PDF-dokument, 431 kB - Trelleborg
PDF-dokument, 431 kB - Trelleborg
PDF-dokument, 431 kB - Trelleborg
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Granskning av fastighetsnämndens<br />
upphandlingsverksamhet<br />
<strong>Trelleborg</strong>s kommun<br />
Revisionsrapport<br />
2010-12-07<br />
Alf Wahlgren, certifierade kommunal revisor
Innehåll<br />
Sammanfattning ............................................................................................................................................. 3<br />
Inledning ......................................................................................................................................................... 5<br />
Bakgrund och syfte ..................................................................................................................................... 5<br />
Revisionsfråga ............................................................................................................................................ 5<br />
Kontrollmål/granskningsmål .................................................................................................................... 5<br />
Metod och avgränsning .............................................................................................................................. 5<br />
Lag och policy – upphandling ....................................................................................................................... 6<br />
Lagen om offentlig upphandling, LOU...................................................................................................... 6<br />
Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion ................................................................. 7<br />
Iakttagelser och bedömning ...................................................................................................................... 8<br />
Sportgolvet i Anderslöv .................................................................................................................................. 9<br />
Iakttagelser och bedömning ....................................................................................................................... 9<br />
Söderslättshallens toalett- och caférenovering........................................................................................... 10<br />
Iakttagelser och bedömning ..................................................................................................................... 11<br />
Badhusets tilläggsarbeten ............................................................................................................................ 11<br />
Renovering av den gamla delen av badhuset .......................................................................................... 11<br />
Ombyggnad av vattenreningsanläggning ................................................................................................ 12<br />
Iakttagelser och bedömning ..................................................................................................................... 12<br />
Fastighetsnämndens inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober ................................. 14<br />
Iakttagelser och bedömning ..................................................................................................................... 16
Sammanfattning<br />
I kommunrevisorernas revisionsplan för 2010 ingår bland annat att granska fastighetsnämndens<br />
upphandlingsverksamhet. Granskningen ska besvara om fastighetsnämndens upphandlingar är<br />
ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Granskningen har avsett upphandling av sportgolvet i Anderslöv, Söderslättshallens toalett- och<br />
caférenovering samt Badhusets tilläggsarbeten.<br />
Dessutom har fastighetsnämndens samtliga inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31<br />
oktober kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har gällt belopp över gränsen<br />
för direktupphandling.<br />
Utifrån genomförd granskning av upphandling av sportgolv i Anderslöv, Söderslättshallens toalett-<br />
och caférenovering samt Badhusets tilläggsarbeten gör vi följande bedömningar:<br />
3 of 18<br />
Mot bakgrund av att lagen om offentlig upphandling genomgått större förändringar 2008 och<br />
2010 anser vi att kommunstyrelsen bör initiera en omarbetning av nuvarande upphandlingspolicy.<br />
Upphandlingen av ramavtal avseende sportgolv i Anderslöv är ändamålsenligt genomförd med<br />
beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Upphandlingen av Söderslättshallens toalettrenovering är ändamålsenligt genomförd med<br />
beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Båda upphandlingarna avseende Badhusets tilläggsarbeten (renovering och reningsanläggning)<br />
bedöms uppvisa brister med avseende på ofullständig <strong>dokument</strong>ation. Fastighetsnämnden bör<br />
därför i sin interna kontroll säkerställa att erforderliga rutiner finns och efterlevs avseende<br />
upphandlings<strong>dokument</strong>ation.<br />
Förfrågningsunderlaget för upphandling av reningsanläggning innehåller felaktig grund för<br />
antagande av anbud. Enligt LOU ska en upphandlande myndighet anta antingen det anbud som är<br />
det ekonomiskt mest fördelaktiga, eller det anbud som innehåller det lägsta priset.<br />
Då projektet reningsanläggning aldrig genomförts som en totalentreprenad borde upphandlingen<br />
avbrutits och istället upphandlats som en utförandeentreprenad.<br />
Sammantaget bedöms att upphandlingen av reningsanläggning, kopplad till Badhusets<br />
tilläggsarbeten, inte har genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån LOU.<br />
Utifrån kontrollen av fastighetsnämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal görs<br />
följande bedömningar:<br />
Fastighetsnämnden har vid 64 ackumulerade inköpstillfällen, under granskningsperioden, gjort<br />
otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 17 mnkr. Mätt i antal ackumulerade inköp per<br />
leverantör över hela granskningsperioden utgör de otillåtna upphandlingarna ca 11 procent av<br />
samtliga ackumulerade inköp.
4 of 18<br />
Inom fastighetsförvaltningen har det funnits en upphandlingskultur som präglats av bristande<br />
följsamhet gentemot lagen om offentlig upphandling och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed<br />
har fastighetsnämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att upphandlingsverksamheten<br />
uppfyller gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet.<br />
Fastighetsnämnden har heller inte fullt ut säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet<br />
konsultera/rådfråga kommunledningskontorets upphandlingsfunktion.<br />
Kommunstyrelsen har brustit i sitt övergripande ansvar för att LOU, övrig lagstiftning för offentlig<br />
upphandling, antagna anvisningar och regler efterlevs.<br />
Kommunstyrelsen bör i första hand säkerställa att fastighetsnämnden har tillgång till erforderliga<br />
resurser och kompetens för att genomföra upphandlingar som följer av gällande lag och policy. I<br />
andra hand bör fastighetsnämnden, genom dess interna kontroll, säkerställa att<br />
upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och policy.
Inledning<br />
Bakgrund och syfte<br />
I kommunrevisorernas revisionsplan för 2010 ingår bland annat att granska fastighetsnämndens<br />
upphandlingsverksamhet. Initialt var granskningsinsatsen tänkt att utgöra en uppföljning av en<br />
tidigare gjord granskning och avse flera nämnder. Efter ett beslut i fastighetsnämnden har den<br />
ursprungligt planerade granskningen nu vidgats avseende antalet upphandlingar och avser endast<br />
fastighetsnämndens upphandlingsverksamhet.<br />
Revisionsfråga<br />
Granskningen ska besvara följande revisionsfråga:<br />
Är fastighetsnämndens upphandlingar ändamålsenligt genomförda med beaktande av LOU och<br />
kommunens upphandlingspolicy?<br />
Kontrollmål/granskningsmål<br />
Upphandlingen granskas utifrån följande moment som normalt ingår i upphandlingsprocessen:<br />
5 of 18<br />
Inköpsbeslut<br />
Förfrågningsunderlag<br />
Upphandlingsform<br />
Avtalsform<br />
Anbudsöppning/protokoll<br />
Anbudsutvärdering<br />
Tilldelningsbeslut<br />
Följande kontrollmål ingår i granskningen:<br />
Upphandlingspolicyn bygger på aktuell lagstiftning?<br />
Metod och avgränsning<br />
Insamling och genomläsning av upphandlingsunderlag och kommunens upphandlingspolicy samt<br />
allmänna riktlinjer för delegeringsbeslut har skett. Den analys som gjorts har även kompletterats med<br />
intervjuer med förvaltningschef, administrativ chef samt ansvarig för respektive granskad<br />
upphandling.<br />
Granskningen av enskilda upphandlingar avgränsas till att avse upphandling av sportgolvet i<br />
Anderslöv, Söderslättshallens toalettrenovering, Söderslättshallens caférenovering, Badhusets<br />
tilläggsarbeten.<br />
Utöver de specificerade upphandlingarna ovan har fastighetsnämndens samtliga inköp gjorda under<br />
2008, 2009 och 2010 t.o.m. 31 oktober kontrollerats mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen<br />
gäller belopp över gränsen för direktupphandling.
Lag och policy – upphandling<br />
Lagen om offentlig upphandling, LOU<br />
<strong>Trelleborg</strong>s kommun omfattas av regelverket för offentlig upphandling. Regelverket är<br />
förfaranderegler vid upphandlande myndigheters anskaffning av varor, tjänster eller entreprenader.<br />
LOU har sedan den 1 januari 2008 ersatts av två lagar: lag (2007:1091) om offentlig upphandling<br />
(klassiska lagen) för upphandlingar inom den klassiska sektorn och lag (2007:1092) om upphandling<br />
inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. (försörjningslagen) för upphandling inom<br />
försörjningssektorerna. Enligt övergångsbestämmelserna skall reglerna tillämpas på upphandlingar<br />
som har påbörjats efter upphandlingslagarnas ikraftträdande. Reglerna har sålunda ingen retroaktiv<br />
verkan.<br />
Reglerna bygger i huvudsak på de obligatoriska delarna i upphandlingsdirektiven samt reglerna om<br />
ramavtal inom den klassiska sektorn. Reglerna innehåller förhöjda tröskelvärden.<br />
Tröskelvärdena enligt de nya reglerna fastställs till följande:<br />
Byggentreprenader 4 845 000 euro<br />
Varor och tjänster (försörjningslagen) 387 000 euro<br />
Varor och tjänster (kommuner, landsting) 193 000 euro<br />
Vid upphandling över tröskelvärdena finns följande upphandlingsformer:<br />
Öppet förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud<br />
Selektivt förfarande, varmed avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men<br />
endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten att delta får lämna anbud.<br />
Förhandlat förfarande, varmed avses ett förfarande där den upphandlande myndigheten inbjuder<br />
utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem.<br />
Under tröskelvärdena förekommer tre former av upphandling, förenklat förfarande (förenklad<br />
upphandling), urvalsupphandling och direktupphandling.<br />
Med förenklat förfarandet avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande<br />
leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera<br />
anbudsgivare. Det innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt<br />
förfrågningsunderlag.<br />
Med urvalsupphandling avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna<br />
anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den<br />
upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Även urvalsupphandling<br />
innebär ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och förfrågningsunderlag.<br />
6 of 18
Med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud. Direktupphandling får användas om<br />
värdet är lågt, eller om synnerliga skäl, såsom brådska som beror på omständigheter som inte kunnat<br />
förutses och som inte beror på den upphandlande enheten, föreligger. Det ankommer på den<br />
upphandlande myndigheten att vid behov fastställa riktlinjer för användningen av direktupphandling.<br />
Den största materiella skillnaden i den nya lagstiftningen i förhållande till tidigare är införandet av<br />
tydliga regler för upphandling och avrop av ramavtal. Med ramavtal avses ett avtal som ingås mellan<br />
en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren<br />
för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. De nya reglerna gäller inte retroaktivt, d v<br />
s påverkar inte sedan tidigare ingångna ramavtal eller avrop på dessa. De nya reglerna skall således<br />
tillämpas på ramavtalsupphandlingar och avrop på desamma som påbörjats efter de nya reglernas<br />
ikraftträdande.<br />
Vid upphandling av ramavtal kan den upphandlande myndigheten välja mellan tre alternativa<br />
metoder:<br />
7 of 18<br />
1. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med en leverantör. Vid avrop skall<br />
avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas. Avsteg från ramavtalets avtalsvillkor får således inte<br />
ske.<br />
2. Att teckna ramavtal med samtliga fastställda avtalsvillkor med minst tre rangordnade<br />
leverantörer. Avrop skall ske från ramavtalsleverantörerna enligt i ramavtalet fastställd<br />
rangordning, från i första hand den leverantör som har lämnats det bästa anbudet på grundval<br />
av de villkor som angetts i ramavtalet. Det står således inte den upphandlande myndigheten<br />
att vid avrop fritt välja någon av ramavtalsleverantörerna, utan avrop skall ske enligt den i<br />
ramavtalet angivna rangordningen. Vid avrop skall avtalsvillkoren i ramavtalet tillämpas och<br />
någon förnyad inbjudan att lämna anbud skall inte göras.<br />
3. Att teckna ramavtal där inte samtliga avtalsvillkor är fastställda med minst tre leverantörer.<br />
Avrop skall ske genom att ramavtalsleverantörerna inbjuds att på nytt lämna anbud i enlighet<br />
med de villkor som angetts för detta i ramavtalet, s k förnyad konkurrensutsättning.<br />
Valet av metod skall framgå av förfrågningsunderlaget och tillämpas under såväl upphandlingens<br />
genomförande som under den efterföljande avtalsperioden. Det är sålunda inte tillåtet att vid avrop<br />
tillämpa annat förfarande än vad som följer av den metod som valdes då ramavtalsupphandlingen<br />
påbörjades.<br />
För upphandlingar som påbörjats efter den 15 juli gäller nya regler i upphandlingslagstiftningen: Lag<br />
om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. De nya reglerna avser bland annat<br />
införandet av en så kallad avtalsspärr, införande av upphandlingsskadeavgift, fasta beloppsgränser för<br />
direktupphandling samt möjlighet att ogiltigförklara ingångna avtal.<br />
Kommunens upphandlingspolicy och upphandlingsfunktion<br />
Utöver lagen om offentlig upphandling (LOU) styrs kommunens upphandlingsverksamhet av en<br />
upphandlingspolicy för <strong>Trelleborg</strong>s kommun. Policyn är daterad 2005-05-23.
Till policyn är kopplat tre bilagor (A, B och C) och tillämpningsanvisningar (1 till 14). Bilaga A är den<br />
mest omfattande och innehåller en beskrivning av olika aktörers roller och ansvar samt riktlinjer för<br />
samordning och samverkan för ramavtal. Bilaga B anger beloppsgränser, förfaringssätt och<br />
beslutsordning. Slutligen bilaga C beskriver kopplingen mellan miljöbalken och upphandling.<br />
Tillämpningsanvisningarna har karaktären av kapitel i en handbok med utförliga beskrivningar av<br />
tillvägagångssättet vad gäller hela upphandlingsprocessen från behov och anskaffningsbeslut till<br />
diarieföring av handlingar i ett upphandlingsärende. Sista tillämpningsanvisningen är ett allmänt<br />
avsnitt om etik, muta och jäv.<br />
I upphandlingspolicyn nämns begreppet Kommunledningskontorets upphandlingsfunktion och det<br />
framgår att på uppdrag av kommunstyrelsen ansvarar kommunledningskontoret genom en central<br />
upphandlingsfunktion för stöd i upphandlingsarbetet till kommunens nämnder och förvaltningar.<br />
Stödet specificeras i 10 punkter och några av dem innebär att:<br />
- ”Bevaka och samordna upphandling inom kommunen”<br />
- ”Ansvara för och genomföra upphandling av förvaltningsövergripande ramavtal inom samtliga<br />
områden”<br />
- ”Ge råd och stöd till förvaltningarna om allt som berör upphandling”<br />
På kommunens hemsida presenteras kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet så här:<br />
”<strong>Trelleborg</strong>s kommun har en decentraliserad inköpsorganisation där varje nämnd ansvarar, direkt<br />
under kommunstyrelsen, för sina egna upphandlingar inom sitt budgetansvar. För de kommun- och<br />
förvaltningsövergripande upphandlingar ansvarar sedan beslut i KF 2007-12-17 kommunstyrelsens<br />
upphandlingsenhet.”<br />
Från och med 2008 utgörs kommunens upphandlingsenhet av 1,0 upphandlingschef 1,0 upphandlare.<br />
Iakttagelser och bedömning<br />
På kommunfullmäktiges sammanträde 2007-12-17 fanns ett ärende med rubriken: § 304 Revidering<br />
av upphandlingspolicyn. Bakgrunden till revideringen var en köptrohetsanalys som kommunstyrelsens<br />
upphandlingsfunktion hade genomfört. Köptrohetsanalysen skulle ge svar på hur kommunens<br />
upphandlingsverksamhet fungerade. Analysen visade att det fanns vissa brister i hur verksamheten<br />
drevs och var organiserad. Slutsatsen av analysen blev att ansvarfördelningen internt inom kommunen<br />
borde förändras så att ansvaret för kommunens samtliga övergripande upphandlingar flyttas över till<br />
kommunstyrelsens förvaltning. Det sistnämnda blev också förslaget som kommunfullmäktige i beslut<br />
fastställde.<br />
Sen 2007 har lagen om offentlig upphandling genomgått en större förändring 2008 och under 2010<br />
fått en rad nya regler som i väsentlig grad påverkar den offentliga upphandlingsverksamheten. Mot<br />
bakgrund av det anser vi att kommunstyrelsen bör initiera en omarbetning av nuvarande<br />
upphandlingspolicy.<br />
8 of 18
Sportgolvet i Anderslöv<br />
Mellan fastighetsförvaltningen i <strong>Trelleborg</strong>s kommun och AB Golvinteriör finns sedan 2009-12-10 ett<br />
ramavtal avseende golvbeläggningsarbeten. Avtalet gäller under två år, 2010-01-01 till 2011-12-31 med<br />
möjlighet att förlänga upp till två år.<br />
Upphandlingen av ramavtalet är gjord av en handläggare på fastighetsförvaltningen. Beslut att påbörja<br />
en upphandling av ramavtal avseende golvbeläggningsarbeten fattades i maj 2009 av fastighetschefen<br />
i samråd med chefen för drift och underhåll och en upphandlare från kommunstyrelsens<br />
upphandlingsenhet.<br />
Av förfrågningsunderlaget framgår att fastighetsförvaltningen hade för avsikt att träffa ramavtal med<br />
en eller flera entreprenörer avseende golvbeläggningar i enlighet med en kravspecifikation.<br />
Upphandlingsformen angavs till att avse förenklat förfarande vilket är under tröskelvärdet och innebär<br />
ett skriftligt och formellt förfarande med annonsering och skriftligt förfrågningsunderlag.<br />
Anbudsprövning skulle ske i två steg . Prövningen i steg 1 skulle göras utifrån lista på nio (9) skallkrav<br />
som fanns med i kravspecifikationen. I steg 2 skulle de anbudsgivare som klarade steg 1 prövas utifrån<br />
vem som lämnade det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Steg 2 innebar en viktning av<br />
prisuppgifter avseende kostnad för bland annat 200 timmar golvläggare samt kvadratmeterpris för<br />
olika arbetsmoment indelat i sex kategorier (ex. utbyte av plastmatta eller utbyte av parkettgolv etc.).<br />
I förfrågningsunderlagets avsnitt om entreprenadföreskrifter vid utförandeentreprenad anges på vilket<br />
sätt som beställaren avser att avropa från ramavtalet. För arbeten upp till 4 prisbasbelopp (169 600 kr<br />
år 2010) skall, vid antagande av flera entreprenörer, den som blivit nummer 1 vid utvärderingen<br />
tillfrågas. Om denne av olika skäl inte skulle kunna åtas sig arbete går förfrågan till nummer 2 osv.<br />
För arbeten upp till 4-10 prisbasbelopp (169 600-424 000 kr) kommer beställaren att utföra en<br />
förnyad konkurrensutsättning inom ramavtalet. Den leverantör som lämnar lägst pris och kortast<br />
leveranstid väljs för arbetet. För arbete över 10 prisbasbelopp förbehåller sig beställaren att genomföra<br />
en separat upphandling där fler än ramavtalsentreprenörerna kan tävla om uppdraget.<br />
Vid anbudstidens utgång förelåg endast ett anbud från AB Golvinteriör. Då fastighetsförvaltningen<br />
hade för avsikt att teckna avtal med en eller flera entreprenörer beslutades att teckna ramavtal med AB<br />
Golvinteriör.<br />
Iakttagelser och bedömning<br />
I <strong>Trelleborg</strong>s Allehanda från den 7 augusti 2010, fanns ett uttalande från fastighetsnämndens förre<br />
ordförande som kommenterade en uppgift om att fastighetsförvaltningen, med hänvisning till<br />
ingånget ramavtal, hade beställt ett jobb på 550 758 kronor från AB Golvinteriör avseende sportgolvet<br />
i Anderslövs sporthall. Fastighetsnämndens ordförande menade att ramavtalet inte gällde sportgolv.<br />
I förfrågningsunderlaget framgår det under rubriken AFA.2 Orientering om uppdraget:<br />
9 of 18
”Inom fastighetsförvaltningens förvaltningsområde finns olika typer av lokaler såsom skolor,<br />
förskolor, äldreboende, idrottsanläggningar, förvaltningslokaler. Beställaren avser att träffa<br />
ramavtal med en eller flera entreprenörer avseende golvbeläggningar i enlighet med bifogade<br />
kravspecifikation.”<br />
Vår bedömning är att det av förfrågningsunderlaget tydligt framgår att ramavtalet också gäller<br />
sportgolv.<br />
Vår bedömning utifrån revisionsfrågan är att upphandlingen av ramavtal avseende golvbeläggningar,<br />
är ändamålsenligt genomförd med beaktande av LOU och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Söderslättshallens toalett- och caférenovering<br />
I samband med en lagstadgad ovk-besiktning (obligatorisk ventilationskontroll) dömdes<br />
ventilationsanläggningen i Söderslättshallen ut. Med anledning av besiktingsresultatet konstaterade<br />
fastighetsnämnden att den nuvarande anläggningen inte lever upp till de krav som idag ställs på<br />
driftekonomi och värmeåtervinning och därför måste omfattande åtgärder i form av ombyggnad och<br />
aggregatsutbyten göras. Det beräknades att åtgärderna skulle ge en årlig energibesparing på 15-30 %.<br />
Bland de listade åtgärderna som erfordrades fanns en ny wc/dusch i serveringsdel (café) till följd av att<br />
befintlig wc/dusch skulle tas i anspråk för utökning av fläktrum.<br />
Enligt fastighetsnämndens kalkyl skulle hela projektet kosta 20 mnkr och de äskade därför hos<br />
kommunfullmäktige om 15 mnkr till fastighetsnämndens investeringsbudget år 2009 samt 5 mnkr till<br />
investeringsbudgeten för 2010.<br />
Den 29 april 2009 behandlade kommunstyrelsen fastighetsnämndens begäran och beslutade i enlighet<br />
med deras förslag. Den 18 maj 2009 beslutade kommunfullmäktige att anslå 20 mnkr till<br />
fastighetsnämndens investeringsbudget för ny ventilationsanläggning i Söderslätthallen.<br />
Av upphandlingsunderlaget, benämnt Kv. Sunnanvinden – Söderslätthallen, framgår det att<br />
upphandlingen omfattade ny ventilationsanläggning i Söderslättshallen samt nybyggnad av tre st.<br />
fläktrum varav två st. på yttertak och ett i markplanet.<br />
Upphandlingsförfarandet som tillämpades var ett förenklat förfarande.<br />
Prövning av anbud skulle ske i två steg där anbudsgivarna först prövades mot uteslutningsgrunderna i<br />
10 kap. §§ 1-2 i gamla LOU (2007:109) och de skulle också kunna uppvisa minst betyget 3 enligt<br />
Upplysningscentralens betygsmodell.<br />
Grunden för antagande av anbud skulle vara det mest ekonomisk fördelaktiga anbudet med hänsyn<br />
tagen till följande kriterier:<br />
1. Pris (70 %)<br />
2. Erfarenhet/kompetens (20 %)<br />
3. Resurser/kapacitet (10 %)<br />
10 of 18
Vid anbudstidens utgång förelåg fem anbud från <strong>Trelleborg</strong>s Fläkt & Automationsservice, VEAB,<br />
Sydtotal GK Sverige AB och T.A.C. Anbudsöppningen var den 29 maj 2009 och av det upprättade och<br />
undertecknade anbudsöppningsprotokollet framgår det att fyra tjänstemän varit närvarande vid<br />
förrättningen.<br />
Av anbudsutvärderingen framgår det att det bara var VEAB och Sydtotal som lämnat in kompletta<br />
anbud i enlighet med de administrativa föreskrifterna. Av dessa var det VEAB som erhöll högst poäng<br />
för samtliga kriterier och tilldelades därmed uppdraget.<br />
Iakttagelser och bedömning<br />
Vår bedömning utifrån revisionsfrågan är att upphandlingen av ny ventilationsanläggning i<br />
Söderslättshallen samt nybyggnad av tre st. fläktrum, är ändamålsenligt genomförd med beaktande av<br />
LOU och kommunens upphandlingspolicy.<br />
Badhusets tilläggsarbeten<br />
Enligt uppgift från fastighetsförvaltningen har det under perioden 2008-2010, utöver löpande drifts-<br />
och underhållsarbeten, utförts två större arbeten som totalentreprenader där ändringar och<br />
tilläggsarbeten förekommit. Totalentreprenaderna har gällt följande arbeten:<br />
11 of 18<br />
Renovering av badhusets gamla del, utfört av Trebo Byggnads AB<br />
Ombyggnad av vattenreningsanläggning, utförts av Processing gruppen AB<br />
Renovering av den gamla delen av badhuset<br />
I november 2007 förelåg ett förfrågningsunderlag avseende renovering av badhusets gamla del.<br />
Förfrågningsunderlaget annonserades i Opics databas och skickades ut till nio leverantörer.<br />
Av förfrågningsunderlaget framgår att anbudsprövning skulle ske i två steg där steg 1 innebar formell<br />
prövning avseende bl.a. ekonomisk och finansiell ställning.<br />
I steg 2 skulle anbuden utvärderas mot tre kriterier som grund för antagande av det mest fördelaktiga<br />
anbudet. Kriterierna var rangordnade och avsåg:<br />
1. Pris omfattande fast anbudspris samt värdering av lämnade uppgifter för ändrings- och<br />
tilläggsarbeten, vikt 40 % (max 5 poäng)<br />
2. Resurser, organisation, arbetsledning, kompetens och erfarenhet för genomförande av<br />
entreprenaden, vikt 30 % (max 5 poäng)<br />
3. Genomarbetningsgrad samt trovärdighet i kvalitetssystem och projektanpassad kvalitetsplan med<br />
egenkontroll, vikt 30 % (max 5 poäng).
I samband med utskicket av anbudsinfordran och förfrågningsunderlag var det sex leverantörer som<br />
tackade nej till att lämna anbud. I de flesta fall angavs hög arbetsbelastning som skäl till att avstå från<br />
att lämna anbud.<br />
Av det upprättade anbudsöppningsprotokollet framgår det att tre anbud inkommit från: Trebo<br />
byggnads AB, PEAB samt NIMAB.<br />
Upphandlingen genomfördes som en förenklad upphandling under tröskelvärdena.<br />
I de handlingar som tillställts kommunrevisionen avseende den ovan rubricerade upphandlingen<br />
saknas uppgifter angående genomförd anbudsutvärdering samt beslut om tilldelning och<br />
tilldelningsbesked.<br />
Ombyggnad av vattenreningsanläggning<br />
Den 21 maj 2008 förelåg det ett förfrågningsunderlag, upprättat av Örestads VVS-byrå AB, avseende<br />
totalentreprenad – vattenrening.<br />
Entreprenaden omfattade enligt förfrågningsunderlaget: ”… samtliga förekommande arbeten för<br />
ombyggnad av vattenreningsanläggning inklusive byggnadsarbeten, rörinstallationer, elarbeten<br />
och styr- och reglerarbeten. Således avses en helt komplett anläggning inkl. kringarbeten.”<br />
Upphandlingen uppgavs som en förenklad upphandling föregången av förhandling.<br />
Som värderingsgrunder vid prövning av anbud uppgavs i förfrågningsunderlaget att: ”Beställaren<br />
kommer att anta det anbud som med beaktande av samtliga omständigheter är förmånligast.”<br />
Vid anbudstidens utgång förelåg endast ett anbud från Processing gruppen AB. Anbudssumman var på<br />
4 940 000 kronor.<br />
I det upphandlingskontrakt som upprättades 2009-02-18 står det: ” I ert anbud ingår 2600000:- som<br />
kostnad för övriga arbeten, dessa övertages av fastighetsförvaltningen och resterande summa fördelar<br />
sig på projektering 440000:- samt reningsanläggning 1900000:-. Er totala ersättning enligt offert OP<br />
80703 är 2340000:-.”<br />
I de handlingar som tillställts kommunrevisionen avseende den ovan rubricerade upphandlingen<br />
saknas uppgifter angående annonsering och anbudsöppningsprotokoll.<br />
Iakttagelser och bedömning<br />
Båda upphandlingarna bedöms uppvisa brister med avseende på ofullständig <strong>dokument</strong>ation.<br />
Allvarligast är avsaknad av anbudsutvärdering avseende upphandling av renovering och avsaknad av<br />
anbudsöppningsprotokoll avseende upphandling av reningsanläggning.<br />
När det gäller förfrågningsunderlaget för upphandling av reningsanläggning bedömer vi att den<br />
innehåller felaktig grund för antagande av anbud. Enligt LOU ska en upphandlande myndighet anta<br />
antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten,<br />
12 of 18
eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Vidare ska myndigheten, vid bedömningen av vilket<br />
anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till<br />
föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, etc. Något<br />
sådant framgår inte i förfrågningsunderlaget.<br />
Då fastighetsförvaltningen i upphandlingskontraktet med Processing gruppen AB övertog delen övriga<br />
arbeten har projektet aldrig genomförts som en totalentreprenad. Mot den bakgrunden borde<br />
upphandlingen avbrutits och istället upphandlats som en utförandeentreprenad.<br />
Utifrån gjorda iakttagelser i samband med de genomförda upphandlingsgranskningarna bedömer vi<br />
att upphandlingen av reningsanläggning inte har genomförts på ett ändamålsenligt sätt utifrån LOU.<br />
Då brister uppdagats i samband med <strong>dokument</strong>ationen av de granskade upphandlingarna anser vi att<br />
fastighetsnämnden i sin interna kontroll bör säkerställa att erforderliga rutiner finns och efterlevs<br />
avseende upphandlings<strong>dokument</strong>ation.<br />
13 of 18
Fastighetsnämndens inköp gjorda under 2008, 2009 och 2010<br />
t.o.m. 31 oktober<br />
Som ett komplement till de granskade upphandlingarna har fastighetsnämndens inköp kontrollerats<br />
mot förekomsten av upphandlade avtal. Inköpen har avsett belopp över gränsen för<br />
direktupphandling. För åren 2008 och 2009 har gränsen för direktupphandling i <strong>Trelleborg</strong>s kommun<br />
legat runt 123 000 kronor. Från och med en 15 juli 2010 är gränsen för direktupphandling inskriven i<br />
lagen och uppgår till 287 000 kronor. För jämförelsens skull har direktupphandlingsgränsen vid<br />
123 000 kronor också använts för 2010.<br />
Underlaget för kontrollen har varit en lista på fastighetsförvaltningens inköp som konterats på slag 50,<br />
51, 56, 57, 61 eller 67 under perioden 2008-01-01 -- 2010-10-31. Kontrollen har skett tillsammans med<br />
fastighetsförvaltningens administrativa chef och fastighetsteknisk chef.<br />
Under 2008 gjordes inköp hos 62 leverantörer till belopp överstigande 123 000 kronor. I<br />
nedanstående tabell redovisas inköp hos 25 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling. Det<br />
sammanlagda värdet av dessa inköp uppgick till 13,3 mnkr.<br />
Inköp 2008 Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer<br />
<strong>Trelleborg</strong>s Svagström 1 515 578,85 Många direktupphandlingar, inget avtal<br />
E A Installationer A 1 408 290,66 Har funnits avtal<br />
Gensmarkers Måleri Ab 1 241 552,00 Direktupphandlingar, max faktura 76 tkr<br />
Bil & Byggnadsglas La 1 219 444,12 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Golvinteriör Ab 861 603,17 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Wallins Elservice 787 136,97 Inget avtak, direktupphandlingar<br />
Expandia Moduluthyrn 780 133,00 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad<br />
Skandinaviska Marmor 553 001,50 Inget avtkal, direktupphandling<br />
Eu Tak & Fastighetss 445 175,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Optimera Bygghndel Sv 443 188,94 Inget avtal<br />
Prenad Ab 433 996,18 Har funnits avtal tidigare<br />
Handelsbanken Finans 422 481,71 Inget avtal<br />
Isgrens Låsverkstad A 373 636,75 Inget avtal<br />
Ocab Sanering Ab 328 448,12 Inget avtal-försäkringsärende<br />
Electrolux Home 307 795,55 Har funnits avtal<br />
J.Anderssons Mureri 296 366,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Byggvaruhuset I Trel 262 926,45 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Söderslätts Port & S 244 567,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Ocab Avfuktning Ab 243 807,71 Inget avtal-försäkringsärende<br />
Svensson & Son Måleri 194 970,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Bogvalls Bygnadsplåt 182 675,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Crawford 180 451,50 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns<br />
Söderslätts Måleri Be 180 000,00 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
Gothia Financial Grou 164 715,60 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns<br />
Skånes Portservice 129 665,49 Inget avtal, direktupphandlingar<br />
14 of 18
Av fastighetsförvaltningens kommentarer framgår det att många leverantörer har hamnat på listan<br />
eftersom det ackumulerade värdet av många direktupphandlingar under ett år snabbt övertiger<br />
gränsvärdet för direktupphandlingar. I några fall handlar det om gamla avtal som löpt ut men som<br />
använts fortfarande.<br />
För 2009 gjordes inköp hos 49 leverantörer där värdet översteg gränsvärdet för direktupphandling. I<br />
nedanstående tabell redovisas inköp hos 18 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling. Det<br />
sammanlagda värdet för dessa upphandlingar uppgick till 7,5 mnkr.<br />
Inköp 2009 Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer<br />
<strong>Trelleborg</strong>sställninga 1 229 770,00 Vattentornet, akut<br />
Gensmarkers Måleri Ab 774 596,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Colorama, Färghuset A 619 049,94 Har funnits avtal, upphandling pågår avseende detta sortiment<br />
Ponsab I Skåne Ab 565 113,79 Försäkringsärende, Kattebäcksskolan<br />
Nvs Installation Ab 479 436,00 Har funnits avtal, kolla<br />
Bil & Byggnadsglas La 457 100,36 Inget avtal, direktupphandling<br />
E A Installationer A 452 147,60 Har funnits avtal<br />
Nilsson Måleri I Tre 395 526,25 Inget avtal, direktupphandling<br />
Wallins Elservice 382 398,18 Inget avtal, direktupphandling<br />
Svensson & Son Måleri 313 710,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Expandia Moduluthyrn 278 896,87 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad<br />
<strong>Trelleborg</strong>s Svagström 271 141,66 Inget avtal, direktupphandling<br />
Golvinteriör Ab 266 851,32 Inget avtal, direktupphandling<br />
Isgrens Låsverkstad A 243 738,44 Inget avtal, direktupphandling<br />
Byggvaruhuset I Trel 231 578,93 Inget avtal, direktupphandling<br />
Söderslätts Port & S 209 566,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Optimera Bygghndel Sv 189 799,18 Inget avtal, direktupphandling<br />
Kerfi Ab 134 901,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
För 2009 har antalet otillåtna direktupphandlingar minskat jämfört med 2008. Även under 2009 har<br />
gamla avtal använts och många enskilda direktupphandlingar har snabbt överstigit gränsvärdet.<br />
15 of 18
För 2010 gjordes inköp hos 51 leverantörer som översteg gränsvärdet för direktupphandling. I<br />
nedanstående tabell redovisas inköp hos 21 leverantörer som gjorts utan föregående upphandling.<br />
Värdet på dessa upphandlingar uppgår till 6,4 mnkr.<br />
Inköp 2010 (tom 31/10) Belopp Fastighetsförvaltningens kommentarer<br />
Expandia Moduluthyrn 885 891,25 Kan ingå i entreprenad och då är den upphandlad<br />
Colorama, Färghuset A 707 593,44 Har funnits avtal, upphandling pågår avseende detta sortiment<br />
Hackman Metos Ab 545 454,40 Inget avtal, storköksutrustning<br />
<strong>Trelleborg</strong>sställninga 456 805,00 Vattentornet, akut<br />
Bil & Byggnadsglas La 390 275,92 Alla beställningar upphört 201010 pga ej F-skatt<br />
Nilsson Måleri I Tre 370 172,44 Inget avtal, direktupphandling<br />
Söderslätts Port & S 351 428,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Ak Finans Ab 299 476,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Gensmarkers Måleri Ef 253 609,61 Inget avtal, direktupphandling<br />
Isgrens Låsverkstad A 253 534,43 Inget avtal, direktupphandling<br />
Optimera Bygghndel Sv 248 524,01 Inget avtal, direktupphandling<br />
Byggvaruhuset I Trel 244 505,35 Inget avtal, direktupphandling<br />
Gensmarkers Måleri Ab 208 679,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Plastic Omnium Urban 176 095,25 Inget avtal, direktupphandling<br />
Svensson & Son Måleri 156 415,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Akustikundertak Ab 154 000,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Malmö Järncenter Ab 143 096,80 Högst sannolikt att direktupphandlingar finns<br />
Trellegräv Ab 142 000,00 Rivning Hedvägen 192, direktupphandling<br />
J.Anderssons Mureri 130 570,00 Inget avtal, direktupphandling<br />
Temporent Ab 127 956,75 Inget avtal, direktupphandling<br />
Ponsab I Skåne Ab 127 608,04 Försäkringsärende, Kattebäcksskolan<br />
Även om hela år 2010 inte finns med i tabellen så har antalet otillåtna direktupphandlingar öka något.<br />
Om vi tillämpat det nya gränsvärdet på 287 000 kronor hade 8 inköp fallit bort (förutsatt att de gjorts<br />
efter den 15 juli).<br />
Bland inköpen under 2010 har ett varit en akutåtgärd (vattentornet) och ett inköp har gällt ett<br />
försäkringsärende. I bara ett fall har ett gammalt avtal använts men som nu är under upphandling.<br />
Iakttagelser och bedömning<br />
Kontrollen av fastighetsnämndens inköp gentemot förekomsten av upphandlade avtal har visat att<br />
inom fastighetsnämndens verksamhet har det vid 64 ackumulerade inköpstillfällen, under<br />
granskningsperioden, gjorts otillåtna upphandlingar till ett sammanlagt värde på 17 mnkr. Mätt i antal<br />
ackumulerade inköp per leverantör över hela granskningsperioden utgör de otillåtna upphandlingarna<br />
ca 11 procent av samtliga ackumulerade inköp.<br />
Resultatet av kontrollen visar att det inom förvaltningen har funnits en upphandlingskultur som<br />
präglats av bristande följsamhet gentemot lagen om offentlig upphandling och kommunens<br />
upphandlingspolicy.<br />
16 of 18
Granskningen har visat att många upphandlingar har gjorts i strid mot reglerna i LOU och därmed har<br />
fastighetsnämnden brustit i sitt ansvar för att säkerställa att upphandlingsverksamheten uppfyller<br />
gällande krav som följer av gällande rättsregler och praxis inom upphandlingsområdet.<br />
Fastighetsnämnden har heller inte fullt ut säkerställt att vid upphandling över tröskelvärdet<br />
konsultera/rådfråga kommunledningskontorets upphandlingsfunktion.<br />
Slutligen visar resultatet på att kommunstyrelsen brustit i sitt övergripande ansvar för att LOU, övrig<br />
lagstiftning för offentlig upphandling, antagna anvisningar och regler efterlevs.<br />
Utifrån de nya upphandlingsreglerna som gäller från och med den 15 juli 2010 har Konkurrensverket<br />
befogenhet att föra talan i allmän förvaltningsdomstol om att en upphandlande myndighet kan åläggas<br />
att betala en så kallad upphandlingsskadeavgift. Avgiften kan dömas ut vid otillåten direktupphandling<br />
och upphandlingsskadeavgiften får inte överstiga tio procent av det aktuella upphandlingskontraktets<br />
värde. Maximal avgift är 10 mnkr.<br />
Mot bakgrund av detta anser vi att kommunstyrelsen i första hand bör säkerställa att<br />
fastighetsnämnden har tillgång till erforderliga resurser och kompetens för att genomföra<br />
upphandlingar som följer av gällande lag och policy. I andra hand bör fastighetsnämnden, genom dess<br />
interna kontroll, säkerställa att upphandlingsverksamheten genomförs i enlighet med gällande lag och<br />
policy.<br />
17 of 18
2010-12-07<br />
Alf Wahlgren<br />
18 of 18