Myndigheternas ledning och organisation - Statskontoret

2004:9 

Myndigheternas ledning 

och organisation 

Kartläggning och analys av 

Myndighetssverige

Publikationen kan beställas från: 

STATSKONTORET 

Publikationsservice 

Box 2280 

103 17 STOCKHOLM 

Tfn: 08-454 46 43 

Tfx: 08-454 46 45 

E-post: publikations.service@statskontoret.se 

Mer information om Statskontoret finns på Internet: 

www.statskontoret.se 

© STATSKONTORET 

ISBN: 91-7220-547-4 

Redners AB, 2004

Enheten för styrningsfrågor 

MISSIV 

DATUM DIARIENR 

2004-03-31 2003/351-5 

ERT DATUM ER BETECKNING 

2003-07-10 Fi2003/3833/F 

Regeringen 

Finansdepartementet 

103 33 Stockholm 

Uppdrag att kartlägga och analysera 

ledningsformer och organisation vid statliga 

myndigheter 

Regeringen gav den 10 juli 2003 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och 

analysera ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter. 

Statskontoret avrapporterar härmed uppdraget genom rapporten 

Myndigheternas ledning och organisation – kartläggning och analys av 

Myndighetssverige (2004:9). 

I rapporten lämnar Statskontoret flera förslag på hur statliga myndigheters 

ledningsformer och organisation kan förbättras. Bland annat föreslår 

Statskontoret att myndigheternas vanligaste ledningsform, styrelse med 

begränsat ansvar, bör avvecklas till förmån för styrelser med fullt ansvar och 

enrådighetsverk. 

Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas 

Pålsson, chef för enheten för styrningsfrågor, avdelningsdirektör Jenny 

Johansson, och avdelningsdirektör Michiko Muto, föredragande, var 

närvarande vid den slutliga handläggningen. 

Enligt Statskontorets beslut 

Michiko Muto 

POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. 

FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll 

Sammanfattning 7 

1 Inledning 11 

1.1 Uppdraget 11 

1.2 Ledningsformer och organisation 12 

1.3 Utredningens genomförande 13 

1.4 Disposition 14 

2 Analys, slutsatser och förslag 17 

2.1 Ledningsformer i teori och praktik 17 

2.2 Ledningsformens betydelse för myndigheten 22 

2.3 Otydligt ansvar och otydliga roller utgör 

potentiella problem 25 

2.4 Förslag på ny praxis rörande ledningsformer 28 

2.5 Ledningsformer och regeringens styrning 33 

2.6 Förslag på hur regeringens styrning skulle kunna 

utvecklas 37 

2.7 Ledningsformerna och demokrati, rättssäkerhet 

och effektivitet 42 

2.8 Myndigheternas organisatoriska ramar 46 

2.9 Myndigheternas interna organisation 49 

Bilaga 1 Uppdraget 57 

Bilaga 

2 Regeringens riktlinjer och beredningsprocess 63 

1.1 Tidigare utredningar om ledningsformer 63 

1.2 Regeringens riktlinjer för val av ledningsform 66 

1.3 Regeringens riktlinjer för hur myndigheter ska organiseras 71 

1.4 Utnämningsmakten 76 

1.5 Regeringskansliets beredningsprocess 78 

Bilaga 3 Resultat av kartläggningen – 

Myndighetssverige i realiteten 81 

5

Bilaga 4 Ledningsformer 91 

1.1 Enrådighetsverk 91 

1.2 Styrelser med begränsat ansvar 100 

1.3 Styrelser med fullt ansvar 115 

1.4 Regeringens styrning och styrelsernas sammansättning 127 

Bilaga 5 Organisation 143 

1.1 Koncernmyndigheter och enmyndigheter 143 

1.2 Myndigheter i myndigheten 156 

1.3 Beslutsorgan 171 

Bilaga 6 Metod 179 

1.1 Kartläggningen 179 

1.2 Intervjustudien 184 

Bilaga 7 Intervjupersoner 187 

Bilaga 8 Källförteckning 191 

6

Sammanfattning 

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat 

ledningsformer och organisation vid statliga myndigheter. 

Nedan redogör vi för våra mest centrala iakttagelser och förslag. 

Rensa i floran av ledningsformer 

Det finns tre grundformer för hur statliga myndigheter ska ledas: 

enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar och styrelse med 

fullt ansvar. Enligt Regeringskansliets riktlinjer ska ledningsformerna 

tillämpas konsekvent. I praktiken är det dock vanligt med 

avvikelser från de renodlade ledningsformerna. Ett exempel är att 

endast tre av 26 enrådighetsverk har ett insynsråd, vilket de enligt 

verksförordningen normalt ska ha. Ett annat exempel är att 35 

procent av styrelserna med begränsat ansvar har en extern ordförande, 

trots att huvudregeln enligt riktlinjerna är att myndighetschefen 

ska vara ordförande i styrelsen. 

Styrelse med begränsat ansvar är den ledningsform som är mest 

problematisk ur ansvarssynpunkt. Samtidigt är det den vanligaste 

ledningsformen. 

Statskontoret anser att statsmakterna bör rensa i floran av ledningsformer, 

enligt följande: 

• Avveckla ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. För 

detta talar framför allt två skäl. Dels är det principiellt viktigt 

med ett tydligt ansvar, vilket inte är fallet i myndigheter som 

har en styrelse med begränsat ansvar där ansvaret är delat 

mellan myndighetschef och styrelse. Dels råder det i dag en 

utbredd förvirring, såväl bland tjänstemän i Regeringskansliet 

som bland ledamöter av statliga styrelser, om styrelsernas roll 

och uppdrag. Om det bara finns en styrelseform, styrelse med 

fullt ansvar, skulle tydligheten öka. 

• Välj antingen en enrådig myndighetschef eller en styrelse med 

fullt ansvar för styrningen av statliga myndigheter. Ett motiv 

för detta är att ansvaret är tydligt i både enrådighetsverk och 

styrelser med fullt ansvar. Ett annat motiv är att ledamöter i 

styrelser med fullt ansvar är mer engagerade än ledamöter i 

7

styrelser med begränsat ansvar, vilket också innebär att styrelser 

med fullt ansvar i högre grad stärker myndigheternas 

ledningsfunktion. Allmänt sett är en styrelse ett viktigt stöd 

för myndighetschefen och underlättar för omprövning, omorganisering 

och genomförande av andra svåra och/eller strategiska 

beslut. 

• Överväg att lyfta ut myndighetschefen ur styrelsen. Regeringen 

bör överväga att tydliggöra styrelsens och myndighetschefens 

olika roller i styrelser med fullt ansvar genom att inte 

låta myndighetschefen ingå i styrelsen. Myndighetschefen bör 

dock ha närvaro- och yttranderätt. 

• Se över insynsrådens roll och uppgift. Om insynsråden ska 

behållas i enrådighetsverken bör regeringen låta se över 

rådens roll och uppgift. 

• Utveckla och anpassa mål- och resultatdialogen med hänsyn 

till ledningsformen. Regeringens årliga mål- och resultatdialog 

med myndigheterna bör utvecklas och anpassas efter 

ledningsform. Regeringskansliet bör dels ha enskilda uppföljningssamtal 

med styrelseordföranden i styrelser med fullt 

ansvar, dels utveckla former för att fånga upp synpunkter och 

reflektioner från insynsråden. 

• Gör styrelsernas sammansättning mer konsekvent. Detta innebär 

att inga tjänstemän i Regeringskansliet bör vara styrelseledamöter 

i myndighetsstyrelser. Likaså bör inte riksdagsledamöter 

som sitter i berört riksdagsutskott vara ledamöter 

av statliga myndighetsstyrelser. 

Se över befintliga små myndigheter. Var restriktiv 

med att skapa organisationslösningar där ansvaret 

är otydligt 

Statskontorets studie visar att en fjärdedel av myndigheterna (58 

stycken) har högst 30 årsarbetskrafter – bilden förstärks också av 

att 21 myndigheter har högst tio årsarbetskrafter och 25 myndigheter 

har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. Vi ifrågasätter värdet 

av att bilda många små myndigheter. Små myndigheter tenderar 

att ha höga administrationskostnader och är mer sårbara än större 

myndigheter. 

8

Vidare visar studien att ansvaret inte alltid är tydligt mellan olika 

organ och nivåer. Exempel på potentiella eller faktiska problem 

med otydligt ansvar kan noteras i relationen såväl mellan myndigheter 

i myndighetskoncerner som mellan värdmyndigheter 

och ”myndigheter i myndigheten” och mellan myndighetsledning 

och beslutsorgan. 

Vår bedömning är att det i flera fall då regeringen bildat en liten 

myndighet, fristående eller en myndighet med en värdmyndighet, 

hade varit möjligt att integrera verksamheten i en befintlig myndighet. 

Vidare anser vi att regeringen i större utsträckning bör 

delegera åt myndigheten att inrätta särskilda beslutsorgan. Mot 

denna bakgrund föreslår Statskontoret att regeringen: 

- bör överväga att se över befintliga små myndigheter, med utgångspunkten 

att söka skapa större enheter, 

- bör se över de få myndighetskoncerner som finns kvar i syfte 

att skapa tydligare ansvarsförhållanden, 

- bör vara restriktiv med att skapa ”myndigheter i myndigheten”, 

samt 

- bör vara restriktiv med att i myndigheters instruktioner reglera 

att det ska finnas beslutsorgan. 

9

1 Inledning 

1.1 Uppdraget 

Statliga myndigheter leds och organiseras på olika sätt. Huruvida 

denna variation underlättar eller försvårar för regeringens styrning 

är oklart. I juli 2003 gav därför regeringen Statskontoret i 

uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten och värdet av de 

olika varianterna av ledning och organisation, samt att analysera 

om de nuvarande ledningsformerna täcker regeringens behov av 

att kunna styra olika typer av verksamheter. 

Enligt uppdraget bör kartläggningen och analysen omfatta: 

• De motiv som anförts för de olika varianterna. Vad har regeringen 

velat uppnå genom att göra avsteg från de tre grundformerna? 

Vilket syfte har styrelser och råd etc., dvs. vilken 

funktion avses dessa varianter fylla i myndigheten? Under 

vilka förutsättningar kan styrelser reellt påverka myndighetens 

och verksamhetens utveckling? Täcker de nuvarande 

ledningsformerna regeringens behov av att styra verksamheten? 

• Myndighetens struktur och storlek (enmyndighet, myndighetskoncern, 

antal anställda och omslutning). Går det att finna 

ett mönster i förhållandet mellan organisation och ledningsform? 

Går det att finna ett mönster kopplat till politikområdet 

vad gäller både ledningsform och organisation? 

• Den nuvarande organiseringen av myndigheter. Finns det ett 

mönster i valet av hur myndigheterna organiseras? Om möjligt 

bör analysen innefatta en bedömning avseende valet av 

organisering av myndigheter i förhållande till effektivitet och 

möjlighet till måluppfyllelse. 

• Förekomsten av myndigheter i myndigheten. Hur påverkar 

detta organisation och ledningsform? Hur styrs ”myndigheter 

i myndigheter” (t.ex. avseende olika budgetdokument såsom 

regleringsbrev, budgetunderlag och årsredovisning)? 

11

Enligt uppdraget ska Statskontoret samråda med utredningen om 

en översyn av verksförordningen (dir. 2001:117). 

1.2 Ledningsformer och organisation 

Ledningsformer 

I den förvaltningspolitiska propositionen En förvaltning i medborgarens 

tjänst 1 angavs tre grundformer för ledningen av statliga 

myndigheter. 

• Enrådighetsverk. Myndigheten leds av en chef som inför 

regeringen ensam bär ansvaret för myndighetens verksamhet. 

I normalfallet ska det även finnas ett rådgivande organ 

(insynsråd) som utses av regeringen. Insynsrådets uppgift är 

att delge myndigheten synpunkter på hur verksamheten 

bedrivs. 

• Styrelse med begränsat ansvar. Myndigheten leds av en chef 

med ansvar inför regeringen. Myndighetens styrelse har både 

beslutande och rådgivande funktioner. Styrelsen beslutar om 

myndighetens delårsrapport, årsredovisning, budgetunderlag 

samt en del annan rapportering som ska lämnas i samband 

med årsredovisningen. I övrigt fungerar den som ett rådgivande 

organ. I normalfallet ska myndighetschefen vara ordförande 

i styrelsen. 

• Styrelse med fullt ansvar. Styrelsen utgör myndighetens 

högsta ledning och ansvarar kollektivt inför regeringen för 

myndighetens verksamhet. Myndighetens chef ansvarar för 

den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens direktiv. I 

denna typ av styrelse ska ordförandeposten i normalfallet 

innehas av en i förhållande till myndigheten extern person. 

Utöver dessa tre grundtyper finns det en fjärde form, nämndmyndighet, 

som enligt regeringens riktlinjer ska användas sparsamt. 

I nämndmyndigheter är nämnden kollektivt ansvarig för 

verksamheten inför regeringen. Nämndmyndigheter, som oftast 

är mycket små, har en kanslichef eller direktör som svarar för 

1 Prop. 1997/98:136. 

12

den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som 

nämnden utfärdar. 

Regeringen kan välja att avvika från de tre grundläggande ledningsformer 

som angavs i den förvaltningspolitiska propositionen. 

Detta kan t.ex. innebära att regeringen i en myndighets instruktion 

utökar eller inskränker styrelsens befogenheter. Exempelvis 

kan regeringen ge en styrelse med begränsat ansvar i uppdrag 

att besluta i ytterligare frågor än de som anges i verksförordningen. 

Ett annat exempel är att regeringen vid val av ordförande 

till en styrelse med begränsat ansvar kan tillsätta en extern ordförande, 

i stället för att som rekommenderas i de riktlinjer som 

finns tillsätta myndighetens chef. 

Organisation 

Den verksamhet som riksdag och regeringen beslutar att en myndighet 

ska bedriva, ska också styra organiseringen av myndigheten. 

Organisationen ska möjliggöra en effektiv styrning från 

regeringens sida. 

Myndigheter kan organiseras på flera olika sätt. Vissa myndigheter 

har enbart en nivå, medan andra utöver den centrala nivån 

har två eller tre nivåer i form av en regional och/eller lokal organisation. 

Till detta kommer organisatoriska lösningar där regeringen 

valt att förlägga en mindre myndighet till en värdmyndighet, 

vilket skapar ”myndigheter i myndigheten”. Vidare kan regeringen 

välja att avskilja delar av en myndighets verksamhet från 

den ordinarie ledningens mandat genom att tillsätta särskilda 

beslutsorgan för den verksamheten. 

1.3 Utredningens genomförande 

Inom ramen för uppdraget har vi dels kartlagt lednings- och 

organisationsformerna vid 234 statliga myndigheter, dels genomfört 

en omfattande intervjuundersökning med företrädare för 

myndigheter och Regeringskansliet. För mer utförlig information 

om urval och metod se bilaga 6. 

13

Projektgrupp 

Michiko Muto har varit projektledare. Kartläggningen har 

genomförts av Anita Bashar Aréen och Elisabeth Wallman. Ann 

Lundberg har gjort analysen av kartläggningen. Jenny Johansson 

har genomfört delstudierna om enrådighetsverk och beslutsorgan 

och Jonas Jarefors har gjort delstudien om koncernmyndigheter. 

Konsultföretaget Forum for Business Administration har på uppdrag 

av Statskontoret genomfört delstudien om ”myndigheter i 

myndigheten”. 

Referensgrupp 

Till projektet har knutits en referensgrupp bestående av förre 

generaldirektören Jan Carling och fil. dr. Helena Wockelberg 

samt från Statskontoret organisationsdirektör Simon Andersson 

och direktör Lars Dahlberg. Referensgruppen har haft tre möten 

och har bistått projektet med synpunkter på utredningsarbetets 

uppläggning och genomförande samt analys och slutsatser. 

Samråd 

I enlighet med uppdraget har samråd skett med Utredningen om 

en översyn av verksförordningen. Statskontoret har under projektets 

gång haft kontakter med utredningens sekretariat, samt 

fått ta del av underlag från utredningen. Vidare har sekretariatet 

fått ta del av och ge synpunkter på Statskontorets kapitel 2 innehållande 

analys, slutsatser och förslag. 

1.4 Disposition 

Kapitel två innehåller analys, slutsatser och förslag. Till rapporten 

har också fogats åtta bilagor där fördjupad information ges. 

Bilaga 1 utgörs av vårt uppdrag. Bilaga 2 är en beskrivning av 

hur det är tänkt att fungera och innehåller en redogörelse för 

regeringens riktlinjer för hur bl.a. ledningsformerna ska tilllämpas, 

samt för Regeringskansliets interna beredningsprocesser. 

Bilaga 3 bygger på vår kartläggning och ger en överblick över 

hur det ser ut i ”Myndighetssverige”. 

14

I bilaga 4 och 5 söker vi visa hur det fungerar i praktiken. Bilaga 

4 innehåller delstudier över de tre ledningsformerna. Syftet med 

bilagan är dels att redogöra för intervjupersonernas syn på berörd 

ledningsform, dels att knyta an till bilaga 2 och 3 samt analysera i 

vilken mån ledningsformen fungerar som regeringen avsett. 

Bilaga 4 innehåller också ett avsnitt om regeringens styrning. 

Bilaga 5 innehåller delstudier med organisationsfokus. Bilagan 

behandlar koncernmyndigheter och sammanhållna myndigheter, 

”myndigheter i myndigheten” och beslutsorgan inom myndigheter. 

Även i denna bilaga återknyter vi till resultatet av kartläggningen 

i bilaga 3 och till regeringens riktlinjer i bilaga 2 och analyserar 

för- och nackdelar med olika organisationslösningar. 

I bilaga 6 redogör vi för vår metod och i bilaga 7 listas samtliga 

intervjupersoner. Sist återfinns en bilaga innehållande källförteckning. 

15

2 Analys, slutsatser och förslag 

Vårt uppdrag är att kartlägga och analysera ledningsformer och 

organisation vid statliga myndigheter. Uppdraget kan schematiskt 

beskrivas enligt följande: 

• För det första ska vi kartlägga hur de statliga myndigheterna 

leds och organiseras. 

• För det andra ska vi analysera varför ledningsformer och 

organisation ser ut som de gör och vilka motiv som ligger 

bakom beslut om en viss lednings- eller organisationsform. 

• För det tredje ska vi bedöma ändamålsenligheten för regeringens 

styrning i de nuvarande formerna för ledning och 

organisation. Särskild betoning ligger på att analysera värdet 

av avvikelser från de tre grundtyper för hur statliga myndigheter 

ska ledas som angavs i den förvaltningspolitiska propositionen, 

En förvaltning i medborgarnas tjänst. 2 

I det här kapitlet redovisar och analyserar vi de viktigaste iakttagelserna 

som gjorts i utredningsarbetet. Avsnitt 2.1–2.4 handlar 

om ledningsformer, avsnitt 2.5–2.6 behandlar regeringens styrning 

och avsnitt rör 2.7 ledningsformer och de tre grundläggande 

värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Avsnitt 2.8 och 

2.9 behandlar organisation. Slutsatser och förslag redovisas 

löpande i kapitlet. 

2.1 Ledningsformer i teori och praktik 

Iakttagelser: 

• Det är mycket vanligt att statliga myndigheter leds på ett sätt 

som tydligt avviker från de riktlinjer som finns. 

2 Prop. 1997/98:136. I propositionen skriver regeringen att det ska finnas tre grundformer 

för hur myndigheter ska ledas: enrådighetsverk, styrelse med begränsat 

ansvar och styrelse med fullt ansvar. 

17

• Den ledningsform tidigare utredningar sett som mest problematisk 

ur ansvarssynpunkt, styrelse med begränsat ansvar, är 

den vanligaste. 

• Det finns vissa mönster mellan verksamhet och ledningsform. 

I teorin ska ledningsformerna vara renodlade 

Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan 1980-talet 

behandlats i tre utredningar: Verksledningskommittén 3 , Kommittén 

om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer 4 och Förvaltningspolitiska 

kommissionen. 5 Samtliga utredningar har betonat 

vikten av tydliga ansvarsförhållanden. Utredningarna har 

därför rekommenderat ledningsformerna enrådighetsverk eller 

styrelser med fullt ansvar och har avrått från ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar, i vilken ansvaret är delat mellan 

myndighetschef och styrelse. 

Statsmakternas riktlinjer rörande de statliga myndigheternas ledningsformer 

har varierat över tid (se bilaga 2). I Regeringskansliets 

riktlinjer för arbete med organisations- och strukturförändringar 

inom staten 6 från år 2003 betonas värdet av renodlade 

och konsekvent använda ledningsformer och man pekar 

på faran med hybrider. T.ex. skriver Regeringskansliet att det i 

styrelser med begränsat ansvar bör vara myndighetschefen som 

är ordförande i styrelsen. Detta för att det inte ska råda oklarhet 

om vem som ytterst är ansvarig inför regeringen. Enligt Regeringskansliets 

riktlinjer kan avvikelser från de principer som 

gäller skapa styrningsproblem och oklara ansvarsförhållanden 

som är till skada för myndighetens verksamhet. 

I praktiken är avvikelser från de renodlade 

ledningsformerna mycket vanliga 

Den bild av ”Myndighetssverige” som tonar fram i vår kartläggning 

av 234 statliga myndigheter skiljer sig markant från riktlinjerna 

om renodlade ledningsformer. 7 De statliga myndig- 

3 SOU 1985:40 

4 SOU 1993:58 

5 SOU 1997:57 

6 Regeringskansliet/Finansdepartementet 2003. 

7 Kartläggningen presenteras i bilaga 3. 

18

heterna leds och organiseras på många olika sätt och avvikelser 

från de tre renodlade ledningsformerna är mycket vanliga. 

Riktlinjerna som tydligt avråder från avvikelser från de renodlade 

ledningsformerna är nya. Vi kan därför inte utifrån kartläggningen 

säga att riktlinjerna inte efterlevs. Däremot kan vi konstatera 

att många myndigheter idag leds på ett sätt som tydligt avviker 

från de nuvarande riktlinjerna. Några exempel: 

• Trots att riktlinjerna anger att myndighetschefen ska vara ordförande 

i styrelser med begränsat ansvar, så leds ändå 35 procent 

av styrelserna med begränsat ansvar i stället av en extern 

ordförande. 

• 59 procent av styrelserna med begränsat ansvar har uppgifter 

som går utöver vad som generellt stadgas att en styrelse ska 

ha enligt verksförordningen. 8 

• Endast 3 av 26 enrådighetsverk har insynsråd, vilket de enligt 

riktlinjerna normalt ska ha. Däremot är för 7 enrådighetsverk i 

instruktionen reglerat att de ska ha ett råd. 

Under 2000-talet har det bildats 50 myndigheter och delegationer. 

Vi har analyserat 31 av de nya myndigheterna 9 . Analysen 

visar att regeringen fortsätter att skapa avvikelser från de renodlade 

ledningsformerna. Sedan början av år 2000 har det bildats 

16 myndigheter med ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar. Av dessa har 6 en extern ordförande. Vidare gäller att av 

de totalt 31 nybildade myndigheterna har 11 fått uppgifter utöver 

vad som generellt stadgas som styrelsens ansvar och uppgifter i 

Verksförordningen (11-13 §§). Det kan också konstateras att 

inget av de två nybildade enrådighetsverken har fått ett insynsråd 

i enlighet med vad som anges i 5 § Verksförordningen. Ett av 

verken ska dock enligt sin instruktion ha något som liknar ett 

insynsråd. 

8 SFS 1995:1322. 

9 39 nya myndigheter och elva delegationer. Av olika anledningar, bl.a. för att en 

del nya myndigheter redan har omorganiserats, ingår 31 myndigheter i vår analys 

av nya myndigheter. 

19

Motiv för avvikelser och val av ledningsform 

Avvikelserna är ofta personbetingade 

Det har varit svårt att få fram vilka motiv regeringen haft för att 

avvika från de renodlade ledningsformerna. Vad berört departement 

eller ansvarig minister bedömer som lämpligt i det enskilda 

fallet tycks vara avgörande för såväl vilken ledningsform en 

myndighet får som eventuella avvikelser. En tjänsteman i Regeringskansliet 

uttrycker det på följande sätt i vår intervjuundersökning: 

”vi gör inga långsiktiga analyser om det är effektivt för 

styrningen”. Det som fäller avgörande tycks i hög grad vara vilka 

krav en myndighetschef ställer och hur mycket regeringen litar 

på personen i fråga. En synpunkt som framkommit i intervjuundersökningen 

är att val av ledningsform ”är personbetingat – 

inte verksamhetsbetingat”. Dock med undantag för de myndigheter 

som har affärsliknande verksamhet där ledningsformen 

styrelse med fullt ansvar anses naturlig. 

Genom våra intervjuer har vi funnit att det kan ligga politiska 

motiv bakom valet att tillsätta en extern ordförande i en styrelse 

med begränsat ansvar. En extern ordförande kan vara ett sätt att 

stärka den demokratiska insynen. Det kan också vara ett sätt att 

höja styrelsens och myndighetens status. Ett annat vanligt argument 

är att en extern ordförande syftar till att kompensera och/ 

eller balansera myndighetschefen. Det kan t.ex. vara så att myndighetschefen 

saknar en viss kompetens och att regeringen därför 

väljer att tillsätta en extern ordförande med den profilen för att 

stärka myndigheten. Av intervjuundersökningen att döma verkar 

också enskilda personers inställning spela en avgörande roll. Om 

en myndighetschef inte vill ha en styrelse med fullt ansvar kan en 

kompromiss bli att regeringen tillsätter en extern ordförande i en 

styrelse med begränsat ansvar. 

I de fall styrelser fått uppgifter utöver vad som generellt stadgas i 

verksförordningen kan dessa uppgifter vara av mycket varierande 

karaktär och olika långtgående. Det är därför svårt att säga något 

generellt om vilka motiv som ligger bakom. 

20

Att regeringen när det gäller enrådighetsverk i många fall valt att 

helt avstå från att bilda råd kan bero utformningen av äldre riktlinjer. 

Av dessa framgår att insynsråd inte är nödvändiga om 

insyn inte bedöms vara av allmänt intresse. 

Hälsan tiger still 

Ibland kan avvikelser från de nuvarande riktlinjerna vara kvarlevor 

sedan länge. I flera fall känner inte departementen till vad 

som ligger bakom en viss ”avvikelse”. Ställningstagande gjordes 

långt tillbaka i tiden och är svårt att härleda idag. Vidare menar 

flera tjänstemän i Regeringskansliet att om myndigheten skulle 

inrättas idag skulle man kanske välja en annan ledningsform. 

Inom Regeringskansliet tycks man i hög grad utgå från talesättet 

”hälsan tiger still”. Ett vanligt argument från departementen är 

nämligen att man inte ändrar på något som fungerar. En vald ledningsform 

får därför vara kvar så länge Regeringskansliet inte får 

starka signaler från myndighetschef eller styrelse om att ledningsformen 

inte fungerar eller avvikelsen inte ger upphov till 

allvarliga problem. När en förändring av ledningsform äger rum 

är det ofta en följd av att en sittande eller tillträdande myndighetschef 

eller styrelse har synpunkter på hur myndigheten leds 

eller regleras. 

Styrelse med begränsat ansvar är vanligast 

Vår kartläggning visar att den ledningsform som tidigare utredningar 

ur ansvarssynpunkt bedömt som mest problematisk är 

vanligast. Således leds idag drygt hälften av myndigheterna av en 

styrelse med begränsat ansvar. 10 

Av de myndigheter som bildats på 2000-talet kan vi inte skönja 

något tydligt trendbrott. Ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar är alltjämt vanligast. Av de 31 ny- eller ombildade myndigheterna 

som vi analyserat har 16 stycken styrelser med 

begränsat ansvar. 

10 51 procent av myndigheterna leds av en styrelse med begränsat ansvar, 27 procent 

av en styrelse med fullt ansvar och vardera 11 procent är enrådighetsverk 

respektive nämndmyndigheter. 

21

Vissa samband mellan ledningsform och 

verksamhet … 

Enligt vårt uppdrag ska vi undersöka om det inom olika politikområden 

finns mönster i valet av ledningsform och organisation. 

I det material kartläggningen representerar finns det dock för få 

myndigheter per politikområde för att det ska gå att utläsa några 

entydiga mönster i användningen av olika ledningsformer. Däremot 

finns det för en del typer av verksamheter tydliga – delvis 

politikområdesövergripande – samband mellan verksamhet och 

ledningsform. Det gäller universitet och högskolor som alla leds 

av styrelser med fullt ansvar, samt museer och länsstyrelser som 

samtliga leds av styrelser med begränsat ansvar. I övrigt kan vi 

inte se något klart mönster mellan verksamhet och ledningsform 

utan samtliga ledningsformer förekommer inom alla verksamhetstyper. 

… och mellan ledningsform och storlek 

Ledningsformen kan sägas ha viss koppling till hur stora myndigheterna 

är, både räknat i antal årsarbetskrafter och i omslutning. 

Hälften av enrådighetsverken och över 80 procent av nämndmyndigheterna 

har högst 30 årsarbetskrafter. Av myndigheter 

med fler än 2 000 årsarbetskrafter är över hälften styrelser med 

fullt ansvar. Vidare är hälften av de 34 myndigheter som år 2002 

hade kostnader på över en miljard kronor styrelser med fullt 

ansvar. 

2.2 Ledningsformens betydelse för 

myndigheten 

Iakttagelse: 

• Ledningsformen har betydelse för myndighetens interna styrning 

och strategiska beslutsfattande. Styrelser och råd kan i 

varierande grad fungera som kvalitetssäkrare och påverka 

myndighetens verksamhet. 

22

Styrelser och insynsråd kan göra avtryck i 

myndigheten 

I vårt uppdrag ingår följande fråga: ”Under vilka förutsättningar 

kan styrelser reellt påverka myndighetens och verksamhetens utveckling?” 

När vi ställt denna fråga till myndighetschefer och 

styrelseledamöter har i princip samtliga pekat på följande två 

faktorer: 

• Vikten av personliga egenskaper hos styrelseledamöter, som 

kunskap och engagemang. 

• Värdet av att myndighetschefen håller styrelsen informerad i 

frågor som är av större vikt för myndigheten. 

Den bild vi fått i utredningsarbetet är att myndighetscheferna är 

bra på att informera såväl styrelser som insynsråd. Däremot tycks 

ledamöternas kunskap och engagemang variera. 

Styrelser med fullt ansvar är mer engagerade än styrelser 

med begränsat ansvar 

Vårt intryck är att ledningsformen har viss betydelse för myndighetens 

verksamhet. Det ligger i sakens natur att styrelser, som har 

formell beslutskapacitet i olika frågor, inverkar på myndighetens 

beslutsprocesser. Att besluta om strategiska frågor är till stor del 

förbehållet styrelser med fullt ansvar. 

Ansvar och engagemang verkar också i hög grad gå hand i hand. 

Inte oväntat tycks således en styrelses engagemang öka om den 

åläggs större ansvar. Vårt intryck är att ledamöter i styrelser med 

fullt ansvar är mer aktiva än ledamöter i styrelser med begränsat 

ansvar och att insynsråd, som saknar beslutsbefogenhet, i högre 

utsträckning än styrelser tycks vara passiva mottagare av information. 

Med ”aktiv” avses här bl.a. att ledamöterna oftare tar upp 

frågor på eget initiativ. Vår analys stöds även av den utvärdering 

av styrelser med fullt ansvar som Statskontoret genomförde år 

2000, i vilken bl.a. sades följande: 

En effekt som framträder tydligt när myndigheter går från styrelse med 

begränsat ansvar till styrelse med fullt ansvar är att styrelseledamöterna 

faktiskt upplever sig ha ett större ansvar och är beredda att ta det. Det 

medför att kvaliteten på styrelsearbetet höjs genom att engagemanget blir 

23

större, närvaron ökar och överläggningarna blir både livligare och mer 

fokuserade på väsentligheter. 11 

Även om det oftast är förbehållet styrelser med fullt ansvar att 

besluta om strategiska frågor, så bör dock påpekas att även 

styrelser med begränsat ansvar och insynsråd i praktiken kan påverka 

myndighetens verksamhet även i frågor där man saknar 

beslutanderätt. Enligt verksförordningen ska styrelser med begränsat 

ansvar besluta om myndighetens delårsrapport, årsredovisning, 

budgetunderlag samt en del annan rapportering som 

skall lämnas i samband med årsredovisning. 12 Styrelser med begränsat 

ansvar ska även pröva om verksamheten bedrivs effektivt 

och i överensstämmelse med sitt syfte. Det finns således inget 

formellt hinder för styrelser med begränsat ansvar att initiera och 

diskutera en mängd frågor som är centrala för myndighetens 

verksamhet. Det är dock inte reglerat eller på annat sätt preciserat 

hur styrelserna ska agera för att fullgöra denna ”prövnings- och 

bedömningsskyldighet”. 

Myndighetschefen har stora möjligheter att styra vilken roll 

styrelsen eller insynsrådet får 

I sammanhanget är det viktigt att understryka att myndighetschefen 

har stora möjligheter att styra vilken roll styrelsen eller 

insynsrådet får. Även om vi kan se mönster mellan formellt 

ansvar och engagemang visar vår undersökning att engagemanget 

påverkas av vad man som ledamot får göra och vilka frågor man 

involveras i. Engagemanget behöver således inte alltid vara 

kopplat till formell beslutanderätt. 

Engagemang och ansvar viktigt för styrelsearbetets kvalitet 

En aktiv och engagerad styrelse är en förutsättning för hög kvalitet 

i styrelsearbetet och i förlängningen för myndighetens verksamhet. 

De positiva aspekter som intervjupersonerna lyfter fram 

med att ha en styrelse eller insynsråd är till stora delar de samma. 

Vårt intryck är att när det gäller de positiva sidorna är de snarare 

en grad- än en artskillnad mellan de olika ledningsformerna. 

11 Statskontoret 2000:9 s. 21. 

12 Styrelser med begränsat ansvar beslutar även om sådana föreskrifter som riktar 

sig till enskilda, kommuner eller landsting. 

24

En gemensam nämnare mellan de olika ledningsformerna är att 

styrelser och insynsråd i varierande grad kan fungera som kvalitetssäkrare. 

Väl fungerande styrelser/insynsråd har kunniga och 

engagerade ledamöter med olika bakgrund som inte bara bidrar 

till att myndigheten i strategiskt viktiga frågor fattar genomtänkta 

beslut utan också aktivt följer upp myndighetens verksamhet och 

har en kontrollfunktion. Även om en myndighet internt kan ha en 

väl utbyggd beredningsprocess som borgar för väl genomtänkta 

beslut, så kan en styrelse och ett råd bidra med ett viktigt utifrånperspektiv. 

Av vår intervjuundersökning framgår att myndighetschefer uppskattar 

om styrelsen/insynsrådet fungerar som ett kvalificerat 

bollplank. Vidare kan framförallt styrelser fungera som ”underlättare”. 

Många myndighetschefer menar att det är bra att i kontroversiella 

eller på annat sätt svåra frågor kunna luta sig mot 

styrelsen. Vidare kan styrelser i varierande grad underlätta implementering 

och bidra till att beslut är förankrade. 

2.3 Otydligt ansvar och otydliga roller 

utgör potentiella problem 

Iakttagelse: 

• De flesta myndighetschefer är nöjda med den ledningsform 

som myndigheten har. 

• Mest och starkast kritik riktas mot ledningsformen styrelse 

med begränsat ansvar. De som är kritiska är i hög utsträckning 

personer som har erfarenhet av styrelse med begränsat ansvar 

men som för närvarande inte arbetar i en sådan myndighet 

eller styrelse. 

• Inom alla de tre ledningsformerna finns vissa otydligheter i 

ansvar och roller. Störst är dock problemet när det gäller 

ledningsformen styrelse med begränsat ansvar. 

25

Myndighetscheferna är nöjda med myndighetens 

ledningsform 

Gemensamt för delstudierna om de olika ledningsformerna (se 

bilaga 4) är att de allra flesta myndighetschefer som vi intervjuat 

säger sig vara tillfreds med den ledningsform de har. En fråga 

som infinner sig är om myndighetschefernas överlag positiva 

inställning till befintlig ledningsform ska tolkas som att regeringen 

i alla dessa fall valt ”rätt”, eller om det är så att ledningsformen 

inte spelar någon roll. Frågan blir än mer intressant när vi 

ser på kartläggningsresultatet som – vid sidan av högskolor och 

universitet, museer och länsstyrelser – inte visar på några tydliga 

mönster mellan ledningsform och myndighetens verksamhet. 

Vår uppfattning är att ledningsformerna är förhållandevis löst 

reglerade. Myndighetschefen kan därför i stor utsträckning själv 

styra i vilken utsträckning han eller hon vill involvera styrelse 

eller insynsråd och använda dem som bollplank i olika frågor. 

Denna flexibilitet kan vara en förklaring till varför de flesta 

myndighetschefer uttrycker tillfredställelse över vilken ledningsform 

de har. 

Mest och starkast kritik riktas mot ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar 

I intervjuundersökningen har det framkommit förhållandevis omfattande 

och stark kritik mot ledningsformen styrelser med begränsat 

ansvar. Detta kan tyckas paradoxalt med tanke på att de 

flesta myndighetschefer säger sig vara nöjda med den ledningsform 

myndigheten har. Förhållandet förklaras av att de som uttrycker 

kritik i stor utsträckning är personer som för närvarande 

inte är myndighetschef eller ledamot av en styrelse med begränsat 

ansvar men som har erfarenhet av detta. Vidare har de intervjupersoner 

som kritiserar ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar i hög utsträckning personlig erfarenhet av styrelser 

med såväl fullt som begränsat ansvar och kan jämföra för- och 

nackdelar med dessa ledningsformer. 

26

Vissa inbyggda otydligheter i ansvar och roller 

Inom alla tre ledningsformer finns vissa otydligheter i ansvar och 

roller. 

• Enrådighetsverk. Ansvarsfördelningen är tydlig eftersom det 

är myndighetschefen som ensam är ansvarig inför regeringen. 

Insynsrådens roll är dock diffus. I nuläget sker ingen återrapportering 

från insynsråd och det saknas rutiner för om och 

hur insynsråd ska rapportera sitt arbete. 

• Styrelse med begränsat ansvar. I ledningsformen finns en inbyggd 

otydlighet eftersom ansvaret är delat mellan myndighetschef 

och styrelse. I nuläget sker ingen återrapportering 

från styrelser och det saknas rutiner för om och hur styrelser 

ska rapportera sitt arbete. 13 

• Styrelser med fullt ansvar. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschef 

och styrelseordförande är tydlig eftersom det är 

styrelsen som ensam är ansvarig inför regeringen. Att såväl 

myndighetschef som styrelse utses av regeringen uppfattas 

dock ibland som problematiskt. 

Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar ter sig mest problematisk 

ur ansvars- och rollsynpunkt. Vår undersökning ger 

dock inget entydigt svar på om detta är ett problem i praktiken. 

Det finns både de som menar att det finns stora problem och de 

som menar att ansvar och roller är tydliga. Oavsett om intervjupersonerna 

anser att roller och ansvar är tydliga eller inte så betonar 

man dock att förhållandena inte är för evigt givna, utan till 

stor del beror på personliga aspekter såsom inställning och vilja 

samt personkemi mellan styrelse och myndighetschef. 

13 Styrelsen undertecknar årsredovisningen till regeringen men årsredovisningen är 

myndighetens dokument och ansvaret är som sagt delat mellan myndighetschef och 

styrelse. 

27

2.4 Förslag på ny praxis rörande 

ledningsformer 

Förslag: mer ordning och reda 

• Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bör avvecklas. 

• Statliga myndigheter bör ledas antingen av en styrelse med 

fullt ansvar eller av en enrådig myndighetschef. 

• I styrelser med fullt ansvar bör regeringen överväga att tydliggöra 

styrelsens och myndighetschefens roller genom att 

myndighetschefen inte ska vara ledamot av styrelsen men ha 

närvaro- och yttranderätt. 

• Om enrådighetsverken ska ha insynsråd måste rådens roll och 

uppgift ses över. 

Avveckla ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar 

Enligt vår mening finns såväl principiella som praktiska argument 

som talar för att det bör ske en upprensning i floran av 

ledningsformer och att ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar bör avvecklas. Visserligen uttrycker i vår intervjuundersökning 

varken de styrande (departementstjänstemännen) eller de 

styrda (myndighetsföreträdarna) stöd för att ledningsformen styrelse 

med begränsat ansvar i praktiken fungerar dåligt, och de 

flesta myndighetschefer tycks också vara nöjda med den ledningsform 

de har. Men vid en samlad bedömning menar vi att 

argumenten för att avveckla ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar är så pass starka att en sådan avveckling ändå bör ske. 

Principiella skäl 

I likhet med vad alla utredningar sedan 1980-talet kommit fram 

till 14 menar vi att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar 

är olämplig på grund av att ansvaret är delat och otydligt. Tydligt 

ansvar och tydliga roller är viktigt av flera orsaker. Det är bl.a. en 

viktig demokratiaspekt att ansvaret är tydligt utpekat så att 

14 Verksledningskommittén, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer, 

Förvaltningspolitiska kommissionen samt Statskontorets utvärdering av 

styrelser med fullt ansvar. För utförlig information se bilaga 2. 

28

ansvarsutkrävande är möjligt (se avsnitt 2.7). Enligt vår mening 

kan en bra myndighetschef och styrelse bara till viss del kompensera 

för de potentiella svagheter som finns inbyggda i ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar. Tydliga ansvarsförhålllanden 

är väsentligt för att kunna hantera oförutsedda problem 

och konflikter i myndigheter. Det är först när ett allvarligt problem 

uppstår som svagheten i ledningskonstruktionen visas. Som 

väl är inträffar allvarliga problem relativt sällan. Vi menar dock 

att regeringens ambition bör vara att ha ledningsformer som står 

väl rustade även för sådana situationer. 

Den slutsats som Verksledningskommittén drog tycks alltjämt 

gälla: 

Dagens reglering av lekmannastyrelsen gör dess faktiska roll avhängig av 

verkschefen /…/ En styrelses roll blir därmed beroende av verkschefens 

person och inställning till styrelsen. I de flesta myndigheter utgör inte 

detta något problem i alla de situationer där verksamheten flyter normalt. 

De flesta av dagens verkschefer är öppna och har en positiv inställning 

till sin styrelse /…/ Men det finns också exempel på organisationer i kris 

där verkschef och styrelse går på kollisionskurs. Det är i krissituationer 

som den formella regleringen prövas och regleringen av lekmannastyrelserna 

håller, enligt kommitténs uppfattning, inte måttet. En verkschef 

kan, om han vill, hålla en styrelse utanför väsentliga frågor utan att 

riskera alltför mycket. 15 

Det är således inte så att ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar nödvändigtvis fungerar dåligt. Snarare handlar det om att i 

det fall en myndighet ska ha en styrelse så är ledningsformen 

styrelse med fullt ansvar helt enkelt ett bättre alternativ. 

Även utredningen om en översyn av verksförordningen, som haft 

till uppgift att reglera de olika ledningsformerna men inte att utvärdera 

dem, pekar på svårigheter med ledningsformen styrelse 

med begränsat ansvar. 

Det förhållande att styrelsen, utan att svara för verksamheten, har inte 

bara en rådgivande utan även beslutande funktioner försvårar dock regleringen 

/…/ Beslutanderätten avser i betydande utsträckning frågor som 

styrelsen saknar reellt inflytande över /…/ Omständigheter som dessa 

leder till att utredningen anser att man i varje enskilt fall noga bör över 

15 SOU 1985:40, s. 114. 

29

väga om det inte ur ansvarssynpunkt vore lämpligare med en annan 

ledningsform vid i vart fall vissa av dessa myndigheter. 16 

Praktiska skäl 

Vår intervjuundersökning visar att styrelseledamöter, inklusive 

styrelseordföranden, inte alltid känner till om de sitter i en styrelse 

med fullt eller begränsat ansvar – eller misstar sig på styrelsens 

status. Om det bara skulle finnas en styrelseform, styrelse 

med fullt ansvar, skulle det bidra till ökad tydlighet. 

Fler styrelser med fullt ansvar ökar 

professionaliseringen i styrelsearbetet 

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör, enligt vår mening, 

inte ses som en exklusiv ledningsform som enbart ska omfatta de 

myndigheter vars verksamhet innebär affärsliknande förhållanden 

och stor frihet. Vi menar att det för många verksamheter 

finns ett värde i att ha en styrelse och att ännu fler myndigheter 

bör få ledningsformen styrelse med fullt ansvar. 

En ökad andel styrelser med fullt ansvar skulle leda till en ökad 

professionalisering av styrelsearbetet i statliga myndigheter. Styrelsernas 

ledningsfunktion skulle stärkas, vilket skulle vara till 

gagn för statlig verksamhet. Styrelserna stödjer myndighetscheferna 

och underlättar för omprövning, omorganisering och 

genomförande av andra svåra och/eller för myndigheten strategiska 

beslut. 

En aspekt som kan vara en fördel med ledningsformen styrelse 

(med fullt ansvar) är att det i dessa myndigheter till skillnad från 

enrådighetsverk finns två aktörer – myndighetschef och styrelse 

– och att den ena kan slå larm om något går fel i myndigheten 

eller om den andra parten missköter sig. Att det finns två ”ingångar” 

i myndigheten kan dock försvåra regeringens styrning 

eftersom regeringen måste förhålla sig till två aktörer i stället för 

en, vilket är fallet i enrådighetsverk. Vidare innebär ledningsformen 

styrelser med fullt ansvar att vissa beslutsprocesser blir 

mer tungrodda än i myndigheter som leds av en enrådig myndighetschef. 

Huruvida denna tröghet i beslutsprocessen är en för- 

16 SOU 2004:23, s. 119. 

30

eller nackdel beror på frågans art. En viss tröghet i systemet kan 

även borga för väl genomarbetade beslut. 

Ett möjligt bekymmer i styrelser med fullt ansvar är om ledamöterna 

inte klarar av att hålla isär sina olika roller och att det i 

praktiken blir olika särintressen som ”förhandlar” i styrelsen. I 

vår intervjuundersökning har vi inte funnit stöd för att detta 

skulle vara något omfattande problem i praktiken. Det finns dock 

exempel, främst från styrelser med begränsat ansvar, på att ledamöter 

blandar ihop sina olika roller och i styrelsen agerar som sin 

”hemmaorganisations” förlängda arm (se även 2.6). 

Överväg att renodla myndighetschefens roll 

I styrelser med fullt ansvar är i regel myndighetschefen ledamot 

av styrelsen. Det är för tidigt att utvärdera den lösning som bl.a. 

Finansinspektionen har och som innebär att myndighetschefen 

inte är ledamot av styrelsen men har närvaro- och yttranderätt i 

styrelsen. Vi anser dock att formen är intressant och har den förtjänsten 

att skillnaden mellan den strategiska och operativa nivån 

i myndigheten tydliggörs. Detta är, enligt vår mening, särskilt 

viktigt eftersom såväl styrelseordförande som myndighetschef 

utses av regeringen, vilket av en del intervjupersoner har framhållits 

som en komplicerande faktor i ledningsformen styrelse 

med fullt ansvar. Vi anser att regeringen även fortsättningsvis bör 

utse såväl styrelse som myndighetschef. Om Finansinspektionens 

lösning faller väl ut bör dock regeringen överväga att låta denna 

lösning bli huvudregel för ledningsformen styrelse med fullt 

ansvar. Detta skulle innebära en renodling av myndighetschefens 

roll som vi på principiella grunder finner viktig. 

En jämförelse kan göras med nämndmyndigheter. I nämndmyndigheter 

är den som ansvarar för den löpande verksamheten, 

dvs. kanslichefen eller motsvarande, inte ledamot av nämnden. 

Enrådighetsverk 

Ledningsformen enrådighetsverk är den minst använda. Vi menar 

att enrådighetsformen bör finnas kvar och användas för de myndigheter 

som har tydliga mål, är hårt reglerade och/eller har en 

verksamhet som i hög grad präglas av rutinärenden. 

31

Till fördelarna med enrådighetsverken hör att ansvaret är mycket 

tydligt eftersom det är knutet till en enda person, myndighetschefen. 

Vidare torde det vara lättare för regeringen att styra ett 

enrådighetsverk än att styra en myndighet som har en styrelse. 

Detta eftersom regeringen i enrådighetsverk enbart har en 

”huvudingång” i myndigheten istället för två, vilket är fallet när 

man har en styrelse. Just det faktum att allt ansvar är koncentrerat 

till en person kan dock vara en svaghet om regeringen gör en 

dålig utnämning. 

Om det ska finnas insynsråd bör rådens roll och uppgift 

ses över 

Enligt regeringens riktlinjer ska enrådighetsverk i normalfallet ha 

ett insynsråd. Om enrådighetsverket har ett insynsråd framgår 

detta genom att det i myndighetens instruktion står att 5 § verksförordningen 

ska gälla. Som framgått ovan har endast tre av 26 

enrådighetsverk ett insynsråd i verksförordningens mening. Det 

förekommer dock att regeringen i instruktionen gör undantag 

från 5 § i verksförordningen men samtidigt reglerar att det vid 

myndighetens ska finnas ett rådgivande organ. 

Det faktum att majoriteten av enrådighetsverken saknar insynsråd 

i verksförordningens mening väcker frågor rörande verksförordningens 

utformning. Vi menar att insynsrådens roll i nuläget är 

för diffus. Ledamöter av insynsråd är osäkra på sin roll och uppgift. 

17 Vi har kommit i kontakt med personer som uppgett att 

myndigheten har ett insynsråd medan myndigheten i själva 

verket har ett rådgivande organ som starkt påminner om ett 

insynsråd. I vissa fall är det osäkert vad som skiljer ett insynsråd 

från ett rådgivande organ. Vidare är det olyckligt att regeringen 

inte informerar myndighetschef och ledamöter om vad som förväntas 

av dem. Ju fler unika lösningar regeringen skapar desto 

högre bli kraven på regeringen att klargöra vad som gäller. Om 

17 Liknande iakttagelser har även gjorts i andra utredningar. Den utvärdering som 

gjordes av Rådet för insyn i Försvarsmakten visade att det fanns betydande osäkerhet 

vad gäller rådets funktion. Bl.a. framkom att det var problematiskt att inkorporera 

både rådgivningsrollen och rollen som insyns- och granskningsorgan. (SOU 

2003:26) Även utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23) 

har pekat på att det ibland råder tveksamt om huruvida ett råd är ett insynsråd eller 

någon typ av rådgivande organ. 

32

insynsråden ska finnas kvar måste deras roll och uppgift definieras. 

För enrådighetsverken ser vi två huvudalternativ: 

• Insynsråd. Om insyn är det centrala anser vi att regeringen 

även fortsättningsvis bör utse ledamöter i insynsråden. 

• Råd. Om den rådgivande funktionen är det centrala bör 

myndighetschefen utse rådsledamöterna. Vidare bör regeringen 

överväga att delegera till myndighetschefen att själv 

besluta om det ska finnas ett råd. 

Styrelse eller enrådighetsverk – lämplig tidpunkt att 

se över myndigheternas ledningsformer 

Regeringen bör inte låta ”hälsan tiga still”. Utredningen om en 

översyn av verksförordningen har nyligen överlämnat sitt betänkande 

till regeringen, i vilket lämnas förslag på ny myndighetsförordning. 

18 I samband med den översyn av statliga myndigheters 

instruktion, som sannolikt kommer att följa på utredningens 

betänkande, skulle det vara lämpligt att Regeringskansliet 

även passar på att se över de enskilda myndigheternas ledningsformer. 

2.5 Ledningsformer och regeringens 

styrning 

Iakttagelser: 

• Frågor rörande myndighetsstyrning är lågt prioriterade inom 

Regeringskansliet. 

• Ledningsformen påverkar inte regeringens löpande styrning. 

Regeringen tar inte tillvara på de möjligheter till differentierad 

styrning som de olika ledningsformerna erbjuder. Tvärtom 

styr regeringen myndigheterna på samma sätt. 

• Det råder bristande kunskap i Regeringskansliet om de olika 

ledningsformerna och viss förvirring bland styrelseledamöter 

och ledamöter i insynsråd om vilket uppdrag och vilken roll 

de har. 

18 SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. 

33

”Vi styr myndigheterna på samma sätt” 

I vårt uppdrag från regeringen står ”Valet av ledningsform och 

organisation vid statliga myndigheter är grundläggande för regeringens 

styrning av statliga myndigheter”. Ledningsform och 

organisation framställs således som centrala instrument för 

regeringens styrning. 

I praktiken tycks dock inte ledningsformen ha någon större betydelse 

i den löpande styrningen av myndigheterna, att döma av 

våra intervjuer med tjänstemän i Regeringskansliet. Visserligen 

känner merparten av departementen till vilken ledningsform 

deras myndigheter har men det tycks inte alltid betyda att man 

även är medveten om skillnaderna mellan ledningsformerna styrelse 

med begränsat ansvar och styrelse med fullt ansvar. Vidare 

saknas det ett tänkande kring hur departementen i den löpande 

myndighetsstyrningen bör hantera de olika ledningsformerna – 

eller för den delen olika verksamheter. 

Resultatet av vår undersökning visar att regeringens löpande 

styrning inte är anpassad efter myndigheternas ledningsform. 

Med löpande styrning avser vi såväl mål och uppdrag i regleringsbrev 

som departementens löpande dialog och kontakt med 

myndighetens ledning samt uppföljning och ansvarsutkrävande. 

Den enda skillnaden i löpande styrning som intervjupersonerna i 

Regeringskansliet tar upp är att styrelseordföranden i styrelser 

med fullt ansvar i regel deltar vid den årliga mål- och resultatdialogen. 

Den informella inbjudan till mål- och resultatdialog 

tycks dock enbart gå till myndighetschefen och det är upp till 

honom eller henne att ta med styrelseordföranden. I övrigt verkar 

regeringens löpande styrning och dialog med myndigheterna ske 

på samma sätt oberoende av ledningsform. 

Allt ljus på myndighetschefen – styrelser med fullt ansvar 

fortfarande en halvmesyr 

Gemensamt för alla ledningsformerna är att departementen fokuserar 

på myndighetschefen – detta även i de fall det handlar om 

myndigheter med styrelse med fullt ansvar. Tillämpningen av 

ledningsformen styrelse med fullt ansvar har således i praktiken 

34

livit något av en halvmesyr. Formellt har styrelsen det fulla 

ansvaret men i praktiken sker regeringens löpande styrning och 

även ansvarsutkrävande genom myndighetschefen. 

Vår undersökning och analys bekräftar i allt väsentligt det resultat 

som framkom redan i Statskontorets utvärdering om styrelser 

med fullt ansvar från år 2000. 19 Utvärderingen visade att regeringen 

inte använde styrelserna med fullt ansvar som ett styrinstrument. 

Dessa styrelser fungerade således inte som regeringens 

”förlängda arm” utan departementen fortsatte att föra 

dialog med myndighetschefen och inte med styrelsen. Vidare utkrävde 

regeringen verksamhets- och förvaltningsansvar av myndighetscheferna 

och inte av styrelserna. Enligt Statskontorets utvärdering 

hade styrelser med fullt ansvar trots detta medfört betydande 

förbättringar i andra avseenden. Styrelserna bidrog till att 

stärka myndigheternas ledningsfunktioner. Externa ordföranden 

kompletterade de verkställande ledningarna på ett förtjänstfullt 

sätt. Vidare blev ledningsauktoriteten större och fokuseringen på 

strategiska frågor skarpare. 

Ingen uppföljning av styrelser med begränsat ansvar och 

enrådighetsverk 

Trots att ledningsformerna enrådighetsverk och styrelse med begränsat 

ansvar är gamla saknas såväl rutiner som riktlinjer för hur 

arbetet i insynsråden och styrelser med begränsat ansvar ska följas 

upp. I praktiken sker det heller ingen uppföljning av arbetet i 

insynsråd och styrelser med begränsat ansvar. Vi menar att regeringen 

därigenom går miste om potentiellt värdefull information 

om myndigheten – information som kan utgöra ett viktigt underlag 

för regeringens fortsatta styrning. 

Vidare kan avsaknaden av uppföljning från departementens sida 

ha negativ inverkan på ledamöternas engagemang och inställning 

till uppdraget. Om regeringen inte bryr sig – varför ska vi bry 

oss? 

19 Statskontoret 2000:9 Styrelser med fullt ansvar. 

35

Styrelse inte för styrningens skull… 

En central fråga i vårt uppdrag är om de nuvarande ledningsfrågorna 

”täcker regeringens behov av att kunna styra verksamheten”. 

Å ena sidan kan vi konstatera att det finns många blandformer, 

vilket kan tyda på att de renodlade ledningsformerna är 

otillräckliga. Å andra sidan är det tydligt att regeringen inte använder 

sig av de möjligheter till differentierad styrning som de 

olika ledningsformerna ger. Som framkommit ovan anser vi att 

antalet ledningsformer bör minska. Stor variation ställer också 

höga krav på regeringens styrning. Det är inte bra att skapa nya 

varianter om man i Regeringskansliet inte har en beredskap för 

att hantera dessa i det löpande styrningsarbetet. 

… men för att förankra, avlasta och underlätta 

äskande av medel 

Vi har redan kunnat konstatera att regeringen inte använder sig 

av de olika ledningsformerna i sin löpande styrning. En central 

fråga blir därför: Vad får regeringen och departementen ut av de 

olika ledningsformerna? 

Vår intervjuundersökning visar att regeringen genom att tillsätta 

en styrelse med fullt eller begränsat ansvar kan underlätta för 

samordning, implementering och förankring av myndighetens 

beslut. Detta genom att ledamöterna hämtas från organisationer 

som på något sätt berörs av myndighetens verksamhet. Att ha 

riksdagsledamöter i styrelser kan dessutom ha den fördelen att 

förståelsen och kunskapen i riksdagen om myndighetens verksamhet 

ökar, vilket i förlängningen kan underlätta regeringens 

äskande av medel för myndighetens verksamhet. 

Tjänstemän i Regeringskansliet har även anfört att ledningsformer 

som inbegriper styrelse kan ha den fördelen att departementet 

lättare kan hålla vissa kontroversiella frågor ifrån sig. Om 

myndighetschefen ringer och frågar hur myndigheten ska göra i 

någon specifik fråga kan departementet välja att hänvisa till 

styrelsen. 

Till de potentiella nackdelarna med styrelser hör att regeringen 

får två aktörer i myndigheten, styrelsen och myndighetschefen, 

36

vilket kan komplicera styrningen. En tjänsteman uttrycker det 

som att ”det finns en risk för dubbelkommando - vem ska jag tala 

med: myndighetschefen eller styrelsen?” 

Förvirring och bristande kunskap 

I både Regeringskansliet och myndigheterna är kunskapen otillräcklig 

om vilken ledningsform en myndighet har. Vi har i flera 

fall kunnat konstatera att intervjupersoner tagit fel på vilken ledningsform 

myndigheten har. Otydlighet och/eller okunskap från 

departementens sida bidrar till felaktiga förväntningar hos nya 

styrelseledamöter vilket ibland leder till missnöje och besvikelse 

när ledamöter upptäcker att de sitter i en styrelse med begränsat 

ansvar. 

2.6 Förslag på hur regeringens styrning 

skulle kunna utvecklas 

Förslag: Prioritera, utveckla och anpassa den löpande 

styrningen 

• Den gemensamma beredningen inom Regeringskansliet inför 

beslut om myndigheters ledningsformer bör värnas. 

• Finansdepartementet bör fortsätta med styrelseutbildningarna. 

• Inga tjänstemän i Regeringskansliet bör vara styrelseledamöter 

i statliga myndighetsstyrelser. 

• Inga riksdagsledamöter som sitter i berört riksdagsutskott bör 

vara ledamöter av statliga myndighetsstyrelser – däremot kan 

enskilda riksdagsledamöter vara lämpliga som ledamöter. 

• Mål- och resultatdialogen bör utvecklas och anpassas efter 

ledningsform. 

• Regeringen bör påskynda arbetet med att ta fram nya riktlinjer 

för val av ledningsform för statliga myndigheter. 

Regeringskansliet bör prioritera myndighetsstyrningen 

Det är viktigt att den politiska nivån och departementsledningen 

visar ett större intresse för styrningsfrågor. I likhet med vad andra 

37

utredningar konstaterat före oss 20 visar vår undersökning att styrning 

av statliga myndigheter har låg prioritet i Regeringskansliet. 

Om regeringen avvecklar ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar skulle fler myndigheter ha samma ledningsform. En förändring 

av detta slag skulle dock inte minska behovet av en aktiv 

och genomtänkt myndighetsstyrning från Regeringskansliets 

sida. 

Bättre/fortsatt utbildning för myndighetshandläggare och 

ledamöter 

Det är en viktig uppgift för Regeringskansliet att klargöra vilket 

ansvar och vilken roll ledamöter i enskilda styrelser egentligen 

har. Regeringens riktlinjer säger att ledamöter sitter på personliga 

mandat. Ledamöterna ska uteslutande företräda myndigheten och 

inte det politiska parti eller den organisation som man arbetar för. 

I praktiken finns det ledamöter av styrelser och insynsråd som är 

osäkra på sin roll och inte vet vad som förväntas av dem eller i 

vilken egenskap de blivit utnämnda. Detta är en aspekt av otydlighet 

och förvirring som vi menar inte är bra för myndigheten. 

Det är därför viktigt att Regeringskansliet fortsätter med sina 

styrelseutbildningar och i samband med utnämningar är noga 

med att informera om uppdragets karaktär. 

Vidare är det viktigt att myndighetshandläggare och andra 

tjänstemän i Regeringskansliet höjer sin kompetens i myndighetsstyrningsfrågor. 

Tjänstemän anställs för sin sakkompetens 

och inte för kunskaper i myndighetsstyrning. Det finns en intern 

arbetsgrupp i Regeringskansliet som arbetar med att ta fram ett 

program för att bl.a. öka kompetensen i Regeringskansliet i myndighetsstyrningsfrågor. 

Vi anser att det är angeläget att regeringen 

påskyndar arbetsgruppens arbete. 

Regeringskansliets beredningsprocess bör värnas 

Det intryck som våra intervjuer ger är att departementen är starka 

kulturbärare, vilket inverkar på beslut rörande ledning och styrning 

av statliga myndigheter. Det tycks inte finnas ett Regeringskansli 

utan flera. Vissa intervjupersoner menar att viljan hos det 

20 Finansdepartementet (2002) Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig 

verksamhet. 

38

eredande departementet ofta är avgörande för utfallet av beslutet. 

För att regeringen ska ha en konsekvent linje i lednings- och 

organisationsfrågor är det viktigt att den gemensamma beredningsprocessen 

i Regeringskansliet värnas. 

Vidare är det viktigt att det finns uppdaterade och tydliga riktlinjer. 

I Regeringskansliets riktlinjer för arbete med organisations- 

och strukturförändringar i staten står att Regeringskansliet 

ska ta fram riktlinjer för val av ledningsform för statliga myndigheter. 

Det är angeläget att Regeringskansliet påskyndar arbetet 

med att ta fram ett sådant särskilt dokument. 

Viktigt med en aktiv utnämningspolitik 

Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är, enligt regeringen, 

att föredra om bl.a. samsyn och samordning med andra 

myndigheter är av särskild vikt. Om ledningsformen styrelse med 

begränsat ansvar avvecklas och fler myndigheter omvandlas till 

styrelser med fullt ansvar kan det vara relevant att ställa följande 

två frågor: 

- Kommer flexibiliteten att minska? 

- Kommer samordningen mellan myndigheter att gå förlorad? 

Vi menar att ledningsformen styrelse med fullt ansvar rymmer 

betydande valmöjligheter som är kopplade till regeringens utnämningsmakt. 

Redan Verksledningskommittén skrev ”I och 

med att styrelsemodellen [styrelse med fullt ansvar] är tänkt att 

kunna tillämpas på myndigheter med olika slag av verksamhet 

kommer dess praktiska utformning i detalj att kunna variera 

mellan olika myndigheter. Vad som i första hand kan komma att 

variera är styrelsernas sammansättning”. 21 Enligt vår mening bör 

ledamöterna besitta kompetens som är värdefull för myndigheten. 

Behovet av samordning mellan myndigheter väcker frågan om 

vad man ska ha en styrelse till. Vilka personer regeringen utser 

till ledamöter inverkar givetvis på vilken roll en styrelse får. Vi 

vill dock peka på faran med att skapa styrelser med fullt ansvar 

21 SOU 1985:40, s. 19. 

39

som har alltför olika funktioner. En styrelses huvuduppgift bör, 

enligt vår mening, vara att fungera som ledningsorgan för myndigheten. 

Vår bedömning är att samordningen mellan myndigheter 

inte påverkas negativt av ledningsformen styrelse med fullt 

ansvar. I en professionell lednings uppgifter ingår även att ansvara 

för att myndigheten lever upp till de krav som statsmakterna 

ställer, bl.a. på samordning mellan myndigheter. 

Tjänstemän från Regeringskansliet bör inte vara ledamöter 

av myndighetsstyrelser 

I dag förekommer det att tjänstemän från Regeringskansliet är 

ledamöter i såväl styrelser med fullt ansvar som med begränsat 

ansvar. 22 Vi anser att det är direkt olämpligt att regeringen utser 

tjänstemän i Regeringskansliet till ledamöter i statliga myndighetsstyrelser. 

Även Statsrådsberedningen har tidigare uttalat att 

”Risken för jäv bör observeras vid val av ledamöter. Tjänstemän, 

även chefstjänstemän och politiskt sakkunniga, inom regeringskansliet 

bör normalt inte vara ledamöter i myndighetsstyrelser 

inom sitt eget departementsområde”. 23 Vi menar att det är bättre 

att vara konsekvent och helt utesluta tjänstemän från Regeringskansliet 

i myndighetsstyrelser. Regeringskansliet är numera en 

myndighet och att dra en gräns vid de tjänstemän som arbetar 

inom myndighetens departementsområde blir därför något av en 

halvmesyr. 

Regeringskansliet är myndigheternas ”ägare” och vi ser såväl 

principiella som praktiska problem med att företrädare för departementen 

sitter på två stolar. Eftersom tjänstemän från Regeringskansliet 

uppfattas som företrädare för Regeringskansliet finns det 

en risk för dubbelkommando. Det vill säga att Regeringskansliets 

ledamot i styrelsen har en annan inställning än vad myndighetshandläggare 

och styrdokument som regleringsbrev anger. Vår 

intervjuundersökning visar att detta inte enbart är ett potentiellt 

problem utan att det har förekommit att ledamöter från Rege- 

22 Enligt utredningen om en översyn av verksförordningen förekommer tjänstemän 

från Regeringskansliet främst i styrelser hos myndigheter under Justitiedepartementet 

och Finansdepartementet. SOU 2004:23. 

23 Statsrådsberedningen 1995-10-16. Cirkulär med vissa riktlinjer för det fortsatta 

arbetet med reformeringen av myndigheternas ledningsformer under hösten 1995, 

s. 2. 

40

ingskansliet och Regeringskansliet/ansvarig myndighetshandläggare 

har haft olika hållningar i frågor och att detta komplicerat 

regeringens styrning. 

Inga ledamöter från berört utskott bör sitta i myndighetsstyrelser 

I princip alla personer som är ledamöter av statliga styrelser sitter 

i någon bemärkelse på två stolar men ska i styrelsearbetet enbart 

agera för myndighetens bästa. I styrelser med begränsat ansvar är 

ofta någon eller några av styrelsens ledamöter riksdagsledamöter. 

Även i styrelser med fullt ansvar förekommer det att riksdagsledamöter 

är styrelseledamöter. 

Vår inställning är att riksdagsledamöter kan vara väl lämpade 

som ledamöter i statliga styrelser. Däremot anser vi att en riksdagsledamot 

inte bör utses till styrelseledamot i en myndighet 

vars verksamhet hanteras av ett riksdagsutskott där personen i 

fråga själv sitter. Detta för att undvika att personerna ska hamna i 

en situation då de både granskar och styr samt dessutom har möjlighet 

att verka för sin sak såväl i utskottet som i myndigheten. 

Generellt gäller att det är viktigt att styrelseledamöter är professionella 

och klarar av att hålla isär sina olika roller och enbart 

företräda myndigheten i styrelsearbetet. Vår intervjuundersökning 

visar dock att det förekommer att enskilda riksdagsledamöter 

– men även andra representanter från intresseorganisationer 

– har svårt att göra detta. Det faktum att regeringen ibland 

ber intresseorganisationer att lämna förslag på lämpliga kandidater 

till styrelser kan bidra till att de enskilda ledamöterna uppfattar 

sig som företrädare för den organisation där man arbetar. 

Inte minst av den anledningen är det viktigt att regeringen är tydlig 

med att informera om uppdragets art och ledamotens roll. Det 

är därför angeläget att de här frågorna tas upp i styrelseutbildningarna. 

Vidare är det viktigt att frågor rörande jäv i styrelsearbetet 

är klara för alla inblandade parter. 

I sammanhanget kan det vara intressant att notera att vår intervjuundersökning 

i Regeringskansliet visar att riksdagsledamöter ofta 

inte vill sitta i insynsråd och att det är mer statusfullt att sitta i en 

styrelse – även om den har begränsat ansvar. Detta har framförts 

41

som ett motiv till varför ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar är så pass omhuldad. 

Utveckla mål- och resultatdialogen 

Regeringen bör utveckla den årliga mål- och resultatdialogen 

genom att ta fram specifika uppföljningsinstrument/checklistor 

för de olika ledningsformerna. Eftersom vi föreslår att regeringen 

ska avveckla ledningsformen styrelse med begränsat ansvar lämnar 

vi enbart förslag på ledningsformerna styrelse med fullt ansvar 

och enrådighetsverk. I dagsläget är det från myndighetens 

sida, förutom myndighetschefen, bara ordföranden i styrelser 

med fullt ansvar som är med i dialogen. Vidare är det endast 

myndighetschefen som har ett enskilt uppföljningssamtal med 

departementet (statssekreterare/minister). Vi föreslår att Regeringskansliet 

även har enskilda uppföljningssamtal med styrelseordföranden 

i styrelser med fullt ansvar. Vidare bör såväl myndighetschefen 

som styrelseordföranden inbjudas att medverka i 

mål- och resultatdialogen, eftersom det är styrelsen som bär det 

fulla ansvaret inför regeringen. 

Som framkommit ovan bör regeringen överväga att delegera till 

myndighetschefen i enrådighetsverk att besluta om inrättande av 

eventuella råd. Om regeringen även i fortsättningen ska reglera 

att enrådighetsverk ska ha insynsråd bör insynsrådens uppgift 

och roll förtydligas. Det är viktigt att Regeringskansliet utvecklar 

former för att fånga upp synpunkter och reflektioner från insynsråden. 

2.7 Ledningsformerna och demokrati, 

rättssäkerhet och effektivitet 

Iakttagelser: 

• Tydligt ansvar är en förutsättning för att de tre grundvärdena, 

demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, ska genomsyra 


• Ansvaret är tydligast i ledningsformerna styrelse med fullt 

ansvar och enrådighetsverk. 

42

Enligt det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ska allt 

arbete i statsförvaltningen ske med utgångspunkt i de grundläggande 

värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. 

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra 

sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och 

regering. Kraven på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta 

materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar 

samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. 

Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda 

resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och att detta 

skall ske kostnadseffektivt. 24 

De tre värdena kan förenas och understödja varandra men de kan 

också leda till inre spänningar och konflikter. T.ex. kan ambitioner 

att av rättssäkerhetsskäl värna en minoritets intressen 

komma i konflikt med demokratins majoritetsskydd. Likaså kan 

krav på att ur ett rättssäkerhetsperspektiv utforma detaljerad lagstiftning 

bli hämmande för ambitioner att skapa en effektivt 

fungerande förvaltning, med utrymme för flexibilitet och anpassningsförmåga. 

Varje myndighet ska beakta de tre grundläggande värdena i sin 

verksamhet. Det är därför centralt att ledningsformerna är utformade 

så att de på ett bra sätt svarar mot kraven. 

Demokrati 

Insyn 

Ett viktigt motiv för att inrätta styrelser med begränsat ansvar har 

varit att statsmakterna därigenom velat förstärka medborgarnas 

inflytande och kontroll. T.ex. skrev Verksledningskommittén att 

”Allmänna medborgarrepresentanter skall utgöra ett folkligt värn 

mot byråkratisk formalism och tjänstemannavälde”. 25 Även i dag 

är ”demokratisk insyn” ett kriterium för val av ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar och ett motiv för att enrådighetsverk 

ska ha insynsråd. 26 Huruvida det är demokratiskt med till 

exempel insynsråd beror på vilken demokratisyn man har och 

24 Regeringskansliet/Justitiedepartementet (2000) En förvaltning i demokratins 

tjänst – ett handlingsprogram, s. 9 vår kursivering. 

25 SOU 1985:40, s. 128. 

26 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse, s. 14. 

43

kanske på vilka som sitter i insynsråd eller styrelser. Det är inte 

självklart att riksdagsledamöter eller intresserepresentanter representerar 

medborgarna. 

Vi menar att insyn är viktigt i statliga myndigheter men att insyn 

kan uppnås på andra sätt än genom att välja ledningsformen styrelse 

med begränsat ansvar. Som framkommit i tidigare avsnitt 

menar vi att ledamöter i styrelser med fullt ansvar även fortsättningsvis 

ska kunna hämtas från riksdagen, intresseorganisationer 

och andra myndigheter. Medborgarnas insyn går därmed inte förlorad 

i styrelser med fullt ansvar. Tvärtom kan man argumentera 

för att insynen i styrelser med fullt ansvar är likvärdig eller bättre 

än i styrelser med begränsat ansvar. Detta eftersom en styrelse 

med fullt ansvar med större tyngd kan kräva att få information 

om myndighetens verksamhet. 

I sammanhanget kan det vara värt att notera att förvaltningen 

generellt sett blivit mer öppen och att insynen inte på samma sätt 

som tidigare är knuten till ett fåtal samhällsrepresentanter i styrelser 

och insynsråd. Tidigare fanns ingen årlig revision av det 

slag som finns i dag, inte heller tog myndigheterna fram årsredovisningar. 

Vidare har Internet bidragit till att information om 

myndigheternas verksamhet blivit mer lättillgänglig genom 

myndigheternas hemsidor. 

Ansvar 

Ett med demokrati och styrning nära förknippat begrepp är ansvar. 

Den representativa demokratins kärna stadgas i regeringsformens 

första paragraf som säger att all offentlig makt i Sverige 

utgår från folket. Den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan 

bygger således på ett mandat från folket till riksdagen och 

därifrån till regeringen och de statliga myndigheterna. Med detta 

mandat följer, i varje led, ett ansvar inför uppdragsgivaren. 

”Riksdagen är ansvarig inför folket, regeringen inför riksdagen 

och de statliga förvaltningsmyndigheterna inför regeringen”. 27 

Statskontoret har tidigare lämnat förslag på hur den svenska förvaltningsmodellen 

skulle kunna utvecklas genom en mer struk- 

27 SOU 1983:39 s. 19. 

44

turerad ansvarsprövning av myndigheterna. 28 För att ansvar ska 

kunna utkrävas är det viktigt att det går att identifiera var ansvaret 

för enskilda verksamheter hör hemma. Som framgått i tidigare 

avsnitt menar vi att ansvaret inte är tillräckligt tydligt i ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar. Detta då ansvaret är delat 

mellan myndighetschef och styrelse. Däremot menar vi att ansvaret 

är tydligt i styrelser med fullt ansvar och i enrådighetsverk. 

Rättssäkerhet och effektivitet 

Vi har svårt att se några generella för- eller nackdelar vad gäller 

rättsäkerhet och effektivitet kopplat till de olika ledningsformerna. 

Däremot menar vi att tydligt ansvar inte bara är viktigt ur 

demokratisk synvinkel utan också väsentligt för de andra två 

grundvärdena. Utredningen om en översyn av verksförordningen 

skriver: 

Klara ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv 

och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar skall svara 

mot varandra. Ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller 

både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och 

regeringen. 29 

Vi har inte haft möjlighet att pröva om ledningsformen påverkar 

myndigheternas möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt prestera 

avsedda resultat och uppnå de mål som statsmakterna fastställt. 

Ett sätt att mäta effektivitet är att se hur snabba beslutsprocesser 

en myndighet har. Om man med effektivitet avser snabba beslut 

kan man hävda att ledningsformen enrådighetsverk är mer effektiv 

än de ledningsformer som inkluderar styrelser. Detta eftersom 

det i enrådighetsverk är myndighetschefen som ensam har all 

beslutskapacitet, vilket rimligtvis bör bidra till snabbare beslut än 

i styrelser där fler personer/instanser är involverade. Men för att 

citera Verksledningskommittén: ”Tillmäter man externt inflytande 

i ledningen av en myndighets verksamhet ett värde /…/ 

28 Statskontoret 2003:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. I rapporten 

föreslår Statskontoret bl.a. att Regeringskansliets instruktion ska kompletteras med 

en bestämmelse om att mål- och resultatdialogen ska bli obligatorisk och utmynna i 

en offentlig bedömning av myndigheternas verksamhet och resultat. 

29 SOU 2004:23, s. 114, vår kursivering. 

45

måste det även från effektivitetssynpunkt vara till gagn att de 

strategiska och de för verksamhetsområdet avgörande besluten i 

en myndighet med vidsträckta befogenheter inte fattas av en 

ensam ämbetsman utan av ett kollektivt ledningsorgan.” 30 

Styrning 

Vår undersökning visar att regeringen styr myndigheterna på 

samma sätt. Valet av ledningsform handlar kanske därför inte 

främst om former för löpande styrning utan om i vilken grad 

regeringen vill delegera omfattande ansvar till en person, myndighetschefen, 

vilket är fallet i enrådighetsverk, eller om regeringen 

finner det mer lämpligt att fler personer får insyn i och 

styr myndighetens verksamhet, vilket är fallet om myndigheten 

har en styrelse. 

2.8 Myndigheternas organisatoriska 

ramar 

Iakttagelser: 

• Många myndigheter är små. En fjärdedel av myndigheterna 

(58 st) har högst 30 årsarbetskrafter. 

• Under 2000-talet har det bildats 50 nya myndigheter och delegationer. 

Av dessa är många, i årsarbetskrafter räknat, små. 

Förslag: 

• Regeringen bör överväga att se över befintliga små myndigheter. 

”Myndighetssverige” förändras ständigt 

Det är regeringen som beslutar om inrättande av nya myndigheter. 

I regeringens mandat ligger också att besluta om arbetsuppgifter 

ska flyttas från en myndighet till en annan, om myndigheters 

verksamheter ska läggas samman eller avvecklas. 

Regeringen fastställer även myndighetens ”organisatoriska 

ramar” i form av storlek m.m. 

30 SOU 1985:40, s. 102. 

46

Inom ”Myndighetssverige” pågår en kontinuerlig förändringsprocess. 

Nya myndigheter bildas medan andra avvecklats i takt 

med förändrade förutsättningar och nya behov. Enligt regeringens 

riktlinjer handlar det om att skapa en mer effektiv och 

ändamålsenlig arbetsfördelning samt att renodla och ompröva det 

statliga åtagandet. En del i utvecklingen har varit att särskilja 

affärsverksamhet, rättsskipning och förvaltning. Bl.a. pågår en 

reformering av domstolsväsendet. Betydelsen av oberoende tillsynsfunktioner 

har även lyfts fram och i flera fall har myndigheters 

tillsynsuppgifter skiljts från den övriga verksamheten 

genom att fristående myndigheter med ansvar för tillsyn och 

granskning bildats. 

Fler större myndigheter … 

Förändringsarbetet har inneburit att verksamheten inom flera områden 

koncentrerats till färre och större myndigheter. Inom vissa 

myndigheter har verksamheten koncentrerats ytterligare genom 

att de regionala myndigheterna slagits samman med den centrala 

myndigheten och s.k. enmyndigheter har bildats. 

… men många är fortfarande mycket små 

Vår kartläggning visar dock att många myndigheter är små. En 

fjärdedel av myndigheterna (58 stycken) har högst 30 årsarbetskrafter 

– till bilden hör också att 21 myndigheter har högst tio 

årsarbetskrafter och att 25 myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. 

Regeringen fortsätter också att bilda små myndigheter. Under 

perioden 1 januari 2000–november 2003 har 50 nya myndigheter 

och delegationer bildats. Med hänsyn till att det i vissa fall handlar 

om ombildningar, sammanslagningar och dylikt utgörs det 

totala antalet helt nya myndigheter i vår analys av 31 stycken. 31 

16 av myndigheterna har under 30 årsarbetskrafter, varav 10 

myndigheter har under tio årsarbetskrafter (tre har inte någon årsarbetskraft 

alls 32 ) och fyra myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. 

31 De 12 delegationer som nybildats analyseras inte. 

32 Dessa är Centrum för Miljövetenskaplig forskning i Umeå, Krigsförsäkrings- 

nämnden och Flygplatsnämnden. 

47

… och organiserade i en nivå 

Hela 85 procent av myndigheterna har endast en organisationsnivå. 

Detta gäller t.ex. för samtliga mycket små myndigheter. 

Allmänt gäller att ju större myndigheten är desto vanligare är det 

att den är organiserad i två eller tre nivåer. 

Mönster i kartläggningen 

Otydliga samband mellan ledningsform och organisation 

I vårt uppdrag ingår att undersöka om det finns ett mönster i förhållandet 

mellan organisation och ledningsform. Vår kartläggning 

visar att 51 procent av myndigheterna leds av en styrelse 

med begränsat ansvar och att 85 procent av myndigheterna är 

organiserade i en nivå, dvs. de har ingen regional och/eller kommunal 

nivå. Eftersom dessa variabler är så pass dominerande är 

det vanskligt att uttala sig om samband. Vi kan dock notera att 

samtliga nämndmyndigheter och alla utom två enrådighetsverk är 

organiserade i en nivå. Exempel på fler än två nivåer finns endast 

bland myndigheter som har styrelser med begränsat ansvar och 

enrådighetsverk. Nio av elva myndigheter med tre nivåer har 

styrelser med begränsat ansvar. 

För många små myndigheter 

Vi ifrågasätter värdet av att bilda många små myndigheter. Vår 

uppfattning är att det i flera fall då regeringen bildat en liten 

myndighet hade varit möjligt att införliva den nya verksamheten i 

en befintlig myndighet. Små myndigheter tenderar att ha höga 

administrationskostnader. 33 Vidare kan man argumentera för att 

de är mer sårbara än större myndigheter. 

I den här frågan är det tydligt att den politiska logiken ibland 

hamnar på tvärs med vad som är rationellt ekonomiskt men även 

verksamhetsmässigt. 

33 ESV har nyligen i en rapport till regeringen konstaterat att administrationen för 

personellt små myndigheter relativt sett är mer betungande än för stora myndigheter. 

Vidare bidrar små finansiella och personella marginaler till sårbarhet och 

bristande flexibilitet. ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små 

myndigheter. 

48

Att bilda en ny myndighet genom att t.ex. avskilja verksamhet 

från en befintlig myndighet kan vara motiverat av renodlingsskäl. 

Det kan också vara ett sätt att markera politiskt engagemang för 

frågan. Vi menar att regeringen bör överväga att se över de små 

myndigheterna, med utgångspunkten att söka skapa större enheter. 

Enligt vår mening bör regeringen också vara restriktiv med 

att bilda nya, små myndigheter. 

I sammanhanget kan det vara intressant att notera att den danska 

regeringen har gjort en översyn av sina små myndigheter, vilket 

har resulterat i en kraftig minskning av antalet små myndigheter. 

Trots att regeringen har fortsatt att bilda nya små myndigheter 

har man kunnat göra en bestående och årlig nettobesparing om 

150 miljoner danska kronor. 34 Det danska exemplet visar på 

vikten av att det finns tydliga riktlinjer och en väl utvecklad 

beredningsprocess för att antalet nybildade små myndigheter ska 

hållas begränsat. 

2.9 Myndigheternas interna organisation 

Iakttagelser: 

• För mer än en tredjedel av myndigheterna har regeringen 

inskränkt myndighetens möjlighet att bestämma sin interna 

organisation. 

• En femtedel av myndigheterna ska enligt sin instruktion ha ett 

eller flera beslutsorgan. 

• En tiondel av myndigheterna ska enligt sin instruktion vara 

värdmyndighet åt en eller flera mindre myndigheter, s.k. 

”myndigheter i myndigheten”. Totalt finns 38 ”myndigheter i 


34 Uppgifter från det danska Finansdepartementet samt: ”Mere velfærd og mindre 

bureaukrati – sanering af råd, nævn, udvalg og centre”. (Danska) Regeringen 2002. 

49

• Ansvaret är inte alltid tydligt mellan olika organ och nivåer. 

Otydligt ansvar är ett potentiellt problem i relationen mellan: 

- myndigheter i myndighetskoncerner 

- värdmyndigheter och ”myndigheter i myndigheten” 

- myndighetsledning och beslutsorgan. 

Förslag: 

• Regeringen bör se över de få myndighetskoncerner som finns 

kvar. 

• Regeringen bör vara restriktiv med att skapa ”myndigheter i 


• Regeringen bör vara restriktiv med att i myndigheters instruktioner 

reglera att det ska finnas beslutsorgan. 

De flesta myndigheter får besluta sin egen 

organisation 

Tidigare har statsmakterna i detalj styrt hur myndigheterna ska 

vara organiserade. Sedan år 1994 är frågor rörande intern organisation 

delegerade till myndigheterna. I verksförordningens 17 § 

stadgas att myndigheten bestämmer sin organisation. Det förekommer 

dock fortfarande att regeringen på olika sätt väljer att 

styra myndigheter genom att i instruktionen reglera hur de ska 

vara organiserade. Detta sker genom att regeringen i myndighetens 

instruktion gör undantag från verksförordningen och reglerar 

att det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett beslutsorgan 

eller att myndigheten ska ha en regional organisation. 

Vår kartläggning visar att 17 § verksförordningen gäller för två 

tredjedelar av myndigheterna. Vad som gör det hela komplicerat 

är att det inte betyder att två tredjedelar av myndigheterna faktiskt 

får bestämma sin interna organisation. Vår analys visar 

nämligen att det är vanligt att regeringen i instruktionen skriver 

att 17 § verksförordningen ska gälla men trots detta reglerar att 

det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett antal beslutsorgan. 

Exempelvis gäller 17 § för 29 av de 43 myndigheter som enligt 

instruktion ska ha beslutsorgan. På grund av varierande praxis i 

instruktionerna är det svårt att avgöra hur många myndigheter 

som faktiskt får bestämma sin interna organisation. 

50

Exempel på när regeringen även styr myndighetens 

interna organisation 

I vår undersökning har vi kartlagt och analyserat förekomsten av: 

• Myndighetskoncerner som i sig består av flera självständiga 

myndigheter. En av myndigheterna i en koncern är central 

myndighet, som kan vara chefsmyndighet för övriga myndigheter. 

Dessa övriga myndigheter kan vara lokala eller regionala 

myndigheter, men kan även vara verksamma över hela 

landet. 

• ”Myndigheter i myndigheten”, dvs. i regel nämndmyndigheter 

som kopplats till en värdmyndighet som helt eller delvis 

tillhandahåller finansiellt, personellt och/eller administrativt 

stöd åt ”myndigheten i myndigheten”. 

• Beslutsorgan. Ibland avskiljer regeringen en del av en myndighets 

verksamhet från ledningens mandat och tillsätter särskilda 

beslutsorgan för den verksamheten. Beslutsorganen är 

inte egna myndigheter utan organisatoriska delar av en myndighet. 

Beslutsorganen saknar instruktion och lämnar inte årsredovisning 

till regeringen. 

I likhet med vad som gäller för de olika ledningsformerna finns 

det i olika organisationslösningar otydligheter i ansvar och roller 

som utgör potentiella problem. Dessa svagheter är oftast av principiell 

natur. I det löpande arbetet tycks det i allmänhet fungera 

bra. 

Koncernformen kan göra ansvarförhållandena otydliga 

För närvarande finns tio myndighetskoncerner (se bilaga 5, avsnitt 

1.1). Vår undersökning visar att det i vissa myndighetskoncerner 

inte är helt tydligt vilka befogenheter som den centrala 

myndigheten har gentemot de övriga. Ett exempel är Arbetsmarknadsverket 

(AMV) där AMS är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. 

I AMV:s instruktion står att AMS har möjlighet 

att meddela länsarbetsnämnderna ”internadministrativa föreskrifter”. 

Samtidigt är det enligt instruktionen fortfarande upp till 

varje länsarbetsnämnd att besluta om den egna organisationen. 

51

I regel utser regeringen myndighetschefer. I de fall regeringen 

använder sig av utnämningsmakten som ett styrmedel är denna 

ordning ändamålsenlig, men i de fall där det i praktiken är den 

centrala myndigheten som kan utse och avsätta regioncheferna 

skapas en skillnad mellan formell reglering och informell praktik 

som kan leda till otydlighet. Problemet belystes bl.a. när en länspolismästare 

utsedd av regeringen lämnade sin post år 2003 efter 

att rikspolischefen sagt sig inte längre ha förtroende för honom. 

Om regeringen i praktiken styr en koncern som en sammanhållen 

myndighet bör, enligt vår mening, även den formella organisationen 

reflektera detta. 

Det finns koncernmyndigheter som bär attribut som gör att de 

även formellt sett liknar sammanhållna myndigheter. I myndighetskoncernerna 

Kriminalvårdsverket, skogsvårdsorganisationen, 

arkivväsendet och lantmäteriet är det den centrala myndigheten 

som anställer chefer för de regionala myndigheterna. 

Vi menar att den formella regleringen inte bör skilja sig från hur 

det ser ut i praktiken. Om det finns diskrepanser kan det skapa 

oklarheter om vad som gäller och vem som är ansvarig. 

Regeringen bör se över de få myndighetskoncerner som 

finns kvar 

Myndighetskoncernerna är sprungna ur en annan epok. En 

gammal lösning behöver inte per definition vara dålig. Vi menar 

dock att det finns anledning för regeringen att se över de myndighetskoncerner 

som finns kvar. Orsaken till detta är att det i koncerner 

tycks finnas oklarheter i ansvar och roller. Om fördelarna 

med koncernformen anses väga över och koncernformen behållas 

bör eventuella oklarheter i ansvar och roller klaras ut. 

”Myndigheter i myndigheten” är beroende av 

värdmyndighetens goda vilja 

Det finns 38 ”myndigheter i myndigheten” (se bilaga 5, avsnitt 

1.2). I regel tycks relationen och samarbetet mellan ”myndigheter 

i myndigheten” och värdmyndigheter fungera bra. Vi ser dock tre 

principiella problem med konstruktionen ”myndigheter i myndigheten”: 

52

• ”Myndigheter i myndigheten” är beroende av värdmyndighetens 

goda vilja. Vår undersökning visar att värdmyndigheten 

inte alltid ger de resurser som ”myndigheten i myndigheten” 

anser sig behöva. ”Myndigheter i myndigheten” har 

fullt ansvar inför regeringen, men då de ofta saknar egna 

direkta anslag får de i regel inte föra någon resultatdialog med 

regeringen utan hänvisas till sin värdmyndighet, som ofta 

prioriterar den egna verksamheten framför den myndighet 

man är värd för. 

• Konstruktionen ”myndigheter i myndigheten” försätter värdmyndigheten 

i en situation där myndigheten egentligen inte är 

ansvarig för ”myndigheten i myndigheten” men ansvarar för 

verksamhetens resurser. 

• I styrningen av ”myndigheter i myndigheten” saknas delvis 

möjlighet att koppla samman myndighetens resurser med 

resultat. Det finns således ett styrningsmässigt dilemma i de 

fallen ”myndigheten i myndigheten” står för verksamheten 

och värdmyndigheten för resurserna. 

Regeringen bör vara restriktiv med att bilda ”myndigheter i 

myndigheten” 

Vi är kritiska mot konstruktionen ”myndigheter i myndigheten”. 

Orsaken är att ansvaret kan vara otydligt och att lösningen kan 

vara problematisk för såväl värdmyndighet som ”myndighet i 


Statskontoret har i flera regeringsuppdrag utrett och lämnat förslag 

rörande nämndmyndigheter och värdmyndigheter. 35 Statskontoret 

har tidigare konstaterat att det finns anledning att vara 

ytterst restriktiv med formen nämndmyndighet samt att det finns 

ett behov av att ompröva vissa av de nuvarande nämndmyndigheterna. 

Vi menar att den slutsatsen alltjämt gäller. 

Som framgått av avsnitt 2.8 är vår uppfattning att regeringen i 

flera fall valt att bilda nya små myndigheter för verksamheter 

35 Statskontoret 1996:11 Kammarkollegiets service till andra myndigheter, 

Statskontoret 1997:7A och B Statens nämndmyndigheter, Statskontoret 2000:26 

Värdmyndighet för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av 

kanslistöd. 

53

som enligt vår mening kunde ha inkorporerats i en befintlig myndighet 

utan att för den delen bilda en ”myndighet i myndigheten”. 

För en del verksamheter är det dock väsentligt att de bedrivs 

i egen regi. För de myndigheter som är för små eller vars verksamhet 

inte motiverar egna lokaler m.m. är det, enligt vår 

mening, bättre att knyta upp dem till Kammarkollegiet. 

Beslutsorgan kan skapa oklarheter i ansvar såväl inom 

myndigheten som utåt 

Ungefär en femtedel av myndigheterna har särskilda beslutsorgan, 

vilket motsvarar 43 myndigheter och 66 beslutsorgan (se 

bilaga 5, avsnitt 1.3). Enligt Regeringskansliets riktlinjer bör 

myndighetschefen vara ordförande i beslutsorganet. Vår undersökning 

visar att så endast är fallet i 22 av beslutsorganen (33 

procent). I 14 beslutsorgan är myndigheten på något sätt representerad 

och i 30 saknar myndigheten representation i beslutsorganet. 

I likhet med de andra organisatoriska lösningarna tycks beslutsorgan 

i regel fungera bra. Den främsta nackdelen som framkommit 

i vår intervjuundersökning är ansvarsfrågan. Otydligheter 

i ansvarsförhållandena kan uppstå dels inom myndigheten 

då det enligt myndigheternas instruktion är myndighetschefen 

som har ansvaret för hela verksamheten. 36 Dels utåt gentemot 

medborgarna eller de organisationer som kommer i kontakt med 

beslutsorganens verksamhet. 

Huvudregeln bör vara att myndigheten beslutar om 

beslutsorgan 

Beslutsorgan kan fylla en viktig funktion i myndigheter. Vi anser 

dock att huvudregeln bör vara att en myndighet själv ska avgöra 

om det ska inrättas ett beslutsorgan vid myndigheten. Det är 

36 Utredningen om en översyn om verksförordningen (SOU 2004:23) har lämnat 

förslag på hur ansvaret för beslutsorgan skulle kunna förtydligas. Utredningens 

förslag till 49 § lyder: 

Om regeringen har föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt 

organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarig för sin verksamhet inför 

myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för 

de beslut som fattas inom organet. Myndighetens ledning är inför regeringen 

ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin 

verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sått som anges i 6 §. 

54

tänkbart att en sådan förändring varken skulle leda till någon 

markant ändring av antalet beslutsgrupper eller deras inriktning. 

Om de beslutsorgan som finns idag är ändamålsenliga för myndighetens 

verksamhet torde även myndighetsledningarna komma 

till samma slutsats som regeringen och välja att behålla organen. 

Vi ser framförallt två fördelar med att delegera frågan om inrättandet 

av beslutsorgan till myndigheten: 

• Tydligare ansvar. Det skulle bli mer uppenbart att beslutsorganet 

inte är en egen myndighet utan en del av myndigheten. 

Det skulle också tydligare framgå att det är myndighetens 

ledning som ensam är ansvarig för verksamheten inför regeringen. 

• Ökad flexibilitet. I de beslutsorgan som regeringen beslutar 

om idag regleras såväl vilka frågor som organet ska besluta 

om som sammansättning. Om myndighetsledningen själv får 

avgöra vilka organ som ska finnas, samt deras sammansättning 

och beslutskapacitet, skulle det vara lättare att anpassa 

beslutsorganet efter verksamhetens och omvärldens krav. 

I likhet vad utredningen om en översyn av verksförordningen 

anför anser vi att de beslutsorgan som myndigheten beslutar om 

ska regleras i myndighetens arbetsordning. 

I dag är det vanligt att regeringen utser ledamöter i beslutsorgan. 

En möjlig nackdel med att låta myndigheten besluta om att inrätta 

beslutsorgan skulle kunna vara att det rimligtvis skulle vara 

myndigheten som utser ledamöter i beslutsorgan. Att vara utsedd 

av regeringen ger uppdraget som ledamot av ett beslutsorgan 

status. Vår uppfattning är dock att så länge beslutsorganen har 

beslutskapacitet bör det inte vara svårt att rekrytera ledamöter. 

Ibland kan det vara motiverat att regeringen styr bildandet 

av beslutsorgan 

Enligt vår bedömning kan det finnas ett behov för regeringen att 

besluta om inrättande av beslutsorgan. Om regeringen finner det 

nödvändigt att separera vissa frågor från den ordinarie ledningens 

mandat finns det två huvudalternativ: 

55

• Att lyfta ut frågorna från beslutsorganet till en egen myndighet. 

En risk med detta är att det då skulle bildas ännu fler småmyndigheter, 

vilket vi motsätter oss. 

• Att i myndighetens instruktion reglera att det ska finnas ett 

beslutsorgan. Då skulle ansvarsproblematiken kvarstå. 

Vi menar att regeringen bör vara restriktiv med att skapa beslutsorgan. 

I det fall regeringen reglerar att det vid en myndighet ska 

finnas ett eller flera beslutsorgan bör regeringen delegera åt myndigheten 

att utse ledamöterna i beslutsorganet/-organen. 

56

Uppdraget 

Bilaga 1 

57

Regeringens riktlinjer och 

beredningsprocess 

1.1 Tidigare utredningar om 

ledningsformer 

Bilaga 2 

Samtliga utredningar har avrått från ledningsformen 


Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan 1980-talet 

behandlats i tre större utredningar: Verksledningskommittén 37 , 

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer 38 och 

Förvaltningspolitiska kommissionen. 39 Samtliga utredningar har 

betonat vikten av tydliga ansvarsförhållanden och därför rekommenderat 

ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelser med 

fullt ansvar och avrått från ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar, s.k. lekmannastyrelse. 

Verksledningskommittén och det s.k. verksledningsbeslutet 

Verksledningskommittén förordade två organisatoriska huvudmodeller 

för hur myndigheter skulle ledas: Antingen en styrelse 

med totalt ansvar eller en modell där myndighetschefen ensam 

bär hela ansvaret för verksamheten men vid sin sida normalt har 

ett rådgivande organ som stöd. Med andra ord det vi idag kallar 

för styrelse med fullt ansvar respektive enrådighetsverk med ett 

insynsråd. Verksledningskommittén konstaterade att motiven för 

lekmannamedverkan i myndigheternas ledningar varit sakkunskap, 

partsrepresentation samt medborgerligt omdöme. Mot bakgrund 

av att myndighetsstyrelser ska förvalta ett mandat som 

regeringen delegerat menade verksledningskommittén att endast 

sakkunskap och medborgerligt omdöme borde ligga till grund för 

valet av personer i en styrelse. 

37 SOU 1985:40 

38 SOU 1993:58 

39 SOU 1997:57 

63

I den proposition som låg till grund för det s.k. verksledningsbeslutet 

40 framhöll regeringen värdet av lekmannamedverkan i 

myndigheternas ledningar. Regeringens målsättning var att skapa 

en tydlig ansvarsfördelning och behålla lekmännens externa inflytande. 

Till skillnad från verksledningskommittén ansåg regeringen 

att lekmännens funktion i myndigheternas ledning borde 

vara både rådgivande och beslutande. Styrelsen skulle ha rätt att 

yttra sig över förslag till beslut samt ha rätt till insyn i allt av vikt 

rörande myndighetens verksamhet. Vidare skulle styrelsen ges 

befogenhet att fatta beslut i vissa särskilt angivna frågor (anslagsframställningar, 

årsredovisning m.m.) 

År 1987 fastställde riksdagen principerna för ledningen av de 

centrala förvaltningsmyndigheterna. Beslutet innebar att förvaltningsmyndigheterna 

normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid 

sidan av myndighetschefen. 

Avskaffandet av intresserepresentation 

År 1992 förändrades lekmannastyrelserna genom att intresserepresentation 

i princip helt avskaffades. 41 En viktig bakomliggande 

orsak till detta var Svenska arbetsgivarföreningens beslut 

att inte längre medverka i nomineringen av ledamöter. 

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer 

Enligt Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer 

42 borde de centrala förvaltningsmyndigheterna i första hand 

styras som enrådighetsverk där myndighetschefen ensam svarar 

för verksamheten inför regeringen. I regel skulle regeringen i 

enrådighetsverk inrätta särskilda insynsråd. I vissa fall, som när 

myndigheten arbetar under affärsliknande former eller har en 

verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar, kunde det finnas 

skäl att ha en styrelse. Kommittén förordade att styrelserna skulle 

ha ett totalt ansvar för verksamheten och att myndighetschefen i 

allmänhet skulle vara styrelsens ordförande. 

40 Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226. 


42 SOU 1993:58. 

64

År 1994 fastställde riksdagen nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas 

ledning. 43 I likhet med vad kommittén förordat 

blev enrådighetsverk huvudmodellen. Till enrådighetsverken 

skulle knytas insynsråd med insyn som främsta uppgift men som 

i praktiken även skulle fungera som rådgivande organ till myndighetschefen. 

Till skillnad från lekmannastyrelserna skulle dock 

insynsråden inte ha några beslutsbefogenheter. 

Enligt regeringen förändrade inte ledningsformen enrådighet 

myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån. Regeringen 

förordade att myndigheterna i regel själva skulle få besluta 

om inrättande och sammansättning av rådgivande organ eller 

expertorgan för särskilda frågor. 

Vid sidan av enrådighetsverk skulle det även fortsättningsvis finnas 

utrymme för alternativa ledningsformer. I de fall det fanns 

vägande skäl mot enrådighetsverk skulle man i första hand överväga 

styrelse med totalt ansvar för verksamheten. I styrelser med 

totalt ansvar skulle myndighetschefen ansvara för den löpande 

verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdat. 

Till skillnad från vad kommittén förordat innebar statsmakternas 

nya riktlinjer att myndighetschefen visserligen skulle 

ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande. 

Prop. 1994/95:150 

Redan följande år tog den då nytillträdda regeringen upp frågan 

om myndigheternas ledningsformer. 44 Enrådighetsverk och styrelser 

med fullt ansvar skulle fortfarande vara huvudalternativen 

men det skulle finnas en större flexibilitet att modifiera och anpassa 

ledningsformen till skilda förutsättningar. T.ex. skulle en 

styrelse kunna dela ansvaret för verksamheten tillsammans med 

myndighetschefen. 

När propositionen behandlades i riksdagen förordade Konstitutionsutskottet 

en återgång till den modell som tillämpades efter 

verksledningsbeslutet och som innebar att statliga myndigheter 

normalt ska ha lekmannastyrelser vid sidan av myndighets- 


44 Prop. 1994/95:150 bil. 7. 

65

chefen. Enligt Konstitutionsutskottet kunde de riktlinjer som 

regeringen presenterade i propositionen inte i tillräcklig utsträckning 

tillgodose intresset av samhällelig insyn och medborgerligt 

inflytande. 45 Riksdagen biföll utskottets hemställan. 46 

Förvaltningspolitiska kommissionen 

Frågan om myndigheternas ledningsformer behandlades även av 

den förvaltningspolitiska kommissionen. I sitt slutbetänkande I 

medborgarnas tjänst argumenterade kommissionen för att 

formen lekmannastyrelser med delat ansvar borde avskaffas. 

Kommissionen konstaterade att 

… ansvarsbilden i förvaltningen [skall] vara tydlig och begriplig, vilket 

också är en viktig demokratiaspekt. Befogenheter och skyldigheter skall 

vara parallellställda, ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. I verk 

med lekmannastyrelse uppfylls inte detta krav på ett tillfredställande 

sätt. 47 

Enligt kommissionen skulle rådgivande organ, utsedda av regeringen 

eller av myndighetschefen, kunna fylla de viktiga demokratiska 

insynsuppgifter som lekmannastyrelser med begränsat 

ansvar haft. 

1.2 Regeringens riktlinjer för val av 

ledningsform 

Ledningsformerna ska vara renodlade 

I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i 

medborgarens tjänst 48 svarade regeringen på den förvaltningspolitiska 

kommissionens förslag. I propositionen skriver regeringen 

att frågan om myndigheternas ledningsformer bör tilllämpas 

flexibelt och att lekmannastyrelser vid myndighetschefens 

sida, dvs. ledningsformen styrelse med begränsat ansvar, 

skulle behållas. Regeringens linje var och är alltjämt att regeringen 

för varje myndighet ska välja den ledningsform som bäst 

45 Bet. 1995/96:KU1. 

46 rskr. 1995/96:32. 

47 SOU 1997:57, s. 118. 


66

gagnar verksamheten och de uppställda målen. 49 I regeringens 

handledning uttrycks detta som att ”Regeringen beslutar myndighetens 

ledningsform med hänsyn till verksamhetens karaktär 

och omfattning”. 50 

De ledningsformer som för närvarande tillämpas i statsförvaltningen 

är: enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, styrelse 

med fullt ansvar och nämndmyndighet. I regeringens handledning 

från år 2003 framhålls vikten av att modellerna för ledning 

av statliga myndigheter används konsekvent och att man ska 

undvika att skapa hybrider. Regeringens inställning till avvikelser 

från grundformerna är klar: 

Bidra inte till att skapa ”nya” ledningsformer genom att avvika från de 

principer som gäller. Det kan skapa styrningsproblem och oklara ansvarsförhållanden 

som är till skada för verksamheten. 51 

Det finns till exempel myndigheter som har en styrelse med 

begränsat ansvar men där regeringen valt att rekrytera en extern 

ordförande i stället för myndighetens chef som rekommenderas i 

de riktlinjer som finns. Vidare förekommer det att en styrelse ges 

uppgifter utöver vad som generellt stadgas att styrelsen ska ha 

enligt verksförordningen. 


Myndighetschefen är ensam ansvarig inför regeringen 

De myndigheter som har ledningsformen enrådighetsverk leds av 

en chef som inför regeringen ensam är ansvarig för myndighetens 

verksamhet. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen och 

regeringens riktlinjer ska enrådighetsverk i normalfallet ha ett råd 

kopplat till verksamheten. Detta råd brukar när man talar om enrådighetsverk 

benämnas insynsråd. Om ett enrådighetsverk har 

ett insynsråd framgår detta genom att det i myndighetens instruktion 

står att 5 § verksförordningen ska gälla. 

49 

Prop. 1997/98:136, s. 47. 

50 

Regeringskansliet/Finansdepartementet (2003) Effektiv styrelse. Vägledning för 

myndighetsstyrelser, s. 11. 

51 

Regeringskansliet/Finansdepartementet (2003) Riktlinjer för Regeringskansliets 

arbete med organisations- och strukturförändringar i staten, s. 66. 

67

Enligt verksförordningen ska rådet bestå av högst fem ledamöter. 

Rådet har inga beslutsbefogenheter. Insynsrådet kan dock i princip 

fylla samma funktion som en styrelse med begränsat ansvar 

vad gäller insyn, medborgerligt inflytande och extern kompetens. 

52 Myndighetens chef ska hålla insynsrådet informerat om 

verksamheten. Rådets uppgift är att delge myndigheten, och vid 

behov departement eller regeringen, synpunkter på hur myndigheten 

drivs med hänsyn till de mål som regering och riksdag satt 

upp för verksamheten. Det finns även enrådighetsverk där rådet 

har fått en något modifierad uppgift och kan då ha en mer renodlad 

rådgivande funktion. 

Argument för ledningsformen enrådighetsverk 

Enrådighetsverk väljs i de fall det finns behov av en mer direkt 

och tydlig styrning av myndigheten och när politiska beslut 

måste genomföras utan fördröjning. Detta behov har ansetts 

kunna göra sig särskilt gällande med de ökade krav på styrning 

och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. 

Det har även framförts att för en del myndigheter med hög grad 

av rutinärenden eller uppgifter av servicekaraktär kan 

enrådighetsmodellen komma i fråga. 53 

Styrelse med begränsat ansvar 

Ansvaret är delat mellan myndighetschef och styrelse 

I myndigheter som har en styrelse med begränsat ansvar leds 

myndigheten av en chef med stöd av en styrelse. Det formella 

ansvaret är delat mellan myndighetschefen som ofta benämns 

generaldirektör och styrelsen. Myndighetschefen är normalt 

styrelsens ordförande och ansvarig inför regeringen. 

För att det inte skall råda oklarheter i vem som inför regeringen ytterst är 

ansvarig för den samlade verksamheten samt för att skapa bästa möjliga 

förutsättningar för myndighetschefen att kunna leda och ta ansvar för 

verksamheten, är det viktigt att myndighetschefen har ett stort inflytande 

även i frågor där han/hon inte har en självständig beslutanderätt. Detta 

52 Prop. 1997/98:136 

53 Prop. 1994/95:150. 

68

åstadkoms bäst genom att myndighetschefen också är ordförande i styrelsen. 

Det kan dock ibland vara motiverat att i vissa styrelser med begränsat 

ansvar, t.ex. inom kulturområdet, utse externa ordföranden. 54 

Styrelsen har både en rådgivande, beslutande och kontrollerande 

funktion. Styrelsens beslutsbefogenheter är normalt begränsade 

till vad som föreskrivs generellt i 13 § verksförordningen. Det 

innebär att den dels beslutar om myndighetens delårsrapport, årsredovisning, 

budgetunderlag samt en del annan rapportering som 

ska lämnas i samband med årsredovisning, dels beslutar om sådana 

föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller 

landsting. Att styrelsen även ska fungera som ett kontroll- och 

insynsorgan framgår av 11 § verksförordningen där det står att 

styrelsen ska pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt 

och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. I 12 § 

verksförordningen regleras att styrelsen har en rådgivande roll, 

vilket uttrycks som att den ska biträda myndighetens chef och 

föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. 

Argument för ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar 

Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är, enligt regeringen, 

att föredra då bredd och mångfald är väsentlig för myndighetens 

verksamhet eller då samsyn och samordning är viktigt. 

Regeringen anser vidare att styrelser med begränsat ansvar har ett 

värde i det att de kan fungera som ”forum för demokratisk insyn 

och medborgerligt inflytande”. 55 

Styrelse med fullt ansvar 

Styrelsen bär det totala ansvaret och myndighetschefen är 

exekutiv 

I myndigheter som har ledningsformen styrelse med fullt ansvar 

utgör styrelsen myndighetens högsta ledning och är kollektivt 

ansvarig för verksamheten inför regeringen. Styrelsens beslutsbefogenheter 

framgår av myndighetens instruktion där det alltid 

anges att myndigheten leds av styrelsen. 

54 Regeringskansliet (2003) Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations- 

och strukturförändringar inom staten, s. 64. 

55 Prop. 1997/98:136, s. 47. 

69

Den främsta uppgiften för styrelsen är den strategiska och långsiktiga 

planeringen, ekonomin och andra viktiga frågor såsom resultatuppföljning, 

omprövning och effektivisering av verksamheten. Sådana beslut 

bör ej delegeras. Exempel på strategiska frågor är beslut om verksamhetsplan, 

investeringsplan och långsiktig kompetensförsörjning. 56 

För en del myndigheter med ledningsformen styrelse med fullt 

ansvar anger regeringen relativt noga i instruktionen hur befogenheter 

och ansvar ska fördelas mellan styrelse, myndighetschef 

och eventuellt andra beslutsorgan, i andra fall delegerar 

regeringen åt styrelsen att besluta om detta. 

Myndighetschefen leder den löpande verksamheten enligt styrelsens 

direktiv och riktlinjer. Delegering fastställs formellt genom 

beslut i arbetsordning eller i särskilda beslut enligt 18 § verksförordningen. 

57 

Av regeringens riktlinjer framgår att myndighetens löpande kontakten 

med ansvarigt departement normalt sker genom ordföranden 

och/eller myndighetschefen. Vid den årliga mål- och 

resultatdialogen som departementsledningen kallar till ska både 

ordföranden och myndighetschefen delta. 

Argument för ledningsformen styrelse med fullt ansvar 

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör, enligt regeringen, 

främst användas för myndigheter som arbetar under affärsliknande 

förhållanden, eller som har stort finansiellt och självständigt 

ansvar. Styrelse med fullt ansvar anses av regeringen 

som passande för myndigheter där det finns starka krav på autonomi 

och där politisk direktstyrning är mindre lämplig. Vid sidan 

av verksamheter som helt eller delvis drivs på kommersiella villkor 

anses ledningsformen lämplig för myndigheter som arbetar 

inom forsknings- och kulturområdena där det anses som olämpligt 

med politisk direktstyrning och där styrelserna ses som 

garanter för forskningens och kulturens frihet. 

56 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för statliga myndighets- 

styrelser, s. 16. 

57 Verksförordning (1995:1322)18 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut skall myndigheten 

meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna 

för myndighetens verksamhet. 

70

Nämndmyndigheter 

Vid sidan av de tre grundformerna för ledning av statliga myndigheter 

finns det en fjärde form, nämndmyndigheter. I nämndmyndigheter 

utgör nämnden myndighetens ledning. Nämnden 

ansvarar kollektivt för nämndens verksamhet inför regeringen 

men har en direktör eller kanslichef som svara för den löpande 

verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som nämnden utfärdar. 

En nämndmyndighet kännetecknas av att den har ett avgränsat 

och begränsat ansvarsområde, att organisationen är liten 

och att ärendena kräver en kollektiv beslutsform. 

Regeringen anser att nämndmyndighetsformen bör användas 

sparsamt och att den framför allt ska användas när ett kollektivt 

beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. 58 

1.3 Regeringens riktlinjer för hur 

myndigheter ska organiseras 

Huvudregeln att myndigheten beslutar om sin 


Enligt de riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen 

bör statlig verksamhet i huvudsak bedrivas i myndighetsform. 

Tidigare har statsmakterna i detalj styrt hur myndigheterna ska 

vara organiserade. Sedan år 1994 är frågor som rör intern organisation 

till stor del delegerade till myndigheterna. 59 Regeringen 

kopplade delegeringen till införandet av resultatstyrning: 

58 

Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse- Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, 

s. 13. 

59 

I 17 § verksförordningen (1995:1322) stadgas att myndigheten bestämmer sin 


71

Vi har inte kunnat finna några vägande skäl som talar för att regeringen 

bör styra myndigheternas inre organisation i ett läge där de i övrigt har 

fått fullt ansvar för hur de använder sina resurser och uppfyller de uppsatta 

målen. Myndigheterna bör således själva i normala fall få bestämma 

sin organisation. 60 

Numera får myndigheten i allmänhet själv besluta i frågor som 

rör intern organisationsstruktur och personal (rekrytering, lön, utbildning). 

Myndighetscheferna får även utse sina närmaste medarbetare. 

Det förekommer dock att regeringen på olika sätt väljer 

att styra myndigheter genom att i instruktionen reglera hur de ska 

vara organiserade. Detta sker genom att regeringen i myndighetens 

instruktion gör undantag från paragrafer i verksförordningen 

och reglerar att det vid myndigheten t.ex. ska finnas ett 

beslutsorgan eller att myndigheten ska ha en regional organisation. 

I vissa fall väljer regeringen att tillsätta en överdirektör som 

ingår i verksledningen och som är myndighetschefens ställföreträdare. 

”Myndighet i myndigheten” 

Begreppet ”myndighet i myndigheten” 

I en del fall har regeringen valt att koppla en mindre myndighet, 

ofta en nämndmyndigheter eller myndigheter med nämndliknande 

verksamhet, till en annan myndighet. Någon etablerad 

definition av begreppet ”myndighet i myndigheten” finns inte. 

Konstruktionen kan dels avse en myndighet som saknar egna anslag 

och resurser och därmed (i varierande utsträckning) behöver 

stöd från en annan myndighet med administration, handläggning 

och lokaler. Dels kan ”myndighet i myndigheten” avse myndigheter 

som förfogar över egna resurser och anslag men som av 

olika skäl behöver eller enligt regeringsbeslut ska köpa nödvändigt 

stöd av annan myndighet. 

En värdmyndighet är en myndighet som helt eller delvis tillhandahåller 

finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt 

nämndmyndigheter eller andra små myndigheter. Något av en 

särställning när det gäller ”värdmyndighetsskap” intar Kammarkollegiet 

som har bland sina uppgifter att erbjuda små myndig- 

60 Prop. 1993/94:185, s. 20f. 

72

heter olika former av stöd. I förvaltningspolitiska propositionen 

skriver regeringen: 

När det gäller nämndmyndigheter som disponerar egna resurser har 

Kammarkollegiet ansvaret att erbjuda mindre myndigheter administrativt 

stöd. Denna verksamhet kan vid behov utökas till lämplig omfattning. 

Nämndmyndigheter som är direkt kopplade till en värdmyndighet skall få 

hela sitt stödbehov täckt av denna. I samband med omprövningar av 

befintliga nämndmyndigheter eller när nya nämnder skapas anser 

regeringen att det är fördelaktigt om värdmyndighetsskapet kan koncentreras 

till färre myndigheter bl.a. för att möjliggöra bättre förutsättningar 

till kompetensuppbyggnad och resursplanering. 61 

Antingen fristående eller hårt knutna till en värdmyndighet 

Enligt regeringen är det olämpligt med många modeller för 

kanslistöd, organisering och finansiering av nämndmyndigheter. 

Blandlösningar anses skapa alltför otydliga förutsättningar för att 

bedriva en effektiv verksamhet. I den förvaltningspolitiska propositionen 

understryker regeringen behovet av att skapa ”tydligare 

former för styrning, finansiering och kanslistöd” och argumenterar 

för två huvudmodeller för nämndmyndigheterna. 

Nämndmyndigheter ska antingen ges en mycket självständig roll 

eller knytas hårt till en värdmyndighet. Beträffande den senare 

inriktningen framhåller regeringen ”att en värdmyndighet tar fullständigt 

ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som 

handläggande personal och administrativt stöd.” Vidare påpekas 

att ”i detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som 

får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfredställande 

resultat.” 62 

Argument för konstruktionen ”myndigheter i myndigheten” 

Beslutet att inte bygga upp en egen kansliorganisation för 

nämndmyndigheter har ofta motiverats av effektivitetsskäl. Kunskap, 

kompetens och resurser finns tillgängliga i en annan myndighet, 

finansiella fördelar har kunnat specificeras osv. Det kan 

även finnas exempelvis principiella skäl för att en nämndmyndighet 

ska kopplas till en specifik värd. 63 

61 Prop. 1997/98:136. 

62 Prop. 1997/98:136, s. 39f. 

63 Statskontoret 2000:26, Värdmyndighet för nämnder, s. 19. 

73

Valet av myndighetsformen nämnd och den organisatoriska lösningen 

”myndighet i myndighet” kan också härledas ur myndighetens 

specifika uppgift och tillkomstmotiv. Grovt kan dessa indelas 

som följer: 

• Domstolsliknande nämnder organisatoriskt härledda ur rättssäkerhetens 

krav. 

• Nämndmyndigheter som fördelar stöd till konstnärlig verksamhet 

och organisationsliv och som organisatoriskt förknippas 

med de krav som påbjuder kultur- och organisationslivets 

frihet. 

• Nämnder som behövs för totalförsvarets behov och förnyelse. 

• Nämnder som har sin grund i avtal staten slutit med annan 

part. 

• Fondstyrelser och nämnder som regeringen med utgångspunkt 

i ett stort finansiellt ansvar ofta valt att ge myndighetsformen. 

Beslutsorgan 

Det förekommer att regeringen skapar särskilda beslutsorgan 

inom en myndighet. Dessa organ utgör – till skillnad från ”myndigheter 

i myndigheten” – inte några självständiga myndigheter. 

Varken regeringens riktlinjer eller den förvaltningspolitiska propositionen 

behandlar frågan om när det är lämpligt eller motiverat 

att inrätta beslutsorgan. 

Beslutsorganen regleras i första hand i respektive myndighets 

instruktion. Av instruktionen framgår att det ska finnas ett organ, 

vilka uppgifter och vilket ansvar organet har. I instruktionen regleras 

också antalet ledamöter och hur de ska utses. Ledamöterna 

kan utses av regeringen, myndighetens styrelse eller dess chef. 64 I 

vissa fall har organen en extern ordförande och i andra fall är det 

myndighetens chef som är ordförande. Regeringen har i sina riktlinjer 

framhållit att för att inte skapa oklara ansvarsförhållanden 

bör myndighetschefen vara ordförande i beslutsorganet. I undantagsfall 

kan det vara motiverat att utse en extern ordförande, t.ex. 

64 SOU 2004:23, s.154. 

74

om det bedöms att ordföranden måste ha en särskild kompetens, 

vanligtvis juridisk. 65 

De beslut som fattas inom organen fattas inom myndigheten och 

det som gäller för överklagande av myndighetens beslut ska även 

gälla beslutsorganen. Flera beslutsorgans verksamhet regleras 

dock av särskild författning och där ingår även rätten att överklaga 

besluten. 

Koncernmyndigheter 

Begreppet koncernmyndighet 

Det finns inte någon enhetlig användning av begrepp för att beskriva 

statliga verk som består av flera myndigheter. Begreppet 

myndighetskoncern används här för att beskriva ett verk som i sig 

består av flera självständiga myndigheter. Begreppet koncernmyndighet 

används ibland synonymt, främst av Ekonomistyrningsverket. 

En av myndigheterna i en koncern är central 

myndighet, som kan vara chefsmyndighet för övriga myndigheter. 

Dessa övriga myndigheterna kan vara lokala eller regionala 

myndigheter, men kan även vara verksamma över hela landet, 

som t.ex. Transporttjänsten inom Kriminalvårdsverket. 

En myndighetskoncern kan sägas ha en flermyndighetsstruktur, 

eller kallas ett flermyndighetsverk eller en flermyndighet. Ett verk 

som endast består av en myndighet kallas i stället för en enmyndighet 

eller en sammanhållen myndighet. Eftersom de flesta 

myndigheter de facto är sammanhållna enmyndigheter, används 

här termen enmyndighet för koncernmyndigheter som har ombildats 

till en myndighet, t.ex. Tullverket eller Skatteverket. 

Blandad praxis om vem som utser myndighetschefer 

En stor skillnad mellan de olika koncernerna är vem som anställer 

cheferna i de regionala eller lokala myndigheterna. Myndighetschefer 

utses normalt av regeringen, men i de koncerner 

som mest liknar sammanhållna myndigheter anställs chefer för 

de regionala myndigheterna i en koncern enligt instruktionen av 

65 Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations- och strukturföränd- 

ringar inom staten, s. 66. 

75

den centrala myndigheten. Så är fallet inom Kriminalvårdsverket, 

Skogsvårdsorganisationen, arkivväsendet och lantmäteriet. 

Argument för koncernmyndigheter 

I Regeringskansliets riktlinjer saknas argument för koncernmyndigheter. 

Gemensamt för samtliga myndighetskoncerner är 

att de har gamla anor. Deras verksamhet är sådan som har funnits 

länge och många av uppgifterna har från börjat utförts i andra 

organisationsformer än statliga myndigheter. Organisationskonstruktionen 

”myndighetskoncerner” har således en historisk 

förklaring. 

1.4 Utnämningsmakten 

Regeringen utser normalt myndighetschefer och ledamöter av 

styrelser och insynsråd. Enligt Regeringens chefspolicy 66 ska tillsättning 

av myndighetschefer ske med hänsyn till grundlagens 

krav. ”Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas 

endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (RF 

11:9). 

I styrelser med fullt ansvar bör, enligt chefspolicyn, samråd ske 

med styrelsen om kandidater till posten som myndighetschef. För 

universitet och högskolor rekryteras rektor enligt förslag från 

styrelsen. 

Organisationer eller politiska partier inbjuds ibland att nominera 

ledamöter till myndighetsstyrelser. Detta innebär dock inte att 

ledamoten ska representera eller på annat sätt företräda sin organisation 

eller sitt parti i styrelsen. I regeringens riktlinjer betonas 

att ledamöterna sitter på personliga mandat och att de uteslutande 

ska företräda myndigheten. ”Ledamotens främsta uppgift är att 

med utgångspunkt i regeringens uppdrag se till att målen för 

66 Regeringskansliet/Justitiedepartementet (2000) Regeringens chefspolicy. Kvalitet 

i den statliga chefsförsörjningen, s. 4. 

76

verksamheten uppfylls effektivt, att företräda ett medborgerligt 

omdöme och att utöva det allmännas insyn”. 67 

Mandatperioden för styrelseledamöter är inte formellt reglerad. I 

myndigheter som har ledningsformen styrelse med fullt ansvar 

utses normalt styrelseordföranden och de övriga ledamöterna för 

ett år i taget. Myndighetschefen är normalt ledamot av styrelsen 

men styrelsens ordförande rekryteras externt och är inte anställd 

vid myndigheten. Styrelseledamöter i styrelser med begränsat 

ansvar har i regel treåriga mandat. 

Varje departement har ansvar för att lägga upp ett individuellt 

introduktionsprogram för nyutnämnda myndighetschefer. Regeringskansliets 

personalpolitiska enhet ansvarar för att planera och 

arrangera individuell och gemensam introduktion för nyutnämnda 

myndighetschefer. 

För ledamöter i statliga styrelser och råd har Regeringskansliet 

tagit fram informationsmaterial (bl.a. Effektiv styrelse, Finansdepartementet, 

2003). Regeringskansliet anordnar även introduktionsutbildning 

för nytillträdda styrelseledamöter. Utbildningen 

behandlar regeringens styrning av myndigheter, styrelsens uppgifter 

och ledamotens ansvar. Respektive departement svarar för 

att de nytillträdda ledamöterna blir inbjudna. För enskilda myndighetsstyrelser 

kan Regeringskansliet även arrangera ett 

seminarium där ledamöterna ges tillfälle att diskutera sitt 

uppdrag med företrädare för ansvarigt departement och sedan 

fortsätta diskussionen internt. Seminariet syftar till att skapa en 

samsyn inom styrelsen om hur den ska bedriva sin verksamhet. 

Personalföreträdare 

Det är vanligt att det i myndighetsstyrelser finns personalföreträdare. 

Detta anges då i myndighetens instruktion som hänvisar 

till personalföreträdarförordningen (1987:1101). Personalföreträdarna 

företräder myndighetens anställda. Personalföreträdarna 

har närvaro- och yttranderätt i styrelsen men saknar rätt att 

delta i besluten och kan inte få avvikande mening antecknad till 

67 Regeringskansliet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för statliga myndighets- 

styrelser, s. 19. 

77

protokollet. Personalföreträdarförordningen gäller enrådighetsverk 

och styrelser med begränsat ansvar men inte styrelser med 

fullt ansvar. 

1.5 Regeringskansliets beredningsprocess 

Det är numera regeringen själv som, utan att höra riksdagen, 

beslutar vilken ledningsmodell en myndighet under regeringen 

ska ha. Som framgått ovan tillsätter regeringen även myndighetschef, 

styrelseledamöter och ledamöter av råd. 

Enligt regeringsformen ska i princip alla regeringsärenden avgöras 

av regeringen som ett kollektiv. För att säkerställa principen 

om kollektivt beslutsfattande finns inom Regeringskansliet 

olika former av samråd mellan departementen. 

Gemensam beredning 

Ärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden 

ska handläggas av det departement till vilket ärendet 

huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda 

departement. Enligt Statsrådsberedningen ska så kallad gemensam 

beredning ”alltid äga rum i så god tid före beslutet att de 

berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina 

synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande”. 68 

Kravet på gemensam beredning omfattar ärenden om propositioner, 

lagrådsremisser, förordningar, kommittédirektiv, regleringsbrev, 

uppdrag till myndigheter m.fl. och förvaltningsärenden. 

Ärenden om formerna för styrning och organisation av statlig 

verksamhet samt arbets- och anställningsvillkor i offentlig 

anställning utgör en fast ärendegrupp för gemensam beredning. 

Sådana ärenden ska beredas med Finansdepartementets förvaltningspolitiska 

avdelning samt med budgetavdelningen. 

68 Statsrådsberedningen PM 1997:4 ”Samrådsformer i Regeringskansliet”, s. 8. 

78

Vissa ärenden om anställningar och uppdrag ska beredas gemensamt 

med Statsrådsberedningen. Det gäller bl.a. ärenden som rör 

generaldirektörer och andra chefer för centrala förvaltningsmyndigheter 

och ordföranden i statliga styrelser, nämnder och 

råd m.m. I dessa fall ska gemensam beredning även ske med det 

departement vars verksamhetsområde särskilt berörs av verksamheten 

hos den myndighet som rekryteringen berör, samt med det 

departement från vilket verksamhetsområde den tilltänkte 

hämtas. När det gäller uppdrag i statliga styrelser, nämnder och 

råd ska gemensam beredning ske med Regeringskansliets jämställdhetsenhet. 

I ärenden om uppdrag som ledamot i statliga styrelser m.m. och 

kommittéer för riksdagsledamöter eller andra företrädare för 

riksdagspartierna ska kontakt tas med respektive riksdagsgrupps 

kansli för att inhämta förslag på lämpliga personer. ”Statsrådsberedningen 

välkomnar också samråd i allmänna utnämningsfrågor, 

t.ex. om andelen parlamentariker i en styrelse eller en 

kommitté.” 

Frågor om löner och andra anställningsvillkor för myndighetschefer 

och ordföranden i styrelser och kommittéer hör till Finansdepartementets 

verksamhetsområde. Sådana frågor, inklusive 

lönerevisionsfrågor, ska beredas gemensamt med Finansdepartementets 

förvaltningspolitiska avdelning. 

Innan kontakt tas med en person som är påtänkt för en anställning skall 

ett förhandlingsmandat för lönen och övriga villkor ha inhämtats från 

Finansdepartementets förvaltningspolitiska avdelning. 69 

Den gemensamma beredningen avslutas först när alla parter är 

överens. Om enighet inte kan uppnås mellan de beredningsansvariga 

tjänstemännen förs frågan upp på politisk nivå. I sista 

hand får frågan avgöras vid allmän beredning. 

Lunchberedning och allmän beredning 

Lunchberedning äger rum varje måndag–torsdag och används för 

information, vissa vägledande diskussioner samt för avstämning 

av utnämningsfrågor. 


79

Allmän beredning äger i regel rum varje torsdag morgon efter 

regeringssammanträdet och leds av statsministern. De ärenden 

som tas upp vid allmän beredning kan t.ex. vara fall där enighet 

mellan berörda statsråd inte kunnat uppnås. Vidare kan allmän 

beredning användas som forum för information och för vägledande 

diskussion samt ”sådana viktigare utnämningsfrågor som 

kräver att fler statsråd är närvarande än vad som är vanligt vid en 

lunchberedning”. 70 

Delning 

Innan regeringen beslutar om propositioner, lagrådsremisser, förordningar 

och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ska det 

departement som ansvarar för beredning av ärendet genom s.k. 

delning ge övriga departement möjlighet att lämna synpunkter på 

utkastet. I de fall en sakfråga berör flera departement måste en 

delning föregås av en gemensam beredning (se ovan). En delning 

får inte inledas förrän den gemensamma beredningen avslutats. 


80

Bilaga 3 

Resultatet av kartläggningen – 

Myndighetssverige i realiteten 

Statskontoret har kartlagt 234 statliga myndigheter utifrån en 

mängd olika variabler. Urvalet har baserat sig på ESV:s myndighetsregister, 

dvs. endast myndigheter som lämnar egen årsredovisning 

ingår i materialet. Huvudkällan för kategorisering har 

varit myndigheternas instruktioner samt kompletterande uppgifter 

från årsredovisningar. 71 

Myndigheterna omsätter 200 miljarder kronor 

Tillsammans omsätter de kartlagda myndigheterna 207 miljarder 

kronor och har drygt 192 000 årsarbetskrafter. Verksamheten i 

dessa myndigheter är anslagsfinansierad till tre fjärdedelar. Det 

innebär att skattebetalarna finansierar myndigheternas verksamhet 

med drygt 124 miljarder kronor. Störst andel, en fjärdedel, av 

skattebetalarnas pengar får Försvarsdepartementets myndigheter. 

De flesta myndigheter är små… 

Skillnaden i storlek varierar kraftigt mellan myndigheterna. Den 

största myndigheten, Polisorganisationen, har över 21 000 årsarbetskrafter 

medan den minsta myndigheten, Insättningsgarantinämnden, 

har en årsarbetskraft. Ser vi närmare på hur myndigheterna 

fördelar sig på olika storleksgrupper kan vi notera att fördelningen 

är mycket skev. Närmare hälften av myndigheterna har 

150 eller färre årsarbetskrafter och så många som en fjärdedel (58 

stycken) har högst 30 årsarbetskrafter. Av dessa har 21 högst 10 

årsarbetskrafter och 25 myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. 

Endast en tiondel av de statliga myndigheterna har fler än 500 

årsarbetskrafter, men i gengäld representerar de så mycket som 

tre fjärdedelar av den totala statliga arbetskraften. 

71 Ytterligare uppgifter om metod och avgränsningar finns i bilaga 6. 

81

… och de flesta är organiserade i endast en nivå 

Något som är nära relaterat till storleken på myndigheterna är hur 

de är organiserade. Allmänt sett gäller att ju större myndigheten 

är desto vanligare är det att den är organiserad i två eller tre 

nivåer. Hela 85 procent av myndigheterna har dock endast en 

organisationsnivå. 

Avvikelser är vanliga 

Styrelser med begränsat ansvar leder hälften av 

myndigheterna … 

Den vanligaste ledningsformen är styrelser med begränsat ansvar, 

som leder drygt 50 procent av myndigheterna (Diagram 1). 

Styrelser med fullt ansvar är den näst vanligaste formen och utgör 

drygt en fjärdedel av myndigheterna. 

Diagram 1. Förekomsten av olika ledningsformer bland myndigheterna, andel 

i procent 

Styrelse med fullt 

ansvar 

27% 

Nämndmyndighet 

11% 


11% 

Styrelse med 

begränsat ansvar 

51% 

… och av dem har mer än två tredjedelar avvikelser från 

grundformen 

Styrelser med begränsat ansvar är redan till sin grundkonstruktion 

något av en blandad ledningsform med sitt delade ansvar 

mellan generaldirektör och styrelse. För mer än två tredjedelar av 

de 119 myndigheterna med denna ledningsform finns det dock 

ytterligare ”komplicerande” ansvarsförhållanden som exempelvis 

82

utökade styrelseuppgifter 72 (ca 60 procent) eller extern ordförande 

(35 procent). I 25 procent av myndigheterna med ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar förekommer båda 

nämnda avvikelser. I styrelser med fullt ansvar har vi endast 

funnit två myndigheter med utökat ansvar. 73 

I anslutning till detta ska också nämnas att 30 procent (36 

stycken) av styrelser med begränsat ansvar har någon form av 

beslutsorgan. I denna grupp ingår samtliga länsstyrelser. 

Kultur- och utbildningsmyndigheterna har störst andel 

externa ordföranden 

Av de 41 myndigheterna med extern ordförande hör 18 hemma 

under Kulturdepartementet. Här ingår bland annat samtliga 

museer. Åtta myndigheter hör till Utbildningsdepartementet och 

sju hör till Näringsdepartementet. Tillsammans står dessa 

departement för 80 procent av denna form av avvikelse. 

Utökat styrelseansvar vanligast inom Finansdepartementet 

När det gäller utökade styrelseuppgifter står Finansdepartementet 

för 23 av 70 myndigheter med denna avvikelse (21 av dessa är 

länsstyrelser). Därefter kommer Kulturdepartementet som står för 

15 myndigheter och Utbildningsdepartementet som står för 13. 

Övriga departement har ett mindre antal myndigheter med utökade 

styrelseuppgifter. 

90 procent av enrådighetsverken saknar insynsråd 

I regeringens riktlinjer finns en skrivning om att insynsråd i regel 

ska finnas i enrådighetsverken. Detta förekommer dock sällan. 

Endast 3 av 26 enrådighetsverk har ett insynsråd. Detta innebär 

att så många som nära 90 procent av myndigheterna inte har en 

instruktion som följer verksförordningen. Några myndigheter har 

dock något som liknar insynsråd inskrivet i instruktionen (7 

stycken). 

72 Med utökade styrelseuppgifter avses uppgifter och ansvar utöver vad som generellt 

stadgas som styrelsens ansvar och uppgifter i 11-13 §§ Verksförordningen. 

73 Dessa är Banverket och Premiepensionsmyndigheten. 

83

Några mönster i användningen av ledningsformer 

kan skönjas 

Mönster på departementsnivå påverkas av länsstyrelser 

och högskolor 

Det går inte att avläsa några entydiga mönster i användningen av 

olika ledningsformer på politikområdes- och utgiftsområdesnivå. 

Det blir för få myndigheter per område. Däremot går det att dela 

upp myndigheter per departement. Men även med denna uppdelning 

är det problematiskt. De största departementen räknat till 

antalet myndigheter är Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet. 

De mönster vi ser här beror starkt på att länsstyrelserna 

respektive högskolorna är så dominerande inom 

respektive departement. Länsstyrelserna har styrelser med begränsat 

ansvar, medan högskolorna har styrelser med fullt ansvar. 

Även de 11 museerna är en homogen grupp, med ledningsformen 

styrelser med begränsat ansvar. De motsvarar 40 procent av 

Kulturdepartementets myndigheter. 

Styrelser med begränsat ansvar vanligast på samtliga 

departement 

Styrelser med begränsat ansvar är den vanligaste ledningsformen 

och är mest frekvent inom samtliga departement. Om vi räknar 

bort högskolorna ser vi att Utbildningsdepartementet trots detta 

har en hög andel styrelser med begränsat ansvar. 15 av 18 myndigheter 

(utöver högskolorna) har denna ledningsform. Utbildningsdepartementet 

använder heller inte ledningsformen enrådighetsverk, 

vilket det har gemensamt med Jordbruks- och Miljödepartementet. 

Kulturdepartementet särskiljer sig gentemot de 

andra departementen genom att inte ha någon myndighet med 

ledningsformen styrelser med fullt ansvar. 

Inget klart samband mellan verksamhet och ledningsform 

Enligt riktlinjerna ska myndigheternas verksamhet styra valet av 

ledningsform. I vår kartläggning kan vi dock inte finna något 

klart mönster i användningen av ledningsform inom olika verk- 

84

samhetsområden 74 . Styrelser med begränsat ansvar dominerar 

inom alla verksamhetsområden också efter att länsstyrelser och 

museer plockats bort ur datamängden. Samtliga ledningsformer 

förekommer dock inom alla verksamheter. När det gäller antalet 

uppgifter har nämndmyndigheterna högst tre olika uppgifter 

inom ramen för sin verksamhet, vilket betyder att deras verksamhet 

är mer renodlad. Övriga ledningsformer har större spridning 

av uppgifter inom sina verksamheter. 

Ledningsform och organisering hör ihop, men påverkas av 

storlek också 

Kan organisering ha ett samband med vilken ledningsform som 

väljs? I viss mån finns det stöd för detta. Samtliga nämndmyndigheter 

och alla utom två enrådighetsverk är en-nivåorganisationer. 

75 Av de 11 myndigheterna med tre nivåer är 8 

styrelser med begränsat ansvar. En tre-nivå-organisation har en 

styrelse med fullt ansvar. Valet av organisering hänger dock 

också samman med storleken på myndigheten. I gruppen med 

över 2 000 årsarbetskrafter är andelen med tre nivåer högre än för 

övriga myndigheter. Att nämndmyndigheter och enrådighetsverk 

oftast bara har en nivå i sin organisation beror troligtvis på att de 

också är överrepresenterade bland de mindre myndigheterna. 

Finansieringens betydelse för ledningsformen är inte 

entydig 

En hypotes är att myndigheter som har stor finansiell frihet också 

leds av styrelser med fullt ansvar. En viss tendens till detta kan vi 

se i våra data. I gruppen styrelser med fullt och begränsat ansvar 

är drygt hälften av myndigheterna till största delen (över 75 procent) 

anslagsfinansierade. Däremot är drygt 85 procent av 

enrådighetsverken och nämndmyndigheterna till största delen 

anslagsfinansierade. 

Oavsett ledningsform har en majoritet av myndigheterna mer än 

50 procent i anslag. Därmed är det svårt att bekräfta att det finns 

ett entydigt samband mellan ledningsform och finansiering. Alla 

74 Verksamhetsområdena är: ”Tillsyn”, ”Reglering och normgivning”, ”Resursomfördelning”, 

”Kunskapsproduktion”, ”Information, utbildning, rådgivning, främjandeuppgifter”, 

”Medborgarkontor”, ”Egendomsförvaltning”. 

75 Riksåklagaren har tre nivåer och Ekobrottsmyndigheten har två nivåer. 

85

enrådighetsverk har dock mer än 25 procent i anslagsfinansiering. 

Resursomfördelning sker via styrelser med begränsat 

ansvar 

En annan vinkling på handhavande av pengar är att se om 

myndigheterna sysslar med resursomfördelning till medborgare 

och företag. Resultaten är mer tydliga här. Det är myndigheter 

som styrs av styrelser med begränsat ansvar som fördelar pengar 

i störst utsträckning. Denna ledningsform är i allmänhet vanligt 

förekommande, men i detta fall är de kraftigt överrepresenterade. 

Hela 80 procent av myndigheterna med resursomfördelning som 

verksamhet leds av en styrelse med begränsat ansvar. Här ingår 

naturligtvis länsstyrelserna, men också de tunga transfereringsmyndigheterna 

Centrala studiestödsnämnden, Riksförsäkringsverket/Försäkringskassorna 

och Skatteverket. 

Viss koppling mellan ledningsform och myndighetens 

storlek 

Ledningsformen kan sägas ha viss koppling till hur stor en myndighet 

är, räknat i antalet årsarbetskrafter. Myndigheter med 

högst 30 årsarbetskrafter består till 40 procent av nämndmyndigheter 

och till 30 procent av styrelser med begränsat ansvar. 

Hälften av enrådighetsverken och över 80 procent av nämndmyndigheterna 

har högst 30 årsarbetskrafter. Av de största myndigheterna 

med över 2 000 årsarbetskrafter är drygt 60 procent 

styrelser med fullt ansvar. 

Om storleken räknas i omslutning finns ett liknande mönster. 

Hälften av de 34 myndigheter som har kostnader på över en miljard 

kronor år 2002 är styrelser med fullt ansvar. 

De flesta myndigheter får själva bestämma sin 


Om det i en myndighets instruktion står att 17 § verksförordningens 

gäller får myndigheten själv bestämma hur den ska organisera 

sig. Vår kartläggning visar att 17 § gäller för ungefär två 

tredjedelar av myndigheterna. I själva verket är dock antalet 

myndigheter som får bestämma sin organisation färre. Det beror 

på att regeringens praxis för utformning av myndigheternas 

86

instruktioner varierar. Till exempel förekommer det att det i 

instruktionen står att 17 § gäller trots att instruktionen reglerar att 

myndigheten ska vara organiserad på ett särskilt sätt. Exempelvis 

finns i en femtedel (43 stycken) av de undersökta myndigheterna 

särskilda beslutsorgan som regleras i myndigheternas instruktion. 

För 70 procent av dessa myndigheter gäller den 17 §, trots att en 

reglering av att vissa beslutsgrupper ska finnas inom 

myndigheten innebär ett avsteg från denna paragraf. 

Att instruktionen reglerar organisationen förekommer nästan lika 

ofta i myndigheter med högst 150 årsarbetskrafter som i de 

största myndigheterna. Däremot är nämndmyndigheterna överrepresenterade 

i gruppen myndigheter som får sin organisation 

reglerad i instruktionen. 

Beslutsorgan är extra vanligt i styrelser med begränsat 

ansvar 

Som nämnts ovan har ungefär en femtedel av myndigheterna särskilda 

beslutsorgan, vilket motsvarar 43 myndigheter. De 21 

länsstyrelserna utgör hälften av gruppen. Men även om dessa 

räknas bort har 15 av 22 (ca 70 procent) styrelser med begränsat 

ansvar som ledningsform. Endast två enrådighetsverk (Brottsoffermyndigheten 

och Läkemedelsförmånsnämnden) och fem 

styrelser med fullt ansvar har beslutsorgan. 

Beslutsorganen uppgår i 60 procent av fallen till endast ett per 

myndighet, men för exempelvis Naturvårdsverket och Vetenskapsrådet 

uppgår beslutsorganen till fyra. Skatteverket har 131 

särskilda beslutsorgan, men alla är dock av samma slag (skattenämnder). 

Den höga siffran beror på att det ska finnas en skattenämnd 

vid varje skattekontor i landet. Myndighetskoncernen 

Arbetsmarknadsverket har på liknande sätt ett högt antal beslutsorgan 

som är av samma slag. I varje kommun ska det, om inte 

länsarbetsnämnden och Kommunförbundets länsförbund kommit 

överens om annat, finnas en arbetsmarknadsnämnd. Antalet 

arbetsmarknadsnämnder är cirka 290. 

87

I nästan hälften av beslutsorganen saknar myndigheten 

representation 

Enligt regeringens riktlinjer ska myndighetschefen vara ordförande 

i beslutsorganet. I nästan hälften av beslutsorganen (ca 

45 procent) saknar myndigheten representation. I dessa beslutsorgan 

är varken myndighetschefen eller någon annan från myndigheten 

representerad. I en tredjedel av beslutsorganen är 

myndighetschefen ordförande och i en femtedel av beslutsorganen 

är myndigheten på något sätt representerad. 

En tiondel av myndigheterna är värdmyndigheter 

I dag finns det bara 23 värdmyndigheter, dvs. knappt 10 procent. 

Dessa myndigheter är värdar för 38 små myndigheter. Inte helt 

oväntat är hälften av värdmyndigheterna styrelser med begränsat 

ansvar. Det är dock inte någon ovanligt hög siffra med tanke på 

att styrelser med begränsat ansvar utgör hälften av alla myndigheter. 

Antalet ”myndigheter i myndigheten” uppgår endast i 

undantagsfall till mer än en per värdmyndighet. Undantaget är 

Kammarkollegiet som är värd för nio andra myndigheter. 

Förhållandevis enkönat bland myndighetschefer 

och ordförande 

Att leda myndigheter är fortfarande i huvudsak en uppgift för en 

man. Oavsett ledningsform är minst 70 procent av myndighetscheferna 

män. 76 I 60 procent av styrelserna med fullt ansvar är 

den externa ordföranden en man. 

De departement som är mest jämställda när det gäller myndighetscheferna 

är Social-, Miljö och Försvarsdepartementet. Här är 

ungefär hälften av myndighetscheferna kvinnor. På Justitie-, 

Utbildnings-, Utrikes- och Näringsdepartementet utgör de manliga 

myndighetscheferna över 80 procent. Motsvarande tydlighet 

finns inte för externa ordföranden i styrelser med fullt ansvar. 

Det är för få fall per departement för att det ska gå att uttala sig. I 

fallet med högskolorna kan man dock se att ungefär 55 procent 

av de externa ordförandena är män. 

76 Som myndighetschef räknas generaldirektör, kanslichef och landshövding. 

88

2000-talets nybildningar och omorganisationer 

bryter inte trenden 

Vi har gjort en särskild studie av de 31 myndigheter som nybildats 

och omorganiserats mellan åren 2000 till 2003 för att se om 

något mönster kan skönjas. Vi har funnit att utvecklingen i flera 

avseenden följer tidigare mönster. 

Fortsatt många små myndigheter 

Spännvidden i storlek, mätt i årsarbetskrafter, är stor. En övervägande 

del av de nybildade och omorganiserade myndigheterna 

är dock små eller mycket små. 16 av myndigheterna har högst 30 

årsarbetskrafter. Av dessa har tio myndigheter under 10 årsarbetskrafter, 

varav tre inte har någon årsarbetskraft alls, 77 och 

fyra myndigheter har mellan 10 och 20 årsarbetskrafter. Därtill 

har ytterligare fem nybildade myndigheter färre än 150 årsarbetskrafter. 

Fortsatt vanligast med styrelser med begränsat ansvar 

Av de myndigheter som undersökts har 31 bildats eller omorganiserats 

på 2000-talet. Drygt hälften av dem (16 stycken) är styrelser 

med begränsat ansvar. Denna ledningsform fortsätter 

således att vara vanlig när myndigheternas ledning ses över eller 

när nya myndigheter skapas. Fem myndigheter med fullt ansvar 

har nybildats eller omorganiserats under samma tidsperiod. 

Antalet enrådighetsverk som nybildats eller omorganiserats 

under 2000-talet är endast två, Folke Bernadotteakademin och 

Läkemedelsförmånsnämnden. 

De åtta nämndmyndigheter som har nybildats eller omorganiserats 

under perioden är alla mycket små i sin storlek med färre 

än 30 årsarbetskrafter. Fem av de åtta myndigheterna har färre än 

10 årsarbetskrafter. 

Fortsatt vanligt med avvikelser 

Av de 16 myndigheter som har ledningsformen styrelser med 

begränsat ansvar har elva (det motsvarar ca 70 procent) någon 

form av avvikelse. Sex av myndigheterna har extern ordförande 

77 Dessa är Centrum för Miljövetenskaplig forskning i Umeå, Krigsförsäkrings- 

nämnden och Flygplatsnämnden. 

89

och nio har utökat ansvar för styrelsen. Fyra myndigheter har 

båda formerna av avvikelser. En majoritet av myndigheterna med 

ledningsformen styrelse med begränsat ansvar som har någon 

form av avvikelse hör till Utbildningsdepartementet. Av de elva 

myndigheter som departementet omorganiserat eller startat upp 

under 2000-talet har sju fått minst en avvikelse inskriven i 

instruktionen. 

Verksförordningens paragraf om insynsråd gäller inte för något 

av de två enrådighetsverken som nybildats eller omorganiserats 

under 2000-talet. Folke Bernadotteakademin har dock något som 

liknar ett insynsråd inskrivet i instruktionen. 

90

Ledningsformer 

1.1 Enrådighetsverk 

Bilaga 4 

• Det finns 26 myndigheter som är enrådighetsverk. 

• Av dessa myndigheter har 3, dvs. 12 procent, insynsråd enligt 

5 § verksförordningen. 

• 7 enrådighetsverk, dvs. 27 procent, har någon annan typ av 

råd som antingen liknar insynsråd eller har en rådgivande 

funktion. 

Enrådighetsverk är den minst vanliga ledningsformen bland myndigheterna. 

Endast 11 procent av myndigheterna har denna ledningsform. 

I den förvaltningspolitiska propositionen och i Regeringskansliets 

riktlinjer står det att enrådighetsverken i normalfallen 

ska ha ett insynsråd eller ett rådgivande organ kopplat till 

verksamheten. Kartläggningen har visat att endast tre myndigheter 

har ett insynsråd i dess mest strikta bemärkelse (verksförordningen 

5 §). Sju myndigheter har dock något som kan liknas 

vid ett insynsråd eller så har de ett rådgivande råd. En majoritet 

av enrådighetsverken har inget råd kopplat till verksamheten. 

Ledningsformen enrådighetsverk är gammal och har setts som 

relativt självklar. Det har inte gjorts några särskilda studier på 

just enrådighetsverk. För att få en bild av hur ledningsformen 

fungerar ute på myndigheterna har ett antal intervjuer med myndighetschefer 

och ledamöter av enrådighetsverkens råd genomförts. 

Bland de myndigheter som ingår i studien återfinns både de 

med och utan råd. 78 

78 I studien ingår Ekonomistyrningsverket, Elsäkerhetsverket, Folkhälsoinstitutet, 

Försvarets radioanstalt, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Radio- och TVverket 

och Statens institution för kommunikationsanalys. I bilaga 7 återfinns en 

förteckning över de intervjuade personerna. 

91

Fördelar 

De myndighetschefer som vi har intervjuat anser att ledningsformen 

enrådighetsverk är ändamålsenlig för deras verksamhet. 

Enrådighetsverk lyfts fram som en bra ordning om myndighetens 

verksamhet präglas av snabba beslut, om den är omgärdad av 

sekretess eller om den till största delen finansieras via anslag. 

Enrådighetsverk ses också som en lämplig form om myndigheten 

är liten eller om den har en expertfunktion inom sitt verksamhetsområde 

och det därför är viktigt att myndigheten framstår som 

oberoende och opartisk. 

Tydligt ansvar 

Det är framför allt det tydliga ansvarsförhållandet som de intervjuade 

anser vara enrådighetsverkens fördel. I myndigheter som 

har en styrelse är det mer otydligt vem det är som har det egentliga 

ansvaret om det t.ex. skulle förekomma oegentligheter i 

verksamheten. Genom att myndigheten är ansvarig inför regeringen 

ses det som en bra ordning att ansvaret också kan ledas 

tillbaka till en person. Här dras paralleller till näringslivet där en 

verkställande direktör får ta ansvaret om något går snett i företaget. 

Ledningsformen bedöms även vara effektiv genom att 

regeringen har en direktkanal till myndigheten. 

Bra vid snabba beslut 

Enrådighetsverk ses också som en bra form om det krävs snabba 

beslut i verksamheten och med ensam beslutanderätt för myndighetschefen 

kan ärenden avhandlas snabbt. En myndighetschef 

lyfter fram att frånvaron av en styrelse även kan leda till att besluten 

i större utsträckning blir fattade på tjänstemannamässiga 

grunder. Detta då myndighetschefen och verket inte behöver ta 

samma politiska hänsyn i beslutsfattandet som de kanske skulle 

göra om myndigheten hade en styrelse med politiska företrädare. 

Enkelt administrativt 

Att myndighetschefen ensam har beslutanderätt sägs även ha fördelar 

på ett administrativt plan. Genom att inte ha en styrelse 

kopplad till verksamheten kommer myndigheten ifrån en hel del 

arbete, som exempelvis att ta fram beslutsunderlag och processa 

detta inför styrelsen. Detta ses som särskilt fördelaktigt om 

92

myndigheten är liten, då ett sådant administrativt arbete skulle 

kunna utgöra en betydande del av verksamheten. 

Nackdelar 

Myndighetschefen ensam med tuffa beslut 

Ledningsformens främsta nackdel är, enligt de intervjuade, att 

myndighetschefen sitter ensam med frågorna och besluten. I mer 

komplexa eller kontroversiella frågor kan det vara ett tungt 

ansvar för myndighetschefen att inte ha exempelvis en styrelse 

att luta sig mot i beslutsfattandet. En myndighetschef pekar på att 

den generella tendensen i samhället är att det personliga ansvaret 

lyfts fram i större utsträckning och då kan det vara tufft att vara 

ensam. 

Bland de intervjuade finns även de som inte tycker att de är särskilt 

ensamma eftersom de har ledningsgrupper eller andra organ 

att luta sig mot. I mer komplicerade frågor kan myndighetschefen 

även stämma av med den politiska ledningen innan beslut fattas. 

Andra menar att det hör till jobbet att vara ensam. Myndighetscheferna 

har bra anställningsvillkor, begränsat tidsförordnande 

och en stark ställning under sin mandatperiod. Att man står 

ensam får man helt enkelt finna sig i. Däremot anses det vara 

viktigt att myndighetschefen kan tillräckligt om verksamheten 

och dess frågor för att kunna göra självständiga bedömningar. 

Detta är viktigt oavsett vilken ledningsform myndigheten har, 

men särskilt viktigt när det gäller enrådighetsverk. 

Stark koncentration 

En annan nackdel som lyfts fram är att ett enrådighetsverk kan 

bli för beroende av myndighetschefen och dennes åsikter och 

bedömningar. Korrektionssystemet i ett enrådighetsverk är inte 

lika väl utbyggt som i myndigheter som har en styrelse. Det finns 

även en risk för att maktkoncentrationen inom myndigheten blir 

högre med denna ledningsform, vilket skulle kunna vara ett problem 

för medarbetarna. Detta ses dock som en intern fråga för 

myndighetschefen att arbeta med. 

93

Styrelse som alternativ 

Merparten av de myndighetschefer som har intervjuats tycker att 

en enrådig myndighetschef är den mest ändamålsenliga formen 

för deras verksamhet. En myndighetschef uttrycker en önskan om 

att hellre ha en ledningsform där verket hade en styrelse. Argumenten 

för en sådan ordning är att myndighetschefen skulle, 

förutsatt att styrelsen var kvalificerad, få ett bollplank för de mer 

verksamhetsspecifika frågorna. Dessutom skulle regeringen få 

ytterligare en kanal att styra verksamheten genom. 

Mer principiellt menar myndighetscheferna att en verksamhet 

som sysslar med affärsdrivande verksamhet bör ha en styrelse. 

Det har även nämnts att verksamheter som har många rena myndighetsuppgifter 

som utövas i stor självständighet kan ha fördel 

av en styrelse. Lika så om myndigheten har många tillsynsuppgifter. 

Då kan styrelsen fungera som en motvikt till regeringen 

och bidra med sakkunskap inom området. 

I det fall verksamheten inte innehåller många myndighetsuppgifter 

och verksamheten mer är inriktad på policyskapande och 

policyuppföljning bedöms det finnas en betydande risk för dubbelkommando 

om myndigheten både har en styrelse och regeringen 

att rätta sig efter. En myndighetschef pekar även på att det 

finns ett gränsdragningsproblem när det gäller vilka frågor som 

ska tas upp i styrelsen. 

I en av myndigheterna anser myndighetschefen att det skulle vara 

svårt att ha en styrelse då deras verksamhet till stor del präglas av 

sekretess. Styrelsen skulle inte kunna ta del av hela verksamheten 

och möjligheterna att få underlag för beslutsfattandet skulle därför 

vara begränsade. 

Råd – insynsråd och rådgivande råd 

Enligt Regeringskansliets riktlinjer ska enrådighetsverk normalt 

ha ett råd kopplat till verksamheten. I myndigheternas instruktioner 

framgår vilken typ av råd som myndigheten ska ha. Kartläggningen 

visar att råden kan se olika ut. Råden kan sägas ligga 

94

på en skala från dem som har en ren insynsfunktion till dem som 

ska vara helt rådgivande. Rådens roll och uppgift är därför något 

olika, vilket även präglar den verksamhet som bedrivs inom 

råden. Vid de intervjuade myndigheterna har råden möten 4–6 

gånger per år. Gemensamt för de olika typerna av råd är att de 

under mötena blir informerade om verksamheten vid myndigheten 

och att frågor som rör verksamheten diskuteras. 

Myndighetscheferna om råden 

Rådet – en tillgång för myndighetschefen 

Merparten av de myndighetschefer som har intervjuats som har 

ett insynsråd eller rådgivande råd ser det som en tillgång för 

verksamheten. Den information och de diskussioner som kommer 

upp i rådet är bra. Rådet ses även som en kontaktlänk till 

ledamöternas ”hemmaorganisation” som exempelvis kan vara 

riksdagen, andra myndigheter eller organisationer. En del 

myndighetschefer pekar även på värdet av ledamöternas breda 

erfarenhet dels på myndighetens område, dels när det gäller ledningsfrågor. 

Råden kan användas både i generella och i ämnesspecifika 

frågor. 

En myndighetschef uttrycker dock tveksamhet till att myndigheten 

ska ha ett råd och tycker att det är bättre att söka samarbeta 

i konkreta frågor. 

Råden – kontrollinstans och bollplank 

Råden har olika funktioner, men uppgifterna kan glida in i varandra. 

Insynsrådens primära funktion är enligt de intervjuade att 

bli informerade om verksamheten och att följa den. En av myndighetscheferna 

betonar vikten av att insynsrådet ska fungera 

som en kontrollinstans för att upptäcka oegentligheter inom verksamheten 

eller från myndighetschefens sida. Men även den medborgerliga 

insynen är viktig. När det gäller de rådgivande råden 

är deras huvuduppgift att biträda myndighetschefen och mer fungera 

som ett bollplank. De mer rådgivande råden kan även vara 

ett sätt att få in en annan typ av kompetens än den som finns på 

myndigheten. Gemensamt för de olika typerna av råd är att flertalet 

myndighetschefer anser att rådens nuvarande funktion är 

95

ändamålsenliga för deras verksamhet och ser inget behov av att 

ändra på den. 

Ledamöterna aktiva under mötena 

Myndighetscheferna tycker generellt att ledamöterna är aktiva på 

mötena och intresserade av verksamheten. I vissa fall upplevs 

dock mötena i för stor utsträckning präglas av envägskommunikation. 

Det är regeringen som bestämmer vilka som ska sitta med i 

råden. Myndigheterna får vanligtvis information om vilka personer 

regeringen avser att tillsätta och viss bakgrundsinformation 

kring valen. Tillsättningarna kan även ske i dialog med myndighetschefen. 

De ledamöter som sitter i råden har olika bakgrund. 

De kan komma från riksdagen, andra myndigheter, organisationer 

eller så har de gedigen erfarenhet från verksamhetsområdet. 

I insynsråden är det vanligare att riksdagsledamöter 

deltar medan de rådgivande råden har fler representanter från 

intressenter och andra som står nära verksamheten. En av verkscheferna 

tycker att fördelen med att just förtroendevalda ingår i 

rådet är att de sitter på ett eget mandat. Tjänstemännen representerar 

en organisation. Dessutom är det vanligtvis inte de högre 

nivåerna som sitter med i råden. Det har framförts att det skulle 

vara bättre om de som satt med i rådet från organisationerna hade 

beslutskapacitet, och därmed inte behövde dra frågorna inför 

hemmaorganisationen. Samtidigt tros inte de i högre ställning ha 

tid att sitta med i ett råd. 

Ledamöterna om råden 

Oklar roll för insynsråden 

De ledamöter som vi har intervjuat som sitter i insynsråd tycker 

att råden har en oklar roll. Det finns tydligt fastlagt att insynsråden 

ska utöva insyn. Men insyn är ett vitt begrepp som inte har 

preciserats. Situationen jämförs med den i en styrelse där det är 

tydligt fastlagt vad styrelsen ska ägna sig åt. Bland de intervjuade 

finns dem som tycker att arbetet känns meningslöst då rollen är 

så vag. En av de intervjuade säger sig känna sig vilsen i rollen. 

När personen började i insynsrådet uppfattade denne att rollen i 

insynsrådet i större utsträckning skulle vara att representera med- 

96

orgarna. Rådet skulle lyfta fram vad medborgarna tycker i olika 

frågor som rör myndighetens uppdrag och vad som anses viktigt 

att myndigheten arbetar med. 

Denna oklarhet över rollen återfinns inte i de mer rådgivande 

råden där ledamöternas rådgivande funktion tydligt har framgått. 

Råden följer med i verksamheten 

Gemensamt för de olika råden är att man behandlar myndighetens 

verksamhet och dess uppgifter på mötena. En del ledamöter 

berättar att rådet följer med i alla större frågor och även 

deltar i planeringen av verksamheten. Vissa råd är mer inriktade 

på att behandla de föreskrifter som utfärdas av myndigheten. 

Intervjuerna visar på att det finns en skiljelinje mellan de råd som 

för ingående diskussioner om myndighetens verksamhet och de 

råd där mötena präglas av information om verksamheten. Denna 

gräns går dock inte mellan insynsråd och rådgivande råd. 

Samtliga ledamöter säger att det finns möjlighet att lämna synpunkter 

på verksamheten och de frågor som behandlas vid 

mötena, men i vilken utsträckning detta görs skiljer sig från råd 

till råd. I vilken utsträckning det efterfrågas av myndigheten 

varierar också. 

Vilken skyldighet har insynsrådet? 

Det som är mer specifikt för insynsrådet är att det, när rådet har 

fått information om verksamheten, kan uppkomma ett problem i 

nästa steg när det gäller vad rådet ska göra med den information 

som den får ta del av. Det finns ingenting som reglerar om och i 

så fall på vilket sätt insynsrådet ska rapportera sitt uppdrag till 

regeringen. En av de intervjuade har frågat departementet hur 

informationen ska föras vidare men inte fått något svar. 

Insynsrådet är tänkt att sätta sig in i en verksamhet och anta en 

roll som ligger nära den som styrelserna har. Men insynsrådet har 

inget formellt ansvar för besluten och ingen avrapporteringsskyldighet. 

En av de intervjuade ser att det finns en risk för att 

insynsrådet kan hamna i en gisslansituation där en myndighetschef 

skulle kunna säga att en viss fråga behandlats i insynsrådet 

där det ingår representanter från olika politiska partier och att 

97

myndighetschefen därigenom uppfattade att frågan var förankrad. 

Det skulle således kunna uppstå problem om myndighetschefen 

valde att agera mer politiskt än tjänstemannamässigt. Ledamoten 

ställer sig frågande till hur ett insynsråd ska agera i en sådan 

situation. 

Halvstyrelse eller diskussionsklubb 

Att enrådighetsverkens råd inte har någon beslutanderätt ser de 

intervjuade lite olika på. En av de intervjuade menar att det är 

som att sitta med i en halvstyrelse. Diskussionerna är lika omfattande 

som i en styrelse, men de slutar ett steg tidigare. Då råden 

inte fattar några beslut är ledamöterna inte heller ansvariga på 

samma sätt som en styrelse är. En del intervjupersoner pekar på 

att det kan upplevas som bekvämt men det finns samtidigt en risk 

för att det minskar engagemanget något. 

Bland de intervjuade återfinns även dem som är mer kritiska till 

att rådet inte har någon beslutsrätt och en av de intervjuade säger 

att rådet har mer karaktären av en diskussionsklubb. I fallet med 

insynsråd tror en ledamot att det förhållandet att rådet inte har 

någon beslutanderätt och dessutom en oklar roll leder till att rådet 

inte prioriteras på samma sätt som en styrelse. Ett led i detta är 

att det kan vara svårt att bestämma mötesdagar. 

Separat utbildning för att tydliggöra insynsrådens roll 

Bland ledamöterna för insynsråden finns önskemål om att 

Regeringskansliet skulle anordna en separat utbildning bara för 

insynsråd istället för den samlade utbildningen för ledamöter i 

styrelser och insynsråd. Detta för att tydliggöra insynsrådets roll 

och få igång diskussioner om dess uppgifter. 

Bra med blandning 

De intervjuade ledamöterna upplever sammansättningen av 

ledamöter i råden som positiv. Genom att ledamöterna har olika 

bakgrund kan olika perspektiv lyftas fram. Den parlamentariska 

kopplingen i insynsråden ses som särskilt positiv. 

98

Avvikelser – enrådighetsverk utan råd 

En majoritet av enrådighetsverken, drygt 60 procent, har varken 

ett insynsråd eller rådgivande organ kopplat till myndigheten. Av 

tidigare riktlinjer från Regeringskansliet framgår att exempelvis 

ett insynsråd inte är nödvändigt om insyn inte bedöms vara av 

allmänt intresse. Det kan t.ex. gälla för myndigheter som har begränsat 

myndighetsutövande eller där verksamheten i huvudsak 

är av service- eller rutinkaraktär. 79 

Insynsråd inte efterfrågat 

De intervjuade myndighetscheferna vars myndighet inte har 

något insynsråd ser ingen anledning att inrätta just ett sådant råd 

vid myndigheten. I vissa fall pekar man på att myndigheten inte 

ägnar sig åt service riktad till medborgarna eller att beslutsfattande 

som rör enskilda individer inte ingår i deras verksamhet. I 

ett av fallen är det på grund av myndighetens karaktär inte möjligt 

med medborglig insyn. Istället finns det en särskilt myndighet 

som har till uppgift att granska och ha insyn i verksamheten. 

Vid ett par av de myndigheter som intervjuats har diskussioner 

kring inrättandet av ett råd förts men inte lett till något resultat. 

I vår intervjuundersökning har det framförts att behovet av ett 

insynsråd snarast är förlegat. I dagens samhälle där informationstekniken 

är utbyggd kan medborgarna till stor del få den information 

som efterfrågas via myndigheternas hemsidor. Trycket på 

myndigheterna att ta fram pedagogisk information har dessutom 

ökat. 

Behov av bollplank och nätverk 

Det som myndighetscheferna istället efterfrågar är ett rådgivande 

organ eller bollplank. I detta organ skulle ett mindre antal personer 

som är experter eller mycket kunniga inom myndighetens 

verksamhetsområde ingå. Det är dock viktigt att ledamöterna i ett 

sådant organ kan fungera som ett reellt stöd för verksamheten. 

Behovet av ett råd är också avhängigt den verksamhet som 

bedrivs. 

79 Förvaltningsmyndigheternas ledning, Statsrådsberedningen/Fi FA, 1995-01-10. 

99

Bland myndigheterna utan någon form av råd är det, utöver den 

interna organiseringen, vanligt att olika nätverk byggts upp där 

myndighetschefen kan få råd och stöd. Ett nätverk som lyfts fram 

är de grupper med myndighetschefer som Regeringskansliet satt 

samman, och det finns även exempel på mer områdesspecifika 

nätverk. 

1.2 Styrelser med begränsat ansvar 

• Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar är den vanligaste 

ledningsformen. 51 procent av myndigheterna har 

denna ledningsform. 

• 70 procent av styrelserna med begränsat ansvar har: 

- uppgifter utöver vad som generellt föreskrivs att styrelsen 

ska ha enligt verksförordningen och/eller 

- en extern ordförande. 

• 25 procent av styrelserna med begränsat ansvar har både en 

extern ordförande och uppgifter utöver vad som generellt 

föreskrivs att styrelsen ska ha enligt verksförordningen. 

I vår intervjuundersökning kan vi konstatera att synen på ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar är mycket splittrad 80 . 

En del är mycket kritiska till ledningsformen medan andra anser 

att den fyller en viktig funktion. 

Detta kapitel inleds med en presentation av intervjuundersökningen 

avseende ledningsformen styrelse med begränsat ansvar i 

allmänhet. Eftersom det är vanligt med olika former av avvikelser 

från huvudformen, t.ex. att styrelsen enligt instruktionen har 

beslutanderätt eller ansvar för fler frågor än vad som är generellt 

reglerat i verksförordningen, redovisas iakttagelser om avvikelser 

separat. 

80 I denna delstudie har vi intervjuat en eller flera företrädare för följande myndigheter: 

Högskoleverket, Kulturrådet, Naturvårdsverket, Riksgäldskontoret, Sida, 

Svenska Institutet och Vetenskapsrådet. Avsnittet baseras även på vad personer 

som vi intervjuat för andra delstudier – och som har erfarenhet av ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar – har berättat. 

100

Styrelsens uppgifter och ansvar 

Delade meningar om ansvarsfördelning är klar eller otydlig 

Intervjuundersökningen ger inget klart besked på frågan om den 

formella ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse 

med begränsat ansvar upplevs som tydlig. Som en intervjuperson 

uttrycker det ”Enligt regelverket är ansvarsfördelningen 

tydlig men i praktiken finns det en otydlighet”. En del intervjupersoner 

beskriver ansvarsfördelningen som ”övertydlig” medan 

andra anser att den är otydlig. 81 Det är framför allt tre aspekter 

som tycks bidra till att ansvarsfördelningen ibland upplevs som 

otydlig. 

• För det första att styrelsen har såväl en beslutande som rådgivande 

roll och att det ibland upplevs som osäkert vilken roll 

styrelsen har i enskilda ärenden. 

• För det andra att informationen från departementet är bristfällig. 

Det finns ledamöter som uppfattar att de har större 

beslutskapacitet än vad de formellt har. I vår intervjuundersökning 

har vi kommit i kontakt med personer som berättat att 

de trott sig sitta i en styrelse med fullt ansvar men att de sedan 

insett att så inte var fallet. Vi har också kommit i kontakt med 

personer som uppgett att de sitter i styrelser med fullt ansvar 

men där det visat sig att styrelsen har begränsat ansvar. 

• För det tredje att en del styrelser med begränsat ansvar i sin 

instruktion har befogenheter som går utöver verksförordningen 

och att dessa befogenheter är otydligt definierade. 

Tjänstemän i Regeringskansliet bekräftar att det ibland råder 

oklarhet kring vad som gäller. Det förekommer att styrelseledamöter 

är osäkra på vilket ansvar och vilka uppgifter som åvilar 

styrelsen. Om styrelsen har en extern ordförande vet denna 

person i regler vad som gäller, men det förekommer även att 

styrelseordföranden har en felaktig uppfattning. En intervjuperson 

som är extern ordförande i en styrelse med begränsat 

ansvar berättar att sättet att leda styrelsen ändrades efter att inter- 

81 Av Utredningen om en översyn om verksförordningens enkätundersökning 

framgår dock att de flesta myndigheter som har styrelse med begränsat ansvar 

anser att uppgifts- och ansvarsförhållandena är klara. SOU 2004:23, s. 109. 

101

vjupersonen fått klarhet i att styrelsen inte hade fullt ansvar. 

Intervjupersonen gick ut på ett styrelsemöte och sade ”nu måste 

vi släppa fram myndighetschefen mer”. Tidigare hade intervjupersonen 

varit mycket drivande men valde att tona ned sin roll i 

styrelsen efter upptäckten. 

Flertalet intervjupersoner menar dock att ansvarsfördelningen är 

klar och säger sig inte uppleva några problem när det gäller 

gränsdragningen mellan styrelsens och myndighetschefens uppgifter/ansvarsområde. 

Däremot påpekas att ansvarsfördelningen 

skulle kunna bli oklar med en annan ordförande eller myndighetschef. 

Huruvida ansvarsfördelningen är klar eller inte tycks av intervjuerna 

att döma till stor del bero på hur fördelningen av ansvar 

och uppgifter formellt är reglerad. Huruvida gränsdragningen 

”fungerar” eller inte anses dock delvis vara personbetingat. En 

styrelse eller en myndighetschef kan genom sitt agerande bidra 

till att gränsdragningen blir mer eller mindre tydlig. 

En del anser att styrelsen har för få frågor och för lite 

ansvar… 

En del intervjupersoner menar att en styrelse med begränsat 

ansvar har för få frågor på sitt bord. Styrelsen skulle kunna besluta 

om fler saker än vad verksförordningen reglerar att en 

styrelse ska besluta om (så är det redan i många fall). Samtidigt 

anser vissa intervjupersoner att man inte ska generalisera när det 

gäller vilka frågor som styrelser ska besluta om utan regeringen 

måste avgöra från styrelse till styrelse beroende på myndighetens 

område. ”Man ska vara flexibel och inte rädd för att då och då gå 

och ändra i myndighetens instruktion.” 

En synpunkt som framkommer i flera intervjuer är att en del 

styrelser gärna skulle vilja ha mer inflytande över – men inte 

nödvändigtvis besluta om – policydokument. 

Flera myndighetschefer berättar att det ibland är svårt att hitta 

beslutsärenden till styrelsemötena och att ”det krävs att man som 

myndighetschef kan stimulera sig själv samt hitta frågor att ta 

upp i styrelsen”. Att styrelsen har intressanta frågor att diskutera 

102

och ta ställning till framställs som centralt. En intervjuperson 

menar att val av ärenden som dras i styrelsen är viktigare för hur 

engagerad en styrelse är än att man har en extern ordförande. Det 

är viktigt att man som ledamot känner att man kan påverka. Om 

det bara är ointressanta ärenden tenderar frånvaron att öka, menar 

intervjupersonen. 

… eller beslutar i ”fel” frågor… 

Ledningsformen styrelse med begränsat ansvar beskrivs av en del 

som ”konstig” eftersom det är myndighetschefen som beslutar 

om budget och styrelsen som fastställer årsredovisningen, 

budgetunderlag m.m. Flera intervjupersoner anser att det är egendomligt 

att styrelsen ska besluta i frågor som man inte varit med 

att påverka. Styrelsen beslutar om årsredovisningen men följer 

inte verksamheten under året. Andra menar att det är bra att styrelsen 

fattar dessa beslut. En myndighetschef konstaterar att styrelsen 

beslutar om de uppdrag som finns i regleringsbrevet men 

att myndighetschefen beslutar i de uppdrag som ligger utanför 

regleringsbrevet. 

Enligt en styrelseledamot är det ”stolligt” att styrelsen ska besluta 

om föreskrifter. ”Vi kan inte avgöra vad som är rätt eller fel. Vi 

har inte den kompetensen. Det skulle vara bättre om styrelsen 

fick besluta i policyfrågor”. Intervjupersonen i fråga anser att det 

är myndighetschefen som beslutar i viktiga frågor medan de 

oviktiga hamnar på styrelsens bord. 

… vilket kan leda till besvikelse och passivitet 

Flera intervjupersoner berättar att styrelseledamöter i styrelser 

med begränsat ansvar ibland tenderar att bli passiva på grund av 

att styrelsen inte kan påverka beslut. Bland de intervjupersoner 

som framför denna åsikt finns såväl personer som är eller har 

varit myndighetschef eller ledamot av en styrelse med begränsat 

ansvar. 

En del styrelseledamöter säger att de inte har tid att sätta av medan andra 

tycker det är roligt att gå på diskussionsklubb. 

Följande citat visar att det förekommer att ledamöter, enligt intervjupersonernas 

åsikt, är för passiva. ”Ledamöterna satt och blev 

informerade”. ”Styrelsen åt det som myndighetschefen serverade. 

103

Det förekom inte att den tog upp egna frågor. Myndighetschefen 

var drivande”. ”Styrelsen tar inte egna initiativ. Den registrerar 

och övervakar – men den är ledsen för sin begränsade roll. Det är 

därför lite märkligt att den inte tar fler initiativ”. 

I en styrelse med begränsat ansvar får, enligt en intervjuperson, 

myndighetschefen inget egentligt motstånd. Det är rätt och slätt 

myndighetschefen som bestämmer, vilket av intervjupersonen i 

fråga framställs som negativt. ”Alla behöver motstånd.” Det 

framhålls som bra att generaldirektörer tvingas tänka igenom sina 

förslag innan han eller hon ska dra dem för styrelsen. Med en 

kritisk styrelse blir det bättre genomtänkta underlag och beslut. 

Om styrelsen är passiv minskar värdet med att ha en styrelse. 

Många intervjupersoner betonar att för att få folk att ställa upp 

som ledamöter i styrelser är det viktigt att man som ledamot har 

ett ansvar. Som det är idag i styrelser med begränsat ansvar har 

man inget ansvar för det löpande arbetet, för interna prioriteringar 

m.m. Uppdrag som ledamot i en styrelse med begränsat ansvar 

riskerar därför, enligt en del intervjupersoner, att bli en stor 

besvikelse. Följande citat är representativt för vad flera intervjupersoner 

uttrycker: 

Ledamöterna avsätter till låga arvoden en del av sin dyrbara tid vilket är 

ett uttryck för ansvarskänsla och engagemang. När de sedan inser vad 

uppgiften innebär blir det lätt så att den i praktiken prioriteras ned. 

Myndighetschefen kan vara för stark 

Några intervjupersoner menar att en potentiell nackdel med att 

myndighetschefen både är chef för myndigheten och ordförande i 

styrelsen är att myndighetschefen kan bli för stark på bekostnad 

av styrelsen som blir svag. Det finns en risk för att myndighetschefen 

blir diktatorisk och ”mörkar” för styrelsen. I förlängningen 

kan ledningsformen styrelse med begränsat ansvar bli 

ännu mer ”meningslös” och styrelsen alltmer närma sig den roll 

som insynsråd har. 

104

God relationen mellan styrelse och myndighetschef 

Myndighetschefen håller styrelsen välinformerad 

Överlag tycks relationen mellan styrelse och myndighetschef 

vara god. Likaså uppfattar såväl ledamöter av styrelser som 

myndighetschefen att man har lagom täta kontakter. Nivån 

beskrivs som väl avvägd. 

Myndighetscheferna menar att hanteringen av styrelsen är viktig 

och man bemödar sig om att hålla styrelsen allmänt informerad 

om myndighetens verksamhet och inte bara i frågor som direkt 

rör styrelsens arbete eller det som den kan fatta beslut om. Myndighetscheferna 

väljer därför att informera styrelsen i strategiska 

frågor, om vad som är på gång och vad som viktigt för myndigheten. 

Även om det inte är styrelsen utan regeringen som gör 

prioriteringar i arbetsuppgifterna framhålls det som viktigt att 

styrelsen har en helhetsbild. Arbetet blir också på så sätt mer 

intressant för styrelsen, menar intervjupersonerna. 

Inom en del verksamhetsområden är det också många föreskrifter, 

vilket gör att det lätt kan bli teknokratiskt om styrelsen 

inte kan placera det på en karta, menar en intervjuperson. Det 

förekommer också att styrelser genomför styrelseresor. Genom 

dessa konfronteras ledamöterna med själva arbetet och får en 

känsla för det. 

För att kunna påverka myndighetens verksamhet krävs kunskap 

om vad myndigheten gör. Det är därför viktigt att myndighetens 

ledning är öppen och att styrelsen har god insyn i verksamheten, 

menar intervjupersonerna. 

Styrelsens funktion 

Styrelsen ger legitimitet och stöd 

Några intervjupersoner menar att styrelsen ger legitimitet åt 


Många myndighetschefer betonar att de kan ha nytta av styrelsen 

i den interna dialogen, om det skulle råda delade meningar inom 

myndigheten eller om myndigheten står inför besvärliga beslut, 

105

t.ex. om neddragningar eller omorganisationer. I sådana situationer 

kan det vara bra för myndighetschefen att kunna hänvisa 

till att han eller hon har styrelsens stöd i frågan. Styrelsen kan 

även vara bra att hänvisa till externt. Som en intervjuperson 

uttrycker det ”det är korkat att inte använda styrelsen”. 

Styrelserna är engagerade men mer rådgivande än 

kontrollerande 

Även om det bland intervjupersonerna finns flera som vittnar om 

besvikelse och passivitet hos ledamöter i styrelser med begränsat 

ansvar är det också många som beskriver styrelserna som 

kunniga och diskussionsglada. Det tycks vara vanligt att styrelseledamöter 

ställer frågor om verksamheten och kommer med synpunkter 

som myndighetschefen i vissa fall beaktar. 

Många myndighetschefer efterlyser dock ett mer kritiskt förhållningssätt 

från styrelsen. Att styrelserna ofta beskrivs som 

engagerade och aktiva tycks inte med automatik innebära att de 

ställer kritiska och svåra frågor samt följer upp tidigare beslut 

eller frågor. Flera intervjupersoner lyfter fram styrelsens förtjänst 

som bollplank och som rådgivare men vårt huvudintryck är att 

styrelserna kontrollfunktion är svag. En del intervjupersoner 

menar att styrelsen överhuvudtaget inte har någon kontrollfunktion. 

Som en intervjuperson uttrycker det ”Vi beslutar om årsredovisningen. 

Vi är inte till för att följa upp verksamheten”. 

En myndighetschef säger att vederbörande ser styrelsen mer som 

bestående av individer med olika kompetens än ett kollektiv. Ju 

mer man ser dem som individer och inte som ett kollektiv desto 

mer rådsliknande blir styrelsen. Vidare saknar styrelsen naturliga 

uppgifter mellan de reglerade beslutstillfällena, vilket ses som 

dåligt för motivationen och i förlängningen för styrelsens 

kontrollfunktion. 

Styrelserna skulle kunna påverka mer än vad de gör 

Såväl styrelseledamöter som myndighetschefer anser att styrelsen 

inte bara kan påverka utan också påverkar myndighetens utveckling. 

De flesta myndighetschefer som vi talat med menar dock att 

styrelsen skulle kunna påverka myndighetens verksamhet mer än 

vad den gör. Viktiga förutsättningar för att kunna påverka är att 

106

styrelsen får nödvändig information från myndighetsledningen 

och att styrelseledamöterna är engagerade. 

En aspekt som en styrelseledamot lyfter fram är att möjligheten 

att påverka hänger ihop med hur mycket tid man som ledamot 

kan lägga ned på styrelsearbetet. Enligt intervjupersonen behöver 

det inte hållas fler styrelsesammanträden. Däremot skulle det 

behövas mer tid för inläsning och för att göra styrelseresor och/ 

eller studiebesök i syfte att bättre förstå myndighetens verksamhet. 

”Det är önskvärt att styrelsen har en granskande roll – lite 

som revisorer som granskar effektivitet och följer upp verksamheten 

– men för att kunna göra det här på ett bra sätt krävs högre 

arvode. Vi jobbar ’gratis’ ”. 

Intervjupersonernas inställning till arvodena varierar. En del 

anser att de är för låga medan andra menar att de är tillräckliga. 

En del anser att styrelsens handlingsutrymme är för litet 

I intervjuundersökningen framkommer kritik mot att styrelsen i 

mycket begränsad utsträckning kan påverka vad myndigheten ska 

göra. I stället blir fokus på hur myndigheten ska arbeta. 

Vi är bundna av indelningen i politikområden och målen för respektive 

område. Styrelsen har svårt att acceptera detta som en utgångspunkt. 

Varje ny styrelse undrar över förutsättningarna – blir besviken, arg och 

frustrerad! Det är svårt för styrelsen att göra övergripande prioriteringar – 

politiska direktiv och närheten till departementet gör att det saknas 

handlingsutrymme. 

Av intervjuundersökningen framgår att det finns styrelser som är 

både förbryllade och förargade över kraven i regleringsbreven. 

Enligt en intervjuperson saknar Regeringskansliet kapacitet och 

är oförmöget att använda målstyrning. När det är på det här sättet 

behövs inte en styrelse – det blir bara förvirrat, menar intervjupersonen. 

Samtidigt noterar samma intervjuperson att det i en del 

styrelser med begränsat ansvar finns reellt handlingsutrymme och 

att en styrelse därför kan vara motiverad eftersom den kan påverka 

vart pengarna ska gå. En styrelse är dock inte motiverad 

om myndighetens medel redan är intecknade. Liknande resonemang 

för även andra intervjupersoner. 

107

De flesta menar att ledningsformen är ändamålsenlig 

för myndighetens verksamhet 

Vårt intryck är att de flesta som i dag är myndighetschefer eller 

ledamöter i styrelser med begränsat ansvar är tillfreds med att ha 

denna ledningsform. Intervjupersonerna anser att det fungerar bra 

och är inte intresserade av att byta ledningsform. De flesta intervjupersoner 

säger att det finns vissa inbyggda svårigheter i ledningsformen 

eftersom ansvaret är delat mellan myndighetschef 

och styrelse. Dock menar flertalet intervjupersoner att fördelarna 

är fler än nackdelarna och att man på myndigheten klarar av att 

hantera att ansvaret är delat mellan styrelse och myndighetschef. 

Somliga riktar svidande kritik mot ledningsformen 

De intervjupersoner som riktar stark kritik mot ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar är i huvudsak personer som för 

närvarande inte arbetar i en styrelse med begränsat ansvar men 

som har erfarenhet av både styrelse med fullt respektive begränsat 

ansvar och kan jämföra de olika ledningsformerna. Dessa 

intervjupersoner ser såväl principiella som praktiska problem förknippade 

med denna ledningsform. 

De principiella problemen rör själva konstruktionen. En del intervjupersoner 

menar att man i ledningsformen styrelse med begränsat 

ansvar bygger in en risk eftersom ansvaret är otydligt. 

Flera intervjupersoner ställer följande fråga: Vad händer om man 

har delat ansvar och myndighetschefen och enskilda ledamöter 

har olika ståndpunkter? Ett annat ”problem” är att styrelsen har 

begränsade beslutsbefogenheter. Detta leder enligt kritikerna till 

praktiska problem, bl.a. att ledamöterna blir passiva. 

Det finns intervjupersoner som bara säger sig kunna se nackdelar 

med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar och mot bakgrund 

av att regeringen vid val av ledningsform ska utgå från en 

myndighets verksamhet säger ”jag förstår inte var denna ledningsform 

skulle kunna vara lämplig”. 

108

En del förordar två renodlade ledningsformer 

Flera intervjupersoner på myndighetsnivå menar att ledningsformerna 

bör renodlas. ”Antingen har man styrelse med fullt 

ansvar eller enrådighetsverk. Mitt i mellan [styrelse med begränsat 

ansvar] fyller ingen funktion”. Ledningsformen styrelse med 

begränsat ansvar behövs inte, enligt dessa personer, utan bör avskaffas 

(”Spola mellantinget!”). Ledningsformen styrelse med 

begränsat ansvar beskrivs som en halvmesyr som kommit till av 

realpolitiska motiv för att tillgodose riksdagsledamöterna. ”Det 

måste vara en styrelse för att man ska kunna rekrytera. Departementet 

vill ha lekmannamedverkan”. 

Termen styrelse med begränsat ansvar är olämplig 

Några intervjupersoner har synpunkter på benämningen styrelse 

med begränsat ansvar. En intervjuperson påpekar att styrelsen har 

ansvar inom de ramar som givits av regeringen. Var och en är 

fullt ansvarig för det man är ansvarig för. Begränsat ansvar finns 

således inte. 

Olika kategorier av avvikelser från huvudformen 


• 59 procent av styrelserna med begränsat ansvar har utökat 

ansvar. 

• 35 procent av styrelserna med begränsat ansvar har en extern 

ordförande. 

Styrelser med utökat ansvar 

Exempel på utökat ansvar 

• Utöver vad som anges i 11 – 13 §§ verksförordningen 

(1995:1322) 82 ska Sidas styrelse besluta i följande frågor: 

82 11 § Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i 

överensstämmelse med syftet med verksamheten. 

12 § Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som 

styrelsen finner motiverade. 

13 § Styrelsen skall besluta om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och 

budgetunderlag; åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter och 

den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §; revisionsplan 

och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen 

109

1. myndighetens årliga utvärderingsplan, 

2. riktlinjer för viktigare områden inom myndighetens 

verksamhet, dock inte inom forskningsnämndens 

ansvarsområde, och 

3. andra ärenden enligt generaldirektörens beslut. 83 

• Utöver vad som anges i 11– 13 §§ verksförordningen ska 

Högskoleverkets styrelsen besluta 

1. i principiella frågor som aktualiseras i verksamheten, 

2. om viktigare föreskrifter, och 

3. om den övergripande inriktningen av verksamheten inom 

ramen för de mål och riktlinjer som angivits av riksdagen 

och regeringen. 84 

Utökat ansvar gör styrelsearbetet mer spännande och 

meningsfullt… 

Överlag beskrivs denna form som bra. Styrelsens roll framställs 

som tydlig och myndighetschefen har ett tydligt ansvar eftersom 

han eller hon i regel både är myndighetschef och ordförande i 

styrelsen. Vårt intryck är att såväl styrelseledamöter och myndighetschefer 

anser att det är bra att styrelser har uppgifter utöver 

vad som generellt föreskrivs att en styrelse ska ha enligt verksförordningen. 

Även personer som saknar egen erfarenhet av 

denna lösning uttrycker sitt gillande till att styrelser med begränsat 

ansvar får ett utökat ansvar. 

Då spelar budgetunderlaget en roll. Styrelsearbetet blir lite mer spännande 

och kopplat till verksamhetsplaneringen. Det vidgar perspektiven 

bort från det jordnära. Idag är styrelsen i alldeles för hög grad på en projektnivå, 

dvs. på en för detaljerad nivå. 

… men kan leda till förvirring om styrelsens ansvar och roll 

Det förekommer att styrelsens utvidgade uppgifter är vagt formulerade 

i myndighetens instruktion, vilket av intervjupersonerna 

ses som ett potentiellt och ibland reellt problem. 

(1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.; sådana föreskrifter 

som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. 

83 

Förordning (1995:869) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete 

(Sida). 

84 

Förordning (2003:7) med instruktion för Högskoleverket. 

110

Som framkommit ovan påtalar flera intervjupersoner att det kan 

uppstå situationer då en styrelse och en myndighetschef har helt 

olika ståndpunkter i en fråga. Om det är så att styrelsen enligt 

instruktionen har långtgående men otydligt definierade beslutsbefogenheter 

kan situationen bli mycket svår att hantera. En 

annan fråga är hur myndigheten internt hanterar ansvar och roller 

till följd av att styrelsen har utökat ansvar. Som en intervjuperson 

uttrycker det: ”Hur säkerställer man god insyn när styrelsen delegerar 

frågor till myndighetschefen?”. 

Som framgått av tidigare avsnitt tycks styrelser med begränsat 

ansvar ha en svag kontrollfunktion. Detta tycks även gälla de 

styrelser som har utökat ansvar. En intervjuperson konstaterar att 

styrelsen ”drunknar” i beslutsärenden. I praktiken får styrelsen 

mindre inflytande inom andra frågor och att ”fokus borde ligga 

på resultatuppföljning”. 

I flera myndighetsstyrelser har man fört en diskussion kring 

statusen på styrelsen. En del ledamöter var av uppfattningen att 

styrelsen hade fullt ansvar då styrelsen i själva verket hade begränsat 

ansvar. Styrelsen har dock i instruktionen getts utökade 

befogenheter. Det förekommer också att styrelseledamöter inte 

känner till att styrelsen har utökade befogenheter. 

Motiv 

Eftersom de uppgifter som styrelserna har utöver verksförordningen 

är av olika karaktär och omfattning är det vanskligt att 

säga något generellt om motiven bakom. 

Att en del styrelser har befogenheter som går utöver eller som är 

mer begränsade än vad som generellt gäller i verksförordningen 

kan vara en kvarleva sedan länge. Enligt företrädare i Regeringskansliet 

är det inte säkert att det alltid finns goda sakskäl till sådana 

här avvikelser. På departementet ”rotar de inte i saker som 

fungerar”. Om en ny styrelse eller myndighetschef har synpunkter 

på hur myndigheten leds eller organiseras tar dock departementet 

på nytt ställning i frågan. Ett annat argument som dock 

anförts för att ge styrelsen utökade befogenheter är att regeringen 

inte är nöjd med myndighetschefen och därför ger styrelsen mer 

ansvar. 

111

Extern ordförande 

Extern ordförande – huvudregel inom kulturområdet 

Inom kulturdepartementets område är det praxis att de myndigheter 

som har ledningsformen styrelse med begränsat ansvar 

också har en extern ordförande. Bl.a. har samtliga statliga museer 

ledningsformen styrelse med begränsat ansvar med en extern 

ordförande. 

Regeringens styrning 

Inbjudan till mål- och resultatdialogen går till myndighetschefen, 

men endast en minoritet av dem som har en extern ordförande tar 

med sig styrelseordföranden. Det verkar som om regeringen i den 

bemärkelsen styr myndigheter som leds av styrelser med 

begränsat ansvar på samma sätt även om de har en extern ordförande. 

Fördelar med en extern ordförande 

Bland de fördelar som intervjupersonerna lyfter fram med att ha 

en extern ordförande i styrelse med begränsat ansvar märks framför 

allt att det kan vara en styrka för myndighetschefen att ha en 

extern ordförande som fungerar som ett effektivt bollplank och 

som kan hjälpa till med att lösa upp ”knutar”. Någon intervjuperson 

anser att det är lite märkligt att den som är ansvarig för 

verksamheten, dvs. myndighetschefen, ska vara ordförande. ”Om 

man ska få något utbyte av styrelsen är det bra med en extern 

ordförande.” En del menar att styrelsen blir mer aktiv när man 

har en extern ordförande. En extern styrelseordförande menar att 

styrelsen inte skulle fungera lika bra med myndighetschefen som 

ordförande. ”Nu får ledamöterna en funktion och styrelsen blir 

starkare”. 

En intervjuperson menar att om man vill ta död på ledningsformen 

styrelse med begränsat ansvar är det kanske lika bra att fortsätta 

med att inte ha en extern ordförande. Då uppmärksammas 

missnöjet från ledamöter och andra, vilket på sikt kanske leder 

till att formen avvecklas. Intervjupersonen i fråga undrar om 

detta kunde vara en dold agenda. 

112

Nackdelar med extern ordförande 

Den huvudsakliga invändningen som intervjupersonerna anför 

mot att ha en extern ordförande i en styrelse med begränsat ansvar 

är att konstruktionen kan bidra till att ansvaret blir otydligt. 

En uppfattning som framkommer är att när regeringen tillsätter 

en extern ordförande minskar myndighetschefens makt och möjlighet 

att ta ansvar för verksamheten. En intervjuperson uttrycker 

det på följande sätt: ”Det skulle vara helt omöjligt att ha en extern 

ordförande. Det skulle leda till att ansvaret blev otydligt. Jag 

har på nära håll sett att en extern ordförande kan skapa en oerhört 

svår situation för myndighetschefen.” En annan intervjuperson, 

som visserligen anser att det är bra att ha en extern ordförande, 

menar att ”det är förskräckligt när ordföranden lägger sig i för 

mycket”. Ytterligare en intervjuperson pekar på riskerna med en 

extern ordförande: ”En svag myndighetschef kan bli förminskad 

av en extern ordförande. Det får inte bli någon oklarhet om vem 

som leder verksamheten”. Det sistnämnda är inte minst viktigt 

internt i myndigheten. 

Flera intervjupersoner menar att om personkemin inte fungerar 

mellan ordförande och myndighetschef kan det bli kämpigt, 

framför allt för myndighetschefen. 

Ett argument mot att ha en extern ordförande är också att det kan 

leda till att styrelsen gör alltför politiserade bedömningar. Med 

myndighetschefen som ordförande kan, enligt källor i Regeringskansliet, 

slagkraftigheten i myndighetens agerande öka. 

Några intervjupersoner anser att det skulle vara bättre om regeringen 

följer huvudregeln att myndighetschefen är ordförande i 

styrelsen och därigenom låter myndighetschefen ha kommandot. 

”Den som ska ha råd ska styra diskussionen!” En extern ordförande 

behöver inte leda till att styrelsemötena bli bättre ledda. 

En annan myndighetschef uttrycker missnöje med hur den 

externa ordföranden leder mötena. ”När det inte är någon som 

leder mötena blir mötena inte så spännande.” Intervjupersonen 

konstaterar att styrelsemötena blir mycket bättre när det är vice 

ordförande som håller i ordförandeklubban. 

113

Motiv för extern ordförande 

Intervjuer med företrädare för Regeringskansliet visar att det 

finns flera motiv till varför man väljer att tillsätta en extern ordförande: 

• En extern ordförande, som inte deltar i myndighetens dagliga 

verksamhet, kan stärka graden av demokratisk insyn/påverkan 

i myndigheten. Detta är särskilt viktigt i myndigheter där 

bredd och mångfald är önskvärd och där samsyn och samordning 

med andra myndigheter är av särskild vikt. 

• En extern ordförande kan legitimera myndighetens agerande 

ur avnämarnas och allmänhetens synvinkel. 

• En extern ordförande kan fungera som ett publikdragande 

namn, vilket kan vara viktigt för myndigheter som har 

sponsringsintäkter. 

• En ordförande med hög status kan vara viktig för myndighetens 

verksamhet därför att det underlättar rekryteringen till 

styrelsen. 

• En extern ordförande kan minska risken för avhopp från 

styrelsen. 

• En extern ordförande kan bidra med professionellt stöd. Inom 

vissa departementsområden har få myndigheter myndighetschefer 

med ”byråkratisk” kompetens. De kan behöva stöd från 

personer som har erfarenhet och kunskap på detta område. Det 

finns styrelser som behöver förstärka sin kompetens på vissa 

områden och där kan styrelsen och en extern ordförande vara 

central. T.ex. finns det myndigheter som inte har någon jurist 

anställd. En professionell styrelse kan följa upp och bevaka att 

myndigheten har rätt kompetens. 

• En extern ordförande leder i bästa fall till att departementet 

tidigare får larmsignaler än om det är myndighetschefen som 

är ordförande i styrelsen. 

En intervjuperson i Regeringskansliet menar att en orsak till att 

regeringen ibland väljer att tillsätta en extern ordförande är att 

man har problem med myndighetschefen. Intervjupersonen anser 

att Regeringskansliet istället bör ha modet att plocka bort en 

114

myndighetschef som inte fungerar tillfredställande. Intervjupersonen 

menar att regeringen genom att tillsätta en extern ordförande 

med öppna ögon bygger in en konflikt i myndigheten. 

En annan aspekt som framställs som problematisk är att en del 

externa ordföranden främst rekryteras för att fungera som affischnamn 

för myndigheten och inte för att de besitter kunskaper som 

är värdefulla för styrelsearbetet, vilket gör att man kan ifrågasätta 

deras förmåga att leda styrelsearbetet. Ytterligare en orsak till att 

regeringen väljer att tillsätta en extern ordförande i en styrelse 

med begränsat ansvar kan i en del fall vara att det finns starka 

politiska motiv bakom. Det gäller särskilt om myndigheten är 

nyinrättad. 

1.3 Styrelser med fullt ansvar 

• Ledningsformen styrelse med fullt ansvar är den näst vanligaste 

ledningsformen. 27 procent av myndigheterna har en 

styrelse med fullt ansvar. 

Ansvarsfördelningen mellan styrelse och 

myndighetschef 

De myndighetschefer och styrelseordföranden i styrelser med 

fullt ansvar som vi intervjuat menar att ansvarsfördelningen på 

övergripande nivå är klar men att det i enskilda frågor inte alltid 

är givet på vilken nivå en fråga bör ligga. 85 

Den signal som intervjuerna ger är att ansvarsfördelningen 

mellan myndighetschef och styrelse är tydlig i bemärkelsen att 

den grundar sig på verksförordningen, instruktionen och den 

interna arbetsordningen. 86 Ansvarsfördelningen i formell mening 

85 Inom ramen för denna delstudie har vi intervjuat en eller flera företrädare för 

följande myndigheter: Banverket, Finansinspektionen, Premiepensionsmyndigheten, 

Statens beredning för medicinsk utvärdering och Verket för högskoleservice. 

86 Av den enkätundersökning som Utredningen om en översyn av verksförordningen 

gjort framgår att de allra flesta myndigheter med ledningsformen styrelse 

115

framhålls som ”tillräckligt tydlig”. Det ses som olämpligt att 

regeringen skulle gå in och förtydliga ansvarsfördelningen mellan 

styrelse och myndighetschef genom ändringar i instruktionen. 

En del intervjupersoner menar att det faller sig ganska naturligt 

vilka ärenden som ska ligga på styrelsens respektive myndighetschefens 

bord. Styrelsen fattar beslut i principiella ärenden. Andra 

menar att det inte alltid är givet vilka frågor som ska ligga på 

styrelsens bord. Det finns ingen tydlig gräns mellan styrelsens 

och myndighetsledningens område utan styrelsen kan delvis själv 

bestämma vilka frågor som den vill hantera. En av intervjupersonerna 

uttrycker det på följande sätt: ”problemet är att man 

inom staten inte är van vid att ha styrelser med fullt ansvar och 

att det därför saknas en praxis kring vilka frågor som styrelsen 

respektive myndighetschefen ’äger’. Det tar ett tag innan man 

hittar formen.” 

Intervjupersonerna berättar att styrelse och myndighetschef på 

olika sätt arbetar för att skapa en tydlig ansvarsfördelning. Frågor 

om ansvarsfördelningen tycks vara en ständigt pågående process 

i myndigheter som har en styrelse med fullt ansvar. En myndighetschef 

har valt att föredra några löpande ärenden för styrelsen 

för att styrelsen därmed ska veta vad myndighetschefen bedömer 

som löpande arbete och inte av strategisk och/eller principiell 

natur. 

Relationen mellan styrelsen och myndighetschefen 

En bra och nära relation mellan styrelse och 

myndighetschef… 

Överlag tycks relationen mellan styrelse och myndighetschef 

vara mycket god. En intervjuperson beskriver relationen som 

”förtroendefull och personlig”. Andra exempel på uttalanden från 

intervjuerna är att ”styrelsen spelar bra ihop med verksledningen”, 

”man har hittat en arbetsform som kännetecknas av 

spänst och förtroende mellan verksledningen och styrelsen” och 

med fullt ansvar har en arbetsordning som reglerar ansvaret mellan myndighetschef 

och styrelse. SOU 2004:23, s. 147. 

116

”myndighetschefen är alltid öppen mot styrelsen om det som är 

besvärligt.” 

… bygger på att man har en tät kontakt och ett öppet 

förhållningssätt… 

Av intervjuerna att döma har styrelseordföranden och myndighetschefer 

i styrelser med fullt ansvar en förhållandevis tät kontakt. 

Hur tät kontakten är varierar över tid men överlag tycks det 

vara vanligt med avstämningar per telefon eller via e-post någon 

gång i veckan. Det är ofta myndighetschefen som ringer styrelsens 

ordförande för att diskutera frågor av principiell natur eller 

frågor som i någon bemärkelse är kontroversiella. Inför styrelsemöten 

brukar ordföranden och myndighetschefen ha ett förberedande 

möte då de går igenom dagordningen. 

Flera intervjupersoner pekar på att styrelser med fullt ansvar har 

ett stort informationsbehov. Av intervjuerna att döma ser och förstår 

myndighetscheferna styrelsens behov. En myndighetschef uttrycker 

det på följande sätt: ”Jag försöker bidra till den goda relationen 

genom att hålla styrelsen välinformerad både genom att 

lägga fram information vid styrelsemötena och däremellan. Jag 

har som ambition att informera styrelsen både om vad som sker 

inom myndigheten och i viss mån om vad som sker i myndighetens 

omvärld.” 

De styrelseordföranden som vi intervjuat säger sig också vara 

tillfreds med det sätt som myndighetens ledning håller styrelsen 

informerad. ”Styrelsen får information från verksledningen serverat. 

Verksledningen har en mycket öppen attityd till styrelsen 

och visar därigenom respekt, vilket är viktigt.” 

… och att personkemin fungerar mellan ordförande och 

myndighetschef 

I princip alla intervjupersoner betonar vikten av att ”personkemin” 

fungerar mellan styrelsens ordförande och myndighetschefen. 

Det budskap som intervjuerna förmedlar är att den goda 

relationen mellan myndighetschef och styrelse – framför allt 

styrelsens ordförande – till stor del hänger ihop med personerna 

och hur de kommer överens. Som en intervjuperson uttrycker 

117

det: ”Det är individrelaterat. En ny styrelse eller verksledning 

kanske inte alls skulle fungera lika bra”. 

En intervjuperson lyfter fram den goda personkemin som en förutsättning 

för att dialogen mellan ordförande och myndighetschef 

kan ske informellt. 

Styrelsens funktion 

Styrelsen ger stöd och underlättar för genomförande av 

svåra beslut 

Såväl styrelseledamöter som myndighetschefer menar att styrelsen 

betyder mycket för myndighetens verksamhet och för 

myndighetschefen. Det är framför allt två aspekter som intervjupersonerna 

lyfter fram. För det första att styrelsen är ett viktigt 

bollplank för myndighetschefen. För det andra att styrelsen är ett 

viktigt stöd för myndighetschefen i arbetet med att genomföra 

kontroversiella och/eller svåra beslut om omprövning, omorganisation 

eller strategiska frågor som rör myndighetens verksamhet. 

Detta framhålls inte minst av myndighetscheferna som en 

viktig funktion. Som en intervjuperson uttrycker det: ”Det är 

skönt att ha en ordförande bakom ryggen. Som myndighetschef 

kan man hänvisa till styrelsen – ta time out”. Andra myndighetschefer 

uttrycker detta som att man kan ”luta sig mot styrelsen”, 

vilket framhålls som viktigt såväl externt mot myndighetens omvärld 

som internt gentemot myndighetens anställda. 

Styrelserna är engagerade och tar sin uppgift på allvar 

Det framhålls som viktigt att styrelsen fattar självständiga beslut i 

principiellt viktiga frågor. Det ger arbetet reellt innehåll. Av 

intervjuerna att döma tar ledamöter i styrelser med fullt ansvar 

sin uppgift på allvar. Styrelserna beskrivs som insatta, engagerade 

och alerta vilket bl.a. märks i form av att ledamöterna ställer 

frågor. Många intervjupersoner – både myndighetschefer och 

styrelseordföranden – ger uttryck för åsikten att deras styrelse är 

aktiv och att de har en levande dialog – både inom styrelsen och 

med myndighetens ledning. Ett uttryck för ledamöternas engagemang 

är att de flesta prioriterar styrelsemötena och att uppslutningen 

är god. 

118

Styrelsen påverkar myndighetens verksamhet 

Enligt intervjupersonerna föreligger såväl formella som praktiska 

förutsättningar för styrelsen att påverka myndighetens verksamhet. 

Det intryck som intervjuundersökningen ger är att det är upp 

till styrelseledamöterna att ta till vara på denna möjlighet och 

faktiskt påverka myndighetens verksamhet och inriktning. 

Som framkommit i tidigare avsnitt framställer såväl myndighetschefer 

som ordföranden styrelserna som engagerade. Framför allt 

engagemang och kunskap – men även personligt mod – betonas 

av intervjupersonerna som viktiga faktorer för att styrelsen ska 

kunna påverka en myndighets verksamhet. Att styrelsen påverkar 

myndighetens verksamhet tycks vara klart – en annan fråga är 

hur mycket och på vilket sätt styrelsen påverkar eller styr verksamheten. 

Som en intervjuperson uttrycker det: ”Det är lätt att 

påverka genom att säga nej. Hitta på något eget är svårare. Det 

kan dock bero på att myndighetschefen är så heltäckande i sin 

presentation att styrelsen inte behöver väcka egna frågor.” Det 

tycks dock vara förhållandevis vanligt att enskilda ledamöter 

väcker egna frågor och/eller att de vill ha en fråga redovisad. 

Vidare är vår uppfattning att styrelser med fullt ansvar, i större 

utsträckning än styrelser med begränsat ansvar, följer upp tidigare 

beslut och har en påtaglig kontrollfunktion. 

I vissa fall är styrelsens handlingsutrymme (för) litet 

En del intervjupersoner anser att de är för detaljstyrda av riksdag 

och regering och att styrelsen endast har ett begränsat handlingsutrymme. 

Myndigheten är hårt bunden av statsmakternas direktiv 

men även i bemärkelsen att resurserna är uppbundna. Utöver 

detta lägger regeringen enskilda uppdrag på myndigheten. Dessa 

korta och snabba uppdrag till regeringen framställs som svåra att 

integrera i det övriga arbetet. Vidare får de som konsekvens att 

vissa styrelser vid nästan varje sammanträde får ta ställning till 

rapporter som ska till regeringen. 

Sett ur det perspektivet är styrelsens möjlighet att påverka myndighetens 

verksamhet tydligt beskuren. Trots detta anser intervjupersonerna 

att styrelsen har ett betydande inflytande över 


119

Styrelseledamöter underlättar genomförandet av beslut 

Genom att ha ledamöter från bransch- och intresseorganisationer 

skapar man, enligt intervjupersonerna, goda förutsättningar för 

att få ut myndighetens idéer och beslut. Intervjupersonerna anser 

att en styrelse inte bara påverkar myndighetens inre arbete utan 

också bidrar till genomförandet av beslut eller förändringar i 

myndighetens omvärld. 

Om man vill att det vi gör ska leda till något är det bättre att ha en 

styrelse. Vi rattar inte själva. Styrelsen kan användas som en murbräcka 

och skapa förändring. Det behövs stöd från de andra verksamheterna och 

de finns representerade i styrelsen vilket är bra. 

En intervjuperson anser att det är önskvärt att ledamöterna i 

större utsträckning ska verka för myndigheten i sina respektive 

hemmaorganisationer. Styrelseledamöterna beskrivs som de 

främsta ambassadörerna för myndigheten och intervjupersonen 

vill än mer stärka det inslaget. 

Arvodena anses för låga men betraktas ändå som en ickefråga 

Frågan om styrelseledamöternas arvoden tycks inte vara en fråga 

som diskuteras öppet i styrelserna. Av intervjupersonerna beskrivs 

arvodesfrågan som en ”icke-fråga”. Inte desto mindre är 

det en fråga som tydligt engagerar dem vi intervjuat. 

En synpunkt som framförts är att de personer som sitter i styrelserna 

i regel uppbär lön från annat håll och därför inte behöver 

begära ledighet för att fullgöra uppdraget. Storleken på arvodena 

är av den anledningen inte någon stor fråga. Vad som anförs som 

problematiskt är att principerna för arvodena är oklara och inte 

tycks vara kopplade till arbetsinsats. ”Arbetsinsatsen tycks inte 

spela någon roll.” En intervjuperson uttrycker det så här: ”Det 

finns en förväntan på mig som ordförande. Jag skulle vilja delta 

mer i myndighetens verksamhet men det är svårt att få utrymme 

för det”. Några anser att arvodet är ”skandalöst lågt” och ”löjligt 

lågt både för ledamöter och för ordföranden”. ”Särskilt ordförandens 

arvode bör vara högre – om man menar allvar med att man 

vill att ordföranden ska göra en verklig insats för myndigheten.” 

120

Myndighetschefen är och bör vara myndighetens 

ansikte utåt 

De flesta intervjupersoner anser att myndighetschefen måste vara 

myndighetens ansikte utåt. Kontakter med allmänhet och media 

framställs som frågor av operativ karaktär och måste därför enligt 

intervjupersonerna ligga på myndighetschefen och myndighetens 

ledning. ”Det är inte rimligt att styrelsens ordförande tar den diskussionen.” 

Någon intervjuperson drar parallellen till hur det ser 

ut i privat sektor. ”Även i näringslivet är det kutym att det i första 

hand är verkställande direktören som får ta kontakterna med 

media. Det bör vara en myndighetschefs/verkställande direktörs 

uppgift att svara för den löpande verksamheten”. 

Av intervjuerna framgår att olika aktörer delar på ansvaret och att 

det förekommer att styrelseordföranden, men även naturligtvis 

pressansvariga på myndigheten tar kontakterna med media. I 

kontroversiella frågor är det i regel myndighetschefen som får 

”stå till svars” offentligt. En synpunkt är att det är naturligt att 

styrelsen fattar beslut som myndighetschefen får försvara. 

Styrelsen och myndighetschefen måste, enligt dessa intervjupersoner, 

ha samma syn i viktiga frågor. 

Styrelsen skulle kunna ta ett större ansvar och synas mer 

En konsekvens av att styrelsen inte syns så mycket är att många 

styrelser är förhållandevis okända. ”När folk tänker på vår 

myndighet så tänker de på myndighetschefen. Ofta blir folk 

förvånade över att vi har en styrelse.” 

Även om majoriteten av intervjupersonerna är av den åsikten att 

det är både naturligt och önskvärt att myndighetschefen tar på sig 

rollen som myndighetens ansikte utåt menar flera intervjupersoner 

att styrelsen borde ikläda sig ett tydligare ansvar och i större 

utsträckning ta del i det offentliga samtalet. ”Det är inte fel att en 

stor del ligger på myndighetschefen som är mer insatt men styrelsen 

skulle kunna spela en mer aktiv roll på det här området.” 

121

Ledningsformen styrelse med fullt ansvar är 

omtyckt av dem som har erfarenhet av den 

Bland dem vi intervjuat som har personlig erfarenhet av ledningsformen 

styrelse med fullt ansvar finns det ett starkt stöd för 

ledningsformen. I allt väsentligt tycks ledningsformen fungera 

väl – ansvarsfördelningen upplevs som tydlig, styrelsen beskrivs 

som engagerad och fungerar som ett bollplank och är ett viktigt 

stöd i arbetet med att genomföra svåra beslut m.m. Intervjupersonerna 

uppger också att ledningsformen passar myndighetens 

verksamhet. Som en intervjuperson uttrycker det: ”för oss 

passar ledningsformen styrelse med fullt ansvar bra. Den passar 

verksamheten och styrelsen både känner och tar ansvar.” 

Somliga anser att termen fullt ansvar är missvisande… 

Termen styrelse med fullt ansvar ifrågasätts av en del intervjupersoner. 

Hur man benämner styrelserna framställs som viktigt. 

”Det är en fråga om ord. I dag finns det inga statliga myndighetsstyrelser 

som i realiteten har fullt ansvar. Man bör använda ord 

som speglar verkligheten. Allt annat är självbedrägeri.” Vad som 

enligt vissa framstår som ”hyckleri” är att styrelser med fullt 

ansvar inte tillsätter myndighetschefen och att det därför är missvisande 

att kalla dem för styrelser med fullt ansvar. 

… och att styrelsen bör utse myndighetschef 

Även om majoriteten av intervjupersonerna är mycket positiva 

till ledningsformen styrelse med fullt ansvar finns det de som 

anser att ledningsformen styrelse med fullt ansvar är problematisk. 

Det problematiska anses ligga i att regeringen både utser 

styrelse och myndighetschef och att denna bältes- och hängslesstrategi 

kan få negativa konsekvenser. 

Som en intervjuperson uttrycker det: ”Vem ska stå till svars om 

något blir fel – styrelsen eller myndighetschefen? Antingen ska 

det vara en styrelse med fullt ansvar, som även utser myndighetschefen 

och som tar ansvar för myndighetens verksamhet, eller en 

myndighetschef som leder verksamheten.” 

122

En annan intervjuperson är inne på samma spår: ”Om det skulle 

skära sig mellan styrelsen och myndighetschefen vem skulle 

myndighetschefen i så fall känna störst lojalitet med: styrelsen 

eller regeringen? Intervjupersonen i fråga tror att en myndighetschef 

är mer lyhörd för regeringens önskemål. ”Regeringen 

matar mig och ger mig min lön.” Här ser intervjupersonen en 

potentiell konflikt – särskilt om myndighetschefen kommer från 


Vad flera intervjupersoner betonar är att en viktig del i att leda en 

myndighet är att utse myndighetschefen. ”Styrelsen sitter knöligt 

till. En styrelse med fullt ansvar bör utse myndighetschefen. Hur 

knäppt kan det bli? Det är svårt för styrelsen att ta ansvar om de 

inte utser myndighetschefen.” 

Bland intervjupersonerna finns det de som menar att det ur 

statussynpunkt kan vara en fördel att som myndighetschef vara 

utsedd av regeringen. Sedan finns det andra som menar att det ur 

myndighetschefens synvinkel skulle vara positivt att bli utsedd 

av styrelsen. Detta eftersom det skulle borga för att man blivit 

utsedd på egna meriter och inte för att regeringen har behov av 

att ge någon en befattning som tack för gott arbete. 

Styrelsens roll vid tillsättningen av myndighetschef bör 

tydliggöras 

Om styrelsen inte kan få det formella ansvaret att utse myndighetschef 

menar många intervjupersoner att styrelsen bör få en 

stark rådgivande roll vid utnämningen av myndighetschef. På så 

sätt skulle styrelsens funktion närma sig en ”riktig” styrelse med 

fullt ansvar. 

Även de intervjupersoner som förordar att regeringen även fortsättningsvis 

ska utse myndighetschef betonar att styrelsens roll i 

tillsättningen av myndighetschef bör tydliggöras och att styrelsen 

bör spela en viktig roll i utnämningsprocessen. Styrelsen bör t.ex. 

få möjlighet att lämna förslag på kompetensprofil och lämpliga 

kandidater. 

123

Olika kategorier av avvikelser från huvudformen 

styrelse med fullt ansvar 

I styrelser med fullt ansvar är huvudregeln att myndighetschefen 

utses av regeringen och är ledamot av styrelsen men att ordföranden 

är extern. Det finns dock undantag. Nedan redogörs för några 

exempel på avvikelser från huvudregeln. 

Myndighetschefen inte medlem av styrelsen 

Finansinspektionen 

I december år 2002 beslutade regeringen att ändra Finansinspektionens 

instruktion och omvandla myndigheten från en styrelse 

med begränsat ansvar till en styrelse med fullt ansvar. Vad som 

skiljer Finansinspektionen (FI) från de flesta andra myndigheter 

med ledningsformen styrelse med fullt ansvar är att myndighetschefen 

inte är ledamot av styrelsen men har närvaro och yttranderätt 

i styrelsen. 

De argument som departementet anför för att myndighetschefen 

inte ska vara ledamot av styrelsen är att denna ordning bidrar till 

att rollerna blir tydligare. Det framhålls som viktigt att hålla isär 

de styrande och verkställande funktionerna. (I sammanhanget 

kan det vara intressant att notera att FI avråder från att verkställande 

direktörer ska ingå i bolagens styrelser och att det 

därför skulle kunna uppfattas som märkligt om FI:s myndighetschef 

var ledamot av myndighetens styrelse.) 

Några andra exempel 

Andra exempel på myndigheter där myndighetschefen eller motsvarande 

inte är ledamot av styrelsen är Verket för högskoleservice 

(se mer nedan), Statens beredning för medicinsk utvärdering 

(SBU), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 

(FAS) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och 

samhällsbyggande (FORMAS). 

Viktig principiell fråga men ingen eller liten skillnad i 

praktiken 

Gemensamt för de myndigheter där myndighetschefen eller motsvarande 

inte är ledamot av styrelsen är att de är med på styrelse- 

124

sammanträdena som föredragande. Det faktum att de formellt sett 

inte är ledamöter i styrelsen tycks inte ha bidragit till att de utestängts 

från sammanträden eller att de fått en mer undanträngd 

roll. Oavsett vilken inställning intervjupersonerna har till denna 

lösning tycks konstruktionen inte innebära några förändringar i 

praktiken. Många intervjupersoner – även de som inte har egen 

erfarenhet av denna lösning – betonar att det är en viktig principiell 

fråga huruvida myndighetschefen eller motsvarande är 

ledamot av styrelsen eller inte. Bland förespråkarna för att 

myndighetschefen inte ska vara ledamot av styrelsen anförs 

argumentet att styrelsens och myndighetschefens roller och 

ansvar tydliggörs, bl.a. att styrelsen ska vara ett övervakande 

organ. De som är kritiska till lösningen menar att det finns en risk 

för att myndighetschefen utestängs från styrelsemötena, vilket 

skulle vara mycket olyckligt. 

Styrelsen utser myndighetschef 

Verket för högskoleservice (VHS) 

I prop. 1994/95:165 föreslog regeringen att de serviceuppgifter 

som Verket för högskoleservice (VHS) har gentemot högskolorna, 

dvs. medverkan vid antagning av studerande, upphandling, 

juridisk service samt AU/ADB-service, så snart det är tekniskt 

möjligt skulle överföras till ett statligt helägt bolag med 

högskolorna som företrädare för staten. Regeringen fick dock 

inte gehör för att ombilda VHS till ett statligt bolag utan VHS 

fick ledningsformen styrelse med fullt ansvar. 

Som framgått ovan är VHS direktör inte ledamot av styrelsen. 

Vad som gör VHS tämligen unikt är att direktören inte utses av 

regeringen utan av VHS styrelse. Av VHS instruktion framgår 

nämligen att ordföranden och övriga ledamöter i styrelsen utses 

av regeringen för en bestämd tid samt att verket beslutar om 

anställningar vid verket. 87 

Vad som gör VHS särskilt intressant är att tjänsten som direktör 

vid VHS utlysts offentligt, bl.a. genom annonser i dagspressen, 

och således i tydlig konkurrens. 

87 Förordning (1995:943) med instruktion för Verket för högskoleservice. 

125

Det motiv som Regeringskansliet anför för att man valt denna 

lösning är att det är frivilligt att köpa VHS tjänster och att VHS 

delvis är avgiftsfinansierat. Lösningen ska också ses mot bakgrund 

av att VHS inte ombildades till ett statligt bolag. I VHS 

styrelse sitter flera personer som representerar användarna, dvs. 

personer från högskolor och universitet. Genom att låta styrelsen 

få besluta om vem som ska vara direktör ges köparna av VHS 

tjänster – om än indirekt genom styrelsen – större inflytande i 

VHS. Styrelsen har t.ex. inflytande när det gäller vilka avgifter 

som VHS ska ta för sina tjänster. 

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 

Ett annat exempel på att styrelsen utser myndighetschef eller 

motsvarande är Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap 

(FAS). Enligt myndighetens instruktion utser styrelsen huvudsekreteraren 

som är myndighetens chef. Av FAS instruktion 88 

framgår att huvudsekreteraren anställs av styrelsen. Enligt förarbetena 

ska huvudsekreteraren vara myndighetens chef, vilket 

inte sägs i forskningsrådets instruktion. 

Någon annan än regeringen utser styrelseledamöter 

Huvudregeln när det gäller styrelser med fullt ansvar är att regeringen 

utser styrelsen. Det finns dock exempel på myndigheter 

där vissa ledamöter utses på annat sätt. I förordning (2002:1018) 

om elektorsförsamling vid forskningsråd regleras val av elektorer 

samt elektorsförsamlingarnas val av ledamöter till styrelserna för 

Vetenskapsrådet, ämnesråden inom Vetenskapsrådet, Forskningsrådet 

för arbetsliv och socialvetenskap, och Forskningsrådet 

för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. I exempelvis 

Vetenskapsrådet utses åtta styrelseledamöter av forskarsamhället 

via elektorsval och fem av regeringen. 

En annan variant på tillsättningen av ledamöter finns på Arbetsgivarverket 

som är en arbetsgivarorganisation för statliga myndigheter 

och affärsverk. I organisationen ingår också andra 

arbetsgivare med anknytning till det statliga området. Arbets- 

88 Förordning (2000:1198) med instruktion för Forskningsrådet för arbetsliv och 

socialvetenskap. 

126

givarverket leds av ett arbetsgivarkollegium bestående av 80 

ledamöter, i huvudsak myndighetschefer. Kollegiet utses av 

regeringen efter förslag från medlemmarna. Arbetsgivarkollegiet 

beslutar om verksamhetens inriktning, utser styrelse och 

myndighetschef samt fastställer medlemsavgift. 

Tanken bakom arbetsgivarkollegiet var att medlemmarna skulle 

få ett inflytande över Arbetsgivarverkets verksamhet och ledning. 

Dessutom skulle myndigheternas ansvar för den statliga arbetsgivarpolitiken 

och lönebildningen lyftas fram. 89 

1.4 Regeringens styrning och 

styrelsernas sammansättning 

Regeringen löpande styrning är den samma – 

oavsett ledningsform 

Vår undersökning visar att regeringens löpande styrning inte påverkas 

av vilken ledningsform en myndighet har. På denna punkt 

är uppgifterna från företrädare för Regeringskansliet och intervjupersoner 

i myndigheter samstämmiga. I de följande avsnitten i 

denna bilaga redogör och analyserar vi för regeringens styrning 

och styrelsernas sammansättning. Avsnitten rör enbart ledningsformer 

som omfattar styrelse. Enrådighetsverk och insynsråd 

berörs inte eftersom problematik rörande ansvar och sammansättning 

inte är lika uttalad för denna ledningsform. 

Regeringskansliet 

Vid intervjuerna i Regeringskansliet har vi ställt frågan: ”Skiljer 

sig departementens styrning beroende på vilken ledningsform en 

myndighet har?” Vad vi varit ute efter är att få fram information 

om en myndighets ledningsform är något som departementet 

beaktar i styrningen av myndigheterna och som påverkar utformningen 

av regleringsbrev, särskilda uppdrag och årlig resultatdialog. 

Exempelvis skulle man kunna tänka sig att regeringen 

väljer att delegera mer makt åt myndigheter som leds av styrelser 

89 SOU 1992:100 Den statliga arbetsgivarorganisationen, Proposition 1993/94:77 

127

med fullt och ger dem färre uppdrag i regleringsbreven än enrådighetsverk 

och styrelser med begränsat ansvar. Detta eftersom 

det i Regeringskansliets riktlinjer står att ledningsformen styrelse 

med fullt ansvar passar myndigheter där det finns starka krav på 

autonomi och där politisk direktstyrning är mindre lämplig. 

Flera intervjupersoner har initialt haft svårt att förstå vår fråga. 

Av intervjuundersökningen framgår att det i Regeringskansliet 

saknas en diskussion kring hur den löpande styrningen skulle 

kunna anpassas efter ledningsform. En intervjuperson får uttrycka 

det som de övriga på olika sätt ger uttryck åt, nämligen: 

”Vi styr alla myndigheter på samma sätt - vi är duktiga på att 

klumpa ihop myndigheterna.” En vanlig kommentar är t.ex. att 

styrelser med fullt ansvar inte styrs annorlunda än styrelser med 

begränsat ansvar. En möjlig anledning till att tjänstemän i Regeringskansliet 

gör på detta sätt är att kunskapen om de olika ledningsformerna 

är låg. Vår undersökning visar att det förekommer 

att tjänstemän i Regeringskansliet inte känner till vilken ledningsform 

deras myndigheter har. 

De flesta intervjupersonerna i Regeringskansliet säger att departementen 

bör utveckla sin löpande styrning av myndigheterna. 

Dock fick vi genom intervjuerna inte fram några speciellt konkreta 

förslag på hur den löpande styrningen skulle kunna förbättras 

och kopplas till myndigheternas ledningsform. Däremot 

är vårt intryck att intervjupersonerna anser att ledningsformen är 

en aspekt som – på något sätt – bör kopplas till den löpande styrningen. 

Företrädare för myndigheter 

I praktiken är det myndighetschefen som ansvarar för 

verksamheten inför regeringen 

Flertalet av våra intervjupersoner har personlig erfarenhet av 

flera ledningsformer. Även dessa personer säger att regeringen 

styr myndigheter mer eller mindre på samma sätt. ”Min erfarenhet 

är att regeringen styr myndigheter på samma sätt – oavsett 

om myndigheten leds av en styrelse med fullt eller begränsat 

ansvar”. 

128

Gemensamt för alla ledningsformer tycks vara att departementens 

löpande styrning, kontakt och ansvarsutkrävande sker med 

myndighetschefen. Detta även om styrelsen har fullt ansvar och 

formellt sett ansvarar för verksamheten inför regeringen. Det 

tycks således finnas en diskrepans mellan vem som har det formella 

ansvaret och vem som i praktiken utkrävs det formella 

ansvaret. 

Flera intervjupersoner är kritiska mot att regeringens styrning 

inte är anpassad efter att det är styrelsen som har det fulla 

ansvaret. ”Det vore bra om organisationen stödde tänket. Om 

regeringen huvudsakligen styr genom myndighetschefen ska den 

formella organisationen reflektera detta”. En vanlig synpunkt 

från intervjupersonerna är att rent principiellt borde Regeringskansliet 

ha en löpande dialog med ordföranden i styrelser med 

fullt ansvar. Samtidigt konstaterar man att verkligheten i Regeringskansliet 

gör att det är mycket svårt att leva upp till detta. 

Det är praktiskt att regeringen har den löpande kontakten 

med myndighetschefen 

De flesta av intervjupersonerna anser att det är praktiskt att 

Regeringskansliets löpande styrning och dialog sker med 

generaldirektören. ”Som generaldirektör har man upparbetat en 

bra kanal med departementet. Det är mer praktiskt att kommunikationen 

går via generaldirektören.” Vidare säger sig intervjupersonerna 

inte ha så mycket att invända mot att Regeringskansliets 

löpande kontakt sker med generaldirektören. ”Det 

skulle vara konstigt om regeringen gick till styrelsen och att 

styrelsen silade informationen ned till direktören. Det skulle vara 

opraktiskt och tungrott.” 

Styrelsen skulle vilja bli mer involverad i kontakterna med 


Även om intervjupersonerna framför att det är praktiskt att 

Regeringskansliet har den löpande dialogen och styrningen med 

generaldirektören framgår det att styrelseordföranden skulle vilja 

bli mer involverad i kontakterna med Regeringskansliet. 

Som ordförande skulle jag vilja bli mer involverad. Nu ligger det på 

generaldirektören att involvera mig. Det betyder inte att jag förordar att 

129

Regeringskansliet i stället för att gå till myndighetschefen skulle gå till 

styrelsen. Det ena behöver inte utesluta det andra. 

Överlag anser intervjupersonerna att Regeringskansliet i större 

utsträckning än idag bör involvera styrelsen. Samtidigt betonar 

flera intervjupersoner att det viktigt att det inte blir ”rörigt” och 

att myndighetschefen bör fungera som huvudväg in i 

myndigheten. ”Det skulle vara besvärligt för regeringen om man 

hade två vägar in i styrelsen. Däremot bör styrelsen vara med 

mer i kontakter med Regeringskansliet. 

En synpunkt som förts fram är att Regeringskansliet i frågor som 

rör allvarliga förtroendeproblem med myndighetschefen bör gå 

direkt till styrelsen och inte till myndighetschefen. 

Mål- och resultatdialog 

Enligt Regeringskansliets riktlinjer bör ordföranden i styrelser 

med fullt ansvar tillsammans med myndighetschefen delta vid 

den årliga mål- och resultatdialogen. För övriga ledningsformer 

representeras myndigheten främst av myndighetschefen. Av 

intervjuundersökningen att döma deltar styrelseordföranden och 

myndighetschefen i den årliga mål- och resultatdialogen med 

departementet. Det tycks dock vara så att inbjudan till mål- och 

resultatdialog inte alltid kommer styrelseordföranden tillhanda. 

En intervjuperson hade vid ett tillfälle glömt bort att informera 

och ta med sig ordföranden till mål- och resultatdialogen, men 

ordföranden brukar annars vara med. 

En del intervjupersoner uttrycker kritik mot att ministern inte 

alltid prioriterar mål- och resultatdialogen ens för de större 

myndigheterna. 

Svagheten [med mål- och resultatdialogen] ligger inte hos oss utan hos 

regeringen. Ministern bör delta i dialogen men det gör de inte alltid. Har 

man inte tid att delta i de stora myndigheternas mål- och resultatdialog då 

har man problem. 

Departementen är för oengagerade 

Flera intervjupersoner på myndigheterna menar att det skulle 

vara värdefullt med en intimare kontakt med företrädare för 

Regeringskansliet. Som en intervjuperson uttrycker det: ”inte 

130

som kontrollfunktion utan som en resurs där myndigheten och 

Regeringskansliet informerar varandra om vad man gör. Det är 

olyckligt om departementet kör ett eget race”. 

Flera intervjupersoner påtalar att det är ett bekymmer att de på 

departementet inte alltid är ordentligt engagerade samt att de 

ibland är både okunniga och oerfarna. ”Ibland fattar de inte vad 

vi pratar om. Det verkar inte alltid som de lyssnat eller satt sig in 

i myndighetens frågor. De ställer frågor som visar att de inte 

lyssnat tidigare”. 

Av intervjuerna framgår vidare att departementen – ur myndighetens 

perspektiv – inte alltid står för vad de skriver i regleringsbrevet 

och att det har förekommit att myndigheten fått 

bannor för utgifter utan att departementet satt sig in i vad kostnaderna 

består i eller kopplat detta till myndighetens uppdrag i 

regleringsbrev. ”På departementet blev de jättearga när de fick se 

kostnaderna för x-verksamheten. Samtidigt står det i regleringsbrevet 

att vi ska göra detta.” 

Styrelsernas sammansättning 

I detta avsnitt redovisas intervjupersonernas inställning till hur 

styrelser bör vara sammansatta, samt deras inställning till olika 

kategorier av ledamöter. Eftersom resultatet från delstudierna om 

styrelse med fullt ansvar respektive begränsat ansvar i stort sett 

är samstämmiga redovisas de tillsammans. Sist i avsnittet redogörs 

för de skillnader vi funnit mellan ledningsformerna styrelse 

med fullt respektive begränsat ansvar. 

Regeringen har dålig framförhållning i sina utnämningar 

Alla ledningsformer har potential att fungera bra. Ofta är det personerna 

som avgör huruvida det blir bra eller inte. Utnämningarna är oerhört 

viktiga. 

Många intervjupersoner uttrycker missnöje med hur regeringen 

sköter utnämningen av generaldirektörer och styrelseledamöter. 

Det finns dock även intervjupersoner som är nöjda med 

regeringens utnämningspolitik. 

131

De huvudproblem som pekas ut i styrelser med fullt ansvar är 

följande: 

1. Mandatperiodens nuvarande längd. Ledamöternas mandatperiod 

bör, enligt en del intervjupersoner, förlängas till 2–3 år 

och styrelsen bytas ut allt eftersom. (Det framställs som 

mycket olyckligt om hela styrelsen byts ut samtidigt.) Flera 

intervjupersoner menar att styrelsen försvagas genom ettåriga 

mandat och att mandatperioden bör förlängas för att få en 

långsiktig och stabil verksamhet. 90 

2. Regeringens brist på framförhållning. Utnämningarna sker i 

sista stund. I regel får styrelsen information om regeringens 

beslut i samband med det sista styrelsemötet på innevarande 

mandatperiod. Eftersom ledamöterna sitter på ettåriga mandat 

leder det till att arbetet riskerar att få ett kortare tidsperspektiv. 

Vidare innebär det praktiska svårigheter att 

planera styrelsens arbete, planera in möten m.m. 

3. Regeringens brist på information. Det förekommer att ledamöter 

som inte får förnyat mandat i en styrelse inte får information 

om detta från Regeringskansliet. Som en intervjuperson 

uttrycker det: ”Det hör till god ton att ringa och tacka 

för gott arbete eller i alla fall skicka en kopia av beslutet där 

det framgår vilka som utsetts till nya ledamöter”. 

Även i styrelser med begränsat ansvar betonas att regeringen bör 

ha bättre framförhållning, samt att det är olyckligt om hela styrelsen 

byts ut samtidigt. I styrelser med begränsat ansvar har ledamöterna 

i regel treåriga mandat. En synpunkt som framförs är att 

det är olyckligt att studentrepresentanter sitter på samma tid som 

de andra ledamöterna. Studenterna hinner lämna universitetsvärlden 

men sitter ändå kvar i styrelsen. Det medför att ”studentrepresentanterna” 

förlorar närkontakt med studenterna och 

därmed inflytande och makt i styrelsen. Ett bättre alternativ vore 

att studenterna utses på två år och att de ska tillsättas vid olika 

tillfällen. På så sätt kan man både få kontinuitet och förnyelse. 

90 Det finns undantag från principen om ettårsmandat för styrelseledamöter i 

styrelser med fullt ansvar. Ledamöterna i VHS styrelse sitter på tre år trots att 

myndigheten har en styrelse med fullt ansvar. 

132

Ordförandens uppdrag 

Inga detaljerade ”uppdrag” till styrelseordföranden 

Gemensamt för de styrelseordföranden i styrelser med fullt 

ansvar och de externa ordförandena i styrelser med begränsat 

ansvar som vi intervjuat är att de, i samband med att de fick en 

förfrågan om att bli ordförande i myndighetens styrelse, fick ett 

samtal med berörd minister eller statssekreterare. 

Meningarna går isär när det gäller om man som ordförande fick 

ett uppdrag i bemärkelsen en instruktion kring vad regeringen 

förväntade sig av vederbörande. En del ordföranden anser att de 

inte fick något ”uppdrag” från regeringen då de tillträdde posten 

som ordförande. En intervjuperson uttrycker det på följande sätt: 

”Jag fick inga instruktioner. Regeringen styr genom beslut – inte 

genom ordföranden”. Andra menar att de fick ett ”tillräckligt tydligt 

uppdrag” genom att ministern eller motsvarande klargjorde 

sin syn på myndigheten och att det av samtalet framgick att uppdraget 

var viktigt. En annan intervjuperson säger att den visste 

vad den gav sig in i. Intervjupersonen ”fick ett ungefärligt uppdrag” 

från ministern. 

I något fall frågade den tilltänkte ordföranden varför vederbörande 

tillfrågades och vad regeringen ville åstadkomma med 

en sådan utnämning. Den blivande ordföranden hade offentligt 

uttryck uppfattningar om myndighetens verksamhet och enligt 

ministern vara just detta en anledning till att man var intresserad 

av personen. 

Regeringskansliet bör tydligare klargöra vad som gäller 

På papperet kan, som en intervjuperson uttrycker det, skillnaden 

mellan en styrelse med begränsat respektive fullt ansvar verka 

liten men i realiteten är skillnaden stor. Av intervjuerna framgår 

att det är osäkert om de i Regeringskansliet som kontaktar tilltänkta 

styrelseledamöter är införstådda med detta. När Regeringskansliet 

ringer och frågar om någon vill sitta med i en 

styrelse tänker, enligt intervjupersonen, nog de flesta att det är en 

”riktig” styrelse, dvs. en styrelse med fullt ansvar. Intervjupersonen 

menar att det är myndighetens verksamhet som känns 

lockande men när det sedan visar sig att man som styrelseleda- 

133

mot får litet inflytande kommer besvikelsen. Det intryck som 

intervjuerna förmedlar är att Regeringskansliet måste bli bättre 

på att informera styrelseledamöterna om vilken ledningsform och 

ansvar myndigheten har och vilken roll och vilket ansvar ledamoten 

har. 

Bra sammansättning på styrelserna 

Föga förvånande visar intervjuundersökningen att styrelsens 

sammansättning är viktig. Överlag uttrycker intervjupersonerna 

tillfredställelse över hur just deras styrelse är sammansatt. Följande 

intervjucitat får illustrera vad många intervjupersoner 

uttrycker: ”Enligt mig har vi en bra balans i styrelsen. Det skulle 

säkert gå att få en ännu bättre sammansättning men som det är 

idag är det inga större problem. De som sitter i styrelsen har en 

allmän kompetens inom vårt område samt besitter personlig 

kompetens som är till nytta för styrelsen”. 

En del ledamöter har svårt att hålla isär sina olika roller 

De flesta intervjupersoner konstaterar att det finns både principiella 

och potentiella samt ibland praktiska problem med att ha 

vissa kategorier av personer som ledamöter av styrelser. 

Av intervjuerna att döma är det för enskilda ledamöter ibland 

oklart i vilken egenskap som de sitter i en myndighets styrelse – 

på eget mandat eller som företrädare för den organisation där han 

eller hon arbetar. Vidare har enskilda ledamöter ibland svårt att i 

praktiken hålla isär sina olika roller. 

Riksdagsledamöter 

Överlag positiv inställning till att ha riksdagsledamöter i 

styrelsen 

De flesta intervjupersonerna anser att det är förenligt att vara 

både riksdagsledamot och att vara ledamöter i en myndighets 

styrelse. En förhållandevis vanlig inställning representeras av följande 

citat: ”Jag har inte något att invända mot att ha riksdagsledamöter 

i styrelsen. Däremot kan jag konstatera att det inte kan 

vara en okomplicerad roll att sitta i styrelsen och samtidigt sitta i 

riksdagen. Vilket ansvar kan de ta?” Även om intervjupersonerna 

ser principiella problem förknippade med att ”sitta på två stolar” 

134

ör riksdagsplatsen inte per definition diskvalificera en person 

från att även sitta i en myndighets styrelse. Som en intervjuperson 

uttrycker det: ”En enskild riksdagsledamot har inte så 

mycket att säga till om.” 

En intervjuperson menar att om det i en myndighetsstyrelse inte 

finns frågor där det finns anledning för politiker att ”lägga näsan 

i blöt” tar politikerna bara plats från de andra. Några intervjupersoner 

menar att det i myndigheter vars verksamhet är av 

”politisk” och/eller ideologisk karaktär kan vara lämpligt att ha 

riksdagsledamöter. 

Om det ska sitta politiker/riksdagsledamöter i en styrelse bör de, 

enligt en intervjuperson, vara minst två till antalet – en från det 

parti som sitter i regeringsställning och en från oppositionen. ”I 

Sverige har vi en demokrati som tar stor hänsyn till minoriteten.” 

Fördelar med att ha riksdagsledamöter i styrelser 

En fördel med att ha riksdagsledamöter i styrelserna är att de, enligt 

intervjupersonerna, kan berätta för styrelsen hur diskussionen 

går i riksdagen i allmänhet och i berört utskott i synnerhet. Vidare 

kan det vara en fördel för myndigheten att utskottet får bättre 

insyn i och kunskap om myndigheten och myndighetens frågor. 

En intervjuperson uttrycker det så här: ”Jag ser det som en styrka 

att det finns en riksdagsledamot i styrelsen – en representant i 

riksdagen som kan hjälpa till.” En annan konsekvens som lyfts 

fram är att myndigheten blir hårdare kontrollerad om det sitter 

riksdagsledamöter i den. 

En myndighetschef berättar att denne velat ha en ”professionell” 

styrelse och därför ställt sig tveksam till att ha riksdagsledamöter 

i styrelsen. Myndighetschefen har dock ändrat uppfattning eftersom 

det visat sig vara bra att ha riksdagsledamöter i styrelsen när 

myndigheten hamnade i blåsväder. Eftersom de politiska partierna 

hade representanter i styrelsen blev det inte så mycket ”bråk”. 

Myndighetschefen är numera positiv till att ha riksdagsledamöter 

i styrelsen och säger att det bara har varit fördelar med detta. 

135

Nackdelar med att ha riksdagsledamöter i styrelser 

Inga riksdagsledamöter i styrelsen – då kan det bli politiska lösningar. 

Däremot ser jag gärna före detta riksdagsledamöter och politiker som är 

aktiva på lokal eller regional nivå som ledamöter. 

De nackdelar som förs fram av intervjupersonerna är framför allt 

av principiell natur. Det kan uppstå situationer då en riksdagsledamot 

kan bli ”upplåst” av beslut fattade i något forum eller att 

den granskning de ska göra inte blir helt oberoende. Vederbörande 

kan ”hamna i en position då man kan bädda för saker på 

ett sätt – eventuellt över regeringens huvud. En riksdagsledamot 

kan utnyttja detta vilket tål att diskuteras.” Styrelseledamöter 

som sitter i berört utskott kan vara olämpliga eftersom de sitter 

på två stolar samtidigt och både granskar och styr. En vanlig uppfattning 

är dock att man inte helt bör utestänga riksdagsledamöter 

från styrelserna. ”Alla riksdagsledamöter kan trycka på knappen 

och rösta men att helt utestänga riksdagsledamöter från styrelserna 

vore fel.” Om man inte sitter i utskottet är man mer neutral, 

enligt intervjupersonerna. 

Ingen enhetlig praxis när det gäller utskottsledamöter 

Intervjupersonerna konstaterar att regeringen tycks tillämpa olika 

riktlinjer i utnämningarna. I vissa myndigheter har regeringen 

valt att utse riksdagsledamöter som inte sitter i berört utskott i 

riksdagen. I andra myndigheter är det precis tvärt om. Flera personer 

efterlyser en enhetlig praxis från regeringen i denna fråga. 

Synpunkter från Regeringskansliet 

Våra intervjuer i Regeringskansliets visar att det finns ett förhållandevis 

starkt stöd för att ha riksdagsledamöter i myndigheternas 

styrelser. En fördel med att ha riksdagsledamöter i 

myndighetsstyrelsen anses vara att riksdagsledamöterna får en 

ökad förståelse för vilka resurser som är förknippade med myndigheternas 

verksamhet. Vidare skapar de folkvalda legitimitet. 

De som är negativt inställda till att ha riksdagsledamöter i 

myndighetsstyrelser menar att det strider mot den demokratiska 

styrkedjan som bl.a. innebär att myndigheterna ansvarar inför 

regeringen som i sin tur ansvarar inför riksdagen. I något departement 

har man diskuterat att minska antalet riksdagsledamöter i 

136

styrelserna för att i stället öka antalet personer från näringslivet 

och andra organisationer. 

Inställningen till att ha riksdagsledamöter som sitter i berört utskott 

som ledamöter av myndighetsstyrelser varierar. På ett 

departement säger man sig av ren självbevarelsedrift ha valt att 

inte ha personer från berört utskott i sina myndigheter. Intervjupersonen 

menar att det i budgettider skulle vara besvärligt. Redan 

idag lägger sig utskottet i detaljer. Det finns en risk att utskottsledamöter 

– om de skulle sitta i någon av utskottets myndighetsstyrelser 

– skulle löpa amok i utskottet därför att de känner större 

lojalitet med myndigheten. 

Tjänstemän från Regeringskansliet som styrelseledamöter 

Fördelar 

En synpunkt som framförts är att det är viktigt att personer från 

Regeringskansliet sitter med i styrelser, eftersom de kan föra in 

information om vad som pågår i Regeringskansliet och tillföra 

styrelsen kompetens. Regeringens styrning av verksamheten bör, 

enligt intervjupersonen, inte ske genom styrelsen. En annan intervjuperson 

menar att regeringen de facto styr och får insyn genom 

att utse tjänstemän till ledamöter i styrelser och att detta är en 

delikat balansgång eftersom myndigheterna är självständiga. 

Någon intervjuperson menar att man inte per definition bör utesluta 

samtliga personer anställda i Regeringskansliet men att det 

är olämpligt att ha tjänstemän från berört departement i en myndighetsstyrelse. 

Nackdelar 

I princip alla intervjupersoner uttrycker dock tveksamhet eller är 

helt emot att tjänstemän från Regeringskansliet kan vara 

ledamöter i myndigheters styrelser. Regeringskansliet är myndigheternas 

”ägare” och intervjupersonerna ser såväl principiella 

som praktiska problem med att företrädare för departementen 

sitter på två stolar. Om myndigheten av någon anledning skulle 

stå anklagad för att allvarligt ha brustit i någon bemärkelse blir 

departementet genom sin representant i styrelsen indragen, vilket 

är olyckligt. Vidare kan det finnas en risk för dubbelkommando, 

dvs. att Regeringskansliets ledamot i styrelsen har en annan 

137

inställning än vad myndighetshandläggare och styrdokument som 

regleringsbrev anger. Om myndigheten i ett sådant läge lägger 

för stor vikt vid vad styrelseledamoten säger är det mycket 

olyckligt. Det måste, enligt intervjupersonerna, finnas raka och 

tydliga kanaler mellan myndighetschef och departement. I praktiken 

behöver det inte vara ett problem att företrädare för 

Regeringskansliet sitter i myndighetsstyrelser men rent principiellt 

anser många intervjupersoner att det är problematiskt. I 

stället förordar intervjupersonerna att departementet och myndigheten 

har en tät dialog. 


Argumenten för och emot att ha tjänstemän från Regeringskansliet 

i styrelser är de samma i myndigheterna och i departementen. 

Möjligtvis kan vi skönja en något mer positiv inställning 

från Regeringskansliet till att ha departementstjänstemän som 

ledamöter i myndighetsstyrelser. En intervjuperson kopplar frågan 

om tjänstemän från Regeringskansliet i myndighetsstyrelser 

till frågan om vilken självständighet som myndigheterna har. Enligt 

intervjupersonen är en statlig myndighet ”som en gren på ett 

träd” och menar att regeringen kan styra myndigheterna mycket 

direkt och att styrelseledamöter från Regeringskansliet är en 

”viktig ingång i en myndighet”. Det framhålls som bra att ha en 

person som kan följa arbetet och se till att myndigheten jobbar i 

rätt riktning. Samtidigt konstaterar intervjupersonen att det finns 

en jävsproblematik förknippad med att tjänstemän ”lägger förslag 

till sig själv”. 

Ledamöter från sakintressen och andra myndigheter 

De dubbla rollerna gäller inte bara för riksdagsledamöter och 

företrädare för Regeringskansliet utan kan även gälla ledamöter 

som kommer från andra myndigheter eller från organisationer 

som representerar sakintressen. 

Fördelar 

Intervjuerna visar att det finns samordningsfördelar med att en 

styrelse har ledamöter från myndigheter eller organisationer som 

arbetar med frågor som ligger nära myndighetens egen. Däremot 

framhålls det som tveksamt att ha styrelseledamöter från organisationer 

som myndigheten har tillsynsansvar för. Det finns sty- 

138

elser där man har haft problem med ledamöter som kommer från 

organisationer som ska kontrolleras av myndigheten drivs av 

egenintressen i styrelsen. 

En fördel med att vara ledamot från en intresseorganisation som 

har kontaktytor mot myndigheten är att man därigenom kan ha en 

initierad uppfattning om myndighetens verksamhet och konsekvenser 

av denna. Det kan vara kunskap som är till nytta i 

styrelsearbetet, t.ex. i kontrollsyfte. 

Nackdelar 

Intervjupersonerna pekar på att det kan uppstå en spänning 

mellan styrelseledamotens två roller. T.ex. om myndigheten där 

ledamoten arbetar och myndigheten där samma person sitter med 

i styrelsen skulle förespråka olika linjer i en fråga. En ledamot 

beskriver sig själv som ”folkets representant” som sitter i styrelsen 

som ”medborgare i vårt land” och inte som representant från 

den organisation där man är anställd. Personen i fråga menar att 

det inte är säkert att andra klara av att göra distinktionen, dvs. att 

företräda myndigheten. Denna distinktion är inte alltid klar för 

kollegorna i ”hemmaorganisationen”, vilket ibland kan vara lite 

besvärligt för ledamoten. 

Av intervjuerna att döma kan befattningen i ”hemmaorganisationen” 

ha betydelse för hur en person agerar som styrelseledamot. 

”I vår styrelse sitter höjdare som inte hamnar i gisslansituationer 

utan som kan fatta beslut direkt.” Det som den här 

intervjupersonen tar fasta på är styrelseledamotens position och 

befattning. Andra intervjupersoner uttrycker liknande åsikter men 

talar då om professionalitet. Det framställs som problematiskt om 

en styrelseledamot för att ta ställning i en fråga först måste förankra 

med sin ”hemmaorganisation”. Ett sådant förhållningssätt 

framställs av intervjupersonerna som olämpligt. En professionell 

ledamot sitter där på eget mandat och inte som företrädare för en 


Vår intervjuundersökning visar att det förekommer att såväl 

departement som myndighetschefer ser styrelseledamöterna som 

representanter för vissa organisationer/myndigheter. Det innebär 

139

att om man slutar vid den organisationen eller myndigheten uppmanas 

man att avsäga sig sitt uppdrag i styrelsen. 


Intervjuerna i Regeringskansliet är mycket samstämmiga med 

intervjuerna med företrädare för myndigheter: det anses bra med 

representanter från intresseorganisationer, näringsliv m.m. och 

överlag tycks det fungera bra. 

Å ena sidan är det bra med heterogena styrelser… 

Flera intervjupersoner lyfter fram fördelen med en heterogen 

styrelse, det vill säga en styrelse som består av personer med 

olika erfarenheter och kunskaper som kan bidra med olika perspektiv 

på frågorna som diskuteras i styrelsen. En intervjuperson 

uttrycker det på följande sätt: 

På denna punkt är inte näringslivet någon bra förebild. I näringslivet 

tenderar styrelserna vara för homogena. En bra styrelse ska vara reflekterande 

och bestå av kunniga och erfarna personer med olika bakgrund 

som kan föra fram många olika aspekter och perspektiv i styrelsens 

diskussioner. 

Det framställs som bra att ha styrelseledamöter som kan tillföra 

myndigheten kunskaper utifrån. Det kan röra sig om sakkunskap 

och kunskap om omvärldens krav på myndigheten. Det är värdefullt 

för myndigheten att ha tillgång till personer som inte är 

involverade i myndighetens löpande arbete och som därmed inte 

är färgade av processen och som lättare kan anta ett kritiskt förhållningssätt 

till de ärenden som dras i styrelsen. 

… å andra sidan kan det vara en utmaning att hantera 

skillnader i ledamöterna kompetens 

Även om den heterogena styrelsen har många fördelar – och förordas 

av intervjupersonerna – kan skillnader i bakgrund och kunskapsnivå 

vara problematiska. Både myndighetschefer och styrelseordföranden 

som vi samtalat med pekar på att skillnaden i 

kunskapsnivå bland ledamöterna ibland skapar problem. I en del 

myndigheter finns ledamöter som är att betrakta som lekmän. De 

saknar egentlig kunskap om det område som myndigheten 

arbetar med, medan andra är professionella i bemärkelsen att de 

kan myndighetens område mycket väl. 

140

Det faktum att styrelseledamöter har olika bakgrund och att kunskapsspridningen 

i en del styrelser är stor kan vara en utmaning 

för såväl myndighetschef som styrelse. Särskilt problematiskt blir 

det om det alltid är samma personer som ”kan allt”. I någon 

myndighet har skillnaden i kunskapsnivå lett till att en ledamot 

uttryckt tveksamhet över att sitta kvar. Ordföranden i styrelsen 

har dock sett som sin uppgift att få alla att känna att de bidrar. 

Som ordförande ser jag det som viktigt att skapa förutsättningar för att 

alla styrelseledamöter ska få information som är så begriplig att de vet 

vad de beslutar och kan försvara det utåt. Dragningarna i styrelsen måste 

därför anpassade till lekmännen, vilket ofta är en utmaning också för 

tjänstemännen som drar ärendena. 

Ibland efterlyses särskild kompetens i styrelsen 

Det intryck intervjuerna förmedlar är att det inte går att säga 

något generellt om hur styrelser bör vara sammansatta. I stället 

bör man utgå från varje enskild myndighets behov. Gemensamt 

för såväl styrelser med fullt som begränsat ansvar är att alla vill 

ha en så kompetent och klok styrelse som möjligt. 

I intervjuundersökningen har det framkommit önskemål om att 

det ska finnas någon i styrelsen som besitter god kunskap om förvaltningspolitiska 

regler, en ”ordningsman” t.ex. en annan 

myndighetschef. Även andra mer specifika önskemål har framförts. 

För vissa myndigheter kan frågor om jäv göra att urvalet 

blir begränsat. 

Likheter och skillnader mellan intervjukategorierna… 

De principiella inställningarna från de olika intervjukategorierna 

– myndighetschefer, styrelseledamöter och företrädare för 

Regeringskansliet – när det gäller styrelsernas sammansättning är 

mycket samstämmiga. En gemensam nämnare är att många ser 

principiella problem med vissa kategorier av ledamöter och att 

regeringen bör tänka sig mycket noga för innan den t.ex. utser en 

riksdagsledamot som sitter i berört utskott till styrelseledamot. 

Samtidigt betonas att det är enfaldigt att vara kategorisk. Möjligtvis 

kan vi ana en något mer positiv inställning i Regeringskansliet 

till att låta personer från departementen sitta i myndigheters 

styrelser. 

141

… och rörande de olika styrelseformerna 

Något förenklat skulle man kunna säga att intervjuundersökningen 

visar att det bör ställas högre krav på ledamöter av 

styrelser med fullt ansvar. Det uppfattas som mer problematiskt 

om ledamöter i en styrelse med fullt ansvar inte är professionella 

i bemärkelsen att de kan hålla isär sina olika roller. I en styrelse 

med begränsat ansvar uppfattas det visserligen som negativt och 

oprofessionellt om en ledamot agerar som sitt partis eller sin 

hemmaorganisations förlängda arm men det anses lättare att 

hantera än i en styrelse med fullt ansvar. 

142

Organisation 

1.1 Koncernmyndigheter och 

enmyndigheter 

• Det finns tio myndighetskoncerner. 

Bilaga 5 

• Myndighetskoncernerna har verksamhet spridd över hela 

landet. 

• Myndighetskoncernernas storlek varierar mycket. 

• Det finns stora skillnader mellan vilka möjligheter den centrala 

myndigheten i koncernen har att styra de övriga. 

• Eftersom myndighetskoncernen är en heterogen organisationsform 

är det svårt att uttala sig generellt om formens för- 

och nackdelar. 

• Styrning, effektivitet och enhetlighet har varit motiv för att 

ombilda koncerner till sammanhållna myndigheter. Koncernformen 

gör styrningen av verksamheten komplex, och myndighetsgränserna 

inom koncernen leder till att resurser inte 

används optimalt. Genom att samla verksamheten inom en 

myndighet gynnas en likformig rättstillämpning. 

• En av koncernformens främsta fördelar är att den kan bidra 

till lokal förankring och medborgerlig insyn. Att dela upp en 

stor statlig verksamhet i flera självständiga myndigheter kan 

vara ett sätt att undvika maktkoncentration. 

Från att det på 1960-talet var vanligt förekommande är det nu 

ovanligt att länen är indelningsgrund för statlig verksamhet. 

Utvecklingen har tydligt gått mot att slå samman länsmyndigheter 

till regionala myndigheter. Under 1990-talet gick man i 

flera fall längre och bildade en enda, rikstäckande myndighet. 

Myndighetskoncernerna, de statliga verken som består av flera 

självständiga myndigheter, har blivit färre och de som finns kvar 

består i många fall av färre myndigheter. 

143

Syftet med denna delstudie är dels att ge en översiktlig bild över 

de statliga verk som är organiserade som myndighetskoncerner, 

dels att beskriva koncernformens för- och nackdelar. För att göra 

detta kommer de nuvarande myndighetskoncernerna att jämföras 

med de tidigare myndighetskoncerner som slagits samman till 

sammanhållna myndigheter. Det ska inte tolkas som att de två 

formerna är de enda möjliga organisationsformerna för de verksamheter 

som bedrivs i koncerner. Det är också möjligt att t.ex. 

föra in koncernernas regionala verksamhet i länsstyrelserna, 

vilket under en försöksperiod fram till år 2006 sker på Gotland. 

För fem av dagens koncerner finns dock aktuella utredningar som 

alla föreslår att de ombildas till enmyndigheter, vilket gör det till 

den givna organisationsformen att jämföra med. 

Delstudien bygger på erfarenheter och information från flertalet 

avslutade och pågående uppdrag inom Statskontoret, vilka bl.a. 

har studerat socialförsäkringsadministrationen, Arbetsmarknadsverket 

och Kriminalvårdsverket. 91 Inom flera av dessa uppdrag 

har även ingått utblickar och jämförelser med andra myndighetskoncerner. 

För denna delstudie har vissa kompletterande intervjuer 

utförts. 

Myndighetskoncerner 

Myndighetskoncernerna är i januari 2004 tio stycken till antalet. 

De finns sammanfattade i tablå 1 nedan. Bland de tio räknas här 

även socialförsäkringsadministrationen in, trots att den inte kan 

betraktas som en myndighetskoncern. Försäkringskassorna är 

formellt sett inte myndigheter under regeringen, utan privaträttsliga 

subjekt som styrs av lagar beslutade av riksdagen. 

Socialförsäkringsadministrationen liknar dock i allt övrigt en 

myndighetskoncern. 

91 Statskontoret 2002:26 Bättre styrning av socialförsäkringens administration. 

Statskontoret 2003:2 Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet. Statskontoret 

2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. 

144

Tablå 1. Myndighetskoncerner i översikt 

Arbetsmarknadsverket 

Inkluderade 

myndigheter 

Arbetsmarknadsstyrelsen, 

20 länsarbetsnämnder 92 

Departement 

Antal årsarbetskrafter 

Omslutning 

(tkr) 

Närings 9 082 5 061 602 

Arkivväsendet Riksarkivet, 

7 landsarkiv 

Kultur 585 368 911 

Domstols- Domstolsverket, Högsta Justitie 5 092 4 499 360 

väsendet domstolen, 6 hovrätter, 

72 tingsrätter, 

Regeringsrätten, 

4 kammarrätter, 23 länsrätter, 

12 hyres- och 

arrendesnämnder, 

Rättshjälpsmyndigheten 

Exekutions- Skatteverket, 10 Finans 1 936 1 544 368 

väsendet kronofogdemyndigheter 

Kriminalvårds- Kriminalvårdsstyrelsen, Justitie 7 806 4 679 391 

verket 

35 lokala 

kriminalvårdsmyndigheter, 

Transporttjänsten 

Lantmäteriet Lantmäteriverket, 21 

lantmäterimyndigheter 

Miljö 2 045 1 392 961 

Polisväsendet Rikspolisstyrelsen, 

21 polismyndigheter, 

Statens kriminaltekniska 

laboratorium 

Justitie 21 993 14 022 373 

Skogsvårdsorganisationen 

Skogsstyrelsen, 11 

skogsvårdsstyrelser 93 

Närings 1 077 877 003 

Åklagarväsendet Riksåklagaren, 

6 åklagarmyndigheter, 

Ekobrottsmyndigheten 

Justitie 1 002 778 147 

Socialförsäkrings Riksförsäkringsverket, Social ca 15 000 ca 5 750 000 

administrationen 21 försäkringskassor 

Historia och geografisk spridning är gemensamma drag 

Gemensamt för myndighetskoncernerna är att de alla har gamla 

anor. Deras verksamhet är sådan som har funnits länge och 

många av uppgifterna har från börjat utförts i andra organisationsformer 

än statliga myndigheter. 

92 Länsarbetsnämnder finns i alla län utom Gotland där ansvaret för uppgifterna 

ligger på länsstyrelsen under en försöksperiod med samordnad länsförvaltning 

1998–2006. 

93 Gotlands skogsvårdsstyrelse ingår i länsstyrelsen under en försöksperiod med 

samordnad länsförvaltning 1998–2006. 

145

Samtliga myndighetskoncerner har verksamhet som är spridd 

över hela landet. När det gäller Arbetsmarknadsverket finns 

lokalkontor i så gott som i varje kommun. Det är dock inget unikt 

för myndighetskoncernerna, även sammanhållna myndigheter har 

verksamhet över hela landet. 

Ingen homogen skara 

Undantaget den historiska bakgrunden och verksamhetens spridning 

är inte gruppen koncernmyndigheter någon homogen skara. 

Personalmässigt varierar koncernerna från Riksarkivet och 

Landsarkivens totala knappt 600 årsarbetskrafter till Polisväsendets 

cirka 22 000 årsarbetskrafter. De flesta koncerner är 

dock mycket stora myndigheter, enligt definitionen i denna 

rapports kartläggning, dvs. de har fler än 2 000 årsarbetskrafter. 

Olika antal myndigheter 

Antalet myndigheter som ingår i koncernerna varierar stort. I 

domstolsväsendet ingår 120 självständiga myndigheter för vilka 

Domstolsverket är central myndighet. Räknat i antal myndigheter 

är det den i särklass största koncernen. Minst antal myndigheter 

finns inom arkivväsendet med Riksarkivet och de sju landsarkiven. 

Utvecklingen har, särskilt under 1990-talet, gått mot att slå ihop 

lokala eller regionala myndigheter för att bilda större och mer 

effektiva enheter. Ett typiskt exempel är de 81 kronofogdemyndigheterna 

som 1988 slogs samman till 24, en för varje dåvarande 

län, för att sedan 1997 ombildas till tio regionala myndigheter. 

Inom Kriminalvårdsverket, som 1990 bestod av drygt 

140 myndigheter, finns i dag 35 lokala myndigheter. 

Ett stort antal myndigheter i en koncern medför t.ex. att en operativ 

koncernledningsgrupp med alla myndighetschefer blir stor 

och kan bedömas ohanterlig. Myndighetschefen beslutar om en 

sådan ledningsgrupp och det varierar därför hur sådana grupper 

ser ut. Inom Arbetsmarknadsverket finns en ledningsgrupp med 

samtliga länsarbetsdirektörer samt direktörerna på AMS, vilket 

innebär fler än 30 personer. En helt annan lösning finns inom 

lantmäteriet. Där är de regionala cheferna, i alla fall utom ett, 

146

chefer för två lantmäterimyndigheter eftersom det inte har bedömts 

som ändamålsenligt med en ledningsgrupp på 21 personer. 

I vissa koncerner är de regionala myndigheterna jämförbara med 

varandra storleksmässigt, medan det i andra koncerner är stor 

skillnad mellan de minsta och de största. Skogsvårdsstyrelserna 

har alla 80–120 anställda, medan en liten länsarbetsnämnd kan ha 

färre anställda än ett arbetsförmedlingskontor i ett storstadslän. 

I vissa koncerner finns, utanför den rent geografiska hierarkin, 

myndigheter med riksomfattande verksamhet. Exempel på detta 

är Transporttjänsten inom Kriminalvårdsverket och Statens 

kriminaltekniska laboratorium inom polisväsendet. 

Skillnader i förhållande mellan myndighetsnivåerna 

Det finns stora skillnader mellan hur mycket de centrala myndigheterna 

har möjlighet att styra de övriga inom koncernerna. En 

koncern som arkivväsendet fungerar i praktiken som en sammanhållen 

myndighet, medan polismyndigheterna och domstolarna 

har större självständighet från sina centralmyndigheter. 

Förhållandet mellan den centrala myndigheten och de övriga i 

koncernen regleras i myndigheternas instruktioner. De flesta 

koncerner har en gemensam instruktion som reglerar alla myndigheters 

uppgifter. 

Det varierar om den centrala myndigheten enligt instruktionen är 

chefsmyndighet för de övriga myndigheterna eller enbart central 

förvaltningsmyndighet. Rikspolisstyrelsen är exempelvis inte 

chefsmyndighet för polismyndigheterna i länen, men är det för 

Statens kriminaltekniska laboratorium. Om den centrala myndigheten 

just anges vara chefsmyndighet eller inte har dock i praktiken 

liten betydelse, eftersom det inte finns någon allmängiltig 

definition av begreppet chefsmyndighet. Varje central myndighets 

befogenheter får tolkas utifrån vad som står i den aktuella 

instruktionen. 

Skrivningarna i instruktionerna om den centrala myndighetens 

uppgifter skiljer sig åt. Ledning, samordning och tillsyn över de 

övriga myndigheterna i koncernen är vanliga uppgifter. Att Dom- 

147

stolsverket ska ta hänsyn till domstolarnas självständighet i 

dömande och rättstillämpande uppgifter poängteras speciellt i 

instruktionen, trots att detta enligt regeringsformen gäller för alla 

myndigheters förhållande till andra myndigheter. Domstolsverkets 

mandat att styra domstolarna är starkt begränsat. Från 

1999 utökades dock mandatet, bl.a. att ta initiativ till förändringar 

av domstolarnas organisation och att främja ökad samverkan 

mellan domstolar. 

En stor skillnad mellan de olika koncernerna är vem som anställer 

cheferna i de regionala eller lokala myndigheterna. 

Myndighetschefer utses normalt av regeringen, men i de koncerner 

som mest liknar sammanhållna myndigheter anställs 

chefer för de regionala myndigheterna i en koncern enligt 

instruktionen av den centrala myndigheten. Så är fallet inom 

Kriminalvårdsverket, Skogsvårdsorganisationen, arkivväsendet 

och lantmäteriet. 

Förutom att den formella regleringen i instruktionerna skiljer sig 

åt är det också olika vilket informellt förhållande som råder 

mellan myndigheterna i koncernerna. Det kan vara så att den 

centrala myndigheten har delegerat vidare delar av de egna uppgifterna. 

Alla anställningar inom arkivväsendet, förutom chefsposter, 

beslutas enligt instruktionen av Riksarkivet, som i praktiken 

dock har delegerat alla anställningar till landsarkiven. Med 

grund i instruktionen kunde Riksarkivet under en period på nio 

månader under 2003 välja att dra tillbaka delegeringen som en 

besparingsåtgärd. 

I vissa koncerner är det inte helt tydligt vilka befogenheter den 

centrala myndigheten har gentemot de övriga. Ett exempel är 

instruktionen för Arbetsmarknadsverket, som ändrades från år 

2002 genom att AMS roll som chefsmyndighet förstärktes och 

förtydligades. AMS gavs bl.a. möjlighet att meddela länsarbetsnämnderna 

”internadministrativa föreskrifter”. Samtidigt är det 

enligt instruktionen fortfarande upp till varje länsarbetsnämnd att 

besluta om den egna organisationen. Den oklara gränsdragningen 

mellan dessa två befogenheter har lett till diskussioner inom 

148

verket hur stor möjlighet AMS har att styra länsarbetsnämndernas 

verksamhet. 

Enmyndigheter 

Enmyndighet är ett överflödigt begrepp eftersom de allra flesta 

myndigheter inte är koncerner. Med enmyndighet menas här 

dock inte alla icke-koncerner, utan de som har varit koncerner, 

men slagits samman och i dag består av en enda myndighet. 

Från mitten av 1990-talet har fyra sådana sammanslagningar 

skett: Försvarsmakten, Tullverket, Arbetsmiljöverket och Skatteverket, 

nedan sammanfattade i tablå 2. 

Tablå 2. Enmyndigheter i översikt 

Namn 

(år för 

bildande) 

Arbetsmiljöverket 

(2001) 

Försvarsmakten 

(1994) 

Skatteverket 

(2004) 

Tullverket 

(1999) 

Tidigare inkluderade 

myndigheter 

Arbetarskyddsstyrelsen, 

10 yrkesinspektioner 

Departement 

Antal 

årsarbetskrafter 

Omslutning 

(tkr) 

Närings 787 568 823 

Mer än 100 myndigheter Försvars 20 057 37 005 926 

Riksskatteverket, 

10 skattemyndigheter 

Generaltullstyrelsen, 

6 tullmyndigheter 

Finans 8 140 7 184 366 

Justitie 2 519 1 326 784 

Förutom att enmyndigheterna delar en gemensam bakgrund som 

koncerner finns det bland dem liknande variationer i bl.a. storlek, 

organisatorisk indelning och styrning som för koncernerna, både 

för hur det formellt är reglerat och hur det fungerar i praktiken. 

Inte heller enmyndigheterna är alltså någon homogen grupp. 

En sak gemensamt har de dock. Ombildningarna till enmyndigheter 

var delar i större förändringsprocesser och antalet myndigheter 

hade tidigare minskats genom sammanslagningar av lokala 

eller regionala myndigheter. Exempelvis fanns inom Tullverket i 

början av 1990-talet totalt 40 myndigheter varav fyra var regionala 

och 35 var lokala tullkammarmyndigheter. De ombildades 

149

sedan till sex tullmyndigheter som ett mellansteg innan bildandet 

av en sammanhållen myndighet. 

Förändringsarbetet inom myndigheterna har inte slutat i och med 

bildandet av enmyndigheten, utan fortsatt med den nya organisationsformens 

annorlunda förutsättningar. 

För- och nackdelar med organisationsformerna 

Eftersom myndighetskoncernerna inte är någon homogen grupp 

kan det vara svårt att säga något generellt om organisationsformens 

för- och nackdelar. Speciellt om koncernerna ska jämföras 

med den på samma sätt heterogena gruppen enmyndigheter. 

Varje enskild myndighet verkar dessutom inom ett sakområde 

som skiljer sig från andras, t.ex. när det gäller hur bundna ärenden 

är vid en speciell plats eller hur mycket utrymme för tolkning 

som lämnas av lagarna på området. Det finns dock många 

gemensamma egenskaper som i någon mån kan sägas gälla för 

alla koncerner respektive enmyndigheter. 

För närvarande bereds inom Regeringskansliet förslag från ett 

flertal utredningar som föreslår att myndighetskoncerner ombildas 

till enmyndigheter. Det gäller arkivväsendet, socialförsäkringsadministrationen, 

exekutionsväsendet, lantmäteriet och 

Kriminalvårdsverket. 

Avvägningarna för och emot att bilda enmyndigheter i dessa 

utredningar och i de utredningar som låg till grund för tidigare 

sammanslagningar liknar ofta varandra. Kortfattat kan sägas att 

de huvudsakliga motiven har varit förbättrad styrning, ökad 

effektivitet och större enhetlighet. Ofta är dessa sammanvävda 

med varandra och förbättrad styrning är det som leder till en mer 

effektiv och enhetlig verksamhet. Nedan följer en genomgång av 

organisationsformernas för- och nackdelar, uppdelade efter de 

förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet 

samt styrning. 

150

Styrning 

Det finns i flera koncerner oklarheter om vilka befogenheter den 

centrala myndigheten har att styra de övriga myndigheterna. Det 

ställer höga krav på att den formella regleringen i instruktionen 

är klargörande. Speciellt viktigt blir detta vid kriser inom koncernen, 

t.ex. om missförhållanden upptäcks i någon av myndigheterna. 

Inom många koncerner där förslag på sammanslagning har förts 

fram upplevs styrningen som komplex och resurskrävande. Att 

nå fram till en gemensam linje kan vara tidskrävande, eftersom 

det inte finns någon samlad koncernledning som kan ”sätta ned 

foten”, utan det krävs separata beslut av alla myndigheter. 

Förutom de formella hindren för styrning finns i vissa koncerner 

kulturella gränser mellan myndigheterna. Sådana inslag av revirtänkande 

inom en koncern kan leda till att arbetsmetoder som 

visat sig fungera bra i en myndighet inte accepteras i en annan. 

I en del koncerner har det enda sättet att kunna koncentrera viss 

rikstäckande verksamhet som t.ex. krävt särskilt expertkompetens 

till en plats i landet varit att lägga ansvaret på den centrala 

myndigheten. Det har då gjort att rollen som ett rent ledningsorgan 

har blandats ut, och för t.ex. Tullverket framfördes ett 

behov av att utveckla och renodla den centrala nivån som strategiskt 

ledningsorgan med färre operativa inslag. 

I myndighetskoncerner är det inte möjligt för den centrala nivån 

att själv besluta om organisationsförändringar som påverkar 

sådant som är reglerat i instruktionen. Endast regeringen kan 

fatta sådana beslut. Bl.a. på grund av denna problematik föreslog 

Statskontoret i en rapport till regeringen, Effektivitetsgranskning 

av kriminalvården 94 , att kriminalvården ska bedrivas inom ramen 

för en myndighet. Enligt granskningen finns inga stora ekonomiska 

vinster med en samlad myndighet, eftersom kriminalvården 

i praktiken redan fungerar som en sådan. Kriminalvården 

skulle däremot kunna effektiviseras genom en ytterligare sammanslagning 

av antalet lokala myndigheter. Om verksamheten 

94 Statskontoret 2003:20. 

151

fanns inom en myndighet skulle myndighetsledningen själv 

kunna fatta sådana beslut, men idag krävs regeringsbeslut. 

Koncernformen kan även göra ansvarförhållandena otydliga. 

T.ex. kan det gälla de koncerner där de regionala myndighetscheferna 

utses av regeringen, i vissa fall efter anmälan från den 

centrala myndigheten. Samtidigt ingår regionchefen i en ledningsgrupp 

som leds av chefen för den centrala myndigheten och 

har därmed i princip två huvudmän. I de fall regeringen använder 

sig av denna utnämningsmakt som ett styrmedel är denna ordning 

ändamålsenlig, men i de fall där det i praktiken är den centrala 

myndigheten som kan utse och avsätta regioncheferna skapas en 

skillnad mellan formell reglering och informell praktik som kan 

leda till otydlighet. Problemet belystes bl.a. när en länspolismästare 

utsedd av regeringen lämnade sin post år 2003 efter att 

rikspolischefen sagt sig inte längre ha förtroende för honom. 

Effektivitet 

Ökad effektivitet har i många utredningar påtalats som ett motiv 

för att ombilda en koncern till en enmyndighet. Vissa rationaliseringsvinster 

genom minskad eller mer samordnad administration 

går att göra om en koncern slås samman till en enmyndighet. Det 

är dock troligt att den reella minskningen av administrationskostnaden 

inte blir så stor, eftersom många koncerner har spridd 

verksamhet och det behövs någon form av administration vid alla 

enheter. Att samordna viss administration är fullt möjligt även i 

en koncern. De verkliga effektivitetsvinsterna finns därför troligen 

inte i administrationen, utan i själva verksamheten. 

Myndighetsgränserna inom koncernerna bedöms leda till inlåsningseffekter. 

Utan gränserna kan samordningen mellan olika 

delar av organisationen öka och därmed flexibiliteten i användandet 

av resurser och kompetens. Att verksamheten är uppdelad i 

flera myndigheter anses i flera utredningar om myndighetskoncerner 

leda till att resurserna inte utnyttjas optimalt. Inom t.ex. 

Tullverket och Arbetarskyddsstyrelsen bedömdes det finnas dubbelarbete 

mellan de regionala myndigheterna. 

I en sammanhållen myndighet kan ärenden eller uppgifter flyttas 

mellan olika delar av landet, utan de administrativa hinder som 

152

på grund av myndighetsgränserna finns i koncernstrukturen. Att 

utvecklingen inom IT under senare år drastiskt har förbättrat 

möjligheterna till handläggning på distans innebär att glappet har 

vidgats mellan den möjliga hanteringen och den existerande. 

För skatteförvaltningen uppmärksammades särskilt problemen 

med ojämn arbetsbelastning mellan myndigheterna, till följd av 

ojämn befolknings- och näringslivstillväxt. Eftersom en skattemyndighet 

formellt bara kunde fatta beslut som gällde det egna 

geografiska området var det behörighetsmässigt svårt att omfördela 

ärenden från en del av landet till en annan. Praktiskt löste 

man detta bl.a. genom att skattemyndigheten i Stockholm 

anställde personal som var placerad i Umeå, där det var lätt att 

rekrytera personal med rätt kompetens. Även om detta var en 

lösning är det mer effektivt att flytta ärenden, vilket förenklades 

när myndighetsgränserna försvann. 

Möjligheten att flytta ärenden gör att vissa ärendetyper som 

kräver expertkompetens kan koncentreras till en enhet i landet, 

som kan specialisera sig på detta avgränsade område. Hur stor 

del av arbetet inom en koncern som kan vara aktuell för koncentration 

beror på vilken sorts ärenden som handläggs. Vissa ärenden 

är starkt bundna till en viss plats, t.ex. genom att det krävs 

personliga möten eller uppsökande verksamhet. 

En negativ effekt av att koncentrera all handläggning av en viss 

typ av ärenden till en plats är att utrymmet för benchmarking kan 

minska. Möjligheterna att prova nya arbetsmetoder i olika delar 

av landet är en fördel i myndighetskoncerner som riskerar att försvinna 

i en enmyndighet med koncentrerad handläggning. Det 

kan vara så att de regionala myndigheterna har hittat effektiva 

arbetssätt anpassade efter regionala förutsättningar. Effektiviteten 

kan påverkas negativt av rikstäckande modeller. 

I en myndighetskoncern finns flera myndigheter och därmed 

flera arbetsgivare, medan det inom en sammanhållen myndighet 

endast finns en arbetsgivare. En samlad arbetsgivarroll kan vara 

en fördel för att skapa en enhetlig arbetsgivarpolitik och för att 

underlätta för personal att flytta inom landet men samtidigt 

153

ehålla sin anställning. Det kan också vara en nackdel, t.ex. för 

möjligheten att hitta lokala avtalslösningar. 

Rättssäkerhet 

Att öka enhetligheten i tillämpningen av lagar och regler har varit 

ett viktigt motiv för att ombilda myndighetskoncerner till enmyndigheter. 

Det har enligt flera utredningar funnits problem 

med rättssäkerheten eftersom det på olika myndigheter inom 

samma koncern har funnits olika principer, rutiner och tolkningar 

av lagar. Genom ökad samordning och förbättrad styrning kan 

likformigheten i myndighetsutövningen öka. Även i koncerner 

kan den centrala myndigheten skapa enhetliga riktlinjer, men 

enligt regeringsformen får ingen myndighet gå så långt som att 

bestämma hur en annan myndighet ska besluta i ärenden som 

gäller rättstillämpning eller myndighetsutövning. Är myndighetsutövningen 

inom koncernen styrd av lagar och regler som 

starkt begränsar utrymmet för skilda tolkningar bör dock inte 

organisationsformen ha någon inverkan på rättstillämpningen. 

Ett motiv för sammanslagningar har också varit enhetlighet i 

service, vilket t.ex. är viktigt i kontakter med rikstäckande företag. 

Ett företag kunde ha en enda nationell IT-lösning medan 

tullmyndigheterna i olika delar av landet hade olika. 

Att regionala myndigheter endast får agera inom sina egna geografiska 

områden har i vissa fall fått negativa följder för myndighetsutövningen. 

Inom den koncernorganiserade skatteförvaltningen 

såg man att ekonomiska brottslingar hade satt i system att 

registrera företag inom en skattemyndighets område medan verksamheten 

bedrevs på en annan plats i landet. De administrativa 

hinder som fanns för samarbete eller lån av personal mellan 

myndigheter medförde att kontrollen kunde brista. 

Det finns vissa skillnader mellan myndighetskoncerner och sammanhållna 

myndigheter när det gäller överprövning. Beroende på 

mängden överklaganden och ärendenas komplexitet kan dessa 

skillnader påverka rättssäkerheten. I vissa myndighetskoncerner 

är den centrala myndigheten överprövningsinstans för beslut 

fattade av de regionala myndigheterna. Efter en sammanslagning 

är det inte längre ett alternativ att få regionala beslut omprövade 

154

centralt, eftersom det då är samma myndighet. Överprövningen 

måste då flyttas till en annan instans, t.ex. förvaltningsdomstol 

eller regering. Om antalet ärenden är stort kan detta innebära en 

märkbart ökad arbetsbelastning för den nya instansen. Det kan 

också innebära att överklaganden inte längre prövas av personer 

med expertkompetens inom sakområdet, vilket kan sänka kvaliteten 

på prövningen. Å andra sidan får den regionala nivån som 

fattar det ursprungliga beslutet större möjlighet till vägledning 

från den centrala nivån, som inte längre behöver hålla vattentäta 

skott på grund av rollen som separat myndighet och överprövningsinstans. 

Demokrati 

I en statlig verksamhet som är spridd över hela landet och som 

omsätter stora resurser kan uppdelningen i flera myndigheter 

sägas minska risken för maktkoncentration och att myndigheten 

blir en ”stat i staten”. Bara det faktum att handlingar som skickas 

även mellan myndigheter inom samma koncern blir allmänna 

handlingar och ska diarieföras både hos avsändande och mottagande 

myndighet kan öka insynen i verksamheten. 

I de fall där de regionala myndigheterna har styrelser kan dessa 

spela en demokratisk roll, genom att t.ex. ge ökad insyn i verksamheten 

eller fungera som kontrollorgan. 

Det demokratiska värdet av regionala myndigheter med egna 

styrelser betonades särskilt av regeringen när den år 2001 valde 

att inte gå på AMS linje att slå samman Arbetsmarknadsverket 

till en enmyndighet. AMS hade i en skrivelse påpekat att den 

dåvarande ordningen med styrelser med fullt ansvar både vid 

AMS och länsarbetsnämnderna medförde en otydlig styrning och 

ett otydligt ansvar för verksamheten. Enligt AMS äventyrade 

detta allvarligt verksamhetens effektivitet, kvalitet, enhetlighet 

och rättssäkerhet. För att komma till rätta med problemen föreslog 

AMS att länsarbetsnämnderna och AMS skulle slås samman. 

Regeringen delade bedömningen att det fanns skäl att skapa 

en mer sammanhållen organisation och att förtydliga AMS roll 

som chefsmyndighet. Regeringen menade att en organisation 

med två myndighetsnivåer med tydliga uppdrag var det lämpligaste 

sättet att säkerställa den demokratiska insynen och det 

155

medborgerliga inflytandet och samtidigt ta hänsyn till det nationella, 

regionala och lokala perspektivet. 

Även om styrelserna för de regionala myndigheterna inte kan 

leva kvar som styrelser vid en sammanslagning till enmyndighet 

kan de finnas i form av regionala råd. Exempelvis försvann inom 

Arbetsmiljöverket de regionala Yrkesinspektionsnämnderna, men 

i stället har distriktssamråd skapats. De regionala skattemyndigheternas 

styrelser har inte ersatts, men olika former av samverkan 

med medborgare och företag kommer att finnas på regional nivå i 

Skatteverket. Möjligheten att finna ledamöter som vill engagera 

sig kan dock påverkas negativt av att en myndighetsstyrelse ombildas 

till ett råd. 

Förutom styrelsernas roll kan de regionala enheternas status som 

myndigheter anses ha ett värde i sig. Att verksamheten bedrivs i 

en egen myndighet kan t.ex. underlätta samverkan med andra 

regionala organisationer. Vikten av statusen som myndigheter 

bedöms olika i koncernerna beroende på vilket område de verkar 

inom. Regeringen har bedömt den lokala förankringen som viktig 

för Skogsvårdsorganisationen. I sin skrivelse till riksdagen Uppföljning 

av skogspolitiken (Skr. 2003/04:39) betonar regeringen 

att en lokalt förankrad organisation med kännedom om specifika 

lokala förutsättningar är av stor betydelse för att de olika 

intressen som konkurrerar om skogsmarken skall kunna hanteras. 

1.2 Myndigheter i myndigheten 

• Det finns 38 myndigheter som ingår i en annan myndighets 


• Det finns 23 myndigheter som fungerar som värdmyndigheter 

I uppdraget ingår att studera hur företeelsen ”myndigheter i 

myndigheten” påverkar organisation och ledningsform. Dessutom 

ska frågan om hur ”myndigheter i myndigheten” styrs 

belysas. Med ”myndighet i myndigheten” avses de fall där rege- 

156

ingen valt att koppla en mindre myndighet, ofta en nämndmyndighet 

eller myndighet med nämndliknande verksamhet, till 

en annan myndighet som utgör en s.k. värdmyndighet. Detta avsnitt 

är till stor del baserat på en intervjustudie med ett antal 

nämndmyndigheter och deras värdmyndigheter. 95 

Organiseringen av ”myndigheter i myndigheter” 

En majoritet av nämndmyndigheterna är organiserade som 

”myndigheter i myndigheten” med en värdmyndighet. I dessa fall 

är värdmyndighetens främsta uppgift gentemot nämnden att i 

varierande utsträckning ställa personal- och ekonomiadministrativt 

stöd till dess förfogande. Som exempel kan det röra sig om 

nödvändiga inventarier, teknisk apparatur och administrativa förbrukningsvaror. 

Vidare kan nämnden få hjälp med posthantering, 

diarieföring, lokaler samt olika typer av löne- och personalhanteringsresurser. 

I vissa fall finns det också specifika register eller 

system i värdmyndigheten som nämnden använder sig av. 

Nämndens kanslifunktion är placerad i värdmyndighetens 

lokaler, men det är relativt vanligt att nämndens möten sker utanför 

värdmyndigheten. Det gäller exempelvis i de fall där värdmyndigheten 

är förlagd ute i landet och nämndens sammanträden 

av praktiska skäl hålls i Stockholm. 

Kanslifunktionen består i regel av personal från värdmyndigheten 

vars specifika kompetens ansetts göra dem lämpliga att bereda, 

föredra och administrera nämndens ärenden och uppgifter. I regel 

finns det någon typ av huvudkontaktperson eller huvudföredragande 

med ett överordnat ansvar för kansliverksamheten på värdmyndigheten. 

Personen fungerar ofta som sekreterare i nämnden. 

95 I intervjustudien ingår Registernämnden med värdmyndighet Säkerhetspolisen, 

Skolväsendets överklagandenämnd med värdmyndighet Statens Skolverk, Statens 

tjänstepensions- och grupplivnämnd med värdmyndighet Statens pensionsverk, 

Kärnavfallsfondens styrelse med värdmyndighet Kammarkollegiet. Därutöver har 

kanslipersonal intervjuats på Fideikommissnämnden, Granskningsnämnden för 

försvarsuppfinningar, Högskolans avskiljandenämnd, Nämnden för hemslöjdsfrågor, 

Nämnden för Rh-anpassad utbildning, Nämnden för statens avtalsförsäkringar, 

Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor, Statens Person- och Adressregisternämnd, 

Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet, Överklagandenämnden för 

högskolan och Överklagandenämnden för totalförsvaret. 

157

Ofta kräver kanslifunktionen en eller ett par personer med specifika 

kvalifikationer. Vad som efterfrågas varierar från nämnd till 

nämnd. 

Det varierar även mellan olika nämnder hur stor del av arbetstiden 

som kanslipersonalen lägger ner. I vissa nämndkanslier 

arbetar tio personer heltid medan andra kanslier består av en person 

som arbetar deltid. Detta beror på att antalet ärenden skiftar 

kraftigt, dels mellan olika nämnder, dels inom en enskild nämnd 

över tiden. Flera intervjupersoner menar att organisatorisk 

flexibilitet i förhållande till ärendetillströmningen är ett slags 

grundkriterium för ett funktionellt värdmyndighetskap. Kammarkollegiet 

har något av en särställning som värdmyndighet med 

nio myndigheter inom organisationen. 

Det verkar vara relativt ovanligt att det finns en speciell enhet 

eller avdelning som utgör själva kansliet. Ibland handlar det om 

att olika personer från helt olika avdelningar gör insatser utifrån 

vad en viss uppgift kräver. 

Kontakten mellan en ”myndighet i myndigheten” och dess värdmyndighet 

sker i regel genom en fortgående dialog mellan nämndens 

ordförande och huvudföredragande i kansliet. Det förefaller 

vara sparsamt med kontakter mellan värdmyndighetens högre 

ledning och nämnden. Flera intervjupersoner har uppgivit att det 

med åren skapats relativt upparbetade former för det vardagliga 

arbetet. Arbetet flyter på i enlighet med upparbetade rutiner för 

hur man ska förhålla sig till specifika ärenden. Det är också relativt 

vanligt att nämnden delegerar specifika enklare ärenden till 

kansliet. 

I övrigt anser inte intervjupersonerna från värdmyndigheterna att 

den specifika lösningen ”myndighet i myndigheten” påverkar 

värdmyndighetens organisation på något annat sätt än att man 

måste anpassa sig till de krav som nämnden ställer. 

158

För- och nackdelar med ”myndigheter i 

myndigheter” 

• Konstruktionen med ”myndigheter i myndigheter” upplevs 

vara en kostnadseffektiv lösning av nämndmyndigheters 

behov av kanslistöd. 

• Konstruktionen möjliggör betydande organisatorisk flexibilitet. 

• Genom att nämndmyndigheterna förläggs till värdmyndigheter 

får de tillgång till värdefull sakkompetens och annan 

expertis. 

• Relationerna mellan myndigheterna tycks i huvudsak präglas 

av ett gott samarbete, men ”myndigheten i myndigheten” är 

beroende av värdmyndighetens goda vilja. 

• Det finns en risk för att kansliföreträdare hamnar på dubbla 

stolar. 

Dyrare med eget kansli 

Beslutet att inte bygga upp en egen kansliorganisation för 

nämndmyndigheter har ofta härletts ur olika effektivitetsskäl. 

Genom att bl.a. kunskap, kompetens och resurser funnits tillgängliga 

i en annan myndighet har förhoppningen varit att konstruktionen 

ska vara mer ändamålsenlig och effektiv än vad som 

vore fallet om nämnden har haft eget kansli. Vår studie bekräftar 

att detta också tycks vara fallet i praktiken. 

Ett ofta återkommande inslag i flera av intervjuerna är åsikten att 

konstruktionen medför kostnadsmässiga besparingar. Kommentarerna 

från såväl nämnd- som värdmyndighetsföreträdare handlar 

i stor utsträckning om att konstruktionen är funktionell i termer 

av att den är ”billig” samt att alternativet med en myndighet 

med anställda och egna organisatoriska resurser hade varit 

dyrare. För nämndmyndigheter med egen budget är kostnaden för 

kanslifunktionerna ofta de i särklass största. 96 Flera intervjupersoner 

pekar på de stordriftsfördelar som kommer av att 

96 Angående ”myndigheter i myndigheters” ekonomi, se avsnitt ”Styrning av 

’myndigheter i myndigheten’”. 

159

”koppla upp sig” mot värdmyndighetens IT-stöd och växel eller 

på annat sätt få tillgång till liknande stödfunktioner. Konstruktionen 

med ”myndigheter i myndigheter” upplevs således vara en 

kostnadseffektiv lösning av nämnd- och småmyndigheters behov 

av kanslistöd. 

En värdmyndighetsföreträdare framhåller i anslutning till denna 

diskussion att konstruktionen tillåter en ekonomiskt administrativ 

flexibilitet i termer av att extra resurser snabbt kan skjutas till när 

de behövs, utan att nämnden behöver vända sig till regeringen 

och begära extra anslag. 

En flexibel lösning vad gäller bemanning 

Flera intervjupersoner framhåller att konstruktionen ”myndighet i 

myndighet” är funktionell eftersom den möjliggör flexibilitet i 

bemanningen, vilket vore svårare om nämndmyndigheterna hade 

egna kanslier med egen personal. Genom att kanslipersonalen 

tillhandahålls av värdmyndigheten kan resurserna anpassas till 

nämndens skiftande behov. Särskilt de nämndmyndigheter vars 

verksamhet är säsongsberoende och varierar i omfattning och 

intensitet under olika perioder av året, uppfattas kunna dra nytta 

av detta. 

Som exempel ökar arbetsbelastningen för Skolväsendets överklagandenämnd 

under perioder då ärenden som rör intagningen 

till gymnasieskolorna behandlas. Vid dessa tillfällen ökar 

kansliets behov av resurser. Samtidigt skulle det enligt uppgift 

vara svårt att upprätthålla en jämn arbetsnivå för samtliga om 

personalstyrkan konstant hölls på denna högre nivå under hela 

året. Genom att kansliet är förlagt till värdmyndigheten Statens 

skolverk ges emellertid möjlighet att på ett smidigt sätt parera för 

de tider då man inte behöver ett fullbemannat kansli genom att 

personalen engageras i andra arbetsuppgifter på värdmyndigheten. 

Vid sidan av möjligheten av att parera för belastningstoppar 

anser intervjupersonerna att konstruktionen även minskar sårbarheten 

vid sjukdom eller annan frånvaro. Någon uttrycker det som 

att ”riskspridningen” blir större när nämnd- och småmyndigheterna 

knyts upp till värdmyndigheter. Statkontoret har även 

160

tidigare påpekat att belastnings- och frånvarokänslighet är ett av 

problemen för nämnd- och småmyndigheter. 97 Det som intervjupersonerna 

delger tyder därför på att konstruktionen ”myndigheter 

i myndigheten” är en framkomlig väg för att avhjälpa detta 

problem. 

Att kanslipersonalen vid sidan av arbetet i kansliet även arbetar 

med uppgifter på värdmyndigheterna skapar enligt flera intervjupersoner 

även en mer varierad arbetssituation än vad som hade 

varit fallet om kansliet varit en fristående myndighet med heltidsanställd 

personal. 

Ökad tillgång till värdefull extern kunskap och kompetens 

En annan fördel med konstruktionen som framhålls av flera intervjupersoner, 

är att små myndigheter på detta sätt får tillgång till 

både administrativt stöd och sakkompetens. Att på detta sätt få 

tillgång till expertis i närmiljön ses av de intervjuade som en av 

konstruktionens mer betydande styrkor. En intervjuperson uttrycker 

det som att nämnden därigenom kan ”falla tillbaka” på 

värdmyndighetens professionalitet. 

Bättre möjligheter till kompetensutveckling med 

värdmyndighet 

Flera intervjupersoner, från såväl nämnd- som värdmyndigheter, 

menar även att kopplingen till en värdmyndighet ger kanslipersonalen 

bättre möjligheter till kompetensutveckling. Kanslipersonalen 

har tillgång till värdmyndighetens jämförelsevis breda 

utbud av personalutvecklingsaktiviteter. 

Risk för att sitta på dubbla stolar 

En majoritet av de tillfrågade, från såväl nämnd- som värdmyndigheter, 

säger sig inte se eller uppleva några problem med 

att de personer som utför nämndmyndigheternas kansliuppgifter 

är anställda av en annan myndighet och därigenom riskerar att 

sitta på dubbla stolar eller ha dubbla lojaliteter. 

Det finns emellertid undantag och några intervjupersoner har 

funderat kring eller upplevt en viss osäkerhet avseende arbets- 

97 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter, s. 18. 

161

sättet. Som exempel kan nämnas att en företrädare för ett nämndkansli 

som då även är anställd av en värdmyndighet tidvis upplevt 

sig komma i kläm mellan värdmyndigheten och dess intressen 

och nämndmyndigheten. Den intervjuade påpekar att det 

finns en ”risk” för att värdmyndigheten försöker få inflytande 

över nämnden genom den personal som avdelas att arbeta med 

kansliuppgifterna. Av den anledningen menar intervjupersonen 

att det vore till gagn för nämnden att vara en myndighet med 

egen personal. 

Liknande uppfattningar har framförts av andra. En annan kansliföreträdare 

berättar att det initialt var oklart i vilken egenskap 

den tillfrågade arbetade med nämnden – ”vilken hatt har jag på 

mig?” – men att situationen klarnat efterhand. Den tillfrågade 

upplevde sig efter denna inledande osäkerhet inte ha haft några 

ytterligare problem med detta. 

En annan intervjuperson är inne på ett angränsande spår och 

menar att ”medarbetarna” i kansliet ibland, särskilt i samband 

med större omorganisationer, upplever sig sakna fast förankring i 

värdmyndigheten. Enligt den intervjuade finns det därför ett visst 

missnöje bland kanslipersonalen som upplever en viss ”rotlöshet” 

och inte alltid känner sig ”hemma” i värdmyndigheten. 

Relationerna mellan myndigheterna oftast goda … 

Flertalet intervjupersoner anser att värdmyndighetens kanslistöd 

är fullt tillfredsställande, både när det gäller omfattning och kvalitet. 

Majoriteten av de intervjuade har således inte haft något att 

invända vare sig mot antalet personer som arbetar i kanslierna 

eller mot dessa personers kompetensprofil. Det verkar inte heller 

som om det generellt föreligger några problem i dialogen mellan 

nämndmyndigheterna och deras värdmyndigheter. Statskontoret 

har även tidigare kunna konstatera att konstruktionen i stort sett 

fungerar väl och att den gjort så under en följd av år. 98 

… men konstruktionen kan leda till samarbetsproblem 

Intervjuerna visar dock att det förekommit fall av samarbetsproblem 

mellan nämndmyndigheten och värdmyndigheten. I ett 

98 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter, s. 50. 

162

fall kretsade problemen kring frågan om omfattningen och innehållet 

i de kansliresurser som den aktuella värdmyndigheten tillhandahöll. 

Från nämndmyndighetens sida har man här upplevt att 

besparingsbehov hos värdmyndigheten ”drabbat” den egna myndigheten 

i form av minskade kansliresurser. Samtidigt bedriver 

nämnden i egenskap av självständig myndighet verksamhet som 

är fristående från värdmyndighetens och uppfattningen är därför 

att man inte borde påverkas av värdmyndighetens besparingar. 

Den intervjuade företrädaren för värdmyndigheten menar dock 

att när den egna myndigheten behövde spara så måste hela dess 

verksamhet ingå i de ekonomiska prioritetsbedömningarna, och i 

den verksamheten ingår även kanslistödet åt nämnden. Intervjupersonen 

upplevde konstruktionen med ”myndigheter i myndigheten” 

som klumpig. Detta eftersom konstruktionen försätter 

värdmyndigheten i en situation där myndigheten egentligen inte 

är ansvarig för ”myndigheten i myndigheten” men ansvarar för 

verksamhetens resurser. Intervjupersonen menar att frågan borde 

lösas genom att nämnden antingen inkorporeras som en vanlig 

enhet i värdmyndigheten, eller genom att den slås samman med 

andra nämndmyndigheter med liknande uppgifter för att på så 

sätt skapa underlag för ett gemensamt kansli och egna resurser. 

Den intervjuade poängterar att man borde vara konsekvent och 

välja endera vägen. 

Nämndmyndigheter utan eget anslag på statsbudgeten blir till 

stor del beroende av värdmyndighetens goda vilja. Så länge 

värdmyndigheten är villig att ställa upp med kanslistöd och resurser 

flyter verksamheten på. Men när viljan tryter kan det uppstå 

problem. Det finns exempel där nämndmyndigheten varit i behov 

av resurser för sådant som ligger utanför den rent löpande verksamheten 

och där värdmyndigheten nekat ytterligare stöd. I de 

fall nämndmyndigheten vänder sig till departementet för hjälp 

blir den hänvisade tillbaka till värdmyndigheten. I praktiken kan 

värdmyndigheten på detta sätt strypa nämndmyndighetens verksamhet 

genom att inte låta den utvecklas. 

163

Statskontoret har i rapporten Statens nämndmyndigheter tidigare 

framhållit att det finns en inbyggd problematik vad gäller konstruktionen 

”myndigheter i myndigheten”. 

Rent teoretiskt strider denna form av kanslistöd mot en av grundtankarna 

i resultatstyrningen, nämligen den att myndigheternas verksamhet och 

ekonomi skall ses i ett sammanhang. Grovt förenklat innebär kanslistödet 

att en myndighet svarar för verksamheten och en annan för resurserna. 

Detta kan leda till oklara ansvarsförhållanden och samarbetsproblem. 99 

Styrning av ”myndigheter i myndigheter” 

• Samtliga myndigheter vi undersökt har en s.k. förordning med 

instruktion för verksamheten från regeringen. 

• Endast en mindre grupp av de studerade myndigheterna erhåller 

regleringsbrev. 

• Regeringens utnämningsmakt tycks utnyttjas med stor hänsyn 

till praxis och tidigare beslut om hur en viss nämnd ska eller 

bör vara sammansatt. 

• Endast ett par enstaka myndighetsrepresentanter uppger sig 

föra någon typ av mål- och resultatdialog med Regeringskansliet. 

• I den grupp myndigheter som studerats tycks det lika vanligt 

att årsredovisning eller verksamhetsberättelse lämnas som att 

det inte görs. 

• Många nämndmyndigheter styrs till stor del av lagar. 

• Det förekommer att olika typer av avtal som staten slutit med 

annan part styr och ligger till grund för verksamheten i 

nämndmyndigheterna. 

• Avtal mellan värdmyndighet och ”myndigheten i myndigheten” 

vad gäller resursstöd är mindre vanligt. 

I detta avsnitt kommer vi att fokusera på sju formella styrverktyg 

och beskriva i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa tilllämpas 

på de ”myndigheter i myndigheten” som vi analyserat. 

99 Statskontoret 1997:7A, Statens nämndmyndigheter s. 21. 

164

De styrverktyg som avses är: 

- Instruktion och övriga förordningar 

- Regleringsbrev 

- Mål- och resultatdialog 

- Lag och avtal 

- Årsredovisning (inklusive delårsrapport och verksamhetsberättelse) 

- Utnämningsmakt 

- Budget- och ekonomisk styrning. 

Styrverktygen kan sägas vara relaterade till varandra på ett komplext 

sätt och det är svårt att förstå dem enskilt. Myndigheters 

årsredovisningar kan exempelvis inte frikopplas från den ekonomiska 

styrningen eller mål- och resultatdialogen. 

”Myndigheter i myndigheter” och styrverktygen 

Instruktion och övriga förordningar 

Ett centralt styrdokument för ”myndigheter i myndigheter” är 

deras instruktion. Samtliga myndigheter som undersökts har en 

s.k. förordning med instruktion från regeringen. Många myndighetsrepresentanter 

kom också att tänka på instruktionen först av 

allt när de tillfrågades hur deras ”myndighet i myndigheten” 

styrs. 

Instruktionen kan i praktiken ses som en slags grundförteckning 

över den specifika myndighetens styrning, även om den i det avseendet 

sällan är komplett. I instruktionen instrueras myndigheten 

om avsedd verksamhet, organisation och arbetssätt. Av 

instruktionen framgår exempelvis om ”myndigheten i myndigheten” 

är undantagen från förordningen om årsredovisning och 

budgetunderlag (2000:605), vilka lagar och avtal som ska styra 

verksamheten och hur verksförordningen (1995:1322) ska tilllämpas. 

Vidare framgår vanligtvis hur nämnden ska vara sammansatt 

och när den är beslutför. 100 Mer specifikt och typiskt för 

100 I förhållande till båda dessa förordningar anförde Statskontoret i sin utredning 

från 1997 att nämndmyndigheterna intar en särställning. Detta möjliggörs genom 

att förordningarna i fråga är dispositiva. ”De gäller i den utsträckning regeringen 

inte beslutat om annat.” Angående Verksförordningen konstaterades dessutom att 

165

”myndigheter i myndigheten” är att konstruktionen, med namngiven 

värdmyndighet, ofta men inte alltid finns nämnd under 

rubriken ”organisation” i instruktionen. 

Vad gäller möjligheten att styra ”myndigheter i myndigheten” 

genom värdmyndighetens instruktion, pekar vårt material sammantaget 

på att det skiljer sig från fall till fall huruvida uppgiften 

att stödja nämnden finns beskriven och reglerad i värdmyndighetens 

instruktion eller inte. 

Regleringsbrev 

Endast en mindre grupp av de ”myndigheter i myndigheten” som 

studerats har regleringsbrev. Verksamheten förändras relativt lite 

från år till år och myndighetsföreträdarna uppfattar det som både 

svårt och onödigt att styra den årligen. 101 En sådan styrning 

skulle dessutom öka Regeringskansliets arbetsbelastning i 

onödan. En intervjuperson vars nämndmyndighet har regleringsbrev 

berättar att detta ser ganska lika ut över åren. 

Värdmyndigheterna i sin tur erhåller som regel regleringsbrev. I 

vilken utsträckning regeringen väljer att använda sig av den styrkanalen 

i förhållande till ”myndigheter i myndigheten” varierar. I 

uppskattningsvis hälften av värdmyndigheternas regleringsbrev 

nämns de aktuella nämnderna, då företrädelsevis under rubriker 

om anslag och finansiering. 

Utnämningsmakten 

Utnämningsmakten kan lite förenklat sägas svara på tre frågor: 

• Vilka individer ska sitta med i det kollektiva beslutsorganet? 

• Vilka grupper, organisationer, yrkeskårer och intressen ska 

vara representerade? 

• Hur stort ska det kollektiva beslutsorganet vara (antalet individer)? 

den i första hand reglerar myndigheternas lednings- och beslutsformer, ”d.v.s. förhållanden 

där nämndmyndigheterna intar en särställning”. Se Statens nämndmyndigheter, 

Statskontoret 1997:7A, s. 35-36. 

101 Se också rubriken ”Mål- och resultatdialog”. 

166

I fallet med ”myndigheter i myndigheten” konstateras att regeringens 

utnämningsmakt verkar utnyttjas med hänsyn till praxis 

och tidigare beslut om hur en viss nämnd ska eller bör vara 

sammansatt. I majoriteten av fallen finns tillsättningskriterier beskrivna 

i instruktionen. Ofta inkommer specifika organisationer 

eller aktörer med förslag i samband med regeringens förordnanden 

och det finns flera nämnder i undersökningsmaterialet där 

regeringen enligt uppgift vägleds av en praxis som inte alltid 

finns beskriven i instruktionen. 

Det finns flera olika skäl bakom en specifik praxis eller beslutad 

ordning vid tillsättningar. I vissa fall handlar det om att skapa en 

balans mellan arbetsmarknadens parter i nämnden. I andra fall 

handlar det om att säkra en viss kompetens eller att få specifika 

avtalsslutande parter representerade. Några särskilda utvecklingsriktningar 

när det gäller utnämningsmakten mot ”myndigheter i 

myndigheten” har inte kunnat uttydas. En intervjuperson nämnde 

dock jämställdhetstänkandet som mer närvarande de senaste 

åren. 

En aspekt av konstruktionen ”myndighet i myndighet” handlar 

om de fall där värdmyndigheten har ledamöter i nämnden. Ett 

relevant kriterium vid utnyttjandet av utnämningsmakten i förhållande 

till ”myndigheter i myndigheten” berör därmed ledamöternas 

förmåga att hålla distansen till eller tvärt om att bygga 

broar in i värdmyndigheten. 

Mål- och resultatdialog 

Endast ett fåtal myndighetsrepresentanter uppger att de för någon 

typ av mål- och resultatdialog med departementet. Företrädare 

för en relativt stor grupp ”myndigheter i myndigheten” säger att 

departementet varken har tid eller egentligt intresse av den typen 

av dialog när verksamheten ligger så fast som den gör. Någon 

menar att så länge allt flyter på och det ekonomiska är i sin ordning 

så ”tiger hälsan still”. Ett par myndighetsrepresentanter uppger 

att det i stort sätt aldrig träffar och diskuterar verksamheten 

med departementet. 

167

Årsredovisning, delårsrapport och verksamhetsberättelse 

Statskontoret föreslog i nämndmyndighetsutredningen från 1997 

att nämndmyndigheterna borde kunna undantas helt eller delvis 

från resultatstyrningens generella regler. Undantagen avsågs 

gälla den dåvarande förordningen om myndigheters årsredovisningar 

(1996:882). Regeringen skulle därmed kunna pröva en 

enklare form av resultatstyrning gentemot nämnderna. Samtidigt 

föreslogs att finansieringen kunde anges tydligare och att årliga 

verksamhetsberättelser skulle lämnas av nämnderna. Regeringen 

bedömde emellertid i förvaltningspolitiska propositionen att det 

inte var nödvändigt att undanta nämndmyndigheterna från reglerna 

om årsredovisningar. 

I den grupp ”myndigheter i myndigheter” vi har undersökt verkar 

det lika vanligt att årsredovisning lämnas som att det inte görs. I 

vissa fall går redovisningen till regeringen via värdmyndighetens 

redovisning, men det förekommer också att nämnden upprättar 

ett eget separat dokument som skickas in. I båda fallen är det i 

regel anställda i värdmyndigheten bland nämndens stödpersonal 

som författat redovisningen. 

I de nämnder som inte upprättar någon årsredovisning är man i 

regel undantagna från regeringens regelverk om detta. Undantaget 

beskrivs i nämndmyndighetens instruktion. 

Enstaka nämnder uppgav att de upprättar någon slags verksamhetsberättelse, 

utvärdering eller allmän rapport om verksamheten 

under det gångna året. Ett par nämnder uppger också att de lägger 

ut den här typen av summerande/redovisande uppgifter på 

hemsidan. 

Budget- och ekonomiskstyrning 

När det gäller ”myndigheter i myndigheten” finns generellt två 

grundmodeller för finansiering. Antingen disponerar nämndmyndigheten 

egna anslag och då ersätts värdmyndigheten för 

kanslitjänsterna direkt av nämnden. Om nämnden däremot inte 

disponerar egna medel är det vanligt att värdmyndigheten via 

sina anslag svarar för nämndens kostnader. Det förekommer även 

i enstaka fall andra finansieringslösningar. 

168

De nämnder som har egen budget lämnar ofta in någon typ av 

budgetunderlag. Det förekommer dock, som framgått tidigare, att 

nämnder undantas från förordningen om årsredovisning och 

budgetunderlag. I de fall där finansieringen löses över värdmyndighetens 

budget förefaller det som att redovisningen av den 

kostnad som nämndmyndigheten utgör sker på olika sätt. Det rör 

sig i dessa fall om skiftande belopp som belastar värdmyndighetens 

budget. Ett par intervjupersoner antyder att kostnaderna 

för värdmyndighetens kanslistöd ibland kanske försvinner in 

under redovisningsrubriken för den avdelning där kanslipersonalen 

”normalt” arbetar. 

Lag och avtal 

Många nämndmyndigheter styrs relativt hårt av lagar. Enskilda 

intervjupersoner uttrycker detta som att deras nämndmyndighet 

är ”helt lagstyrd”. En intervjuperson menar att regeringens möjlighet 

att styra just deras verksamhet är lika med noll, såtillvida 

man inte går via riksdagen och ändrar i lagtexter. 

I många fall är ”myndigheterna i myndigheternas” arbete hårt 

bundet till krav på rättssäkerhet och myndigheterna har till uppgift 

att slå vakt om rättsordningen, statsskickets grunder och den 

enskildes rätt. En central lagtext för nämndmyndigheterna är förvaltningslagen 

(1986:223). Lagen är ett viktigt styrinstrument då 

nämndmyndigheternas uppgifter vanligen innebär myndighetsutövning 

mot enskild. 

Det förekommer även att olika typer av avtal som staten slutit 

med annan part ligger till grund för och styr verksamheten i 

nämndmyndigheterna. Det kan exempelvis handla om olika internationella 

åtaganden eller centrala kollektivavtal. 

En annan typ av avtal reglerar värdmyndighetens ”förpliktelser” 

gentemot nämnden. Det är med utgångspunkt av vårt undersökningsmaterial 

svårt att exakt klarlägga hur vanligt det är med den 

typen av avtal. Det förefaller dock vara så att majoriteten inte har 

något avtal mellan värdmyndighet och nämnd. De flesta intervjupersonerna 

diskuterade detta i termer av att frågorna löses genom 

”vanlig” dialog mellan kanslifunktionen och nämnden, eller 

genom inarbetade arbetsformer. Exempelvis kan nämnden ha 

169

funnits i värdmyndigheten under längre tid och en slags praxis 

har då uppstått. 

De flesta nöjda med konstruktionen … 

Sammantaget visar våra intervjuer att konstruktionen ”myndigheter 

i myndigheten” vanligtvis fungerar bra. Att vara kopplad 

till en värdmyndighet ger en flexibilitet i organisationen, vilket i 

många fall är nödvändigt för denna typ av myndigheter. Konstruktionen 

ger små myndigheter tillgång till större myndigheters 

kompetens och resurser. Vidare upplevs denna lösning även vara 

kostnadseffektiv. 

…men det finns principiella problem med den 

Det finns dock inbyggda problem med konstruktionen som 

hänger samman med att det är en part som står för verksamheten 

och en annan part som står för resurserna. För det första försätter 

konstruktionen värdmyndigheten i en situation där myndigheten 

inte ansvarar för ”myndigheten i myndigheten”, men däremot 

ansvarar värdmyndigheten för verksamhetens resurser. Konstruktionen 

innebär även att ”myndigheten i myndigheten” till stor del 

är beroende av att värdmyndigheten är villig att ställa upp med 

resurser. Om inte samarbetet fungerar kan det uppstå lägen där 

värdmyndigheten kan strypa en ”myndighet i myndighetens” 

verksamhet. 

Ett tredje problem med denna lösning gäller resultatstyrningen 

och det förhållandet att det delvis saknas möjligheter att koppla 

samman myndighetens resurser med resultatet. En grundtanke i 

resultatstyrningen är att organisatoriska enheter ska vara avskiljbara 

från andra offentliga organisationer och därmed separat 

utvärderings- eller mätbara. Av den anledningen finns det ett 

styrningsmässigt dilemma i den organisatoriska lösningen 

”myndighet i myndigheten” i de fall en myndighet står för verksamheten 

och en annan för resurserna. Var börjar och slutar 

organisationernas gränser, var börjar och slutar en specifik 

myndighets resurser? Vems verksamhet är det vi ser? 

170

1.3 Beslutsorgan 

• Det finns 66 beslutsorgan fördelade på 43 myndigheter, dvs. 

närmare var femte myndighet har åtminstone ett beslutsorgan. 

102 

• I en tredjedel av dessa organ är myndighetschefen ordförande. 

I vårt uppdrag ingår att studera under vilka omständigheter särskilda 

beslutsorgan skapas. I det som vi kallar beslutsorgan har 

regeringen styrt genom att skilja ut en fråga från myndighetens 

verksamhet och därigenom tagit ifrån den ordinarie myndighetsledningen 

delar av sitt mandat. 

Beslutsorganen ser olika ut 

Det finns ett spektrum av olika typer av beslutsorgan från dem 

som nästintill fungerar som myndigheter i myndigheten till dem 

som har en mer rådgivande funktion. Banverket och Sjöfartsverket 

har exempelvis organ inom myndigheten som har en egen 

chef, nämligen Järnvägsinspektionen och Sjöfartsinspektionen. 

Dessa organ ska bl.a. fastställa normer och utöva tillsyn över 

myndigheten. De organ som har en rådgivande funktion och inga 

beslutsbefogenheter kommer inte att behandlas inom detta uppdrag. 

Bland beslutsorganen förekommer det att myndighetschefen 

bestämmer organens uppgifter samt att beslutsorganen utöver 

sina uppgifter kan få utökade befogenheter av myndighetschefen. 

I denna undersökning ingår inte de organ vars arbetsuppgifter 

helt bestäms av myndighetschefen. Vi studerar enbart de beslutsorgan 

som regeringen har föreskrivit i myndighetens instruktion. 

102 I denna grupp ingår länsstyrelserna som är 21 till antalet. Med beslutsorgan 

avses de organ som nämns i myndigheternas instruktioner. De beslutsorgan som 

myndigheter bildar själva är inte medräknade. I kartläggningen har inte personalansvarsnämnder 

klassificerats som ett beslutsorgan. 

171

Beslutsorganen fördelar medel och avgör ärenden 

Beslutsorganen har olika typer av uppgifter. Flera beslutsorgan 

beslutar om eller fördelar medel till olika verksamheter utanför 

myndigheten. Ett exempel på det är Energiutvecklingsnämnden 

inom Energimyndigheten som ska besluta om stöd till bl.a. forskning. 

Det är även vanligt att beslutsorganen avgör ärenden. Rådet 

för vissa rättsliga och medicinska frågor, som ligger inom Socialstyrelsen, 

ska i likhet med dess namn avgöra frågor som är av 

medicinsk eller rättslig natur som exempelvis tillstånd till insemination. 

Andra uppgifter som kan ligga inom ett beslutsorgan är 

att besluta om normer och riktlinjer, följa utvecklingen på ett 

specifikt område, utse ledamöter och avgöra frågor av mer principiell 

karaktär. 

Motiv för att inrätta särskilda beslutsorgan 

Det finns inga riktlinjer som talar om i vilka fall det är lämpligt 

att inrätta ett beslutsorgan. Intervjuer med företrädare för Regeringskansliet 

ger också bilden av att det inte finns några entydiga 

motiv. Beslutsorgan kan inrättas utifrån flera olika anledningar. 

En del tillkommer därför att det finns en önskan om att skapa en 

bredare förankring i viktiga beslut. När det gäller organ som behandlar 

mer forskningsorienterade frågor kan det vara för att 

säkerställa objektivitet och kvalitet i forskningen. I vissa fall 

handlar det om att bryta ut en fråga för att inte myndigheten ska 

bli för dominant inom sitt verksamhetsområde eller så kan det 

vara ett sätt att hantera en stark myndighetschef. Beslutsorganen 

kan också vara ett alternativ till att bilda en separat myndighet. 

Bred förankring vanlig orsak 

På de myndigheter som intervjuats inom detta uppdrag 103 uppges 

motivet för att bilda en beslutsgrupp i de flesta fallen vara ett sätt 

att uppnå en bredare förankring i specifika frågor. I exempelvis 

ett fall har de ärenden som behandlas i beslutsorganet folkrörelseanknytning 

och det har därför ansetts viktigt att dessa 

intressen får komma till tals. Det finns även andra exempel på 

103 I denna delstudie har Boverket, Högskoleverket, Läkemedelsförmånsnämnden, 

Länsstyrelserna i Jämtland och Norrbotten och Naturvårdsverket ingått. 

172

eslutsorgan där vikten av att särintressen är representerade i 

beslutsprocessen lyfts fram som orsak till att bryta ut en fråga ur 

myndigheten. I andra fall är det mer en fråga om att skapa trovärdighet 

inom ett visst område. I exempelvis en myndighets 

beslutsorgan sitter erfarna och ansedda personer inom ett specifikt 

ämnesområde samt andra aktörer som bedöms ha ett betydande 

ansvar för frågorna. 

Beslutsorgan i stället för domstol 

Andra beslutsorgan är exempel på där domstolsuppgifter delegerats 

till myndigheten och organisatoriskt har man då valt att 

bilda särskilda beslutsorgan. Här ses således beslutsorganet som 

ett alternativ till en domstol och ett sätt att tillvarata myndighetens 

sakkompetens. Genom att bryta ut frågan från myndigheten 

dras även en gräns mellan myndighetens prövningsuppgifter 

och myndighetens tillsynsansvar och roll som företrädare 

för allmänna intressen. 

Myndighetens chef ordförande i en tredjedel av 

organen 

Regeringens har i sina riktlinjer framhållit att för att inte skapa 

oklara ansvarsförhållanden bör myndighetschefen vara ordförande 

i beslutsorganet. Kartläggningen visar att myndighetschefen 

är ordförande i vart tredje beslutsorgan. Det finns även ett 

antal varianter där exempelvis myndighetschefens ställföreträdare 

är ordförande eller där någon från myndigheten sitter med 

som ledamot av organet. I närmare hälften av beslutsorganen är 

myndigheten inte alls representerad. I vilken utsträckning 

myndighetschefen ska delta i beslutsorganen framgår vanligtvis 

av myndigheternas instruktioner. 

Beslutsorganen i praktiken 

Bland de myndigheter som intervjuats är det, precis som för 

beslutsorganen i stort, något vanligare att myndigheten på något 

sätt finns representerad i beslutsorganen. I de fall beslutsorganet 

har en extern ordförande pekar bl.a. en myndighetschef på att det 

kan uppstå svårigheter för ordföranden att hantera sin roll om 

173

myndighetschefen ingår i organet. På denna myndighet har man 

därför valt att representeras genom en enhetschef. 

Regeringen har framhållit att myndighetschefen bör vara ordförande 

i organet för att inte skapa oklara ansvarsförhållanden. 

Ett alternativ till detta som förekommer ute bland myndigheterna 

är att myndighetschefen visserligen är med på beslutsorganets 

sammanträden och även föredragande i organet, men denne har 

enbart rätt att yttra sig inför organet och får således inte delta i 

besluten. Detta är en ordning som en intervjuad myndighetschef 

uppger fungerar bra. Bland de intervjuade finns det även exempel 

på beslutsorgan där myndigheten inte alls är representerad. En 

myndighetsföreträdare säger att myndigheten försöker hålla sig 

så långt borta från beslutsorganet som möjligt, delvis beroende 

på att myndigheten utövar tillsyn och beslutsorganet har mer av 

en främjande uppgift och förmedlar även medel. 

Vanligt att regeringen utser ledamöterna 

Ledamöterna i beslutsgrupperna kan utses på olika sätt. Vanligt 

bland de myndigheter som intervjuats är att ledamöterna utses av 

regeringen. Men det finns även exempel på att myndigheten utser 

ledamöter eller att beslutsorganet utser ledamöterna. Regeringens 

möjlighet att utse ordförande och ledamöter kan ses som ett sätt 

att styra beslutsorganen och även myndigheten. De flesta som vi 

har intervjuat ser inga direkta för- eller nackdelar med att ledamöterna 

är utsedda av regeringen, men det finns dem som anser 

att detta orsakar problem med maktbalansen inom myndigheten. 

Det finns även de som förespråkar att myndigheten själv ska få 

utse ledamöterna. 

Myndighetschefen ytterst ansvarig för verksamheten 

Myndigheterna väljer att hantera beslutsorganen på olika sätt. En 

del anser att myndighetschefen måste ha ett visst inflytande över 

organens beslut, eftersom det är myndighetschefen som har det 

yttersta ansvaret för verksamheten bl.a. gentemot Ekonomistyrningsverket 

och Riksrevisionen. I andra fall lägger myndigheten 

fram sin åsikt i beslutsorganet medan åter andra myndighetschefer 

väljer att helt ställa sig utanför organens beslut. I ett 

fall berättar en myndighetsföreträdare att myndigheten har haft 

kommentarer kring beslutsorganets verksamhetsinriktning och 

174

hur organet lägger upp sitt arbete men myndigheten har inte fått 

gehör för sina åsikter. Myndigheten orkar inte driva frågorna 

vidare och myndighetsföreträdaren uttrycker det som att ”vissa 

krig vill man inte ta”. 

Oklar ansvarsfördelning utåt 

I vår intervjuundersökning har det framkommit att det kan vara 

svårt för utomstående att förstå ansvarsfördelningen mellan myndighetsledningen 

och beslutsorganet. På exempelvis en myndighet 

finns ett beslutsorgan som bl.a. förmedlar stöd och myndighetschefen 

får här ta emot många samtal från medborgare och 

organisationer som vill lobba för sin sak. Här uppstår då ett pedagogiskt 

problem när myndighetschefen ska förklara att det är 

beslutsorganet och inte myndighetens chef som har ansvaret och 

beslutsbefogenheterna i dessa frågor. 

Mindre vanligt med konflikter mellan myndighet och 

beslutsorgan 

Intervjuerna tyder på att det inte är ett generellt problem att 

myndigheten och beslutsorganen skulle förespråka olika linjer i 

de frågor som behandlas inom organet eller i frågor som angränsar 

myndighetens verksamhet. En myndighetschef pekar på att 

det av regleringsbrevet framgår vilken linje som myndigheten 

och beslutsorganet ska hålla i frågor som bl.a. berör just beslutsorganens 

verksamhet. 

Motsättningar främst i ekonomiska frågor 

I de fall som det uppstått meningsskiljaktigheter mellan beslutsorganet 

och myndigheten har det oftast rört ekonomiska frågor 

och då ökade kostnader för myndigheten. I ett fall ville beslutsorganet 

driva ett fall i domstol, vilket företrädaren för myndigheten 

som också var ordförande i organet opponerade sig emot. 

En domstolsprövning skulle i detta fall med stor sannolikhet ha 

lett till att beslutsorganet skulle ha förlorat och myndigheten 

skulle ha fått stå för alla domstolskostnader. 

I ett annat exempel planerade ett beslutsorgan för en annonskampanj. 

Myndighetschefen sa då ifrån med hänvisning till att 

myndigheten inte bör använda skattepengar till annonser på detta 

175

sätt. Myndighetschefen framhåller att beslutsorganet till skillnad 

från myndigheten inte granskas. 

I intervjuerna framkommer även ett fall där ett beslutsorgan 

under ett budgetår fick ökade resurser från regeringen, vilket 

ledde till att organet beslutade att anställa ytterligare en person. 

Följande år minskade resurserna och myndighetens anslag för 

beslutsorganet täcker nu inte kostnaderna för denna person. 

Vad tycker de som sitter i beslutsorganen? 

Flertalet av dem som vi har intervjuat som sitter i ett beslutsorgan 

tycker att det fungerar bra. Ansvarsförhållandet mellan beslutsorganet 

och myndigheten ses som tydligt. Av intervjuerna framkommer 

dock att det i teorin kan finnas ett oklart ansvarsförhållande 

mellan beslutsorganet och myndigheten och även potentiella 

konfliktområden. Ett sådant konfliktområde är personalfrågor 

där det kan vara oklart i vilken mån rådet disponerar 

myndighetens personal men även personalens lojalitet kan ifrågasättas. 

Ett annat problem är, som även nämnts tidigare, att utomstående 

ser beslutsorganets verksamhet och myndighetens verksamhet 

som en och samma. 

Flertalet av de intervjuade tycker att kontakten med myndighetsledningen 

och myndighetschefen är konstruktiv och öppen. En av 

de intervjuade pekar på att det i ett inledningsskede när organet 

var nytt fanns vissa problem och det tog ett tag innan organet 

befäst sitt mandat inom myndigheten och hos tjänstemännen. Av 

intervjuerna har det även framkommit att det finns ordföranden 

som upplever att organet är underordnat myndighetsledningen. 

Detta även om både ledamöterna i organet och myndighetens 

chef är utsedda av regeringen. 

I de fall beslutsorganen har ledamöter som kommer från myndigheten 

tycker organens företrädare att det är en bra ordning. På det 

sättet får beslutsorganet en koppling in i myndigheten och tillgång 

till intressant information. Denna kanal in i myndigheten 

kan även vara en förutsättning för verkställandet av de beslut 

som organen fattar. I andra fall menar man att det på grund av 

risken för ett oklart ansvarsförhållande bör finnas en tydlig gräns 

176

mellan beslutsorganet och myndigheten och därför bör inte myndigheten 

delta i beslutsorganet. 

Företrädarna för beslutsorganen menar att myndighetschefen inte 

har något inflytande över de beslut som fattas i organen. Däremot 

säger en företrädare att myndighetschefen har ett administrativt 

inflytande över beslutsorganets verksamhet. 

De flesta är positiva till beslutsorgan … 

Sammanfattningsvis visar intervjuerna att flertalet av dem som 

intervjuats tycker att det är bra att ha en särskild beslutsgrupp där 

experter eller intresseorganisationer kan få komma till tals. En 

del av de intervjuade anser att frågorna inte alltid behöver formaliseras 

till beslutsgrupper. I vissa fall skulle det räcka med att ha 

ett rådgivande organ. 

… men ansvarsfrågan är problematisk 

Den främsta nackdelen som lyfts upp är ansvarsfrågan. Det kan 

uppstå otydligheter i ansvarsförhållandena, dels inom myndigheten 

då myndighetschefen enligt myndighetens instruktion har 

ansvaret för hela verksamheten, dels utåt gentemot medborgarna 

eller de organisationer som kommer i kontakt med beslutsorganens 

verksamhet. 

177

178

Metod 

1.1 Kartläggningen 

Urval 

Bilaga 6 

Statliga myndigheter under regeringens kontroll 

Enligt vårt uppdrag ska vi granska statliga myndigheter. Vi har 

avgränsat oss till att enbart undersöka myndigheter under regeringen, 

vilket utesluter myndigheter som Riksbanken och Riksrevisionen. 

Myndigheter från ESV:s register 

Av praktiska skäl väljer vi att använda oss av ESV:s myndighetsregister 

för vårt urval av myndigheter. I registret ingår de myndigheter 

som lämnar en egen årsredovisning till regeringen och 

de uppgår till 247 stycken. I och med detta utelämnar vi en del 

myndigheter som exempelvis kommittéer, enskilda utredare och 

vissa nämndmyndigheter. Vi har också valt att ta bort ett antal 

myndigheter som har avslutat sin verksamhet vid årsskiftet 2003 

från registret. Det slutliga antalet myndigheter uppgår därmed till 

234. Kartläggningen omfattar tillräckligt många myndigheter för 

att vi på statistiska grunder kan uttala oss om olika samband, 

mönster och fakta. 

Nybildade och omorganiserade myndigheter 2000–2003 

En särskild studie har också genomförts av de myndigheter som 

nybildats och omorganiserats mellan åren 2000 till 2003 för att få 

en bild av hur utvecklingen sett ut de senaste åren. För att få fram 

vilka nya myndigheter och delegationer som bildats under den 

aktuella perioden har vi gått igenom samtliga pressmeddelanden 

från Regeringskansliet under perioden 1 januari 2000 till november 

2003, samt aktuella årgångar av Sveriges statskalender. 

Under perioden har 50 nya myndigheter och delegationer bildats. 

Efter en precisering av de förändringar som skett i form av ombildningar, 

sammanslagningar och dylikt återstår totalt 31 myndigheter 

som vi har analyserat. De 12 delegationer som nybildats 

och omorganiserats undersöks inte i vår undersökning. 

179

Hantering av myndighetskoncerner 

I kartläggningsmaterialet finns tio myndighetskoncerner. En 

myndighetskoncern består av flera självständiga myndigheter 

med en central myndighet. Myndighetskoncernerna har i databasen 

hanterats som en myndighet. 104 Det vill säga Riksförsäkringsverket 

har lagts ihop med försäkringskassorna, Domstolsverket 

med domstolarna osv. Detta gör att vi fångar upp egenskaperna 

för till exempel hela domstolväsendet i vår kartläggning. 

Det innebär också att undersökningen egentligen omfattar 

fler än 234 myndigheter. Tillvägagångssättet medför att egenskaperna 

hos myndighetskoncernerna studeras både för den 

centrala myndigheten och för de övriga självständiga myndigheterna. 

I kartläggningen har vi dock registrerat den centrala 

myndighetens ledningsform. 

Formell reglering är utgångspunkten 

Granskningen ska enligt uppdraget omfatta en kategorisering av 

myndigheterna efter variabler som exempelvis ledningsform, 

organisation och förekomst av beslutsorgan. Vi har valt att 

huvudsakligen undersöka det som regeringen har ålagt myndigheterna, 

det vill säga det som är formellt reglerat. 

Statskontoret kan konstatera att det finns olika praxis för hur 

regeringen utformar myndigheternas instruktioner, samt att skrivningarna 

i instruktionerna i flera fall är otydliga. I arbetet med att 

kartlägga ”Myndighetssverige” har det därför ibland varit svårt 

att utifrån den formella regleringen avgöra exempelvis vad som 

ska räknas som beslutsorgan eller inte. Ambitionen har dock varit 

att strikt utgå från myndigheternas instruktioner. 

104 Ekonomistyrningsverket skriver i sin Instruktion för koncernrapportering ”De 

myndigheter som betecknas som s.k. myndighetskoncerner ska rapportera eliminerade 

och konsoliderade värden till statsredovisningen och i sin årsredovisning. Ur 

perspektivet staten som koncern betraktas myndighetskoncernerna som underkoncerner”. 

ESV (2003), s. 9. 

180

Källor 

Uppgifterna för kartläggningen har inhämtats från myndigheters 

instruktioner, i en del fall i andra förordningar, samt regleringsbrev 

och 2002 års årsredovisningar. Antalet årsarbetskrafter har 

tagits från Statistiska centralbyråns arbetsmarknadsundersökning. 

I de fall det har varit nödvändigt har kontakt tagits med myndigheterna 

för att få mer preciserade uppgifter. 

Aspekter som kartläggningen omfattar 

I undersökningen har vi kartlagt en rad olika aspekter och egenskaper 

hos de utvalda myndigheterna. I tablån nedan följer en 

lista på vad som undersökts och vad som legat till grund för 

bedömningen. 

181

Tablå 1 Aspekter som kartläggningen omfattar 

Aspekt/variabel Kommentar 

Ledningsform De olika formerna är: styrelser med fullt ansvar, enrådighetsverk, 

styrelser med begränsat ansvar, nämndmyndigheter 

Värdmyndighet för En värdmyndighet tillhandahåller helt eller delvis finansiellt, 

annan myndighet personellt och/eller administrativt stöd åt en nämndmyndighet 

Antal nämnder per 

värdmyndighet 

Förekomst av 

särskilda 

beslutsorgan 

Antal beslutsorgan 

per myndighet 

Gäller 17§ i 

Verksförordningen 

Kön på myndighetschef/styrelseordförandenDepartementstillhörighetOrganisationsnivåer 

Myndighetsstorlek 

räknat i antal 

årsarbetskrafter 

Myndigheternas 

omslutning (tkr) 

Myndigheternas 

anslag (tkr) 

Anslagets storlek i 

förhållande till 

kostnaderna (%) 

182 

Beslutsorgan fattar beslut om verksamhet som avskiljts från den 

ordinarie verksamheten i myndigheten. Vi räknar endast de 

beslutsorgan som regleras i instruktionen och som har 

beslutskapacitet. 

I kartläggningen registreras hur många myndigheter som själva får 

bestämma sin organisation, dvs. vilka och hur många myndigheter 

som har/inte har inskrivet i sin instruktion att 17 § verksförordningen 

ska gälla. För de myndigheter för vilka 17 § verksförordningen 

inte gäller registrerar vi på vilket sätt myndighetens 

organisation är reglerad i instruktionen. 

Noterar om myndigheten har verksamhet på central, regional, lokal 

nivå. 

Myndigheternas totala kostnader

Aspekt/variabel Kommentar 

Verksamhet i 

myndigheten 

Tillsyn Alla statliga myndigheter som är listade som tillsynsmyndigheter i 

tillsynsutredningens betänkande 105 klassificerar och kartlägger vi 

som tillsynsmyndigheter. 

Reglering och 

normgivning 

Alla centrala myndigheter som är uppräknade i bilaga 1 och 2 Författningssamlingsförordning 

(1976:725) samt länsstyrelserna har 

delegerats normgivningskompetens från regeringen och ska därför 

ingå i denna kategori. 

Myndigheter som handhar transfereringar till medborgare, t.ex. 

RFV/Försäkringskassorna. 

Som kunskapsproduktion räknas utredning, utvärdering och 

forskning. 

Opinionsbildande myndigheter med visst utbildningsansvar. 

ResursomfördelningKunskapsproduktion 

Information, utbildning, 

rådgivning, 

främjandeuppgifter 

Medborgarnära Myndigheter som i någon bemärkelse utövar myndighetsutövning, 

verksamhet t.ex. Polisen och skatteförvaltningen. 

Egendoms- Myndigheter som förvaltar mark/hus och/eller kapital t.ex. 

förvaltning Riksgäldskontoret. 

Avvikelser 

Avsaknad av 

insynsråd 

Enligt föreskrifterna ska enrådighetsverk i regel ha ett insynsråd. I 

kartläggningen registreras om det hos enrådighetsverken finns ett 

insynsråd enligt 5 § VF. I de enrådighetsverk som saknar insynsråd 

registreras om det i instruktionen finns inskrivet att myndigheten 

ska ha ett rådgivande organ som påminner om ett insynsråd. 

Förekomst av I regel bör myndighetschefen vara ordföranden i en styrelse med 

extern ordförande begränsat ansvar. 

bland styrelser med 

begränsat ansvar 

Förekomst av 

ansvar/uppgifter för 

styrelser utöver 

Verksförordningen 

Någon annan än 

myndighetschefen 

är ordförande i 

beslutsorganet 

105 SOU 2002:14, bilaga 3. 

Styrelser som enligt myndighetens instruktion har utökat ansvar 

utöver vad som generellt stadgas som styrelsens ansvar och uppgifter 

i VF § 11-13. 

Enligt riktlinjerna bör i regel myndighetschefen vara ordföranden i 

beslutsorganet. 

183

1.2 Intervjustudien 

Enligt vårt uppdrag ska vi analysera de tre grundformerna för 

ledning av statliga myndigheter, samt avvikelser från de 

renodlade ledningsformerna. I uppdraget ingår de organisatoriska 

lösningarna koncernmyndigheter, ”myndigheter i myndigheten” 

och beslutsorgan. I vårt urval har vi – förutom att beakta behovet 

av att inkludera berörda ledningsformer och avvikelser från 

dessa, samt olika organisatoriska lösningar – försökt välja 

myndigheter som: 

- är spridda över olika departement 

- sysslar med olika typer av verksamhet 

- är olika stora. 

De myndigheter som ingår i vår studie är spridda över nio departement. 

Vidare finns samtliga verksamhetstyper som vi använt 

oss av i kartläggningen representerade i intervjustudien. Storleken 

på de myndigheter som ingår i studien varierar sett i antal 

årsarbetskrafter från mycket små (högst 30 årsarbetskrafter) till 

mycket stora (över 2 000 årsarbetskrafter). 

Totalt har vi intervjuat 59 personer. 106 Intervjupersonerna kan 

indelas i följande kategorier: 

- Företrädare för myndigheter, dvs. myndighetschefer, styrelseledamöter, 

styrelseordföranden, ledamöter av råd, representanter 

för värdmyndigheter och ”myndigheter i myndigheten” 

samt ledamöter av beslutsorgan (totalt 49 personer). 

- Företrädare för Regeringskansliet (tio personer). 

Intervjuerna har skett genom personliga möten och via telefon. 

Vid intervjutillfällena har vi använt oss av öppna frågeställningar 

som intervjupersonerna fått resonera kring. Valet av intervjumetod 

motiveras med att öppna svarsalternativ kan ge större och 

mer oväntad information än fasta. Ett annat argument är att denna 

metod gör det möjligt för intervjuaren att ställa följdfrågor och 

göra förtydliganden. 

106 En lista med namnen på de vi intervjuat finns i bilaga 7. 

184

Intervjuundersökningen har en tydligt kvalitativ ansats. Syftet 

med intervjuerna är inte att kartlägga hur många av de intervjuade 

som är för eller emot en viss lednings- eller organisationsform 

– även om sådana aspekter kan vara intressanta och 

delvis redovisas i delstudierna genom uttryck som ”många intervjupersoner 

anser” eller ”en intervjuperson framför”. Målet är i 

stället att kunna få fram argument för och emot olika lednings- 

och organisationslösningar och att lyfta fram svagheter och 

styrkor. 

185

186

Intervjupersoner 

Bilaga 7 

Av nedanstående lista framgår vilka personer som intervjuats 

inom ramen för detta uppdrag och i vilken egenskap dessa personer 

har intervjuats (t.ex. i egenskap av ordförande i en myndighets 

styrelse). 

Intervjupersoner i myndigheter 

Namn Myndighet/organ, titel 

Backlund Torkel Statens pensionsverk, föredragande Statens 

tjänstepensions- och grupplivnämnd 

Bonde Ingrid Finansinspektionen, generaldirektör 

Boström Birgitta Friluftsrådet, Naturvårdsverket, ordförande 

Bylund Bo Banverket, generaldirektör 

Carlberg Ingrid Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd, 

ledamot 

Csiffáry Kerstin Elsäkerhetsverket, ledamot Elsäkerhetsrådet 

Ekholm Bernt Sida, styrelseledamot 

Naturvårdsverket, styrelseledamot 

Ekström Sören Radio- och TV-verket, ordförande insynsrådet 

Enander Göran Skogsstyrelsen, generaldirektör 

Eriksson Anders Kammarkollegiet, generaldirektör 

Eurenius Birgitta Statens Person- och Adressregisternämnd 

(SPAR), kanslichef 

Franke Sigbrit Högskoleverket, universitetskansler 

Franzén Thomas Premiepensionsmyndigheten, styrelseordförande 

Riksgäldskontoret, riksgäldsdirektör 

Färm Gunnel Elsäkerhetsverket, generaldirektör 

Gustafsson Yvonne Ekonomistyrningsverket, generaldirektör 

Hagenfeldt Kerstin Statens beredning för medicinsk utvärdering, 

styrelseordförande 

Haikola Lars Rådet för högre utbildning, Högskoleverket, 

ordförande 

Hansson Ingemar Konjunkturinstitutet, generaldirektör 

Hedborg Gunnar Länsstyrelsen i Norrbottens län, länsråd 

Hulth Mats Banverket, styrelseordförande 

Hyttsten Ellen Folkhälsoinstitutet, ledamot insynsrådet 

Jacobson Hans Premiepensionsmyndigheten, generaldirektör 

Jeppsson Karin Folkhälsoinstitutet, ordförande insynsrådet 

Johansson Anita Verket för högskoleservice, direktör 

Karlsson Barbro Säkerhetspolisen, föredragande Registernämnden 

187

Karlsson-Eriksson Anne Statens skolverk, avdelningschef 

Kleen Peter Kommerskollegium, generaldirektör 

Lidman Tomas Riksarkivet, riksarkivarie 

Liljelund Lars-Erik Naturvårdsverket, generaldirektör 

Magnus Eriksson Skolväsendets överklagandenämnd, ordförande 

Nilsson Alf Ekonomistyrningsverket, ledamot 

Ekonomistyrningsverkets råd 

Norrfalk Maria Sida, generaldirektör 

Rehnqvist Nina Statens beredning för medicinsk utvärdering, 

direktör 

Rennerstedt Kristina Kulturrådet, generaldirektör 

Ringborg Erland Svenska institutet, generaldirektör 

Rosén Björn Radio- och TV-verket, generaldirektör 

Segersteen Christer Naturvårdsverket, styrelseledamot 

Ståhle Lennart Högskoleverket, kanslichef 

Svaleryd Uno Länsstyrelsen i Jämtlands län, länsråd 

Svedberg Björn Högskoleverket, styrelseordförande 

Söderberg Olof Kärnavfallsfondens styrelse, ordförande 

Taubermann Ann- Läkemedelsförmånsnämnden, generaldirektör 

Christin 

Theorin Maj-Britt Kulturrådet, styrelseordförande 

Uusmann Ines Boverket, generaldirektör 

Westerberg Bengt Finansinspektionen, styrelseordförande 

Svenska institutet, styrelseordförande 

Vetenskapsrådet, styrelseordförande 

Widlert Staffan Statens institut för kommunikationsanalys, 

direktör 

Widnemark Monica Samlingslokaldelegationen, Boverket, ordförande 

Ågren Gunnar Folkhälsoinstitutet, generaldirektör 

Åkesson Ingvar Försvarets radioanstalt, generaldirektör 

Därutöver har även samtal med kanslipersonal vid följande 

nämndmyndigheters kansli genomförts: 

Fideikommissnämnden 

Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar 

Högskolans avskiljandenämnd 

Nämnden för hemslöjdsfrågor 

Nämnden för Rh-anpassad utbildning 

Nämnden för statens avtalsförsäkringar 

Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor 

Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 

Överklagandenämnden för högskolan 

Överklagandenämnden för totalförsvaret 

188

Intervjupersoner Regeringskansliet 

Namn Befattning 

Ingvarsson Lena Expeditions-/rättschef, Miljödepartementet 

Kastman Heuman Åsa Expeditions-/rättschef, 

Näringsdepartementet 

Nensén Uggla Astrid Ämnesråd, Finansdepartementet 

Rudebeck Karin Statssekreterare, Finansdepartementet 

Röding Karin Departementsråd, Utbildningsdepartementet 

Thöresson Per Expeditionschef, Utrikesdepartementet 

Weibull Knut Expeditions-/rättschef, 

Kulturdepartementet 

Virdesten Per Rättschef, Statsrådsberedningen 

Zelmin-Åberg Erna Expeditions-/rättschef, Socialdepartementet 

Ångström Lars Byråchef, Finansdepartementet 

189

190

Källförteckning 

Bilaga 8 

Offentligt tryck 

Ds 2002:15 Det nya Riksskatteverket. 

Förordning (1995:869) med instruktion för Styrelsen för internationellt 

utvecklingssamarbete (Sida). 

Förordning (1995:943) med instruktion för Verket för högskoleservice. 

Förordning (2000:1198) med instruktion för Forskningsrådet för 

arbetsliv och socialvetenskap. 

Förordning (2003:7) med instruktion för Högskoleverket. 

Prop. 1986/87:99 Om ledningen av den statliga förvaltningen. 

Prop. 1991/92:123 Om slopande av intresserepresentation i vissa 

statliga myndigheters styrelser. 

Prop. 1993/94:185 Förvaltningsmyndigheternas ledning. 

Prop. 1993/94:77 En ombildning av arbetsgivarorganisationen 

för det statliga området. 

Prop. 1994/95:150 bil. 7 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten 

för budgetåret 1995/96, m.m. 

(kompletteringsproposition). 

Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 

Skr 2000/01:142 Arbetsmarknadsverkets organisation 

Skr. 2003/04:39 Uppföljning av skogspolitiken. 

SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas 

ledning. 

SOU 1992:100 Den statliga arbetsgivarorganisationen. 

SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter. 

SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik 

för staten. 

SOU 1998:18 En gräns – en myndighet? 

SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning på medborgarnas 

uppdrag. 

SOU 2002:78 Arkiv för alla – nu och i framtiden. 

SOU 2003:106 Försäkringskassan – Den nya myndigheten. 

SOU 2003:111 Lantmäteriet – nya vägar för ökad samhällsnytta. 

SOU 2003:26 Lekmannamedverkan i Försvarsmakten. 

SOU 2003:63 21 + 1 → En sammanhållen administration av 

socialförsäkringen. 

191

SOU 2003:97 En kronofogdemyndighet i tiden. 

SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. 


Finansdepartementet (2002) Regeringskansliets kontroll och 

styrning av statlig verksamhet. 

Finansdepartementet (2003) Effektiv styrelse. Riktlinjer för 

statliga myndighetsstyrelser. 

Finansdepartementet (2003) Regeringskansliets riktlinjer för 

arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten. 

Justitiedepartementet (2000) En förvaltning i demokratins tjänst 

– ett handlingsprogram. 

Justitiedepartementet (2000) Regeringens chefspolicy. Kvalitet i 

den statliga chefsförsörjningen. 

Statsrådsberedningen PM 1997:4 Samrådsformer i 


Statsrådsberedningen, 1995-10-16, Cirkulär med vissa riktlinjer 

för det fortsatta arbetet med reformeringen av myndigheternas 

ledningsformer under hösten 1995. 

Statsrådsberedningen/Fi FA, 1995-01-10, 

Förvaltningsmyndigheternas ledning. 

Andra myndigheter 

Arbetarskyddsstyrelsen 009 GD 3835/99. 

Arbetsmarknadsstyrelsen dnr 00-10059-00 

Arbetsmarknadsverkets organisation. 

Ekonomistyrningsverket (2003) Instruktion för koncernrapportering. 

Ekonomistyrningsverket 2004:1 Förenkling av ekonomiadministrationen 

för små myndigheter. 

Statskontoret 1996:11 Kammarkollegiets service till andra 

myndigheter. 

Statskontoret 1997:7A och B Statens nämndmyndigheter. 

Statskontoret 2000:26 Värdmyndighet för nämnder – utredning 

av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd. 

Statskontoret 2000:9 Styrelser med fullt ansvar. 

Statskontoret 2002:26 Bättre styrning av socialförsäkringens 

administration 

Statskontoret 2003:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. 

192

Statskontoret 2003:2 Styrning av länsarbetsnämndernas 

verksamhet. 

Statskontoret 2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. 

Övriga källor 

Danska Regeringen (2002) ”Mere velfærd og mindre bureaukrati 

– sanering af råd, nævn, udvalg og centre”. 

193

Statskontorets publikationer för 2003 — 2004 

2003 

03:1 Diarier på Internet. Vägledning för myndigheter. 75 kr. 

03:2 Styrningen av länsarbetsnämndernas verksamhet. GRATIS 

03:3 Ett statligt åtagande inom stiftelsen Byggdok? GRATIS 

03:4 Vägledning. XML-Teknik och Metadata, version 2. Finns endast i pdfformat 

03:5 Statsbidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys. 

GRATIS 

03:6 Abonnentväxlar och stödsystem. Vägledning för tillämpning av ramavtal. 

GRATIS 

03:7 Produkter och tjänster för Informationsförsörjning 2002. Vägledning för 

tillämpning av ramavtal. GRATIS 

03:8 Öppen programvara. GRATIS 

03:8A Free and Open Source Software – a feasibility study. Appendix 1: 

Extensive survey. GRATIS 

03:9 Lyssna för att lära och lova. Utvärdering av försöksverksamhet med 

servicedialog och serviceåtaganden. 100 kr 

03:10 Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra? GRATIS 

03:11 Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. GRATIS 

03:12 Uppdrag och upphandling i lantmäteriet. Underlag för 

Lantmäteriutredningen. GRATIS 

03:13 Elektroniska urkunder. GRATIS 

03:14 EU:s nya förvaltningsorgan och trepartsavtal. En delrapport. GRATIS 

03:15 Folkbildningsrådets myndighetsroll – ett vägval. GRATIS 

03:16 Statens styrning – En egeninitierad förstudie om relationerna mellan 

staten, landstingen och kommunerna. GRATIS 

03:17 Fem myndigheter i samarbete mot deltidsarbetslösheten – en studie av 

Hela-projektet. GRATIS 

03:18 Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk 

förvaltning. GRATIS 

03:18A Internetanvändare och den offentliga sektorns webbplatser. Bilaga till 

Samverkande 24-timmarsmyndigheter - Sammanhållen elektronisk 

förvaltning. GRATIS 

03:19 Lokalt omställningsarbete – statligt ingrepp eller kommunalt ansvar? En 

utvärdering av omställningsarbetet efter försvarsnedläggningar inom 

kommuner. GRATIS 

03:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården. GRATIS 

03:21 En medborgarundersökning för förvaltningen – Analys av olika 

upplägg.GRATIS Finns på www.statskontoret.se

03:22 Klara villkor för sponsring av statlig verksamhet. GRATIS 

03:23 Ledningssystem för informationssäkerhet vid 24 timmarsmyndigheter – 

Vägledning och mallregelverk. GRATIS 

03:24 Målstyrningssystemet för ungdomspolitiken. GRATIS 

03:25 Rikstrafiken – Liten myndighet med stort uppdrag. GRATIS 

03:26 Hur styr staten kommunerna? Ett förslag till kartläggnings- och 

analysmodell. GRATIS 

03:26B Hur mycket styr staten kommunerna och landstingen? Ett 

diskussionsunderlag från Statskontoret. GRATIS 

03:27 Effektivare tillsyn över energimarknaderna. GRATIS 

03:28 Vägledning – XML-Metadata. Utgåva 1:3. Finns endast i pdf-format. 

03:29 Förvaltningssamverkan inom EU. GRATIS 

2004 

04:1 Översyn av Kemikalieinspektionens verksamhet. GRATIS 

04:2 Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. GRATIS 

04:3 Östersjömiljard – mer än företagsfrämjande. GRATIS 

04:4 Nej till euron! Samverkansgruppens och den offentliga sektorns 

anpassningsåtgärder vid tidpunkten för folkomröstningen 2004. GRATIS 

04:5 Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional 

utveckling? GRATIS 

04:6 Svensk förvaltningspolitik i Europa. GRATIS 

04:7 E-tjänster på myndigheternas webbplatser – tendenser. Finns endast i 

pdf-format. 

04:8 Fammi. Ett institut för kunskapsutveckling och kunskapsspridning inom 

primärvården. GRATIS 

04:9 Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av 

Myndighetssverige. GRATIS

Myndigheternas ledning och organisation - Statskontoret

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?