Välfärdsstatens institutioner och de multipla ... - Kramfors

Benny Hjern
Benny Hjern
Professor i implementationsforskning vid
Internationella Handelshögskolan i Jönköping.
Är Vetenskapligt råd i utvärderingsforskning
på Socialstyrelsen.
Har forskat i organisering av rehabilitering sedan
början av 1990-talet.
180
Benny Hjern
Välfärdsstatens institutioner
och de multipla behovsmänniskorna
Järnburen och välfärdsstaten
Alla samhällen organiserar sig i praktiken närmare sina
aktuella problem, behov och utmaningar än vad deras politiska
och administrativa institutioner klarar av att hantera.
De institutioner som Sverige idag använder för ansvarsutkrävande
och styrning formerades en gång i industrisamhället,
med tillgång till sin tids organisationsoch
informationsteknik. Det grundläggande för dem kan
sammanfattas med två begrepp, regler och hierarki
(tjänstevägar). Detta har varit basen för den vandring in i
”järnburen” som Max Weber för hundra år sedan förutsåg
skulle bli det moderna, liberala och socialdemokratiska,
projektets ättestupa1 . Han formulerade det just med
utgångspunkt från den moderna statens framväxt, men
principerna har varit lika grundläggande för de stora industriföretag
som de västeuropeiska staternas ekonomier
varit beroende av under välfärdsstatens epok.
Weber förutsåg att vi skulle bli så förtrollade av formell
hierarkisk organisationsteori att den blir en järnbur för
181

Benny Hjern
oss. En myt om det normala och rationella som låser fast
oss i teknokratiska och centralistiska lösningar på samhällets
utmaningar, tills detta så småningom hindrar oss från
att komma vidare. Där är vi nu och vi håller på att ta oss
ur järnburen, den byråkratiska organisationsteorin. Men
det gör ont när samtidens myter om det normala och rationella
brister.
De psykosociala arbetsmiljöproblemen är till exempel
svårare än någonsin inom den offentliga sektorns tjänster.
Det är nog inte någon tillfällighet, som vi skall se. Och det
verkar inte som om svenskarna i gemen längre har stort
förtroende för de i industrisamhället etablerade politiska
partierna. De som styrde landet och byggde välfärdsstaten.
Kronan på det moderna statsprojektet.
Den organisationsteori som välfärdsstaten utvecklades
med fungerar väl för socialförsäkringssystem, där regel
läggs till regel och handläggare hanterar sina regler. Åtminstone
så länge som regelsystemen inte är alltför komplicerade,
vilket de numera är. Men de järnburar som styrde
den framgångsrika välfärdsstaten är inte alls lämpade
att leda de människonära sociala tjänster, vård, skola och
omsorg, som utgör en så viktig del av offentliga sektorns
innehåll idag. Trots detta är järnburen den förhärskande
principen inom den offentliga sektorn. Inom människointensiva
sociala tjänster ger och utkräver den ansvar på fel
sätt.
Järnburar passar för att styra ämbetsmän och handläggare
men inte för att leda entreprenörer och professionella.
Och det är de senare som idag får offentliga sektorns
tjänster att fungera. Entreprenörer som bryter mot trånga
regelsystem för att professionellt se till patienten, klienten
182
Benny Hjern
eller eleven i första hand. Professionella som organiserar
sig för goda tjänster snarare än handlägger organisationens
regler.
Men till och med när de organiserar goda tjänster, kan
de som arbetar professionellt för patienter, klienter och
elever betraktas som avvikande i sina organisationer, av
sina politiska och administrativa chefer. För då samarbetar
de ofta tvärs formella organisationsstrukturer och revir.
De uppnår därmed resultat på sätt som bryter järnburens
förtrollning, och stör därför det normala. Deras professionella
arbete belönas därför inte, trots att det i praktiken
kan fungera väl för patienter, klienter och elever.
Många som arbetar i offentliga tjänster kan därför idag
inte använda sin erfarenhetskunskap och sina förmågor
utan blir frustrerade och utbrända (psykosociala, avvikande).
183

Benny Hjern
Slagordet i tiden inom offentliga sektorn är visserligen
samverkan 2 . Men de som gör det anser inte att de får tillräckligt
stöd från sina organisationer för detta. Samarbete
utmanar snarare etablerade organisationer. Samverkan
skall ske som en del i ordinarie verksamhet, heter det.
Men samarbete mellan professionella från olika organisationer
ger inte plustecken i deras uppföljningssystem, inte
heller vid den individuella lönesättningen.
Järnburen utmanas: Sammansatta behov
Det finns andra tecken i tiden på att myter om järnburens
rationalitet börjar falla. Inom de etablerade institutionerna
använder professionella numera beteckningen ”sammansatta
behov” för människor som ingen specialitet ensam
klarar av att stödja. Det kan till exempel gälla människor
som (med myndighetsjargong) hamnar i gruppen
”arbetsföra men ej anställningsbara”. Men det kan också
gälla kvinnor mellan 45 och 55 år som länge arbetat för
att göra ett gott jobb i vård, skola och omsorg, men som
nu tappat sugen och vill ha en paus i livet därför att de
känner sig sakna utvecklingsmöjligheter inom den offentliga
sektor som gjort att de blivit utbrända.
När den offentliga sektorns ansvariga och specialister
börjar benämna människor som inte passar in i deras organisationers
revir för ”sammansatta”, ja till och med för
”multipla behovsmänniskor”, läggs problemet på dem
som sektorn skall stödja. De har inte specialiserat sina behov
så som sektorns institutioner gärna skulle vilja ha det
– styrningen av järnburarna underlättas om människor inte
har ”sammansatta behov”. Men är det detta som är
problemet? Består problemet inte snarare i att organisa-
184
Benny Hjern
tionernas logik inte medger att professionella kan ”sätta
sig samman”, organisera sig systematiskt tvärs den logiken,
på sätt som motsvarar stödbehövande människors
hela behov?
Av dessa och andra skäl har därför etablerade politiska
institutioner svårt med den mångfald som de mest utsatta
i befolkningen representerar för ”järnburarna”. Demokratiskt
förtroendevalda fortsätter att ”styra” inom huvudmannaskap
och sektoriserade organisationer, trots att
de inte längre alltid är så ändamålsenliga i förhållande till
befolkningens behov. De förtroendevalda sitter dessutom i
nämnder och styrelser som ofta sammanfaller med specialistkulturernas
revir. Dessa politiskt administrativa hierarkier
utgör tillsammans med olika organisationers regler,
ekonomistyrningsprinciper och uppföljningsrutiner hinder
för att professionella produktivt ska kunna organisera
sig för människors ”hela” behov.
Den svenska välfärdsstaten organiserades inte för
mångfalden i dagens samhälle. Den organiserades för ett
mycket mer ensartat samhälle än det vi idag lever i. Med
välfärdsstaten som ett medel att fördela den svenska ekonomins
överskott har under 1900-talet stora standardökningar
skett i Sverige, på mycket kort tid. I stort sett under
en period om cirka trettio år efter andra världskriget. På
en generation ökade standarden på ett enastående sätt för
det stora flertalet i landet. Vilket så småningom har bidragit
till en ökad mångfald i de behov och egna resurser som
befolkningen har. Men kan välfärdsstaten med sina hierarkiska
rättsliga och administrativa tekniker, utvecklade
för industrisamhället, hantera den mångfald som finns i
tjänstesamhället idag?
185

Benny Hjern
I denna artikel sammanfattas resultat av så kallade ”för
vem”-gruppsstudier som gjorts mellan 1994 och 2000 3 .
Med start i behovsgrupper, som lokalt ansvariga politiker
och professionella ansett höra till de särskilt utsatta i befolkningen,
ger studierna upphov till starka tvivel på att
välfärdsstatens tekniker för ekonomistyrning och organisation
kan hantera den mångfald som många utsatta människor
idag representerar för etablerade politiska och administrativa
institutioner. Inte minst verkar intervjuade
professionella tvivla på att deras politiskt styrda organisationer
klarar av de prioriteringar och reviravvecklingar
som fordras för den nya mångfalden. Men studierna pekar
också på att den sammansatthet politiker och professionella
talar om snarare är en bjälke i deras egna ögon än
en rimlig beskrivning av behovssituationen i delar av befolkningen.
Människorna i ”för vem”-grupperna upplever sig inte
själva ha multipla behov. De uppfattar sig rätt och slätt
som individer som söker stöd för sina behov. Men för hierarkiskt
styrda och specialiserade institutioner, järnburar,
representerar deras behov på olika sätt en besvärande
mångfald. Institutionerna gör därför dessa människor till
”sammansatta behov”. De har blivit administrativa problem,
de passar inte in i ekonomistyrningens uppläggning.
Resultatenheterna är inte konstruerade för att redovisa
professionellt arbete med ”sammansatta behov”, de konstrueras
för att följas upp av chefer med budgetansvar.
Institutionerna kan enbart hantera ”sin” bit, inom sitt
eget revir av lagstiftning och specialistkulturer, av det individen
upplever som sitt hela behov.
186
Benny Hjern
Utgångspunkten för artikeln är studierna kring människor
med ”sammansatta behov” och hur de hanteras inom
offentliga sektorn. De ”multipla behovsmänniskorna”
används som ett test på välfärdsstatens och den offentliga
sektorns förmåga att bryta upp från myten om järnburens
effektivitet. De ”sammansatta behoven” omfattar människor
som ofta är mycket utsatta. Det vill säga just de grupper
av människor som idéen om välfärdsstaten utlovar
skall prioriteras, när det gäller fördelningen av den offentliga
sektorns resurser.
Om tjänster för befolkningsgrupper med ”sammansatta
behoven” inte kan organiseras väl, antyder det att välfärdsstaten
idag inte kommer till rätta med ett av sina
grundläggande uppdrag. Ett uppdrag som dess framtida
politiska legitimitet vilar på. Att ta hand om människor
som i olika avseenden har hamnat i utsatta livssituationer.
Kan de inte stödjas inom de etablerade politiska och administrativa
institutionerna, är det ett tecken på industrisamhällets
institutioner håller på att tappa greppet om
den omfördelning av gemensamma resurser som är grunden
för deras tidigare framgång. Och de professionella inom
offentliga sektorns tjänster mister givetvis tilltron till
demokratisk valda beslutsfattare, när deras politik inte
stödjer dem i deras arbete.
187

Benny Hjern
Industristaten – uppgång och …
I Sverige och på flera andra håll i Europa finns många
tecken på att industrialismens politiska och administrativa
organisationer håller på att mista greppet om samhällsutvecklingen.
Det är egentligen inte något märkvärdigt med
detta, gamm’regimer (l’ancien régimes) har i alla tider
hamnat vid sidan av utvecklingen. Det märkvärdiga är att
många forskare och samhällsdebattörer idag verkar se
detta som något onormalt, trots att det i ett historiskt perspektiv
är vanligt. Har historien trots allt tagit slut med
den demokratiserade välfärdsstaten? Givetvis inte.
Samhällen differentieras och utvecklas genom sociala,
tekniska och ekonomiska innovationer. Men deras etablerade,
ledande institutioner, de organisationer som blivit
mytologiserade på grund av tidigare goda resultat, brukar
vara senfärdiga när det gäller att ta konsekvenserna av
detta för egen del. Deras företrädare blir maktvana, råkar
ut för maktvanesjuka. De vill helst bara se det i samhället
som inte stör deras självbild och ärorika historia. De söker
därför sådana lösningar på nya utmaningar som inte sätter
tidigare teorier, metoder och tekniker ifråga. De för-
188
Benny Hjern
växlar mål med medel och håller fast vid medel som inte
ens främjar det regimerna historiskt har sagt sig vilja uppnå.
I detta kapitel står den offentliga sektorns politiska och
administrativa institutioner i fokus. Men de etablerade
institutionernas (järnburarnas) problem i dagens Sverige
kommer inte att sökas i fenomen som globalisering, nyliberalism,
kapitalism och EU, eller andra liknande, för nationen
tydligen antingen välsignelsebringande eller vidriga
yttre omständigheter. Istället kommer diskussionen att
riktas in mot mer jordnära svenska, men därför inte oväsentliga,
företeelser.
Det gäller företeelser som vi har möjlighet att påverka
själva i Sverige, om vi vill och vågar börja precisera och
hantera dem. Det fordrar att vi utmönstrar en verkstadsmekanisk
tradition för politisk styrning och kontroll av
handläggare och ämbetsmän. En tradition som institutionaliserades
en gång under den korta tid i historien då den
svenska modellen hade sina glansdagar. Sveriges verkstadsmekaniska
period i ekonomin uppbackad av korporativ
Harpsundsdemokrati i politiken. Det handlar om de
trettio åren mellan 1950 och 1980. Då Sverige inte var en
del av världen, utan hemmavid försökte överbrygga konjunkturer,
devalvera kronan eller bygga på lager, när omvärldens
chocker blev för närgångna.
Under denna period utvecklade vi en framgångsrik politisk-administrativ
modell, ”chefen-vet-bäst-principen”
från statlig byråkrati och storföretag, för att styra isolerade
och specialiserade organisationer. Storföretagens chefer
styrde galant sina tjänstemän, storföretagen drog nytta av
LOs ”solidariska lönepolitik” och statliga ämbetsmän
189

Benny Hjern
följde ”den politiska beslutfattarens” regler. Dessa gällde,
jämfört med idag, ett mindre antal behov i befolkningen, i
ett Sverige som var homogent i många olika avseenden.
Reglerna gällde grundläggande mänskliga behov, som
kunde regleras lika för Gällivare och Gislaved, och många
cheftjänstemän i kommunerna uppfattade sig som statliga
(och var det juridiskt också på vissa sektorer). Därför blev
gemensamma resurser rättvist och bra fördelade under
välfärdsstatens uppbyggnad. Staten kunde styra socialförsäkringssystemet
i ett förhållandevis homogent Sverige.
Denna centralistiska politiska styrmodell tjänade oss
väl för den generella välfärdspolitik som var nödvändig
under guldåren, då grupp inte behövde ställas mot grupp.
Dels därför att vi kunde höja skatter istället för att hårdhänt
behöva prioritera mellan olika behov, dels därför att
vi under framgångsperioden efter andra världskriget fick
god avsättning för traditionella svenska varor i det sönderslagna
Europa och kunde inrikta oss på att höja levnadsstandarden
för det stora flertalet svenskar, som nästan
alla var förhållandevis ”fattiga” i utgångsläget.
Vi, i den ekonomiska medelklass som växte fram, kunde
vara solidariska med oss själva. Den medelklass som då
fostrades är idag fortfarande mycket solidarisk med sig
själv, men nu har mångfalden i samhällets behov och utmaningar
ökat drastiskt. Det som är högsta sanning i
Norrlands inland är idag ett skratt i Skåne och storstäderna,
vilket ställer till problem för etablerade politiska partier
som fortfarande jagar genomsnittliga lösningar för riket,
ja till och med för Europa. Men på den sociala dimensionen
är genomsnittlighet inte längre en framkomlig väg
för europiska l’ancien régimes 4 .
190
Benny Hjern
För att i dagens Sverige politiskt prioritera och leda resurser
till olika utsatta gruppers behov tyder våra undersökningar
på att styrmodellerna från den generella socialpolitikens
glansperiod inte längre fungerar särskilt systematiskt.
De leder till dålig hushållning med och kontroll
av offentliga sektorns resurser och, vad värre är, de försvårar
professionell organisering av stöd till de människor
som har störst behov av sektorns resurser. Behov som inte
passar in i enbart en av flera statliga och kommunala organisationers
ofta motstridiga, regelverk och målhierarkier,
som sektorn i praktiken består av. Ett sätt för institutionerna
att skydda sina järnburar är att börja kalla dem
som inte passar in för ”sammansatta behov”. När professionella
trots allt försöker organisera sig för dem uppkommer
”psykosociala arbetsmiljöproblem”.
Innan vi går vidare i den diskussionen, ges en översiktlig
bild den svenska modellens höst år 2001. Den sammanfattar
bilder som ”för vem”-studierna har givit. De mer differentierade
bilderna finns att läsa om i ett stort antal lokala
rapporter. Senare i artikeln återkommer vi till ”sammansatta
behov” och den utmaning de utgör för industrisamhällets
politiska och administrativa institutioner, dagens
svenska l’ancien régime, den gamm’regim som en gång organiserade
välfärdsstaten och som demokratiserade rättsstaten.
191

Svensk höst
Benny Hjern
Tänk om nästan alla svenskar vore anställda av kommuner
och landsting. Då skulle antagligen befolkningens förtroende
för svensk politik vara ännu lägre än vad det redan
är. Varför? Jo, anställda i vård, omsorg och socialtjänst
märker långt före andra att deras erfarenhet inte tas
tillvara när politiken formuleras. De arbetar i politiskt
styrda organisationer, men upplever att politikens mål och
regler inte stödjer dem i arbetet. Trots det gör de ofta ett
gott jobb. Men det belönas de inte för. De belönas för lojalitet
med mål och regler som inte alltid fungerar väl i deras
vardag. Chefpolitikerna förmår inte skilja mellan att
vara lojal med partiet (eller förvaltningen) respektive att
vara solidarisk med patienter, klienter och försäkrade.
Det pratas om politikerförakt. Så illa är det inte. Det är
värre. Folk känner ofta någon vettig politiker, föraktar
därför inte generellt personer som sysslar med partipolitik.
Värre är att man inte tror partiernas politik löser vä-
192
Benny Hjern
sentliga samhällsproblem. Det finns ännu partitroende
som säger, rätt eller fel, mitt parti. Men det gäller snart enbart
rester inom 1800-talsvänstern. Ofta äldre män som
aldrig har arbetat inom offentlig sektor. De har aldrig
upplevt politiska slagord som hån på jobbet. De har vant
sig vid att se politik som värnet mot elaka kapitalister i
stora industriföretag. Att chefpolitiker idag också är de
största arbetsgivarna på orten ingår inte i deras föreställningar.
Resterna av 1800-talsvänstern lever i industrisamhällets
värld, inte i dagens tjänstesamhälle. Som i Sverige i
huvudsak består av politiskt styrda organisationer.
Människor i tjänstesamhället, ofta kvinnor med kommun
och landsting som arbetsgivare, har andra erfarenheter.
Politiken upplevs inte som ett stöd för arbetet i vården,
skolan, omsorgen och socialtjänsten. Deras misstro mot
politik har funnits länge, också före nedskärningarnas
1990-tal, det är inte en simpel fråga om pengar. Men kvinnornas
erfarenhet, min arbetsgivare förstår inte min arbetssituation,
leder inte till förakt. Politiker är ju bara
människor, trots att de alltid verkar veta bäst i media. Och
offentliga sektorns kvinnor är vana. Länge har de genomskådat
manliga behov av att veta bäst, också när de finns
hos kvinnor som politiker och chefer. Politikerföraktet är
inte så utbrett som misstron mot partierna. Vi vet att politiker
inte är dumma, men deras politik fungerar inte i
praktiken.
I ”för vem”-studierna gäller undersökningarna hur offentliga
tjänster organiseras med start hos människor med
typiska behov. Vi har mött många professionella i studierna.
Men de vill inte göra en insats i våra politiska partier,
trots att de vet hur arbetet skulle kunna organiseras bätt-
193

Benny Hjern
re. I jobbet försöker de ständigt utveckla sina tjänster, men
råkar jämt ut för konstiga organisationsförändringar, beslutade
över deras huvuden. Några år med sånt och de
tappar tron på att politik kan ge förnuftiga beslut och
strukturer för professionellt arbete. Lärare har länge misströstat
om att kunna kommunicera grunder för pedagogiskt
arbete till sina arbetsgivare. Men andra har också
slutat anstränga sig för att förmedla sina insikter uppåt. I
brist på goda erfarenheter.
Chefer för organisationen, inte ledarskap
för ”sammansatta behov”
Med de förändringar som offentliga sektorn står inför, är
det ett stort problem att etablerad politik inte ens klarar
av att använda yrkeskunniga personers erfarenhet och
kunskaper. Det som i valkampanjer reduceras till slagord,
vård, skola och omsorg, är människointensiva tjänster.
Skall politik främja deras utveckling fordras god information,
underifrån och upp, om vad som fungerar väl rent
praktiskt i verksamheterna. Sådan kunskap är offentliga
sektorn idag inte organiserad för att samla in systematiskt.
I politik och förvaltning används normalt ”chefenvet-bäst”-principen
från gammaldags industri. Men chefens
kunskap är ofta dålig om hur tjänsteverksamheter
faktiskt organiseras. Styrsystemen är inte gjorda för tjänster
utan bygger på vad som fungerade i traditionell, verkstadsmekanisk
industri.
De politiska cheferna saknar förankring hos dom som
gör jobbet, kan därför inte ta ledarskap, och måste hålla
sig till specialisterna och budgetmakarna i sin förvaltning.
Förvaltningscheferna har gått managementkursen för att
194
Benny Hjern
lära sig genomföra politiska mål i enlighet med hierarkisk
organisationsteori, och fackföreningscheferna markerar
revir för sina medlemsgrupper – i synnerhet när arbetsinnehållet
börjar bli flytande mellan olika nivåer i organisationerna.
Idag finns det många chefer som kräver lojalitet med
sin organisations mål och regler, men det är ont om ledare
som tar till sig medarbetarnas erfarenhetskunskap innan
mål och regler beslutas. Detta bekräftas på återföringsmöten
där våra studier diskuterats med dom som intervjuats.
Ibland sitter förtroendevalda med på mötena. Tiden ut,
om de inte är heltidspolitiker. För de stannar bara en
stund, efter sina inledande ord om lärande organisation
och om att ta tillvara personalens kunskaper. Heltidsanställda,
som kommunal- och landstingsråd är, har de
svårt finna tid för mer än någon timma på plats tillsammans
med verksamheternas professionella. Det är nog lika
bra. Råden försöker ofta dominera möten utan att ha den
erfarenhet och kunskap som fordras för att vara trovärdig.
Vackra mål har anställda hört heltidspolitiker upprepa
förr: Vård, skola, omsorg. Andra förtroendevalda lyssnar
gärna in sig en tid. Sedan brukar de som vill uträtta
något konkret hoppa av under mandatperioden.
Vi har intervjuat många professionella i kommunal och
lokal statlig verksamhet. De sysslar med primär- och specialistsjukvård,
hemtjänst, psykiatri, socialtjänst (i olika
specialiteter), kurativ verksamhet, arbetsmarknadsåtgärder,
socialförsäkringar med mera. Få av dem säger sig begripa
vad politiken bidrar positivt med i förhållande till
deras vardagliga arbetsuppgifter.
195

Benny Hjern
Ofta går det inte ens visa att politiskt beslutade resursnivåer
betyder något speciellt för tjänsternas innehåll.
Och det beror inte enbart på ekonomistyrningen inte är
upplagd för att redovisa verksamheterna behovsorienterat.
Organisationsenheter med mindre tilldelade medel för
liknande verksamhet kan visas organisera bättre kvalitet
än sådana med större ekonomiska resurser. Men politikerna
styr givetvis med budgeten. Den konsten får de lära sig
på kurser för nya förtroendevalda. 5
Idag är politikens trovärdighet särskilt låg bland professionella
inom rehabiliteringstjänster (i vid mening). 6 Kommunernas,
landstingens och de statliga myndigheternas
regler är delvis oförenliga. Professionella måste vara kreativa
för att organisera behovsanpassade tjänster, tvärs regelsystem
och sin organisations normer. Men regellydnad
är påbjuden av politiska och administrativa chefer. Professionella
står därför ofta i situationen att antingen göra ett
bra jobb för behövande eller att lyda regler. Gör de ett bra
jobb trots reglerna, kan de få problem med chefer och revisorer
som inte, när det gäller uppföljning av verksamheter,
uppmärksammat skillnaden mellan sociala tjänster
och gammaldags verkstadsmekanisk industri.
För närvarande är ”psykosociala problem” en stor arbetsmiljöfråga
i de politiskt styrda organisationerna. De
som är duktiga i förhållande till patienterna eller klienterna
uppskattas inte alltid efter förtjänst, ens när de gör ett
bra jobb för dem. Då hamnar de i korstryck som ger utbrändhet
och annat. De vet hur de kan organisera sig för
ett gott jobb, men det medger inte nödvändigtvis den egna
organisationens regler. Professionalism och inkännande
organisering av behoven tillsammans med andra specialis-
196
Benny Hjern
ter belönas inte. Är det då konstigt att professionella har
litet förtroende för politiken? Som sedan en tid dessutom
särskilt betonar vikten av samverkan mellan specialister.
Men i praktiken inte belönar samverkan, om det stör etablerad
ordning i järnburarnas hierarkier.
Före val upprepas besinningslöst att vård, skola och
omsorg skall prioriteras med nya, öronmärkta statsbidrag.
Som om det enbart var en fråga om mer pengar.
Men dessa verksamheter är inga fabriker där man investerar,
rationaliserar och sen får ut mer varor. Var och en av
dem omfattar många olika typer av tjänster, för skilda behov.
Säger man äldreomsorg, har man inte pekat på något
som kan prioriteras innehållsligt. Den är ett knippe tjänster
för en mångfald behov, hos människor med mycket olika
egna förmågor och resurser. Och ofta krävs för ett gott
jobb organisering av (grupp)kompetens som inte kan betalas
med medel ur enbart en chefs ”resultatenhet”. Till
sådana anvisar politikens budgetstyrare medel, men de
som jobbar professionellt i omsorgen och vården måste
ofta arbeta på tvärs med organisationernas ekonomistyrningsprinciper
– om resultat skall nås med ”sammansatta
behov”.
197

Benny Hjern
Lojalitet med regimen eller solidaritet med behoven
Ekonomistyrningen i offentliga sektorn bygger sällan på
medarbetarnas kunskaper om hur jobbet organiseras i
praktiken. 7 Därför fungerar inte politikens prioriteringar
av skattemedel väl för tjänsternas utveckling. Det vet de
som arbetar i verksamheterna och det har stora konsekvenser
för deras tilltro till politiken. Men det är svårt att
rätta till. De som visar på hur verksamheten kan organiseras
bättre, solidariskt med ”sammansatta behov”, hanteras
ofta internt som illojala, också av arbetskamraterna.
De kanske visar att avdelningens mål och regler är oförenliga
med goda rehabiliteringstjänster för patienterna, eller
att ekonomistyrningen redovisar kostnader på sätt som
inte stämmer med hur tjänsten kan organiseras professionellt.
Detta sker ofta, ger inga rubriker i massmedia, som
när enstaka missförhållanden ”läcker ut”, men när det
möts av misstro och utdefiniering ur gemenskapen, försämrar
det hela tiden de professionellas tilltro till politiken
och viljan att delta aktivt för att utveckla verksamheterna.
Förtroendet för politiken skulle öka om ansvariga visade
hur personalens erfarenhetskunskap skulle kunna tas
tillvara bättre. Men lokala chefpolitiker talar hellre om
ökade statsbidrag. Att partier centralt fastnat i rollen som
goda gåvors givare är förklarligt. Den rollen var normal
för dem i industrisamhällets folkhemska stat. Men måste
ansvariga i den lokala välfärdspolitiken finna sig i detta?
Är partierna lokalt så utarmade att de inte kan konkretisera
sina centralers slagord om lärande organisation och
samverkan?
198
Benny Hjern
Lokalt finns professionella med detaljerad erfarenhet av
tjänsterna. Runt om i Sverige är de professionella ännu solidariska
med de människor som har störst behov av deras
tjänster, de i olika avseenden sämst ställda. Men de professionellas
lojalitet med den politiska regimen minskar stadigt,
när de börjar tvivla på att politikens insatser stödjer
en verksamhetsutveckling som gör att man kan nå och vara
solidarisk med de mest behövande.
Politiskt skrivs och talas det mycket om samverkan
mellan huvudmän och specialiserade förvaltningar för att
nå goda resultat. Men i praktiken får ofta just de professionella
föga stöd som försöker organisera sig för att överbrygga
huvudmannaskapsrevir, förvaltningarnas regelskillnader,
specialistkulturer och ej behovsorienterad budgetering
av resurser. Och att professionell samverkan
fordrar tydligare politiska prioriteringar av resurser verkar
välfärdsstatens företrädare ännu inte ha uppmärksammat,
lika lite som deras kommunala kollegor. Men det går
inte att samverka om alla behov hela tiden, om det skall
ske professionellt. 8
Det paradoxala i denna berättelse är att samma regim
som under välfärdsstatens framväxt organiserades för att
omfördela resurser till de mest behövande i samhället,
idag verkar ha skapat en offentlig organisation som är så
specialiserad och hierarkiskt styrd, att den fungerar hindrande
för att organisera offentlig verksamhet produktivt
för människor med ”sammansatta behov”. Dessa människor
är i allmänhet de som är mest behövande i dagens
samhälle. Genom att kräva lojalitet med regimens organisation
försvårar den för de professionella att organisera
sig solidariskt för just de behov i samhället som regimen
199

Benny Hjern
säger sig värna mest om och som regimen en gång grundande
välfärdsstatens legitimitet i befolkningen på. På så
sätt blir regimens oförmåga att bryta igenom etablerad organisation
ett hinder för att uppnå mål den sätter högt i
den politiska retoriken.
I slutet av varje epok brukar skillnaden mellan att vara
lojal respektive solidarisk bli allt mer tydlig för den gamla
regimens tjänstemän. När den etablerade politiska och administrativa
regimens organisation inte klarar av att systematiskt
hantera de typiska behov i befolkningen som den
bygger sin legitimitet på, behöver dess chefer kräva allt
mer lojalitet med sina organisationers mål och regler för
att upprätthålla regimens maktanspråk. Men att vara lojal
med organisationens mål och regler är inte alltid det samma
som att kunna organisera sig solidariskt med befolkningens
behov. Professionell solidaritet med behoven
kanske fordrar illojalitet mot organisationer som hindrar
fruktbar organisering tvärs etablerade institutionella revir
av olika slag.
200
Benny Hjern
En analysram: Organisering,
organisation och institution
Problemen som etablerad politik och förvaltning har med
de ”sammansatta behoven” antyder något: Det pågår nya
institutionaliseringsprocesser i välfärdsstaten. Professionella
organiserar sig för att göra ett gott jobb för patienter
och klienter, men välfärdens traditionella organisationer
har svårt stödja dem i deras arbete. Organisationerna har
blivit institutioner, järnburar som försvarar sina regelverk
och normer, sina revir, fast dessa ibland hindrar professionella
att utföra det som välfärdsstaten historiskt organiserades
för: Att stödja människor som i olika avseende är
sämre ställda än andra.
Historien som ligger i bakgrunden för den fortsatta diskussionen
gäller välfärdsstatens framväxt ur den ”sociala
arbetarfrågan”. Den frågans organisering, ur civilsamhällets
lokala behov, ledde en gång till principer för statlig organisation,
som fungerade så väl under tiden efter andra
världskriget att de organisationer mytologiserades som
skapade den framgångsrika svenska modellen. Det skedde
framför allt under 1970-talet, just då det industrisamhälle
började försvinna som de kunde styra med sin modell. Ett
201

Benny Hjern
tjänstesamhälle hade börjat växa fram som inte längre
kan (eller behöver) styras med hierarkiska, storskaliga organisationer.
De ”sammansatta behovens” problem för
institutionerna markerar att den svenska modellen behöver
kompletteras. Vi organiserar oss igen. Men den här
gången i ett tätt och specialiserat organisationssamhälle.
Under senare delen av 1800-talet började den framgångsrika
välfärdsstatens principer organiseras lokalt,
kring den ”sociala arbetarfrågan”. Den tidens nattväktarstat
kunde inte hantera proletariatets elände, när behovet
av sociala inrättningar började överstiga socknarnas
förmåga i industrisamhället. Det är alltså inte första gången
som behoven i civilsamhället växer ut ur föregående
epoks politiska och ekonomiska regimer. Klassiska sociologer
(som Durkheim, Simmel och den unge Marx) har
analyserat gången från agrarsamhällets till industrisamhällets
stat, men Max Weber är den som framför allt skapat
begrepp för att generalisera, det vill säga förenkla beskrivningen
och analysen av, sådana övergångsprocesser.
En variation på hans ”teori” används här för att peka ut
några grunddrag i det politiska regimbyte som håller på
att ske i Sverige. 9
För att senare kunna sammanfatta berättelsen introduceras
tre begrepp som representerar olika grader, eller faser,
av institutionalisering kring en epoks stora samhällsfrågor:
Organisering, organisation och institution. De tre
begreppens innehåll bestäms först och deras inbördes
sammanhang åskådliggörs sedan i en figur.
I teorin borde den etablerade politiska regimen vara
framstående i samhällets precisering av befolkningens behov.
Så var det inte i slutet av 1800-talet, och då började
202
Benny Hjern
vi organisera oss. Den ”sociala arbetarfrågan” samgick då
med framväxten av ny politisk regim, med demokratiseringen
av staten och organisationssamhällets begynnande
framväxt. Men nu ser det ut som om representanter för
den första demokratiska statsregimen i Sverige inte kan
medverka aktivt i en för tjänstesamhället nödvändig omformulering
av sammanhangen. Den klänger fast vid sin
modell och verkar inte begripa den utveckling som pågår.
Befolkningen fjärmar sig från regimens politiska organisationer
och den offentliga sektorns professionella upplever
regimens politiska beslut och slagord som hån i organiseringen
av sitt arbete.
Figuren nedan försöker åskådliggöra att ny, fungerande
organisation kan komma ur de erfarenheter som lokal organisering
ger, men också att organisationen så småningom
kan fastna, bli en institution. Men institutioner kan
också försvinna. De kan upplösas i flera organisationer eller
undergrävas genom organisering. Det verkar till exempel
som om de kommunala delarna av våra etablerade politiska
partier för närvarande håller på att frigöra sig från
sina centraler. Fast centralerna svarar genom att ifrågasätta
det kommunala självstyret, den lokala demokratin.
Pilarna anger att processerna mellan nivåerna kan gå åt
olika håll. Det finns inte något ödesbestämt i förloppen.
De hanteras av människor i sociala kollektiv. Mycket sker
av en slump, men kan efter en tid formuleras tillräckligt
enkelt för att tjäna som principer för samhällets utveckling
och politiska ledning. Men det är ständigt pågående
processer som inte avstannar. De måste fortlöpande bestämmas
och formuleras om.
203

Benny Hjern
”För vem”-studierna ger en uppfattning, med basen i
”sammansatta behov”, av hur långt formuleringarna har
kommit i slutet av 1990-talet. Ännu verkar regimens företrädare
inte vilja se att de själva är en del i problemet, som
inte försvinner genom att kalla människorna som representerar
det för ”sammansatta”.
Institutionaliseringsprocesser
204
Institutionaliseringsprocesser
Organisering sker när verksamhet utförs gemensamt av
två eller fler människor. Personerna försöker organisera
sig för att ordna sina aktiviteter i former som ger vettiga
resultat, till rimliga ansträngningar. Eftersom människor
har olika fysiska, mentala och professionella förmågor
blir de beroende av varandra för att hantera skilda behov,
problem och utmaningar. Ej avklarade utmaningar för
egen eller andras del driver fram handling som gör att personer
behöver ta hjälp av andra som ser saken på ungefär
liknande sätt. Organisering behöver inte vara styrd
”utifrån” utan själva utmaningen leder till att personerna
koordinerar sina ansträngningar. Som när professionella
bistår varandra i arbetet med en gemensam patient eller
klient.
Benny Hjern
Organisation och organisering bör inte förväxlas. Organisering
kan mycket väl ske utanför organisationer eller
mellan dem. Organisering kan leda till organisation, framför
allt om den fungerar i förhållande till en utmaning.
Men organisering behöver inte leda till att en organisation
skapas. Den kan fungera ändå. Professionella från flera
specialiserade organisationer kan organisera sig därför att
de ser att något måste göras för patienten eller klienten
(eller kunden) utan att detta behöver vara bestämt eller
samordnat av deras organisationer.
Organisationer är medvetet utformade system av aktiviteter
för att uppnå uppställda mål. Medlemmar i organisationer
är normalt medvetna om att de ingår och accepterar
i allmänhet de uppgifter som organisationen lägger på
dem. Men om organisationen misslyckas med att nå sina
mål eller missbrukar det förtroende (auktoritet) som medlemmarna
ger den, kan den i längden inte överleva.
Institution är en särskild slags organisation. En organisation
som existerat länge och som uppfattas stå för en uppsättning
värden och regler som på något sätt betraktas
som allmänt viktiga för att särskilda samhälleliga funktioner
skall fungera. En institution symboliserar någon fundamental
utpekad maktfaktor i ett samhälle. Något som
hänger samman med samhällets egenförståelse, historia
och centrala myter. Institutioner kräver därför auktoritet
av andra och sanktionerar ohörsamhet. Ledarna i institutioner
utgår från att de är speciella och uppfattas ofta som
om de vore det av samhällets medlemmar. Ledarna uppfattar
sig vara styrande, inte styrda av andra.
205

Benny Hjern
Institutionaliseringsprocesserna kan fungera åt båda
hållen mellan de tre nivåerna. Ibland visar sig kejsaren
(institutionen) inte ha några kläder och blir då inte särskilt
effektiv i sitt ledarskap. Auktoriteten, som vilar på andras
uppfattning om att kejsaren är speciell, naggas i kanten.
Effektiv organisering kan undergräva en organisations (eller
fleras) koordinationsförmåga, men den kan också visa
på nya sätt att koordinera verksamhet. Men då måste organisationens
eller institutionens ledarskap kunna lära
om, för att det nya skall accepteras. Lärande organisation
har blivit ett slagord i tiden. Men vad tyder på att etablerade
organisationer lär sig? Institutioners företrädare blir
ofta maktvana och har svårt att förändra sina tekniker.
Inte sällan gör de institutionens överlevnad till ett mål i
sig. Deras organisation är då inte längre ett medel för att
uppnå något i samhället utan något som måste finnas. De
som tvivlar ses som avvikare, som organiserar sig fel.
Organisationer och institutioner kan därför hindra
medlemmar från att organisera verksamheter effektivare,
om att det sker annorlunda än förut och genom att (tysta)
majoriteter skriver under på de myter som ledarskapets
auktoritet vilar på. Det är därför som innovatörer kan få
det svårt i organisationer och institutioner. De organiserar
sig för avlärning, kreativ destruktivitet. Men epokens
framgångsrika organisationer och institutioner vilar på
imitatörer som lär in och sprider det redan accepterade.
I det följande används dessa begrepp för att skissera
Sveriges organiseringshistoria från ”tjyvsamhället” över
industristaten till välfärdsstaten och därefter. Det sker för
att markera paralleller till en idag pågående utveckling.
206
Benny Hjern
Välfärdsstatens organisering
ur den sociala arbetarfrågan
Människor har alltid haft vilja och förmåga att organisera
sig lokalt för de behov och utmaningar som finns nära.
Någon form av arbetsdelning, organisering, brukar etablera
sig. Den folkrörelseorganisering som startade processen
mot välfärdsstaten kretsade i hög grad kring den
”sociala arbetarfrågan” som uppstod när by-, skrå- och
brukssamhällets sociala inrättningar inte visade sig vara
tillräckliga, när människor flyttade till nya industriorter
eller på andra sätt hamnade i dåtidens ”nya ekonomi”,
utanför traditionell kunskap, teknik och gemenskap.
Kring den ”sociala arbetarfrågan” gjordes runt om i
Sverige ett stort antal försök att organisera lösningar, i en
tid då ”människor tröskades ut med halm och sprit” och
”medborgarrätt hette pengar”. Denna organiseringsfas resulterade
så småningom i fastare kollektiva lösningar som
fram till 1920-talet hade hunnit bli sorterade och bearbetade
i sammanslutningar, föreningar och partibildningar
så att principerna för det moderna svenska organisationssamhället
började framträda.
Dagens partiväsende hade då börjat formera sig efter
trettio år av sammanläggning av lokala grupperingar och
207

Benny Hjern
uteslutning av ”splittrare”. Människor började i allt högre
grad rösta på dem i valen till riksdagen. Demokratiseringsprocessen
var inte längre ifrågasatt av någon politisk
gruppering med inflytande. Aspekter av den ”sociala
arbetarfrågan”, som arbetsmiljöfrågor och pensioner, hade
det börjat lagstiftas om, men mycket av det som senare
skulle förstatligas och regleras i lagstiftning, till exempel
sjukkassor, arbetslöshetskassor och anställningar, låg ännu
på 1920-talet inom det ansvar som arbetsmarknadens
parter själva förhandlade om och organiserade.
1920-talet var minoritetsparlamentarismen tid. Ministärer,
regeringar, kom och gick i rask takt beroende på
flera samverkande orsaker. Partiväsendet var ännu inte genomorganiserat,
befolkningens röstbeteende inte stabilt
och omfattande. Vilket gav varierande utslag för partierna
i valen till riksdagen. En viktig grupp i sammanhanget,
bonde- och landsbygdsbefolkningen, hade dessutom en
oklar partirepresentation i parlamentet. Men annat spelade
också stor roll för parlamentarismens problem.
Den stora politiska frågan var hur den rättsliga ramen
kring arbetsmarknadens parter skulle utformas. Det gällde
deras ansvar för kollektivavtal, arbetsgivarnas ansvar
för industriarbetets organisation samt strejk- och konflikträttens
reglering. Dessa frågor sammanfattade, efter
cirka femtio års organisering, de viktigaste aspekterna av
den sociala arbetarfrågans statliga reglering. Deras lösning
signalerade att industrisamhällets regim, dess organisationer,
började ta över i Sveriges ekonomi och politik.
Under 1930-talet togs de slutgiltiga stegen mot detta
övertagande. Politiskt genom den så kallade kohandeln
(1933) mellan socialdemokratin och bondeförbundet som
208
Benny Hjern
stabiliserade parlamentarismens princip och ingav förtroende
för politiken bland väljarna. Ekonomiskt togs det avgörande
steget när industrisamhällets arbetsmarknadsorganisationer
centralt ingick Saltsjöbadsavtalet (1938).
Sverige var först i Europa med ett sådant socialt kontrakt
som angav maktförhållandet mellan politik och ekonomi
i det nya organisationssamhället i industrisamhället.
Andra länder började klara ut det efter andra världskriget.
Idag söker man i EU febrilt efter ett nytt ”socialt kontrakt”,
för att ersätta industrisamhällets som inte fungerar
väl idag. Problemet är att det är industrisamhällets traditionella
politiska regimer och näringslivsorganisationer
som försöker göra det. De är visserligen tongivande inom
EU, men vad de representerar i förhållande till politik och
näringsliv är oklart i de nya, decentraliserade tjänsteekonomierna.
10
209

Den svenska modellen
Benny Hjern
Under andra världskriget kunde Sverige hålla sig utanför
krigshandlingarna. Ekonomiskt kom landet rikare ut ur
kriget än det gick in i det. Arbetarrörelsens efterkrigstidsprogram
var uttalat pessimistiskt om den ekonomiska utvecklingen,
men det blev precis tvärtom. För Sveriges
oskadade industrier, som under kriget hade rationaliserats
ytterligare enligt Fordismens principer, blev 1950- och
1960-talet en klassisk framgångsperiod.
Industrisamhällets sociala kontrakt och 1930-talets reglering
av principerna för den sociala arbetarfrågan, hade
lagt grunden för en enastående industriell utveckling.
Cheferna i politik och industri samlades i Harpsundsdemokratin
och kompromissade om hur de ekonomiska
överskotten skulle fördelas mellan arbete och kapital för
att så många som möjligt i befolkningen skulle kunna höja
sin standard. Kapitalet var nationellt, politiken korporativ.
LO-ekonomerna Rehn och Meidner var centrala i formuleringen
av ”den svenska modellen”. Den sammanfattade
slagkraftigt den praxis som epokens ”nya ekonomi”
och nyss etablerade politiska regim hade etablerat sedan
1920-talet. Enligt upphovsmännen skulle modellen kunna
hantera inflationsproblemet. LO-ekonomerna lanserade
slagordet ”Hata inflationen”, och till en början verkade
det fungera. 11 Tre huvudlinjer angavs, där den tredje innebar
en nödvändig selektiv politik inom ramen för centrala
210
Benny Hjern
generella uppgifter för staten respektive arbetsmarknadens
parter:
• regeringar skall ägna sig åt generell utbudsinriktad
makroekonomisk politik
• arbetsmarknadens centralorganisationer skall stå för
en ”solidarisk lönepolitik”, som innebar att de företag
slås ut som inte kan betala centralt avtalad lön
• staten skall genom utbildning, arbetsmarknadspolitiska
åtgärder (AMS), ansvara för att de ”friställda”
återkommer till arbetsmarknaden (industriproduktionen)
med upparbetade kunskaper och färdigheter
Det visade sig snart att modellen inte kunde hålla tillbaka
inflationen. Bland annat därför att avtalade löner inte alltid
höll sig inom produktivitetsutvecklingens gränser, vilket
var viktigt enligt den mer utvecklade (EFO)modellen.
Hur som helst innebar tiden fram till 1970-talet en enastående
ekonomisk utveckling i Sverige. Allt fler män fick allt
bättre betalda arbeten i industrin, byggnationen kom
igång och en god ekonomisk spiral utvecklades. På tjugo
år kom en standardhöjning till stånd som saknar motstycke
i världen, bland annat därför att den spreds över
stora befolkningsgrupper.
Detta var välfärdsstatens klassiska period. Den ökade
sysselsättningen gav goda skatteintäkter för staten och
nya typer av skatter beslutades (bland annat oms och
energiskatt). Politik blev att vilja. Detta var folkhemsepo-
211

Benny Hjern
ken. Den tid då generella, regelpreciserade socialförsäkrings-
och pensionssystem utvecklades och lagstiftades under
stor politisk enighet (med ATP som det stora undantaget).
Den tid då trygghet blev en politisk kioskvältare.
Den politiska regimen var inte sen att ta åt sig äran för
framgångarna och höjde ambitionsnivån, vilket innebar
att den inte längre höll sig kvar inom ramen för generell
utbudsorienterad politik, som var dess huvuduppgift enligt
Rehn-Meidner-modellen. De selektiva tjänsterna,
sjukvård, omsorg och socialtjänst delegerades till landsting
och kommuner. Ramlagar började ersätta regelpreciserad
lagstiftning. Vilket ledde till att tjänstemännens personliga
ämbetsmanna-ansvar avskaffades. Det fordrade
tydliga regler att hålla sig till, inte mål att förverkliga.
Tjänstesamhället etableras
I det privata näringslivet startade tjänstemannakårens
tillväxt under 1930-talet. De infogades i industrins organisationsteori,
närmare chefen än verkstadsgolvet. Men
när antalet tjänstemän ökade innebar det ändå, så småningom,
stora förskjutningar i näringslivets organisation.
LO-förbunden var inte längre ensamma på den fackliga sidan.
Ett exempel på tillväxten: Antalet fackligt anslutna i
SIF var 729 personer 1930. Tio år senare var medlemsantalet
i detta förbund 18.911 personer. Antalet förbund har
sedan ökat allt eftersom näringslivet differentierats.
Regimen började tala om löntagare istället för arbetare.
Från 1950-talet får Sverige ett service- och tjänstesamhälle
samtidigt som industrisamhällets hade sin guldålder.
Men detta tjänstesamhälle etablerades i organisationsformer
som imiterade industrins, inte enbart för tjänsterna
212
Benny Hjern
inom industrin utan också inom den offentliga sektorn.
Där startade under 1970-talet en explosionsartad utveckling
av tjänsteverksamheterna. 12 I huvudsak genom att
kommuner och landsting av staten ålades allt mer selektiv
social-, utbildnings- samt hälso- och sjukvårdspolitik. Ett
selektivt uppdrag som sedan bara ökat.
Den kvinnliga delen av befolkningen anställdes för att
utföra tjänsterna, med manliga chefer, utbildade för byråkratisk
styrning och på stora industriföretags ekonomistyrningssystem
(Mekanförbundets normalkontoplan som
togs över i S-, L- och K-planen).
I all selektiv socialpolitik gäller det att organisera sig
för människointensiva tjänster, för åldringar, patienter,
klienter och arbetslösa, men deras politiska styrda organisationer
och administrativa chefer använde sig av styrmoduler
från storskalig, verkstadsmekanisk industri, efterkrigstidens
enastående framgångsrika organisationer. Idag
har styrmodulerna IT-fierats. Men mer som ett sätt att öka
kommunikationshastigheten i hierarkin, mellan chefen
och de underställda i långt specialiserade organisationer.
Sett ur befolkningens behovsperspektiv är denna hierarkiska
och specialiserade arbetsdelning inte anpassad till
organisering av tjänsteinnehåll. Därmed uppkommer
”sammansatta behov” och ”psyko-sociala arbetsmiljöproblem”.
Den svenska offentliga sektorn utvecklades enligt en
modell där storskalig, verkstadsmekanisk industri var
mönster- och mytbildande i kraft av sina framgångar.
Modellen lät sig lätt anpassas till byråkratiska, politiskt
regelstyrda organisationer. Men industrisamhället finns
inte längre och de industriföretag, som överlevt omvand-
213

Benny Hjern
lingsprocesserna i ekonomin, har ett stort tjänsteinnehåll
och ett ledarskap, som i större utsträckning än vad som
verkar vara fallet i offentliga sektorn, månar om medarbetarnas
jobbinnehåll och utveckling. 13 Annars kan de inte
konkurrera.
En av välfärdsstatens grundbultar var generella socialförsäkringar.
De kan hanteras med regeltrogna handläggare
i rättsstatlig ordning. Men selektiva tjänster fordrar
professionella som organiserar in våra gemensamma resurser
så patient- och klientnära som möjligt. Och detta
sker också enligt ”för vem”-studierna. Men enligt dem utnyttjas
inte lokala erfarenheter av professionell organisering
av tjänster inom den offentliga sektorn. Med ett järnburs-perspektiv
bryter lokal erfarenhet ofta mot de offentliga
organisationernas regler och normer. God organisering
av, och solidaritet med, samhällets behov kan då uppfattas
som illojalitet mot organisationen. Människornas
behov blir ”sammansatta” när specialister behöver sätta
sig samman kring dem, tvärs ekonomistyrningens principer
och politiska huvudmannaskap. Samhället blir mångfaldigt
och komplext därför att organisationer och institutioner
inte kan anpassa sig till dess behov.
Hur kan denna utveckling förklaras? I sina grunddrag
låter det sig kortfattat göras med begreppen organisering,
organisation och institution..
Institutioner: Rätt att styra, utan att kunna leda ny
mångfald
Den lokala organiseringen av den ”sociala arbetarfrågans”
behov, problem och utmaningar gav för hundra år
sedan kraft åt kraven på politisk demokratisering och in-
214
Benny Hjern
sikter i vilka principer som i praktiken behövde stabiliseras
för att skapa social rättvisa i industrisamhället.
Teorier om välfärdsstaten, folkhemmet, formulerades
av både politisk höger och vänster under stark tysk och,
efter andra världskriget, engelsk förebild, men med typiska
svenska drag. Efter andra världskriget var organisationssverige
grundlagt i sina huvuddrag, principerna för
industrisamhällets organisationer var formulerade och
imiterades på alla områden i samhällslivet. Intresseorganisationer
växte upp som svampar ur jorden. 14 De
fick remiss- och utredningsansvar på sina specialiserade
områden.
Samtidigt pågick guldåldern i svensk ekonomi, vilket
gav skatteinkomster till staten som kunde skapa social
rättvisa genom generella reformer. De organisationer - politiska
partier, fackföreningar och storföretag - som stod
för denna enastående standardhöjning övergick under den
svenska modellens epok från att vara enbart organisationer.
De blev på grund av framgångarna institutioner, som
vi (nog) inte skulle kunna leva utan. De mytologiserades
genom sina tydliga förtjänster för välfärdens framväxt.
Men när de mytologiserades, fick de framtiden bakom sig.
Mytologiserade organisationer, institutioner, fungerar
framför allt för att själva överleva och blir därför allt
mindre delaktiga i utvecklingen, när samhällets mångfald
ökar.
215

Benny Hjern
Just när det gick som bäst (1975) med industrisamhällets
politik och ekonomi, sade en av dess framträdande
personligheter, en ikon som gjort landet ovärderliga tjänster,
att Sverige var färdigtbyggt – det återstod enbart små
korrigeringar. Gunnar Sträng hade förmodligen alldeles
rätt: Industrisamhällets ekonomiska och politiska organisationer
var färdiga i Sverige vid mitten av 1970-talet. De
hade blivit institutioner, liksom han själv, som i kraft av sina
uppenbara förtjänster inte kunde ifrågasättas. Men de
var institutioner för ett samhälle som höll på att försvinna.
Det nationella industrisamhällets institutioner stod i
zenit. Tjänster och internationell ekonomi hade börjat ta
över i civilsamhället.
Eliternas maktvanesjuka fick konsekvenser. Den nationella
industristaten fortsatte att försöka kontrollera ekonomin
vid gränserna. Kostnaderna för att inte förstå principerna
för globaliseringen visade sig under 1980-talet,
bland annat genom återkommande devalveringar av kronan.
När detta inte längre höll, yttrade det sig, under början
av 1990-talet, i en för alla synlig och kostsam kris för
valutareglerad ekonomi och den nationella industristatens
politik, med svåra följder för välfärdsstatens legitimitet
under resten av årtiondet.
216
Benny Hjern
Politiska institutioner som inte förstår tjänstesamhällets
organiseringsprinciper lever lika farligt som den regim
som i början av 1900-talet inte begrep sig på industrisamhällets
fundamenta. De får svårt att kommunicera med
medborgarna som redan lever och verkar i tjänstesamhället.
Det visar sig idag genom att befolkningen inte tror
stort på de politiska partierna, trots att deras chefer är demokratiskt
valda. Dessutom anser ofta de professionella,
de som i praktiken organiserar behovsnära offentliga
tjänster, att politiskt och administrativt ansvariga inte deltar
särskilt produktivt för verksamheternas utveckling.
De professionella kan inte öppet ifrågasätta sina chefer,
det vore att sätta sig upp mot Demokratin, men som arbetsgivare
får kommunal- och landstingsråd ofta dåliga
betyg av verksamheternas folk, och den statliga politiken
står inte högt i kurs. Det gör inte ens de professionellas egna
fackföreningscentraler. Industrisamhällets organisationskejsare
börjar få ont om kläder, tycker väljare, medlemmar
och professionella.
Svenskt regimbyte pågår
Att industrisamhällets politiska institutioner mister greppet,
att dessa pelare i en epoks samhällsbyggnad börjar bli
pinnar, innebär inte att tjänstesamhällets utveckling stannar.
Det innebär enbart att den etablerade politiska regimens
företrädare, demokratiskt valda eller ej, inte kommer
att kunna medverka ledande i samhällsutvecklingen.
Svenskt regimbyte pågår. Tjänstesamhällets principer
håller på att organiseras fram i lokal praktik sedan en tid.
Men den organiseringen passar lika lite in i industrisamhällets
organisationer och institutioner som organisering-
217

Benny Hjern
en av den ”sociala arbetarfrågan” en gång gjorde i agrarsamhällets
politiska och ekonomiska institutioner. En enkel
tankefigur kan åskådliggöra varför.
Org 1
Org 3
Organisering
mellan
organisationer
sammansatta behov
Industrisamhällets styrteori bygger på reglering av och
normer inom var och en av organisationerna 1–4. Men
när de fungerar organiseras professionella tjänster också
ofta mellan specialiserade organisationer, i förhållande till
”för vem”-frågor:
Till exempel när stöd organiseras för ”sammansatta behov”
av professionella, som är medlemmar i olika organisationer,
men som finner att just deras egen organisation
inte ensam kan ge klienten, patienten eller den försäkrade
det tjänsteinnehåll som krävs. Därmed för de resurser,
främst kostnader för tiden när de använder sina specialistkompetenser
tillsammans, från ”sin” organisations budget
och konton in i produktionsenheter som inte motsvarar
organisationernas eller institutionernas så kallade ”resultatenheter”.
15
I många verksamheter hamnar professionella därför i
korstryck: Organiserar de sig produktivt i förhållande till
”för vem”-frågan, förstör de systematiken i sin organisa-
218
Org 2
Org 4
Benny Hjern
tions budget, och modellen för politisk styrning med hjälp
av budget. Men struntar de i ”för vem”-frågan sviker de
patienten eller klienten. Det finns flera sätt att ”lösa” detta
enligt våra undersökningar. Ett är att begära extra
pengar för samverkansprojekt, numera gärna från EU.
Men erhålls inte dessa extraresurser tröttnar många på
”samverkan”, som ändå inte verkar bli belönad, trots politiska
slagord om saken. Och erhålls de, visar det sig efter
projekttidens utgång att de erfarenheter som vunnits inte
kan förankras i de organisationer som de professionella
tillhör.
Andra professionella försöker (åtminstone en tid) förhålla
sig solidariska med behoven i ”för vem”-gruppen
och etablerar olika (dolda) strategier för att kreativt ”lura”
systemet, så att det går att göra ett professionellt jobb,
trots systemfelen. Så länge chefer blundar, ibland tyst till
och med medverkar aktivt, för detta, behöver regimen inte
lära av. Det ser då ut som om resultat med de ”sammansatta
behoven” uppnåddes inom organisationen. Men detta
är inte någon hållbar situation. Centralt ansvariga i politik
och förvaltning lär sig då inte vad det är de skall medverka
till att utveckla för att kunna leda.
Att chefer, i både politik och förvaltning, gör en
”Nixonare”, ju mindre jag får veta desto bättre, är inte
ovanligt. Deras position vilar på makt i organisationen,
inte på auktoritet bland medarbetarna som organiserar
”sammansatta behov”. Centrala chefer är ofta långt ifrån
platsen där tjänsteinnehåll produceras.
Och i en institution är det inte säkert att chefer vill lära
sig ens hur goda tjänster organiseras professionellt, mellan
hierarkier. Det skulle kunna innebära förlust av egna bud-
219

Benny Hjern
getmedel, eftersom dessa inte verkar kunna användas produktivt
på avsett sätt inom organisationen. Det kan ju
också innebära att omgivningen upptäcker att chefen inte
har kontroll, i hierarkin, av organisationens kostnader.
Som överordnad i industrisamhällets organisationer är det
viktigt för cheferna att kunna visa att de har det, om de
vill bli befordrade.
Revisorer ser mer till rätt användning av resurser enligt
kontoplanen än till produktiv användning av resurser för
patienterna, särskilt om det gäller ”sammansatta behov”.
Redovisningen sker organisation för organisation. Det är
uppföljning. Det är ordning. Som medarbetare i AMS värderas
jag i enlighet med den institutionens kriterier, inte i
enlighet med hur jag organiserar ”sammansatta behov”
tillsammans med andra organisationers medlemmar.
För organisationernas handläggare kan alltför kreativ
organisering leda till svårigheter på arbetsplatsen, om den
upptäcks av revisionen eller om den professionelle vill ha
belöning för att hon organiserar kompetens för ”sammansatta
behov”. Om utvärdering alls görs, så sker den i förhållande
till varje enskild organisations mål och regler, inte
i förhållande till en ”för vem”-grupp som flera organisationer
i praktiken har gemensamt. 16 Organisationens
220
Benny Hjern
målgrupp går i praktiken alltid före flera organisationers
gemensamma ”för vem”-grupp. Utvärderingar kan därför
komma till resultatet att verksamheten inte fungerar bra
därför att handläggarna tänjer på institutionens regler och
arbetar inte helt i enlighet med dess mål. Och det kan ju
inte vara bra, trots att det kanske är nödvändigt för att
göra ett professionellt jobb i förhållande ”sammansatta
behov”.
221

Benny Hjern
Multipla behovsmänniskor
som test på industrisamhällets
institutioner
Agrarsamhällets institutioner i Sverige klarade vi inte av
att ersätta fullt ut förrän i slutet av 1920-talet, efter cirka
femtio års organisering, trots att de då inte på länge hade
bidragit positivt till den ekonomiska eller demokratiska
utvecklingen i det framväxande industrisamhället. Kan
det idag förhålla sig på liknande sätt med industrisamhällets
politiska och administrativa institutioner? Till exempel
med de politiska partier som formerades ideologiskt i
slutet av 1800-talet, gjorde stora insatser för samhällets
utveckling efter andra världskriget och som befolkningen
idag allt mer verkar förlora tilltron till. Skulle de vara för
evigt? Ger de ens längre bidrag till svensk demokrati? Till
demokratiseringsprocesser över huvud taget?
I alla samhällen överallt, i alla tider, etableras normer
för hur ansvarsutkrävande och ledning bör organiseras
för gemensamma angelägenheter, det vill säga politiska
angelägenheter. Politisk antropologi har flera intressanta
teorier om hur det sker. 17 Institutioner börjar organiseras i
samhällen med en viss social, ekonomisk och teknisk differentiering
och bidrar själva till ökad differentiering.
Efter några generationer brukar etablerade institutioner få
222
Benny Hjern
problem med att begripa den nya mångfald som utvecklats
i civilsamhället. 18 Livskraftiga normer i samhället
institutionaliseras så småningom i politiska och administrativa
strukturer som, när de tas för givna, blir institutioner.
Deras medlemmar, särskilt deras chefer, börjar då intressera
sig mer för institutionens överlevnad än för att
den skall fungera produktivt i förhållande till samhällets
behov och utmaningar. Institutionen börjar då bli ett mål i
sig för dem, inte ett medel för att uppnå värden i samhället.
Ett tecken på att detta förhållningssätt börjat smyga sig
in i svenska institutioner är att deras företrädare börjar
kalla de människor som ej passar in i deras etablerade
ordning för ”sammansatta behov”, till och med för ”multipla
behovsmänniskor”. De förlägger således problemet
hos befolkningen, där det finns grupper som fordrar
nytänkande om etablerade regler och organisationsrevir,
eller järnburar för att tala med Max Weber, om deras välfärd
skall främjas.
Situation är förenklat: Har de utpekade människorna
”sammansatta behov”, eller är problemet att specialiserade
handläggare i olika järnburar måste sätta sig samman
för att organisera professionella tjänster, och det är de ensamma,
revirbevakande institutioner inte mäktiga.
Eftersom intervjuade personer i utpekade grupper av
”sammansatta behov” inte upplever sig ha sammansatta
behov, utan tvärtom vill ha stöd som hela människor, har
artikeln renodlat ”sätta sig samman”-utmaningen för
institutionerna. De ”sammansatta behoven” gäller i hög
grad människor som befinner sig i en utsatt livssituation.
Människor som enligt välfärdsstatens tradition våra ge-
223

Benny Hjern
mensamma resurser bör prioriteras för. Men trots politisk
retorik om samverkan finns det föga stöd i de undersökningar
artikeln grundar sig på för att den offentliga sektorns
resurser idag produktivt kan organiseras för de
”sammansatta behoven”.
Den politiska styrningen bygger i hög grad fortfarande
på toppstyrning av enskilda, isolerade organisationer,
dessutom i huvudmannaskap som gör att förtroendevalda
inom samma politiska partier har att bevaka budgetar
som om de vore det egna huvudmannaskapets och inte befolkningens
resurser. Landstingspolitiker inom samma
partier står mot kommunpolitiker och de förra talar om
patienter, de senare om klienter, trots att det många gånger,
i synnerhet för människor med ”sammansatta behov”
är fråga om samma individer som hamnar mellan olika regelsystem
och målhierarkier.
224
Benny Hjern
För att stödja ”sammansatta behov”, på tvärs med huvudmannaskap
och ekonomistyrningens föga behovsorienterade
resultatenheter, skulle dessa behöva definieras
och prioriteras politiskt med ett befolkningsperspektiv, inte
som för närvarande, ett förvaltningsperspektiv. De professionella,
som trots huvudmannaskap och revirmarkerande
myndighetskulturer organiserar fruktbara tjänster
för ”multipla behovsmänniskor”, skulle behöva konsekvent
politiskt stöd i sin gärning för att inte bli utbrända
och cyniska. Vem om inte demokratiskt förtroendevalda
skulle bidra till att de ges goda arbetsbetingelser när de
förvaltande institutioners revirtänkande och ekonomistyrningens
hierarkiska modeller för resultatredovisning?
Vem skall, om inte förtroendevalda med uppdraget att
ta befolkningsansvar gör det, stödja professionella när de
försöker utmana specialistkulturer med olika status till samarbete?
Högst i rangordningen sitter ofta medicinska
specialister, därnäst kommer socialmedicinare och vissa
högre stående beteendevetare och sedan socialhögskoleabsolventer,
medan anställda inom AMS får vara sig själva
nok, eftersom de verkställer centralstyrda åtgärder i den
kaderorganisation som en gång var den förlorade svenska
modellens kuttersmycke.
Inom den rehabiliteringsverksamhet som undersökts
för artikeln skall dessa specialistkulturers företrädare, enligt
den svenska modellen institutionella logik, samordnas
av försäkringskassornas självlärda, ofta regelsprängda
handläggare, som är styrda av ett ämbetsverk som verkar
misstro deras kompetens. Och överst i alla dessa institutioner
och organisationer vakar civilekonomer, utan be-
225

Benny Hjern
svärande kunskaper om hur verksamheternas tjänsteinnehåll
organiseras i praktiken, men som är kunniga som inga
andra om K-, L-, och S-planernas konton.
Problemet med de ”multipla behovsmänniskorna” har
uppmärksammats i politiken. Samverkan har blivit ett
modeord inom offentliga sektorn. Ett ord att säga många
gånger om dagen om man skall bli befordrad. 19
Samverkan är lätt att säga och att skriva in i fina, politiska
och administrativa, måldokument, men det är en helt annan
sak att främja organiseringen av samarbete tvärs organisationsrevir
och politiska huvudmannaskap när det
fordras. När det trots allt sker, visar det sig ofta vara förenat
med problem för de professionella som vågar utmana
institutionerna.
Trots samverkansretoriken försvarar politiker och chefer
i praktiken idogt specialstreviren och huvudmannaskapen
inom offentliga sektorn, fastän detta försvårar professionell
organisering av samarbete för utsatta grupper i det
svenska samhället. Och lokalt, närmast de grupper som
har ”sammansatta behov”, saknas ännu förmåga att politiskt
prioritera och leda behovsnära tjänsteverksamhet.
Det saknas relevant beslutsunderlag för sådan politik.
Den fortfarande mycket resursrika offentliga sektorn i
Sverige har organisation för att styra enskilda, specialiserade
handläggare som hanterar människors behov i enlighet
med sin organisations regler och mål. Människor med
”sammansatta behov” ingår inte i den svenska modellens
tradition. Den klarar av byråkratisk styrning av handläggare
inte ledning av professionella människointensiva
tjänster.
226
Benny Hjern
Detta innebär inte att produktiva tjänster inte organiseras
lokalt inom den offentliga sektorn i Sverige. Det innebär
istället att de organiseras trots institutionerna, inte på
grund av dem. Vilket i sin tur har fått flera konsekvenser,
bland annat stora psykosociala arbetsmiljöproblem.
Eftersom det i en demokrati är de förtroendevalda och
deras partier som har ansvaret för den offentliga sektorns
organisering, är det de som behöver gå i spetsen för att
differentiera sektorns ledningsstrukturer så att de kan
hantera tjänster för både ”enfaldiga” och ”sammansatta
behov”. Det förra är sektorn redan mycket effektiv för
men, som det verkar för närvarande, på bekostnad av de
senare.
Enfaldiga behov kan hanteras i generella system av det
traditionella slaget, om resurser för detta kan produceras.
Sammansatta behov behöver organiseras enligt mer lokala
politiska prioriteringar. Men det är tveksamt om de etablerade
politiska partierna kan ta ansvaret för detta inom
en snar framtid. Den lokala demokratin sitter trångt i
Sverige. Visserligen finns i regeringsformen ett uppdrag
formulerat om att den kommunala självstyrelsen skall utvecklas.
Men det tycks inte som om några av de statsbärande
partierna, de som byggde välfärdsstaten, är beredda
medverka till en fördjupning av svensk demokrati. 20
För första gången i Sveriges historia står vi inför uppgiften
att inom ramen för en etablerad demokratisk konstitution
fördjupa den politiska demokratins funktionssätt.
Förra gången organiserade vi välfärdsstat, nu behöver vi
också organisera välfärdskommuner. Men det kan bli ett
problem för etablerade politiska partier att göra det samtidigt
som de mister allt mer auktoritet i befolkningen. För
227

Benny Hjern
en utveckling mot kommunal demokrati, till skillnad från
dagens centralstyrda kommunala självstyrelse, skulle förmodligen
ytterligare lösa upp den hierarkiska tradition
som industrisamhällets nu trötta partier en gång etablerade.
Moderater i Helsingborg kanske i praktiken skulle finna
samma lösningar på ”sammansatta behov” som socialdemokrater
i Linköping, till och med för frågor som particentralerna
i Stockholm i retoriken anser vara ytterst ideologiskt
partiskiljande i Sverige. Det skulle kunna sätta partierna
som institutioner ifråga. Och deras överlevnad är
givetvis för cheferna viktigare än lokala former att genom
demokratisk ledning organisera sig produktivt för ”sammansatta
behov”. Eller? Ett alternativ vore att skaffa en
ny befolkning. En befolkning utan ”sammansatta behov”.
En befolkning som passar in i etablerade regelsystem,
myndighetsrevir och som förenklar beslut inom politiska
huvudmannaskapsgränser.
228
Benny Hjern
Litteratur
Andersson, U.C. (2000), Sammanfattning av tjugosex behovsgruppsbaserade
organiseringsstudier i sju Socsamkommuner.
Rapport, Socialstyrelsen/ABH Företags- och kommuninfo AB,
Jönköping.
Björklund, M. (2000), För vem skall vi samarbeta och hur?
Rapport 2000:2, Samverkan inom rehabiliteringsområdet,
Socialstyrelsen, Stockholm.
Dahlkvist, M. & U. Strandberg (1999), Kommunal självstyrelse
som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och
den lokala självstyrelsen. Rapport för demokratiutredningen.
Hjern, B. (1982), ”Arbetsmarknadspolitikens idéer och deras
teori-inramning” i Arbetsmarknadspolitik under debatt.
Publica, Libertryck.
Hjern, B. (1990) Privat tjänstesektor: Problemet med produktivitetsutveckling.
Centrum för tjänsteforskning 1990:2,
Högskolan i Karlstad.
Hjern, B. (1997), “Svenskt regimbyte pågår” i Professorsinstallationer
vid Internationella Handelshögskolan i
Jönköping, IHH, Jönköping
Hjern, B. (1999), EU, l’ancien régimes och kommunerna.
Svenska Kommunförbundet, Stockholm.
MacIver, R.M. (1948), The Web of Government, The
MacMillan Company, New York.
Scaff, L. A.(1989), Fleeing the Iron Cage: Culture, Politics and
Modernity in the Thought of Max Weber. University of
California Press.
229

Benny Hjern
Noter
1. Webers efterlämnade skrifter fordrar förtrogenhet med
hans epok, övergången från agrar- till industrisamhället, för
att ge läsutbyte. En introduktion till hans begreppsvärld och
hur den samgår med de trender i samhället han försökte urskilja
finns i Scaff (1989).
2. Se till exempel regeringens Prop. 1996/97:63, ss. 35 ff.,
Rehabiliterings- och samverkansfrågor, som givit upphov till
en flod av skrivningar om samverkan i verk, landsting och
kommuner. En annan skrift av betydelse i sammanhanget är
SOU 1996:85, Egon Jönsson — en kartläggning av lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. Särskilda
statliga utvärderingar har tillsatts för att följa upp samverkansprojekt.
Socsam och Frisam är några av dem.
3. Det rör sig om 43 undersökningar i 21 kommuner (eller
kommundelar), från Piteå i norr till Hyllie i söder. Resultaten
finns redovisade i 46 rapporter. Merparten av dessa finns
sammanfattade och förtecknade i Andersson (2000) och
Björklund (2000) på uppdrag av Socialstyrelsen. Det gäller
organiseringsstudierna inom försöksverksamheterna Socsam
och Frisam. Sex rapporter om organiseringen för människor
med psykiska funktionshinder har utförts som ett projekt inom
(dåvarande) Spri, Rehabiliteringsprocessen för människor
med psykiska funktionshinder. Sammanlagt har cirka 1.200
halvstrukturerade intervjuer gjorts med patienter och professionella.
4 . Jämför genomgången i Hjern (1999).
5. Se till exempel ”Den kommunala budgeten uttrycker kommunens
politiska vilja”. Faktablad för nyvalda från Svenska
Kommunförbundet.
230
Benny Hjern
6. Alla undersökta ”för vem”-grupper kan sammanfattas som
rehabilitering i vid mening; alltså inte enbart arbetsmarknadsinriktad.
7. Detta är den samstämmiga bild som kommer fram ur flera
typer av undersökningar av Socsam- respektive Finsam-försöken.
Ekonomistyrningen är, med några få undatag, överhuvudtaget
inte behovsorienterad ännu. I varje fall inte för människor
med ”sammansatta behov”.
8. En sammanfattning av alla olika uppmaningar till samverkan
som finns i tal och skrift är förenklat: Samverka om allt hela
tiden och helst i går, men ni får inte ändra i etablerade organisations-
och budgeteringsprinciper. Samverkan har blivit
ett ord som måste användas för att kunna göra karriär, liksom
målstyrning var det en gång och kvalitet fortfarande är. Men
många gånger är samverkan mellan professionella inte möjlig
för ”sammansatta behov”, om inte politiska beslut ändrar regler
och organisation. Organisationerna belönar inte nödvändigtvis
samverkan mellan professionella, i synnerhet inte om
den tär på deras egna resurser, normer och regler. Av någon
anledning kräver organisationernas företrädare alltid extra resurser
för samverkan. Den går tydligen alltid utöver vad deras
uppdrag är.
9. I de allmänna huvuddragen finns detta utvecklat i Hjern
(1997).
10. Jfr Hjern (1999).
11. Jfr Hjern (1982), s. 59 ff.
12. I början på 1970-talet, före kommunsammanläggningarna,
hade kommuner och landsting cirka 300.000 anställda.
Tjugo år senare, vid 1990-talets början, hade de cirka 1.3 miljoner.
231

Benny Hjern
13. Kommunalarbetarförbundet organiserar medlemmar i både
kommunal och privat verksamhet. Enligt deras enkäter har
medlemmarna större chanser till kompetensutveckling och fortbildning
i den privata sektorn.
14. Näringslivet hade 900 organisationer enligt en berömd
studie.
15. Vad detta innebär för produktivitetsmätning och andra
ekonomiska nyckeltal finns beskrivet i Hjern (1990). Enkelt uttryckt
så ställer det till problem för institutionernas styrsystem
när tjänsteinnehållet ökar i ekonomin. Det visar sig idag också
genom att vi inte kan mäta produktivitet i ekonomin på ett tillförlitligt
sätt. I varje fall inte så tillförlitligt som Riksbanken fordrar
för att den skall kunna bedöma utvecklingen inom den
”nya ekonomin”, d v s en ekonomi med stort infotjänstinnehåll.
16. I ”för vem”-studiernas material finns inte ett enda exempel
på gemensam utvärdering av ”sammansatta behov av, i princip,
samverkande organisationer.
17. En klassiker i sammanhanget är MacIver (1948).
18. Användningen av ”civil” behövs i sammanhanget i
Sverige, eftersom vi av slentrian och politisk obildning inte orkar
skilja mellan ”samhälle” och ”stat” längre. Klarar man inte
detta blir det svårt att analysera politisk institutionaliering som
process. Den sker i processer mellan samhälle och ”stat” (i någon
form). Demokratisering är beroende av ett väl differentierat
civilsamhälle, med många av staten oberoende organisationer.
19. För en utredning om hur begreppet används utan ansvar,
se inledningen i Andersson (2000).
20. Se diskussionen i Dahlkvist & Strandberg (1999).
232
Benny Hjern
233