <strong>av</strong> en kinesisk <strong>för</strong>eträdare vid <strong>WTO</strong>, ”Transitional Review Under Section18 of the Protocol on the Accession of the People’s Republic of China, Report tothe General Council by the Chair”, IP/C/31, <strong>WTO</strong>, 10 december 2003.361 OECD (2002).362 Smarzynska (1999).363 Smarzynska (2002).364 Bl.a. Lai (1998).
RAPPORT Sida 225(272)2004-02-27Ett annat sätt att över<strong>för</strong>a teknik är licensiering, d.v.s när en rättighetsinneh<strong>av</strong>aresluter <strong>av</strong>tal med en licenstagare t.ex. om exploateringen <strong>av</strong> enuppfinning. Rättighetsinneh<strong>av</strong>aren ger licenstagaren rätt att utnyttja patentetmot ersättning i form <strong>av</strong> royalty. En teoretisk studie om sambandetmellan ett starkt immaterialrättsligt skydd och licensiering i u-länder visarmycket positiva effekter när det gäller tekniköver<strong>för</strong>ing. Samma studie,som utgår ifrån antagandet att u-<strong>länderna</strong> har billigare arbetskraft,drar även slutsatsen att den berörda arbetskraftens löner i landet där licensieringsker skulle öka. Globalt skulle både innovationer och över<strong>för</strong>ing<strong>av</strong> teknik öka. Enligt studien stämmer dessa slutsatser överens medempiriska observationer som gjorts. Författarna varnar dock <strong>för</strong> att draallt<strong>för</strong> snabba slutsatser, eftersom de ekonomiska positiva vinsterna <strong>för</strong>u-<strong>länderna</strong> varierar beroende på licenskostnaden dvs. storleken på royaltyn.365Analysen tyder allmänt på att de positiva effekterna <strong>av</strong> ett fungerandeimmaterialrättsligt skydd inte materialiseras fullt ut <strong>för</strong>rän <strong>länderna</strong> haruppnått en viss nivå <strong>av</strong> ekonomisk utveckling. Historiskt har i-länderin<strong>för</strong>t starkare immaterialrättsliga skydd när det passade deras respektive<strong>för</strong>utsättningar, både ekonomiskt och institutionellt. Där<strong>för</strong> finns det äveni dag olika standarder <strong>för</strong> immaterialrättigheter bland i-<strong>länderna</strong>. 366 Dessutomvisar erfarenheter från Japan, Korea och Taiwan att ett svagare immaterialrättsskyddunder tiden då deras respektive industrier tillämpade”reverse engineering”, spelade en viktig roll i deras teknologiska utveckling.367Sammanfattningsvis kan konstateras att ett effektivt immaterialrättssystemallmänt anses ha positiva ekonomiska konsekvenser i u-<strong>länderna</strong>vad gäller över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik, vare sig detta sker via direktinvesteringareller genom licensiering. En viktig faktor i sammanhanget är varje enskiltlands <strong>för</strong>måga att absorbera ny teknik. MUL har t.ex. små resurser <strong>för</strong>forskning och utveckling och få uppfinningar att skydda. Där<strong>för</strong> finns detbedömare som anser att MUL har mycket lite att vinna på ett starkt patentskyddså länge deras inhemska <strong>för</strong>hållanden inte <strong>för</strong>bättras. 368Med hänsyn till detta <strong>för</strong>eslår flera studier att u-länder fokuserar sinaresurser på de åtgärder som ökar deras kapacitet att tillgodogöra sig över<strong>för</strong>ing<strong>av</strong> teknik: <strong>för</strong>bättrad samhällsstyrning, utbildningsinsatser, inriktadeteknikincitament samt en effektiv konkurrenspolitik. 369 I en rapportfrån OECD bekräftas att det är viktigt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att säkerställa enlämplig miljö <strong>för</strong> att kunna dra den största nyttan <strong>av</strong> ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsligtskydd. 370365 Maskus och Yang (2003).366 Khan (2002).367 Kumar (2002.368 CIPR-report (2002).369 Ganslandt, Maskus och Vong (2001).370 OECD (2003).
RAPPORT Sida 226(272)2004-02-275.3.6 Konsekvenser <strong>av</strong> andra immaterialrätter än patentDe överväganden som motiverar patentskydd är även relevanta <strong>för</strong> andraimmaterialrättigheter. Färre studier har emellertid gjorts om konsekvenser<strong>av</strong> andra immaterialrättigheter, men även här finns det delade meningarom effekterna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Vissa bedömare anser exempelvisatt u-<strong>länderna</strong> gagnas <strong>av</strong> ett svagt upphovsrättsligt skydd <strong>för</strong> dataprogram,eftersom det skulle kunna underlätta en vidare spridning <strong>av</strong> lättillgängliginformationsteknologi. 371 Samtidigt anser andra att brister i upphovsrättslagstiftningresulterar i sämre kunskaps- och tekniköver<strong>för</strong>ingtill u-<strong>länderna</strong>. Vissa anser dessutom att musik- och filmindustrin i u-länder har en potential som kanske bättre skulle kunna utnyttjas ochkomma lokala artister och producenter till godo med in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> ettstarkt skydd <strong>för</strong> upphovsrättsinneh<strong>av</strong>arna. 372 Även vad gäller varumärkenkan det finnas vinster <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>, särskilt med tanke på att registrering<strong>av</strong> dessa ger betydande administrativa intäkter i u-länder.5.3.7 Tillgång till läkemedelFrågan om tillgång till läkemedel är <strong>av</strong> särskilt stor betydelse i många u-länder eftersom epidemier och andra hälsoproblem begränsar befolkningensoch därmed <strong>länderna</strong>s utvecklingsmöjligheter. De områden i TRIPS<strong>av</strong>taletsom är relevanta fär frågan om tillgång till läkemedel är i <strong>för</strong>stahand patent, varumärken och skydd <strong>för</strong> <strong>för</strong>etagshemligheter. Allra störstbetydelse anses patentreglerna ha. 373PatentsystemPatentsystemet påverkar hälso<strong>för</strong>hållandena i u-<strong>länderna</strong> på två sätt. Fördet <strong>för</strong>sta fungerar patentsystemet som incitament till utveckling <strong>av</strong> nyaprocesser och produkter på läkemedelsområdet. Sjukvården är i hög gradberoende <strong>av</strong> nya innovationer, som kan resultera i nya och <strong>för</strong>bättrademediciner. De allmänna medlen räcker inte <strong>för</strong> att täcka de finansiellabehoven <strong>för</strong> forskning och utveckling. Den privata industrin upptäckeroch utvecklar nästan alla nya läkemedel och vacciner. 374 Samtidigt ärteknologin lätt att imitera. Där<strong>för</strong> visar flera studier att läkemedelssektornär starkt beroende <strong>av</strong> det immaterialrättsliga skyddet. Starkare immaterialrättsliglagstiftning på 1990-talet i Brasilien, Chile och Mexiko resulteradei en ökning <strong>av</strong> investeringarna i forskning och utveckling i läkemedelssektorni dessa länder. 375371 CIPR (2002).372 Penna och Visser (2002), Maskus (2000b) samt Andersen, Kozul-Wright och Kozul-Wright (2000).373 För en överblick över de andra TRIPS-relaterade områdena se <strong>WTO</strong>/WHO (2002).374 LIF (2002).375 OECD (1997-1998).
RAPPORT Sida 227(272)2004-02-27För det andra påverkar patentsystemet priserna på de utvecklade produkternaoch därmed tillgången till patenterade läkemedel. Det är dock viktigtatt komma ihåg att priset enbart är en faktor bland flera. 376 Tillgångentill läkemedel i u-<strong>länderna</strong> påverkas i hög grad <strong>av</strong> bristande hälsoinfrastrukturoch sjukvård samt storleken på hälsobudgetarna. Många u-länder, bl.a. i Afrika, har hälsobudgetar som knappt når upp till 11 dollarper person och år. 38 länder i världen, däribland Indien, spenderar mindreän 2 dollar per person och år på läkemedel. 377 Detta innebär att mångafattiga länder överhuvudtaget inte har råd att köpa läkemedel, vare sig deär patenterade eller inte. Endast 5 procent <strong>av</strong> de läkemedel som står påVärldshälsoorganisationens lista över essential drugs är patentbelagda.De patenterade läkemedel som är listade är aidsmediciner.Patentsystemet löser inte heller problemet med icke-lönsamma läkemedel.Det finns fortfarande stora ouppfyllda behov vad gäller utvecklingen<strong>av</strong> nya vaccin och läkemedel som endast behövs i u-länder, eller somtillåter en behandling anpassad till u-<strong>länderna</strong>s <strong>för</strong>hållanden. Forskningenoch utvecklingen på detta område är underfinansierad då den privata industrininte räknar med att kunna få de intäkter som krävs <strong>för</strong> att täckanödvändiga investeringar.Under TRIPS-<strong>för</strong>handlingarna motsatte sig flera u-länder, som då inteerbjöd något patentskydd <strong>för</strong> denna kategori <strong>av</strong> uppfinningar, att läkemedelinkluderades i det patenterbara området. Läkemedel kom trots det attomfattas <strong>av</strong> TRIPS. U-<strong>länderna</strong> fick dock en frist till den 1 januari 2005<strong>för</strong> att utsträcka skyddet <strong>för</strong> produktpatent till teknikområden som inteskyddades då <strong>av</strong>talet tecknades. 378 Indien, som utnyttjar denna möjlighet,har idag den största generiska läkemedelsindustrin i världen och är såledesen viktig exportör <strong>av</strong> billiga kopior <strong>av</strong> läkemedel till andra u-länder.Vissa kritiker är oroade över att produktionen <strong>av</strong> generiska läkemedelsuccessivt kommer att minska från och med den 1 januari 2005. 379 Detuppskattas dröja tio till tjugo år <strong>för</strong> sådana effekter att visas på världensläkemedelssektor, eftersom in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> produktpatentskyddet i t.ex.Indien endast kommer att gälla <strong>för</strong> nya produkter. 380 Fram till 2005kommer dessutom patenttiden <strong>för</strong> en tredjedel <strong>av</strong> de 35 mest sålda patentskyddadeläkemedelsmolekylerna i världen att gå ut. Detta innebär attdessa kommer att vara tillgängliga <strong>för</strong> den generiska industrin. 381376 Se Sidas hemsida: Sida om fattiga länder rätt att importera billiga läkemedelskopiormot aids och andra svåra farsotssjukdomar, 2 september 2003,www.sida.se/Sida/jsp/polopoly.jsp?d=111.377 Cohen (2003).378 Barton (2003a) och CIPR (2002).379 CIPR (2002) .380 Seminarium ”Intellectual Property and International Public Health”, Washington, 6-8oktober 2003.381 Datamonitor (2001).
RAPPORT Sida 228(272)2004-02-27Tillgång till patenterade läkemedelÄven om problemet med tillgång till läkemedel i u-<strong>länderna</strong> inte enbartär ett resultat <strong>av</strong> patentsystemet står det klart att patent höjer priset påläkemedel, eftersom patenth<strong>av</strong>aren får ensamrätter till framställning, användningoch <strong>för</strong>säljning <strong>av</strong> den skyddade produkten. Ekonomer har analyserathur patentskydd påverkar priset på läkemedel och har kommitfram till att sambandet varierar länder och produkter emellan, beroendepå vilka <strong>för</strong>utsättningar som råder på marknaden. 382 En fallstudie, byggdpå ett tjugotal mediciner, om Indiens in<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> produktpatent enligtsina TRIPS-åtaganden, uppskattar potentiella prisökningar i landet <strong>för</strong>dessa produkter till mellan 0 och 64 procent och kostnader till 33 miljonerdollar, en siffra som motsvarar 3 procent <strong>av</strong> läkemedels<strong>för</strong>säljningeni Indien. 383 Även om priseffekterna varierar mellan länder så finns det ettsam<strong>för</strong>stånd om att MUL i så liten utsträckning som möjligt bör bärakostnaderna <strong>av</strong> forskning och utveckling <strong>av</strong> läkemedel. Där<strong>för</strong> beslutade<strong>WTO</strong>-<strong>länderna</strong> i Doha att <strong>för</strong>länga MUL:s övergångstider till den 1 januari2016 <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talets bestämmelser om patentskydd<strong>för</strong> läkemedel. 384Som följd <strong>av</strong> den hälsokatastrof som hiv/aidsepedemin orsakar i mångaländer, bekräftades, i en särskild deklaration vid <strong>WTO</strong>:s ministermöte iDoha, en möjlighet som redan tidigare funnits i <strong>av</strong>talet, nämligen rättenatt använda sig <strong>av</strong> tvångslicenser. 385 En tvångslicens är ett tillstånd attutnyttja en patenterad uppfinning mot patenth<strong>av</strong>arens vilja med stöd <strong>av</strong>en lagregel. Deklarationen klargör <strong>av</strong>talets flexibilitet när det gäller möjlighetenatt bevilja tvångslicenser <strong>för</strong> läkemedel mot hiv/aids och andralivshotande sjukdomar. Eftersom patentinneh<strong>av</strong>arens monopolställningpå marknaden därmed upphör sjunker priset <strong>för</strong> tvångslicencierade läkemedel.Även om deklarationen inte <strong>för</strong> med sig någon <strong>för</strong>ändring <strong>av</strong>medlem<strong>länderna</strong>s åtaganden, innebär den ett erkännande <strong>av</strong> u-<strong>länderna</strong>sbehov <strong>av</strong> tillgång till billiga mediciner. 386Deklarationen g<strong>av</strong> även <strong>WTO</strong>-medlemmarna mandat att hitta en snabboch effektiv lösning på de problem i TRIPS-regelverket som innebär attländer utan egen eller med otillräcklig produktionskapacitet <strong>för</strong> läkemedelinte kunnat använda sig <strong>av</strong> tvångslicensbestämmelsen. I augusti 2003enades där<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>-medlemmarna, i enlighet med överenskommelsenfrån Doha, om en lösning som gör det tillåtet att under vissa <strong>för</strong>utsättningarbevilja tvångslicenser <strong>för</strong> produktion <strong>av</strong> läkemedel <strong>för</strong> export tillländer med otillräcklig egen produktionskapacitet.382 Watal (1999) och Subrimanian (1995).383 Watal (1999).384 Se även CIPR (2002) och Maskus (2000).385 Artikel 31.Doha-deklarationen om TRIPS och hälsa, november 2001386 Se <strong>Kommerskollegium</strong> och Sida, 2002.
RAPPORT Sida 229(272)2004-02-27Effekten <strong>av</strong> beslutet på hälso<strong>för</strong>hållanden i u-<strong>länderna</strong> är svår att uppskattaeftersom många andra faktorer spelar en betydligt större roll <strong>för</strong>bekämpningen <strong>av</strong> hiv/AIDS. Systemet har dock kritiserats <strong>av</strong> frivilligorganisationer<strong>för</strong> att inte bidra till att garantera en generisk (ickepatentskyddad)produktion i framtiden. 387 Enligt vår mening är docköverenskommelsen positiv, eftersom den innebär ett erkännande <strong>av</strong> attTRIPS-<strong>av</strong>talet måste beakta u-<strong>länderna</strong>s särskilda utvecklingsintressen.Lösningen innebär en möjlighet att behålla viss tvångslicensierad tillverkning<strong>av</strong> läkemedel, som annars inte hade funnits kvar efter den 1januari 2005. Det är fram<strong>för</strong> allt <strong>av</strong> stort symboliskt värde att man <strong>för</strong><strong>för</strong>sta gången enas om att ändra i TRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> att anpassa reglernatill u-<strong>länderna</strong>s behov. Enligt överenskommelsen ska dessutom i-<strong>länderna</strong> erbjuda u-<strong>länderna</strong> tekniskt bistånd <strong>för</strong> att inrätta systemet och<strong>för</strong> att stimulera åtgärder <strong>för</strong> över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik.Beslutet från augusti 2003 gäller fram till det att TRIPS-<strong>av</strong>talet ändras ienlighet med beslutet. Denna revidering planeras ske under <strong>för</strong>sta hälften<strong>av</strong> 2004. I och med detta anses Doha-<strong>för</strong>handlingarna om hälsoaspekter<strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet vara klara. Samtidigt återstår det viktiga arbetet med attbevaka hur systemet implementeras. På <strong>WTO</strong>:s hemsida är det möjligt attfå information om de länder som anmält sin <strong>av</strong>sikt att importera enligtsystemet (anmälan krävs inte <strong>av</strong> MUL) eller att utfärda en tvångslicens<strong>för</strong> att exportera enligt systemet. I skrivande stund hade ingen sådan begäraninkommit. Kanada, Norge och även Schweiz har <strong>för</strong>eslagit lagändringar<strong>för</strong> att möjliggöra sådana exporter vid behov. Även Sverige <strong>av</strong>sererbjuda svenska läkemedels<strong>för</strong>etag möjligheten att producera billiga läkemedel<strong>för</strong> export till fattiga länder.Sammanfattningsvis påverkar patentsystemet priset på patenterade läkemedel,men är endast en faktor bland andra som påverkar u-<strong>länderna</strong>stillgång till dessa produkter. Samtidigt har patentsystemet den viktigafunktionen att ge incitament till forskning och utveckling <strong>av</strong> nya mediciner,som staterna själva inte <strong>för</strong>mår finansiera. Där<strong>för</strong> <strong>för</strong>eslår mångabedömare att de politiska beslutsfattarna hittar lösningar som underlättartillgång till läkemedel till u-länder utan att underminera patentsystemet.Vad gäller forskning och utveckling <strong>av</strong> läkemedel som är kommersielltolönsamma, men som är <strong>av</strong> stor betydelse <strong>för</strong> u-länder, klarar inte patentsystemetatt skapa de incitament som krävs. Åtgärder behövs antingen iform <strong>av</strong> en större offentlig finansiering eller i form <strong>av</strong> nya riktade incitament<strong>för</strong> den privata sektorn.Tillgång till kopior <strong>av</strong> läkemedel som inte längre omfattas <strong>av</strong> patentskyddetpåverkas inte <strong>av</strong> TRIPS. TRIPS innebär däremot att kopior <strong>av</strong>läkemedel som har ett patentskydd endast får produceras i enlighet med<strong>av</strong>talets regler om tvångslicensiering.387 Se bl.a. Läkare utan gränser (2003).
RAPPORT Sida 230(272)2004-02-27Bland u-<strong>länderna</strong> finns varierande intressen representerade. De två ytterligheternaär de MUL som varken har teknologi eller råd att in<strong>för</strong>skaffaläkemedel och de få u-länder med tillverkningskapacitet, som <strong>för</strong> detmesta producerar billiga generiska läkemedel, och som därmed har enegen industriell agenda i denna fråga.5.3.8 Jordbruk och biologiska resurserJordbruket har <strong>av</strong>görande betydelse <strong>för</strong> de flesta u-länder som en källa tillföda, arbete och inkomst och som en grund <strong>för</strong> utveckling. Vidare utgörjordbruket en relativt större del <strong>av</strong> BNP i u-länder än i i-länder. TRIPS<strong>av</strong>taletseventuella inverkan på jordbruket i u-<strong>länderna</strong> är där<strong>för</strong> en särskiltviktig fråga <strong>för</strong> dessa länder. Avgörande <strong>för</strong> att bedöma <strong>av</strong>taletskonsekvenser <strong>för</strong> jordbruket är i vilken utsträckning TRIPS-<strong>av</strong>talet reglerarensamrätter till växter och genetiska resurser, och hur sådana ensamrätterpåverkar olika u-länder.Skydd <strong>för</strong> immateriella rättigheter på jordbruksområdet, motiveras liksompå andra områden <strong>av</strong> att det gynnar teknologisk utveckling – särskiltinom den privata sektorn. Traditionellt har forskning och utvecklinginom jordbrukssektorn i u-länder främst varit offentligt finansierad ochsåledes inte styrd <strong>av</strong> ett immaterialrättligt skydd. 1995 var drygt två tredjedelar<strong>av</strong> all jordbruksrelaterad forskning offentligt finansierad. Av dennabedrevs forskning <strong>för</strong> 11,5 miljarder dollar i i-länder och <strong>för</strong> 10,2 miljarderdollar i u-länder (främst i de teknologiskt utvecklade <strong>länderna</strong> iAsien och Latinamerika). 388 Privat forskning utgör bara ungefär en tredjedel<strong>av</strong> forskningen, men andelen växer. 389 Av den sammanlagda privataforskningen sker enbart 6 procent i u-<strong>länderna</strong>.TRIPS och bioteknikenJordbruket är, tillsammans med läkemedelssektorn, ett <strong>av</strong> de områden därden biotekniska utvecklingen har stor betydelse. Biotekniken är inget nyttfenomen. Växter, djur och mikroorganismer har använts traditionellt iårhundraden <strong>för</strong> att skapa nya produkter och processer och används fortfarandeidag i stor utsträckning i de flesta u-länder. Den moderna biotekniken,särskilt genteknik, innebär stora utvecklingsmöjligheter <strong>för</strong> nyauppfinningar eftersom den resulterar i <strong>för</strong>ändringar som inte hade varitmöjliga i naturen. Tillämpningen <strong>av</strong> gentekniken är dock kontroversielloch kanske ännu mer <strong>för</strong> livsmedel och miljö än på det medicinska området.Potentiella konsekvenser inom jordbruket är svårare att <strong>för</strong>utse ochatt kontrollera, eftersom växters och djurs genetiska egenskaper ändrasöver generationer. Det befaras även att gentekniskt <strong>för</strong>ändrade organismerskulle kunna sprida sig i naturen, bl.a. via pollen, och skapa obalans iekosystemet.388 Pardey och Beintema (2001).389 CIPR (2002).
RAPPORT Sida 231(272)2004-02-27Vad gäller u-länder råder det oenighet om ifall den moderna bioteknikenär den rätta lösningen <strong>för</strong> länder med stor mångfald <strong>av</strong> genetiska resurseroch låg utvecklingsnivå. Det finns å ena sidan bedömare som anser attfattiga människor på landsbygden främst bör använda sig <strong>av</strong> den traditionellabiotekniken och utveckla ett lokalt anpassat och uthålligt jordbruk<strong>för</strong> att inte vara beroende <strong>av</strong> den storskaliga jordbruksindustrin. Flerajordbruksexperter anser samtidigt att gentekniken behövs <strong>för</strong> att klara <strong>av</strong>världens livsmedels<strong>för</strong>sörjning, särskilt om miljöbelastningen ska minska.De manar dock till <strong>för</strong>siktighet och noggrann risk<strong>av</strong>vägning. 390 Genteknikenkan utveckla produkter anpassade till u-<strong>länderna</strong>s behov, t.ex.mer näringsriktiga, hållbara och högt <strong>av</strong>kastande grödor. Argentina ochKina är stora producenter <strong>av</strong> genmodifierade grödor. Kina satsar stort påbioteknisk forskning och utveckling med syfte att framställa genetiskt rismed bättre näringsvärde. Totalt äger 80 procent <strong>av</strong> fält<strong>för</strong>söken med genmodifieradegrödor rum i u-länder.Denna mer generella debatt om genteknik sprider sig till debatten omTRIPS eftersom <strong>av</strong>talets kr<strong>av</strong> på patentsystem främjar genteknik ochkommersialiseringen <strong>av</strong> gentekniska uppfinningar. Oron är stor <strong>för</strong> attmultinationella <strong>för</strong>etag missbrukar sitt monopol över de nya grödornaoch att de fattigaste i världen inte får tillgång till dem. Ca 75 procent <strong>av</strong>världens undernärda är småbrukare. 391 Detta problem <strong>för</strong>värras <strong>av</strong> <strong>för</strong>etagskoncentrationeninom utsädes- och biotekniksektorn. Oron gäller isynnerhet att bönder ska <strong>för</strong>lora sin traditionella rätt att utan tillstånd sparadelar <strong>av</strong> skörden och använda till utsäde nästa odlingssäsong eller, påsamma sätt, att växt<strong>för</strong>ädlaren inte kommer att kunna använda sig <strong>av</strong>slutprodukten <strong>för</strong> fortsatt <strong>för</strong>ädling. 392 Problemen kan dessutom varamycket komplicerade genom att en slutprodukt ofta skyddas <strong>av</strong> ett flertalpatent, och att tillstånd <strong>av</strong> varje patentinneh<strong>av</strong>are behövs <strong>för</strong> att användaslutprodukten. 393 Ett exempel är det s.k. gyllene riset, ett A-vitaminberikat ris som är kopplat till 70 olika patent. De flesta <strong>för</strong>etagsom äger patenträttigheter ger dock fri licens <strong>för</strong> fortsatt <strong>för</strong>ädlingsarbetei u-länder. Ett annat problem som flera analytiker uttrycker oro över ärom patenterat material spids i naturen och resulterar i ofrivilliga patentintrång.TRIPS-bestämmelser som påverkar jordbruket och biologiska resurserTRIPS-<strong>av</strong>talet påverkar jordbruket i den mån det reglerar skyddet <strong>för</strong>jordbruksrelaterade immaterialrättigheter, fram<strong>för</strong> allt skyddade växtsorteroch patenterade uppfinningar, däribland genetiskt modifierade organismer.Patenträtten reglerar dock inte användningen <strong>av</strong> genetiskt modifieradeorganismer (dvs. beslutet om produkter eller processer är tillåtnaeller inte). Det gör de politiska organen i respektive medlemland.390 Johansson (2003) och FAO Statement on Biotechnology (2000).391 Lettington (2003)392 Lettington (2003)393 Thornström (2003)
RAPPORT Sida 232(272)2004-02-27Avtalet reglerar inte heller det traditionella jordbruket. Traditionell kunskapär <strong>av</strong> stor betydelse <strong>för</strong> miljontals människors mat<strong>för</strong>sörjning. Sådankunskap om jordbruk och växter är <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> mycket <strong>av</strong> jordbruket iu-länder. Traditionell kunskap kan också vara betydelsefull <strong>för</strong> framtidautveckling <strong>av</strong> jordbruk, växter och läkemedel. Traditionell kunskap reglerasalltså inte i TRIPS-<strong>av</strong>talet men har debatterats i TRIPS-rådet (sevidare <strong>av</strong>snittet om TRIPS och debatten om ”biostöld”).Länder som är bundna <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet har åtagit sig att erbjuda ett visstimmaterialrättsligt skydd <strong>för</strong> mikroorganismer, mikrobiologiska <strong>för</strong>farandenoch växtsorter. Därutöver ställs inga kr<strong>av</strong> på skydd <strong>för</strong> djur, växtereller gener. Dessa åtaganden regleras i patentbestämmelserna iTRIPS-<strong>av</strong>talet. Avtalet <strong>för</strong>eskriver att patentskydd ska ges produkter ochprocesser inom alla teknikområden, dvs. även jordbruk. Avtalet medgeratt undantag från patentbarhet kan göras om detta är nödvändigt ”<strong>för</strong> attskydda människors, djurs och växters liv och hälsa och <strong>för</strong> att undvikaallvarliga miljöskador”. Undantag kan även göras <strong>för</strong> ”diagnostiska, terapeutiskaeller kirurgiska <strong>för</strong>faranden (processer) <strong>för</strong> behandling <strong>av</strong> människoroch djur”. <strong>WTO</strong>-medlemmar får även undanta växter och djur ochväsentligen biologiska processer från patentbarhet. Mikroorganismersamt mikrobiologiska och icke-biologiska processer undantas däremot ejfrån patentkr<strong>av</strong>et. Den exakta innebörden <strong>av</strong> detta kr<strong>av</strong> beror på hur länderväljer att definiera mikroorganismer och mikrobologiska <strong>för</strong>farandensamt vilka kriterier de uppställer <strong>för</strong> patenterbarhet.TRIPS-<strong>av</strong>talet definierar inte vad en ”mikroorganism” är. Följaktligenstår det TRIPS-medlemmar fritt att definiera ”mikroorganismer”. I europeiskpatentlagstiftning har begreppet fått en ganska bred innebörd ochomfattar bland annat celler och cell-linjer. 394 Det står dock u-länder frittatt använda en snävare vetenskaplig definition, enligt vilken mikroorganismerenbart omfattar bakterier, virus, alger, protozo (urdjur) och svampar.395 Med en sådan definition <strong>av</strong> mikroorganismer omfattas varken gener,enzymer eller cell-linjer <strong>av</strong> patentkr<strong>av</strong>et i TRIPS.Vidare kan länder välja att inskränka omfattningen <strong>av</strong> patentkr<strong>av</strong>et genomatt justera de kr<strong>av</strong> som ställs på att det rör sig om en ”uppfinning”som är ”ny”, ”har uppfinningshöjd” och kan ”tillgodogöras industriellt”.394 Se till exempel svensk och engelsk patentlagstiftning.395 Correa (1999).
RAPPORT Sida 233(272)2004-02-27En utgångspunkt är att naturligt <strong>för</strong>ekommande organismer inte är ”uppfinningar”utan ”upptäckter” och således inte patenterbara. Argentina,Brasilien och några andra länder i Sydamerika har till exempel undantagitmöjligheten att patentera material som finns i naturen, även om det ärisolerat, eftersom detta inte uppfyller deras kr<strong>av</strong> på ”uppfinning”. 396 Enligtamerikansk och europeisk lagstiftning och praxis kan biologiskt materialsom finns i naturen anses utgöra en uppfinning om det har isoleratsoch har en konkret användning samt om övriga patentbarhets<strong>för</strong>utsättningarär uppfyllda (t.ex. nyhetsrekvisitet och uppfinningshöjd). TRIPS<strong>av</strong>taletställer dock inte några kr<strong>av</strong> på sådan lagstiftning.En annan patentkategori som också måste skyddas enligt <strong>av</strong>talet är växtsorter.Skyddet kan men behöver inte ta formen <strong>av</strong> patent, utan det kanbestå <strong>av</strong> ett fristående (sui generis) system. Det enda kr<strong>av</strong> som TRIPSställer är att det ska vara ett ”effektivt” system. Vad ”effektivt” betyder äråterigen en tolkningsfråga.Konsekvenser <strong>av</strong> TRIPS-kr<strong>av</strong>et på patent <strong>för</strong> mikroorganismer och mikrobiologiskaprocesserHur påverkas u-länder <strong>av</strong> patentbestämmelserna i TRIPS-<strong>av</strong>talet när detgäller biologiska resurser? För att svara på denna fråga måste återigen depositiva effekterna <strong>av</strong> ensamrätter på t. ex. mikroorganismer, bland annati form <strong>av</strong> incitament <strong>för</strong> teknologisk utveckling, vägas mot de negativaeffekterna, till exempel i form <strong>av</strong> inskränkta nyttjanderätter och begränsadkonkurrens. Även effekterna på u-<strong>länderna</strong>s biologiska resurser ochekologi måste beaktas.Precis som i andra sammanhang kan ett starkt skydd <strong>för</strong> immateriellarättigheter vara en bidragande faktor till investeringar i forskning ochutveckling på jordbruksområdet, men det är varken en nödvändig ellertillräcklig <strong>för</strong>utsättning <strong>för</strong> investeringar. 397 Vidare kommer den inverkanimmaterialrätt kan ha på investeringar i forskning och utveckling att beropå vilka <strong>för</strong>utsättningar som råder i olika länder. Det beror t.ex. på vilkagrödor som odlas samt i vilken skala de odlas. Världsbanken menar dockatt det på jordbruksområdet krävs mer omfattande skydd <strong>för</strong> immaterialrätterän det som följer <strong>av</strong> TRIPS <strong>för</strong> att sporra till teknologisk utveckling.398Världsbanken menar även att det finns tecken på att immateriella rättigheterleder till högre priser på utsäde. Banken citerar studier <strong>av</strong> Brasilienoch Mexiko som visar att skyddade majssorter med högre <strong>av</strong>kastning varbetydligt dyrare än andra majssorter. Det bör vidare noteras att ländermed otillräcklig konkurrenslagstiftning löper större risker att drabbas <strong>av</strong>missbruk <strong>av</strong> dominerande ställning och negativa priseffekter.396 Correa (1999).397 Lele, Lesser och Hortskotte-Wesseler (1999).398 Lele, Lesser och Hortskotte-Wesseler (1999).
RAPPORT Sida 234(272)2004-02-27Trots den flexibilitet TRIPS-<strong>av</strong>talet rymmer har TRIPS-bestämmelsernaom skydd <strong>för</strong> mikroorganismer och mikrobiologiska <strong>för</strong>faranden fåttmycket kritik. Denna diskussion <strong>för</strong>s ofta under den mer tillspetsade rubriken”patent på liv”. Kritikerna ifrågasätter om livsformer överhuvudtagetkan ”ägas”. Flera u-länder, däribland den Afrikanska gruppen, kräveren ändring <strong>av</strong> TRIPS som går ut på att <strong>av</strong>talet inte längre kräver patent<strong>för</strong> mikroorganismer. Under Uruguay<strong>för</strong>handlingarna var oenighetenstor om detta kr<strong>av</strong>, vilket med<strong>för</strong>de att man i <strong>av</strong>talet in<strong>för</strong>de en planeradöversyn <strong>av</strong> den berörda bestämmelsen. Översynen pågår sedan 1999 utanframgång och står numera även på den nya <strong>för</strong>handlingsrundans agenda.Kr<strong>av</strong>et på patent <strong>för</strong> mikroorganismer och mikrobiologiska <strong>för</strong>farandenär emellertid inte särskilt långtgående om u-länder väljer att utnyttja denflexibilitet som TRIPS-<strong>av</strong>talet erbjuder. Även CIPR-kommissionen anseratt TRIPS medger flexibilitet när det gäller att in<strong>för</strong>a en lagstiftning somär anpassad till respektive lands behov. 399 TRIPS-<strong>av</strong>talet ger inte hellermöjlighet att lägga sig i hur andra länder tolkar TRIPS-bestämmelserna.TRIPS sätter minimistandarder men har inget tak på vad som kan patenteras.Vidare går det att konstatera att länder som har eller som ämnar utvecklaen bioteknologisk industri kan ha intresse <strong>av</strong> att in<strong>för</strong>a patentskydd <strong>för</strong>mikroorganismer (och säkert också <strong>för</strong> andra typer <strong>av</strong> bioteknologi, inklusivejordbruksrelaterad sådan). U-länder med ingen eller liten teknologiskkapacitet har däremot inte samma möjlighet att dra nytta <strong>av</strong> ettstarkare patentskydd.In<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> patentskydd <strong>för</strong> mikroorganismer i u-länder kan ocksåmed<strong>för</strong>a ett ökat incitament <strong>för</strong> <strong>för</strong>etag i i-länder att bedriva forskning påprodukter och processer som är <strong>av</strong> relevans <strong>för</strong> u-länder. Incitamenten <strong>för</strong>den typen <strong>av</strong> privat forskning kommer dock <strong>för</strong>modligen att rikta sig tillmålgrupper med stark betalnings<strong>för</strong>måga.Till de negativa effekterna <strong>av</strong> patentskyddet inom jordbruksområdet höratt de produkter eller processer som omfattas <strong>av</strong> ett patent inte kan användasfritt <strong>av</strong> andra än rättighetsinneh<strong>av</strong>aren. Ju fler uppfinningar sompatenteras, desto större är begränsningen <strong>för</strong> användningen <strong>av</strong> ett visstmaterial. Det är dock viktigt att komma ihåg att TRIPS medger undantagfrån patentkr<strong>av</strong>en såsom forskarundantag och jordbruksundantag.Under senare år har en stor majoritet <strong>av</strong> länder anslutit sig till konventionersom syftar till en rättvisare <strong>för</strong>delning <strong>av</strong> de kommersiella vinsternanär uppfinningar i i-länder är baserade på biologiskt material eller traditionellkunskap från andra länder. Dessa frågor är relaterade till TRIPSeftersom immaterialrättigheter medger kommersiell exploatering <strong>av</strong> uppfinningar.399 CIPR (2002).
RAPPORT Sida 235(272)2004-02-27TRIPS och debatten om ”biostöld”En <strong>för</strong>eteelse som <strong>av</strong> kritikerna <strong>för</strong>knippas med TRIPS-<strong>av</strong>talet är ”biostöld”(eng. biopiracy) – dvs. när någon tar ut immaterialrättsligt skyddpå biologiskt material utan att ha rätt till det.TRIPS kan inte sägas vara orsaken till s.k. biostöld men <strong>av</strong>talet kritiserasibland <strong>för</strong> att det inte heller gör något <strong>för</strong> att hindra missbruk. 400 Ett exempelpå biostöld är då ett patent beviljas på biologisk materia trots attnyhetsrekvisitet inte är uppfyllt. En egenskap som ett biologiskt materialhar kan ha varit känd bland befolkningen under en längre tid, något som<strong>av</strong> olika skäl inte varit känt vid den beviljande patentmyndigheten.TRIPS-<strong>av</strong>talet innehåller inga särskilda regler om traditionell kunskapoch folklore. Detta kritiseras <strong>av</strong> ett flertal u-länder som kräver skydd <strong>för</strong>denna typ <strong>av</strong> kunskap i TRIPS. 401 En åtgärd är där<strong>för</strong> skapande <strong>av</strong> databaser<strong>för</strong> att dokumentera traditionell kunskap. Därigenom kan patentmyndigheterlättare göra sökningar <strong>för</strong> att ta reda på om en egenskap redanär känd eller inte. WIPO:s kommitté <strong>för</strong> intellektuell äganderätt ochgenetiska resurser, traditionell kunskap och folklore har vidtagit en radåtgärder på detta område. Kommitténs mandat omfattar också immaterialrättsligaaspekter på tillträde till och en rättvis <strong>för</strong>delning <strong>av</strong> <strong>av</strong>kastningfrån genetiska resurser samt utarbetande <strong>av</strong> nya skyddsformer <strong>för</strong> traditionellkunskap och folklore. 402 Eftersom denna typ <strong>av</strong> immaterialrättsligtskydd ännu inte existerar, anser vi att det är lämpligt att stödja det arbetesom pågår i WIPO på området <strong>för</strong> att senare inkorporera dessa nya normeri TRIPS-<strong>av</strong>talet.TRIPS relation till Konventionen om biologisk mångfald (CBD) ochFAO:s <strong>för</strong>drag <strong>för</strong> växtgenetiska resurserFlera u-länder anser att ändringar i TRIPS behövs att <strong>för</strong> att lösa problemenmed biostöld. De anser dessutom att TRIPS-<strong>av</strong>talet står i konfliktmed CBD och FAO:s <strong>för</strong>drag.CBD erkänner staters suveräna rätt över sina naturresurser och fastslårrätten <strong>för</strong> stater att bestämma över tillträde till genetiska resurser. Parternaska sträva efter att underlätta tillträde till genetiska resurser. Samtidigt<strong>för</strong>binder sig parterna att nyttja genetiska resurser i nära samråd med t.ex.lokalsamhällen, som traditionellt nyttjat resurserna, eller bor där resursernafinns. I FAO:s <strong>för</strong>drag <strong>för</strong> växtgenetiska resurser åtar sig parternaatt skydda och främja små bönders rätt att spara, använda, byta och säljaskördat material.400 Rönnbäck (2003), Einarsson och Byström (2002).401 Bl.a. Indien, Brasilien, Kuba, Peru, Thailand, Venezuela, Zambia, Zimbabwe m.fl.:IP/C/W/356 och IP/C/W/403.402 WIPO:s mellanstatliga kommitté <strong>för</strong> intellektuell äganderätt och genetiska resurser,traditionell kunskap och folklore, http://www.wipo.org.
RAPPORT Sida 236(272)2004-02-27Flera u-länder menar att TRIPS bör ändras <strong>för</strong> att underlätta implementeringen<strong>av</strong> CBD:s principer om tillträde till genetiska resurser, rättvis <strong>för</strong>delning<strong>av</strong> nyttan och skydd <strong>för</strong> traditionell kunskap. Ska andra länders<strong>för</strong>etag kunna patentera ”livsformer” som ett land, enligt CBD, har suveränitetöver? Hur kan man se till att länder blir tillfrågade om tillträdet tillsina genetiska resurser, liksom att <strong>för</strong>delningen <strong>av</strong> vinsterna från kommersiellanvändning <strong>av</strong> sådana patent blir rättvis? Detta är kärnan i debattenom biostöld och den gäller även <strong>för</strong> uppfinningar baserade på traditionellkunskap från ursprungsbefolkningar.Ett sätt att åtgärda problemet kan vara att in<strong>för</strong>a kr<strong>av</strong> på tillkännagivandeom ursprung <strong>av</strong> biologiskt material i samband med eller som en del <strong>av</strong> enpatentansökan. Frågan diskuteras i WIPO (Patent Law Treaty<strong>för</strong>handlingar)och i TRIPS-rådet. Det råder dock oenighet om detta länderemellan. Flera u-länder vill ändra i TRIPS-<strong>av</strong>talet så att angivelse <strong>av</strong>ursprung <strong>av</strong> biologiskt material ska ingå i kr<strong>av</strong>en <strong>för</strong> patentbarhet. För attvisa kompromissvilja <strong>för</strong>eslår EU en obligatorisk ursprungsangivelse,dock med sanktioner som inte påverkar patentens giltighet. USA är heltemot obligatoriska ursprungsangivelser. Det finns flera bedömare somanser att det går att in<strong>för</strong>a en obligatorisk ursprungsangivelse utan att detstrider mot TRIPS. 403Diskussion om denna fråga pågår samtidigt i flera olika fora bl.a. i CBD,FAO, WIPO och TRIPS. Ett problem tillkommer när inte samma länderär anslutna till de konventioner där dessa frågor <strong>för</strong>handlas. USA hart.ex. ännu så länge inte ratificerat CBD. FAO:s <strong>för</strong>drag <strong>för</strong> växtgenetiskaresurser undertecknat år 2001 har än så länge inte trätt i kraft.Flera länder anser även att TRIPS bör omfatta de åtaganden som finns ibl.a. FAO:s <strong>för</strong>drag <strong>för</strong> växtgenetiska resurser om att skydda och främjasmå bönders rätt att spara, använda, utbyta och sälja skördat material. Vibedömer dock att TRIPS ger möjlighet att undanta sådan användning frånpatenträttigheterna. EG-direktivet om rättsligt skydd <strong>för</strong> biotekniska uppfinningarhar just ett sådant jordbruksundantag.TRIPS-kr<strong>av</strong> på skydd <strong>för</strong> växtsorterEnligt TRIPS-<strong>av</strong>talet ska <strong>WTO</strong>-medlemmar tillhandahålla skydd <strong>för</strong>växtsorter, antingen genom patent, genom ett effektivt fristående system<strong>av</strong> eget slag (sui generis-system) eller genom en kombination <strong>av</strong> dessa.Skillnaden mellan patentskydd och annat växt<strong>för</strong>ädlarskydd är att patentskyddbrukar innebära mer långtgående ensamrätter. <strong>WTO</strong>-medlemmarutnyttjar den flexibilitet som <strong>av</strong>talet medger, och man skyddar växtsorternapå varierande sätt, även i-<strong>länderna</strong> emellan.403 Pires de Carvalho (2000).
RAPPORT Sida 237(272)2004-02-27Det minimikr<strong>av</strong> som TRIPS-<strong>av</strong>talet ställer är alltså att länder tillhandahållernågon form <strong>av</strong> sui generis-system till skydd <strong>för</strong> växtsorter. TRIPSanger inte hur detta system ska utformas utan enbart att det ska vara ”effektivt”.Följaktligen har alla TRIPS-medlemmar, inklusive u-länder,frihet att in<strong>för</strong>a det skydd <strong>för</strong> växtsorter som passar varje lands <strong>för</strong>utsättningarbäst – så länge det är effektivt. Exakt vad detta kr<strong>av</strong> på effektivitetinnebär är inte fastslaget i TRIPS. Kr<strong>av</strong>et på effektivitet kan betyda attreglerna ska vara verkställbara eller att andra intressen ska beaktas.I TRIPS-<strong>av</strong>talet definieras inte vad som utgör en växtsort, vilka kriteriersom ska uppfyllas <strong>för</strong> skydd, hur omfattande skyddet ska vara eller hurlänge det ska gälla. 404 Den enskilda TRIPS-medlemmen har således storfrihet att utforma ett ”effektivt fristående system <strong>av</strong> eget slag” som passarrespektive lands <strong>för</strong>utsättningar bäst.Under översynen <strong>av</strong> den artikel som reglerar undantagen från patentbarhet<strong>för</strong> växter och djur (artikel 27.3b) har det diskuterats mycket vilketfristående system u-<strong>länderna</strong> bör välja. Debatten har fokuserat på UPOV<strong>av</strong>talet,som fram till <strong>för</strong> några år sedan var det enda existerande alternativasystemet <strong>för</strong> patentskydd. Fördelen med UPOV är att länder inte behöverutveckla egna regelverk. Nackdelen är främst att systemet skapats<strong>av</strong> mer utvecklade länder. Flera analytiker anser att UPOV i sin senasteversion från 1991 inte är anpassat till de flesta u-<strong>länderna</strong>s behov. 405Faktaruta: UPOV-<strong>av</strong>taletEtt exempel på ett ”effektivt fristående system <strong>av</strong> eget slag” <strong>för</strong> skydd <strong>av</strong>växtsorter är UPOV-<strong>av</strong>talet (International Union of the Protection ofPlant Varieties), som upprättades 1961 och som reviderades 1972, 1978och 1991. UPOV har totalt 53 medlemmar. De flesta u-länder har anslutitsig till UPOV 1978. 406 Alla nya stater som tillträder UPOV måste anslutasig till UPOV 1991. UPOV 1991, till skillnad från 1978-års <strong>av</strong>tal omfattaralla växtsorter och arter. Jordbruksundantag finns kvar i UPOV 1991men regleringen överlämnas till medlemsstaterna. Böndernas återanvändning<strong>av</strong> utsäde från egen skörd sträcker sig dock inte till möjlighetenatt t.ex. sälja <strong>för</strong>ökningsmaterial,vilket är möjligt under UPOV 1978.404 Ragnekar (2002).405 Tansey (1999).406 Se www.upov.int. Medlemsinformationen uppdaterad den 31/7 2003.
RAPPORT Sida 238(272)2004-02-27Vad innebär då minimikr<strong>av</strong>et att ett effektivt system <strong>för</strong> skydd <strong>av</strong> växtsorter<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> in<strong>för</strong>s? In<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> ett skydd <strong>för</strong> växtsorter i enlighetmed TRIPS-<strong>av</strong>talet begränsar möjligheten <strong>för</strong> andra än rättighetsinneh<strong>av</strong>areatt använda skyddade växtsorter. Skyddet är dock begränsattill växtsorter som uppfyller de grundläggande kriterier varje regelverkuppställer (bland annat nyhetskr<strong>av</strong>et). Dessutom tolkar många länderTRIPS-<strong>av</strong>talet så att <strong>WTO</strong>-medlemmar får bestämma om inskränkningari rättigheten <strong>för</strong> att ta hänsyn till små bönders behov (traditionell rättighetatt fritt kunna använda utsäde, farmer’s exemption). Vidare har <strong>WTO</strong>medlemmarmöjlighet att in<strong>för</strong>a, en s.k. breeder’s exception som tillåteranvändande <strong>av</strong> skyddade växtsorter <strong>för</strong> att odla fram nya växtsorter.En större studie <strong>av</strong> mer utvecklade u-länder <strong>av</strong> Jeroen Van Wijk ochWalter Jaffe vid Amsterdams universitet fann inte stöd <strong>för</strong> en kopplingmellan skydd <strong>för</strong> växtsorter i dessa länder och en ökad forskning ochutveckling <strong>av</strong> växtsorter. 407 Senare studier har dock visat att skydd <strong>för</strong>växtsorter har gett positiva effekter <strong>för</strong> den kommersiella sektorn i Argentinaoch Kenya. 408 Dessa effekter anses dock uppstår <strong>för</strong>st efter ettantal år och har bedömts vara starkare <strong>för</strong> länder som har ett starkt immaterialrättsligtskydd <strong>för</strong> växtsorter. 409 Van Wijk och Jaffe fann inte hellerstöd <strong>för</strong> att fler växtsorter fanns tillgängliga <strong>för</strong> bönder i dessa länder. 410Samma studie fann däremot att tillgången på utländska växtsorter hadeökat. Sammanfattningsvis fann studien att kommersiella jordbruk, samtde <strong>för</strong>etag som utvecklar eller distribuerar frön, gynnas <strong>av</strong> skyddet.Mindre jordbruk och fattiga bönder ansågs inte kunna dra <strong>för</strong>del <strong>av</strong> skyddet.De skulle dock eventuellt kunna drabbas om begränsningar på hur defår spara eller byta produkter in<strong>för</strong>s. En senare fältstudie <strong>av</strong> Kenya ochPeru visar att småbrukare inte har drabbats <strong>av</strong> växtsortskyddet. Man konstaterardock att skyddet <strong>för</strong> växtsorter koncentrerar forskningsresurserpå lönsamma exportprodukter och misslyckas med at stimulera innovationkring produkter anapassade till småbrukares behov. 411 Här liksomnär det gäller läkemedel löser immaterialrättsskydd inte problem medunderfinansiering <strong>av</strong> offentlig forskning. Som nämnts tidigare medgerTRIPS-<strong>av</strong>talet undantag <strong>för</strong> användningen <strong>av</strong> växtsorter till <strong>för</strong>mån <strong>för</strong>inhemska bönder eller inhemsk växt<strong>för</strong>ädling.I Kenya är det främst utländskt ägda producenter <strong>av</strong> blommor och grönsaker<strong>för</strong> export som har ansökt om växtskydd. Skyddet är således gynnsamt<strong>för</strong> Kenyas industriella jordbruk och indirekt <strong>för</strong> landet och dessinvånare. Samtidigt har skyddet inte haft någon effekt <strong>för</strong> fattiga, inhemskabönder. 412407 Van Wijk och Jaffe (1995).408 Domingo (2003) och Sikinyi (2003)409 Van Wijk (2003)410 Van Wijk och Jaffe (1995).411 Lettington (2003)412 CIPR (2002).
RAPPORT Sida 239(272)2004-02-27När u-länder upprättar skydd <strong>för</strong> växtsorter kan de till exempel in<strong>för</strong>aundantag som möjliggör <strong>för</strong> bönder att återanvända, byta och sälja skyddatutsäde. Många bönder i u-länder är i stor grad beroende <strong>av</strong> möjlighetenatt återanvända frön – både från traditionella grödor och från nyutveckladeväxtsorter. De skulle kunna påverkas negativt om detta begränsadeseller blev dyrare. Den flexibilitet som TRIPS-<strong>av</strong>talet erbjuder ärsåledes viktig <strong>för</strong> många u-länder. I sammanhanget kan nämnas att Organisationfor African Unity (OAU – numera African Union, AU) harsammanställt en <strong>för</strong>laga till lagstiftning som tillåter alla former <strong>av</strong> återanvändning<strong>för</strong>utom i kommersiell skala. 413 Likaså har Indien nyligenin<strong>för</strong>t lagstiftning om skydd <strong>för</strong> växtsorter som ger bönder stor frihet attanvända skyddade produkter på samma vis som gjordes innan någotskydd fanns. 414För att summera diskussionen om patentkr<strong>av</strong> på jordbruksområdet och<strong>för</strong> biologiska resurser kan följande konstateras:Biologiska uppfinningar: TRIPS-<strong>av</strong>talet kräver patent på biotekniskauppfinningar. Samtidigt medger TRIPS ett stort mått <strong>av</strong> flexibilitet sominnebär att ett land har möjlighet att utforma sin inhemska lagstiftning påett sätt som är bäst <strong>för</strong> landets speciella <strong>för</strong>utsättningar. De länder somhar begränsad teknologisk kapacitet kan där<strong>för</strong> begränsa möjligheten attpatentera jordbruksrelaterad bioteknologi.Växtsorter: TRIPS-<strong>av</strong>talet kräver att <strong>WTO</strong>-medlems<strong>länderna</strong> skyddarväxtsorter antingen genom patent eller någon form <strong>av</strong> sui generis-system.Den slutsats som kan dras <strong>av</strong> existerande analyser är att det skydd somstipuleras <strong>för</strong> växtsorter enligt TRIPS-<strong>av</strong>talet inte med säkerhet leder tillmer forskning och utveckling i u-<strong>länderna</strong>. In<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> växtskydd kandäremot ge u-länder bättre tillgång till växtsorter som har utvecklats internationellt.Det är dock tveksamt om sådana teknologiska framstegkommer fattiga bönder i u-<strong>länderna</strong> till godo. Det är där<strong>för</strong> viktigt att u-länder ser till att fattiga bönder inte drabbas <strong>av</strong> negativa aspekter <strong>av</strong> denteknologiska utvecklingen på jordbruksområdet. Vi, liksom många andrabedömare, tolkar TRIPS-<strong>av</strong>talet så att <strong>WTO</strong>-medlemmar själva får bestämmaom inskränkningar i rättigheten att skydda växtsorter <strong>för</strong> att tahänsyn till små bönders behov.5.4 Sammanfattande diskussionTRIPS-<strong>av</strong>talet är det <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal som många u-länder har haft svårast attgenom<strong>för</strong>a efter Uruguayrundan. Det har kritiserats starkt. Kritikernamenar att <strong>WTO</strong>:s medlemsländer inte har tagit tillräcklig utvecklingshänsyndå <strong>av</strong>talet utformades. Utvecklingshänsynen har i stort sett varit begränsadtill övergångstider.413 Organisation of African Unity (2000), artikel 26. Tillgänglig på:http://www.grain.org/brl/oau-model-law-en.cfm414 Government of India (2000) clause (39(1) (iv)). Tillgänglig på:http://www.grain.org/brl/pvp-brl-en.cfm
RAPPORT Sida 240(272)2004-02-27Följande områden har identifierats som de viktigaste i vår kartläggning<strong>av</strong> konsekvenserna <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talets genom<strong>för</strong>ande <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>:1) finansiella konsekvenser2) samhällsekonomiska konsekvenser3) konsekvenser vad gäller tillgång till läkemedel4) konsekvenser <strong>för</strong> jordbruk och genetiska resurser.Att genom<strong>för</strong>a de institutionella kr<strong>av</strong>en i TRIPS-<strong>av</strong>talet innebär utan tvekanen stor finansiell börda <strong>för</strong> länder med begränsade budgetar. Vad<strong>av</strong>ser de ekonomiska konsekvenserna tyder analysen på att, de mest utvecklade<strong>länderna</strong> på kort sikt gagnas <strong>av</strong> en global <strong>för</strong>stärkning <strong>av</strong> immaterialrättigheterpå bekostnad <strong>av</strong> de länder som har behov <strong>av</strong> att importerateknik. Denna analys kopplad till de institutionella utgifterna <strong>för</strong> genom<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> <strong>av</strong>talet tyder på att kostnaderna på kort sikt kan vara betydande<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>.På längre sikt tyder dock analysen på att ett effektivt immaterialrättssystemkan ha positiva ekonomiska konsekvenser i u-<strong>länderna</strong>, särskilt iform <strong>av</strong> över<strong>för</strong>ing <strong>av</strong> teknik, vare sig detta sker via direkta utländskainvesteringar eller genom licensiering. En viktig faktor i sammanhangetär dock varje lands kapacitet att absorbera ny teknik. Med hänsyn tilldetta <strong>för</strong>eslår de flesta analyser att u-länder fokuserar sina resurser på deåtgärder som syftar till <strong>för</strong>bättrad samhällsstyrning, utbildningsinsatser,inriktade teknikincitament samt en bättre konkurrenspolitik. I en rapportfrån OECD bekräftas att det är viktigt <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> att säkerställa enlämplig miljö <strong>för</strong> att kunna dra störst nytta <strong>av</strong> ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsligtskydd. Det är även viktigt att komma ihåg att analysen allmänttyder på att det immaterialrättsliga skyddet är <strong>för</strong>knippat med tröskeleffekter:de positiva effekterna materialiseras inte <strong>för</strong>rän <strong>länderna</strong> har uppnåtten viss nivå <strong>av</strong> ekonomisk utveckling. Analysen visar även positivaeffekter <strong>av</strong> ett <strong>för</strong>stärkt immaterialrättsskydd <strong>för</strong> handeln. Påverkan ärdock svagare än sambandet med direkta utländska direktinvesteringar.Det är vidare viktigt att beakta att de flesta <strong>av</strong> de konsekvensanalysersom gjorts gäller patentområdet. Ett fåtal analyser har gjorts <strong>av</strong> konsekvenserna<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong> att genom<strong>för</strong>a TRIPS-<strong>av</strong>talets andra immaterialrättsliganormer såsom upphovsrätt, varumärkesskydd, geografiskaursprungsbeteckningar m.mVad gäller konsekvenser <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> hälso- och sjukvård i u-<strong>länderna</strong> är TRIPS-<strong>av</strong>talet enbart en faktor bland många andra som påverkartillgången på läkemedel. Det går dock att konstatera att patentsystempåverkar priset på patenterade läkemedel, en effekt som kan drabbau-<strong>länderna</strong> negativt om möjligheten att tillverka generiska läkemedelinskränks allt<strong>för</strong> mycket.
RAPPORT Sida 241(272)2004-02-27Vad gäller konsekvenser <strong>för</strong> jordbruket och genetiska resurser medgerTRIPS-<strong>av</strong>talet en viss flexibilitet som innebär att ett land kan utforma sininhemska lagstiftning på ett sätt som är bäst <strong>för</strong> landets <strong>för</strong>utsättningar.Hur jordbruket och genetiska resurser i u-länder som använder sig <strong>av</strong>denna möjlighet påverkas har inte uppskattats. Utfallet kan mycket välvariera mellan olika u-länder, både beroende på hur de har valt att implementeraåtaganden och utifrån det enskilda landets <strong>för</strong>utsättningar.Det är tveksamt om teknologiska framsteg kommer fattiga bönder i u-<strong>länderna</strong> till godo eftersom patentsystemet främjar utvecklingen <strong>av</strong> lönsammaprodukter. Många länder, inkl. EU, tolkar TRIPS-<strong>av</strong>talet så att<strong>WTO</strong>-medlemmar får bestämma om inskränkningar i rättigheten <strong>för</strong> att tahänsyn till små bönders behov.SlutsatserUnder senare år har de flesta u-länder in<strong>för</strong>t eller moderniserat sin lagstiftning.Flera länder uppfyller dock inte helt sina åtaganden. Det kangälla brister i den immaterialrättsliga lagstiftningen men gäller fram<strong>för</strong>allt efterlevnaden <strong>av</strong> lagstiftningen. Då konsekvenserna <strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> uppskattas är det viktigt att ha i åtanke att u-<strong>länderna</strong>spraktiska erfarenheter <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet är begränsade till följd <strong>av</strong> övergångstiderna.Det är även viktigt att beakta att vissa u-länder in<strong>för</strong>t eller planerar attin<strong>för</strong>a högre immaterialrättsliga standarder än dem som krävs i TRIPS.Detta är ett resultat <strong>av</strong> mer långtgående åtaganden som USA, men ävenEU, uppnått vid olika bilaterala eller regionala <strong>för</strong>handlingar med <strong>länderna</strong>.En slutsats man kan dra <strong>av</strong> detta är att det alltid är svårt att isolera effekterna<strong>av</strong> genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> TRIPS-åtaganden från genom<strong>för</strong>ande <strong>av</strong> åtagandeni bilaterala eller regionala <strong>av</strong>tal eller <strong>av</strong> beslut i andra sammanhang.Avtalet medger en flexibilitet som u-<strong>länderna</strong> i dag inte alltid användersig <strong>av</strong>. En viktig <strong>för</strong>utsättning <strong>för</strong> att u-länder ska dra nytta <strong>av</strong> de incitamentsom immaterialrättigheter ger är att u-<strong>länderna</strong> kompletterar in<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> det immaterialrättsliga skyddet med en anpassad utvecklingsochkonkurrenspolitik.Sammanfattningsvis kan konstateras att TRIPS inverkan på u-länder berorpå <strong>länderna</strong>s <strong>för</strong>måga att ta till sig <strong>för</strong>delar med <strong>av</strong>talet samt på hurländer väljer att implementera <strong>av</strong>talet.En kategori <strong>av</strong> u-länder som med <strong>för</strong>del har in<strong>för</strong>t TRIPS-kr<strong>av</strong>en i sinlagstiftning är u-länder med hög teknologisk kapacitet. Bland dessa länderhittar man Brasilien, Chile, Korea, Mexiko, Thailand. Av dessa tillhörChile, Korea och Mexiko kategorin ”hög utvecklingsnivå” enligtUNDP:s human development index. Brasilien och Thailand tillhör kategorin”medelhög utvecklingsnivå.”
RAPPORT Sida 242(272)2004-02-27En annan kategori är vissa låginkomstländer som är teknologi<strong>av</strong>ancerade,och som trots sina begränsade resurser har mycket att vinna <strong>av</strong> genom<strong>för</strong>andet<strong>av</strong> TRIPS-<strong>av</strong>talet. Bland dessa hittar man Indien och Kina (båda”medelhög utvecklingsnivå”).Mycket tyder på att MUL har lite att vinna på in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPSnormerpå immaterialrättsområdet. Skälet är att de saknar den teknologiskagrunden <strong>för</strong> att attrahera investeringar. På grund <strong>av</strong> sina begränsaderesurser klarar de inte <strong>av</strong> att skapa den institutionella och legala miljönsom krävs <strong>för</strong> att bevaka samhällets intressen. Dessa länders övergångstiderlöper snart ut (1 januari 2006 generellt, respektive 2016 <strong>för</strong> patentpå läkemedel). Det finns dock möjlighet till <strong>för</strong>längning <strong>av</strong> övergångstiderna.Slutligen finns det även en del andra länder som är fattiga och saknarteknologisk eller institutionell kapacitet, och <strong>för</strong> vilka det är stor risk attgenom<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> TRIPS inte till<strong>för</strong> samhället något utan stöd från omvärlden.Enligt <strong>av</strong>talet har de har <strong>för</strong> närvarande inte någon möjlighet tillgenerella undantag från sina TRIPS-åtagaganden. De är beroende <strong>av</strong> deandra <strong>WTO</strong>-medlemmars överseende med brister i immaterialrättsregelverket.Käll<strong>för</strong>teckningAdede, A.O. 2001. “The Political Economy of the TRIPS Agreement :Origins and History”, Geneva: ICTSD.Amet, Zohre. 2003. "Interpreting TRIPS Agreement According to Article3.2 of the <strong>WTO</strong> Dispute Settlement Understanding and the Position ofDeveloping Countries" Master Thesis. Uppsala University, Faculty ofLaw.Andersen, B., Z. Kozul-Wright and R. Kozul-Wright. 2000. “Copyrights,Competition and Development: The Case of the Music Industry”, DiscussionPaper No 145. Geneva: UNCTAD.Barton. 2003a. “Nine months after the UK Commission Report on IntellectualProperty Rights: Taking Stock and Priorities for Future Action”,Chattam House Conference: “IPR – driver of competition and growth orunnecessary constraint?”, 17 June 2003.Becker. 2002. ”Förstudie: teknologiöver<strong>för</strong>ing enligt TRIPS-<strong>av</strong>talet i<strong>WTO</strong>”, Sida.Becker. 2003. “Incentives for Technology Transfer to Least developpedCountries, a study of modalities for incentives under article 66.2 in the<strong>WTO</strong>/TRIPS Agreement”, Trade studies, Sida.Bellmann, C., G. Dutfield and R. Melendez-Ortiz (eds.). 2003. Tradingin Knowledge : Development Perspectives on TRIPS, Trade and Sustainability.London: Earthscan.
RAPPORT Sida 243(272)2004-02-27Braga. 1996. “The Uruguay Round Agreement and Its Economic Implications”in The Uruguay Round and the Developing Countries. Will Martinand L. Alan Winters (eds.). Cambridge: Cambridge University Press.CIPR. 2002. Integrating Intellectual Property Rights and DevelopmentPolicy, Report of the Commission on Intellectual property Rights, London:CIPR.Cohen. 2003. “Intellectual Property and the Economics of InternationalHealth”, presentation at conference “Intellectual Property and InternationalPublic Health”, Washington 8 oktober 2003.Correa. 1999. “Access to Plant Genetic Resources and Intellectual PropertyRights”, Issue paper no 8. FAO, Commission for Genetic Resourcesfor Food and Agriculture.Correa. 2000. Intellectual Property Rights, the <strong>WTO</strong> and DevelopingCountries: The TRIPS Agreement and Policy Options, Third World Network.Das, Bhagirath Lal. 1999. The World Trade Organisation : A guide to theFramework for International Trade. Third World NetworkDatamonitor. 2001. The generics industry in 2005. London: Datamonitor.Domingo, Oscar Agustín. 2003. “Intellectual Property Management inthe Development of a Medium-Sized Argentinian Seed Company”.WIPO-UPOV Symposium on Intellectual Property Rights in Plant Biotechnology,Geneva, October 24, 2003.Einarsson, P. and M. Byström. 2002. TRIPS – vad betyder <strong>WTO</strong>:s <strong>för</strong> defattiga <strong>länderna</strong>s människor och miljö. Stockholm: Forum Syd.FAO. 2000. Statement on Biotechnology. Food and Agriculture Organizationof the United Nations (FAO)Finger, J. Michael and Julio J. Nogués. 2002. “The Unbalanced UruguayRound outcome: the new areas in future <strong>WTO</strong> negotiations”, WorldEconomy, 25:3, pp. 321-340.Finger, J.M. and P. Schuler. 1999. “Implementaion of Uruguay RoundCommitments: the development challenge”, Working Paper 2215. WashingtonDC: World Bank.Ganslandt, M., K. E. Maskus and E. V. Wong. 2001 “Developing andDistributing Essential Medicines to Poor Countries: the DEFEND proposal”,Working Paper 552. Stockholm: IUI, The Research Institute ofIndustrial Economics.Government of India. 2000. “Protection of Plant Varieties and Farmer’sRights Act”. http://www.grain.org/brl/pvp-brl-en.cfmIFPMA. 2003. “Accelerating innovative pharmaceutical research anddevelopment in China: a case study”. Geneva: International Federation ofPharmaceutical Manufacturers Associations.
RAPPORT Sida 244(272)2004-02-27Johansson, B (ed.). 2003. Genklippet? Maten, miljön och den nya biologin.Stockholm: Formas.Khan, Z. 2002. “Intellectual Property and Economic Development: Lessonsfrom American and European History”, Study Paper 1a, CIPRhttp://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htm<strong>Kommerskollegium</strong> och Sida. 2002. En samlad ansats <strong>för</strong> att uppfyllautvecklingsdimensionen i Doha-deklarationen– <strong>för</strong>slag tillsvenskat agerande.Stockholm.Kumar, N. 2002. “Intellectual Property Rights and Economic Development:Experiences of Asian Countries”, Study Paper 1b, CIPR.www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htmLai, Edwin. 1998. “International Intellectual Property Rights Protectionand the Rate of Product Innovation”, Journal of Development Economics,55:1, pp. 133-153..Leesti, M. and T Pengelly. 2002. “Institutional Issues for DevelopingCountries in Intellectual Property Policymaking, Administration & Enforcement”,Study Paper 9, CIPRhhtp://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htm.Lele, U, W. Lesser and G. Hortskotte-Wesseler. 1999. Intellectual PropertyRights in Agriculture : The World Banks Role in Assisting Borrowerand Member Countries. Washington D.C: World Bank.Lettington, Robert J.L. 2003. “Small-scale Agriculture and the NutritionalSafeguard under Article 8(1) of the Uruguay Round Agreement onTrade-Related Aspects of Intellectual Property Rights: Case Studies fromKenya and Peru”. Geneva: ICTSD and UNCTAD.Läkare utan gränser. 2003. ”Nytt <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal säkrar inte tillgången tillmediciner” http://www.lakareutangranser.orgLäkemedelsindustri<strong>för</strong>eningen, LIF. 2002. Läkemedel, TRIPS-<strong>av</strong>talet ochu-<strong>länderna</strong>. Stockholm: Läkemedelsindustri<strong>för</strong>eningen.Maskus, K.E. 2000. “Intellectual Property Rights and Economic Development:Patents, Growth, and Growing Pains” in Intellectual PropertyRights in the Global Economy. K. Maskus. Washington DC: Institute forInternational Economics. pp.143-170.Maskus, K.E. 2000b. “Strengthening Intellectual Property Rights inLebanon”, in Catching Up with the Competition. Hoeckman and Zarrouk(eds.). Ann Arbor: University of Michigan Press.Maskus, K. E. 2003. ”Intellectual Property Protection: Is it being takentoo far?” in Trade Policy Research 2003, J. M. Curtis and D. Ciuriak(eds.) Canada: Department of Foreign Affairs and International Trade.Maskus, K. E och Yang, G. 2003. ”Intellectual Property Rights, Licensing,and Innovation”, Policy Research Working Paper 2973. WashingtonDC: World Bank.
RAPPORT Sida 245(272)2004-02-27OECD. 1997 and 1998. Reviews of foreign direct investment. Paris:OECD.OECD. 2002. Foreign Direct Investment for development : maximisingbenefits, minimising costs. Paris: OECD.OECD. 2003. “The Impact of Trade-Related Intellectual Property Rightson Trade and Foreign Direct Investment in Developing Countries”,TD/TC/WP(2002)42/FINALOrganization of African Unity. 2000. “African Model legislation for theProtection of the Rights of Local Communities, Farmers and Breedersand for the Regulation of Access to Biological Resources”.http://www.grain.org/brl/oau-model-law-en.cfmPardey, P.G. and N.M. Beintema. 2001. “Slow Magic: Agricultural R&Da Century after Mendel”, Food Policy Statements 36. Washington D.C.:International Food Policy Research Institute (IFPRI)http://www.ifpri.org/pubs/fps/fps36.pdfPenna och Visser. 2002. ”Cultural Industries and Intellectual PropertyRights” in Development, Trade and <strong>WTO</strong>: a handbook. B. Hoekman, A.Mattoo, and P. English, (eds.). Washington DC: World Bank.Pires de Carvalho. 2000. “Requiring Disclosure of the Origin of GeneticResources and Prior Informed Consent Without Infringing The TRIPSAgreement: The Problem and the Solution”, Re-engineering Patent Law,2:371.Ragnekar, D. 2002. “Access to Genetic Resources, Gene-based Inventionsand Agriculture”, Study Paper 3a. CIPR.http://www.iprcommission.org/graphic/documents/study_papers.htmRönnbäck, Klas. 2003. Att handla <strong>för</strong> jämställdhet? – ett genderperspektivpå global handel och <strong>WTO</strong>. Stockholm : Forum Syds <strong>för</strong>l.Sikinyi, Evans. 2003. “Experiences in Plant Variety Protection under theUPOV Convention” WIPO-UPOV Symposium on Intellectual PropertyRights in Plant Biotechnology, Geneva, October 24, 2003.Smarzynska, B. 1999. “Composition of Foreign Direct Investment andProtection of Intellectual Property Rights in Transition Economies”.World bank.http://www1.worldbank.org/wbiep/trade/papers_2000/IPRarticle.pdfSmarzynska, B. 2002. “Composition of Foreign Direct Investment andProtection of Intellectual Property Rights: Evidence from TransitionEconomies”. Working Paper 2786. Washington DC: World bank.Subrimanian, A. 1995. “Putting some numbers on the TRIPSpharmaceutical debate” International Journal of TechnologyManagement, 10:2/3, pp. 252-268.Tansey, G. 1999. Trade, Intellectual Property, Food and Biodiversity –Key issues and options for the 1999 review of Article 27.3(b) of theTRIPS Agreement. Quaker Peace &Service.
RAPPORT Sida 246(272)2004-02-27Thornström. 2003. ”Vi måste våga <strong>för</strong>söka – <strong>för</strong> mat<strong>för</strong>sörjningensskull”, in Genklippet? Maten, miljön och den nya biologin. B. Johansson(ed.). Stockholm: Formas.UNCTAD. 1996. The TRIPS Agreement and Developing Nations. Geneva:United Nations.Wijk, J van and W Jaffe. 1995. Impact of Plant Breeders Rights in DevelopingCountries. Amsterdam: Inter-American Institute for Cooperationon Agriculture and University of Amsterdam.Watal, Jayashree. 1999. “Introducing Product Patents in the IndianPharmaceutical Sector”, World Competition, 20, pp. 5-21World Bank. 2002. “Intellectual Property: Balancing Incentives withCompetitive Access” in Global Economic Prospects and the DevelopingCountries 2002, Washington DC: World Bank. pp. 129-150http://www.worldbank.org/prospects/gep2002/full.htmWijk, Arnold van. 2003. “Implementation of Plant Variety Protection”.WIPO-UPOV Symposium on Intellectual Property Rights in Plant Biotechnology,Geneva, October 24, 2003.<strong>WTO</strong>/WHO. 2002. <strong>WTO</strong> Agreements & Public Health. Geneva: <strong>WTO</strong>and WHO.
RAPPORT Sida 247(272)2004-02-276. Tvistlösning• <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem fungerar relativt väl <strong>för</strong> u-länder.• <strong>WTO</strong>:s mer bindande tvistlösningssystem är en <strong>för</strong>bättring jäm<strong>för</strong>tmed motsvarande system under GATT-epoken. U-länder driver flertvister i <strong>WTO</strong> än de gjorde i GATT och med större framgång - mentvisterna drivs främst <strong>av</strong> större och mer utvecklade u-länder.• Många u-länder saknar ekonomiska eller administrativa resurser <strong>för</strong>att driva processer. Dessutom har länder med låg utvecklingsnivåmindre möjlighet att tvinga fram efterlevnad genom hot om handelssanktioner.6.1 BakgrundRedan i det ursprungliga GATT fanns en tvistlösningsklausul. EnligtGATT kunde en part som bedömde att en annan stat inte levde upp tillsina åtaganden begära en granskning <strong>av</strong> en oberoende panel. För att panelersrekommendationer skulle bli bindande behövde de antas <strong>av</strong> ettenhälligt GATT-råd. Detta innebar i praktiken att alla stater hade vetorätti tvistlösningsprocessen och kunde blockera upprättandet <strong>av</strong> paneler, antagandet<strong>av</strong> panelrapporter och rekommendationer om påföljder.Trots denna ”svaghet” fungerade systemet <strong>för</strong>hållandevis väl under enlång tid. Även om sanktioner enbart godkändes i ett fall var det sällansom upprättandet <strong>av</strong> paneler och antagandet <strong>av</strong> panelrapporter blockerades.Under mitten <strong>av</strong> 1980-talet, i takt med att fler, svårare och mer politisktkänsliga frågor blev <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> prövning, ökade dock antalet tvisterdär svaranden blockerade en prövning och kritiken <strong>för</strong> systemet växte.Främst USA och EU var kritiska till att systemet inte alltid kunde <strong>för</strong>måstater att leva upp till sina åtaganden. Missnöje fram<strong>för</strong>des också mot attprocessen i sig ofta blev utdragen. Små länder och u-länder var kritiskamot att det svaga systemet särskilt missgynnade dem. Politiskt och ekonomisktstarka stater kunde däremot driva sin sak med hjälp <strong>av</strong> andrapåtryckningsmedel.
RAPPORT Sida 248(272)2004-02-276.2 Beskrivning <strong>av</strong> tvistlösnings<strong>för</strong>farandet6.2.1 Generella bestämmelserSom en del <strong>av</strong> Uruguayrundan upprättades ett nytt tvistlösningssystem<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>, DSU (Understanding on Rules and Procedure Governing theSettlement of Disputes), som trädde i kraft den <strong>för</strong>sta januari 1995. Förfarandetpåminner om tvistlösning inom GATT, men med ett par viktigaskillnader. Om en <strong>WTO</strong>-medlem anser att den drabbas <strong>av</strong> att en annanmedlem inte uppfyller sina <strong>WTO</strong>-åtaganden kan den begära konsultationermed den staten. Om konsultationer misslyckas kan en medlem fåtvisten prövad <strong>av</strong> en panel, eller, efter överklagande, <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s överprövningsorgan.Panelens och överprövningsorganets utslag är bindande.Om en stat inte rättar sig efter ett utslag eller erbjuder kompensation(tullsänkningar) kan den bli <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> motåtgärder (handelssanktioner).Den största <strong>för</strong>ändringen jäm<strong>för</strong>t med GATT är att enskilda stater intelängre kan blockera någon del <strong>av</strong> tvistlösnings<strong>för</strong>farandet. Panel<strong>av</strong>görandenantas numera automatiskt såvida inte alla <strong>WTO</strong>-medlemmar motsättersig detta. Ett mer bindande tvistlösningssystem ställer också högrekr<strong>av</strong> på professionalism och rättsäkerhet. Där<strong>för</strong> inrättades en ny institutionellstruktur med möjlighet att överklaga till ett permanent överprövningsorgan,Appellate Body. Överenskommelsen inbegriper också bindandetidsramar <strong>för</strong> att <strong>för</strong>hindra utdragna processer. Kort och gott upprättadesett mer bindande, mer automatiskt och mer juridiskt tvistlösningssystem.<strong>WTO</strong>:s system <strong>för</strong> tvistlösning har beskrivits som unikt ochär kanske det starkaste systemet <strong>för</strong> efterlevnad i något internationellt<strong>av</strong>tal.6.2.2 Särskild och differentierad behandlingEtt starkare tvistlösningssystem var delvis tänkt att bättre tillvarata småoch fattiga staters intressen. Tvistlösningsöverenskommelsen innehållerockså ett par klausuler om särskild och differentierad behandling <strong>för</strong> u-länder. Dessa klausuler är dock inte <strong>av</strong> <strong>av</strong>görande betydelse <strong>för</strong> u-länder.Enligt en bedömare har de varit mer ”deklaratoriska än operativa”. 415 Detär till exempel ovisst om den artikel som <strong>för</strong>eskriver att ”särskild hänsyn”ska tas i de konsultationer som <strong>för</strong>s med u-länder, egentligen har påverkatnågot lands beteende. Vidare har de särskilda regler som gäller MULaldrig åberopats eftersom inga MUL har varit inblandade i tvister. Artikelni DSU som <strong>för</strong>eskriver att <strong>WTO</strong>-sekretariatet ska tillhandahålla teknisktstöd <strong>för</strong> u-länder har varit <strong>av</strong> vikt <strong>för</strong> många u-länder. Sekretariatetsbegränsade resurser och kr<strong>av</strong>et på opartiskhet med<strong>för</strong> dock att det intekan representera en part i en tvist. Sekretariatets stöd bedöms där<strong>för</strong> varaotillräckligt. 416 Sedan oktober 2001 kan u-länder ta hjälp <strong>av</strong> AdvisoryCentre on <strong>WTO</strong> Law som har mer resurser och som kan <strong>för</strong>eträda u-länder i processen (se faktaruta).415 Delich (2002).416 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1999).
RAPPORT Sida 249(272)2004-02-27Faktaruta: Advisory Centre on <strong>WTO</strong> Law (ACWL)Advisory Centre on <strong>WTO</strong> Law (ACWL) är en organisation som bistårMUL, u-länder och övergångsekonomier med juridisk rådgivning ochutbildning i <strong>WTO</strong>-rätt. Syftet är att ge de mindre utvecklade <strong>länderna</strong> i<strong>WTO</strong> samma möjlighet att använda sig <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystemsom <strong>WTO</strong>:s i-länder.ACWL:s tjänster är tillgängliga <strong>för</strong> alla u-länder som är medlemmar bådei <strong>WTO</strong> och i ACWL samt <strong>för</strong> alla <strong>WTO</strong>:s MUL. Organisationen tar hänsyntill länders utvecklingsnivå både med <strong>av</strong>seende på medlems<strong>av</strong>gifteroch med <strong>av</strong>seende på <strong>av</strong>gifter <strong>för</strong> juridisk rådgivning.De ursprungliga medlemmarna (däribland Sverige) bidrog med ett startkapitalpå $1 miljon <strong>för</strong> i-länder och antingen $50,000, $100,000 eller$300,000 <strong>för</strong> u-länder (beroende på utveckling – en bedömning som görsmed utgångspunkt i landets andel <strong>av</strong> världshandeln och dess per capitaBNP). Därutöver betalar de nio i-länder som är medlemmar $1.25 miljonerper år under de <strong>för</strong>sta fem åren.Allmän juridisk rådgivning är gratis <strong>för</strong> de u-länder som är medlemmar iACWL och <strong>för</strong> alla MUL (o<strong>av</strong>sett om de är medlemmar eller inte) upptill ett visst antal timmar. För u-länder som inte är medlemmar i ACWLutgår en <strong>av</strong>gift på upp till $350 per timma <strong>för</strong> sådan rådgivning. Processstödin<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsorgan kostar mellan $25 per timma <strong>för</strong>MUL upp till $250 <strong>för</strong> mer utvecklade u-länder.ACWL bildades i juni 2001och består <strong>av</strong> sju välkvalificerade jurister,minst en från varje världsdel. Under organisationens <strong>för</strong>sta verksamhetsårbistod den sex länder med allmän juridisk rådgivning och deltog i likamånga tvistlösningsprocesser i <strong>WTO</strong>.6.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>Någon form <strong>av</strong> tvistlösning är en <strong>för</strong>utsättning <strong>för</strong> en effektiv och korrekttillämpning <strong>av</strong> internationella överenskommelser. Detta gäller även påhandelsområdet. Det är ytterst genom tvistlösning som en stat kan bevakasina rättigheter i det multilaterala handelssystemet. Det är också genomtvistlösning som <strong>WTO</strong>:s ibland oklara regler uttolkas. Utan någon form<strong>av</strong> tredjeparts<strong>av</strong>görande skulle stater helt på egen hand behöva bevakasina rättigheter. Detta skulle med stor sannolikhet gynna starka stater påsvaga staters bekostnad. Utgångspunkten <strong>för</strong> denna analys är där<strong>för</strong> att etttvistlösningssystem inom <strong>WTO</strong> är önskvärt om ambitionen är att rättsprinciperska vara styrande <strong>för</strong> den internationella handelspolitiken.
RAPPORT Sida 250(272)2004-02-27En relevant fråga är däremot hur effektivt <strong>WTO</strong>:s tvistlösnings<strong>av</strong>tal tartillvara u-länders intressen. En majoritet <strong>av</strong> bedömarna är eniga om attsystemet har fungerat väl <strong>för</strong> u-länder. 417 Men hur väl? För att besvaradenna fråga kan man jäm<strong>för</strong>a hur väl <strong>WTO</strong>:s system fungerar <strong>för</strong> u-länder jäm<strong>för</strong>t med det tidigare under GATT-epoken, samt om det är likaeffektivt <strong>för</strong> u-länder som <strong>för</strong> i-länder.6.3.1 <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism jäm<strong>för</strong>t med GATTDe <strong>för</strong>ändringar som in<strong>för</strong>des i <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism jäm<strong>för</strong>tmed tvistlösningsbestämmelserna i GATT är huvudsakligen positiva <strong>för</strong>u-länder. 418 Eftersom enskilda länder inte längre har veto i tvistlösnings<strong>för</strong>farandetkan inget land, o<strong>av</strong>sett hur mäktigt, <strong>för</strong>hindra att ett annatland, o<strong>av</strong>sett hur svagt, bevakar sina rättigheter enligt <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talen medhjälp <strong>av</strong> tvistlösnings<strong>för</strong>farandet. Till exempel inledde lilla Antigua ochBarbuda nyligen en tvist mot USA. 419 Det <strong>för</strong>stärkta systemet med enautomatisk process och bindande tidsramar anses också öka trycket påstater att rätta sig efter rättsliga <strong>av</strong>göranden. Detta är <strong>av</strong> särskild betydelse<strong>för</strong> länder som saknar ekonomisk makt att tvinga fram efterlevnad. 420Till exempel lyckades Costa Rica <strong>för</strong>må USA att efterleva ett panelutslagtrots att eventuella handelssanktioner från Costa Ricas sida inte utgjordenågot hot mot USA. 421Det finns emellertid också negativa konsekvenser <strong>för</strong> u-länder <strong>av</strong> tillkomsten<strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningsmekanism. Det nya systemet är mer legalistisktoch mer komplext än GATT-systemet vilket ställer högre kr<strong>av</strong>på rättslig kompetens och kan med<strong>för</strong>a ökade kostnader <strong>för</strong> att driva entvist. 422 Vissa bedömare betonar särskilt att den mer juridiska processeninom <strong>WTO</strong> kräver att tvistande parter tidigt kopplar in juridisk kompetens,bland annat <strong>för</strong> att inte missa några processuella teknikaliteter. 423Detta anses vara särskilt viktigt då det ofta är genom tidiga konsultationeroch <strong>för</strong>handlingar som de bästa, och snabbaste, lösningarna uppnås. 424De högre kr<strong>av</strong>en <strong>för</strong> ett effektivt nyttjande <strong>av</strong> systemet är särskilt problematiska<strong>för</strong> u-länder som tenderar att ha mycket begränsade juridiska,ekonomiska och handelspolitiska resurser.Men hur har dessa <strong>för</strong>ändringar påverkat tvistlösning <strong>för</strong> u-länder i praktiken?Ett sätt att bedöma betydelsen <strong>av</strong> tvistlösnings<strong>av</strong>talet <strong>för</strong> u-länderär att se i vilken utsträckning de använder sig <strong>av</strong> systemet.417 Se till exempel Mosoti (2003); Ahn (2003) som hävdar att <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystemär viktigt <strong>för</strong> Koreas fortsatta ekonomiska utveckling; Lacarte-Muró och Gappah(2000), som menar att tvistlösningssytemet är särskilt viktigt <strong>för</strong> u-länder.418 Se till exempel South Centre (1999).419 United States – Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and BettingServices (WT/DS285).420 Hudec (2002).421 United States – Underwear (WT/DS24).422 Shaffer (2003).423 Busch och Reinhardt (2003).424 Busch och Reinhardt (2003).
RAPPORT Sida 251(272)2004-02-276.3.2 U-länder driver fler processer i <strong>WTO</strong> …U-länder som grupp använder sig <strong>av</strong> tvistlösningssystemet i större utsträckninginom <strong>WTO</strong> än vad de gjorde inom GATT, och trenden pekaruppåt. Under <strong>WTO</strong>:s <strong>för</strong>sta åtta år (1995-2002) initierade u-länder 100tvister eller cirka tolv per år i snitt. 425 Sedan år 2000 har u-länder initieratfler än 17 tvister per år. Detta kan jäm<strong>för</strong>as med de sista femton åren <strong>av</strong>GATT då u-länder initierade färre än sex tvister per år i snitt. 426 U-länders andel <strong>av</strong> de totala tvisterna har däremot enbart ökat marginelltfrån något mindre än en tredjedel <strong>av</strong> tvisterna de senaste femton åren <strong>av</strong>GATT till något mer än en tredjedel sedan <strong>WTO</strong>:s bildande (I-länderockså har drivit fler tvister inom <strong>WTO</strong> än inom GATT). 427 De senastefyra åren har u-länder dock drivit fler tvister än i-länder.Det faktum att u-länder använder tvistlösningssystemet inom <strong>WTO</strong> i störreutsträckning än inom GATT kan tolkas som ett tecken på ett ökat <strong>för</strong>troende<strong>för</strong> systemet och dess effektivitet <strong>för</strong> u-länder. Samtidigt kan detockså delvis spegla att det nu finns ett större antal medlemsländer inom<strong>WTO</strong> och att fler sakområden ingår i det multilaterala handels<strong>av</strong>talet.Det är också värt att notera att ett fåtal större och mer utvecklade u-länderligger bakom en stor del <strong>av</strong> tvisterna. Av de 117 tvister som u-länder anmälttill och med oktober 2003 hade Brasilien notifierat 22 tvister, Indien15, Mexiko 13, Sydkorea 10, Thailand 10 och Argentina 9. 428 Övriga u-landsinitierade tvister hade drivits <strong>av</strong> femton sydamerikanska och asiatiskaländer, stora som små. Ännu har inget afrikanskt land och inget MULdrivit någon tvist. Några afrikanska länder, inklusive Nigeria, Zimbabweoch Sydafrika, har däremot deltagit som tredje parter. 429 Det faktum attdet ändå är många u-länder som inte använder systemet kan vara ett teckenpå att de (särskilt MUL) inte nödvändigtvis har de resurser som krävs<strong>för</strong> att använda systemet. En annan <strong>för</strong>klaring är att u-länders begränsadebenägenhet att driva tvister speglar deras lilla andel <strong>av</strong> världshandeln. 430Sammanfattningsvis kan man konstatera att u-länders ökade användning<strong>av</strong> <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem är ett tecken på att det är mer användbart<strong>för</strong> u-länder än vad GATT-systemet var. Samtidigt fungerar systemetbara <strong>för</strong> de länder som har kapacitet att driva tvister.425 <strong>WTO</strong> (WT/DS/OV/16)426 Busch och Reinhardt (2003).427 Busch och Reinhardt (2003).428 <strong>WTO</strong>, JOB(03)/225.429 <strong>WTO</strong>, JOB(03)/225.430 Holmes, Rollo och Young (2003).
RAPPORT Sida 252(272)2004-02-276.3.3 … och med större framgångEtt sätt att bedöma ett tvistlösningssystems effektivitet är att se i vilkenutsträckning tvister som initierats lett till eftergifter <strong>av</strong> svaranden. Tvånordamerikanska forskare, Busch och Reinhardt, har i en statistisk sammanställningdelat in GATT- och <strong>WTO</strong>-fall som initierats mellan 1980och 2000 efter om de har mynnat ut i fullständiga, partiella, eller ingaeftergifter från svaranden. 431 De fann att u-länders <strong>för</strong>måga att tvingafram fullständiga eftergifter steg från 36 procent till 50 procent och partiellaeftergifter från 19 procent till 23 procent (se tabell 12). Detta tyderpå att <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem är mer effektivt <strong>för</strong> u-länder än vadGATT-systemet var, i vart fall <strong>för</strong> de u-länder som har möjlighet att drivatvister.Tabell 12. Andel tvister, drivna <strong>av</strong> u-länder, som lett till eftergifterInga eftergifter Partiella eftergifter Fullständiga eftergifterGATT 44% 19% 36%<strong>WTO</strong> 27% 23% 50%Vid en närmare analys fann Busch och Reinhardt dock att u-<strong>länderna</strong>sframsteg med att tvinga fram eftergifter kunde hän<strong>för</strong>as främst till de u-länder med hög BNP per capita. 432 Det verkar där<strong>för</strong> som att tvistlösnings<strong>för</strong>farandetär mer effektivt <strong>för</strong> u-länder som grupp men inte nödvändigtvis<strong>för</strong> fattigare u-länder.Det är också värt att notera att Busch och Reinhardts resultat inte varierademed marknadsstorlek (BNP) utan enbart med inkomstnivå (BNP percapita). Detta tyder på att ett lands <strong>för</strong>måga att effektivt nyttja tvistlösningssystemetär mer bundet till utvecklingsnivå än sammanlagd ekonomiskmakt.Även i en annan studie har en amerikansk ekonom kommit fram till att u-länder som driver tvister har haft större framgång, mätt i ökad liberalisering,inom <strong>WTO</strong> än inom GATT. 433Sammanfattningsvis verkar <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem vara mer användbart<strong>för</strong> u-länder än GATT-systemet som det ersatte. Men, är detnumera lika effektivt <strong>för</strong> u-länder som <strong>för</strong> i-länder?431 Busch och Reinhardt (2003).432 Busch och Reinhardt (2003).433 Bown (2004).
RAPPORT Sida 253(272)2004-02-276.3.4 Är systemet lika effektivt <strong>för</strong> u-länder som <strong>för</strong> i-länder?Busch och Reinhardts statistiska analys omfattar både i-länder och u-länder och är där<strong>för</strong> en bra utgångspunkt <strong>för</strong> att besvara ovan ställda fråga.Den statistiken visar att i-länder var mer effektiva inom GATTsystemetän vad u-länder var. Dessutom visar den att resultat<strong>för</strong>bättringen<strong>för</strong> i-länder från GATT till <strong>WTO</strong> varit något större än <strong>för</strong> u-länder.<strong>WTO</strong>:s tvistlösnings<strong>för</strong>farande är alltså, enligt denna statistiska bedömning,i något större utsträckning än GATT, mer effektivt <strong>för</strong> i-länder än<strong>för</strong> u-länder. 434 Av de tvister som i-länder initierat inom <strong>WTO</strong> bedömerBusch och Reinhardt att 74 procent lett till fullständig efterlevnad jäm<strong>för</strong>tmed 50 procent <strong>för</strong> u-länder. Vidare har i-länder nått någon form <strong>av</strong>efterlevnad i 82 procent <strong>av</strong> fallen jäm<strong>för</strong>t med 73 procent <strong>för</strong> u-länder. 435Det finns således hinder <strong>för</strong> u-länder att använda sig <strong>av</strong> tvistlösningssytemetlika effektivt som i-länder. Var<strong>för</strong> är i-länder mer effektiva tvistlösare?Vad är u-<strong>länderna</strong>s huvudsakliga problem?6.3.5 U-<strong>länderna</strong>s problemEn komplex process – brist på kapacitet?Tvistlösningsprocessen inom <strong>WTO</strong> är komplex och kräver omfattandeadministrativ, handelspolitisk och juridisk kapacitet <strong>för</strong> att kunna användaseffektivt. 436 För att <strong>för</strong>svara nationella handelsintressen genom tvistlösningmåste en stat <strong>för</strong>st och främst ha kapacitet att identifiera handelsintressensom strider mot <strong>WTO</strong>-regelverket. 437 Vidare behöver en statkunna bedöma utsikterna <strong>för</strong> att kunna röja ett handelshinder genomtvistlösning. För att <strong>för</strong>bereda och driva en tvist krävs ytterligare kapacitet.Tvistlösningssystemet inom <strong>WTO</strong> är ett komplext juridiskt systemmed två instanser och ett antal andra möjligheter till prövning <strong>av</strong> paneleroch skiljemän. De <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal som är <strong>för</strong>emål <strong>för</strong> tvister är i sin tur kompliceradetekniska och juridiska texter. Därtill kommer en växandemängd rättspraxis som en tvistande part måste ha insikt i.Dessa kr<strong>av</strong> kan vara mycket betungande <strong>för</strong> u-länder. 438 Få u-länder harde administrativa och juridiska resurser som krävs. Kostnaden att anlitautomstående juridisk expertis kan vara mycket hög. Kostnaderna <strong>för</strong> attdriva tvister är dessutom proportionerligt högre <strong>för</strong> de u-länder som harmindre resurser än <strong>för</strong> länder med både finansiella och administrativaresurser. 439 Med andra ord är den potentiella vinsten <strong>för</strong> en liten ekonomirelativt sett mindre jäm<strong>för</strong>t med kostnaden att driva en tvist. U-ländersresursbrist på detta område kan i många fall <strong>för</strong>hindra u-länder att användatvistlösningssystemet överhuvudtaget, eller på ett effektivt sätt. 440434 Busch och Reinhardt (2003).435 Busch och Reinhardt (2003).436 Schaffer (2003).437 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1999).438 Busch och Reinhardt (2003).439 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1999).440 Utöver Busch/Reinhardt se även Horn, M<strong>av</strong>roidis och Nordström (1999).
RAPPORT Sida 254(272)2004-02-27Mot denna bakgrund är det inte konstigt att de flesta tvister som drivs <strong>av</strong>u-länder drivs <strong>av</strong> länder med <strong>av</strong>sevärd juridisk och handelspolitisk kompetenssom Indien, Brasilien, Sydkorea med flera. Samtidigt finns det falldå små u-länder har drivit processer, även mot större och mer utveckladeländer, med framgång.En ytterligare skillnad mellan tvistlösning inom GATT och <strong>WTO</strong> är atttidigare kunde en part <strong>för</strong>hala en process enbart genom att lägga in sittveto. I den nuvarande bindande juridiska processen kan en part <strong>för</strong>halaenbart med hjälp <strong>av</strong> juridiken. Även detta kan ses som en <strong>för</strong>del <strong>för</strong> ländermed bättre juridiska resurser.Svårigheter att hota med motåtgärder - brist på ekonomisk makt?Om en svarande stat inte efterlever en dom <strong>av</strong> en panel eller överprövningsorganet,och inte heller erbjuder någon form <strong>av</strong> kompensation, kanden klagande staten i sista hand får rätt att in<strong>för</strong>a handelssanktioner.Denna möjlighet har använts mycket sällan (sanktioner har bara in<strong>för</strong>ts itvå fall, båda <strong>av</strong> USA mot EU) men anses utgöra ett viktigt medel <strong>för</strong> attsäkra <strong>WTO</strong>-<strong>för</strong>enligt beteende.Motåtgärder i form <strong>av</strong> handelssanktioner är dock problematiska <strong>för</strong> u-länder <strong>av</strong> två skäl. För det <strong>för</strong>sta saknar u-länder i de flesta fall tillräckligekonomisk makt <strong>för</strong> att hot om handelssanktioner ska vara ett effektivtmedel att tvinga fram efterlevnad <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal. 441 Ett hot från ett u-landhar med stor sannolikhet mindre effekt än ett hot från EU eller USA. Dettagäller dock inte i alla fall. Stora u-länder som Kina eller Indien kan<strong>för</strong>modligen hota med handelssanktioner på ett trovärdigt sätt.För det andra, om ett u-land in<strong>för</strong> sanktioner mot ett i-land kan detta varatill större skada <strong>för</strong> u-landet än <strong>för</strong> det i-land som ”drabbas”. Handelssanktionersom ett verksamt instrument <strong>för</strong> efterlevnad i <strong>WTO</strong> baseras påden merkantilistiska utgångspunkten att export är bra och import är dåligt<strong>för</strong> ett land. I verkligheten är u-länder i många fall mycket beroende <strong>av</strong>import från i-länder. Argument om o<strong>för</strong>mågan att in<strong>för</strong>a handelssanktionerfram<strong>för</strong>des <strong>av</strong> Ecuador i banantvisten mot EU. 442 Ecuador hade”vunnit” tvisten men EU rättade sig inte efter utslaget. Eftersom Ecuadorbedömde att traditionella handelssanktioner (strafftullar) vore till störreskada <strong>för</strong> Ecuador än <strong>för</strong> EU begärde landet rätt att upphäva EU:s rättigheterenligt andra <strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>tal (inklusive TRIPS-<strong>av</strong>talet). Skiljepanelenbiföll Ecuadors begäran men eftersom EU till slut ändrade sin lagstiftningin<strong>för</strong>de aldrig Ecuador några sanktioner. 443441 Shaffer (2003).442 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas– Recourse to Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS27/ARB/ECU),24 mars, 2000.443 European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas– Recourse to Arbitration under Article 22.6 of the DSU (WT/DS27/ARB/ECU),24 mars, 2000.
RAPPORT Sida 255(272)2004-02-27Problemet med u-länders brist på ekonomisk makt bör inte överdrivas. Ide tvistlösnings<strong>för</strong>faranden som inte enbart initierats utan även fullbordatshar u-länder, trots mindre ekonomisk makt och därmed mindre sanktions<strong>för</strong>måga,haft lika stor framgång som i-länder. 444 Hudec <strong>för</strong>klarardetta med att det finns andra faktorer som är väl så viktiga <strong>för</strong> efterlevnadsom hot om handelssanktioner (samt att dessa är lika tillämpliga på i- ochu-länder): 4451. Det finns ofta inhemska grupper i ett land som verkar <strong>för</strong> att landetska följa en <strong>WTO</strong>-<strong>för</strong>enlig politik. Vissa importörer eller konsumenterskulle till exempel drabbas om <strong>WTO</strong>-o<strong>för</strong>enliga importhinderin<strong>för</strong>des i syfte att skydda inhemsk produktion.2. Vidare finns det också inhemska grupper som anser att det finnsett värde i sig <strong>för</strong> ett land att efterleva <strong>WTO</strong>-regler. De anser attett land har ett större intresse <strong>av</strong> att det internationella handelssystemetfungerar effektivt än <strong>av</strong> att gynna ett eller annat specifiktintresse genom att bryta mot reglerna.3. Det finns också ett aktivt tryck från andra <strong>WTO</strong>-medlemmar(både stater som driver en viss tvist och andra stater med ett generelltintresse <strong>av</strong> systemets effektivitet) att efterleva <strong>WTO</strong> regelverket.Detta tryck bör inte underskattas.4. Slutligen menar Hudec att det faktum att beslut tar formen <strong>av</strong> ettjuridiskt bindande <strong>av</strong>görande (domslut) ökar deras normativa effektoch leder till större efterlevnad o<strong>av</strong>sett om besluten är koppladetill ett trovärdigt hot om kännbara sanktioner eller inte. 446U-länders bristande sanktions<strong>för</strong>måga är således inte <strong>av</strong>görande <strong>för</strong> hur<strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem fungerar <strong>för</strong> u-länder. Visserligen har ett trovärdigthot om sanktioner en positiv inverkan på efterlevnad, men i <strong>av</strong>saknad<strong>av</strong> ett sådant hot kan systemet ändå vara effektivt i de flesta fall.En utdragen processEn generell kritik mot <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem är att processen kanbli väldigt utdragen. 447 En typisk process inklusive överklagande ochrimlig tid <strong>för</strong> implementering (15 månader) är tänkt att ta över två år ochsex månader. 448 Processen kan ta längre tid om tidsramarna inte hållseller om det uppstår oenighet kring implementeringen. Till exempel pågickbanantvisten i mer än fyra år.444 Busch och Reinhardt (2003), och Hudec (2002).445 Hudec (2002).446 Hudec (2002).447 Shaffer (2003).448 Gallagher (2002).
RAPPORT Sida 256(272)2004-02-27Under den tid då en process pågår kan stater obehindrat behålla <strong>WTO</strong>vidriglagstiftning, ibland till stor skada <strong>för</strong> andra <strong>WTO</strong>-medlemmar.Utvecklingsländer kan drabbas oproportionerligt hårt <strong>av</strong> detta eftersomde ofta har en mindre diversifierad export och kan vara särskilt beroende<strong>av</strong> export till en viss marknad. 449Ett annat, relaterat problem är att en stat som bryter mot <strong>WTO</strong>:s regelverkinte kan straffas retroaktivt. De motåtgärder som kan in<strong>för</strong>as löperenbart från det datum då en stat har valt att inte efterleva ett <strong>av</strong>görande.Följaktligen finns det inget i tvistlösnings<strong>av</strong>talet som <strong>för</strong>hindrar en statatt bryta mot <strong>WTO</strong>:s regelverk så länge som en process pågår. Detta utgörnaturligtvis ett incitament <strong>för</strong> svarande stater att <strong>för</strong>dröja tvistlösningsprocessen.Ett tecken på detta är att hela 76 procent <strong>av</strong> panelrapporterhar överklagats i någon del. 450 Det kan noteras att EU har överklagatalla <strong>av</strong>göranden som de <strong>för</strong>lorat.Trots in<strong>för</strong>andet <strong>av</strong> bindande tidsramar i <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem utgörutdragna processer fortfarande ett problem. Detta är ett område därden pågående DSU-översynen kanske kan med<strong>för</strong>a <strong>för</strong>bättringar.6.4 Sammanfattande diskussionTrots de ovannämnda problemen fungerar <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystemrelativt bra <strong>för</strong> u-länder. Tillkomsten <strong>av</strong> <strong>av</strong> det nya tvistlösnings<strong>för</strong>farandetvar en positiv <strong>för</strong>ändring. <strong>WTO</strong>:s tvistlösningssystem är mer automatisktoch mer bindande än dess <strong>för</strong>egångare – något som gynnar svagare<strong>WTO</strong>-medlemmar. Statistik visar också att u-länder använder sig <strong>av</strong> systemeti större utsträckning än under GATT och med större framgång.Denna framgång är emellertid främst koncentrerad till en liten gruppstörre och mer utvecklade u-länder. Samtidigt fungerar DSU än bättre <strong>för</strong>i-länder än <strong>för</strong> u-länder. U-<strong>länderna</strong>s största problem är brist på administrativ,handelspolitisk och juridisk kompetens. Detta är något som är svårtatt åtgärda inom ramen <strong>för</strong> DSU. U-länder saknar också ekonomisk maktatt <strong>för</strong>må andra länder, främst i-länder, att rätta sig efter <strong>av</strong>göranden. Dettaproblem bör dock inte överdrivas – sanktioner är inte <strong>av</strong>görande <strong>för</strong>systemets effektivitet.Käll<strong>för</strong>teckningAhn, Dukgeun. 2003. “Korea in the GATT/<strong>WTO</strong> Dispute SettlementSystem: Legal Battle for Development,” Journal of International EconomicLaw, 6:3, pp. 597-633.Bown, Chad P. 2004 “Developing Countries as Plaintiffs and Defendantsin GATT/<strong>WTO</strong> Trade Disputes,” i The World Economy, 27:1, pp. 59-80.449 Hoekman och M<strong>av</strong>roidis (1999); Ragh<strong>av</strong>an (2000).450 <strong>WTO</strong> JOB(03)/225.
RAPPORT Sida 257(272)2004-02-27Busch, Marc L. och Eric Reinhardt. 2003. “Developing Countries and theGeneral Agreement on Tariffs and Trade / World Trade OrganisationDispute Settlment,” Journal of World Trade, 37:4, pp.719-735.Delich, Valentina. 2002. “Developing Countries and the <strong>WTO</strong> DisputeSettlement System,” in Development, Trade and the <strong>WTO</strong>: A handbook.Bernard M. Hoekman , Philip English , Aaditya Mattoo (eds.). WashingtonD.C.: World Bank. pp. 71-80.European Communities. 2000. Regime for the Importation, Sale and Distributionof Bananas - Recourse to Arbitration under Article 22.6 of theDSU (WT/DS27/ARB/ECU), 24 mars, 2000.Gallagher, Peter. 2002. Guide to Dispute Settlement. London and NewYork: Kluwer Law International.Hoekman, Bernard M. och Petros C. M<strong>av</strong>roidis. 1999. ”Enforcing Multilateralcommitments: Dispute Settlement and Developing Countries”,The <strong>WTO</strong> / World Bank Conference on Developing Countries in a MilleniumRound, Geneva 20-21 September 1999.Holmes, Peter, Jim Rollo och Alisdair R. Young. 2003. “EmergingTrends in <strong>WTO</strong> Dispute Settlement – Back to the GATT?” Policy ResearchPaper 3133. Washington DC: World Bank.Horn, Henrik, Petros C. M<strong>av</strong>roidis, och Håkan Nordström. 1999. “Is TheUse of The <strong>WTO</strong> Dispute Settlement System Biased,” CEPR DiscussionPaper 2340. London: Center for Economic Policy Research.Hudec, Robert E. 2002. “The Adequacy of <strong>WTO</strong> Dispute SettlementRemedies – A Developing Country Perspective,” in Development Tradeand the <strong>WTO</strong>: A handbook. Bernard M. Hoekman , Philip English ,Aaditya Mattoo (eds.). Washington D.C.: The World Bank, pp. 81-91.Lacarte-Muró, Julio and Petina Gappah. 2000. “Developing Countriesand the <strong>WTO</strong> Legal and Dispute Settlement System: A View From theBench,” Journal of International Economic Law, 3:3, pp. 395-401.Mosoti, Victor. 2003. ”Does Africa Need the <strong>WTO</strong> Dispute SettlementSystem,” in Toward a Development-Supportive Dispute Settlement Systemat the <strong>WTO</strong>, ICTSD Resource Paper No. 5. Geneva: ICTSD, pp. 67-88.Ragh<strong>av</strong>an, Chakr<strong>av</strong>athi. 2000. “The World Trade Organisation and itsDispute Settlement System: Tilting the Balance Against the South,”,Trade and Development Series no. 9. Third World Network.Shaffer, Gregory. 2003. “How to Make the <strong>WTO</strong> Dispute SettlementSystem Work for Developing Countries. Some Proactive DevelopmentCountry Strategies”, in Toward a Development-Supportive Dispute SettlementSystem at the <strong>WTO</strong>, ICTSD Resource Paper No. 5. Geneva:ICTSD, pp. 1-64.South Centre. 1999. “Issues Regarding the Review of the <strong>WTO</strong> DisputeSettlement Mechanism”, Working Paper 1. Geneva: South Centre.
RAPPORT Sida 258(272)2004-02-27<strong>WTO</strong>. 2003. “Update of <strong>WTO</strong> Dispute Settlement Cases”,WT/DS/OV/16.
RAPPORT Sida 259(272)2004-02-277. Bestämmelser i <strong>WTO</strong> <strong>för</strong> bilaterala och regionalahandels<strong>av</strong>tal• De <strong>WTO</strong>-artiklar som reglerar <strong>WTO</strong>:s undantag <strong>för</strong> frihandelsområdenoch tullunioner har inte <strong>för</strong>hindrat en snabb tillväxt <strong>av</strong> antalet bilateralaoch regionala handels<strong>av</strong>tal i världen. I stort sett alla <strong>WTO</strong>medlemmarhar nu handels<strong>av</strong>tal vid sidan <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>. Enligt beräkningarsom gjorts <strong>av</strong> <strong>WTO</strong> omfattar den handel som sker inom ramen<strong>för</strong> bilaterala och regionala <strong>av</strong>tal uppemot hälften <strong>av</strong> världshandeln.• Detta har lett till att mest gynnad nationsbehandling ibland är liktydigtmed minst gynnad nationsbehandling. De länder som inte har bilateralaeller regionala sido<strong>av</strong>tal utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong> får räkna med attdrabbas <strong>av</strong> en viss grad <strong>av</strong> diskriminering.• Allt eftersom <strong>WTO</strong>:s medlemsländer har ökat sitt deltagande i bilateralaoch regionala <strong>av</strong>tal har <strong>WTO</strong>-reglerna marginaliserats. Avsiktenär att <strong>WTO</strong>:s kommitté <strong>för</strong> regionala <strong>av</strong>tal ska kontrollera att regionala<strong>av</strong>tal är <strong>för</strong>enliga med medlems<strong>länderna</strong>s <strong>WTO</strong>-åtaganden. Ipraktiken har dock kommittén blockerats <strong>av</strong> olika tolkningar <strong>av</strong> reglerna.• De kr<strong>av</strong> som <strong>WTO</strong>-reglerna ställer på länder som tecknar bilateralaeller regionala <strong>av</strong>tal har sannolikt med<strong>för</strong>t att <strong>av</strong>tal mellan i-länderhar blivit lite ”öppnare” mot omvärlden (t.ex. u-länder). För bilateralaeller regionala <strong>av</strong>tal mellan i-länder och u-länder eller <strong>för</strong> <strong>av</strong>talmellan u-länder gör vi däremot bedömningen att <strong>WTO</strong>-reglerna intehar inneburit någon restriktion och att de därmed inte heller bidragittill att göra bilaterala och regionala <strong>av</strong>tal öppnare mot andra länder.7.1 BakgrundDet viktigaste undantaget från likabehandlingsprincipen i <strong>WTO</strong> är undantag<strong>för</strong> frihandelsområden och tullunioner. Trots att de inte alltidtecknas mellan länder inom samma geografiska region benämns dessa<strong>av</strong>tal i <strong>WTO</strong>-sammanhang ofta regionala integrations<strong>av</strong>tal. Eftersom de<strong>av</strong>tal som <strong>av</strong>ses, i växande utsträckning tecknas mellan två parter, kallasde i detta kapitel bilaterala eller regionala handels<strong>av</strong>tal.
RAPPORT Sida 260(272)2004-02-27Bilaterala eller regionala handels<strong>av</strong>tal strider mot MGN-principen eftersomde deltagande <strong>länderna</strong> ger varandra mer <strong>för</strong>delaktiga handelsvillkorän vad de ger tredje land. Mexiko åtnjuter t.ex. tullfrihet <strong>för</strong> sin export tillUSA under NAFTA, vilket gynnar Mexikos export till USA på bekostnad<strong>av</strong> tredje land. Många ekonomer är kritiska till regionala <strong>av</strong>tal somde menar t.o.m. kan vara skadliga ur ett globalt ekonomiskt perspektivp.g.a. snedvridningen i konkurrensen mellan de länder som omfattas ochde länder som står utan<strong>för</strong>.När GATT skapades fanns det en stor tveksamhet till regionala handels<strong>av</strong>talbland medlems<strong>länderna</strong> p.g.a. de dåliga erfarenheterna från mellankrigstiden.USA var t.ex. under hela mellankrigstiden missnöjd med detbrittiska imperiets tullpreferenser som <strong>för</strong>satte amerikanska <strong>för</strong>etag i enkonkurrensnackdel på stora delar <strong>av</strong> världsmarknaden. Trots detta accepteradegrundarna <strong>av</strong> GATT vissa <strong>av</strong>steg <strong>för</strong> att inte hindra länder som villintegrera sina ekonomier på samma sätt som nationer tidigare byggts genomatt ta bort interna handelshinder. Tullunioner och frihandelsområdentilläts där<strong>för</strong>, endast undantagsvis, enligt artikel XXIV. Tanken var aldrigatt sådana <strong>av</strong>tal skulle dominera världshandeln utan vara just ett undantag.Utvecklingen har dock sprungit ifrån de ursprungliga idealen. I stort settalla <strong>WTO</strong>-medlemmar har nu handels<strong>av</strong>tal vid sidan <strong>av</strong> <strong>WTO</strong>. Enligtberäkningar som gjorts <strong>av</strong> <strong>WTO</strong> omfattar bilaterala och regionala <strong>av</strong>taluppemot hälften <strong>av</strong> världshandeln.Figur 7. Utveckling <strong>av</strong> bilaterala och regionala handels<strong>av</strong>tal inom<strong>WTO</strong>:s medlemskrets175150125100Totalt, inkl.preferens<strong>av</strong>talAntal755025Frihandelsområdenoch tullunioner01955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000Källa: <strong>WTO</strong>
RAPPORT Sida 261(272)2004-02-27Detta har lett till att mest gynnad nationsbehandling numera nästan ärliktydigt med minst gynnad nationsbehandling. De länder som inte harsido<strong>av</strong>tal utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong> med en viss marknad får räkna med en viss grad<strong>av</strong> diskriminering jäm<strong>för</strong>t med länder som har något regionalt handels<strong>av</strong>talmed denna marknad. Om t.ex. tullen är 10 procent så har utan<strong>för</strong>ståendeländer en 10-procentig kostnadsnackdel gentemot <strong>länderna</strong> somomfattas <strong>av</strong> tullfriheten. Till detta ska läggas merkostnaderna <strong>för</strong> tullhanteringoch andra handelshinder som i rena frihandels<strong>av</strong>tal <strong>för</strong>handlatsbort mellan parterna men som fortfarande tillämpas mot tredje land.Detta problem är dock överkomligt på lite längre sikt om de multilaterala<strong>för</strong>handlingarna framskrider enligt planerna. Diskrimineringen kommerdå att minskas steg <strong>för</strong> steg genom att tullar och andra handelshindersänks överlag.7.2 <strong>WTO</strong>-villkor <strong>för</strong> bilaterala och regionala <strong>av</strong>talGATT tillåter bildandet <strong>av</strong> en tullunion eller ett frihandelsområde undertre huvudsakliga <strong>för</strong>utsättningar:• att ”i stort sett all handel” inom tullunionen eller frihandelsområdetomfattas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet,• att tullar och andra handelshinder inte blir ”högre eller strängare”gentemot tredje land efter <strong>av</strong>talet genom<strong>för</strong>ts, samt• att liberaliseringen <strong>av</strong> handeln mellan de länder som omfattas <strong>av</strong><strong>av</strong>talet sker inom en rimlig tidsperiod.Det <strong>för</strong>sta kr<strong>av</strong>et kan tyckas något paradoxalt mot bakgrund <strong>av</strong> att huvudreglernai GATT syftar till likabehandling <strong>av</strong> medlems<strong>länderna</strong>. Innebörden<strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et är att diskriminering mellan länder på grundval <strong>av</strong> en varasursprung är inte tillåten utom då diskrimineringen genom<strong>för</strong>s fullt ut.Enligt professorn i nationalekonomi vid Columbia University i USA,Jagdish Bhagwati, är det ”som om din präst talade om <strong>för</strong> dig att hångelär mer moraliskt <strong>för</strong>kastligt än att hoppa i säng med någon” (vår översättning).451 Förklaringen till denna synbara paradox är att medlems<strong>länderna</strong>strävat efter att undvika bilaterala eller regionala <strong>av</strong>tal som ledertill godtycklig diskriminering <strong>av</strong> utomstående. Där<strong>för</strong> är endast genuinaoch allomfattande regionala integrations<strong>av</strong>tal tillåtna.Enligt en överenskommelse som slöts i samband med Uruguayrundan fården rimliga tidsperiod som stipuleras inte överstiga tio år. Samma överenskommelseupprättade även kriterier <strong>för</strong> vilka beräkningsmetoder somska användas när tullskyddet gentemot tredje land beräknas. Däremotnåddes ingen uppgörelse om hur begreppet ”i stort sett all handel” börtolkas.451 Bhagwati (1993).
RAPPORT Sida 262(272)2004-02-27Även i GATS finns det ett undantag <strong>för</strong> ekonomisk integration inom ramen<strong>för</strong> frihandels<strong>av</strong>tal eller tullunioner. Det finns flera formuleringar iGATS som liknar texten i GATT. GATS kräver t. ex. att det regionala<strong>av</strong>talet har ”betydande sektorstäckning” och att i ”väsentligen all diskriminering”mellan parterna <strong>av</strong>vecklas. Dessutom ska liberaliseringen <strong>av</strong>tjänstehandeln genom<strong>för</strong>as inom ”en rimlig tidsperiod”.Allt eftersom medlems<strong>länderna</strong> har ökat sitt deltagande i bilaterala ochregionala <strong>av</strong>tal har emellertid <strong>WTO</strong>-reglerna marginaliserats. Avsikten äratt <strong>WTO</strong>:s kommitté <strong>för</strong> regionala <strong>av</strong>tal, CRTA, ska kontrollera att regionala<strong>av</strong>tal är <strong>för</strong>enliga med reglerna i GATT och GATS. I praktiken hardock CRTA blockerats <strong>av</strong> olika tolkningar <strong>av</strong> reglerna.7.3 Konsekvenser <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>På ett teoretiskt plan går det att identifiera både <strong>för</strong>- och nackdelar <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> med den trend mot allt fler bilaterala och regionala handels<strong>av</strong>talsom pågår. I det följande har vi valt att behandla frågan om hur u-<strong>länderna</strong> påverkas ekonomiskt <strong>av</strong> regional integration (och indirekt därmed<strong>av</strong> de begränsningar som <strong>WTO</strong> sätter <strong>för</strong> dylika arrangemang).En vanlig frågeställning i den ekonomiska litteraturen är om bilateralaoch regionala integrations<strong>av</strong>tal leder till en effektivare resursanvändningglobalt jäm<strong>för</strong>t med om alla länder tillämpade en tullstruktur som utgårifrån MGN-principen om likabehandling. Överväger de bilaterala ochregionala <strong>av</strong>talens handelsskapande eller handelsom<strong>för</strong>delande effekter?Om handelspreferenser, t. ex. inom ramen <strong>för</strong> EU, stimulerar handel somannars inte hade uppstått, anses medlems<strong>länderna</strong> gynnas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. Omhandeln inom EU däremot ökar på bekostnad <strong>av</strong> handeln med länderutan<strong>för</strong> EU (så att importen styrs om till mindre effektiva producenter)innebär det en välfärds<strong>för</strong>lust <strong>för</strong> både EU-<strong>länderna</strong> och deras handelspartners.Ett sätt att analysera denna fråga är att jäm<strong>för</strong>a hur mängden inomregionalhandel (d.v.s. handel som sker mellan medlemmar <strong>av</strong> ett regionalt<strong>av</strong>tal) som andel <strong>av</strong> medlems<strong>länderna</strong>s totala handel <strong>för</strong>ändras över tiden.Detta är visserligen <strong>för</strong>knippat med metodologiska problem, men skulleändå kunna ge oss en viss indikation på om det sker handelsom<strong>för</strong>delningfrån producenter utan<strong>för</strong> regionen till producenter inom regionen som enföljd <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. 452452 Metodproblemen består bl.a. i att andelen inomregional export ökar i <strong>för</strong>hållande till<strong>länderna</strong>s totala export ju fler länder och ju större handelströmmar som omfattas <strong>av</strong><strong>av</strong>talet. <strong>WTO</strong> (2003).
RAPPORT Sida 263(272)2004-02-27Av nedanstående diagram framgår att handeln inom EU, trots den <strong>för</strong>djupning<strong>av</strong> integrationen som skett under 1990-talet, har minskat i relationtill EU-<strong>länderna</strong>s handel med resten <strong>av</strong> världen. Den europeiska integrationenunder 1990-talet skulle alltså inte ha skett på bekostnad <strong>av</strong>handeln med andra länder. För NAFTA (USA, Mexiko och Kanada) ochfram<strong>för</strong> allt MERCOSUR (Brasilien, Argentina, Paraguay och Uruguay)är utvecklingen den motsatta. Samtidigt bör man hålla i minnet att NAF-TA bildades <strong>för</strong>st 1994, var<strong>för</strong> utvecklingen under början <strong>av</strong> 1990-taletinte kan vara en effekt <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet. För de sydostasiatiska <strong>länderna</strong> inomASEAN (Brunei, Indonesien, Malaysia, Filippinerna, Singapore, Thailand,Vietnam, Laos, Burma och Kambodja) har den inomregionala handelnökat något jäm<strong>för</strong>t med tiden <strong>för</strong>e <strong>av</strong>talets undertecknande 1992.ASEAN innehåller dock mycket få liberaliseringsåtaganden <strong>av</strong> substanskaraktär,var<strong>för</strong> det är svårt att dra några slutsatser <strong>för</strong> denna ländergrupp.Figur 8: Inomregional export som andel <strong>av</strong> total export70%199060%1995200150%Procent40%30%20%10%0%Källa: <strong>WTO</strong>EU NAFTA MERCOSUR ASEANDe länderanalyser som gjorts under senare år ger blandade resultat närdet gäller att beskriva de ekonomiska effekterna <strong>av</strong> bilaterala och regionalaintegrationsarrangemang. I Europa finner man svagt positiva handelsskapandeeffekter och i huvudsak inga spår <strong>av</strong> handelsom<strong>för</strong>delningsom ett resultat <strong>av</strong> integrationen. För MERCOSUR finner forskarna däremotsvagt handelsom<strong>för</strong>delande effekter. 453453 <strong>WTO</strong> (2003).
RAPPORT Sida 264(272)2004-02-27Vilka slutsatser kan man dra om konsekvenserna <strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong> <strong>av</strong><strong>WTO</strong>-<strong>av</strong>talens undantag <strong>för</strong> tullunioner och frihandels<strong>av</strong>tal? Tyvärr gårdet inte att dra några entydiga slutsatser p.g.a svårigheterna att fastställaorsakssamband. Följande resonemang ger ändå en viss vägledning i frågan.För det <strong>för</strong>sta går det att konstatera att <strong>WTO</strong>-reglerna inte har <strong>för</strong>hindraten kraftig ökning <strong>av</strong> antalet bilaterala och regionala <strong>av</strong>tal i världenoch därmed <strong>av</strong> den andel <strong>av</strong> världshandeln som inte omfattas <strong>av</strong> likabehandlingskr<strong>av</strong>eti <strong>WTO</strong>. Det har i princip varit fritt fram <strong>för</strong> såväl i-länder som u-länder att åsidosätta likabehandlingsprincipen när mantecknat bilaterala och regionala handels<strong>av</strong>tal.För det andra är frågan om de kriterier <strong>för</strong> regionala <strong>av</strong>tal som stipuleras iGATT och GATS har haft någon inverkan på hur ”öppna” de regionala<strong>av</strong>tal som tecknas är mot omvärlden, och om de lett till att handel skapaseller om<strong>för</strong>delas. I det här <strong>av</strong>seendet är det mer sannolikt att <strong>WTO</strong>-kr<strong>av</strong>etpå att handelshindren inte får vara högre gentemot omvärlden, samt kr<strong>av</strong>etpå att i stort sett all handel omfattas <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet, har haft en viss positivinverkan. Denna effekt gäller dock främst <strong>för</strong> i-<strong>länderna</strong>s <strong>av</strong>tal, som harvarit svårare att undanta från <strong>WTO</strong>-reglerna, snarare än <strong>av</strong>tal mellan i-och u-länder eller <strong>av</strong>tal mellan u-länder. Avtalen mellan EU och AVSstaternahar t ex under 25 års tid givit AVS-<strong>länderna</strong> <strong>för</strong>eträde till EUmarknaden.Under samma period har AVS-<strong>länderna</strong>s andel <strong>av</strong> EUmarknadensjunkit från 8 procent till 3 procent. 454 Detta beror visserligensannolikt främst på en rad andra faktorer som har mycket lite medhandelsregimen att göra (politisk och social stabilitet, institutioner,geografi, korruption, historia och kapitalbrist), men det är även möjligtatt bristen på ömsesidighet har inneburit att arbetskraft och kapital iAVS-<strong>länderna</strong> har låsts fast i fel sektorer med konsekvensen att <strong>länderna</strong>inte <strong>för</strong>mått utveckla och specialisera sin produktion i enlighet med sinakomparativa <strong>för</strong>delar. Ovanstående resonemang är dock <strong>av</strong> spekulativkaraktär och är i <strong>för</strong>sta hand <strong>av</strong>sett att på ett konceptuellt planåskådliggöra potentiella orsakssamband mellan <strong>WTO</strong>:s regler <strong>för</strong>regional integration och u-<strong>länderna</strong>s ekonomiska och sociala utveckling.Avsaknaden <strong>av</strong> en strängare tillämpning <strong>av</strong> existerande regler kan dockknappast <strong>WTO</strong> lastas <strong>för</strong> eller de regler som finns inom <strong>WTO</strong> <strong>för</strong> regionala<strong>av</strong>tal. Om <strong>WTO</strong> inte hade funnits hade världen med stor sannoliktändå upplevt en snabb tillväxt <strong>av</strong> regionala preferens<strong>av</strong>tal som på olikasätt snedvrider den globala handeln. En tänkbar kontrafaktisk jäm<strong>för</strong>elsegrundär det globala regelverket <strong>för</strong> investeringar, som i brist på ett gemensamtmultilateralt regelverk, har vuxit till att omfatta 2200 bilateralainvesterings<strong>av</strong>tal. Hindren mot en mer ”öppen regionalism” finner man,som så ofta i handelssammanhang, inte i regelverket utan i den merkantilistiskasyn som fortfarande dominerar handelspolitiska övervägandensåväl inom som utan<strong>för</strong> <strong>WTO</strong>.454 Regeringens proposition 2001/2002:6.
RAPPORT Sida 265(272)2004-02-277.4 Sammanfattande diskussionGenerellt sett anses handelsliberaliseringar på multilaterala, ickediskriminerandegrunder vara bättre än bilateral eller regional liberaliseringeftersom resultaten kommer de flesta <strong>av</strong> världens länder till del. Regionalaintegrations<strong>av</strong>tal kan samtidigt ha positiva ekonomiska effekter<strong>för</strong> u-<strong>länderna</strong>. Ett exempel på detta är Mexiko som anses ha gynnats <strong>av</strong>sitt <strong>av</strong>tal med USA inom ramen <strong>för</strong> NAFTA. Det går dock inte att uteslutaatt Mexikos exportframgångar och <strong>för</strong>måga att attrahera investeringaråtminstone delvis har skett på bekostnad <strong>av</strong> andra u-länder i regionensom inte är medlemmar <strong>av</strong> NAFTA.De <strong>WTO</strong>-artiklar som reglerar undantaget från likabehandlingsprincipen<strong>för</strong> frihandelsområden och tullunioner, har inte <strong>för</strong>hindrat en snabb tillväxt<strong>av</strong> antalet regionala integrations<strong>av</strong>tal under 1990-talet. Däremot ärdet tänkbart att de kr<strong>av</strong> som <strong>WTO</strong>-reglerna ställer på länder som tecknarbilaterala/ regionala <strong>av</strong>tal har med<strong>för</strong>t att <strong>av</strong>tal mellan i-länder har blivitlite ”öppnare” mot omvärlden, än vad som annars varit fallet. För bilaterala/regionala <strong>av</strong>tal mellan i-länder och u-länder eller <strong>för</strong> <strong>av</strong>tal mellan u-länder gör vi däremot bedömningen att <strong>WTO</strong>-reglerna i huvudsak intehar inneburit någon restriktion och att de därmed inte heller bidragit tillatt <strong>för</strong>hindra handelsom<strong>för</strong>delning, eller till att skapa handel.Käll<strong>för</strong>teckningBhagwati, Jagdish. 1993. “Regionalism and Multilateralism: an Overview”.i Jaime de Melo och Arvind Panagariya (red.) New Dimensions inRegional Integration. Cambridge: Cambridge University Press.”Partnerskaps<strong>av</strong>talet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstateroch staterna i Afrika, Västindien och Stillah<strong>av</strong>sområdet”, Regeringensproposition 2001/2002:6.World Trade Report. 2003. Genève: <strong>WTO</strong>.
RAPPORT Sida 266(272)2004-02-27Bilaga 1. FörkortningarACWL: Advisory Centre on <strong>WTO</strong> LawASEAN: Association of Southeast Asian NationsATC: Agreement on Textiles and ClothingAU: African UnionCBD: Convention on Biological DiversityCEPS: Centre for European Policy StudiesCIDSE: International Corporation for Development and SolidarityCRTA: Committee on Regional Trade AgreementsDSU: Dispute Settlement UnderstandingFAC: Food Aid ConventionFAO: Food and Agriculture OrganizationFDI: Foreign Direct InvestmentFIRA: Foreign Investment Review ActFN: Förenta NationernaGATT: General Agreement on Tariffs and TradeGATS: General Agreement on Trade in ServicesGSP: Generalized System of PreferencesIBRD: International Bank for Reconstruction and Development,vanligtvis kallad Världsbanken.IFIA: International Federation of Inspection AgenciesIMF: International Monetary FundITA: Information Technology AgreementITC: International Trade CentreITO: International Trade OrganizationMERCOSUR: Mercado Común del SurMFA: Multifibre AgreementMGN: Mest gynnad nationMUL: Minst utvecklade länderNAFTA: North American Free Trade AssociationOAPI: African International Property AssociationOAU: Organisation of African UnityOECD: Organization for Economic Co-operation and Development
RAPPORT Sida 267(272)2004-02-27OIE: Office International des EpizootiesOXFAM: Oxford Committee for Famine ReliefPSI: Preshipment InspectionSLI: Livsmedelsekonomiska institutetSPS: Sanitary and Phytosanitary MeasuresTBT: Technical Barriers to TradeTMB: Textiles Monitoring BodyTPRM: Trade Policy Review MechanismTRIPS: Trade Related Aspects of Intellectual Property RightsTWN: Third World NetworkUNCTAD: United Nations Conference on Trade and DevelopmentUPOV: International Union for the Protection of New Varieties of Plants<strong>WTO</strong>: World Trade OrganizationWCO: World Customs OrganizationWHO: World Health OrganizationWIPO: World Intellectual Property Organization
RAPPORT Sida 268(272)2004-02-27Bilaga 2. UNDP:s Human Development Index,2003.Human development index är ett index som beräknas <strong>av</strong> UNDP. Basen<strong>för</strong> indexet är tre dimensioner <strong>av</strong> mänsklig utveckling: att leva ett långtliv vid god hälsa, att ha en utbildning samt att ha en skälig levnadsstandard.För att fånga upp dessa dimensioner omfattar indexet <strong>för</strong>väntadlivslängd, utbildning, läskunnighet samt inkomst men även uppgifter omfattigdom samt om jämställdhet.Enligt UNDP 455 har de flesta regioner upplevt en stadig <strong>för</strong>bättring enligtHDI under de senaste 20 åren. I synnerhet Ostasien och Stillah<strong>av</strong>sregionengjorde bra ifrån sig under 1990-talet. Även arabstaterna har haft enutveckling som varit mer positiv än <strong>för</strong> genomsnittet bland u-<strong>länderna</strong>.Afrika söder om Sahara har mer eller mindre stagnerat. Två grupper harhaft en negativ utveckling; övergångsekonomier och fattiga afrikanskaländer som drabbats hårt <strong>av</strong> konflikter samt hiv/aids.Avsikten är att HDI ska inkludera samtliga FN-medlemmar. P.g.a. problemmed tillgång till siffror saknas emellertid 18 <strong>av</strong> FN:s medlemsländeri presentationen nedan. 5 MUL, Kiribati, Liberia, Somalia, Tuvalusamt Afghanistan, saknas.Nedan presenteras HDI <strong>för</strong> år 2003. Parentesen indikerar att landet ifrågainte är medlem i <strong>WTO</strong>. Fetstil indikerar att landet ingår i MUL-gruppen.High Human Development– hög utvecklingsnivå1. Norge2. Island3. Sverige4. Australien5. Neder<strong>länderna</strong>6. Belgien7. USA8. Kanada9. Japan10. Schweiz11. Danmark12. Irland13. Storbritannien14. Finland15. Luxemburg16. Österrike17. Frankrike455 UNDP (2003) Human Development Report. Oxford University Press, New York.
RAPPORT Sida 269(272)2004-02-2718. Tyskland19. Spanien20. Nya Zeeland21. Italien22. Israel23. Portugal24. Grekland25. Cypern26. Hongkong27. Barbados28. Singapore29. Slovenien30. Sydkorea31. Brunei32. Tjeckien33. Malta34. Argentina35. Polen36. (Seychellerna)37. Bahrain38. Ungern39. Slovakien40. Uruguay41. Estland42. Costa Rica43. Chile44. Qatar45. Litauen46. Kuwait47. Kroatien48. Förenade arabemiraten49. (Bahamas)50. Lettland51. St Kitts och Nevis52. Kuba53. (Vitryssland)54. Trinidad och Tobago55. MexikoMedium Human Development– medelhög utvecklingsnivå56. Antigua och Barbuda57. Bulgarien58. Malaysia59. Panama60. Makedonien61. (Libyen)
RAPPORT Sida 270(272)2004-02-2762. Mauritius63. (Ryssland)64. Colombia65. Brasilien66. (Bosnien-Hercegovina)67. Belize68. Dominica69. Venezuela70. (Samoa)71. St Lucia72. Rumänien73. (Saudiarabien)74. Thailand75. (Ukraina)76. (Kazakstan)77. Surinam78. Jamaica79. Oman80. St Vincent och Grenadinerna81. Fiji82. Peru83. (Libanon)84. Paraguay85. Filippinerna86. Maldiverna87. (Turkmenistan)88. Georgien89. (Azerbajdzjan)90. Jordanien91. Tunisien92. Guyana93. Grenada94. Dominikanska republiken95. Albanien96. Turkiet97. Ekvador98. (Palestina)99. Sri Lanka100. Armenien101. (Uzbekistan)102. Kirgizistan103. (Kap Verde)104. Kina (ej Hongkong, Taiwan och Macao)105. El Salvador106. (Iran)107. (Algeriet)108. Mold<strong>av</strong>ien109. (Vietnam)
RAPPORT Sida 271(272)2004-02-27110. (Syrien)111. Sydafrika112. Indonesien113. (Tadzjikistan)114. Bolivia115. Honduras116. (Ekvatorialguinea)117. Mongoliet118. Gabon119. Guatemala120. Egypten121. Nicaragua122. (Sao Tomé e Principe)123. Solomonöarna124. Namibia125. Botswana126. Marocko127. Indien128. (Vanuatu)129. Ghana130. Kambodja131. Myanmar132. Papua Nya Guinea133. Swaziland134. (Komorerna)135. (Laos)136. (Bhutan)137. Lesotho138. (Sudan)139. Bangladesh140. Kongo141. TogoLow Human Development– låg utvecklingsnivå142. Kamerun143. Nepal144. Pakistan145. Zimbabwe146. Kenya147. Uganda148. (Yemen)149. Madagaskar150. Haiti151. Gambia152. Nigeria153. Djibouti
RAPPORT Sida 272(272)2004-02-27154. Mauretanien155. (Eritrea)156. Senegal157. Guinea158. Rwanda159. Benin160. Tanzania161. Elfenbenskusten162. Malawi163. Zambia164. Angola165. Tchad166. Guinea-Bissau167. Kongo, demokratiska republiken168. Centralafrikanska republiken169. (Etiopien)170. Moçambique171. Burundi172. Mali173. Burkina Faso174. Niger175. Sierra Leone