Solidaritet med undantag - Försäkringskassan
Solidaritet med undantag - Försäkringskassan
Solidaritet med undantag - Försäkringskassan
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Solidaritet</strong><br />
<strong>med</strong> <strong>undantag</strong><br />
Rapport från forskarseminariet<br />
i Umeå 2002<br />
NR 2:2002
SOLIDARITET MED<br />
UNDANTAG<br />
Rapport från forskarseminariet i<br />
Umeå Januari 2002
© 2002 Försäkringskasseförbundet (FKF)<br />
Förlag: FKFs förlag, Box 1224, 111 82 Stockholm<br />
Grafisk produktion: Informationsenheten, FKF<br />
Omslag: RÅDIS AB, Per Jonebrink<br />
Tryck: Sjuhärads tryckeri AB<br />
FKF 105-005 02.03<br />
ISSN 1650-5816<br />
ISBN 91-7500-311-2<br />
2<br />
Forskarseminariet år 2003<br />
Nästa års seminariumn i Umeå äger rum<br />
den 22-23 januari 2003. Inbjudan sänds<br />
ut under september månad men kommer<br />
också att påannonseras i tidningen Social<br />
Försäkring samt på www.fkf.se<br />
Har du synpunkter är du välkommen att<br />
kontakta Margareta Karlsson, FKF på<br />
telefon 08-723 22 93 eller e-post:<br />
margareta.karlsson@fkf.sfa.se
Innehåll<br />
Förord ...................................................................................... 4<br />
Förbundsdirektör Jan-Åke Brorsson<br />
Anförande ................................................................................. 5<br />
Socialförsäkringsminister Ingela Thalén<br />
Demokrati, socialt kapital och förtroende ................................... 15<br />
Professor Bo Rothstein, Statsvetenskapliga institutionen,<br />
Göteborgs universitet<br />
Välfärdsstatens utmaningar och demokratins villkor.................... 35<br />
Professor Tommy Möller, Statsvetenskapliga institutionen,<br />
Stockholms universitet<br />
Den nya ekonomin ................................................................... 51<br />
Universitetslektor Urban Herlitz, Institutionen för socialt<br />
arbete, Göteborgs universitet<br />
Kvalitet som ultimatum ............................................................. 67<br />
Eva Bejerot, Arbetslivsinstitutet, Stockholm och<br />
Hans Hasselbladh, Handelshögskolan i Göteborg<br />
Arbetsmarknadspolitikens utmaningar: ...................................... 83<br />
Långtidsarbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning<br />
Generaldirektör Susanne Ackum-Agell, Institutet för<br />
arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU<br />
Ny kris i befolkningsfrågan? ...................................................... 95<br />
Docent Mårten Palme, Handelshögskolan, Stockholm<br />
Debatten om privat och offentligt välfärdstjänstearbete -<br />
vart tog de offentliga arbetsgivarna vägen? ............................... 105<br />
Professor Rolf Å Gustafsson, Arbetslivsinstitutet, Stockholm<br />
Försörjning och arbetsliv under 1990-talet ................................ 129<br />
Fil.dr. Mia Hultin, Institutet för social forskning,<br />
Stockholm. Kommittén Välfärdsbokslut<br />
Välfärdstjänsternas förändring och <strong>med</strong>borgarnas välfärd .......... 143<br />
Docent Marta Szebehely, Socialhögskolan, Stockholm<br />
Kommittén Välfärdsbokslut<br />
FKFs skriftserie ...................................................................... 165<br />
3
4<br />
Förord<br />
Ännu ett uppskattat seminarium genomfört i Umeå Folkets Hus. Nu<br />
för elfte året i rad. Drygt 90 förväntansfulla forskare och praktiker<br />
ifrån hela landet samlades till två intensiva dagar i varm - ja nästan<br />
familjär stämning. Årets tema: ”<strong>Solidaritet</strong> <strong>med</strong> <strong>undantag</strong>”. En ämne<br />
som manar till eftertanke. 90-talets krisår har satt sina spår.<br />
Ingela Thalén berör detta i sitt anförande. Hon säger bl.a. att vår solidaritet<br />
inte får ha <strong>undantag</strong>. Men säger också att hon är också plågsamt<br />
<strong>med</strong>veten om att det idag finns de som satta på <strong>undantag</strong> vad<br />
gäller solidariteten <strong>med</strong> och från oss andra. Som exempel nämner hon<br />
bl. a. äldre <strong>med</strong> stort behov av stöd och låg pension, ohälsans offer,<br />
hemlösa och människor som är fast i missbruk.<br />
En av politikens huvuduppgifter blir därför att röja undan de hinder<br />
som finns för att alla ska omfattas av den solidaritet och välfärd som<br />
de flesta av oss tar för självklar, säger socialförsäkringsministern.<br />
Hon pekar även på att det trots 90-talets hårda år finns en generell<br />
välfärd kvar och en stabil grund för utvecklingen i samhället.<br />
I slutronden - efter att alla föredragshållare sagt sitt - diskuteras utmaningarna<br />
för framtiden. Detta samtal leds av direktör Alf Molin<br />
och <strong>med</strong>verkar gör Anna Hedborg, RFV, Agneta Karlsson, Socialdepartementet,<br />
Johan Kreicbergs, Svenskt Näringsliv, Sture Nordh,<br />
TCO och Irene Wennemo, LO. Många klokheter fördes fram både<br />
från podiet och från salen.<br />
I denna skrift återfinns alla spännande föreläsningar. Däremot avstår<br />
vi ifrån att försöka återge debatter och slutdiskussion. Debattglädje,<br />
spänstiga inlägg, entusiasm och glädje måste upplevas på plats!<br />
Stockholm i mars 2002<br />
Jan-Åke Brorsson<br />
Förbundsdirektör
<strong>Solidaritet</strong> <strong>med</strong> <strong>undantag</strong> –<br />
anförande<br />
Ingela Thalén<br />
Adress: Socialdepartementet<br />
Fredsgatan 8<br />
103 33 Stockholm<br />
E-post: registrator@social.ministry.se<br />
5
6<br />
<strong>Solidaritet</strong> <strong>med</strong> <strong>undantag</strong><br />
Ingela Thalén<br />
Tack för inbjudan till det årliga och spännande mötet mellan forskare,<br />
samhällsdebattörer, myndigheter och förtroendevalda<br />
<strong>Solidaritet</strong> <strong>med</strong> <strong>undantag</strong> är det möjligt och vad är ett <strong>undantag</strong>?<br />
För mig är svaret på den första frågan självklart – vår solidaritet<br />
får inte ha <strong>undantag</strong>. Men jag är också plågsamt <strong>med</strong>veten om att<br />
det idag finns de som är <strong>undantag</strong>na. Ensamförsörjare, äldre <strong>med</strong><br />
stort behov av stöd och låg pension, barn i skolor utan god kvalitet,<br />
ohälsans offer, hemlösa och människor fast i missbruk är satta<br />
på <strong>undantag</strong> vad gäller solidariteten <strong>med</strong> och från oss andra.<br />
Och så länge det förhåller sig så att några är satta på <strong>undantag</strong> så<br />
är för mig politikens huvuduppgift att röja undan de hinder som<br />
finns för att alla ska omfattas av den solidaritet och välfärd som<br />
de flesta av oss tar för självklar.<br />
En slutsats jag tycker att man kan dra efter det hårda 90-talet är att<br />
det trots allt finns en generella välfärd kvar som en stabil grund för<br />
utvecklingen i samhället. Jämfört <strong>med</strong> många andra länder har vi<br />
små inkomstklyftor. Vi har en hög <strong>med</strong>elålder, låg spädbarnsdödlighet<br />
och generellt sett en god hälsa. Vi har en hög utbildningsnivå,<br />
låg arbetslöshet och en familjepolitik som många längtar efter.<br />
Vi har också ett stabilt pensionssystem.<br />
Men det finns många viktiga frågor att lyfta upp i en debatt om<br />
solidaritet <strong>med</strong> <strong>undantag</strong>. Jag väljer som utgångspunkt arbetslivets<br />
villkor och ohälsans utveckling och dess koppling till barn<br />
och familj.<br />
Men jag vill börja <strong>med</strong> att ta sats i de utmaningar som ligger i den<br />
demografiska utvecklingen. 2005 kommer den första årskullen av<br />
fyrtiotalisterna att gå i ålderspension –om de inte arbetar till 67<br />
förstås. Detta innebär stora förändringar och kommer verkligen att<br />
innebära att solidariteten inte får sättas på <strong>undantag</strong>.<br />
Åren därefter fortsätter pensionsavgångarna i strid ström, och
arbetsmarknaden tappar erfarenhet och kompetens som måste<br />
kompenseras på annat håll. Det finns en överhängande risk att vi<br />
går mot en situation <strong>med</strong> arbetskraftsbrist. Om inte andra argument<br />
är tillräckligt starka för att förändra arbetslivets villkor i rätt<br />
riktning, så att vi kan få det goda arbetet är den demografiska utvecklingen<br />
skäl nog i sig.<br />
Generell välfärd, som är ett uttryck för solidaritet, är inte bara stöd<br />
för livets goda utan en viktig drivkraft för ekonomisk tillväxt.<br />
Människor som känner trygghet kan bättre anta utmaningar och<br />
förändringar. Och det behövs om vi ska klara de omställningar<br />
som ett samhälle som förändras i mycket snabb takt kräver.<br />
Det handlar om att våga utbilda sig. Att satsa på nytt jobb. Kanske<br />
starta eget. Men också något så mänskligt viktigt som att bilda<br />
familj och skaffa de barn som jag vet att unga verkligen vill ha.<br />
Det är av största vikt att behålla den generella välfärden och att<br />
åstadkomma jämlikt samhälle. Har vi detta som utgångspunkt blir<br />
arbetet för att minska skillnader i hälsa en given uppgift. Som det<br />
ser ut i dag är hälsan klassbunden. Skillnader i hälsa beror till stor<br />
del på utbildningsnivå och/eller ekonomisk standard.<br />
Det finns ingen enkel lösning på problemet. Men att satsa på generell<br />
välfärd är grundläggande om man både vill bekämpa fattigdom<br />
och ojämlikhet och öka tillväxten. Länder som satsar på att<br />
minska inkomstskillnaderna har också en bättre hälsa. Inkomstskillnader<br />
förstör den sociala miljön och mindre jämlika samhällen<br />
tenderar att utveckla en kultur som är mindre sammanhållande.<br />
Nyligen redovisades också detta i en OECD-rapport.<br />
Klasskillnader skapar och återskapar ohälsa i arbetslivet. Är man<br />
lågutbildad <strong>med</strong> en liten kontroll över det egna arbetet är risken<br />
mycket stor för arbetslöshet och annan utslagning från arbetsmarknaden.<br />
Längre utbildning ökar möjligheterna på många områden.<br />
Klyftorna i arbetslivet är fortfarande stora mellan grupper och<br />
individer. Vissa har stora friheter, utveckling, nätverk och kan<br />
styra över sitt arbete. Andra är låsta, har liten möjlighet att påverka,<br />
drabbas av belastningsskador och psykiska problem.<br />
Detta senare är en konsekvens av ett arbetsliv <strong>med</strong> för låg bemanning,<br />
negativa attityder mot äldre arbetskraft och människor <strong>med</strong><br />
invandrarbakgrund, dåligt ledarskap.<br />
7
Dessutom ser vi idag en oerhört stark press på unga både <strong>med</strong> och<br />
utan familj. Ser vi enbart till långtidssjukskrivningarna som ett<br />
uttryck för ohälsa är det både en köns- och klassfråga – och en fråga<br />
om ålder. Det är kvinnor, kvinnor <strong>med</strong> belastningssjukdomar<br />
och det är äldre kvinnor. Ser vi till just långtidssjukdomar är det<br />
problem i rörelseorganen som är den främsta orsaken.<br />
Men många vittnar om att man är stressad, utbränd eller körd i<br />
botten av en sjuk arbetsorganisation. Men det är inte det enda problemet.<br />
Vi har många arbetslösa som är sjuka av andra skäl än<br />
arbetsplatsens problem. Det är också en fråga om balans i livet.<br />
Om tid – eller brist på tid.<br />
För många räcker inte tiden till, varken till att utföra det arbete<br />
man åtagit sig, till familjen eller till sig själv. För andra finns oceaner<br />
av tid som man helst av allt vill använda till arbete.<br />
Det oroar mig mycket att de är bland de yngsta åldersgrupperna<br />
som sjukskrivningarna ökar som mest.<br />
Här kan vi se en problematik som inte är klassrelaterad – möjligen<br />
tvärtom. När jag besökte försäkringskassan på Ekerö i Stockholms<br />
län fick jag ett tydligt exempel på detta. Ekerö är en <strong>med</strong><br />
Stockholms mått mätt ganska liten kommun. Det är också en kommun<br />
<strong>med</strong> ganska unga och välutbildade människor. Människor<br />
som ekonomiskt sett är oberoende och självständiga.<br />
Dessa människor lider lika mycket av den självpåtagna stressen<br />
som den ”yttre” stressen. De har tagit lån på sina hem som ofta är<br />
på gränsen till vad de klarar av och måste jobba hårt för att kunna<br />
upprätthålla sin ekonomiska standard. När de sedan drabbas av<br />
sämre tider slår det hårt mot dem på flera plan. De får ångest för<br />
att inte kunna betala amorteringarna på sina stora lån. Då får de<br />
arbeta extra mycket och har sedan dåligt samvete för att de inte<br />
kan ägna tid åt sina barn. Deras självkänsla sjunker i botten när de<br />
inte längre ses som vinnare av omgivningen.<br />
Det är dessa unga människor som nu står för en stor del av sjukfallen<br />
i kommunen. Sjukskrivningarna kryper ner i åldrarna och<br />
ökar allra mest bland tjänstemän under 35 år. En ny tendens är att<br />
personer födda på 1960- och 70-talet, som inte hunnit vara ute i<br />
arbetslivet så länge, allt oftare sjukskrivs <strong>med</strong> diagnoser relaterade<br />
till depression, utbrändhet och svår stress.<br />
8
Vår stressade tillvaro kan också få ödesdigra konsekvenser för andra.<br />
Vi för över vår stress och oro på människor i vår omgivning<br />
och särskilt de som står oss nära, våra barn. Välfärdsbokslutet som<br />
nyligen presenterade sitt slutbetänkande fann att psykosomatiska<br />
besvär hos barn var ganska vanliga. Vart femte barn har magont,<br />
vart fjärde har huvudvärk, vart tredje har svårt att somna och fyra<br />
av tio känner sig stressade minst en gång i veckan. Barns och ungdomars<br />
psykiska hälsa hänger nära ihop <strong>med</strong> såväl hushållets som<br />
den personliga ekonomiska situationen.<br />
När jag för ett tag sedan träffade Läkarsällskapet påtalade de att<br />
de kan se en ökning av antalet barn <strong>med</strong> diabetes och att en av<br />
orsakerna till detta kan vara en stressad livsmiljö. Den ökade tendens<br />
till fetma som man kan skönja hos barn och ungdomar kan<br />
delvis också förklaras <strong>med</strong> stress och dåliga vanor. Röstförändringar<br />
till följd av dålig och stressad andning är andra förändringar<br />
hos barn som läkare kan märka och som man tror är en följd av en<br />
stressad och pressad tillvaro.<br />
Detta är oerhört alarmerande. Vi får på inga villkor föra över en<br />
stressad levnadsstil på våra barn och ungdomar så att de får bestående<br />
fysiska och psykiska men.<br />
Kort sagt pressen är hård på de unga i dag. De ska göra karriär i<br />
sitt arbete, de ska vara duktiga mammor och pappor och ska förverkliga<br />
sig själv och sina drömmar och samtidigt vara vackra och<br />
unga.<br />
Antalet sjukskrivna längre än 365 dagar har mellan 1997 och 2001<br />
ökat från 75 000 till 120 000. Den relativa ökningstakten har under<br />
de senaste fyra åren legat på cirka 30 procent. Kostnaderna för<br />
förtidspension, sjukpenning och rehabiliteringspenning har under<br />
åren 2000 och 2001 ökat <strong>med</strong> i genomsnitt 750 miljoner kronor<br />
per månad, eller 25 miljoner kronor om dagen.<br />
Vi har inte råd <strong>med</strong> ett sådant slöseri <strong>med</strong> såväl mänskliga som<br />
ekonomiska resurser.<br />
Regeringen vill som utgångspunkt för arbetet <strong>med</strong> ökad hälsa se<br />
ett helhetstänkande där vi på allvar inser och tar konsekvenserna<br />
av att arbete, familj, barn och fritid är lika viktiga delar för att nå<br />
balans i livet.<br />
9
Arbete har därför inletts på bred front. Ett antal utredningar har<br />
gett oss kunskaper om orsakerna till och konsekvenserna av ohälsan<br />
i arbetslivet. Jan Rydh har lämnat sitt slutbetänkande som har<br />
givit oss ett antal förslag att vidare analysera och diskutera. Förslaget<br />
är nu ute på remiss.<br />
Redan i årets budget redovisar regeringen ett brett spektrum av<br />
åtgärder – på kort och på lång sikt.<br />
Målet är att fler människor ska ges förutsättningar att förbli eller<br />
återgå i arbete. Var och en ska kunna delta i arbetslivet efter<br />
förmåga. Effektivare förebyggande insatser krävs, så att<br />
arbetsförhållanden och arbetsmiljö inte ger upphov till sjukdom<br />
och arbetsskada.<br />
Det krävs också en väl fungerande rehabilitering och effektiva<br />
försäkringssystem så att ett snabbt tillfrisknande och återgång till<br />
arbete blir möjligt.<br />
Bland annat ska nationella mål för ökad hälsa i arbetslivet utarbetas<br />
och vid utformandet av dessa ska arbetsmarknadens parter delta.<br />
Målen kommer att vara färdiga under våren.<br />
I programmet lyfter regeringen fram ekonomiska drivkrafter för<br />
arbetsgivare för att förebygga ohälsa. Jan Rydh har föreslagit en<br />
förlängd sjuklöneperiod för arbetsgivare. Jag hör tydligt vad alla<br />
kritiker säger – men det är ett faktum att 70% av alla sjukskrivningar<br />
slutar före 60:e dagen och att 30% av alla sjukskrivningar<br />
står för 70% av hela utgiften. Detta kommer vi inte ifrån. Om arbetsmarknadens<br />
parter inte tycker att det är en bra lösning måste<br />
parterna presentera något annat.<br />
För att underlätta förändringsarbetet krävs relevanta fakta. Offentliga<br />
arbetsgivare ska, genom hälsobokslut, göra en redovisning hur<br />
de anställdas situation ser ut och kostnaderna för frånvaron.<br />
Förutsättningarna för att genomföra detta i privat sektor ska också<br />
undersökas. Jan Rydh föreslår till exempel att krav på att<br />
sjukfrånvaro ska redovisas ska införas i årsredovisningslagen för<br />
företag. Som stöd i utvecklingsarbetet får ett antal offentliga arbetsgivare<br />
projektstöd på 50 miljoner under 2001 till olika typer<br />
av försök för att minska ohälsan. Projekten är av mycket olika<br />
omfattning och innefattar såväl stora som små arbetsgivare. Under<br />
2002 finns 20 miljoner för liknande investeringar. Från dessa<br />
försök ska erfarenheter dras och goda exempel spridas vidare.<br />
10
Förnyelse av rehabiliteringen är en annan viktig punkt. RFV och<br />
AMS har fått i uppdrag att utveckla en metod för tidig, fördjupad<br />
bedömning av den enskildes arbetsförmåga och behov av rehabilitering,<br />
att utveckla metodiken i försäkringskassornas handläggning<br />
av sjukfall och rehabiliteringsärenden samt förtydliga rehabiliteringssamordnarnas<br />
yrkesroll och genomföra en pilotverksamhet<br />
vad gäller samordnad organisation mellan försäkringskassan<br />
och arbetsför<strong>med</strong>lingen för arbetslivsinriktad rehabilitering.<br />
Vi har också beslutat om en utveckling av arbetsmiljöarbetet dels<br />
genom metodutveckling av företagshälsovården men också genom<br />
utbildning av regionala skyddsombud som har en mycket viktig<br />
roll i det lokala arbetsmiljöarbetet.<br />
Hur sjukskrivning går till är avgörande för möjligheten att komma<br />
tillbaka i arbetet. Jag vill se samma syn på arbetslinjen i denna<br />
process som finns sedan årtionden inom arbetsmarknadspolitiken.<br />
Men vi behöver mer kunskaper. RFV och Socialstyrelsen får<br />
uppdraget att analysera detta. Tillsammans <strong>med</strong> det arbete som<br />
SBU genomför och arbetet <strong>med</strong> att öka kunskaperna om försäkrings<strong>med</strong>icin<br />
kommer vi att kunna erbjuda bättre möjligheter för<br />
många fler.<br />
Ökad tillgänglighet till vård och behandling i hälso- och sjukvården<br />
är en annan viktig ingrediens. Landstingen har tillförts 3.75<br />
miljarder för detta ändamål.<br />
En av de mer strategiska punkterna i handlingsprogrammet är de<br />
så kallade trepartssamtalen <strong>med</strong> arbetsmarknadens parter. Dessa<br />
startade i november förra året. Det kan tyckas vara banalt men är<br />
enligt min mening den åtgärd som kan bli helt avgörande. Jan<br />
Rydhs utredning visar att det inte går att dra generella slutsatser<br />
om varför sjuktalen ökar. Skillnaderna mellan och inom regioner,<br />
branscher och sektorer är stora vilket leder till att problemen<br />
är starkt knutna till individ – arbetsplats.<br />
Det är därför ohälsan måste bekämpas på arbetsplatserna och då<br />
är det av största vikt att de centrala parterna är överens om problembilden<br />
och vilka åtgärder på olika nivåer som krävs för att<br />
komma till rätta <strong>med</strong> denna. Avsikten är att trepartssamtalen vid<br />
halvårsskiftet 2002 ska kunna presentera någon form av gemensam<br />
handlingsplan.<br />
Dessutom tar 11-punktsprogrammet upp behovet av förbättrad<br />
statistik och kunskap på området. Regeringen beslutade i förra<br />
11
veckan ge generaldirektör Anna Hedborg uppdrag att utreda behovet<br />
och organisationen av ett sådant arbete, hur en analysgrupp<br />
på området skulle kunna formeras och arbeta. En sådan analysgrupp<br />
ska bland annat <strong>med</strong>verka till att ge en samlad bild av hälsoläget<br />
på arbetsmarknaden, samt kontinuerligt uppdateras den<br />
forskning som sker. Regeringen har också till riksdagen lagt en<br />
proposition om en reformerad arbetsskadeförsäkring för öakd<br />
trygghet, rättvisa och jämlikhet. Det ska bli lättare att få en skada<br />
eller sjukdom godkänd som arbetsskada och hanteringen av försäkringen<br />
ska bli effektivare och mer rättssäker.<br />
Det krävs en samverkan mellan många för att tillsammans finna<br />
kreativa lösningar för att de som ligger i riskzonen inte ska drabbas<br />
och för att vi inte ska överföra våra dåliga levnadsvanor till<br />
våra barn som tar intryck och blir stressade redan från början.<br />
För att kunna upprätthålla en generell välfärd som omfattar alla<br />
behöver vi en väl fungerande arbetsmarknad som dels genererar<br />
resurser till vår gemensamma välfärd som sedan solidariskt omfördelar<br />
resurser mellan individer och över tid. Och vi har inte råd<br />
att låta en sjuk arbetsmarknad fortsätta vara sjuk och ta i anspråk<br />
stora resurser till en sjukpenning som enbart finansierar mänskligt<br />
lidande.<br />
12
Demokrati, socialt kapital<br />
och förtroende<br />
Bo Rothstein & Staffan Kumlin<br />
Adress: Statsvetenskapliga institutionen<br />
Göteborgs universitet<br />
Box 711<br />
SE 405 30 Göteborg<br />
E-post: bo.rothstein@pol.gu.se<br />
staffan.kumlin@pol.gu.se<br />
15
16<br />
Demokrati, socialt kapital<br />
och förtroende<br />
Bo Rothstein & Staffan Kumlin<br />
Få böcker har haft en sådant genomslag i den internationella politiska<br />
debatten som Robert D. Putnams Making Democracy Work<br />
vilken publicerades 1993. Boken handlade om något så prosaiskt<br />
som effekterna av en decentraliseringsreform som genomfördes i<br />
Italien i början av 1970-talet (Putnam 1996). Reformen innebar att<br />
väldigt mycket av det som tidigare bestämts i Rom, nu lades ut på<br />
tjugosju olika regionala parlament och styrelser. Innehållsligt<br />
handlade det om sjukvård, daghem, näringspolitik, skolfrågor,<br />
äldreomsorg, <strong>med</strong> mera. Putnam och hans forskarlag kunde under<br />
närmare tjugo års tid följa vad som hände <strong>med</strong> denna politiska<br />
reform, dvs hur väl man lyckades få den demokratiska processen<br />
att fungera i de olika regionerna. Ett av de centrala resultaten<br />
var att det snabbt uppstod stora, för att inte säga, dramatiska skillnader<br />
mellan hur väl de olika regionerna lyckades hantera sitt<br />
ansvar för dessa områden och få den demokratiska processen att<br />
fungera. Med något <strong>undantag</strong> visade sig detta vara en nord-syd<br />
historia, dvs i norr fungerade demokratin avsevärt bättre än i söder.<br />
Som brukligt är i samhällsvetenskapen sökte Putnam och hans<br />
forskarlag efter förklaringar i gängse teorier om vad som påverkar<br />
demokratins sätt att fungera. De undersökta t ex om skillnaderna<br />
i demokratins kvalitet kunde bero på ekonomiska eller sociala<br />
förhållanden eller på att det helt enkelt var olika politiska majoriteter<br />
som kunde vara förklaringen. Resultatet var magert, inga av<br />
de ”vanligtvis misstänkta” faktorer kunde på ett tillfredsställande<br />
sätt bidra till förklaringen till demokratins variation i de olika regionerna.<br />
Istället visade Putnams studie på ett överraskande resultat, nämligen<br />
att det var tätheten och tyngden i det lokala organisationsväsendet<br />
som var avgörande för demokratins sätt att fungera. Kort
sammanfattat: ju mer människorna var organiserade i olika frivilliga<br />
nätverk och organisationer som t ex sångkörer, fågelskådarklubbar,<br />
idrottsföreningar, etc., desto bättre visade sig demokratin<br />
fungera. Analysen gick emellertid ett steg till i det att Putnams<br />
studie visade att organisationsväsendets densitet inte bara förklarade<br />
varför demokratin fungerade bättre i vissa regioner, utan<br />
varför dessa också haft en överlägsen ekonomisk tillväxt. Det är<br />
inte ekonomisk tillväxt som ger ett starkt frivilligt organisationsliv,<br />
utan tvärtom organisationsväsendet som ger ekonomisk tillväxt.<br />
Förklaringen till detta är enligt Putnam att deltagandet i organisationsväsendet<br />
skapar ett socialt kapital som innebär att <strong>med</strong>borgarna<br />
mellanhavanden kan bygga på förtroende för andra människor<br />
i samhället, dvs man vågar samarbeta därför att man hyser<br />
förtroende att den andre också kommer att samarbeta. I det frivilliga<br />
organisationslivet uppstår ett sammanhållande kitt i form av<br />
starka sociala normer om tillit och ömsesidigt som möjliggör eller<br />
underlättar den typ av samarbete som demokratin bygger på.<br />
Ett samhälle har enligt teorin tre typer av tillgångar, nämligen<br />
fysikt, humant och socialt kapital och den senare typen av kapital<br />
har hittills varit ett försummat område när villkoren för demokrati<br />
och ekonomisk tillväxt skall analysera.<br />
Att bowla ensam<br />
I sin i fjol publicerade bok Bowling Alone: The Collapse and<br />
Revivial of American Community beskriver Putnam hur han från<br />
att ha varit en respekterad men tämligen okänd professor vid Harvard,<br />
på väldigt kort tid blev en celebritet <strong>med</strong> inbjudningar till<br />
samtal <strong>med</strong> Bill Clinton på Camp David, diverse debattprogram<br />
i TV och mängder <strong>med</strong> inbjudningar att hålla föredrag (Putnam<br />
2000). Anledning till denna plötsliga berömmelse var inte i första<br />
hand den ovan nämnda boken om Italien, utan en artikel i en föga<br />
känd tidskrift 1995 <strong>med</strong> just titeln ”Bowling Alone”. Anledning<br />
var att Putnam vänt sin forskning mot sitt eget USA och hävdade<br />
att amerikanerna från att ha varit ett folk som i mycket hög grad<br />
var aktiva i olika frivilliga organisationer, hade blivit ett folk av<br />
17
socialt isolerade individualister. Titeln ”Bowling Alone” syftade<br />
på att visserligen bowlade man lika mycket som tidigare, men att<br />
bowlandet till skillnad från tidigare inte skedde i klubbar eller i<br />
grupper där sociala band kunde knytas och upprätthållas, utan i<br />
ensamhet. I boken Bowling Alone lägger Putnam på 540 sidor<br />
fram överväldigande belägg för att det civila samhället i USA är<br />
i kris. Amerikanen är i allt mindre grad <strong>med</strong>lem eller aktiv i frivilliga<br />
organisationer samt deltar även mera sällan i olika slags<br />
informella sociala nätverk. Putnam har data på allt från bridgespel<br />
till gemensamma picnic-utflykter <strong>med</strong> grannarna och hur ofta man<br />
bjuder vänner på middag. Alla indikatorer pekar enligt boken sedan<br />
mitten på sjuttiotalet i ökande grad ”åt fel håll”, dvs det sociala<br />
kapitalet som enligt Putnam är demokratins grundbult, är på<br />
väg att erodera i USA.<br />
Termen ”Bowling Alone” blev, kan man säga, en ”instant hit”<br />
i både den amerikanska men också i den europeiska politiska och<br />
samhällsvetenskapliga debatten. Som Putnam beskriver i Bowling<br />
Alone fick idén om den ökande sociala anomien ett mycket starkt<br />
genomslag hos den breda och politiskt intresserade allmänheten<br />
<strong>med</strong>an forskarna, som vanligt, åtminstone inledningsvis, förhöll<br />
sig skeptiska. För många gav termen mening åt en intuitiv förståelse<br />
av vad som hade blivit fel i det amerikanska samhället. Putnam<br />
själv är starkt involverad i reparationsinsatser, boken avslutas<br />
<strong>med</strong> ett antal rekommendationer om vad som kan göra för att<br />
öka det sociala kapitalet i USA.<br />
Forskningen om det sociala kapitalet som en grund för demokrati<br />
och ekonomisk tillväxt har kommit att få ett stort inflytande<br />
inte bara bland statsvetare, utan även många sociologer och ekonomer<br />
har tagit teorin till sig. Eftersom begreppet har beröringspunkter<br />
<strong>med</strong> många olika slags forskning, alltifrån policyanalys<br />
över matematisk spelteori, historia och survey-analyser har inriktningen<br />
givit upphov till mycket intressant flervetenskaplig analys.<br />
Även på politikens praktiska fält har analysen fått mycket stort<br />
genomslag. Världsbanken har t ex tagit teorin till sig, vilket betyder<br />
att man satsar på att stödja uppbyggandet av frivilliga organisationer<br />
som ett sätt att skapa ekonomisk tillväxt i utvecklingsländerna.<br />
Många länders internationella biståndsorganisationer förefaller<br />
ha hängt på, däribland vårt eget SIDA. Även i svensk politik<br />
har teorin om det sociala kapitalets betydelse fått ett stort ge-<br />
18
nomslag. I den nyligen avslutade Demokratiutredning, som letts<br />
av förre kultur- och utbildningsministern Bengt Göransson, har<br />
detta tänkande fått stort genomslag. Den svenska demokratins<br />
brister handlar enligt utredningen mycket om att människor inte<br />
i tillräcklig grad aktiverar sig i partier och olika folkrörelser. Utredningen<br />
inleder sitt betänkande <strong>med</strong> att hävda att det finns ett<br />
antal förutsättningar för ett demokratiskt styrelseskick. Dessa är<br />
att ”en <strong>med</strong>borgaranda av ömsesidig respekt och tillit hålls vid liv<br />
i familjen, på arbetsplatserna, i förskola och skola, i civilsamhället<br />
och naturligtvis också i politiken” (En uthållig demokrati,<br />
SOU 2000:1, s 15).<br />
Men stämmer teorin?<br />
Det finns två kritiska frågor som måste ställas till denna numera<br />
så omhuldade teori. Den första är empirisk, stämmer Putnams resultat<br />
om sociala kapitalets erodering i USA även för europeiska<br />
länder som t ex Sverige. Har svenskarna också börjat att ”bowla<br />
ensamma”? Den andra frågan är teoretisk – finns det skäl att tro<br />
att teorin stämmer, dvs att det för demokratin så centrala mellanmänskliga<br />
förtroendet genereras av aktivitet i det frivilliga organisationsväsendet<br />
eller för den del i mera informella social nätverk?<br />
Den första fråga är redan besvarad <strong>med</strong> ett nej. I ett internationellt<br />
projekt som letts av Robert Putnam har ett antal länder undersökts<br />
(Australien, Frankrike, Japan, Spanien, Storbritannien,<br />
Sverige, Tyskland). Det huvudsakliga resultatet från projektet är<br />
att den kraftiga nedgång i mellanmänsklig tillit och deltagande i<br />
frivilliga organisationer/nätverk som skett i USA inte har någon<br />
motsvarighet i de övriga länderna. Projektets resultat, som är under<br />
publicering, tycks visa att USA härvidlag är ett <strong>undantag</strong> (Putnam<br />
2001) . För den svenska delen av projektet som en av oss<br />
ansvarat för har det inte gått att visa på en nedgång under efterkrigstiden<br />
i de faktorer som enligt teorin utgör indikatorer på samhällets<br />
sociala kapital (Rothstein 2000a; Rothstein 2001b).<br />
19
I SOM undersökningarna har sedan 1996 ställts frågor om graden<br />
av tillit till andra <strong>med</strong>borgare. Svarspersonerna ha fått markera<br />
på en elvagradig skala i vilken utsträckning de anser att man kan<br />
lite på de flesta andra människor.<br />
Figur 1. Mellanmänsklig tillit 1996-2000 på en 0-10 skala.<br />
Kommentar: Data från SOM-undersökningarna 1996-2000. Andelen<br />
inget uppgivet svar var 6 procent 1996, 4 procent 1997, 1<br />
procent 1998, 4 procent 1999 och 3 procent 2000.<br />
20<br />
9<br />
27<br />
58<br />
13<br />
32<br />
50<br />
13<br />
29<br />
57<br />
12<br />
29<br />
55<br />
12<br />
30<br />
55
SOM-undersökningarna ger en förvånansvärt stabil bild av graden<br />
av förtroende mellan människor bosatta i Sverige. Den tidigaste<br />
undersökningen av detta i Sverige gjordes 1981. Under dessa snart<br />
20 år kan man inte se någon minskning av graden av tillit, utan<br />
snarare en svag ökning. Det skall då tilläggas att Sverige tillsammans<br />
<strong>med</strong> övriga Skandinaviska länder ligger högst i internationellt<br />
jämförbara mätningar av den mellanmänskliga tilliten. Medan<br />
i Sverige ca 66 procent svarar ja på frågan om de anser att ”man<br />
kan lita på de flesta andra människor”, är siffran för USA 48 procent,<br />
för Tyskland 38 procent, för Portugal 23 procent och för<br />
Turkiet 10 procent för att ta några exempel (data från World Value<br />
Studies 1990-93, Inglehart 1997).<br />
Slutsatsen måste bli att även om det som demokratiutredningen<br />
och andra hävdat, finns många brister i den svenska demokratin,<br />
kan de inte föras tillbaka på ett minskande socialt kapital, åtminstone<br />
inte som vi kunnat mäta detta, det <strong>med</strong>ges, tämligen svårfångade<br />
fenomen (Rothstein 2001a).<br />
Den andra, och mera avgörande frågan, är om Putnams teori<br />
håller streck mer generellt. Det första som kan sägas är att teorin<br />
är häpnadsväckande stark på sk. aggregerad nivå. Om man finner<br />
en stad, en kommun, ett land eller en region <strong>med</strong> ett vitalt frivilligt<br />
organisationsväsende och mycken övrig social interaktion<br />
mellan <strong>med</strong>borgarna, är sannolikheten stor för att man också skall<br />
finna att de har en hyfsad demokrati och en växande ekonomi.<br />
Problemet, som är mycket vanligt inom samhällsvetenskaperna, är<br />
att samband på aggregerad nivå inte bevisar någonting, eftersom<br />
man inte kan dra slutsatser om hur orsakssambanden på individnivå<br />
faktiskt ser ut från sådana data. Det kan födas mycket barn i<br />
områden där det också finns mycket storkar, men de flesta av oss<br />
avvisar numera att det finns ett orsakssamband mellan dessa variabler.<br />
Samband på aggregerad, eller som det också heter makronivå,<br />
kan endast användas som indikatorer för var någonstans på<br />
mikronvån det kan vara lönt att söka vidare (Elster 1983). För att<br />
ett kausalt samband skall anses existera måste man visa att det<br />
även fungerar på mikronivå. Detta kräver två saker – dels en teori<br />
om hur den sociala mekaniken på individnivå skall förstås och<br />
förklaras, dels givetvis någon form av empiriska indikatorer som<br />
stöder en sådan teori (Hedström and Swedberg 1998).<br />
21
22<br />
Om betydelsen av att kunna lita på andra<br />
Det skall även tilläggas att Putnams teori står stark rent teoretisk.<br />
Med hjälp av olika spelteoretiska och rationalistiska teoriet<br />
finns det eleganta modeller som förklarar varför en hög grad av<br />
förtroende mellan människor är positivt för att skapa en effektiv<br />
demokrati och ekonomiskt tillväxt. Mycket förenklat handlar det<br />
om att utan förtroende för att andra människor uppträder solidariskt<br />
och ärligt (t ex betalar sina skatter, avstår från brottslighet och<br />
olika former av korruption, håller ingångna avtal, källsorterar sina<br />
sopor, kommer på institutionens seminarier, osv) är det föga meningsfyllt<br />
att själv agera solidariskt och ärligt (jfr Rothstein<br />
2000c).<br />
Vad som emellertid alltmer kommit att ifrågasättas av flera forskare<br />
är om det verkligen finns ett kausalt samband så att det är<br />
deltagande i olika organisationer/nätverk som ökar individernas<br />
benägenhet att lita på andra människor. Att utröna om så är fallet<br />
kräver data över tid och de forskare som kunnat arbeta <strong>med</strong> sådana<br />
har kommit fram till att sambandet inte existerar (Stolle 1998;<br />
Stolle 1999; Uslaner 2000; Whiteley 1999). Deltagande i frivilliga<br />
organisationer och nätverk kan nog vara bra av många skäl, men<br />
det verkar inte öka tilliten till andra människor. Det samband<br />
mellan högt organisationsdeltagande och hög tillit som finns beror<br />
på en självselektionsprocess som innebär att det är människor<br />
som, oftast i unga år, redan är sk. höglitare som företrädesvis går<br />
<strong>med</strong> i och är aktiva i organisationer/nätverk, men själva deltagandet<br />
i sig ökar inte människors benägenhet att lita på andra. Av<br />
betydelse förefaller istället vara socialisationsprocessen i familjen<br />
som barn/ungdomar går igenom, dvs på vanlig svenska handlar<br />
detta om vilken bild av det omgivande samhället som föräldrar<br />
för<strong>med</strong>lar till sina barn.<br />
Det andra problemet <strong>med</strong> Putnams teori är det faktiskt är svårt<br />
att finna ut hur den sociala mekaniken är tänkt att fungera. Nämligen,<br />
många frivilliga organisationer och nätverk är uppbyggda på<br />
att skapa misstroende mot <strong>med</strong>lemmarna i andra organisationer.<br />
Det är inte bara i övertydliga fall som att Hells Angels <strong>med</strong>lemmar<br />
förutsätts misstro <strong>med</strong>lemmarna i Bandidos och att AIKs sk.<br />
”black army” inte hyser några varmare känslor för Djurgårdens
supportrar. Många frivilliga organisationer är av religiös, politisk,<br />
etnisk och könsbaserad karaktär och bygger delvis sin existens på<br />
en ”särskiljandets” logik, dvs att etablera en distans gränsande till<br />
misstro mot konkurrerande organisationer/nätverk. Detta är, kan<br />
man säga, mycket av organiseradets natur. Alla frivilliga organisationer<br />
är inte som ”Hem och Skola” eller fågelskådarklubbar,<br />
utan istället handlar de om konkurrens och avskiljande som näppeligen<br />
alltid genererar mellanmänsklig tillit (Levi 1996). Som en<br />
kollega från Bosnien nämnde vid en konferens – ”vårt problem har<br />
varit att vi haft för mycket socialt kapital”. Detsamma kan förmodligen<br />
sägas om Nordirland och Israel-Palestina. Det finns, som<br />
Putnam själv pekar på i sin senaste bok, också en mörk sida av det<br />
sociala kapitalet.<br />
Frågan är då var vi i så fall kan hitta en annan typ av förklaring<br />
till vad som genererar mellanmänskligt förtroende i ett samhället.<br />
Ett alternativ till Putnams sociologiskt inriktade förklaring<br />
till graden av tillit i ett samhälle är att se på hur de politiska och<br />
statsvetenskapliga variablerna kan tänkas påverka graden av förtroende<br />
i ett samhälle. Om vi börjar leta på aggregerad nivå hittar<br />
vi ett intressant samband mellan hög grad av tillit i ett samhälle<br />
och de politiska institutionerna, nämligen graden av korruption i<br />
samhället. Ju mer ett lands politiska institutioner uppfattas vara<br />
korrupta, desto lägre grad av mellanmänskligt förtroende (Inglehart<br />
1999; La Porta et al. 1999; Paldam 2000; Paldam and Svendsen<br />
2000). Förtroende för politiska institutioner är emellertid en<br />
smula komplicerat därför att i en demokrati finns olika typer av<br />
politiska institutioner. En uppdelning som ofta görs i statsvetenskapliga<br />
analyser är den mellan politikens representativa och dess<br />
implementerande sida. På den förra har vi sådant som politiska<br />
partier, kommunstyrelser, riksdag och regering. Ett skäl till att förtroende<br />
för dessa och förtroende för andra människor inte alls<br />
behöver vara kopplat är att politikens representativa sida har som<br />
sin huvuduppgift att vara partisk. Politiska partier skall driva sin<br />
ideologi, det är kan man säga poängen <strong>med</strong> dem. Om man är övertygad<br />
moderat men bor i en stad eller i ett land som styrs av socialdemokrater,<br />
är det svårt att finna någon logik varför man skulle<br />
ge ett positivt svar på frågor om man har förtroende för regeringen/kommunstyrelsen.<br />
På den genomförande sidan ser det<br />
emellertid mycket annorlunda ut just vad gäller detta <strong>med</strong> opar-<br />
23
tiskhet. I grundlagen finns stadgat i första kapitlets nionde paragraf:<br />
Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör<br />
uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet<br />
beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.<br />
(RF 1 kap, 9 §)<br />
Det är som framgår en mycket strikt formulerad paragraf. Tilläggas<br />
skall att den har ställning av rättsregel och inte, såsom RF 1:2,<br />
enbart en allmän målsättning. Den innebär t ex att varje form av<br />
diskriminering, partiskhet, nepotism, favoritism och liknande är<br />
förbjuden, liksom naturligtvis alla former av direkt korruption,<br />
mutor och bestickning. Det förtjänar att understrykas att detta inte<br />
bara gäller vid myndighetsutövning utan vid varje fullgörande av<br />
uppgift inom den offentliga förvaltningen (Blomqvist and Rothstein<br />
2000).<br />
24<br />
Politikens två sidor<br />
Ett av de tyngre resultaten från SOM-underökningarna under de<br />
senaste åren är att det finns ett stor skillnad i graden av förtroende<br />
som människor har för dessa båda sidor av politiken. Medan<br />
förtroendet för politikens representativa sida ligger på minus, är<br />
förtroendet för de institutioner eller kårer som har i uppgift att<br />
genomföra den offentliga politiken högt. Sjukvården, skolan, polisen,<br />
domstolar, universitet och högskolor ligger alla stadigt på<br />
klara plus i opinionsbalansmätningarna (se t ex Sören Holmbergs<br />
& Lennart Weibulls kapitel i denna rapport). Ett skäl till detta<br />
höga och tämligen stabila förtroende för politikens genomförande<br />
sida kan just vara frånvaron av företeelser som korruption,<br />
mutor, diskriminering och nepotism. Med andra ord att etiken (och<br />
kanske också kompetensen) hos de kårer som ansvarar för genomförandet<br />
av olika offentliga åtgärdsprogram är hög.<br />
En preliminär slutsats är då följande: Analys på aggregerad<br />
nivå visar att Sverige är ett land <strong>med</strong> relativ hög mellanmänsklig<br />
tillit och låg grad av korruption. Detta samband är generellt. På
individnivå vet vi att <strong>med</strong>an förtroendet för politikens representativa<br />
sida är lågt är individernas förtroende för genomförandesidan<br />
högt.<br />
Vad har detta då för samband <strong>med</strong> den mellanmänskliga tilliten.<br />
Hur kan vi skapa en teori som kan förklara den kausala mekaniken<br />
mellan grad av korruption i den offentliga förvaltningen<br />
och graden av mellanmänsklig tillit. Förslagsvis ser den ut enligt<br />
följande (Rothstein 2000b):<br />
1. Om offentliga tjänstemän i ett samhälle är kända för att vara<br />
korrumperade, kommer <strong>med</strong>borgaren att dra slutsatsen att även<br />
personer som enligt lag skall agera i allmänhetens tjänst inte är att<br />
lita på, och därför kan man inte heller lita på ”de flesta människor”.<br />
2. Vidare kommer <strong>med</strong>borgaren att dra slutsatsen att de flesta<br />
människor som finns i ett sådant samhälle <strong>med</strong> korrupta tjänstemän,<br />
för att erhålla vad de anser rättmätigt, måste engagera sig<br />
i bestickning, mutor och olika former av nepotism. Således är<br />
där<strong>med</strong> “de flesta andra människor” inte att lita på.<br />
3. För att själv kunna verka i ett sådant samhälle måste <strong>med</strong>borgaren,<br />
trots att hon eller han moraliskt kan tycka det är fel,<br />
också börja syssla <strong>med</strong> mutor, bestickning och nepotism. Och eftersom<br />
man då själv inte “är att lita på”, varför skall då andra vara<br />
att lita på.<br />
Denna treställiga sociala mekanik är ett försök att förklara hur ett<br />
samband på mikronivå mellan graden av korruption i ett samhälle<br />
påverkar den mellanmänskliga tilliten. Frågan är, finns det några<br />
belägg för en sådan teori på mikronivå. Svaret är att det åtminstone<br />
finns klara indikatorer från SOM-undersökningarna som pekar<br />
i hypotesens riktning.<br />
För det första finns det ett positivt samband mellan graden av<br />
förtroende för t ex polis och domstolar och graden av förtroende<br />
för andra människor, även då man kontrollerar för bakgrundsvariabler<br />
som ålder, utbildning och ekonomiska tillgångar (Rothstein<br />
2000b).<br />
25
Ett andra exempel på detta är den SOM-undersökning av befolkningen<br />
i olika stadsdelar i Göteborg 1996-97 som gjorts av Lennart<br />
Nilsson och Jonas Persson. Denna undersökning visar att invånarna<br />
i stadsdelen Angered, som har en hög grad flyktingar och<br />
immigranter, har lägre grad av mellanmänsklig tillit jämfört <strong>med</strong><br />
dem som bor i stadsdelarna Centrum, Majorna och Mölndal samt<br />
också i jämförelse <strong>med</strong> Göteborg stad som helhet. Förklaringen till<br />
detta kan enligt vår modell vara att jämförelsevis fler av dem som<br />
bor i Angered kommer från länder <strong>med</strong> hög grad av korruption och<br />
diskriminering.<br />
Ett annat resultat kommer från förtroendemätningar i USA där det<br />
visat sig att svarta har ett betydligt lägre förtroende för andra<br />
människor (även för andra svarta) också om man kontrollerar för<br />
utbildning och inkomst (Patterson 1999). En sociologisk förklaring<br />
spårar orsaken tillbaka till slaveriet och rasismen i den amerikanska<br />
södern som gjorde det omöjligt eller åtminstone mycket<br />
svårt för svarta att bygga upp fungerande frivilliga organisationer<br />
och sociala nätverk. Problemet <strong>med</strong> denna förklaring är densamma<br />
som för Putnams allmänna teori enligt ovan, men <strong>med</strong> tillägget<br />
att mycket av detta ligger långt bak i tiden. En mera trolig<br />
förklaring är att svarta <strong>med</strong>borgarna i USA utsatts för så mycket<br />
systematisk diskriminering av offentliga tjänstemän (inte minst av<br />
polisen) så att de tre kausala mekanismer vi pekat på genom socialiseringsprocesser<br />
i uppväxtåren etableras som en slags ”kollektiva<br />
minnen” av hur samhället och dess sociala relationer fungerar.<br />
Det skulle emellertid också kunna bero på att flyktingar och invandrare<br />
kommer i kontakt <strong>med</strong> en särskild typ av myndigheter,<br />
nämligen de som företrädesvis sysslar <strong>med</strong> sk. selektiva åtgärder.<br />
Detta bygger på en omfattande forskning som visar att selektiva<br />
välfärdsinstitutioner, eftersom de måste pröva varje fall för sig, är<br />
mera utsatta för misstankar om att syssla <strong>med</strong> oegentligheter i<br />
form av maktmissbruk eller integritetskränkande kontroller för att<br />
hindra bidragsfusk än generella program där alla skall få samma,<br />
t ex allmänna barnbidrag. Vi har därför valt att särskilt testa detta.<br />
26
Undermineras mellanmänsklig tillit av en selektiv välfärdsstat?<br />
Vår hypotes är att kontakter <strong>med</strong> selektiva, behovsprövade välfärdsinstitutioner<br />
tenderar att minska tilliten till andra människor.<br />
Personliga kontakter <strong>med</strong> selektiva offentliga institutioner kan<br />
därför framkalla negativa mentala bilder, inte bara av offentliga<br />
institutioner, utan även av andra <strong>med</strong>borgare enligt modellen<br />
ovan.<br />
För att pröva idén använder vi de undersökningar SOM-institutet<br />
årligen genomför i Västra Götalandsregionen. I dessa undersökningar<br />
finns riklig information om svarspersonernas personliga<br />
kontakter <strong>med</strong> olika sorters offentlig service (jfrNilsson 2000). I<br />
1999 års undersökning ombads de svarande exempelvis att uppge<br />
huruvida man varit i kontakt <strong>med</strong> någon av följande offentliga<br />
institutioner, vilka i stor utsträckning fördelar behovsprövad service<br />
och tjänster.<br />
· bostadsbidrag<br />
· socialtjänst<br />
· färdtjänst<br />
· förtidspension<br />
· handikappomsorg<br />
· arbetsför<strong>med</strong>ling<br />
· äldreomsorg<br />
Två tredjedelar av de svarande hade inte varit i kontakt <strong>med</strong> någon<br />
av dessa i huvudsak selektiva institutioner <strong>med</strong>an 24 procent<br />
hade varit i kontakt <strong>med</strong> en av verksamheterna. Endast 9 procent<br />
hade erfarenhet från två eller flera selektiva verksamheter. Dessa<br />
siffror understryker den svenska välfärdsstatens universella karaktär.<br />
Hjälp och service distribueras till <strong>med</strong>borgarna enligt universella<br />
principer, inte bara till dom som befinner sig under en viss<br />
inkomst- eller levnadsnivå. Den stora majoriteten av befolkningen<br />
kommer inte i kontakt <strong>med</strong> behovsprövning.<br />
Leder då kontakter <strong>med</strong> selektiva välfärdsinstitutioner till lägre<br />
mellanmänsklig tillit? Resultaten i tabell 1 nedan stärker denna<br />
hypotes. Den genomsnittliga tilliten bland den majoritet som inte<br />
varit i kontakt <strong>med</strong> selektiva institutioner är 6,7. Siffran sjunker till<br />
27
6,0 i den grupp som har erfarenhet av någon av de selektiva institutioner<br />
som ingår i datamaterialet, och till 5,7 bland de som har<br />
varit i kontakt <strong>med</strong> två eller flera av dessa verksamheter.<br />
Tabell 1 Personliga kontakter <strong>med</strong> selektiva välfärdsinstitutioner<br />
och mellanmänsklig tillit<br />
28<br />
Antal selektiva välfärdsinstitutioner<br />
man varit i kontakt <strong>med</strong><br />
0 1 2+<br />
Genomsnittlig tillit (0-10) 6,7 6,0 5,7<br />
Andel ”negativ tillit” (0-4) 14 22 29<br />
Antal svarande 2411 829 294<br />
Kommentar: Data kommer från Västra Götalands-SOM 1999. Mellanmänsklig<br />
tillit mättes i denna undersökning på samma sätt som i Riks-SOM 2001. Se<br />
löpande text för mer information om den oberoende variabeln (antal selektiva<br />
välfärdsinstitutioner man varit i kontakt <strong>med</strong>).<br />
En alternativ vinkel på sambandet är undersöka hur stor andel som<br />
placerar sig på den negativa delen av tillitsskalan. Denna andel är<br />
endast 14 procent bland dem som inte varit i kontakt <strong>med</strong> selektiva<br />
institutioner. Andelen ”låglitare” ökar till 22 procent i den<br />
grupp som har erfarenhet av en selektiv institution. Bland de som<br />
har varit i kontakt <strong>med</strong> två eller flera selektiva institutioner placerar<br />
sig inte mindre än 29 procent på den negativa delen av tillitsskalan.<br />
Ett problem i analysen är naturligtvis att det finns skillnader mellan<br />
de olika kategorierna som inte har att göra <strong>med</strong> vilka välfärdsstatsinstitutioner<br />
människor haft eller inte haft kontakt <strong>med</strong>. Dessa
faktorer kan i sin tur påverka mellanmänsklig tillit. Det kan handla<br />
om bakgrundsfaktorer som social status och klasstillhörighet, eller<br />
om attityder och uppfattningar av olika slag. Utmaningen är att<br />
isolera effekterna av dessa för oss irrelevanta faktorer. För att<br />
åstadkomma detta estimerade vi en multipel regressionsanalys där<br />
effekterna av kontakter <strong>med</strong> selektiva institutioner kontrollerades<br />
för ideologisk vänster-högerplacering, politiskt intresse och engagemang,<br />
anställningssektor, utbildningsnivå, subjektiv klasstillhörighet,<br />
familjeinkomst och huruvida man vid undersökningstillfället<br />
var arbetslös.<br />
Inte oväntat visade det sig att de enkla sambanden i tabell 1 ger en<br />
något överdriven bild av effekterna av kontakter <strong>med</strong> selektiva<br />
institutioner. När vi i regressionsanalysen undersöker sambandet<br />
bland människor <strong>med</strong> samma värden på kontrollvariablerna avtar<br />
sambandets styrka. Å andra sidan: huvuddelen av det bivariata<br />
sambandet i tabell 1 håller även för detta hårda test.<br />
Den genomsnittliga tilliten sjunker närmare bestämt <strong>med</strong> 0,65<br />
enheter när vi rör oss från människor som inte haft kontakt <strong>med</strong><br />
selektiva institutioner, till människor <strong>med</strong> erfarenhet av två eller<br />
fler sådana verksamheter. Den motsvarande effekten i tabell 1<br />
uppgick till ungefär 1,00 enheter (6,7 jämfört <strong>med</strong> 5,7). Innebörden<br />
av resultatet är att kontakter <strong>med</strong> selektiva offentliga institutioner<br />
samvarierar <strong>med</strong> lägre mellanmänsklig tillit. Detta samband<br />
återfinns även då man tar hänsyn till skillnader i social status, inkomst,<br />
utbildning och politisk ideologi.<br />
Vi har således funnit visst empiriskt stöd för idén att personliga<br />
erfarenheter av selektiva, behovsprövade välfärdsinstitutioner<br />
tycks reducera mellanmänsklig tillit. Om vår tolkning av sambandet<br />
är riktig kan vi ha stött på en av förklaringarna till att Sverige<br />
är ett land <strong>med</strong> hög grad av mellanmänsklig tillit, nämligen att<br />
relativt få svenskar har erfarenheter av selektivt distribuerad offentlig<br />
välfärd och service.<br />
29
30<br />
En socialiserande process?<br />
Vad är det då som sker i de socialiseringsprocesser som skapar<br />
tillit eller misstro enligt modellen ovan. Här kan vi än så länge<br />
bara gissa men i detta kan vi t ex ta hjälp av den moderna litteraturen.<br />
I Mikael Niemis <strong>med</strong> Augustpriset belönta roman ”Populärmusik<br />
från Vittula” finns en scen som förefaller högst plausibel.<br />
Romanen som utger sig för att vara delvis självbiografisk handlar<br />
om hur en ung pojke växer upp i Pajala i nordligaste Sverige under<br />
1960-talet. Scenen nedan utspelar sig en lördagskväll då far<br />
och son som brukligt badar bastu.<br />
”Den här kvällen blev dock annorlunda. I efterhand förstod jag att<br />
farsan planerat det hela, det låg något i luften. Nervositet. Vi satte<br />
oss i omklädningsrummet där tvättmaskinen stod i ett hörn.<br />
Mamma skyndade ut, det var tydligt att hon ville lämna oss<br />
ifred…. Farsan harklade sig men förblev tyst i flera minuter….<br />
- Nu när du inte längre är en liten unge… började han till sist<br />
på finska…<br />
- Du har väl kanske undrat ibland … ställt dig en frågor…<br />
Förvånat sneglade jag på honom och såg att hans käkmuskler dunkade.<br />
- Frågat dig själv …. om livet… om människorna … Nu när<br />
du blivit större bör du få veta…<br />
Han gjorde en paus, drack igen och undvek att titta på mig. Jag<br />
tänkte att nu blir det sexualkunskap. Kondomer.<br />
- Det här måste stanna mellan oss. Förtroende. Man och man<br />
emellan…. Det finns två släkter i kommunen som gjort oss mycket<br />
illa, och som du i all framtid måste hata. I det ena fallet bottnar det<br />
i en menedsrättegång 1929, i det andra gäller det några myrslåtterrättigheter<br />
som en granne lurade till sig av din farmors far 1902,<br />
och båda dessa oförrätter skall hämnas <strong>med</strong> alla <strong>med</strong>el så snart du<br />
får möjlighet, ända tills dom djävlarna erkänt, betalat, och dessutom<br />
bett om ursäkt på sina bara knän.<br />
Farsan sammanfattade de invecklade turerna genom årens lopp.<br />
Det var stämningar och mostämningar, falska intyg, mutande av<br />
myndighetspersoner, det var handgemäng, hotelsebrev, skador på<br />
egendom, utpressningsförsök och vid ett tillfälle en lovande älg-
hund som kidnappats och knivmärkts som en ren i öronen. Det var<br />
ingen hejd på de grymheter som dess vettvillingar förföljt oss <strong>med</strong>,<br />
och trots att vi hämnats efter förmåga låg vi fortfarande på mycket<br />
minus….. Han nämnde släkternas namn, och redogjorde noga för<br />
deras olika sidogrenar och ingiften, där i vissa fall efternamnen<br />
ändrats, men där blodet var av samma giftiga sort som förut…. Jag<br />
lade på minnet, och farsan förhörde mig eftersom ingenting fick<br />
glömmas eller förlåtas av rent slarv. …Han föreslog mig en yrkeskarriär<br />
inom kommunal förvaltning, eftersom man där på en maktposition<br />
kunde orsaka helvetes mycket djävligheter, och dessutom<br />
var omöjlig att få bort, och genom finessrik svågerpolitik kunde<br />
mygla in anhöriga till kommunen blev omöjlig att vistas i för dessa<br />
menedare och marktjuvar” (s 173ff).<br />
Socialiseringsprocesser betyder förmodligen en rätt enkel sak,<br />
nämligen vilka sedelärande historier om samhället som föräldrar<br />
berättar för sina barn. Bland annat är detta ofta historier som handlar<br />
om vem och vilka man kan, och inte kan, lita på.<br />
Implikationer<br />
Implikationerna om denna teori skulle visa sig hålla även för<br />
framtida empiriska prövningar är avsevärda. Dels skulle ett par av<br />
de inomvetenskapliga anomalier som ovan utpekats i Putnams<br />
teori kunna få sin lösning, framförallt hur förtroende etableras på<br />
ett annat sätt än genom organisationsdeltagande vilket lika gärna<br />
kan skapa misstro som förtroende för andra människor. Det innebär<br />
vidare att för att få tillstånd en bättre fungerande demokrati<br />
(och ökad ekonomisk tillväxt) skall politiken inte inriktas på att<br />
stödja olika frivilliga organisationer eller informella nätverk (eftersom<br />
det inte är dessa företeelser som ökar mellanmänsklig tillit).<br />
Istället handlar det om att öka kvalitén i de politiska institutioner,<br />
särskilt dem som har ansvar för genomförande av offentliga<br />
uppgifter. Skulle denna teori om det sociala kapitalet vara<br />
korrekt, skjuter den vidare i sank mycket av den folkrörelseroman-<br />
31
tik som präglar Demokratiutredningens betänkande. Det viktiga<br />
blir inte att öka deltagandet i olika frivilliga organisationer, det är<br />
snarare ett symptom på den mellanmänskliga tilliten än en orsak<br />
till att sådan tillit etableras i samhället. För politiken gentemot<br />
problemen <strong>med</strong> fattigdom och brist på demokrati i tredje världen<br />
länder blir givetvis också implikationerna avsevärda. Satsningen<br />
på att genom stöd till olika frivilliga organisationer skapa socialt<br />
kapital kan då få rakt motsatt effekt om dessa organisationer istället<br />
i praktiken bidrar till öka tribalism, misstro, nepotism och korruption<br />
i den offentliga förvaltningen. Ingenting är <strong>med</strong> andra ord<br />
så praktiskt som en korrekt teori.<br />
Referenser<br />
Blomqvist, Paula, and Bo Rothstein. 2000. Välfärdsstatens nya ansikte. Demokrati<br />
och marknadsmodeller i den offentliga sektorn. Stockholm: Agora Förlag.<br />
Elster, Jon. 1983. Explaining Technical Change: A Case Study in the Philosophy<br />
of Science. Cambridge: Cambrdige University Press.<br />
Hedström, Peter, and Richard Swedberg. 1998. Social Mechanisms: An Introductory<br />
Essay. In Social Mechanisms: An Analytical Approach to Social Theory, edited<br />
by P. Hedström and R. Swedberg. New York: Cambridge University Press.<br />
Inglehart, Ronald. 1997. Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic<br />
and Political Change in 43 Countries. Princeton: Princeton University Press.<br />
Inglehart, Ronald. 1999. Trust, well-being and democracy. In Democracy & Trust,<br />
edited by M. E. Warren. New York: Cambridge University Press.<br />
La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, and Robert Vishny.<br />
1999. The Quality of Government. Journal of Law, Economics and Organization<br />
15 (1):222-279.<br />
Levi, Margaret. 1996. Social and Unsocial Capital. A Review Essay of Robert<br />
Putnam’s Making Democracy Work. Politics & Society 24 (1):45-55.<br />
Nilsson, Lennart, ed. 2000. Region i omvandling. SOM-rapport 23. Göteborg:<br />
SOM-institutet, Göteborgs universitet.<br />
Paldam, Martin. 2000. The big pattern of corruption. Economics, culture and the<br />
seesay dynamics. Aarhus: Aarhus University, Department of Economics.<br />
Paldam, Martin, and Gert Tinggaard Svendsen. 2000. Missing Social Capital and<br />
the Transition in Eastern Europe. Aarhus: Aarhus University, Department of Economics.<br />
Patterson, Orlando. 1999. Liberty against the democratic state. on the historical<br />
and contemporary sources of American distrust. In Democracy &Trust, edited by<br />
M. E. Warren. Cambridge: Cambridge University Press.<br />
Putnam, Robert D. 1996. Den fungerande demokratin: Medborgarandans rötter<br />
i Italien. Stockholm: SNS Förlag.<br />
32
Putnam, Robert D. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American<br />
Community. New York: Simon & Schuster.<br />
Putnam, Robert D., ed. 2001. Dynamics of Social Capital. Oxford: Oxford University<br />
Press.<br />
Rothstein, Bo. 2000a. Det sociala kapitalet i den socialdemokratiska staten. Den<br />
svenska modellen och det civilia samhället. Arkiv för studier i arbetarrörelsens<br />
historia (79):1-55.<br />
Rothstein, Bo. 2000b. Social Capital and Institutional Legitimacy. Washington<br />
D.C.: Annual Meeting of the American Political Science Association.<br />
Rothstein, Bo. 2000c. Trust, Social Dilemmas and Collective Memories. Journal<br />
of Theoretical Politics 12 (4):477-503.<br />
Rothstein, Bo. 2001a. Social Capital in the Social Democratic State. The Swedish<br />
Model and Civil Society. Politics and Society 29.<br />
Rothstein, Bo. 2001b. Sweden: Social Capital in the Social Democratic State. In<br />
The Dynamics of Social Capital, edited by R. D. Putnam. Oxford: Oxford University<br />
Press.<br />
Stolle, Dietlind. 1998. Bowling Together, Bowling Alone: The Development of<br />
Generalized Trust in Voluntary Associatons. Political Psychology 19 (3):497-526.<br />
Stolle, Dietlind. 1999. Communities, Citizens and Local Government. Atlanta:<br />
Annual Meeting of the American Political Science Association.<br />
Uslaner, Eric M. 2000 (forthcoming). The Moral Foundation of Trust.<br />
Whiteley, Paul F. 1999. The Origines of Social Capital. In Social Capital and European<br />
Democracy, edited by J. W. van Deth, M. Maraffi, K. Newton and P. F.<br />
Whiteley. London: Routledge.<br />
33
Välfärdsstaten utmaningar<br />
och demokratins villkor<br />
Tommy Möller<br />
Adress: Statsvetenskapliga institutionen<br />
Stockholms universitet<br />
106 91 Stockholm<br />
E-post: tommy.moller@statsvet.su.se<br />
35
36<br />
Välfärdsstatens utmaningar<br />
och demokratins villkor<br />
Tommy Möller<br />
För att demokratins villkor skall vara goda brukar man säga att det<br />
krävs väl fungerande institutioner: <strong>med</strong>borgerliga fri- och rättigheter,<br />
valsystem, partiväsende, fria <strong>med</strong>ier etc. Det handlar här om<br />
institutioner som ligger den politiska processen i snäv mening<br />
nära. På senare år brukar andra förutsättningar framhållas för att<br />
demokratin skall fungera väl. Det handlar om mer bakomliggande<br />
förutsättningar som påverkar demokratins vitalitet. Mest känd<br />
är diskussionen om socialt kapital och vad som ger upphov till ett<br />
sådant. Inom forskningen har man också pekat på partiväsendets<br />
omvandling och på det som kan kallas förtroendeproblemet – det<br />
ökade avståndet mellan <strong>med</strong>borgarna och de politiska beslutsfattarna.<br />
Jag tänkte här koncentrera mig på frågan om välfärdsstaten<br />
och dess utmaningar.<br />
Inte minst i svensk politik brukar just välfärdsstaten nämnas i<br />
anslutning till att demokratins villkor diskuteras. Det har att göra<br />
<strong>med</strong> att välfärdsstaten anses ha haft en avgörande inverkan på<br />
<strong>med</strong>borgarnas frihet; att den genom att tillhandahålla resurser ökat<br />
individernas handlingsutrymme. Den har också bidragit till en<br />
höjd levnadsstandard och bättre utbildning, ett relativt jämlikt<br />
samhälle och har således haft en viktig roll i den långsiktigt avläsbara<br />
förändring av <strong>med</strong>borgarnas värderingar och beteenden.<br />
Men samtidigt står välfärdsstaten inför svåra utmaningar. Man kan<br />
<strong>med</strong> stor säkerhet anta att välfärdsstaten om tio år kommer att se<br />
ganska annorlunda ut jämfört <strong>med</strong> idag. Den fråga jag skall rikta<br />
uppmärksamheten mot är vilka dessa utmaningar är och vad denna<br />
förväntade transformation av välfärdsstaten kan betyda för demokratins<br />
villkor.
Svårt att förändra välfärdsinstitutioner?<br />
Först finns anledning att slå fast att välfärdspolitiska institutioner<br />
är svåra att förändra <strong>med</strong> hjälp av politiska reformer. Det gäller i<br />
Sverige likväl som i andra länder, oavsett vilken typ av välfärdsmodell<br />
som finns. Trots att såväl neddragningar som en del organisatoriska<br />
förändringar ägt rum under 90-talet, och att en växande<br />
politisk samsyn tycks finnas om behovet av förnyelse, har hittills<br />
ändå väldigt lite inträffat. I dess grundstruktur är välfärdsstaten<br />
tämligen intakt.<br />
Inom forskningen har det framhållits att det är svårt att förändra<br />
stora sociala system som berör huvuddelen av befolkningen: institutionella<br />
systemskiften är i regel förknippade <strong>med</strong> politiska och<br />
ekonomiska kostnader. Därför tenderar välfärdspolitiska politikområden<br />
att förändras ytterst marginellt och i stort sett bara när det<br />
är ofrånkomligt, och då detta sker följer förändringarna utvecklingsbanor<br />
som är lätt förutsedda; de existerande institutionella<br />
förutsättningarna bildar i praktiken en referensram som blir starkt<br />
styrande för reformarbetet. Det talas i det sammanhanget om<br />
”spårberoende”.<br />
En anledning till att det politiskt är svårt att genomföra förändringar<br />
inom välfärdsområdet är det starka stöd som de välfärdspolitiska<br />
institutionerna har i opinionen. Medborgarna – även de som är<br />
förhållandevis välbeställda – har blivit beroende av den välfärd<br />
som tillhandahålls via offentliga system och motsätter sig därför<br />
förändringar. En etablerad hypotes inom välfärdsforskningen är<br />
därför att välfärdsstaten är irreversibel: förväntningarna på vård,<br />
service och social trygghet är så höga att det i praktiken finns små<br />
förutsättningar att reformera eller avveckla de institutioner som<br />
sammantaget kan sägas konstituera den moderna välfärdsstaten.<br />
I litteraturen om välfärdspolitik har det talats om en ”smygande<br />
universalism”. Begreppet syftar på att välfärdsstaten har en inneboende<br />
expansionistisk logik: från att ursprungligen, <strong>med</strong> riktade<br />
socialpolitiska insatser, varit avsedd att hjälpa de svagaste i samhället,<br />
har programmen byggts ut så att allt större delar av befolk-<br />
37
ningen kommit att omfattas av dem. När <strong>med</strong>elklassen så småningom<br />
inte bara genom sina skatter kommit att ta ett tungt ansvar när<br />
det gäller att finansiera socialpolitiken, utan även i stigande grad<br />
kommer i åtnjutande av den, ökar således välfärdspolitikens legitimitet.<br />
Det är här som draget av irreversibilitet kommer in. Att<br />
avveckla uppskattade välfärdsprogram låter sig inte göras i en<br />
handvändning. Medborgarnas egenintressen borgar nämligen för<br />
välfärdsstatens fortbestånd.<br />
Men stämmer verkligen detta? Allt fler bedömare har hävdat att<br />
de europeiska välfärdsstaterna står inför en oundviklig förändring.<br />
En fortsatt expansion av framstår av finansiella skäl som orealistisk,<br />
har det hävdats, även i länder där den är av väsentligt mindre<br />
omfattning än i de skandinaviska länderna. De statsfinansiella<br />
problemen under 90-talet resulterade i en samsyn om behovet av<br />
att genomföra sociala neddragningar och förändra de institutionella<br />
förutsättningarna så att deras långsiktiga stabilitet kan garanteras.<br />
Sådana neddragningar och institutionella reformer har också<br />
skett. Det senaste decenniets erfarenheter från olika länder visar<br />
att antagandet om välfärdsstatens irreversibilitet åtminstone delvis<br />
är felaktigt. Det dominerande mönstret över europeisk socialpolitik<br />
är välfärdsstatens reträtt. Det har varit möjligt att minska<br />
de offentliga åtagandena och reformera välfärdsstatens institutioner<br />
och program. En privatisering har ägt rum, om man <strong>med</strong> privatisering<br />
menar beslut som politiskt valda organ fattar, vars innebörd<br />
det är att ansvaret för något som tidigare varit under offentligt<br />
ansvar, överförs till olika typer av icke-offentliga aktörer.<br />
Genomgående är det ekonomiska besparingsmotiv som ligger<br />
bakom. I regel har det krävts extraordinära politiska strategier för<br />
att genomföra sådana besparingar. Ur demokratisk synvinkel är<br />
dessa exempel inte alldeles uppbyggliga.<br />
Vårt eget land kan anföras som ett exempel på en sådan utveckling.<br />
Under en socialdemokratisk regering har, på några få år i<br />
slutet av 90-talet, de offentliga utgifternas andel av BNP minskat<br />
från 70 till 55 procent av BNP. Enligt den ovanstående definitionen<br />
genomfördes således en privatisering. Den förda politiken har<br />
dock i allt väsentligt varit reaktiv till sin karaktär. Vid i stort sett<br />
38
varje givet beslutstillfälle har ambitionen varit att temporärt, i<br />
avvaktan på gynnsammare ekonomiska förutsättningar, minska de<br />
offentliga åtagandena. Reformernas syfte har varit att bevara det<br />
existerande systemet, inte att i grunden förändra det.<br />
Hotas solidariteten?<br />
Men eftersom det handlar om beslut som sammantaget kommit att<br />
minska statens och kommunernas åtaganden gentemot <strong>med</strong>borgarna<br />
har förutsättningarna för <strong>med</strong>borgarskapet förändrats, och där<strong>med</strong><br />
även för demokratins villkor. Genom att ”rulla tillbaka staten”<br />
lämnar man – enligt det normativa argumentet om välfärdsstatens<br />
roll i förverkligandet av ett demokratiskt <strong>med</strong>borgarskap<br />
– de svaga i sticket; ambitionen att vidmakthålla ett solidariskt<br />
samhälle tonas ned. En nära till hands liggande tolkning är således<br />
att dessa mål behöver omformuleras. Minskade offentliga åtaganden<br />
innebär i stället utökad frihet för de enskilda individerna.<br />
Välfärdsstatens fokus är i det perspektivet inte i första hand riktat<br />
mot de sämst ställdas behov utan mot <strong>med</strong>elklassens. En annan<br />
tolkning är dock att dessa mål står fast men kan och kanske måste<br />
uppnås på andra sätt än genom en statlig hegemoni inom välfärdsområdet.<br />
Välfärdsstaten kan i allmänna termer beskrivas som ett omfördelnings-<br />
och riskreduceringssystem. Den omfördelar mellan grupper<br />
och mellan livscykler; normativa begrepp som jämlikhet, fördelning<br />
och rättvisa intar därför en central roll i diskussionen om<br />
välfärdsstaten. Tanken är att staten, <strong>med</strong> hjälp av olika trygghetssystem,<br />
kompenserar för olika former av risker och utsatthet som<br />
inte marknaden eller det civila samhällets institutioner <strong>med</strong> självklarhet<br />
kan förväntas ta ansvar för.<br />
Bismarcks sociallagstifting på 1880-talet brukar betraktas som<br />
starten för välfärdsstaten. Decennierna därefter infördes i flera<br />
europeiska länder arbetsskadeförsäkringar och pensionssystem<br />
och sjukförsäkringar. Under mellankrigstiden utökades de offentliga<br />
åtagandena ytterligare gentemot <strong>med</strong>borgarna. Expansionen<br />
hängde samman <strong>med</strong> att nya risker – framförallt en omfattande<br />
39
arbetslöshet – identifierades. Den verkligt stora expansionen ägde<br />
rum efter andra världskriget. På kort tid byggde i stort sett samtliga<br />
europeiska länder upp omfattande socialförsäkringssystem.<br />
Redan 1950 fanns system <strong>med</strong> offentliga pensioner, arbetsskadeoch<br />
sjukförsäkringar i nästan hela Europa. Mellan 1950 och 1980<br />
skedde en omfattande expansion av dessa system; det var under<br />
denna period som välfärdsstaten på allvar etablerades i Europa.<br />
Utvecklingen därefter har kännetecknats av fortsatt expansion,<br />
men i flera länder har det varit fråga om en dämpad ökningstakt i<br />
förhållande till decennierna efter andra världskriget.<br />
40<br />
Typer av välfärdsstater<br />
Men även om de offentliga åtagandena gentemot <strong>med</strong>borgarna,<br />
sett i ett historiskt sammanhang, utökats i samtliga länder kan man<br />
inte tala om en gemensam europeisk välfärdsstat. Variationerna<br />
mellan länderna är betydande. I litteraturen skiljer man mellan fyra<br />
typer av europeiska välfärdssystem:<br />
· Den anglo-saxiska modellen <strong>med</strong> en tillbakadragen roll för<br />
staten och en stor roll för familjen och inte minst marknaden, som<br />
dels genom att företagen fullgör vissa sociala åtaganden mot sina<br />
anställda, dels genom att privata företag tillåts spela en framträdande<br />
roll när det gäller produktionen av olika typer av välfärdstjänster,<br />
bidrar till <strong>med</strong>borgarnas sociala trygghet.<br />
· Den kontinentala modellen där marknaden spelar en mindre<br />
framträdande roll, men där såväl staten som familjen och det<br />
civila samhället bidrar till den sociala tryggheten.<br />
· Den skandinaviska modellen där det till övervägande del är<br />
staten (den offentliga sektorn) som svarar för den sociala tryggheten.<br />
Marknaden, familjen och det civila samhället spelar däremot<br />
en begränsad roll.<br />
· Den sydeuropeiska modellen där familjen och civilsamhället,<br />
inte minst genom den katolska kyrkans insatser, spelar huvudrollen<br />
när det gäller att tillförsäkra <strong>med</strong>borgarna social trygghet.
Staten och marknaden intar i denna modell en något mindre central<br />
roll.<br />
Variationerna i den ”välfärdsmix” som tillhandahålls <strong>med</strong>borgarna<br />
är fortfarande stora mellan olika länder, men såväl de totala<br />
välfärdsutgifterna som den offentliga andelen av dessa utgifter har<br />
ökat i de flesta länder. Framförallt i Sydeuropa har det ägt rum<br />
ökade (offentliga) välfärdssatsningar under de senaste två decennierna.<br />
Alltjämt är det de kontinentala och skandinaviska välfärdsstaterna<br />
som det relativt sett satsas mest offentliga resurser på<br />
välfärd.<br />
Åtskillig forskning har ägnats åt att söka förklara skillnaderna i de<br />
olika modellernas ”välfärdsmix”. Man har uppmärksammat sociala<br />
strukturer i det förindustriella samhället, hur de politiska institutionerna<br />
utformats, graden av homogenitet bland befolkningen,<br />
men även kulturen i stort och värderingsförändringars inverkan –<br />
hur aktörer i olika system vid vissa tidpunkter tycks vara mer benägna<br />
att ta till sig nya idéer än andra – har varit föremål för forskarnas<br />
intresse. Noterbart är att vissa centrala välfärdspolitiska<br />
institutioner – exempelvis socialförsäkringssystem – har introducerats<br />
i samtliga modeller, vid delvis olika tidpunkter. Skillnaderna<br />
sammanhänger <strong>med</strong> att det, redan innan sådana offentliga system<br />
infördes, fanns betydande sociala skyddsnät i flertalet länder.<br />
Kyrkan i de katolska länderna tog sålunda tidigt ett stort ansvar för<br />
<strong>med</strong>borgarnas välfärd och i de skandinaviska länderna tog kommunerna<br />
ett motsvarande ansvar.<br />
I sammanhanget finns även anledning att anknyta till den statsteoretiska<br />
diskussion som förs inom den moderna välfärdsstatsforskningen.<br />
I denna har bland annat den amerikanska historikern Theda<br />
Skocpol framlagt tesen att ett av skälen till att vissa västländer<br />
expanderat den offentliga sektorn mer än andra förklaras av den<br />
historiskt ärvda karaktären på de olika staterna. I de länder där<br />
staten vid 1900-talets början allmänt var korrumperad (till exempel<br />
USA) eller administrativt svag (Storbritannien) eller auktoritär<br />
(som i Sydeuropa), såg även radikala vänsterpolitiker <strong>med</strong> stor<br />
misstänksamhet på möjligheten att använda staten som ett instru-<br />
41
ment för välfärdspolitiken. I andra länder, framförallt de skandinaviska,<br />
var staten av en annan karaktär – mindre auktoritär och<br />
relativt befriad från korruption – vilket gjorde att de radikala politiska<br />
grupperingarna kom att se mera positivt på staten.<br />
Stein Kuhnle och Matti Alestalo menar att man bör tala om ”typer<br />
av välfärdsstater” snarare än ”välfärdssystem” eller ”välfärdsmodeller”.<br />
De vill härigenom understryka den tentativa karaktären<br />
på denna typ av klassifikationer och framhåller samtidigt att<br />
det genomgående är fråga om en gradvis och pragmatiskt betingad<br />
framväxt av de europeiska välfärdsstaterna snarare än att man<br />
vid ett givet tillfälle infört en viss ”modell”. Denna stegvisa process<br />
har dock hela tiden beledsagats av en ganska ambitiös filosofisk<br />
överbyggnad: intentionen är att göra <strong>med</strong>borgarna autonoma<br />
genom att tillhandahålla resurser av olika slag. Inom den normativa<br />
välfärdsforskningen intar livschansbegreppet en central<br />
plats: statens roll är förutom att kompensera individerna för olika<br />
slag av orättvisor som de drabbas av också att skydda dem från<br />
situationer som de kan inskränka på deras långsiktiga frihet. Härigenom<br />
blir det möjligt för alla att förverkliga sina livsprojekt.<br />
Välfärdsstaten kan i så måtto beskrivas som ett gigantiskt frihetsprojekt.<br />
Ambitionen är att befria <strong>med</strong>borgarna från de bojor i form<br />
av sjukdom, fattigdom och okunskap som fanns i det gamla samhället.<br />
42<br />
Utmaningar<br />
Dagens Europeiska välfärdsstater befinner sig alltså under press<br />
när det gäller att anpassa sina institutionella arrangemang. De<br />
förhållanden som existerade när dessa system utformades under<br />
den närmaste efterkrigstiden föreligger inte längre. Åtminstone<br />
fyra strukturella förutsättningar påverkar välfärdstatens möjligheter<br />
att fullgöra sina åtaganden:<br />
· Den demografiska utvecklingen. Den tidigare relativt stabila<br />
balansen mellan olika generationer har försvunnit. Befolkningen<br />
i Europa åldras snabbt till följd av minskande fertilitetstal och<br />
ökad <strong>med</strong>ellivslängd. En åldrande befolkning kräver mer resurser
inom sjuk- och hälsovård, äldreomsorg och pensioner. Redan i dag<br />
tunga utgiftsområden blir alltså än tyngre. Alltfler utanför arbetsmarknaden<br />
skall försörjas av allt färre som arbetar.<br />
· Utvecklingen på arbetsmarknaden. Avindustrialiseringen<br />
och den nya ekonomins snabba genombrott har gjort att delar av<br />
lagstiftningen om anställningsskydd, som beslutades under den tid<br />
då industrisamhället nådde sin kulm, kommit att uppfattas som<br />
omodern. Trenden går mot flexibilitet och mobilitet och där<strong>med</strong><br />
– generellt sett – minskad tryggheten på arbetsmarknaden. Irreguljära<br />
och atypiska anställningsförhållanden blir vanligare.<br />
· Värderingsförändringar. Lorens Lyttkens har diskuterat de<br />
kulturella implikationerna av den postindustriella välfärdstaten<br />
och menar att den framväxande ”kompetensekonomin” saknar den<br />
livsstilskonvergens som var kännetecknande för det industriella<br />
samhället. Överhuvudtaget sker en individualisering i de etablerade<br />
västdemokratierna. Autonomi och personligt självförverkligande<br />
utgör i stigande grad en central målsättning för allt fler.<br />
Medborgarna tenderar i allt högre grad att vända auktoriteter ryggen;<br />
de ställer inte bara krav på större delaktighet och personlig<br />
kontroll än tidigare, de efterfrågar också mer individuellt anpassade<br />
lösningar inom välfärdsområdet. Samtidigt har den traditionella<br />
familjen har utmanats av dels dubbelarbetande föräldrar<br />
(som kräver barnomsorg) och dels att antalet ensamstående föräldrar<br />
ökar vilket kräver resurser. Relationerna mellan kvinnor och<br />
män är också annorlunda, vilket har utmanat den könsmässiga<br />
ordningen i många välfärdsstatsarrangemang.<br />
· Den europeiska integrationsprocessen. I takt <strong>med</strong> att samarbetet<br />
kommit att omfatta fler områden har en debatt om en successiv<br />
framtida omstrukturering av välfärdssystemen uppstått.<br />
Särskilt den monetära unionen antas bidra till att <strong>med</strong>lemsländernas<br />
autonomi inskränks när det gäller att själva besluta över de<br />
egna systemen. I stigande grad blir socialpolitiken föremål för en<br />
europeisering. Effekterna av ett gradvis politiskt och ekonomiskt<br />
mer integrerat Europa innebär vidare att den hittillsvarande monopolställningen<br />
som nationalstaterna har när det gäller att tillhan-<br />
43
dahålla olika välfärdspolitiska lösningar undergrävs. Privatproducerade<br />
välfärdslösningar organiserade av transnationella företag<br />
kommer i stigande grad att förändra förutsättningarna, antas det.<br />
I den svenska debatten har det varit ett framträdande argument<br />
bland EU-motståndarna att Sverige, vid ett inträde i unionen, skulle<br />
riskera att behöva ge upp den svenska välfärdsmodellen. I den<br />
danska folkomröstningen om EMU-<strong>med</strong>lemskap återkom samma<br />
argument bland de danska EMU-skeptikerna. Inte minst sätter<br />
slutligen också den europeiska integrationen och ekonomins<br />
globalisering en gräns för skatteuttaget.<br />
Således: vi kan <strong>med</strong> stor säkerhet säga (a) att vi förmodligen inte<br />
kan höja skatteuttaget särskilt mycket mer, trots att (b) <strong>med</strong>borgarnas<br />
förväntningar på välfärd – och inte minst att själv kunna påverka<br />
den egna situationen – kommer att öka. Lägger man därtill<br />
(c) den demografiska utvecklingen hamnar vi i slutsatsen att välfärdsstaten<br />
om bara tio år kommer att se väsentligt annorlunda ut<br />
jämfört <strong>med</strong> i dag.<br />
Välfärdsmixen kommer <strong>med</strong> andra ord snart att se annorlunda ut.<br />
I vissa avseenden kommer civilsamhället att öka sina åtaganden:<br />
kyrkan och frivilligorganisationerna tar ett större ansvar för de<br />
mest utsatta (t.ex. hemlösa), i andra kommer familjens insatser att<br />
sannolikt öka (t.ex. anhöriginsatser inom äldrevården). Den svenska<br />
modellen kommer i dessa avseenden att närma sig den kontinentala<br />
modellen. Men även den anglo-saxiska marknadsmodellens<br />
marknadslösningar kommer sannolikt att spela en allt större<br />
roll. Vi kommer att se det inom socialförsäkringsområdet; exempelvis<br />
vittnar diskussionen om äldrevårdsförsäkring, samt om<br />
möjligheterna att bygga på de allmänna försäkringarna – sjukvårds-<br />
och arbetslöshetsförsäkring om detta, men även det växande<br />
pensionssparandet utgör en fingervisning. Troligen kommer<br />
också företagen att ta ett större socialt ansvar för sina anställda.<br />
Trots utmaningarna har som sagt de europeiska välfärdsstaterna<br />
varit motståndskraftiga mot systemförändringar. Två olika bedömningar<br />
kan göras i detta sammanhang. Enligt den ena är välfärdsstaten<br />
långt ifrån hotad. Den har visserligen varit föremål för jus-<br />
44
teringar och partiella rekonstruktioner, men det handlar om att<br />
anpassa de rådande systemen till förändrade ekonomiska förutsättningar.<br />
Nedskärningarna har följaktligen ägt rum i ett systembevarande<br />
syfte; det har handlat om att rätta munnen efter matsäcken.<br />
En annan tolkning är att dessa justeringar snarare är ett uttryck<br />
för en <strong>med</strong>veten och successiv nedmontering av välfärdsstaten.<br />
Utan att det sägs rent ut handlar det om att steg för steg dra tillbaka<br />
vissa av de åtaganden som funnits. De nedskärningar som var för<br />
sig kan betraktas som marginella är således, om de ses sammantagna,<br />
ett uttryck för de små stegens systemskifte. Endast så kan<br />
man reformera ett system som åtnjuter ett starkt folkligt stöd.<br />
Sociologen Stefan Svallfors har argumenterat för den senare tolkningen.<br />
Vad vi i svensk politik sett prov på under 90-talet är enligt<br />
Svallfors motsatsen till en smygande universalism – nämligen<br />
en smygande selektivisering. Genom de gradvisa nedskärningarna<br />
av de generella välfärdsprogrammen sker en successiv kvalitetsförsämring<br />
av den generella välfärden, menar han. Såväl de offentliga<br />
tjänsterna som socialförsäkringarna försämras alltså, vilket<br />
gör dem allt mindre intressanta för de mer etablerade delarna av<br />
befolkningen. Avtalsförsäkringar och privata försäkringar blir<br />
nödvändiga komplement för denna kategori, annars kan inte principen<br />
om levnadsstandardsskyddet upprätthållas på ett tillfredsställande<br />
sätt vid sjukdom, åldrande och arbetslöshet. Privata skolor<br />
framstår på motsvarande sätt som ett alltmer lockande alternativ<br />
när det offentliga skolsystemets kvalitet försämras. Mönstret<br />
kan bli det samma inom vård- och service.<br />
Den fråga som ligger i förlängningen i ett sådant scenario är hur<br />
länge dessa ”mer etablerade” personer är beredda att betala dubbelt<br />
– dels för en offentlig verksamhet som de inte vill eller behöver<br />
utnyttja, dels för de privata alternativ som de i stället använder<br />
sig av. Resonemanget är akut när det gäller socialförsäkringarna<br />
när man frångår inkomstbortfallsprincipen, mindre akut när<br />
det gäller skola, vård och omsorg där man <strong>med</strong> särskilda checklösningar<br />
ger alla samma möjlighet att välja mellan privata och offentliga<br />
alternativ.<br />
45
Också den danske sociologen Gösta Esping-Andersen tar fasta på<br />
detta senare perspektivet – det ”små stegens systemskifte” – när<br />
han i ett av sina senare arbeten reflekterar om välfärdsstatens<br />
framtid. Utgångspunkten hos Esping-Andersen är hur de värden<br />
som välfärdsstaten baseras på skall kunna upprätthållas när välfärdsstatens<br />
traditionella institutionella förutsättningar hotas.<br />
Välfärdsstaten måste genomgå en omfattande förändring, menar<br />
han, och tar fasta på vad som är välfärdsstatens kärna: jämlikhet<br />
och riskreducering. Ojämlikhet är i praktiken omöjlig att undvika,<br />
konstaterar han. Vad som krävs är ett omtänkande när det gäller<br />
fördelning och rättigheter. Man kan acceptera skillnader under<br />
vissa omständigheter om målsättningen är att undvika ojämlikhetens<br />
kumulativa effekter. Ty det är när ojämlikheter läggs till varandra<br />
som de förstärker varandra och leder till utslagning och<br />
social marginalisering. Det är detta, menar han, som till varje pris<br />
måste undvikas. Och för att detta skall ske krävs att man optimerar<br />
möjligheterna för de utsatta individerna att själva ta ansvar för<br />
sina liv – vilket i sin tur förutsätter ett omtänkande i synen på vad<br />
välfärdsstaten är. Politiska och institutionella mekanismer som<br />
försvårar ett sådant omtänkande måste brytas ned. Av legitimitetsskäl<br />
kräver detta helt nya politiska koalitioner, annars kommer inte<br />
en ny ordning att kunna etableras.<br />
46<br />
Framtiden<br />
Det är ett känt faktum att <strong>med</strong>borgarna uppskattar de välfärdspolitiska<br />
programmen. Undersökning efter undersökning har kunnat<br />
belägga detta förhållande. I Sverige tycks stödet för välfärdsstaten<br />
vara särskilt stort. Enligt hypotesen om den smygande universalismen<br />
är stödet alltså av närmast oåterkallelig natur. Genom att<br />
dra in <strong>med</strong>elklassen i de olika förmånssystemen gör man välfärdsstaten<br />
oangripbar. För den stora majoriteten uppstår ett starkt behov<br />
av de tjänster och trygghetssystem som tillhandahålls. Välfärdsstaten<br />
blir enligt detta resonemang som en sorts narkotika: ju<br />
mer man använder sig av den, desto större behov får man av den.<br />
Enligt en helt annan teori bär dock välfärdsstaten på fröet till sin<br />
egen undergång. Ju mer framgångsrik den är ur verkningssynpunkt
desto svårare får den att överleva. Med högre utbildningsnivå och<br />
förbättrad levnadsstandard förändras nämligen <strong>med</strong>borgarnas värderingar<br />
och levnadssätt. De blir alltmer individualistiska, ställer<br />
krav på delaktighet och inflytande och de efterfrågar välfärdslösningar<br />
av mer varierande slag än hittills, vilket den kollektivistiska<br />
samhällsmodell som välfärdsstaten bygger på inte förmodas<br />
vara i stånd att svar upp mot. Det krävs helt enkelt en större flexibilitet<br />
och mer av pragmatiska lösningar i framtidens välfärdspolitik,<br />
hävdas det.<br />
Den traditionella modellen bygger på kollektiva, standardiserade<br />
enhetslösningar. Med ökade inslag av individualistiska värderingar<br />
raseras fundamentet för den traditionella välfärdsmodellen som<br />
bygger på universalism och integration. Behov och önskemål<br />
kommer att se mer olika ut. Fler privata alternativ kommer att efterfrågas.<br />
När dessa kommer till stånd utmanas den traditionella<br />
välfärdsmodellen på två sätt. För det första blir det svårt att upprätthålla<br />
principen om universalism och jämlikhet. När man frångår<br />
enhetslösningarna betyder det att man accepterar ökade skillnader.<br />
För det andra kan en sådan utveckling leda till en kvalitetsförsämring<br />
inom den offentliga verksamheten, vilket i sin tur förväntas<br />
leda till att den <strong>med</strong>elklassens vilja att ”betala dubbelt” för<br />
sin välfärd – dels först en gång via skatten och därefter en gång till<br />
för de privata alternativ som de själva utnyttjar – minskar. En<br />
välfärdsstat <strong>med</strong> universalistiska ambitioner är helt enkelt inte<br />
möjlig utan <strong>med</strong>elklassens stöd, varken finansiellt eller politiskt.<br />
Välfärdsstaten är enligt detta betraktelsesätt ett instabilt system.<br />
Slutsatsen enligt detta scenario är således att välfärdsstaten står<br />
inför en mer eller mindre omfattande förändring. Vad innebär det<br />
för demokratins villkor? För det första uppkommer större skillnader.<br />
I värsta fall även drabbas fler grupper av ett utanförskap, vilket<br />
eroderar grunden för den demokratimodell som varit förhärskande<br />
i svensk politik. Att välfärdspolitiken har en avgörande inverkan<br />
på demokratins funktionssätt är odisputabelt. Om politiken<br />
kommer att handla om att parera och motverka den ojämlikhet<br />
som hotar kan under gynnsamma omständigheter det omtalade<br />
två-tredjedelssamhället undvikas. Om den i stället handlar om att<br />
47
undvika ett eliternas uppror, och siktar mot den stora <strong>med</strong>elklassens<br />
behov snarare än att motverka social marginalisering, blir<br />
situationen en annan.<br />
Att vi kan förvänta oss en ökad roll för civilsamhället tycks oomstridigt.<br />
Vad denna utveckling kan innebära i termer av riskreducering<br />
och fördelning är naturligtvis svårt att bedöma. Frivilligorganisationernas<br />
insatser syftar emellertid till att <strong>med</strong> riktade – och<br />
inte sällan utomordentligt effektiva – insatser nå just de kategorier<br />
som befinner sig i gränslandet till ett utanförskap. En ökad roll för<br />
civilsamhällets institutioner kan också stärka det sociala kapitalet,<br />
vilket sedan några år tillbaka brukar framhållas som en av de viktigaste<br />
förutsättningarna för en fungerande demokrati..<br />
Litteratur<br />
Briggs, A. (1965), ” The Welfare State in Historical Perspective” , i Zald, M. (ed.),<br />
Social Welfare Institutions. New York: John Wiley & Sons.<br />
Bonoli, G., George, V. & Taylor-Gooby, P. (2000), European Welfare Futures.<br />
Towards a Theory of Retrenchment. Oxford: Polity Press.<br />
Castles, F. (1985), The Working Class and Welfare. Wellington: Allen & Unwin.<br />
Erskine, A. (1997), “ The Withering of Social Insurance in Britain” , I Clasen, J. (ed.),<br />
Social Insurance in Europe. Bristol: Policy Press.<br />
Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge:<br />
Polity Press.<br />
(1996), ” After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy” , i<br />
Esping-Andersen, G. (ed.), Welfare States in Transition. National Adaptions in<br />
Global Economies. London: Sage.<br />
Ferrera, M. (2000), ” Reconstructing the welfare state in Southern Europe” , i Kuhnle,<br />
S. (ed.), Survival of the European Welfare State. London: Routledge.<br />
Goodin, R. & LeGrand, J. (1987), ” Creeping Universalism in the Australian Welfare<br />
State” , i Goodin, R. & LeGrand, J. (eds.), Not Only the Poor. The Middle Classes<br />
and the Welfare State. London: Allen & Unwin.<br />
Kelsey, J. (1993), Rolling Back the State. Wellington: Bridget Williams Books.<br />
van Kerbergen, K. ” The declining resistance of welfare states to change?” , i Kuhnle,<br />
S. (ed.), Survival of the European Welfare State. London: Routledge.<br />
Kuhnle, S. & Alestalo, M. (2000), ” Growth, adjustment and survival of European<br />
welfare states” , i Kuhnle, S. (ed.), Survival of the European Welfare State. London:<br />
Routledge.<br />
Liebfried, S. (1993), ” Towards a European Welfare State? On Integration Poverty<br />
Regimes in the European Community” , i Jones, C. (ed.), New Perspectives on<br />
the Welfare State in Europe. London: Routledge.<br />
48
Liebfried, S. & Pierson, P. (1995), ” Semisovereign Welfare States: Social Policy<br />
in a Multitiered Europe” , i Liebfried, S. & Pierson, P. (eds.), European Social Policy:<br />
Between Fragmentation and Integration. Washington DC: Brookings Institutions.<br />
Lundqvist, L.J. (1997), “ Privatisering – varför och varför inte?” , i Rothstein, B.<br />
(red.), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm:<br />
SNS.<br />
Lyttkens, L. (1996), Alltmera huvud, allt mindre händer. Om kompetensekonomi<br />
och samhällsomvandling. Stockholm: Akademeja.<br />
Merrien, F.X. & Bonoli, G. (2000), ” Implementing major welfare reform. A comparison<br />
of France and Switzerland – a new institutional approach” , i Kuhnle, S. (ed.),<br />
Survival of the European Welfare State. London: Routledge.<br />
Möller, T. (2001), Att lyckas <strong>med</strong> reformer.Erfarenheter, strategier och förutsättningar.<br />
Stockholm: Reforminstituitet.<br />
Offe, C. (1986), Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations of Work<br />
and Politics. Cambridge: Polity Press.<br />
Olsson, S.E. (1990), Social Policy and Welfare State in Sweden. Lund: Arkiv.<br />
Palme, J. & Wennemo, I. (1997), ” Swedish Social Security in the 1990s: Reform<br />
and Retrenchment” . Stockholm: Socialdepartementet.<br />
Parry, R. (2000), ” Public Expenditure in British Welfare State” , i Kuhnle, S. (ed.),<br />
Survival of the European Welfare State. London: Routledge.<br />
Pierson, P. (1994), Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the<br />
Politics of Retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press.<br />
Powell, M. (1998), ” Great Expectations? New Labour and the ´New´ UK National<br />
Health Service” . Critical Public Health, nr. 8.<br />
Rothstein, B. (1994), Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och<br />
politiska logik. Stockholm: SNS.<br />
Skocpol, T. (1985), ” Bringing the State Back in” , i Evans, P., Rueschemeyer, D.<br />
& Skocpol, T. (ed.), Bringing the State Back in. Cambridge: Cambridge University<br />
Press.<br />
Svallfors, S. 1996), Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärdsopinionen i 90talets<br />
Sverige. Umeå: Borea.<br />
Wilensky, H. (1975), The Welfare State and Equality. Berkeley: University of<br />
California.<br />
49
Den nya ekonomin<br />
Urban Herlitz<br />
Adress: Institutionen för socialt arbete<br />
Göteborgs universitet<br />
Box 720<br />
SE 405 30 Göteborg<br />
E-post: urban.herlitz@socwork.gu.se<br />
51
52<br />
Den nya ekonomin<br />
Urban Herlitz<br />
Nyheter är ju numera inget särskilt nytt och att vi under senare år har<br />
fått en diskussion om att vi också fått en ”ny ekonomi” är kanske<br />
heller inte särskilt förvånande. Under senare år kan man väl säga att<br />
”den nya ekonomin” nästan blivit ett begrepp om än innebörden av<br />
detta har sett något olika ut.<br />
Några såg en ny svärm av produktinnovationer svepa fram över den<br />
allt mer sammanflätade världsekonomin under 1990-talet. Det handlade<br />
om att de nya varorna baserades på nya teknologier jämfört <strong>med</strong><br />
vad som tidigare hade varit dominerande: mikroelektroniken firade<br />
stora triumfer och gav upphov till en uppsjö nya nödvändigheter.<br />
Andra såg utvecklingen under framför allt 90-talets andra hälft som<br />
en svårförklarligt lång högkonjunktur i främst den amerikanska ekonomin.<br />
Det hade varit en vanlig föreställning bland iakttagarna av<br />
långsiktig ekonomisk utveckling att den amerikanska ekonomin hade<br />
drabbats av en varaktig nedgång i produktivitetstillväxten. I slutet av<br />
80-talet hade det rentav framställts som en paradox att trots den kraftiga<br />
expansionen av mikroelektronisk teknik hade det inte avsatt några<br />
spår i produktivitetsstatistiken. Men nu började man skönja produktivitetsuppgång<br />
som tedde sig varaktig. Man sökte orsakerna i nya<br />
ekonomiska mekanismer som hängde ihop <strong>med</strong> skalfördelar i nätverksekonomier.<br />
Enligt en föreställning som blev populär ansågs<br />
nätverks nytta öka <strong>med</strong> kvadraten av antal deltagare. Nya tekniker<br />
anses också gynna förändrade organisationsformer som reducerar<br />
transaktionskostnaderna 1<br />
Det fanns också de som under längre tid har pratat om att de nya teknikerna<br />
kommer att driva fram andra mönster för produktions- och<br />
konsumtionssystem. 2<br />
1 The new economy dröm eller virkelighet? Red L.B Methlie, Bergen 2000. Methlie talar om det<br />
som Metcalfes lag om nätverksvärden. Såvitt jag förstår låter den sig väl förstås i samma<br />
termer som analytiker av den industriella ekonomins dhynamiska egenskaper talade om redan<br />
under mellankrigstiden. Se T ex A Young, Increasing returns and economic progress,<br />
Economic Journal 1928 eller N Kaldor The irrelevance of Equilibrium theory, Economic Journal<br />
1972.<br />
2 Två olika exempel kan utgöras av M Castells , Nätverkssamhället respektive R B Reich,<br />
Arbetets marknad inför 2000-talet.
Föreställningar om att ekonomin nu är ny fungerar på ett annorlunda<br />
sätt och kräver helt nya organisationsformer kräver en viss eftertanke.<br />
Vad är det som är nytt? Är det ett nytt ekonomiskt system? Hur<br />
fungerade det gamla som nu uppenbarligen är omodernt?<br />
Ideer om att ekonomin går in i ett nytt skede dyker upp av och till i<br />
historien. I vissa perioder finns det intresse av att dra upp demarkationslinjer<br />
mellan det nya och det gamla. I Sverige minns kanske<br />
några termen ”den nya ekonomin” som beteckning på Wigforss finanspolitik<br />
i början av 30-talet. Också då var uttrycket förknippat<br />
<strong>med</strong> föreställningar och förhoppningar om en ny inriktning på den<br />
socio-ekonomiska utvecklingen.<br />
Här finns alltså två uppsättningar frågor. Den ena gäller långsiktig<br />
ekonomisk tillväxt, den andra utformningen av strukturomvandlingen.<br />
För historiker har alltid periodiseringsfrågor varit ett lika känsligt som<br />
ofrånkomligt kapitel. Det går inte att komma ifrån att sammanhang<br />
måste konstitueras och gränsdragningar måste göras. Perioder blir<br />
ofrånkomliga om samhällets utveckling ska göras begriplig eller ens<br />
hanterbar.<br />
Diskussioner om cykler eller faser har varit ett ständigt återkommande<br />
tema i den ekonomisk-historiska debatten. När det förindustriella<br />
Europa diskuterades har frågan om sk sekulära faser varit en intensiv<br />
och omfattande diskussion under åtminstone tre decennier. I diskussionen<br />
om industrisamhällets utveckling är det föreställningen om<br />
den industriella revolutionen och debatten om de s k långa vågorna<br />
som stått i centrum<br />
Själva de mått och redskap <strong>med</strong> vilken den ekonomiska utvecklingen<br />
bedöms är heller inte särskilt gamla. Föreställningen om ekonomisk<br />
tillväxt såsom vi nu brukar förstå är vare sig särskild gammal<br />
eller särskild entydig. Den hör i det väsentliga hemma i perioden efter<br />
det andra världskriget och den har bland sina förutsättningar också<br />
de politiska motsättningar som präglade den tiden. Det berövar inte<br />
begreppen dess relevans men det finns en politisk tidsbudenhet i tillväxtdiskussionen<br />
som det finns skäl att hålla i minnet. Den har å ena<br />
sidan kopplingar till den s k kapplöpningen mellan socialistisk planekonomi<br />
och den västkapitalistiska marknadsekonomin. Den spelade<br />
å andra sidan en betydande roll för de gamla koloniernas utvecklingsstrategier.<br />
53
Den industriella revolutionen och tillväxten<br />
När moderna tillväxtanalyser tillämpas på 1700-och 1800-talens<br />
industriella revolution är det numera en iakttagelse som träder i<br />
förgrunden. Det är hur långsam tillväxten är under det industriella<br />
genombrottet och vilken tidseftersläpning som tycks finnas. I<br />
moderna ekonomisk-historiska läroböcker framställs den industriella<br />
revolutionen som en rörelse i två faser. En första fas som<br />
sträcker sig mellan 1770 och 1830 och en andra fas 1830-1900. 3<br />
Om man däremot granskar tillväxten i brittisk ekonomi så accelererar<br />
tillväxten först under den andra fasen och då ännu <strong>med</strong> ganska<br />
blygsamma tal jämfört <strong>med</strong> modern tid. 4<br />
Det är naturligtvis alltid besvärligt att tolka orsaksförhållanden<br />
och samband i den ekonomiska utvecklingen. Men det ligger i<br />
varje fall nära till hands att ändå konstatera ett par saker:<br />
1) det finns inte några o<strong>med</strong>elbara samband mellan den aggregerade<br />
tillväxten och mer spektakulära tekniska genombrott.<br />
Fabriksskorstenarna ökade förvisso i rask takt i England under det<br />
som kallats den industriella revolutionen men det gav inte några<br />
djupare spår i den allmänna ekonomiska tillväxttakten<br />
2) Skälet härför är helt enkelt att industrisektorn var för liten<br />
för att den trots allt dramatiska utvecklingen skulle ha mer genomgripande<br />
effekter på tillväxten. Englands ekonomi dominerades av<br />
jordbruk och andra näringar som visserligen expanderade men inte<br />
alls lika spektakulärt. Det var först senare, när industrisektorn hade<br />
vuxit, den tekniska framstegen vunnit insteg på andra områden och<br />
fler länder integrerats i den industriella expansionen och handelsnätet<br />
som tillväxten blev högre.<br />
3) För samtiden var förändringen nog så tydlig men föreställningen<br />
om varaktig tillväxt skulle dröja ännu något sekel på att få<br />
sitt genombrott. Den mest framstående ekonomiska tänkaren under<br />
denna omvälvning var D Ricardo. För honom var hotet om<br />
jordens knapphet den allt överskuggande frågan. Den industriella<br />
expansionen var en tillfällig omvandling betingad av tekniska<br />
genombrott och en fortlöpande kapitalackumulation. Men utvecklingen<br />
skulle snart ända i ett stationärt samhälle där jorden och naturresursernas<br />
begränsning också satte avgörande gränser för den<br />
3 Se t ex en aktuell lärobok C. Rider, En introduktion till Ekonomisk historia, Malmö 1998.<br />
4 N. Crafts, British economic growth during the industrial revolution, Oxford 1985.<br />
54
ekonomiska expansionen. Ricardos perspektiv skulle prägla åtskilliga<br />
dominerande ekonomiska tänkare långt in på 1900-talet däribland vår<br />
egen Knut Wicksell.<br />
4) Det finns också ett annat påpekande som jag tycker är värt att<br />
göras och som samtidigt som det kan synas självklart ibland riskerar<br />
att skymmas: den ekonomiska utvecklingen skapade inte bara vinnare.<br />
I den industriella revolutionen liksom i senare ekonomiska strukturomvandlingar<br />
fanns både vinnare och förlorare vilket gjorde att<br />
den ekonomiska omvandlingen var konfliktfylld. På dess grund alstrades<br />
sociala klasser och klasskonflikter.<br />
Om nu den ekonomiska tillväxten ändå har varit ett hallmärke för den<br />
ekonomiska utvecklingen alltsedan den industriella revolutionen så<br />
är det inte alldeles klart vad som ska menas <strong>med</strong> det. Vad är det som<br />
växer? Hur mäts det som växer? De här frågorna har följt debatten<br />
ända sedan den startade och det är inte enkelt att finna entydiga svar.<br />
Förvisso tycks man numera ganska entydigt tala om produktion per<br />
capita dvs om produktionen bara växer i takt <strong>med</strong> befolkningen tycks<br />
det mer allmänt tolkas som att man har nolltillväxt.<br />
Tillväxt i produktion per capita beror i någon mening på att produktiviteten<br />
ökar. Vad man mer precist menar <strong>med</strong> produktivitet kan nog<br />
variera men det finns en intuitiv förståelse av produktivitet som är nog<br />
så central. Om man <strong>med</strong> oförändrad resursinsats i produktionen får<br />
ett större positivt output så ökar produktiviteten. Vad som ska avses<br />
<strong>med</strong> oförändrad resursinsats kan vara osäkert men argumentet har<br />
likafullt en betydande och bestående kraft.<br />
Hur produktivitetsstegring kommer till stånd kan också vara osäkert.<br />
Här har huvudkandidaterna varierat i historien. Under lång tid var det<br />
kapitalbildningen som ansågs vara huvudorsak. Senare blev det den<br />
beramade teknikfaktorn som ju mer den analyserades desto mer otydlig<br />
syntes den och döptes sålunda om till residualfaktorn. Sedermera<br />
har teknikfaktorn kommit att ersättas av den om möjligt än svårare<br />
kunskapsfaktorn.<br />
Men däremot synes det finnas en ganska utbredd överensstämmelse<br />
om hur produktivitetsökningen slår igenom i ekonomin. I en ganska<br />
omfattande ekonomisk-historisk litteratur så pekar man på prisutvecklingen.<br />
Stigande produktivitet leder till långsiktigt fallande priser och<br />
därigenom görs varorna lättare tillgängliga för flera. 5 Det långsiktigt<br />
relativa prisfallet uppfattas vanligen som den väsentliga mekanism<br />
genom vilken tillväxten i produktivitet manifesteras.<br />
55
Jag tycker det förtjänar att påpekas i en tid då det ständigt återupprepas<br />
att den nya ekonomin söker sina marknader på s k högvärdesproduktion.<br />
Nu är det visserligen viktigt att hålla isär lång sikt<br />
och kort sikt. På kort sikt stretar naturligtvis alla företagare emot<br />
ett prisfall på sin egen produktion och det finns givetvis fördelar<br />
<strong>med</strong> att kunna ta ut ett högre pris. Likafullt är det svårt att tänka<br />
sig en produktivitetsutveckling som på lång sikt inte tar sig uttryck<br />
i fallande kostnader och priser.<br />
56<br />
De långa vågorna<br />
Idén om långa vågor har också den haft en lång historia. Föreställningen<br />
om att den ekonomiska utvecklingen löper i olika vågmönster<br />
har haft en lång rad företrädare vid olika skeden. Under<br />
andra perioder har de varit i de närmaste tabu-belagda. En viss<br />
sanning ligger nog i att idéns popularitet har varierat <strong>med</strong> konjunkturerna.<br />
Den som lanserade idén om långa halvsekellånga vågor i den industriella<br />
ekonomin var den ryske ekonomen Kondratieff i seklets<br />
början. Han fick åtskilliga efterföljare under mellankrigstiden.<br />
Under perioden efter andra världskriget hamnade emellertid tanken<br />
långt ute i periferin. Det finns många skäl såväl teoretiska som<br />
politiska. Det var under sjuttitalet intresset för de långa vågorna<br />
tog förnyad fart. Inspirationen kom från högst olikmässiga håll.<br />
Här fanns gamla tillväxtoptimister som W W Rostow, schumpeterianer<br />
och marxister som fann varandra i intresset för den ekonomiska<br />
dynamiken.<br />
När det gällde periodiseringen kan man finna betydande likheter<br />
framför allt när det gällde att finna vågrörelser i äldre tid.<br />
Två av de mer kända framställningarna av vågrörelserna är dels<br />
den som utvecklats under ledning av C Freeman vid SPRU i<br />
Brighton och som i hög grad influerat M Castells arbete 6 . Det an<br />
dra är det Lennart Schön framställt om Sveriges ekonomiska utveckling.<br />
7 Det kan ställas bredvid varandra och man ser påfallande<br />
både likheter och skillnader.<br />
5 Se t ex W W Rostow, The world economy. History and prospect.(1978). För en undersökning<br />
på svensk botten där prisutvecklingen står i fokus J. Ljungberg, Priser och marknadskrafter<br />
i Sverige 1886-1965. Lund 1990.<br />
6 C Freeman, ” The third Kondratieff wave: age of steel., electrification and imperialism” , i:<br />
Samhällsavetenskap ekonomi historia. Festskrift till Lars Herlitz (1989).<br />
7 L Schön, En modern svensk ekonomisk historia, Stockholm 2000.
1<br />
Freeman(1989)<br />
Tid 1770- & 1780.tal - 1830- & 1840-tal<br />
Tidig mekanisering<br />
Schön (2000)<br />
Tid 1790-1850<br />
Jordbruksomvandling och tidig industrialisering<br />
2.<br />
Freeman (1989).<br />
Tid:1830- & 1840-tal - !880- &1890-tal<br />
Ångkraft och järnvägar<br />
Schön (2000).<br />
Tid: 1850 – 1890<br />
Industriell spridning och omvandling i Europa/Sverige<br />
under industrialiseringens genombrottsskede<br />
3.<br />
Freeman (1989).<br />
Tid: 1880- & 1890-tal – 1930- &1940-tal<br />
Den elektriska och tunga industrin<br />
Schön (2000)<br />
Tid 1890-1930.<br />
Industrisamhällets genombrott/Den andra industriella<br />
revolutionen<br />
4. Freeman (1989)<br />
Tid: 1930-& 1940-tal – 1980-& 1990-tal<br />
Fordistisk massproduktion<br />
Schön (2000)<br />
Tid 1930 – 1975.<br />
Det moderna industrisamhällets utveckling <strong>med</strong> en växande<br />
tjänsteproduktion<br />
5.<br />
Freeman (1989)<br />
Tid: 1980-& 1990-tal<br />
Information och kommunikation<br />
Schön (2000)<br />
Tid: 1975 –<br />
Den tredje industriella revolutionen och tjänstesamhällets<br />
genombrott<br />
57
Freemans översikt avsåg den kapitalistiska världsekonomin <strong>med</strong>an<br />
Schöns avsåg den svenska utvecklingen om än i ett internationella<br />
sammanhang. De svenska särdragen är tydliga. För 1800-talet<br />
betingas de av att Sverige fram till seklets slut förblev ett jordbrukssamhälle<br />
vars produktion i vårt vattenkraftsrika land berördes<br />
jämförelsevis lite av ångkraften. På 1900-talet har vi elkraften<br />
och freden. Detta till trots är överensstämmelsen stor. Den beror<br />
inte på inbördes beroende. 8 Däremot är både Freeman och Schön<br />
beroende av den consensus rörande hur industrialismen kan periodiseras<br />
som efterhand utvecklats ur Kondratief-diskussionen och<br />
som sedan bekräftats av författare som Landes och Rostow. 9 Dess<br />
huvuddrag <strong>med</strong> de två industriella revolutionerna – bomullsindustrins<br />
samt motorernas och stålets, följda av järnvägarnas tid respektive<br />
fordismens – är bärande både hos Freeman och Schön och<br />
uppenbarligen allmänt användbara för klassificeringen av industrialismens<br />
innovationer.<br />
En viktig skillnad är också att Schön inte använder vågmetaforen<br />
utan talar om omvandlings- och rationaliseringsfaser <strong>med</strong>an Freeman<br />
inte drar sig för att tala om uppgångs- och nedgångsfaser.<br />
Jag skulle vilja påstå att de empiriska problemen att fastställa de<br />
olika faserna är likartade och vilar på hur man hanterar långa tidsserier.<br />
10 Det är samtidigt klart att det är en avgörande skillnad om<br />
man kan hävda att det finns systematiska skillnader i tillväxtens<br />
storlek mellan olika faser. Det gör inte Schön och det finns därför<br />
mindre att utvinna där hos dem som väntar på en avgörande vändning<br />
mot en uppåtgående lång våg.<br />
En annan iakttagelse man kan göra om de s k långa vågorna så är<br />
det att konstatera att de har en iögonfallande överensstämmelse<br />
<strong>med</strong> viktiga skiften i den politiska utvecklingen. Det är naturligtvis<br />
också vanskligt att fastställa de avgörande brotten i politiska<br />
strukturer och man kan kanske hävda att det alltid går att hitta<br />
avgörande politiska strukturbrott i anslutning till ekonomiska förändringar.<br />
Ändå förtjänar det att betonas. De ekonomiska regimerna<br />
är i hög grad politiska.<br />
8 Schön, som kunde haft, har inga referenser till Freeman.<br />
9 D Landes., The unbound Prometheus. Technological change and industrial development in<br />
Western Europe from 1750 to the present (1972). W W Rostow, The world economy. History<br />
amd prospect (1978).<br />
10 Den svenske ekonom-historikern Bo Gustafsson som var en av de få som talade om långa<br />
vågor i mitten av 1960-talet varnade också för att de mycket väl kunde vara uttryck för ” ekonomisk<br />
astrologi” .<br />
58
Det kan också finnas anledning att i det här sammanhanget poängtera<br />
det något svårartade förhållandet mellan teknisk utveckling<br />
och de långa vågorna. Det har av många t ex av Nathan Rosenberg<br />
poängterats att inga av de författare som hävdat att tekniska<br />
genombrott skulle styra de långa vågorna har kunnat påvisa vilka<br />
kausala samband som skulle råda mellan innovationer, investeringar<br />
och aggregerad tillväxttakt. Föreställningen att långa vågor<br />
skulle vara bestämda genom tekniska innovationer eller system av<br />
innovationer är alltså problematisk. 11<br />
Arbetets organisering i den nya ekonomin<br />
På vilket sätt skulle då den nya ekonomin avse en ny fas eller inriktning<br />
för den ekonomiska utvecklingen? En författare som<br />
Manuel Castells t ex, som är väl bevandrad i litteraturen, är påfallande<br />
vag på den här punkten. Ändå ligger det nära till hands att<br />
associera till Freemans ”teknologiska paradigm” och Castells refererar<br />
också frikostigt till dessa.<br />
Freemans teknologiska paradigm handlar emellertid i första hand<br />
om strukturförändring. Varje Kondratieff-våg har sina särdrag vad<br />
beträffar den ekonomiska strukturens utformning och färdriktning.<br />
Här samspelar utveckling av konsumtionsmönster, produktionsförhållanden<br />
och inkomstfördelning <strong>med</strong> utveckling av innovationer.<br />
Arbetets organisation är en av de centrala studieobjekten.<br />
I en uppmärksammad bok av Robert Reich, som kom ut i 90-talets<br />
början, talar han en hel del om storföretagens övergång från<br />
storskalig produktion av standardvaror till att tillgodose speciella<br />
kunder och kundgruppers unika behov. Man övergår från produktion<br />
av hög volym till produktion av högt värde. Det får också<br />
betydande konsekvenser för arbetets organisering.<br />
”Om man ser närmare på dessa högvärdeföretag ser man tre olika<br />
men sinsemellan besläktade kompetenser som driver dem framåt.<br />
Det är just här som det höga värdet ligger. Först kommer förmågan<br />
att lösa problem som måste till för att man skall kombinera<br />
alla faktorer på unika sätt (de må vara legeringar, molekyler,<br />
11 N. Rosenberg/C. Frischtak, ”Den tekniska förnyelsen och de långa vågorna” i N. Rosenberg, Den<br />
tekniska förändringens ekonomi (1998).<br />
59
halvledarchips, programkoder, filmmanuskript, pensionsportföljer<br />
eller information). Problemlösarna måste vara mycket väl insatta<br />
i vad allt sådant kan åstadkomma när de kopplas ihop, och<br />
sedan måste de tillämpa de kunskaperna på konstruktioner och<br />
anvisningar för hur man skapar sådana resultat. Till skillnad från<br />
forskare och konstruktörer vilkas prototyper framträder fixa och<br />
färdiga ur laboratoriet eller ritbordet och kan sättas in direkt i storproduktion,<br />
söker dessa människor ständigt efter nya tillämpningar,<br />
kombinationer och förfiningar som kan lösa alla typer av problem<br />
som uppkommer.<br />
Därefter kommer förmågan att hjälpa kunderna att förstå vad de<br />
behöver och hur dessa behov bäst tillgodoses av kundanpassade<br />
produkter. I motsats till att sälja och marknadsföra standardvaror<br />
–vilket fordrar att man övertygar många kunder om fördelarna<br />
<strong>med</strong> en viss produkt, tar upp mängder <strong>med</strong> beställningar och där<strong>med</strong><br />
fyller försäljningskvoterna – måste man känna till en kunds<br />
företag i detalj om man skall sälja och marknadsföra produkter<br />
anpassade till det. Hemligheten är att klarlägga problem och möjligheter<br />
som den kundanpassade produkten kan användas på.<br />
Konsten att övertyga ersätts av att man identifierar en möjlighet.<br />
Det tredje som fordras är att man kan koppla samman dem som<br />
löser ett problem <strong>med</strong> dem som identifierar det. Personer <strong>med</strong> den<br />
uppgiften måste veta tillräckligt mycket om specifika tekniker och<br />
marknader för att urskilja potentialen för nya produkter, skaffa<br />
fram de pengar som behövs för att projektet ska komma igång och<br />
samla de rätta personerna så att det kan genomföras. De som har<br />
denna position i den nya ekonomien kallades ’entreprenörer’ i den<br />
gamla, men termen ger ingen heltäckande beskrivning av deras<br />
roll i företag av denna nya typ. Sådana personer sysslar ständigt<br />
<strong>med</strong> bearbetning av idéer istället för att styra organisationer, grunda<br />
företag eller göra uppfinningar. Den spelar den strategiska samordnarens<br />
roll.<br />
I högvärdeföretaget härrör vinsten inte från volym och tillverkning<br />
i stor skala utan från att man ständigt hittar nya kopplingar mellan<br />
lösningar och behov. Den distinktion som förr gjordes mellan<br />
varor och tjänster är meningslös eftersom så mycket av det värde<br />
som det framgångsrika företaget ger…drar <strong>med</strong> sig tjänster.” 12<br />
12 R. B. Reich, Arbetets marknad inför 2000-talet. Stockholm 1994<br />
60
En annan forskare som ägnat sig åt amerikansk arbetsmarknad sedan<br />
70-talet är M. Piore. Han menar att amerikansk arbetsmarknad<br />
ändrats i grundläggande avseenden under de senaste årtiondena.<br />
I det traditionella produktionssystemet dominerade den stora<br />
fabriken. Arbetet var reglerat genom fackföreningar och kollektiva<br />
förhandlingar. Det var en distinkt skillnad mellan arbete och<br />
fritid. Det fanns ett familjeliv åtskilt från arbetslivet och den manlige<br />
arbetaren var ensam familjeförsörjare. Till arbetsordningen<br />
fanns alltså också en social ordning och former för social mobilisering.<br />
Allt detta har enligt Piore nu förändrats eller håller på att<br />
förändras. Den sociala mobiliseringen är nu inte längre knuten till<br />
arbetets sociala identitet utan förankras i andra sociala identiteter.<br />
Det menar han vara förklaringen till det relativa lilla motstånd<br />
som kunnat mobiliseras emot den demontering av fackföreningarnas<br />
inflytande som ägt rum i USA. Det man förlorar i egenskap<br />
av arbetare kan man återvinna i form av offentliga rättigheter i<br />
egenskap av svart eller kvinna.<br />
Framväxten av en ny reglering av arbetslivet baseras på sönderfallet<br />
av den gamla som var en effekt av om jag förstått det rätt tre<br />
disparata men relaterade processer: fackföreningarnas tillbakagång,<br />
förändringarna av den traditionella fabriken genom underleverantörssystem,<br />
sammanslagningar och konkurser och outsourccing<br />
samt disintegrationen av familjelivet..<br />
Arbetet tenderar också att förändras. Det uppgiftsorienterade<br />
fabriksarbetet ersätts av profesionellt arbete och i vissa fallt projektorienterade<br />
arbetsformer vilket än så länge i varje fall innebär mer instabila<br />
former för vidareutbildning och karriärer. Paradoxalt nog<br />
menar Piore att i den nya reguleringen spelar då den federala regeringen<br />
en mer central roll som en av de få fasta institutionerna. 13 Också<br />
i USA har det fasta anställningskontraktet en helt dominerande ställning.<br />
Kanske rentav starkare än i Europa. 14<br />
Nu är inte USA Europa och skillnaderna i produktionsreglering har nog alltid varit betydande.<br />
Det är väl därför diskutabelt i vilken mån man kan tala om en liknande utveckling här. Det är<br />
också svårt att riktigt värdera det empiriska underlaget för den här typen av slutsatser. Också<br />
i USA har det fasta anställningskontraktet en 13 Piore M (2002), „ The Reconfiguration of<br />
Work and Employment Relations in the United States at the Turn of the Century‰ Paper<br />
presented to France-ILO Symposium on The Future of Work Employment and Social Protection.<br />
Lyon, France 17-18 January 2002.<br />
14 Schmidt, G./Storrie D., ” Schmid Günther and Donald Storrie (2001) „ Employment Relationships<br />
in the New Economy‰ . In Röller L-H and Wey C, (Eds) Die Soziale Marktwirtschaft<br />
in der neuen Weltwirtschaft, Yearbook of the Social Science Research Berlin (WZB) Centre,<br />
Sigma, Berlin. 2001.<br />
61
Nu är det inte alldeles ovanligt att strukturella förändringar ter sig<br />
långsamma när man granskar den samhälleliga utvecklingen som<br />
helhet. Olika tolkningar är möjliga. Antingen är det så att strukturell<br />
förändring är långsam. En hel del talar för det och det låter<br />
sig också väl beskrivas. Men det är ju också möjligt att det är våra<br />
strukturmått som alltid har en konservativ bias och betonar stabiliteten<br />
(I det här fallet skulle det betyda att de fasta anställningarna<br />
består men innebörden av dem förändras).<br />
62<br />
Den nya ekonomin och tillväxten<br />
Sett ur allmän tillväxtsynpunkt förefaller det inte självklart att den<br />
nya ekonomin leder till accelererad tillväxt. Det framstår i varje<br />
fall inte som självklart att framstegskriterierna genererar stora<br />
produktivitetsvinster i klassisk mening. Vårt resonemang om långa<br />
vågor, teknisk utveckling och ekonomisk tillväxt leder heller inte<br />
till några indikationer på varaktigt högre tillväxt.<br />
Den diskussion som uppstått kring den amerikanska tillväxten i<br />
slutet på årtusendet belyser ett par viktiga aspekter på detta. Om<br />
nu inte volymökningar är det karaktäristiska så måste kvalitetsförbättringar<br />
vara det om någon produktivitetsökning ska uppstå. I<br />
mitten av 90-talet hävdade en del bedömare att prisindexarna var<br />
felaktiga och underskattade kvalitetsförbättringar. Prydnadsexemplet<br />
var datamaskiner. I samband <strong>med</strong> modelländringar förbättrades<br />
maskiner väsentligt samtidigt som priserna närmast gick ner.<br />
Genom att inte till fullo ta hänsyn till kvalitetsförbättringarna tenderade<br />
inflationen att överskattas och den ekonomiska tillväxten<br />
att underskattas. Politiskt innebar det att inflationsbekämpningen<br />
fick otillbörlig uppmärksamhet. Kritiken fick till följd att nya prisindexar<br />
togs i bruk vilka tog hänsyn till kvalitetsförbättringar i<br />
samband <strong>med</strong> modellbyten. Det dröjde emellertid inte lång tid<br />
förrän kritiken kom att ta en annan vändning och de nya indexarna<br />
kritiserades för att överdriva kvalitetsförbättringar framför allt<br />
på varuområden där modellförändringar inte var kopplade till kvalitetsförändringar<br />
utan närmast mode. Så blev ett av argumenten<br />
för att den amerikanska tillväxten var överdriven. Ett annat handlade<br />
om att produktivitetstillväxten bara ägde rum i de moderna<br />
produktionssektorerna och deras vikt tenderades att överskattas.<br />
Tillväxten skulle alltså inte vara allmän. 15
Det finns också skäl att tro att det finns gränser för tillväxten. De<br />
kan vara av ekologisk eller social natur. Naturmiljön är på olika<br />
sätt satt under press och produktivitetseftersläpning i vissa tjänsteverksamheter<br />
gör sig påmind. Positionskonkurrens förefaller att<br />
få en mer central ställning på en rad områden 16 .En rad författare<br />
påpekar också att den nya ekonomin är påfrestande att leva i. 17<br />
Har inte den ekonomiska tillväxten trots allt i grunden <strong>med</strong> välfärden<br />
att göra? Inte så att all välfärd härrör ur produktionen men<br />
det är väl svårt att hävda motsatsen att inte produktionen alstrar<br />
välfärd.<br />
Den lösning på de problem <strong>med</strong> trygghet, stabilitet och ojämlikhet<br />
som följer i den nya ekonomins spår som brukar åberopas är<br />
utbildning och kunskapsbildning 18<br />
För det finns goda skäl och en omfattande tradition. Det finns<br />
mycket som talar för att lärande spelar en viktig roll för den ekonomiska<br />
verksamheternas inriktning och omfattning 19 och ett betraktelsesätt<br />
vilken betraktar ekonomisk utveckling som kollektiva<br />
läroprocesser förefaller tilltalande. Det har nog varit så i tidigare<br />
skeden och det som skiljer är att kunskapsbildningen nu ges<br />
mer uppmärksammat än någonsin och att formerna kanske står<br />
under omprövning i mer grundläggande avseenden.<br />
Men synen på ekonomisk utveckling som läroprocess är förbunden<br />
<strong>med</strong> delvis nya perspektiv (lärande är ryckigt, det är inte alltid<br />
kumulativt, visst lärande måste klassas som destruktivt) Samhällets<br />
organisation kommer på ett annat sätt i fokus och föreställningar<br />
om positionskonkurrens kan få sitt berättigade utrymme.<br />
Kvar står också frågan om människornas frihet kontra inordning<br />
och disciplinering. Lärande genom utbildning har sina repressiva<br />
drag.<br />
Lärande och utbildning är inte samma sak.<br />
15 R. Gordon, Has the new economy rendered the productivity slowdown obsolete?,mimeo,<br />
Northwestern university 1999 samt R. Gordon, Does the ’new economy’ measure up to the<br />
great inventions of the past?, Journal of economic perspectives, Fall 2000.<br />
16 F Hirsch, Tillväxtens sociala gränser respektive R U Ayres, Turning point, London 1998.<br />
17R B Reich The new economy as a descent society, American prospect, vol 3:12, 2001 eller<br />
R. Sennett, När karaktären krackelerar. (1999)<br />
18 R B Reich The new economy as a descent society, American prospect, vol 3:12, 2001 eller<br />
ett mer utförligt resonemang P Brown och H Lauder, Capitalism and social progress,<br />
(2001)<br />
19 Se så olika inspirationskällor som F. Janossy, Das ende der Wirtschaftswunder (1968,<br />
A Broady, Slowdown: global economic maladies (1985), L.L Pasinnetti, Structural change<br />
and economic growth (1981) samt A.K Sen, Commodities and capabilities (1985).<br />
63
Åtskillnaden av utbildning i vårt samhälle är <strong>med</strong> Piore en del av den<br />
sociala regleringen. Om också den är stadd i förändring kommer formerna<br />
för hur lärandet organiseras att bli en del av en ny reglering.<br />
Utbildnings- och försörjningsfrågor kommer i delvis nytt ljus om<br />
arbetets ställning förändras. Den typ av utveckling av utbildningssystemen<br />
som präglade 1900-talets rika samhällen skulle då vara<br />
relaterad till en viss typ av uppdelning mellan arbete och social<br />
sfär där fabriksarbetet hade en dominerande ställning. De ungerska<br />
ekonomerna Janossy och Broady har länge drivit tesen att efterkrigstidens<br />
tillväxtboom var knuten till denna utbildningsexpansion.<br />
Broady har också, i en högst läsvärd liten bok, tolkat<br />
nedgången i ekonomisk tillväxt som ett resultat av att utbildningsreformernas<br />
verkan ebbat ut. Men har anhängarna av idén att vår<br />
sociala organisation i grunden är stadd i omgestaltning rätt, kräver<br />
det inte bara ökade satsningar på utbildning. Det kräver också<br />
en mer grundläggande förändring av synen på och innehållet i<br />
utbildningssatsningar. Andra typer av kompetenser och kapaciteter<br />
kommer att vara viktiga om arbetet omgestaltas från uppgiftsinriktat<br />
arbete till mer professionellt arbete. Nya sociala uppdelningar<br />
och nya vägar för social mobilisering kräver då också andra<br />
kvalifikationer för att forma social tillit. Också uppdelningen<br />
av utbildning och arbete i olika livsfaser kommer på skam.<br />
Samtidigt kan inte en sådan omgestaltning av förhållandet mellan<br />
arbete, utbildning och socialt liv komma till stånd utan att också<br />
nya krav reses på försörjningssystemen i samhället. Olika former<br />
av arbetsfria arbetssystem diskuteras också frekvent. Förändringar<br />
på dessa olika plan är av den omfattningen att de nog kräver ordentlig<br />
eftertanke.<br />
64
Referenser<br />
Ayres, R.U., Turning point, London 1998.<br />
Broady, A., Slowdown: global economic maladies (1985)<br />
Brown, P/Lauder, H., Capitalism and social progress, (2001)<br />
Castells , M., Nätverkssamhället (1996)<br />
Crafts, N., British economic growth during the industrial revolution, Oxford 1985.<br />
Freeman, C., ” The third Kondratieff wave: age of steel., electrification and imperialism”<br />
, i: Samhällsavetenskap ekonomi historia. Festskrift till Lars Herlitz (1989).<br />
Gordon, R., ” Does the ’new economy’ measure up to the great inventions of the<br />
past?” , Journal of economic perspectives, Fall 2000.<br />
Gordon, R., ” Has the new economy rendered the productivity slowdown<br />
obsolete?” ,mimeo, Northwestern university 1999<br />
Hirsch, F., Tillväxtens sociala gränser (1977)<br />
Janossy, F., Das ende der Wirtschaftswunder (1968)<br />
Kaldor, N., The irrelevance of Equilibrium theory, Economic Journal 1972.<br />
Landes., D., The unbound Prometheus. Technological change and industrial development<br />
in Western Europe from 1750 to the present (1972).<br />
Ljungberg, J., Priser och marknadskrafter i Sverige 1886-1965. Lund 1990.<br />
The new economy dröm eller virkelighet? Red L.B Methlie, Bergen 2000.<br />
Pasinnetti, L.L., Structural change and economic growth (1981)<br />
Piore M (2002), ” The Reconfiguration of Work and Employment Relations in the<br />
United States at the Turn of the Century” Paper presented to France-ILO Symposium<br />
on The Future of Work Employment and Social Protection. Lyon, France 17-<br />
18 January 2002.<br />
Reich, R.B., Arbetets marknad inför 2000-talet.<br />
Reich, R.B., ” The new economy as a descent society” , American prospect, vol<br />
3:12, 2001<br />
Rider, C., En introduktion till Ekonomisk historia, Malmö 1998.<br />
Rosenberg, N.,/Frischtak, C., ” Den tekniska förnyelsen och de långa vågorna” i<br />
N Rosenberg, Den tekniska förändringens ekonomi (1998).<br />
Rostow, W.W.,The world economy. History amd prospect (1978).<br />
Schmidt, G./Storrie D., ” Employment Relationships in the New Economy” . In<br />
Röller L-H and Wey C, (Eds) Die Soziale Marktwirtschaft in der neuen Weltwirtschaft,<br />
Yearbook of the Social Science Research Berlin (WZB) Centre, Sigma,<br />
Berlin. 2001.<br />
Schön,L., En modern svensk ekonomisk historia, Stockholm 2000.<br />
Sen, A.K., Commodities and capabilities (1985).<br />
Sennett,R., När karaktären krackelerar. (1999)<br />
Young, A., ” Increasing returns and economic progress” , Economic Journal 1928<br />
65
Kvalitet som ultimatum<br />
Eva Bejerot och Hans Hasselbladh<br />
Adress: Arbetslivsinstitutet<br />
Ekelundsvägen 16<br />
112 79 Solna<br />
E-post: eva.bejerot@niwl.se<br />
67
68<br />
Kvalitet som ultimatum<br />
Eva Bejerot och Hans Hasselbladh<br />
Kvalitetsstyrning är en viktig del i det som kallas New Public<br />
Management, en förändrad styrning av offentlig sektor som bland<br />
annat innebär ett ökat inslag av decentralisering, resultatstyrning,<br />
interna kvasimarknader och externa entreprenörer. I en internationell<br />
jämförelse anses NPM haft särskilt stort genomslag i länder<br />
som Storbritannien, Nya Zeeland, Australien och Sverige (Hood,<br />
1995, Olson m fl, 1998). Kvalitetsstyrning har idag ett ordentligt<br />
fäste i det svenska samhället. Några exempel på det är att TQM:s<br />
principer har skrivits in i de senaste skolavtalen mellan lärarförbund<br />
och kommunförbund, att vår hälso- och sjukvårdslag föreskriver<br />
att kvalitetssystem skall användas i vården, och att staten<br />
har skapat en särskild myndighet, Statens kvalitets och kompetensråd.<br />
Kvalitetsstyrning lärs ut på våra universitet och högskolor.<br />
Etableringen av kvalitetsstyrning som styrdoktrin i snart sagt all<br />
branscher gör det angeläget att studera systemet närmare. Hur ser<br />
dess idéinnehåll och tekniker ut, vad ligger bakom den position<br />
modellerna har idag, och vilka förändringar i arbetslivet kan dessa<br />
leda fram till? 1<br />
Vad är ” kvalitet”<br />
Till att börja <strong>med</strong> är det viktigt att klargöra innebörden i begreppet<br />
kvalitet. Kvalitet i kvalitetsrörelsen har inget att göra <strong>med</strong> hur<br />
vi till vardags uppfattar begreppet. I vardagen tolkas kvalitet som<br />
uttryck för hur bra något är, ibland karaktäriseras det av att det inte<br />
går att mäta (”det är en kvalitet man inte kan sätta siffror på”).<br />
Med kvalitet i kvalitetsstyrning är det tvärtom: det är en term för<br />
en produkts eller tjänsts specificerbarhet – att den ska ha vissa<br />
egenskaper som uppfyller kundens uttalade och outtalade behov.<br />
Det här är en ständig källa till missuppfattningar bland praktiker<br />
såväl som bland forskare.<br />
Kvalitetsstyrning är ett sätt att föreskriva hur man bör förstå<br />
styrning. Här finns en generaliserad verksamhetsidé för alla slags<br />
1 Forskningsprojektet finansieras av Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).
organisationer: Att tillfredställa kunden. Allt som leder dit definieras<br />
som viktigt och allt som inte befrämjar detta är oviktigt.<br />
Kvalitetsrörelsens agenda stänger således den viktiga frågan om<br />
den högre meningen <strong>med</strong> samhälle och arbetsliv: Dess svar är<br />
enkelt: Kunden ska tillfredställas. Man låter också kundrelationen<br />
tjäna som metafor för interna relationer (mellan kolleger eller<br />
avdelningar). Men kvalitetsstyrningens främsta kännetecken är<br />
kanske den uppsjö av tekniker som används för att identifiera problem,<br />
mäta och utvärdera vad man gör – allt i förhållande till relevanskriteriet<br />
kundtillfredställelse. Ledningssystem som USK,<br />
Balanced Scorecard, ISO och Benchmarking är några av de för<br />
dagen mest spridda modellerna för kvalitetsstyrning.<br />
Kvalitetsstyrning kan ses som en fortsättning på en hundraårig<br />
tradition av styrning i byråkratiska organisationer som baseras<br />
på dokumentation, kommunikation, order och utvärdering. Men<br />
till skillnad från hierarkisk byråkrati utformas kvalitetsstyrning<br />
som om marknaden flyttat in i organisationen, som om ledningen<br />
endast för<strong>med</strong>lar det kunden önskar. Kunden i detta sammanhang<br />
är inte den levda erfarenhetens kund utan en konstruerad kund,<br />
som når den enskilde genom organisationens hierarki.<br />
Forskningsprojekt och antologi<br />
Nästan allt som skrivits om kvalitetsstyrning på svenska kommer<br />
från insidan, dvs är skrivet av dem som är aktiva i att befrämja<br />
kundorienterad verksamhetsstyrning. Forskningsprojektet ”Tredje<br />
vågen av New Public Management”, som leds av Eva Bejerot vid<br />
Arbetslivsinstitutet och Hans Hasselbladh vid Handelshögskolan<br />
i Göteborg, tar en annan utgångspunkt. Den första större publikationen<br />
från projektet är en antologi där ett femtontal forskare<br />
från Norge, Sverige och Danmark <strong>med</strong>verkar. Vi har kallat boken<br />
Kvalitet utan gränser - en kritisk belysning av kvalitetsstyrning<br />
(Bejerot och Hasselbladh, 2002). Förutom ett tidigare arbete av<br />
Erlingsdottir (1999) blir detta den första publikationen på svenska<br />
som kritiskt granskar kvalitetsstyrning. Här försöker vi besvara<br />
frågor som ”varför kvalitetsstyrning”, ”vad är det” och ”vad är<br />
det som står på spel”? Titlen Kvalitet utan gränser anspelar på hur<br />
kvalitetsstyrning utmanar tidigare gränser mellan arbetstagare,<br />
69
ledning och kunder, hur gränser mellan professionell kunskap och<br />
management sammanvävs på ett nytt sätt, samt hur kvalitetsrörelsen<br />
fått genomslag i alla typer av organisationer och i stora delar<br />
av den industrialiserade världen.<br />
70<br />
Kraftsamling<br />
Kvalitetsstyrning är en doktrin och styrteknik som bärs fram av en<br />
social rörelse, en managementrörelse, <strong>med</strong> betydande uppslutning<br />
från samhällets eliter. Rörelsen innefattar politiker, statstjänstemän,<br />
experter, policyproducenter, forskare och företagsledare på<br />
samma sätt som rationaliseringsrörelsen och dess doktrin Scientific<br />
Management under tidigare decennier (Bendix, 1954; Guillén,<br />
1994, de Geer, 1978). En avgörande skillnad är att <strong>med</strong>an<br />
rationaliseringsrörelsen började på nytt i varje land och tog flera<br />
decennier för att spridas, har kvalitetsrörelsen på 15 år etablerats<br />
i hela den industrialiserade världen och i nästan alla sektorer<br />
(Cole, 1998; Kroslid, 1999, Hasselbladh och Lundgren, 2002).<br />
I flera av antologins kapitel beskrivs den kraftsamling som ligger<br />
bakom kvalitetsstyrningens framgångar. Vad som är anmärkningsvärt<br />
för kvalitetsrörelsen är utbredningen av organisationer som<br />
administrerar och sprider särskilda modeller för kvalitetsarbete –<br />
och som idag bildar en särskild kvalitetssektor. Under fem år,<br />
mellan 1988 och 1993, etableras runt om i världen utmärkelser,<br />
certifikat och organisationer: internationella, nationella, branscheller<br />
regionvisa, som alla är invävda i varandra (Furusten 2002).<br />
Möjligen är det sådana organisationer som varit avgörande för att<br />
kvalitet kunnat bli så central för många organisationer under senare<br />
år, <strong>med</strong> ett sådant genomslag att vi kan börja tala om en global<br />
regel.(Även tidigare fanns kvalitetssatsningar, men dessa dominerades<br />
då av ingenjörer. Först när TQM introducerades blev<br />
kvalitet en ledningsfråga, Hasselbladh och Lundgren, 2002)<br />
Men påverkar ambitioner bland policymakare, politiker och<br />
konsulter verkligen det man gör i arbetslivet? Stannar inte sådana<br />
förändringsförsök allt som oftast vid prat, som löses upp i konfrontationen<br />
<strong>med</strong> sega och uthålliga lokala rutiner och prioriteringar?<br />
I den nyinstitutionella organisationsforskningen har det varit<br />
en vanlig premiss i synen på förändringsprocesser (Meyer och Rowan,<br />
1977; Brunsson och Olsen, 1990; Rombach, 1986). Ett frukt-
art perspektiv för att studera kvalitetsstyrning kan istället vara att<br />
fokusera på teknikerna och analysera hur systemen är konstruerade<br />
och effekterna av dem, effekter som kanske inte låter sig reduceras<br />
till återspeglingar av förändrarnas intentioner.<br />
Sammanvävning av professionell<br />
kunskap och management<br />
Flera av antologins kapitel fokuserar på teknikerna i kvalitetsstyrning,<br />
exempelvis hur politiker och centrala tjänstemän önskar<br />
transformera osäkerheten i vårdens svårfångade resultat till risker<br />
som kan beräknas av producenter och beställare (Öhrming och<br />
Sverke 2002). För att kunna göra det måste man omvandla sjukvårdens<br />
tolkningsproblem till kunskapsproblem, och kunskapsproblem<br />
till standards. Häri ligger ett av kvalitetsstyrningens löften.<br />
Men då måste de lokala kvalitetssystemen byggas på <strong>med</strong> övergripande<br />
centraliserade system. Vid tusenårsskiftet håller ett sådant<br />
gestaltskifte på att ske.<br />
Vi har särskilt intresserat oss för utvecklingen av kvalitetsstyrning<br />
i hälso- och sjukvården och kan beskriva vad som pågår här.<br />
TQM introducerades i hälso- och sjukvården, 1997 <strong>med</strong> modellen<br />
Utmärkelsen Svensk Kvalitet, eller QUL som den kallades i<br />
hälso- och sjukvården. Kvalitetsmanualen kring vilket arbetet fokuseras<br />
utgörs av ett system <strong>med</strong> cirka tvåhundra frågor om hur arbetet<br />
görs, hur resultaten följs upp osv (Adam och Hanson 2002).<br />
Här introduceras ett nytt sätt att tänka – alla frågor ska besvaras<br />
<strong>med</strong> utgångspunkt i ett kundperspektiv och manualen innehåller<br />
av begrepp som ”utfästelser till kunder”, ”utveckling och konstruktion<br />
av varor” och ”leverantörssamverkan”. Resultatet, den<br />
detaljerade kartläggningen <strong>med</strong> de synliggjorda bristerna, emanerar<br />
naturligtvis ur frågornas konstruktion och leder där<strong>med</strong> till en<br />
utifrån frågornas konstruktion styrd verksamhetsutveckling. I denna<br />
första fas poängteras att resultatet av kvalitetsarbetet, verksamhetsbeskrivningarna<br />
och de framtagna måtten för resultatuppföljning,<br />
ägs av de enskilda klinikerna eller enheterna. Materialet ska<br />
enbart användas som en form av systematiserad egenkontroll.<br />
71
Idag pågår en intensiv utveckling av kvalitetsstyrning. De etablerade,<br />
lokala systemen ”kläs på” <strong>med</strong> ett myller av mått, standards,<br />
nyckeltal och indikatorer (Bejerot och Erlingsdottir 2002). Fokus<br />
och data förflyttas där<strong>med</strong> från de lokala enheterna till centrala<br />
databaser. För detta krävs ett omfattande arbete <strong>med</strong> standardisering<br />
av begrepp, avgränsningar och kategoriseringar och en utveckling<br />
av olika typer av försystem för datafångst (se Socialstyrelsen<br />
2000a). I denna process sker en allt tätare sammanvävning<br />
av <strong>med</strong>icinsk kunskap <strong>med</strong> management. Några viktiga steg i kvalitetsstyrningens<br />
utveckling i hälso- och sjukvården beskrivs i tabell<br />
1.<br />
Tabell 1. Steg i sammanvävning av <strong>med</strong>icinsk kunskap och<br />
management<br />
72<br />
Fokus på kundtillfredställelse som övergripande mål<br />
Från decentraliserade utvärderingssystem till gemensamma system<br />
Från lokalt ägda verksamhetsbeskrivningar till centrala databaser<br />
Utveckling av försystem för datafångst<br />
Från årlig utvärdering till kontinuerliga uppföljningar<br />
Översättning av professionell kunskap till produktinformation för kunder<br />
Användning av Internet för spridning av produktinformation och prestationsresultat<br />
för olika intressentgrupper<br />
Datoriserade beslutsstöd för den professionelles dagliga arbete<br />
Kvalitetsstyrning har lett till en stor efterfrågan på kundenkäter.<br />
Här finns en internationell industri där miljontals enkäter processas<br />
och jämförelser kan göras lokalt, nationellt, internationellt och<br />
över tid. Det initiala problemet var att patienter över lag var nöjda<br />
<strong>med</strong> vården och instrumenten kunde inte fånga någon variation<br />
i svaren. Detta löstes genom att man började konstruera frågor<br />
som inte efterfrågade patientens värdering. Istället fokuseras på<br />
vad som hänt, ”hur många minuter fick du vänta”, ”förstod du till<br />
fullo all information” osv, varefter expertis avgör om patienten<br />
faktiskt borde varit missnöjd, och vilken förbättringspotential som<br />
finns (Bejerot och Hasselbladh 2001). Framgent kommer vi nog
se ännu mer av denna typ av mätningar, det finns redan idag ”guidade<br />
turer” på Internet där patienter, beställare och politiker kan<br />
få underlag för sina val på sjukvårdsmarknaden. Det finns ingen<br />
anledning att tro att utvecklingen av kvalitetssystem kommer att<br />
se så väldigt annorlunda ut inom skola, universitet, socialtjänst,<br />
polis eller försäkringskassa.<br />
Omdefinierande processer<br />
I sjukvården tar administrativa uppgifter allt större del av arbetstiden.<br />
Omkring en fjärdedel av läkares och sjuksköterskors arbetstid<br />
ägnas åt dokumentation, resultatredovisningar och samordningsinsatser.<br />
Dessutom läggs allt mer tid på det pedagogiska inslaget<br />
i patientarbetet (information till patienterna, ansträngningar för att<br />
göra dem delaktiga, dokumenterade överenskommelser mm) (Socialstyrelsen<br />
2000b). Dessa administrativa och pedagogiska arbetsuppgifter<br />
är i fokus för Socialstyrelsens föreskrifter om kvalitetssystem,<br />
och största vikt och omsorg skall läggas på dessa<br />
arbetsuppgifter (Socialstyrelsens föreskrift om kvalitetssystem,<br />
SOSFS 1996:24). Gissningsvis finns det ett samband mellan hälso-<br />
och sjukvårdslagen, kvalitetsföreskrifterna och kvalitetsmodellerna<br />
å ena sidan och den allt större andel av arbetstiden som ägnas<br />
åt just dokumentation och pedagogik å den andra – en indikation<br />
på att här pågår vad Forssell (1992) kallat verksamhetsdefinierande<br />
processer, dvs processer som <strong>med</strong>för en omdefiniering av<br />
verksamheten, av vad som ska göras, och hur man mäter och värderar<br />
vad man gör. Det handlar inte bara om ”ritualer” eller ett<br />
övergående mode. Problematiseringen av sjukvården <strong>med</strong> utgångspunkt<br />
i idén om kundens överhöghet har materialiserats i<br />
form av föreskrifter, rutiner, system, nyckeltal, nationella register<br />
och nya former av expertis.<br />
Strategisk kommunikation<br />
I ett av antologins kapitel beskrivs hur kvalitetsstyrning introduceras<br />
i norsk hemtjänst (Vabö 2002). Här framkommer hur kvalitetsledarna,<br />
för att få idéerna att framstå som trovärdiga och inspirerande<br />
använder en offensiv retorisk strategi, t ex att kvalitetssystemen<br />
kommer leda till en bättre arbetssituation för de anställ-<br />
73
da. De använder också ord som uppfattas som sakliga, som ”resultatdokumentation”<br />
och ”planering”, utan att dessa någonsin problematiseras.<br />
Parallellt används en defensiv strategi <strong>med</strong> plattityder,<br />
”det är i motlut det går uppför” eller ”saker och ting tar tid”,<br />
som har till uppgift att skydda budskapet mot invändningar. Kvalitetsledarna<br />
bekämpar allt förändringsmotstånd. Det görs bland<br />
annat genom att koppla arbetstagarnas motstånd till en fråga om<br />
försök att behålla egna privilegier – allt motstånd mot exempelvis<br />
extensiv dokumentation, standards eller nya rutiner och prioriteringar<br />
framställs alltså som varande i motsats till hjälpmottagarnas<br />
intressen. Detta är ett exempel på en kommunikation från ledning<br />
där anställda möter krav som sägs emanera direkt från kunden,<br />
men utan att kunna avvisa eller förhandla <strong>med</strong> kunden.<br />
En annan analys av ledningskommunikation utgår från sex reportage<br />
i en personaltidning vars målgrupp är mellanchefer i<br />
Stockholms läns landsting (1997). Reportagen publicerades i samband<br />
<strong>med</strong> introduktionen av kvalitetsstyrning och här berättar<br />
<strong>med</strong>arbetare som arbetat <strong>med</strong> kvalitetssystem om sina erfarenheter.<br />
Vi analyserade texterna <strong>med</strong> hjälp av en begreppsapparat från<br />
reklamstudier där syftet är att ”avkodifiera” de underliggande<br />
budskapen i text och bild (Leiss m fl 1997). Det följande stycket<br />
är inte ett sammanhängande citat utan en komposition av separata<br />
meningar som belyser de former av underliggande budskap som<br />
var frekventa i reportagen och vars signaler har lagts till i kursiv<br />
stil i texten nedan (Bejerot m fl 2000).<br />
74<br />
Den största förändringen i landstingets historia<br />
Kvalitet är en resa utan mål. Slutprodukten är inte så viktig,<br />
utan vägen dit - att få igång ett annorlunda sätt att tänka<br />
/Resa/. Bli inte skrämda av hur långsamt det går i början.<br />
Var ärliga. Det går inte att ljuga för sig själv /Moralisk<br />
anspelning/. Omprövningarna har varit många. Borta är<br />
förskönande omskrivningar /Kamp <strong>med</strong> tvivel/ . Styrkan är<br />
just att alla är <strong>med</strong>. Alla ser nu möjligheterna att angripa de<br />
resursproblem som vi står inför /Alla gör det/, att frigöra<br />
resurser och använda dem på ett bättre sätt /Det allmännas<br />
bästa/. Allt är så mycket lättare när man har ett instrument<br />
som visar på hur det faktiskt är. Vinsten är enorm när själv-
känslan ökar och arbetsglädjen i takt <strong>med</strong> den /Det förlovade<br />
landet/. Alla inblandade är samstämmiga om en sak: Den<br />
stora förändringen finns inom var och en och inställningen<br />
till vad man gör – och hur /Omvändelse/. De som väljer att<br />
stå utanför får till slut svårt att hävda sin existens /Anspelning<br />
på rädsla/.<br />
Det finns en tydlig evangelisk dimension i budskapet, något som<br />
visats i tidigare studier som belyser introduktionen av modern<br />
management i organisationer.<br />
Vad står på spel?<br />
Satisfieringslogik<br />
I vissa sammanhang anser vi att det är förkastligt att söka påverka<br />
människor genom olika former av ”strategisk kommunikation”,<br />
en påverkan som gör mottagarna till <strong>med</strong>el för att uppnå mål som<br />
de inte delar eller känner till. I arbetslivet har vi historiskt haft en<br />
öppen och delvis förhandlad ordning som i vissa avseenden gör<br />
anställda och det de gör till <strong>med</strong>el för syften som de inte delar,<br />
känner till eller bryr sig om. Byråkratin har dock kännetecknats av<br />
att denna underordning är manifest och en explicit del av arbetskontraktet<br />
(i vid mening). Underordningen har vilat på både förhandlade<br />
regler och sedvana som begränsar och villkorar underordningen.<br />
Åtagandena har för alla, utom anställda på den högsta<br />
ledningsnivån, varit avgränsade i en rad dimensioner – i engagemang,<br />
i tid, i balansen mellan prestationer och belöningar osv.<br />
Kvalitetsstyrning utgör, tillsammans <strong>med</strong> andra nya former av<br />
management så som Human Resource Management (HRM), utmaningar<br />
mot den traditionella byråkratins öppenhet och avgränsningar<br />
i kraven på underordning (se Hasselbladh, 2000, 2002).<br />
Kraven på ständiga förbättringar <strong>med</strong>för att satisfieringslogiken<br />
sätts ur spel. När den hierarkiska ordningen framställs endast som<br />
en kanal för att för<strong>med</strong>la kundens önskemål och behov fördunklas<br />
ledningens utövande av auktoritet. Den klassiska typen av reglerade<br />
konflikter och förhandlingar, som gjorde ledningen till den<br />
balanserande instansen mellan huvudman, kund och anställda, blir<br />
75
svårare att iscensätta. I den offentliga sektorn introduceras förändringarna<br />
<strong>med</strong> hänvisning till en föregiven absolut nödvändighet,<br />
eller som kvalitetsrörelsens företrädare ofta uttrycker saken, ”det<br />
är en fråga om ni ska ha ett existensberättigande i fortsättningen”.<br />
Anställda <strong>med</strong> smala och sektorsspecifika utbildningar möter likformiga<br />
krav att inordna sig i en ny ordning från sina arbetsgivare<br />
oavsett politisk majoritet (landstings- och kommunförbundet<br />
uppträder här som monopolister). Inga andra fördelar än att få<br />
behålla jobbet erbjuds.<br />
76<br />
Professionell autonomi<br />
Förändringen av arbetsvillkor i välfärdstjänstearbetet innebär inte<br />
bara en längre gående utvärdering av resultat i allmän mening.<br />
Med kvalitetsstyrning integreras byråkratiska procedurer och principer<br />
i själva det professionella arbetet, en arbetsprocessens instrumentalisering,<br />
som riskerar att direkt undergräva det typiska kommunikativa<br />
inslaget i dessa verksamheter (se Gustafsson 2000). I<br />
traditionell managementlitteratur formuleras detta problem som<br />
kontrollkostnaden. Det är svårt att veta vad effekterna blir av till<br />
synes triviala förändringar som att man kategoriserar och samlar<br />
information, inför mått och nyckeltal och standardiserar rutiner.<br />
Power (1997) påpekar att utvärderingarnas effekter aldrig låter sig<br />
utvärderas. I utvärderingssamhället är ”vad utvärderingarna gör<br />
<strong>med</strong> oss” en blind fläck. Professionerna görs delaktiga genom den<br />
pågående satsningen där den professionella kunskapen och management<br />
sammanvävs i kvalitetsindikatorer och andra mått och<br />
standardiseringar. Enligt Powers diskussion om ”utvärderingssamhället”<br />
(1997:106) kan denna typ av system utvecklas till en Trojansk<br />
häst: professionernas diskretion och inflytande minskar<br />
<strong>med</strong>an de utifrån kommande värderingssystemen får allt större<br />
makt. Sociologen Freidson (2001), som i tidigare arbeten kritiserat<br />
professionernas ”stängning” av verksamhetsområden och monopolisering<br />
av kunskap, menar att den pågående maktförskjutningen<br />
till förmån för marknad och byråkrati innebär en risk som<br />
hänger samman <strong>med</strong> att professionerna förlorar inflytande och<br />
ansvar för utvecklingen av sina kunskapsområden och där<strong>med</strong> i<br />
vilket sammanhang kunskapen kommer att användas i framtiden.<br />
Frågan infinner sig om de professionella i välfärdsstatens tjänst
<strong>med</strong> detta slutligen förvandlas till tjänstemän, så som ingenjörer,<br />
ekonomer och andra yrkesgrupper <strong>med</strong> hög formell utbildning<br />
men utan professionsspecifik yrkesautonomi?<br />
<strong>Solidaritet</strong><br />
Att anställda inom välfärdstjänster och annat servicearbete fått<br />
försämrade arbetsvillkor har visats i flera rapporter (SCB och<br />
Arbetarskyddsstyrelsen 1997; Hemström 2002) Skillnaderna i<br />
psykisk och fysisk trötthet efter en arbetsdag har ökat mellan olika<br />
yrkesgrupper under det senaste decenniet (Bejerot och Aronsson<br />
2000). Grupper som lärare, sjuksköterskor och läkare liksom<br />
servicearbetare som städare drabbas under hela 90-talet i allt högre<br />
utsträckning av arbetsrelaterad utmattning, <strong>med</strong>an grupper<br />
som metallarbetare och dataspecialister förblir jämförelsevis pigga<br />
efter en arbetsdag. För att koppla till konferensens övergripande<br />
tema kan man fråga sig om detta speglar en allmänt minskad solidaritet<br />
<strong>med</strong> vissa delar av arbetskraften? Har de ständiga problematiseringarna<br />
initierat en misstillit som gjort det politiskt legitimt<br />
att ”klämma åt” vissa grupper? Kombinationen av svårigheten att<br />
utvärdera resultat i många offentliga verksamheter och en relativt<br />
sett hög autonomi i arbetet för vissa grupper så som lärare och läkare,<br />
gör att dessa verksamheter ter sig som anomalier, något som<br />
bör åtgärdas i grunden.<br />
<strong>Solidaritet</strong>, som gemensamt ansvar och <strong>med</strong>mänsklighet, har två<br />
olika roller i välfärdssamhället. Det är dels en systemburen princip<br />
för sådant som beskattning, socialförsäkringar och lagstiftning<br />
(Donzelot, 1991). Men det är också ett professionellt etos och<br />
daglig drivkraft för de anställda i dessa sektorer (Hasenfeld 1983).<br />
Men förmår lärare, sjuksköterskor och försäkringskasseanställda<br />
uppbåda solidaritet och empati för den abstrakte kunden som konstrueras<br />
i TQM-inspirerade ledningssystem? Några avslutande<br />
frågor kan kanske formuleras så här: Kan en systemburen institutionaliserad<br />
solidaritet <strong>med</strong> den konstruerade kunden undergräva<br />
välfärdstjänstearbetarnas <strong>med</strong>mänsklighet och empati <strong>med</strong> den<br />
levda erfarenhetens elev, patient eller klient? Kan styrideal som<br />
bygger på att skapa konkurrens mellan anställda, mellan arbetsen-<br />
77
heter och mellan organisationer samtidigt ge förutsättningar för en<br />
solidaritet på andra nivåer?<br />
Referenser<br />
Adam K och Hansson J (2002). Det rekonstruerade ledarskapet, i Bejerot E och<br />
Hasselbladh H (red), Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning av kvalitetsstyrning,<br />
Academia Adacta, Lund.<br />
Bejerot E och Hasselbladh H (red) (2002). Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning<br />
av kvalitetsstyrning, Lund, Academia Adacta.<br />
Bejerot E och Erlingsdottir G (2002). Kvalitetsidéns materialisering i hälso- och<br />
sjukvården, i Bejerot E och Hasselbladh H (red), Kvalitet utan gränser - en kritisk<br />
belysning av kvalitetsstyrning, Lund, Academia Adacta.<br />
Bejerot E och Aronsson G (2000). Psykiskt och fysiskt tröttande arbete - tendenser<br />
under 1990-talet, i Marklund S (red) Arbetsliv och hälsa 2000, Arbetslivsinstitutet<br />
och Arbetarskyddsstyrelsen.<br />
Bejerot E, Hasselbladh H, Humble M (2000) Killing us softly: The management<br />
version. Presentation, XXVII International Congress of Psychology, Stockholm,<br />
July 23-28.<br />
Bejerot E, Hasselbladh H (2001) The Construction of the Dissatisfied Patient. The<br />
secod International Conference on Critical Management Studies, July 11-13,<br />
University of Manchester, England.<br />
Bendix R (1956) Work and Authority in Industry. University of California Press,<br />
Berkely.<br />
Brunsson N och Olsen J P (red) (1990) Makten att reformera, Carlssons förlag,<br />
Stockholm.<br />
Cole R E (1999) Managing Quality Fads – How American Business Learned to<br />
Play the Quality Game, Oxford University Press, Oxford.<br />
Donzelot, J. (1991) The Mobilization of Society, i Burchell, Gordon, Gordon, Colin<br />
och Miller, (red) The Foucault Effect, Oxford: Harvester.<br />
Erlingsdottir G (1999) Förförande idéer – kvalitetssäkring i hälso- och sjukvården<br />
(avhandling), Lunds universitet, Lund.<br />
Forsell A (1992). Moderna tider i sparbanken (avhandling), Nerenius & Santerius,<br />
Stockholm.<br />
Freidson E (2001). Professionalism. The third logic. On the practice of knowledge.<br />
The university of Chicago Press, Chicago.<br />
Furusten S (2002). Från idé till institution, i Bejerot E och Hasselbladh H (red),<br />
Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning av kvalitetsstyrning, Academia Adacta,<br />
Lund.<br />
de Geer H (1978) Rationaliseringsrörelsen i Sverige. Studieförbundet Näringsliv<br />
och Samhälle, Stockholm.<br />
Gustafsson R Å (2000). Välfärdstjänstearbetet. Dragkampen mellan offentligt och<br />
privat i ett historie-sociologiskt perspektiv. Daidalos, Göteborg.<br />
Guillén M F (1994). Models of Management – Work, Authority, and Organization<br />
in a Comparative Perspective, The University of Chicago Press, Chicago.<br />
78
Hasenfeld Y (1983). Human Service Organizations. Englewood Cliffs, NJ:Prentice<br />
Hall.<br />
Hasselbladh H (2000). HRM och arbetskontraktet, i Bergström och Sandoff (red)<br />
Att handla <strong>med</strong> människor – Perspektiv på Human Resource Management, Academia<br />
Adacta, Lund.<br />
Hasselbladh H (2002). Kvalitetsrörelsen - konsekvenser för individ, organisation<br />
och samhälle, i Bejerot E och Hasselbladh H (red), Kvalitet utan gränser- en kritisk<br />
belysning av kvalitetsstyrning, Academia Adacta, Lund.<br />
Hasselbladh H och Lundgren R (2002). Kvalitetsrörelsen i Sverige, i Bejerot och<br />
Hasselbladh (red), Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning av kvalitetsstyrning,<br />
Academia Adacta, Lund.<br />
Hood C (1995). The ‘New Public Management’ in the 1980:s. Variations on a theme.<br />
Accounting, Organizations and Society 20, 93-109.<br />
Kroslid, D. (1999). In Search of Quality Management: Rethinking and Reinterpreting,<br />
(avhandling), Linköpings universitet.<br />
Leiss W, Kline S och Jhally S (1990/1997). Social Communication in Advertising.<br />
Persons, Products & Images of Well-Being. Routledge, London.<br />
March J G och Olsen J P (1976). Ambiguity and Choice in Organizations, Universitetsforlaget,<br />
Oslo.<br />
Meyer J W och Rowan B (1977). Institutionalized Organizations – Formal Structure<br />
as Myth and Cermony, American Journal of Sociology 83:2, 340-363.<br />
Olson, O., Guthrie, J. and Humphrey, C. (1998). Global Warning! Debating International<br />
Developments in New Public Financial Management. Cappelen, Oslo.<br />
Power M (1997). The Audit Society, Rituals of verification. Oxford University Press,<br />
Oxford.<br />
Rombach B (1986). Rationalisering eller prat: kommuners anpassning till en stagnerande<br />
ekonomi. Doxa: Lund.<br />
SCB och Arbetarskyddsstyrelsen (1997) Negativ stress i arbetet: De mest utsatta<br />
yrkena. Statistiska Centralbyrån, Stockholm.<br />
Socialstyrelsen (2000a). Ett samlat grepp om vberksamhetsuppföljning inom hälso<br />
och sjukvården. Socialstyrelsen, Stockholm.<br />
Socialstyrelsen (2000b). Omfattning av administration i vården. Socialstyrelsen,<br />
Stockholm.<br />
SOSFS 1996:24. Kvalitetssystem i hälso- och sjukvården. Socialstyrelsens föreskrifter<br />
och allmänna råd.<br />
Stockholms läns landsting (1997). Reportage i ” Fakta” : 1997:5, 1997:6, 1997:8,<br />
1997:17, 1997:28.<br />
Vabö M (2002). Kvalitetsretorik i norska kommuner, i Bejerot E och Hasselbladh<br />
H (red), Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning av kvalitetsstyrning, Academia<br />
Adacta, Lund.<br />
79
Arbetsmarknadspolitiska<br />
utmaningar :<br />
Långtidsarbetslöshet och<br />
arbetsmarknadsutbildning<br />
Susanne Ackum Agell<br />
Adress: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering<br />
(IFAU)<br />
Box 513<br />
751 20 Uppsala.<br />
E-post: susanne.ackum.agell@ifau.uu.se.<br />
83
84<br />
Arbetsmarknadspolitiska<br />
utmaningar :<br />
Långtidsarbetslöshet och<br />
arbetsmarknadsutbildning<br />
Susanne Ackum AgellW<br />
1 Inledning<br />
I Rehn-Meidner-modellen har den aktiva arbetsmarknadspolitiken<br />
som uppgift att påskynda strukturomvandlingen i ekonomin: De<br />
människor som slås ut från sektorer som inte är lönsamma ska, via<br />
en aktiv arbetsmarknadspolitik, slussas över till expanderande<br />
sektorer. Här består politiken främst av olika rörlighetsstimulerande<br />
åtgärder, såsom arbetsmarknadsutbildning och flyttbidrag.<br />
Inom ramen för denna modell så har således arbetsmarknadsutbildningen<br />
en mycket framträdande roll. Denna syn på politiken<br />
kom att prägla dess inriktning från 1950-talet till 1990-talets kris.<br />
Under 1990-talet fick arbetsmarknadspolitiken en omfattning och<br />
en inriktning som aldrig tidigare. Nära 2,9 miljoner människor var<br />
inskrivna vid arbetsför<strong>med</strong>lingen under perioden och tidvis deltog<br />
mer än 200 000 personer i olika åtgärder; 1 detta motsvarar cirka<br />
fem procent av arbetskraften och en betydande del av befolkningen<br />
har berörts av politiken. Under 1990-talet kännetecknas arbetsmarknadspolitiken<br />
bl a av (i) en kraftig expansionen av arbetsmarknadsutbildningen<br />
under början av 1990-talet; (ii) en del storskaliga<br />
åtgärder introducerades (t ex arbetslivsutveckling och arbetspraktik)<br />
som innebar subventionerad sysselsättning på den<br />
reguljära arbetsmarknaden; (iii) volymkrav, dvs att et visst antal<br />
personer skulle befinna sig i en åtgärd under en månad; samt (iv)<br />
målet om högst 4 % öppen arbetslöshet under 2001.<br />
1 Exklusive de särskilda åtgärderna för handikappade.
I dagsläget står vi inför en rad ekonomisk-politiska arbetsmarknadsutmaningar,<br />
men som bör/kan ses som möjligheter. Vi måste<br />
dels vara beredda på att konjunkturavmattningen kan fördjupas<br />
samtidigt som vi har, för svenska förhållanden, en mycket hög<br />
total arbetslöshet som ingångsvärde; dels uppvisar delar av ekonomin<br />
arbetskraftsbrist. Åtgärder måste således vidtas för att förhindra<br />
att arbetslösheten biter sig fast och att inflationsdrivande<br />
flaskhalsar uppstår. I ett sådant läge är naturligtvis arbetsmarknadspolitiken<br />
ett viktigt instrument. Men innan politikerna fattar<br />
beslut om dess dimensionering och inriktning så är det viktigt att<br />
man drar lärdom från de uppföljningar och utvärderingar som<br />
gjorts av politiken under 1980- och 1990-talet. I denna diskussion<br />
har jag tänkt fokusera på två arbetsmarknadspolitiska utmaningar<br />
framöver: att göra de långtidsarbetslösa anställningsbara och<br />
utformningen av arbetsmarknadsutbildningen.<br />
2 Problemen för de långtidsarbetslösa<br />
Långtidsarbetslösheten är ett stort gissel, både för de individer<br />
som drabbas och för samhället som helhet. Det finns en rad olika<br />
tänkbara förklaringar till varför de långtidsarbetslösa har mycket<br />
stora problem på arbetsmarknaden. Det kan vara så att denna<br />
grupp inte har de yrkeskunskaper som efterfrågas eller att de bor<br />
på platser där efterfrågan på arbetskraften är låg. Det kan också<br />
vara så att de har andra ”egenskaper” som gör att de har det svårare<br />
att få ett jobb på den reguljära arbetsmarknaden, t ex ett arbetshandikapp.<br />
Det kan även vara så att arbetsgivarna uppfattar<br />
långtidsarbetslöshet i sig som ett tecken på lägre produktivitet och<br />
att de där<strong>med</strong> hellre anställer någon annan. Evidens i den riktningen<br />
återfinns i Agell & Lundborg (1999): De finner att många personalchefer<br />
uppfattar de som varit öppet arbetslösa eller deltagit<br />
i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd som potentiellt mindre produktiva<br />
än de utan denna erfarenhet. 2<br />
2 Resultaten tyder vidare på att denna stigmatiseringseffekt mildras för personer som deltagit<br />
i en arbetsmarknadsutbildning jämfört <strong>med</strong> dem som enbart varit öppet arbetslösa. Man finner<br />
däremot ingen skillnad mellan att enbart vara öppet arbetslös och att delta i någon åtgärd<br />
som innebär subventionerad sysselsättning (t ex ALU eller beredskapsarbete). Behrenz<br />
(1998) och Klingvall (1998) studerar också denna fråga, men deras studier rör ett speciellt<br />
urval, nämligen de arbetsgivare som utnyttjar för<strong>med</strong>lingens tjänster. De finner att arbetsgivare<br />
hellre anställer en arbetslös som deltagit i en åtgärd än någon som varit öppet arbetslös.<br />
Man finner också att arbetsgivaren föredrar de som deltagit i arbetsmarknadsutbildning<br />
före de som deltagit i någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd.<br />
85
86<br />
Problem <strong>med</strong> att identifiera målgruppen<br />
Ett första problem i detta sammanhang är att vi i Sverige inte på<br />
ett enkelt sätt kan identifiera hur stor denna riskgrupp egentligen<br />
är. I Figur 1 redovisas omfattningen av långtidsarbetslöshet och<br />
långtidsinskrivning så som den presenteras i den officiella statistiken.<br />
3<br />
Andelen långtidsarbetslösa ligger mellan knappt 20 och drygt 30<br />
procent och är som högst vid mitten av nittiotalet. Av detta skulle<br />
man kunna tro att långtidsarbetslösheten inte var ett stort problem<br />
under 1990-talet. Emellertid användes åtgärdsdeltagande<br />
ofta som ett sätt att förnya rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen<br />
under 1990-talet. Detta innebär att inskrivningstider<br />
hos för<strong>med</strong>lingarna är ett bättre mått på långtidsarbetslöshetens<br />
omfattning. Det framgår också att mellan 15 och 20 procent av de<br />
inskrivna 1999 och 2000 hade varit inskrivna under mer än två år.<br />
Dessa andelar är nästan lika stora som motsvarande andelar långtidsarbetslösa<br />
bland de öppet arbetslösa.<br />
Figur 1: Långtidsarbetslösa (minst 6 månader) som andel (%) av<br />
samtliga registrerade öppet arbetslösa och långtidsinskrivna<br />
(minst 2 år) som andel av samtliga registrerade vid<br />
för<strong>med</strong>lingarna Källa: Ams.<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Långtidsinskrivna<br />
Långtidsarbetslösa<br />
3 Långtidsarbetslösheten mäts som andelen av de registrerade arbetslösa som varit arbetslösa<br />
i minst sex månader; långtidsinskrivningen mäts som andelen av de registrerade som<br />
varit inskrivna i minst två år.
Här bör man dock notera att vi inte har några lättillgängliga uppgifter<br />
på hur många som varit inskrivna vid för<strong>med</strong>lingen utan<br />
reguljär (osubventionerad)sysselsättning under en längre period. 4<br />
Vi vet inte heller hur många som varit inskriva vid för<strong>med</strong>lingen<br />
under en längre period <strong>med</strong> enbart korta avbrott för reguljär sysselsättning.<br />
Här är det således ytterst angeläget att Ams producerar<br />
statistik som gör det möjligt att enkelt följa problemen för de<br />
utan fast fäste på den reguljära arbetsmarknaden.<br />
Åtgärder för de långtidsinskrivna<br />
Under senare delen av 1990-talet har en rad (nya) åtgärder satts in<br />
för att underlätta för de långtidsarbetslösa att få ett jobb på den<br />
reguljära arbetsmarknaden. Under 1998 infördes anställningsstödet<br />
<strong>med</strong> syftet att förbättra möjligheterna för arbetslösa <strong>med</strong> långa<br />
inskrivningstider vid arbetsför<strong>med</strong>lingen att få jobb; se Lundin<br />
(2000, 2001) för en närmare beskrivning av åtgärden. Inledningsvis<br />
ersatte anställningsstödet de gamla åtgärderna beredskapsarbete,<br />
rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. Efterhand introducerades<br />
allmänt, förstärkt, utökat förstärkt och särskilt anställningsstöd<br />
vilka innebär subventionerad sysselsättning på den reguljära<br />
arbetsmarknaden riktad till olika grupper av långtidsarbetslösa.<br />
Under 2000 infördes aktivitetsgarantin vars målgrupp är<br />
individer som är, eller riskerar att bli, långtidsinskrivna vid arbetsför<strong>med</strong>lingen<br />
och personer som riskerar att bli utförsäkrade från<br />
arbetslöshetsförsäkringen; se Fröberg & Persson (2002) för en<br />
närmare beskrivning av denna åtgärden. Aktivitetsgarantin är ett<br />
ramåtgärd där de ordinarie (t ex anställningsstödet och arbetsmarknadsutbildningen)<br />
åtgärderna ryms. De aktiviteter som erbjuds<br />
ska vara på heltid och individen ska antingen söka jobb,<br />
delta i någon åtgärd eller vidareutbilda sig. Individen deltar i aktivitetsgarantin<br />
fram till dess att hon får ett arbete som varar minst<br />
sex månader, påbörjar en reguljär utbildning eller lämnar arbetskraften.<br />
4 Enligt AMV:s regleringsbrev för 2002 så bryts långtidsinskrivning av reguljärt arbete som varar<br />
minst en månad. Hit räknas också anställning <strong>med</strong> lönebidrag och OSA men inte anställning<br />
<strong>med</strong> anställningsstöd. Aktuella sökande räknas inte som långtidsinskrivna under den tid då<br />
de har reguljärt arbete eller anställning <strong>med</strong> anställningsstöd.<br />
87
Det finns ännu inga utvärderingar av anställningsstöden eller aktivitetsgarantin<br />
i dess nuvarande form. Däremot finns det en rad<br />
utvärderingar av liknande åtgärder vilka kan tjäna som underlag<br />
för förväntade effekter och ge vägledning i åtgärdernas utformning.<br />
Tre sådana studier är Carling & Richardson (2001), Harkman,<br />
Johansson & Okeke (1999) och Sianesi (2002). Dessa studier<br />
visar t ex att rekryteringsstödet (vilket är subventionerad sysselsättning<br />
på samma vis som anställningsstödet) är en jämförelsevis<br />
mycket lyckad åtgärd. Generellt sett kan man säga att under<br />
1990-talet så verkar åtgärder som inneburit subventionerat arbete<br />
på den reguljära arbetsmarknaden fungera jämförelsevis bra.<br />
Likaså fungerar arbetsmarknadsutbildningar <strong>med</strong> arbetsgivarkontakter<br />
bättre än utbildningar utan ett sådant inslag.<br />
En viktig beståndsdel i Aktivitetsgarantin är en intensifierad<br />
för<strong>med</strong>lingsverksamhet. För<strong>med</strong>lingsverksamhet är också en<br />
av få åtgärder där man i internationella studier så gott som alltid<br />
hittat positiva resultat på individernas möjligheter att få jobb; se<br />
t ex Martin & Grubb (2001). Även tidigare svenska studier redovisar<br />
positiva resultat av intensifierad för<strong>med</strong>lingsverksamhet; se<br />
Calmfors m fl (2002).<br />
Från internationella studier så vet vi att intensifierad jobb-sökaraktivitet<br />
ofta ger goda effekter på de arbetssökandes sannolikhet<br />
att få ett nytt jobb; se Martin & Grubb (2002). Jobb-sökar-aktiviteter<br />
är ett viktitigt inslag i aktivitetsgarantin.<br />
De finns således evidens som antyder att anställningsstödet och<br />
aktivitetsgarantin är effektiva åtgärder för att öka de långtidsinskrivnas<br />
möjligheter att få ett nytt jobb på den reguljära arbetsmarknaden.<br />
I Fröberg & Persson (2002) uttrycker många (även om<br />
det finns vissa regionala skillnader) som jobbar <strong>med</strong> åtgärden, dvs<br />
arbetsför<strong>med</strong>larna, att de tror att aktivitetsgarantin är en bra åtgärd<br />
för de långtidsinskrivna. Men det finns likaså en del illavarslande<br />
tecken i dessa sammanhang, framförallt om volymerna inom<br />
arbetsmarknadspolitiken nu kommer att öka som svar på en försämrad<br />
konjunktur.<br />
För det första visar resultaten i Fröberg & Persson (2002) att aktivitetsgarantin<br />
inte ens i dagsläget alltid är en heltidsaktivitet eller<br />
att man alltid kontrollerar om deltagarna söker arbete när de<br />
88
deltar i olika aktiviteter. Detta beror på att man upplever sig ha<br />
personalbrist. I en situation där volymerna kommer att öka finns<br />
det således en ännu större risk att personalbristen urholkar kvaliteten<br />
i åtgärden. Enligt arbetsför<strong>med</strong>larna själva (se Fröberg &<br />
Persson, 2002) så är det just det färre antalet arbetssökande per<br />
för<strong>med</strong>lare som gör att aktivitetsgarantin är effektiv.<br />
För det andra så finns det inga konkreta uppgifter om hur<br />
länge man ska kunna delta i aktivitetsgarantin. Man diskuterar t ex<br />
att de som deltagit i aktivitetsgarantin under en längre tid, och då<br />
man bedömer att de har en liten utsikt att få ett arbete på den reguljära<br />
arbetsmarknaden, ska placeras i en övergångsarbetsmarknad.<br />
Exakt vad den ska består utav är dock oklart. Ett problem i<br />
sammanhanget är att om man placerar folk i en övergångsarbetsmarknad<br />
så kan det finnas en risk att dessa inte längre utgör ett<br />
effektivt arbetskraftsutbud, vilket skulle kunna <strong>med</strong>föra att de ej<br />
tar ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden om ett sådant erbjuds.<br />
En indikation på att så kan vara fallet är erbjudandet till de<br />
förtidspensionerade att börja arbeta igen <strong>med</strong> vilande pension;<br />
något som mycket få anmält intresse för.<br />
3 Arbetsmarknadsutbildningen igår,<br />
idag och imorgon 5<br />
Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är den åtgärd som<br />
blivit mest utvärderad i Sverige. Under merparten av 1980-talet<br />
ökade deltagande i utbildning den arbetslöses chans till reguljär<br />
sysselsättning, dessutom blev lönen i det nya jobbet högre än vad<br />
motsvarande individer utan utbildning fick; se t ex Axelsson<br />
(1989), Axelsson & Löfgren (1992) och Edin & Holmlund (1991).<br />
Denna positiva effekt verkar dock ha övergått till att bli insignifikant,<br />
eller t o m negativ, för dem som deltog i en utbildning i<br />
början och i mitten av 1990-talet; se t ex Harkman (1997), Regnér<br />
(1997) och Sianesi (2002). 6 I Richardson & van den Berg<br />
(2002), som studerar effekten av AMU under perioden 1993-2000<br />
finner man en initiell förkortande effekt på arbetslöshetstiden av<br />
att delta i utbildning. Effekten på (övergångs-) sannolikheten att<br />
1 5 Calmfors m fl (2001) finns en heltäckande genomgång av arbetsmarknadsutbildningens sysselsättningseffekter.<br />
89
finna ett arbete är som störst tiden närmast efter arbetsmarknadsutbildningen<br />
men minskar sedan snabbt. Efter fyra veckor är kvarstår<br />
endast en liten positiv effekt. Beaktas även den tid en utbildning<br />
tar, blir slutsatsen att deltagande i AMU inte minskar arbetslöshetstiderna.<br />
Under 1990-talet verkar inte heller den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen<br />
stå sig särkilt väl vid en jämförelse mellan olika<br />
åtgärders effektivitet. Carling & Richardson (2001) jämför åtta<br />
olika åtgärders förmåga att leda till ett jobb så snabbt som möjligt.<br />
Resultaten visar att de som påbörjade en åtgärd under perioden<br />
1995 till 1997 snabbast fann ett jobb om åtgärden bestod av praktik<br />
<strong>med</strong> vanliga arbetsuppgifter, snarare än arbetsmarknadsutbildning.<br />
Liknande resultat återfinns i Harkman m fl (1999).<br />
Under 1990-talet har också nya utbildningsåtgärder introducerats.<br />
En sådan är det nationella IT-programmet (Swit); där Industriförbundet<br />
och branschorganisationen IT-företagen, på uppdrag av<br />
regeringen, genomförde en arbetsmarknadsutbildning som skulle<br />
ge yrkeskompetens för bristyrken inom IT-området. Johansson &<br />
Martinson (2001) finner, vid en jämförelse mellan Swits och<br />
AMV:s jämförbara IT-utbildningar, att de individer som deltog i<br />
en Swit-utbildning hade större chans att erhålla ett jobb efter utbildningens<br />
slut. Enligt Johansson & Martinson så är en trolig<br />
förklaring till detta att Swit-deltagarna haft intensivare kontakter<br />
<strong>med</strong> presumtiva arbetsgivare före och under utbildningstiden.<br />
Möjliga förklaringar 7 till att effekten av att delta i en arbetsmarknadsutbildning<br />
försämrats under 1990-talet är att den använts till<br />
att förhindra utförsäkring och att den dimensionerats i en omfattning<br />
som inte motsvarade någon reell efterfrågan i ekonomin på<br />
specifika yrkeskunskaper. Enligt min mening så ska inte arbetsmarknadsutbildning<br />
användas i syfte att förhindra utförsäkring<br />
utan den ska utformas efter de yrkeskunskaper som efterfrågas i<br />
ekonomin.<br />
6 En del av resultaten i Harkman (1997), Harkman m fl (1996) och Harkman m fl (1999) visar<br />
på positiva effekter av att delta i arbetsmarknadsutbildning, men endast i de fall man inte tar<br />
hänsyn till potentiella selektionsproblem.<br />
7 Här utgår jag ifrån att resultaten inte återspeglar selektionsproblemet: dvs att de som deltar<br />
i en utbildning har, till skillnad från dem som inte deltar i en åtgärd, specifika egenskaper som<br />
gör att resultaten blir bättre/sämre.<br />
90
Det är naturligtvis svårt att veta hur denna efterfrågan kommer<br />
att se ut i framtiden och det är där<strong>med</strong> svårt att förlägga utbildningarna<br />
rätt i tiden. Men i dagsläget har vi dock ganska tillförlitliga<br />
prognoser på hur behoven på arbetskraft kommer att se<br />
ut i offentliga sektorn under ett antal år framöver. Detta ger AMV<br />
ett gyllene tillfälle att sakta men säkert rikta utbildningar mot<br />
dessa behov. I detta sammanhang är det dock viktigt att betona att<br />
behov som uppstår flera år fram i tiden troligtvis inte kan utbildas<br />
bort idag. Vid utformningen av arbetsmarknadsutbildningen bör<br />
man också beakta forskningsresultaten som visar på att utbildningar<br />
som varvats <strong>med</strong> praktik ger bättre resultat än de utbildningar<br />
<strong>med</strong> liten arbetsgivarkontakt.<br />
Jag tror också att det är viktigt att diskutera inriktningen på<br />
arbetsmarknadsutbildningen. Vem ska få delta i utbildning som i<br />
mångt och mycket betalas av staten? Vilken typ av utbildning ska<br />
drivas i AMV:s regi? Det finns nämligen en risk att arbetsmarknadsutbildningarna<br />
idag ersätter utbildning som företag och individer<br />
skulle ha genomfört, och där<strong>med</strong> betalat för, i egen regi.<br />
Evidens i den riktningen presenteras i Martinsson (2001): Den<br />
statligt finansierade Swit-utbildningen verkar i vissa fall ha trängt<br />
undan och ersatt arbetsgivarnas egenbekostade utbildning. Av<br />
arbetsgivarna uppger 21 procent att de skulle ha gett samtliga<br />
deltagande anställda en liknande utbildning även utan Swit och<br />
ytterligare 19 procent menar att vissa anställda skulle ha fått en<br />
liknande kurs. Detta skapar dödviktförluster som måste elimineras<br />
och incitamentsproblem som måste minimeras.<br />
91
Referenser<br />
Agell J & P Lundborg (1999), ” Survey evidence on wage rigidity and unemployment:<br />
Sweden in the 1990s” , Working Paper 1999:2, IFAU, Uppsala.<br />
Axelsson R (1989) Svensk arbetsmarknadsutbildning - En kvantitativ anals av<br />
dess effekter, Umeå Economic Studies No 197, Umeå universitet.<br />
Axelsson R & K-G Löfgren (1992), ” Arbetsmarknadsutbildningens privat- och<br />
samhällsekonomiska effekter” , EFA-rapport Nr 25, Arbetsmarknadsdepartementet,<br />
Stockholm.<br />
Behrenz L (1998) ” An impact analysis of a personnel increase at Swedish employment<br />
offices” i Essays on the Employment Service and Employers´ Recruitment,<br />
doktorsavhandling, Lund Economic Studies Nr 79, Lunds universitet.<br />
Calmfors L, A Forslund & M Hemström (2002) ” Does active labour market policy<br />
work? Lessons from the Swedish experiences” , Working Paper 2002:X, IFAU,<br />
Uppsala<br />
Carling K & K Richardson (2001) ” En jämförelse av arbetsmarknadsprogrammens<br />
effekter på anställningssannolikheten” , Ekonomisk Debatt, årg 29, nr 4, s 255-261.<br />
Edin, P-A & B Holmlund (1991) ” Unemployment, vacancies and labour market<br />
programmes: Swedish evidence” , i F Padoa-Schioppa (red.), Mismatch and Labour<br />
Mobility, Cambridge University Press.<br />
Fröberg D & K Persson (2002) ” Genomförandet av aktivitetsgarantin” , underpublicering,<br />
IFAU, Uppsala<br />
Harkman A (1997) ” Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen 1994 – effekter<br />
för individen” , Ura 1997:10, Arbetsmarknadsstyrelsen, Solna.<br />
Harkman A, A Johansson & S Okeke (1999) ”Å tgärdsundersökningen 1998 –<br />
Åtgärdernas effekter på deltagarnas sysselsättning och löner” , Ura 1999:1, Arbetsmarknadsstyrelsen,<br />
Solna.<br />
Johansson, P & S Martinson (2001) ” Varför lyckades det nationella IT-programmet,<br />
Swit? En jämförelse mellan två arbetssätt” , Ekonomisk Debatt, årg 29, nr 4,<br />
s 293-302.<br />
Klingvall M (1998) ” Arbetsgivarnas attityder” , Ura 1998:9, Arbetsmarknadsstyrelsen,<br />
Solna.<br />
92
Lundin M (2000) ” Anställningsstödens implementering vid arbetsför<strong>med</strong>lingarna” ,<br />
Stencilserie 2000:4, IFAU, Uppsala.<br />
Lundin M (2001) ” Hur fungerar anställningsstöden?” , Forskningsrapport 2001:9,<br />
IFAU, Uppsala.<br />
Martin J & D Grubb (2001) ” What works and for whom: a review of OECD<br />
countries’ experiences with active labour market policies, Working Paper 2001:14,<br />
IFAU, Uppsala<br />
Marrinsson S (2001) ” Att utbilda de som har jobb – exemplet Swit” , Forskningsarpport<br />
2001:10, IFAU, Uppsala<br />
Regnér H (1997) Training at the Job and Training for a New Job: Two Swedish<br />
Studies, Swedish Institute for Social Research 29, Stockholms universitet.<br />
Richardson K & G van den Berg (2002) ” The effect of vocational employment training<br />
on the individual transition rate from unemployment to work” , Working Paper<br />
2002:XX, IFAU, Uppsala<br />
Sianesi B (2002) ” Differential effects of Swedish active labour market programmes<br />
for unemployed adults during the 1990’s, Working Paper 2002:X, IFAU, Uppsala<br />
93
Ny kris i befolkningsfrågan<br />
Mårten Palme<br />
Adress: Stockholm School of Economics<br />
Box 6501 SE-113 83 Stockholm<br />
E-post: marten.palme@hhs.se<br />
95
96<br />
Ny kris i befolkningsfrågan?<br />
Anders Björklund<br />
Thomas Aronsson<br />
Lena Edlund<br />
Per Molander<br />
Mårten Palme<br />
Under den gågna hösten har det låga födelsetalet hamnat i fokus<br />
för den ekonomisk-politiska debatten. Vissa jämför <strong>med</strong> situationen<br />
i början på 1930-talet – en ny kris i befolkningsfrågan? Det<br />
låga födelsetalet har också varit temat för Studieförbundet Näringsliv<br />
och Samhälles Välfärdpolitiska råds rapport för 2001 ”Ny<br />
kris i befolkningsfrågan?” (SNS Förlag, 2001). I rådets rapport<br />
lyfts tre slutsatser fram:<br />
· Den nedgång i födelsetalen vi har sett under 1990-talet har<br />
både tillfälliga och permanenta inslag. De kvinnor som uppskjutit<br />
sitt barnafödande kommer inte att nå upp till den tidigare nivån<br />
på ungefär två barn per kvinna, <strong>med</strong>an de yngre generationer<br />
som nu börjar föda barn sannolikt kommer i närheten av den.<br />
Men även två barn per kvinna är för lite för att befolkningen<br />
skall förnya sig själv av egen kraft.<br />
· Familjepolitiken har effekter både på antalet barn och hur<br />
tätt de föds. En generös politik är sannolikt förklaringen till att<br />
barnafödandet i Sverige varit stabilt under 1900-talet, <strong>med</strong>an det<br />
sjunkit i de flesta andra industriländer.<br />
· Som familjepolitiskt instrument har barnbidraget klara fördelar.<br />
Det skapar inga marginaleffekter, utjämnar inkomster och<br />
bidrar inte till den ryckighet i barnafödandet som föräldrapenningen<br />
gör.
Är låga födelsetal ett problem?<br />
För att en befolkning skall vara långsiktigt stabil krävs att kvinnorna<br />
föder i genomsnitt 2.1 barn under sitt liv. Lägre födelsetal leder<br />
till en minskande befolkning och dessutom till en befolkning<br />
<strong>med</strong> stigande <strong>med</strong>elålder. Förändringar av åldersstrukturen leder<br />
till samhällsekonomiska belastningar, eftersom barn och äldre är<br />
ekonomiskt beroende av den arbetande delen av befolkningen. En<br />
stor del av transfereringarna till barn och äldre går över den offentliga<br />
sektorn. En hög andel äldre leder alltså både till en hög skattekvot<br />
och risk för spänningar mellan generationerna.<br />
Eftersom en individs beteende förändras över livscykeln, har<br />
åldersstrukturen också andra effekter på samhällsekonomin. Det<br />
samlade sparandet och den ekonomiska tillväxten hör till det som<br />
påverkas.<br />
Det invänds ibland att födelsetalen i ett globalt perspektiv snarast<br />
är så höga att det ger problem. Det finns emellertid ingen direkt<br />
relation mellan globala och nationella födelsetal. De offentliga<br />
systemen är nationellt uppbyggda, och även om invandring<br />
kan kompensera en del av ett obalansen, är den inte problemfri.<br />
Andra europeiska länder har liknande problem.<br />
Definitionerna viktiga<br />
De årliga födelsetalen, dvs. antalet barn som föds ett visst år, brukar<br />
dra till sig mass<strong>med</strong>ial uppmärksamhet. Eftersom födelsetalen<br />
varierar kraftigt beroende på en mängd yttre faktorer, arbetar demografer<br />
oftare <strong>med</strong> begreppet fruktsamhet. Med årlig fruktsamhet<br />
menas det antalet barn per kvinna som skulle födas i landet om<br />
alla kvinnor framgent födde precis så många barn i genomsnitt<br />
som dagens 20-åringar, 21-åringar osv. Den fullbordade fruktsamheten<br />
är det antal barn som kvinnorna i en årskull i genomsnitt<br />
faktiskt föder under sitt liv.<br />
Medan både födelsetal och årlig fruktsamhet varierar ganska<br />
kraftigt från år till år, har den fullbordade fruktsamheten i Sverige<br />
varit mycket stabil under 1900-talet, ungefär 2.0 barn per kvinna.<br />
Vi vet inte om detta kommer att gälla också de kvinnor som är<br />
födda efter mitten på 1960-talet.<br />
97
98<br />
En ekonomisk ansats<br />
Barnafödandet är i de industrialiserade länderna i dag i allt väsentligt<br />
planerat. De par som väljer att sätta barn till världen gör det<br />
naturligtvis inte enbart eller ens huvudsakligen på ekonomiska<br />
grunder. Men den ekonomiska analysen av barnafödandet baseras<br />
på tanken att hushållens beslut ändå påverkas av ekonomiska villkor<br />
– inkomster, arbetsmarknadssituation, utbildning m.m. – både<br />
vad gäller antalet barn och när de föds. Förändringar i de ekonomiska<br />
villkoren, antingen de är oförutsedda eller härrör från <strong>med</strong>vetna<br />
politiska beslut, kan då förväntas ha effekter.<br />
Kostnaderna förknippade <strong>med</strong> föräldraskapet kan sorteras i tre<br />
kategorier. Den första omfattar de direkta kostnaderna för barnen<br />
– mat, kläder, större bostad osv. Barnbidrag och gratis utbildning<br />
avser att täcka en del av dessa kostnader. Den andra typen av kostnader<br />
avser den uteblivna inkomsten för hemmavaro eller deltidsarbete<br />
i samband <strong>med</strong> att barnen är små. Föräldrapenningen är det<br />
viktigaste instrumentet för att kompensera detta bortfall. Den tredje<br />
kategorin kostnader gäller mindre synliga inkomstbortfall som<br />
beror på att karriären och där<strong>med</strong> livslönen kan påverkas. Denna<br />
kostnadskategori är svårare att påverka; möjligen kan man se obligatoriska<br />
pappamånader som ett sätt att långsiktigt påverka attityder<br />
och lönebildning.<br />
Familjepolitiken har betydelse<br />
De offentliga utgifterna för familjepolitiken är av storleksordningen<br />
175 miljarder kronor årligen eller 8-9 procent av BNP. Transfereringarna,<br />
främst barnbidrag och föräldrapenning, motsvarar<br />
omkring 50 miljarder. Av de tjänster som är gratis eller subventionerade<br />
är utgifterna för skolan, knappt 60 miljarder, de dominerande.<br />
Att så stora transfereringar har betydelse för hushållens beslut<br />
är knappast överraskande. Det är dock inte helt lätt att belägga<br />
vilka effekter politiken har, eftersom många andra faktorer samtidigt<br />
påverkar hushållens beslut. Experiment är svåra eller omöjliga<br />
att genomföra på detta område. Man kan dock få indikationer<br />
på politikens effekter genom att jämföra olika länder över tiden.
Diagrammen nedan visar hur den fullbordade fruktsamheten har<br />
utvecklats i åtta länder för kvinnor födda mellan 1925 och 1958.<br />
Av dessa har Sverige haft den mest generösa familjepolitiken.<br />
Som framgår har Sverige också haft den stabilaste utvecklingen;<br />
de övriga länderna har haft en mer eller mindre uttalad nedgång i<br />
fruktsamhet. Det är troligt att familjepolitiken har spelat en roll för<br />
denna utveckling. Det går dock inte att uttala sig om vilka inslag<br />
i politiken som varit viktigast.<br />
99
Det är också troligt att familjepolitiken påverkat avståndet i tid<br />
mellan barnen. Sedan föräldrapenningen infördes <strong>med</strong> bestämmelsen<br />
att man behåller ersättningsnivån om det inte förflyter alltför<br />
lång tid mellan födslarna har <strong>med</strong>elavståndet mellan barnen<br />
krympt.<br />
Däremot verkar politiken inte haft några starka effekter på vilka<br />
som föder barn. Sedan länge finns ett stabilt samband mellan<br />
antalet barn och inkomst (eller utbildning, som har starkt samband<br />
<strong>med</strong> inkomsten); föräldrar <strong>med</strong> högre långsiktiga inkomster har i<br />
genomsnitt färre barn. Det mönstret har inte förändrats.<br />
100<br />
Arbetslinjen är problematisk<br />
Arbetslinjen är en grundprincip i det svenska socialförsäkringssystemet.<br />
Man kvalificerar sig för flertalet förmåner genom att delta<br />
i arbetslivet, och det finns ett ganska starkt samband mellan lön<br />
och förmån. Principen gör det lönsamt att arbeta och är en viktig<br />
förklaring till att det svenska systemet kunnat vara tämligen generöst<br />
utan alltför allvarliga verkning på samhällsekonomin. Föräldrapenningen<br />
har denna konstruktion, som dock just när det gäller<br />
barnafödandet har mindre önskvärda konsekvenser. Eftersom föräldrapenningen<br />
blir väsentligt högre för den som hunnit kvalificera<br />
sig för den löneanknutna nivån än för den som bara får grundersättning,<br />
finns ett starkt incitament att skjuta upp barnafödandet<br />
till dess att man etablerat sig på arbetsmarknaden.<br />
Detta var vad som hände under 1990-talets kris. De unga, som<br />
hade svårt att få fäste på arbetsmarknaden, sköt upp sin familjeetablering<br />
i väntan på bättre förutsättningar. Eftersom krisen blev<br />
långdragen, är det tveksamt om dessa årskullar hinner komma upp<br />
i samma nivå på den fullbordade fruktsamheten som de föregående.<br />
För de yngre generationer som nu är i färd <strong>med</strong> att bilda familj<br />
är läget ljusare, och ingenting talar emot att de skulle föda uppemot<br />
två barn per kvinna i genomsnitt.<br />
Det är också kopplingen till arbetsmarknaden som förklarar det<br />
samband som finns mellan inkomsterna ett visst år och sannolikheten<br />
att föda barn året efter. Att hävda att barn blivit överklassens<br />
privilegium är direkt felaktigt.
Familjebildningens regelverk är viktigt<br />
Inte bara de ekonomiska förutsättningarna utan också reglerna<br />
kring familjebildning spelar roll för relationernas stabilitet och<br />
där<strong>med</strong> också för barnafödandets förutsättningar. En ofta framförd<br />
politisk värdering är att staten skall vara neutral mellan olika samlevnadsformer.<br />
I realiteten är det inte så. Ett konventionellt äktenskap<br />
etablerar i avsaknad av särskilda överenskommelser ett korsägande<br />
mellan makarna, som inte har någon motsvarighet i samboförhållandet.<br />
Inte förväntas heller parterna i ett samboförhållande<br />
garantera varandra en likvärdig levnadsnivå på det sätt som<br />
äktenskapet enligt äktenskapsbalken förutsätts göra.<br />
I andra riktningen verkar vissa stödsystem som utformats för att<br />
underlätta tillvaron för ensamstående föräldrar. Bostadsbidrag och<br />
underhållsstöd är exempel på det. Vilken effekt sådana system har<br />
på familjebildningen kan inte avgöras; som helhet är stödet för det<br />
traditionella äktenskapet och de betydande resursöverföringar som<br />
sker inom dess ramar starkt. Det är viktigt att äktenskapets gynnsamma<br />
effekter i det avseendet inte försvagas av andra åtgärder,<br />
till exempel stödformer som ensidigt och kraftigt gynnar ensamstående.<br />
Målkonflikter<br />
Familjepolitiken och angränsande politikområden är fulla av målkonflikter.<br />
Man vill hjälpa barnfamiljer <strong>med</strong> låga inkomster genom<br />
behovsprövade bidrag, vilket skapar höga marginaleffekter,<br />
lägre arbetsutbud och risk för fattigdomsfällor. Man vill hjälpa ensamstående<br />
föräldrar, vilket riskerar att ge fler familjer utanför traditionella<br />
och stabila parförhållanden. För att inte föräldraskapet<br />
skall leda till för stort inkomstbortfall följer man arbetslinjen, vilket<br />
å andra sidan leder till senarelagda graviditeter och konjunkturkänslighet<br />
i barnafödandet.<br />
Målkonflikterna finns även utanför familjepolitiken i trängre<br />
mening. Utbildningssystemet har utformats för att ge människor<br />
möjligheter att komplettera sin utbildning på olika nivåer. De<br />
gynnsamma villkoren för vuxenutbildning och kvotering till förmån<br />
för personer <strong>med</strong> arbetslivserfarenhet har lett till att svenska<br />
101
studenter i internationellt perspektiv har hög <strong>med</strong>elålder. Detta<br />
bidrar till sen familjebildning och där<strong>med</strong> sannolikt också lägre<br />
fruktsamhet.<br />
102<br />
Satsa på barnbidraget!<br />
Barnbidraget framstår som en i många avseenden idealisk stödform.<br />
Det stärker barnfamiljers ekonomi utan att skapa marginaleffekter.<br />
Det utjämnar inkomster också mellan inkomstskikt, eftersom<br />
det utgår <strong>med</strong> samma belopp oberoende av föräldrarnas<br />
inkomst. Det har inte heller föräldrapenningsystemets oönskade<br />
beroende av arbetsmarknadsläget, <strong>med</strong> åtföljande svängningar i<br />
familjebildning och barnafödande. Ett högre barnbidrag skulle<br />
göra det lättare att kombinera barn och studier. En omdisponering<br />
av familjepolitikens resurser till förmån för barnbidraget är därför<br />
en åtgärd som författarna förordar.<br />
Tidigarelägg högskoleutbildningen!<br />
De gynnsammare villkoren för vuxenutbildning skapar incitament<br />
att vänta <strong>med</strong> högre utbildning. Det leder till sen familjebildning<br />
och färre barn. En satsning på barnbidragen skulle göra det relativt<br />
fördelaktigare att kombinera barn och studier, men det är också<br />
viktigt att studenter avslutar sin utbildning i lägre åldrar än vad<br />
som nu är fallet.<br />
Höj pensionsåldern!<br />
De lägre födelsetalen är ett argument för att höja pensionsåldern<br />
och förmå människor att arbeta längre. Det är naturligt också mot<br />
bakgrund av att <strong>med</strong>elåldern stadigt stiger och att människor är<br />
arbetsföra under fler år av sitt liv.
103
104
Debatten om privat och<br />
offentligt välfärdstjänstearbete<br />
-vart tog de offentliga<br />
arbetsgivarna vägen?<br />
Adress: Arbetslivsinstitutet<br />
Ekelundsvägen 16<br />
112 79 Solna<br />
Rolf Å Gustafsson<br />
E-post: rolf.gustafsson@niwl.se<br />
105
Debatten om privat och<br />
offentligt välfärdstjänstearbete<br />
106<br />
-vart tog de offentliga<br />
arbetsgivarna vägen?<br />
Rolf Å Gustafsson<br />
Osynligt = oviktigt ?<br />
Det offentliga arbetsgivarskapets institutionella historia och innehållsliga<br />
förändring över tid har hittills i mycket begränsad utsträckning<br />
varit föremål för samhällsvetenskaplig forskning. 1 Det<br />
innebär att forskare, utredare, politiker och ”en intresserad allmänhet”<br />
kan läsa mängder av text om välfärdspolitik och endast glimtvis<br />
framskymtar och kommenteras det grundläggande faktum att<br />
kommun- och landstingspolitiker är arbetsgivare för nästan en<br />
fjärdedel av de aktiva på den svenska arbetsmarknaden. 2 Detta<br />
gäller även vid en fokuserad litteratursökning som riktas mot texter<br />
om det välfärdspolitiska systemskiftet, valfrihet och kommunal<br />
förvaltningspolitik. Inom den viktiga och livaktiga forskningen<br />
om den svenska modellens uppgång och fall – som är grundläggande<br />
för analysen av svensk samhällsutveckling under efterkrigstiden<br />
– nämns överhuvudtaget sällan det faktum att kommunernas<br />
och landstingens förtroendevalda blivit en av landets största arbetsgivare.<br />
3 Många analyser genomförs som om välfärdstater huvudsakligen<br />
ägnar sig åt lagstiftning, offentlig budget, åtgärder av<br />
betydelse för ekonomisk tillväxt, socialförsäkringar/försörjningsskydd<br />
(pensioner, arbetslöshetsförsäkring, barnbidrag, socialbidrag),<br />
internationella relationer och <strong>med</strong>borgerliga rättigheter.
Den lokala statens ekonomi (kommuner och landsting) handlar<br />
dock väsentligen om lönekostnader för olika former av välfärdstjänstearbete.<br />
De förtroendevalda utövar där<strong>med</strong> indirekt och direkt<br />
ett arbetsgivarskap.<br />
I ett standardverk om modern förvaltningspolitik görs en viktig<br />
distinktion mellan författningspolitik och förvaltningspolitik: Den<br />
förstnämnda är överordnad förvaltningspolitiken därigenom att<br />
...”en författning kan ses som ett svar på frågan om vem som har<br />
rätt att bestämma om vad.” 4 Förvaltningspolitiken däremot handlar<br />
väsentligen om de organisatoriska, ekonomiska och personella<br />
<strong>med</strong>len för att åstadkomma åsyftade resultat. Politiska beslut om<br />
vägar, skatter, äldreomsorgstaxor och bibliotek hör tveklöst till<br />
sakpolitikens område och berör således knappast den övergripande<br />
författningspolitiken...<br />
Men såväl omfattande socialiseringar som långtgående privatiseringar<br />
kan få sådana konsekvenser för ett lands styrelsesätt<br />
att det kan vara berättigat att betrakta dem ur en författningspolitisk<br />
synvinkel. 5<br />
Det offentliga arbetsgivarskapets framväxt i stor skala under efterkrigstiden<br />
kan ses som en socialisering. Jag hävdar att denna utveckling<br />
i stor utsträckning skett bakom ryggen på politikerna (och<br />
samhällsvetarna). I en historisk analys – som beroende på forskningsläget<br />
måste betraktas som preliminär – tolkar jag denna osynlighet<br />
som främst en effekt av att politiker och forskare under efterkrigstiden<br />
fokuserade på välfärdssystemens re-distributiva aspekter<br />
(ekonomisk omfördelning, inkomsttrygghet och jämlik tillgång<br />
till social service). 6 Frågan är om inte någonting liknande<br />
sker idag, om än <strong>med</strong> omvända förtecken. Den ökande satsningen<br />
på privata vinstdrivna entreprenörer innebär sannolikt en osynlig<br />
förändring av välfärdssystemens demokratiska institutioner. 7<br />
Den här artikeln har två syften:<br />
För det första att skissera ett samhällsvetenskaplig perspektiv som<br />
öppnar för fortsatta studier av det offentliga arbetsgivarskapets<br />
förutsättningar och konsekvenser på välfärdstjänsternas område.<br />
Beroende på kunskapsläget är detta en svår uppgift. Jag menar<br />
107
därför allvar när jag karakteriserar resonemangen som en skiss.<br />
Mitt bidrag skall uppfattas som ett försök att väcka en frågeställning<br />
till liv och att då bredda perspektivet utöver det ekonomiska.<br />
Därför att:<br />
För det andra hävdar jag, mot bakgrund av empiriska resultat från<br />
en studie som vägletts av den referensram som här skisseras, att<br />
det finns starka skäl som talar för att det offentliga arbetsgivarskapets<br />
form och innehåll har betydelse för både välfärdstjänsternas<br />
framtid och för det politiska systemets legitimitet.<br />
108<br />
Svensk samhällsorganisation<br />
Någon gång vid 1800-talets slut etablerades i Sverige en samhällstruktur<br />
som inflytelserika svenska historiker betecknat som organiserad<br />
kapitalism. Med detta begrepp försöker man sammanfatta<br />
de många empiriska iakttagelser som indikerar att staten under<br />
denna period började spela en annorlunda och mer aktiv roll i förhållande<br />
till de andra samhälleliga huvudaktörer – arbete och kapital<br />
– som även de antog mer nutidsliknande former under denna<br />
period. 8<br />
Viktiga ledmotiv i statens ökande ansvar för <strong>med</strong>borgarna vred sig<br />
kring omsorgen om ”samhällshelhetens framåtskridande” var<strong>med</strong><br />
väsentligen avsågs ekonomisk tillväxt. 9 Nära förknippat <strong>med</strong> denna<br />
utveckling var också den sociallagstiftning, som initierades av<br />
inte minst stadsliberalen Adolf Hedin i den berömda riksdagsmotionen<br />
1884 om arbetarskydd m.m. och som syftade till att skapa<br />
lösningar på den hett omdebatterade sociala arbetarfrågan. Hedin<br />
brännmärkte manchesterliberalismen och hävdade att sociala reformer<br />
krävdes om man skulle kunna förvänta sig ...”arbetarbefolkningens<br />
solidariska upprätthållande av den bestående statsordningen.”<br />
10<br />
Figur 1 kan stå som en översiktsbild av denna fas. Statens nya och<br />
tidsspecifika institutioner ligger i spänningsfältet mellan arbetekapital.<br />
Flera av de parter som senare uppträder på arenan hade då<br />
inte konstituerats i sin nuvarande form: De stora och ”klassiska”<br />
arbetarintressen som industrikapitalismen bar fram hade visserli-
gen hunnit en bit på vägen i sin organisering (LO bildades 1898,<br />
SAF 1902), men de privata tjänstemännen släpade efter och framförallt<br />
saknade statligt och kommunalt anställda länge helt organisering<br />
på arbetstagarsidan. Landstingens och kommunernas<br />
andel av arbetskraften var i förhållande till senare tider försumbart<br />
liten. Där utgjorde länge ämbetsmannastatens institutioner ett hinder<br />
mot en intresseorganisering enligt nutida mönster mellan arbetsgivare<br />
och arbetstagare.<br />
Figur 2 försöker fånga den svenska modellens förhandlingsrelationer<br />
på central nivå under den period då dess ekonomiska-politiska<br />
inflytande var som störst. Perioden infaller någon gång under<br />
tiden från 1930-talets slut och sträcker sig cirka femtio år framåt<br />
i tiden. Genom den inklusiva och centrala intresseorganiseringen<br />
på den dåtida svenska arbetsmarknaden kunde ekonomisk tillväxt<br />
och en viss utjämning av människornas ekonomiska resurser kombineras.<br />
En centralt framförhandlad och kontrollerad löneutveckling<br />
kombinerades <strong>med</strong> vittgående insatser för produktivitetshöjande<br />
rationalisering. Resultatet blev en god internationell konkurrenskraft,<br />
ekonomisk tillväxt och en politiskt tyglad fördelning av<br />
tillväxtens frukter. Den berömda svenska kompromissen hade etablerats:<br />
Tillväxtstatens aktiva arbetsmarknadspolitik underlättade<br />
arbetskraftens effektiva utnyttjande och rörlighet. Där<strong>med</strong> bidrog<br />
den till produktivitetshöjningar som stärkte industrins internationella<br />
konkurrenskraft. Till arbetstagarna och deras familjer kanaliserades<br />
resurser genom den re-distributiva statens socialförsäkringssystem.<br />
Tar vi steget in i vår egen tid kan en ökad komplexitet konstateras<br />
(figur 3). Arbetsgivarstaten träder nu definitivt in på arenan<br />
(i begreppet arbetsgivarstat inbegrips här arbetsgivarna inom kommunal-<br />
och landstingssektorn). Ett nytt inslag i den svenska modellen<br />
var just de partsförhållanden och förhandlingsrelationer,<br />
som trängde sig på som en följd av 1960-och 70-talens expansion<br />
av kommunernas och landstingens välfärdstjänsteproduktion.<br />
Mot slutet av 1960-talet hade en arbetsmarknad i nutida mening<br />
etablerats fullt ut på detta område genom att offentliganställda<br />
erhöll strejk- och förhandlingsrätt i paritet <strong>med</strong> vad som tidigare<br />
etablerats på den övriga arbetsmarknaden.<br />
109
110<br />
Hemmamarknad<br />
Hemmamarknad<br />
Hemmamarknad<br />
Hemmamarknad<br />
Arbete<br />
Kapital<br />
Arbete<br />
Kapital<br />
Arbete<br />
Exportmarknad<br />
Kapital<br />
Export<br />
marknad<br />
Export<br />
marknad<br />
Figur 1 Den organiserade kapitalismen<br />
Välfärdstj.marknad<br />
Export<br />
marknad<br />
Ämbetsmannastat<br />
Figur 2 Den svenska modellen under<br />
sin höjdpunkt<br />
Tillväxtstat<br />
Re-distributiv stat<br />
Stat<br />
Arbetsgivarstat<br />
Tillväxtstat<br />
Re-distributiv stat<br />
Stat<br />
Figur 3 Den svenska modellen under<br />
upplösning
Hur utnyttjade då de offentliga arbetsgivarna sina förhandlingsmöjligheter<br />
inom ramarna för den svenska modellen? Två forskare<br />
har gjort en iakttagelse som mig veterligen i stort passerat<br />
obemärkt förbi i analyserna av den svenska modellens upplösning,<br />
men som bidrar till förklaringen av denna process:<br />
Som en del av ansträngningarna att skära ner offentliga utgifter<br />
började regeringen 1985-86 sätta press på offentliga sektorns<br />
fackföreningar genom att ange lönetak för den offentliga<br />
sektorns avtal innan avtal slutits för den privata sektorn och<br />
genom att hävda att anställda inom den offentliga sektorn inte<br />
längre automatiskt skulle kompenseras för löneglidning inom<br />
den privata sektorn. Samtidigt försökte regeringen göra något<br />
åt flaskhalsar i rekryteringen av arbetskraft och produktiviteten<br />
genom att decentralisera den offentliga sektorns lönebildning.<br />
11<br />
Enligt min mening finns det mycket som talar för tolkningen att<br />
det offentliga arbetsgivarskapet någon gång kring mitten av 1980talets<br />
i realiteten underställdes en övergripande ambition att bibehålla,<br />
helst öka, den ekonomiska tillväxt som baseras på exportindustrins<br />
konkurrenskraft. Fokus riktades därigenom mot behovet<br />
av kostnads<strong>med</strong>vetenhet inom den offentliga sektorn, vilket bl<br />
a ställde krav på välfärdstjänstearbetets arbetsgivare att ha ”hårda<br />
nypor” i löneförhandlingar. Dessa tilläts eller uppmuntrades att<br />
urholka den tidigare relativa samstämmigheten kring utjämning av<br />
löneskillnader mellan hög- och lågutbildade och ”solidarisk lönepolitik”.<br />
Prestationsrelaterade löner gjorde sitt intåg och decentralisering<br />
av förhandlingssystemet blev även inom den offentliga<br />
sektorn ett lösenord. 12<br />
Det offentliga arbetsgivarskapet tenderar där<strong>med</strong> att åtminstone<br />
principiellt sett bli till en enkel förvaltningsuppgift: Det uttalade<br />
eller underförstådda politiska uppdraget blir att sköta serviceproduktionen<br />
så bra som möjligt; ”mer och bättre kvalitet på välfärdstjänsterna<br />
för varje skattekrona”. 13 Definitionen av välfärdstjänsternas<br />
innehåll och samhällsroll kan då i allt högre grad överlåtas<br />
på professionernas, tjänstemännens och den ekonomiska tillväxtens<br />
villkor.<br />
111
Betraktas välfärdstjänster som i princip vilken service som helst,<br />
ter sig beställar-utförarmodeller (BUM) då som en följdriktig och<br />
effektiv lösning:<br />
● Det privata arbetgivarskapet blir mer entydigt och lättare att<br />
tolka än det tidigare offentliga arbetsgivarskapet. En offentlig arbetsgivare<br />
skall inte enbart eftersträva hög produktivitet, utan<br />
också genomföra uppgiften så att den demokratiska författningens<br />
ideal slår igenom i verksamhetens uppläggning. 14 Välfärdstjänsternas<br />
privata arbetsgivare kan driva verksamheten <strong>med</strong> en<br />
mer ekonomiskt renodlad logik och kraft.<br />
● Antar man att privata entreprenörer oftare är mer organisatoriskt<br />
uppfinningsrika än offentliga arbetsgivare – vilket är mycket<br />
vanligt inom ekonomisk litteratur – blir det följdriktigt att också<br />
anta att man får fart på produktivitetsökningar genom BUM.<br />
● De eventuella sociala biverkningar en sådan lösning skulle kunna<br />
<strong>med</strong>föra – exempelvis ökad ojämlikhet (lönemässigt och/eller<br />
vad gäller arbetsvillkor i övrigt) mellan välfärdstjänstearbetare<br />
hos privata entreprenörer <strong>med</strong> olika framgång och inriktning<br />
– behöver då inte längre vara arbetsgivarnas ansvar. De privata<br />
arbetsgivarna kan koncentrera sig på produktivitetsökningar,<br />
vinstgenerering och utveckling av tjänstekvalitet.<br />
● Verksamhetsstyrningens ekonomiska logik kan åtminstone teoretiskt<br />
motverkas genom en kombination av nytt och gammalt:<br />
Det nya är att genom BUM kan de för tillfället gällande politiska<br />
intentionerna göras tydligare genom beställningar hos privata<br />
entreprenörer, samtidigt som bättre system för uppföljning av<br />
dessa beställningar kan införas. De gamla välfärdssystemen av<br />
re-distributiv karaktär och arbetsmiljölagstiftning får kompensera<br />
de <strong>med</strong>borgare som eventuellt råkar illa ut (som hjälptagare<br />
och/eller välfärdstjänsteproducenter).<br />
112<br />
Ett utsnitt ur BUM-verkligheten<br />
För att belysa vad som idag händer <strong>med</strong> välfärdstjänstearbetet<br />
skall här några resultat presenteras från en enkätstudie som genomförts<br />
i form av en postenkät. Denna skickades under april-maj
2000 till all äldreomsorgspersonal, förvaltningstjänstemän och<br />
politiker i tre fallkommuner. 15 Nettourvalet bestod av 2 548 svarspersoner<br />
<strong>med</strong> en genomsnittlig svarsfrekvens på 74 procent för<br />
personalen och 79 procent för politikerna. Analyserna baserar sig<br />
på totalt 1910 inkomna enkäter från personal och politiker. Studiens<br />
uppläggning i övrigt och en del grundläggande iakttagelser har<br />
presenterats i Gustafsson & Szebehely 2001.<br />
En grundläggande tanke <strong>med</strong> BUM är att politiker inte skall detaljstyra<br />
verksamheten, utan ägna sig åt resursprioritering, övergripande<br />
policy och att renodla sin roll till att vara <strong>med</strong>borgarföreträdare<br />
(ofta uttryckt som att man skall bli kundföreträdare). Ett<br />
skäl som ofta framförts är att de förtroendevalda vanligen tvingas<br />
att ”sitta i knät” på förvaltningstjänstemännen och att de behöver<br />
komma ifrån produktionsansvaret för att bli mer självständiga<br />
i sin roll som beställare. 16 Det står klar att BUM tonar ner både<br />
nödvändigheten och önskvärdheten av politikers personliga närvaro<br />
ute i verksamheten.<br />
Av tabell 1 framgår dock att politikerna i vår undersökning faktiskt<br />
verkar besöka verksamheten; 60 procent av de politiker som har<br />
ett mer direkt ansvar för äldreomsorgen i respektive kommun uppger<br />
att de gör arbetsplatsbesök flera gånger årligen. 17 Vi ser också<br />
att enligt enkätsvaren föreligger i detta avseendet inga större<br />
skillnader mellan de politiker som förespråkar privata utförare och<br />
de som är negativa till entreprenadisering. Vi får även ett slags<br />
”kvitto på” att politiker verkligen genomför sådana besök ute i<br />
äldreomsorgens vardag; cirka en tredjedel av den stora gruppen<br />
omsorgsarbetare uppger att de någon gång under det senaste året<br />
besökts av politiker. Enligt detta mått är politikerbesök ute i äldreomsorgen<br />
ungefär lika vanligt inom entreprenadiserad som kommunalt<br />
bedriven äldreomsorg; 34 procent av de privatanställda och<br />
40 procent av de kommunanställda omsorgsarbetarna anger politikerbesök<br />
”flera gånger eller någon gång det senaste året”. 18<br />
113
Tabell 1. Indikationer på kommunpolitikernas arbetsplatsbesök<br />
i äldreomsorgen. Procentandelar.<br />
”Har du i egenskap av politiker besökt någon arbetsplats inom äldreomsorgen<br />
under det senaste året ?”<br />
Omsorgspolitiker (n= 58) a<br />
Omsorgspolitiker som anser det<br />
bra att ”bedriva mer av äldreomsorgen<br />
i privat regi” (mycket<br />
och ganska bra förslag) (n=24)<br />
Omsorgspolitiker som anser det<br />
dåligt att ”bedriva mer av<br />
äldreomsorgen i privat regi”<br />
(mycket och ganska dåligt<br />
förslag) (n=27)<br />
114<br />
60<br />
63<br />
56<br />
40<br />
38<br />
44<br />
22<br />
39<br />
30<br />
31<br />
37<br />
Nej<br />
Vet<br />
inte<br />
”Har någon politiker besökt din arbetsplats under det senaste året?”<br />
Tjänstemän i kommunernas<br />
centrala förvaltning (n= 23) b<br />
Omsorgstjänstemän (n=167) c<br />
Omsorgsarbetare (n=1243) d<br />
Privatanställda omsorgsarbetare<br />
(särskilt boende) (n=159)<br />
Kommunanställda omsorgsarbetare<br />
(särskilt boende) (n=669)<br />
Ja,<br />
flera gånger<br />
48<br />
19<br />
3<br />
3<br />
3<br />
Ja,<br />
någon gång<br />
Bland personalen har endast svar från dem som varit anställda längre ett år<br />
<strong>med</strong>tagits i tabellen.<br />
a; Förtroendevalda som enligt enkätformuläret uppgett att de är ledamöter eller<br />
ersättare i socialnämnd eller motsvarande nämnd inom kommunen <strong>med</strong><br />
särskilt ansvar för äldreomsorg.<br />
b; Personal som enligt enkätformuläret arbetar <strong>med</strong> enbart biståndsbedömning<br />
eller har ett övergripande ansvar för kommunens äldreomsorg, eller annan<br />
tjänsteman i kommunens centrala förvaltning.<br />
c; Personal som enligt enkätformuläret är sjuksköterska, MAS (<strong>med</strong>icinskt<br />
ansvarig sjuksköterska), arbetsterapeut, sjukgymnast, hemtjänstassistent/<br />
hemvårdsassistent (<strong>med</strong> ansvar för både biståndsbedömning och arbetsledning)<br />
eller verksamhetschef/enhetschef (<strong>med</strong> ansvar för arbetsledning, men ej<br />
biståndsbedömning).<br />
d; Vårdbiträde, undersköterska eller motsvarande befattning.<br />
0<br />
0<br />
0<br />
26<br />
29<br />
42<br />
33<br />
35<br />
-<br />
-<br />
-<br />
4<br />
14<br />
25<br />
33<br />
24
Sammantaget indikerar svarsmönstren att politikerna i våra fallkommuner<br />
inte fullt ut arbetar på det sätt som BUM föreskriver<br />
och antar vad gäller relationen mellan politiker och personal.<br />
Många politikerna har en egen ambition att besöka verksamheten.<br />
Detta gäller även de politiker som ser positivt på entreprenadisering.<br />
Enkäten visar också att politikerna verkligen genomför sådana<br />
besök, även i de fall verksamheten överlåtits till privata utförare.<br />
Det visar sig även att politikernas och personalens uppskattning av<br />
varandra ökar, om och när politiker gör arbetsplatsbesök. En rimlig<br />
tolkning av figur 4 kan sammanfattas som att kontakt mellan<br />
politiker och personal är förknippad <strong>med</strong> ömsesidig uppskattning:<br />
I den övre delen av figuren ser vi på kontakten mellan politiker och<br />
personal ur politikernas perspektiv. Det står klart att känslan av<br />
uppskattning från personalen är kopplad till hur ofta man i egenskap<br />
av politiker besökt arbetsplatser inom äldreomsorgen under<br />
det senaste året. 19<br />
Av den undre delen i figur 4 framgår att de omsorgsarbetare som<br />
uppger flera besök av kommunens förtroendevalda i betydligt högre<br />
utsträckning känner sig uppskattade av politikerna jämfört<br />
<strong>med</strong> de omsorgsarbetare som inte fått besök. 20<br />
115
Figur 4. Upplevelser av uppskattning. Politikers respektive<br />
omsorgsarbetares svar.<br />
Tycker du att ditt politiska arbete blir uppskattat av<br />
äldreomsorgspersonal ute i verksamheten?<br />
116<br />
Omsorgspolitiker som<br />
besökt arbetsplatser<br />
inom äldreomsorgen<br />
flera gånger det<br />
senaste året (n=34)<br />
Omsorgspolitiker som<br />
besökt arbetsplatser<br />
inom äldreomsorgen<br />
någon gång det<br />
senaste året (n=23)<br />
Tycker du att ditt arbete blir<br />
uppskattat av kommunens<br />
politiker?<br />
Omsorgsarbetare som<br />
fått flera besök av<br />
politiker (n=35)<br />
Omsorgsarbetare som<br />
inte fått besök av<br />
politiker (n=512)<br />
0 10 20 30 40 50<br />
Procent<br />
60 70 80 90 100<br />
Ja, för det mesta Ja, i viss mån
Dessa observationer skall naturligtvis inte tolkas som att tätare<br />
arbetsplatsbesök från kommunalpolitikernas sida mer eller mindre<br />
automatiskt leder till att dessa uppskattas mer av äldreomsorgspersonalen.<br />
Vad som orsakar vad kan inte utrönas genom en enkätstudie<br />
av det slag vi genomfört. Det kan exempelvis mycket väl<br />
vara så att de politiker som känner att de potentiellt uppskattas av<br />
personalen också gör arbetsplatsbesök i större utsträckning. Å<br />
andra sidan är det rimligt att anta att politiker som aldrig eller<br />
sällan gör besök inte heller har några tillfällen att bygga upp en<br />
positiv förväntan. Effekter av detta slag uppkommer sannolikt på<br />
sikt och som ett resultat av positiva och negativa cirklar.<br />
I vår enkät finns också en fråga där svarspersonerna kan ta ställning<br />
till tre områden där vi efterfrågar synpunkter på i vilken utsträckning<br />
man önskar ”att kommunens politiker skall ta större<br />
ansvar för”, nämligen följande;<br />
- äldreomsorgens kvalitet för hjälptagarna/brukarna<br />
- äldreomsorgens organisation och arbetsmiljö<br />
- ett effektivt utnyttjande av kommunens ekonomiska<br />
resurser.<br />
Svarsmönstret i figur 5 är tydligt: Ju längre ner i äldreomsorgens<br />
styrningshierarki svarspersonerna befinner sig, desto större är andelen<br />
som vill öka politikernas ansvar för omsorgskvaliteten, arbetsorganisationen<br />
och de ekonomiska resurserna. Det är också<br />
värt att lägga märke till att den andel som vill minska det politiska<br />
ansvaret inom dessa tre områden genomgående är mycket lågt.<br />
Den största skillnaden i synen på politiskt ansvar finns mellan<br />
politiker och omsorgsarbetare: Politiker vill koncentrera sitt ansvar<br />
till ekonomi och kvalitet. Bland omsorgsarbetarna är det en<br />
betydligt större andel som vill öka politikernas ansvar, inkluderat<br />
ansvaret för ”äldreomsorgens organisation och arbetsmiljö.”<br />
117
Figur 5. ”Tycker du att politikerna skall ta större ansvar för… ”:<br />
Svar från politiker och personal i äldreomsorgens<br />
styrningshierarki. Procentandelar och opinionsbalans.<br />
Svar från politiker:<br />
…effektivt utnyttjande av ekonomiska resurser<br />
118<br />
…organisation och arbetsmiljö<br />
…kvalitet för hjälptagarna/brukarna<br />
Svar från tjänstemän i kommunens förvaltning:<br />
…effektivt utnyttjande av ekonomiska resurser<br />
Svar från omsorgstjänstemän:<br />
Svar från omsorgsarbetare:<br />
…organisation och arbetsmiljö<br />
…kvalitet för hjälptagarna/brukarna<br />
…effektivt utnyttjande av ekonomiska resurser<br />
…organisation och arbetsmiljö<br />
…kvalitet för hjälptagarna/brukarna<br />
…effektivt utnyttjande av ekonomiska resurser<br />
…organisation och arbetsmiljö<br />
…kvalitet för hjälptagarna/brukarna<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
Procent<br />
Större ansvar Lagom Mindre ansvar<br />
* Opinionsbalans = andel som anser att inflytandet borde vara större minus andel som<br />
anser att inflytandet borde vara mindre.<br />
Opinionsbalans*<br />
+55<br />
+25<br />
+57<br />
+40<br />
+56<br />
+72<br />
+61<br />
+59<br />
+68<br />
+75<br />
+73<br />
+83
Figur 5 ger således ett visst stöd för att politikernas inställning<br />
ligger i linje <strong>med</strong> en av BUM-konceptets grundtankar (att minska<br />
politikernas direkta ”produktionsansvar”); även om det bland<br />
politikerna finns fler som vill ta ett ökat ansvar för organisation<br />
och arbetsmiljö än minska sitt ansvar för detta, så är detta stöd dels<br />
betydligt lägre än för de andra områdena, dels väsentligt lägre än<br />
bland berörd personal. Det vanligaste svaret bland politikerna är<br />
att man anser sig ha ”lagom” ansvar för organisation och arbetsmiljö.<br />
Tabell 2 visar dessutom att bland den del av politikerna som vill<br />
öka entreprenadiseringen finns en betydligt svagare opinionsbalans<br />
för ett organisatoriskt och arbetsmiljöinriktat ansvar (+ 7), än<br />
bland de politiker som anser det vara ett ganska eller mycket dåligt<br />
förslag att ”bedriva mer av äldreomsorgen i privat regi”<br />
(+40). 21<br />
Bland omsorgsarbetarna finns dock en klar övervikt för att vilja<br />
öka politikernas ansvar för organisation och arbetsmiljö vare sig<br />
man arbetar i privat eller kommunal drift (opinionsbalansen är<br />
+ 73 för båda grupperna).<br />
119
Tabell 2. Politikernas och personalens syn på ansvaret<br />
för arbetsmiljön. Procentandelar och opionsbalans.<br />
Tycker du att politiker ska ta större ansvar för<br />
äldreomsorgens organisation och arbetsmiljö<br />
Politiker som anser det bra<br />
att ”bedriva mer av äldreomsorgen<br />
i privat regi”<br />
(ganska och mycket bra<br />
förslag)<br />
(n= 89)<br />
Politiker som anser det<br />
dåligt att ”bedriva mer av<br />
äldreomsorgen i privat regi”<br />
(ganska och mycket dåligt<br />
förslag)<br />
(n= 92)<br />
Privatanställda<br />
omsorgsarbetare<br />
(särskilt boende) (n=176)<br />
Kommunanställda<br />
omsorgsarbetare<br />
(särskilt boende) (n=719)<br />
120<br />
Ja,politikerna<br />
skall ta större<br />
ansvar<br />
24<br />
41<br />
80<br />
79<br />
Politikerna tar<br />
lagom stort<br />
ansvar<br />
60<br />
58<br />
13<br />
15<br />
Nej,<br />
politikerna<br />
ska ta<br />
mindre<br />
ansvar<br />
17<br />
1<br />
7<br />
6<br />
Opinionsbalans*<br />
* Opinionsbalans = andel som anser att inflytandet borde vara större minus andel som<br />
anser att inflytandet borde vara mindre.<br />
+7<br />
+40<br />
+73<br />
+73
Sammanfattning:<br />
Det okända sambandet mellan politikens<br />
legitimitet och välfärdstjänsternas<br />
arbetsvillkor<br />
De empiriska resultat som redovisats i det föregående indikerar att<br />
en fortsatt satsning på BUM riskerar att leda till ett betydande<br />
”åsiktsgap” mellan kommunernas politiker och äldreomsorgspersonal:<br />
I det fall åsikterna bland de politiker som är positiva till<br />
entreprenadisering framgent följer de mönster vi konstaterat – och<br />
denna politik fortsatt vinner genomslag i form av mer äldreomsorg<br />
i privat drift – så kommer politiker som anser att de tar ett lagom<br />
ansvar för organisation och arbetsmiljö möta en omsorgspersonal<br />
där en omfattande majoritet kräver ett ökat politiskt ansvar för<br />
detta.<br />
När personalen framför synpunkter på arbetsvillkor och ställer<br />
krav på politiskt ansvar för detta, möter dock välfärdstjänstearbetarna<br />
politiker som i betydande utsträckning delegerat bort både<br />
arbetsgivarmakt och ansvar till de privata arbetsgivare som kontrakterats<br />
för en längre eller kortare period. Enligt vår undersökning<br />
riskerar kommunernas politiker att hamna i en knipa: Om<br />
man undviker att personligen besöka verksamheten förlorar politikerna<br />
välfärdstjänstepersonalens uppskattning, väljer man att<br />
hålla kontakt <strong>med</strong> verksamheten, kommer politikerna allt oftare<br />
att få hänvisa till andra (privata arbetsgivare) som har makt och ansvar<br />
för de organisations- och arbetsmiljöfrågor som är viktiga för<br />
personalen. Den fråga som ställdes inledningsvis – och som idag<br />
saknar både teoretisk och empirisk belysning – blir i detta läge<br />
central: Hur hänger det offentliga arbetsgivarskapet samman <strong>med</strong><br />
politikens legitimitet?<br />
Kan det vara så att det svenska välfärdstjänstearbetet f.n. befinner<br />
sig i den situation som illustreras av ruta 3 i figur 6? Skall enkätresultaten<br />
tolkas som att politikerna vill ”ducka” i sin arbetsgivarroll,<br />
samtidigt som personalen fortsätter att sikta på de ”gamla”<br />
arbetsgivarna?<br />
121
Figur 6. Olika perspektiv på offentligt arbetsgivarskap<br />
Bland välfärdstjänstepersonal<br />
uppfattas det<br />
offentliga<br />
arbetsgivarskapet...<br />
122<br />
...osynligt/<br />
betydelselöst<br />
...synligt/<br />
betydelsefullt<br />
Bland forskare, politiker och<br />
planerare uppfattas det<br />
offentliga arbetsgivarskapet...<br />
...osynligt/<br />
betydelselöst<br />
...synligt/<br />
betydelsefullt<br />
1 2<br />
3 4<br />
Observera att detta är en hypotes av en mängd tänkbara som rör<br />
detta problemkomplex. Poängen är att vi vet mycket lite om eventuella<br />
samband mellan å ena sidan välfärdstjänstepersonalens uppfattningar<br />
om offentligt arbetsgivarskap och å den andra sidan<br />
deras syn på politiker (och där<strong>med</strong> välfärdstjänstepersonalens syn<br />
på de politiska systemens legitimitet). Någon form av samband<br />
finns dock enligt de svarsmönster som redovisats. Vi behöver också<br />
veta mer om skillnader och likheter mellan å ena sidan politikers<br />
syn på innehåll och form för politisk makt och ansvar och å<br />
den andra sidan <strong>med</strong>borgarnas och välfärdstjänstepersonalens<br />
syn på detta.<br />
På lång sikt kommer kanske det åsiktsgap som här redovisats att<br />
minska. Politiker och personal kanske närmar sig varandra i synen<br />
på vem som bör ha ansvar för organisation och arbetsmiljö.<br />
Ett utdraget förlopp – eller ett permanent åsiktsgap – riskerar dock<br />
att ställa exempelvis äldreomsorgspersonalen inför en politisk ledning,<br />
som kan upplevas som ointresserad, svikande och i värsta<br />
fall utan relevans för centrala värden och problem i äldreomsorg-
ens vardag. De <strong>med</strong>borgare (vare sig de själva är omsorgsarbetare<br />
eller ej) som vänder sig till kommunens politiker i frågor som<br />
gäller organisation och arbetsvillkor, möter politiker <strong>med</strong> både<br />
minskad makt och minskat ansvar.<br />
Min slutsats blir att vi behöver samhällsvetenskaplig analys av det<br />
faktum att politiskt tillsatta arbetsgivare på välfärdsproduktionens<br />
område traditionellt haft både andra huvudmän och andra uppdrag,<br />
än de privata arbetsgivare vi nu i allt större utsträckning förlitar<br />
sig på:<br />
● Offentliga arbetsgivare äger inte sina organisationer, utan arbetar<br />
på uppdrag av röstberättigade <strong>med</strong>borgare. Cirka en femtedel<br />
av de röstberättigade är dessutom själva anställda i olika former<br />
av välfärdstjänstearbete. Välfärdstjänstepersonalen deltar där<strong>med</strong><br />
i valet av sina arbetsgivare; offentliga arbetsgivare har endast delegerad<br />
makt av villkorlig natur. Privata arbetsgivare har däremot<br />
hittills arbetat på de uppdrag man formellt sett själva sätter upp för<br />
den egna verksamheten (inom ramarna för den privata äganderättens<br />
gränser och annan lagstiftning).<br />
● Offentliga arbetsgivare har på välfärdstjänsternas område vanligen<br />
mer eller mindre uttalade samhällsförändrande uppdrag.<br />
Utan anspråk på att vara täckande kan följande exempel nämnas:<br />
folkundervisning, folkfostran, folkhälsans höjande, demokratisering<br />
och social integrering. Privata arbetsgivare har historiskt sett<br />
vanligen inte genomfört sådana uppdrag. Privata arbetsgivare<br />
måste utsättas för politisk reglering, för att sådana samhällsförändrande<br />
uppdrag skall bli genomförda och då i kombination <strong>med</strong> de<br />
uppdrag aktieägarna själva väljer (inom ramarna för marknadens<br />
villkor).<br />
● De offentliga arbetsgivare som historiskt dominerat på välfärdstjänsternas<br />
område har sannolikt skapat förväntningar bland <strong>med</strong>borgarna<br />
(både de som enbart är hjälptagare och de som även är<br />
verksamma som producenter) om en service som handlar om någonting<br />
annat än service i vedertagen mening; det är en ”service”<br />
som enligt skollagen skall fostra blivande samhälls<strong>med</strong>borgare till<br />
123
ett demokratiskt sinne. Det är en ”service” där läkaren på akuten<br />
måste be den stormrike direktören att vänta lika länge på behandling<br />
av benbrottet som den utslagne alkoholisten. Poängen är att<br />
välfärdstjänstearbete har ett moraliskt, politiskt och kulturellt innehåll<br />
som ställer mycket komplexa krav på båda parter i de vårdoch<br />
hjälprelationer som etableras i det dagliga arbetet. Välfärdstjänstearbete<br />
blir i detta perspektiv en annan slags verksamhet än<br />
”service” och ”arbete” i etablerad mening. 22 Jag hävdar att välfärdstjänster<br />
är en del av samhällets sociala infrastruktur. Människors<br />
identitet, tillit och förnuftspotential påverkas av verksamheten,<br />
vars effekter således ”sprider sig” långt utöver den direkta<br />
hjälprelationen och den omkringliggande förvaltningen. I och<br />
genom detta slags ”arbete” skapas, återskapas och förändras vårt<br />
gemensamma kultur- och normsystem. Privata arbetsgivare har<br />
historiskt sett sannolikt snarare varit nyttjare av social infrastruktur,<br />
än dess producenter.<br />
Betydelsen av dessa historiskt givna skillnader mellan offentliga<br />
och privata arbetsgivares ansvar, makt och samhällsroll är mycket<br />
svårbedömd. Jag har <strong>med</strong>delat några få empiriska rön och ställt<br />
frågor inför framtiden. Sällan känns den typiska forskarhållningen<br />
mer adekvat; vi behöver mer analys, mer empirisk kunskap och<br />
ett lugnare förändringstempo.<br />
124
Referenser<br />
Blomqvist, P. & Rothstein, B. (2000) Välfärdsstatens nya ansikte Demokrati och<br />
marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm:Agora.<br />
Gustafsson, R. Å.(1999) ” Den nya ekonomistyrningen och arbetsmiljön” , SOU<br />
1999:66, bilaga 1 De nya styrsystemen inom hälso- och sjukvården –vad hände<br />
<strong>med</strong> ekonomi, arbetsmiljö och demokrati?<br />
Gustafsson, R. Å.(2000) Välfärdstjänstearbetet Dragkampen mellan privat och<br />
offentligt i ett historie-sociologiskt perspektiv. Göteborg: Daidalos.<br />
Gustafsson, R. Å.& Johanson, H. (1999) ” Sju år <strong>med</strong> ekonomer i sjukvården –vad<br />
kan vi lära” , Sociologisk Forskning nr 1.<br />
Gustafsson, R. Å. & Szebehely, M. (2001) Arbetsvillkor och välfärdsopinion inom<br />
äldreomsorgen –en enkätbaserad fallstudie bland personal och politiker. Stockholm:<br />
Arbetslivsinstitutet, Arbetslivsrapport nr 2001:9.<br />
Kilander, S. (1989) ” Staten byter ansikte -Statsuppfattning och samhällssyn 1860-<br />
1910” , s 155-185, i Nybom, T. & Torstendahl, R. (red) Byråkratisering och maktfördelning.<br />
Lund: Studentlitteratur.<br />
Lundquist, L. (2001) Medborgardemokratin och eliterna. Lund: Studentlitteratur.<br />
Magnusson, L. (1996) Sveriges ekonomiska historia. Stockholm: Tiden-Athena.<br />
Mahon, R. (1994) “ From Solidaristic Wages to Solidaristic Work: The Third Way” ,<br />
“ The Swedish Model and the Transition from Fordism to Post-fordism. Earners<br />
and/or Co-Workers? :Contested Identities” , s 83-136 och 347-372, i Wallace, C<br />
& Mahon, R. (ed) Swedish Social Democracy: A Model in Transition. Toronto:<br />
Canadian Scholars’ Press.<br />
Mahon, R. (1999) ” Yesterday´s Modern Times are no longer Modern. Swedish<br />
Unions Confront the Double Shift” , Martin, A. & Ross, G. (ed) The Brave New<br />
World of European Labor. European Trade Unions at the Millennium. NY Oxford:<br />
Berghahn Books.<br />
Montin, S (1995) ” Kommunala organisationslösningar” , Lundqvist. L. J. & Pierre,<br />
J. (red) Kommunal förvaltningspolitik Lund: Studentlitteratur.<br />
Nilsson, T. (1994) Elitens svängrum -Första kammaren, staten och moderniseringen<br />
1867-1886. Stockholm: Almqvist & Wiksell International, Acta Universitatis<br />
Stockholmiensis 50.<br />
Petersson, O. & Söderlind, D. (1993) Förvaltningspolitik. Stockholm: Publica.<br />
Pontusson, J. (1992) “ At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy<br />
in Crisis” , Politics & Society 20 (3), s 305-332.<br />
Rothstein, B. (1992) Den korporativa staten -Intresseorganisationer och statsförvaltning<br />
i svensk politik. Stockholm: Norstedts.<br />
Szücs, S. (2001) Nya arbetsmarknadsrelationer inom offentlig sektor. Arbetsliv,<br />
ledarskap och personaldemokrati vid 120 arbetsplatser i offentlig och privat regi.<br />
Göteborgs universitet: CEFO rapport nr 18.<br />
Trydegård, G-B. (2001) ” Välfärdstjänster till salu –privatisering och alternativa<br />
driftformer under 1990-talet” , SOU 2001:52 Szebehely, M red. Välfärdstjänster i<br />
omvandling.<br />
von Otter, C. (1986) Den effektiva förvaltningen. Stockholm: TCO, rapport nr 8<br />
” Medbestämmandets utveckling” .<br />
125
1 För Sverige del; se forskningsöversikter i Gustafsson 1999, Gustafsson 2000 kap 1 och 2,<br />
och Szücs 2001.<br />
2 Med välfärdstjänstearbete avses här landstingens och kommunernas verksamheter inom<br />
hälso- och sjukvård, barnomsorg, ädreomsorg, skola och övrig omsorg, samt den utbildning<br />
som ges inom dessa områden genom kommuner och landsting. Dessutom ingår offentligt<br />
forsknings- och utvecklingsarbete. Enligt SCBs statistikdatabas 2000 baserad på AKU utgör<br />
offentliganställda i dessa verksamheter knappt 25 procent av de sysselsatta i Sverige 1987-<br />
1998: se vidare Gustafsson 2000, s. 105.<br />
3 Se vidare Gustafsson 2000, s. 120ff .<br />
4 Petersson & Söderlind 1993, s 11.<br />
5 Petersson & Söderlind 1993, s. 11.<br />
6 Se vidare Gustafsson 2000, s. 71 ff.<br />
7 Enligt den mest täckande och aktuella översikten över välfärdstjänster i alternativa driftsformer<br />
totalt i Sverige kan konstateras att år 2000 var nästan 13 procent av personalen hos ickeoffentliga<br />
arbetsgivare i traditionell mening; 3,2 procent hos icke vinstsyftande, 8,1 procent<br />
hos vinstsyftande inklusive ” enmansföretag” och 1,5 procent hos offentligt ägda bolag; Se<br />
vidare Trydegård 2001.<br />
8 Uttrycket härrör från den österrikiske marxisten Rudolf Hilferding (1877-1941) och har främst<br />
applicerats på Sverige av Torstendahl i en serie inflytelserika arbeten. Den klassiska laissezfaire<br />
kapitalismen ställs i dessa analyser i kontrast mot den organiserade kapitalism, som<br />
enligt Torstendahl, här citerad av Nilsson 1994, s.136, kännetecknas av att en...” i princip liberal<br />
ekonomi kombineras <strong>med</strong> en växande gemensam intressesfär för industri och staten.<br />
Resultatet blir en liberal-demokratisk interventionism organiserad genom statlig byråkrati.”<br />
Se även forskningsöversikten i Nilsson 1994 kapitel 7 och Magnusson 1996, s. 381 ff där begreppet<br />
appliceras på Sveriges ekonomiska historia. Nilsson 1994, s. 268 ff hävdar efter sina<br />
empiriska undersökningar att denna statsinterventionism för Sveriges del kan dateras till ett<br />
tidigare skede än Torstendahls bedömning (före 1890).<br />
9 Se vidare Kilander 1989. Här bör också nämnas att Rothstein 1992 hävdar att embryot till<br />
svensk korporatism står att finna i de relationer mellan arbete-kapital-stat som formerades<br />
under denna period.<br />
10 Hedin, enligt Magnusson 1996, s. 387.<br />
11 Pontusson 1992, s. 316; min översättning. Se även Mahon 1994.<br />
12 Se vidare också Mahon 1999.<br />
13 Se vidare Gustafsson & Johansson 1999.<br />
14 Se vidare Lundquist 2001, s 231 ff och von Otter 1986.<br />
15 Vid enkätens genomförande hade den förortskommun som ingår i studien en klar borgerlig<br />
majoritet (vilket också var fallet efter valen 1991 och 1994) och cirka en tredjedel av hemtjänsten<br />
och cirka hälften av det särskilda boendet bedrevs i privat regi. Den <strong>med</strong>elstora staden<br />
styrdes av en sammansatt borgerlig majoritet <strong>med</strong> lokala partier i vågmästarroll och den<br />
politiska majoriteten har växlat under de senaste mandatperioderna. Knappt 15 procent av<br />
hemtjänsten och runt 40 procent av det särskilda boendet bedrevs i enskild regi. I dessa två<br />
kommuner är enskild drift i stort liktydig <strong>med</strong> privata vinstdrivna vårdföretag. Industrikommunen<br />
har en stabil socialdemokratisk ledning (vilket också gällde efter valen 1991 och 1994).<br />
All äldreomsorg bedrevs i kommunal regi.<br />
16 Se exempelvis Montin 1995, s. 25, Blomqvist & Rothstein 2000, s. 51ff<br />
17 I vår studie besvarar hela gruppen politiker (n=207) samma fråga enligt följande; 28 procent<br />
” Ja, flera gånger” , 35 procent ” Ja, någon gång” och 38 procent ” nej” .<br />
18 Genom ett förbiseende erhöll vi inte adresslistor till omsorgspersonal inom privat bedriven<br />
hemtjänst i den <strong>med</strong>elstora staden. Av detta skäl gäller alla jämförelser mellan privata respektive<br />
offentligt anställda omsorgsarbetare endast för personal som är verksam i särskilt<br />
boende (sjukhem, ålderdomshem, gruppboende och servicehus).<br />
19 Med samma korstabuleringar som i figur 4 blir svarsmönstret för hela gruppen politiker (n=<br />
205) följande:<br />
Ja, för det mesta uppskattad av äldreomsorgspersonal ute i verksamheten ; 18 procent (besökt<br />
flera gånger), 10 procent (besökt någon gång), 3 procent (nej, inte besökt).<br />
Ja, i viss mån uppskattad av äldreomsorgspersonal ute i verksamheten; 43 procent (besökt<br />
flera gånger), 32 procent (besökt någon gång), 8 procent (nej, inte besökt).<br />
20 Här kan tilläggas att bland de omsorgsarbetare som uppger att de någon gång under det<br />
förra året fått besök av politiker på arbetsplatsen (n= 376) upplever 3 procent sig för det mesta<br />
126
uppskattade av kommunens politiker, 9 procent i viss mån uppskattade.<br />
21 Här bör då också nämnas att bland politikerna är opinionsbalanserna för de två andra ansvarsområdena<br />
inte lika nära sammankopplade <strong>med</strong> inställningen till entreprenadisering, som<br />
är fallet vad gäller ansvar för ”ä ldreomsorgens organisation och arbetsmiljö” . Enligt samma<br />
indelningar som i tabell 2 är;<br />
- opinionsbalansen vad gäller ansvar för ”ä ldreomsorgens kvalitet för hjälptagarna/brukarna”<br />
+ 56 (bland politiker som vill entreprenadisera), respektive + 60 (bland politiker som inte vill<br />
privatisera) och<br />
- opinionsbalansen vad gäller ansvar för ” ett effektivt utnyttjande av kommunens ekonomiska<br />
resurser” + 61 (bland politiker som vill entreprenadisera), respektive + 49 (bland politiker som<br />
inte vill privatisera).<br />
Inte heller bland omsorgsarbetarna kan man iaktta några dramatiska skillnader i opinionsbalanserna<br />
för dessa två andra ansvarsområden: Vare sig man arbetar i entreprenadiserad<br />
eller kommunal drift finns även här en stark dominans av åsikter att politikerna bör ta ett större<br />
ansvar. Enligt samma indelningar som i tabell 4 är;<br />
- opinionsbalansen vad gäller ansvar för ”ä ldreomsorgens kvalitet för hjälptagarna/brukarna”<br />
+ 88 (bland privatanställda omsorgsarbetare i särskilt boende) och + 79 (bland kommunanställda<br />
omsorgsarbetare i särskilt boende) och<br />
- opinionsbalansen vad gäller ansvar för ” ett effektivt utnyttjande av kommunens ekonomiska<br />
resurser” + 78 (bland privatanställda omsorgsarbetare i särskilt boende) och + 73 (bland kommunanställda<br />
omsorgsarbetare i särskilt boende).<br />
22 Jag utvecklar detta i kapitel 6 och 7 i Gustafsson 2000.<br />
127
128<br />
Kommittén Välfärdsbokslut<br />
Kommitténs uppdrag har varit att beskriva och göra en samlad bedömning<br />
av utvecklingen av människors välfärd i Sverige under<br />
1990-talet. Välfärd har av kommittén definierats <strong>med</strong> utgångspunkt<br />
i individuella resurser <strong>med</strong> vars hjälp <strong>med</strong>borgarna kan<br />
kontrollera och <strong>med</strong>vetet styra sina livsvillkor. Fokus i beskrivningarna<br />
ligger på det som är mest socialpolitiskt relevant, det vill<br />
säga bristande välfärd. Välfärdsutvecklingen beskrivs utifrån uppgifter<br />
om levnadsförhållanden såsom hälsa, utbildning, arbete,<br />
ekonomi, trygghet, sociala relationer och politiska resurser. Utgångspunkten<br />
för beskrivningen av de olika välfärdsstatliga institutionerna<br />
för socialförsäkringar, bidrag och välfärdstjänster har<br />
varit deras förmåga att utgöra resurser för individerna. Centralt i<br />
detta sammanhang är insatsernas tillgänglighet och kvalitet. Kommittén<br />
tillsattes 990204 och avslutade sitt arbete 011023 genom<br />
slutbetänkandet Välfärdsbokslut för 1990-talet (SOU 2001:79).<br />
Kommitténs 14 betänkanden samt press<strong>med</strong>delanden, debattartiklar<br />
m.m. kan laddas ned från kommitténs hemsida <strong>med</strong> adress<br />
www.sou.gov.se/valfard. Betänkandena kan också beställas från<br />
Fritzes förlag (order.fritzes@liber.se).<br />
Ordförande: Joakim Palme<br />
Ledamöter: Åke Bergmark, Johan Fritzell, Olle Lundberg, Elisabet<br />
Näsman (till 010115), Lena Sommestad, Marta Szebehely.<br />
Huvudsekreterare: Mia Hultin (990301-000229), Felipe Estrada<br />
(000920-011023)
Försörjning och arbetsliv<br />
under 1990-talet<br />
Mia Hultin<br />
Adress: Institutet för social forskning<br />
Stockholms universitet, 106 91 Stockholm<br />
E-post: mia.hultin@sofi.su.se<br />
129
130
Försörjning och arbetsliv<br />
under 1990-talet*<br />
Mia Hultin<br />
Inledning<br />
Det framstår som en i det närmaste omöjlig uppgift att under en<br />
kort presentation göra en heltäckande genomgång av Kommittén<br />
Välfärdsboksluts arbete, vars resultat presenterats i 14 olika rapporter.<br />
En central iakttagelse är dock att flera av 1990-talets<br />
ofärdsproblem kan relateras till försörjning och ekonomiska förutsättningar<br />
och till människors chanser och förhållanden på arbetsmarknaden.<br />
Därför har jag valt att i det följande fokusera på<br />
några viktiga tendenser som kunnat konstateras vad gäller människors<br />
försörjning och förvärvsarbete.<br />
Vid ingången till 1990-talet var det knappast möjligt att förutse att<br />
Sverige stod inför den djupaste ekonomiska och sysselsättningsmässiga<br />
krisen sedan 1930-talet. De goda åren i slutet av 1980talet<br />
hade snarare skapat positiva förväntningar på det nya decenniet.<br />
Vid 1990-talets början var arbetslösheten låg och statsbudgeten<br />
i balans. Men redan då fanns vissa tecken på annalkande<br />
problem – inflationen var hög, konkurrenskraften i industrin började<br />
urholkas och investeringarna minskade. I spåren av den ekonomiska<br />
krisen som inträffade i början av 1990-talet kom försörjning<br />
genom arbete att bli långt ifrån en självklarhet för alla. På<br />
kort tid gick Sverige från i princip full sysselsättning till flera år<br />
av sysselsättningsfall och massarbetslöshet. Mellan 1990 och 1993<br />
föll sysselsättningen <strong>med</strong> drygt en halv miljon jobb (eller <strong>med</strong><br />
cirka 13 procent) och den öppna arbetslösheten steg från knappt<br />
två till drygt åtta procent.<br />
* Framställningen bygger om inte annat anges på de betänkanden och underlagsrapporter som<br />
givits ut inom ramen för Kommittén Välfärdsboksluts arbete.<br />
131
Under 1990-talets sista år förbättrades arbetsmarknadssituationen<br />
avsevärt – andelen sysselsatta ökade och arbetslösheten minskade.<br />
Det är dock alltför tidigt att <strong>med</strong> någon större säkerhet uttala<br />
sig om i vilken mån 1990-talets sysselsättnings- och arbetslöshetskris<br />
har inneburit en grundläggande strukturell omvandling av<br />
arbetsmarknaden som kommer att få mer permanenta effekter på<br />
sysselsättnings- och arbetslöshetsnivåer. Det står dock helt klart<br />
att vi gått in i 2000-talet <strong>med</strong> betydligt högre arbetslöshetsnivåer<br />
än vad som var fallet då 1990-talet inleddes.<br />
1990-talet: ett årtionde präglat av sysselsättningskris<br />
och försörjningsproblem<br />
Jämfört <strong>med</strong> vad som var fallet under 1920- och 1930-talens depressionsår<br />
förefaller 1990-talets arbetsmarknadskris ha drabbat<br />
bredare folklager – även grupper som förut haft en stark förankring<br />
på arbetsmarknaden kom att erfara arbetslöshet. Den svenska<br />
arbetsmarknadskrisen var dramatisk också i jämförelse <strong>med</strong><br />
andra Västeuropeiska länder i så måtto att i stort sett alla sektorer<br />
och branscher drabbades, om än i något olika skeden. Under 1990talets<br />
första år var det främst den exportberoende tillverkningsindustrin<br />
som drabbades. Denna krisens första fas kan delvis ses mot<br />
bakgrund av den internationella lågkonjunktur som rådde under<br />
perioden. I slutet av denna fas nådde krisen också den inhemska<br />
varu- och tjänstesektorn till följd av minskat konsumtionsutrymme<br />
och minskad efterfrågan. För staten innebar arbetslöshetsproblemen<br />
att skatteintäkterna minskade och att utgifterna för arbetslösheten<br />
ökade, <strong>med</strong> stora budgetunderskott som följd. Budgetsaneringen<br />
kom till stor del att ske genom nedskärningar av de offentliga<br />
utgifterna, varvid sysselsättningsminskningen och arbetslösheten<br />
också drabbade den statliga och kommunala sektorn.<br />
Mellan 1990 och 1999 föll sysselsättningen i befolkningen från 81<br />
till 73 procent (se Tabell 1). Även om sysselsättningen kom att<br />
visa en återhämtning under 1990-talets sista år, var andelen sysselsatta<br />
ändå lägre vid decenniets slut än vid dess början. Det kan<br />
konstateras att sysselsättningsnedgången drabbade män och kvinnor<br />
i ungefär lika stor utsträckning. Vidare tycks inte sysselsätt-<br />
132
ningskrisen ha drabbat den äldre befolkningen mer än den yngre,<br />
utan tendensen var snarare den motsatta. Chanserna på arbetsmarknaden<br />
utvecklades mycket negativt för de unga – år 1993 var<br />
nästan var femte person i åldrarna 16-24 arbetslös. Under 1990talet<br />
kom ungdomar att etablera sig allt senare på arbetsmarknaden<br />
samtidigt som deltagande i högre utbildning blev ett vanligt<br />
alternativ till att söka sig ut på en osäker arbetsmarknad. Det är<br />
fortfarande en öppen fråga huruvida de som var unga på 1990-talet<br />
kommer att bära <strong>med</strong> sig effekterna av arbetsmarknadsproblemen<br />
i framtiden eller om ungdomarnas generellt sett starkare utbildningsresurser<br />
kommer att visa sig utgöra en språngbräda till en<br />
god arbetsmarknadssituation på längre sikt.<br />
Tabell 1: Andelen sysselsatta a respektive arbetssökande b vid<br />
1990-talets början (1990/1991) och slut (1998/1999) bland<br />
dem i åldrarna 16-64 år. Procent<br />
__________________________________________________________________<br />
Andel sysselsatta Andel arbetssökande<br />
1990/1991 1998/1999 1990/1999 1998/1999<br />
Samtliga 81 73 4 8<br />
Kvinnor 79 70 4 9<br />
Män 83 75 4 8<br />
16-29-åringar 68 52 6 10<br />
30-49-åringar 92 85 3 8<br />
50-64-åringar 78 74 1 6<br />
_________________________________________________________________________<br />
a) De sysselsatta inkluderar dem som föregående vecka var anställda, drev<br />
eget företag/hjälpte till i familje<strong>med</strong>lems företag eller drev eget jordbruk/hjälpte<br />
till i familje<strong>med</strong>lems jordbruk.<br />
b) De arbetssökande inkluderar dem som föregående vecka var arbetslösa<br />
eller sökte/väntade på arbete.<br />
Källa: SOU 2001:79 (s. 37)<br />
133
1990-talets arbetslöshetsproblem och sysselsättningsfall fick naturligtvis<br />
stora effekter på befolkningens möjligheter att försörja<br />
sig genom lönearbete, varvid såväl individers välfärd som trycket<br />
på de välfärdsstatliga försörjningssystemen påverkades. Även<br />
om befolkningens genomsnittliga disponibla inkomster höll ungefär<br />
samma nivå i slutet av 1990-talet som i början av decenniet har<br />
mycket hänt under vägen och olika grupper har drabbats olika hårt<br />
av försörjningsproblem.<br />
134<br />
Särskilt ungdomar och barnfamiljer<br />
halkade efter i inkomstutvecklingen<br />
Som framgår av Figur 1 sjönk de genomsnittliga disponibla inkomsterna<br />
markant under 1990-talets första hälft. Mellan 1991<br />
och 1995 minskade <strong>med</strong>ianinkomsterna <strong>med</strong> drygt åtta procent.<br />
Nedgången i de disponibla inkomsterna var särskilt kraftig bland<br />
ungdomar och barnfamiljer. Över huvud taget har det skett en åldersförskjutning<br />
vad gäller befolkningens ekonomiska resurser<br />
såtillvida att inkomstnivåerna har minskat för den yngre delen av<br />
befolkningen och bibehållits, alternativt ökat, för de äldre. Även<br />
befolkningens förmögenheter har alltmer kommit att koncentrerats<br />
till de äldre åldersgrupperna.<br />
Figur 1: Disponibla <strong>med</strong>ianinkomster, 1991-1999. Index 1991=100<br />
102<br />
100<br />
98<br />
96<br />
94<br />
92<br />
90<br />
88<br />
86<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999<br />
Källa: SOU 2001:57 (s. 141)
Samtidigt som inkomsterna minskade under 1990-talets första<br />
hälft fanns det en tendens till inkomstutjämning i befolkningen.<br />
Det sistnämnda kan delvis hänföras till att de olika transfereringssystemen<br />
verkade utjämnande. När de genomsnittliga inkomsterna<br />
började stiga omkring 1995 ökade också inkomstojämlikheten,<br />
framför allt till följd av att de som hade högst inkomster drog ifrån<br />
övriga. En förklaring till den ökade inkomstspridningen är att reallönerna<br />
ökade särskilt mycket för de högavlönade. Det bör dock<br />
hållas i minne att Sverige fortfarande är ett land <strong>med</strong> jämförelsevis<br />
små inkomstskillnader i befolkningen.<br />
Ur ett socialpolitiskt perspektiv är det framför allt förekomsten av<br />
låga inkomster som är av intresse. Andelen i befolkningen <strong>med</strong><br />
mycket låga inkomster och andelen <strong>med</strong> stora ekonomiska svårigheter<br />
(i termer av problem <strong>med</strong> löpande utgifter samt avsaknad av<br />
kontantmarginal) ökade under 1990-talet. En särskilt utsatt grupp<br />
i detta avseende utgörs av ensamstående mödrar. Denna grupp<br />
hade en betydligt sämre försörjningssituation i slutet av 1990-talet<br />
än vid decenniets början, vilket dessutom bör ses mot bakgrund<br />
av att de ensamstående mödrarna redan vid ingången till decenniet<br />
hade sämre inkomster, större försörjningsproblem, högre arbetslöshet<br />
och lägre löner än vad befolkningen i övrigt hade. Det faktum<br />
att ensamstående mödrars inkomster utvecklades mer negativt<br />
än andra gruppers under 1990-talet har till stor del att göra<br />
<strong>med</strong> att förvärvsarbetet minskade kraftigt i denna grupp. Den relativa<br />
inkomstutvecklingen under 1990-talet var dock sämre även<br />
för de ensamstående mödrar som förvärvsarbetade, vilket framför<br />
allt har att göra <strong>med</strong> att dessa kvinnors veckoarbetstid, till skillnad<br />
från sammanboende mödrars, inte ökade under perioden.<br />
Den negativa inkomsttrenden för ensamstående mödrar fick naturligtvis<br />
konsekvenser för många barn. Andelen barn som lever i<br />
hushåll <strong>med</strong> mycket låga inkomster ökade under 1990-talet, framför<br />
allt bland barn i åldrarna upp till sex år, vilket framgår av Figur<br />
2. Det är ett etablerat forskningsresultat att den ekonomiska<br />
situation som råder under barndomen har stor betydelse för individers<br />
ekonomiska situation och andra levnadsvillkor i vuxen ålder.<br />
Under 1990-talets allra sista år skedde dock en återhämtning<br />
av inkomstsituationen även för de grupper som levde under de<br />
135
Procent<br />
mest knappa förhållandena under decenniet. Sålunda tycks det<br />
som om högkonjunkturen och den förbättrade sysselsättningssituationen<br />
också kom de utsatta grupperna till del.<br />
Figur 2: Andelen barn mellan 0 och 6 år respektive mellan 7 och<br />
17 år som lever i hushåll <strong>med</strong> låga inkomster (där inkomsterna<br />
understiger socialbidragsnormen) samt motsvarande<br />
andelar i befolkningen. 1991-1999. Procent<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Källa: SOU 2001:57 (s. 159)<br />
Förändringar i arbetslivet under 1990-talet<br />
När man talar om välfärdsutvecklingen under 1990-talet kan det<br />
vara lätt att alltför ensidigt fokusera på de arbetslösa och på dem<br />
som stod utanför arbetsmarknaden. Även om arbetsmarknadskrisen<br />
drabbade och berörde många människor får man inte glömma<br />
bort att de flesta hade arbete under perioden. För dessa individer<br />
var och är naturligtvis arbetets innehåll och belöningar mycket<br />
viktiga inslag i välfärden.<br />
1990-talet har inneburit en hel del förändringar för den arbetande<br />
delen av befolkningen. En vanligt förekommande föreställning i<br />
debatten om arbetslivets förändring i det moderna samhället är att<br />
banden mellan arbetsgivare och arbetstagare kontinuerligt försvagas,<br />
så att stabila och långsiktiga arbetskontrakt alltmer ersätts<br />
<strong>med</strong> tillfälliga anställningar. En sådan utveckling anses framför<br />
allt vara driven av arbetsgivarnas anpassning till hårdnande konkurrens<br />
och ökad kortsiktighet i de ekonomiska förutsättningarna.<br />
Långsiktiga kontrakt mellan arbetstagare och arbetsgivare är emel-<br />
136<br />
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999<br />
0-6 år<br />
7-17 år<br />
Hela befolkningen
lertid fortfarande den dominerande anställningsformen, även om<br />
mer kortsiktiga typer av anställningskontrakt har ökat i omfattning<br />
under 1990-talet. Det är dock för tidigt att avgöra om den ökade<br />
omfattningen av tidsbegränsade anställningar utgör en genomgripande<br />
och långsiktig förändring av arbetslivet eller om den är ett<br />
1990-talsfenomen som främst har sin förklaring i konjunkturläget<br />
och osäkerheten på arbetsmarknaden.<br />
Kraftiga försämringar av den psykosociala<br />
arbetsmiljön i den offentliga sektorn<br />
I diskussionerna om det moderna arbetslivet har de psykosociala<br />
arbetsförhållandena ofta stått i fokus. Förekomsten av jäktigt arbete<br />
och negativ stress har ökat under 1990-talet, vilket är en fortsättning<br />
på en trend som kunde observeras redan under 1980-talet.<br />
Arbeten som präglas av negativ stress ställer höga psykiska<br />
krav på individen, samtidigt som arbetet innebär begränsad autonomi,<br />
eller begränsat beslutsutrymme, för hantering av de högt<br />
ställda kraven. Försämringen av den psykosociala arbetsmiljön har<br />
varit särskilt markerad inom välfärdstjänsteområdet, det vill säga<br />
inom verksamheter som skola, vård och omsorg, vilket innebär att<br />
kvinnor har drabbats betydligt hårdare än män. Redan under 1980talet<br />
förelåg skillnader mellan privat och offentlig sektor i fråga<br />
om förekomsten av negativ stress, men skillnaderna har ökat under<br />
1990-talet. Den negativa stressen i offentlig sektor har åföljts<br />
av kraftigt ökade sjukskrivningstal, inte minst bland anställda i<br />
kommuner och landsting (se SOU 2000:121). Den försämrade<br />
psykosociala arbetsmiljön i den offentliga sektorn förefaller inte<br />
bara som allvarlig utifrån ett individuellt välfärdsperspektiv, utan<br />
den kan också försvåra rekryteringen av anställda till vård, skola<br />
och omsorg.<br />
Reallönerna ökade och<br />
lönespridningen tilltog<br />
Reallönerna på den svenska arbetsmarknaden ökade mycket kraftigt<br />
under 1990-talet. För flertalet arbetstagargrupper växte reallönerna<br />
snabbare under 1990-talet än på många årtionden – <strong>med</strong>i-<br />
137
anlönen ökade <strong>med</strong> omkring 20 procent mellan åren 1991 och<br />
2000. Lönerna ökade dock mest bland de högavlönade, vilket<br />
bland annat kan förklaras genom stigande lönepremier för anställda<br />
<strong>med</strong> chefsansvar. Det faktum att lönerna ökade mest bland de<br />
högavlönade innebar i sin tur att lönespridningen ökade, vilket är<br />
en fortsättning på en trend som observerades redan under 1980talet.<br />
Orsakerna till den ökade lönespridningen är ännu långt ifrån klarlagda<br />
och olika forskare har anlagt olika perspektiv på detta problem.<br />
Enligt de analyser som utförts inom ramen för Kommittén<br />
Välfärdsboksluts arbete tycks de ökade löneskillnaderna i Sverige<br />
inte kunna förklaras <strong>med</strong> att tillgången på välutbildad arbetskraft<br />
har varit begränsad i förhållande till arbetsgivarnas efterfrågan.<br />
Tvärtom finns tecken som tyder på att arbetskraftens utbildningsnivåer<br />
under en längre period har ökat mer än vad jobbens utbildningskrav<br />
har gjort. Denna trend av växande överkvalificering<br />
eller överutbildning av de anställda har fortsatt under 1990-talet.<br />
Denna observation går på tvärs mot den ofta antagna föreställningen<br />
att det moderna arbetslivet har kommit att ställa högre krav på<br />
kvalifikationer än vad de anställda kan uppfylla.<br />
En annan viktig iakttagelse är att löneskillnaderna mellan olika<br />
branscher och sektorer har ökat under 1990-talet. De offentliganställdas<br />
genomsnittslöner har utvecklats sämre än de privatanställdas<br />
under en längre period (åtminstone sedan slutet av 1960-talet)<br />
och denna trend har fortsatt under 1990-talet. Offentliganställda<br />
tjänade år 2000 i genomsnitt nästan 16 procent mindre än privatanställda<br />
<strong>med</strong> samma antal utbildningsår och förvärvsarbetsår. År<br />
1991 var motsvarande löneskillnad mellan offentligt och privat<br />
anställda knappt 12 procent. Sammantaget har alltså de anställda<br />
i den offentliga sektorn, vilka till övervägande del är kvinnor,<br />
drabbats av två problematiska utvecklingstendenser i arbetslivet<br />
under 1990-talet. Dels har de kommit att erfara större stress i arbetet<br />
(se ovan), dels har deras relativlöner försämrats. Sålunda har<br />
de offentliganställdas arbeten i jämförelse <strong>med</strong> de privatanställdas<br />
försämrats under 1990-talet, såväl arbetsmiljömässigt som lönemässigt.<br />
138
Könslönegapet har inte minskat<br />
nämnvärt under 1990-talet<br />
Kvinnors arbetslivserfarenhet har kommit att i stort sett motsvara<br />
mäns och kvinnors genomsnittliga utbildningsnivåer är i dag till<br />
och <strong>med</strong> något högre än mäns. Det förefaller rimligt att denna utveckling,<br />
allt annat lika, skulle resultera i en minskning av könslöneskillnaderna<br />
på arbetsmarknaden. Om man ser till faktiska<br />
timlöner har det skett en viss minskning av könslönegapet under<br />
1990-talet (se Figur 3). Om man däremot jämför lönenivåerna<br />
mellan män och kvinnor <strong>med</strong> lika lång utbildning och arbetslivserfarenhet<br />
har gapet snarare ökat något. Lönekompensationen för<br />
utbildning var lägre för kvinnor än för män både år 1991 och 2000.<br />
Denna könsskillnad följer tydliga sektorsmönster, såtillvida att<br />
avkastningen på utbildning har ökat i den privata sektorn och<br />
minskat i den offentliga. Könsskillnaderna kan dock inte hänföras<br />
helt och hållet till segregationen av män och kvinnor till olika sektorer,<br />
utan kvinnor belönas mindre än män för sin utbildning såväl<br />
i privat som offentlig sektor.<br />
Figur 3: Könslöneskillnader 1981, 1991 och 2000. Faktiska skillnader<br />
(bruttoskillnader) mellan mäns och kvinnors timlöner<br />
samt skillnader standardiserade för antal utbildningsår<br />
och antal förvärvsarbetsår. Procent<br />
Procent<br />
20<br />
18<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1981 1991 2000<br />
Faktisk skillnad<br />
Standardiserad skillnad<br />
Källa: SOU 2001:53 (s. 151)<br />
139
Det faktum att könslönegapet inte har utjämnats i någon större<br />
utsträckning under 1990-talet kan delvis kopplas till att kvinnors<br />
ökade utbildningsnivåer har haft förhållandevis begränsad effekt<br />
på kvinnors löner och att kvinnor är överrepresenterade i den offentliga<br />
sektorn som har halkat efter den privata sektorn i lönehänseende.<br />
Ökningen av lönepremierna för personer <strong>med</strong> arbetsledaransvar<br />
kan också ha missgynnat kvinnor, som ju är underrepresenterade<br />
i chefsbefattningar.<br />
140<br />
Sammanfattning<br />
● 1990-talets kris i ekonomin och på arbetsmarknaden var<br />
den djupaste sedan 1930-talets depressionsår – mellan år 1990<br />
och 1993 försvann 500 000 jobb<br />
● Sysselsättningsnedgången och arbetslösheten var särskilt<br />
allvarlig för ungdomar – de ungas inträde i arbetslivet fördröjdes<br />
och deltagandet i högre utbildning expanderade<br />
● Befolkningens genomsnittliga disponibla inkomster minskade<br />
<strong>med</strong> drygt åtta procent mellan år 1991 och 1995 – många<br />
fick ekonomiska svårigheter<br />
● När inkomsterna började öka igen år 1995 ökade även inkomstojämlikheten<br />
– de <strong>med</strong> högst inkomster drog ifrån övriga<br />
● Både den psykosociala arbetsmiljön och relativlönerna<br />
försämrades i den offentliga sektorn – många kvinnor drabbade<br />
● Könslönegapet har knappast utjämnats under 1990-talet
Källor<br />
Inom ramen för Kommittén Välfärdsboksluts arbete:<br />
SOU 2000:37, Fritzell, J. (red.), Välfärdens förutsättningar. Arbetsmarknad, demografi<br />
och segregation. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2000:41, Fritzell, J. och Lundberg, O., Välfärd, ofärd och ojämlikhet. Stockholm:<br />
Fritzes.<br />
SOU 2001:53, Fritzell, J., Gähler, M. och Lundberg, O. (red.), Välfärd och arbete<br />
i arbetslöshetens årtionde. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:54, Bergmark, Å. (red.), Ofärd i välfärden. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:55, Barns och ungdomars välfärd. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:57, Fritzell, J. och Palme, J. (red.), Välfärdens finansiering och fördelning.<br />
Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:79, Välfärdsbokslut för 1990-talet. Stockholm: Fritzes.<br />
Övrigt:<br />
SOU 2000:121, Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag. Slutbetänkande<br />
från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes.<br />
141
142
Välfärdstjänsternas<br />
förändringar och<br />
<strong>med</strong>borgarnas välfärd<br />
Marta Szebehely<br />
Adress: Institutionen för socialt arbete<br />
Stockholms universitet, 106 91 Stockholm<br />
E-post: marta.szebehely@socarb.su.se<br />
143
144<br />
Välfärdstjänsternas<br />
förändringar och<br />
<strong>med</strong>borgarnas välfärd<br />
Marta Szebehely<br />
Kommittén Välfärdsboksluts uppdrag var att på ett samlat sätt<br />
beskriva och bedöma utvecklingen av människors välfärd i 1990talets<br />
Sverige. I linje <strong>med</strong> den svenska traditionen av välfärdsforskning<br />
vilar kommitténs bedömning av välfärdsutvecklingen<br />
på en analys av enskilda <strong>med</strong>borgares levnadsförhållanden.<br />
Välfärd definieras i denna tradition <strong>med</strong> utgångspunkt i individuella<br />
resurser <strong>med</strong> vars hjälp <strong>med</strong>borgarna kan kontrollera och<br />
<strong>med</strong>vetet styra sina livsvillkor. Eftersom många av de svårigheter<br />
och utmaningar som människor ställs inför är svåra att hantera<br />
individuellt, är olika samhälleliga institutioner av stor betydelse<br />
för människors välfärd. Det gäller både de institutioner som har<br />
som syfte att tillhandahålla välfärdstjänster som barnomsorg, utbildning,<br />
sjukvård och äldreomsorg, och de institutioner som syftar<br />
till att ge försörjningsstöd genom transfereringar som barnbidrag,<br />
sjukpenning och pensioner. I kommitténs uppdrag att göra<br />
en samlad bedömning av välfärdsförändringar ingick därför också<br />
att analysera förändringarna inom välfärdsinstitutioner av detta<br />
slag, och – i mån av tillgänglig kunskap – försöka relatera de<br />
resursmässiga och organisatoriska förändringarna inom de välfärdsstatliga<br />
institutionerna till individernas välfärd.<br />
Välfärdstjänster och deras brukare<br />
1990-talet var ett mycket turbulent decennium på välfärdstjänsternas<br />
område. Efterkrigstidens utbyggnad av vård, skola och omsorg<br />
vändes under början av decenniet till en minskning av såväl offentliga<br />
resurser som antalet anställda. Parallellt <strong>med</strong> resursåtstramningarna<br />
genomfördes kraftfulla organisatoriska förändring-
ar där decentralisering och marknadsorientering hör till de mest<br />
utmärkande karaktärsdragen.<br />
Dessa förändringar och de konsekvenser för <strong>med</strong>borgarnas välfärd<br />
som förändringarna har <strong>med</strong>fört står i fokus för denna uppsats. 1<br />
Efter en inledande översikt koncentreras framställningen på de<br />
omsorgsinriktade välfärdstjänsterna – främst på de likheter och<br />
skillnader som vi kan se i barnomsorgens och äldreomsorgens<br />
utveckling.<br />
Gemensamt för välfärdstjänsterna är att de har inrättats i syfte att<br />
på olika sätt stärka <strong>med</strong>borgarnas handlingsfrihet och i förlängningen<br />
sin välfärd. Värdet av sådant som undervisning, sjukvård<br />
eller äldreomsorg bestäms därför ytterst av hur de individuella<br />
resurserna förändras för dem som på olika sätt berörs av verksamheten.<br />
Välfärdstjänsternas värde avgörs i mötet <strong>med</strong> <strong>med</strong>borgarna.<br />
Grundläggande för hur välfärdstjänsterna skall värderas ur det perspektiv<br />
som varit vägledande för kommitténs arbete, är deras grad<br />
av tillgänglighet och kvalitet. Förenklat uttryckt: finns tjänsterna<br />
när vi behöver dem, och är det som finns gott nog?<br />
Tillgänglighet innebär i detta sammanhang i vilken utsträckning<br />
tjänsterna når de grupper de är avsedda för eller som kan anses<br />
vara i behov av dem. Tillgängligheten bestäms i ett samspel mellan<br />
en mängd olika faktorer där utbudet av tjänsten i fråga kan<br />
sägas vara själva fundamentet. Tillgängligheten påverkas också av<br />
olika slags hinder för tilltänkta brukare, exempelvis i form av geografiska<br />
avstånd, kostnader för den enskilde i form av avgifter, köoch<br />
väntetider eller brist på information.<br />
Kvalitet är ett mångtydigt begrepp, men en aspekt av begreppet rör<br />
i vilken utsträckning en tjänst verkligen åstadkommer de effekter<br />
som den är avsedd att ge. En skola av god kvalitet förväntas ge<br />
1 Välfärdstjänsternas decentralisering berörs inte närmare i detta sammanhang, men har inom<br />
ramen för kommitténs arbete behandlats av Åke Bergmark (SOU 2001:52). För övrigt har<br />
kommittén behandlat välfärdstjänsterna i ett flertal betänkanden. Förutom i delbetänkandet<br />
SOU 2000:3 och i slutbetänkandet SOU 2001:79 främst i SOU 2000:38, SOU 2000:39 och<br />
SOU 2001:52.<br />
145
arnen kunskaper men också ett demokratiskt sinne, en missbrukarvård<br />
av god kvalitet förväntas hjälpa människor att bryta sitt<br />
missbruk och en hemtjänst av god kvalitet förväntas ge de äldre<br />
ett sådant stöd att de kan fungera väl i sitt vardagsliv. Utöver denna<br />
ändamålsenlighet bör också andra möjliga positiva eller negativa<br />
effekter för den enskilde vägas in. Man kan exempelvis hävda<br />
att kvaliteten i en tjänst reduceras om kontakten mellan myndighet<br />
och <strong>med</strong>borgare leder till att den senare känner sig kränkt.<br />
Tillgång till god barnomsorg, skola, sjukvård, äldreomsorg och<br />
andra sociala tjänster är viktigt för de allra flesta människors välfärd<br />
och vardag. Det gäller inte bara alla som i livets olika skeden<br />
använder sig av tjänsterna. Väl fungerande välfärdstjänster är en<br />
viktig resurs även för människor som inte för tillfället behöver<br />
utnyttja tjänsterna, men som kan se dem som en försäkring inför<br />
eventuella kommande behov. Själva vetskapen att det finns en<br />
välfungerande sjukvård om jag blir sjuk och en tillförlitlig äldreomsorg<br />
när jag blir gammal påverkar min välfärd idag, även om<br />
jag inte för tillfället behöver någon av dessa tjänster.<br />
146<br />
Gränsomdragningar inom<br />
välfärdstjänsteområdet<br />
Det har aldrig varit en självklarhet vem som ska utföra välfärdstjänstearbetet.<br />
Välfärdstjänsternas historia har– inte minst under<br />
1990-talet – präglats av gränsomdragningar. 2 Förutom den lokala<br />
staten (kommun, landsting) har familjen, marknaden och ideella<br />
organisationer varit mer eller mindre viktiga utförare av välfärdstjänster.<br />
Särskilt när det gäller de mer omsorgsinriktade tjänsterna<br />
(omsorg om barn, funktionshindrade och äldre) har en viktig<br />
gränsomdragning gällt gränsen mellan avlönat och oavlönat arbete,<br />
dvs. i praktiken om arbetet utförs inom eller utom familjens<br />
ram. De omsorgsinriktade välfärdstjänster kan därför också ses<br />
som viktiga resurser för anhöriga till personer som varaktigt el-<br />
2 Se Karin Svedberg Nilsson som i ett underlag till kommittén (SOU 2000:38) diskuterar de<br />
marknadsinspirerade organisationsförändringarna som präglat 1990-talet (” marknadens<br />
decennium” ) i termer av gränsomdragningar.
ler tillfälligt behöver omsorg. Att administrera vardagen och jämka<br />
samman olika familje<strong>med</strong>lemmars behov är en uppgift som, givet<br />
den traditionella arbetsdelningen mellan könen, till stor del är<br />
ett ansvar för kvinnor. En välfungerande barnomsorg och äldreoch<br />
handikappomsorg är därför särskilt viktigt för kvinnors handlingsutrymme<br />
och för möjligheten att kombinera omsorgsansvar<br />
och förvärvsarbete – i praktiken <strong>med</strong> Anneli Anttonens ord (1990<br />
s.18) kvinnors möjligheter att vara ”working mothers and daughters”.<br />
Inom de flesta välfärdstjänsteområden rör en annan viktig<br />
gränsomdragning finansieringen av den avlönade delen av arbetet<br />
– hur mycket offentliga <strong>med</strong>el som avsätts till tjänsterna och<br />
hur stor andel av kostnaderna som finansieras genom brukaravgifter<br />
eller genom andra privata <strong>med</strong>el. Här kan vi konstatera att inom<br />
alla välfärdsområden där brukaravgifter förekommer har brukarnas<br />
andel av den totala finansieringen ökat under 1990-talet. Inom<br />
barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård (särskilt tandvård)<br />
har det där<strong>med</strong> skett en gränsförskjutning mellan offentligt<br />
och privat av välfärdstjänsternas finansiering. Vår kunskap om<br />
konsekvenserna för människors välfärd av dessa avgiftsökningar<br />
är begränsad. Vi kan dock notera att människor <strong>med</strong> lägre inkomster<br />
oftare än andra avstår från att utnyttja vård och omsorg trots<br />
behov. Avgifterna minskar där<strong>med</strong> tjänsternas tillgänglighet för<br />
dessa grupper. För den som har behov av flera olika välfärdstjänster<br />
kan även måttliga avgiftsökningar få stora negativa konsekvenser<br />
för privatekonomin. En indikation på detta är att människor<br />
<strong>med</strong> funktionshinder betydligt oftare har ekonomiska svårigheter<br />
än andra, trots att de inte har sämre inkomster. Detta gäller framför<br />
allt dem som behöver praktisk hjälp i vardagen (SOU<br />
2001:56).<br />
Inom alla välfärdstjänsteområden har det skett en gränsomdragning<br />
mellan offentligt och privat av välfärdstjänsternas utförande:<br />
en expansion av privata arbetsgivare. Trots den snabba förändringstakten<br />
kunde kommittén konstatera att det fanns förvånansvärt<br />
litet kunskap om utvecklingen, såväl i kvantitativa termer som<br />
i ännu högre grad om konsekvenserna för utförare och brukare.<br />
Som ett underlag för fortsatta studier och som en bättre faktabak-<br />
147
grund för den pågående politiska debatten, lät kommittén därför<br />
kartlägga omfattningen av välfärdstjänster i privat regi och fördelningen<br />
mellan vinstsyftande och icke vinstsyftande drift inom de<br />
olika välfärdsområdena (Trydegård 2001). Kartläggningen visar<br />
att sett över hela välfärdstjänstesektorn har de privata utförarna<br />
ökat jämnt och stadigt under 1990-talet, följt av ett språng år 2000,<br />
främst som en följd av bolagisering av ett antal stora sjukhus, se<br />
Figur 1. Det visar sig också att det är andelen verksamma inom<br />
vinstsyftande företag, främst aktiebolag, som har ökat mest, <strong>med</strong>an<br />
andelen anställda inom icke vinstsyftande organisationer i stort<br />
sett har varit oförändrad.<br />
Procent<br />
Figur 1. Välfärdstjänster sammantaget, andel i alternativ drift av<br />
samtliga verksamma<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
Källa: Trydegård 2001, Figur 24.<br />
Alla former av välfärdstjänster i privat drift är vanligast i de tre<br />
storstäderna och i deras förortskommuner. Det visar sig också att<br />
i kommuner <strong>med</strong> många moderata väljare och <strong>med</strong> få lågutbilda-<br />
148<br />
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<br />
Offentligt ägda bolag<br />
Vinstsyftande inkl. "enmansföretag"<br />
Icke vinstsyftande
de invånare utförs en högre andel av de skattefinansierade välfärdstjänsterna<br />
i privat regi. Och ju mindre omfattande serviceutbudet<br />
i kommunen är (mätt som kostnader och täckningsgrad av<br />
tjänster inom olika kommunala områden), desto större andel av<br />
välfärdstjänsterna utförs i privat regi (Trydegård 2001). De kommuner<br />
som av en eller annan orsak satsar mindre på barnomsorg,<br />
skola eller äldreomsorg tycks samtidigt i högre utsträckning välja<br />
att lämna ifrån sig uppgiften att utföra dessa tjänster till andra<br />
aktörer. För att bättre förstå innebörden av detta mönster krävs<br />
dock fortsatta studier. Detsamma gäller frågan vad privatiseringen<br />
av välfärdstjänsternas utförande innebär för brukare, personal<br />
och inte minst för välfärdspolitiken i stort.<br />
Välfärdstjänstepersonalen<br />
Gemensamt för välfärdstjänsterna är att de skapas i en relation<br />
mellan den som utför arbetet och den som använder tjänsten (till<br />
exempel lärare – elev, sjuksköterska – patient). Välfärdstjänsternas<br />
resurstilldelning, utformning och organisering har därför inte<br />
bara betydelse för välfärden bland dem som behöver och använder<br />
tjänsterna, utan också för de sammanlagt runt miljonen anställda<br />
– huvudsakligen kvinnor – som har som sitt yrke att utföra<br />
välfärdsarbetet. Vid sidan av bedömningen av i vad mån välfärdstjänsterna<br />
kan fungera som kollektiva resurser för människors<br />
välfärd, är det ur ett välfärdsperspektiv också viktigt att försöka<br />
bedöma hur arbetsvillkoren har förändrats för dem som har som<br />
yrke att bidra till andras välfärd. Här är bilden av 1990-talet mörk.<br />
Den psykosociala arbetsmiljön har försämrats inom många yrkesområden,<br />
men såväl påfrestande arbetsförhållanden som arbetsmiljörelaterade<br />
besvär och sjukfrånvaro har ökat betydligt mer<br />
bland välfärdspersonalen än bland de flesta andra yrkesgrupper.<br />
En vid årtiondets ingång mer påfrestande arbetsmiljö bland välfärdstjänstearbetarna<br />
har där<strong>med</strong> blivit än mer påfrestande, och<br />
skillnaderna mellan välfärdstjänsterna och övriga yrkesgrupper<br />
har ökat (se forskarunderlag till kommittén från Bäckman 2001<br />
och le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001). Arbeten som innebär höga<br />
psykiska krav i kombination <strong>med</strong> låg kontroll över den egna arbetssituationen,<br />
det vill säga arbeten präglade av negativ stress, har<br />
ökat markant i omfattning inom välfärdstjänstesektorn.<br />
149
Inom samhällsvetenskapen är det alltid tillrådligt att vara försiktig<br />
<strong>med</strong> att tolka tidsmässiga samband som orsakssamband. Det är<br />
emellertid svårt att se andra faktorer än resursuttunning och organisatoriska<br />
förändringar som förklaringar till de negativa arbetsmiljötrender<br />
som observerats på välfärdstjänsteområdet. En rimlig<br />
hypotes är därför att 1990-talets resursåtstramningar och den<br />
stora mängden organisationsförändringar har haft betydelse för<br />
den negativa arbetsmiljöutvecklingen, som i sin tur har haft betydelse<br />
för ökningen av arbetsmiljörelaterade besvär och sjukfrånvaro<br />
inom samma yrkesgrupper. Det är vidare rimligt att tänka sig<br />
att försämrad arbetsmiljö och ökad sjukfrånvaro även har betydelse<br />
för tjänsternas kvalitet, och att personalens arbetsförhållanden<br />
där<strong>med</strong> är en välfärdsfråga också för tjänsternas användare. Vidare<br />
kan man, <strong>med</strong> stöd av framför allt omsorgsforskning, anta att<br />
det finns ett dubbelriktat samband mellan arbetsmiljö och tjänsternas<br />
kvalitet: bristande möjligheter att leva upp till verksamheternas<br />
mål eller de egna ambitionerna är inte bara en välfärdsfråga<br />
för den som får del av tjänsterna. En känsla av otillräcklighet i<br />
förhållande till patienten, eleven, hjälptagaren kan vara väl så<br />
belastande för personalen som mer traditionella arbetsmiljöproblem. 3<br />
150<br />
Barnomsorg – både resursuttunning<br />
och ökad universalism 4<br />
Den svenska barnomsorgspolitiken har sedan länge som mål att<br />
underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskapet <strong>med</strong> förvärvsarbete/studier<br />
och samtidigt stimulera barnens utveckling<br />
genom pedagogiska insatser och bidra till att utjämna skillnader<br />
i uppväxtvillkor för barn i olika befolkningsgrupper.<br />
Barnomsorgens utveckling under 1990-talet kan beskrivas i termer<br />
av både expansion och åtstramning. Lagstiftningsmässigt är det<br />
rimligt att tala om en expansion. Det offentliga åtagandet vidgades<br />
i och <strong>med</strong> att kommunerna från 1995 fick en förstärkt skyldighet<br />
att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats till alla barn<br />
mellan ett och tolv års ålder vars föräldrar förvärvsarbetar eller<br />
3 Se till exempel Aronsson & Astvik 1994, Næss & Wærness 1996, Gustafsson & Szebehely<br />
2001.<br />
4 Detta avsnitt bygger huvudsakligen på Christina Bergqvists och Anita Nybergs bidrag till kommittén<br />
(SOU 2001:52).”
studerar. Även när det gäller antalet barn som får del av barnomsorgen<br />
är det rimligt att tala om expansion under 1990-talet. Antalet<br />
barn <strong>med</strong> någon form av barnomsorg (förskola/daghem, familjedaghem<br />
eller fritidshem/skolbarnsomsorg) ökade från<br />
532 000 till 720 000 barn mellan åren 1990 och 1999, <strong>med</strong>an andelen<br />
<strong>med</strong> barnomsorg bland 3-6-åringarna ökade från 64 till 82<br />
procent och bland 7-9-åringarna från 49 till 63 procent. Barnomsorgen<br />
har <strong>med</strong> andra ord gått mot ökad universalism och ökad tillgänglighet<br />
under 1990-talet. Den starka utbyggnaden har också<br />
inneburit en minskad skiktning när det gäller olika sociala gruppers<br />
tillgång till barnomsorg: 1982 hade 44 procent av LO-anslutna<br />
föräldrar sina barn i den offentligt subventionerade barnomsorgen<br />
jämfört <strong>med</strong> 79 procent av SACO-föräldrarna. 1995 hade<br />
andelen bland LO-föräldrarna ökat till 63 procent, <strong>med</strong>an andelen<br />
bland SACO-föräldrarna var i stort sett oförändrad (82 procent)<br />
(LO 1996).<br />
Under 1990-talet skedde också en institutionell förskjutning inom<br />
den offentligt subventionerade barnomsorgen på så vis att privat<br />
driven barnomsorg ökade, framför allt inom förskoleverksamheten<br />
där andelen barn daghem/förskolor i privat regi ökade från 5<br />
till 15 procent mellan 1990 och 1999. Mellan 1993 och 2000 ökade<br />
andelen privat anställda från 4 till drygt 10 procent, se Figur 2.<br />
Figur 2. Barnomsorg: andel anställda i privat regi<br />
Procent<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<br />
Källa: Trydegård 2001, Figur 2.<br />
Vinstsyftande<br />
Icke vinstsyftande<br />
151
Inom den offentligt subventionerade barnomsorgen i privat regi<br />
dominerar de icke vinstsyftande verksamheterna, framför allt föräldrakooperativ,<br />
även om vinstsyftande verksamheter i aktiebolagsform<br />
ökade snabbast under 1990-talet (Trydegård 2001).<br />
Högutbildade och på annat sätt resursstarka föräldrar använder sig<br />
betydligt oftare än andra grupper av barnomsorg i privat regi,<br />
<strong>med</strong>an exempelvis barn till utrikesfödda är klart underrepresenterade<br />
i den privata skattesubventionerade barnomsorgen. År 1999<br />
hade 3 procent av föräldrar <strong>med</strong> grundskoleutbildning sina barn i<br />
privat barnomsorg, <strong>med</strong>an motsvarande andel bland högutbildade<br />
föräldrar (<strong>med</strong> minst tre år eftergymnasial utbildning) var 18<br />
procent (Skolverket 2000a). 5 Utbyggnaden av barnomsorg i privat<br />
regi har där<strong>med</strong> inneburit en tendens till ökad skiktning. Denna<br />
ojämlika fördelning står i motsättning till ambitionen att barnomsorgen<br />
ska skapa ”mötesplatser för barn <strong>med</strong> olika etnisk, kulturell<br />
och social tillhörighet” (Regeringens prop. 1999/2000:129 s.<br />
8).<br />
När det gäller finansieringen av den offentligt subventionerade<br />
barnomsorgen har det under 1990-talet (i likhet <strong>med</strong> övriga välfärdstjänster)<br />
skett en gränsomdragning i riktning mot ökad privatisering.<br />
Barnomsorgsavgifterna ökade under decenniet och föräldrarnas<br />
bidrag till barnomsorgens totala resurser ökade från 10<br />
till 18 procent. Under perioden kom också de allra flesta kommuner<br />
att koppla avgifterna till både föräldrarnas inkomster och barnens<br />
vistelsetid, samtidigt som de kommunala skillnaderna i avgiftsuttag<br />
ökade. Maxtaxereformen som infördes vid årsskiftet<br />
2002 innebär sänkta avgifter för de flesta föräldrar och där<strong>med</strong> en<br />
”avprivatisering” av barnomsorgens finansiering.<br />
Sett ur barnens och föräldrarnas perspektiv är frågan om barnomsorgens<br />
kvalitet central, men inte helt lätt att besvara. Mätt som<br />
den mängd ekonomiska resurser som avsatts för barnomsorgen har<br />
1990-talet helt klart präglats av åtstramning. Trots en minskning<br />
av de offentliga <strong>med</strong>len innebar de ökade föräldraavgifterna att det<br />
totala ekonomiska utrymmet för barnomsorgen var ungefär lika<br />
stort 1999 som 1990, cirka 40 miljarder kronor. Detta oförändra-<br />
5 Motsvarande socioekonomiska snedfördelning finns även inom skolområdet, se Skolverket<br />
2000b.<br />
152
de ekonomiska utrymme fördelades dock på 35 procent fler barn<br />
1999 än 1990, vilket har inneburit en kraftig resursuttunning,<br />
bland annat i form av personalutglesning. I riket totalt sett ökade<br />
barngruppernas storlek <strong>med</strong> 20 procent inom förskolan och <strong>med</strong><br />
65 procent inom fritidshemsverksamheten, <strong>med</strong>an antalet barn per<br />
årsarbetare ökade från 4,2 till 5,4 i förskolan och från 8,3 till 17,5<br />
i fritidshemmen. Personaltätheten varierar stort mellan olika kommuner,<br />
och de kommunala skillnaderna härvidlag ökade under<br />
decenniet (Bergmark 2001). På riksnivå inom förskolan (och även<br />
inom grundskolan) är personaltätheten runt 20 procent lägre vid<br />
1990-talets utgång än vid dess ingång; inom fritidshemsverksamheten<br />
är personaltätheten 45 procent lägre, se Figur 3.<br />
Figur 3. Barnomsorg och grundskola: personaltäthet 1991-1999<br />
(index, 1991=100)<br />
110<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
Källa: SOU 2001:79, Figur 1.2 och 1.3.<br />
Resursuttunningen, den minskade personaltätheten och de utökade<br />
barngrupperna kan i sig ses som indirekta indikatorer på sänkt<br />
kvalitet inom barnomsorgen (liksom inom grundskolan). Enligt<br />
Skolverket, som har tillsynsansvaret för barnomsorg (och skola),<br />
153
är dock en sammanfattande bedömning av vad dessa förändringar<br />
mer direkt har inneburit för barnen inte möjlig att göra. Även<br />
om vi inte kan belägga att försämringarna av barnomsorgspersonalens<br />
arbetsmiljö har haft konsekvenser för verksamhetens kvalitet<br />
är de påtagliga förändringarna härvidlag viktiga att notera. Så<br />
exempelvis har det skett en drastisk ökning av andelen som anser<br />
sig ha för mycket att göra inom både barnomsorg och skola, liksom<br />
av andelen som är oroliga och har svårt att sova på grund av<br />
tankar på jobbet (Bäckman 2001). Dessa indikatorer på påfrestande<br />
arbetsvillkor har ökat mest bland barnomsorgens och skolans<br />
personal, dvs. inom de områden som mer än andra välfärdstjänster<br />
har präglats av resursuttunning<br />
154<br />
Äldreomsorg – prioritering och<br />
bortprioritering 6<br />
Medan ökad tillgänglighet och resursuttunning har präglat välfärdstjänsterna<br />
barnomsorg och grundskola under 1990-talet är<br />
tendensen inom äldreomsorg snarare minskad tillgänglighet och<br />
koncentration av resurserna på en mindre grupp mycket hjälpbehövande.<br />
Enligt den nationella handlingsplan för äldrepolitiken som riksdagen<br />
antog 1998 (Regeringens prop. 1997/98:113) kvarstår de<br />
grundläggande principer för äldreomsorgen som gällt under det<br />
senaste decenniet: äldre ska kunna åldras i trygghet <strong>med</strong> bibehållet<br />
oberoende och ha tillgång till god vård och omsorg. I handlingsplanen<br />
slås också fast att äldreomsorgen skall vara offentligt finansierad<br />
och tillgänglig efter behov, inte efter köpkraft. De oförändrade<br />
målformuleringarna till trots var 1990-talet en turbulent period<br />
för äldreomsorgen, såväl organisatoriskt som resursmässigt.<br />
Framväxten av nya former för äldreomsorgens ledning och drift är<br />
organisatoriska förändringar där kunskapen om eventuella konsekvenser<br />
för de äldres välfärd är mycket knapp. Resultatenheter och<br />
prestationsbaserade finansieringssystem har införts på många håll,<br />
och mer än hälften av landets kommuner har infört en form av<br />
6 Avsnittet baseras huvudsakligen på Marta Szebehelys underlag till kommittén (SOU 2000:38)
eställar- och utförarmodell som innebär att ansvaret för biståndsbeslut<br />
skiljs från utförandet. Äldreomsorg på entreprenad, det vill<br />
säga offentligt finansierad och reglerad äldreomsorg som utförs av<br />
andra aktörer än kommunerna själva, fyrdubblades under decenniet.<br />
Till skillnad från barnomsorgen sker merparten av den privata<br />
driften i vinstsyftande verksamheter, och en allt större del av<br />
äldreomsorgen drivs av ett litet antal stora aktiebolag: 1999 svarade<br />
de fyra största privata aktörerna för hälften av den entreprenaddrivna<br />
verksamheten (Socialstyrelsen 1999). Var fjärde privat<br />
anställd inom äldreomsorgen arbetade i ett vinstsyftande företag<br />
år 1993 jämfört <strong>med</strong> tre av fyra år 2000, se Figur 4.<br />
Figur 4. Äldreomsorg: andel anställda i privat regi<br />
Procent<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000<br />
Vinstsyftande<br />
Källa: Trydegård 2001, Figur 17.<br />
Icke vinstsyftande<br />
Resursmässigt präglades den första delen av decenniet av åtstramning<br />
– de offentliga resurserna för äldreomsorgen ökade inte i takt<br />
<strong>med</strong> antalet äldre. Under decenniets senare del ökade däremot<br />
resurserna reellt sett, det vill säga även <strong>med</strong> hänsyn tagen till ökningen<br />
av antalet äldre i befolkningen. Äldreomsorgen kan dock<br />
155
inte betraktas isolerad från hälso- och sjukvården. Äldre människor<br />
har stort behov av sjukvård, och förändringar inom sjukvårdssektorn<br />
påverkar behovet av kommunal äldreomsorg. De ökade<br />
resurserna till den kommunala äldreomsorgen måste därför ses i<br />
ljuset av att antalet anställda inom sjukvården minskade påtagligt<br />
under 1990-talet, och att antalet sjukhusplatser nära nog halverades<br />
samtidigt som vårdtiderna kraftigt förkortades, särskilt för<br />
äldre patienter. Äldre <strong>med</strong> stora omsorgsbehov, vilka tidigare ofta<br />
fanns inom sjukvården, tar idag en ökad andel av den kommunala<br />
äldreomsorgens resurser. Som en följd härav har hemtjänstens<br />
insatser alltmer koncentrerats på en mindre och allt mer hjälpbehövande<br />
grupp av äldre, och äldre <strong>med</strong> något mindre behov av<br />
hjälp (i första hand hjälp <strong>med</strong> husliga sysslor som städning, tvätt,<br />
inköp) har i ökad utsträckning ställts utanför det kommunala åtagandet.<br />
Karakteristiskt för den svenska (och nordiska) äldreomsorgen har<br />
varit en kraftfull satsning på kommunala hemhjälpsinsatser som<br />
har riktats till och uppskattats av alla samhällsklasser. Antalet äldre<br />
som får del av hemtjänstens insatser var dock högst för drygt 20<br />
år sedan, och sedan slutet av 1970-talet har antalet hemhjälpsmottagare<br />
minskat <strong>med</strong> 100 000 samtidigt som antalet 80 år och äldre<br />
i befolkningen har ökat <strong>med</strong> 200 000. I relation till antalet äldre<br />
i befolkningen var hemtjänstens täckningsgrad lägre 1999 än<br />
1960, se Figur 5.<br />
156
Figur 5. Äldreomsorg 1960-1999. Antal personer <strong>med</strong> hemtjänst/<br />
hemsjukvård respektive i särskilt boende samt antal 80 år<br />
och äldre i befolkningen<br />
500 000<br />
450 000<br />
400 000<br />
350 000<br />
300 000<br />
250 000<br />
200 000<br />
150 000<br />
100 000<br />
50 000<br />
0<br />
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000<br />
Antal 80 år+ i befolkningen Hemhjälp i "ordinärt" boende Särsklt boende inkl. geriatrisk vård<br />
Källa: Szebehely 1999.<br />
Minskningen av den hembaserade omsorgen fortsatte även under<br />
1990-talet. Andelen av de äldre (80 år+) <strong>med</strong> hemtjänst eller<br />
hemsjukvård minskade från 25 till cirka 21 procent, <strong>med</strong>an andelen<br />
<strong>med</strong> plats i s.k. särskilda boendeformer för äldre (sjukhem,<br />
ålderdomshem, servicehus m.m.) var i stort sett på samma nivå<br />
1999 som 1990 (22 procent). Både kostnadsmässigt och insatsmässigt<br />
har äldreomsorgen förskjutits i riktning från den tidigare<br />
tyngdpunkten på hembaserade insatser mot mer institutionsbaserade<br />
omsorgsinsatser.<br />
Hemtjänstens insatser fördelas könsmässigt ojämnt och har minskat<br />
mer bland kvinnor än bland män. Det är vanligare att män som<br />
bor ensamma har kommunal hjälp jämfört <strong>med</strong> kvinnor i samma<br />
situation. Bland gifta par är det i stället vanligare <strong>med</strong> kommunal<br />
hjälp om det är hustrun som är den hjälpbehövande, vilket innebär<br />
att en äldre kvinna som vårdar sin man står mer ensam om<br />
omsorgsansvaret än en gift man i samma situation.<br />
157
Procent<br />
Samtidigt <strong>med</strong> att den kommunala hjälpen minskade under 1990talet<br />
skedde en ökning av informella hjälpinsatser, det vill säga<br />
hjälp som ges av make/maka eller andra närstående inom eller<br />
utanför den äldres eget hushåll. Ökningen av hjälp som köps på<br />
den privata marknaden (främst <strong>med</strong> tvätt och städning) har dock<br />
varit ännu kraftigare. Dessa förskjutningar, som kan betecknas<br />
som en informalisering respektive en marknadisering av äldreomsorgen,<br />
fördelas klassmässigt ojämnt: äldre <strong>med</strong> högre utbildning<br />
tenderar att ersätta hemtjänstens insatser <strong>med</strong> marknadshjälp,<br />
<strong>med</strong>an lågutbildade äldre oftare får anhörighjälp, se Figur 6.<br />
Figur 6. Hjälpmönster bland hemmaboende äldre 75-84 år <strong>med</strong><br />
behov av praktisk hjälp. 1988-89 och 1998-99<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Källa: Egen bearbetning av SCB:s ULF-undersökningar, se SOU 2001:79<br />
avsnitt 1.3.5.<br />
Åtstramningen av den kommunala hemtjänsten tenderar därför att<br />
leda till en förstärkt skiktning av äldreomsorgen. Ur ett välfärdsperspektiv<br />
är det viktigt att uppmärksamma konsekvenser för såväl<br />
hjälptagare som hjälpgivare av dessa förskjutningar. Det är här<br />
också viktigt att notera att de anhöriga som har fått ett ökat om-<br />
158<br />
1988-89 1998-99 1988-89 1998-99<br />
Äldre <strong>med</strong> låg<br />
utbildning<br />
Äldre <strong>med</strong> högre<br />
utbildning<br />
Ingen hjälp<br />
Endast informell<br />
hjälp<br />
Privat/annan<br />
hjälp, ej<br />
kommunal hjälp<br />
Kommunal hjälp
sorgsansvar i praktiken oftast är kvinnor, i första hand gamla hustrur<br />
och <strong>med</strong>elålders döttrar.<br />
Förskjutningen från offentligt finansierad äldreomsorg mot anhörigomsorg<br />
och privat köpt hjälp är sannolikt en följd av såväl striktare<br />
hjälptilldelning som avgiftshöjningar och innehållsliga/organisatoriska<br />
förändringar av hemtjänsten. Striktare hjälptilldelning<br />
är inte en följd av lagändringar utan är snarare en följd av skärpta<br />
kommunala riktlinjer som på många håll har stramat åt avgränsningen<br />
av de behov som kommunen åtar sig att möta och ökat<br />
kraven på anhörigas omsorgsinsatser.<br />
Avgiftssökningarna har inneburit en förskjutning i riktning mot<br />
ökad privat finansiering av äldreomsorgen på ett liknande sätt som<br />
inom barnomsorgen. Avgifterna används dock i många kommuner<br />
som ett styrinstrument, snarare än som en inkomstkälla. Genom<br />
höjda avgifter, framför allt för den som har mindre omfattande<br />
hjälpbehov, försöker man styra bort efterfrågan från kommunens<br />
insatser. Det är inte ovanligt att äldre av ekonomiska skäl avstår<br />
från kommunal hjälp; ungefär var sjätte person över 75 års ålder<br />
som behöver hjälp avstod i slutet av 1990-talet från hemtjänst på<br />
grund av avgiftens storlek. Gamla kvinnor <strong>med</strong> låga pensioner<br />
avstår oftare än andra, och det har <strong>med</strong> oro noterats att anhöriga<br />
till mindre be<strong>med</strong>lade äldre har tvingats ta ett mycket stort omsorgsansvar<br />
(Socialstyrelsen 2001).<br />
Innehållsliga/organisatoriska förändringar som torde ha påverkat<br />
efterfrågan på hemhjälp är bland annat minskad personalkontinuitet,<br />
knappare hjälptider i förhållande till behov och utglesad huslig<br />
hjälp. Kritik mot dessa förhållanden tycks ha ökat också bland<br />
hemhjälpsmottagarna: enligt en omfattande brukarstudie i Stockholm<br />
har andelen som anser att den hjälp de får från hemtjänsten<br />
är otillräcklig ökat från 26 till 42 procent mellan 1995 och 1998<br />
(Fried 1998).<br />
I vad mån äldreomsorgen är en resurs för hjälpbehövande äldre<br />
och deras anhöriga beror inte bara på insatsernas tillgänglighet<br />
utan naturligtvis i stor utsträckning också på verksamhetens kvalitet.<br />
Som ovan har antytts finns det tecken på att kvaliteten har<br />
159
försämrats. Möjligheten att följa utvecklingen under 1990-talet är<br />
dock mycket begränsad.<br />
Enligt Socialstyrelsen (2001) kvarstår ett antal problem trots de senaste<br />
årens resurstillskott. Ett problem är bristande samverkan<br />
mellan den slutna sjukvården, primärvården och den kommunala<br />
äldreomsorgen, vilket innebär stora problem för de allt fler äldre<br />
<strong>med</strong> omfattande <strong>med</strong>icinska och sociala behov som vårdas i hemmet<br />
eller i kommunala äldreboenden. Ett annat problem är personalrekryteringssituationen<br />
som är mycket bekymmersam i majoriteten<br />
av Sveriges kommuner. Detta är delvis en följd av ökad<br />
konkurrens om arbetskraften, men Socialstyrelsen relaterar också<br />
problemen till rationaliseringar, omorganisationer och konkurrensutsättning,<br />
som i sin tur givit negativa återverkningar för<br />
”möjligheterna att rekrytera, utveckla och behålla personal och<br />
ytterst, att kunna erbjuda de äldre en god och säker vård och omsorg”<br />
(Socialstyrelsen 2001 s. 9). En kombination av ökad vårdtyngd<br />
och tidsbrist i verksamheten har sannolikt haft betydelse för<br />
den ökade förekomsten av värk, trötthet, utmattning och långtidssjukskrivningar<br />
bland äldreomsorgspersonal som noterats under<br />
1990-talet (Bäckman 2001). Dessa förhållanden har <strong>med</strong> all sannolikhet<br />
inneburit negativa välfärdskonsekvenser både direkt för<br />
personalgruppen och indirekt för brukarna, inte minst genom ökad<br />
personalomsättning.<br />
160<br />
Kunskapsluckor<br />
När det gäller att bedöma välfärdstjänsterna som resurser för <strong>med</strong>borgarna<br />
konstateras påtagliga kunskapsluckor i kommitténs slutbetänkande<br />
(SOU 2001:79). På många områden saknas underlag<br />
som gör det möjligt att bedöma förändringarnas karaktär och konsekvenser.<br />
Vi vet att det har skett resursuttunningar och organisatoriska<br />
förändringar i form av marknadsinspirerade styrformer och<br />
en expansion av vinstsyftande driftformer, men vi har mycket<br />
begränsad kunskap om konsekvenserna för brukarna och personalen<br />
av dessa förändringar. Vi vet att personalens arbetsmiljö har<br />
försämrats, men vi känner inte mekanismerna bakom försämringarna,<br />
och vi har på det hela taget mycket begränsad kunskap om
välfärdstjänsternas kvalitet och om <strong>med</strong>borgarnas möte <strong>med</strong> välfärdsinstitutionerna.<br />
Vi kan konstatera att under 1990-talet har stora förändringar inom<br />
välfärdstjänsteområdet genomförts utan att motsvarande stora uppföljningar<br />
har initierats. Ett stort ansvar faller därför på de myndigheter<br />
som har att bevaka vad resursåtstramningar, decentralisering<br />
och marknadsorientering innebär för verksamheternas kvalitet och<br />
tillgänglighet liksom för personalens arbetsvillkor. Också för samhällsvetenskaplig<br />
forskning borde det vara en central uppgift att analysera<br />
den turbulenta utvecklingen av välfärdstjänsternas organisering<br />
och att studera konsekvenserna för <strong>med</strong>borgarnas tilltro till systemen<br />
och där<strong>med</strong> för systemens legitimitet.<br />
När det gäller de gränsomdragningar mellan olika utförare av välfärdstjänster<br />
som diskuterats i denna uppsats är kunskapsluckorna<br />
inte mindre påtagliga. Forskning om betydelsen av olika välfärdssystem<br />
(stat, familj, marknad och frivilligsektor) för individens<br />
välfärd och vardag är på det hela taget ett relativt outvecklat<br />
forskningsområde i Sverige. 7 Vi har därför generellt sett begränsad<br />
kunskap om hur välfärdsarbetet fördelas mellan olika<br />
aktörer, och ännu mindre kunskap om konsekvenserna för individernas<br />
välfärd av de pågående förskjutningarna i denna arbetsdelning.<br />
Med tanke på den rådande fördelningen av det obetalda arbetet<br />
mellan män och kvinnor, är detta ett område av särskild betydelse<br />
för förståelsen av kvinnors välfärd och handlingsutrymme.<br />
Generell välfärd eller skiktade<br />
välfärdstjänster?<br />
Syftet <strong>med</strong> de fjorton betänkanden som kommittén har överlämnat<br />
har varit att bidra <strong>med</strong> ökad kunskap om välfärdsutvecklingen<br />
och där<strong>med</strong> bidra till möjligheten att fatta kloka beslut och välja<br />
väg framöver. Kunskap är en viktig grund för att kunna göra välinformerade<br />
val, men ytterst bör <strong>med</strong>borgarnas och politikernas<br />
ställningstaganden vägledas inte bara av faktabaserad kunskap,<br />
utan också av värderingsmässiga bedömningar av olika handlingsalternativ.<br />
7 För en diskussion, se Svedberg 2001.<br />
161
Sådana värderingsmässigt grundade beslut gäller valet mellan<br />
generell välfärd och skiktade välfärdstjänster:<br />
Hur värderar vi balansgången mellan föräldrars rätt att välja skola<br />
och barnomsorg kontra den traditionella socialpolitiska målsättningen<br />
att barnomsorg och skola ska vara mötesplatser för barn<br />
<strong>med</strong> olika social och etnisk bakgrund?<br />
Hur ser vi på valet mellan en offentligt finansierad hemtjänst utnyttjad<br />
av äldre <strong>med</strong> olika klassbakgrund kontra marknadslösningar<br />
för dem som har råd och familjens insatser för resten?<br />
Andra värderingsmässigt grundade vägval gäller synen på vinstsyftande<br />
företag som utförare av skattefinansierade välfärdstjänster<br />
liksom synen på möjligheten för bättre be<strong>med</strong>lade att genom<br />
privata försäkringar eller tilläggsavgifter få tillgång till offentligt<br />
subventionerade välfärdstjänster av högre kvalitet än ”basutbudet”.<br />
Även om dessa – och en rad liknande – vägval är värderingsmässigt<br />
grundade är det viktigt att vara <strong>med</strong>veten om att också ”ickebeslut”<br />
kan leda in på vägar från vilka det är svårt eller omöjligt<br />
att träda tillbaka om man skulle vilja. Om de gemensamma välfärdstjänsterna<br />
inte tilldelas tillräckliga resurser kan de inte leva<br />
upp till <strong>med</strong>borgarnas krav och förväntningar på god tillgänglighet<br />
och kvalitet. Då försvagas <strong>med</strong>borgarnas tilltro till systemen,<br />
de fungerar inte som tillförlitliga försäkringar inför kommande<br />
behov, och bättre ställda befolkningsgrupper kommer sannolikt att<br />
söka efter andra lösningar. En sådan flykt från de gemensamma<br />
systemen kan i sin tur minska dessa gruppers beredskap att framöver<br />
bidra <strong>med</strong> sina skatte<strong>med</strong>el och kan där<strong>med</strong> minska möjligheten<br />
att finansiera framtidens välfärdstjänster. 8<br />
Tillräckliga resurser och adekvata organisatoriska villkor är också<br />
nödvändiga förutsättningar för att välfärdstjänstepersonalen<br />
inte även fortsättningsvis ska drabbas ojämlikt av negativa arbetsvillkor.<br />
Förbättrade arbetsvillkor för denna grupp, som var 1990-<br />
8 Om detta har StefanSvallfors skrivit i olika sammanhang, bl.a. för kommitténs räkning<br />
(Svallfors 2001).<br />
162
talets arbetsmiljöförlorare, är inte bara en rättvisefråga utan är<br />
också sannolikt en förutsättning för framtida personalrekrytering,<br />
vilket i sin tur är en nödvändig förutsättning för god tillgänglighet<br />
och kvalitet inom välfärdstjänsterna – välfärdsfrågor av avgörande<br />
betydelse för de allra flesta <strong>med</strong>borgare.<br />
Referenser<br />
Anttonen, A. 1990. ”The Feminization of the Scandinavian Welfar e State”, i Simonen,<br />
L. (red.). Finnish Debates on Women’s Studies. University of Tampere: Research<br />
Institute for Social Science.<br />
Aronsson, G. & W. Astvik, 1994. ”Det goda arbetet i hemtjänsten ”, i Aronsson, G.<br />
m.fl. Vårdbiträde i öppen hemtjänst och vid servicehus. Arbete och hälsa 1994:32.<br />
Stockholm: Arbetsmiljöinstitutet.<br />
Bergmark, Å. 2001. ”Den lokala välfärdsstaten? Decentralisering strender under<br />
1990-talet”, i SOU 2001:52.<br />
Bergqvist, C. & A. Nyberg, 2001. ”Den svenska barnomsorgsmodell en – kontinuitet<br />
och förändring under 1990-talet”, i SOU 2001:52.<br />
Bäckman, O. 2001. ”Med välfärdsstaten som arbetsgivare. Arbetsm iljön och dess<br />
konsekvenser inom välfärdstjänsteområdet på 1990-talet”, i. SOU 2001:52.<br />
Fried, R. 1998. Hemtjänsten i Stockholm 1998 – en enkät till hjälptagarna och<br />
jämförelser <strong>med</strong> 1995. Utvärdering av SDN-reformen, Rapport nr 19. Stockholms<br />
stad: Stadsledningskontoret.<br />
le Grand, C., R. Szulkin & M. Tåhlin, 2001. ”Har jobben blivit bättre? En analys av<br />
arbetsinnehållet under tre decennier”, i SOU 2001:53.<br />
Gustafsson, R.Å. & M. Szebehely, 2001. Arbetsvillkor och välfärdsopinion inom<br />
äldreomsorgen – en enkätbaserad fallstudie bland personal och politiker. Arbetslivsrapport<br />
nr 2001:9. Stockholm: Arbetslivsinstitutet.<br />
LO, 1996. Barnomsorg, förvärvsarbete och jämställdhet. Ett faktamaterial om<br />
förhållandena vid 1990-talets mitt. Nr 29. Stockholm: LO.<br />
Næss, S. & K. Wærness, 1996. Bedre omsorg? Kommunal eldreomsorg 1980–<br />
1995. Bergen; SEFOS.<br />
Regeringens proposition 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.<br />
Regeringens proposition 1999/2000:129. Maxtaxa och allmän förskola m.m.<br />
Skolverket, 2000a. Tillgång och efterfrågan på barnomsorg. Enkät till föräldrar <strong>med</strong><br />
barn i åldern 1–12 år. Stockholm: Skolverket.<br />
Skolverket, 2000b. Kartläggning av elever i fristående skolor. Stockholm: Skolverket.<br />
Socialstyrelsen, 1999. Konkurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen.<br />
Äldreuppdraget 99:6. Stockholm: Socialstyrelsen.<br />
Socialstyrelsen, 2001. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken. Lägesrapport<br />
2001. Stockholm: Socialstyrelsen.<br />
SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande. Kommittén Välfärdsbokslut.<br />
Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2000:38. Välfärd, vård och omsorg. Szebehely, M (red.), Antologi från Kommittén<br />
Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.<br />
163
SOU 2000:39, Välfärd och skola (Broady, D., J.-E. Gustafsson m.fl.) Betänkande<br />
från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:52, Välfärdstjänster i omvandling. Szebehely, M. (red.),. Antologi från<br />
Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:53, Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde. Fritzell, J., M. Gähler<br />
& O. Lundberg (red.), Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm:<br />
Fritzes.<br />
SOU 2001:56, Funktionshinder och välfärd (Szebehely, M., J. Fritzell & O. Lundberg.)<br />
Betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:57, Välfärdens finansiering och fördelning. Fritzell, J. & J. Palme (red.),<br />
Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.<br />
SOU 2001:79, Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande. Kommittén Välfärdsbokslut.<br />
Stockholm: Fritzes.<br />
Svallfors, S. 2001. ”Kan man lita på välfärdsstaten? Risk, till tro och betalningsvilja<br />
i den svenska välfärdsopinionen 1997–2000”, i SOU 2001:57.<br />
Svedberg, L. 2001. ”Spelar ideella och informella insatser någo n roll för svensk<br />
välfärd?”, i SOU 2001:52.<br />
Svedberg Nilsson, K. 2000. ”Marknadens decennium – gränsomdraga nde reformer<br />
i den offentliga sektorn under 1990-talet”, i SOU 2000:38.<br />
Szebehely, M. 1999. Caring for Frail Older Persons in Scandinavia: the impact of<br />
moving borders between traditional institutions and care at home. Report for the<br />
OECD. Paris: Social Policy Studies.<br />
Szebehely, M. 2000. ”Äldreomsorg i förändring” i SOU 2000:38.<br />
Trydegård, G.-B. 2001.”Välfärdstjänster till salu – privatiseri ng och alternativa<br />
driftformer under 1990-talet”, i SOU 2001:52.<br />
164
FKFs skriftserier<br />
Exempel på vad som tidigare givits ut<br />
FKF Fakta<br />
Livet, arbetet och lusten. Referat från 1996 års Framåtskap<br />
(FKF 102-13 97.01)<br />
Välfärdsstatens återkomst. Rapport från ett forskarseminarium ,<br />
januari 1997 (FKF 102–14 97.02)<br />
Välfärden – verkan och samverkan. Rapport från ett forskarseminarium,<br />
januari 1998. Fakta 1:1998 (FKF 102–15 98.02)<br />
Effektmätning inom rehabiliteringsområdet – EMIR-projektet<br />
Fakta 1:2000 (FKF 102–17 00.02)<br />
FKF Debatt<br />
Fem korta inlägg om social försäkring. Gunvall Grip<br />
(FKF 103–16 94.11)<br />
Försäkringskassornas rehabiliteringsarsenal – ett förslag frå n<br />
Idégruppen (FKF 103–17 94 12)<br />
”Jag kan om jag får” – Ledarskap på lokal nivå. Britta Bergst röm,<br />
Birgitta Wahlström (FKF 103–18 95.03)<br />
Investera i kunskap och kompetens – ett förslag från Idégrupe n<br />
(FKF 103-20 95.05)<br />
Lokalt självstyre och nationella rättigheter. Kurt-Inge Perss on.<br />
(FKF 103–21 96.08)<br />
Är sjukdom ett bra skäl för att bli sjukskriven? Lars Englund .<br />
(FKF 103-22 97.03)<br />
FINSAM Västmanland – ett samhällsexperiment<br />
(FKF 103-23 97.03)<br />
Modell för att utvärdera samverkan. Debatt 1:1998<br />
(FKF 103-25 98.06)<br />
Det behövs en ny politik för rehabilitering. Debatt 1:1999<br />
(FKF 103-27 99.10)<br />
FKF Fakta &Debatt<br />
Dagens socialförsäkring - ett system för gårdagens samhälle<br />
Fakta&Debatt 1:2001. (FKF 105-001 01.04)<br />
Skrifterna kan beställas från<br />
FKF-förlag, Box 1224, 111 82 STOCKHOLM<br />
Tfn: 08-723 22 00 Fax: 08-723 22 29 Internet: www.fkf.se<br />
165
<strong>Solidaritet</strong> <strong>med</strong> <strong>undantag</strong>...<br />
så löd temat för 2002 års forskarseminarium arrangerat av<br />
Centralförbundet för socialt arbete (CSA), Försäkringskasseförbundet<br />
(FKF), Riksförsäkringsverket (RFV), Forskningsrådet<br />
för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS) i samarbete<br />
<strong>med</strong> Västerbottens läns allmänna försäkringskassa och<br />
Umeå Universitet.<br />
I denna skrift finns samtliga föreläsningar återgivna.<br />
Nu satsar vi på nästa års seminarium,<br />
som äger rum den 22-23 januari 2003<br />
Vi som planerar är: Professor Margareta Bäck-Wiklund, CSA,<br />
professor Per Gunnar Edebalk, Lunds Universitet, professor<br />
Robert Erikson, FAS, direktör Alf Molin, försäkringskassan i<br />
Västerbotten, verksamhetsområdeschef Margareta Karlsson,<br />
FKF, sakkunnige Inger Marklund, RFV, professor Staffan Marklund,<br />
Arbetslivsinstitutet och professor Rune Åberg, Umeå<br />
universitet.<br />
Inbjudan sänds ut under september månad. Programmet<br />
kommer också att finnas på Internet, Intranät, i FASs <strong>med</strong>delandeblad<br />
samt i tidningen Socialförsäkring <strong>med</strong> mera.<br />
Platsen blir densamma; Umeå Folkets Hus.<br />
I serien FKF Debatt & Fakta redovisas och diskuteras fakta<br />
om socialförsäkringen och allmän socialpolitik.<br />
FKF har även serien FKF Mening. Där redovisas FKFs<br />
uppfattning i olika frågor.<br />
Försäkringskasseförbundet<br />
Box 1224<br />
111 82 Stockholm<br />
www.fkf.se<br />
Tfn: 08-723 22 00<br />
Fax: 08-723 22 29<br />
ISBN 91-7500-311-2<br />
ISSN 1650-5816<br />
FKF 105-005 02.03