Slutrapporten - Malmö stad

Malmös 

väg mot 

en hållbar 

framtid 

Hälsa, välfärd och rättvisa 

Kommission för ett 

socialt hållbart Malmö

Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö 

www.malmo.se/kommission 

Upplaga 2. Mars 2013. 

Grafisk form och illustration: Sustainable Studio 

Informationsvisualisering: Synbarligen Jörgen Abrahamsson 

Foto: 

© Apelöga fotobyrå Malmö: © Malmö stad: 

Jonas Eriksson: sida 9, 61, 93 Johan Persson, sida 44 

Beatrice Bolmgren: sida 13, 54, 75 Jörgen Lindström, sida 57 

Adam Haglund: sida 16, 47, 65 Jasmine Persson, sida 68 

Dick Swedenborn: sida 19, 98 oskar Falck, sida 78 

Mikaela Ohlsson: sida 48, 126 tomaz Lundstedt, sida 79 

Joakim Ohlsson: sida 59 Malin Tykesson, sida 87, 128 

Christian Andersson: sida 97 Peter Kroon, sida 112 

Petter Arvidson: sida 105 

Jens Lennartsson: sida 122 Malmö högskola, sida 26 

colorbox, sida 28 

Tryck: Service Point Holmbergs AB 

Tryckt på Scandia 2000, Svanen och FSC-certifierat papper. 

ISBN 978-91-87145-00-1

Förord 

Det är ingen idé att finnas till om man inte behövs till nåt. 

Därför måste samhället inrättas så att alla behövs. 

Vi kräver att behövas! 

Barnens manifest i SOPOR av Tage Danielsson 

Den här rapporten riktar sig till Malmös politiker och till 

alla som intresserar sig för hållbar utveckling och Malmös 

framtid. Den handlar om de ojämlikheter i hälsa som varit 

kända sedan flera decennier men som inte minskat. Medellivslängden 

skiljer flera år mellan Malmös olika delar och mellan 

socialt olika grupper, till exempel mellan de med kort utbildning 

jämfört med de med lång. Vi lever i ett välfärdsland där 

livslängden är bland den högsta i världen och där risken för 

social utsatthet är mindre än i många andra länder. Mängder 

av insatser har gjorts för att vända utvecklingen i Malmö. 

Massor av människor arbetar hårt varje dag, i förskolan och 

skolan, inom socialtjänsten och vården osv. för att Malmöborna 

ska må bra och ha goda förutsättningar i livet. 

Trots det ökar skillnaderna i hälsa mellan socialt olika 

grupper i hela landet. Det är oroväckande eftersom en god 

hälsa är en förutsättning för att samhället skall klara av att 

växa och utvecklas socialt, ekonomiskt och ekologiskt. 

År 2010 beslutade därför Malmös politiker att tillsätta en 

oberoende kommission för att få hjälp med att på sikt minska 

hälsoskillnaderna genom att angripa de bakomliggande 

orsakerna. Målet med kommissionen har varit att ge beslutsfattarna 

i Malmö ett kvalificerat underlag med vetenskapligt 

underbyggda förslag till strategier för hur man kan minska 

ojämlikheten i hälsa i Malmö. 

Forskning visar tydligt att det inte räcker med att bara 

påverka risker genom att individuellt behandla höga blodfetter, 

högt blodtryck, ge råd om att ändra kostvanor, sluta röka, 

dricka måttligt och öka den fysiska aktiviteten om vi skall 

förbättra hälsan i hela befolkningen. Hälso- och sjukvården 

har stor betydelse för vår hälsa, men viktigast är de faktorer 

som ligger utanför hälso- och sjukvårdens område. 

Vill man verkligen förändra måste man påverka de samhällsstrukturer, 

fysiska och sociala, som yttersta orsaker till de 

risker som orsakar ohälsa, skador och död i förtid. Det handlar 

om förändrade synsätt och nya sätt att styra och organisera 

i en ny tid där gårdagens system inte förmår nå mycket längre. 

Under två år har vi sammanställt och analyserat ett 

omfattande vetenskapligt underlag. Ett stort engagemang 

har visats från forskarvärlden, civilsamhället, Malmö stad, 

näringslivet, samt regionala och nationella aktörer i arbetet 

med kommissionen. Ett engagemang som vittnar om en stor 

vilja att påverka Malmös utveckling och att frågorna om social 

hållbarhet och hälsa är angelägna. 

WHO-rapporten Closing the gap in a generation (2008) 

har varit en förebild för vårt arbete. Dess fokus är på de sociala 

faktorer som förklarar mycket av hälsoskillnaderna i hela världen. 

I vårt arbete i Malmö har vi beaktat vad som är möjligt att 

påverka på det lokala planet, men även vad som bör påverkas 

nationellt och regionalt. Vi hoppas att rapporten på ett tydligt 

sätt bidrar till att öka förståelsen för behovet av att inleda ett 

offensivt arbete mot hälsoskillnader även på nationell nivå. 

En tydlig färdriktning, som bland annat bygger på vår 

rapport, kan stärka Malmö som ett ekologiskt och socialt föredöme 

med god tillväxt och attraktionskraft. Och, inte minst, 

bidra till en hållbar stad. 

Vår förhoppning är därför att kommissionens arbete och 

den här slutrapporten ses som inledningen på en långsiktig 

process som syftar till att målmedvetet och utifrån bästa tänkbara 

kunskapsunderlag minska hälsoskillnaderna i Malmö och 

verka för en hållbar utveckling ur alla perspektiv. 

Citatet ovan påminner om att det handlar om att bygga 

ett samhälle där alla behövs. Med siktet inställt på att varenda 

människa som föds här eller flyttar hit ska ha förutsättningar 

att kunna utvecklas, känna framtidstro och nå sin fulla potential, 

läggs grunden för framtidens Malmö. 

Sven-Olof Isacsson 

Professor emeritus, ordförande i Kommission 

för ett socialt hållbart Malmö 

Underlag till kommissionens slutrapport har tagits fram gemensamt av kommissionärerna. Mikael Stigendal och Per-Olof Östergren, 

kommissionärer, har varit redaktörer som i dialog med övriga i kommissionen och sekretariatet ansvarat för att skriva rapporten. 

Kommissionär Kerstin Larsson har särskilt medverkat med textgranskning. 

Kommissionen består av Sven-Olof Isacsson (ordförande), Anna Balkfors (huvudsekreterare) samt kommissionärerna Nihad 

Bunar, Eva Engquist, Ulf Gerdtham, Marie Köhler, Annelie Larsson, Christer Larsson, Kerstin Larsson, Katarina Pelin, Sven Persson, 

Maria Rosvall, Tapio Salonen, Mikael Stigendal, Denny Vågerö och Per-Olof Östergren. 

Kommissionens sekretariat består av Frida Leander, Eva Renhammar, Erika Pettersson och Anna Balkfors.

Kommissionen vill tacka 

Hans Abrahamsson, Maria Albin, Karin Ander, Anna Angelin, Henry Ascher, Anders Beckman, 

Annelie Björkhagen Turesson, Laid Bouakaz, Anna Carlsson, Margareta Cederberg, 

Anders Djurfeldt, Marianne Dock, Henrik Ekström, Sölve Elmståhl, Maria Emmelin, Malin 

Eriksson, Carin Falkner, Ingrid Fioretos, Maria Fridh, Georgios Gavriilidis, Ola Ghatnekar, 

Marit Gisselmann, Mathias Grahn, Kristina Gustafsson, Birthe Hagström, Torbjörn Hjort, Karin 

Ingvarsdotter, Anna-Karin Ivert, Kristina Jakobsson, Urban Janlert, Staffan Janson, Bertil 

Johansson, Gustav Kjellsson, Stefan Kling, Marcus Knutagård, Håkan Kristersson, Lennart 

Köhler, Petra Lindfors, Martin Lindström, Ann Ludvigsson, Anna Lundberg, Karl Löfgren, 

Lars Matsson, Christina Merker-Siesjö, Birgit Modén, Johan Molin, Fredrika Mårtensson, 

Ingvar Nilsson, Eva Nordström, Lars Olsson, Lars Plantin, Marianne Svensson, Susanna 

Toivanen och Sophia Zackrisson som alla bidragit med diskussionsunderlag till kommissionens 

rapportserie. 

Våra senior advisers; Michael Marmot, Tilde Björfors, Sven Bremberg, Finn Diderichsen, 

Lars-Erik Holm, Susanne Iwarsson, Margareta Kristenson, Johan Mackenbach, Per Nilsson, 

Joakim Palme, Nina Rehnqvist, Måns Rosén, Lennart Råstam, Fahrudin Zejnik, som stöttat 

kommissionen under arbetets gång. 

Jörgen Abrahamsson, Malin Broman, Göran Cars, Göran Dahlgren, Jonas Frykman, Lars H 

Gustafsson, Mikaela Horn, Jan Jensen, Håkan Larsson, Birthe Müller, Lennart Svensson och 

Alexander Wennberg som på olika sätt bidragit till kommissionens arbete. 

Region Skåne, Malmö högskola och Lunds universitet samt förvaltningschefer och 

medarbetare inom Malmö stad, som bidragit med statistik, faktagranskning och annan 

värdefull kunskap. 

Alla som på olika sätt bidragit till och medverkat på kommissionens seminarier och 

workshops. 

Centrum för publikt entreprenörskap, Drömmarnas hus, Enighet, FC Rosengård, Hela 

Malmö, HUT Skåne, Glokala folkhögskolan, Imago Malmö, Malbas, Rädda barnen, Röda 

korset, Yallatrappan, World Village of Women Sports och alla andra representanter från 

Malmös förenings- kultur- och idrottsliv som bidragit med förståelsen för civilsamhällets 

påverkan på hälsa. 

Delegationen för hållbara städer, Framtidskommissionen, Sveriges kommuner och 

landstings ”Samling för social hållbarhet – minska skillnader i hälsa”, Svensk förening för 

folkhälsoarbete, Västra Götalands ”Samling för social hållbarhet”, UCL Institute of Health 

Equity, Nationella Healthy Cities-nätverket. Alla som på andra sätt inkommit med förslag 

och synpunkter på kommissionens arbete. 

Ett stort tack till alla er som medverkat!

Sammanfattning 

Klyftan mellan de grupper som har den bästa hälsan 

och de som har den sämsta har ökat påtagligt under de 

senaste årtiondena. Detta gäller globalt, mellan olika 

länder och mellan socialt definierade grupper inom ett 

land och i en stad som Malmö. Skillnaden i medellivslängd 

är fyra och ett halvt år för kvinnor och fem och 

ett halvt år för män, mellan olika stadsdelar i Malmö. 

Skillnaden i återstående livslängd vid 30 års ålder mellan 

de med kort utbildning (förgymnasial) och de med lång 

(eftergymnasial) är 4,1 år för kvinnor och 6 år för män. 

Skillnaderna har ökat de senaste 20 åren. Detta trots 

att den genomsnittliga hälsan i Malmö har förbättrats 

avsevärt under samma tid. Även då det gäller tandhälsa, 

som också är en indikator för social position, finns det 

stora skillnader i Malmö beroende på vilken klinik man 

besökt, vilket i sin tur är en markör för det område man 

bor i. Dålig tandhälsa är ungefär sex gånger vanligare 

bland sexåringar vid kliniker i områden som karakteriseras 

av att en stor andel av de vuxna står utanför arbetsmarknaden 

och har låga inkomster, jämfört med kliniker 

som ligger i områden med mera välbärgade invånare. 

I Malmö har man under många år följt utvecklingen 

av hälsa och välfärd genom årliga välfärdsredovisningar. 

Dessa visar att malmöborna mår bättre och blir friskare, 

samtidigt som skillnaderna ökar mellan grupper med 

olika levnadsvillkor. Samtidigt finns en stark ambition 

bland beslutsfattare att skapa en hållbar stad, både 

ekonomiskt, ekologiskt och socialt. När det gäller miljöfrågor 

har staden gjort sig känd för att vända problem 

till utvecklingsfrågor. Beslutsfattare har antagit högt 

ställda klimatmål och man arbetar strategiskt tillsammans 

med andra samhällsaktörer för att nå dessa. En 

utveckling med ökade sociala klyftor går rakt emot 

ambitionen om en hållbar stadsutveckling. Så vad kan 

man göra när man som styrande politiker, år efter år, 

i sin hand får ett dokument som visar att skillnaderna 

ökar trots alla insatser som gjorts och görs för att vända 

utvecklingen? 

Kommunstyrelsen i Malmö valde att tillsätta en 

kommission som fick i uppdrag att föreslå åtgärder för att 

minska den ojämlika hälsan i Malmö genom att göra de 

sociala bestämningsfaktorerna för hälsa mer jämlika. Detta 

tolkades som att vara detsamma som att göra Malmö 

till en socialt hållbar stad, varför kommissionen fick namn 

efter detta. Kommission för ett socialt hållbart Malmö 

startade sitt arbete i början av 2011 som en av världens 

första lokala kommissioner för minskade skillnader i 

hälsa. Under två år har Malmökommissionens fjorton 

medlemmar samt ordförande och sekretariat tillsammans 

med många andra forskare och experter med förankring 

i nationell och internationell forskning publicerat 

31 vetenskapliga underlagsrapporter där sammanlagt 

drygt 200 förslag till åtgärder presenterats. Beslutsfattare 

och andra verksamma inom Malmö stad, Region Skåne, 

civilsamhället, kulturlivet, idrottsrörelsen, näringslivet 

och många andra har visat ett enormt engagemang och 

stor vilja att vara med och fortsätta driva Malmös utveckling 

mot en hållbar framtid. Sammanlagt har närmare 

2000 personer på olika sätt medverkat i arbetet och de 

seminarier och dialogmöten som arrangerats. 

Malmökommissionens arbete bygger på WHOkommissionens 

rapport Closing the gap in a generation, 

från 2008. Kommissionen, ledd av den brittiske 

forskaren Michael Marmot, har på ett övertygande sätt 

påvisat sambandet mellan de faktorer i samhället som 

orsakar ohälsa och den ojämlika fördelningen av hälsa i 

befolkningen. Man kallar dessa faktorer hälsans sociala 

bestämningsfaktorer. I WHO-rapporten slår man fast att 

en ojämlik fördelning av dessa sociala bestämningsfaktorer 

ligger bakom den ojämlika hälsan. Enligt Marmot 

och hans medarbetare i rapporten är det djupt omoraliskt 

att inte genast vidta åtgärder för att minska ojämlikheten 

i hälsa när orsakerna är kända och påverkbara 

och det kan ske med rimliga insatser. 

Detta etiska imperativ är det första av fem perspektiv 

som har varit vägledande för Malmökommissionen. 

För det andra krävs det ett hållbarhetsperspektiv som 

kan förklara hur de ekologiska, ekonomiska och sociala 

aspekterna av hållbarhet måste utvecklas till en helhet, 

ungefär som olika organsystem som tillsammans utgör 

en individ. För det tredje har Malmökommissionen 

vägletts av ett sociologiskt samhällsperspektiv vilket 

lägger vikten vid integration, i betydelsen av faktisk delaktighet 

såväl som känsla av delaktighet. För det fjärde 

krävs det ett genusperspektiv och därmed en djupare 

förståelse för kvinnors och mäns olika tillgång till makt, 

resurser och inflytande i samhället som i förlängningen 

påverkar hälsa, välbefinnande och livskvalitet. 

För det femte förespråkar Malmökommissionen ett 

socialt investeringsperspektiv. Det handlar i stora drag

om att se sociala insatser och satsningar som investeringar, 

inte som kostnader. Investeringar i människor, 

särskilt under barndomen, ger vinster på längre sikt. 

Det visar sig bland annat genom att fler klarar skolan, 

utbildar sig, arbetar och kan försörja sig och har en god 

hälsa. Färre hamnar i långvarigt, både socialt och ekonomiskt 

kostsamt, utanförskap. Utifrån ett socialt investeringsperspektiv 

är det också viktigt att stärka sambandet 

mellan tillväxt och en jämlik välfärd, förbättra kvaliteten 

på jobben och framhålla trygghet som ett värde i sig. 

Malmökommissionen har sett det som både möjligt 

och önskvärt att förena dessa fem perspektiv. I kommissionen 

har ingått personer med såväl vetenskaplig 

som erfarenhetsbaserad kunskap. Vi har valt att kalla 

detta för en kunskapsallians. Med ett begrepp som ofta 

används i internationella sammanhang har Malmökommissionen 

utvecklat ett transdisciplinärt perspektiv. Med 

det menas ett perspektiv som integrerar olika typer av 

kunskap, inte bara vetenskaplig utan även erfarenhetsbaserad. 

Som en grund för de mål och åtgärder som presenteras 

i rapporten har Malmökommissionen utvecklat 

förståelsen av Malmö. Den bygger på ifrågasättanden av 

centrala begrepp och föreställningar. Till dessa föreställningar 

hör att inte ta Malmöbon för given. Vilka är egentligen 

Malmöborna? De har visat sig vara många fler 

än de som bor i staden vid ett visst tillfälle. Under åren 

mellan 1990 och 2008 har nästan en halv miljon människor 

bott i staden under åtminstone något enstaka år. 

Malmö har blivit en transitstad och denna nya förståelse 

får konsekvenser för hur man ska se på skillnaderna i 

ohälsa, vad de beror på och vad man ska göra åt dem. 

Dessutom lever en ökad andel av befolkningen vid sidan 

av etablerade och erkända levnadssätt, i Malmö beräknas 

denna grupp uppgå till ca 12 000 personer. En annan 

viktig förändring som får betydelse för hur man ska 

förstå Malmö är regionaliseringen av tillväxtfrågorna. 

Välfärdsfrågorna har dock till stor del förblivit kommunala. 

Det har förändrat förutsättningarna för sambandet 

mellan tillväxt och välfärd. 

Med utgångspunkt i denna utvecklade förståelse 

innehåller kommissionens slutrapport två övergripande 

rekommendationer: För det första föreslås att Malmö 

stad etablerar en social investeringspolitik som kan 

utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällssystemen 

mer jämlika. Detta svarar på frågan vad 

som bör göras. För det andra föreslår kommissionen 

förändringar av de processer som dessa system ingår i 

genom skapandet av kunskapsallianser, jämlika samarbeten 

mellan forskare och intressenter från till exempel 

förvaltning, föreningsliv och näringsliv, och en demokratisering 

av styrningen. Den senare innebär också ett 

krav på löpande bevakning av hur ojämlikheten och 

segregationen utvecklas i Malmö. Detta svarar på frågan 

hur kommissionen tycker att detta ska genomföras i 

praktiken. 

Kommissionens två övergripande rekommendationer 

täcker in sammanlagt 24 mål och 72 åtgärder, 

indelade i sex områden; barn och ungas vardagsvillkor, 

boendemiljö och stadsplanering, utbildning, inkomst 

och arbete, hälso- och sjukvård samt förändrade processer 

för en hållbar utveckling.

Innehåll 

Förord 

Kommissionen vill tacka 

Sammanfattning 

0 Inledning 9 

0.1 Uppdraget 10 

0.2 Vad menas med befolkningens hälsa? 14 

0.3 Varför ska vi arbeta för att minska ojämlikhet i hälsa? 18 

0.3.1 En fråga om mänskliga rättigheter 18 

0.3.2 Hållbarhet 20 

0.3.3 Samhällsintegration 20 

0.3.4 Jämställdhet och genus 22 

0.3.5 Sociala investeringar 22 

0.3.6 Transdisciplinärt perspektiv 23 

0.4 Hur kan man mäta hälsans ojämlikhet? 24 

0.5 Vad kostar ojämlikhet i hälsa? 27 

0.6 Vad beror ojämlikhet i hälsa på? 29 

0.6.1 Social position och hälsa 30 

0.6.2 Olika typer av sociala bestämningsfaktorer – grunden för rapportens indelning 31 

0.7 Hur mår Malmö? Skillnader i hälsa 33 

0.7.1 Gravida kvinnor i Malmö 33 

0.7.2 Malmöbarnen 34 

0.7.3 Malmös vuxna befolkning 37 

0.7.4 Malmös äldre 39 

0.7.5 Hela Malmö 40 

0.8 Förstå Malmö 45 

0.8.1 Det dolda Malmö 45 

0.8.2 Malmö som transitstad 45 

0.8.3 Sambandet mellan hälsa och en förändrad tillväxtmodell 46 

0.8.4 Ökad segregation – mellan innanförskap och utanförskap 46 

0.8.5 Kultur och civilsamhälle 47 

0.9 Två övergripande rekommendationer 49 

0.9.1 Etablera en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna 

i levnadsvillkor och göra samhällssystemen mer jämlika 49 

0.9.2 Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning 52 

0.10 Rapportens fortsatta indelning 53

1 En social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor 54 

1.1 Barn och ungas vardagsvillkor 55 

1.1.1 Barn och ungas Inflytande och delaktighet 56 

1.1.2 Barnfamiljernas ekonomiska villkor i Malmö 57 

1.1.3 Barn och ungas bostadsförhållanden och miljö 62 

1.2 Boendemiljö och stadsplanering 67 

1.2.1 Bostad och bostadsförsörjning 69 

1.2.2 Boendesegregation 71 

1.2.3 Tillit 74 

2 En social investeringspolitik som kan göra samhällssystemen mer jämlika 78 

2.1 Utbildning 79 

2.1.1 Likvärdighet och hög kvalitet 80 

2.1.2 Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa 83 

2.1.3 Grundskolan – en likvärdig skola? 88 

2.1.4 Fritidshemmens förutsättningar för utveckling av hälsa och lärande 90 

2.1.5 Gymnasieskolan – inte en skola för alla? 92 

2.1.6 Nyanlända och sent anlända barn och ungdomar 94 

2.1.7 Skolsegregationen 95 

2.2 Inkomst och arbete 97 

2.2.1 Inkomster och försörjning 98 

2.2.2 Arbetsmarknad 103 

2.2.3 Arbetsmiljö och arbetsorganisation 113 

2.2.4 Det obetalda arbetet 114 

2.3 Hälso- och sjukvård 117 

2.3.1 Jämlikhet i vård och förebyggande insatser 117 

2.3.2 Vårdutnyttjande i Malmö 119 

2.3.3 Förebyggande arbete i Region Skåne och i Malmö 119 

2.3.4 Åtgärder under Malmöbornas livscykel 121 

2.3.5 Behovet av ett permanent samarbetsorgan 127 

3 Förändrade processer för en socialt hållbar utveckling 

genom kunskapsallianser och demokratiserad styrning 128 

3.1.1 Kunskapsallianser 130 

3.1.2 Ledarskap och holistiska styrinstrument 132 

3.1.3 Infrastruktur av kunskapsallianser 134 

4 Sammanställning av mål och åtgärder 136 

Referenslista 144 

Bilaga 1: Direktiv 

Bilaga 2: Hur har kommissionen arbetat? 

Bilaga 3: Underlagsrapporter till Kommission för ett socialt hållbart Malmö 

Bilaga 4: Bygga om Dialogen och Amiralsstaden 

– två projekt för att nå sociala, ekonomiska och miljömässiga mål

0. Inledning 

ETT SAMHÄLLES UTVECKLING kan bedömas utifrån 

hur dess befolkning mår och hur rättvist hälsan 

är fördelad mellan olika sociala grupper. Den 

här rapporten beskriver hur Malmö som kommun 

kan gå tillväga för att verka för en socialt hållbar 

utveckling genom att fokusera på att förbättra hälsan 

hos Malmöborna och minska skillnader i hälsa 

mellan grupper i befolkningen. 

Samhällssystemen har en avgörande påverkan 

på huruvida ett barn kan växa upp, utvecklas till sin 

fulla potential och leva ett bra liv med god hälsa. 

Och tvärtom, samhällssystemen har en avgörande 

påverkan på huruvida en persons liv, utveckling 

och hälsa hämmas eller skadas. 

Mängder med forskning finns tillgänglig som 

beskriver hur en individs och en befolknings hälsa 

bestäms av strukturella samhällsfaktorer. I Malmö 

och i Sverige, liksom i de flesta andra städer och 

länder i världen, ökar sociala skillnader i hälsa 

mellan grupper i befolkningen. Det syns när man 

mäter skillnader i till exempel livslängd, men också 

när man tittar på skillnader i skolresultat, hushållsekonomi, 

tillgång till arbete, delaktighet i samhället 

och tillit. Ur både etiska, demokratiska och samhällsekonomiska 

perspektiv är växande sociala 

skillnader ohållbart. 

Det positiva är att de strukturella samhällsfaktorer 

som ligger bakom hälsans ojämlikhet går att 

påverka. För att göra det krävs politisk vilja, ledarskap 

och kraft att sätta en ny lokal agenda som har 

befolkningens hälsa och jämlikhet i hälsa i centrum 

för alla beslut. Det innebär att väga sociala satsningar 

och konsekvenser på samma våg som ekologiska 

och ekonomiska. I slutänden handlar det om att 

ge varje människa förutsättningarna att ta kontroll 

över sitt liv. Det är ett långsiktigt arbete som kräver 

insatser genom hela livsförloppet, spänner över 

alla politikområden och förutsätter agerande på 

lokal, regional, nationell och internationell nivå. 

Kunskapen, resurserna och verktygen för att 

förändra finns. En del av detta presenteras i den 

här rapporten och underbyggs av de 31 underlagsrapporter 

som tagits fram genom kommissionens 

arbete. Det är möjligheten att påverka, det etiskt 

tvingande i att agera, samt situationen i Malmö 

som är utgångspunkten för vårt arbete, våra resultat 

och våra rekommendationer; mål och åtgärder.

0.1 Uppdraget 

Sveriges 

folkhälsomål 

Folkhälsa handlar om allt 

från individens egna val och 

vanor till strukturella faktorer 

som yttre miljöer och demokratiska 

rättigheter i samhället. 

Det övergripande målet för 

folkhälsa är att: 

Skapa samhälleliga 

förutsättningar för en god 

hälsa på lika villkor för hela 

befolkningen. 

Målområden: 

1. Delaktighet och inflytande 

i samhället 

2. Ekonomiska och sociala 

förutsättningar 

3. Barn och ungas 

uppväxtvillkor 

4. Hälsa i arbetslivet 

5. Miljöer och produkter 

6. Hälsofrämjande hälsooch 

sjukvård 

7. Skydd mot smittspridning 

8. Sexualitet och reproduktiv 

hälsa 

9. Fysisk aktivitet 

10. Matvanor och livsmedel 

11. Tobak, alkohol, narkotika, 

dopning och spel 

2010 beslutade Kommunstyrelsen om att tillsätta Kommission för ett socialt 

hållbart Malmö. Det skulle vara en politiskt oberoende kommission med uppdraget 

att fördjupa analysen om orsakerna till växande skillnader i hälsa i Malmös befolkning. 

I uppdraget ingick även att arbeta fram vetenskapligt underbyggda strategier 

för att minska ojämlikheter i hälsa. 

Uppdraget reglerades i ett direktiv (bilaga 1). Kommunstyrelsen angav flera 

motiv till att kommissionen tillsattes. För det första mot bakgrund av hur hälsosituationen 

ser ut i Malmö. I staden finns oskäliga skillnader i hälsa som kommunen 

har möjlighet att påverka. För det andra finns det i Malmö en ambition att arbeta 

för hållbar utveckling ur alla perspektiv och med en större medvetenhet och fokus 

på den sociala dimensionen av hållbarhet. För det tredje finns det gedigen forskning 

om att det går att minska ojämlikhet i hälsa genom att fokusera på de strukturella 

förutsättningarna för hälsa, de så kallade sociala bestämningsfaktorerna. Kommunen 

har rådighet över många av de viktiga bestämningsfaktorerna för Malmöbornas 

hälsa, som förskola, skola, arbetsmiljö, den fysiska planeringen, boendemiljö och 

försörjningsvillkor. 

WHO-rapporten Closing the gap in a generation, presenterades av Commission on 

Social Determinants of Health, ledd av professor Sir Michael Marmot, ungefär vid 

samma tidpunkt som Malmö stad arbetade fram en folkhälsopolicy, en policy som 

skulle utgöra riktlinje för stadens fortsatta folkhälsoarbete (1). Utgångspunkten var 

den nationella folkhälsopolitiken med det övergripande folkhälsomålet att skapa 

förutsättningar för hälsa på lika villkor och de elva nationella folkhälsomålen. Mot 

bakgrund av kunskapen om hälsoläget i Malmö, forskning, WHO-rapporten Closing 

the gap in a generation och den nationella folkhälsopolitiken har tre områden prioriterats 

i direktivet till kommissionen; barn och ungas uppväxtvillkor, demokrati och 

inflytande i samhället samt sociala och ekonomiska förutsättningar. 

Vid tidpunkten för arbetet med folkhälsopolicyn fanns det redan ett 40-tal 

styrdokument och närmare 200 mål antagna av kommunen för att på olika sätt 

påverka de områden som finns definierade i den nationella folkhälsopolitikens elva 

målområden. Däremot saknades en explicit strategi för att minska ojämlikhet i 

hälsa. Det fanns alltså ingen egentlig strategi för att nå det övergripande målet om 

att skapa förutsättningar för en jämlik hälsa. Omfattande satsningar har gjorts och 

görs i Malmö för att påverka de sociala förutsättningarna för hälsa inom områden 

som utbildning, arbetsmarknad, och boendemiljöer. Trots detta har skillnaderna inte 

minskat utan snarare ökat. Mot bakgrund av den politiska ambitionen för hälsa på 

lika villkor och en hållbar utveckling i Malmö valde Kommunstyrelsen därför att 

tillsätta kommissionen med uppdrag att fördjupa analysen bakom orsaker till ökande 

skillnader och föreslå vetenskapligt underbyggda rekommendationer. 

Sedan 2002 har Malmö stad årligen sammanställt en rapport om välfärds- och 

hälsoutvecklingen i Malmö. Denna välfärdsredovisning beskriver utvecklingen 

utifrån ett 50-tal indikatorer med data hämtade från olika källor. Indikatorerna är 

en blandning av bestämningsfaktorer som utbildningsnivå och förvärvsfrekvens, 

riskfaktorer som rökning, alkohol och fysisk aktivitet samt hälsoutfall som medellivslängd. 

I rapporten framgår skillnader mellan kön och mellan olika stadsdelar. För 

majoriteten av indikatorerna kan man se en generell förbättring över tid, men med 

tydliga skillnader mellan män och kvinnor och mellan stadsdelarna (2–4). I anslutning 

till att folkhälsopolicyn utarbetades gjordes ett antal analyser om skillnaderna i 

hälsa i relation till socioekonomiska förhållanden. Det gjordes utifrån Region Skånes 

folkhälsoenkät 2008. Skillnaderna, det vill säga ojämlikheten i hälsa, är slående (5). 

10

Kommissionen ska: 

(utdrag från direktivet) 

• utifrån Malmös utmaningar gällande sociala skillnader, 

orättvisor och ojämlikheter analysera orsaker 

och samband och identifiera vad som är påverkbart 

av vem/vilka och hur, 

• med utgångspunkt från analysen ska kommissionen 

lämna förslag på framåtsyftande mål och analysera 

eventuella målkonflikter, 

• lämna förslag till strategier för att nå målen och 

förslag på hur målen och strategierna ska följas upp, 

• genomföra hälsoekonomiska analyser och väga kostnaden 

mot nyttan av att genomföra strategierna, 

• särskilt beakta hur målen och strategierna kan 

förankras i olika beslutsprocesser, 

• mot bakgrund av sitt arbete peka på eventuella 

behov av förändringar i den kommunala organisationen, 

rutiner för samverkan, styrning, i syfte att 

stärka och skapa bättre förutsättningar för hälsa på 

lika villkor för malmöbor, 

• föreslå sätt att mäta och följa utvecklingen avseende 

fördelning av hälsa. Sätten ska anpassas till de 

beslutsfattande sammanhang där informationen blir 

användbar till exempel till Områdesprogrammen 

för socialt hållbart Malmö, översiktsplanen, budgetprocessen 

och verksamhetsplanering. Den befintliga 

välfärdsredovisningen utgör ett viktigt underlag, 

• beräkna vilka ekonomiska konsekvenser ojämlikhet i 

hälsa har för Malmö och även vilka effekter man kan 

förvänta sig av ett arbete som syftar till att minska 

skillnader i livsvillkor. 

“Kommissionens arbete bygger på tre centrala 

ingredienser: 

• Fakta, forskning och vetenskap kring vad som 

påverkar hälsans bestämningsfaktorer och samhällsstrukturer 

för att åstadkomma jämlikhet i hälsa 

och om hur hälsoläget ser ut i Malmö 

• Vardagen i Malmö, det vill säga det samhället där 

förändring måste ske 

• Nytänkande, innovativa arbetssätt och 

framåtblickande strategier” 

“Det krävs nytänkande och innovativa metoder som 

samtidigt grundar sig på faktabaserad kunskap om vad 

som påverkar hälsa, samt att de förslag som kommissionen 

arbetar fram måste utgå ifrån vardagen i Malmö 

och kunna omsättas i praktiken. “ 

“Kommissionen ska verka som en oberoende kommitté 

och har frihet att föreslå strategier som sedan kommunen 

har att ta ställning till. Det innebär att arbetet 

ska präglas av självständighet och oavhängighet. Den 

kan anlita utomstående experter som har kunskaper och 

erfarenheter från relevanta områden och är meriterade 

för sakfrågan. Dessa experter kan arbeta självständigt 

i förhållande till kommissionen med att lösa sina uppgifter, 

och ansvarar själva för slutsatser och eventuella 

rekommendationer i sina respektive rapporter. Det är 

sedan kommissionens arbete att självständigt ta ställning 

till experternas analyser och slutsatser.” 

“Kommissionens uppdrag avgränsas till Malmös utmaningar 

och förutsättningar. Däremot skall kommissionens 

förslag omfatta hur Malmö stad kan samverka med den 

regionala, nationella och internationella nivån. Det kan 

innebära att samverkansformer, avtalslösningar mellan 

olika parter med mera kan tas upp till behandling.” 

“Till skillnad från en kommission som tillskansas efter 

en akut kris är kommissionens uppdrag att ta sig an en 

extremt komplex problematik, som i sig får stora konsekvenser, 

men som kräver långsiktiga strategiska beslut 

och åtgärder.” 

“Socialt förändringsarbete är komplext och utmaningarna 

är många i Malmö. En omfattande fysisk exploatering 

så som citytunneln och nya hamnen kräver en gedigen 

förprojektering. Kommissionens arbete kan likställas 

med en förprojektering för socialt förändringsarbete.” 

11

Av direktivet från kommunstyrelsen framgår att kommissionen ska ta fram ett 

vetenskapligt underlag som bas för hur de sociala ojämlikheterna i hälsa ska kunna 

minskas. Ojämlikhet i hälsa definieras i direktivet (precis som av WHO) som systematiska 

skillnader i hälsa som kan undvikas med rimliga insatser. Utgångspunkten för 

kommissionen är de strukturella bestämningsfaktorerna för hälsa. 

Kommissionens arbete regleras delvis, men inte i detalj, i direktivet. Det har 

således stått kommissionen fritt att själv bestämma hur processen för att nå slutrapporten 

ska se ut. Nedan ges en kort redogörelse för hur kommissionen arbetat 

utifrån direktivet och hur vi kommit fram till mål och åtgärder. För en mer utförlig 

presentation av arbetsprocessen se bilaga 2. 

Kommissionen med sina fjorton kommissionärer har en multidisciplinär sammansättning 

som täcker en stor bredd av kunskaper och erfarenheter. Syftet har varit 

att med hjälp av den dynamik som uppstår i mötet mellan olika kompetenser skapa 

en djupare förståelse för hur Malmö ska kunna bli en hållbar stad. Kommissionärerna 

har dessutom fått stöd från andra forskare och verksamhetsföreträdare. Särskilt 

utsedda senior advisers har därutöver bidragit på olika sätt. Det är kommissionärerna 

tillsammans med ordförande som står bakom kommissionens slutsatser i föreliggande 

slutrapport. Arbetet har bedrivits i tre delvis parallella processer, nämligen 

utarbetandet av vetenskapliga underlagsrapporter, genomförandet av dialoger och 

framtagandet av denna slutrapport. 

De vetenskapliga underlagsrapporterna utgör basen för slutrapporten, och 

dessutom har varje rapport i sig fungerat som diskussionsunderlag i dialogprocesserna. 

Varje rapportförfattare står ensam för innehållet i sitt underlag. De slutsatser 

och rekommendationer som lämnas i de enskilda rapporterna delas alltså inte nödvändigtvis 

av kommissionen som helhet. En kortfattad sammanfattning av underlagsrapporterna 

finns i bilaga 3. Det finns viktiga områden som inte täcks in genom 

underlagsrapporterna. För vissa av dessa områden har kommissionen inhämtat 

kunskap via seminarier och hearings med bland annat idrottsrörelsen, företrädare för 

Malmös kulturliv, föreningsliv och näringsliv. 

Direktivet anger också förväntningar på att arbetet ska vara transparent och 

att kommissionen ska bjuda in aktörer att medverka. Dialogprocesserna har därför 

genomförts på olika sätt. Vissa dialoger har varit en del av arbetet med att skriva 

fram underlagsrapporterna medan andra genomförts i form av ett 30-tal seminarier 

och hearings, bland annat för att diskutera genomförbarheten av olika förslag till 

åtgärder. 

Kommissionen har dessutom deltagit i möten med företrädare för regeringen, 

föreningslivet, regionen, forskningsinstitut, näringslivet, kulturlivet och andra städer 

i Europa som brottas med svårigheter liknande dem i Malmö. Kommissionen har 

också haft dialoger med förskollärare, universitetsrektorer, frivilligarbetare, ministrar, 

stadsdelspolitiker, ungdomsledare och socialsekreterare, för att nämna några. Sammantaget 

har cirka 2000 personer medverkat i olika delar av kommissionens arbete. 

Det finns drygt 200 förslag till rekommendationer i de olika underlagsrapporterna; 

kortsiktiga, långsiktiga, konkreta, övergripande, riktade och generella. Slutrapporten 

ska inte betraktas som summan av de olika underlagsrapporterna. Dessa har 

utgjort en viktig del av den totala kunskaps- och erfarenhetsmassa som kommissionen 

tagit del av och vägts in i den slutliga syntesen. Kommissionens slutrapport 

omfattar flera olika typer av resultat: 

• En fördjupad analys av ohälsans omfattning och fördelning. Som stöd till analysen 

har forskare utarbetat ett antal underlagsrapporter explicit fokuserade på 

hälsoaspekter under olika perioder av livet. Andra rapporter fokuserar på sociala 

bestämningsfaktorer och kopplingen till hälsan i Malmö. 

• En förståelse av Malmö, den historiska, demografiska, socioekonomiska, 

strukturella och geopolitiska utvecklingen. Det har bedömts som nödvändigt 

för att kunna föreslå rekommendationer. 

• Rekommendationer som sammantaget förväntas leda till att Malmö stad kan 

minska ojämlikheten i hälsa. Dessa bygger på fördjupade analyser av problemens 

omfattning och består av mål och åtgärder. 

12

Denna slutrapport, en delrapport och underlagsrapporterna med fördjupade analyser 

och förslag för olika områden finns nu tillgängliga på hemsidan där det också 

går att lyssna till längre TV-sända samtal med kommissionärerna (6). Detta utgör ett 

brett underlag för framtida utvecklingsarbete i Malmö. Det är också vår förhoppning 

att de nya nätverk och relationer med forskare, näringsliv och civilsamhälle som 

kommit till som ett resultat av kommissionens arbete, nu fortsätter att engagera sig i 

Malmös utveckling och att Malmö stad tar till vara på detta i fortsättningen. 

13

0.2 Vad menas med 

befolkningens hälsa? 

Hälsa uppfattas ofta som en egenskap hos en enskild individ. Den kan mätas 

på många olika sätt, med frågeformulär, intervjuer eller utfrågning av en professionell 

sjukvårdsarbetare, eller med olika objektiva undersökningsmetoder som 

analyser av kroppsvätskor, röntgen etc. Detta leder oftast till en diagnos i form av 

ett specifikt sjukdomstillstånd eller en övergripande skattning av hälsan. När vi talar 

om hälsan i befolkningen är situationen annorlunda. Vi försöker då skapa oss ett 

övergripande mått på hälsan i denna befolkning. I princip används då två mått, där 

det ena bygger på risken att dö bland individerna i en befolkning (till exempel medellivslängd, 

spädbarnsdödlighet, småbarnsdödlighet, mödradödlighet, etc) och det 

andra bygger på någon typ av övergripande mått på hälsan, ofta i form av så kallad 

hälsorelaterad livskvalitet. 

I den epokgörande rapporten Investing for Health (7) presenterades ett sammanvägt 

mått på dödlighet och sjuklighet i måttet förlorade Disabilty Adjusted Life 

Years (DALY). En DALY-enhet innebär ett levnadsår utan någon form av ohälsa 

hos en individ. Genom att skatta bortfallet av DALY i en befolkning får man ett 

absolut mått på ohälsa i världen, i ett land eller en stad. Detta kallas ohälsobördan 

och är det sammanlagda antalet förlorade DALYs på grund av dödsfall och sjukdom 

i befolkningen. DALY-måttet kan användas för att skatta vinster med olika 

interventioner, både för individen och för en befolkning. Detta görs genom att det 

ekonomiska värdet av en DALY enhet kan beräknas och multipliceras med det antal 

vunna DALYs som interventionen beräknas ha skapat. Ett mycket närbesläktat mått 

är QALY (Quality Adjusted Life Years), som har använts vid några av de hälsoekonomiska 

beräkningar som gjorts avseende tre av kommissionens förslag (8). 

Det finns således olika sätt att beskriva befolkningens hälsa, men medellivslängden 

är ett bra samlat mått som används internationellt och som de flesta känner till 

och förstår. Men medellivslängden i landet speglar inte de betydande skillnader som 

ofta finns inom detta land om man gör geografiska jämförelser eller jämför grupper 

med hänsyn till etnicitet, inkomst, utbildning, kön, ålder, religion, utanförskap och 

många andra variabler (9). 

Längst i hela världen lever kvinnorna i Japan (86,0 år) och männen på Island 

(80,0 år). Den kortaste livslängden har männen i Swaziland (36 år) och kvinnorna i 

Zimbabwe (34 år). Svenska kvinnor lever i genomsnitt i 83,2 år och männen i 79,1 

år (10). Skillnaden mellan Sveriges län är liten (1,1 år för män och 1,8 år för kvinnor) 

men betydande skillnader noteras mellan landets 290 kommuner. Danderyd ligger 

i topp bland männen med hela 83 år, Ljusnarsberg i botten med endast 74,6 år - en 

skillnad på hela 8,4 år. Bland kvinnorna ligger Båstad i topp med 86 år och Arvidsjaur 

i botten med 80,1 år. I Malmö är skillnaderna mellan stadsdelarna för män 5,4 

år och för kvinnor 4,6 år (medeltal för perioden 2007–2011) (4). De geografiska 

skillnaderna i medellivslängd mellan länder, kommuner och stadsdelar speglar socioekonomiska 

skillnader, men ju större områden som används för dessa jämförelser, 

desto större risk att det finns variationer inom detta område som tar ut varandra och 

man får en underskattning av den sociala ojämlikheten i hälsa. Så kan till exempel 

vara fallet när hela stadsdelar jämförs. 

14

Ett annat vanligt mått på hälsan är att låta individer skatta hur de själva mår. På en 

skala från vanligtvis 1–5 skattar man hälsan från mycket dålig till mycket god. Den 

självskattade hälsan förutsäger förvånansvärt väl dödligheten oavsett socioekonomiskt 

status (11, 12). 

Skillnader i självskattad hälsa och medellivslängd i olika grupper är starkt 

relaterade till individens sociala position, vilket vi återkommer till i avsnittet om vad 

ojämlikhet i hälsa beror på. (13, 14) 

Risken att dö mellan 30 och 74 år är i Sverige ungefär dubbelt så hög bland personer 

med enbart grundskoleutbildning jämfört med personer med eftergymnasial 

utbildning. Mellan dem som har en förgymnasial utbildning (kortast) och dem med 

eftergymnasial utbildning (längst) skiljer det drygt fem år (15, 16). 

Återstående medellivslängd vid 30 års ålder för kvinnor och 

Åtminstone sedan 1970 har skillnaderna i medellivslängd mellan utbildningsgrupperna 

i Malmö i Sverige efter ökat. utbildningsnivå Det kan illustreras 1991-2010 av figur 1 som visar hur medellivsläng- 

män 

den i Malmö förbättrats för alla utbildningsgrupper, men inte i samma utsträckning 

för lågutbildade som för högutbildande. Skillnaderna mellan förgymnasial och eftergymnasial 

utbildning 1991–1995 var fem år för män och ökade till sex år 2006–2010. 

Skillnaden mellan Malmökvinnor ökade under samma period från tre till fyra år. 

Figur 1: Förväntad återstående medellivslängd vid 30 års ålder för 

kvinnor och män i Malmö efter utbildningsnivå 1991-2010 

Utbildningsnivå 

eftergymnasial 

gymnasial 

förgymnasial 

År Kvinnor År 

Män 

55 

55,6 

55 

53,3 

4,1 

år 

3,2 

år 

51,5 

51,7 

50,1 

50 

48,2 

6 

år 

45 

5 

år 

45,7 

År 

43,2 

År 

1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 

1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 

Källa: SCB, bearbetning för kommissionen 2012 

15

Den höjda utbildningsnivån i befolkningen är sannolikt den enskilt viktigaste förklaringen 

till den ökade medellivslängden i landet under senare år. Bakom detta ligger 

ett komplext mönster av orsaker som förklarar sambandet mellan social position och 

hälsa (se en modell för detta i kapitel 0.6.1.) Samtidigt är det troligt att de knappt 20 

procent i landet som idag endast har en förgymnasial utbildning utgör en socialt mer 

marginaliserad grupp än de 40 procent med förgymnasial utbildning 1990. 

Skillnaden mellan hög- och mellanutbildade växer också. Utbildning tycks alltså 

bli en allt viktigare bestämningsfaktor för hälsan. Eftersom utbildning är påverkbart 

måste adekvat utbildning vara en nyckelfaktor om skillnaderna i hälsa ska kunna 

minskas. Det är dock viktigt att skilja mellan utbildningens direkta och indirekta konsekvenser 

för hälsan. I den utsträckning till exempel det mål i Läroplanen uppfylls 

där det står att eleven ska kunna ”använda sig av ett kritiskt tänkande och självständigt 

formulera ståndpunkter grundade på kunskaper och etiska överväganden” så 

kan man ha förhoppningar om att utbildning leder till en bättre hälsa. Men i övrigt 

är utbildningens bestämning av hälsa förmodligen mera indirekt, framför allt genom 

att man får ett bättre arbete och av det skälet en bättre hälsa. 

I detta sammanhang kan det vara av intresse att notera det till synes paradoxala 

att hälsoklyftorna baserade på utbildningsnivå (detsamma kan konstateras även om 

man väljer andra mått på social position som inkomst eller yrkestitel) växer samtidigt 

som den genomsnittliga hälsan i Sveriges befolkning ökar. Detta beror främst på 

utvecklingen i några hälsorelaterade levnadsvanor, främst tobaksrökning. För femtio 

år sedan var rökning vanligare bland individer i högre sociala positioner. Vid denna 

tidpunkt kom de första vetenskapliga studierna som visade att tobaksrökning var 

förknippat med en betydande risk att bli sjuk eller dö i förtid. På grundval av denna 

typ av forskning så lanserades brett upplagda förebyggande kampanjer riktade mot 

individuella levnadsfaktorer som exempelvis rökning. Detta ledde till att rökningen 

minskade drastiskt i befolkningen, från över hälften av den vuxna befolkningen 

till under 10 procent i Kanada och strax däröver i Sverige. Samtidigt noterades en 

påtaglig förändring av den sociala fördelningen av rökning i dessa samhällen. Nu är 

rökning mer än dubbelt så vanligt bland individer med låg social position jämfört med 

de som har en hög. Denna omfördelning av individuella riskfaktorer är en av de viktigaste 

faktorerna bakom de ökande sociala klyftorna i hälsa i vår del av världen. Det 

är helt enkelt så att det är lättare att sluta röka om man har större individuella resurser 

i form av kunskaper, pengar och en socialt stöttande miljö. Med andra ord hänger 

de individuella bestämningsfaktorerna för hälsa starkt samman med hälsans sociala 

bestämningsfaktorer. Ibland kallas de också strukturella bestämningsfaktorer. Detta 

är ett viktigt skäl till att förändra folkhälsopolitiken från att ha ett ensidigt fokus på 

individuella faktorer till ett bredare perspektiv på hälsans sociala bestämningsfaktorer, 

så att inte resultatet blir en ytterligare ökning av hälsans sociala ojämlikhet. (1, 16) 

17

0.3 Varför ska vi 

arbeta för att minska 

ojämlikhet i hälsa? 

Reducing health 

inequalities is 

an ethical 

imperative. 

Social injustice is 

killing people on 

a grand scale 

WHO Commission on Social 

Determinants of Health 

Malmökommissionen vill framhålla ett antal argument till varför man bör 

sätta hälsa i centrum för all samhällsplanering och arbeta för att minska sociala 

skillnader i hälsa. För det första finns det etiska motiv till att göra någonting åt orättfärdiga 

skillnader i hälsa. För det andra motverkar sociala skillnader i hälsa den hållbara 

utvecklingen. För det tredje gynnar minskade hälsoskillnader samhället i stort. För det 

fjärde är skillnader i hälsa en fråga om jämställdhet och genus. För det femte är oskäliga 

skillnader i hälsa samhällsekonomiskt kostsamt. Dessa fem argument ingår i fem 

perspektiv som vi ska redogöra lite närmare för. Vi ser det som viktigt att förena 

dessa fem perspektiv. 

0.3.1 En fråga om mänskliga rättigheter 

Diskussionen om hälsans ojämlikhet har präglats starkt av att den har förankrats i det 

så kallade etiska imperativet. Detta innebär helt kort att av alla vinklingar på ojämlikhet, 

så är just hälsans ojämlikhet den som är svårast att acceptera. Hälsa utgör en av de viktigaste 

förutsättningarna för individens möjligheter till utveckling, exempelvis genom 

utbildning, förvärvsarbete och sociala relationer. Vidare är hälsa också viktigt för att 

kunna delta i samhällslivet och åtnjuta sina mänskliga och politiska rättigheter. Hälsa är 

därför starkt knutet till rättighetsperspektivet vilket bekräftas av att rätten till lika förutsättningar 

för en god hälsa erkänns av FN som en egen mänsklig rättighet (17). 

Nobelpristageren i ekonomi Amartya Sen utvecklar detta perspektiv ytterligare 

i sin bok Development as freedom (18). Han resonerar i denna om de ofriheter som kan 

hindra en enskild individ att utveckla sina förmågor till full potential. Fattigdom, 

bristande politiskt handlingsutrymme och dålig hälsa är tre av dessa ofriheter. Sen 

påpekar särskilt att om dessa faktorer kan undanröjas för ett stort antal individer så 

ökar friheten totalt i samhället med summan av detta, vilket visar att mängden frihet 

inte är given i ett samhälle. Det är med andra ord inte ett nollsummespel, där en individs 

frihet bara kan öka på bekostnad av en annan individs frihet. Sen menar därför 

att det måste ligga i varje samhälles intresse att undanröja de nämnda ofriheterna om 

man är seriöst intresserad av att öka den totala friheten. Detta är en viktig men ofta 

förbisedd aspekt på det etiska imperativet att åtgärda hälsans ojämlikhet. 

Eftersom hälsa på detta sätt är en nyckel till andra mänskliga rättigheter och 

dessutom utgör en egen rättighet så blir varje orättvist upplevd ojämlikhet särskilt 

oacceptabel enligt WHO-kommissionen (1). Marmot och många andra forskare har 

samtidigt på ett övertygande sätt visat att hälsans fördelning i en befolkning till övervägande 

del bestäms av sociala bestämningsfaktorer (se en utförligare beskrivning av 

detta begrepp längre fram i denna del). Med andra ord, för att kunna åtgärda hälsans 

ojämlikhet, måste man åtgärda den ojämlikhet som primärt ligger i dessa sociala 

bestämningsfaktorer. Marmot använder begreppet social rättvisa (9) för att synliggöra 

det faktum att de sociala bestämningsfaktorernas koppling i form av tydliga 

orsaker till ohälsa gör dessa bestämningsfaktorers ojämlika fördelning lika etiskt oac- 

18

När vi både ser 

orättvisan tydligt 

och hur vi kan 

rätta till den, 

så är det enda 

etiskt möjliga att 

också göra detta 

EKONOMISK 

* 

DIMENSIONER AV HÅLLBARHET 

EKOLOGISK 

* 

SOCIAL 

Enbart när alla delar är hållbara är 

utvecklingen hållbar. 

ceptabel som den ojämlika hälsan i sig. Detta perspektiv är också väl förankrat i FN:s 

Barnkonvention där varje undertecknande medlemsstat förbinder sig att erkänna 

rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, 

andliga, moraliska och sociala utveckling. 

Det etiska imperativet uppstår när vi inser den starka kopplingen mellan sociala 

bestämningsfaktorer och hälsa och dessutom har tillgång till en kunskap som gör det 

mycket sannolikt att vi skulle kunna ändra på den orättvisa som har uppkommit genom 

denna koppling, om vi bara bestämmer oss för det. När vi både ser orättvisan 

tydligt och hur vi kan rätta till den, så är det enda etiskt möjliga att också göra detta. 

Detta är en av Kommissionens utgångspunkter. 

0.3.2 Hållbarhet 

Kommissionens andra perspektiv gäller hållbarhet. En hållbar utveckling definieras 

som den situation för mänskligheten som kan dras ut i tiden och med befintlig kunskap 

antas garantera mänsklig överlevnad och välfärd. Denna definition kan också 

tillämpas på en avgränsad del av mänskligheten, exempelvis Malmös befolkning 

(19). Brundtlandkommissionen lanserade i sin rapport 1987 en modell för hållbar 

utveckling som identifierar tre aspekter av denna, en ekologisk, en ekonomisk och 

en social (20). Detta ska också förstås som att alla dessa aspekter interagerar med 

varandra för att skapa en helhet, ungefär som olika organsystem som tillsammans 

utgör en individ. Detta betyder att ingen av dessa aspekter är överordnad den andra, 

alla behövs för att helheten ska fungera. Det betyder också att det måste finnas en 

hållbarhet på sikt i alla aspekterna om helheten ska kunna bli långsiktigt hållbar. Det 

är därför logiskt att tala om såväl ekologisk, ekonomisk som social hållbarhet. 

Det finns en växande kritik från ledande forskare från många olika områden som 

går ut på att de mått som under flera decennier har använts för att styra utvecklingen, 

framförallt BNP, ensidigt har fokuserat på den ekonomiska aspekten på samhällsutvecklingen 

(21). Detta har lett till en alltmer falsk uppfattning om samhällets utveckling 

och förutsättningarna för denna. Många menar att man genom denna ensidiga fokusering 

på ekonomi, under lång tid har missat att den ekologiska aspekten av utvecklingen 

inte är hållbar och att när man väl insett detta inte förmår att ta det på riktigt allvar. 

Diskussionen om den globala uppvärmningen och de stora svårigheterna att komma 

till skott med verkningsfulla åtgärder för att hejda denna, visar tydligt denna utveckling. 

Det finns en liknande diskussion då det gäller hållbarheten i den sociala aspekten 

av utvecklingen. I detta fall är det den ökande sociala ojämlikheten, globalt och 

inom länder och lokala samhällen som sätts i fokus (22). Denna ojämlikhet hotar 

den sociala hållbarheten genom att det blir allt svårare att upprätthålla det sociala 

kontraktet i samhället, där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna 

och deltar aktivt i olika sammanhang där sådan tillit skapas. Det sker med 

andra ord en marginalisering av individer vilket innebär en upplösning av samhällets 

integration, där det försvagade samhällskontraktet visar sig genom ökad kriminalitet, 

upplopp och till slut ett sammanbrott av samhället som en slutpunkt av en sådan 

icke-hållbar social utveckling. I enlighet med resonemanget ovan så leder detta också 

till en övergripande icke-hållbar utveckling, där förutsättningarna för en ekonomisk 

och ekologisk hållbarhet blir allt sämre. 

För att bryta en socialt icke-hållbar utveckling, behövs en perspektivförskjutning 

från en alltför ensidig fokusering på de ekonomiska aspekterna till en helhetssyn, 

där ekologisk och social hållbarhet ges samma tyngd då det gäller samhällets villighet 

att rätta till utvecklingen. Det behövs också en utveckling av mått som bättre 

kan avgöra om satsningar exempelvis i den sociala utvecklingsaspekten verkligen 

leder till förbättring. I detta sammanhang har befolkningens hälsa, särskilt hälsans 

jämlikhet, framförts som ett mycket relevant mått på social hållbarhet. Detta med 

argumentet att de sociala bestämningsfaktorerna har en mycket stor betydelse för 

hälsan (1). Detta har varit ytterligare en utgångspunkt för kommissionens arbete. 

0.3.3 Samhällsintegration 

Det tredje perspektivet är ett sociologiskt samhällsperspektiv. Den enklaste definitionen 

av sociologi är ”läran om det sociala” (23). Med det sociala menas allt från 

20

globala maktrelationer till ett möte på gatan. Det sociala inbegriper sociala relationer, 

strukturer och system av olika slag, inklusive de som ingår i ekonomin. Utifrån ett 

sociologiskt perspektiv gäller således frågan om social hållbarhet hur hela samhället 

hänger ihop. Ett viktigt begrepp är därför social sammanhållning. En djupare 

förankring inom sociologin har dock begreppet integration. Det kommer från det 

latinska ordet integr’atio och betyder helhetliggöra. Enligt Nationalencyklopedin 

handlar det om hur separata beståndsdelar smälter ihop till något större, till exempel 

hur människor genom relationer med varandra bildar ett samhälle eller genom 

vilka flera samhällen förenas med varandra till större enheter, vilket är fallet när man 

pratar om europeisk integration. 

I Sverige kom integrationsbegreppet tidigt att snävt handla om relationer mellan 

olika etniska grupper. Det gjordes dock ett försök att vidga begreppets betydelse 

genom den nya politik som lanserades 1998 och kallades integrationspolitik. En 

särskild myndighet, Integrationsverket, grundades för att ta ansvar för integrationsfrågorna. 

Den nya integrationspolitiken syftade till att ”skapa ett samhälle för 

alla” och hade tre övergripande mål: för det första lika rättigheter, skyldigheter och 

möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund; för det andra en samhällsgemenskap 

med samhällets mångfald som grund; och för det tredje en samhällsutveckling 

som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som 

följer av samhällets grundläggande demokratiska värderingar och som alla oavsett 

bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för. Även om målen och inriktningen 

för den nya integrationspolitiken skilde sig markant från den tidigare invandrarpolitiken 

genom att det nu inte på samma sätt fokuserades på etnisk bakgrund visar 

granskningar och utvärderingar att det ändå var de etniska relationerna som kom 

att hamna i fokus. Andra aspekter av integration blev inte prioriterade i den nya 

politiken. Riksrevisionen kritiserade i en utvärdering från 2005 regeringen för att ha 

ett felaktigt fokus (24). Istället för att fokusera på lika rättigheter, möjligheter och 

skyldigheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund så gjorde man integrationspolitiken 

till en fråga enbart om utjämning mellan invandrargrupper och de som inte har 

utländsk bakgrund. 

I budgetpropositionen för 2009 ersätts de tidigare målen för integrationspolitiken 

med ett enda övergripande mål: ”lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter 

för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund”, det vill säga ett av de tre målen från 

den tidigare politiken. I skrivelsen (25) slår regeringen fast vilken inriktning integrationspolitiken 

ska ha under perioden 2008–2010. Där står det bland annat att regeringen 

ska prioritera arbete såväl som att ”skapa ett effektivt system för mottagande 

och introduktion för nyanlända”, ”få fler i arbete och fler företagare”, ”skapa bättre 

utbildningsresultat och likvärdighet i skolan”, ”skapa bättre språkkunskaper och utbildningsmöjligheter 

för vuxna”, men också ”skapa en positiv utveckling i stadsdelar 

med utbrett utanförskap” och skapa ”en gemensam värdegrund i ett samhälle som 

har en ökande mångfald”. I en senare skrivelse från regeringen redovisas arbetet 

med regeringens strategi för integration (26). I denna konstateras inledningsvis att 

integrationspolitiken spänner över flera politikområden och att integrationspolitiken 

inte ska präglas av selektiva insatser. 

Integrationsbegreppet verkar dock leva två liv. I retoriken handlar det om 

mycket mer än enbart etniska relationer. Men i praktiken är det ändå etniska relationer 

som står i fokus, vilket är olyckligt eftersom integration är ett av de begrepp som 

hjälper oss att prata om och förstå hur hela samhället ska fungera och hänga ihop. 

Malmökommissionen anknyter till den distinktion som har utvecklats inom sociologin, 

den mellan systemintegration och social integration. Den som till exempel 

har ett förvärvsarbete kan sägas vara systemintegrerad i det ekonomiska systemet. 

Det kan också sägas innebära att man är faktiskt delaktig. Det behöver dock inte 

innebära att man känner sig delaktig. Känslan av delaktighet ingår i det som kallas 

social integration. Både faktisk delaktighet och känsla av delaktighet är nödvändiga 

förutsättningar för en socialt hållbar utveckling. Det måste skapas möjligheter för 

alla malmöbor att vara integrerade i båda avseendena. Om detta lyckas och de två 

formerna av integration hänger ihop kan staden beskrivas som socialt sammanhållen. 

Om formerna för denna sociala sammanhållning dessutom är varaktiga kan 

staden beskrivas som socialt hållbar. 

21

0.3.4 Jämställdhet och genus 

Det fjärde perspektivet är ett jämställdhets- och genusperspektiv. Genus är ett 

begrepp inom humanistisk och samhällsvetenskaplig forskning och teoribildning 

som används för att förstå och urskilja de föreställningar, idéer och handlingar som 

sammantagna formar människors sociala kön (27). Kvinnor och män tillskrivs olika 

uppgifter, roller och positioner. Detta kallas genussystem och bygger på två principer, 

könens isärhållande och manlig överordning. För att komma tillrätta med dessa 

systematiska skillnader i makt mellan kvinnor och män i samhället krävs en ökad 

jämställdhet. Riksdag och regering har definierat ett jämställt samhälle som ”ett 

samhälle där kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna 

liv” (28). Strategin för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen benämns jämställdhetsintegrering, 

vilken måste bygga på en genusmedvetenhet. 

Gender inequities are pervasive in all societies. Gender biases in power, resources, 

entitlements, norms, and values and in the organization of services are unfair. 

They are also ineffective and inefficient. Gender inequities damage the health of 

millions of girls and women. (1) 

Så inleder WHO-kommissionen sitt kapitel om jämställdhet mellan könen. Bristen 

på jämställdhet mellan män och kvinnor, pojkar och flickor, påverkar hälsan negativt 

genom en rad faktorer som diskriminering, mäns våld mot kvinnor och män, ojämlik 

fördelning av makt och resurser samt genom brist på inflytande över den egna hälsan 

beroende på könstillhörighet. (1) 

0.3.5 Sociala investeringar 

Det femte perspektivet är det som brukar kallas det sociala investeringsperspektivet. 

Det har sin bakgrund i kritiken mot 1980-talets nyliberalism, vilken såg socialpolitiken 

som en kostnad. Ojämlikhet ansågs vara en naturlig del i en marknad, rentav 

nödvändig för att motivera de ekonomiska aktörerna. Hög arbetslöshet och låg tillväxt 

ansågs bero på att marknaden inte var tillräckligt fri. Botemedlet var avreglering. 

Marknaderna måste göras friare. Och människor måste stimuleras till att söka arbete, 

oavsett kvaliteten. Aktivering, kom det också att kallas. Trygghet var mindre viktigt. 

Staten skulle inrikta sig på att stödja utbudet och inte till att stärka efterfrågan, vilket 

hade varit kännetecknande för den keynesianska politiken (29). 

I mitten av 1990-talet stod det dock klart runt om i Europa att denna politik 

inte fungerade så väl. Arbetslösheten hade ökat kraftigt och begreppet socialt 

utanförskap började användas för att beskriva den situation som allt fler människor 

hamnade i. Kritikerna samlades kring det nya perspektiv som utvecklades under 

1990-talets andra hälft och som kom att kallas det sociala investeringsperspektivet. 

Det satte sambandet mellan effektivitet och jämlikhet i centrum. Det går att återupprätta 

sambandet mellan effektivitet och jämlikhet, menar många forskare. Det är inte 

bara önskvärt för att minska ojämlikheten utan nödvändigt för att kunna hävda sig i 

den internationella konkurrensen. Förespråkarna för det sociala investeringsperspektivet 

håller med om att sociala utgifter ska inriktas på att aktivera människor men 

betraktar även tryggheten som viktig. Dessutom nöjer sig inte det sociala investeringsperspektivet 

med vilka jobb som helst utan stor vikt läggs också vid kvaliteten 

på jobben. 

Det sociala investeringsperspektivet fick ett genomslag inom den Europeiska 

Kommissionen under 1990-talets andra hälft. Det kom att sätta sin prägel på the 

European Employment Strategy och låg till grund för Lissabonstrategin år 2000. 

De senaste årens fördjupade kris har lett till ett förnyat intresse för detta perspektiv 

med dess krav på att förena ekonomiska och sociala mål. Det framgår till exempel av 

EU-rapporten Cities of tomorrow. Challenges, visions, ways forward. (30), som bygger på en 

process initierad av Johannes Hahn, kommissionär i EU-kommissionen med ansvar 

för regionalpolitik och med deltagande av ett femtiotal experter från olika europeiska 

länder, forskare såväl som erfarna praktiker. Rapporten stod också i centrum för 

URBACT-programmets årskonferens i december 2012. 

Malmökommissionen förespråkar ett socialt investeringsperspektiv utifrån 

ovanstående riktlinjer. Det innebär att problemen med den ojämlika hälsan och välfärden 

inte kan lösas separat. Ojämlikheten hänger ihop med den typ av finansdriven 

22

tillväxt som har dominerat globalt under de senaste 30 åren. Som en konsekvens av 

detta speciella samband mellan tillväxt och välfärd har det skett en stor omfördelning 

av ekonomiska tillgångar. Det innebär bland annat att en kommun som Malmö är 

beroende av internationella investeringar och etableringar för att finansiera en jämlik 

välfärd för alla. Det måste således föras en politik som gör det attraktivt för internationella 

företag att investera och etablera sig i Malmö. 

Beroendet mellan tillväxt och välfärd är dock ömsesidigt. Tillväxten är också 

beroende av välfärden. Det måste finnas såväl en utbildad arbetskraft som medvetna 

konsumenter. Det innebär en möjlighet till styrning av tillväxten. Till exempel har 

nivå och inriktning på utbildningen betydelse för vilka företag som etablerar sig. 

Därför är det viktigt att satsa på olika former av utbildningar och att möjliggöra för 

människor att vidareutbilda sig. De som saknar formella utbildningsmeriter måste 

få chansen igen, och igen. Det är en fråga om jämlikhet och social sammanhållning 

men också om Malmös möjligheter framöver att hävda sig i den internationella 

konkurrensen. Kommunen har också en styrande inverkan på tillväxten genom den 

upphandling som görs. Därför är det också så viktigt att förbättra den offentliga 

upphandlingen. 

0.3.6 Transdisciplinärt perspektiv 

Som Malmökommissionen ser det är det både möjligt och önskvärt att förena 

ovanstående fem perspektiv. Vi menar att de kompletterar varandra. Enligt rättighetsperspektivet 

måste ojämlikheten i hälsa minska för att öka friheten i samhället, 

inte bara individuellt utan totalt sett. Ojämlikheten i hälsa är således inte en fråga 

bara för den enskilde utan för hela samhället. Det beror också på sambanden mellan 

ojämlikheten i hälsa och annan ojämlikhet. Orsakerna till den ojämlika hälsan är med 

andra ord sociala. För att komma tillrätta med hälsans ojämlikhet måste därför dessa 

sociala bestämningsfaktorer förändras, och det måste göras utifrån ett övergripande 

hållbarhets- och helhetsperspektiv. 

Utifrån ett hållbarhetsperspektiv beror problemen med den ökande ojämlikheten 

i hälsa på en ensidig betoning av hållbarhetens ekonomiska aspekt. Det är även 

så det sociala investeringsperspektivet beskriver problemen, om än i delvis andra 

ordalag. Det sociala investeringsperspektivet innehåller många viktiga resonemang 

om varför de ekonomiska och sociala aspekterna måste förenas och vad som krävs 

för att åstadkomma detta. Den ekologiska aspekten måste dock också inbegripas, 

vilket hållbarhetsperspektivet hjälper oss att förstå. Ingen av dessa aspekter är överordnad 

den andra. Alla behövs för att helheten ska fungera. I skapandet av en helhet 

interagerar de med varandra, ungefär som de olika organsystem som tillsammans 

utgör en individ. 

Hållbarhetsperspektivet överensstämmer även med rättighetsperspektivet i fokuseringen 

på den sociala ojämlikheten. Medan rättighetsperspektivet kopplar detta 

till en minskning av den totala friheten i samhället framhålls den sociala ojämlikheten 

utifrån hållbarhetsperspektivet som en svårighet för att upprätthålla det sociala 

kontraktet. Därigenom går det att koppla hållbarhetsperspektivet till ett sociologiskt 

samhällsperspektiv med dess två typer av integration, vilka motsvaras av faktisk 

delaktighet (systemintegration) och en känsla av delaktighet (social integration). När 

människors faktiska delaktighet försvagas så försämrar det förutsättningarna för 

känslan av delaktighet. Det kan ske genom marginalisering och exkludering men 

också genom större skillnader bland till exempel dem som har jobb vad gäller löner 

och arbetsvillkor. 

Alla dessa perspektiv kräver kunskap och kunskap utifrån samtliga fem perspektiv 

har funnits representerad i Malmökommissionen. Förutom vetenskaplig 

kunskap har det i Malmökommissionen också lagts stor vikt vid erfarenhetsbaserad 

kunskap. Kommissionen har bestått av personer med såväl vetenskaplig som erfarenhetsbaserad 

kunskap. Vi har valt att kalla detta för en kunskapsallians. Malmökommissionen 

har varit en sådan. Vi återkommer i del 3 till vad vi menar med 

kunskapsallians. Med ett begrepp som ofta används i internationella sammanhang 

har Malmökommissionen utvecklat ett transdisciplinärt perspektiv (31). Med det 

menas ett perspektiv som integrerar olika typer av kunskap, inte bara vetenskaplig 

utan även erfarenhetsbaserad. 

23

0.4 Hur kan man mäta 

hälsans ojämlikhet? 

Det finns tydliga hälsoskillnader mellan olika grupper inom Malmös befolkning, 

till exempel mellan människor med olika yrken, olika utbildningar eller olika boendemiljöer. 

Ojämlikheten är inte begränsad till någon specifik sjukdomsgrupp. Den är 

tvärtom generell och syns för ett stort antal hälsoutfall, till exempel för självskattad 

hälsa mätt i surveyundersökningar eller förväntad livslängd beräknad utifrån inträffade 

dödsfall i olika åldersgrupper. 

Om man har målsättningen att reducera ojämlikheten i hälsa behöver man ett 

sätt att mäta denna på som passar för många olika hälsoutfall och för olika typer av 

jämförelser, till exempel för jämförelser av människor med olika utbildning eller i 

olika stadsdelar. Man behöver kunna studera utvecklingen över tid. Det kan ställa 

särskilda krav på de mått man använder, till exempel om de grupper man jämför förändras 

starkt i storlek. Vi ger exempel på hur man kan beräkna ojämlikheten i hälsa 

Återstående 5.2 Lorum ipsum medellivslängd – in eum nedan. sinim vid Vi 30 utgår års ålder från ett för enkelt kvinnor exempel, ochnämligen skillnad i livslängd mellan tre olika 

utbildningsgrupper i Malmö. 

män i Malmö efter utbildningsnivå femårsperioder 1991-2010 

Figur 2: Förväntad återstående medellivslängd vid 30 års ålder för 

kvinnor och män i Malmö efter utbildningsnivå 1991-2010 


högutbildad 

mellan 


Män 

55 55 

lågutbildad 

50 

50 

45 

45 

År 

År 

-1995 -2000 -2005 -2010 

-1995 -2000 -2005 -2010 

Källa SCB ? 


En ren grafisk beskrivning (figur 2) ger vid handen att skillnaderna kan ha ökat, både 

för män och för kvinnor. Tabellen nedan tillåter en närmare precisering. Den innehåller 

siffrorna bakom grafen för period 1 (1991–1995) och period 4 (2006–2010). 

Det framgår till exempel att det skilde 3.2 år i återstående livslängd mellan hög- och 

lågutbildade kvinnor under första perioden (tabellens kolumn 1, näst sista raden). 

Uttryckt i relativa termer kunde högutbildade kvinnor vid 30 års ålder förvänta sig 

ett 6 procent längre liv än lågutbildade (tabellens kolumn 1, sista raden). 

Under fjärde perioden (2006–2010) skiljer det 4.1 år i återstående livslängd mellan 

hög- och lågutbildade kvinnor (kolumn 2). Skillnaden har alltså ökat med 0.9 år 

24

sedan första perioden (kolumn 3). Det är ett absolut mått på ojämlikhetens ökning. I 

relativa termer har högutbildade kvinnor nu ett 8-procentigt bonus i återstående livslängd 

mot 6 procent under den tidigare perioden (tabellens kolumn 2, sista raden). 

Vi kan dra slutsatsen att ojämlikheten ökat både absolut och relativt. 

Den absoluta jämförelsen (tabell 1) är intuitivt den mest begripliga och tolkningsbara. 

Den kan lätt kopplas till bedömningar av olika åtgärders potentiella effekt 

på ojämlikheten när det finns kunskap om hur åtgärderna påverkar hälsa, dödsrisk 

och återstående livslängd. 

Den här typen av enkla mått på ojämlikhet är mycket vanliga. De kan kallas för 

min/max jämförelser och innebär att vi enbart jämför ytterlighetsgrupperna. Även 

Tabell 1: Förväntad återstående livslängd vid 30 års ålder 

efter utbildningsnivå 1991-95 och 2006-2010 

Kvinnor Period 1 (1991–95) Period 4 (2006–10) Ökning P1 > P4 (antal år) 

Låg utbildning 50,1 51,5 +1,4 

Mellan 52,1 53,3 +1.2 

Hög utbildning 53,3 55,6 +2,3 

Skillnad hög-låg 3.2 4.1 +0.9 

Kvot hög/låg 1.06 1.08 - 

Män Period 1 (1991–95) Period 4 (2006–10) Ökning P1 > P4 (antal år) 

Låg utbildning 43,2 45,7 +2,5 

Mellan 46,1 48,4 +2,3 

Hög utbildning 48,2 51,7 +3,5 

Skillnad hög-låg 5.0 6.0 +1,0 

Kvot/hög låg 1.12 1.13 - 


om min/max-jämförelser är intuitivt begripliga och tolkningsbara behäftas de av 

ett par problem. Det första är att vi inte tar minsta hänsyn till vad som händer med 

mellangruppen. Det andra är att vi inte bryr oss om hur stora grupperna är eller 

hur deras storlek förändras över tiden. Man kan åtgärda båda problemen med mer 

sofistikerade mått eller index. Epidemiologer har utvecklat ett mått som (tillämpat 

på dödlighet) kallas för ”dispersion measure of mortality” eller (generellt) ”average 

inter-group difference (AIGD)” (13, 32). Vi refererar till det måttet nedan som 

Shkolnikovs index. Ekonomer arbetar med en familj av mått som kallas koncentrationsindex. 

Erreygers index är ett sådant baserat på absoluta jämförelser av grupper 

som kan rangordnas (33). Vi har använt data från grafen ovan för att beräkna båda 

dessa index. I det här fallet, när vi har rangordnade data (utbildningsnivå), ger de 

identiskt resultat och är alltså likvärdiga. 

Nedan redovisas beräkningarna enligt Shkolnikovs metod (tabell 2). I korthet är 

principen att varje grupp jämförs med varje annan grupp. Mellangruppen ignoreras 

alltså inte utan jämförs både med de högutbildade och med de lågutbildade. Det är 

fullt möjligt att utöka antalet jämförda grupper genom finare indelningar. För att ta 

hänsyn till gruppernas storlek låter man varje jämförelse få en vikt, högre ju större 

de jämförda grupperna är. För varje jämförelse multipliceras de jämförda gruppernas 

andelar av befolkningen med varandra och vikten får bli proportionell mot produkten. 

Slutligen väger man samman alla jämförelser till ett index. En närmare beskrivning 

på svenska finns i Vågerö (34). Erreygers index finns beskrivet på svenska i 

Gerdtham och Kjellson (8). 

Tabell 2: Index för ojämlikhet mellan utbildningsgrupper i Malmö 1991-2010 

Index för ojämlikhet (Shkolnikovs metod) Män Kvinnor 

1991-1995 1.00 0.60 

1996-2000 1.28 0.80 

2001-2005 1.31 1.09 

2006-2010 1.43 0.95 


25

26 

Index visar att för män ökar ojämlikheten i återstående livslängd succesivt under perioden. 

För kvinnor är det en långsiktig ökning, men med en viss reducering efter år 

2005. Eftersom metoden bygger på att varje grupp, inte bara ytterlighetsgrupperna, 

påverkar ojämlikhetsindex förefaller det som ett mer rimligt sätt att mäta ojämlikhet. 

Sammanfattningsvis: När det gäller att jämföra grupper vid en viss tidpunkt är 

absoluta mått ofta bäst. De är enkla att förstå och visar hur det faktiskt ser ut. Man 

jämför till exempel inträffade fall av barnolycksfall, depression, självmord, bröstcancer 

eller prostatacancer under en viss period hos de med kort utbildning och jämför 

med de med medellång eller lång utbildning. Eller man jämför stadsdelar, invandrare 

från olika länder och rika med fattiga. Man redovisar för män respektive kvinnor 

och standardiserar för ålder för att jämförelserna ska bli tillförlitliga. Resultaten kan 

redovisas som antal drabbade individer per 100 000 i gruppen, eller som andel i 

procent eller som genomsnittlig förväntad livslängd etc. Man kan redovisa absoluta 

skillnaden mellan grupper, eller kvoten mellan dessa. Hälsopolitiskt är det av störst 

intresse att kunna visa att man påverkar den absoluta nivån av hälsa och sjuklighet, 

och särskilt att man förbättrar den absoluta hälsonivån för de grupper som är mest 

belastade. 

För att göra en övergripande bedömning om ojämlikheten ökar eller minskar är 

Shkolnikovs ovan beskrivna metod användbar. Shkolnikovs index kan beräknas både 

vid jämförelse av grupper som kan ”rangordnas”, till exempel utbildningsgrupper 

och grupper som inte kan rangordnas, till exempel stadsdelar och ger ett sammanfattande 

mått på ojämlikhetens utveckling när det gäller ett visst hälsoutfall.

0.5 Vad kostar 

ojämlikhet i hälsa? 

Det är sedan länge känt att samhällskostnaderna för ohälsa är omfattande. I så 

kallade ”Cost of Illness”-studier (COI) beräknas samhällskostnaderna av en enstaka 

sjukdom eller en grupp av sjukdomar i monetära värden. Man beräknar både direktaoch 

indirekta kostnader för sjukdom och ohälsa. Resultatet beskriver samhällets ekonomiska 

börda av en viss sjukdom och kan användas för att beskriva sjukdomskostnadernas 

utveckling över tid eller för att jämföra olika länder eller sjukdomsgrupper. 

I en artikel av Ramsberg och Ekelund (35) beräknas de totala samhällskostnaderna 

för sjukdom och ohälsa för Sverige år 2008 till 823 miljarder kronor. Det innebär 

runt 90.000 kr/per invånare. I denna kostnad ingår kostnader för sjukvård och 

läkemedel, samt produktionsbortfall till följd av sjukfrånvaro och dödlighet före 65 

års ålder. Dessutom kommunernas omsorgskostnader för olika sjukdomar (Demens, 

Multipel Scleros, Osteoporos, Schizofreni, Stroke). Kungliga Vetenskapsakademin 

gjorde en motsvarande studie gällande psykiatriska sjukdomars kostnader vilka skattades 

till ungefär 75 miljarder årligen (36). 

Det finns en begränsning i metoden. Den sätter ingen monetär kostnad för 

funktionsnedsättning eller trauma som inte leder till vård eller produktionsbortfall. 

Om en pensionär begår självmord eller drabbas av en trafikolycka som leder 

till omedelbart dödsfall uppstår varken något produktionsbortfall eller nämnvärda 

vårdkostnader. COI-metoden gör inget försök att kvantifiera förlusten av ett sådant 

människoliv, i praktiken sätts kostnaden till noll. En alternativ metod, Burden of 

Disease-metoden, bygger på att man värderar varje levnadsår som går förlorat till 

följd av sjukdom eller död upp till åldern för förväntad livslängd, det vill säga i Sverige 

upp till 80-årsåldern. 

Beräkningarna enligt COI-metoden visar inte oväntat att största delen av 

kostnaderna uppstår på grund av produktionsbortfall när individen får nedsatt 

arbets förmåga eller avlider i förtid (56 procent av den totala kostnaden för ohälsa). 

Att dessa kostnader är betydande illustreras av författarna genom att jämföra med 

bruttonationalprodukten (BNP) som detta år var 3 157 miljarder kronor, det vill 

säga. Ohälsan motsvarande cirka 1/4 av BNP. De höga kostnaderna för ohälsa utgör 

ett tungt argument (men inte det tyngsta) för att minska riskerna för sjukdom och 

ohälsa, det vill säga för prevention i bred mening (37). 

Förekomsten av ohälsa, sjukdom och tidiga dödsfall är ojämlikt fördelad i 

befolkningen. Man talar om den ”sociala gradienten” (38–40). Kostnaderna utgör ett 

tungt argument (men återigen inte det tyngsta) både för att minska den sociala gradienten 

i ohälsa och för att särskilt undersöka hur ohälsan kan minskas i de sociala 

grupper som har den största ohälsan. 

Frågan om samhällskostnaderna för ojämlikhet i hälsa är inte helt enkel att besvara. 

Beräkningar har presenterats (37, 41) men osäkerheten är stor om de verkligen 

besvarar frågan om vad ojämlikhet i hälsa kostar. Vi redogör nedan för ett svenskt 

försök. 

Calidoni med flera (42) har gjort en beräkning av vad ojämlikhet i hälsa årligen 

kostar för Västra Götalandsregionen. Beräkningen görs i två steg. Det första steget 

utgör en uppskattning av omfattningen av ojämlikhet, vilket görs genom att jämföra 

hälsan för olika utbildningsgrupper. Tre skillnader står i fokus, nämligen skillnader 

i självrapporterad hälsa, dödsrisk och antalet förlorade levnadsår mellan de olika 

Figur 3: Den sociala gradienten 

Hälsan är ojämlikt fördelad i befolkningen. 

Ju sämre social position, desto sämre hälsa och 

tvärtom. Man talar om en ”social gradient” bland 

befolkningen. 

bättre 

sämre 

Hälsa 

lägre 

Den sociala gradienten 

Social 

position 

högre 

27

28 

utbildningsgrupperna. Det andra steget innebär att man beräknar vad dessa hälsoskillnader 

motsvarar i monetära termer. Utifrån dessa två beräkningar kan man skatta 

samhällskostnaden för ojämlikhet i hälsa i Västra Götaland till 10 000 kronor per år 

och invånare. Samma, eller kanske högre, kostnad antar vi gäller för Malmö. Malmö 

har en lägre generell hälsa och utbildningsnivå än vad som är rådande i Västra 

Götaland. De totala kostnaderna per invånare för ohälsa bör därför vara större än 

i Västra Götaland, men det innebär inte automatiskt att ojämlikheten i hälsa, eller 

dess kostnader, är större. Om vi försiktigtvis utgår från att de ändå är i stort sett 

desamma (10.000 kronor per individ och år) kan vi beräkna den totala kostnaden för 

ojämlikhet i hälsa i Malmö till 3 miljarder kronor per år. 

När man beräknar samhällskostnaderna för ojämlikhet i hälsa utgår man egentligen 

ifrån att den sociala ojämlikheten ger upphov till en hälsomässig ojämlikhet. 

Att så huvudsakligen är fallet får anses klarlagt genom de tre senaste decenniernas 

socialmedicinska och socialepidemiologiska forskning. Orsakssambandet mellan 

social position och ohälsa är emellertid inte entydigt. Ohälsa kan orsaka utträde ur 

arbetsmarknaden såväl som byte av yrke och nedåtriktad social mobilitet. Den mest 

realistiska modellen av sambandet mellan social position och hälsa erkänner deras 

ömsesidiga påverkan på varandra parallellt med ett dominerande inflytande från 

social position till hälsa (43). Möjligheten att en tredje faktor orsakar både social 

position och ohälsa har även diskuterats (8). 

Beräkningar av samhällskostnaderna för social ojämlikhet i hälsa är alltså till 

sin natur svåra att utföra. Den beräknade kostnaden säger inte heller något om hur 

samhällets knappa resurser bäst bör användas – beräkningens syfte är inte att tala 

om vad som bör göras och om åtgärderna är värda uppoffringen. Malmökommissionens 

främsta uppdrag är att föreslå åtgärder för att minska ojämlikheten i hälsa 

i Malmö och för detta kan istället ekonomiska utvärderingar av föreslagna åtgärder 

bilda ett viktigt underlag.

0.6 Vad beror 

ojämlikhet i hälsa på? 

Ojämlikhet i hälsa beror på det som vi i denna rapport kallar sociala bestämningsfaktorer. 

På engelska heter det ”the social determinants of health”. Det var 

även namnet på WHO-kommissionen (Commission on Social Determinants of 

Health), vilket säger något om vikten av dessa sociala bestämningsfaktorer. Det är 

dessa faktorer som måste identifieras och förändras eller motverkas för att hälsan 

ska kunna bli mer jämlik. Vad menar vi då med sociala bestämningsfaktorer och 

vilka är dessa? En av de mest använda modellerna för att på ett övergripande sätt 

förstå hälsans bestämningsfaktorer föreslogs av Dahlgren och Whitehead (1991): 

Figur 4: Hälsans sociala bestämningsfaktorer 

Generella socioekonomiska, kulturella och miljömässiga förutsättningar 

Arbetsmiljö 

Livs och arbetsförhållanden 

Hälso- och 

sjukvård 

Utbildning 

Sociala nätverk 

Socialförsäkring 

Kultur och 

fritid 

Individuella livsstilsfaktorer 

Narkotika, alkohol, 

sömnvanor, matvanor, 

motion, tobak, sex- och 

samlevnad 

Arbetslöshet 

Vatten och 

sanitära 

förhållanden 

Jordbruk- och 

matproduktion 

Arv, kön och ålder 

Stadsplanering 

Boende 

Källa: Dahlgren och Whitehead 1991 

Denna modell har fördelen att den fångar alla breda kategorier av bestämningsfaktorer 

och visar att dessa kan befinna sig på olika hierarkiskt ordnade nivåer utgående 

från individen. Figuren ger dock ganska lite vägledning då det gäller hur dessa faktorer 

är relaterade till varandra och därför kan skapa en ojämlik fördelning av ohälsan 

i ett samhälle. I detta kapitel ska vi presentera en utvecklad modell. Vi ska förklara 

vad vi menar med sociala bestämningsfaktorer och redogöra för de faktorer som vi 

analyserar i rapportens tre delar. Den indelning som vi gör av sociala bestämningsfaktorer 

i sex områden ligger också till grund för slutrapportens disposition. 

29

0.6.1 Social position och hälsa 

Diderichsen och medarbetare (44) har tagit fram en modell som bland annat legat till 

grund för rapporten Ulighed i sundhed (45). WHO-rapporten om ohälsans sociala bestämningsfaktorer 

föreslår en något annorlunda version (1). Dessa två modeller som 

bygger på mycket snarlika principer, har legat till grund för den modell som presenteras 

nedan som en förståelseram till analyserna och upplägget i denna rapport. 

Figur 5: Ram för förståelse av Malmökommissionens analyser 

Samhälle 

Struktur, processer och system 

Social position Levnadsvillkor Hälsa/ohälsa 

Konsekvenser av 

hälsa/ohälsa 

Källa: Omarbetad efter Diderichsen 2011 och WHO 2008 

En viktig utgångspunkt, vilket visas på flera ställen i denna rapport, är att en låg 

social position är starkt förknippad med levnadsvillkor som utgör en ökad risk 

för ohälsa, jämfört med de levnadsvillkor som är förknippade med en hög social 

position. Social position är ett komplext begrepp som vi inte ska fördjupa oss i här. 

Det pekar på ställning i samhällsstrukturen, vilket inbegriper tillgångar, till exempel 

inkomst, utbildning och bostad, liksom vilket arbete man har. Vanligtvis är dessa 

bestämningar av den sociala positionen sammankopplade. En högre utbildning kan 

leda till ett bättre arbete som i sin tur kan innebära en högre inkomst. Men samtidigt 

har arbete, inkomst och utbildning egna distinkta kopplingar till hälsa (46). 

Sambandet mellan social position och levnadsvillkor är starkt. Levnadsvillkor 

innefattar här såväl fysiska omständigheter som bostadens beskaffenhet och 

bostadsområdets miljö, arbetsmiljö/skolmiljö etc, och även dessa miljöers bidrag till 

olika beteenden som kan relateras till hälsa (rökning, alkohol och drogkonsumtion, 

kostvanor, motionsvanor och skaderelaterat beteende). Allt detta påverkar i sin tur 

individens risk för att drabbas av ohälsa. På flera ställen i denna rapport visas det 

tydligt att vissa levnadsvillkor innebär betydligt högre risk för ohälsa hos en individ, 

och att många av dessa levnadsvillkor är vanligare bland individer med en låg social 

position, än bland de som har en högre sådan. 

Den sociala positionen har även betydelse för vad som händer då individen 

blir sjuk, vilket också tas upp i den här rapporten. Det visar sig att individer med låg 

social position stöter på olika barriärer då deras ohälsa ska hanteras i hälso- och sjukvårdssystemet. 

Sammanfattningsvis så beror levnadsvillkor, ohälsa och konsekvenser 

av ohälsa i hög utsträckning på individens sociala position. Men det omvända 

sambandet råder också. Konsekvenser av ohälsa återverkar i hög utsträckning på 

individens sociala position. Till exempel kan en nedsättning av hälsa leda till att en 

invid marginaliseras från arbetsmarknaden, mister en betydande del av sin inkomst 

och hamnar i levnadsvillkor förknippade med en ny och lägre social position. 

Det har funnits en debatt huruvida detta i själva verket är den viktigaste orsakskedjan 

bakom ohälsans sociala ojämlikhet, men Marmot har visat såväl i den faktasammanställning 

(47) som föregick WHO-kommissionens rapport om hälsans sociala 

bestämningsfaktorer som i den nämnda rapporten (1) att detta bara utgör en mindre 

30

del av bidraget till den ojämlika hälsan. Snarast handlar det om ömsesidig påverkan 

där social position är primärt drivande (43). Belastande sociala bestämningsfaktorer 

leder till ohälsa som leder till ännu mer belastande sociala bestämningsfaktorer. Ohälsan 

blir på detta sätt en förstärkningsfaktor i en socialt betingad marginalisering. 

Utifrån sin sociala position bidrar individen till att skapa och upprätthålla och 

kanske utveckla eller rentav avveckla samhällets strukturer, processer och system, 

vilket illusteras av de vertikala dubbelriktade pilarna i figuren. Det vill säga individen 

placeras inte som ett passivt objekt i sin sociala position, sina levnadsvillkor eller i 

sin interaktion med hälso- och sjukvården, utan individerna är också subjekt som är 

med och ”gör” samhället, dock i olika utsträckning, på olika sätt och utifrån olika 

förutsättningar. Detta är också grunden till den starka betoningen i denna rapport på 

att öka individernas delaktighet och inflytande genom en utveckling av processerna 

(se del 3 i denna rapport) för att därigenom minska ohälsans sociala ojämlikhet via 

förändringar av de sociala bestämningsfaktorerna. Genom till exempel en jämnare 

inkomstfördelning minskar skillnaderna mellan de sociala positionerna och därmed 

också skillnaderna i hälsa. Det kan också gälla generella förbättringar av boendemiljön, 

möjligheter för alla att välja bostad, ett arbetsliv som tar hänsyn till begynnande 

ohälsa, eller en hälso- och sjukvård som verkligen motsvarar de behov av vård som 

finns i befolkningen. Dessa interventioner riktar sig således direkt mot de företeelser 

som ingår i figurens orsakskedja. De kan därför anses vara orsaksorienterade, det vill 

säga de syftar ytterst till att undanröja social ojämlikhet som en orsak till ohälsa. 

Samhällets processer kan också ingripa för att modifiera de olika stegen i den orsakskedja 

som figuren illusterar, vilket också visas av de enkelriktade vertikala pilarna. 

Detta kan innebära att sambandet mellan låg social position och levnadsvillkor mildras, 

exempelvis genom ekonomiska transfereringar till familjer med låg inkomst, särskilda 

insatser i bostadsområden där det bor många individer i låg social position, eller riktade 

åtgärder för att göra hälso- och sjukvården mer jämlik. Dessa interventioner riktar sig 

således mot konsekvenserna av de företeelser som ingår i figurens orsakskedja. De 

kan därför anses som problemorienterade, det vill säga de har som syfte att hantera 

problem som uppkommit på grund av en existerande social ojämlikhet. 

De rekommendationer, mål och åtgärder som denna rapport mynnar ut i syftar 

till att åstadkomma båda typerna av förändringar som beskrivs ovan. Men vilka är då 

dessa sociala bestämningsfaktorer? 

0.6.2 Olika typer av sociala bestämningsfaktorer 

– grunden för rapportens indelning 

These inequalities in health, avoidable health inequalities, arise because 

of the circumstances in which people grow, live, work and age. (1) 

Boendemiljön är en av de sociala bestämningsfaktorer som kan förklara skillnaderna 

i hälsa mellan länder, inom länder och i städer. Vad är då en boendemiljö? I 

all enkelhet är det en miljö där människor bor. De som bor i samma boendemiljö 

har just detta gemensamt, det vill säga att de bor i samma boendemiljö. De känner 

kanske inte varandra och vet kanske inte ens om varandra. Kanske har de inget annat 

gemensamt utom detta att de bor i samma boendemiljö. Men det kan vara nog 

så viktigt för oavsett om de känner varandra eller ej så skapar boendemiljön samma 

förutsättningar för deras liv. Saknas det till exempel en lekplats så är det till nackdel 

för alla barnfamiljer som bor där. Finns det däremot en lekplats är det dock inte 

säkert att alla utnyttjar den. Bara det faktum att man bor någonstans innebär inte att 

man måste ha kontakt med grannarna. 

Så är det inte på en skola. Rollen som elev innebär att man kommer i kontakt 

med till exempel andra elever och med lärare. På en skola ingår alla i en social struktur 

och mer än så för en skola ingår i det större samhällssystem som kan kallas utbildningssystemet. 

Det kan sägas vara ett system eftersom det styrs av lagar och regler. 

När en skola sägs utgöra en bestämning av hälsan så är det något annat än boendemiljön. 

I skolan är det ett samhällssystem som utgör bestämning av hälsan medan 

boendemiljön kan sägas utgöra en rumslig struktur, dock inte vilken som helst. De 

boendemiljöer vi intresserar oss för i Malmökommissionen är sådana som har skapats 

av andra samhällssystem, bland annat det som Stadsbyggnadskontoret ingår i. Det 

Sociala 

bestämningsfaktorer 

i rapporten 

1) Rumsliga och sociala 

förutsättningar: 

Barn och ungas vardagsvillkor 

Boende och stadsplanering 

2) Samhällssystem: 

Utbildning 

Inkomst och arbete 

Hälso- och sjukvård 

31

Figur 6: Malmökommissionens 

indelning av rekommendationer 

Rapportens första del (1) handlar om de 

sociala bestämningsfaktorer som utgör 

resultatet av samhällssystemen. I den andra 

delen (2) fokuserar vi direkt på några av de 

stora samhällssystemen, det vill säga de 

levnadsvillkor under vilka vi föds, växer upp, 

arbetar, lever och åldras. Den tredje delen 

(3) gäller hur människors delaktighet i dessa 

samhällssystem skulle kunna stärkas genom 

en demokratisering, särskilt av de nätverksliknande 

styrningsoch organisationsformer 

som brukar kallas governance. 

3) Governance 

(processerna – hur) 

Government 

2) Samhällssystem: 

Utbildning 


Hälso & sjukvård 

3) Governance 

(processerna – hur) 

1) Rumsliga och sociala förutsättningar 

betyder inte att människorna som bor i boendemiljön ingår i Stadsbyggnadskontorets 

samhällssystem. Det borde de kanske men har knappast gjort det hittills. I fallet med 

boendemiljön är det resultatet av samhällssystem som utgör bestämningar av hälsan. I 

fallet med skolan bestäms hälsan av själva systemet och delaktigheten i det. 

Detta kan betraktas som två typer av bestämningar, den ena gällande resultatet 

av samhällssystem och den andra gällande systemen i sig själva. I den första kategorin 

sorterar vi in, förutom boendemiljön, det område som vi i denna rapport har kalllat 

”Barn och ungas vardagsvillkor”. När barn påbörjar sin färd genom livet utsätts 

de omedelbart för konsekvenserna av hur olika samhällssystem fungerar. Resultatet 

av olika samhällssystem är bestämmande för deras hälsa, till exempel föräldrarnas 

ekonomiska situation. Här finns således en likhet mellan boendemiljön och barnfattigdomen. 

Likheten är att båda handlar om resultatet av andra samhällssystem. 

I den andra kategorin sorterar vi in det som har att göra med samhällssystemens 

sätt att fungera. Vi har redan nämnt utbildningssystemet. Även hälso- och 

sjuvården utgör ett samhällssystem där rollerna kan bestå av alla möjliga personalkategorier 

men också av patienter. Dess sätt att fungera bestämmer hälsan för dem 

som ingår i det, såväl för personal som för patienter. ”Utbildning” samt ”Hälso- och 

sjukvård” kan uppfattas som två olika samhällssystem. Annat är det kanske med det 

som vi har kallat ”Inkomst och arbete”. Detta område går på tvärs eftersom man 

arbetar såväl inom ”Utbildning” som inom ”Hälso- och sjukvård”. Det rör sig dock 

inte om vilket arbete som helst utan om förvärvsarbete. I princip skulle man kunna 

anordna en utbildning utan att det förvärvsarbetades, vilket också sker på många 

håll i världen där människor undervisar ideellt. Men just det faktum att det utförs i 

form av förvärvsarbete utgör en särskild bestämning av hälsan. Det går att betrakta 

marknadsekonomin som ett (eller flera) samhällssystem som går på tvärs. 

Därmed hoppas vi ha motiverat fem av områdena och inplaceringen av dem i 

två typer av bestämningar, den ena som gäller resultatet av samhällssystem och den 

andra som gäller systemen i sig själva, det vill säga hur de fungerar. 

Vi vill med den första typen av bestämningar hävda att livet i ett område inte 

bara beror på människorna som bor där; det vill säga deras egna individuella egenheter, 

styrkor, svagheter, beteenden osv. Även resultatet av olika samhällssystem utgör 

bestämningar av den ojämlika hälsan. Det kan förhoppningsvis få olika aktörer att 

intressera sig mer för VAD de gör. Men HUR de gör det, det vill säga hur systemen 

fungerar, utgör också en bestämning, till exempel hur skolans sociala strukturer 

tar emot nyanlända elever eller det problem inom hälso- sjukvården som ligger 

till grund för åtgärdsförslaget att ”förbättra den interkulturella kompetensen och 

kunskaperna om sociala bestämningsfaktorers betydelse för levnadsvanorna inom 

hälso- och sjukvården”. 

Varför behövs det då en tredje kategori av åtgärder, de som ingår i del 3? 

Vilken funktion fyller denna kategori? Jo, de handlar om HUR det ska göras ISTÄL- 

LET. Om fokus i del 1 kan sägas ligga på resultat av samhällssystem, så ligger fokus 

i del 2 på dessa samhällssystems processer, det vill säga hur de fungerar. Fokus i del 

3 ligger då på kärnan i hur de borde fungera. För att samhällssystemen inte ska bidra 

till en ökad ojämlikhet i hälsa behövs det kunskapsallianser, nya mått på samhällsutvecklingen, 

en demokratiserad styrning genom bland annat ett förändrat ledarskap 

och holistiska styrinstrument. Det som sägs i del 3 ligger därför inte vid sidan om. 

Dessa åtgärder ska uppfattas som transversella i den betydelsen att de ska genomsyra 

åtgärderna i del 1 och 2 (se figur 6). 

Vi anknyter till den aktuella distinktionen mellan government och governance. 

Med government menas de traditionella formerna av styrning, enligt den representativa 

demokratins principer. De är viktiga men de behöver i högre grad kompletteras 

av de former som brukar kallas governance. Med det menar vi nätverksliknande styrnings- 

och organisationsformer som uppstår genom gränsöverskridande samverkan 

mellan olika aktörer. Government kännetecknas av hierarkiskt ordnade styrningsoch 

organisationsformer med tydligt definierade och avgränsade ansvarsnivåer. Det 

demokratiska inflytandet är också väl definierat och styrningsformen är offentlig, det 

vill säga transparent. Governance innebär att man går utanför institutionerna och 

gör politik i partnerskap. Det vi förespråkar är en utveckling av governance som gör 

många intressen involverade i styrningen av samhällssystemen. Vi förespråkar en 

fördjupad demokrati, särskilt genom en demokratisering av governance. 

32

0.7 Hur mår Malmö? 

Skillnader i hälsa 

Hälsan i Malmö avviker inte markant från situationen i stort i övriga Sverige även 

om det finns vissa skillnader. Tyvärr saknas det idag mått som på ett enkelt sätt kan 

tala om för oss om hälsan är mer ojämlikt fördelad i Malmö, jämfört med resten av 

landet. Det som däremot brukar framhållas är att det finns mycket stora skillnader i 

hälsa mellan olika bostadsområden i Malmö. Detta bekräftas av statistik från en stor 

mängd epidemiologiska studier som genomförts av Malmös befolkning, där man har 

delat upp befolkningen efter utbildningsgrad, inkomst eller yrkestillhörighet. Dessa 

studier visar kort sammanfattat att sociala bestämningsfaktorer har stor betydelse för 

hälsan hos Malmöborna, från livet i livmodern till sista andetaget. 

Under tioårsperioden 2001–2010 föddes nästan 45000 barn i staden. Nästan alla 

föds friska tack vare ett bra hälsotillstånd hos modern, en högkvalificerad mödrahälsovård 

och en förlossningsvård som malmöborna kan vara stolta över. Den snabba 

folkökningen i Malmö under senare år beror dels på ett betydande födelseöverskott 

(det är fler som föds än som dör), dels på inflyttning från utlandet. Inflyttning från 

övriga Sverige till Malmö balanseras av en lika stor utflyttning. På lång sikt handlar 

Malmös framtid om vilka chanser barnen har att utvecklas till sin fulla potential. Trots 

att de flesta av Malmöbarnen mår bra finns orosmoln på himlen. Redan under graviditeten 

finns betydande sociala skillnader i hälsa och hälsorisker hos mödrarna, och 

sådana skillnader noteras genom hela Malmöbornas livscykel, upp till de allra äldsta. 

Med hjälp av forskare verksamma vid Skånes Universitetssjukhus och andra 

experter har vi försökt få en aktuell bild av hälsoskillnaderna i Malmö sett ur ett 

socialt perspektiv under hela livscykeln (11, 48–51). De sociala skillnaderna i hälsa 

som påvisas i den äldsta delen av befolkningen kan ofta spåras till barndomen (52). 

Exponering för hälsorisker under graviditeten och de allra första levnadsåren ökar 

sårbarheten under resten av livet - årsring läggs till årsring. Mycket ohälsa under 

senare delen av livet kan därför förhindras om de sociala bestämningsfaktorerna för 

hälsa i större utsträckning beaktas tidigt i livet. 

Denna lokala kunskapsbas avseende sociala hälsoskillnader i Malmö som detta 

kapitel bygger på är en nödvändig förutsättning för att vi ska kunna rekommendera 

åtgärder för att minska skillnaderna, utöver vad som redan pågår. 

Det är ingen tillfällighet att de som är välutbildade, har ett bra arbete, en god 

inkomst och en bra bostad mår bättre och lever längre. Den viktiga frågan är vad 

samhället kan göra för att skapa förhållanden så att alla får del av dessa förutsättningar. 

Forskningen visar tydligt att individer med sämre sociala resurser inte har 

förutsättningar att ägna hälsan något större utrymme, exempelvis genom att förändra 

levnadsvanor som medför risk för ohälsa, eftersom man kanske saknar arbete, har en 

usel ekonomi, eller har en otillräcklig utbildning och haft en dålig start i livet. (53, 54) 

Nedan redovisas i korthet hälsan och levnadsvanorna i Malmö under olika 

delar av livscykeln, därefter för hela befolkningen. 

De sociala 

skillnaderna i 

hälsa som 

påvisas i den 

äldsta delen av 

befolkningen 

kan ofta spåras 

till barndomen 

0.7.1 Gravida kvinnor i Malmö 

En rapport omfattande samtliga graviditeter från 2000 till och med 2010 (totalt 

44.198) ligger till grund för de resultat och slutsatser som redovisas här. (50) 

Tonårsgraviditeter, tobaksbruk, övervikt, fetma och diabetes ses i övervägande grad 

33

Figur 7: Diabetes under graviditet (procent) 

hos förstföderskor och omföderskor med 

födelseland Libanon, Irak och Sverige, 

boende i Malmö 2000-2010 

10% 

Andel 

5 

0 

Källa: Molin, 2012 

förstföderskor 

omföderskor 

Sverige Libanon Irak 

Ursprungsland 

bland kvinnor med dåliga ekonomiska och sociala resurser. Detta påverkar riskerna 

för att få tillväxthämmade barn, ett dött barn och andra förlossningskomplikationer. 

Tonårsgraviditeter dominerar bland arbetslösa och bland kvinnor med låg utbildning. 

Det har visat sig att invandrade omföderskor bor kvar inom samma bostadsområde 

som när de födde första barnet under det att svenskfödda omföderskor i 

stor utsträckning flyttat till mer välbärgade områden än där de födde sitt första barn. 

Detta kan tyda på att de invandrade omföderskorna har svårare att bygga upp sina 

ekonomiska och sociala resurser än svenskfödda kvinnor. 

Fetma, som är en stark riskfaktor för diabetes, är också tydligt kopplad till 

familjens ekonomiska och sociala resurser och moderns födelseland. Ett exempel 

som illustrerar detta är att diabetes hos omföderskor från Irak är tre gånger vanligare 

än hos svenskfödda omföderskor (8,9 procent jämfört med 2,8 procent). Så var inte 

fallet när man födde det första barnet (figur 7). De primära orsakerna till fetma och 

därmed risken att få diabetes är låg fysisk aktivitet och/eller ett för stort energiintag. 

Dessa faktorer är mer frekvent förekommande bland kvinnor med låg utbildningsgrad 

och svag anknytning till arbetsmarknaden och i vissa invandrargrupper, vilket 

ur preventiv synpunkt är viktigt för mödrahälsovården att känna till. Vid Skånes 

universitetssjukhus pågår forskning som syftar till att öka kunskapen om just detta, 

vilket är nödvändigt för att förebygga och åtgärda de bakomliggande problemen. 

Figur 8: Andel elever i klass 9 som druckit 

så mycket alkohol att de känt sig berusade. 

Flickor och pojkar per stadsdel 2008 

55 % 

47 %-enheter 

8 

pojkar 

50 % 

40 

30 

20 

10 

Hu 

VI 

C 

SI 

Källa: Malmöelevers levnadsvanor, Malmö stad, 

2009 

0 

flickor 

K 

L-B 

O 

F 

Hy 

R 

0.7.2 Malmöbarnen 

Svenska barn hör till de mest gynnade i världen hälsomässigt sett, men denna goda 

hälsa är inte fördelad på ett socialt jämlikt sätt. Det viktigaste för barns och ungas 

hälsa är en miljö som stödjer deras utveckling, i hemmet, på fritiden, i förskolan och 

i skolan. I denna miljö är sociala relationer, familjens ekonomi, levnadsvanor, goda 

förutsättningar att lyckas i skolan samt en bra övergång till arbete och försörjning 

några av de viktigaste förutsättningarna för bra hälsa under barndomen och resten 

av livet. (Se även kapitlet om barn och ungdomars levnadsvillkor) 

I en nyligen publicerad avhandling redovisas resultat från en enkätundersökning 

där man samlat in uppgifter i samband med barnens besök på BVC i Malmö. 

Det unika i denna studie är att ett flertal levnadsvanor och hälsoindikatorer redovisas 

i relation till moderns utbildning, till arbetsmarknaden och föräldrarnas 

födelseland. Studien visar att avsaknad av amning under de första 4 månaderna, att 

mamman rökte under graviditeten och att barnet exponerats för passiv rökning, var 

vanligare bland lågutbildade mammor. Dessutom sökte lågutbildade mammor mer 

såväl öppen som sluten vård för sina barn (55). Man kunde även visa att det fanns 

en samvariation mellan övervikt hos 4-åriga barn och tidig exponering för rökning 

(56). Vidare visade ett flertal sociala och psykosociala faktorer ett klart samband med 

högre användning av antibiotika bland de yngsta barnen (57). 

Malmö stad har vart tredje år sedan 1994 genomfört en undersökning av Malmöelevernas 

levnadsvanor. Sedan 2012 har stora delar av denna undersökning integrerats 

i den regionövergripande Folkhälsorapport Barn och Unga som bearbetats 

på Malmönivå (58). Resultaten från denna rapport visar att de allra flesta skoleleverna 

i Malmö mår bra eller mycket bra i de flesta avseenden, men andelen skolelever 

med psykiska och somatiska besvär (minst två psykiska eller somatiska besvär per 

vecka) ökar med stigande ålder och är i gymnasiets årskurs två, 28 procent bland 

pojkar och 51 procent bland flickor. Samma tendens ses i övriga Sverige. Någon 

redovisning som visar eventuella samband med socioekonomiska faktorer finns inte, 

men andelen elever med sådana besvär varierar mellan Malmös stadsdelar. 

På frågan om man druckit alkohol så man blivit berusad svarade 24–55 procent 

i de olika stadsdelarna i årskurs nio ja, med undantag av Rosengård där endast 8 

procent av flickorna och 18 procent av pojkarna svarade ja. I gymnasiets årskurs 2 

hade 16 procent av flickorna och 25 procent av pojkarna använt narkotika. Variationen 

mellan gymnasieskolorna var 1–27 procent för flickorna och 15–37 procent för 

pojkarna (figur 8). 

Skolor inom områden med en stor andel familjer i låg social position uppvisade 

betydligt större riskbeteenden än inom andra områden. Andelen elever i årskurs sex 

i Malmö som äter frukost, lagad lunch och lagad middag varje dag hela veckan är 

55 procent bland pojkarna och 49 procent bland flickorna. Andelarna minskar med 

34

stigande ålder och i gymnasiets årskurs två motsvaras siffrorna av 35 procent av 

pojkarna och 27 procent av flickorna. 

Andelen barn med övervikt och fetma har i Malmö ökat mycket kraftigt sedan 

slutet av 1980-talet, då cirka 4 procent hade övervikt och 1 procent fetma (49). 

Ökningen har stannat av under de senaste åren, men i Malmö stads senaste välfärdsredovisning 

(4) redovisas att var fjärde barn lider av övervikt eller fetma, vilket är 

långt över riks genomsnittet. Eftersom övervikt och fetma är starkt relaterat till låg 

social position, så kan det förmodas att detta är en viktig anledning till skillnaden då 

Malmö jämförs med övriga riket. 

Barns tandhälsa 

Tandhälsan utgör vanligen en god indikator på barn och ungas allmänna hälsotillstånd, 

eftersom tändernas hälsa är starkt förknippad med faktorer som även påverkar 

andra hälsoaspekter, det vill säga levnadsvanor, vårdutnyttjande, ekonomiska 

förutsättningar och kunskaper för att kunna behålla en god hälsa. 

Nedanstående figur, baserad på statistik från olika tandvårdskliniker i Malmö, 

visar på tydliga skillnader i tandhälsa hos sexåringarna i Malmö beroende på vilken 

klinik de har besökt, vilket i sin tur är en markör för den stadsdel som familjen bor i. 

Dålig tandhälsa är ungefär sex gånger vanligare bland sexåringar vid kliniker belägna 

i områden som karakteriseras av att en stor andel av de vuxna står utanför arbetsmarknaden 

och har låga inkomster, jämfört med kliniker som ligger i områden vars 

vuxna invånare har motsatta villkor (59) (figur 9). 

Välfärdsredovisningarna i Malmö visar att under perioden 2005– 2012 har 

tandhälsan hos 12-åringar och 19-åringar förbättrats något, men stora skillnader 

finns även i dessa åldersgrupper mellan barn från olika socioekonomiska grupper. 

Figur 9: Andelen 6-åringar med karies i behov av lagning. Tandkliniker i Malmö 2010 

Andel 

60% 

40 

20 

0 Tandkliniker 

Kroksbäck 

Linné 

Källa: Matsson i Köhler, 2012 

Barn med ökad risk för ohälsa 

Det finns många faktorer i barns vardagsmiljöer som kan påverka deras hälsa negativt. 

Svaga ekonomiska och sociala resurser ökar sårbarheten för sociala problem 

och psykisk ohälsa. Detta leder till att barn i sådana familjer ofta själva drabbas av 

minskat välbefinnande och i många fall av psykiska besvär. (51) 

Nyanlända barn och barn som flytt 

Nyanlända barn i allmänhet, barn som flytt och papperslösa barn i synnerhet, utgör 

en särskilt utsatt grupp barn som löper stor risk för att utsättas för ohälsa. Att vara 

flykting innebär ofta i sig en traumatisering, och har vanligen föregåtts av upplevelser 

av krig och/eller förföljelse samt förluster av närstående. Under asylprocessen lever 

familjerna ett liv som kännetecknas av svaga ekonomiska och sociala resurser, ofta i 

form av trångboddhet och utanförskap. Föräldrarnas bristande välbefinnande påverkar 

i sin tur barnen så att deras psykiska problem, tortyr- eller traumaföljder liksom 

35

oro över framtiden kan få allvarliga negativa effekter på barnens vardag, utveckling 

och tillit till vuxenvärlden. Asylsökande och papperslösa barn har i Sverige rätt till 

samma hälso-och sjukvård som andra barn. Asylsökande barn erbjuds en kostnadsfri 

hälsoundersökning på Flyktinghälsan, vilket innebär en kartläggning av hälsa, 

sjukvårdsbehov och även viss smittspårning. Av barn i familj genomgår cirka 75–80 

procent hälsoundersökningen, medan andelen bland de ensamkommande barnen är 

närmare 100 procent. Det saknas detaljerade uppgifter om hälsan hos dessa barn, 

men erfarenhetsmässigt anger man i hälso- och sjukvården att fysisk och psykisk 

ohälsa och psykosomatiska problem är vanligare än bland andra barn. (51, 60, 61) 

Antalet asylsökande barn har ökat de senaste åren, från 1449 år 2008 till 3136 

barn år 2011. Antalet ensamkommande barn var 404 respektive 1157 under samma år, 

det vill säga en kraftig ökning. Merparten av dessa stannar dock inte i Malmö någon 

längre tid. 2011 stannade 644 barn mer än 31 dagar. Antalet flyktingbarn i bemärkelsen 

kommunmottagna enligt ersättningsförordningen, har under åren 2008 till 2011 

minskat från 429 till 174 (62). Det exakta antalet så kallade papperslösa barn i Malmö 

är per definition okänt, men uppskattningar visar att det förmodligen finns omkring 

400 papperslösa barn i Malmö idag. (62) Vardagsmiljön har stor betydelse för alla barn, 

och i synnerhet för flyktingbarn och de barn som benämns som papperslösa. (61) 

Omsorgssvikt 

Omsorgssvikt sett ur barnets 

perspektiv innefattar försummade 

grundbehov fysiskt, 

psykiskt, emotionellt och/eller 

socialt. Omsorgssvikt kan förekomma 

sporadiskt eller mer 

kroniskt. Ofta förekommer flera 

former av omsorgssvikt samtidigt. 

Även våld och övergrepp 

kan förekomma samtidigt. 

Risken för omsorgssvikt är ökad 

i familjer med socioekonomisk 

utsatthet och då vårdnadspersonen 

till exempel missbrukar, 

har psykisk ohälsa eller kognitivt 

funktionshinder. 

Barn som far illa 

Barn som far illa i Malmö är en stor heterogen grupp. I begreppet ”barn som far 

illa” brukar man räkna in barn som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, kränkningar, 

sexuella övergrepp eller omsorgssvikt. Risken för barn att fara illa är ökad 

i familjer med svaga socioekonomiska resurser, särskilt när dessa livsvillkor hänger 

samman med andra sociala problem som missbruk eller psykisk ohälsa. Det är inte 

ovanligt att samma barn far illa på flera sätt, till exempel utsätts för både omsorgssvikt 

och fysisk misshandel. 

I ett antal underlag till kommissionen tar författarna upp situationen för dessa 

barn (51). År 2011 gjordes drygt 6 500 aktualiseringar till socialtjänsten avseende 

barn och ungdomar upp till 18 år som for illa eller misstänkts fara illa. De flesta anmälningarna 

gjordes av Polisen och den vanligaste anledningen var konstaterad eller 

misstänkt omsorgssvikt. Mörkertalet antas dock vara stort. 

Inom barnhälsovården, som når i princip alla barn upp till skolstart, sammanställs 

årligen antalet anmälningar och orsaken till dessa. Antalet anmälningar från 

BVC i Malmö är mycket lågt, och utgör bara tre promille av barnen. Dessutom finns 

stora variationer mellan BVC-enheterna. Detta trots att professionella inom hälsooch 

sjukvården har lagstadgad skyldighet att anmäla barnet till socialtjänsten vid 

misstanke om att det far illa. Stöd till personalen liksom kompetensutveckling och 

förbättrad samverkan med socialtjänsten är därför nödvändig för att komma åt mörkertalen. 

Eftersom det finns en stark koppling mellan levnadsvillkoren för barn och 

ungdomar och risken att fara illa, så har detta relevans för diskussionen om ohälsans 

ojämlika fördelning i Malmö. Inte minst mot bakgrund av att insatser tidigt i livet 

ofta har en avgörande betydelse för individers hälsa under resten av livet. 

Hemlösa barn 

Hemlöshet är en konsekvens av svaga ekonomiska och sociala resurser. (Se även del 

1, kapitel 1) Hemlösheten medför en ökad risk för ohälsa på grund av den instabila 

livssituation som innebär att ryckas upp med rötterna många gånger, att ha en osäker 

framtid, att uppleva sig annorlunda än andra barn och att känna sig utanför. Studier 

har bekräftat ett samband mellan hemlöshet och fysisk, psykisk ohälsa och försämrad 

emotionell, social och kognitiv utveckling hos barn. (49, 63) 

Viktigt att tidigt upptäcka riskerna 

Om befintliga system inte förmår att tidigt identifiera och stötta familjer vars barn far 

illa missar man chansen att förebygga ytterligare negativa konsekvenser och utslagning 

resten av livet. Barntandvården är ett redan existerande system som i samverkan 

med till exempel barnhälsovården skulle kunna öka effektiviteten i andra system. 

Under hösten 2011 genomfördes i en av Malmös stadsdelar en genomgång 

av BVC-journaler från samtliga barn som startade förskoleklass (totalt 124) läsåret 

2011/2012, med ambition att tidigt upptäcka och vid behov ge stöd till elever i 

36

stadsdelen. En överraskande stor andel i förskoleklassen (32 procent) bedömdes 

ha hälsoproblem eller avvikelser i sin utveckling som motiverade utredningar och 

åtgärder som följdes upp. (49) 

Hösten 2006 genomfördes ett skolhälsovårdsprojekt i förskoleklasserna från en 

av Malmös socioekonomiskt mest utsatta delar. Samtliga barn med adress i området 

inbjöds till ett hälsosamtal och undersökning hos skolläkare och skolsköterska. 

Tre fjärdedelar av föräldrarna hade mycket kort, högst förgymnasial, utbildning. 

80 procent av barnen var födda i Sverige, men trots detta hade hälften av barnen 

svårt att kommunicera på svenska. 50 procent hade uttalad karies. 20 procent hade 

uttalade beteende- eller koncentrationssvårigheter som indikation på psykisk ohälsa. 

Skolfrånvaron var hög, ett stort antal somatiska hälsoproblem var okända eller obehandlade. 

Åtgärder sattes in i samarbete med vårdnadshavare, lärare och skolledning. 

Samtliga familjer var positiva till åtgärderna vid uppföljning (49). Detta exempel 

visar också på att de samhälleliga systemen, i detta fall skolan, måste samverka med 

hälso- och sjukvården för att bidra till en socialt jämlikare hälsa i Malmö. (Se även 

kapitel 6 och flera andra ställen i denna rapport). Detta ligger helt i linje med WHO:s 

program som kallas ”Health in all policies”, en viktig princip för det hälsopolitiska 

arbetet med hälsans jämlikhet som en viktig utgångspunkt (64). 

0.7.3 Malmös vuxna befolkning 

Sociala skillnader i levnadsvanor bidrar till en betydande del av hälsans ojämlikhet 

i Malmös vuxna befolkning. Men levnadsvanorna bestäms i sin tur av den sociala 

positionen och de sociala bestämningsfaktorer som är förknippade med denna. 

Sedan år 2000 genomför Region Skåne vart fjärde år en folkhälsoenkät. Den 

riktar sig till ett slumpurval av personer i åldrarna 18–80 år. Hittills har fyra enkäter 

genomförts varav tre stycken finns redovisade i rapporter. och den fjärde kommer 

att redovisas i rapportform under hösten 2013. Jämförelser kan därför göras över 

tid. Malmödelen av enkätsvaren från 2008 har analyserats av Rosvall och medarbetare 

(11). Den visar att det finns betydande skillnader i självskattad hälsa beroende 

37

Stadsdelar förkortningar 

R Rosengård 

Hy Hyllie 

K Kirseberg 

F Fosie 

SI Södra innerstaden 

Hu Husie 

C Centrum 

VI Västra innerstaden 

O Oxie 

L-B Limhamn-Bunkeflo 

Figur 10: Andel med dålig självskattad hälsa bland män och kvinnor i Malmös stadsdelar 2008 

Andel 

Kön 

kvinnor 

20% 

män 

15 

10 

5 

0 

R 

Hy K F SI Hu C VI O L-B 

Stadsdelar 

Källa: Lindström et al, 2012 

på hur lång utbildning man har. Andelen med dålig självskattad hälsa varierar också 

starkt mellan stadsdelarna, vilket framgår av figur 10. Stadsdel bör här tolkas som en 

socioekonomisk markör, men eftersom det finns stora socioekonomiska skillnader 

inom varje stadsdel, så blir jämförelser mellan olika stadsdelar med nödvändighet en 

underskattning av den verkliga sociala ojämlikheten i hälsa. 

Utbildning är en annan viktig bestämningsfaktor för människors hälsa. (Se även 

kapitel 0.4 och del 2, kapitel 1) Självskattad hälsa förutsäger förvånansvärt väl individens 

återstående livslängd och används därför ofta som ett övergripande mått på 

hälsa. Figur 11 visar tydligt på utbildningens samband med den självskattade hälsan, 

Figur 11: Andelen män respektive kvinnor i Malmö med dålig självskattad hälsa 

baserat på utbildningsnivå 

Förgymnasial (låg), gymnasial (medellång), eftergymnasial (hög). Jämförelse år 2000 och 2008. 

Andel 

20 % 

År 

15 

2000 

10 

2008 

5 


0 

låg medel hög låg medel hög 

Kvinnor 

Män 


38

och att skillnaden (gradienten) har ökat påtagligt över tid. Bilden illustrerar också 

tydligt att särskilt kvinnor med låg utbildning skattar sin hälsa lågt, det vill säga både 

social position och genus har betydelse. 

Resultaten från folkhälsoenkäten visar att flera andra hälsorelaterade faktorer 

varierar i relation till utbildning, var man bor och var man är född. Känsla av osäkerhet 

inom det egna bostadsområdet, liksom brist på tillit till andra och en stressfylld 

arbetssituation, är också vanligare i stadsdelar där individer med låg social position 

utgör en stor andel av invånarna. Dessa faktorer är också vanligare bland kvinnor, 

jämfört med män. Antal tandläkarbesök visade också liknande variationer mellan 

stadsdelarna. 

Den ohälsa som orsakas av rökning, fetma, dåliga kostvanor och brist på motion 

är starkt relaterad till låg social position i Malmö, liksom på alla andra ställen i 

landet. Låg fysisk aktivitet visar liknande mönster liksom kostvanor, övervikt och 

fetma (figur 12). I de nationella jämförelserna mellan landets kommuner och landsting 

hamnar Malmö inte i topp i någon av variablerna äta frukt och grönt, fysisk 

aktivitet eller frånvaro av fetma (65). Eftersom Malmö har en förhållandevis hög 

andel av individer i låg social position, jämfört med de kringliggande kommunerna 

och andra storstadskommuner, så kan de sociala bestämningsfaktorerna antas ligga 

bakom de nämnda observationerna. 

Både för män och kvinnor i Malmö gäller att daglig rökning är vanligare bland 

individer med låg utbildning jämfört med dem med hög. I genomsnitt rapporterade 

år 2008 var fjärde lågutbildad man (förgymnasial utbildning) att han rökte dagligen 

mot var tionde med hög utbildning (minst eftergymnasial). Bara bland lågutbildade 

kvinnor har daglig rökning ökat under perioden 2000–2008. Skillnaderna i daglig 

rökning bland utbildningsgrupperna har ökat under samma period (figur 13). 

Figur 13: Andelen dagligrökande män respektive kvinnor i Malmö baserat på utbildningsnivå 

Förgymnasial (låg), gymnasial (medellång), eftergymnasial (hög) Jämförelse år 2000 och 2008. 

15 

10 

5 

0 

Figur 12: Samband mellan utbildningsnivå 

och stillasittande fritid hos män och kvinnor 

i Sverige 

Kön 

Andel 

låg hög 


kvinnor 

män 

Källa: Folkhälsan i Sverige 2012, Socialstyrelsen 

Andel 

År 

30% 

2000 

20 

2008 

10 

0 

låg medel hög låg medel hög 

Kvinnor 

Män 



0.7.4 Malmös äldre 

Vid 75 års ålder drar ohälsan bland de äldre iväg och även då ser man tydliga skillnader 

i hälsa mellan människor beroende på vilken socioekonomisk position de har. 

(52) Projektet Gott Åldrande i Skåne (GÅS) är en del av det nationella äldreprojektet 

SNAC (Swedish National Study on Aging and Care). På uppdrag av kommissionen 

har Elmståhl och Ekström gjort en bearbetning omfattande samtliga deltagare från 

Malmö 2001–2004 (3510 malmöbor) (48). 

Den sociala gradienten (det vill säga ju lägre social position, desto sämre hälsa) 

är tydlig för nästan alla hälsomått. Bland äldre individer så är ofta också konsekvenserna 

av nedsatt hälsa större avseende livstillfredsställelse, funktionsförmåga och 

39

aktiviteter i det dagliga livet (ADL). Resultaten visar att en högre utbildning har 

samband med ett större antal tillgängliga aktiviteter vilket i sin tur är betydelsefullt 

för både livstillfredsställelse och funktionsförmåga. 

0.7.5 Hela Malmö 

Skillnaderna i medellivslängd mellan stadsdelarna i Malmö är 5,4 år för män och 4,6 år 

för kvinnor (medeltal för perioden 2007–2011). Medellivslängden för Malmökvinnor 

under perioden 2007–2011 var 82,8 år, och för män under samma period 78,2 år. Detta 

innebär att män och kvinnor i Malmö i snitt lever ett år kortare än män och kvinnor i 

riket. (4). De skillnader som finns mellan Malmö och resten av Sverige förklaras av små 

skillnader i flera olika dödsorsaker. Lungcancer och självmord var vanligare dödsorsaker 

i Malmö än i riket hos både män och kvinnor, vilket beror på faktorer som är starkt 

relaterade till låg social position. Detta bidrar därför sannolikt till att öka skillnaderna 

i medellivslängd mellan Malmö och riket. (66) Men det är inte jämförelser med riket 

som står i centrum för våra jämförelser utan skillnaderna i hälsa inom Malmö, mellan 

olika socioekonomiska olika grupper och mellan boende i olika delar av Malmö. 

Utbildningsnivå och livslängd 

Som tidigare redovisats är utbildning en viktig social bestämningsfaktor för hälsan i 

en befolkning, direkt såväl som indirekt. Vi har analyserat hur den förväntade livslängden 

förändrats under perioden 1991–2010 för Malmöbor med endast förgymnasial 

utbildning, de med gymnasial utbildning samt de med eftergymnasial utbildning. 

Figur 14 visar att vid periodens början var skillnaden mellan de med kort och de 

med längst utbildning 5 år för män och 3,2 år för kvinnor. Vid periodens slut hade 

den ökat till 6 år för männen och 4,1 år för kvinnorna. Även när man justerat för 

Återstående 5.2 Lorum ipsum medellivslängd – in eum storleken sinim vid 30 på års grupperna ålder för med kvinnor kort och och lång utbildning kvarstår samma trend. Detta 

män i Malmö efter utbildningsnivå diskuteras också femårsperioder i kapitel 0.4 ovan. 1991-2010 

Figur 14: Förväntad återstående medellivslängd vid 30 års ålder 

för kvinnor och män i Malmö efter utbildningsnivå 1991-2010 


högutbildad 

mellan 


Män 

55 55 

lågutbildad 

50 

50 

45 

45 

År 

År 

-1995 -2000 -2005 -2010 

-1995 -2000 -2005 -2010 

Källa SCB ? 


Skador och olycksfall 

Skador är den vanligaste dödsorsaken bland barn och unga. Varje år dör knappt 100 

barn i åldrarna 0–17 år till följd av skador i Sverige. Varje år vårdas cirka 20 000 barn 

på sjukhus till följd av olycksfall. 

För vuxna har dödligheten i skador minskat de senaste decennierna, men den 

positiva trenden gällande antalet olycksfallskador och självmord har avstannat. I 

Sverige dör i snitt mer än tre äldre personer varje dag till följd av fallolyckor. Skador 

är ett samhällsproblem som vållar mycket lidande och stora kostnader. Sambandet 

40

mellan social position och skador är komplext, men generellt är risken för skador 

större bland individer med låg social position. Detta har delvis att göra med att ett 

säkert beteende eller säker utrustning som används i olika aktiviteter kräver ekonomiska 

resurser. 

Att skapa miljöer som minskar risken för skador är därför en viktig folkhälsofråga 

med implikationer för hälsans sociala jämlikhet. Det är främst skador på grund 

av olycksfall som kan förebyggas med skadesäkra miljöer, men även förekomsten av 

självmord och våld kan i viss mån påverkas genom miljöns utformning. 

Många fallolyckor bland äldre och olycksfall i lekmiljöer kan förebyggas, medan 

andra är mer beroende av individers kunskap och beteende. Många unga män skadas 

exempelvis genom risktagande under fritidsaktiviteter och i trafiken. 

Malmö har en unik kunskapsbas i form av Region Skånes skaderegistrering av 

alla olycksfall som kommit till öppen och sluten vård sedan 1993. (Se även del 2, 

kapitel 3). Köns- och åldersrelaterade uppgifter finns om varför patienten söker samt 

i vilken miljö olycksfallet inträffat. 

I Malmö sökte cirka 6600 män och 5800 kvinnor sjukvård på grund av skador 

orsakade av olycksfall 2010. Det finns signifikanta skillnader mellan stadsdelarna 

för såväl vuxna som barn, till exempel avseende barnolycksfall, som styrker det som 

sades ovan avseende skadornas bidrag till den socialt ojämlika hälsan i Malmö. Registreringen 

visar även antalet avsiktliga våldsskador som under perioden 2006–2010 

legat omkring 750 per år. Årligen registreras cirka 300 självmordsförsök. Ingen 

registrering är så heltäckande som den som redovisats här. Den utgör en unik och 

alltför litet använd bas för preventiva åtgärder i staden. Den ger ytterligare belägg för 

hur sjukdom och olycksfall är starkt kopplat till olika sociala bestämningsfaktorer, 

men förutsätter kvalificerade analyser vilket är fullt möjligt och i högsta grad önskvärt. 

(67) (Se även del 3). 

Skillnader i hälsa mellan kvinnor och män 

För att verkligen förstå komplexiteten i ojämlikheten mellan kvinnor och män måste 

man vidga perspektivet för att inte reducera en person till endast sitt biologiska kön. 

Ett genusperspektiv tar därför också hänsyn till att villkoren ser olika ut för olika 

grupper kvinnor och män, pojkar och flickor. Det är av stor vikt att ett jämställdhets- 

och genusperspektiv tillämpas genomgående, i samtliga folkhälsopolitiska 

diskussioner och interventioner. (68) 

Genusrelaterade förhållanden påverkar människors hälsa, vid sidan av de övriga 

bestämningsfaktorer som presenteras i den här rapporten. Kvinnor lever i snitt 

längre än vad män gör. Trots detta är hälsan ofta, särskilt i de socioekonomiskt mest 

utsatta grupperna, sämre bland kvinnorna. Detta visar hur genus och social position 

ofta samverkar i påverkan på individens hälsa. Det finns många exempel på sambandet 

mellan genus och hälsa. I Sverige har kvinnor i lägre grad tillgång till nyare och 

dyrare läkemedel än vad män har, och män får oftare sina arbetsskador godkända. 

Det är vanligare att män beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning än kvinnor, och dubbelt 

så många kvinnliga som manliga tjänstemän rapporterar muskelvärk, vilket kan 

tänkas bero på att kvinnor behåller det huvudsakliga ansvaret för hem och familj 

trots att de har samma utbildning och avlönade arbetsbörda som män. (68) 

Detta avspeglar sig självfallet i hälsans sociala fördelning också i Malmö genom 

betydande skillnader i hälsa mellan kvinnor och män, flickor och pojkar. En större 

andel kvinnor än män har exempelvis nedsatt arbetsförmåga på grund av långvarig 

sjukdom. (68) Malmökvinnor i åldern 20–64 hade år 2010 ett snitt på 35 sjukfrånvarodagar, 

vilket kan jämföras med ett snitt på 27 frånvarodagar för män i samma 

ålderskategori. 

I figur 15 redovisas sjukfrånvarovolymen (antal sjukdagar, motsvarande kalenderdagar, 

dividerat med antalet anställningsdagar under perioden, multiplicerat med 

100) uppdelat på män och kvinnor anställda inom Malmö stad. Siffrorna visar att 

kommunen som arbetsgivare har en stor utmaning framför Källa: sig vad Malmö gäller stads den ojämna personalredovisning 2011 

fördelningen av sjukfrånvaro mellan kvinnor och män. (69) (Se även del 2, kapitel 4). 

Vad gäller psykisk ohälsa rapporterar kvinnor i större utsträckning än män besvär 

med ängslan, oro, ångest, trötthet och sömnbesvär. Mäns psykiska besvär tar sig 

delvis andra utryck än kvinnors. Sämre psykiskt välbefinnande hos män visar sig till 

exempel genom missbruk, framförallt ökad konsumtion av alkohol. I Malmö risk- 

Figur 15: Sjukfrånvarovolym år 2011 i 

Malmö stad. Kvinnor och män, olika åldrar 

Kön 

6 % 

4 

2 

0 

kvinnor 

män 

Sjukfrånvaro* 

Mer än dubbelt så hög 

sjukfrånvaro för kvinnor 

än män i åldersspannet 

40-49 år 

30 50 70 år 

Ålder 

Källa: Malmö stads personalredovisning 2012. 

* Antal sjukdagar (kalenderdagar) dividerat med 

antalet anställningsdagar 

* Antal 

41

konsumerar nästan var femte man (19 procent) alkohol, att jämföra med 13 procent 

av kvinnorna (4). Missbruksproblematik är dock sällan förknippat med sjukdomsinsikt, 

vilket troligen bidrar till en underrapportering av mäns psykiska hälsa. (68) 

Skillnader i hälsa mellan utrikes- och inrikesfödda 

Begreppet etnicitet används ofta som en social bestämningsfaktor för hälsa. Detta 

begrepp definieras på olika sätt i olika rapporter, exempelvis genom födelseland, 

genom det språk man använder, genom den kultur eller religion som individen identifierar 

sig med eller ibland genom hudfärg eller andra fysiska karakteristika. Detta är 

problematiskt eftersom helt olika fenomen ligger bakom de nämnda företeelserna. 

Nedan används uppgiften om födelseland vilket blir en viktig markör för att individen 

har genomgått en migrationsprocess. En sådan är på många olika sätt också 

kopplad till social position, framförallt genom olika barriärer för att erhålla en hög 

social position efter etableringen i Sverige. Flera studier visar följaktligen att hälsan 

bland utlandsfödda och deras barn är sämre än hos svenskfödda individer. Sverige 

har under de senaste decennierna i snabb takt förändrats från ett relativt homogent 

samhälle till ett samhälle med många olika kulturer, språk, religioner och traditioner. 

Idag är drygt en miljon av Sveriges befolkning utrikes födda. I Malmö bor människor 

som kommer från cirka 175 länder. Det är en långt ifrån homogen grupp, och 

att generalisera utlandsföddas hälsa blir därför missvisande. 

För att kunna utjämna de hälsoskillnader som finns mellan personer födda i 

Sverige och utrikes födda behöver vi mer kunskap om sociala bestämningsfaktorer 

och hälsoförhållanden i olika invandrargrupper. Beroende på från vilket land man 

kommer finns stora skillnader i hjärt-kärlsjukdomar och cancer. Tydligast blir skillnaderna 

mellan Sverigefödda och utrikes födda när vi studerar psykisk ohälsa. Nästan 

alla redovisade indikatorer på psykisk ohälsa, som vård på psykiatrisk avdelning, 

insjuknande i schizofreni och andra psykoser, förstämningssyndrom, alkoholberoende 

och självmordsförsök samt självmord, tyder på att många invandrargrupper har 

betydligt sämre psykisk hälsa än Sverigefödda. 

En god arbetsmiljö kännetecknas av att fysiska och psykiska arbetskrav anpassas 

till individens förutsättningar. I samtliga invandrargrupper, utom gruppen födda 

i OECD-länder, har en högre andel av dem som tillfrågats fysiskt påfrestande arbeten 

och ryggont jämfört med Sverige-födda. 

Det finns ingen heltäckande bild av hur hälsan ser ut hos personer som är 

födda i olika länder och bosatta i Malmö, men Malmödelen av Folkhälsoenkäterna 

i Skåne visar betydande skillnader i självskattad hälsa mellan Sverigefödda och 

utrikesfödda, till den senare gruppens nackdel. Detta kan kopplas till hälsans sociala 

bestämningsfaktorer på så sätt att viktiga sådana som tillgång till arbete, goda inkomster, 

goda bostäder, saknas i högre utsträckning bland utlandsfödda i Malmö. Det 

finns med andra ord ett starkt samband mellan att vara utlandsfödd och att hamna i 

en låg social position, vilket nämndes inledningsvis. 

Slutenvårdskonsumtion ger en bra bild av icke bagatellartade sjukdomar som 

kräver sluten vård. Även här finns betydande geografiska skillnader och skillnader 

mellan de som har hög inkomst och de som har låg i hela Malmö vilket delvis även 

speglar migrationseffekter. 

En studie har genomförts där hälsan hos invandrare från Irak (den största 

gruppen invandrare i Malmö, nästan 10 000) jämförts med hälsan hos ett slumpurval 

Sverigefödda i Malmö. Se figur 16. (70) 

42

Figur 16: Jämförelse mellan malmöbor födda i Irak och malmöbor födda i Sverige (procent) 

Hälsovariabler 

Andel Andel 

långvarig långvarig sjukdom sjukdom 

50 % 50 % 

25 25 

5 5 

stillasittande fritid fritid 

ekonomisk kris kris 

nedsatt nedsatt psyksikt psyksikt 

välbefinnande 

daglig daglig rökare rökare 

saknar saknar praktiskt praktiskt 

stöd stöd 

kvinnor kvinnor män män kvinnor kvinnor män män 

Irak Irak 

Sverige Sverige 

Kön Kön och och 

ursprungsland 

Källa: Daryani et al, 2012 

Av män och kvinnor födda i Irak var bara 10 procent självförsörjande. 40 procent 

hade dock utbildning över gymnasienivå, vilket speglar svårigheterna för en migrant 

att erövra en social position i mottagarlandet som motsvarar utbildningsnivån. 

Aktivitetsnivån på fritiden var mycket låg och en stor andel av männen var dagligrökare. 

Att vara arbetslös, sakna kontantmarginal, vara lågutbildad och ha ett monotont 

arbete innebär levnadsförhållanden med en ökad sannolikhet för ohälsosamma 

levnadsvanor och ytterst sämre hälsa. 

En annan studie genomfördes 2010 i ett område där det då bodde 3300 vuxna 

personer från Irak. Ett urval av 158 män och kvinnor jämfördes med köns- och 

åldersmatchade svenskfödda inom samma område avseende förekomsten av typ 2 

diabetes eller tidiga tecken på sjukdomen. Typ 2 diabetes är starkt kopplat till fetma. 

Förekomsten av fetma (BMI> 30) var dubbelt så vanligt bland individerna födda i 

Irak (44,8 procent) som bland de svenskfödda (26,6 procent). De irakiskfödda deltagarna 

i studien hade dessutom en diabetesfrekvens på 20 procent. (71) Författarnas 

slutsats är att de levnadsvillkor som är förknippade med en segregerad miljö präglad 

av utanförskap, via bristande fysisk aktivitet och andra livsstilsfaktorer förklarar 

denna extremt höga diabetesfrekvens som i sin tur ökar risken för hjärt-kärlsjukdomar, 

besvär från rörelseorganen och ett ökat behov av läkemedel och sjukvård under 

resten av livet. 

43

0.8 Förstå Malmö 

Under lång tid har förståelsen av Malmö till stor del vilat på fakta i form av siffror. 

Förvärvsfrekvensen har fungerat som en termometer. Ju högre förvärvsfrekvens 

desto bättre välfärd. Det var till exempel så som Malmö stads stora satsning ”Välfärd 

för alla” bedömdes. Och det var på grund av att förvärvsfrekvensen inte ökade som 

det ansågs ha blivit ett misslyckande. Förståelse är dock någonting mer och annat 

än fakta. Det är en annan typ av kunskap än faktakunskap. Båda typerna av kunskap 

behövs, men det har blivit för mycket betoning på faktakunskapen. Begreppen 

och det man mäter har tagits för givet. Det har vi inte gjort i Malmökommissionen. 

Faktakunskapen har självklart varit mycket viktig, men den utvecklade förståelse av 

Malmö som vi vill bidra med bygger även på ifrågasättanden av centrala begrepp 

och föreställningar. 

Vi har därför inte tagit Malmöbon för given. Vem är egentligen Malmöbon? 

Det har visat sig vara många fler än de som bor i staden vid ett visst tillfälle. Under 

åren mellan 1990 och 2008 har nästan en halv miljon människor bott i staden under 

åtminstone något enstaka år. Malmö har blivit en transit-stad och denna nya förståelse 

får konsekvenser för hur man ska se på skillnaderna i ohälsa, vad de beror på 

och vad man ska göra åt dem. Dessutom lever en ökad andel av befolkningen vid 

sidan av etablerade och erkända levnadssätt, i Malmö beräknas denna grupp uppgå 

till ca 12 000 personer. En annan viktig förändring som får betydelse för hur man 

ska förstå Malmö är regionaliseringen av tillväxtfrågorna. Välfärdsfrågorna har dock 

till stor del förblivit kommunala. Det har förändrat förutsättningarna för sambandet 

mellan tillväxt och välfärd. Samtidigt har det blivit allt angelägnare att förändra just 

detta samband, vilket också WHO-rapporten (1) ser som avgörande för att minska 

den ojämlika hälsan. 

Kraven på delaktighet i samhället har skärpts. Samhället har utvecklats till ett 

innanförskap vilket förklarar framväxten av utanförskap. Det har också lett till en 

form av segregation som sammanfaller med skillnaden mellan innanförskap och 

utanförskap. En fråga som vi har ställt oss är varför de stora skillnaderna i ohälsa 

inte har fått större konsekvenser. Ett av svaren på den frågan kan vara kulturlivet. 

Det har bidragit till att motverka effekterna av ohälsans grundläggande orsaker. Det 

har även civilsamhället gjort. 

0.8.1 Det dolda Malmö 

En särskild problematik i Malmös befolkningsstruktur är det kommissionen valt att 

benämna det dolda Malmö – alla dem som av olika anledningar inte räknas med eller 

är osynliggjorda i statistiken. En ökad andel av befolkningen lever vid sidan av etablerade 

och erkända levnadssätt, i Malmö beräknas denna grupp uppgå till ca 12 000 

personer. Det kan handla om människor som helt enkelt inte finns registrerade 

på olika etablerade arenor som den officiella arbetsmarknaden, studiesystem eller 

åtgärder för arbetslösa och sjuka. Därutöver tillkommer personer som lever illegalt 

i staden, ofta kallade papperslösa personer. Här finns uppenbara kunskapsluckor 

såväl i myndigheters statistikföring och funktions sätt som i forskningens obesvarade 

frågor kring en ökad andel människor som lever vid sidan av etablerade sys tem (72). 

0.8.2 Malmö som transitstad 

I en av kommissionens underlagsrapporter presenteras en analys av stadens befolkningsutveckling 

(72). Analysen illustrerar en stad i snabb förändring i termer av 

befolkningsrörelser, människors relationer till försörjningsarenor och boendestruk- 

45

Figur 17: Malmös befolkningsutveckling 

1970-2010 

300 000 

200 000 

Invånare 

turer som knutpunkt för social sammanhållning. Malmö är en av Europas snabbast 

växande städer. Staden befolkas av ca 300 0000 invånare men sett över tid – mellan 

1990 och 2008 - har närmare en halv miljon människor bott i staden under ett år 

eller mer. Det är endast en fjärdedel, 23 procent, som bott kvar i Malmö under hela 

denna period. Staden fungerar som ankomstort och tillfällig transitplats för vissa, 

som studentstad för andra, och för en del utgör staden en grund för platsbundenhet 

för kommande generationer. Ungas dragning in till staden som etablerings- och 

utbildningsort blandas med regionala och transnationella flyttströmmar. Gränspendlingen 

över sundet skapar nya vardagsvillkor för allt fler samtidigt som samhällssystemen 

har svårt att anpassa sig efter de gränsöverskridande pendlingsmönstren. 

Långväga migrationsströmmar finner sin destination i Malmös flerbostadsområden 

där nära och kära ofta redan finns. Det illustrerar stadens demografiska dynamik. 

100 000 

0 

1970 

Källa: Salonen, 2012 

1990 

2010 

År 

0.8.3 Sambandet mellan hälsa och en förändrad 

tillväxtmodell 

I en annan underlagsrapport sätts den ökande ojämlikheten i samband med de 

senaste decenniernas förändrade tillväxtmodell (73). Den tillväxtmodell som dominerade 

under efterkrigstidens första decennier var industridriven. Den inbegrep 

ökade reallöner för att producenterna skulle kunna bli köpstarka konsumenter. Det 

växte fram en helt ny sfär vid sidan om arbetslivet. Den kom att kallas välfärd, och 

inbegrep såväl masskonsumtion som en utbyggd offentlig sektor. Finansieringen 

av välfärden skedde med intjänade pengar. Och det låg i allas intresse. Det låg i 

industrins intresse att reallönerna ökade och den offentliga sektorn byggdes ut för 

då ökade också efterfrågan. Med sina stora fabriker, starka ägare och välorganiserade 

arbetarrörelse utgjorde Malmö industrisamhällets mönsterexempel. Malmö drabbades 

därför också hårt av krisen under 1980- och 90-talen. 

För att klara krisen under 1980- och 90-talen blev Malmö en del av den nya 

globala ordning som växte fram under 1980-talet, dominerad av ett samband mellan 

finansdriven tillväxt och en ojämlikare välfärd. Det gjordes genom en ny typ av 

politik, kallad stadspolitik, som är mer regional än kommunal, styrs genom nätverk 

mer än parlamentariska församlingar och ofta involverar näringslivet och de hårda 

förvaltningarna. Därigenom kom tillväxtfrågorna att bli regionala medan välfärdsfrågorna 

till stor del har förblivit kommunala. Det har gjort det svårare att påverka 

sambandet mellan tillväxt och välfärd. En slående illustration till detta är de 60 000 

personer som dagligen pendlar in till sina arbeten i Malmö men som betalar skatt 

och bidrar till välfärden i andra kommuner. Förändringarna ledde till att Malmö sattes 

på kartan som en framgångsrik nod i den globala ekonomiska utvecklingen men 

samtidigt fördjupades de tidigare klyftorna. 

De fattigaste hushållen har blivit fattigare, i absolut men ing, medan de mest 

ekonomiskt välsituerade hushållen fått det betydligt bättre sedan 1990-talets början. 

Den rikaste tiondelen har gått från att vara sex gånger rikare än den fattigaste tiondelen 

1990 till att vara tolv gånger så rik 2008. Detta trots att alla de med nollinkom ster 

är borträknade. Inkomstojämlikheten förklaras till största del av hushållens relationer 

till arbetsmarknaden. Inkomstfattigdomen, mätt efter EU:s definition, har ökat och 

omfattar numera tre av tio Malmöbor. Det är detta som i sin tur förklarar den höga 

andelen hushåll som lever på det kommunala försörjningsstödet, där allt fler erhåller 

stöd under längre perioder. När det gäller barnfattigdom (se del 1, kapitel 1) hamnar 

Malmö i absoluta botten, på 290:e plats av samtliga kommuner i Sverige. Anmärkningsvärd 

är också den stora skillnaden mellan utrikesfödda och svenskfödda vad 

gäller förvärvsfrekvens. När det gäller sysselsättning var förvärvsgraden i Malmö 

endast 62 procent 2011, att jämföra mot rikets 74 procent. Skillnaderna mellan utrikesfödda 

och svenskfödda i Malmö är nästan 25 procent.(72) 

0.8.4 Ökad segregation – mellan innanförskap 

och utanförskap 

Som en följd av hårdare villkor på arbetsmarknaden, ökade inkomstskillnader och 

skärpta krav rent allmänt har samhället utvecklats till ett innanförskap. Stigendal beskriver 

det i sin underlagsrapport som att nya samhällsgränser har uppstått mellan de 

46

som lever innanför respektive utanför samhället. Därmed sammanfaller skillnaden 

mellan innanförskap och utanförskap med segregation. (73) 

Människor tenderar att bo i allt mer socioekonomiskt homogena områden. Det 

finns få resursstarka områden i Malmö, baserat på analyser av inkomster, boende, 

familjestatus, sysselsättning och utbildning. Stora delar av Malmö kännetecknas 

av områden med såväl hög andel med låg inkomst och samtidigt stor andel födda 

utanför Norden och Västeuropa. Social position och etnicitet sammanfaller ofta och 

avgör var man bor i Malmö. Majoriteten av Malmös befolkning bor alltså i resursfattiga 

områden. En markant ökning av dessa områden har skett sedan 1990. I Malmö 

är det bara två procent av befolkningen som bor i resursstarka områden mot 15 

procent i landets städer i genomsnitt. Detta förklaras till stor del av att de välsituerade 

områdena i Malmöområdet i huvudsak ligger utanför Malmös kommungräns, 

i kranskommuner som Vellinge, Lomma, Svedala och Staffanstorp. Resultat visar 

att det inte hänt något kring detta mönster sedan 1990. Skillnaderna i köpkraft mätt 

som hushållens disponibla inkomst är därför betydande såväl mellan Malmö och 

övriga riket som inom Malmö. För att Malmö skulle komma upp på riksnivå skulle 

det krävas att 20 000 hushåll vandrar från halvan med lägst inkomster till halvan med 

högst inkomster. (72) 

Även bilden av Malmö bidrar till att befästa segregationen mellan innanförskap 

och utanförskap. Malmö har beskrivits som tudelad och allt mer polariserad. Den 

ljusa bilden framställer Malmö som den hippa staden som kan liknas vid Berlin eller 

New York med innovativa, kulturella värden som drar till sig entreprenörer, unga 

och kreativa människor. I framgångsberättelsen ingår ofta Malmös vågade satsningar 

på Öresundsbron, Turning Torso, Citytunneln och etablering av en högskola. Malmö 

framstår ofta som mer kontinental och kosmopolitisk än andra svenska storstäder. I 

den mörka bilden återfinns berättelser om fattigdom, utanförskap, växande spänningar 

mellan grupper. Som värst beskrivs gator och vissa bostadsområden som laglöst 

land där myndigheter tappat kontrollen. Denna mörka bild av Malmö återspeglar 

bara en mindre del av verkligheten, men eftersom den så ofta generaliseras bidrar 

den till att stigmatisera ”det andra” Malmö och därmed förvärra problemen. 

0.8.5 Kultur och civilsamhälle 

Givet de stora skillnaderna mellan människors levnadsvillkor kan man undra varför 

motsättningarna ändå inte har blivit större. Varför är det inte värre? Den frågan har 

vi ställt oss i Malmökommissionen. Det kan delvis bero på Malmös kulturliv men 

också på civilsamhället med alla dess föreningar och idéburna organisationer. Kulturlivet 

och civilsamhället fungerar som sammanbindande kitt – som väver ihop staden 

och som påverkar människors hälsa, delaktighet och känsla av sammanhållning. 

Dessa verksamheter bidrar till det som Emmelin och Eriksson i sin underlagsrapport 

kallar socialt kapital (74). Stigendal talar i sin underlagsrapport om det som social 

integration och känsla av delaktighet, till skillnad från den systemintegration och 

faktiska delaktighet som det innebär att till exempel ha ett jobb, vara medborgare eller 

gå i skolan. Centralt i båda dessa perspektiv är begreppet tillit. Förstärkt tillit är en 

säker väg för att nå ökad trygghet, hälsa och välbefinnande i ett samhälle. Ofta är det 

bristen på mötesplatser och kontaktytor mellan olika befolknings grupper som gör 

att vanföreställningar om den andre fro das, med tillhörande känslor av främlingskap 

och otrygghet (75). 

Kommissionen sluter sig till det breddade kulturbegreppet, vilket innefattar 

både eget skapande, konstnärliga uttryck och natur och miljö (76). Kultur betyder 

alltså i den här meningen lika mycket deltagande i traditionella kulturevenemang som 

eget kulturproducerande i olika former; kultur handlar om delaktighet, involvering, 

trygghet och tillit. 

Malmö har ett starkt kulturliv bestående av både offentliga och fristående 

kulturaktörer. En del är välorganiserade, andra mer ad hoc-betonade. Vissa är resursstarka 

medan vissa överlever genom ideella insatser. Kommissionens övertygelse är 

att Malmös kulturliv utgör en vital del av stadens sociala integration och sammanhållning. 

Inte minst för barnen fungerar kulturen som en stärkande kraft. Kultur i 

lärandet, i skolans pedagogik, kan fungera som redskap för olika sorters lärande och 

uttryckssätt. Kulturen kan till exempel fungera som resurs för ökad läs- och skriv- 

47

48 

kunnighet. Därför är det viktigt att också se skolan som en kulturell plattform. 

Civilsamhället bär på en stor potential att skapa ett socialt hållbart Malmö. 

Många viktiga insatser görs redan runt om i staden. Civilsamhället utgör naturligtvis 

ingen homogen grupp, utan innefattas av allt ifrån små, lokala föreningar till stora, 

internationella organisationer. Civilsamhället fyller fler olika viktiga funktioner. 

Många, till exempel de idéburna organisationerna, riktar sig mot en andra part som 

behöver extra hjälp och stöd, till exempel genom läxhjälp eller information. Andra, 

framförallt föreningar, riktar sig främst till de egna medlemmarna. Båda funktionerna 

har stor betydelse för människors hälsa och välmående, och de bidrar ofta till en 

ökad sammanhållning i staden. Malmö ideella föreningars paraplyorganisation (MiP) 

genomförde mellan 2003 och 2006 en undersökning om lärande och personlig utveckling 

i föreningslivet. Undersökningen visar att föreningslivet bidrar till att skapa 

förståelse för demokratiska principer och ökad respekt för andras åsikter och värderingar. 

Bättre självförtroende, ökad tillit och större förståelse för andras bakgrund 

och levnadsvillkor är också resultat av ett aktivt deltagande i föreningslivet (77). 

Civilsamhället fyller i många lägen en roll som kommunen eller någon annan 

offentlig aktör inte förmår. Ideella organisationer når ofta människor som aldrig 

kommer i kontakt med kommunens beslutsfattare och/eller förvaltningar. Det kan 

till exempel handla om flyktingar och papperslösa som av olika anledningar helt 

enkelt inte vågar eller vill ha kontakt med en offentlig institution. Civilsamhället 

bär också ofta på en social innovationskraft som kommunen på grund av bristfälliga 

strukturer för ändamålet inte alltid kan ta till vara på. Civilsamhället bör därför 

beaktas i förberedelserna för många av de politiska beslut som syftar till att göra 

staden socialt hållbar. Precis som i fallet med kulturen så bör kommunen använda 

civilsamhället som en resurs vid framtagandet av hälsofrämjande och sammanhållande 

åtgärder. Det behövs en infrastruktur inom kommunen för att kunna tillvarata 

civilsamhällets innovationskraft och kunskaper.

0.9 Två övergripande 

rekommendationer 

WHO-rapporten Closing the gap in a generation innehåller tre delar med övergripande 

rekommendationer; förbättra de dagliga levnadsvillkoren, angrip den ojämlika fördelningen 

av makt, pengar och resurser, samt mät och förstå problemet och bedöm 

effekterna av handling. Malmökommissionens slutrapport består också av tre delar, 

förutom denna inledningsdel, och två övergripande rekommendationer. Den första 

övergripande rekommendationen handlar om etablerandet av en social investeringspolitik 

och den gäller som övergripande rekommendation för de två första delarna. 

Den andra handlar om hur processerna rent allmänt måste förändras för att ojämlikheten 

i hälsa ska kunna minska. Den gäller som övergripande rekommendation för 

del 3. 

0.9.1 Etablera en social investeringspolitik som 

kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och 

göra samhällssystemen mer jämlika 

Diskussionen om en hållbar utveckling innebär ett tydligt perspektivskifte i synen 

på tillväxt och utveckling. Det har blivit alltmer uppenbart att det är människans 

eget överlevande, det vill säga hennes hälsa och välfärd, som står i centrum för den 

utveckling som vi behöver styra ur ett hållbarhetsperspektiv. En högt uppsatt internationell 

politiker kallade detta en tankerevolution i klass med den som Kopernikus 

satte igång när han påpekade att det inte är jorden som är centrum i planetsystemet 

utan solen (78). Politikern menade att det idag innebär ett lika stort revolutionerade 

av vårt tänkande att inse att det inte är tillväxten i ekonomin som står i centrum, 

utan vår hälsa och välfärd och de ekologiska utmaningarna. Denna insikt är helt nödvändig 

för att kunna styra utvecklingen mot en hållbar sådan som tillåter människans 

överlevnad på sikt, menade han. 

Vi har redan tankemodeller som hjälper oss med förstå hur en sådan världsbild 

kan se ut. Den så kallade Brundtlandkommissionen lanserade en bild av hållbar 

utveckling där tre aspekter intimt hänger samman utan att någon är överordnad den 

andra; ekologiskt, ekonomiskt och socialt (20). Detta innebär att vi inte kan avläsa 

hur bra det går för ett land, eller en stad som Malmö enbart genom att titta på en 

aspekt av utvecklingen, vilket vi traditionellt har gjort genom BNP-måttet. Vi måste 

ha mått på alla tre aspekterna för att kunna bedöma att utvecklingen verkligen är 

hållbar. Ledande ekonomer har redan föreslagit sådana paneler av utvecklingsmått. 

Av detta följer att det inte räcker med renodlat ekonomiska investeringar. Det 

krävs även ekologiska och sociala investeringar, det vill säga sådana som gynnar en 

ekologisk såväl som social hållbarhet. Malmö har blivit internationellt prisat för sina 

ekologiska investeringar, men samma tänkande har inte utvecklats då det gäller den 

sociala hållbarheten. Malmökommissionens tillblivelse måste dock tolkas som ett 

första steg i en sådan riktning. 

Ett hinder för att tänka i termer av sociala investeringar är att de nuvarande 

styrsystemen för kommunen reflekterar en världsbild med ekonomisk tillväxt i 

centrum och ekonomisk hållbarhet som den enda intressanta aspekten. Det ger inte 

utrymme för tanken om sociala investeringar. Eftersom ekonomisk tillväxt sätts i 

49

50 

högsätet så definieras alla utgifter i den sociala sfären, till exempel skola vård och 

omsorg, som kostnader vilka “avleder” resurser från ekonomisk tillväxt. Detta trots 

att knappast någon skulle ifrågasätta att befolkningens hälsa och utbildning är viktiga 

faktorer för ett samhälles utveckling. Såväl lagstiftning som ekonomiska planeringsinstrument 

definierar därför inte resurser som avsätts för att vårda dessa faktorer 

som investeringar, utan som kostnader som måste täckas med motsvarande intäkter i 

ett kortsiktigt perspektiv. Detta till skillnad från investeringar i exempelvis Öresundsbron 

eller Citytunneln, där kostnaderna kan tillåtas att skrivas av i ett mycket längre 

tidsperspektiv för att de kan anses vara investeringar och inte kostnader. För att 

kunna förvekliga insikten att de tre hållbarhetsaspekterna är likvärdiga och står i 

balans till varandra måste dessa hindrande tankemodeller och styrsystem förändras. 

Genomförandet av en sådan viktig social innovation kräver mod, som alla innovationer. 

Men en avvaktande hållning är inte det samma som ett försiktigt alternativ. Det 

kommer nämligen också att krävas stort mod att saga nej till eller skjuta upp starten 

av en sådan innovation, eftersom detta kan medföra att den framtida utvecklingen 

blir starkt negativ för Malmö. Ansvar kommer således att utkrävas vilket beslutet än 

blir. Malmökommissionens rekommendation är således att skyndsamt initiera en social 

investeringspolitik vilken bygger på ett socialt investeringsperspektiv och bland 

annat inbegriper sociala investeringsfonder jämställda med viktiga infrastruktursatsningar 

av materiell natur. 

Hur mycket ska då satsas på sociala investeringar? Hur stor borde till exempel 

en social investeringsfond vara? Här kan det vara intressant att ta fasta på 

befolkningens hälsa som en viktig indikator för en hållbar utveckling. Om hälsan 

i befolkningen försämras, så innebär det i princip att utvecklingen inte på sikt är 

hållbar. Slutpunkten i en sådan trend är nämligen noll hälsa, vilket är detsamma som 

människosläktets utdöende. Omvänt, om hälsan förbättras, så är det ett bra tecken 

på en hållbar utveckling, som i sin tur har sin teoretiska ytterlighet i att alla individer 

har full hälsa. Mycket talar för att ett samhälle tjänar på att försöka optimera hälsan 

i sin befolkning eftersom förebyggande av ohälsa kostar betydligt mindre än att ta 

hand om konsekvenserna när den väl har uppstått. Detta är detsamma som att säga 

att det finns mycket goda skäl att investera i förebyggande insatser för att öka hälsan 

i en befolkning. Detta understryker ytterligare det kloka i att acceptera investeringar 

utanför den snäva ram som dagens modeller och system tillåter. 

Det finns också ett stort vetenskapligt stöd för att insatser tidigt i livet, under 

individernas barndom och uppväxt, ger störst effekt på individens hälsa under resten 

av livet. Detta är ett tredje argument för ett breddat investeringstänkande. 

Det har beräknats att den sammanlagda ohälsobördan (ett sammanlagt mått 

på nedsatt livskvalitet på grund av sjukdom och förtida dödsfall) i Sverige kostar 

ungefär 25 procent av vår totala BNP i termer av kostnader att ta hand om individer 

med nedsatt hälsa och produktionsbortfall på grund av sjukdom och förtida död (se 

kapitel 0.5 ovan). Genom att jämföra hälsan mellan individer i olika sociala positioner, 

så kan man få en uppfattning om hur mycket av ohälsobördan som skulle kunna 

undvikas om de strukturella faktorer som ger individer olika förutsättningar till optimal 

hälsa kunde undanröjas. Man har beräknat att ohälsobördan då skulle minska 

med mellan en fjärdedel och en femtedel, det vill säga ungefär motsvarande värdet 

av 5–6 procent av BNP. Detta kanske ger en fingervisning om vilken storleksordning 

som skulle kunna motiveras för de sociala investeringsfonderna. 

År 2011 var Sveriges BNP 3500 miljarder. Enligt den nämnda beräkningen 

skulle ohälsobördan kosta det svenska samhället cirka 850 miljarder och hälsans 

ojämlikhet drygt 200 miljarder. Malmös del av detta, baserat på att andelen av rikets 

befolkning är en trettiondel, skulle då vara i storleksordningen 7 miljarder. Vi har tidigare 

visat att med hjälp av den metod som man tillämpat i Västra Götaland kunde 

kostnaden skattas till 3 miljarder. Det finns alltså en stor osäkerhet i skattningen, 

men det är ändå uppenbart att ojämlik hälsa representerar en betydande samhällskostnad 

i storleksordningen 3–7 miljarder årligen för Malmö. Om det kan göras troligt 

att investeringar för att förebygga all ohälsa som beror på ojämlikhet, så är detta 

ett tänkbart tak för en fond med detta specifika syfte. Liksom i andra sammanhang, 

så är det sannolikt att fenomen som avtagande marginalnytta även vid denna typ av 

investeringar, måste tas med i bilden, så sannolikt är siffran ett maxbelopp, men ger

ändå en indikation om vilken storleksordning som kan vara motiverat för en sådan 

fond. Den hälsoekonomiska beräkning som kommissionen gjort på tre av åtgärderna 

i utbildningskapitlet, visar att två av dessa verkar kostnadseffektiva, det vill säga ger 

tillbaka minst vad de kostar att genomföra. 

Viktigt att poängtera är att det finns olika synsätt gällande beräkningar av kostnader 

för ojämlikhet i hälsa (se kapitel 0.4). I nuläget saknas metoder för att skatta de 

kostnader som ett samhälle åsamkas genom effekter av ojämlikhet på samhällsnivå. 

Wilkinson forskning har visat att jämlikare samhällen tycks fungera bättre än ojämlika, 

även om den genomsnittliga inkomstnivån är densamma och man tar hänsyn till 

andra tänkbara faktorer (19). 

Hälsoekonomisk beräkning 

Ekonomiska utvärderingar handlar om att väga 

kostnad er och effekter för en åtgärd jämfört med 

en annan (79). Ett åtgärdsalternativ definieras som 

kostnadseffektivt om värdet av åtgärdens extra 

nytta el ler fördel i förhållande till den extra kostnaden 

bedöms som rimlig. En kostnadseffektiv 

åtgärd innebär inte nödvändigtvis att åtgärden ger 

besparing. Den talar om hur mycket mer resurser 

som åtgärden förväntas ta i anspråk i förhållande 

till den ytterligare effekt som åt gärden kan ge. En 

kostnadseffektiv allokering av resurser innebär att 

hälsan i samhället maximeras, givet samhällets 

begränsade resurser. Kostnadseffektiviteten kan 

än dras med ökade resurser och nya teknologier/ 

åtgärder. Ekonomiska utvärderingar bör därför ses 

som ett viktigt underlag bland andra inför beslut 

om prioriteringar. (80) 

Hittills har inte hälsoekonomiska utvärderingar 

använts som underlag vid prioriteringsbeslut i kommunala 

verksamheter, men det går att skönja ett 

ökat in tresse att tillföra hälsoekono miska utvärderingar 

i beslutsprocessen. Kommissionens direktiv 

beskriver att hälsoekonomiska analyser ska göras 

av strategier. Det har inte varit möjligt att genomföra 

för varje enskild rekommendation på grund 

rekommendationernas karaktär och metodernas 

begränsningar, och på grund av tidsskäl. Däremot 

har Institutet för Hälso- och Sjukvårdsekonomi 

(IHE) gjort hälsoekonomiska analyser på ett antal 

av kommissionens åtgärdsförslag; permanenta 

Ungdomsuppföljningen (åtgärd 2.1.1.1), daglig 

idrott i skolan (åtgärd 2.1.1.6) samt minska storleken 

på småbarnsgrupperna i förskolan (åtgärd 2.1.1.2). 

I rapporten diskuteras också hur stadsplaneringsåtgärder 

kan utvärderas med hjälp av nya ekonomiska 

modeller och hur sociala investeringsfonder med 

fördel kan tillämpa hälsoekonomiska utvärderingsprinciper 

för att ge ett bättre beslutsunderlag. (80) 

De redovisade analyserna ska ses som illustrativa 

exempel på hur Malmö stad kan utveckla metoder 

för hälsoekonomiska analyser tillsammans med 

samhällsekonomiska beräkningar för att överväga 

olika alternativ och få beslutsunderlag som i möjligaste 

mån leder till att minska ojämlikhet i hälsa 

Analyserna presenteras under respektive åtgärd i 

del 2, kapitel 1. 

51

0.9.2 Förändra processerna genom att skapa 

kunskapsallianser och demokratiserad styrning 

I den tredje övergripande rekommendationen uppmanar WHO-rapporten (1) till att 

”measure and understand the problem and assess the impact of action”. Kunskap 

beskrivs som ”the backbone of action”. 

Action on the social determinants of health will be more effective if basic data 

systems, including vital registration and routine monitoring of health inequity and 

the social determinants of health, are in place and there are mechanisms to ensure 

that the data are understood and applied to develop more effective interventions. 

Det räcker inte med fakta, menar man i WHO-rapporten, utan det krävs också en 

bättre förståelse, särskilt av de underliggande orsakerna till ojämlikheten i hälsa. 

Forskningen måste vara både transdisciplinär och multidisciplinär. Det är viktigt 

med både kvalitativ och kvantitativ data. Det är också avgörande hur problemen 

definieras. Dessutom krävs det kunskaper om sammanhangen och WHO-rapporten 

nämner som exempel historia, den politiska miljön och civilsamhällets styrka. 

WHO-rapporten förespråkar en bred definition av evidens. Åtgärder för att 

komma tillrätta med orsakerna till ojämlikheten i hälsa måste bygga på en rik och 

mångsidig evidensbas. “This should include evidence from multiple disciplines and 

methodological traditions, as well as systematic collection of knowledge and experience 

from key stakeholders involved, especially from practitioners and the planned 

beneficiaries of the interventions.” Detta sägs vara särskilt viktigt eftersom evidensen 

ofta är kontextberoende. Därför är det så viktigt med kunskap om kontexten. 

WHO-rapporten vill inte favorisera någon enskild form av evidens. 

What counts as legitimate evidence should be determined on the basis of ‘fitness 

for purpose’ rather than on a single hierarchy of evidence (which traditionally 

puts randomized controlled trials and laboratory experiments at the top). 

I alla de avseenden som nämnts ovan vill Malmökommissionen bygga vidare på 

WHO-rapporten. Man bör dock inte begränsa sig till att se på kunskap enbart som 

en ”backbone of action” och därmed förutsättning för lösningarna. Vi ser det inte 

som att kunskapen ska skapas fullt ut innan den omsätts i åtgärder. Åtgärderna ska 

inte bara handla om att tillämpa redan givna kunskaper. Istället vill vi göra skapandet 

och utvecklandet av kunskap till en del av lösningarna. Därmed skiftar vi fokus 

från förutsättningarna till processerna. Som vi ser det ligger det i linje med det som 

WHO-rapporten skriver i citatet ovan om att ta tillvara på kunskap och erfarenheter 

från intressenter av olika slag. Sak samma gäller lärandet. Det ska inte bara ske i förväg 

utan processerna måste utformas på sätt som möjliggör ett kontinuerligt lärande. 

Malmökommissionen förespråkar en förändring av processerna för att lösa 

och förebygga problemen med den ojämlika hälsan och välfärden. Dessa processer 

ska inte bara bygga på kunskap utan också kretsa kring kunskapande och lärande. I 

dessa processer måste olika aktörer göras delaktiga. Kunskapandet och lärandet ska 

därmed sammankopplas med frågorna om styrning, delaktighet och inflytande, det 

som brukar kallas governance. 

Processerna i sig ska inte bara handla om att lösa givna problem utan också 

bidra till en förändrad utveckling av samhället där satsningarna på en jämlik välfärd 

i högre grad görs till en investering utifrån ett större perspektiv på hållbarutveckling 

och inte betraktas som en kostnad. Den nya typ av processer som vi förespråkar 

ska därför inte som hittills utgöra ett sidospår utan placeras centralt och betraktas 

som en del i skapandet av de sociala innovationer som behövs för en utveckling mot 

social hållbarhet. Därmed kommer dessa processer också att bidra till ett förändrat 

samband mellan tillväxt och välfärd. 

52

0.10 Rapportens 

fortsatta indelning 

Malmökommissionens indelning av rekommendationer; mål och åtgärder, 

görs i tre delar med underliggande områden. Kommunen har verktyg för att påverka 

alla delar. Ibland ligger det huvudsakliga ansvaret på andra politisk-administrativa nivåer, 

men det kommunala handlingsutrymmet är aldrig obefintligt. Det är inte alltid 

vattentäta skott mellan de olika delarna och det förekommer en hel del korskopplingar 

mellan olika delar och områden. 

Den första delen handlar om människors vardagsvillkor. Dessa villkor kan 

i stor utsträckning betraktas som konsekvenser av samhällssystem. Barnfamiljers 

ekonomiska situation och barnfattigdom ses till exempel i den här rapporten som ett 

av barn och ungas viktiga vardagsvillkor. Samtidigt är den ekonomiska situationen 

ett resultat av samhällssystem som till exempel arbetsmarknad och socialförsäkringssystem. 

På samma sätt är boendemiljön i allt väsentligt ett resultat av olika stadsplaneringsprocesser, 

men betraktas här som ett vardagsvillkor eftersom att människor 

inte behöver ingå i, eller vara uteslutna från, särskilda samhällssystem för att 

påverkas av sin närmiljö. 

I den andra delen om samhällssystem återfinns det som har att göra 

med samhällssystemens sätt att fungera, och hur dessa system i sig själva påverkar 

ojämlikheten i hälsa. Utbildning, arbetsmarknad och hälso- och sjukvården utgör 

alla sådana system, som genom sina sätt att vara organiserade och fungera påverkar 

människors hälsa och välbefinnande. 

Den tredje delen om en ny typ av processer för en socialt hållbar 

utveckling innehåller förslag på hur rekommendationerna i de två ovanstående delarna 

ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Om fokus i del ett ligger på 

konsekvenser/resultat av samhällssystem, så ligger fokus i del två på dessa samhällssystems 

processer, det vill säga hur de fungerar. Fokus i del tre ligger då på kärnan i 

hur processerna borde fungera, hur de kan förändras för att nå målen om en hållbar 

stad. Hit hör kunskapsallianser med olika kompetenser, aktörer och ansvarsnivåer 

som gemensamt utvecklar kunskap som bas för handling. Hit hör också andra 

insatser, som till exempel ett förändrat ledarskap, nya sätt att mäta och förstå samt 

holistiska styrinstrument. Innehållet i del tre ligger därför inte vid sidan om. Dessa 

åtgärder ska uppfattas som överskridande i den betydelsen att de ska genomsyra 

åtgärderna i del ett och två. 

53

1. En social 

investeringspolitik 

som kan utjämna 

skillnaderna i 

levnadsvillkor 

Vad behöver göras? Det är den fråga som ligger 

till grund för denna del. Men det gäller inte vad som 

helst utan i denna del fokuserar vi på människors 

rumsliga och sociala förutsättningar. Del 1 består av 

två kapitel vilka motsvarar två områden med sociala 

bestämningsfaktorer. Det första området kallar 

vi ”Barn och ungas vardagsvillkor” och det andra 

”Boendemiljö och stadsplanering”. Likheten mellan 

dessa två områden är att de handlar om resultatet 

av samhällssystem. Det är således inte samhällssystemens 

interna sätt att fungera som vi vill komma 

åt i denna del utan resultatet av dem, det som inom 

folkhälsovetenskapen kallas ”down-streams”. 

Som framgår av följande kapitel har vi identifierat 

stora skillnader i levnadsvillkor. Vi kan också 

påvisa starka samband mellan dessa skillnader och 

skillnader i ohälsa. Vår övergripande rekommendation 

innebär att dessa skillnader måste utjämnas 

genom en social investeringspolitik. Med det menar 

vi ett tänkande och agerande som i enlighet med det 

sociala investeringsperspektivet ser sociala satsningar 

som investeringar och inte som kostnader.

1.1 Barn och ungas 

vardagsvillkor 

En god start i livet är en av de absolut viktigaste faktorerna för ett långt liv 

med god hälsa och gott välbefinnande (1). En god hälsa under livets tidiga år leder 

till att individen kan samspela med sin omgivning på ett positivt sätt, genom att 

exempelvis skapa goda sociala relationer och tillgodogöra sig utbildning. Det kan 

vara avgörande för att kunna utnyttja livschanserna optimalt under vuxenlivet. Detta 

bestämmer i sin tur möjligheterna till känslomässig och social trygghet, en optimal 

kognitiv utveckling, en framgångsrik yrkeskarriär och en god inkomst. Alla dessa är 

viktiga sociala bestämningsfaktorer för en god hälsa. En god hälsa under starten av 

livet verkar dessutom i sig vara en av de viktigaste bestämningsfaktorerna för en god 

hälsa senare i livet, av rent biologiska orsaker. 

Rättighetsperspektivet är särskilt påtagligt då det gäller just unga individer, eftersom 

de inte genom sina egna val kan påverka de faktorer som är viktiga för deras 

hälsoutveckling. Det så kallade etiska imperativet för att åstadkomma jämlika villkor 

för en god hälsa i starten av livet blir därför mycket tydligt och ofrånkomligt i ett 

samhälle som menar allvar med att erkänna att rätten till bästa möjliga förutsättningar 

för en god hälsa är en mänsklig rättighet. FN:s konvention om barnets rättigheter 

tar på ett liknande sätt fasta på barns rättigheter, vilket innefattar rätten till liv och 

utveckling, icke-diskriminering, principen om barnets bästa och rätten att komma till 

tals och ha inflytande. 

Under kommissionsarbetets gång, så har det emellertid framkommit att det i 

stort sett saknas möjligheter att med hjälp av sociala bestämningsfaktorer systematiskt 

beskriva jämlikhetssituationen i Malmö avseende barn och ungas hälsa, på det 

sätt som under många år gjorts för vuxna. Det absolut första steget i ett framgångsrikt 

arbete för en jämlikare hälsa är att utveckla adekvata mätinstrument och tillämpa 

dessa för att kunna utvärdera om insatta åtgärder verkligen fungerar. Det har hittills 

väsentligen saknats sådana instrument i Malmö. Det som har funnits att tillgå sedan 

1994 är en enkätundersökning om Malmöelevers levnadsvanor, som genomförts 

vart tredje år avseende elever i årskurs 6 och 9 och andra året på gymnasiet. Region 

Skåne genomförde under våren 2012 en motsvarande regional folkhälsoundersökning 

riktad till skolungdomar där resultat även finns tillgängligt på kommunnivå med 

möjligheter till analys av sociala skillnader i självrapporterad hälsa och levnadsvillkor. 

Det pågår även en regional folkhälsoundersökning riktad till små barn och deras 

föräldrar och resultaten från denna undersökning kommer att redovisas under 2014. 

Även dessa resultat kommer att redovisas på kommunnivå. Den möjlighet som finns 

för övrigt är att beskriva skillnader i barn och ungas hälsa mellan barnavårdscentraler, 

tandvårdskliniker, skolor och bostadsområden. De data som sammanställs 

på detta sätt fungerar således som en god skattning då det gäller vissa delar av den 

sociala ojämlikheten på grund av den uttalade boendesegregationen i Malmö. Detta 

instrument ger däremot dåliga förutsättningar för att kunna följa upp insatser för att 

minska denna ojämlikhet, bland annat på grund av skolbyten och en hög omflyttning 

mellan olika bostadsområden. 

Trots dessa begränsningar visar den information som idag finns tillgänglig att 

det existerar en uttalad social ojämlikhet i barn och ungas hälsa i dagens Malmö. 

Begränsningarna innebär dessutom högst sannolikt att denna bild är en betydande 

55

underskattning av den verkliga situationen, eftersom det också finns stora sociala 

ojämlikheter mellan olika bostadsområden inom de olika stadsdelarna. En utförlig 

redovisning av barn och ungas hälsa finns i del 0.7. 

De systematiska skillnaderna i barn och ungdomars hälsa som kan konstateras i 

Malmö, har samband med de sociala bestämningsfaktorer som utgörs av deras konkreta 

vardagsvillkor. Exempelvis sociala relationer och möjligheter till emotionell och 

kognitiv stimulans, bostadens och bostadsområdets kvalitet och möjligheterna till 

en trygg och stimulerande miljö i förskola, skola och fritid. I detta kapitel behandlas 

främst jämlikhetsaspekterna utifrån barnens direkta erfarenheter av dessa faktorer i 

sin vardagsmiljö. Möjligheterna att öka jämlikheten avseende viktiga sociala bestämningsfaktorer 

för hälsa hos barn och unga genom insatser i de samhälleliga system 

som utgörs av förskola, skola och fritidsverksamhet, tas därefter upp i påföljande 

kapitel, liksom vad som kan göras för att öka jämlikheten genom planering av fysiska 

miljöer. 

1.1.1 Barn och ungas Inflytande 

och delaktighet 

Det finns tydliga kopplingar mellan barns delaktighet, inflytande och hälsa. När individer 

och grupper upplever att de saknar möjlighet att påverka sina egna livsvillkor 

och utvecklingen av samhället i stort, uppstår en känsla av utanförskap och maktlöshet. 

Dessa faktorer bidrar i sin tur till negativa hälsoutfall. Barns och ungas möjligheter 

till inflytande och delaktighet sker i huvudsak i deras vardag. Att ha inflytande 

och att vara delaktig handlar både om att kunna påverka de omständigheter man 

befinner sig i, och om att själv få bestämma över sitt liv, vem man är och hur man 

väljer att uttrycka sig. Att diskrimineras är ofta att fråntas den makten, varför ett 

intensivt antidiskrimineringsarbete bland barn och unga är av stort vikt för att säkra 

deras delaktighet och inflytande. Enkätundersökningen Malmöelevers levnadsvanor 

som redovisas i Malmö stads välfärdsredovisning visar att ju äldre Malmöeleverna 

blir, desto mindre möjligheter anser de sig ha att påverka. (3) 

Både Malmö stad och Region Skåne har under de senaste åren gjort enkätundersökningar 

där man mäter barns och ungas känsla av delaktighet, inflytande, tillit 

och trygghet. Det är av stor vikt att dessa undersökningar omsätts och används i 

de vardagsmiljöer barn och unga befinner sig i, eftersom det är där som den största 

potentialen för att skapa delaktighet och inflytande finns. För att mäta, följa och kvalitetssäkra 

utvecklingen på området krävs kommunala strukturer. En del kommuner 

i landet har till exempel tillsatt barnombudsmän med uppgift att säkra barnrättsperspektivet 

i verksamheterna. En liknande funktion skulle med fördel kunna tillsättas i 

Malmö. 

M 

Mål 1.1.1 

Å 

Åtgärd 1.1.1.1 

Stärk alla barns och ungas möjligheter till inflytande 

och delaktighet. 

Utveckla arbetet med att säkerställa att barnrättsperspektivet 

genomsyrar alla politiska beslut. 

Att säkerställa att barnrättsperspektivet genomsyrar alla politiska 

beslut förutsätter ett kontinuerligt utvecklingsarbete med tydlig 

ledning där barn och ungas inflytande och delaktighet tas till vara 

i kommunens långsiktiga planeringsarbete och i vardagsbeslut 

som påverkar barn och unga. Det kan till exempel göras genom 

tillsättandet av en kommunal barnombudsman med uppdrag att 

särskilt fokusera på barns och ungas möjligheter till delaktighet 

och inflytande, göra barnkonsekvensanalyser avseende budgetprocessen, 

kommunala beslut och verksamheter och aktivt arbeta 

mot diskriminering av barn och unga. 

56

1.1.2 Barnfamiljernas ekonomiska villkor i Malmö 

Barns och deras familjers ekonomiska situation utgör en grundläggande förutsättning 

för barns goda uppväxtvillkor. Sambandet mellan barnfamiljers ekonomi och 

en rad centrala aspekter som barns hälsa, utbildningsmöjligheter och framtidsutsikter 

är tydliga och pekar på ett generellt behov av att lyfta barnfamiljer upp till en lägsta 

nödvändig ekonomisk standard (81). Föräldrar som lever under pressade socioekonomiska 

villkor kan ha svårare att utveckla goda relationer med sina barn (82), och 

en uppväxt med knapp ekonomi kan få negativa konsekvenser vad gäller boendevillkor 

och möjligheter att delta i fritidsaktiviteter (83). Forskning visar också att barns 

kognitiva förmågor utvecklas i olika riktning beroende på vilken socioekonomisk 

tillhörighet de har (9). Se figur 18. 

Figur 18: Ojämlikhet i kognitiv utveckling hos barn 

Rank efter 

kognitiv 

förmåga 

Strax efter 6 år är hög 

socioekonomisk status en 

större faktor än tidig kognitiv 

förmåga 

Socioekonomisk 

status 

bäst 

hög 

låg 

sämst 

2 4 6 8 

10 år 

Ålder 

Källa: Översättning av fig. 6, Fair Society Healthy Lives, The Marmot Review. Inequality in early cognitive 

development of children in the 1970 British Cohort Study 

Figur 19: Barnfattigdom i Malmö och riket 

2000-2009 Andel av samtliga barn 

I Malmö växer vart tredje barn upp i fattigdom under delar av, eller hela, sin barndom. 

Malmö är den stad i Sverige som har högst andel barn som lever i ekonomiskt 

Andel 

utsatta familjer, och så har det varit sedan Rädda Barnen började sina mätningar 

år 1991. Figur 19 visar på barnfattigdomen i Malmö respektive riket (81). Skillnaderna 

inom staden är också stora; andelen barn i ekonomisk utsatthet skiljer uppåt 

40% 

fem gånger mellan två stadsdelar. I två av Malmös stadsdelar är de fattiga barnen 

i majoritet. (3) Den höga andelen barn i ekonomiskt utsatthet i Malmö har ingen 

enskild förklaring. Befolkningsmässigt kan Malmö sägas ha en överrepresentation av 

30 

barnfamiljer som i allmänhet har en svagare ekonomi, däribland ensamstående föräldrar 

och utrikes födda föräldrar. Men det föreligger också en förhöjd ekonomisk 

utsatthet överlag bland barnfamiljer i Malmö, vilken inte kan kopplas till strikt demografiska 

faktorer utan måste ses i relation till den specifika historiska och strukturella 

20 

omställning staden genomgått efter industriepokens nedgång. (81) 

Kommissionen delar Rädda Barnens definition av barnfattigdom, vilket innebär 

att barn som lever i hushåll med antingen låg inkomststandard eller förekomst av 

försörjningsstöd räknas som fattiga. Låg inkomststandard är ett mått som utvecklats 

10 

av SCB, och innebär att ett hushålls disponibla inkomster understiger en nödvändig 

utgiftsnivå. Den här sammansatta definitionen fångar in barn och deras familjers 

ekonomiska utsatthet på ett relevant sätt, eftersom den både täcker barnhushållens 

inkomstsituation för att klara nödvändiga hushållsutgifter samtidigt som den inkluderar 

alla barnhushåll som beviljas försörjningsstöd. (81) 

0 

Barn som växer upp i ekonomisk utsatthet får som vuxna oftare sämre hälsa, 

lägre utbildningsnivå, större behov av försörjningsstöd och står ofta längre ifrån Källa: Angelin och Salonen, 2012 

2001 2005 2009 

Malmö 

Riket 

År 

57

arbetsmarknaden. Framförallt är det barn som vuxit upp i hushåll med långvarigt 

försörjningsstöd som indikerar höga risker för ogynnsamma levnadsvillkor högre 

upp i åldrarna. Barn i familjer med långvarigt försörjningsstöd har också avsevärt 

sämre utfall avseende hälsoproblem som till exempel alkohol- och drogmissbruk, 

självmordsförsök och mortalitet. (81) 

Barns egen syn på ekonomisk knapphet har lyfts fram i flera rapporter. Bland 

annat har BRIS nyligen utkommit med en rapport; När pengarna inte räcker (84), där 

barn fått ge sin syn på att leva under ekonomiskt otillräckliga villkor. Rapporten 

visar tydligt att barn i ekonomisk utsatthet kan oroa sig över sina familjers ekonomi, 

att föräldrarna inte ska kunna betala räkningarna. Det finns en medvetenhet kring 

att obetalda räkningar leder till kravbrev från kronofogden och att det i sin tur kan 

leda till vräkning. Rapporten tydliggör att barn som lever i ekonomiskt svaga hushåll 

snabbare tvingas växa upp och tidigt förlorar sin rätt att vara barn. 

När jag var tolv år så kunde jag handla själv. /…/ Jag är jävligt bra på att 

snåla när det gäller mat men det är fett tråkigt. Det händer ofta att mamma inte 

klarar att betala räkningarna så att det är oftast så att jag och mina syskon får 

jobba extra för att få ekonomin att gå ihop. (84) 

Barnen beskriver en ilska över att vara fattiga, en ilska som riktas mot både staten 

och de egna föräldrarna. De beskriver att de på grund av att de är fattiga måste gå på 

fattiga skolor, där det till exempel råder brist på tillgång till datorer och internet, trots 

att skolarbetet ofta kräver tillgång till detta. Samtidigt beskrivs hopp och framtidstro 

genom de upplevelser man samlar på sig. 

Man klarar av en massa skit. Om man upplever en jobbig sak och gör det igen så 

blir man en starkare person. /…/ Ibland tror man att man inte har styrkan av 

att uppleva jobbiga saker. Man tror att man blir svagare men man blir faktiskt 

mycket starkare. Det kommer automatiskt. (84) 

I Rädda Barnens Ung Röst 2011 redovisas barns svar på frågor som ställts utifrån 

den kritik som FN:s kommitté för barnets rättigheter riktat mot Sverige. I Malmös 

distrikt visar det sig att 24 procent oroar sig för att familjens pengar inte ska räcka 

till det som behövs. 5 procent uppger att de har tvingats avstå från en aktivitet med 

skolan för att den kostade pengar. (85) 

Jag känner varje dag att jag vill göra saker som andra gör men som jag inte har 

råd med. Jag är tyst om det. Jag säger alltid att jag inte vill följa med när kompisarna 

gör saker som kostar. (85) 

Nyckeln till barns trygga uppväxtvillkor ligger i föräldrarnas situation. Det är genom 

att bekämpa föräldrars arbetslöshet, hälsoproblem, bristande försäkringsskydd och 

delaktighet i samhället som långsiktigt hållbara förbättringar för de utsatta barnen 

kan skapas. (81, 86) 

Vetskapen om att fattigdomsbekämpningen i vissa avseenden är en huvudsakligen 

statlig angelägenhet, till exempel genom arbetsmarknadspolitiken, kan inte 

användas som intäkt på kommunal nivå för att vara passiv eller avvaktande. Kommunen 

har en väsentlig roll att fylla i detta centrala välfärdspolitiska arbete, främst vad 

gäller åtgärder av lindrande karaktär. Detta gäller inte minst i en snabbt föränderlig 

stad som Malmö där frågor om social integration och långsiktig social hållbarhet 

utgör gemensamma utmaningar för hela staden. (81) 

Den ekonomiska familjepolitiken på nationell nivå förmår i allt lägre utsträckning 

utjämna de växande inkomstskillnaderna bland barnfamiljer och uppvisar en 

allt svagare fattigdomsbekämpande förmåga. Utan familjepolitiska insatser skulle ca 

25 procent av de svenska barnfamiljerna ha varit fattiga enligt EU:s fattigdomsdefinition 

(60 procent av landets medianinkomst). Familjepolitikens fattigdomsreducerande 

effekt har minskat markant över tid och en starkt bidragande faktor är de 

statliga familjepolitiska stödens minskade räckvidd att utjämna och minska ekonomisk 

utsatthet bland barnfamiljer. (87) 

En kommun kan förhålla sig till insatser mot barnfattigdom på ett flertal olika 

sätt. De rent lagstadgade åtagandena som till exempel ansvar för försörjningsstöd 

och skolor är givna, men i hur stor utsträckning dessa gäller förbättringar riktade mot 

58

ekonomiskt utsatta barn varierar påtagligt. Utöver lagstadgade insatser kan kommuner 

även åta sig ett självpåtaget utvidgat kommunalt ansvar för sociala satsningar (88). 

Insatser kan både utformas för att mildra uppenbart negativa konsekvenser av 

barnfamiljers ekonomiska utsatthet och minska själva förekomsten av ekonomisk 

utsatthet. Strategier bör således inkludera såväl reaktiva, hantera akuta problem, som 

proaktiva åtgärder för att förebygga ekonomisk utsatthet bland barnfamiljer. Fattigdomsbekämpande 

strategier kan bestå av såväl riktade som generella åtgärder. Begreppet 

proportionell universalism, som innebär att samhällets insatser erbjuds alla 

som har behov av dessa underförstått att vissa grupper har ett större behov, där den 

offentliga sjukvården utgör ett typexempel, kan tjäna som ett ledord. Tillämpandet 

av denna princip, att införa generella inslag inom en rad politikområden, fungerar i 

praktiken omfördelande och säkrar en acceptabel miniminivå avseende till exempel 

utbudet av fritid och kultur. 

Proportionell 

universalism 

innebär att 

åtgärderna bör 

vara universella, 

men anpassas, 

både i omfattning 

och utformning, 

till de med störst 

behov 

59

M 

MÅL 1.1.2 

Halvera barnfattigdomen till 2020 för att på sikt 

eliminera den helt. 

Att halvera barnfattigdomen i Malmö fram till år 2020 kan ses 

som ett tydligt inriktningsmål för att långsiktigt minska och på 

sikt avskaffa barnfattigdomen, förslagsvis till 2050. En halvering 

av barnfattigdomen fram till 2020 skulle innebära ett tydligt 

trendbrott för Malmö stad som stadigt uppmätt nivåer på drygt 

30 procent sedan 1990-talets början. Samtidigt skulle nivån på 

barns och deras familjers ekonomiska utsatthet i Malmö hamna 

på nivåer som troligtvis fortfarande kommer ligga över riksnivån, 

vilket måste betraktas som rimligt utifrån kommunens demografiska 

och socioekonomiska profil. (81) 

I diagrammet nedan jämförs målsättningen med en oförändrad 

nivå på barnfattigdomen i Malmö. Vad skulle det innebära 

om nivån låg kvar kring 30 procent åren framöver med den förväntade 

befolkningsökningen? Om barnfattigdomsnivån förblir 

oförändrad kommer antalet barn i ekonomiskt utsatta familjer 

successivt att öka i kommunen under resten av 2010-talet. (81) 

Figur 20: Antal barn i ekonomiskt utsatta hushåll i Malmö baserat 

på oförändrad respektive halverad nivå fram till år 2020 

Antal barn 

20 000 

10 000 

alternativ: 

2009 års nivå 

alternativ: 

halvering 

Å 

ÅTGÄRD 1.1.2.1 

Ta fram och implementera en kommunal handlingsplan 

för att minska barnfattigdomen. 

Malmö stad saknar en kommunal strategisk plan för bekämpandet 

av barnfattigdom. En sådan finns i flera andra kommuner runt 

om i landet, dock endast i en klar minoritet i nuläget. Med hänsyn 

till den stora gruppen ekonomiskt utsatta barn i Malmö, ser 

kommissionen det som angeläget att ta fram och implementera 

en övergripande handlingsplan för fortsatt uppmärksamhet och 

fokusering på dessa barns levnadsvillkor. (81) 

En kommunal handlingsplan för att minska ekonomisk 

utsatthet bland barnfamiljer har långtgående konsekvenser för 

hela stadens utveckling och inbegriper i princip all kommunal 

verksamhet. Kommunal verksamhet kan bidra med substantiella 

bidrag för att såväl mildra som minska barnfattigdomen. Båda 

dessa syften bör uppmärksammas och åtgärdas. Likaså är det 

strategiskt viktigt att den kommunala nivån identifierar och förmedlar 

brister och sårbarheter i barnfamiljers ekonomiska villkor 

som kan relateras till den nationella barn- och familjepolitiken. 

Å 

åtgärd 1.1.2.2 

Inrätta ett kommunalt familjestöd. 

En hög och stadigvarande andel av barnfamiljerna i Malmö har 

inkomstförhållanden som understiger nödvändiga miniminivåer, 

såväl avseende riksnorm för försörjningsstöd som olika vedertagna 

fattigdomsgränser. Ett sätt att lyfta många barnfamiljer 

till en minsta skälig levnadsnivå skulle kunna vara att inrätta ett 

särskilt kommunalt familjestöd, vilket skulle utgå efter prövning 

av familjers inkomstförhållanden och avlasta det kommunala 

försörjningsstödet. 

En utredning bör tillsättas för att undersöka konsekvenser 

och klargöra i vilken grad ett sådant familjestöd kan ersätta såväl 

andra kommunala kostnader, framför allt försörjningsstödet. 

Å 


Höj det kommunala försörjningsstödet till barnfamiljer 

med långvarigt försörjningsstöd. 

0 

2010 2015 2020 

Källa: Angelin och Salonen, 2012 

Kommissionen har under arbetets gång ringat in en rad möjliga 

åtgärder som var och en och tillsammans med åtgärder inom 

övriga områden i den här rapporten skulle kunna bidra till att 

uppnå målet om en halverad barnfattigdom år 2020. Insatser för 

att mildra effekterna av såväl som för att minska den ekonomiska 

utsattheten bland barn och deras familjer i Malmö kan ses som 

ett centralt strategiskt inslag i den sociala investeringspolitik som 

Malmö långsiktigt bör sträva efter. Genom att bidra till att minska 

ekonomisk utsatthet för barn efterlevs såväl Barnkonventionens 

målsättningar om en trygg och inkluderande barndom som 

långsiktigt skapande av hälsofrämjande och samhällsbyggande 

värden för både den enskilde och lokalsamhället i stort. 

År 

I Malmö utgör hushåll med långvarigt försörjningsstöd inte minst 

bland barnfamiljerna, en omfattande grupp. Det innebär att den 

ekonomiska utsattheten oftast inte kan betraktas som en kortvarig 

eller övergående livssituation för denna grupp. 70 procent av kostnaderna 

för försörjningsstödet går till denna grupp i Malmö. (81) 

Samtidigt innehåller det kommunala försörjningsstödets normnivå 

en rad inbyggda problem som gör att en skälig levnadsnivå 

inte kan garanteras. Den statliga riksnormen för försörjningsstöd 

kan alltså inte betraktas som en garant för att skälig levnadsnivå 

uppnås, framförallt inte för hushållen med ett långvarigt beroende 

av stöd. Därför ser kommissionen att det kommunala försörjningsstödet, 

oberoende av riksnormen, skulle kunna höjas för de 

barnfamiljer som uppbär det långvarigt. (81, 89) 

En ingående utredning bör genomföras för att möjliggöra 

att ett differentierat försörjningsstöd införs skyndsamt. Det övergripande 

syftet är att tillförsäkra att alla biståndshushåll erhåller 

en skälig levnadsnivå i enlighet med gällande sociallagstiftning. 

60

Å 


Å 


Inför en norm om ett schabloniserat tillägg på årsbasis för barnhushåll 

med långvarigt försörjningsstöd, avsett för barns fritidsoch 

kulturaktiviteter. 

Barn i ekonomiskt utsatta familjer i Malmö får inte tillgång till fritidsaktiviteter 

i tillräcklig utsträckning. Det föreslagna tillägget bör 

därför inte vara något man ansöker om utöver norm, utan ett schabloniserat 

tillägg på årsbasis för samtliga barnhushåll med långvarigt 

försörjningsstöd. Det är av stor vikt att en sådan fritidsnorm når 

alla barn och inte bara de i familjer med kunskap och resurser att 

göra extra ansökningar. Normen skulle även kunna brukas för att 

genomföra en aktivitet tillsammans inom familjen. (81) 

Å 


Ge alla barn i Malmö tillgång till gratis kollektivtrafik inom staden 

En annan del av möjligheten till delaktighet och kommunikation 

för barn rör möjligheten att ha hela Malmö som sin vardagsarena. 

Detta lyfts fram som något betydelsefullt i talet om möten och 

integration. Tillgängligheten är ett betydelsefullt redskap och en 

förutsättning för delaktighet som ligger utanför den nuvarande 

riksnormen, varför kommissionen betraktar barns tillgång till fri 

kollektivtrafik inom staden som angelägen. (89) Denna insats 

skulle också bidra till en ökad användning av kollektiva transporter 

vilket främjar en ekologiskt hållbar utveckling i Malmö. (90) 

Öka tillgången till datorer och internet i hemmet hos 

barnfamiljerna i Malmö. 

Ett av Malmös problem handlar om bristande delaktighet bland 

befolkningen, framför allt brukar grupper som står utanför arbetsmarknaden 

och uppbär försörjningsstöd lyftas fram. Under de 

senaste 10–20 åren, i takt med att det digitala samhället växer fram, 

har ambitionen att skapa ett förstärkt medborgarskap med hjälp 

av IT varit påtaglig. Samtidigt har tillgången till internet och datorer 

också blivit allt mer betydelsefullt för den sociala kommunikationen, 

inte minst bland barn och ungdomar. (89) Statens folkhälsoinstitut 

använder till exempel tillgång till internet i hemmet som en 

indikator på delaktighet. För de allra flesta är detta en självklarhet 

medan det för grupper som försörjningsstödsmottagare inte är det, 

åtminstone inte i förhållande till riksnormen. Genom ett tillägg i 

försörjningsstödsnormen för barnfamiljer skulle kommunen kunna 

säkerställa tillgången till datorer och internet i hemmet för alla barn 

i Malmö. 

61

1.1.3 Barn och ungas bostadsförhållanden och miljö 

Hemlös 

Hemlös är enligt Socialstyrelsens 

definition från 1999 

en person som saknar egen 

eller förhyrd bostad och som 

inte bor i något stadigvarande 

inneboendeförhållande eller 

andrahandsboende, samt är 

hänvisad till tillfälliga boendealternativ. 

Mosippan 

Under flera år har barnhälsovården 

i samarbete med skolhälsovården 

och tandvården 

uppmärksammat barnen på 

Mosippan, ett bostadsområde 

i Malmös utkant som fungerar 

som kommungemensamt 

genomgångsboende för 

hemlösa barnfamiljer. Under 

2010 genomfördes ett projekt, 

”Barnen på Mosippan”, till 

större delen finansierat av Länsstyrelsen, 

av Region Skåne och 

Malmö Stad i samverkan, som 

hade fokus på barnens hälsa. 

Resultaten som presenterats i 

en rapport är entydiga. Av de 

cirka 70 barn upp till 18 år som 

bodde där fanns många hälsoproblem, 

och många av dessa 

var inte åtgärdade. Barnen 

hade heller inte tagit del av 

de generella erbjudanden till 

exempel om hälsoundersökningar 

och vaccinationer som 

förväntat (48). 

Barn och unga i hemlöshet 

Hemlöshet är en allvarlig social problematik som på ett tydligt sätt påverkar barnfamiljers 

och därmed barnens livsvillkor och hälsa. En nationell kartläggning av 

hemlöshet gjordes 2005 och därefter har Socialstyrelsen, på regeringsuppdrag, gjort 

en ny kartläggning av hemlöshet, inklusive hemlöshet för barnfamiljer, med ett mått 

för antalet hemlösa under en vecka i maj 2011 (91). Jämförelser med den förra kartläggningen 

försvåras av att man använt olika definitioner på hemlöshet och bland 

annat därför får olika mått. Sammantaget ser man dock en ökning av antalet hemlösa 

framförallt bestående av kvinnor och utlandsfödda individer. Antalet barn under 18 

år som lever i hemlöshet är trots kartläggningen ofullständigt känd. 

I takt med att hemlösheten i allmänhet har ökat i Malmö har även hemlösheten 

bland barn ökat och 2011 års hemlöshetsräkning visar att 240 barn är hemlösa (63). 

Jämfört med år 2003 är antalet fem gånger så högt. Skillnaden mellan stadsdelarna 

är stor och i Rosengård finns 101 av de 240 hemlösa barnen i Malmö. För Rosengård 

har antalet hemlösa barn därmed fördubblats sedan år 2010. Boendet löses på 

olika sätt; det kommungemensamma boendet på Mosippan, vandrarhem till exempel 

Bullspecialisten, hotell med mera. Hemlösheten spelar roll för barns sociala liv på 

många sätt exempelvis genom täta adressbyten och brutna kontaktnät som försvårar 

en bra vardag inklusive skolgång och fritidssysselsättning, Det är också vanligt med 

skamkänslor och uppgivenhet bland hemlösa barn och ungdomar. Ofta finns hemlöshet 

tillsammans med andra problem i familjen som fattigdom, psykisk sjukdom, 

missbruk och våld. (63) 

Trångboddhet bland barn och unga i Malmö 

Trångboddhet är också ett fenomen som är förknippat med fysiska och psykiska hälsoproblem 

(2). Mental stress, störd sömn och bristande hygien kan vara några av konsekvenserna. 

Barns prestation i skolan hänger mycket på möjligheten att göra läxor 

i lugn och ro. Trångboddhet gör att barn ägnar mindre tid åt läxorna (92). I Sverige 

är trångboddheten generellt sett låg i jämförelse med andra länder, men frekvensen 

varierar mycket med socioekonomiska faktorer, såsom inkomst, etnisk bakgrund och 

bostadens upplåtelseform. Bland ensamstående med barn finns en tydlig ökning av 

trångboddheten med 10 procent under de senaste tio åren, generellt i Sverige. Det har 

dock inte sedan efterkrigstiden funnits något fokus inom svensk forskning på effekter 

av trångboddhet bland barn, eller avseende effektiviteten av olika strategier för att 

åtgärda den och möjliga åtgärder för att minska dess konsekvenser för barnen. 

Trångboddhet definieras vanligtvis som att antalet boende per rum i bostaden, 

kök och ett rum oräknat, överskrider två. I en trerumslägenhet kan således upp till 

fyra personer bo, utan att vara trångbodda. I Malmö finns det markanta skillnader 

mellan de olika stadsdelarna. I genomsnitt är 4 procent av Malmöborna trångbodda 

medan andelen är 17 procent i Rosengård och 9 procent i Södra innerstaden. I Husie 

och Limhamn-Bunkeflo klassas endast 1 procent som trångbodda. (93) 

En ännu tydligare skillnad mellan stadsdelar kan observeras beträffande barnens 

trångboddhet (figur 21). Mönstret beträffande stadsdelar är dock desamma som bland 

vuxna. Extremerna representeras av Oxie, där 1 procent av 4-åringarna är trångbodda, 

och Rosengård där motsvarande siffra är omkring 30 procent. 

62

Figur 21: Andelen 4-åringar i stadsdelarna i Malmö som är trångbodda. Förändring 2003-2009 

Andel 

År 

30% 

2003 

2009 

20 

10 

0 

R 

F Hy SI C VI K Hu L-B O 

Stadsdelar 

Källa: Albin et al, 2012. Notera att antalet barn i enkäten år 2009 var 20 % färre än år 2008, 

vilket kan förvränga resultaten något. 

Uppskattningen av trångboddhet beräknad på folkbokföringsuppgifter är dock inte 

alltid överensstämmande med den faktiska situationen. Inom ramen för en studie 

av bostadsförhållanden och ohälsa, som 2010–2011 genomfördes vid Arbets- och 

miljömedicin i Lund gjordes hembesök i 133 barnfamiljer i områdena Herrgården 

(privat hyresvärd) och Törnrosen (MKB:s bostadsbestånd). Bland de besökta 

familjerna på Herrgården var 74 procent av alla barn och ungdomar (0–18 år) 

trångbodda, medan motsvarande andel i Törnrosen var något lägre, 59 procent (93). 

Fördelningen av boende och trångboddhet för familjer, respektive barn, visas i tabell 

3. Det är tydligt att det bostadsbestånd som varit tillgänglig för stora familjer med 

små resurser inte svarar mot deras behov, trots att socialförvaltningen står för en 

betydande del av hyreskostnaderna. Albin et al har också beräknat det ideala antal 

lägenheter av olika storlek som skulle behövas om ingen av de besökta familjerna 

skulle vara trångbodda. Ett betydande antal lägenheter med 4–5 rum skulle behövas, 

liksom ytterligare några sexrumslägenheter. (93) 

Tabell 3: Trångboddhet bland 133 familjer i Rosengård 2010-2011 

Antal 

familjer 

Antal 

barn 

Familjen 

storlek 

Andel 

trångbodda 

familjer 

Andel 

trångbodda 

barn (%) 

Herrgården 

Tvåa 6 14 3,5 (2–7) 67% 86% 3 

Trea 34 125 5 (2–9) 71% 83% 13 

Fyra 10 41 6,5 (3–10) 50% 68% 21 

Femma 2 7 5,5 (5–6) 0% 0% 11 

Sexa 1 4 7 0% 0% 5 

Törnrosen 

Tvåa 7 13 3,6 (3–5) 100% 100% 1 

Trea 44 122 5 (3–7) 59% 73% 28 

Fyra 24 85 6 (3–9) 33% 45% 40 

Femma 5 16 5 (4–6) 0% 0% 10 

Sexa - - - - - 1 

Källa: Albin et al, 2012 

Idealt 

lägenhetsbestånd 

utan trångboddhet 

63

Fuktskador 

Barn tillbringar mycket tid inomhus och i hemmiljön och är därmed särskilt utsatta 

för de hälsorisker som förknippas med fukt och mögel, men även för vuxna finns 

samma problematik. Inomhusmögel är ett problem som visat sig öka risken att barn 

utvecklar allergier och blir mer känsliga för infektioner. Dålig luftväxling ökar risken 

för astma markant. En svensk studie av astma bland barn har visat att heltäckningsmattor, 

rökning och fuktfläckar i hemmet under barnets två första levnadsår är 

riskfaktorer för utveckling av astma (94). För en generell kunskapsöversikt hänvisas 

till Socialstyrelsens Miljöhälsorapport (95). 

Under perioden 2003–2004 uppgav 6 procent av föräldrar till barn som var 8 

månader gamla att de levde i miljöer där man visste eller misstänkte att det fanns 

fukt eller mögel. Problemen uppges vara som störst i Kirseberg och i Rosengård 

där 12 procent ansåg sig vara drabbade av fukt eller mögel i boendemiljön. Oxie, 

Limhamn och Västra Innerstaden tillhör de stadsdelar där den lägsta andelen barn 

rapporteras vara utsatta för fukt och mögel i hemmet (11). 

Det finns också skillnader relaterade till föräldrarnas födelseland. För barn med 

minst en förälder född i Sverige uppger 5 procent att det finns fukt- och mögelproblem 

i bostaden. Av de som är födda utomlands uppger 9 procent detsamma (11). 

Samma mönster upprepas avseende ekonomiska skillnader och skillnader i utbildning. 

Arbetslösa föräldrar, lågutbildade föräldrar och föräldrar med problem att betala räkningar 

är mer utsatta för fukt och mögel i hemmet, enligt BVC-enkätundersökningen. 

Många barnfamiljer bor i bostadsområden som byggdes inom Miljonprogrammet, 

och som nu är så gamla att renoveringsbehovet börjar bli uppenbart. I Malmö 

finns vissa bostadsbestånd där underhållet varit kraftigt eftersatt, och många lägenheter 

är fukt- och mögelskadade. I området Herrgården på Rosengård har miljöförvaltningen 

tvingats till vitesförelägganden om renovering av över 700 kök och lika 

många badrum. Den bild av ett mycket begränsat problem med fukt och mögel i 

bostäder som ges via BVC-enkäterna kan således vara kraftigt missvisande. 

Exponering för andras tobaksrök 

För en generell redovisning av kunskapsläget vad gäller effekter av miljötobaksrök 

på barns och vuxnas hälsa hänvisas till Miljöhälsorapporterna från 2003 och 2008 

(96, 97). Vad gäller rökvanor och därmed följande exponering för miljötobaksrök, 

finns en stark koppling till socioekonomiska förhållanden, till exempel utbildningsnivå. 

Tillgängliga registeruppgifter om vuxnas rökvanor visar stora skillnader i rökvanor, 

och därmed barns exponering för miljötobaksrök mellan stadsdelarna. Föräldrars 

rökvanor har inte bara betydelse för barnens omedelbara hälsa, utan är också en 

stark påverkansfaktor för barnens egna framtida rökvanor. 

Det finns stora skillnader vad gäller kvinnors rökvanor inom Malmö. Uppgifter 

i Medicinska födelseregistret från samtliga graviditeter mellan år 2005–2009 i Malmö 

kan brytas ned på församlingsnivå. Störst är andelen som rökt under graviditeten 

i församlingarna Oxie, Fosie och Hyllie medan Kirseberg, Möllevången-Sofielund 

(ungefär samma område som stadsdelen Södra Innerstaden) och Västra Skrävlinge 

(ungefär samma område som stadsdelen Rosengård) följer tätt efter. Församlingarna 

S:t Petri, Slottsstaden, Limhamn och Bunkeflo är de med minst andel rökande 

gravida. Barns exponering för miljötobaksrök per stadsdel, som finns dokumenterad 

genom BVC-enkäten belyser också de tydliga skillnaderna som finns inom Malmö. 

Barn vars föräldrar har svårt att betala räkningar, det vill säga upplever ekonomisk 

stress, som bor i hyresrätt, till skillnad från villa/hus eller bostadsrätt, och eller är 

arbetslösa är också mer utsatta för miljötobaksrök. (93) 

Luftföroreningar vid förskolor och skolor 

Barns exponering för luftföroreningar i hemmet och i skolan beror mycket på var de 

bor i Malmö, vilket i sin tur hänger ihop med familjens socioekonomiska ställning 

(98). Om ett barn bor i ett hus där de boende har generellt lägre inkomstnivåer så är 

risken större att barnet är mer utsatt för luftföroreningar än ett barn i ett hus med 

högre medelinkomst. Samma mönster är tydligt vad gäller skolan. 

Halterna av luftföroreningar (mätt som NO 2) är högre vid de skolor där barn 

med låg socioekonomisk status går än vid de skolor i vilka barn med generellt hög 

64

socioekonomisk status går (98). Modelleringar av kväveoxider som gjorts för förskolor 

och grundskolor i Malmö visar att högst halter finns i Centrum, Kirseberg, Södra 

Innerstaden och Rosengård (figur 22). Lägst är nivåerna i Oxie, Limhamn-Bunkeflo 

och Hyllie. (93) 

Figur 22: Genomsnittliga halter (årsmedelvärde) av kväveoxider vid 

förskolor och skolor i Malmös olika stadsdelar, 2008 

Kväveoxidhalt 

20 µg/m³ 

10 

0 

C SI K R F VI Hu 

Hy 

L-B 

O 

Stadsdelar 

Källa: Albin et al, 2012 

Buller 

Bullerstörning i skolor och förskolor kommer inte bara från barnens egna aktiviteter, 

utan också från den omgivande miljön, framför allt från trafiken. Störst andel skolor 

och förskolor med bullernivåer som överskrider det rekommenderade riktvärdet på 

55 decibel (dB(A); dygnsmedelvärde vid fasad) finns i Södra Innerstaden, Rosengård, 

Husie och Fosie. De stadsdelar där störst andel klarar riktvärdet är Hyllie, Västra Innerstaden 

och Oxie. (93) 

65

M 

mål 1.1.3 

Minska hemlöshet, trångboddhet, dåliga bostadsförhållanden 

och dålig yttre miljö för barn och unga i Malmö. 

Barnens boendeförhållanden och boendemiljö är en bestämningsfaktor 

för deras hälsa som sannolikt underskattats i betydande 

grad. Detta beror till stor del på en brist på medvetenhet om 

de förhållanden som nämnts ovan, vilket i sin tur också förklarar 

en avsaknad av data som kan kvantifiera problemens omfattning 

och möjligheterna att analysera hälsoeffekterna av dessa. Orsaken 

till dåliga boendeförhållanden har mycket att göra med dåliga 

ekonomiska resurser i familjen som hänvisar dem till de billigaste 

bostäderna på marknaden. Men mycket kan göras också genom 

att även dessa bostäder uppfyller normer och krav på en rimlig 

boendemiljö, samt att sådana bostäder görs tillgängliga för alla 

barnfamiljer oavsett inkomst. I detta sammanhang är givetvis det 

identifierade behovet av omfattande renovering av bostäder i 

miljonprogramområdena av stort intresse. 

Å 


Ta fram ett handlingsprogram för att öka tillgången på bostäder 

av god kvalitet som barnfamiljer har råd med. 

En betydande del av barnen i Malmö bor i bostäder som är för 

små för familjen. Detta påverkar möjligheten till läxläsning och 

återhämtning för barnen, och utgör också en tung arbetsbörda 

för föräldrarna. Risken för fuktskador ökar, vilket i sin tur är en riskfaktor 

för astma hos små barn. I alla åldersgrupper är en riskfaktor 

för ökning av besvär hos de som har astma. En social bostadspolitik 

som ger alla barnfamiljer tillgång till goda och hälsosamma 

bostäder är en viktig förutsättning för att inte bostadsförhållandena 

ska accentuera de inkomstrelaterade skillnaderna i hälsa 

och återskapa dem mellan generationerna. 

Det finns behov både av att rusta upp det befintliga 

bostadsbeståendet, öka tillsynen mot misstänkta missförhållanden 

och att öka tillgången på bostäder som inte förutsätter köp 

eller insats, detta gäller särskilt större bostäder (4 rum och uppåt). 

Problematiken behöver angripas från flera håll, med en kombination 

av mer medvetet utnyttjande av kommunens möjlighet 

att styra bostadsbeståndets utformning och stimulansåtgärder i 

riktning mot mer ändamålsenliga och nydanande lösningar på den 

bostadssociala problematiken. Eftersom det är svårt att förutse hur 

behoven kommer att se ut framöver är det väsentligt att lösningarna 

ger utrymme för anpassning till svängningar i demografin. 

Handlingsprogrammet bör tas fram skyndsamt men i ett brett 

samråd med fastighetsägare, brukare, deras organisationer och byggindustri. 

Det bör innehålla mätbara etappmål. Följande utgångspunkter 

föreslås: 

1) Nybyggnationen är generellt för låg. Detta förvärrar 

trångboddheten, till exempel därför att unga vuxna har svårt att 

finna egen bostad. 

2) Kommunens möjlighet att styra upplåtelseform och 

storlek på bostäder vid nybyggnation (till exempel i riktning mot 

fler större bostäder med hyresrätt som initial upplåtelseform) på 

såväl kommunal som icke-kommunal mark bör ses över i sammanhanget. 

Detta gäller särskilt markområden med god tillgång 

till allmänna kommunikationer. 

3) För bostadsbestånd med påtagliga tekniska eller sociala 

problem, bör möjlighet finnas för fastighetsägaren att få finansiellt 

och organisatoriskt stöd för att i samråd med de boende 

utveckla beståndet till en bättre funktion. Ombyggnad till större 

lägenheter är en möjlighet, men betydligt ökad tillgång till 

gemensamma utrymmen för umgänge, läxläsning, hobbyverksamhet, 

mer omfattande matlagning med mera kan också stärka 

social gemenskap och minska överbelastningen av den egna 

lägenheten. En inriktning på medverkan av de boende i förvaltning 

och skötsel bör övervägas. 

4) Man bör överväga att avsätta ett par centralt belägna 

kommunalt ägda tomter för projekt där man tillsammans med 

intresserade potentiella boende utvecklar ett bostadsbestånd 

lämpat för flergenerationsboende – utvidgade familjer. 

Å 


Ta fram ett handlingsprogram för att åtgärda brister i miljön för 

barn och unga i Malmö. 

Handlingsprogrammet bör beakta följande: 

1. I stadens fysiska planering bör särskilt konsekvenserna för 

barn och ungas närmiljö i bostad, stadsmiljö, skola och förskola 

beaktas. 

2. Att planering för nya skolor och förskolor kommer in i ett tidigt 

skede då större nybyggnation eller ombyggnader planeras, så 

att det skapas en god och säker miljö för barnen inne och ute och 

det blir säkert och attraktivt att ta sig till skolan/förskolan genom 

att gå och cykla. 

3. Miljöförvaltningens insatser vid misstänkta bostadstekniska 

problem (fukt, mögel, skadedjur) bör förstärkas. 

4. Vid överväganden kring kostnaderna för insatser för att 

minska barns och ungdomars exponering för luftföroreningar 

och trafikbuller bör man väga in att sådana insatser gynnar hela 

befolkningen, men också att det minskar de sociala skillnaderna i 

hälsa på grund av den ojämna miljöbelastningen i staden. 

5. Grönområden (inklusive stränder) av god kvalitet nära 

(inom 300 m) från bostaden är sannolikt betydelsefullt för trivsel 

och vardagsmotion, vilket är särskilt betydelsefullt för dem som 

saknar egen trädgård. (99) 

66

1.2 Boendemiljö 

och stadsplanering 

En stads utformning och boendemiljö påverkar välbefinnande, hälsa och dess 

sociala fördelning i många avseenden (1). En del fysiska egenskaper i stadsmiljön 

som exempelvis tillgång till gröna ytor, avsaknad av fysiska barriärer för promenader 

och cykling, trygga och inbjudande utemiljöer, är direkt kopplade till välbefinnande 

och hälsa och de är ofta på ett uppenbart sätt socialt ojämlikt fördelade. Efter som 

den fysiska miljön också är ett ramverk för alla de sociala interaktioner som sker i en 

stad, är stadens utformning även ur denna aspekt en grundläggande förutsättning 

för invånarnas hälsa. Sociala kontakter, social kontroll och tillit kan möjliggöras och 

förhindras beroende på bostadsområdens utformning (9). Begreppet hälsofrämjande 

stadsplanering inbegriper alla dessa aspekter. 

Ojämlikhet i hälsa sammanfaller till stor del med den geografiska åtskillnaden 

mellan sociala grupper av befolkningen, det som kallas segregation. Malmö är en 

starkt segregerad stad. Här finns stora skillnader mellan olika stadsdelar då det gäller 

tillgången till gröna ytor, inbjudande utemiljöer, tillit och trivsel, och en problematik 

kring trångboddhet, hemlöshet och bostadsförsörjning. 

I detta kapitel ska vi uppmärksamma på vilket sätt den fysiska miljön hänger 

samman med den ojämlika hälsan och presentera förslag på hur stadsplanering som 

verktyg kan bidra till hållbar stadsutveckling och leda till en bättre integrerad stad 

och ökad jämlik hälsa. En annan form av segregation är skolsegregation och den ägnar 

vi ett särskilt delkapitel åt i kapitlet om utbildning. För att minska segregationen 

krävs det såväl rumsliga som sociala åtgärder. 

Det kommunala planmonopolet har sedan det infördes 1947 varit en av de 

viktigaste förutsättningarna för det kommunala självstyret i Sverige. Det innebär att 

kommunen bestämmer hur mark ska användas och ger unika möjligheter att bygga 

bort rumsliga barriärer mellan segregerade områden, lokalisera nyckelfunktioner där 

de gör bäst nytta och skapa rörlighet i staden. Stadsplanering som redskap ger därför 

möjlighet att omvandla de fysiska barriärer som separerar boendemiljöer till mer 

sammanlänkande platser, förändra infrastruktur för ökad tillgänglighet, omvandla 

trafikleder till stadsgator och stärka stråk genom blandade funktioner. 

Staden som attraktiv plats bygger dock inte enbart på en blandning av funktioner 

som bostäder, arbetsplatser och offentliga miljöer. Ett antal basala villkor måste 

uppfyllas om en stad ska vara hälsofrämjande, upplevas som attraktiv och dra till sig 

boende och näringsliv. Det handlar om den typ av fysiska egenskaper som nämnts 

ovan, om bra skolor och arbetstillfällen, om trygga miljöer, goda bostadsförhållanden 

och ren luft, om förutsättningar för goda levnadsvanor och inte minst om 

kommunikationer både till, från och inom staden. 

Själva boendemiljön påverkar hälsan ur flera aspekter; direkt genom bebyggelsens 

fysiska struktur, gestaltning, inomhusmiljö (fukt, mögel, kyla), buller och 

förslumning, men också i form av faktorer som trångboddhet, hemlöshet och bostadsdiskriminering. 

Utemiljöernas utformning och tillgänglighet är viktig. Inte minst 

barn är beroende av en utemiljö som inbjuder till fysiska lekar och rörelse. En grön 

miljö har stor betydelse för både psykisk och fysisk hälsa och för klimatet. Hållbar 

stadsutveckling som främjar hälsa och minskar ojämlikhet i hälsa måste gå hand i 

hand med klimatomställning och miljöanpassade åtgärder (9). Hållbar stadsutveckling 

kräver dessutom ett genusperspektiv där kvinnor och män har lika tillgång till de 

offentliga rummen. Alla dessa faktorer kan kommunen påverka. 

67

Kommissionens rekommendationer avseende boendemiljö och stadsplanering 

omfattar åtgärder som ska bidra till en hållbar, blandad och inkluderande stad. Rekommendationerna 

är uppdelade i tre delområden; bostad och bostadsförsörjning, 

boendesegregation och tillit. Åtgärderna för de tre delområdena överlappar varandra 

på så sätt att åtgärderna för till exempel ökad tillit också kan leda till minskad segregation 

och omvänt. 

1.2.1 Bostad och bostadsförsörjning 

Malmö har haft en kraftig befolkningstillväxt de senaste 20 åren, en effekt av samvarierande 

faktorer, som tillkomsten av Öresundsbron, etableringen av Malmö högskola 

och inflyttning från utlandet (72). Denna utveckling ställer stora krav på stadsplanering 

avseende bostadsförsörjning och etablering av viktiga samhällsfunktioner som påverkar 

de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa, som förskolor, skolor och arbetsplatser. 

Boendemiljön påverkar vår hälsa och vårt välbefinnande i flera avseenden. Det 

primära är att ha en bostad. Att ofrivilligt sakna fast förankring på bostadsmarknaden 

påverkar förutsättningar för god hälsa. Rekommendationer avseende hemlöshet 

och trångboddhet för barnfamiljer har lyfts fram i föregående kapitel. Hemlöshet 

har ofta förknippats med ensamstående missbrukande män, men på senare år har 

även andra grupper uppmärksammats: kvinnor, invandrare, flyktingar och barnfamiljer. 

Strukturellt betingad hemlöshet kan bero på bostadsbrist, dåliga ekonomiska 

Här kanske man kan ha in ett litet hus eller så 

möjligheter att efterfråga en I den bostad vita ytan och i början svårigheter av bilden att texkomma 

in på bostadsmarknaden. 

Hemlösheten i Malmö har minskat något mellan år 2011 och 2012, men har 

nästan fördubblats sedan år 2003 från 531 till 997 personer (4). 

Kommunen ansvarar för bostadsförsörjning och för att ändamålsenliga 

åtgärder för bostadsförsörjning förbereds och genomförs (100). I enlighet med 

socialtjänstlagen ska kommunen verka för att äldre och människor som av fysiska, 

psykiska eller andra skäl möter svårigheter i sin livsföring ska få möjlighet att bo på 

ett sätt som är anpassat efter behov. Kommunen har olika instrument för att främja 

bostadsförsörjningen och kan genom planmonopol, markpolitik och allmännyttiga 

bostadsbolag, strategiska köp och försäljningar av mark påverka bebyggelseutvecklingens 

innehåll. Genom exploateringsavtal kan kommunen sätta upp villkor för 

Figur 23: Färdigställda bostäder relativt bostadsbehov i Malmö 2001-2010 

Antal 

bostadsbehov 

färdigställda 

bostäder 

3000 

2500 

2000 

1000 

500 

0 

2002 2004 2006 2008 2010 

År 

Källa: Malmö stad, 2010 

69

tillkommande bebyggelse, till exempel bebyggelseutformning, kostnadsfördelning 

eller för att säkra rätten till lägenheter för socialtjänstens behov samt tillförsäkra 

kommunen förmedlingsrätten i den kommande bostadsbebyggelsen eller påverka 

lägenhetssammansättningen och upplåtelseform. Kommunen kan också bana väg 

för byggföretag och exploatörer genom att själv satsa på förbättringar vad gäller 

exempelvis infrastruktur och grönstruktur i mindre attraktiva områden. 

Det allmännyttiga bostadsföretaget MKB är ett redskap för kommunen att 

uppfylla sitt ansvar för bostadsförsörjningen. Genom ägardirektiv kan de kommunägda 

bostadsföretagens verksamhet styras så att de verkar för de behov som finns 

för en god bostadsförsörjning i kommunen. Genom ägardirektiven kan styrning mot 

nyproduktion, fastställande av den kommunala bostadsförmedlingens föremedlingsprinciper 

eller åtaganden för hushållsgrupper med särskilda behov föreskrivas. 

Skillnaden mellan behovet av bostäder i Malmö och andelen bostäder som 

byggs är stor. År 2010 definierades ett behov av 2 500 nya bostäder, men endast 500 

bostäder färdigställdes, trots hög planberedskap (figur 23). Lågkonjunkturen står 

för delar av förklaringen. Bostadspolitiken är komplex med flera statliga och privata 

aktörer och reglementen som också påverkar situationen. 

M 

mål 1.2.1 

Staden ska säkerställa att alla Malmöbor har förutsättningar 

för en passande bostad och bra boendemiljö. 

För att främja en fungerande bostadsmarknad och därigenom 

också trygga rätten till bostad, har regering och riksdag ansvaret 

för att det finns en fungerande bostadsfinansiering och en 

ändamålsenlig lagstiftning. Bostadsutbudet och bostadsbristen är 

komplext och kan inte lösas endast utifrån kommunens handlingsutrymme. 

Värt att notera är att bostadsbyggandet under en 

längre period inte motsvarat efterfrågan. 

Å 

åtgärd1.2.1.1 

Minska bostadsbristen. 

Malmö stad föreslås initiera ett utvecklingsarbete mellan olika 

förvaltningar, forskning och marknad om hur bostäder kan produceras 

till rimliga kostnader för att råda bot på trångboddhet, 

hemlöshet, ensidigt utbud av bostäder och ta ett helhetsgrepp 

över bostadssituationen relaterat till social hållbarhet. Inom tre år 

ska 300 lägenheter öronmärkta till bostadslösa tas fram. Utvärderingar 

och lösningar i andra länder och kommuner ska värderas. 

(Se åtgärd nedan). 

Å 


Etablera en ny kommunal utförarorganisation för 

uppdragsbaserat bostadsbyggande. 

För att säkra bostadsförsörjning föreslås en ny utförarorganisation. 

Den ska etableras med mandat, resurser och kompetens från 

både den sociala, ekonomiska, miljömässiga och fysiska sidan. 

Antingen kan MKB ges nya ägardirektiv eller kan ett nytt kommunalt 

bolag etableras. Organisationen bör vara tvärsektoriellt sammansatt 

och driva bostads- och lagstiftningsfrågor på nationell 

nivå och ha speciellt fokus på de grupper som idag har svårt att 

efterfråga bostad. Erfarenheterna från arbetet med UngBo och 

metoden att kartlägga behov och efterfrågan för att kunna ta 

fram och bygga lämpliga bostäder kan tillämpas. 

Organisationen ska aktivt arbeta med förtätning och utnyttja 

kompletteringsbyggande för att öka variationen och serviceunderlaget 

i områden med ensidigt byggnadsbestånd. Organisationen 

kan koncentrera sig på att ta helhetsgrepp över större 

områden, exempelvis med metoder enligt Förtätningsstudie 

längs Eriksfältsgatan i Malmö (101). I uppdraget ska också ingå att 

säkerställa att nytillskott av bostäder också bidrar till fysiska kopplingar, 

ökar tryggheten med ökat folkliv, effektiviserar markanvändningen 

genom samutnyttjande av funktionsytor, samt höjer 

kvaliteten på utemiljöer och parker. Organisationen kan också 

aktivt driva demokrati- och delaktighetsaspekten i stadsplaneringsprocessen. 

I skapandet av denna nya funktion måste konsekvenserna 

beaktas av allmännyttans förändrade förutsättningar, nu senast 

som en följd av den nya lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala 

bostadsaktiebolag som trädde i kraft den 1 januari 2011 

(102). Enligt denna lag finns det möjlighet för kommuner att föra 

över i princip hela föregående års överskott från sina kommunala 

allmännyttiga bostadsbolag till sin kassa om överskottet används 

till åtgärder som syftar till integration och social sammanhållning. 

Vilka dessa åtgärder kan vara har emellertid inte definierats i 

lagen. Utrymmet för de allmännyttiga bostadsbolagen att själva 

bedriva åtgärder som ska främja integration och social sammanhållning 

har samtidigt begränsats då sådan verksamhet numera 

måste vara företagsekonomiskt lönsam om den ska få genomföras. 

Det blir nu främst kommunerna som kommer att stå för de 

sociala åtgärderna genom att ett eventuellt överskott i bostadsbolagen 

kan användas som en extra resurs för att komplettera 

och fördjupa kommunens befintliga arbete med integration och 

social sammanhållning i bostadsområdena. 

Bostadspolitiska förändringar sedan 1970-talet, kopplade 

till svensk politik och EU-rättens regler om statsstöd, i takt med 

en ökande segregation i storstäderna har gjort det både svårare 

och viktigare för allmännyttan att arbeta med sociala frågor. 

Den svenska allmännyttan har successivt urholkats och Sverige 

är idag det enda land i Europa som inte har en subventionerad 

bostadssektor. Som en följd av den nya lagen riskerar kompetensen 

i bolagen dessutom att gå förlorad. Det är kommissionens 

uppfattning att en stark allmännytta enligt en generell modell är 

viktig för kommunernas bostadsförsörjning. 

70

1.2.2 Boendesegregation 

Segregation är ett latinskt ord som betyder separera eller avskilja. I Nationalencyklopedin 

har segregation översatts som ”det rumsliga åtskiljandet av befolkningsgrupper. 

Segregation kan ske på grundval av bland annat socioekonomisk status, hudfärg, 

religion, etnisk tillhörighet. Den kan vara ofrivillig eller frivillig”. Denna definition 

överensstämmer med det dominerande synsättet inom forskningen. Det är också 

så det definieras i de underlagsrapporter till kommissionen som behandlar segregationen. 

Det är däremot inte alltid så det används i den allmänna debatten. Ofta 

fokuserar man på ”förlorarna”, vilka dock bara utgör den ena av segregationens 

sidor. Utifrån den definition som företräds av till exempel Nationalencyklopedin 

utgör segregation en relation. Att då bara fokusera på den ena sidan i denna relation 

riskerar att skuldbelägga och förvärra problemen. 

Segregation består av relationer mellan geografiska områden som i sociala 

och ekonomiska avseenden utgör varandras motpoler och som kan kallas segregationspoler 

(73). En segregationspol kan mätas i andel invånare med till exempel låg 

respektive hög inkomst. Salonen (72) har utarbetat ett sammansatt segregationsindex 

utgående från inkomst och etnicitet. Detta illustreras i en färgskala där gröna 

områden är blandade områden, gula områden har en koncentration av resursrika och 

svenskfödda invånare medan blå områden domineras av resursfattiga och utrikesfödda 

invånare. 

Figur 24 och 25: Segregationsmönster baserat på inkomst (andel låg och hög inkomst) och 

etnicitet (andel utrikesfödda utanför Norden och Västeuropa och andel svenskfödda) 1990 

(figur 24) och 2008 (figur 25) 

Figur 24 

(1990) 

Figur 25 

(2008) 

Ekonomiskt resursrika områden, 

dominans av svenskfödda 

Blandade, integrerade områden 

Ekonomiskt resursfattiga områden, 

dominans av utrikesfödda 

Ekonomiskt resursfattiga områden, 

dominans av svenskfödda 

Ekonomiskt resursrika områden, 

dominans av utrikesfödda 

Oklassificerade 


Analysen visar en tydlig samvariation mellan socioekonomisk och etnisk uppdelning 

i boendet i Malmö. Lite förenklat sammanfaller klass och etnicitet alltmer med var 

man bor i Malmö. Man bor i allt högre utsträckning med människor som liknar en 

själv. Andelen av befolkningen som bor i blandade områden (gröna) var i majoritet 

i Malmö 1990. Närmare två tredjedelar bodde i gröna områden. Denna andel har 

fram till 2008 minskat till under hälften av befolkningen. Istället har det skett en 

märkbar ökning av befolkning i blå områden, dominerade av ekonomiskt resursfattiga 

och hög koncentration av födda utanför Västeuropa. Numera bor en major itet av 

Malmös befolkning i sådana områden (72). Forskning visar också att personer som 

invandrat har sämre inkomstutveckling om de under en längre tid bor i koncentrationer 

med många från den egna minoritetsgruppen i förhållande till dem som inte 

bor geografiskt anhopat (103). I jämförelser med andra svenska städer skiljer Malmö 

ut sig. De ekonomiskt resursstarka områdena är förhållandevis få, vilket bland annat 

förklaras av att sådana områden återfinns i Malmös kranskommuner (72). 

Det är viktigt att framhålla att segregation inte nödvändigtvis behöver vara 

något problem, till exempel om äldre bor på ett håll i staden och ungdomar på ett 

annat håll eller om människor med olika bakgrund själva väljer att bosätta sig på 

olika håll. Det blir dock ett problem om skillnaderna gäller förutsättningar för delak- 

71

72 

tighet i samhället, bidrar till en ojämlik hälsa och om människor inte har möjligheter 

att välja själva. Stigendal (73) kopplar denna skillnad till relationen mellan innanförskap 

och utanförskap och menar att det är för att samhället har utvecklats till ett 

innanförskap med skärpta villkor för delaktighet som det uppstått ett utanförskap. 

Kännetecknande för utanförskapet är brist på delaktighet. Om människor med hög 

respektive låg grad av delaktighet i samhället bor i olika delar av staden sammanfaller 

segregation med skillnaden mellan innanförskap och utanförskap. 

Abrahamsson (75) hänvisar till forskning om hur det upplevda utanförskapet 

kan medföra en stark frustration som kan ta sig olika uttryck. Frustrationen 

uppstår när gapet mellan människors förväntningar och behov, och vad de faktiskt 

kan uppnå skapar känslor av orättvisor. Ibland bidrar frustrationen till någonting 

konstruktivt och medverkar till att människor förbättrar sin situation. Forskning har 

observerat att liknande frustrationsgap vid låg social rörlighet eller då framtidsutsikter 

saknas av andra skäl kan förvandlas till individuell skuldbeläggning och undertryckta 

känslor av skam. Denna skuldbeläggning med tillhörande skamkänslor ökar 

när människor utsätts för olika typer av diskriminering. Ibland tar sig frustrationen 

våldsamma uttryck.

M 

mål 1.2.2 

Å 


Stadsplanering ska bidra till att minska boendesegregationen. 

För att minska segregationen förutsätts strategier som riktas mot 

både sociala och rumsliga skillnader. Enligt Salonens analyser är 

det den generella inkomstojämlikheten som har varit drivande 

för bostadssegregationen. Det innebär att det inte räcker med 

områdesinriktade insatser utan det krävs också åtgärder som 

förmår att påverka inkomstojämlikheten i stort. Det är förbättrade 

ekonomiska villkor överlag som lägger grunden till att människor 

själva kan välja var de bosätter sig och får förmåga att ha kontroll 

över sina egna liv. Faktorer för att påverka inkomstojämlikhet presenteras 

i del 2, kapitel 2. Att bostadsbyggandet i Malmö under 

en längre tid inte motsvarat det ökade behovet av bostäder med 

anledning av den växande befolkningen kan ytterligare ha förvärrat 

situationen. 

Å 


Inför sociala konsekvensbedömningar som ska föregå alla beslut 

som rör fysiska investeringar. 

Beslut rörande fysiska och rumsliga investeringar (byggnader, 

anläggningar, samhällsservice och mötesplatser) ska dels bidra 

till att minska segregation, öka sammanhållning och gynna en 

positiv hälsoutveckling, dels bidra till minskad miljöpåverkan och 

dels skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Konsekvensanalyser, 

ur kommissionens perspektiv, ska ha särskilt fokus på 

ojämlikhet i hälsa och omfatta både sociala bestämningsfaktorer 

och förutsättningar för goda levnadsvanor. 

Å 


Utveckla och intensifiera det framgångsrika arbetet med att 

blanda upplåtelseformer, bostadstyper, arbetsplatser och servicefunktioner. 

Kommunen kan genom stadsplanering bidra till kompletterande 

bebyggelse av hustyper, upplåtelseformer, offentliga miljöer, 

arbetsplatser och servicefunktioner som saknas, vilket kan ge mer 

blandade funktioner och befolkningsgrupper i varje stadsdel. 

Blandade upplåtelseformer har varit en ledande princip för 

stadsplaneringen under en stor del av efterkrigstiden. Det har i 

hög grad lyckats väl och gjort Malmö till en av de mest blandade 

städerna i Europa vad gäller just upplåtelseformer. Detta grundar 

sig också på förekomsten av allmännyttan och bostadsrätten, 

två för Sverige tämligen unika upplåtelseformer. Blandningen av 

dessa har bidragit till att motverka segregationen. I städer där 

hela stadsdelar består av en enda upplåtelseform, till exempel 

social housing (en upplåtelseform som hittills inte har funnits i 

Sverige), är segregationen betydligt värre (103). 

Kommissionen föreslår kommunen att aktivt arbeta med 

förtätning och utnyttja kompletteringsbyggande för att öka 

variation och serviceunderlaget i områden med ensidigt byggnadsbestånd 

och utveckla småskalighet och variationsrikedom, 

speciellt i storskaliga bostadsområden. 

Omvandla barriärer till sammanlänkande områden. 

Barriärer och strukturer som separerar bostadsområden ska byggas 

bort. Det handlar främst om att minska de barriäreffekter som 

skapats av traditionella planmodeller. Sammanhängande och 

tydliga stråk kan bidra till att överbrygga barriärer av det här slaget 

och förändring av trafikleder till stadsgator kan ge stråk aktiva 

funktioner. Förtätning ska bidra till att koppla områden bättre till 

varandra, öka tryggheten och serviceunderlaget genom ett ökat 

folkliv och höjd kvalité på utemiljöer och parker. Gång-, cykeloch 

kollektivtrafiken ska samtidigt ges bättre förutsättningar att 

kunna koppla samman staden. 

Å 


Satsa på två storslagna stadsförädlingsprojekt – Amiralsstaden 

och ”Bygga om Dialogen”. 

Integrerad och hållbar fysisk upprustning och utveckling av boendemiljöer 

ska bidra till att minska boendesegregationen För detta 

föreslås två modellprojekt där kommissionens rekommendationer 

omsätts praktiskt med nya innovativa arbetsformer och strukturer. 

Projektens ambitionsnivå ska motsvara satsningen inför Bo01 och 

omvandlingen av Västra hamnen. De planerade fysiska ingreppen 

ska verka hälsofrämjande, överbrygga barriärer, förbättra tillgänglighet, 

öka trygghet och tillit, öka delaktighet, öka attraktion och 

bli ett redskap för lokal mobilisering och lokalt jobbskapande. Det 

förutsätter utrymme från nationella och regionala aktörer, så att 

Malmö stad kan få möjligheter att pröva nya finansiella modeller 

som utgår ifrån ett långsiktigt socialt investeringsperspektiv. En 

ledande drivkraft är också att lösningarna ska vara klimatsmarta. 

Förslagen omfattar Amiralsstaden och ”Bygga om Dialogen” i 

Lindängen. (Se bilaga 4) 

Vid kontinentalbanan och Amiralsgatan kan projektet 

Amiralsstaden förädla Annelund, Östra Sorgenfri, Emilstorp 

och Rosengård. Amiralsgatan är en av barriärerna som behöver 

omvandlas från trafikled till stadsgata, med en skala som bättre 

passar människans behov av upplevelser och närhet. 

I ”Bygga om Dialogen” kopplas också principen avseende 

långsiktiga sociala investeringar med ett mycket uttalat delaktighetsperspektiv, 

det vill säga där genomförandet blir ett exempel 

på en governanceprocess som involverar såväl de berörda privata 

fastighetsbolagen och Stadsbyggnadskontoret som individerna 

själva i de bostäder som ska byggas om. Projektet är också ett 

exempel på ett holistiskt perspektiv där ombyggnaden sker så att 

högt uppställda miljökrav uppfylls och så att en betydande del av 

den arbetskraft som behövs rekryteras ur befolkningen i området 

och vid behov genomgår utbildning för denna typ av arbete. 

Således har projektet såväl ekonomisk som ekologisk och social 

hållbarhet i åtanke som ett integrerat perspektiv. 

Inom denna åtgärd ingår att uppvakta den statliga nivån 

för att i dessa och liknande modellprojekt ge staden utrymme 

att prova nya modeller. Det kan handla om att utreda ”affordable 

housing”, ta förnyad kontakt med byggkostnadsdelegationen, 

underlätta lagstiftning och förändra direktiven till kreditinstitut. 

73

1.2.3 Tillit 

Emmelin och Eriksson har skrivit en underlagsrapport om socialt kapital. Enligt författarna 

omfattar socialt kapital ”våra sociala nätverk, vårt sociala stöd, våra möjligheter 

att delta i samhällslivet och graden av social samhörighet i vår närmiljö, något som 

har stor betydelse för vår upplevda och mentala hälsa, både på individ- och samhällsnivå” 

(74). Rapporten beskriver det sociala kapitalet både som en individuell tillgång 

och som en kollektiv resurs på områdesnivå. Den fråga som underlagsrapporten söker 

svar på utifrån en genomgång av olika vetenskapliga arbeten är om socialt kapital 

kan ”byggas in” i bostadsområden för att förbättra och öka jämlikheten i hälsa. 

Såväl begreppet socialt kapital som de olika definitioner av detta som föreslagits, 

har varit föremål för en livlig debatt mellan olika forskare. I den internationella 

vetenskapliga litteraturen som rör studier av sambandet mellan socialt kapital och 

hälsa, så har begreppet oftast operationaliserats som generaliserad tillit eller socialt 

deltagande, enligt Robert Putnams modell. I denna ses tillit som det centrala begreppet 

som uppstår genom ett socialt deltagande vilket genererar tillit mellan deltagarna, 

vilket i sin tur skapar gemensamma värderingar. Kopplingen mellan den byggda 

miljön och tillit anses framförallt ligga i möjligheterna att stimulera till socialt deltagande 

genom att skapa mötesplatser av såväl spontan som planerad natur (till exempel 

via föreningsliv, offentligt och kommersiellt serviceutbud, etc.). Det finns många 

andra definitioner av socialt kapital än Putnams, men dessa är mindre använda då det 

gäller studier av effekterna på hälsan. 

Vilket begrepp man än väljer är kommissionen helt överens om att nätverk, 

stöd, deltagande i samhällslivet och samhörighet har stor betydelse för hälsan. 

Medveten om kritiken har Malmökommissionen ändå valt att använda sig av termen 

socialt kapital. Mycket forskning har utförts utgående från begreppet socialt kapital, 

vilket redovisas i en av underlagsrapporterna (74). Författarna drar fem slutsatser om 

hur det sociala kapitalet kan främjas. 

För det första måste den sociala interaktionen i området underlättas. Det måste 

etableras platser där de boende i området naturligt kan mötas. Behovet av mötesplatser, 

som exempelvis lekplatser, skiljer sig dock åt för olika grupper och över tid 

varför en kartläggning av de lokala behoven rekommenderas. 

För det andra måste det satsas på attraktiva grön- och rekreationsområden. 

Förutom att grönområden kan ge avkoppling och minska stress, har tillgången till 

parker visat sig öka möjligheten till informella möten och därmed uppkomsten av 

socialt stöd och socialt kapital. Att bostadsområdet är ”promenadvänligt” kan också 

öka grannskapskänslan och tilltron till att man gemensamt kan påverka boendemiljön. 

Gemensamt ansvar för utemiljön, genom till exempel gemensamma ”städkvällar” 

av innergårdar och lekparker, kan också öka grannskapskänslan. 

För det tredje är det viktigt att tillgodose behovet av trygghet. Trygghet och 

tillit är viktigt för hälsan och möjligheterna för möten mellan människor ökar när 

invånarna vågar röra sig fritt ute i sitt bostadsområde. Att genomföra ”trygghetsvandringar” 

för att identifiera otrygga platser och diskutera lösningar kan vara ett 

sätt att öka tryggheten och tilliten mellan människor och därmed stärka det sociala 

kapitalet i bostadsområdet. 

För det fjärde måste utsatta områdens rykte förbättras. Ett område med gott 

rykte ger en känsla av status och stärker ”vi-känslan” för de boende, det vill säga det 

som kallas social integration. Att förbättra ett områdes rykte kan vara utmanande 

och kräva både politisk vilja och samarbete med lokala media. Upprustning av 

bostäder och offentliga anläggningar samt etablering av attraktiv samhällsservice kan 

säkerligen bidra till att förbättra ryktet för särskilt utsatta områden. 

För det femte förespråkar författarna en balans mellan det de kallar sammanbindande 

och överbryggande socialt kapital. Sammanbindande socialt kapital består 

framför allt av de starka band inom ett nätverk som förstärker en gemensam identitet 

och som bidrar till stöd inom gruppen eller nätverket. Med överbryggande socialt kapital 

avses de svagare band som sammanför männi skor från olika nätverk och därmed 

bland annat bidrar till informationsutbyte. Åtgärder för att stärka enbart det sammanbindande 

sociala kapitalet kan leda till social exkludering och misstro mellan människor. 

Det gäller att skapa inkluderande miljöer där sammanhållning mellan olika typer 

av människor och grupper uppmuntras. Här har det eta blerade lokala föreningslivet 

och kulturella arrangemang stor betydelse för att ge människor möjlighet att mötas i 

74

ett gemensamt intresse och därmed främja även det överbryggande sociala kapitalet. 

Maria Rosvall och hennes kollegor anknyter till begreppet socialt kapital i Region 

Skånes mätningar av tillit. Författarna definierar tillit som den kognitiva aspekten 

av begreppet socialt kapital medan socialt deltagande i olika aktiviteter i samhället 

och tillhörighet till sociala nätverk definieras som den strukturella aspekten av socialt 

ka pital. ”Sam hällen med mycket socialt kapital, det vill säga hög tillit, ömsesidig hjälp 

och högt deltagande i samhällslivet, är ofta samhällen som kännetecknas av mera 

samarbete, starkare samhällsinstitutioner, en starkare ekonomisk utveckling och en 

bättre folkhälsa” (11). 

I folkhälsoenkäten i Skåne 2008 som genomförs vart fjärde år framträder ett 

tydligt positivt samband mellan socialt kapital och god hälsa. Trots en minskning i 

senaste mätningen är det trots allt cirka 40 procent av malmöborna som känner låg 

tillit till andra människor. I hela riket var andelen med låg tillit 26 procent (bland både 

män och kvinnor). I mer än hälften av Malmös tio stadsdelar har andelen med låg 

tillit minskat bland både män och kvinnor un der perioden 2000–2008. Skillnaderna 

mellan stadsdelar är stora och skiljer mellan 29 procent och 57 procent för män med 

låg tillit. Ett snarlikt mönster kunde ses bland kvinnor där andelen med låg tillit var 

31procent i en stadsdel mot 54 procent i den med högst andel med låg tillit. Låg tillit 

är vanligare bland yngre än bland äldre i Malmö. Andelen med låg tillit till andra har 

minskat generellt bland människor med arbete men ökat i grupper utan arbete. Bland 

lågutbildade män ökade istället ande len med låg tillit från 41 procent till 53 procent 

och bland kvinnor från 50 procent till 54 procent. Bland personer födda i Sverige 

var andelen med låg tillit lägre än bland personer födda utomlands. I gruppen födda 

utanför Europa har andelen med låg tillit minskat bland män från 65 procent till 54 

procent och bland kvinnor från 59 procent till 49 procent (11). Se figur 26. 

Figur 26: Andel (procent) av befolkningen i Malmös stadsdelar i åldern 18-80 år med låg tillit till 

andra människor 2008, samt förändring över tid 2002-2008 

Andel 

Kön 

män 

kvinnor 

60 % 

40 

Stora skillnader. 

Dubbelt så hög 

andel som mest. 

20 

0 

Stadsdelar 

R 

F 

K 

SI Hy Hu O C VI L-B 

+10 

Endast i Kirseberg har det 

skett en försämring 

0 

-10 

-20 

Förändring 

2002-2008 

Källa: FolkhälsenkätiSkåne år 2002 och 2008, Region Skåne 

76

Uppgifterna i figuren kan jämföras med resultaten av Levnadsundersökningen i Fosie 

2006. Frågan om tillit fanns visserligen inte med men väl påståendet ”Jag känner mig 

delaktig i det svenska samhället” som de intervjuade fick ta ställning till. 22 procent av 

de boende (18–74 år) instämde inte och kände sig således inte delaktiga i det svenska 

samhället. 17 procent tyckte både och medan 40 procent i högre eller mindre grad 

kände sig delaktiga. Skillnaderna var stora mellan delområdena. I delområdet Eriksfält 

som nästan enbart består av äganderätter kände sig 12 procent inte delaktiga i det 

svenska samhället medan motsvarande andel för delområdet Hermodsdal, vilket består 

av enbart hyresrätter varav 95 procent är privata, uppgick till 30 procent. Eriksfält 

och Hermodsdal kan sägas utgöra två motsatta segregationspoler i stadsdelen Fosie 

vid mätningen av känslan av delaktighet i det svenska samhället. (104) 

M 

mål 1.2.3 

Stadsplanering ska bidra till att stärka tilliten och främja goda 

och tillgängliga miljöer och mötesplatser som inbjuder till delaktighet. 

Det finns åtskilligt som kommunen kan göra för att bygga in 

socialt kapital i bostadsområden och i staden (74). Det handlar 

dels om mötesplatser som underlättar möten i bostadsområden 

(sammanbindande socialt kapital) men också som genererar 

möten mellan olika grupper från olika delar av staden (överbryggande 

socialt kapital). 

Utbudet i förhållande till den demografiska situationen 

bör kartläggas och jämföras så att brister kan rättas till. Upprustning 

av bostäder, offentliga anläggningar och etablering av god 

samhällsservice kan medverka till att förbättra ryktet för utsatta 

områden. Malmö stad planerar att bygga ett 20-tal nya skolor 

och förskolor. Placeringen av dessa och den omgivande miljön 

runt förskolorna och skolorna föreslås värderas noga för att vara 

hälsofrämjande och stärka det sociala kapitalet i ett område. 

Det samma gäller infrastruktursatsningar och förutsättningar för 

lokalisering av arbetsplatser. 

Å 


Skapa fler lättillgängliga mötesplatser, speciellt i områden med 

stor trångboddhet. 

Man bör sträva efter att bygga in/öka det sociala kapitalet i 

bostadsområden genom att underlätta social interaktion där 

boende runt trappan, runt gården, i kvarteret och i området 

naturligt kan mötas. Att tillföra nya attraktioner i ett bostadsområde, 

som en simhall, en temapark eller ett nytt konserthus, kan 

ge incitament för stadens medborgare att besöka och vistas i alla 

delar av staden. Placering bör ske främst på platser där kommunikationerna 

är goda och där mötesplatsen kan fungera som överbryggande 

mellan stadsdelar. Staden kan hämta inspiration från 

exempelvis Idea Stores i London och Toy Library i Italien (101). 

Idrott, kultur och föreningsliv har en stor potential att i ett 

gemensamt intresse främja det ”överbryggande sociala kapitalet”. 

Därför bör stadsplanerare bilda kunskapsallianser med företrädare 

för kultur- och föreningsliv samt forskare för att erbjuda malmöborna 

det aktiva kultur- och föreningsliv som skapar både faktisk 

delaktighet och känsla av delaktighet. (föreningsliv inkluderar 

idrott men också andra typer av aktiviteter). 

Trygghet och tillit kan stärkas genom en medveten utformning 

som samlar folkliv och rörelser till aktiva stråk istället för att 

sprida rörelser på en mängd stråk. Ett aktivt stråk betyder att det 

finns en mängd entréer och fönster som vänder sig med olika 

typer av funktioner längs kanterna. Inom bostadsområden kan 

småskalighet och tydliga ansvarsgränser bidra till att de boende 

kan hitta ”sina” platser, som de kan värna och vara stolta över. 

Trygga bostadsområden har en ordnad struktur där det är 

lätt att orientera sig och förstå var ansvarsgränserna går. Många 

efterkrigsområden saknar en sådan struktur och har också en 

skala och upplevelser som fungerar som tydliga markeringar på 

skillnader i status mellan områden. Dessa områden behöver inte 

bara fasad- och gårdsrenoveringar, utan även förändringar i den 

rådande infrastrukturen rörande gång-, cykeloch bilstråk, för 

att bland annat förbättra kopplingar och tillgänglighet. Många 

av dessa områden har också en otydlighet i vad som är privat, 

halvprivat, halvoffentligt och offentligt. Planeringsåtgärder som 

tydliggör dessa gränser stödjer upplevelsen av tillit, trygghet och 

säkerhet, och behövs främst i de stadsdelar där tryggheten idag 

upplevs som låg. 

Å 


Stadsplanering ska bidra till att stärka invånarnas delaktighet 

och inflytande. 

Stadsplaneringens processer har möjligheter att engagera medborgare 

dels för att få till stånd mer ändamålsenligt utformade 

fysiska miljöer och dels för att förbättra delaktighet och inflytande. 

Bostadsområden som har involverat boende i beslut och 

underhåll kan visa på mer stabila områden med mindre vandalisering 

och ökad trygghet. 

Kommunen föreslås utveckla dialogmodeller när fysiska 

planer ska tas fram och i större utsträckning pröva planeringsmetoder 

där medborgare får mer inflytande på det fysiska slutresultatet. 

Det innebär en ökad beredskap från stadens sida när 

medborgare själva vill påverka sin omgivning. 

Malmö stad ska öka jämställdheten i den offentliga miljön 

genom att involvera både flickor och pojkar, kvinnor och män 

i behovsformuleringen och designprocessen av nya platser i 

staden. En fokuserad och kontinuerlig delaktighetsprocess riktad 

till målgruppen behövs för att möta önskemål och behov av 

platser för möten, fysisk aktivitet och platstagande i stadsmiljön. 

Arbetet bör ske tidigt i en planeringsprocess och omfatta genusanalys 

över platsens nuvarande användning och undersöka 

behov i området. Involveringen bör fortsätta när platsen är i bruk, 

för att etablera och upprätthålla ett jämställt användande. 

77

2. En social 

investeringspolitik 

som kan göra 

samhällssystemen 

mer jämlika 

I denna del ligger fokus inte på VAD samhällssystemen 

gör utan HUR de gör det. Del 2 fokuserar på hur 

några av de centrala samhällssystemen fungerar vad 

gäller ojämlikheten i hälsa. Den består av tre kapitel 

vilka motsvarar tre områden med sociala bestämningsfaktorer. 

Vi kallar dessa tre områden för ”Utbildning”, 

”Inkomst och arbete” samt ”Hälso- och sjukvård”. 

Samhället består givetvis av även andra system än de 

som ingår i dessa områden. Kommissionen har dock 

valt att fokusera på dessa tre områden på grund av 

deras särskilda relevans för en enskild kommun. De 

mål och åtgärder som vi föreslår i denna del gäller det 

som inom folkhälsovetenskapen kallas ”up-streams”. 

Hur dessa samhällssystem fungerar har stor betydelse 

för människors hälsa. De inbegriper den typ av sociala 

bestämningsfaktorer som WHO-rapporten kallar 

”causes of the causes”, det vill säga de underliggande 

orsakerna till den ojämlika hälsan. Vi har identifierat 

ett antal sådana sociala bestämningsfaktorer i denna 

del, indelade i de tre områden som nämns ovan. 

Det krävs en social investeringspolitik som kan 

göra dessa samhällssystem mer jämlika och därmed 

minska skillnaderna i ohälsa. Denna del innehåller 

en rad förslag på mål och åtgärder som vi menar bör 

ingå i en sådan social investeringspolitik. De syftar 

alla till att åstadkomma antingen direkta eller indirekta 

förändringar. Med direkta förändringar menar 

vi sådana som förändrar den konkreta innebörden av 

de sociala positionerna. Med indirekta förändringar 

menar vi åtgärder som modifierar konsekvenserna av 

de sociala positionerna.

2.1 Utbildning 

Utbildning är den samhällsstruktur som äger den största potentialen att utrusta 

barn och ungdomar med kapacitet att överskrida familjebakgrundens sociala begränsningar 

och utveckla god hälsa. Marmot uttrycker det på följande sätt: ”There is 

strong evidence that educational achievement leads to a range of positive outcomes, 

including good health”. (9) Och medan forskningen, utvärderingar, inspektionsrapporter 

och statistik visar att det har hänt väldigt mycket gällande undervisningskvaliteten 

– med nya pedagogiska metoder, hjälpmedel och bättre utbildade lärare – visar 

dock samma källor att vi i dagens Sverige rör oss i motsatt riktning i relation till 

målet om en likvärdig skola där alla elever ska ges förutsättningar att klara skolan 

utgående från sina förutsättningar (105). Varför är det på det viset? Vilka är de 

faktorer som verkar begränsande och bromsande? Hur ser situationen ut i Malmös 

utbildningsinstitutioner? Och inte minst, vad kan göras, vem ska göra det, hur och 

med vilka resurser för att komma till rätta med faktorer som skapar och upprätthåller 

prestationsgapet mellan barn och ungdomar i olika delar av Malmö? 

Sammanfattningsvis kan sägas att det generellt sett finns fyra stora utmaningar 

som Malmös utbildningsinstitutioner står inför. Den första handlar om skillnader i 

socioekonomiska villkor på individ-, grupp- och bostadsområdesnivå. Den ojämlika 

fördelningen av sociala och ekonomiska villkor bland Malmös befolkning framgår 

tydligt av de övriga kapitlen i denna slutrapport. Utbildningsforskningen är enig 

om att elevernas socioekonomiska bakgrund är den faktor som är viktigast för 

betygsprestationer och för att eleverna överhuvudtaget ska få slutbetyg eller avsluta 

sina gymnasiestudier. En fortsatt ojämn fördelning av levnadsvillkor kommer att 

leda till fortsatta stora skillnader i skolprestationer mellan elever och mellan skolor i 


För det andra finns det en outnyttjad potential i Malmös utbildningsinstitutioner 

och utmaningen består i att frigöra denna potential. Den obligatoriska skolan och de 

frivilliga skolformerna kan utvecklas genom att kvaliteten i utbildningarna höjs och 

genom en medveten satsning på att öka likvärdigheten i alla skolformer. Kvalitetshöjande 

åtgärder inkluderar såväl strukturella omgivande faktorer som hur undervisningsprocesser 

kan utvecklas. 

För det tredje tar Malmö stad emot förhållandevis många nyanlända elever, elever 

som har invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart. Dessa elever är under en inledande 

period i behov av särskilt stöd för att språkmässigt och ämnesmässigt hinna 

ikapp sina Sverigefödda klasskamrater. Vi vet att de nyanlända eleverna är en mycket 

heterogen grupp samt att de är ojämnt fördelade över Malmös skolor. Detta ställer 

utbildningsinstitutionerna inför uppgiften att tillhandahålla genomtänkta, ändamålsenliga 

och flexibla organisatoriska, pedagogiska och sociala förutsättningar anpassade 

till elevernas behov som ska leda till måluppfyllelsen. 

För det fjärde delar Malmös utbildningsinstitutioner i mångt och mycket samma 

utmaningar som många andra kommuner i Sverige vad gäller resursfördelningen, 

kompetensutvecklingen, skillnader mellan pojkars och flickors skolprestationer, gymnasieavhopp, 

fritidshemmens roll och funktion, införandet av nya och utveckling av 

befintliga pedagogiska modeller samt relationer mellan olika aktörer i och omkring 

skolan. Malmös socioekonomiska situation och mångkulturella sammansättning 

accentuerar dock ytterligare dessa förutsättningar och deras hanterande i vardagliga 

politiska och pedagogiska praktiker. 

För att närmare studera vilka former de fyra generella utmaningarna får i 

praktiken samt hur de hittills har hanterats i Malmös utbildningsinstitutioner (och 

med vilka konsekvenser, inklusive hälsan) har kommissionen tagit fram ett tiotal 

79

underlagsrapporter förankrade i svensk och internationell forskning. Vi har redovisat 

forskning som belyser vikten av tidiga insatser i förskolan, den socioekonomiska 

bakgrundens betydelse för elevers skolprestationer, ankomst till Sverige efter 

ordinarie skolstart och boendesegregation. Vi har också berört utbildningspolitiska 

reformer, som till exempel valfriheten, förskolornas och skolornas potential och 

lokala organisering, avhopp från gymnasiet, fritidshemmens utmaningar, alternativa 

skolformer, samverkan med föräldrar samt kvaliteten i pedagogiska modeller för 

arbete med barn som inte har svenska som modersmål. I detta kapitel sammanfattar 

vi delar av rapportresultaten och tillhörande analyser. 

Likvärdig skola 

En likvärdig skola är en fundamental 

del av det svenska 

samhället. En likvärdig skola 

handlar om allas möjligheter 

oavsett bakgrund och var de 

bor i landet. Likvärdighet i 

skolan innebär inte att utbildningen 

ska vara likformig eller 

densamma för alla. Likvärdighet 

kan ses utifrån tre aspekter: 

lika tillgång på utbildning, 

lika kvalitet på utbildningen 

och att utbildningen ska vara 

kompenserande. Alla elever 

ska ges möjlighet till goda 

studieresultat. Elevernas sociala 

bakgrund ska inte spela någon 

roll för studieresultaten och det 

ska inte spela någon roll vilken 

skola en elev går i. (105) 

2.1.1 Likvärdighet och hög kvalitet 

Elevers prestationsskillnader i skolan avspeglas i hälsoklyftor mellan grupper, skolor 

och stadsdelar. Att minska skillnader genom att öka de mest utsatta gruppernas 

möjlighet till en likvärdig skola, högre betyg, trivsel och kulturellt erkännande har 

direkt koppling till elevers fysiska och mentala hälsa. Att en elevs socioekonomiska 

bakgrund har stor betydelse för skolresultatet, har bekräftats i varje studie som har 

analyserat sambandet mellan elevens bakgrund och resultat. Men, det finns också 

signifikanta skillnader i resultat mellan elever med svensk bakgrund och elever med 

utländsk bakgrund, även efter att det kontrollerats för elevernas socioekonomiska 

bakgrund. Dessa skillnader i meritvärde har dock minskat över tid när det gäller 

elever som är födda i Sverige med utländsk bakgrund men ökat när det gäller utlandsfödda 

elever. Skolsegregationen utifrån utländsk bakgrund har ökat under hela 

00-talet och då särskilt i storstäderna. (105) 

Sverige har i ett internationellt och historiskt perspektiv haft relativt små 

skillnader i resultat mellan skolor. Sveriges position har dock gradvis försämrats 

och i den senaste PISA-undersökningen framstår Sverige som ett ganska genomsnittligt 

land när det gäller aspekter av likvärdighet (105). Bedömningen bygger på 

det faktum att variationen i skolors genomsnittliga resultat har ökat kraftigt och att 

elevsammansättningen på skolorna betyder allt mer för elevernas resultat. Skillnaderna 

mellan skolor är störst i storstäderna, Stockholm, Göteborg och Malmö. 

Kamrateffekter och lärarförväntningar spelar sannolikt roll, samt eventuellt även 

ökande kvalitetsskillnader mellan skolor. Sammantaget innebär detta att vilken skola 

en elev går i har fått ökad betydelse. Valfrihets- och decentraliseringsreformerna 

i början av 1990-talet har med stor sannolikhet bidragit till denna utveckling även 

om andra faktorer också kan ha spelat en viss roll. Mot bakgrund av detta framstår 

investeringar som genom utbildning stärker de socialt mest utsatta elevgrupperna 

som en överskuggande uppgift för utbildningspolitiken. Utbildningsinstitutionernas 

bristande likvärdighet och de ökande skillnaderna mellan skolor blir i det perspektivet 

ett viktigt problem att fästa uppmärksamheten på. 

En viktig fråga är vad utbildningsinstitutionerna kan göra för att öka likvärdigheten 

och generellt höja kvaliteten i undervisningen. De viktigaste faktorerna som 

i skolans inre arbete bidrar till elevers måluppfyllelse är, enligt Hattie (106), lärares 

yrkeskunnande och kvaliteten på interaktionen mellan lärare och elever. Engagerade, 

aktiva och elevfokuserade lärare får elever att göra bättre ifrån sig i skolarbetet. 

Lärarens relationella kompetens har avgörande betydelse för elevers skolframgång. 

Förmågan att ge återkoppling och feedback till eleven är viktig i detta avseende. 

Den pågående individualiseringen i svensk skola, i bemärkelsen att elever i allt större 

utsträckning sysslar med eget arbete, har däremot inget stöd i forskning om vad som 

gynnar elevers prestationer. En annan aspekt av lärares kompetens är vad forskarna 

kallar ledarkompetens i klassrummet. Lärares varierande organisering av undervisning, 

en tydlig delegering av ansvar och ett mått av ordning och struktur gynnar 

elevers lärande. Undervisningen bör präglas av återkoppling till tidigare undervisning 

samt innehållslig progression och fokus på läroplanens viktiga principer och väsentliga 

innehåll, snarare än på detaljer. 

Sammantaget så framstår läraren som den viktigaste enskilda faktorn för elevers 

resultat i skolan. Det är läraren som kan göra skillnad och på så sätt är läraren betydelsefull 

som motkraft till de strukturella faktorer, föräldrars utbildningsbakgrund, 

elevernas kön och invandring efter ordinarie skolstart, som starkast påverkar elevers 

80

möjlighet att lyckas i skolan. Lärarkompetens handlar då om att, i samarbete med 

kolleger och föräldrar, möta elever utifrån en förståelse av deras sociala, kulturella och 

individuella förutsättningar, men utan att det leder till lägre förväntningar och krav. 

Utöver det som sker i mötet mellan pedagog och barn/elev är mötet med 

föräldrar en viktig faktor. Laid Bouakaz har på uppdrag av kommissionen skrivit en 

rapport om föräldraengagemang i mångkulturella miljöer som särskilt beskriver de så 

kallade komplementära skolornas betydelse och potentialer (107). Frågan om skolans 

samverkan med föräldrar är viktig och behöver utvecklas och studeras vidare. 

Inledningsvis påpekade vi att det finns fyra stora generella utmaningar för 

Malmös utbildningsinstitutioner att förhålla sig till. Kommissionen ställer sig bakom 

de åtta mål med åtföljande åtgärder kopplade till sig och som gemensamt svarar 

mot dessa fyra utmaningar. Det första målet med tillhörande åtgärder griper över 

samtliga utbildningsnivåer som berör barn och unga, mål två till sex är skol- eller 

åldersspecifika och mål sju och åtta har att göra med Malmös specifika befolkningssammansättning. 

M 

mål 2.1.1 

Alla barn och unga i Malmö stad ska ha tillgång till likvärdig 

förskola/fritidshem/skola av hög kvalitet. 

Å 


Genomför en grundlig inventering av resursbehov i stadens 

utbildningsinstitutioner åtföljt av en finansieringsplan. 

Utbildningsförvaltningarna ges i uppdrag att inventera resursbehov 

och ta fram en plan med förslag på hur behoven kan täckas. 

Planen bör innehålla resursförstärkning på kort och lång sikt, 

samt extra medel som under en begränsad period skulle gå till 

utbildningsinstitutioner med störst behov definierat utifrån ett 

antal kriterier; socioekonomisk bakgrund, andelen elever med ett 

annat modersmål än svenska, måluppfyllelse med mera. 

Å 


De stödjande kunskapsstrukturerna i staden måste stärkas. 

Varje skolform ska använda ett tillförlitligt och vetenskapligt 

utprövat instrument för systematiskt kvalitetsarbete/kvalitetsutveckling. 

Malmö stad bör arbeta fram vetenskapligt grundade 

framgångskriterier för Malmös skolor som komplement till 

betygsresultat att användas för att synliggöra skolors styrkor och 

svagheter på olika plan. Det är angeläget att kommunen har 

stödstrukturer för att säkerställa detta. Utifrån nuvarande struktur 

föreslås FoU-Malmö-utbildning slås samman med CPI (tidigare 

Pedagogiska Centralen) och därigenom fortsätta att utveckla 

Malmö till en forskningsbaserad skolutvecklingskommun. 

Å 


Personal som arbetar i stadens utbildningsinstitutioner måste ha 

en hög kunskapsnivå och möjligheter till professionell utveckling. 

Fortsätta satsa på kompetensutveckling, det som kallas Skolsatsning 

2012, för ökad kompetens hos lärare på alla nivåer för att 

klara övergången till ny skollag, läroplaner och kursplaner. 

FoU Malmö – Utbildning och CPI 

FoU Malmö-utbildning startade 2005, då som Resurscentrum 

för mångfalden skola. Sedan 2008 ingår enheten 

i avdelning barn och ungdom, Stadskontoret och är 

en del av samarbetet mellan Malmö stad och Malmö 

högskola. Enhetens uppdrag är att stödja olika former av 

forskningsanknuten skolutveckling. Som exempel kan 

nämnas forskarutbildade pedagoger som ansvarar för 

olika utvecklingsområden, pedagoger i forskarutbildning, 

forskningscirklar och seminarier som presenterar aktuell 

utbildningsvetenskaplig forskning. 

CPI – Centrum för pedagogisk inspiration är Malmö 

stads centrala resurs för pedagogisk inspiration och 

utveckling. Enheten arbetar tillsammans med personal 

inom förskola, grundskola, gymnasium och vuxenutbildning. 

CPI erbjuder inspirationsaktiviteter, kompetensutveckling, 

fortbildning, rådgivning och stöd. Dessutom 

utvecklar och förvaltar CPI både mediesystemet SELMA 

och inspirationswebbplatsen Pedagog Malmö. 

Särskilda insatser ska genomföras för att rekrytera och behålla 

högskoleutbildad personal i socialt utsatta områden. Detta kan 

ske genom att erbjuda gynnsamma arbets- och utvecklingsmöjligheter 

som utformas i samförstånd med de berörda fackföreningarna. 

I samverkan med Malmö högskola bör det även satsas 

på att vidareutbilda barnskötare som arbetar i förskolan, med 

högst prioritet för dem som arbetar i socialt utsatta områden. I 

samband med detta och i samverkan med Malmö högskola ska 

Malmö stad driva frågan om att öka antalet platser på förskollärarutbildningen 

för att tillgodose behovet av högskoleutbildad 

personal. Här bör även en satsning på att få fler högskoleutbildade 

fritidspedagoger ingå. 

81

Å 

Skolsatsning 2012 

Skolsatsning 2012 är en långsiktig språkutvecklingssatsning 

inom de pedagogiska verksamheterna i Malmö 

stad. Satsningen är beslutad av Kommunstyrelsen och 

genomförs via FoU Malmö-utbildning 

Satsningen omfattar alla pedagogiska verksamheter; 

förskola, fritidshems, grundskola, gymnasieskola och 

vuxenutbildning, och har tre tydliga inriktningar: 

• Språkutvecklande ämnesundervisning 

Att arbeta med elevens språkutveckling integrerat i 

all ämnesundervisning. 

• Flerspråkig ämnesundervisning 

Stärka flerspråkiga elever i deras modersmål och i 

svenska språket parallellt. 

• Formativ bedömning eller bedömning för lärande 

Löpande återkoppling kring var eleven befinner sig i 

förhållande till målen. 


Resultatet av varje skolforms systematiska kvalitetsarbete ska 

ligga till grund för hur personalens fortbildning och vidareutbildning 

prioriteras. 

Fortbildning och vidareutbildning är bland de mest effektiva 

kvalitetsåtgärderna. Fortbildning bör ta utgångspunkt i den egna 

praktiken, vara över längre tid och ha kontinuitet. Speciell uppmärksamhet 

bör här riktas mot fritidshemspersonal. Intensifierad 

kompetensutveckling om fritidshemmets pedagogiska uppdrag 

ska ges till fritidshemspersonal. 

Å 


Utbildningsinstitutioner ska arbeta aktivt med hälsorelaterade 

frågor genom att ämnet Idrott och Hälsa förstärkt ges till samtliga 

elever vid Malmö stads skolor. 

Barns och ungdomars möjlighet till rörelse, lek och idrott ökar den 

fysiska och psykiska hälsan. Studier gjorda i Malmö visar också att 

ökad satsning på Idrott och hälsa leder till ökade skolprestationer. 

Den så kallade Bunkeflomodellen, som även redovisas i del 2, 

kapitel 3, kan här utgöra en modell för utökade satsningar på Idrott 

och Hälsa. 

Hälsoekonomisk beräkning av åtgärd 2.1.1.6 

Åtgärden har genomgått en hälsoekonomisk analys 

vilken visar att ett införande av daglig idrott i samtliga 

Malmös grundskolor skulle öka det potentiella produktionsvärdet 

med 59 miljoner kronor under den 

10-årsperiod som följer efter fullgången grundskola. Den 

högre utbildningsnivå som åtgärden visats leda till skulle 

därutöver bidra till att reducera sjuklighetskostnaderna 

med nästan lika mycket; 56 miljoner kronor (ökningen 

sker i jämförelse med om den schemalagda idrotten 

förblir densamma som idag). Dessa värden överstiger de 

cirka 16 miljoner kronor som själva personal- och lokalkostnaderna 

uppgår till för att genomföra investeringen. 

Utslaget per elev i årskullen motsvarar investeringen en 

kostnad på 4 600 kronor för samtliga 9 år i grundskolan 

med en förväntad produktionsvinst och reducerade sjuklighetskostnader 

på 38 000 kronor under de 10 åren efter 

utgången grundskola. (80) 

Å 


Barns och ungas inflytande över vardagen i förskola, fritidshem 

och skola, utifrån de förutsättningar som råder på varje skolnivå, 

ska stärkas genom att aktivt inkludera dem i det systematiska 

kvalitetsarbetet. Detta gäller även föräldrainflytande. 

Skolans demokratimål handlar om att bidra till att: skapa självständiga 

och kunniga/kompetenta medborgare som förbereds till 

ett aktivt medborgarskap; värna om och utveckla demokratiska 

institutioner; värna om och utveckla respekten för de mänskliga 

rättigheterna; värna om och utveckla respekten för olikheter. Demokratimålet 

handlar också om att skolans arbetssätt ska präglas 

av likvärdighet och strävan efter att utjämna sociala skillnader och 

minska hälsoskillnader. Elevernas inflytande över styr- och arbetsformer 

samt undervisningen genom olika såväl formella (klassråd, 

elevråd och rådgivande organ) som informella arenor (deliberativ 

demokrati) leder till utvecklingen av elevernas medborgarkompetens 

och mer gynnsamt lärandeklimat (108–111). Ett utvecklat 

föräldrastöd och -samarbete kan bidra till minskad social ojämlikhet, 

under förutsättning att verksamheten är utformad så att alla 

föräldrar ges möjlighet att vara delaktiga. 

Bunkeflomodellen 

Bunkefloprojektet startade hösten 1999 som ett samverkansprojekt 

mellan skola, idrottsförening och forskning. 

Projektet har utvärderats på vetenskaplig grund och har 

visat sig ge positiva effekter på såväl den direkta hälsan 

som på elevernas skolprestationer. Bunkefloprojektet 

drogs igång på Ängslättskolan i Bunkeflostrand, och den 

lokala idrottsföreningen hjälpte till att göra det möjligt 

att ge barnen i åk 1 och 2 en timmes fysisk aktivitet om 

dagen - varje dag. Alla nya barn som börjar i första klass 

har fysisk aktivitet som ett dagligt, obligatoriskt ämne. 

(112) 

82

2.1.2 Förskolans betydelse för barns utveckling, 

lärande och hälsa 

Det finns övertygande bevis i forskningen om att förskolan har långsiktiga positiva 

effekter på barns lärande och utveckling och att dessa effekter tenderar att vara 

stabila under lång tid (113–121). Tidiga insatser i förskolan är samhällsekonomiskt 

lönsamma och har stor betydelse för att främja befolkningens hälsa. 

Figur 27: Beräkning av avkastning på investering i humankapital för barn 

från resursfattiga förhållanden i ett livsperspektiv 

Avkastning på 

investeringar i 

humankapital 

satasningar på förskola 

satsningar på skola 

arbetsinriktade program 

0 

förskola 

skola 

efter utbildning 

Ålder 

Källa: Heckman 2006 i Persson, 2012 

Figur 27 visar att tidiga investeringar i förskolan är de som i ett livslångt perspektiv 

ger störst utdelning. Detta beräknat på avkastning på investerat humankapital för 

barn från resursfattiga förhållanden, fördelat på skolformer. 

Forskning visar att förskolan har störst betydelse för barn vars föräldrar har 

begränsade socioekonomiska villkor och för utsatta barn (122). Hälsorisker för barn 

är kopplade till familjens sociala sta tus och socioekonomiska förutsättningar, och 

forskning pekar på att en förskola av god kvalitet verkar socialt utjämnande. Barn 

från sårbara socioekonomiska förhållanden och utsatta barn är alltså de som gynnas 

mest av att gå i förskolor av hög kvalitet med professionella lärare och av att vara i 

grupper med barn från skilda socioekonomiska bakgrunder. Personalens utbildning 

och kompetens har en avgörande betydelse för att dessa effekter ska åstadkommas. 

Statistik från Malmö visar emellertid att barn i områden med små socioekonomiska 

resurser oftast har lärare med lägre utbildningsnivå. 

Trygga relationer i förskolan 

I Malmö har samverkansgruppen ALMA genomfört ett förskoleprojekt 

avseende kompletterande anknytningsperson på förskola, som 

utvärderats av Birthe Hagström (2010). Projektet riktade sig till barn i 

utsatta livsmiljöer. Utifrån modellen har förskolorna i Kirseberg utvecklat 

sitt arbete kring små barn i utsatta livssituationer. Syftet med ”Små 

barn” är att i tidig ålder utveckla förmågor som lyhördhet, kommunikation, 

känslohantering, empati och samarbete genom att ge barn i 

utsatta livsmiljöer möjlighet till anknytningspersoner utanför hemmet. 

83

Andel med pedagogisk högskoleutbildning 2010 och 2011 

Figur 28: Andel med högskolepedagogisk utbildning per stadsdel 2010 och 2011 

Andel 

År 

60% 

2010 

2011 

40 

20 

0 

VI 

C 

Hu 

K 

Hy 

L-B 

SI 

O 

F 

R 

Stadsdelar 

Källa Stadshuset 

Källa: Stadskontoret, 2011b i Persson, 2012 

Figur 28 visar att förskolor med barn från områden där föräldrar har sämre sociala 

och ekonomiska resurser har personal med lägre utbildningsnivå än barn i områden 

där familjer har bättre sociala och ekonomiska villkor. Till viss del kan dessa skillnader 

mellan stadsdelarna troligtvis förklaras med att man i dessa stadsdelar satsat 

på att få personal med rätt språklig bakgrund. Det kan också finnas svårigheter att 

rekrytera högskoleutbildad personal till vissa stadsdelar. Variationen är också stor 

inom stadsdelar, detta gäller främst inom de mest ekonomiskt utsatta stadsdelarna. 

Barnets förmåga att hantera och anpassa sig till negativa livshändelser varierar 

starkt från barn till barn men det går att urskilja några av de mest betydelsefulla 

faktorerna. Barn som klarar sig bäst från svåra förhållanden är de som har minst 

en trygg relation till vuxna utanför familjen, får hjälp att bearbeta sina smärtsamma 

upplevelser och hantera sin aktuella situation så bra som möjligt, samt upplever 

sammanhang och kontinuitet i livet. Personal i förskolan kan med andra ord fungera 

som kompletterande anknytningspersoner. 

Den enskilt viktigaste kvalitetsaspekten är de pedagogiska relationerna mellan 

förskolepersonal och barn. Gemensamt för de studier som visar att förskolan har 

positiva effekter på barns lärande och utveckling är att alla barn ses som och får vara 

aktiva, engagerade och medskapande. Förskolan har en stor potential som en arena 

för integration. Den moderna barndomens mångfald och rörlighet till sammans med 

ett ökat kunskapsuppdrag ställer sto ra krav på utveckling av inkluderande pedagogik 

och ämnesdidaktik i förskolan. Förskolepersonal har att förhålla sig till och pedagogiskt 

använda denna mångfald av språk, kulturella yttringar, semiotiska medieringar 

och olikheter i uppväxtförhållanden för att skapa inkluderande lärandemiljöer. 

Mångfald får därför ett innehåll och en innebörd i konkreta lärande- och omsorgssituationer 

som förskolepersonal har att agera i. 

Barns perspektiv och inflytande ytterligare en viktig kvalitetsaspekt. I förskolor 

som karakteriseras av hög kvalitet i de pedagogiska relationerna råder ett förhandlingsklimat 

mellan förskolepersonal och barn där man gör överenskommelser om 

teman och aktiviteter att arbeta med. Barn får tidigt en uppfattning om vad hälsa och 

välbefinnande innebär. Barnens syn på hälsa överensstämmer med ett synsätt där 

hälsa ses ur flera olika dimensioner, det vill säga både kroppsliga symptom, sociala 

aspekter (såsom delaktighet och aktivitet) och faktorer i närmiljön. Framförallt ut- 

84

trycker barn att man mår bra när man är engagerad i olika aktiviteter och situationer 

som förekommer i vardagen på förskolan (122). Hur engagerade barn är i sin egen 

utveckling och vardag kan alltså sägas vara ett mått på psykisk hälsa. 

Utifrån dessa slutsatser och analyser av situationen i Malmö har kommissionen 

formulerat några mål och föreslår ett antal åtgärder för att dessa mål ska kunna uppfyllas. 

De som specifikt gäller förskolan är följande: 

M 

mål 2.1.2 

Å 


Alla barn i förskoleåldern i Malmö går i förskola med god kvalitet 

minst 20 timmar i veckan senast 2015. 

Nedanstående diagram visar antalet barn i olika åldersgrupper 

som i oktober 2010 hade plats i förskoleverksamheten i Malmö. 

Figur 29: Antal barn med förskoleplats, fördelat efter ålder 

4000 

2000 

Å 

Antal 

0 

Källa: Persson, 2012 

1 2 3 4 5 6 år 

1/3 


*Nästan alla 6-åringar går i förskoleklass 

Alla barn 

Barn med 

plats 

Ålder 

Andel 

utan plats 

Kartlägg vilka barn som står utanför förskoleverksamheten följt 

av aktivt uppsökande och anpassad information till föräldrar som 

inte har sina barn i förskolan. 

Det som är av intresse är inte bara vilka barn som har förskoleplats, 

det är också viktigt att analysera vilka barn som är utanför förskoleverksamheten. 

Av figur 29 framgår att nästan samtliga 6-åringar är 

i förskoleklass och att ca 3100 av 4442 1-åringar har förskoleplats. 

Anmärkningsvärt är att ca 800 av 5-åringarna inte går i förskolan, 

och orsakerna till detta behöver analyseras ytterligare. Malmö 

saknar uppgifter om dem som inte efterfrågar plats. 

1/4 

* 

Barngruppernas storlek i Malmös förskolor ska minska. Ett första 

mål är att barngrupperna för barn i åldrarna 0–3 inte ska överstiga 

15. 

Det finns forskningsstudier som pekar på att personaltäthet och 

antal barn i grupperna har störst betydelse för de allra yngsta 

och för de utsatta barnen. Barn som lever i social och ekonomisk 

utsatthet har större behov. Uppgifter från Skolverket om ökade 

barngrupper och minskad personaltäthet i de svenska förskolorna 

är därför bekymmersamma (123). Särskilt allvarligt är att de 

allra yngsta barnen i förskolan får sämre förutsättningar. Var tredje 

grupp i förskolan är en småbarnsgrupp med barn som är 0–3 år. 

Sedan 2003 har antalet småbarnsgrupper med 17 eller fler barn 

tredubblats. 

Som framgår av figur 30 och 31 (nästa sida) har 25 procent 

av småbarnsavdelningarna (0–3 år) i Malmö 17 barn eller 

fler, nästan ¾ av småbarnsavdelningarna har 14 barn eller flera. 

Andelen grupper med 17 eller färre barn ökar vilket beror på att 

andelen barn i åldern ett till två år ökar. Ett resultat av detta är 

också att 4–5 åringar ingår i allt större grupper med 21 eller flera 

barn. (124). Tillför resurser till förskolans verksamhet som möjliggör 

minskning av barngrupper för de yngsta och mest utsatta 

barnen. 


Den hälsoekonomiska analysen av åtgärdsförslaget har 

funnit att inga ekonomiska vinster av insatsen har kunnat 

beräknas. Däremot har kostnadsberäkningar gjorts, vilka 

visar att en minskning av småbarnsgrupperna (samtliga 

inskrivna barn under 3 år) till max 15 barn/grupp skulle 

innebära en merkostnad på 124 miljoner kronor, eller 

ungefär 41 miljoner kronor per årskull. Det är dock viktigt 

att notera att andra hänsyn än de rent ekonomiska bör 

beaktas. (80) 

85

Figur 30: Andel avdelningar per storlek på barngrupper 

Malmö, Göteborg och Stockholm i förhållande till medelvärde för samtliga kommuner 

Andel 

+20 % 

+10 % 

Stockholm 

Endast Malmö av 

storstäderna är över 

medel för andel 

avdelningar med mer än 

25 barn 

0 


-10 % 

Göteborg 

-15 

16-17 

18-20 

21-25 

26- 

Storlek på barngruppen 

37% 

18 

27% 

14 

3 % 

medel för samtliga kommuner 

Källa: Skolverket 2010b i Persson, 2012 

Figur 31: Andel småbarnsavdelningar och storlek på barngrupper 

Malmö, Göteborg och Stockholm i förhållande till medelvärde för samtliga kommuner 

25 %, var fjärde småbarnsavdelning 

i Malmö har fler än 16 

barn. Det är 10% över medel. 

+10 % 


Göteborg 

0 

Stockholm 

-10 % 

-10 

11-13 

14-16 

17- 

Storlek på barngruppen 

15 

24 

45 % 

15 

medel för samtliga kommuner 

Källa: Skolverket 2010b i Persson, 2012 

86

Kompetensutveckling 

inom flerspråkighet 

i Rosengård 

En omfattande kompetensutveckling 

inom området 

flerspråkighet och lärande har 

pågått i Rosengårds för skolor 

och skolor sedan 2004. Projektet 

har genomförts i samverkan 

med bland annat Malmö högskola. 

Kompe tensutvecklingen 

har riktats mot samtliga nivåer 

i organ isationen. Som exempel 

kan nämnas ”Processtödjarutbildning” 

med fokus på flerspråkighet 

och lärande som 

Nationellt centrum för svenska 

som andraspråk, Stockholms 

universitet genomfört och 

genomför. Målgrup pen har 

varit pedagoger och lärare 

inom förskolan och grundskolan. 

Som underlag för 

kompetensutbildningen har 

observationerna i förskolan 

och grundskolan genom förts 

utifrån en version av SIOP-modellen 

(Sheltered Instruction 

Observation Protocol). (122) 

2.1.3 Grundskolan – en likvärdig skola? 

I takt med att en globaliserad kunskapsekonomi leder till ökad konkurrens mellan 

nationella skolsystem ökar kraven på barns prestationer i skolan över hela världen. 

Skolor strävar efter att på ett så effektivt sätt som möjligt nå uppställda kunskapsmål 

för att bli konkurrenskraftiga. Denna diskurs om den kunskapseffektiva skolan framställs 

som utbildningens yttersta mål och funktion. Förespråkare för marknadslösningar 

i utbildningen framhåller att värden som konkurrens, individualitet, valfrihet 

och producent-konsument relationer i skolsystemet borgar för att skolan ska vara 

kunskapseffektiv. 

Lärare och politiker på olika nivåer är naturligtvis inte omedvetna om de 

inbyggda problem som finns i en skola som strävar efter att vara kunskapseffektiv. 

Lärare vill att elever ska ha framgång i skolan. De vet också att det finns elever som 

inte kan leva upp till kraven, och de är oroade för hur det ska gå för dem. Flera av 

dessa lärare söker efter alternativ till en skola som enbart premierar mätbara kunskaper. 

Svaret för många ligger i vad Aspelin och Persson kallar för en socialt orienterad 

skola. Det är en skola som sätter sociala relationer, grupprocesser och lärares kännedom 

om enskilda elever i centrum för undervisning (106). I den socialt orienterade 

skolan är elevers inflytande och delaktighet viktiga inslag. Här finns också en strävan 

efter att förstå eleverna utifrån deras förutsättningar och sociala situation. Problemet 

är emellertid att den socialt orienterade skolan tenderar att prioritera elevers 

identitetsbildning. Vem du är blir i den socialt orienterade skolan viktigare än vad 

du ska bli. Den heterogenitet och mångfald som eleverna representerar kan i den 

pedagogiska praktiken bli normalisering och likriktning. Det ligger därför en stor 

utmaning i att formulera alternativ som ligger bortom den kunskapseffektiva och 

socialt orienterade skolan (122). 

Den kunskapseffektiva skolan med dess betoning på konkurrens, tävlan och 

valfrihet i kombination med minskad likvärdighet har fått en rad negativa effekter 

på elevers genomsnittliga skolprestationer. En ökad individualisering har lett till att 

elevers eget ansvar för sin kunskapsinhämtning har betonats. Elevers egna arbeten 

har framhållits och lärare har tonat ner sin egen roll. Under flera år har skillnaderna 

mellan skolor ökat, vilket har förstärkt kamratpåverkan och betydelsen av föräldrars 

utbildningsbakgrund för elevers resultat. Sammantaget har den svenska skolan 

utvecklats till att bli mindre likvärdig (105). Detta blir särskilt tydligt i en stad som 

Malmö, där skillnaderna mellan skolor förstärks av bostadssegregation och ökade 

klyftor mellan befolkningsgrupper. Trots detta kan man skönja en svag men märkbar 

förbättring av elevers resultat. 

Av Stadskontorets rapport ”Obligatoriska skolan vårterminen 2012” (125) 

framgår bland annat följande: 

Fortsatt få, men fler, elever klarade alla delprov i årskurs 3: I jämförelse med 

2011 har andelen elever som klarat samtliga delprov i såväl svenska som matematik 

ökat. I svenska från 54,5 procent till 57,2 procent och i matematik från 54,3 procent 

till 59 procent. 

Skolorna i Malmö måste bli bättre på att hjälpa de svaga eleverna i tidig 

ålder: Genom en jämförelse av årskurs 9-elevernas nationella provresultat i ämnena 

svenska, engelska och matematik med samma elevers nationella provresultat i 

årskurs 5 kan konstateras att det finns ett starkt samband mellan ett svagt nationellt 

provresultat i årskurs 5 och ett svagt nationellt provresultat i årskurs 9 (gäller elever i 

kommunala skolor). 

Det finns elever i årskurs 3 som inte har ett åtgärdsprogram trots att de inte 

uppnår kunskapsmålen: Uppföljningen av kunskapsmålen i årskurs 3 visar att 

90–95 procent av eleverna uppnår kunskapsmålen i de flesta ämnena. Andelen är 

lägre i matematik (84 procent), svenska (85 procent) och svenska som andraspråk 

(61 procent). De flesta eleverna som inte uppnår kunskapsmålen har åtgärdsprogram 

men samtidigt finns det elever på många skolor som inte har åtgärdsprogram trots 

att de inte uppnår kunskapsmålen. 

88

Resultaten i ämnesproven i årskurs 9 har förbättrats: Resultaten i de nationella 

ämnesproven i engelska och svenska i årskurs 9 har förbättrats med 1,1 respektive 

2,4 procentenheter jämfört med 2011 till 85,2 procent respektive 85,5 procent 2012. 

I matematik har en ökning skett med över 6 procentenheter från 62,1 procent till 

68,5 procent. Detta kan bero på att andelen elever som inte genomför proven i matematik 

har minskat från 14 procent till 9 procent. Samtidigt har skillnaderna mellan 

stadsdelarna med högst respektive lägst resultat minskat i alla tre ämnen. 

I Malmö finns det stora skillnader mellan stadsdelarna, skolorna och skolformerna 

vad gäller behörighet till gymnasiestudier på nationella program. Dessa skillnader, 

med vissa variationer, samspelar mycket väl med socioekonomiska skillnader 

mellan stads delarna i Malmö avseende invånarnas utbildning, andelen förvärvsarbetande, 

disponibla inkomster och andelen som har försörjningsstöd. 

M 

mål 2.1.3 

Alla barn i Malmö som slutför grundskolestudier ska uppnå behörighet 

till fortsatta studier på gymnasiets högskole- eller yrkesförberedande 

program. 

Tidiga insatser i förskola och skola för att alla barn ska kunna läsa 

och skriva har visat sig ha stor betydelse för kognitiv utveckling 

och hur de klarar skolan och senare arbetslivet. Kungliga 

Vetenskapsakademins systematiska forskningsöversikt poängterar 

bland annat att tidiga svårigheter i skolan och i synnerhet läsoch 

skrivsvårigheter orsakar internaliserade och externaliserade 

psykiska problem. (126) 

Å 


Tidig och återkommande uppföljning av barns språkutveckling 

följt av tidiga stödåtgärder vid behov. Gäller både svenska språket 

och andra modersmål. 

I Vetenskapsrådets Resultatdialog 2012 framhålls den forskning 

som anser språket vara människans verktyg av alla verktyg. Språket 

är en synlig identitetsmarkör och med dess stöd får människan 

tillgång till och möjlighet att navigera i sin sociala och fysiska 

värld. Språket skapar tillhörighet(er) och olika positioner. Med 

andra ord har språk både ett kommunikativt och ett symboliskt 

värde för individer och praktikgemenskaper. Detta innebär att 

språkbruket är väsentligt att beakta när det gäller identitetspositioner 

så som genus, etnicitet och funktionshinder. (127) 

Å 


Riktade kompetensutvecklingsinsatser på förskolor och skolor 

med många barn från flerspråkiga miljöer och i synnerhet på 1–3 

skolor med låg måluppfyllelse. All undervisande personal ska ha 

kompetens i läs- och skrivprocessen samt språklig medvetenhet. 

Om denna kompetens saknas ska kompetensutveckling göras 

obligatorisk. 

Inom förskolans/skolans ram ska, enligt skollagen, barn med annat 

modersmål än svenska ges möjlighet att utveckla detta språk 

och det svenska språket. Det ställer stora krav på personalens 

kunskaper om språklärandets interna och externa faktorer samt 

kompetenser i hur man kan utveckla goda språkliga miljöer för 

dessa barn och unga. Fortbildning har visat sig vara den mest 

effektiva åtgärden för detta (122). 

Å 


Tidig och kontinuerlig uppföljning av studieresultat som vid 

behov följs upp med adekvata stödinsatser. 

Forskning pekar på att stödinsatser måste sättas in tidigt, vara 

kontinuerliga under elevens skoltid och att de ska baseras på 

gedigen kunskap om vilka stödåtgärder som eleven behöver. 

Det finns idag en arsenal av instrument för att kartlägga elevers 

problem men mindre kunskap om vilka åtgärder som är de mest 

effektiva. 

Å 


Samtliga elever med utländsk bakgrund ska ha tillgång till och 

erbjudas studiehandledning på sitt modersmål. 

Brister har här påtalats i ett stort antal skolinspektioner, trots skollagens 

krav. Forskning pekar på att elever med annat modersmål 

än svenska har hjälp av att få studiehandledning på sitt modersmål 

och samtidigt stöd i att göra kopplingar till svenska begrepp 

för att öka sin förståelse av undervisningen. 

Studiehandledning på modersmål 

En elev ska enligt skollagen få studiehandledning på 

sitt modersmål, om eleven behöver det. En elev som 

ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin 

ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än 

modersmålet får ges studiehandledning på det språket i 

stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl. 

89

2.1.4 Fritidshemmens förutsättningar för 

utveckling av hälsa och lärande 

Fritidshemsverksamheten är en frivillig pedagogisk gruppverksamhet för skolbarn 

till och med tolv års ålder. Det finns ingen kursplan eller några detaljerade mål om 

vilka kunskaper eleverna ska uppnå. Skollagen och läroplanen Lgr11 reglerar fritidshemmets 

verksamhet. Fritidshemmet kan beskrivas som ett gränsland i det sven ska 

utbildningslandskapet, mellan förskola, förskoleklass och grundskola. Positioneringen 

som ett gränsland inne bär att fritidshemmen ska leva upp till olika förväntningar 

och varierande villkor för sitt uppdrag. 

Utifrån forskning om fritidshem kan följande slutsatser dras. För det första 

finns det begränsad vetenskaplig kunskap om verksamheten. För det andra är det 

mest beforskade området integrationen mellan fritidshem och den obligatoriska 

delen av skolan. Sammantaget visar forskning om samverkan mellan fritidshem och 

grundskola på kulturella skillnader när det gäller olika syn på lärande, kunskap, förhållningssätt 

till eleverna och organiser ing av arbetet inom verksamheterna. 

Den tredje slutsatsen gäller villkoren för elevernas lärande i fritidshemmet. 

I fritidshemmet kännetecknas ofta de pedagogiska aktiviteterna av att de startar i 

spontana situationer och med utgångspunkt i elevernas intressen och idéer. Detta är 

emellertid inte tillräckligt för en god pedagogisk verksamhet. Fritidshemspersonal 

bör - utifrån sina kunskaper om barnens erfarenheter i skolan och på fritiden – 

kunna planera och erbjuda barnen stimulerande och kreativa aktiviteter för att främja 

deras lärande och sociala förmågor. För att kunna göra detta måste förutsättningarna 

för fritidshemmens pedagogiska verksamhet stärkas i flera avseenden som barngruppernas 

storlek, personaltäthet och personalens kompetens. 

Den fjärde slutsatsen är att det har stor betydelse att fritidspedagoger är observanta 

och har förmåga att läsa av och tolka elevers samspel för att kunna göra 

pedagogiska insatser i riktning mot att stärka eleverna i deras kamratskapande och 

positionerande i gruppen/klassen. (128) 

År 2010 var 10 873 barn i ålder 6–12 år inskrivna i fritidshem i Malmö. Malmö 

låg 2010 något lägre än riksgenomsnittet när det gäller total andel barn som var 

inskrivna i fritidshem i åldern 6–9 år. För barn 10–12 år var det däremot dubbelt så 

stor andel som var inskrivna i fritidshem i jämförelse med riket totalt. I de kommunala 

fritidshemmen i Malmö var det 37,8 barn per fritidshemsavdelning och på 

fritidshem i enskild regi var siffran 56,7. 

Som framgår av figur 32 ligger Malmö något över riksgenomsnittet vad gäller 

antal barn per avdelning. Antal barn per avdelning är emellertid hög om man kombinerar 

det med andel årsarbetare med högskolepedagogisk utbildning (se figur 34). 

100% 

Figur 34: Årsarbetare i fritidshem med pedagogisk högskoleexamen 2010 

Andel 

50 

medel för 

samtliga 

kommuner 

0 

Jönköping Göteborg Malmö 

Stockholm 

Kommuner 

Källa: Skolverket, 2010:b i Ludvigsson och Falkner, 2012. 

90

Som framgår av figur 34 har 56 procent av personalen i Malmös fritidshem högskoleutbildning. 

Det är intressant att jämföra med Jönköpings kommun där hela 95 procent 

av personalen i de kommunala fritidshemmen är högskoleutbildad. Bilden blir 

mer fullständig om antal barn per årsarbetare tas med i beräkningen (se figur 33). 

Sammantaget pekar forskning och utvärderingar på att fritidshemmen har en 

stor, men oftast outnyttjad pedagogisk potential. Samtidigt har det skett en oroväckande 

utveckling i landet som helhet när det gäller den stora ökningen av barngruppernas 

storlek. Möjligheterna för fritidshemmet att bedriva en verksamhet av hög kvalitet 

varierar i Malmö beroende på materiella förutsättningar och personalens utbildning 

och kompetens. Fritidshemsverksamheten i Jönköping kan i det avseendet fungera 

som modell för kvalitetsutveckling. I Jönköping har man systematiskt satsat på att ha 

högt utbildad personal och en lokal samordning för fritidshemsverksamheten. 

Figur 32: Barn per avdelning i fritidshem i 

relation till medel för samtliga kommuner 

(38,1 barn) 

Antal 

Figur 33: Antal barn per årsarbetare i 

fritidshem i relation till medel för samtliga 

kommuner (21,5) 2010 

Antal 

+4 

Stockholm 


+2 

Göteborg 

38,1 

Jönköping 

21,5 


-4 

-2 

-8 

Göteborg 

-4 

Stockholm 

Jönköping 

Antal inskrivna barn per 

avdelning, skillnad till medel 

för samtliga kommuner (38,1 

barn) 

M mål 2.1.4 

Källa: Skolverket, 2010 i Ludvigsson och Falkner, 2012. 

Alla barn i åldern 6 –12 år ska ha tillgång till fritidshemsplats av 

god kvalitet. 

Å 


Barngruppernas storlek i Malmös fritidshem ska minska. Ett första 

steg är att barngrupperna inte får överstiga 30 barn/avdelning. 

Barngruppsstorleken är ca 40 barn per avdelning i Malmös fritidshem, 

med en personaltäthet på knappt två personal/avdelning. 

Mot bakgrund av de redovisade forskningsresultaten är förutsättningarna 

att bedriva en verksamhet med god kvalitet kraftigt 

begränsade. 

Å 


Andelen högskoleutbildad personal ska öka i Malmös fritidshem. 

Ett första mål är att 75 procent av fritidshemspersonalen har 

högskoleutbildning och på sikt all personal. 

Källa: Skolverket, 2010 i Ludvigsson och Falkner, 2012. 

Antal inskrivna barn per 

årsarbetare, skillnad till medel 

för samtliga kommuner (21,5 

barn) 

Som framgår av figuren om årsarbetare med högskoleutbildning 

ovan har 56 procent av personalen i Malmös fritidshem högskoleutbildning. 

Det kan jämföras med Jönköpings kommun där 

hela 95 procent av personalen i de kommunala fritidshemmen är 

högskoleutbildad. Forskningen visar att personalens kompetens 

och utbildning är en av de viktigaste kvalitetsfaktorerna. 

Å 


Inrätta minst en heltidstjänst med ansvar för fritidshem på den 

nya grundskoleförvaltningen. 

Jönköpings skol- och barnomsorgsförvaltnings fritidshemsverksamhet 

har inrättat en utvecklingsstrateg som ansvarar för olika 

frågor rörande grundskole- och fritidshemsverksamhet. Tillsammans 

med en utvecklingssamordnare har strategen ett särskilt 

ansvar för att arbeta med utveckling av fritidshemsverksamheten 

i kommunen. Erfarenheter av detta strategiska uppdrag pekar på 

att det leder till en kvalitetshöjning, vilket bland annat den höga 

andelen högskoleutbildad personal visar. 

91

2.1.5 Gymnasieskolan – inte en skola för alla? 

Statens folkhälsoinstitut (2010) konstaterar i sin rapport över barns och ungas hälsa 

att svenska barn under 15 år hör till de bäst gynnade i världen, hälsomässigt sett, och 

utvecklingen i denna åldersgrupp har bara varit positiv under de senaste 20 åren. 

Dock blir bilden en annan om man ser till svenska ungdomar i åldrarna 15–24 år som 

har fått en markant sämre psykisk hälsa. Det finns flera undersökningar som visar att 

vissa symtom har fördubblats eller ökat ännu mer, till exempel oro, ångest, nedstämdhet 

och sömnsvårigheter. Denna ökning gäller också sjukhusvård för behandling av 

depression eller självskadande beteende. Ökningen är särskilt tydlig från mitten av 

1990-talet och framåt (106). Forskning visar att låg utbildning är förknippat med en 

mängd ohälsoproblem eller so ciala problem i vuxenlivet, vilket innebär lidande för 

indi vider och kostnader för samhället. Ett stort hälsoproblem är därför att det finns 

en stor andel ungdomar som hoppar av gymnasiet och inte fullföljer sina studier. 

Andelen avhop p från det som tidigare hette Individuella programmet (IV) har 

varit särskilt stor. Av elever som påbörjat sina gymnasiestudier på IV hade endast 

20 procent uppnått slutbetyg efter fem år. Avhoppen från nationella program (NP) 

var under motsvarande period knappt 25 procent. Efter fyra års studier på NP har 

cirka 70 procent fått slutbetyg med behörighet för vidare studier på högskola och 

universitet (statistiken avser nationell nivå 2008). Tre typer av orsaker till avhopp kan 

identifieras; de strukturella; föräldrarnas utbildningsbakgrund, den socioekonomiska 

bakgrunden och utländsk bakgrund uppfattad som sen invandring, de individuella; 

skoltrötthet och hälsa samt faktorer som har med skolans inre arbete att göra; förekomst 

av mobbning, relationer och stöd och pedagogisk kvalitet. Viktigt att understryka 

är dock att många av dessa faktorer tenderar att uppträda tillsammans och 

att det kan bli svårt att dra en tydlig skiljelinje mellan till exempel skoltrötthet och 

bristande pedagogisk kvalitet. (129) 

Vad gäller de strukturella faktorerna samvarierar föräldrarnas utbildningsnivå med 

avhopp och slutbetyg utan behörighet. Har föräldrarna låg utbildning kan det innebära 

att familjen är fattig eftersom det medför ökad risk för lågbetalda arbeten eller svag arbetsmarknadstillhörighet 

och eventuellt behov av försörjningsstöd från socialtjänsten. 

Barn som växer upp i familjer med försörjningsstöd lämnar, generellt sett, skolan med 

mycket lägre betyg än andra barn. Skolverkets statistik från 2008 visar att ett stort antal 

elever med utländsk bakgrund avbryter sina studier. Elever med utländsk bakgrund är 

emellertid en heterogen grupp med stora skillnader i skolresultat. Gymnasieelever som 

kommit till Sverige efter grundskolestart är dessutom kraftigt underrepresenterade 

bland dem med slutbetyg. (129) 

Hur ser det då ut i Malmö? Av dem som påbörjade sina gymnasiestudier läsåret 

2008/09 hade ca en tredjedel hoppat av sina studier efter två år. De allra flesta avhoppen 

är från IV-programmet. Ca 1300 elever har under de senaste åren hoppat av 

sina gymnasiestudier. Vårterminen 2010 hade endast 66 procent av Malmös gymnasieelever 

uppnått högskolebehörighet efter fyra års studier (130). Behörighet till 

högskolestudier innebär att eleven uppnått minst betyget godkänt i minst 90 procent 

av ämnena i sitt slutbetyg. 

Skillnaderna i resultat mellan programmen är mycket stora. Det finns yrkesförberedande 

program där cirka 30–50 procent av eleverna är behöriga till universitets- 

och högskolestudier och studieförberedande program där cirka 90 procent av 

eleverna uppnår behörighet. Vidare har en mycket stor grupp elever som började på 

IV-programmet läsåret 2008/09 avslutat sina studier. De har därmed inte uppnått 

högre formell utbildningsnivå än grundskola. 

Även om skolorna förbättrar sitt arbete med stöd inom de nationella programmen 

och kommunerna arbetar för att bättre tillgodose elevernas val, finns dock risk 

för att en hel del ungdomar trots det avbryter sina studier eller väntar på nästa intagning. 

Dessa elever kommer då bara i undantagsfall att kunna erbjudas studier på ett 

introduktionsprogram i det nya systemet. Skolverket föreslår därför att kommunens 

informationsansvar ska ges politisk prioritering med en tydlig ansvarsfördelning 

inom kommunen och att resurser måste avsättas för detta. Även om en kommun har 

flera olika bra verksamheter för ungdomarna så behövs en övergripande bild för att 

inte några ungdomar ska falla ”mellan stolarna”. (131) 

92

M 

mål 2.1.5 

Alla elever som har påbörjat gymnasiestudier ska ha slutfört sina 

studier inom en femårsperiod. 

Å 


Permanenta Ungdomsuppföljningen vid Vägledningscentrum 

samt tillför resurser för arbetet med att följa upp, informera och 

motivera ungdomar till studier och/eller praktik. 

Det kommunala informationsansvaret finns inskrivet i Skollagen 

och omfattar samtliga ungdomar under 20 år som ej är skolpliktiga 

och ger kommunerna ett tydligt ansvar för att löpande hålla 

sig informerade om vad dessa ungdomar sysslar med. Malmö har 

valt benämningen Ungdomsuppföljningen. Ungdomsuppföljningen 

i dess nuvarande form startade 2010 som projekt. Från 

2011 och framåt ligger verksamheten inom Vägledningscentrum 

dock inte som en permanent verksamhet. Under läsåret 2011/12 

hade ungdomsuppföljningen kontakt med ca 1300 ungdomar 

som vid uppsökningstillfället inte var registrerade inom gymnasieskolan. 

Vid årets slut 2012 nådde Ungdomsuppföljningen 100 

procent av de elever som inte var inskrivna i en gymnasieskola. 

Ungdomsuppföljningens verksamhet är vital för att följa 

upp, informera om och erbjuda dessa ungdomar möjlighet till 

fortsatta studier. För att underlätta insatsen föreslår vi att rapporter 

om avhopp från samtliga gymnasieskolor samordnas av 

Ungdomsuppföljningen. 

Å 


Enligt den hälsoekonomiska beräkning som gjorts för 

att avgöra huruvida insatsen är en kostnadseffektiv 

investering ställs effekterna av uppföljningen i proportion 

till vad konsekvenserna i annat fall hade kunnat bli. 

Utgående från scenariot att ungdomarna som får stöd via 

ungdomsuppföljningen var arbetslösa under de första 

två åren varefter de fick arbete blir de ekonomiska konsekvenserna 

för Ungdomsuppföljningens insatser totalt 

8,1 miljoner i minskade kostnader över en tioårsperiod 

(i termer av produktionsvinster och minskad sjuklighet). 

Detta ställs i proportion till kostnaden för Ungdomsuppföljningens 

insatser, som beräknades till cirka 2 miljoner 

kronor. (80) 


Genomför en kraftfull satsning på utbyggnad och personalförstärkning 

av såväl medicinskt, psykologiskt, specialpedagogiskt 

och socialt utbildad personal inom Elevhälsan vid de kommunala 

gymnasieskolorna. 

Elevers hälsoproblematik är en av de huvudsakliga anledningarna 

till avhopp från gymnasieutbildning. Ett förebyggande och uppföljande 

hälsoarbete bland Malmös gymnasieelever kan därför 

minska avhoppen och bidra till att fler elever fullföljer sina studier. 

93

Begreppet 

”nyanlända” 

Med nyanlända avser vi här 

som sammantaget de som: 

• har invandrat till Sverige, 

oavsett invandringsskälet 

(flyktingar, anhöriga, barn 

till arbetskraftsinvandrare) 

• saknar grundläggande 

kunskaper i svenska 

språket, oavsett skolbakgrund 

i övrigt 

• kommer till grund- eller 

gymnasieskolan strax före 

skolstarten eller under sin 

skoltid 

2.1.6 Nyanlända och sent anlända barn och ungdomar 

De nyanlända och sent anlända eleverna är den mest utsatta gruppen i utbildningssystemet 

både socialt och prestationsmässigt. Men samtidigt konstaterar Bunar i 

sin underlagsrapport (132) att de är den grupp vars utbildning har genererat minst 

intresse från forskningens och beslutsfattarnas sida, minst utveckling under de 

senaste decennierna och präglats av mest tafat thet, förvirring, icke-vetenskapligt 

grundade experiment och faktiskt inkompetens. Nyanlända elevers rätt till likvärdig 

skola har inte infriats hittills. Det som också har framkommit i forskningen och 

utvärderingar är att denna grupp elever har omgetts, inom ramen för de mer eller 

mindre segregerade förberedelseklasserna, av lärare (oftast lärare i svenska som 

andraspråk) som oreserverat har visat en stor dos av engagemang för ”sina” elever. 

Problemet ligger således inte i de närmast berörda lärarnas intresse, utan i hur resten 

av skolan förhåller sig till dessa elever, i hur deras mottagande organiseras samt i hur 

och i vilka ämnen undervisningen bedrivs. Mottagandesystemet är avgörande för en 

effektiv pedagogisk och social integra tion av dessa elever, i skolans såväl som i det 

omgivande samhällets strukturer. 

Mot bakgrund av tidigare forskning (132) kan vi identifiera ett antal dilemman 

som har omgett de nyanländas skolintegration. De främsta har gällt förberedelseklassers 

vara el ler icke-vara, hur kartläggningen och valideringen av elev ernas skolerfarenheter 

har gått till, vilka ämnen eleverna ska läsa under introduktionstider, när och 

till vilka ämnen de i första hand ska integreras i den ordinarie klassen. Vidare gäller 

det hur modersmålsundervisningen och studiehandledning på elevernas modersmål 

ska anordnas och i vilken ut sträckning, hur och när övergången ska ske, vem och på 

basis av vilka överväganden bestämmer övergången, vad som händer med eleverna 

efter övergång och avslutningsvis om hur mycket föräldrarna är involverade i hela 

processen. 

Malmö är en stor mottagare av nyanlända elever och alla dilemman som 

ovan har nämnts har också präglat mottagningen här. Ett nytt system i form av en 

mottagningsskola har tagits fram för att komma åt de organisatoriska tillkortakommandena 

och därmed även en del pedagogiska. Vi kan dock konstatera att detta 

an greppssätt går stick i stäv med utvecklingen i merparten av andra kommuner och 

den framförda kritiken (133) om att nyanlända elever i onödan isoleras från ordinarie 

klasser. Det går också mot kritik som lyfts fram i internationell och svensk forskning 

mot liknande modeller. Malmös nya modell har inte tagits fram på vetenskaplig 

grund, som Skollagen stipulerar. Ytterligare en risk med en central mottagningsskola 

är att genom att kompetensen samlas där kommer utvecklingen att avstanna på de 

an dra skolorna samt att de nyanlända därmed osynliggörs. 

Övergången från förberedelseklass till ordinarie klasser har i forskningen 

identifierats som en kritisk punkt även om eleverna finns samlade under samma tak. 

Övergången från en skola som ligger i en annan del av staden kommer att ytterligare 

försvåra denna process. 

För sent anlända ungdomar som tillhör gymnasieskolan finns Startskolan som 

tillhör Frans Suell och Jörgen Kock. Läsåret 2011/12 fanns ca 400 Malmöelever 

inskrivna i Startskolan som erbjuder Språkintroduktionsprogram för elever med kortare 

vistelsetid än 3 år samt ett individuellt alternativ för elever med längre vistelsetid 

som har förväntad långsam studieprogression. Dessa inriktningar har ersatt det som 

tidigare hette IVIK och är en del av den nya gymnasieorganisation som infördes 1 

juli 2011. Det är ännu för tidigt att veta vilka konsekvenser de nya behörighetsreglerna 

för antagning till gymnasieskolan kommer att innebära för denna grupp elever. 

Men en överhängande risk är att en stor del av dessa aldrig kommer att hinna skaffa 

sig denna behörighet före 20 års ålder, särskilt med tanke på att flera av de sent 

anlända har kort eller ingen skolbakgrund från ursprungslandet. 

94

M 

mål 2.1.6 

Sent anlända elever i Malmö ska ges tillträde till eller en snabb 

övergång till studier inom ordinarie grund- och gymnasieskoleverksamhet. 

Å 


Reformera systemet för mottagandet av nyanlända elever. 

Avveckla mottagningsskolan Mosaik. De nyanlända eleverna ska 

gå i den närmaste skolan eller en annan skola deras vårdnadshavare 

väljer i enlighet med rätten att välja skola. För varje nyanländ 

elev ska en ordentlig kartläggning av förkunskaper göras och en 

åtgärdsplan upprättas från första dagen i skolan som består av 

en strategi för hur eleven ska stödjas för att uppnå mesta möjliga 

framgång. Nyanlända elever i grundskolan, placerade i särskilda 

undervisningsgrupper, får undervisning i samtliga ämnen av de 

ordinarie ämneslärarna, tillgång till ordinarie klassens undervisning 

i de ämnen eleven bedöms kunna följa samt tillgång till 

övriga aktiviteter (klassråd, skolråd, utflykter mm.) på samma 

villkor som andra elever. Nya former för särskilt studiestöd ersätter 

särskilda undervisningsgrupper och deras pedagogik efter ett 

år. Undervisningen av de nyanlända ska alltid bygga på elevens 

individuella förutsättningar och vetenskapligt förankrade bedömningar 

av elevens individuella behov. 

Å 


För varje nyanländ elev i gymnasieålder ska en ordentlig kartläggning 

av förkunskaper göras och en åtgärdsplan upprättas från 

första dagen i skolan som består av en strategi för hur eleven ska 

stödjas för att uppnå mesta möjliga framgång i skolan. 

En utvärdering av det nya språkintroduktionsprogrammets 

konsekvenser för sent anlända elever ska göras efter tre år, det vill 

säga under 2014. För övrigt ska här gälla samma grundförutsättningar 

som för nyanlända elever i grundskolan. 

2.1.7 Skolsegregationen 

I kapitlet om boendemiljö har kommissionen definierat begreppet segregation. 

Segregation uppstår när sociala skillnader sammanfaller med geografisk åtskillnad, 

det vill säga när olika grupper och/eller kategorier av befolkningen lever, arbetar 

och/eller bor geografiskt åtskilda. Med boendesegregation menas att olika sociala 

grupper och/eller kategorier bor på olika håll i staden. På motsvarande sätt kan olika 

sociala grupper och/eller kategorier gå i skolan på olika håll i staden. Då kan man 

tala om skolsegregation. 

Några slutsatser som kan dras av tidigare forskning (132) gällande skolsegregationen 

är som följer. För det första har boendesegregationen sin egen dynamik som 

svårligen kan rubbas genom att enbart mer pengar avsätts till olika områden och 

deras verksamheter. Därmed inte sagt att kommunen och staten ska up phöra med 

extra insatser i de mest utsatta områdena, men segregationsproblematiken måste 

framför allt angripas genom ett systematiskt och långsiktigt arbete med att stärka de 

lokala institutionerna, som förskolan och skolan, vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser, 

vårdcentralen, fritidslivet, socialtjänsten, polisen med flera, i de mest 

utsatta områdena. Målsättningen ska således vara att invånarna stärks socialt och de 

lokala institutionernas verksamhetskvalitet höjs. 

För det andra har det betydelse för den enskilda eleven hur den sociala el evsammansättningen 

på en skola ser ut. Därför måste det också vara ett av politikens 

prioriterade mål att få till stånd mer blandning mellan olika elevgrup per (definierade 

utifrån deras socioekonomiska bakgrund) från olika delar av staden. På få områden 

har beslutsfat tarna ett så starkt instrument, med så stora konsekvenser, till sitt förfogande 

för att komma åt de negativa effekterna av hur andra samhällsfält är konfigurerade, 

som på utbild ningens område. 

För det tredje har valfriheten medfört viss segregation mellan skolorna, eller 

med andra ord har den till viss del förvärrat den redan stora sociala och etniska 

segrega tionen som råder mellan skolorna i Malmö. Men samtidigt har valfriheten ett 

stöd bland föräldrarna och en dragningskraft. Vi vet också att valfriheten i många 

fall har tillhandahållit en struktur för skapandet av en fysisk integration mellan barn 

och ungdomar, med olika social och etnisk bakgrund, från olika områden i staden. 

Den tidigare inlåsningen i det segregerade urbana rummet har luckrats upp. 

95

M 

mål 2.1.7 

Elevsammansättningen i Malmös skolor ska vara integrerad med 

avseende på socioekonomiska, etniska, könsmässiga och prestationsmässiga 

kategorier. 

Å 


Inrätta, finansiera och förlägg attraktiva profiler till skolor i de 

mest utsatta områdena för att attrahera elever från hela staden. 

Åtminstone på kort sikt ska frågan om den socioetniska mångfalden 

i första hand spelas ut på det pedagogiska och inte på det 

politiska planet. Det som ska locka föräldrarna, oavsett var de bor, 

till en skola ska vara kvalitet och möjlighet till utveckling och inte 

en politisk vision om att ”ditt barn kommer att bidra till integration” 

budskapet, det fungerar nämligen inte (134). 

Å 


Se över konsekvenserna av de nyplanerade skolornas lokalisering 

samt överväg en ny struktur för grundskolornas organisering i 


Vid byggandet av nya skolor måste analysen av elevernas sammansättning 

(med utgångspunkt i upptagningsområdet) göras 

och vägas in i beslutet enligt integrationsprincipen. Detta bör särskilt 

beaktas vid organiseringen av de 20 nya skolor som planeras 

inom Malmö stad. 

De lokala effekterna av valfrihetens utnyttjande bör studeras 

närmare. En sådan studie bör utmynna i konkreta förslag om 

hur de kommunala utbildningsinstitutionerna ska agera för att 

positionera sig på den framväxande skolmarknaden. Ett förslag 

att utgå ifrån är att alla grundskolor blir antingen f–5 eller 6–9 

skolor. En oinskränkt närhetsprincip och rätten att välja skulle 

fortsätta att gälla för elever i årskurserna f–5. Däremot skulle den 

nuvarande upptagningsområdes indelningen för årskurserna 6–9 

upplösas. Malmö skulle delas in i ett antal stora upptagningsområden 

omfattande ett par skolor. Uppdelningen skulle ordnas 

efter kom munikationsmöjligheterna så att eleverna så smidigt 

som möjligt kan förflytta sig mellan hem och skola, men 6–9 

skolorna skulle också strategiskt placeras i relation till upptagningsområdet 

så att de omfat tar adresser med socioekonomiskt 

blandad befolkning. Alla elever skulle aktivt välja skola inför 

årskurs 6, något som redan görs i en del kommuner. Valet skulle 

erbjudas som tre alternativ: 

Alternativ 1: Den kommunala skola eleven helst skulle vilja 

gå i, i hela Malmö. 

Alternativ 2: Den kommunala skola som ligger inom ra men 

för det utvidgade upptagningsområdet, beräknat efter elevens 

bostadsadress. 

Alternativ 3: Den närmaste skolan. Enligt Skollagen måste 

alla elever garanteras rätten att få plats i den skola som geografiskt 

ligger närmast hemmet. Poängen är dock att familjen 

och eleven till slut och efter att ha övervägt olika alternativ skulle 

”tvingas välja” sin skola och inte bara till delas en. (132) 

Å 


Hitta nya vägar att sprida information om utbildningsinstitutionernas 

verksamhet och utveckling till allmänheten för att 

förebygga stigmatisering. 

Anordna återkommande utbildningskvällar på olika skolor där 

politiker, tjänstemän, rektorer, lärare, medier, föräldrar och elever 

bjuds in för att diskutera aktuella frågor om Malmös utbildningsinstitutioner. 

96

2.2 Inkomst 

och arbete 

I WHO:s rapport från 2008 om hälsans sociala bestämningsfaktorer tas möjligheterna 

till förvärvsarbete och rimliga anställningsvillkor upp som några av de 

viktigaste faktorerna för en god hälsa, både för den som arbetar och andra familjemedlemmar 

som är beroende av den inkomst som ett sådant arbete genererar (1). 

Man konstaterar att trots att rätten till möjligheten att kunna försörja sig genom 

förvärvsarbete har erkänts som en mänsklig rättighet i flertalet länder, står en stor 

del av världens människor i produktiv ålder utan sådana möjligheter, helt eller delvis. 

Genom ökande krav på konkurrenskraft och produktivitet i ett globalt perspektiv, 

det vill säga eftersträvandet av en så låg kostnad per producerad enhet som möjligt, 

har den globala arbetsmarknaden förändrats i grunden. 

En allt större andel av individerna på den globala arbetsmarknaden är hänvisad 

till den informella sektorn där deras legala rättigheter till anställningstrygghet, rätt 

till facklig organisering eller en hälsosam och säker arbetsmiljö saknas. I vår del av 

världen, där arbetsmarknad och arbetsförhållanden regleras genom lagar och förordningar 

så finns det ett sådant skydd för majoriteten av individerna på arbetsmarknaden. 

Undantaget utgörs av de så kallade papperslösa migranterna som i vissa delar av 

höginkomstländerna, Sverige och Malmö inte undantaget, utgör en ökande andel av 

de som förvärvsarbetar. Dessa individer har ofta lika dåliga villkor som arbetstagare 

i låginkomstländerna. Men förhållandena har under de senaste åren ändrats även för 

övriga förvärvsaktiva. 

Alltfler ledande ekonomer har också tagit upp frågan om hur man bör se på 

och värdera det obetalda arbetet (1, 21, 135). I detta ligger en mycket stor potential 

att bättre förstå hur arbete är kopplat till hälsa och hur detta hänger samman med 

hälsans sociala ojämlikhet. Befintlig kunskap om detta är idag relativt sparsam, men 

vi förutser ett starkt expanderande forskningsfält kring dessa frågor. Det finns en 

utveckling där en minskning av det offentliga utbudet av tjänster, exempelvis inom 

vård- och omsorgssektorn, har lett till att detta arbete i stället utförs som obetalt 

framförallt av kvinnor, särskilt i lägre sociala positioner. Samtidigt så ser vi den 

motsatta tendensen där samhället subventionerar hushållsnära tjänster så att en del 

av dessa som tidigare producerades obetalt i hushållet, nu kan köpas med stöd av exempelvis 

RUT-avdrag på en expanderande marknad. Det finns också en tendens att 

anställa anhöriga för vård och omsorg av egna familjemedlemmar, där ny forskning 

visar att ansvaret för anställningsvillkor och arbetsmiljöaspekter blir otydligt, och det 

därför också blir oklart hur arbetsbelastningar som långa arbetstider och fysiskt och 

psykiskt krävande inslag i detta arbete ska hanteras (136). 

Diskussionen om civilsamhällets insatser är också starkt kopplad till frågan om 

det obetalda arbetet. Debatten om subventionering eller inte subventionering av läxläsningshjälp 

som erbjuds av en frivilligorganisation i Stockholm (137), visar tydligt 

detta. Å den ena sidan, så lovprisas ofta civilsamhällets insatser som något som är 

nödvändigt för att det moderna samhället ska fungera. Å den andra sidan, så kommer 

detta i konflikt med ambitionen att så mycket arbete som möjligt ska erbjudas 

via marknadslösningar, eftersom detta ökar samhällets inkomster i de beräkningsmetoder 

som dominerar idag. Detta visar på den stora betydelsen av att hitta rimliga 

sätt att betrakta och värdera det arbete som totalt utförs i ett samhälle. Den kritik 

som framförts mot BNP-måttet och diskussionen om vad som kan komplettera eller 

97

ersätta detta är därför en viktig del av en sådan utveckling som är intimt förknippad 

med frågan om en socialt och övergripande hållbar utveckling. Kopplingen 

till hälsans sociala bestämningsfaktorer är också uppenbar genom de exempel som 

nämndes, där såväl social position som genus framstår som viktiga aspekter. 

Forskningen om arbetslöshetens hälsokonsekvenser är i stort sett lika gammal 

som själva arbetslösheten som historiskt fenomen. I så gott som alla studier finner 

man ett klart positivt samband mellan arbetslöshet och förtida död, även när man 

försökt ta hänsyn till faktorer som hälsorelaterad selektion, att sjukdom föregår arbetslösheten 

i stället för tvärtom, och riskbeteende, till exempel att hög alkoholkonsumtion 

skulle föreligga redan innan personerna blev arbetslösa. En negativ effekt 

av arbetslöshet på den psykiska hälsan är tydligare i länder med ojämn inkomstfördelning 

och jämförelsevis dåliga skyddsnät för de arbetslösa, sämre arbetslöshetsersättning 

och färre arbetsmarknadspolitiska åtgärder för de arbetslösa. (86) 

2.2.1 Inkomster och försörjning 

Det finns överväldigande evidens för ett starkt samband mellan låg inkomst och 

dålig hälsa, såväl när det gäller individer, som grupper och länder (1). Då det gäller 

individer, så har fokus i ett globalt perspektiv varit på de som lever i det som 

definieras som absolut fattigdom, det vill säga inte har en inkomst som räcker till 

livets elementära nödtorft som tillräckligt med mat för dagen eller tak över huvudet. 

I dessa länder så hänger låg inkomst och ohälsa samman genom undernäring, dåliga 

hygienförhållanden och otillräckligt med skydd för klimat- och väderförhållanden. 

Även i vissa så kallade höginkomstländer, dit Sverige hör, har dålig hälsa och 

död ett sådant direkt samband med låg inkomst, exempelvis genom att hushåll med 

mycket låga inkomster inte har råd att värma sina dåligt isolerade bostäder tillräckligt 

under den kalla delen av året. I Sverige saknas dock nästan helt sådana effekter av låg 

inkomst, men ändå så kan man konstatera påtagliga hälsoskillnader mellan individer 

med olika inkomstnivåer. 

Det finns flera olika faktorer som förmedlar sambandet mellan inkomst och 

hälsa. Dessa delas ofta upp i individuella och strukturella bestämningsfaktorer för 

hälsan. De individuella faktorerna inbegriper både individens omedelbara levnadsvillkor 

och levnadsvanor, vilka ibland kallas livsstilsfaktorer. En del av dessa har 

särskild betydelse för hälsan, exempelvis matvanor, motionsvanor, konsumtion av 

olika substanser exempelvis genom tobaksrökning och alkoholintag, motionsvanor 

eller sexuellt riskbeteende. De strukturella faktorerna avser faktorer som i sin tur är 

orsaker bakom individens levnadsvillkor och levnadsvanor, exempelvis skolsystem, 

arbetsmarknad, arbetsorganisation/miljö, socialförsäkringssystem, inkomst- och 

skattepolitik, etc. Dessa förklarar varför det finns systematiska skillnader i hälsa mellan 

grupper av olika individer i ett och samma samhälle. (Se också avsnitt 0.6) 

Traditionellt har insatserna för att förbättra folkhälsan i länder som Sverige 

nästan uteslutande varit fokuserad på de individuella faktorerna, framförallt på de 

så kallade livsstilsfaktorerna. Detta har på många sätt varit mycket framgångsrikt. 

Exempelvis utgör den kraftiga minskningen av tobaksrökning en av de enskilt viktigaste 

faktorerna till den påtagliga ökningen av medellivslängden som observerats 

i Sverige under de senaste årtiondena. Ett växande problem med denna strategi är 

dock att framgången har varit störst bland individer med de högsta inkomsterna och 

betydligt mindre bland individer med låg inkomst. Detta beror på att de strukturella 

faktorerna har större betydelse som bestämningsfaktor för levnadsvanorna bland 

individer med låga inkomster. En icke avsedd effekt av den individfokuserade strategin 

för att förbättra folkhälsan i ett land är därför en ökad ojämlikhet då det gäller 

hälsans fördelning i detta lands befolkning. 

Eftersom hälsan är en viktig resurs för individens möjligheter att förverkliga 

sina livschanser, så riskerar detta att bidra till en ojämlikhet även avseende andra 

aspekter på individens livsvillkor, vilket ju skulle innebära en starkt oönskad effekt av 

en individbaserad folkhälsopolitik. Detta har framförts av Marmot och många andra 

som ett viktigt argument för att flytta fokus till de strukturella bestämningsfaktorerna 

för hälsan, det vill säga det som i WHO:s rapport kallas ”Social Determinants 

of Health” eller ”the causes of causes”; orsakerna till orsakerna. Detta delkapitel 

avser de strukturella infallsvinklarna på sambandet mellan inkomst och hälsa och de 

98

ekommendationer och åtgärder som föreslås ska tolkas som insatser för att mildra 

de strukturella orsakerna till en ojämlik inkomstfördelning som orsak till en ojämlikt 

fördelad hälsa i Malmös befolkning. 

Skillnader i hälsa beroende på inkomst kan noteras mellan alla inkomstgrupper. 

Det vill säga att man inte kan hitta en viss tröskel över vilken hälsan inte fortsätter 

att vara bättre när inkomstnivån blir högre. Eftersom inkomst ofta betraktas som 

en markör för socioekonomisk position som också förknippas med social status, så 

förklarar Marmot detta med att statuspostion i sig också är en viktig bestämningsfaktor 

för hälsan (40). En hög inkomst innebär inte bara bättre ekonomiska förutsättningar 

för att göra hälsosamma val då det gäller matvanor och motionsaktiviteter, 

kunna återhämta sig på ett bra sätt, få optimal information om hälsa och tillgång till 

vårdalternativ etc. utan innebär dessutom hög status som minimerar stressen och 

frustrationen av att vara underordnad i statushierarkin. Detta bör också ses mot bakgrunden 

att inkomstojämlikheten har ökat påtagligt i det stora flertalet av världens 

länder, inklusive Sverige. 

Sambandet mellan genomsnittlig inkomst i ett land och övergripande mått på 

folkhälsan som förväntad livslängd vid födelsen (det vi kallar medellivslängd), är 

som väntat mycket starkt i de fattigaste länderna och i de länder som kallas medelinkomstländer. 

Detta samband existerar även bland länder som kallas höginkomstländer, 

dit Sverige hör, men är mindre uttalat. Då det gäller dessa länder så har nyare 

forskning visat att det snarare är det vi ibland kallar inkomstgapet mellan gruppen 

med lägst inkomst och gruppen med hög inkomst, det vill säga fattigdom i relativ 

bemärkelse, som har betydelse för den genomsnittliga hälsonivån i landet (138). 

Det vill säga, då man jämför två länder med samma genomsnittliga inkomstnivå 

så är befolkningens hälsa bättre i det land som har det minsta inkomstgapet mellan 

låginkomsttagare och höginkomsttagare. De skandinaviska länderna och Japan är 

exempel på sådana länder, där hälsan i befolkningen är bättre än vad som skulle förväntats 

utifrån genomsnittlig inkomst, medan motsatsen gäller för exempelvis USA 

och Storbritannien (se figur 35). 

Det finns forskning som påvisar att jämlikare samhällen med en jämnare 

inkomstfördelning överlag har en starkare social sammanhållning, ibland kallat det 

”sociala kittet” (19). Denna faktor kan påverka hälsan på en rad olika sätt, exempelvis 

genom en allmänt bättre tillgång till rent materiella villkor, till exempel större 

möjligheter att låna pengar etc, genom att effektivare förmedla adekvat information 

som är relevant för hälsan genom att människor litar på avsändaren av denna information 

och verkligen låter sig påverkas av budskapet. Men även genom att stressbelastningen 

i samhällen med ett starkt socialt kitt minskar genom en större förväntan 

att kunna klara av vardagens krav. Andra forskare hävdar att detta är samma sak som 

att säga att ett bättre socialt kapital, som innebär att människor har större tillit till 

varandra och institutionerna i det samhälle de lever i, är förknippat med en bättre 

hälsa för alla i detta samhälle. (19) 

Social välfärd 

Social välfärd 

bättre 

bättre 

Figur 35: Sambandet mellan social välfärd 

och ekonomisk ojämlikhet 

Sverige 

Sverige 

Danmark 

Danmark 

Källa: Wilkinson och Pickett, 2009 

sämre 

sämre 

liten 

liten 

stor 

stor 

Ekonomisk 

ojämlikhet 

Ekonomisk 

ojämlikhet 

99

Inkomst och hälsa i Malmö 

Självskattad hälsa är ett mått baserat på individens egen bedömning av sin hälsa, 

såväl fysisk som psykisk. Studier där man följt individer som i enkäter rapporterat en 

god respektive dålig självskattad hälsa, har visat att de som anger en god självskattad 

hälsa ofta lever längre än personer som anger att de har dålig hälsa. (11) 

I samband med Folkhälsoenkät Skåne (FHS) 2008 fick deltagarna skatta sitt 

eget hälsotillstånd genom att besvara frågan ”Hur bedömer du ditt allmänna hälsotillstånd?” 

Fem svarsalternativ fanns att välja mellan, där alternativen spände mellan 

”mycket dålig” till ”mycket god” hälsa. I genomsnitt rapporterade 9 procent av kvinnorna 

respektive männen i Malmö att deras självskattade hälsa var dålig eller mycket 

dålig. I hela Skåne hade 7 procent av männen och 6 procent av kvinnorna dålig 

självskattad hälsa i samma undersökning. Jämfört med resultaten från den nationella 

folkhälsoenkäten ”Hälsa på lika villkor” var andelen som rapporterade en dålig 

självskattad hälsa något högre i Malmö än i hela riket (kvinnor c:a 7 procent; män c:a 

6 procent). Variationen mellan olika stadsdelar var stor, se figur 36. (11) 

Figur 36: Andel med dålig självskattad hälsa bland män och kvinnor i Malmös stadsdelar 2008 

Andel 

Kön 

20% 

kvinnor 

Figur 37: Medelinkomst* för personer 20–64 

år i landets tre storstäder i relation till riket 

1999–2010 

Index 100 = medelinkomst i riket respektive år 

15 

män 

Index 

10 

120 

Stockholm 

5 

110 

0 

R 

Hy K F SI Hu C VI O L-B 

Stadsdelar 

Riket 

= 

100 

90 

80 

2000 2005 2010 


värdet för riket varje år 

Göteborg 


*Förvärvsinkomst före skatt inkl. inkomst från 

näringsverksamhet och beskattningsbara 

transfereringar. 

År 


Samma fråga ställdes i Levnadsundersökningen 2006 av stadsdelen Fosie. Där går 

svaren också att relatera till ekonomisk situation. Av samtliga intervjuade i åldrarna 

18–74 år klassificerade sig 44 procent som antingen fattiga eller låginkomsttagare. 20 

procent av dessa skattade sin fysiska hälsa som dålig eller mycket dålig. Bland dem 

som ansåg sig ha en bättre ekonomiska situation skattade bara 8 procent sin fysiska 

hälsa som dålig eller mycket dålig. (104) 

Malmö är en förhållandevis fattig kommun med medelinkomster som ligger 

betydligt lägre än rikssnittet. Det framgår av figur 37. 

Inkomstojämlikheten (mätt i Gini) har ökat med närmare 60 procent i Malmö 

mellan 1990–2008, figur 38. Det är 12 procentenheter mer än riket. Skillnaden 

mellan riket och Malmö är markant. Orsakerna till detta är flera. Det ekonomiska 

avståndet växer successivt mellan hushåll som har det sämre och dem som har det 

välbeställt i relation till normalhushållen. De allra fattigaste hushållen har inte fått 

del av den ekonomiska uppgången och den fattigaste tiondelen har realt sett fått det 

sämre mellan 2000 och 2008 (72). Det kan illustreras av förändringen av realinkomsternas 

fördelning mellan år 1991 och 2010, figur 39. 

100

Figur 38: Inkomstojämlikhet. Gini coefficient. 

Ginikoefficient 

0,28 


0,26 

Riket 

0,24 

0,20 

1990 1995 2000 2005 2008 

År 

Källa: Salonen 2012 

Figur 39: Förändring av inkomstfördelningen i Malmö 1991-2010 

Andel 

År 

20 % 

1991 

10 

2010 

0 

0 

10 000 20 000 

30 000 40 000 

Realinkomst* kr/månad 

Källa: www.svtpejl.se 

För att påverka inkomstojämlikhet förutsätts nationella arbetsmarknads- och fördelningspolitiska 

insatser på olika nivåer. Hur kan Malmö stad förhålla sig till växande 

åtskillnadsmönster? På ett mer konkret och direkt plan kan olika åtgärdsval på lokal 

nivå mildra eller kompensera konsekvenser av ökade klyftor i hushållens ekonomiska 

levnadsvillkor. Förutsättningarna för att kunna angripa bakomliggande orsaker ligger 

till stora delar utanför det kommunala handlingsutrymmet. En social investeringspolitik 

på lokal nivå kan dock undvika att förstärka effekterna av ökade skillnader i 

ekonomiska villkor bland hushållen och genom offentliga insatser minska marginalisering 

och särbehandling. 

Kommissionen är väl medveten om att hushållens försörjningsvillkor påverkas 

av varierande faktorer på såväl strukturell, organisatorisk som individuell nivå. Likaså 

att grundläggande försörjningsvillkor för hushållen påverkas av förändringar på 

global, internationell, nationell, regional och lokal nivå. I den svenska välfärdsmodel- 

101

len som byggts upp i efterkrigstid har den nationella nivån haft huvudansvaret för att 

tillförsäkra medborgarna en försörjning och trygghet. I övergången till ett efterindustriellt 

samhälle har denna uppgift kommit att minska i betydelse och fungerar allt 

sämre när det gäller att inkludera hela befolkningen i nuvarande socialförsäkringssystem 

vid till exempel barnafödande, arbetslöshet och sjukdom. Detta slår särskilt hårt 

i en stad som Malmö med en högre andel av den arbetsföra befolkningen som helt 

eller delvis står utanför arbetslivet. I avvaktan på att den nationella nivån genomför 

insatser för en inkluderande investeringspolitik måste den lokala nivån agera ansvarsfullt 

för att tackla underliggande problem med arbetslöshet, fattigdom och social 

exklusion. 

Kommissionen rekommenderar därför i det följande mål och åtgärder som 

både 1) mildrar konsekvenser av ökad inkomstojämlikhet ekonomisk fattigdom, arbetslöshet 

och brister i befintliga stödsystem och 2) påverkar bakomliggande orsaker 

till arbetslöshet och fattigdom. Det krävs åtgärder på många områden som fungerar 

inkluderande och sammanbindande, stärker den faktiska delaktigheten och därmed 

förbättrar förutsättningarna för känslan av delaktighet, utan att peka ut de som 

har det sämst ställt. Det vill säga det krävs insatser som påverkar hela den sociala 

gradienten avseende inkomstojämlikhet. Vissa åtgärder kan genom sin natur verka 

utjämnande för den ojämlika hälsan utan att vara stigmatiserande eller konstlad. 

M 

mål 2.2.1 

Malmö stad ska aktivt verka för att möjliggöra en ekonomiskt 

skälig levnadsnivå för alla och minska de ekonomiska skillnaderna 

mellan hushållen. 

Det finns ett värde av att alla kommuninvånare ges drägliga/ 

skäliga ekonomiska villkor, detta gagnar inte bara den enskilde 

utan hela lokalsamhället. Utifrån humankapitalteoretiska utgångspunkter 

kan man plädera för att det, förutom utifrån det 

etiska imperativet, också är ekonomiskt lönsamt att ge människor 

rimligt trygga villkor i synnerhet när man är utsatt eller sårbar 

på något vis, till exempel vid sjukdom, arbetslöshet eller vård av 

barn. Ett samhälle som investerar i människor genom att erbjuda 

skäliga grundvillkor är kanske det mest tydliga exemplet på ett 

inkluderande samhälle och en sådan social investeringspolitik 

gagnar hela lokalsamhället, i form av sammanhållning och tilltro 

till att folk tillsammans bidrar till det gemensamma. (72, 139) 

Å 


Kommunen följer upp den fördelningspolitiska utvecklingen i staden 

och vidtar åtgärder för att minska och mildra dess oönskade 

effekter. 

Den kommunala nivån kan verka kompensatoriskt i relation till 

den nationella fördelningspolitiken. Detta kan ske på bred front 

genom en inkluderande kommunal verksamhet inom många 

verksamhetsfält; från förskola, skola till kultur, fritid, vård och 

omsorg. Genom principen om proportionell universalism kan 

kommunalt drivna verksamheter verka utjämnande utan att 

ses som särlösningar eller att bli stigmatiserande. Riktmärket för 

sådana inslag i en social investeringspolitik är att kvaliteten och 

attraktionskraften i dessa lokala verksamheter uppfattas som 

tillfredsställande för befolkningen överlag. 

Ytterst har den nationella politiken ansvar för en inkluderande 

välfärdsutveckling, inte minst med sitt ansvar för arbetsmarknadspolitiken. 

På lokal nivå är det väsentligt att dokumentera 

och analysera dess konkreta effekter och utfall. Malmö stad 

bör med sin specifika roll som transitstad in till Sverige och norra 

Europa för många nyanlända hushåll ha ett särskilt fokus på 

integrationsprocessen för dessa hushåll i en nära dialog med ansvariga 

aktörer på den nationella nivån. Brister i enskilda statliga 

socialförsäkringssystem analyseras i särskild ordning och kommuniceras 

vidare till den nationella nivån. Exempel på detta är behov 

av förstärkt ekonomiskt skydd vid arbetslöshet och ohälsa. 

Å 


Inled en diskussion på nationell nivå om att höja riksnormen för 

nationellt försörjningsstöd. 

Kommissionen har identifierat tydliga brister i den nuvarande 

riksnormen för försörjningsstöd som riksdagen på Socialstyrelsens 

rekommendation beslutar om årligen, då i synnerhet för hushåll 

med långvariga biståndsbehov. Kommunen bör ta ansvar för att 

justera normnivåer till detaljerade beräkningar av vad som krävs 

för att sociallagstiftningens mål om ”skälig levnadsnivå” efterlevs. 

Justeringens nivå bör föranledas av konsekvensbedömningar där 

sociala och ekonomiska aspekter beaktas. Därutöver bör kommunen 

verka för att riksnormen ses över på nationell nivå. (Se även del 

1, kapitel 1) 

102

2.2.2 Arbetsmarknad 

Den traditionella anställningsformen som bygger på kollektivavtal och facklig organisering 

utgör en minskande andel av arbetstillfällena på arbetsmarknaden. Särskilt 

bland unga individer, eller bland individer som tappat fotfästet på arbetsmarknaden 

genom en förlust av en trygg anställning, eller migrerat från ett annat land, har det 

blivit allt vanligare med praktikanställningar utan lön, projektanställningar/praktikplatser, 

påtvingat egenföretagande eller indirekta anställningar via personaluthyrningsbolag 

där anställningsgraden aldrig kan garanteras på grund av ofta återkommande 

stand-by situationer. Detta skapar en allt vanligare förkommande stress över 

bristande möjligheter att kunna planera sin tid och sin ekonomi. Ett stort antal 

internationella studier, inklusive nordiska, visar att detta påverkar hälsan negativt för 

dem som hamnar i denna situation, både psykiskt och kroppsligt. (1) 

Särskilt drabbas unga individer genom att det tar allt längre tid för dem att 

etablera sig i arbetslivet. Det innebär att unga generellt sett blir mer sårbara ur 

försörjningssynpunkt. Samtidigt finns det vissa grupper av ungdomar som har större 

problem att etablera sig än andra. Det gäller unga med ofullständig gymnasieutbildning 

och ungdomar med utländsk bakgrund. De sistnämnda grupperna drabbas 

av längre arbetslöshetsperioder och är i högre grad beroende av försörjningsstöd. 

Kommunerna är skyldiga att hålla sig underrättade om ungas sysselsättning och ska 

också vid behov erbjuda lämpliga insatser. 

Kommunerna har traditionellt varit en viktig arbetsmarknadspolitisk aktör. Det 

har framför allt gällt insatser för arbetslösa ungdomar. Villkoren för insatserna är 

dock under omprövning. Det framförs önskemål om att förstärka statens roll och ge 

Arbetsförmedlingen huvudansvaret för den stora grupp arbetslösa som idag försörjs 

via ekonomiskt bistånd. I Långtidsutredningen från förra året (140) presenterades 

till exempel förslag om att arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen ska förändras 

och att det ska bli möjligt för arbetslösa att på kortare tid kvalificera sig för grundersättningen 

i försäkringen (320 kr/dag). I grunden regleras kommunernas ansvar för 

unga liksom för andra åldersgrupper i Socialtjänstlagen. Kommunen ska stödja den 

enskildes rätt till arbete och utbildning. 

I Socialtjänstlagens fjärde kapitel regleras individens rätt till försörjningsstöd 

(ekonomiskt bistånd). Stödet är villkorat och ungdomars skyldigheter framhålls 

särskilt. Det heter att socialnämnden får begära att personer som inte har fyllt 25 

år och som uppbär försörjningsstöd under viss tid ska delta i anvisad ”praktik eller 

annan kompetenshöjande verksamhet”. Kommunerna är skyldiga att upprätta en organisation 

för att hantera arbetsmarknadspolitiska åtaganden. Idag har det absoluta 

flertalet kommuner särskilda arbetsmarknadsenheter. Malmö stad har 2013 en budgetram 

på 389 miljoner kronor avsatt till arbetsmarknadsinsatser, varav 173 miljoner 

kronor till JobbMalmö (141). 

Arbetsmarknad och hälsa i Malmö 

En individs förankring på arbetsmarknaden är central för hälsa. Det finns en omfattande 

forskning om sambandet mellan arbetslöshet och hälsa som kan sammanfattas 

på följande sätt: 

• Arbetslöshet, särskilt långvarig arbetslöshet, ökar dödlighet, såväl totaldödlighet 

som dödlighet i självmord och hjärt-kärlsjukdom. 

• Arbetslöshet ökar psykisk ohälsa, och i viss utsträckning även ökad somatisk 

ohälsa. 

• Det finns ett samband mellan arbetslöshet och missbruk av alkohol och droger 

• Arbetslöshetens längd och hälsopåverkan; ju längre arbetslöshet desto större 

risk för negativa hälsoeffekter. 

I flertalet fall går sambandet i båda riktningarna. Arbete och en bra arbetsmiljö 

främjar hälsa. På motsvarande sätt bidrar arbetslöshet till sämre hälsa. Arbetslöshet 

innebär till exempel en större risk för missbruk, men missbruk innebär också ökad 

risk att bli eller förbi arbetslös (86). 

Hur ser då utvecklingen på arbetsmarknaden ut i Malmö under senare år? 

Sysselsättningsgraden har sjunkit sedan början av 1990-talet och har sedan avvikit 

80% 

70 

60 

JobbMalmö 

JobbMalmö är en verksamhet 

för arbetsmarknadspolitiska 

insatser inom Malmö stad 

som erbjuder olika arbetsmarknadsinsatser, 

bland annat 

kartläggning, bedömning av 

arbetsförmåga och praktik. 

www.malmo.se/jobbmalmo 

Figur 40: Andel (procent) förvärvsarbetande 

bland 20–64 åringar i Malmö och riket 

2000–2010 

Andel 

2000 2005 2010 


Riket 


År 

103

järt från den nationella nivån. Figur 40 visar andel förvärvsarbetande i Malmö och 

riket årligen sedan millennieskiftet. Malmös förvärvsfrekvens ligger konstant 11–14 

procentenheter lägre än riket i stort men följer den nationella trenden över tid. Malmös 

förvärvsgrad är stadigt bland landets lägsta och differensen till riksgenomsnittet 

motsvarar antalsmässigt ca 20–25000 färre personer i arbets för ålder som förvärvsarbetar. 

Mellan 1990 och 2008 har andelen individer i arbetsför ålder som inte arbetar 

eller studerar ökat från 14 procent till 23 procent. Den största andelen har inkomster 

i form av statliga socialförsäkringar, oftast kombinerat med kommunala försörjningsstöd. 

(81) 

Det finns flera möjliga förklaringar till den lägre förvärvsfrekvensen. Exempelvis 

utlandsfödda individers etableringsmönster, den regionala pendlingen, samt unga 

individers studier och levnadsmönster. (72) 

Utlandsfödda har större risk att bli arbetslösa än övriga. Nationell statistik visar 

att under tredje kvartalet 2011 var andelen långtidsarbetslösa bland utrikesfödda 43 

procent medan motsvarande siffra för övriga var 13 procent. Utlandsfödda är som 

tidigare nämnts ingen homogen grupp, men i allmänhet uppvisar invandrare en 

sämre hälsa än inrikes födda. Detta kan delvis bero på barriärer för social mobilitet 

i denna grupp som gör att en större andel blir kvar i låg social position under sitt 

vuxna liv. Arbetslöshet har visat sig vara en av de största orsakerna till hälsoskillnader 

mellan utlandsfödda och övriga (86). 

Det sammanräknade antalet arbetslösa malmöbor inskrivna hos Arbetsförmedlingen 

– öppet arbetslösa och personer i program med aktivitetsstöd, 16–64 år, 

uppgick i november 2012 till 19 626 personer, eller 14,2 procent av arbetskraften. 

Antalet arbetslösa ungdomar, 18–24 år, enligt ovanstående definition, uppgick i 

november till 3 679 personer, eller 23,3 procent av arbetskraften. För utrikesfödda, 

16–64 år, var arbetslösheten i november 27,6 procent jämfört med 14,2 procent 

för samtliga. För utrikesfödda ungdomar, 18–24 år, var arbetslösheten 37,3 procent 

jämfört med 23,3 procent för samtliga. (142) 

Skillnaderna i hälsa mellan olika grupper på arbetsmarknaden, särskilt mellan 

dem som har förvärvsarbete och de som har en lösare förankring på arbetsmarknaden 

eller är arbetslösa är betydande. Det illustreras nedan med fyra indikatorer, 

självskattad hälsa, dålig psykisk hälsa, sömnbesvär och tandhälsa. 

Förtidspensionärer och arbetslösa uppger en betydligt sämre självskattad hälsa 

än de som arbetar eller studerar, figur 41. 

Figur 41: Andel med dålig självskattad hälsa sett till yrkesgrupp 

Grupper på 

arbetsmarknaden 

tjänstemän 

högre 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 

icke facklärda 

män 

egna företagare 

studerande 

arbetslösa 

förtidspensionärer 

0 10 30 

50 % 

Andel 

Källa: Hälsoförhållanden i Skåne, Folkhälsoenkät Skåne 2008, Region Skåne 

104

105

Samma mönster ser man för dålig psykisk hälsa. Det är betydligt vanligare bland 

personer som saknar förvärvsarbete jämfört med personer som arbetar, figur 42. 

Figur 42: Andel med dålig psykisk hälsa sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


högre 

tjänstemän 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 


män 


studerande 

arbetslösa 


0 10 

20 

30 


40 % 

Andel 

Då det gäller skillnaderna i andelen med sömnbesvär mellan olika socioekonomiska 

grupper, så finner man den högsta andelen bland förtidspensionärer och arbetslösa 

av båda könen, figur 43. 

Figur 43: Andel med sömnbesvär sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


tjänstemän 

högre 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 


män 


studerande 

arbetslösa 


0 10 

20 

30 


40 % 

Andel 

106

Andelen individer med hål i tänderna är också högst i grupperna förtidspensionärer 

och arbetslösa bland både män och kvinnor. Bland manliga förvärvsarbetande ser 

man lägst andel med hål i tänderna i gruppen högre tjänstemän. Bland kvinnliga 

förvärvsarbetande finner man en högre andel som haft hål i tänderna bland arbetare 

än bland tjänstemän respektive egenföretagare/lantbrukare. Sedan föregående 

undersökning ser man en ökning av dålig tandhälsa bland manliga förtidspensionärer 

samt arbetslösa, medan man bland kvinnor ser en minskning i gruppen studerande, 

figur 44. 

Figur 44: Andel med besvär med karies (hål i tänderna) sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


tjänstemän 

högre 

mellan 

lägre 

kvinnor 

män 

arbetare 

facklärda 



studerande 

arbetslösa 


20 30 40 

50 % 

Andel 

Källa: Hälsoförhållanden i Skåne, Folkhälsoenkät Skåne 2008 

De socioekonomiska skillnaderna avseende upplevd ekonomisk stress, definierat 

som svårigheter att betala räkningarna för löpande hushållsutgifter under de flesta av 

årets månader, är mycket stora (figur 45). Bland män som är högre tjänstemän uppger 

en lägre andel att de upplever ekonomisk stress än män i alla andra socioekonomiska 

grupper. Bland män som är förtidspensionärer och arbetslösa är andelen som 

upplever ekonomisk stress mer än tio gånger så hög som bland högre tjänstemän. 

Kvinnor som är högre tjänstemän upplever ekonomisk stress i mindre utsträckning 

än kvinnor som är facklärda arbetare, icke facklärda arbetare, förtidspensionärer, 

arbetslösa och studerande. Bland kvinnor är andelen med ekonomisk stress fem 

gånger så hög bland förtidspensionärer och arbetslösa som bland högre tjänstemän. 

107

Figur 45: Andel som anser sig vara under ekonomisk stress sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


högre 

tjänstemän 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 


män 


studerande 

arbetslösa 


0 10 20 25% 

Andel 


Nödvändigheten av rörlighet och matchning på arbetsmarknaden berörs på andra 

ställen i denna rapport och är en viktig mekanism för en anpassning mellan individ 

och arbetsuppgift som har en betydande effekt på individens hälsa och framförallt på 

möjligheterna för individer med begränsningar i arbetsförmågan att kunna undvika 

en utslagning från arbetslivet. En inlåsning i en oönskad arbetssituation är därför en 

negativ bestämningsfaktor för individens hälsa. (143) Analyserna av svaren i Folkhälsoenkät 

Skåne 2008 visade att den lägsta andelen som önskar byta yrke noterades 

bland högre tjänstemän och egna företagare, bland såväl män som kvinnor, medan 

andelen var stor bland icke facklärda arbetare, 39 procent respektive 49 procent, 

figur 46. 

Figur 46: Andel som önskar byta yrke sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


tjänstemän 

högre 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 


män 


0 10 30 

50% 

Andel 


108

Det finns även en tydlig socioekonomisk gradient vad gäller förekomsten av en 

anspänd arbetssituation, det vill säga utsatt för arbetsrelaterad stress, figur 47. Den 

lägsta förekomsten finns bland egenföretagare och högre tjänstemän och den högsta 

bland icke facklärda arbetare. Den generella tendensen till en minskning av andelen 

noteras i alla socioekonomiska grupper utom bland kvinnliga egenföretagare. 

Figur 47: Andel med anspänd arbetssituation sett till yrkesgrupp 

Grupper på 


högre 

tjänstemän 

mellan 

kvinnor 

arbetare 

lägre 

facklärda 


män 


0 20 

40% 

Andel 


Sedan krisen under 1990-talets första hälft har den svenska arbetsmarknadspolitiken 

förändrats gradvis från en i huvudsak nationellt organiserad verksamhet till ett 

alltmer tudelat ansvar mellan stat och kommuner. Denna uppdelning speglar också 

en växande uppdelning mellan etablerade och oetablerade personer på den svenska 

arbetsmarknaden. De etablerade kännetecknas av tidigare upparbetade erfarenheter 

från arbetslivet, medlemskap i fackliga organisationer och förvärvade rättighetsbaserade 

försäkringar vid till exempel arbetslöshet. De oetablerade saknar dessa 

kriterier och har under de senaste två decennierna blivit hänvisade till kommunernas 

arbetsåtgärder. Bland den senare gruppen dominerar unga personer, personer som 

kommit till Sverige på senare år och ensamstående kvinnor. Den uppdelade arbetsmarknadspolitiken 

kännetecknas av en förstärkt gränsdragning mellan en nationell 

rättighetsdriven arbetsmarknadspolitik och en lokal arbetslöshetspolitik för dem som 

står utanför de nationella trygghetssystemen. 

M 

mål 2.2.2 

Malmö stad ska aktivt pröva nya sätt att stimulera utvecklingen 

av arbetsmarknaden och framväxten av nya jobb. 

Det paradoxala är att en person som är arbetslös riskerar att bli 

sjuk i större utsträckning och kostnaden blir högre för individen 

och samhället, än arbetsmarknadsinsatser. Det är därför långsiktigt 

mer kostnadseffektivt att skapa förutsättningar för arbete och 

egen försörjning än att ta kostnaderna för hälso- och sjukvård. 

Problemet är att det är olika huvudmän som bekostar konsekvenserna 

av arbetslöshet och sjukdom (139). För detta krävs en ny 

social investeringspolitik. 

Å 


Utveckla en integrerad modell för sysselsättnings- och välfärdsfrågor 

med nationella (FK, AF, Migrationsverk etc.) och lokala 

(social tjänst m.fl.) instanser. 

En långsiktigt hållbar strategi för ett socialt hållbart Malmö kräver 

en ambitiös reformpolitik som förmår förnya befintliga välfärdssystem 

till gemensamma välfärdsmål. Fattig dom och utanförskap 

åtgärdas effektivast genom att ändra de grundläggande institutionella 

och systemmässiga förutsättningarna inom samhällslivets 

skilda områden som hälsa, boende, arbete och trygghet. Det 

är detta som tidigare internationellt uppmärksammades som 

den sven ska eller nordiska välfärdsmodellen fram till 1970- och 

1980-talen och framgångsreceptet har kallats för välfärds- eller 

omfördelningsparadoxen (144). Med det senare menas att inte 

stirra sig blind på de fattigas och utsattas villkor i sig utan uppmärksamma 

och åtgärda de underliggande villkor som skapar 

sådana åtskillnader. Det ta är en historisk lärdom som i förnyad 

tolkning och inne börder kan ligga till grund för en social investerings- 

eller hållbarhetsstrategi för en stad som Malmö under 

2010-talet. I den internationella välfärdsforskningen diskuteras i 

stigande grad behovet av perspektivskifte i policyformuleringen 

i en tid då ekonomiska och sociala klyftor återigen ökar i många 

109

länder (29, 145). I det ”nya” socialpolitiska tänkandet i ett efterindustriellt 

samhälle understryks behovet av en utvecklingspolitik 

som snarare förebygger än reglerar redan uppkomna sociala 

problem och konflikter. I en sådan social investeringspolitik måste 

människan – humankapitalet – stå i centrum. 

Kommissionen föreslår en social investeringspolitik med en 

integrerad mod ell för sysselsättnings- och välfärdsfrågor. Malmö 

stad bör utreda en integrerad modell med nationella (FK, AF, Migrationsverk 

etc.) och lokala (social tjänst m.fl.) instanser. Modellen 

bör föranledas av kartläggning och värdering av befintlig struktur. 

Den redan etablerade samverkan genom FINSAM bör ses över 

och utredas om det finns förutsättningar för att utveckla FINSAM 

ytterligare. Utvärderingar av tidigare integrerade modeller såsom 

Arbets- och utvecklingscentra bör studeras och resultatet av dessa 

utvärderingar beaktas. Sociala investeringsfonder kan användas i 

arbetet med att fördjupa samverkan genom till exempel FINSAM. 

Å 


Använd fysiska investeringar som en motor för lokal sysselsättning 

och urban utveckling. 

Lokala upphandlingsregler bör utformas så att de kan främja lokal 

sysselsättning och urban utveckling genom samarbete mellan de 

boende, bostads- och byggföretag. Kommunen föreslås utforma 

ett antal pilotprojekt och kommunen bör uppvakta finansiella 

samverkanspartners för att utveckla nya finansieringsmodeller, 

utgående från ett socialt investeringsperspektiv. Kommissionen 

föreslår två projekt; Amiralsstaden och Bygga om Dialogen som 

kan fungera som pilotprojekt för utveckling av socialt investeringsperspektiv 

med möjlighet att lösa flera problem både 

sociala, ekonomiska och ekologiska. Satsningen förutsätter noggranna 

konsekvensanalyser och uppföljning. (Se bilaga 4) 

Å 


Flytta ut de arbetsmarknadspolitiska insatserna till platser där 

människor känner sig hemma. 

Sociologen Loïs Wacquant jämför i boken ”Urban outcasts” vad 

det innebär att vara utstött och varför man blir det i Chicago och 

Paris. I Chicago har offentliga institutioner och myndigheter dragit 

sig bort från områden som präglas av utanförskap. I Paris görs 

det fortfarande satsningar men vanligtvis utifrån det förhållningssätt 

som kan kallas problemorienterat, det vill säga där satsningarna 

sker utifrån ett ovanifrånperspektiv och bidrar till att göra 

problemet till den enskilde individens. (146) 

Den satsning som i Malmö har kallats Områdesarbetet, som 

var en del av EU-projektet SÖM Fosie, har visat på stor framgång 

med att söka upp människor där de själva befinner sig och känner 

sig hemma. (147) Det har minskat det mentala klivet från livet i 

bostadsområdet till myndigheterna och arbetslivet samt underlättat 

kommunikationen mellan medborgare och myndigheter. 

Det har gjort myndighetsutövningen mera lyhörd. Andra myndigheter 

och förvaltningar borde också kunna lära av Områdesarbetet 

och flytta ut till platser där människor kan känna sig delaktiga. 

Det kräver nätverk och mötesplatser som människor faktiskt 

besöker och där de kan känna sig hemma. Malmökommissionen 

ser det som viktigt att med hjälp av kunskapsallianser ta tillvara 

på den erfarenhet och kunskap som områdesarbetare skaffar sig, 

skapa forum för bearbetandet av den till kunskap, där den också 

kan föras vidare i syfte att förändra samhällsstrukturerna. 

Å 

SEF Unga 

SEF Unga arbetar som ett bemanningsföretag inom 

Malmö stad och erbjuder unga i åldern 18-24 år anställningar 

under 6 månader inom kommunens stadsdelar 

och förvaltningar. www.malmo.se 


Fortsätt att stärka satsningarna på kommunal arbetsmarknadsutbildning 

och förhindra därigenom framväxten av en låglönesektor. 

Parterna på arbetsmarknaden måste i högre grad uppmuntras 

att sluta kollektivavtal som öppnar upp för lärlings- och introduktionsplatser 

för unga i företagen. Ett mindre stramt arbetsvillkor 

i arbetslöshetsförsäkringen och en utvidgning av Jobbgarantin 

respektive Jobb- och utvecklingsgarantin i Arbetsförmedlingens 

regi räcker inte för att lösa grundläggande problem kopplade 

till ofullständig yrkesutbildning och höga trösklar in i arbetslivet. 

De kollektivavtal som slutits på delar av arbetsmarknaden om så 

kallad yrkesintroduktion och arbetslivsintroduktion bör uppmärksammas. 

Kommunerna har slutit en liknande principöverenskommelse. 

Kommunerna kan föregå som gott exempel och utvidga 

verksamheten med ungdomsjobb för arbetslösa ungdomar, 

ungdomsjobb som också omfattar kvalitetssäkrade utbildningsinslag. 

SEF Unga i Malmö ger en plattform för sådana insatser och 

ett närmare samarbete med arbetslivet. 

Begreppet inlåsning på arbetsmarknaden har lanserats av 

professor Gunnar Aronsson vid Stockholms universitet och innebär 

att en individ antingen har ett arbete eller en arbetsplats 

som denne inte önskar, i värsta fall bådadera (143). Detta har visat 

sig vara negativt för individen, både genom att hälsan påverkas 

negativt och genom att individer med nedsatt hälsa inte kan hitta 

en arbetssituation som är anpassad till detta och därför riskerar 

att marginaliseras helt från arbetsmarknaden. Det senare medför 

också stora kostnader för samhället genom de socialförsäkringar 

som måste ta vid då individen inte längre kan försörja sig genom 

eget arbete. Inlåsning är ett fenomen som är starkt socialt ojämlikt 

fördelat och därför bidrar till den arbetsrelaterade ohälsans ojämlika 

fördelning. Mekanismer som kan öka individens möjligheter 

att välja arbete, det vill säga minska inlåsning, har därför en betydande 

potential att minska arbetsrelaterad ohälsa och samtidigt 

minska den ojämlika fördelningen av ohälsa i samhället. (143) 

Den demografiska förändringen väntas på sikt medföra en 

brist på arbetskraft. Denna brist väntas särskilt gälla kvalificerade 

yrkesarbetare, såväl inom privat som inom offentlig sektor. Den 

parallella segmenteringen av villkoren på arbetsmarknaden i 

normalt förekommande respektive osäkra/utarmade förhållanden, 

hotar att öka skillnaderna i hälsa relaterade till ställning på 

arbetsmarknaden. Brist på personer med rätt kompetens är också 

ett hinder för ekonomisk utveckling. Det är därför angeläget att 

öka den enskildes möjligheter att kvalificera sig till ett bra arbete, 

110

åde ur den enskildes perspektiv och för att öka Malmös attraktionskraft 

för olika företag. 

Den på sikt sannolikt viktigaste åtgärden är att ge goda 

möjligheter till utbildning och vidareutbildning för grupper som 

nu är eftersatta. Det påverkar både indivi dens möjligheter att 

välja arbete och därmed också sin arbetsmiljö, och det näringsliv 

och de arbetsplatser som kommer att finnas i kommunen. För 

flertalet arbeten krävs nu gymnasiekompetens, ofta också med 

högskoleutbildning. Att avhjälpa hinder för att nå gymnasiekompetens, 

även i vuxen ålder, är en kommunal angelägenhet, 

medan tillgång till högskoleutbildning är en statlig fråga. Den 

som saknar rätt kompetens för fast anställning, anställs vid personalbrist 

som vikarie. Inom bland annat välfärdssektorn väntas 

personalbristen accentueras. Man bör därför överväga lösningar 

som innebär att vikarier som är lämpliga för arbetet, i samverkan 

mellan arbetsgivare och myndigheter, bereds möjlighet att skaffa 

sig den erforderliga kompetensen med bibehållen inkomst. I 

dessa lösningar bör också reell kompetens som erhållits under 

tjänstgöringstiden kunna beaktas. 

Det är viktigt att kommunerna medverkar till att komma till 

rätta med de matchningsproblem som präglar svensk arbetsmarknad. 

Trots hög arbetslöshet har företag och offentliga 

verksamheter stora rekryteringsproblem. Det handlar i grunden 

om att yrkesutbildningarna i gymnasieskolan har låg status och 

attraktionskraft. Generationsväxlingen på arbetsmarknaden gör 

dessa problem än mer akuta. I Malmö liksom i många andra 

kommuner är det uppseendeväckande få som till exempel söker 

industritekniska programmet och vård- och omsorgsprogrammet 

jämfört med antalet som söker estetiska programmet. Det 

är inte ett hållbart mönster utan bidrar ytterligare till att förstärka 

problemet med parallell arbetslöshet och arbetskraftsbrist. 

Kommunen kan bidra till att mildra detta problem genom att 

marknadsföra yrkesutbildningarna mer intensivt och förstärka 

resurserna för studie- och yrkesvägledningen i grundskolan. 

För att utveckla den mångfald av vägar som är nödvändiga för 

att åtgärda problemen bör samarbetet med civilsamhälle och 

folkhögskolor byggas ut. 

Å 


Genomför regelbundet återkommande levnadsundersökningar 

för att kartlägga dolda kompetenser och andra potentialer i 

lokalsamhället. 

Den allmänna debatten kring utanförskap, integration och 

mångkultur tenderar snarast att vara stigmatiserande och att 

skapa och befästa klyftor, genom att dela upp människor efter 

familjernas behov av ekonomiskt stöd, barnens problem i skolan 

och de vuxnas bristande anknytning till arbetsmarknaden. Det är 

nödvändigt med ett perspektivskifte, som ser alla malmöbor som 

resurser i stället för som problem som ska kontrolleras. Med andra 

ord måste problemorienterade förhållningssätt ersättas av potential- 

och orsaksorienterade. Ett skäl till det är att vi alla kommer 

att få det bättre om alla ges möjlighet att bidra. Ett annat skäl är 

att vi lever i en globaliserad värld. Kontakterna och utbytet med 

omvärlden kräver språkkunskaper, etnisk och kulturell kompetens 

och nätverk. Malmö har i detta perspektiv fantastiska förutsättningar. 

I Malmö bor det människor som talar praktiskt taget alla 

länders språk, har kunskaper och erfarenheter från i stort sett alla 

länder och är delaktiga i nätverk som har sin bas över hela jordklotet. 

Dessa förutsättningar borde Malmö stad, Region Skåne, 

samt företag och enskilda i Malmö och Skåne dra nytta av. 

Detta kan bland annat ske genom att starta levnadsundersökningar 

där människor med olika bakgrunder och funktioner 

samarbetar för att kartlägga dolda kompetenser och 

andra potentialer i lokalsamhället. Levnadsundersökningen 2006 

innehöll en fråga om högsta fullbordad utbildning i annat land. 

Svaren på den frågan jämfördes sedan med svaren på en fråga 

om högsta fullbordad och godkänd utbildning i Sverige. 35 

procent av samtliga invandrare i åldrarna 20–64 år sade sig ha 

fullbordat en utbildning i annat land som är högre än den de har 

fullbordat i Sverige. Det visar på en omfattande dold kompetenspotential. 

En annan dold kompetenspotential är den som många 

invånare i mångkulturella områden har. Det kan kallas interkulturell 

kompetens och eftersom det inte sätts betyg på så får det 

bristfällig uppmärksamhet. Kartläggningar och en förbättrad validering 

av befintlig kompetens skulle underlätta för arbetsgivare/ 

företag, samtidigt som det skulle bekräfta för den enskilde att det 

är värdefullt och öka möjligheten att kunna utnyttja det. Brett 

upplagda erfarenhetsinsamlingar och rådslag med deltagande 

från alla grupper i Malmö kan dessutom skapa en dynamik och 

ge impulser till systemförbättringar i välfärden. (147) 

Å 


Utvidga det kommunala informationsansvaret upp till 25 år. 

Det är tveksamt om Långtidsutredningens (140) förslag om ett 

svagare kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar är rätt lösning. 

Istället behövs en närmare samordning mellan kommunala 

och statliga insatser. Ett första steg borde vara att förstärka och 

utvidga det kommunala informationsansvaret för ungdomar som 

inte har fullbordat gymnasieskolan. Unga med svag utbildningsbakgrund 

är överrepresenterade bland de arbetslösa och försörjningsstödsberoende. 

Kommunerna borde vara skyldiga att följa 

dessa ungdomar upp till och med 25 års ålder (mot 20 år idag). 

Fördjupade samverkansstrukturer borde etableras mellan kommuner 

och arbetsförmedling med sikte på att erbjuda arbetslösa 

ungdomar och unga vuxna möjligheter till kompletterande 

yrkesutbildning och praktisk arbetslivserfarenhet. 

I Malmö är ungdomsuppföljningen kopplat till arbetet 

med unga utanför skolan i åldrarna under 20 år samt satsningarna 

på särskilda ungdomsjobb för unga i åldrarna upp till 25 

år (SEF-unga) exempel på konstruktiva och långsiktigt inriktade 

insatser. Dessa insatser behöver förstärkas och samordnas mellan 

JobbMalmö, Utbildningsförvaltningen (kommunala vuxenutbildningen, 

ungdomsuppföljarna) och arbetsförmedlingens 

ungdomsinsatser. Det handlar både om att erbjuda möjligheter 

att komplettera avbrutna studier och om att tillgodose behov 

av arbetslivserfarenhet och individuellt anpassat socialt stöd. (Se 

även denna del, kapitel 1) 

Syftet är att ge samordnade insatser till unga personer 

som är arbetslösa, lågutbildade och uppbär försörjningsstöd. En 

huvuduppgift för det gemensamma arbetet bör vara att erbjuda 

vägledning, utbildning, arbetslivserfarenhet och socialt stöd till 

unga i åldrarna upp till 25 år. Informationsansvaret för unga bör 

kopplas till detta samarbete. Ett nära samarbete ska utvecklas 

med bransch- och partsorganisationer i syfte att de kollektivavtal 

som sluts om ungdoms- och utbildningsanställningar ska ge 

utdelning i jobb- och lärandemöjligheter för unga i Malmö stad. 

111

112

2.2.3 Arbetsmiljö och arbetsorganisation 

I höginkomstländerna har många hälsofarliga arbetsmiljöer försvunnit i takt med att 

denna typ av arbeten i den globala ekonomin har flyttas till länder med lägre kostnader 

för arbetskraften. Det gäller framförallt arbeten inom jordbruks- och trädgårdsnäring 

och industriproduktion, medan tjänstesektorn bara till en mindre del visat sig 

lika geografiskt mobil. Inom denna typ av verksamhet så dominerar arbetsmiljöproblem 

av typen påfrestande arbetsställningar/lyft och psykosociala påfrestningar. Helt 

följdriktigt så har den arbetsrelaterade ohälsan i Sverige successivt förskjutits mot 

besvär i rörelseorganen och mental ohälsa. 

M 

mål 2.2.3 

Malmö stad ska vara en förebild i att förena en hög kvalitet på 

välfärdstjänsterna med goda arbetsförhållanden. 

Arbetsmiljön utgör en viktig bestämningsfaktor för befolkningens 

hälsa under vuxen ålder. Som tidigare nämnts i denna rapport, 

så har den svenska arbetsmiljön i många avseenden förbättrats 

på ett mycket påtagligt sätt, särskilt då det gäller exponering för 

farliga kemikalier och fysiska skaderisker. Detta innebär inte att 

det saknas kvarstående utmaningar eller att det inte uppkommer 

nya arbetsmiljörisker. Dessa är ofta socialt ojämlikt fördelade. Ett 

fungerande system för att monitorera arbetsmiljön och förmå 

arbetsgivare att efterleva gällande regelverk är därför av stor 

vikt. I detta finns en särskild utmaning genom den förändring 

av anställningsvillkor som beskrivits ovan, där andelen tillsvidareanställda 

minskar medan andra former för anställning ökar, 

exempelvis praktikplatser, arbete genom personaluthyrningsföretag, 

eller direkt ”svartarbeten”. Detta har medfört oklara, ibland 

obefintliga, ansvarsförhållanden avseende arbetsmiljön, vilket 

utgör en växande utmaning för tillämpningen av lagstiftningen 

om arbetsmiljön, vilken sannolikt är mer framträdande i Malmö 

än på andra ställen i landet. 

Å 


Samordnad inspektion med avseende på arbetsmiljön. 

Arbetsmiljöverket har tillsynsansvar för arbetsmiljön. Ett behov 

av förstärkta resurser för inspektioner har påta lats på nationell 

nivå. Det har visat sig ha starkare positiv effekt på arbetsmiljön 

om Arbetsmiljöverket gör en ins pektion på arbetsplatsen, jämfört 

med om man bara skick ar skriftlig information om vad som åligger 

arbetsgivaren. Kommunen har tillsynsansvar vad gäller yttre 

miljöpåver kan för flertalet verksamheter. Samordnad inspektion 

med avseende på allmän miljö och arbetsmiljö har visat sig vara 

effektivt, exempelvis inom återvinningsbranschen, och riktade 

gemensamma insatser, eventuellt med andra myndigheter, 

kan vara ett sätt att nå många mindre företag och samtidigt 

erbjuda en samordnad rådgivning. Vissa delar av servicesektorn, 

till exempel hotell- och restaurangbranschen, har en bristfällig 

infrastruktur för arbetsmiljöarbete, till exempel låg anslutning till 

företagshälsovård, låg anslutning till arbetsmarknadens organisationer. 

Här är det angeläget att tillsynen är effektiv, men också att 

behovet av stödjande strukturer kartläggs. 

De yrkesinriktade utbildningarna bör satsa på att lära ut ett 

säkert arbetssätt och hur personlig skyddsutrustning används på 

ett korrekt sätt. En översyn av eventuella brister och behov bör 

göras gemensamt med Arbetsmiljöverket och för utbildningen 

relevanta regionala skyddsombud. 

Arbetsmiljöverket arbetar med att föra ut kunskap om 

arbetsmiljöfrågor genom nya kanaler, videoklipp, Twitter, app 

om buller med mera, men ett större genomslag behövs. Osäkra 

anställningsformer för framför allt unga och människor som är 

nyanlända i Sverige, försvårar engagemanget i arbetsmiljöarbete 

inom stora sektorer. 

Ett sätt att nå dessa sektorer kan vara att engagera unga 

människor i kunskapsallianser för att med hjälp av dessa kanaler 

dels beskriva och diskutera sin arbetsmiljö, dels ge goda exempel, 

förmedla kontakter med mera. Möjligheterna till ett gemensamt 

engagemang kring detta mellan kommunen (via exempelvis 

folkhögskolor), företag inom IT-sektorn och Arbetsmiljöverket, i 

samråd med arbetsmarknadens organisationer, bör övervägas. 

Å 


Utarbeta och implementera strategier som främjar goda arbetsförhållanden 

i Malmö Stads egen verksamhet och verksamhet 

som upphandlas. 

Kommunen är en stor arbetsgivare, särskilt för kvinnor. Arbetsförhållandena 

inom skola, vård och omsorg är pressade för stora 

grupper i landet, vilket bland annat avspeglas i enkätundersökningar 

till de anställda och i inspektioner utförda av Arbetsmiljöverket. 

Det kan röra sig om alltför hög arbetsbelastning, lågt stöd 

och beslutsutrymme, tunga lyft och nattarbete. Samtidigt finns 

en hotande personal brist inom flera av dessa områden, som gör 

att det blir viktigt att skapa sådana förhållanden att de som har 

rätt kompetens kan vara verksamma ett helt yrkesliv. Lika viktigt 

är att utarbeta och implementera strategier som kombinerar en 

god kvalitet i välfärdstjänsterna med goda arbetsförhållanden. 

En långsiktig planering behövs för den enskilde i relation till 

arbetets krav, kom petensutveckling, det fysiologiska åldrandet 

och de egna förutsättningarna och önskemålen, så kallad ”agemanage 

ment”. Företagshälsovården är en viktig resurs vad gäller 

arbetsanpassning och rehabiliteringsinsatser för att behålla äldre 

medarbetare. En ökad samverkan mellan förvaltnin gar och företagshälsovård 

med ett långsiktigt perspektiv behövs kring detta. 

Malmö kommun är också en stor aktör vad gäller upphandlingar. 

Offentlig upphandling har kritiserats för att inte beakta 

effekter på arbetsmiljön. Arbetsmiljöver ket har nyligen förtydligat 

113

sin uppfattning om detta (93). Förstärkt uppföljning av kvaliteten 

i upphandlade välfärdstjänster skulle rimligen också gynna de 

anställdas arbetsmiljö. 

Å 


Inför kollegiala granskningar som metod för att utveckla organisationsformer 

med självständigt lärande. 

Arbetsorganisationer med självständigt lärande tillhör det som förespråkas 

inom det sociala investeringsperspektivet. Självständigt 

lärande är benämningen på en särskild typ av arbetsorganisation 

som skiljer sig från ”Lean production”, ”Taylorist organisation” och 

”Traditional organisation”. (148) Skillnaderna mellan dessa fyra arbetsorganisationer 

gäller framför allt inslagen av problemlösning 

och lärande i jobbet, samt de förvärvsarbetandes grad av frihet 

i att organisera sitt arbete. Självständigt lärande är den typ av 

arbetsorganisation som innehåller mest problemlösning, lärande 

och frihet. Det är denna som dominerar i de nordiska länderna. 

”Lean production” dominerar i Storbritannien, Irland och Spanien. 

Skillnaderna i Europa beskrivs av Bengt-Åke Lundvall och Edward 

Lorenz som ganska dramatiska och “… the dramatic differences 

within Europe in how people learn at the workplace reflect differences 

in national institutional settings in relation to education 

and labour markets”. (148) 

Författarna visar att det är arbetsorganisationer utformade enligt 

självständigt lärande som klarar sig bäst i den globala konkurrensen; 

“… innovation thrives in countries where a big proportion of 

the employees are engaged in work activities involving problem 

solving and learning”. Och för att människor ska kunna lösa 

problem och vara intresserade av lärande krävs en god välfärd, 

menar författarna. På så vis hänger tillväxt och välfärd samman. 

Länder med stora skillnader i välfärd, till exempel Storbritannien 

och Portugal, är också de med minst problemlösning och lärande 

i jobbet. Dessa länder har därför också sämst förutsättningar 

för att klara sig i den internationella konkurrensen, eftersom “… 

growing income inequality reduces the willingness of workers to 

take an active part in processes of organisational learning.” (148) 

Kommissionen föreslår att kollegiala granskningar görs till 

en regelbundet återkommande och generell metod för organisationsutveckling. 

Den kan användas för att låta kollegor som 

arbetar med liknande frågor mötas och utvärdera varandras verksamheter. 

Även till exempel elever på olika skolor skulle kunna 

utvärdera varandras skolor med hjälp av metoden. Vi ser det som 

viktigt att även forskningen finns representerad i de kollegiala 

granskningar som genomförs, genom deltagande av forskare 

eller forskarstuderande. Därigenom kan de kollegiala granskningarna 

också bidra till en långsiktig utveckling av kunskaperna om 

arbetslivet. Åtgärden förklaras närmare i del 3. 

Timmar 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

kvinnor 

1990/91 2010/11 

Kvinnor ägnar drygt en timme 

mindre åt obetalt arbete än för 

20 år sedan men fortfarande 

nästan en timme mer än män 

män 

Figur 48 

Antal timmar obetalt arbete per dag, kvinnor 

och män i Sverige. Förändring från 1990/91 till 

2010/11. Källa: SCB, 2010 

Kön 

2.2.4 Det obetalda arbetet 

Arbete är inte bara jobb, som det heter i SCB:s nyligen publicerade tidsanvändningsundersökning 

”Nu för tiden. En undersökning om svenska folkets tidsanvändning år 

2010/11”. (149) Liknande undersökningar har gjorts 1990/91 och 2000/01. Många 

obetalda aktiviteter måste också kategoriseras som arbete, slår man fast i rapporten, 

och detta obetalda arbete är omfattande. Det utförs i högre grad av kvinnor än av 

män. Av kvinnors totala arbete är 46 procent obetalt, en minskning från 55 procent i 

den förra undersökningen 1990/91, se figur 48. För män uppgår det obetalda arbetet 

till 36 procent av det totala arbetet. Det har dock ökat med ungefär 3 procentenheter. 

Skillnaderna mellan könen har därmed minskat. 

Även WHO-kommissionen ser det som viktigt att vidga synen på arbete och 

synliggöra det obetalda arbetet. Hushållsarbete, omsorgsarbete och frivilligt arbete 

måste inbegripas i de nationella räkenskaperna, menar WHO-kommissionen och 

hänvisar bland annat till Kanada som ett gott exempel. Som Susanna Toivanen et al 

skriver i en rapport till Malmökommissionen kvarstår här dock en del att göra: 

Av de 6 rekommendationer för att förbättra kvinnors hälsa som görs i WHOrapporten 

är det bara ett som Sverige inte redan har behandlat i lagstiftning: Att 

uppgradera det obetalda arbetet (hushållsarbete, omvårdnad i hemmet och frivilligt 

arbete) och dessutom räkna med det vid nationella räkenskaper som till exempel 

BNP. (68) 

Svikt i välfärdssektorn försämrar särskilt kvinnors möjligheter att försörja sig och 

sin familj på förvärvsarbete. Tillgång till barntillsyn, också utanför kontorsarbetstid, 

fritidshemsplatser, samt en tillräckligt dimensionerad och välfungerande äldreomsorg 

är viktiga delar. Kartläggningar utförda av vårdforskare och fackliga organisationer 

talar för att en betydande del av framför allt kvinnor med kort utbildning, ofrivilligt 

går ner i arbetstid för att äldre föräldrars vårdbehov inte är tillgodosett. Detta accentuerar 

inkomstskillnaderna mellan sociala grupper (136). 

114

M 

mål 2.2.4 

Synliggör, stötta och jämställdhetsintegrera det obetalda arbete 

som bidrar till en socialt hållbar utveckling av Malmö. 

En av de svenska forskare som har forskat mest om arbetets betydelse 

är Lars Ingelstam. I sin bok Ekonomi på plats definierar han 

arbete med hjälp av tre kriterier. Som arbete räknar han för det 

första ”aktivitet som utförs eller i princip skulle kunna utföras mot 

ersättning i pengar”. (135) Exempel på det senare är alla de monteringsinsatser 

som numera krävs av oss i hemmen. Det kallas 

också självbetjäning och handlar i grunden om en omvandling 

av betalt arbete till obetalt. Till föregångarna hör IKEA. Det arbete 

som tidigare utfördes av möbeltillverkarna måste vi nu utföra 

själva. Sak samma när vi scannar in våra varor på till exempel Konsum. 

Fortfarande rör det sig om arbetsinsatser, men numera inte 

betalda och därför inte medräknade i förvärvsarbetet. Om alla 

dessa självbetjäningsinsatser återomvandlades till betalt arbete 

skulle förvärvsfrekvensen förmodligen öka väsentligt. 

För det andra inbegriper Ingelstam i sin definition ”sådan 

aktivitet som otvetydigt inom vår kultur och vårt samhälle 

definieras som (produktivt) arbete”, och för det tredje ”sådan 

aktivitet som utgör en förutsättning för att arbetet i penningekonomin 

och lönearbetet … ska fungera.” (135) Exempel på 

den tredje kategorin är aktiviteter som bedrivs i hushållen och 

föreningslivet. Ingelstams syn på arbete ligger till grund för den 

indelning han gör av ekonomin i fyra sektorer: Gul (i stort sett det 

privata näringslivet), blå (den offentliga sektorn), vit (hushåll och 

andra sammanslutningar än kommersiella och statliga) och svart 

(olagligheter av olika slag). Ingelstam delar upp den vita sektorn 

i två huvudtyper av organisation; hushållen och det han kallar 

samverkanssektorn. Den senare består av bland annat föreningar. 

Demokratiutredningens huvudsekreterare Erik Amnå var 

en av de ansvariga för den undersökning om föreningslivet som 

publicerades 2003, Föreningslivet i Sverige (150). Där framkom det 

att 44 procent av alla i åldrarna 16–84 är aktiva i minst en förening. I 

Levnadsundersökningen 1995–97 var 33 procent av alla Malmöbor 

i åldrarna 18–74 aktiva i föreningslivet, det vill säga en betydligt 

lägre andel än vad SCB:s siffror visar för hela Sverige. SCB:s siffror 

gäller dock åldersintervallet 16–84. Av samtliga stadsdelar i Malmö 

fanns den högsta andelen aktiva i Södra Innerstaden (44 procent) 

och den lägsta i Rosengård (11 procent). Fosie hade 1996 den näst 

lägsta nivån på aktiviteten i föreningslivet. 25 procent av samtliga 

i åldrarna 18–74 år var aktiva i minst 1 förening. Tio år senare hade 

denna andel ökat till 28 procent. (73) 

Det arbete som sker i föreningslivet uppmärksammas dock 

alldeles för lite. Därmed synliggörs inte heller dess betydelse 

för den sociala hållbarheten och en minskad ojämlikhet i hälsa. 

Enligt Vogel och Amnå bidrar föreningar till välfärden genom att 

erbjuda sociala kontakter, ge information, skapa identitet, skapa 

samhörighet, erbjuda en arena för kreativitet och understödja 

sina medlemmars intressen. 

Man lär sig att samarbeta kring ett gemensamt mål, att 

konfronteras med olika livserfarenheter och värderingar, 

att bereda och gemensamt fatta beslut, och att (delvis) 

organisera vardagslivet i kollektiva former. Av sådana 

erfarenheter av mellanmänskliga aktiviteter bygger man 

tillsammans ett ömsesidigt förtroende, ett socialt kapital 

av vidsträckt betydelse även utanför föreningslivet, i 

marknadsrelationer och i den stora demokratin. Så väver 

det sociala kapitalet ett slags undervegetation av social 

tillit som gynnar en demokratisk utveckling. (150) 

Det kan tilläggas att civilsamhället genom sin blandning av betalt 

och obetalt arbete har stor betydelse för den sociala sammanhållningen 

i staden. Detta genom att skapa alternativa former 

av faktisk delaktighet som gör det möjligt för människor att 

ändå känna en delaktighet i samhället, även om man saknar ett 

förvärvsarbete och de ekonomiska resurser som annars krävs för 

att man ska vara ”inne”. 

Å 


Stärk samarbetet med civilsamhället och dra fördel av dess potentialer 

till att skapa sociala innovationer. 

Inom civilsamhället har det under de senaste decennierna skapats 

en rad innovativa miljöer. Kännetecknande för dessa miljöer 

är intresset för nya idéer och möjligheterna att testa dem. De 

består av sammanhang där olika engagemang kan kopplas till 

varandra. Därmed har det kunnat uppstå kedjor av engagemang 

och uppkomsten av sådana kedjor under de senaste decennierna 

är en viktig förklaring till civilsamhällets relativt starka ställning. 

Dessa innovativa miljöer består också vanligtvis av den 

organisationsform som kallas självständigt lärande (discretionary 

learning), vilken man inom forskningen brukar lyfta fram som 

en förutsättning för utvecklingen av sociala innovationer och 

avgörande fördel i den globala konkurrensen. Civilsamhällets 

innovativa miljöer kännetecknas framför allt av tre beståndsdelar; 

nämligen (a) det metodiska engagemanget och drivkraften att 

finna nya sätt att fånga upp det intuitiva vetandet i vardagslivet 

som traditionell byråkrati inte klarar, (b) utvecklandet av nya institutionella 

spelregler och omförhandlingar av normativa förpliktelser 

mellan en mångfald med aktörer med en mångfald med mål, 

samt (c) artikulerandet av samförstånd och mobilisering kring 

hållbara, allmängiltiga, odelbara och solidariska värden som inte 

kan förhandlas bort och reduceras till rena intressefrågor. 

Betydelsen av det obetalda arbetet har nyligen uppmärksammats 

av Stiglitz-kommissionen. De vill utvidga de ekonomiska 

begreppen för att belysa den aktivitet som sker utanför 

marknaden. 

For example, many of the services people received from 

other family members in the past are now purchased on 

the market. This shift translates into a rise in income as 

measured in the national accounts and may give a false 

impression of a change in living standards, while it merely 

reflects a shift from non-market to market provision 

of services. Many services that households produce for 

themselves are not recognized in official income and production 

measures, yet they constitute an important aspect 

of economic activity. (21) 

Stiglitz-kommissionens förslag att förändra detta kan tolkas som 

ett radikalt skifte i synen på arbete. Under de senaste decennierna 

har arbete kommit att bli synonymt med förvärvsarbete. 

Arbeta anses man bara göra när man får betalt för det. Stiglitzkommissionen 

lägger grunden för viktiga diskussioner om vad 

man egentligen ska mena med arbete och olika typer av arbetes 

betydelse för samhällsutvecklingen. 

115

Utbildning kan också betraktas som en form av arbete, men i 

mätningarna av förvärvsfrekvensen hamnar de som studerar på 

fel sida om strecket. De ingår bland dem som inte förvärvsarbetar, 

det vill säga de icke sysselsatta, och framstår därför i statistiken 

som ett problem i stället för som en del av lösningen på framtida 

arbetsmarknadsutveckling (73). Förvärvsfrekvensen sjunker om 

fler väljer att utbilda sig. Omvänt kan en höjning av förvärvsfrekvensen 

bero på att färre utbildar sig. Lösningen på detta 

uppenbara problem består givetvis inte i att betrakta utbildning 

som förvärvsarbete. Men vad ska det då betraktas som? Att problemet 

överhuvudtaget uppstår beror på definitionen av arbete. 

Likställandet av arbete med förvärvsarbete innebär att all annan 

aktivitet vid sidan om förvärvsarbetet görs oväsentlig. Det gäller 

även utbildning. 

Å 


Genomför regelbundet återkommande levnadsundersökningar 

för att kartlägga det obetalda arbetets omfattning. 

Kommissionen föreslår att levnadsundersökningar genomförs 

som en regelbundet återkommande metod för att bland annat 

kartlägga det obetalda arbetets omfattning. Levnadsundersökningar 

bidrar också till att öka människors delaktighet i en 

kunskapsutveckling som kan vara viktig för dem själva såväl som 

för hela samhället. Åtgärden förklaras närmare i del 3. 

116

2.3 Hälsooch 

sjukvård 

Hälso- och sjukvården kan bidra till att minska sociala skillnader i hälsa om 

man utvecklar sina insatser så att de sker på ett jämlikt sätt utifrån de behov som 

finns i befolkningen. Det viktigaste folkhälsoarbetet ligger utan tvekan utanför 

hälso- och sjukvårdens ansvarsområde, men i detta kapitel ligger fokus på de viktiga 

bidrag hälso- och sjukvården kan ge som en av många aktörer för att förbättra folkhälsan 

och minska ojämlikheten i hälsa. 

Hälsofrämjande insatser för att stödja patienternas tilltro till sin egen förmåga 

samt sjukdomsförebyggande insatser i form av stöd att ändra ogynnsamma levnadsvanor 

är särskilt viktiga för individer med svaga socioekonomiska resurser. Det 

förutsätter att man utvecklar effektiva metoder och förbättrar kunskaperna om hur 

man ska kunna påverka levnadsvanorna även om det föreligger sociala eller språkliga 

hinder. Risken är annars att de som har goda resurser är de som gagnas mest. 

Detsamma gäller hälso- och sjukvårdens insatser för att utveckla arbetsmiljön för 

sina egna medarbetare liksom att i befolkningsperspektivet bidra med kunskap om 

sjukdomsorsaker och aktivt delta i multiprofessionella insatser. Denna ansats har ett 

starkt stöd både hos politiker och medarbetare men mer måste göras för att utveckla 

uppdrag och styrsystem som möjliggör denna inriktning (151). 

Fram till 1983 hade sjukvården ett relativt begränsat uppdrag ”att ge sjukvård”. 

Med den nya hälso- och sjukvårdslagen från 1983 fick hälso- och sjukvården ett 

bredare uppdrag. Detta har förtydligats i det nationella folkhälsomålets målområde 

6 ”En mer hälsofrämjande Hälso- och Sjukvård” som antogs av Sveriges regering 

2003 (152). Denna ansats har en tydlig analogi med WHO:s koncept Health Promoting 

Hospitals and Health Services, som baseras på Ottawakonferensens slutsatser av 

att omorientera vården så att den bättre motsvarar samhällets behov (153). 

I Skåne och Malmö är det Region Skåne som ansvarar för merparten av hälsooch 

sjukvården. Kommunen har ansvar för hemsjukvård, vård av personer i särskilt 

boende och elevhälsovården. Även om hälso- och sjukvården primärt är ett regionalt 

uppdrag har kommissionen undersökt hur förutsättningarna ser ut för en jämlik 

hälso- och sjukvård. Ett antal områden har identifierats som visar brister i nuvarande 

arbetssätt och förslag ges till hur förbättringar ska kunna ske. Eftersom ett av kommissionens 

prioriterade områden är barn och ungas uppväxtvillkor har vi särskilt 

analyserat några av de viktiga funktioner inom hälso- och sjukvården som har med 

barn och unga att göra, som mödrahälsovård, barnhälsovård och elevhälsovård. Vi 

har också gjort en analys av vårdutnyttjandet i Malmö för att värdera om vården är 

jämlikt utnyttjad. 

2.3.1 Jämlikhet i vård och förebyggande insatser 

Hälso- och sjukvårdslagen lägger stor tonvikt vid att bidra till en jämlikt fördelad 

hälsa och en rättvis vård som ges efter behov: 

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för 

hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och 

för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälsooch 

sjukvård ska ges företräde i vården. 

117

År 2010 gjorde revisionskontoret i Region Skåne en granskning av hur jämlik och 

rättvis vården är (154) Intressanta uppgifter redovisas i olika dokument, djupintervjuer 

med nyckelpersoner, fokusgrupper och en webbenkät till medarbetare inom 

regionen. 

I korthet fann man att utbudet och tillgängligheten av vård inte är jämlik. Socialt 

utsatta grupper har det svårare i kontakterna med vården, ofta på grund av oförståelse 

från personalen. Enigheten var påfallande om att det finns språkliga barriärer, 

tolkbrist, hinder att ta del av information på grund av att patienter har låg utbildning 

eller utländsk bakgrund, att många patienter av olika orsaker har svårt att hävda sig 

bland annat på grund av kulturella skillnader och personalens värderingar. Påtagliga 

brister fanns även i medarbetarnas förståelse av de faktiska förhållanden som styr 

och påverkar vården och av inställningen till patienter med utländsk bakgrund. 

Klara brister i kompetensen avseende vad personalen kunde om hälso- och 

sjukvårdslagens innebörd påvisades när det gäller att förstå hur de egna värderingarna, 

föreställningarna och kompetensen om jämlikhet kan tänkas påverka arbetet. 

Det är sällan eller aldrig som arbetsgivaren ger information om jämlikhetsfrågor och 

det råder ingen skillnad mellan offentligt och privat drivna vårdinrättningar. Vidare 

framkom det i intervjuerna att många ansåg att sjukvården inte kan prioritera problematiken 

kring jämlik och rättvis vård därför att ”Region Skåne har större problem att 

hantera”! I underlaget till rapporten ingick även en vetenskaplig studie av jämlik vård 

avseende hjärt-kärlsjukdomar, psykisk ohälsa och barns hälso- och sjukvårdskonsumtion 

(155). Den visade bland annat att behandlingskvaliteten är sämre hos äldre 

jämfört med yngre personer och att låginkomsttagare oftare får billigare läkemedel är 

de med högre inkomst. 

Wachtler redovisar i sin avhandling betydelsen av läkarnas interkulturella kompetens. 

Läkarstudenterna i Lund och Malmö undervisas och bedöms inte på ett konsekvent 

sätt när det gäller kompetens för att bemöta kulturskillnader. Undervisning 

om sådana redskap uppfattas som utanförliggande och av lägre status än medicinsk 

kunskap (156). 

Den interkulturella kompetensen inom hälso- och sjukvården är otillräcklig och 

intresset för att prioritera detta område i grund- och fortbildningar är ofta låg eller 

obefintlig. Detsamma gäller jämställdhetsfrågor. Intervjuer visade till och med att 

många ansåg att dessa frågor inte borde prioriteras och att andra frågor var viktigare. 

Rimligen är de resultat som redovisas för hela Skåne relevanta även för Malmö. 

De ligger i linje med och ger relief åt de resultat som framkom i den rapport om 

sjukvårdsutnyttjande i Malmö som tagits fram på uppdrag av kommissionen (157). 

Följande modell (figur 49) visar hur sociala ojämlikhet i vårdutnyttjande kan 

uppstå genom barriärer på olika nivåer. 

Figur 49: Barriärer inom hälso- och sjukvårdssystemet 

acceptansen 

åtkomligheten 

tillgängligheten 

det objektivt fastställda behovet av hälsooch 

sjukvårdens insatser 

Källa: Anpassad från Tanahashi 1978 

Modellen kan användas för alla nivåer i hälso- och sjukvårdens insatser för att förbättra 

hälsan hos en individ eller en grupp, förebyggande verksamhet, sjukdomsbehandling 

och rehabilitering efter genomgången sjukdom. 

118

Längst ner i modellen illustreras det objektivt fastställda behovet av hälso- och 

sjukvårdens insatser i en befolkning. Nästa steg avser huruvida en viss behovsmotiverad 

insats existerar överhuvudtaget, det vill säga tillgängligheten. Redan här kan 

sociala ojämlikheter göra sig gällande. Det kan handla om att det ska vara lika lätt 

att få insatser för de ohälsotillstånd som är vanligast bland individer med låg social 

position som för de som är vanligast bland de med högre. Nästan undantagslöst så 

är detta inte fallet. Den brittiske läkaren Tudor Hart myntade begreppet ”the inverse 

care law” (158) för att beskriva detta fenomen. Figuren illustrerar att en del av den 

fullständiga behovstäckningen i en befolkning går förlorad redan här. 

Nästa steg avser åtkomligheten av hälso- och sjukvårdsutbudet. Denna är beroende 

av en rad olika faktorer, alltifrån kostnader, öppettider, geografisk placering 

det vill säga faktorer som ofta har ett samband med social position. I debatten som 

följde efter vårdvalsreformen har man hävdat att vårdcentraler tenderar att läggas 

ned i resurssvaga områden, medan antalet vårdgivare ökar i städernas centrala delar. 

Detta innebär ofta en minskad åtkomlighet för individer i lägre sociala positioner. 

Slutligen kan social ojämlikhet uppkomma genom att acceptansen för utbudets 

former och innehåll är lägre för individer i låg social position. Det kan handla om 

att vårdgivarna har ett språk som inte förstås av en individ i en låg social position, 

eller att åtgärderna upplevs som kränkande eller stigmatiserande. Detta har sedan 

lång tid tillbaka identifierats som ett generellt problem och passusen om individens 

delaktighet och inflytande i sin egen vårdprocess inkluderades i Hälso- och sjukvårdens 

portalparagraf 1983 av denna anledning. De faktorer som diskuteras nedan kan 

förstås utifrån denna indelning av barriärer för utnyttjande av hälso- och sjukvårdens 

utbud av tjänster. 

2.3.2 Vårdutnyttjande i Malmö 

På uppdrag av kommissionen har sambandet mellan vårdutnyttjande, läkarbesök i 

öppen vård, besök hos sjuksköterska, sjukgymnast, psykolog samt slutenvårdsutnyttjande, 

och socioekonomi hos barnfamiljer samt vuxna män och kvinnor i alla åldrar i 

Malmö studerats (157). I Malmö gjordes under år 2010 omkring 870 000 läkarbesök 

motsvarande 2,9 besök per invånare (Skåne 2,8, Sverige 2,5). Knappt hälften av alla 

besök i Malmö var i primärvården. Ålderns samband med antal läkarbesök framgår 

tydligt av figur 50. Oavsett var man söker vård i staden är det den enskilde individen 

och dennes adress som registreras. 

Det finns ingen skillnad i antalet läkarbesök i öppen vård per invånare mellan 

stadsdelarna trots skillnader i inkomst. Men ett flertal indikatorer visar tydligt att 

det finns betydande skillnader i hälsa mellan stadsdelar och relaterat till individernas 

inkomst och utbildning. Man skulle således förvänta sig ett högre vårdutnyttjande i 

vissa stadsdelar om detta verkligen speglade behoven, varför detta kan tolkas som en 

ojämlik situation. 

De med lägst inkomst och kort utbildning utnyttjar mest sluten vård vilket 

motsvaras av att deras sjuklighet är större. Studier av slutenvårdsutnyttjande och Skåneenkätens 

redovisning av självskattad hälsa visar betydande skillnader i hälsa mellan 

stadsdelarna. Detsamma visar de studier som redovisas i avsnittet om skillnad i hälsa 

mellan inrikes- och utrikesfödda, där hälsan till exempel hos invandrare från Irak, 

den största invandrargruppen i Malmö, är mycket sämre än hos svenskfödda. Den 

tidigare redovisningen av mödrahälsovården och barnhälsovården pekar i samma 

riktning. Allt detta talar för en ojämlik öppen vård i Malmös befolkning. 

I det följande redovisas i korthet ett underlag för att förbättra det förebyggande 

arbetet och göra hälso- och sjukvården mera jämlik i Malmö. 

Figur 50: Antal läkarbesök 2010 per invånare 

och år i Malmö, åldersstratifierat 

Antal 

5 

0 

0 

25 

Källa: Beckman, 2012 

50 75 

Ålder 

2.3.3 Förebyggande arbete i Region Skåne 

och i Malmö 

Frågan hur man hanterar frågor om levnadsvanor inom primärvård och specialiserad 

vård är högst aktuell i Skåne och i Malmö. Den 9 mars 2012 beslutade regionens 

hälso- och sjukvårdsnämnd om ackreditering och avtal för vårdenheter i Hälsoval 

Skåne gällande 2012 (159). Här hänvisas till hälso- och sjukvårdslagens krav på att 

den som har störst behov av hälso- och sjukvård ska ges företräde i vården. Hon- 

119

nörsorden är tillgänglighet, kontinuitet och trygghet, att möta rätt kompetens, att bli 

sedd och känna tillit och delaktighet. 

Vårdgivaren ska på individnivå arbeta med hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande 

insatser, såväl primär- som sekundärpreventiva, ge råd om egenvård och 

tidigt upptäcka riskbeteende. Ett systematiskt arbete ska bedrivas gällande samtal 

om hälsa och levnadsvanorna tobaksbruk, alkoholbruk, fysisk aktivitet och 

matvanor. 

Vidare framgår det att tolk ska tillhandahållas både på grund av att patienten inte 

förstår svenska och som service till döva, dövblinda och gravt hörselskadade. En 

mycket omfattande litteraturgenomgång av 30000 artiklar ligger till grund för rekommendationerna, 

men kunskaperna om hur man når ut till socialt olika grupper är 

otillräckliga (160). 

Skånes universitetssjukhus, SUS, och de andra skånska sjukhusen ingår i det 

nationella nätverket ”Hälsofrämjande sjukvård”. Medlemskapet (WHO-dikterat) 

kräver att sjukhuset ska arbeta hälsoinriktat utifrån tre olika perspektiv: patient, 

medarbetare och befolkning. Enligt en redogörelse kommissionen fått från ansvarig 

för verksamheten vid SUS kan patienter remitteras till SUS Hälsoenhet för fysisk 

aktivitet och tobaksavvänjning. Det finns också särskilda hälsoinspiratörer. Patientforum 

på SUS vänder sig till allmänheten med föreläsningar på olika teman. I fokus 

just nu är Socialstyrelsens nya riktlinjer kring levnadsvanor. Det är viktigt att få detta 

arbete integrerat i vården så att det inte bedrivs parallellt. Betydelsen av kunskaper 

om hur man ska kommunicera dessa frågor utgående från sociala och kulturella förutsättningar 

har inte fått tillräcklig uppmärksamhet. Här finns en betydande potential 

till förbättringar. 

Den information vi haft tillgänglig visar att Region Skåne nu inför nya rutiner 

i hälso- och sjukvården där hälsofrämjande och förebyggande insatser ska få större 

utrymme. Samtidigt förändras den offentliga sjukvården: den minskar i omfattning 

och nya samarbetsformer utvecklas mellan privat och offentlig sektor. Det finns 

en global hälsomarknad med vårdanställda samt vårdleverantörer som arbetar över 

nationsgränserna, där stora multinationella läkemedelsföretag och vårdföretag spelar 

en ökande roll. Kommissionen har uppmärksammat de stora förändringar som 

pågår, inom till exempel mödrahälsovård, barnhälsovård och primärvården. (161) 

Det finns en risk att globalisering och privatisering leder till att det avsätts minskade 

resurser till sjukdomsförebyggande arbete inom hälso- och sjukvården. Effektiva system 

för att följa hälso- och sjukvårdslagens intentioner att arbeta förebyggande och 

hälsofrämjande, oberoende av patienternas bakgrund, måste därför ha hög prioritet 

i framtidens Malmö liksom i övriga landet. Styrning, uppföljning, riktade resurser, 

ersättningssystemens uppbyggnad, primärvårdens uppdrag och utveckling samt 

professionernas inställning till det sjukdomsförebyggande arbetet är av stor betydelse 

för en jämlik vård baserad på befolkningens behov. 

Professionernas grundutbildning och fortbildning har stor betydelse för att 

kunna uppnå en jämlik vård. En mer hälsoinriktad hälso- och sjukvård ställer högre 

krav på bredare fortbildning för medarbetarna i syfte att uppnå en samverkan mellan 

olika yrkesgrupper. Det kan leda till en förändring av professionernas egna förhållningssätt 

i det dagliga kliniska arbetet med hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande 

insatser. 

Ett konkret exempel på hur sociala faktorer inverkar på deltagarfrekvensen 

i förebyggande program är Malmö mammografistudie där drygt 34 000 kvinnor i 

åldrarna 50–69 år inbjöds. Jämförelser mellan 134 delområden inom Malmö visade 

ett bortfall som varierade mellan 18 procent och 63 procent. Områden med lägst 

deltagande tillhörde dem med den största andelen personer i låg socioekonomisk 

position (162), se figur 51. Forskare vid Universitetssjukhuset i Malmö har analyserat 

möjliga orsaker till denna ojämlikhet. Mammografin är förenad med kostnader och 

kallelserna är skrivna på svenska, något som kan utgöra delar av förklaringen. 

120

Figur 51: Samvariationen mellan andel som deltagit i mammografiscreening 

i Malmö 70 och socioekonomi 

Andel 

80 % 

Antal kvinnor 

45-68 år 

5000 

500 

60 

70 

Antal kvinnor 

45-68 år 

50 

sämre 

bättre 

Socioekonomi 

5000 

500 

60 

50 

sämre 

bättre 

Socioekonomi 

Källa: Zackrisson, 2012 

Hälso- och sjukvården har nyligen börjat tillämpa nya rekommendationer för hur 

frågor som rör rökning, kost, motion och alkohol ska hanteras i samband med 

patientbesöket. Betydelsen av interkulturell kompetens och kunskaper om hur man 

effektivt ska nå patienter med olika social bakgrund uppmärksammas inte i de nya 

ackrediteringsavtal som finns inom regionen. Grundutbildningar och fortbildning 

av all personal verksamma inom hälso- och sjukvården måste förbättras för att möta 

det mångkulturella samhällets behov av interkulturell kompetens och sociala faktorers 

betydelse för patientens levnadsvanor. 

2.3.4 Åtgärder under Malmöbornas livscykel 

Utgående från de vetenskapliga underlag som utgjort grunden till avsnittet om Malmöbornas 

hälsa har kommissionen identifierat ett antal åtgärder som var för sig eller 

tillsammans skulle kunna bidra till att minska skillnaderna i hälsa under livscykeln. 

Redan under graviditeten borde man bättre kunna utnyttja möjligheterna att 

skapa större chanser för ett bra liv för det väntade barnet genom ökade psykosociala 

och sociala insatser (163). Kvalitetskraven i detta omhändertagande inom mödrahälsovården 

är idag inte desamma som de som avser hanteringen av de rent medicinska 

kontrollerna, och därför i hög grad avhängig av den enskilda barnmorskans kunskap, 

insikt och engagemang i dessa frågor (50). Utbildning av barnmorskor i motiverande 

samtalsmetodik och i psykosociala frågor och utveckling av modeller för föräldraförberedelse 

som fokuserar tryggt föräldraskap är en viktig del i detta arbete. Som påpekats 

tidigare är det nödvändigt att utveckla effektiva metoder för att nå mammorna 

oavsett social position eller andra förhållanden, till exempel språkkunskaper. Möjligheterna 

att göra vården mer jämlik motverkas av andra krafter som av kostnadsskäl 

begränsar användningen av ultraljud, längre läkarsamtal, längre barnmorskesamtal 

och upprepade hälsosamtal (164). 

Barn som är 0–5 år gamla är inskrivna vid barnhälsovården, BVC. När de 

börjar i förskoleklass, oftast vid sex års ålder, övergår ansvaret till elevhälsan som är 

kommunens ansvar. Barn som inte går i förskoleklass är fortsatt inskrivna vid barn- 

121

122

100 % 

hälsovården. År 2011 fanns 23 barnavårdscentraler i Malmö som tog emot 27 000 

barn. Under året föddes cirka 15 000 barn i regionen varav 5000 i Malmö. 

Barnhälsovårdens uppgift är att främja barns fysiska och psykiska hälsa, förebygga 

ohälsa och identifiera barn som behöver hälsoinsatser eller behandling, det vill 

säga uppmärksamma de verkliga behoven. BVC erbjuder alla barn ett kostnadsfritt 

hälsoprogram med hälsobesök och andra insatser. I programmet ingår bland annat 

föräldrastöd, vaccinationer, hälsoundersökningar och insatser efter behov. Några 

viktiga deluppgifter är hembesök, föräldrastöd i grupp och depressionsscreening av 

nyblivna mödrar. I verksamhetsmåtten framgår att skillnaderna mellan stadsdelarna 

vad gäller genomförandet av dessa uppgifter är stora till exempel när det gäller hembesöken 

(figur 52). Det finns ingen analys gjord som visar vad skillnaderna faktiskt 

beror på. Föräldrarnas sociala situation kan vara en förklaring, barnhälsovårdens arbetsrutiner 

en annan. Hembesöket bedöms som en särskilt viktig insats ur förebyggande 

synpunkt och viktig för att nå föräldrar med störst behov. 

Figur 52: Andel förstabarnsfamiljer som har fått hembesök 2010 i de olika stadsdelarna, 

sorterade i fallande ordning. Streckad stapel visar genomsnittet för Skåne län utom Malmö 

Andel 

80 

60 

40 

20 

Skåne utan 


0 

O Hu 

Källa: Köhler, 2012 

L-B 

R F Hy SI K VI C 

Stadsdelar 

Folkhälsoundersökning 

2013 

Personal inom hälso- och sjukvården har lagstadgad skyldighet att till socialtjänsten 

anmäla ett barn som far illa eller misstänks fara illa. Att fara illa är ofta relaterat till 

familjernas levnadsvillkor och det är därför viktigt ur jämlikhetshänseende att uppmärksamma 

dessa behov och erbjuda de insatser som erfordras. Andelen anmälningar 

som kommer från BVC är dock mycket låg, strax under 3 promille av alla barn, 

vilket innebär att de flesta barn som far illa aldrig uppmärksammas. Skillnaderna i 

anmälningsfrekvens mellan olika områden/BVC-enheter är stor. Det finns tecken 

på att organisationsformen med familjecentraler har bättre förmåga att både kunna 

motivera familjer att söka stöd från socialtjänsten och att uppmärksamma barn som 

far illa. Familjecentralen innehåller flera verksamheter under samma tak – öppen 

förskola, BVC, mödrahälsovård och stödjande socialtjänst – och har både region och 

kommun som huvudmän (51). 

Elevhälsovården omfattar medicinsk elevhälsa samt har psykologisk, psykosocial, 

social och specialpedagogisk kompetens. I avsnittet om utbildning i denna 

rapport, beskrivs att dålig hälsa ligger bakom en betydande del av alla skolmisslyckanden 

och avhopp från skolan. Detta visar på den stora potentiella betydelsen 

som elevhälsan har för att både förebygga och åtgärda hälsoproblem som är starkt 

kopplade till elevernas levnadsvillkor och deras familjers sociala position (se del 1, 

kapitel 1). 

Här diskuteras endast den medicinska elevhälsan. Den medicinska elevhälsan 

är, till skillnad från mödrahälsovården och barnhälsovården som har Region 

Skåne som huvudman, en renodlat kommunal verksamhet. Kommissionen har inte 

lyckats få en tydlig bild av elevhälsans organisation, styrning, innehåll och kvalitet 

i Malmö. Elevhälsan i kommunala grundskolor och gymnasier i Malmö har till 

Under 2013 kommer Enheten 

för Folkhälsa och Social 

hållbarhet, Region Skåne, i 

samarbete med Kunskapscentrum 

för Barnhälsovård att 

genomföra en Folkhälsoundersökning 

riktad till barn i 

åldern 8 månader och 4 år och 

deras föräldrar i Skåne. Denna 

undersökning kommer att 

kartlägga hälsa, levnadsvanor 

och levnadsomständigheter 

bland små barn och deras 

föräldrar. Det kommer även 

att vara möjligt att bryta ned 

resultaten på kommunnivå. 

Resultaten beräknas kunna 

presenteras under hösten 

2014. 

123

124 

skillnad från Stockholm och Göteborg olika ledningsorganisationer. Den medicinska 

elevhälsan inom den kommunala grundskolan samordnas av en skolläkare där åtta 

deltidsanställda läkare med olika kompetens tjänstgör samt ett åttiotal skolsköterskor. 

Verksamhetscheferna för barn- och ungdomsverksamheten inom respektive 

stadsdel är tillika ansvariga för den kommunala elevhälsan. Utbildningsförvaltningen 

med ansvar för de kommunala gymnasieskolorna har en egen organisation med en 

ansvarig skolläkare och skolsköterskor knutna till respektive gymnasieskola. Hur de 

icke-kommunala skolorna organiserar elevhälsan är oklart. Inom ramen för den elevpeng 

som följer varje elev är det upp till ledningen att bestämma vilka resurser som 

ska avsättas till elevhälsovård. Friskolorna har i regel en elevhälsa som är knuten till 

respektive bolag. De kommunala grundskolorna och gymnasierna använder samma 

digitala journalsystem, hur man gör i friskolorna är oklart. 

Malmö stad omorganiserar nu skolorganisationen. I anslutning till detta är det 

ytterst viktigt att elevhälsan ses som en resurs för att säkerställa barns jämlika förutsättningar 

för god hälsa och att kunna tillgodogöra sig utbildning. För att åstadkomma 

detta behövs en resursöversyn som säkerställer alla elevers rätt till skolhälsovård 

med hög kvalitet och kontinuitet. Det behövs samverkan mellan barnhälsovården 

och elevhälsovården så att journalerna följer med eleverna. Detta är en viktig fråga 

om man ska kunna få en samlad bild av Malmöelevernas rättighet till en likvärdig 

hälsa under de viktiga skolåren. Socialstyrelsen har kommit med rekommendationer 

om hur informationen i mödrahälsovårdsjournaler ska beaktas inom barnhälsovården 

och sedan föras vidare till elevhälsovården (165). Juridiskt är detta något komplicerat 

men inte omöjligt (166). Detta är särskilt angeläget gällande barn som riskerar 

att fara illa som hemlösa, asylsökande och familjehemsplacerade barn. Det behövs 

en systematisk uppföljning av elevernas hälsa utifrån uppgifter i journalsystem från 

både kommunala och fristående skolor. 

De regelbundet återkommande enkäterna om levnadsvanor i grundskolans 

årskurser 6, 9 och gymnasiets årskurs 2 i Malmös skolor borde också vara en viktig 

bas för en helhetssyn på Malmöbarnens hälsa och dess sociala fördelning. Jämförelser 

kan göras med hela Region Skåne och delvis även nationellt. Bilden är splittrad 

när det gäller hur enkätsvaren används. Någon uppföljning har inte gjorts gällande 

huruvida resultaten använts som en integrerad del i skolans arbete med hälsa och det 

förebyggande arbetet. 

Den noggranna övervakning och uppföljning som finns både inom mödrahälsovård 

och inom barnhälsovård existerar inte inom elevhälsovården i Malmö. Man 

får inte heller information om hur barnen klarar skolan vilket är en viktig kunskap 

om barn far illa och inte minst för ett effektivt förebyggande arbete. Det är särskilt 

viktigt med en väl fungerande elevhälsa som intimt samarbetar med skola och föräldrar. 

Inom grundskolan har fokuseringen hittills framför allt legat på fysiska och 

psykiska hälsoproblem och har inte satts in i ett socialt och pedagogiskt sammanhang, 

en brist som blivit alltmer uppenbar. (49) 

Nyanlända barn är en viktig grupp i Malmö. På förslag från Svenska Barnläkarföreningen 

och Svenska Skolläkarföreningen bör alla nyanlända ha rätt till en kostnadsfri 

hälsoundersökning, det vill säga asylsökande, anhöriginvandrare, kvotflyktingar 

och papperslösa. Endast delar av detta fungerar i dagens Malmö (112, 167). 

Den så kallade Bunkeflomodellen i Malmö har väckt uppmärksamhet internationellt. 

Projektet omfattade bland annat ökad fysisk aktivitet under skoldagarna. 

Denna modell är ett bra exempel på hur skolan, föräldrarna, eleverna, idrottsrörelsen 

och forskarsamhället tillsammans kan lägga en grund till ett förändrat arbetssätt som 

leder till både bättre hälsa och bättre skolprestationer. Denna modell utgör ett exempel 

på begreppet kunskapsallians som diskuteras på flera ställen i denna rapport. 

Det syftar också till en utökad delaktighet och inflytande för målgruppen. I projektet 

arbetar man efter WHO:s koncept ”Hälsofrämjande skola”. Det innebär att skolans 

hela vardag fungerar som en stödjande och hälsofrämjande miljö för fysisk, social 

och psykisk hälsa och lärande. Hälsan är i centrum. Den vetenskapliga utvärderingen 

efter nio år visade att både flickor och pojkar förbättrade sin motorik och även att 

skolresultaten blev signifikant bättre, nästan tio procent fler behöriga till gymnasiet 

i gruppen med utökad idrottsundervisning, jämfört med en kontrollgrupp. (112) 

Kommissionen har gjort en hälsoekonomisk utvärdering av projektet vilken visar att

det varit en klart lönsam satsning för kommunen (80). (Beräkningen finns redovisad 

i del 2, kapitel 1). 

Betydande kunskaper finns om hälsan i den vuxna befolkningen i Malmö. Men 

ingen i Malmö har ansvar för att ge en samlad bild av sjuklighet, funktionshinder, 

självskattad hälsa, dödlighet, återstående livslängd vid olika åldrar, levnadsvanor, 

vårdens likvärdighet, skillnader i hälsa relaterad till ålder, kön, etnicitet och social 

position. Det finns inte heller någon kontinuerlig analys av befintliga, hälsorelaterade 

register som redan existerar, till exempel det heltäckande skaderegistret eller resultat 

från mammografiundersökningar och gynekologiska hälsokontroller. 

De vetenskapliga underlag kommissionen samlat in visar tydligt att skillnaderna 

i hälsa mellan olika grupper är betydande och att de har ökat under senare år. Kommunen 

måste ta ett ansvar för att kontinuerligt följa och analysera hälsoutvecklingen 

i staden. Det gäller givetvis hela livscykeln, från graviditeten till sista andetaget. Det 

behövs en fortlöpande epidemiologisk bevakning kopplad till analys och förslag till 

effektiva åtgärder för att minska hälsoskillnader och förbättra hälsan för alla Malmöbor. 

Den epidemiologiska bevakningen bör samordnas med motsvarande analys 

av övriga sociala bestämningsfaktorer för hälsan som samlas in och som redovisats i 

denna rapport. 

När det gäller de äldre Malmöbornas hälsa borde man, på samma sätt som man 

gör i Danmark och under senare år vid ett antal vårdcentraler i Göteborg, inleda 

försök i Malmö med socialt och medicinskt inriktade hälsokontroller/hälsobesök 

av äldre personer. En studie av 75–80 åringar i Malmö visade att betydande socialt 

bestämda behov identifierades hos var sjunde person och att många av dessa 

kunde åtgärdas via kommunen. Hos var tredje person identifierades medicinska och 

psykologiska behov av åtgärder. Var fjärde person hade behov av sjukvårdskontakt. 

Vid en uppföljning ett år senare kunde en dramatisk effekt påvisas med en halvering 

av behovet av medicinska och sociala insatser (168). Ekonomiska, medicinska och 

sociala konsekvenser av dessa resultat måste analyseras. Eftersom ett stort antal äldre 

gör många besök i primärvården varje år skulle denna verksamhet kunna integreras 

på ett kostnadseffektivt sätt i hela kommunen i samarbete med Region Skåne. 

M 

mål 2.3.4.1 

Malmö stad upprättar tillsammans med Region Skåne en 

handlingsplan för att bättre uppnå mer jämlikt fördelad hälsa 

och vård på lika villkor för hela Malmös befolkning. 

samverkan kring barn i risk för ohälsa eller utsatta livsvillkor och 

riktlinjer för agerande. De generella insatser som kan göras genom 

till exempel hembesök ska ges till alla familjer i Malmö med 

nyfödda barn. En fördjupad analys om varför anmälningsfrekvensen 

till socialtjänsten av barn som riskerar att fara illa är så låg 

inom barnhälsovården behövs, samt åtgärder vidtas. 

Å 

åtgärd 2.3.4.1.1 

Å 

åtgärd 2.3.4.1.3 

Säkerställ att mödrahälsovården har förutsättningar att erbjuda 

vård på lika villkor. 

Mödrahälsovården har en central funktion för att tidigt ge barn 

förutsättningar för en bra start i livet. Med anledning av att 

hälsovalet införs inom mödrahälsovård behöver man uppmärksamma 

så att kvalitet säkerställs och en god mödrahälsovård 

når alla blivande mödrar i Malmö. Fortsatt folkhälsobevakning 

och kvalitetssäkring är viktig för att få till stånd förebyggande 

insatser samt samverkan med barnhälsovården och kommunens 

verksamheter, med flera. 

Å 

åtgärd 2.3.4.1.2 

Säkerställ att barnhälsovården har förutsättningar att erbjuda 

vård på lika villkor . 

Det behövs ökad kompetens om psykisk ohälsa och förbättrad 

Förbättra villkoren för en socialt jämlik mammografiscreening. 

Skillnader i deltagarfrekvens i mammografiscreening förklaras 

till stor del av socioekonomiska faktorer. Mammografiscreening 

i Malmö bör vara gratis liksom i många andra delar av landet. 

Kallelserna måste vara på flera olika språk och inte som nu bara 

på svenska och innehålla relevant information för att motivera 

deltagande. 

Å 

åtgärd 2.3.4.1.4 

Genomför en analys av läkarbesök i öppen vård i 

Malmös stadsdelar. 

Orsaken till diskrepansen mellan läkarbesöken i öppen vård i Malmös 

stadsdelar och den faktiska sjukligheten i dessa behöver utredas 

och sedan utgöra ett underlag för att minska sociala skillnader i 

tillgången, åtkomligheten och acceptansen av denna typ av vård. 

125

Å 

åtgärd 2.3.4.1.5 

Å 

åtgärd 2.3.4.2.3 

Erbjud hälsokontroller till alla som fyllt 80 år. 

Försök bör inledas i Malmö i samarbete med Region Skåne att 

erbjuda alla som fyllt 80 år en kostnadsfri medicinskt och socialt 

inriktad hälsokontroll. 

Å 

åtgärd 2.3.4.1.6 

Förbättra den interkulturella kompetensen och kunskaperna om 

sociala bestämningsfaktorers betydelse för levnadsvanorna inom 

hälso- och sjukvården. 

Grundutbildningarna inom hälso- och sjukvårdssektorn bör 

förstärkas gällande interkulturell kompetens och sociala bestämningsfaktorers 

betydelse för levnadsvanor. Vidare bör hälso- och 

sjukvården förse sin personal med kontinuerlig kompetensutveckling. 

Inom Malmö stad finns lång erfarenhet av olika typer av 

utbildningar i både förhållningssätt och interkulturell kompetens. 

Eventuellt kan utbildningar samordnas med det utbud som finns 

inom Malmö stad. 

M 

mål 2.3.4.2 

Alla barn i Malmö ska ha en likvärdig hälso- och sjukvård, samt 

hälsofrämjande och förebyggande insatser tills de slutar skolan. 

Å 

åtgärd 2.3.4.2.1 

Stärk inriktningen på de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa 

inom mödrahälsovård, barnhälsovård och inom den kommunala 

elevhälsan. 

En kraftsamling bör göras tillsammans med region och universitet 

för att reformera grundutbildning och fortbildning av personal 

inom mödrahälsovård, barnhälsovård och inom den kommunala 

elevhälsan avseende sociala bestämningsfaktorer, genusaspekter 

och interkulturell kompetens. Existerande kvalitetsregister ska 

vara tydliga i dessa frågor. De sociala faktorerna måste inbegripas 

i hälsosamtal. 

Å 

åtgärd 2.3.4.2.2 

Gör en översyn av samarbetsorganisation gällande barns hälsa. 

Reella förutsättningar måste skapas för en tvärprofessionell och 

tvärsektoriell samverkan kring barns hälsa och livsvillkor, hälsa 

och skillnader i hälsa genom att upprätta ett system för att följa 

hälsoutvecklingen och exponering för hälsorisker hos alla barn i 

Malmö, från graviditet, genom de första åren inom barnhälsovården 

och elevhälsovården. Den här frågan bör ha hög prioritet om 

alla barn ska få en optimal chans till ett friskt och bra liv. Strukturerna 

finns men samarbete, alternativa arbetsformer måste man 

se över. Detta kan innebära en anledning att inrätta en barnenhet 

i Malmö stad i samverkan med berörda aktörer. 

Prioritera förebyggande arbete mot våld, omsorgssvikt och sexuella 

övergrepp på barn. 

Öka identifieringen av barn som far illa. Stärk samverkan mellan 

myndigheter och verksamheter som arbetar med drabbade barn. 

Öka stöd till barnfamiljer med sociala problem. 

Å 

åtgärd 2.3.4.2.4 

Utvärdera familjecentralerna. 

Tillsätt en utvärdering av familjecentralers förmåga att bättre kunna 

främja barns hälsa och förebygga ohälsa och mot bakgrund 

av denna överväga etablering av fler familjecentraler. Detta kan 

eventuellt ingå i uppdraget för en eventuell barnenhet (se ovan). 

M 

mål 2.3.4.3 

Elevhälsovården i Malmö ska garantera en likvärdig och hög 

kvalitet i såväl offentlig som privat skolform. 

Å 

åtgärd 2.3.4.3.1 

Etablera en gemensam ledning av elevhälsovården. 

Säkerställ en gemensam ledning för elevhälsovården med ansvar 

att förse såväl kommunala som fristående skolor med kompetent 

personal. Garantera relevant medicinsk och social fortbildning 

av all personal oavsett skolform. Elevhälsovårdens kvalitetskrav 

ska vara i nivå med barnhälsovården. Kommunen och regionen 

bör gemensamt ansöka hos socialstyrelsen om att få samordna 

journalsystemen från mödrahälsovården, barnhälsovården och 

elevhälsovården. Malmö kan bli en förebild i landet. 

Samverkan mellan medicinsk och övrig elevhälsovård, 

socialtjänst och andra aktörer behöver förbättras, särskilt gällande 

elever med behov av särskilt stöd. 

Malmö stad omorganiserar skolorganisationen. I anslutning 

till detta är det ytterst viktig att säkerställa en god elevhälsovård 

på alla skolor. Kommunen bör överväga möjligheten till en 

samordnad elevhälsovård i grundskola och gymnasieskola. 

Vidare behövs en systematisk uppföljning av elevernas hälsa 

från både kommunala och fristående skolor, samt ett utvecklat 

samarbete med universitet och högskola för att över tid kunna 

följa hälsoindikatorer, såväl medicinska som sociala, för att kunna 

genomföra insatser. Den kunskap som finns om Malmöelevers 

livsvillkor och levnadsvanor utgör ett viktigt underlag i detta 

arbete och behöver göras tillgänglig i syfte att systematiskt omsättas 

i praktiken. 

126

2.3.5 Behovet av ett permanent samarbetsorgan 

Hälso- och sjukvården får ofta en unik inblick i människors levnadsvillkor och dess 

konsekvenser. Ett befolkningsinriktat hälsoarbete innebär möjligheter att påverka 

grundorsakerna till ohälsa. 

Kommissionen har uppmärksammat att det för närvarande saknas 

en viktig funktion i samhället för att på ett kvalificerat sätt kunna följa 

hälsoutvecklingen på kommunnivå. Redovisningen av malmöbornas 

hälsa visar tydligt behovet av hög kompetens på kommunnivå. För att 

kunna ta vara på och använda kunskapen som finns inom universitet 

och högskola och den unika kompetens som finns inom hälso- och 

sjukvården att redovisa sjuklighet, skador, dödlighet, bestämningsfaktorer 

för hälsan och hälsoekonomiska analyser 

krävs att kommunen skapar ett permanent samarbetsorgan. 

Hälso- och sjukvården inklusive primärvården har 

inte längre ett tydligt ansvar för ett befolkningsinriktat 

arbete som specifikt tar vara på Malmö stads behov. 

Adekvat epidemiologisk och folkhälsovetenskaplig 

kompetens är nödvändig även lokalt om hälsoskillnaderna 

ska kunna minska och hälsan förbättras. 

Sådan kompetens finns i Malmö men måste utnyttjas 

mycket bättre för att det förebyggande och hälsofrämjande 

arbetet ska bli mer effektivt. 

M 

mål 2.3.5 

Kunskaperna om befolkningens hälsa i Malmö ska förbättras och 

resultaten ska analyseras och användas i kommunens och regionens 

förebyggande arbete. 

Å 


Etablera en kvalificerad epidemiologisk bevakning av stadens 

hela befolkning. 

Av den delvis unika och stora kompetens som finns inom Lunds 

universitet och särskilt Malmödelen av den medicinska fakulteten, 

vid Malmö Högskola, inom Region Skåne och inom kommunen 

bör Malmö stad säkerställa en fast bas för epidemiologisk bevakning, 

analys och uppföljning av Malmöbornas hälsa. Som exempel 

bör Hälsoenkäterna i Region Skåne analyseras tillsammans 

med andra hälsodata (sjuklighet, dödlighet, vårdkonsumtion, sociala 

bestämningsfaktorer för hälsan) och föranleda diskussioner 

om hur resultaten ska tolkas och tillämpas på det lokala planet. I 

denna samling bör ingå forskare, epidemiologer, representanter 

för hälso- och sjukvården, Malmö stad och civilsamhället. 

Kunskaper om kulturella skillnader och orsakerna till invandringen 

måste förbättras för att ohälsa ska kunna förebyggas 

hos invandrare från olika länder. Det gäller såväl inom hälso- och 

sjukvården som inom skolan och andra samhällssektorer i Malmö. 

Å 


Använd analyser från skaderegistret i Malmö för att kontinuerligt 

omsätta resultaten i praktiskt förebyggande arbete inom alla 

områden. 

Den delvis unika och noggranna skaderegistreringen i Malmö 

måste användas i full utsträckning för att minska skador i olika 

miljöer och bidra till att minska socialt relaterade skador. Det är 

oacceptabelt att värdefull statistik samlas in och inte används i 

någon större omfattning i ett samlat grepp i det förebyggande 

arbetet. Detta kan ingå i det uppdrag som föreslås del 3. 

127

3. Förändrade 

processer för en 

socialt hållbar 

utveckling genom 

kunskapsallianser 

och demokratiserad 

styrning 

Denna del av slutrapporten utgår från frågan om 

HUR förändringarna ska göras, det vill säga de förändringar 

som krävs för att minska ojämlikheten i hälsa. 

Utgångspunkten består också av den övergripande 

rekommendation som vi formulerade i inledningsdelen, 

nämligen ”förändra processerna genom att 

skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning”. 

Det innebär att göra skapandet och utvecklandet 

av kunskap till en del av lösningarna. Detta kan 

också beskrivas som ett förändrat fokus: från ensidig 

betoning på förutsättningar och resultat till att också 

inkludera kunskaps- och lärprocesserna. Processerna 

måste utformas på sätt som möjliggör ett kontinuerligt 

lärande. 

Den förändring som eftersträvas handlar om att 

inte identifiera och lösa ett problem i taget utan om 

att bidra till en förändrad utveckling av samhället 

där åtgärder alltid tar utgångspunkt i ett holistiskt 

perspektiv och bidrar till att lösa flera problem samtidigt. 

Det kräver konsekvensbeskrivningar för hållbar 

stadsutveckling av alla strategiska beslut, öppnare 

processer där startpunkten/problemet(n) identifieras 

och beskrivs av en bredare krets än traditionellt, en 

inriktning slås fast men slutmålet preciseras inte av respekt 

för processen och för att ha friheten att utveckla 

ny kunskap och hitta nya lösningar. 

Lärande och skapande av kunskap är nyckelord 

i denna grundläggande förändring av processerna. 

Andra nyckelord är faktisk delaktighet och känsla av 

delaktighet samt demokrati. Det handlar således om 

att förändra befintliga system, men innebär även att 

skapa nya sociala strukturer som möjliggör en förbättrad 

delaktighet där dessutom formerna för faktisk 

delaktighet gynnar en känsla av delaktighet. Vi ser det 

som önskvärt att öka medborgarnas inflytande och 

delaktighet på alla plan för att öka känslan av sammanhang, 

och i förlängningen av detta, uppleva en 

ökad kontroll över sitt eget liv. En del av detta gäller 

självfallet demokrati och styrning men vårt förslag är 

betydligt mer omfattande. Bildligt talat gäller det inte 

bara stadshuset och politiken utan de kommunala 

processerna i allmänhet.

Under de senaste decennierna har det uppstått en ny typ av styrning som brukar 

kallas governance. Med det menas en styrningsoch organiseringsform nära förknippad 

med begreppet nätverk samt med olika former av gränsöverskridande samverkan 

mellan offentliga och privata aktörer. Governance brukar ställas mot government, 

vilket är den traditionella styrningsoch organisationsformen, hierarkiskt ordnad 

med tydligt definierade och avgränsade ansvarsnivåer. Government innebär att politiken 

görs, beslutas och äger rum inom de formella institutionerna. Med governance 

menas att man går utanför institutionerna och gör politik i partnerskap. Government 

kan karakteriseras som ett vertikalt styrelseskick i jämförelse med governance som är 

horisontellt. Det betyder inte att governance är mer neutralt och mindre politiskt än 

government. Det rör sig om två olika former för bedrivandet av politik och politiken 

har under de senaste decennierna blivit alltmer präglad av governance. Eftersom 

ofta enbart näringslivet involveras i governance, inte föreningsliv eller företrädare för 

människor i stadsdelar med lågt valdeltagande, väcker detta frågor om demokratins 

utveckling. 

Det är denna utveckling och risk för ett ökat demokratiskt underskott som 

Malmökommissionen vill bemöta genom en utveckling av delaktigheten och skapandet 

av nya former för den. Vi ställer oss i grunden positiva till governance men 

menar att den måste demokratiseras. Governanceprocesserna är omdiskuterade gällande 

bland annat frågor om ansvarsskyldighet och den representativa demokratins 

principer (169). Vem och vilka som ska representeras i de nätverk som governance 

ofta resulterar i är inte givet i alla lägen. Trots att governanceprocesser kan betraktas 

ha inbyggda demokratiska problem (framförallt i form av ovan nämnda ansvarsskyldighet 

och representation), inbegriper de också ur demokratisk aspekt stora fördelar, 

främst genom flexibilitet, lösningsfokus och uppluckring av mer hierarkiska beslutsformer. 

Hållbar utveckling kräver ett kritiskt förhållningssätt till traditionell hantering 

av samhällsproblem. Idag vet vi att mål kan nås snabbare och resurser sparas genom 

tvärsektoriella, eller transdisciplinära, samarbeten inom kommunen, mellan administrativa 

nivåer och mellan offentliga institutioner, näringsliv och civilsamhälle. 

Med denna insikt är det inte längre acceptabelt att agera utifrån perspektiv eller med 

metoder som i sin uppkomst präglades av begränsningar i form av stuprörstänkande. 

Begreppet ”health in all policies” har använts för att peka på att alla politiska beslut 

kan ha hälsokonsekvenser. Den representativa demokratins offentliga maktutövning 

genom folkvalda församlingar (government) måste utvecklas, till exempel genom 

ökad offentlig insyn, transparens och ansvarsskyldighet. Det är viktigt att värna om 

offentlighetsprincip och meddelarfrihet. Denna vertikala samhällsstyrning enligt 

principen om government måste dessutom kompletteras med mer av nätverksbaserad 

och horisontell styrning (governance). Det krävs en utvecklad kombination av 

government och governance med nya metoder för delaktighet och inflytande som 

fungerar bättre för att lösa komplexa problem i en komplex värld. 

Delaktighet och inflytande i samhället är en av folkhälsans mest grundläggande 

förutsättningar, och utgör också det första av de elva nationella folkhälsomålområdena. 

Ett demokratiskt samhälle förutsätter att medborgarna känner sig delaktiga 

och ges reella möjligheter att påverka sina liv. Som beskrivits i del 1, kapitel 2 löper 

den som inte känner sig delaktig i ett samhälle stor risk att tappa tilliten till sin 

omgivning (75), vilket måste betraktas som en stor demokratisk risk. Ett hållbart 

samhälle, sett ur hållbarhetens tre aspekter, är i sin tur inte möjligt utan en stabil 

demokratisk grund. När individer och grupper upplever att de saknar möjlighet att 

påverka sina egna livsvillkor och utvecklingen av samhället i stort, uppstår en känsla 

av utanförskap och maktlöshet. Dessa faktorer bidrar i sin tur till negativa hälsoutfall. 

Det finns också ett samband mellan lågt demokratiskt deltagande och sämre 

självskattad hälsa. Delaktighet i form av socialt och praktiskt stöd genom nära och 

positiva sociala relationer har stor betydelse för hälsan – bristen på sådana relationer 

har visat sig kunna påverka blodtryck och blodsockervärden och i slutändan också 

leda till för tidig död. (170) Som nämnts inledningsvis måste delaktigheten bygga på 

ett erkännande av människors erfarenheter och kunskaper. Det kräver att synen på 

och förhållningssättet till kunskap utvecklas. 

Malmökommissionen menar att ett förhållningssätt som fokuserar på ett 

integrerat kunskapsperspektiv, i linje med vad läroplanen för grundskolan, Lgr 11, 

129

förespråkar, ger möjlighet till ökad delaktighet. Till dessa kunskapsformer kan fogas 

vikten av att integrera, diskutera och problematisera den erfarenhetsbaserade och 

den vetenskapligt framtagna kunskapen om sociala förhållanden och dess samband 

med hälsan. Malmöborna kan också göras mer delaktiga i tolkningen och användningen 

av vetenskapliga resultat, möta dessa utifrån sina erfarenheter och bli delaktiga 

i kunskapsprocesser som avser att förbättra deras situation och sociala villkor. 

Det finns stora möjligheter att skapa sådana sammanhang genom det som kallas 

kunskapsallianser (se nedan). 

En av slutsatserna som Malmökommissionen drar av de senaste decenniernas 

storstadsinsatser är att de sociala frågorna inte har blivit strategiska. Med det menas 

att de inte har kopplats ihop med de ekonomiska och miljömässiga frågorna och 

gjorts lika viktiga som dem. Den ojämlika hälsan och välfärden kan emellertid inte 

lösas separat då beroendet mellan tillväxt och välfärd är ömsesidigt. Tillväxt kan därför 

inte heller förbli det övergripande måttet på samhällsutveckling utan det måste 

vara hållbarhet. De vidgade formerna av nätverkstyrning (governance) som förespråkas 

av kommissionen ska relateras till hållbarhet. Det är i ett sådant helhetsperspektiv 

som sambandet mellan tillväxt och välfärd ska placeras in. 

En av dagens stora utmaningar är själva hanteringen och definieringen av problem; 

hur vi identifierar vad som är eftersträvansvärt och sätter mål, hur vi identifierar 

och löser utmaningar, hur vi budgeterar och finansierar, hur vi leder, hur vi mäter 

och följer upp och hur vi integrerar erfarenheter och nya kunskaper. Ett problem är 

sällan isolerat från ett större sammanhang utan det är snarare så att dess konsekvenser 

utgör ett flerdimensionellt spektrum av små som stora förändringar, som i sin tur 

kan sträcka sig djupt ner i olika delar av samhället. Åtgärderna som ska råda bot på 

dessa problem präglas av liknande komplexitet; dels på så sätt att åtgärderna påverkar 

problemets konsekvenser i samhällets olika delar, men också för att åtgärderna 

har ett eget spektrum av konsekvenser vid sidan av problemet de ämnar åtgärda. 

För att kunna hantera detta krävs också annan kunskap och kompetens än den 

som formaliserats genom till exempel betyg. Det kan till exempel vara den kunskap 

som många ungdomar och vuxna i mångkulturella områden skaffar sig. Det kan 

kallas interkulturell kompetens. Malmökommissionen ser det som mycket viktigt att 

erkänna och ta tillvara denna kompetens. Erkännandet och tillvaratagandet av många 

malmöbors interkulturella kompetens skulle innebära att ta vara på potentialer och 

resurser som idag inte får utrymme och kan samtidigt bidra till att många fler känner 

sig delaktiga i samhället. 

Vi ska i denna del börja med förslag på mål och åtgärder i ett delkapitel som vi 

kallar kunskapsallianser. Det beror på att vi ser tillvaratagandet av människors kunskap 

som grundläggande för den demokratisering av governance som vi förespråkar. 

Den ökade delaktigheten ska inte bara bygga på det demokratiska folkstyrets principer 

om en person – en röst. Den ska också grunda sig på den kunskap som människor 

har. Det är utifrån denna grund som delaktigheten ska möjliggöras men då inte 

bara i beslut utan i ett lärande och en gemensam kunskapsutveckling. Delaktigheten 

i beslut och styrning utgör en del av denna bredare delaktighet som Malmökommissionen 

förespråkar. Det kräver en ny typ av ledarskap och holistiska styrprinciper. 

3.1.1 Kunskapsallianser 

I EU:s övergripande strategi Europa 2020 förespråkas satsningar på kunskapsallianser. 

Europa 2020 innehåller tre prioriteringar som samtliga har med tillväxt att göra. 

Tillväxten ska vara smart, hållbar och inkluderande. Dessa tre prioriteringar ligger 

till grund för fem målsättningar och sju så kallade flaggskeppsinitiativ. Ett av de sju 

flaggskeppsinitiativen heter ”Innovative Union” och i detta ingår det att satsa på 

kunskapsallianser. Definitionen tenderar dock att avgränsas allt för snävt till allianser 

mellan ”education and business”. 

130

M 

mål 3.1.1 

Främja utvecklingen av lärande och kunskapsutvecklande organisationer 

med potential- och orsaksorienterade förhållningssätt 

som tar tillvara på erfarenheter och informell kunskap, till exempel 

interkulturell kompetens. 

Vi föreslår att det satsas på kunskapsallianser i Malmö, men utifrån 

en bredare definition än den i Europa 2020. Med kunskapsallianser 

menar vi jämlika samarbeten mellan forskare och intressenter 

från till exempel förvaltning, föreningsliv och näringsliv, inriktade 

på att förena excellens och relevans. Låt dessa kunskapsallianser 

handla om hållbar samhällsutveckling och välfärd, med särskilt 

fokus på kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och hälsa. Även 

EU-rapporten Cities of tomorrow förespråkar satsningar på kunskapsallianser, 

då också i en bredare mening än den som flaggskeppsinitiativet 

”Innovative Union” ger uttryck för (30). Vi menar 

att kunskapsallianser kan skapas i många olika sammanhang och 

därför vill vi framhäva det som ett eget förslag men nedan följer 

också förslag på fyra särskilda typer av kunskapsallianser. 

Deltagarna i en kunskapsallians har olika erfarenheter och 

kunskaper, den ena inte nödvändigtvis varken bättre eller sämre 

än den andra. Samarbetet i en kunskapsallians ska motsvara krav 

på relevans, men inte bara. För forskningens del måste det också 

resultera i excellens. Kraven på en hög vetenskaplig kvalitet ska 

tillgodoses och därför kan det inte bara kallas aktionsforskning. 

Det måste vara en interaktiv forskning med den innebörd i 

begreppet som har utvecklats på senare år. Ambitionen är att alla 

parters intressen ska tillgodoses. Det ska gälla en innovativ samhällsutveckling 

lika mycket som forskning och även utbildning. 

Deltagandet ska innebära ett ömsesidigt lärande och utveckling 

av ny kunskap. Det är alltså inte bara frågan om att tillämpa befintlig 

kunskap utan också om att utveckla ny. 

Å 


Inkludera regelbundna levnadsundersökningar i processerna. 

Det behövs mer kunskap om människors levnadsvillkor. Detta 

framhålls i flera underlagsrapporter. Frågan är hur man ska skaffa 

sig denna kunskap. Alla metoder har sina för- och nackdelar. Vi 

föreslår satsningar på den särskilda typ av kunskapsallians som 

kallas levnadsundersökningar för att utveckla den kunskap, 

kvantitativ såväl som kvalitativ, om människors levnadsvillkor som 

inte finns i databaserna, ta tillvara på erfarenheter och erfarenhetsbaserad 

kunskap bland praktiker, möjliggöra bearbetningar 

av erfarenheter till kunskap, möjliggöra ett gemensamt lärande 

praktiker emellan och mobilisera praktiker till förändringsprocesser 

i samarbete med forskare. De som gör intervjuerna med malmöbor 

i en levnadsundersökning kan till exempel vara anställda 

från olika förvaltningar som då också lär känna varandra och 

varandras arbetssätt. På så sätt bidrar en levnadsundersökning 

till ett gränsöverskridande mellan olika delar av den kommunala 

verksamheten. Ännu mera grundläggande blir gränsöverskridandet 

om även till exempel företrädare för civilsamhället är med och 

gör intervjuer. Levnadsundersökningar kan till exempel användas 

för att kartlägga det obetalda arbetets omfattning, innehåll och 

villkor. De kan också användas för att ta reda på mer om vilka 

kunskaper som finns bland befolkningen men som inte har 

formaliserats i betyg. Dessutom kan de användas för att utveckla 

kunskapen om ett bostadsområdes problem och potentialer. 

Levnadsundersökningar har gjorts vid ett flertal tillfällen tidigare i 

Malmö med goda resultat (147). 

Ung i forskning 

En särskild form av levnadsundersökning är projektet 

Ung i Forskning. Tio ungdomar i åldrarna 15-18 år har 

under en sommarmånad arbetat med undersökningar 

som bidrar till aktuell forskning om såväl möjligheter som 

problem i utanförskapspräglade områden. Arbetet har 

byggt mycket på ungdomarnas egna erfarenheter och 

kunskaper men de har också fått lära sig det som behövs 

för att de ska kunna bidra till forskningen. Bidraget till 

aktuell forskning är det första syftet med Ung i Forskning. 

Det andra syftet har varit att bidra till den utveckling 

och de strukturförändringar som krävs för att ungdomar 

inte ska behöva bli betraktade som problem utan som 

resurser. Ung i Forskning har anordnats under tre somrar, 

2009-2011, samtliga gånger i stadsdelen Fosie och huvudsakligen 

finansierat av den satsning som kallas Ung i 

Sommar. Det innebär att ungdomarna har fått betalt för 

sitt deltagande och det har därmed också betraktats som 

ett arbete. 

131

Å 


Använd kollegiala granskningar för att göra arbetsorganisationerna 

mer lärande och för att långsiktigt utveckla kunskaperna 

om arbetslivet. 

På engelska heter det peer review och det är en metod som har 

fått en allt större spridning i Europa. Metoden har sedan länge 

använts av akademiker. Innan en artikel publiceras i en tidskrift 

anlitas en eller flera andra forskare som granskar, kommenterar 

och kanske rentav avråder från publicering. EU-kommissionen 

gjorde denna metod till en del i Lissabonprocessens Open Method 

of Coordination (OMC) och utvidgade därmed dess tillämpningsområden. 

Till en början användes den enbart i nationella 

jämförelser men tillämpningsområdena har utvidgats efterhand. 

Tack vare bland annat Eurocities har den fått en allt större spridning. 

Metoden innebär att kollegor som arbetar med liknande 

frågor möts och utvärderar varandras satsningar. Därigenom lär 

de sig inte bara av andra utan kan också bättre förstå det de själva 

håller på med. Goda erfarenheter av detta finns i Malmö Stad och 

i samarbeten med Malmö Högskola. 

Vi föreslår satsningar på den särskilda typ av kunskapsallians 

som kallas kollegiala granskningar, inte bara av projekt utan även 

av ordinarie verksamheter, för att utveckla kunskaperna om arbetslivet, 

stärka lärandet inom arbetslivet (discretionary learning 

– självständigt lärande) samt låta människor från olika verksamheter 

träffas och utbyta erfarenheter tillsammans med forskare. 

Kollegiala granskningar kan också bli viktiga för att utveckla 

förtrogenhetskunskapen, det vill säga den kunskap som krävs för 

att kunna göra bedömningar av vad som är bra respektive mindre 

bra. Kollegiala granskningar skulle kunna göras till exempel mellan 

skolor av lärare men också av elever. 

Å 


Använd följeforskning i såväl projekt som ordinarie verksamhet 

för att utveckla kunskaperna om problemen, lösningarna, 

begreppen och sammanhangen. 

Inför EU:s programperiod 2007–13 ägde ett skifte rum från 

traditionell utvärdering till det som på engelska kallas ”on-going 

evaluation”. I Sverige valde Tillväxtverket att översätta det till 

följeforskning. I publikationen Nytta med följeforskning från 2008 

(171) har Tillväxtverket angivit fyra riktlinjer. Följeforskning ska 

för det första bidra med processtöd, för det andra dokumentera 

erfarenheter och kunskaper i syfte att skapa lärande och återföra 

kunskap, för det tredje värdera hur väl ett projekt når sina mål 

för att möjliggöra strategiska förändringar samt för det fjärde 

sätta in resultaten i ett bredare samhälleligt perspektiv. Vi föreslår 

satsningar på den typ av kunskapsallians som kallas följeforskning 

och inte bara i projekt utan även i ordinarie verksamheter. Det behövs 

följeforskning för att utveckla kunskaperna om problemen, 

lösningarna och hur de ska kunna bedömas, men även för att 

utveckla kunskaperna om begreppen, perspektiven och sammanhangen 

samt för att bli bättre på att problematisera och jämföra. 

Å 


Använd forskningscirklar för kunskapsproduktion och verksamhetsutveckling 

grundad i deltagarnas egna problemformuleringar. 

Ett problem som ständigt diskuteras är frågan hur man kan 

koppla samman verksamhetsutveckling med relevant och aktuell 

forskning på området. Som ett led i att bygga kunskapsallianser 

har forskningscirklar visat sig vara en användbar metod och 

modell. En grundläggande tanke med forskningscirkeln är att den 

innebär ett organiserat kunskapssökande och kunskapsutveckling 

i samverkan mellan alla deltagare. Syftet med forskningscirklarna 

är att medverka till kunskapsutveckling genom att yrkesverksamma 

söker kunskap kring ett problem som de själva formulerar. 

Forskningscirklarna leds av forskare från högskola/universitet. 

I forskningscirklarna gör deltagarna empiriska undersökningar 

som tolkas och diskuteras av samtliga i cirkeln för att nå djupare 

kunskap kring problemområden som deltagarna uppfattar vara 

viktiga för verksamhetsutveckling. 

3.1.2 Ledarskap och holistiska styrinstrument 

M 

mål 3.1.2 

Främja en demokratisk utveckling av governance och möjliggör 

delaktighet i olika former genom en inkluderande styrning. 

Å 


Utveckla ett ledarskap som möjliggör hållbar utveckling. 

Det krävs ett modernt och modigt ledarskap på alla nivåer för 

att skapa goda förutsättningar för alla Malmöbor. Ett ledarskap 

som förstår innebörden av att driva arbetet för en hållbar stad för 

alla som bor i staden. Ett ledarskap som bidrar till visioner och 

utvecklingsmål, som ser staden med alla dess möjligheter och 

utmaningar som helhet, som ser sig själv och sin verksamhet som 

ett verktyg att använda tillsammans med andra. Som är värdebaserat 

och därför målinriktat, modigt och uthålligt. För att skapa 

detta krävs långsiktigt arbete med ledarskap. Gemensamma 

utvecklingsprogram för befintliga ledare som tar utgångspunkt 

i förändringsarbete och laganda. Rekryteringsprocesser som 

systematiskt bidrar till att skapa ett lag. Kommissionen föreslår att 

Malmö stad i bred samverkan med forskare och andra experter 

på ledarskap utvecklar ett kontinuerligt utvecklingsprogram för 

ledare på alla nivåer. Utvecklingsprogrammet ska vara värdebaserat, 

bygga på förståelsen för och innebörden av hållbarhet 

och holistiska lösningar och bidra till att utveckla ledare som tar 

Malmö in i nästa utvecklingsfas. Kommissionen föreslår också att 

rekryteringsprocesserna av ledare utvecklas i samma syfte. 

132

Å 


Utveckla holistiska styrinstrument. 

En utveckling av holistiska styrinstrument, exempelvis konsekvensbeskrivningar 

av planerade åtgärder och investeringar, 

budgetsystem och system för bokslut/uppföljning, är nödvändig 

för att komma förbi det kända men svårpåverkade “stuprörsfenomenet”. 

Det vill säga en besparing (eller investering; lika viktigt!) 

får inte bara effekt för det “stuprör”, definierat som en verksamhet 

med egen budget, förvaltning och uppföljning, som den genomförs 

i, utan får kanske än större effekter i ett annat, eller flera 

andra, “stuprör”. Till exempel så är det tydligt visat att besparingar 

av halkbekämpningen i stadens trafikmiljö som leder till ett ökat 

antal skador på grund av halkolyckor, på detta sätt medför mycket 

större kostnader för sjukvården och äldreomsorgen. Det är väldokumenterat 

att detta på sikt leder till mångdubbla kostnader 

för samhället i form av socialförsäkringsutgifter (sjukskrivningar), 

omsorgsinsatser (hemsjukvård, andra omsorgsinsatser, färdtjänst, 

m.m.), och ett ökat behov av hälso- och sjukvårdens insatser. 

“Stuprörsfenomenet” är en särskild fara i en situation där 

varje förvaltning har som viktigaste uppgift att hålla budgeten 

och jaga kostnader. Man riskerar då den motsatta effekten, det 

vill säga mycket stora underskott i den sammantagna/holistiska 

ekonomin. Det blir då uppenbart ur det holistiska perspektivet att 

befintliga resurser skulle kunna användas för att mycket påtagligt 

höja den sammantagna effektiviteten i samhällservicen utan att 

öka de sammantagna kostnaderna för denna. Det är därför av yttersta 

vikt att ta fram bra styrinstrument för en sådan utveckling. 

Detta har mycket stor potentiell effekt på jämlikheten, kanske 

särskilt hälsans jämlikhet, eftersom det är de socioekonomiskt 

svagare grupperna i ett samhälle som är mest beroende av samhällsservicens 

kompenserande effekter. 

Å 


Utveckla nya och kompletterande mått på samhällsutvecklingen 

som relaterar till en övergripande hållbarhet. 

I Sarkozykommissionens slutrapport framlägger författarna en 

analys av befintliga utvecklingsmått och problematiken med 

dessa. De konstaterar att det övergripande problemet är att 

BNP-måttet alltför länge tillåtits dominera som övergripande 

utvecklingsmått (21). Detta medför flera allvarliga problem, vilket 

finns utförligare beskrivet i del 0.3. Vi måste därför arbeta med en 

rad olika utvecklingsmått, en ”instrumentpanel” av gamla såväl 

som nya mått, vilka samtidigt fångar in de olika viktiga aspekterna 

på hållbar utveckling, ekonomiska, miljömässiga och sociala, så 

att sammanvägningen av dem ger en uppfattning om samhällets 

övergripande hållbarhet. Vissa av dessa måste vara generella 

så att en plats eller situation kan jämföras med andra, men vissa 

mått behöver anpassas till lokala behov och kontexter. Detta för 

att passa in i processer med en utökad demokratisk governance, 

där olika kunskapsallianser gemensamt definierar begrepp, utmaningar 

och lösningar. Detta skulle också kunna innebära att dessa 

processer har en potential att inte bara generera lokalt användbar 

information utan även kunna bidra till en generell utveckling 

av begrepp och mått avseende en hållbar utveckling i alla dess 

aspekter. Relevans kan med andra ord förenas med excellens i 

denna process. Malmökommissionen pekar på andra ställen i sin 

slutrapport på den intressanta möjligheten att i uppföljningen 

av dess förslag skapa strukturer i Malmö för en sådan utveckling 

som skulle kunna bli av internationellt intresse då beredskapen 

att anta hållbarhetens utmaning ökar i liknande städer runt om 

i världen. Arbetet bör ta fasta på den internationella debatt som 

pågår och söka samarbete med de städer och organisationer som 

tillsammans med forskare arbetar med motsvarande uppdrag 

och målsättning. 

Ett viktigt utvecklingsmått avser hälsan i Malmös befolkning 

samt även dess sociala fördelning. Detta utifrån synsättet att 

hälsan och dess fördelning i befolkningen utgör en god indikator 

på hållbarheten i samhällets utveckling. Hälsans jämlikhet är en 

särskild indikator på den sociala hållbarheten genom sin starka 

koppling till de sociala bestämningsfaktorerna. En fördjupad diskussion 

om hur måtten på hälsan och dess sociala fördelning kan 

utvecklas, återfinns på andra ställen i denna slutrapport (del 0.4). 

Det måste etableras ett utvecklat och sammanhållet informationssystem 

med kunskapsallianser kopplade till varje steg i 

utvecklingscykeln: Val av mått, informationsinsamling, analys av 

uppmätta värden, hur dessa kan relateras till implementering av 

verksamhet och slutligen hur effekterna av denna implementering 

utvärderas. Ovanstående fyra typer av kunskapsallianser ser vi 

som centrala i utvecklingen av nya mått på samhällsutvecklingen. 

Ett annat centralt instrument som vi vill framhålla är Policy 

Empowerment Index. På uppdrag av kommissionen har Gavriilidis 

och Östergren utvecklat ett Policy Empowerment Index (PEI), 

vilket är tänkt att fungera som uppföljningsinstrument med vilket 

man kan mäta graden av medborgerlig delaktighet i den kommunala 

policyprocessen (172). Genom att kontinuerligt använda 

PEI som utvärderingsmetod skulle policyprocessen i sig kunna 

bidra till ökad delaktighet hos medborgarna, och i förlängningen 

också bli ett medel för att förbättra malmöbornas hälsa. 

Ett sådant sammanhållet informationssystem är en nödvändig 

funktion för att stödja prioriteringar i ett socialt investeringsperspektiv 

och i de demokratiserade governanceprocesser som 

utgör de två övergripande strategier som Kommissionen föreslår i 

denna slutrapport. 

133

3.1.3 Infrastruktur av kunskapsallianser 

M 

mål 3.1.3 

Skapa nya samarbetsformer mellan privat och offentlig sektor 

samt civilsamhället baserade på kunskapsallianser, som kan 

bidra till att förändra sambandet mellan tillväxt och välfärd. 

Å 


Vidareutveckla en infrastruktur för social innovation och urban 

integration. 

Vi föreslår att det skapas en infrastruktur av kunskapsallianser 

som kan bidra till utvecklingen av en bättre och mer jämlik hälsa 

i Malmö. Denna infrastruktur ska syfta till att utveckla sociala 

innovationer och stärka den urbana integrationen utifrån ett socialt 

hållbarhetsperspektiv. Den ska också bygga vidare på och ta 

tillvara det framgångsrika samarbetet mellan olika discipliner och 

aktörer som etablerats i samband med Kommissionens tvååriga 

arbete. Kopplingen mellan sociala innovationer, urban integration 

och folkhälsoarbetet är särskilt viktig eftersom den handlar 

om att förändra sambandet mellan tillväxt och välfärd. Denna 

infrastruktur ska etableras genom att befintliga verksamheter 

och satsningar inom kommun, civilsamhälle, näringsliv, högskola, 

myndigheter och lärosäten inbjuds att delta. Befintliga samverkansplattformar 

mellan Malmö stad och Malmö högskola, kan 

lämpligen integreras i en sådan ny infrastruktur. 

Aktörer som vill bidra till att påverka hälsans sociala 

bestämningsfaktorer genom att skapa sociala innovationer och 

samtidigt stärka den urbana integrationen inbjuds att delta. Det 

krävs också att utvecklingsinsatserna bygger på kunskapsallianser 

enligt ovanstående definition av begreppet. Aktörerna kommer 

att utgöra noder i denna infrastruktur och de planer som 

utvecklades i Malmö stads förstudie om Innovationsforum kan 

vara en inspirationskälla för hur dessa noder skulle kunna fungera. 

Till exempel skulle områdesprogrammen kunna inbjudas att delta 

och därmed utvecklas till lokala Innovationsforum för ett strukturellt 

och transdisciplinärt folkhälsoarbete till exempel genom 

stadsplanering och samverkansdrivet utvecklingsarbete inom 

utbildning, vård och omsorg. Hörnpelare inom civilsamhället som 

till exempel Glokala folkhögskolan, Yallatrappan och Drömmarnas 

hus utgör viktiga inspirationskällor för hur sociala innovationer 

kan skapas samtidigt som den urbana integrationen stärks. Vi ser 

det som mycket viktigt att civilsamhällets organisationer erbjuds 

en delaktighet och inflytande på samma villkor som övriga 

aktörer. 

Infrastrukturen med sina noder och andra funktioner ska 

genom återkommande konferenser och ett kontinuerligt kunskapsutbyte 

tillsammans bidra till ökad kunskap och inspiration 

för social innovation och samhällsentreprenörskap. Den kan även 

bidra till en ökad urban integration till gagn för staden Malmö 

och dess medborgare, i linje med och som ett fullföljande av 

Malmökommissionens intentioner kring social hållbarhet och 

minskade skillnader i hälsa. Formerna för denna infrastruktur 

utformas lämpligen i samarbete mellan de representanter från 

civilsamhället, forskarsamhället och näringslivet som Malmö stad 

bjuder in. Det är viktigt att infrastrukturen drar nytta av att Malmö 

högskola av regeringen har utsetts till en nationell mötesplats 

för sociala innovationer med uppgift att koordinera kunskap 

och kommunikation inom området sociala innovationer och 

samhällsentreprenörskap. Denna mötesplats är direkt involverade 

i den expertgrupp inom EU som utvecklar nya metoder för att 

mäta resultat av sociala investeringar. Likaså har mötesplatsen 

ett nära utbildningssamarbete med brittiska organisationer som 

NESTA och Young Foundation vilka är djupt involverade i att 

utveckla nya mätmetoder. Det krävs en samordnande funktion 

som stöttar och inspirerar infrastrukturens aktörer och upprätthåller 

ett kontinuerligt samband mellan dem men också håller 

öppet för och uppmuntrar andra aktörer att delta. Hur denna 

samordning ska gå till tar vi dock inte ställning till i denna åtgärd 

utan det måste få utvecklas som en del av nästa åtgärd. 

Å 


Uppdra åt ledamöter från Malmökommissionen att tillsammans 

med Malmö stad, Region Skåne och intresserade lärosäten att 

skapa ett gemensamt organ för genomförande och uppföljning 

av Malmökommissionens arbete. 

Genomförandet av hela eller delar av Malmökommissionens 

förslag kommer att kräva ett engagemang från många parter. 

Det framgår på andra ställen i denna slutrapport att en stor del 

av den information som primärt behövs för att beskriva, analysera 

och följa hälsoutvecklingen, särskilt utvecklingen avseende 

hälsans sociala fördelning, sker via Region Skånes verksamhet. 

Tidigare fanns det en enhet vid Skånes universitetssjukhus i 

Malmö som hade som primär uppgift att samla in denna typ av 

information, analysera den och på olika sätt sprida den till aktörer 

inom folkhälsoområdet och utanför hälso- och sjukvården. De 

viktigaste av dessa aktörer var Skånes kommuner. Samordningen 

av detta samarbete gjordes av de folkhälsostrateger som var 

anställda vid de fem dåvarande sjukvårdsdistriktens kanslier. När 

sjukvårdsdistrikten avvecklades, minskade omfattningen av detta 

samarbete påtagligt, samtidigt som Region Skåne satsade mer 

av de hälsofrämjande insatserna inom det egna ansvarsområdet, 

som exempelvis primärvården och konceptet en hälsofrämjande 

hälso- och sjukvård, vilket beskrivs på andra ställen i denna slutrapport. 

Informationsinsamlingen har dock fortsatt i oförminskad 

omfattning, vilket som också påpekats i kapitlet om hälso- och 

sjukvården, innebär en stor och för närvarande kraftigt underutnyttjad 

potential för de skånska kommunernas arbete för att 

påverka de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa och hälsans 

ojämlikhet. 

En viktig förutsättning för att kunna utnyttja denna information 

på ett effektivt sätt är att metoderna för dess insamling, 

analys och spridning kvalitetssäkras kontinuerligt. Detta har 

hittills gjorts genom Region Skånes samarbete med forskare 

vid medicinska fakulteten vid Lunds universitet. Flera av dessa 

har deltagit i kommissionens arbete, såväl som kommissionärer 

som författare till flera av kommissionens underlagsrapporter. 

Således finns redan flera viktiga ingredienser för att etablera ett 

gemensamt organ för att stödja genomförande och uppföljning 

134

av Malmökommissionens arbete. Kommissionsarbetet har också 

tydligt visat den stora potentialen av att hantera den nämnda 

typen av information, det vill säga uppgifter om malmöbornas 

hälsa och dess sociala fördelning i ett transdisciplinärt forum. 

Det faller sig naturligt att rekommendera Malmö stad att bygga 

vidare på denna erfarenhet. 

Därför bör ett nytt organ av den föreslagna typen baseras 

på intresserade forskare som representerar en bred transdisciplinär 

kunskapsbas. En sådan har visat sig vara nödvändig för att 

hantera frågan om hälsans sociala bestämningsfaktorer på ett 

holistiskt sätt. Vidare bör denna bredd även reflekteras bland de 

representanter för Malmö stad som inbjuds till formerandet av 

detta organ. För att spegla kommissionens perspektiv avseende 

en fördjupad demokratisk governance vid hanterandet av hälsans 

sociala bestämningsfaktorer, bör även representanter för civilsamhälle, 

näringslivet och berörda målgrupper i Malmös befolkning 

beredas tillfälle att redan från början delta i uppstarten av detta 

organ. Genom att de flesta materiella och personella resurser som 

behövs för att komma igång med den beskrivna verksamheten 

redan existerar, så handlar det framförallt om att initialt tillskjuta 

resurser för att koordinera dessa. 

Viktiga uppgifter för detta organ är också att driva utvecklingen 

vidare då det gäller att utveckla nya utvecklingsmått och 

metoder för datainsamling, analys, prioritering, implementeringsstöd 

och utvärdering av ett folkhälsoarbete i ett holistiskt 

hållbarhetsperspektiv. 

OECD Territorial Review of Skåne 

Med målsättningen att förändra sambandet mellan 

tillväxt och välfärd skulle ovanstående åtgärder 

exempelvis kunna kopplas till den satsning på 

“hälsosam region” som OECD föreslår i sin nyligen 

genomförda Territorial review of Skåne. OECD framhåller 

de skånska mattraditionerna som en särskild 

styrka. Matindustrins mångkulturella karaktär skulle 

kunna göras till ett tydligt kännetecken för Skåne. Till 

identiteten och varumärket som “hälsosam region” 

skulle också ett främjande av cyklismen kunna bidra, 

menar OECD. Det skulle också kunna bidra till att 

förebygga övervikt och därigenom koppla samman 

en utveckling av cykelturism med folkhälsoarbetet. 

Detta ser vi som ett intressant exempel på nytt samband 

mellan tillväxt och välfärd. 

Det skulle kunna bli ännu intressantare om begreppet 

”hälsosam region” vidgades till att omfatta det 

som Malmökommissionen har handlat om, dvs 

minskade skillnader i hälsa och välfärd. Det ligger i 

linje med det som OECD-rapporten också föreslår 

att t ex engagera folkhälsovetare på ett mer systematiskt 

sätt i stadsplaneringen. OECD-rapporten 

påpekar dessutom att Region Skåne har förbundit 

sig att verka för att etablera en starkare länk mellan 

folkhälsoarbetet och det regionala utvecklingsarbetet 

i sitt kommande utvecklingsprogram. Hälsoaspekten 

behöver lyftas fram som en överbryggande 

princip som förbinder andra nyckelaspekter i en 

hållbar utveckling av regionen. Exempelvis så är 

en frisk arbetskraft en av de viktigaste tillgångarna 

för regionens konkurrenskraft, vilket är värt motsvarande 

investeringar. 

Slutligen konstaterar OECD att det pågående 

utvecklingsarbetet för att främja regional tillväxt 

skulle kunna dra nytta av Region Skånes folkhälsoarbete. 

Ett viktigt steg framåt menar man har tagits 

genom Skånes internationella innovationsstrategi 

2012-2020, som fokuserar på hälsa och hållbara 

städer/kommuner som viktiga innovationsområden. 

Som Malmökommissionen ser det skulle ytterligare 

ett viktigt steg kunna vara att göra minskade skillnader 

i hälsa till en del av identiteten som “hälsosam 

region”. (145) 

135

4. Sammanställning 

av mål och åtgärder

Barn och ungas vardagsvillkor 

Med målsättningen att stärka alla barns och ungas möjligheter till inflytande och delaktighet 

rekommenderas följande åtgärder: 

• Utveckla arbetet med att säkerställa barnrättsperspektivet i kommunen, till exempel 

genom att tillsätta en barnombudsman med särskilt uppdrag att fokusera på barns 

och ungas möjligheter till delaktighet och inflytande, göra barnkonsekvensanalyser 

av kommunala beslut och aktivt arbeta mot diskriminering av barn och unga. 

Med målsättningen att halvera barnfattigdomen fram till år 2020 för att på sikt eliminera 

den helt rekommenderas följande åtgärder: 

• Ta fram och implementera en kommunal handlingsplan för att minska barnfattigdomen, 

inrätta ett kommunalt familjestöd, öka tillgången till datorer och internet i 

hemmet hos barnfamiljer i Malmö, höj det kommunala försörjningsstödet och inför 

tillägg för barns fritidsoch kulturaktiviteter för barnhushåll med långvarigt försörjningsstöd 

samt ge alla barn i Malmö tillgång till gratis kollektivtrafik inom staden. 

Med målsättningen att minska hemlöshet, trångboddhet, dåliga bostadsförhållanden 

och dålig yttre miljö för barn och unga i Malmö rekommenderas följande åtgärder: 

• Ta fram ett handlingsprogram för att öka tillgången på bostäder av god kvalitet som 

barnfamiljer har råd med. 

• Ta fram ett handlingsprogram för att åtgärda brister i miljön för barn och unga i 

Malmö. Beakta särskilt konsekvenserna för barn och ungas närmiljö i stadens fysiska 

planering och vid ny- och ombyggnation av förskolor och skolor. Förstärk insatser 

från Miljöförvaltningens vid misstänkta problem med fukt, mögel och skadedjur. 

137

Boendemiljö och stadsplanering 

Med målsättningen att säkerställa att alla Malmöbor har förutsättningar för en passande 

bostad och bra boendemiljö rekommenderas följande åtgärder: 

• Minska bostadsbristen. Initiera ett utvecklingsarbete mellan olika förvaltningar, 

forskning och marknad om hur bostäder kan produceras till rimliga kostnader. Inom 

tre år ska 300 lägenheter öronmärkta till bostadslösa tas fram. 

• Etablera en ny funktion för uppdragsbaserat bostadsbyggande i syfte att säkra bostadsförsörjning 

till alla malmöbor. Antingen kan MKB ges nya ägardirektiv eller kan 

ett nytt kommunalt bolag etableras. 

Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att minska boendesegregation 


• Inför sociala konsekvensbedömningar som ska föregå alla beslut som rör fysiska 

investeringar. 

• Intensifiera och utveckla arbetet med att blanda upplåtelseformer, bostadstyper, arbetsplatser 

och servicefunktioner. Omvandla barriärer och strukturer som separerar 

bostadsområden till sammanlänkande områden. 

• Satsa stort på två modellprojekt, ”Bygga om Dialogen” i Lindängen och ”Amiralsstaden”. 

Projektens ambitionsnivå ska motsvara satsningen inför Bo01 och omvandlingen 

av Västra hamnen och bidra till att omsätta kommissionens rekommendationer 

praktiskt. Långsiktiga sociala investeringar ska kopplas till principen om reell delaktighet 

där såväl privata fastighetsbolag och stadsbyggnadskontoret som de boende 

i områdena involveras. Projekten bygger på ett helhetsperspektiv där både sociala, 

ekonomiska och ekologiska mål ska nås, bland annat genom att ombyggnad sker så 

att högt uppställda miljökrav uppfylls och en betydande del av arbetskraften som 

behövs rekryteras från området och vid behov genomgår utbildning. 

Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att stärka tilliten och främja miljöer 

som inbjuder till delaktighet rekommenderas följande åtgärder: 

• Skapa fler lättillgängliga mötesplatser, speciellt i områden med stor trångboddhet. 

• Stärk invånarnas delaktighet och inflytande i stadsplaneringens processer och öka 

jämställdheten i den offentliga miljön genom att utveckla dialogmodeller och pröva 

planeringsmetoder där medborgare får ökat inflytande. 

138

Utbildning 

Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad ska ha tillgång till likvärdig 

förskola, skola och fritidshem rekommenderas följande åtgärder: 

• Genomför en grundlig inventering av resursbehov i stadens utbildningsinstitutioner 

åtföljt av en finansieringsplan 

• Stärk stödjande kunskapsstrukturer och använd ett tillförlitligt och vetenskapligt 

utprövat instrument för kvalitetsutveckling inom varje skolform. 

• Fortsätt satsa på kompetensutveckling genom språkutvecklingssatsningen Skola 

2012. 

• Utforma kompetensutveckling och fortbildning av personal så att de följer resultaten 

av varje skolforms systematiska kvalitetsarbete 

• Stärk barns, ungas och föräldrars inflytande över vardagen i förskola, fritidshem och 

skola genom att aktivt inkludera dem i det systematiska kvalitetsarbetet. 

• Förstärk ämnet idrott och hälsa till samtliga elever i Malmö stads skolor. 

Med målsättningen att alla barn i förskoleåldern i Malmö går i förskola med god kvalitet 

minst 20 timmar i veckan senast år 2015 rekommenderas följande åtgärder: 

• Kartlägg vilka barn som står utanför förskoleverksamheten följt av aktivt uppsökande 

och information. 

• Minska barngruppernas storlek i Malmös förskolor. Som första mål bör småbarnsgrupperna 

(0–3 år) inte överstiga 15 barn. 

Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad som slutför grundskolestudier ska 

uppnå behörighet till fortsatta studier på gymnasiet rekommenderas följande åtgärder: 

• Tidig och återkommande uppföljning av barns språkutveckling, följt av tidiga stödåtgärder 

vid behov. 

• Riktade kompetensutvecklingsinsatser för personal avseende läs- och skrivinlärning 

samt språklig medvetenhet på förskolor och skolor med många barn från flerspråkiga 

miljöer. 

• Ge samtliga elever med utländsk bakgrund tillgång till och erbjudande om studiehandledning 

på modersmål. 

• Tidig och kontinuerlig uppföljning av studieresultat, följt av stödinsatser vid behov. 

Med målsättningen att alla barn i åldern 6–12 år ska ha tillgång till fritidshemsplats av 

god kvalitet rekommenderas följande åtgärder: 

• Minska barngruppernas storlek i Malmös fritidshem till max 30 barn per avdelning 

som ett första steg. 

• Öka andelen högskoleutbildad personal i Malmös fritidshem. Ett första mål bör vara 

att 75 procent av fritidshemspersonalen har högskoleutbildning. 

• Inrätta minst en heltidstjänst med ansvar för fritidshem på nya grundskoleförvaltningen. 

Med målsättningen att alla elever som har påbörjat gymnasiestudier ska ha slutfört sina 

studier inom en femårsperiod rekommenderas följande åtgärder: 

• Permanenta Ungdomsuppföljningen vid Vägledningscentrum i Malmö och tillför 

resurser till dess arbete med att följa upp, informera och motivera ungdomarna till 

studier och/eller praktik. 

• Genomför en kraftfull satsning på utbyggnad och personalförstärkning inom Elevhälsan 

vid de kommunala gymnasieskolorna 

Med målsättningen att sent anlända elever i Malmö ska ges tillträde till eller en snabb 

övergång till studier inom ordinarie grund- och gymnasieskolverksamhet rekommenderas 

följande åtgärder: 

• Reformera systemet för mottagandet av nyanlända elever. De nyanlända eleverna 

139

ska gå i den närmaste skolan eller en annan skola som deras vårdnadshavare väljer. 

Mottagningsskolan Mosaik bör avvecklas. 

• Gör en ordentlig kartläggning av förkunskaper och upprätta en åtgärdsplan från 

första dagen med en strategi för hur eleven ska stödjas för att uppnå bästa möjliga 

framgång i skolan. 

Med målsättningen att elevsammansättningen i Malmös skolor ska vara integrerad med 

avseende på socioekonomiska, etniska, könsmässiga och prestationsmässiga grunder 


• Inrätta, finansiera och förlägg attraktiva profiler till skolor i de mest utsatta områdena 

för att attrahera elever från hela staden. 

• Se över konsekvenserna av lokalisering de nya skolor som planeras och överväg ny 

struktur för grundskolornas organisering i Malmö. 

• Hitta nya vägar att sprida information till allmänheten om utbildningsinstitutionernas 

verksamhet och utveckling för att förebygga stigmatisering. 

140


Med målsättningen att verka aktivt för att möjliggöra en ekonomiskt skälig levnadsnivå 

för alla och minska de ekonomiska skillnaderna mellan hushållen i Malmö rekommenderas 

följande åtgärder: 

• Följ upp den fördelningspolitiska utvecklingen i staden och vidta åtgärder för att 

minska och mildra dess oönskade effekter. Med sin specifika roll som transitstad 

bör Malmö ha ett särskilt fokus på integrationsprocessen för nyanlända hushåll i 

nära dialog med ansvariga aktörer på den nationella nivån. Brister i enskilda statliga 

socialförsäkringssystem bör analyseras och kommuniceras vidare till nationell nivå, 

till exempel behov av förstärkt skydd vid arbetslöshet och ohälsa. 

• Inled diskussion på nationell nivå om att höja riksnormen för nationellt försörjningsstöd. 

Med målsättningen att pröva nya sätt att stimulera utvecklingen av arbetsmarknaden 

och framväxten av nya jobb rekommenderas följande åtgärder: 

• Utveckla en integrerad modell för sysselsättnings- och välfärdsfrågor med nationella 

och lokala instanser, som till exempel Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och 

Migrationsverket. Se över och utred förutsättningar för att bygga vidare på befintliga 

strukturer. 

• Använd fysiska investeringar som motor för lokal sysselsättning och urban utveckling 

(se förslaget om Bygga om Dialogen och Amiralsstaden ovan), flytta ut arbetsmarknadspolitiska 

insatserna till platser där människor känner sig hemma och stärk 

satsningarna på kommunal arbetsmarknadsutbildning. Det ses också som viktigt 

att kommunen medverkar till att komma till rätta med de matchningsproblem som 

präglar svensk arbetsmarknad. 

• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga dolda kompetenser och andra 

potentialer bland Malmös befolkning. 

• Utvidga det kommunala informationsansvaret upp till 25 år med syftet att ge 

samordnade insatser till fler unga personer som är arbetslösa, lågutbildade och har 

försörjningsstöd. 

Med målsättningen att Malmö stad ska vara en förebild i att förena en hög kvalitet på 

välfärdstjänsterna med goda arbetsförhållanden rekommenderas följande åtgärder: 

• Kommunen och Arbetsmiljöverket bör samordna inspektioner av allmän miljö och 

arbetsmiljö. 

• Utarbeta och implementera strategier för att främja goda arbetsförhållanden i 

Malmö stads egen regi och upphandlade tjänster. 

Med målsättningen att synliggöra, stötta och jämställdhetsintegrera det obetalda arbete 

som bidrar till en socialt hållbar utveckling i Malmö rekommenderas följande åtgärder: 

• Starta ett utvecklingsarbete som syftar till att stärka samarbetet med civilsamhället 

och dra fördel av dess potentialer att skapa sociala innovationer. 

• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga det obetalda arbetets omfattning. 

141

Hälso- och sjukvård 

Med målsättningen att uppnå en mer jämlikt fördelad hälsa och vård på lika villkor för 

hela Malmös befolkning rekommenderas följande åtgärder: 

• Malmö stad och Region Skåne uppmanas att tillsammans upprätta en handlingsplan. 

I denna ska ingå att säkerställa att mödrahälsovård och barnhälsovård har 

förutsättningar för att erbjuda vård på lika villkor, att förbättra villkoren för en socialt 

jämlik mammografiscreening, att genomföra en analys av läkarbesök i öppen vård i 

Malmö, att erbjuda kostnadsfria socialt och medicinskt inriktade hälsokontroller till 

alla som fyllt 80 år samt att förbättra interkulturell kompetens och kunskaper om de 

sociala faktorernas betydelse för levnadsvanor inom hälso- och sjukvården. 

Med målsättningen alla barn i Malmö ska ha en likvärdig hälso- och sjukvård, hälsofrämjande 

och förebyggande insatser tills de slutar skolan rekommenderas följande åtgärder: 

• Stärk inriktningen på sociala bestämningsfaktorer för hälsa inom mödra- och barnhälsovården 

samt elevhälsan i syfte att ge alla barn i Malmö en likvärdig hälso- och 

sjukvård tills de slutar skolan. 

• Prioritera förebyggande arbete mot våld, omsorgssvikt och sexuella övergrepp på 

barn. Stärk samverkan mellan myndigheter som arbetar med drabbade barn. 

• Gör en översyn av samorganisation gällande barns hälsa med uppdrag att upprätta 

system för att följa hälsoutvecklingen hos alla barn i Malmö. Det behövs särskilt en 

ökad kompetens och förbättrad samverkan kring barn i risk för ohälsa och barn som 

far illa. Det kan till exempel göras genom att inrätta en barnenhet i Malmö stad. 

Med målsättningen att elevhälsovården i Malmö ska garantera en likvärdig och hög 

kvalitet i såväl offentlig som privat skolform rekommenderas följande åtgärd: 

• Etablera gemensam ledning av elevhälsovården. Kommunen och regionen bör 

gemensamt ansöka hos Socialstyrelsen om att få samordna journalsystem från mödrahälsovården, 

barnhälsovården och elevhälsovården. Kommissionen understryker 

också vikten av att kommunen, när man nu organiserar om skolan, ser elevhälsan 

som en resurs för att säkerställa barns förutsättningar för god hälsa och för att kunna 

tillgodogöra sig utbildning. 

Med målsättningen att kunskaperna om befolkningens hälsa i Malmö ska förbättras och 

resultaten analyseras och använda i kommunens och regionens förebyggande arbete 

rekommenderas följande åtgärd: 

• Skapa en fast bas för epidemiologisk bevakning, analys och uppföljning av Malmöbornas 

hälsa. Här bör ingå den delvis unika och stora kompetens som finns inom 

Region Skåne, Lunds universitet, Malmö högskola och inom kommunen. I denna 

samling av forskare, representanter för hälso- och sjukvården, Malmö stad och civilsamhället 

ska bland annat Region Skånes folkhälsoenkäter och annan hälsodata leda 

till analyser och förslag på hur resultaten bör tillämpas på det lokala planet. I uppdraget 

bör ingå att använda analyser från det delvis unika skaderegistret i Malmö. 

142

Förändrade processer för en socialt hållbar utveckling 

Med målsättningen att främja utvecklingen av lärande och kunskapsutvecklande 

organisationer med potential- och orsaksorienterade förhållningssätt som tar tillvara på 

erfarenheter och informell kunskap rekommenderas följande åtgärder: 

• Inkludera regelbundna kvalitativa levnadsundersökningar i processerna i syfte att 

utveckla den kunskap, kvantitativ såväl som kvalitativ, om människors levnadsvillkor 

som inte finns i databaserna, ta tillvara på erfarenheter och erfarenhetsbaserad kunskap 

bland praktiker och mobilisera praktiker till förändringsprocesser. 

• Använd metoder som kollegiala granskningar, följeforskning och forskningscirklar för 

att utveckla kunskaperna om problemen, lösningarna och hur resultaten ska kunna 

bedömas. 

Med målsättningen att främja en demokratisk utveckling av governance och möjliggöra 

delaktighet i olika former genom en inkluderande styrning rekommenderas följande 

åtgärder: 

• Utveckla i bred samverkan med forskare och andra experter ett kontinuerligt utvecklingsprogram 

som bygger på förståelsen för och innebörden av hållbarhet och 

holistiska lösningar och som kan ta Malmö in i nästa utvecklingsfas. 

• Utveckla holistiska styrsystem med verktyg som till exempel konsekvensbeskrivningar, 

budgetsystem, system för bokslut och uppföljning. Syftet är att befintliga 

resurser ska användas för att höja den sammantagna effektiviteten i samhällservicen 

utan att de sammantagna kostnaderna för denna ökar. Det handlar om att undvika 

stuprörs-effekter som är en särskild fara i en situation där varje förvaltning har som 

viktigaste uppgift att hålla budgeten. Risken i en sådan situation är att det istället bli 

underskott i den sammantagna/holistiska ekonomin. 

• Inled ett utvecklingsarbete för att ta fram nya mått på samhällsutveckling som relaterar 

till en övergripande hållbarhet, ekonomisk, ekologisk och social. Ett viktigt utvecklingsmått 

i sammanhanget avser hälsan och hälsans sociala fördelning i Malmös 

befolkning, en god indikator på den sociala hållbarheten i samhällets utveckling. 

Arbeta med kunskapsallianser och ta fasta på den internationella debatt som pågår. 

Med målsättningen att genom kunskapsallianser skapa nya samarbetsformer mellan 

privat och offentlig sektor samt civilsamhället som kan bidra till att förändra samarbetet 

mellan tillväxt och välfärd rekommenderas följande åtgärder: 

• Vidareutveckla en infrastruktur för social innovation och urban integration genom 

att befintliga verksamheter och satsningar inom kommun, civilsamhälle, näringsliv, 

högskola, myndigheter och lärosäten inbjuds att delta. Aktörer som vill bidra till att 

påverka hälsans sociala bestämningsfaktorer genom sociala innovationer och urban 

integration inbjuds att delta. En samordnande funktion bör tillsättas och återkommande 

konferenser och kunskapsutbyte struktureras. 

• Uppdra åt medlemmar från kommissionen, Malmö stad, Region Skåne och intresserade 

lärosäten att skapa ett gemensamt organ för genomförande och uppföljning 

av Malmökommissionens arbete. Bjud in representanter för civilsamhället, näringsliv 

och berörda målgrupper i Malmös befolkning att delta redan från början. Viktiga 

uppgifter för detta organ är också att driva utvecklingen vidare då det gäller att 

utveckla nya utvecklingsmått och metoder för datainsamling, analys, prioritering, 

implementeringsstöd och utvärdering av ett folkhälsoarbete i ett holistiskt hållbarhetsperspektiv. 

143

Referenslista 

1. World Health Organization, Commission on Social 

Determinants of Health. Closing the gap in a generation 

- health equity through action on the social determinants 

of health. Final report of the Commission on Social 

Determinants of Health. Geneva: World Health Organization; 

2008. 

2. Malmö stads välfärdsredovisning 2010. Malmö stad, 2010. 



5. Rosvall M. Hälsoförhållanden i Skåne - folkhälsoenkät 

Skåne 2008. Malmö: Region Skåne; 2009. 

6. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, www.malmo. 

se/kommission. 

7. Världsbankens årsrapport. 1993. 

8. Gerdtham U, Kjellsson G. Mätning och analys av ojämlikhet 

i hälsa: Om konsten att mäta något utan att veta 

vad och hur. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 

Malmö, 2011. 

9. Marmot M. Fair Society, Healthy Lives: The Marmot 

Review, Strategic review of health inequalities in England 

post-2010. 2nd Print Run ed: The Marmot Review; 2010 

February 2010. 

10. Stadskontorets avdelning för samhällsplanering, Malmö 

stad, statistikbearbetning från Statistiska Centralbyrån; 

2011. 

11. Lindström M, Modén B, Grahn M, Fridh G, Rosvall M. Livsvillkor, 

levnadsvanor och hälsa i Malmö. Malmö: Kommission 

för ett socialt hållbart Malmö, 2012. 

12. DeSalvo KB, Bloser N, Reynolds K, He J, Muntner P. Mortality 

prediction with a single general self-rated health 

question. A meta-analysis. Journal of general internal 

medicine. 2006;21(3):267–75. Epub 2005/12/13. 

13. Shkolnikov VM, Andreev EM, Jdanov DA, Jasilionis D, 

Kravdal O, Vågerö D, et al. Increasing absolute mortality 

disparities by education in Finland, Norway and 

Sweden, 1971–2000. J Epidemiol Community Health. 

2012;66(4):372-8. Epub 2011/02/02. 

14. Erikson S. Why do graduates live longer? Cradle to Grave: 

life-course change in modern Sweden, Sociology Press; 

2002. 

15. Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut. Folkhälsan i 

Sverige : Årsrapport 2012. 

16. Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan. Slutbetänkande. 

Stockholm: Fritzes offentliga publikationer; 

2000. 

17. Agreement between the United Nations and the World 

Health Organization. New York: United Nations; 1949. 

18. Sen A. Development as freedom. New York: Anchor 

Books; 2000. 

19. Östergren P-O. Hur hänger en socialt hållbar utveckling 

och hälsans jämlikhet ihop? Ett försök att besvara denna 

fråga med hjälp av en systemteoretisk ansats. Malmö: 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2012. 

20. Brundtland GH, Hägerhäll B. Vår gemensamma framtid: 

Världskommissionen för miljö och utveckling under 

ordförandeskap av Gro Harlem Brundtland. Stockholm: 

Prisma; 1988. 

21. Stiglitz JE, Sen A, Fitoussi J-P. Report by the Commission 

on the Measurement of Economic Performance and 

Social Progress; 2009. 

22. Stiglitz JE. The price of inequality. London: Allen Lane; 2012. 

23. Brante T, Johansson K, Sunesson S. Diskussioner om samhällsvetenskap. 

Gränser, innehåll, framtid: Lunds Universitet, 

samhällsvetenskapliga fakulteten; 2004. 

24. Riksrevisionen (2005) Från invandringspolitik till integrationspolitik. 

RiR 2005:5 Stockholm:Riksrevisionen 

25. Egenmakt mot utanförskap. Regeringens strategi för 

integration. 2008. 

26. Regeringens skrivelse 2009/10:233. Egenmakt mot utanförskap 

-redovisning av regeringens strategi för integration. 

27. Nationalencyklopedin, www.ne.se, 2012 

28. Makt att forma samhället och sitt eget liv - jämställdhetspolitiken 

mot nya mål. Slutbetänkande. Stockholm: Fritzes 

offentliga publikationer; 2005. 

29. Morel N, Palier B, Palme J. Towards a social investment 

welfare state? Ideas, policies and challenges. Bristol: 

Policy; 2012. 

30. Hermant-de-Callataÿ C, Svanfeldt C. Cities of tomorrow - 

144

challenges, visions, ways forward. Luxembourg: Publications 

Office of the European Union; 2011. 

31. Cassinari D, Hillier J, Miciukiewicz K, Novy A, Habersack 

S, MacCallum D, et al. Transdisciplinary research in social 

polis. 2011. 

32. Moser K, Shkolnikov VM, Leon D. World mortality 1950– 

2000: diverse replaces convergence from the late 80s. Bulletin 

of the World Health Organisation. 2005;83(3):202-9. 

33. Erreygers G. Correcting the Concentration Index. Journal 

of Health Economics. 2009;28:504-15. 

34. Vågerö D. En folkhälsopolitisk kardinalfråga: ökade sociala 

skillnader i dödlighet under fyra decennier. Socialmedicinsk 

tidskrift. 2011;88(4):292-8. 

35. Ramsberg J, Ekelund M. Stuprörstänkande gör samhällets 

kostnader för ohälsa onödigt höga. Ekonomisk debatt. 

2011;39(5). 

36. Kungliga vetenskapsakademien. Reformprogram för 

svensk psykiatrisk forskning. Stockholm: 2011. 

37. Suhckre, McKee, Arce, Tsolova, Mortensen. The contribution 

of health to the economy in the European Union. 

European Commission, DG SANCO, 2005. 

38. Socialstyrelsen. Folkhälsorapport 2009. Västerås: 2009. 

39. Lindström M, Ali SM, Rosvall M. Socioeconomic status, 

labour market connection, and self-rated psychological 

health: The role of social capital and economic stress. 

Scand J Public Health. 2011. Epub 2011/10/11. 

40. Marmot M. Statussyndromet – Hur vår sociala position 

påverkar hälsan och livslängden: Natur & Kultur; 2006. 

41. Mackenbach J, Meerding WJ. Economic implications of 

socio-economic inequalities in health in the European 

Union. European Union, European Comission, DG SANCO, 

2007. 

42. Calidoni F, Christiansson C, Henriksson G. Samhälleliga 

kostnader för ojämlikhet i hälsa i Västra Götaland. Västra 

Götalandsregionen, 2011. 

43. Vågerö D, Illsley R. Explaining health inequalities. Beyond 

Blach and Barker - a discussion of some issues emerging 

in the decade following the Black Report. European 

Sociological Review. 1995;11(3):219-41. 

44. Diderichsen F, Evans T, Whitehead M. The Social Basis of 

Disparities in Health. In: Evans T, et.al., editors. Challenging 

Inequities in Health: From Ethics to Action. Oxford, UK: 

Oxford University Press; 2001. p. 12–23. 

45. Diderichsen, F. Ulighed i sundhed - årsager og indsatser. 

København: 2011. 

46. Geyer S, Hemstrom O, Peter R, Vågerö D. Education, 

income and occupational class cannot be used interchangeably 

in epidemiology. Empirical evidence against 

a common practice. Journal of Epidemiology and Community 

Health 2006;60:804-810. 

47. Wilkinson R, Marmot M. Social determinants of health: 

the solid facts. Copenhagen: World Health Organization; 

2003. 

48. Elmsthål S, Ekström H. Prediktorer för livstillfredsställelse, 

funktionsförmåga och aktiviteter i det dagliga livet. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2012. 

49. Kling S. Skolbarnens hälsa i Malmö. Malmö: Kommission 


50. Molin J. Gravida kvinnor och deras barn i Malmö år 

2000–2010. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


51. Köhler M. Barn i Malmö - skilda livsvillkor ger ojämlik 

hälsa. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 

2012 

52. Fors S. Blood on the tracks: Life-course perspectives on 

health inequalities in later life. Stockholm: Stockholm 

University 2010. 

53. Nettle D. Why Are There Social Gradients in Preventative 

Health Behavior? A Perspective from Behavioral Ecology. 

Plos One. 2010;5(10):14 s. 

54. Pisinger C, Aadahl M, Toft U, Jorgensen T. Motives to quit 

smoking and reasons to relapse differ by socioeconomic 

status. Prev Med. 2011;52(1):48-52. Epub 2010/11/05. 

55. Mangrio E, Hansen K, Lindstrom M, Kohler M, Rosvall M. 

Maternal educational level, parental preventive behavior, 

risk behavior, social support and medical care consumption 

in 8-month-old children in Malmo, Sweden. BMC 

Public Health. 2011;11(1):891. Epub 2011/11/26. 

56. Mangrio E, Lindstrom M, Rosvall M. Early life factors and 

being overweight at 4 years of age among children in 

Malmo, Sweden. BMC Public Health. 2010;10:764. Epub 

2010/12/17. 

57. Mangrio E, Wremp A, Moghaddassi M, Merlo J, Bramhagen 

AC, Rosvall M. Antibiotic use among 8-month-old 

children in Malmo, Sweden in relation to child characteristics 

and parental sociodemographic, psychosocial and 

lifestyle factors. BMC Pediatr. 2009;9:31. Epub 2009/05/12. 

58. Grahn M, Modén B, Fridh M, Lindström M, Rosvall M. Folkhälsorapport 

Barn och Unga i Skåne 2012. Malmö; 2012. 

59. Matsson L. Tandhälsan bland barn i Malmö. In: Köhler M, 

editor. Barn i Malmö - skilda livsvillkor ger ojämlik hälsa. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart Malmö; 2012. 

60. Ander K. Hur många nyanlända barn kommer till Malmö? 

In: Köhler M, editor. Barn i Malmö - skilda livsvillkor ger 

ojämlik hälsa. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 

Malmö; 2012. 

145

61. Ascher H. Vardagsmiljöns betydelse för hälsofrämjande 

arbete för flyktingbarn. In: Köhler M, editor. Barn i Malmö - 

skilda livsvillkor ger ojämlik hälsa. Malmö: Kommission för 

ett socialt hållbart Malmö; 2012. 

62. Ander K. Nyanlända barn i Malmö - en kartläggning av 

demografi och organisation av mottagande. Malmö: 


63. Knutagård M. Hemlösa barn och ojämlikhet i hälsa - en 

redogörelse för forskningsläget. In: Köhler M, editor. Barn 

i Malmö - Skilda livsvillkor ger ojämlik hälsa. Malmö: Kommission 

för ett socialt hållbart Malmö; 2012. 

64. Wright P, Parry J, Mathers J. Participation in health impact 

assessment: objectives, methods and core values. Bulletin 

of the World Health Organization. 2005;83(1):58-63. 

65. Sveriges Kommuner och Landsting. Öppna jämförelser, 

folkhälsa. 2012; Available from: http://www.skl.se/vi_arbetar_med/oppnajamforelser_folkhalsa. 

66. Dödsorsaksregister 2010. Socialstyrelsen; 2010. 

67. Modén B. Epidemiological studies of risk factors for injuries 

in an adult population: Lund University; 2012. 

68. Toivanen S, Gisselmann M, Lindfors P. Kön, genus och 

hälsa: socioekonomiska skillnader i hälsa bland kvinnor 

och män. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


69. Malmö stads personalredovisning 2011. Malmö stad, 2011. 

70. Daryani A, Löthberg K, Feldman I, Westerling R. Olika villkor 

- olika hälsa, hälsan bland irakier folkbokförda i Malmö 

2005–2007. Socialmedicinsk tidskrift. 2012;89(2). 

71. Bennet L, Johansson SE, Agardh CD, Groop L, Sundquist J, 

Rastam L, et al. High prevalence of type 2 diabetes in Iraqi 

and Swedish residents in a deprived Swedish neighbourhood-a 

population based study. BMC Public Health. 

2011;11:303. Epub 2011/05/17. 

72. Salonen T. Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor och 

bostadssegregation - en sociodynamisk analys av Malmö. 


73. Stigendal M. Malmö: de två kunskapsstäderna. Malmö: 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö 2011. 

74. Emmelin M, Eriksson M. Kan socialt kapital byggas in i bostadsområden. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


75. Abrahamsson H. Städer som nav för en globalt hållbar 

samhällsutveckling eller slagfält för sociala konflikter. 


76. Kultur för hälsa - en exempelsamling från forskning och 

praktik. Statens folkhälsoinstitut, 2005. 

77. Persson K. FöreningsKraft - om lärande och personlig 

utveckling i föreningslivet. Malmö ideella föreningars 

paraplyorganisation, 2006. 

78. Alcázar S. The Copernican shift in global health. Global 

Health Programme Working Paper, No 3; 2008 

79. Drummond M, Sculpher M, Torrance G, O´Brien B, Stoddart 

G. Methods for the Economic Evaluation of Health 

Care Programmes, 3rd ed. Oxford University Press, 2005. 

80. Gerdtham U, Ghatnekar O, Svensson M. Hälsoekonomiska 

utvärderingar - underlag för kommission för ett socialt 

hållbart Malmö. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


81. Angelin A, Salonen T. Lokala handlingsstrategier mot 

barnfattigdom. Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


82. Bremberg S. Nya verktyg för föräldrar - förslag till nya 

former av föräldrastöd. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; 

2004. 

83. Barns och ungas uppväxtvillkor - kunskapsunderlag för 

Folkhälsopolitisk rapport 2010, målområde 3. Östersund: 

Statens folkhälsoinstitut; 2011. 

84. Dannenberg A. När pengarna inte räcker. BRIS 2012. 

85. Ung röst Skåne län 2011. Rädda Barnen; 2011. 

86. Janlert U. Arbetslöshet och hälsa: en kunskapsöversikt. 


87. Salonen T. Välfärd, inte för alla. Den ekonomiska familjepolitikens 

betydelse för barnfattigdomen i Sverige. 

Stockholm: 2011. 

88. Rauhut D, Lingärde S, Alander N. Om barnfattigdom - 

ansvar, insatser och orsaker. Stockholm: Forsknings- och 

utvecklingsenheten, Välfärd och Utbildningsavdelningen, 

Stadsledningskontoret; 2006. 

89. Hjort T. Skälig levnadsnivå i Malmö - om handläggning 

och bedömning av socialbidragsärenden. Malmö: Kommission 


90. Barns hälsa och levnadsförhållanden 1999–2004. Malmö: 

2007. 

91. Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden 

2011 - omfattning och karaktär. Socialstyrelsen; 2012. 

92. Ungdomars boende. Lägesrapport 2006. Boverket: Karlskrona; 

2007. 

93. Albin M, Jakobsson K, Djurfeldt A. Miljöns betydelse för 

sociala skillnader i hälsa. Malmö: Kommission för ett socialt 

hållbart Malmö, 2012. 

94. Forsberg B, Pekkanen J, Clench-Aas J, Mårtensson MB, 

Stjernberg N, Skerfving S. Childhood asthma in four 

regions in Scandinavia - risk factors and avoidance effects. 

International journal of epidemiology 1997; 1997. 

95. Socialstyrelsen. Miljöhälsorapport 2005. Stockholm: 2005. 

146



98. Chaix B, Gustafsson S, Jerrett M, Kristersson H, Lithman 

T, Merlo J. Children’s exposure to nitrogen dioxide in 

Sweden: investigating environmental injustice in an 

egalitarian country. Epidemiol Community Health. 

2006;60(3):234-41. 

99. Mitchell R, Popham F. Effect of exposure to natural environment 

on health inequalities: an observational population 

study. Lancet. 2008. 

100. Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 

101. Engquist E, Larsson C, Pelin K, Dock M, Johansson B, Kristersson 

H. Stadens rumsliga påverkan på hälsa. Malmö: 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2012 

102. Att främja integration och social sammanhållning. Sveriges 

Kommuner och Landsting, 2012. 

103. Andersson R, Bråmå Å, Hogdal J. Segregationens dynamik 

och planeringens möjligheter - en studie av bostadsmarknad 

och flyttningar i Malmöregionen. Malmö: Stadskontoret, 

Malmö stad; 2007. 

104. Stigendal, M, professor i sociologi. Personligt meddelande. 

2012. 

105. Likvärdig utbildning i svensk grundskola? - en kvantitativ 

analys av likvärdighet över tid. Stockholm: Skolverket; 

2012. 

106. Persson S. Skolan och elevers utveckling, lärande och 

hälsa - några nedslag. Malmö: Kommission för ett socialt 


107. Bouakaz L. “Att behålla mitt och lära mig något nytt” - 

föräldraengagemang i mångkulturella miljöer. Malmö: 


108. Fritzén L. Ämneskunnande och demokratisk kompetens 

- en integrerad helhet? Utbildning & Demokrati. 

2003;12(3):67-88. 

109. Ekman T. Demokratisk kompetens - om gymnasiet som 

demokratiskola. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, 

Göteborgs universitet; 2007. 

110. Elvstrand H. Delaktighet i skolans vardagsarbete. Linköping: 

Institutionen för beteendevetenskap och lärande, 

Linköpings universitet; 2009. 

111. Morgondagens medborgare: svenska 14-åringars kunskaper, 

värderingar och deltagande i internationell belysning. 

Stockholm: Skolverket; 2010. 

112. Ericsson I, Karlsson MK. Motor skills and school performance 

in children with daily physical education in school 

- a 9-year intervention study. Scand J Med Sci Sports. 

2012. 

113. Barnett W, Belfield C. Early Childhood Developemnt and 

Social Mobility. The future of children. 2006;16(2). 

114. Belsky J, Vandell DL, Burchinal M, Clarke-Stewart KA, 

McCartney K, Owen MT. Are there long-term effects of 

early child care? Child Development. 2007;78(2):681-701. 

115. James M, Pollard A. Learning and Teaching in Primary 

Schools: Experiences from TLPR. Cambridge: Faculty of 

Education, 2008. 

116. Sammons P, Elliot K, Sylva K, Melhuish E, Siraj-Blatchford I, 

Taggart B. The Impact of Pre-school on Young Children’s 

Cognitive Attainments at Entry on Reception. British Educational 

Research Journal. 2004;30(5):691-712. 

117. Schweinhart LJ, Montie J, Xiang Z, Barnett WS, Belfield CR, 

Nores M. Lifetime Effects: The High/Scope Perry Preschool 

Study Through age 40: Ypsilanti, MI: High/Scope Educational 

Research Foundation; 2004. 

118. Statens folkhälsoinstitut. Child Day Care Center of Home 

Care for Children 12–20 Months of Age - What is Best for 

the Child? A systematic Literature Review. Östersund: 

2009. 

119. Sylva K, Melhuish E, Sammons P, Siraj-Blatchford I, Taggart 

B. Pre-school quality and educational outcomes at age 11: 

Low quality has little benefit. Journal of Early Childhood 

Research. 2011;9(2):109-24. 

120. Vandell DL, Belsky J, Burchinal M, Steinberg L, Vandergrift 

N. Do Effects of Early Child Care Extend to Age 15 Years? 

Results from the NICHD Study of Early Child Care and 

Youth Development. Child Development. 2010;81(3):737- 

56. 

121. Zoritch B, Roberts J, Oakley A. Day care for pre-school 

children. Cochrane Database Syst Rev. No3:CD000564, 

2000. 

122. Persson S. Förskolans betydelse för barns utveckling, 

lärande och hälsa. Malmö: Kommission för ett socialt 


123. Skolverket. Barn och grupper i förskola hösten 2011. 

Stockholm: Skolverket. 

124. Kvalitetsredovisning för pedagogisk verksamhet. Malmö 

stad, 2010. 

125. Stadskontoret Malmö stad. Obligatoriska skolan 2012. 

126. Gustafsson J-E. School, learning and mental health - a 

systematic review. Stockholm: Health Committee, Royal 

Swedish Academy of Sciences; 2010. 

127. Resultatdialog 2012. Stockholm: Vetenskapsrådet; 2012. 

128. Falkner C, Ludvigsson A. God kvalitet i fritidshem - grund 

för elevers lärande, utveckling och hälsa. Malmö: Kommission 


129. Cederberg M. Gymnasieskolan - inte en skola för alla? En 

147

forskningssammanställning om låg utbildning och hälsa. 


130. Kvalitetsredovisning 2011, Utbildningsförvaltningen. 

Malmö stad, 2011. 

131. Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i 

gymnasieskolan? - en rapport om det kommunala 

informationsansvaret (uppföljningsansvaret). Stockholm: 

Skolverket; 2011. 

132. Bunar N. Skolan och staden - forskningsperspektiv på 

integration och skolrelaterade klyftor i den moderna staden. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 

2012. 

133. Utbildning för nyanlända elever: rätten till en god utbildning 

i en trygg miljö. Stockholm: Skolinspektionen; 2009. 

134. Bunar N. När marknaden kom till förorten - valfrihet, konkurrens 

och symboliskt kapital i mångkulturella områdens 

skolor. 1. uppl. ed. Lund: Studentlitteratur; 2009. 

135. Ingelstam L. Ekonomi på plats. Norrköping: Centrum för 

kommunstrategiska studier, Linköpings universitet; 2006. 

136. Szebehely M, Trydegård G. Omsorgstjänster för äldre och 

funktionshindrade: skilda villkor, skilda trender? Socialvetenskaplig 

tidskrift. 2007(2-3):198-219. 

137. Dagens Nyheter, http://www.dn.se/nyheter/sverige/ 

ideell-laxhjalp-nekas-halv-miljon-i-bidrag, 2012 

138. Wilkinson RG, Pickett K. Jämlikhetsanden - därför är mer 

jämlika samhällen nästan alltid bättre samhällen. Utvidgad 

pocketutg. ed. Stockholm: Karneval; 2011. 

139. Nilsson I. Den ojämlika välfärden i Malmö ur ett socioekonomiskt 

perspektiv. Malmö: Kommission för ett socialt 


140. Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande. Stockholm: 

Offentliga förlaget; 2011. 

141. Handlingsplan för ökad delaktighet och fler Malmöbor i 

arbete. Mål och budget 2013, antagen av kommunstyrelsen. 

Malmö stad; 2012. 

142. Statistikuppgift, Arbetsförmedlingen, 2012. 

143. Aronsson G, Dallner M, Gustavsson K. Yrkes- och arbetsplatsinlåsning. 

En empirisk studie av omfattning och 

hälsokonsekvenser. Stockholm: Arbetslivsinstitutet, 2005. 

144. Korpi W, Palme J. The paradox of redistribution and 

strategies of equality: Welfare state institutions, inequality, 

and poverty in the western countries. Am Sociol Rev. 

1998;63(5):661-87. 

145. OECD (Organisation for Economic Co-operation and 

Development) OECD Territorial Reviews: Skåne, Sweden. 

2012 9789264177505. 

146. Wacquant LJD. Urban outcasts - a comparative sociology 

of advanced marginality. Cambridge: Polity; 2008. 

147. Stigendal M. Malmö - från kvantitets- till kvalitetskunskapsstad. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart 


148. Lundvall B-Å, Lorenz E. Social investment in the globalising 

learning economy: a European perspective. In: Morel 

N, Palier B, Palme J, editors. Towards a social investment 

welfare state? -ideas, policies and challenges: Bristol: 

Policy; 2012. 

149. Nu för tiden - en undersökning om svenska folkets tidsanvändning 

år 2010/11. Stockholm: Statistiska centralbyrån; 

2012. 

150. Vogel J. Föreningslivet i Sverige - välfärd, socialt kapital, 

demokratiskola. Stockholm: Statistiska centralbyrån; 2003. 

151. Kristenson M. Hur kan hälso- och sjukvårdens insatser 

utvecklas för att minska sociala skillnader i hälsa? Socialmedicinsk 

tidskrift. 2011;88(4). 

152. Mål för folkhälsan. Socialdepartementet, Stockholm; 2002. 

153. World Health Organization. The Ottawa Charter for Health 

Promotion. 1986. 

154. Hur jämlik och rättvis är vården? Granskningsrapport juni 

2012. 2010. 

155. Merlo J, Rosvall M, Lindström M, Lindeberg S, Tegenrot 

F, Ohlsson H, et al. Jämlik vård? Rapport med fokus på 

områdena hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa och 

psykiatriska sjukdomar samt barns hälsa och sjukvård. 

Malmö: Socialmedicinska enheten, UMAS, Region Skåne, 

2008 

156. Wachtler C. Cultural discord in a medical context - a challenge 

for physicians. Malmö: Faculty of Medicine, Lund 

University; 2006. 

157. Beckman A. Sjukvårdskonsumtion i Malmö 2010. Malmö: 


158. Tudor Hart J. The Inverse Care Law. The Lancet. 

1971;297:405-12. 

159. Region Skåne, www.skane.se. 

160. Kristenson M, professor i socialmedicin. Personligt meddelande. 

2012. 

161. Halldin J. Vårdvalet tränger undan vårdtunga grupper. 

Läkartidningen. 2013;110(1-2). 

162. Zackrisson S. Kvinnors deltagande i mammografiscreening 

i Malmö och kopplingen till sociala determinanter. 


163. Dejin-Karlsson E, Ostergren PO. Country of origin, social 

support and the risk of small for gestational age birth. 

Scand J Public Health. 2004;32(6):442-9. Epub 2005/03/15. 

164. Strevens, H, överläkare och ordförande i Region Skånes 

expertgrupp för MHV. Personligt meddelande. 2012. 

148

165. Socialstyrelsen. Utvecklingsområden för mödra- och 

barnhälsovård samt elevhälsa: En kartläggning av professionernas 

önskemål om riktlinjer eller annan vägledning. 

2011. 

166. Glotz Stade, N. Stadsjurist Malmö stad. Personligt meddelande. 

2012. 

167. Kling S. Samordnande skolhälsovårdsöverläkare, Malmö 

stad. Personligt meddelande. 2012. 

168. Forsström K, Elmståhl S. Uppsökande verksamhet bland 

äldre genom hembesök - Vi SES 2002. Malmö: Geriatriskt 

utvecklingscentrum, Universitetssjukhuset MAS; 2002. 

169. Löfgren K. Implementeringsforskning: En kunskapsöversikt. 

Malmö: Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 

2012. 

170. Liljeberg K. Hur påverkas hälsan av delaktighet och inflytande 

i samhället? En litteratursammanställning. Statens 

folkhälsoinstitut, 2005. 

171. Nytta med följeforskning - en vägledning för utvärdering 

av strukturfonderna 2007-2013. Nutek, 2008. 

172. Gavriilidis G, Östergren PO, Natarajan N. Empowerment 

Evaluation of Policies towards a Socially Sustainable 

Malmö. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013. 

149

Bilaga 1 

Direktiv 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö 2010-10-06 

Kommissionens uppdrag 

En kommission tillsätts med uppgift att utarbeta en plan med 

mål och strategier för hur Malmö stad ska minska ojämlikhet i 

hälsa. Med ojämlikhet i hälsa avses här systematiska skillnader 

i hälsa som kan undvikas med rimliga insatser. Planen ska vara 

vägledande för Malmö stads insatser för att minska skillnader 

i hälsa mellan grupper i befolkningen. Utgångspunkten är det 

övergripande nationella folkhälsomålet; ”att skapa samhälleliga 

förutsättningar för hälsa på lika villkor” med fokus på att 

påverka de strukturella förutsättningarna för hälsa. 

Målsättningen med kommissionen är att ge Malmö stad 

ett underlag och verktyg för styrning, prioritering och genomförande 

av insatser som påverkar alla malmöbors förutsättningar 

för hälsa och minskar ojämlikhet i hälsa. 

Kommissionen ska 

• utifrån Malmös utmaningar gällande sociala skillnader, 

orättvisor och ojämlikheter analysera orsaker och samband 

och identifiera vad som är påverkbart av vem/vilka 

och hur, 

• med utgångspunkt från analysen ska kommissionen 

lämna förslag på framåtsyftande mål och analysera eventuella 

målkonflikter, 

• lämna förslag till strategier för att nå målen och förslag 

på hur målen och strategierna ska följas upp, 

• genomföra hälsoekonomiska analyser och väga kostnaden 

mot nyttan av att genomföra strategierna, 

• särskilt beakta hur målen och strategierna kan förankras i 

olika beslutsprocesser, 

• mot bakgrund av sitt arbete peka på eventuella behov av 

förändringar i den kommunala organisationen, rutiner 

för samverkan, styrning, i syfte att stärka och skapa bättre 

förutsättningar för hälsa på lika villkor för malmöbor, 

• föreslå sätt att mäta och följa utvecklingen avseende 

fördelning av hälsa. Sätten ska anpassas till de beslutsfattande 

sammanhang där informationen blir användbar 

t.ex. till Områdesprogrammen för socialt hållbart Malmö, 

översiktsplanen, budgetprocessen och verksamhetsplanering. 

Den befintliga välfärdsredovisningen utgör ett 

viktigt underlag, 

• beräkna vilka ekonomiska konsekvenser ojämlikhet i 

hälsa har för Malmö och även vilka effekter man kan 

förvänta sig av ett arbete som syftar till att minska skillnader 

i livsvillkor. 

Fokus är de strukturella bestämningsfaktorerna för hälsa. Mot 

bakgrund av hälsoläget i Malmö, forskning, WHO-rapporten 

Closing the gap in a generation och den nationella folkhälsopolitiken 

prioriteras tre områden; 

1. Barn och ungas uppväxtvillkor. Förhållanden under 

barn- och ungdomsåren har stor betydelse för både den 

psykiska och fysiska hälsan under hela livet. Malmö har 

en ung befolkning och förutsättningarna för barn och 

ungas livsvillkor är avgörande för Malmös utveckling. 

2. Demokrati och inflytande i samhället är en av de mest 

grundläggande förutsättningarna för folkhälsan. Brist på 

inflytande och möjligheter att påverka den egna livssituationen 

har ett starkt samband med hälsa. Om individer 

eller grupper upplever att de inte kan påverka de 

egna livsvillkoren och utvecklingen av samhället uppstår 

maktlöshet. 

3. Sociala och ekonomiska förutsättningar. Det finns ett 

samband mellan en god folkhälsa och ett samhälle präglat 

av ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, 

jämställdhet och rättvisa. Ekonomisk stress och 

social otrygghet orsakar ohälsa, särskilt psykisk ohälsa, 

och leder till ökad ojämlikhet i hälsa. 

År 2008 publicerade WHO ett av de viktigaste dokumenten 

som skrivits på hälsoområdet under de senaste decennierna. 

Denna rapport, Closing the gap in a generation och dess 

slutsatser är en central inspirationskälla 

för att utforma strategier för Malmös rådande ojämlika 

fördelning av förutsättningar för hälsa. I rapporten konstaterar 

man att ”systematiska skillnader i hälsa, som kan undvikas 

med rimliga insatser är helt enkelt orättfärdiga och att det är 

etiskt tvingande att utjämna ojämlikheten i hälsa. Social orättvisa 

är bokstavligen en fråga om liv och död”. Enligt rapporten 

finns det tillräcklig kunskap om vad som behöver göras 

för att åstadkomma förändring, men att det behövs handlingskraftiga 

beslut för att omsätta det. Rapporten presenterar tre 

övergripande rekommendationer; 

150

1. Förbättra förutsättningarna för människors dagliga liv. 

2. Angrip den ojämlika fördelningen av makt, pengar och 

resurser - globalt, nationellt och lokalt. 

3. Utveckla och använd metoder för att mäta och följa 

ojämlikheten i hälsa, utbilda människor som är tränade 

att se hälsans sociala bestämningsfaktorer och utveckla 

människors medvetenhet om dessa. 

Rapporten redogör för ett 60-tal konkreta strategier och 

uppmanar alla regeringar att ta initiativ till åtgärder för att 

påverka de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa, i syfte att i 

praktiken uppnå jämlikhet i hälsa inom en generation. Det går 

inte att direkt applicera förslag på de strategier/åtgärder som 

preciserats på global nivå. Det behövs ett svenskt perspektiv 

och inte minst ett lokalt där Malmö stads förutsättningar för 

att åstadkomma jämlikhet i hälsa preciseras med konkreta mål 

och strategier. I Storbritannien har en oberoende kommission 

bearbetat rapporten utifrån brittiska förutsättningar och föreslagit 

åtgärder. Inom kort förväntas en europeisk kommission 

att påbörja arbetet med en revision av Closing the Gap in a 

generation för WHO-Europa. Den går under namnet European 

Review of Social Determinants and the Health Divide. 

I Sverige har regeringen gett Statens Folkhälsoinstitut (FHI) 

i uppdrag att pröva i vilken utsträckning kommissionens slutsatser 

är relevanta för svenska förhållanden. Denna rapport 

ska också beaktas, liksom WHO-Europas arbete. 

Kommissionen bör inhämta erfarenheter av hur andra, 

med Malmö jämförbara städer har hanterat ojämlikhet i 

livsvillkor. Det pågår till exempel utvecklingsarbete med fokus 

på att minska ojämlikhet i hälsa i några regioner i bl.a. Västra 

Götaland och Region Skåne. 

Kommunstyrelsen beslutade vid sitt sammanträde 

2010-08-23 att Malmö stad ska delta i en förstudie rörande 

socioekonomiska analyser. Arbetet kommer att bedrivas i 

samverkan med ytterligare fem svenska städer inom ramen för 

medlemskapet i det svenska nätverket av Healthy cities. Detta 

arbete kommer att utgöra ett viktigt underlag för kommissionens 

arbete. 

En naturlig koppling för omsättning i praktiken är det 

arbetet som pågår inom ramen för Områdesprogram för 

socialt hållbart Malmö. Kommunstyrelsen har fattat beslut om 

att prioritera fyra avgränsade områden; Herrgården, Holma- 

Kroksbäck, Lindängen och Seved. Hela stadens resurser ska 

mobiliseras till stöd för utveckling i dessa områden. Genom 

samarbete med en rad olika aktörer, som medborgare, föreningar, 

fastighetsägare, företagare och andra myndigheter 

ska lösningar på sociala problem realiseras och områdena 

förvandlas från problemområden till innovationsområden. 

Från ord till handling - en arbetande kommission 

Kommissionens arbete bygger på tre centrala ingredienser: 

• Fakta, forskning och vetenskap kring vad som påverkar 

hälsans bestämningsfaktorer och samhällsstrukturer för 

att åstadkomma jämlikhet i hälsa och om hur hälsoläget 

ser ut i Malmö. 

• Vardagen i Malmö, dvs. det samhället där förändring 

måste ske. 

• Nytänkande, innovativa arbetssätt och framåtblickande 

strategier. 

Det krävs nytänkande och innovativa metoder som samtidigt 

grundar sig på faktabaserad kunskap om vad som påverkar hälsa, 

samt att de förslag som kommissionen arbetar fram måste 

utgå ifrån vardagen i Malmö och kunna omsättas i praktiken. 

Kommissionen består av en ordförande, en huvudsekreterare 

samt erforderligt antal kommissionärer. Stadskontoret 

svarar för att koordinera arbetet och tillsätta erforderligt 

tjänstemannastöd. 

Folkhälsorådet utgör kommunstyrelsens beredande organ 

för folkhälsofrågor och ska utifrån det uppdraget bereda de 

förslag och strategier som kommissionen utarbetar. Det är 

ordförande och huvudsekreterarens ansvar att finna former för 

detta. Folkhälsorådets ordförande adjungeras till kommissionen 

och säkerställer därmed återkoppling till folkhälsorådet. 

Det är en oberoende kommission vars arbete ska vara 

transparent. Kommissionen skall aktivt inbjuda organisationer 

och malmöbor som kan dela med sig av sina erfarenheter 

för att medverka till analys och utformning av strategier. Det 

är angeläget att kommissionens arbete görs tillgängligt och 

kommuniceras såväl internt som externt. Det kan till exempel 

göras via olika former av möten, hearings/föreläsningar för 

och med olika aktörer såsom malmöborna, professionen, 

näringslivet, intresseorganisationer och olika utbildningssäten. 

Material som kommissionen producerar kan finnas tillgängligt 

via en hemsida där man också kan lämna förslag till kommissionen 

och ställa frågor eller lyfta frågor som man anser 

kommissionen bör belysa. 

Till kommissionen knyts olika referensgrupper med sakkunniga 

beroende på vilka områden som kommissionen kommer 

att prioritera. Det omfattar t.ex. kontakter med Region 

Skånes nyinrättade råd för hälsa, Länsstyrelsen i Skåne län, 

Statens Folkhälsoinstitut och WHO-Europa. 

I Malmö sker dagligen 100 000-tals möten mellan 

anställda inom Malmö stad och malmöbor, via till exempel 

förskola, skola, vård och omsorg. Alla dessa möten förmedlar 

gedigen erfarenhet och kunskap. Det är viktigt att kommissionen 

utformar arbetssätt som gör att anställda kan bidra till 

arbetet. Det ingår i kommissionens uppdrag att finna former 

för att inkludera kompetenser från olika områden och ha en 

öppenhet för de som på olika sätt visar intresse av att bidra till 

kommissionens arbete. Formerna för detta överlåts till kommissionen 

att organisera. 

En oberoende kommission 

Kommissionen ska verka som en oberoende kommitté och 

har frihet att föreslå strategier som sedan kommunen har att 

ta ställning till. Det innebär att arbetet ska präglas av självständighet 

och oavhängighet. Den kan anlita utomstående 

experter som har kunskaper och erfarenheter från relevanta 

områden och är meriterade för sakfrågan. Dessa experter 

kan arbeta självständigt i förhållande till kommissionen med 

att lösa sina uppgifter, och ansvarar själva för slutsatser och 

eventuella rekommendationer i sina respektive rapporter. Det 

är sedan kommissionens arbete att självständigt ta ställning till 

experternas analyser och slutsatser. 

Kommissionen är en offentlig utredning och har att 

beakta likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. 

Verksamheten måste vidare bedrivas i enlighet med den 

lagstiftning som gäller för kommunal verksamhet. Formerna 

för kommissionens arbete ska präglas av ett öppet arbetssätt 

och ett tydligt medborgarperspektiv. 

151

Avgränsning av uppdraget 

Kommissionens uppdrag avgränsas till Malmös utmaningar 

och förutsättningar. Däremot skall kommissionens förslag 

omfatta hur Malmö stad kan samverka med den regionala, 

nationella och internationella nivån. Det kan innebära att samverkansformer, 

avtalslösningar mellan olika parter med mera 

kan tas upp till behandling. 

Tidsplan 

Förutom rapportering i samband med hearings ska kommissionen 

lämna en slutrapport med förslag på mål och strategier. 

Slutrapporten lämnas till kommunstyrelsen november 2012. 

Kommissionen lämnar en delrapport i mars 2012 för att synkronisera 

med budgetprocessen och den nya översiktsplanen 

för Malmö. 

Bilaga 1 till direktivet 

Bakgrund 

En kommission brukar tillsättas i ett krisläge när det finns 

behov av att få svar på frågeställningar genom en fördjupad 

analys utifrån vilken man får vägledning i hur man ska gå vidare. 

Till skillnad från en kommission som tillskansas efter en 

akut kris är kommissionens uppdrag att ta sig an en extremt 

komplex problematik, som i sig får stora konsekvenser, men 

som kräver långsiktiga strategiska beslut och åtgärder. 

Kommissionen tillsätts mot bakgrund av att skillnaderna 

i hälsa (sjuklighet, dödlighet, självskattad hälsa) och 

välfärd mellan olika grupper av befolkningen och mellan olika 

områden i Malmö är så stora att det både är orättfärdigt och 

oetiskt, men också att det påverkar Malmös utveckling och 

förutsättningar för god tillväxt och hållbar stad. 

Malmö har genomgått en stor omvandling från industri 

till kunskapsstad och har gjort sig känd för arbetet med ekologiskt 

hållbar utveckling och för att ha skapat nya innovativa 

lösningar på detta område. Stadens arbete behöver nu inriktas 

mot en ur alla aspekter hållbar stad. Miljömässig, ekonomisk 

och social hållbarhet behöver integreras för att ömsesidigt 

stärka varandra, vilket kräver ökat fokus på social hållbarhet, 

där kommissionen och Områdesprogram för ett socialt hållbart 

Malmö är två viktiga verktyg. 

Det finns relativt många malmöbor som saknar de 

viktigaste förutsättningarna för hälsa som utbildning, arbete, 

boende, ekonomiska och sociala resurser för att klara vardagen. 

Malmö utmärker sig i jämförelse med nationell statistik 

gällande problematik som låg utbildningsnivå, hög barnfattigdom, 

låg förvärvsfrekvens och en stor andel personer med 

behov av försörjningsstöd. Redan 1991 presenterades en 

folkhälsorapport om Malmö. Av rapporten framgår att det 

skiljde 8 år i medellivslängd mellan de områden i staden där 

man hade lägst respektive högst medellivslängd. Skillnaden är 

20 år senare fortfarande 8 år. Sedan 2002 utarbetar stadskontoret 

årligen en välfärdsredovisning där välfärdsutvecklingen 

beskrivs utifrån ett 40-tal indikatorer. Nivån på hälsan har 

generellt förbättrats med till exempel större valmöjligheter 

för fritid, bättre utbildning och längre livslängd. Däremot har 

fördelningen av den goda hälsan inte förbättrats utan skillnaderna 

har snarare ökat. 

Välfärdsredovisningen visar att skillnaderna mellan män 

och kvinnor, mellan de med kort eller lång utbildning och 

mellan utlandsfödda och de som är födda i Sverige är stor. En 

uppdelning på socioekonomiska faktorer visar att om man är 

arbetslös eller förtidspensionär är man mer och oftare sjuk, 

har sämre psykisk hälsa, har en sämre självskattad hälsa, röker 

i större utsträckning, övervikt och fetma är vanligare, man 

är mindre fysiskt aktiv, utsätts i större utsträckning för våld, 

har sämre förtroende för samhällsinstitutioner, har sämre 

förankring i bostadsområdet, är mindre socialt deltagande och 

upplever att man inte kan påverka den egna hälsoutvecklingen 

i så stor utsträckning. 

Skillnaden mellan mäns/pojkars och kvinnors/flickors 

hälsa är påtaglig. Kvinnor har till exempel sämre hälsa i 

arbetslivet, upplever större otrygghet i bostadsområdet, är 

mindre fysiskt aktiva, röker mer och har sämre psykisk hälsa 

än män. När det däremot gäller snusning, alkoholkonsumtion, 

narkotikamissbruk, matvanor och övervikt har männen sämre 

utveckling än kvinnor. 

Malmö stads nya folkhälsopolicy 

Det är delvis mot bakgrund av arbetet med att utforma 

förslag till Malmö stads folkhälsopolicy som behovet av en 

kommission identifierats. Det övergripande målet i policyn är 

det av riksdagen fastställda nationella övergripande folkhälsomålet 

”att skapa samhälleliga förutsättningar för hälsa på 

lika villkor”. Ett nationellt mål som har sträckt sig över två 

mandatperioder. För att åstadkomma detta har 11 nationella 

målområden för folkhälsa formulerats: 

152

Delaktighet och inflytande, Ekonomiska och sociala förutsättningar, 

Barns och ungas uppväxtvillkor, Hälsa i arbetslivet, 

Miljöer och produkter, Hälsofrämjande hälso- och sjukvård, 

Skydd mot smittspridning, Sexualitet och reproduktiv hälsa, 

Fysisk aktivitet, Matvanor och livsmedel, Tobak, alkohol, 

narkotika, dopning och spel. 

Dessa målområden är också utgångspunkten i Malmös 

folkhälsopolicy. Under framtagandet av förslag till folkhälsopolicy 

för Malmö har alla befintliga mål och styrdokumentet 

som antagits av kommunstyrelsen och/eller kommunfullmäktige 

som berör de 11 nationella folkhälsomålområdena 

kartlagts. Kartläggningen pekar ut ca 40 program, handlingsplaner, 

strategier och policys som syftar till att förbättra förutsättningar 

för malmöbornas hälsa direkt eller indirekt. Utöver 

dessa anger Malmö stads budget 17 inriktningsmål som alla 

berör folkhälsomålområdena. 

Trots alla uttalade ambitioner i styrdokument är skillnaden 

mellan de malmöbor som har förutsättningar för god 

hälsa och de som inte har det stor. En slutsats av genomgången 

är att den befintliga strukturen inte är tillräcklig för att 

skapa den förändring som krävs. Kommissionens uppdrag är 

att undersöka och föreslå vad kommunen kan göra men också 

vad som krävs av samverkande aktörer och möjligheter på 

andra nivåer. 

Malmö stads arbete för hållbar utveckling 

Stadens arbete behöver nu inriktas mot en ur alla aspekter 

hållbar stad. Miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet 

behöver integreras för att ömsesidigt stärka varandra, vilket 

kräver ökat fokus på social hållbarhet, där kommissionen 

tillsammans med Områdesprogram för socialt hållbart Malmö 

ska bana väg för nya synsätt, ett nytt tänkande och nya metoder 

för social hållbarhet. Socialt förändringsarbete är komplext 

och utmaningarna är många i Malmö. En omfattande 

fysisk exploatering så som citytunneln och nya hamnen kräver 

en gedigen förprojektering. Kommissionens arbete kan likställas 

med en förprojektering för socialt förändringsarbete. 

153

Bilaga 2 

Hur har kommissionen arbetat? 

Om kommissionens arbetsprocess – från direktiv till slutrapport 

Kommunstyrelsen beslutade i maj 2010 att tillsätta Kommission 

för ett socialt hållbart Malmö och i november 

2010 fastställdes ett direktiv som preciserade uppdraget. 

Samtidigt utsågs Sven-Olof Isacsson, professor emeritus i 

socialmedicin, till ordförande. Den här bilagan syftar till att 

i stora drag redogöra för kommissionens arbetsprocess. 

Utgångspunkten för hur kommissionen sattes samman 

och hur arbetet har lagts upp är direktivet. Inledningsvis 

tillsattes 14 kommissionärer för att kunna svara 

upp mot uppdraget. Det handlar både om att fördjupa 

analysen om vad som orsakar ojämlikhet i hälsa och om 

förståelsen för vad som är påverkbart och går att omsätta 

praktiskt. Därför består kommissionen av både forskare 

och praktiker verksamma i Malmö stad. Alla områden som 

kommissionen har att beakta finns dock inte representerade 

med en expert i kommissionen och därför har åtskilliga 

andra forskare och aktörer konsulterats. Ett antal senior 

advisers har också kopplats till kommissionen. De har på 

olika sätt bidragit med bland annat kritisk granskning av 

underlagsrapporter. 

Ett sekretariat med ordförande, huvudsekreterare, 

kommunikatör och projektsekreterare har lett och koordinerat 

arbetet. Kommissionens arbete regleras delvis, men 

inte i detalj av direktivet. Hur kommissionen valde att lägga 

upp arbetet illustreras av bilden nedan. 

Kommissionens arbetsprocess kan beskrivas som tre 

parallella processer; framtagandet av vetenskapliga underlagsrapporter, 

dialog och analys samt framställandet av 

delrapport och slutrapport. Processerna har, som bilden 

nedan visar, i många avseenden varit sammankopplade. 

Underlagsrapporterna har till exempel varit en förutsättning 

för stora delar av dialog- och analysarbetet. På samma 

sätt har slutsatserna i en del underlagsrapporter arbetats 

fram i dialog. Slutrapporten bygger på överväganden baserade 

på underlagsrapporter, dialoger, annan litteratur samt 

analysarbetet inom kommissionen. 

Vid sidan av de övergripande processerna har elva 

möten med hela kommissionen ägt rum. Vid dessa tillfällen 

har frågor om evidens, kunskapssyn, prioriterade områden 

och olika orsaksförklaringar bearbetats. Kommissionärerna 

representerar olika forskningsfält och expertisområden och 

har inte alltid varit eniga. Det har inte betraktats som ett 

problem, utan snarare som ett bevis på att de frågor som 

kommissionen arbetar med är intressanta och komplexa. 

Underlagsrapporter 

Eftersom kommissionens arbete bygger på den omfattande 

forskning som finns om hälsans bestämningsfaktorer har 

dessa faktorer utgjort basen för rekommendationerna och 

de områden som blivit föremål för en fördjupad analys. 

5 maj 

KS beslut 

9 november 

KS direktiv 

1 mars 

KS projektplan 

21 mars 

KS delrapport 

Slutrapport 

Folkhälsoråd 15 mars 

KS 2 april 

2010 2011 2012 

2013 

22 mars 

Kommission 

17 maj 

Kommission 

13 sept 

Kommission 

21-22 nov 

Kommission 

17 jan 

Kommission 

1 mars 

Kommission 

26 april 24 maj 

Kommission Kommission 

21-22 aug 

Kommission 

26 okt 

Kommission 

14 dec 

Kommission 

UNDERLAGSRAPPORTER 

DIALOG OCH ANALYS 

SLUTRAPPORT 

154

För att skapa vetenskapligt underbyggd kunskap kring 

läget i Malmö gällande både hälsan i sig samt dess sociala 

bestämningsfaktorer har vetenskapliga underlagsrapporter 

tagits fram av kommissionärer och externa forskare. Sammantaget 

har det resulterat i 31 rapporter som behandlar 

följande områden; 

• Barn och ungas uppväxtvillkor 

• Hälsans fördelning under livsloppet från mödrahälsovård 

till äldre (sex olika rapporter) 

• Utbildning med förskola, grundskola, gymnasieskola, 

fritidshem, komplementära skolor och faktorer som 

påverkar utbildningsstrukturer 

• Arbete och arbetsmiljö 

• Arbetslöshet och hälsa 

• Den fysiska miljöns betydelse för hälsa 

• Socialt kapital, sammanhållning 

• Förståelse för samband mellan hälsa och hållbar 

utveckling, tillväxt och välfärd samt demokrati och 

delaktighet 

• Genus och hälsa 

• Organisation och styrning, implementering 

Rapporterna täcker i stort sett in de sociala bestämningsfaktorerna 

och är framtagna för att fungera i en 

Malmökontext. De flesta är upplagda med en beskrivning 

av forskningsläget, hur situationen ser ut i Malmö och 

avslutas med förslag till åtgärder. Sammantaget har författarna 

till underlagsrapporterna bidragit med drygt 200 

rekommendationer. Dessa finns kortfattat sammanställda i 

en rapport 1 . 

Underlagsrapporterna fyller två syften. För det första 

utgör rapportserien en gedigen och vetenskaplig grund för 

slutrapporten. För det andra fungerar varje underlagsrapport 

i sig själv som ett diskussionsunderlag som kan medverka 

till kunskapsutveckling och väcka frågor om sociala 

skillnader i hälsa, hälsans bestämningsfaktorer samt de 

strukturella förändringar som måste till stånd för att hälsan 

ska bli mer jämlikt fördelad. 

Det är viktigt att poängtera att rapportseriens bredd 

och djup till trots, så omfattar den inte alla områden som 

behöver täckas in och diskuteras för att förståelsen av 

hälsans sociala bestämningsfaktorer ska vara komplett. För 

att fylla några av de kunskapsluckor som uppstått har kommissionen 

valt att ha dialoger om till exempel kulturlivets, 

näringslivets och föreningslivets betydelse för att minska 

de sociala skillnaderna i hälsa. 

Dialog och analys 

I direktivet uttrycks förväntningar om transparens och 

involverande arbetssätt. 

Det är en oberoende kommission vars arbete ska vara 

transparent. Kommissionen skall aktivt inbjuda organisationer 

och malmöbor som kan dela med sig av sina 

erfarenheter för att medverka till analys och utformning 

av strategier. Det är angeläget att kommissionens arbete 

görs tillgängligt och kommuniceras såväl internt som 

1 Samlade rekommendationer från underlagsrapporterna till 

Kommission för ett socialt hållbart Malmö 2013 

externt. Det kan till exempel göras via olika former av 

möten, hearings/föreläsningar för och med olika aktörer 

såsom malmöborna, professionen, näringslivet, intresseorganisationer 

och olika utbildningssäten. 

Det ingår i kommissionens uppdrag att finna former för 

att inkludera kompetenser från olika områden och ha 

en öppenhet för de som på olika sätt visar intresse av 

att bidra till kommissionens arbete. /…/Formerna för 

kommissionens arbete ska präglas av ett öppet arbetssätt 

och ett tydligt medborgarperspektiv 

(Ur direktivet) 

Många av de cirka 30 seminarier och workshops som kommissionen 

arrangerat har utgått från en specifik underlagsrapport. 

En del har varit öppna för allmänheten medan 

en del har varit riktade mot ett fåtal, speciellt inbjudna 

deltagare. Syftet har framför allt varit att inhämta kunskap, 

fördjupa analysen, diskutera rekommendationer och att 

sprida kunskap. Genom att diskutera med de aktörer som 

berörs av frågeställningarna och rekommendationerna 

skapas också förutsättningar för en bättre implementering. 

Dialogen har också handlat om att få en uppfattning om 

vad som redan görs eller har gjorts i kommunen och vad 

som är genomförbart. Sammanlagt har ca 2000 personer 

medverkat i dessa forum för diskussion. 

Kommissionärerna har på olika sätt spridit och 

förankrat de resonemang som förts, såväl lokalt, regionalt, 

nationellt som internationellt. Kommissionen har deltagit 

i möten med företrädare för regeringen, föreningslivet, 

regionen, forskningsinstitut, näringslivet, kulturlivet och i 

viss mån andra städer i Europa som tacklas med svårigheter 

som liknar Malmös. 

Folkhälsorådets ordförande, tillika adjungerad till 

kommissionen, har kontinuerligt uppdaterats om kommissionens 

arbete och politiker har inbjudits att delta i seminarier. 

Underlagsrapporter och kommissionens arbete har 

diskuterats löpande på folkhälsorådet som är beredande organ 

till kommunstyrelsen och vid två tillfällen har kommissionen 

haft halvdagarsseminarium med kommunstyrelsen. 

Förväntningarna på ett transparent arbetssätt har föranlett 

genomtänkt kommunikation och kommissionen har i 

möjligaste mån gjort underlagsrapporter och aktiviteter tillgängligt 

via www.malmo.se/kommission och kommunicerat 

via olika kanaler som blogg och nyhetsbrev. Mediers intresse 

för kommissionens frågeställningar och arbete representeras 

av ett 90-tal artiklar eller inslag publicerade direkt med koppling 

till kommissionen. 

Slutrapport 

Vägen mot slutrapport kan beskrivas genom arbetet med 

underlagsrapporter, dialog och analys. Slutrapporten ska 

inte betraktas som summan av de olika underlagsrapporterna, 

utan som en sammanvägd analys av alla de processer 

som beskrivits ovan. Annan litteratur på området, såväl 

svensk som internationell, har också beaktats och olika 

grupperingar inom kommissionen har bearbetat rekommendationer 

för olika områden. 

155

Det finns ett antal aspekter som diskuterats och vägts in i 

bedömningen av rekommendationer. Dessa kan illustreras i 

figur 1 och beskrivs kortfattat nedan: 

Figur 1: Skiss på aspekter som beaktas i värdering av olika strategier, 

ur Kommission för ett socialt hållbart Malmö, Delrapport 2012 

Evidens 

Kommissionens förslag ska påverka ojämlikhet i hälsa och 

den grundläggande vetenskapliga basen handlar om kunskap 

om vad som orsakar ojämlikhet i hälsa. Sambandet 

mellan socioekonomiska faktorer och hälsa är väldokumenterat 

och tycks bestå över tid oavsett vilket mått på hälsa 

som används. Utgångspunkten för Malmökommissionens 

rekommendationer är den omfattande forskning som bland 

annat ligger till grund för tidigare rapporter med fokus på 

ojämlikhet i hälsa 2 . 3 4 

Vetenskapsfälten som omfattas av de sociala bestämningsfaktorerna 

är multidisciplinära. Dessa olika vetenskapliga 

discipliner värderar vetenskap och evidens på olika sätt, vilket 

har gjort att kommissionen utifrån sin tvärdisciplinära sammansättning 

varken förmått eller strävat efter ett enskilt sätt 

att värdera begreppen evidens och vetenskaplighet. 

Kommissionens värderingar av rekommendationerna 

har gjorts i relation till den forskning som finns, men också till 

erfarenhetsbaserad kunskap på området. De flesta av kommissionens 

rekommendationer bygger på svensk och internationell 

forskning. Andra mer innovativa rekommendationer 

är per definition inte vetenskapligt beprövade, men har ändå 

bedömts kunna påverka ojämlikhet i hälsa av kommissionen 

som helhet. 

2 WHO, Commission on Social Determinants of Health. Closingthe gap 

in a generation – health equity through action on the social 

determinants of health; 2008 

3 The Marmot Review, Marmot M, Fair Society, Healthy lives:2010 

4 Diderichsen F, Andersen I, Manuel C. Ulighed i sundhed-årsager 

og indsatser, 2011 

Effekt på ojämlikhet i hälsa 

Rekommendationerna ska ha effekt på de strukturella 

faktorer som påverkar ojämlikhet i hälsa. När det gäller 

kunskap om bestämningsfaktorernas betydelse för hälsans 

fördelning är den omfattade. Det finns samtidigt en 

pågående diskussion inom forskning om kausalitet, det vill 

säga kunskap om vad som orsakar vad. Är det till exempel 

ohälsa som försvårar förankring på arbetsmarknaden eller 

är det arbetslöshet som orsakar ohälsa. Forskning visar att 

sambandet ofta går i båda riktningarna. 

Forskningen om effektiva insatser och policys för att 

minska ojämlikhet i hälsa är relativt begränsad. 5 Sedan WHOrapporten 

släpptes 2008 har ett växande kunskapsnätverk 

etablerats med länder och städer som målmedvetet arbetar 

med policys för att minska ojämlikhet i hälsa. 6 7 

Generell eller riktad insats 

För att minska ojämlikhet i hälsa behöver åtgärderna riktas 

mot att reducera den sociala gradienten. Att bara rikta 

in sig på de mest utsatta kommer inte att reducera ojämlikheten 

i hälsa tillräckligt. För att reducera den sociala 

gradienten måste åtgärder vara universella, men med en 

omfattning och styrka som är proportionell till graden av 

utsatthet, så kallad proportionell universalism 8 . I urvalet 

av rekommendationer har kommissionens övervägt både 

generella insatser och riktade insatser med särskilt fokus på 

vissa grupper/områden. 

Aktörer och lagrum 

De områden som kommissionen diskuterar är inte uteslutande 

kommunala angelägenheter. Flera av de övergripande 

problemen i Malmö kräver insatser från såväl kommun, 

region som stat. Malmö med sin geografiska position ska 

också ses ur ett Öresundsperspektiv. Ofta underlättas 

också föreslagna interventioner genom stöd från andra, 

icke-offentliga aktörer som civilsamhället, och näringslivet. 

Kommissionen har gjort en översiktlig genomgång 

av vilka aktörer som har ansvar och lagliga möjligheter att 

göra vad kopplat till de sociala bestämningsfaktorerna. Se 

vidare kommissionens pm om Kommunens rådrum och sociala 

bestämningsfaktorer. 9 

Kostnad och kostnadseffektivitet 

Kommissionen skulle enligt direktivet beräkna vilka ekonomiska 

konsekvenser ojämlikhet i hälsa har för Malmö och 

vilka effekter man kan förvänta sig av ett arbete som syftar 

till att minska ojämlikhet i hälsa. Kommissionen skulle 

också göra hälsoekonomiska konsekvensbedömningar av 

strategier. Dessa utmaningar har bearbetats på olika sätt 

och diskuteras i ett antal underlagsrapporter; både hur man 

kan mäta ojämlikhet i hälsa utifrån ett hälsoekonomiskt 

5 Chandra Amitabh, Vogl S.Tom (Rising up with shoe leather? A comment 

on fair society, Health Lives (The Marmot Review), Social 

Science& Medicine 71 (2010) 227-1230 

6 UCL, Institute of Health Equity: 

http://www.instituteofhealthequity.org/ 

7 http://www.skl.se/vi_arbetar_med/halsaochvard/ 

folkhalsa_1/social-hallbarhet 

8 The Marmot Review, Marmot M, Fair Society, Healthy lives:2010 

9 Kommunens rådrum och sociala bestämningsfaktorer, Kommission 

för socialt hållbart Malmö, 2013. 

156

perspektiv 10 och samhällsekonomiskt med ett socialt 

investeringsperspektiv som utgångspunkt 11 . Utgående från 

befintliga beräkningar från andra studier om kostnader för 

ojämlikhet i hälsa har kostnaderna grovt räknats om till 

Malmöförhållanden och presenteras i slutrapporten. 

Det har inte varit möjligt att göra hälsoekonomiska 

värderingar av varje enskild rekommendation, däremot har 

Institutet för Hälso- och Sjukvårdsekonomi (IHE) gjort hälsoekonomiska 

analyser på ett antal av kommissionens åtgärdsförslag, 

vilket presenteras i en underlagsrapport 12 . De redovisade 

analyserna ska ses som exempel på hur Malmö stad kan 

utveckla metoder för hälsoekonomiska analyser tillsammans 

med samhällsekonomiska beräkningar för att överväga olika 

alternativ och få beslutsunderlag som i möjligaste mån leder 

till att minska ojämlikhet i hälsa. 

Uppföljning 

Kommissionen har arrangerat ett antal workshops tillsammans 

med Malmö stad för att gå igenom och analysera den 

befintliga uppföljningsstrukturen som finns i Malmö stads 

välfärdsredovisning. Syftet har varit att se över på vilket 

sätt man följer tillväxt och välfärdsutvecklingen i dag och 

jämföra med den forskning som finns på området. 

Vidare har tre kommissionärer utifrån socialmedicinsk 

och hälsoekonomisk forskning arbetat fram förslag till hur 

kommunen kan mäta ojämlikhet i hälsa och årligen följa 

10 Gerdtham U och Kjellson G, Mätning och analys av ojämlikhet i hälsa: 

Om konsten att mäta något utan att veta vad och hur. Kommission 


11 Nilsson I. Den ojämlika hälsan i Malmö ur ett socioekonomiskt perspektiv. 


12 Gerdtham U, Ghatnekar O, Svensson M. Hälsoekonomiska 

utvärderingar, Kommission för ett socialt hållbart Malmö, 2013 

hälsans ojämlikhet. Förslagen som förespråkas är att uppföljningarna 

görs i absoluta mått där hälsoutfall, bestämningsfaktorer 

och riskfaktorer redovisas utifrån socioekonomiska 

indikatorer; inkomst samt utbildning och att redovisningen 

kompletteras med ett index. Resultaten presenteras i slutrapproten. 

En ambition har varit att föreslå indikatorer för att 

kunna följa upp de mål och åtgärder som presenteras i slutrapporten. 

Kommissionen har påbörjat ett sådant arbete, men 

har ingen färdig struktur. Beroende på hur framtida politiska 

beslut kommer att utformas krävs att indikatorer knyts till 

varje enskilt förslag med kalkylerad resursåtgång. Här kan de 

metoder som kommissionen prövat för att beräkna kostnadseffektivitet 

användas. Under arbetets gång har behovet av 

nya strukturer för uppföljning framträtt där alla hållbarhetsdimensionerna 

behöver inkluderas. Det behövs andra mått 

för att mäta samhällsutvecklingen, vilket ställer andra krav på 

indikatorer och uppföljning. 

Sammanfattningsvis utgör det som kommissionen lämnar 

ifrån sig till kommunstyrelsen både slutrapport, men också 

ett gediget vetenskapligt material i form av underlagsrapporter. 

Sannolikt har underlagsrapporterna kring specifika områden 

ett särskilt värde för specifika målgrupper och förhoppningsvis 

kan de nya nätverk och samarbeten som etablerats 

mellan forskare, praktiker och andra aktörer, som en effekt av 

kommissionen, vara ett stöd i Malmö stads fortsatta utvecklingsarbete 

för en hållbar stad. 

157

Bilaga 3 

Underlagsrapporter till Kommission för 

ett socialt hållbart Malmö 

Barn och ungas uppväxtvillkor 

1. Gravida kvinnor och deras barn i Malmö år 2000-2010. 

Några uppgifter om boende, härkomst och komplikationsrisker 

Författare: Johan Molin, överläkare kvinnokliniken, 

Skånes universitetssjukhus 

Mödrahälsovården möter alla blivande föräldrar och har 

en viktig förebyggande funktion. Rapporten bygger på en 

studie och analys av samtliga graviditeter i Malmö under 10 

år. Riskfaktorer som tonårsgra viditeter, tobaksbruk, övervikt 

och diabetes ses i övervä gande grad bland den ekonomiskt 

utsatta delen av befolkningen. Som konsekvens påverkar detta 

riskerna för tillväxthämmat barn, dött barn och andra förlossningskomplikationer. 

Det finns anledning till oro vad gäller en 

stigande andel mam mor drabbade av övervikt och fetma. Ett 

annat bekymmer är utvecklingen av psykisk ohälsa och dess 

effekter på det ofödda barnet och förlossningssituationen. 

Rapporten ger flera rekommendationer. 

2. Skolbarnens hälsa i Malmö 

Författare: Stefan Kling, samordnande skolhälsovårdsläkare, 

Malmö stad 

Rapporten ger en analys om skolhälsovårdens funktion och 

skolbarnens hälsa i Malmö. De tydliga sociala skillnader i hälsa 

som finns väl dokumenterade i litteraturen om fysiska och 

psykiska hälsoproblem är påtagligt närvarande så snart man 

börjar undersöka före komsten av dessa problem. Kunskaper 

om barns hälsa behöver sättas in i ett socialt sammanhang. 

Författaren pekar på att det saknas en systematisk, täckande 

och kontinuerlig rapportering av skolbarns hälsa och uppföljning 

över tid i Malmö, vilket är en förutsättning för att ge 

skolhälsovård på lika villkor. 

3. Barn i Malmö – skilda livsvillkor ger ojämlik hälsa 

Ansvarig författare: Marie Köhler, kommissionär och barnhälsovårdsöverläkare 

i Region Skåne, Redaktör: Anders Djurfeldt, pol mag 

Denna antologi bygger på ett flertal bidrag från forskare och 

ansvariga för olika verksamheter som berör barn. Rapporten 

beskriver barns situation i Malmö ur olika perspektiv och utgår 

från kommissionens frågeställningar. Olika mått på barns 

hälsa presenteras liksom forskning om bland annat barn som 

far illa, nyanlända barn, hemlösa barn, barn till föräldrar med 

psykisk ohälsa, barn till frihetsberövade föräldrar och kopp- 

lingen mellan hälsa och bostadsområde. Rapporten pekar på 

att hälsan hos majoriteten av barnen i Malmö är bra, men att 

skillnaderna i hälsa är stora. Ett ökat fokus på barns hälsa vad 

gäller verksamhetsutveckling, mätning, uppföljning och utvärdering 

och skillnader i hälsa behövs. Respektive författare ger 

rekommendationer inom sitt forsknings- och verksamhetsområde. 

Rapporten avslutas med övergripande rekommendationer 

för att fler barn ska må bättre och få en bra start i livet 

och skillnader i hälsa ska minska. 

4. Nyanlända barn i Malmö – en kartläggning av demografi 

och organisation av mottagande 

Författare: Karin Ander, fil.kand. i mänskliga rättigheter 

Rapporten är en kartläggning över om hur situationen ser 

ut för nyanlända barn i Malmö. Kartläggningen sträcker sig 

mellan år 2008-2011 och beskriver nyanlända barn ur ett demografiskt 

perspektiv i Malmö. Begreppet ”nyanlända barn” 

omfattar i kartläggningen folkbokförda invandrade barn, 

asylsökande barn och papperslösa barn. Författaren anger ett 

antal rekommendationer. Det konstateras i rapporten att det 

är svårt att få en samlad bild av demografi, mottagande och 

kunskap om hur nyanlända barn mår, och att det därför krävs 

en fördjupad studie. 

5. Lokala handlingsstrategier mot barnfattigdom 

Författare: Tapio Salonen, kommissionär och professor i socialt 

arbete, Malmö högskola och Anna Angelin, doktor i socialt arbete, 

Lunds universitet 

Rapportens syfte är att fördjupa förståelsen för barnfamiljers 

ekonomiska utsatthet i Malmö. Detta är särskilt uppfordrande 

med tanke på att staden har en barnfattigdom som avviker 

från landet i stort och andra storstäder. Utifrån aktuellt kunskapsläge 

presenteras inslag till en samlad handlingsstrategi 

för att halvera barnfattigdomen till 2020 med målsätt ningen 

att till 2050 eliminera barnfattigdomen i Malmö. 

UTBILDNING 

6. Förskolans betydelse för barns utveckling, 

lärande och hälsa 

Författare: Sven Persson, kommissionär och professor i pedagogik på 

Malmö högskola 

Rapporten ger en vetenskaplig översyn av förskolans be- 

158

tydelse för barns utveckling, lärande och hälsa. De tidiga 

uppväxtåren i förskolan är viktiga, främst genom att barn får 

tillgång till pedagogiskt utbildad personal och lärandemiljöer 

där de lär sig vara aktiva, engagerade och kreativa tillsammans 

med andra barn. Viktigast är de pedagogiska relationerna 

mellan förskolepersonal och barn och att man skapar möjligheter 

för förskolepersonal att använda sitt kunnande och sin 

kompetens. Speciellt betydelsefullt är detta för barn i socioekonomiskt 

resursfattiga uppväxtmiljöer. Rapporten beskriver 

situationen i Malmö och ger rekommendationer. 

7. Skolan och elevers utveckling, lärande och hälsa 

- några nedslag 

Författare: Sven Persson, kommissionär och professor i pedagogik på 


Utgångspunkten är att hälsa har samband med utbildningsnivå 

och att åtgärder som bidrar till att höja utbildningsnivån är 

hälsofrämjande. En av de viktigaste åtgärderna är att skapa 

goda lärandemiljöer i grundskolan. Underlagsrapporten diskuterar 

några av de viktigaste strategierna för att säkerställa goda 

lärandemiljöer i grundskolan. 

8. Skolan och staden – forskningsperspektiv på integration 

och skolrelaterade klyftor i den moderna staden 

Författare: Nihad Bunar, kommissionär och professor i barn- och 

ungdomsvetenskap, Stockholms universitet 

Rapporten tar avstamp i utbildningssociologiska resonemang 

om sociala klyftor och orättvisor samt i några huvudsakliga 

externa faktorer som påverkar elevernas skolresultat. Med externa 

faktorer avses tiden för ankomst till den svenska skolan, 

bakgrundsfaktorer (klass, kön, etnicitet) samt boendesegregationens 

och skolvalfrihetens effekter. Slutligen presenteras 

konkreta rekommendationer till de ansvariga i kommunen, 

skolorna och familjerna om vad som borde göras för att 

tillhandahålla en starkare möjlighetsstruktur för barn och 

ungdomar som inte lever upp till skolans målsättningar. 

9. God kvalitet i fritidshem – grund för elevers lärande, 

utveckling och hälsa 

Författare: Carin Falkner, lektor i lärande och Ann Ludvigsson, 

lektor i pedagogik, Högskolan för lärande och kommunikation, 

Jönköping 

Rapporten beskriver fritidshemsverksamhetens framväxt 

under de senaste tjugo åren som en mycket turbulent tid. 

Verksamheten har mer än fördubblats när det gäller antal 

inskrivna barn samtidigt som stora nedskärningar drabbat 

verksamheten. I rapporten presenteras Malmödata och jämförelser 

med andra kommuner. Fritidshemmen är en verksamhet 

som i många sammanhang osynliggörs, men som skulle kunna 

ha potential att göra skillnad när det gäller barns lärande, 

utveckling och hälsa, menar författarna som anger åtskilliga 

rekommendationer. 

10. Gymnasieskolan – inte en skola för alla? En forskningssammanställning 

om låg utbildning och hälsa 

Författare: Margareta Cederberg, fil dr i pedagogik. Universitetslektor, 


Rapporten är en forskningsöversikt om den grupp elever som 

inte genomför gymnasieskolan inom tre år med särskilt fokus 

på hälsokonsekvenser. Varför hoppar ungdomar av gymnasiet 

och vad får det för sociala och hälsomässiga konsekvenser? 

Vad kan Malmö stad göra för att fler elever ska börja och 

avsluta gymnasiet? I rapporten ger författaren flera förslag på 

insatser med målsättningen att 90 procent av ungdomskullarna 

senast vid 24 års ålder ska ha uppnått godkända slutbetyg 

från gymnasieskolans program eller motsvarande gymnasienivå 

inom KOMVUX eller folkhögskola år 2020. 

11. ”Att behålla mitt och lära mig något nytt” – föräldraengagemang 

i mångkulturella miljöer 

Författare: Laid Bouakaz, fil.dr. i pedagogik, universitetslektor, 


Rapporten diskuterar en skolform som delvis är dold för 

forskare, lärare, politiker och beslutsfattare. Dessa ”komplementära 

undervisningsformer” tar sig form i läxhjälp, modersmålsundervisning, 

kultur och religionsundervisning, och är 

organiserade av ideella ledare efter den ordinarie skolans slut 

eller på helgerna. Många föräldrar i mångkulturella miljöer 

lyckas mobilisera sig utanför skolans ordinarie verksamhet 

och tar kampen mot elevernas dåliga skolresultat. Rapporten 

lägger slutligen förslag om att utöka samverkan mellan komplementära 

och offentliga skolor och göra en kartläggning 

om dessa skolor för att få större kunskap om barnens vardag 

utanför skolan. 

MALMÖBORNAS HÄLSA, HÄLSO- OCH SJUKVÅRD 

12. Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa i Malmö 

Författare: Maria Rosvall, kommissionär och docent, Lunds Universitet 

och Enheten för Folkhälsa och social hållbarhet, Region Skåne 

Martin Lindström, professor, Centrum för Primärvårdsforskning, 

Lunds universitet, Birgit Modén, forskare, olycksfall, Enheten för 

Folkhälsa och social hållbarhet, Region Skåne, Mathias Grahn, statistiker, 

Enheten för Folkhälsa och social hållbarhet, Region Skåne 

och Maria Fridh, leg. läkare, SUS Malmö, Region Skåne 

Rapporten bygger på en analys om Malmöbornas hälsa, 

huvudsakligen gjord utifrån Region Skånes folkhälsoenkäter 

riktad till den vuxna befolkningen åren 2000, 2004 och 2008. 

Det framgår tydligt att det finns geo grafiska och sociala skillnader 

i såväl levnadsvillkor, levnads vanor och hälsa i Malmös 

befolkning. En stor del av de funna geografiska skillnaderna 

är i grunden sociala, konstaterar författarna. Rekommendationerna 

är bland annat fortsatt insamling av epidemiologiska 

underlag samt att stärka barn och ungas uppväxtvillkor, minska 

arbetslöshet och insatser för att skapa stödjande miljöer för 

en god fysisk och psykosocial miljö i bostadsområden. 

13. Sjukvårdskonsumtion i Malmö 2010 

Författare: Anders Beckman, leg. läkare, specialist i allmänmedicin 

i Malmö och PhD, Lunds universitet 

Rapporten bygger på analyser om vårdkonsumtion i Malmö 

under 2010. Jämlik och rättvis sjukvårdskonsumtion diskuteras 

utifrån konsumtion, behov, efterfrågan och tillgång. 

I rapporten redovisas hälso- och sjukvårdskonsumtionen 

i Malmö i öppen- och slutenvård utifrån socioekonomiska 

variabler som utbildning, inkomst, ålder och kön. Individer 

med lägre inkomst och utbildning konsumerar mer vård, men 

det krävs fördjupade analyser för att veta om det är tillräckligt 

för att utjämna hälsoskillnader, menar författaren. Ökningen 

159

av medelvårdtid för äldre är tre gånger större i Malmö än för 

Skåne, vilket också bör utredas vidare. 

14. Kvinnors deltagande i mammografiscreening i 

Malmö och kopplingen till sociala determinanter 

Författare: Sophia Zackrisson, specialistläkare i radiologi på SUS 

Bland kvinnor är bröstcancer den vanligaste cancerformen 

och tidig upptäckt förbättrar möjligheten att bota sjukdomen. 

Mammografiscreening rekommenderas till kvinnor i Sverige 

mellan 40-74 år med 1,5-2 års mellanrum och i Malmö 

infördes allmän mammografiscreening 1990. Rapporten 

bygger på analys av betydelsen av socioekonomisk status för 

om man väljer att delta i mammografiscreening. Skillnaderna 

är stora. Låg inkomst och om man bor i ett område med hög 

arbetslöshet och hög migrationsfrekvens påverkar deltagandet. 

Patientavgiften och att erbjudandet skickas per post på 

svenska kan ha betydelse. Författaren ger rekommendationer 

och föreslår bland annat dialog mellan regionen och kommunen 

gällande vårdutnyttjande och förebyggande vård för att 

utjämna skillnaderna. 

15. Hur mår Malmös äldre? Prediktorer för 

livstillfredsstäl lelse, funktionsförmåga och aktiviteter i 

det dagliga livet 

Författare: Sölve Elmståhl, professor och klinikchef på medicinska 

fakulteten, Lunds universitet och Henrik Ekström, forskare i 

geriatrik, Skånes universitetssjukhus 

Rapporten bygger på den omfattande longitudinella studien 

”Gott åldrande Skåne”, som bygger på studier av malmöbor 

i åldern 60-93 år. Resultaten visar ett att en lägre ålder, högre 

utbildning och antal tillgängliga aktiviteter ger högre livstillfredställelse, 

bättre rörelseförmåga och bättre ADL. Vidare 

har faktorer som att vara född i Sverige, ha god ekonomi, vara 

samboende och goda sociala kontakter och social förankring 

betydelse för en högre livstillfredställelse. Rekommendationerna 

omfattar förbättrad tillgänglighet av aktiviteter eller 

föreningsliv som stärker individens fysiska, mentala och 

sociala hälsa. 

ARBETE OCH INKOMST / FÖRSÖRJNING 

16. Skälig levnadsnivå i Malmö 

Författare: Torbjörn Hjort, docent i socialt arbete, Lunds universitet 

Rapporten är en empirisk studie som undersöker hur Malmö 

stad policymässigt och i praktiken hanterar frågor om skälig 

levnadsnivå i förhållande till ekonomiskt bistånd. Särskild 

uppmärksamhet ges till hur handläggningen av försörjningsstöd 

bedöms till barnfamiljer. Empirin bygger på intervjuer 

med chefer och handläggare inom socialtjänsten. Slutsatserna 

kopplas till den generella samhällsutvecklingen och välfärdsstatens 

förhållningssätt och hantering av fattigdom. 

17. Arbetslöshet och hälsa - en kunskapsöversikt 

Författare: Urban Janlert, professor i folkhälsovetenskap vid Umeå 

Universitet 

Rapporten beskriver den nationella arbetslöshetens utveckling 

under senare år och visar på hälsokonsekvenser, samt hur det 

skiljer sig mellan män och kvinnor. Forskning visar samband 

mellan arbetslöshet och ökad dödlighet. Arbetslöshet har 

också samband med ökad psykisk ohälsa, och i viss utsträckning 

även ökad somatisk ohälsa och missbruk av alkohol och 

droger. En central aspekt för Malmö är konsekvenser av hög 

ungdomsarbetslöshet, vilket rapporten bland annat också 

belyser. Här beskrivs dessutom arbetets funktion som enligt 

forskning fyller andra viktiga hälsofrämjande funktioner än att 

det är inkomstbringande. 

18. Kön, genus och hälsa; socioekonomiska skillnader i 

hälsa bland kvinnor och män 

Författare: Susanna Toivanen, docent i sociologi, Marit Gisselmann, 

fil dr i sociologi vid CHESS, Stockholms universitet och 

Petra Lindfors, docent i psykologi och universitetslektor, Stockholms 

universitet 

Rapporten ger en bred kunskapsöversikt och beskriver hur 

socioekonomiska skillnader i hälsa bland kvinnor och män 

uppstår, förstärks under livet och hur samhället kan påverka 

dem. Skillnaderna syns inte minst på den segregerade 

arbetsmarknaden där kvinnor och män i stor utsträckning 

har olika yrken och arbetar i olika sektorer på arbetsmarknaden. 

Generellt är barndomen en bra period för att påverka 

hälsoskillnader, skriver författarna. Man behöver påverka hela 

kedjan och börja med föräldrastöd så att familjen bereder 

samma möjligheter för både flickor och pojkar, man behöver 

arbeta med genusmedveten pedagogik i förskolan och skolan 

och fortsätta i arbetslivet. 

19. Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor och bostadssegregation 

Författare: Tapio Salonen, kommissionär och professor i socialt arbete, 


Rapporten bygger på tre sammanlänkade delar som sammantaget 

illustrerar Malmös snabba förändring; befolkningsmässiga 

förändringar de senaste tjugo åren, inkomstens fördelning 

bland malmöborna och dess betydelse för ojämlikhet i hälsa 

samt inkomstojämlikhet och bostadssegregation. Befolkningsanalysen 

visar att närmare en halv miljon människor passerat 

revy i Malmö mellan 1990 och 2008, vilket är nästan dubbelt 

så många som vid ett givet tillfälle. Malmö fungerar som 

portal eller nod i globaliseringen för såväl nära som långväga 

flyttströmmar. Befolkningsprofiler har gått från en åldrad till 

ung befolkning där andelen utrikesfödda eller med utländsk 

bakgrund passerat 40 procent. Närmare en tredjedel av den 

arbetsföra befolkningen varken arbetar eller studerar. Det 

har också skett en kraftigt ökad inkomstojämlikhet mellan 

hushållen i Malmö, samtidigt som bostadssegregationen ökat 

de senaste decennierna. Rapporten avslutas med att identifiera 

problem och generella inslag i förändringsstrategier som förmår 

bryta det ojämlikhetsmönster som tilltagit under 2000-talets 

första årtionde. 

20. Malmö – de två kunskapsstäderna (del 1) 

Författare: Mikael Stigendal, professor i sociologi, Malmö högskola 

Rapporten analyserar orsaker och samband bakom social 

ojämlikhet i hälsa och belyser särskilt sambandet mellan 

tillväxt och välfärd. Förståelsen har försvårats av den kunskapssyn 

som ligger till grund för synen på Malmö som 

kunskapsstad, menar författaren. Det är en kunskapssyn som 

likställer kunskap med fakta och gör kunskap till en fråga om 

kvantifieringar, vilket gör att Malmö har blivit en kvantitets- 

160

kunskapsstad. För att problemen med de stora skillnaderna i 

hälsa och välfärd ska kunna lösas måste Malmö bli mer av en 

kvalitetskunskapsstad, skriver författaren och redogör för vad 

det skulle kunna innebära. 

21. Malmö - från kvantitets- till kvalitetskunskapsstad 

(del 2) 

Författare: Mikael Stigendal, professor i sociologi, Malmö högskola 

I denna andra rapport går författaren igenom förslag på 

möjliga lösningar, som bygger på lärdomar av de särskilda 

storstadsinsatser som under de senaste decennierna gjorts i 

Malmö för att lösa problemen med ökande sociala skillnaderna. 

Det handlar bland annat om URBAN-programmet, Storstadssatsningen, 

Välfärd för alla och SÖM. Efter genomgång 

och analys dras slutsatser om hur sambandet mellan tillväxt 

och välfärd kan förändras genom förändringar av synen på 

arbete, demokrati och kunskap. 

DEN HÅLLBARA STADEN 

22. Hur hänger en socialt hållbar utveckling och hälsans 

jämlikhet ihop? 

Författare: kommissionär Per-Olof Östergren, professor i socialmedicin 

och global hälsa, Lunds Universitet 

Rapporten beskriver och diskuterar sambanden mellan hälsa 

och hållbar utveckling utifrån ett systemteoretiskt perspektiv. 

Syftet är att lägga grunden för en gemensam referensram för 

hur begreppen folkhälsa, jämlikhet, social hållbarhet och en 

hållbar utveckling hänger ihop. Tyngdpunkten läggs på betydelsen 

av jämlikheten i ett samhälle för dess socialt hållbara 

utveckling och hur hälsan i en befolkning kan påverkas av 

detta. En av slutsatserna är att jämlikhet i hälsa kan ses som 

ett mått för en socialt hållbar utveckling. 

23. Städer som nav för en globalt hållbar utveckling eller 

slagfält för sociala konflikter 

Författare: Hans Abrahamsson, docent freds- och utvecklingsforskning, 

Göteborgs universitet, gästprofessor Globala studier Malmö högskola 

Städers roll i nätverksamhället och den “glokaliserade” 

politiska ekonomin behandlas i rapporten som syftar till att 

diskutera den socialt hållbara utvecklingens betingelser, de 

utmaningar många medelstora städer står inför och det politiska 

manöverutrymme som finns för att hantera problemen. 

Globalisering, urbanisering och migration diskuteras, liksom 

olika former för samhällsstyrning. 

24. Kan socialt kapital ”byggas in” i våra bostadsområden 

och därmed förbättra invånarnas upplevda och 

mentala hälsa? 

Författare: Maria Emmelin, professor i global hälsa, Lunds universitet 

och Malin Eriksson, universitetslektor i folkhälsovetenskap, 

Umeå universitet 

Socialt kapital omfattar våra sociala nätverk, vårt sociala stöd, 

våra möjligheter att delta i samhällslivet och graden av social 

samhörighet i vår närmiljö, något som har stor betydelse för vår 

upplevda och mentala hälsa, både på individ- och samhällsnivå. 

Rapporten ger en översikt av hur boendemiljön påverkar 

hälsan och ger förslag på vetenskapligt underbyggda åtgärder 

för att främja socialt kapital i syfte att förbättra hälsan hos 

invånarna i ett bostadsområde. 

25. Stadens rumsliga påverkan på hälsa 

Författare: Marianne Dock, programarkitekt, Bertil Johansson, 

översiktsplanerare, senior adviser och Håkan Kristersson, enhetschef 

IT/GIT-enheten, Stadsbyggnadskontoret, Malmö stad. På uppdrag 

av Eva Engquist, kommissionär och vice rektor, Malmö högskola, 

Christer Larsson, kommissionär och stadsbyggnadsdirektör, Malmö 

stad och Katarina Pelin, kommissionär och miljödirektör, Malmö stad 

Rapporten beskriver de rumsliga faktorer som påverkar hälsan 

och stadsplaneringens möjligheter att påverka detta. Stadsplanering 

kan användas som motor och bidra till att områden blir 

bättre integrerade, att den fysiska aktiviteten ökar, att tillit och 

social kontroll ökar och inte minst att staden har hälsosamma 

och gröna miljöer. Rapporten föreslår flera åtgärder. Barriärer 

kan omvandlas till sammanlänkande områden genom att 

förändra trafikleder till stadsgator och ge gång-, cykeloch 

kollektivtrafiken bättre förhållanden. Områden kan kompletteras 

med bostäder och verksamheter som bidrar till en mer 

blandad stad. Byggföretag och byggherrar kan premieras när 

de tar socialt ansvar och främjar lokalt engagemang. En specifik 

storsatsning i form av ett förtätningsprojekt med sociala 

ambitioner föreslås för ett större område i Malmö. 

26. Miljöns betydelse för sociala skillnader i hälsa 

Författare: Maria Albin, Kristina Jakobsson, docenter vid Avdelningen 

för arbets- och miljömedicin, Lunds universitet, och överläkare 

vid Arbets- och miljömedicin, Labmedicin Skåne, samt Anders 

Djurfeldt, pol.mag. 

Rapporten presenterar och diskuterar data främst från studier 

i Malmö som visar på kopplingen mellan hälsa och miljön i 

bostaden och dess närområde, samt mellan arbetsmiljö och 

hälsa. Hälsorisker i och omkring bostaden är fördelade så att 

de sannolikt ger betydande bidrag till skillnaderna i hälsa mellan 

sociala grupper i Malmö. En aspekt är trångboddhet, som 

är ett påtagligt problem i delar av Malmö, särskilt bland barn. 

Åtgärder mot trångboddhet och för att lindra kon sekvenserna 

av den framstår som angelägna. Likaså presenteras slutsatser 

och rekommendationer för arbetsmiljön med inriktning på 

kommunen som en viktig arbetsgivare, särskilt för kvinnor, 

och som en stor uppköpare av tjänster. 

ORGANISATION OCH STYRNING 

27. Den ojämlika välfärden i Malmö ur ett socioekonomiskt 

perspektiv 

Författare: Ingvar Nilsson, nationalekonom, SEEAB, Insitute for 

SocioEcological Economics 

Rapporten belyser kostnaderna för utanförskap ur ett socioekonomiskt 

perspektiv på ett principiellt plan. Det görs också 

räkneexempel för en stadsdel i Malmö och på individnivå. Mekanismer 

som leder till och/eller förstärker detta utanförskap 

diskuteras och kopplas till begreppet effektivitet. Det följs 

av rekommendationer för sociala investeringar som omfattar 

förslag till metoder för socioekonomiska analyser, sociala 

investeringsfonder, behov av att ompröva ersättningssystem 

och upphandlingar, socioekonomisk skuggbudget och motiv 

till att ompröva organisationsstrukturen när det gäller insatser 

för barn och unga för att nå långsiktighet och helhetssyn i det 

förebyggande arbete. 

161

28. Mätning och analys av ojämlikhet i hälsa – om konsten 

att mäta något utan att veta vad och hur 

Författare: Ulf Gerdtham, kommissionär och professor i hälsoekonomi 

och Gustav Kjellson, doktorand i nationalekonomi, Lunds 

universitet 

Ett hälsopolitiskt mål med höga ambitioner är att hälsan 

bör vara rättvist fördelad, det vill säga att hälsa inte bör vara 

systematiskt korrelerat med olika socioekonomiska faktorer 

som inkomst och utbildning. Sambandet mellan sådana socioekonomiska 

faktorer och hälsa är väldokumenterat och tycks 

bestå över tid trots medicinsk och ekonomisk utveckling, oavsett 

vilket mått på hälsa som används. Syftet med rapporten är 

att överblicka debatten kring ekonomers analys av ojämlikhet 

i hälsa och diskutera olika tolkningar samt problem med olika 

ojämlikhetsmått, samt vilken relevans det har för kommissionens 

uppdrag. 

29. Hälsoekonomiska utvärderingar 

Författare: Ulf Gerdtham, kommissionär och professor i hälsoekonomi, 

Ola Ghatnekar, fil mag och Marianne Svensson, fil. kand., 

IHE, Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi 

Rapporten redogör för hur hälsoekonomiska analysmetoder 

kan användas som underlag för prioriteringar när resurserna 

är begränsade. Modellerna prövas med hjälp av några exempel 

som visar att samma analysmetoder som används inom andra 

sektorer även kan användas för sociala interventioner inom 

skola, barnomsorg etc. Syftet med exemplen är också att beskriva 

vilken typ av underlag som vore önskvärt för att kunna 

skatta kostnader och nytta av dessa åtgärder. Vidare diskuteras 

även sociala investeringsfonder och hur man kan utvärdera 

stadsplaneringsåtgärder med ekonomiska modeller. Författarna 

föreslår att hälsoekonomiska analyser tillsammans med 

samhällsekonomiska analyser kan användas vid prioritering av 

framtida insatser i Malmö som syftar till att minska ojämlikhet 

i hälsa. 

30. Policy Empowerment Index 

Författare: kommissionär Per-Olof Östergren, professor i socialmedicin 

och global hälsa, Lunds Universitet och Gergios Gavriilidis 

MD, PhD, MPH, Lunds Universitet 

I rapporten beskrivs verktyget Policy Empowerment Index 

(PEI) som kan användas för att mäta graden av delaktighet i 

en policyprocess. Författarna har granskat och analyserat en 

befintlig policy i Malmö stad; ”Hållbar jämställdhet – utvecklingsplan 

för hållbar jämställdhet” utgående från principerna i 

PEI. Författarna drar slutsatsen att verktyget kan användas för 

att påverka delaktighet och inflytande i framtagning av kommunala 

policies och bättre kunna säkerställa förutsättningar 

för implementering. 

31. Implementeringsforskning – en kunskapsöversikt 

Författare: Karl Löfgren, PhD och lektor i offentlig administration 

och styrning på Roskilde universitet 

Rapporten beskriver den historiska utveckling av implementeringsforskning, 

var vi står i dag samt hur forskningen kan 

appliceras på implementering av beslut som föranleds av 

kommissionens arbete. Forskningsområdet är relativt outvecklat, 

men författaren ger ett antal råd till beslutsfattare; till 

exempel vikten av att i implementeringsarbete inte se offentlig 

sektor som ett företag och därmed applicera samma modeller 

och teorier från privata sektorn på offentlig verksamhet. 

Att ha klart formulerade mål underlättar också implementering. 

Implementeringen och föreställningen om ett perfekt 

genomförande av politiska beslut är och förblir en myt, menar 

författaren. Modern politisk styrning sker idag oftast genom 

självreglerande nätverk och det ska vägas in i politiska beslut 

och implementering av dessa. 

32. Samlade rekommendationer från underlagsrapporter 

till Kommission för ett socialt hållbart Malmö 

Kommissionens sekretariat har sammanställt alla de rekommendationer 

som finns att hämta i de 31 underlagsrapporter 

som är framtagna till kommissionen. Sammanställningen är 

mycket summarisk och anger hänvisning till respektive underlagsrapport. 

162

Bilaga 4 

Bygga om Dialogen och Amiralsstaden – två projekt för 

att nå sociala, ekonomiska och miljömässiga mål 

För att omsätta ett flertal av de rekommendationer som 

presenteras i rapporten föreslår kommissionen att kommunen 

startar och förstärker två stora sociala utvecklingsprojekt i 

Malmö. Projektens ambitionsnivå ska motsvara satsningen 

inför Bo01 och omvandlingen av Västra hamnen. Ambitionen 

är att genom fysiska investeringar nå både sociala, miljömässiga 

och ekonomiska mål. 

Förslagen omfattar mål och åtgärder i kommissionens 

slutrapport som spänner över flera kommunala verksamhetsområden 

och fordrar partnerskap på andra nivåer än den kommunala. 

Det förutsätter att nationella aktörer ger Malmö stad 

utrymme och möjlighet att pröva och utvärdera nya finansiella 

modeller utgående från ett socialt investeringsperspektiv. 

Åtgärdsförslag 1: Bygga om Dialogen 

Malmö stad är i färd med att utveckla en ”Bygga om Dialog” 

som syftar till en utveckling och förstärkning av de sociala 

investeringsfonder som etablerats i Malmö. Syftet med dialogen 

är att gradvis utarbeta en områdesbaserad social- och 

miljömässig investeringsfond. Utöver fysiska förändringar 

som bidrar till bättre kopplingar för att bryta segregationen 

är ambitionen med Bygga om Dialogen att kunna räkna in 

nödvändiga miljöinvesteringar som behövs för att staden ska 

kunna nå sina miljömål år 2030 (50% reduktion av energianvändning, 

100% förnyelsebar energi i stadens system). Fysiska 

förändringar, miljöinvesteringar och lokalt miljöarbete blir 

ett redskap även för social och ekonomisk förändring genom 

starkt fokus på lokalt jobbskapande och social mobilisering. 

Grundtanken bakom de sociala investeringsfonderna är att 

göra investeringar idag som leder till både en bättre framtid 

för utsatta grupper och framtida besparingar i de offentliga 

transfereringssystemen. Bygga om Dialogen syftar till att 

utarbeta en modell där framtida besparingar för både privata 

och offentliga aktörer kan användas för att idag finansiera de 

investeringar som gör dessa besparingar möjliga. 

Det som behövs är således en modell som, för det 

första, kan beräkna framtida besparingar som en följd av en 

”integrerad” investering med fokus på lokalt jobbskapande 

och mobilisering och som för det andra kan beskriva hur 

dessa besparingar kan omvandlas till investeringskapital idag. 

Problematiken, beskrivs i Ingvar Nilssons rapport till kommissionen 

som en investeringspuckel och kan illustreras som i 

figur 1 nedan. 

Bilden ger en schematisk bild av hur investeringskostnader 

för fastighetsägare på längre sikt kan generera minskade 

sociala kostnader för andra aktörer. Idag finns det inte några 

utarbetade metoder för att omvandla investeringar i fysisk 

upprustning till lokala jobb och göra detta till en del av en 

bred social mobilisering. De olika aktörer som skulle behöva 

samverka och de olika ”plånböcker” som skulle behöva läggas 

samman är idag separerade i olika funktionsinriktade stuprör 

(Nilsson, 2012). Situationen är densamma över hela landet. 

Figur 1. Investeringskostnader för fastighetsägare ger minskade 

sociala kostnader för andra aktörer på sikt 

Kostnad 

Områdesbaserad social/miljö-investeringsfond 

Holistisk investering 

Ingen eller 

underinvestering 

Investeringskostnad 

för fastighetsägare 

Minskade sociala kostnader för 

samhället vid holistisk investering 

Tid 

Källa: Omarbetad från Ingvar Nilsson (2012), Den ojämlika välfärden 

i Malmö ur ett socioekonomiskt perspektiv 

163

Figur 2. Sysselsättningsgrad i några av stadens miljonprogramsområden 

Sysselsättningsgrad 

80 % 

60 

40 

20 

0 

Källa: SCB, 2009 

Riket Malmö Lindängen Holma- 

Kroksbäck 

Herrgården 

Områden 

Det som saknas är modeller och metoder som breddar 

investeringskalkylen till att omfatta alla de kostnader och 

potentiella nya inkomster som bör ingå i en ”integrerad” 

eller ”holistisk” investering i miljonprogramsområdena. Att 

hitta dessa metoder och modeller kräver att staden bygger 

upp kapacitet för ett målinriktat utvecklingsarbete kring de 

systemförändringar och samhällsinnovationer som behövs för 

att skapa framgångsrika helhetsgrepp. 

I Tapios Salonens rapport ”Befolkningsrörelser, försörjningsvillkor 

och bostadssegregation” beskrivs hur områdena 

i Malmö med låg inkomst och hög andel befolkning med 

utländsk härkomst mellan 1990 och 2008 blivit både fler och 

större (Salonen 2012). Av Sveriges mer än 650 000 lägenheter 

i miljonprogramsområden finns 30 000 i Malmö. Figur 2 ovan 

visar sysselsättningsfrekvens (2009) i några av stadens miljonprogramsområden. 

Flera av miljonprogramsområdena karaktäriseras samtidigt 

av ett kraftigt eftersatt underhåll, vilket yttrar sig i till 

exempel slitna och ibland hälsovådliga miljöer samt i höga 

energikostnader1. I Brogården i Alingsås investerade det kommunala 

bostadsbolaget 1 miljon kronor/lägenhet för att nå 

modern standard och 50 % energibesparing 2 . Detta är också 

den nivå flera privata fastighetsägare på olika platser i landet 

kalkylerar med. Om vi försiktigt skulle räkna med 500 000 

kronor/lägenhet i Malmös miljonprogramsområden talar vi 

om ett investeringsbehov på sammanlagt 15 miljarder. Enligt 

beräkningar från byggbranschen ger detta underlag för 7 

500 årsarbeten i byggindustrin i Malmö. En så stor potentiell 

ekonomisk aktivitet kan utnyttjas och utvecklas med nya och 

innovativa metoder för att ge maximal utdelning vad gäller 

social, miljömässig och ekonomisk hållbarhet i de områden 

där investeringarna behövs. Rätt använd kan den fysiska upprustningen 

bli den hävstång för verklig samhällsförändring, 

inte minst vad gäller lokalt jobbskapande, som Malmö och så 

många av landets och Europas städer behöver. 

Idag finns dock en mängd problem och hinder som står 

i vägen för en sådan hållbar utveckling. En är att fastighetsä- 

1 Energimyndigheten (2012): Energiläget och Boverkets (2010): 

Socialt hållbar stadsutveckling - en kunskapsöversikt. 

2 Alingsås kommun, Byggnytt.se, augusti 2011. 

garna inte kan räkna hem de investeringar som behövs utan 

kraftigt höjda hyror, ofta i storleksordningen 40-50%, vilket 

skulle få oacceptabla sociala konsekvenser. I media finns en 

rad artiklar om hur både kommunalt och privat ägda miljonprogramsområden 

bjuds ut till försäljning 3 , just på grund av 

att upprustning inte går att finansiera. 

Förhoppningen är att Malmö stad, genom konkret 

utvecklingsarbete, ska kunna frigöra ännu oanvända samhälleliga 

resurser till en radikal och effektiv fortsatt omvandling 

av staden. Modeller utvecklade i Malmö ska kunna användas 

på andra platser i landet och i Europa. ”Bygga om Dialogen” 

pågår som förstudie och leds av Miljöförvaltningen i samverkan 

med Stadsbyggnadskontoret, med finansiering från bland 

annat Delegationen för hållbara städer och kommunstyrelsen i 

Malmö. Förstudien ska utmynna i en fastighets- och samhällsekonomisk 

kalkyl över de vinster som kan uppstå hos både 

privata och offentliga aktörer om renovering görs med ett 

socialt och miljömässigt investeringsperspektiv. 

Projektet pågår i samverkan med tre stora fastighetsägarna 

i Lindängen (Stena Fastigheter, Willhem och Trianon). 

Dessa äger tillsammans 1 700 hyreslägenheter grupperade 

runt Lindängens centrum. I Lindängen som helhet är sysselsättningsgraden 

47 % (2009) vilket innebär att många av 

hyresgästerna får sin försörjning via offentliga aktörer som 

Malmö stad, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I 

en rapport från Ingvar Nilsson 2012 (”Den ojämlika välfärden 

i Malmö ur ett socioekonomiskt perspektiv”) framgår att 

även Region Skåne och sjukvården bär betydande kostnader 

förorsakade av den låga sysselsättningsgraden och utanförskapet 

i Lindängen. Rapporten visar också att de offentliga 

aktörernas kostnader växer snabbt ju längre utanförskapet 

varar. Fastighetsbeståndet på Lindängen karaktäriseras till viss 

del av långvarigt bristande underhåll, trångboddhet och hög 

energianvändning. Huvuddelen av barnen på Lindängeskolan 

(där 46 % av eleverna lämnade årskurs 9 läsåret 2010/2011 

med godkänt i alla ämnen, jämfört med 68 % nio år tidigare), 

bor i hyreslägenheterna runt Lindängens centrum 4 . 

3 http://www.di.se/artiklar/2012/8/8/miljonprogrammen-en-tickandeekonomisk-bomb/ 

4 http://pejl.svt.se/skola/skane/malmo/fosie/1280083_lindangeskolan/ 

164

Med en lyckad renovering av existerande bebyggelse kan den 

bild som idag präglar Lindängen förändras. Detta kan också 

förändra de kalkyler som behöver ligga till grund för förtätande 

nybyggnation i Lindängen. Flera av fastighetsägarna i 

Lindängen har planer för nybyggnation, planer som idag inte 

kan ges lönsamhet på grund av för låga fastighetsvärden i 

området. 

Förstudien Bygga om Dialogen pågår till och med 2013 

och kommer därefter förutsätta politiska beslut om genomförande. 

Åtgärdsförslag 2: Amiralsstaden 

Kommissionens samlade rekommendationer pekar bland annat 

på hur fysiska ingrepp i stadsmiljön kan utgöra ett verktyg 

för att åstadkomma hälsofrämjande miljöer, minska segregation, 

överbrygga barriärer, förbättra tillgänglighet, öka trygghet 

och tillit, öka delaktighet, öka attraktion och inte minst 

fungera som en tydlig signal om att en förändring är på gång. 

Med ett stadsförädlingsprojekt vid Amiralsgatan och 

kontinentalbanan kan en mängd av de redovisade åtgärderna 

integreras. Fysiska satsningar och nya kopplingar kan utnyttjas 

som motor för att förbättra ovanstående sociala faktorer och 

förbättra områdets identitet och status. Genom att vitalisera 

och förbinda de kringliggande bostadsområdena med 

hjälp av nya funktioner, nya byggnader, nya bostäder och ny 

infrastruktur inklusive en ny tågstation, påverkas de sociala 

förutsättningarna. 

Idag befäster barriärer, i form av gator och järnväg, 

skillnader mellan bostadsområden. Vid kontinentalbanan och 

Amiralsgatan kan projektet Amiralsstaden förädla Annelund, 

Östra Sorgenfri, Emilstorp och Rosengård. Amiralsgatan är 

en av de barriärer som bör omvandlas från trafikled till stadsgata, 

med en skala som bättre passar människans behov av 

upplevelser och närhet. Kontinentalbanan är en annan tydlig 

barriär som kan överbryggas med den nya stationen. Med 

ett helhetsgrepp kan dessa åtgärder ge ny kraft och energi till 

området. 

Amiralstadens ambitionsnivå kommer kräva en egen funktion 

med egen politisk ledning och en sammansättning av kompetenser 

från stadens samtliga förvaltningar för att borga för ett 

tvärsektoriellt angreppssätt. Fastighetsägare, näringsliv, föreningsliv 

med flera ska engageras. Stadens basala byggstenar för 

att uppnå den attraktiva staden, det vill säga bra skolor, god 

hälsa, goda kommunikationer och trygga miljöer intresserar 

även stadens företag. Nya samarbetsformer med näringslivet 

kan alltså vara en framkomlig väg. Boende och verksamma i 

området ska bjudas in att delta i processen. 

Ambitionen är att med fysiska investeringar nå sociala, 

miljömässiga och ekonomiska mål. Det betyder att projektet 

inte bara ska inbegripa nya rumsliga förändringar, utan även 

undersöka nya arbetsformer, nya organisationsstrukturer med 

nya samarbetspartners och nya ekonomiska modeller. Samma 

metod/modell ska givetvis kunna användas för att mobilisera 

boende, överbrygga barriärer och utjämna skillnader i andra 

områden i Malmö, exempelvis i Holma-Kroksbäck. 

Initialt bör förstudier göras som genererar projektplan 

och finansiering. Idag saknas de breda och sammanvägda 

företags- och samhällsekonomiska kalkyler som kan ligga till 

grund för en hållbar finansiering av ett verkligt projekt. Beräkningar 

motsvarande de som nämnts i ”Förtätningsstudie längs 

Eriksfältsgatan i Malmö” och ”Bygga om Dialogen” kan ligga 

till grund för att föra samman fler aktörer med ett långsiktigt 

intresse av en hållbar förändring av området, där arbetet med 

Amiralsstaden också blir ett redskap för lokal mobilisering 

och lokalt jobbskapande. Målet bör vara att de förslag som 

utarbetas leder till verklig positiv förändring hos så många 

malmöbor som möjligt i deras vardag. 

165

Kommission för ett socialt hållbart Malmö är en oberoende kommission 

med uppdrag från Malmö stad att ta fram mål och strategier för att 

minska skillnader i hälsa. Det här är slutrapporten. 

Läs mer på www.malmo.se/kommission

Slutrapporten - Malmö stad

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?