Avregleringen av sex marknader - Mål, medel och ... - Statskontoret
Avregleringen av sex marknader - Mål, medel och ... - Statskontoret
Avregleringen av sex marknader - Mål, medel och ... - Statskontoret
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
2004:28<br />
<strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong><br />
<strong>marknader</strong><br />
<strong>Mål</strong>, <strong>medel</strong> <strong>och</strong> resultat<br />
Del I, Huvudrapport
MISSIV<br />
DATUM DIARIENR<br />
2004-09-29 2004/145-5<br />
ERT DATUM ER BETECKNING<br />
2004-03-01 N2004:02/2004/14<br />
Regelutredningen<br />
103 33 Stockholm<br />
Uppdrag att analysera genomförda <strong>av</strong>regleringar ur ett<br />
förvaltnings- <strong>och</strong> medborgarperspektiv<br />
Regelutredningen g<strong>av</strong> den 1 mars 2004 <strong>Statskontoret</strong> i uppdrag att ur ett<br />
förvaltnings- <strong>och</strong> medborgarperspektiv analysera <strong>av</strong>regleringarna <strong>av</strong> el-,<br />
post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- <strong>och</strong> taxi<strong>marknader</strong>na.<br />
<strong>Statskontoret</strong> överlämnar härmed rapporten <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong><br />
<strong>marknader</strong> – mål, <strong>medel</strong> <strong>och</strong> resultat (2004:28 <strong>och</strong> 2004:28A).<br />
Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna<br />
Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, organisationsdirektör Pia<br />
Bergdahl, föredragande, <strong>av</strong>delningsdirektör Ola Norr <strong>och</strong> <strong>av</strong>delningsdirektör<br />
Thomas Ringbom var närvarande vid den slutliga handläggningen.<br />
Enligt <strong>Statskontoret</strong>s beslut<br />
Pia Bergdahl<br />
POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00.<br />
FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se
Innehåll<br />
Sammanfattning 7<br />
1 Inledning 17<br />
1.1 Uppdraget, metoden <strong>och</strong> rapportens disposition 17<br />
1.2 Syfte <strong>och</strong> mål 19<br />
1.3 Definitioner <strong>och</strong> <strong>av</strong>gränsningar 19<br />
1.3.1 Definitioner 19<br />
1.3.2 Avgränsningar 20<br />
1.4 Marknadsmisslyckanden <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden 21<br />
1.4.1 Marknadsmisslyckanden 22<br />
1.4.2 Regleringsmisslyckanden 25<br />
1.4.3 Marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden på infrastrukturområdet 30<br />
2 Liberaliseringsprocessen på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na 33<br />
2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar 33<br />
2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna 33<br />
2.1.2 <strong>Mål</strong> <strong>och</strong> motiv för liberaliseringarna 35<br />
2.1.3 Fyra former <strong>av</strong> styr<strong>medel</strong> 37<br />
2.2 Elmarknaden 40<br />
2.2.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> elmarknaden 40<br />
2.2.2 Elmarknaden idag 40<br />
2.3 Postmarknaden 44<br />
2.3.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> postmarknaden 44<br />
2.3.2 Postmarknaden idag 46<br />
2.4 Telemarknaden 49<br />
2.4.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> telemarknaden 49<br />
2.4.2 Telemarknaden idag 51<br />
2.5 Inrikesflygmarknaden 55<br />
2.5.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> inrikesflygmarknaden 55<br />
2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag 57<br />
2.6 Järnvägsmarknaden 60<br />
2.6.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden 60<br />
2.6.2 Järnvägsmarknaden idag 61<br />
2.7 Taximarknaden 64<br />
2.7.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden 64<br />
2.7.2 Taximarknaden idag 65<br />
3 Analys <strong>av</strong> den politiska styrningen 71<br />
3.1 Styrningen <strong>av</strong> elmarknaden 73<br />
3.1.1 Den oreglerade elmarknaden 73<br />
3.1.2 Den reglerade elmarknaden 76<br />
3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden 78<br />
3.1.4 Slutdiskussion 81<br />
3.2 Styrningen <strong>av</strong> postmarknaden 89<br />
3.2.1 Den oreglerade postmarknaden 89<br />
3.2.2 Den reglerade postmarknaden 91<br />
3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden 93<br />
3.2.4 Slutdiskussion 95<br />
5
3.3 Styrningen <strong>av</strong> telemarknaden 101<br />
3.3.1 Den oreglerade telemarknaden 101<br />
3.3.2 Den reglerade telemarknaden 103<br />
3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden 106<br />
3.3.4 Slutdiskussion 108<br />
3.4 Styrningen <strong>av</strong> inrikesflygmarknaden 113<br />
3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden 113<br />
3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden 114<br />
3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden 116<br />
3.4.4 Slutdiskussion 119<br />
3.5 Styrningen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden 120<br />
3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden 120<br />
3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden 122<br />
3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden 124<br />
3.5.4 Slutdiskussion 125<br />
3.6 Styrningen <strong>av</strong> taximarknaden 134<br />
3.6.1 Den oreglerade taximarknaden 134<br />
3.6.2 Den reglerade taximarknaden 136<br />
3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden 138<br />
3.6.4 Slutdiskussion 139<br />
4 Sektorsövergripande iakttagelser 145<br />
4.1 Politiska mål <strong>och</strong> målkonflikter 145<br />
4.2 Fördelningspolitik <strong>och</strong> rättigheter 149<br />
4.3 Konsument- <strong>och</strong> medborgarinflytande 155<br />
4.4 Konkurrens mellan nära substitut 156<br />
4.5 Informationsrelaterade problem 160<br />
4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer 162<br />
4.7 Staten <strong>och</strong> dess företag 170<br />
4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad marknad 176<br />
Bilaga<br />
Litteraturförteckning<br />
Uppdrag från Regelutredningen 189<br />
Del II – <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>, kartläggningar (2004:28A)<br />
6<br />
183
Sammanfattning<br />
<strong>Statskontoret</strong> har på uppdrag <strong>av</strong> Regelutredningen kartlagt <strong>och</strong> analyserat<br />
den politiska styrningen i form <strong>av</strong> regleringar <strong>och</strong> ingrepp som använts i<br />
liberaliserande syfte för att öppna <strong>sex</strong> tidigare monopol<strong>marknader</strong> för<br />
konkurrens. Marknaderna är el-, post-, tele-, inrikesflyg-, järnvägs- <strong>och</strong> taxi<strong>marknader</strong>na.<br />
Syftet med rapporten är att, utifrån ett förvaltningspolitiskt<br />
perspektiv, försöka ge svar på frågan om vad politikerna sa, vad de gjorde<br />
<strong>och</strong> hur det blev. Detta kan sammanfattas i följande tre frågor:<br />
• Vilka var målen?<br />
• Hur har styrningen gått till?<br />
• Uppnåddes målen?<br />
I rapporten redovisar vi en genomgång <strong>av</strong> de propositioner, regeringsskrivelser,<br />
utskottsbetänkande <strong>och</strong> riksdagsprotokoll som legat till grund för<br />
liberaliseringen <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na. Vidare analyserar vi de politiska styr<strong>medel</strong><br />
som använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning <strong>av</strong> i<br />
vilken grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra <strong>marknader</strong>na<br />
i enlighet med de förväntningar som politikerna har givit uttryck för i<br />
sina målformuleringar. För att besvara den tredje frågan ovan använder vi<br />
oss <strong>av</strong> slutsatser <strong>och</strong> bedömningar i tidigare genomförda uppföljningar <strong>och</strong><br />
utvärderingar. I denna del gör vi således inte någon egen utvärdering <strong>av</strong><br />
effekterna <strong>av</strong> de genomförda liberaliseringarna.<br />
Vilka var målen?<br />
I arbetet har vi kartlagt olika mål <strong>och</strong> motiv som angetts för de liberaliserade<br />
<strong>marknader</strong>na. Dessa är:<br />
• <strong>Mål</strong> för sektorn<br />
• Motiv för liberaliseringen<br />
• Motiv för ägandet<br />
• Övriga mål<br />
<strong>Mål</strong>en för sektorn är övergripande mål för politik- eller verksamhetsområdet.<br />
De är relativt allmänt hållna <strong>och</strong> kan sägas beskriva en totalt sett<br />
önskad situation på de enskilda områdena. I målen finns ofta fördelningspolitiska<br />
ambitioner. De finns formulerade för varje sektor <strong>och</strong> fastställs<br />
vanligtvis årligen i budgetpropositionen. <strong>Mål</strong> för liberaliseringarna (<strong>av</strong>regleringarna)<br />
är inte fastställda på samma sätt utan kan snarare sökas i de<br />
motiv som regeringen har uttryckt i de propositioner som föregått olika<br />
beslut. Motiven är ofta kombinerade med förväntade effekter. Motiven för<br />
ägandet <strong>av</strong> statliga bolag på de aktuella <strong>marknader</strong>na, liksom målen för<br />
dessa bolag, har också betydelse för hur marknaden fungerar. Övriga mål<br />
7
som påverkar de liberaliserade <strong>marknader</strong>na återfinns t.ex. inom miljöpolitik,<br />
regionalpolitik <strong>och</strong> IT-politik.<br />
I <strong>av</strong>snitt 2.1.2 i rapporten finns en sammanställning <strong>av</strong> de olika målen <strong>och</strong><br />
motiven på de studerade <strong>marknader</strong>na.<br />
Det är svårt att uppfylla otydliga mål<br />
Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål <strong>och</strong> motiv<br />
för att liberalisera <strong>marknader</strong>na. Ses de olika målen <strong>och</strong> motiven för respektive<br />
sektor samlat, finns dubbla <strong>och</strong> ibland motstridiga mål för vad som skall<br />
uppnås. Analysen visar också att <strong>marknader</strong>na i olika grad har kommit att<br />
öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur<br />
effektiv styrningen <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na varit. Det är samtidigt tydligt att graden<br />
<strong>av</strong> konkurrens på en marknad inte enbart styrs <strong>av</strong> politiska beslut utan också<br />
<strong>av</strong> olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling<br />
<strong>och</strong> en ökande internationalisering.<br />
Fördelningspolitiska mål <strong>och</strong> ambitioner har tagits väl omhand<br />
Vi kan konstatera att liberaliseringen <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na inte har<br />
begränsat möjligheten att uppfylla de fördelningspolitiska ambitionerna. Det<br />
finns olika modeller <strong>och</strong> metoder för att förverkliga uppsatta fördelningsmål<br />
<strong>och</strong> det finns inget, med reservation för att det ibland kan vara svårt att tolka<br />
den faktiska innebörden i begrepp som ”till alla” <strong>och</strong> ”effektiva tjänster”,<br />
som tyder på att målen inte har uppnåtts även på de liberaliserade <strong>marknader</strong>na.<br />
Det är dock viktigt att fördelningspolitiken kan genomföras på ett så<br />
optimalt sätt som möjligt. Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska<br />
mål, kan frågan ställas huruvida de modeller <strong>och</strong> metoder som valts är de<br />
mest optimala eller innebär att konkurrensen på de liberaliserade <strong>marknader</strong>na<br />
riskerar att hämmas i onödan. Det kan därför finnas orsak att studera<br />
vilka andra tillvägagångssätt som är möjliga att tillämpa på de olika sektorerna<br />
för att uppnå de fördelningspolitiska målen.<br />
Hur har styrningen gått till?<br />
Det finns olika former <strong>av</strong> styr<strong>medel</strong> som statsmakterna kan utnyttja för att<br />
styra <strong>marknader</strong>na i önskad riktning <strong>och</strong> för att uppnå uppsatta mål. I denna<br />
rapport har vi delat in dessa styr<strong>medel</strong> i fyra olika kategorier: ekonomiska,<br />
administrativa, organisatoriska samt informationsbaserade styr<strong>medel</strong>. I <strong>av</strong>snitt<br />
2.1.3 i rapporten finns en sammanställning <strong>av</strong> de olika styr<strong>medel</strong> som<br />
har använts i liberaliseringsprocessen på de studerade <strong>marknader</strong>na.<br />
Alla fungerande <strong>marknader</strong> förutsätter regler <strong>och</strong> generellt sett kan därför<br />
ingen marknad sägas vara <strong>av</strong>reglerad. Begreppet <strong>av</strong>reglering som ofta<br />
brukar användas i dessa sammanhang är därför mindre väl valt, i synnerhet<br />
eftersom liberalisering <strong>och</strong> konkurrensutsättning <strong>av</strong> en marknad normalt<br />
8
ukar innebära behov <strong>av</strong> fler regler <strong>och</strong> inte färre. Så är även fallet på de<br />
<strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> vi analyserat.<br />
Avreglerad men inte konkurrensutsatt<br />
Begreppen <strong>av</strong>reglering <strong>och</strong> <strong>av</strong>reglerade <strong>marknader</strong> skall inte förväxlas med<br />
begreppet konkurrensutsättning. Att en marknad är <strong>av</strong>reglerad behöver inte<br />
nödvändigtvis betyda att det är en marknad med fungerande konkurrens –<br />
bara att den har varit föremål för någon form <strong>av</strong> omreglering eller regelreformering.<br />
Då regelreformeringen på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na har<br />
syftat till att öppna dem för konkurrens eller att öka konkurrensen, har vi<br />
valt att använda begreppet liberalisering för att beskriva denna process.<br />
För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- <strong>och</strong> utträdet<br />
är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra <strong>och</strong> att konsumenter har<br />
möjlighet att göra fria val bland alternativen på marknaden. Utifrån de mål<br />
<strong>och</strong> motiv som ställts upp för liberaliseringarna, har vi undersökt i vilken<br />
mån olika åtgärder <strong>och</strong> ingrepp har lett till att <strong>marknader</strong>na har kunnat öppnas<br />
<strong>och</strong> utvecklas till fungerande konkurrens<strong>marknader</strong>.<br />
I tabellen nedan beskriver vi i förenklad form ”marknadsprofilen” <strong>och</strong> konkurrensförutsättningarna<br />
på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na idag. Punktmarkeringarna<br />
anger förekomst <strong>av</strong> olika former <strong>av</strong> etableringshinder <strong>och</strong> konkurrensbegränsande<br />
omständigheter. Medan punkter i den första, andra <strong>och</strong> tredje<br />
kolumnen främst <strong>av</strong>ser olika typer <strong>av</strong> etableringshinder, dvs. hinder för ett<br />
fritt inträde <strong>och</strong> utträde på <strong>marknader</strong>na, handlar punkterna i den fjärde <strong>och</strong><br />
femte kolumnen mer om hinder för producenternas möjlighet att agera fritt<br />
från varandra. Punkter i den sjätte kolumnen rör förekomst <strong>av</strong> hinder för<br />
konsumenternas rörlighet, dvs. hinder för möjligheten att välja bland olika<br />
erbjudanden på marknaden.<br />
Punkter inom parentes <strong>av</strong>ser att beskriva att ovan angivna hinder eller begränsningar<br />
förekommer i mindre omfattning eller är <strong>av</strong> mindre betydelse,<br />
t.ex. genom att dessa endast förekommer på delar <strong>av</strong> marknaden. Hindren är<br />
<strong>av</strong> olika karaktär <strong>och</strong> vikt. Enstaka hinder <strong>av</strong> större betydelse eller flera<br />
hinder tillsammans, kan vara <strong>av</strong>görande för möjligheterna att etablera sig<br />
<strong>och</strong> konkurrera på marknaden.<br />
1. Formella<br />
monopol<br />
2. Övriga etableringshinder<br />
(flaskhalsar/<br />
kapacitetsbrist,<br />
tekniska handelshinder<br />
etc.)<br />
3. Förekomst <strong>av</strong><br />
beställarmonopol<br />
(anbudskonkurrens)<br />
4. Ej konkurrensneutral<br />
tillgång till<br />
infrastruktur<br />
5. Företagskoncentration<br />
<strong>och</strong><br />
dominansproblem<br />
6. Transaktionskostnader<br />
mm.<br />
som ger svaga<br />
incitament för<br />
konsumeter att<br />
agera<br />
El (•) (•) • •<br />
Post (•) • •<br />
Tele (•) • • •<br />
Inrikesflyg • (•) (•) •<br />
Järnväg • • (•) (•) • (•)<br />
Taxi (•) (•) •<br />
9
Sett ur detta perspektiv kan ingen <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na sägas vara fullt ut<br />
konkurrensutsatt idag. I stor utsträckning har givetvis de åtgärder som vidtagits<br />
lett till att undanröja eller minska konkurrensbegränsningar <strong>och</strong> etableringshinder.<br />
Det bör dock betonas att det inte finns något givet samband<br />
mellan offentliga ingrepp <strong>och</strong> politisk styrning å den ena sidan <strong>och</strong> utfall<br />
<strong>och</strong> effekter på marknaden å den andra. Förutsättningar för konkurrens <strong>och</strong><br />
<strong>marknader</strong>s utveckling styrs också <strong>av</strong> annat än det som går att påverka med<br />
offentliga ingrepp. O<strong>av</strong>sett vad orsakerna är, återstår dock hinder i så pass<br />
hög utsträckning att det är svårt att hävda att de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na fullt ut är<br />
utsatta för reell konkurrens i den utsträckning som angetts i målen för liberaliseringarna.<br />
Ytterligare åtgärder krävs<br />
Även om samtliga här undersökta <strong>marknader</strong> på olika sätt <strong>och</strong> i olika utsträckning<br />
har varit föremål för <strong>av</strong>reglering, kan ingen sägas vara fullt ut<br />
konkurrensutsatt idag. Även om det också på telemarknaden fortfarande<br />
återstår en rad problem, kan utvecklingen på denna marknad dock sägas ha<br />
kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har<br />
förhållandevis goda möjlighet att agera fritt <strong>och</strong> att konsumenterna har<br />
reella valmöjligheter. Utöver de åtgärder som vidtagits för att skapa konkurrensneutralitet<br />
på marknaden är sannolikt den snabba tekniska utvecklingen<br />
en viktig förklaring till detta.<br />
På samtliga <strong>marknader</strong> återstår behov <strong>av</strong> ytterligare åtgärder för att nå en<br />
fungerande konkurrens. Även om inte alla konkurrenshinder är möjliga att<br />
åtgärda finns en rad tänkbara åtgärder som bör prövas närmare för att öka<br />
effektiviteten på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na. Vi presenterar därför en rad tänkbara,<br />
men inte närmare utredda, åtgärder som på olika sätt skulle kunna begränsa<br />
eller helt lösa de identifierade marknadsproblemen. Åtgärderna kan i vissa<br />
fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de behöva<br />
kompletteras med andra åtgärder.<br />
Avreglerade <strong>och</strong> ännu ej fungerande <strong>marknader</strong> kräver särskild<br />
marknadsövervakning <strong>och</strong> tillsyn<br />
Särskild tillsyn <strong>och</strong> aktiv marknadsövervakning är viktigt på nyligen <strong>av</strong>reglerade<br />
<strong>och</strong> ej fullt fungerande <strong>marknader</strong>. Tydliga mål <strong>och</strong> mandat samt<br />
resurser <strong>och</strong> kompetens hos myndigheterna är <strong>av</strong>görande för effektivitet <strong>och</strong><br />
effekter <strong>av</strong> tillsynen. Mandat, resurser <strong>och</strong> kompetens hos sektorsspecifika<br />
myndigheter för konkurrensfrämjande förebyggande åtgärder, bör därför<br />
komplettera Konkurrensverkets tillsyn <strong>och</strong> övervakning.<br />
Sektorsspecifika myndigheter med uppgift att övervaka konkurrensen har<br />
hittills saknats på områden som flyg <strong>och</strong> järnväg. Den nya Järnvägsstyrelsen<br />
kommer dock att få marknadsövervakande uppgifter, medan det är oklart<br />
om Luftfartsstyrelsen som inrättas från årsskiftet 2004/05 kommer att få det.<br />
På elområdet har reglering <strong>och</strong> tillsyn mer inriktats på den monopolskydda-<br />
10
de nätverksamheten, medan den konkurrensutsatta verksamheten i stor utsträckning<br />
har lämnats utan övervakning. Telesektorn är det enda område<br />
som har en sektorsmyndighet med uttalat konkurrensfrämjande uppgifter i<br />
den meningen att myndigheten aktivt kan sätta upp villkor för marknadens<br />
aktörer eller ingripa mot aktörernas beteenden. Post- <strong>och</strong> telestyrelsen kan<br />
t.ex. ange särskilda villkor för dominerande aktörer i syfte att små konkurrenter<br />
inte skall missgynnas. Energimyndigheten prövar däremot i efterhand<br />
exempelvis skäligheten i nät<strong>av</strong>gifter samt tvister som rör anslutning till<br />
elnätet. Regelverken på de olika <strong>marknader</strong>na styrs i stor utsträckning <strong>av</strong><br />
EG-direktiv.<br />
Statens dubbla roller som ägare <strong>och</strong> samhällsaktör ställer till problem<br />
Styrningen <strong>av</strong> statens företag på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na har till viss del präglats<br />
<strong>av</strong> problem <strong>och</strong> konflikter till följd <strong>av</strong> otydliga eller motstridiga mål. Vidare<br />
framstår motivet för ägandet <strong>av</strong> vissa statliga företag som något oklart. Detta<br />
har i sin tur medverkat till att målen för bolaget inte alltid uttrycks klart,<br />
vilket givit företaget i fråga en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten.<br />
<strong>Mål</strong>en för sektorn respektive liberaliseringen står ibland i motsättning<br />
till kr<strong>av</strong>en på bolagen om <strong>av</strong>kastning till ägaren staten. Detta får stor betydelse<br />
då de statliga bolagen är de största aktörerna på alla <strong>marknader</strong><br />
(utom taxi).<br />
Staten kan äga företag för att garantera tillhandahållandet <strong>av</strong> samhällsekonomiskt<br />
angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en<br />
åtgärd mot olika former <strong>av</strong> marknadsimperfektioner eller <strong>av</strong> olika sociala<br />
skäl. Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt<br />
marknad <strong>och</strong> som i övrigt saknar inslag <strong>av</strong> särskilda myndighetsuppgifter,<br />
ställs stora kr<strong>av</strong> på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga<br />
företag på marknaden.<br />
För de statliga bolagen krävs en systematisk analys <strong>av</strong> motiven för det statliga<br />
ägandet <strong>och</strong> om det finns andra sätt att uppnå dessa motiv. Är slutsatsen<br />
att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera hur konflikter<br />
kan undvikas mellan mål för detta ägande <strong>och</strong> de övergripande motiven<br />
att liberalisera <strong>och</strong> öppna <strong>marknader</strong> för konkurrens på lika villkor.<br />
Har målen uppnåtts?<br />
I kapitel tre i rapporten analyseras hela liberaliseringsprocessen på var <strong>och</strong><br />
en <strong>av</strong> de studerade <strong>marknader</strong>na. Där analyseras hur politiska beslut om<br />
olika offentliga åtgärder har styrt <strong>marknader</strong>na mot uppsatta mål. Vi gör<br />
också en bedömning <strong>av</strong> huruvida de uppsatta målen kan anses ha uppnåtts.<br />
Denna bedömning baseras på slutsatser i andra tidigare genomförda uppföljningar<br />
<strong>och</strong> utvärderingar. Dessa uppföljningar <strong>och</strong> utvärderingar finns<br />
återgivna i rapportens litteraturförteckning.<br />
11
Nedan har vi marknad för marknad sammanställt målen för liberaliseringen<br />
samt vad vi betecknar som fördelningspolitiska mål. Dessa mål har markerats<br />
med kursiv stil. Med utgångspunkt från analysen <strong>och</strong> slutsatserna i<br />
rapporten har vi nedan också sammanfattat våra bedömningar <strong>av</strong> huruvida<br />
målen kan anses ha uppnåtts.<br />
Elmarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Ökad konkurrens skall ge rationellt <strong>och</strong> effektivt utnyttjande <strong>av</strong> produktions-<br />
<strong>och</strong> distributionsresurser, valfrihet <strong>och</strong> flexibla leveransvillkor till lägsta<br />
möjliga priser.<br />
• Begränsad konkurrens till följd <strong>av</strong> en allt starkare ägarkoncentration,<br />
svag priskonkurrens. De största elföretagen är helt eller delvis statligt<br />
ägda <strong>och</strong> svenska Vattenfall har knappt 50 procent <strong>av</strong> produktionen.<br />
• Rationellare utnyttjande <strong>av</strong> resurser <strong>och</strong> minskad överkapacitet.<br />
• Svaga incitament för konsumenter att byta leverantör. Byte <strong>av</strong> elhandelsbolag<br />
hämmas <strong>av</strong> transaktionskostnader (informationsproblem),<br />
små incitament (svag priskonkurrens <strong>och</strong> skattekilar) <strong>och</strong> otillräckliga<br />
sanktioner mot leverantörer.<br />
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Inga särskilda fördelningsmål finns angivna.<br />
Kostnadsutjämning <strong>av</strong> nättarifferna sker genom sammanslagning <strong>av</strong> respektive<br />
nätbolags koncessionsområden. Betydande skillnader i nät<strong>av</strong>gifter mellan<br />
olika nätområden förekommer ändå över hela landet. Högre stamnätstariff<br />
i södra än i norra Sverige. Lägre elskatt i delar <strong>av</strong> norra <strong>och</strong> mellersta<br />
Sverige. Bidrag har givits till hushåll för anslutning till elnätet.<br />
Postmarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Ökad konkurrens inom vissa del<strong>marknader</strong> i syfte att ge lägre kostnader i<br />
produktionen <strong>och</strong> incitament till nya <strong>och</strong> bättre metoder för brevbefordran<br />
till gagn för konsumenter.<br />
• Svag konkurrens totalt, dock ökad konkurrens på vissa del<strong>marknader</strong>.<br />
• Ökad kostnadseffektivitet i Posten AB.<br />
• Ökade priser för enstaka brev <strong>och</strong> lägre priser främst på sorterade<br />
sändningar. Prisstrukturen har överlag anpassats så att priser i större<br />
utsträckning motsvarar kostnaderna för olika produkter.<br />
• Nya produktionsmetoder <strong>och</strong> viss produktutveckling.<br />
12
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Posttjänst <strong>av</strong> god kvalitet i hela landet till rimliga <strong>och</strong> enhetliga priser.<br />
Posten tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster enligt tillståndsvillkor<br />
utan särskild ersättning. Servicenivå <strong>och</strong> kvalitet i den samhällsomfattande<br />
posttjänsten överensstämmer med uppställda kr<strong>av</strong>.<br />
Telemarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Effektiv konkurrens med mångfacetterat utbud <strong>och</strong> låga priser. Konsumenterna<br />
skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning <strong>av</strong> teletjänster.<br />
• Gradvis ökande konkurrens om både tjänster <strong>och</strong> produkter.<br />
• Lägre priser för teletjänster <strong>och</strong> utrustning även om mobiltelefonipriser<br />
fortsatt är högre än i omvärlden.<br />
• Stark produktutveckling.<br />
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Säkra <strong>och</strong> effektiva telekommunikationer till alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska<br />
kostnad.<br />
Utbyggnad <strong>av</strong> telekommunikationer skall ske på marknadens villkor <strong>och</strong> i<br />
marknadens regi. Tillhandahållande <strong>av</strong> samhällsomfattande telefonitjänst<br />
garanteras genom tillståndsvillkor för Telia <strong>och</strong> andra operatörer. Alla har<br />
tillgång till telekommunikationer, även om det saknas fullständig yttäckning<br />
för mobiltelefoni <strong>och</strong> landsomfattande bredbandsnät för Internettjänster.<br />
Inrikesflygmarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Effektiviseringsvinster för konsumenter <strong>och</strong> näringsliv genom konkurrens<br />
<strong>och</strong> <strong>av</strong>reglerade marknadsformer.<br />
• Begränsad konkurrens totalt sett med SAS som fortsatt dominerande<br />
aktör. Nya mindre aktörer har tillkommit på senare tid.<br />
• Prisökningar över den allmänna prisnivån med större ökningar för<br />
privatresenärer än för affärsresenärer. På senare tid något sjunkande<br />
priser.<br />
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Medborgarna <strong>och</strong> näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande,<br />
säker <strong>och</strong> miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga<br />
samhällsekonomiska kostnader.<br />
Staten upphandlar <strong>och</strong> subventionerar flygtrafik på vissa olönsamma linjer.<br />
Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller om det är det mest opti-<br />
13
mala. P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i<br />
vilken mån denna finansieringsmodell <strong>och</strong> fördelningen <strong>av</strong> kostnader mellan<br />
skattebetalare <strong>och</strong> användare är långsiktigt hållbar.<br />
Järnvägsmarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Effektiva <strong>och</strong> attraktiva järnvägstransporter <strong>och</strong> ökad andel till järnvägen<br />
<strong>av</strong> det totala transportarbetet. Konkurrens mellan trafikutövare <strong>och</strong> transportlösningar<br />
för samma behov. Ökad effektivitet <strong>och</strong> minskade kostnader<br />
för olönsam trafik.<br />
• Bristande konkurrens mellan järnvägsföretag till följd <strong>av</strong> monopol i<br />
lönsam persontrafik <strong>och</strong> dominans i godstrafiken.<br />
• Bristande konkurrens <strong>och</strong> konkurrensneutralitet mellan trafikslagen.<br />
• Järnvägens andel <strong>av</strong> den totala persontrafiken har ökat. Godstransporter<br />
med järnväg tappar dock andelar på den totala transportmarknaden.<br />
• Prisökningar i persontrafiken över den allmänna prisnivån.<br />
• Särskilt inledningsvis minskade kostnader för olönsam trafik genom<br />
anbudskonkurrens.<br />
• Statens järnvägsföretag är fortsatt olönsamma, trots kommersiella mål<br />
<strong>och</strong> upprepade ägartillskott.<br />
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Medborgarna <strong>och</strong> näringslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande,<br />
säker <strong>och</strong> miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga<br />
samhällsekonomiska kostnader.<br />
Staten <strong>och</strong> kommunerna upphandlar <strong>och</strong> subventionerar järnvägstrafik på<br />
vissa olönsamma linjer. Det är inte helt klart hur detta utbud bestäms eller<br />
om det är det mest optimala. En fungerande samordning mellan Rikstrafiken<br />
<strong>och</strong> de kommunala trafikhuvudmännen på trafikslagsövergripande nivå saknas.<br />
P.g.a. successivt ökade kostnader för trafiken är det också oklart i<br />
vilken mån denna finansieringsmodell <strong>och</strong> fördelningen <strong>av</strong> kostnader mellan<br />
skattebetalare <strong>och</strong> användare är långsiktigt hållbar. Anbudsupphandling har<br />
särskilt inledningsvis lett till kostnadsbesparingar i trafiken.<br />
Taximarknaden<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Ökad konkurrens <strong>och</strong> utrymme för nya idéer i syfte att höja effektiviteten<br />
inom branschen samt åstadkomma prispress.<br />
• Ökad konkurrens särskilt i storstad <strong>och</strong> i större tätorter. Totalt sett ökat<br />
utbud <strong>av</strong> taxifordon.<br />
• Förbättrad kundservice (kortare väntetider).<br />
14
• Priserna för privatresor har stigit snabbare än KPI <strong>och</strong> NPI. Utvecklingen<br />
<strong>av</strong> kostnaderna för samhällsbetalda resor är oklar, dock är kostnadsutvecklingen<br />
sannolikt lägre än prisutvecklingen för privatresor.<br />
Hur har fördelningsmålen beaktats?<br />
Tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade områden.<br />
Undantag för från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande<br />
samarbete har införts för viss taxisamverkan för att trygga tillgången till taxi<br />
i mindre tätbefolkade områden. Det är dock oklart om detta tillgänglighetsmål<br />
kan anses vara uppfyllt.<br />
15
1 Inledning<br />
Under senare år har en omfattande liberalisering genomförts <strong>av</strong> många<br />
tidigare reglerade verksamheter i Sverige. Liberaliseringen påbörjades på<br />
1970-talet men tog fart först under 1990-talet då verksamheter som el, flyg,<br />
post <strong>och</strong> tele öppnades för konkurrens. Genom regelreformering, dvs. <strong>av</strong>-,<br />
på- eller omreglering <strong>av</strong> offentliga verksamheter, har statsmakterna <strong>av</strong>sett<br />
att konkurrensutsätta en rad <strong>marknader</strong> för att nå ökad effektivitet, mångfald<br />
<strong>och</strong> produktkvalitet. Tillsammans med den pågående internationaliseringen<br />
har liberaliseringen i Sverige inneburit att en rad tidigare monopol<strong>marknader</strong><br />
gradvis har öppnats för fler aktörer. Regelreformeringen har dock sällan<br />
inneburit att antalet regler har minskat, utan nya regler har ofta införts för att<br />
främja konkurrensen.<br />
I syfte att fortlöpande fånga upp effekterna <strong>av</strong> genomförda regelreformeringar<br />
har regeringen tillsatt en särskild utredning. Den s.k. Regelutredningen<br />
har i uppdrag att utifrån de utvärderingar som gjorts <strong>av</strong> regelreformeringar<br />
inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- <strong>och</strong> järnvägsmarknaden, utvärdera<br />
de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden<br />
<strong>och</strong> samhällsekonomin. Utredningen skall även, utifrån de<br />
genomförda utvärderingarna, föreslå de åtgärder som kan behövas för att<br />
ytterligare förbättra <strong>marknader</strong>nas funktion. 1<br />
1.1 Uppdraget, metoden <strong>och</strong> rapportens<br />
disposition<br />
<strong>Statskontoret</strong>s uppdrag<br />
<strong>Statskontoret</strong> har fått i uppdrag <strong>av</strong> Regelutredningen att kartlägga <strong>och</strong> analysera<br />
den politiska processen i samband med liberaliseringen <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>,<br />
nämligen <strong>marknader</strong>na för el, post, tele, inrikesflyg, järnväg <strong>och</strong> taxi.<br />
Analysen skall utgå från ett förvaltnings- <strong>och</strong> medborgarperspektiv. Perspektivet<br />
utgår från det ansvar <strong>och</strong> mandat som medborgarna har delegerat<br />
till beslutsfattare <strong>och</strong> folkvalda att se till att för samhället viktiga tjänster<br />
tillhandahålls på ett effektivt sätt <strong>och</strong> i enlighet med gemensamma värderingar<br />
<strong>och</strong> mål.<br />
Metod <strong>och</strong> genomförande<br />
I denna rapport redovisar vi en genomgång <strong>av</strong> de propositioner, regeringsskrivelser,<br />
utskottsbetänkande <strong>och</strong> riksdagsprotokoll som legat till grund för<br />
liberaliseringen <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na. Vi analyserar de politiska styr<strong>medel</strong> som<br />
använts för att uppnå fastställda mål. Vi gör också en bedömning om i vilken<br />
grad styrmedlen kan anses ha medverkat till att faktiskt styra markna-<br />
1 Utvärdering <strong>av</strong> vissa regelreformerade <strong>marknader</strong> (dir. 2003:151).<br />
17
derna i enlighet med de förväntningar som politikerna har gett uttryck för i<br />
sina målformuleringar <strong>och</strong> i andra sammanhang. Rapporten utgör underlag i<br />
Regelutredningens arbete, men rapporten är fristående från utredningen <strong>och</strong><br />
de slutsatser vi redovisar i denna rapport är <strong>Statskontoret</strong>s egna.<br />
Arbetet har utförts <strong>av</strong> en projektgrupp inom <strong>Statskontoret</strong> bestående <strong>av</strong> Pia<br />
Bergdahl, uppdragsledare, Ola Norr <strong>och</strong> Thomas Ringbom. Även konsulterna<br />
Peter Bohm <strong>och</strong> Per Molander från Mapsec har bidragit i arbetet.<br />
Vår genomgång visar att beslutsfattarna haft ganska oklara mål <strong>och</strong> motiv<br />
för att liberalisera <strong>marknader</strong>na. Ses de olika målen <strong>och</strong> motiven för respektive<br />
sektor samlat, finns dubbla <strong>och</strong> ibland motstridiga mål för vad som skall<br />
uppnås. Analysen visar också att <strong>marknader</strong>na i olika grad har kommit att<br />
öppnas för konkurrens. Hur de olika målen tolkats har haft betydelse för hur<br />
effektiv styrningen <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na varit. Det är samtidigt tydligt att graden<br />
<strong>av</strong> konkurrens på en marknad inte enbart styrs <strong>av</strong> politiska beslut utan också<br />
<strong>av</strong> olika specifika marknadsegenskaper eller omvärldsfaktorer som teknikutveckling<br />
<strong>och</strong> en ökande internationalisering.<br />
Även om samtliga här undersökta <strong>marknader</strong> på olika sätt <strong>och</strong> i olika utsträckning<br />
har varit föremål för <strong>av</strong>reglering, kan ingen sägas vara fullt ut<br />
konkurrensutsatt idag. Telemarknaden är den marknad där utvecklingen har<br />
kommit längst såtillvida att konkurrenter till det tidigare monopolet har förhållandevis<br />
goda möjlighet att agera fritt <strong>och</strong> konsumenterna har reella valmöjligheter.<br />
På samtliga <strong>marknader</strong> återstår dock behov <strong>av</strong> ytterligare åtgärder<br />
för att ytterligare förbättra marknadens funktion <strong>och</strong> nå målen om en<br />
sund konkurrens.<br />
Rapportens disposition<br />
Inledningsvis presenteras kort grunderna för den ekonomiska teorin om perfekta<br />
<strong>marknader</strong> <strong>och</strong> förekomsten <strong>av</strong> marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden<br />
som vår analys har utgått från. I kapitel två sammanställer vi den politiska<br />
beslutsprocessen på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na. Vidare innehåller<br />
kapitlet kortfattade beskrivningar <strong>av</strong> vad som karaktäriserar dessa <strong>marknader</strong><br />
idag. Våra kartläggningar <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen för var <strong>och</strong> en <strong>av</strong><br />
<strong>marknader</strong>na presenteras i sin helhet i den separata kartläggningsdelen<br />
<strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> – Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
I kapitel tre analyseras för varje marknad styrningen <strong>och</strong> de åtgärder som<br />
vidtagits för att uppfylla uppsatta mål. I det <strong>av</strong>slutande fjärde kapitlet uppmärksammar<br />
vi tem<strong>av</strong>is <strong>och</strong> sektorsövergripande ett antal iakttagelser från<br />
de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na.<br />
18
1.2 Syfte <strong>och</strong> mål<br />
Syftet med <strong>Statskontoret</strong>s uppdrag är att ge en översikt över den formella<br />
beslutsprocessen i samband med regelreformeringen eller liberaliseringen <strong>av</strong><br />
de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na. Denna översikt utgår främst ifrån hur den beskrivs i<br />
officiella <strong>och</strong> offentligt tillgängliga dokument. <strong>Mål</strong>et med rapporten är att<br />
försöka ge svar på hur politikerna använt sig <strong>av</strong> sin beslutsmakt både då det<br />
gäller att formulera mål <strong>och</strong> att sedan styra mot dessa mål. I den mån det<br />
finns tillgängliga <strong>och</strong> aktuella uppföljningar <strong>och</strong> utvärderingar <strong>av</strong> hur <strong>marknader</strong>na<br />
har utvecklats, ligger detta till grund för en diskussion om i vilken<br />
utsträckning målen med liberaliseringen kan anses vara uppnådda.<br />
1.3 Definitioner <strong>och</strong> <strong>av</strong>gränsningar<br />
1.3.1 Definitioner<br />
Regelreformering<br />
Med regelreformering <strong>av</strong>ses olika former <strong>av</strong> förändringar <strong>av</strong> den uppsättning<br />
regler (lagar, förordningar, föreskrifter, instruktioner, direktiv) som<br />
normalt gäller för varje form <strong>av</strong> verksamhet. Reglerna kan antingen vara <strong>av</strong><br />
generell karaktär eller specifikt utformade för att styra en viss verksamhet<br />
eller en särskild sektor. Regelreformering kan således <strong>av</strong>se såväl <strong>av</strong>reglering<br />
(dvs. slopande <strong>av</strong> regler) som på- eller omreglering (införande <strong>av</strong> nya eller<br />
ersättande <strong>av</strong> gamla regler) <strong>och</strong> säger således inget om syftet med regelförändringen.<br />
Konkurrensutsättning <strong>och</strong> fungerande <strong>marknader</strong><br />
För att en marknad skall vara utsatt för konkurrens krävs att in- <strong>och</strong> utträdet<br />
på marknaden är fritt, att producenter kan agera fritt från varandra <strong>och</strong> att<br />
konsumenter har möjlighet att göra fria val bland erbjudandena på marknaden.<br />
En fungerande konkurrensmarknad kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
… ett inte alltför begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter<br />
samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp <strong>av</strong> otillbörliga<br />
fördelar. En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering<br />
<strong>av</strong> företag. 2<br />
Avreglering<br />
Traditionellt sett har begreppet <strong>av</strong>reglering ofta använts för att beskriva<br />
regelreformering som sker i syfte att konkurrensutsätta tidigare monopol<strong>marknader</strong>.<br />
Begreppet kan dock tyckas vara något missvisande eftersom en<br />
sådan förändring oftast kräver fler regler än färre. Det har därför blivit vanligare<br />
att man istället använder begreppet ”omreglering” för att beskriva<br />
denna företeelse. Det är viktigt att komma ihåg att begreppet <strong>av</strong>reglering på<br />
2 Proposition (1992/93:56) om ny konkurrenslagstiftning.<br />
19
intet sätt beskriver i vilken mån en marknad eller en verksamhet faktiskt<br />
också är konkurrensutsatt.<br />
Liberalisering<br />
I denna rapport använder vi oss <strong>av</strong> uttrycket liberalisering för att beskriva<br />
den process genom vilken tidigare icke konkurrensutsatta <strong>marknader</strong> öppnas<br />
för konkurrens. Denna process sker ofta successivt genom en rad olika<br />
regelförändringar (regelreformering), men kan också innehålla andra åtgärder<br />
för att främja utveckling mot mer effektiva <strong>marknader</strong>. Även olika former<br />
<strong>av</strong> organisatoriska förändringar, som t.ex. inrättandet <strong>av</strong> marknadsövervakande<br />
myndigheter <strong>och</strong> beställarfunktioner för att komplettera det marknadsmässiga<br />
utbudet, kan vara led i liberaliseringsprocessen.<br />
Politiska styr<strong>medel</strong><br />
I denna rapport delar vi in de styr<strong>medel</strong> som står till förfogande för att styra<br />
<strong>marknader</strong>na i önskad riktning i fyra olika kategorier: ekonomiska, administrativa,<br />
organisatoriska samt informationsbaserade styr<strong>medel</strong>. De olika styrmedlen<br />
beskrivs närmare i <strong>av</strong>snitt 2.1.3.<br />
Marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden<br />
Marknadsmisslyckanden uttrycker egenskaper på en marknad som gör att<br />
marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt effektiv<br />
<strong>och</strong> som därför motiverar olika former <strong>av</strong> offentliga ingrepp. Exempel på<br />
marknadsmisslyckanden är förekomst <strong>av</strong> monopol, externa effekter <strong>och</strong><br />
informationsproblem. Regleringsmisslyckanden uppstår antingen till följd <strong>av</strong><br />
att man inte på bästa sätt lyckats minska eller undanröja marknadsmisslyckanden<br />
eller när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som härrör<br />
ur den politiska sfärens egna beslutsprocesser. Båda dessa begrepp utvecklas<br />
<strong>och</strong> förklaras närmare i <strong>av</strong>snitt 1.4.<br />
1.3.2 Avgränsningar<br />
Vi har i denna rapport kartlagt <strong>och</strong> analyserat (dokumenterade <strong>och</strong> offentliggjorda)<br />
politiska beslut som har fattats i syfte att liberalisera de <strong>sex</strong> olika<br />
<strong>marknader</strong>na. Kartläggningen har huvudsakligen baserats på propositioner,<br />
regeringsskrivelser, utskottsbetänkande <strong>och</strong> riksdagsprotokoll från regering<br />
<strong>och</strong> riksdag. Vi har däremot inte, främst <strong>av</strong> tidsskäl, haft möjlighet att gå<br />
närmare in på <strong>och</strong> på samma sätt kartlägga den debatt <strong>och</strong> opinion som<br />
uppstått i samband med besluten kring liberaliseringsprocessen. Vi har således<br />
inte kartlagt innehållet i myndigheters, berörda företags <strong>och</strong> andra<br />
organisationers agerande, remissvar eller den debatt som kan ha uppstått i<br />
massmedia med anledning <strong>av</strong> reformerna.<br />
Den tidsperiod som analyserats sträcker sig huvudsakligen från slutet <strong>av</strong><br />
1980-talet fram till idag. För vissa <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na (t.ex. taxi) är det lätt att<br />
20
identifiera såväl den åtgärd som den tidpunkt som inledde liberaliseringen.<br />
För andra <strong>marknader</strong> (t.ex. järnväg) är denna tidpunkt inte lika tydlig. Flera<br />
åtgärder kan ha genomförts under en längre period som kan sägas vara en<br />
inledning till eller en förutsättning för liberaliseringen. I de senare fallen har<br />
vi valt att översiktligt redogöra för sådana tidigare beslut <strong>och</strong> starta kartläggningen<br />
från det datum som närmast kan ses som en inledning till liberaliseringen.<br />
Vi har inte gjort en utvärdering <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na <strong>och</strong> deras utveckling. Dels<br />
saknas underlag för att bedöma den kontrafaktiska utvecklingen, dels är det<br />
svårt att bedöma orsakssamband mellan den faktiska utvecklingen <strong>och</strong> åtgärder<br />
inom ramen för liberaliseringen. Det är helt enkelt inte möjligt att<br />
veta hur utvecklingen skulle ha sett ut utan liberaliseringen.<br />
Vi gör inte heller anspråk på att redovisa effekter i form <strong>av</strong> t.ex. pris- <strong>och</strong><br />
produktutveckling till följd <strong>av</strong> liberaliseringen på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na.<br />
Resultat i form <strong>av</strong> den direkta följden <strong>av</strong> en viss förändring, finns däremot<br />
med i den mån sådant finns dokumenterat <strong>och</strong> tillgängligt i tidigare genomförda<br />
uppföljningar <strong>och</strong> rapporter. Det är dock viktigt att notera att ett visst<br />
utfall inte självklart kan kopplas till liberaliseringen utan kan ha andra orsaker.<br />
I rapporten finns för respektive sektor en kortare marknadsöversikt i syfte<br />
att orientera läsaren <strong>och</strong> ge en förståelse för <strong>marknader</strong>nas likheter <strong>och</strong> särdrag.<br />
De <strong>av</strong>ser att ge en bakgrund till en analys <strong>av</strong> de marknadsimperfektioner<br />
<strong>och</strong> problem som karaktäriserar respektive marknad idag. Översikterna<br />
utgör således inte någon ingående beskrivning eller analys <strong>av</strong> utvecklingen<br />
på respektive marknad.<br />
1.4 Marknadsmisslyckanden <strong>och</strong><br />
regleringsmisslyckanden<br />
Den gängse utgångspunkten för en analys <strong>av</strong> vad som händer i det ekonomiska<br />
systemet är att personer med god tillgång till information antas fatta<br />
beslut självständigt om hur de skall använda sina resurser – tid för arbete,<br />
finansiella resurser för produktion, konsumtion <strong>och</strong> investeringar osv. Under<br />
vissa förutsättningar kan <strong>marknader</strong> för varor <strong>och</strong> tjänster visas ha en jämvikt<br />
i utbytet mellan producenter <strong>och</strong> konsumenter. Jämvikten har dessutom<br />
den viktiga egenskapen att vara Pareto-effektiv, dvs. välfärden kan inte ökas<br />
för någon utan att den samtidigt minskas för någon annan. En annan viktig<br />
egenskap är att varje Pareto-effektiv jämvikt i princip kan uppnås som en<br />
marknadsjämvikt kombinerad med en serie transfereringar som realiserar<br />
den fördelning <strong>av</strong> välfärden som efterfrågas politiskt. En förutsättning för<br />
detta är dock att dessa transfereringar inte skall leda till snedvridningar i<br />
resursanvändningen, vilket i realiteten visat sig svårt att åstadkomma. Dessa<br />
21
åda egenskaper utnyttjas tillsammans ofta som argument för marknadsekonomin,<br />
eftersom de visar dels att denna är effektiv (i den angivna meningen<br />
<strong>och</strong> under de angivna förutsättningarna), dels att den är förenlig med fördelningspolitiska<br />
ambitioner.<br />
De förutsättningar under vilka dessa resultat är härledda är dock sällan uppfyllda.<br />
Det kan uppträda marknadsmisslyckanden som kan motivera ingrepp<br />
<strong>av</strong> olika slag. De ingrepp som är tekniskt <strong>och</strong> politiskt möjliga tillåter inte<br />
alltid att man uppnår mer än ett näst bästa Pareto-effektivt läge <strong>och</strong> en näst<br />
intill önskad fördelning. Men de korrigeringar <strong>av</strong> marknadsmisslyckandena<br />
som är möjliga kan ändå leda till en bättre uppfyllelse <strong>av</strong> eller <strong>av</strong>vägning<br />
mellan de mål som antagits.<br />
Att det uppträder ett marknadsmisslyckande i något <strong>av</strong>seende innebär inte<br />
heller nödvändigtvis att ett offentligt ingrepp <strong>av</strong> det ena eller det andra<br />
slaget är motiverat. Att korrigera ett misslyckande kan också vara behäftat<br />
med problem, <strong>och</strong> försök i den riktningen leder ibland till regleringsmisslyckanden.<br />
I praktiska situationer har man därför ofta att bestämma vilka <strong>av</strong><br />
potentiella marknadsmisslyckanden <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden som är<br />
lättast att leva med.<br />
Den genomgång <strong>av</strong> potentiella marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden som<br />
görs nedan är långt ifrån fullständig. Vi begränsar i huvudsak diskussionen<br />
till sådana fall som har direkt relevans för de <strong>sex</strong> områden som står i fokus<br />
för rapporten.<br />
1.4.1 Marknadsmisslyckanden<br />
Att <strong>marknader</strong> styrda <strong>av</strong> decentraliserade beslut bland medborgarna inte<br />
automatiskt leder till en samhällsekonomiskt effektiv lösning är en gammal<br />
insikt. Den formaliserades under 1950-talet till en mer precis beskrivning<br />
som visade varför marknadsjämviktens resursallokering inte blir samhällsekonomiskt<br />
effektiv, dvs. på vilket sätt marknadsmisslyckanden uppkommer.<br />
3 En ofta använd kategorisering 4 relaterar problemen till allokering,<br />
fördelning <strong>och</strong> stabilisering.<br />
Allokeringsproblem<br />
Bland orsakerna till att <strong>marknader</strong> misslyckas med att bidra till en samhällsekonomiskt<br />
effektiv resursallokering kan man urskilja ett antal olika situationer.<br />
Grundresultatet om marknadsjämvikten är härlett under ett antagande<br />
om <strong>av</strong>tagande skal<strong>av</strong>kastning, vilket var mer relevant när ekonomin huvud-<br />
3 Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state, (1952); Samuelson, P., “The<br />
pure theory of public expenditure”, Review of Economics and Statistics, (1954); Bator, F.,<br />
“The anatomy of market failure”, Quarterly Journal of Economics 72, (1958).<br />
4 Musgr<strong>av</strong>e, R.A. <strong>och</strong> P.B., Public finance in theory and practice 5 ed., (1989).<br />
22
sakligen baserades på jordbruk än i dagens industri- <strong>och</strong> tjänstebaserade<br />
ekonomier. Om det finns uttalade stordriftsfördelar, finns en risk att stora<br />
producenter successivt tränger ut små producenter från marknaden <strong>och</strong> att<br />
det i jämvikt bara finns kvar ett litet antal stora producenter, som direkt<br />
påverkar prisbildningen. I vissa situationer med nätanknuten produktion, till<br />
exempel elförsörjning eller tågförbindelser, är det inte osannolikt att konsumenten<br />
i praktiken bara har en leverantör. Orsaken till detta är i flera fall<br />
förekomsten <strong>av</strong> ett naturligt monopol.<br />
Den marknadsmakt som en eller ett litet antal producenter på dessa grunder<br />
kan tillskansa sig kan ta sig olika uttryck. Dels försöker man hindra nya producenter<br />
från att komma in på marknaden, dels försöker man utnyttja sin<br />
dominerande position gentemot konsumenterna i vinstmaximerande syfte.<br />
Temporärt kan en monopolist försöka hindra marknadstillträde genom<br />
underprissättning. Förutom prisvapnet kan en dominerande producent försöka<br />
utnyttja tekniska tillträdeshinder <strong>av</strong> olika slag (tekniska standarder),<br />
märkesmonopol osv. Om varan eller tjänsten förutsätter tillgång till ett nät,<br />
kan den eller de producenter som kontrollerar nätet begränsa konkurrensen<br />
genom att helt enkelt neka nya producenter tillträde. En vinstmaximerande<br />
monopolist kommer att ta ut högre priser än det pris som gäller vid konkurrens,<br />
vilket leder till lägre produktion <strong>och</strong> konsumtion än vad som är samhällsekonomiskt<br />
optimalt. Med monopolsituationen följer därför också fördelningseffekter.<br />
En andra typ <strong>av</strong> marknadsmisslyckanden härrör från externa effekter <strong>av</strong><br />
produktion eller konsumtion. Externa effekter är sådana som påverkar<br />
andra, men som går vid sidan <strong>av</strong> de transaktioner som sker via <strong>marknader</strong>na,<br />
till exempel via prisförändringar. Externa effekter kan vara positiva eller<br />
negativa. Klassiska exempel på negativa effekter är miljöföroreningar <strong>av</strong><br />
olika slag. Trängseleffekter i ett nät med begränsad kapacitet är en viktig<br />
extern effekt i infrastruktursammanhang.<br />
Ett exempel på positiva externa effekter är effekterna <strong>av</strong> den erfarenhet <strong>och</strong><br />
de kunskaper som en individ kan få från en anställning <strong>och</strong> som kan gynna<br />
denne <strong>och</strong>/eller den nye arbetsgivaren vid byte <strong>av</strong> jobb, liksom andra anställda.<br />
Vidare kan man tala om utvecklingseffekten <strong>av</strong> infrastrukturinvesteringar<br />
som en positiv extern effekt. Utbyggnad <strong>av</strong> transportnät <strong>och</strong> telekommunikationer<br />
har ofta en diffus effekt på samhället – nya personkontakter,<br />
kulturella möten, nya <strong>marknader</strong> – som kan få signifikanta effekter på<br />
den ekonomiska tillväxttakten 5 .<br />
Det potentiella marknadsmisslyckandet beror i dessa sammanhang på att<br />
aktörerna i det decentraliserade beslutsfattandet inte tar hänsyn till de<br />
externa effekterna. Vid decentraliserat beslutsfattande finns en risk för att<br />
5 World Bank, The state in a changing world. World Development Report 1997, (1997).<br />
23
positiva externa effekter produceras i alltför liten omfattning <strong>och</strong> negativa i<br />
alltför stor.<br />
Kollektiva varor har egenskapen att en persons konsumtion <strong>av</strong> varan inte<br />
minskar andras möjligheter att konsumera samma vara (non-rivalry). Ett<br />
klassiskt exempel är mottagning <strong>av</strong> radiosignaler. De flesta i praktiken förekommande<br />
varor är mellanting mellan rent kollektiva <strong>och</strong> rent privata varor.<br />
I många fall kan det vara tekniskt svårt eller olagligt att utestänga den som<br />
inte har bidragit till finansieringen <strong>av</strong> varan. Man skiljer därför mellan<br />
exkluderbara <strong>och</strong> icke-exkluderbara kollektiva varor.<br />
Infrastruktur är exempel på kollektiva nyttigheter där trängseleffekten är<br />
mer eller mindre uttalad <strong>och</strong> ibland saknas helt. Dock finns ofta en teknisk<br />
möjlighet till exkludering genom att kontrollera tillträdet <strong>och</strong> finansiera<br />
investeringen genom <strong>av</strong>gifter från dem som brukar systemet. Detta är dock<br />
samhällsekonomiskt ineffektivt, eftersom <strong>av</strong>gifter utestänger konsumenter<br />
från konsumtion som helt eller delvis inte kostar något, dvs. inte undantränger<br />
någon annan från konsumtion <strong>av</strong> varan.<br />
Beslut under brist på information som finns eller kan göras tillgänglig kan<br />
också leda till fel i resursallokeringen. Eftersom man inte känner värdet <strong>av</strong><br />
information förrän man har den, finns en stor risk för att individen inte söker<br />
tillräckligt mycket tillgänglig information <strong>och</strong> att information, som är en<br />
kollektiv nyttighet, inte görs tillgänglig i tillräcklig omfattning. Det förekommer<br />
också att individer fattar felaktiga beslut trots att relevant information<br />
finns <strong>och</strong> är tillgänglig. Detta kan ses som ett marknadsmisslyckande<br />
om orsaken är att den befintliga informationen är svår att överblicka.<br />
Problemet med information är inte bara en allmän risk för brist utan också<br />
att den tenderar att vara asymmetriskt fördelad. Producenterna <strong>av</strong> en vara<br />
eller tjänst vet alltid mer om varan än konsumenterna. Detta kan utnyttjas<br />
<strong>och</strong> leder också till en risk för att kvaliteten på försålda varor långsiktigt<br />
försämras.<br />
Ytterligare en kategori situationer där marknadsmekanismerna ibland ifrågasätts<br />
är sådana där besluten har mycket långsiktiga konsekvenser. Skogsplantering<br />
är en åtgärd som enskilda skogsägare ofta kan tycka ger en<br />
osäker eller för dem ointressant <strong>av</strong>kastning i skogens kapitalvärde. Detta<br />
riskerar att minska ansvaret för en långsiktigt hållbar resursförvaltning.<br />
Missbruk vid förra sekelskiftet ledde till skapandet <strong>av</strong> en skogsvårdslag i<br />
syfte att garantera uthållighet. Men komplikationen kan också härröra från<br />
det juridiska regelverket. En juridisk person, till exempel ett aktiebolag, kan<br />
hinna upplösas innan miljöeffekterna <strong>av</strong> den verksamhet som bolaget har<br />
bedrivit blir synliga. Det blir i sådana fall svårt att utkräva ansvar.<br />
24
Fördelningsproblem<br />
Även om den jämvikt som uppstår på en marknad är effektiv, kan den upplevas<br />
som fördelningspolitiskt oacceptabel <strong>av</strong> en stor grupp i samhället.<br />
Detta blir därför ett vanligt motiv för offentliga ingrepp. Det vanligaste<br />
målet för omfördelning är hushållens disponibla inkomst, <strong>och</strong> man söker<br />
åstadkomma omfördelning med generella instrument i skatte- <strong>och</strong> bidragssystemen.<br />
Men det förekommer också specifika fördelningsmål på vissa<br />
<strong>marknader</strong>, bland annat på dem som behandlas i denna rapport (t.ex. färdtjänst<br />
för funktionshindrade <strong>och</strong> upphandling <strong>av</strong> transporter till glesbygds).<br />
Vi skall därför till de misslyckanden eller problem som är relevanta här<br />
räkna hinder för att fördelningsmål uppfylls som gäller just utfallen på dessa<br />
<strong>marknader</strong>.<br />
Stabiliseringsproblem<br />
En orsak till marknadsmisslyckanden är de trögheter som förhindrar marknadsekonomin<br />
att snabbt anpassa sig till externa chocker. Dessa trögheter,<br />
som ofta leder till kr<strong>av</strong> på stabiliseringspolitiska ingrepp, har begränsad<br />
betydelse eller relevans för de enskilda <strong>marknader</strong> som står i centrum i<br />
denna rapport. Stabiliseringspolitik bedrivs till övervägande del med generella<br />
instrument inom penning- <strong>och</strong> finanspolitiken. Det förekommer dock<br />
att investeringar i infrastrukturen – till exempel tidigareläggningar <strong>av</strong> investeringar<br />
i en befintlig utbyggnadsplan – utnyttjas i stabiliseringspolitiskt<br />
syfte.<br />
1.4.2 Regleringsmisslyckanden<br />
Regleringsmisslyckanden kan ha olika ursprung. Vissa hänger direkt samman<br />
med den tidigare gruppen <strong>av</strong> marknadsmisslyckanden <strong>och</strong> uppstår när<br />
man inte på bästa sätt lyckas minska eller undanröja dessa. Andra misslyckanden<br />
uppstår när åtgärderna skapar nya effektivitetsproblem som<br />
härrör ur den politiska sfärens egna processer för att fatta beslut <strong>och</strong> förverkliga<br />
dessa beslut. Vi börjar med den första gruppen <strong>och</strong> följer den<br />
tidigare kategoriseringen.<br />
Korrigering <strong>av</strong> marknadsmisslyckanden<br />
Marknadsmakt som härrör från stordriftsfördelar <strong>och</strong> naturliga monopol<br />
kan hanteras på olika sätt. Antingen tar det offentliga över både huvudmannaskap<br />
<strong>och</strong> ansvar för drift, eller också söker man med övervakning <strong>och</strong><br />
konkurrensvårdande åtgärder begränsa eller eliminera de negativa konsekvenserna.<br />
Att skapa ett offentligt monopol är emellertid en lösning som<br />
rymmer sina risker. Sålunda kan man inte räkna med att incitamenten till<br />
kostnadspress är lika starka som i ett vinstmaximerande privat företag.<br />
Dessutom återfinns vissa <strong>av</strong> de privata monopolens nackdelar även hos de<br />
statliga – högre priser än nödvändigt, bristande anpassning till konsumenternas<br />
önskemål, långsam teknisk utveckling. En statlig monopolist kan<br />
25
genom tekniska eller administrativa hinder försöka upprätthålla dominans<br />
även på sådana områden som inte direkt omfattas <strong>av</strong> det formella monopolet.<br />
Hanteringen <strong>av</strong> externa effekter kan också leda till misstag, men de har olika<br />
karaktär beroende på om det rör sig om positiva eller negativa externa effekter.<br />
Mot risken för underdimensionering vid decentraliserat beslutsfattande<br />
då positiva externa effekter föreligger svarar en risk för överdimensionering<br />
när besluten fattas centralt inom den politiska sfären.<br />
Om staten genom lagstiftning – beskattning eller andra åtgärder – skall<br />
kompensera för negativa externa effekter krävs att man rätt förmår uppskatta<br />
omfattningen <strong>av</strong> dessa effekter <strong>och</strong> värdera dem. Om man tillämpar<br />
principen för kostnadsfördelning att förorenaren skall betala (polluter-pays<br />
principle, som omfattas i ord om än inte alltid i handling inom OECD-området),<br />
kommer den part som åtgärden träffar att vilja minimera kostnaden,<br />
medan den skadelidande parten (som kan vara allmänheten) har intresse <strong>av</strong><br />
att eliminera problemet helt <strong>och</strong> hållet <strong>och</strong> inte känner <strong>av</strong> någon budgetrestriktion.<br />
Här kan fel uppkomma både på grund <strong>av</strong> otillräcklig information<br />
om sakförhållandena <strong>och</strong> på grund <strong>av</strong> maktobalanser.<br />
Även i produktionen <strong>av</strong> kollektiva varor kan problem uppkomma. Först gäller<br />
det att rätt uppskatta efterfrågan i samhället på den kollektiva varan. För<br />
att produktion på en viss nivå skall vara motiverad krävs att kostnaderna<br />
inte överstiger den samlade betalningsviljan. Eftersom det är svårt att uppskatta<br />
den faktiska betalningsviljan <strong>och</strong> finansiering i de flesta fall sker på<br />
sätt som leder till snedvridningskostnader (exempelvis överskottsbörda från<br />
beskattning), måste det finnas en god marginal mellan nytta <strong>och</strong> kostnad. I<br />
de flesta fall finns dessutom flera alternativa utformningar att välja mellan,<br />
<strong>och</strong> det krävs en procedur för att finna det alternativ som ger den bästa<br />
positiva nettonyttan. Det finns också risk för fel när intressegrupper –<br />
producenter, lokala opinioner – trycker på för högre ambitionsnivåer.<br />
Offentliga investeringar som är lokaliserade i rummet kan utnyttjas för att<br />
tillfredsställa lokala opinioner på folkflertalets bekostnad. Men det finns<br />
också en risk för underförsörjning med kollektiva nyttigheter, särskilt när<br />
berörda intressentgrupper är stora <strong>och</strong> svårorganiserade. Exempelvis kan<br />
detta gälla den yttre miljön, när allmänhetens diffusa intresse <strong>av</strong> en god<br />
miljö ställs mot numerärt underlägsna producenter med starkare ekonomiska<br />
intressen.<br />
Kvaliteten på det informationsunderlag som finns för ett beslut hänger nära<br />
samman med tidshorisonten för beslutet; breda beslut med långsiktiga konsekvenser<br />
fattas med nödvändighet på ett osäkrare underlag. Staten kan inte<br />
generellt sägas ha bättre kapacitet än andra aktörer att bedöma framtiden på<br />
lång sikt, men den har i kraft <strong>av</strong> sin storlek större möjligheter att parera<br />
oväntade händelser. Staten kan ibland genom ett ställningstagande undan-<br />
26
öja osäkerhet exempelvis beträffande utvecklingen <strong>av</strong> ett större infrastruktursystem<br />
<strong>och</strong> därmed som stor köpare skapa stabila förutsättningar för<br />
producenter <strong>och</strong> andra investerare. Samtidigt finns det negativa erfarenheter<br />
<strong>av</strong> att staten genom politiska beslut på kort tid starkt förändrat förutsättningarna<br />
för de ekonomiskt aktiva inom en sektor (politisk risk, regulatory<br />
risk). Ibland hänger sådana förändringar samman med politiska regimskiften<br />
<strong>och</strong> kan då vara ett naturligt uttryck för förändrade väljarsympatier.<br />
Problemet med underförsörjning med information kan lösas på olika sätt, till<br />
exempel genom formaliserade <strong>och</strong> lagfästa kr<strong>av</strong> på producenter eller distributörer<br />
eller genom en myndighet som samlar in <strong>och</strong> bearbetar information<br />
etc. Syftet är att stärka konsumenternas ställning gentemot producenterna,<br />
men efterfrågan på information är svårbedömd <strong>och</strong> här finns risk för både<br />
över- <strong>och</strong> underförsörjning.<br />
Tekniska <strong>och</strong> administrativa innovationer torde den privata sfären ha lättare<br />
att utveckla än den offentliga, eftersom konsekvenserna <strong>av</strong> misstag i politiken<br />
oftast är mer negativa för dem som är involverade i besluten. 6 Möjligen<br />
kan den kommunala sektorn sägas ha en fördel i förhållande till den statliga,<br />
eftersom kommunerna i kraft <strong>av</strong> sitt antal erbjuder större variations- <strong>och</strong><br />
utvecklingsmöjligheter.<br />
Den administrativa kostnaden för själva det offentliga ingreppet bör också<br />
finnas med i en analys <strong>av</strong> ingreppets för- <strong>och</strong> nackdelar. I normalfallet är<br />
denna kostnad liten jämfört med den kostnad som härrör från effekten på<br />
resursallokeringen. Men i andra fall kan den vidtagna åtgärden vara onödigt<br />
krånglig <strong>och</strong> leda till betydande adminstrativa kostnader, även utanför den<br />
offentliga sfären.<br />
Även inom kategorin fördelningspolitiska ingrepp kan misslyckanden ske.<br />
Liksom i fallet kollektiva varor måste riksdag <strong>och</strong> regering bedöma vilken<br />
omfördelning det finns politiskt stöd för. Vissa fördelningspolitiskt motiverade<br />
ingrepp, exempelvis barnomsorg, ökar arbetsutbudet <strong>och</strong> bidrar till att<br />
öka resursbasen i samhället, medan många transfereringar är förknippade<br />
med kostnader 7 , andra åter är neutrala. I det mellersta fallet måste en <strong>av</strong>vägning<br />
göras mellan fördelningsambitioner <strong>och</strong> kostnader. Även om det<br />
råder enighet om vad som är lämplig ambitionsnivå, kan implementeringen<br />
ge upphov till problem. Ett fördelningspolitiskt program innebär att en viss<br />
målgrupp skall få tillgång till en förmån <strong>av</strong> något slag – kontantstöd eller<br />
liknande. För att detta skall kunna realiseras krävs att målgruppen kan identifieras<br />
med hjälp <strong>av</strong> några observerbara kännetecken (funktionshinder, låg<br />
inkomst). Vilka indikatorer man än väljer finns en risk för två slag <strong>av</strong> misslyckanden:<br />
att man inte når alla dem som <strong>av</strong>ses respektive att vissa personer<br />
6 We<strong>av</strong>er, K., “The politics of blame <strong>av</strong>oidance”, Journal of Public Policy 6, (1986).<br />
7 Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off, (1975).<br />
27
som inte ingår i målgruppen blir delaktiga, vilket höjer kostnaden för programmet.<br />
Men det kan förekomma ineffektivitet också när målgruppen är<br />
rätt identifierad, om förverkligandet <strong>av</strong> de valda åtgärderna inte sker på<br />
effektivt sätt. Subventioner till ett varu- eller tjänsteområde läcker alltid i<br />
någon omfattning till producenterna <strong>av</strong> de aktuella varorna eller tjänsterna<br />
via högre priser.<br />
Stabiliseringspolitiska ingrepp spelade tidigare en viktigare roll för den ekonomiska<br />
politiken. Intresset för sådana åtgärder har minskat på senare år,<br />
bland annat beroende på att det visat sig svårt att bedöma var i konjunkturcykeln<br />
en ekonomi befinner sig. En konsekvens <strong>av</strong> detta har blivit att stabiliseringspolitiska<br />
åtgärder ofta satts in för sent <strong>och</strong> ibland blivit direkt kontraproduktiva.<br />
Det politiska systemets egna problem<br />
Till de problem som härrör från försöken att korrigera olika former <strong>av</strong> marknadsmisslyckanden<br />
kommer sådant som genereras inom det politiska systemet<br />
självt. Idealt skall den förda politiken återspegla väljarnas önskemål <strong>och</strong><br />
ambitioner. Det förutsätter en väl fungerande kedja <strong>av</strong> beslut från väljare via<br />
riksdag <strong>och</strong> regering till förvaltningen, i förekommande fall också till privata<br />
producenter som producerar tjänster för den offentliga sektorns räkning. I<br />
alla dessa led kan problem uppträda.<br />
Man kan se relationerna mellan ovanstående grupper som ett förhållande<br />
mellan uppdragsgivare <strong>och</strong> uppdragstagare (principaler <strong>och</strong> agenter i ekonomiskt<br />
språkbruk). Liksom på en marknad är informationen om vad som<br />
faktiskt händer ojämnt fördelad; de senare leden i beslutskedjan har bättre<br />
information om detaljerna i politiken. Här finns alltså en risk för bristande<br />
överensstämmelse mellan vad väljarna önskat <strong>och</strong> vad som blir resultatet.<br />
Väljarmajoriteten ger riksdagsmajoriteten i uppdrag att under mandatperioden<br />
genomföra en politik vars huvuddrag beskrivits i de politiska programmen<br />
som presenterats i valen. Regeringen får riksdagens förtroende att utarbeta<br />
politiken i praktiken, medan förvaltningen ansvarar för det dagliga<br />
beslutsfattande som kommer att <strong>av</strong>göra politikens faktiska innehåll. För att<br />
relation mellan en uppdragsgivare – väljarna – <strong>och</strong> en uppdragstagare – de<br />
valda ombuden – skall fungera väl krävs ett klart formulerat uppdrag, pålitlig<br />
<strong>och</strong> fullständig information om vad som uträttas <strong>och</strong> möjligheter till<br />
sanktioner <strong>och</strong> belöningar. I alla dessa tre <strong>av</strong>seenden föreligger i praktiken<br />
brister. Väljarnas uppdrag till de folkvalda är otydligt formulerat, väljarna<br />
har svårt att hantera stora informationsmängder, <strong>och</strong> sanktionsinstrumentet –<br />
att inte ge förnyat förtroende – är visserligen kraftfullt, men trubbigt.<br />
När politiska program skall översättas till praktisk politik finns erfarenhetsmässigt<br />
en risk för att grupper med starka ekonomiska intressen genom<br />
strategiskt handlande tillskansar sig ett oproportionerligt stort inflytande<br />
över politiken på området (s.k. regulatory capture, ”politikkidnappning”).<br />
28
Detta kan ta sig olika uttryck. Regleringar kan utformas på ett sätt som begränsar<br />
konkurrensen, subventioner kan fördelas så att de gynnar producenter<br />
mer än tilltänkta målgrupper etc.<br />
Också den senare länken i kedjan mellan regering <strong>och</strong> förvaltning rymmer<br />
sina risker. Regeringen formulerar någorlunda precisa uppdrag till förvaltningen<br />
i instruktioner <strong>och</strong> regleringsbrev, men förvaltningen har – i synnerhet<br />
i ett land med Sveriges förvaltningstradition – ett starkt informationsövertag,<br />
<strong>och</strong> Regeringskansliets kapacitet för att ta emot <strong>och</strong> bearbeta den<br />
information som lämnas är inte i alla <strong>av</strong>seenden tillräcklig. 8 De verksamhetsansvariga<br />
inom myndigheter eller affärsverk kan utnyttja sitt informationsövertag<br />
över de politiska beslutsfattarna <strong>och</strong> driva verksamheten i en<br />
riktning som inte förutsetts i de övergripande politiska besluten. Det kan<br />
gälla verksamhetens totala omfång, tekniska lösningar med implikationer<br />
för den långsiktiga utvecklingen etc. Detta problem är särskilt uttalat på<br />
tekniskt komplicerade områden, där den genomsnittliga politiska beslutsfattaren<br />
oftast inte har expertkompetens.<br />
Även de interna beslutsprocesserna inom varje kollektiv – väljarkår, riksdag,<br />
regering – kan ge upphov till problem. Både i valen till riksdagen <strong>och</strong> i<br />
riksdagens eget arbete spelar omröstningar en central roll. Omröstningarnas<br />
uppgift är att forma kollektiva beslut på basis <strong>av</strong> individers <strong>och</strong> gruppers<br />
rangordning <strong>av</strong> befintliga alternativ. Röstningsteorin har visat att alla beslutsprocedurer<br />
har svagheter; den ideala proceduren existerar inte. 9 Konsekvensen<br />
<strong>av</strong> detta är att det ibland är oklart vad majoritetsviljan egentligen<br />
är, att det ibland fattas beslut som inte har majoritetens stöd <strong>och</strong> att resultatet<br />
<strong>av</strong> en omröstning kan bero på i vilken ordning man röstar om alternativen.<br />
10 Problem uppstår inte minst när en majoritetsvilja framkommer först<br />
efter politiska kompromisser som kan märkbart <strong>av</strong>vika från vad parterna<br />
önskar, dvs. från deras egna, nu inbördes oförenliga, målformuleringar.<br />
Detta kan också tolkas så att dessa parter/partier har delvis olika uppfattningar<br />
om vad marknadsmisslyckandena exakt är <strong>och</strong> att inget <strong>av</strong> dessa<br />
marknadsmisslyckanden kan <strong>av</strong>hjälpas.<br />
En lång tidshorisont är som nämnts ofta en omständighet som tas till intäkt<br />
för ett offentligt ingrepp. Men den politiska sfären har på detta område sina<br />
egna problem. Tidshorisonten för offentligt beslutsfattande påverkas <strong>av</strong> valcykeln<br />
<strong>och</strong> är ibland alltför kort. En allmän restriktion är att offentliga beslut<br />
kan starkt påverkas <strong>av</strong> väljares preferenser, inte minst inför kommande val,<br />
8 Molander m.fl., Vem styr?, (2002).<br />
9 Se exempelvis Nurmi, H., Rational beh<strong>av</strong>iour and the design of institutions, (1998) samt<br />
Molander & Nurmi, På spaning efter folkviljan, (2002).<br />
10 Problem <strong>av</strong> det här slaget kan uppträda också i den privata sektorn, exempelvis när<br />
aktieägarna skall rösta på en bolagsstämma. Vi ställer dock högre kr<strong>av</strong> på de demokratiska<br />
institutionerna inom den offentliga sfären, bl.a. därför att medlemskapet i en kommun eller<br />
en stat är obligatoriskt.<br />
29
<strong>och</strong> barns <strong>och</strong> ännu inte födda generationers intressen kan bli ofullständigt<br />
tillgodosedda.<br />
Problemet med korta tidshorisonter uppträder också på mikronivå i samband<br />
med offentlig upphandling. En producent som inte vet om kontraktet kommer<br />
att förlängas när kontraktsperioden går ut kommer att vara obenägen att<br />
företa investeringar med lång räckvidd. Detta riskerar att skapa ryckighet i<br />
investeringsverksamheten om man inte ser till att den sköts i särskild ordning.<br />
1.4.3 Marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden på<br />
infrastrukturområdet<br />
Om man specialiserar den tidigare helt allmänna diskussionen till infrastrukturområdet,<br />
blir det möjligt att precisera såväl de marknads- <strong>och</strong> regleringsmisslyckanden<br />
som är viktigast som de lösningar som normalt har kommit<br />
att tillämpas.<br />
Marknadsmisslyckanden<br />
Stordriftsfördelar <strong>och</strong> nätberoende är karaktäristiska egenskaper hos infrastruktursystemen.<br />
I tidiga skeden <strong>av</strong> utbyggnaden har det i flera fall förekommit<br />
parallella nät, men detta har i normalfallet ganska snart rationaliserats<br />
till ett gemensamt nät. Monopolsituationen ligger därför nära till hands,<br />
med de risker för överpriser <strong>och</strong> underproduktion som den för med sig. Den<br />
slutsats man därför har dragit är att ett offentligt huvudmannaskap är nödvändigt,<br />
både för att hantera problemet med underförsörjning <strong>och</strong> för att ett<br />
offentligt monopol ofta är att föredra framför ett privat, om än <strong>av</strong> staten<br />
(pris)reglerat, monopol.<br />
Negativa externa effekter i form <strong>av</strong> miljöpåverkan finns här liksom på andra<br />
områden, <strong>och</strong> de hanteras på likartat sätt oberoende <strong>av</strong> vilken regim som<br />
valts för utbyggnad <strong>och</strong> förvaltning <strong>av</strong> infrastrukturen. Det finns därför i allmänhet<br />
ingen anledning att diskutera dem närmare i detta sammanhang.<br />
Möjligen kan beredvilligheten att ta på sig extra kostnader för att hantera<br />
externa effekter vara större i icke konkurrensutsatt produktion.<br />
De positiva externa effekterna har historiskt varit viktiga argument för statliga<br />
initiativ, exempelvis inom järnvägssektorn <strong>och</strong> inom elförsörjningen.<br />
Statens roll har motiverats med att utbyggnaden om den överläts till det<br />
privata initiativet skulle bli för långsam eller i vissa fall helt utebli.<br />
Viktig är också frågan om kollektiva nyttigheter. Infrastruktursystemen har<br />
alla mer eller mindre utpräglade drag <strong>av</strong> kollektiva nyttigheter. Det finns<br />
därför en risk för underdimensionering <strong>av</strong> systemen i <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> offentliga<br />
initiativ. Även om tillträdet till tjänsten kan begränsas <strong>och</strong> knytas till betal-<br />
30
ning, går nyttan <strong>av</strong> en infrastruktur delvis utanför brukarkollektivet i trängre<br />
mening.<br />
Behovet <strong>av</strong> en lång tidshorisont kan vara ett annat argument för ett offentligt<br />
åtagande. Många betydelsefulla investeringar i infrastrukturen ger <strong>av</strong>kastning<br />
först på mycket lång sikt <strong>och</strong> kan vara svåra att motivera i ett<br />
företagsekonomiskt perspektiv. Detta förhållande är dock teknikberoende.<br />
Informationsbrister har varit aktuella på vissa områden. För att stärka konsumenternas<br />
position har staten föreskrivit en viss miniminivå på information<br />
om priser <strong>och</strong> tjänster. Problemen att hantera information som finns<br />
tillgänglig men som kan upplevas som komplicerad att utnyttja har påpekats<br />
i debatten om val <strong>av</strong> leverantör <strong>av</strong> el <strong>och</strong> teletjänster.<br />
Fördelningspolitiken har efterhand fått större betydelse. Tillgången till<br />
infrastrukturtjänster som el <strong>och</strong> telefon, som ursprungligen var förbehållen<br />
bättre bemedlade urbana hushåll, kom under 1900-talet att alltmer få karaktären<br />
<strong>av</strong> en rättighet, som staten eller kommunen förutsattes garantera. Den<br />
fördelningspolitiska ambitionen gällde både vissa grupper i samhället, framför<br />
allt handikappade, <strong>och</strong> regioner eller delar <strong>av</strong> regioner.<br />
Regleringsmisslyckanden<br />
De infrastrukturrelaterade regleringsmisslyckandena har alla varit knutna till<br />
de offentliga monopol eller monopolliknande situationer som uppstått till<br />
följd <strong>av</strong> det statliga huvudmannaskapet. En statlig monopolist uppträder på<br />
ett annat sätt än en privat <strong>och</strong> har historiskt på infrastrukturområdet inte<br />
styrts <strong>av</strong> vinstmaximeringsmotivet. I stället riskerar <strong>av</strong>saknaden <strong>av</strong> alternativa<br />
producenter i monopolsituationen att leda till lägre effektivitet i systemet,<br />
sämre anpassning till brukarnas önskemål <strong>och</strong> långsammare teknikutveckling.<br />
Den lägre effektiviteten kan som i fallet med ett privat monopol<br />
förväntas ge högre priser än nödvändigt, men det är alltså <strong>av</strong> andra orsaker<br />
än vinstmaximeringsdriften.<br />
Utvecklingsargumentet, baserat på tanken om infrastrukturen som en kollektiv<br />
nyttighet som på ett allmänt sätt kan bidra till den sociala <strong>och</strong> ekonomiska<br />
utvecklingen, missbrukas ibland i den politiska diskussionen. I ett utvecklat<br />
land som Sverige är de klassiska infrastruktursystemen i huvudsak<br />
utbyggda. Vad som återstår vid sidan <strong>av</strong> rent underhåll exempelvis inom<br />
transportsektorn är säkerhetshöjande <strong>och</strong> i någon mån kapacitetshöjande<br />
investeringar.<br />
Fördelningspolitiska initiativ på sektorsnivå kan misslyckas genom att brista<br />
framför allt i effektivitet. När insatserna finansieras genom korssubventionering<br />
inom ramen för monopolet kan den låga transparensen leda till<br />
felaktig ambitionsnivå.<br />
31
Investeringar används som nämnts ofta med föregivet stabiliseringspolitiska<br />
motiv men styrs ibland <strong>av</strong> andra motiv med regional anknytning (utan att<br />
fördenskull nödvändigtvis vara effektiva som regionalpolitiska instrument).<br />
Att affärsverk eller sektorsmyndigheter utvecklar policy delvis oberoende<br />
<strong>av</strong> den politiska ledningen i Regeringskansliet är också en risk att beakta, i<br />
synnerhet mot bakgrund <strong>av</strong> den tidigare påtalade kapacitetsbrist som Regeringskansliet<br />
har att brottas med.<br />
32
2 Liberaliseringsprocessen på de <strong>sex</strong><br />
<strong>marknader</strong>na<br />
I detta kapitel har vi på olika sätt sammanställt de kartläggningar vi gjort <strong>av</strong><br />
liberaliseringsprocessen på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na. 11 I <strong>av</strong>snitt 2.1 gör<br />
vi tvärsektoriella sammanfattningar där fokus ligger på de mål <strong>och</strong> motiv<br />
som statsmakterna formulerat för sektorerna <strong>och</strong> för liberaliseringen <strong>av</strong><br />
dem. Vidare beskriver vi de olika styr<strong>medel</strong> som har använts på de olika<br />
<strong>marknader</strong>na i liberaliseringsprocessen. I <strong>av</strong>snitten 2.2–2.7 gör vi sammanfattande<br />
kronologiska beskrivningar <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på de enskilda<br />
<strong>marknader</strong>na. Dessa <strong>av</strong>snitt innehåller också kortfattade beskrivningar<br />
<strong>av</strong> vad som karaktäriserar <strong>marknader</strong>na idag.<br />
2.1 Tvärsektoriella sammanfattningar<br />
2.1.1 Tidsaxel över liberaliseringsprocesserna<br />
Tidsaxeln nedan ger en överblick över de viktigaste stegen i liberaliseringsprocessen<br />
på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na. Rutor med en markerad ram<br />
visar det vi betraktar som den huvudsakliga ”startpunkten” i liberaliseringsprocessen<br />
på respektive marknad. På järnvägsmarknaden har vi valt att inte<br />
markera någon särskild ruta till följd <strong>av</strong> att det är svårt att identifiera ett beslut<br />
som ensamt skulle kunna ses som en sådan startpunkt. Istället har flera<br />
beslut tillsammans kommit att utgöra en förutsättning för att marknaden<br />
senare kunnat öppnas för konkurrens.<br />
11 Kartläggningarna i sin helhet finns i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong><br />
<strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> – Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
33
2.1.2 <strong>Mål</strong> <strong>och</strong> motiv för liberaliseringarna<br />
I följande tabell sammanfattas politiska mål <strong>och</strong> motiv som statsmakterna<br />
ställt upp <strong>och</strong> som påverkar de liberaliserade <strong>marknader</strong>na. Mer ingående<br />
redovisas dessa uppgifter i rapport 2004:28A Avreglering på <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong><br />
– Kartläggning.<br />
35
El<br />
Post<br />
Tele<br />
Inrikesflyg <br />
Järnväg<br />
Taxi<br />
<strong>Mål</strong> för sektorn<br />
Trygg tillgång, effektivt (användning,<br />
kostnader) <strong>och</strong> hållbart,<br />
konkurrenskraftigt med omvärlden,<br />
låg negativ inverkan på<br />
hälsa, miljö <strong>och</strong> klimat 12<br />
Posttjänst <strong>av</strong> god kvalitet i hela<br />
landet där alla skall kunna ta emot<br />
försändelser som väger upp till 20<br />
kilo. Sådana försändelser skall<br />
befordras till rimliga <strong>och</strong> enhetliga<br />
priser. 13<br />
Säkra <strong>och</strong> effektiva kommunikationer<br />
till alla till lägsta möjliga<br />
samhällsekonomiska kostnad.<br />
Konkurrens är ett <strong>medel</strong> för att nå<br />
målen.<br />
Transportsystemet skall vara<br />
tillgängligt för alla, samhällsekonomiskt<br />
effektivt, säkert, miljövänligt,<br />
regional balans <strong>och</strong><br />
utveckling. Valfrihet i konsumtionen.<br />
Konkurrens <strong>och</strong> samver-<br />
kan. 15<br />
Transportsystemet skall vara<br />
tillgängligt för alla, samhällsekonomiskt<br />
effektivt, säkert, miljövänligt,<br />
regional balans <strong>och</strong><br />
utveckling. Valfrihet i konsumtionen.<br />
Konkurrens <strong>och</strong> samverkan.<br />
15<br />
Effektiv konkurrens <strong>och</strong> tillgång till<br />
taxi även i mindre tätbefolkade<br />
områden. 16<br />
Motiv för<br />
liberaliseringen<br />
Ökad konkurrens skall ge<br />
rationellt o effektivt utnyttjande<br />
<strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong> distributionsresurser,<br />
valfrihet <strong>och</strong><br />
flexibla leveransvillkor till<br />
lägsta möjliga priser.<br />
Öka konkurrensen inom vissa<br />
del<strong>marknader</strong> i syfte att ge<br />
lägre kostnader i produktionen<br />
<strong>och</strong> incitament till nya <strong>och</strong><br />
bättre metoder för brevbeford-<br />
ran till gagn för konsumenter.<br />
Effektiv konkurrens med<br />
mångfacetterat utbud <strong>och</strong> låga<br />
priser. Konsumenterna skall<br />
ges så stor valfrihet som<br />
möjligt i sin användning <strong>av</strong><br />
teletjänster.<br />
Effektivitetsvinster för konsumenter<br />
<strong>och</strong> näringsliv genom<br />
konkurrens o <strong>av</strong>reglerade<br />
marknadsformer.<br />
(Luftfarts<strong>av</strong>talet o EG:s<br />
luftfartspaket)<br />
Ökad effektivitet <strong>och</strong> minskade<br />
kostnader för olönsam trafik<br />
Skapa effektiva <strong>och</strong> attraktiva<br />
järnvägstransporter <strong>och</strong> öka<br />
järnvägens andel <strong>av</strong> det totala<br />
transportarbetet. Konkurrens<br />
mellan trafikutövare <strong>och</strong> transportlösningar<br />
för samma behov.<br />
Öka konkurrensen <strong>och</strong> ge<br />
utrymme för nya idéer i syfte<br />
att höja effektiviteten inom<br />
branschen samt ge bättre<br />
kundservice <strong>och</strong> åstadkomma<br />
prispress.<br />
Motiv för ägandet<br />
Fortsatt trygg elförsörjning.<br />
Vattenfall skall inom ramen<br />
för kr<strong>av</strong>et på affärsmässighet<br />
bidra till hållbar svensk elförsörjning<br />
för användarna till<br />
konkurrenskraftiga priser.<br />
Med huvudinriktning på den<br />
svenska marknaden erbjuda<br />
rikstäckande postservice.<br />
Konkurrenskraftigt företag<br />
med god <strong>av</strong>kastning.<br />
Sörja för goda kommunikationer<br />
till/från Skandin<strong>av</strong>ien<br />
<strong>och</strong> till/ från <strong>marknader</strong> med<br />
marknadsreglering.<br />
Trygga en konkurrenskraftig<br />
(affärsmässig) framtida<br />
utveckling med koncentration<br />
till kärnaffären.. .. en attraktiv<br />
<strong>och</strong> konkurrenskraftig<br />
person- <strong>och</strong> godstågstrafik.<br />
Övriga målområden<br />
Miljöpolitik: Energiomställning<br />
till förnybara energikällor, låg<br />
negativ påverkan<br />
Näringspolitik: Energipolitiken<br />
skall ge förutsättningar för ett<br />
konkurrenskraftigt näringsliv,<br />
förnyelse o utveckling <strong>av</strong><br />
industrin<br />
Regionalpolitik<br />
Posttjänst <strong>av</strong> god kvalitet i<br />
hela landet.<br />
IT-politik<br />
Sverige skall som första land<br />
bli ett informations-samhälle<br />
för alla. Största möjliga utbyte<br />
i urval, pris <strong>och</strong> kvalitet.<br />
Genom konkurrens <strong>och</strong><br />
internationell harmonisering.<br />
På marknadens villkor <strong>och</strong> i<br />
marknadens regi. 14<br />
Miljöpolitik<br />
Miljövänlig trafikförsörjning<br />
Regionalpolitik<br />
Tillfredsställande trafikförsörjning<br />
i landets olika delar.<br />
Miljöpolitik<br />
Miljövänlig trafikförsörjning<br />
Regionalpolitik<br />
Tillfredsställande trafikförsörjning<br />
i landets olika delar<br />
-------- Regionalpolitik<br />
Tillgång till taxi även i mindre<br />
tätbefolkade områden.<br />
12 <strong>Mål</strong>et är en sammanfattning <strong>av</strong> de energipolitiska målen. <strong>Mål</strong>et för elmarknadspolitiken<br />
är en effektiv elmarknad som genererar en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga<br />
priser.<br />
13 Detta mål är en sammanfattning <strong>av</strong> ”det postpolitiska målet” som kommer till uttryck i<br />
bl.a. budgetpropositionen. Det postpolitiska målet har mycket stora likheter med postlagens<br />
definition <strong>av</strong> den samhällsomfattande posttjänsten som har funnit sedan år 1998.<br />
14 Staten skall lämna så mycket som möjligt <strong>av</strong> besluten gällande ekonomin till de enskilda<br />
aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte <strong>av</strong> sig själv kan uppnå de önskade målen bör<br />
staten ingripa med regler, styrning <strong>och</strong> upphandling.<br />
15 Valfrihet i konsumtionen: Konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möjligt vid utnyttjande<br />
<strong>av</strong> olika trafik<strong>medel</strong>. Konkurrens <strong>och</strong> samverkan: Effektiv konkurrens mellan trafikutövare<br />
<strong>och</strong> transport<strong>medel</strong> i förening med ökad samverkan mellan transport<strong>medel</strong> <strong>och</strong><br />
trafikslag. Konkurrens bör finnas mellan olika trafikutövare <strong>och</strong> transportlösningar som tillfredsställer<br />
samma behov. (1988 års transportpolitiska proposition)<br />
16 Det finns inget övergripande mål för ”taxipolitiken”. <strong>Mål</strong>en om effektiv konkurrens <strong>och</strong><br />
god tillgänglighet är hämtat från propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse <strong>och</strong> mång-<br />
36
Av första kolumnen i tabellen framgår mål för sektorn. Budgetpropositionen<br />
är numera indelad i politikområden. För dessa områden finns mål som är<br />
relativt allmänt hållna <strong>och</strong> i regel sammansatta <strong>av</strong> aspekter från olika<br />
politikområden. De kan sägas beskriva en totalt sett önskad situation <strong>och</strong><br />
kan ha inslag från många områden, t.ex. konkurrens-, närings-, konsument-,<br />
fördelnings-, miljö- <strong>och</strong> regionalpolitik. Politikområdena består i sin tur <strong>av</strong><br />
verksamhetsområden, som också har sina mål. Dessa är i regel mer preciserade<br />
<strong>och</strong> innehåller inte lika många olika aspekter som målen för politikområdet.<br />
Som exempel kan nämnas politikområdet transportpolitik. Inom detta område<br />
utgör järnvägar <strong>och</strong> luftfart var sitt verksamhetsområde med sina<br />
respektive mål. I tabellen har vi för dessa två sektorer valt att ange det<br />
transportpolitiska målet, som således är lika för järnvägen <strong>och</strong> flyget. <strong>Mål</strong>en<br />
för sektorerna i övrigt är hämtade från budgetpropositioner eller andra propositioner<br />
<strong>av</strong> senare datum än när liberaliseringen skedde.<br />
I den andra kolumnen anges motiv för liberaliseringen <strong>av</strong> de olika <strong>marknader</strong>na.<br />
De motiv för liberaliseringen som angetts i de propositioner som<br />
föregått förändringarna innehåller i regel en kombination <strong>av</strong> motiv respektive<br />
förväntade effekter.<br />
I den tredje kolumnen anges motiv för det statliga ägandet <strong>av</strong> de bolag som<br />
agerar på respektive marknad. De <strong>av</strong>kastningskr<strong>av</strong> som staten ställer på sina<br />
bolag redovisas inte här, även om de kan ha stor betydelse för hur bolagen<br />
agerar på marknaden.<br />
Den fjärde kolumnen innehåller viktigare mål för sektorn som motiveras <strong>av</strong><br />
t.ex. negativa externa effekter eller oönskade fördelningseffekter. De kan<br />
sägas vara restriktioner i <strong>marknader</strong>nas funktionssätt.<br />
I <strong>av</strong>snitt 4.1 diskuteras de olika målen <strong>och</strong> hur de förhåller sig till varandra.<br />
2.1.3 Fyra former <strong>av</strong> styr<strong>medel</strong><br />
Det finns olika former <strong>av</strong> styr<strong>medel</strong> som statsmakterna kan utnyttja i syfte<br />
att styra <strong>marknader</strong>na i önskad riktning <strong>och</strong> för att uppnå uppsatta mål. Det<br />
förekommer flera olika sätt att dela in <strong>och</strong> kategorisera sådana styr<strong>medel</strong>. I<br />
våra kartläggningar <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na<br />
har vi delat in styrmedlen i följande fyra kategorier: ekonomiska<br />
fald (prop. 1999/2000:140). Regeringen har även i budgetpropositioner framhållit målet att<br />
den yrkesmässiga trafiken skall bedrivas under lika konkurrensvillkor. <strong>Mål</strong>et om god tillgänglighet<br />
fanns uttryckt redan i propositionerna som ledde till taximarknadens liberalisering.<br />
(I förarbetena till propositionerna framhölls även mål om ”god service” <strong>och</strong> ”rimliga<br />
priser”.)<br />
37
styr<strong>medel</strong>, administrativa styr<strong>medel</strong>, organisatoriska styr<strong>medel</strong> samt informationsbaserade<br />
styr<strong>medel</strong>.<br />
Med ekonomiska styr<strong>medel</strong> <strong>av</strong>ser vi olika typer <strong>av</strong> skatter, <strong>av</strong>gifter, subventioner<br />
etc. som syftar till att förändra beteenden i en önskad riktning. Skatter<br />
som i första hand syftar till att uppfylla rena fiskala syften räknas därför inte<br />
i detta sammanhang som ekonomiska styr<strong>medel</strong>. Administrativa styr<strong>medel</strong><br />
<strong>av</strong>ser särskilda regler som föreskriver hur en verksamhet skall bedrivas.<br />
Dessa regler har ofta karaktären <strong>av</strong> påbud eller förbud <strong>och</strong> kommer vanligen<br />
till uttryck genom lagar, förordningar, föreskrifter <strong>och</strong> direktiv. 17 Med organisatoriska<br />
styr<strong>medel</strong> <strong>av</strong>ser vi offentliga myndigheter <strong>och</strong> bolag som statsmakterna<br />
kan använda i syfte att styra <strong>och</strong> påverka <strong>marknader</strong>na. O<strong>av</strong>sett<br />
om statsmakternas styrning <strong>av</strong> <strong>och</strong> genom myndigheterna <strong>och</strong> bolagen sker<br />
explicit <strong>och</strong> medvetet eller inte, får deras närvaro <strong>och</strong> agerande en påverkan<br />
på <strong>marknader</strong>na. Informationsbaserade styr<strong>medel</strong> <strong>av</strong>ser olika former <strong>av</strong><br />
informationsinsatser, kampanjer eller rådgivning riktade mot individer <strong>och</strong><br />
företag i syfte att förändra beteenden.<br />
Vilka styr<strong>medel</strong> har statsmakterna använt i liberaliseringen <strong>av</strong><br />
<strong>marknader</strong>na?<br />
Med utgångspunkt från våra kartläggningar har vi i nedanstående tabell<br />
gjort en förenklad sammanställning <strong>av</strong> de olika styr<strong>medel</strong> som har använts i<br />
liberaliseringsprocessen på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na. Sammanställningen<br />
gör inte anspråk på att vara uttömmande eller kronologisk utan skall<br />
första hand ses som en exempelsamling över de viktigaste styr<strong>medel</strong> som<br />
statsmakterna har nyttjat i liberaliseringsprocesserna. För en mer uttömmande<br />
beskrivning hänvisas till de enskilda kartläggningarna samt till analys<strong>av</strong>snitten<br />
i kapitel 3.<br />
17 Viktigt att framhålla är att alla styr<strong>medel</strong> som kommer till uttryck i lagar, förordningar<br />
etc. inte nödvändigtvis utgör administrativa styr<strong>medel</strong> i vår kategorisering. En subvention<br />
som formuleras i en lag är således fortfarande ett ekonomiskt styr<strong>medel</strong>.<br />
38
El<br />
Post<br />
Tele<br />
Inrikesflyg<br />
Ekonomiska Administrativa Organisatoriska Informationsbaserade<br />
Energibeskattning, elcertifikat,<br />
teknikupphandling,<br />
upphandling <strong>av</strong> effektreserv,<br />
bidrag till energisparåtgärder,<br />
investeringsstöd, produktionsbidrag<br />
till småskalig<br />
o förnybar energi, (bidrag<br />
till) kommunala energirådgivare.<br />
Anslag till kassaservice,<br />
införande <strong>av</strong> brevmoms,<br />
Stomnätsbidrag, skattelättnader,<br />
upphandlingsanslag<br />
Subventionerad trafikupphandling,<br />
investeringar i<br />
infrastruktur, driftbidrag till<br />
kommunla <strong>och</strong> privata flygplatser<br />
Järnväg Investering i infrastruktur,<br />
trafikanslag, bidrag till köp<br />
<strong>av</strong> olönsam trafik, fordonsbidrag,<br />
subventionerade<br />
ban<strong>av</strong>gifter, utvecklingsbidrag<br />
till godstrafik<br />
Taxi<br />
Subventioner genom<br />
samhällsbetalda taxiresor,<br />
Regler för tillträde till nätet<br />
etc., koncessionsförfarande<br />
<strong>och</strong> prisreglering (nät),<br />
kr<strong>av</strong> på organisatorisk<br />
separation, produktionsstyrning<br />
(balansansvar),<br />
timmätning/pristak<br />
Avveckling <strong>av</strong> brevmonopolet,<br />
lag om grundläggande<br />
postservice,<br />
prisreglering, regler för<br />
bedrivande <strong>av</strong> postverksamhet,<br />
PTS-tillsyn,<br />
<strong>av</strong>talskr<strong>av</strong>, tillståndsprövning<br />
<strong>och</strong> tillståndsvillkor,<br />
regler om tillgång till postal<br />
infrastruktur,<br />
Prisreglering, (<strong>av</strong>talskr<strong>av</strong>)<br />
tillståndskr<strong>av</strong>, samtrafik-<br />
vilkor, PTS-tillsyn<br />
Reglerad slotsfördelning,<br />
operativ licens<br />
Ensamrätter, reglerad,<br />
(adm) banfördelning o<br />
trafikerings<strong>av</strong>tal, kr<strong>av</strong> om<br />
konkurrensneutral tilllgång<br />
till gemensamma funktioner,<br />
skadlighetsprövning<br />
för busstrafik, JI-kr<strong>av</strong> o<br />
tillsyn<br />
Borttagande <strong>av</strong> pris- <strong>och</strong><br />
behovsprövningen samt<br />
kr<strong>av</strong> på anslutning till<br />
beställningscentral, tillståndskr<strong>av</strong>,<br />
kr<strong>av</strong> på prisinformation<br />
<strong>och</strong> taxametrar,<br />
möjlighet att påverka<br />
taxiutbudet i samband med<br />
upphandling, tillsyn, taxiförarlegitimation,<br />
undantag<br />
i konkurrenslagen<br />
Bolagisering <strong>av</strong> Vattenfall,<br />
bildande <strong>av</strong> Svenska<br />
Kraftnät, Nord Pool,<br />
Energimyndigheten/Nätmyndigheten<br />
<strong>och</strong><br />
Konsumenternas<br />
elrådgivningsbyrå,<br />
kommunala energirådgivare<br />
Bolagisering <strong>av</strong> Postverket,<br />
PTS bildas,<br />
Bolagisering <strong>av</strong> Televerket,<br />
PTS bildas<br />
Luftfartsverket/Luftfartsstyrelsen,<br />
statligt delägda<br />
bolag: SAS, Skyways,<br />
Linjeflyg<br />
Infrastruktur förvaltas i BV,<br />
trafiken drivs i afv SJ,<br />
senare SJ AB, GC AB, <strong>och</strong><br />
Swedcarrier AB med<br />
bolag.<br />
Rikstrafiken <strong>och</strong><br />
trafikhuvudmännen.<br />
Information via<br />
Konsumenternas<br />
elrådgivningsbyrå,<br />
Energimyndigheten,<br />
Konsumentverket<br />
Utbildning<br />
Jämställdhetsråd,<br />
FoU (bl.a. KFB),<br />
GTD<br />
Närings- <strong>och</strong><br />
konsumentpolitisk<br />
övervakning<br />
En generell iakttagelse med utgångspunkt från denna sammanställning, är<br />
att liberaliseringen <strong>av</strong> de studerade <strong>marknader</strong>na inte har inneburit mindre<br />
<strong>av</strong> regler, styrning <strong>och</strong> påverkan från statsmakterna. Tillkomsten <strong>av</strong> regelverken<br />
i postlagen <strong>och</strong> telelagen i samband med att dessa <strong>marknader</strong> öppnandes<br />
för konkurrens är snarare exempel på det motsatta, dvs. att liberaliseringen<br />
i kvantitativa termer har inneburit fler regler.<br />
39
2.2 Elmarknaden<br />
2.2.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> elmarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på elmarknaden<br />
(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell<br />
gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad<br />
form återger vi även motiven för besluten samt vilka styr<strong>medel</strong> som<br />
använts för att uppnå motiven.<br />
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentar<br />
1991<br />
Beslut om bolagisering<br />
<strong>av</strong> Vattenfall <strong>och</strong> att<br />
Affärsverket svenska<br />
kraftnät skall bildas<br />
1993<br />
Beslut om att bilda<br />
Nätmyndigheten<br />
1995<br />
Beslut att öppna elmarknaden<br />
för konkurrens<br />
1996<br />
Beslut om EG-direktiv<br />
om inre marknad för el<br />
1997<br />
Beslut om ny ellag.<br />
Takpris för elmätare<br />
införs<br />
1997<br />
Beslut att bilda Energimyndigheten.<br />
1999<br />
Beslut att kr<strong>av</strong>et på<br />
timvis mätning slopas<br />
2003<br />
Beslut om nya EGdirektiv<br />
om inre marknad<br />
för el<br />
Skapa förutsättningar<br />
för en fungerande<br />
elmarknad<br />
Behov <strong>av</strong> tillsyn över<br />
elmarknaden<br />
Förutsättningar för ökad<br />
konkurrens mellan<br />
producenterna skapas.<br />
Konsumenternas ställning<br />
på marknaden<br />
stärks.<br />
Skapa en elmarknad i<br />
EU<br />
Modernisering <strong>av</strong><br />
ellagen 1 .<br />
Ge fler möjlighet att<br />
välja elhandelsbolag.<br />
Stärka myndighetsfunktionen<br />
på energiområdet<br />
Liberaliseringen skall<br />
gälla alla konsumenter<br />
Fullfölja införandet <strong>av</strong><br />
en elmarknad inom EU<br />
Stamnät <strong>och</strong> utlandsförbindelser<br />
fördes från<br />
Vattenfall till Svenska<br />
Kraftnät.<br />
Utredning om öppnande<br />
<strong>av</strong> elnätet tillsattes.<br />
Inrättande <strong>av</strong> nätmyndigheten<br />
Kr<strong>av</strong> på separation <strong>av</strong><br />
nät från handel/ produktion<br />
Alla nät öppnas<br />
Konsumenter kan byta<br />
elhandelsbolag<br />
Tidsbegränsning <strong>av</strong><br />
nätkoncessioner införs<br />
Handel på Nord Pool.<br />
Medlemsländerna<br />
måste införa regler som<br />
delvis öppnar elmarknaden<br />
Schablonberäkning <strong>av</strong><br />
elförbrukning införs.<br />
Förkortad uppsägningstid<br />
Bortre tidsgräns när<br />
medlemsländerna helt<br />
skall ha öppnat sina<br />
<strong>marknader</strong> för konkurrens<br />
Nätmyndigheten läggs<br />
som en del <strong>av</strong> NUTEK.<br />
Kostnad vid byte <strong>av</strong><br />
elhandelsbolag hindrar<br />
konsumenter med låg<br />
förbrukning att byta<br />
Nätmyndigheten ingår<br />
som en del i Energimyndigheten<br />
1. De regeländringar som krävdes för liberaliseringen hade förts in i den gamla ellagen från 1902. Den<br />
nya ellagen innebar främst en språklig <strong>och</strong> redaktionell modernisering.<br />
2.2.2 Elmarknaden idag<br />
Elförsörjningen är en <strong>av</strong> de viktigaste infrastrukturerna i samhället. Elmarknaden<br />
består <strong>av</strong> verksamheterna produktion, överföring <strong>och</strong> handel. En skillnad<br />
mot de flesta andra <strong>marknader</strong> är att elenergi inte kan lagras. Den måste<br />
40
produceras <strong>och</strong> konsumeras vid samma tidpunkt. Därför måste utbud <strong>och</strong><br />
efterfrågan på elenergi ständigt vara i balans. O<strong>av</strong>sett hur marknaden är<br />
organiserad måste därför en funktion för balansering mellan utbud <strong>och</strong><br />
efterfrågan finnas. Idag har Affärsverket svenska kraftnät denna uppgift.<br />
El är en extremt homogen produkt. Den är därför inte lika lätt att produktdifferentiera<br />
som andra varor. 18<br />
Energiförbrukningen kan normalt delas upp i fem olika del<strong>marknader</strong>. 19<br />
1. Energi till belysning <strong>och</strong> apparater<br />
2. Energi för uppvärmning <strong>och</strong> nedkylning <strong>av</strong> lokaler (bostäder, kontor<br />
m.m.)<br />
3. Energi för uppvärmning <strong>av</strong> vatten (bostäder, kontor m.m.)<br />
4. Energi för processindustri <strong>och</strong> annan tillverkning<br />
5. Energi för transportändamål<br />
På den första delmarknaden saknas alternativ till el, medan el används i<br />
olika utsträckning på de övriga del<strong>marknader</strong>na. Ofta konkurrerar el med<br />
andra energislag på dessa <strong>marknader</strong>.<br />
Ur ett marknadsperspektiv är det olika förutsättningar för produktion, överföring<br />
<strong>och</strong> handel. Skillnaderna redovisas översiktligt i följande tabell.<br />
Verksamhet Karaktär<br />
Produktion Stordriftsfördelar, kräver samordning med annan produktion. Kan<br />
ske i konkurrens. Försäljning sker via Nord Pool eller bilateralt.<br />
Överföring Naturligt monopol. Kan delas upp i transmission (stamnätet för hela<br />
landet) <strong>och</strong> distribution (regionala <strong>och</strong> lokala nät). Nu reglerade<br />
monopol.<br />
Handel Kan ske i konkurrens. Konsumenten kan välja elhandelsbolag.<br />
Utbud, efterfrågan <strong>och</strong> pris samspelar inom produktion <strong>och</strong> handel på liknande<br />
sätt som för andra <strong>marknader</strong> för varor <strong>och</strong> tjänster.<br />
Kraftindustrin har tidigare präglats <strong>av</strong> de stordrifts- <strong>och</strong> samproduktionsfördelar<br />
som finns i verksamheten. 20 Detta ledde till en stark vertikal integra-<br />
18<br />
Differentiering kan dock ske genom det sätt på vilket elen produceras <strong>och</strong> det sätt företag<br />
säljer elen på.<br />
19<br />
Indelningen är hämtad från COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning <strong>och</strong> analys <strong>av</strong><br />
energimarknaden. Denna rapport är framtagen som ett underlag till <strong>Statskontoret</strong>s rapport<br />
Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
20<br />
Beskrivningen <strong>av</strong> förhållandena före liberaliseringen utgår främst från prop. 1993/94:162<br />
Handel med el i konkurrens samt Hjalmarsson Reglering <strong>och</strong> marknadsresultat på svensk<br />
elmarknad (1993) <strong>och</strong> Hjalmarsson From Club-Regulation to Market Competition in the<br />
Scandin<strong>av</strong>ian Electricity Supply Industry (1993).<br />
41
tion. Stordriftsfördelar finns främst i överföringen <strong>av</strong> el. Detta gäller även i<br />
utbyggnad <strong>och</strong> drift <strong>av</strong> produktionsanläggningar, där det även finns möjlighet<br />
till samordningsvinster.<br />
Den tekniska utvecklingen har gjort att den vertikala integrationen idag inte<br />
är lika fördelaktig. Överföringen har dock fortfarande karaktären <strong>av</strong> naturligt<br />
monopol. Detta har givit förutsättningen för den liberalisering som skett<br />
på elmarknaden.<br />
Staten utövade tidigare sin kontroll över marknaden genom Vattenfallsverket<br />
som var marknadsledare, även om verket långt ifrån var den enda aktören.<br />
Den statliga direktregleringen <strong>av</strong> marknaden har samtidigt varit relativt<br />
begränsad. Istället har inslaget <strong>av</strong> självreglering eller ”klubbreglering” varit<br />
stort. De största elproducenterna har bildat ”klubbar” som svarat för en omfattande<br />
organisering <strong>och</strong> reglering <strong>av</strong> elmarknaden när det gäller leveranssäkerhet<br />
<strong>och</strong> övriga kvalitetsnormer för el, kapacitetsutbyggnader, tariffilosofi,<br />
prognosverksamhet m.m. Vattenfallsverket har varit ordförande i dessa<br />
klubbar.<br />
I <strong>och</strong> med liberaliseringen 1996 omreglerades elmarknaden så att produktion<br />
<strong>och</strong> handel sker i konkurrens. Överföringen utgör dock reglerade monopol.<br />
Vidare ställdes kr<strong>av</strong> på uppdelning <strong>av</strong> konkurrensutsatt verksamhet<br />
respektive monopolverksamhet på så sätt att en juridisk person som bedriver<br />
nätverksamhet inte får bedriva produktion eller handel med el. Dessa verksamheter<br />
kan dock förekomma i samma koncern. Nätverksamhet skall redovisas<br />
åtskild från annan verksamhet. Syftet med dessa regler är att undvika<br />
korssubventionering. Tidigare hade Statens vattenfallsverk delats i två delar.<br />
Svenska Kraftnät fick ansvar för stamnätet <strong>och</strong> systemansvaret, medan<br />
övriga delar bolagiserades i Vattenfall AB.<br />
Konsumenterna var före liberaliseringen hänvisade till lokala monopol, utan<br />
möjlighet att byta leverantör. Det var bara de stora kraftkonsumenterna<br />
(t.ex. stora industrier <strong>och</strong> distributionsföretag) som hade möjlighet att välja<br />
elproducent.<br />
År 1996 fick Sverige <strong>och</strong> Norge en gemensam marknadsplats i <strong>och</strong> med att<br />
Nord Pool bildades <strong>av</strong> Svenska Kraftnät <strong>och</strong> Statnett. I Norge hade dessförinnan<br />
funnits en elbörs. Geografiskt har sedan elmarknaden successivt utvidgats.<br />
Finland blev en del <strong>av</strong> Nord Pool år 1997, Jylland kom med år 1999<br />
<strong>och</strong> år 2000 blev Nord Pool en marknad för hela Norden (exklusive Island)<br />
genom att också Själland ingick i Nord Pools verksamhetsområde. Efterhand<br />
som handeln utvidgats på Nord Pool har även ägandet <strong>av</strong> Nord Pool<br />
ändrats så att de olika ländernas systemansvariga blivit delägare. 21 Idag sker<br />
ca 30 procent <strong>av</strong> all fysisk elhandel via Nord Pool, medan de övriga 70 pro-<br />
21 www.nordpool.com<br />
42
centen <strong>av</strong> elhandeln görs upp i bilaterala kontrakt mellan köpare <strong>och</strong><br />
säljare. 22<br />
Elmarknaden är dock inte begränsad till Norden, eftersom det finns möjlighet<br />
att leverera till respektive ta emot el från Tyskland, Polen <strong>och</strong> Ryssland.<br />
Utvecklingen går således mot en europeisk elmarknad. Detta är också målet<br />
för EU som drivit på att elmarknaden skall öppnas över gränserna. De kr<strong>av</strong><br />
på förändringar som i det sammanhanget ställts på medlemsländerna har<br />
Sverige till största delen genomfört innan direktiven 23 krävt detta.<br />
Elmarknaden karaktäriseras <strong>av</strong> en allt starkare ägarkoncentration. I Sverige<br />
dominerar tre stora koncerner, som har verksamhet i såväl produktion,<br />
distribution <strong>och</strong> försäljning. Dessa koncerner är Vattenfall, Sydkraft <strong>och</strong><br />
Fortum. Dessa koncerner återfinns även på naturgas- <strong>och</strong> fjärrvärme<strong>marknader</strong>na.<br />
24<br />
När det gäller elproduktionen står de tre koncernerna för knappt 90 procent<br />
<strong>av</strong> kapaciteten i Sverige. 25 Övriga <strong>sex</strong>tiotalet företag står således för drygt<br />
10 procent <strong>av</strong> produktionen. Ses marknaden i ett nordiskt perspektiv minskar<br />
dominansen <strong>av</strong> koncernerna.<br />
När det gäller elhandeln är koncentrationen inte lika stor. År 2003 fanns 125<br />
elhandelsföretag, jämfört med 227 företag när liberaliseringen inleddes.<br />
Även om antalet företag är stort är många företag på olika sätt knutna till de<br />
tre stora koncernerna. Enligt Elkonkurrensutredningen 26 uppskattades att<br />
cirka 70 procent <strong>av</strong> handeln skedde i de ”sfärer” som dessa tre koncerner<br />
skapat.<br />
Antalet företag som äger lokalnät har minskat från närmare 250 stycken år<br />
1996 till cirka 120 företag år 2003. När det gäller regionnäten äger de tre<br />
koncernerna cirka 97 procent <strong>av</strong> ledningslängden.<br />
Energimyndigheten är nätmyndighet enligt ellagen. Vidare skall myndigheten<br />
verka för att elmarknadens funktion förbättras samt följa utvecklingen<br />
på elmarknaden. Andra myndigheter med uppgifter på elmarknaden är Konkurrensverket<br />
(utifrån generella konkurrensregler), Konsumentverket <strong>och</strong><br />
22<br />
<strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
23<br />
Nu gällande direktiv är 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för<br />
el. Tidigare direktivet 96/92/EG var viktigt för att reglera utvecklingen mot den inre marknaden<br />
för el. Det nu gällande direktivet är en vidareutveckling, där bl.a. ett slutdatum fastställts<br />
där den inre marknaden skall vara införd fullt ut.<br />
24<br />
<strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
25<br />
Energimyndigheten, Elmarknaden 2003. Uppgifterna gäller år 2002. Därefter har Sydkraft<br />
köpt Graninge.<br />
26<br />
Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7).<br />
43
Finansinspektionen. Tillsynen över verksamheten vid Nord Pool ansvarar<br />
norska myndigheter för, eftersom Nord Pool är ett norskt aktiebolag. 27<br />
Sammanfattningsvis kan konstateras att koncentrationen på den svenska elmarknaden<br />
ökat successivt. Detta är inget som inletts i <strong>och</strong> med liberaliseringen<br />
<strong>av</strong> elmarknaden år 1996, utan det är en process som pågått under en<br />
längre tid. När det gäller nätföretagen har staten också agerat för att minska<br />
framförallt antalet små företag.<br />
Samtidigt internationaliseras elmarknaden allt mer. Det betyder att såväl det<br />
utländska ägandet på den svenska elmarknaden som Vattenfalls ägande i<br />
andra länder ökat. Mellan åren 1996 <strong>och</strong> 2002 ökade det utländska ägandet i<br />
Sverige från drygt 10 till 40 procent. Största minskningen <strong>av</strong> ägandet har<br />
kommuner <strong>och</strong> kategorin övriga (t.ex. ekonomiska föreningar) stått för. 28<br />
Det kan också konstateras att flera stater agerar aktivt på den europeiska<br />
elmarknaden. Förutom det <strong>av</strong> staten helägda Vattenfall, som framför allt<br />
expanderat i Tyskland <strong>och</strong> Polen, ägs Fortum till cirka 60 procent <strong>av</strong> den<br />
finska staten <strong>och</strong> i Sydkraft har den norska staten via Statkraft en minoritetspost.<br />
Dessa helt eller delvis statsägda företag är de tre största aktörerna på<br />
den nordiska marknaden.<br />
2.3 Postmarknaden<br />
2.3.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> postmarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på postmarknaden<br />
(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell<br />
gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad<br />
form återger vi även motiven för besluten samt vilka styr<strong>medel</strong> som<br />
använts för att uppnå motiven.<br />
27 <strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
28 Svensk Energi, Elåret 2003.<br />
44
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentarer<br />
1991 CityMail startar verksamhet<br />
<strong>och</strong> börjar dela ut<br />
företagspost i Stockholm.<br />
1992<br />
Beslut om att postmarknaden<br />
skall öppnas<br />
för konkurrens.<br />
1993<br />
Beslut om postlag<br />
<strong>och</strong> postförordning.<br />
1993<br />
Beslut om bolagisering<br />
<strong>av</strong> Postverket.<br />
Öka konkurrensen på<br />
postområdet i syfte att ge<br />
lägre kostnader i produktionen<br />
<strong>och</strong> incitament till<br />
nya <strong>och</strong> bättre metoder för<br />
brevbefordran.<br />
Lagfästa den postservice<br />
som skall tillhandahållas<br />
allmänheten.<br />
Precisera regler för<br />
bedrivande <strong>av</strong><br />
postverksamhet.<br />
Aktiebolagsformen mer<br />
ändamålsenlig för<br />
konkurrensutsatt<br />
verksamhet.<br />
Kungörelsen om Postverkets<br />
ensamrätt på brevbefordran<br />
upphör att gälla<br />
från år 1993.<br />
Postlagen träder i kraft i<br />
mars 1994 <strong>och</strong> definierar<br />
den grundläggande postservicen<br />
samt innehåller<br />
regler för bedrivande <strong>av</strong><br />
postverksamhet.<br />
Prisreglering (privatbrev).<br />
PTS får tillsynsansvar på<br />
postområdet.<br />
Ändrad associationsform<br />
för Postverket från mars<br />
1994.<br />
1995 Posten köper 75 % <strong>av</strong><br />
aktierna i CityMail. Bolaget<br />
försätts senare i konkurs.<br />
1996 Vägledande utslag från<br />
Konkurrensverket minskar<br />
Postens möjlighet att prisdifferentiera.<br />
CityMail startar verksamhet<br />
på nytt med nya ägare.<br />
1996<br />
”Första ändringen” i<br />
postlagen.<br />
Garantera den post-service<br />
som Posten de facto<br />
levererade.<br />
Förhindra oseriösa<br />
postföretag.<br />
Definitionen <strong>av</strong> grundläggande<br />
postservice<br />
utvidgas i postlagen till att<br />
också gälla tidningar <strong>och</strong><br />
tidskrifter.<br />
Tillståndsplikt för bedrivande<br />
<strong>av</strong> postverksamhet.<br />
1997 EG-direktiv om gemensamma<br />
regler för posttjänster.<br />
Antalet tillstånd att bedriva<br />
postverksamhet ökar från<br />
1998<br />
”Andra ändringen” i<br />
postlagen.<br />
1999<br />
”Tredje ändringen” i<br />
postlagen.<br />
2001<br />
Särskild lag för den<br />
grundläggande<br />
kassaservicen.<br />
Anpassa postlagen till<br />
utvecklingen på<br />
postmarknaden <strong>och</strong> till det<br />
nyligen beslutade EGdirektivet.<br />
Skapa konkurrensneutralitet<br />
<strong>och</strong> bättre<br />
samutnyttjande <strong>av</strong> den<br />
postala infrastrukturen<br />
Otydligt samband mellan<br />
postverksamhet <strong>och</strong><br />
kassaservice.<br />
Den grundläggande<br />
posttjänsten omdefinieras i<br />
postlagen.<br />
Kr<strong>av</strong> att samhällsomfattande<br />
posttjänst skall grunda<br />
sig på kostnaderna.<br />
PTS får sektorsansvar på<br />
postområdet <strong>och</strong> får rätt att<br />
utfärda tillståndsvillkor.<br />
Regler i postlagen om<br />
hantering <strong>av</strong> postnummersystemet<br />
samt regler om<br />
tillgång till anläggning för<br />
postöverlämning.<br />
Kassaservicefrågorna lyfts<br />
ut ur postlagen <strong>och</strong> regleras<br />
i lagen om grundläggande<br />
kassaservice<br />
som träder i kraft år 2002.<br />
12 till drygt 100.<br />
2003 Posten har en marknadsandel<br />
på 93 %. Antal postföretag<br />
med tillstånd är runt<br />
35.<br />
45
2.3.2 Postmarknaden idag 29<br />
Postmarknaden kan beskrivas på olika sätt <strong>och</strong> definitionen <strong>av</strong> marknaden<br />
kan göras mer eller mindre vid. I postlagen definieras ”postverksamhet”<br />
som ”…regelbunden befordran <strong>av</strong> brev mot <strong>av</strong>gift.”. Med ”brev” <strong>av</strong>ser<br />
lagen ”…adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat<br />
omslag <strong>och</strong> som väger högst 2 kg.” Vanligt är emellertid att till posttjänster<br />
också räkna förmedling <strong>av</strong> paket, dagstidningar <strong>och</strong> oadresserade försändelser.<br />
I denna rapport <strong>av</strong>ser posttjänster i första hand den snävare definitionen<br />
förmedling <strong>av</strong> brev i enlighet med postlagens definition. Det var denna del<br />
<strong>av</strong> postmarknaden som liberaliserades <strong>och</strong> öppnades för konkurrens år 1993.<br />
Förmedling <strong>av</strong> paket <strong>och</strong> oadresserad direktreklam var öppen för konkurrens<br />
sedan tidigare. I sammanhanget bör man vidare peka på att det idag finns<br />
flera närliggande <strong>och</strong> ”konkurrerande” substitut till brevkommunikation<br />
genom t.ex. fast telefoni, mobiltelefoni, fax, SMS, e-post <strong>och</strong> Internet.<br />
(Framväxten <strong>av</strong> nya kommunikationsmetoder var i själva verket ett bland<br />
flera skäl till att liberaliseringen <strong>av</strong> postmarknaden kom att genomföras. 30 )<br />
På postmarknaden (för brev) produceras en rad olika produkter som kan<br />
beskrivas på olika sätt. Vid beskrivningar <strong>av</strong> postmarknaden är det vanligt<br />
att liksom Post- <strong>och</strong> telestyrelsen (PTS) dela in marknaden i del<strong>marknader</strong>na<br />
”enstaka brev” respektive ”sändningar”. Sändningar <strong>av</strong>ser en större<br />
volym post på en gång <strong>och</strong> <strong>av</strong>ser post från företag, myndigheter <strong>och</strong> organisationer<br />
till i första hand hushåll. Post från hushåll <strong>och</strong> mellan företag,<br />
myndigheter <strong>och</strong> organisationer utgörs i stor utsträckning <strong>av</strong> enstaka brev.<br />
Styckkostnaden per försändelse är lägre vid sändningar än för enstaka brev.<br />
Vidare brukar postprodukterna delas in efter den tid inom vilket brevet skall<br />
vara förmedlat. Ofta delar man in försändelserna i ”A-brev” respektive ”Bbrev”<br />
där A-breven skall befordras över natten <strong>och</strong> B-breven skall nå adressaten<br />
inom tre dagar.<br />
Brevmarknadens årliga distributionsvärde (operatörernas samlade intäkter<br />
för att befordra brev) har uppskattats till omkring 11 miljarder kronor. 31<br />
Brevvolymerna ökade kraftigt i Sverige fram till senare delen <strong>av</strong> 1990-talet<br />
för att därefter minska i volym. Sannolikt förklaras stagnationen till viss del<br />
<strong>av</strong> att brev har ersatts med elektronisk kommunikation. År 2003 förmedlades<br />
totalt 3267 miljoner adresserade försändelser i Sverige att jämföra med<br />
toppnoteringen år 1997 på 3436 miljoner. År 2003 utgjorde sändningar runt<br />
73 procent <strong>av</strong> den totala marknaden <strong>och</strong> enstaka brev runt 27 procent.<br />
29 Detta <strong>av</strong>snitt bygger i huvudsak på rapporterna Service <strong>och</strong> konkurrens 2004 (Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen, 2004:17) samt Tio år efter postmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong> reformförslag<br />
(Peter Andersson, April 2004).<br />
30 För en närmare beskrivning <strong>av</strong> detta hänvisas till post<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen<br />
<strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> – Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
31 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivning <strong>och</strong> övergripande<br />
analys (PTS-ER 2004:20).<br />
46
Posten AB (benämns i fortsättningen Posten) har bedömt att cirka 85<br />
procent <strong>av</strong> all post utgörs <strong>av</strong> ”riksbrev” medan brev som lämnas in för att<br />
delas ut på samma ort (”lokalbrev”) utgör cirka 15 procent <strong>av</strong> all post.<br />
I tabellen nedan framgår kommunikationsmönstret på den svenska brevmarknaden<br />
år 2003.<br />
Kommunikationsmönster på den svenska brevmarknaden år 2003<br />
Från/Till Företag Hushåll Totalt<br />
Företag 26 % 68 % 94 %<br />
Hushåll 3 % 3 % 6 %<br />
Totalt 29 % 71 % 100 %<br />
Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning <strong>och</strong> övergripande analys (PTS-<br />
ER 2004:20).<br />
Producenten på postmarknaden är den aktör som distribuerar försändelsen<br />
<strong>och</strong> konsumenten är den som betalar för att detta skall ske. Postproduktionen<br />
kan delas in i de fyra produktionsleden uppsamling, sortering, transport<br />
<strong>och</strong> utdelning. Andersson har beskrivit affärsidén med post som att sammanföra<br />
många små strömmar <strong>av</strong> meddelanden till stora flöden som kan<br />
massproduceras. Detta leder till olika typer <strong>av</strong> skalfördelar. Exempel på<br />
sådana skalfördelar i postverksamheten är stordriftsfördelar i vart <strong>och</strong> ett <strong>av</strong><br />
de olika produktionsleden (t.ex. vid sortering <strong>och</strong> utdelning), samproduktionsfördelar<br />
mellan olika produkter (t.ex. mellan A-post <strong>och</strong> B-post vid<br />
utdelning) samt nätverksfördelar (t.ex. genom sänkta transaktionskostnader i<br />
olika produktionsled). Slutsatsen <strong>av</strong> detta är att det finns naturliga monopol<br />
inom delar <strong>av</strong> postverksamheten. Brevutdelning utgör ett naturligt monopol<br />
längs varje utdelningsrunda <strong>och</strong> sortering utgör ett naturligt monopol för<br />
varje region. Av detta följer emellertid alltså att post inte nödvändigtvis<br />
utgör ett naturligt monopol i hela landet. Vidare bör det framhållas att frågan<br />
om förekomsten <strong>av</strong> naturligt monopol inte är statisk. Ändrade efterfråge-<br />
eller kostnadsförhållanden kan förändra villkoren <strong>och</strong> exempelvis<br />
leda till att det istället uppstår ”naturliga duopol”.<br />
Förekomsten <strong>av</strong> naturligt monopol <strong>och</strong> olika typer <strong>av</strong> skalfördelar inom<br />
postverksamheten sätter sin prägel på hur verksamheten organiseras <strong>och</strong> bedrivs<br />
<strong>och</strong> förklarar i viss utsträckning den marknadssituation som idag råder<br />
med Posten som ensam eller dominerande aktör på de olika del<strong>marknader</strong>na.<br />
De konkurrenter till Posten som etablerats har lyft ur vissa delar ur produktionsleden.<br />
Ett exempel på detta är att CityMail tar emot post från hela<br />
landet, men endast delar ut i de tre storstadsregionerna.<br />
Ett annan viktig aspekt när det gäller postmarknaden är att det i enlighet<br />
med postlagen ställs kr<strong>av</strong> på att det i landet skall finnas en s.k. samhällsomfattande<br />
posttjänst. Samhällsomfattande posttjänst är den svenska beteckningen<br />
på det som internationellt betecknas ”universal service obligation”. I<br />
EU-parlamentets <strong>och</strong> ministerrådets s.k. postdirektiv om gemensamma reg-<br />
47
ler för utvecklingen <strong>av</strong> gemenskapens inre marknad för posttjänster <strong>och</strong> för<br />
förbättring <strong>av</strong> kvaliteten på tjänsterna, anges bl.a. att medlemsländerna skall<br />
säkerställa en samhällsomfattande posttjänst <strong>av</strong> bestämd kvalitet inom hela<br />
landet. 32<br />
Postlagen definierar den samhällsomfattande posttjänsten som att<br />
Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta<br />
emot brev <strong>och</strong> andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg.<br />
Posttjänsten skall vara <strong>av</strong> god kvalitet <strong>och</strong> det skall finnas möjlighet för<br />
alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom<br />
skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.<br />
Lagen klargör vidare att den aktör som skall utföra den samhällsomfattande<br />
tjänsten skall tillhanda tjänsten till priser som grundar sig på kostnaden.<br />
Genom att utfärda tillståndsvillkor ser PTS till att tjänsten utförs i enlighet<br />
med lagen. I Sverige är det hittills Posten som genom tillståndsvillkor har<br />
ålagts att tillhandahålla tjänsten.<br />
I Sverige finns det även en i lag fastställd prisreglering som innebär att det<br />
finns ett prishöjningstak för enstaka försändelser som väger upp till 500<br />
gram. Pristaket innebär i korthet en reglering <strong>av</strong> hur mycket priset för enstaka<br />
försändelser upp till 500 gram får öka från ett år till nästa. Vid sidan<br />
<strong>av</strong> detta klargör postlagen att den samhällsomfattande posttjänsten skall<br />
grunda sig på kostnaderna samt att priserna för enstaka försändelser skall<br />
vara rimliga <strong>och</strong> enhetliga.<br />
Vid tidpunkten för det att postmarknaden öppnades för konkurrens år 1993<br />
då det formella brevmonopolet <strong>av</strong>skaffades, var Postverket (vid sidan <strong>av</strong><br />
CityMails begränsade verksamhet som startats år 1991) ensam aktör på<br />
marknaden. Det fanns inte någon särskild lagstiftning som reglerade utövandet<br />
<strong>av</strong> postverksamhet. Styrningen <strong>av</strong> verket skedde genom att statsmakterna<br />
fastställde särskilda servicemål, kvalitetsmål <strong>och</strong> ekonomiska mål<br />
för verksamheten. År 1994 bolagiserades verket <strong>och</strong> blev Posten AB samtidigt<br />
som postlagen trädde i kraft.<br />
Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har antalet postoperatörer<br />
ökat kraftigt för att nå en topp på drygt 100 år 1997. Idag är antalet postföretag<br />
med tillstånd omkring 35. De flesta <strong>av</strong> dessa är emellertid mycket små<br />
<strong>och</strong> i huvudsak verksamma lokalt. Den enda större konkurrenten till Posten<br />
är CityMail. CityMail är verksamt på den del <strong>av</strong> marknaden som gäller<br />
försorterade sändningar <strong>och</strong> delar enbart ut i Stockholms-, Göteborgs- <strong>och</strong><br />
Skåneregionen samt via underentreprenörer på Gotland. Nedanstående<br />
tabell visar Postens, CityMails <strong>och</strong> övriga aktörers marknadsandelar på den<br />
32 Europaparlamentets <strong>och</strong> rådets direktiv 97/67/EG <strong>av</strong> den 15 december 1997 om gemensamma<br />
regler för utvecklingen <strong>av</strong> gemenskapens inre marknad för posttjänster <strong>och</strong> för förbättring<br />
<strong>av</strong> kvaliteten på tjänsterna.<br />
48
totala brevmarknaden år 1996 respektive 2003. Av tabellen framgår att<br />
Posten tio år efter brevmonopolets <strong>av</strong>skaffande har en marknadsandel på<br />
runt 93 procent <strong>av</strong> den totala brevmarknaden.<br />
De svenska brevoperatörernas marknadsandelar år 1996 respektive år 2003<br />
MarknadsMarknads- Förändring<br />
andel 1996 (%) andel 2003 (%) (%-enheter)<br />
Posten 98,2 92,9 - 5,3<br />
CityMail 1,5 6,6 + 5,1<br />
Övriga 0,3 0,5 + 0,2<br />
Totalt antal miljoner<br />
försändelser<br />
3422 3267 ---<br />
Källa: PTS, Den svenska postmarknaden – en beskrivning <strong>och</strong> övergripande analys (PTS-<br />
ER 2004:20) samt Andersson, Tio år efterpostmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong><br />
reformförslag (April, 2004).<br />
Posten bedöms ha en marknadsandel på omkring 90 procent <strong>av</strong> hela delmarknaden<br />
sändningar medan CityMail står för resterande del. På hela<br />
delmarknaden enstaka brev (”riks” <strong>och</strong> ”lokalt”) har Posten en marknadsandel<br />
på över 99 procent. På några orter torde emellertid lokala postföretag<br />
ha varit förhållandevis framgångsrika <strong>och</strong> tillskansat sig en betydande del <strong>av</strong><br />
lokalposten inom det aktuella verksamhetsområdet. Posten bedöms ha<br />
förlorat omkring tre procent <strong>av</strong> den totala lokalpostmarknaden till de små<br />
lokala företagen.<br />
Sverige är idag det enda EU-land som i praktiken har <strong>av</strong>skaffat möjligheterna<br />
att skydda sin nationella postoperatör genom att ge denne monopol på<br />
vissa posttjänster. 33 Utvecklingen i Europa går dock långsamt mot en<br />
gemensam marknad för posttjänster. Genom en ändring i postdirektivet har<br />
nu en tidplan lagts fast för en fortsatt stegvis liberalisering <strong>av</strong> den europeiska<br />
postmarknaden. 34<br />
2.4 Telemarknaden<br />
2.4.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> telemarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på telemarknaden<br />
(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående tabell<br />
gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna process. I kortfattad<br />
form återger vi även motiven för besluten samt vilka styr<strong>medel</strong> som<br />
använts för att uppnå motiven.<br />
33<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7),<br />
sid 11.<br />
34<br />
Europaparlamentets <strong>och</strong> rådets direktiv 2002/39/EG <strong>av</strong> den 10 juni 2002 om ändring <strong>av</strong><br />
direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen.<br />
49
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentarer 35<br />
1988<br />
Telepolitiskt beslut<br />
1992<br />
Telelagen <strong>och</strong><br />
lagen om radiokommunikation.<br />
1993–2000<br />
Successiva översyner<br />
<strong>och</strong> lagändringar<br />
1996<br />
Större översyn <strong>av</strong><br />
telelagen med<br />
ändringar fm 1/7<br />
1997<br />
1995 <strong>och</strong> framåt<br />
IT-politiskt beslut<br />
2004<br />
Lagen om<br />
elektronisk<br />
kommunikation<br />
Ett ändamålsenligt<br />
telesystem som bidrar<br />
till ett effektivt resursutnyttjande<br />
i samhället.<br />
En effektiv konkurrens<br />
är ett <strong>medel</strong> för att nå<br />
de telepolitiska målen.<br />
Marknaden öppnas för<br />
konkurrens på lika<br />
villkor.<br />
Ökad<br />
konkurrensneutralitet<br />
mellan operatörer.<br />
Ökad konkurrens på<br />
mobilmarknaden. Anpassning<br />
inför liberaliseringen<br />
<strong>av</strong> EU:s tele<strong>marknader</strong>.<br />
En övergripande strategi<br />
för effektiv konkurrens<br />
<strong>och</strong> nätutbyggnad<br />
i marknadens regi för<br />
att Sverige som första<br />
land skall bli ett informationssamhälle<br />
för<br />
alla.<br />
Samlad lagstiftning <strong>och</strong><br />
konvergens inom hela<br />
sektorn för elektronisk<br />
kommunikation enligt<br />
EG-direktiv.<br />
Marknaden styrs <strong>av</strong><br />
Televerket <strong>och</strong> teleförordningen.Televerket<br />
tillhandahåller<br />
telefonitjänst i hela<br />
landet. Telenämnden<br />
tar över vissa myndighetsuppgifter.Anslutningsmonopolet<br />
<strong>av</strong>vecklas gradvis.<br />
Tillträdesregler <strong>och</strong><br />
tillståndsvillkor för<br />
dominerande aktörer.<br />
Bolagisering <strong>av</strong> Televerket.<br />
PTS tar över alla<br />
myndighetsuppgifter.<br />
Skärpningar <strong>av</strong> tillträdesvillkor<br />
<strong>och</strong> PTS<br />
möjlighet att ingripa<br />
mot marknadens<br />
aktörer.<br />
En rad reformer om<br />
bl.a. rätt till förval,<br />
nummerportabilitet <strong>och</strong><br />
nationell roaming<br />
genomförs successivt.<br />
Gemensamma regler<br />
för tele, IT, media samt<br />
radio <strong>och</strong> TV. PTS<br />
definierar relevanta<br />
<strong>marknader</strong> <strong>och</strong> dominerande<br />
företag åläggs<br />
särskilda villkor i syfte<br />
att främja konkurrensneutralitet.<br />
35 Huvudsakligen baserat på PTS årliga marknadsöversyner.<br />
50<br />
1991–94 har Telia mer än 90 %<br />
<strong>av</strong> marknaden men nya aktörer<br />
har etablerats. Konkurrens<br />
finns främst i internationell trafik<br />
<strong>och</strong> för företag. Taxorna ombalanseras.<br />
1996 Telia fortsatt dominerande<br />
men en viss konkurrens om<br />
mobiltelefoni börjar märkas<br />
med åtföljande prissänkningar.<br />
Internetmarknaden har växt<br />
kraftigt.<br />
1997–98 Telia dominerar fortfarande<br />
som nätägare o<br />
konkurrens finns nästan bara<br />
från de med egna nät. Mobilmarknaden<br />
växer men priserna<br />
står stilla. Begynnande konkurrens<br />
om fasttelefoni <strong>och</strong> nya<br />
nischaktörer, t.ex. IP-tfni börjar<br />
dyka upp.<br />
1999–2000<br />
Telia dominerar fortfarande<br />
med 99 % <strong>av</strong> marknaden för<br />
abonnemang <strong>och</strong> lokalsamtal.<br />
Förvalsreformen -99 har dock<br />
påverkat detta <strong>och</strong> ökat antalet<br />
fasttelefonioperatörer. I juni<br />
2002 har en tredjedel <strong>av</strong> privatkunderna<br />
valt en annan operatör<br />
än Telia.<br />
2001 Nationella stomnät ägs <strong>av</strong><br />
bl.a. BV, Teracom <strong>och</strong> SvKn,<br />
men bara Telias nät når alla<br />
kommuner. Telia har mer än<br />
50 % <strong>av</strong> bredbandsmarknaden.<br />
60 % <strong>av</strong> befolkningen har tillgång<br />
till Internet, ca 13 % via<br />
bredband.
2.4.2 Telemarknaden idag 36<br />
Historiskt sett har teletjänster mest handlat om olika former <strong>av</strong> kommunikation<br />
med hjälp <strong>av</strong> telegram, telex <strong>och</strong> taltelefoni (ursprungligen fast telefoni<br />
men under de senaste tjugo åren även telefax <strong>och</strong> mobil telefoni). Med tiden<br />
har dock marknaden också kommit att omfatta ett bredare utbud <strong>av</strong> olika<br />
typer <strong>av</strong> kommunikationstjänster som har det gemensamt att de produceras<br />
<strong>och</strong> tillhandahålls med hjälp <strong>av</strong> datateknik <strong>och</strong> elektronisk överföring.<br />
Telemarknaden kan delas upp i olika del<strong>marknader</strong>. Ett sätt är att som Konkurrensverket<br />
gör i en uppföljning från 1998 37 utgå från den tidigare telelagens<br />
bestämmelser <strong>och</strong> definitioner <strong>och</strong> helt enkelt dela upp marknaden i<br />
teletjänster <strong>och</strong> nätkapacitet. Med teletjänst <strong>av</strong>ses i lagen förmedling <strong>av</strong><br />
telemeddelande (ljud, text, bild, data) för någon annan. Förmedlingen sker<br />
med hjälp <strong>av</strong> radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar<br />
som utnyttjar särskild anordnad ledare. Nätkapacitet definieras som överföringskapacitet<br />
i telenät eller del där<strong>av</strong>. Motsvarande indelning enligt den<br />
senare lagen om elektronisk kommunikation skulle vara elektronisk kommunikationstjänst<br />
<strong>och</strong> elektroniska kommunikationsnät.<br />
I PTS marknadsöversikt 2003 delas marknaden för elektronisk kommunikation<br />
upp i följande del<strong>marknader</strong><br />
• Fasta samtalstjänster<br />
• Mobila samtalstjänster<br />
• Samtrafik i fasta nät <strong>och</strong> mobilnät<br />
• Datakommunikationstjänster till operatör <strong>och</strong> slutkund<br />
• Internettjänster<br />
Synen på telemarknaden har således på relativt kort tid förändrats från att<br />
huvudsakligen uppmärksamma samtals- <strong>och</strong> datakommunikationstjänster<br />
för slutkunder till att också se till betydelsen <strong>av</strong> den omfattande insatsmarknad<br />
som finns för operatörer. Och som en alltmer fristående <strong>och</strong> uppmärksammad<br />
delmarknad – marknaden för Internettjänster (Internetaccess).<br />
Rätten att anlägga telenät eller erbjuda teletjänster är inte <strong>och</strong> har inte heller<br />
tidigare, med undantag från det s.k. anslutningsmonopolet <strong>av</strong>seende rätten<br />
att ansluta teleutrustning till det allmänna telenätet 38 , varit reglerat <strong>av</strong> något<br />
36<br />
Avsnittet bygger i huvudsak, <strong>och</strong> där inget annat anges, på PTS marknadsrapport Svensk<br />
telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24).<br />
37<br />
Konkurrensverket, Avreglerade <strong>marknader</strong> i Sverige (1998:3).<br />
38<br />
Anslutningsmonopolet <strong>av</strong>såg att skydda Televerkets ensamrätt att ansluta olika typer <strong>av</strong><br />
telekomutrustning som telefonsvarare, faxar <strong>och</strong> telefonapparater. Motivet var att skydda<br />
teknikutvecklingen inom ramen för det s.k. Ellemtel-samarbetet mellan Televerket <strong>och</strong> LM<br />
Ericsson. Monopolet <strong>av</strong>vecklades successivt under 1980-talet <strong>och</strong> 1990 försvann det sista,<br />
nämligen ensamrätten att ansluta företagsväxlar.<br />
51
formellt (rättsligt) monopol i Sverige. Detta till trots har det inte funnits<br />
några verkliga förutsättningar för andra företag att etablera sig på marknaden<br />
<strong>och</strong> ta upp konkurrensen med Televerket. Förutom att den nationella<br />
infrastrukturen <strong>och</strong> merparten <strong>av</strong> resurserna på marknaden utgjort en del <strong>av</strong><br />
Televerket, så har Televerket även utformat den formella normgivningen<br />
<strong>och</strong> utövat sin myndighetsroll ända fram till starten <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen<br />
i början <strong>av</strong> 90-talet. Televerket hade bl.a. som uppgift att tilldela<br />
frekvens- <strong>och</strong> nummerresurser, samt att meddela föreskrifter <strong>av</strong>seende<br />
användning <strong>av</strong> frekvenser <strong>och</strong> teleutrustning. Såväl Comviq (1981 <strong>och</strong><br />
1985), NordicTel (1990) som det blivande Vodafone, tilldelades dock<br />
erforderliga tillstånd för sin mobiltelefoniverksamhet först efter att ha överklagat<br />
Televerkets beslut till regeringen.<br />
Därefter har telemarknaden successivt utvecklats från ett oreglerat monopol<br />
till den i lag reglerade <strong>och</strong> allt mer konkurrensutsatta marknad den är idag.<br />
Den ökande konkurrensen förklaras till stor del <strong>av</strong> övergången från en via<br />
Televerket myndighetsstyrd verksamhet till en marknad där också statens<br />
företag agerar enligt samma regelverk som alla andra aktörer på marknaden.<br />
Utvecklingen de senaste tjugo åren är dock i hög grad också ett resultat <strong>av</strong><br />
tekniska landvinningar, tillika en ökande internationalisering <strong>av</strong> marknaden.<br />
Successiva regelförändringar har därför ofta utgjort en reaktion på att<br />
sådana omvärldsförändringar medfört ändrade förhållanden <strong>och</strong> nya möjligheter<br />
på marknaden.<br />
Konkurrensen på telemarknaden har som sagt ökat gradvis. Från att Televerket<br />
vid tiden för liberaliseringen i början <strong>av</strong> 1990-talet stod för i stort sett<br />
hela marknaden för fast telefoni <strong>och</strong> merparten <strong>av</strong> mobilmarknaden har<br />
marknadsandelarna för det tidigare de facto-monopolet minskat. Det är särskilt<br />
tydligt i den internationella trafiken <strong>och</strong> går också att utläsa i statistik<br />
över den nationella fjärrtrafiken ända fram till dess att Telia 39 prismässigt<br />
slog samman denna trafik med lokaltrafiken. Vid årsskiftet 1995/96 uppgick<br />
Telias marknadsandel för nationell långdistanstrafik till ca 95 procent. Vid<br />
årsskiftet 1997/98 hade den sjunkit till omkring 80 procent. 40 Inkluderas<br />
även Internetsamtal i statistiken, dvs. uppringd access via modem, visar det<br />
sig emellertid att Telia i stort sett har lyckats ta hem de förlorade marknadsandelarna<br />
på försäljning <strong>av</strong> Internetanslutning.<br />
Införandet <strong>av</strong> s.k. förval för internationella samtal <strong>och</strong> rikssamtal 1999 medförde<br />
ytterligare skärpning <strong>av</strong> konkurrensen för dessa samtalsslag. 2001 in-<br />
39<br />
Idag heter bolaget Telia Sonera AB. I fortsättningen använder vi enbart benämningen<br />
Telia.<br />
40<br />
AB Stelacon på uppdrag <strong>av</strong> PTS, Marknaden för telekommunikation i Sverige 1997. En<br />
kartläggning <strong>av</strong> konkurrenssituationen <strong>och</strong> utvecklingen <strong>av</strong> den svenska marknaden för<br />
telekommunikation år 1997, (Maj 1998).<br />
52
fördes förval även för lokalsamtal, varigenom även detta samtalsslag blev<br />
föremål för omfattande konkurrens.<br />
Förutom att konkurrensen ökade <strong>och</strong> samtalstaxorna sjönk kraftigt, medförde<br />
förvalsreformen att Telias marknadsandelar på marknaden för fasta samtalstjänster<br />
minskade, för att 2003 vara nere i 71 procent. 41 Utöver förvalsreformen<br />
har också det faktum att konkurrenter på senare tid börjat erbjuda<br />
IP-telefoni (s.k. Internet Protocol, dvs. Internetbaserad telefoni) haft betydelse<br />
för den fortsatta utvecklingen mot lägre priser <strong>och</strong> mer konkurrens.<br />
På marknaden för fast telefoni (fasta samtalstjänster) finns förutom Telia<br />
<strong>och</strong> Tele 2, med omkring 71 respektive 10 procent <strong>av</strong> intäkterna från slutkunder<br />
på marknaden, idag ett femtiotal aktiva operatörer. De senare är<br />
emellertid mycket små <strong>och</strong> har som mest en marknadsandel på en eller två<br />
procent. 42<br />
På marknaden för mobila teletjänster (mobila samtalstjänster) finns fem<br />
operatörer med egen nätinfrastruktur. Tre <strong>av</strong> dessa har ett kundunderlag <strong>och</strong><br />
en omsättning <strong>av</strong> betydande omfattning. Telia är störst med 44 procent <strong>av</strong><br />
marknaden mätt i intäkter från slutkund, strax därefter kommer Tele 2 med<br />
38 procent medan Vodafone har 15 procent <strong>av</strong> marknaden. 43 Utöver nätoperatörerna<br />
finns ett antal mindre företag som tillhandahåller mobiltjänster<br />
genom att hyra nätkapacitet <strong>av</strong> dessa. Även om det finns förhållandevis<br />
många sådana företag har dessa verksamheter än så länge relativt liten omfattning.<br />
På marknaden för samtrafik i fasta nät <strong>och</strong> mobilnät gäller att alla operatörer<br />
i olika utsträckning är beroende <strong>av</strong> att trafikera varandras nät beroende<br />
på var kunderna finns <strong>och</strong> vart <strong>och</strong> med vem kunderna vill kommunicera.<br />
Marknaden består <strong>av</strong> trafik mellan fasta nät, mellan fasta nät <strong>och</strong> mobilnät<br />
<strong>och</strong> <strong>av</strong> trafik mellan mobilnät, <strong>och</strong> den delas in i olika trafikslag; samtalsoriginering,<br />
förmedlingstjänster <strong>och</strong> samtalsterminering.<br />
När det gäller samtrafik till <strong>och</strong> från fasta nät dominerar Telia genom sin<br />
kontroll <strong>av</strong> det rikstäckande fasta telenätet. 44 Alla förvalsoperatörer som<br />
riktar sig till privatkunder är därför beroende <strong>av</strong> att originera kundernas<br />
samtal i Telias nät, <strong>och</strong> i de flesta fall även att terminera samtalen till mottagare<br />
i Telias nät.<br />
41 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1).<br />
42 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42).<br />
43 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42).<br />
44 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät <strong>och</strong> lokala accessnät<br />
som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) <strong>och</strong> når därmed i<br />
stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät,<br />
som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder.<br />
53
Samtrafiken till <strong>och</strong> mellan mobilnät är något mera jämnt fördelad mellan<br />
de tre betydande mobiloperatörerna med egna nät.<br />
En nätoperatör som har många direktanslutna abonnenter kan i mycket<br />
större utsträckning sätta villkor <strong>och</strong> agera oberoende <strong>av</strong> konkurrenter <strong>och</strong><br />
kunder än de operatörer som inte har det. Till skillnad från fast telefoni kan<br />
mobilteleabonnenter visserligen välja mellan abonnemang hos olika teleoperatörer<br />
<strong>och</strong> därmed det nät där ett samtal skall starta (samtalsoriginering),<br />
men när kunden väl har bestämt till vem man vill ringa är kundens<br />
operatör hänvisad till att utnyttja, <strong>och</strong> betala för tillgången till, det nät där<br />
mottagaren finns (samtalsterminering). Även om mottagaren <strong>av</strong> ett samtal<br />
teoretiskt sett skulle kunna vara intresserad <strong>av</strong> vad den uppringande får<br />
betala, saknar i praktiken det stora konsumentkollektivet insyn i taxornas<br />
konstruktion med <strong>av</strong>seende på denna uppdelning.<br />
Marknaden för Internettjänster (Internetaccess) fokuserar än så länge i stor<br />
utsträckning på olika typer <strong>av</strong> Internetaccess, dvs. olika former <strong>av</strong> tillträde<br />
till Internet. Den ursprungliga formen utgjordes <strong>av</strong> uppringd access med<br />
modem via det vanliga telefonabonnemanget, men marknaden håller gradvis<br />
på att övergå till att erbjuda snabbare Internet genom fast bredbandsaccess. 45<br />
Detta görs genom anslutning till t.ex. nybyggda fiberbaserade nät eller<br />
genom att utnyttja befintliga <strong>och</strong> uppgraderade Kabel-tv nät. En annan form<br />
<strong>av</strong> fast Internetaccess utnyttjar Telias rikstäckande fasta telenät, s.k. xDSL,<br />
för anslutning <strong>av</strong> kunden.<br />
Marknaden består <strong>av</strong> några större <strong>och</strong> ett hundratal mestadels mycket små<br />
s.k. ISP:er (Internet Service Provider). Telia hade, mätt i antalet aktiva<br />
kunder på hela marknaden för uppringd <strong>och</strong> fast Internetaccess, år 2003 en<br />
marknadsandel på 38 procent. Därefter kom Spray med nio procent <strong>och</strong><br />
Glocalnet med åtta procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg<br />
fem procent.<br />
På marknaden för fast Internetaccess hade Telia 42 procent, Bredbandsbolaget<br />
14 procent, comhem elva procent, Bostream nio procent <strong>och</strong> UPC<br />
sju procent. Marknadsandelarna för övriga företag understeg fem procent.<br />
Även om det idag finns ett stort antal företag som etablerat sig på olika<br />
del<strong>marknader</strong>, präglas telemarknaden i sin helhet i stor utsträckning <strong>av</strong><br />
fåtalsdominans med Telia som största aktör. Fåtalsdominansen är till del en<br />
följd <strong>av</strong> det begränsade antal företag som etablerat sig <strong>och</strong> tillhandahåller<br />
tjänster på alla del<strong>marknader</strong>. Men den är framförallt föranledd <strong>av</strong> det<br />
mycket begränsade antal företag som investerat i egen infrastruktur, eftersom<br />
tillgång till infrastruktur, framförallt accessinfrastruktur, är en förutsätt-<br />
45 Någon egentlig definition på bredband finns inte. En mer korrekt benämning skulle därför<br />
vara ”IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet”. För enkelhetens skull använder vi<br />
dock det något mindre korrekta men kortare begreppet ”bredband” i denna rapport.<br />
54
ning för att kunna tillhandahålla de allra flesta slutkundstjänster på marknaden.<br />
De företag som kontrollerar accessinfrastruktur, exempelvis Telias<br />
fasta telenät, kabel-TV-nät eller mobiltelenät, har därför ett klart försprång<br />
framför andra företag på marknaden.<br />
Men som nämnts ovan förutsätter en fungerande telemarknad också att<br />
abonnenterna i olika nät kan kopplas samman <strong>och</strong> kommunicera med varandra,<br />
såväl inom landet som internationellt. De nätägande företagen på<br />
marknaden är därför beroende <strong>av</strong> att kunna sluta <strong>av</strong>tal med varandra om<br />
sådan samtrafik, <strong>och</strong> då i synnerhet med Telias nationella fasta telenät.<br />
Till följd <strong>av</strong> Telias tidigare de facto monopol på fast telefoni har Telia en<br />
abonnentstock på uppskattningsvis 4,5 miljoner fast anslutna hushåll samt<br />
1,5 miljoner företag. 46 Intäkterna från fasta telefoniabonnemang ger Telia en<br />
betydande fördel i förhållande till konkurrenterna. De abonnemangs<strong>av</strong>gifter<br />
som årligen betalas till Telia motsvarade år 2003 ca 32 procent <strong>av</strong> det totala<br />
marknadsvärdet för fasta samtalstjänster. 47 Denna andel har i stort sett varit<br />
oförändrad sedan 1994.<br />
Men tillgången till accessnätet ger även Telia fördelar på andra <strong>och</strong> nya<br />
delar <strong>av</strong> marknaden. Under de senaste åren utnyttjas accessnätet i allt större<br />
utsträckning till att erbjuda bredbandsuppkoppling <strong>och</strong> Internetaccess med<br />
hjälp <strong>av</strong> xDSL-teknik. Även om det också finns andra nationella <strong>och</strong> regionala<br />
nät som används för såväl förmedling <strong>av</strong> tal som datakommunikationstjänster<br />
(bredbandstjänster), så är dessa i många fall beroende <strong>av</strong> sammankoppling<br />
med Telias rikstäckande fasta telenät för att nå den sista biten in i<br />
huset hos abonnenterna. Telia har således alltjämt en unik ställning på marknaden<br />
till följd <strong>av</strong> att bolaget är ensamt om att ha ett fast accessnät som når<br />
alla stadigvarande bostäder <strong>och</strong> verksamhetsställen i landet.<br />
2.5 Inrikesflygmarknaden<br />
2.5.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> inrikesflygmarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på<br />
inrikesflygmarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående<br />
tabell gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna<br />
process. I kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka<br />
styr<strong>medel</strong> som använts för att uppnå motiven.<br />
46 Konkurrensverket, Avreglerade <strong>marknader</strong> i Sverige – en uppföljning (1998:3).<br />
47 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42).<br />
55
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentarer<br />
1990<br />
Beslut om konkurrens<br />
mellan SAS <strong>och</strong> Linjeflyg<br />
(partiell liberalisering)<br />
fr.o.m. 1/1 1992<br />
1991<br />
Beslut om att den<br />
svenska inrikesmarknaden<br />
skall liberaliseras<br />
fr.o.m. 1/7 1992.<br />
Avtal med EG, Norge<br />
<strong>och</strong> Island om att EG:s<br />
regler skall gälla.<br />
1992<br />
Beslut om EU:s s.k.<br />
tredje paket för flyget.<br />
Börjar gälla i Sverige i<br />
augusti 1993.<br />
1997<br />
Inskränkning <strong>av</strong><br />
utländska bolags rätt<br />
att bedriva inrikestrafik<br />
inom EU upphör enligt<br />
EU:s tredje paket för<br />
flyget.<br />
2003<br />
Beslut att dela upp<br />
Luftfartsverket i två<br />
myndigheter fr.o.m. 1/1<br />
2005.<br />
Effektiviseringsvinster till<br />
gagn för konsumenter <strong>och</strong><br />
näringsliv. 48 P.g.a. kapacitetsproblem<br />
på Arlanda<br />
sker liberaliseringen<br />
partiellt.<br />
Fri konkurrens eftersträvades<br />
på alla linjer,<br />
utom på de linjer där detta<br />
inte ansågs möjligt p.g.a.<br />
regionalpolitiska skäl.<br />
Liberaliseringen skulle<br />
påskyndas så att<br />
marknadsutvecklingen<br />
följde EG:s.<br />
Flygmarknaden skall vara<br />
en del <strong>av</strong> den öppna <strong>och</strong><br />
konkurrensutsatta inre<br />
marknaden. En<br />
konkurrensutsatt marknad<br />
kräver ”ett starkt stöd till<br />
lufttrafikföretag som <strong>av</strong>ser<br />
att börja med verksamhet<br />
på flyglinjer inom<br />
gemenskapen.”<br />
Öka konkurrensen på den<br />
inre marknaden för flyg<br />
genom att den även<br />
omfattar respektive lands<br />
inrikes<strong>marknader</strong>.<br />
Undvika konflikt mellan<br />
myndighets- <strong>och</strong> producentrollen<br />
Stärka den politiska<br />
styrningen<br />
Svara mot utvecklingen i<br />
omvärlden<br />
- Anpassning till övriga<br />
EU-länders organisation<br />
SAS <strong>och</strong> Linjeflyg skall konkurrera.<br />
Andra bolag ges möjlighet att bedriva trafik<br />
på de linjer där SAS <strong>och</strong> Linjeflyg inte<br />
bedriver trafik.<br />
SAS <strong>och</strong> Linjeflygs åtaganden gällande<br />
norrlandsflyget skall bestå.<br />
Inga förändringar <strong>av</strong> systemet för fördelning<br />
<strong>av</strong> slots.<br />
Prisregleringen med ”högsta normalpris”<br />
består.<br />
LFV ges i uppdrag utreda framtida regler<br />
för en <strong>av</strong>reglerad marknad.<br />
Företrädesrätten för SAS <strong>och</strong> Linjeflyg<br />
<strong>av</strong>skaffas<br />
Sekundärnätet öppnas för alla aktörer, med<br />
undantag för de linjer där allmän trafikplikt<br />
införs.<br />
EG:s regler för marknadstillträde, fördelning<br />
<strong>av</strong> slots m.m. skulle tillämpas så långt<br />
som möjligt.<br />
Fri prissättning införs.<br />
Svensk lagstiftning harmoniseras med<br />
EG:s lagstiftning på flygområdet.<br />
Arbetet med att utveckla en ny struktur för<br />
flygplatserna skulle fortsätta.<br />
Tillträdet till flygmarknaden regleras.<br />
Grundförutsättningen är att alla bolag<br />
behandlas lika (utländska bolag kan dock<br />
hindras att bedriva inrikestrafik).<br />
Medlemsländerna ges vissa möjligheter att<br />
påverka prissättningen hos flygbolagen, för<br />
att motverka att starka aktörer utnyttjar sin<br />
position. Ger LFV rätt att kräva in data från<br />
bolagen för att kunna göra en bedömning<br />
<strong>av</strong> prissättningen. LFV kan upphäva för<br />
höga ”baspriser” samt stoppa prisfall<br />
Tilldelningen <strong>av</strong> slots regleras. Fördelning<br />
sker med insyn från alla aktörer, men<br />
systemet med ”historiska rättigheter”<br />
fortsätter.<br />
48 Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt.<br />
56<br />
Möjlighet till undantag tas bort när det<br />
gäller att hindra bolag inom EU/EES att<br />
konkurrera på olika länders inrikes<strong>marknader</strong>.<br />
Separation <strong>av</strong> myndighetsuppgifter/utövning<br />
utan egna intäkter från producerande<br />
uppgifter med intäkter <strong>och</strong> konkurrens<br />
från andra aktörer.<br />
SAS köper i februari 1992,<br />
dvs. strax efter den partiella<br />
liberaliseringen (ett<br />
konkursmässigt) Linjeflyg.<br />
Konkurrensen mellan<br />
bolagen upphör.<br />
Konkurrens uppstår på<br />
vissa flyglinjer. Nya bolag<br />
etablerar sig på marknaden.<br />
Flera <strong>av</strong> dessa konkurreras<br />
snabbt ut eller köps upp <strong>av</strong><br />
SAS.<br />
Vilka möjligheter LFV har<br />
att ingripa mot<br />
prissättningen har aldrig<br />
prövats.
2.5.2 Inrikesflygmarknaden idag<br />
Den svenska inrikesflygmarknaden liberaliserades 1992 i två steg. Fr.o.m.<br />
1/1 1992 skulle SAS <strong>och</strong> Linjeflyg konkurrera, medan andra bolag kunde<br />
bedriva trafik på linjer som inte trafikerades <strong>av</strong> SAS eller Linjeflyg. Det<br />
andra steget innebar att SAS <strong>och</strong> Linjeflygs förerträdesrätt slopades, vilket<br />
gjorde det möjligt för andra svenska bolag att konkurrera på alla linjer. Trots<br />
denna förändring är marknadskoncentrationen fortfarande stark, även om<br />
den minskat något de allra senaste åren.<br />
Operatörer är de flygbolag som flyger mellan två destinationer inom<br />
Sverige. Dessa bolag kan även ha annan flygverksamhet som utrikes reguljär<br />
trafik <strong>och</strong> chartertrafik. För flygbolag finns nätverksfördelar i de fall man<br />
har många linjer, eftersom fler passagerare kan nå slutdestinationen med<br />
samma bolag. Detta ökar trafikunderlaget i förhållande till om man har enstaka<br />
linjer. Stora flygbolag utvecklas därför mot n<strong>av</strong>-ekersystem, med en<br />
knutpunkt som fungerar som omstigningspunkt. En viss stordriftsfördel<br />
finns för flygbolagen även genom att man blir mer flexibel när det gäller<br />
användningen <strong>av</strong> flygplanen.<br />
SAS är den största operatören på den svenska inrikesmarknaden. SAS bildades<br />
1951 <strong>av</strong> den svenska, norska <strong>och</strong> danska staten (50 procent) tillsammans<br />
med privata ägare (50 procent). SAS tyngdpunkt var utrikes flygtrafik, men<br />
kom även att få företrädesrätt på de mest attraktiva inrikeslinjerna. Arlanda<br />
är n<strong>av</strong> i SAS inrikes linjenät.<br />
Inrikesflyget konkurrerar med andra trafikslag, som tåg <strong>och</strong> bil. Marknaden<br />
för inrikesflyg kan delas upp beroende på marknadssegment, t.ex. lågprisflyg<br />
respektive affärsresenärer. Konkurrensförhållandena med andra trafikslag<br />
kan skifta i de olika segmenten.<br />
På inrikesflygmarknaden består infrastrukturen <strong>av</strong> flygplatser <strong>och</strong> flygtrafiktjänst.<br />
Flygplatserna ägs <strong>av</strong> staten eller, för vissa mindre flygplatser, <strong>av</strong><br />
kommuner/landsting. För utrikesflyg finns även helt eller delvis privatägda<br />
flygplatser (Stockholm–Sk<strong>av</strong>sta <strong>och</strong> Göteborg–Säve). 49<br />
Driften <strong>av</strong> flygplatserna innebär sådana stordriftsfördelar att det enbart är<br />
Stockholms- <strong>och</strong> Göteborgsområdet som har flera flygplatser i närområdet.<br />
Till denna koncentration bidrar även regler för <strong>och</strong> möjligheten till lokalisering<br />
<strong>av</strong> miljöstörande verksamhet som flyget. Det är helt enkelt svårt att<br />
hitta platser för nya flygplatser.<br />
49 Ryanair trafikerar Stockhom-Sk<strong>av</strong>sta <strong>och</strong> Göteborg-Säve. Bolaget har <strong>av</strong>iserat att man<br />
eventuellt kommer att starta inrikestrafik i Sverige, men så har ännu inte skett. Stockholm-<br />
Sk<strong>av</strong>sta trafikeras även <strong>av</strong> andra flygbolag, främst <strong>av</strong> lågpriskaraktär.<br />
57
Till infrastrukturen räknas även flygtrafiktjänsten, som bl.a. omfattar flyglednings-<br />
<strong>och</strong> flygvädertjänster.<br />
Före liberaliseringen var inrikesflygmarknaden inget formellt, men ett de<br />
facto-monopol. Regleringar fanns för<br />
– kontroll <strong>av</strong> marknadstillträdet<br />
– säkerhetskr<strong>av</strong><br />
– godkännande <strong>av</strong> prisnivåer<br />
– trafikplikt på mindre linjer.<br />
Tillstånd krävdes för att bedriva inrikes luftfart. Endast svenska medborgare/bolag<br />
kunde få sådant tillstånd. De som fick koncession på en linje var<br />
tvungna att trafikera den i viss omfattning. Ville bolagen höja priserna fick<br />
de ansöka om detta. Trafikplikt innebar att ett bolag var tvunget att trafikera<br />
en olönsam linje i utbyte mot att de fick koncession på en lönsam sträcka.<br />
Korssubventioneringen gjorde att regionalpolitiskt motiverad trafik kunde<br />
upprätthållas även i de fall den inte var lönsam.<br />
SAS <strong>och</strong> Linjeflyg var före liberaliseringen helt dominerande. Linjeflyg<br />
hade fått företrädesrätt till de linjer SAS inte ville trafikera. Bakom bolaget<br />
stod från början staten tillsammans med privata intressenter. Året före liberaliseringen,<br />
dvs. år 1991, var marknadsandelarna för Linjeflyg 58 procent<br />
<strong>och</strong> för SAS 38 procent på inrikesflyget. Dessutom fanns ett dotterbolag till<br />
Linjeflyg, Swedair, som trafikerade vissa mindre rutter.<br />
Året dessförinnan, dvs. år 1990, hade dock en viktig ägarförändring skett<br />
genom att SAS sålt sin ägarandel i Linjeflyg. Vid den tiden föreslogs också<br />
att konkurrens skulle införas mellan SAS <strong>och</strong> Linjeflyg på inrikeslinjerna,<br />
vilket också skedde den 1 januari 1992. I februari 1992 köpte dock SAS upp<br />
(ett konkursmässigt) Linjeflyg.<br />
I <strong>och</strong> med liberaliseringen den 1 juli 1992 g<strong>av</strong>s andra svenska bolag möjlighet<br />
att konkurrera med SAS på inrikes flyglinjer. Samtidigt trädde ett <strong>av</strong>tal<br />
med EG, Norge <strong>och</strong> Island i kraft som jämställde länderna utanför EG med<br />
EG-länderna. EG reglerade vid den tidpunkten främst utrikestrafik.<br />
I augusti 1993 började EG:s s.k. tredje paket att gälla i Sverige. Paketet<br />
innehöll regler för licensiering <strong>av</strong> bolag, marknadstillträde <strong>och</strong> prissättning.<br />
I tredje paketet fanns ett undantag för andra länders bolag att bedriva inrikes<br />
flygtrafik, men fr.o.m. 1997 blev det även möjligt för flygbolag från andra<br />
EU-länder, Norge <strong>och</strong> Island att flyga inrikes i Sverige.<br />
Bolag som Transwede, Malmö Aviation, Skyways <strong>och</strong> Braathens har försökt<br />
konkurrera med SAS om inrikesflyget. Dessa har dock haft svårt att<br />
58
hävda sig gentemot en så dominerande aktör som SAS. Sedan liberaliseringen<br />
har SAS marknadsandel varit mellan 65 <strong>och</strong> 95 procent. 50<br />
De konkurrerande företagen har agerat på olika sätt. Flera har blivit uppköpta<br />
<strong>av</strong> SAS eller ingått samarbets<strong>av</strong>tal (Skyways, Braathens (inkl.<br />
Transwede). Malmö Aviation köptes <strong>av</strong> Braathens, som i sin tur köptes <strong>av</strong><br />
SAS. I samband med den senare affären undantogs dock Malmö Aviation,<br />
som åter agerar som ett självständigt bolag <strong>och</strong> är den för närvarande största<br />
konkurrenten till SAS inom inrikesflyget.<br />
Priserna på inrikes flygresor har stigit betydligt snabbare än den allmänna<br />
prisnivån sedan liberaliseringen 1992. Samtidigt har en ökad prisdifferentiering<br />
skett. 51<br />
De senaste åren har flera flygbolag börjat flyga i inrikestrafik, vilket har<br />
ökat konkurrensen. En del <strong>av</strong> dessa är s.k. lågprisflygbolag. I början <strong>av</strong> år<br />
2003 fanns det ca 13 flygbolag som bedrev inrikesflyg på ett 70-tal flyglinjer.<br />
Flertalet bolag är, i förhållande till SAS, små på inrikesflygmarknaden.<br />
På ca tio inrikeslinjer 52 finns konkurrens mellan olika flygbolag.<br />
Ett viktigt tillträdeshinder som finns kvar är tilldelningen <strong>av</strong> tider för start<br />
<strong>och</strong> landning (slots), främst för Arlanda <strong>och</strong> Bromma. Eftersom nästan all<br />
inrikestrafik passerar Stockholmsområdet är det en viktig förutsättning för<br />
att konkurrens skall kunna uppstå att nya bolag kan få tillgång till attraktiva<br />
start- <strong>och</strong> landningstider. Under 2002 hade SAS 45 procent <strong>och</strong> Skyways 53<br />
15 procent <strong>av</strong> alla slots på Arlanda 54 . Det bolag som har slots får, om de<br />
använts till minst 80 procent under föregående säsong, förtur till samma<br />
slots följande säsong. Nya bolag får vara med <strong>och</strong> dela på en del <strong>av</strong> överblivna<br />
start- <strong>och</strong> landningstider.<br />
En annan faktor som påverkar konkurrensen är förekomsten <strong>av</strong> flygbonusprogram.<br />
Marknadsdomstolen förbjöd år 2001 SAS att som dominerande<br />
aktör tillämpa sitt flygbonusprogram, EuroBonus, vid resor på inrikeslinjer<br />
med konkurrens. Andra bolag kan dock ge bonuspoäng på alla inrikeslinjer<br />
o<strong>av</strong>sett om de möter konkurrens.<br />
Luftfartsverket har tidigare haft ensamt ansvar för de större flygplatserna<br />
<strong>och</strong> för hela flygtrafiktjänsten. Från år 2003 finns dock föreskrifter som<br />
50<br />
Konkurrensverket, Smakar det så kostar det. – En utredning med fokus på flygbonusprogram<br />
(2003:1).<br />
51<br />
Konkurrensverket, Monopol<strong>marknader</strong> i förändring (2004:3).<br />
52<br />
Luftfartsverket, Destinationsutbud – Tredje <strong>och</strong> fjärde kvartalet 2004 (Luftfart <strong>och</strong> samhälle<br />
2004:6). Vi har bedömt att konkurrens finns på linjer från/till Stockholm o<strong>av</strong>sett om<br />
Arlanda eller Bromma flygplatser används.<br />
53<br />
SAS är delägare i Skyways <strong>och</strong> samarbetar med detta bolag.<br />
54<br />
Detta gäller för både inrikes- <strong>och</strong> utrikesflyg.<br />
59
innebär att flygtrafiklednings- <strong>och</strong> flygvädertjänster öppnats för konkurrens.<br />
55 Kommuner/landsting som driver flygplatser har varit drivande för att<br />
denna förändring införts. Det betyder att såväl statliga som kommunala<br />
flygplatser kommer att kunna ta hand om hela eller delar <strong>av</strong> verksamheten<br />
själva eller upphandla en fristående aktör, förutsatt att tillstånd ges till en<br />
annan utförare. 56<br />
I budgetpropositionen för år 2004 föreslog regeringen att en ny myndighet<br />
bör bildas som omfattar Luftfartsinspektionen <strong>och</strong> de övriga funktioner <strong>av</strong><br />
myndighetskaraktär som nu ingår i Luftfartsverket. På så sätt elimineras den<br />
rollkonflikt (myndighet respektive producent) som idag finns inom Luftfartsverket.<br />
Riksdagen beslutade att delningen <strong>av</strong> nuvarande Luftfartsverket<br />
skall ske den 1 januari 2005. Den nya myndigheten kommer således att utöva<br />
tillsyn, utforma normer <strong>och</strong> ge stöd till regeringen <strong>och</strong> Regeringskansliet.<br />
Tillsynen är helt inriktad på säkerhetsfrågor. I den departementsskrivelse<br />
57 som föreslår den nya organisationen för statens verksamhet inom luftfartssektorn<br />
nämns inte marknadsövervakning som en specifik uppgift.<br />
Bland de myndigheter som räknas upp för att de behöver samarbeta med de<br />
nya organisationerna, nämns inte heller Konkurrensverket. Det är därför<br />
oklart vilka marknadsövervakande uppgifter Luftfartsstyrelsen kommer att<br />
ha.<br />
2.6 Järnvägsmarknaden<br />
2.6.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på järnvägsmarknaden<br />
(se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående<br />
tabell gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna process. I<br />
kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styr<strong>medel</strong><br />
som använts för att uppnå motiven.<br />
55 Luftfartsverket, Flygets utveckling 2003 – Sektorredovisning.<br />
56 Luftfartsverket, Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS 2002:148).<br />
57 Näringsdepartementet, Uppdelning <strong>av</strong> Luftfartsverket (Ds 2003:32).<br />
60
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentarer<br />
1979<br />
Gradvis övergång <strong>av</strong> Inrättandet <strong>av</strong> trafikhuvud- SJ är ensam entreprenör<br />
Trafikhuvudmanna- ansvaret för lokaltrafik män (THM) som kan<br />
reformen<br />
till kommuner <strong>och</strong><br />
landsting.<br />
upphandla trafik<br />
1985<br />
Förbättra SJ:s ekono- Minskad centralstyrning <strong>av</strong><br />
Ny järnvägslag<br />
miska resultat. SJ<br />
1988–90<br />
Trygga järnvägens Uppdelning järnvägen i afv THM:s upphandlingar leder<br />
Transportpolitiskt beslut långsiktiga överlevnad SJ <strong>och</strong> infraförvaltaren BV till minskade kostnader för<br />
upphandlad trafik trots att<br />
SJ fortfarande är ensam<br />
entreprenör. Nya lokala <strong>och</strong><br />
regionala tåglinjer.<br />
1990<br />
Infrastruktur som SJ som ett heltäckande<br />
Tillväxtpropositionen <strong>och</strong><br />
BP 1990/91<br />
tillväxtmotor. transportföretag<br />
1991<br />
Ökad säkerhet Tillstånd krävs för all trafik. BK tåg konkurrerar med SJ i<br />
Järnvägssäkerhetslag<br />
Småland.<br />
1992<br />
Minska kostnaderna Riktlinjer om<br />
Konkurrens på 4 <strong>av</strong> 12 linjer<br />
Konkurrensutsättning <strong>av</strong> <strong>och</strong> öka effektiviteten. anbudsupphandling <strong>av</strong> men SJ vinner alla. Fälls för<br />
olönsam interregional<br />
trafik.<br />
olönsam interregional trafik. underprissättning.<br />
1994–95<br />
Första <strong>av</strong>regleringsbeslutet<br />
1996<br />
Andra <strong>av</strong>regleringsbeslutet<br />
1997–98<br />
Kommunikationskommittén<br />
Nytt transportpolitiskt<br />
beslut<br />
Ökad effektivitet i järnvägsdrift<br />
Utveckla godstrafiken<br />
Underlätta för THM att<br />
utveckla regional trafik<br />
Öka järnvägens konkurrenskraft<br />
gentemot<br />
andra transportslag<br />
Avreglering <strong>av</strong> järnvägstrafiken<br />
fm 1/1-95 beslutas.<br />
Riksdagens beslut om <strong>av</strong>-<br />
reglering skjuts upp.<br />
Godstrafik <strong>av</strong>regleras.<br />
Trafikledningen till BV<br />
THM får utökade<br />
trafikeringsrättigheter<br />
Det kapillära nätet till BV<br />
Avreglering <strong>av</strong> långväga<br />
buss 1999<br />
1998–99 Rikstrafiken <strong>och</strong> nya<br />
direktiv för upphandling<br />
2000<br />
Öka SJ:s konkurrens- Bolagisering <strong>av</strong> SJ<br />
Beslut om ändrad<br />
verksamhetsform för SJ.<br />
kraft<br />
2000–2004<br />
Vitalisering <strong>av</strong> Ny samlad järnvägslag.<br />
EG:s järnvägspaket Europas järnvägar. Ökade möjligheter till<br />
etablering på godsmarknaden.<br />
Järnvägsstyrelsen<br />
inrättas<br />
2.6.2 Järnvägsmarknaden idag 58<br />
A-Train öppnar ny järnvägslinje<br />
1999<br />
MTAB bildas.<br />
Mindre godsoperatörer får<br />
trafikeringsrätt som<br />
underentreprenörer till SJ<br />
Några nya järnvägslinjer<br />
startas.<br />
Ökat antal linjer med långväga<br />
buss sänkte priserna.<br />
TK <strong>och</strong> BSM Järnväg vinner<br />
trafik fm SJ<br />
Järnvägsmarknaden kan indelas i marknaden för persontransporter <strong>och</strong><br />
marknaden för godstransporter som var för sig har helt olika tjänsteinnehåll<br />
<strong>och</strong> efterfrågemönster. Efterfrågan skiljer sig framförallt åt beroende på<br />
ändamålet med transporten. Persontransportmarknaden finns huvudsakligen<br />
58 Detta <strong>av</strong>snitt bygger i stora delar på Järnvägsutredningens huvudbetänkande Järnväg för<br />
resenärer <strong>och</strong> gods (SOU 2003:104).<br />
61
inom landets gränser <strong>och</strong> är i stor utsträckning, sett till antalet resande, lokal<br />
eller regional till sin karaktär. Den större andelen <strong>av</strong> transportarbetet på<br />
järnvägen mätt i antalet personkilometer (antal resor gånger resornas längd)<br />
sker visserligen i den långväga trafiken men sett till antalet resor dominerar<br />
det kortväga resandet inom <strong>och</strong> mellan städer <strong>och</strong> regioner.<br />
I godstransporterna har järnvägen i den svenska inrikes godstrafiken en<br />
unikt hög marknadsandel jämfört med andra länder i Europa. Den gränsöverskridande<br />
trafiken är för järnvägens del däremot en marknad i stagnation.<br />
Det finns dock en stor potential för ökad gränsöverskridande trafik<br />
vilket bl.a. de <strong>av</strong> EU initierade järnvägsreformerna syftar till att tillvarata.<br />
Trots att den inrikes godsmarknaden i princip är helt öppen för företag med<br />
säte i Sverige har Green Cargo AB, tidigare SJ Gods, fortfarande den övervägande<br />
delen <strong>av</strong> marknaden 59 . Utöver malmtrafiken från Kiruna till Narvik<br />
respektive Luleå som LKAB bedriver i egen regi genom dotterbolaget<br />
MTAB finns endast ett par mindre godsföretag som bedriver trafik i direkt<br />
konkurrens med Green Cargo. Övriga järnvägsgodsföretag på marknaden<br />
bedriver i huvudsak kompletterande verksamhet i form <strong>av</strong> matartrafik eller<br />
som underentreprenörer till Green Cargo.<br />
Green Cargos dominans förklaras till viss del <strong>av</strong> att marknadstillträdet<br />
alltjämt är begränsat såtillvida att nya aktörer inte fritt kunnat välja de<br />
tåglägen man önskat. Redan etablerade företag har ända t.o.m. juni i år haft<br />
företräde <strong>och</strong> rätt att behålla tidigare erhållna tåglägen. En annan, <strong>och</strong><br />
kanske viktigare förklaring är dock de tillträdesproblem <strong>och</strong> svårigheter att<br />
etablera sig som uppstår då tillgången till järnvägens gemensamma funktioner<br />
alltjämt inte är fullt ut konkurrensneutral. Till exempel kontrollerar<br />
Green Cargo tillträdet till vissa strategiskt viktiga godsterminaler <strong>och</strong> terminalområden.<br />
Dessutom måste den initialkostnad i form <strong>av</strong> nödvändiga<br />
investeringar för att komma i gång med trafik betraktas som mycket höga i<br />
förhållande till den lönsamhet som branschen erbjuder. Och även om det<br />
statliga s.k. kapillära bannätet har överförts till Banverket sker ofta den<br />
dagliga driften <strong>av</strong> dessa fortfarande i Green Cargos regi.<br />
På persontransportmarknaden finns, förutom SJ AB, ett tiotal operatörer.<br />
SJ AB har ensamrätt, dvs. legalt monopol på all persontrafik i hela landet.<br />
De länstrafikansvariga har i sin tur trafikeringsrätt för trafik i det egna länet<br />
<strong>och</strong> kan, under vissa betingelser, ansöka om trafikeringsrätt i angränsande<br />
län. Den trafik som SJ inte kan driva med kommersiell lönsamhet kan under<br />
vissa betingelser upphandlas i konkurrens <strong>av</strong> de länstrafikansvariga i respektive<br />
län <strong>och</strong> <strong>av</strong> Rikstrafiken om det är frågan om länsgränsöverskridande<br />
trafik. Entreprenören utses genom anbudstävlan <strong>och</strong> <strong>av</strong>tal tecknas för viss<br />
trafik under en viss bestämd period. Den konkurrens som finns på person-<br />
59 Mätt i transportarbete har Green Cargo omkring 80 procent <strong>av</strong> marknaden. Mätt i omsättning<br />
på marknaden ligger marknadsandelen närmare 95 procent.<br />
62
trafikmarknaden gäller således endast den länsgränsöverskridande trafik<br />
som <strong>av</strong> SJ AB definierats som olönsam respektive den inomlänsgränstrafik<br />
som de länstrafikansvariga organiserar.<br />
Järnvägstransporter utmärker sig <strong>av</strong> att de kräver tillgång inte bara till spåret<br />
utan även till en rad andra för järnvägen s.k. gemensamma funktioner. Det<br />
handlar både om fysiska funktioner som industrispår, rangerbangårdar <strong>och</strong><br />
terminaler för godstrafiken <strong>och</strong> om stationer <strong>och</strong> hållplatser för persontrafiken.<br />
Dessa funktioner kännetecknas <strong>av</strong> olika grad <strong>av</strong> skalfördelar till följd<br />
<strong>av</strong> att det uppstår samordningsfördelar <strong>och</strong> nätverkseffekter <strong>av</strong> att hålla samman<br />
verksamheten i ett <strong>och</strong> samma transportsystem. I många fall är vidare<br />
kostnaderna för att bygga <strong>och</strong> upprätthålla dessa funktioner så pass höga att<br />
de karaktäriseras <strong>av</strong> s.k. stordriftsfördelar. I några fall kan man tala om att<br />
funktionerna utgör naturliga monopol.<br />
Järnvägsmarknaden har bl.a. <strong>av</strong> detta skäl kommit att organiseras med en<br />
från trafikverksamheten åtskild infrastruktur förvaltad <strong>och</strong> finansierad <strong>av</strong><br />
staten genom Banverket. Ett annat skäl var ambitionen att järnvägens intressenter<br />
skulle ges en ökad insyn <strong>och</strong> ett ökat inflytande över de grundläggande<br />
förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Ytterligare ett skäl var<br />
önskan att skapa ett sunt <strong>och</strong> konkurrenskraftigt trafikföretag <strong>av</strong> statens<br />
järnvägar befriad från de höga kostnaderna i infrastrukturen.<br />
Gränsdragningen mellan vad som skulle hänföras till infrastruktur <strong>och</strong> läggas<br />
i Banverket <strong>och</strong> vad som skulle stanna kvar i trafikverksamheten i<br />
Affärsverket SJ har dock inte varit helt tydlig. Vidare har en otillräcklig<br />
omstrukturering <strong>av</strong> ägande <strong>av</strong> stöd- <strong>och</strong> insatsfunktioner sannolikt medfört<br />
en kvardröjande obalans i styrkeförhållanden mellan aktörerna på marknaden.<br />
Affärsverket SJ hade t.ex. länge kvar ägande <strong>och</strong> kontroll över stationer<br />
<strong>och</strong> godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya aktörer. Trots de<br />
ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring <strong>av</strong> terminalinfrastruktur<br />
till Banverket återstår risk för diskriminering i den operativa<br />
hanteringen om konkurrenter dyker upp.<br />
Gemensamt för järnvägssektorns aktörer är också behovet <strong>av</strong> en funktion<br />
som fördelar det gemensamma spårutrymmet samt att trafiken kan ledas <strong>och</strong><br />
dirigeras genom en operativ trafikledningsfunktion. Banfördelningsfunktionen<br />
liksom den operativa trafikledningen <strong>och</strong> <strong>av</strong>görandet om vem som<br />
skulle få köra först på spåren låg dock länge kvar i Affärsverket SJ:s regi.<br />
Vidare är tillgången till de lok <strong>och</strong> vagnar som finns på marknaden <strong>av</strong> <strong>av</strong>görande<br />
betydelse för möjligheten för nya aktörer att etablera sig. Det gäller<br />
i synnerhet på persontrafikmarknaden. Merparten <strong>av</strong> den existerande vagnparken<br />
förvaltades länge <strong>av</strong> SJ vilket försvårade andra aktörers möjligheter<br />
att etablera sig på ett sätt som stod i paritet till den lönsamhet som kunde<br />
förväntas.<br />
63
Såväl utformningen <strong>av</strong> järnvägens organisation som hur den har reglerats<br />
<strong>och</strong> styrts har också i viss grad påverkats <strong>av</strong> de fördelningspolitiska målen.<br />
Järnvägstransporternas betydelse för bl.a. näringsliv <strong>och</strong> miljö har länge<br />
varit ledstjärna för politikernas ambitioner att alla skall ha tillgång till järnvägen<br />
o<strong>av</strong>sett var i landet man befinner sig. De sämre grundläggande<br />
transportpolitiska förutsättningarna i mer glest befolkade delar <strong>av</strong> landet har<br />
kompenserats <strong>av</strong> upphandlings- eller bidragsformer. Men motivet för att behålla<br />
en stark statlig järnvägsaktör både på person- <strong>och</strong> godsmarknaden kan<br />
också sökas i sådana fördelnings- <strong>och</strong> regionalpolitiska strävanden.<br />
2.7 Taximarknaden<br />
2.7.1 Liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden<br />
Med utgångspunkt från kartläggningen <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen på<br />
taximarknaden (se kartläggningsdelen 2004:28A), har vi i nedanstående<br />
tabell gjort en sammanställning <strong>av</strong> de viktigaste besluten i denna process. I<br />
kortfattad form återger vi även motiven för besluten samt vilka styr<strong>medel</strong><br />
som använts för att uppnå motiven.<br />
64
Viktiga beslut Motiv Styr<strong>medel</strong> Kommentarer<br />
1986<br />
Förenklingar <strong>av</strong> lagstiftningen<br />
för yrkesmässig<br />
godstrafik <strong>och</strong><br />
transportför-medling.<br />
1988<br />
1988 års trafikpolitiska<br />
beslut som<br />
bl.a. innebar beslut<br />
om att taximarknaden<br />
skulle liberaliseras.<br />
1991-1995<br />
Successiva skärpningar<br />
i regelverket<br />
<strong>av</strong>seende taxi<br />
1998<br />
Ny yrkestrafiklag.<br />
2000<br />
Beslut om införande<br />
<strong>av</strong> undantag i<br />
konkurrenslagen.<br />
2000<br />
Beslut om gruppundantag<br />
på taxiområdet.<br />
Åstadkomma<br />
effektivare<br />
resursanvändning.<br />
Öka konkurrensen på<br />
taximarknaden <strong>och</strong> ge<br />
utrymme för nya idéer<br />
i syfte att höja effektiviteten<br />
inom branschen<br />
samt ge bättre kundservice<br />
<strong>och</strong> prispress.<br />
Komma tillrätta med<br />
problem <strong>av</strong>seende<br />
taxikunders ställning<br />
<strong>och</strong> säkerhet samt<br />
snedvriden konkurrens<br />
på marknaden.<br />
Modernisering <strong>av</strong><br />
lagstiftningen på<br />
yrkestrafikområdet<br />
samt harmonisering<br />
med EG:s regelverk.<br />
Få ett regelverk som<br />
på samma gång tillgodoser<br />
effektiv konkurrens<br />
<strong>och</strong> taxitillgång<br />
i mindre tätbefolkade<br />
områden.<br />
Behovsprövningen vid<br />
godslinjetrafik <strong>och</strong> transportförmedling<br />
upphör att<br />
gälla från år 1987.<br />
Ny yrkestrafiklagstiftning<br />
som innebär att:<br />
Behovs- <strong>och</strong> prisregleringen<br />
samt kr<strong>av</strong>et på anslutning<br />
till beställningscentral<br />
upphör.<br />
Skärpt lämplighetsprövning.<br />
Särskilda kr<strong>av</strong> beträffande<br />
taxametrar <strong>och</strong> prisinformation.<br />
Möjlighet att vid upphandling<br />
<strong>av</strong> samhällsbetalda<br />
taxitjänster påverka ser-<br />
vicenivån på taxi i övrigt.<br />
Skärpta regler <strong>av</strong>seende<br />
prisinformation <strong>och</strong> taxametrar.<br />
Åtgärder för att göra tillsynen<br />
<strong>av</strong> taxitrafiken mer<br />
effektiv, exempelvis taxiförarlegitimation<br />
med kr<strong>av</strong><br />
på yrkeskunnande <strong>och</strong><br />
laglydnad.<br />
Den gamla yrkestrafiklagen<br />
ersätts med en ny.<br />
För taxi innebär detta<br />
skärpt behörighetskr<strong>av</strong> för<br />
taxiförarlegitimation samt<br />
regler som innebär att<br />
brytpunktstaxan upphör.<br />
Regel i konkurrenslagen<br />
som tillåter viss samverk-an<br />
på taxiområdet om det<br />
behövs för att tillgodose det<br />
samhälleliga intresset <strong>av</strong><br />
taxiservice.<br />
Gruppundantag från konkurrenslagens<br />
förbud mot<br />
samarbete för taxisamverkan<br />
som uppfyller vissa<br />
villkor.<br />
Liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden<br />
började gälla 1 juli 1990.<br />
Regeringen tillsätter Branschsaneringsutredningen<br />
år 1995.<br />
Regeringen tillsätter 1998 års<br />
taxiutredning.<br />
År 2004 uttalar riksdagen att<br />
systemet med nationella gruppundantag<br />
bör behållas tills<br />
vidare.<br />
2003 Regeringen tillsätter Utredningen<br />
om taxinäringen.<br />
2.7.2 Taximarknaden idag<br />
Taxitrafik utgör en del <strong>av</strong> den yrkesmässiga trafiken <strong>och</strong> regleras i bl.a.<br />
yrkestrafiklagen <strong>och</strong> yrkestrafikförordningen. Yrkestrafiklagen definierar<br />
65
taxitrafik som ”Sådan yrkesmässig trafik för persontransporter med personbil<br />
eller lätt lastbil som inte är linjetrafik.” 60<br />
Taxitransporterna kan delas in i de tre segmenten samhällsbetalda transporter,<br />
privata transporter samt företagstransporter. Samhällsbetalda taxitransporter<br />
omfattar färdtjänst, sjukresor, skolskjutsar <strong>och</strong> kompletteringstrafik<br />
61 <strong>och</strong> har landsting <strong>och</strong> kommuner som huvudmän <strong>och</strong> finansiärer. De<br />
samhällsbetalda resorna upphandlas <strong>av</strong> kommuner <strong>och</strong> landsting på en<br />
entreprenadmarknad medan privat- <strong>och</strong> företagsresor tillhandahålls på en<br />
öppen konkurrensmarknad.<br />
Ett typiskt särdrag för taxinäringen är att den består <strong>av</strong> många små företag<br />
vilket skiljer branschen från de andra liberaliserade branscher som vi studerar<br />
i denna rapport. En förklaring till detta är de relativt sett små investeringar<br />
som krävs för att etablera taxiverksamhet. Vidare är taxiföretagen<br />
ofta anslutna till s.k. beställningscentraler i syfte att samordna vissa verksamheter.<br />
Även om beställningscentralerna utgör viktiga aktörer på taximarknaden,<br />
finns det ingen entydig definition <strong>av</strong> vad en sådan central är. En<br />
definition som förekommit är emellertid att de utgör ”… en gemensam<br />
funktion som tar emot beställningar <strong>och</strong> fördelar transportuppdrag samt<br />
utför sådan verksamhet som har samband därmed.” 62 Samverkan i beställningscentraler<br />
sker på olika sätt. Regelmässigt håller man samma priser<br />
inom centralen <strong>och</strong> använder exempelvis likadana uniformer <strong>och</strong> logotyp<br />
vilket gör att man utåt sett framstår som en enhet. Vidare är det vanligt att<br />
viss administration, t.ex. kundfakturering samt marknadsföring sker inom<br />
centralen.<br />
Beställningscentralerna förekommer i olika organisationsformer men ägs<br />
<strong>och</strong> drivs vanligtvis <strong>av</strong> åkarna själva. Innan liberaliseringen drevs centralerna<br />
ofta <strong>av</strong> ekonomiska föreningar som ägdes <strong>av</strong> åkarna. Numera har de<br />
flesta centraler ombildats till aktiebolag med åkarna som delägare. Även<br />
vissa landsting <strong>och</strong> kommuner driver egna särskilda centraler för att samordna<br />
de samhällsbetalda resorna. Därutöver finns det också företag vars<br />
affärsidé <strong>och</strong> verksamhet utgörs <strong>av</strong> att enbart vara beställningscentraler som<br />
säljer sina tjänster till taxiföretag samt kommuner <strong>och</strong> landsting.<br />
Den svenska taximarknaden omsatte år 2003 totalt runt 12 miljarder kronor.<br />
63 De samhällsbetalda resorna stod detta år för drygt 50 procent <strong>av</strong> den<br />
totala omsättningen. Siffran för de samhällsbetalda resorna varierar dock<br />
stort mellan olika delar <strong>av</strong> landet. I Stockholmsområdet beräknas de utgöra<br />
60<br />
Linjetrafik är enligt lagen yrkesmässig trafik för persontransporter som är tidtabellsbunden<br />
<strong>och</strong> där ersättningen bestäms särskilt för varje passagerare för sig.<br />
61<br />
Kompletteringstrafik är upphandlad taxitrafik som kompletterar trafikhuvudmännens<br />
upphandlade linjetrafik.<br />
62<br />
Närings- <strong>och</strong> handelsdepartementet, Små företag <strong>och</strong> konkurrenslagen (Ds 1998:72).<br />
63<br />
Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet.<br />
66
15–20 procent <strong>av</strong> marknaden medan de i glesbygdsområden bedöms uppgå<br />
till över 90 procent. Privattransporterna utgör knappt en fjärdedel <strong>av</strong> den<br />
totala omsättningen i hela landet medan de i Stockholm svarar för drygt<br />
hälften <strong>av</strong> marknaden. Företagstransporter utgör en växande marknad <strong>och</strong><br />
beräknas svara för drygt en femtedel <strong>av</strong> totalmarknaden. Företagskunderna<br />
är i första hand koncentrerade till företagstäta storstadsområden.<br />
Vid årsskiftet 2003/04 fanns det enligt Vägverkets yrkestrafikregister runt<br />
14 200 registrerade taxibilar i Sverige. År 2003 fanns det vidare knappt<br />
8200 tillståndsinneh<strong>av</strong>are/taxiföretag. Motsvarande siffror år 1989 var cirka<br />
11 000 registrerade taxibilar samt cirka 6700 tillståndsinneh<strong>av</strong>are/taxiföretag.<br />
Utvecklingen har under perioden 1991–2003 gått mot en större andel<br />
enbilsföretag. Drygt 70 procent <strong>av</strong> företagen idag är enbilsföretag jämfört<br />
med 55 procent år 1991.<br />
Antalet beställningscentraler har tidigare uppskattats till drygt 350. På mindre<br />
<strong>och</strong> <strong>medel</strong>stora orter domineras taximarknaden ofta <strong>av</strong> en enda beställningscentral<br />
medan det i större orter som Stockholm, Göteborg <strong>och</strong> Malmö<br />
idag finns mellan drygt 10 <strong>och</strong> drygt 20 centraler. 64 I en rapport från år 1998<br />
bedömdes andelen taxiföretag som var anslutna till en beställningscentral till<br />
drygt 70 procent. 65<br />
Undersökningar från år 1992 <strong>och</strong> 1996 har visat konkurrenssituationen på<br />
de 29 största svenska orterna. I tabellen nedan framgår att undersökningarna<br />
visar att andelen tätorter med rena monopol har minskat mellan de två årtalen<br />
men att det fortfarande råder en relativt svag konkurrens på många <strong>av</strong><br />
de lokala <strong>marknader</strong>na. 66 Under de senaste åren har det funnits en trend mot<br />
att beställningscentralerna generellt sett blir färre <strong>och</strong> större.<br />
64 Enligt uppgifter från Svenska Taxiförbundet.<br />
65 Närings- <strong>och</strong> handelsdepartementet, Små företag <strong>och</strong> konkurrenslagen ( Ds 1998:72).<br />
66 Dessa uppgifter är idag relativt gamla. Utifrån de muntliga kontakter vi haft med olika<br />
sakkunniga i branschen gör vi bedömningen att konkurrenssituationen idag inte är radikalt<br />
annorlunda.<br />
67
Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna, antal (procent) 67<br />
1992 1995<br />
Rent monopol 9 (31) 7 (24)<br />
Nästan monopol 5 (17) 2 (7)<br />
Duopol 8 (28) 7 (24)<br />
Oligopol 5 (17) 8 (28)<br />
Gränsfall 2 (7) 5 (17)<br />
Totalt 29 29<br />
Källa: Lind & Sonnegård, Effekter <strong>av</strong> konkurrens på den lokala taximarknaden: En empirisk<br />
studie, (1992) samt NUTEK, <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> taximarknaden – En analys <strong>av</strong><br />
regionala effekter (1996:67).<br />
Före liberaliseringen <strong>av</strong> den svenska taximarknaden år 1990 reglerades<br />
taxitrafiken i detaljerade bestämmelser i den då gällande yrkestrafiklagstiftningen.<br />
Bestämmelserna rörde bl.a. trafikeringsplikt, trafikområden,<br />
kommenderingsplaner, uppställningsplats för fordon samt skyldighet för<br />
tillståndsh<strong>av</strong>are att tillhöra en beställningscentral. För att få bedriva taxitrafik<br />
krävdes trafiktillstånd <strong>av</strong> länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrevs.<br />
Tillståndsgivningen var knuten till fordonet <strong>och</strong> var behovsprövad.<br />
Taxitaxan fastställdes <strong>av</strong> den statliga myndigheten Transportrådet <strong>och</strong> var<br />
en maximitaxa. Taxorna sattes så att ett överskott skulle uppkomma på lönsamma<br />
tider, vilket skulle täcka de förluster som uppkom då åkaren enligt<br />
kommenderingsplanen var skyldig att köra på olönsamma tider.<br />
I korthet innebar liberaliseringen att behovsprövningen (dvs. prövningen <strong>av</strong><br />
hur många taxifordon som skulle tillåtas verka inom ett område), prisregleringen,<br />
trafikområdena <strong>och</strong> kommenderingsplanerna <strong>av</strong>skaffades. Till skillnad<br />
från tidigare fick varje taxiägare rätt att sätta sitt eget pris, att <strong>av</strong>göra hur<br />
många bilar som skulle vara i trafik <strong>och</strong> när de skulle köra. Vidare slopades<br />
kr<strong>av</strong>et på tillhörighet till en beställningscentral. I samband med liberaliseringen<br />
ställdes även strängare kr<strong>av</strong> på taxiägarnas lämplighet. Dessutom infördes<br />
regler beträffande taxametrar <strong>och</strong> prisinformation.<br />
För att få bedriva taxiverksamhet måste man idag (liksom före liberaliseringen)<br />
ha särskilt trafiktillstånd som utfärdas <strong>av</strong> länsstyrelserna. Det är<br />
även länsstyrelserna som utövar tillsyn över att tillståndsinneh<strong>av</strong>arna bedriver<br />
verksamheten enligt gällande bestämmelser. Trafiktillstånd ges<br />
endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden<br />
<strong>och</strong> gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten. Vid<br />
sidan <strong>av</strong> trafiktillstånd finns det även kr<strong>av</strong> på särskild taxiförarlegitimation<br />
för att få föra ett fordon i taxitrafik. För att få en sådan legitimation – <strong>och</strong><br />
67 Rent monopol – en beställningscentral har 95 procent eller mer <strong>av</strong> antalet bilar på orten,<br />
nästan monopol – en beställningscentral har 85–95 procent <strong>av</strong> antalet bilar på orten, duopol<br />
– det finns två beställningscentraler var<strong>av</strong> den största har 75 procent eller mindre <strong>av</strong> antalet<br />
bilar <strong>och</strong> den mindre har 20 procent eller mer <strong>av</strong> antalet bilar på orten <strong>och</strong> oligopolmarknad<br />
– det finns minst tre beställningscentraler var<strong>av</strong> den största har mindre än 70 procent <strong>och</strong><br />
den tredje mer än 5 procent <strong>av</strong> antalet bilar på orten.<br />
68
därmed ha rätt att få köra ett taxifordon – skall vissa kr<strong>av</strong> vara uppfyllda.<br />
Föraren skall bl.a. vara minst 21 år gammal, ha innehaft körkort i minst två<br />
år samt i fråga om yrkeskunnande <strong>och</strong> laglydnad bedömas vara lämplig att<br />
tjänstgöra som förare i taxitrafik.<br />
Sverige är jämte Nya Zeeland det land som gått längst när det gäller liberalisering<br />
<strong>av</strong> taximarknaden. Kr<strong>av</strong>en på den som får driva taxiverksamhet<br />
anses emellertid hårda i Sverige i jämförelse med andra europeiska länder. 68<br />
68 Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse <strong>av</strong> taxis villkor <strong>och</strong> verksamhet i olika<br />
länder (TRUM Rapport 2000:03).<br />
69
3 Analys <strong>av</strong> den politiska styrningen<br />
I inledningen konstaterade vi att det finns en rad marknadsmisslyckanden<br />
som motiverar att det offentliga, stat <strong>och</strong> kommun, griper in <strong>och</strong> styr för att<br />
<strong>marknader</strong> skall fungera effektivt. Därutöver finns också fördelningspolitiska<br />
mål som handlar om att tillförsäkra medborgarna en mer jämn fördelning<br />
<strong>av</strong> servicen, geografiskt eller fördelat mellan olika typer <strong>av</strong> användargrupper,<br />
än vad marknaden kan förväntas åstadkomma. Även uppfyllandet<br />
<strong>av</strong> dessa mål kräver politiska ingripanden <strong>och</strong> styrning. Om ingripandena<br />
inte vägs <strong>av</strong> rätt mot de mål de <strong>av</strong>ser att uppfylla finns emellertid risk för att<br />
marknadsmisslyckandena kvarstår eller nya brister uppstår, s.k. regleringsmisslyckanden.<br />
Detta kräver i sin tur nya ingripanden <strong>och</strong> ställer kr<strong>av</strong> på att<br />
politikerna väljer rätt styr<strong>medel</strong> <strong>och</strong> <strong>av</strong>står från ingrepp då det inte behövs.<br />
I vårt uppdrag ingår att analysera den politiska styrningen utifrån ett förvaltnings-<br />
<strong>och</strong> medborgarperspektiv. Perspektivet utgår från det ansvar <strong>och</strong><br />
mandat som medborgarna har delegerat till beslutsfattare <strong>och</strong> folkvalda att<br />
se till att för samhället viktiga tjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt <strong>och</strong><br />
i enlighet med gemensamma värderingar <strong>och</strong> mål.<br />
Hur ser styrningen på de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na egentligen ut? Vilka offentliga<br />
ingripanden är motiverade på en i grunden oreglerad, i dessa fall hypotetisk,<br />
marknad? Vilka marknadsmisslyckanden har kvarstått till följd <strong>av</strong> otillräckliga<br />
offentliga ingripanden <strong>och</strong> vilka regleringsmisslyckanden har uppstått<br />
till följd <strong>av</strong> bristande eller felaktiga regleringar? Och i vilken mån har den<br />
politiska styrningen lett till att uppsatta mål med liberaliseringen har uppnåtts?<br />
I det följande gör vi i matrisform med åtföljande kommentarer en översikt<br />
över styrningen <strong>och</strong> regleringen <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> sektorerna. I den vänstra kolumnen<br />
listas <strong>marknader</strong>nas egenskaper <strong>och</strong> de marknadsproblem de ger upphov<br />
till. I den högra kolumnen anges de åtgärder <strong>och</strong> ingrepp man använt sig <strong>av</strong><br />
för att försöka komma till rätta med problemen. Matrisen är indelad i tre<br />
olika faser utan närmare angivelse till specifika årtal. I exemplet järnvägen<br />
skulle de tre faserna kunna heta 1) 1860-talet, 2) 1980-talet respektive 3) år<br />
2004. Tanken är således att beskriva tillståndet på marknaden i olika skeden,<br />
dock utan att ange några exakta tidpunkter.<br />
I den första fasen, den oreglerade marknaden, beskrivs marknaden <strong>och</strong><br />
marknadsmisslyckanden i sin ursprungsform, dvs. utan varje form <strong>av</strong> ingrepp<br />
eller reglering <strong>och</strong> situationen är närmast att likna vid en hypotetisk<br />
marknad. Till följd <strong>av</strong> marknadsmisslyckanden <strong>och</strong> politiska ambitioner<br />
regleras därefter marknaden (ofta i flera steg) <strong>och</strong> dessa åtgärder återfinns i<br />
den högra kolumnen.<br />
71
I den andra fasen, den reglerade marknaden, beskrivs de egenskaper marknaden<br />
får som resultat <strong>av</strong> de nyss beskrivna åtgärderna. Det kan handla om<br />
såväl kvarstående problem <strong>och</strong> marknadsmisslyckanden som nya problem.<br />
Eftersom dessa ofta, men inte alltid, är en följd <strong>av</strong> en reglering som inte haft<br />
<strong>av</strong>sedd effekt kallar vi de senare för regleringsmisslyckanden. I den högra<br />
kolumnen i denna fas återfinns så de åtgärder – den <strong>av</strong>reglering, omreglering<br />
eller regelreformering som vidtagits på den reglerade marknaden. Denna<br />
process har vi kallat för liberalisering.<br />
I den tredje fasen, den liberaliserade marknaden, har vi marknaden som den<br />
ser ut idag. I den högra kolumnen listar vi en rad tänkbara åtgärder som på<br />
olika sätt skulle kunna begränsa eller kanske helt lösa dagens marknadsproblem.<br />
Vi vill betona att vi inte själva tar närmare ställning till de tänkbara<br />
åtgärderna. Vidare skall listan över åtgärder inte tolkas som förslag<br />
färdiga att genomföras. Även om vi bedömer att åtgärderna är möjliga att<br />
genomföra, behöver de först utredas <strong>och</strong> noga övervägas. Åtgärderna kan i<br />
vissa fall i sig vara tillräckliga för att lösa ett problem. I andra fall kan de<br />
behöva kompletteras med andra åtgärder.<br />
72
3.1 Styrningen <strong>av</strong> elmarknaden<br />
3.1.1 Den oreglerade elmarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
Marknaden regleras<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Stordriftsfördelar i produktion, naturligt – Statligt ägande <strong>av</strong> betydande del <strong>av</strong><br />
monopol i överföringsnäten samt sam- råkraftproduktionen.<br />
ordningsfördelar <strong>av</strong> vertikal integration – Offentligt (stat resp. kommun) ägan-<br />
kan leda till monopol-/oligopolbeteende de <strong>av</strong> (stora delar <strong>av</strong>) överförings-<br />
(t.ex. höga priser <strong>och</strong> utestängning <strong>av</strong> näten.<br />
konkurrenter)<br />
– Koncessionsförfarande för nät<br />
– Skyldighet för nätägare att leverera<br />
till konsumenter i sitt område<br />
– Priskontroll – kommunal självkostnad<br />
– (Informell standardisering, om utestängning<br />
från nät beror på teknologihinder.<br />
Se text nedan.)<br />
Obalans mellan produktion <strong>och</strong> konsum- – (Åtgärder <strong>av</strong> marknadens aktörer,<br />
tion i varje ögonblick skapar negativa däribland staten. via Statens vatten-<br />
externa effekter för både producenter fallsverk. Se text nedan.)<br />
<strong>och</strong> konsumenter<br />
Risk för begränsade investeringar (geo- – Långfristiga koncessioner med engrafiskt<br />
respektive tidpunkt) i produktion samrätt <strong>och</strong> skyldighet att leverera<br />
<strong>och</strong> överföring.<br />
kraft.<br />
För lite investeringar för att uppnå drift- – (Informellt samarbete vad gäller<br />
säkerhet<br />
investeringar mellan kraftföretagen,<br />
däribland staten via Statens<br />
vattenfallsverk. Se text nedan.).<br />
Miljöproblem – I den mån man tog hänsyn till dessa<br />
problem gjordes det vid tillstånds-<br />
/koncessionsprövning.<br />
Risk för dålig beredskap – Beredskapskr<strong>av</strong> knutna till koncession<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Elnätet byggs bara ut där det är före- – Offentligt engagemang i nätutbyggtagsekonomiskt<br />
lönsamt.<br />
naden så att nätet blir rikstäckande.<br />
Vissa regioner <strong>och</strong> delar <strong>av</strong> regioner<br />
anses få oskäligt höga priser för eldistributionen<br />
– Priskontroll<br />
– Intern subventionering <strong>av</strong><br />
överföringen till vissa regioner<br />
Staten har redan från början varit starkt pådrivande i utbyggnaden <strong>av</strong> produktion<br />
<strong>och</strong> överföring <strong>av</strong> el som ett led i utvecklingen <strong>av</strong> landet. Även<br />
beredskapen har varit ett motiv för statligt engagemang. Detta har dock inte<br />
hindrat att andra aktörer (såväl privata företag, kommuner som ekonomiska<br />
föreningar) också bidragit till utbyggnaden.<br />
73
De olika aktörerna har, p.g.a. samordningsfördelarna med vertikal integration,<br />
i regel flera verksamheter inom samma bolag. För överföringen på<br />
nationell nivå svarade Statens vattenfallsverk, som även inrymde alla övriga<br />
verksamheter. Kommuner engagerade sig ofta i överföringen lokalt <strong>och</strong><br />
ibland även i produktion.<br />
Ett koncessionsförfarande infördes för nätverksamhet. Det naturliga nätmonopolet<br />
kopplades samman med en leveransskyldighet <strong>av</strong> el till konsumenter<br />
inom koncessionsområdet. Något särskilt handelsled förekom inte<br />
till slutkonsument. En viss priskontroll infördes. De kommunala verksamheterna<br />
skulle drivas enligt självkostnadsprincipen <strong>och</strong> de blev styrande<br />
även för de privata aktörernas prisnivåer.<br />
Utbyggnaden <strong>av</strong> elproduktionen <strong>och</strong> överföringskapaciteten, såväl geografiskt<br />
som kapacitetsmässigt, krävde stora investeringar, som ibland kunde<br />
vara svåra att motivera företagsekonomiskt. De långfristiga koncessionerna<br />
syftade bl.a. till att koncessionsinneh<strong>av</strong>arna skulle bli mer benägna att investera.<br />
Ett annat sätt att minska riskerna var att kraftföretagen samverkade<br />
kring investeringar. Genom samordning minskade dessutom behovet <strong>av</strong><br />
investeringar.<br />
På en oreglerad marknad finns även risk att för lite investeringar i produktion<br />
<strong>och</strong> överföring leder till problem för driftsäkerheten. Det kan då dels<br />
påverka den momentana balansen negativt, dels ge oacceptabelt många<br />
<strong>av</strong>brott i överföringen. Dessa risker hanterades i huvudsak informellt <strong>av</strong><br />
marknadens aktörer, t.ex. genom samordning i stamnäts- <strong>och</strong> samkörningsforum.<br />
Staten hade indirekt ett inflytande över denna samordning i <strong>och</strong> med<br />
att Statens vattenfallsverk var drivande i dessa sammanhang.<br />
Tillträdesproblem kan uppstå för producenter på en oreglerad marknad, i de<br />
fall överföringen <strong>av</strong> el sker genom nät som ägs <strong>av</strong> någon annan. Enligt<br />
Bergman fanns dock inte några sådana problem vad gällde transmissionsnätet.<br />
69<br />
Ett annat tillträdesproblem är att markägare <strong>och</strong> vattenrättsh<strong>av</strong>are kan motsätta<br />
sig utbyggnad <strong>av</strong> nät respektive vattenkraftverk. Detta löstes med<br />
expropriationslagstiftning.<br />
Beredskapsmotivet var viktigt för statens engagemang i elförsörjningen. Att<br />
elförsörjningen fungerar även under kriser <strong>och</strong> krig kan betraktas som en<br />
kollektiv nyttighet. På en oreglerad marknad finns risk att hänsyn inte tas till<br />
beredskapsaspekten. Detta motverkades dels <strong>av</strong> informell normering via<br />
Statens vattenfallsverk, dels kr<strong>av</strong> knutna till koncessionen.<br />
69 Bergman M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21), sid. 61. Bergman<br />
kommenterar inte om det fanns tillträdesproblem till lokala <strong>och</strong> regionala nät.<br />
74
Fördelningsproblem som kan uppstå på en oreglerad marknad är att elnätet<br />
bara byggs ut där det är företagsekonomiskt lönsamt, vilket motiverar ett<br />
offentligt engagemang i nätutbyggnaden. Vidare finns risk att priser för<br />
överföring varierar mycket kraftigt mellan olika delar <strong>av</strong> landet. Detta har<br />
motverkats på flera sätt. En viss priskontroll har förekommit. En utjämning<br />
har också åstadkommits genom att koncessionsområden slagits samman<br />
eller utjämnats kostnadsmässigt. Vidare sker tariffsättningen på stamnätet så<br />
att norra Sverige har lägre tariffer än södra Sverige. 70 Detta motverkar att<br />
kostnaderna i norra Sveriges glesbygd blir orimligt höga.<br />
70 Stamnätstariffen ingår som en del i nät<strong>av</strong>giften. Motivet till att den är högre i södra<br />
Sverige är kostnaden för överföringen <strong>av</strong> el från vattenkraftverken i norr.<br />
75
3.1.2 Den reglerade elmarknaden<br />
Den reglerade marknaden<br />
Marknaden liberaliseras successivt<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
… regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Onödigt höga konsumentpriser <strong>och</strong> – Vattenfall bolagiseras, stamnät <strong>och</strong><br />
kostnadsineffektivitet p.g.a. få stora<br />
systemansvar lyfts ut till Affärs-<br />
producenter <strong>och</strong> inga möjligheter för verket svenska kraftnät. Förbud att i<br />
konsumenten att välja elleverantör.<br />
samma juridiska person bedriva<br />
nätverksamhet <strong>och</strong> produktion/<br />
handel.<br />
– (Successivt) möjligt att välja elhandelsbolag.<br />
– Reglerat tillträde till näten.<br />
– Konkurrens mellan producenter.<br />
– Ökad handel med grannländer.<br />
– Nätmyndigheten inrättas.<br />
– Priskontroll på näten.<br />
Bristande anpassning <strong>av</strong> utbyggnads- – Produktion <strong>och</strong> försäljning till kontakten<br />
(omväxlande eftersläpning <strong>och</strong> sumenter sker i konkurrens<br />
överskott).<br />
– Investeringsstöd för viss produktion<br />
(vid eftersläpning)<br />
– Skydd <strong>av</strong> småskalig produktion<br />
– Energieffektivisering (bidrag, information)<br />
– Upphandling <strong>av</strong> reservkapacitet<br />
– Utbyggd överföringskapacitet inom<br />
Sverige <strong>och</strong> till grannländer<br />
– Utökade möjligheter till handel med<br />
grannländerna via Nord Pool.<br />
Miljöbelastning – Skärpt miljöprövning<br />
– Beskattning/<strong>av</strong>gifter<br />
– Skyldighet för nätbolag att ta emot<br />
el från småskaliga producenter.<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Risk för oskäligt stora skillnader i nät<strong>av</strong>- – Prisövervakning<br />
gift mellan glesbygd <strong>och</strong> tätort.<br />
– Intern subventionering <strong>av</strong> överföringen<br />
till vissa regioner.<br />
Fortfarande ingen anslutning <strong>av</strong> vissa – Subvention <strong>av</strong> anslutningskost-<br />
<strong>av</strong>sides belägna hushåll.<br />
naden<br />
Samordningsfördelarna i produktion <strong>och</strong> överföring ledde till en koncentration<br />
<strong>av</strong> ägandet. Några stora koncerner dominerade alla del<strong>marknader</strong>. Samtidigt<br />
fanns ingen möjlighet för hushåll samt små <strong>och</strong> <strong>medel</strong>stora företag att<br />
byta elleverantör, eftersom man var bunden till det nätbolag som hade koncession<br />
i området. De enda som hade möjlighet att välja elproducent var<br />
stora industrier <strong>och</strong> distributionsföretag. Detta riskerade leda till onödigt<br />
höga konsumentpriser p.g.a. kostnadsineffektivitet <strong>och</strong> utnyttjande <strong>av</strong> marknadsmakt.<br />
Samtidigt anpassades inte utbyggnadstakten till behovet, vilket<br />
omväxlande ledde till brist respektive överskott.<br />
76
För att motverka detta liberaliserades elmarknaden på så sätt att produktion<br />
<strong>och</strong> handel skulle ske i konkurrens, medan överföringen förblev reglerade<br />
monopol. Konsumenterna fick successivt möjlighet att välja elhandelsbolag.<br />
En organiserad marknad, Nord Pool, för köp <strong>och</strong> försäljning <strong>av</strong> råkraft inrättades.<br />
Först omfattade marknaden Sverige <strong>och</strong> Norge, men senare har<br />
även Finland <strong>och</strong> Danmark anslutit sig. Samtidigt förbättrades överföringskapaciteten<br />
inom <strong>och</strong> mellan länderna. Nätmyndigheten inrättades med<br />
uppgift att bl.a. kontrollera nät<strong>av</strong>gifternas skälighet. För att förhindra korssubventionering<br />
fick nätbolag inte bedriva produktion <strong>av</strong> eller handel med<br />
el. Dessa verksamheter får dock finnas i samma koncern, men i skilda<br />
juridiska personer. En förutsättning för dessa förändringar var att Statens<br />
vattenfallsverk delades upp. Stamnät <strong>och</strong> systemansvar lades på Svenska<br />
Kraftnät, medan övriga delar bolagiserades.<br />
Flera åtgärder vidtogs som påverkar kapaciteten. Konkurrensutsättningen i<br />
sig gör att över-/reservkapacitet minskar p.g.a. bristande lönsamhet, vilket<br />
totalt sett leder till sämre förutsättningar att klara situationer med extremt<br />
hög elförbrukning. Upphandling har därför skett <strong>av</strong> reservkapacitet alternativt<br />
frånkoppling vid förbrukningstoppar. Genom den utökade handeln med<br />
grannländerna erhölls vidare en större flexibilitet. Investeringsstöd g<strong>av</strong>s<br />
också till i första hand elproduktion från förnybara källor.<br />
77
3.1.3 Den liberaliserade elmarknaden<br />
Dagens elmarknad uppvisar …<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
En allt starkare ägarkoncentration i alla – Vidgad internationell handel<br />
leden på elmarknaden (oligopol) – bris- – skärpt (konkurrens)lagstiftning <strong>och</strong><br />
tande konkurrens riskerar t.ex. leda till –tillämpning/tillsyn<br />
höga priser <strong>och</strong> kostnadsineffektivitet – Ändrad prisbildningsprocess<br />
samt dåligt kundbemötande (ex. krångel<br />
– Priskontroll <strong>av</strong> nättariffer i förväg<br />
vid leverantörsbyte)<br />
– Snabbare hantering <strong>av</strong> rättstvister<br />
om nättariffer<br />
– Vattenfall styrs så att konkurrensen<br />
skärps<br />
Samägande <strong>av</strong> viktig produktion (gäller – Ägarförhållandena ändras så att<br />
främst kärnkraftverk, men också vatten- samägandet upphör.<br />
kraftverk) med risk för otillbörliga<br />
överenskommelser om pris <strong>och</strong> utbud<br />
Uppdelning periodvis i olika prisområden – Överföringskapaciteten byggs ut<br />
i Norden, vilket ökar utrymmet för mono- ytterligare<br />
polbeteende i prissättningen<br />
– Motköpen ökas<br />
Bristande information till konsumenter – Mer lättillgänglig <strong>och</strong> begriplig information<br />
om prisskillnader <strong>och</strong> <strong>av</strong>talsformer.<br />
– Utökad rådgivning.<br />
Långsiktiga balansproblem knutna till – Investeringsstöd eller annat ekono-<br />
ökad efterfrågan <strong>och</strong> kärnkraft<strong>av</strong>veckmiskt stöd för ny produktion<br />
lingen<br />
– Utökad energieffektivisering (bidrag,<br />
information, forskning m.m.) används<br />
i större utsträckning<br />
– Ytterligare utbyggd överföringskapacitet<br />
inom Sverige <strong>och</strong> till<br />
grannländer<br />
Driftsäkerhets- <strong>och</strong> beredskapsbehov – Statliga normer för driftsäkerhet <strong>och</strong><br />
otillräckligt tillgodosedda<br />
skadestånd vid <strong>av</strong>brott<br />
– Reservkapacitet finansieras genom<br />
marknadsmässiga lösningar.<br />
– Avtal med stora konsumenter om<br />
bortkoppling vid toppbelastning<br />
– Bidrag till strategiska investeringar<br />
<strong>av</strong> beredskapsskäl<br />
Miljöbelastning – Ytterligare skärpt miljöprövning<br />
– Beskattning eller <strong>av</strong>gifter<br />
Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder<br />
Energiintensiv industri är delvis undan- – Den energiintensiva industrin liktagen<br />
från beskattning <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter – ställs med övriga konsumenter.<br />
ojämlik fördelning mellan industrin <strong>och</strong><br />
övriga konsumenter<br />
Risk för oskäligt stora skillnader i<br />
– Fortsatt sammanslagning <strong>av</strong> kon-<br />
nät<strong>av</strong>gift mellan glesbygd <strong>och</strong> tätort<br />
cessionsområden<br />
Den ägarkoncentration som förekom före liberaliseringen, har blivit än starkare<br />
efter denna. Den svenska marknaden kan nu ses som en oligopolmark-<br />
78
nad dominerad <strong>av</strong> tre stora koncerner. Om marknaden ses som nordisk finns<br />
en betydande koncentration, även om den då inte är lika stor. 71 Ett annat uttryck<br />
för marknadsdominans är att de stora koncernerna äger viktig produktion<br />
(främst kärnkraftverk, men även vattenkraftverk) tillsammans, vilket<br />
innebär en risk för konkurrensskadligt beteende. 72 Dessa förhållanden gör<br />
det angeläget att konkurrensen inte försämras <strong>och</strong> helst ökar på elmarknaden.<br />
Åtgärder som skulle kunna bidra till detta är att ytterligare vidga den<br />
internationella handeln <strong>och</strong> att upplösa samägandet <strong>av</strong> produktionsanläggningar.<br />
Priset för själva elen sätts på i princip två sätt. Spotmarknaden på NordPool<br />
ger ett aktuellt pris på el på den nordiska marknaden. Huvuddelen <strong>av</strong> elen<br />
säljs dock via bilaterala <strong>av</strong>tal. Priset i dessa påverkas emellertid starkt <strong>av</strong><br />
priserna på NordPool. Börspriset på NordPool sätts med utgångspunkt i<br />
produktionskostnaden för ”den sist levererade kilowattimmen”. Det innebär<br />
att anläggningar med lägre rörliga produktionskostnader (t.ex. kärnkraftverk<br />
<strong>och</strong> vattenkraftverk), vilka utgör en stor del <strong>av</strong> den totala produktionen, får<br />
mer betalt än om man bara tog hänsyn till den egna produktionskostnaden.<br />
Producenternas vinster kan dock begränsas <strong>av</strong> långsiktiga bilaterala <strong>av</strong>tal<br />
<strong>och</strong> i vissa fall även <strong>av</strong> beskattning. Detta är inte en uttömmande beskrivning<br />
<strong>av</strong> prisbildningen, men ur konsumentsynpunkt kan frågan ställas om<br />
detta är det mest ändamålsenliga sättet att fastställa priset på. Prisbildningsprocessen<br />
på elmarknaden kan därför behöva ses över.<br />
Den priskontroll som sker <strong>av</strong> nät<strong>av</strong>gifterna inrymmer flera svårigheter. Det<br />
finns metodproblem när man fastställer vad som är skälig respektive oskälig<br />
nät<strong>av</strong>gift i <strong>och</strong> med att en nyutvecklad metod, nätnyttomodellen, används<br />
<strong>och</strong> någon etablerad praxis i tillämpningen inte hunnit utvecklas. Vidare<br />
sätts <strong>av</strong>gifterna <strong>av</strong> nätägarna på egen hand <strong>och</strong> kontrolleras först året efter<br />
att de betalats. Vid oenighet mellan Energimyndigheten <strong>och</strong> nätbolaget kan<br />
det ta ytterligare några år innan den rättsliga processen är klar <strong>och</strong> ett slutligt<br />
besked om nät<strong>av</strong>giften varit oskälig finns. Energimyndigheten kan vid bedömningen<br />
dessutom ha problem att få tillräcklig information från bolagen,<br />
trots att regler finns för bolagens informationsskyldighet. Detta gör att man<br />
är beroende <strong>av</strong> ett ”bra samarbetsklimat” med bolagen. Åtgärder som här<br />
kan övervägas är att nät<strong>av</strong>gifterna fastställs i förväg, 73 att tiden för rättslig<br />
prövning förkortas <strong>och</strong> att Energimyndigheten har tillräckliga resurser att<br />
71 Marknadskoncentrationen behandlas t.ex. i rapporten A Powerful Competition Policy<br />
(2003) från de nordiska konkurrensverken.<br />
72 <strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
73 Detta är huvudalternativet i gällande EG-direktiv. Att pröva nät<strong>av</strong>gifterna i förväg skulle<br />
kräva ytterligare resurser för prövningen <strong>och</strong> eventuellt ändringar i metoden för prövning<br />
<strong>av</strong> skäligheten. Sverige använder möjligheten enligt EG-direktivet att i förväg enbart fastställa<br />
metoden för att <strong>av</strong>göra skäligheten.<br />
79
edriva en kraftfull tillsyn. Ytterligare reglering kan också behövas om erfarenheterna<br />
från tillämpningen <strong>av</strong> nätnyttomodellen ger anledning till det. 74<br />
Vattenfall har en dominerande ställning på den svenska <strong>och</strong> nordiska elmarknaden.<br />
Nedan bedömer vi att staten prioriterat ägarrollen i Vattenfall<br />
framför att bidra till en skärpt konkurrens på elmarknaden. Staten har dock<br />
möjlighet att styra Vattenfalls agerande, om man vill att Vattenfall i större<br />
utsträckning skall bidra till att konkurrensen skärps på den nordiska marknaden.<br />
En förutsättning för en effektiv handel på den nordiska marknaden är att det<br />
finns tillräcklig överföringskapacitet inom <strong>och</strong> mellan länderna för att undvika<br />
att olika prisområden bildas. En utbyggd överföringskapacitet kan därför<br />
behövas. Ett komplement till ökade överföringar är att använda motköp<br />
för att förhindra att olika prisområden uppstår.<br />
Som konsument möts man <strong>av</strong> en svårgenomtränglig prisinformation. Det<br />
leder till svårigheter att välja både leverantör <strong>och</strong> <strong>av</strong>talsform. Därför behövs<br />
lättillgänglig <strong>och</strong> begriplig prisinformation samt rådgivning. Branschen har<br />
här ett ansvar att informera kunderna om de villkor som gäller. Konsumenternas<br />
elrådgivningsbyrå är till största delen finansierad <strong>av</strong> branschen, men<br />
staten bidrar också till verksamheten. För att konsumenterna skall få tillräcklig<br />
information kan här behövas ytterligare kr<strong>av</strong> från staten på branschen<br />
alternativt ytterligare statliga informationsinsatser.<br />
Att elpriset varierar är en följd <strong>av</strong> att priset sätts på en marknad som bl.a. påverkas<br />
starkt <strong>av</strong> tillgången på vatten till vattenkraftverken i Norge <strong>och</strong><br />
Sverige. Prisvariationerna är i sig inget problem. För konsumenten är det<br />
dock viktigt att känna till olika <strong>av</strong>talsformer (t.ex. vad gäller bindningstid)<br />
för att kunna välja det som passar bäst i det enskilda fallet. Vid prisjämförelser<br />
mellan olika <strong>av</strong>talsformer har konstaterats att det klart högsta priset<br />
gäller för s.k. tillsvidare-<strong>av</strong>tal, dvs. sådana <strong>av</strong>tal där konsumenten inte varit<br />
aktiv genom att byta bolag eller förhandla med sitt nuvarande bolag. Detta<br />
är exempel på en fråga som konsumenterna behöver information om.<br />
Ett annat uttryck för marknadsmakt är problem vid leverantörsbyte. Här kan<br />
åtgärder behövas mot de företag som försvårar leverantörsbyte. Vissa möjligheter<br />
finns att tillämpa befintlig lagstiftning mer strikt. Om detta inte<br />
skulle vara tillräckligt kan ytterligare författningsstöd krävas.<br />
Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga<br />
balansen har minskat, vilket var ett <strong>av</strong> syftena med liberaliseringen. Minskningen<br />
<strong>av</strong> reservkapaciteten har nu lett till att Svenska Kraftnät fått i upp-<br />
74 Ytterligare förslag för att stärka tillsynen på energi<strong>marknader</strong>na ges i <strong>Statskontoret</strong>s rapport<br />
Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
80
drag att upphandla reservkapacitet samtidigt som man skall utveckla ett<br />
marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är<br />
att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs.<br />
Ett komplement till detta är att mot ersättning teckna <strong>av</strong>tal med stora konsumenter,<br />
t.ex. industrier, om bortkoppling vid toppbelastning.<br />
Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan <strong>av</strong> ökad efterfrågan,<br />
stängning <strong>av</strong> den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en eventuell<br />
stängning <strong>av</strong> den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar utbytet<br />
med andra länder, byggs nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärmeverk<br />
<strong>och</strong> vindkraftverk) samt renoveras <strong>och</strong> ökas kapaciteten i befintliga kärnkraftverk<br />
<strong>och</strong> vattenkraftverk. Andra åtgärder som kan bidra till att minska<br />
riskerna för långsiktiga balansproblem är investeringar (med eller utan statligt<br />
stöd) i ny elproduktion, ytterligare energieffektivisering <strong>och</strong> ytterligare<br />
överföringskapacitet till andra länder.<br />
Fördelningsproblemen på den omreglerade marknaden är delvis samma som<br />
på den reglerade, eftersom överföringen fortfarande är reglerad. Skillnader i<br />
nät<strong>av</strong>gift mellan olika koncessionsområden kan variera, men här har utjämning<br />
<strong>av</strong> <strong>av</strong>giften mellan olika områden drivits på. Även tariffsättningen på<br />
stamnätet bidrar till utjämning. Trots att åtgärder vidtagits för att minska<br />
skillnaden i <strong>av</strong>gift mellan olika nätområden, återstår betydande skillnader.<br />
Önskas en jämnare fördelning <strong>av</strong> nät<strong>av</strong>gifterna är det således nödvändigt att<br />
fortsätta slå samman <strong>och</strong>/eller samredovisa nätområden.<br />
Ett annat fördelningsproblem är skillnader i beskattning <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter mellan<br />
olika konsumentkategorier. Energiintensiv industri har kraftigt reducerad<br />
skatt <strong>och</strong> ingen kvotplikt när det gäller elcertifikat 75 . De prishöjningar som<br />
beror på högre skatter berör således inte den energiintensiva industrin.<br />
Andra konsumenter betalar ett betydligt högre totalt elpris. En jämnare fördelning<br />
<strong>av</strong> elskatter <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter innebär därför att skillnaderna minskas<br />
mellan olika konsumenter.<br />
3.1.4 Slutdiskussion<br />
Mot en europeisk elmarknad …<br />
Elmarknaden har sedan 1996 liberaliserats så att konkurrens råder i produktion<br />
<strong>och</strong> handel, medan nätverksamhet är ett legalt monopol. Marknaden har<br />
utvidgats geografiskt, vilket lett till att de enskilda ländernas överkapacitet<br />
har kunnat minska, konkurrensen från andra länders aktörer har ökat <strong>och</strong><br />
elförsörjningen har blivit mer flexibel. Genom EG:s direktiv kommer länderna<br />
inom unionen att gå mot en gemensam marknad.<br />
75 Ett marknadsbaserat system för att stödja elproduktion från förnybara elkällor som inför-<br />
des år 2003 i Sverige.<br />
81
… men med begränsad konkurrens<br />
Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen<br />
skedde <strong>och</strong> den har fortsatt att öka. En del <strong>av</strong> de nya aktörer (främst i elhandelsledet)<br />
som kom till efter 1996 har upphört med sin verksamhet,<br />
blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de större koncernerna. Särskilt i<br />
produktionen är koncentrationen stark i Sverige, med tre koncerner som står<br />
för ca 90 procent <strong>av</strong> produktionen. Nya aktörer har svårt att etablera sig i<br />
produktionen, då nya anläggningar har högre produktionskostnader än<br />
dagens dominerande kraftproduktion, storskalig vattenkraft <strong>och</strong> kärnkraft.<br />
Elkonkurrensutredningen 76 konstaterade i sitt slutbetänkande 2002 att man<br />
inte funnit några fundamentala funktionsfel hos den <strong>av</strong>reglerade elmarknaden.<br />
Prisbildningen på råkraftmarknaden <strong>och</strong> elbörsen bedöms i huvudsak<br />
styras <strong>av</strong> fundamentala faktorer. Samtidigt menade utredningen att det finns<br />
oroande tecken, såsom att antalet aktörer minskar både i produktion <strong>och</strong> i<br />
elhandel, vilket medför ökad risk för maktkoncentration <strong>och</strong> utövande <strong>av</strong><br />
marknadsmakt. Utredningen föreslog därför att staten mer aktivt bör bevaka<br />
utvecklingen på den konkurrensutsatta delen <strong>av</strong> elmarknaden.<br />
De stora energikoncernerna är ofta verksamma i flera länder <strong>och</strong> små producenter<br />
har begränsade möjligheter att växa <strong>och</strong> på så sätt utmana de etablerade.<br />
Utvecklingen på den (nord)europeiska marknaden går mot en allt<br />
större koncentration. Att vidga marknaden ökar konkurrensen för tillfället,<br />
men den riskerar att återigen minska efter hand p.g.a. fortsatt ägarkoncentration.<br />
Den stora utmaningen är därför hur konkurrensen skall upprätthållas<br />
<strong>och</strong> helst öka på de konkurrensutsatta delarna <strong>av</strong> marknaden.<br />
Konkurrensen har gynnats <strong>av</strong> att elmarknaden vidgats så att den, åtminstone<br />
tidvis, omfattar Norden <strong>och</strong> med möjlighet att även handla med Tyskland,<br />
Polen <strong>och</strong> Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan på den<br />
gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att överföringsförbindelserna<br />
byggts ut. EU:s elmarknadsdirektiv är också en viktig<br />
grund för att konkurrensen skall öka.<br />
Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler<br />
länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens<br />
perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något <strong>av</strong>görande sätt.<br />
Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmarknaden<br />
<strong>och</strong> många företag, inte bara i Norden, verkar i flera länder. Värt att<br />
notera är att flera <strong>av</strong> de största elföretagen är helt eller delvis statligt ägda.<br />
Priset på el<br />
Frågan om kundernas priser har berörts ovan i diskussionen om konkurrensen<br />
på elmarknaden. Där konstaterades att de tre stora koncernerna i Sverige<br />
76 Elkonkurrensutredningen, Konkurrensen på elmarknaden (SOU 2002:7).<br />
82
inte ägnar sig åt priskonkurrens. För ett nytt bolag som har liten eller ingen<br />
egen elproduktion blir det svårt att <strong>av</strong>vika i någon större utsträckning från<br />
de priser som sätts <strong>av</strong> de dominerande producenterna. Det statliga bolaget<br />
Vattenfall har inte heller priskonkurrerat, andra prioriteringar verkar ha gått<br />
före den rollen (se nedan). Här kan en jämförelse göras med telemarknaden,<br />
som också har tre dominerande aktörer. Där finns en uttalad priskonkurrens,<br />
där Tele2 på vissa delmarknaden marknadsför sig med att alltid ha lägre<br />
priser än Telia. Någon motsvarighet finns inte på elmarknaden.<br />
Konsumentpriserna består <strong>av</strong> tre delar: elenergi, nättjänst samt skatter <strong>och</strong><br />
<strong>av</strong>gifter. Hur stora andelar respektive del utgör <strong>av</strong> det totala elpriset beror på<br />
förändringar i elpriserna <strong>och</strong> i skatter/<strong>av</strong>gifter. Elenergin, som är konkurrensutsatt,<br />
står för en mindre del, 20–40 procent, <strong>av</strong> det totala priset.<br />
Priset på elenergin beror främst på priset på Nord Pool, som i sin tur starkt<br />
påverkas <strong>av</strong> vattentillgången i magasinen vid de nordiska vattenkraftverken.<br />
Priset varierar således med nederbörden, vilket är svårt att ta hänsyn till när<br />
man gör prisjämförelser över tiden. En aspekt på prisutvecklingen är att se<br />
på elbolagens handelsmarginaler, dvs. skillnaden mellan spotpriset på<br />
NordPool <strong>och</strong> priset ut till kund. Energimyndigheten har redovisat iakttagelser<br />
från torråren 2002 <strong>och</strong> 2003. 77 Där framgår att spotpriset ökade kraftigt<br />
under dessa år. Samtidigt ökade också elbolagens handelsmarginaler. Störst<br />
skillnad mellan spotpriset <strong>och</strong> priset ut till kund hade kunder med s.k. tillsvidare<strong>av</strong>tal,<br />
medan tidsbundna <strong>av</strong>tal innebar en förhållandevis lägre handelsmarginal.<br />
Att handelsmarginalerna stigit kan tolkas på flera sätt. En<br />
tolkning är att bolagen tidigare inte tagit tillräcklig hänsyn till riskerna i<br />
handeln med el, medan en annan tolkning är att konkurrensen inte varit tillräcklig<br />
för att hålla tillbaka de ökande marginalerna.<br />
Nättjänsten är obligatorisk <strong>och</strong> drivs i monopol. Som tidigare beskrivits är<br />
Energimyndigheten central när det gäller att utöva tillsyn över att nättarifferna<br />
är skäliga. Prisnivån har där legat i stort sett still sedan <strong>av</strong>regleringen.<br />
Energimyndigheten har tidigare menat att det finns utrymme för ökade<br />
effektiviseringar inom nätbolagen, vilket borde leda till oförändrade eller<br />
t.o.m. sänkta nät<strong>av</strong>gifter. Vi har tidigare nämnt de metodproblem som finns<br />
vid bedömningen <strong>av</strong> om nättarifferna är skäliga <strong>och</strong> att det inte finns en<br />
utbildad praxis hur detta skall tolkas.<br />
Skatterna <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifterna har höjts betydligt på senare år dels som ett led i<br />
den gröna skatteväxlingen (höjd energiskatt mot lägre inkomstskatt), dels<br />
genom införandet <strong>av</strong> elcertifikat<strong>av</strong>giften (stöd till förnybar elproduktion).<br />
Energiintensiv industri är helt eller till största delen befriade från dessa<br />
skatter <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter.<br />
77 Energimyndigheten, Torrår Utvecklingen på elmarknaden – några iakttagelser från åren<br />
2002 <strong>och</strong> 2003 (ER 7:2004).<br />
83
Hinder för byte <strong>av</strong> elhandelsbolag<br />
Intresset för att byta elhandelsbolag har ökat. Enligt en TEMO-undersökning<br />
från mars 2004 har 49 procent <strong>av</strong> hushållen varit aktiva på elmarknaden.<br />
78 Hushåll som inte varit aktiva har som skäl angett<br />
– att vinsten med att vara aktiv uppfattas som liten. Det rörliga elpriset är<br />
en mindre del <strong>av</strong> det totala elpriset, varför betydelsen <strong>av</strong> ett byte uppfattas<br />
som begränsad. Vidare uppfattas prisskillnaderna mellan olika<br />
bolag <strong>och</strong> <strong>av</strong>talsformer som små för många hushållskunder. Det är först<br />
när förbrukningen är stor, t.ex. vid elvärme, som prisskillnaderna blir<br />
betydande.<br />
– krångel vid byte <strong>av</strong> elhandelsbolag.<br />
– priserna hos olika bolag är svåröverskådliga <strong>och</strong> därför svåra att jämföra.<br />
För vissa konsumenter kan även förutsättningarna på den liberaliserade<br />
elmarknaden vara svåra att förstå.<br />
Med tanke på att många kunder uppfattar att de har svaga incitament att byta<br />
p.g.a. små prisskillnader kan det anses som en relativt hög siffra att ca hälften<br />
<strong>av</strong> hushållen varit aktiva. Bland de som varit minst aktiva finns dock<br />
många som har s.k. tillsvidare<strong>av</strong>tal, dvs. den dyraste formen <strong>av</strong> <strong>av</strong>tal.<br />
Vattenfall på den liberaliserade marknaden<br />
Det främsta motivet att bilda Vattenfall AB år 1991 var enligt förarbetena 79<br />
en effektivare förvaltning <strong>av</strong> statens kapital genom ökad intern effektivitet<br />
<strong>och</strong> därmed ökad <strong>av</strong>kastningsförmåga. Bolagsformen antogs också ge goda<br />
möjligheter till insyn <strong>och</strong> styrning enligt ägarens intentioner. Vidare konstaterades<br />
att Vattenfall AB i vissa delar kommer att vara dominerande på den<br />
svenska marknaden <strong>och</strong> att denna dominans inte bör öka. Enligt den nytillträdda<br />
borgerliga regeringen, borde bolagiseringen också genomföras på ett<br />
sådant sätt att förutsättningarna för en ökad <strong>och</strong> effektivare konkurrens på<br />
den svenska elmarknaden förbättras. Samtidigt sades att bolaget, med hänsyn<br />
till den ökande internationaliseringen, bör ges möjligheter att konkurrera<br />
med de europeiska kraftföretagen. 80<br />
Riksdagens näringsutskott har i samband med 2002 års energibeslut uttalat<br />
följande. 81<br />
Utskottet vill ånyo upprepa att Vattenfall är en viktig nationell resurs på<br />
energiområdet, inte minst vad gäller omställningen <strong>av</strong> energisystemet.<br />
78<br />
Med aktiv menas antingen att man omförhandlat sitt <strong>av</strong>tal med nuvarande leverantör eller<br />
att man bytt elhandelsbolag. Hushåll med större förbrukning är mer aktiva konsumenter än<br />
hushåll med låg förbrukning.<br />
79<br />
Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt.<br />
80<br />
Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföringen <strong>av</strong> verksamheten vid statens vattenfallsverk<br />
till aktiebolagsform.<br />
81<br />
Näringsutskottets betänkande (2001/02:NU17) Energipolitik.<br />
84
Bolagets ekonomiska styrka bidrar bl.a. till att den svenska industrin får<br />
tillgång till el till rimliga priser.<br />
Riksrevisionen har i en granskning bl.a. studerat statens styrning <strong>av</strong> Vattenfall<br />
AB. 82 En fråga i granskningen har gällt hur kr<strong>av</strong>et på affärsmässighet<br />
förhåller sig till miljö- <strong>och</strong> energipolitiska mål som beslutats <strong>av</strong> riksdagen. I<br />
vissa <strong>av</strong>seenden är det ett motsvarande förhållande mellan affärsmässighet<br />
<strong>och</strong> den ovan refererade ambitionen att bolagiseringen skulle förbättra förutsättningarna<br />
för en ökad <strong>och</strong> effektivare konkurrens på den svenska elmarknaden.<br />
Denna senare fråga har Riksrevisionen inte granskat, men risken för<br />
konflikter mellan dessa båda mål är enligt vår mening tydlig.<br />
Som exempel kan Vattenfalls expansion i Tyskland <strong>och</strong> Polen ges. 83 Enligt<br />
Riksrevisionen fick Vattenfall en ansträngd balansräkning vid expansionen i<br />
Tyskland <strong>och</strong> Polen. Kreditbetyget sänktes kraftigt. Vattenfall prioriterade<br />
ett gynnsamt kassaflöde från verksamheten för att kunna betala <strong>av</strong> på sina<br />
lån. Prishöjningar <strong>och</strong> högre marginaler från elförsäljningen samt effektiviseringar<br />
har gynnat affärerna <strong>och</strong> därmed kreditbetyget. Affärsmässigheten<br />
har, åtminstone på kort sikt, således prioriterats före en priskonkurrens på<br />
befintliga <strong>marknader</strong>. Ur ett konsumentperspektiv blir denna expansion<br />
motiverad endast om det är en förutsättning för en bättre – eller åtminstone<br />
inte försämrad – konkurrens på längre sikt. Argument för det senare synsättet<br />
skulle kunna vara att Vattenfall inte klarar sig i konkurrensen mot<br />
andra, i huvudsak internationella aktörer, om man inte expanderar. Det ligger<br />
utanför vårt uppdrag att närmare analysera motiven bakom <strong>och</strong> styrningen<br />
<strong>av</strong> Vattenfalls agerande i detta fall. Vi konstaterar dock att det finns en –<br />
åtminstone på kort sikt – uppenbar målkonflikt mellan kr<strong>av</strong>et på affärsmässighet<br />
<strong>och</strong> önskan att Vattenfall skall bidra till en ökad konkurrens.<br />
Ett ytterligare konstaterande är att Vattenfall är det statliga bolag som ger<br />
störst <strong>av</strong>kastning till ägaren, dvs. till statskassan. 84 Även här kan en målkonflikt<br />
ses mellan statens kr<strong>av</strong> som ägare respektive statens önskan om en<br />
god konkurrens på elmarknaden. 85<br />
Kort- <strong>och</strong> långsiktig balans<br />
Före liberaliseringen fanns en informell samordning <strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong><br />
distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i<br />
Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att<br />
reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen<br />
var högst. Genom att produktion <strong>och</strong> handel skedde i konkurrens, samtidigt<br />
som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns utrymme att minska på<br />
82 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag <strong>och</strong> statens styrning (RiR 2004:18).<br />
83 Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag <strong>och</strong> statens styrning (RiR 2004:18) sid. 13f.<br />
84 Regeringskansliet, Rapport för företag med statligt ägande januari–december 2003.<br />
85 Frågan om statens ägarroll diskuteras närmare i <strong>av</strong>snitt 4.7.<br />
85
kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte längre lönsam för företagen.<br />
Totalt sett minskade kostnaderna för produktion <strong>och</strong> distribution.<br />
Dagens situation är att reservkapaciteten för att upprätthålla den kortsiktiga<br />
balansen har minskat så mycket att speciella lösningar används respektive<br />
utreds för att tillhandahålla reservkapacitet. Detta kan sägas vara ett marknadsmisslyckande,<br />
då det har stora negativa externa effekter om el inte kan<br />
tillhandahållas som förväntat. För närvarande har Svenska Kraftnät upphandlat<br />
reservkapacitet, samtidigt som man har i uppdrag att utveckla ett<br />
marknadsmässigt system för att hantera tillfälliga effekttoppar. Avsikten är<br />
att upphandlingarna skall upphöra när ett marknadsmässigt system införs.<br />
Den långsiktiga energibalansen påverkas å ena sidan bl.a. <strong>av</strong> ökad efterfrågan,<br />
stängning <strong>av</strong> den första kärnkraftsreaktorn i Barsebäck samt en<br />
eventuell stängning <strong>av</strong> den andra reaktorn i Barsebäck. Å andra sidan ökar<br />
utbytet med andra länder, nya produktionsanläggningar (t.ex. kraftvärmeverk<br />
<strong>och</strong> vindkraftverk) byggs samtidigt som befintliga kärnkraftverk <strong>och</strong><br />
vattenkraftverk renoveras <strong>och</strong> därmed får en ökad kapacitet.<br />
Bevakning <strong>av</strong> konkurrenssituationen<br />
Bevakningen <strong>av</strong> konkurrensen inom produktion <strong>och</strong> handel behöver också<br />
förbättras. Konkurrensverket har hittills inte sett möjligheter att agera för att<br />
motverka den ökade ägarkoncentrationen. Samarbetet mellan de nordiska<br />
konkurrensmyndigheterna kan eventuellt leda till en mer gemensam <strong>och</strong><br />
skärpt tillämpning <strong>av</strong> lagstiftningen. 86 Bättre samarbete behövs även mellan<br />
Konkurrensverket <strong>och</strong> Energimyndigheten i konkurrensfrågor. 87 Frågan om<br />
samarbete mellan generell <strong>och</strong> sektorsspecifik marknadsövervakning diskuteras<br />
närmare i <strong>av</strong>snitt 4.8. Hur konkurrenssituationen utvecklas på den<br />
svenska <strong>och</strong> nordiska elmarknaden påverkas starkt <strong>av</strong> hur den svenska<br />
staten kommer att agera framöver dels som ägare till den största aktören på<br />
marknaden Vattenfall, dels som reglerare <strong>av</strong> marknaden.<br />
Har målen med liberaliseringen nåtts?<br />
<strong>Mål</strong>en för liberaliseringen <strong>av</strong> elmarknaden var att ökad konkurrens skulle ge<br />
rationellt <strong>och</strong> effektivt utnyttjande <strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong> distributionsresurser,<br />
valfrihet <strong>och</strong> flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Till det kan<br />
läggas att bolagiseringen <strong>av</strong> Vattenfall bl.a. skulle ses som ett led i strävandet<br />
att skapa en fungerande elmarknad med effektiv konkurrens. 88 När det<br />
gäller priserna talar man numera om att de skall vara rimliga, istället för<br />
86<br />
Förslag i denna riktning lämnas i en gemensam rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna,<br />
A Powerful Competition Policy – Towards a more coherent competition policy<br />
in the Nordic market for electric power No. 1/2003.<br />
87<br />
Förslag om sådant samarbete ges i <strong>Statskontoret</strong>s rapport Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na<br />
(2003:27).<br />
88<br />
Proposition (1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt.<br />
86
lägsta möjliga, <strong>och</strong> att elen skall tillhandahållas på med omvärlden konkurrenskraftiga<br />
villkor. 89<br />
Ökad konkurrens?<br />
Konkurrensen ökade i <strong>och</strong> med liberaliseringen 1996, eftersom det tidigare<br />
enbart var de riktigt stora kunderna som kunde välja leverantör. Trots det<br />
finns skäl att diskutera i hur hög grad branschen är konkurrensutsatt <strong>och</strong> hur<br />
utvecklingen kan komma att se ut framöver.<br />
Ägarkoncentrationen inom elbranschen var stor redan när liberaliseringen<br />
skedde <strong>och</strong> den har fortsatt att öka. Både gamla aktörer <strong>och</strong> en del <strong>av</strong> de nya<br />
aktörerna (främst i elhandelsledet) som kom till efter 1996 har upphört med<br />
sin verksamhet, blivit uppköpta eller på annat sätt knutna till de sfärer de<br />
stora koncernerna bildat. Särskilt i produktionen är koncentrationen stark i<br />
Sverige, där tre koncerner står för ca 90 procent <strong>av</strong> produktionen. Nya aktörer<br />
har svårt att etablera sig i produktionen, då nya anläggningar har högre<br />
produktionskostnader än dagens dominerande kraftproduktion, storskalig<br />
vattenkraft <strong>och</strong> kärnkraft.<br />
Att konkurrensen på elmarknaden har brister är med facit i hand inte förvånande.<br />
Två förhållanden är särskilt viktiga att peka på i detta sammanhang.<br />
För det första verkar det före liberaliseringen inte ha genomförts tillräckliga<br />
analyser <strong>av</strong> utvecklingen <strong>av</strong> ägandet <strong>och</strong> dess betydelse för marknadens<br />
funktion. Marknaden före liberaliseringen var redan koncentrerad.<br />
P.g.a. höga inträdeskostnader i produktionen kommer få nya aktörer in på<br />
marknaden. Befintliga aktörer växer främst genom uppköp, inte genom att<br />
investera i ny produktion.<br />
För det andra har staten i sin roll som ägare till Vattenfall agerat på ett liknande<br />
sätt som övriga aktörer på marknaden. Detta innebär att expansion<br />
genom uppköp <strong>och</strong> utdelning till ägaren staten har satts före låga priser till<br />
konsumenterna. Genom en annorlunda <strong>av</strong>vägning skulle Vattenfall kunnat<br />
spela en mer aktiv roll för att stärka konkurrensen på elmarknaden. Det är<br />
därför tveksamt om målet att bolagiseringen <strong>av</strong> Vattenfall skulle ske på ett<br />
sådant sätt att förutsättningarna för en ökad <strong>och</strong> effektivare konkurrens på<br />
den svenska elmarknaden förbättrades är uppfyllt.<br />
En åtgärd som vidtagits för att öka konkurrensen var slopande <strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et på<br />
timmätare, så att det blev rimligt även för konsumenter med begränsad förbrukning<br />
att byta elhandelsbolag (eller förhandla med sitt befintliga). Vidare<br />
har konkurrensen i Sverige gynnats <strong>av</strong> att marknaden vidgats så att den,<br />
åtminstone tidvis, omfattar Norden <strong>och</strong> med möjlighet att även handla med<br />
Tyskland, Polen <strong>och</strong> Ryssland. På så sätt ökar såväl utbud som efterfrågan<br />
89 Detta uttryck används i t.ex. Samverkan för en trygg, effektiv <strong>och</strong> miljövänlig energiförsörjning<br />
(prop. 2001/02:143) inför 2002 års energipolitiska beslut.<br />
87
på den gemensamma marknaden. En förutsättning för denna handel är att<br />
överföringsförbindelserna byggts ut. EG:s elmarknadsdirektiv är också en<br />
viktig grund för att konkurrensen skall öka.<br />
Även om konkurrensen kan öka genom att marknaden utökas till allt fler<br />
länder är risken uppenbar att konkurrensen ur den enskilde konsumentens<br />
perspektiv – åtminstone på sikt – inte förbättras på något <strong>av</strong>görande sätt.<br />
Ägarkoncentrationen kan förväntas fortsätta på hela den europeiska elmarknaden,<br />
där för övrigt flera <strong>av</strong> de största elföretagen är helt eller delvis statligt<br />
ägda.<br />
Rationellt utnyttjande <strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong> distributionsresurserna?<br />
Före liberaliseringen fanns en informell samordning <strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong><br />
distributionsresurserna. I huvudsak utgick denna samordning från behovet i<br />
Sverige, vilket bl.a. innebar att det behövdes en viss överkapacitet samt att<br />
reservkapacitet skulle finnas i Sverige för de tillfällen när effektbelastningen<br />
var högst. Genom att produktion <strong>och</strong> handel efter liberaliseringen skedde i<br />
konkurrens, samtidigt som handeln ökade med de nordiska länderna, fanns<br />
utrymme att minska på kapaciteten i Sverige. Reservkapacitet blev inte<br />
längre lönsam för företagen. Totalt sett minskade kostnaderna för produktion<br />
<strong>och</strong> distribution. På så sätt kan målet om ett rationellt utnyttjande <strong>av</strong><br />
produktions- <strong>och</strong> distributionsresurserna sägas ha uppnåtts på kort sikt<br />
genom att tidigare över-/reservkapacitet kunnat begränsas.<br />
Huruvida målet om rationellt utnyttjande <strong>av</strong> produktions- <strong>och</strong> distributionsresurserna<br />
uppfylls även på längre sikt beror på hur de kort- <strong>och</strong> långsiktiga<br />
balanserna hanteras i fortsättningen. Liberaliseringen kan sägas göra åtskillnaden<br />
mellan vad som är företagsekonomiskt <strong>och</strong> samhällsekonomiskt rationellt<br />
tydligare på så sätt att företag inte har några åtaganden utöver vad som<br />
följer <strong>av</strong> de åtaganden man har gentemot sina kunder <strong>och</strong> ägare. I vissa<br />
situationer, som t.ex. vid toppar i effektbelastningen, kan insatser behövas<br />
som går utöver respektive företags åtaganden för att klara samhällets elförsörjning.<br />
Tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor <strong>och</strong> lägsta möjliga priser?<br />
Det ursprungliga målet om lägsta möjliga priser har, som vi konstaterade<br />
ovan, efterhand ändrats till att priserna skall vara rimliga <strong>och</strong> konkurrenskraftiga<br />
med omvärlden. 90 Vi har också konstaterat att priskonkurrensen är<br />
svag. Den största aktören, Vattenfall, har prioriterat expansion genom uppköp<br />
<strong>och</strong> utdelning till ägaren staten före att sänka priserna till kunderna <strong>och</strong><br />
priskonkurrera på marknaden.<br />
90 Vid tiden för liberaliseringen var elpriset lägre i Sverige än i flertalet övriga länder i<br />
Nordeuropa.<br />
88
Konsumenter har möjlighet att välja mellan rörliga priser eller på olika lång<br />
tid bundna priser. På så sätt kan hänsyn tas till olika konsumenters bedömningar<br />
<strong>av</strong> elprisutvecklingen <strong>och</strong> behov <strong>av</strong> trygghet när det gäller elkostnaden.<br />
Det är dock värt att notera att slopandet <strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et på timmätare, vilket<br />
var en förutsättning för de flesta mindre förbrukare att kunna välja elhandelsbolag,<br />
samtidigt innebär att de kunder som saknar timmätare inte har<br />
några ekonomiska motiv att styra sin förbrukning från tider då den totala<br />
förbrukningen <strong>och</strong> spotpriserna är som högst. En motsättning finns således<br />
här mellan mindre konsumenters möjlighet att välja elhandelsbolag <strong>och</strong><br />
önskan att minska den totala förbrukningen vid effekttoppar.<br />
Riksdagen har beslutat att alla nätbolagen senast år 2009 skall ha installerat<br />
elmätare hos alla abonnenter med minst månadsvis fjärr<strong>av</strong>läsning. Månadsvis<br />
<strong>av</strong>läsning ger inte möjlighet att styra priset efter när förbrukningen sker.<br />
Eventuellt kommer dock vissa nätbolag att byta nuvarande äldre mätare mot<br />
timmätare, trots att detta inte krävs.<br />
3.2 Styrningen <strong>av</strong> postmarknaden<br />
3.2.1 Den oreglerade postmarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden regleras<br />
… marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Skalfördelar inom postproduktionen – Statligt brevmonopol med bl.a.<br />
leder till marknadsmakt <strong>och</strong> monopolbeteende.<br />
prisreglering.<br />
Risk för uteblivna utvecklingseffekter – Väl utbyggd postservice inom det<br />
p.g.a. underdimensionering <strong>av</strong> postservice.<br />
statliga monopolet.<br />
… fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Risk för utebliven eller mycket höga – Prisreglering <strong>och</strong> enhetsporto<br />
priser för postservice i vissa delar <strong>av</strong> (korssubventionering inom det<br />
landet.<br />
statliga monopolet).<br />
– Service- <strong>och</strong> kvalitetskr<strong>av</strong> på Postverket<br />
omfattande hela landet.<br />
Den svenska statens engagemang på postområdet började redan på 1600talet<br />
genom inrättandet <strong>av</strong> Det svenska Postverket. Syftet var att förbättra<br />
den statliga administrationen genom att skapa en effektiv förmedling <strong>av</strong><br />
statens interna korrespondens. Först på 1800-talet började privat korrespondens<br />
i större utsträckning att ingå i posten År 1888 klargjordes att Postverket<br />
hade ensamrätt på brevförmedling vilket förtydligades genom 1947 års<br />
kungörelse.<br />
Postproduktion uppvisar olika typer <strong>av</strong> skalfördelar (stordriftsfördelar, samproduktionsfördelar<br />
<strong>och</strong> nätverksfördelar) i delar <strong>av</strong> produktionen. På den<br />
89
oreglerade postmarknaden finns det en risk för att förekomsten <strong>av</strong> dessa<br />
skalfördelar leder till att stora producenter tränger ut mindre <strong>och</strong> att det<br />
uppstår en situation med endast ett eller ett litet fåtal företag med stor marknadsmakt.<br />
91 Ett privat vinstmaximerande företag med marknadsmakt kan<br />
förväntas utnyttja detta genom att ta ut monopolpriser för ett (alltför) litet<br />
utbud <strong>av</strong> posttjänster samt på olika sätt hindra nya företag från att etablera<br />
sig på marknaden. Till följd <strong>av</strong> att staten via Postverket hade monopol på<br />
förmedling <strong>av</strong> brev <strong>och</strong> att verkets priser reglerades, förbättrades emellertid<br />
förutsättningarna att undvika sådant monopolbeteende samtidigt som skalfördelarna<br />
i produktionen kunde nyttjas.<br />
Möjligheten till en effektiv reglering <strong>av</strong> kvaliteten <strong>och</strong> servicen <strong>av</strong> postproduktionen<br />
i det statliga monopolet, gjorde det även möjligt att i större utsträckning<br />
uppnå de utvecklingseffekter som en god postservice kan ge<br />
upphov. God postservice har positiva effekter för samhällsekonomin <strong>och</strong><br />
tillväxten i stort genom att detta underlättar för personkontakter <strong>och</strong> kommunikationer<br />
<strong>och</strong> därigenom framväxten <strong>av</strong> nya <strong>marknader</strong>.<br />
På den oreglerade postmarknaden finns det en risk för utebliven postservice<br />
eller mycket höga priser för servicen i vissa delar <strong>av</strong> landet där kundunderlaget<br />
är litet <strong>och</strong> produktionskostnaderna höga. Av detta skäl kan staten<br />
vilja ”reglera fram” en postservice som är fördelningspolitiskt men inte<br />
nödvändigtvis företagsekonomiskt motiverad. Detta har skett i Sverige<br />
genom politikernas styrning <strong>av</strong> Postverket <strong>och</strong> de kr<strong>av</strong> man ställt på verksamheten.<br />
Kr<strong>av</strong>en har <strong>av</strong>sett såväl kvalitetskr<strong>av</strong> (t.ex. att en viss andel <strong>av</strong><br />
försändelserna skall vara framme inom en dag), servicekr<strong>av</strong> (t.ex. utdelning<br />
<strong>av</strong> post ett visst antal dagar i veckan) som prisregleringar (t.ex. pristak <strong>och</strong><br />
enhetsporto).<br />
91 Sannolikt finns det utrymme för fler företag ju större marknaden är.<br />
90
3.2.2 Den reglerade postmarknaden<br />
Den reglerade marknaden Marknaden liberaliseras<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
successivt<br />
… regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Oklart om hur brevmonopolet skulle<br />
tolkas.<br />
- Brevmonopolet <strong>av</strong>skaffas.<br />
Postverkets monopolställning g<strong>av</strong> - Brevmonopolet <strong>av</strong>skaffas.<br />
dåliga incitament för omställning till nya - Prisreglering <strong>av</strong> <strong>av</strong>gifter för<br />
<strong>och</strong> effektivare metoder för<br />
privatbrev.<br />
brevbefordran.<br />
- Regler om tillgång till postal<br />
infrastruktur.<br />
Ineffektiv styrning <strong>av</strong> Postverkets<br />
verksamhet p.g.a. begränsningar i<br />
affärsverksformen.<br />
- Bolagisering <strong>av</strong> Postverket.<br />
… fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Risk för sjunkande servicenivå i vissa - Lag om grundläggande postservice.<br />
delar <strong>av</strong> landet p.g.a. <strong>av</strong> höga<br />
- Kvalitet <strong>och</strong> service preciseras<br />
produktionskostnader.<br />
genom <strong>av</strong>tal/tillståndsvillkor för<br />
Posten.<br />
- PTS utövar tillsyn.<br />
(- Fortsatt kr<strong>av</strong> på enhetsporto.)<br />
Behov <strong>av</strong> skydda konsumenter som inte - Prisreglering <strong>av</strong> <strong>av</strong>gifter för<br />
har något alternativ till Postens<br />
brevbefordran från stora prishöjningar.<br />
privatbrev.<br />
Brevmonopolet <strong>av</strong>skaffades år 1993 innan Postverket bolagiserades <strong>och</strong><br />
innan en postlag hade trätt i kraft. Detta motiverades bl.a. med att den<br />
rådande situationen g<strong>av</strong> otydliga signaler till marknaden beträffande konkurrensförutsättningarna<br />
för brevverksamhet. Regeringen menade att det<br />
rådde motstridiga signaler genom att det å ena sidan existerade ett brevmonopol,<br />
men att regeringen <strong>och</strong> riksdagen å den andra sidan förordade<br />
konkurrens <strong>och</strong> hade <strong>av</strong>iserat en <strong>av</strong>reglering <strong>av</strong> monopolet. Avvecklingen<br />
<strong>av</strong> monopolet skulle ge en klargörande signal till de olika aktörerna på<br />
marknaden. Ett annat skäl för <strong>av</strong>vecklingen var att det också rådde en allmän<br />
oklarhet om hur brevmonopolet egentligen skulle tolkas <strong>och</strong> hur långt<br />
det sträckte sig. 92 Dessa omständigheter utgör exempel på det vi beskrivit<br />
som ”politisk risk” där osäkerhet om, eller risk för förändringar i, regelverket<br />
riskerar att negativt påverka företagens investeringsvilja.<br />
I sammanhanget kan man peka på det faktum att regeringen före beslutet om<br />
brevmonopolets <strong>av</strong>skaffande, hade uttalat att ensamrätten inte borde <strong>av</strong>skaffas<br />
innan det fanns instrument i form <strong>av</strong> lagstiftning. Att man sedan gjorde<br />
just detta kan i sig ses som ett exempel på en ”politisk risk” som riskerar att<br />
skapa en allmän osäkerhet om marknadsförutsättningarna hos marknadens<br />
aktörer.<br />
92 En förundersökning hade inletts mot CityMail i syfte att pröva om bolagets verksamhet<br />
var förenlig med brevmonopolet eller inte.<br />
91
Ett annat motiv för <strong>av</strong>skaffandet <strong>av</strong> Postverkets ensamrätt <strong>och</strong> införande <strong>av</strong><br />
konkurrens, var att detta förväntades ge incitament för Posten till effektivare<br />
metoder för brevbefordran. Regeringen menade att brevmonopolet försvårade<br />
omställningen till nya <strong>och</strong> bättre metoder för brevbefordran. Genom att<br />
Posten utsattes för konkurrens g<strong>av</strong>s således bättre förutsättningar att höja<br />
bolagets effektivitet.<br />
Även efter det att postmarknaden öppnats för konkurrens förväntades Posten<br />
vara en dominerande producent på postmarknaden. Mot bakgrund <strong>av</strong> detta<br />
menade regeringen att en fortsatt priskontroll <strong>av</strong> <strong>av</strong>gifter för privatpersoners<br />
inrikes befordran <strong>av</strong> brevförsändelser var nödvändig. Skälet var att skydda<br />
konsumenter som inte hade något alternativ till Postens brevbefordran från<br />
alltför kraftiga prishöjningar. Ett annat motiv för priskontrollen var att<br />
minska risken för att Posten korssubventionerade de tjänster kring vilka det<br />
skulle komma att uppstå konkurrens, med intäkterna från sådana tjänster<br />
kring vilket det inte förväntades uppstå någon konkurrens (som privatpersoners<br />
inrikes brevbefordran).<br />
I samband med att postmarknaden öppnades för konkurrens infördes inte<br />
några särskilda bestämmelser om hur postoperatörer skulle garanteras tillgång<br />
till Postens postala infrastruktur. 93 Tanken var istället att tillgången till<br />
bolagets infrastruktur skulle regleras genom frivilligt upprättade <strong>av</strong>tal.<br />
Modellen med frivilliga <strong>av</strong>tal visade sig emellertid inte fungera vilket ledde<br />
till att det senare (år 1999) infördes regler i postlagen som reglerade tillgången<br />
till viss postal infrastruktur.<br />
Ett motiv för bolagiseringen <strong>av</strong> Postverket var att aktiebolagsformen ansågs<br />
vara en mer ändamålsenlig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet<br />
samt för en effektiv styrning <strong>av</strong> verksamheten. 94 Regeringen menade att<br />
erfarenheterna visat att affärsverksformen innebar begränsningar (t.ex. beträffande<br />
förvärv <strong>och</strong> försäljningar, samarbete <strong>och</strong> samägande samt upplåning)<br />
i att bedriva verksamheten på rationellt sätt. Det bedömdes att Postverket<br />
skulle få svårt att utan ändrade verksamhetsförutsättningar upprätthålla<br />
önskad postservice i den snabbt förändrade marknadssituationen med<br />
(förväntad) ökad konkurrens samt teknisk utveckling <strong>och</strong> nya kommunikationsformer.<br />
Genom bolagiseringen g<strong>av</strong>s Posten samma verksamhetsform<br />
som andra aktörer på postmarknaden.<br />
I samband med liberaliseringen <strong>av</strong> postmarknaden genomfördes också ett<br />
antal åtgärder som syftade till att fortsätta att upprätthålla en väl utbyggd<br />
93 Med postal infrastruktur <strong>av</strong>ses i detta <strong>av</strong>snitt postnummersystemet, postboxar samt eftersändnings-<br />
<strong>och</strong> adressändringsfunktionen. Postterminaler, brevsorteringsmaskiner, brevbärare<br />
etc. räknas inte till den postala infrastrukturen.<br />
94 Regeringen hade även tidigare (i 1992 års budgetproposition) framhållit den generella<br />
uppfattningen att det med de styr- <strong>och</strong> uppföljningssystem som gällde för affärsverksformen,<br />
var svårt att göra systematiska bedömningar <strong>av</strong> verkens effektivitet.<br />
92
postservice i hela landet. Det fanns en oro för att öppnandet för konkurrens<br />
<strong>och</strong> vinst- <strong>och</strong> utdelningskr<strong>av</strong> på Posten skulle kunna leda till försämrad<br />
service i de delar <strong>av</strong> landet där produktionskostnaderna är höga. Av fördelningspolitiska<br />
skäl beslutades att omfattningen på den grundläggande postservice<br />
som skulle finnas i (hela) landet skulle fastställas <strong>och</strong> definieras i<br />
den nytillkomna postlagen. I lagen infördes också kr<strong>av</strong> på enhetsporto. Kvaliteten<br />
<strong>och</strong> servicen på den grundläggande posttjänsten preciserades närmare<br />
i ett särskilt <strong>av</strong>tal mellan staten <strong>och</strong> Posten (<strong>och</strong> senare genom tillståndsvillkor<br />
för Posten). Vidare fick PTS i uppgift bl.a. att<br />
• verka för att en väl fungerande postservice finns tillgänglig för alla<br />
enligt de mål som ang<strong>av</strong>s i postlagen,<br />
• att bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets<br />
behov,<br />
• att se till att behovet <strong>av</strong> förmedling <strong>av</strong> blindskriftsförsändelser <strong>och</strong> utsträckt<br />
lantbrevbärarservice för funktionshindrade tillgodoses 95 samt<br />
• att utöva tillsyn över postbefordringsföretagen.<br />
3.2.3 Den liberaliserade postmarknaden<br />
Dagens postmarknad uppvisar …<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
Posten har en dominerande ställning på – Införande <strong>av</strong> fler sektorsspecifika<br />
marknaden vilket ger risk för fortsatt regler på postområdet som<br />
monopolbeteende.<br />
komplement till konkurrenslagen.<br />
– PTS ges en konkurrensbefrämjande<br />
roll även på postområdet.<br />
Posten har konkurrensfördelar på mark- – Överflyttning <strong>av</strong> administrationen <strong>av</strong><br />
naden vilket snedvrider eller förhindrar postnummersystemet till PTS.<br />
konkurrensen.<br />
– Reglering <strong>av</strong> eftersändning i postlagen.<br />
– Ökad tillträdesreglering.<br />
… fördelningsproblem<br />
Viss oklarhet om vilka tjänster som<br />
ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.<br />
Även på dagens liberaliserade postmarknad är Posten fullständigt dominerande<br />
med en total marknadsandel på runt 93 procent. Antalet postföretag<br />
med tillstånd är idag omkring 35 men trenden har de senaste åren varit att<br />
antalet konkurrerande företag snarare har minskat än ökat. De flesta <strong>av</strong><br />
Postens konkurrenter är mycket små <strong>och</strong> endast verksamma lokalt. Den<br />
95 För att finansiera merkostnaderna för den aktör (i praktiken Posten) som <strong>av</strong> PTS g<strong>av</strong>s i<br />
uppdrag att utföra denna tjänst, bidrog staten med särskild ersättning. Så sker än idag.<br />
93
enda större konkurrenten till Posten är CityMail som i huvudsak är verksam<br />
på delmarknaden för sorterade sändningar.<br />
Sedan postmarknaden öppnades för konkurrens har Posten vid ett antal<br />
tillfällen missbrukat sin marknadsmakt <strong>och</strong> dominerande ställning. Posten<br />
har i stor utsträckning aktivt försvarat sitt faktiska monopol på marknaden<br />
genom att använda olika typer <strong>av</strong> konkurrensbegränsande förfaranden som<br />
klandrats <strong>av</strong> Konkurrensverket. Exempel på sådana förfaranden har varit<br />
försvårande <strong>av</strong> tillträde till bolagets postala infrastruktur, trohetsrabatter <strong>och</strong><br />
underprissättning. Posten är ett <strong>av</strong> de företag som träffats <strong>av</strong> flest anmälningar<br />
till Konkurrensverket <strong>och</strong> också flest beslut enligt vilka bolaget ansetts<br />
missbruka sin marknadsdominerande ställning. Få <strong>av</strong> dessa beslut har<br />
överklagats <strong>av</strong> Posten. 96<br />
Vid sidan <strong>av</strong> den postala infrastruktur som Posten har tillgång till (<strong>och</strong> kring<br />
vilken det numera finns särskilda tillträdesregler), finns det ett antal omständigheter<br />
som ger bolaget konkurrensfördelar på marknaden. Många <strong>av</strong><br />
dessa konkurrensfördelar har uppkommit som en konsekvens <strong>av</strong> att Posten<br />
tidigare hade en formell ensamrätt på brevbefordran. PTS har identifierat<br />
följande konkurrensfördelar för Posten som kan utgöra hinder för nya aktörer<br />
på marknaden: marknadsdominerande ställning, tillgång till ett rikstäckande<br />
produktionsnät, relationer till alla postkunder, samproduktionsfördelar<br />
mellan olika verksamheter samt tillgång till en <strong>av</strong> landets mest välkända<br />
företagslogotyper.<br />
Det kan diskuteras om, <strong>och</strong> i sådant fall i vilken utsträckning, det idag finns<br />
en risk för att det postpolitiska målet om att alla skall ha tillgång till en posttjänst<br />
inte kan uppfyllas. PTS har kommit fram till den övergripande slutsatsen<br />
att såväl servicenivå som kvalitet i den samhällsomfattande posttjänsten,<br />
svarar mot de kr<strong>av</strong> som uppställts i postlagen, postförordningen <strong>och</strong> Postens<br />
tillståndsvillkor. 97 Myndigheten bedömer sammantaget att samhällets behov<br />
<strong>av</strong> posttjänster har varit tillgodosett. Samtidigt menar myndigheten att det<br />
råder en viss oklarhet beträffande vilka tjänster som ingår i den samhällsomfattande<br />
posttjänsten <strong>och</strong> att det därför finns anledning att göra vissa preciseringar<br />
i Postens tillståndsvillkor. 98 Vidare anser PTS att de regler som<br />
finns för att tillgodose äldres <strong>och</strong> funktionshindrades behov <strong>av</strong> postservice<br />
(förmedling <strong>av</strong> blindskriftsförsändelser <strong>och</strong> utsträckt lantbrevbärarservice)<br />
är tillfyllest. 99<br />
96<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7),<br />
sid. 38–40.<br />
97<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7),<br />
sid. 14.<br />
98<br />
Post- <strong>och</strong> kassaserviceutredningen (dir. 2003:117) har fått i uppdrag att (bl.a.) analysera<br />
det befintliga postpolitiska målet <strong>och</strong> vid behov föreslå förändringar <strong>av</strong> detta.<br />
99<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7),<br />
sid. 58.<br />
94
3.2.4 Slutdiskussion<br />
Konkurrenssituationen på postmarknaden <strong>och</strong> regeringens<br />
ägarutövande över Posten AB<br />
Posten är idag fullständigt dominerande på den svenska postmarknaden med<br />
en marknadsandel på runt 93 procent <strong>av</strong> den totala marknaden <strong>och</strong> runt 90<br />
procent på den mest konkurrensutsatta delmarknaden sändningar. Mot bakgrund<br />
<strong>av</strong> målet för liberaliseringen om ökad konkurrens på postområdet,<br />
menar vi att marknadssituationen är att betrakta som ett misslyckande från<br />
reglerarens/statens sida.<br />
När det gäller statens ägarinflytande över Posten kan man börja med att<br />
konstatera att det finns en inbyggd målkonflikt mellan statsmakternas ambition<br />
(uttalad i samband med såväl monopolets <strong>av</strong>skaffande som senare), att<br />
åstadkomma ökad konkurrens på postmarknaden å den ena sidan <strong>och</strong> målsättningen<br />
att Posten skall verka under affärsmässiga villkor <strong>och</strong> ge marknadsmässig<br />
<strong>av</strong>kastning åt ägaren å den andra. Mot bakgrund <strong>av</strong> Postens<br />
dominerande ställning på marknaden kan det finnas anledning att se över<br />
behovet <strong>och</strong> möjligheten <strong>av</strong> att tydligt klargöra vilken prissättningsstrategi<br />
som bolaget skall följa, dvs. om bolaget skall vara vinstmaximerande eller<br />
sätta genomsnittspriser. 100<br />
Det bör diskuteras på vilket sätt <strong>och</strong> i vilken utsträckning som regeringen<br />
genom sitt ägarinflytande i Posten har ett ansvar för bolagets agerande på<br />
postmarknaden <strong>och</strong> därmed för den konkurrenssituation som nu råder på<br />
marknaden. Regeringen har i flera olika sammanhang under liberaliseringsprocessen<br />
framhållit att Posten skall ges samma förutsättningar <strong>och</strong> ha<br />
samma kr<strong>av</strong> på sin verksamhet som privata aktörer. Icke desto mindre<br />
väcker Konkurrensverkets många beslut om Postens missbruk <strong>av</strong> dominerande<br />
ställning frågan om ägarens styrning <strong>av</strong> bolaget.<br />
Vi instämmer i PTS uppfattning att statens ägarrepresentanter synes ha förhållit<br />
sig förhållandevis passiva under tiden efter liberaliseringen mot bakgrund<br />
<strong>av</strong> Postens tämligen omfattande konkurrensbegränsande aktiviteter.<br />
Detta gäller exempelvis ägarens styrning <strong>och</strong> hantering <strong>av</strong> frågan om konkurrenters<br />
tillgång till Postens infrastruktur. Frågan är om inte regeringen i<br />
den löpande ägarförvaltningen kunde <strong>och</strong> borde ha agerat i syfte att underlätta<br />
<strong>av</strong>tal med andra operatörer, exempelvis genom att ställa särskilda kr<strong>av</strong><br />
om tillgång till postboxar i de första <strong>av</strong>talen som slöts mellan staten <strong>och</strong><br />
Posten. Kartläggningen <strong>av</strong> beslutsprocessen kring postmarknadens liberalisering,<br />
har visat att statens olika <strong>av</strong>tal med bolaget endast har klargjort<br />
bolagets skyldighet att ”samråda” med andra intressenter om postnummersystemet<br />
<strong>och</strong> att informera om planerade förändringar i densamma.<br />
100 Andersson, P., diskuterar denna fråga närmare i rapporten Tio år efter postmarknaden<br />
<strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong> reformförslag (April 2004), sid. 57.<br />
95
På samma sätt som regeringen (i synnerhet under senare år) har betonat vikten<br />
<strong>av</strong> att de statliga företagen skall agera som föredöme i olika <strong>av</strong>seenden<br />
(med <strong>av</strong>seende på exempelvis jämställdhet, mångfald <strong>och</strong> arbetsgivarpolitik),<br />
kan man hävda att regeringen också mer aktivt borde ha kunnat se till<br />
att Posten agerat som ett föredöme när det gäller att inte missbruka den<br />
dominerande ställningen på marknaden. 101<br />
Tillgången till Postens infrastruktur <strong>och</strong> möjligheten att åstadkomma<br />
ökad tillträdesreglering<br />
PTS har gjort den sammantagna bedömningen att regleringen <strong>av</strong> tillgängligheten<br />
till Postens postala infrastruktur i huvudsak har fungerat i enlighet<br />
med intentionerna <strong>och</strong> att regleringen har varit en väsentlig förutsättning för<br />
utvecklingen <strong>av</strong> konkurrens. 102 Samtidigt menar emellertid myndigheten att<br />
det är en brist att eftersändning inte omfattas <strong>av</strong> postlagens regler om tillgänglighet<br />
till postal infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. En annan<br />
fråga att diskutera i detta sammanhang rör Postens uppgift att förvalta postnummersystemet.<br />
PTS menar att så länge systemet förvaltas i enlighet med<br />
dess syfte att möjliggöra en effektiv sortering <strong>och</strong> befordran samt att den<br />
sker på ett konkurrensneutralt sätt, finns det inte några bärande invändningar<br />
mot den nuvarande regleringen. 103<br />
Oberoende <strong>av</strong> PTS bedömningar kvarstår det faktum att Posten utgör den<br />
dominerande aktören på postmarknaden <strong>och</strong> att man inte kan tala om en<br />
fungerande konkurrens på marknaden. Det kan därför diskuteras huruvida<br />
en överföring <strong>av</strong> den postala infrastrukturen till en fristående förvaltningsmyndighet<br />
eller affärsverk, skulle stimulera konkurrensen mellan Posten<br />
<strong>och</strong> existerande <strong>och</strong> potentiella konkurrenter. Frågan som emellertid också<br />
måste ställas är om det mot bakgrund <strong>av</strong> de skalfördelar som finns inom<br />
postproduktion, överhuvudtaget är möjligt för ett nytt postföretag att etablera<br />
en verksamhet över hela landet parallellt <strong>och</strong> i konkurrens med Postens<br />
verksamhet. 104 Kanske är det mer realistiskt att i första hand försöka ge<br />
förutsättningar till nyetablering <strong>och</strong> mer konkurrens inom delar <strong>av</strong> Postens<br />
verksamhet. Detta sker redan idag i viss utsträckning genom CityMail:s<br />
geografiska <strong>och</strong> produktmässiga koncentration samt de små postoperatörernas<br />
lokala verksamhet.<br />
Genom att i större utsträckning skapa tillträde till Postens olika produktionsled<br />
<strong>och</strong> infrastruktur, kan ökad konkurrens åstadkommas utan att stimulera<br />
till sådant inträde på marknaden som innebär en totalt sett minskad effekti-<br />
101 I <strong>av</strong>snitt 4.7 utvecklar vi diskussion beträffande ägarstyrningen <strong>av</strong> statens olika bolag.<br />
102 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 38.<br />
103 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 50.<br />
104 Mer tänkbart är kanske att exempelvis ett stort utländskt postföretag är beredd att gå in<br />
<strong>och</strong> ta över den nationella postmarknaden <strong>och</strong> genom PTS tillståndvillkor åläggs att tillhanda<br />
den samhällsomfattande posttjänsten.<br />
96
vitet inom postproduktionen. Förutsättningarna för ökad tillträdesreglering<br />
till olika delar <strong>av</strong> Postens produktionsled bör studeras närmare.<br />
Angående regelverket på postområdet i övrigt<br />
Beträffande regelverket på postområdet i övrigt kan man konstatera att postlagen<br />
vid dess tillkomst år 1994 inte kom att innehålla några konkurrensbefrämjande<br />
regler för postmarknaden. Vår kartläggning visar att behovet <strong>och</strong><br />
möjligheten <strong>av</strong> särskilda konkurrensbefrämjande regler på postområdet inte<br />
berördes närmare i förarbetena till lagen. 105 Detta kan jämföras med telelagen<br />
som trädde i kraft året innan i vilken effektiv konkurrens sågs ett<br />
<strong>medel</strong> för att nå de telepolitiska målen. Sett i efterhand menar PTS att liberaliseringens<br />
följdlagstiftning på postområdet synes ha varit för knapphändig<br />
när det gällde att skapa gynnsamma konkurrensförutsättningar. 106 Vi<br />
delar denna bedömning.<br />
Beträffande frågan om eventuella regler för konkurrenters tillgång till<br />
Postens postboxar m.m. framhöll den dåvarande regeringen i förarbetena till<br />
postlagen, att den ville <strong>av</strong>vakta den praktiska utvecklingen innan den tog<br />
slutlig ställning. Det är lätt att i efterhand kritisera regeringen för att inte ha<br />
insett behovet <strong>av</strong> att reglera tillgången till åtminstone delar <strong>av</strong> Postens infrastruktur<br />
redan i samband med postlagens ikraftträdande. Icke desto mindre<br />
kan det vara aningen naivt att tro att frivilliga överenskommelser är möjliga<br />
i en situation med så pass ojämna styrkeförhållanden som skulle komma att<br />
gälla på postmarknaden.<br />
Med syfte att förhindra oseriösa företag från att träda in på postmarknaden<br />
infördes år 1997 regler om tillståndsplikt för brevbefordran. Tillståndsplikt<br />
kan utgöra tillträdesproblem på en marknad. Regelverket <strong>och</strong> PTS tillämpning<br />
i prövningen anses emellertid vara relativt ”generös” <strong>och</strong> kan därmed<br />
inte hävdas utgöra ett faktiskt etableringshinder. Vidare anses års<strong>av</strong>gifterna<br />
för bedrivande <strong>av</strong> postverksamhet vara låga. PTS menar att införandet <strong>av</strong><br />
tillståndsplikt har underlättat tillsynsverksamheten eftersom myndigheten<br />
genom förhandsprövningen kan <strong>av</strong>styra försök från oseriösa företag att få<br />
tillträde till postmarknaden. 107<br />
Angående konkurrenstillsynen på postområdet<br />
Beträffande Konkurrensverkets agerande på postområdet har PTS pekat på<br />
att myndighetens fokusering på postmarknaden den första tiden efter liberaliseringen<br />
var begränsad <strong>och</strong> att verkets handläggning <strong>av</strong> anmälningarna<br />
mot Posten i inledningsskedet synes ha präglats <strong>av</strong> ett visst mått <strong>av</strong> återhåll-<br />
105<br />
Regeringen framhöll i mer allmänna ordalag statens strävan efter konkurrensneutralitet<br />
på marknaden.<br />
106<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 44.<br />
107<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 23.<br />
97
samhet <strong>och</strong> tolerans. Mot bakgrund <strong>av</strong> Postens totalt dominerande ställning<br />
på marknaden <strong>och</strong> det begränsade konkurrenstryck som rådde efter liberaliseringen,<br />
menar PTS att marknaden istället skulle ha varit föremål för särskild<br />
uppmärksamhet. 108<br />
PTS har en otydlig <strong>och</strong> begränsad roll när det gäller främjandet <strong>av</strong> konkurrensen<br />
på postområdet. Trots att PTS (sedan år 1997) har ett sektorsansvar<br />
för postområdet har myndigheten inte någon utpekad konkurrensbefrämjande<br />
uppgift på postområdet. 109 Myndigheten har inte några närmare befogenheter<br />
att aktivt främja konkurrensen vid sidan <strong>av</strong> den förhandlingsroll man<br />
har beträffande tillgång till postal infrastruktur. Detta riskerar att begränsa<br />
möjligheten att på egen hand ta initiativ <strong>och</strong> vidta nödvändiga konkurrensbefrämjande<br />
åtgärder. Mot bakgrund <strong>av</strong> detta kan det finnas anledning att<br />
överväga att tilldela PTS en mer uttalad konkurrensbefrämjande roll på<br />
postområdet på samma sätt som myndigheten idag har på teleområdet.<br />
Vidare kan det finnas anledning att identifiera <strong>och</strong> studera behovet <strong>av</strong> ytterligare<br />
sektorsspecifika regler på postområdet i syfte att främja konkurrensen.<br />
Ett tänkbart exempel på sektorsspecifik regel i konkurrensfrämjande<br />
syfte, är kr<strong>av</strong> på särredovisning <strong>av</strong> kostnader <strong>och</strong> intäkter inom olika verksamheter<br />
hos postföretag med en dominerande ställning på marknaden. Ett<br />
sådant kr<strong>av</strong> ökar transparensen <strong>och</strong> kan därmed göra det lättare att göra<br />
bedömningar om eventuell förekomst <strong>av</strong> korssubventionering <strong>och</strong> underprissättning.<br />
I sammanhanget kan nämnas att PTS har pekat på att det krävs<br />
ytterligare utredning för att kunna besvara frågan huruvida Postens brev-<br />
<strong>och</strong> pakettjänster fullt ut uppfyller postlagens kr<strong>av</strong> på att den som tillhandahåller<br />
den samhällsomfattande posttjänsten, skall tillhandahålla tjänsten till<br />
priser som grundar sig på kostnaderna. 110<br />
Angående bolagiseringen <strong>av</strong> Postverket<br />
Huruvida en bolagisering <strong>av</strong> Postverket var nödvändig för att åstadkomma<br />
åsyftade effekter (bättre styrning <strong>av</strong> verksamheten <strong>och</strong> upprätthållande <strong>av</strong><br />
önskad postservice) kan diskuteras. Det faktum att Posten även efter liberaliseringen<br />
hade olika typer <strong>av</strong> samhällsåtaganden samt för den grundläggande<br />
kassatjänsten erhöll stora anslag, talar i sig mot bolagsformen. Det kan<br />
ifrågasättas i vilken utsträckning Postverket faktiskt uppfyllde de s.k. bolagiseringskriterier<br />
111 som regeringen hade satt upp <strong>och</strong> som skulle vara uppfyllda<br />
för att en verksamhet skulle anses lämplig att bolagisera. Redan vid<br />
en enkel analys skulle man kunna hävda att kriteriet om att verksamheten<br />
108<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 41.<br />
109<br />
Enligt myndighetsinstruktionen skall PTS emellertid främja att marknaden ”…fungerar<br />
effektivt ur såväl ett konsument- som regionalpolitiskt perspektiv.”<br />
110<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-<br />
2003:7), sid. 35.<br />
111<br />
Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1).<br />
98
skall bedrivas under fungerande konkurrens samt kriteriet om att verksamheten<br />
inte primärt skall styras <strong>av</strong> politiska uppgifter, inte var uppfyllda vid<br />
tidpunkten för bolagiseringen <strong>av</strong> Postverket. 112<br />
Beträffande frågan om styrningen <strong>av</strong> Posten (såväl den interna som ägarens<br />
styrning) är det inte på förhand givet att detta kommer att ske mer effektivt<br />
bara för att man genomför en bolagisering <strong>av</strong> verksamheten. Associationsformen<br />
i sig torde vara mindre <strong>av</strong>görande för en effektiv styrning än ägarens<br />
<strong>och</strong> ledningens kunskap om, <strong>och</strong> engagemang i, det reglerade företaget <strong>och</strong><br />
den aktuella marknaden. På samma sätt är det inte heller självklart att det<br />
krävdes att Postverket bolagiserades för att kunna upprätthålla önskad postservice.<br />
113 Andersson menar att bolagiseringen i sig knappast har lett till<br />
några påvisbara förbättringar vad gäller postsektorn, jämfört med hur ett<br />
alert affärsverk kunde ha förväntats agera. 114<br />
För bolagiseringen talar emellertid ambitionen att åstadkomma konkurrens<br />
på postmarkanden på lika villkor. Regeringen hyste förhoppningar om att<br />
liberaliseringen skulle ge en ökad konkurrens på åtminstone vissa del<strong>marknader</strong><br />
<strong>och</strong> att Posten därför skulle ges möjlighet att agera på lika villkor.<br />
Samtidigt innebar bolagets samhällsåtaganden <strong>och</strong> erhållandet <strong>av</strong> anslag för<br />
kassaservicen, att konkurrenssituationen för bolaget redan i utgångsläget<br />
skilde sig från konkurrenternas. Vidare kan man peka på att det finns en viss<br />
grad <strong>av</strong> självmotsägelse i det faktum att regeringen bolagiserade Posten för<br />
att åstadkomma konkurrens på lika villkor, samtidigt som man bedömde att<br />
bolaget skulle vara den dominerande aktören på postmarknaden även i framtiden.<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen <strong>av</strong> postmarknaden var att<br />
skapa en ökad konkurrens (inom åtminstone vissa del<strong>marknader</strong>) som i sin<br />
tur förväntades ge lägre kostnader samt incitament till nya <strong>och</strong> bättre metoder<br />
för brevbefordran till gagn för konsumenterna.<br />
Även om Posten idag alltjämt har en mycket dominerande ställning på postmarknaden<br />
har konkurrens trots allt uppstått på åtminstone vissa del<strong>marknader</strong><br />
i enlighet med intentionerna. Antalet operatörer är idag runt 35, även<br />
om de flesta är mycket små <strong>och</strong> endast verksamma lokalt. Samtidigt är det<br />
svårt att hävda att dagens situation med en total marknadsandel för Posten<br />
112 I <strong>av</strong>snitt 4.7 som handlar om staten <strong>och</strong> dess bolag, utvecklar vi diskussionen om bolagiseringar<br />
<strong>av</strong> statliga verksamheter samt regeringens bolagiseringskriterier.<br />
113 I rapporten Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både <strong>och</strong>? (2002:3) visade <strong>Statskontoret</strong><br />
att det, givet att statsmakterna så önskade, var möjligt att förbättra förutsättningarna<br />
för SMHI att bedriva affärsverksamhet i myndighetsformen.<br />
114 Andersson, P., Tio år efter postmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong> reformförslag<br />
(April 2004), sid. 52.<br />
99
på runt 93 procent ligger i linje med förväntningarna om ”ökad konkurrens”<br />
på postområdet.<br />
Priserna på olika postprodukter har såväl ökat som minskat efter liberaliseringen.<br />
Priserna för produktgruppen ”enstaka brev” har emellertid stigit<br />
kraftigt i pris i förhållande till KPI <strong>och</strong> i snabbare takt än andra produktgrupper.<br />
För olika typer <strong>av</strong> sorterade sändningar har prisökningarna varit<br />
betydligt lägre <strong>och</strong> i vissa fall t.o.m. sjunkit i reala termer eller stigit i lägre<br />
takt än KPI. Den stora vinsten med <strong>av</strong>seende på priserna är emellertid att<br />
prisstrukturen överlag har anpassats så att priserna för olika produkter i<br />
större utsträckning motsvarar kostnaderna. I denna mening har postmarknaden<br />
blivit mer effektiv. En generell slutsats man kan dra är vidare att det har<br />
skett störst prisökningar för de produkter där konkurrenter till Posten saknas.<br />
115<br />
I enlighet med förväntningarna synes faktisk <strong>och</strong> potentiell konkurrens ha<br />
stimulerat Posten till effektivitetshöjningar i verksamheten. Postens produktivitet<br />
har enligt bedömningar sannolikt förbättrats under den aktuella perioden,<br />
men det anses svårt att säga hur mycket <strong>av</strong>regleringen i sig har betytt<br />
för detta. En betydande organisatorisk utveckling har icke desto mindre<br />
skett inom bolaget. Det faktum att konkurrensen g<strong>av</strong>s ett ansikte genom<br />
CityMail, gjorde sannolikt förändringsbenägenheten i organisationen större<br />
<strong>och</strong> skyndade på vissa rationaliseringsprocesser såsom införande <strong>av</strong> maskinsortering.<br />
116 Vidare kan framhållas att CityMail har introducerat nya metoder<br />
för brevbefordran vilket lett till lägre produktionskostnader, exempelvis<br />
genom att <strong>av</strong>sändarna i större utsträckning deltar i produktionsprocessen <strong>och</strong><br />
genom att utdelning sker färre dagar i veckan.<br />
115 Diskussionen om prisutvecklingen baseras på uppgifter <strong>och</strong> slutsatser från Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsens rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (PTS-ER-2003:7)<br />
samt Peter Anderssons rapport Tio år efter postmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong><br />
reformförslag (April 2004).<br />
116 Diskussionen om Postens produktivitetsutveckling är hämtad från Peter Anderssons<br />
rapport Tio år efter postmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong> reformförslag (April 2004),<br />
sid. 50–51.<br />
100
3.3 Styrningen <strong>av</strong> telemarknaden<br />
3.3.1 Den oreglerade telemarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden regleras<br />
Marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Stordriftsfördelar i utbyggnad <strong>och</strong> drift <strong>av</strong> – Statligt ägande <strong>av</strong> nät <strong>och</strong> ansvar<br />
nätet samt samordningsfördelar <strong>och</strong> nät- för drift <strong>och</strong> utvecklingen på televerkseffekter<br />
skapar risk för monopol med marknaden genom myndigheten<br />
åtföljande höga priser, ineffektivitet <strong>och</strong> Televerket.<br />
långsam teknikutveckling.<br />
– Tjänster till hushåll <strong>och</strong> företag<br />
med direkt anslutning prisregleras,<br />
i övrigt friare prissättning.<br />
– Televerket har anslutningsmonopol<br />
för viss utrustning.<br />
Uteblivna utvecklingseffekter genom – Statligt engagemang i utbyggnad<br />
underdimensionering <strong>av</strong> nät <strong>och</strong> tjänster. <strong>av</strong> nät.<br />
Tekniska tillträdeshinder till infrastruktur – Televerket har ansvar för frekvens-<br />
ger risk för ineffektiv användning <strong>av</strong> nät tilldelning, normgivning <strong>och</strong> test-<br />
<strong>och</strong> radiospektrum<br />
ning <strong>av</strong> utrustning.<br />
Markrättigheter kan skapa problem vid – Televerket har ensam ledningsrätt<br />
utbyggnad.<br />
enligt ledningsrättslagen.<br />
Leveranssäkerhet <strong>och</strong> beredskapsaspekter<br />
otillräckligt tillgodosedda<br />
– Televerket är beredskapsansvarig.<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Högre kostnader för utbyggnad <strong>och</strong> drift i – Intern prisutjämning.<br />
vissa delar <strong>av</strong> landet.<br />
– Prisreglering.<br />
Vissa grupper <strong>och</strong> geografiska områden – Televerket skall tillhandahålla<br />
blir utan teletjänster.<br />
vissa samhällsomfattande tjänster<br />
till rimliga priser<br />
Teletjänster karaktäriseras <strong>av</strong> att det finns stordriftsfördelar i utbyggnad <strong>och</strong><br />
drift <strong>av</strong> teleinfrastruktur. Produktion <strong>av</strong> teletjänster med nyttjande <strong>av</strong> ett <strong>och</strong><br />
samma telenät resulterar vidare i nätverkseffekter, dvs. att värdet <strong>av</strong> att vara<br />
ansluten till nätet ökar med antalet abonnenter. Även om det finns konkurrerande<br />
telenät föreligger en risk att användarna inte kan kommunicera med<br />
kunderna i andra nät, vilket minskar värdet <strong>av</strong> att vara ansluten.<br />
En dominerande producent kan utnyttja teknologihinder för att förhindra<br />
inkoppling till sitt nät eller samtrafik med andra nät vilket leder till ett från<br />
samhällsekonomisk synpunkt för litet utbud <strong>av</strong> teletjänster. Det oreglerade<br />
nätmonopolet ger marknadsmakt <strong>och</strong> risk för höga priser <strong>och</strong> ett producentstyrt<br />
<strong>och</strong> icke konsumentanpassat utbud.<br />
Staten tog därför genom Televerket ansvaret för att upprätthålla <strong>och</strong> utveckla<br />
infrastrukturen <strong>och</strong> tillhandahålla teletjänster. Utbudet <strong>av</strong> <strong>och</strong> innehållet i<br />
tjänsterna på marknaden, samt dessas servicenivåer <strong>och</strong> priser, bestämdes i<br />
stor utsträckning <strong>av</strong> Televerket.<br />
101
Televerkets anslutningsmonopol på viss typ <strong>av</strong> utrustning motiverades utöver<br />
behovet <strong>av</strong> att garantera säkerheten <strong>och</strong> funktionaliteten i nätet också<br />
<strong>av</strong> behovet <strong>av</strong> konkurrensskydd för den teknikutveckling som skedde inom<br />
ramen för det samarbete som fanns mellan Televerket <strong>och</strong> LM Eriksson.<br />
Därutöver ansvarade Televerket för att bestämma villkor <strong>och</strong> ge tillstånd för<br />
anslutning <strong>av</strong> annan utrustning. Inom Televerket fanns också frekvensförvaltningen<br />
som ansvarade för fördelningen <strong>av</strong> radiofrekvenser. 117<br />
Styrningen <strong>av</strong> marknaden skedde således genom Televerket som därmed,<br />
utöver att vara dominerande leverantör <strong>av</strong> teletjänster, också <strong>av</strong>gjorde de<br />
närmare villkoren för såväl andra företag inom telekombranschen som för<br />
slutkunderna.<br />
Teletjänster är i viss mån <strong>och</strong> i vissa situationer att karaktärisera som kollektiva<br />
nyttigheter i samhället. Att de finns <strong>och</strong> kan levereras med en viss<br />
säkerhet i oförutsedda situationer <strong>och</strong> vid externa påfrestningar representerar<br />
ett värde för konsumenterna <strong>och</strong> för samhället som helhet, som inte<br />
korresponderar med de kostnader <strong>och</strong> det pris en sådan leveranssäkerhet kan<br />
inbringa för en privat producent. Via Televerket åtog sig staten därför ansvaret<br />
för att åstadkomma sådan beredskaps- <strong>och</strong> leveranssäkerhet.<br />
Fördelningsproblem uppstår på den oreglerade marknaden genom att kostnader<br />
för utbyggnad <strong>och</strong> drift <strong>av</strong> teleanläggningar är högre i glesbefolkade<br />
delar <strong>av</strong> landet med ett mindre kundunderlag. I den mån produktion <strong>av</strong> teletjänster<br />
inte uteblir helt riskerar de högre produktionskostnaderna att leda<br />
till högre priser <strong>och</strong> ett mer begränsat utbud <strong>av</strong> tjänster till teleabonnenterna<br />
i dessa delar <strong>av</strong> landet. Vidare finns vissa utsatta grupper med behov <strong>av</strong><br />
anpassade tjänster men utan tillräcklig betalningsförmåga som kommer att<br />
bli utan tjänster på den oreglerade marknaden. Televerket hade därför i särskild<br />
uppgift att tillhandahålla vissa s.k. samhällsomfattande tjänster, t.ex.<br />
anslutning till det allmänna telenätet för alla till rimliga priser, tjänster anpassade<br />
för funktionshindrade <strong>och</strong> telefonautomater. Därutöver skulle Televerket<br />
tillhandahålla abonnentförteckning, nummerupplysning samt hantera<br />
nödsamtal.<br />
117 Sådana används förutom i samhälleliga funktioner som t.ex. sjöräddning, polis <strong>och</strong><br />
brandkår även i kommersiell verksamhet som rundradio <strong>och</strong> TV samt som kommunikations<strong>medel</strong><br />
i bl.a. transportsektorn.<br />
102
3.3.2 Den reglerade telemarknaden<br />
Den reglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden liberaliseras successivt<br />
… regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Brist på konkurrens leder till höga eller – Anslutningsmonopolet <strong>av</strong>vecklas.<br />
snedvridna priser <strong>och</strong> otillräcklig kundanpassning<br />
<strong>och</strong> utveckling <strong>av</strong> tjänsteutbudet.<br />
– Konkurrenter får tillträde till telenätet.<br />
– Televerket blir bolag (Telia AB).<br />
– PTS inrättas för marknadsövervakning<br />
<strong>och</strong> myndighetsuppgifter.<br />
Ineffektiv (snedvriden) prissättning till följd – Prisregleringen på slutkundtjänster<br />
<strong>av</strong> prisreglering.<br />
ersätts <strong>av</strong> kostnadsorientering <strong>och</strong><br />
Telias priser ombalanseras.<br />
Styrproblem genom <strong>av</strong>gifts- <strong>och</strong> tillträdes- – PTS får ökad makt att ingripa <strong>och</strong><br />
regleringar<br />
<strong>av</strong>göra samtrafik<strong>av</strong>gifter <strong>och</strong> andra<br />
anslutningsvillkor.<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Dålig mobiltäckning leder till utebliven – Allmänt inbjudningsförfarande<br />
service för abonnenter i glesbygd.<br />
(skönhetstävling).<br />
– Villkor knutna till mobilteletillstånd.<br />
Olönsamt bygga ut datakommunikationer – Offentliga subventioner till nätut-<br />
på mindre orter.<br />
byggnad.<br />
Utebliven service till vissa grupper – Förpliktelse att tillhandahålla<br />
(funktionshindrade, samhällsomfattande service mot viss ersättning eller<br />
tjänster ex. telefonautomater i glesbygd) offentlig upphandling via PTS<br />
Bristande beredskaps- <strong>och</strong> totalförsvars- – PTS upphandlar säkerhetshöjande<br />
hänsyn<br />
åtgärder.<br />
– Funktions- <strong>och</strong> säkerhetskr<strong>av</strong> i fred<br />
<strong>och</strong> krig på operatörer som erbjuder<br />
allmänt tillgängliga telefonitjänster.<br />
Liberaliseringen <strong>av</strong> telemarknaden har huvudsakligen skett genom en successiv<br />
påreglering <strong>och</strong> genom att införa regler <strong>och</strong> begränsningar <strong>av</strong> först<br />
Televerkets/Telias <strong>och</strong> senare även <strong>av</strong> andra etablerade aktörers dominerande<br />
ställning. Eftersom det aldrig har funnits något formellt monopol på<br />
telenät <strong>och</strong> -tjänster, med undantag för anslutningsmonopolet på telefonapparater<br />
<strong>och</strong> växlar samt viss dataanslutning, har liberaliseringen således<br />
inte krävt någon egentlig <strong>av</strong>reglering. Genom telelagens konstruktion som<br />
innebär att det ställs hårdare kr<strong>av</strong> på dominerande aktörer har marknaden<br />
gradvis öppnats för nya aktörer bl.a. genom skärpningar <strong>av</strong> rätten till tillträde<br />
till andras telenät.<br />
Bolagiseringen <strong>av</strong> Televerket <strong>och</strong> överföringen <strong>av</strong> Televerkets tidigare myndighetsuppgifter<br />
först till Telenämnden <strong>och</strong> därefter inrättandet <strong>av</strong> PTS för<br />
marknadsövervakning <strong>och</strong> tillämpning <strong>av</strong> telelagen, var också ett viktigt led<br />
i liberaliseringen <strong>av</strong> telemarknaden. I det bolagiserade Telia skapades en<br />
aktör som skulle jämställas med andra aktörer på marknaden. I fortsättningen<br />
skulle statsmakterna styra marknaden inte genom sitt affärsverk utan<br />
103
genom lagstiftning <strong>och</strong> myndighetskontroll. Utöver de successiva skärpningarna<br />
<strong>av</strong> telelagen har också PTS möjligheter att ingripa mot marknadsaktörerna<br />
gradvis skärpts.<br />
Den genom prisregleringen återhållna prissättningen på vissa tjänster, finansierades<br />
på den reglerade marknaden genom överpriser på andra tjänster.<br />
Därmed kom prissättningen att snedvridas <strong>och</strong> efterfrågan på t.ex. utlandstrafik<br />
<strong>och</strong> teletjänster till företag hölls tillbaka. Televerkets dominans ledde<br />
därtill till en otillräcklig anpassning <strong>och</strong> utveckling <strong>av</strong> tjänsteutbudet.<br />
Således tecknade t.ex. telekunder abonnemang för fasttelefoni <strong>och</strong> betalade<br />
abonnemangs<strong>av</strong>gift enligt <strong>av</strong>tal med ett <strong>och</strong> samma innehåll <strong>och</strong> villkor för<br />
alla, oberoende <strong>av</strong> olika kunders skilda behov.<br />
På den liberaliserade marknaden ålades Telia inledningsvis en skyldighet att<br />
låta andra nät, fasta <strong>och</strong> mobila, samtrafikera med Telias fasta nät till kostnadsbaserade<br />
priser. De närmare villkoren fastställdes dock genom förhandlingar<br />
mellan aktörerna. Eftersom en redan etablerad aktör som Telia <strong>av</strong><br />
uppenbara skäl saknade incitament att underlätta tillträdet för sina konkurrenter<br />
kom förhandlingsförfarandet att resultera i en rad långdragna processer<br />
där parterna hade svårt att enas. Först genom en skärpning <strong>av</strong> lagen fick<br />
PTS möjlighet att aktivt ingripa <strong>och</strong> besluta om samtrafikvillkor, framförallt<br />
<strong>av</strong>seende samtrafik<strong>av</strong>gifter, vilket ledde till att fler kontrakt om samtrafik<br />
kunde slutas. Senare erhöll PTS även möjlighet att ålägga Telias mobilnät<br />
en motsvarande skyldighet att tillämpa kostnadsorientering.<br />
Även på den reglerade marknaden fanns en risk för att tillgången på teletjänster<br />
var underdimensionerad till följd <strong>av</strong> flaskhalseffekter i infrastrukturen<br />
med uteblivna utvecklingseffekter som följd. Bl.a. det begränsade<br />
radiospektrumet innebar risk för trängsel som ökade i takt med utvecklingen<br />
<strong>av</strong> tjänster på marknaden. För att tillförsäkra alla marknadsaktörer en konkurrensneutral<br />
tillgång till radiofrekvenser <strong>och</strong> skapa en effektiv fördelning<br />
överfördes den tidigare frekvensförvaltningen inom Televerket till PTS.<br />
Fördelningen <strong>av</strong> kommersiellt attraktiva radiofrekvenser ägde enligt den nya<br />
ordningen rum genom ett s.k. allmänt inbjudningsförfarande som skulle<br />
göra det möjligt för alla intresserade som uppfyllde grundläggande villkor<br />
att delta i fördelningen <strong>av</strong> frekvenser. Till tillstånden kunde fogas olika<br />
typer <strong>av</strong> specifika kr<strong>av</strong> på omfattning, service <strong>och</strong> utförande.<br />
Frekvenstillstånden för tredje generationens mobiltelefoni (3G) fördelades i<br />
ett sådant förfarande genom s.k. skönhetstävling, där de sökande inte behövde<br />
uppfylla några grundläggande villkor, men där istället fördelningen<br />
<strong>av</strong> frekvenser baserades på hur snabbt <strong>och</strong> hur mycket de sökande åtog sig<br />
att bygga ut mobiltelenät för 3G. De sökandes åtagande låg sedan till grund<br />
för de tillståndsvillkor som knöts till de frekvenstillstånd som g<strong>av</strong>s. Bakgrunden<br />
till detta förfarande kan sökas i formuleringen <strong>av</strong> de telepolitiska<br />
104
målen om telekommunikationer till alla, samt i de IT-politiska målen om<br />
utbyggnad <strong>av</strong> IT-samhället, före alla andra länder.<br />
Avsaknaden <strong>av</strong> mer specificerade kr<strong>av</strong> på anslutningsvillkor för mobil nätkapacitet<br />
medförde vidare att s.k. tredjepartsoperatörer som tillhandahåller<br />
mobila teletjänster genom att nyttja andras mobilnät, endast kunde etablera<br />
sig i liten omfattning. Först då Telia <strong>och</strong> andra mobilnätsägare i telelagen<br />
ålades en sådan skyldighet ökade etableringen på mobiltelefonimarknaden.<br />
PTS konstaterar dock i en uppföljning att den möjlighet lagen g<strong>av</strong> en nätägare<br />
att vägra <strong>av</strong>tal med hänvisning till kapacitetsbrist fördröjde utvecklingen,<br />
samt att lagens bestämmelse om att tillhandahållandet skulle ske på<br />
marknadsmässiga villkor gjorde det svårt för konkurrenter till nätägare att<br />
kunna erbjuda konkurrenskraftiga tjänster till konkurrenskraftiga priser.<br />
På en reglerad marknad där samhällets mål skall uppnås genom en konkurrens<br />
mellan kommersiella aktörer baseras alla investeringsbeslut på en<br />
företagsekonomisk lönsamhetsbedömning. I syfte att nå målet om ett ITsamhälle<br />
för alla har därför staten bidragit med särskilda subventioner till<br />
utbyggnad <strong>av</strong> bredbandsnät i glesbygdsområden som inte bedöms företagsekonomiskt<br />
lönsamma.<br />
Prisreglering, tillträdeskr<strong>av</strong> <strong>och</strong> andra former <strong>av</strong> regleringar <strong>av</strong> dominerande<br />
aktörers handlingsmöjligheter på olika <strong>marknader</strong> kan ge upphov till styrningsproblem<br />
till följd <strong>av</strong> den obalans vad gäller tillgången till information<br />
som gäller mellan reglerare <strong>och</strong> producenter. Sådana regleringar förutsätter<br />
t.ex. att regleringsmyndigheten är lika insatt i det reglerade företagets kostnadsförhållanden<br />
<strong>och</strong> övriga omständigheter som företaget självt. Om myndigheten<br />
inte erhåller nödvändiga tvångs<strong>medel</strong> för att skaffa sig nödvändig<br />
<strong>och</strong> tillräcklig information kommer myndigheten i praktiken tvingas bygga<br />
sin kontroll på hur företaget väljer att framställa informationen.<br />
PTS har dock fått mandat att ålägga Telia att redovisa reviderade kostnader<br />
<strong>och</strong> intäkter i ett dokumenterat <strong>och</strong> transparent kalkylsystem där självkostnad<br />
för enskilda tjänster kunnat beräknas. Telia har även i andra tillsynsärenden<br />
kunnat åläggas att inkomma med de kostnadsberäkningar som<br />
ligger till grund för Telias prissättning. Härigenom har PTS fått bättre insyn<br />
i de delar <strong>av</strong> Telias verksamhet som är föremål för reglering, <strong>och</strong> då framförallt<br />
prisreglering.<br />
I <strong>och</strong> med liberaliseringen <strong>av</strong> marknaden <strong>och</strong> bolagiseringen <strong>av</strong> Televerket<br />
neutraliserades också Telias tidigare skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande<br />
tjänster <strong>och</strong> omhänderta beredskaps- <strong>och</strong> totalförsvarshänsyn.<br />
PTS fick istället en lagreglerad möjlighet att ålägga tillståndsinneh<strong>av</strong>are<br />
sådana skyldigheter. Skyldigheterna skall uppfyllas inom ramen för den<br />
normala verksamheten. Kostnader som inte kan rymmas inom en normal<br />
affärsverksamhet skall särredovisas <strong>och</strong> finansieras <strong>av</strong> staten. Beredskaps-<br />
105
<strong>och</strong> totalförsvarshänsyn blev en fråga för staten, där PTS fick i uppdrag att<br />
beställa säkerhetshöjande åtgärder i operatörernas nät. För att inledningsvis<br />
säkra de fördelningspolitiska målen träffades övergångsvis ett <strong>av</strong>tal mellan<br />
staten <strong>och</strong> Telia om att bolaget skulle tillhandahålla samhällsomfattande<br />
tjänster. Avtalet gällde fram till 2001.<br />
Till de särskilda skyldigheterna på tillståndsinneh<strong>av</strong>are fogades även andra<br />
kr<strong>av</strong> på teleoperatörer som tillhandahåller fast telefoni i syfte att skydda<br />
konsumenterna. Det gäller bl.a. kr<strong>av</strong> på utformning <strong>av</strong> räkningar, frist före<br />
<strong>av</strong>stängning samt särskilda <strong>av</strong>talsrättigheter till abonnenter.<br />
3.3.3 Den liberaliserade telemarknaden<br />
Dagens telemarknad uppvisar..<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
Marknadsdominans för Telia genom det<br />
rikstäckande fasta telenätet leder till svag<br />
konkurrens.<br />
Marknadsdominans på mobil- <strong>och</strong><br />
Internetaccess<strong>marknader</strong>na riskerar att<br />
leda till bristande kundanpassning <strong>och</strong><br />
höga slutkundspriser.<br />
Fortfarande höga priser på<br />
mobilteletjänster<br />
Politisk risk genom täta förändringar <strong>av</strong><br />
regelverket<br />
– Vertikal separation <strong>och</strong> förstatligande<br />
<strong>av</strong> Telias fasta nät<br />
– Prisreglering <strong>av</strong> samtrafik<br />
– Stärkt konkurrensövervakning<br />
Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder<br />
Täckningsproblem p.g.a. begränsad<br />
utbyggnad i områden med litet kundunderlag<br />
– Uppmuntrad infrastrukturdelning<br />
– Upphandling i offentlig regi<br />
– (Särskild ersättning för icke<br />
kommersiell utbyggnad.)<br />
Fortsatt marknadsdominans för Telia genom det rikstäckande fasta telenätet<br />
118 leder till begränsad konkurrens <strong>och</strong> ett till kunderna otillräckligt anpassat<br />
<strong>och</strong> utvecklat utbud <strong>av</strong> teletjänster på produkt<strong>marknader</strong> beroende <strong>av</strong><br />
tillgång till accessnät, t.ex. telefoni- <strong>och</strong> bredbandstjänster. Detta gäller<br />
särskilt för små kunder <strong>och</strong> hushållskunder som inte har möjlighet att förhandla<br />
om villkor eller teckna <strong>av</strong>tal som bygger på stora trafikvolymer.<br />
Ett sätt att begränsa denna marknadsdominans är fortsatta skärpningar <strong>av</strong><br />
tillträdeskr<strong>av</strong>en kombinerat med en skärpt tillsyn. Den s.k. LLUB-förord-<br />
118 Telias rikstäckande fasta nät omfattar förutom stomnät, regionala nät <strong>och</strong> lokala accessnät<br />
som utgör den sista biten in i huset, även ca 7000 noder (telestationer) <strong>och</strong> når därmed i<br />
stort sett samtliga abonnenter i Sverige. Som en jämförelse kan nämnas att Banverkets nät,<br />
som är det näst största fasta nätet i Sverige, omfattar 800 noder.<br />
106
ningen 119 med innebörden att konkurrerande teleoperatörer skall säkras<br />
tillträde till det kopparbaserade accessnätet har sedan dess ikraftträdande<br />
2001 ökat konkurrensen om framförallt olika former <strong>av</strong> bredbandstjänster,<br />
men även medfört att s.k. IP-telefoni via bredband fått sitt genombrott som<br />
alternativ till Telias fasta abonnemang. Än så länge kan dock tillämpningen<br />
<strong>av</strong> förordningen inte sägas ha fått fullt genomslag. Bl.a. konstaterar konkurrerande<br />
teleoperatörer att de priser som Telia erbjuder för tillträdet inte gör<br />
det möjligt att uppnå lönsamhet. 120 Telia har vidare anklagats <strong>och</strong> sedermera<br />
fällts för att inte följa förordningens kr<strong>av</strong> om att tillträde till accessnätet<br />
skall erbjudas alla på ett icke diskriminerande sätt. 121 Ett alternativt sätt för<br />
att påskynda utvecklingen vore att <strong>av</strong>skilja <strong>och</strong> förstatliga Telias accessnät<br />
samt förse det med tydliga <strong>och</strong> konkurrensneutrala villkor för tillträdet.<br />
På vissa <strong>marknader</strong> har konkurrensen dock utvecklats mot en ökad jämvikt<br />
<strong>och</strong> flera aktörer har etablerats som äger egna nät. Nya aktörer har gradvis<br />
ökat sina marknadsandelar <strong>och</strong> tagit andelar från det tidigare helt dominerande<br />
Telia. På mobiltelefonimarknaden har tidigare obalanser mellan operatörerna<br />
allt mer kommit att utjämnas <strong>och</strong> en mer oligopolliknande marknadssituation<br />
har vuxit fram. Detta har bl.a. yttrat sig i att prisutvecklingen<br />
när det gäller mobiltjänster visserligen har varit sjunkande men att priserna<br />
generellt sett är höga jämfört med andra länder.<br />
PTS konstaterar att till följd <strong>av</strong> att Telia kunnat åläggas att som dominerande<br />
aktör tillhandahålla samtrafik för mobiltelefoni till kostnadsbaserade <strong>av</strong>gifter,<br />
har samtrafik<strong>av</strong>gifterna <strong>och</strong> därmed slutkundspriserna sjunkit kraftigt<br />
sedan slutet <strong>av</strong> 90-talet. Till en början följde konkurrenterna med, men de<br />
valde efterhand att hålla prisnivån uppe, vilket resulterat i att Tele 2 <strong>och</strong><br />
Vodafone debiterar väsentligt högre samtrafik<strong>av</strong>gifter för att trafikera deras<br />
respektive mobilnät än vad Telia gör. Jämfört med samtrafik<strong>av</strong>gifter i det<br />
fasta nätet är dessutom <strong>av</strong>gifterna i mobilnät ca 10 gånger högre. Enligt PTS<br />
är detta den främsta orsaken till att samtal till mobiltelefoner är betydligt<br />
dyrare än samtal till fasta telefoner. Därtill konstaterar PTS att det är svårt<br />
att få någon insyn i prissättningen på mobilmarknaden såväl för konsumenter<br />
som för regleringsmyndigheten. Myndigheten har därför föreslagit att<br />
<strong>av</strong>gifterna för samtrafik till mobilnät skall prisregleras. 122<br />
De ständiga <strong>och</strong> successiva ändringarna <strong>av</strong> telelagen som skett under de<br />
drygt tio år lagen har varit i kraft har givit upphov till sådan s.k. politisk risk<br />
på telemarknaden som yttrar sig i att affärsrisken ökar för marknadens aktörer.<br />
Även om många <strong>av</strong> dessa förändringar både har varit nödvändiga <strong>och</strong><br />
givit goda resultat bidrar dessa samtidigt till att skapa osäkra framtidsförut-<br />
119 Local Loop UnBundling<br />
120 Post <strong>och</strong> telestyrelsens beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23).<br />
121 Post- <strong>och</strong> telestyrelsens underrättelse 2004–07–30 (dnr. 04-10453).<br />
122 Post- <strong>och</strong> telestyrelsens beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04-7228/23 a, 04-6952 a)<br />
samt pressmeddelande 2004–07–06.<br />
107
sättningar för aktörerna på marknaden. Särskilt för småföretag, eller företag<br />
som är mindre finansiellt starka <strong>och</strong> mindre riskbenägna, kan detta bidra till<br />
att viljan att etablera sig eller utöka <strong>och</strong> utveckla sin verksamhet minskar.<br />
Det sammantagna intrycket är dock att förekomsten <strong>av</strong> sådan politisk risk<br />
haft mindre betydelse på telemarknaden.<br />
I målen för telepolitiken anges att alla skall ha tillgång till säkra <strong>och</strong> effektiva<br />
telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.<br />
<strong>Mål</strong>uppfyllelsen skall ske på marknadsmässiga villkor <strong>och</strong> genom marknadens<br />
försorg. Detta har fått till följd att medan det finns ett gott utbud <strong>av</strong><br />
teletjänster i storstad <strong>och</strong> tätbefolkade områden är utbudet sämre i mer glesbefolkade<br />
områden. Kostnader för utbyggnad <strong>av</strong> telenät i glesbygden<br />
kombinerat med ett begränsat kundunderlag gör det helt enkelt svårt att få<br />
kommersiell lönsamhet i sådana satsningar.<br />
I samband med frekvenstilldelningen för mobiltelefoni i det nya 3G-nätet<br />
gjordes därför yttäckning <strong>och</strong> utbyggnadstakt till ett urvalskriterium för de<br />
sökande. Tilldelningsprincipen att de sökande som åtog sig att bygga ut<br />
mest på kortast tid erhöll frekvenstillstånd, medförde att fyra sökande åtog<br />
sig att minst 99,98 procent <strong>av</strong> befolkningen senast december 2003 skulle ha<br />
radiotäckning <strong>och</strong> kunna använda det nya nätet. Det är idag dock osäkert i<br />
vilken mån den önskade yttäckningen kommer att uppnås. Fortfarande har<br />
ingen <strong>av</strong> tillståndsinneh<strong>av</strong>arna byggt ut sina nät i den takt eller i den omfattning<br />
som tillståndsvilllkoren föreskrev. Tre företag har istället vänt sig till<br />
PTS för att få lättnad från kr<strong>av</strong>en, medan ett företag har valt att inte utnyttja<br />
sitt tillstånd.<br />
Staten har också i betydande utsträckning lämnat finansiella bidrag till kommunerna<br />
för att stimulera till utbyggnad <strong>av</strong> s.k. bredbandsnät liksom bidrag<br />
till företag <strong>och</strong> hushåll för anslutning till dessa. Vidare uppdrog regeringen<br />
åt Svenska Kraftnät att på marknadsmässiga villkor bygga ut ett landsomfattande<br />
bredbandsnät mellan alla kommuner. Utbyggnaden har dock inte<br />
kommit att ske i den takt som <strong>av</strong>setts, bl.a. har den bromsats <strong>av</strong> den rådande<br />
lågkonjunkturen på IT-marknaden. Det har också visat sig att kommuner<br />
inte alltid varit villiga att åta sig sådan utbyggnad i egen regi. 123<br />
3.3.4 Slutdiskussion<br />
Telemarknaden har liberaliserats genom en successiv reglering <strong>och</strong><br />
ökad styrning<br />
Styrningen <strong>av</strong> telemarknaden mot en liberalisering <strong>och</strong> ökad konkurrens har<br />
huvudsakligen skett genom att statsmakterna successivt reglerat aktörernas<br />
123 Se även tele<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong><br />
– Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
108
eteende. Genom att regelverket ställt strängare kr<strong>av</strong> på dominerande aktörer<br />
än på andra, har små <strong>och</strong> nyetablerade aktörer haft möjlighet att hävda<br />
sig <strong>och</strong> överleva till större styrka. Tillsammans med en förhållandevis<br />
resursstark <strong>och</strong> aktiv reglerings- <strong>och</strong> tillsynsmyndighet med en successivt<br />
ökande makt <strong>och</strong> mandat att ingripa i marknadsaktörernas inbördes relationer<br />
har detta uppenbarligen bidragit till att skapa tillräckligt förtroende hos<br />
nya aktörer att våga risken att etablera sig <strong>och</strong> att utmana dominerande<br />
aktörer på marknaden.<br />
Fördröjningen <strong>av</strong> vissa reformer har bromsat utvecklingen …<br />
Kritik kan dock riktas mot den förhållandevis långsamma takt med vilka<br />
vissa reformer har genomförts. Genom att t.ex. införandet <strong>av</strong> strängare kr<strong>av</strong><br />
på tillträde till accessnätet dröjde ända till EG:s LLUB-förordning 2001 har<br />
Telia sannolikt kunnat stärka sin position i förhållande till konkurrenterna<br />
såväl på den traditionella telemarknaden som på nya <strong>marknader</strong>, t.ex. <strong>marknader</strong>na<br />
för bredbandsaccess <strong>och</strong> bredbandstjänster.<br />
… medan andra har inneburit ett stort steg framåt<br />
Skärpningen <strong>av</strong> telelagen 1997 som g<strong>av</strong> PTS mandat att inte bara medla i<br />
samtrafikförhandlingar utan också fatta beslut om villkor för att förhandlingarna<br />
skulle kunna slutföras <strong>och</strong> <strong>av</strong>tal om samtrafik slutas innebar dock<br />
ett stort steg framåt för liberaliseringen <strong>av</strong> telemarknaden.<br />
Den åtgärd som därutöver sannolikt inneburit mest för att öppna konkurrensen<br />
på fasttelefonimarknaden är den s.k. förvalsreformen, fullt genomförd<br />
2002. Den medförde att för första gången kunde telekunderna välja vilken<br />
teleoperatör man ville utnyttja för sina telefonsamtal. Detta har medverkat<br />
till att det idag finns en rad alternativa telefonioperatörer att välja på både<br />
för företag <strong>och</strong> för hushållskunder. Hushållskunder <strong>och</strong> mindre företag<br />
måste dock fortfarande vara abonnenter hos, <strong>och</strong> betala en fast abonnemangs<strong>av</strong>gift<br />
till, Telia. Konkurrensen på fasttelefoni marknaden kan därför<br />
knappast sägas vara särskilt stark.<br />
Fortfarande höga priser men utvecklingen går åt rätt håll<br />
Genom att reglera en dominerande aktörs möjligheter att utnyttja sin dominans<br />
kombinerat med aktiv tillsyn från regleringsmyndigheten har Telias<br />
samtrafik<strong>av</strong>gifter i det fasta nätet gradvis kunnat sänkas. På mobiltelefonimarknaden<br />
där till följd <strong>av</strong> tidigare lagstiftning hittills endast Telias agerande<br />
varit reglerat, ligger samtrafik<strong>av</strong>gifterna dock fortfarande på en förhållandevis<br />
hög nivå. 124 Detta riskerar att bl.a. leda till onödigt höga slutkundspriser<br />
<strong>och</strong> ett återhållet utnyttjande <strong>av</strong> mobila teletjänster.<br />
På mobilmarknaden finns dock flera alternativa operatörer för kunderna att<br />
välja mellan <strong>och</strong> även om Telia även här har en stark ställning är dominan-<br />
124 Se t.ex. Post- <strong>och</strong> telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-<br />
ER-2003:42).<br />
109
sen inte lika tydlig. Tele 2 <strong>och</strong> Vodafone har också betydande delar <strong>av</strong><br />
marknaden, <strong>och</strong> den nya UMTS-tekniken (3G) har medfört att en ny nätoperatör<br />
etablerat sig. Även om vissa flaskhalsar <strong>och</strong> inlåsningseffekter i de<br />
mobila näten gör att konkurrensen inte kan sägas fungera fullt ut finns<br />
tecken på att marknaden ännu är stadd i utveckling. Med den nya EG-baserade<br />
lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) följer därtill också<br />
bättre möjligheter för regleringsmyndigheten att ingripa mot obalanser på<br />
marknaden.<br />
Fördelningspolitiska ambitioner på en kommersiell marknad riskerar<br />
hämma utvecklingen<br />
En viktig faktor som hämmar möjligheterna till nyetablering på mobilmarknaden<br />
är den begränsade tillgången på radiofrekvenser. I <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> möjligheter<br />
att frigöra nytt frekvensutrymme för nya aktörer krävs därför en<br />
effektiv fördelning <strong>av</strong> det befintliga frekvensutrymmet. PTS har emellertid<br />
konstaterat att det lagreglerade allmänna inbjudningsförfarandet genom<br />
vilket frekvenstillstånd skall fördelas endast fungerar i situationer då det<br />
finns ett stort kommersiellt intresse för en tjänst, <strong>och</strong> där de ansökande företagen<br />
själva får ange vilka villkor de är beredda att uppfylla för att få ett<br />
tillstånd. 125 Fördelningspolitiska ambitioner i samband med fördelning <strong>av</strong><br />
frekvenstillstånd riskerar också att begränsa marknaden. Höga <strong>och</strong> kostnadsdrivande<br />
kr<strong>av</strong> om yttäckning kan försvåra eller omintetgöra möjligheterna<br />
för en kommersiell aktör att etablera sig <strong>och</strong> driva verksamheten med lönsamhet.<br />
Om målet är att alla i Sverige skall kunna använda det nya nätet kan<br />
det finnas skäl att överväga i vilken mån upphandling istället skall ske <strong>av</strong><br />
sådan utbyggnad som inte inryms i en normal affärsverksamhet.<br />
De IT-politiska målen anger att hushåll <strong>och</strong> företag i alla delar <strong>av</strong> landet<br />
skall ha tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (s.k.<br />
bredband). Tillgången på bredband varierar dock över landet <strong>och</strong> norra<br />
Mellansverige är det riksområde som har lägsta andelen tätorter med områdesnät.<br />
Där har cirka hälften <strong>av</strong> tätorterna områdesnät, att jämföra med<br />
riksgenomsnittet på 65 procent. Trots omfattande subventioner till kommunerna<br />
för utbyggnad <strong>av</strong> bredbandsnät har idag endast knappt en tredjedel<br />
<strong>av</strong> landets hushåll möjlighet att ansluta sig till någon form <strong>av</strong> bredband.<br />
Sedan föregående år motsvarar detta dock en ökning på ca 20 procent. 126<br />
Var det rätt att inte skilja ut infrastrukturen?<br />
Till skillnad från flera <strong>av</strong> de andra <strong>marknader</strong> vi har undersökt i denna<br />
rapport har en separation <strong>av</strong> infrastrukturen inte skett på telemarknaden. De<br />
invändningar man kan ha mot detta <strong>och</strong> den kritik som detta rönt särskilt i<br />
början, kan sägas ha förlorat en del <strong>av</strong> sin udd genom den utveckling som<br />
därefter har skett. Trots förekomsten <strong>av</strong> stordriftsfördelar <strong>och</strong> samordnings-<br />
125<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter <strong>av</strong> tio år med telelagen (PTS-ER-<br />
2003:5).<br />
126<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER 2004:28).<br />
110
fördelar som alltjämt finns i telenät som t.ex. Telias kopparnät har konkurrenter<br />
funnit det både möjligt <strong>och</strong> meningsfullt att bygga nya fiberbaserade<br />
nät. Utöver att detta något har minskat den ursprungliga totala obalansen på<br />
telemarknaden har det bidragit till en önskvärd produktutveckling <strong>och</strong><br />
modernisering på marknaden. En särskild marknad <strong>och</strong> en konkurrens om<br />
nätkapacitet har därmed i viss mån också vuxit fram.<br />
Den bibehållna vertikala integrationen <strong>av</strong> infrastrukturen har vidare tvingat<br />
Telia att istället acceptera en rad regleringar <strong>och</strong> kr<strong>av</strong>, <strong>och</strong> en i vissa stycken<br />
kringskuren makt- <strong>och</strong> marknadsposition, som inte hade varit motiverad om<br />
telenätet hade <strong>av</strong>skiljts från bolaget. Detta förhållande har så småningom<br />
genom den asymmetriska konstruktionen i lagstiftningen även kommit att<br />
gälla andra aktörer som kommit att uppnå en dominerande ställning på<br />
marknaden. I många stycken har dessa åtgärder således givit god effekt.<br />
Telemarknaden har utvecklats <strong>av</strong>sevärt men präglas alltjämt <strong>av</strong> Telias<br />
dominans<br />
Sedan starten <strong>av</strong> liberaliseringen för drygt tio år sedan har telemarknaden<br />
utvecklats <strong>av</strong>sevärt, även om vissa förmodligen skulle beskriva utvecklingen<br />
som onödigt långsam. Jämfört med övriga här analyserade <strong>marknader</strong> måste<br />
dock konstateras att utvecklingen både varit snabb <strong>och</strong> gått i rätt riktning.<br />
Förklaringen kan sökas dels i den snabba tekniska utvecklingen <strong>av</strong> telebranschen,<br />
dels i en kraftfull reglering tillika regleringsmyndighet. Även om<br />
regleringarna stundtals måhända har varit svaga eller otillräckliga, har det<br />
ofta kunnat kompenseras <strong>av</strong> myndighetens initiativkraft att föreslå förändringar<br />
<strong>och</strong> dess aktiva ingripanden på marknaden.<br />
Man kan dock konstatera att utvecklingen <strong>av</strong> telemarknaden fortfarande begränsas<br />
<strong>av</strong> Telias dominans i det rikstäckande fasta telenätet. Telenätsdominansen<br />
kan i sin tur hindra utveckling <strong>av</strong> fasta taltjänster samt tillgången till<br />
bredbandsaccess <strong>och</strong> den därtill hörande utvecklingen <strong>av</strong> bredbandstjänster.<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
<strong>Mål</strong>en med liberaliseringen <strong>av</strong> teleområdet är klart <strong>och</strong> tydligt uttryckta. I<br />
syfte att uppnå de telepolitiska målen om effektiva telekommunikationer för<br />
alla med ett mångfacetterat utbud <strong>och</strong> låga priser skall en effektiv konkurrens<br />
skapas. Konsumenterna skall ges så stor valfrihet som möjligt i sin användning<br />
<strong>av</strong> teletjänster. Staten skall därför kontrollera att en dominerande<br />
marknadsposition inte missbrukas. Telemarknaden har också liberaliserats<br />
sakta men stadigt genom reglering <strong>och</strong> styrning <strong>och</strong> lett till gradvis sjunkande<br />
priser <strong>och</strong> kundanpassad produktutveckling. 127<br />
127 Se t.ex. Konkurrensverkets rapport Monopol<strong>marknader</strong> i förändring (2004:3), Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsens rapport Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-ER-2003:42) samt<br />
SCB:s underlag till Regelutredningen.<br />
111
Nyetablering <strong>och</strong> ökad konkurrens på delar <strong>av</strong> marknaden har successivt<br />
minskat Telias dominans. Vidare har det faktum att telenätet inte, som på<br />
många andra områden, separerades från Telia lett till att det uppstått viss<br />
konkurrens om <strong>och</strong> teknikutveckling <strong>av</strong> nätkapacitet. Telias dominans<br />
genom det rikstäckande fasta telenätet innebär dock en risk för att marknadens<br />
utveckling bromsas.<br />
Fördelningspolitiska ambitioner på teleområdet förutsätts uppnås inom<br />
ramen för en effektiv konkurrens. Utbyggnad <strong>av</strong> telekommunikationer i hela<br />
landet skall ske i marknadens regi <strong>och</strong> på marknadsmässiga villkor. Det<br />
innebär att företagsekonomiska lönsamhetsbedömningar kan komma i konflikt<br />
med samhällets kr<strong>av</strong> om tillgänglighet <strong>och</strong> yttäckning i områden där<br />
kommersiella förutsättningar saknas. Risken finns att alltför omfattande<br />
kr<strong>av</strong> <strong>av</strong> detta slag har hämmat etablering <strong>och</strong> marknadsutveckling. I den<br />
utsträckning som fördelningspolitiska satsningar inte går att förverkliga<br />
inom ramen för en normal affärsverksamhet kan det därför finnas skäl att<br />
tillgripa särskilda åtgärder.<br />
En effektiv konkurrens är också ett utpekat <strong>medel</strong> för att nå de IT-politiska<br />
målen om att Sverige som första land skall bli ett informationssamhälle för<br />
alla. Utbyggnaden <strong>av</strong> den fysiska infrastrukturen skulle ske på marknadens<br />
villkor men en ökad tillgänglighet till IT-samhällets tjänster skulle drivas på<br />
genom olika former <strong>av</strong> statliga stöd <strong>och</strong> bidrag. Detta mål har dock inte uppfyllts.<br />
Betydande kostnader har hittills lagts ner, både i form <strong>av</strong> privata <strong>och</strong><br />
<strong>av</strong> offentliga <strong>medel</strong>, men ännu saknas ett sammanhängande landsomfattande<br />
nät, liksom områdesnät som ger access den sista biten in i huset. Långt ifrån<br />
alla har tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Utan<br />
bättre samordning är det osäkert om det kan bli ett sammanhängande nät<br />
som når alla kommuner.<br />
112
3.4 Styrningen <strong>av</strong> inrikesflygmarknaden<br />
3.4.1 Den oreglerade inrikesflygmarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden regleras<br />
Marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Nätverks- <strong>och</strong> stordriftsfördelar ger<br />
monopolsituation med monopolpriser<br />
– Kr<strong>av</strong> på tillstånd<br />
– Priskontroll<br />
– Statligt engagemang i SAS <strong>och</strong><br />
Linjeflyg, som blir ensamma<br />
operatörer<br />
Stordriftsfördelar i drift <strong>av</strong> flygplatser – Luftfartsverket ansvarigt för driften<br />
<strong>av</strong> större flygplatser <strong>och</strong> samordning<br />
<strong>av</strong> trafiken över landet<br />
Flygsäkerhetsproblem – Offentlig reglering <strong>och</strong> övervakning<br />
Miljöproblem (buller, intrång, emissioner) – Miljöprövning, offentliga regler,<br />
generella åtgärder (beskattning)<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Otillräcklig/Ingen flygtrafik på orter med<br />
svagt kundunderlag, men fördelningspolitiskt<br />
motiverat trafikbehov<br />
– Trafikeringsplikt<br />
– Kommunalt engagemang i mindre<br />
flygplatser<br />
De nätverks- <strong>och</strong> stordriftsfördelar som finns i flygverksamheten riskerar på<br />
en oreglerad marknad att ge ett företag monopolställning. Efter andra<br />
världskriget engagerade sig staten i flygtrafiken <strong>och</strong> bildade SAS tillsammans<br />
med danska <strong>och</strong> norska staten samt privata intressenter. I slutet <strong>av</strong><br />
1950-talet bildades Linjeflyg, med svenska staten <strong>och</strong> privata intressenter<br />
som ägare. Dessa båda bolag fick ett de facto-monopol, även om det inte var<br />
ett formellt monopol. Tillträdet till marknaden reglerades genom ett koncessionsförfarande.<br />
En priskontroll infördes också, som innebar att bolagen var<br />
tvungna att ansöka när man ville höja priserna.<br />
Stordriftsfördelar finns även i driften <strong>av</strong> flygplatser för inrikesflyg. På de<br />
flesta orter kan flygplatserna betraktas som naturliga monopol. Det är bara<br />
på större orter som det kan vara aktuellt med flera flygplatser för inrikesflyg.<br />
Staten driver genom Luftfartsverket flertalet flygplatser, liksom trafiktjänst<br />
som flygledning <strong>och</strong> flygväder. Vissa mindre flygplatser drivs istället<br />
<strong>av</strong> kommuner/landsting.<br />
Säkerheten riskerar att bli eftersatt på en oreglerad marknad, eftersom det då<br />
är varje flygbolag respektive flygplatsinneh<strong>av</strong>are som bestämmer vilken<br />
säkerhetsnivå som skall gälla. På grund <strong>av</strong> de svåra följderna <strong>av</strong> olyckor har<br />
generella säkerhetsföreskrifter tagits fram <strong>och</strong> tillsyn sker att dessa följs.<br />
Miljöproblem uppstår såväl <strong>av</strong> flygtrafiken som vid lokalisering <strong>och</strong> drift <strong>av</strong><br />
flygplatser. Är marknaden oreglerad finns stor risk att dessa problem inte<br />
113
motverkas på ett acceptabelt sätt <strong>och</strong> att negativa externa effekter uppstår.<br />
Detta kan motverkas genom offentlig reglering, miljöprövning <strong>och</strong> generella<br />
åtgärder som beskattning.<br />
På en oreglerad marknad kan antas att trafik inte kommer att ske till flygplatser<br />
med svagt kundunderlag. P.g.a. flygets utvecklingseffekt för området<br />
i närheten <strong>av</strong> flygplatsen kan det ändå finnas anledning att upprätthålla flygtrafiken<br />
på sådana flygplatser. Detta reglerades tidigare genom att flygbolag<br />
fick trafikeringsplikt på vissa linjer. Trafikeringsplikten kopplades till tillstånd<br />
att driva trafik på lönsamma linjer, så att korssubventionering kunde<br />
ske om linjen var förlustbringande.<br />
3.4.2 Den reglerade inrikesflygmarknaden<br />
Den reglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden liberaliseras successivt<br />
Regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Brist på konkurrens ger kostnadsineffektivitet,<br />
128 vilket leder till höga priser <strong>och</strong><br />
bristande anpassning till konsumenternas<br />
efterfrågan<br />
– Företrädesrätten för SAS <strong>och</strong> Linjeflyg<br />
<strong>av</strong>skaffas, tillstånd ges till fler<br />
bolag att driva trafik.<br />
– EU:s regelverk införs.<br />
– Priskontroll <strong>av</strong>skaffas.<br />
– EU/EES-bolag får (senare) trafikera<br />
inrikeslinjer i Sverige.<br />
Kostnadsineffektivitet i flygtrafiktjänsten – Konkurrensutsättning <strong>av</strong> vissa<br />
flygtrafiktjänster<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Vissa orter med svagt trafikunderlag,<br />
men fördelningspolitiskt motiverat<br />
trafikbehov<br />
– Bidrag till vissa flygplatser<br />
– Offentlig upphandling <strong>av</strong> trafik<br />
Den reglerade marknaden innebar ett faktiskt monopol inom inrikesflyget.<br />
De linjer som SAS inte ville trafikera ansvarade Linjeflyg för. Bristen på<br />
konkurrens kan antas ha gett höga priser p.g.a. kostnadsineffektivitet.<br />
Vidare fanns en bristande anpassning till konsumenternas efterfrågan. Detta<br />
kan t.ex. konstateras genom lågprisflygets framgångar, trots en något lägre<br />
servicenivå. En annan indikation på detta är den ökade prisdifferentiering<br />
som skett efter liberaliseringen.<br />
Konkurrenskommittén lade den första utredningen som föreslog en <strong>av</strong>reglering<br />
<strong>av</strong> inrikesflygmarknaden. 129 Motiv för en förändring var<br />
• ökad valfrihet för konsumenterna <strong>och</strong> mer kundanpassade trafiksystem,<br />
128 Som exempel anges i prop. 1990/91:87 som motiv för den partiella libseraliseringen att<br />
effektiviteten bör öka. Det kan tolkas som att kostnadsineffektivitet föreligger.<br />
129 Konkurrenskommittén, Konkurrens i inrikesflyget (SOU 1990:58).<br />
114
• konsistent trafikpolitik för alla trafikutövare,<br />
• förbättrade utvecklingsmöjligheter för <strong>och</strong> ökad effektivitet inom flygföretagen<br />
samt<br />
• större möjligheter att bygga upp konkurrenskraftiga svenska flygföretag<br />
för en internationell marknadssituation.<br />
Liberaliseringen <strong>av</strong> inrikesflygmarknaden skedde stegvis. Tre händelser<br />
visar på denna successiva liberalisering. Först öppnades år 1992 för begränsad<br />
konkurrens mellan SAS <strong>och</strong> Linjeflyg p.g.a. kapacitetsproblem på<br />
Arlanda. Senare samma år kunde dock alla svenska bolag få tillstånd att<br />
flyga inrikes. Som sista steg g<strong>av</strong>s år 1997 bolag från EU/EES-länder rätt att<br />
bedriva inrikes passagerartrafik i Sverige.<br />
Ett motiv för den svenska liberaliseringen var att följa utvecklingen inom<br />
EG, men det var således först år 1997 som bolag från vissa andra länder fick<br />
rätt att bedriva inrikestrafik i Sverige enligt EG-direktiv. Förändringarna<br />
innebar att det faktiska monopolet upphörde stegvis. Reglerna för tilldelning<br />
<strong>av</strong> start- <strong>och</strong> landningstider förändrades i begränsad utsträckning, varför betydelsen<br />
<strong>av</strong> liberaliseringen inte blev så stor som den skulle kunna ha blivit.<br />
För infrastrukturen har en viss liberalisering skett genom att möjlighet finns<br />
att från år 2003 upphandla flygtrafiklednings- <strong>och</strong> flygvädertjänster. (Se <strong>av</strong>snitt<br />
2.5.) Denna möjlighet har i första hand drivits fram <strong>av</strong> de kommuner<br />
<strong>och</strong> landsting som driver egna flygplatser. De har önskat en möjlighet att<br />
kunna anlita någon annan än Luftfartsverket för dessa tjänster. Att man<br />
drivit på för denna förändring kan tolkas som att den inte varit tillräckligt<br />
anpassad vad gäller omfattning <strong>och</strong>/eller pris till kommunernas behov.<br />
115
3.4.3 Den liberaliserade inrikesflygmarknaden<br />
Dagens liberaliserade marknad uppvisar …<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
Konkurrens saknas på flertalet linjer<br />
Få konkurrenter även på vissa förbindelser<br />
med stort kundunderlag.<br />
Svag tillsyn <strong>av</strong> utnyttjande <strong>av</strong> marknadsmakt<br />
– Förstärka marknadsövervakningen<br />
<strong>och</strong> tillämpningen <strong>av</strong> konkurrensregler<br />
så att dominerande ställning<br />
inte missbrukas<br />
Svårt för nya flygbolag att få attraktiva<br />
– Priskontroll på linjer som saknar<br />
konkurrens alt. upphandling<br />
– Ändra systemet för tilldelning <strong>av</strong><br />
start- <strong>och</strong> landningstider (slots)<br />
slots<br />
Missbedömningar i utbyggnadstakten <strong>av</strong> – (Uppskjutna) utbyggnader <strong>av</strong><br />
flygplatskapaciteten<br />
kapaciteten (gäller främst Arlanda)<br />
– Tydligare ekonomisk ansvarsfördelning<br />
mellan Luftfartsverket <strong>och</strong><br />
operatör vid utbyggnad<br />
Priserna har ökat mer än den allmänna – Priskontroll på linjer som saknar<br />
prisutvecklingen<br />
konkurrens alt. upphandling<br />
Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder<br />
Vissa orter med svagt trafikunderlag, – Prövning <strong>av</strong> trafikbehovet utifrån ett<br />
men fördelningspolitiskt motiverat trafik- tydligare transportslagsövergripande<br />
behov<br />
perspektiv inför eventuell upphandling<br />
Under det första decenniet <strong>av</strong> liberalisering har vissa nya flygbolag tillkommit<br />
på marknaden. Situationen utvecklades dock inte mot en fungerande<br />
konkurrensmarknad (se även <strong>av</strong>snitt 2.5). Konkurrenterna till SAS<br />
hade svårt att bygga upp verksamheter som på allvar kunde utmana det<br />
dominerande bolaget. Uppköp eller samarbets<strong>av</strong>tal begränsade konkurrensen.<br />
Prissättning <strong>och</strong> lojalitetsprogram gjorde också att passagerarna<br />
valde den dominerande aktören.<br />
Näringsfrihetsombudsmannen ställde upp särskilda villkor i samband med<br />
att SAS förvärvade Linjeflyg. 130 Konkurrensverket har inte funnit anledning<br />
att ingripa mot SAS agerande med anledning <strong>av</strong> dessa villkor. Ett undantag<br />
finns dock, där SAS agerande fällts. SAS lojalitetsprogram EuroBonus har<br />
<strong>av</strong> Marknadsdomstolen förbjudits på de inrikeslinjer där SAS har konkurrens.<br />
Under senare år har dock nya konkurrenter till SAS <strong>och</strong> Skyways 131 kommit<br />
in på marknaden. Det är främst lokala aktörer <strong>och</strong> s.k. lågprisflygbolag, vil-<br />
130 Ett exempel är att SAS inte fick underprissätta sina flygpriser där det fanns en uppenbar<br />
risk att detta kunde leda till utslagning <strong>av</strong> mindre konkurrenter. Trots detta utbröt en mycket<br />
hård priskonkurrens mellan SAS <strong>och</strong> Transwede, med förluster för båda bolagen som<br />
följd.<br />
131 Skyways är delägt <strong>av</strong> SAS <strong>och</strong> har ett samarbets<strong>av</strong>tal med SAS, varför vi i detta sammanhang<br />
betraktar Skyways som en del <strong>av</strong> SAS.<br />
116
ka i regel trafikerar en eller ett fåtal linjer. Detta gör att de inte kan utnyttja<br />
de nätverksfördelar som finns. År 2004 finns konkurrens på ca tio flyglinjer<br />
i inrikestrafiken.<br />
Priserna på inrikesflyget har ökat snabbare än KPI. 132 Mellan 1996 <strong>och</strong> 2003<br />
steg de nominella priserna för affärsresenärer med 18 procent <strong>och</strong> med 34<br />
procent för privatresenärer. Under samma period ökade KPI med 8,5 procent.<br />
Under år 2003 har dock priserna varit oförändrade eller sjunkit något.<br />
Ett tillträdesproblem för nya flygbolag kan vara tilldelningen <strong>av</strong> slots, dvs.<br />
start- <strong>och</strong> landningstider. Detta problem är främst aktuellt på Arlanda/Bromma.<br />
Slots fördelas på så sätt att ett existerande flygbolag får behålla sina<br />
tider så länge de upprätthåller trafiken till 80 procent. Ett sedan tidigare<br />
dominerande bolag har således betydande fördelar gentemot nya konkurrenter.<br />
Dessa rättigheter skulle kunna fördelas på ett mer konkurrensneutralt<br />
sätt. Exempel på sådana alternativa fördelningssätt är auktioner, administrativ<br />
tilldelning <strong>och</strong> prissättning utifrån efterfrågan (s.k. peak-load pricing).<br />
Det kan dock finnas nackdelar även med dessa, t.ex. kan bolag vid auktioner<br />
betala ”överpris” för vissa attraktiva slots så att nya bolag trängs ut från<br />
marknaden. Ytterligare ett sätt att organisera start <strong>och</strong> landning är att tillstånd<br />
inte ges i förväg. Istället får planen köa för att landa <strong>och</strong> starta i turordning.<br />
Denna princip används på många amerikanska flygplatser, men<br />
fungerar dåligt om trängseln är stor.<br />
För att nuvarande konkurrens skall bibehållas <strong>och</strong> helst utökas är det viktigt<br />
med en statlig marknadsövervakning <strong>av</strong> den nya Luftfartsstyrelsen <strong>och</strong> Konkurrensverket,<br />
<strong>och</strong> att tillgängliga regler används för att hindra att en dominerande<br />
ställning inte utnyttjas.<br />
Med tanke på passagerarunderlaget finns tre typer <strong>av</strong> flyglinjer:<br />
1. Passagerarunderlaget är så stort att fler än ett bolag kan trafikera linjen<br />
med lönsamhet.<br />
2. Passagerarunderlaget räcker till att endast ett bolag kan driva trafiken<br />
med lönsamhet.<br />
3. Passagerarunderlaget är så litet att det inte går att få lönsamhet för ett<br />
bolag.<br />
Den första kategorin är i detta sammanhang oproblematisk. Där kan konkurrensen<br />
fungera som den var tänkt vid liberaliseringen. Den andra kategorin<br />
ger ett bolag en monopolställning, vilket gör att monopolprissättning kan<br />
förekomma. Det finns också möjligheter för det trafikerande bolaget att<br />
korssubventionera den konkurrensutsatta trafiken för att kunna konkurrera<br />
ut andra bolag från dessa linjer. I den tredje kategorin finns de linjer Riks-<br />
132 Konkurrensverket, Monopol<strong>marknader</strong> i förändring (2004:3).<br />
117
trafiken, efter en bedömning att flyglinjen är transportpolitiskt motiverad,<br />
upphandlar. Dessa linjer kan därför sägas vara omhändertagna <strong>av</strong> fördelningspolitiska<br />
skäl.<br />
Vi har inte bedömt vilka linjer som hör till vilka kategorier. Detta kan också<br />
variera över tiden <strong>och</strong> utifrån vilket utbud som tillhandahålls (t.ex. p.g.a.<br />
flygplansstorlek, servicenivå, turtäthet etc.). Ur konkurrenssynpunkt är den<br />
andra kategorin problematisk. Förutsättningar för konkurrens finns åtminstone<br />
inte för tillfället, samtidigt som prissättningen är fri <strong>och</strong> det är<br />
möjligt med korssubventionering. Tänkbara åtgärder för att begränsa negativa<br />
effekter i denna kategori är att införa någon form <strong>av</strong> prisreglering eller<br />
upphandling. Båda dessa metoder har nackdelar, varför dessa får ställas mot<br />
problemen i nuvarande situation.<br />
Ett annat problem är hur flygplatskapaciteten skall dimensioneras. Särskilt<br />
gäller det för Arlanda. Detta problem finns på alla typer <strong>av</strong> <strong>marknader</strong> p.g.a.<br />
osäkerhet i framtida passagerarunderlag. Stora svängningar i efterfrågan på<br />
såväl inrikes- som utrikesflyg har förekommit. Under 1980-talet ökade inrikesflyget<br />
kraftigt, men i början sjönk antalet passagerare kraftigt. En<br />
motsvarande situation har uppstått i början på 2000-talet, då efterfrågan<br />
sjunkit kraftigt efter attacken mot World Trade Center i New York 2001.<br />
Flygbranschen i sin helhet genomgår också en betydande omstrukturering<br />
p.g.a. lågprisbolagens framgångar <strong>och</strong> den allmänt minskade efterfrågan.<br />
Hur beslut om utbyggnad <strong>av</strong> flygplatser fattas <strong>och</strong> finansieras kan få stor<br />
betydelse när kapacitet <strong>och</strong> efterfrågan inte stämmer överens. SAS tidigare<br />
prognoser låg till grund för det <strong>av</strong>tal bolaget tecknade med Luftfartsverket<br />
om utbyggnader på Arlanda. SAS sade sedan upp <strong>av</strong>talet <strong>och</strong> drogs inför<br />
domstol <strong>av</strong> Luftfartsverket, som dock förlorade. Konsekvensen blev alltså<br />
att staten fick stå för en mycket stor kostnad p.g.a. ett bolags ändrade prognoser.<br />
Är utbyggnader <strong>av</strong> kapaciteten i framtiden knuten till ett eller ett fåtal<br />
bolags behov bör dessa bindas upp ekonomiskt på ett starkare sätt än vad<br />
som gällde för SAS i exemplet ovan.<br />
Även på en liberaliserad marknad finns problem med utebliven trafik till<br />
orter med svagt trafikunderlag, men där det <strong>av</strong> regionalpolitiska skäl finns<br />
ett trafikförsörjningsbehov. Detta problem löses idag dels med offentlig<br />
upphandling <strong>av</strong> flygtrafik genom Rikstrafiken, dels med offentliga subventioner<br />
<strong>av</strong> vissa flygplatser. Rikstrafiken har under de senaste åren fått i stort<br />
sett oförändrade anslag för sina upphandlingar <strong>av</strong> trafikpolitiskt motiverad<br />
trafik. Myndigheten har dock haft svårt att få anslaget att räcka till den trafik<br />
man bedömt som trafikpolitiskt motiverad. En kraftigare prioritering utifrån<br />
ett transportslagsövergripande synsätt verkar nödvändigt om myndigheten<br />
inte beviljas ytterligare <strong>medel</strong>. Förslag som utvecklar hur detta kan gå till<br />
finns i <strong>Statskontoret</strong>s rapport Rikstrafiken – Liten myndighet med stort<br />
uppdrag (2003:25).<br />
118
I de fall offentlig subventionering <strong>av</strong> flygplatser har bedömts nödvändig är<br />
det sedan en fråga om fördelning <strong>av</strong> finansieringen mellan staten <strong>och</strong> kommunen.<br />
Här kan olika bedömningar göras <strong>av</strong> staten <strong>och</strong> kommunen, såväl<br />
när det gäller om subventionering skall ske som hur denna i så fall skall<br />
finansieras.<br />
3.4.4 Slutdiskussion<br />
Vi kan konstatera att konkurrensen sedan liberaliseringen genomfördes varit<br />
begränsad, men att den nu ökat. Detta <strong>av</strong>speglas även i priserna, som fram<br />
till 2002 ökat mer än den allmänna prisnivån. Fr.o.m. år 2003 har dock<br />
denna utveckling brutits.<br />
Vi har pekat på några omständigheter <strong>av</strong> betydelse för konkurrensen. Vid<br />
liberaliseringen hade SAS monopol på inrikesflyget. Det är i det läget svårt<br />
för nya bolag att slå sig in på marknaden, eftersom de inte kan dra nytta <strong>av</strong><br />
de nätverks- <strong>och</strong> stordriftsfördelar som finns i flygbranschen, samtidigt som<br />
de kan ha problem att få attraktiva start- <strong>och</strong> landningstider. Därför är det<br />
särskilt viktigt att tillträde kan ske på konkurrensneutrala villkor <strong>och</strong> att en<br />
dominerande aktör inte missbrukar sin ställning. Att en delvis statsägd aktör<br />
har en så dominerande ställning ställer särskilt stora kr<strong>av</strong> dels på regelverket,<br />
dels på den tillsyn som myndigheter utövar gentemot ett sådant bolag,<br />
för att inga misstankar skall finnas om att bolaget gynnas i förhållande till<br />
konkurrenterna. Som på flera <strong>av</strong> de övriga studerade <strong>marknader</strong>na är den<br />
största aktören tidigare monopolist <strong>och</strong> ägd/delägd <strong>av</strong> staten. Staten skall i<br />
egenskap <strong>av</strong> ägare till SAS agera utifrån vad som är bäst för SAS. Detta kan<br />
dock komma i konflikt med ställningstaganden hos de myndigheter som<br />
övervakar konkurrenssituationen. I ett fall har SAS också fått begränsa sitt<br />
bonusprogram efter beslut i Marknadsdomstolen.<br />
För att förbättra konkurrensen på linjer som trafikeras <strong>av</strong> flera bolag kan<br />
fördelningen <strong>av</strong> slots behöva ses över. Olika modeller för hur detta kan ske<br />
beskrevs tidigare. För- respektive nackdelar med de olika modellerna behöver<br />
belysas.<br />
Har målen med liberaliseringen nåtts?<br />
<strong>Mål</strong>et med den liberalisering <strong>av</strong> inrikesflyget som skedde den 1 juli 1992<br />
var ”att öka konkurrensen <strong>och</strong> därmed få till stånd sänkta biljettpriser”.<br />
Regeringen eftersträvade fri konkurrens på alla linjer, utom möjligtvis på de<br />
linjer där detta inte ansågs möjligt p.g.a. regionalpolitiska skäl.<br />
Priserna på inrikesflyget har stigit klart över den allmänna prisnivån sedan<br />
1992. Om kostnaderna för flygverksamheten inte har stigit på samma sätt<br />
som flygpriserna, har detta mål inte nåtts.<br />
119
Som framgår <strong>av</strong> redovisningen ovan har en viss – om än begränsad – konkurrens<br />
uppstått inom inrikesflyget. Samtidigt kan konstateras att konkurrenter<br />
till den dominerande aktören SAS i många fall haft svårt att komma<br />
in på marknaden. Det behövs således en fortsatt bevakning <strong>av</strong> staten att<br />
utvecklingen går mot ytterligare förstärkt konkurrens.<br />
Vid liberaliseringen anvisades konkurrens som <strong>medel</strong>, med undantag <strong>av</strong> om<br />
trafiken var regionalpolitiskt motiverad. Någon diskussion verkar inte ha<br />
funnits kring de linjer som är lönsamma för ett bolag, men som inte kan bära<br />
någon konkurrent. Här bör övervägas om några särskilda åtgärder bör vidtas.<br />
3.5 Styrningen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden<br />
3.5.1 Den oreglerade järnvägsmarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden regleras<br />
Marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Stordriftsfördelar i infrastruktur <strong>och</strong> – Ensamrätt till SJ på det nationella<br />
nätverkseffekter skapar risk för monopol. järnvägsnätet.<br />
– Riksdagen godkänner priser, bannedläggningar<br />
<strong>och</strong> nyinvesteringar i<br />
banor.<br />
Uteblivna utvecklingseffekter genom risk – Statligt engagemang i utbyggnad<br />
för underdimensionering <strong>av</strong> infrastruktur<br />
<strong>och</strong> trafik.<br />
<strong>och</strong> drift.<br />
Tekniska tillträdesproblem i infra- – Nationell standardisering.<br />
strukturen.<br />
– Tågtrafikledningen inom SJ reglerar<br />
o styr tillträdet till spåren<br />
Markrättigheter skapar hinder vid nätutbyggnad.<br />
– Expropriationslagstiftning<br />
Miljöproblem (t.ex. buller <strong>och</strong> intrång) – Miljöprövning<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Liten eller utebliven tågtrafik i vissa delar – Statligt engagemang i utbyggnad<br />
<strong>av</strong> landet <strong>och</strong> för vissa utsatta<br />
<strong>och</strong> drift.<br />
konsumentgrupper.<br />
– Prisreglering <strong>och</strong> subventionering<br />
<strong>av</strong> olönsam trafik.<br />
Järnvägstransporter kännetecknas <strong>av</strong> stordriftsfördelar <strong>och</strong> åtminstone i ett<br />
historiskt perspektiv har järnvägsmarknaden ansetts utgöra ett naturligt<br />
monopol. Huruvida detta gäller för alla delar <strong>av</strong> marknaden eller inte kan<br />
diskuteras. Men åtminstone gäller det för den fysiska infrastrukturen i form<br />
<strong>av</strong> järnvägsspår <strong>och</strong> kringfunktioner som signalsystem, funktioner för växling<br />
<strong>och</strong> rangering, godsterminaler <strong>och</strong> järnvägsstationer. Konkurrenter som<br />
vill utmana det naturliga monopolet skulle således behöva investera i paral-<br />
120
lella spår med minst lika höga kostnader, samtidigt som man skall attrahera<br />
kunder genom priser <strong>och</strong> service som är konkurrenskraftiga.<br />
Det faktum att järnvägstransporter sker på en infrastruktur som består <strong>av</strong> ett<br />
järnvägsnät med nödvändiga funktioner för att kunna resa <strong>och</strong> frakta gods<br />
på nätet ger också upphov till samordnings- eller nätverkseffekter. Dessa<br />
kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att de olika linjerna ”befruktar” varandra<br />
<strong>och</strong> att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en<br />
annan, anslutande sträcka. En sådan effekt behöver å andra sidan inte vara<br />
<strong>av</strong>gränsad till just järnvägstransporter utan skulle ofta kunna uppnås inom<br />
ramen för ett <strong>och</strong> samma transportsystem nyttjande samma transportnät,<br />
oberoende <strong>av</strong> transportslag.<br />
Den järnvägsaktör som innehar <strong>och</strong> kontrollerar infrastrukturen har emellertid<br />
en unik position som är svår att utmana. Sammantaget finns därför risk<br />
för att det på den oreglerade marknaden utvecklas ett nationellt, vinstmaximerande<br />
nät- <strong>och</strong> produktionsmonopol.<br />
För att hindra ett sådant monopol att missbruka sin makt tog staten via<br />
Statens järnvägar (SJ) över ansvaret för att finansiera <strong>och</strong> driva järnvägstrafiken.<br />
Men också den positiva utvecklingseffekten <strong>av</strong> infrastrukturinvesteringar<br />
i samhället motiverade staten att engagera sig i utbyggnaden<br />
<strong>och</strong> upprätthållandet <strong>av</strong> järnvägen. Ett viktigt motiv för staten att bidra till<br />
finansieringen var också att järnvägen – <strong>och</strong> under efterkrigstiden även SJ –<br />
började få lönsamhetsproblem. SJ:s järnvägsnät delades sedermera in i ett<br />
affärsbanenät <strong>och</strong> ett nät bestående <strong>av</strong> trafiksvaga linjer som SJ fick statligt<br />
stöd för att trafikera.<br />
SJ skyddades <strong>av</strong> ett formellt monopol på huvuddelen <strong>av</strong> det svenska järnvägsnätet<br />
<strong>och</strong> hade där hand om alla aspekter <strong>av</strong> järnvägstrafiken, från<br />
skötsel <strong>av</strong> infrastrukturen till taxesättning. Beslut om ändring <strong>av</strong> priser,<br />
nedläggning <strong>av</strong> banor respektive nyinvesteringar skulle dock, efter förslag<br />
från SJ, godkännas <strong>av</strong> riksdagen.<br />
Infrastrukturens konstruktion <strong>och</strong> uppbyggnad bestående <strong>av</strong> järnvägsräls <strong>av</strong><br />
en viss bredd <strong>och</strong> som försörjs <strong>av</strong> ett elsystem med en viss effekt <strong>och</strong> frekvens<br />
samt med tillhörande funktioner (signal- <strong>och</strong> växlingssystem etc.)<br />
innebär också att det finns tekniska tillträdeshinder på marknaden. För att<br />
järnvägssystemet <strong>och</strong> dess komponenter skulle kunna fungera inbördes <strong>och</strong> i<br />
förhållande till andra järnvägssystem skedde därför en viss standardisering,<br />
dock huvudsakligen i ett nationellt perspektiv. Fortfarande <strong>och</strong> än idag är<br />
olika nationella järnvägssystem uppbyggda <strong>av</strong> spår <strong>av</strong> olika bredd, försörjda<br />
<strong>av</strong> elström med olika frekvens <strong>och</strong> kringgärdade <strong>av</strong> olika säkerhets- <strong>och</strong><br />
kompetenskr<strong>av</strong> som försvårar, fördyrar <strong>och</strong> i vissa fall omöjliggör gränsövergångar<br />
i internationell trafik.<br />
121
På den oreglerade marknaden kommer ett vinstmaximerande monopol<br />
endast bedriva järnvägstrafik där det finns ett tillräckligt underlag <strong>av</strong> passagerare<br />
<strong>och</strong> gods för att trafiken skall kunna gå med vinst. Av fördelningspolitiska<br />
skäl fanns därför skäl för staten att engagera sig i såväl utbyggnad<br />
<strong>av</strong> infrastruktur som drift <strong>av</strong> järnvägstrafik för att se till att också mindre<br />
befolkningstäta områden <strong>av</strong> landet blev försörjda med järnväg. För att se till<br />
att mindre betalningsstarka grupper skulle ha möjlighet att utnyttja järnvägen<br />
reglerades också prissättningen <strong>och</strong> subventioner utgick för att tillförsäkra<br />
service till funktionshindrade <strong>och</strong> andra utsatta grupper.<br />
3.5.2 Den reglerade järnvägsmarknaden<br />
Den reglerade marknaden<br />
Marknaden liberaliseras successivt<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
… regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Höga kostnader <strong>och</strong> underskott i hela – Bannätet skiljs från tjänsteproduk-<br />
verksamheten.<br />
tionen<br />
– SJ driver den lönsamma<br />
persontrafiken med ensamrätt<br />
– SJ delas i ett persontrafikbolag <strong>och</strong><br />
ett godsbolag.<br />
– Prisregleringen slopas.<br />
Långsam teknikutveckling, dålig anpass- – Trafikmonopolet på godstrafik<br />
ning till kundernas efterfrågan <strong>och</strong> kost- <strong>av</strong>vecklas gradvis.<br />
nadsineffektivitet.<br />
Konkurrensen från andra trafikslag är<br />
begränsad.<br />
Otydliga kriterier för investeringar i <strong>och</strong><br />
användning <strong>av</strong> infrastruktur leder till<br />
ineffektiv resursanvändning.<br />
– Avreglering <strong>av</strong> den långväga<br />
busstrafiken.<br />
– Avreglering <strong>av</strong> flyget.<br />
– Samordnad investeringsplanering.<br />
– Ban<strong>av</strong>gifter baseras på samhällsekonomiska<br />
marginalkostnader.<br />
Fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Ineffektivitet i investeringar <strong>och</strong> drift <strong>av</strong><br />
olönsamma bandelar<br />
– Trafikhuvudmän inrättas som<br />
ansvariga för ett samlat lokalt/<br />
regionalt trafikutbud.<br />
– Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen<br />
anbudsupphandlar<br />
olönsam interregional <strong>och</strong> regional<br />
tågtrafik.<br />
SJ:s dominans i det offentliga monopolet riskerade att leda till en långsam<br />
teknikutveckling liksom dålig anpassning <strong>och</strong> produktutveckling <strong>av</strong> utbudet<br />
till efterfrågan. Dessutom började som nämnts även SJ på 1950-talet få<br />
problem med att vissa järnvägslinjer inte var lönsamma. Återkommande<br />
statliga insatser i form <strong>av</strong> kapitaltillskott eller minskat finansiellt ansvar<br />
hade misslyckats med att skapa en stabilt lönsam järnvägsverksamhet <strong>av</strong> det<br />
vertikalt integrerade SJ. Genom att separera infrastrukturen från trafikverk-<br />
122
samheten – <strong>och</strong> därmed lyfta <strong>av</strong> SJ höga fasta kostnader i banorna – ville<br />
staten en gång för alla lösa SJ:s lönsamhetsproblem.<br />
Delningen <strong>av</strong> Statens järnvägar i ett banverk med ansvar för att driva infrastrukturen<br />
enligt samhällsekonomiska mål <strong>och</strong> trafikföretaget SJ med kommersiella<br />
mål för trafikverksamheten innebar att statsmakterna inte längre<br />
preciserade några särskilda kr<strong>av</strong> på vare sig servicenivåer eller priser i<br />
trafikverksamheten. SJ fick fria händer att utforma trafiken på ett sådant sätt<br />
att den kunde drivas med företagsekonomisk lönsamhet. Ägarens enda kr<strong>av</strong><br />
var att verksamheten skulle leverera vinst. Därigenom befriades SJ också<br />
från finansiellt ansvar för samhällekonomiskt angelägen men företagsekonomiskt<br />
olönsam trafik.<br />
Trafikhuvudmannareformen med huvudsakligt syfte att få en bättre samordning<br />
<strong>av</strong> kollektivtrafiken i länet innebar att trafikhuvudmän inrättades som<br />
ansvariga för ett lokalt <strong>och</strong> regionalt trafikutbud. Reformen innebar att ansvaret<br />
för denna del <strong>av</strong> trafiken gradvis kom att lyftas över på kommuner<br />
<strong>och</strong> landsting. Inledningsvis utgick särskilda bidrag till trafiken men numera<br />
finansierar staten endast infrastrukturen. Från senare år har dock inrättats ett<br />
särskilt statligt bidrag till investeringar i järnvägsfordon.<br />
Trafikhuvudmännen kunde välja mellan att driva trafiken själv, eller upphandla<br />
buss- eller tågtrafik <strong>av</strong> fristående entreprenör. En effekt <strong>av</strong> reformen<br />
blev därför att trafiken kom att upphandlas i konkurrens vilket inledningsvis<br />
ledde till stora kostnadsbesparingar i trafiken. Bergman har dock uppskattat<br />
de genomsnittliga besparingarna till i storleksordningen 5–10 procent. 133<br />
Sedermera beslutades (riksdagsbeslut 1992) att även statens köp <strong>av</strong> interregional<br />
trafik, liksom trafikhuvudmännens köp <strong>av</strong> kompletterande persontrafik<br />
på stomnätet, skulle upphandlas i konkurrens.<br />
Ansvaret för att driva sådan trafik som SJ inte kunde driva med lönsamhet<br />
togs således över <strong>av</strong> staten eller <strong>av</strong> trafikhuvudmännen <strong>och</strong> upphandlades på<br />
entreprenadkontrakt mot särskilda statliga anslag. Inledningsvis <strong>och</strong> under<br />
en rad år var SJ dock den enda entreprenören.<br />
Till följd <strong>av</strong> höga kostnader för att upprätthålla <strong>och</strong> bedriva samhällsekonomiskt<br />
angelägen trafik i kombination med SJ:s lönsamhetsproblem kunde<br />
utbudet <strong>av</strong> sådan trafik bli eftersatt. Av fördelningspolitiska skäl fanns därför<br />
motiv för staten att särskilt finansiera infrastruktursatsningar <strong>och</strong> trafikförsörjning<br />
i glesbygd <strong>och</strong> subventionera service till utsatta grupper.<br />
133 Bergman, M., Lärobok för regelnissar, rapport till ESO, (Ds 2002:21).<br />
123
3.5.3 Den liberaliserade järnvägsmarknaden<br />
Dagens järnvägsmarknad uppvisar..<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
Bevarat monopol för SJ AB på lönsamma<br />
bandelar bevarar risken för ineffektivitet<br />
<strong>och</strong> dålig kundanpassning.<br />
Styrningsproblem uppstår p.g.a. informationsövertag<br />
hos SJ gentemot ägaren<br />
staten.<br />
Fortsatta tillträdeshinder <strong>och</strong> osäkra<br />
etableringsförutsättningar till följd <strong>av</strong> icke<br />
konkurrensneutral tillgång till banor <strong>och</strong><br />
andra gemensamma funktioner.<br />
Risk för missbruk <strong>av</strong> marknadsmakt <strong>och</strong><br />
snedvriden konkurrens i upphandlingen<br />
<strong>av</strong> trafik på entreprenad.<br />
Bristande information till konsumenter om<br />
det samlade reseutbudet.<br />
Investeringar med tveksam samhällsekonomisk<br />
lönsamhet bl.a. till följd <strong>av</strong><br />
oproportionerligt inflytande från vissa<br />
intressegrupper.<br />
Fördelning <strong>av</strong> kostnadsansvaret för infrastruktur<br />
gynnar järnvägen på bekostnad<br />
<strong>av</strong> andra trafikslag.<br />
– Öppnad marknad även för de lönsamma<br />
bandelarna.<br />
– Precisering <strong>av</strong> Järnvägsstyrelsens<br />
tillsynsroll åtföljt <strong>av</strong> tillräckliga resurser.<br />
– Precisering <strong>av</strong> kvalitetskr<strong>av</strong> på SJ<br />
<strong>och</strong> andra producenter i samhälls-<br />
stödd trafik.<br />
– Tydliga mål <strong>och</strong> kr<strong>av</strong> på verksamheten<br />
samt stärkt styrning <strong>och</strong><br />
dialog mellan ägare <strong>och</strong> bolag.<br />
– Utveckling <strong>av</strong> en effektiv banfördelningsmodell<br />
i enlighet med EGdirektiv.<br />
– Utveckling <strong>av</strong> tydliga/transparenta<br />
<strong>och</strong> konkurrensneutrala tillträdesregler<br />
till stationer, godsterminaler<br />
<strong>och</strong> andra gemensamma funktioner.<br />
– Precisering <strong>av</strong> servicekr<strong>av</strong> på kommersiella<br />
kringfunktioner med<br />
monopolställning (fastighetsbolag)<br />
eller <strong>av</strong>skilj funktionerna från trafikföretag<br />
med monopolställning<br />
– Separation <strong>av</strong> SJ:s entreprenadverksamhet<br />
till ett eget bolag.<br />
– Förstärkt konkurrensövervakning<br />
– Samordnad <strong>och</strong> trafikslagsövergripande<br />
reseinformation under<br />
RT:s ansvar.<br />
– Utveckla planeringsprocessen med<br />
bl.a. stärkt koppling mellan trafiksatsningar<br />
<strong>och</strong> investeringar i infra-<br />
struktur.<br />
– Utjämning <strong>av</strong> kostnadsansvaret<br />
enligt principen att alla trafikslag<br />
skall stå för sin del <strong>av</strong> de externa<br />
kostnaderna <strong>och</strong> bidra till de fasta<br />
kostnaderna så effektivt som<br />
möjligt.<br />
Fördelningsproblem Tänkbara åtgärder<br />
Ej långsiktigt hållbar fördelning <strong>av</strong> kostnader<br />
mellan användare <strong>och</strong> skattebetalare.<br />
– Samordnad (trafikslagsövergripande)<br />
strategisk trafikplanering<br />
Den bestående dominansen för SJ resulterar i fortsatt ineffektivitet <strong>och</strong> dålig<br />
kundanpassning. Utöver utebliven produktutveckling <strong>och</strong>, särskilt på gods-<br />
124
sidan, förlorade marknadsandelar för järnvägstrafik riskerar ineffektiviteten<br />
leda till onödigt höga priser. Sedan början <strong>av</strong> 1990-talet har järnvägsresorna<br />
ökat i pris med ca 30 procent mer än KPI. 134 Av rapporter från bl.a. Järnvägsutredningen<br />
<strong>och</strong> Godstransportdelegationen framgår vidare att det finns<br />
ett utbrett missnöje från godskunderna med den service <strong>och</strong> de tjänster som<br />
järnvägsföretagen erbjuder <strong>och</strong> som inte motsvarar det pris som transporterna<br />
betingar.<br />
3.5.4 Slutdiskussion<br />
Hur har styrningen <strong>av</strong> statens järnvägsföretag fungerat?<br />
Affärsverket SJ har trots separering <strong>av</strong> ansvar <strong>och</strong> finansiering <strong>av</strong> infrastrukturen<br />
<strong>och</strong> den olönsamma trafiken under en lång period brottats med lönsamhetsproblem.<br />
Lönsamhetsproblemen har kvarstått även efter bolagiseringen<br />
<strong>av</strong> person- respektive godstrafiken i SJ AB <strong>och</strong> Green Cargo AB<br />
(Green Cargo). 135<br />
Trots en omfattande omstrukturering <strong>av</strong> verksamheten i SJ, med bl.a. stora<br />
personalnedskärningar till följd, uppvisar företaget fortfarande ett negativt<br />
resultat. Vid årsskiftet 2002/03 stod SJ inför likvidation då mer än hälften <strong>av</strong><br />
det egna kapitalet var förbrukat. De ekonomiska problemen hänförde sig<br />
enligt regeringens proposition 136 i samband med rekonstruktionen <strong>av</strong> företaget<br />
främst till förlustbringande kontrakt <strong>och</strong> värdering <strong>av</strong> rullande material,<br />
ineffektiv drift <strong>och</strong> bristfälligt underhåll <strong>av</strong> rullande material. Endast<br />
genom ett ansenligt kapitaltillskott från ägaren staten under 2003 kunde<br />
bolaget räddas från konkurs.<br />
Verksamheten i godstrafikföretaget Green Cargo har nyligen uppmärksammats<br />
i en proposition från regeringen. 137 Regeringen konstaterar att verksamheten,<br />
trots ett omfattande effektiviserings- <strong>och</strong> rationaliseringsarbete,<br />
fortfarande uppvisar negativa resultat. Regeringen vill därför ha riksdagens<br />
godkännande att efter närmare prövning <strong>och</strong> omstrukturering <strong>av</strong> företaget,<br />
antingen ge ett statligt kapitaltillskott eller <strong>av</strong>yttra hela eller delar <strong>av</strong> aktierna<br />
i bolaget. Riksdagen har senare beslutat i enlighet med propositionen.<br />
Förklaringen till de återkommande styrproblemen i statens järnvägsföretag<br />
kan sökas i förekomsten <strong>av</strong> obalanser <strong>och</strong> bristande auktoritet mellan SJ <strong>och</strong><br />
ägaren staten. SJ:s informationsövertag beträffande verksamheten <strong>och</strong> de<br />
134 Konkurrensverket, Monopol<strong>marknader</strong> i förändring (2004:3) samt SIKA, Lönsam persontrafik<br />
på järnväg – analyser för Järnvägsutredningen.<br />
135 För en närmare beskrivning <strong>av</strong> lönsamhetsproblemen i SJ <strong>och</strong> hur de hanterats hänvisas<br />
till järnvägs<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> –<br />
Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
136 Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (prop. 2002/03:86).<br />
137 Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara transportlösningar (prop. 2003/04:127).<br />
125
ekonomiska förhållandena, leder till att staten har svårt att skaffa sig tillräckligt<br />
underlag för att kunna fatta oberoende beslut om hur verksamheten<br />
bör bedrivas. Upprepade gånger har staten uppmanat SJ att fokusera på sin<br />
kärnverksamhet <strong>och</strong> <strong>av</strong>veckla kringverksamheter som inte positivt bidrar till<br />
transportrörelsen utan att det lett till någon förändring i önskad riktning.<br />
Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kr<strong>av</strong>et på ekonomisk<br />
<strong>av</strong>kastning till ägaren inte finns några angivna kr<strong>av</strong> på omfattning<br />
eller nivåer på service <strong>och</strong> priser – riskerar att leda till att varken konsumenterna<br />
eller medborgarna i övrigt får del <strong>av</strong> vinsten med monopolet. Genom<br />
att SJ i princip är ensam att <strong>av</strong>göra vilken trafik som är kommersiellt lönsam<br />
<strong>och</strong> därför skall bedrivas med stöd <strong>av</strong> den legala ensamrätten kommer SJ i<br />
praktiken i stor utsträckning också påverka omfattningen <strong>av</strong> den <strong>av</strong> samhället<br />
stödda <strong>och</strong> upphandlade trafiken.<br />
Om det formella monopolet skall bibehållas måste det åtföljas <strong>av</strong> ett förtydligande<br />
<strong>av</strong> dess innebörd med såväl skyldigheter som rättigheter för dess<br />
inneh<strong>av</strong>are. Om monopolet istället slopas <strong>och</strong> SJ ges samma ställning som<br />
övriga företag på marknaden bör staten som ägare förtydliga målet med det<br />
statliga ägandet <strong>och</strong> precisera sina kr<strong>av</strong> <strong>och</strong> förväntningar på bolaget.<br />
Det är riskfyllt att etablera sig på järnvägsmarknaden<br />
Det faktum att s.k. politisk risk kan sägas förekomma i järnvägssektorn har<br />
till stor del också sin orsak i utformningen <strong>av</strong> SJ:s trafikeringsmonopol. SJ<br />
har ensamrätt på de persontrafiklinjer på stomnätet som företaget bedömer<br />
vara kommersiellt lönsamma. Om SJ väljer att inte driva trafik kan staten<br />
via Rikstrafiken (eller en sammanslutning <strong>av</strong> THM) välja att istället upphandla<br />
trafiken på entreprenad. Detta skedde t.ex. på Västkustbanan <strong>och</strong> ett<br />
privat företag anlitades. Då SJ mindre än ett år senare meddelade att man nu<br />
<strong>av</strong>såg uppta trafiken igen ändrades ”över en natt” det privata företagets möjligheter<br />
att långsiktigt bedriva sin verksamhet. I denna situation valde företaget<br />
att lägga ner verksamheten. Så länge som ensamrätten är uppbyggd på<br />
detta sätt finns inget som hindrar att en liknande situation kan uppstå<br />
igen. 138<br />
SJ:s ensamrätt ger vidare bolaget en särställning på marknaden för entreprenadtrafik.<br />
SJ har vid ett flertal tillfällen anmälts för att överträda förbuden<br />
i konkurrenslagen. Vid ett tillfälle har SJ fällts i Stockholms Tingsrätt<br />
för missbruk <strong>av</strong> dominerande ställning genom underprissättning <strong>och</strong> dömts<br />
att betala konkurrensskade<strong>av</strong>gift. Trots flera nya anmälningar har dock Konkurrensverket<br />
därefter inte funnit skäl att pröva fler fall. Utan en ekonomisk<br />
<strong>och</strong> organisatorisk åtskillnad mellan den monopolskyddade <strong>och</strong> den konkurrensutsatta<br />
entreprenadtrafiken finns inget som hindrar att SJ kan utnyttja<br />
138 SJ har senare meddelat att man <strong>av</strong>ser att från årsskiftet lägga ner det SJ-ägda bolag<br />
(Linx) som bedrivit den aktuella trafiken (Dagens Nyheter 2004-05-14).<br />
126
möjligheten att lägga underbud vid upphandlingarna <strong>och</strong> på så sätt snedvrida<br />
konkurrensen på entreprenadmarknaden.<br />
Ett annat exempel på den politiska risk som, relativt många andra sektorer,<br />
medverkat till att skapa osäkra förutsättningarna för att etablera sig på järnvägsmarknaden<br />
är den borgerliga regeringens beslut om att fullt ut <strong>av</strong>reglera<br />
järnvägstrafiken tätt följt <strong>av</strong> den socialdemokratiska regeringens beslut efter<br />
regeringsskiftet 1994 att inte genomföra <strong>av</strong>regleringen. Det är svårt att undvika<br />
att sådana hastiga <strong>och</strong> oförutsägbara ändringar <strong>av</strong> beslut bidrar till att<br />
öka affärsrisken i järnvägsverksamhet <strong>och</strong> minska etableringslusten hos<br />
potentiella järnvägsoperatörer. Detta gäller hur angelägna eller oundvikliga<br />
ändringarna än kan vara i ett demokratiskt system påverkade <strong>av</strong> förändrade<br />
väljarsympatier. Beslutet om att <strong>av</strong>reglera järnvägsmarknaden hade dessutom<br />
redan inletts med beslutet om att konkurrensutsätta den upphandlade<br />
persontrafiken på stomnätet året innan, varför denna vändning måste ha<br />
framstått som än mer oväntad.<br />
Är investeringar i <strong>och</strong> användning <strong>av</strong> banor effektivt?<br />
Kritiken mot den administrativa banfördelningsmodell som används för att<br />
fördela bankapaciteten har växt i takt med att antalet järnvägsaktörer <strong>och</strong> de<br />
som behöver tillträde till spåren har ökat. I praktiken innebär modellen att<br />
fördelningen sker i förhandlingar mellan Banverket <strong>och</strong> tågoperatörerna i en<br />
process som <strong>av</strong> olika operatörer har kritiserats för att sakna möjlighet till<br />
insyn <strong>och</strong> möjlighet att förutsäga utgången <strong>av</strong> processen. Särskilt för nya<br />
operatörer innebär modellen vissa svårigheter att få tillgång till attraktiva<br />
tåglägen.<br />
Enligt nyligen beslutade EG-direktiv pågår därför ett arbete med att utveckla<br />
en transparent banfördelningsmodell som skall tillförsäkra alla intressenter<br />
en konkurrensneutral <strong>och</strong> icke diskriminerande tillgång till spåren. Enligt<br />
förslag skall modellen, liksom idag, utgå från en samhällsekonomisk effektivitetsbedömning<br />
vid fastställandet <strong>av</strong> de prioriteringskriterier som skall<br />
gälla mellan olika sökanden.<br />
Beslut om investeringar i järnvägar skall enligt de transportpolitiska målen<br />
utgå från dess samhällsekonomiska lönsamhet. Trots detta förekommer att<br />
investeringar med tveksam eller negativ lönsamhet genomförs medan de<br />
mer lönsamma projekten tvingas stå tillbaka. 139 Den samhällsekonomiska<br />
lönsamheten har vidare ifrågasatts i projekt som t.ex. Norrbotniabanan <strong>av</strong><br />
såväl Banverket som VTI.<br />
I den planeringsprocess som föregår beslut om investeringar i järnvägens<br />
infrastruktur samordnas idag intressen på såväl den centrala som regionala<br />
<strong>och</strong> lokala nivån representerat <strong>av</strong> Banverket samt berörda länsstyrelser <strong>och</strong><br />
139 SIKA, Uppföljning <strong>av</strong> det transportpolitiska målet <strong>och</strong> dess delmål. Maj 2004. (2004:3),<br />
sid. 46.<br />
127
kommuner. Underlag om trafikefterfrågan baseras främst på prognoser<br />
framtagna <strong>av</strong> Banverket <strong>och</strong> SIKA samt de kommunala trafikhuvudmännens<br />
planer om framtida satsningar. Därmed saknas en närmare (bindande) koppling<br />
till de gods- <strong>och</strong> persontrafikföretag som skall trafikera spåren. För att<br />
säkra lönsamheten i investeringarna borde det intresse för infrastrukturinvesteringar<br />
som berörda parter uttrycker i samband med planeringen<br />
verifieras genom någon form <strong>av</strong> förbindelse eller preliminär överenskommelse<br />
mellan staten <strong>och</strong> t.ex. trafikhuvudmän <strong>och</strong> större befraktare i godstrafiken.<br />
Beslut om investeringar skall således baseras på en samhällsekonomisk<br />
lönsamhetskalkyl. För att en investering skall vara lönsam krävs att intäkterna,<br />
eller nyttan <strong>av</strong> trafiken är större än kostnaderna eller uppoffringarna<br />
för denna. Kostnaderna i en sådan kalkyl består <strong>av</strong> såväl kostnader för att<br />
bygga <strong>och</strong> underhålla banorna som <strong>av</strong> externa kostnaderna t.ex. i form <strong>av</strong><br />
kostnader <strong>av</strong> en försämrad miljö. Intäkternas storlek <strong>av</strong>görs i hög grad <strong>av</strong><br />
trafikunderlaget, dvs. det antal människor eller de mängder gods som kan<br />
komma att vilja utnyttja banorna. En stärkt koppling mellan efterfrågan på<br />
trafik <strong>och</strong> investeringar i banor, oberoende <strong>av</strong> om trafiken är kommersiellt<br />
lönsam eller inte, skulle därmed förbättra förutsättningarna att fatta beslut<br />
om lönsamma baninvesteringar.<br />
Är fördelningen <strong>av</strong> kostnader mellan skattebetalare <strong>och</strong> användare<br />
långsiktigt hållbar?<br />
Enligt de transportpolitiska målen skall staten eller kommunerna tillhandahålla<br />
en tillfredsställande trafikförsörjning för alla till lägsta möjliga samhällsekonomiska<br />
kostnad. I den mån trafiken inte kan bedrivas med företagsekonomisk<br />
lönsamhet organiseras, finansieras <strong>och</strong> upphandlas den antingen<br />
<strong>av</strong> trafikhuvudmännen eller <strong>av</strong> Rikstrafiken. Staten har dock genom<br />
Banverket fortsatt ansvar för utbyggnad <strong>och</strong> drift <strong>av</strong> infrastruktur.<br />
Rikstrafiken har med tiden kommit att ta över mer <strong>och</strong> mer <strong>av</strong> den interregionala<br />
trafik som SJ tidigare bedrivit med lönsamhet <strong>och</strong> omfattningen<br />
<strong>av</strong> <strong>och</strong> kostnaderna för den järnvägstrafik som finansieras <strong>av</strong> kommuner <strong>och</strong><br />
landsting har ökat. I takt med en allt besvärligare finansiell situation för<br />
kommunerna blir det emellertid svårare att upprätthålla tidigare trafikeringsåtaganden<br />
<strong>och</strong> än mindre öka denna efter framtida behov <strong>och</strong> efterfrågan.<br />
Den modell som gäller idag för att tillhandahålla persontrafik på järnväg på<br />
olönsamma linjer innebär att behovet <strong>av</strong> skattefinansiering växer, eftersom<br />
trafiken trots en stigande efterfrågan inte bär sina kostnader. Vidare ställer<br />
pågående <strong>och</strong> genomförda utbyggnader <strong>av</strong> järnvägsinfrastruktur såväl regionalt<br />
(Mälarbanan, Svealandsbanan) som interregionalt (Botniabanan, Norrbotniabanan)<br />
kr<strong>av</strong> på ytterligare skattefinansiering <strong>av</strong> trafiken på dessa<br />
banor. Utan en närmare <strong>av</strong>vägning <strong>av</strong> dels vilken trafik som stat <strong>och</strong> kommuner<br />
bör upphandla, dels vilket trafikslag som bäst fyller de aktuella<br />
128
kollektivtrafikbehoven riskerar framtida kostnader att öka okontrollerat. Det<br />
är därvid viktigt att en sådan <strong>av</strong>vägning <strong>och</strong> prövning sker utifrån ett tydligt<br />
definierat samhällsekonomiskt lönsamhetsperspektiv. 1991 års beslut (prop.<br />
1991/92:130) om att från trafikåret 1993 anbudsupphandla den olönsamma<br />
persontrafiken på stomnätet syftade till att öka effektiviteten <strong>och</strong> minska<br />
kostnaderna för den interregionala trafiken. I samband med detta ifrågasattes<br />
också upphandling <strong>av</strong> järnvägstrafik i vissa relationer med tanke på<br />
kostnaderna i förhållande till den regionalpolitiska nyttan. 140<br />
I stort sett har Rikstrafiken upphandlat samma järnvägstrafik enligt samma<br />
utförande som den tidigare upphandlingskommittén <strong>och</strong> trafikhuvudmännen<br />
har i oväntat stor utsträckning valt att upprätthålla den tidigare tågtrafiken<br />
istället för att ersätta den med ofta mindre kostsam busstrafik. Detta har<br />
skett trots att trafikförsörjningen enligt de transportpolitiska målen är <strong>av</strong>sedd<br />
att kunna ske med vilket transportslag som helst. 141<br />
Ville man verkligen konkurrensutsätta järnvägen?<br />
Styrningen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden mot en sund konkurrensmarknad måste<br />
betraktas som relativt tvehågsen <strong>och</strong> utan riktig styrfart. Den mycket långsamma<br />
liberaliseringsprocessen innehåller nästan lika många steg åt sidan<br />
eller bakåt som steg framåt. Avvecklingen <strong>av</strong> godsmonopolet skedde under<br />
en lång period <strong>och</strong> Green Cargo har ända fram till idag fått behålla sin företrädesrätt<br />
till redan etablerad trafik. Alltjämt har bolaget kontroll över för<br />
järnvägen viktiga gemensamma funktioner som t.ex. vissa verkstäder <strong>och</strong><br />
större godsterminaler. Först nu, med ikraftträdandet <strong>av</strong> den nya EG-baserade<br />
järnvägslagen släpps godsmarknaden helt fri i Sverige.<br />
Beträffande persontrafiken har SJ ännu idag kvar sin ensamrätt att driva<br />
kommersiellt lönsam trafik på statens järnvägar. Den konkurrens som finns<br />
på persontrafikmarknaden gäller således endast den olönsamma trafiken.<br />
Konkurrens om sådan trafik uppstod ursprungligen som ett resultat <strong>av</strong> att<br />
ansvaret för att bedriva eller lägga ner trafiken inom länet lyftes över på<br />
kommuner <strong>och</strong> landsting. Först i <strong>och</strong> med beslutet 1991, med verkan från<br />
trafikåret 1993, om att den olönsamma persontrafiken på stomnätet skulle<br />
upphandlas genom anbudstävlan öppnades möjligheten för att också denna<br />
trafik skulle kunna konkurrensutsättas.<br />
En fråga som kan ställas i sammanhanget är om regering <strong>och</strong> riksdag verkligen<br />
har <strong>av</strong>sett att göra järnvägstrafik till en konkurrensutsatt verksamhet.<br />
<strong>Mål</strong>en för liberaliseringen <strong>av</strong> järnvägssektorn uttrycks i termer <strong>av</strong> valfrihet<br />
<strong>och</strong> konkurrens. Detta behöver å andra sidan inte nödvändigtvis tolkas som<br />
140 Se även järnvägs<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong><br />
– Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
141 I <strong>av</strong>snitt 4.4 diskuteras denna fråga vidare.<br />
129
att denna valfrihet <strong>och</strong> konkurrens måste finnas inom sektorn. 142 Även andra<br />
transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att förse resenärer<br />
<strong>och</strong> fraktköpare med möjligheten att välja med vem <strong>och</strong> på vilket sätt<br />
man vill resa eller frakta sitt gods. 143<br />
Kostnadsansvaret är inte konkurrensneutralt fördelat<br />
Givet att målet är en fungerande konkurrensmarknad är en viktig förutsättning<br />
att samtliga transportalternativ behandlas konkurrensneutralt <strong>och</strong> möter<br />
likartade villkor för etablering <strong>och</strong> drift. En viktig aspekt gäller fördelningen<br />
<strong>av</strong> kostnadsansvaret mellan trafikslagen i form <strong>av</strong> skatter <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter som<br />
de olika trafikslagen skall betala för nyttjandet <strong>av</strong> infrastruktur. Enligt det<br />
transportpolitiska beslutet skulle denna likformighet särskilt gälla för de<br />
delar <strong>av</strong> transportmarknaden där det förekommer en betydande konkurrens<br />
mellan olika transportalternativ. Aktuella siffror från SIKA <strong>av</strong>seende järnväg,<br />
vägtransporter <strong>och</strong> sjöfart visar emellertid att skatter <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter skulle<br />
behöva höjas för att fullfölja marginalkostnadsprincipen, dock mest för järnvägstrafiken<br />
som i princip endast betalar en tredjedel <strong>av</strong> sina externa kostnader<br />
medan sjöfarten <strong>och</strong> vägtrafiken står för 70 respektive 90 procent <strong>av</strong><br />
sina. Med den skatte- <strong>och</strong> <strong>av</strong>giftsstruktur som råder idag innebär detta också<br />
att järnvägstrafiken är relativt sett kraftigt gynnad på bekostnad <strong>av</strong> transporter<br />
till sjöss <strong>och</strong> på väg. 144<br />
Konkurrensförutsättningar skapades som en bieffekt <strong>och</strong><br />
liberaliseringen är långt ifrån slutförd<br />
De enskilt viktigaste åtgärder som statsmakterna vidtagit på järnvägsområdet<br />
<strong>och</strong> som har kommit att bidra till att liberalisera <strong>och</strong> skapa förutsättningar<br />
för konkurrens på marknaden kan sägas vara trafikhuvudmannareformen,<br />
åtskiljandet <strong>av</strong> infrastruktur <strong>och</strong> trafik samt <strong>av</strong>skaffandet <strong>av</strong> det<br />
formella monopolet på godsmarknaden. Helt nyligen har också inrättats en<br />
fristående regleringsmyndighet med uppgift att utöva marknadstillsyn.<br />
Denna åtgärd har sannolikt goda förutsättningar att bidra till att skärpa konkurrensen<br />
på marknaden.<br />
De två första åtgärderna kan dock snarare sägas ha tillkommit <strong>av</strong> finansierings-<br />
<strong>och</strong> lönsamhetsskäl än utifrån viljan att introducera marknaden för<br />
konkurrens. Men genom att överlåta ansvaret för trafiken på de landstings-<br />
<strong>och</strong> primärkommunala trafikhuvudmännen g<strong>av</strong>s dessa möjlighet, men ingen<br />
skyldighet, att upphandla trafiken på entreprenad <strong>och</strong> genom konkurrensutsättning<br />
försöka pressa ner kostnaderna.<br />
142<br />
<strong>Mål</strong>en beskrivs närmare i järnvägs<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong><br />
<strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> – Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
143<br />
Frågan om substitut <strong>och</strong> sektorsövergripande konkurrens diskuteras närmare i <strong>av</strong>snitt<br />
4.4.<br />
144<br />
SIKA, Internaliseringsgrader för att belysa konkurrensneutralitet mellan transportslagen,<br />
underlag till Godstransportdelegationen (PM 2004:4). Resultatet <strong>av</strong> denna undersökning<br />
presenteras närmare i järnvägs<strong>av</strong>snittet i den separata kartläggningsdelen <strong>Avregleringen</strong><br />
<strong>av</strong> <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> – Del II Kartläggningar (2004:28A).<br />
130
Genom separeringen <strong>av</strong> infrastrukturen <strong>och</strong> dess höga fasta kostnader från<br />
driften <strong>av</strong> trafiken skapade man vidare förutsättningar för att kunna etablera<br />
sig utan hinder från det naturliga monopolet i infrastrukturen. Från konkurrenssynpunkt<br />
måste också detta betraktas som både en riktig <strong>och</strong> nödvändig<br />
åtgärd. Gränsdragningen mellan vad som var att hänföra till infrastruktur<br />
<strong>och</strong> övrigt var dock inte helt klar <strong>och</strong> genomförandet <strong>av</strong> separeringen kom<br />
därför att ske etappvis <strong>och</strong> under en längre period. SJ hade t.ex. länge kvar<br />
stora delar <strong>av</strong> det kapillära nätet samt det fastighetsbestånd som naturligen<br />
borde höra till järnvägens fasta infrastruktur. Viktiga funktioner som tågplaneläggning<br />
<strong>och</strong> operativ trafikledning, liksom ägandet <strong>av</strong> tågstationer <strong>och</strong><br />
underhållsverkstäder låg också länge kvar under trafikföretagets kontroll.<br />
Fortfarande kontrollerar t.ex. Green Cargo tillträdet till strategiskt viktiga<br />
godsterminaler inkl. mark för utveckling <strong>av</strong> nya. Järnvägsutredningen har<br />
vidare pekat på att det faktum att SJ disponerar över merparten <strong>av</strong> den befintliga<br />
fordonsparken för persontrafik hämmar utvecklingen <strong>av</strong> en fristående<br />
fordonsmarknad. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan separeringen<br />
fortfarande inte sägas vara helt slutförd.<br />
Men ägarens försök att skydda sina företag har begränsat<br />
utvecklingen<br />
Ett återkommande inslag i styrningen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden är regeringens<br />
<strong>och</strong> Riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s återkommande<br />
finansiella underskott <strong>och</strong> problem. Även om dessa ofta inneburit <strong>av</strong>sevärda<br />
statsfinansiella bidrag i form <strong>av</strong> direkta kapitaltillskott eller indirekt genom<br />
olika former <strong>av</strong> lättnader i kr<strong>av</strong> <strong>och</strong> skyldigheter har de hittills inte kunnat<br />
förhindra att problemen återkommer. Denna ägarens vilja att skydda sitt<br />
företag har därtill ofta kommit att ske på bekostnad <strong>av</strong> mer trafikpolitiska<br />
överväganden. Trots goda argument för ett slopande <strong>av</strong> monopolet har SJ<br />
fortfarande femton år efter liberaliseringens inledning en ensidig ensamrätt<br />
att driva den persontrafik man anser vara lönsam kombinerad med rätten att<br />
lägga ner (respektive återta) den trafik man definierat som olönsam.<br />
Nya förutsättningar<br />
Den nyligen (1 juli 2004) inrättade Järnvägsstyrelsen innebär att järnvägssektorn,<br />
i enlighet med EG:s direktiv, får en från såväl trafikeringsföretag<br />
som infrastrukturhållare fristående regleringsmyndighet. Myndigheten kommer<br />
att ta över en del men inte alla Banverkets myndighetsuppgifter <strong>och</strong><br />
myndighetsutövning. Myndigheten har i uppgift att utöva tillsyn över järnvägs-,<br />
tunnelbane- <strong>och</strong> spårvägssystemen samt verka för säkerheten inom<br />
systemen <strong>och</strong> för en effektiv järnvägsmarknad med en sund konkurrens. 145<br />
Tillsynen kommer således, liksom tidigare, omfatta säkerhetsfrågor <strong>och</strong><br />
frågor om driftskompatibilitet. Men den sektorsspecifika konkurrensövervakningen<br />
är ny, tidigare har konkurrensövervakningen på järnvägsmark-<br />
145 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen.<br />
131
naden enbart skett genom Konkurrensverkets försorg. En fråga i detta sammanhang<br />
är om myndigheten, i förhållande till dess relativt omfattande uppgifter,<br />
försetts med tillräckliga mandat <strong>och</strong> resurser. En uppföljning <strong>av</strong> Rikstrafikens<br />
verksamhet visar bl.a. att en underdimensionering <strong>av</strong> mandat,<br />
resurser <strong>och</strong> kompetens gentemot den bransch som myndigheten är satt att<br />
påverka ger små förutsättningar för att kunna fullfölja sitt uppdrag. 146<br />
Inrättandet <strong>av</strong> Järnvägsstyrelsen innebär hur som helst en nödvändig <strong>och</strong><br />
välkommen förstärkning <strong>av</strong> konkurrensövervakningen på marknaden. Mot<br />
bakgrund <strong>av</strong> den rådande marknadsmodellen, där i persontrafiken endast de<br />
olönsamma järnvägslinjerna är konkurrensutsatta <strong>och</strong> konkurrensen inom<br />
godstrafiken alltjämt domineras <strong>av</strong> ett statligt företag är det tveksamt om<br />
man kan tala om järnvägsmarknaden som en fungerande konkurrensmarknad.<br />
I vilken mån den nya myndigheten, utan andra ingrepp eller förändringar<br />
i marknaden, ensam kan medverka till en mer fungerande <strong>och</strong> effektiv<br />
marknad är däremot tveksamt. Det skulle behövas ytterligare förändringar<br />
i dagens marknadssituation, som t.ex. ett slopande <strong>av</strong> SJ:s formella<br />
trafikeringsmonopol <strong>och</strong> särskilda åtgärder för att stimulera utvecklingen <strong>av</strong><br />
en bättre fungerande konkurrens på godstrafikmarknaden.<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
<strong>Mål</strong>en med liberaliseringen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden har formulerats successivt<br />
i samband med flera olika beslut <strong>och</strong> inom ramen för en stegvis utveckling<br />
mot en alltmer öppnad marknad. En tolkning <strong>av</strong> dessa kan kort sammanfattas<br />
enligt följande. Effektiva <strong>och</strong> attraktiva järnvägstransporter <strong>och</strong><br />
en ökad andel till järnvägen <strong>av</strong> det totala transportarbetet. Konkurrens mellan<br />
trafikutövare <strong>och</strong> transportlösningar för samma behov. Ökad effektivitet<br />
<strong>och</strong> minskade kostnader för olönsam trafik. Denna tolkning till trots framgår<br />
det <strong>av</strong> vår kartläggning <strong>av</strong> liberaliseringsprocessen, att det är otydligt vad<br />
statsmakterna egentligen <strong>av</strong>sett med liberaliseringen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden.<br />
Var det en lösning <strong>av</strong> järnvägens lönsamhetsproblem eller bättre kundanpassning<br />
<strong>och</strong> teknikutveckling som skulle åstadkommas?<br />
Beträffande lönsamhetsproblemen i statens egna företag har man inte, trots<br />
en ökande efterfrågan särskilt i persontrafiken, varaktigt lyckats lösa dessa.<br />
Teknikutvecklingen på järnvägsmarknaden har både anklagats för att vara<br />
långsam <strong>och</strong> kostnadsineffektiv. Vid sidan om infrastrukturen, är denna<br />
fråga i stor utsträckning koncentrerad kring järnvägens fordon. Utöver bristen<br />
på standardisering på fordonssidan <strong>och</strong> en fortfarande alltför teknik- <strong>och</strong><br />
producentstyrd tillverkningsindustri har staten genom sitt agerande (ex.<br />
fordonsbidrag, breda tåg utan andrahandsvärde) bromsat utvecklingen <strong>av</strong> en<br />
fungerande fordonsmarknad. Järnvägsutredningen pekar t.ex. på senare års<br />
utvecklade finansiella lösningar (<strong>av</strong> SJ ingångna leasing<strong>av</strong>tal) samt det<br />
146 <strong>Statskontoret</strong>, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25).<br />
132
egionala fordonsbidraget till trafikhuvudmännen som sådant som hämmar<br />
denna utveckling. Liberaliseringen måste dock sägas ha skapat förutsättningar<br />
för att en fungerande fordonsmarknad kommer att utvecklas i framtiden<br />
vilket i sin tur öppnar möjligheterna för en ökad <strong>och</strong> mer differentierad<br />
fordonsutveckling.<br />
Beträffande ambitionen att åstadkomma en bättre samordning <strong>av</strong> den kollektiva<br />
trafiken återstår ännu mycket. Fortfarande saknas t.ex. en övergripande<br />
<strong>och</strong> fungerande samordning <strong>av</strong> det <strong>av</strong> stat <strong>och</strong> kommuner finansierade<br />
trafikutbudet. Gränserna mellan Rikstrafikens respektive trafikhuvudmännens<br />
ansvar är otydliga. Rikstrafikens uppgift har, trots myndighetens ansvar<br />
att utveckla <strong>och</strong> samordna trafiken, i många fall reducerats till att<br />
finansiera den interregionala delen i trafikhuvudmännens trafikupplägg. Den<br />
transportslagsövergripande tanke som uttrycks i de transportpolitiska målen<br />
har inte i nämnvärd omfattning kommit att <strong>av</strong>speglas i det <strong>av</strong> samhället styrda<br />
trafikutbudet.<br />
Beträffande kundanpassningen kan konstateras att resenärer i kollektivtrafiken<br />
fortfarande har ett begränsat inflytande såväl i den upphandlade trafiken<br />
som i den som SJ bedriver med ensamrätt. Inom godstrafiken finns ett utbrett<br />
missnöje bland kunderna bl.a. när det gäller bristen på järnvägsföretag<br />
att vända sig till.<br />
Information om reseutbudet <strong>och</strong> tjänsternas innehåll har i takt med det ökade<br />
antalet operatörer i persontrafiken blivit allt mer komplex. Olika trafikoperatörer<br />
erbjuder olika slag <strong>av</strong> resetjänster till olika priser <strong>och</strong> villkor.<br />
Transaktionskostnaderna för att informera sig om resemöjligheter <strong>och</strong> alternativ<br />
på marknaden har därför blivit märkbara. Detta gäller inte minst i<br />
perspektivet att en järnvägsresa ofta utgör en del i en mer sammansatt resa<br />
som förutsätter flera trafikslag för att komma från dörr till dörr. För att<br />
minska transaktionskostnaderna <strong>och</strong> öka tillgängligheten i hela transportsystemet<br />
skulle resenärerna behöva ha tillgång till en mer transportslagsövergripande<br />
<strong>och</strong> för hela landet samlad resenärsinformation än vad som<br />
finns idag.<br />
Sammantaget kan konstateras att konkurrensen inom järnvägssektorn är<br />
svagt utvecklad till följd <strong>av</strong> monopol i den kommersiella persontrafiken <strong>och</strong><br />
dominans i godstrafiken. Attraktiviteten i järnvägstrafiken påverkas <strong>av</strong> att<br />
priserna för persontrafiken har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen<br />
<strong>och</strong> på godssidan finns ett utbrett missnöje med den service <strong>och</strong> de tjänster<br />
som järnvägsföretagen erbjuder. Järnvägens andel <strong>av</strong> den totala persontrafiken<br />
har dock, i synnerhet i den olönsamma delen <strong>av</strong> trafiken, ökat relativt<br />
kraftigt, mycket till följd <strong>av</strong> omfattande satsningar på utbyggnad <strong>av</strong> banor<br />
133
på senare år. Godstransporter med järnväg tappar däremot andelar på den<br />
totala godstransportmarknaden. 147<br />
Vidare kan konstateras att ambitionen att konkurrens skall råda mellan<br />
trafikutövare <strong>och</strong> transportlösningar för samma behov i viss mån hindras en<br />
bristande konkurrensneutralitet mellan trafikslagen. Detta bl.a. till följd <strong>av</strong><br />
att järnvägen skatte- <strong>och</strong> <strong>av</strong>giftsmässigt är relativt sett gynnad framför<br />
vägtrafik <strong>och</strong> sjöfart. Beträffande den olönsamma trafiken har möjligheten<br />
att konkurrensupphandla trafiken åtminstone inledningsvis lett till stora<br />
kostnadsbesparingar.<br />
3.6 Styrningen <strong>av</strong> taximarknaden<br />
3.6.1 Den oreglerade taximarknaden<br />
Den oreglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden regleras<br />
… marknadsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Informationsproblem gör det svårt för – Prisreglering, lämplighetsprövning,<br />
kunderna att på förhand bedöma taxi- obligatorisk anslutning till beställtjänsterna.ningscentral.<br />
Risk för uteblivna stordriftsfördelar i – Obligatorisk anslutning till beställ-<br />
beställningsverksamheten <strong>av</strong>seende<br />
både produktion <strong>och</strong> beställning.<br />
ningscentral.<br />
Risk för osund konkurrens p.g.a.<br />
överetablering.<br />
– Behovsprövning.<br />
… fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Risk för låg taxiservice i områden eller – Trafikeringsplikt <strong>och</strong> kommenderings-<br />
vid tider med litet kundunderlag.<br />
planer<br />
Dyrt resande för funktionshindrade som – Subventionering <strong>av</strong> färdtjänst genom<br />
inte har transportalternativ till taxi.<br />
offentlig upphandling <strong>av</strong> samhällsbetalda<br />
taxiresor.<br />
Före liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden år 1990 hade man i Sverige genom<br />
olika typer <strong>av</strong> regleringar velat styra marknaden mot effektivitet, god tillgänglighet<br />
<strong>och</strong> god kundservice. Regleringarna syftade i stor utsträckning<br />
till att värna konsumentintresset genom att komma till rätta med de informationsproblem<br />
som till viss del kännetecknar marknaden. Dessa problem<br />
består i att det för taxikunden är svårt att på förhand bedöma priset för en<br />
taxiresa. Vidare har kunderna ofta en dålig information om taxitjänstens<br />
kvalitet med <strong>av</strong>seende på exempelvis säkerhetsförhållanden <strong>och</strong> restid.<br />
Genom att taxorna före liberaliseringen var reglerade <strong>och</strong> att det (liksom<br />
idag) gjordes en lämplighetsprövning med <strong>av</strong>seende på exempelvis yrkeskunnande<br />
<strong>och</strong> laglydnad för erhållande <strong>av</strong> trafikillstånd, ökade förutsättningarna<br />
att komma tillrätta med dessa informationsproblem.<br />
147 Enligt uppgifter från Banverket.<br />
134
Förekomsten <strong>av</strong> beställningscentraler kan underlätta för såväl säljarna som<br />
köparna <strong>av</strong> taxitjänster genom att det blir lättare för dem att ”mötas” samt<br />
att det möjliggör för konsumenter att ställa frågor om exempelvis priser eller<br />
framföra klagomål. Vidare underlättas samordningen <strong>av</strong> de samhällsbetalda<br />
taxiresorna. Ju fler taxiföretag <strong>och</strong> fordon som är anslutna till en beställningscentral,<br />
desto kortare blir sannolikt väntetiden för beställningstrafiken.<br />
Vidare finns det stordriftsfördelar i produktionen inom beställningsverksamheten,<br />
exempelvis beträffande administration <strong>och</strong> viss teknisk utrustning<br />
som telefonväxlar. Av dessa skäl kan det ur ett samhällsekonomiskt<br />
perspektiv finnas motiv för staten att uppmuntra eller tvinga taxiföretagen<br />
att ansluta sig till en beställningscentral. I Sverige skedde detta genom ett<br />
kr<strong>av</strong> på obligatorisk anslutning till en beställningscentral för alla taxiföretag.<br />
Då det för bedrivande <strong>av</strong> taxiverksamhet krävs relativt sett små investeringar,<br />
kan det på den oreglerade taximarknaden finnas en risk för att det<br />
sker en ”överetablering” <strong>av</strong> taxiföretag. I <strong>av</strong>saknad <strong>av</strong> en fungerande tillsyn<br />
kan detta i sin tur leda till en osund konkurrens på marknaden <strong>och</strong>/eller att<br />
det blir svårt för seriösa åkare att få en rimlig lönsamhet i verksamheten. Ett<br />
motiv för den behovsprövning som gjordes innan liberaliseringen var just att<br />
ge taxiföretagen en viss garanti för en rimlig lönsamhet.<br />
På taximarknaden finns det en risk för låg service eller mycket höga taxor<br />
för taxiresande under perioder <strong>av</strong> låg efterfrågan <strong>och</strong>/eller i områden med<br />
litet kundunderlag. Av fördelningspolitiska skäl fanns det därför en långtgående<br />
utbudsreglering på taxiområdet i form <strong>av</strong> trafikeringsplikt <strong>och</strong> kommenderingsplaner.<br />
Vidare var tanken att prisregleringen med centralt fastställda<br />
maximitaxor skulle leda till ekonomiska överskott på lönsamma<br />
tider, vilket skulle täcka de förluster som åkaren fick när denne enligt<br />
kommenderingsplanen tvingades att köra på olönsamma tider. För funktionshindrade<br />
personer som i liten utsträckning har något alternativ till taxi,<br />
subventionerades (liksom idag) taxitransporter genom kommunernas köp <strong>av</strong><br />
färdtjänstresor. Samhället subventionerade även sjukresor <strong>och</strong> skolskjutsar.<br />
135
3.6.2 Den reglerade taximarknaden<br />
Den reglerade marknaden<br />
kännetecknas <strong>av</strong> …<br />
Marknaden liberaliseras successivt<br />
… regleringsmisslyckanden Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Svårigheter att på administrativ väg – Fri etableringsrätt (<strong>av</strong>skaffande <strong>av</strong><br />
reglera fram effektivitet <strong>och</strong> service. behovsprövning, trafikeringsplikt)<br />
Regleringsmyndigheterna var beroende samtidigt som det infördes skärpt<br />
<strong>och</strong> påverkade <strong>av</strong> producentintressen. lämplighetsprövning <strong>och</strong> kr<strong>av</strong> på<br />
godkända taxametrar.<br />
– Fri prissättning.<br />
Kr<strong>av</strong>et på anslutning till beställnings- – Avskaffande <strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et på anslutcentral<br />
hämmade marknadsdynamiken. ning till beställningscentral.<br />
Administrativa kostnader till följd <strong>av</strong> de – Avskaffad utbuds- <strong>och</strong><br />
långtgående regleringarna.<br />
prisreglering.<br />
Informationsproblem gör det svårt för – Kr<strong>av</strong> på prisinformation.<br />
kunderna att på förhand bedöma taxitjänsterna.<br />
– Införande <strong>av</strong> taxiförarlegitimation.<br />
– Avskaffande <strong>av</strong> brytpunktstaxan.<br />
– Införande <strong>av</strong> jämförelsepriser.<br />
… fördelningsproblem Där<strong>av</strong> föranledda åtgärder<br />
Risk för utebliven taxiservice i vissa – Möjlighet att vid upphandling <strong>av</strong><br />
delar <strong>av</strong> landet med litet kundunderlag. samhällsbetalda resor också<br />
påverka servicenivån på taxi i<br />
övrigt.<br />
– Undantag från förbudet om konkurrensbegränsande<br />
samarbete för<br />
viss taxiverksamhet.<br />
Den hårt reglerade svenska taximarknaden uppvisade en hel del problem.<br />
Regeringen menade att regleringen som sådan bidrog till uppkomna brister<br />
beträffande kundservice <strong>och</strong> effektivitet inom taxinäringen. Erfarenheterna<br />
hade visat att det genom regleringar på administrativ väg var svårt att styra<br />
branschen mot god service <strong>och</strong> effektivitet. En orsak till detta var att det i<br />
praktiken var svårt för regleringsmyndigheterna Transportrådet <strong>och</strong> länsstyrelserna<br />
att få tillgång till sådan information om hur marknaden såg ut<br />
<strong>och</strong> fungerade som behövdes för att möjliggöra en effektiv reglering. Vidare<br />
var det ett problem att producentintressena kom att vägas in i <strong>och</strong> påverka<br />
regleringen, exempelvis genom att prisregleraren Transportrådet var beroende<br />
<strong>av</strong> uppgifter från Svenska taxiförbundet.<br />
Konsekvensen <strong>av</strong> dessa regleringsmisslyckanden blev ofta ett för litet taxiutbud<br />
<strong>och</strong> utebliven konkurrens på marknaden vilket g<strong>av</strong> svaga incitament<br />
för taxiföretagen till korta väntetider, god service <strong>och</strong> prispress. Bristen på<br />
konkurrens ansågs dessutom utgöra hinder mot utvecklande <strong>av</strong> nya affärs-<br />
<strong>och</strong> produktionsidéer. Även kr<strong>av</strong>et på obligatorisk anslutning till en beställningscentral<br />
riskerade att hämma marknadsdynamiken <strong>och</strong> innovationsförmågan<br />
inom taxibranschen.<br />
136
Den långtgående <strong>och</strong> detaljerade regleringen <strong>av</strong> taximarknaden krävde en<br />
hel del kostsamma administrativa resurser. Även om höga administrativa<br />
kostnader inte har framhållits som något huvudskäl för liberaliseringen i de<br />
propositioner vi studerat i kartläggningen, kan även sådana motiv också ha<br />
haft en viss betydelse. Däremot fanns det uttalade förhoppningar om att<br />
liberaliseringen skulle leda till en effektiviserad beställningsverksamhet <strong>och</strong><br />
därmed en uppbromsad kostnadsutveckling inom bl.a. färdtjänsten.<br />
Ovan beskrivna problem var viktiga skäl till liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden<br />
genom slopandet <strong>av</strong> utbuds- <strong>och</strong> prisregleringen år 1990. I samband<br />
med detta infördes även en skärpt lämplighetsprövning samt regler om prisinformation<br />
<strong>och</strong> taxametrar. Dessa åtgärder syftade i huvudsak till att på den<br />
liberaliserade taximarknaden underlätta för taxikunderna att på förhand<br />
bedöma taxitjänsternas pris <strong>och</strong> kvalitet. För att ytterligare minska informationsproblemen<br />
infördes senare kr<strong>av</strong> på taxiförarlegitimation <strong>och</strong> jämförelsepriser.<br />
I samma syfte <strong>av</strong>skaffades även den s.k. brytpunktstaxan.<br />
Vissa åtgärder som beslutades i samband med eller efter liberaliseringen har<br />
genomförts <strong>av</strong> olika fördelningspolitiska skäl. Liksom tidigare har kommuner<br />
<strong>och</strong> landsting efter liberaliseringen fortsatt att upphandla samhällsbetalda<br />
taxiresor. 148 I syfte att minska risken för utebliven taxiservice i vissa<br />
delar <strong>av</strong> landet, infördes i samband med liberaliseringen även en möjlighet<br />
att vid upphandlingen <strong>av</strong> de samhällsbetalda resorna påverka servicenivån<br />
hos taxi för allmänhetens behov. Vidare har det i konkurrenslagen införts<br />
vissa undantag på taxiområdet från lagens generella förbud mot konkurrensbegränsande<br />
samarbete. Dessa undantag har i första hand motiverats med att<br />
göra det möjligt att tillgodose det samhälleliga intresset <strong>av</strong> tillgång till taxi<br />
även i mindre tätbefolkade områden.<br />
148 Kommunernas ansvar för att anordna färdtjänst samt förutsättningarna för funktionshindrades<br />
rätt till tillstånd till färdtjänst, regleras sedan år 1998 i lag (1997:736) om färdtjänst.<br />
137
3.6.3 Den liberaliserade taximarknaden<br />
Dagens taximarknad uppvisar …<br />
… regleringsmisslyckanden Tänkbara åtgärder<br />
Utbrett fusk inom branschen snedvrider – Effektiviserad tillsyn <strong>av</strong> taxi-<br />
konkurrensen.<br />
näringen.<br />
– Kr<strong>av</strong> på tömning <strong>av</strong> taxametrar i<br />
särskilda tömningscentraler.<br />
Beställningscentraler <strong>och</strong> <strong>av</strong>tal om – Utvärdering <strong>av</strong> effekterna <strong>av</strong><br />
reglering <strong>av</strong> tillgång till kunder minskar undantagen från förbudet mot<br />
konkurrensen.<br />
konkurrensbegränsande samarbete.<br />
Informationsbrist gör det svårt för – Ytterligare regler som underlättar<br />
kunderna att på förhand bedöma<br />
prisjämförelser mellan olika företag.<br />
taxitjänsterna.<br />
… fördelningsproblem<br />
Oklart huruvida målet om tillgång till taxi<br />
även i mindre tätbefolkade områden<br />
kan anses vara uppfyllt.<br />
Ett stort problem som funnits på taximarkanden redan före liberaliseringen<br />
<strong>och</strong> som alltjämt råder idag, är förekomsten <strong>av</strong> oseriösa taxiföretag som<br />
genom ekonomisk brottslighet (t.ex. oredovisade intäkter) snedvrider konkurrensen<br />
på marknaden. Det har visat sig svårt för berörda myndigheter att<br />
trots regler om trafiktillstånd, taxiförarlegitimation <strong>och</strong> taxametrar samt<br />
genom den löpande tillsyn som sker, komma till rätta med problemen. Vid<br />
sidan <strong>av</strong> den ekonomiska brottslighet som finns inom branschen bland<br />
utövare med tillstånd, är ytterligare ett problem förekomsten <strong>av</strong> den olagliga<br />
yrkesmässiga trafiken (s.k. svarttaxi) där utövarna överhuvudtaget saknar<br />
rätt att bedriva yrkestrafik.<br />
På många lokala taxi<strong>marknader</strong> finns idag endast en dominerande beställningscentral<br />
till vilka flertalet taxiföretag är anslutna. Beställningscentralerna<br />
kan lokalt utgöra ett etableringshinder på marknaden genom att taxiföretag<br />
kan anse sig tvungna att ansluta sig till existerande centraler för att få<br />
utföra samhällsbetalda köruppdrag <strong>och</strong> annan beställningsverksamhet. Detta<br />
gäller i synnerhet i glesbygd där andelen samhällsbetalda resor kan utgöra<br />
upp mot 90 procent <strong>av</strong> den totala taximarknaden. Till följd <strong>av</strong> att kommuner<br />
<strong>och</strong> landsting genom upphandling tecknar <strong>av</strong>tal med en eller flera beställningscentraler<br />
för en given tid framåt, blir det svårt att under denna period<br />
etablera taxiverksamhet genom en konkurrerande central.<br />
Vid sidan <strong>av</strong> problemet med att en beställningscentral får ”monopol” på<br />
samhällsbetalda resor, utgör centralerna ur ett konkurrensperspektiv ett<br />
problem i sig genom att konkurrensen mellan anslutna taxiföretag i stor<br />
utsträckning uteblir när det gäller beställningstrafiken. Detta gäller i synnerhet<br />
på <strong>marknader</strong> där antalet centraler är få <strong>och</strong> har en dominerande ställning.<br />
138
Ytterligare en omständighet som de facto begränsar konkurrensen <strong>och</strong> som<br />
utgör ett tillträdesproblem på vissa <strong>marknader</strong>, är den reglering som idag<br />
finns <strong>av</strong> tillgången till kunder på vissa flygplatser <strong>och</strong> tågstationer. Luftfartsverket<br />
<strong>och</strong> SJ har slutit särskilda <strong>av</strong>tal med enbart vissa beställningscentraler<br />
som innebär att enbart taxiföretag anslutna till dessa centraler får<br />
tillgång till de mest attraktiva upphämtningsplatserna. Bakgrunden till <strong>av</strong>talen<br />
var att det efter liberaliseringen vid vissa flygplatser <strong>och</strong> tågstationer<br />
uppstod problem där mindre seriösa taxiföretag skapade oordning i köerna<br />
<strong>och</strong> lurade kunder med bristande lokalkännedom. Genom <strong>av</strong>talen har dessa<br />
problem i stor utsträckning upphört.<br />
Trots att en del har gjorts för att underlätta för konsumenterna <strong>och</strong> komma<br />
tillrätta med de informationsproblem som finns på taximarknaden, anses det<br />
fortfarande relativt svårt för konsumenterna att jämföra priser <strong>och</strong> serviceprofil<br />
mellan olika taxiföretag.<br />
Regeringen har framhållit ett mål om tillgång till taxi även i mindre tätbefolkade<br />
områden. 149 Som beskrivits har undantag från konkurrenslagens<br />
förbud mot konkurrensbegränsande samarbete införts för viss taxisamverkan<br />
som berör beställningscentralerna. Syftet med undantagen har varit att<br />
möjliggöra att målet om taxitillgång även i mindre tätbefolkade områden<br />
kan uppfyllas. Det är dock oklart om detta mål idag kan anses vara uppfyllt.<br />
3.6.4 Slutdiskussion<br />
Till skillnad från andra <strong>marknader</strong> liberaliserades taximarknaden inte<br />
successivt utan i ett steg år 1990 genom borttagandet <strong>av</strong> utbuds- <strong>och</strong> prisregleringen.<br />
Åren efter liberaliseringen har präglats <strong>av</strong> ett fortsatt utredande på<br />
taxiområdet …<br />
Åren efter liberaliseringen fram till idag har präglats <strong>av</strong> fortsatt utredande<br />
med återkommande nya <strong>och</strong> förändrade regler på taxiområdet. Detta är i sig<br />
ett problem för taxinäringen <strong>och</strong> marknadens funktionssätt <strong>och</strong> har för företagen<br />
på marknaden inneburit en osäkerhet om de långsiktiga spelreglerna.<br />
150 Under perioden fram till idag har exempelvis tre olika utredningar<br />
tillsatts som på olika sätt haft till uppgift att (bl.a.) behandla problemen med<br />
ekonomisk brottslighet inom taxibranschen. Vid sidan <strong>av</strong> de successiva<br />
justeringar <strong>och</strong> kompletteringar på taxiområdet som har skett i existerande<br />
lagar, förordningar <strong>och</strong> föreskrifter, har dessutom hela yrkestrafiklagstiftningen<br />
varit föremål för en grundläggande översyn <strong>och</strong> sedermera ersatts <strong>av</strong><br />
en ny lagstiftning år 1998.<br />
149 Konkurrenspolitik för förnyelse <strong>och</strong> mångfald (prop. 1999/2000:140).<br />
150 Detta utgör ett exempel på det som vi beskrivit som ”politisk risk”.<br />
139
Det är enligt vår uppfattning uppenbart att man missbedömde <strong>och</strong> underskattade<br />
de omställningsproblem <strong>och</strong> olägenheter som liberaliseringen<br />
skulle komma att medföra, i synnerhet <strong>av</strong>seende kundens ställning i relationen<br />
till producenten samt <strong>av</strong>saknaden <strong>av</strong> konkurrens på lika villkor på<br />
marknaden. Behovet <strong>av</strong> tillsyn över den liberaliserade taximarknaden underskattades<br />
vilket ledde till en underdimensionering i detta <strong>av</strong>seende. Detta<br />
kan förefalla märkligt mot bakgrund <strong>av</strong> att <strong>av</strong>skaffandet <strong>av</strong> utbudsregleringen<br />
innebar att resurser frigjordes hos länsstyrelserna. Kritik kan vidare<br />
riktas mot hur regeringen sedan agerade i syfte att komma till rätta med<br />
uppkomna problem. Av kartläggningen framgår att regeringen de närmaste<br />
åren efter liberaliseringen vid ett flertal tillfällen kom att genomföra förändringar<br />
<strong>och</strong> skärpningar i regelverket i syfte att åtgärda problemen. Hanteringen<br />
framstår emellertid som osäker <strong>och</strong> utdragen. Ett exempel på detta är<br />
införandet <strong>av</strong> taxiförarlegitimationen som regeringen beslutade om i december<br />
1992, men som kom att börja gälla först från januari 1995.<br />
… även om många <strong>av</strong> åtgärderna har varit motiverade<br />
Oberoende <strong>av</strong> processen i sig kan det diskuteras huruvida de successivt höjda<br />
kr<strong>av</strong>en på lämplighet, taxametrar, prisinformation etc. utgör något etableringshinder<br />
på taximarknaden <strong>och</strong> på så sätt strider mot det bakomliggande<br />
motivet för liberaliseringen att öka konkurrensen på taxiområdet. Vi anser<br />
att vidtagna åtgärder på detta område i huvudsak har varit motiverade,<br />
exempelvis beträffande <strong>av</strong>vecklandet <strong>av</strong> brytpunktstaxan <strong>och</strong> införandet <strong>av</strong><br />
jämförelsepriser. Motivet för åtgärderna har varit att underlätta för konsumenterna<br />
att bedöma taxitjänsterna <strong>och</strong> att komma åt den utbredda ekonomiska<br />
brottsligheten inom branschen. Informerade kunder <strong>och</strong> jämlika konkurrensvillkor<br />
är en viktig förutsättning för en fungerande konkurrens.<br />
Vidare talar det faktum att såväl antalet tillståndsinneh<strong>av</strong>are som taxibilar<br />
sett över hela landet idag är större än vid tiden före liberaliseringen, för att<br />
de skärpta kr<strong>av</strong>en inte på ett <strong>av</strong>görande sätt har utgjort ett etableringshinder<br />
på marknaden. 151<br />
Angående dagens konkurrenssituation<br />
Viktigt att framhålla när det gäller taxiverksamhet är att marknadssituationen<br />
<strong>och</strong> konkurrensförutsättningarna är väldigt olika mellan glesbygd <strong>och</strong><br />
storstad. I vissa delar <strong>av</strong> landet utgör de samhällsbetalda taxiresorna över 90<br />
procent <strong>av</strong> den totala taximarknaden medan motsvarande siffra i storstad är<br />
betydligt lägre. Möjligheten att bedriva taxiverksamhet på enbart privatkunder<br />
gäller sannolikt endast de större orterna. 152 Detta gör att man närmast<br />
kan tala om två separata taxi<strong>marknader</strong> med olika förutsättningar; marknaden<br />
för samhällsbetalda resor samt marknaden för privat- <strong>och</strong> företagsresor.<br />
151<br />
Antalet tillståndsinneh<strong>av</strong>are har dock minskat med cirka 10 procent från år 1996 fram<br />
till idag.<br />
152<br />
Svenska Taxiförbundet har bedömt att det endast är i de 5–10 största orterna som det är<br />
möjligt att bedriva taxiverksamhet enbart på privatkunder.<br />
140
Ett <strong>av</strong> de största problemen inom taxinäringen idag är förekomsten <strong>av</strong> ekonomisk<br />
brottslighet vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Till detta<br />
kommer även problemet med svarttaxi. Vi anser att det bör vara en prioriterad<br />
uppgift att komma tillrätta med dessa problem. Så länge de kvarstår<br />
hämmas utvecklingen mot en fungerande konkurrens på taximarknaden <strong>och</strong><br />
de positiva effekter som följer <strong>av</strong> detta. Mot bakgrund <strong>av</strong> att problemen nu<br />
har funnits på marknaden under lång tid, är det förvånande att man ännu inte<br />
lyckats kommit tillrätta med dem. Kritik kan därför riktas mot att beslutsfattarna<br />
har varit för passiva <strong>och</strong> obeslutsamma. Vi konstaterar exempelvis att<br />
förslaget om obligatorisk tömning <strong>av</strong> taxametrar i särskilda tömningscentraler<br />
som tidigare föreslagits i två olika utredningar (men som inte realiserats),<br />
nu återigen skall analyseras särskilt i Utredningen om taxinäringen.<br />
Beträffande de undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande<br />
samarbete som beslutats på taxiområdet, kan man hävda att<br />
de strider mot ambitionen att skapa ökad konkurrens på taxiområdet vilket<br />
var ett <strong>av</strong> motiven för liberaliseringen. Samtidigt ligger åtgärderna i linje<br />
med målet på taxiområdet om god tillgänglighet. I detta fall har statsmakterna<br />
gjort en <strong>av</strong>vägning där det samhälleliga intresset <strong>av</strong> tillgång till taxi i<br />
mindre tätbefolkade områden, har fått väga tyngre än den generella principen<br />
om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. 153 Oberoende <strong>av</strong><br />
detta är det ur ett konkurrensperspektiv ett problem att det på många lokala<br />
<strong>marknader</strong> bara finns en beställningscentral för kunderna att vända sig till.<br />
Detta försvårar priskonkurrensen <strong>och</strong> serviceprofileringen mellan olika taxiföretag.<br />
Då det såvitt känt inte har gjorts någon studie <strong>av</strong> vilka effekterna är<br />
<strong>av</strong> undantagen eller i vilken utsträckning de faktiskt behövs för att tillgodose<br />
samhällets intresse <strong>av</strong> tillgång till taxi, menar vi att det nu kan vara dags att<br />
göra en närmare utvärdering <strong>av</strong> detta.<br />
Problemen med beställningscentraler förstärks i den utsträckning som<br />
centralerna aktivt förhindrar eller försvårar anslutning <strong>av</strong> nya företag. I<br />
sådana fall utgör de etableringshinder på marknaden, i synnerhet i områden<br />
med stor andel beställningstrafik <strong>och</strong>/eller där kundernas kännedom om de<br />
etablerade centralerna är väl inarbetade sedan tidigare. Ett närliggande<br />
problem är vidare att kommunernas <strong>och</strong> landstingens upphandling <strong>av</strong> samhällsbetalda<br />
taxiresor, innebär att konkurrensen på taximarknaden begränsas<br />
under <strong>av</strong>talstiden. Detta kan i sin tur leda till att färre företag kommer att<br />
delta i anbudsupphandlingen för nästföljande period. Detta problem illustrerar<br />
vikten <strong>av</strong> att upphandlande enheter i möjligaste mån utformar upphandlingarna<br />
<strong>av</strong> samhällsbetalda resor på ett sådant sätt att hänsyn också kan tas<br />
till den långsiktiga konkurrenssituationen.<br />
153 Före införandet <strong>av</strong> undantagsreglerna prövades taxiföretagens samarbete i anslutning till<br />
det generella förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete <strong>och</strong> i form <strong>av</strong> individuella<br />
undantag. Efter införandet <strong>av</strong> de nya reglerna har färre fall <strong>av</strong> taxisamverkan varit föremål<br />
för verkets prövning.<br />
141
Bortsett från de etableringsproblem som kan uppstå till följd <strong>av</strong> beställningscentraler<br />
som vi redogjort för ovan, anser vi att det idag inte finns<br />
några större etableringshinder på den svenska taximarknaden.<br />
Vem ansvarar för att följa taximarknaden <strong>och</strong> utveckla konkurrensen?<br />
I arbetet med denna rapport har vi noterat att dokumentation <strong>och</strong> analys <strong>av</strong><br />
marknadsförhållanden <strong>och</strong> konkurrenssituationen på taxiområdet, förekommer<br />
i liten utsträckning i jämförelse med de fem andra studerade <strong>marknader</strong>na.<br />
Det har gjorts ett antal forskningsstudier som i huvudsak har fokuserat<br />
på effekterna <strong>av</strong> taximarknadens liberalisering. Vidare har Konkurrensverket<br />
i några rapporter ytligt berört konkurrenssituationen på taxiområdet<br />
<strong>och</strong> effekterna <strong>av</strong> liberaliseringen, men i övrigt inte behandlat dessa frågor<br />
närmare. Konkurrensverkets verksamhet på taxiområdet har huvudsakligen<br />
berört taxiföretagens samarbete i beställningscentralerna där myndigheten (i<br />
synnerhet före införandet <strong>av</strong> undantagsreglerna) har behandlat ansökningar<br />
om undantag från konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande<br />
samarbete.<br />
På taxiområdet saknas det, till skillnad från några <strong>av</strong> de andra studerade<br />
<strong>marknader</strong>na, någon myndighet som har ett övergripande ansvar att följa<br />
marknaden <strong>och</strong> utveckla konkurrensen på området. Trafikhuvudmännen är<br />
dock skyldiga att ”… ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna <strong>och</strong> verka för en<br />
tillfredsställande taxiförsörjning.” 154 Vidare har länsstyrelserna en allmän<br />
uppgift att främja en effektiv konkurrens i länen, men i den utsträckning<br />
som detta sker på taxiområdet berörs enbart situationen i det enskilda länet.<br />
Kunskapen om marknadsförhållanden <strong>och</strong> konkurrenssituationen på taxiområdet<br />
totalt sett förefaller emellertid vara begränsad.<br />
Har målen med liberaliseringen uppnåtts?<br />
Ett bakomliggande motiv för liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden var att<br />
skapa en ökad konkurrens <strong>och</strong> ge utrymme för nya företagsidéer. Detta<br />
menade man skulle leda till en höjd effektivitet inom branschen samt förbättrad<br />
kundservice <strong>och</strong> prispress.<br />
Efter liberaliseringen har konkurrensen på taximarknaden ökat på åtminstone<br />
vissa del<strong>marknader</strong>. Liberaliseringen har medfört ett totalt sett<br />
ökat utbud <strong>av</strong> taxifordon <strong>och</strong> inneburit kortare väntetider för kunderna i<br />
framför allt storstäderna. Det finns även vissa uppgifter som talar för att<br />
taxikunderna uppfattat ett trevligare bemötande efter liberaliseringen.<br />
154 Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.<br />
142
Priserna på taxiresor för privatpersoner har däremot inte pressats i enlighet<br />
med målen utan tvärtom stigit snabbare än KPI <strong>och</strong> NPI sedan liberaliseringen<br />
år 1990. 155,156 Det är svårare att uttala sig om hur stor kostnadsutvecklingen<br />
har varit för samhällsbetalda resor. Mot bakgrund <strong>av</strong> att taxiföretagen<br />
före liberaliseringen tog ut samma <strong>av</strong>gifter för samhällsbetalda resor<br />
som för privatresor <strong>och</strong> det nu sker en differentiering dem emellan, torde<br />
emellertid kostnadsutvecklingen för samhällsbetalda resor åtminstone ha<br />
varit långsammare än för privatresorna. 157 Detta kan tala för att den ökade<br />
konkurrensen i kombination med möjligheten att upphandla samhällsbetalda<br />
taxiresor, har haft en positiv effekt på kostnaderna. Vidare har vissa studier<br />
visat att det finns ett samband mellan graden <strong>av</strong> konkurrens vid upphandlingar<br />
<strong>och</strong> kostnaderna för dessa resor.<br />
Produktiviteten inom taxibranschen (mätt som produktion per arbetad timme<br />
<strong>och</strong> i relation till näringslivet) har utvecklats svagt <strong>och</strong> i själva verket<br />
minskat under 1990-talet. Man kan emellertid också konstatera att produktivitetsminskningen<br />
synes vara mindre efter liberaliseringen i jämförelse med<br />
utvecklingen under 1980-talet. Vidare bör framhållas att antalet arbetade<br />
timmar inom taxinäringen har ökat efter liberaliseringen. 158<br />
155 Dessa uppgifter är hämtade från SCB:s underlag till Regelutredningen.<br />
156 Flera möjliga förklaringar till detta har presenterats. En sådan förklaring är att det är<br />
naturligt att priserna stiger när väntetiderna sjunker. Med detta synsätt kan man alltså inte<br />
utan vidare jämföra priserna för taxi före liberaliseringen (med lång väntetid) med priserna<br />
för taxi efter liberaliseringen (med kort väntetid) då de helt enkelt utgör olika produkter. En<br />
annan förklaring till de höjda priserna är att det redan före liberaliseringen fanns ett uppbyggt<br />
behov <strong>av</strong> att höja taxorna för att nå god lönsamhet.<br />
157 Denna bild bekräftas <strong>av</strong> såväl Svenska Kommunförbundet som Svenska Taxiförbundet.<br />
158 Konjunkturinstitutet, 1990-talets <strong>av</strong>regleringar: Vad säger aggregerade data? (2004–<br />
09–13).<br />
143
144
4 Sektorsövergripande iakttagelser<br />
Av föregående kapitel framgår att det både finns likheter <strong>och</strong> skillnader<br />
beträffande liberaliseringsprocessen <strong>och</strong> hur väl de styr<strong>medel</strong> som har<br />
använts hänger ihop med målen. Det kan konstateras att målen – som ofta är<br />
så pass allmänt hållna att de kan vara svåra att följa upp – ibland är både<br />
dubbla <strong>och</strong> motstridiga. Trots generella förvaltningspolitiska ambitioner<br />
finns starka sektorsgränser <strong>och</strong> styrningen <strong>av</strong> sektorerna är alltjämt relativt<br />
separerad. Detta kan leda till att substitutionsmöjligheterna mellan sektorerna<br />
<strong>och</strong> när det gäller att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster blir förhållandevis<br />
dåligt utnyttjade.<br />
I detta kapitel redovisar vi några allmänna <strong>och</strong> tvärgående iakttagelser från<br />
styrningen <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na. Vi diskuterar <strong>och</strong> drar övergripande slutsatser<br />
kring hur man har hanterat t.ex. regleringar, övervakning <strong>och</strong> tillsyn,<br />
organisations- <strong>och</strong> ägarfrågor samt fördelningspolitiska aspekter på de olika<br />
<strong>marknader</strong>na.<br />
4.1 Politiska mål <strong>och</strong> målkonflikter<br />
I <strong>av</strong>snitt 2.1.2 redovisas olika mål <strong>och</strong> motiv som ställts upp <strong>och</strong> som har<br />
betydelse för de liberaliserade <strong>marknader</strong>na. Det gäller sektorsmål, motiv<br />
för liberaliseringen respektive det statliga ägandet samt mål som motiveras<br />
<strong>av</strong> externa effekter eller fördelningspolitiska effekter.<br />
Bara genom denna sammanställning kan konstateras att det ur styrningssynpunkt<br />
finns problem när det gäller att definiera vad som skall uppnås utifrån<br />
fattade politiska beslut. I detta <strong>av</strong>snitt diskuterar vi några sådan styrningsproblem.<br />
Otydliga mål<br />
<strong>Mål</strong>en är formulerade på ett övergripande plan, vilket försvårar såväl själva<br />
styrningen <strong>av</strong> verksamheten som uppföljning <strong>och</strong> utvärdering. Är målen<br />
otydliga får de som leder verksamheten tolka dem eller ta hjälp <strong>av</strong> ägaren<br />
alternativt <strong>av</strong> i andra sammanhang formulerade mål för att få tydligare fokuserade<br />
<strong>och</strong> användbara mål. På de liberaliserade <strong>marknader</strong>na är det flera<br />
aktörer som kan ha anledning att förhålla sig till målen. Det gäller beslutsfattare<br />
som behöver bedöma om liberaliseringen genomförts på ett sådant<br />
sätt att målen nås, tillsynsmyndigheter som skall se till att marknadens aktörer<br />
följer regelverket så att målen nås <strong>och</strong> statliga bolag som skall agera<br />
affärsmässigt på marknaden samtidigt som de kan vara styrda <strong>av</strong> politiska<br />
mål. Är målen otydliga är risken uppenbar att de tolkas olika <strong>av</strong> aktörerna,<br />
vilket bidrar till sämre måluppfyllelse. Detta kan sägas gälla på <strong>marknader</strong>na<br />
för el, järnväg, flyg <strong>och</strong> post.<br />
145
Vidare gör otydliga mål det svårt att uttala sig om huruvida man uppnått<br />
målen. När är t.ex. inrikesflyget <strong>och</strong> järnvägen samhällsekonomiskt effektiva<br />
eller när är postens priser rimliga?<br />
Motiven för liberaliseringarna är mer fokuserade än sektorsmålen. När man<br />
uttalar sig om effekterna <strong>av</strong> liberaliseringen <strong>och</strong> om målen nåtts är det viktigt<br />
att redovisa vilka mål man jämför med. T.ex. saknas mål för att motverka<br />
negativa externa effekter (som miljöhänsyn) i motiven för liberaliseringen.<br />
Det kan innebära att miljömål som ingår i sektorsmålet inte nås, även om<br />
målen för liberaliseringen uppnås.<br />
För flertalet studerade sektorer finns samhällsekonomiska mål, om än olika<br />
uttryckta. De transportpolitiska målen, som är giltiga för inrikesflyget <strong>och</strong><br />
järnvägen, talar om ”samhällsekonomiskt effektivt”. På telemarknaden<br />
handlar det istället om ”till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad”. På<br />
energiområdet används inte begreppet samhällsekonomi, men målet är så<br />
omfattande att det ändå får sägas vara ett samhällsekonomiskt mål.<br />
På övriga <strong>marknader</strong>, men även för elmarknaden, talas om priserna eller mål<br />
för priserna. Vid liberaliseringen på elmarknaden ang<strong>av</strong>s ”lägsta möjliga<br />
priser” som motiv. Senare har målsättningen ändrats till att priserna skall<br />
vara ”rimliga”. För post anges också ”rimliga priser” som mål, men priserna<br />
skall också vara enhetliga. För taxi anges som motiv för liberaliseringen att<br />
den skall skapa prispress.<br />
Vi menar att målet ”rimliga priser” är ett exempel på ett otydligt mål. För<br />
vem skall priset vara rimligt? Det kan ju onekligen vara skillnad på vad konsumenten<br />
respektive producenten anser vara rimligt.<br />
Motstridiga mål<br />
Utöver att målen är otydliga är de också i många fall motstridiga. I sektorsmålen<br />
finns i stor utsträckning mål som lätt kommer i konflikt med varandra.<br />
En annan tydlig målkonflikt finns mellan motivet för liberaliseringen<br />
<strong>och</strong> statens motiv till <strong>och</strong> agerande som ägare. Denna senare målkonflikt<br />
diskuteras särskilt nedan.<br />
Ett exempel på målkonflikt i ett sektorsmål finns inom energipolitiken. Där<br />
skall energiomställningen till förnybara energikällor kombineras med en<br />
trygg tillgång till energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Åtminstone<br />
på kort sikt torde dessa mål vara svåra att förena.<br />
Frågan uppstår då när det finns motstridiga mål hur dessa skall följas upp<br />
<strong>och</strong> hur måluppfyllelsen skall bedömas. Är målen motstridiga görs – medvetet<br />
eller omedvetet – prioriteringar mellan dessa. Utan närmare vägledning<br />
vad som väger tyngst riskerar arbetet för att uppfylla målen att bli<br />
146
ganska godtyckligt. Otydliga mål innebär därför att beslutande organ lämnar<br />
ifrån sig möjligheten att tydligt styra en verksamhet.<br />
<strong>Mål</strong> för statligt ägande<br />
I målen/motiven för alla de studerade liberaliseringarna anges konkurrensen<br />
som ett <strong>medel</strong> för att <strong>marknader</strong>na skall fungera effektivare. Alla studerade<br />
<strong>marknader</strong> (utom taximarknaden) har ett helt eller delvis statligt ägt bolag.<br />
De har sitt ursprung i tidigare monopol, men agerar således nu på en konkurrensutsatt<br />
marknad. Bolagen är de största aktörerna på respektive marknad.<br />
För konkurrenssituationen är det därför mycket viktigt hur staten agerar<br />
som ägare till dessa bolag. <strong>Mål</strong> för bolagens agerande anges i ägardirektiv.<br />
Dessa kan vara dokumenterade, men de kan också ges under hand.<br />
Inget <strong>av</strong> de statliga bolag som agerar på de studerade <strong>marknader</strong>na har agerat<br />
som ”prispressare” i den meningen att man varaktigt syftar till att sänka<br />
prisnivån på marknaden. Statens <strong>av</strong>kastningskr<strong>av</strong> verkar ha prioriterats före<br />
att skärpa konkurrensen på de aktuella <strong>marknader</strong>na. Detta är dock inget<br />
självklart agerande från staten som ägare på liberaliserade <strong>marknader</strong>.<br />
Exempel på ett annat förhållningssätt är SBAB:s agerande på bolånemarknaden,<br />
där man genom lägre kostnader än de största bankerna kan ha relativt<br />
sett låga räntor. I inget <strong>av</strong> de statliga bolag som agerar på el-, tele-, inrikesflyg-<br />
<strong>och</strong> järnvägs<strong>marknader</strong>na bedömer vi att bristande priskonkurrens<br />
beror på andra mål än att ge god <strong>av</strong>kastning.<br />
Fördelningsmål kan nås med rätt styr<strong>medel</strong><br />
En ytterligare målkonflikt kan gälla målet om att skapa effektiva <strong>marknader</strong><br />
samtidigt som fördelningspolitiska mål skall nås. Exempel på denna konflikt<br />
finns på tele-, post- <strong>och</strong> transport<strong>marknader</strong>na.<br />
På de nu studerade <strong>marknader</strong>na har de fördelningspolitiska målen tagits om<br />
hand genom olika åtgärder, t.ex. korssubventionering <strong>och</strong> upphandling. Vi<br />
kan alltså konstatera att de fördelningspolitiska målen går att nå, även efter<br />
en liberalisering. Att man nått dessa mål innebär dock inte automatiskt att de<br />
nu använda styrmedlen är de mest effektiva. Det kan finnas alternativ som<br />
på ett bättre sätt når uppställda mål. I vissa områden kan det t.ex. vara mer<br />
effektivt att ersätta utdelning <strong>av</strong> brev med fax eller e-post.<br />
Bristande överensstämmelse mellan mål <strong>och</strong> styr<strong>medel</strong><br />
<strong>Mål</strong>en på transportområdet är trafikslagsövergripande, dvs. de säger inget<br />
om med vilket trafikslag behovet skall tillgodoses. Styrmedlen däremot är i<br />
huvudsak knutna till trafikslag. Exempelvis sker upphandling <strong>av</strong> olönsam<br />
tåg- <strong>och</strong> flygtrafik för sig, även om en mer gemensam beredning har börjat<br />
tillämpas. Här skulle man kunna gå längre för att få trafikslagsöveripande<br />
bedömningar. <strong>Statskontoret</strong> har tidigare föreslagit att sådana trafikslagsövergripande<br />
bedömningar skall ske i ökad utsträckning vid Rikstrafikens upp-<br />
147
handling <strong>av</strong> olönsam trafik. 159 Liknande förslag har också lämnats <strong>av</strong> Järnvägsutredningen.<br />
Betyder målen något?<br />
Vi har ovan visat på några problem med de olika mål som politiskt satts som<br />
har betydelse för de liberaliserade <strong>marknader</strong>na. Det kan dock diskuteras i<br />
vilken utsträckning de liberaliserade <strong>marknader</strong>na påverkats <strong>av</strong> hur målen<br />
formulerats.<br />
Att målen har betydelse torde vara oomtvistat, men vårt intryck är att det<br />
långt ifrån är den enda omständigheten som påverkar <strong>marknader</strong>na. Det kan<br />
därför vara <strong>av</strong> intresse att här diskutera andra påverkansfaktorer.<br />
Alla studerade <strong>marknader</strong>, utom taximarknaden, har tidigare varit monopol<strong>marknader</strong><br />
eller haft svag konkurrens med ett fåtal aktörer. Ett <strong>medel</strong> i liberaliseringen<br />
är konkurrensen. Vårt intryck är att man inför beslut om liberaliseringen<br />
inte tillräckligt analyserat förutsättningarna för att konkurrens<br />
skulle uppstå genom att fler aktörer kommer till på marknaden <strong>och</strong> hur konkurrensen<br />
skulle upprätthållas på en acceptabel nivå. Exempel på tendenser<br />
som behöver bedömas är risken för att konkurrensen minskar efter hand<br />
genom uppköp/samarbete, att aktörerna inte priskonkurrerar (oligopolbeteende)<br />
etc. En delfråga i detta sammanhang är statens agerande som ägare.<br />
Konkurrensförhållandena är en central fråga för hur marknaden utvecklas<br />
<strong>och</strong> för i hur stor utsträckning olika mål nås.<br />
Jämförs el- <strong>och</strong> tele<strong>marknader</strong>na är de lika med tanke på att de har tre dominerande<br />
aktörer. En viktig skillnad mellan <strong>marknader</strong>na är att det på telemarknaden<br />
finns en aktiv priskonkurrens, medan den på elmarknaden är<br />
svag.<br />
Ytterligare en fråga som påverkar marknadens funktionssätt är hur den regleras<br />
<strong>och</strong> hur effektiv tillsynen <strong>av</strong> infrastrukturen är. Eftersom de studerade<br />
<strong>marknader</strong>na är beroende <strong>av</strong> en för respektive marknad gemensam infrastruktur<br />
blir det centralt att tillträdet till infrastrukturen sker konkurrensneutralt<br />
<strong>och</strong> att prissättningen är tillräckligt kontrollerad för att undvika<br />
monopolprissättning.<br />
Sammanfattningsvis<br />
När vi studerat målen för sektorerna samt motiven för liberaliseringarna <strong>och</strong><br />
för det statliga ägandet har vi konstaterat att<br />
• målen är otydliga <strong>och</strong> ibland motstridiga,<br />
• fördelningsmålen kan nås med rätt styr<strong>medel</strong>,<br />
• mål <strong>och</strong> styr<strong>medel</strong> ibland brister i överensstämmelse samt att<br />
• målen har en begränsad betydelse för hur <strong>marknader</strong>na utvecklats.<br />
159 <strong>Statskontoret</strong>, Rikstrafiken – Liten myndighet med stor uppdrag (2003:25).<br />
148
4.2 Fördelningspolitik <strong>och</strong> rättigheter<br />
Fördelningsfrågor är politiska till sin natur. Vägledande för hur sådana<br />
frågor hanteras är politiska deklarationer <strong>av</strong> typen ”service till alla på lika<br />
villkor” eller ”service i hela landet <strong>av</strong> god kvalitet”. Dessa mål kan inte<br />
tolkas bokst<strong>av</strong>ligt utan måste <strong>av</strong>vägas mot andra mål. Den viktiga frågan i<br />
sammanhanget blir därför huruvida de mekanismer som har skapats för att<br />
hantera <strong>av</strong>vägningsproblemen i det löpande beslutsfattandet, är väl utformade<br />
för ändamålet. Särskilt intressant att undersöka här är om de förändrade<br />
förutsättningarna inom de <strong>sex</strong> studerade sektorerna har lett till att fördelningsproblemen<br />
kommit att nedprioriterats i förhållande till tidigare.<br />
Fördelningsproblemens natur<br />
Fördelningsrelaterade problem kan föreligga även om varu- eller tjänsteförsörjningen<br />
fungerar effektivt i stort, nämligen om den marknadsjämvikt<br />
som uppstår inte anses fördelningspolitiskt acceptabel. Fördelningsproblemen<br />
har varierande karaktär <strong>och</strong> följande tre kategorier kan urskiljas:<br />
• Inkomstrelaterade problem. Här ses hushållsinkomsten som den centrala<br />
begränsningen <strong>och</strong> politiken inriktas på att åstadkomma en jämnare fördelning<br />
<strong>av</strong> den disponibla inkomsten.<br />
• Grupper med särskilda behov. Vissa grupper, exempelvis vissa kategorier<br />
äldre eller funktionshindrade, har speciella behov som de inte kan<br />
tillgodose inom ramen för sin egen hushållsbudget.<br />
• Särskilda behov knutna till region. Vissa delar <strong>av</strong> landet har höga produktionskostnader<br />
för vissa tjänster.<br />
De i denna rapport aktuella tjänsteområdena – transporter via järnväg, inrikesflyg<br />
<strong>och</strong> taxi, kommunikationer genom post <strong>och</strong> tele samt elektricitet –<br />
är inte aktuella att utnyttja för att lösa den första kategorin <strong>av</strong> problem som<br />
har ett allmänt inkomstomfördelande syfte. Inget <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> tjänsteområdena<br />
representerar en så betydande del <strong>av</strong> genomsnittshushållets budget att sektorsanknutna<br />
subventioner har någon märkbar fördelningspolitisk effekt. 160<br />
På dessa områden är det i stället inom den andra <strong>och</strong> den tredje kategorin<br />
som de viktiga fördelningsaspekterna finns. I den andra kategorin, grupper<br />
med särskilda behov, förekommer särskilda åtgärder inom exempelvis transport-<br />
<strong>och</strong> kommunikationsområdena. Exempel på detta är följande.<br />
• Funktionshindrade som har svårigheter att förflytta sig på egen hand<br />
eller att resa med allmänna kommunikations<strong>medel</strong> har enligt lag rätt till<br />
subventionerat resande genom färdtjänsten. 161<br />
160 Ett exempel på åtgärd inom denna kategori är möjligtvis den prisökningsreglering som<br />
finns <strong>av</strong> <strong>av</strong>gifter för privatpersoners inrikes befordran <strong>av</strong> brevförsändelser.<br />
161 Det är kommunerna som ansvarar för att anordna färdtjänsten.<br />
149
• Kr<strong>av</strong> ställs på att tåg- <strong>och</strong> flygtrafiken handikappanpassas inom vissa<br />
ramar.<br />
• Staten tillgodoser genom upphandling äldre <strong>och</strong> funktionshindrades behov<br />
<strong>av</strong> särskilda posttjänster <strong>och</strong> elektroniska kommunikationstjänster.<br />
Inom den tredje kategorin, särskilda behov knutna till region, tillförsäkras<br />
hushåll i olika delar <strong>av</strong> landet en viss grundläggande standard i försörjningen<br />
genom politiska åtaganden på nationell nivå. Exempel på detta är fastställandet<br />
<strong>av</strong> särskilda postpolitiska <strong>och</strong> telepolitiska mål som definieras i<br />
postlagen respektive telelagen <strong>och</strong> som bl.a. ställer kr<strong>av</strong> på att alla skall ha<br />
tillgång till service <strong>av</strong> en viss kvalitet till rimliga priser. Beträffande transportsektorerna<br />
inrikesflyg, järnväg <strong>och</strong> taxi finns övergripande mål formulerade<br />
som rör tillgänglighet <strong>och</strong> tillgång för alla.<br />
Kostnaden för att producera tjänster på de olika sektorerna varierar kraftigt<br />
över landet, även inomregionalt. Om priserna fullt ut skulle återspegla kostnaderna<br />
skulle därför hushållsutgifterna för en genomsnittlig förbrukning<br />
variera i motsvarande mån. För några <strong>av</strong> tjänsterna skulle en strikt kostnadsbaserad<br />
prissättning leda till att vissa hushåll <strong>av</strong>stod från konsumtion eller<br />
skaffade sig alternativ med en lägre servicenivå. Detta gäller exempelvis<br />
postutdelning i de mest isolerade hushållen i fjällvärlden <strong>och</strong> skärgården. En<br />
<strong>av</strong> regering <strong>och</strong> riksdag fastslagen ambition att hushållen i alla delar <strong>av</strong><br />
landet skall ha tillgång till tjänsterna i fråga, <strong>och</strong> dessutom till likartade<br />
priser, kräver alltså någon form <strong>av</strong> offentligt åtagande.<br />
Huvudprocedurerna för att fatta beslut om <strong>och</strong> hantera <strong>av</strong>vägningsproblemen<br />
mellan kostnadseffektivitet <strong>och</strong> fördelningspolitiska mål är följande.<br />
• Beslut fattade direkt i en politiskt ansvarig församling.<br />
• Beslut på tjänstemannanivå på basis <strong>av</strong> politiska direktiv <strong>och</strong> instruktioner,<br />
kombinerade med en möjlighet att överklaga.<br />
• Beslut i affärsverk eller statliga bolag på basis <strong>av</strong> direktiv <strong>och</strong> instruktioner<br />
med eller utan möjligheter att framföra klagomål.<br />
Finansieringsmetoderna varierar med beslutsproceduren. I de båda förstnämnda<br />
fallen blir utgifterna för de fördelningspolitiskt motiverade tjänsterna<br />
synliga över en offentlig budget, antingen över den ordinarie budgeten<br />
eller genom särskilda anslag för offentlig upphandling <strong>av</strong> tjänsterna i fråga.<br />
I det tredje fallet sker finansiering normalt genom korssubventionering inom<br />
affärsverkets eller bolagets verksamhet.<br />
En jämförelse med rättighetsbaserade offentliga tjänster<br />
För att få perspektiv på <strong>av</strong>vägningsproblemen inom de <strong>sex</strong> aktuella tjänsteområdena<br />
kan det vara lämpligt att göra en jämförelse med andra områden<br />
där offentliga åtaganden spelar stor roll för produktionsförutsättningarna.<br />
150
Även om förutsättningarna i många <strong>av</strong>seenden skiljer sig, kan man jämföra<br />
med de grundläggande offentliga tjänsterna inom grundutbildning samt vård<br />
<strong>och</strong> omsorg. För dessa tjänster finns starka politiska åtaganden beträffande<br />
tillgången, o<strong>av</strong>sett hushållsinkomst. Trots det starka politiska åtagandet på<br />
dessa områden är rättigheterna emellertid inte absolut definierade. Ett exempel<br />
på detta är grundutbildningen där rätten till skolgång finns inskriven i<br />
lag <strong>och</strong> där utbildningens innehåll beskrivs tämligen detaljerat i utbildningsplaner<br />
utarbetade <strong>av</strong> sektorsmyndigheten. Samtidigt bestäms viktiga praktiska<br />
aspekter på utbildningen <strong>av</strong> den lokala producenten, dvs. kommunen.<br />
Vad som skall anses vara ett rimligt <strong>av</strong>stånd till skolan för eleverna <strong>av</strong>görs<br />
<strong>av</strong> skolförvaltningen i kommunen, men ytterst <strong>av</strong> majoriteten i kommunfullmäktige.<br />
Lärartätheten <strong>och</strong> andra betydelsefulla faktorer för skolmiljön<br />
bestäms också lokalt <strong>och</strong> kommer därmed att vara beroende <strong>av</strong> den lokala<br />
politiska majoritetens prioriteringar.<br />
Till följd <strong>av</strong> detta kommer välfärdstjänsterna, trots att de är förknippade<br />
med starka politiska åtaganden, att uppvisa variation över landet <strong>av</strong>seende<br />
utformning, tillgänglighet <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter. Även den varierande praktiska hanteringen<br />
på tjänstemannanivån <strong>och</strong>/eller i de producerande enheterna kommer<br />
att leda till variationer. Det karaktäristiska draget för de <strong>av</strong>vägningar<br />
som alltid måste ske är att de träffas i en politisk miljö. Antingen sker det<br />
direkt genom att besluten fattas <strong>av</strong> politiskt valda ombud eller också indirekt<br />
genom beslut som fattas på tjänstemannanivå utifrån politiska direktiv.<br />
På de <strong>sex</strong> aktuella områdena är det politiska åtagandet svagare än för de<br />
rättighetsbaserade tjänsterna. Det är därför naturligt att variationerna i olika<br />
<strong>av</strong>seenden här kan komma att bli ännu större. Detta har dock motverkats<br />
genom politiska beslut som syftar till att inom rimliga gränser skapa likformighet<br />
i servicenivån. Åtagandena varierar emellertid mellan de olika sektorerna<br />
liksom metoderna för att hantera de uppkomna <strong>av</strong>vägningsproblemen.<br />
Något som kan liknas vid rättighetsbaserade politiska åtaganden finns möjligtvis<br />
beträffande postservice, telekommunikationer <strong>och</strong> taxi genom färdtjänsten.<br />
Hur har fördelningsproblemen hanterats inom de aktuella sektorerna?<br />
Elförsörjningen har i mindre utsträckning än de övriga <strong>marknader</strong>na präglats<br />
<strong>av</strong> uttalat fördelningsrelaterade mål. Elnätet blev tidigt utbyggt i stort<br />
sett i hela landet. Tonvikten har i stället legat på tillförlitlighet <strong>och</strong> effektivitet<br />
hos energisystemet som helhet. Trots att fördelningsrelaterade mål inte<br />
har uttryckts i någon större omfattning, har man ändå beslutat om ett antal<br />
åtgärder med den innebörden. Ett exempel på detta är att skatten för förbrukning<br />
<strong>av</strong> el är något lägre i vissa kommuner i norra <strong>och</strong> mellersta Sverige<br />
än i övriga kommuner. Ytterligare ett exempel är att det successivt har skett<br />
fortsatta sammanslagningar <strong>av</strong> koncessionsområdena där syftet bl.a. har<br />
varit att utjämna variationen i nät<strong>av</strong>gifterna mellan olika områden. Även<br />
tariffsättningen på stamnätet är uppbyggd på ett sådant sätt att det sker en<br />
151
utjämning mellan norra <strong>och</strong> södra Sverige. Vidare infördes år 1999 ett särskilt<br />
investeringsstöd för elektrifiering <strong>av</strong> hushåll som saknar nätanslutning.<br />
Behovet <strong>av</strong> en grundläggande postservice har slagits fast vid flera tillfällen<br />
under 1990-talet <strong>och</strong> mål för detta har fastställts <strong>och</strong> definierats i postlagen.<br />
I enlighet med såväl tidigare som nuvarande lydelse, skall det enligt lagen<br />
finnas en samhällsomfattande postservice i hela landet som innebär att alla<br />
skall kunna ta emot brev <strong>och</strong> att alla skall kunna befordra brev till rimliga<br />
<strong>och</strong> enhetliga priser. 162 Dessa övergripande mål har sedan preciserats i postförordningen<br />
samt genom (först) särskilda <strong>av</strong>tal <strong>och</strong> (senare) tillståndvillkor<br />
för Posten AB. De operativa besluten beträffande den exakta tolkningen <strong>och</strong><br />
hanteringen <strong>av</strong> ställda kr<strong>av</strong>, ligger dock på lokal nivå inom Postens administration.<br />
Någon större förändring i detta <strong>av</strong>seende har inte ägt rum under<br />
1990-talet <strong>och</strong> 2000-talets första år. I enlighet med tillståndvillkoren har<br />
Posten en skyldighet att årligen rapportera klagomål på servicens kvalitet till<br />
PTS. Vidare ersätter staten merkostnaderna för den aktör (i praktiken<br />
Posten) som <strong>av</strong> PTS ges i uppdrag att förmedla blindskriftsförsändelser samt<br />
erbjuda en utsträckt lantbrevbärarservice för funktionshindrade.<br />
En eventuell merkostnad för Posten att producera den samhällsomfattande<br />
postservicen finansieras genom korssubventionering mellan olika produktgrupper<br />
inom bolaget. Staten tillför inte några anslag för denna service.<br />
Samtidigt ställer postlagen kr<strong>av</strong> på att tillhandahållandet <strong>av</strong> den samhällsomfattande<br />
posttjänsten skall ske till priser som grundar sig på kostnaderna.<br />
Till följd <strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et på enhetliga priser, sker det vidare en korssubventionering<br />
inom posttjänsten mellan geografiska områden med lägre produktionskostnader<br />
<strong>och</strong> områden med högre kostnader.<br />
De fördelningsrelaterade målen för telemarknaden har varit stabila under<br />
perioden sedan 1980-talets slut. <strong>Mål</strong>en refererar till ”ett öppet telenät som<br />
täcker hela landet”, att ”bidra till regional balans”, att ”alla skall ha råd” <strong>och</strong><br />
att ”kostnaderna skall betalas solidariskt”. I telelagen som infördes år 1993<br />
ställs villkor på operatörerna om leveransplikt <strong>och</strong> glesbygdsservice. I samband<br />
med den samtidiga bolagiseringen <strong>av</strong> Televerket, träffades övergångsvis<br />
<strong>av</strong>tal mellan staten <strong>och</strong> Telia om pristak <strong>och</strong> skyldighet att utan särskild<br />
ersättning upprätthålla telefoni i hela landet. Idag regleras detta i tillståndsvillkor<br />
<strong>och</strong> sådana kr<strong>av</strong> gäller för alla operatörer som tillhandahåller allmän<br />
telefoni eller mobiltelefoni efter tillstånd från PTS. Däremot regleras inte<br />
längre priserna i förväg. Från mitten <strong>av</strong> 1990-talet har statligt stöd utgått till<br />
utbyggnaden <strong>av</strong> infrastruktur, bl.a. till kommuner för bredbandsutbyggnad. I<br />
upphandlingen <strong>av</strong> 3G-nätutbyggnaden formulerades kr<strong>av</strong> på täckningsgrad<br />
<strong>och</strong> utbyggnadstakt. Hittills har dock varken målen om tillgång till IT-infrastruktur<br />
till alla eller en landsomfattande täckning <strong>av</strong> de nya mobilnäten<br />
162 Statsmakterna har dessutom formulerat ett särskilt ”postpolitiskt mål” med liknande<br />
innebörd som kommer till uttryck i bl.a. budgetpropositionen.<br />
152
kunnat uppnås. Det har visat sig vara svårt att kombinera satsningar <strong>av</strong><br />
regional- eller fördelningspolitisk natur med marknadsmässiga villkor <strong>och</strong><br />
kr<strong>av</strong> på kommersiell lönsamhet.<br />
Inrikesflyget omfattas liksom järnvägstrafiken <strong>av</strong> målen om att alla skall ha<br />
tillgång till ett effektivt transportsystem <strong>och</strong> att transportsystemet skall bidra<br />
till att trygga en balanserad regional tillväxt. Flygtrafiken på vissa mindre<br />
orter har emellertid haft problem med lönsamheten. I samband med de<br />
första stegen mot en marknadsorienterad flygtrafik i början <strong>av</strong> 1990-talet,<br />
beslöts att SAS <strong>och</strong> Linjeflygs åtaganden beträffande Norrland skulle bestå.<br />
År 2001 infördes ett system med upphandlad trafik på ett tiotal orter i Norrland<br />
<strong>och</strong> Värmland, med Rikstrafiken som ansvarig myndighet. Liksom på<br />
järnvägsområdet har såväl omfattningen <strong>av</strong> trafiken som kostnaderna för<br />
denna ökat successivt. Utan betydande anslagsökningar har därför Rikstrafiken<br />
haft svårt att upprätthålla den upphandlade flygtrafiken på tidigare<br />
nivåer. På inrikesflygområdet introducerades vidare år 1999 ett statligt driftbidrag<br />
till kommunala <strong>och</strong> privata flygplatser i syfte att säkerställa en tillfredsställande<br />
interregional flygtrafikförsörjning i hela landet.<br />
Inom järnvägstrafiken är fördelningsmålen formulerade i termer <strong>av</strong> att alla<br />
skall ha tillgång till ett effektivt transportsystem, dock utan att särskilt peka<br />
ut med vilket trafikslag transporterna skall ske. Vidare finns det en ambition<br />
att transportsystemet skall bidra till att trygga en balanserad regional tillväxt.<br />
Trafiken på vissa bandelar har under lång tid genererat underskott. Då<br />
SJ drevs utan tydliga <strong>av</strong>kastningskr<strong>av</strong> hanterades dessa underskott genom<br />
korssubventionering mellan lönsamma <strong>och</strong> olönsamma delar <strong>av</strong> nätet. I<br />
samband med uppdelningen i Banverket <strong>och</strong> SJ började man istället att upphandla<br />
trafiken på de olönsamma interregionala sträckorna för att <strong>av</strong>lasta SJ<br />
kostnadsansvaret för trafiken på dessa. Samtidigt överfördes ansvaret för<br />
den regionala <strong>och</strong> lokala trafikförsörjningen på kommuner <strong>och</strong> landsting.<br />
Dessa fick under en övergångsperiod statliga bidrag för att ersätta järnvägstrafiken<br />
med buss, men i kanske oväntat stor utsträckning valde de att fortsätta<br />
driva järnvägstrafik genom att upphandla denna.<br />
Upphandlingarna har ökat transparensen genom att nivån på subventionen<br />
har blivit tydligare, vilket också har gjort det lättare att utsätta subventionen<br />
för politisk prövning. Någon större förändring i transporternas omfattning<br />
<strong>och</strong> upplägg jämfört med den trafik SJ tidigare bedrev inom ramen för sitt<br />
monopol, har dock inte inträffat. Omfattningen <strong>av</strong> den upphandlade tågtrafiken<br />
liksom kostnaderna för denna, har dock ökat i takt med lönsamhetsproblem<br />
i SJ:s kommersiella trafik. Alternativa transportlösningar – t.ex. busstrafik<br />
istället för tågtrafik – har använts i relativt liten utsträckning, trots att<br />
detta var en <strong>av</strong> <strong>av</strong>sikterna med trafikhuvudmannareformen. Med tanke på<br />
kommunernas ansträngda finansiella situation, kommer sannolikt behovet<br />
<strong>av</strong> statlig finansiering att öka i framtiden om den nuvarande trafiken skall<br />
kunna bibehållas.<br />
153
Beträffande taxi <strong>och</strong> inriktningen <strong>av</strong> yrkestrafiklagstiftningen, konstaterades<br />
inför liberaliseringen att samhället har ett ansvar att upprätthålla en tillfredsställande<br />
trafikförsörjning <strong>och</strong> att detta kan motivera åtgärder från samhällets<br />
sida för att säkerställa ett visst grundläggande trafikutbud. Taxi förklarades<br />
ha ett betydande värde som komplement inom trafikförsörjningen <strong>och</strong><br />
skulle därutöver karaktäriseras <strong>av</strong> ”… god tillgänglighet, såväl geografiskt<br />
som över dygnets timmar”. 163 I samband med liberaliseringen <strong>av</strong> taximarknaden<br />
fick kommuner <strong>och</strong> landsting möjlighet att i samband med upphandling<br />
<strong>av</strong> samhällsbetalda taxitjänster även påverka utbudsnivån hos taxi för<br />
allmänhetens behov. Även senare har det samhälleliga intresset <strong>av</strong> ”… tillgång<br />
till taxi även i mindre tätbefolkade områden” framhållits. 164 I syfte att<br />
underlätta försörjningen <strong>av</strong> taxitjänster på orter med svagt kundunderlag<br />
infördes år 2000 vissa undantagsregler från konkurrenslagens förbud mot<br />
konkurrensbegränsande samarbete.<br />
Sammanfattningsvis<br />
Med utgångspunkt från diskussionen ovan <strong>och</strong> tidigare <strong>av</strong>snitt i rapporten<br />
drar vi följande slutsatser beträffande de fördelningspolitiska aspekterna på<br />
de <strong>sex</strong> liberaliserade <strong>marknader</strong>na:<br />
• De beslutsprocedurer som tillämpas för att hantera <strong>av</strong>vägningen mellan<br />
fördelningspolitiska mål <strong>och</strong> andra mål bedöms i huvudsak fungera väl.<br />
Det finns inga indikationer på att liberaliseringen inom de olika sektorerna<br />
i sig har lett till en nedprioritering <strong>av</strong> de fördelningspolitiska målen i<br />
förhållande till tidigare.<br />
• Det finns inget som tyder på att uppsatta fördelningspolitiska mål på de<br />
olika sektorerna inte har uppnåtts på de liberaliserade <strong>marknader</strong>na.<br />
Staten har använt olika modeller <strong>och</strong> metoder för att förverkliga <strong>och</strong><br />
genomdriva dessa mål.<br />
• Det finns vissa tveksamheter huruvida finansieringen <strong>och</strong> fördelningen<br />
<strong>av</strong> kostnader mellan skattebetalare <strong>och</strong> användare för uppfyllandet <strong>av</strong><br />
vissa fördelningspolitiska mål, är långsiktigt hållbar. Tveksamheter gäller<br />
t.ex. transportområdet där kostnaderna för den upphandlade trafiken<br />
har ökat. En bättre transportslagsövergripande samordning, i enlighet<br />
med de transportpolitiska målen, skulle kunna bidra till en ökad kostnadseffektivitet.<br />
• Utan att ifrågasätta uppsatta fördelningspolitiska mål kan frågan ställas<br />
huruvida de modeller <strong>och</strong> metoder som valts för att uppnå målen, är de<br />
mest optimala eller om de innebär att konkurrensen på de liberaliserade<br />
<strong>marknader</strong>na riskerar att hämmas i onödan. 165 Mot bakgrund <strong>av</strong> detta bör<br />
163 Proposition (1987/88:50) om trafikpolitiken inför 1990-talet.<br />
164 Konkurrenspolitik för förnyelse <strong>och</strong> mångfald (prop. 1999/2000:140).<br />
165 Som ett exempel på detta kan nämnas undantagsreglerna för viss taxisamverkan från<br />
konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. Vidare kan frågan ställas<br />
huruvida den nuvarande utformningen <strong>av</strong> den samhällsomfattande posttjänsten <strong>och</strong> kr<strong>av</strong>en i<br />
154
man studera vilka eventuella andra tillvägagångssätt som är möjliga att<br />
tillämpa på de olika sektorerna för att uppnå dessa mål.<br />
4.3 Konsument- <strong>och</strong> medborgarinflytande<br />
På offentligt styrda <strong>marknader</strong> är medborgarna både uppdragsgivare<br />
<strong>och</strong> konsumenter<br />
Konsumenter på en marknad påverkar utbudet genom sina val <strong>av</strong> varor <strong>och</strong><br />
tjänster. Som medborgare kan man påverka via politiker, myndigheter eller<br />
samhällsstyrda institutioner. På flera <strong>av</strong> de <strong>marknader</strong> som denna rapport<br />
behandlar, finns exempel på tjänster som tillgodoses genom att en ”offentlig<br />
representant” för användarna upphandlar tjänsterna eller utfärdar regler som<br />
anger vilka slags tjänster som skall tillhandahållas <strong>och</strong> på vilket sätt. De<br />
aktörer som står för själva produktionen <strong>av</strong> tjänsterna är antingen offentligt<br />
ägda bolag eller privata entreprenörer. Motivet för att en offentlig representant<br />
på detta sätt upphandlar tjänster eller ställer särskilda kr<strong>av</strong> på tjänsters<br />
beskaffenhet, bottnar ofta i olika fördelningspolitiska ambitioner. På sådana<br />
”offentligt styrda <strong>marknader</strong>” är det medborgarna som ytterst är uppdragsgivare<br />
till den offentliga sektorn via en lång delegeringskedja. Samtidigt<br />
som medborgarna är uppdragsgivare är de också konsumenter <strong>av</strong> de tjänster<br />
som de har uppdragit åt den offentliga sektorn att tillhandahålla.<br />
I ekonomirådsrapporten 2000 166 från SNS, konstateras att såväl medborgarnas<br />
som konsumenternas möjligheter att påverka <strong>och</strong> utkräva ansvar <strong>av</strong><br />
leverantörer <strong>av</strong> offentligt beställda tjänster är relativt begränsade. Som<br />
diskuterats ovan bestäms utbudet genom politiska beslut, dock på en ganska<br />
övergripande nivå. Den närmare specificeringen <strong>av</strong> tjänsteutbudet – hur det<br />
skall se ut, till vilken servicenivå samt var <strong>och</strong> till vem – <strong>av</strong>görs i stor utsträckning<br />
på tjänstemannanivå <strong>av</strong> den myndighet som har till uppgift att<br />
utföra tjänsten eller beställa den. Ekonomirådet framhåller att det är svårt att<br />
på en sådan administrativ väg anpassa tjänsternas karaktär till medborgarnas<br />
önskemål.<br />
Av rådets resonemang följer vidare att ingen vet bättre än enskilda resenärer<br />
med tåg, buss, båt eller flyg vilken sorts tjänst de värdesätter. Ingen vet heller<br />
bättre än den funktionshindrade vilken kvalitet han eller hon värdesätter i<br />
färdtjänsten eller i utbudet <strong>av</strong> teletjänster. Inte heller i utbudet <strong>av</strong> posttjänster<br />
är det möjligt för någon annan än individen själv att veta vilken typ <strong>av</strong><br />
service man sätter värde på. Individer har helt enkelt inte identiska önskemål<br />
<strong>och</strong> utan tvingande skäl bör dessa offentliga tjänster inte utformas efter<br />
samma mall för alla.<br />
därtill hörande tillståndsvillkor, innebär att förutsättningarna att öka konkurrensen på postområdet<br />
begränsas.<br />
166 Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar, (Ekonomirådet 2000).<br />
155
Det kan ifrågasättas om exempelvis den modell som gäller för stora delar <strong>av</strong><br />
persontrafiken på järnvägstrafik <strong>och</strong> delar <strong>av</strong> inrikesflyget, på bästa sätt tar<br />
tillvara individens möjlighet att påverka servicen. Genom att det i dessa fall<br />
är trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken som <strong>av</strong>gör vilken trafik som<br />
skall bedrivas <strong>och</strong> till vilken servicenivå, riskerar kommersiellt möjliga <strong>och</strong><br />
för konsumenterna attraktiva alternativ att trängas undan. Detta ställer stora<br />
kr<strong>av</strong> på att den som beställer en tjänst har underlag <strong>och</strong> kunskap om såväl<br />
den efterfrågan man är satt att tillfredsställa som marknadens möjligheter att<br />
tillgodose detta behov. Hittills har, som visats <strong>av</strong> t.ex. Järnvägsutredningen<br />
<strong>och</strong> i en utvärdering <strong>av</strong> Rikstrafiken, 167 beställarmyndigheterna dåligt utvecklade<br />
system för att ta om hand dessa aspekter.<br />
Vidare kan det diskuteras om dagens modell för tillhandahållande <strong>av</strong> den<br />
samhällsomfattande posttjänsten är den enda eller ens mest effektiva för att<br />
tillgodose vad konsumenterna efterfrågar <strong>och</strong> har behov <strong>av</strong>. Kanske är det<br />
på detta område möjligt att genom upphandling anpassa utbudet <strong>av</strong> posttjänster<br />
till varierande behov i olika delar <strong>av</strong> landet?<br />
Sammanfattningsvis<br />
Vi bedömer att det finns en potential att förbättra konsument- <strong>och</strong> medborgarinflytandet<br />
på de offentligt styrda <strong>marknader</strong>na. Genom att öka detta<br />
inflytande, skapas förutsättningar för bättre kundanpassning <strong>och</strong> service<br />
samtidigt som det också leder till större kunskap om de verkliga behoven<br />
<strong>och</strong> hur de förändras över tid. Vidare kan detta även leda till ökad effektivitet<br />
i produktionen <strong>och</strong>/eller till att nya produktionsmetoder prövas så att<br />
kostnaden för att uppfylla uppställda mål begränsas. Genom olika former <strong>av</strong><br />
kundundersökningar, klagomålshantering <strong>och</strong> aktiv uppföljning <strong>av</strong> hur<br />
offentliga tjänster utförs <strong>och</strong> uppfattas <strong>av</strong> konsumenter <strong>och</strong> medborgare, kan<br />
den offentlige representanten skaffa sig bra underlag för att beställa eller<br />
ställa kr<strong>av</strong> på anpassade tjänster i framtiden. Vidare kan staten aktivt främja<br />
utvecklandet <strong>av</strong> substitut <strong>och</strong> alternativ till de produktionslösningar som<br />
används idag.<br />
4.4 Konkurrens mellan nära substitut<br />
Den marknadsdefinition som är relevant för en viss undersökning bör lämpligen<br />
<strong>av</strong>göras <strong>av</strong> syftet med undersökningen. Om frågan gäller huruvida<br />
tillgången till lokala järnvägstransporter är stor nog för att transportförsörjningen<br />
skall kunna betraktas som tillfredsställande för den berörda befolkningen,<br />
är ett marknadsbegrepp som inkluderar del<strong>marknader</strong> som är nära<br />
substitut till järnvägen naturligt. En sådan marknadsdefinition är nödvändig<br />
också – <strong>och</strong> i hög grad <strong>av</strong> samma skäl – för att kunna ta ställning till om<br />
konkurrensen för något <strong>av</strong> trafikslagen inrikesflyg <strong>och</strong> järnväg kan anses<br />
167 <strong>Statskontoret</strong>, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag (2003:25).<br />
156
tillräcklig. Ett alternativ till att tala om (t.ex.) en marknad för långväga persontransporter<br />
i stället för en marknad för persontransporter med järnväg, är<br />
att i en diskussion om konkurrens (<strong>och</strong>/eller transportförsörjning) sätta fokus<br />
på samtliga de <strong>marknader</strong> som utgör varandras nära substitut.<br />
I transportpolitiken har man sedan en tid tillbaka ställt upp mål för den allmänna<br />
transportförsörjningen som kan uppnås oberoende <strong>av</strong> trafikslag:<br />
”Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas <strong>och</strong> näringslivets<br />
grundläggande transportbehov kan tillgodoses.” 168 Också målet att skapa en<br />
effektivitetsdrivande konkurrens inom respektive järnväg, inrikesflyg <strong>och</strong><br />
taxi berör på grund <strong>av</strong> substitutionsmöjligheterna mer än ett trafikslag i vart<br />
<strong>och</strong> ett <strong>av</strong> fallen.<br />
Hur ser då dessa substitut ut <strong>och</strong> i vilken mån kan konkurrensen sägas<br />
fungera mellan de olika transportalternativen? Inledningsvis berörs denna<br />
fråga utifrån ett järnvägsperspektiv. Till att börja med kan konstateras att<br />
olika typer <strong>av</strong> transporter skiljer sig åt, t.ex. beroende på en resas ändamål,<br />
<strong>av</strong>stånd <strong>och</strong> typ <strong>av</strong> resenär. Enligt Järnvägsutredningen 169 konkurrerar t.ex.<br />
korta järnvägsresor under 10 mil främst med bil. Resenärer med lite lägre<br />
köpkraft än andra, t.ex. studenter <strong>och</strong> många pensionärer, reser med buss<br />
eller andra kollektiva färd<strong>medel</strong>. Vid längre resor är alternativet till tåget i<br />
första hand flyg eller bil. Affärsresenärer väljer emellertid endast tåget om<br />
det är ett snabbtåg <strong>och</strong> om det är snabba förbindelser som erbjuds. För privat-<br />
<strong>och</strong> fritidsresenärer kan alternativet till tåg vara en expressbussresa.<br />
Överlag är dock bilen en stark konkurrent till samtliga andra resealternativ, i<br />
viss mån oberoende <strong>av</strong> <strong>av</strong>stånd <strong>och</strong> ändamål.<br />
På motsvarande sätt uppstår fraktalternativen på godstransportmarknaden<br />
beroende på typ <strong>av</strong> gods, dess värde <strong>och</strong> beskaffenhet samt vart <strong>och</strong> över<br />
vilka <strong>av</strong>stånd godset skall fraktas. Enligt Järnvägsutredningen kan godsmarknaden<br />
delas in i högförädlat gods, förädlat gods, lågförädlat gods <strong>och</strong><br />
massgods. Godstransporterna sker i huvudsak på långa <strong>av</strong>stånd <strong>och</strong> i utrikes<br />
trafik. Alternativ till järnvägen är i första hand lastbil <strong>och</strong>, när det gäller<br />
delar <strong>av</strong> massgodset, transporter med båt. Såväl transporter med järnväg<br />
som till sjöss förutsätter dock att det finns anslutningar i form <strong>av</strong> industrispår<br />
<strong>och</strong> hamnanslutningar <strong>och</strong> båda transportslagen kräver ofta anslutningstransporter<br />
med bil vid start <strong>och</strong> mål.<br />
Huruvida det finns en fungerande sektorsövergripande konkurrens till järnvägen<br />
är således beroende <strong>av</strong> vilka typer <strong>av</strong> transporter man talar om. För<br />
kollektivtrafikresenärer som reser lokalt eller regionalt <strong>och</strong> som <strong>av</strong> olika<br />
skäl inte kan välja att åka bil, är alternativen få. Även om det i viss mån kan<br />
vara möjligt att välja mellan t.ex. buss eller tåg organiseras trafiken obe-<br />
168 Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56).<br />
169 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer <strong>och</strong> gods (SOU 2003:104).<br />
157
oende <strong>av</strong> trafikslag <strong>av</strong> en <strong>och</strong> samma trafikhuvudman. Konkurrensen förutsätts<br />
här, åtminstone till stor del, äga rum i samband med upphandlingen.<br />
Järnvägsutredningen konstaterar att konstruktionen <strong>av</strong> SJ AB:s ensamrätt på<br />
persontrafikmarknaden skapar osäkra spelregler för konkurrerande såväl<br />
som anslutande trafikföretag både i <strong>och</strong> utanför järnvägssektorn <strong>och</strong> ger i<br />
praktiken SJ AB ett stort inflytande på omfattningen <strong>av</strong> den trafik som stat,<br />
landsting <strong>och</strong> kommun subventionerar. I takt med att SJ AB finner olika<br />
järnvägslinjer kommersiellt olönsamma <strong>och</strong> lägger ner trafik, kan staten via<br />
Rikstrafiken samt kommuner <strong>och</strong> landsting via THM i ökande omfattning<br />
tvingas utöka anslagen till den subventionerade trafiken om trafiken skall<br />
upprätthållas.<br />
Den dominerande ställning som SJ AB har i den subventionerade <strong>och</strong> anbudsupphandlade<br />
entreprenadtrafiken, till följd <strong>av</strong> bl.a. nätverksfördelar från<br />
monopoltrafiken, ger emellertid en risk för att anbudskonkurrensen inte alltid<br />
fungerar på lika villkor. Vidare har såväl Järnvägsutredningen 170 som<br />
<strong>Statskontoret</strong> 171 konstaterat att upphandlarnas kr<strong>av</strong> på trafiken i praktiken<br />
lämnar mycket litet utrymme för trafikföretagen att utnyttja sina konkurrensfördelar<br />
<strong>och</strong> faktiskt konkurrera med olika erbjudanden om service <strong>och</strong><br />
priser. Ett exempel på detta är att mycket specifika kr<strong>av</strong> på fordon – som är<br />
ett viktigt konkurrens<strong>medel</strong> i både tåg- <strong>och</strong> busstrafik – ofta innebär att<br />
antingen trafikföretagen eller trafikhuvudmännen själva tvingas investera i<br />
kostsamma fordon <strong>och</strong> fordon med begränsat andrahandsvärde.<br />
Även om statsmakterna uppmärksammar substitutionsmöjligheterna på<br />
transportområdet vid målformuleringar <strong>och</strong> överväganden om konkurrensens<br />
tillräcklighet, kvarstår en betydande risk för att man definierar den<br />
relevanta transporttjänsten alltför snävt. Detta kan leda till (för) omfattande<br />
reglering eller åtgärder enbart inriktade mot enskilda transportslag. En angelägen<br />
fråga att utreda är därför hur målsättningarna på transportområdet<br />
tillämpas i praktiken. Inte minst kan en sådan utredning behöva göras beträffande<br />
förslag till kostsamma nyinvesteringar i järnvägsnätet.<br />
Substitutionsmöjligheterna är klart mindre för områden som el <strong>och</strong> telekommunikationer,<br />
även om det också här ibland finns del<strong>marknader</strong> som erbjuder<br />
alternativ. I fall med eluppvärmning <strong>av</strong> småhus finns ibland förutsättningar<br />
för att kunna använda alternativa energikällor. Till följd <strong>av</strong> att det<br />
finns färre substitut på el- <strong>och</strong> teleområdena, är antalet konkurrenter på<br />
dessa områden fler. Vad beträffar värdet <strong>av</strong> ytterligare sådan konkurrens<br />
inom områden som inrikesflyg <strong>och</strong> järnväg, torde det vara störst på sträckor<br />
där endast ett <strong>av</strong> dessa trafikslag för närvarande finns företrätt.<br />
170 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer <strong>och</strong> gods (SOU 2003:104).<br />
171 <strong>Statskontoret</strong>, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En utvärdering <strong>av</strong> försöks-<br />
lagen inom busslinjetrafik (2004:24).<br />
158
På postområdet finns betydande ersättningsmöjligheter genom Internet- <strong>och</strong><br />
telekommunikationer <strong>och</strong> dessa har redan i hög grad slagit igenom. Det kan<br />
i detta sammanhang ifrågasättas om inte delar <strong>av</strong> kr<strong>av</strong>et på samhällsomfattande<br />
posttjänst i framtiden kan tillgodoses med hjälp <strong>av</strong> fax <strong>och</strong> datoranvändning.<br />
Sålunda skulle brevmottagare i områden med höga kostnader per<br />
levererat brev i växande utsträckning kunna få sin korrespondens som fax-<br />
<strong>och</strong>/eller e-postadressater. Detta skulle möjliggöra en minskad täthet i kr<strong>av</strong>et<br />
på brevutbärning <strong>och</strong> insamling. Undantag från en sådan lösning kan<br />
behöva göras för hushåll med dåliga förutsättningar för att använda den nya<br />
tekniken <strong>och</strong> när hjälp i samband med apparatinstallationen <strong>och</strong> tillgång till<br />
support bedöms vara otillräcklig.<br />
För en korrekt analys <strong>av</strong> konkurrensbehov <strong>och</strong> fördelningspolitiskt tillräcklig<br />
försörjning på de <strong>sex</strong> områdena krävs en identifiering <strong>och</strong> analys <strong>av</strong> konkurrensen<br />
mellan alternativ på de del<strong>marknader</strong> som berörs när beslut skall<br />
fattas om nya tillskott <strong>av</strong> infrastruktur eller nedläggningar, åtminstone vad<br />
gäller flygplatser <strong>och</strong> bandelar. Organisatoriska förändringar kan behövas<br />
för att sätta fokus på de trafik<strong>medel</strong>sövergripande aspekterna. Rikstrafiken<br />
tilldelades 1999 vissa sådana samordningsuppgifter. <strong>Statskontoret</strong> har i ovan<br />
nämnda utvärdering <strong>av</strong> Rikstrafiken konstaterat att brister föreligger i Rikstrafikens<br />
hittillsvarande verksamhet i detta <strong>av</strong>seende. Bland annat framhålls<br />
att Rikstrafikens uppdrag inte är tillräckligt väl preciserat <strong>och</strong> att Rikstrafiken<br />
bör kunna få en mer aktiv roll i infrastrukturplaneringen i syfte att bättre<br />
kunna utveckla kollektivtrafiken. Järnvägsutredningen 172 föreslog att i en<br />
framtid med en större konkurrens mellan trafikalternativ <strong>och</strong> med resor sammansatta<br />
<strong>av</strong> mer än ett trafik<strong>medel</strong>, skall Rikstrafiken <strong>och</strong> trafikhuvudmännen<br />
tilldelas ett tydligt formulerat ansvar för att utforma ett strategiskt <strong>och</strong><br />
långsiktigt trafikförsörjningsprogram för hela landet. I en sådan långsiktig<br />
planering skall olika trafikslags lämplighet för olika resändamål utnyttjas<br />
<strong>och</strong> samordnas bättre.<br />
Sammanfattningsvis<br />
Vi vill framhålla följande övergripande slutsatser beträffande konkurrensen<br />
mellan substitut på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na.<br />
• På transportområdet är såväl konkurrens som, i tillämpliga fall, möjligheterna<br />
till samverkan mellan olika trafikslag dåligt beaktade trots de<br />
sektorsövergripande målen för transportpolitiken.<br />
• Inom såväl transport- som kommunikationssektorerna finns substitutionsmöjligheter<br />
att ta tillvara.<br />
• Vid uppfyllandet <strong>av</strong> fördelningspolitiska mål bör det ges bättre förutsättningar<br />
att utnyttja de substitut som finns. Mer fokus bör riktas mot att<br />
tillgodose själva behovet <strong>och</strong> mindre på tekniken för detta.<br />
172 Järnvägsutredningen, Järnväg för resenärer <strong>och</strong> gods (SOU 2003:104).<br />
159
4.5 Informationsrelaterade problem<br />
En väl fungerande marknad förutsätter väl informerade konsumenter som<br />
dessutom reagerar på förändringar i informationen. Information har som<br />
tidigare konstaterats karaktären <strong>av</strong> kollektiv nyttighet, vilket innebär en risk<br />
för underförsörjning när beslut om produktion, inhämtning eller bearbetning<br />
överlåts åt decentraliserade beslut på marknaden. Om dessa problem i sin<br />
tur skall anses utgöra tillräcklig grund för ett offentligt åtagande är en fråga<br />
som måste <strong>av</strong>göras i det enskilda fallet.<br />
Mer precist kan problem med informationsförsörjningen <strong>och</strong> informationsutnyttjandet<br />
uppkomma i följande <strong>av</strong>seenden:<br />
• Information om produkterna eller tjänsterna är komplicerad eller kostsam<br />
att hämta in. Detta gäller exempelvis om den återfinns i databaser<br />
med begränsad åtkomst.<br />
• Informationen är svår att bearbeta eller värdera. Detta gäller om produkterna<br />
präglas <strong>av</strong> stora kvalitetsskillnader som är svåra att värdera eller<br />
om prisstrukturen är sådan att det är svårt för den enskilde att <strong>av</strong>göra vad<br />
konsekvenserna blir (fasta kontra konsumtionsberoende <strong>av</strong>gifter, brutna<br />
taxor etc.).<br />
• Det krävs snabba beslut så att tiden för att söka <strong>och</strong> bearbeta information<br />
inte räcker till för ett väl övervägt beslut.<br />
Om något eller några <strong>av</strong> ovanstående problem finns på en viss marknad kan<br />
(schematiskt) något <strong>av</strong> följande alternativ vara aktuella:<br />
• Inga särskilda åtgärder är motiverade. Generellt sett föreligger visserligen<br />
en del problem <strong>av</strong> ovanstående slag, men andelen konsumenter på<br />
den aktuella marknaden som är välinformerade <strong>och</strong> lättrörliga är tillräckligt<br />
stor för att produktionen ändå skall bli effektiv. Detta gäller exempelvis<br />
dagligvaruhandeln på orter där kommunledningen har tillåtit en fri<br />
etablering samt val <strong>av</strong> transport<strong>medel</strong> till <strong>och</strong> från arbetet.<br />
• En aktör som representerar en grupp konsumenter tar på sig uppgiften<br />
att producera <strong>och</strong> presentera information på ett för konsumenterna<br />
lättillgängligt sätt. Vissa dagstidningar publicerar regelbundet produktjämförelser<br />
(ofta för sällanköpsvaror), <strong>och</strong> mer kvalificerade jämförelser<br />
görs för specifika användargrupper (bilar, datorer). Kr<strong>av</strong>et på objektivitet<br />
måste ställas högt, vilket innebär att formerna för finansieringen <strong>av</strong><br />
tjänsten är viktig.<br />
• Branschen tar ansvar för en samlad information till konsumenterna. Detta<br />
kan ske frivilligt eller genom att staten på olika sätt ställer kr<strong>av</strong> på<br />
sådan information. Informationen kan även komma till stånd genom att<br />
160
anschen <strong>och</strong> staten samarbetar. Ett exempel på detta är Konsumenternas<br />
elrådgivningsbyrå.<br />
• Den offentliga sektorn, representerad <strong>av</strong> en myndighet eller <strong>av</strong> ett statligt<br />
ägt bolag, tar på sig samma uppgift. Exempel är Konsumentverket<br />
med generella produktöversikter <strong>och</strong> Svensk Bilprovning AB, som<br />
årligen publicerar en rapport över felfrekvens hos alla på marknaden<br />
förekommande bilmodeller.<br />
• Det offentliga reglerar förutsättningarna för byte <strong>av</strong> leverantör i det fall<br />
konsumenten regelbundet tecknar <strong>av</strong>tal med producenten, såsom fallet är<br />
på telemarknaden (nummerportabilitet m.m.).<br />
• Den offentliga sektorn vidmakthåller organ som har mer eller mindre<br />
långtgående befogenheter att i efterhand korrigera icke tillfredsställande<br />
agerande från producenternas sida. Exempel är Allmänna reklamationsnämnden<br />
(med uppgift att ge rekommendationer i tvister), Marknadsdomstolen<br />
(med rätt att utfärda sanktioner) samt Energimyndigheten<br />
(med efterhandsbedömning <strong>av</strong> nättariffernas skälighet).<br />
• Den offentliga sektorn ingriper i själva beslutet om inköp eller investering.<br />
Ett exempel är lagen om läke<strong>medel</strong>sförmåner m.m., som baserar<br />
förmånen på det billigaste läkemedlet i en grupp med samma effekt. I<br />
<strong>och</strong> med att patienten får betala hela mellanskillnaden för ett dyrare<br />
läke<strong>medel</strong> skapas en press på ordinerande läkare att förskriva det billigaste<br />
preparatet.<br />
Som synes finns ett brett spektrum <strong>av</strong> åtgärder. Valet mellan dem <strong>av</strong>görs <strong>av</strong><br />
en kombination <strong>av</strong> faktorer – varans betydelse för hushållsekonomin, informationsproblemens<br />
karaktär, relationen mellan producent <strong>och</strong> konsument<br />
osv. På de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong> som ingår i denna rapport ser situationen ganska<br />
olika ut. Sedan elmarknaden började <strong>av</strong>regleras har det rått en ständig<br />
diskussion kring komplexiteten i valet <strong>av</strong> elleverantör. Räkningarna har<br />
kritiserats för att vara svårlästa, <strong>och</strong> det kräver viss räkneförmåga för att<br />
<strong>av</strong>göra vilken leverantör som är billigast för en viss konsumtionsprofil,<br />
eftersom både grundpris <strong>och</strong> kWh-pris varierar mellan leverantörerna. För<br />
den som har tillgång till Internet finns webbplatser med jämförelser. Konsumentverket<br />
har information om flertalet leverantörer på den svenska<br />
marknaden. Uppgifterna bygger dock på frivillighet vilket leder till brister i<br />
à jourhållningen. Vidare erbjuder vissa fackförbund <strong>och</strong> andra organisationer<br />
kollektivt träffade <strong>av</strong>tal. Det finns också privata Internetbaserade<br />
tjänster för den som vill ha hjälp att söka bland alternativen. För konsumenten<br />
kan det dock vara svårt att bedöma kvaliteten <strong>och</strong> tillförlitligheten i<br />
sådana tjänster.<br />
På transportområdet är det framför allt intressant att jämföra priser, restider<br />
<strong>och</strong> andra förhållanden mellan olika trafikslag som flyg, tåg <strong>och</strong> buss, eftersom<br />
antalet konkurrenter inom ett <strong>och</strong> samma trafikslag oftast är litet. Infor-<br />
161
mationen kan relativt lätt fås via Internet från producenterna inom respektive<br />
kategori, men sammanställningen <strong>av</strong> detta får konsumenten göra själva.<br />
Taxiresor är emellertid annorlunda, eftersom de oftast är lokala <strong>och</strong> beställningen<br />
<strong>av</strong> resan ofta sker med kort varsel. Tidspressen är ännu högre när<br />
den resande väljer mellan olika företag på en uppställningsplats. På detta<br />
område har det lagstiftats om viss information beträffande taxor för att<br />
stärka konsumentens position.<br />
Teleområdet påminner om elförsörjningen vad gäller den allmänna strukturen<br />
på marknad <strong>och</strong> beslut om leverantör. Även om ett fåtal leverantörer<br />
dominerar marknaden är antalet leverantörer relativt stort. Dessa har olika<br />
taxestruktur vilket försvårar prisjämförelser. PTS erbjuder på sin webbplats<br />
möjligheten att jämföra producenterna för vissa typsamtal (fast/mobil, olika<br />
samtalslängd etc.). Här finns, liksom på elområdet, Internetbaserade söktjänster.<br />
Samma problem finns dock att som konsument bedöma kvalitet <strong>och</strong><br />
tillförlitlighet i dessa tjänster.<br />
På postområdet bedömer vi att det inte föreligger några större informationsrelaterade<br />
problem.<br />
Sammanfattningsvis<br />
Enligt vår bedömning skulle följande områden kunna övervägas för olika<br />
former <strong>av</strong> samordning i syfte att förbättra konsumenternas informationsunderlag:<br />
• Både på el- <strong>och</strong> teleområdena är informationen om priser <strong>och</strong> leveransvillkor<br />
bitvis svårtillgänglig. Existerande informationsinsatser (Konsumentverket,<br />
PTS m.fl.) skulle kunna utökas, exempelvis genom att man<br />
via ett effektivt medium som TV eller Text-TV upplyser om valmöjligheten<br />
<strong>och</strong> också illustrerar för typhushållen vilka skillnaderna är.<br />
• För kollektiva persontransporter skulle en branschövergripande myndighet<br />
som Rikstrafiken kunna få i uppgift att ansvara för att en transportslagsövergripande<br />
reseinformation för hela landet sammanställs.<br />
4.6 Sektorernas förvaltningsstrukturer<br />
En enhetlig förvaltningsstruktur?<br />
Det finns många paralleller mellan de <strong>sex</strong> sektorer som analyseras i denna<br />
rapport. Alla har mer eller mindre utpräglade stordriftsfördelar som i <strong>av</strong>saknad<br />
<strong>av</strong> offentliga ingrepp kan leda till monopol eller monopolliknande<br />
strukturer med de konsekvenser detta för med sig för prisbildning, effektivitet,<br />
produktionsnivåer <strong>och</strong> teknisk utvecklingstakt. I samtliga fall har den<br />
offentliga sektorn – i de flesta fall staten, men i några även kommunerna –<br />
tagit på sig ett ansvar för produktion, förvaltning <strong>av</strong> den gemensamma nätverksresursen<br />
<strong>och</strong> distributionen. Prisreglering har varit vanlig, liksom poli-<br />
162
tiskt bestämda restriktioner på prisvariationerna över landet <strong>och</strong> mellan<br />
olika konsumentgrupper.<br />
I den historiska situation där denna lösning utvecklades var den sannolikt<br />
rationell. När <strong>marknader</strong>na efterhand mognade <strong>och</strong> den tekniska utvecklingsnivån<br />
steg framstod den som illa anpassad till förutsättningarna inom<br />
respektive sektor. Staten kunde utan att riskera den övergripande samhällsekonomiska<br />
effektiviteten dra sig tillbaka från vissa <strong>av</strong> sina tidigare roller.<br />
Det har inneburit att staten koncentrerat sig på att tillhandahålla infrastrukturen<br />
<strong>och</strong> myndighetsutövningen, medan producentrollen utövas i bolagsform<br />
i princip jämställd med övriga kommersiella aktörer. På denna utvecklingsbana<br />
har vissa <strong>av</strong> sektorerna hunnit längre än andra. Det är naturligt att<br />
i detta läge ställa frågan om kvarvarande skillnader är rationellt motiverade<br />
eller om en gemensam förvaltningsstruktur är möjlig <strong>och</strong> önskvärd.<br />
Huvudkomponenterna i en sådan förvaltningsstruktur är följande:<br />
• En gemensam infrastruktur, som har karaktären <strong>av</strong> en exkluderbar kollektiv<br />
nyttighet i form <strong>av</strong> exempelvis ett fysiskt nät (elnät, telenät) eller<br />
annat som spelar en viktig roll för produktionen <strong>av</strong> tjänsterna inom<br />
sektorn (databaser, standarder, odelbarheter som ger överkapacitet i ett<br />
företags produktionsapparat mm). Denna infrastruktur är ofta offentligt<br />
ägd <strong>och</strong> förvaltas i flera fall i myndighetsform för att skapa största möjliga<br />
transparens <strong>och</strong> integritet gentemot olika intressentgrupper. Tillträdet<br />
till denna gemensamma resurs skall vara öppet <strong>och</strong> ske på lika<br />
villkor för alla producenter som uppfyller uppsatta grundvillkor för att<br />
verka på marknaden.<br />
• En samling kommersiella aktörer, som erbjuder tjänster på de villkor<br />
som definieras för sektorn. Ett statligt eller kommunalt ägt bolag kan<br />
vara en <strong>av</strong> dessa aktörer om man bedömer detta som politiskt önskvärt,<br />
men det är inte i sig nödvändigt för modellen.<br />
• En övervakande myndighet med uppgift att se till att operatörerna följer<br />
uppsatta regelverk, att konkurrensen fungerar inom sektorn, att prisutvecklingen<br />
är rimlig, att nya producenter inte hindras från tillträde<br />
genom tekniska eller ekonomiska restriktioner, att konsumenterna har<br />
god tillgång till korrekt information om priser <strong>och</strong> kvaliteter etc. I uppgifterna<br />
kan också ingå att ansvara för offentlig upphandling <strong>av</strong> sådana<br />
tjänster som kräver offentliga subventioner för att produktionen skall bli<br />
<strong>av</strong> önskad omfattning. Uppgifterna kan vara fördelade på flera myndigheter,<br />
men då krävs att dessa myndigheter samverkar för att övervakningen<br />
som helhet skall vara effektiv. 173<br />
Hur ser då dagsläget ut inom de <strong>sex</strong> sektorerna? Inom elsektorn är separationen<br />
mellan förvaltning <strong>av</strong> stamnätet <strong>och</strong> kommersiell statlig verksamhet<br />
173 Myndighetsuppgifter på liberaliserade <strong>marknader</strong> diskuteras närmare i <strong>av</strong>snitt 4.8.<br />
163
genomförd i <strong>och</strong> med skapandet <strong>av</strong> Svenska Kraftnät <strong>och</strong> bolagiseringen <strong>av</strong><br />
Vattenfall. De lokala <strong>och</strong> regionala nätbolagen ägs <strong>av</strong> privata <strong>och</strong> offentliga<br />
aktörer, som också är aktiva på de konkurrensutsatta <strong>marknader</strong>na. Nätbolagen<br />
är juridiskt åtskilda, men separationen är svag p.g.a. ägarsambanden.<br />
Villkoren för de olika kraftproducenterna är i stort desamma, även om skillnaden<br />
i storlek – som på många andra <strong>marknader</strong> – ger olika aktörer olika<br />
handlingsutrymme. Energimyndigheten har tillsyn över det reglerade nätmonopolet,<br />
men för de konkurrensutsatta delarna (produktion <strong>och</strong> handel)<br />
har Konkurrensverket tillsyn enligt konkurrenslagen. Tillsynen förefaller<br />
vara svagare gentemot producenterna än den PTS utövar på teleområdet.<br />
Konsumentverket <strong>och</strong> Energimyndigheten har en roll som informatörer på<br />
elområdet. Dessa myndigheter står tillsammans med branschen bakom Konsumenternas<br />
elrådgivningsbyrå som också informerar konsumenterna.<br />
Postförmedlingen har successivt närmat sig den gemensamma modellen,<br />
men skillnaden mellan Posten AB <strong>och</strong> andra producenter är fortfarande<br />
alltför stor för att normala marknadsvillkor skall anses gälla. Den postala<br />
infrastrukturen har gjorts mer tillgänglig men är alltjämt i Postens ägo. Den<br />
övervakande myndigheten PTS har ett sektorsansvar på postområdet <strong>och</strong><br />
skall bl.a. främja att marknaden fungerar effektivt ur såväl ett konsument-<br />
som regionalpolitiskt perspektiv samt följa prisutvecklingen. Till skillnad<br />
från vad som gäller på teleområdet har myndigheten emellertid inte en utpekad<br />
uppgift att främja en effektiv konkurrens.<br />
Marknaden för teletjänster har utvecklats snabbt under det senaste dryga<br />
decenniet, inte minst tack vare en mycket snabb teknisk utveckling som<br />
samspelat med den administrativa <strong>och</strong> kommersiella. Genom skapandet <strong>av</strong><br />
Telenämnden, sedermera Telestyrelsen <strong>och</strong> PTS, har sektorn fått en reglerande<br />
myndighet med auktoritet gentemot producenterna <strong>av</strong> teletjänster.<br />
Huvud<strong>av</strong>vikelsen från grundmodellen är att telenätet fortfarande ägs <strong>och</strong><br />
förvaltas <strong>av</strong> Telia.<br />
Inom inrikesflyget är en motsvarande separation på väg genom skapandet <strong>av</strong><br />
Luftfartsstyrelsen. Staten agerar nätförvaltare på kommersiella villkor via<br />
Luftfartsverket <strong>och</strong> har samtidigt genom engagemanget i SAS/Linjeflyg<br />
kommersiella intressen i tjänsteproduktionen. Konkurrensen är ojämn på de<br />
olika destinationerna inom landet, <strong>och</strong> det får anses vara en öppen fråga om<br />
konkurrensen mellan de olika trafikslagen är tillräcklig för att prisbildningen<br />
skall anses tillfredsställande. Den fortsatta utvecklingen kommer att bero på<br />
vilket mandat den nya myndigheten får <strong>och</strong> hur väl den lyckas etablera en<br />
position.<br />
Järnvägssektorn uppvisar några anomalier gentemot den gemensamma<br />
modellen. De kommersiella aktörerna arbetar inte under lika villkor. SJ har<br />
fortfarande monopol på trafiken på de lönsamma bandelarna <strong>och</strong> har dessutom<br />
rätten att ensidigt <strong>av</strong>göra vilka de lönsamma trafik<strong>av</strong>snitten är. Detta<br />
164
förhållande måste ändras om villkoren skall kunna anses vara marknadsliknande.<br />
Myndighetsstrukturen följer i övrigt standardmodellen genom<br />
Järnvägsstyrelsen <strong>och</strong> Banverket.<br />
Givet behovet <strong>av</strong> specialiserade myndigheter på flyg- <strong>och</strong> järnvägsområdena<br />
tillkommer en särskild aspekt på förvaltningsstrukturen när områdena har<br />
väsentliga beröringspunkter både som alternativa sätt att försörja trafikkonsumenterna<br />
<strong>och</strong> som beståndsdelar i den effektivitetsgenererande konkurrens<br />
som statsmakterna vill värna om. Flyg <strong>och</strong> järnväg utgör i flera<br />
<strong>av</strong>seenden substitut när det gäller att uppfylla det transportpolitiska målet att<br />
medborgarnas <strong>och</strong> näringslivets grundläggande transportbehov skall tillgodoses.<br />
För denna försörjning ansvarar Rikstrafiken <strong>och</strong> de regionala<br />
trafikhuvudmännen. Däremot saknas tydligt utpekade uppgifter att se till att<br />
konkurrensen mellan trafikslagen upprätthålls samt att samordna behoven<br />
mellan trafikslagen. Att informationen till trafikkonsumenterna från de olika<br />
trafikslagen är tillfyllest <strong>och</strong> dessutom effektivt utformad är ytterligare en<br />
viktig uppgift på transportområdet. 174<br />
Taxinäringen skiljer sig i stor utsträckning från de andra sektorerna <strong>och</strong> därmed<br />
från förvaltningsstrukturens grundmodell, bl.a. genom att det inte på<br />
samma sätt finns någon exkluderbar kollektiv nyttighet i form <strong>av</strong> en fysisk<br />
infrastruktur. Till skillnad från de andra sektorerna består branschens aktörer<br />
<strong>av</strong> många <strong>och</strong> mycket små företag (som dock kan ingå i samverkan med<br />
varandra genom beställningscentraler). Vidare <strong>av</strong>viker näringen genom att<br />
taxitjänster i stor utsträckning är lokala till sin karaktär, vilket gjort kommuner<br />
<strong>och</strong> landsting samt i någon mån länsstyrelserna – <strong>och</strong> inte centrala<br />
statliga förvaltningsmyndigheter – till de huvudsakliga offentliga aktörerna.<br />
Sammanfattningsvis<br />
I tabellen nedan sammanfattas grundmodellen <strong>och</strong> de förhållanden som<br />
råder inom de <strong>sex</strong> sektorerna. I de fall den existerande marknaden i stort sett<br />
kan anses fungera har detta markerats med ”Ja”, men konkurrenstrycket är<br />
olika på de olika <strong>marknader</strong>na <strong>och</strong> del<strong>marknader</strong>na.<br />
174 Se även <strong>av</strong>snitt 4.5 om informationsrelaterade problem.<br />
165
Grundmodell för en enhetlig förvaltningsstruktur samt rådande förhållanden<br />
Nätförvaltning Marknad Övervakande myndighet<br />
Grundmodell Offentligt ägd <strong>och</strong> förvaltad Kommersiella aktörer Sektorsmyndighet med<br />
infrastruktur (nät, databas konkurrerar på lika ansvar för bl.a. marknads-<br />
etc.)<br />
villkor<br />
övervakning <strong>och</strong> ev.<br />
offentlig upphandling<br />
Elförsörjning Svenska Kraftnät samt<br />
regionala <strong>och</strong> lokala nätbolag.<br />
Ja Energimyndigheten<br />
Postbefordran Posten AB äger den postala<br />
infrastrukturen.<br />
Nej Post- <strong>och</strong> telestyrelsen<br />
Teletjänster TeliaSonera AB äger accessnätet.<br />
Ja Post- <strong>och</strong> telestyrelsen<br />
Inrikesflyg Luftfartsverket Ja Luftfartsstyrelsen, men<br />
oklart vilket mandat den<br />
nya myndigheten får när<br />
det gäller marknadstillsyn.<br />
Järnvägstransporter Banverket SJ har monopol på lönsamma<br />
bandelar. Ej lika<br />
tillträde till vissa stödfunktioner<br />
Järnvägsstyrelsen<br />
Taxi Beställningscentraler för Konkurrens i främst Länsstyrelserna <strong>och</strong><br />
upphandlad beställningstrafik. större städer. Undantag<br />
från konkurrenslagen<br />
ger rätt till samordning<br />
på mindre orter.<br />
Anbudskonkurrens om<br />
färdtjänst.<br />
Vägverket<br />
Viktigt att framhålla är att myndigheternas ansvar <strong>och</strong> mandat beträffande<br />
marknadsövervakning <strong>och</strong> tillsyn varierar mellan sektorerna. 175 Utöver de<br />
sektorsspecifika myndigheterna som anges i tabellen, har bl.a. Konkurrensverket<br />
<strong>och</strong> Konsumentverket ett generellt ansvar för att bevaka konkurrens-<br />
respektive konsumentaspekter på de olika områdena.<br />
Integrerad eller separerad infrastruktur?<br />
Den huvudsakliga infrastruktur som finns idag på de <strong>sex</strong> studerade <strong>marknader</strong>na<br />
beskrivs i tabellen i slutet <strong>av</strong> detta <strong>av</strong>snitt. Där framgår att infrastrukturen<br />
på post- <strong>och</strong> teleområdena handhas <strong>och</strong> ägs <strong>av</strong> Posten respektive Telia<br />
som samtidigt är operatörer på marknaden. På el-, inrikesflyg- <strong>och</strong> järnvägssektorerna<br />
handhas infrastrukturen <strong>av</strong> en separat infrastrukturenhet genom<br />
Svenska Kraftnät (för stamnätet), 176 Luftfartsverket <strong>och</strong> Banverket. Det är<br />
främst dessa två olika organisationslösningar (integrerad infrastruktur <strong>och</strong><br />
separerad infrastruktur) som tillämpats sedan statsmakterna beslutat att konkurrens<br />
skall få förekomma i operatörsleden. Med tanke på att valet mellan<br />
vertikal separation <strong>och</strong> vertikal integration ser olika ut på de studerade<br />
områdena, kan man fråga sig om valet <strong>av</strong>speglar de två alternativens olika<br />
lämplighet på varje enskilt område.<br />
175 Frågan om tillsynsmyndigheter <strong>och</strong> deras roll diskuteras närmare i <strong>av</strong>snitt 4.8.<br />
176 För lokala <strong>och</strong> regionala nät finns dock i många fall en ägarmässig integration med pro-<br />
duktion <strong>och</strong> handel.<br />
166
De två organisationslösningarna har olika egenskaper. Gemensamt är dock<br />
att det måste finnas uttalade regler för operatörers tillträde till infrastrukturen<br />
som föreskriver att – <strong>och</strong> kanske också i vilka <strong>av</strong>seenden – alla operatörer<br />
skall behandlas lika.<br />
• En vertikalt integrerad infrastrukturenhet ökar sannolikheten att egna<br />
<strong>och</strong> andras operationer på infrastrukturen behandlas olika, dvs. ställs inför<br />
olika tillträdespriser eller andra tillträdesvillkor <strong>och</strong> att konkurrensen<br />
i operatörsledet därmed äventyras. Redan <strong>av</strong> detta skäl kommer den<br />
vertikalt integrerade enhetens egna operatörer att ställas inför andra<br />
produktions- <strong>och</strong> investeringsincitament än de övriga operatörerna.<br />
• En separerad infrastrukturenhet med samhällsekonomisk effektivitet<br />
som mål (eller ett mål att maximera vinsten) är intresserad <strong>av</strong> att alla<br />
dess operatörskunder är effektiva i sin verksamhet, vilket är osäkert när<br />
infrastrukturen ägs <strong>av</strong> en enhet som också äger en operatör.<br />
Så långt framstår vertikal separation som klart bättre än vertikal integration.<br />
En nackdel med vertikal separation är dock att man inte säkert tillgodogör<br />
sig de samordningsfördelar <strong>och</strong> teknikutvecklingsmöjligheter som kan<br />
finnas mellan infrastruktur <strong>och</strong> tjänsteproduktion.<br />
I brist på någon meningsfull kvantifieringsmöjlighet ger en sammanvägd<br />
bedömning inte någon självklar övervikt för något <strong>av</strong> alternativen, såvida<br />
man inte låter något mer specifikt kriterium såsom fördelningsaspekter eller<br />
konkurrensneutralitetsaspekter vara <strong>av</strong>görande.<br />
Infrastrukturen på post- <strong>och</strong> teleområdena<br />
Till den allmänna diskussionen ovan tar vi i detta <strong>av</strong>snitt upp några synpunkter<br />
beträffande organisationen på de områden som nu är vertikalt<br />
integrerade, dvs. post- <strong>och</strong> teleområdena.<br />
Posten dominerar för närvarande helt som operatör på postmarknaden. Om<br />
detta fortsätter för lång tid framåt genom förlängning <strong>av</strong> <strong>av</strong>talet om samhällsomfattande<br />
postservice mellan PTS <strong>och</strong> bolaget, kan det framstå som<br />
praktiskt att behålla den vertikala integrationen. Detta förutsätter dock att<br />
även andra operatörer medges effektiv <strong>och</strong> icke-diskriminerade tillgång till<br />
den postala infrastrukturen. Utifrån ett konkurrensneutralitetsperspektiv kan<br />
det emellertid diskuteras om inte hela eller delar <strong>av</strong> den postala infrastrukturen<br />
bör brytas ut ur Posten <strong>och</strong> läggas i en neutral <strong>och</strong> oberoende enhet.<br />
Postens vertikalt integrerade infrastruktur <strong>och</strong> bolagets starka ställning i<br />
övrigt, kan emellertid <strong>av</strong>skräcka företag från att etablera sig som en konkurrent<br />
till bolaget. Erfarenheterna <strong>av</strong> det tidiga CityMail:s begränsat framgångsrika<br />
försök att ta sig in på några <strong>av</strong> Postens <strong>marknader</strong> kan ha förstärkt<br />
en sådan uppfattning. Att konkurrensen varit begränsad på postområdet kan<br />
vara ett tecken på att dessa svårigheter till en del bottnar i att infrastrukturen<br />
167
inte <strong>av</strong>skilts från resten <strong>av</strong> Postens aktiviteter. Ett intresse för att verka som<br />
operatör inom postområdet kan visa sig större än vad som hittills blivit synligt,<br />
bl.a. bland dem som redan nu är engagerade i omfattande <strong>och</strong> vittförgrenad<br />
distributionsverksamhet som t.ex. Ica <strong>och</strong> Coop.<br />
På teleområdet finns numera flera nät utöver Telias rikstäckande fasta nät.<br />
Särskilt de mobila näten som tillkommit har tagit en växande <strong>och</strong> nu ansenlig<br />
del <strong>av</strong> telemarknaden. Även om en stor del <strong>av</strong> telekommunikationerna<br />
kräver användning <strong>av</strong> Telias fasta nät, kan man nu hävda att det förekommer<br />
konkurrens inte bara mellan tjänsteproducerande operatörer utan också mellan<br />
infrastrukturalternativ. Detta sker genom att operatörer konkurrerar var<br />
<strong>och</strong> en med ett eget mobilnät eller att några <strong>av</strong> operatörerna valt att samäga<br />
ett nät. Det samhällsekonomiska värdet <strong>av</strong> denna dubblering <strong>av</strong> mobilnäten<br />
kan dock ifrågasättas om det faktum att ytterligare nät tillkommit beror på<br />
att Telia endast motvilligt velat släppa in konkurrenter på sitt nät. Om det är<br />
så att ett enda mobilnät skulle erbjuda en kostnadseffektiv nätförsörjning i<br />
landet, är det givetvis ett skäl för att Telias mobilnät skulle ha <strong>av</strong>skilts från<br />
bolaget.<br />
Även om Telia genom sin storlek, särskilt i ett tidigare skede, dominerat förhandlingar<br />
om villkor för att samtrafikera de mobila näten kan de nu sägas<br />
vara karaktäriserade <strong>av</strong> en ökande ömsesidighet. Någon sådan saknas i allt<br />
väsentligt när det gäller Telias fasta nät där den sista komponenten, det s.k.<br />
accessnätet, som det enda i landet erbjuder tillträde in i huset hos samtliga<br />
abonnenter i Sverige. Den tekniska utvecklingen gör dock att konkurrens<br />
uppstår även på denna marknad genom telefoni via bredband/kabel-TV-nät.<br />
Bedöms konkurrensproblemen till följd <strong>av</strong> Telias ägande <strong>av</strong> accessnätet vara<br />
stora, är separation <strong>av</strong> denna infrastruktur en tänkbar åtgärd.<br />
Problem med förvaltningen <strong>av</strong> infrastrukturen finns i någon mån även utanför<br />
post- <strong>och</strong> teleområdena. På järnvägsområdet ligger delar <strong>av</strong> infrastrukturen<br />
fortfarande kvar hos operatörer. Ett alternativ är här att föra över sådana<br />
infrastrukturenheter till Banverket. De godsterminaler som ägs <strong>av</strong> Green<br />
Cargo torde utgöra ett potentiellt sett särskilt stort problem för konkurrensen<br />
inom godstrafiken.<br />
Sammanfattningsvis<br />
Vi sammanfattar organisationsstrukturen för infrastrukturen på de <strong>sex</strong> sektorerna<br />
i tabell nedan.<br />
168
Typer <strong>av</strong> infrastruktur <strong>och</strong> deras ägare (v i = vertikal integration)<br />
Infrastruktur Ägare<br />
El Stamnät<br />
Affärsverket svenska kraftnät<br />
Systemansvar<br />
-"-<br />
Lokala nät<br />
Offentlig- <strong>och</strong> privatägda företag<br />
Post Postnummersystem<br />
Posten AB (v i)<br />
Postboxar<br />
-"-<br />
Adressändringsfunktion genom Bolaget ägs <strong>av</strong> AddressPoint International AB som i<br />
Svensk Adressändring AB<br />
sin tur ägs till 85 procent <strong>av</strong> Posten AB.<br />
Tele Rikstäckande fast telenät<br />
Telia Sonera AB (v i)<br />
Andra fasta nät<br />
Banverket, kommuner, Teracom AB, Stokab m.fl.<br />
andra offentliga <strong>och</strong> privata företag<br />
Telia Sonera AB (v i), Tele 2, Vodafone, Hi3G<br />
Mobilnät<br />
Telia Sonera AB (v i), kommuner, privata företag<br />
Särskilda bredbandsnät<br />
Inrikesflyg Flygplatser<br />
”Mindre flygplatser”<br />
Flygtrafiktjänst<br />
Järnväg Statsägda järnvägar<br />
Lokala anslutningar<br />
Godsterminaler etc.<br />
Stationsbyggnader etc.<br />
Taxi Beställningscentraler för upphandlad<br />
beställningstrafik (i första hand<br />
färdtjänst)<br />
Luftfartsverket<br />
Kommuner/landsting<br />
Luftfartsverket, privata entreprenörer<br />
Banverket<br />
Banverket, SJ AB, Green Cargo AB, kommuner,<br />
privata företag<br />
Banverket, Green Cargo AB, kommuner, privata<br />
företag<br />
Banverket, kommuner, AB Jernhusen<br />
Anslutna taxiföretag (v i), separata företag<br />
Vi konstaterar att det finns tre olika huvudfåror när det gäller hur organisationen<br />
<strong>av</strong> infrastrukturen har hanterats på de här undersökta <strong>marknader</strong>na.<br />
På elområdet är infrastrukturen organisatoriskt separerad från produktion<br />
<strong>och</strong> handel med el. För lokal- <strong>och</strong> regionalnät finns dock ofta ett ägarmässigt<br />
samband mellan nätverksamheten <strong>och</strong> den konkurrensutsatta produktionen<br />
<strong>och</strong> handeln. Även inom transportsektorerna järnväg <strong>och</strong> flyg har infrastrukturen<br />
separerats från trafikverksamheten. Däremot har detta skett i en<br />
mer stegvis process som har fått till följd att viktiga funktioner fortfarande<br />
ligger kvar inom det tidigare monopolets ägo eller kontroll. På post- <strong>och</strong><br />
teleområdet ligger däremot stora delar <strong>av</strong> infrastrukturen kvar hos den tidigare<br />
monopolisten. Genom olika former <strong>av</strong> regleringar har man istället <strong>av</strong>sett<br />
att tillskapa lika tillträde för alla marknadsaktörer till sådan infrastruktur.<br />
Även denna process har skett stegvis <strong>och</strong> med varierande effekt <strong>och</strong><br />
framgång.<br />
Starka skäl synes dock tala för att vertikal separation <strong>av</strong> infrastruktur kan<br />
vara den organisationsform som skapar de bästa förutsättningarna för konkurrens<br />
på lika villkor mellan operatörerna på de flesta <strong>av</strong> de områden som<br />
studeras i denna rapport. Det bör därvid också noteras att vertikal separation<br />
har rekommenderats <strong>av</strong> OECD till sina medlemsländer som en lämplig<br />
åtgärd i syfte att åstadkomma konkurrens på lika villkor. 177<br />
177 OECD, Restructuring Public Utilities for Competition, (2002)<br />
169
4.7 Staten <strong>och</strong> dess företag<br />
Till skillnad från statliga myndigheter är statliga aktiebolag självständiga<br />
juridiska personer som lyder under aktiebolagslagen. I juridisk mening finns<br />
ingen skillnad mellan ett aktiebolag som ägs <strong>av</strong> staten eller <strong>av</strong> privata ägare.<br />
Statliga företags speciella omständigheter har diskuterats i olika sammanhang.<br />
I ESO-rapporten Staten <strong>och</strong> bolagskapitalet 178 konstateras att när det<br />
gäller förutsättningarna för styrning <strong>och</strong> kontroll finns <strong>av</strong>sevärda skillnader.<br />
Detta illustrerar författarna med följande citat hämtat från en artikel i<br />
Ekonomisk Debatt:<br />
I det privata aktiebolaget har aktieägaren ett begränsat ansvar som svarar<br />
mot andelen i företaget. Risken är individuell <strong>och</strong> begränsad. Styrningen<br />
sker genom kr<strong>av</strong> på <strong>av</strong>kastning <strong>och</strong> genom möjlighet att sälja andelen. En<br />
myndighet eller en förvaltning kontrolleras via den politiska beslutsprocessen<br />
<strong>och</strong> med hjälp <strong>av</strong> offentlighetsprincipen. Här är kontrollfunktionen<br />
mer komplicerad: ”principal-agent”-kedjan är längre, individen/ägaren/<br />
väljaren röstar på politiker som utövar kontroll över myndigheten. En<br />
bolagisering innebär att verksamheten hamnar mitt emellan dessa båda<br />
kontrollfunktioner. För ledningen måste det vara bingo att bli ett offentligt<br />
bolag. Man slipper kontrollen från de finansiella <strong>marknader</strong>na <strong>och</strong><br />
man slipper den politiska kontrollen. (Kruse, A. 1996, Ekonomisk Debatt)<br />
Vidare har <strong>Statskontoret</strong> i en rapport om den statliga ägarpolitiken listat en<br />
rad faktorer som gör att förutsättningarna för de statliga bolagen skiljer sig<br />
från privata bolag på konkurrensutsatta <strong>marknader</strong>. 179 Förutsättningarna<br />
skiljer sig exempelvis genom att de statliga bolagen<br />
• har särskilda finansieringsvillkor <strong>och</strong> <strong>av</strong>kastningskr<strong>av</strong>,<br />
• har tillgång till billigare riskkapital med staten som upplånare,<br />
• har tillgång till strategisk infrastruktur,<br />
• bedriver viss konkurrensskyddad monopolverksamhet vid sidan <strong>av</strong> den<br />
konkurrensutsatta verksamheten,<br />
• innehar en dominerande ställning till följd <strong>av</strong> ett tidigare lagstadgat<br />
monopol samt<br />
• har särskilda uppgifter att utföra samhällsomfattande service.<br />
Flertalet <strong>av</strong> dessa faktorer är aktuella för de statliga bolagen på de studerade<br />
<strong>marknader</strong>na med undantag för taxi.<br />
178<br />
Lindh & Meyerson, Staten <strong>och</strong> bolagskapitalet – om aktiv styrning <strong>av</strong> statliga bolag,<br />
rapport till ESO, (Ds 1998:68).<br />
179<br />
<strong>Statskontoret</strong>, Samhällsintresset <strong>och</strong> konkurrensen – Ägarpolicy för styrning <strong>och</strong> tillväxt<br />
(2002:24).<br />
170
Otydliga motiv för det statliga ägandet ger upphov till otydlig<br />
ägarstyrning<br />
O<strong>av</strong>sett om det statliga bolaget är ett rent kommersiellt företag eller har i<br />
uppgift att fylla ett särskilt samhällsintresse bör motivet med det statliga<br />
ägandet klargörs. För några <strong>av</strong> de här aktuella bolagen framstår dock inte<br />
statens motiv för ägandet som helt klart. Detta har sannolikt bidragit till att<br />
inte heller målen för bolaget eller ägarens direktiv för verksamheten uttrycks<br />
särskilt tydligt. Exempel på sådana otydligheter finns bl.a. i järnvägs-<br />
<strong>och</strong> flygsektorn.<br />
Vikten <strong>av</strong> att sätta tydliga mål för ett företags verksamhet har poängterats i<br />
olika sammanhang. Lindh <strong>och</strong> Meyerson konstaterar att för att ett företag<br />
skall drivas effektivt <strong>och</strong> målinriktat, dvs. i enlighet med ägarens kr<strong>av</strong>,<br />
måste målen för verksamheten vara synliga <strong>och</strong> tydliga. <strong>Mål</strong>formuleringen<br />
för bolaget bör användas aktivt i såväl styrningen som uppföljningen <strong>av</strong><br />
verksamheten.<br />
Även utifrån ett marknadsperspektiv är frågan om tydliga <strong>och</strong> kända mål<br />
viktig. Vi menar att målsättning <strong>och</strong> styrning tydliggjord i en ägarpolicy är<br />
ett viktigt instrument som gynnar ägarens intressen <strong>av</strong> att driva verksamheten<br />
effektivt. Genom att utforma sådana grundprinciper för företagets<br />
handlande konkurrensneutralt <strong>och</strong> med hänsyn till rådande marknadsförhållanden<br />
skapas också bättre förutsättningar såväl för ett effektivt bolag<br />
som för en fungerande marknad.<br />
Ett motiv för staten att äga företag skulle kunna vara att verksamheten baseras<br />
på ett legalt monopol som inrättas i visst skyddsvärt intresse. Så är<br />
exempelvis fallet på järnvägsmarknaden, även om monopolets omfattning<br />
gradvis minskat. När det gäller SJ:s monopol är detta dock, underligt nog,<br />
konstruerat som en rätt utan närmare angivna skyldigheter. Således finns<br />
inga definierade eller specificerade kr<strong>av</strong> på den trafik som bolaget tillhandahåller,<br />
varken när det gäller priser eller servicenivåer. Det enda kr<strong>av</strong>et på<br />
verksamheten är att den skall leverera <strong>av</strong>kastning <strong>och</strong> vinst till ägaren. (Som<br />
redogjorts för tidigare har SJ dock gått med förlust under många år.)<br />
Ett formellt men i princip oreglerat monopol – där det utöver kr<strong>av</strong>et på ekonomisk<br />
<strong>av</strong>kastning till ägaren inte finns några angivna kr<strong>av</strong> på omfattning<br />
eller nivåer på service <strong>och</strong> priser – riskerar att leda till att varken konsumenterna<br />
eller medborgarna i övrigt får del <strong>av</strong> vinsten med monopolet. Utan ett<br />
närmare förtydligande <strong>av</strong> monopolets innebörd <strong>och</strong> vad ägaren förväntar sig<br />
<strong>av</strong> verksamheten har bolaget dessutom svårt att driva verksamheten effektivt<br />
Konflikter mellan kommersiella <strong>och</strong> samhällsekonomiska kr<strong>av</strong><br />
Statligt ägande kan också ge upphov till trovärdighetsproblem, framförallt<br />
till följd <strong>av</strong> den politiska miljö som företagen verkar i. Politiska ställningstaganden<br />
<strong>och</strong> uppgörelser kan föranleda ändrade riktlinjer eller inriktning<br />
171
för bolaget. 180 För statliga företag har politikerna inte sällan ställt upp flera,<br />
ibland motstridiga mål att arbeta mot. Utöver lönsamhetsmål har vissa bolag<br />
t.ex. även sociala mål eller miljöpolitiska mål. Vattenfall har t.ex. ett energipolitiskt<br />
uppdrag inom ramen för den beslutade <strong>av</strong>vecklingen <strong>av</strong> kärnkraft,<br />
jämsides med lönsamhetsmål. 181 För Posten <strong>och</strong> Telia gäller att de, jämsides<br />
med målen om marknadsmässig <strong>av</strong>kastning, skall tillhandahålla rikstäckande<br />
service i syfte att uppfylla regional- eller fördelningspolitiska mål. Utan<br />
någon närmare angivelse om vilket <strong>av</strong> målen som skall prioriteras eller väga<br />
tyngst blir det svårt att på allvar följa upp <strong>och</strong> kritisera en företagsledning<br />
som inte levererar i enlighet därmed.<br />
Då målen dessutom ändras från tid till annan i takt med färgen på den politiska<br />
majoriteten skapas en osäkerhet om de långsiktiga spelreglerna <strong>och</strong> om<br />
hur såväl bolaget som dess ägare kommer att agera framöver. I takt med<br />
minskad trovärdighet blir det svårt att driva verksamheten effektivt <strong>och</strong> mot<br />
långsiktig lönsamhet. Förhållandet att det saknas ett verkligt konkurshot då<br />
bolagsledningen misskött verksamheten brukar i forskningslitteraturen beskrivas<br />
med att statliga bolag har en ”mjuk budgetrestriktion”.<br />
Som vi konstaterat tidigare äger staten såväl rent kommersiella bolag som<br />
bolag som har särskilda politiska uppgifter att fylla. För att renodla <strong>och</strong><br />
förtydliga det statliga ägandet har regeringen delat in dessa i två olika kategorier:<br />
företag med marknadsmässiga kr<strong>av</strong> <strong>och</strong> företag med särskilda samhällsintressen.<br />
Den första kategorin är definierad så att företagen inom<br />
denna kategori skall verka på <strong>marknader</strong> med full konkurrens <strong>och</strong> att ägaren<br />
ställer marknadsmässiga kr<strong>av</strong> på resultat <strong>och</strong> <strong>av</strong>kastning till ägaren. I denna<br />
kategori återfinns emellertid företag som SJ AB, Posten <strong>och</strong> Vattenfall.<br />
Förutom att både Posten <strong>och</strong> Vattenfall har givits mer eller mindre tydligt<br />
formulerade särskilda uppgifter vid sidan <strong>av</strong> de kommersiella, är det svårt<br />
att hävda att något <strong>av</strong> bolagen verkar på <strong>marknader</strong> som karaktäriseras <strong>av</strong><br />
fungerande konkurrens.<br />
På elområdet är inte bara den svenska, utan även finska <strong>och</strong> norska staten<br />
ägare till de tre största företagen på den svenska marknaden. 182 Eftersom<br />
marknaden helt domineras <strong>av</strong> statligt ägda företag uppstår inte oväntat<br />
180 Det bör dock uppmärksammas att den formella styrningen <strong>av</strong> bolag endast kan utövas på<br />
bolagsstämman som fattar beslut om ägardirektiv, bolagsordning <strong>och</strong> eventuella <strong>av</strong>tal mellan<br />
staten <strong>och</strong> bolaget. Riksdagsbeslut <strong>och</strong> policyuttalanden från riksdagen när det gäller<br />
bolagens verksamhet är således inte formellt bindande för statliga aktiebolag. Endast då<br />
bolaget får statliga anslag för verksamheten kan staten direkt genom regerings- eller riksdagsbeslut<br />
ange särskilda villkor för hur anslaget får användas. Däremot förekommer informell<br />
styrning genom underhandskontakter mellan ägaren, vanligen företrädd <strong>av</strong> den politiska<br />
ledningen i ansvarigt departement, <strong>och</strong> bolagsledningen.<br />
181 Denna målkonflikt har analyserats <strong>av</strong> Riksrevisionen i rapporten Vattenfall AB – uppdrag<br />
<strong>och</strong> staten styrning (RiR 2004:18).<br />
182 Ett <strong>av</strong> de tre största elföretagen är Sydkraft, vars huvudägare (E.ON.) är ett tyskt privat<br />
företag. Norska staten äger en minoritetspost i Sydkraft genom Statkraft.<br />
172
frågan till vilken del dessa företag faktiskt styrs <strong>av</strong> marknadsmässiga överväganden<br />
<strong>och</strong> inte <strong>av</strong> politiska beslut. Statens dubbelroll både som aktör på<br />
marknaden <strong>och</strong> reglerare blir därmed än tydligare.<br />
Styrproblem till följd <strong>av</strong> obalanser mellan staten <strong>och</strong> företaget<br />
Hur tydligt målen än är formulerade kan styrproblem uppstå till följd <strong>av</strong><br />
obalanser mellan ägaren <strong>och</strong> bolaget. Styrproblemen är en följd bl.a. <strong>av</strong><br />
svårigheter för statliga ägare att skaffa sig information om förhållanden<br />
inom företagen <strong>och</strong> om företagsledningarnas agerande. Detta skapar<br />
kontrollproblem <strong>och</strong> om dessa skall bemästras krävs höga kostnader för att<br />
övervaka verksamheten med produktivitets- <strong>och</strong> effektivitetsförluster som<br />
följd. Om så inte sker kan staten beskrivas som en ”svag” ägare.<br />
Ett exempel på detta är SJ. Förklaringen till de återkommande styrproblemen<br />
i statens järnvägsföretag kan sökas i förekomsten <strong>av</strong> obalanser <strong>och</strong><br />
bristande auktoritet mellan SJ <strong>och</strong> ägaren staten. SJ:s informationsövertag<br />
beträffande verksamheten <strong>och</strong> de ekonomiska förhållandena leder till att<br />
staten har svårt att skaffa sig tillräckligt underlag för att kunna fatta oberoende<br />
beslut om hur verksamheten bör bedrivas.<br />
Omsorgen om det egna företaget sker på bekostnad <strong>av</strong> marknadens<br />
utveckling<br />
Hur tydliga mål <strong>och</strong> direktiv på de statliga bolagen än är formulerade kan<br />
styrproblem ändå uppstå till följd <strong>av</strong> statens dubbla roller. Av tidigare regeringsuttalanden<br />
framgår att politiska <strong>och</strong> rent ideologiska överväganden<br />
ibland ligger till grund för det statliga ägandet.<br />
Det är angeläget att den statliga företagssektorn fortsättningsvis <strong>och</strong> i<br />
ännu högre grad än hittills kan bidra till en sund <strong>och</strong> vital näringslivsutveckling<br />
i landet. Staten bör som ägare <strong>och</strong> med bibehållen affärsmässighet<br />
i framtiden kunna spela en väsentlig roll i svenskt näringsliv. 183<br />
På flera <strong>av</strong> de här undersökta <strong>marknader</strong>na finns en inbyggd målkonflikt<br />
mellan statsmakternas ambition att åstadkomma ökad konkurrens på den<br />
berörda marknaden å den ena sidan <strong>och</strong> målsättningen att statens företag<br />
skall verka under affärsmässiga villkor <strong>och</strong> ge marknadsmässig <strong>av</strong>kastning<br />
åt ägaren å den andra. I <strong>av</strong>vägningen mellan företagets kommersiella lönsamhet<br />
<strong>och</strong> omsorgen om marknadens utveckling har det visat sig att det<br />
förra intresset lätt tar överhanden. Ett ofta redan stort <strong>och</strong> dominerande<br />
statligt företag, kanske ett tidigare monopol, har goda möjligheter att skaffa<br />
sig ett övertag på den framväxande marknaden. Exemplet Vattenfall visar på<br />
svårigheter <strong>av</strong> detta slag. Trots ambitionen att bolagiseringen skulle förbättra<br />
förutsättningarna för en ökad <strong>och</strong> effektivare konkurrens på den svenska<br />
marknaden uppvisar marknaden en allt mer ökande ägarkoncentration med<br />
Vattenfall som dominerande producent.<br />
183 Aktiv förvaltning <strong>av</strong> statens företagsägande (prop. 1995/96:141).<br />
173
Ett återkommande inslag i styrningen <strong>av</strong> järnvägsmarknaden är t.ex. regeringens<br />
<strong>och</strong> riksdagens åtgärder för att rätta upp trafikföretaget SJ:s återkommande<br />
finansiella underskott <strong>och</strong> problem. Avsevärda tillskott <strong>av</strong> statligt<br />
kapital under en följd <strong>av</strong> år har inte kunnat förhindra att problemen<br />
återkommer. Utöver att statens vilja att skydda sitt företag ofta har skett på<br />
bekostnad <strong>av</strong> mer trafikpolitiska överväganden har detta sannolikt bidragit<br />
till att hejda en sund <strong>och</strong> nödvändig strukturomvandling <strong>av</strong> järnvägsmarknaden.<br />
Även på inrikesflygmarknaden förekommer konflikter mellan ägarens<br />
intresse att agera för sitt företags bästa <strong>och</strong> att skydda eller främja konkurrenssituationen<br />
på marknaden. Ett exempel på detta är SAS hårda priskonkurrens<br />
med Transwede, vilket motverkade en långsiktigt fungerande konkurrens<br />
på marknaden. Konkurrensverket ingrep inte mot detta beteende.<br />
Regeringen har vidare i flera olika sammanhang framhållit att Posten skall<br />
ges samma förutsättningar <strong>och</strong> ha samma kr<strong>av</strong> på sin verksamhet som privata<br />
aktörer. Icke desto mindre väcker Konkurrensverkets många beslut om<br />
Postens missbruk <strong>av</strong> dominerande ställning frågan om ägarens styrning <strong>av</strong><br />
bolaget. Att statsägda aktörer har en så dominerande ställning ställer stora<br />
kr<strong>av</strong> på såväl regelverket som den tillsyn som myndigheter utövar gentemot<br />
ett sådant bolag. 184<br />
Av vår kartläggning framgår dessutom att vissa statliga företag har fått ett<br />
oproportionerligt stort inflytande i beslut om investeringar eller beslut om<br />
andra statliga åtgärder. Ett exempel gäller SAS som genom sin starka<br />
ställning på Arlanda har haft en <strong>av</strong>görande röst i investeringsbeslut som lett<br />
till att utbyggnader blivit överdimensionerade. Kostnaden för detta har i stor<br />
utsträckning hamnat hos Luftfartsverket. 185<br />
Var bolagisering en lämplig åtgärd?<br />
Även om bolagsformen är en fullt möjlig form även för verksamheter med<br />
särskilda uppgifter, är det inte givet att den är lämplig eller ens nödvändig<br />
för att uppfylla de uppsatta målen. I en rapport från <strong>Statskontoret</strong> visas t.ex.<br />
att myndighetsformen inte innebär några <strong>av</strong>görande hinder för utveckling <strong>av</strong><br />
SMHI:s affärsverksamhet. 186 (Däremot framkom att det fanns en risk för att<br />
SMHI:s myndighetsuppgifter kan hamna i skymundan för en intäktsbringande<br />
affärsverksamhet i en myndighet med såväl myndighetsuppgifter som<br />
affärsverksamhet.)<br />
Motiven för att bolagisera en verksamhet har ofta uttryckts i termer <strong>av</strong> att<br />
bolag är en effektiv <strong>och</strong> ändamålsenlig form för att styra <strong>och</strong> driva kommersiella<br />
verksamheter på konkurrensutsatta <strong>marknader</strong>. För flera <strong>av</strong> de här<br />
184 Denna fråga diskuteras närmare i <strong>av</strong>snitt 4.8.<br />
185 Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22 sid. 92.<br />
186 <strong>Statskontoret</strong>, Prognos för SMHI – Myndighet, bolag eller både <strong>och</strong>? (2002:3).<br />
174
aktuella bolagen kan dock ifrågasättas om bolagiseringen alltid har varit en<br />
särskilt lämplig åtgärd. Regeringens kriterier 187 för att bedöma om en verksamhet<br />
lämpar sig för bolagsformen säger att verksamheten skall<br />
1. bedrivas under fungerande konkurrensvillkor,<br />
2. ha en betydande omfattning,<br />
3. ha kommersiella förutsättningar <strong>och</strong> vara oberoende <strong>av</strong> direkta anslags<strong>medel</strong>,<br />
4. inte primärt styras <strong>av</strong> politiska uppgifter <strong>och</strong> mål samt<br />
5. inte innebära någon myndighetsutövning.<br />
När det gäller t.ex. Posten <strong>och</strong> Vattenfall kan det diskuteras huruvida det<br />
fjärde kriteriet var uppfyllt i samband med bolagiseringen. SJ AB <strong>och</strong> sedermera<br />
även Green Cargo AB har också haft svårt att uppfylla kr<strong>av</strong>et om<br />
kommersiell lönsamhet. (Och även om SJ AB inte formellt sett har några<br />
politiska mål för sin verksamhet har regeringsföreträdare i olika sammanhang<br />
pekat på samhällsansvaret i SJ AB:s verksamhet.) 188<br />
Bolagiseringen <strong>av</strong> järnvägens fastigheter i Jernhusen AB har också framhållits<br />
som mindre lämplig. Detta mot bakgrund <strong>av</strong> att en rent kommersiell<br />
styrning <strong>och</strong> exploatering <strong>av</strong> fastigheterna riskerar leda till att det transportpolitiska<br />
intresset <strong>av</strong> tillgången till för tågtrafiken nödvändiga järnvägsstationer<br />
tvingas stryka på foten.<br />
Som vår kartläggning <strong>och</strong> analys <strong>av</strong> de <strong>sex</strong> <strong>marknader</strong>na visar kan nästan<br />
inget <strong>av</strong> de statliga bolagen sägas agera på en fullt ut konkurrensutsatt marknad.<br />
Samtidigt har dessa bolags lönsamhetskr<strong>av</strong> prioriterats framför att bidra<br />
till att konkurrensen utvecklats på <strong>marknader</strong>na. Det finns heller inget som<br />
garanterar att en bolagisering <strong>och</strong> byte <strong>av</strong> associationsform automatiskt<br />
skulle ge en effektivare styrning. Däremot finns risken att verksamheten i<br />
skydd <strong>av</strong> affärsmässig sekretess hamnar allt längre från nödvändig ägarstyrning.<br />
Endast under förutsättning att bolaget faktiskt skall styras enbart<br />
mot kommersiella mål kan bolagsformen sägas vara ändamålsenlig.<br />
Sammanfattningsvis<br />
Sammanfattningsvis kan konstateras att styrningen <strong>av</strong> statens företag på de<br />
studerade <strong>marknader</strong>na till viss del präglas <strong>av</strong> problem <strong>och</strong> konflikter till<br />
följd <strong>av</strong> otydliga eller motstridiga mål. Vidare framstår motivet för ägandet<br />
<strong>av</strong> vissa statliga företag som något oklart. Detta har i sin tur medverkat till<br />
att målen för bolagen inte alltid uttrycks klart, vilket givit företaget i fråga<br />
en otydlighet om förutsättningarna för verksamheten. Oklara motiv för<br />
ägandet har dessutom sannolikt bidragit till att det finns statliga bolag som<br />
187 Finansplanen till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93: 100 bil. 1).<br />
188 Se t.ex. intervju med näringsminister Leif Pagrotsky i Dagens Industri 2004–09–14.<br />
175
innehar en monopolställning men som i övrigt saknar direktiv eller anvisningar<br />
om vad bolaget förväntas uppnå eller utföra i kraft <strong>av</strong> denna position.<br />
För flera <strong>av</strong> de här aktuella bolagen behövs en mer systematisk analys <strong>av</strong> det<br />
statliga ägandet. Om motivet för det statliga ägandet t.ex. är att det finns<br />
starka samhällsintressen kopplade till verksamheten, kan behovet att kunna<br />
utöva ett statligt inflytande lika gärna tillgodoses genom lagstiftning som<br />
riktar sig till alla företag på marknaden. Så sker idag på t.ex. telemarknaden.<br />
Är slutsatsen att staten bör äga ett visst bolag, är det viktigt att också analysera<br />
hur konflikter kan undvikas mellan mål för detta ägande <strong>och</strong> de övergripande<br />
motiven att liberalisera <strong>och</strong> öppna <strong>marknader</strong> för konkurrens på<br />
lika villkor.<br />
Staten kan äga företag för att t.ex. garantera tillhandahållandet <strong>av</strong> samhällsekonomiskt<br />
angelägna men företagsekonomiskt olönsamma tjänster, som en<br />
åtgärd mot olika former <strong>av</strong> marknadsimperfektioner eller <strong>av</strong> sociala skäl.<br />
Om staten däremot äger bolag som verkar på en fullt konkurrensutsatt marknad<br />
<strong>och</strong> i övrigt saknar inslag <strong>av</strong> särskilda myndighetsuppgifter, ställs stora<br />
kr<strong>av</strong> på att dessa bolag agerar på samma villkor som övriga företag på marknaden.<br />
4.8 Myndighetsuppgifter på en liberaliserad<br />
marknad<br />
Vid liberalisering <strong>av</strong> tidigare reglerade <strong>marknader</strong> får myndigheter ändrade<br />
<strong>och</strong> ofta utökade uppgifter. Vidare är de uppgifter som kräver myndighetsinsatser<br />
<strong>av</strong> olika karaktär. Att myndigheter utför dessa uppgifter på ett ändamålsenligt<br />
sätt är en <strong>av</strong> flera förutsättningar för en framgångsrik liberalisering.<br />
För detta krävs att de organisationer som getts uppgifter på området<br />
har tydliga mål <strong>och</strong> mandat samt resurser <strong>och</strong> kompetens att fullgöra sina<br />
uppgifter.<br />
Indelning i olika myndighetsuppgifter<br />
Följande roller finns för myndigheter på en liberaliserad marknad.<br />
Normgivare<br />
En liberaliserad marknad kräver, som vi tidigare konstaterat, normalt fler<br />
regler än en reglerad marknad. Frågor som kan behöva regleras är t.ex.<br />
ansvar för <strong>och</strong> tillträde till infrastruktur, priskontroll på infrastrukturtjänsten,<br />
missbruk <strong>av</strong> dominerande marknadsställning, konsumenträttigheter samt<br />
säkerhetsrelaterade frågor. Regleringen sker för alla de studerade <strong>marknader</strong>na<br />
i <strong>av</strong> riksdagen stiftad lag, som myndigheterna sedan har möjlighet att<br />
precisera genom myndighetsföreskrifter. Lagarna är dock i flertalet fall styrda<br />
<strong>av</strong> EG-direktiv för de olika sektorerna på den inre marknaden. Dessa EGdirektiv<br />
ger myndigheterna olika starka verktyg att agera på <strong>marknader</strong>na<br />
176
för att främja konkurrensen. Post- <strong>och</strong> telestyrelsen är den enda myndighet<br />
som på telemarknaden har möjlighet att i förväg ställa upp villkor särskilt<br />
för dominerande aktörer så att inträdet för nya teleföretag underlättas. På<br />
elområdet kan Energimyndigheten i efterhand pröva prissättningen på infrastrukturen<br />
(näten) <strong>och</strong> pröva tvister om tillträde till näten. Järnvägsstyrelsen<br />
skall enligt sin instruktion 189 verka för en effektiv järnvägsmarknad med en<br />
sund konkurrens. Järnvägslagen 190 ger Järnvägsstyrelsen i uppgift att övervaka<br />
att <strong>av</strong>gifter på järnvägsinfrastrukturen fastställs samt att bantillträdet<br />
sker på ett konkurrensneutralt <strong>och</strong> icke-diskriminerande sätt. Styrelsen skall<br />
även i övrigt utöva tillsyn <strong>och</strong> pröva tvister enligt järnvägslagen <strong>och</strong> järnvägsförordningen.<br />
191 Rör tillsynen konkurrensfrågor skall Järnvägsstyrelsen<br />
enligt instruktionen samråda med Konkurrensverket. På postområdet skall<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen utöva tillsyn, men enligt postlagen <strong>och</strong> EG-direktivet<br />
rör denna tillsyn inte konkurrensförhållandena på postmarknaden.<br />
Tillståndsgivare<br />
På alla de studerade <strong>marknader</strong>na krävs till någon del tillstånd för att få bedriva<br />
verksamhet. Detta tillstånd ges <strong>av</strong> en myndighet, som därigenom ger<br />
sökande företag rätt att agera på marknaden enligt fastställda normer.<br />
På elmarknaden krävs koncession för att bedriva nätverksamhet, som utgör<br />
ett reglerat monopol. Det krävs dock inget tillstånd att bedriva handel med<br />
el, förutom det tillstånd som krävs för att handla på elbörsen NordPool <strong>och</strong><br />
som ges <strong>av</strong> Finansinspektionen. Utöver tillstånd enligt t.ex. miljö- <strong>och</strong> bygglagar<br />
krävs inget särskilt tillstånd för att producera el. Regler finns sedan för<br />
kostnadsfördelning vid anslutning till elnät.<br />
På de övriga studerade <strong>marknader</strong>na krävs tillstånd att agera på marknaden<br />
överhuvudtaget. Främst prövas tekniska aspekter vid en ansökan.<br />
Tillsynsmyndighet<br />
Med tillsyn menar vi kontroll <strong>av</strong> lagefterlevnad. Detta är en snäv definition,<br />
eftersom begreppet tillsyn ibland används så att även överblickande verksamhet,<br />
som uppföljning <strong>och</strong> analys, ingår. Sådana verksamheter bidrar med<br />
underlag för tillsynen <strong>och</strong> ingår i regel i det som sektors-/tillsynsmyndigheten<br />
utför, men ingår enligt vår definition inte i själva tillsynen. Tillsynen<br />
kan gälla regler för att bedriva verksamhet på en viss marknad. På några<br />
<strong>marknader</strong> finns dessutom speciella regler för säkerhetsfrågor (el-, tele-,<br />
inrikesflyg- <strong>och</strong> järnvägs<strong>marknader</strong>na).<br />
Tillsyn <strong>av</strong> generell karaktär finns också <strong>och</strong> styrs då <strong>av</strong> ett regelverk som<br />
gäller för alla sektorer. När det gäller konkurrensfrågor utförs denna tillsyn<br />
<strong>av</strong> Konkurrensverket <strong>och</strong> vad gäller konsumentfrågor <strong>av</strong> Konsumentverket.<br />
189 Förordning (2004:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen.<br />
190 Järnvägslagen (2004:519).<br />
191 Järnvägsförordningen (2004:527).<br />
177
Konkurrensverket har tillsyn enligt konkurrenslagen <strong>och</strong> kan under vissa<br />
förutsättningar agera mot konkurrensbegränsande samarbete <strong>och</strong> missbruk<br />
<strong>av</strong> dominerande ställning. Vidare kan verket, under vissa förutsättningar,<br />
förbjuda ett förvärv om det försämrar konkurrensen. Något sådant förbud<br />
har inte getts på någon <strong>av</strong> de studerade <strong>marknader</strong>na. Det har dock förekommit<br />
att särskilda villkor ställts för att tillåta ett visst förvärv. T.ex. fick Telia<br />
<strong>av</strong>yttra kabel-TV-bolaget comhem i samband med samgåendet med Sonera.<br />
Konsumentverket 192 arbetar förebyggande för god marknadsföringssed,<br />
skäliga <strong>av</strong>talsvillkor <strong>och</strong> säkra produkter <strong>och</strong> kan ingripa mot övertramp<br />
från företagens sida. Konsumentverket har för vissa branscher träffat<br />
överenskommelser med näringslivet om hur <strong>av</strong>talsvillkor skall utformas. På<br />
elområdet t.ex. har man tillsammans med branschen t.ex. tagit fram standardvillkor<br />
för elabonnemang.<br />
De rättsliga möjligheter som står till buds för Konsumentverket, <strong>och</strong> som<br />
kan bli aktuella på de studerade <strong>marknader</strong>na, är förbud att använda viss<br />
marknadsföring eller ett oskäligt <strong>av</strong>talsvillkor. 193 Verket kan också ge åläggande<br />
att lämna viktig information i marknadsföringen till konsumenten.<br />
Till denna kategori kan även Allmänna reklamationsnämnden räknas. De<br />
prövar tvister mellan konsumenter <strong>och</strong> företag, samt ger rekommendationer<br />
för hur tvisten skall lösas. Det finns dock ingen skyldighet för företagen att<br />
följa nämndens rekommendation.<br />
Överblickare<br />
Myndigheter har ett behov <strong>av</strong> att ha kunskaper om marknaden för att kunna<br />
utföra sina uppgifter på ett bra sätt. I det ligger också att övervaka konkurrensen<br />
på marknaden. För myndigheten handlar det om en kunskapsuppbyggnad.<br />
Utöver det kan uppdrag ges till myndigheterna att följa <strong>och</strong> analysera<br />
<strong>marknader</strong>na <strong>och</strong> att rapportera detta till regeringen. Ibland önskar<br />
regeringen också förslag om förändringar.<br />
Både tillsyn <strong>och</strong> överblick kan resultera i att brister i olika <strong>av</strong>seenden observeras.<br />
Skillnaden är dock att i tillsynsverksamheten finns verktyg att agera<br />
gentemot enskilda aktörer på marknaden som inte följer regelverket, medan<br />
överblicksverksamheten beskriver, analyserar <strong>och</strong> föreslår åtgärder för<br />
marknaden som helhet.<br />
Här kan konstateras att det till viss del är samma kunskaper som behövs hos<br />
myndigheter inom samma sektor <strong>och</strong> de generella myndigheterna. Risken<br />
192<br />
Uppgifterna om Konsumentverket är till största delen hämtade från verkets hemsida,<br />
www.kov.se.<br />
193<br />
De lagar som är aktuella i detta sammanhang är marknadsföringslagen, <strong>av</strong>talsvillkorslagen<br />
<strong>och</strong> prisinformationslagen. Numera omfattas även el- <strong>och</strong> telemarknaden <strong>av</strong> prisinformationslagen.<br />
178
för dubbelarbete är därför betydande när det gäller denna uppgift. Det kan<br />
därför finnas skäl för berörda myndigheter att överväga om det finns fördelar<br />
med kontakter mellan sig i dessa frågor.<br />
Informatör<br />
Myndigheter kan också ha som särskilt utpekad uppgift att informera konsumenter<br />
<strong>och</strong> företag om vilka förutsättningar <strong>och</strong> regler som finns på marknaden.<br />
Övriga uppgifter<br />
Förutom ovan behandlade uppgifter kan det finnas myndigheter som ansvarar<br />
för att bevaka negativa externa effekter eller fördelningsproblem. Exempel<br />
på det första är tillstånds- <strong>och</strong> tillsynsmyndigheter på miljöområdet,<br />
medan Rikstrafiken är ett exempel på en myndighet som, <strong>av</strong> fördelningsskäl,<br />
upphandlar trafik som annars skulle vara olönsam för företaget.<br />
I tabellen nedan redovisas de sektorsspecifika myndigheter som har uppgifter<br />
enligt indelningen ovan. Till det kommer som beskrivits ovan de myndigheter<br />
som arbetar generellt över sektorsgränserna.<br />
Hur myndighetsuppgifter på de liberaliserade <strong>marknader</strong>na fördelats mellan<br />
sektorsspecifika myndigheter.<br />
Normgivning Tillstånd Tillsyn Överblick Information<br />
El Energimyndigheten, Energimyndigheten,<br />
Elsäkerhetsverket Finansinspektionen1 Energimyndigheten, Energimyndigheten Energimyndigheten<br />
Elsäkerhetsverket,<br />
Finansinspektionen/<br />
(norska) Kredittill-<br />
Post Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Tele Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
synet 1<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Inrikesflyg Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Luftfartsverket2 Järnväg Järnvägsstyrelsen, 3<br />
Banverket3 Järnvägsstyrelsen 3 Järnvägsstyrelsen 3 Järnvägsstyrelsen 3<br />
Post- <strong>och</strong><br />
telestyrelsen<br />
Taxi Länsstyrelserna, Länsstyrelserna, Länsstyrelserna<br />
Vägverket<br />
(Vägverket)<br />
1.<br />
Finansinspektionen (<strong>och</strong> Kredittilsynet) är inga sektorsmyndigheter, men tas med här därför att Finansinspektionen<br />
ger tillstånd till svenska bolag som yrkesmässigt handlar med elderivat <strong>och</strong> kontrollerar bokföringen<br />
i dessa bolag. Handeln på Nord Pool (som är ett norskt aktiebolag) övervakas, förutom genom<br />
intern kontroll, även <strong>av</strong> norska Kredittilsynet. Vid behov kan övriga nordiska finansinspektioner vara behjälpliga<br />
vid denna tillsyn.<br />
2.<br />
Luftfartsstyrelsen inrättas den 1 januari 2005 <strong>och</strong> tar då över myndighetsuppgifter från Luftfartsverket. Dock<br />
oklart vilken marknadsövervakning den nya myndigheten får ansvar för.<br />
3.<br />
Järnvägsstyrelsen inrättades vid halvårsskiftet 2004 <strong>och</strong> ansvarsfördelningen gentemot Banverket är inte<br />
helt klar.<br />
Förhållandet mellan sektorsspecifik <strong>och</strong> generell tillsyn <strong>och</strong> överblick<br />
Konkurrensverket <strong>och</strong> Konsumentverket har, som tidigare påpekats, olika<br />
generella uppdrag på alla <strong>marknader</strong>. På de flesta <strong>marknader</strong> är den generella<br />
tillsynen <strong>och</strong> övervakningen den enda som finns, men på de <strong>marknader</strong><br />
som studerats i denna rapport finns alltså sektorsspecifika tillsynsmyndig-<br />
179
heter. Motiv för sådan sektorstillsyn är att konkurrensen fungerar dåligt på<br />
de nyligen liberaliserade <strong>marknader</strong>na. Det krävs då särskild uppmärksamhet<br />
på hur marknaden fungerar, något som kan vara lättare i en sektorsmyndighet.<br />
Till det kommer att vissa <strong>av</strong> <strong>marknader</strong>na bygger på tekniska system,<br />
som kan vara lättare att ha kompetens kring i en sektorsmyndighet än i<br />
en myndighet med generella uppgifter. Sektorsmyndigheterna har också<br />
enligt lagstiftning uppgifter att hantera som påverkar marknadens funktion,<br />
t.ex. om tillträde till <strong>och</strong> <strong>av</strong>gifter för infrastrukturen. Energimyndigheten har<br />
i egenskap <strong>av</strong> nätmyndighet i uppgift att tillämpa ellagen, som bl.a. innehåller<br />
regler för att aktörer skall få tillgång till nätet på ett likvärdigt sätt. PTS<br />
har motsvarande uppgifter på teleområdet. Detta är uppgifter som inte bör<br />
ligga på en myndighet med sektorsövergripande uppgifter.<br />
För närvarande är det bara på teleområdet som sektorsmyndigheten har en<br />
uttalat konkurrensfrämjande uppgift. På <strong>marknader</strong>na för el, post <strong>och</strong> järnväg<br />
har sektorsmyndigheterna marknadsövervakande uppgifter, men saknar<br />
t.ex. möjlighet att ställa upp särskilda villkor för eller ingripa mot en aktör<br />
om den har en dominerande ställning på den konkurrensutsatta delen <strong>av</strong><br />
marknaden. Om detta även kommer att gälla den nya Luftfartsstyrelsen är<br />
för närvarande oklart. På taxiområdet finns ingen sektorsmyndighet.<br />
Erfarenheterna hittills är att det finns flera problem i ansvarsfördelningen<br />
mellan sektorsmyndigheterna <strong>och</strong> de generella myndigheterna. Vilka uppgifter<br />
som behöver utföras <strong>av</strong> myndigheter på nyligen liberaliserade <strong>marknader</strong><br />
kan ibland vara dåligt definierade <strong>och</strong> oklart fördelade mellan myndigheterna.<br />
Risken är att uppgifter ”faller mellan stolarna”. Vidare har fördelningen<br />
<strong>av</strong> uppgifter mellan myndigheterna samt bristande styrning lett<br />
till att nödvändigt/önskvärt samarbete mellan myndigheterna inte skett i<br />
tillräcklig utsträckning. Ett exempel på förslag för att motverka ett sådant<br />
bristande samarbete, ges i en rapport från <strong>Statskontoret</strong> om tillsyn på energi<strong>marknader</strong>na<br />
där det bl.a. föreslås att det skrivs in i respektive myndighets<br />
instruktion att de skall samverka i gemensamma frågor. 194 I <strong>Statskontoret</strong>s<br />
rapport återges följande generella riktlinjer för tillsynens organisering <strong>och</strong><br />
verktyg. 195<br />
1. Det skall finnas en klar organisatorisk åtskillnad mellan tillsynsrollen<br />
<strong>och</strong> andra roller. Tillsynsmyndighetens eventuella myndighetsutövning<br />
får inte orsaka rollkonflikter.<br />
2. Syftet med tillsynen skall vara klart <strong>och</strong> tydligt inskrivet i lag eller förordning.<br />
194 <strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27).<br />
195 Riktlinjerna har formulerats i samband med översyn <strong>av</strong> tillsynens organisation i Norge.<br />
Ett syfte har där varit att skilja på tillsynen <strong>och</strong> övriga myndighetsuppgifter. Riktlinjerna<br />
redovisades i Stortingsmelding nr 17 (2002-2003) ”Om statlige tilsyn”.<br />
180
3. Tillsynsverksamhetens syfte får inte stå i konflikt med andra syften<br />
inom (tillsyns-)myndigheten.<br />
4. Olika tillsynsmyndigheter bör inte bedriva tillsyn med samma syfte.<br />
Kan tillsyn förbättra konkurrensen?<br />
Myndigheter har olika uppgifter i förhållande till konkurrenssituationen på<br />
<strong>marknader</strong>na. Konkurrensverket är dock den enda myndigheten som med<br />
hjälp <strong>av</strong> konkurrenslagen kan ingripa om företag missbrukar sin dominerande<br />
ställning eller ägnar sig åt konkurrensbegränsande samarbete. Verket är<br />
också den enda myndigheten som har möjlighet att hindra förvärv som begränsar<br />
konkurrensen i för stor utsträckning.<br />
Några myndigheter, som Energimyndigheten <strong>och</strong> PTS, har vidare möjlighet<br />
att ingripa om ett företag inte följer de regelverk som satts upp t.ex. för tillträde<br />
till marknaden eller vid prissättningen på infrastrukturen. De kan således<br />
se till att nytillträdande aktörer inte missgynnas på ett sätt som står i<br />
strid med regelverket. Det finns dock en viktig skillnad mellan de verktyg<br />
som dessa myndigheter har till förfogande. Ellagen ger möjlighet för<br />
Energimyndigheten att i efterhand granska nättarifferna samt att pröva tvister<br />
t.ex om anslutning till elnätet. Ellagen ger dock inte Energimyndigheten<br />
möjlighet att ingripa mot aktörer på de konkurrensutsatta delarna <strong>av</strong> elmarknaden.<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen har på teleområdet ansvar att definiera relevanta<br />
<strong>marknader</strong>, bedöma konkurrenssituationen <strong>och</strong> besluta om särskilda skyldigheter<br />
för den eller de dominerande operatörer som kan finnas på varje<br />
marknad. 196 Företag som bedöms ha betydande marknadsinflytande kan<br />
t.ex. åläggas skyldigheter som att upplåta tillträde, verka för icke-diskriminering,<br />
att göra särredovisning <strong>och</strong> att inte ta ut mer än kostnadsorienterat<br />
pris för en viss tjänst. 197 Post- <strong>och</strong> telestyrelsen har således möjlighet att i<br />
förväg ange villkor för dominerande aktörer på den konkurrensutsatta marknaden.<br />
Skillnaderna på el- <strong>och</strong> tele<strong>marknader</strong>na är således betydande i de verktyg<br />
sektorsmyndigheterna har till sitt förfogande för att stödja konkurrensen.<br />
Dessa skillnader speglar olikheterna i EG-direktiven för elmarknaden 198<br />
respektive området för elektronisk kommunikation 199 <strong>och</strong> som förts över till<br />
motsvarande svenska lagar.<br />
196<br />
Termen som används i EG-direktiv är SMP, Significant Market Power.<br />
197<br />
Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Regler för dominerande operatörer på telemarknaden (Faktablad<br />
PTS-F-2003-2).<br />
198<br />
Europaparlamentets <strong>och</strong> Rådets direktiv 2003/54/EG <strong>av</strong> den 26 juni 2003 om gemensamma<br />
regler för den inre marknaden för el <strong>och</strong> om upphävandet <strong>av</strong> direktiv 96/92/EG.<br />
199<br />
Europaparlamentets <strong>och</strong> Rådets direktiv 2002/21/EG <strong>av</strong> den 7 mars 2002 om ett gemensamt<br />
regelverk för elektroniska kommunikationsnät <strong>och</strong> kommunikationstjänster respektive<br />
181
Sektorsmyndigheterna har även i uppgift att bevaka, följa upp <strong>och</strong> kanske<br />
analysera <strong>och</strong> ge förslag till regeringen.<br />
Sammantaget kan konstateras att endast en myndighet, Post- <strong>och</strong> telestyrelsen,<br />
har möjlighet att ställa upp villkor för eller ingripa mot en dominerande<br />
aktör marknaden. För övriga myndigheter <strong>och</strong> <strong>marknader</strong> gäller att de verktyg<br />
man har till förfogande kan vara otillräckliga för att en fungerande konkurrens<br />
skall nås. Myndigheterna kan ge förslag till regeringen som är mer<br />
långtgående. Beslutet ligger då hos regeringen eller riksdagen, såvida<br />
Sverige inte är bundet <strong>av</strong> EG-direktiv.<br />
Med tanke på att konkurrenssituationen på de studerade <strong>marknader</strong>na är<br />
problematisk kan åtgärder behövas som går utöver myndigheternas mandat<br />
för att konkurrensen skall förbättras, en förutsättning för att de mål som<br />
sattes upp vid liberaliseringen skall nås.<br />
Sammanfattningsvis<br />
För att stödja liberaliseringen <strong>av</strong> en marknad är det viktigt att myndighetsuppgifterna<br />
fördelas <strong>och</strong> utförs på ett genomtänkt sätt. Vi har här pekat på<br />
de olika roller som behöver tas om hand <strong>av</strong> en eller flera myndigheter.<br />
På nyligen liberaliserade <strong>marknader</strong> är det särskilt viktigt att det finns en<br />
sektorsmyndighet som kan följa utvecklingen på ”sin” marknad <strong>och</strong> utifrån<br />
det mandat man har utfärda föreskrifter <strong>och</strong> i övrigt se till att regelverket<br />
följs <strong>av</strong> marknadens aktörer. Vi har också konstaterat att lagstödet för tillsynsmyndigheterna<br />
att agera varierar mellan <strong>marknader</strong>na.<br />
Vidare behöver ansvarsfördelningen för marknadsövervakning <strong>och</strong> marknadstillsyn<br />
vara tydlig mellan sektorsmyndigheten <strong>och</strong> Konkurrensverket.<br />
Europaparlamentets <strong>och</strong> Rådets direktiv 2002/19/EG <strong>av</strong> den 7 mars 2002 om tillträde till<br />
<strong>och</strong> samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät <strong>och</strong> tillhörande faciliteter.<br />
182
Litteraturförteckning<br />
Följande litteraturförteckning utgår från de hänvisningar som görs i denna<br />
rapportdel. I del II – Kartläggningar finns ytterligare litteraturhänvisningar<br />
utifrån de där redovisade kartläggningarna.<br />
• Andersson, Peter, Tio år efter postmarknadens <strong>av</strong>reglering: effekter <strong>och</strong><br />
reformförslag (2004)<br />
• Bator, F., The anatomy of market failure, Quarterly Journal of<br />
Economics 72 (1958)<br />
• Baumol, W., Welfare economics and the theory of the state (1952)<br />
• Bergman Mats, Lärobok för regelnissar (Ds 2002:21)<br />
• COWI, Marknadsbeskrivning, kartläggning <strong>och</strong> analys <strong>av</strong><br />
energimarknaden (2003). Opublicerad rapport som togs fram som<br />
underlag till <strong>Statskontoret</strong> 2003:27.<br />
• Energimyndigheten, Elmarknaden 2003<br />
• Energimyndigheten, Torrår. Utvecklingen på elmarknaden – några<br />
iakttagelser från åren 2002 <strong>och</strong> 2003 (ER 7:2004)<br />
• Hjalmarsson, Reglering <strong>och</strong> marknadsresultat på svensk elmarknad<br />
Memorandum No 192 (1993)<br />
• Hjalmarsson, From Club-Regulation to Market Competition in the<br />
Scendin<strong>av</strong>ian Electricity Supply Industry Memorandum No 193 (1993)<br />
• Johansson m.fl., Taxi i världen – en jämförelse <strong>av</strong> taxis villkor <strong>och</strong><br />
verksamhet i olika länder (Trafikforskningsenheten, Umeå universitet,<br />
TRUM Rapport 2000:03)<br />
• Kojunkturinstitutet, 1990-talets <strong>av</strong>regleringar: Vad säger aggregerade<br />
data (1994)<br />
• Konkurrensverken i Norden, A Powerful Competition Policy – Towards<br />
a more coherent competition policy in the Nordic market for electric<br />
power (No. 1/2003)<br />
• Konkurrensverket,<br />
Avreglerade <strong>marknader</strong> i Sverige – en uppföljning<br />
(1998:3)<br />
• Konkurrensverket, Smakar det<br />
så kostar det. En utredning med fokus på<br />
flygbonusprogram (2003:1)<br />
• Konkurrensverket, Monopol<strong>marknader</strong> i förändring (2004:3)<br />
• Lind & Sonnegård, Effekter <strong>av</strong> konkurrens på den lokala<br />
taximarknaden: En empirisk studie (1992)<br />
183
• Lindbeck m.fl., Politisk makt med oklart ansvar (SNS ekonomiråd<br />
2000)<br />
• Lindh & Meyerson, Staten <strong>och</strong> bolagskapitalet – om aktiv styrning <strong>av</strong><br />
statliga bolag (Ds 1998:68)<br />
• Luftfartsverket, Flygets utveckling<br />
2003 – Sektorredovisning (2004)<br />
• Luftfartsverket, Destinationsutbud<br />
(Luftfart <strong>och</strong> Samhälle 2004:6).<br />
• Molander m.fl., Vem styr? (2002)<br />
– Tredje <strong>och</strong> fjärde kvartalet 2004<br />
• Molander<br />
& Nurmi, På spaning efter folkviljan (2002)<br />
• Musgr<strong>av</strong>e, R.A <strong>och</strong> P.B., Public finance in theory and practice 5 ed.<br />
(1989)<br />
• Nurmi, H., Rational<br />
beh<strong>av</strong>iour and the design of institutions (1998)<br />
• NUTEK, <strong>Avregleringen</strong> <strong>av</strong> taximarknaden – En analys <strong>av</strong> regionala<br />
effekter (1996:67)<br />
• OECD, Recommendation of the council concerning structural<br />
separation in regulated industries (C(2001)78/FINAL).<br />
Rekommendationerna<br />
presenteras i ett särskilt dokument, Restructuring<br />
Public Utilities for Competition (2002), redogörs för<br />
rekommendationerna. Dokumentet ingår i publikationsserien Policy<br />
brief.<br />
•<br />
Okun, A., Equality and efficiency. The big trade-off. (1975)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, I backspegeln. Erfarenheter <strong>av</strong> tio år med<br />
telelagen (PTS-ER-2003:5)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk Telemarknad 2002 (PTS-ER-2003:21)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen,<br />
Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering<br />
(PTS-ER-2003:7)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk telemarknad första halvåret 2003 (PTS-<br />
ER-2003:42)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Konkurrensen i accessnätet (PTS-ER-2004:1)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Service <strong>och</strong> konkurrens 2004 (PTS-ER-2004:17)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Den svenska postmarknaden – en beskrivning<br />
<strong>och</strong> övergripande analys (PTS-ER-2004:20)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Svensk telemarknad 2003 (PTS-ER-2004:24)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Bredband i Sverige 2004 (PTS-ER-2004:28)<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Beslutsutkast 2 juli 2004 (dnr. 03-11716/23)<br />
184
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Beslut 6 juli 2004 (dnr. 04-7287/23 a, 04-<br />
7228/23 a, 04-6952 a) samt pressmeddelande 2004-07-06<br />
• Post- <strong>och</strong> telestyrelsen, Underrättelse 2004-07-30 (dnr. 04-10453)<br />
• Riksrevisionen, Vattenfall AB – uppdrag<br />
<strong>och</strong> statens styrning (RiR<br />
2004:18)<br />
•<br />
•<br />
• Statens institut<br />
för kommunikationsanalys (SIKA),<br />
Internaliseringsgraden för att belysa konkurrensneutralitet mellan<br />
transportslagen, Underlag till godstransportdelegationen (PM 2004:04).<br />
• <strong>Statskontoret</strong>, Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både <strong>och</strong>?<br />
(2002:3)<br />
• <strong>Statskontoret</strong>, Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag<br />
(2003:25)<br />
•<br />
Samuelson, P., The pure theory of public expenditure, Review of<br />
Economics and Statistics (1954)<br />
• Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Lönsam persontrafik<br />
på järnväg – Analyser för Järnvägsutredningen. Publicerad i appendix<br />
till Järnvägsutredningens huvudbetänkande, SOU 2003:104.<br />
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Uppföljning <strong>av</strong> det<br />
transportpolitiska målet <strong>och</strong> dess delmål (2004:3)<br />
• <strong>Statskontoret</strong>, Samhällsintresset <strong>och</strong> konkurrensen – Ägarpolicy för<br />
styrning <strong>och</strong> tillväxt (2002:24)<br />
• <strong>Statskontoret</strong>, Effektivare tillsyn över energi<strong>marknader</strong>na (2003:27)<br />
<strong>Statskontoret</strong>, Bättre konkurrens med kommunala bolag? En<br />
utvärdering <strong>av</strong> försökslagen inom busslinjetrafik<br />
(2004:24)<br />
• AB Stelacon (på uppdrag <strong>av</strong> Post-<br />
<strong>och</strong> telestyrelsen), Marknaden för<br />
telekommunikation i Sverige 1997 – En kartläggning <strong>av</strong><br />
konkurrenssituationen<br />
<strong>och</strong> utvecklingen <strong>av</strong> den svenska marknaden för<br />
telekommunikation år 1997 (1998)<br />
• Svensk<br />
Energi, Elåret 2003.<br />
• We<strong>av</strong>er, K., The politics of blame <strong>av</strong>oidance,<br />
Journal of Public Policy 6<br />
(1986)<br />
•<br />
World Bank, The state in a changing world. World Development Report<br />
1997<br />
• www.kov.se, Konsumentverkets hemsida<br />
185
Officiellt tryck<br />
• Bet. 2001/02:NU17, Energipolitik<br />
• Dir. 2003:117, Post- <strong>och</strong> kassaserviceutredningen<br />
• Dir. 2003:151, Utvärdering <strong>av</strong> vissa regelreformerade <strong>marknader</strong><br />
• Ds 1998:68, Staten <strong>och</strong> bolagskapitalet – om aktiv styrning <strong>av</strong> statliga<br />
bolag<br />
• Ds 1998:72, Små företag <strong>och</strong> konkurrenslagen<br />
• Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar<br />
• Ds 2003:32, Uppdelning <strong>av</strong> Luftfartsverket<br />
• Europaparlamentets <strong>och</strong> rådets direktiv 97/67/EG <strong>av</strong> den 15 december<br />
1997 om gemensamma regler för utvecklingen <strong>av</strong> gemenskapens inre<br />
marknad för posttjänster <strong>och</strong> för förbättring <strong>av</strong> kvaliteten på tjänsterna<br />
• Europaparlamentets <strong>och</strong> rådets direktiv 2002/39/EG <strong>av</strong> den 10 juni 2002<br />
om ändring <strong>av</strong> direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen<br />
inom postsektorn i gemenskapen<br />
• Europaparlamentets <strong>och</strong> rådets direktiv 2003/54/EG <strong>av</strong> den 26 juni 2003<br />
om gemensamma regler för den inre marknaden för el <strong>och</strong> om<br />
upphävande <strong>av</strong> direktiv 96/92/EG<br />
• Lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik<br />
• Lag (1997:736) om färdtjänst<br />
• Förordning (2994:527) med instruktion för Järnvägsstyrelsen<br />
• Luftfartsverket,<br />
Allmänna bestämmelser om flygtrafiktjänst (LFS<br />
2002:148)<br />
• Prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet<br />
• Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt<br />
• Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföringen<br />
<strong>av</strong> verksamheten vid<br />
Statens vattenfallsverk till aktiebolagsform.<br />
• Prop. 1992/93:56 om ny konkurrenslagstiftning<br />
• Prop. 1992/93:100 bil. 1, Finansplanen<br />
• Prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens<br />
• Prop. 1995/96:141, Aktiv förvaltning <strong>av</strong> statens företagsägande<br />
• Prop. 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling<br />
• Prop. 1999/2000:140, Konkurrenspolitik för förnyelse <strong>och</strong> mångfald<br />
• Prop. 2001/02:143, Samverkan för en trygg, effektiv <strong>och</strong> miljövänlig<br />
energiförsörjning<br />
• Prop. 2002/03:86, Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ<br />
AB<br />
186
• Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22<br />
• Prop. 2003/04:127, Ett stärkt Green Cargo AB för hållbara<br />
transportlösningar<br />
• Regeringskansliet,<br />
Rapport för företag med statligt ägande januari–<br />
december 2003<br />
• SOU 1990:58, Konkurrens i inrikesflyget<br />
• SOU 2002:57, Konkurrensen på elmarknaden<br />
• SOU 2003:104, Järnväg för resenärer <strong>och</strong> gods<br />
•<br />
Stortingsmelding nr 17 (2002–2003), Om statlige tilsyn<br />
187
188
Uppdrag från Regelutredningen<br />
Bilaga<br />
189
190
191
192
193
194