Avregleringen av sex marknader - Mål, medel och ... - Statskontoret

2004:28 

Avregleringen av sex 

marknader 

Mål, medel och resultat 

Del I, Huvudrapport

MISSIV 

DATUM DIARIENR 

2004-09-29 2004/145-5 

ERT DATUM ER BETECKNING 

2004-03-01 N2004:02/2004/14 

Regelutredningen 

103 33 Stockholm 

Uppdrag att analysera genomförda avregleringar ur ett 

förvaltnings- och medborgarperspektiv 

Regelutredningen gav den 1 mars 2004 Statskontoret i uppdrag att ur ett 

förvaltnings- och medborgarperspektiv analysera avregleringarna av el-, 

post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taximarknaderna. 

Statskontoret överlämnar härmed rapporten Avregleringen av sex 

marknader – mål, medel och resultat (2004:28 och 2004:28A). 

Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna 

Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, organisationsdirektör Pia 

Bergdahl, föredragande, avdelningsdirektör Ola Norr och avdelningsdirektör 

Thomas Ringbom var närvarande vid den slutliga handläggningen. 

Enligt Statskontorets beslut 

Pia Bergdahl 

POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. 

FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll 

Sammanfattning 7 

1 Inledning 17 

1.1 Uppdraget, metoden och rapportens disposition 17 

1.2 Syfte och mål 19 

1.3 Definitioner och avgränsningar 19 

1.3.1 Definitioner 19 

1.3.2 Avgränsningar 20 

1.4 Marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden 21 

1.4.1 Marknadsmisslyckanden 22 

1.4.2 Regleringsmisslyckanden 25 

1.4.3 Marknads- och regleringsmisslyckanden på infrastrukturområdet 30 

2 Liberaliseringsprocessen på de sex marknaderna 33 

2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar 33 

2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna 33 

2.1.2 Mål och motiv för liberaliseringarna 35 

2.1.3 Fyra former av styrmedel 37 

2.2 Elmarknaden 40 

2.2.1 Liberaliseringen av elmarknaden 40 

2.2.2 Elmarknaden idag 40 

2.3 Postmarknaden 44 

2.3.1 Liberaliseringen av postmarknaden 44 

2.3.2 Postmarknaden idag 46 

2.4 Telemarknaden 49 

2.4.1 Liberaliseringen av telemarknaden 49 

2.4.2 Telemarknaden idag 51 

2.5 Inrikesflygmarknaden 55 

2.5.1 Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden 55 

2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag 57 

2.6 Järnvägsmarknaden 60 

2.6.1 Liberaliseringen av järnvägsmarknaden 60 

2.6.2 Järnvägsmarknaden idag 61 

2.7 Taximarknaden 64 

2.7.1 Liberaliseringen av taximarknaden 64 

2.7.2 Taximarknaden idag 65 

3 Analys av den politiska styrningen 71 

3.1 Styrningen av elmarknaden 73 

3.1.1 Den oreglerade elmarknaden 73 

3.1.2 Den reglerade elmarknaden 76 

3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden 78 

3.1.4 Slutdiskussion 81 

3.2 Styrningen av postmarknaden 89 

3.2.1 Den oreglerade postmarknaden 89 

3.2.2 Den reglerade postmarknaden 91 

3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden 93 


5

3.3 Styrningen av telemarknaden 101 

3.3.1 Den oreglerade telemarknaden 101 

3.3.2 Den reglerade telemarknaden 103 

3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden 106 


3.4 Styrningen av inrikesflygmarknaden 113 

3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden 113 

3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden 114 

3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden 116 


3.5 Styrningen av järnvägsmarknaden 120 

3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden 120 

3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden 122 

3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden 124 


3.6 Styrningen av taximarknaden 134 

3.6.1 Den oreglerade taximarknaden 134 

3.6.2 Den reglerade taximarknaden 136 

3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden 138 


4 Sektorsövergripande iakttagelser 145 

4.1 Politiska mål och målkonflikter 145 

4.2 Fördelningspolitik och rättigheter 149 

4.3 Konsument- och medborgarinflytande 155 

4.4 Konkurrens mellan nära substitut 156 

4.5 Informationsrelaterade problem 160 

4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer 162 

4.7 Staten och dess företag 170 

4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad marknad 176 

Bilaga 

Litteraturförteckning 

Uppdrag från Regelutredningen 189 

Del II – Avregleringen av sex marknader, kartläggningar (2004:28A) 

6 

183

Sammanfattning 

Statskontoret har på uppdrag av Regelutredningen kartlagt och analyserat 

den politiska styrningen i form av regleringar och ingrepp som använts i 

liberaliserande syfte för att öppna sex tidigare monopolmarknader för 

konkurrens. Marknaderna är el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- och taximarknaderna. 

Syftet med rapporten är att, utifrån ett förvaltningspolitiskt 

perspektiv, försöka ge svar på frågan om vad politikerna sa, vad de gjorde 

och hur det blev. Detta kan sammanfattas i följande tre frågor: 

• Vilka var målen? 

• Hur har styrningen gått till? 

• Uppnåddes målen? 

I rapporten redovisar vi en genomgång av de propositioner, regeringsskrivelser, 

utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för 

liberaliseringen av marknaderna. Vidare analyserar vi de politiska styrmedel 

som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning av i 

vilken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra marknaderna 

i enlighet med de förväntningar som politikerna har givit uttryck för i 

sina målformuleringar. För att besvara den tredje frågan ovan använder vi 

oss av slutsatser och bedömningar i tidigare genomförda uppföljningar och 

utvärderingar. I denna del gör vi således inte någon egen utvärdering av 

effekterna av de genomförda liberaliseringarna. 

Vilka var målen? 

I arbetet har vi kartlagt olika mål och motiv som angetts för de liberaliserade 

marknaderna. Dessa är: 

• Mål för sektorn 

• Motiv för liberaliseringen 

• Motiv för ägandet 

• Övriga mål 

Målen för sektorn är övergripande mål för politik- eller verksamhetsområdet. 

De är relativt allmänt hållna och kan sägas beskriva en totalt sett 

önskad situation på de enskilda områdena. I målen finns ofta fördelningspolitiska 

ambitioner. De finns formulerade för varje sektor och fastställs 

vanligtvis årligen i budgetpropositionen. Mål för liberaliseringarna (avregleringarna) 

är inte fastställda på samma sätt utan kan snarare sökas i de 

motiv som regeringen har uttryckt i de propositioner som föregått olika 

beslut. Motiven är ofta kombinerade med förväntade effekter. Motiven för 

ägandet av statliga bolag på de aktuella marknaderna, liksom målen för 

dessa bolag, har också betydelse för hur marknaden fungerar. Övriga mål 

7

som påverkar de liberaliserade marknaderna återfinns t.ex. inom miljöpolitik, 

regionalpolitik och IT-politik. 

I avsnitt 2.1.2 i rapporten finns en sammanställning av de olika målen och 

motiven på de studerade marknaderna. 

Det är svårt att uppfylla otydliga mål 

Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv 

för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respektive 

sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall 

uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att 

öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur 

effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden 

av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också 

av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling 

och en ökande internationalisering. 

Fördelningspolitiska mål och ambitioner har tagits väl omhand 

Vi kan konstatera att liberaliseringen av de sex marknaderna inte har 

begränsat möjligheten att uppfylla de fördelningspolitiska ambitionerna. Det 

finns olika modeller och metoder för att förverkliga uppsatta fördelningsmål 

och det finns inget, med reservation för att det ibland kan vara svårt att tolka 

den faktiska innebörden i begrepp som ”till alla” och ”effektiva tjänster”, 

som tyder på att målen inte har uppnåtts även på de liberaliserade marknaderna. 

Det är dock viktigt att fördelningspolitiken kan genomföras på ett så 

optimalt sätt som möjligt. Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska 

mål, kan frågan ställas huruvida de modeller och metoder som valts är de 

mest optimala eller innebär att konkurrensen på de liberaliserade marknaderna 

riskerar att hämmas i onödan. Det kan därför finnas orsak att studera 

vilka andra tillvägagångssätt som är möjliga att tillämpa på de olika sektorerna 

för att uppnå de fördelningspolitiska målen. 

Hur har styrningen gått till? 

Det finns olika former av styrmedel som statsmakterna kan utnyttja för att 

styra marknaderna i önskad riktning och för att uppnå uppsatta mål. I denna 

rapport har vi delat in dessa styrmedel i fyra olika kategorier: ekonomiska, 

administrativa, organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. I avsnitt 

2.1.3 i rapporten finns en sammanställning av de olika styrmedel som 

har använts i liberaliseringsprocessen på de studerade marknaderna. 

Alla fungerande marknader förutsätter regler och generellt sett kan därför 

ingen marknad sägas vara avreglerad. Begreppet avreglering som ofta 

brukar användas i dessa sammanhang är därför mindre väl valt, i synnerhet 

eftersom liberalisering och konkurrensutsättning av en marknad normalt 

8

ukar innebära behov av fler regler och inte färre. Så är även fallet på de 

sex marknader vi analyserat. 

Avreglerad men inte konkurrensutsatt 

Begreppen avreglering och avreglerade marknader skall inte förväxlas med 

begreppet konkurrensutsättning. Att en marknad är avreglerad behöver inte 

nödvändigtvis betyda att det är en marknad med fungerande konkurrens – 

bara att den har varit föremål för någon form av omreglering eller regelreformering. 

Då regelreformeringen på de sex studerade marknaderna har 

syftat till att öppna dem för konkurrens eller att öka konkurrensen, har vi 

valt att använda begreppet liberalisering för att beskriva denna process. 

För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet 

är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att konsumenter har 

möjlighet att göra fria val bland alternativen på marknaden. Utifrån de mål 

och motiv som ställts upp för liberaliseringarna, har vi undersökt i vilken 

mån olika åtgärder och ingrepp har lett till att marknaderna har kunnat öppnas 

och utvecklas till fungerande konkurrensmarknader. 

I tabellen nedan beskriver vi i förenklad form ”marknadsprofilen” och konkurrensförutsättningarna 

på de sex marknaderna idag. Punktmarkeringarna 

anger förekomst av olika former av etableringshinder och konkurrensbegränsande 

omständigheter. Medan punkter i den första, andra och tredje 

kolumnen främst avser olika typer av etableringshinder, dvs. hinder för ett 

fritt inträde och utträde på marknaderna, handlar punkterna i den fjärde och 

femte kolumnen mer om hinder för producenternas möjlighet att agera fritt 

från varandra. Punkter i den sjätte kolumnen rör förekomst av hinder för 

konsumenternas rörlighet, dvs. hinder för möjligheten att välja bland olika 

erbjudanden på marknaden. 

Punkter inom parentes avser att beskriva att ovan angivna hinder eller begränsningar 

förekommer i mindre omfattning eller är av mindre betydelse, 

t.ex. genom att dessa endast förekommer på delar av marknaden. Hindren är 

av olika karaktär och vikt. Enstaka hinder av större betydelse eller flera 

hinder tillsammans, kan vara avgörande för möjligheterna att etablera sig 

och konkurrera på marknaden. 

1. Formella 

monopol 

2. Övriga etableringshinder 

(flaskhalsar/ 

kapacitetsbrist, 

tekniska handelshinder 

etc.) 

3. Förekomst av 

beställarmonopol 

(anbudskonkurrens) 

4. Ej konkurrensneutral 

tillgång till 

infrastruktur 

5. Företagskoncentration 

och 

dominansproblem 

6. Transaktionskostnader 

mm. 

som ger svaga 

incitament för 

konsumeter att 

agera 

El (•) (•) • • 

Post (•) • • 

Tele (•) • • • 

Inrikesflyg • (•) (•) • 

Järnväg • • (•) (•) • (•) 

Taxi (•) (•) • 

9

Sett ur detta perspektiv kan ingen av de sex marknaderna sägas vara fullt ut 

konkurrensutsatt idag. I stor utsträckning har givetvis de åtgärder som vidtagits 

lett till att undanröja eller minska konkurrensbegränsningar och etableringshinder. 

Det bör dock betonas att det inte finns något givet samband 

mellan offentliga ingrepp och politisk styrning å den ena sidan och utfall 

och effekter på marknaden å den andra. Förutsättningar för konkurrens och 

marknaders utveckling styrs också av annat än det som går att påverka med 

offentliga ingrepp. Oavsett vad orsakerna är, återstår dock hinder i så pass 

hög utsträckning att det är svårt att hävda att de sex marknaderna fullt ut är 

utsatta för reell konkurrens i den utsträckning som angetts i målen för liberaliseringarna. 

Ytterligare åtgärder krävs 

Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika utsträckning 

har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut 

konkurrensutsatt idag. Även om det också på telemarknaden fortfarande 

återstår en rad problem, kan utvecklingen på denna marknad dock sägas ha 

kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har 

förhållandevis goda möjlighet att agera fritt och att konsumenterna har 

reella valmöjligheter. Utöver de åtgärder som vidtagits för att skapa konkurrensneutralitet 

på marknaden är sannolikt den snabba tekniska utvecklingen 

en viktig förklaring till detta. 

På samtliga marknader återstår behov av ytterligare åtgärder för att nå en 

fungerande konkurrens. Även om inte alla konkurrenshinder är möjliga att 

åtgärda finns en rad tänkbara åtgärder som bör prövas närmare för att öka 

effektiviteten på de sex marknaderna. Vi presenterar därför en rad tänkbara, 

men inte närmare utredda, åtgärder som på olika sätt skulle kunna begränsa 

eller helt lösa de identifierade marknadsproblemen. Åtgärderna kan i vissa 

fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de behöva 

kompletteras med andra åtgärder. 

Avreglerade och ännu ej fungerande marknader kräver särskild 

marknadsövervakning och tillsyn 

Särskild tillsyn och aktiv marknadsövervakning är viktigt på nyligen avreglerade 

och ej fullt fungerande marknader. Tydliga mål och mandat samt 

resurser och kompetens hos myndigheterna är avgörande för effektivitet och 

effekter av tillsynen. Mandat, resurser och kompetens hos sektorsspecifika 

myndigheter för konkurrensfrämjande förebyggande åtgärder, bör därför 

komplettera Konkurrensverkets tillsyn och övervakning. 

Sektorsspecifika myndigheter med uppgift att övervaka konkurrensen har 

hittills saknats på områden som flyg och järnväg. Den nya Järnvägsstyrelsen 

kommer dock att få marknadsövervakande uppgifter, medan det är oklart 

om Luftfartsstyrelsen som inrättas från årsskiftet 2004/05 kommer att få det. 

På elområdet har reglering och tillsyn mer inriktats på den monopolskydda- 

10

de nätverksamheten, medan den konkurrensutsatta verksamheten i stor utsträckning 

har lämnats utan övervakning. Telesektorn är det enda område 

som har en sektorsmyndighet med uttalat konkurrensfrämjande uppgifter i 

den meningen att myndigheten aktivt kan sätta upp villkor för marknadens 

aktörer eller ingripa mot aktörernas beteenden. Post- och telestyrelsen kan 

t.ex. ange särskilda villkor för dominerande aktörer i syfte att små konkurrenter 

inte skall missgynnas. Energimyndigheten prövar däremot i efterhand 

exempelvis skäligheten i nätavgifter samt tvister som rör anslutning till 

elnätet. Regelverken på de olika marknaderna styrs i stor utsträckning av 

EG-direktiv. 

Statens dubbla roller som ägare och samhällsaktör ställer till problem 

Styrningen av statens företag på de sex marknaderna har till viss del präglats 

av problem och konflikter till följd av otydliga eller motstridiga mål. Vidare 

framstår motivet för ägandet av vissa statliga företag som något oklart. Detta 

har i sin tur medverkat till att målen för bolaget inte alltid uttrycks klart, 

vilket givit företaget i fråga en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten. 

Målen för sektorn respektive liberaliseringen står ibland i motsättning 

till kraven på bolagen om avkastning till ägaren staten. Detta får stor betydelse 

då de statliga bolagen är de största aktörerna på alla marknader 

(utom taxi). 

Staten kan äga företag för att garantera tillhandahållandet av samhällsekonomiskt 

angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en 

åtgärd mot olika former av marknadsimperfektioner eller av olika sociala 

skäl. Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt 

marknad och som i övrigt saknar inslag av särskilda myndighetsuppgifter, 

ställs stora krav på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga 

företag på marknaden. 

För de statliga bolagen krävs en systematisk analys av motiven för det statliga 

ägandet och om det finns andra sätt att uppnå dessa motiv. Är slutsatsen 

att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera hur konflikter 

kan undvikas mellan mål för detta ägande och de övergripande motiven 

att liberalisera och öppna marknader för konkurrens på lika villkor. 

Har målen uppnåtts? 

I kapitel tre i rapporten analyseras hela liberaliseringsprocessen på var och 

en av de studerade marknaderna. Där analyseras hur politiska beslut om 

olika offentliga åtgärder har styrt marknaderna mot uppsatta mål. Vi gör 

också en bedömning av huruvida de uppsatta målen kan anses ha uppnåtts. 

Denna bedömning baseras på slutsatser i andra tidigare genomförda uppföljningar 

och utvärderingar. Dessa uppföljningar och utvärderingar finns 

återgivna i rapportens litteraturförteckning. 

11

Nedan har vi marknad för marknad sammanställt målen för liberaliseringen 

samt vad vi betecknar som fördelningspolitiska mål. Dessa mål har markerats 

med kursiv stil. Med utgångspunkt från analysen och slutsatserna i 

rapporten har vi nedan också sammanfattat våra bedömningar av huruvida 

målen kan anses ha uppnåtts. 

Elmarknaden 

Har målen med liberaliseringen uppnåtts? 

Ökad konkurrens skall ge rationellt och effektivt utnyttjande av produktions- 

och distributionsresurser, valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta 

möjliga priser. 

• Begränsad konkurrens till följd av en allt starkare ägarkoncentration, 

svag priskonkurrens. De största elföretagen är helt eller delvis statligt 

ägda och svenska Vattenfall har knappt 50 procent av produktionen. 

• Rationellare utnyttjande av resurser och minskad överkapacitet. 

• Svaga incitament för konsumenter att byta leverantör. Byte av elhandelsbolag 

hämmas av transaktionskostnader (informationsproblem), 

små incitament (svag priskonkurrens och skattekilar) och otillräckliga 

sanktioner mot leverantörer. 

Hur har fördelningsmålen beaktats? 

Inga särskilda fördelningsmål finns angivna. 

Kostnadsutjämning av nättarifferna sker genom sammanslagning av respektive 

nätbolags koncessionsområden. Betydande skillnader i nätavgifter mellan 

olika nätområden förekommer ändå över hela landet. Högre stamnätstariff 

i södra än i norra Sverige. Lägre elskatt i delar av norra och mellersta 

Sverige. Bidrag har givits till hushåll för anslutning till elnätet. 

Postmarknaden 


Ökad konkurrens inom vissa delmarknader i syfte att ge lägre kostnader i 

produktionen och incitament till nya och bättre metoder för brevbefordran 

till gagn för konsumenter. 

• Svag konkurrens totalt, dock ökad konkurrens på vissa delmarknader. 

• Ökad kostnadseffektivitet i Posten AB. 

• Ökade priser för enstaka brev och lägre priser främst på sorterade 

sändningar. Prisstrukturen har överlag anpassats så att priser i större 

utsträckning motsvarar kostnaderna för olika produkter. 

• Nya produktionsmetoder och viss produktutveckling. 

12


Posttjänst av god kvalitet i hela landet till rimliga och enhetliga priser. 

Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster enligt tillståndsvillkor 

utan särskild ersättning. Servicenivå och kvalitet i den samhällsomfattande 

posttjänsten överensstämmer med uppställda krav. 

Telemarknaden 


Effektiv konkurrens med mångfacetterat utbud och låga priser. Konsumenterna 

skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning av teletjänster. 

• Gradvis ökande konkurrens om både tjänster och produkter. 

• Lägre priser för teletjänster och utrustning även om mobiltelefonipriser 

fortsatt är högre än i omvärlden. 

• Stark produktutveckling. 


Säkra och effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska 

kostnad. 

Utbyggnad av telekommunikationer skall ske på marknadens villkor och i 

marknadens regi. Tillhandahållande av samhällsomfattande telefonitjänst 

garanteras genom tillståndsvillkor för Telia och andra operatörer. Alla har 

tillgång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning 

för mobiltelefoni och landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster. 

Inrikesflygmarknaden 


Effektiviseringsvinster för konsumenter och näringsliv genom konkurrens 

och avreglerade marknadsformer. 

• Begränsad konkurrens totalt sett med SAS som fortsatt dominerande 

aktör. Nya mindre aktörer har tillkommit på senare tid. 

• Prisökningar över den allmänna prisnivån med större ökningar för 

privatresenärer än för affärsresenärer. På senare tid något sjunkande 

priser. 


Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, 

säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga 

samhällsekonomiska kostnader. 

Staten upphandlar och subventionerar flygtrafik på vissa olönsamma linjer. 

Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest opti- 

13

mala. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i 

vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan 

skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. 

Järnvägsmarknaden 


Effektiva och attraktiva järnvägstransporter och ökad andel till järnvägen 

av det totala transportarbetet. Konkurrens mellan trafikutövare och transportlösningar 

för samma behov. Ökad effektivitet och minskade kostnader 

för olönsam trafik. 

• Bristande konkurrens mellan järnvägsföretag till följd av monopol i 

lönsam persontrafik och dominans i godstrafiken. 

• Bristande konkurrens och konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. 

• Järnvägens andel av den totala persontrafiken har ökat. Godstransporter 

med järnväg tappar dock andelar på den totala transportmarknaden. 

• Prisökningar i persontrafiken över den allmänna prisnivån. 

• Särskilt inledningsvis minskade kostnader för olönsam trafik genom 

anbudskonkurrens. 

• Statens järnvägsföretag är fortsatt olönsamma, trots kommersiella mål 

och upprepade ägartillskott. 


Medborgarna och näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, 

säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga 

samhällsekonomiska kostnader. 

Staten och kommunerna upphandlar och subventionerar järnvägstrafik på 

vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller 

om det är det mest optimala. En fungerande samordning mellan Rikstrafiken 

och de kommunala trafikhuvudmännen på trafikslagsövergripande nivå saknas. 

P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i 

vilken mån denna finansieringsmodell och fördelningen av kostnader mellan 

skattebetalare och användare är långsiktigt hållbar. Anbudsupphandling har 

särskilt inledningsvis lett till kostnadsbesparingar i trafiken. 

Taximarknaden 


Ökad konkurrens och utrymme för nya idéer i syfte att höja effektiviteten 

inom branschen samt åstadkomma prispress. 

• Ökad konkurrens särskilt i storstad och i större tätorter. Totalt sett ökat 

utbud av taxifordon. 

• Förbättrad kundservice (kortare väntetider). 

14

• Priserna för privatresor har stigit snabbare än KPI och NPI. Utvecklingen 

av kostnaderna för samhällsbetalda resor är oklar, dock är kostnadsutvecklingen 

sannolikt lägre än prisutvecklingen för privatresor. 


Tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden. 

Undantag för från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande 

samarbete har införts för viss taxisamverkan för att trygga tillgången till taxi 

i mindre tätbefolkade områden. Det är dock oklart om detta tillgänglighetsmål 

kan anses vara uppfyllt. 

15

1 Inledning 

Under senare år har en omfattande liberalisering genomförts av många 

tidigare reglerade verksamheter i Sverige. Liberaliseringen påbörjades på 

1970-talet men tog fart först under 1990-talet då verksamheter som el, flyg, 

post och tele öppnades för konkurrens. Genom regelreformering, dvs. av-, 

på- eller omreglering av offentliga verksamheter, har statsmakterna avsett 

att konkurrensutsätta en rad marknader för att nå ökad effektivitet, mångfald 

och produktkvalitet. Tillsammans med den pågående internationaliseringen 

har liberaliseringen i Sverige inneburit att en rad tidigare monopolmarknader 

gradvis har öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan 

inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har ofta införts för att 

främja konkurrensen. 

I syfte att fortlöpande fånga upp effekterna av genomförda regelreformeringar 

har regeringen tillsatt en särskild utredning. Den s.k. Regelutredningen 

har i uppdrag att utifrån de utvärderingar som gjorts av regelreformeringar 

inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden, utvärdera 

de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden 

och samhällsekonomin. Utredningen skall även, utifrån de 

genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att 

ytterligare förbättra marknadernas funktion. 1 

1.1 Uppdraget, metoden och rapportens 

disposition 

Statskontorets uppdrag 

Statskontoret har fått i uppdrag av Regelutredningen att kartlägga och analysera 

den politiska processen i samband med liberaliseringen av sex marknader, 

nämligen marknaderna för el, post, tele, inrikesflyg, järnväg och taxi. 

Analysen skall utgå från ett förvaltnings- och medborgarperspektiv. Perspektivet 

utgår från det ansvar och mandat som medborgarna har delegerat 

till beslutsfattare och folkvalda att se till att för samhället viktiga tjänster 

tillhandahålls på ett effektivt sätt och i enlighet med gemensamma värderingar 

och mål. 

Metod och genomförande 

I denna rapport redovisar vi en genomgång av de propositioner, regeringsskrivelser, 

utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll som legat till grund för 

liberaliseringen av marknaderna. Vi analyserar de politiska styrmedel som 

använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning om i vilken 

grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra markna- 

1 Utvärdering av vissa regelreformerade marknader (dir. 2003:151). 

17

derna i enlighet med de förväntningar som politikerna har gett uttryck för i 

sina målformuleringar och i andra sammanhang. Rapporten utgör underlag i 

Regelutredningens arbete, men rapporten är fristående från utredningen och 

de slutsatser vi redovisar i denna rapport är Statskontorets egna. 

Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av Pia 

Bergdahl, uppdragsledare, Ola Norr och Thomas Ringbom. Även konsulterna 

Peter Bohm och Per Molander från Mapsec har bidragit i arbetet. 

Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål och motiv 

för att liberalisera marknaderna. Ses de olika målen och motiven för respektive 

sektor samlat, finns dubbla och ibland motstridiga mål för vad som skall 

uppnås. Analysen visar också att marknaderna i olika grad har kommit att 

öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur 

effektiv styrningen av marknaderna varit. Det är samtidigt tydligt att graden 

av konkurrens på en marknad inte enbart styrs av politiska beslut utan också 

av olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling 

och en ökande internationalisering. 

Även om samtliga här undersökta marknader på olika sätt och i olika utsträckning 

har varit föremål för avreglering, kan ingen sägas vara fullt ut 

konkurrensutsatt idag. Telemarknaden är den marknad där utvecklingen har 

kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har förhållandevis 

goda möjlighet att agera fritt och konsumenterna har reella valmöjligheter. 

På samtliga marknader återstår dock behov av ytterligare åtgärder 

för att ytterligare förbättra marknadens funktion och nå målen om en 

sund konkurrens. 

Rapportens disposition 

Inledningsvis presenteras kort grunderna för den ekonomiska teorin om perfekta 

marknader och förekomsten av marknads- och regleringsmisslyckanden 

som vår analys har utgått från. I kapitel två sammanställer vi den politiska 

beslutsprocessen på de sex studerade marknaderna. Vidare innehåller 

kapitlet kortfattade beskrivningar av vad som karaktäriserar dessa marknader 

idag. Våra kartläggningar av liberaliseringsprocessen för var och en av 

marknaderna presenteras i sin helhet i den separata kartläggningsdelen 

Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 

I kapitel tre analyseras för varje marknad styrningen och de åtgärder som 

vidtagits för att uppfylla uppsatta mål. I det avslutande fjärde kapitlet uppmärksammar 

vi temavis och sektorsövergripande ett antal iakttagelser från 

de sex studerade marknaderna. 

18

1.2 Syfte och mål 

Syftet med Statskontorets uppdrag är att ge en översikt över den formella 

beslutsprocessen i samband med regelreformeringen eller liberaliseringen av 

de sex marknaderna. Denna översikt utgår främst ifrån hur den beskrivs i 

officiella och offentligt tillgängliga dokument. Målet med rapporten är att 

försöka ge svar på hur politikerna använt sig av sin beslutsmakt både då det 

gäller att formulera mål och att sedan styra mot dessa mål. I den mån det 

finns tillgängliga och aktuella uppföljningar och utvärderingar av hur marknaderna 

har utvecklats, ligger detta till grund för en diskussion om i vilken 

utsträckning målen med liberaliseringen kan anses vara uppnådda. 

1.3 Definitioner och avgränsningar 

1.3.1 Definitioner 

Regelreformering 

Med regelreformering avses olika former av förändringar av den uppsättning 

regler (lagar, förordningar, föreskrifter, instruktioner, direktiv) som 

normalt gäller för varje form av verksamhet. Reglerna kan antingen vara av 

generell karaktär eller specifikt utformade för att styra en viss verksamhet 

eller en särskild sektor. Regelreformering kan således avse såväl avreglering 

(dvs. slopande av regler) som på- eller omreglering (införande av nya eller 

ersättande av gamla regler) och säger således inget om syftet med regelförändringen. 

Konkurrensutsättning och fungerande marknader 

För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- och utträdet 

på marknaden är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra och att 

konsumenter har möjlighet att göra fria val bland erbjudandena på marknaden. 

En fungerande konkurrensmarknad kännetecknas av … 

… ett inte alltför begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter 

samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbörliga 

fördelar. En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering 

av företag. 2 

Avreglering 

Traditionellt sett har begreppet avreglering ofta använts för att beskriva 

regelreformering som sker i syfte att konkurrensutsätta tidigare monopolmarknader. 

Begreppet kan dock tyckas vara något missvisande eftersom en 

sådan förändring oftast kräver fler regler än färre. Det har därför blivit vanligare 

att man istället använder begreppet ”omreglering” för att beskriva 

denna företeelse. Det är viktigt att komma ihåg att begreppet avreglering på 

2 Proposition (1992/93:56) om ny konkurrenslagstiftning. 

19

intet sätt beskriver i vilken mån en marknad eller en verksamhet faktiskt 

också är konkurrensutsatt. 

Liberalisering 

I denna rapport använder vi oss av uttrycket liberalisering för att beskriva 

den process genom vilken tidigare icke konkurrensutsatta marknader öppnas 

för konkurrens. Denna process sker ofta successivt genom en rad olika 

regelförändringar (regelreformering), men kan också innehålla andra åtgärder 

för att främja utveckling mot mer effektiva marknader. Även olika former 

av organisatoriska förändringar, som t.ex. inrättandet av marknadsövervakande 

myndigheter och beställarfunktioner för att komplettera det marknadsmässiga 

utbudet, kan vara led i liberaliseringsprocessen. 

Politiska styrmedel 

I denna rapport delar vi in de styrmedel som står till förfogande för att styra 

marknaderna i önskad riktning i fyra olika kategorier: ekonomiska, administrativa, 

organisatoriska samt informationsbaserade styrmedel. De olika styrmedlen 

beskrivs närmare i avsnitt 2.1.3. 

Marknads- och regleringsmisslyckanden 

Marknadsmisslyckanden uttrycker egenskaper på en marknad som gör att 

marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt effektiv 

och som därför motiverar olika former av offentliga ingrepp. Exempel på 

marknadsmisslyckanden är förekomst av monopol, externa effekter och 

informationsproblem. Regleringsmisslyckanden uppstår antingen till följd av 

att man inte på bästa sätt lyckats minska eller undanröja marknadsmisslyckanden 

eller när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som härrör 

ur den politiska sfärens egna beslutsprocesser. Båda dessa begrepp utvecklas 

och förklaras närmare i avsnitt 1.4. 

1.3.2 Avgränsningar 

Vi har i denna rapport kartlagt och analyserat (dokumenterade och offentliggjorda) 

politiska beslut som har fattats i syfte att liberalisera de sex olika 

marknaderna. Kartläggningen har huvudsakligen baserats på propositioner, 

regeringsskrivelser, utskottsbetänkande och riksdagsprotokoll från regering 

och riksdag. Vi har däremot inte, främst av tidsskäl, haft möjlighet att gå 

närmare in på och på samma sätt kartlägga den debatt och opinion som 

uppstått i samband med besluten kring liberaliseringsprocessen. Vi har således 

inte kartlagt innehållet i myndigheters, berörda företags och andra 

organisationers agerande, remissvar eller den debatt som kan ha uppstått i 

massmedia med anledning av reformerna. 

Den tidsperiod som analyserats sträcker sig huvudsakligen från slutet av 

1980-talet fram till idag. För vissa av marknaderna (t.ex. taxi) är det lätt att 

20

identifiera såväl den åtgärd som den tidpunkt som inledde liberaliseringen. 

För andra marknader (t.ex. järnväg) är denna tidpunkt inte lika tydlig. Flera 

åtgärder kan ha genomförts under en längre period som kan sägas vara en 

inledning till eller en förutsättning för liberaliseringen. I de senare fallen har 

vi valt att översiktligt redogöra för sådana tidigare beslut och starta kartläggningen 

från det datum som närmast kan ses som en inledning till liberaliseringen. 

Vi har inte gjort en utvärdering av marknaderna och deras utveckling. Dels 

saknas underlag för att bedöma den kontrafaktiska utvecklingen, dels är det 

svårt att bedöma orsakssamband mellan den faktiska utvecklingen och åtgärder 

inom ramen för liberaliseringen. Det är helt enkelt inte möjligt att 

veta hur utvecklingen skulle ha sett ut utan liberaliseringen. 

Vi gör inte heller anspråk på att redovisa effekter i form av t.ex. pris- och 

produktutveckling till följd av liberaliseringen på de sex marknaderna. 

Resultat i form av den direkta följden av en viss förändring, finns däremot 

med i den mån sådant finns dokumenterat och tillgängligt i tidigare genomförda 

uppföljningar och rapporter. Det är dock viktigt att notera att ett visst 

utfall inte självklart kan kopplas till liberaliseringen utan kan ha andra orsaker. 

I rapporten finns för respektive sektor en kortare marknadsöversikt i syfte 

att orientera läsaren och ge en förståelse för marknadernas likheter och särdrag. 

De avser att ge en bakgrund till en analys av de marknadsimperfektioner 

och problem som karaktäriserar respektive marknad idag. Översikterna 

utgör således inte någon ingående beskrivning eller analys av utvecklingen 

på respektive marknad. 

1.4 Marknadsmisslyckanden och 

regleringsmisslyckanden 

Den gängse utgångspunkten för en analys av vad som händer i det ekonomiska 

systemet är att personer med god tillgång till information antas fatta 

beslut självständigt om hur de skall använda sina resurser – tid för arbete, 

finansiella resurser för produktion, konsumtion och investeringar osv. Under 

vissa förutsättningar kan marknader för varor och tjänster visas ha en jämvikt 

i utbytet mellan producenter och konsumenter. Jämvikten har dessutom 

den viktiga egenskapen att vara Pareto-effektiv, dvs. välfärden kan inte ökas 

för någon utan att den samtidigt minskas för någon annan. En annan viktig 

egenskap är att varje Pareto-effektiv jämvikt i princip kan uppnås som en 

marknadsjämvikt kombinerad med en serie transfereringar som realiserar 

den fördelning av välfärden som efterfrågas politiskt. En förutsättning för 

detta är dock att dessa transfereringar inte skall leda till snedvridningar i 

resursanvändningen, vilket i realiteten visat sig svårt att åstadkomma. Dessa 

21

åda egenskaper utnyttjas tillsammans ofta som argument för marknadsekonomin, 

eftersom de visar dels att denna är effektiv (i den angivna meningen 

och under de angivna förutsättningarna), dels att den är förenlig med fördelningspolitiska 

ambitioner. 

De förutsättningar under vilka dessa resultat är härledda är dock sällan uppfyllda. 

Det kan uppträda marknadsmisslyckanden som kan motivera ingrepp 

av olika slag. De ingrepp som är tekniskt och politiskt möjliga tillåter inte 

alltid att man uppnår mer än ett näst bästa Pareto-effektivt läge och en näst 

intill önskad fördelning. Men de korrigeringar av marknadsmisslyckandena 

som är möjliga kan ändå leda till en bättre uppfyllelse av eller avvägning 

mellan de mål som antagits. 

Att det uppträder ett marknadsmisslyckande i något avseende innebär inte 

heller nödvändigtvis att ett offentligt ingrepp av det ena eller det andra 

slaget är motiverat. Att korrigera ett misslyckande kan också vara behäftat 

med problem, och försök i den riktningen leder ibland till regleringsmisslyckanden. 

I praktiska situationer har man därför ofta att bestämma vilka av 

potentiella marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden som är 

lättast att leva med. 

Den genomgång av potentiella marknads- och regleringsmisslyckanden som 

görs nedan är långt ifrån fullständig. Vi begränsar i huvudsak diskussionen 

till sådana fall som har direkt relevans för de sex områden som står i fokus 

för rapporten. 

1.4.1 Marknadsmisslyckanden 

Att marknader styrda av decentraliserade beslut bland medborgarna inte 

automatiskt leder till en samhällsekonomiskt effektiv lösning är en gammal 

insikt. Den formaliserades under 1950-talet till en mer precis beskrivning 

som visade varför marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt 

effektiv, dvs. på vilket sätt marknadsmisslyckanden uppkommer. 

3 En ofta använd kategorisering 4 relaterar problemen till allokering, 

fördelning och stabilisering. 

Allokeringsproblem 

Bland orsakerna till att marknader misslyckas med att bidra till en samhällsekonomiskt 

effektiv resursallokering kan man urskilja ett antal olika situationer. 

Grundresultatet om marknadsjämvikten är härlett under ett antagande 

om avtagande skalavkastning, vilket var mer relevant när ekonomin huvud- 

3 Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state, (1952); Samuelson, P., “The 

pure theory of public expenditure”, Review of Economics and Statistics, (1954); Bator, F., 

“The anatomy of market failure”, Quarterly Journal of Economics 72, (1958). 

4 Musgrave, R.A. och P.B., Public finance in theory and practice 5 ed., (1989). 

22

sakligen baserades på jordbruk än i dagens industri- och tjänstebaserade 

ekonomier. Om det finns uttalade stordriftsfördelar, finns en risk att stora 

producenter successivt tränger ut små producenter från marknaden och att 

det i jämvikt bara finns kvar ett litet antal stora producenter, som direkt 

påverkar prisbildningen. I vissa situationer med nätanknuten produktion, till 

exempel elförsörjning eller tågförbindelser, är det inte osannolikt att konsumenten 

i praktiken bara har en leverantör. Orsaken till detta är i flera fall 

förekomsten av ett naturligt monopol. 

Den marknadsmakt som en eller ett litet antal producenter på dessa grunder 

kan tillskansa sig kan ta sig olika uttryck. Dels försöker man hindra nya producenter 

från att komma in på marknaden, dels försöker man utnyttja sin 

dominerande position gentemot konsumenterna i vinstmaximerande syfte. 

Temporärt kan en monopolist försöka hindra marknadstillträde genom 

underprissättning. Förutom prisvapnet kan en dominerande producent försöka 

utnyttja tekniska tillträdeshinder av olika slag (tekniska standarder), 

märkesmonopol osv. Om varan eller tjänsten förutsätter tillgång till ett nät, 

kan den eller de producenter som kontrollerar nätet begränsa konkurrensen 

genom att helt enkelt neka nya producenter tillträde. En vinstmaximerande 

monopolist kommer att ta ut högre priser än det pris som gäller vid konkurrens, 

vilket leder till lägre produktion och konsumtion än vad som är samhällsekonomiskt 

optimalt. Med monopolsituationen följer därför också fördelningseffekter. 

En andra typ av marknadsmisslyckanden härrör från externa effekter av 

produktion eller konsumtion. Externa effekter är sådana som påverkar 

andra, men som går vid sidan av de transaktioner som sker via marknaderna, 

till exempel via prisförändringar. Externa effekter kan vara positiva eller 

negativa. Klassiska exempel på negativa effekter är miljöföroreningar av 

olika slag. Trängseleffekter i ett nät med begränsad kapacitet är en viktig 

extern effekt i infrastruktursammanhang. 

Ett exempel på positiva externa effekter är effekterna av den erfarenhet och 

de kunskaper som en individ kan få från en anställning och som kan gynna 

denne och/eller den nye arbetsgivaren vid byte av jobb, liksom andra anställda. 

Vidare kan man tala om utvecklingseffekten av infrastrukturinvesteringar 

som en positiv extern effekt. Utbyggnad av transportnät och telekommunikationer 

har ofta en diffus effekt på samhället – nya personkontakter, 

kulturella möten, nya marknader – som kan få signifikanta effekter på 

den ekonomiska tillväxttakten 5 . 

Det potentiella marknadsmisslyckandet beror i dessa sammanhang på att 

aktörerna i det decentraliserade beslutsfattandet inte tar hänsyn till de 

externa effekterna. Vid decentraliserat beslutsfattande finns en risk för att 

5 World Bank, The state in a changing world. World Development Report 1997, (1997). 

23

positiva externa effekter produceras i alltför liten omfattning och negativa i 

alltför stor. 

Kollektiva varor har egenskapen att en persons konsumtion av varan inte 

minskar andras möjligheter att konsumera samma vara (non-rivalry). Ett 

klassiskt exempel är mottagning av radiosignaler. De flesta i praktiken förekommande 

varor är mellanting mellan rent kollektiva och rent privata varor. 

I många fall kan det vara tekniskt svårt eller olagligt att utestänga den som 

inte har bidragit till finansieringen av varan. Man skiljer därför mellan 

exkluderbara och icke-exkluderbara kollektiva varor. 

Infrastruktur är exempel på kollektiva nyttigheter där trängseleffekten är 

mer eller mindre uttalad och ibland saknas helt. Dock finns ofta en teknisk 

möjlighet till exkludering genom att kontrollera tillträdet och finansiera 

investeringen genom avgifter från dem som brukar systemet. Detta är dock 

samhällsekonomiskt ineffektivt, eftersom avgifter utestänger konsumenter 

från konsumtion som helt eller delvis inte kostar något, dvs. inte undantränger 

någon annan från konsumtion av varan. 

Beslut under brist på information som finns eller kan göras tillgänglig kan 

också leda till fel i resursallokeringen. Eftersom man inte känner värdet av 

information förrän man har den, finns en stor risk för att individen inte söker 

tillräckligt mycket tillgänglig information och att information, som är en 

kollektiv nyttighet, inte görs tillgänglig i tillräcklig omfattning. Det förekommer 

också att individer fattar felaktiga beslut trots att relevant information 

finns och är tillgänglig. Detta kan ses som ett marknadsmisslyckande 

om orsaken är att den befintliga informationen är svår att överblicka. 

Problemet med information är inte bara en allmän risk för brist utan också 

att den tenderar att vara asymmetriskt fördelad. Producenterna av en vara 

eller tjänst vet alltid mer om varan än konsumenterna. Detta kan utnyttjas 

och leder också till en risk för att kvaliteten på försålda varor långsiktigt 

försämras. 

Ytterligare en kategori situationer där marknadsmekanismerna ibland ifrågasätts 

är sådana där besluten har mycket långsiktiga konsekvenser. Skogsplantering 

är en åtgärd som enskilda skogsägare ofta kan tycka ger en 

osäker eller för dem ointressant avkastning i skogens kapitalvärde. Detta 

riskerar att minska ansvaret för en långsiktigt hållbar resursförvaltning. 

Missbruk vid förra sekelskiftet ledde till skapandet av en skogsvårdslag i 

syfte att garantera uthållighet. Men komplikationen kan också härröra från 

det juridiska regelverket. En juridisk person, till exempel ett aktiebolag, kan 

hinna upplösas innan miljöeffekterna av den verksamhet som bolaget har 

bedrivit blir synliga. Det blir i sådana fall svårt att utkräva ansvar. 

24

Fördelningsproblem 

Även om den jämvikt som uppstår på en marknad är effektiv, kan den upplevas 

som fördelningspolitiskt oacceptabel av en stor grupp i samhället. 

Detta blir därför ett vanligt motiv för offentliga ingrepp. Det vanligaste 

målet för omfördelning är hushållens disponibla inkomst, och man söker 

åstadkomma omfördelning med generella instrument i skatte- och bidragssystemen. 

Men det förekommer också specifika fördelningsmål på vissa 

marknader, bland annat på dem som behandlas i denna rapport (t.ex. färdtjänst 

för funktionshindrade och upphandling av transporter till glesbygds). 

Vi skall därför till de misslyckanden eller problem som är relevanta här 

räkna hinder för att fördelningsmål uppfylls som gäller just utfallen på dessa 

marknader. 

Stabiliseringsproblem 

En orsak till marknadsmisslyckanden är de trögheter som förhindrar marknadsekonomin 

att snabbt anpassa sig till externa chocker. Dessa trögheter, 

som ofta leder till krav på stabiliseringspolitiska ingrepp, har begränsad 

betydelse eller relevans för de enskilda marknader som står i centrum i 

denna rapport. Stabiliseringspolitik bedrivs till övervägande del med generella 

instrument inom penning- och finanspolitiken. Det förekommer dock 

att investeringar i infrastrukturen – till exempel tidigareläggningar av investeringar 

i en befintlig utbyggnadsplan – utnyttjas i stabiliseringspolitiskt 

syfte. 

1.4.2 Regleringsmisslyckanden 

Regleringsmisslyckanden kan ha olika ursprung. Vissa hänger direkt samman 

med den tidigare gruppen av marknadsmisslyckanden och uppstår när 

man inte på bästa sätt lyckas minska eller undanröja dessa. Andra misslyckanden 

uppstår när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som 

härrör ur den politiska sfärens egna processer för att fatta beslut och förverkliga 

dessa beslut. Vi börjar med den första gruppen och följer den 

tidigare kategoriseringen. 

Korrigering av marknadsmisslyckanden 

Marknadsmakt som härrör från stordriftsfördelar och naturliga monopol 

kan hanteras på olika sätt. Antingen tar det offentliga över både huvudmannaskap 

och ansvar för drift, eller också söker man med övervakning och 

konkurrensvårdande åtgärder begränsa eller eliminera de negativa konsekvenserna. 

Att skapa ett offentligt monopol är emellertid en lösning som 

rymmer sina risker. Sålunda kan man inte räkna med att incitamenten till 

kostnadspress är lika starka som i ett vinstmaximerande privat företag. 

Dessutom återfinns vissa av de privata monopolens nackdelar även hos de 

statliga – högre priser än nödvändigt, bristande anpassning till konsumenternas 

önskemål, långsam teknisk utveckling. En statlig monopolist kan 

25

genom tekniska eller administrativa hinder försöka upprätthålla dominans 

även på sådana områden som inte direkt omfattas av det formella monopolet. 

Hanteringen av externa effekter kan också leda till misstag, men de har olika 

karaktär beroende på om det rör sig om positiva eller negativa externa effekter. 

Mot risken för underdimensionering vid decentraliserat beslutsfattande 

då positiva externa effekter föreligger svarar en risk för överdimensionering 

när besluten fattas centralt inom den politiska sfären. 

Om staten genom lagstiftning – beskattning eller andra åtgärder – skall 

kompensera för negativa externa effekter krävs att man rätt förmår uppskatta 

omfattningen av dessa effekter och värdera dem. Om man tillämpar 

principen för kostnadsfördelning att förorenaren skall betala (polluter-pays 

principle, som omfattas i ord om än inte alltid i handling inom OECD-området), 

kommer den part som åtgärden träffar att vilja minimera kostnaden, 

medan den skadelidande parten (som kan vara allmänheten) har intresse av 

att eliminera problemet helt och hållet och inte känner av någon budgetrestriktion. 

Här kan fel uppkomma både på grund av otillräcklig information 

om sakförhållandena och på grund av maktobalanser. 

Även i produktionen av kollektiva varor kan problem uppkomma. Först gäller 

det att rätt uppskatta efterfrågan i samhället på den kollektiva varan. För 

att produktion på en viss nivå skall vara motiverad krävs att kostnaderna 

inte överstiger den samlade betalningsviljan. Eftersom det är svårt att uppskatta 

den faktiska betalningsviljan och finansiering i de flesta fall sker på 

sätt som leder till snedvridningskostnader (exempelvis överskottsbörda från 

beskattning), måste det finnas en god marginal mellan nytta och kostnad. I 

de flesta fall finns dessutom flera alternativa utformningar att välja mellan, 

och det krävs en procedur för att finna det alternativ som ger den bästa 

positiva nettonyttan. Det finns också risk för fel när intressegrupper – 

producenter, lokala opinioner – trycker på för högre ambitionsnivåer. 

Offentliga investeringar som är lokaliserade i rummet kan utnyttjas för att 

tillfredsställa lokala opinioner på folkflertalets bekostnad. Men det finns 

också en risk för underförsörjning med kollektiva nyttigheter, särskilt när 

berörda intressentgrupper är stora och svårorganiserade. Exempelvis kan 

detta gälla den yttre miljön, när allmänhetens diffusa intresse av en god 

miljö ställs mot numerärt underlägsna producenter med starkare ekonomiska 

intressen. 

Kvaliteten på det informationsunderlag som finns för ett beslut hänger nära 

samman med tidshorisonten för beslutet; breda beslut med långsiktiga konsekvenser 

fattas med nödvändighet på ett osäkrare underlag. Staten kan inte 

generellt sägas ha bättre kapacitet än andra aktörer att bedöma framtiden på 

lång sikt, men den har i kraft av sin storlek större möjligheter att parera 

oväntade händelser. Staten kan ibland genom ett ställningstagande undan- 

26

öja osäkerhet exempelvis beträffande utvecklingen av ett större infrastruktursystem 

och därmed som stor köpare skapa stabila förutsättningar för 

producenter och andra investerare. Samtidigt finns det negativa erfarenheter 

av att staten genom politiska beslut på kort tid starkt förändrat förutsättningarna 

för de ekonomiskt aktiva inom en sektor (politisk risk, regulatory 

risk). Ibland hänger sådana förändringar samman med politiska regimskiften 

och kan då vara ett naturligt uttryck för förändrade väljarsympatier. 

Problemet med underförsörjning med information kan lösas på olika sätt, till 

exempel genom formaliserade och lagfästa krav på producenter eller distributörer 

eller genom en myndighet som samlar in och bearbetar information 

etc. Syftet är att stärka konsumenternas ställning gentemot producenterna, 

men efterfrågan på information är svårbedömd och här finns risk för både 

över- och underförsörjning. 

Tekniska och administrativa innovationer torde den privata sfären ha lättare 

att utveckla än den offentliga, eftersom konsekvenserna av misstag i politiken 

oftast är mer negativa för dem som är involverade i besluten. 6 Möjligen 

kan den kommunala sektorn sägas ha en fördel i förhållande till den statliga, 

eftersom kommunerna i kraft av sitt antal erbjuder större variations- och 

utvecklingsmöjligheter. 

Den administrativa kostnaden för själva det offentliga ingreppet bör också 

finnas med i en analys av ingreppets för- och nackdelar. I normalfallet är 

denna kostnad liten jämfört med den kostnad som härrör från effekten på 

resursallokeringen. Men i andra fall kan den vidtagna åtgärden vara onödigt 

krånglig och leda till betydande adminstrativa kostnader, även utanför den 

offentliga sfären. 

Även inom kategorin fördelningspolitiska ingrepp kan misslyckanden ske. 

Liksom i fallet kollektiva varor måste riksdag och regering bedöma vilken 

omfördelning det finns politiskt stöd för. Vissa fördelningspolitiskt motiverade 

ingrepp, exempelvis barnomsorg, ökar arbetsutbudet och bidrar till att 

öka resursbasen i samhället, medan många transfereringar är förknippade 

med kostnader 7 , andra åter är neutrala. I det mellersta fallet måste en avvägning 

göras mellan fördelningsambitioner och kostnader. Även om det 

råder enighet om vad som är lämplig ambitionsnivå, kan implementeringen 

ge upphov till problem. Ett fördelningspolitiskt program innebär att en viss 

målgrupp skall få tillgång till en förmån av något slag – kontantstöd eller 

liknande. För att detta skall kunna realiseras krävs att målgruppen kan identifieras 

med hjälp av några observerbara kännetecken (funktionshinder, låg 

inkomst). Vilka indikatorer man än väljer finns en risk för två slag av misslyckanden: 

att man inte når alla dem som avses respektive att vissa personer 

6 Weaver, K., “The politics of blame avoidance”, Journal of Public Policy 6, (1986). 

7 Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off, (1975). 

27

som inte ingår i målgruppen blir delaktiga, vilket höjer kostnaden för programmet. 

Men det kan förekomma ineffektivitet också när målgruppen är 

rätt identifierad, om förverkligandet av de valda åtgärderna inte sker på 

effektivt sätt. Subventioner till ett varu- eller tjänsteområde läcker alltid i 

någon omfattning till producenterna av de aktuella varorna eller tjänsterna 

via högre priser. 

Stabiliseringspolitiska ingrepp spelade tidigare en viktigare roll för den ekonomiska 

politiken. Intresset för sådana åtgärder har minskat på senare år, 

bland annat beroende på att det visat sig svårt att bedöma var i konjunkturcykeln 

en ekonomi befinner sig. En konsekvens av detta har blivit att stabiliseringspolitiska 

åtgärder ofta satts in för sent och ibland blivit direkt kontraproduktiva. 

Det politiska systemets egna problem 

Till de problem som härrör från försöken att korrigera olika former av marknadsmisslyckanden 

kommer sådant som genereras inom det politiska systemet 

självt. Idealt skall den förda politiken återspegla väljarnas önskemål och 

ambitioner. Det förutsätter en väl fungerande kedja av beslut från väljare via 

riksdag och regering till förvaltningen, i förekommande fall också till privata 

producenter som producerar tjänster för den offentliga sektorns räkning. I 

alla dessa led kan problem uppträda. 

Man kan se relationerna mellan ovanstående grupper som ett förhållande 

mellan uppdragsgivare och uppdragstagare (principaler och agenter i ekonomiskt 

språkbruk). Liksom på en marknad är informationen om vad som 

faktiskt händer ojämnt fördelad; de senare leden i beslutskedjan har bättre 

information om detaljerna i politiken. Här finns alltså en risk för bristande 

överensstämmelse mellan vad väljarna önskat och vad som blir resultatet. 

Väljarmajoriteten ger riksdagsmajoriteten i uppdrag att under mandatperioden 

genomföra en politik vars huvuddrag beskrivits i de politiska programmen 

som presenterats i valen. Regeringen får riksdagens förtroende att utarbeta 

politiken i praktiken, medan förvaltningen ansvarar för det dagliga 

beslutsfattande som kommer att avgöra politikens faktiska innehåll. För att 

relation mellan en uppdragsgivare – väljarna – och en uppdragstagare – de 

valda ombuden – skall fungera väl krävs ett klart formulerat uppdrag, pålitlig 

och fullständig information om vad som uträttas och möjligheter till 

sanktioner och belöningar. I alla dessa tre avseenden föreligger i praktiken 

brister. Väljarnas uppdrag till de folkvalda är otydligt formulerat, väljarna 

har svårt att hantera stora informationsmängder, och sanktionsinstrumentet – 

att inte ge förnyat förtroende – är visserligen kraftfullt, men trubbigt. 

När politiska program skall översättas till praktisk politik finns erfarenhetsmässigt 

en risk för att grupper med starka ekonomiska intressen genom 

strategiskt handlande tillskansar sig ett oproportionerligt stort inflytande 

över politiken på området (s.k. regulatory capture, ”politikkidnappning”). 

28

Detta kan ta sig olika uttryck. Regleringar kan utformas på ett sätt som begränsar 

konkurrensen, subventioner kan fördelas så att de gynnar producenter 

mer än tilltänkta målgrupper etc. 

Också den senare länken i kedjan mellan regering och förvaltning rymmer 

sina risker. Regeringen formulerar någorlunda precisa uppdrag till förvaltningen 

i instruktioner och regleringsbrev, men förvaltningen har – i synnerhet 

i ett land med Sveriges förvaltningstradition – ett starkt informationsövertag, 

och Regeringskansliets kapacitet för att ta emot och bearbeta den 

information som lämnas är inte i alla avseenden tillräcklig. 8 De verksamhetsansvariga 

inom myndigheter eller affärsverk kan utnyttja sitt informationsövertag 

över de politiska beslutsfattarna och driva verksamheten i en 

riktning som inte förutsetts i de övergripande politiska besluten. Det kan 

gälla verksamhetens totala omfång, tekniska lösningar med implikationer 

för den långsiktiga utvecklingen etc. Detta problem är särskilt uttalat på 

tekniskt komplicerade områden, där den genomsnittliga politiska beslutsfattaren 

oftast inte har expertkompetens. 

Även de interna beslutsprocesserna inom varje kollektiv – väljarkår, riksdag, 

regering – kan ge upphov till problem. Både i valen till riksdagen och i 

riksdagens eget arbete spelar omröstningar en central roll. Omröstningarnas 

uppgift är att forma kollektiva beslut på basis av individers och gruppers 

rangordning av befintliga alternativ. Röstningsteorin har visat att alla beslutsprocedurer 

har svagheter; den ideala proceduren existerar inte. 9 Konsekvensen 

av detta är att det ibland är oklart vad majoritetsviljan egentligen 

är, att det ibland fattas beslut som inte har majoritetens stöd och att resultatet 

av en omröstning kan bero på i vilken ordning man röstar om alternativen. 

10 Problem uppstår inte minst när en majoritetsvilja framkommer först 

efter politiska kompromisser som kan märkbart avvika från vad parterna 

önskar, dvs. från deras egna, nu inbördes oförenliga, målformuleringar. 

Detta kan också tolkas så att dessa parter/partier har delvis olika uppfattningar 

om vad marknadsmisslyckandena exakt är och att inget av dessa 

marknadsmisslyckanden kan avhjälpas. 

En lång tidshorisont är som nämnts ofta en omständighet som tas till intäkt 

för ett offentligt ingrepp. Men den politiska sfären har på detta område sina 

egna problem. Tidshorisonten för offentligt beslutsfattande påverkas av valcykeln 

och är ibland alltför kort. En allmän restriktion är att offentliga beslut 

kan starkt påverkas av väljares preferenser, inte minst inför kommande val, 

8 Molander m.fl., Vem styr?, (2002). 

9 Se exempelvis Nurmi, H., Rational behaviour and the design of institutions, (1998) samt 

Molander & Nurmi, På spaning efter folkviljan, (2002). 

10 Problem av det här slaget kan uppträda också i den privata sektorn, exempelvis när 

aktieägarna skall rösta på en bolagsstämma. Vi ställer dock högre krav på de demokratiska 

institutionerna inom den offentliga sfären, bl.a. därför att medlemskapet i en kommun eller 

en stat är obligatoriskt. 

29

och barns och ännu inte födda generationers intressen kan bli ofullständigt 

tillgodosedda. 

Problemet med korta tidshorisonter uppträder också på mikronivå i samband 

med offentlig upphandling. En producent som inte vet om kontraktet kommer 

att förlängas när kontraktsperioden går ut kommer att vara obenägen att 

företa investeringar med lång räckvidd. Detta riskerar att skapa ryckighet i 

investeringsverksamheten om man inte ser till att den sköts i särskild ordning. 

1.4.3 Marknads- och regleringsmisslyckanden på 

infrastrukturområdet 

Om man specialiserar den tidigare helt allmänna diskussionen till infrastrukturområdet, 

blir det möjligt att precisera såväl de marknads- och regleringsmisslyckanden 

som är viktigast som de lösningar som normalt har kommit 

att tillämpas. 

Marknadsmisslyckanden 

Stordriftsfördelar och nätberoende är karaktäristiska egenskaper hos infrastruktursystemen. 

I tidiga skeden av utbyggnaden har det i flera fall förekommit 

parallella nät, men detta har i normalfallet ganska snart rationaliserats 

till ett gemensamt nät. Monopolsituationen ligger därför nära till hands, 

med de risker för överpriser och underproduktion som den för med sig. Den 

slutsats man därför har dragit är att ett offentligt huvudmannaskap är nödvändigt, 

både för att hantera problemet med underförsörjning och för att ett 

offentligt monopol ofta är att föredra framför ett privat, om än av staten 

(pris)reglerat, monopol. 

Negativa externa effekter i form av miljöpåverkan finns här liksom på andra 

områden, och de hanteras på likartat sätt oberoende av vilken regim som 

valts för utbyggnad och förvaltning av infrastrukturen. Det finns därför i allmänhet 

ingen anledning att diskutera dem närmare i detta sammanhang. 

Möjligen kan beredvilligheten att ta på sig extra kostnader för att hantera 

externa effekter vara större i icke konkurrensutsatt produktion. 

De positiva externa effekterna har historiskt varit viktiga argument för statliga 

initiativ, exempelvis inom järnvägssektorn och inom elförsörjningen. 

Statens roll har motiverats med att utbyggnaden om den överläts till det 

privata initiativet skulle bli för långsam eller i vissa fall helt utebli. 

Viktig är också frågan om kollektiva nyttigheter. Infrastruktursystemen har 

alla mer eller mindre utpräglade drag av kollektiva nyttigheter. Det finns 

därför en risk för underdimensionering av systemen i avsaknad av offentliga 

initiativ. Även om tillträdet till tjänsten kan begränsas och knytas till betal- 

30

ning, går nyttan av en infrastruktur delvis utanför brukarkollektivet i trängre 

mening. 

Behovet av en lång tidshorisont kan vara ett annat argument för ett offentligt 

åtagande. Många betydelsefulla investeringar i infrastrukturen ger avkastning 

först på mycket lång sikt och kan vara svåra att motivera i ett 

företagsekonomiskt perspektiv. Detta förhållande är dock teknikberoende. 

Informationsbrister har varit aktuella på vissa områden. För att stärka konsumenternas 

position har staten föreskrivit en viss miniminivå på information 

om priser och tjänster. Problemen att hantera information som finns 

tillgänglig men som kan upplevas som komplicerad att utnyttja har påpekats 

i debatten om val av leverantör av el och teletjänster. 

Fördelningspolitiken har efterhand fått större betydelse. Tillgången till 

infrastrukturtjänster som el och telefon, som ursprungligen var förbehållen 

bättre bemedlade urbana hushåll, kom under 1900-talet att alltmer få karaktären 

av en rättighet, som staten eller kommunen förutsattes garantera. Den 

fördelningspolitiska ambitionen gällde både vissa grupper i samhället, framför 

allt handikappade, och regioner eller delar av regioner. 

Regleringsmisslyckanden 

De infrastrukturrelaterade regleringsmisslyckandena har alla varit knutna till 

de offentliga monopol eller monopolliknande situationer som uppstått till 

följd av det statliga huvudmannaskapet. En statlig monopolist uppträder på 

ett annat sätt än en privat och har historiskt på infrastrukturområdet inte 

styrts av vinstmaximeringsmotivet. I stället riskerar avsaknaden av alternativa 

producenter i monopolsituationen att leda till lägre effektivitet i systemet, 

sämre anpassning till brukarnas önskemål och långsammare teknikutveckling. 

Den lägre effektiviteten kan som i fallet med ett privat monopol 

förväntas ge högre priser än nödvändigt, men det är alltså av andra orsaker 

än vinstmaximeringsdriften. 

Utvecklingsargumentet, baserat på tanken om infrastrukturen som en kollektiv 

nyttighet som på ett allmänt sätt kan bidra till den sociala och ekonomiska 

utvecklingen, missbrukas ibland i den politiska diskussionen. I ett utvecklat 

land som Sverige är de klassiska infrastruktursystemen i huvudsak 

utbyggda. Vad som återstår vid sidan av rent underhåll exempelvis inom 

transportsektorn är säkerhetshöjande och i någon mån kapacitetshöjande 

investeringar. 

Fördelningspolitiska initiativ på sektorsnivå kan misslyckas genom att brista 

framför allt i effektivitet. När insatserna finansieras genom korssubventionering 

inom ramen för monopolet kan den låga transparensen leda till 

felaktig ambitionsnivå. 

31

Investeringar används som nämnts ofta med föregivet stabiliseringspolitiska 

motiv men styrs ibland av andra motiv med regional anknytning (utan att 

fördenskull nödvändigtvis vara effektiva som regionalpolitiska instrument). 

Att affärsverk eller sektorsmyndigheter utvecklar policy delvis oberoende 

av den politiska ledningen i Regeringskansliet är också en risk att beakta, i 

synnerhet mot bakgrund av den tidigare påtalade kapacitetsbrist som Regeringskansliet 

har att brottas med. 

32

2 Liberaliseringsprocessen på de sex 

marknaderna 

I detta kapitel har vi på olika sätt sammanställt de kartläggningar vi gjort av 

liberaliseringsprocessen på de sex studerade marknaderna. 11 I avsnitt 2.1 gör 

vi tvärsektoriella sammanfattningar där fokus ligger på de mål och motiv 

som statsmakterna formulerat för sektorerna och för liberaliseringen av 

dem. Vidare beskriver vi de olika styrmedel som har använts på de olika 

marknaderna i liberaliseringsprocessen. I avsnitten 2.2–2.7 gör vi sammanfattande 

kronologiska beskrivningar av liberaliseringsprocessen på de enskilda 

marknaderna. Dessa avsnitt innehåller också kortfattade beskrivningar 

av vad som karaktäriserar marknaderna idag. 

2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar 

2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna 

Tidsaxeln nedan ger en överblick över de viktigaste stegen i liberaliseringsprocessen 

på de sex studerade marknaderna. Rutor med en markerad ram 

visar det vi betraktar som den huvudsakliga ”startpunkten” i liberaliseringsprocessen 

på respektive marknad. På järnvägsmarknaden har vi valt att inte 

markera någon särskild ruta till följd av att det är svårt att identifiera ett beslut 

som ensamt skulle kunna ses som en sådan startpunkt. Istället har flera 

beslut tillsammans kommit att utgöra en förutsättning för att marknaden 

senare kunnat öppnas för konkurrens. 

11 Kartläggningarna i sin helhet finns i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av 

sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 

33

2.1.2 Mål och motiv för liberaliseringarna 

I följande tabell sammanfattas politiska mål och motiv som statsmakterna 

ställt upp och som påverkar de liberaliserade marknaderna. Mer ingående 

redovisas dessa uppgifter i rapport 2004:28A Avreglering på sex marknader 

– Kartläggning. 

35

El 

Post 

Tele 

Inrikesflyg 

Järnväg 

Taxi 

Mål för sektorn 

Trygg tillgång, effektivt (användning, 

kostnader) och hållbart, 

konkurrenskraftigt med omvärlden, 

låg negativ inverkan på 

hälsa, miljö och klimat 12 

Posttjänst av god kvalitet i hela 

landet där alla skall kunna ta emot 

försändelser som väger upp till 20 

kilo. Sådana försändelser skall 

befordras till rimliga och enhetliga 

priser. 13 

Säkra och effektiva kommunikationer 

till alla till lägsta möjliga 

samhällsekonomiska kostnad. 

Konkurrens är ett medel för att nå 

målen. 

Transportsystemet skall vara 

tillgängligt för alla, samhällsekonomiskt 

effektivt, säkert, miljövänligt, 

regional balans och 

utveckling. Valfrihet i konsumtionen. 

Konkurrens och samver- 

kan. 15 

Transportsystemet skall vara 

tillgängligt för alla, samhällsekonomiskt 

effektivt, säkert, miljövänligt, 

regional balans och 

utveckling. Valfrihet i konsumtionen. 

Konkurrens och samverkan. 

15 

Effektiv konkurrens och tillgång till 

taxi även i mindre tätbefolkade 

områden. 16 

Motiv för 

liberaliseringen 

Ökad konkurrens skall ge 

rationellt o effektivt utnyttjande 

av produktions- och distributionsresurser, 

valfrihet och 

flexibla leveransvillkor till 

lägsta möjliga priser. 

Öka konkurrensen inom vissa 

delmarknader i syfte att ge 

lägre kostnader i produktionen 

och incitament till nya och 

bättre metoder för brevbeford- 

ran till gagn för konsumenter. 

Effektiv konkurrens med 

mångfacetterat utbud och låga 

priser. Konsumenterna skall 

ges så stor valfrihet som 

möjligt i sin användning av 

teletjänster. 

Effektivitetsvinster för konsumenter 

och näringsliv genom 

konkurrens o avreglerade 

marknadsformer. 

(Luftfartsavtalet o EG:s 

luftfartspaket) 

Ökad effektivitet och minskade 

kostnader för olönsam trafik 

Skapa effektiva och attraktiva 

järnvägstransporter och öka 

järnvägens andel av det totala 

transportarbetet. Konkurrens 

mellan trafikutövare och transportlösningar 

för samma behov. 

Öka konkurrensen och ge 

utrymme för nya idéer i syfte 

att höja effektiviteten inom 

branschen samt ge bättre 

kundservice och åstadkomma 

prispress. 

Motiv för ägandet 

Fortsatt trygg elförsörjning. 

Vattenfall skall inom ramen 

för kravet på affärsmässighet 

bidra till hållbar svensk elförsörjning 

för användarna till 

konkurrenskraftiga priser. 

Med huvudinriktning på den 

svenska marknaden erbjuda 

rikstäckande postservice. 

Konkurrenskraftigt företag 

med god avkastning. 

Sörja för goda kommunikationer 

till/från Skandinavien 

och till/ från marknader med 

marknadsreglering. 

Trygga en konkurrenskraftig 

(affärsmässig) framtida 

utveckling med koncentration 

till kärnaffären.. .. en attraktiv 

och konkurrenskraftig 

person- och godstågstrafik. 

Övriga målområden 

Miljöpolitik: Energiomställning 

till förnybara energikällor, låg 

negativ påverkan 

Näringspolitik: Energipolitiken 

skall ge förutsättningar för ett 

konkurrenskraftigt näringsliv, 

förnyelse o utveckling av 

industrin 

Regionalpolitik 

Posttjänst av god kvalitet i 

hela landet. 

IT-politik 

Sverige skall som första land 

bli ett informations-samhälle 

för alla. Största möjliga utbyte 

i urval, pris och kvalitet. 

Genom konkurrens och 

internationell harmonisering. 

På marknadens villkor och i 

marknadens regi. 14 

Miljöpolitik 

Miljövänlig trafikförsörjning 


Tillfredsställande trafikförsörjning 

i landets olika delar. 

Miljöpolitik 

Miljövänlig trafikförsörjning 


Tillfredsställande trafikförsörjning 

i landets olika delar 

-------- Regionalpolitik 

Tillgång till taxi även i mindre 

tätbefolkade områden. 

12 Målet är en sammanfattning av de energipolitiska målen. Målet för elmarknadspolitiken 

är en effektiv elmarknad som genererar en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga 

priser. 

13 Detta mål är en sammanfattning av ”det postpolitiska målet” som kommer till uttryck i 

bl.a. budgetpropositionen. Det postpolitiska målet har mycket stora likheter med postlagens 

definition av den samhällsomfattande posttjänsten som har funnit sedan år 1998. 

14 Staten skall lämna så mycket som möjligt av besluten gällande ekonomin till de enskilda 

aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte av sig själv kan uppnå de önskade målen bör 

staten ingripa med regler, styrning och upphandling. 

15 Valfrihet i konsumtionen: Konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möjligt vid utnyttjande 

av olika trafikmedel. Konkurrens och samverkan: Effektiv konkurrens mellan trafikutövare 

och transportmedel i förening med ökad samverkan mellan transportmedel och 

trafikslag. Konkurrens bör finnas mellan olika trafikutövare och transportlösningar som tillfredsställer 

samma behov. (1988 års transportpolitiska proposition) 

16 Det finns inget övergripande mål för ”taxipolitiken”. Målen om effektiv konkurrens och 

god tillgänglighet är hämtat från propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mång- 

36

Av första kolumnen i tabellen framgår mål för sektorn. Budgetpropositionen 

är numera indelad i politikområden. För dessa områden finns mål som är 

relativt allmänt hållna och i regel sammansatta av aspekter från olika 

politikområden. De kan sägas beskriva en totalt sett önskad situation och 

kan ha inslag från många områden, t.ex. konkurrens-, närings-, konsument-, 

fördelnings-, miljö- och regionalpolitik. Politikområdena består i sin tur av 

verksamhetsområden, som också har sina mål. Dessa är i regel mer preciserade 

och innehåller inte lika många olika aspekter som målen för politikområdet. 

Som exempel kan nämnas politikområdet transportpolitik. Inom detta område 

utgör järnvägar och luftfart var sitt verksamhetsområde med sina 

respektive mål. I tabellen har vi för dessa två sektorer valt att ange det 

transportpolitiska målet, som således är lika för järnvägen och flyget. Målen 

för sektorerna i övrigt är hämtade från budgetpropositioner eller andra propositioner 

av senare datum än när liberaliseringen skedde. 

I den andra kolumnen anges motiv för liberaliseringen av de olika marknaderna. 

De motiv för liberaliseringen som angetts i de propositioner som 

föregått förändringarna innehåller i regel en kombination av motiv respektive 

förväntade effekter. 

I den tredje kolumnen anges motiv för det statliga ägandet av de bolag som 

agerar på respektive marknad. De avkastningskrav som staten ställer på sina 

bolag redovisas inte här, även om de kan ha stor betydelse för hur bolagen 

agerar på marknaden. 

Den fjärde kolumnen innehåller viktigare mål för sektorn som motiveras av 

t.ex. negativa externa effekter eller oönskade fördelningseffekter. De kan 

sägas vara restriktioner i marknadernas funktionssätt. 

I avsnitt 4.1 diskuteras de olika målen och hur de förhåller sig till varandra. 

2.1.3 Fyra former av styrmedel 

Det finns olika former av styrmedel som statsmakterna kan utnyttja i syfte 

att styra marknaderna i önskad riktning och för att uppnå uppsatta mål. Det 

förekommer flera olika sätt att dela in och kategorisera sådana styrmedel. I 

våra kartläggningar av liberaliseringsprocessen på de sex studerade marknaderna 

har vi delat in styrmedlen i följande fyra kategorier: ekonomiska 

fald (prop. 1999/2000:140). Regeringen har även i budgetpropositioner framhållit målet att 

den yrkesmässiga trafiken skall bedrivas under lika konkurrensvillkor. Målet om god tillgänglighet 

fanns uttryckt redan i propositionerna som ledde till taximarknadens liberalisering. 

(I förarbetena till propositionerna framhölls även mål om ”god service” och ”rimliga 

priser”.) 

37

styrmedel, administrativa styrmedel, organisatoriska styrmedel samt informationsbaserade 

styrmedel. 

Med ekonomiska styrmedel avser vi olika typer av skatter, avgifter, subventioner 

etc. som syftar till att förändra beteenden i en önskad riktning. Skatter 

som i första hand syftar till att uppfylla rena fiskala syften räknas därför inte 

i detta sammanhang som ekonomiska styrmedel. Administrativa styrmedel 

avser särskilda regler som föreskriver hur en verksamhet skall bedrivas. 

Dessa regler har ofta karaktären av påbud eller förbud och kommer vanligen 

till uttryck genom lagar, förordningar, föreskrifter och direktiv. 17 Med organisatoriska 

styrmedel avser vi offentliga myndigheter och bolag som statsmakterna 

kan använda i syfte att styra och påverka marknaderna. Oavsett 

om statsmakternas styrning av och genom myndigheterna och bolagen sker 

explicit och medvetet eller inte, får deras närvaro och agerande en påverkan 

på marknaderna. Informationsbaserade styrmedel avser olika former av 

informationsinsatser, kampanjer eller rådgivning riktade mot individer och 

företag i syfte att förändra beteenden. 

Vilka styrmedel har statsmakterna använt i liberaliseringen av 

marknaderna? 

Med utgångspunkt från våra kartläggningar har vi i nedanstående tabell 

gjort en förenklad sammanställning av de olika styrmedel som har använts i 

liberaliseringsprocessen på de sex studerade marknaderna. Sammanställningen 

gör inte anspråk på att vara uttömmande eller kronologisk utan skall 

första hand ses som en exempelsamling över de viktigaste styrmedel som 

statsmakterna har nyttjat i liberaliseringsprocesserna. För en mer uttömmande 

beskrivning hänvisas till de enskilda kartläggningarna samt till analysavsnitten 

i kapitel 3. 

17 Viktigt att framhålla är att alla styrmedel som kommer till uttryck i lagar, förordningar 

etc. inte nödvändigtvis utgör administrativa styrmedel i vår kategorisering. En subvention 

som formuleras i en lag är således fortfarande ett ekonomiskt styrmedel. 

38

El 

Post 

Tele 

Inrikesflyg 

Ekonomiska Administrativa Organisatoriska Informationsbaserade 

Energibeskattning, elcertifikat, 

teknikupphandling, 

upphandling av effektreserv, 

bidrag till energisparåtgärder, 

investeringsstöd, produktionsbidrag 

till småskalig 

o förnybar energi, (bidrag 

till) kommunala energirådgivare. 

Anslag till kassaservice, 

införande av brevmoms, 

Stomnätsbidrag, skattelättnader, 

upphandlingsanslag 

Subventionerad trafikupphandling, 

investeringar i 

infrastruktur, driftbidrag till 

kommunla och privata flygplatser 

Järnväg Investering i infrastruktur, 

trafikanslag, bidrag till köp 

av olönsam trafik, fordonsbidrag, 

subventionerade 

banavgifter, utvecklingsbidrag 

till godstrafik 

Taxi 

Subventioner genom 

samhällsbetalda taxiresor, 

Regler för tillträde till nätet 

etc., koncessionsförfarande 

och prisreglering (nät), 

krav på organisatorisk 

separation, produktionsstyrning 

(balansansvar), 

timmätning/pristak 

Avveckling av brevmonopolet, 

lag om grundläggande 

postservice, 

prisreglering, regler för 

bedrivande av postverksamhet, 

PTS-tillsyn, 

avtalskrav, tillståndsprövning 

och tillståndsvillkor, 

regler om tillgång till postal 

infrastruktur, 

Prisreglering, (avtalskrav) 

tillståndskrav, samtrafik- 

vilkor, PTS-tillsyn 

Reglerad slotsfördelning, 

operativ licens 

Ensamrätter, reglerad, 

(adm) banfördelning o 

trafikeringsavtal, krav om 

konkurrensneutral tilllgång 

till gemensamma funktioner, 

skadlighetsprövning 

för busstrafik, JI-krav o 

tillsyn 

Borttagande av pris- och 

behovsprövningen samt 

krav på anslutning till 

beställningscentral, tillståndskrav, 

krav på prisinformation 

och taxametrar, 

möjlighet att påverka 

taxiutbudet i samband med 

upphandling, tillsyn, taxiförarlegitimation, 

undantag 

i konkurrenslagen 

Bolagisering av Vattenfall, 

bildande av Svenska 

Kraftnät, Nord Pool, 

Energimyndigheten/Nätmyndigheten 

och 

Konsumenternas 

elrådgivningsbyrå, 

kommunala energirådgivare 

Bolagisering av Postverket, 

PTS bildas, 

Bolagisering av Televerket, 

PTS bildas 

Luftfartsverket/Luftfartsstyrelsen, 

statligt delägda 

bolag: SAS, Skyways, 

Linjeflyg 

Infrastruktur förvaltas i BV, 

trafiken drivs i afv SJ, 

senare SJ AB, GC AB, och 

Swedcarrier AB med 

bolag. 

Rikstrafiken och 

trafikhuvudmännen. 

Information via 

Konsumenternas 

elrådgivningsbyrå, 

Energimyndigheten, 

Konsumentverket 

Utbildning 

Jämställdhetsråd, 

FoU (bl.a. KFB), 

GTD 

Närings- och 

konsumentpolitisk 

övervakning 

En generell iakttagelse med utgångspunkt från denna sammanställning, är 

att liberaliseringen av de studerade marknaderna inte har inneburit mindre 

av regler, styrning och påverkan från statsmakterna. Tillkomsten av regelverken 

i postlagen och telelagen i samband med att dessa marknader öppnandes 

för konkurrens är snarare exempel på det motsatta, dvs. att liberaliseringen 

i kvantitativa termer har inneburit fler regler. 

39

2.2 Elmarknaden 

2.2.1 Liberaliseringen av elmarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på elmarknaden 

(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell 

gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad 

form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel som 

använts för att uppnå motiven. 

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentar 

1991 

Beslut om bolagisering 

av Vattenfall och att 

Affärsverket svenska 

kraftnät skall bildas 

1993 

Beslut om att bilda 

Nätmyndigheten 

1995 

Beslut att öppna elmarknaden 

för konkurrens 

1996 

Beslut om EG-direktiv 

om inre marknad för el 

1997 

Beslut om ny ellag. 

Takpris för elmätare 

införs 

1997 

Beslut att bilda Energimyndigheten. 

1999 

Beslut att kravet på 

timvis mätning slopas 

2003 

Beslut om nya EGdirektiv 

om inre marknad 

för el 

Skapa förutsättningar 

för en fungerande 

elmarknad 

Behov av tillsyn över 

elmarknaden 

Förutsättningar för ökad 

konkurrens mellan 

producenterna skapas. 

Konsumenternas ställning 

på marknaden 

stärks. 

Skapa en elmarknad i 

EU 

Modernisering av 

ellagen 1 . 

Ge fler möjlighet att 

välja elhandelsbolag. 

Stärka myndighetsfunktionen 

på energiområdet 

Liberaliseringen skall 

gälla alla konsumenter 

Fullfölja införandet av 

en elmarknad inom EU 

Stamnät och utlandsförbindelser 

fördes från 

Vattenfall till Svenska 

Kraftnät. 

Utredning om öppnande 

av elnätet tillsattes. 

Inrättande av nätmyndigheten 

Krav på separation av 

nät från handel/ produktion 

Alla nät öppnas 

Konsumenter kan byta 

elhandelsbolag 

Tidsbegränsning av 

nätkoncessioner införs 

Handel på Nord Pool. 

Medlemsländerna 

måste införa regler som 

delvis öppnar elmarknaden 

Schablonberäkning av 

elförbrukning införs. 

Förkortad uppsägningstid 

Bortre tidsgräns när 

medlemsländerna helt 

skall ha öppnat sina 

marknader för konkurrens 

Nätmyndigheten läggs 

som en del av NUTEK. 

Kostnad vid byte av 

elhandelsbolag hindrar 

konsumenter med låg 

förbrukning att byta 

Nätmyndigheten ingår 

som en del i Energimyndigheten 

1. De regeländringar som krävdes för liberaliseringen hade förts in i den gamla ellagen från 1902. Den 

nya ellagen innebar främst en språklig och redaktionell modernisering. 

2.2.2 Elmarknaden idag 

Elförsörjningen är en av de viktigaste infrastrukturerna i samhället. Elmarknaden 

består av verksamheterna produktion, överföring och handel. En skillnad 

mot de flesta andra marknader är att elenergi inte kan lagras. Den måste 

40

produceras och konsumeras vid samma tidpunkt. Därför måste utbud och 

efterfrågan på elenergi ständigt vara i balans. Oavsett hur marknaden är 

organiserad måste därför en funktion för balansering mellan utbud och 

efterfrågan finnas. Idag har Affärsverket svenska kraftnät denna uppgift. 

El är en extremt homogen produkt. Den är därför inte lika lätt att produktdifferentiera 

som andra varor. 18 

Energiförbrukningen kan normalt delas upp i fem olika delmarknader. 19 

1. Energi till belysning och apparater 

2. Energi för uppvärmning och nedkylning av lokaler (bostäder, kontor 

m.m.) 

3. Energi för uppvärmning av vatten (bostäder, kontor m.m.) 

4. Energi för processindustri och annan tillverkning 

5. Energi för transportändamål 

På den första delmarknaden saknas alternativ till el, medan el används i 

olika utsträckning på de övriga delmarknaderna. Ofta konkurrerar el med 

andra energislag på dessa marknader. 

Ur ett marknadsperspektiv är det olika förutsättningar för produktion, överföring 

och handel. Skillnaderna redovisas översiktligt i följande tabell. 

Verksamhet Karaktär 

Produktion Stordriftsfördelar, kräver samordning med annan produktion. Kan 

ske i konkurrens. Försäljning sker via Nord Pool eller bilateralt. 

Överföring Naturligt monopol. Kan delas upp i transmission (stamnätet för hela 

landet) och distribution (regionala och lokala nät). Nu reglerade 

monopol. 

Handel Kan ske i konkurrens. Konsumenten kan välja elhandelsbolag. 

Utbud, efterfrågan och pris samspelar inom produktion och handel på liknande 

sätt som för andra marknader för varor och tjänster. 

Kraftindustrin har tidigare präglats av de stordrifts- och samproduktionsfördelar 

som finns i verksamheten. 20 Detta ledde till en stark vertikal integra- 

18 

Differentiering kan dock ske genom det sätt på vilket elen produceras och det sätt företag 

säljer elen på. 

19 

Indelningen är hämtad från COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning och analys av 

energimarknaden. Denna rapport är framtagen som ett underlag till Statskontorets rapport 

Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 

20 

Beskrivningen av förhållandena före liberaliseringen utgår främst från prop. 1993/94:162 

Handel med el i konkurrens samt Hjalmarsson Reglering och marknadsresultat på svensk 

elmarknad (1993) och Hjalmarsson From Club-Regulation to Market Competition in the 

Scandinavian Electricity Supply Industry (1993). 

41

tion. Stordriftsfördelar finns främst i överföringen av el. Detta gäller även i 

utbyggnad och drift av produktionsanläggningar, där det även finns möjlighet 

till samordningsvinster. 

Den tekniska utvecklingen har gjort att den vertikala integrationen idag inte 

är lika fördelaktig. Överföringen har dock fortfarande karaktären av naturligt 

monopol. Detta har givit förutsättningen för den liberalisering som skett 

på elmarknaden. 

Staten utövade tidigare sin kontroll över marknaden genom Vattenfallsverket 

som var marknadsledare, även om verket långt ifrån var den enda aktören. 

Den statliga direktregleringen av marknaden har samtidigt varit relativt 

begränsad. Istället har inslaget av självreglering eller ”klubbreglering” varit 

stort. De största elproducenterna har bildat ”klubbar” som svarat för en omfattande 

organisering och reglering av elmarknaden när det gäller leveranssäkerhet 

och övriga kvalitetsnormer för el, kapacitetsutbyggnader, tariffilosofi, 

prognosverksamhet m.m. Vattenfallsverket har varit ordförande i dessa 

klubbar. 

I och med liberaliseringen 1996 omreglerades elmarknaden så att produktion 

och handel sker i konkurrens. Överföringen utgör dock reglerade monopol. 

Vidare ställdes krav på uppdelning av konkurrensutsatt verksamhet 

respektive monopolverksamhet på så sätt att en juridisk person som bedriver 

nätverksamhet inte får bedriva produktion eller handel med el. Dessa verksamheter 

kan dock förekomma i samma koncern. Nätverksamhet skall redovisas 

åtskild från annan verksamhet. Syftet med dessa regler är att undvika 

korssubventionering. Tidigare hade Statens vattenfallsverk delats i två delar. 

Svenska Kraftnät fick ansvar för stamnätet och systemansvaret, medan 

övriga delar bolagiserades i Vattenfall AB. 

Konsumenterna var före liberaliseringen hänvisade till lokala monopol, utan 

möjlighet att byta leverantör. Det var bara de stora kraftkonsumenterna 

(t.ex. stora industrier och distributionsföretag) som hade möjlighet att välja 

elproducent. 

År 1996 fick Sverige och Norge en gemensam marknadsplats i och med att 

Nord Pool bildades av Svenska Kraftnät och Statnett. I Norge hade dessförinnan 

funnits en elbörs. Geografiskt har sedan elmarknaden successivt utvidgats. 

Finland blev en del av Nord Pool år 1997, Jylland kom med år 1999 

och år 2000 blev Nord Pool en marknad för hela Norden (exklusive Island) 

genom att också Själland ingick i Nord Pools verksamhetsområde. Efterhand 

som handeln utvidgats på Nord Pool har även ägandet av Nord Pool 

ändrats så att de olika ländernas systemansvariga blivit delägare. 21 Idag sker 

ca 30 procent av all fysisk elhandel via Nord Pool, medan de övriga 70 pro- 

21 www.nordpool.com 

42

centen av elhandeln görs upp i bilaterala kontrakt mellan köpare och 

säljare. 22 

Elmarknaden är dock inte begränsad till Norden, eftersom det finns möjlighet 

att leverera till respektive ta emot el från Tyskland, Polen och Ryssland. 

Utvecklingen går således mot en europeisk elmarknad. Detta är också målet 

för EU som drivit på att elmarknaden skall öppnas över gränserna. De krav 

på förändringar som i det sammanhanget ställts på medlemsländerna har 

Sverige till största delen genomfört innan direktiven 23 krävt detta. 

Elmarknaden karaktäriseras av en allt starkare ägarkoncentration. I Sverige 

dominerar tre stora koncerner, som har verksamhet i såväl produktion, 

distribution och försäljning. Dessa koncerner är Vattenfall, Sydkraft och 

Fortum. Dessa koncerner återfinns även på naturgas- och fjärrvärmemarknaderna. 

24 

När det gäller elproduktionen står de tre koncernerna för knappt 90 procent 

av kapaciteten i Sverige. 25 Övriga sextiotalet företag står således för drygt 

10 procent av produktionen. Ses marknaden i ett nordiskt perspektiv minskar 

dominansen av koncernerna. 

När det gäller elhandeln är koncentrationen inte lika stor. År 2003 fanns 125 

elhandelsföretag, jämfört med 227 företag när liberaliseringen inleddes. 

Även om antalet företag är stort är många företag på olika sätt knutna till de 

tre stora koncernerna. Enligt Elkonkurrensutredningen 26 uppskattades att 

cirka 70 procent av handeln skedde i de ”sfärer” som dessa tre koncerner 

skapat. 

Antalet företag som äger lokalnät har minskat från närmare 250 stycken år 

1996 till cirka 120 företag år 2003. När det gäller regionnäten äger de tre 

koncernerna cirka 97 procent av ledningslängden. 

Energimyndigheten är nätmyndighet enligt ellagen. Vidare skall myndigheten 

verka för att elmarknadens funktion förbättras samt följa utvecklingen 

på elmarknaden. Andra myndigheter med uppgifter på elmarknaden är Konkurrensverket 

(utifrån generella konkurrensregler), Konsumentverket och 

22 

Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 

23 

Nu gällande direktiv är 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för 

el. Tidigare direktivet 96/92/EG var viktigt för att reglera utvecklingen mot den inre marknaden 

för el. Det nu gällande direktivet är en vidareutveckling, där bl.a. ett slutdatum fastställts 

där den inre marknaden skall vara införd fullt ut. 

24 

Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 

25 

Energimyndigheten, Elmarknaden 2003. Uppgifterna gäller år 2002. Därefter har Sydkraft 

köpt Graninge. 

26 

Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7). 

43

Finansinspektionen. Tillsynen över verksamheten vid Nord Pool ansvarar 

norska myndigheter för, eftersom Nord Pool är ett norskt aktiebolag. 27 

Sammanfattningsvis kan konstateras att koncentrationen på den svenska elmarknaden 

ökat successivt. Detta är inget som inletts i och med liberaliseringen 

av elmarknaden år 1996, utan det är en process som pågått under en 

längre tid. När det gäller nätföretagen har staten också agerat för att minska 

framförallt antalet små företag. 

Samtidigt internationaliseras elmarknaden allt mer. Det betyder att såväl det 

utländska ägandet på den svenska elmarknaden som Vattenfalls ägande i 

andra länder ökat. Mellan åren 1996 och 2002 ökade det utländska ägandet i 

Sverige från drygt 10 till 40 procent. Största minskningen av ägandet har 

kommuner och kategorin övriga (t.ex. ekonomiska föreningar) stått för. 28 

Det kan också konstateras att flera stater agerar aktivt på den europeiska 

elmarknaden. Förutom det av staten helägda Vattenfall, som framför allt 

expanderat i Tyskland och Polen, ägs Fortum till cirka 60 procent av den 

finska staten och i Sydkraft har den norska staten via Statkraft en minoritetspost. 

Dessa helt eller delvis statsägda företag är de tre största aktörerna på 

den nordiska marknaden. 

2.3 Postmarknaden 

2.3.1 Liberaliseringen av postmarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på postmarknaden 





27 Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 

28 Svensk Energi, Elåret 2003. 

44

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 

1991 CityMail startar verksamhet 

och börjar dela ut 

företagspost i Stockholm. 

1992 

Beslut om att postmarknaden 

skall öppnas 

för konkurrens. 

1993 

Beslut om postlag 

och postförordning. 

1993 

Beslut om bolagisering 

av Postverket. 

Öka konkurrensen på 

postområdet i syfte att ge 

lägre kostnader i produktionen 

och incitament till 

nya och bättre metoder för 

brevbefordran. 

Lagfästa den postservice 

som skall tillhandahållas 

allmänheten. 

Precisera regler för 

bedrivande av 

postverksamhet. 

Aktiebolagsformen mer 

ändamålsenlig för 

konkurrensutsatt 

verksamhet. 

Kungörelsen om Postverkets 

ensamrätt på brevbefordran 

upphör att gälla 

från år 1993. 

Postlagen träder i kraft i 

mars 1994 och definierar 

den grundläggande postservicen 

samt innehåller 

regler för bedrivande av 

postverksamhet. 

Prisreglering (privatbrev). 

PTS får tillsynsansvar på 

postområdet. 

Ändrad associationsform 

för Postverket från mars 

1994. 

1995 Posten köper 75 % av 

aktierna i CityMail. Bolaget 

försätts senare i konkurs. 

1996 Vägledande utslag från 

Konkurrensverket minskar 

Postens möjlighet att prisdifferentiera. 

CityMail startar verksamhet 

på nytt med nya ägare. 

1996 

”Första ändringen” i 

postlagen. 

Garantera den post-service 

som Posten de facto 

levererade. 

Förhindra oseriösa 

postföretag. 

Definitionen av grundläggande 

postservice 

utvidgas i postlagen till att 

också gälla tidningar och 

tidskrifter. 

Tillståndsplikt för bedrivande 

av postverksamhet. 

1997 EG-direktiv om gemensamma 

regler för posttjänster. 

Antalet tillstånd att bedriva 

postverksamhet ökar från 

1998 

”Andra ändringen” i 

postlagen. 

1999 

”Tredje ändringen” i 

postlagen. 

2001 

Särskild lag för den 

grundläggande 

kassaservicen. 

Anpassa postlagen till 

utvecklingen på 

postmarknaden och till det 

nyligen beslutade EGdirektivet. 

Skapa konkurrensneutralitet 

och bättre 

samutnyttjande av den 

postala infrastrukturen 

Otydligt samband mellan 

postverksamhet och 

kassaservice. 

Den grundläggande 

posttjänsten omdefinieras i 

postlagen. 

Krav att samhällsomfattande 

posttjänst skall grunda 

sig på kostnaderna. 

PTS får sektorsansvar på 

postområdet och får rätt att 

utfärda tillståndsvillkor. 

Regler i postlagen om 

hantering av postnummersystemet 

samt regler om 

tillgång till anläggning för 

postöverlämning. 

Kassaservicefrågorna lyfts 

ut ur postlagen och regleras 

i lagen om grundläggande 

kassaservice 

som träder i kraft år 2002. 

12 till drygt 100. 

2003 Posten har en marknadsandel 

på 93 %. Antal postföretag 

med tillstånd är runt 

35. 

45

2.3.2 Postmarknaden idag 29 

Postmarknaden kan beskrivas på olika sätt och definitionen av marknaden 

kan göras mer eller mindre vid. I postlagen definieras ”postverksamhet” 

som ”…regelbunden befordran av brev mot avgift.”. Med ”brev” avser 

lagen ”…adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat 

omslag och som väger högst 2 kg.” Vanligt är emellertid att till posttjänster 

också räkna förmedling av paket, dagstidningar och oadresserade försändelser. 

I denna rapport avser posttjänster i första hand den snävare definitionen 

förmedling av brev i enlighet med postlagens definition. Det var denna del 

av postmarknaden som liberaliserades och öppnades för konkurrens år 1993. 

Förmedling av paket och oadresserad direktreklam var öppen för konkurrens 

sedan tidigare. I sammanhanget bör man vidare peka på att det idag finns 

flera närliggande och ”konkurrerande” substitut till brevkommunikation 

genom t.ex. fast telefoni, mobiltelefoni, fax, SMS, e-post och Internet. 

(Framväxten av nya kommunikationsmetoder var i själva verket ett bland 

flera skäl till att liberaliseringen av postmarknaden kom att genomföras. 30 ) 

På postmarknaden (för brev) produceras en rad olika produkter som kan 

beskrivas på olika sätt. Vid beskrivningar av postmarknaden är det vanligt 

att liksom Post- och telestyrelsen (PTS) dela in marknaden i delmarknaderna 

”enstaka brev” respektive ”sändningar”. Sändningar avser en större 

volym post på en gång och avser post från företag, myndigheter och organisationer 

till i första hand hushåll. Post från hushåll och mellan företag, 

myndigheter och organisationer utgörs i stor utsträckning av enstaka brev. 

Styckkostnaden per försändelse är lägre vid sändningar än för enstaka brev. 

Vidare brukar postprodukterna delas in efter den tid inom vilket brevet skall 

vara förmedlat. Ofta delar man in försändelserna i ”A-brev” respektive ”Bbrev” 

där A-breven skall befordras över natten och B-breven skall nå adressaten 

inom tre dagar. 

Brevmarknadens årliga distributionsvärde (operatörernas samlade intäkter 

för att befordra brev) har uppskattats till omkring 11 miljarder kronor. 31 

Brevvolymerna ökade kraftigt i Sverige fram till senare delen av 1990-talet 

för att därefter minska i volym. Sannolikt förklaras stagnationen till viss del 

av att brev har ersatts med elektronisk kommunikation. År 2003 förmedlades 

totalt 3267 miljoner adresserade försändelser i Sverige att jämföra med 

toppnoteringen år 1997 på 3436 miljoner. År 2003 utgjorde sändningar runt 

73 procent av den totala marknaden och enstaka brev runt 27 procent. 

29 Detta avsnitt bygger i huvudsak på rapporterna Service och konkurrens 2004 (Post- och 

telestyrelsen, 2004:17) samt Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag 

(Peter Andersson, April 2004). 

30 För en närmare beskrivning av detta hänvisas till postavsnittet i den separata kartläggningsdelen 

Avregleringen av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 

31 Post- och telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande 

analys (PTS-ER 2004:20). 

46

Posten AB (benämns i fortsättningen Posten) har bedömt att cirka 85 

procent av all post utgörs av ”riksbrev” medan brev som lämnas in för att 

delas ut på samma ort (”lokalbrev”) utgör cirka 15 procent av all post. 

I tabellen nedan framgår kommunikationsmönstret på den svenska brevmarknaden 

år 2003. 

Kommunikationsmönster på den svenska brevmarknaden år 2003 

Från/Till Företag Hushåll Totalt 

Företag 26 % 68 % 94 % 

Hushåll 3 % 3 % 6 % 

Totalt 29 % 71 % 100 % 

Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS- 

ER 2004:20). 

Producenten på postmarknaden är den aktör som distribuerar försändelsen 

och konsumenten är den som betalar för att detta skall ske. Postproduktionen 

kan delas in i de fyra produktionsleden uppsamling, sortering, transport 

och utdelning. Andersson har beskrivit affärsidén med post som att sammanföra 

många små strömmar av meddelanden till stora flöden som kan 

massproduceras. Detta leder till olika typer av skalfördelar. Exempel på 

sådana skalfördelar i postverksamheten är stordriftsfördelar i vart och ett av 

de olika produktionsleden (t.ex. vid sortering och utdelning), samproduktionsfördelar 

mellan olika produkter (t.ex. mellan A-post och B-post vid 

utdelning) samt nätverksfördelar (t.ex. genom sänkta transaktionskostnader i 

olika produktionsled). Slutsatsen av detta är att det finns naturliga monopol 

inom delar av postverksamheten. Brevutdelning utgör ett naturligt monopol 

längs varje utdelningsrunda och sortering utgör ett naturligt monopol för 

varje region. Av detta följer emellertid alltså att post inte nödvändigtvis 

utgör ett naturligt monopol i hela landet. Vidare bör det framhållas att frågan 

om förekomsten av naturligt monopol inte är statisk. Ändrade efterfråge- 

eller kostnadsförhållanden kan förändra villkoren och exempelvis 

leda till att det istället uppstår ”naturliga duopol”. 

Förekomsten av naturligt monopol och olika typer av skalfördelar inom 

postverksamheten sätter sin prägel på hur verksamheten organiseras och bedrivs 

och förklarar i viss utsträckning den marknadssituation som idag råder 

med Posten som ensam eller dominerande aktör på de olika delmarknaderna. 

De konkurrenter till Posten som etablerats har lyft ur vissa delar ur produktionsleden. 

Ett exempel på detta är att CityMail tar emot post från hela 

landet, men endast delar ut i de tre storstadsregionerna. 

Ett annan viktig aspekt när det gäller postmarknaden är att det i enlighet 

med postlagen ställs krav på att det i landet skall finnas en s.k. samhällsomfattande 

posttjänst. Samhällsomfattande posttjänst är den svenska beteckningen 

på det som internationellt betecknas ”universal service obligation”. I 

EU-parlamentets och ministerrådets s.k. postdirektiv om gemensamma reg- 

47

ler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för 

förbättring av kvaliteten på tjänsterna, anges bl.a. att medlemsländerna skall 

säkerställa en samhällsomfattande posttjänst av bestämd kvalitet inom hela 

landet. 32 

Postlagen definierar den samhällsomfattande posttjänsten som att 

Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta 

emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. 

Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för 

alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom 

skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. 

Lagen klargör vidare att den aktör som skall utföra den samhällsomfattande 

tjänsten skall tillhanda tjänsten till priser som grundar sig på kostnaden. 

Genom att utfärda tillståndsvillkor ser PTS till att tjänsten utförs i enlighet 

med lagen. I Sverige är det hittills Posten som genom tillståndsvillkor har 

ålagts att tillhandahålla tjänsten. 

I Sverige finns det även en i lag fastställd prisreglering som innebär att det 

finns ett prishöjningstak för enstaka försändelser som väger upp till 500 

gram. Pristaket innebär i korthet en reglering av hur mycket priset för enstaka 

försändelser upp till 500 gram får öka från ett år till nästa. Vid sidan 

av detta klargör postlagen att den samhällsomfattande posttjänsten skall 

grunda sig på kostnaderna samt att priserna för enstaka försändelser skall 

vara rimliga och enhetliga. 

Vid tidpunkten för det att postmarknaden öppnades för konkurrens år 1993 

då det formella brevmonopolet avskaffades, var Postverket (vid sidan av 

CityMails begränsade verksamhet som startats år 1991) ensam aktör på 

marknaden. Det fanns inte någon särskild lagstiftning som reglerade utövandet 

av postverksamhet. Styrningen av verket skedde genom att statsmakterna 

fastställde särskilda servicemål, kvalitetsmål och ekonomiska mål 

för verksamheten. År 1994 bolagiserades verket och blev Posten AB samtidigt 

som postlagen trädde i kraft. 

Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har antalet postoperatörer 

ökat kraftigt för att nå en topp på drygt 100 år 1997. Idag är antalet postföretag 

med tillstånd omkring 35. De flesta av dessa är emellertid mycket små 

och i huvudsak verksamma lokalt. Den enda större konkurrenten till Posten 

är CityMail. CityMail är verksamt på den del av marknaden som gäller 

försorterade sändningar och delar enbart ut i Stockholms-, Göteborgs- och 

Skåneregionen samt via underentreprenörer på Gotland. Nedanstående 

tabell visar Postens, CityMails och övriga aktörers marknadsandelar på den 

32 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma 

regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring 

av kvaliteten på tjänsterna. 

48

totala brevmarknaden år 1996 respektive 2003. Av tabellen framgår att 

Posten tio år efter brevmonopolets avskaffande har en marknadsandel på 

runt 93 procent av den totala brevmarknaden. 

De svenska brevoperatörernas marknadsandelar år 1996 respektive år 2003 

MarknadsMarknads- Förändring 

andel 1996 (%) andel 2003 (%) (%-enheter) 

Posten 98,2 92,9 - 5,3 

CityMail 1,5 6,6 + 5,1 

Övriga 0,3 0,5 + 0,2 

Totalt antal miljoner 

försändelser 

3422 3267 --- 

Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS- 

ER 2004:20) samt Andersson, Tio år efterpostmarknadens avreglering: effekter och 

reformförslag (April, 2004). 

Posten bedöms ha en marknadsandel på omkring 90 procent av hela delmarknaden 

sändningar medan CityMail står för resterande del. På hela 

delmarknaden enstaka brev (”riks” och ”lokalt”) har Posten en marknadsandel 

på över 99 procent. På några orter torde emellertid lokala postföretag 

ha varit förhållandevis framgångsrika och tillskansat sig en betydande del av 

lokalposten inom det aktuella verksamhetsområdet. Posten bedöms ha 

förlorat omkring tre procent av den totala lokalpostmarknaden till de små 

lokala företagen. 

Sverige är idag det enda EU-land som i praktiken har avskaffat möjligheterna 

att skydda sin nationella postoperatör genom att ge denne monopol på 

vissa posttjänster. 33 Utvecklingen i Europa går dock långsamt mot en 

gemensam marknad för posttjänster. Genom en ändring i postdirektivet har 

nu en tidplan lagts fast för en fortsatt stegvis liberalisering av den europeiska 

postmarknaden. 34 

2.4 Telemarknaden 

2.4.1 Liberaliseringen av telemarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på telemarknaden 





33 

Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7), 

sid 11. 

34 

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av 

direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. 

49

Viktiga beslut Motiv Styrmedel Kommentarer 35 

1988 

Telepolitiskt beslut 

1992 

Telelagen och 

lagen om radiokommunikation. 

1993–2000 

Successiva översyner 

och lagändringar 

1996 

Större översyn av 

telelagen med 

ändringar fm 1/7 

1997 

1995 och framåt 

IT-politiskt beslut 

2004 

Lagen om 

elektronisk 

kommunikation 

Ett ändamålsenligt 

telesystem som bidrar 

till ett effektivt resursutnyttjande 

i samhället. 

En effektiv konkurrens 

är ett medel för att nå 

de telepolitiska målen. 

Marknaden öppnas för 

konkurrens på lika 

villkor. 

Ökad 

konkurrensneutralitet 

mellan operatörer. 

Ökad konkurrens på 

mobilmarknaden. Anpassning 

inför liberaliseringen 

av EU:s telemarknader. 

En övergripande strategi 

för effektiv konkurrens 

och nätutbyggnad 

i marknadens regi för 

att Sverige som första 

land skall bli ett informationssamhälle 

för 

alla. 

Samlad lagstiftning och 

konvergens inom hela 

sektorn för elektronisk 

kommunikation enligt 

EG-direktiv. 

Marknaden styrs av 

Televerket och teleförordningen.Televerket 

tillhandahåller 

telefonitjänst i hela 

landet. Telenämnden 

tar över vissa myndighetsuppgifter.Anslutningsmonopolet 

avvecklas gradvis. 

Tillträdesregler och 

tillståndsvillkor för 

dominerande aktörer. 

Bolagisering av Televerket. 

PTS tar över alla 

myndighetsuppgifter. 

Skärpningar av tillträdesvillkor 

och PTS 

möjlighet att ingripa 

mot marknadens 

aktörer. 

En rad reformer om 

bl.a. rätt till förval, 

nummerportabilitet och 

nationell roaming 

genomförs successivt. 

Gemensamma regler 

för tele, IT, media samt 

radio och TV. PTS 

definierar relevanta 

marknader och dominerande 

företag åläggs 

särskilda villkor i syfte 

att främja konkurrensneutralitet. 

35 Huvudsakligen baserat på PTS årliga marknadsöversyner. 

50 

1991–94 har Telia mer än 90 % 

av marknaden men nya aktörer 

har etablerats. Konkurrens 

finns främst i internationell trafik 

och för företag. Taxorna ombalanseras. 

1996 Telia fortsatt dominerande 

men en viss konkurrens om 

mobiltelefoni börjar märkas 

med åtföljande prissänkningar. 

Internetmarknaden har växt 

kraftigt. 

1997–98 Telia dominerar fortfarande 

som nätägare o 

konkurrens finns nästan bara 

från de med egna nät. Mobilmarknaden 

växer men priserna 

står stilla. Begynnande konkurrens 

om fasttelefoni och nya 

nischaktörer, t.ex. IP-tfni börjar 

dyka upp. 

1999–2000 

Telia dominerar fortfarande 

med 99 % av marknaden för 

abonnemang och lokalsamtal. 

Förvalsreformen -99 har dock 

påverkat detta och ökat antalet 

fasttelefonioperatörer. I juni 

2002 har en tredjedel av privatkunderna 

valt en annan operatör 

än Telia. 

2001 Nationella stomnät ägs av 

bl.a. BV, Teracom och SvKn, 

men bara Telias nät når alla 

kommuner. Telia har mer än 

50 % av bredbandsmarknaden. 

60 % av befolkningen har tillgång 

till Internet, ca 13 % via 

bredband.

2.4.2 Telemarknaden idag 36 

Historiskt sett har teletjänster mest handlat om olika former av kommunikation 

med hjälp av telegram, telex och taltelefoni (ursprungligen fast telefoni 

men under de senaste tjugo åren även telefax och mobil telefoni). Med tiden 

har dock marknaden också kommit att omfatta ett bredare utbud av olika 

typer av kommunikationstjänster som har det gemensamt att de produceras 

och tillhandahålls med hjälp av datateknik och elektronisk överföring. 

Telemarknaden kan delas upp i olika delmarknader. Ett sätt är att som Konkurrensverket 

gör i en uppföljning från 1998 37 utgå från den tidigare telelagens 

bestämmelser och definitioner och helt enkelt dela upp marknaden i 

teletjänster och nätkapacitet. Med teletjänst avses i lagen förmedling av 

telemeddelande (ljud, text, bild, data) för någon annan. Förmedlingen sker 

med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar 

som utnyttjar särskild anordnad ledare. Nätkapacitet definieras som överföringskapacitet 

i telenät eller del därav. Motsvarande indelning enligt den 

senare lagen om elektronisk kommunikation skulle vara elektronisk kommunikationstjänst 

och elektroniska kommunikationsnät. 

I PTS marknadsöversikt 2003 delas marknaden för elektronisk kommunikation 

upp i följande delmarknader 

• Fasta samtalstjänster 

• Mobila samtalstjänster 

• Samtrafik i fasta nät och mobilnät 

• Datakommunikationstjänster till operatör och slutkund 

• Internettjänster 

Synen på telemarknaden har således på relativt kort tid förändrats från att 

huvudsakligen uppmärksamma samtals- och datakommunikationstjänster 

för slutkunder till att också se till betydelsen av den omfattande insatsmarknad 

som finns för operatörer. Och som en alltmer fristående och uppmärksammad 

delmarknad – marknaden för Internettjänster (Internetaccess). 

Rätten att anlägga telenät eller erbjuda teletjänster är inte och har inte heller 

tidigare, med undantag från det s.k. anslutningsmonopolet avseende rätten 

att ansluta teleutrustning till det allmänna telenätet 38 , varit reglerat av något 

36 

Avsnittet bygger i huvudsak, och där inget annat anges, på PTS marknadsrapport Svensk 

telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24). 

37 

Konkurrensverket, Avreglerade marknader i Sverige (1998:3). 

38 

Anslutningsmonopolet avsåg att skydda Televerkets ensamrätt att ansluta olika typer av 

telekomutrustning som telefonsvarare, faxar och telefonapparater. Motivet var att skydda 

teknikutvecklingen inom ramen för det s.k. Ellemtel-samarbetet mellan Televerket och LM 

Ericsson. Monopolet avvecklades successivt under 1980-talet och 1990 försvann det sista, 

nämligen ensamrätten att ansluta företagsväxlar. 

51

formellt (rättsligt) monopol i Sverige. Detta till trots har det inte funnits 

några verkliga förutsättningar för andra företag att etablera sig på marknaden 

och ta upp konkurrensen med Televerket. Förutom att den nationella 

infrastrukturen och merparten av resurserna på marknaden utgjort en del av 

Televerket, så har Televerket även utformat den formella normgivningen 

och utövat sin myndighetsroll ända fram till starten av liberaliseringsprocessen 

i början av 90-talet. Televerket hade bl.a. som uppgift att tilldela 

frekvens- och nummerresurser, samt att meddela föreskrifter avseende 

användning av frekvenser och teleutrustning. Såväl Comviq (1981 och 

1985), NordicTel (1990) som det blivande Vodafone, tilldelades dock 

erforderliga tillstånd för sin mobiltelefoniverksamhet först efter att ha överklagat 

Televerkets beslut till regeringen. 

Därefter har telemarknaden successivt utvecklats från ett oreglerat monopol 

till den i lag reglerade och allt mer konkurrensutsatta marknad den är idag. 

Den ökande konkurrensen förklaras till stor del av övergången från en via 

Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens 

företag agerar enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden. 

Utvecklingen de senaste tjugo åren är dock i hög grad också ett resultat av 

tekniska landvinningar, tillika en ökande internationalisering av marknaden. 

Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att 

sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden och nya möjligheter 

på marknaden. 

Konkurrensen på telemarknaden har som sagt ökat gradvis. Från att Televerket 

vid tiden för liberaliseringen i början av 1990-talet stod för i stort sett 

hela marknaden för fast telefoni och merparten av mobilmarknaden har 

marknadsandelarna för det tidigare de facto-monopolet minskat. Det är särskilt 

tydligt i den internationella trafiken och går också att utläsa i statistik 

över den nationella fjärrtrafiken ända fram till dess att Telia 39 prismässigt 

slog samman denna trafik med lokaltrafiken. Vid årsskiftet 1995/96 uppgick 

Telias marknadsandel för nationell långdistanstrafik till ca 95 procent. Vid 

årsskiftet 1997/98 hade den sjunkit till omkring 80 procent. 40 Inkluderas 

även Internetsamtal i statistiken, dvs. uppringd access via modem, visar det 

sig emellertid att Telia i stort sett har lyckats ta hem de förlorade marknadsandelarna 

på försäljning av Internetanslutning. 

Införandet av s.k. förval för internationella samtal och rikssamtal 1999 medförde 

ytterligare skärpning av konkurrensen för dessa samtalsslag. 2001 in- 

39 

Idag heter bolaget Telia Sonera AB. I fortsättningen använder vi enbart benämningen 

Telia. 

40 

AB Stelacon på uppdrag av PTS, Marknaden för telekommunikation i Sverige 1997. En 

kartläggning av konkurrenssituationen och utvecklingen av den svenska marknaden för 

telekommunikation år 1997, (Maj 1998). 

52

fördes förval även för lokalsamtal, varigenom även detta samtalsslag blev 

föremål för omfattande konkurrens. 

Förutom att konkurrensen ökade och samtalstaxorna sjönk kraftigt, medförde 

förvalsreformen att Telias marknadsandelar på marknaden för fasta samtalstjänster 

minskade, för att 2003 vara nere i 71 procent. 41 Utöver förvalsreformen 

har också det faktum att konkurrenter på senare tid börjat erbjuda 

IP-telefoni (s.k. Internet Protocol, dvs. Internetbaserad telefoni) haft betydelse 

för den fortsatta utvecklingen mot lägre priser och mer konkurrens. 

På marknaden för fast telefoni (fasta samtalstjänster) finns förutom Telia 

och Tele 2, med omkring 71 respektive 10 procent av intäkterna från slutkunder 

på marknaden, idag ett femtiotal aktiva operatörer. De senare är 

emellertid mycket små och har som mest en marknadsandel på en eller två 

procent. 42 

På marknaden för mobila teletjänster (mobila samtalstjänster) finns fem 

operatörer med egen nätinfrastruktur. Tre av dessa har ett kundunderlag och 

en omsättning av betydande omfattning. Telia är störst med 44 procent av 

marknaden mätt i intäkter från slutkund, strax därefter kommer Tele 2 med 

38 procent medan Vodafone har 15 procent av marknaden. 43 Utöver nätoperatörerna 

finns ett antal mindre företag som tillhandahåller mobiltjänster 

genom att hyra nätkapacitet av dessa. Även om det finns förhållandevis 

många sådana företag har dessa verksamheter än så länge relativt liten omfattning. 

På marknaden för samtrafik i fasta nät och mobilnät gäller att alla operatörer 

i olika utsträckning är beroende av att trafikera varandras nät beroende 

på var kunderna finns och vart och med vem kunderna vill kommunicera. 

Marknaden består av trafik mellan fasta nät, mellan fasta nät och mobilnät 

och av trafik mellan mobilnät, och den delas in i olika trafikslag; samtalsoriginering, 

förmedlingstjänster och samtalsterminering. 

När det gäller samtrafik till och från fasta nät dominerar Telia genom sin 

kontroll av det rikstäckande fasta telenätet. 44 Alla förvalsoperatörer som 

riktar sig till privatkunder är därför beroende av att originera kundernas 

samtal i Telias nät, och i de flesta fall även att terminera samtalen till mottagare 

i Telias nät. 

41 Post- och telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1). 

42 Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42). 


44 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät och lokala accessnät 

som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) och når därmed i 

stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät, 

som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder. 

53

Samtrafiken till och mellan mobilnät är något mera jämnt fördelad mellan 

de tre betydande mobiloperatörerna med egna nät. 

En nätoperatör som har många direktanslutna abonnenter kan i mycket 

större utsträckning sätta villkor och agera oberoende av konkurrenter och 

kunder än de operatörer som inte har det. Till skillnad från fast telefoni kan 

mobilteleabonnenter visserligen välja mellan abonnemang hos olika teleoperatörer 

och därmed det nät där ett samtal skall starta (samtalsoriginering), 

men när kunden väl har bestämt till vem man vill ringa är kundens 

operatör hänvisad till att utnyttja, och betala för tillgången till, det nät där 

mottagaren finns (samtalsterminering). Även om mottagaren av ett samtal 

teoretiskt sett skulle kunna vara intresserad av vad den uppringande får 

betala, saknar i praktiken det stora konsumentkollektivet insyn i taxornas 

konstruktion med avseende på denna uppdelning. 

Marknaden för Internettjänster (Internetaccess) fokuserar än så länge i stor 

utsträckning på olika typer av Internetaccess, dvs. olika former av tillträde 

till Internet. Den ursprungliga formen utgjordes av uppringd access med 

modem via det vanliga telefonabonnemanget, men marknaden håller gradvis 

på att övergå till att erbjuda snabbare Internet genom fast bredbandsaccess. 45 

Detta görs genom anslutning till t.ex. nybyggda fiberbaserade nät eller 

genom att utnyttja befintliga och uppgraderade Kabel-tv nät. En annan form 

av fast Internetaccess utnyttjar Telias rikstäckande fasta telenät, s.k. xDSL, 

för anslutning av kunden. 

Marknaden består av några större och ett hundratal mestadels mycket små 

s.k. ISP:er (Internet Service Provider). Telia hade, mätt i antalet aktiva 

kunder på hela marknaden för uppringd och fast Internetaccess, år 2003 en 

marknadsandel på 38 procent. Därefter kom Spray med nio procent och 

Glocalnet med åtta procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg 

fem procent. 

På marknaden för fast Internetaccess hade Telia 42 procent, Bredbandsbolaget 

14 procent, comhem elva procent, Bostream nio procent och UPC 

sju procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg fem procent. 

Även om det idag finns ett stort antal företag som etablerat sig på olika 

delmarknader, präglas telemarknaden i sin helhet i stor utsträckning av 

fåtalsdominans med Telia som största aktör. Fåtalsdominansen är till del en 

följd av det begränsade antal företag som etablerat sig och tillhandahåller 

tjänster på alla delmarknader. Men den är framförallt föranledd av det 

mycket begränsade antal företag som investerat i egen infrastruktur, eftersom 

tillgång till infrastruktur, framförallt accessinfrastruktur, är en förutsätt- 

45 Någon egentlig definition på bredband finns inte. En mer korrekt benämning skulle därför 

vara ”IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet”. För enkelhetens skull använder vi 

dock det något mindre korrekta men kortare begreppet ”bredband” i denna rapport. 

54

ning för att kunna tillhandahålla de allra flesta slutkundstjänster på marknaden. 

De företag som kontrollerar accessinfrastruktur, exempelvis Telias 

fasta telenät, kabel-TV-nät eller mobiltelenät, har därför ett klart försprång 

framför andra företag på marknaden. 

Men som nämnts ovan förutsätter en fungerande telemarknad också att 

abonnenterna i olika nät kan kopplas samman och kommunicera med varandra, 

såväl inom landet som internationellt. De nätägande företagen på 

marknaden är därför beroende av att kunna sluta avtal med varandra om 

sådan samtrafik, och då i synnerhet med Telias nationella fasta telenät. 

Till följd av Telias tidigare de facto monopol på fast telefoni har Telia en 

abonnentstock på uppskattningsvis 4,5 miljoner fast anslutna hushåll samt 

1,5 miljoner företag. 46 Intäkterna från fasta telefoniabonnemang ger Telia en 

betydande fördel i förhållande till konkurrenterna. De abonnemangsavgifter 

som årligen betalas till Telia motsvarade år 2003 ca 32 procent av det totala 

marknadsvärdet för fasta samtalstjänster. 47 Denna andel har i stort sett varit 

oförändrad sedan 1994. 

Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra och nya 

delar av marknaden. Under de senaste åren utnyttjas accessnätet i allt större 

utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkoppling och Internetaccess med 

hjälp av xDSL-teknik. Även om det också finns andra nationella och regionala 

nät som används för såväl förmedling av tal som datakommunikationstjänster 

(bredbandstjänster), så är dessa i många fall beroende av sammankoppling 

med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i 

huset hos abonnenterna. Telia har således alltjämt en unik ställning på marknaden 

till följd av att bolaget är ensamt om att ha ett fast accessnät som når 

alla stadigvarande bostäder och verksamhetsställen i landet. 

2.5 Inrikesflygmarknaden 

2.5.1 Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på 

inrikesflygmarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående 

tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna 

process. I kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka 

styrmedel som använts för att uppnå motiven. 

46 Konkurrensverket, Avreglerade marknader i Sverige – en uppföljning (1998:3). 


55


1990 

Beslut om konkurrens 

mellan SAS och Linjeflyg 

(partiell liberalisering) 

fr.o.m. 1/1 1992 

1991 

Beslut om att den 

svenska inrikesmarknaden 

skall liberaliseras 

fr.o.m. 1/7 1992. 

Avtal med EG, Norge 

och Island om att EG:s 

regler skall gälla. 

1992 

Beslut om EU:s s.k. 

tredje paket för flyget. 

Börjar gälla i Sverige i 

augusti 1993. 

1997 

Inskränkning av 

utländska bolags rätt 

att bedriva inrikestrafik 

inom EU upphör enligt 

EU:s tredje paket för 

flyget. 

2003 

Beslut att dela upp 

Luftfartsverket i två 

myndigheter fr.o.m. 1/1 

2005. 

Effektiviseringsvinster till 

gagn för konsumenter och 

näringsliv. 48 P.g.a. kapacitetsproblem 

på Arlanda 

sker liberaliseringen 

partiellt. 

Fri konkurrens eftersträvades 

på alla linjer, 

utom på de linjer där detta 

inte ansågs möjligt p.g.a. 

regionalpolitiska skäl. 

Liberaliseringen skulle 

påskyndas så att 

marknadsutvecklingen 

följde EG:s. 

Flygmarknaden skall vara 

en del av den öppna och 

konkurrensutsatta inre 

marknaden. En 

konkurrensutsatt marknad 

kräver ”ett starkt stöd till 

lufttrafikföretag som avser 

att börja med verksamhet 

på flyglinjer inom 

gemenskapen.” 

Öka konkurrensen på den 

inre marknaden för flyg 

genom att den även 

omfattar respektive lands 

inrikesmarknader. 

Undvika konflikt mellan 

myndighets- och producentrollen 

Stärka den politiska 

styrningen 

Svara mot utvecklingen i 

omvärlden 

- Anpassning till övriga 

EU-länders organisation 

SAS och Linjeflyg skall konkurrera. 

Andra bolag ges möjlighet att bedriva trafik 

på de linjer där SAS och Linjeflyg inte 

bedriver trafik. 

SAS och Linjeflygs åtaganden gällande 

norrlandsflyget skall bestå. 

Inga förändringar av systemet för fördelning 

av slots. 

Prisregleringen med ”högsta normalpris” 

består. 

LFV ges i uppdrag utreda framtida regler 

för en avreglerad marknad. 

Företrädesrätten för SAS och Linjeflyg 

avskaffas 

Sekundärnätet öppnas för alla aktörer, med 

undantag för de linjer där allmän trafikplikt 

införs. 

EG:s regler för marknadstillträde, fördelning 

av slots m.m. skulle tillämpas så långt 

som möjligt. 

Fri prissättning införs. 

Svensk lagstiftning harmoniseras med 

EG:s lagstiftning på flygområdet. 

Arbetet med att utveckla en ny struktur för 

flygplatserna skulle fortsätta. 

Tillträdet till flygmarknaden regleras. 

Grundförutsättningen är att alla bolag 

behandlas lika (utländska bolag kan dock 

hindras att bedriva inrikestrafik). 

Medlemsländerna ges vissa möjligheter att 

påverka prissättningen hos flygbolagen, för 

att motverka att starka aktörer utnyttjar sin 

position. Ger LFV rätt att kräva in data från 

bolagen för att kunna göra en bedömning 

av prissättningen. LFV kan upphäva för 

höga ”baspriser” samt stoppa prisfall 

Tilldelningen av slots regleras. Fördelning 

sker med insyn från alla aktörer, men 

systemet med ”historiska rättigheter” 

fortsätter. 

48 Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt. 

56 

Möjlighet till undantag tas bort när det 

gäller att hindra bolag inom EU/EES att 

konkurrera på olika länders inrikesmarknader. 

Separation av myndighetsuppgifter/utövning 

utan egna intäkter från producerande 

uppgifter med intäkter och konkurrens 

från andra aktörer. 

SAS köper i februari 1992, 

dvs. strax efter den partiella 

liberaliseringen (ett 

konkursmässigt) Linjeflyg. 

Konkurrensen mellan 

bolagen upphör. 

Konkurrens uppstår på 

vissa flyglinjer. Nya bolag 

etablerar sig på marknaden. 

Flera av dessa konkurreras 

snabbt ut eller köps upp av 

SAS. 

Vilka möjligheter LFV har 

att ingripa mot 

prissättningen har aldrig 

prövats.

2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag 

Den svenska inrikesflygmarknaden liberaliserades 1992 i två steg. Fr.o.m. 

1/1 1992 skulle SAS och Linjeflyg konkurrera, medan andra bolag kunde 

bedriva trafik på linjer som inte trafikerades av SAS eller Linjeflyg. Det 

andra steget innebar att SAS och Linjeflygs förerträdesrätt slopades, vilket 

gjorde det möjligt för andra svenska bolag att konkurrera på alla linjer. Trots 

denna förändring är marknadskoncentrationen fortfarande stark, även om 

den minskat något de allra senaste åren. 

Operatörer är de flygbolag som flyger mellan två destinationer inom 

Sverige. Dessa bolag kan även ha annan flygverksamhet som utrikes reguljär 

trafik och chartertrafik. För flygbolag finns nätverksfördelar i de fall man 

har många linjer, eftersom fler passagerare kan nå slutdestinationen med 

samma bolag. Detta ökar trafikunderlaget i förhållande till om man har enstaka 

linjer. Stora flygbolag utvecklas därför mot nav-ekersystem, med en 

knutpunkt som fungerar som omstigningspunkt. En viss stordriftsfördel 

finns för flygbolagen även genom att man blir mer flexibel när det gäller 

användningen av flygplanen. 

SAS är den största operatören på den svenska inrikesmarknaden. SAS bildades 

1951 av den svenska, norska och danska staten (50 procent) tillsammans 

med privata ägare (50 procent). SAS tyngdpunkt var utrikes flygtrafik, men 

kom även att få företrädesrätt på de mest attraktiva inrikeslinjerna. Arlanda 

är nav i SAS inrikes linjenät. 

Inrikesflyget konkurrerar med andra trafikslag, som tåg och bil. Marknaden 

för inrikesflyg kan delas upp beroende på marknadssegment, t.ex. lågprisflyg 

respektive affärsresenärer. Konkurrensförhållandena med andra trafikslag 

kan skifta i de olika segmenten. 

På inrikesflygmarknaden består infrastrukturen av flygplatser och flygtrafiktjänst. 

Flygplatserna ägs av staten eller, för vissa mindre flygplatser, av 

kommuner/landsting. För utrikesflyg finns även helt eller delvis privatägda 

flygplatser (Stockholm–Skavsta och Göteborg–Säve). 49 

Driften av flygplatserna innebär sådana stordriftsfördelar att det enbart är 

Stockholms- och Göteborgsområdet som har flera flygplatser i närområdet. 

Till denna koncentration bidrar även regler för och möjligheten till lokalisering 

av miljöstörande verksamhet som flyget. Det är helt enkelt svårt att 

hitta platser för nya flygplatser. 

49 Ryanair trafikerar Stockhom-Skavsta och Göteborg-Säve. Bolaget har aviserat att man 

eventuellt kommer att starta inrikestrafik i Sverige, men så har ännu inte skett. Stockholm- 

Skavsta trafikeras även av andra flygbolag, främst av lågpriskaraktär. 

57

Till infrastrukturen räknas även flygtrafiktjänsten, som bl.a. omfattar flyglednings- 

och flygvädertjänster. 

Före liberaliseringen var inrikesflygmarknaden inget formellt, men ett de 

facto-monopol. Regleringar fanns för 

– kontroll av marknadstillträdet 

– säkerhetskrav 

– godkännande av prisnivåer 

– trafikplikt på mindre linjer. 

Tillstånd krävdes för att bedriva inrikes luftfart. Endast svenska medborgare/bolag 

kunde få sådant tillstånd. De som fick koncession på en linje var 

tvungna att trafikera den i viss omfattning. Ville bolagen höja priserna fick 

de ansöka om detta. Trafikplikt innebar att ett bolag var tvunget att trafikera 

en olönsam linje i utbyte mot att de fick koncession på en lönsam sträcka. 

Korssubventioneringen gjorde att regionalpolitiskt motiverad trafik kunde 

upprätthållas även i de fall den inte var lönsam. 

SAS och Linjeflyg var före liberaliseringen helt dominerande. Linjeflyg 

hade fått företrädesrätt till de linjer SAS inte ville trafikera. Bakom bolaget 

stod från början staten tillsammans med privata intressenter. Året före liberaliseringen, 

dvs. år 1991, var marknadsandelarna för Linjeflyg 58 procent 

och för SAS 38 procent på inrikesflyget. Dessutom fanns ett dotterbolag till 

Linjeflyg, Swedair, som trafikerade vissa mindre rutter. 

Året dessförinnan, dvs. år 1990, hade dock en viktig ägarförändring skett 

genom att SAS sålt sin ägarandel i Linjeflyg. Vid den tiden föreslogs också 

att konkurrens skulle införas mellan SAS och Linjeflyg på inrikeslinjerna, 

vilket också skedde den 1 januari 1992. I februari 1992 köpte dock SAS upp 

(ett konkursmässigt) Linjeflyg. 

I och med liberaliseringen den 1 juli 1992 gavs andra svenska bolag möjlighet 

att konkurrera med SAS på inrikes flyglinjer. Samtidigt trädde ett avtal 

med EG, Norge och Island i kraft som jämställde länderna utanför EG med 

EG-länderna. EG reglerade vid den tidpunkten främst utrikestrafik. 

I augusti 1993 började EG:s s.k. tredje paket att gälla i Sverige. Paketet 

innehöll regler för licensiering av bolag, marknadstillträde och prissättning. 

I tredje paketet fanns ett undantag för andra länders bolag att bedriva inrikes 

flygtrafik, men fr.o.m. 1997 blev det även möjligt för flygbolag från andra 

EU-länder, Norge och Island att flyga inrikes i Sverige. 

Bolag som Transwede, Malmö Aviation, Skyways och Braathens har försökt 

konkurrera med SAS om inrikesflyget. Dessa har dock haft svårt att 

58

hävda sig gentemot en så dominerande aktör som SAS. Sedan liberaliseringen 

har SAS marknadsandel varit mellan 65 och 95 procent. 50 

De konkurrerande företagen har agerat på olika sätt. Flera har blivit uppköpta 

av SAS eller ingått samarbetsavtal (Skyways, Braathens (inkl. 

Transwede). Malmö Aviation köptes av Braathens, som i sin tur köptes av 

SAS. I samband med den senare affären undantogs dock Malmö Aviation, 

som åter agerar som ett självständigt bolag och är den för närvarande största 

konkurrenten till SAS inom inrikesflyget. 

Priserna på inrikes flygresor har stigit betydligt snabbare än den allmänna 

prisnivån sedan liberaliseringen 1992. Samtidigt har en ökad prisdifferentiering 

skett. 51 

De senaste åren har flera flygbolag börjat flyga i inrikestrafik, vilket har 

ökat konkurrensen. En del av dessa är s.k. lågprisflygbolag. I början av år 

2003 fanns det ca 13 flygbolag som bedrev inrikesflyg på ett 70-tal flyglinjer. 

Flertalet bolag är, i förhållande till SAS, små på inrikesflygmarknaden. 

På ca tio inrikeslinjer 52 finns konkurrens mellan olika flygbolag. 

Ett viktigt tillträdeshinder som finns kvar är tilldelningen av tider för start 

och landning (slots), främst för Arlanda och Bromma. Eftersom nästan all 

inrikestrafik passerar Stockholmsområdet är det en viktig förutsättning för 

att konkurrens skall kunna uppstå att nya bolag kan få tillgång till attraktiva 

start- och landningstider. Under 2002 hade SAS 45 procent och Skyways 53 

15 procent av alla slots på Arlanda 54 . Det bolag som har slots får, om de 

använts till minst 80 procent under föregående säsong, förtur till samma 

slots följande säsong. Nya bolag får vara med och dela på en del av överblivna 

start- och landningstider. 

En annan faktor som påverkar konkurrensen är förekomsten av flygbonusprogram. 

Marknadsdomstolen förbjöd år 2001 SAS att som dominerande 

aktör tillämpa sitt flygbonusprogram, EuroBonus, vid resor på inrikeslinjer 

med konkurrens. Andra bolag kan dock ge bonuspoäng på alla inrikeslinjer 

oavsett om de möter konkurrens. 

Luftfartsverket har tidigare haft ensamt ansvar för de större flygplatserna 

och för hela flygtrafiktjänsten. Från år 2003 finns dock föreskrifter som 

50 

Konkurrensverket, Smakar det så kostar det. – En utredning med fokus på flygbonusprogram 

(2003:1). 

51 

Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3). 

52 

Luftfartsverket, Destinationsutbud – Tredje och fjärde kvartalet 2004 (Luftfart och samhälle 

2004:6). Vi har bedömt att konkurrens finns på linjer från/till Stockholm oavsett om 

Arlanda eller Bromma flygplatser används. 

53 

SAS är delägare i Skyways och samarbetar med detta bolag. 

54 

Detta gäller för både inrikes- och utrikesflyg. 

59

innebär att flygtrafiklednings- och flygvädertjänster öppnats för konkurrens. 

55 Kommuner/landsting som driver flygplatser har varit drivande för att 

denna förändring införts. Det betyder att såväl statliga som kommunala 

flygplatser kommer att kunna ta hand om hela eller delar av verksamheten 

själva eller upphandla en fristående aktör, förutsatt att tillstånd ges till en 

annan utförare. 56 

I budgetpropositionen för år 2004 föreslog regeringen att en ny myndighet 

bör bildas som omfattar Luftfartsinspektionen och de övriga funktioner av 

myndighetskaraktär som nu ingår i Luftfartsverket. På så sätt elimineras den 

rollkonflikt (myndighet respektive producent) som idag finns inom Luftfartsverket. 

Riksdagen beslutade att delningen av nuvarande Luftfartsverket 

skall ske den 1 januari 2005. Den nya myndigheten kommer således att utöva 

tillsyn, utforma normer och ge stöd till regeringen och Regeringskansliet. 

Tillsynen är helt inriktad på säkerhetsfrågor. I den departementsskrivelse 

57 som föreslår den nya organisationen för statens verksamhet inom luftfartssektorn 

nämns inte marknadsövervakning som en specifik uppgift. 

Bland de myndigheter som räknas upp för att de behöver samarbeta med de 

nya organisationerna, nämns inte heller Konkurrensverket. Det är därför 

oklart vilka marknadsövervakande uppgifter Luftfartsstyrelsen kommer att 

ha. 

2.6 Järnvägsmarknaden 

2.6.1 Liberaliseringen av järnvägsmarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på järnvägsmarknaden 

(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående 

tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I 

kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel 

som använts för att uppnå motiven. 

55 Luftfartsverket, Flygets utveckling 2003 – Sektorredovisning. 

56 Luftfartsverket, Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS 2002:148). 

57 Näringsdepartementet, Uppdelning av Luftfartsverket (Ds 2003:32). 

60


1979 

Gradvis övergång av Inrättandet av trafikhuvud- SJ är ensam entreprenör 

Trafikhuvudmanna- ansvaret för lokaltrafik män (THM) som kan 

reformen 

till kommuner och 

landsting. 

upphandla trafik 

1985 

Förbättra SJ:s ekono- Minskad centralstyrning av 

Ny järnvägslag 

miska resultat. SJ 

1988–90 

Trygga järnvägens Uppdelning järnvägen i afv THM:s upphandlingar leder 

Transportpolitiskt beslut långsiktiga överlevnad SJ och infraförvaltaren BV till minskade kostnader för 

upphandlad trafik trots att 

SJ fortfarande är ensam 

entreprenör. Nya lokala och 

regionala tåglinjer. 

1990 

Infrastruktur som SJ som ett heltäckande 

Tillväxtpropositionen och 

BP 1990/91 

tillväxtmotor. transportföretag 

1991 

Ökad säkerhet Tillstånd krävs för all trafik. BK tåg konkurrerar med SJ i 

Järnvägssäkerhetslag 

Småland. 

1992 

Minska kostnaderna Riktlinjer om 

Konkurrens på 4 av 12 linjer 

Konkurrensutsättning av och öka effektiviteten. anbudsupphandling av men SJ vinner alla. Fälls för 

olönsam interregional 

trafik. 

olönsam interregional trafik. underprissättning. 

1994–95 

Första avregleringsbeslutet 

1996 

Andra avregleringsbeslutet 

1997–98 

Kommunikationskommittén 

Nytt transportpolitiskt 

beslut 

Ökad effektivitet i järnvägsdrift 

Utveckla godstrafiken 

Underlätta för THM att 

utveckla regional trafik 

Öka järnvägens konkurrenskraft 

gentemot 

andra transportslag 

Avreglering av järnvägstrafiken 

fm 1/1-95 beslutas. 

Riksdagens beslut om av- 

reglering skjuts upp. 

Godstrafik avregleras. 

Trafikledningen till BV 

THM får utökade 

trafikeringsrättigheter 

Det kapillära nätet till BV 

Avreglering av långväga 

buss 1999 

1998–99 Rikstrafiken och nya 

direktiv för upphandling 

2000 

Öka SJ:s konkurrens- Bolagisering av SJ 

Beslut om ändrad 

verksamhetsform för SJ. 

kraft 

2000–2004 

Vitalisering av Ny samlad järnvägslag. 

EG:s järnvägspaket Europas järnvägar. Ökade möjligheter till 

etablering på godsmarknaden. 

Järnvägsstyrelsen 

inrättas 

2.6.2 Järnvägsmarknaden idag 58 

A-Train öppnar ny järnvägslinje 

1999 

MTAB bildas. 

Mindre godsoperatörer får 

trafikeringsrätt som 

underentreprenörer till SJ 

Några nya järnvägslinjer 

startas. 

Ökat antal linjer med långväga 

buss sänkte priserna. 

TK och BSM Järnväg vinner 

trafik fm SJ 

Järnvägsmarknaden kan indelas i marknaden för persontransporter och 

marknaden för godstransporter som var för sig har helt olika tjänsteinnehåll 

och efterfrågemönster. Efterfrågan skiljer sig framförallt åt beroende på 

ändamålet med transporten. Persontransportmarknaden finns huvudsakligen 

58 Detta avsnitt bygger i stora delar på Järnvägsutredningens huvudbetänkande Järnväg för 

resenärer och gods (SOU 2003:104). 

61

inom landets gränser och är i stor utsträckning, sett till antalet resande, lokal 

eller regional till sin karaktär. Den större andelen av transportarbetet på 

järnvägen mätt i antalet personkilometer (antal resor gånger resornas längd) 

sker visserligen i den långväga trafiken men sett till antalet resor dominerar 

det kortväga resandet inom och mellan städer och regioner. 

I godstransporterna har järnvägen i den svenska inrikes godstrafiken en 

unikt hög marknadsandel jämfört med andra länder i Europa. Den gränsöverskridande 

trafiken är för järnvägens del däremot en marknad i stagnation. 

Det finns dock en stor potential för ökad gränsöverskridande trafik 

vilket bl.a. de av EU initierade järnvägsreformerna syftar till att tillvarata. 

Trots att den inrikes godsmarknaden i princip är helt öppen för företag med 

säte i Sverige har Green Cargo AB, tidigare SJ Gods, fortfarande den övervägande 

delen av marknaden 59 . Utöver malmtrafiken från Kiruna till Narvik 

respektive Luleå som LKAB bedriver i egen regi genom dotterbolaget 

MTAB finns endast ett par mindre godsföretag som bedriver trafik i direkt 

konkurrens med Green Cargo. Övriga järnvägsgodsföretag på marknaden 

bedriver i huvudsak kompletterande verksamhet i form av matartrafik eller 

som underentreprenörer till Green Cargo. 

Green Cargos dominans förklaras till viss del av att marknadstillträdet 

alltjämt är begränsat såtillvida att nya aktörer inte fritt kunnat välja de 

tåglägen man önskat. Redan etablerade företag har ända t.o.m. juni i år haft 

företräde och rätt att behålla tidigare erhållna tåglägen. En annan, och 

kanske viktigare förklaring är dock de tillträdesproblem och svårigheter att 

etablera sig som uppstår då tillgången till järnvägens gemensamma funktioner 

alltjämt inte är fullt ut konkurrensneutral. Till exempel kontrollerar 

Green Cargo tillträdet till vissa strategiskt viktiga godsterminaler och terminalområden. 

Dessutom måste den initialkostnad i form av nödvändiga 

investeringar för att komma i gång med trafik betraktas som mycket höga i 

förhållande till den lönsamhet som branschen erbjuder. Och även om det 

statliga s.k. kapillära bannätet har överförts till Banverket sker ofta den 

dagliga driften av dessa fortfarande i Green Cargos regi. 

På persontransportmarknaden finns, förutom SJ AB, ett tiotal operatörer. 

SJ AB har ensamrätt, dvs. legalt monopol på all persontrafik i hela landet. 

De länstrafikansvariga har i sin tur trafikeringsrätt för trafik i det egna länet 

och kan, under vissa betingelser, ansöka om trafikeringsrätt i angränsande 

län. Den trafik som SJ inte kan driva med kommersiell lönsamhet kan under 

vissa betingelser upphandlas i konkurrens av de länstrafikansvariga i respektive 

län och av Rikstrafiken om det är frågan om länsgränsöverskridande 

trafik. Entreprenören utses genom anbudstävlan och avtal tecknas för viss 

trafik under en viss bestämd period. Den konkurrens som finns på person- 

59 Mätt i transportarbete har Green Cargo omkring 80 procent av marknaden. Mätt i omsättning 

på marknaden ligger marknadsandelen närmare 95 procent. 

62

trafikmarknaden gäller således endast den länsgränsöverskridande trafik 

som av SJ AB definierats som olönsam respektive den inomlänsgränstrafik 

som de länstrafikansvariga organiserar. 

Järnvägstransporter utmärker sig av att de kräver tillgång inte bara till spåret 

utan även till en rad andra för järnvägen s.k. gemensamma funktioner. Det 

handlar både om fysiska funktioner som industrispår, rangerbangårdar och 

terminaler för godstrafiken och om stationer och hållplatser för persontrafiken. 

Dessa funktioner kännetecknas av olika grad av skalfördelar till följd 

av att det uppstår samordningsfördelar och nätverkseffekter av att hålla samman 

verksamheten i ett och samma transportsystem. I många fall är vidare 

kostnaderna för att bygga och upprätthålla dessa funktioner så pass höga att 

de karaktäriseras av s.k. stordriftsfördelar. I några fall kan man tala om att 

funktionerna utgör naturliga monopol. 

Järnvägsmarknaden har bl.a. av detta skäl kommit att organiseras med en 

från trafikverksamheten åtskild infrastruktur förvaltad och finansierad av 

staten genom Banverket. Ett annat skäl var ambitionen att järnvägens intressenter 

skulle ges en ökad insyn och ett ökat inflytande över de grundläggande 

förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Ytterligare ett skäl var 

önskan att skapa ett sunt och konkurrenskraftigt trafikföretag av statens 

järnvägar befriad från de höga kostnaderna i infrastrukturen. 

Gränsdragningen mellan vad som skulle hänföras till infrastruktur och läggas 

i Banverket och vad som skulle stanna kvar i trafikverksamheten i 

Affärsverket SJ har dock inte varit helt tydlig. Vidare har en otillräcklig 

omstrukturering av ägande av stöd- och insatsfunktioner sannolikt medfört 

en kvardröjande obalans i styrkeförhållanden mellan aktörerna på marknaden. 

Affärsverket SJ hade t.ex. länge kvar ägande och kontroll över stationer 

och godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya aktörer. Trots de 

ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring av terminalinfrastruktur 

till Banverket återstår risk för diskriminering i den operativa 

hanteringen om konkurrenter dyker upp. 

Gemensamt för järnvägssektorns aktörer är också behovet av en funktion 

som fördelar det gemensamma spårutrymmet samt att trafiken kan ledas och 

dirigeras genom en operativ trafikledningsfunktion. Banfördelningsfunktionen 

liksom den operativa trafikledningen och avgörandet om vem som 

skulle få köra först på spåren låg dock länge kvar i Affärsverket SJ:s regi. 

Vidare är tillgången till de lok och vagnar som finns på marknaden av avgörande 

betydelse för möjligheten för nya aktörer att etablera sig. Det gäller 

i synnerhet på persontrafikmarknaden. Merparten av den existerande vagnparken 

förvaltades länge av SJ vilket försvårade andra aktörers möjligheter 

att etablera sig på ett sätt som stod i paritet till den lönsamhet som kunde 

förväntas. 

63

Såväl utformningen av järnvägens organisation som hur den har reglerats 

och styrts har också i viss grad påverkats av de fördelningspolitiska målen. 

Järnvägstransporternas betydelse för bl.a. näringsliv och miljö har länge 

varit ledstjärna för politikernas ambitioner att alla skall ha tillgång till järnvägen 

oavsett var i landet man befinner sig. De sämre grundläggande 

transportpolitiska förutsättningarna i mer glest befolkade delar av landet har 

kompenserats av upphandlings- eller bidragsformer. Men motivet för att behålla 

en stark statlig järnvägsaktör både på person- och godsmarknaden kan 

också sökas i sådana fördelnings- och regionalpolitiska strävanden. 

2.7 Taximarknaden 

2.7.1 Liberaliseringen av taximarknaden 

Med utgångspunkt från kartläggningen av liberaliseringsprocessen på 

taximarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående 

tabell gjort en sammanställning av de viktigaste besluten i denna process. I 

kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styrmedel 

som använts för att uppnå motiven. 

64


1986 

Förenklingar av lagstiftningen 

för yrkesmässig 

godstrafik och 

transportför-medling. 

1988 

1988 års trafikpolitiska 

beslut som 

bl.a. innebar beslut 

om att taximarknaden 

skulle liberaliseras. 

1991-1995 

Successiva skärpningar 

i regelverket 

avseende taxi 

1998 

Ny yrkestrafiklag. 

2000 

Beslut om införande 

av undantag i 

konkurrenslagen. 

2000 

Beslut om gruppundantag 

på taxiområdet. 

Åstadkomma 

effektivare 

resursanvändning. 

Öka konkurrensen på 

taximarknaden och ge 

utrymme för nya idéer 

i syfte att höja effektiviteten 

inom branschen 

samt ge bättre kundservice 

och prispress. 

Komma tillrätta med 

problem avseende 

taxikunders ställning 

och säkerhet samt 

snedvriden konkurrens 


Modernisering av 

lagstiftningen på 

yrkestrafikområdet 

samt harmonisering 

med EG:s regelverk. 

Få ett regelverk som 

på samma gång tillgodoser 

effektiv konkurrens 

och taxitillgång 

i mindre tätbefolkade 

områden. 

Behovsprövningen vid 

godslinjetrafik och transportförmedling 

upphör att 

gälla från år 1987. 

Ny yrkestrafiklagstiftning 

som innebär att: 

Behovs- och prisregleringen 

samt kravet på anslutning 

till beställningscentral 

upphör. 

Skärpt lämplighetsprövning. 

Särskilda krav beträffande 

taxametrar och prisinformation. 

Möjlighet att vid upphandling 

av samhällsbetalda 

taxitjänster påverka ser- 

vicenivån på taxi i övrigt. 

Skärpta regler avseende 

prisinformation och taxametrar. 

Åtgärder för att göra tillsynen 

av taxitrafiken mer 

effektiv, exempelvis taxiförarlegitimation 

med krav 

på yrkeskunnande och 

laglydnad. 

Den gamla yrkestrafiklagen 

ersätts med en ny. 

För taxi innebär detta 

skärpt behörighetskrav för 

taxiförarlegitimation samt 

regler som innebär att 

brytpunktstaxan upphör. 

Regel i konkurrenslagen 

som tillåter viss samverk-an 

på taxiområdet om det 

behövs för att tillgodose det 

samhälleliga intresset av 

taxiservice. 

Gruppundantag från konkurrenslagens 

förbud mot 

samarbete för taxisamverkan 

som uppfyller vissa 

villkor. 

Liberaliseringen av taximarknaden 

började gälla 1 juli 1990. 

Regeringen tillsätter Branschsaneringsutredningen 

år 1995. 

Regeringen tillsätter 1998 års 

taxiutredning. 

År 2004 uttalar riksdagen att 

systemet med nationella gruppundantag 

bör behållas tills 

vidare. 

2003 Regeringen tillsätter Utredningen 

om taxinäringen. 

2.7.2 Taximarknaden idag 

Taxitrafik utgör en del av den yrkesmässiga trafiken och regleras i bl.a. 

yrkestrafiklagen och yrkestrafikförordningen. Yrkestrafiklagen definierar 

65

taxitrafik som ”Sådan yrkesmässig trafik för persontransporter med personbil 

eller lätt lastbil som inte är linjetrafik.” 60 

Taxitransporterna kan delas in i de tre segmenten samhällsbetalda transporter, 

privata transporter samt företagstransporter. Samhällsbetalda taxitransporter 

omfattar färdtjänst, sjukresor, skolskjutsar och kompletteringstrafik 

61 och har landsting och kommuner som huvudmän och finansiärer. De 

samhällsbetalda resorna upphandlas av kommuner och landsting på en 

entreprenadmarknad medan privat- och företagsresor tillhandahålls på en 

öppen konkurrensmarknad. 

Ett typiskt särdrag för taxinäringen är att den består av många små företag 

vilket skiljer branschen från de andra liberaliserade branscher som vi studerar 

i denna rapport. En förklaring till detta är de relativt sett små investeringar 

som krävs för att etablera taxiverksamhet. Vidare är taxiföretagen 

ofta anslutna till s.k. beställningscentraler i syfte att samordna vissa verksamheter. 

Även om beställningscentralerna utgör viktiga aktörer på taximarknaden, 

finns det ingen entydig definition av vad en sådan central är. En 

definition som förekommit är emellertid att de utgör ”… en gemensam 

funktion som tar emot beställningar och fördelar transportuppdrag samt 

utför sådan verksamhet som har samband därmed.” 62 Samverkan i beställningscentraler 

sker på olika sätt. Regelmässigt håller man samma priser 

inom centralen och använder exempelvis likadana uniformer och logotyp 

vilket gör att man utåt sett framstår som en enhet. Vidare är det vanligt att 

viss administration, t.ex. kundfakturering samt marknadsföring sker inom 

centralen. 

Beställningscentralerna förekommer i olika organisationsformer men ägs 

och drivs vanligtvis av åkarna själva. Innan liberaliseringen drevs centralerna 

ofta av ekonomiska föreningar som ägdes av åkarna. Numera har de 

flesta centraler ombildats till aktiebolag med åkarna som delägare. Även 

vissa landsting och kommuner driver egna särskilda centraler för att samordna 

de samhällsbetalda resorna. Därutöver finns det också företag vars 

affärsidé och verksamhet utgörs av att enbart vara beställningscentraler som 

säljer sina tjänster till taxiföretag samt kommuner och landsting. 

Den svenska taximarknaden omsatte år 2003 totalt runt 12 miljarder kronor. 

63 De samhällsbetalda resorna stod detta år för drygt 50 procent av den 

totala omsättningen. Siffran för de samhällsbetalda resorna varierar dock 

stort mellan olika delar av landet. I Stockholmsområdet beräknas de utgöra 

60 

Linjetrafik är enligt lagen yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabellsbunden 

och där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig. 

61 

Kompletteringstrafik är upphandlad taxitrafik som kompletterar trafikhuvudmännens 

upphandlade linjetrafik. 

62 

Närings- och handelsdepartementet, Små företag och konkurrenslagen (Ds 1998:72). 

63 

Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet. 

66

15–20 procent av marknaden medan de i glesbygdsområden bedöms uppgå 

till över 90 procent. Privattransporterna utgör knappt en fjärdedel av den 

totala omsättningen i hela landet medan de i Stockholm svarar för drygt 

hälften av marknaden. Företagstransporter utgör en växande marknad och 

beräknas svara för drygt en femtedel av totalmarknaden. Företagskunderna 

är i första hand koncentrerade till företagstäta storstadsområden. 

Vid årsskiftet 2003/04 fanns det enligt Vägverkets yrkestrafikregister runt 

14 200 registrerade taxibilar i Sverige. År 2003 fanns det vidare knappt 

8200 tillståndsinnehavare/taxiföretag. Motsvarande siffror år 1989 var cirka 

11 000 registrerade taxibilar samt cirka 6700 tillståndsinnehavare/taxiföretag. 

Utvecklingen har under perioden 1991–2003 gått mot en större andel 

enbilsföretag. Drygt 70 procent av företagen idag är enbilsföretag jämfört 

med 55 procent år 1991. 

Antalet beställningscentraler har tidigare uppskattats till drygt 350. På mindre 

och medelstora orter domineras taximarknaden ofta av en enda beställningscentral 

medan det i större orter som Stockholm, Göteborg och Malmö 

idag finns mellan drygt 10 och drygt 20 centraler. 64 I en rapport från år 1998 

bedömdes andelen taxiföretag som var anslutna till en beställningscentral till 

drygt 70 procent. 65 

Undersökningar från år 1992 och 1996 har visat konkurrenssituationen på 

de 29 största svenska orterna. I tabellen nedan framgår att undersökningarna 

visar att andelen tätorter med rena monopol har minskat mellan de två årtalen 

men att det fortfarande råder en relativt svag konkurrens på många av 

de lokala marknaderna. 66 Under de senaste åren har det funnits en trend mot 

att beställningscentralerna generellt sett blir färre och större. 

64 Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet. 

65 Närings- och handelsdepartementet, Små företag och konkurrenslagen ( Ds 1998:72). 

66 Dessa uppgifter är idag relativt gamla. Utifrån de muntliga kontakter vi haft med olika 

sakkunniga i branschen gör vi bedömningen att konkurrenssituationen idag inte är radikalt 

annorlunda. 

67

Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna, antal (procent) 67 

1992 1995 

Rent monopol 9 (31) 7 (24) 

Nästan monopol 5 (17) 2 (7) 

Duopol 8 (28) 7 (24) 

Oligopol 5 (17) 8 (28) 

Gränsfall 2 (7) 5 (17) 

Totalt 29 29 

Källa: Lind & Sonnegård, Effekter av konkurrens på den lokala taximarknaden: En empirisk 

studie, (1992) samt NUTEK, Avregleringen av taximarknaden – En analys av 

regionala effekter (1996:67). 

Före liberaliseringen av den svenska taximarknaden år 1990 reglerades 

taxitrafiken i detaljerade bestämmelser i den då gällande yrkestrafiklagstiftningen. 

Bestämmelserna rörde bl.a. trafikeringsplikt, trafikområden, 

kommenderingsplaner, uppställningsplats för fordon samt skyldighet för 

tillståndshavare att tillhöra en beställningscentral. För att få bedriva taxitrafik 

krävdes trafiktillstånd av länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrevs. 

Tillståndsgivningen var knuten till fordonet och var behovsprövad. 

Taxitaxan fastställdes av den statliga myndigheten Transportrådet och var 

en maximitaxa. Taxorna sattes så att ett överskott skulle uppkomma på lönsamma 

tider, vilket skulle täcka de förluster som uppkom då åkaren enligt 

kommenderingsplanen var skyldig att köra på olönsamma tider. 

I korthet innebar liberaliseringen att behovsprövningen (dvs. prövningen av 

hur många taxifordon som skulle tillåtas verka inom ett område), prisregleringen, 

trafikområdena och kommenderingsplanerna avskaffades. Till skillnad 

från tidigare fick varje taxiägare rätt att sätta sitt eget pris, att avgöra hur 

många bilar som skulle vara i trafik och när de skulle köra. Vidare slopades 

kravet på tillhörighet till en beställningscentral. I samband med liberaliseringen 

ställdes även strängare krav på taxiägarnas lämplighet. Dessutom infördes 

regler beträffande taxametrar och prisinformation. 

För att få bedriva taxiverksamhet måste man idag (liksom före liberaliseringen) 

ha särskilt trafiktillstånd som utfärdas av länsstyrelserna. Det är 

även länsstyrelserna som utövar tillsyn över att tillståndsinnehavarna bedriver 

verksamheten enligt gällande bestämmelser. Trafiktillstånd ges 

endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden 

och gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Vid 

sidan av trafiktillstånd finns det även krav på särskild taxiförarlegitimation 

för att få föra ett fordon i taxitrafik. För att få en sådan legitimation – och 

67 Rent monopol – en beställningscentral har 95 procent eller mer av antalet bilar på orten, 

nästan monopol – en beställningscentral har 85–95 procent av antalet bilar på orten, duopol 

– det finns två beställningscentraler varav den största har 75 procent eller mindre av antalet 

bilar och den mindre har 20 procent eller mer av antalet bilar på orten och oligopolmarknad 

– det finns minst tre beställningscentraler varav den största har mindre än 70 procent och 

den tredje mer än 5 procent av antalet bilar på orten. 

68

därmed ha rätt att få köra ett taxifordon – skall vissa krav vara uppfyllda. 

Föraren skall bl.a. vara minst 21 år gammal, ha innehaft körkort i minst två 

år samt i fråga om yrkeskunnande och laglydnad bedömas vara lämplig att 

tjänstgöra som förare i taxitrafik. 

Sverige är jämte Nya Zeeland det land som gått längst när det gäller liberalisering 

av taximarknaden. Kraven på den som får driva taxiverksamhet 

anses emellertid hårda i Sverige i jämförelse med andra europeiska länder. 68 

68 Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse av taxis villkor och verksamhet i olika 

länder (TRUM Rapport 2000:03). 

69

3 Analys av den politiska styrningen 

I inledningen konstaterade vi att det finns en rad marknadsmisslyckanden 

som motiverar att det offentliga, stat och kommun, griper in och styr för att 

marknader skall fungera effektivt. Därutöver finns också fördelningspolitiska 

mål som handlar om att tillförsäkra medborgarna en mer jämn fördelning 

av servicen, geografiskt eller fördelat mellan olika typer av användargrupper, 

än vad marknaden kan förväntas åstadkomma. Även uppfyllandet 

av dessa mål kräver politiska ingripanden och styrning. Om ingripandena 

inte vägs av rätt mot de mål de avser att uppfylla finns emellertid risk för att 

marknadsmisslyckandena kvarstår eller nya brister uppstår, s.k. regleringsmisslyckanden. 

Detta kräver i sin tur nya ingripanden och ställer krav på att 

politikerna väljer rätt styrmedel och avstår från ingrepp då det inte behövs. 

I vårt uppdrag ingår att analysera den politiska styrningen utifrån ett förvaltnings- 

och medborgarperspektiv. Perspektivet utgår från det ansvar och 

mandat som medborgarna har delegerat till beslutsfattare och folkvalda att 

se till att för samhället viktiga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt och 

i enlighet med gemensamma värderingar och mål. 

Hur ser styrningen på de sex marknaderna egentligen ut? Vilka offentliga 

ingripanden är motiverade på en i grunden oreglerad, i dessa fall hypotetisk, 

marknad? Vilka marknadsmisslyckanden har kvarstått till följd av otillräckliga 

offentliga ingripanden och vilka regleringsmisslyckanden har uppstått 

till följd av bristande eller felaktiga regleringar? Och i vilken mån har den 

politiska styrningen lett till att uppsatta mål med liberaliseringen har uppnåtts? 

I det följande gör vi i matrisform med åtföljande kommentarer en översikt 

över styrningen och regleringen av de sex sektorerna. I den vänstra kolumnen 

listas marknadernas egenskaper och de marknadsproblem de ger upphov 

till. I den högra kolumnen anges de åtgärder och ingrepp man använt sig av 

för att försöka komma till rätta med problemen. Matrisen är indelad i tre 

olika faser utan närmare angivelse till specifika årtal. I exemplet järnvägen 

skulle de tre faserna kunna heta 1) 1860-talet, 2) 1980-talet respektive 3) år 

2004. Tanken är således att beskriva tillståndet på marknaden i olika skeden, 

dock utan att ange några exakta tidpunkter. 

I den första fasen, den oreglerade marknaden, beskrivs marknaden och 

marknadsmisslyckanden i sin ursprungsform, dvs. utan varje form av ingrepp 

eller reglering och situationen är närmast att likna vid en hypotetisk 

marknad. Till följd av marknadsmisslyckanden och politiska ambitioner 

regleras därefter marknaden (ofta i flera steg) och dessa åtgärder återfinns i 

den högra kolumnen. 

71

I den andra fasen, den reglerade marknaden, beskrivs de egenskaper marknaden 

får som resultat av de nyss beskrivna åtgärderna. Det kan handla om 

såväl kvarstående problem och marknadsmisslyckanden som nya problem. 

Eftersom dessa ofta, men inte alltid, är en följd av en reglering som inte haft 

avsedd effekt kallar vi de senare för regleringsmisslyckanden. I den högra 

kolumnen i denna fas återfinns så de åtgärder – den avreglering, omreglering 

eller regelreformering som vidtagits på den reglerade marknaden. Denna 

process har vi kallat för liberalisering. 

I den tredje fasen, den liberaliserade marknaden, har vi marknaden som den 

ser ut idag. I den högra kolumnen listar vi en rad tänkbara åtgärder som på 

olika sätt skulle kunna begränsa eller kanske helt lösa dagens marknadsproblem. 

Vi vill betona att vi inte själva tar närmare ställning till de tänkbara 

åtgärderna. Vidare skall listan över åtgärder inte tolkas som förslag 

färdiga att genomföras. Även om vi bedömer att åtgärderna är möjliga att 

genomföra, behöver de först utredas och noga övervägas. Åtgärderna kan i 

vissa fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de 

behöva kompletteras med andra åtgärder. 

72

3.1 Styrningen av elmarknaden 

3.1.1 Den oreglerade elmarknaden 

Den oreglerade marknaden 

Marknaden regleras 

kännetecknas av … 

Marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder 

Stordriftsfördelar i produktion, naturligt – Statligt ägande av betydande del av 

monopol i överföringsnäten samt sam- råkraftproduktionen. 

ordningsfördelar av vertikal integration – Offentligt (stat resp. kommun) ägan- 

kan leda till monopol-/oligopolbeteende de av (stora delar av) överförings- 

(t.ex. höga priser och utestängning av näten. 

konkurrenter) 

– Koncessionsförfarande för nät 

– Skyldighet för nätägare att leverera 

till konsumenter i sitt område 

– Priskontroll – kommunal självkostnad 

– (Informell standardisering, om utestängning 

från nät beror på teknologihinder. 

Se text nedan.) 

Obalans mellan produktion och konsum- – (Åtgärder av marknadens aktörer, 

tion i varje ögonblick skapar negativa däribland staten. via Statens vatten- 

externa effekter för både producenter fallsverk. Se text nedan.) 

och konsumenter 

Risk för begränsade investeringar (geo- – Långfristiga koncessioner med engrafiskt 

respektive tidpunkt) i produktion samrätt och skyldighet att leverera 

och överföring. 

kraft. 

För lite investeringar för att uppnå drift- – (Informellt samarbete vad gäller 

säkerhet 

investeringar mellan kraftföretagen, 

däribland staten via Statens 

vattenfallsverk. Se text nedan.). 

Miljöproblem – I den mån man tog hänsyn till dessa 

problem gjordes det vid tillstånds- 

/koncessionsprövning. 

Risk för dålig beredskap – Beredskapskrav knutna till koncession 

Fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder 

Elnätet byggs bara ut där det är före- – Offentligt engagemang i nätutbyggtagsekonomiskt 

lönsamt. 

naden så att nätet blir rikstäckande. 

Vissa regioner och delar av regioner 

anses få oskäligt höga priser för eldistributionen 

– Priskontroll 

– Intern subventionering av 

överföringen till vissa regioner 

Staten har redan från början varit starkt pådrivande i utbyggnaden av produktion 

och överföring av el som ett led i utvecklingen av landet. Även 

beredskapen har varit ett motiv för statligt engagemang. Detta har dock inte 

hindrat att andra aktörer (såväl privata företag, kommuner som ekonomiska 

föreningar) också bidragit till utbyggnaden. 

73

De olika aktörerna har, p.g.a. samordningsfördelarna med vertikal integration, 

i regel flera verksamheter inom samma bolag. För överföringen på 

nationell nivå svarade Statens vattenfallsverk, som även inrymde alla övriga 

verksamheter. Kommuner engagerade sig ofta i överföringen lokalt och 

ibland även i produktion. 

Ett koncessionsförfarande infördes för nätverksamhet. Det naturliga nätmonopolet 

kopplades samman med en leveransskyldighet av el till konsumenter 

inom koncessionsområdet. Något särskilt handelsled förekom inte 

till slutkonsument. En viss priskontroll infördes. De kommunala verksamheterna 

skulle drivas enligt självkostnadsprincipen och de blev styrande 

även för de privata aktörernas prisnivåer. 

Utbyggnaden av elproduktionen och överföringskapaciteten, såväl geografiskt 

som kapacitetsmässigt, krävde stora investeringar, som ibland kunde 

vara svåra att motivera företagsekonomiskt. De långfristiga koncessionerna 

syftade bl.a. till att koncessionsinnehavarna skulle bli mer benägna att investera. 

Ett annat sätt att minska riskerna var att kraftföretagen samverkade 

kring investeringar. Genom samordning minskade dessutom behovet av 

investeringar. 

På en oreglerad marknad finns även risk att för lite investeringar i produktion 

och överföring leder till problem för driftsäkerheten. Det kan då dels 

påverka den momentana balansen negativt, dels ge oacceptabelt många 

avbrott i överföringen. Dessa risker hanterades i huvudsak informellt av 

marknadens aktörer, t.ex. genom samordning i stamnäts- och samkörningsforum. 

Staten hade indirekt ett inflytande över denna samordning i och med 

att Statens vattenfallsverk var drivande i dessa sammanhang. 

Tillträdesproblem kan uppstå för producenter på en oreglerad marknad, i de 

fall överföringen av el sker genom nät som ägs av någon annan. Enligt 

Bergman fanns dock inte några sådana problem vad gällde transmissionsnätet. 

69 

Ett annat tillträdesproblem är att markägare och vattenrättshavare kan motsätta 

sig utbyggnad av nät respektive vattenkraftverk. Detta löstes med 

expropriationslagstiftning. 

Beredskapsmotivet var viktigt för statens engagemang i elförsörjningen. Att 

elförsörjningen fungerar även under kriser och krig kan betraktas som en 

kollektiv nyttighet. På en oreglerad marknad finns risk att hänsyn inte tas till 

beredskapsaspekten. Detta motverkades dels av informell normering via 

Statens vattenfallsverk, dels krav knutna till koncessionen. 

69 Bergman M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21), sid. 61. Bergman 

kommenterar inte om det fanns tillträdesproblem till lokala och regionala nät. 

74

Fördelningsproblem som kan uppstå på en oreglerad marknad är att elnätet 

bara byggs ut där det är företagsekonomiskt lönsamt, vilket motiverar ett 

offentligt engagemang i nätutbyggnaden. Vidare finns risk att priser för 

överföring varierar mycket kraftigt mellan olika delar av landet. Detta har 

motverkats på flera sätt. En viss priskontroll har förekommit. En utjämning 

har också åstadkommits genom att koncessionsområden slagits samman 

eller utjämnats kostnadsmässigt. Vidare sker tariffsättningen på stamnätet så 

att norra Sverige har lägre tariffer än södra Sverige. 70 Detta motverkar att 

kostnaderna i norra Sveriges glesbygd blir orimligt höga. 

70 Stamnätstariffen ingår som en del i nätavgiften. Motivet till att den är högre i södra 

Sverige är kostnaden för överföringen av el från vattenkraftverken i norr. 

75

3.1.2 Den reglerade elmarknaden 

Den reglerade marknaden 

Marknaden liberaliseras successivt 


… regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder 

Onödigt höga konsumentpriser och – Vattenfall bolagiseras, stamnät och 

kostnadsineffektivitet p.g.a. få stora 

systemansvar lyfts ut till Affärs- 

producenter och inga möjligheter för verket svenska kraftnät. Förbud att i 

konsumenten att välja elleverantör. 

samma juridiska person bedriva 

nätverksamhet och produktion/ 

handel. 

– (Successivt) möjligt att välja elhandelsbolag. 

– Reglerat tillträde till näten. 

– Konkurrens mellan producenter. 

– Ökad handel med grannländer. 

– Nätmyndigheten inrättas. 

– Priskontroll på näten. 

Bristande anpassning av utbyggnads- – Produktion och försäljning till kontakten 

(omväxlande eftersläpning och sumenter sker i konkurrens 

överskott). 

– Investeringsstöd för viss produktion 

(vid eftersläpning) 

– Skydd av småskalig produktion 

– Energieffektivisering (bidrag, information) 

– Upphandling av reservkapacitet 

– Utbyggd överföringskapacitet inom 

Sverige och till grannländer 

– Utökade möjligheter till handel med 

grannländerna via Nord Pool. 

Miljöbelastning – Skärpt miljöprövning 

– Beskattning/avgifter 

– Skyldighet för nätbolag att ta emot 

el från småskaliga producenter. 


Risk för oskäligt stora skillnader i nätav- – Prisövervakning 

gift mellan glesbygd och tätort. 

– Intern subventionering av överföringen 

till vissa regioner. 

Fortfarande ingen anslutning av vissa – Subvention av anslutningskost- 

avsides belägna hushåll. 

naden 

Samordningsfördelarna i produktion och överföring ledde till en koncentration 

av ägandet. Några stora koncerner dominerade alla delmarknader. Samtidigt 

fanns ingen möjlighet för hushåll samt små och medelstora företag att 

byta elleverantör, eftersom man var bunden till det nätbolag som hade koncession 

i området. De enda som hade möjlighet att välja elproducent var 

stora industrier och distributionsföretag. Detta riskerade leda till onödigt 

höga konsumentpriser p.g.a. kostnadsineffektivitet och utnyttjande av marknadsmakt. 

Samtidigt anpassades inte utbyggnadstakten till behovet, vilket 

omväxlande ledde till brist respektive överskott. 

76

För att motverka detta liberaliserades elmarknaden på så sätt att produktion 

och handel skulle ske i konkurrens, medan överföringen förblev reglerade 

monopol. Konsumenterna fick successivt möjlighet att välja elhandelsbolag. 

En organiserad marknad, Nord Pool, för köp och försäljning av råkraft inrättades. 

Först omfattade marknaden Sverige och Norge, men senare har 

även Finland och Danmark anslutit sig. Samtidigt förbättrades överföringskapaciteten 

inom och mellan länderna. Nätmyndigheten inrättades med 

uppgift att bl.a. kontrollera nätavgifternas skälighet. För att förhindra korssubventionering 

fick nätbolag inte bedriva produktion av eller handel med 

el. Dessa verksamheter får dock finnas i samma koncern, men i skilda 

juridiska personer. En förutsättning för dessa förändringar var att Statens 

vattenfallsverk delades upp. Stamnät och systemansvar lades på Svenska 

Kraftnät, medan övriga delar bolagiserades. 

Flera åtgärder vidtogs som påverkar kapaciteten. Konkurrensutsättningen i 

sig gör att över-/reservkapacitet minskar p.g.a. bristande lönsamhet, vilket 

totalt sett leder till sämre förutsättningar att klara situationer med extremt 

hög elförbrukning. Upphandling har därför skett av reservkapacitet alternativt 

frånkoppling vid förbrukningstoppar. Genom den utökade handeln med 

grannländerna erhölls vidare en större flexibilitet. Investeringsstöd gavs 

också till i första hand elproduktion från förnybara källor. 

77

3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden 

Dagens elmarknad uppvisar … 

… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder 

En allt starkare ägarkoncentration i alla – Vidgad internationell handel 

leden på elmarknaden (oligopol) – bris- – skärpt (konkurrens)lagstiftning och 

tande konkurrens riskerar t.ex. leda till –tillämpning/tillsyn 

höga priser och kostnadsineffektivitet – Ändrad prisbildningsprocess 

samt dåligt kundbemötande (ex. krångel 

– Priskontroll av nättariffer i förväg 

vid leverantörsbyte) 

– Snabbare hantering av rättstvister 

om nättariffer 

– Vattenfall styrs så att konkurrensen 

skärps 

Samägande av viktig produktion (gäller – Ägarförhållandena ändras så att 

främst kärnkraftverk, men också vatten- samägandet upphör. 

kraftverk) med risk för otillbörliga 

överenskommelser om pris och utbud 

Uppdelning periodvis i olika prisområden – Överföringskapaciteten byggs ut 

i Norden, vilket ökar utrymmet för mono- ytterligare 

polbeteende i prissättningen 

– Motköpen ökas 

Bristande information till konsumenter – Mer lättillgänglig och begriplig information 

om prisskillnader och avtalsformer. 

– Utökad rådgivning. 

Långsiktiga balansproblem knutna till – Investeringsstöd eller annat ekono- 

ökad efterfrågan och kärnkraftavveckmiskt stöd för ny produktion 

lingen 

– Utökad energieffektivisering (bidrag, 

information, forskning m.m.) används 

i större utsträckning 

– Ytterligare utbyggd överföringskapacitet 

inom Sverige och till 

grannländer 

Driftsäkerhets- och beredskapsbehov – Statliga normer för driftsäkerhet och 

otillräckligt tillgodosedda 

skadestånd vid avbrott 

– Reservkapacitet finansieras genom 

marknadsmässiga lösningar. 

– Avtal med stora konsumenter om 

bortkoppling vid toppbelastning 

– Bidrag till strategiska investeringar 

av beredskapsskäl 

Miljöbelastning – Ytterligare skärpt miljöprövning 

– Beskattning eller avgifter 

Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder 

Energiintensiv industri är delvis undan- – Den energiintensiva industrin liktagen 

från beskattning och avgifter – ställs med övriga konsumenter. 

ojämlik fördelning mellan industrin och 

övriga konsumenter 

Risk för oskäligt stora skillnader i 

– Fortsatt sammanslagning av kon- 

nätavgift mellan glesbygd och tätort 

cessionsområden 

Den ägarkoncentration som förekom före liberaliseringen, har blivit än starkare 

efter denna. Den svenska marknaden kan nu ses som en oligopolmark- 

78

nad dominerad av tre stora koncerner. Om marknaden ses som nordisk finns 

en betydande koncentration, även om den då inte är lika stor. 71 Ett annat uttryck 

för marknadsdominans är att de stora koncernerna äger viktig produktion 

(främst kärnkraftverk, men även vattenkraftverk) tillsammans, vilket 

innebär en risk för konkurrensskadligt beteende. 72 Dessa förhållanden gör 

det angeläget att konkurrensen inte försämras och helst ökar på elmarknaden. 

Åtgärder som skulle kunna bidra till detta är att ytterligare vidga den 

internationella handeln och att upplösa samägandet av produktionsanläggningar. 

Priset för själva elen sätts på i princip två sätt. Spotmarknaden på NordPool 

ger ett aktuellt pris på el på den nordiska marknaden. Huvuddelen av elen 

säljs dock via bilaterala avtal. Priset i dessa påverkas emellertid starkt av 

priserna på NordPool. Börspriset på NordPool sätts med utgångspunkt i 

produktionskostnaden för ”den sist levererade kilowattimmen”. Det innebär 

att anläggningar med lägre rörliga produktionskostnader (t.ex. kärnkraftverk 

och vattenkraftverk), vilka utgör en stor del av den totala produktionen, får 

mer betalt än om man bara tog hänsyn till den egna produktionskostnaden. 

Producenternas vinster kan dock begränsas av långsiktiga bilaterala avtal 

och i vissa fall även av beskattning. Detta är inte en uttömmande beskrivning 

av prisbildningen, men ur konsumentsynpunkt kan frågan ställas om 

detta är det mest ändamålsenliga sättet att fastställa priset på. Prisbildningsprocessen 

på elmarknaden kan därför behöva ses över. 

Den priskontroll som sker av nätavgifterna inrymmer flera svårigheter. Det 

finns metodproblem när man fastställer vad som är skälig respektive oskälig 

nätavgift i och med att en nyutvecklad metod, nätnyttomodellen, används 

och någon etablerad praxis i tillämpningen inte hunnit utvecklas. Vidare 

sätts avgifterna av nätägarna på egen hand och kontrolleras först året efter 

att de betalats. Vid oenighet mellan Energimyndigheten och nätbolaget kan 

det ta ytterligare några år innan den rättsliga processen är klar och ett slutligt 

besked om nätavgiften varit oskälig finns. Energimyndigheten kan vid bedömningen 

dessutom ha problem att få tillräcklig information från bolagen, 

trots att regler finns för bolagens informationsskyldighet. Detta gör att man 

är beroende av ett ”bra samarbetsklimat” med bolagen. Åtgärder som här 

kan övervägas är att nätavgifterna fastställs i förväg, 73 att tiden för rättslig 

prövning förkortas och att Energimyndigheten har tillräckliga resurser att 

71 Marknadskoncentrationen behandlas t.ex. i rapporten A Powerful Competition Policy 

(2003) från de nordiska konkurrensverken. 


73 Detta är huvudalternativet i gällande EG-direktiv. Att pröva nätavgifterna i förväg skulle 

kräva ytterligare resurser för prövningen och eventuellt ändringar i metoden för prövning 

av skäligheten. Sverige använder möjligheten enligt EG-direktivet att i förväg enbart fastställa 

metoden för att avgöra skäligheten. 

79

edriva en kraftfull tillsyn. Ytterligare reglering kan också behövas om erfarenheterna 

från tillämpningen av nätnyttomodellen ger anledning till det. 74 

Vattenfall har en dominerande ställning på den svenska och nordiska elmarknaden. 

Nedan bedömer vi att staten prioriterat ägarrollen i Vattenfall 

framför att bidra till en skärpt konkurrens på elmarknaden. Staten har dock 

möjlighet att styra Vattenfalls agerande, om man vill att Vattenfall i större 

utsträckning skall bidra till att konkurrensen skärps på den nordiska marknaden. 

En förutsättning för en effektiv handel på den nordiska marknaden är att det 

finns tillräcklig överföringskapacitet inom och mellan länderna för att undvika 

att olika prisområden bildas. En utbyggd överföringskapacitet kan därför 

behövas. Ett komplement till ökade överföringar är att använda motköp 

för att förhindra att olika prisområden uppstår. 

Som konsument möts man av en svårgenomtränglig prisinformation. Det 

leder till svårigheter att välja både leverantör och avtalsform. Därför behövs 

lättillgänglig och begriplig prisinformation samt rådgivning. Branschen har 

här ett ansvar att informera kunderna om de villkor som gäller. Konsumenternas 

elrådgivningsbyrå är till största delen finansierad av branschen, men 

staten bidrar också till verksamheten. För att konsumenterna skall få tillräcklig 

information kan här behövas ytterligare krav från staten på branschen 

alternativt ytterligare statliga informationsinsatser. 

Att elpriset varierar är en följd av att priset sätts på en marknad som bl.a. påverkas 

starkt av tillgången på vatten till vattenkraftverken i Norge och 

Sverige. Prisvariationerna är i sig inget problem. För konsumenten är det 

dock viktigt att känna till olika avtalsformer (t.ex. vad gäller bindningstid) 

för att kunna välja det som passar bäst i det enskilda fallet. Vid prisjämförelser 

mellan olika avtalsformer har konstaterats att det klart högsta priset 

gäller för s.k. tillsvidare-avtal, dvs. sådana avtal där konsumenten inte varit 

aktiv genom att byta bolag eller förhandla med sitt nuvarande bolag. Detta 

är exempel på en fråga som konsumenterna behöver information om. 

Ett annat uttryck för marknadsmakt är problem vid leverantörsbyte. Här kan 

åtgärder behövas mot de företag som försvårar leverantörsbyte. Vissa möjligheter 

finns att tillämpa befintlig lagstiftning mer strikt. Om detta inte 

skulle vara tillräckligt kan ytterligare författningsstöd krävas. 

Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga 

balansen har minskat, vilket var ett av syftena med liberaliseringen. Minskningen 

av reservkapaciteten har nu lett till att Svenska Kraftnät fått i upp- 

74 Ytterligare förslag för att stärka tillsynen på energimarknaderna ges i Statskontorets rapport 

Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27). 

80

drag att upphandla reservkapacitet samtidigt som man skall utveckla ett 

marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är 

att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs. 

Ett komplement till detta är att mot ersättning teckna avtal med stora konsumenter, 

t.ex. industrier, om bortkoppling vid toppbelastning. 

Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan av ökad efterfrågan, 

stängning av den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en eventuell 

stängning av den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar utbytet 

med andra länder, byggs nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärmeverk 

och vindkraftverk) samt renoveras och ökas kapaciteten i befintliga kärnkraftverk 

och vattenkraftverk. Andra åtgärder som kan bidra till att minska 

riskerna för långsiktiga balansproblem är investeringar (med eller utan statligt 

stöd) i ny elproduktion, ytterligare energieffektivisering och ytterligare 

överföringskapacitet till andra länder. 

Fördelningsproblemen på den omreglerade marknaden är delvis samma som 

på den reglerade, eftersom överföringen fortfarande är reglerad. Skillnader i 

nätavgift mellan olika koncessionsområden kan variera, men här har utjämning 

av avgiften mellan olika områden drivits på. Även tariffsättningen på 

stamnätet bidrar till utjämning. Trots att åtgärder vidtagits för att minska 

skillnaden i avgift mellan olika nätområden, återstår betydande skillnader. 

Önskas en jämnare fördelning av nätavgifterna är det således nödvändigt att 

fortsätta slå samman och/eller samredovisa nätområden. 

Ett annat fördelningsproblem är skillnader i beskattning och avgifter mellan 

olika konsumentkategorier. Energiintensiv industri har kraftigt reducerad 

skatt och ingen kvotplikt när det gäller elcertifikat 75 . De prishöjningar som 

beror på högre skatter berör således inte den energiintensiva industrin. 

Andra konsumenter betalar ett betydligt högre totalt elpris. En jämnare fördelning 

av elskatter och avgifter innebär därför att skillnaderna minskas 

mellan olika konsumenter. 

3.1.4 Slutdiskussion 

Mot en europeisk elmarknad … 

Elmarknaden har sedan 1996 liberaliserats så att konkurrens råder i produktion 

och handel, medan nätverksamhet är ett legalt monopol. Marknaden har 

utvidgats geografiskt, vilket lett till att de enskilda ländernas överkapacitet 

har kunnat minska, konkurrensen från andra länders aktörer har ökat och 

elförsörjningen har blivit mer flexibel. Genom EG:s direktiv kommer länderna 

inom unionen att gå mot en gemensam marknad. 

75 Ett marknadsbaserat system för att stödja elproduktion från förnybara elkällor som inför- 

des år 2003 i Sverige. 

81

… men med begränsad konkurrens 

Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen 

skedde och den har fortsatt att öka. En del av de nya aktörer (främst i elhandelsledet) 

som kom till efter 1996 har upphört med sin verksamhet, 

blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de större koncernerna. Särskilt i 

produktionen är koncentrationen stark i Sverige, med tre koncerner som står 

för ca 90 procent av produktionen. Nya aktörer har svårt att etablera sig i 

produktionen, då nya anläggningar har högre produktionskostnader än 

dagens dominerande kraftproduktion, storskalig vattenkraft och kärnkraft. 

Elkonkurrensutredningen 76 konstaterade i sitt slutbetänkande 2002 att man 

inte funnit några fundamentala funktionsfel hos den avreglerade elmarknaden. 

Prisbildningen på råkraftmarknaden och elbörsen bedöms i huvudsak 

styras av fundamentala faktorer. Samtidigt menade utredningen att det finns 

oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion och i 

elhandel, vilket medför ökad risk för maktkoncentration och utövande av 

marknadsmakt. Utredningen föreslog därför att staten mer aktivt bör bevaka 

utvecklingen på den konkurrensutsatta delen av elmarknaden. 

De stora energikoncernerna är ofta verksamma i flera länder och små producenter 

har begränsade möjligheter att växa och på så sätt utmana de etablerade. 

Utvecklingen på den (nord)europeiska marknaden går mot en allt 

större koncentration. Att vidga marknaden ökar konkurrensen för tillfället, 

men den riskerar att återigen minska efter hand p.g.a. fortsatt ägarkoncentration. 

Den stora utmaningen är därför hur konkurrensen skall upprätthållas 

och helst öka på de konkurrensutsatta delarna av marknaden. 

Konkurrensen har gynnats av att elmarknaden vidgats så att den, åtminstone 

tidvis, omfattar Norden och med möjlighet att även handla med Tyskland, 

Polen och Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan på den 

gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att överföringsförbindelserna 

byggts ut. EU:s elmarknadsdirektiv är också en viktig 

grund för att konkurrensen skall öka. 

Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler 

länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens 

perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något avgörande sätt. 

Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmarknaden 

och många företag, inte bara i Norden, verkar i flera länder. Värt att 

notera är att flera av de största elföretagen är helt eller delvis statligt ägda. 

Priset på el 

Frågan om kundernas priser har berörts ovan i diskussionen om konkurrensen 

på elmarknaden. Där konstaterades att de tre stora koncernerna i Sverige 

76 Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7). 

82

inte ägnar sig åt priskonkurrens. För ett nytt bolag som har liten eller ingen 

egen elproduktion blir det svårt att avvika i någon större utsträckning från 

de priser som sätts av de dominerande producenterna. Det statliga bolaget 

Vattenfall har inte heller priskonkurrerat, andra prioriteringar verkar ha gått 

före den rollen (se nedan). Här kan en jämförelse göras med telemarknaden, 

som också har tre dominerande aktörer. Där finns en uttalad priskonkurrens, 

där Tele2 på vissa delmarknaden marknadsför sig med att alltid ha lägre 

priser än Telia. Någon motsvarighet finns inte på elmarknaden. 

Konsumentpriserna består av tre delar: elenergi, nättjänst samt skatter och 

avgifter. Hur stora andelar respektive del utgör av det totala elpriset beror på 

förändringar i elpriserna och i skatter/avgifter. Elenergin, som är konkurrensutsatt, 

står för en mindre del, 20–40 procent, av det totala priset. 

Priset på elenergin beror främst på priset på Nord Pool, som i sin tur starkt 

påverkas av vattentillgången i magasinen vid de nordiska vattenkraftverken. 

Priset varierar således med nederbörden, vilket är svårt att ta hänsyn till när 

man gör prisjämförelser över tiden. En aspekt på prisutvecklingen är att se 

på elbolagens handelsmarginaler, dvs. skillnaden mellan spotpriset på 

NordPool och priset ut till kund. Energimyndigheten har redovisat iakttagelser 

från torråren 2002 och 2003. 77 Där framgår att spotpriset ökade kraftigt 

under dessa år. Samtidigt ökade också elbolagens handelsmarginaler. Störst 

skillnad mellan spotpriset och priset ut till kund hade kunder med s.k. tillsvidareavtal, 

medan tidsbundna avtal innebar en förhållandevis lägre handelsmarginal. 

Att handelsmarginalerna stigit kan tolkas på flera sätt. En 

tolkning är att bolagen tidigare inte tagit tillräcklig hänsyn till riskerna i 

handeln med el, medan en annan tolkning är att konkurrensen inte varit tillräcklig 

för att hålla tillbaka de ökande marginalerna. 

Nättjänsten är obligatorisk och drivs i monopol. Som tidigare beskrivits är 

Energimyndigheten central när det gäller att utöva tillsyn över att nättarifferna 

är skäliga. Prisnivån har där legat i stort sett still sedan avregleringen. 

Energimyndigheten har tidigare menat att det finns utrymme för ökade 

effektiviseringar inom nätbolagen, vilket borde leda till oförändrade eller 

t.o.m. sänkta nätavgifter. Vi har tidigare nämnt de metodproblem som finns 

vid bedömningen av om nättarifferna är skäliga och att det inte finns en 

utbildad praxis hur detta skall tolkas. 

Skatterna och avgifterna har höjts betydligt på senare år dels som ett led i 

den gröna skatteväxlingen (höjd energiskatt mot lägre inkomstskatt), dels 

genom införandet av elcertifikatavgiften (stöd till förnybar elproduktion). 

Energiintensiv industri är helt eller till största delen befriade från dessa 

skatter och avgifter. 

77 Energimyndigheten, Torrår Utvecklingen på elmarknaden – några iakttagelser från åren 

2002 och 2003 (ER 7:2004). 

83

Hinder för byte av elhandelsbolag 

Intresset för att byta elhandelsbolag har ökat. Enligt en TEMO-undersökning 

från mars 2004 har 49 procent av hushållen varit aktiva på elmarknaden. 

78 Hushåll som inte varit aktiva har som skäl angett 

– att vinsten med att vara aktiv uppfattas som liten. Det rörliga elpriset är 

en mindre del av det totala elpriset, varför betydelsen av ett byte uppfattas 

som begränsad. Vidare uppfattas prisskillnaderna mellan olika 

bolag och avtalsformer som små för många hushållskunder. Det är först 

när förbrukningen är stor, t.ex. vid elvärme, som prisskillnaderna blir 

betydande. 

– krångel vid byte av elhandelsbolag. 

– priserna hos olika bolag är svåröverskådliga och därför svåra att jämföra. 

För vissa konsumenter kan även förutsättningarna på den liberaliserade 

elmarknaden vara svåra att förstå. 

Med tanke på att många kunder uppfattar att de har svaga incitament att byta 

p.g.a. små prisskillnader kan det anses som en relativt hög siffra att ca hälften 

av hushållen varit aktiva. Bland de som varit minst aktiva finns dock 

många som har s.k. tillsvidareavtal, dvs. den dyraste formen av avtal. 

Vattenfall på den liberaliserade marknaden 

Det främsta motivet att bilda Vattenfall AB år 1991 var enligt förarbetena 79 

en effektivare förvaltning av statens kapital genom ökad intern effektivitet 

och därmed ökad avkastningsförmåga. Bolagsformen antogs också ge goda 

möjligheter till insyn och styrning enligt ägarens intentioner. Vidare konstaterades 

att Vattenfall AB i vissa delar kommer att vara dominerande på den 

svenska marknaden och att denna dominans inte bör öka. Enligt den nytillträdda 

borgerliga regeringen, borde bolagiseringen också genomföras på ett 

sådant sätt att förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på 

den svenska elmarknaden förbättras. Samtidigt sades att bolaget, med hänsyn 

till den ökande internationaliseringen, bör ges möjligheter att konkurrera 

med de europeiska kraftföretagen. 80 

Riksdagens näringsutskott har i samband med 2002 års energibeslut uttalat 

följande. 81 

Utskottet vill ånyo upprepa att Vattenfall är en viktig nationell resurs på 

energiområdet, inte minst vad gäller omställningen av energisystemet. 

78 

Med aktiv menas antingen att man omförhandlat sitt avtal med nuvarande leverantör eller 

att man bytt elhandelsbolag. Hushåll med större förbrukning är mer aktiva konsumenter än 

hushåll med låg förbrukning. 

79 

Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt. 

80 

Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföringen av verksamheten vid statens vattenfallsverk 

till aktiebolagsform. 

81 

Näringsutskottets betänkande (2001/02:NU17) Energipolitik. 

84

Bolagets ekonomiska styrka bidrar bl.a. till att den svenska industrin får 

tillgång till el till rimliga priser. 

Riksrevisionen har i en granskning bl.a. studerat statens styrning av Vattenfall 

AB. 82 En fråga i granskningen har gällt hur kravet på affärsmässighet 

förhåller sig till miljö- och energipolitiska mål som beslutats av riksdagen. I 

vissa avseenden är det ett motsvarande förhållande mellan affärsmässighet 

och den ovan refererade ambitionen att bolagiseringen skulle förbättra förutsättningarna 

för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska elmarknaden. 

Denna senare fråga har Riksrevisionen inte granskat, men risken för 

konflikter mellan dessa båda mål är enligt vår mening tydlig. 

Som exempel kan Vattenfalls expansion i Tyskland och Polen ges. 83 Enligt 

Riksrevisionen fick Vattenfall en ansträngd balansräkning vid expansionen i 

Tyskland och Polen. Kreditbetyget sänktes kraftigt. Vattenfall prioriterade 

ett gynnsamt kassaflöde från verksamheten för att kunna betala av på sina 

lån. Prishöjningar och högre marginaler från elförsäljningen samt effektiviseringar 

har gynnat affärerna och därmed kreditbetyget. Affärsmässigheten 

har, åtminstone på kort sikt, således prioriterats före en priskonkurrens på 

befintliga marknader. Ur ett konsumentperspektiv blir denna expansion 

motiverad endast om det är en förutsättning för en bättre – eller åtminstone 

inte försämrad – konkurrens på längre sikt. Argument för det senare synsättet 

skulle kunna vara att Vattenfall inte klarar sig i konkurrensen mot 

andra, i huvudsak internationella aktörer, om man inte expanderar. Det ligger 

utanför vårt uppdrag att närmare analysera motiven bakom och styrningen 

av Vattenfalls agerande i detta fall. Vi konstaterar dock att det finns en – 

åtminstone på kort sikt – uppenbar målkonflikt mellan kravet på affärsmässighet 

och önskan att Vattenfall skall bidra till en ökad konkurrens. 

Ett ytterligare konstaterande är att Vattenfall är det statliga bolag som ger 

störst avkastning till ägaren, dvs. till statskassan. 84 Även här kan en målkonflikt 

ses mellan statens krav som ägare respektive statens önskan om en 

god konkurrens på elmarknaden. 85 

Kort- och långsiktig balans 

Före liberaliseringen fanns en informell samordning av produktions- och 

distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i 

Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att 

reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen 

var högst. Genom att produktion och handel skedde i konkurrens, samtidigt 

som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns utrymme att minska på 

82 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18). 

83 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) sid. 13f. 

84 Regeringskansliet, Rapport för företag med statligt ägande januari–december 2003. 

85 Frågan om statens ägarroll diskuteras närmare i avsnitt 4.7. 

85

kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte längre lönsam för företagen. 

Totalt sett minskade kostnaderna för produktion och distribution. 

Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga 

balansen har minskat så mycket att speciella lösningar används respektive 

utreds för att tillhandahålla reservkapacitet. Detta kan sägas vara ett marknadsmisslyckande, 

då det har stora negativa externa effekter om el inte kan 

tillhandahållas som förväntat. För närvarande har Svenska Kraftnät upphandlat 

reservkapacitet, samtidigt som man har i uppdrag att utveckla ett 

marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är 

att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs. 

Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan bl.a. av ökad efterfrågan, 

stängning av den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en 

eventuell stängning av den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar 

utbytet med andra länder, nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärmeverk 

och vindkraftverk) byggs samtidigt som befintliga kärnkraftverk och 

vattenkraftverk renoveras och därmed får en ökad kapacitet. 

Bevakning av konkurrenssituationen 

Bevakningen av konkurrensen inom produktion och handel behöver också 

förbättras. Konkurrensverket har hittills inte sett möjligheter att agera för att 

motverka den ökade ägarkoncentrationen. Samarbetet mellan de nordiska 

konkurrensmyndigheterna kan eventuellt leda till en mer gemensam och 

skärpt tillämpning av lagstiftningen. 86 Bättre samarbete behövs även mellan 

Konkurrensverket och Energimyndigheten i konkurrensfrågor. 87 Frågan om 

samarbete mellan generell och sektorsspecifik marknadsövervakning diskuteras 

närmare i avsnitt 4.8. Hur konkurrenssituationen utvecklas på den 

svenska och nordiska elmarknaden påverkas starkt av hur den svenska 

staten kommer att agera framöver dels som ägare till den största aktören på 

marknaden Vattenfall, dels som reglerare av marknaden. 

Har målen med liberaliseringen nåtts? 

Målen för liberaliseringen av elmarknaden var att ökad konkurrens skulle ge 

rationellt och effektivt utnyttjande av produktions- och distributionsresurser, 

valfrihet och flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Till det kan 

läggas att bolagiseringen av Vattenfall bl.a. skulle ses som ett led i strävandet 

att skapa en fungerande elmarknad med effektiv konkurrens. 88 När det 

gäller priserna talar man numera om att de skall vara rimliga, istället för 

86 

Förslag i denna riktning lämnas i en gemensam rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna, 

A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent competition policy 

in the Nordic market for electric power No. 1/2003. 

87 

Förslag om sådant samarbete ges i Statskontorets rapport Effektivare tillsyn över energimarknaderna 

(2003:27). 

88 

Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt. 

86

lägsta möjliga, och att elen skall tillhandahållas på med omvärlden konkurrenskraftiga 

villkor. 89 

Ökad konkurrens? 

Konkurrensen ökade i och med liberaliseringen 1996, eftersom det tidigare 

enbart var de riktigt stora kunderna som kunde välja leverantör. Trots det 

finns skäl att diskutera i hur hög grad branschen är konkurrensutsatt och hur 

utvecklingen kan komma att se ut framöver. 

Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen 

skedde och den har fortsatt att öka. Både gamla aktörer och en del av de nya 

aktörerna (främst i elhandelsledet) som kom till efter 1996 har upphört med 

sin verksamhet, blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de sfärer de 

stora koncernerna bildat. Särskilt i produktionen är koncentrationen stark i 

Sverige, där tre koncerner står för ca 90 procent av produktionen. Nya aktörer 

har svårt att etablera sig i produktionen, då nya anläggningar har högre 

produktionskostnader än dagens dominerande kraftproduktion, storskalig 

vattenkraft och kärnkraft. 

Att konkurrensen på elmarknaden har brister är med facit i hand inte förvånande. 

Två förhållanden är särskilt viktiga att peka på i detta sammanhang. 

För det första verkar det före liberaliseringen inte ha genomförts tillräckliga 

analyser av utvecklingen av ägandet och dess betydelse för marknadens 

funktion. Marknaden före liberaliseringen var redan koncentrerad. 

P.g.a. höga inträdeskostnader i produktionen kommer få nya aktörer in på 

marknaden. Befintliga aktörer växer främst genom uppköp, inte genom att 

investera i ny produktion. 

För det andra har staten i sin roll som ägare till Vattenfall agerat på ett liknande 

sätt som övriga aktörer på marknaden. Detta innebär att expansion 

genom uppköp och utdelning till ägaren staten har satts före låga priser till 

konsumenterna. Genom en annorlunda avvägning skulle Vattenfall kunnat 

spela en mer aktiv roll för att stärka konkurrensen på elmarknaden. Det är 

därför tveksamt om målet att bolagiseringen av Vattenfall skulle ske på ett 

sådant sätt att förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på 

den svenska elmarknaden förbättrades är uppfyllt. 

En åtgärd som vidtagits för att öka konkurrensen var slopande av kravet på 

timmätare, så att det blev rimligt även för konsumenter med begränsad förbrukning 

att byta elhandelsbolag (eller förhandla med sitt befintliga). Vidare 

har konkurrensen i Sverige gynnats av att marknaden vidgats så att den, 

åtminstone tidvis, omfattar Norden och med möjlighet att även handla med 

Tyskland, Polen och Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan 

89 Detta uttryck används i t.ex. Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning 

(prop. 2001/02:143) inför 2002 års energipolitiska beslut. 

87

på den gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att 

överföringsförbindelserna byggts ut. EG:s elmarknadsdirektiv är också en 

viktig grund för att konkurrensen skall öka. 

Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler 

länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens 

perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något avgörande sätt. 

Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmarknaden, 

där för övrigt flera av de största elföretagen är helt eller delvis statligt 

ägda. 

Rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna? 

Före liberaliseringen fanns en informell samordning av produktions- och 

distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i 

Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att 

reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen 

var högst. Genom att produktion och handel efter liberaliseringen skedde i 

konkurrens, samtidigt som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns 

utrymme att minska på kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte 

längre lönsam för företagen. Totalt sett minskade kostnaderna för produktion 

och distribution. På så sätt kan målet om ett rationellt utnyttjande av 

produktions- och distributionsresurserna sägas ha uppnåtts på kort sikt 

genom att tidigare över-/reservkapacitet kunnat begränsas. 

Huruvida målet om rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna 

uppfylls även på längre sikt beror på hur de kort- och långsiktiga 

balanserna hanteras i fortsättningen. Liberaliseringen kan sägas göra åtskillnaden 

mellan vad som är företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt rationellt 

tydligare på så sätt att företag inte har några åtaganden utöver vad som 

följer av de åtaganden man har gentemot sina kunder och ägare. I vissa 

situationer, som t.ex. vid toppar i effektbelastningen, kan insatser behövas 

som går utöver respektive företags åtaganden för att klara samhällets elförsörjning. 

Tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor och lägsta möjliga priser? 

Det ursprungliga målet om lägsta möjliga priser har, som vi konstaterade 

ovan, efterhand ändrats till att priserna skall vara rimliga och konkurrenskraftiga 

med omvärlden. 90 Vi har också konstaterat att priskonkurrensen är 

svag. Den största aktören, Vattenfall, har prioriterat expansion genom uppköp 

och utdelning till ägaren staten före att sänka priserna till kunderna och 

priskonkurrera på marknaden. 

90 Vid tiden för liberaliseringen var elpriset lägre i Sverige än i flertalet övriga länder i 

Nordeuropa. 

88

Konsumenter har möjlighet att välja mellan rörliga priser eller på olika lång 

tid bundna priser. På så sätt kan hänsyn tas till olika konsumenters bedömningar 

av elprisutvecklingen och behov av trygghet när det gäller elkostnaden. 

Det är dock värt att notera att slopandet av kravet på timmätare, vilket 

var en förutsättning för de flesta mindre förbrukare att kunna välja elhandelsbolag, 

samtidigt innebär att de kunder som saknar timmätare inte har 

några ekonomiska motiv att styra sin förbrukning från tider då den totala 

förbrukningen och spotpriserna är som högst. En motsättning finns således 

här mellan mindre konsumenters möjlighet att välja elhandelsbolag och 

önskan att minska den totala förbrukningen vid effekttoppar. 

Riksdagen har beslutat att alla nätbolagen senast år 2009 skall ha installerat 

elmätare hos alla abonnenter med minst månadsvis fjärravläsning. Månadsvis 

avläsning ger inte möjlighet att styra priset efter när förbrukningen sker. 

Eventuellt kommer dock vissa nätbolag att byta nuvarande äldre mätare mot 

timmätare, trots att detta inte krävs. 

3.2 Styrningen av postmarknaden 

3.2.1 Den oreglerade postmarknaden 




… marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder 

Skalfördelar inom postproduktionen – Statligt brevmonopol med bl.a. 

leder till marknadsmakt och monopolbeteende. 

prisreglering. 

Risk för uteblivna utvecklingseffekter – Väl utbyggd postservice inom det 

p.g.a. underdimensionering av postservice. 

statliga monopolet. 

… fördelningsproblem Därav föranledda åtgärder 

Risk för utebliven eller mycket höga – Prisreglering och enhetsporto 

priser för postservice i vissa delar av (korssubventionering inom det 

landet. 

statliga monopolet). 

– Service- och kvalitetskrav på Postverket 

omfattande hela landet. 

Den svenska statens engagemang på postområdet började redan på 1600talet 

genom inrättandet av Det svenska Postverket. Syftet var att förbättra 

den statliga administrationen genom att skapa en effektiv förmedling av 

statens interna korrespondens. Först på 1800-talet började privat korrespondens 

i större utsträckning att ingå i posten År 1888 klargjordes att Postverket 

hade ensamrätt på brevförmedling vilket förtydligades genom 1947 års 

kungörelse. 

Postproduktion uppvisar olika typer av skalfördelar (stordriftsfördelar, samproduktionsfördelar 

och nätverksfördelar) i delar av produktionen. På den 

89

oreglerade postmarknaden finns det en risk för att förekomsten av dessa 

skalfördelar leder till att stora producenter tränger ut mindre och att det 

uppstår en situation med endast ett eller ett litet fåtal företag med stor marknadsmakt. 

91 Ett privat vinstmaximerande företag med marknadsmakt kan 

förväntas utnyttja detta genom att ta ut monopolpriser för ett (alltför) litet 

utbud av posttjänster samt på olika sätt hindra nya företag från att etablera 

sig på marknaden. Till följd av att staten via Postverket hade monopol på 

förmedling av brev och att verkets priser reglerades, förbättrades emellertid 

förutsättningarna att undvika sådant monopolbeteende samtidigt som skalfördelarna 

i produktionen kunde nyttjas. 

Möjligheten till en effektiv reglering av kvaliteten och servicen av postproduktionen 

i det statliga monopolet, gjorde det även möjligt att i större utsträckning 

uppnå de utvecklingseffekter som en god postservice kan ge 

upphov. God postservice har positiva effekter för samhällsekonomin och 

tillväxten i stort genom att detta underlättar för personkontakter och kommunikationer 

och därigenom framväxten av nya marknader. 

På den oreglerade postmarknaden finns det en risk för utebliven postservice 

eller mycket höga priser för servicen i vissa delar av landet där kundunderlaget 

är litet och produktionskostnaderna höga. Av detta skäl kan staten 

vilja ”reglera fram” en postservice som är fördelningspolitiskt men inte 

nödvändigtvis företagsekonomiskt motiverad. Detta har skett i Sverige 

genom politikernas styrning av Postverket och de krav man ställt på verksamheten. 

Kraven har avsett såväl kvalitetskrav (t.ex. att en viss andel av 

försändelserna skall vara framme inom en dag), servicekrav (t.ex. utdelning 

av post ett visst antal dagar i veckan) som prisregleringar (t.ex. pristak och 

enhetsporto). 

91 Sannolikt finns det utrymme för fler företag ju större marknaden är. 

90

3.2.2 Den reglerade postmarknaden 

Den reglerade marknaden Marknaden liberaliseras 


successivt 


Oklart om hur brevmonopolet skulle 

tolkas. 

- Brevmonopolet avskaffas. 

Postverkets monopolställning gav - Brevmonopolet avskaffas. 

dåliga incitament för omställning till nya - Prisreglering av avgifter för 

och effektivare metoder för 

privatbrev. 

brevbefordran. 

- Regler om tillgång till postal 

infrastruktur. 

Ineffektiv styrning av Postverkets 

verksamhet p.g.a. begränsningar i 

affärsverksformen. 

- Bolagisering av Postverket. 


Risk för sjunkande servicenivå i vissa - Lag om grundläggande postservice. 

delar av landet p.g.a. av höga 

- Kvalitet och service preciseras 

produktionskostnader. 

genom avtal/tillståndsvillkor för 

Posten. 

- PTS utövar tillsyn. 

(- Fortsatt krav på enhetsporto.) 

Behov av skydda konsumenter som inte - Prisreglering av avgifter för 

har något alternativ till Postens 

brevbefordran från stora prishöjningar. 

privatbrev. 

Brevmonopolet avskaffades år 1993 innan Postverket bolagiserades och 

innan en postlag hade trätt i kraft. Detta motiverades bl.a. med att den 

rådande situationen gav otydliga signaler till marknaden beträffande konkurrensförutsättningarna 

för brevverksamhet. Regeringen menade att det 

rådde motstridiga signaler genom att det å ena sidan existerade ett brevmonopol, 

men att regeringen och riksdagen å den andra sidan förordade 

konkurrens och hade aviserat en avreglering av monopolet. Avvecklingen 

av monopolet skulle ge en klargörande signal till de olika aktörerna på 

marknaden. Ett annat skäl för avvecklingen var att det också rådde en allmän 

oklarhet om hur brevmonopolet egentligen skulle tolkas och hur långt 

det sträckte sig. 92 Dessa omständigheter utgör exempel på det vi beskrivit 

som ”politisk risk” där osäkerhet om, eller risk för förändringar i, regelverket 

riskerar att negativt påverka företagens investeringsvilja. 

I sammanhanget kan man peka på det faktum att regeringen före beslutet om 

brevmonopolets avskaffande, hade uttalat att ensamrätten inte borde avskaffas 

innan det fanns instrument i form av lagstiftning. Att man sedan gjorde 

just detta kan i sig ses som ett exempel på en ”politisk risk” som riskerar att 

skapa en allmän osäkerhet om marknadsförutsättningarna hos marknadens 

aktörer. 

92 En förundersökning hade inletts mot CityMail i syfte att pröva om bolagets verksamhet 

var förenlig med brevmonopolet eller inte. 

91

Ett annat motiv för avskaffandet av Postverkets ensamrätt och införande av 

konkurrens, var att detta förväntades ge incitament för Posten till effektivare 

metoder för brevbefordran. Regeringen menade att brevmonopolet försvårade 

omställningen till nya och bättre metoder för brevbefordran. Genom att 

Posten utsattes för konkurrens gavs således bättre förutsättningar att höja 

bolagets effektivitet. 

Även efter det att postmarknaden öppnats för konkurrens förväntades Posten 

vara en dominerande producent på postmarknaden. Mot bakgrund av detta 

menade regeringen att en fortsatt priskontroll av avgifter för privatpersoners 

inrikes befordran av brevförsändelser var nödvändig. Skälet var att skydda 

konsumenter som inte hade något alternativ till Postens brevbefordran från 

alltför kraftiga prishöjningar. Ett annat motiv för priskontrollen var att 

minska risken för att Posten korssubventionerade de tjänster kring vilka det 

skulle komma att uppstå konkurrens, med intäkterna från sådana tjänster 

kring vilket det inte förväntades uppstå någon konkurrens (som privatpersoners 

inrikes brevbefordran). 

I samband med att postmarknaden öppnades för konkurrens infördes inte 

några särskilda bestämmelser om hur postoperatörer skulle garanteras tillgång 

till Postens postala infrastruktur. 93 Tanken var istället att tillgången till 

bolagets infrastruktur skulle regleras genom frivilligt upprättade avtal. 

Modellen med frivilliga avtal visade sig emellertid inte fungera vilket ledde 

till att det senare (år 1999) infördes regler i postlagen som reglerade tillgången 

till viss postal infrastruktur. 

Ett motiv för bolagiseringen av Postverket var att aktiebolagsformen ansågs 

vara en mer ändamålsenlig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet 

samt för en effektiv styrning av verksamheten. 94 Regeringen menade att 

erfarenheterna visat att affärsverksformen innebar begränsningar (t.ex. beträffande 

förvärv och försäljningar, samarbete och samägande samt upplåning) 

i att bedriva verksamheten på rationellt sätt. Det bedömdes att Postverket 

skulle få svårt att utan ändrade verksamhetsförutsättningar upprätthålla 

önskad postservice i den snabbt förändrade marknadssituationen med 

(förväntad) ökad konkurrens samt teknisk utveckling och nya kommunikationsformer. 

Genom bolagiseringen gavs Posten samma verksamhetsform 

som andra aktörer på postmarknaden. 

I samband med liberaliseringen av postmarknaden genomfördes också ett 

antal åtgärder som syftade till att fortsätta att upprätthålla en väl utbyggd 

93 Med postal infrastruktur avses i detta avsnitt postnummersystemet, postboxar samt eftersändnings- 

och adressändringsfunktionen. Postterminaler, brevsorteringsmaskiner, brevbärare 

etc. räknas inte till den postala infrastrukturen. 

94 Regeringen hade även tidigare (i 1992 års budgetproposition) framhållit den generella 

uppfattningen att det med de styr- och uppföljningssystem som gällde för affärsverksformen, 

var svårt att göra systematiska bedömningar av verkens effektivitet. 

92

postservice i hela landet. Det fanns en oro för att öppnandet för konkurrens 

och vinst- och utdelningskrav på Posten skulle kunna leda till försämrad 

service i de delar av landet där produktionskostnaderna är höga. Av fördelningspolitiska 

skäl beslutades att omfattningen på den grundläggande postservice 

som skulle finnas i (hela) landet skulle fastställas och definieras i 

den nytillkomna postlagen. I lagen infördes också krav på enhetsporto. Kvaliteten 

och servicen på den grundläggande posttjänsten preciserades närmare 

i ett särskilt avtal mellan staten och Posten (och senare genom tillståndsvillkor 

för Posten). Vidare fick PTS i uppgift bl.a. att 

• verka för att en väl fungerande postservice finns tillgänglig för alla 

enligt de mål som angavs i postlagen, 

• att bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets 

behov, 

• att se till att behovet av förmedling av blindskriftsförsändelser och utsträckt 

lantbrevbärarservice för funktionshindrade tillgodoses 95 samt 

• att utöva tillsyn över postbefordringsföretagen. 

3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden 

Dagens postmarknad uppvisar … 


Posten har en dominerande ställning på – Införande av fler sektorsspecifika 

marknaden vilket ger risk för fortsatt regler på postområdet som 

monopolbeteende. 

komplement till konkurrenslagen. 

– PTS ges en konkurrensbefrämjande 

roll även på postområdet. 

Posten har konkurrensfördelar på mark- – Överflyttning av administrationen av 

naden vilket snedvrider eller förhindrar postnummersystemet till PTS. 

konkurrensen. 

– Reglering av eftersändning i postlagen. 

– Ökad tillträdesreglering. 

… fördelningsproblem 

Viss oklarhet om vilka tjänster som 

ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. 

Även på dagens liberaliserade postmarknad är Posten fullständigt dominerande 

med en total marknadsandel på runt 93 procent. Antalet postföretag 

med tillstånd är idag omkring 35 men trenden har de senaste åren varit att 

antalet konkurrerande företag snarare har minskat än ökat. De flesta av 

Postens konkurrenter är mycket små och endast verksamma lokalt. Den 

95 För att finansiera merkostnaderna för den aktör (i praktiken Posten) som av PTS gavs i 

uppdrag att utföra denna tjänst, bidrog staten med särskild ersättning. Så sker än idag. 

93

enda större konkurrenten till Posten är CityMail som i huvudsak är verksam 

på delmarknaden för sorterade sändningar. 

Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har Posten vid ett antal 

tillfällen missbrukat sin marknadsmakt och dominerande ställning. Posten 

har i stor utsträckning aktivt försvarat sitt faktiska monopol på marknaden 

genom att använda olika typer av konkurrensbegränsande förfaranden som 

klandrats av Konkurrensverket. Exempel på sådana förfaranden har varit 

försvårande av tillträde till bolagets postala infrastruktur, trohetsrabatter och 

underprissättning. Posten är ett av de företag som träffats av flest anmälningar 

till Konkurrensverket och också flest beslut enligt vilka bolaget ansetts 

missbruka sin marknadsdominerande ställning. Få av dessa beslut har 

överklagats av Posten. 96 

Vid sidan av den postala infrastruktur som Posten har tillgång till (och kring 

vilken det numera finns särskilda tillträdesregler), finns det ett antal omständigheter 

som ger bolaget konkurrensfördelar på marknaden. Många av 

dessa konkurrensfördelar har uppkommit som en konsekvens av att Posten 

tidigare hade en formell ensamrätt på brevbefordran. PTS har identifierat 

följande konkurrensfördelar för Posten som kan utgöra hinder för nya aktörer 

på marknaden: marknadsdominerande ställning, tillgång till ett rikstäckande 

produktionsnät, relationer till alla postkunder, samproduktionsfördelar 

mellan olika verksamheter samt tillgång till en av landets mest välkända 

företagslogotyper. 

Det kan diskuteras om, och i sådant fall i vilken utsträckning, det idag finns 

en risk för att det postpolitiska målet om att alla skall ha tillgång till en posttjänst 

inte kan uppfyllas. PTS har kommit fram till den övergripande slutsatsen 

att såväl servicenivå som kvalitet i den samhällsomfattande posttjänsten, 

svarar mot de krav som uppställts i postlagen, postförordningen och Postens 

tillståndsvillkor. 97 Myndigheten bedömer sammantaget att samhällets behov 

av posttjänster har varit tillgodosett. Samtidigt menar myndigheten att det 

råder en viss oklarhet beträffande vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande 

posttjänsten och att det därför finns anledning att göra vissa preciseringar 

i Postens tillståndsvillkor. 98 Vidare anser PTS att de regler som 

finns för att tillgodose äldres och funktionshindrades behov av postservice 

(förmedling av blindskriftsförsändelser och utsträckt lantbrevbärarservice) 

är tillfyllest. 99 

96 


sid. 38–40. 

97 


sid. 14. 

98 

Post- och kassaserviceutredningen (dir. 2003:117) har fått i uppdrag att (bl.a.) analysera 

det befintliga postpolitiska målet och vid behov föreslå förändringar av detta. 

99 


sid. 58. 

94


Konkurrenssituationen på postmarknaden och regeringens 

ägarutövande över Posten AB 

Posten är idag fullständigt dominerande på den svenska postmarknaden med 

en marknadsandel på runt 93 procent av den totala marknaden och runt 90 

procent på den mest konkurrensutsatta delmarknaden sändningar. Mot bakgrund 

av målet för liberaliseringen om ökad konkurrens på postområdet, 

menar vi att marknadssituationen är att betrakta som ett misslyckande från 

reglerarens/statens sida. 

När det gäller statens ägarinflytande över Posten kan man börja med att 

konstatera att det finns en inbyggd målkonflikt mellan statsmakternas ambition 

(uttalad i samband med såväl monopolets avskaffande som senare), att 

åstadkomma ökad konkurrens på postmarknaden å den ena sidan och målsättningen 

att Posten skall verka under affärsmässiga villkor och ge marknadsmässig 

avkastning åt ägaren å den andra. Mot bakgrund av Postens 

dominerande ställning på marknaden kan det finnas anledning att se över 

behovet och möjligheten av att tydligt klargöra vilken prissättningsstrategi 

som bolaget skall följa, dvs. om bolaget skall vara vinstmaximerande eller 

sätta genomsnittspriser. 100 

Det bör diskuteras på vilket sätt och i vilken utsträckning som regeringen 

genom sitt ägarinflytande i Posten har ett ansvar för bolagets agerande på 

postmarknaden och därmed för den konkurrenssituation som nu råder på 

marknaden. Regeringen har i flera olika sammanhang under liberaliseringsprocessen 

framhållit att Posten skall ges samma förutsättningar och ha 

samma krav på sin verksamhet som privata aktörer. Icke desto mindre 

väcker Konkurrensverkets många beslut om Postens missbruk av dominerande 

ställning frågan om ägarens styrning av bolaget. 

Vi instämmer i PTS uppfattning att statens ägarrepresentanter synes ha förhållit 

sig förhållandevis passiva under tiden efter liberaliseringen mot bakgrund 

av Postens tämligen omfattande konkurrensbegränsande aktiviteter. 

Detta gäller exempelvis ägarens styrning och hantering av frågan om konkurrenters 

tillgång till Postens infrastruktur. Frågan är om inte regeringen i 

den löpande ägarförvaltningen kunde och borde ha agerat i syfte att underlätta 

avtal med andra operatörer, exempelvis genom att ställa särskilda krav 

om tillgång till postboxar i de första avtalen som slöts mellan staten och 

Posten. Kartläggningen av beslutsprocessen kring postmarknadens liberalisering, 

har visat att statens olika avtal med bolaget endast har klargjort 

bolagets skyldighet att ”samråda” med andra intressenter om postnummersystemet 

och att informera om planerade förändringar i densamma. 

100 Andersson, P., diskuterar denna fråga närmare i rapporten Tio år efter postmarknaden 

avreglering: effekter och reformförslag (April 2004), sid. 57. 

95

På samma sätt som regeringen (i synnerhet under senare år) har betonat vikten 

av att de statliga företagen skall agera som föredöme i olika avseenden 

(med avseende på exempelvis jämställdhet, mångfald och arbetsgivarpolitik), 

kan man hävda att regeringen också mer aktivt borde ha kunnat se till 

att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka den 

dominerande ställningen på marknaden. 101 

Tillgången till Postens infrastruktur och möjligheten att åstadkomma 

ökad tillträdesreglering 

PTS har gjort den sammantagna bedömningen att regleringen av tillgängligheten 

till Postens postala infrastruktur i huvudsak har fungerat i enlighet 

med intentionerna och att regleringen har varit en väsentlig förutsättning för 

utvecklingen av konkurrens. 102 Samtidigt menar emellertid myndigheten att 

det är en brist att eftersändning inte omfattas av postlagens regler om tillgänglighet 

till postal infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. En annan 

fråga att diskutera i detta sammanhang rör Postens uppgift att förvalta postnummersystemet. 

PTS menar att så länge systemet förvaltas i enlighet med 

dess syfte att möjliggöra en effektiv sortering och befordran samt att den 

sker på ett konkurrensneutralt sätt, finns det inte några bärande invändningar 

mot den nuvarande regleringen. 103 

Oberoende av PTS bedömningar kvarstår det faktum att Posten utgör den 

dominerande aktören på postmarknaden och att man inte kan tala om en 

fungerande konkurrens på marknaden. Det kan därför diskuteras huruvida 

en överföring av den postala infrastrukturen till en fristående förvaltningsmyndighet 

eller affärsverk, skulle stimulera konkurrensen mellan Posten 

och existerande och potentiella konkurrenter. Frågan som emellertid också 

måste ställas är om det mot bakgrund av de skalfördelar som finns inom 

postproduktion, överhuvudtaget är möjligt för ett nytt postföretag att etablera 

en verksamhet över hela landet parallellt och i konkurrens med Postens 

verksamhet. 104 Kanske är det mer realistiskt att i första hand försöka ge 

förutsättningar till nyetablering och mer konkurrens inom delar av Postens 

verksamhet. Detta sker redan idag i viss utsträckning genom CityMail:s 

geografiska och produktmässiga koncentration samt de små postoperatörernas 

lokala verksamhet. 

Genom att i större utsträckning skapa tillträde till Postens olika produktionsled 

och infrastruktur, kan ökad konkurrens åstadkommas utan att stimulera 

till sådant inträde på marknaden som innebär en totalt sett minskad effekti- 

101 I avsnitt 4.7 utvecklar vi diskussion beträffande ägarstyrningen av statens olika bolag. 

102 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER- 

2003:7), sid. 38. 

103 Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER- 

2003:7), sid. 50. 

104 Mer tänkbart är kanske att exempelvis ett stort utländskt postföretag är beredd att gå in 

och ta över den nationella postmarknaden och genom PTS tillståndvillkor åläggs att tillhanda 

den samhällsomfattande posttjänsten. 

96

vitet inom postproduktionen. Förutsättningarna för ökad tillträdesreglering 

till olika delar av Postens produktionsled bör studeras närmare. 

Angående regelverket på postområdet i övrigt 

Beträffande regelverket på postområdet i övrigt kan man konstatera att postlagen 

vid dess tillkomst år 1994 inte kom att innehålla några konkurrensbefrämjande 

regler för postmarknaden. Vår kartläggning visar att behovet och 

möjligheten av särskilda konkurrensbefrämjande regler på postområdet inte 

berördes närmare i förarbetena till lagen. 105 Detta kan jämföras med telelagen 

som trädde i kraft året innan i vilken effektiv konkurrens sågs ett 

medel för att nå de telepolitiska målen. Sett i efterhand menar PTS att liberaliseringens 

följdlagstiftning på postområdet synes ha varit för knapphändig 

när det gällde att skapa gynnsamma konkurrensförutsättningar. 106 Vi 

delar denna bedömning. 

Beträffande frågan om eventuella regler för konkurrenters tillgång till 

Postens postboxar m.m. framhöll den dåvarande regeringen i förarbetena till 

postlagen, att den ville avvakta den praktiska utvecklingen innan den tog 

slutlig ställning. Det är lätt att i efterhand kritisera regeringen för att inte ha 

insett behovet av att reglera tillgången till åtminstone delar av Postens infrastruktur 

redan i samband med postlagens ikraftträdande. Icke desto mindre 

kan det vara aningen naivt att tro att frivilliga överenskommelser är möjliga 

i en situation med så pass ojämna styrkeförhållanden som skulle komma att 

gälla på postmarknaden. 

Med syfte att förhindra oseriösa företag från att träda in på postmarknaden 

infördes år 1997 regler om tillståndsplikt för brevbefordran. Tillståndsplikt 

kan utgöra tillträdesproblem på en marknad. Regelverket och PTS tillämpning 

i prövningen anses emellertid vara relativt ”generös” och kan därmed 

inte hävdas utgöra ett faktiskt etableringshinder. Vidare anses årsavgifterna 

för bedrivande av postverksamhet vara låga. PTS menar att införandet av 

tillståndsplikt har underlättat tillsynsverksamheten eftersom myndigheten 

genom förhandsprövningen kan avstyra försök från oseriösa företag att få 

tillträde till postmarknaden. 107 

Angående konkurrenstillsynen på postområdet 

Beträffande Konkurrensverkets agerande på postområdet har PTS pekat på 

att myndighetens fokusering på postmarknaden den första tiden efter liberaliseringen 

var begränsad och att verkets handläggning av anmälningarna 

mot Posten i inledningsskedet synes ha präglats av ett visst mått av återhåll- 

105 

Regeringen framhöll i mer allmänna ordalag statens strävan efter konkurrensneutralitet 


106 

Post- och telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER- 

2003:7), sid. 44. 

107 


2003:7), sid. 23. 

97

samhet och tolerans. Mot bakgrund av Postens totalt dominerande ställning 

på marknaden och det begränsade konkurrenstryck som rådde efter liberaliseringen, 

menar PTS att marknaden istället skulle ha varit föremål för särskild 

uppmärksamhet. 108 

PTS har en otydlig och begränsad roll när det gäller främjandet av konkurrensen 

på postområdet. Trots att PTS (sedan år 1997) har ett sektorsansvar 

för postområdet har myndigheten inte någon utpekad konkurrensbefrämjande 

uppgift på postområdet. 109 Myndigheten har inte några närmare befogenheter 

att aktivt främja konkurrensen vid sidan av den förhandlingsroll man 

har beträffande tillgång till postal infrastruktur. Detta riskerar att begränsa 

möjligheten att på egen hand ta initiativ och vidta nödvändiga konkurrensbefrämjande 

åtgärder. Mot bakgrund av detta kan det finnas anledning att 

överväga att tilldela PTS en mer uttalad konkurrensbefrämjande roll på 

postområdet på samma sätt som myndigheten idag har på teleområdet. 

Vidare kan det finnas anledning att identifiera och studera behovet av ytterligare 

sektorsspecifika regler på postområdet i syfte att främja konkurrensen. 

Ett tänkbart exempel på sektorsspecifik regel i konkurrensfrämjande 

syfte, är krav på särredovisning av kostnader och intäkter inom olika verksamheter 

hos postföretag med en dominerande ställning på marknaden. Ett 

sådant krav ökar transparensen och kan därmed göra det lättare att göra 

bedömningar om eventuell förekomst av korssubventionering och underprissättning. 

I sammanhanget kan nämnas att PTS har pekat på att det krävs 

ytterligare utredning för att kunna besvara frågan huruvida Postens brev- 

och pakettjänster fullt ut uppfyller postlagens krav på att den som tillhandahåller 

den samhällsomfattande posttjänsten, skall tillhandahålla tjänsten till 

priser som grundar sig på kostnaderna. 110 

Angående bolagiseringen av Postverket 

Huruvida en bolagisering av Postverket var nödvändig för att åstadkomma 

åsyftade effekter (bättre styrning av verksamheten och upprätthållande av 

önskad postservice) kan diskuteras. Det faktum att Posten även efter liberaliseringen 

hade olika typer av samhällsåtaganden samt för den grundläggande 

kassatjänsten erhöll stora anslag, talar i sig mot bolagsformen. Det kan 

ifrågasättas i vilken utsträckning Postverket faktiskt uppfyllde de s.k. bolagiseringskriterier 

111 som regeringen hade satt upp och som skulle vara uppfyllda 

för att en verksamhet skulle anses lämplig att bolagisera. Redan vid 

en enkel analys skulle man kunna hävda att kriteriet om att verksamheten 

108 


2003:7), sid. 41. 

109 

Enligt myndighetsinstruktionen skall PTS emellertid främja att marknaden ”…fungerar 

effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv.” 

110 


2003:7), sid. 35. 

111 

Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1). 

98

skall bedrivas under fungerande konkurrens samt kriteriet om att verksamheten 

inte primärt skall styras av politiska uppgifter, inte var uppfyllda vid 

tidpunkten för bolagiseringen av Postverket. 112 

Beträffande frågan om styrningen av Posten (såväl den interna som ägarens 

styrning) är det inte på förhand givet att detta kommer att ske mer effektivt 

bara för att man genomför en bolagisering av verksamheten. Associationsformen 

i sig torde vara mindre avgörande för en effektiv styrning än ägarens 

och ledningens kunskap om, och engagemang i, det reglerade företaget och 

den aktuella marknaden. På samma sätt är det inte heller självklart att det 

krävdes att Postverket bolagiserades för att kunna upprätthålla önskad postservice. 

113 Andersson menar att bolagiseringen i sig knappast har lett till 

några påvisbara förbättringar vad gäller postsektorn, jämfört med hur ett 

alert affärsverk kunde ha förväntats agera. 114 

För bolagiseringen talar emellertid ambitionen att åstadkomma konkurrens 

på postmarkanden på lika villkor. Regeringen hyste förhoppningar om att 

liberaliseringen skulle ge en ökad konkurrens på åtminstone vissa delmarknader 

och att Posten därför skulle ges möjlighet att agera på lika villkor. 

Samtidigt innebar bolagets samhällsåtaganden och erhållandet av anslag för 

kassaservicen, att konkurrenssituationen för bolaget redan i utgångsläget 

skilde sig från konkurrenternas. Vidare kan man peka på att det finns en viss 

grad av självmotsägelse i det faktum att regeringen bolagiserade Posten för 

att åstadkomma konkurrens på lika villkor, samtidigt som man bedömde att 

bolaget skulle vara den dominerande aktören på postmarknaden även i framtiden. 


Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen av postmarknaden var att 

skapa en ökad konkurrens (inom åtminstone vissa delmarknader) som i sin 

tur förväntades ge lägre kostnader samt incitament till nya och bättre metoder 

för brevbefordran till gagn för konsumenterna. 

Även om Posten idag alltjämt har en mycket dominerande ställning på postmarknaden 

har konkurrens trots allt uppstått på åtminstone vissa delmarknader 

i enlighet med intentionerna. Antalet operatörer är idag runt 35, även 

om de flesta är mycket små och endast verksamma lokalt. Samtidigt är det 

svårt att hävda att dagens situation med en total marknadsandel för Posten 

112 I avsnitt 4.7 som handlar om staten och dess bolag, utvecklar vi diskussionen om bolagiseringar 

av statliga verksamheter samt regeringens bolagiseringskriterier. 

113 I rapporten Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både och? (2002:3) visade Statskontoret 

att det, givet att statsmakterna så önskade, var möjligt att förbättra förutsättningarna 

för SMHI att bedriva affärsverksamhet i myndighetsformen. 

114 Andersson, P., Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag 

(April 2004), sid. 52. 

99

på runt 93 procent ligger i linje med förväntningarna om ”ökad konkurrens” 

på postområdet. 

Priserna på olika postprodukter har såväl ökat som minskat efter liberaliseringen. 

Priserna för produktgruppen ”enstaka brev” har emellertid stigit 

kraftigt i pris i förhållande till KPI och i snabbare takt än andra produktgrupper. 

För olika typer av sorterade sändningar har prisökningarna varit 

betydligt lägre och i vissa fall t.o.m. sjunkit i reala termer eller stigit i lägre 

takt än KPI. Den stora vinsten med avseende på priserna är emellertid att 

prisstrukturen överlag har anpassats så att priserna för olika produkter i 

större utsträckning motsvarar kostnaderna. I denna mening har postmarknaden 

blivit mer effektiv. En generell slutsats man kan dra är vidare att det har 

skett störst prisökningar för de produkter där konkurrenter till Posten saknas. 

115 

I enlighet med förväntningarna synes faktisk och potentiell konkurrens ha 

stimulerat Posten till effektivitetshöjningar i verksamheten. Postens produktivitet 

har enligt bedömningar sannolikt förbättrats under den aktuella perioden, 

men det anses svårt att säga hur mycket avregleringen i sig har betytt 

för detta. En betydande organisatorisk utveckling har icke desto mindre 

skett inom bolaget. Det faktum att konkurrensen gavs ett ansikte genom 

CityMail, gjorde sannolikt förändringsbenägenheten i organisationen större 

och skyndade på vissa rationaliseringsprocesser såsom införande av maskinsortering. 

116 Vidare kan framhållas att CityMail har introducerat nya metoder 

för brevbefordran vilket lett till lägre produktionskostnader, exempelvis 

genom att avsändarna i större utsträckning deltar i produktionsprocessen och 

genom att utdelning sker färre dagar i veckan. 

115 Diskussionen om prisutvecklingen baseras på uppgifter och slutsatser från Post- och 

telestyrelsens rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7) 

samt Peter Anderssons rapport Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och 

reformförslag (April 2004). 

116 Diskussionen om Postens produktivitetsutveckling är hämtad från Peter Anderssons 

rapport Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (April 2004), 

sid. 50–51. 

100

3.3 Styrningen av telemarknaden 

3.3.1 Den oreglerade telemarknaden 





Stordriftsfördelar i utbyggnad och drift av – Statligt ägande av nät och ansvar 

nätet samt samordningsfördelar och nät- för drift och utvecklingen på televerkseffekter 

skapar risk för monopol med marknaden genom myndigheten 

åtföljande höga priser, ineffektivitet och Televerket. 

långsam teknikutveckling. 

– Tjänster till hushåll och företag 

med direkt anslutning prisregleras, 

i övrigt friare prissättning. 

– Televerket har anslutningsmonopol 

för viss utrustning. 

Uteblivna utvecklingseffekter genom – Statligt engagemang i utbyggnad 

underdimensionering av nät och tjänster. av nät. 

Tekniska tillträdeshinder till infrastruktur – Televerket har ansvar för frekvens- 

ger risk för ineffektiv användning av nät tilldelning, normgivning och test- 

och radiospektrum 

ning av utrustning. 

Markrättigheter kan skapa problem vid – Televerket har ensam ledningsrätt 

utbyggnad. 

enligt ledningsrättslagen. 

Leveranssäkerhet och beredskapsaspekter 

otillräckligt tillgodosedda 

– Televerket är beredskapsansvarig. 


Högre kostnader för utbyggnad och drift i – Intern prisutjämning. 

vissa delar av landet. 

– Prisreglering. 

Vissa grupper och geografiska områden – Televerket skall tillhandahålla 

blir utan teletjänster. 

vissa samhällsomfattande tjänster 

till rimliga priser 

Teletjänster karaktäriseras av att det finns stordriftsfördelar i utbyggnad och 

drift av teleinfrastruktur. Produktion av teletjänster med nyttjande av ett och 

samma telenät resulterar vidare i nätverkseffekter, dvs. att värdet av att vara 

ansluten till nätet ökar med antalet abonnenter. Även om det finns konkurrerande 

telenät föreligger en risk att användarna inte kan kommunicera med 

kunderna i andra nät, vilket minskar värdet av att vara ansluten. 

En dominerande producent kan utnyttja teknologihinder för att förhindra 

inkoppling till sitt nät eller samtrafik med andra nät vilket leder till ett från 

samhällsekonomisk synpunkt för litet utbud av teletjänster. Det oreglerade 

nätmonopolet ger marknadsmakt och risk för höga priser och ett producentstyrt 

och icke konsumentanpassat utbud. 

Staten tog därför genom Televerket ansvaret för att upprätthålla och utveckla 

infrastrukturen och tillhandahålla teletjänster. Utbudet av och innehållet i 

tjänsterna på marknaden, samt dessas servicenivåer och priser, bestämdes i 

stor utsträckning av Televerket. 

101

Televerkets anslutningsmonopol på viss typ av utrustning motiverades utöver 

behovet av att garantera säkerheten och funktionaliteten i nätet också 

av behovet av konkurrensskydd för den teknikutveckling som skedde inom 

ramen för det samarbete som fanns mellan Televerket och LM Eriksson. 

Därutöver ansvarade Televerket för att bestämma villkor och ge tillstånd för 

anslutning av annan utrustning. Inom Televerket fanns också frekvensförvaltningen 

som ansvarade för fördelningen av radiofrekvenser. 117 

Styrningen av marknaden skedde således genom Televerket som därmed, 

utöver att vara dominerande leverantör av teletjänster, också avgjorde de 

närmare villkoren för såväl andra företag inom telekombranschen som för 

slutkunderna. 

Teletjänster är i viss mån och i vissa situationer att karaktärisera som kollektiva 

nyttigheter i samhället. Att de finns och kan levereras med en viss 

säkerhet i oförutsedda situationer och vid externa påfrestningar representerar 

ett värde för konsumenterna och för samhället som helhet, som inte 

korresponderar med de kostnader och det pris en sådan leveranssäkerhet kan 

inbringa för en privat producent. Via Televerket åtog sig staten därför ansvaret 

för att åstadkomma sådan beredskaps- och leveranssäkerhet. 

Fördelningsproblem uppstår på den oreglerade marknaden genom att kostnader 

för utbyggnad och drift av teleanläggningar är högre i glesbefolkade 

delar av landet med ett mindre kundunderlag. I den mån produktion av teletjänster 

inte uteblir helt riskerar de högre produktionskostnaderna att leda 

till högre priser och ett mer begränsat utbud av tjänster till teleabonnenterna 

i dessa delar av landet. Vidare finns vissa utsatta grupper med behov av 

anpassade tjänster men utan tillräcklig betalningsförmåga som kommer att 

bli utan tjänster på den oreglerade marknaden. Televerket hade därför i särskild 

uppgift att tillhandahålla vissa s.k. samhällsomfattande tjänster, t.ex. 

anslutning till det allmänna telenätet för alla till rimliga priser, tjänster anpassade 

för funktionshindrade och telefonautomater. Därutöver skulle Televerket 

tillhandahålla abonnentförteckning, nummerupplysning samt hantera 

nödsamtal. 

117 Sådana används förutom i samhälleliga funktioner som t.ex. sjöräddning, polis och 

brandkår även i kommersiell verksamhet som rundradio och TV samt som kommunikationsmedel 

i bl.a. transportsektorn. 

102

3.3.2 Den reglerade telemarknaden 





Brist på konkurrens leder till höga eller – Anslutningsmonopolet avvecklas. 

snedvridna priser och otillräcklig kundanpassning 

och utveckling av tjänsteutbudet. 

– Konkurrenter får tillträde till telenätet. 

– Televerket blir bolag (Telia AB). 

– PTS inrättas för marknadsövervakning 

och myndighetsuppgifter. 

Ineffektiv (snedvriden) prissättning till följd – Prisregleringen på slutkundtjänster 

av prisreglering. 

ersätts av kostnadsorientering och 

Telias priser ombalanseras. 

Styrproblem genom avgifts- och tillträdes- – PTS får ökad makt att ingripa och 

regleringar 

avgöra samtrafikavgifter och andra 

anslutningsvillkor. 


Dålig mobiltäckning leder till utebliven – Allmänt inbjudningsförfarande 

service för abonnenter i glesbygd. 

(skönhetstävling). 

– Villkor knutna till mobilteletillstånd. 

Olönsamt bygga ut datakommunikationer – Offentliga subventioner till nätut- 

på mindre orter. 

byggnad. 

Utebliven service till vissa grupper – Förpliktelse att tillhandahålla 

(funktionshindrade, samhällsomfattande service mot viss ersättning eller 

tjänster ex. telefonautomater i glesbygd) offentlig upphandling via PTS 

Bristande beredskaps- och totalförsvars- – PTS upphandlar säkerhetshöjande 

hänsyn 

åtgärder. 

– Funktions- och säkerhetskrav i fred 

och krig på operatörer som erbjuder 

allmänt tillgängliga telefonitjänster. 

Liberaliseringen av telemarknaden har huvudsakligen skett genom en successiv 

påreglering och genom att införa regler och begränsningar av först 

Televerkets/Telias och senare även av andra etablerade aktörers dominerande 

ställning. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på 

telenät och -tjänster, med undantag för anslutningsmonopolet på telefonapparater 

och växlar samt viss dataanslutning, har liberaliseringen således 

inte krävt någon egentlig avreglering. Genom telelagens konstruktion som 

innebär att det ställs hårdare krav på dominerande aktörer har marknaden 

gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar av rätten till tillträde 

till andras telenät. 

Bolagiseringen av Televerket och överföringen av Televerkets tidigare myndighetsuppgifter 

först till Telenämnden och därefter inrättandet av PTS för 

marknadsövervakning och tillämpning av telelagen, var också ett viktigt led 

i liberaliseringen av telemarknaden. I det bolagiserade Telia skapades en 

aktör som skulle jämställas med andra aktörer på marknaden. I fortsättningen 

skulle statsmakterna styra marknaden inte genom sitt affärsverk utan 

103

genom lagstiftning och myndighetskontroll. Utöver de successiva skärpningarna 

av telelagen har också PTS möjligheter att ingripa mot marknadsaktörerna 

gradvis skärpts. 

Den genom prisregleringen återhållna prissättningen på vissa tjänster, finansierades 

på den reglerade marknaden genom överpriser på andra tjänster. 

Därmed kom prissättningen att snedvridas och efterfrågan på t.ex. utlandstrafik 

och teletjänster till företag hölls tillbaka. Televerkets dominans ledde 

därtill till en otillräcklig anpassning och utveckling av tjänsteutbudet. 

Således tecknade t.ex. telekunder abonnemang för fasttelefoni och betalade 

abonnemangsavgift enligt avtal med ett och samma innehåll och villkor för 

alla, oberoende av olika kunders skilda behov. 

På den liberaliserade marknaden ålades Telia inledningsvis en skyldighet att 

låta andra nät, fasta och mobila, samtrafikera med Telias fasta nät till kostnadsbaserade 

priser. De närmare villkoren fastställdes dock genom förhandlingar 

mellan aktörerna. Eftersom en redan etablerad aktör som Telia av 

uppenbara skäl saknade incitament att underlätta tillträdet för sina konkurrenter 

kom förhandlingsförfarandet att resultera i en rad långdragna processer 

där parterna hade svårt att enas. Först genom en skärpning av lagen fick 

PTS möjlighet att aktivt ingripa och besluta om samtrafikvillkor, framförallt 

avseende samtrafikavgifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik 

kunde slutas. Senare erhöll PTS även möjlighet att ålägga Telias mobilnät 

en motsvarande skyldighet att tillämpa kostnadsorientering. 

Även på den reglerade marknaden fanns en risk för att tillgången på teletjänster 

var underdimensionerad till följd av flaskhalseffekter i infrastrukturen 

med uteblivna utvecklingseffekter som följd. Bl.a. det begränsade 

radiospektrumet innebar risk för trängsel som ökade i takt med utvecklingen 

av tjänster på marknaden. För att tillförsäkra alla marknadsaktörer en konkurrensneutral 

tillgång till radiofrekvenser och skapa en effektiv fördelning 

överfördes den tidigare frekvensförvaltningen inom Televerket till PTS. 

Fördelningen av kommersiellt attraktiva radiofrekvenser ägde enligt den nya 

ordningen rum genom ett s.k. allmänt inbjudningsförfarande som skulle 

göra det möjligt för alla intresserade som uppfyllde grundläggande villkor 

att delta i fördelningen av frekvenser. Till tillstånden kunde fogas olika 

typer av specifika krav på omfattning, service och utförande. 

Frekvenstillstånden för tredje generationens mobiltelefoni (3G) fördelades i 

ett sådant förfarande genom s.k. skönhetstävling, där de sökande inte behövde 

uppfylla några grundläggande villkor, men där istället fördelningen 

av frekvenser baserades på hur snabbt och hur mycket de sökande åtog sig 

att bygga ut mobiltelenät för 3G. De sökandes åtagande låg sedan till grund 

för de tillståndsvillkor som knöts till de frekvenstillstånd som gavs. Bakgrunden 

till detta förfarande kan sökas i formuleringen av de telepolitiska 

104

målen om telekommunikationer till alla, samt i de IT-politiska målen om 

utbyggnad av IT-samhället, före alla andra länder. 

Avsaknaden av mer specificerade krav på anslutningsvillkor för mobil nätkapacitet 

medförde vidare att s.k. tredjepartsoperatörer som tillhandahåller 

mobila teletjänster genom att nyttja andras mobilnät, endast kunde etablera 

sig i liten omfattning. Först då Telia och andra mobilnätsägare i telelagen 

ålades en sådan skyldighet ökade etableringen på mobiltelefonimarknaden. 

PTS konstaterar dock i en uppföljning att den möjlighet lagen gav en nätägare 

att vägra avtal med hänvisning till kapacitetsbrist fördröjde utvecklingen, 

samt att lagens bestämmelse om att tillhandahållandet skulle ske på 

marknadsmässiga villkor gjorde det svårt för konkurrenter till nätägare att 

kunna erbjuda konkurrenskraftiga tjänster till konkurrenskraftiga priser. 

På en reglerad marknad där samhällets mål skall uppnås genom en konkurrens 

mellan kommersiella aktörer baseras alla investeringsbeslut på en 

företagsekonomisk lönsamhetsbedömning. I syfte att nå målet om ett ITsamhälle 

för alla har därför staten bidragit med särskilda subventioner till 

utbyggnad av bredbandsnät i glesbygdsområden som inte bedöms företagsekonomiskt 

lönsamma. 

Prisreglering, tillträdeskrav och andra former av regleringar av dominerande 

aktörers handlingsmöjligheter på olika marknader kan ge upphov till styrningsproblem 

till följd av den obalans vad gäller tillgången till information 

som gäller mellan reglerare och producenter. Sådana regleringar förutsätter 

t.ex. att regleringsmyndigheten är lika insatt i det reglerade företagets kostnadsförhållanden 

och övriga omständigheter som företaget självt. Om myndigheten 

inte erhåller nödvändiga tvångsmedel för att skaffa sig nödvändig 

och tillräcklig information kommer myndigheten i praktiken tvingas bygga 

sin kontroll på hur företaget väljer att framställa informationen. 

PTS har dock fått mandat att ålägga Telia att redovisa reviderade kostnader 

och intäkter i ett dokumenterat och transparent kalkylsystem där självkostnad 

för enskilda tjänster kunnat beräknas. Telia har även i andra tillsynsärenden 

kunnat åläggas att inkomma med de kostnadsberäkningar som 

ligger till grund för Telias prissättning. Härigenom har PTS fått bättre insyn 

i de delar av Telias verksamhet som är föremål för reglering, och då framförallt 


I och med liberaliseringen av marknaden och bolagiseringen av Televerket 

neutraliserades också Telias tidigare skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande 

tjänster och omhänderta beredskaps- och totalförsvarshänsyn. 

PTS fick istället en lagreglerad möjlighet att ålägga tillståndsinnehavare 

sådana skyldigheter. Skyldigheterna skall uppfyllas inom ramen för den 

normala verksamheten. Kostnader som inte kan rymmas inom en normal 

affärsverksamhet skall särredovisas och finansieras av staten. Beredskaps- 

105

och totalförsvarshänsyn blev en fråga för staten, där PTS fick i uppdrag att 

beställa säkerhetshöjande åtgärder i operatörernas nät. För att inledningsvis 

säkra de fördelningspolitiska målen träffades övergångsvis ett avtal mellan 

staten och Telia om att bolaget skulle tillhandahålla samhällsomfattande 

tjänster. Avtalet gällde fram till 2001. 

Till de särskilda skyldigheterna på tillståndsinnehavare fogades även andra 

krav på teleoperatörer som tillhandahåller fast telefoni i syfte att skydda 

konsumenterna. Det gäller bl.a. krav på utformning av räkningar, frist före 

avstängning samt särskilda avtalsrättigheter till abonnenter. 

3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden 

Dagens telemarknad uppvisar.. 


Marknadsdominans för Telia genom det 

rikstäckande fasta telenätet leder till svag 

konkurrens. 

Marknadsdominans på mobil- och 

Internetaccessmarknaderna riskerar att 

leda till bristande kundanpassning och 

höga slutkundspriser. 

Fortfarande höga priser på 

mobilteletjänster 

Politisk risk genom täta förändringar av 

regelverket 

– Vertikal separation och förstatligande 

av Telias fasta nät 

– Prisreglering av samtrafik 

– Stärkt konkurrensövervakning 


Täckningsproblem p.g.a. begränsad 

utbyggnad i områden med litet kundunderlag 

– Uppmuntrad infrastrukturdelning 

– Upphandling i offentlig regi 

– (Särskild ersättning för icke 

kommersiell utbyggnad.) 

Fortsatt marknadsdominans för Telia genom det rikstäckande fasta telenätet 

118 leder till begränsad konkurrens och ett till kunderna otillräckligt anpassat 

och utvecklat utbud av teletjänster på produktmarknader beroende av 

tillgång till accessnät, t.ex. telefoni- och bredbandstjänster. Detta gäller 

särskilt för små kunder och hushållskunder som inte har möjlighet att förhandla 

om villkor eller teckna avtal som bygger på stora trafikvolymer. 

Ett sätt att begränsa denna marknadsdominans är fortsatta skärpningar av 

tillträdeskraven kombinerat med en skärpt tillsyn. Den s.k. LLUB-förord- 

118 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät och lokala accessnät 

som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) och når därmed i 

stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät, 

som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder. 

106

ningen 119 med innebörden att konkurrerande teleoperatörer skall säkras 

tillträde till det kopparbaserade accessnätet har sedan dess ikraftträdande 

2001 ökat konkurrensen om framförallt olika former av bredbandstjänster, 

men även medfört att s.k. IP-telefoni via bredband fått sitt genombrott som 

alternativ till Telias fasta abonnemang. Än så länge kan dock tillämpningen 

av förordningen inte sägas ha fått fullt genomslag. Bl.a. konstaterar konkurrerande 

teleoperatörer att de priser som Telia erbjuder för tillträdet inte gör 

det möjligt att uppnå lönsamhet. 120 Telia har vidare anklagats och sedermera 

fällts för att inte följa förordningens krav om att tillträde till accessnätet 

skall erbjudas alla på ett icke diskriminerande sätt. 121 Ett alternativt sätt för 

att påskynda utvecklingen vore att avskilja och förstatliga Telias accessnät 

samt förse det med tydliga och konkurrensneutrala villkor för tillträdet. 

På vissa marknader har konkurrensen dock utvecklats mot en ökad jämvikt 

och flera aktörer har etablerats som äger egna nät. Nya aktörer har gradvis 

ökat sina marknadsandelar och tagit andelar från det tidigare helt dominerande 

Telia. På mobiltelefonimarknaden har tidigare obalanser mellan operatörerna 

allt mer kommit att utjämnas och en mer oligopolliknande marknadssituation 

har vuxit fram. Detta har bl.a. yttrat sig i att prisutvecklingen 

när det gäller mobiltjänster visserligen har varit sjunkande men att priserna 

generellt sett är höga jämfört med andra länder. 

PTS konstaterar att till följd av att Telia kunnat åläggas att som dominerande 

aktör tillhandahålla samtrafik för mobiltelefoni till kostnadsbaserade avgifter, 

har samtrafikavgifterna och därmed slutkundspriserna sjunkit kraftigt 

sedan slutet av 90-talet. Till en början följde konkurrenterna med, men de 

valde efterhand att hålla prisnivån uppe, vilket resulterat i att Tele 2 och 

Vodafone debiterar väsentligt högre samtrafikavgifter för att trafikera deras 

respektive mobilnät än vad Telia gör. Jämfört med samtrafikavgifter i det 

fasta nätet är dessutom avgifterna i mobilnät ca 10 gånger högre. Enligt PTS 

är detta den främsta orsaken till att samtal till mobiltelefoner är betydligt 

dyrare än samtal till fasta telefoner. Därtill konstaterar PTS att det är svårt 

att få någon insyn i prissättningen på mobilmarknaden såväl för konsumenter 

som för regleringsmyndigheten. Myndigheten har därför föreslagit att 

avgifterna för samtrafik till mobilnät skall prisregleras. 122 

De ständiga och successiva ändringarna av telelagen som skett under de 

drygt tio år lagen har varit i kraft har givit upphov till sådan s.k. politisk risk 

på telemarknaden som yttrar sig i att affärsrisken ökar för marknadens aktörer. 

Även om många av dessa förändringar både har varit nödvändiga och 

givit goda resultat bidrar dessa samtidigt till att skapa osäkra framtidsförut- 

119 Local Loop UnBundling 

120 Post och telestyrelsens beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23). 

121 Post- och telestyrelsens underrättelse 2004–07–30 (dnr. 04-10453). 

122 Post- och telestyrelsens beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04-7228/23 a, 04-6952 a) 

samt pressmeddelande 2004–07–06. 

107

sättningar för aktörerna på marknaden. Särskilt för småföretag, eller företag 

som är mindre finansiellt starka och mindre riskbenägna, kan detta bidra till 

att viljan att etablera sig eller utöka och utveckla sin verksamhet minskar. 

Det sammantagna intrycket är dock att förekomsten av sådan politisk risk 

haft mindre betydelse på telemarknaden. 

I målen för telepolitiken anges att alla skall ha tillgång till säkra och effektiva 

telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. 

Måluppfyllelsen skall ske på marknadsmässiga villkor och genom marknadens 

försorg. Detta har fått till följd att medan det finns ett gott utbud av 

teletjänster i storstad och tätbefolkade områden är utbudet sämre i mer glesbefolkade 

områden. Kostnader för utbyggnad av telenät i glesbygden 

kombinerat med ett begränsat kundunderlag gör det helt enkelt svårt att få 

kommersiell lönsamhet i sådana satsningar. 

I samband med frekvenstilldelningen för mobiltelefoni i det nya 3G-nätet 

gjordes därför yttäckning och utbyggnadstakt till ett urvalskriterium för de 

sökande. Tilldelningsprincipen att de sökande som åtog sig att bygga ut 

mest på kortast tid erhöll frekvenstillstånd, medförde att fyra sökande åtog 

sig att minst 99,98 procent av befolkningen senast december 2003 skulle ha 

radiotäckning och kunna använda det nya nätet. Det är idag dock osäkert i 

vilken mån den önskade yttäckningen kommer att uppnås. Fortfarande har 

ingen av tillståndsinnehavarna byggt ut sina nät i den takt eller i den omfattning 

som tillståndsvilllkoren föreskrev. Tre företag har istället vänt sig till 

PTS för att få lättnad från kraven, medan ett företag har valt att inte utnyttja 

sitt tillstånd. 

Staten har också i betydande utsträckning lämnat finansiella bidrag till kommunerna 

för att stimulera till utbyggnad av s.k. bredbandsnät liksom bidrag 

till företag och hushåll för anslutning till dessa. Vidare uppdrog regeringen 

åt Svenska Kraftnät att på marknadsmässiga villkor bygga ut ett landsomfattande 

bredbandsnät mellan alla kommuner. Utbyggnaden har dock inte 

kommit att ske i den takt som avsetts, bl.a. har den bromsats av den rådande 

lågkonjunkturen på IT-marknaden. Det har också visat sig att kommuner 

inte alltid varit villiga att åta sig sådan utbyggnad i egen regi. 123 


Telemarknaden har liberaliserats genom en successiv reglering och 

ökad styrning 

Styrningen av telemarknaden mot en liberalisering och ökad konkurrens har 

huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas 

123 Se även teleavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader 

– Del II Kartläggningar (2004:28A). 

108

eteende. Genom att regelverket ställt strängare krav på dominerande aktörer 

än på andra, har små och nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda 

sig och överleva till större styrka. Tillsammans med en förhållandevis 

resursstark och aktiv reglerings- och tillsynsmyndighet med en successivt 

ökande makt och mandat att ingripa i marknadsaktörernas inbördes relationer 

har detta uppenbarligen bidragit till att skapa tillräckligt förtroende hos 

nya aktörer att våga risken att etablera sig och att utmana dominerande 

aktörer på marknaden. 

Fördröjningen av vissa reformer har bromsat utvecklingen … 

Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka 

vissa reformer har genomförts. Genom att t.ex. införandet av strängare krav 

på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har 

Telia sannolikt kunnat stärka sin position i förhållande till konkurrenterna 

såväl på den traditionella telemarknaden som på nya marknader, t.ex. marknaderna 

för bredbandsaccess och bredbandstjänster. 

… medan andra har inneburit ett stort steg framåt 

Skärpningen av telelagen 1997 som gav PTS mandat att inte bara medla i 

samtrafikförhandlingar utan också fatta beslut om villkor för att förhandlingarna 

skulle kunna slutföras och avtal om samtrafik slutas innebar dock 

ett stort steg framåt för liberaliseringen av telemarknaden. 

Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen 

på fasttelefonimarknaden är den s.k. förvalsreformen, fullt genomförd 

2002. Den medförde att för första gången kunde telekunderna välja vilken 

teleoperatör man ville utnyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat 

till att det idag finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på både 

för företag och för hushållskunder. Hushållskunder och mindre företag 

måste dock fortfarande vara abonnenter hos, och betala en fast abonnemangsavgift 

till, Telia. Konkurrensen på fasttelefoni marknaden kan därför 

knappast sägas vara särskilt stark. 

Fortfarande höga priser men utvecklingen går åt rätt håll 

Genom att reglera en dominerande aktörs möjligheter att utnyttja sin dominans 

kombinerat med aktiv tillsyn från regleringsmyndigheten har Telias 

samtrafikavgifter i det fasta nätet gradvis kunnat sänkas. På mobiltelefonimarknaden 

där till följd av tidigare lagstiftning hittills endast Telias agerande 

varit reglerat, ligger samtrafikavgifterna dock fortfarande på en förhållandevis 

hög nivå. 124 Detta riskerar att bl.a. leda till onödigt höga slutkundspriser 

och ett återhållet utnyttjande av mobila teletjänster. 

På mobilmarknaden finns dock flera alternativa operatörer för kunderna att 

välja mellan och även om Telia även här har en stark ställning är dominan- 

124 Se t.ex. Post- och telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS- 

ER-2003:42). 

109

sen inte lika tydlig. Tele 2 och Vodafone har också betydande delar av 

marknaden, och den nya UMTS-tekniken (3G) har medfört att en ny nätoperatör 

etablerat sig. Även om vissa flaskhalsar och inlåsningseffekter i de 

mobila näten gör att konkurrensen inte kan sägas fungera fullt ut finns 

tecken på att marknaden ännu är stadd i utveckling. Med den nya EG-baserade 

lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) följer därtill också 

bättre möjligheter för regleringsmyndigheten att ingripa mot obalanser på 

marknaden. 

Fördelningspolitiska ambitioner på en kommersiell marknad riskerar 

hämma utvecklingen 

En viktig faktor som hämmar möjligheterna till nyetablering på mobilmarknaden 

är den begränsade tillgången på radiofrekvenser. I avsaknad av möjligheter 

att frigöra nytt frekvensutrymme för nya aktörer krävs därför en 

effektiv fördelning av det befintliga frekvensutrymmet. PTS har emellertid 

konstaterat att det lagreglerade allmänna inbjudningsförfarandet genom 

vilket frekvenstillstånd skall fördelas endast fungerar i situationer då det 

finns ett stort kommersiellt intresse för en tjänst, och där de ansökande företagen 

själva får ange vilka villkor de är beredda att uppfylla för att få ett 

tillstånd. 125 Fördelningspolitiska ambitioner i samband med fördelning av 

frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga och kostnadsdrivande 

krav om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna 

för en kommersiell aktör att etablera sig och driva verksamheten med lönsamhet. 

Om målet är att alla i Sverige skall kunna använda det nya nätet kan 

det finnas skäl att överväga i vilken mån upphandling istället skall ske av 

sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet. 

De IT-politiska målen anger att hushåll och företag i alla delar av landet 

skall ha tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (s.k. 

bredband). Tillgången på bredband varierar dock över landet och norra 

Mellansverige är det riksområde som har lägsta andelen tätorter med områdesnät. 

Där har cirka hälften av tätorterna områdesnät, att jämföra med 

riksgenomsnittet på 65 procent. Trots omfattande subventioner till kommunerna 

för utbyggnad av bredbandsnät har idag endast knappt en tredjedel 

av landets hushåll möjlighet att ansluta sig till någon form av bredband. 

Sedan föregående år motsvarar detta dock en ökning på ca 20 procent. 126 

Var det rätt att inte skilja ut infrastrukturen? 

Till skillnad från flera av de andra marknader vi har undersökt i denna 

rapport har en separation av infrastrukturen inte skett på telemarknaden. De 

invändningar man kan ha mot detta och den kritik som detta rönt särskilt i 

början, kan sägas ha förlorat en del av sin udd genom den utveckling som 

därefter har skett. Trots förekomsten av stordriftsfördelar och samordnings- 

125 

Post- och telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter av tio år med telelagen (PTS-ER- 

2003:5). 

126 

Post- och telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER 2004:28). 

110

fördelar som alltjämt finns i telenät som t.ex. Telias kopparnät har konkurrenter 

funnit det både möjligt och meningsfullt att bygga nya fiberbaserade 

nät. Utöver att detta något har minskat den ursprungliga totala obalansen på 

telemarknaden har det bidragit till en önskvärd produktutveckling och 

modernisering på marknaden. En särskild marknad och en konkurrens om 

nätkapacitet har därmed i viss mån också vuxit fram. 

Den bibehållna vertikala integrationen av infrastrukturen har vidare tvingat 

Telia att istället acceptera en rad regleringar och krav, och en i vissa stycken 

kringskuren makt- och marknadsposition, som inte hade varit motiverad om 

telenätet hade avskiljts från bolaget. Detta förhållande har så småningom 

genom den asymmetriska konstruktionen i lagstiftningen även kommit att 

gälla andra aktörer som kommit att uppnå en dominerande ställning på 

marknaden. I många stycken har dessa åtgärder således givit god effekt. 

Telemarknaden har utvecklats avsevärt men präglas alltjämt av Telias 

dominans 

Sedan starten av liberaliseringen för drygt tio år sedan har telemarknaden 

utvecklats avsevärt, även om vissa förmodligen skulle beskriva utvecklingen 

som onödigt långsam. Jämfört med övriga här analyserade marknader måste 

dock konstateras att utvecklingen både varit snabb och gått i rätt riktning. 

Förklaringen kan sökas dels i den snabba tekniska utvecklingen av telebranschen, 

dels i en kraftfull reglering tillika regleringsmyndighet. Även om 

regleringarna stundtals måhända har varit svaga eller otillräckliga, har det 

ofta kunnat kompenseras av myndighetens initiativkraft att föreslå förändringar 

och dess aktiva ingripanden på marknaden. 

Man kan dock konstatera att utvecklingen av telemarknaden fortfarande begränsas 

av Telias dominans i det rikstäckande fasta telenätet. Telenätsdominansen 

kan i sin tur hindra utveckling av fasta taltjänster samt tillgången till 

bredbandsaccess och den därtill hörande utvecklingen av bredbandstjänster. 


Målen med liberaliseringen av teleområdet är klart och tydligt uttryckta. I 

syfte att uppnå de telepolitiska målen om effektiva telekommunikationer för 

alla med ett mångfacetterat utbud och låga priser skall en effektiv konkurrens 

skapas. Konsumenterna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning 

av teletjänster. Staten skall därför kontrollera att en dominerande 

marknadsposition inte missbrukas. Telemarknaden har också liberaliserats 

sakta men stadigt genom reglering och styrning och lett till gradvis sjunkande 

priser och kundanpassad produktutveckling. 127 

127 Se t.ex. Konkurrensverkets rapport Monopolmarknader i förändring (2004:3), Post- och 

telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42) samt 

SCB:s underlag till Regelutredningen. 

111

Nyetablering och ökad konkurrens på delar av marknaden har successivt 

minskat Telias dominans. Vidare har det faktum att telenätet inte, som på 

många andra områden, separerades från Telia lett till att det uppstått viss 

konkurrens om och teknikutveckling av nätkapacitet. Telias dominans 

genom det rikstäckande fasta telenätet innebär dock en risk för att marknadens 

utveckling bromsas. 

Fördelningspolitiska ambitioner på teleområdet förutsätts uppnås inom 

ramen för en effektiv konkurrens. Utbyggnad av telekommunikationer i hela 

landet skall ske i marknadens regi och på marknadsmässiga villkor. Det 

innebär att företagsekonomiska lönsamhetsbedömningar kan komma i konflikt 

med samhällets krav om tillgänglighet och yttäckning i områden där 

kommersiella förutsättningar saknas. Risken finns att alltför omfattande 

krav av detta slag har hämmat etablering och marknadsutveckling. I den 

utsträckning som fördelningspolitiska satsningar inte går att förverkliga 

inom ramen för en normal affärsverksamhet kan det därför finnas skäl att 

tillgripa särskilda åtgärder. 

En effektiv konkurrens är också ett utpekat medel för att nå de IT-politiska 

målen om att Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för 

alla. Utbyggnaden av den fysiska infrastrukturen skulle ske på marknadens 

villkor men en ökad tillgänglighet till IT-samhällets tjänster skulle drivas på 

genom olika former av statliga stöd och bidrag. Detta mål har dock inte uppfyllts. 

Betydande kostnader har hittills lagts ner, både i form av privata och 

av offentliga medel, men ännu saknas ett sammanhängande landsomfattande 

nät, liksom områdesnät som ger access den sista biten in i huset. Långt ifrån 

alla har tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Utan 

bättre samordning är det osäkert om det kan bli ett sammanhängande nät 

som når alla kommuner. 

112

3.4 Styrningen av inrikesflygmarknaden 

3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden 





Nätverks- och stordriftsfördelar ger 

monopolsituation med monopolpriser 

– Krav på tillstånd 

– Priskontroll 

– Statligt engagemang i SAS och 

Linjeflyg, som blir ensamma 

operatörer 

Stordriftsfördelar i drift av flygplatser – Luftfartsverket ansvarigt för driften 

av större flygplatser och samordning 

av trafiken över landet 

Flygsäkerhetsproblem – Offentlig reglering och övervakning 

Miljöproblem (buller, intrång, emissioner) – Miljöprövning, offentliga regler, 

generella åtgärder (beskattning) 


Otillräcklig/Ingen flygtrafik på orter med 

svagt kundunderlag, men fördelningspolitiskt 

motiverat trafikbehov 

– Trafikeringsplikt 

– Kommunalt engagemang i mindre 

flygplatser 

De nätverks- och stordriftsfördelar som finns i flygverksamheten riskerar på 

en oreglerad marknad att ge ett företag monopolställning. Efter andra 

världskriget engagerade sig staten i flygtrafiken och bildade SAS tillsammans 

med danska och norska staten samt privata intressenter. I slutet av 

1950-talet bildades Linjeflyg, med svenska staten och privata intressenter 

som ägare. Dessa båda bolag fick ett de facto-monopol, även om det inte var 

ett formellt monopol. Tillträdet till marknaden reglerades genom ett koncessionsförfarande. 

En priskontroll infördes också, som innebar att bolagen var 

tvungna att ansöka när man ville höja priserna. 

Stordriftsfördelar finns även i driften av flygplatser för inrikesflyg. På de 

flesta orter kan flygplatserna betraktas som naturliga monopol. Det är bara 

på större orter som det kan vara aktuellt med flera flygplatser för inrikesflyg. 

Staten driver genom Luftfartsverket flertalet flygplatser, liksom trafiktjänst 

som flygledning och flygväder. Vissa mindre flygplatser drivs istället 

av kommuner/landsting. 

Säkerheten riskerar att bli eftersatt på en oreglerad marknad, eftersom det då 

är varje flygbolag respektive flygplatsinnehavare som bestämmer vilken 

säkerhetsnivå som skall gälla. På grund av de svåra följderna av olyckor har 

generella säkerhetsföreskrifter tagits fram och tillsyn sker att dessa följs. 

Miljöproblem uppstår såväl av flygtrafiken som vid lokalisering och drift av 

flygplatser. Är marknaden oreglerad finns stor risk att dessa problem inte 

113

motverkas på ett acceptabelt sätt och att negativa externa effekter uppstår. 

Detta kan motverkas genom offentlig reglering, miljöprövning och generella 

åtgärder som beskattning. 

På en oreglerad marknad kan antas att trafik inte kommer att ske till flygplatser 

med svagt kundunderlag. P.g.a. flygets utvecklingseffekt för området 

i närheten av flygplatsen kan det ändå finnas anledning att upprätthålla flygtrafiken 

på sådana flygplatser. Detta reglerades tidigare genom att flygbolag 

fick trafikeringsplikt på vissa linjer. Trafikeringsplikten kopplades till tillstånd 

att driva trafik på lönsamma linjer, så att korssubventionering kunde 

ske om linjen var förlustbringande. 

3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden 




Regleringsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder 

Brist på konkurrens ger kostnadsineffektivitet, 

128 vilket leder till höga priser och 

bristande anpassning till konsumenternas 

efterfrågan 

– Företrädesrätten för SAS och Linjeflyg 

avskaffas, tillstånd ges till fler 

bolag att driva trafik. 

– EU:s regelverk införs. 

– Priskontroll avskaffas. 

– EU/EES-bolag får (senare) trafikera 

inrikeslinjer i Sverige. 

Kostnadsineffektivitet i flygtrafiktjänsten – Konkurrensutsättning av vissa 

flygtrafiktjänster 


Vissa orter med svagt trafikunderlag, 

men fördelningspolitiskt motiverat 

trafikbehov 

– Bidrag till vissa flygplatser 

– Offentlig upphandling av trafik 

Den reglerade marknaden innebar ett faktiskt monopol inom inrikesflyget. 

De linjer som SAS inte ville trafikera ansvarade Linjeflyg för. Bristen på 

konkurrens kan antas ha gett höga priser p.g.a. kostnadsineffektivitet. 

Vidare fanns en bristande anpassning till konsumenternas efterfrågan. Detta 

kan t.ex. konstateras genom lågprisflygets framgångar, trots en något lägre 

servicenivå. En annan indikation på detta är den ökade prisdifferentiering 

som skett efter liberaliseringen. 

Konkurrenskommittén lade den första utredningen som föreslog en avreglering 

av inrikesflygmarknaden. 129 Motiv för en förändring var 

• ökad valfrihet för konsumenterna och mer kundanpassade trafiksystem, 

128 Som exempel anges i prop. 1990/91:87 som motiv för den partiella libseraliseringen att 

effektiviteten bör öka. Det kan tolkas som att kostnadsineffektivitet föreligger. 

129 Konkurrenskommittén, Konkurrens i inrikesflyget (SOU 1990:58). 

114

• konsistent trafikpolitik för alla trafikutövare, 

• förbättrade utvecklingsmöjligheter för och ökad effektivitet inom flygföretagen 

samt 

• större möjligheter att bygga upp konkurrenskraftiga svenska flygföretag 

för en internationell marknadssituation. 

Liberaliseringen av inrikesflygmarknaden skedde stegvis. Tre händelser 

visar på denna successiva liberalisering. Först öppnades år 1992 för begränsad 

konkurrens mellan SAS och Linjeflyg p.g.a. kapacitetsproblem på 

Arlanda. Senare samma år kunde dock alla svenska bolag få tillstånd att 

flyga inrikes. Som sista steg gavs år 1997 bolag från EU/EES-länder rätt att 

bedriva inrikes passagerartrafik i Sverige. 

Ett motiv för den svenska liberaliseringen var att följa utvecklingen inom 

EG, men det var således först år 1997 som bolag från vissa andra länder fick 

rätt att bedriva inrikestrafik i Sverige enligt EG-direktiv. Förändringarna 

innebar att det faktiska monopolet upphörde stegvis. Reglerna för tilldelning 

av start- och landningstider förändrades i begränsad utsträckning, varför betydelsen 

av liberaliseringen inte blev så stor som den skulle kunna ha blivit. 

För infrastrukturen har en viss liberalisering skett genom att möjlighet finns 

att från år 2003 upphandla flygtrafiklednings- och flygvädertjänster. (Se avsnitt 

2.5.) Denna möjlighet har i första hand drivits fram av de kommuner 

och landsting som driver egna flygplatser. De har önskat en möjlighet att 

kunna anlita någon annan än Luftfartsverket för dessa tjänster. Att man 

drivit på för denna förändring kan tolkas som att den inte varit tillräckligt 

anpassad vad gäller omfattning och/eller pris till kommunernas behov. 

115

3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden 

Dagens liberaliserade marknad uppvisar … 


Konkurrens saknas på flertalet linjer 

Få konkurrenter även på vissa förbindelser 

med stort kundunderlag. 

Svag tillsyn av utnyttjande av marknadsmakt 

– Förstärka marknadsövervakningen 

och tillämpningen av konkurrensregler 

så att dominerande ställning 

inte missbrukas 

Svårt för nya flygbolag att få attraktiva 

– Priskontroll på linjer som saknar 

konkurrens alt. upphandling 

– Ändra systemet för tilldelning av 

start- och landningstider (slots) 

slots 

Missbedömningar i utbyggnadstakten av – (Uppskjutna) utbyggnader av 

flygplatskapaciteten 

kapaciteten (gäller främst Arlanda) 

– Tydligare ekonomisk ansvarsfördelning 

mellan Luftfartsverket och 

operatör vid utbyggnad 

Priserna har ökat mer än den allmänna – Priskontroll på linjer som saknar 

prisutvecklingen 

konkurrens alt. upphandling 


Vissa orter med svagt trafikunderlag, – Prövning av trafikbehovet utifrån ett 

men fördelningspolitiskt motiverat trafik- tydligare transportslagsövergripande 

behov 

perspektiv inför eventuell upphandling 

Under det första decenniet av liberalisering har vissa nya flygbolag tillkommit 

på marknaden. Situationen utvecklades dock inte mot en fungerande 

konkurrensmarknad (se även avsnitt 2.5). Konkurrenterna till SAS 

hade svårt att bygga upp verksamheter som på allvar kunde utmana det 

dominerande bolaget. Uppköp eller samarbetsavtal begränsade konkurrensen. 

Prissättning och lojalitetsprogram gjorde också att passagerarna 

valde den dominerande aktören. 

Näringsfrihetsombudsmannen ställde upp särskilda villkor i samband med 

att SAS förvärvade Linjeflyg. 130 Konkurrensverket har inte funnit anledning 

att ingripa mot SAS agerande med anledning av dessa villkor. Ett undantag 

finns dock, där SAS agerande fällts. SAS lojalitetsprogram EuroBonus har 

av Marknadsdomstolen förbjudits på de inrikeslinjer där SAS har konkurrens. 

Under senare år har dock nya konkurrenter till SAS och Skyways 131 kommit 

in på marknaden. Det är främst lokala aktörer och s.k. lågprisflygbolag, vil- 

130 Ett exempel är att SAS inte fick underprissätta sina flygpriser där det fanns en uppenbar 

risk att detta kunde leda till utslagning av mindre konkurrenter. Trots detta utbröt en mycket 

hård priskonkurrens mellan SAS och Transwede, med förluster för båda bolagen som 

följd. 

131 Skyways är delägt av SAS och har ett samarbetsavtal med SAS, varför vi i detta sammanhang 

betraktar Skyways som en del av SAS. 

116

ka i regel trafikerar en eller ett fåtal linjer. Detta gör att de inte kan utnyttja 

de nätverksfördelar som finns. År 2004 finns konkurrens på ca tio flyglinjer 

i inrikestrafiken. 

Priserna på inrikesflyget har ökat snabbare än KPI. 132 Mellan 1996 och 2003 

steg de nominella priserna för affärsresenärer med 18 procent och med 34 

procent för privatresenärer. Under samma period ökade KPI med 8,5 procent. 

Under år 2003 har dock priserna varit oförändrade eller sjunkit något. 

Ett tillträdesproblem för nya flygbolag kan vara tilldelningen av slots, dvs. 

start- och landningstider. Detta problem är främst aktuellt på Arlanda/Bromma. 

Slots fördelas på så sätt att ett existerande flygbolag får behålla sina 

tider så länge de upprätthåller trafiken till 80 procent. Ett sedan tidigare 

dominerande bolag har således betydande fördelar gentemot nya konkurrenter. 

Dessa rättigheter skulle kunna fördelas på ett mer konkurrensneutralt 

sätt. Exempel på sådana alternativa fördelningssätt är auktioner, administrativ 

tilldelning och prissättning utifrån efterfrågan (s.k. peak-load pricing). 

Det kan dock finnas nackdelar även med dessa, t.ex. kan bolag vid auktioner 

betala ”överpris” för vissa attraktiva slots så att nya bolag trängs ut från 

marknaden. Ytterligare ett sätt att organisera start och landning är att tillstånd 

inte ges i förväg. Istället får planen köa för att landa och starta i turordning. 

Denna princip används på många amerikanska flygplatser, men 

fungerar dåligt om trängseln är stor. 

För att nuvarande konkurrens skall bibehållas och helst utökas är det viktigt 

med en statlig marknadsövervakning av den nya Luftfartsstyrelsen och Konkurrensverket, 

och att tillgängliga regler används för att hindra att en dominerande 

ställning inte utnyttjas. 

Med tanke på passagerarunderlaget finns tre typer av flyglinjer: 

1. Passagerarunderlaget är så stort att fler än ett bolag kan trafikera linjen 

med lönsamhet. 

2. Passagerarunderlaget räcker till att endast ett bolag kan driva trafiken 

med lönsamhet. 

3. Passagerarunderlaget är så litet att det inte går att få lönsamhet för ett 

bolag. 

Den första kategorin är i detta sammanhang oproblematisk. Där kan konkurrensen 

fungera som den var tänkt vid liberaliseringen. Den andra kategorin 

ger ett bolag en monopolställning, vilket gör att monopolprissättning kan 

förekomma. Det finns också möjligheter för det trafikerande bolaget att 

korssubventionera den konkurrensutsatta trafiken för att kunna konkurrera 

ut andra bolag från dessa linjer. I den tredje kategorin finns de linjer Riks- 

132 Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3). 

117

trafiken, efter en bedömning att flyglinjen är transportpolitiskt motiverad, 

upphandlar. Dessa linjer kan därför sägas vara omhändertagna av fördelningspolitiska 

skäl. 

Vi har inte bedömt vilka linjer som hör till vilka kategorier. Detta kan också 

variera över tiden och utifrån vilket utbud som tillhandahålls (t.ex. p.g.a. 

flygplansstorlek, servicenivå, turtäthet etc.). Ur konkurrenssynpunkt är den 

andra kategorin problematisk. Förutsättningar för konkurrens finns åtminstone 

inte för tillfället, samtidigt som prissättningen är fri och det är 

möjligt med korssubventionering. Tänkbara åtgärder för att begränsa negativa 

effekter i denna kategori är att införa någon form av prisreglering eller 

upphandling. Båda dessa metoder har nackdelar, varför dessa får ställas mot 

problemen i nuvarande situation. 

Ett annat problem är hur flygplatskapaciteten skall dimensioneras. Särskilt 

gäller det för Arlanda. Detta problem finns på alla typer av marknader p.g.a. 

osäkerhet i framtida passagerarunderlag. Stora svängningar i efterfrågan på 

såväl inrikes- som utrikesflyg har förekommit. Under 1980-talet ökade inrikesflyget 

kraftigt, men i början sjönk antalet passagerare kraftigt. En 

motsvarande situation har uppstått i början på 2000-talet, då efterfrågan 

sjunkit kraftigt efter attacken mot World Trade Center i New York 2001. 

Flygbranschen i sin helhet genomgår också en betydande omstrukturering 

p.g.a. lågprisbolagens framgångar och den allmänt minskade efterfrågan. 

Hur beslut om utbyggnad av flygplatser fattas och finansieras kan få stor 

betydelse när kapacitet och efterfrågan inte stämmer överens. SAS tidigare 

prognoser låg till grund för det avtal bolaget tecknade med Luftfartsverket 

om utbyggnader på Arlanda. SAS sade sedan upp avtalet och drogs inför 

domstol av Luftfartsverket, som dock förlorade. Konsekvensen blev alltså 

att staten fick stå för en mycket stor kostnad p.g.a. ett bolags ändrade prognoser. 

Är utbyggnader av kapaciteten i framtiden knuten till ett eller ett fåtal 

bolags behov bör dessa bindas upp ekonomiskt på ett starkare sätt än vad 

som gällde för SAS i exemplet ovan. 

Även på en liberaliserad marknad finns problem med utebliven trafik till 

orter med svagt trafikunderlag, men där det av regionalpolitiska skäl finns 

ett trafikförsörjningsbehov. Detta problem löses idag dels med offentlig 

upphandling av flygtrafik genom Rikstrafiken, dels med offentliga subventioner 

av vissa flygplatser. Rikstrafiken har under de senaste åren fått i stort 

sett oförändrade anslag för sina upphandlingar av trafikpolitiskt motiverad 

trafik. Myndigheten har dock haft svårt att få anslaget att räcka till den trafik 

man bedömt som trafikpolitiskt motiverad. En kraftigare prioritering utifrån 

ett transportslagsövergripande synsätt verkar nödvändigt om myndigheten 

inte beviljas ytterligare medel. Förslag som utvecklar hur detta kan gå till 

finns i Statskontorets rapport Rikstrafiken – Liten myndighet med stort 

uppdrag (2003:25). 

118

I de fall offentlig subventionering av flygplatser har bedömts nödvändig är 

det sedan en fråga om fördelning av finansieringen mellan staten och kommunen. 

Här kan olika bedömningar göras av staten och kommunen, såväl 

när det gäller om subventionering skall ske som hur denna i så fall skall 

finansieras. 


Vi kan konstatera att konkurrensen sedan liberaliseringen genomfördes varit 

begränsad, men att den nu ökat. Detta avspeglas även i priserna, som fram 

till 2002 ökat mer än den allmänna prisnivån. Fr.o.m. år 2003 har dock 

denna utveckling brutits. 

Vi har pekat på några omständigheter av betydelse för konkurrensen. Vid 

liberaliseringen hade SAS monopol på inrikesflyget. Det är i det läget svårt 

för nya bolag att slå sig in på marknaden, eftersom de inte kan dra nytta av 

de nätverks- och stordriftsfördelar som finns i flygbranschen, samtidigt som 

de kan ha problem att få attraktiva start- och landningstider. Därför är det 

särskilt viktigt att tillträde kan ske på konkurrensneutrala villkor och att en 

dominerande aktör inte missbrukar sin ställning. Att en delvis statsägd aktör 

har en så dominerande ställning ställer särskilt stora krav dels på regelverket, 

dels på den tillsyn som myndigheter utövar gentemot ett sådant bolag, 

för att inga misstankar skall finnas om att bolaget gynnas i förhållande till 

konkurrenterna. Som på flera av de övriga studerade marknaderna är den 

största aktören tidigare monopolist och ägd/delägd av staten. Staten skall i 

egenskap av ägare till SAS agera utifrån vad som är bäst för SAS. Detta kan 

dock komma i konflikt med ställningstaganden hos de myndigheter som 

övervakar konkurrenssituationen. I ett fall har SAS också fått begränsa sitt 

bonusprogram efter beslut i Marknadsdomstolen. 

För att förbättra konkurrensen på linjer som trafikeras av flera bolag kan 

fördelningen av slots behöva ses över. Olika modeller för hur detta kan ske 

beskrevs tidigare. För- respektive nackdelar med de olika modellerna behöver 

belysas. 

Har målen med liberaliseringen nåtts? 

Målet med den liberalisering av inrikesflyget som skedde den 1 juli 1992 

var ”att öka konkurrensen och därmed få till stånd sänkta biljettpriser”. 

Regeringen eftersträvade fri konkurrens på alla linjer, utom möjligtvis på de 

linjer där detta inte ansågs möjligt p.g.a. regionalpolitiska skäl. 

Priserna på inrikesflyget har stigit klart över den allmänna prisnivån sedan 

1992. Om kostnaderna för flygverksamheten inte har stigit på samma sätt 

som flygpriserna, har detta mål inte nåtts. 

119

Som framgår av redovisningen ovan har en viss – om än begränsad – konkurrens 

uppstått inom inrikesflyget. Samtidigt kan konstateras att konkurrenter 

till den dominerande aktören SAS i många fall haft svårt att komma 

in på marknaden. Det behövs således en fortsatt bevakning av staten att 

utvecklingen går mot ytterligare förstärkt konkurrens. 

Vid liberaliseringen anvisades konkurrens som medel, med undantag av om 

trafiken var regionalpolitiskt motiverad. Någon diskussion verkar inte ha 

funnits kring de linjer som är lönsamma för ett bolag, men som inte kan bära 

någon konkurrent. Här bör övervägas om några särskilda åtgärder bör vidtas. 

3.5 Styrningen av järnvägsmarknaden 

3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden 





Stordriftsfördelar i infrastruktur och – Ensamrätt till SJ på det nationella 

nätverkseffekter skapar risk för monopol. järnvägsnätet. 

– Riksdagen godkänner priser, bannedläggningar 

och nyinvesteringar i 

banor. 

Uteblivna utvecklingseffekter genom risk – Statligt engagemang i utbyggnad 

för underdimensionering av infrastruktur 

och trafik. 

och drift. 

Tekniska tillträdesproblem i infra- – Nationell standardisering. 

strukturen. 

– Tågtrafikledningen inom SJ reglerar 

o styr tillträdet till spåren 

Markrättigheter skapar hinder vid nätutbyggnad. 

– Expropriationslagstiftning 

Miljöproblem (t.ex. buller och intrång) – Miljöprövning 


Liten eller utebliven tågtrafik i vissa delar – Statligt engagemang i utbyggnad 

av landet och för vissa utsatta 

och drift. 

konsumentgrupper. 

– Prisreglering och subventionering 

av olönsam trafik. 

Järnvägstransporter kännetecknas av stordriftsfördelar och åtminstone i ett 

historiskt perspektiv har järnvägsmarknaden ansetts utgöra ett naturligt 

monopol. Huruvida detta gäller för alla delar av marknaden eller inte kan 

diskuteras. Men åtminstone gäller det för den fysiska infrastrukturen i form 

av järnvägsspår och kringfunktioner som signalsystem, funktioner för växling 

och rangering, godsterminaler och järnvägsstationer. Konkurrenter som 

vill utmana det naturliga monopolet skulle således behöva investera i paral- 

120

lella spår med minst lika höga kostnader, samtidigt som man skall attrahera 

kunder genom priser och service som är konkurrenskraftiga. 

Det faktum att järnvägstransporter sker på en infrastruktur som består av ett 

järnvägsnät med nödvändiga funktioner för att kunna resa och frakta gods 

på nätet ger också upphov till samordnings- eller nätverkseffekter. Dessa 

kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att de olika linjerna ”befruktar” varandra 

och att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en 

annan, anslutande sträcka. En sådan effekt behöver å andra sidan inte vara 

avgränsad till just järnvägstransporter utan skulle ofta kunna uppnås inom 

ramen för ett och samma transportsystem nyttjande samma transportnät, 

oberoende av transportslag. 

Den järnvägsaktör som innehar och kontrollerar infrastrukturen har emellertid 

en unik position som är svår att utmana. Sammantaget finns därför risk 

för att det på den oreglerade marknaden utvecklas ett nationellt, vinstmaximerande 

nät- och produktionsmonopol. 

För att hindra ett sådant monopol att missbruka sin makt tog staten via 

Statens järnvägar (SJ) över ansvaret för att finansiera och driva järnvägstrafiken. 

Men också den positiva utvecklingseffekten av infrastrukturinvesteringar 

i samhället motiverade staten att engagera sig i utbyggnaden 

och upprätthållandet av järnvägen. Ett viktigt motiv för staten att bidra till 

finansieringen var också att järnvägen – och under efterkrigstiden även SJ – 

började få lönsamhetsproblem. SJ:s järnvägsnät delades sedermera in i ett 

affärsbanenät och ett nät bestående av trafiksvaga linjer som SJ fick statligt 

stöd för att trafikera. 

SJ skyddades av ett formellt monopol på huvuddelen av det svenska järnvägsnätet 

och hade där hand om alla aspekter av järnvägstrafiken, från 

skötsel av infrastrukturen till taxesättning. Beslut om ändring av priser, 

nedläggning av banor respektive nyinvesteringar skulle dock, efter förslag 

från SJ, godkännas av riksdagen. 

Infrastrukturens konstruktion och uppbyggnad bestående av järnvägsräls av 

en viss bredd och som försörjs av ett elsystem med en viss effekt och frekvens 

samt med tillhörande funktioner (signal- och växlingssystem etc.) 

innebär också att det finns tekniska tillträdeshinder på marknaden. För att 

järnvägssystemet och dess komponenter skulle kunna fungera inbördes och i 

förhållande till andra järnvägssystem skedde därför en viss standardisering, 

dock huvudsakligen i ett nationellt perspektiv. Fortfarande och än idag är 

olika nationella järnvägssystem uppbyggda av spår av olika bredd, försörjda 

av elström med olika frekvens och kringgärdade av olika säkerhets- och 

kompetenskrav som försvårar, fördyrar och i vissa fall omöjliggör gränsövergångar 

i internationell trafik. 

121

På den oreglerade marknaden kommer ett vinstmaximerande monopol 

endast bedriva järnvägstrafik där det finns ett tillräckligt underlag av passagerare 

och gods för att trafiken skall kunna gå med vinst. Av fördelningspolitiska 

skäl fanns därför skäl för staten att engagera sig i såväl utbyggnad 

av infrastruktur som drift av järnvägstrafik för att se till att också mindre 

befolkningstäta områden av landet blev försörjda med järnväg. För att se till 

att mindre betalningsstarka grupper skulle ha möjlighet att utnyttja järnvägen 

reglerades också prissättningen och subventioner utgick för att tillförsäkra 

service till funktionshindrade och andra utsatta grupper. 

3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden 





Höga kostnader och underskott i hela – Bannätet skiljs från tjänsteproduk- 

verksamheten. 

tionen 

– SJ driver den lönsamma 

persontrafiken med ensamrätt 

– SJ delas i ett persontrafikbolag och 

ett godsbolag. 

– Prisregleringen slopas. 

Långsam teknikutveckling, dålig anpass- – Trafikmonopolet på godstrafik 

ning till kundernas efterfrågan och kost- avvecklas gradvis. 

nadsineffektivitet. 

Konkurrensen från andra trafikslag är 

begränsad. 

Otydliga kriterier för investeringar i och 

användning av infrastruktur leder till 

ineffektiv resursanvändning. 

– Avreglering av den långväga 

busstrafiken. 

– Avreglering av flyget. 

– Samordnad investeringsplanering. 

– Banavgifter baseras på samhällsekonomiska 

marginalkostnader. 


Ineffektivitet i investeringar och drift av 

olönsamma bandelar 

– Trafikhuvudmän inrättas som 

ansvariga för ett samlat lokalt/ 

regionalt trafikutbud. 

– Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen 

anbudsupphandlar 

olönsam interregional och regional 

tågtrafik. 

SJ:s dominans i det offentliga monopolet riskerade att leda till en långsam 

teknikutveckling liksom dålig anpassning och produktutveckling av utbudet 

till efterfrågan. Dessutom började som nämnts även SJ på 1950-talet få 

problem med att vissa järnvägslinjer inte var lönsamma. Återkommande 

statliga insatser i form av kapitaltillskott eller minskat finansiellt ansvar 

hade misslyckats med att skapa en stabilt lönsam järnvägsverksamhet av det 

vertikalt integrerade SJ. Genom att separera infrastrukturen från trafikverk- 

122

samheten – och därmed lyfta av SJ höga fasta kostnader i banorna – ville 

staten en gång för alla lösa SJ:s lönsamhetsproblem. 

Delningen av Statens järnvägar i ett banverk med ansvar för att driva infrastrukturen 

enligt samhällsekonomiska mål och trafikföretaget SJ med kommersiella 

mål för trafikverksamheten innebar att statsmakterna inte längre 

preciserade några särskilda krav på vare sig servicenivåer eller priser i 

trafikverksamheten. SJ fick fria händer att utforma trafiken på ett sådant sätt 

att den kunde drivas med företagsekonomisk lönsamhet. Ägarens enda krav 

var att verksamheten skulle leverera vinst. Därigenom befriades SJ också 

från finansiellt ansvar för samhällekonomiskt angelägen men företagsekonomiskt 

olönsam trafik. 

Trafikhuvudmannareformen med huvudsakligt syfte att få en bättre samordning 

av kollektivtrafiken i länet innebar att trafikhuvudmän inrättades som 

ansvariga för ett lokalt och regionalt trafikutbud. Reformen innebar att ansvaret 

för denna del av trafiken gradvis kom att lyftas över på kommuner 

och landsting. Inledningsvis utgick särskilda bidrag till trafiken men numera 

finansierar staten endast infrastrukturen. Från senare år har dock inrättats ett 

särskilt statligt bidrag till investeringar i järnvägsfordon. 

Trafikhuvudmännen kunde välja mellan att driva trafiken själv, eller upphandla 

buss- eller tågtrafik av fristående entreprenör. En effekt av reformen 

blev därför att trafiken kom att upphandlas i konkurrens vilket inledningsvis 

ledde till stora kostnadsbesparingar i trafiken. Bergman har dock uppskattat 

de genomsnittliga besparingarna till i storleksordningen 5–10 procent. 133 

Sedermera beslutades (riksdagsbeslut 1992) att även statens köp av interregional 

trafik, liksom trafikhuvudmännens köp av kompletterande persontrafik 

på stomnätet, skulle upphandlas i konkurrens. 

Ansvaret för att driva sådan trafik som SJ inte kunde driva med lönsamhet 

togs således över av staten eller av trafikhuvudmännen och upphandlades på 

entreprenadkontrakt mot särskilda statliga anslag. Inledningsvis och under 

en rad år var SJ dock den enda entreprenören. 

Till följd av höga kostnader för att upprätthålla och bedriva samhällsekonomiskt 

angelägen trafik i kombination med SJ:s lönsamhetsproblem kunde 

utbudet av sådan trafik bli eftersatt. Av fördelningspolitiska skäl fanns därför 

motiv för staten att särskilt finansiera infrastruktursatsningar och trafikförsörjning 

i glesbygd och subventionera service till utsatta grupper. 

133 Bergman, M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21). 

123

3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden 

Dagens järnvägsmarknad uppvisar.. 


Bevarat monopol för SJ AB på lönsamma 

bandelar bevarar risken för ineffektivitet 

och dålig kundanpassning. 

Styrningsproblem uppstår p.g.a. informationsövertag 

hos SJ gentemot ägaren 

staten. 

Fortsatta tillträdeshinder och osäkra 

etableringsförutsättningar till följd av icke 

konkurrensneutral tillgång till banor och 

andra gemensamma funktioner. 

Risk för missbruk av marknadsmakt och 

snedvriden konkurrens i upphandlingen 

av trafik på entreprenad. 

Bristande information till konsumenter om 

det samlade reseutbudet. 

Investeringar med tveksam samhällsekonomisk 

lönsamhet bl.a. till följd av 

oproportionerligt inflytande från vissa 

intressegrupper. 

Fördelning av kostnadsansvaret för infrastruktur 

gynnar järnvägen på bekostnad 

av andra trafikslag. 

– Öppnad marknad även för de lönsamma 

bandelarna. 

– Precisering av Järnvägsstyrelsens 

tillsynsroll åtföljt av tillräckliga resurser. 

– Precisering av kvalitetskrav på SJ 

och andra producenter i samhälls- 

stödd trafik. 

– Tydliga mål och krav på verksamheten 

samt stärkt styrning och 

dialog mellan ägare och bolag. 

– Utveckling av en effektiv banfördelningsmodell 

i enlighet med EGdirektiv. 

– Utveckling av tydliga/transparenta 

och konkurrensneutrala tillträdesregler 

till stationer, godsterminaler 

och andra gemensamma funktioner. 

– Precisering av servicekrav på kommersiella 

kringfunktioner med 

monopolställning (fastighetsbolag) 

eller avskilj funktionerna från trafikföretag 

med monopolställning 

– Separation av SJ:s entreprenadverksamhet 

till ett eget bolag. 

– Förstärkt konkurrensövervakning 

– Samordnad och trafikslagsövergripande 

reseinformation under 

RT:s ansvar. 

– Utveckla planeringsprocessen med 

bl.a. stärkt koppling mellan trafiksatsningar 

och investeringar i infra- 

struktur. 

– Utjämning av kostnadsansvaret 

enligt principen att alla trafikslag 

skall stå för sin del av de externa 

kostnaderna och bidra till de fasta 

kostnaderna så effektivt som 

möjligt. 


Ej långsiktigt hållbar fördelning av kostnader 

mellan användare och skattebetalare. 

– Samordnad (trafikslagsövergripande) 

strategisk trafikplanering 

Den bestående dominansen för SJ resulterar i fortsatt ineffektivitet och dålig 

kundanpassning. Utöver utebliven produktutveckling och, särskilt på gods- 

124

sidan, förlorade marknadsandelar för järnvägstrafik riskerar ineffektiviteten 

leda till onödigt höga priser. Sedan början av 1990-talet har järnvägsresorna 

ökat i pris med ca 30 procent mer än KPI. 134 Av rapporter från bl.a. Järnvägsutredningen 

och Godstransportdelegationen framgår vidare att det finns 

ett utbrett missnöje från godskunderna med den service och de tjänster som 

järnvägsföretagen erbjuder och som inte motsvarar det pris som transporterna 

betingar. 


Hur har styrningen av statens järnvägsföretag fungerat? 

Affärsverket SJ har trots separering av ansvar och finansiering av infrastrukturen 

och den olönsamma trafiken under en lång period brottats med lönsamhetsproblem. 

Lönsamhetsproblemen har kvarstått även efter bolagiseringen 

av person- respektive godstrafiken i SJ AB och Green Cargo AB 

(Green Cargo). 135 

Trots en omfattande omstrukturering av verksamheten i SJ, med bl.a. stora 

personalnedskärningar till följd, uppvisar företaget fortfarande ett negativt 

resultat. Vid årsskiftet 2002/03 stod SJ inför likvidation då mer än hälften av 

det egna kapitalet var förbrukat. De ekonomiska problemen hänförde sig 

enligt regeringens proposition 136 i samband med rekonstruktionen av företaget 

främst till förlustbringande kontrakt och värdering av rullande material, 

ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande material. Endast 

genom ett ansenligt kapitaltillskott från ägaren staten under 2003 kunde 

bolaget räddas från konkurs. 

Verksamheten i godstrafikföretaget Green Cargo har nyligen uppmärksammats 

i en proposition från regeringen. 137 Regeringen konstaterar att verksamheten, 

trots ett omfattande effektiviserings- och rationaliseringsarbete, 

fortfarande uppvisar negativa resultat. Regeringen vill därför ha riksdagens 

godkännande att efter närmare prövning och omstrukturering av företaget, 

antingen ge ett statligt kapitaltillskott eller avyttra hela eller delar av aktierna 

i bolaget. Riksdagen har senare beslutat i enlighet med propositionen. 

Förklaringen till de återkommande styrproblemen i statens järnvägsföretag 

kan sökas i förekomsten av obalanser och bristande auktoritet mellan SJ och 

ägaren staten. SJ:s informationsövertag beträffande verksamheten och de 

134 Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3) samt SIKA, Lönsam persontrafik 

på järnväg – analyser för Järnvägsutredningen. 

135 För en närmare beskrivning av lönsamhetsproblemen i SJ och hur de hanterats hänvisas 

till järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader – 

Del II Kartläggningar (2004:28A). 

136 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (prop. 2002/03:86). 

137 Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara transportlösningar (prop. 2003/04:127). 

125

ekonomiska förhållandena, leder till att staten har svårt att skaffa sig tillräckligt 

underlag för att kunna fatta oberoende beslut om hur verksamheten 

bör bedrivas. Upprepade gånger har staten uppmanat SJ att fokusera på sin 

kärnverksamhet och avveckla kringverksamheter som inte positivt bidrar till 

transportrörelsen utan att det lett till någon förändring i önskad riktning. 

Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kravet på ekonomisk 

avkastning till ägaren inte finns några angivna krav på omfattning 

eller nivåer på service och priser – riskerar att leda till att varken konsumenterna 

eller medborgarna i övrigt får del av vinsten med monopolet. Genom 

att SJ i princip är ensam att avgöra vilken trafik som är kommersiellt lönsam 

och därför skall bedrivas med stöd av den legala ensamrätten kommer SJ i 

praktiken i stor utsträckning också påverka omfattningen av den av samhället 

stödda och upphandlade trafiken. 

Om det formella monopolet skall bibehållas måste det åtföljas av ett förtydligande 

av dess innebörd med såväl skyldigheter som rättigheter för dess 

innehavare. Om monopolet istället slopas och SJ ges samma ställning som 

övriga företag på marknaden bör staten som ägare förtydliga målet med det 

statliga ägandet och precisera sina krav och förväntningar på bolaget. 

Det är riskfyllt att etablera sig på järnvägsmarknaden 

Det faktum att s.k. politisk risk kan sägas förekomma i järnvägssektorn har 

till stor del också sin orsak i utformningen av SJ:s trafikeringsmonopol. SJ 

har ensamrätt på de persontrafiklinjer på stomnätet som företaget bedömer 

vara kommersiellt lönsamma. Om SJ väljer att inte driva trafik kan staten 

via Rikstrafiken (eller en sammanslutning av THM) välja att istället upphandla 

trafiken på entreprenad. Detta skedde t.ex. på Västkustbanan och ett 

privat företag anlitades. Då SJ mindre än ett år senare meddelade att man nu 

avsåg uppta trafiken igen ändrades ”över en natt” det privata företagets möjligheter 

att långsiktigt bedriva sin verksamhet. I denna situation valde företaget 

att lägga ner verksamheten. Så länge som ensamrätten är uppbyggd på 

detta sätt finns inget som hindrar att en liknande situation kan uppstå 

igen. 138 

SJ:s ensamrätt ger vidare bolaget en särställning på marknaden för entreprenadtrafik. 

SJ har vid ett flertal tillfällen anmälts för att överträda förbuden 

i konkurrenslagen. Vid ett tillfälle har SJ fällts i Stockholms Tingsrätt 

för missbruk av dominerande ställning genom underprissättning och dömts 

att betala konkurrensskadeavgift. Trots flera nya anmälningar har dock Konkurrensverket 

därefter inte funnit skäl att pröva fler fall. Utan en ekonomisk 

och organisatorisk åtskillnad mellan den monopolskyddade och den konkurrensutsatta 

entreprenadtrafiken finns inget som hindrar att SJ kan utnyttja 

138 SJ har senare meddelat att man avser att från årsskiftet lägga ner det SJ-ägda bolag 

(Linx) som bedrivit den aktuella trafiken (Dagens Nyheter 2004-05-14). 

126

möjligheten att lägga underbud vid upphandlingarna och på så sätt snedvrida 

konkurrensen på entreprenadmarknaden. 

Ett annat exempel på den politiska risk som, relativt många andra sektorer, 

medverkat till att skapa osäkra förutsättningarna för att etablera sig på järnvägsmarknaden 

är den borgerliga regeringens beslut om att fullt ut avreglera 

järnvägstrafiken tätt följt av den socialdemokratiska regeringens beslut efter 

regeringsskiftet 1994 att inte genomföra avregleringen. Det är svårt att undvika 

att sådana hastiga och oförutsägbara ändringar av beslut bidrar till att 

öka affärsrisken i järnvägsverksamhet och minska etableringslusten hos 

potentiella järnvägsoperatörer. Detta gäller hur angelägna eller oundvikliga 

ändringarna än kan vara i ett demokratiskt system påverkade av förändrade 

väljarsympatier. Beslutet om att avreglera järnvägsmarknaden hade dessutom 

redan inletts med beslutet om att konkurrensutsätta den upphandlade 

persontrafiken på stomnätet året innan, varför denna vändning måste ha 

framstått som än mer oväntad. 

Är investeringar i och användning av banor effektivt? 

Kritiken mot den administrativa banfördelningsmodell som används för att 

fördela bankapaciteten har växt i takt med att antalet järnvägsaktörer och de 

som behöver tillträde till spåren har ökat. I praktiken innebär modellen att 

fördelningen sker i förhandlingar mellan Banverket och tågoperatörerna i en 

process som av olika operatörer har kritiserats för att sakna möjlighet till 

insyn och möjlighet att förutsäga utgången av processen. Särskilt för nya 

operatörer innebär modellen vissa svårigheter att få tillgång till attraktiva 

tåglägen. 

Enligt nyligen beslutade EG-direktiv pågår därför ett arbete med att utveckla 

en transparent banfördelningsmodell som skall tillförsäkra alla intressenter 

en konkurrensneutral och icke diskriminerande tillgång till spåren. Enligt 

förslag skall modellen, liksom idag, utgå från en samhällsekonomisk effektivitetsbedömning 

vid fastställandet av de prioriteringskriterier som skall 

gälla mellan olika sökanden. 

Beslut om investeringar i järnvägar skall enligt de transportpolitiska målen 

utgå från dess samhällsekonomiska lönsamhet. Trots detta förekommer att 

investeringar med tveksam eller negativ lönsamhet genomförs medan de 

mer lönsamma projekten tvingas stå tillbaka. 139 Den samhällsekonomiska 

lönsamheten har vidare ifrågasatts i projekt som t.ex. Norrbotniabanan av 

såväl Banverket som VTI. 

I den planeringsprocess som föregår beslut om investeringar i järnvägens 

infrastruktur samordnas idag intressen på såväl den centrala som regionala 

och lokala nivån representerat av Banverket samt berörda länsstyrelser och 

139 SIKA, Uppföljning av det transportpolitiska målet och dess delmål. Maj 2004. (2004:3), 

sid. 46. 

127

kommuner. Underlag om trafikefterfrågan baseras främst på prognoser 

framtagna av Banverket och SIKA samt de kommunala trafikhuvudmännens 

planer om framtida satsningar. Därmed saknas en närmare (bindande) koppling 

till de gods- och persontrafikföretag som skall trafikera spåren. För att 

säkra lönsamheten i investeringarna borde det intresse för infrastrukturinvesteringar 

som berörda parter uttrycker i samband med planeringen 

verifieras genom någon form av förbindelse eller preliminär överenskommelse 

mellan staten och t.ex. trafikhuvudmän och större befraktare i godstrafiken. 

Beslut om investeringar skall således baseras på en samhällsekonomisk 

lönsamhetskalkyl. För att en investering skall vara lönsam krävs att intäkterna, 

eller nyttan av trafiken är större än kostnaderna eller uppoffringarna 

för denna. Kostnaderna i en sådan kalkyl består av såväl kostnader för att 

bygga och underhålla banorna som av externa kostnaderna t.ex. i form av 

kostnader av en försämrad miljö. Intäkternas storlek avgörs i hög grad av 

trafikunderlaget, dvs. det antal människor eller de mängder gods som kan 

komma att vilja utnyttja banorna. En stärkt koppling mellan efterfrågan på 

trafik och investeringar i banor, oberoende av om trafiken är kommersiellt 

lönsam eller inte, skulle därmed förbättra förutsättningarna att fatta beslut 

om lönsamma baninvesteringar. 

Är fördelningen av kostnader mellan skattebetalare och användare 

långsiktigt hållbar? 

Enligt de transportpolitiska målen skall staten eller kommunerna tillhandahålla 

en tillfredsställande trafikförsörjning för alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska 

kostnad. I den mån trafiken inte kan bedrivas med företagsekonomisk 

lönsamhet organiseras, finansieras och upphandlas den antingen 

av trafikhuvudmännen eller av Rikstrafiken. Staten har dock genom 

Banverket fortsatt ansvar för utbyggnad och drift av infrastruktur. 

Rikstrafiken har med tiden kommit att ta över mer och mer av den interregionala 

trafik som SJ tidigare bedrivit med lönsamhet och omfattningen 

av och kostnaderna för den järnvägstrafik som finansieras av kommuner och 

landsting har ökat. I takt med en allt besvärligare finansiell situation för 

kommunerna blir det emellertid svårare att upprätthålla tidigare trafikeringsåtaganden 

och än mindre öka denna efter framtida behov och efterfrågan. 

Den modell som gäller idag för att tillhandahålla persontrafik på järnväg på 

olönsamma linjer innebär att behovet av skattefinansiering växer, eftersom 

trafiken trots en stigande efterfrågan inte bär sina kostnader. Vidare ställer 

pågående och genomförda utbyggnader av järnvägsinfrastruktur såväl regionalt 

(Mälarbanan, Svealandsbanan) som interregionalt (Botniabanan, Norrbotniabanan) 

krav på ytterligare skattefinansiering av trafiken på dessa 

banor. Utan en närmare avvägning av dels vilken trafik som stat och kommuner 

bör upphandla, dels vilket trafikslag som bäst fyller de aktuella 

128

kollektivtrafikbehoven riskerar framtida kostnader att öka okontrollerat. Det 

är därvid viktigt att en sådan avvägning och prövning sker utifrån ett tydligt 

definierat samhällsekonomiskt lönsamhetsperspektiv. 1991 års beslut (prop. 

1991/92:130) om att från trafikåret 1993 anbudsupphandla den olönsamma 

persontrafiken på stomnätet syftade till att öka effektiviteten och minska 

kostnaderna för den interregionala trafiken. I samband med detta ifrågasattes 

också upphandling av järnvägstrafik i vissa relationer med tanke på 

kostnaderna i förhållande till den regionalpolitiska nyttan. 140 

I stort sett har Rikstrafiken upphandlat samma järnvägstrafik enligt samma 

utförande som den tidigare upphandlingskommittén och trafikhuvudmännen 

har i oväntat stor utsträckning valt att upprätthålla den tidigare tågtrafiken 

istället för att ersätta den med ofta mindre kostsam busstrafik. Detta har 

skett trots att trafikförsörjningen enligt de transportpolitiska målen är avsedd 

att kunna ske med vilket transportslag som helst. 141 

Ville man verkligen konkurrensutsätta järnvägen? 

Styrningen av järnvägsmarknaden mot en sund konkurrensmarknad måste 

betraktas som relativt tvehågsen och utan riktig styrfart. Den mycket långsamma 

liberaliseringsprocessen innehåller nästan lika många steg åt sidan 

eller bakåt som steg framåt. Avvecklingen av godsmonopolet skedde under 

en lång period och Green Cargo har ända fram till idag fått behålla sin företrädesrätt 

till redan etablerad trafik. Alltjämt har bolaget kontroll över för 

järnvägen viktiga gemensamma funktioner som t.ex. vissa verkstäder och 

större godsterminaler. Först nu, med ikraftträdandet av den nya EG-baserade 

järnvägslagen släpps godsmarknaden helt fri i Sverige. 

Beträffande persontrafiken har SJ ännu idag kvar sin ensamrätt att driva 

kommersiellt lönsam trafik på statens järnvägar. Den konkurrens som finns 

på persontrafikmarknaden gäller således endast den olönsamma trafiken. 

Konkurrens om sådan trafik uppstod ursprungligen som ett resultat av att 

ansvaret för att bedriva eller lägga ner trafiken inom länet lyftes över på 

kommuner och landsting. Först i och med beslutet 1991, med verkan från 

trafikåret 1993, om att den olönsamma persontrafiken på stomnätet skulle 

upphandlas genom anbudstävlan öppnades möjligheten för att också denna 

trafik skulle kunna konkurrensutsättas. 

En fråga som kan ställas i sammanhanget är om regering och riksdag verkligen 

har avsett att göra järnvägstrafik till en konkurrensutsatt verksamhet. 

Målen för liberaliseringen av järnvägssektorn uttrycks i termer av valfrihet 

och konkurrens. Detta behöver å andra sidan inte nödvändigtvis tolkas som 

140 Se även järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen av sex marknader 

– Del II Kartläggningar (2004:28A). 

141 I avsnitt 4.4 diskuteras denna fråga vidare. 

129

att denna valfrihet och konkurrens måste finnas inom sektorn. 142 Även andra 

transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att förse resenärer 

och fraktköpare med möjligheten att välja med vem och på vilket sätt 

man vill resa eller frakta sitt gods. 143 

Kostnadsansvaret är inte konkurrensneutralt fördelat 

Givet att målet är en fungerande konkurrensmarknad är en viktig förutsättning 

att samtliga transportalternativ behandlas konkurrensneutralt och möter 

likartade villkor för etablering och drift. En viktig aspekt gäller fördelningen 

av kostnadsansvaret mellan trafikslagen i form av skatter och avgifter som 

de olika trafikslagen skall betala för nyttjandet av infrastruktur. Enligt det 

transportpolitiska beslutet skulle denna likformighet särskilt gälla för de 

delar av transportmarknaden där det förekommer en betydande konkurrens 

mellan olika transportalternativ. Aktuella siffror från SIKA avseende järnväg, 

vägtransporter och sjöfart visar emellertid att skatter och avgifter skulle 

behöva höjas för att fullfölja marginalkostnadsprincipen, dock mest för järnvägstrafiken 

som i princip endast betalar en tredjedel av sina externa kostnader 

medan sjöfarten och vägtrafiken står för 70 respektive 90 procent av 

sina. Med den skatte- och avgiftsstruktur som råder idag innebär detta också 

att järnvägstrafiken är relativt sett kraftigt gynnad på bekostnad av transporter 

till sjöss och på väg. 144 

Konkurrensförutsättningar skapades som en bieffekt och 

liberaliseringen är långt ifrån slutförd 

De enskilt viktigaste åtgärder som statsmakterna vidtagit på järnvägsområdet 

och som har kommit att bidra till att liberalisera och skapa förutsättningar 

för konkurrens på marknaden kan sägas vara trafikhuvudmannareformen, 

åtskiljandet av infrastruktur och trafik samt avskaffandet av det 

formella monopolet på godsmarknaden. Helt nyligen har också inrättats en 

fristående regleringsmyndighet med uppgift att utöva marknadstillsyn. 

Denna åtgärd har sannolikt goda förutsättningar att bidra till att skärpa konkurrensen 


De två första åtgärderna kan dock snarare sägas ha tillkommit av finansierings- 

och lönsamhetsskäl än utifrån viljan att introducera marknaden för 

konkurrens. Men genom att överlåta ansvaret för trafiken på de landstings- 

och primärkommunala trafikhuvudmännen gavs dessa möjlighet, men ingen 

skyldighet, att upphandla trafiken på entreprenad och genom konkurrensutsättning 

försöka pressa ner kostnaderna. 

142 

Målen beskrivs närmare i järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen 

av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 

143 

Frågan om substitut och sektorsövergripande konkurrens diskuteras närmare i avsnitt 

4.4. 

144 

SIKA, Internaliseringsgrader för att belysa konkurrensneutralitet mellan transportslagen, 

underlag till Godstransportdelegationen (PM 2004:4). Resultatet av denna undersökning 

presenteras närmare i järnvägsavsnittet i den separata kartläggningsdelen Avregleringen 

av sex marknader – Del II Kartläggningar (2004:28A). 

130

Genom separeringen av infrastrukturen och dess höga fasta kostnader från 

driften av trafiken skapade man vidare förutsättningar för att kunna etablera 

sig utan hinder från det naturliga monopolet i infrastrukturen. Från konkurrenssynpunkt 

måste också detta betraktas som både en riktig och nödvändig 

åtgärd. Gränsdragningen mellan vad som var att hänföra till infrastruktur 

och övrigt var dock inte helt klar och genomförandet av separeringen kom 

därför att ske etappvis och under en längre period. SJ hade t.ex. länge kvar 

stora delar av det kapillära nätet samt det fastighetsbestånd som naturligen 

borde höra till järnvägens fasta infrastruktur. Viktiga funktioner som tågplaneläggning 

och operativ trafikledning, liksom ägandet av tågstationer och 

underhållsverkstäder låg också länge kvar under trafikföretagets kontroll. 

Fortfarande kontrollerar t.ex. Green Cargo tillträdet till strategiskt viktiga 

godsterminaler inkl. mark för utveckling av nya. Järnvägsutredningen har 

vidare pekat på att det faktum att SJ disponerar över merparten av den befintliga 

fordonsparken för persontrafik hämmar utvecklingen av en fristående 

fordonsmarknad. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan separeringen 

fortfarande inte sägas vara helt slutförd. 

Men ägarens försök att skydda sina företag har begränsat 

utvecklingen 

Ett återkommande inslag i styrningen av järnvägsmarknaden är regeringens 

och Riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s återkommande 

finansiella underskott och problem. Även om dessa ofta inneburit avsevärda 

statsfinansiella bidrag i form av direkta kapitaltillskott eller indirekt genom 

olika former av lättnader i krav och skyldigheter har de hittills inte kunnat 

förhindra att problemen återkommer. Denna ägarens vilja att skydda sitt 

företag har därtill ofta kommit att ske på bekostnad av mer trafikpolitiska 

överväganden. Trots goda argument för ett slopande av monopolet har SJ 

fortfarande femton år efter liberaliseringens inledning en ensidig ensamrätt 

att driva den persontrafik man anser vara lönsam kombinerad med rätten att 

lägga ner (respektive återta) den trafik man definierat som olönsam. 

Nya förutsättningar 

Den nyligen (1 juli 2004) inrättade Järnvägsstyrelsen innebär att järnvägssektorn, 

i enlighet med EG:s direktiv, får en från såväl trafikeringsföretag 

som infrastrukturhållare fristående regleringsmyndighet. Myndigheten kommer 

att ta över en del men inte alla Banverkets myndighetsuppgifter och 

myndighetsutövning. Myndigheten har i uppgift att utöva tillsyn över järnvägs-, 

tunnelbane- och spårvägssystemen samt verka för säkerheten inom 

systemen och för en effektiv järnvägsmarknad med en sund konkurrens. 145 

Tillsynen kommer således, liksom tidigare, omfatta säkerhetsfrågor och 

frågor om driftskompatibilitet. Men den sektorsspecifika konkurrensövervakningen 

är ny, tidigare har konkurrensövervakningen på järnvägsmark- 

145 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen. 

131

naden enbart skett genom Konkurrensverkets försorg. En fråga i detta sammanhang 

är om myndigheten, i förhållande till dess relativt omfattande uppgifter, 

försetts med tillräckliga mandat och resurser. En uppföljning av Rikstrafikens 

verksamhet visar bl.a. att en underdimensionering av mandat, 

resurser och kompetens gentemot den bransch som myndigheten är satt att 

påverka ger små förutsättningar för att kunna fullfölja sitt uppdrag. 146 

Inrättandet av Järnvägsstyrelsen innebär hur som helst en nödvändig och 

välkommen förstärkning av konkurrensövervakningen på marknaden. Mot 

bakgrund av den rådande marknadsmodellen, där i persontrafiken endast de 

olönsamma järnvägslinjerna är konkurrensutsatta och konkurrensen inom 

godstrafiken alltjämt domineras av ett statligt företag är det tveksamt om 

man kan tala om järnvägsmarknaden som en fungerande konkurrensmarknad. 

I vilken mån den nya myndigheten, utan andra ingrepp eller förändringar 

i marknaden, ensam kan medverka till en mer fungerande och effektiv 

marknad är däremot tveksamt. Det skulle behövas ytterligare förändringar 

i dagens marknadssituation, som t.ex. ett slopande av SJ:s formella 

trafikeringsmonopol och särskilda åtgärder för att stimulera utvecklingen av 

en bättre fungerande konkurrens på godstrafikmarknaden. 


Målen med liberaliseringen av järnvägsmarknaden har formulerats successivt 

i samband med flera olika beslut och inom ramen för en stegvis utveckling 

mot en alltmer öppnad marknad. En tolkning av dessa kan kort sammanfattas 

enligt följande. Effektiva och attraktiva järnvägstransporter och 

en ökad andel till järnvägen av det totala transportarbetet. Konkurrens mellan 

trafikutövare och transportlösningar för samma behov. Ökad effektivitet 

och minskade kostnader för olönsam trafik. Denna tolkning till trots framgår 

det av vår kartläggning av liberaliseringsprocessen, att det är otydligt vad 

statsmakterna egentligen avsett med liberaliseringen av järnvägsmarknaden. 

Var det en lösning av järnvägens lönsamhetsproblem eller bättre kundanpassning 

och teknikutveckling som skulle åstadkommas? 

Beträffande lönsamhetsproblemen i statens egna företag har man inte, trots 

en ökande efterfrågan särskilt i persontrafiken, varaktigt lyckats lösa dessa. 

Teknikutvecklingen på järnvägsmarknaden har både anklagats för att vara 

långsam och kostnadsineffektiv. Vid sidan om infrastrukturen, är denna 

fråga i stor utsträckning koncentrerad kring järnvägens fordon. Utöver bristen 

på standardisering på fordonssidan och en fortfarande alltför teknik- och 

producentstyrd tillverkningsindustri har staten genom sitt agerande (ex. 

fordonsbidrag, breda tåg utan andrahandsvärde) bromsat utvecklingen av en 

fungerande fordonsmarknad. Järnvägsutredningen pekar t.ex. på senare års 

utvecklade finansiella lösningar (av SJ ingångna leasingavtal) samt det 

146 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25). 

132

egionala fordonsbidraget till trafikhuvudmännen som sådant som hämmar 

denna utveckling. Liberaliseringen måste dock sägas ha skapat förutsättningar 

för att en fungerande fordonsmarknad kommer att utvecklas i framtiden 

vilket i sin tur öppnar möjligheterna för en ökad och mer differentierad 

fordonsutveckling. 

Beträffande ambitionen att åstadkomma en bättre samordning av den kollektiva 

trafiken återstår ännu mycket. Fortfarande saknas t.ex. en övergripande 

och fungerande samordning av det av stat och kommuner finansierade 

trafikutbudet. Gränserna mellan Rikstrafikens respektive trafikhuvudmännens 

ansvar är otydliga. Rikstrafikens uppgift har, trots myndighetens ansvar 

att utveckla och samordna trafiken, i många fall reducerats till att 

finansiera den interregionala delen i trafikhuvudmännens trafikupplägg. Den 

transportslagsövergripande tanke som uttrycks i de transportpolitiska målen 

har inte i nämnvärd omfattning kommit att avspeglas i det av samhället styrda 

trafikutbudet. 

Beträffande kundanpassningen kan konstateras att resenärer i kollektivtrafiken 

fortfarande har ett begränsat inflytande såväl i den upphandlade trafiken 

som i den som SJ bedriver med ensamrätt. Inom godstrafiken finns ett utbrett 

missnöje bland kunderna bl.a. när det gäller bristen på järnvägsföretag 

att vända sig till. 

Information om reseutbudet och tjänsternas innehåll har i takt med det ökade 

antalet operatörer i persontrafiken blivit allt mer komplex. Olika trafikoperatörer 

erbjuder olika slag av resetjänster till olika priser och villkor. 

Transaktionskostnaderna för att informera sig om resemöjligheter och alternativ 

på marknaden har därför blivit märkbara. Detta gäller inte minst i 

perspektivet att en järnvägsresa ofta utgör en del i en mer sammansatt resa 

som förutsätter flera trafikslag för att komma från dörr till dörr. För att 

minska transaktionskostnaderna och öka tillgängligheten i hela transportsystemet 

skulle resenärerna behöva ha tillgång till en mer transportslagsövergripande 

och för hela landet samlad resenärsinformation än vad som 

finns idag. 

Sammantaget kan konstateras att konkurrensen inom järnvägssektorn är 

svagt utvecklad till följd av monopol i den kommersiella persontrafiken och 

dominans i godstrafiken. Attraktiviteten i järnvägstrafiken påverkas av att 

priserna för persontrafiken har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen 

och på godssidan finns ett utbrett missnöje med den service och de tjänster 

som järnvägsföretagen erbjuder. Järnvägens andel av den totala persontrafiken 

har dock, i synnerhet i den olönsamma delen av trafiken, ökat relativt 

kraftigt, mycket till följd av omfattande satsningar på utbyggnad av banor 

133

på senare år. Godstransporter med järnväg tappar däremot andelar på den 

totala godstransportmarknaden. 147 

Vidare kan konstateras att ambitionen att konkurrens skall råda mellan 

trafikutövare och transportlösningar för samma behov i viss mån hindras en 

bristande konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. Detta bl.a. till följd av 

att järnvägen skatte- och avgiftsmässigt är relativt sett gynnad framför 

vägtrafik och sjöfart. Beträffande den olönsamma trafiken har möjligheten 

att konkurrensupphandla trafiken åtminstone inledningsvis lett till stora 

kostnadsbesparingar. 

3.6 Styrningen av taximarknaden 

3.6.1 Den oreglerade taximarknaden 




… marknadsmisslyckanden Därav föranledda åtgärder 

Informationsproblem gör det svårt för – Prisreglering, lämplighetsprövning, 

kunderna att på förhand bedöma taxi- obligatorisk anslutning till beställtjänsterna.ningscentral. 

Risk för uteblivna stordriftsfördelar i – Obligatorisk anslutning till beställ- 

beställningsverksamheten avseende 

både produktion och beställning. 

ningscentral. 

Risk för osund konkurrens p.g.a. 

överetablering. 

– Behovsprövning. 


Risk för låg taxiservice i områden eller – Trafikeringsplikt och kommenderings- 

vid tider med litet kundunderlag. 

planer 

Dyrt resande för funktionshindrade som – Subventionering av färdtjänst genom 

inte har transportalternativ till taxi. 

offentlig upphandling av samhällsbetalda 

taxiresor. 

Före liberaliseringen av taximarknaden år 1990 hade man i Sverige genom 

olika typer av regleringar velat styra marknaden mot effektivitet, god tillgänglighet 

och god kundservice. Regleringarna syftade i stor utsträckning 

till att värna konsumentintresset genom att komma till rätta med de informationsproblem 

som till viss del kännetecknar marknaden. Dessa problem 

består i att det för taxikunden är svårt att på förhand bedöma priset för en 

taxiresa. Vidare har kunderna ofta en dålig information om taxitjänstens 

kvalitet med avseende på exempelvis säkerhetsförhållanden och restid. 

Genom att taxorna före liberaliseringen var reglerade och att det (liksom 

idag) gjordes en lämplighetsprövning med avseende på exempelvis yrkeskunnande 

och laglydnad för erhållande av trafikillstånd, ökade förutsättningarna 

att komma tillrätta med dessa informationsproblem. 

147 Enligt uppgifter från Banverket. 

134

Förekomsten av beställningscentraler kan underlätta för såväl säljarna som 

köparna av taxitjänster genom att det blir lättare för dem att ”mötas” samt 

att det möjliggör för konsumenter att ställa frågor om exempelvis priser eller 

framföra klagomål. Vidare underlättas samordningen av de samhällsbetalda 

taxiresorna. Ju fler taxiföretag och fordon som är anslutna till en beställningscentral, 

desto kortare blir sannolikt väntetiden för beställningstrafiken. 

Vidare finns det stordriftsfördelar i produktionen inom beställningsverksamheten, 

exempelvis beträffande administration och viss teknisk utrustning 

som telefonväxlar. Av dessa skäl kan det ur ett samhällsekonomiskt 

perspektiv finnas motiv för staten att uppmuntra eller tvinga taxiföretagen 

att ansluta sig till en beställningscentral. I Sverige skedde detta genom ett 

krav på obligatorisk anslutning till en beställningscentral för alla taxiföretag. 

Då det för bedrivande av taxiverksamhet krävs relativt sett små investeringar, 

kan det på den oreglerade taximarknaden finnas en risk för att det 

sker en ”överetablering” av taxiföretag. I avsaknad av en fungerande tillsyn 

kan detta i sin tur leda till en osund konkurrens på marknaden och/eller att 

det blir svårt för seriösa åkare att få en rimlig lönsamhet i verksamheten. Ett 

motiv för den behovsprövning som gjordes innan liberaliseringen var just att 

ge taxiföretagen en viss garanti för en rimlig lönsamhet. 

På taximarknaden finns det en risk för låg service eller mycket höga taxor 

för taxiresande under perioder av låg efterfrågan och/eller i områden med 

litet kundunderlag. Av fördelningspolitiska skäl fanns det därför en långtgående 

utbudsreglering på taxiområdet i form av trafikeringsplikt och kommenderingsplaner. 

Vidare var tanken att prisregleringen med centralt fastställda 

maximitaxor skulle leda till ekonomiska överskott på lönsamma 

tider, vilket skulle täcka de förluster som åkaren fick när denne enligt 

kommenderingsplanen tvingades att köra på olönsamma tider. För funktionshindrade 

personer som i liten utsträckning har något alternativ till taxi, 

subventionerades (liksom idag) taxitransporter genom kommunernas köp av 

färdtjänstresor. Samhället subventionerade även sjukresor och skolskjutsar. 

135

3.6.2 Den reglerade taximarknaden 





Svårigheter att på administrativ väg – Fri etableringsrätt (avskaffande av 

reglera fram effektivitet och service. behovsprövning, trafikeringsplikt) 

Regleringsmyndigheterna var beroende samtidigt som det infördes skärpt 

och påverkade av producentintressen. lämplighetsprövning och krav på 

godkända taxametrar. 

– Fri prissättning. 

Kravet på anslutning till beställnings- – Avskaffande av kravet på anslutcentral 

hämmade marknadsdynamiken. ning till beställningscentral. 

Administrativa kostnader till följd av de – Avskaffad utbuds- och 

långtgående regleringarna. 


Informationsproblem gör det svårt för – Krav på prisinformation. 

kunderna att på förhand bedöma taxitjänsterna. 

– Införande av taxiförarlegitimation. 

– Avskaffande av brytpunktstaxan. 

– Införande av jämförelsepriser. 


Risk för utebliven taxiservice i vissa – Möjlighet att vid upphandling av 

delar av landet med litet kundunderlag. samhällsbetalda resor också 

påverka servicenivån på taxi i 

övrigt. 

– Undantag från förbudet om konkurrensbegränsande 

samarbete för 

viss taxiverksamhet. 

Den hårt reglerade svenska taximarknaden uppvisade en hel del problem. 

Regeringen menade att regleringen som sådan bidrog till uppkomna brister 

beträffande kundservice och effektivitet inom taxinäringen. Erfarenheterna 

hade visat att det genom regleringar på administrativ väg var svårt att styra 

branschen mot god service och effektivitet. En orsak till detta var att det i 

praktiken var svårt för regleringsmyndigheterna Transportrådet och länsstyrelserna 

att få tillgång till sådan information om hur marknaden såg ut 

och fungerade som behövdes för att möjliggöra en effektiv reglering. Vidare 

var det ett problem att producentintressena kom att vägas in i och påverka 

regleringen, exempelvis genom att prisregleraren Transportrådet var beroende 

av uppgifter från Svenska taxiförbundet. 

Konsekvensen av dessa regleringsmisslyckanden blev ofta ett för litet taxiutbud 

och utebliven konkurrens på marknaden vilket gav svaga incitament 

för taxiföretagen till korta väntetider, god service och prispress. Bristen på 

konkurrens ansågs dessutom utgöra hinder mot utvecklande av nya affärs- 

och produktionsidéer. Även kravet på obligatorisk anslutning till en beställningscentral 

riskerade att hämma marknadsdynamiken och innovationsförmågan 

inom taxibranschen. 

136

Den långtgående och detaljerade regleringen av taximarknaden krävde en 

hel del kostsamma administrativa resurser. Även om höga administrativa 

kostnader inte har framhållits som något huvudskäl för liberaliseringen i de 

propositioner vi studerat i kartläggningen, kan även sådana motiv också ha 

haft en viss betydelse. Däremot fanns det uttalade förhoppningar om att 

liberaliseringen skulle leda till en effektiviserad beställningsverksamhet och 

därmed en uppbromsad kostnadsutveckling inom bl.a. färdtjänsten. 

Ovan beskrivna problem var viktiga skäl till liberaliseringen av taximarknaden 

genom slopandet av utbuds- och prisregleringen år 1990. I samband 

med detta infördes även en skärpt lämplighetsprövning samt regler om prisinformation 

och taxametrar. Dessa åtgärder syftade i huvudsak till att på den 

liberaliserade taximarknaden underlätta för taxikunderna att på förhand 

bedöma taxitjänsternas pris och kvalitet. För att ytterligare minska informationsproblemen 

infördes senare krav på taxiförarlegitimation och jämförelsepriser. 

I samma syfte avskaffades även den s.k. brytpunktstaxan. 

Vissa åtgärder som beslutades i samband med eller efter liberaliseringen har 

genomförts av olika fördelningspolitiska skäl. Liksom tidigare har kommuner 

och landsting efter liberaliseringen fortsatt att upphandla samhällsbetalda 

taxiresor. 148 I syfte att minska risken för utebliven taxiservice i vissa 

delar av landet, infördes i samband med liberaliseringen även en möjlighet 

att vid upphandlingen av de samhällsbetalda resorna påverka servicenivån 

hos taxi för allmänhetens behov. Vidare har det i konkurrenslagen införts 

vissa undantag på taxiområdet från lagens generella förbud mot konkurrensbegränsande 

samarbete. Dessa undantag har i första hand motiverats med att 

göra det möjligt att tillgodose det samhälleliga intresset av tillgång till taxi 

även i mindre tätbefolkade områden. 

148 Kommunernas ansvar för att anordna färdtjänst samt förutsättningarna för funktionshindrades 

rätt till tillstånd till färdtjänst, regleras sedan år 1998 i lag (1997:736) om färdtjänst. 

137

3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden 

Dagens taximarknad uppvisar … 


Utbrett fusk inom branschen snedvrider – Effektiviserad tillsyn av taxi- 

konkurrensen. 

näringen. 

– Krav på tömning av taxametrar i 

särskilda tömningscentraler. 

Beställningscentraler och avtal om – Utvärdering av effekterna av 

reglering av tillgång till kunder minskar undantagen från förbudet mot 

konkurrensen. 

konkurrensbegränsande samarbete. 

Informationsbrist gör det svårt för – Ytterligare regler som underlättar 

kunderna att på förhand bedöma 

prisjämförelser mellan olika företag. 

taxitjänsterna. 

… fördelningsproblem 

Oklart huruvida målet om tillgång till taxi 

även i mindre tätbefolkade områden 

kan anses vara uppfyllt. 

Ett stort problem som funnits på taximarkanden redan före liberaliseringen 

och som alltjämt råder idag, är förekomsten av oseriösa taxiföretag som 

genom ekonomisk brottslighet (t.ex. oredovisade intäkter) snedvrider konkurrensen 

på marknaden. Det har visat sig svårt för berörda myndigheter att 

trots regler om trafiktillstånd, taxiförarlegitimation och taxametrar samt 

genom den löpande tillsyn som sker, komma till rätta med problemen. Vid 

sidan av den ekonomiska brottslighet som finns inom branschen bland 

utövare med tillstånd, är ytterligare ett problem förekomsten av den olagliga 

yrkesmässiga trafiken (s.k. svarttaxi) där utövarna överhuvudtaget saknar 

rätt att bedriva yrkestrafik. 

På många lokala taximarknader finns idag endast en dominerande beställningscentral 

till vilka flertalet taxiföretag är anslutna. Beställningscentralerna 

kan lokalt utgöra ett etableringshinder på marknaden genom att taxiföretag 

kan anse sig tvungna att ansluta sig till existerande centraler för att få 

utföra samhällsbetalda köruppdrag och annan beställningsverksamhet. Detta 

gäller i synnerhet i glesbygd där andelen samhällsbetalda resor kan utgöra 

upp mot 90 procent av den totala taximarknaden. Till följd av att kommuner 

och landsting genom upphandling tecknar avtal med en eller flera beställningscentraler 

för en given tid framåt, blir det svårt att under denna period 

etablera taxiverksamhet genom en konkurrerande central. 

Vid sidan av problemet med att en beställningscentral får ”monopol” på 

samhällsbetalda resor, utgör centralerna ur ett konkurrensperspektiv ett 

problem i sig genom att konkurrensen mellan anslutna taxiföretag i stor 

utsträckning uteblir när det gäller beställningstrafiken. Detta gäller i synnerhet 

på marknader där antalet centraler är få och har en dominerande ställning. 

138

Ytterligare en omständighet som de facto begränsar konkurrensen och som 

utgör ett tillträdesproblem på vissa marknader, är den reglering som idag 

finns av tillgången till kunder på vissa flygplatser och tågstationer. Luftfartsverket 

och SJ har slutit särskilda avtal med enbart vissa beställningscentraler 

som innebär att enbart taxiföretag anslutna till dessa centraler får 

tillgång till de mest attraktiva upphämtningsplatserna. Bakgrunden till avtalen 

var att det efter liberaliseringen vid vissa flygplatser och tågstationer 

uppstod problem där mindre seriösa taxiföretag skapade oordning i köerna 

och lurade kunder med bristande lokalkännedom. Genom avtalen har dessa 

problem i stor utsträckning upphört. 

Trots att en del har gjorts för att underlätta för konsumenterna och komma 

tillrätta med de informationsproblem som finns på taximarknaden, anses det 

fortfarande relativt svårt för konsumenterna att jämföra priser och serviceprofil 

mellan olika taxiföretag. 

Regeringen har framhållit ett mål om tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade 

områden. 149 Som beskrivits har undantag från konkurrenslagens 

förbud mot konkurrensbegränsande samarbete införts för viss taxisamverkan 

som berör beställningscentralerna. Syftet med undantagen har varit att 

möjliggöra att målet om taxitillgång även i mindre tätbefolkade områden 

kan uppfyllas. Det är dock oklart om detta mål idag kan anses vara uppfyllt. 


Till skillnad från andra marknader liberaliserades taximarknaden inte 

successivt utan i ett steg år 1990 genom borttagandet av utbuds- och prisregleringen. 

Åren efter liberaliseringen har präglats av ett fortsatt utredande på 

taxiområdet … 

Åren efter liberaliseringen fram till idag har präglats av fortsatt utredande 

med återkommande nya och förändrade regler på taxiområdet. Detta är i sig 

ett problem för taxinäringen och marknadens funktionssätt och har för företagen 

på marknaden inneburit en osäkerhet om de långsiktiga spelreglerna. 

150 Under perioden fram till idag har exempelvis tre olika utredningar 

tillsatts som på olika sätt haft till uppgift att (bl.a.) behandla problemen med 

ekonomisk brottslighet inom taxibranschen. Vid sidan av de successiva 

justeringar och kompletteringar på taxiområdet som har skett i existerande 

lagar, förordningar och föreskrifter, har dessutom hela yrkestrafiklagstiftningen 

varit föremål för en grundläggande översyn och sedermera ersatts av 

en ny lagstiftning år 1998. 

149 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). 

150 Detta utgör ett exempel på det som vi beskrivit som ”politisk risk”. 

139

Det är enligt vår uppfattning uppenbart att man missbedömde och underskattade 

de omställningsproblem och olägenheter som liberaliseringen 

skulle komma att medföra, i synnerhet avseende kundens ställning i relationen 

till producenten samt avsaknaden av konkurrens på lika villkor på 

marknaden. Behovet av tillsyn över den liberaliserade taximarknaden underskattades 

vilket ledde till en underdimensionering i detta avseende. Detta 

kan förefalla märkligt mot bakgrund av att avskaffandet av utbudsregleringen 

innebar att resurser frigjordes hos länsstyrelserna. Kritik kan vidare 

riktas mot hur regeringen sedan agerade i syfte att komma till rätta med 

uppkomna problem. Av kartläggningen framgår att regeringen de närmaste 

åren efter liberaliseringen vid ett flertal tillfällen kom att genomföra förändringar 

och skärpningar i regelverket i syfte att åtgärda problemen. Hanteringen 

framstår emellertid som osäker och utdragen. Ett exempel på detta är 

införandet av taxiförarlegitimationen som regeringen beslutade om i december 

1992, men som kom att börja gälla först från januari 1995. 

… även om många av åtgärderna har varit motiverade 

Oberoende av processen i sig kan det diskuteras huruvida de successivt höjda 

kraven på lämplighet, taxametrar, prisinformation etc. utgör något etableringshinder 

på taximarknaden och på så sätt strider mot det bakomliggande 

motivet för liberaliseringen att öka konkurrensen på taxiområdet. Vi anser 

att vidtagna åtgärder på detta område i huvudsak har varit motiverade, 

exempelvis beträffande avvecklandet av brytpunktstaxan och införandet av 

jämförelsepriser. Motivet för åtgärderna har varit att underlätta för konsumenterna 

att bedöma taxitjänsterna och att komma åt den utbredda ekonomiska 

brottsligheten inom branschen. Informerade kunder och jämlika konkurrensvillkor 

är en viktig förutsättning för en fungerande konkurrens. 

Vidare talar det faktum att såväl antalet tillståndsinnehavare som taxibilar 

sett över hela landet idag är större än vid tiden före liberaliseringen, för att 

de skärpta kraven inte på ett avgörande sätt har utgjort ett etableringshinder 

på marknaden. 151 

Angående dagens konkurrenssituation 

Viktigt att framhålla när det gäller taxiverksamhet är att marknadssituationen 

och konkurrensförutsättningarna är väldigt olika mellan glesbygd och 

storstad. I vissa delar av landet utgör de samhällsbetalda taxiresorna över 90 

procent av den totala taximarknaden medan motsvarande siffra i storstad är 

betydligt lägre. Möjligheten att bedriva taxiverksamhet på enbart privatkunder 

gäller sannolikt endast de större orterna. 152 Detta gör att man närmast 

kan tala om två separata taximarknader med olika förutsättningar; marknaden 

för samhällsbetalda resor samt marknaden för privat- och företagsresor. 

151 

Antalet tillståndsinnehavare har dock minskat med cirka 10 procent från år 1996 fram 

till idag. 

152 

Svenska Taxiförbundet har bedömt att det endast är i de 5–10 största orterna som det är 

möjligt att bedriva taxiverksamhet enbart på privatkunder. 

140

Ett av de största problemen inom taxinäringen idag är förekomsten av ekonomisk 

brottslighet vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Till detta 

kommer även problemet med svarttaxi. Vi anser att det bör vara en prioriterad 

uppgift att komma tillrätta med dessa problem. Så länge de kvarstår 

hämmas utvecklingen mot en fungerande konkurrens på taximarknaden och 

de positiva effekter som följer av detta. Mot bakgrund av att problemen nu 

har funnits på marknaden under lång tid, är det förvånande att man ännu inte 

lyckats kommit tillrätta med dem. Kritik kan därför riktas mot att beslutsfattarna 

har varit för passiva och obeslutsamma. Vi konstaterar exempelvis att 

förslaget om obligatorisk tömning av taxametrar i särskilda tömningscentraler 

som tidigare föreslagits i två olika utredningar (men som inte realiserats), 

nu återigen skall analyseras särskilt i Utredningen om taxinäringen. 

Beträffande de undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande 

samarbete som beslutats på taxiområdet, kan man hävda att 

de strider mot ambitionen att skapa ökad konkurrens på taxiområdet vilket 

var ett av motiven för liberaliseringen. Samtidigt ligger åtgärderna i linje 

med målet på taxiområdet om god tillgänglighet. I detta fall har statsmakterna 

gjort en avvägning där det samhälleliga intresset av tillgång till taxi i 

mindre tätbefolkade områden, har fått väga tyngre än den generella principen 

om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. 153 Oberoende av 

detta är det ur ett konkurrensperspektiv ett problem att det på många lokala 

marknader bara finns en beställningscentral för kunderna att vända sig till. 

Detta försvårar priskonkurrensen och serviceprofileringen mellan olika taxiföretag. 

Då det såvitt känt inte har gjorts någon studie av vilka effekterna är 

av undantagen eller i vilken utsträckning de faktiskt behövs för att tillgodose 

samhällets intresse av tillgång till taxi, menar vi att det nu kan vara dags att 

göra en närmare utvärdering av detta. 

Problemen med beställningscentraler förstärks i den utsträckning som 

centralerna aktivt förhindrar eller försvårar anslutning av nya företag. I 

sådana fall utgör de etableringshinder på marknaden, i synnerhet i områden 

med stor andel beställningstrafik och/eller där kundernas kännedom om de 

etablerade centralerna är väl inarbetade sedan tidigare. Ett närliggande 

problem är vidare att kommunernas och landstingens upphandling av samhällsbetalda 

taxiresor, innebär att konkurrensen på taximarknaden begränsas 

under avtalstiden. Detta kan i sin tur leda till att färre företag kommer att 

delta i anbudsupphandlingen för nästföljande period. Detta problem illustrerar 

vikten av att upphandlande enheter i möjligaste mån utformar upphandlingarna 

av samhällsbetalda resor på ett sådant sätt att hänsyn också kan tas 

till den långsiktiga konkurrenssituationen. 

153 Före införandet av undantagsreglerna prövades taxiföretagens samarbete i anslutning till 

det generella förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete och i form av individuella 

undantag. Efter införandet av de nya reglerna har färre fall av taxisamverkan varit föremål 

för verkets prövning. 

141

Bortsett från de etableringsproblem som kan uppstå till följd av beställningscentraler 

som vi redogjort för ovan, anser vi att det idag inte finns 

några större etableringshinder på den svenska taximarknaden. 

Vem ansvarar för att följa taximarknaden och utveckla konkurrensen? 

I arbetet med denna rapport har vi noterat att dokumentation och analys av 

marknadsförhållanden och konkurrenssituationen på taxiområdet, förekommer 

i liten utsträckning i jämförelse med de fem andra studerade marknaderna. 

Det har gjorts ett antal forskningsstudier som i huvudsak har fokuserat 

på effekterna av taximarknadens liberalisering. Vidare har Konkurrensverket 

i några rapporter ytligt berört konkurrenssituationen på taxiområdet 

och effekterna av liberaliseringen, men i övrigt inte behandlat dessa frågor 

närmare. Konkurrensverkets verksamhet på taxiområdet har huvudsakligen 

berört taxiföretagens samarbete i beställningscentralerna där myndigheten (i 

synnerhet före införandet av undantagsreglerna) har behandlat ansökningar 

om undantag från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande 

samarbete. 

På taxiområdet saknas det, till skillnad från några av de andra studerade 

marknaderna, någon myndighet som har ett övergripande ansvar att följa 

marknaden och utveckla konkurrensen på området. Trafikhuvudmännen är 

dock skyldiga att ”… ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna och verka för en 

tillfredsställande taxiförsörjning.” 154 Vidare har länsstyrelserna en allmän 

uppgift att främja en effektiv konkurrens i länen, men i den utsträckning 

som detta sker på taxiområdet berörs enbart situationen i det enskilda länet. 

Kunskapen om marknadsförhållanden och konkurrenssituationen på taxiområdet 

totalt sett förefaller emellertid vara begränsad. 


Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen av taximarknaden var att 

skapa en ökad konkurrens och ge utrymme för nya företagsidéer. Detta 

menade man skulle leda till en höjd effektivitet inom branschen samt förbättrad 

kundservice och prispress. 

Efter liberaliseringen har konkurrensen på taximarknaden ökat på åtminstone 

vissa delmarknader. Liberaliseringen har medfört ett totalt sett 

ökat utbud av taxifordon och inneburit kortare väntetider för kunderna i 

framför allt storstäderna. Det finns även vissa uppgifter som talar för att 

taxikunderna uppfattat ett trevligare bemötande efter liberaliseringen. 

154 Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. 

142

Priserna på taxiresor för privatpersoner har däremot inte pressats i enlighet 

med målen utan tvärtom stigit snabbare än KPI och NPI sedan liberaliseringen 

år 1990. 155,156 Det är svårare att uttala sig om hur stor kostnadsutvecklingen 

har varit för samhällsbetalda resor. Mot bakgrund av att taxiföretagen 

före liberaliseringen tog ut samma avgifter för samhällsbetalda resor 

som för privatresor och det nu sker en differentiering dem emellan, torde 

emellertid kostnadsutvecklingen för samhällsbetalda resor åtminstone ha 

varit långsammare än för privatresorna. 157 Detta kan tala för att den ökade 

konkurrensen i kombination med möjligheten att upphandla samhällsbetalda 

taxiresor, har haft en positiv effekt på kostnaderna. Vidare har vissa studier 

visat att det finns ett samband mellan graden av konkurrens vid upphandlingar 

och kostnaderna för dessa resor. 

Produktiviteten inom taxibranschen (mätt som produktion per arbetad timme 

och i relation till näringslivet) har utvecklats svagt och i själva verket 

minskat under 1990-talet. Man kan emellertid också konstatera att produktivitetsminskningen 

synes vara mindre efter liberaliseringen i jämförelse med 

utvecklingen under 1980-talet. Vidare bör framhållas att antalet arbetade 

timmar inom taxinäringen har ökat efter liberaliseringen. 158 

155 Dessa uppgifter är hämtade från SCB:s underlag till Regelutredningen. 

156 Flera möjliga förklaringar till detta har presenterats. En sådan förklaring är att det är 

naturligt att priserna stiger när väntetiderna sjunker. Med detta synsätt kan man alltså inte 

utan vidare jämföra priserna för taxi före liberaliseringen (med lång väntetid) med priserna 

för taxi efter liberaliseringen (med kort väntetid) då de helt enkelt utgör olika produkter. En 

annan förklaring till de höjda priserna är att det redan före liberaliseringen fanns ett uppbyggt 

behov av att höja taxorna för att nå god lönsamhet. 

157 Denna bild bekräftas av såväl Svenska Kommunförbundet som Svenska Taxiförbundet. 

158 Konjunkturinstitutet, 1990-talets avregleringar: Vad säger aggregerade data? (2004– 

09–13). 

143

144

4 Sektorsövergripande iakttagelser 

Av föregående kapitel framgår att det både finns likheter och skillnader 

beträffande liberaliseringsprocessen och hur väl de styrmedel som har 

använts hänger ihop med målen. Det kan konstateras att målen – som ofta är 

så pass allmänt hållna att de kan vara svåra att följa upp – ibland är både 

dubbla och motstridiga. Trots generella förvaltningspolitiska ambitioner 

finns starka sektorsgränser och styrningen av sektorerna är alltjämt relativt 

separerad. Detta kan leda till att substitutionsmöjligheterna mellan sektorerna 

och när det gäller att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster blir förhållandevis 

dåligt utnyttjade. 

I detta kapitel redovisar vi några allmänna och tvärgående iakttagelser från 

styrningen av de sex marknaderna. Vi diskuterar och drar övergripande slutsatser 

kring hur man har hanterat t.ex. regleringar, övervakning och tillsyn, 

organisations- och ägarfrågor samt fördelningspolitiska aspekter på de olika 

marknaderna. 

4.1 Politiska mål och målkonflikter 

I avsnitt 2.1.2 redovisas olika mål och motiv som ställts upp och som har 

betydelse för de liberaliserade marknaderna. Det gäller sektorsmål, motiv 

för liberaliseringen respektive det statliga ägandet samt mål som motiveras 

av externa effekter eller fördelningspolitiska effekter. 

Bara genom denna sammanställning kan konstateras att det ur styrningssynpunkt 

finns problem när det gäller att definiera vad som skall uppnås utifrån 

fattade politiska beslut. I detta avsnitt diskuterar vi några sådan styrningsproblem. 

Otydliga mål 

Målen är formulerade på ett övergripande plan, vilket försvårar såväl själva 

styrningen av verksamheten som uppföljning och utvärdering. Är målen 

otydliga får de som leder verksamheten tolka dem eller ta hjälp av ägaren 

alternativt av i andra sammanhang formulerade mål för att få tydligare fokuserade 

och användbara mål. På de liberaliserade marknaderna är det flera 

aktörer som kan ha anledning att förhålla sig till målen. Det gäller beslutsfattare 

som behöver bedöma om liberaliseringen genomförts på ett sådant 

sätt att målen nås, tillsynsmyndigheter som skall se till att marknadens aktörer 

följer regelverket så att målen nås och statliga bolag som skall agera 

affärsmässigt på marknaden samtidigt som de kan vara styrda av politiska 

mål. Är målen otydliga är risken uppenbar att de tolkas olika av aktörerna, 

vilket bidrar till sämre måluppfyllelse. Detta kan sägas gälla på marknaderna 

för el, järnväg, flyg och post. 

145

Vidare gör otydliga mål det svårt att uttala sig om huruvida man uppnått 

målen. När är t.ex. inrikesflyget och järnvägen samhällsekonomiskt effektiva 

eller när är postens priser rimliga? 

Motiven för liberaliseringarna är mer fokuserade än sektorsmålen. När man 

uttalar sig om effekterna av liberaliseringen och om målen nåtts är det viktigt 

att redovisa vilka mål man jämför med. T.ex. saknas mål för att motverka 

negativa externa effekter (som miljöhänsyn) i motiven för liberaliseringen. 

Det kan innebära att miljömål som ingår i sektorsmålet inte nås, även om 

målen för liberaliseringen uppnås. 

För flertalet studerade sektorer finns samhällsekonomiska mål, om än olika 

uttryckta. De transportpolitiska målen, som är giltiga för inrikesflyget och 

järnvägen, talar om ”samhällsekonomiskt effektivt”. På telemarknaden 

handlar det istället om ”till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad”. På 

energiområdet används inte begreppet samhällsekonomi, men målet är så 

omfattande att det ändå får sägas vara ett samhällsekonomiskt mål. 

På övriga marknader, men även för elmarknaden, talas om priserna eller mål 

för priserna. Vid liberaliseringen på elmarknaden angavs ”lägsta möjliga 

priser” som motiv. Senare har målsättningen ändrats till att priserna skall 

vara ”rimliga”. För post anges också ”rimliga priser” som mål, men priserna 

skall också vara enhetliga. För taxi anges som motiv för liberaliseringen att 

den skall skapa prispress. 

Vi menar att målet ”rimliga priser” är ett exempel på ett otydligt mål. För 

vem skall priset vara rimligt? Det kan ju onekligen vara skillnad på vad konsumenten 

respektive producenten anser vara rimligt. 

Motstridiga mål 

Utöver att målen är otydliga är de också i många fall motstridiga. I sektorsmålen 

finns i stor utsträckning mål som lätt kommer i konflikt med varandra. 

En annan tydlig målkonflikt finns mellan motivet för liberaliseringen 

och statens motiv till och agerande som ägare. Denna senare målkonflikt 

diskuteras särskilt nedan. 

Ett exempel på målkonflikt i ett sektorsmål finns inom energipolitiken. Där 

skall energiomställningen till förnybara energikällor kombineras med en 

trygg tillgång till energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Åtminstone 

på kort sikt torde dessa mål vara svåra att förena. 

Frågan uppstår då när det finns motstridiga mål hur dessa skall följas upp 

och hur måluppfyllelsen skall bedömas. Är målen motstridiga görs – medvetet 

eller omedvetet – prioriteringar mellan dessa. Utan närmare vägledning 

vad som väger tyngst riskerar arbetet för att uppfylla målen att bli 

146

ganska godtyckligt. Otydliga mål innebär därför att beslutande organ lämnar 

ifrån sig möjligheten att tydligt styra en verksamhet. 

Mål för statligt ägande 

I målen/motiven för alla de studerade liberaliseringarna anges konkurrensen 

som ett medel för att marknaderna skall fungera effektivare. Alla studerade 

marknader (utom taximarknaden) har ett helt eller delvis statligt ägt bolag. 

De har sitt ursprung i tidigare monopol, men agerar således nu på en konkurrensutsatt 

marknad. Bolagen är de största aktörerna på respektive marknad. 

För konkurrenssituationen är det därför mycket viktigt hur staten agerar 

som ägare till dessa bolag. Mål för bolagens agerande anges i ägardirektiv. 

Dessa kan vara dokumenterade, men de kan också ges under hand. 

Inget av de statliga bolag som agerar på de studerade marknaderna har agerat 

som ”prispressare” i den meningen att man varaktigt syftar till att sänka 

prisnivån på marknaden. Statens avkastningskrav verkar ha prioriterats före 

att skärpa konkurrensen på de aktuella marknaderna. Detta är dock inget 

självklart agerande från staten som ägare på liberaliserade marknader. 

Exempel på ett annat förhållningssätt är SBAB:s agerande på bolånemarknaden, 

där man genom lägre kostnader än de största bankerna kan ha relativt 

sett låga räntor. I inget av de statliga bolag som agerar på el-, tele-, inrikesflyg- 

och järnvägsmarknaderna bedömer vi att bristande priskonkurrens 

beror på andra mål än att ge god avkastning. 

Fördelningsmål kan nås med rätt styrmedel 

En ytterligare målkonflikt kan gälla målet om att skapa effektiva marknader 

samtidigt som fördelningspolitiska mål skall nås. Exempel på denna konflikt 

finns på tele-, post- och transportmarknaderna. 

På de nu studerade marknaderna har de fördelningspolitiska målen tagits om 

hand genom olika åtgärder, t.ex. korssubventionering och upphandling. Vi 

kan alltså konstatera att de fördelningspolitiska målen går att nå, även efter 

en liberalisering. Att man nått dessa mål innebär dock inte automatiskt att de 

nu använda styrmedlen är de mest effektiva. Det kan finnas alternativ som 

på ett bättre sätt når uppställda mål. I vissa områden kan det t.ex. vara mer 

effektivt att ersätta utdelning av brev med fax eller e-post. 

Bristande överensstämmelse mellan mål och styrmedel 

Målen på transportområdet är trafikslagsövergripande, dvs. de säger inget 

om med vilket trafikslag behovet skall tillgodoses. Styrmedlen däremot är i 

huvudsak knutna till trafikslag. Exempelvis sker upphandling av olönsam 

tåg- och flygtrafik för sig, även om en mer gemensam beredning har börjat 

tillämpas. Här skulle man kunna gå längre för att få trafikslagsöveripande 

bedömningar. Statskontoret har tidigare föreslagit att sådana trafikslagsövergripande 

bedömningar skall ske i ökad utsträckning vid Rikstrafikens upp- 

147

handling av olönsam trafik. 159 Liknande förslag har också lämnats av Järnvägsutredningen. 

Betyder målen något? 

Vi har ovan visat på några problem med de olika mål som politiskt satts som 

har betydelse för de liberaliserade marknaderna. Det kan dock diskuteras i 

vilken utsträckning de liberaliserade marknaderna påverkats av hur målen 

formulerats. 

Att målen har betydelse torde vara oomtvistat, men vårt intryck är att det 

långt ifrån är den enda omständigheten som påverkar marknaderna. Det kan 

därför vara av intresse att här diskutera andra påverkansfaktorer. 

Alla studerade marknader, utom taximarknaden, har tidigare varit monopolmarknader 

eller haft svag konkurrens med ett fåtal aktörer. Ett medel i liberaliseringen 

är konkurrensen. Vårt intryck är att man inför beslut om liberaliseringen 

inte tillräckligt analyserat förutsättningarna för att konkurrens 

skulle uppstå genom att fler aktörer kommer till på marknaden och hur konkurrensen 

skulle upprätthållas på en acceptabel nivå. Exempel på tendenser 

som behöver bedömas är risken för att konkurrensen minskar efter hand 

genom uppköp/samarbete, att aktörerna inte priskonkurrerar (oligopolbeteende) 

etc. En delfråga i detta sammanhang är statens agerande som ägare. 

Konkurrensförhållandena är en central fråga för hur marknaden utvecklas 

och för i hur stor utsträckning olika mål nås. 

Jämförs el- och telemarknaderna är de lika med tanke på att de har tre dominerande 

aktörer. En viktig skillnad mellan marknaderna är att det på telemarknaden 

finns en aktiv priskonkurrens, medan den på elmarknaden är 

svag. 

Ytterligare en fråga som påverkar marknadens funktionssätt är hur den regleras 

och hur effektiv tillsynen av infrastrukturen är. Eftersom de studerade 

marknaderna är beroende av en för respektive marknad gemensam infrastruktur 

blir det centralt att tillträdet till infrastrukturen sker konkurrensneutralt 

och att prissättningen är tillräckligt kontrollerad för att undvika 

monopolprissättning. 

Sammanfattningsvis 

När vi studerat målen för sektorerna samt motiven för liberaliseringarna och 

för det statliga ägandet har vi konstaterat att 

• målen är otydliga och ibland motstridiga, 

• fördelningsmålen kan nås med rätt styrmedel, 

• mål och styrmedel ibland brister i överensstämmelse samt att 

• målen har en begränsad betydelse för hur marknaderna utvecklats. 

159 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stor uppdrag (2003:25). 

148

4.2 Fördelningspolitik och rättigheter 

Fördelningsfrågor är politiska till sin natur. Vägledande för hur sådana 

frågor hanteras är politiska deklarationer av typen ”service till alla på lika 

villkor” eller ”service i hela landet av god kvalitet”. Dessa mål kan inte 

tolkas bokstavligt utan måste avvägas mot andra mål. Den viktiga frågan i 

sammanhanget blir därför huruvida de mekanismer som har skapats för att 

hantera avvägningsproblemen i det löpande beslutsfattandet, är väl utformade 

för ändamålet. Särskilt intressant att undersöka här är om de förändrade 

förutsättningarna inom de sex studerade sektorerna har lett till att fördelningsproblemen 

kommit att nedprioriterats i förhållande till tidigare. 

Fördelningsproblemens natur 

Fördelningsrelaterade problem kan föreligga även om varu- eller tjänsteförsörjningen 

fungerar effektivt i stort, nämligen om den marknadsjämvikt 

som uppstår inte anses fördelningspolitiskt acceptabel. Fördelningsproblemen 

har varierande karaktär och följande tre kategorier kan urskiljas: 

• Inkomstrelaterade problem. Här ses hushållsinkomsten som den centrala 

begränsningen och politiken inriktas på att åstadkomma en jämnare fördelning 

av den disponibla inkomsten. 

• Grupper med särskilda behov. Vissa grupper, exempelvis vissa kategorier 

äldre eller funktionshindrade, har speciella behov som de inte kan 

tillgodose inom ramen för sin egen hushållsbudget. 

• Särskilda behov knutna till region. Vissa delar av landet har höga produktionskostnader 

för vissa tjänster. 

De i denna rapport aktuella tjänsteområdena – transporter via järnväg, inrikesflyg 

och taxi, kommunikationer genom post och tele samt elektricitet – 

är inte aktuella att utnyttja för att lösa den första kategorin av problem som 

har ett allmänt inkomstomfördelande syfte. Inget av de sex tjänsteområdena 

representerar en så betydande del av genomsnittshushållets budget att sektorsanknutna 

subventioner har någon märkbar fördelningspolitisk effekt. 160 

På dessa områden är det i stället inom den andra och den tredje kategorin 

som de viktiga fördelningsaspekterna finns. I den andra kategorin, grupper 

med särskilda behov, förekommer särskilda åtgärder inom exempelvis transport- 

och kommunikationsområdena. Exempel på detta är följande. 

• Funktionshindrade som har svårigheter att förflytta sig på egen hand 

eller att resa med allmänna kommunikationsmedel har enligt lag rätt till 

subventionerat resande genom färdtjänsten. 161 

160 Ett exempel på åtgärd inom denna kategori är möjligtvis den prisökningsreglering som 

finns av avgifter för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser. 

161 Det är kommunerna som ansvarar för att anordna färdtjänsten. 

149

• Krav ställs på att tåg- och flygtrafiken handikappanpassas inom vissa 

ramar. 

• Staten tillgodoser genom upphandling äldre och funktionshindrades behov 

av särskilda posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster. 

Inom den tredje kategorin, särskilda behov knutna till region, tillförsäkras 

hushåll i olika delar av landet en viss grundläggande standard i försörjningen 

genom politiska åtaganden på nationell nivå. Exempel på detta är fastställandet 

av särskilda postpolitiska och telepolitiska mål som definieras i 

postlagen respektive telelagen och som bl.a. ställer krav på att alla skall ha 

tillgång till service av en viss kvalitet till rimliga priser. Beträffande transportsektorerna 

inrikesflyg, järnväg och taxi finns övergripande mål formulerade 

som rör tillgänglighet och tillgång för alla. 

Kostnaden för att producera tjänster på de olika sektorerna varierar kraftigt 

över landet, även inomregionalt. Om priserna fullt ut skulle återspegla kostnaderna 

skulle därför hushållsutgifterna för en genomsnittlig förbrukning 

variera i motsvarande mån. För några av tjänsterna skulle en strikt kostnadsbaserad 

prissättning leda till att vissa hushåll avstod från konsumtion eller 

skaffade sig alternativ med en lägre servicenivå. Detta gäller exempelvis 

postutdelning i de mest isolerade hushållen i fjällvärlden och skärgården. En 

av regering och riksdag fastslagen ambition att hushållen i alla delar av 

landet skall ha tillgång till tjänsterna i fråga, och dessutom till likartade 

priser, kräver alltså någon form av offentligt åtagande. 

Huvudprocedurerna för att fatta beslut om och hantera avvägningsproblemen 

mellan kostnadseffektivitet och fördelningspolitiska mål är följande. 

• Beslut fattade direkt i en politiskt ansvarig församling. 

• Beslut på tjänstemannanivå på basis av politiska direktiv och instruktioner, 

kombinerade med en möjlighet att överklaga. 

• Beslut i affärsverk eller statliga bolag på basis av direktiv och instruktioner 

med eller utan möjligheter att framföra klagomål. 

Finansieringsmetoderna varierar med beslutsproceduren. I de båda förstnämnda 

fallen blir utgifterna för de fördelningspolitiskt motiverade tjänsterna 

synliga över en offentlig budget, antingen över den ordinarie budgeten 

eller genom särskilda anslag för offentlig upphandling av tjänsterna i fråga. 

I det tredje fallet sker finansiering normalt genom korssubventionering inom 

affärsverkets eller bolagets verksamhet. 

En jämförelse med rättighetsbaserade offentliga tjänster 

För att få perspektiv på avvägningsproblemen inom de sex aktuella tjänsteområdena 

kan det vara lämpligt att göra en jämförelse med andra områden 

där offentliga åtaganden spelar stor roll för produktionsförutsättningarna. 

150

Även om förutsättningarna i många avseenden skiljer sig, kan man jämföra 

med de grundläggande offentliga tjänsterna inom grundutbildning samt vård 

och omsorg. För dessa tjänster finns starka politiska åtaganden beträffande 

tillgången, oavsett hushållsinkomst. Trots det starka politiska åtagandet på 

dessa områden är rättigheterna emellertid inte absolut definierade. Ett exempel 

på detta är grundutbildningen där rätten till skolgång finns inskriven i 

lag och där utbildningens innehåll beskrivs tämligen detaljerat i utbildningsplaner 

utarbetade av sektorsmyndigheten. Samtidigt bestäms viktiga praktiska 

aspekter på utbildningen av den lokala producenten, dvs. kommunen. 

Vad som skall anses vara ett rimligt avstånd till skolan för eleverna avgörs 

av skolförvaltningen i kommunen, men ytterst av majoriteten i kommunfullmäktige. 

Lärartätheten och andra betydelsefulla faktorer för skolmiljön 

bestäms också lokalt och kommer därmed att vara beroende av den lokala 

politiska majoritetens prioriteringar. 

Till följd av detta kommer välfärdstjänsterna, trots att de är förknippade 

med starka politiska åtaganden, att uppvisa variation över landet avseende 

utformning, tillgänglighet och avgifter. Även den varierande praktiska hanteringen 

på tjänstemannanivån och/eller i de producerande enheterna kommer 

att leda till variationer. Det karaktäristiska draget för de avvägningar 

som alltid måste ske är att de träffas i en politisk miljö. Antingen sker det 

direkt genom att besluten fattas av politiskt valda ombud eller också indirekt 

genom beslut som fattas på tjänstemannanivå utifrån politiska direktiv. 

På de sex aktuella områdena är det politiska åtagandet svagare än för de 

rättighetsbaserade tjänsterna. Det är därför naturligt att variationerna i olika 

avseenden här kan komma att bli ännu större. Detta har dock motverkats 

genom politiska beslut som syftar till att inom rimliga gränser skapa likformighet 

i servicenivån. Åtagandena varierar emellertid mellan de olika sektorerna 

liksom metoderna för att hantera de uppkomna avvägningsproblemen. 

Något som kan liknas vid rättighetsbaserade politiska åtaganden finns möjligtvis 

beträffande postservice, telekommunikationer och taxi genom färdtjänsten. 

Hur har fördelningsproblemen hanterats inom de aktuella sektorerna? 

Elförsörjningen har i mindre utsträckning än de övriga marknaderna präglats 

av uttalat fördelningsrelaterade mål. Elnätet blev tidigt utbyggt i stort 

sett i hela landet. Tonvikten har i stället legat på tillförlitlighet och effektivitet 

hos energisystemet som helhet. Trots att fördelningsrelaterade mål inte 

har uttryckts i någon större omfattning, har man ändå beslutat om ett antal 

åtgärder med den innebörden. Ett exempel på detta är att skatten för förbrukning 

av el är något lägre i vissa kommuner i norra och mellersta Sverige 

än i övriga kommuner. Ytterligare ett exempel är att det successivt har skett 

fortsatta sammanslagningar av koncessionsområdena där syftet bl.a. har 

varit att utjämna variationen i nätavgifterna mellan olika områden. Även 

tariffsättningen på stamnätet är uppbyggd på ett sådant sätt att det sker en 

151

utjämning mellan norra och södra Sverige. Vidare infördes år 1999 ett särskilt 

investeringsstöd för elektrifiering av hushåll som saknar nätanslutning. 

Behovet av en grundläggande postservice har slagits fast vid flera tillfällen 

under 1990-talet och mål för detta har fastställts och definierats i postlagen. 

I enlighet med såväl tidigare som nuvarande lydelse, skall det enligt lagen 

finnas en samhällsomfattande postservice i hela landet som innebär att alla 

skall kunna ta emot brev och att alla skall kunna befordra brev till rimliga 

och enhetliga priser. 162 Dessa övergripande mål har sedan preciserats i postförordningen 

samt genom (först) särskilda avtal och (senare) tillståndvillkor 

för Posten AB. De operativa besluten beträffande den exakta tolkningen och 

hanteringen av ställda krav, ligger dock på lokal nivå inom Postens administration. 

Någon större förändring i detta avseende har inte ägt rum under 

1990-talet och 2000-talets första år. I enlighet med tillståndvillkoren har 

Posten en skyldighet att årligen rapportera klagomål på servicens kvalitet till 

PTS. Vidare ersätter staten merkostnaderna för den aktör (i praktiken 

Posten) som av PTS ges i uppdrag att förmedla blindskriftsförsändelser samt 

erbjuda en utsträckt lantbrevbärarservice för funktionshindrade. 

En eventuell merkostnad för Posten att producera den samhällsomfattande 

postservicen finansieras genom korssubventionering mellan olika produktgrupper 

inom bolaget. Staten tillför inte några anslag för denna service. 

Samtidigt ställer postlagen krav på att tillhandahållandet av den samhällsomfattande 

posttjänsten skall ske till priser som grundar sig på kostnaderna. 

Till följd av kravet på enhetliga priser, sker det vidare en korssubventionering 

inom posttjänsten mellan geografiska områden med lägre produktionskostnader 

och områden med högre kostnader. 

De fördelningsrelaterade målen för telemarknaden har varit stabila under 

perioden sedan 1980-talets slut. Målen refererar till ”ett öppet telenät som 

täcker hela landet”, att ”bidra till regional balans”, att ”alla skall ha råd” och 

att ”kostnaderna skall betalas solidariskt”. I telelagen som infördes år 1993 

ställs villkor på operatörerna om leveransplikt och glesbygdsservice. I samband 

med den samtidiga bolagiseringen av Televerket, träffades övergångsvis 

avtal mellan staten och Telia om pristak och skyldighet att utan särskild 

ersättning upprätthålla telefoni i hela landet. Idag regleras detta i tillståndsvillkor 

och sådana krav gäller för alla operatörer som tillhandahåller allmän 

telefoni eller mobiltelefoni efter tillstånd från PTS. Däremot regleras inte 

längre priserna i förväg. Från mitten av 1990-talet har statligt stöd utgått till 

utbyggnaden av infrastruktur, bl.a. till kommuner för bredbandsutbyggnad. I 

upphandlingen av 3G-nätutbyggnaden formulerades krav på täckningsgrad 

och utbyggnadstakt. Hittills har dock varken målen om tillgång till IT-infrastruktur 

till alla eller en landsomfattande täckning av de nya mobilnäten 

162 Statsmakterna har dessutom formulerat ett särskilt ”postpolitiskt mål” med liknande 

innebörd som kommer till uttryck i bl.a. budgetpropositionen. 

152

kunnat uppnås. Det har visat sig vara svårt att kombinera satsningar av 

regional- eller fördelningspolitisk natur med marknadsmässiga villkor och 

krav på kommersiell lönsamhet. 

Inrikesflyget omfattas liksom järnvägstrafiken av målen om att alla skall ha 

tillgång till ett effektivt transportsystem och att transportsystemet skall bidra 

till att trygga en balanserad regional tillväxt. Flygtrafiken på vissa mindre 

orter har emellertid haft problem med lönsamheten. I samband med de 

första stegen mot en marknadsorienterad flygtrafik i början av 1990-talet, 

beslöts att SAS och Linjeflygs åtaganden beträffande Norrland skulle bestå. 

År 2001 infördes ett system med upphandlad trafik på ett tiotal orter i Norrland 

och Värmland, med Rikstrafiken som ansvarig myndighet. Liksom på 

järnvägsområdet har såväl omfattningen av trafiken som kostnaderna för 

denna ökat successivt. Utan betydande anslagsökningar har därför Rikstrafiken 

haft svårt att upprätthålla den upphandlade flygtrafiken på tidigare 

nivåer. På inrikesflygområdet introducerades vidare år 1999 ett statligt driftbidrag 

till kommunala och privata flygplatser i syfte att säkerställa en tillfredsställande 

interregional flygtrafikförsörjning i hela landet. 

Inom järnvägstrafiken är fördelningsmålen formulerade i termer av att alla 

skall ha tillgång till ett effektivt transportsystem, dock utan att särskilt peka 

ut med vilket trafikslag transporterna skall ske. Vidare finns det en ambition 

att transportsystemet skall bidra till att trygga en balanserad regional tillväxt. 

Trafiken på vissa bandelar har under lång tid genererat underskott. Då 

SJ drevs utan tydliga avkastningskrav hanterades dessa underskott genom 

korssubventionering mellan lönsamma och olönsamma delar av nätet. I 

samband med uppdelningen i Banverket och SJ började man istället att upphandla 

trafiken på de olönsamma interregionala sträckorna för att avlasta SJ 

kostnadsansvaret för trafiken på dessa. Samtidigt överfördes ansvaret för 

den regionala och lokala trafikförsörjningen på kommuner och landsting. 

Dessa fick under en övergångsperiod statliga bidrag för att ersätta järnvägstrafiken 

med buss, men i kanske oväntat stor utsträckning valde de att fortsätta 

driva järnvägstrafik genom att upphandla denna. 

Upphandlingarna har ökat transparensen genom att nivån på subventionen 

har blivit tydligare, vilket också har gjort det lättare att utsätta subventionen 

för politisk prövning. Någon större förändring i transporternas omfattning 

och upplägg jämfört med den trafik SJ tidigare bedrev inom ramen för sitt 

monopol, har dock inte inträffat. Omfattningen av den upphandlade tågtrafiken 

liksom kostnaderna för denna, har dock ökat i takt med lönsamhetsproblem 

i SJ:s kommersiella trafik. Alternativa transportlösningar – t.ex. busstrafik 

istället för tågtrafik – har använts i relativt liten utsträckning, trots att 

detta var en av avsikterna med trafikhuvudmannareformen. Med tanke på 

kommunernas ansträngda finansiella situation, kommer sannolikt behovet 

av statlig finansiering att öka i framtiden om den nuvarande trafiken skall 

kunna bibehållas. 

153

Beträffande taxi och inriktningen av yrkestrafiklagstiftningen, konstaterades 

inför liberaliseringen att samhället har ett ansvar att upprätthålla en tillfredsställande 

trafikförsörjning och att detta kan motivera åtgärder från samhällets 

sida för att säkerställa ett visst grundläggande trafikutbud. Taxi förklarades 

ha ett betydande värde som komplement inom trafikförsörjningen och 

skulle därutöver karaktäriseras av ”… god tillgänglighet, såväl geografiskt 

som över dygnets timmar”. 163 I samband med liberaliseringen av taximarknaden 

fick kommuner och landsting möjlighet att i samband med upphandling 

av samhällsbetalda taxitjänster även påverka utbudsnivån hos taxi för 

allmänhetens behov. Även senare har det samhälleliga intresset av ”… tillgång 

till taxi även i mindre tätbefolkade områden” framhållits. 164 I syfte att 

underlätta försörjningen av taxitjänster på orter med svagt kundunderlag 

infördes år 2000 vissa undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot 

konkurrensbegränsande samarbete. 


Med utgångspunkt från diskussionen ovan och tidigare avsnitt i rapporten 

drar vi följande slutsatser beträffande de fördelningspolitiska aspekterna på 

de sex liberaliserade marknaderna: 

• De beslutsprocedurer som tillämpas för att hantera avvägningen mellan 

fördelningspolitiska mål och andra mål bedöms i huvudsak fungera väl. 

Det finns inga indikationer på att liberaliseringen inom de olika sektorerna 

i sig har lett till en nedprioritering av de fördelningspolitiska målen i 

förhållande till tidigare. 

• Det finns inget som tyder på att uppsatta fördelningspolitiska mål på de 

olika sektorerna inte har uppnåtts på de liberaliserade marknaderna. 

Staten har använt olika modeller och metoder för att förverkliga och 

genomdriva dessa mål. 

• Det finns vissa tveksamheter huruvida finansieringen och fördelningen 

av kostnader mellan skattebetalare och användare för uppfyllandet av 

vissa fördelningspolitiska mål, är långsiktigt hållbar. Tveksamheter gäller 

t.ex. transportområdet där kostnaderna för den upphandlade trafiken 

har ökat. En bättre transportslagsövergripande samordning, i enlighet 

med de transportpolitiska målen, skulle kunna bidra till en ökad kostnadseffektivitet. 

• Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska mål kan frågan ställas 

huruvida de modeller och metoder som valts för att uppnå målen, är de 

mest optimala eller om de innebär att konkurrensen på de liberaliserade 

marknaderna riskerar att hämmas i onödan. 165 Mot bakgrund av detta bör 

163 Proposition (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet. 

164 Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). 

165 Som ett exempel på detta kan nämnas undantagsreglerna för viss taxisamverkan från 

konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. Vidare kan frågan ställas 

huruvida den nuvarande utformningen av den samhällsomfattande posttjänsten och kraven i 

154

man studera vilka eventuella andra tillvägagångssätt som är möjliga att 

tillämpa på de olika sektorerna för att uppnå dessa mål. 

4.3 Konsument- och medborgarinflytande 

På offentligt styrda marknader är medborgarna både uppdragsgivare 

och konsumenter 

Konsumenter på en marknad påverkar utbudet genom sina val av varor och 

tjänster. Som medborgare kan man påverka via politiker, myndigheter eller 

samhällsstyrda institutioner. På flera av de marknader som denna rapport 

behandlar, finns exempel på tjänster som tillgodoses genom att en ”offentlig 

representant” för användarna upphandlar tjänsterna eller utfärdar regler som 

anger vilka slags tjänster som skall tillhandahållas och på vilket sätt. De 

aktörer som står för själva produktionen av tjänsterna är antingen offentligt 

ägda bolag eller privata entreprenörer. Motivet för att en offentlig representant 

på detta sätt upphandlar tjänster eller ställer särskilda krav på tjänsters 

beskaffenhet, bottnar ofta i olika fördelningspolitiska ambitioner. På sådana 

”offentligt styrda marknader” är det medborgarna som ytterst är uppdragsgivare 

till den offentliga sektorn via en lång delegeringskedja. Samtidigt 

som medborgarna är uppdragsgivare är de också konsumenter av de tjänster 

som de har uppdragit åt den offentliga sektorn att tillhandahålla. 

I ekonomirådsrapporten 2000 166 från SNS, konstateras att såväl medborgarnas 

som konsumenternas möjligheter att påverka och utkräva ansvar av 

leverantörer av offentligt beställda tjänster är relativt begränsade. Som 

diskuterats ovan bestäms utbudet genom politiska beslut, dock på en ganska 

övergripande nivå. Den närmare specificeringen av tjänsteutbudet – hur det 

skall se ut, till vilken servicenivå samt var och till vem – avgörs i stor utsträckning 

på tjänstemannanivå av den myndighet som har till uppgift att 

utföra tjänsten eller beställa den. Ekonomirådet framhåller att det är svårt att 

på en sådan administrativ väg anpassa tjänsternas karaktär till medborgarnas 

önskemål. 

Av rådets resonemang följer vidare att ingen vet bättre än enskilda resenärer 

med tåg, buss, båt eller flyg vilken sorts tjänst de värdesätter. Ingen vet heller 

bättre än den funktionshindrade vilken kvalitet han eller hon värdesätter i 

färdtjänsten eller i utbudet av teletjänster. Inte heller i utbudet av posttjänster 

är det möjligt för någon annan än individen själv att veta vilken typ av 

service man sätter värde på. Individer har helt enkelt inte identiska önskemål 

och utan tvingande skäl bör dessa offentliga tjänster inte utformas efter 

samma mall för alla. 

därtill hörande tillståndsvillkor, innebär att förutsättningarna att öka konkurrensen på postområdet 

begränsas. 

166 Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar, (Ekonomirådet 2000). 

155

Det kan ifrågasättas om exempelvis den modell som gäller för stora delar av 

persontrafiken på järnvägstrafik och delar av inrikesflyget, på bästa sätt tar 

tillvara individens möjlighet att påverka servicen. Genom att det i dessa fall 

är trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken som avgör vilken trafik som 

skall bedrivas och till vilken servicenivå, riskerar kommersiellt möjliga och 

för konsumenterna attraktiva alternativ att trängas undan. Detta ställer stora 

krav på att den som beställer en tjänst har underlag och kunskap om såväl 

den efterfrågan man är satt att tillfredsställa som marknadens möjligheter att 

tillgodose detta behov. Hittills har, som visats av t.ex. Järnvägsutredningen 

och i en utvärdering av Rikstrafiken, 167 beställarmyndigheterna dåligt utvecklade 

system för att ta om hand dessa aspekter. 

Vidare kan det diskuteras om dagens modell för tillhandahållande av den 

samhällsomfattande posttjänsten är den enda eller ens mest effektiva för att 

tillgodose vad konsumenterna efterfrågar och har behov av. Kanske är det 

på detta område möjligt att genom upphandling anpassa utbudet av posttjänster 

till varierande behov i olika delar av landet? 


Vi bedömer att det finns en potential att förbättra konsument- och medborgarinflytandet 

på de offentligt styrda marknaderna. Genom att öka detta 

inflytande, skapas förutsättningar för bättre kundanpassning och service 

samtidigt som det också leder till större kunskap om de verkliga behoven 

och hur de förändras över tid. Vidare kan detta även leda till ökad effektivitet 

i produktionen och/eller till att nya produktionsmetoder prövas så att 

kostnaden för att uppfylla uppställda mål begränsas. Genom olika former av 

kundundersökningar, klagomålshantering och aktiv uppföljning av hur 

offentliga tjänster utförs och uppfattas av konsumenter och medborgare, kan 

den offentlige representanten skaffa sig bra underlag för att beställa eller 

ställa krav på anpassade tjänster i framtiden. Vidare kan staten aktivt främja 

utvecklandet av substitut och alternativ till de produktionslösningar som 

används idag. 

4.4 Konkurrens mellan nära substitut 

Den marknadsdefinition som är relevant för en viss undersökning bör lämpligen 

avgöras av syftet med undersökningen. Om frågan gäller huruvida 

tillgången till lokala järnvägstransporter är stor nog för att transportförsörjningen 

skall kunna betraktas som tillfredsställande för den berörda befolkningen, 

är ett marknadsbegrepp som inkluderar delmarknader som är nära 

substitut till järnvägen naturligt. En sådan marknadsdefinition är nödvändig 

också – och i hög grad av samma skäl – för att kunna ta ställning till om 

konkurrensen för något av trafikslagen inrikesflyg och järnväg kan anses 

167 Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25). 

156

tillräcklig. Ett alternativ till att tala om (t.ex.) en marknad för långväga persontransporter 

i stället för en marknad för persontransporter med järnväg, är 

att i en diskussion om konkurrens (och/eller transportförsörjning) sätta fokus 

på samtliga de marknader som utgör varandras nära substitut. 

I transportpolitiken har man sedan en tid tillbaka ställt upp mål för den allmänna 

transportförsörjningen som kan uppnås oberoende av trafikslag: 

”Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets 

grundläggande transportbehov kan tillgodoses.” 168 Också målet att skapa en 

effektivitetsdrivande konkurrens inom respektive järnväg, inrikesflyg och 

taxi berör på grund av substitutionsmöjligheterna mer än ett trafikslag i vart 

och ett av fallen. 

Hur ser då dessa substitut ut och i vilken mån kan konkurrensen sägas 

fungera mellan de olika transportalternativen? Inledningsvis berörs denna 

fråga utifrån ett järnvägsperspektiv. Till att börja med kan konstateras att 

olika typer av transporter skiljer sig åt, t.ex. beroende på en resas ändamål, 

avstånd och typ av resenär. Enligt Järnvägsutredningen 169 konkurrerar t.ex. 

korta järnvägsresor under 10 mil främst med bil. Resenärer med lite lägre 

köpkraft än andra, t.ex. studenter och många pensionärer, reser med buss 

eller andra kollektiva färdmedel. Vid längre resor är alternativet till tåget i 

första hand flyg eller bil. Affärsresenärer väljer emellertid endast tåget om 

det är ett snabbtåg och om det är snabba förbindelser som erbjuds. För privat- 

och fritidsresenärer kan alternativet till tåg vara en expressbussresa. 

Överlag är dock bilen en stark konkurrent till samtliga andra resealternativ, i 

viss mån oberoende av avstånd och ändamål. 

På motsvarande sätt uppstår fraktalternativen på godstransportmarknaden 

beroende på typ av gods, dess värde och beskaffenhet samt vart och över 

vilka avstånd godset skall fraktas. Enligt Järnvägsutredningen kan godsmarknaden 

delas in i högförädlat gods, förädlat gods, lågförädlat gods och 

massgods. Godstransporterna sker i huvudsak på långa avstånd och i utrikes 

trafik. Alternativ till järnvägen är i första hand lastbil och, när det gäller 

delar av massgodset, transporter med båt. Såväl transporter med järnväg 

som till sjöss förutsätter dock att det finns anslutningar i form av industrispår 

och hamnanslutningar och båda transportslagen kräver ofta anslutningstransporter 

med bil vid start och mål. 

Huruvida det finns en fungerande sektorsövergripande konkurrens till järnvägen 

är således beroende av vilka typer av transporter man talar om. För 

kollektivtrafikresenärer som reser lokalt eller regionalt och som av olika 

skäl inte kan välja att åka bil, är alternativen få. Även om det i viss mån kan 

vara möjligt att välja mellan t.ex. buss eller tåg organiseras trafiken obe- 

168 Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). 

169 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104). 

157

oende av trafikslag av en och samma trafikhuvudman. Konkurrensen förutsätts 

här, åtminstone till stor del, äga rum i samband med upphandlingen. 

Järnvägsutredningen konstaterar att konstruktionen av SJ AB:s ensamrätt på 

persontrafikmarknaden skapar osäkra spelregler för konkurrerande såväl 

som anslutande trafikföretag både i och utanför järnvägssektorn och ger i 

praktiken SJ AB ett stort inflytande på omfattningen av den trafik som stat, 

landsting och kommun subventionerar. I takt med att SJ AB finner olika 

järnvägslinjer kommersiellt olönsamma och lägger ner trafik, kan staten via 

Rikstrafiken samt kommuner och landsting via THM i ökande omfattning 

tvingas utöka anslagen till den subventionerade trafiken om trafiken skall 

upprätthållas. 

Den dominerande ställning som SJ AB har i den subventionerade och anbudsupphandlade 

entreprenadtrafiken, till följd av bl.a. nätverksfördelar från 

monopoltrafiken, ger emellertid en risk för att anbudskonkurrensen inte alltid 

fungerar på lika villkor. Vidare har såväl Järnvägsutredningen 170 som 

Statskontoret 171 konstaterat att upphandlarnas krav på trafiken i praktiken 

lämnar mycket litet utrymme för trafikföretagen att utnyttja sina konkurrensfördelar 

och faktiskt konkurrera med olika erbjudanden om service och 

priser. Ett exempel på detta är att mycket specifika krav på fordon – som är 

ett viktigt konkurrensmedel i både tåg- och busstrafik – ofta innebär att 

antingen trafikföretagen eller trafikhuvudmännen själva tvingas investera i 

kostsamma fordon och fordon med begränsat andrahandsvärde. 

Även om statsmakterna uppmärksammar substitutionsmöjligheterna på 

transportområdet vid målformuleringar och överväganden om konkurrensens 

tillräcklighet, kvarstår en betydande risk för att man definierar den 

relevanta transporttjänsten alltför snävt. Detta kan leda till (för) omfattande 

reglering eller åtgärder enbart inriktade mot enskilda transportslag. En angelägen 

fråga att utreda är därför hur målsättningarna på transportområdet 

tillämpas i praktiken. Inte minst kan en sådan utredning behöva göras beträffande 

förslag till kostsamma nyinvesteringar i järnvägsnätet. 

Substitutionsmöjligheterna är klart mindre för områden som el och telekommunikationer, 

även om det också här ibland finns delmarknader som erbjuder 

alternativ. I fall med eluppvärmning av småhus finns ibland förutsättningar 

för att kunna använda alternativa energikällor. Till följd av att det 

finns färre substitut på el- och teleområdena, är antalet konkurrenter på 

dessa områden fler. Vad beträffar värdet av ytterligare sådan konkurrens 

inom områden som inrikesflyg och järnväg, torde det vara störst på sträckor 

där endast ett av dessa trafikslag för närvarande finns företrätt. 


171 Statskontoret, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En utvärdering av försöks- 

lagen inom busslinjetrafik (2004:24). 

158

På postområdet finns betydande ersättningsmöjligheter genom Internet- och 

telekommunikationer och dessa har redan i hög grad slagit igenom. Det kan 

i detta sammanhang ifrågasättas om inte delar av kravet på samhällsomfattande 

posttjänst i framtiden kan tillgodoses med hjälp av fax och datoranvändning. 

Sålunda skulle brevmottagare i områden med höga kostnader per 

levererat brev i växande utsträckning kunna få sin korrespondens som fax- 

och/eller e-postadressater. Detta skulle möjliggöra en minskad täthet i kravet 

på brevutbärning och insamling. Undantag från en sådan lösning kan 

behöva göras för hushåll med dåliga förutsättningar för att använda den nya 

tekniken och när hjälp i samband med apparatinstallationen och tillgång till 

support bedöms vara otillräcklig. 

För en korrekt analys av konkurrensbehov och fördelningspolitiskt tillräcklig 

försörjning på de sex områdena krävs en identifiering och analys av konkurrensen 

mellan alternativ på de delmarknader som berörs när beslut skall 

fattas om nya tillskott av infrastruktur eller nedläggningar, åtminstone vad 

gäller flygplatser och bandelar. Organisatoriska förändringar kan behövas 

för att sätta fokus på de trafikmedelsövergripande aspekterna. Rikstrafiken 

tilldelades 1999 vissa sådana samordningsuppgifter. Statskontoret har i ovan 

nämnda utvärdering av Rikstrafiken konstaterat att brister föreligger i Rikstrafikens 

hittillsvarande verksamhet i detta avseende. Bland annat framhålls 

att Rikstrafikens uppdrag inte är tillräckligt väl preciserat och att Rikstrafiken 

bör kunna få en mer aktiv roll i infrastrukturplaneringen i syfte att bättre 

kunna utveckla kollektivtrafiken. Järnvägsutredningen 172 föreslog att i en 

framtid med en större konkurrens mellan trafikalternativ och med resor sammansatta 

av mer än ett trafikmedel, skall Rikstrafiken och trafikhuvudmännen 

tilldelas ett tydligt formulerat ansvar för att utforma ett strategiskt och 

långsiktigt trafikförsörjningsprogram för hela landet. I en sådan långsiktig 

planering skall olika trafikslags lämplighet för olika resändamål utnyttjas 

och samordnas bättre. 


Vi vill framhålla följande övergripande slutsatser beträffande konkurrensen 

mellan substitut på de sex studerade marknaderna. 

• På transportområdet är såväl konkurrens som, i tillämpliga fall, möjligheterna 

till samverkan mellan olika trafikslag dåligt beaktade trots de 

sektorsövergripande målen för transportpolitiken. 

• Inom såväl transport- som kommunikationssektorerna finns substitutionsmöjligheter 

att ta tillvara. 

• Vid uppfyllandet av fördelningspolitiska mål bör det ges bättre förutsättningar 

att utnyttja de substitut som finns. Mer fokus bör riktas mot att 

tillgodose själva behovet och mindre på tekniken för detta. 


159

4.5 Informationsrelaterade problem 

En väl fungerande marknad förutsätter väl informerade konsumenter som 

dessutom reagerar på förändringar i informationen. Information har som 

tidigare konstaterats karaktären av kollektiv nyttighet, vilket innebär en risk 

för underförsörjning när beslut om produktion, inhämtning eller bearbetning 

överlåts åt decentraliserade beslut på marknaden. Om dessa problem i sin 

tur skall anses utgöra tillräcklig grund för ett offentligt åtagande är en fråga 

som måste avgöras i det enskilda fallet. 

Mer precist kan problem med informationsförsörjningen och informationsutnyttjandet 

uppkomma i följande avseenden: 

• Information om produkterna eller tjänsterna är komplicerad eller kostsam 

att hämta in. Detta gäller exempelvis om den återfinns i databaser 

med begränsad åtkomst. 

• Informationen är svår att bearbeta eller värdera. Detta gäller om produkterna 

präglas av stora kvalitetsskillnader som är svåra att värdera eller 

om prisstrukturen är sådan att det är svårt för den enskilde att avgöra vad 

konsekvenserna blir (fasta kontra konsumtionsberoende avgifter, brutna 

taxor etc.). 

• Det krävs snabba beslut så att tiden för att söka och bearbeta information 

inte räcker till för ett väl övervägt beslut. 

Om något eller några av ovanstående problem finns på en viss marknad kan 

(schematiskt) något av följande alternativ vara aktuella: 

• Inga särskilda åtgärder är motiverade. Generellt sett föreligger visserligen 

en del problem av ovanstående slag, men andelen konsumenter på 

den aktuella marknaden som är välinformerade och lättrörliga är tillräckligt 

stor för att produktionen ändå skall bli effektiv. Detta gäller exempelvis 

dagligvaruhandeln på orter där kommunledningen har tillåtit en fri 

etablering samt val av transportmedel till och från arbetet. 

• En aktör som representerar en grupp konsumenter tar på sig uppgiften 

att producera och presentera information på ett för konsumenterna 

lättillgängligt sätt. Vissa dagstidningar publicerar regelbundet produktjämförelser 

(ofta för sällanköpsvaror), och mer kvalificerade jämförelser 

görs för specifika användargrupper (bilar, datorer). Kravet på objektivitet 

måste ställas högt, vilket innebär att formerna för finansieringen av 

tjänsten är viktig. 

• Branschen tar ansvar för en samlad information till konsumenterna. Detta 

kan ske frivilligt eller genom att staten på olika sätt ställer krav på 

sådan information. Informationen kan även komma till stånd genom att 

160

anschen och staten samarbetar. Ett exempel på detta är Konsumenternas 

elrådgivningsbyrå. 

• Den offentliga sektorn, representerad av en myndighet eller av ett statligt 

ägt bolag, tar på sig samma uppgift. Exempel är Konsumentverket 

med generella produktöversikter och Svensk Bilprovning AB, som 

årligen publicerar en rapport över felfrekvens hos alla på marknaden 

förekommande bilmodeller. 

• Det offentliga reglerar förutsättningarna för byte av leverantör i det fall 

konsumenten regelbundet tecknar avtal med producenten, såsom fallet är 

på telemarknaden (nummerportabilitet m.m.). 

• Den offentliga sektorn vidmakthåller organ som har mer eller mindre 

långtgående befogenheter att i efterhand korrigera icke tillfredsställande 

agerande från producenternas sida. Exempel är Allmänna reklamationsnämnden 

(med uppgift att ge rekommendationer i tvister), Marknadsdomstolen 

(med rätt att utfärda sanktioner) samt Energimyndigheten 

(med efterhandsbedömning av nättariffernas skälighet). 

• Den offentliga sektorn ingriper i själva beslutet om inköp eller investering. 

Ett exempel är lagen om läkemedelsförmåner m.m., som baserar 

förmånen på det billigaste läkemedlet i en grupp med samma effekt. I 

och med att patienten får betala hela mellanskillnaden för ett dyrare 

läkemedel skapas en press på ordinerande läkare att förskriva det billigaste 

preparatet. 

Som synes finns ett brett spektrum av åtgärder. Valet mellan dem avgörs av 

en kombination av faktorer – varans betydelse för hushållsekonomin, informationsproblemens 

karaktär, relationen mellan producent och konsument 

osv. På de sex marknader som ingår i denna rapport ser situationen ganska 

olika ut. Sedan elmarknaden började avregleras har det rått en ständig 

diskussion kring komplexiteten i valet av elleverantör. Räkningarna har 

kritiserats för att vara svårlästa, och det kräver viss räkneförmåga för att 

avgöra vilken leverantör som är billigast för en viss konsumtionsprofil, 

eftersom både grundpris och kWh-pris varierar mellan leverantörerna. För 

den som har tillgång till Internet finns webbplatser med jämförelser. Konsumentverket 

har information om flertalet leverantörer på den svenska 

marknaden. Uppgifterna bygger dock på frivillighet vilket leder till brister i 

à jourhållningen. Vidare erbjuder vissa fackförbund och andra organisationer 

kollektivt träffade avtal. Det finns också privata Internetbaserade 

tjänster för den som vill ha hjälp att söka bland alternativen. För konsumenten 

kan det dock vara svårt att bedöma kvaliteten och tillförlitligheten i 

sådana tjänster. 

På transportområdet är det framför allt intressant att jämföra priser, restider 

och andra förhållanden mellan olika trafikslag som flyg, tåg och buss, eftersom 

antalet konkurrenter inom ett och samma trafikslag oftast är litet. Infor- 

161

mationen kan relativt lätt fås via Internet från producenterna inom respektive 

kategori, men sammanställningen av detta får konsumenten göra själva. 

Taxiresor är emellertid annorlunda, eftersom de oftast är lokala och beställningen 

av resan ofta sker med kort varsel. Tidspressen är ännu högre när 

den resande väljer mellan olika företag på en uppställningsplats. På detta 

område har det lagstiftats om viss information beträffande taxor för att 

stärka konsumentens position. 

Teleområdet påminner om elförsörjningen vad gäller den allmänna strukturen 

på marknad och beslut om leverantör. Även om ett fåtal leverantörer 

dominerar marknaden är antalet leverantörer relativt stort. Dessa har olika 

taxestruktur vilket försvårar prisjämförelser. PTS erbjuder på sin webbplats 

möjligheten att jämföra producenterna för vissa typsamtal (fast/mobil, olika 

samtalslängd etc.). Här finns, liksom på elområdet, Internetbaserade söktjänster. 

Samma problem finns dock att som konsument bedöma kvalitet och 

tillförlitlighet i dessa tjänster. 

På postområdet bedömer vi att det inte föreligger några större informationsrelaterade 

problem. 


Enligt vår bedömning skulle följande områden kunna övervägas för olika 

former av samordning i syfte att förbättra konsumenternas informationsunderlag: 

• Både på el- och teleområdena är informationen om priser och leveransvillkor 

bitvis svårtillgänglig. Existerande informationsinsatser (Konsumentverket, 

PTS m.fl.) skulle kunna utökas, exempelvis genom att man 

via ett effektivt medium som TV eller Text-TV upplyser om valmöjligheten 

och också illustrerar för typhushållen vilka skillnaderna är. 

• För kollektiva persontransporter skulle en branschövergripande myndighet 

som Rikstrafiken kunna få i uppgift att ansvara för att en transportslagsövergripande 

reseinformation för hela landet sammanställs. 

4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer 

En enhetlig förvaltningsstruktur? 

Det finns många paralleller mellan de sex sektorer som analyseras i denna 

rapport. Alla har mer eller mindre utpräglade stordriftsfördelar som i avsaknad 

av offentliga ingrepp kan leda till monopol eller monopolliknande 

strukturer med de konsekvenser detta för med sig för prisbildning, effektivitet, 

produktionsnivåer och teknisk utvecklingstakt. I samtliga fall har den 

offentliga sektorn – i de flesta fall staten, men i några även kommunerna – 

tagit på sig ett ansvar för produktion, förvaltning av den gemensamma nätverksresursen 

och distributionen. Prisreglering har varit vanlig, liksom poli- 

162

tiskt bestämda restriktioner på prisvariationerna över landet och mellan 

olika konsumentgrupper. 

I den historiska situation där denna lösning utvecklades var den sannolikt 

rationell. När marknaderna efterhand mognade och den tekniska utvecklingsnivån 

steg framstod den som illa anpassad till förutsättningarna inom 

respektive sektor. Staten kunde utan att riskera den övergripande samhällsekonomiska 

effektiviteten dra sig tillbaka från vissa av sina tidigare roller. 

Det har inneburit att staten koncentrerat sig på att tillhandahålla infrastrukturen 

och myndighetsutövningen, medan producentrollen utövas i bolagsform 

i princip jämställd med övriga kommersiella aktörer. På denna utvecklingsbana 

har vissa av sektorerna hunnit längre än andra. Det är naturligt att 

i detta läge ställa frågan om kvarvarande skillnader är rationellt motiverade 

eller om en gemensam förvaltningsstruktur är möjlig och önskvärd. 

Huvudkomponenterna i en sådan förvaltningsstruktur är följande: 

• En gemensam infrastruktur, som har karaktären av en exkluderbar kollektiv 

nyttighet i form av exempelvis ett fysiskt nät (elnät, telenät) eller 

annat som spelar en viktig roll för produktionen av tjänsterna inom 

sektorn (databaser, standarder, odelbarheter som ger överkapacitet i ett 

företags produktionsapparat mm). Denna infrastruktur är ofta offentligt 

ägd och förvaltas i flera fall i myndighetsform för att skapa största möjliga 

transparens och integritet gentemot olika intressentgrupper. Tillträdet 

till denna gemensamma resurs skall vara öppet och ske på lika 

villkor för alla producenter som uppfyller uppsatta grundvillkor för att 

verka på marknaden. 

• En samling kommersiella aktörer, som erbjuder tjänster på de villkor 

som definieras för sektorn. Ett statligt eller kommunalt ägt bolag kan 

vara en av dessa aktörer om man bedömer detta som politiskt önskvärt, 

men det är inte i sig nödvändigt för modellen. 

• En övervakande myndighet med uppgift att se till att operatörerna följer 

uppsatta regelverk, att konkurrensen fungerar inom sektorn, att prisutvecklingen 

är rimlig, att nya producenter inte hindras från tillträde 

genom tekniska eller ekonomiska restriktioner, att konsumenterna har 

god tillgång till korrekt information om priser och kvaliteter etc. I uppgifterna 

kan också ingå att ansvara för offentlig upphandling av sådana 

tjänster som kräver offentliga subventioner för att produktionen skall bli 

av önskad omfattning. Uppgifterna kan vara fördelade på flera myndigheter, 

men då krävs att dessa myndigheter samverkar för att övervakningen 

som helhet skall vara effektiv. 173 

Hur ser då dagsläget ut inom de sex sektorerna? Inom elsektorn är separationen 

mellan förvaltning av stamnätet och kommersiell statlig verksamhet 

173 Myndighetsuppgifter på liberaliserade marknader diskuteras närmare i avsnitt 4.8. 

163

genomförd i och med skapandet av Svenska Kraftnät och bolagiseringen av 

Vattenfall. De lokala och regionala nätbolagen ägs av privata och offentliga 

aktörer, som också är aktiva på de konkurrensutsatta marknaderna. Nätbolagen 

är juridiskt åtskilda, men separationen är svag p.g.a. ägarsambanden. 

Villkoren för de olika kraftproducenterna är i stort desamma, även om skillnaden 

i storlek – som på många andra marknader – ger olika aktörer olika 

handlingsutrymme. Energimyndigheten har tillsyn över det reglerade nätmonopolet, 

men för de konkurrensutsatta delarna (produktion och handel) 

har Konkurrensverket tillsyn enligt konkurrenslagen. Tillsynen förefaller 

vara svagare gentemot producenterna än den PTS utövar på teleområdet. 

Konsumentverket och Energimyndigheten har en roll som informatörer på 

elområdet. Dessa myndigheter står tillsammans med branschen bakom Konsumenternas 

elrådgivningsbyrå som också informerar konsumenterna. 

Postförmedlingen har successivt närmat sig den gemensamma modellen, 

men skillnaden mellan Posten AB och andra producenter är fortfarande 

alltför stor för att normala marknadsvillkor skall anses gälla. Den postala 

infrastrukturen har gjorts mer tillgänglig men är alltjämt i Postens ägo. Den 

övervakande myndigheten PTS har ett sektorsansvar på postområdet och 

skall bl.a. främja att marknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument- 

som regionalpolitiskt perspektiv samt följa prisutvecklingen. Till skillnad 

från vad som gäller på teleområdet har myndigheten emellertid inte en utpekad 

uppgift att främja en effektiv konkurrens. 

Marknaden för teletjänster har utvecklats snabbt under det senaste dryga 

decenniet, inte minst tack vare en mycket snabb teknisk utveckling som 

samspelat med den administrativa och kommersiella. Genom skapandet av 

Telenämnden, sedermera Telestyrelsen och PTS, har sektorn fått en reglerande 

myndighet med auktoritet gentemot producenterna av teletjänster. 

Huvudavvikelsen från grundmodellen är att telenätet fortfarande ägs och 

förvaltas av Telia. 

Inom inrikesflyget är en motsvarande separation på väg genom skapandet av 

Luftfartsstyrelsen. Staten agerar nätförvaltare på kommersiella villkor via 

Luftfartsverket och har samtidigt genom engagemanget i SAS/Linjeflyg 

kommersiella intressen i tjänsteproduktionen. Konkurrensen är ojämn på de 

olika destinationerna inom landet, och det får anses vara en öppen fråga om 

konkurrensen mellan de olika trafikslagen är tillräcklig för att prisbildningen 

skall anses tillfredsställande. Den fortsatta utvecklingen kommer att bero på 

vilket mandat den nya myndigheten får och hur väl den lyckas etablera en 

position. 

Järnvägssektorn uppvisar några anomalier gentemot den gemensamma 

modellen. De kommersiella aktörerna arbetar inte under lika villkor. SJ har 

fortfarande monopol på trafiken på de lönsamma bandelarna och har dessutom 

rätten att ensidigt avgöra vilka de lönsamma trafikavsnitten är. Detta 

164

förhållande måste ändras om villkoren skall kunna anses vara marknadsliknande. 

Myndighetsstrukturen följer i övrigt standardmodellen genom 

Järnvägsstyrelsen och Banverket. 

Givet behovet av specialiserade myndigheter på flyg- och järnvägsområdena 

tillkommer en särskild aspekt på förvaltningsstrukturen när områdena har 

väsentliga beröringspunkter både som alternativa sätt att försörja trafikkonsumenterna 

och som beståndsdelar i den effektivitetsgenererande konkurrens 

som statsmakterna vill värna om. Flyg och järnväg utgör i flera 

avseenden substitut när det gäller att uppfylla det transportpolitiska målet att 

medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov skall tillgodoses. 

För denna försörjning ansvarar Rikstrafiken och de regionala 

trafikhuvudmännen. Däremot saknas tydligt utpekade uppgifter att se till att 

konkurrensen mellan trafikslagen upprätthålls samt att samordna behoven 

mellan trafikslagen. Att informationen till trafikkonsumenterna från de olika 

trafikslagen är tillfyllest och dessutom effektivt utformad är ytterligare en 

viktig uppgift på transportområdet. 174 

Taxinäringen skiljer sig i stor utsträckning från de andra sektorerna och därmed 

från förvaltningsstrukturens grundmodell, bl.a. genom att det inte på 

samma sätt finns någon exkluderbar kollektiv nyttighet i form av en fysisk 

infrastruktur. Till skillnad från de andra sektorerna består branschens aktörer 

av många och mycket små företag (som dock kan ingå i samverkan med 

varandra genom beställningscentraler). Vidare avviker näringen genom att 

taxitjänster i stor utsträckning är lokala till sin karaktär, vilket gjort kommuner 

och landsting samt i någon mån länsstyrelserna – och inte centrala 

statliga förvaltningsmyndigheter – till de huvudsakliga offentliga aktörerna. 


I tabellen nedan sammanfattas grundmodellen och de förhållanden som 

råder inom de sex sektorerna. I de fall den existerande marknaden i stort sett 

kan anses fungera har detta markerats med ”Ja”, men konkurrenstrycket är 

olika på de olika marknaderna och delmarknaderna. 

174 Se även avsnitt 4.5 om informationsrelaterade problem. 

165

Grundmodell för en enhetlig förvaltningsstruktur samt rådande förhållanden 

Nätförvaltning Marknad Övervakande myndighet 

Grundmodell Offentligt ägd och förvaltad Kommersiella aktörer Sektorsmyndighet med 

infrastruktur (nät, databas konkurrerar på lika ansvar för bl.a. marknads- 

etc.) 

villkor 

övervakning och ev. 

offentlig upphandling 

Elförsörjning Svenska Kraftnät samt 

regionala och lokala nätbolag. 

Ja Energimyndigheten 

Postbefordran Posten AB äger den postala 

infrastrukturen. 

Nej Post- och telestyrelsen 

Teletjänster TeliaSonera AB äger accessnätet. 

Ja Post- och telestyrelsen 

Inrikesflyg Luftfartsverket Ja Luftfartsstyrelsen, men 

oklart vilket mandat den 

nya myndigheten får när 

det gäller marknadstillsyn. 

Järnvägstransporter Banverket SJ har monopol på lönsamma 

bandelar. Ej lika 

tillträde till vissa stödfunktioner 

Järnvägsstyrelsen 

Taxi Beställningscentraler för Konkurrens i främst Länsstyrelserna och 

upphandlad beställningstrafik. större städer. Undantag 

från konkurrenslagen 

ger rätt till samordning 

på mindre orter. 

Anbudskonkurrens om 

färdtjänst. 

Vägverket 

Viktigt att framhålla är att myndigheternas ansvar och mandat beträffande 

marknadsövervakning och tillsyn varierar mellan sektorerna. 175 Utöver de 

sektorsspecifika myndigheterna som anges i tabellen, har bl.a. Konkurrensverket 

och Konsumentverket ett generellt ansvar för att bevaka konkurrens- 

respektive konsumentaspekter på de olika områdena. 

Integrerad eller separerad infrastruktur? 

Den huvudsakliga infrastruktur som finns idag på de sex studerade marknaderna 

beskrivs i tabellen i slutet av detta avsnitt. Där framgår att infrastrukturen 

på post- och teleområdena handhas och ägs av Posten respektive Telia 

som samtidigt är operatörer på marknaden. På el-, inrikesflyg- och järnvägssektorerna 

handhas infrastrukturen av en separat infrastrukturenhet genom 

Svenska Kraftnät (för stamnätet), 176 Luftfartsverket och Banverket. Det är 

främst dessa två olika organisationslösningar (integrerad infrastruktur och 

separerad infrastruktur) som tillämpats sedan statsmakterna beslutat att konkurrens 

skall få förekomma i operatörsleden. Med tanke på att valet mellan 

vertikal separation och vertikal integration ser olika ut på de studerade 

områdena, kan man fråga sig om valet avspeglar de två alternativens olika 

lämplighet på varje enskilt område. 

175 Frågan om tillsynsmyndigheter och deras roll diskuteras närmare i avsnitt 4.8. 

176 För lokala och regionala nät finns dock i många fall en ägarmässig integration med pro- 

duktion och handel. 

166

De två organisationslösningarna har olika egenskaper. Gemensamt är dock 

att det måste finnas uttalade regler för operatörers tillträde till infrastrukturen 

som föreskriver att – och kanske också i vilka avseenden – alla operatörer 

skall behandlas lika. 

• En vertikalt integrerad infrastrukturenhet ökar sannolikheten att egna 

och andras operationer på infrastrukturen behandlas olika, dvs. ställs inför 

olika tillträdespriser eller andra tillträdesvillkor och att konkurrensen 

i operatörsledet därmed äventyras. Redan av detta skäl kommer den 

vertikalt integrerade enhetens egna operatörer att ställas inför andra 

produktions- och investeringsincitament än de övriga operatörerna. 

• En separerad infrastrukturenhet med samhällsekonomisk effektivitet 

som mål (eller ett mål att maximera vinsten) är intresserad av att alla 

dess operatörskunder är effektiva i sin verksamhet, vilket är osäkert när 

infrastrukturen ägs av en enhet som också äger en operatör. 

Så långt framstår vertikal separation som klart bättre än vertikal integration. 

En nackdel med vertikal separation är dock att man inte säkert tillgodogör 

sig de samordningsfördelar och teknikutvecklingsmöjligheter som kan 

finnas mellan infrastruktur och tjänsteproduktion. 

I brist på någon meningsfull kvantifieringsmöjlighet ger en sammanvägd 

bedömning inte någon självklar övervikt för något av alternativen, såvida 

man inte låter något mer specifikt kriterium såsom fördelningsaspekter eller 

konkurrensneutralitetsaspekter vara avgörande. 

Infrastrukturen på post- och teleområdena 

Till den allmänna diskussionen ovan tar vi i detta avsnitt upp några synpunkter 

beträffande organisationen på de områden som nu är vertikalt 

integrerade, dvs. post- och teleområdena. 

Posten dominerar för närvarande helt som operatör på postmarknaden. Om 

detta fortsätter för lång tid framåt genom förlängning av avtalet om samhällsomfattande 

postservice mellan PTS och bolaget, kan det framstå som 

praktiskt att behålla den vertikala integrationen. Detta förutsätter dock att 

även andra operatörer medges effektiv och icke-diskriminerade tillgång till 

den postala infrastrukturen. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan 

det emellertid diskuteras om inte hela eller delar av den postala infrastrukturen 

bör brytas ut ur Posten och läggas i en neutral och oberoende enhet. 

Postens vertikalt integrerade infrastruktur och bolagets starka ställning i 

övrigt, kan emellertid avskräcka företag från att etablera sig som en konkurrent 

till bolaget. Erfarenheterna av det tidiga CityMail:s begränsat framgångsrika 

försök att ta sig in på några av Postens marknader kan ha förstärkt 

en sådan uppfattning. Att konkurrensen varit begränsad på postområdet kan 

vara ett tecken på att dessa svårigheter till en del bottnar i att infrastrukturen 

167

inte avskilts från resten av Postens aktiviteter. Ett intresse för att verka som 

operatör inom postområdet kan visa sig större än vad som hittills blivit synligt, 

bl.a. bland dem som redan nu är engagerade i omfattande och vittförgrenad 

distributionsverksamhet som t.ex. Ica och Coop. 

På teleområdet finns numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät. 

Särskilt de mobila näten som tillkommit har tagit en växande och nu ansenlig 

del av telemarknaden. Även om en stor del av telekommunikationerna 

kräver användning av Telias fasta nät, kan man nu hävda att det förekommer 

konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan 

infrastrukturalternativ. Detta sker genom att operatörer konkurrerar var 

och en med ett eget mobilnät eller att några av operatörerna valt att samäga 

ett nät. Det samhällsekonomiska värdet av denna dubblering av mobilnäten 

kan dock ifrågasättas om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på 

att Telia endast motvilligt velat släppa in konkurrenter på sitt nät. Om det är 

så att ett enda mobilnät skulle erbjuda en kostnadseffektiv nätförsörjning i 

landet, är det givetvis ett skäl för att Telias mobilnät skulle ha avskilts från 

bolaget. 

Även om Telia genom sin storlek, särskilt i ett tidigare skede, dominerat förhandlingar 

om villkor för att samtrafikera de mobila näten kan de nu sägas 

vara karaktäriserade av en ökande ömsesidighet. Någon sådan saknas i allt 

väsentligt när det gäller Telias fasta nät där den sista komponenten, det s.k. 

accessnätet, som det enda i landet erbjuder tillträde in i huset hos samtliga 

abonnenter i Sverige. Den tekniska utvecklingen gör dock att konkurrens 

uppstår även på denna marknad genom telefoni via bredband/kabel-TV-nät. 

Bedöms konkurrensproblemen till följd av Telias ägande av accessnätet vara 

stora, är separation av denna infrastruktur en tänkbar åtgärd. 

Problem med förvaltningen av infrastrukturen finns i någon mån även utanför 

post- och teleområdena. På järnvägsområdet ligger delar av infrastrukturen 

fortfarande kvar hos operatörer. Ett alternativ är här att föra över sådana 

infrastrukturenheter till Banverket. De godsterminaler som ägs av Green 

Cargo torde utgöra ett potentiellt sett särskilt stort problem för konkurrensen 

inom godstrafiken. 


Vi sammanfattar organisationsstrukturen för infrastrukturen på de sex sektorerna 

i tabell nedan. 

168

Typer av infrastruktur och deras ägare (v i = vertikal integration) 

Infrastruktur Ägare 

El Stamnät 

Affärsverket svenska kraftnät 

Systemansvar 

-"- 

Lokala nät 

Offentlig- och privatägda företag 

Post Postnummersystem 

Posten AB (v i) 

Postboxar 

-"- 

Adressändringsfunktion genom Bolaget ägs av AddressPoint International AB som i 

Svensk Adressändring AB 

sin tur ägs till 85 procent av Posten AB. 

Tele Rikstäckande fast telenät 

Telia Sonera AB (v i) 

Andra fasta nät 

Banverket, kommuner, Teracom AB, Stokab m.fl. 

andra offentliga och privata företag 

Telia Sonera AB (v i), Tele 2, Vodafone, Hi3G 

Mobilnät 

Telia Sonera AB (v i), kommuner, privata företag 

Särskilda bredbandsnät 

Inrikesflyg Flygplatser 

”Mindre flygplatser” 

Flygtrafiktjänst 

Järnväg Statsägda järnvägar 

Lokala anslutningar 

Godsterminaler etc. 

Stationsbyggnader etc. 

Taxi Beställningscentraler för upphandlad 

beställningstrafik (i första hand 

färdtjänst) 

Luftfartsverket 

Kommuner/landsting 

Luftfartsverket, privata entreprenörer 

Banverket 

Banverket, SJ AB, Green Cargo AB, kommuner, 

privata företag 

Banverket, Green Cargo AB, kommuner, privata 

företag 

Banverket, kommuner, AB Jernhusen 

Anslutna taxiföretag (v i), separata företag 

Vi konstaterar att det finns tre olika huvudfåror när det gäller hur organisationen 

av infrastrukturen har hanterats på de här undersökta marknaderna. 

På elområdet är infrastrukturen organisatoriskt separerad från produktion 

och handel med el. För lokal- och regionalnät finns dock ofta ett ägarmässigt 

samband mellan nätverksamheten och den konkurrensutsatta produktionen 

och handeln. Även inom transportsektorerna järnväg och flyg har infrastrukturen 

separerats från trafikverksamheten. Däremot har detta skett i en 

mer stegvis process som har fått till följd att viktiga funktioner fortfarande 

ligger kvar inom det tidigare monopolets ägo eller kontroll. På post- och 

teleområdet ligger däremot stora delar av infrastrukturen kvar hos den tidigare 

monopolisten. Genom olika former av regleringar har man istället avsett 

att tillskapa lika tillträde för alla marknadsaktörer till sådan infrastruktur. 

Även denna process har skett stegvis och med varierande effekt och 

framgång. 

Starka skäl synes dock tala för att vertikal separation av infrastruktur kan 

vara den organisationsform som skapar de bästa förutsättningarna för konkurrens 

på lika villkor mellan operatörerna på de flesta av de områden som 

studeras i denna rapport. Det bör därvid också noteras att vertikal separation 

har rekommenderats av OECD till sina medlemsländer som en lämplig 

åtgärd i syfte att åstadkomma konkurrens på lika villkor. 177 

177 OECD, Restructuring Public Utilities for Competition, (2002) 

169

4.7 Staten och dess företag 

Till skillnad från statliga myndigheter är statliga aktiebolag självständiga 

juridiska personer som lyder under aktiebolagslagen. I juridisk mening finns 

ingen skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller av privata ägare. 

Statliga företags speciella omständigheter har diskuterats i olika sammanhang. 

I ESO-rapporten Staten och bolagskapitalet 178 konstateras att när det 

gäller förutsättningarna för styrning och kontroll finns avsevärda skillnader. 

Detta illustrerar författarna med följande citat hämtat från en artikel i 

Ekonomisk Debatt: 

I det privata aktiebolaget har aktieägaren ett begränsat ansvar som svarar 

mot andelen i företaget. Risken är individuell och begränsad. Styrningen 

sker genom krav på avkastning och genom möjlighet att sälja andelen. En 

myndighet eller en förvaltning kontrolleras via den politiska beslutsprocessen 

och med hjälp av offentlighetsprincipen. Här är kontrollfunktionen 

mer komplicerad: ”principal-agent”-kedjan är längre, individen/ägaren/ 

väljaren röstar på politiker som utövar kontroll över myndigheten. En 

bolagisering innebär att verksamheten hamnar mitt emellan dessa båda 

kontrollfunktioner. För ledningen måste det vara bingo att bli ett offentligt 

bolag. Man slipper kontrollen från de finansiella marknaderna och 

man slipper den politiska kontrollen. (Kruse, A. 1996, Ekonomisk Debatt) 

Vidare har Statskontoret i en rapport om den statliga ägarpolitiken listat en 

rad faktorer som gör att förutsättningarna för de statliga bolagen skiljer sig 

från privata bolag på konkurrensutsatta marknader. 179 Förutsättningarna 

skiljer sig exempelvis genom att de statliga bolagen 

• har särskilda finansieringsvillkor och avkastningskrav, 

• har tillgång till billigare riskkapital med staten som upplånare, 

• har tillgång till strategisk infrastruktur, 

• bedriver viss konkurrensskyddad monopolverksamhet vid sidan av den 

konkurrensutsatta verksamheten, 

• innehar en dominerande ställning till följd av ett tidigare lagstadgat 

monopol samt 

• har särskilda uppgifter att utföra samhällsomfattande service. 

Flertalet av dessa faktorer är aktuella för de statliga bolagen på de studerade 

marknaderna med undantag för taxi. 

178 

Lindh & Meyerson, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av statliga bolag, 

rapport till ESO, (Ds 1998:68). 

179 

Statskontoret, Samhällsintresset och konkurrensen – Ägarpolicy för styrning och tillväxt 

(2002:24). 

170

Otydliga motiv för det statliga ägandet ger upphov till otydlig 

ägarstyrning 

Oavsett om det statliga bolaget är ett rent kommersiellt företag eller har i 

uppgift att fylla ett särskilt samhällsintresse bör motivet med det statliga 

ägandet klargörs. För några av de här aktuella bolagen framstår dock inte 

statens motiv för ägandet som helt klart. Detta har sannolikt bidragit till att 

inte heller målen för bolaget eller ägarens direktiv för verksamheten uttrycks 

särskilt tydligt. Exempel på sådana otydligheter finns bl.a. i järnvägs- 

och flygsektorn. 

Vikten av att sätta tydliga mål för ett företags verksamhet har poängterats i 

olika sammanhang. Lindh och Meyerson konstaterar att för att ett företag 

skall drivas effektivt och målinriktat, dvs. i enlighet med ägarens krav, 

måste målen för verksamheten vara synliga och tydliga. Målformuleringen 

för bolaget bör användas aktivt i såväl styrningen som uppföljningen av 

verksamheten. 

Även utifrån ett marknadsperspektiv är frågan om tydliga och kända mål 

viktig. Vi menar att målsättning och styrning tydliggjord i en ägarpolicy är 

ett viktigt instrument som gynnar ägarens intressen av att driva verksamheten 

effektivt. Genom att utforma sådana grundprinciper för företagets 

handlande konkurrensneutralt och med hänsyn till rådande marknadsförhållanden 

skapas också bättre förutsättningar såväl för ett effektivt bolag 

som för en fungerande marknad. 

Ett motiv för staten att äga företag skulle kunna vara att verksamheten baseras 

på ett legalt monopol som inrättas i visst skyddsvärt intresse. Så är 

exempelvis fallet på järnvägsmarknaden, även om monopolets omfattning 

gradvis minskat. När det gäller SJ:s monopol är detta dock, underligt nog, 

konstruerat som en rätt utan närmare angivna skyldigheter. Således finns 

inga definierade eller specificerade krav på den trafik som bolaget tillhandahåller, 

varken när det gäller priser eller servicenivåer. Det enda kravet på 

verksamheten är att den skall leverera avkastning och vinst till ägaren. (Som 

redogjorts för tidigare har SJ dock gått med förlust under många år.) 

Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kravet på ekonomisk 

avkastning till ägaren inte finns några angivna krav på omfattning 

eller nivåer på service och priser – riskerar att leda till att varken konsumenterna 

eller medborgarna i övrigt får del av vinsten med monopolet. Utan ett 

närmare förtydligande av monopolets innebörd och vad ägaren förväntar sig 

av verksamheten har bolaget dessutom svårt att driva verksamheten effektivt 

Konflikter mellan kommersiella och samhällsekonomiska krav 

Statligt ägande kan också ge upphov till trovärdighetsproblem, framförallt 

till följd av den politiska miljö som företagen verkar i. Politiska ställningstaganden 

och uppgörelser kan föranleda ändrade riktlinjer eller inriktning 

171

för bolaget. 180 För statliga företag har politikerna inte sällan ställt upp flera, 

ibland motstridiga mål att arbeta mot. Utöver lönsamhetsmål har vissa bolag 

t.ex. även sociala mål eller miljöpolitiska mål. Vattenfall har t.ex. ett energipolitiskt 

uppdrag inom ramen för den beslutade avvecklingen av kärnkraft, 

jämsides med lönsamhetsmål. 181 För Posten och Telia gäller att de, jämsides 

med målen om marknadsmässig avkastning, skall tillhandahålla rikstäckande 

service i syfte att uppfylla regional- eller fördelningspolitiska mål. Utan 

någon närmare angivelse om vilket av målen som skall prioriteras eller väga 

tyngst blir det svårt att på allvar följa upp och kritisera en företagsledning 

som inte levererar i enlighet därmed. 

Då målen dessutom ändras från tid till annan i takt med färgen på den politiska 

majoriteten skapas en osäkerhet om de långsiktiga spelreglerna och om 

hur såväl bolaget som dess ägare kommer att agera framöver. I takt med 

minskad trovärdighet blir det svårt att driva verksamheten effektivt och mot 

långsiktig lönsamhet. Förhållandet att det saknas ett verkligt konkurshot då 

bolagsledningen misskött verksamheten brukar i forskningslitteraturen beskrivas 

med att statliga bolag har en ”mjuk budgetrestriktion”. 

Som vi konstaterat tidigare äger staten såväl rent kommersiella bolag som 

bolag som har särskilda politiska uppgifter att fylla. För att renodla och 

förtydliga det statliga ägandet har regeringen delat in dessa i två olika kategorier: 

företag med marknadsmässiga krav och företag med särskilda samhällsintressen. 

Den första kategorin är definierad så att företagen inom 

denna kategori skall verka på marknader med full konkurrens och att ägaren 

ställer marknadsmässiga krav på resultat och avkastning till ägaren. I denna 

kategori återfinns emellertid företag som SJ AB, Posten och Vattenfall. 

Förutom att både Posten och Vattenfall har givits mer eller mindre tydligt 

formulerade särskilda uppgifter vid sidan av de kommersiella, är det svårt 

att hävda att något av bolagen verkar på marknader som karaktäriseras av 

fungerande konkurrens. 

På elområdet är inte bara den svenska, utan även finska och norska staten 

ägare till de tre största företagen på den svenska marknaden. 182 Eftersom 

marknaden helt domineras av statligt ägda företag uppstår inte oväntat 

180 Det bör dock uppmärksammas att den formella styrningen av bolag endast kan utövas på 

bolagsstämman som fattar beslut om ägardirektiv, bolagsordning och eventuella avtal mellan 

staten och bolaget. Riksdagsbeslut och policyuttalanden från riksdagen när det gäller 

bolagens verksamhet är således inte formellt bindande för statliga aktiebolag. Endast då 

bolaget får statliga anslag för verksamheten kan staten direkt genom regerings- eller riksdagsbeslut 

ange särskilda villkor för hur anslaget får användas. Däremot förekommer informell 

styrning genom underhandskontakter mellan ägaren, vanligen företrädd av den politiska 

ledningen i ansvarigt departement, och bolagsledningen. 

181 Denna målkonflikt har analyserats av Riksrevisionen i rapporten Vattenfall AB – uppdrag 

och staten styrning (RiR 2004:18). 

182 Ett av de tre största elföretagen är Sydkraft, vars huvudägare (E.ON.) är ett tyskt privat 

företag. Norska staten äger en minoritetspost i Sydkraft genom Statkraft. 

172

frågan till vilken del dessa företag faktiskt styrs av marknadsmässiga överväganden 

och inte av politiska beslut. Statens dubbelroll både som aktör på 

marknaden och reglerare blir därmed än tydligare. 

Styrproblem till följd av obalanser mellan staten och företaget 

Hur tydligt målen än är formulerade kan styrproblem uppstå till följd av 

obalanser mellan ägaren och bolaget. Styrproblemen är en följd bl.a. av 

svårigheter för statliga ägare att skaffa sig information om förhållanden 

inom företagen och om företagsledningarnas agerande. Detta skapar 

kontrollproblem och om dessa skall bemästras krävs höga kostnader för att 

övervaka verksamheten med produktivitets- och effektivitetsförluster som 

följd. Om så inte sker kan staten beskrivas som en ”svag” ägare. 

Ett exempel på detta är SJ. Förklaringen till de återkommande styrproblemen 

i statens järnvägsföretag kan sökas i förekomsten av obalanser och 

bristande auktoritet mellan SJ och ägaren staten. SJ:s informationsövertag 

beträffande verksamheten och de ekonomiska förhållandena leder till att 

staten har svårt att skaffa sig tillräckligt underlag för att kunna fatta oberoende 

beslut om hur verksamheten bör bedrivas. 

Omsorgen om det egna företaget sker på bekostnad av marknadens 

utveckling 

Hur tydliga mål och direktiv på de statliga bolagen än är formulerade kan 

styrproblem ändå uppstå till följd av statens dubbla roller. Av tidigare regeringsuttalanden 

framgår att politiska och rent ideologiska överväganden 

ibland ligger till grund för det statliga ägandet. 

Det är angeläget att den statliga företagssektorn fortsättningsvis och i 

ännu högre grad än hittills kan bidra till en sund och vital näringslivsutveckling 

i landet. Staten bör som ägare och med bibehållen affärsmässighet 

i framtiden kunna spela en väsentlig roll i svenskt näringsliv. 183 

På flera av de här undersökta marknaderna finns en inbyggd målkonflikt 

mellan statsmakternas ambition att åstadkomma ökad konkurrens på den 

berörda marknaden å den ena sidan och målsättningen att statens företag 

skall verka under affärsmässiga villkor och ge marknadsmässig avkastning 

åt ägaren å den andra. I avvägningen mellan företagets kommersiella lönsamhet 

och omsorgen om marknadens utveckling har det visat sig att det 

förra intresset lätt tar överhanden. Ett ofta redan stort och dominerande 

statligt företag, kanske ett tidigare monopol, har goda möjligheter att skaffa 

sig ett övertag på den framväxande marknaden. Exemplet Vattenfall visar på 

svårigheter av detta slag. Trots ambitionen att bolagiseringen skulle förbättra 

förutsättningarna för en ökad och effektivare konkurrens på den svenska 

marknaden uppvisar marknaden en allt mer ökande ägarkoncentration med 

Vattenfall som dominerande producent. 

183 Aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141). 

173

Ett återkommande inslag i styrningen av järnvägsmarknaden är t.ex. regeringens 

och riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s återkommande 

finansiella underskott och problem. Avsevärda tillskott av statligt 

kapital under en följd av år har inte kunnat förhindra att problemen 

återkommer. Utöver att statens vilja att skydda sitt företag ofta har skett på 

bekostnad av mer trafikpolitiska överväganden har detta sannolikt bidragit 

till att hejda en sund och nödvändig strukturomvandling av järnvägsmarknaden. 

Även på inrikesflygmarknaden förekommer konflikter mellan ägarens 

intresse att agera för sitt företags bästa och att skydda eller främja konkurrenssituationen 

på marknaden. Ett exempel på detta är SAS hårda priskonkurrens 

med Transwede, vilket motverkade en långsiktigt fungerande konkurrens 

på marknaden. Konkurrensverket ingrep inte mot detta beteende. 

Regeringen har vidare i flera olika sammanhang framhållit att Posten skall 

ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som privata 

aktörer. Icke desto mindre väcker Konkurrensverkets många beslut om 

Postens missbruk av dominerande ställning frågan om ägarens styrning av 

bolaget. Att statsägda aktörer har en så dominerande ställning ställer stora 

krav på såväl regelverket som den tillsyn som myndigheter utövar gentemot 

ett sådant bolag. 184 

Av vår kartläggning framgår dessutom att vissa statliga företag har fått ett 

oproportionerligt stort inflytande i beslut om investeringar eller beslut om 

andra statliga åtgärder. Ett exempel gäller SAS som genom sin starka 

ställning på Arlanda har haft en avgörande röst i investeringsbeslut som lett 

till att utbyggnader blivit överdimensionerade. Kostnaden för detta har i stor 

utsträckning hamnat hos Luftfartsverket. 185 

Var bolagisering en lämplig åtgärd? 

Även om bolagsformen är en fullt möjlig form även för verksamheter med 

särskilda uppgifter, är det inte givet att den är lämplig eller ens nödvändig 

för att uppfylla de uppsatta målen. I en rapport från Statskontoret visas t.ex. 

att myndighetsformen inte innebär några avgörande hinder för utveckling av 

SMHI:s affärsverksamhet. 186 (Däremot framkom att det fanns en risk för att 

SMHI:s myndighetsuppgifter kan hamna i skymundan för en intäktsbringande 

affärsverksamhet i en myndighet med såväl myndighetsuppgifter som 

affärsverksamhet.) 

Motiven för att bolagisera en verksamhet har ofta uttryckts i termer av att 

bolag är en effektiv och ändamålsenlig form för att styra och driva kommersiella 

verksamheter på konkurrensutsatta marknader. För flera av de här 

184 Denna fråga diskuteras närmare i avsnitt 4.8. 

185 Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22 sid. 92. 

186 Statskontoret, Prognos för SMHI – Myndighet, bolag eller både och? (2002:3). 

174

aktuella bolagen kan dock ifrågasättas om bolagiseringen alltid har varit en 

särskilt lämplig åtgärd. Regeringens kriterier 187 för att bedöma om en verksamhet 

lämpar sig för bolagsformen säger att verksamheten skall 

1. bedrivas under fungerande konkurrensvillkor, 

2. ha en betydande omfattning, 

3. ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel, 

4. inte primärt styras av politiska uppgifter och mål samt 

5. inte innebära någon myndighetsutövning. 

När det gäller t.ex. Posten och Vattenfall kan det diskuteras huruvida det 

fjärde kriteriet var uppfyllt i samband med bolagiseringen. SJ AB och sedermera 

även Green Cargo AB har också haft svårt att uppfylla kravet om 

kommersiell lönsamhet. (Och även om SJ AB inte formellt sett har några 

politiska mål för sin verksamhet har regeringsföreträdare i olika sammanhang 

pekat på samhällsansvaret i SJ AB:s verksamhet.) 188 

Bolagiseringen av järnvägens fastigheter i Jernhusen AB har också framhållits 

som mindre lämplig. Detta mot bakgrund av att en rent kommersiell 

styrning och exploatering av fastigheterna riskerar leda till att det transportpolitiska 

intresset av tillgången till för tågtrafiken nödvändiga järnvägsstationer 

tvingas stryka på foten. 

Som vår kartläggning och analys av de sex marknaderna visar kan nästan 

inget av de statliga bolagen sägas agera på en fullt ut konkurrensutsatt marknad. 

Samtidigt har dessa bolags lönsamhetskrav prioriterats framför att bidra 

till att konkurrensen utvecklats på marknaderna. Det finns heller inget som 

garanterar att en bolagisering och byte av associationsform automatiskt 

skulle ge en effektivare styrning. Däremot finns risken att verksamheten i 

skydd av affärsmässig sekretess hamnar allt längre från nödvändig ägarstyrning. 

Endast under förutsättning att bolaget faktiskt skall styras enbart 

mot kommersiella mål kan bolagsformen sägas vara ändamålsenlig. 


Sammanfattningsvis kan konstateras att styrningen av statens företag på de 

studerade marknaderna till viss del präglas av problem och konflikter till 

följd av otydliga eller motstridiga mål. Vidare framstår motivet för ägandet 

av vissa statliga företag som något oklart. Detta har i sin tur medverkat till 

att målen för bolagen inte alltid uttrycks klart, vilket givit företaget i fråga 

en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten. Oklara motiv för 

ägandet har dessutom sannolikt bidragit till att det finns statliga bolag som 

187 Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1). 

188 Se t.ex. intervju med näringsminister Leif Pagrotsky i Dagens Industri 2004–09–14. 

175

innehar en monopolställning men som i övrigt saknar direktiv eller anvisningar 

om vad bolaget förväntas uppnå eller utföra i kraft av denna position. 

För flera av de här aktuella bolagen behövs en mer systematisk analys av det 

statliga ägandet. Om motivet för det statliga ägandet t.ex. är att det finns 

starka samhällsintressen kopplade till verksamheten, kan behovet att kunna 

utöva ett statligt inflytande lika gärna tillgodoses genom lagstiftning som 

riktar sig till alla företag på marknaden. Så sker idag på t.ex. telemarknaden. 

Är slutsatsen att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera 

hur konflikter kan undvikas mellan mål för detta ägande och de övergripande 

motiven att liberalisera och öppna marknader för konkurrens på 

lika villkor. 

Staten kan äga företag för att t.ex. garantera tillhandahållandet av samhällsekonomiskt 

angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en 

åtgärd mot olika former av marknadsimperfektioner eller av sociala skäl. 

Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt marknad 

och i övrigt saknar inslag av särskilda myndighetsuppgifter, ställs stora 

krav på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga företag på marknaden. 

4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad 

marknad 

Vid liberalisering av tidigare reglerade marknader får myndigheter ändrade 

och ofta utökade uppgifter. Vidare är de uppgifter som kräver myndighetsinsatser 

av olika karaktär. Att myndigheter utför dessa uppgifter på ett ändamålsenligt 

sätt är en av flera förutsättningar för en framgångsrik liberalisering. 

För detta krävs att de organisationer som getts uppgifter på området 

har tydliga mål och mandat samt resurser och kompetens att fullgöra sina 

uppgifter. 

Indelning i olika myndighetsuppgifter 

Följande roller finns för myndigheter på en liberaliserad marknad. 

Normgivare 

En liberaliserad marknad kräver, som vi tidigare konstaterat, normalt fler 

regler än en reglerad marknad. Frågor som kan behöva regleras är t.ex. 

ansvar för och tillträde till infrastruktur, priskontroll på infrastrukturtjänsten, 

missbruk av dominerande marknadsställning, konsumenträttigheter samt 

säkerhetsrelaterade frågor. Regleringen sker för alla de studerade marknaderna 

i av riksdagen stiftad lag, som myndigheterna sedan har möjlighet att 

precisera genom myndighetsföreskrifter. Lagarna är dock i flertalet fall styrda 

av EG-direktiv för de olika sektorerna på den inre marknaden. Dessa EGdirektiv 

ger myndigheterna olika starka verktyg att agera på marknaderna 

176

för att främja konkurrensen. Post- och telestyrelsen är den enda myndighet 

som på telemarknaden har möjlighet att i förväg ställa upp villkor särskilt 

för dominerande aktörer så att inträdet för nya teleföretag underlättas. På 

elområdet kan Energimyndigheten i efterhand pröva prissättningen på infrastrukturen 

(näten) och pröva tvister om tillträde till näten. Järnvägsstyrelsen 

skall enligt sin instruktion 189 verka för en effektiv järnvägsmarknad med en 

sund konkurrens. Järnvägslagen 190 ger Järnvägsstyrelsen i uppgift att övervaka 

att avgifter på järnvägsinfrastrukturen fastställs samt att bantillträdet 

sker på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt. Styrelsen skall 

även i övrigt utöva tillsyn och pröva tvister enligt järnvägslagen och järnvägsförordningen. 

191 Rör tillsynen konkurrensfrågor skall Järnvägsstyrelsen 

enligt instruktionen samråda med Konkurrensverket. På postområdet skall 

Post- och telestyrelsen utöva tillsyn, men enligt postlagen och EG-direktivet 

rör denna tillsyn inte konkurrensförhållandena på postmarknaden. 

Tillståndsgivare 

På alla de studerade marknaderna krävs till någon del tillstånd för att få bedriva 

verksamhet. Detta tillstånd ges av en myndighet, som därigenom ger 

sökande företag rätt att agera på marknaden enligt fastställda normer. 

På elmarknaden krävs koncession för att bedriva nätverksamhet, som utgör 

ett reglerat monopol. Det krävs dock inget tillstånd att bedriva handel med 

el, förutom det tillstånd som krävs för att handla på elbörsen NordPool och 

som ges av Finansinspektionen. Utöver tillstånd enligt t.ex. miljö- och bygglagar 

krävs inget särskilt tillstånd för att producera el. Regler finns sedan för 

kostnadsfördelning vid anslutning till elnät. 

På de övriga studerade marknaderna krävs tillstånd att agera på marknaden 

överhuvudtaget. Främst prövas tekniska aspekter vid en ansökan. 

Tillsynsmyndighet 

Med tillsyn menar vi kontroll av lagefterlevnad. Detta är en snäv definition, 

eftersom begreppet tillsyn ibland används så att även överblickande verksamhet, 

som uppföljning och analys, ingår. Sådana verksamheter bidrar med 

underlag för tillsynen och ingår i regel i det som sektors-/tillsynsmyndigheten 

utför, men ingår enligt vår definition inte i själva tillsynen. Tillsynen 

kan gälla regler för att bedriva verksamhet på en viss marknad. På några 

marknader finns dessutom speciella regler för säkerhetsfrågor (el-, tele-, 

inrikesflyg- och järnvägsmarknaderna). 

Tillsyn av generell karaktär finns också och styrs då av ett regelverk som 

gäller för alla sektorer. När det gäller konkurrensfrågor utförs denna tillsyn 

av Konkurrensverket och vad gäller konsumentfrågor av Konsumentverket. 

189 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen. 

190 Järnvägslagen (2004:519). 

191 Järnvägsförordningen (2004:527). 

177

Konkurrensverket har tillsyn enligt konkurrenslagen och kan under vissa 

förutsättningar agera mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk 

av dominerande ställning. Vidare kan verket, under vissa förutsättningar, 

förbjuda ett förvärv om det försämrar konkurrensen. Något sådant förbud 

har inte getts på någon av de studerade marknaderna. Det har dock förekommit 

att särskilda villkor ställts för att tillåta ett visst förvärv. T.ex. fick Telia 

avyttra kabel-TV-bolaget comhem i samband med samgåendet med Sonera. 

Konsumentverket 192 arbetar förebyggande för god marknadsföringssed, 

skäliga avtalsvillkor och säkra produkter och kan ingripa mot övertramp 

från företagens sida. Konsumentverket har för vissa branscher träffat 

överenskommelser med näringslivet om hur avtalsvillkor skall utformas. På 

elområdet t.ex. har man tillsammans med branschen t.ex. tagit fram standardvillkor 

för elabonnemang. 

De rättsliga möjligheter som står till buds för Konsumentverket, och som 

kan bli aktuella på de studerade marknaderna, är förbud att använda viss 

marknadsföring eller ett oskäligt avtalsvillkor. 193 Verket kan också ge åläggande 

att lämna viktig information i marknadsföringen till konsumenten. 

Till denna kategori kan även Allmänna reklamationsnämnden räknas. De 

prövar tvister mellan konsumenter och företag, samt ger rekommendationer 

för hur tvisten skall lösas. Det finns dock ingen skyldighet för företagen att 

följa nämndens rekommendation. 

Överblickare 

Myndigheter har ett behov av att ha kunskaper om marknaden för att kunna 

utföra sina uppgifter på ett bra sätt. I det ligger också att övervaka konkurrensen 

på marknaden. För myndigheten handlar det om en kunskapsuppbyggnad. 

Utöver det kan uppdrag ges till myndigheterna att följa och analysera 

marknaderna och att rapportera detta till regeringen. Ibland önskar 

regeringen också förslag om förändringar. 

Både tillsyn och överblick kan resultera i att brister i olika avseenden observeras. 

Skillnaden är dock att i tillsynsverksamheten finns verktyg att agera 

gentemot enskilda aktörer på marknaden som inte följer regelverket, medan 

överblicksverksamheten beskriver, analyserar och föreslår åtgärder för 

marknaden som helhet. 

Här kan konstateras att det till viss del är samma kunskaper som behövs hos 

myndigheter inom samma sektor och de generella myndigheterna. Risken 

192 

Uppgifterna om Konsumentverket är till största delen hämtade från verkets hemsida, 

www.kov.se. 

193 

De lagar som är aktuella i detta sammanhang är marknadsföringslagen, avtalsvillkorslagen 

och prisinformationslagen. Numera omfattas även el- och telemarknaden av prisinformationslagen. 

178

för dubbelarbete är därför betydande när det gäller denna uppgift. Det kan 

därför finnas skäl för berörda myndigheter att överväga om det finns fördelar 

med kontakter mellan sig i dessa frågor. 

Informatör 

Myndigheter kan också ha som särskilt utpekad uppgift att informera konsumenter 

och företag om vilka förutsättningar och regler som finns på marknaden. 

Övriga uppgifter 

Förutom ovan behandlade uppgifter kan det finnas myndigheter som ansvarar 

för att bevaka negativa externa effekter eller fördelningsproblem. Exempel 

på det första är tillstånds- och tillsynsmyndigheter på miljöområdet, 

medan Rikstrafiken är ett exempel på en myndighet som, av fördelningsskäl, 

upphandlar trafik som annars skulle vara olönsam för företaget. 

I tabellen nedan redovisas de sektorsspecifika myndigheter som har uppgifter 

enligt indelningen ovan. Till det kommer som beskrivits ovan de myndigheter 

som arbetar generellt över sektorsgränserna. 

Hur myndighetsuppgifter på de liberaliserade marknaderna fördelats mellan 

sektorsspecifika myndigheter. 

Normgivning Tillstånd Tillsyn Överblick Information 

El Energimyndigheten, Energimyndigheten, 

Elsäkerhetsverket Finansinspektionen1 Energimyndigheten, Energimyndigheten Energimyndigheten 

Elsäkerhetsverket, 

Finansinspektionen/ 

(norska) Kredittill- 

Post Post- och 

telestyrelsen 

Tele Post- och 

telestyrelsen 

Post- och 

telestyrelsen 


telestyrelsen 

synet 1 


telestyrelsen 


telestyrelsen 


telestyrelsen 


telestyrelsen 

Inrikesflyg Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Järnväg Järnvägsstyrelsen, 3 

Banverket3 Järnvägsstyrelsen 3 Järnvägsstyrelsen 3 Järnvägsstyrelsen 3 


telestyrelsen 

Taxi Länsstyrelserna, Länsstyrelserna, Länsstyrelserna 

Vägverket 

(Vägverket) 

1. 

Finansinspektionen (och Kredittilsynet) är inga sektorsmyndigheter, men tas med här därför att Finansinspektionen 

ger tillstånd till svenska bolag som yrkesmässigt handlar med elderivat och kontrollerar bokföringen 

i dessa bolag. Handeln på Nord Pool (som är ett norskt aktiebolag) övervakas, förutom genom 

intern kontroll, även av norska Kredittilsynet. Vid behov kan övriga nordiska finansinspektioner vara behjälpliga 

vid denna tillsyn. 

2. 

Luftfartsstyrelsen inrättas den 1 januari 2005 och tar då över myndighetsuppgifter från Luftfartsverket. Dock 

oklart vilken marknadsövervakning den nya myndigheten får ansvar för. 

3. 

Järnvägsstyrelsen inrättades vid halvårsskiftet 2004 och ansvarsfördelningen gentemot Banverket är inte 

helt klar. 

Förhållandet mellan sektorsspecifik och generell tillsyn och överblick 

Konkurrensverket och Konsumentverket har, som tidigare påpekats, olika 

generella uppdrag på alla marknader. På de flesta marknader är den generella 

tillsynen och övervakningen den enda som finns, men på de marknader 

som studerats i denna rapport finns alltså sektorsspecifika tillsynsmyndig- 

179

heter. Motiv för sådan sektorstillsyn är att konkurrensen fungerar dåligt på 

de nyligen liberaliserade marknaderna. Det krävs då särskild uppmärksamhet 

på hur marknaden fungerar, något som kan vara lättare i en sektorsmyndighet. 

Till det kommer att vissa av marknaderna bygger på tekniska system, 

som kan vara lättare att ha kompetens kring i en sektorsmyndighet än i 

en myndighet med generella uppgifter. Sektorsmyndigheterna har också 

enligt lagstiftning uppgifter att hantera som påverkar marknadens funktion, 

t.ex. om tillträde till och avgifter för infrastrukturen. Energimyndigheten har 

i egenskap av nätmyndighet i uppgift att tillämpa ellagen, som bl.a. innehåller 

regler för att aktörer skall få tillgång till nätet på ett likvärdigt sätt. PTS 

har motsvarande uppgifter på teleområdet. Detta är uppgifter som inte bör 

ligga på en myndighet med sektorsövergripande uppgifter. 

För närvarande är det bara på teleområdet som sektorsmyndigheten har en 

uttalat konkurrensfrämjande uppgift. På marknaderna för el, post och järnväg 

har sektorsmyndigheterna marknadsövervakande uppgifter, men saknar 

t.ex. möjlighet att ställa upp särskilda villkor för eller ingripa mot en aktör 

om den har en dominerande ställning på den konkurrensutsatta delen av 

marknaden. Om detta även kommer att gälla den nya Luftfartsstyrelsen är 

för närvarande oklart. På taxiområdet finns ingen sektorsmyndighet. 

Erfarenheterna hittills är att det finns flera problem i ansvarsfördelningen 

mellan sektorsmyndigheterna och de generella myndigheterna. Vilka uppgifter 

som behöver utföras av myndigheter på nyligen liberaliserade marknader 

kan ibland vara dåligt definierade och oklart fördelade mellan myndigheterna. 

Risken är att uppgifter ”faller mellan stolarna”. Vidare har fördelningen 

av uppgifter mellan myndigheterna samt bristande styrning lett 

till att nödvändigt/önskvärt samarbete mellan myndigheterna inte skett i 

tillräcklig utsträckning. Ett exempel på förslag för att motverka ett sådant 

bristande samarbete, ges i en rapport från Statskontoret om tillsyn på energimarknaderna 

där det bl.a. föreslås att det skrivs in i respektive myndighets 

instruktion att de skall samverka i gemensamma frågor. 194 I Statskontorets 

rapport återges följande generella riktlinjer för tillsynens organisering och 

verktyg. 195 

1. Det skall finnas en klar organisatorisk åtskillnad mellan tillsynsrollen 

och andra roller. Tillsynsmyndighetens eventuella myndighetsutövning 

får inte orsaka rollkonflikter. 

2. Syftet med tillsynen skall vara klart och tydligt inskrivet i lag eller förordning. 


195 Riktlinjerna har formulerats i samband med översyn av tillsynens organisation i Norge. 

Ett syfte har där varit att skilja på tillsynen och övriga myndighetsuppgifter. Riktlinjerna 

redovisades i Stortingsmelding nr 17 (2002-2003) ”Om statlige tilsyn”. 

180

3. Tillsynsverksamhetens syfte får inte stå i konflikt med andra syften 

inom (tillsyns-)myndigheten. 

4. Olika tillsynsmyndigheter bör inte bedriva tillsyn med samma syfte. 

Kan tillsyn förbättra konkurrensen? 

Myndigheter har olika uppgifter i förhållande till konkurrenssituationen på 

marknaderna. Konkurrensverket är dock den enda myndigheten som med 

hjälp av konkurrenslagen kan ingripa om företag missbrukar sin dominerande 

ställning eller ägnar sig åt konkurrensbegränsande samarbete. Verket är 

också den enda myndigheten som har möjlighet att hindra förvärv som begränsar 

konkurrensen i för stor utsträckning. 

Några myndigheter, som Energimyndigheten och PTS, har vidare möjlighet 

att ingripa om ett företag inte följer de regelverk som satts upp t.ex. för tillträde 

till marknaden eller vid prissättningen på infrastrukturen. De kan således 

se till att nytillträdande aktörer inte missgynnas på ett sätt som står i 

strid med regelverket. Det finns dock en viktig skillnad mellan de verktyg 

som dessa myndigheter har till förfogande. Ellagen ger möjlighet för 

Energimyndigheten att i efterhand granska nättarifferna samt att pröva tvister 

t.ex om anslutning till elnätet. Ellagen ger dock inte Energimyndigheten 

möjlighet att ingripa mot aktörer på de konkurrensutsatta delarna av elmarknaden. 

Post- och telestyrelsen har på teleområdet ansvar att definiera relevanta 

marknader, bedöma konkurrenssituationen och besluta om särskilda skyldigheter 

för den eller de dominerande operatörer som kan finnas på varje 

marknad. 196 Företag som bedöms ha betydande marknadsinflytande kan 

t.ex. åläggas skyldigheter som att upplåta tillträde, verka för icke-diskriminering, 

att göra särredovisning och att inte ta ut mer än kostnadsorienterat 

pris för en viss tjänst. 197 Post- och telestyrelsen har således möjlighet att i 

förväg ange villkor för dominerande aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. 

Skillnaderna på el- och telemarknaderna är således betydande i de verktyg 

sektorsmyndigheterna har till sitt förfogande för att stödja konkurrensen. 

Dessa skillnader speglar olikheterna i EG-direktiven för elmarknaden 198 

respektive området för elektronisk kommunikation 199 och som förts över till 

motsvarande svenska lagar. 

196 

Termen som används i EG-direktiv är SMP, Significant Market Power. 

197 

Post- och telestyrelsen, Regler för dominerande operatörer på telemarknaden (Faktablad 

PTS-F-2003-2). 

198 

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma 

regler för den inre marknaden för el och om upphävandet av direktiv 96/92/EG. 

199 

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt 

regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster respektive 

181

Sektorsmyndigheterna har även i uppgift att bevaka, följa upp och kanske 

analysera och ge förslag till regeringen. 

Sammantaget kan konstateras att endast en myndighet, Post- och telestyrelsen, 

har möjlighet att ställa upp villkor för eller ingripa mot en dominerande 

aktör marknaden. För övriga myndigheter och marknader gäller att de verktyg 

man har till förfogande kan vara otillräckliga för att en fungerande konkurrens 

skall nås. Myndigheterna kan ge förslag till regeringen som är mer 

långtgående. Beslutet ligger då hos regeringen eller riksdagen, såvida 

Sverige inte är bundet av EG-direktiv. 

Med tanke på att konkurrenssituationen på de studerade marknaderna är 

problematisk kan åtgärder behövas som går utöver myndigheternas mandat 

för att konkurrensen skall förbättras, en förutsättning för att de mål som 

sattes upp vid liberaliseringen skall nås. 


För att stödja liberaliseringen av en marknad är det viktigt att myndighetsuppgifterna 

fördelas och utförs på ett genomtänkt sätt. Vi har här pekat på 

de olika roller som behöver tas om hand av en eller flera myndigheter. 

På nyligen liberaliserade marknader är det särskilt viktigt att det finns en 

sektorsmyndighet som kan följa utvecklingen på ”sin” marknad och utifrån 

det mandat man har utfärda föreskrifter och i övrigt se till att regelverket 

följs av marknadens aktörer. Vi har också konstaterat att lagstödet för tillsynsmyndigheterna 

att agera varierar mellan marknaderna. 

Vidare behöver ansvarsfördelningen för marknadsövervakning och marknadstillsyn 

vara tydlig mellan sektorsmyndigheten och Konkurrensverket. 

Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till 

och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. 

182

Litteraturförteckning 

Följande litteraturförteckning utgår från de hänvisningar som görs i denna 

rapportdel. I del II – Kartläggningar finns ytterligare litteraturhänvisningar 

utifrån de där redovisade kartläggningarna. 

• Andersson, Peter, Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och 

reformförslag (2004) 

• Bator, F., The anatomy of market failure, Quarterly Journal of 

Economics 72 (1958) 

• Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state (1952) 

• Bergman Mats, Lärobok för regelnissar (Ds 2002:21) 

• COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning och analys av 

energimarknaden (2003). Opublicerad rapport som togs fram som 

underlag till Statskontoret 2003:27. 

• Energimyndigheten, Elmarknaden 2003 

• Energimyndigheten, Torrår. Utvecklingen på elmarknaden – några 

iakttagelser från åren 2002 och 2003 (ER 7:2004) 

• Hjalmarsson, Reglering och marknadsresultat på svensk elmarknad 

Memorandum No 192 (1993) 

• Hjalmarsson, From Club-Regulation to Market Competition in the 

Scendinavian Electricity Supply Industry Memorandum No 193 (1993) 

• Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse av taxis villkor och 

verksamhet i olika länder (Trafikforskningsenheten, Umeå universitet, 

TRUM Rapport 2000:03) 

• Kojunkturinstitutet, 1990-talets avregleringar: Vad säger aggregerade 

data (1994) 

• Konkurrensverken i Norden, A Powerful Competition Policy – Towards 

a more coherent competition policy in the Nordic market for electric 

power (No. 1/2003) 

• Konkurrensverket, 

Avreglerade marknader i Sverige – en uppföljning 

(1998:3) 

• Konkurrensverket, Smakar det 

så kostar det. En utredning med fokus på 

flygbonusprogram (2003:1) 

• Konkurrensverket, Monopolmarknader i förändring (2004:3) 

• Lind & Sonnegård, Effekter av konkurrens på den lokala 

taximarknaden: En empirisk studie (1992) 

183

• Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar (SNS ekonomiråd 

2000) 

• Lindh & Meyerson, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av 

statliga bolag (Ds 1998:68) 

• Luftfartsverket, Flygets utveckling 

2003 – Sektorredovisning (2004) 

• Luftfartsverket, Destinationsutbud 

(Luftfart och Samhälle 2004:6). 

• Molander m.fl., Vem styr? (2002) 

– Tredje och fjärde kvartalet 2004 

• Molander 

& Nurmi, På spaning efter folkviljan (2002) 

• Musgrave, R.A och P.B., Public finance in theory and practice 5 ed. 

(1989) 

• Nurmi, H., Rational 

behaviour and the design of institutions (1998) 

• NUTEK, Avregleringen av taximarknaden – En analys av regionala 

effekter (1996:67) 

• OECD, Recommendation of the council concerning structural 

separation in regulated industries (C(2001)78/FINAL). 

Rekommendationerna 

presenteras i ett särskilt dokument, Restructuring 

Public Utilities for Competition (2002), redogörs för 

rekommendationerna. Dokumentet ingår i publikationsserien Policy 

brief. 

• 

Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off. (1975) 

• Post- och telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter av tio år med 

telelagen (PTS-ER-2003:5) 

• Post- och telestyrelsen, Svensk Telemarknad 2002 (PTS-ER-2003:21) 

• Post- och telestyrelsen, 

Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering 

(PTS-ER-2003:7) 

• Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS- 

ER-2003:42) 

• Post- och telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1) 

• Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004 (PTS-ER-2004:17) 

• Post- och telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivning 

och övergripande analys (PTS-ER-2004:20) 

• Post- och telestyrelsen, Svensk telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24) 

• Post- och telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER-2004:28) 

• Post- och telestyrelsen, Beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23) 

184

• Post- och telestyrelsen, Beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04- 

7228/23 a, 04-6952 a) samt pressmeddelande 2004-07-06 

• Post- och telestyrelsen, Underrättelse 2004-07-30 (dnr. 04-10453) 

• Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag 

och statens styrning (RiR 

2004:18) 

• 

• 

• Statens institut 

för kommunikationsanalys (SIKA), 

Internaliseringsgraden för att belysa konkurrensneutralitet mellan 

transportslagen, Underlag till godstransportdelegationen (PM 2004:04). 

• Statskontoret, Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både och? 

(2002:3) 

• Statskontoret, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag 

(2003:25) 

• 

Samuelson, P., The pure theory of public expenditure, Review of 

Economics and Statistics (1954) 

• Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Lönsam persontrafik 

på järnväg – Analyser för Järnvägsutredningen. Publicerad i appendix 

till Järnvägsutredningens huvudbetänkande, SOU 2003:104. 

Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Uppföljning av det 

transportpolitiska målet och dess delmål (2004:3) 

• Statskontoret, Samhällsintresset och konkurrensen – Ägarpolicy för 

styrning och tillväxt (2002:24) 

• Statskontoret, Effektivare tillsyn över energimarknaderna (2003:27) 

Statskontoret, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En 

utvärdering av försökslagen inom busslinjetrafik 

(2004:24) 

• AB Stelacon (på uppdrag av Post- 

och telestyrelsen), Marknaden för 

telekommunikation i Sverige 1997 – En kartläggning av 

konkurrenssituationen 

och utvecklingen av den svenska marknaden för 

telekommunikation år 1997 (1998) 

• Svensk 

Energi, Elåret 2003. 

• Weaver, K., The politics of blame avoidance, 

Journal of Public Policy 6 

(1986) 

• 

World Bank, The state in a changing world. World Development Report 

1997 

• www.kov.se, Konsumentverkets hemsida 

185

Officiellt tryck 

• Bet. 2001/02:NU17, Energipolitik 

• Dir. 2003:117, Post- och kassaserviceutredningen 

• Dir. 2003:151, Utvärdering av vissa regelreformerade marknader 

• Ds 1998:68, Staten och bolagskapitalet – om aktiv styrning av statliga 

bolag 

• Ds 1998:72, Små företag och konkurrenslagen 

• Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar 

• Ds 2003:32, Uppdelning av Luftfartsverket 

• Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 

1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre 

marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna 

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 

om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen 

inom postsektorn i gemenskapen 

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 

om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om 

upphävande av direktiv 96/92/EG 

• Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik 

• Lag (1997:736) om färdtjänst 

• Förordning (2994:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen 

• Luftfartsverket, 

Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS 

2002:148) 

• Prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet 

• Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt 

• Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföringen 

av verksamheten vid 

Statens vattenfallsverk till aktiebolagsform. 

• Prop. 1992/93:56 om ny konkurrenslagstiftning 

• Prop. 1992/93:100 bil. 1, Finansplanen 

• Prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens 

• Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning av statens företagsägande 

• Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling 

• Prop. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald 

• Prop. 2001/02:143, Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig 

energiförsörjning 

• Prop. 2002/03:86, Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ 

AB 

186

• Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22 

• Prop. 2003/04:127, Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara 

transportlösningar 

• Regeringskansliet, 

Rapport för företag med statligt ägande januari– 

december 2003 

• SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget 

• SOU 2002:57, Konkurrensen på elmarknaden 

• SOU 2003:104, Järnväg för resenärer och gods 

• 

Stortingsmelding nr 17 (2002–2003), Om statlige tilsyn 

187

188

Uppdrag från Regelutredningen 

Bilaga 

189

190

191

192

193

194

Avregleringen av sex marknader - Mål, medel och ... - Statskontoret

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?