Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering ... - Statskontoret
Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering ... - Statskontoret
Förnyad arbetslivsinriktad rehabilitering ... - Statskontoret
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
2002/135-5<br />
<strong>Förnyad</strong><br />
<strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong><br />
- måluppfyllelse
MISSIV<br />
DATUM DIARIENR<br />
2005-08-24 2002/135-5<br />
ERT DATUM ER BETECKNING<br />
2002-03-27 S2002/2762/SF<br />
Regeringen<br />
Socialdepartementet<br />
103 33 Stockholm<br />
Uppdrag att följa och utvärdera förnyelsen av den<br />
<strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
Regeringen gav den 27 mars 2002 <strong>Statskontoret</strong> i uppdrag att följa och<br />
utvärdera Arbetsmarknadsstyrelsens och dåvarande Riksförsäkringsverkets<br />
insatser för att förnya den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
Bifogade promemoria ”<strong>Förnyad</strong> <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> – måluppfyllelse”<br />
utgör en första del i <strong>Statskontoret</strong>s slutredovisning och består<br />
av en utvärdering av förnyelsearbetets måluppfyllelse. <strong>Statskontoret</strong> avser<br />
att lämna en slutrapport av uppdraget senast i november 2005.<br />
Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, har beslutat<br />
i detta ärende. Avdelningsdirektör Enar Lundgren, föredragande, avdelningsdirektör<br />
Thomas Ringbom, avdelningsdirektör Thomas Sandberg och<br />
förste byråsekreterare Sara Sundgren, var närvarande vid den slutliga handläggningen.<br />
Enligt <strong>Statskontoret</strong>s beslut<br />
Enar Lundgren<br />
POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00.<br />
FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Sammanfattning och slutsatser<br />
Ett förnyelseuppdrag i tre delar<br />
PM 1 (68)<br />
2005-08-24 Dnr 2002/135-5<br />
På uppdrag av regeringen har Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och dåvarande<br />
Riksförsäkringsverket (RFV) under perioden 2002–2004 genomfört en<br />
förnyelse av den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en. Uppdraget har varit<br />
indelat i tre delar.<br />
Uppdrag 1 (riktat till RFV). ”Utveckla en metod för tidig, fördjupad bedömning<br />
av den enskildes arbetsförmåga och behov av <strong>rehabilitering</strong>.”<br />
Uppdrag 2 (riktat till RFV). ”Utveckla metodiken i försäkringskassornas<br />
handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden samt förtydliga <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll.”<br />
Uppdrag 3 (riktat till AMS och RFV). ”Genomför en pilotverksamhet avseende<br />
en samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen<br />
för <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>.”<br />
<strong>Statskontoret</strong> har haft regeringens uppdrag att följa och utvärdera AMS och<br />
RFV:s insatser. I föreliggande promemoria presenteras <strong>Statskontoret</strong>s utvärdering<br />
av förnyelsearbetets måluppfyllelse.<br />
Måluppfyllelse<br />
Uppdrag 1<br />
Regeringens mål:<br />
”Beslutsunderlagen vid bedömning av rätten till sjukpenning och behovet av<br />
<strong>rehabilitering</strong> skall hålla hög kvalitet. Dessutom skall bedömningen av behovet<br />
av <strong>rehabilitering</strong> komma till stånd tidigt i sjukfallen. Detta för att i sin<br />
tur möjliggöra att relevanta <strong>rehabilitering</strong>såtgärder kan sättas in tidigt.”<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning:<br />
<strong>Statskontoret</strong> gör bedömningen att metoderna för Tidig bedömning – första<br />
vägval och Fördjupad utredning – aktivt vägval i huvudsak har utformats på<br />
ett sätt som kan anses stå i paritet med regeringens direktiv. Metoderna bör<br />
enligt vår bedömning kunna bidra till bättre förutsättningar för beslutsunderlag<br />
av hög kvalitet och tidiga bedömningar av <strong>rehabilitering</strong>sbehov och åtgärder.<br />
Dock konstaterar vi att de aktuella delarna av metodsamlingen ännu inte<br />
tillämpas fullt ut. <strong>Statskontoret</strong>s bedömning är därmed att målen för uppdrag<br />
1 ännu inte har uppnåtts. När det gäller Tidig bedömning – första väg-
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 2<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
val har införandet kommit en god bit på väg. Denna del har fått större<br />
genomslag än metoden för Fördjupad utredning – aktivt vägval. I det senare<br />
fallet är tillämpning och genomförande av vissa aktiviteter problematiska.<br />
Uppdrag 2<br />
Regeringens mål:<br />
”Metodiken i försäkringskassornas handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden<br />
skall vara enhetlig och <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll<br />
skall vara tydlig.”<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning:<br />
De metoder som rör Försäkringskassans handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden<br />
har utvecklats på ett sätt som i huvudsak kan anses stå i<br />
paritet med regeringens direktiv. Metoderna bör enligt vår bedömning<br />
kunna bidra till en mer enhetlig handläggning.<br />
Det är enligt vår bedömning inte helt självklart i vilken utsträckning metoderna<br />
bidrar till ett förtydligande av <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll.<br />
Svaret på den frågan beror i stor utsträckning på vad man lägger i begreppet<br />
<strong>rehabilitering</strong>ssamordnare. Vi konstaterar att metoderna snarare fokuserar<br />
på utredande insatser än på frågor som har en direkt koppling till <strong>rehabilitering</strong>.<br />
Exempelvis är aktiviteten <strong>rehabilitering</strong>splan jämförelsevis översiktligt<br />
beskriven.<br />
Uppdrag 2 kan sägas motsvara samtliga delar i Gemensamma metoder och<br />
förhållningssätt inom ohälsoarbetet, det vill säga även de metoder som omfattas<br />
av uppdrag 1. Av det följer att vi konstaterar att problemen i tillämpningen<br />
av Fördjupad utredning – aktivt vägval även gäller uppdrag 2.<br />
Sammanfattningsvis är <strong>Statskontoret</strong>s bedömning att målen för uppdrag 2<br />
ännu inte har uppnåtts. Beträffande målet att uppnå en enhetlig handläggning<br />
anser vi att man har kommit en god bit på väg och att det finns goda<br />
förutsättningar för ytterligare förbättringar. Däremot har <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll inte förtydligats på det sätt som vi uppfattar avsågs i<br />
regeringens uppdrag. Yrkesrollen för de handläggare som arbetar med ohälsa<br />
i stort kommer dock att kunna bli tydligare tack vare de nya metoderna.<br />
Uppdrag 3<br />
Regeringens mål:<br />
”Den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en för arbetslösa sjukskrivna skall<br />
vara sammanhållen och ändamålsenligt organiserad.”<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning:<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning är att Modell FAROS är utformad på ett sådant<br />
sätt att de personer som genomgår <strong>rehabilitering</strong> i enlighet med modellen,
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 3<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
kommer att kunna erbjudas en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocess.<br />
<strong>Statskontoret</strong> konstaterar däremot att Modell FAROS inte involverar personer<br />
som vid en medicinsk bedömning anses kunna ta ett på arbetsmarknaden<br />
normalt förekommande arbete (s.k. steg 5-ärenden). Det faktum att Försäkringskassan<br />
på senare tid har blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar<br />
kan ge två typer av viktiga effekter. För det första kan en konsekvens<br />
bli att antalet ärenden som kommer i fråga för <strong>rehabilitering</strong> enligt Modell<br />
FAROS blir mycket få. För det andra kan det alltjämt komma att finnas en<br />
stor grupp personer som, trots tydliga behov, inte erbjuds åtgärder som<br />
motsvarar dem som erbjuds inom ramen för <strong>rehabilitering</strong> enligt Modell<br />
FAROS. En sådan utveckling skulle enligt <strong>Statskontoret</strong> innebära att det ur<br />
ett övergripande perspektiv blir tveksamt huruvida den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e<br />
<strong>rehabilitering</strong>en för arbetslösa sjukskrivna skulle kunna anses vara sammanhållen<br />
och ändamålsenligt organiserad.<br />
<strong>Statskontoret</strong> anser att Modell FAROS ännu inte kan hävdas tillämpas fullt<br />
ut i hela landet. Vidare uppfattar vi att variationerna i tillämpningen är relativt<br />
stora. Vi bedömer emellertid samtidigt att kunskapen om, och den faktiska<br />
tillämpningen av, modellen har ökat i stor utsträckning bara under de<br />
första månaderna av år 2005. Vi uppfattar att det idag finns en stark ambition<br />
hos såväl Försäkringskassan som arbetsförmedlingen i hela landet att<br />
modellen ska tillämpas. Färdriktningen i detta avseende är tydlig.<br />
Andra bedömningar och kommentarer<br />
Uppdrag 1 och 2 har genomförts som ett led i en stor och omfattande förändringsprocess<br />
som har nått en god bit på väg men där mycket samtidigt<br />
återstår. Mot bakgrund av vår bedömning att införandet av Gemensamma<br />
metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet kommer att kunna få flera<br />
positiva effekter, är det viktigt att det förändringsarbete som redan påbörjats<br />
fortsätter.<br />
Beträffande de verksamheter som är en konsekvens av uppdrag 3 har vi<br />
svårare att bedöma vad som är en lämplig fortsättning. Den ovan nämnda<br />
problematiken – att målgruppen för <strong>rehabilitering</strong> enligt Modell FAROS<br />
riskerar att bli alltför liten i takt med att Försäkringskassan blir mer försäkringsmässig<br />
i sina bedömningar – behöver redas ut innan verksamheterna<br />
ges en permanent form.<br />
Vår övergripande slutsats är att det arbete som bedrivits inom ramen för<br />
regeringens uppdrag i många avseenden har varit framgångsrikt. Emellertid<br />
är det viktigt att påpeka att insatserna i första hand har varit inriktade på att<br />
klargöra och förbättra processen före, och i viss mån efter, själva rehabilite-
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 4<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
ringen. Förnyelsearbetet har i liten utsträckning gällt <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong><br />
som sådan.<br />
En synpunkt som kan förefalla marginell men som har lyfts fram av ett stort<br />
antal personer i vår intervjuundersökning är att Försäkringskassans datorstöd<br />
för handläggning av ärenden är förknippat med stora problem. Vi uppfattar<br />
att det finns en utbredd frustration bland kassans handläggare över den<br />
rådande situationen. En nödvändig förutsättning för att nå en effektiv och<br />
rationell handläggning i Försäkringskassan är enligt vår bedömning att dessa<br />
problem åtgärdas.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Del I<br />
Bakgrundsbeskrivningar<br />
PM 5<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
1 Inledning<br />
Uppdraget till AMS och RFV<br />
PM 6<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Regeringen gav den 13 december 2001 Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)<br />
och dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) i uppdrag att inleda en förnyelse<br />
av den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en. Detta var ett led i regeringens<br />
11-punktsprogram för ökad hälsa i arbetslivet.<br />
Som övergripande mål för förnyelsearbetet angav regeringen att fler sjukskrivna<br />
ska återfå förmågan att arbeta och förmågan att försörja sig själva<br />
genom eget förvärvsarbete.<br />
Uppdraget specificerades i tre delar enligt följande:<br />
Uppdrag 1 (riktat till RFV). ”Utveckla en metod för tidig, fördjupad bedömning<br />
av den enskildes arbetsförmåga och behov av <strong>rehabilitering</strong>.”<br />
Uppdrag 2 (riktat till RFV). ”Utveckla metodiken i försäkringskassornas<br />
handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden samt förtydliga <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll.”<br />
Uppdrag 3 (riktat till AMS och RFV). ”Genomför en pilotverksamhet avseende<br />
en samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen<br />
för <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>.”<br />
Uppdrag 1 och 3 skulle enligt direktivet bedrivas i forms av en pilotverksamhet<br />
på tre till fem geografiska områden i landet.<br />
Uppdraget till <strong>Statskontoret</strong><br />
Den 27 mars 2002 gav regeringen <strong>Statskontoret</strong> i uppdrag att följa och utvärdera<br />
förnyelsen av den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
I enlighet med regeringens direktiv har arbetets uppläggning bestämts i<br />
samråd mellan Regeringskansliet och <strong>Statskontoret</strong>. <strong>Statskontoret</strong>s arbete<br />
har i stora delar utgått från en arbetsplan upprättad i <strong>Statskontoret</strong> den 24<br />
september 2002.<br />
Arbetsplanen är indelad i tre delar:<br />
1. Följa utvecklingsarbetet. Exempel på frågeställningar:<br />
− om och hur delprojekten fokuserar de punkter regeringen lägger vikt vid,<br />
− om planer och budget följs,<br />
− om delprojektens mål uppnås,
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 7<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
− om det finns genomförandeproblem, risker och osäkerheter samt<br />
− om man arbetar med att erfarenheter ska få brett genomslag.<br />
2. Utvärdera måluppfyllelse. Exempel på frågeställningar (formulerade<br />
utifrån målen som regeringen angav i uppdraget till AMS och RFV):<br />
− Håller beslutsunderlagen vid bedömning av rätten till sjukpenning hög<br />
kvalitet?<br />
− Är <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas roll tydlig?<br />
− Är den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en för arbetslösa sjukskrivna en<br />
sammanhållen process?<br />
3. Utvärdera effekter. Denna del gäller endast uppdrag 1 och 3. Följande<br />
frågeställningar gäller för denna del:<br />
− Kommer sjukskrivna i pilotområdena tillbaka i arbete fortare än motsvarande<br />
grupper?<br />
− Har deltagarna i pilotverksamheterna i uppdrag 3 (FAROS) en större<br />
chans (än andra personer ur samma målgrupp) att få ett arbete eller att<br />
påbörja en reguljär utbildning?<br />
Genomförande av <strong>Statskontoret</strong>s uppdrag<br />
Under perioden 2002 till 2004 har <strong>Statskontoret</strong> lämnat sju lägesrapporter.<br />
Dessa rapporter har avsett <strong>Statskontoret</strong>s arbete med att följa utvecklingsarbetet<br />
enligt punkt 1 ovan. Denna del av <strong>Statskontoret</strong>s arbete avslutades i<br />
och med att den sjunde och sista lägesrapporten lämnades till regeringen i<br />
november 2004.<br />
Föreliggande promemoria är en första del i <strong>Statskontoret</strong>s slutredovisning<br />
och utgörs av en utvärdering av förnyelsearbetets måluppfyllelse. En slutrapport<br />
av hela <strong>Statskontoret</strong>s uppdrag kommer att lämnas till regeringen<br />
senast i november 2005. Slutrapporten kommer att utgöras av det underlag<br />
som nu lämnas samt av en utvärdering av förnyelsearbetets effekter.<br />
Utgångspunkter, läsanvisning och disposition<br />
Denna promemoria består av tre delar där varje del i sin tur består av två<br />
eller flera kapitel.<br />
Del I Bakgrundsbeskrivningar (kapitel 1 – 2)<br />
I kapitel 2 beskrivs de metoder och arbetssätt som AMS och RFV tagit fram<br />
inom ramen för sitt uppdrag, nämligen Socialförsäkringsadministrationens<br />
Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet som motsvarar<br />
uppdrag 1 och 2 samt Modell FAROS som motsvarar uppdrag 3.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 8<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Kapitel 2 är tänkt att klargöra hur vi definierar vad vår utvärdering avser.<br />
Kapitlet bör dessutom utgöra en lämplig läsning för den som inte närmare<br />
känner till hur AMS och RFV har valt att lösa sitt uppdrag.<br />
Del II Metoder och arbetssätt (kapitel 3 – 5)<br />
I del II analyseras i vilken utsträckning framtagna metoder och arbetssätt<br />
kan anses stå i paritet med de mål och krav som regeringen formulerat i<br />
uppdraget till AMS och RFV. Ett exempel på en fråga vi ställer oss här är i<br />
vilken utsträckning Modell FAROS kan antas leda till en sammanhållen och<br />
ändamålsenligt organiserad <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> om modellen<br />
följs.<br />
Genomgående bygger bedömningarna i del II dels på våra egna analyser av<br />
tillgängliga metod- och arbetsbeskrivningar, dels på synpunkter som vi<br />
hämtat in i intervjuer med handläggare och chefer i arbetsförmedlingen och<br />
Försäkringskassan.<br />
I kapitel 3 och 4, som behandlar uppdrag 1 respektive uppdrag 2, är analysobjektet<br />
Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. I<br />
kapitel 5 som behandlar uppdrag 3 utgör Modell FAROS analysobjekt.<br />
Del III Tillämpning och genomförande (kapitel 6 – 7)<br />
Utgångspunkten för del III är densamma som i del II. Skillnaden är att analysen<br />
i stället för metoder och arbetssätt som sådana gäller deras tillämpning<br />
i praktiken. Som underlag till del III har vi främst använt oss av intervjuer<br />
med personer inom arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Vi har även<br />
använt viss verksamhetsstatistik.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
2 Utvärderingsobjekten<br />
PM 9<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
I det följande beskrivs de metoder och arbetssätt som tagits fram inom<br />
ramen för dåvarande Riksförsäkringsverkets (RFV) och Arbetsmarknadsstyrelsens<br />
(AMS) arbete med att förnya den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
Insatserna i uppdrag 1 och 2 har resulterat i Gemensamma metoder<br />
och förhållningssätt inom ohälsoarbetet, och insatserna i uppdrag 3 har<br />
resulterat i Modell FAROS.<br />
Utvecklingsarbetet inom uppdrag 1 och 2 har bedrivits inom ramen för<br />
projektet Prohälsa. Metoderna inom uppdrag 1 har delvis testats inom en<br />
pilotverksamhet på fem platser. De framtagna metoderna började införas i<br />
socialförsäkringsadministrationen i hela landet 2003 i och med utbildningen<br />
i ett gemensamt förhållningssätt och gemensamma arbetsmetoder inom<br />
ohälsoområdet (SFA-utbildningen). Beskrivningar av metoderna finns på<br />
Försäkringskassans intranät i form av en metodsamling som uppdateras<br />
kontinuerligt. Den version av metodsamlingen som vi har granskat och<br />
analyserat gällde från och med januari 2005, eventuella uppdateringar som<br />
gjorts därefter ingår inte i analysen.<br />
Utvecklingsarbetet inom uppdrag 3 har skett i form av en pilotverksamhet<br />
som bedrivits på samma platser som uppdrag 1. Inom ramen för pilotverksamheten<br />
FAROS (<strong>Förnyad</strong> Arbetslivsinriktad Rehabilitering, Organisation<br />
och Samverkan) utarbetades och prövades en gemensam modell för <strong>rehabilitering</strong>sprocessen<br />
som getts benämningen Modell FAROS.<br />
De metoder och arbetssätt som togs fram inom ramen för pilotverksamheten<br />
FAROS har spridits över landet via särskilda centrala handlingsplaner för<br />
samverkan inom <strong>rehabilitering</strong>sområdet. AMS och Försäkringskassan 1 har,<br />
på regeringens uppdrag, gemensamt arbetat fram sådana handlingsplaner<br />
sedan år 2003. Planerna har avsett verksamhet som bedrivs och planeras i<br />
samverkan mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med inriktning<br />
på insatser för sjukskrivna arbetslösa. Dessa planer har sedan legat till<br />
grund för särskilda samverkansavtal på länsnivå som upprättats mellan länsarbetsnämnd<br />
och Försäkringskassans länsorganisation. I avtalen har förutsättningar<br />
och riktlinjer satts upp för regional samverkan inom <strong>rehabilitering</strong>sområdet.<br />
Den version av Modell FAROS vi har granskat och analyserat ingick som<br />
en bilaga till den centrala handlingsplanen för 2005. Det är viktigt att framhålla<br />
att våra analyser vid sidan av modellen även till viss del avser själva<br />
handlingsplanen.<br />
1 Tidigare RFV.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 10<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
2.1 Gemensamma metoder och förhållningssätt<br />
inom ohälsoarbetet<br />
Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet innefattar<br />
fyra metoder.<br />
1. Tidig bedömning – första vägval<br />
2. Fördjupad utredning – aktivt vägval<br />
3. Planera och genomföra<br />
4. Avsluta<br />
Metoderna för Tidig bedömning – första vägval och Fördjupad utredning –<br />
aktivt vägval är främst resultatet av uppdrag 1 medan metodsamlingen i sin<br />
helhet kan sägas vara resultatet av uppdrag 2.<br />
I varje metod finns beskrivningar av aktiviteter som till exempel Göra vägval,<br />
Avstämningsmöte och Rehabiliteringsutredning. I metodbeskrivningen<br />
finns vidare hänvisningar till lagrum och andra vägledande texter för<br />
respektive aktivitet. Dessutom finns länkar till olika metodstöd som mer<br />
detaljerat beskriver tillvägagångssättet i vissa moment.<br />
Figur 2.1 Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 11<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Tidig bedömning – första vägval (metod 1)<br />
Syftet med denna metod är att en bedömning av rätten till sjukpenning ska<br />
genomföras före första utbetalning och att det ska ske ett första vägval i<br />
sjukfallet. Metoden består av ett antal olika aktiviteter som kortfattat refereras<br />
nedan.<br />
• Granska – granskningen av beslutsunderlaget bör präglas av ett aktivt<br />
förhållningssätt och av ett förkorta-perspektiv, dvs. överväg om deltidssjukskrivning<br />
kan vara ett alternativ eller om det finns andra möjligheter<br />
som kan korta sjukperioden.<br />
• Komplettera – komplettera brister i underlaget genom kontakter med<br />
den försäkrade och andra aktörer, till exempel arbetsgivaren. Ta hjälp av<br />
försäkringsläkare om det medicinska underlaget behöver förtydligas.<br />
• Komplettering av läkarintyg – Metodstöd för kvalitetssäkring och<br />
komplettering av läkarintyg i sjukpenningärenden<br />
• Försäkringsläkare – handläggare – Metodstöd för handläggare och<br />
försäkringsläkare i sjukförsäkringsärenden<br />
• Bedömning – när underlaget är tillräckligt, ta ställning till om den försäkrade<br />
har rätt till sjukpenning eller inte. Om sjukpenning inte kan<br />
betalas ut, kommunicera detta till den försäkrade. Metodstöd för handläggning<br />
när sjukpenning inte ska betalas ut.<br />
• Göra vägval – När handläggaren bedömt att den försäkrade har rätt till<br />
sjukpenning görs följande vägval: 1. Den försäkrade kan återgå till arbete<br />
efter en normal läknings- behandlingstid (s.k. prognosärende) 2. Fördjupad<br />
utredning väljs om ärendet behöver utredas vidare.<br />
Fördjupad utredning – aktivt vägval (metod 2)<br />
Utifrån den fördjupade utredningen ska handläggaren bedöma om den försäkrade<br />
har fortsatt rätt till sjukpenning och om det finns behov av <strong>rehabilitering</strong>.<br />
Ett aktivt vägval ska ske så snabbt som möjligt. I metoden ingår ett<br />
flertal aktiviteter.<br />
• Förkorta sjukperioden – överväg om deltidssjukskrivning kan vara ett<br />
alternativ, kontakta arbetsgivaren för att diskutera andra möjligheter som<br />
kan korta sjukperioden, bedöm möjligheten att byta sjukpenning mot<br />
arbetsresor, bedöm sjukskrivningstiden och det medicinska underlaget,<br />
utred behov av arbetshjälpmedel.<br />
• Rehabiliteringsutredning – arbetsgivaren har ansvar för att kartlägga<br />
<strong>rehabilitering</strong>sbehovet och göra en <strong>rehabilitering</strong>sutredning som skickas<br />
till Försäkringskassan. När det gäller arbetslösa, studerande och egenföretagare<br />
ansvarar Försäkringskassan för utredningen. Handläggaren<br />
ska ge arbetsgivaren information, råd och stöd i <strong>rehabilitering</strong>sproces-
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 12<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
sen. Om <strong>rehabilitering</strong>sutredningen inte inkommer i tid ska arbetsgivaren<br />
påminnas skriftligen.<br />
• Personligt möte med SASSAM 2 -kartläggning – kalla den försäkrade<br />
till mötet och förbered denne inför mötet samt informera om de regler<br />
som gäller. Gör kartläggningen tillsammans med den försäkrade, omfattningen<br />
anpassas efter varje enskild person/situation. Dokumentera det<br />
som överenskommits på mötet. Metodstöd Strukturerad Arbetsmetod för<br />
Sjukfallsutredning och SAMordnad <strong>rehabilitering</strong> – SASSAM<br />
• Försäkringsläkare – handläggare – Metodstöd för handläggare och<br />
försäkringsläkare i sjukförsäkringsärenden<br />
• Att köpa externa utredningar – en extern utredning kan göras när det<br />
finns behov av ytterligare utredningsinsatser. Handläggaren bedömer<br />
vilken typ av utredning som behövs och informerar arbetsgivaren om<br />
dennes ansvar för att utreda behov av <strong>rehabilitering</strong> och för finansiering.<br />
• Avstämningsmöte – används när utredningsunderlaget bedöms som<br />
otillräckligt. Initiativ till mötet kan tas av till exempel arbetsgivare, men<br />
det är kassan som avgör om det är ett avstämningsmöte och kallar till<br />
mötet. Som regel bör arbetsgivare och behandlande läkare delta. Syftet<br />
med mötet är att klarlägga arbetsförmågan och möjligheterna för återgång<br />
i arbete samt att upprätta en <strong>rehabilitering</strong>splan. Fokus ska ligga på<br />
arbetsförmågan. Användarhandledning Diagnos och arbetsgivaruppgifter<br />
• 1-årsbedömning med förutsättningar för sjukersättning och aktivitetsersättning<br />
(S/A) – ska vara utrett senast ett år efter sjukskrivningsdagen<br />
men impulsen till utredningen kan komma när som helst i ärendet.<br />
Medbedömning (från en kollega) hjälper handläggaren att försäkra sig<br />
om att bedömningen är realistisk. En uppföljning av 1-årsbedömningen<br />
bör ske efter sex månader. I bedömningen av arbetsförmågans nedsättning<br />
ska hänsyn tas till den försäkrades förmåga att försörja sig. När<br />
handläggaren bedömt att förutsättningar för att byta sjukpenning mot<br />
S/A finns lämnas ärendet för prövning i socialförsäkringsnämnden.<br />
Planera och genomföra (metod 3)<br />
Denna metod används när rätten till sjukpenning har fastställts och det finns<br />
ett identifierat behov av <strong>rehabilitering</strong>sinsatser. Målet är en lyckad <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong> där den försäkrade får möjlighet att aktivt delta i<br />
planeringen och genomförandet av insatserna. Handläggaren ska arbeta<br />
individ- och situationsanpassat och vara drivande och/eller stödjande i processen.<br />
• Avstämningsmöte – samma som ovan.<br />
• Rehabiliteringsplan/plan för återgång i arbete – upprättas när det<br />
finns ett klarlagt behov av <strong>rehabilitering</strong> och handläggaren ska planera<br />
2 Strukturerad Arbetsmetodik för Sjukfallshantering och SAMordnad <strong>rehabilitering</strong>
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 13<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
och samordna insatser. Planen ska beskriva vilka åtgärder som är<br />
aktuella, vem som ansvarar för dem och när de ska genomföras. Slutmålet<br />
med <strong>rehabilitering</strong>en ska finnas med från början. Handläggaren<br />
ska ha regelbundna kontakter med den försäkrade och övriga inblandade<br />
för att se hur <strong>rehabilitering</strong>sprocessen utvecklas.<br />
• Köp av aktiva tjänster – ”information kommer”. Metodstöd är under<br />
utveckling.<br />
Avsluta (metod 4)<br />
Efter avslutad <strong>rehabilitering</strong> ska handläggaren följa upp hur den försäkrade<br />
uppfattat planeringen och åtgärderna, sammanfatta ärendet och konstatera<br />
hur resultatet blev.<br />
• Slutanteckningar – sammanfatta resultatet och beskriv resultatet med<br />
en slutanteckning i journalen.<br />
• Reflektion – Reflektionen dokumenteras inte i journalen utan är en<br />
hjälp för handläggaren och en del av dennes kompetensutveckling.<br />
2.2 Modell FAROS<br />
Modell FAROS beskriver <strong>rehabilitering</strong>sprocessen och är indelad i sex olika<br />
faser. Den första fasen ligger inom Försäkringskassans ansvarsområde, den<br />
andra fasen avser på vilket sätt ärenden ska lämnas över från Försäkringskassan.<br />
Fas 3–5 avser perioden av <strong>rehabilitering</strong>. Den sjätte och sista fasen<br />
beskriver processens avslut. För fas 2–6 ansvarar de båda myndigheterna<br />
gemensamt. Faserna beskrivs nedan.<br />
Figur 2.2 Modell FAROS
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 14<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Behovsbedömning (fas 1)<br />
Försäkringskassan bedömer vilka individer som kan vara i behov av <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong>. Utredningen ska innehålla ett medicinskt underlag<br />
som styrker att personen är färdigutredd, en <strong>rehabilitering</strong>sutredning<br />
enligt SASSAM, handläggarens bedömning att personen behöver <strong>rehabilitering</strong><br />
för att återfå arbetsförmågan samt en bedömning att personen klarar av<br />
en aktivitet på minst tio timmar per vecka. Försäkringskassans handläggare<br />
ska i ett personligt möte klargöra för den enskilde vad <strong>rehabilitering</strong> till<br />
arbete innebär.<br />
Beredning (fas 2)<br />
Vilka som ska erbjudas insatser avgörs i en beredningsgrupp bestående av<br />
personal från samverkan 3 , utredare från Försäkringskassans ordinarie verksamhet<br />
och, om möjligt, personal från arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet.<br />
Beredningsgruppen tar ställning till var personen befinner sig i förhållande<br />
till arbetsmarknaden och om hon eller han bör delta i samverkan.<br />
Uppstår oenighet i bedömningarna ska linjechefer från respektive myndighet<br />
tillsammans ta beslut.<br />
Behovsanalys (fas 3)<br />
Individer som förs över till samverkan tilldelas en arbetsförmedlare och en<br />
samordnare från Försäkringskassan. Den enskilde informeras om arbetssätt,<br />
rättigheter och skyldigheter innan de individuella samtalen påbörjas. Arbetsförmedlaren,<br />
samordnaren och individen träffas en till två gånger i ett trepartssamtal.<br />
Syftet med behovsanalysen är att den enskilde själv ska påbörja<br />
sin förändringsprocess och att parterna, utifrån en professionell bedömning<br />
av hur nära arbetsmarknaden individen bedöms vara, ska kunna planera<br />
lämpliga åtgärder. Resultatet av behovsanalysen ska läggas fast i en handlingsplan.<br />
Framtagandet av denna plan, samt genomförande av trepartssamtal,<br />
ska vara avslutad senast inom fyra veckor.<br />
Introduktion och prövning (fas 4)<br />
Under denna fas prövas vilka behov och möjligheter som deltagaren har till<br />
fortsatt <strong>rehabilitering</strong>. Syftet är att individen ska kunna ta ställning till sin<br />
egen kapacitet samt att handläggaren ska få underlag till en bedömning om<br />
<strong>rehabilitering</strong> till arbete är möjlig. Arbetsförmedlaren har huvudansvaret för<br />
den aktiva <strong>rehabilitering</strong>en samt för uppföljning och återkoppling. Samordnaren<br />
medverkar vid behov eller på eget initiativ. Arbetsförmedlaren ska ha<br />
veckovisa kontakter med den enskilde som bland annat får uppgifter relaterade<br />
till att söka arbete att lösa till nästa möte.<br />
3<br />
Samverkan mellan arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med inriktning på insatser<br />
för sjukskrivna arbetslösa
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 15<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Den aktiva <strong>rehabilitering</strong>en kan utgöras av följande aktiviteter:<br />
– Förmedlingsaktivitet – insatser som stärker och motiverar deltagaren i<br />
kombination med metoder som syftar till att klargöra förutsättningarna<br />
för arbete.<br />
– Företagsförlagd aktivitet – innebär att deltagaren prövar sin arbetsförmåga<br />
inom ett visst yrkesområde.<br />
– Kompletterande aktivitet – som inte ryms inom ordinarie verksamhet,<br />
till exempel utredningar, gruppaktiviteter eller förberedande arbetsträning<br />
i kommunal regi.<br />
Vid behov kan även andra resurser, som till exempel en arbetspsykolog,<br />
kopplas in i ärendet.<br />
Fasen Introduktion och prövning ska vara avslutad inom tolv veckor. Inom<br />
denna period ska ett uppföljningsmöte ske i form av trepartssamtal. Om man<br />
vid mötet beslutar att fortsätta med <strong>rehabilitering</strong>en ska en ny handlingsplan<br />
upprättas. Ska <strong>rehabilitering</strong>en istället avslutas skrivs en slutbedömning och<br />
ärendet återförs till Försäkringskassan.<br />
Aktiv <strong>rehabilitering</strong> (fas 5)<br />
Rehabiliteringen fortsätter i enlighet med vad som överenskommits i den<br />
föregående fasen. Den vanligaste formen av <strong>rehabilitering</strong> är arbetsprövning<br />
eller praktik. Fokus ska vara på att försöka hitta mer varaktiga lösningar och<br />
arbetet med arbetsgivarkontakter intensifieras både från deltagarens och från<br />
arbetsförmedlarens sida. Arbetsförmedlaren har huvudansvaret för att upprätthålla<br />
en aktiv <strong>rehabilitering</strong>, samordnaren ska följa upp aktiviteterna och<br />
ge stöd samt hantera sådant som rör själva sjukskrivningsprocessen.<br />
Avslut (fas 6)<br />
Avslut kan ske av många olika skäl men det vanligaste är att:<br />
– deltagaren har fått arbete eller utbildning<br />
– deltagaren har återfått arbetsförmågan men inte fått någon anställning<br />
och övergår till arbetsförmedlingen som arbetssökande<br />
– deltagaren är av medicinska skäl arbetsoförmögen och återgår till Försäkringskassan<br />
Arbetsförmedlaren ansvarar för uppföljning och dokumentation av <strong>rehabilitering</strong>en<br />
samt för förhandlingar med arbetsgivaren. Samordnaren övertar<br />
ärendet vid medicinsk <strong>rehabilitering</strong> eller vid prövning av sjukersättning.<br />
Oavsett hur ärendet avslutas ska arbetsförmedlare, samordnare och deltagare<br />
träffas i trepartssamtal för att säkerställa att den enskilde är införstådd med<br />
beslutet. Både förmedlare och samordnare gör en detaljerad slutdokumentation<br />
och redovisning av ärendet.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Del II<br />
Metoder och arbetssätt<br />
PM 16<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
I denna del görs en analys av utvärderingsobjekten Gemensamma metoder<br />
och förhållningssätt inom ohälsoarbetet respektive Modell FAROS, utifrån<br />
de mål som regeringen formulerat för förnyelseuppdraget. Bedömningarna<br />
bygger på våra egna analyser av tillgängliga metod- och arbetsbeskrivningar<br />
samt på de synpunkter som framkommit i vår intervjuundersökning som vi<br />
genomförde våren 2005.<br />
Urvalet av platser till intervjuundersökningen är av praktiska skäl detsamma<br />
som i den effektutvärdering av pilotverksamheterna inom ramen för uppdrag<br />
3 som kommer att redovisas i <strong>Statskontoret</strong>s slutrapport. I effektutvärderingen<br />
jämförs utfallet i ett av pilotområdena, Västerås, med utfallet i tio särskilt<br />
utvalda jämförelsekommuner 4 .<br />
<strong>Statskontoret</strong> har genomfört intervjuer med personal på Försäkringskassan<br />
och arbetsförmedlingen på tre platser; Västerås, Helsingborg och Luleå. På<br />
dessa orter har såväl handläggare som personer i arbetsledande ställning<br />
intervjuats. Dessutom har telefonintervjuer genomförts med representanter<br />
för Försäkringskassan och/eller länsarbetsnämnden i övriga län.<br />
Intervjuundersökningen har genomförts med en kvalitativ ansats och bygger<br />
inte på ett statistiskt urval. Därmed kan intervjusvaren inte ses som generaliserbara<br />
för urvalsgruppen 5 . I de fall där vi anger att ”samtliga i intervjuundersökningen”<br />
gett uttryck för en åsikt anser vi dock att detta kan ses som<br />
ett mått utifrån vilket även vissa generella slutsatser bör kunna dras. Det primära<br />
syftet med undersökningen är dock att fånga upp relevanta synpunkter<br />
snarare än att ge en statistiskt korrekt bild. 6<br />
4<br />
Jönköping, Helsingborg, Kristianstad, Halmstad, Karlstad, Örebro, Borlänge, Gävle,<br />
Sundsvall och Luleå<br />
5<br />
Medarbetare och chefer inom ohälsoområdet på Försäkringskassan, personal och chefer<br />
inom samverkansarbetet på arbetsförmedling och länsarbetsnämnd<br />
6<br />
Det kan noteras att antalet intervjupersoner vad gäller Modell FAROS och samverkansarbetet<br />
är färre jämfört med antalet personer som intervjuats angående metodsamlingen<br />
varför vårt underlag i denna del är något mer begränsat.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 17<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
3 Metoder för beslutsunderlag av hög<br />
kvalitet och tidig, fördjupad<br />
bedömning (uppdrag 1)<br />
Gagnar metodsamlingens utformning beslutsunderlag av hög kvalitet vid<br />
bedömning av rätten till sjukpenning och behovet av <strong>rehabilitering</strong>?<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning är att metoderna Tidig bedömning – första vägval<br />
och Fördjupad utredning – aktivt vägval i huvudsak har utformats på ett sätt<br />
som motsvarar regeringens direktiv för uppdrag 1. Enligt vår bedömning bör<br />
de metoder som tagits fram ge goda förutsättningar för tidiga bedömningar<br />
och beslutsunderlag av hög kvalitet.<br />
Gagnar metodsamlingens utformning att bedömningar av behovet av <strong>rehabilitering</strong><br />
kommer till stånd tidigt i sjukfallen och att relevanta <strong>rehabilitering</strong>såtgärder<br />
därmed kan sättas in tidigt?<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning är att metoderna i huvudsak har utformats på ett<br />
sätt som motsvarar regeringens direktiv. Vi bedömer att metoderna ger goda<br />
förutsättningar för att nödvändiga bedömningar och vägval kommer till<br />
stånd tidigt i sjukfallen.<br />
I detta kapitel analyserar vi huruvida metoderna Tidig bedömning – första<br />
vägval och Fördjupad utredning – aktivt vägval kan sägas uppfylla de krav<br />
som regeringen formulerat för uppdrag 1. I avsnitt 3.1 och 3.2 undersöks om<br />
metoderna innehåller riktlinjer och stöd som ger förutsättningar för beslutsunderlag<br />
av hög kvalitet vid bedömningar av rätten till sjukpenning och behovet<br />
av <strong>rehabilitering</strong>. Dessutom undersöker vi om metoderna ger förutsättningar<br />
för korrekta bedömningar. I avsnitt 3.3 och 3.4 analyseras<br />
metoderna utifrån kravet på att bedömningen av den enskildes behov av<br />
<strong>rehabilitering</strong> ska komma till stånd tidigt i sjukfallet.<br />
Hur ska metoderna vara utformade för att gagna beslutsunderlag av<br />
hög kvalitet?<br />
Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av hög kvalitet gagnas av en metod<br />
som har följande karakteristika:<br />
• Metoderna ska bidra till att beslutsunderlagen tas fram i en rättssäker<br />
sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocess.<br />
• Metoderna ska bidra till att beslutsunderlagen tas fram i en transparent<br />
sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocess.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 18<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Hur ska metoderna vara utformade för att gagna tidiga bedömningar?<br />
Vår utgångspunkt är att tidiga bedömningar gagnas av en metod där:<br />
• Det finns tidsangivelser.<br />
• Det finns riktlinjer som syftar till att skynda på handläggningen.<br />
3.1 Rättssäker process<br />
Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av en hög kvalitet bör vara korrekta<br />
och heltäckande, vilket uppnås genom en rättssäker sjukskrivnings- och<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocess. Vi menar att metoden kan bidra till detta genom att<br />
främja en handläggning som sker utifrån tydliga anvisningar och som minimerar<br />
risken för godtycke i bedömningarna. Det kan handla om att ha<br />
gemensamma definitioner av nyckelbegrepp, att olika aktörers skyldigheter<br />
och ansvar är fastställda eller att det på ett tydligt sätt hänvisas till relevanta<br />
lagar och förordningar. Vidare är det viktigt att det finns tydliga instruktioner<br />
för hur eventuella brister i underlagen ska hanteras.<br />
Vi menar att en sådan (rättssäker) hantering av sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocessen<br />
i sig ökar förutsättningarna för beslutsunderlag som är<br />
både korrekta och heltäckande genom att det på detta sätt finns på förhand<br />
fastlagda och beprövade och/eller betrodda arbetsmoment som handläggaren<br />
ska tillämpa.<br />
Metodsamlingen är strukturerad och tydlig<br />
Vi uppfattar att metodsamlingens beskrivningar av de moment som rör beslutsunderlag<br />
är strukturerade och tydliga. Vi konstaterar att det finns<br />
gemensamma definitioner för centrala begrepp och att det klart framgår vad<br />
som styr när man ska gå vidare från ett moment till ett annat. Ett exempel på<br />
det senare är följande instruktion i aktiviteten Bedömning/Göra vägval.<br />
Du väljer fördjupad utredning när du bedömer att ärendet måste utredas<br />
ytterligare. Det här gäller när underlaget inte är tillräckligt för att för att ta<br />
ställning till den fortsatta sjukpenningrätten och behov av <strong>rehabilitering</strong>…<br />
Olika aktörers ansvar tydliggörs<br />
Vår bedömning är att metoderna bidrar till att förtydliga ansvarsfördelningen<br />
mellan olika aktörer, främst mellan Försäkringskassan och arbetsgivaren.<br />
Så konstaterar vi att metodsamlingen lyfter fram och förtydligar olika aktörers<br />
skyldigheter och ansvar. Ett exempel på detta är följande.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 19<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Fr o m 1 juli 2003 är <strong>rehabilitering</strong>sutredningen obligatorisk vilket innebär att<br />
arbetsgivaren alltid ska göra <strong>rehabilitering</strong>sutredningen även i de fall där det<br />
uppenbarligen inte finns behov av <strong>rehabilitering</strong>sinsatser. 7<br />
Hänvisning till lagar och bestämmelser<br />
Vi anser att metoderna på ett tydligt sätt sätter lagstiftningen i ett sammanhang<br />
och på detta vis klargör när och hur olika regler ska tillämpas. Rimligtvis<br />
gör det att det blir lättare att tillämpa aktuella lagar och förordningar<br />
på ett korrekt sätt. Vi konstaterar att flera aktivitetsbeskrivningar innehåller<br />
hänvisningar till lagtexter och vägledningar.<br />
Mer fullständigt underlag via utökade kontakter…<br />
Enligt metodbeskrivningen ska handläggningen präglas av samarbete och<br />
dialog med berörda aktörer. Metoden innehåller framförallt riktlinjer och<br />
stöd för personliga möten med den försäkrade samt för kontakter och informationsutbyte<br />
med arbetsgivare och sjukvård. Dessa aktiviteter syftar till<br />
att ge handläggaren en helhetsbild av det aktuella fallet. Några exempel på<br />
detta är att handläggaren uppmanas att ta personliga möten till hjälp för att<br />
kartlägga hinder och resurser ur den försäkrades perspektiv samt att nyttja<br />
försäkringsläkaren som ett stöd i samband med bedömningar.<br />
Att dessa riktlinjer ger bättre förutsättningar för en helhetssyn i ärendet<br />
bekräftas i våra intervjuer. Man menar att metodbeskrivningarna uppmanar<br />
till att ta in fler aspekter i bedömningarna än man gjorde innan SFA-utbildningen.<br />
Detta har också bidragit till att man utreder på ett mer fullständigt<br />
sätt genom att man inkluderar till exempel arbetsgivaren i större utsträckning<br />
än tidigare. Även SASSAM-kartläggningarna anses bidra till att ge en<br />
mer heltäckande bild av ärendena.<br />
Vissa pekar dock på att det faktum att beslutsunderlagen har blivit mer heltäckande<br />
även kan förklaras av andra faktorer än tillämpningen av de nya<br />
metoderna. En sådan förklaring kan vara en mer strikt tillämpning av befintliga<br />
regelverk. En annan förklaring är att det har blivit lättare att involvera<br />
arbetsgivare då dessa har ett större ekonomiskt intresse av att medverka<br />
i processen efter införandet av lagen om medfinansiering.<br />
Det är svårt för oss att avgöra vad som är en följd av införandet av metoderna<br />
eller andra faktorer. Vår bedömning är att metoderna tillsammans med<br />
andra förändringar har bidragit till att öka aktiviteten i ärendena.<br />
7 Ett problem som bör nämnas i detta sammanhang är att det finns vissa oklarheter kring<br />
definitionen av <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>. I våra intervjuer framgår att denna oklarhet<br />
får praktiska konsekvenser då det blir svårt att hävda arbetsgivarens <strong>rehabilitering</strong>sansvar<br />
bland annat eftersom det inte är helt tydligt vad <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> innebär. Vi<br />
berör även denna diskussion i kapitel 4.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 20<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
… och kompletteringar<br />
När det gäller kompletteringar av beslutsunderlagen anser vi att det finns<br />
tydliga riktlinjer för förfarandet. Några exempel på detta är:<br />
Bristfälligt ifyllda medicinska underlag kompletteras som regel genom att<br />
intyget skickas tillbaka till läkaren som utfärdat intyget.<br />
En extern utredning kan göras när det medicinska underlaget behöver<br />
förtydligas.<br />
Även om åsikterna varierar har de handläggare vi talat med överlag uppfattningen<br />
att metoderna bidragit till bättre och säkrare underlag än tidigare. En<br />
skillnad är att man med tidigare arbetssätt kompletterade underlagen mer<br />
själva. Nu ser man till att andra aktörer som till exempel läkare och arbetsgivare<br />
tar ett större ansvar för sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocessen.<br />
Metoden gagnar korrekta bedömningar …<br />
I våra intervjuer ställdes frågan om metoden ger bättre förutsättningar än<br />
tidigare för korrekta bedömningar av rätten till sjukpenning och <strong>rehabilitering</strong>sbehov.<br />
En klar majoritet svarade ja på denna fråga. Flera motiverade<br />
detta med att tillämpning av metoden leder till att beslutsunderlagen håller<br />
en högre kvalitet, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för att göra korrekta<br />
bedömningar. I det sammanhanget framhöll de flesta att den viktigaste<br />
skillnaden är att man numera arbetar mer strukturerat och metodiskt jämfört<br />
med tidigare, vilket minskar risken för brister i underlaget.<br />
Dock framfördes även uppfattningen att den viktigaste faktorn bakom korrekta<br />
bedömningar är att gällande lagstiftning tillämpas på ett striktare sätt. I<br />
detta sammanhang kan det nämnas att vi har uppfattat att Försäkringskassan<br />
på senare tid har börjat lägga allt större vikt vid en mer noggrann rättstillämpning.<br />
Vi konstaterar att begäran om sjukpenning enligt metoden alltid måste innehålla<br />
uppgift om sjukdomen, beskrivning av arbetsuppgifterna och kundens<br />
egen bedömning av sin arbetsförmåga. Dessutom ställer metoderna krav på<br />
löpande dokumentation, något som gör det möjligt för andra att kunna följa<br />
och kontrollera ärendet. Vår sammantagna bedömning är att metoden som<br />
sådan, tillsammans med den striktare tillämpningen av lagen om allmän<br />
försäkring (AFL), ger goda förutsättningar för en rättssäker sjukskrivnings-<br />
och <strong>rehabilitering</strong>sprocess och därmed i förlängningen beslutsunderlag av<br />
hög kvalitet och korrekta bedömningar.<br />
… men det är fortfarande upp till handläggarna att göra bedömningar<br />
Ett potentiellt problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv är att många bedömningar<br />
inom Försäkringskassan lämnas till den enskilde handläggaren att<br />
göra. Denna problematik kvarstår även efter införandet av de nya metoderna.<br />
Exempel på detta är att det enligt metodsamlingen är upp till den enskilde<br />
handläggaren att avgöra vad som är ett ”tillräckligt” beslutsunderlag
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 21<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
och om sjukskrivningstiden är ”rimlig”. Att detta kan innebära svårigheter<br />
för handläggarna är något som har påpekats i flera av våra intervjuer.<br />
Det är enligt vår uppfattning knappast möjligt att skapa metoder som inte<br />
förutsätter subjektiva bedömningar. Denna uppfattning delas av många av<br />
de intervjupersoner som vi diskuterat frågan med. Utifrån detta konstaterande<br />
så framstår vikten av hög kompetens hos kassans handläggare alltjämt<br />
som avgörande för rättssäkra bedömningar.<br />
Ett sätt att skapa förutsättningar för mer enhetliga och korrekta bedömningar<br />
kan vara att flera handläggare görs delaktiga i ett och samma ärende. Vi har<br />
funnit ett exempel på detta i metodsamlingen, rimligen är detta något som<br />
skulle kunna ingå vid flera bedömningsmoment. 8<br />
3.2 Transparent process<br />
Vår utgångspunkt är att beslutsunderlag av en hög kvalitet bör vara tydliga<br />
och lätta att förstå för samtliga berörda aktörer. Vi menar att metoden kan<br />
bidra till en transparent och tydlig sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocess<br />
genom att främja en handläggning som innebär att det blir lätt för alla<br />
som berörs (försäkrade, arbetsgivare etc.) att förstå hur processen fortskrider<br />
och varför. Det kan handla om att ha det finns riktlinjer för hur den försäkrade<br />
och andra aktörer ska hållas informerade under handläggningens gång<br />
samt att det finns tydliga anvisningar för hur händelser i ett ärende ska<br />
dokumenteras.<br />
Vi menar att en sådan (transparent) hantering av sjukskrivnings- och <strong>rehabilitering</strong>sprocessen<br />
i sig ökar förutsättningarna för beslutsunderlag som är<br />
tydliga och lätta förstå genom att berörda aktörer har fått löpande information<br />
samt möjlighet att ta del av dokumentationen i ärendet.<br />
Många uppmaningar att dokumentera<br />
Vi konstaterar att metoderna innehåller återkommande uppmaningar till<br />
handläggaren att i olika former dokumentera händelser och aktiviteter. I<br />
aktiviteten Tidig bedömning - första vägval finns till exempel en uppmaning<br />
att dokumentera alla nya händelser i ett ärende som kan påverka beslutet om<br />
rätt till sjukpenning.<br />
Stor vikt vid kommunikation<br />
Metodbeskrivningen innehåller riktlinjer för när kommunikation med de<br />
inblandade ska ske och hur den ska skötas. Det läggs betoning på att hålla<br />
den försäkrade informerad under hela processen, till exempel framhålls att<br />
ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande har underättats om<br />
8 Vid 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- eller aktivitetsersättning rekommenderas<br />
medbedömning för att handläggaren ska kunna försäkra sig om att bedömningen är<br />
realistisk.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 22<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
alla uppgifter som har tillförts ärendet. Metoderna innehåller även riktlinjer<br />
för kontakter med och information till andra aktörer som till exempel arbetsgivaren.<br />
Bland annat ska handläggaren kontakta arbetsgivaren och diskutera<br />
olika möjligheter att förkorta sjukfallet.<br />
Bland intervjupersonerna råder delade meningar huruvida metoden ger bra/<br />
tillräcklig vägledning i kassornas arbete gentemot arbetsgivaren att uppfylla<br />
sina skyldigheter gällande <strong>rehabilitering</strong>såtgärder. Mer enighet verkar föreligga<br />
när det gäller vägledning för att skapa större delaktighet hos de försäkrade.<br />
Framförallt lyfts aktiviteterna SASSAM-kartläggning och Avstämningsmöte<br />
fram som viktiga moment för att engagera den försäkrade.<br />
3.3 Tidsangivelser<br />
Vår utgångspunkt är att en tidig bedömning av <strong>rehabilitering</strong>sbehov gagnas<br />
av en metod som innehåller tidsangivelser (i relation till den tidpunkt då<br />
sjukfallet påbörjades) för när inkommande ärenden senast ska påbörjas, avgörande<br />
bedömningar göras och beslut fattas.<br />
Få specificerade tidsangivelser<br />
Vi konstaterar att det i metoden Tidig bedömning – första vägval saknas<br />
specificerade tidsangivelser. Dock finns det riktlinjer med angivelser för<br />
tidiga bedömningar i andra vägledande dokument, exempelvis i Försäkringskassans<br />
s.k. trepunktsprogram. Trepunktsprogrammet syftar till att<br />
korta handläggningstiderna för beslut om sjukpenning. Programmet innebär<br />
att den försäkrade - vid osäkerhet om ersättning kan betalas ut – ska få<br />
besked om detta inom tre arbetsdagar samt att beslut och utbetalning ska ske<br />
inom 30 dagar.<br />
Det finns specificerat olika tidsangivelser i metodbeskrivningen för Fördjupad<br />
utredning – aktivt vägval. I flera fall finns hänvisningar till JOutlåtanden<br />
i samband med vad som anses vara rimlig handläggningstid.<br />
[JO] …har gjort bedömningen att det i normalfallet är orimligt med en<br />
handläggningstid längre än en månad.<br />
Flera av de handläggare vi talat med menar dock att vissa av de tidsangivelser<br />
som finns i metoden är orealistiska, särskilt med hänsyn tagen till<br />
ärendemängden. Enligt vår uppfattning förefaller emellertid angivelserna<br />
vara rimliga.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
3.4 Skyndsam handläggning<br />
PM 23<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Vår utgångspunkt är att en tidig bedömning av <strong>rehabilitering</strong>sbehov gagnas<br />
av en metod som innehåller allmänna riktlinjer som syftar till att skynda på<br />
handläggningen av sjukfall.<br />
Metoderna uppmanar till snabb handläggning<br />
I metoden finns flera exempel på uppmaningar till en skyndsam handläggning.<br />
Det gäller såväl mer allmänna uppmaningar som till exempel att ju<br />
tidigare en aktivitet eller motsvarande genomförs desto bättre är det, som<br />
mer specifika uppmaningar. Ett exempel på det senare.<br />
Vid behov av komplettering av läkarintyg bör det vara självklart att Försäkringskassan<br />
prioriterar dessa ärenden.<br />
Metoderna ger enligt vår uppfattning bättre förutsättningar än tidigare för<br />
snara ställningstaganden. Detta bekräftas i intervjuundersökningen där flera<br />
personer hävdar att <strong>rehabilitering</strong>såtgärder sätts in tidigare än vad som var<br />
fallet innan metoderna började tillämpas. Många framhåller det aktiva förhållningssättet<br />
som en viktig del i detta.<br />
Ett problem som har påpekats för oss är att metoderna är relativt tidskrävande<br />
att tillämpa. Viktiga faktorer i detta sammanhang anges vara de ökade<br />
kraven på dokumentation av händelser och aktiviteter i de enskilda sjukfallen<br />
samt registrering av statistikuppgifter i olika datasystem.<br />
Som vi diskuterat tidigare anser vi att händelser i sjukärendena måste dokumenteras<br />
på ett bra sätt för att garantera en rättssäker och transparent handläggning.<br />
Brister i detta avseende riskerar att gå ut över kvaliteten i beslutsunderlagen.<br />
Vår uppfattning är därför att metodsamlingens krav på dokumentation<br />
måste gälla även fortsättningsvis.<br />
Beträffande registrering av statistikuppgifter uppfattar vi att det finns en<br />
utbredd frustration bland kassans handläggare över den rådande situationen.<br />
Såväl chefer som handläggare har framhållit att de tekniska bristerna i<br />
statistiksystemet samt det faktum att många uppgifter måste skrivas in på<br />
flera ställen, riskerar leda till att man som handläggare överhuvudtaget inte<br />
kan se att det är värt mödan att registrera aktuella uppgifter. Denna kritik<br />
förefaller enligt vår mening vara berättigad.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 24<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
4 Metodik för enhetlig handläggning<br />
och tydlig yrkesroll (uppdrag 2)<br />
Gagnar metodsamlingens utformning en enhetlig handläggning av sjukfall<br />
och <strong>rehabilitering</strong>särenden?<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning är att de metoder som rör Försäkringskassans<br />
handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden har utvecklats på ett sätt<br />
som i huvudsak motsvarar regeringens direktiv. Metoderna bör enligt vår<br />
bedömning kunna bidra till en mer enhetlig handläggning. Att notera är att<br />
tyngdpunkten i metoderna gäller utredande verksamhet medan handläggning<br />
av ärenden där ett <strong>rehabilitering</strong>sbehov konstaterats ges mindre utrymme.<br />
Omfattar metodsamlingen de särskilt utpekade moment som utvecklingsarbetet<br />
enligt uppdrag 2 huvudsakligen ska fokusera?<br />
<strong>Statskontoret</strong> konstaterar att av de fem särskilt utpekade momenten är det<br />
hittills bara två moment som på ett tydligt sätt har hanterats i metodsamlingen.<br />
Övriga moment ingår inte alls eller är inte hanterade på ett sätt som<br />
enligt vår bedömning motsvarar det som vi uppfattar vara intentionen i<br />
regeringens uppdrag.<br />
Bidrar metodsamlingens utformning till att <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll blir tydlig?<br />
Det är enligt <strong>Statskontoret</strong>s bedömning inte helt klart i vilken utsträckning<br />
metoderna bidrar till ett förtydligande av <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll.<br />
Svaret på frågan beror i stor utsträckning på vad man lägger i begreppet<br />
<strong>rehabilitering</strong>ssamordnare. Vår bedömning är att <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll inte förtydligats på det sätt som avsågs i regeringens uppdrag.<br />
Yrkesrollen för de som arbetar med ohälsa i stort har dock goda möjligheter<br />
att bli tydligare tack vare de nya metoderna.<br />
Detta kapitel består av en analys av i vilken utsträckning Gemensamma<br />
metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet kan sägas stå i paritet med<br />
regeringens direktiv till uppdrag 2. I avsnitt 4.1 görs av en analys av huruvida<br />
metoderna innehåller riktlinjer och stöd som bidrar till en enhetlig<br />
handläggning av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden. I avsnitt 4.2 tas de<br />
särskilt utpekade moment, som uppdrag 2 huvudsakligen ska fokusera på,<br />
upp. I avsnitt 4.3 undersöks om metoderna definierar och lägger fast en<br />
tydlig yrkesroll för <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarna.<br />
Vad innebär en enhetlig handläggning och förtydligad yrkesroll?<br />
Till skillnad från tillvägagångssättet i kapitel 3 och 5 har vi här valt att inte<br />
bryta ner aktuella begrepp i särskilda karakteristika. Vår utgångspunkt<br />
angående begreppet enhetlig handläggning är att vi avser en handläggning
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 25<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
där likadana ärenden hanteras på ett i väsentliga delar likartat sätt. Fokus här<br />
är på vilket sätt handläggningen går till, snarare än på vad som blir resultatet<br />
i form av beslut etc. Aspekter som har med korrekta beslut och rättssäkerhet<br />
att göra har behandlats i avsnitt 3.1.<br />
På samma sätt har vi utgått ifrån en relativt enkel definition av begreppet<br />
tydlig yrkesroll. För att regeringens direktiv ska kunna anses vara uppfyllda<br />
i den delen bör de arbetsuppgifter som rör samordning av <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong> vara klart definierade samt tydligt och utförligt beskrivna.<br />
4.1 Enhetlig handläggning<br />
Bättre förutsättningar för enhetlig handläggning såväl på nationell<br />
nivå …<br />
Ett av de främsta syftena bakom framtagandet av de nya metoderna har varit<br />
att åstadkomma en mer enhetlig handläggning av ärenden inom ohälsoarbetet.<br />
Den nationella styrningen har tidigare i första hand skett genom gällande<br />
lagstiftning och vägledningar publicerade av dåvarande Riksförsäkringsverket<br />
(RFV). Både lagen om allmän försäkring (AFL) och de aktuella vägledningarna<br />
är visserligen relativt utförliga och innehållsrika, men lämnar<br />
samtidigt stort utrymme för hur handläggningen av ärenden ska gå till i<br />
detalj. Detta har tillsammans med den gamla organisationens självständiga<br />
försäkringskassor på länsnivå lett till att rutinerna för handläggning i stor<br />
utsträckning har varierat mellan olika delar av landet.<br />
Om de nya metoderna tillämpas är det vår bedömning att handläggningen<br />
kommer att bli mer enhetlig. Tydligast är det sett ur ett nationellt perspektiv<br />
eftersom något motsvarande som omfattar hela landet inte har funnits tidigare.<br />
… som på handläggarnivå<br />
Samtliga personer som vi har intervjuat menar att metoderna som sådana<br />
bidrar till en mer enhetlig handläggning. Vissa är dock tveksamma till om<br />
handläggningen ännu hunnit bli mer enhetlig eftersom metoderna inte har<br />
börjat tillämpas fullt ut (se vidare kapitel 6).<br />
Vi har också tagit upp frågan om vilka förändringar i sättet att arbeta som är<br />
en konsekvens av införandet av de nya metoderna och på vilket sätt handläggningen<br />
därmed har blivit mer enhetlig. På denna fråga har vi fått olika<br />
typer av svar. Några menar att konceptet bakom Tidig bedömning – första<br />
vägval är en nyhet.<br />
En annan typ av svar är att vissa delar i metodsamlingen framhålls som nya,<br />
till exempel 1-årsbedömning, Avstämningsmöte, SASSAM och Avsluta. I<br />
det här sammanhanget noterar vi att uppfattningen om vilka moment som är<br />
nya varierar mellan olika delar av landet. Detta styrker påståendet ovan att
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 26<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
metodsamlingen gagnar en mer enhetlig handläggning sett ur ett nationellt<br />
perspektiv.<br />
En tredje typ av svar är att hela strukturen framhålls som ny medan beståndsdelarna<br />
som sådana många gånger har tillämpats tidigare, dock i vissa<br />
fall under andra benämningar. En viktig aspekt som framhållits i det sammanhanget<br />
är att det framgår av metodbeskrivningarna hur olika moment<br />
hänger ihop. Ett exempel på detta är att det klargörs vad som krävs för att ett<br />
moment ska anses vara avslutat och vilka åtgärder som ska vidtas i nästa<br />
steg.<br />
Vår egen analys av metodsamlingen stämmer väl med bilden som ges ovan.<br />
Det finns en tydlighet och en logisk struktur som ter sig lättbegriplig även<br />
för utomstående. Nedan följer några konkreta exempel på detta:<br />
− Tydliga delmoment: Det finns tydliga beskrivningar av vilka de olika<br />
momenten är och vad som styr när man ska gå vidare från ett moment<br />
till nästa.<br />
SAR-bedömning 9 : Om behov av <strong>rehabilitering</strong> – registrera SAR och gå till<br />
steg 3.<br />
− Centrala termer och begrepp definieras:<br />
Avstämningsmöte är den utredningsmetod du använder om befintligt utredningsunderlag<br />
inte bedöms tillräckligt och det finns behov av att ytterligare<br />
utreda kundens medicinska tillstånd och arbetsförmåga samt behov av möjligheter<br />
till <strong>rehabilitering</strong>.<br />
− Det finns hänvisningar till lagtext: De olika regler som styr handläggningen<br />
sätts i samband med aktuella moment.<br />
Det är viktigt att komma ihåg att alla konsultationer med försäkringsläkare […]<br />
alltid måste dokumenteras i ärendet (15 § Förvaltningslagen).<br />
− Olika aktörers skyldigheter och ansvar preciseras: I beskrivningen av<br />
de olika momenten tas upp vilka skyldigheter de inblandade har. Ett<br />
exempel på detta.<br />
Initiativ till ett avstämningsmöte kan tas av t.ex. Försäkringskassan, kundens<br />
arbetsgivare eller behandlande läkare. Men det är vi som avgör om ett möte är<br />
ett avstämningsmöte.<br />
Det har sedan länge funnits en uppfattning om att Försäkringskassans handläggning<br />
av sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden inte sker på ett enhetligt<br />
sätt. 10 Som vi redogjort för ovan är vår bedömning att metodsamlingen ger<br />
9 SAR = samordnad <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>.<br />
10 Se till exempel RFV anser 1998:4
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 27<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
en tydlig och ändamålsenlig struktur för hur arbetet ska gå till. Detta menar<br />
vi leder till slutsatsen att metoderna, om de följs, kommer att bidra till en<br />
mer enhetlig handläggning än tidigare. Med detta inte sagt att metodsamlingen<br />
är utan brister. Aspekter som det framförts kritik mot i vår intervjuundersökning<br />
och/eller som vi själva bedömer vara problematiska diskuteras<br />
i det följande.<br />
Lika men fel?<br />
I vår intervjuundersökning har det påpekats att det i stort sett saknas empiri<br />
som visar att metoderna i metodsamlingen ger avsedda resultat. En uppfattning<br />
är att metoderna i allmänhet är framtagna snarare utifrån vedertagna<br />
uppfattningar om vad som fungerar bra än utifrån dokumenterade resultat.<br />
Såvitt vi kan bedöma är denna kritik inte helt obefogad. Det saknas till<br />
exempel utvärderingar som visar att utredningsmetodiken SASSAM ger<br />
resultat. Å andra sidan förefaller metodsamlingens utformning vara ändamålsenlig<br />
mot bakgrund av de dokumenterade problemen. Detta menar vi<br />
till exempel gäller det fokus som läggs på tidiga och mer kvalificerade<br />
bedömningar. Utifrån en vetskap om att många sjukskrivna tenderar att<br />
fastna i passivitet ter det sig rimligt att skapa administrativa rutiner som<br />
innebär att nödvändiga vägval görs så tidigt som möjligt. Ett annat exempel<br />
är att SASSAM-kartläggningar är ett verktyg som syftar till att komma<br />
tillrätta med att kassan ofta saknar väsentlig information rörande problem<br />
och möjligheter i många sjukfall. Mot bakgrund av att det inte tidigare<br />
funnits något motsvarande gemensamt utredningsverktyg är det rimligt att<br />
ett sådant har tagits fram.<br />
Vår uppfattning är att eventuella brister i den kunskapsbas som metodsamlingen<br />
vilar på i sig inte är skäl att lägga om kurs i det pågående implementeringsarbetet.<br />
Detta dels därför att de nya metoderna innebär ett seriöst<br />
försök att ta i tu med de problem som har identifierats, dels därför att det<br />
såvitt vi kan bedöma finns ett relativt starkt stöd för metodsamlingens struktur<br />
och innehåll bland Försäkringskassans personal. Däremot är det mycket<br />
viktigt att såväl större som mindre beståndsdelar i metodsamlingen blir<br />
föremål för kontinuerliga utvärderingar och nödvändiga förändringar och<br />
förbättringar.<br />
Alltför enhetligt?<br />
Flera personer i intervjuundersökningen menar att metoderna är oflexibla<br />
och/eller kräver för mycket administration. Vissa av dessa menar att det<br />
finns en risk för att sikten skyms för det verkliga problemet, dvs. de höga<br />
ohälsotalen. En farhåga som framförts i det sammanhanget är att metodsamlingen<br />
inte tar tillräcklig hänsyn till att olika handläggare fungerar olika och<br />
att sättet att handlägga ärenden åtminstone till viss del måste tillåtas variera<br />
från handläggare till handläggare. Vissa menar även att det finns en risk att<br />
metoden inte på ett tillräckligt bra sätt hanterar att varje enskilt sjukfall är<br />
unikt.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 28<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Vi har förstått att mycket av den utveckling som hittills skett inom socialförsäkringsadministrationen<br />
är en följd av att arbetssätt som visats sig framgångsrika<br />
på en plats därefter har spridits i övriga landet. Om arbetet i Försäkringskassan<br />
i framtiden helt styrs utifrån redan framtagna metoder kan vi<br />
se en risk för att förutsättningarna för fortsatt utveckling och kreativitet<br />
försämras. 11<br />
Samtidigt anser vi att det är viktigt att styrningen skärps och att implementeringen<br />
av de nya metoderna fullföljs. Frågan om hur hårt handläggningen<br />
inom kassan ska styras har varit föremål för återkommande diskussioner.<br />
Från att under 1970-talet ha varit reglerat in i minsta detalj har frihetsgraderna<br />
i arbetet successivt ökat. Vår tolkning är att bakgrunden till regeringens<br />
uppdrag att åstadkomma en enhetlig handläggning har varit en uppfattning<br />
att styrningen blivit allt för svag. Om man från kassans sida hade lyckats<br />
prestera enhetliga och korrekta beslut utan gemensamma metoder hade<br />
sannolikt inte frågan om enhetlig handläggning getts så stort utrymme som<br />
nu är fallet.<br />
Vår uppfattning är att frågan om likformighet kontra flexibilitet visserligen<br />
kan vara viktig. Dock anser vi att en central del i Försäkringskassans arbete<br />
de kommande åren bör vara att komma till rätta med de problem som uppstått<br />
som en följd av olika arbetssätt och kulturer i kassans ohälsoarbete.<br />
Enhetlig handläggning påverkas även av andra åtgärder<br />
Vid sidan av genomförandet av metodsamlingen pågår det även andra aktiviteter<br />
och utvecklingsarbeten inom Försäkringskassan som syftar till att<br />
skapa en mer enhetlig handläggning. Exempelvis bedrivs s.k. Lika-seminarier<br />
som riktar sig till kassans handläggare. Syftet är att diskutera handläggning<br />
och öka handläggarnas kompetens med olika typer av konkreta sjukfallsärenden<br />
som utgångspunkt.<br />
Ett annat viktigt utvecklingsarbete gäller införandet av gemensamma processer<br />
inom ett antal områden såväl inom ohälsoarbetet som inom Försäkringskassans<br />
övriga verksamheter. De tre processer som gäller ohälsoarbetet<br />
ska tillämpas fullt ut i januari 2006. Dessa processer tar i stora delar sin<br />
utgångspunkt i Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet.<br />
Tanken är att styrningen av kassans arbetsprocesser både ska skärpas<br />
och tydliggöras. En viktig del i detta arbete är att gamla arbetssätt rensas<br />
bort. Ett problem med tillämpningen av metodsamlingen har varit att det<br />
egentligen inte finns något som hindrar att man tillämpar nya och gamla<br />
metoder parallellt, vilket gjort att handläggarna många gånger valt att hålla<br />
fast vid vissa gamla arbetssätt.<br />
11 Det bör nämnas att Försäkringskassan har tagit fram ett system för kontinuerlig<br />
metodutveckling. Denna fråga har behandlats i <strong>Statskontoret</strong> (2004-10-26).
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
4.2 Särskilt utpekade moment<br />
PM 29<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
I samband med uppdrag 2 pekade regeringen ut ett antal moment som<br />
utvecklingsarbetet särskilt skulle fokusera på. Det gällde insatser för att<br />
utveckla arbetet<br />
• med att förebygga ohälsa.<br />
• för att göra den enskilde delaktig i <strong>rehabilitering</strong>sprocessen.<br />
• gentemot arbetsgivarna.<br />
• med <strong>rehabilitering</strong>splanering samt<br />
• med köp av <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>stjänster.<br />
Det saknas fortfarande flera viktiga moment<br />
Vi konstaterar att flera av dessa moment inte ingår i metodsamlingen och att<br />
andra moment har förts in i ett sent skede eller att ett införande fortfarande<br />
pågår.<br />
Metodsamlingen innehåller inga beskrivningar eller liknande som rör arbetet<br />
med att förebygga ohälsa eller köp av <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>stjänster.<br />
Däremot pågår arbeten med att ta fram och införa metoder som rör<br />
dessa båda områden. Inom området förebyggande ohälsoarbete har det utarbetats<br />
en särskild metod som kommer att utgöra en femte metod i metodsamlingen<br />
(jfr. figur i avsnitt 2.1). För köp av <strong>rehabilitering</strong>stjänster finns<br />
det en överenskommelse om hur arbetet ska bedrivas som kommer att ligga<br />
till grund för aktivitetsbeskrivningar, metodstöd och riktlinjer.<br />
Tveksamt om <strong>rehabilitering</strong>splanering kan anses hanterat<br />
Huruvida området <strong>rehabilitering</strong>splanering kan anses vara hanterat på ett<br />
sätt som står i paritet med regeringens direktiv är en fråga om hur man definierar<br />
detta begrepp. En möjlig tolkning är att <strong>rehabilitering</strong>splanering motsvarar<br />
de delar i metodsamlingen som faller under rubriken Planera och<br />
genomföra (den tredje metoden). Vi konstaterar att denna del innehåller<br />
relativt kortfattade beskrivningar och att vissa delar fortfarande saknas. I<br />
jämförelse med metoderna Tidig bedömning – första vägval och Fördjupad<br />
utredning – aktivt vägval framstår metoden Planera och genomföra som<br />
mindre genomarbetad och utvecklad. Vår bedömning är att det som faller<br />
under denna rubrik inte är tillräckligt för att fullt ut kunna sägas motsvara<br />
regeringens direktiv.<br />
En vanlig uppfattning inom Försäkringskassan är dock att <strong>rehabilitering</strong>splanering<br />
är ett begrepp som bör ges en vidare innebörd. Ett synsätt är att<br />
alla åtgärder som syftar till att åstadkomma återgång till arbete är att betrakta<br />
som <strong>rehabilitering</strong>, vilket i sin tur innebär att all planering kopplad till<br />
sådana åtgärder är att betrakta som <strong>rehabilitering</strong>splanering. I en rapport
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 30<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
från Försäkringskassan om samordningsuppdraget 12 görs en avgränsning av<br />
begreppet samordning av <strong>rehabilitering</strong>sinsatser som är mer omfattande än<br />
vad som faller under Planera och genomföra. I rapporten framhålls att det är<br />
en missuppfattning att Försäkringskassans samordningsuppdrag är begränsat<br />
till SAR-perioden 13 i ett sjukfall.<br />
Med den vidare definitionen blir vår bedömning en annan beträffande i vilken<br />
mån metodsamlingen lever upp till direktiven om <strong>rehabilitering</strong>splanering.<br />
Som framgått tidigare anser vi att de delar i metodsamlingen som avser<br />
utredande moment är både tydliga och utförliga. Om man även ser dessa<br />
moment som en del i Försäkringskassans <strong>rehabilitering</strong>splanering blir vår<br />
slutsats att det tack vare de nya metoderna kommer att kunna ske en reell<br />
utveckling i sättet att arbeta. Av det följer att metodsamlingen i högre grad<br />
skulle kunna sägas motsvara regeringens direktiv.<br />
I det här sammanhanget bör emellertid även nämnas att det enligt direktivet<br />
skulle läggas särskild vikt vid att kassan i samråd med den enskilde upprättar<br />
en <strong>rehabilitering</strong>splan. En sådan plan ska klarlägga målet med <strong>rehabilitering</strong>såtgärden<br />
och ange vilka insatser som ska vidtas för att nå målet.<br />
Liksom i metodsamlingen i övrigt fokuserar de instruktioner som avser upprättande<br />
av <strong>rehabilitering</strong>splan på formalia, som till exempel att kostnader<br />
för åtgärderna ska framgå av planen och hur de ska fördelas mellan olika<br />
aktörer.<br />
Vi noterar att beskrivningarna är relativt kortfattade. Förutom en punktlista<br />
som kortfattat anger att en <strong>rehabilitering</strong>splan ska innehålla uppgifter om<br />
vem som ska göra vad, vilka åtgärder som planeras, tidplan och finansiering<br />
så finns det två korta stycken som beskriver de delar som avser vilken inriktning<br />
och vilket innehåll åtgärderna ska ha. Det är möjligt att en strikt<br />
tillämpning av dessa anvisningar skulle bidra till att Försäkringskassans<br />
<strong>rehabilitering</strong>splaner i framtiden kommer att hålla en högre kvalitet. Samtidigt<br />
ställer vi oss tveksamma till om instruktionerna i denna del kan anses<br />
motsvara de krav som ställs i direktivet.<br />
Kontakter med försäkrade och arbetsgivare ingår<br />
Beträffande metodik för att göra enskilda mer delaktiga och utveckla kontakterna<br />
gentemot arbetsgivare finns det ett antal exempel på råd och<br />
anvisningar som anknyter till detta. I metodsamlingen finns allmänna stöd<br />
och anvisningar gällande yrkesroll och förhållningssätt inom Försäkringskassan.<br />
Dessa beskrivningar innehåller aspekter som på olika sätt berör dels<br />
vilka utgångspunkter som bör gälla i kontakter med arbetsgivare och försäkrade,<br />
dels hur kontakterna bör gå till. Det finns exempelvis en närmare<br />
beskrivning av vad som kännetecknar ”ett aktivt förhållningssätt” i relationen<br />
med försäkrade och arbetsgivare. Syftet med detta sägs bland annat<br />
12 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga till uppdrag 2. Försäkringskassans<br />
samordningsuppdrag. Delprojekt 1: uppdrag och yrkesroll. sid. 3.<br />
13 SAR-perioden inleds när behov av <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> har fastställts.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 31<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
vara att skapa samarbete och dialog med den försäkrade. Även i metodbeskrivningarna<br />
finns ett stort antal råd och anvisningar gällande externa<br />
kontakter.<br />
4.3 Tydlig yrkesroll<br />
Tveksamt om <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll blivit tydligare<br />
I intervjuundersökningen ställdes frågan om de nya metoderna har inneburit<br />
att <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll har förtydligats. Vi noterar att det<br />
finns vissa mönster i hur frågan besvaras på olika platser i landet. Ett sådant<br />
förhållande skulle kunna vara ett tecken på att det alltjämt är oklart vad som<br />
egentligen ligger i begreppet <strong>rehabilitering</strong>ssamordnare.<br />
Frågan hänger nära samman med diskussionen ovan om definitionen av begreppet<br />
<strong>rehabilitering</strong>splanering. Om <strong>rehabilitering</strong>ssamordnare är en yrkesgrupp<br />
som endast ansvarar för att samordna insatser för sjukskrivna med ett<br />
konstaterat behov av <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>, ger inte metodsamlingen<br />
en vägledning som kan sägas förtydliga yrkesrollen i någon större<br />
utsträckning. Avser man i stället de tjänstemän som i olika skeden arbetar<br />
med att samordna både sjukfall och <strong>rehabilitering</strong>särenden blir svaret ett<br />
annat. Som framgått ovan är vår bedömning att metodsamlingens riktlinjer<br />
och stöd tydliggör hur arbetet med ohälsa ska bedrivas. Vi menar att metodsamlingen<br />
på detta sätt indirekt tydliggör vad som ligger i yrkesrollen för<br />
dessa personer.<br />
I uppdraget att förtydliga <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas yrkesroll ingick att<br />
tydliggöra Försäkringskassans roll vad gäller att motivera enskilda personer<br />
att till exempel delta i <strong>rehabilitering</strong>såtgärder. De exempel som tidigare<br />
nämnts beträffande att göra enskilda mer delaktiga kan enligt vår bedömning<br />
anses motsvara uppdraget i denna del.<br />
Ett inaktuellt uppdrag?<br />
I slutrapporten som rör uppdrag 2 konstaterar Försäkringskassan att en<br />
fokusförflyttning har skett beträffande det som kallas kassans samordningsuppdrag.<br />
Från att tidigare ha fokuserat på den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
har nu samordningsuppdraget breddats. Det behöver, enligt rapporten,<br />
inte enbart avse <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>. Samordningsuppdraget<br />
innebär att samordna alla slags medicinska, sociala samt arbetslivs- och<br />
arbetsplatsinriktade <strong>rehabilitering</strong>såtgärder som en försäkrad behöver för att<br />
så snart som möjligt komma åter i arbete eller kunna bli arbetssökande.<br />
Denna syn skiljer sig relativt tydligt från vad som framfördes av RFV i rapporten<br />
Morgondagens <strong>rehabilitering</strong> (RFV anser 1999:8). I motsats till det<br />
synsätt som nu förefaller gälla var man tydlig med att begreppet samordning<br />
inte kunde anses omfatta allt som kassan gör i sjukpenningärenden, utan<br />
endast de åtgärder som sätts in vid ett konstaterat <strong>rehabilitering</strong>sbehov.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 32<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Möjligen är de skillnader som går att utläsa ovan i första hand en semantisk<br />
fråga som gäller vilka benämningar som ska användas på vissa av de aktiviteter<br />
och verksamheter som kassan svarar för. Detta medan synen på kassans<br />
ansvar inte skiljer sig. Oaktat detta kan vi konstatera att kassan idag<br />
förefaller vara på väg bort ifrån en arbetsdelning med en tydlig yrkeskategori<br />
som arbetar med samordning av <strong>rehabilitering</strong>särenden. Denna utveckling<br />
gör att många inom Försäkringskassan anser att regeringens uppdrag i<br />
denna del har blivit inaktuellt.<br />
Även otydligt vad <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> innebär<br />
Ett mer grundläggande problem som har bäring på såväl frågan om <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarnas<br />
yrkesroll som på hela det aktuella uppdraget att förnya<br />
den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en, är att det är inte finns någon entydig<br />
definition av begreppet <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>.<br />
Även om verksamhet som bedrivs i enlighet med uppdrag 3 innefattar rehabiliterande<br />
verksamhet har uppdrag 1 och 3 det gemensamt att de egentligen<br />
inte omfattar att utveckla eller förändra den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
som sådan. I stället gäller dessa båda uppdrag i första hand att skapa<br />
administrativa rutiner som underlättar och effektiviserar enskilda personers<br />
övergångar mellan olika stadier i sina sjuk- och <strong>rehabilitering</strong>sprocesser. Att<br />
frågan om hur begreppet <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> ska definieras inte<br />
egentligen har hanterats eller berörts inom ramen för uppdrag 1 och 3 är<br />
enligt vår tolkning helt i enlighet med regeringens uppdrag.<br />
För uppdrag 2 däremot menar vi att den aktuella frågan borde utgöra en viktig<br />
utgångspunkt. Dock konstaterar vi att även genomförandet av uppdrag 2<br />
i stort sett uteslutande har fokuserat på att förbättra administrativa rutiner i<br />
ohälsoarbetet. Det är till exempel intressant att notera att vår intervjuundersökning<br />
tyder på att arbetssätten i Planera och genomföra – dvs. den metod<br />
som avser traditionella <strong>rehabilitering</strong>sinsatser – är de som har förändrats<br />
minst (se avsnitt 6.1). Av det följer att frågor som har med den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e<br />
<strong>rehabilitering</strong>ens utformning och inriktning egentligen inte har<br />
hanterats inom ramen för uppdraget.<br />
Vi anser att befintliga beskrivningar och definitioner av vad <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong> egentligen innebär är vaga och diffusa. Att detta är ett<br />
problem och att det finns ett behov av att förtydliga begreppet bekräftas av<br />
våra intervjuer.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 33<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
5 Modell för en sammanhållen och<br />
ändamålsenligt organiserad<br />
<strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong><br />
(uppdrag 3)<br />
Gagnar Modell FAROS en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocess för arbetslösa sjukskrivna?<br />
<strong>Statskontoret</strong>s bedömning är att Modell FAROS är utformad på ett sådant<br />
sätt att de personer som genomgår <strong>rehabilitering</strong> i enlighet med modellen,<br />
kommer att kunna erbjudas en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocess.<br />
<strong>Statskontoret</strong> konstaterar att Modell FAROS inte involverar personer som<br />
vid en medicinsk bedömning anses kunna ta ett på arbetsmarknaden normalt<br />
förekommande arbete (s.k. steg 5-ärenden). Det faktum att Försäkringskassan<br />
på senare tid har blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar<br />
kan ge två typer av viktiga effekter. För det första kan en konsekvens bli att<br />
antalet ärenden som kommer i fråga för <strong>rehabilitering</strong> enligt Modell FAROS<br />
blir mycket få. För det andra kan det alltjämt komma att finnas en stor grupp<br />
personer som, trots tydliga behov, inte erbjuds åtgärder som motsvarar dem<br />
som erbjuds inom ramen för <strong>rehabilitering</strong> enligt Modell FAROS. En sådan<br />
utveckling skulle enligt <strong>Statskontoret</strong> innebära att det ur ett övergripande<br />
perspektiv blir tveksamt huruvida den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
för arbetslösa sjukskrivna skulle kunna anses vara sammanhållen och ändamålsenligt<br />
organiserad.<br />
I detta kapitel analyserar vi huruvida den modell för <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong><br />
i samverkan som tagits fram inom ramen för uppdrag 3, kan<br />
hävdas motsvara regeringens direktiv som innebär att utarbeta en <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong> för arbetslösa sjukskrivna som är sammanhållen och<br />
ändamålsenligt organiserad.<br />
Vad innebär en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocess?<br />
Frågan om i vilken utsträckning Modell FAROS gagnar en sammanhållen<br />
och ändamålsenligt organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess för arbetslösa sjukskrivna<br />
avgörs ytterst av vad man lägger i detta begrepp.<br />
I den följande analysen studerar vi Modell FAROS utifrån ett antal grundläggande<br />
karakteristika som vi menar att en modell för en sammanhållen<br />
och ändamålsenligt organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess bör kännetecknas av.<br />
Dessa karakteristika är:
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 34<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
• Syfte och mål för mål för <strong>rehabilitering</strong>en ska finnas fastställda och vara<br />
tydligt utformade.<br />
• Det ska finnas tydliga kriterier och riktlinjer över vilka försäkrade som<br />
ska delta i <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
• Rehabiliteringsprocessen ska ha en väl definierad början och slut.<br />
• Rehabiliteringsprocessens olika steg och aktiviteter ska vara väl definierade,<br />
sammanhängande och tidsbestämda.<br />
• Roll- och ansvarfördelningen mellan Försäkringskassan, arbetsförmedlingen<br />
och den försäkrade ska vara tydliggjorda för <strong>rehabilitering</strong>sprocessens<br />
alla steg.<br />
• Organisationen för <strong>rehabilitering</strong>en ska vara ändamålsenlig.<br />
• Det får inte finnas några legala, organisatoriska eller andra ”strukturella”<br />
hinder för en fungerande <strong>rehabilitering</strong> i samverkan.<br />
5.1 Syfte och mål<br />
En förutsättning för en framgångsrik <strong>rehabilitering</strong>sprocess är att det finns<br />
fastställda och tydligt formulerade mål och syften med <strong>rehabilitering</strong>en att<br />
verka mot för berörda försäkrade, arbetsförmedlare, samordnare m.fl.<br />
Syfte och mål med <strong>rehabilitering</strong>en klargörs<br />
I Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassans handlingsplan för år<br />
2005 klargörs att <strong>rehabilitering</strong>en i samverkan ska bidra till att nå målet att<br />
fler människor i behov av samordnade <strong>rehabilitering</strong>sinsatser ska återgå i<br />
arbete. I Modell FAROS beskrivs målsättningarna med den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e<br />
<strong>rehabilitering</strong>en i samverkan som att<br />
– fler människor i behov av samordnade <strong>rehabilitering</strong>sinsatser ska<br />
ges förutsättningar att återgå i arbete<br />
– inga ärenden avslutas utan tydliga ställningstaganden<br />
– <strong>rehabilitering</strong>en avslutas inom 12 månader<br />
Vi kan således konstatera att det i Modell FAROS finns målsättningar formulerade.<br />
Den första målformuleringen har enligt vår mening den tydligaste<br />
kopplingen till de försäkrade och själva <strong>rehabilitering</strong>sinsatsen som sådan.<br />
Målet kan emellertid ifrågasättas för att vara för allmänt formulerat och<br />
därmed försvåra möjligheten till ändamålsenlig uppföljning. Av formuleringen<br />
framgår att ”fler människor” ska ges förutsättningar att återgå i arbete,<br />
men det framkommer inte vad som i sammanhanget avses med ”fler” och<br />
vad det ska jämföras med.<br />
Beträffande de två följande målformuleringarna i Modell FAROS menar vi<br />
att dessa mer är kopplade till verksamheten som sådan och närmast kan beskrivas<br />
som ”tekniska” verksamhetsmål. Även om relevansen med sådana
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 35<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
mål kan ifrågasättas kan vi samtidigt konstatera att målen är kopplade till de<br />
problem med otydlig <strong>rehabilitering</strong>sprocess som tidigare funnits. Vidare är<br />
dessa mål - till skillnad från det första - möjliga att följa upp i efterhand.<br />
Vi konstaterar att det i själva handlingsplanen finns ett preciserat mål för<br />
resultatet av samverkansinsatserna som kompletterar ovan beskrivna mål,<br />
nämligen att minst 28 procent av deltagarna under år 2005 ska ha fått ett<br />
arbete eller påbörjat en utbildning inom 12 månader.<br />
Syftet med det arbetssätt (nära samarbete mellan arbetsförmedlare, samordnare<br />
och ofta arbetspsykolog och arbetsterapeut samt att arbetet organiseras<br />
i en samordnad process) på vilket <strong>rehabilitering</strong>sarbetet ska bedrivas är<br />
enligt Modell FAROS<br />
- att arbetet i sin helhet ska ske så effektivt som möjligt<br />
- att individen ska få bästa möjliga stöd genom hela <strong>rehabilitering</strong>en<br />
- att beslut ska tas utan onödiga avbrott eller väntetider<br />
Vi uppfattar att ambitionen i, och tanken med, detta arbetssätt är att komma<br />
till rätta med de tidigare brister i <strong>rehabilitering</strong>sarbetet som regeringen pekat<br />
på i uppdraget. Syftet kan ses som en slags övergripande programförklaring<br />
för hur den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en i samverkan ska gå till.<br />
Som vi har diskuterat i kapitel 4 saknas det idag en klar och entydig definition<br />
av vad <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> egentligen är och vad det innebär.<br />
Vi konstaterar att inte heller Modell FAROS klargör eller definierar<br />
detta.<br />
Trots synpunkterna enligt ovan menar vi ändå att Modell FAROS i en sammantagen<br />
bedömning uppfyller kravet att det ska finnas fastställda och tydligt<br />
formulerade mål och syften för <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
5.2 Målgrupp och urvalskriterier<br />
Ett krav på en sammanhållen och ändamålsenligt organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess<br />
bör vara att det på förhand finns tydliga riktlinjer och kriterier<br />
över vilka försäkrade som kan eller bör delta i samverkansinsatserna.<br />
Genom fastställda målgrupper och till detta kompletterande kriterier för<br />
urval, minskar risken för att de som saknar förutsättningar för att kunna<br />
genomföra <strong>rehabilitering</strong>en eller individer som inte har ett sådant behov blir<br />
föremål för samverkansinsatserna.<br />
Målgrupp och urvalskriterier definieras…<br />
Handlingsplanen definierar målgrupperna för den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
i samverkan och gör en inbördes prioritering. Målgrupperna är i<br />
prioriteringsordning.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 36<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
• Sjukskrivna arbetslösa som behöver <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong><br />
för att kunna få ett arbete.<br />
• Arbetslösa personer med tidsbegränsad sjuk- eller aktivitetsersättning<br />
som behöver <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> för att få ett<br />
arbete. 14<br />
Försäkringskassan bedömer en individs rätt till sjukpenning och behov av<br />
<strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>. Modell FAROS beskriver de kriterier enligt<br />
vilket kassans handläggare i ett första steg (i behovsbedömningen) ska bedöma<br />
vilka individer som kan vara aktuella. Kriterierna ställer krav på vad<br />
Försäkringskassans utredning om individens behov av <strong>rehabilitering</strong> ska<br />
innehålla.<br />
Vi konstaterar att det finns preciserade kriterier för Försäkringskassans<br />
bedömning av vilka individer som är i behov av och därmed kan bli aktuella<br />
för <strong>rehabilitering</strong>. Något som emellertid inte klart framgår av modellen är<br />
huruvida samtliga individer som uppfyller kriterierna ska gå vidare för bedömning<br />
i beredningsgruppen, eller om det är så att Försäkringskassans<br />
handläggare ska begränsa och anpassa urvalet genom att göra en första<br />
”sortering”. Erfarenheterna från våra intervjuer visar att tillämpningen i<br />
detta avseende varierar mellan olika kontor.<br />
…men det finns fortfarande inslag av bedömningar<br />
Modell FAROS framhåller vikten av att handläggaren vid bedömningen av<br />
behov av <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> också skaffar sig en bild av hur<br />
pass väl förberedd individen är för <strong>rehabilitering</strong>en och vad denne själv<br />
anser om sina möjligheter att börja arbeta. Vi konstaterar således att Försäkringskassans<br />
handläggare har att beakta och ta ställning till såväl ett antal<br />
”skall-kriterier” (till exempel att det ska finns en <strong>rehabilitering</strong>sutredning)<br />
som ”bedömningskriterier” (till exempel att bedöma att den försäkrade<br />
klarar av aktiviteter på 10 timmar per vecka).<br />
I sammanhanget kan framhållas att vi i våra intervjuer har uppfattat att vissa<br />
företrädare för arbetsförmedlingen anser att det egentligen borde ställas krav<br />
på att den försäkrade ska klara av 20 timmar per vecka (4 timmar per dag).<br />
I nästa fas (Beredning) ska enligt Modell FAROS en närmare behovsbedömning<br />
göras av en särskild beredningsgrupp med personal från samverkan,<br />
från Försäkringskassans ordinarie verksamhet och om möjligt personal<br />
från arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Beredningsgruppen tar<br />
ställning till var den försäkrade befinner sig i förhållande till arbetsmark-<br />
14 I sammanhanget kan nämnas att beskrivningen av målgruppen har ändrats i handlingsplanen<br />
för år 2005 i jämförelse med de två tidigare. I planerna för de två föregående åren<br />
angavs att urvalet skulle ske genom att ”… i första hand erbjuda insatserna till arbetslösa<br />
sjukskrivna som genom relativt korta insatser kan återgå i arbete…”.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 37<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
naden samt tar slutgiltig ställning till om den försäkrade bör delta i samverkan.<br />
I denna del saknas helt bedömningskriterier och istället överlåts åt beredningsgruppen<br />
att göra en helhetsbedömning. Vi menar att det kan vara<br />
bra att det på detta sätt skapas ett utrymme för flexibilitet och anpassning till<br />
den försäkrades egna förutsättningar och till lokala arbetsmarknadsförhållanden,<br />
men att vissa grundkriterier ändå skulle kunna finnas som vägledning<br />
för att främja en mer enhetlig bedömning.<br />
5.3 Tydlig början och tydligt slut<br />
Ett kriterium för att <strong>rehabilitering</strong>en ska kunna hävdas vara sammanhållen<br />
är att processen har en väl definierad början respektive slut.<br />
Modellen klargör inte explicit var <strong>rehabilitering</strong>sprocessen börjar…<br />
I Modell FAROS framgår inte explicit i vilket skede som själva <strong>rehabilitering</strong>sprocessen<br />
påbörjas. I andra beskrivningar av modellen, klargörs emellertid<br />
att denna process börjar i och med att Försäkringskassans bedömning<br />
av <strong>rehabilitering</strong>sbehov har fastställts. 15 I anknytning till detta konstaterar vi<br />
att ett av kriterierna som (i behovsbedömningen) enligt Modell FAROS ska<br />
uppfyllas för att <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> ska kunna bli aktuellt, är att<br />
Försäkringskassans handläggare har fastställt ett sådant behov. Det klargörs<br />
emellertid inte explicit i modellen att det är i samband med detta som själva<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocessen börjar.<br />
Vår uppfattning är att det är viktigt att tydliggöra och skilja Försäkringskassans<br />
process för bedömning av sjukpenning och <strong>rehabilitering</strong>sbehov från<br />
själva <strong>rehabilitering</strong>sprocessen i samverkan. På detta sätt skapas också en<br />
tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan Försäkringskassan å ena sidan<br />
och verksamheten inom ramen för samverkan å den andra. Mot bakgrund av<br />
våra iakttagelser anser vi därför att det i Modell FAROS på ett tydligare sätt<br />
bör definieras i vilket skede som själva <strong>rehabilitering</strong>sprocessen i samverkan<br />
faktiskt börjar.<br />
… men beskrivningen av hur processen ska avslutas är tydlig<br />
Modell FAROS klargör att <strong>rehabilitering</strong>en ska vara avslutad inom tolv<br />
månader, vad som ska genomföras vid ett avslut och vad som då krävs av<br />
såväl arbetsförmedlare, samordnare som försäkrad. Ett exempel på detta är<br />
att trepartssamtal alltid ska genomföras för att säkerställa att deltagaren är<br />
införstådd med beslutet. Vidare ska en slutdokumentation göras som ligger<br />
till grund för myndigheternas fortsatta bedömning. Till handlingsplanen<br />
följer en bilaga med en närmare beskrivning av hur en enhetlig slutdokumentation<br />
ska genomföras samt en mall som ska användas för detta syfte. 16<br />
Slutdokumentationen rekommenderas ske inom 2–3 veckor.<br />
15<br />
Se exempelvis Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga 4<br />
sid. 35.<br />
16<br />
Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-01-13), bilaga 4.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 38<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Sammantaget anser vi att Modell FAROS uppfyller kravet om att <strong>rehabilitering</strong>sprocessen<br />
ska ha en väl definierad början och slut. Samtidigt menar vi<br />
att modellen kan bli tydligare genom att det i modellen på ett tydligare sätt<br />
definieras och explicit framgår när själva <strong>rehabilitering</strong>sprocessen börjar.<br />
5.4 Tydliga delmoment<br />
En sammanhållen och ändamålsenligt organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess<br />
ställer krav på att processens olika faser och aktiviteter är sammanhängande.<br />
Det får inte finnas några luckor som riskerar leda till att processen avstannar,<br />
att den försäkrade faller utanför ramen eller att <strong>rehabilitering</strong>en måste<br />
tas om från början. En förutsättning för detta är att syftet med de olika<br />
faserna och dess aktiviteter är väl definierade, sammanhängande och tidsbestämda.<br />
Vi anser att tidsbestämda aktiviteter ökar förutsättningarna för att<br />
det skapas aktivitet i ärendena.<br />
Processens olika faser och aktiviteter är i huvudsak definierade,<br />
sammanhängande och tidsbestämda<br />
Modell FAROS är indelad i sex på varandra följande faser som beskriver<br />
<strong>rehabilitering</strong>sprocessens olika steg och dess aktiviteter. Dessa faser är:<br />
1. Behovsbedömning<br />
2. Beredning<br />
3. Behovsanalys<br />
4. Introduktion och prövning<br />
5. Aktiv <strong>rehabilitering</strong><br />
6. Slutlig uppföljning<br />
Den första fasen ligger inom Försäkringskassans organisation, den andra<br />
sker i samarbete mellan Föresäkringskassan och Arbetsförmedlingen och de<br />
resterande fyra faserna avser själva <strong>rehabilitering</strong>en i samverkan (se vidare<br />
avsnitt 2.2).<br />
Vi konstaterar att modellen i behovsbedömningen inte fastställer någon särskild<br />
tidsram för när denna ska vara avslutad. Inte heller för beredningsfasen<br />
finns en särskild tidsram fastställd eller någon angivelse av hur ofta beredningen<br />
bör ske. Erfarenheten från våra intervjuer visar att antalet möten i<br />
beredningsgruppen varierar mellan ett och fyra per månad. Det kan vara<br />
rimligt att det finns möjlighet att anpassa detta efter ärendemängden. Samtidigt<br />
kan det konstateras att glest återkommande möten också innebär att<br />
vissa ärenden kommer att fördröjas vilket inte rimmar med ambitionen att<br />
åstadkomma en sammanhållen process.<br />
I övrigt anser vi att modellens faser och aktiviteter är tydligt beskrivna och<br />
hänger samman väl. Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att<br />
Modell FAROS i huvudsak uppfyller kravet på att <strong>rehabilitering</strong>sprocessens
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 39<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
olika faser och aktiviteter ska vara väl definierade, sammanhängande och<br />
tidsbestämda. Vidare konstaterar vi att <strong>rehabilitering</strong>sprocessens olika faser<br />
samt dess aktiviteter och tidsåtgång på ett tydligt sätt sammanfattas i den<br />
figur som tagits fram inom ramen för uppdrag 3 (se avsnitt 2.2).<br />
5.5 Roll- och ansvarsfördelning<br />
En sammanhållen och ändamålsenligt organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess<br />
ställer krav på att roll- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen,<br />
Försäkringskassan och den försäkrade är tydliga genom hela processen.<br />
Genom detta minskar risken för att processen avstannar till följd av oklarheter<br />
kring vilken myndighet som ansvarar för, och ska vara drivande i, den<br />
fas som den försäkrade befinner sig. En tydlig ansvarfördelning är viktigt i<br />
synnerhet vid övergången från en fas till en annan.<br />
Roll- och ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och<br />
Försäkringskassan klargörs<br />
Modell FAROS klargör att det är arbetsförmedlaren som har ansvar för<br />
<strong>rehabilitering</strong>en i relation till arbetsmarknaden medan Försäkringskassans<br />
samordnare ”… har en konsultativ roll och ett särskilt ansvar för den inledande<br />
utredningen…” Modellen fastställer emellertid inte huruvida en och<br />
samma samordnare ska ansvara för hela processen eller om det ska vara en<br />
samordnare för behovsbedömningen (fas 1) och en annan för de fortsatta<br />
<strong>rehabilitering</strong>sverksamheterna. Däremot beskriver modellen beträffande<br />
behovsanalysen (fas 3) att de försäkrade ska ”… tilldelas en arbetsförmedlare<br />
och en samordnare” vilket kan tolkas som att en annan samordnare ska<br />
ta över processen i detta skede. Utifrån intervjuerna uppfattar vi att det<br />
vanligtvis är en och samma samordnare som ansvarar för hela processen.<br />
Enligt vår uppfattning är detta att föredra därför att färre överlämningar<br />
sannolikt innebär att den försäkrade uppfattar <strong>rehabilitering</strong>sprocessen som<br />
mer sammanhållen.<br />
Vidare konstaterar vi att Modell FAROS även i den närmare beskrivningen<br />
av de enskilda faserna i <strong>rehabilitering</strong>sprocessen tar upp och hanterar frågan<br />
om hur roll- och ansvarsfördelningen ska se ut mellan Försäkringskassan<br />
och arbetsförmedlingen. I behovsanalysen klargörs dock inte vem – arbetsförmedlaren<br />
eller samordnaren – som ansvarar för att information om<br />
arbetssätt, rättigheter och skyldigheter ges till deltagaren innan de individuella<br />
samtalen genomförs. Beträffande de tre sista faserna klargörs att det<br />
är arbetsförmedlaren som har huvudansvaret för aktiviteterna. Även samordnarens<br />
uppgifter preciseras närmare. Vidare klargör Modell FAROS<br />
linjechefernas ansvar och uppgift i händelse av att oenighet uppstår i beredningsfasen.<br />
Varken Modell FAROS eller handlingsplanen beskriver närmare deltagarnas<br />
roll och ansvar i <strong>rehabilitering</strong>en vid sidan av att de ska medverka vid tre-
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 40<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
partssamtalen. Modellen pekar emellertid samtidigt ofta på vikten av att<br />
deltagarna förbereds och informeras om processen samt att deras engagemang<br />
och aktivitet är en förutsättning för en framgångsrik <strong>rehabilitering</strong>.<br />
Framtagandet av en särskild individuell handlingsplan innebär vidare ytterligare<br />
vägledning för den försäkrade om vad som förväntas av denne. Avslutningsvis<br />
konstaterar vi att Modell FAROS inte närmare beskriver vilket<br />
ansvar medverkande arbetspsykologer och arbetsterapeuter har i <strong>rehabilitering</strong>sprocessen.<br />
Även om vi anser att det finns ett visst behov av att förtydliga och komplettera<br />
vissa beskrivningar i Modell FAROS är ändå vår sammantagna bedömning<br />
att modellen uppfyller kravet på att tydliggöra och beskriva roll- och<br />
ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.<br />
5.6 Ändamålsenlig organisation<br />
En förutsättning för att den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en i samverkan<br />
ska kunna fungera på ett effektivt sätt är att verksamhetens organisation är<br />
ändamålsenlig.<br />
Närmare beskrivning av organisationen saknas<br />
Modell FAROS anger riktvärden för antalet deltagare/ärenden som varje<br />
arbetsförmedlare respektive samordnare bör ansvara för. Riktvärdena är 30<br />
ärenden per arbetsförmedlare och 50 per samordnare. Handlingsplanen<br />
framhåller vidare att Försäkringskassans länsorganisation och Länsarbetsnämnden<br />
fortlöpande ska följa ärendeinströmningen och vid behov justera<br />
antalet handläggare i samverkansarbetet. Beträffande frågan om den fysiska<br />
lokaliseringen för samverkansverksamheten, framgår det av modellen att det<br />
är ”… bra, men inte nödvändigt…” att samverkansförmedlare- och samordnare<br />
sitter i samma lokaler. En vanlig uppfattning från intervjuundersökningen<br />
är att en gemensam lokal förvisso inte är till nackdel, men att detta<br />
endast har en mindre betydelse för huruvida samverkan kommer att fungera<br />
väl.<br />
Vidare konstaterar vi att varken Modell FAROS eller handlingsplanen innehåller<br />
någon närmare beskrivning av hur verksamheten i beredningsgruppen<br />
eller i samverkansarbetet i övrigt ska organiseras, exempelvis beträffande<br />
hur ofta och på vilket sätt beredningen i gruppen ska ske eller hur de fortsatta<br />
kontakterna mellan myndigheterna ska hanteras.<br />
Till skillnad från Modell FAROS klargör handlingsplanen att beredningsgruppen<br />
inte bara ska bedöma vilka försäkrade som ska erbjudas <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong> utan att beredningsgruppen även ska följa upp att<br />
kapaciteten i samverkansinsatserna utnyttjas effektivt.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
5.7 Strukturella hinder<br />
PM 41<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Oberoende av i vilken utsträckning Modell FAROS i sig främjar en <strong>rehabilitering</strong>sprocess<br />
som är sammanhållen och ändamålsenligt organiserad, är det<br />
vidare viktigt att det inte finns några legala, organisatoriska eller andra<br />
”strukturella” hinder för samverkansarbetet som sätter hinder för en sådan<br />
process.<br />
Existerar målgruppen för samverkan enligt Modell FAROS vid en<br />
försäkringsmässig bedömning?<br />
Ett av kriterierna för att ett ärende hos Försäkringskassan ska bli aktuellt för<br />
samverkansinsatser, är att det bedöms vara ett s.k. steg 6-ärende i Försäkringskassans<br />
stegmodell för bedömning av rätt till sjukpenning och behov<br />
av <strong>rehabilitering</strong>. Steg 6 avser personer som på grund av sin sjukdom inte<br />
kan gå tillbaka till sitt nuvarande arbete eller som är arbetslösa. En bedömning<br />
enligt steg 6 innebär att en person anses kunna klara ett på arbetsmarknaden<br />
normalt förekommande arbete först efter <strong>rehabilitering</strong> eller utbildning.<br />
Om samverkansinsatser bedöms vara lämpliga handlar det med andra<br />
ord om att med <strong>arbetslivsinriktad</strong>e åtgärder komma till rätta med en medicinskt<br />
betingad arbetsoförmåga.<br />
Vi har uppfattat att antalet ärenden som bedöms tillhöra steg 6 har blivit<br />
färre i takt med att Försäkringskassan har börjat tillämpa en större försäkringsmässighet<br />
i sina bedömningar. Försäkringskassan gör i och med detta<br />
allt oftare bedömningen att personer har förmåga att, sett ur ett strikt medicinskt<br />
perspektiv, utan <strong>rehabilitering</strong> kunna klara av på arbetsmarknaden<br />
normalt förekommande arbeten. I denna bedömning tas inga hänsyn till att<br />
personen kan ha svårt att hävda sig på arbetsmarknaden av andra än medicinska<br />
skäl. Vi uppfattar att det är i detta avseende som bedömningarna har<br />
blivit striktare. Tidigare togs många gånger sociala och arbetsmarknadsmässiga<br />
hänsyn som egentligen inte ska ingå i en bedömning av rätten till<br />
ersättning från socialförsäkringen.<br />
Vi har förstått att vissa personer inom Försäkringskassan menar att steg 6ärenden<br />
– åtminstone i princip – inte existerar. Samtidigt framhåller andra vi<br />
har pratat med att den aktuella gruppen även vid en mer försäkringsmässig<br />
bedömning kommer att vara tillräckligt stor och viktig för att motivera<br />
fortsatta gemensamma insatser från kassan och förmedlingen.<br />
Vår slutsats är att frågan om hur bedömningar enligt steg 6 ska göras är en<br />
fråga som är av stor betydelse för om verksamheter i enlighet med modell<br />
FAROS bör göras permanenta. Om antalet steg 6-ärenden med en korrekt<br />
försäkringsmässig bedömning är få, kan knappast Modell FAROS vara en<br />
framkomlig väg för att hantera de problem som kan uppstå i övergången<br />
från kassan till förmedlingen.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 42<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Steg 5 är inte aktuella för samverkansinsatser enligt Modell FAROS<br />
Ärenden som inte kommer till stegmodellens sjätte steg har av Försäkringskassan,<br />
ur ett strikt medicinskt perspektiv, bedömts kunna klara ett på<br />
arbetsmarknaden normalt förekommande arbete utan rehabiliterande insatser.<br />
Detta innebär inte med nödvändighet att alla sådana individer klarar av<br />
att komma tillbaka till arbetsmarknaden utan vidare åtgärder. En vanligt<br />
förekommande uppfattning, särskilt inom arbetsförmedlingen, är tvärtom att<br />
det finns en stor grupp för vilka kassan drar in rätten till ersättning men som<br />
ändå är i stort behov av insatser innan de kan återgå till arbetslivet.<br />
En kritik som framförts till oss är att denna kategori överhuvudtaget inte<br />
hanteras av Modell FAROS. Beträffande denna kritik konstaterar vi att<br />
restriktionen om att samverkan ska bedrivas inom befintligt regelverk, gör<br />
att steg 5-ärenden per definition inte ska komma i fråga för samverkansinsatser<br />
eftersom dessa ärenden inte tillhör Försäkringskassans ansvarsområde.<br />
Samtidigt är det viktigt att framhålla att det sannolikt finns många<br />
personer i denna kategori som de facto är i behov av de olika typer av åtgärder<br />
och stöd som tillhandahålls inom ramen för samverkan i enlighet<br />
med Modell FAROS.<br />
Vår slutsats är att övergången från kassan till förmedlingen för individer<br />
som inte bedöms vara i behov av gemensamma <strong>rehabilitering</strong>sinsatser är en<br />
fråga som återstår att lösa.<br />
AMS och Försäkringskassan har identifierat hinder för samverkan<br />
inom den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en<br />
I slutrapporten har AMS och Försäkringskassan beskrivit ett antal ännu<br />
kvarvarande försäkrings- och arbetsrättsliga hinder som om de åtgärdas<br />
bedöms bidra till att den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en i samverkan<br />
effektiviseras. 17 Det finns hinder som respektive myndighet har möjlighet<br />
att själv hantera samt hinder som kräver riksdagens eller regeringens beslut<br />
för ändring. Ett exempel på det första avser frågan om reglerna för avaktualisering<br />
från arbetsförmedlingen vid sjukdom. Ett exempel på det senare<br />
avser frågan om ersättningsnivån i sjukförsäkringen i förhållande till ersättningsnivån<br />
i arbetslöshetsförsäkringen och vilka regler som ska gälla för<br />
personer som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. För en mer utförlig<br />
beskrivning av de hinder som AMS och Försäkringskassan har identifierat<br />
och hur de påverkar möjligheterna till samverkan hänvisas till slutrapporten.<br />
18<br />
17 I regeringens uppdrag till AMS och dåvarande Riksförsäkringsverket ingick redan från<br />
början att lämna förslag på effektivare <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong> genom att föreslå<br />
regeländringar om man fann att regelverket förhindrade förnyelsearbetet.<br />
18 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga 6.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
5.8 Andra viktiga aspekter<br />
PM 43<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Vid sidan av ovan diskuterade karakteristika för en sammanhållen och ändamålsenligt<br />
organiserad <strong>rehabilitering</strong>sprocess i samverkan, är det också viktigt<br />
att metoder och arbetssätt i Modell FAROS<br />
• ger utrymme för individuella lösningar samt<br />
• är könsneutrala och tar hänsyn till kvinnors och mäns olika förutsättningar.<br />
Utrymme för individuella lösningar<br />
Det är viktigt att metoder och arbetssätt i Modell FAROS inte är för ”fyrkantiga”<br />
utan istället ger nödvändigt utrymme för individuella lösningar.<br />
Vidare får inte heller modellen hindra att inriktningen på den försäkrades<br />
<strong>rehabilitering</strong> kan ändras under resans gång om det finns ett sådant behov,<br />
dvs. modellen får inte leda till ”inlåsningar” i åtgärder som visar sig vara<br />
mindre lämpliga för den enskilde.<br />
Modell FAROS betonar vikten av att individens egen syn på sin situation<br />
och sina möjligheter tas tillvara. Rehabiliteringen ska utgå från individens<br />
behov och deltagaren ska få stöd att själv formulera mål och aktiviteter för<br />
<strong>rehabilitering</strong>en. Detta ska fastställas i en individuell handlingsplan. Såväl<br />
behovsanalysen som introduktions- och prövningsfasen syftar just till att<br />
identifiera den försäkrades behov samt till att ge möjlighet för denne att<br />
prova på olika aktiviteter innan den aktiva <strong>rehabilitering</strong>en påbörjas. Modellen<br />
pekar vidare på behovet av löpande uppföljning och återkoppling under<br />
prövotiden. Aktiviteterna avser såväl arbetsförmedlingens förmedlingsaktiviteter<br />
som företagsförlagda aktiviteter. Det finns också möjlighet att ge<br />
individen s.k. kompletterande aktiviteter, dvs. sådant som inte ryms i den<br />
ordinarie verksamheten.<br />
Mot bakgrund av detta anser vi att metoder och arbetssätt i Modell FAROS<br />
ger goda förutsättningar för individuella lösningar. Modellens krav på<br />
löpande coachning och återkommande uppföljningar minskar vidare risken<br />
för inlåsningar i ineffektiva åtgärder. I sammanhanget bör också framhållas<br />
att urvalskriterierna för bedömning av vilka individer som kan vara aktuella<br />
för <strong>arbetslivsinriktad</strong> <strong>rehabilitering</strong>, i sig leder till minskad risk för inlåsningar<br />
genom att färre ”felaktiga” individer överhuvudtaget blir föremål för<br />
samverkansinsatserna.<br />
Att modellen är flexibel och ger förutsättningar för individanpassade lösningar<br />
är en uppfattning som i stor utsträckning delas av de personer vi<br />
intervjuat. Flera har emellertid också pekat på att det även krävs att handläggarna<br />
har tillräckligt mycket tid att avsätta för att på ett bra sätt kunna<br />
identifiera lösningarna samt har ekonomiska resurser för att genomföra<br />
desamma. En synpunkt som har framförts är vidare att det finns en viss risk
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 44<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
för att en särskild utpekad modell för samverkansarbetet som Modell<br />
FAROS utgör, kan leda till att efterlevnad av modellen och processen i sig<br />
tar överhanden från själva målet med <strong>rehabilitering</strong>en – att återfå arbetsförmågan.<br />
Vi uppfattar emellertid inte att detta anses vara ett problem i praktiken.<br />
Könsneutralitet<br />
Det är viktigt att metoder och arbetssätt i Modell FAROS är könsneutrala<br />
och tar hänsyn till kvinnors och mäns olika förutsättningar och behov.<br />
Vi konstaterar att Modell FAROS inte explicit tar upp eller på annat sätt<br />
berör frågan om kvinnor och mäns eventuella skilda förutsättningar och<br />
behov i samverkansarbetet. Överhuvudtaget nämns inte orden ”kön”,<br />
”man/män” eller ”kvinna/kvinnor” i texten över modellbeskrivningen. I<br />
handlingsplanen betonas emellertid att ”Kvinnors och mäns behov ska<br />
beaktas i lika hög grad och ansträngningar göras för att nå samma goda<br />
resultat till arbete/utbildning och lika åtkomst till program och lönesubventioner”.<br />
Vidare framhåller planen särskilt att det preciserade målet 19 för<br />
de personer som genomgår <strong>rehabilitering</strong>en ska gälla för såväl kvinnor som<br />
män.<br />
Vi anser att Modell FAROS som sådan och de metoder och arbetssätt som<br />
ska tillämpas är att betrakta som könsneutrala. Vi har inte uppfattat att det<br />
finns något i modellen i sig som särskilt gynnar/missgynnar män eller kvinnor.<br />
Vi kan inte heller se att modellens metoder och arbetssätt hindrar eller<br />
försvårar att i <strong>rehabilitering</strong>en ta hänsyn till såväl kvinnor som mäns olika<br />
förutsättningar och behov, i synnerhet som modellen ger goda förutsättningar<br />
för individanpassade lösningar. Denna uppfattning delas i stor utsträckning<br />
av de personer vi intervjuat.<br />
Även om Modell FAROS enligt vår uppfattning är att betrakta som könsneutral,<br />
kan det finnas en risk för att könstypiskt tänkande och attityder hos<br />
handläggarna (medvetet eller inte) påverkar handläggning och bedömningar<br />
av olika slag. Tidigare studier har visat att det i Försäkringskassan förekommer<br />
skillnader i bedömningen av kvinnor och män både när det gäller bedömning<br />
av <strong>rehabilitering</strong>spotential och vilka åtgärder som är att betrakta<br />
som adekvata. 20<br />
Som vi beskrivit tidigare rymmer samverkansprocessens sex faser ett antal<br />
olika bedömningsmoment, till exempel vid behovsbedömningen i fas 1 samt<br />
vid beredningen i fas 2. Handläggare och beredningsgrupp kan omedvetet<br />
göra skilda bedömningar för kvinnor och män när det till exempel gäller<br />
möjligheterna att återgå till arbete med hjälp av <strong>rehabilitering</strong>. Risken torde<br />
19<br />
Dvs. att minst 28 procent av deltagarna inom 12 månader ska ha fått ett arbete eller påbörjat<br />
en utbildning.<br />
20<br />
Riksförsäkringsverket (2004), sid. 95.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 45<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
dock vara mindre i beredningsfasen eftersom flera personer är involverade<br />
och gör bedömningen tillsammans. Vi kan inte bedöma i vilken utsträckning<br />
som problemet med skilda bedömningar idag förekommer inom samverkansarbetet.<br />
I sammanhanget bör nämnas att erfarenheterna från pilotverksamheten<br />
FAROS visar att det är en större andel av männen som fått arbete eller<br />
påbörjat en utbildning (32 procent) än kvinnorna (25 procent). Vidare återremitteras<br />
en större andel kvinnor (40 procent) till Försäkringskassan än<br />
män (32 procent). 21 Vi anser att AMS och Försäkringskassan i slutrapporten<br />
över pilotprojektet inte har analyserat eller kommenterat dessa skillnader i<br />
någon nämnvärd utsträckning. En möjlig förklaring till skillnaderna som har<br />
framhållits av några av de personer vi intervjuat, är att de i första hand är en<br />
konsekvens av den könsuppdelade arbetsmarknaden där det är svårare för<br />
kvinnor att få jobb.<br />
21 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga 4 sid. 25–26.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 46<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Del III<br />
Tillämpning och genomförande<br />
I denna del analyseras huruvida Gemensamma metoder och förhållningssätt<br />
inom ohälsoarbetet samt Modell FAROS tillämpas i praktiken. Dessutom<br />
tas frågor upp som rör själva genomförandet av dessa metoder och arbetssätt.<br />
Bedömningen bygger främst på material från vår intervjuundersökning. 22<br />
Förbehållen angående möjligheten att dra generella slutsatser av undersökningen<br />
gäller även här. I denna del kompletteras emellertid intervjumaterialet<br />
med verksamhetsstatistik från AMS och Försäkringskassan samt med<br />
annan skriftlig dokumentation, som till exempel publicerade rapporter med<br />
anknytning till förnyelsearbetet.<br />
Vi har inte genomfört några egna kvantitativa mätningar av hur långt implementeringen<br />
nått. Syftet har i stället varit att ge en ungefärlig bild av i vilken<br />
utsträckning metoderna och arbetssätten tillämpas samt att lyfta fram viktiga<br />
erfarenheter och iakttagelser som har anknytning till genomförandet.<br />
22<br />
Intervjuundersökningen genomfördes under våren 2005, för vidare information se inledning<br />
till del II, s.16.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 47<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
6 Tillämpning och genomförande av<br />
Gemensamma metoder och<br />
förhållningssätt inom ohälsoarbetet<br />
I vilken utsträckning tillämpas Gemensamma metoder och förhållningssätt<br />
inom ohälsoarbetet?<br />
<strong>Statskontoret</strong> anser att Gemensamma metoder och förhållningssätt inom<br />
ohälsoarbetet, ännu våren 2005 inte kan hävdas tillämpas fullt ut i hela<br />
landet. Vissa delar tillämpas i högre grad än andra. Metoden för Tidig<br />
bedömning – första vägval förefaller ha fått ett stort genomslag i jämförelse<br />
med metodsamlingens övriga delar. Införandet av momenten Personligt<br />
möte med SASSAM-kartläggning, Avstämningsmöte och 1-årsbedömning<br />
med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning framstår som problematiska.<br />
Orsakerna till detta anges vara stor ärendemängd, att momenten<br />
upplevs som tidsödande samt att handläggare och chefer inte fullt ut har<br />
tagit till sig hur verktygen ska användas.<br />
<strong>Statskontoret</strong>s iakttagelser gällande genomförande och implementering:<br />
Genomförandet av Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet<br />
innebär ett omfattande förändringsarbete som befinner sig i ett inledningsskede.<br />
Vår bedömning är att mycket ännu återstår av detta arbete.<br />
Eftersom Försäkringskassan är en organisation med ett stort antal anställda<br />
och ett flertal chefsnivåer är det mycket viktigt att styrningen på alla nivåer<br />
fungerar. Vår bedömning är att det finns ett relativt starkt stöd för metoderna<br />
och att SFA-utbildningen i den meningen varit framgångsrik. Samtidigt<br />
har vi förstått att det fortfarande finns brister såväl vad det gäller kunskaper<br />
om, som förståelse för, metodernas innehåll. Att dessa problem åtgärdas är<br />
en nyckel till framgång.<br />
Det faktum att ohälsotalen på senare år stigit gör att ett förändringsarbete av<br />
den aktuella omfattningen blir komplicerat. Den stora ärendemängden innebär<br />
att det är svårt för den enskilde handläggaren att hinna ställa om och<br />
börja arbeta på ett nytt sätt. Å andra sidan har situationen skapat ett tryck på<br />
förändring såväl utifrån som inom Försäkringskassan, vilket vi uppfattat har<br />
gjort det lättare att driva igenom även omfattande förändringar i sättet att<br />
arbeta.<br />
I detta kapitel behandlas tillämpning och genomförande av Gemensamma<br />
metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. Kapitlet utgör med andra<br />
ord en analys av i vilken mån de metoder och arbetssätt som utvecklats<br />
inom ramen för uppdrag 1 och 2 tillämpas i hela landet och hur implementeringen<br />
har fortskridit. I avsnitt 6.1 beskrivs och analyseras frågor som rör<br />
de nya metodernas tillämpning. I avsnittet beskrivs bland annat i vilken
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 48<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
utsträckning respektive metod och de olika aktiviteterna tillämpas. I avsnitt<br />
6.2 beskrivs och analyseras frågor som rör de nya metodernas genomförande.<br />
Fokus i detta avsnitt är implementeringsprocessen.<br />
6.1 Tillämpning<br />
Metoderna tillämpades inte fullt i hela landet vid utgången av år 2004<br />
Enligt regeringens direktiv skulle de metoder och arbetssätt m.m. som utvecklades<br />
inom ramen för förnyelsearbetet tillämpas fullt ut i hela landet<br />
senast vid utgången av år 2004. Utvecklingsarbetet inom uppdrag 1 och 2<br />
ledde fram till Socialförsäkringsadministrationens utbildning i ett gemensamt<br />
förhållningssätt och gemensamma arbetsmetoder inom ohälsoområdet<br />
(SFA-utbildningen). Utbildningen genomfördes i hela landet under perioden<br />
augusti 2003 till och med juni 2004.<br />
I slutrapporten om förnyelseuppdraget konstaterar Försäkringskassan att<br />
införandet av metoderna fortfarande befinner sig i ett inledningsskede och<br />
att en fullständig implementering under 2004 inte har uppnåtts. Detta<br />
konstaterande överensstämmer med den bedömning <strong>Statskontoret</strong> gjorde i<br />
en rapport om genomförandet av SFA-utbildningen (<strong>Statskontoret</strong>, 2004-10-<br />
26).<br />
Även den intervjuundersökning vi har genomfört våren 2005 bekräftar att<br />
tillämpningen brister i många avseenden. Bristerna består dels i att många<br />
moment tillämpas i en liten utsträckning, dels i att enskilda moment inte<br />
tillämpas på avsett vis.<br />
Förutom de brister i tillämpningen av de enskilda delarna i metodsamlingen<br />
som redovisas nedan finns vissa generella problem. Ett sådant problem är att<br />
dokumentationen av ärenden ofta inte motsvarar det som föreskrivs i metodsamlingen.<br />
Både handläggare och chefer vittnar om att detta är ett område<br />
som är eftersatt.<br />
Tidig bedömning – första vägval (metod 1)…<br />
… tillämpas i hög utsträckning…<br />
I vår intervjuundersökning har det framkommit att metoden Tidig bedömning<br />
– första vägval tillämpas i relativt hög utsträckning. Detta är en bild<br />
som mer eller mindre ges av samtliga intervjupersoner. Införandet har<br />
underlättats och påskyndats av att det har lagts stor vikt vid att åstadkomma<br />
en större försäkringsmässighet i hanteringen av sjukfall. Tidigare brister i<br />
detta avseende har lett till att många personer har sjukskrivits trots att rätt<br />
till sjukpenning egentligen inte förelegat, och att Försäkringskassan fortfarande<br />
idag tvingas hantera stora mängder sådana ärenden.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 49<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
… men kompletteringar hinns ofta inte med<br />
Även om genomförandet av Tidig bedömning – första vägval kommit förhållandevis<br />
långt tyder dock intervjusvaren på att tillämpningen varierar<br />
mellan olika kontor, även inom ett och samma län.<br />
Ett delmoment där tillämpningen brister på flera håll i landet är Komplettering<br />
av läkarintyg. Flera handläggare berättar att de i många fall inte kompletterar<br />
intygen på det sätt som föreskrivs i metoden. Några förklaringar som<br />
anges till detta är bristen på tid och att man inte vill stöta sig med läkarna.<br />
Proceduren med att komplettera underlag från läkare har enligt vissa också<br />
försvårats av det s.k. trepunktsprogrammet (se även avsnitten 3.3 och 6.2).<br />
Den hårda tidspressen har inneburit att man inte hinner vänta in nya kompletterade<br />
underlag från läkarna innan beslut ska tas. Trepunktsprogrammet<br />
har även enligt vissa lett till att man ”hoppar över” flera utredningsmoment<br />
och tar beslut utan fullständigt underlag, vilket inte är förenligt med metoden.<br />
I en del län anlitas försäkringsläkare (i enlighet med aktiviteten Försäkringsläkare<br />
– handläggare) i mycket hög utsträckning för att komplettera beslutsunderlagen,<br />
”i alla ärenden utom de självklara”, medan vissa knappt använder<br />
denna resurs alls. En förklaring till dessa skillnader som påtalats är att<br />
tillgängligheten till försäkringsläkare kan variera mellan olika kontor.<br />
Fördjupad utredning – aktivt vägval (metod 2)…<br />
… tillämpas i viss utsträckning men mycket återstår<br />
På en övergripande fråga svarade flertalet att metoden Fördjupad utredning<br />
– aktivt vägval i huvudsak tillämpas. När vi bad intervjupersonerna att närmare<br />
precisera hur tillämpningen går till i enskilda moment framträdde dock<br />
en annan bild.<br />
Arbetet med <strong>rehabilitering</strong>sutredningar är exempel på ett moment som inte<br />
fungerar som avsett. Trots att det numera är obligatoriskt i längre sjukfall är<br />
det många arbetsgivare som överhuvudtaget inte inkommer med en <strong>rehabilitering</strong>sutredning,<br />
åtminstone inte inom utsatt tid. I våra intervjuer har det<br />
framkommit att handläggarna anser sig ha blivit bättre på att påminna<br />
arbetsgivarna om <strong>rehabilitering</strong>sutredningar men att man fortfarande ofta<br />
väljer att inte göra det eftersom det upplevs som tidskrävande och inte värt<br />
mödan. Flera handläggare vi har pratat med är av uppfattningen att många<br />
av de <strong>rehabilitering</strong>sutredningar som inkommer håller en så låg kvalitet att<br />
de inte tillför ärendena någon relevant information. Även <strong>rehabilitering</strong>sutredningar<br />
för arbetslösa blir många gånger färdigställda först efter utsatt<br />
tid, detta trots att Försäkringskassan själv ansvarar för utredningarna. Ett<br />
exempel på en aktivitet som förefaller fungera på det sätt som det är tänkt är<br />
Förkorta sjukperioden. En majoritet av intervjupersonerna menar att detta<br />
perspektiv finns med under hela processen.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 50<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
… har tre särskilda ”problemmoment”<br />
Vi har uppfattat att det finns tre särskilda problemmoment i samband med<br />
tillämpningen av metoden Fördjupad utredning – aktivt vägval. Dessa aktiviteter<br />
är Personligt möte med SASSAM-kartläggning, Avstämningsmöte<br />
samt 1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning.<br />
Personligt möte med SASSAM-kartläggning görs i viss utsträckning men<br />
har svårt att få ordentligt genomslag. Även om de handläggare som vi talat<br />
med gör SASSAM-kartläggningar menar vissa att det ibland kan vara både<br />
tidskrävande och upplevs som bortkastat. Både inställningen till verktyget<br />
och hur det används varierar mellan olika kontor och mellan olika handläggare.<br />
En förklaring till det kan vara att utbildningsinsatserna när det gäller<br />
SASSAM har varierat mycket över landet, vilket lett till vissa missförstånd<br />
kring hur verktyget ska användas bland både chefer och handläggare. På<br />
huvudkontoret uppfattar man att många handläggare och chefer tror att en<br />
SASSAM-kartläggning alltid måste vara omfattande och att alla ”rutor”<br />
alltid måste vara ifyllda, vilket är ett missförstånd.<br />
Avstämningsmöte tillämpas i en relativt begränsad omfattning. Även när det<br />
gäller det sätt på vilket mötena genomförs finns flera problem. Det förefaller<br />
finnas olika uppfattningar om vad som krävs för att ett möte ska kunna betraktas<br />
som ett avstämningsmöte. Vissa menar att det inte finns någon<br />
egentlig skillnad mellan de gamla rehabmötena och avstämningsmöten,<br />
medan andra anser att det finns stora och avgörande skillnader.<br />
Vi har uppfattat att det finns flera exempel på att man inte följer metodsamlingens<br />
beskrivningar när det gäller aktiviteten Avstämningsmöte. Ett exempel<br />
är att flera handläggare uppger att de inte alltid dokumenterar och registrerar<br />
mötet enligt anvisningarna. Mötena genomförs heller inte alltid inom<br />
utsatt tid. Ett tredje exempel är att nästan alla handläggare vi intervjuat håller<br />
avstämningsmöten hos vården trots att man i metodsamlingen uppmanas<br />
att hålla mötet hos arbetsgivaren. En uppfattning är dock att det finns fördelar<br />
med att ha mötet på ”neutral mark” i de fall där det finns konflikter på<br />
arbetsplatsen dolda bakom sjukskrivningen. Ytterligare ett exempel på en<br />
avvikelse från metodsamlingens anvisningar är att arbetsgivaren ofta kallar<br />
till mötet istället för Försäkringskassan.<br />
1-årsbedömning med förutsättningar för sjuk- och aktivitetsersättning görs i<br />
relativt stor utsträckning idag. Av intervjuerna framgår att vissa kontor har<br />
börjat prioritera 1-årsbedömningar vilket har lett till att aktiviteten fungerar<br />
bättre än vad den har gjort tidigare. Även när det gäller detta moment menar<br />
dock intervjupersonerna att man sällan gör bedömningen inom utsatt tid och<br />
att man ”slarvar” med dokumentationen. Ett problem som påtalats i det här<br />
sammanhanget är att det kan förekomma långa väntetider till socialförsäkringsnämnden<br />
vilket i princip kan göra det omöjligt att som handläggare<br />
lämna över sina ärenden för beslut om sjuk- eller aktivitetsersättning i rätt<br />
tid.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Planera och genomföra (metod 3)…<br />
PM 51<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
… har inte inneburit några större förändringar<br />
Intervjuundersökningen ger ungefär samma bild beträffande tillämpning av<br />
Planera och genomföra som tillämpning av Fördjupad utredning – aktivt<br />
vägval. På en övergripande fråga svarade flertalet att metoden i huvudsak<br />
tillämpas medan bilden blev en annan när vi bad intervjupersonerna att<br />
närmare precisera hur tillämpningen går till i enskilda moment.<br />
Till saken hör att metoden Planera och genomföra är mindre genomarbetad<br />
och utvecklad än de två första metoderna (se avsnitt 4.2). Intervjuundersökningen<br />
tyder också på att arbetssättet i denna del är det som förändrats minst<br />
i och med de nya metoderna. De enda aktiviteter som finns beskrivna är Avstämningsmöte,<br />
Rehabiliteringsplan samt Försäkringsläkare – handläggare.<br />
För Köp av aktiva tjänster saknades det helt riktlinjer och stöd vid den tidpunkt<br />
då vår undersökning genomfördes.<br />
Problemen i tillämpningen av Avstämningsmöte är desamma som i Fördjupad<br />
utredning – aktivt vägval. Detsamma gäller Försäkringsläkare – handläggare<br />
som även ingår i Tidig bedömning – första vägval. Beträffande<br />
<strong>rehabilitering</strong>splaner kan det både förekomma att sådana inte upprättas inom<br />
de två veckor (efter avstämningsmötet) som föreskrivs och att planer överhuvudtaget<br />
inte upprättas.<br />
Avsluta (metod 4)…<br />
… är nedprioriterad<br />
Denna del i metodsamlingen är den som tillämpas i minst utsträckning.<br />
Endast en person har i våra intervjuer sagt att man tillämpar denna metod.<br />
Några menar att man för slutanteckningar ibland, men att det inte finns<br />
någon tid till reflektion. Ibland görs slutkommentarer och löpande kommentarer<br />
i journalen men inte på det sätt som beskrivs i metoden. Både<br />
handläggare och chefer säger att denna del är medvetet nedprioriterad i<br />
förhållande till metodsamlingens övriga delar.<br />
6.2 Genomförande<br />
I det följande beskrivs och analyseras erfarenheter och iakttagelser som rör<br />
de nya metodernas genomförande.<br />
Ett positivt mottagande underlättar genomförandet<br />
Vi har uppfattat att samtliga intervjupersoner anser att metoderna ger tydlighet<br />
och struktur till handläggningsarbetet. Vi har också uppfattat att metoderna<br />
som sådana har fått ett positivt mottagande. Dock förefaller inställningen<br />
variera mellan nya och gamla medarbetare. De förstnämnda är mer
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 52<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
positiva än sina mer erfarna kolleger som, åtminstone i vissa fall, har en mer<br />
skeptisk eller avvaktande inställning.<br />
En vanlig uppfattning bland chefer och arbetsledare är att den tydliga strukturen<br />
i metodsamlingen gör det lättare för nya medarbetare att sätta sig in i<br />
verksamhet och arbetsuppgifter. Mer erfarna handläggare anser visserligen<br />
även de att metoderna ger en bra struktur för arbetet men har samtidigt<br />
många gånger svårt att se hur arbetssätten egentligen har förändrats. Flera<br />
chefer vi har talat med tror att det kan vara svårt för en person med många<br />
yrkesverksamma år inom kassan att lägga gamla arbetssätt bakom sig och ta<br />
till sig nya metoder. En viktig aspekt som framhållits i det sammanhanget är<br />
att personer som arbetat länge inom Försäkringskassan kan ha varit med om<br />
flera tidigare förändringsprocesser som de inte uppfattat har lett till några<br />
reella skillnader i sättet att arbeta.<br />
Fokus på tidiga bedömningar<br />
Som tidigare nämnts pågår det flera insatser som syftar till att få till stånd<br />
tidigare och mer korrekta bedömningar i sjukfallens början. Ett exempel är<br />
det så kallade trepunktsprogrammet som innebär att den försäkrade – vid<br />
osäkerhet om ersättning kan betalas ut – ska få besked om detta inom tre<br />
arbetsdagar samt att beslut och utbetalning ska ske inom 30 dagar. Programmets<br />
genomförande har i praktiken inneburit att länsorganisationerna har<br />
inrättat särskilda arbetslag som endast arbetar med tidiga bedömningar.<br />
Detta har bidragit till att införandet av metoden Tidig bedömning – första<br />
vägval har underlättats.<br />
Ett omställningsarbete som tar tid<br />
Flera personer som vi har talat med har framhållit att genomförandet av de<br />
nya metoderna är ett omfattande omställningsarbete som kommer att behöva<br />
pågå under flera år framöver för att ge avsedda resultat. Det är därför viktigt<br />
att såväl handläggare som ledning och chefer visar tålamod för, och har uthållighet<br />
i, denna process.<br />
En faktor som gör att det tar tid att ställa om och börja använda de nya<br />
metoderna är att de kan vara svårare att tillämpa på gamla ärenden. Personer<br />
som blev sjukskrivna innan metoderna infördes och är aktuella för aktiviteter<br />
enligt den tredje metoden Planera och genomföra är ofta inte tillräckligt<br />
utredda. Det gör att det kan saknas underlag för ställningstaganden om<br />
lämpliga åtgärder. Även om det kan vara sakligt motiverat att ta om utredningsprocessen<br />
från början är detta av flera skäl ofta problematiskt.<br />
Vissa handläggare menar att ärenden ofta har en kronologi som är svår att<br />
bryta. Som handläggare kan man uppfatta det som ineffektivt att genomföra<br />
utredningsinsatser som redan utförts, även om det har skett utifrån andra<br />
principer och tillvägagångssätt. Dessutom kan sådana insatser vara svåra att<br />
motivera gentemot den försäkrade. Särskilt gäller det i de fall där utredningsinsatserna<br />
leder fram till ett indragande av rätten till sjukpenning,<br />
vilket är något som blir mer och mer vanligt. Detta gäller i än högre grad om
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 53<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
det endast är Försäkringskassans bedömning av ärendet som har förändrats<br />
samtidigt som de yttre omständigheterna är oförändrade. Vissa av dem som<br />
vi talat med har efterlyst tydligare riktlinjer för hur gamla ärenden ska hanteras.<br />
En svår period för förändringsarbete<br />
Att omställningsarbetet tar tid beror även på att det kan ligga en motsättning<br />
mellan löpande produktion och införande av nya metoder. Det faktum att<br />
ohälsotalen på senare år stigit gör att ett förändringsarbete av den aktuella<br />
omfattningen blir komplicerat. Den stora ärendemängden innebär att det är<br />
svårt för den enskilde handläggaren att hinna ställa om och börja arbeta på<br />
ett nytt sätt. Vid en stor arbetsbelastning kan det te sig mer ändamålsenligt<br />
för en erfaren handläggare att arbeta på det sätt som man är van vid. Å andra<br />
sidan har situationen skapat ett tryck på förändring såväl utifrån som inom<br />
Försäkringskassan, vilket vi har uppfattat gjort det lättare att driva igenom<br />
även omfattande förändringar i organisation och arbetssätt.<br />
Till stora delar en ledningsfråga<br />
En framgångsrik implementering förutsätter att Försäkringskassans ledning<br />
och chefer på alla nivåer är tydliga med att metoderna ska följas. Det är<br />
också viktigt att det finns förståelse hos dessa för vad omställningen till det<br />
nya arbetssättet innebär för handläggarna i deras vardag. Detta är en förutsättning<br />
för att kunna ge medarbetarna det stöd som är nödvändigt.<br />
Den bild som vi fått i intervjuerna är att graden av stöd i handläggningen<br />
och graden av förståelse för handläggarnas situation varierar mellan olika<br />
platser i landet. Vissa menar att man från deras länsledning till en början var<br />
otydliga när det gäller genomförandet, man propagerade inte tillräckligt hårt<br />
och konsekvent för att de nya metoderna skulle tillämpas. I förekommande<br />
fall har man dock blivit tydligare med detta vartefter. En förhoppning som<br />
kommit till uttryck i vår intervjuundersökning är att bildandet av den nya<br />
Försäkringskassan kommer att ge bättre förutsättningar för ett framgångsrikt<br />
implementeringsarbete.<br />
Dåliga förberedelser för metoderna i organisationen<br />
Ett allmänt intryck är att det har saknats framförhållning och förberedande<br />
åtgärder innan införandet av metoderna. Implementeringen försvårades av<br />
att organisationen inte var anpassad efter de nya arbetssätten. Exempelvis<br />
har införandet av metoderna inneburit mer omfattande utredningsarbete i ett<br />
inledande skede av sjukfallen, vilket har lett till problem eftersom det inte<br />
funnits tillräckligt med personal avsatt till detta.<br />
Ett annat genomförandeproblem var att det i vissa fall uppstod ett ”glapp”<br />
mellan utbildningen och själva implementeringen. Många upplevde att det<br />
”inte hände något” efter det att man genomgått utbildningen och att det tog<br />
lång tid innan det kom tydliga propåer om att metoderna skulle börja tillämpas.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 54<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Ytterligare en faktor som har försvårat implementeringen är att Försäkringskassans<br />
datoriserade ärendehanteringssystem (ÄHS) inte är anpassat efter<br />
metoderna. Många menar också att systemet är allmänt användarovänligt.<br />
Problemen består bland annat i att det är svårt att få en överblick över ärenden<br />
och att nödvändiga blanketter måste hämtas i andra system. En risk är<br />
att tillämpningen kommer att försvåras på grund av detta.<br />
Metoderna ställer nya krav<br />
Införandet av metoderna ställer högre krav på kompetens än tidigare. Traditionellt<br />
har det bland handläggare som arbetar med ohälsa funnits en uppdelning<br />
i utredare och <strong>rehabilitering</strong>ssamordnare. I den gamla ordningen<br />
sköttes flertalet externa kontakter av <strong>rehabilitering</strong>ssamordnarna. I och med<br />
införandet av de nya metoderna innefattar emellertid även utredningsarbetet<br />
många utåtriktade insatser och externa kontakter. Flera utredare har inte den<br />
kompetens som krävs för dessa nya arbetsuppgifter. Det har dock genomförts<br />
insatser för att komma till rätta med detta, till exempel har det hållits<br />
kurser i samtalsmetodik.<br />
Ett annat sätt att höja kvaliteten i handläggningen av ärenden är att dela<br />
ärenden mellan flera handläggare. Det kan vara svårt för den enskilde handläggaren<br />
att upprätthålla tillräckligt hög kompetens inom alla områden.<br />
Oaktat detta kan det även finnas fördelar med att ett ärende betraktas med<br />
nya ögon. En nackdel kan dock vara att överlämnanden av ärenden från en<br />
handläggare till en annan kan orsaka stopp i processen. En annan nackdel är<br />
att det kan uppstå problem i kontakterna med den försäkrade när man har<br />
fler handläggare inkopplade i samma ärende.<br />
Svårt att få möjlighet att ge feedback<br />
Försäkringskassan har infört ett system för kontinuerlig metodutveckling<br />
där det är tänkt att synpunkter från handläggare med flera ska tas om hand<br />
och, i ett senare skede, resultera i eventuella justeringar av metoderna. 23<br />
Trots detta finns det flera handläggare som upplever att de inte har någonstans<br />
att vända sig med synpunkter på metoderna.<br />
23<br />
Denna fråga har behandlats av <strong>Statskontoret</strong> i en av lägesrapporterna. Se <strong>Statskontoret</strong><br />
(2004-10-26).
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 55<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
7 Tillämpning och genomförande av<br />
Modell FAROS<br />
I vilken utsträckning tillämpas Modell FAROS?<br />
<strong>Statskontoret</strong> anser att Modell FAROS, ännu våren 2005 inte kan hävdas<br />
tillämpas fullt ut i hela landet. Vidare uppfattar vi att variationerna i tillämpningen<br />
är relativt stora. Vi bedömer emellertid samtidigt att kunskapen om,<br />
och den faktiska tillämpningen av, modellen har ökat i stor utsträckning<br />
bara under de första månaderna av år 2005. Vi uppfattar att det idag finns en<br />
stark ambition hos såväl Försäkringskassan som arbetsför-medlingen i hela<br />
landet att modellen ska tillämpas. Färdriktningen i detta avseende är tydlig.<br />
<strong>Statskontoret</strong>s iakttagelser gällande genomförande och implementering:<br />
Den verksamhet som har påbörjats i och med samverkan mellan arbetsförmedlingen<br />
och Försäkringskassan har skapat en gemensam arena som utgör<br />
en bra grund för ett fortsatt gott samarbete mellan myndigheterna. Ett sådant<br />
samarbete kan även avse frågor som inte uttryckligen ingår i samverkan<br />
enligt Modell FAROS.<br />
Genomförandet av Modell FAROS under år 2005 har underlättats av den<br />
samverkan mellan kassan och förmedlingen som har bedrivits sedan år<br />
2003. Vår bedömning är att implementeringen av Modell FAROS bör kunna<br />
gå förhållandevis fort. I en jämförelse med införandet av Gemensamma<br />
metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet är införandet av Modell<br />
FAROS en mindre omfattande och enklare process.<br />
Även om de aktuella verksamheterna blir framgångsrika i meningen att fler<br />
arbetslösa sjukskrivna än tidigare återfår sin arbetsförmåga och blir anställningsbara,<br />
kommer den aktuella gruppen ändå vara beroende av hur arbetsmarknaden<br />
ser ut. Med dagens förhållandevis svåra arbetsmarknadssituation<br />
finns det en risk för att även personer som har genomgått en framgångsrik<br />
<strong>rehabilitering</strong> inte får jobb. För att arbetslösa sjuskrivna i en stor utsträckning<br />
ska få arbete krävs därför sannolikt även andra typer av insatser och<br />
åtgärder än vad som följer av Modell FAROS.<br />
I detta kapitel behandlas tillämpning och genomförande av Modell FAROS.<br />
Kapitlet utgör med andra ord en analys av i vilken mån de metoder och<br />
arbetssätt som utvecklats inom ramen för uppdrag 3 tillämpas i hela landet<br />
och hur implementeringen har fortskridit. I avsnitt 7.1 beskrivs och analyseras<br />
frågor som rör modellens tillämpning. I avsnittet beskrivs bland annat<br />
i vilken utsträckning respektive fas i modellen tillämpas. I avsnitt 7.2 beskrivs<br />
och analyseras frågor som rör modellens genomförande. Fokus i<br />
detta avsnitt är implementeringsprocessen.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
7.1 Tillämpning<br />
PM 56<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Modell FAROS tillämpades inte fullt i hela landet vid utgången av år<br />
2004…<br />
Enligt regeringens direktiv skulle de metoder och arbetssätt m.m. som utvecklades<br />
inom ramen för förnyelsearbetet tillämpas fullt ut i hela landet<br />
senast vid utgången av år 2004.<br />
I Arbetsmarknadsstyrelsens och Försäkringskassans slutrapport förklaras att<br />
”Ett enhetligt arbetssätt har nåtts och Farosmodellen är idag införd i det<br />
nationella samverkansarbetet.” 24 Det är inte helt tydligt huruvida detta ska<br />
uppfattas som att man ansåg att Modell FAROS tillämpades fullt ut vid utgången<br />
av år 2004. 25 Med utgångspunkt från intervjuerna är vår uppfattning<br />
emellertid att de metoder och arbetssätt som utvecklats inom ramen för förnyelsearbetet<br />
i uppdrag 3, inte kan hävdas ha tillämpats fullt i hela landet<br />
vid utgången av år 2004. I sammanhanget kan också nämnas att vi konstaterar<br />
att den centrala handlingsplanen för år 2004 präglas av försiktighet när<br />
det gäller krav på tillämpning av metoder och arbetssätt från pilotverksamheten<br />
FAROS (se vidare avsnitt 7.2).<br />
Vi har uppfattat att det först är under år 2005 som man runt om i landet på<br />
ett mer medvetet och tydligt sätt har börjat arbeta enligt Modell FAROS.<br />
Arbetssättet har av många beskrivits som mer eller mindre ”nytt” för år<br />
2005. Vi har vidare uppfattat att kunskapen om och medvetenheten kring<br />
Modell FAROS vid utgången av år 2004 var generellt sett begränsad. Det är<br />
emellertid viktigt att samtidigt framhålla att man på flera håll i landet redan<br />
före årsskiftet arbetat relativt ”faroslikt” inom ramen för samverkansinsatserna,<br />
dock utan att det alltid nödvändigtvis funnits en tydlig koppling till<br />
modellen som sådan. I sammanhanget bör det vidare nämnas att <strong>Statskontoret</strong><br />
redan hösten 2004 bedömde att <strong>rehabilitering</strong>sarbetet i samtliga pilotområden<br />
i stor utsträckning följde modellens anvisningar (<strong>Statskontoret</strong>,<br />
2004-11-25).<br />
… men mycket har hänt sedan årsskiftet<br />
Vi har uppfattat att Modell FAROS har kommit att tillämpas i betydligt<br />
större utsträckning under de första månaderna efter utgången av år 2004 och<br />
nu är på god väg att etableras i hela landet. Färdriktningen är i detta avseende<br />
tydlig. Samtidigt bör det framhållas att det fortfarande finns relativt<br />
stora variationer beträffande hur långt man har kommit i den faktiska<br />
tillämpningen av modellen i olika delar av landet.<br />
24 Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga 1 sid. 17.<br />
25 På andra ställen i slutrapporten förklaras emellertid att ”Farosmodellen ska implementeras<br />
i det nationella samverkansarbetet för att säkra en samordnad arbetsprocess”, vilket<br />
kan tolkas som en uppfattning om att modellen ännu inte är implementerad. Se Arbetsmarknadsstyrelsen<br />
och Försäkringskassan (2005-02-28), bilaga 4 sid. 7.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 57<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
En förklaring till att införandet av modell FAROS har skjutit fart sedan årsskiftet,<br />
är sannolikt 2005 års centrala handlingsplan som på ett tydligare sätt<br />
än tidigare års planer ställer krav på att modellen ska tillämpas (se vidare<br />
avsnitt 7.2). 26 Handlingsplanen innehåller också en särskild bilaga som ger<br />
en god vägledning och beskrivning av modellen. Vidare har det under<br />
februari och mars genomförts informationsinsatser om Modell FAROS för<br />
cirka 800 medarbetare runt om i landet. Det har också skett en utbildning i<br />
modellen för runt 30 särskilt länsansvariga personer.<br />
I sammanhanget bör nämnas att en generell iakttagelse utifrån våra intervjuer,<br />
är att inställningen till Modell FAROS och samverkan överlag är<br />
positiv inom både arbetsförmedlingen och Försäkringskassan hos såväl<br />
handläggare som chefer. Det finns en relativt utbredd uppfattning att samverkan<br />
i enlighet med modellen är ett bra sätt att undvika problemet med att<br />
individer hamnar mellan myndigheternas stolar och att processen för återgång<br />
i arbete därmed helt eller delvis avstannar. 27<br />
Utifrån intervjuerna har vi uppfattat att det idag finns en uttalad ambition<br />
och vilja inom båda organisationerna om att Modell FAROS verkligen ska<br />
tillämpas. 28 Detta bidrar naturligtvis till att implementeringen underlättas<br />
och stärker vår uppfattning att modellen nu är på god väg att införas i hela<br />
landet. Det bör vidare framhållas att vi uppfattar att införandet av Modell<br />
FAROS är en mindre omfattande och enklare process än införandet av<br />
Gemensamma metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet. Modell<br />
FAROS avser hur flöden av ärenden ska organiseras snarare än hur arbetet i<br />
detalj ska bedrivas. Vidare innehåller denna process färre arbetsmoment<br />
samt involverar färre handläggare. Därför är vår bedömning att implementeringen<br />
av Modell FAROS bör kunna gå förhållandevis fort. 29<br />
Behovsbedömning (fas 1)…<br />
… tillämpas i huvudsak men det finns brister beträffande SASSAMutredningen<br />
Vi har uppfattat att Försäkringskassan i huvudsak tillämpar fasen Behovsbedömning<br />
i enlighet med Modell FAROS. Det är modellens urvalskriterier<br />
(och inga andra kriterier) som utgör grunden för bedömningen. Vi uppfattar<br />
26 Även i de länsvisa samverkansavtal för år 2005 som vi studerat, ställs tydliga krav på att<br />
Modell FAROS ska tillämpas i samverkansarbetet.<br />
27 Denna bild bekräftas till viss del i en utvärdering riktad till medarbetarna i FAROS som<br />
återges i slutrapporten. Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28),<br />
bilaga 4 sid. 46.<br />
28 I sammanhanget bör dock nämnas att det, såvitt vi förstår, idag på central nivå saknas en<br />
tydlig ledningsfunktion för samverkansarbetet med representanter från de båda berörda<br />
myndigheterna.<br />
29 En komplicerande i faktor som skiljer införandet av Modell FAROS från Gemensamma<br />
metoder och förhållningssätt inom ohälsoarbetet är dock att den förra processen till skillnad<br />
från den senare involverar två myndigheter.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 58<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
dock att det i landet finns relativt stora skillnader i tillämpningen, i synnerhet<br />
beträffande förekomsten av personligt möte och SASSAM-utredning.<br />
Av intervjuerna framkommer att det i delar av landet fortfarande finns betydande<br />
brister i dessa avseenden. Vidare konstaterar vi att många intervjuade<br />
särskilt har framhållit att det är viktigt att handläggaren skaffar sig en<br />
bra bild av den försäkrades situation och inställning till <strong>arbetslivsinriktad</strong><br />
<strong>rehabilitering</strong>, för att den fortsatta processen ska kunna löpa smidigt.<br />
I sammanhanget kan framhållas att vi uppfattat att arbetsförmedlingarnas<br />
”insyn” och kunskap om den faktiska tillämpningen av behovsbedömningen<br />
förefaller vara begränsad. Vi menar dock att detta inte kan hävdas strida mot<br />
modellen då det faktiskt är Försäkringskassan som har det formella ansvaret<br />
för denna del av processen. Samtidigt bör det också framhållas att samverkan<br />
mellan myndigheterna har inneburit att arbetsförmedlingarna idag ändå<br />
har en betydligt bättre insikt i Försäkringskassans arbete och förhållningssätt<br />
än vad som var fallet tidigare.<br />
Beredning (fas 2)…<br />
… tillämpas i stor utsträckning<br />
Vår bedömning är att fasen Beredning i stor utsträckning tillämpas i enlighet<br />
med Modell FAROS. I samtliga kassor och förmedlingar som vi varit i kontakt<br />
med finns det ”någon form” av beredningsgrupp som tar ställning till de<br />
ärenden som Försäkringskassan lyfter för bedömning. Hur det praktiska<br />
arbetet i grupperna bedrivs och organiseras ser dock olika ut, det förekommer<br />
variationer såväl inom som mellan olika län. Exempelvis finns det en<br />
stor variation beträffande hur ofta det hålls möten i beredningsgrupperna. På<br />
vissa platser hålls möten en gång per månad och på andra platser fyra<br />
gånger per månad.<br />
I enlighet med vad som påtalas i den centrala handlingsplanen, är det vanligt<br />
att beredningsgruppen även används för att hantera andra ärenden (till<br />
exempel steg 5-ärenden) för överlämnande mellan myndigheterna än de som<br />
kan bli aktuella för samverkansinsatserna. 30<br />
Det uppkommer ofta diskussioner i beredningsgruppen där de två myndigheternas<br />
olika perspektiv och utgångspunkter kommer till uttryck och möts.<br />
Försäkringskassans medicinska perspektiv och fokus på arbetsförmåga ställs<br />
mot arbetsförmedlingens fokus på utbildning, social bakgrund och anställningsbarhet.<br />
Diskussionerna till trots är det samtidigt en generell erfarenhet<br />
att ärenden sällan behöver lyftas från beredningsgruppen till myndigheternas<br />
respektive linjechefer (vilket i enlighet Modell FAROS ska ske om det<br />
uppstår oenighet). Det förefaller finnas en god vilja att diskutera fram lösningar<br />
i själva gruppen.<br />
30 Även i de länsvisa samverkansavtalen för år 2005 som vi studerat, klargörs att beredningsgrupperna<br />
ska användas för andra typer av ärenden än steg 6-ärenden.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Behovsanalys (fas 3)…<br />
PM 59<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
… tillämpas men det är svårt att leva upp till angivna riktvärden<br />
Vi bedömer att det finns en tydlig ambition att i behovsanalysen leva upp till<br />
Modell FAROS, men att det har varit svårt på vissa platser att fullt ut leva<br />
upp till de riktvärden som modellen anger. Exempelvis gäller detta kravet<br />
att behovsanalysen ska vara avslutad senast inom fyra veckor efter det att<br />
den försäkrade skrivits in i samverkan. Vi har uppfattat att detta inte alltid,<br />
eller ens i första hand, är en konsekvens av tidsbrist hos handläggarna. Förklaringen<br />
är snarare att tiden många gånger är för kort för att hinna med att<br />
genomföra de aktiviteter (informera den försäkrade, genomföra trepartssamtal,<br />
utforma en handlingsplan etc.) som modellen avser.<br />
Utifrån våra intervjuer förefaller i synnerhet Försäkringskassans riktvärde<br />
på 50 ärenden per samordnare vara svårt att uppnå på flera håll i landet<br />
medan arbetsförmedlingen generellt sett har haft lättare att leva upp till<br />
riktvärdet på 30 ärenden per förmedlare. Samordnarens ärendemängd är ofta<br />
större än angivna 50, men det förekommer även att ärendemängden är mindre.<br />
31 Vidare uppfattar vi att det är relativt vanligt att Försäkringskassans<br />
handläggare arbetar i samverkan på deltid och parallellt med detta arbetar<br />
med icke-samverkansärenden.<br />
Introduktion och prövning (fas 4)…<br />
… tillämpas i huvudsak<br />
Vår bedömning är att Introduktion och prövning i huvudsak sker i enlighet<br />
med Modell FAROS. Den försäkrade prövas och introduceras i olika aktiviteter,<br />
vanligtvis företagsförlagd aktivitet som till exempel praktik. Även om<br />
det sker undantagsvis förekommer det ändå att de försäkrade själva hittar<br />
lämpliga praktikplatser. Flera intervjuade har betonat vikten av att handläggarna<br />
har breda nät av arbetsgivarkontakter. Ett problem som har påtalats<br />
är att dock att det ibland kan vara svårt att hitta praktikplatser, bland annat<br />
till följd av att det hos vissa arbetsgivare finns en oro om att praktikplatsen<br />
förväntas övergå i en anställning.<br />
I enlighet med modellen sker det löpande coachning och handledning även<br />
om det många gånger är svårt att leva upp till kravet på veckovisa kontakter<br />
med deltagaren. Många intervjuade har också pekat på att det relativt ofta<br />
brister beträffande kravet på att hålla ett uppföljningsmöte inom tolv veckor.<br />
Detta gäller i synnerhet i svårare ärenden där den försäkrade har varit sjukskriven<br />
en länge tid. Coachning och handledning i denna fas beskrivs ofta<br />
som svåra uppgifter där det som handläggare verkligen gäller att anstränga<br />
31 Det senare kan förklaras av att Försäkringskassans alltmer försäkringsmässiga bedömningar<br />
har lett till ett lägre inflöde i samverkan än vad man har avsatt resurser för (se vidare<br />
avsnitt 7.2.)
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 60<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
sig för att engagera deltagarna. Icke desto mindre har vi uppfattat att det är<br />
relativt få deltagare som hoppar av processen i denna fas.<br />
Aktiv <strong>rehabilitering</strong> (fas 5)…<br />
… avslutas allt oftare inom angiven tid<br />
Vi bedömer att Aktiv <strong>rehabilitering</strong> idag allt oftare, men långt ifrån alltid, är<br />
avslutad inom den tidsram på tolv månader som Modell FAROS anger.<br />
Tidigare var det enligt de vi intervjuat inte ovanligt att en <strong>rehabilitering</strong><br />
pågick betydligt längre än så. Vi uppfattar att tillämpningen sedan årsskiftet<br />
2004/05 successivt har blivit striktare och att det finns en relativt utbredd<br />
uppfattning om att regeln ska tillämpas för att undvika att tiden i <strong>rehabilitering</strong><br />
blir omotiverat utdragen. Hos de vi intervjuat finns det en uppfattning<br />
om att god framförhållning och en hög aktivitetsnivå hos arbetsförmedlarna<br />
leder till att de flesta ärenden kan avslutas på ett bra sätt inom den avsedda<br />
tiden. Tolv månader anses därför vara en rimlig tid för att genomföra <strong>rehabilitering</strong>en.<br />
En vanlig uppfattning hos de intervjuade är vidare att tidsbegränsningen är<br />
bra eftersom den ger en viktig signal till den försäkrade om att <strong>rehabilitering</strong>en<br />
har ett slut och att det gäller att förbereda sig för detta. Samtidigt bör<br />
det framhållas att flera menar att man inte får bli för rigid avseende tolvmånadersregeln.<br />
Så förekommer det att ärenden tillåts fortgå några månader<br />
extra om man bedömer att en anställning eller annan lösning är nära förestående.<br />
Slutlig uppföljning (fas 6)…<br />
… tillämpas inte fullt ut<br />
Vi bedömer att Slutlig uppföljning överlag inte tillämpas på ett sätt som kan<br />
anses motsvara Modell FAROS. ”Någon form” av slutredovisning sker ofta<br />
men inte alltid på det strukturerade sätt som avses. Det finns idag brister beträffande<br />
genomförande av det avslutande trepartssamtalet samt när det gäller<br />
att göra en detaljerad slutredovisning. I synnerhet förefaller ambitionsnivån<br />
på den slutliga uppföljningen vara lägre i de fall som slutar ”bra”, det<br />
vill säga där de försäkrade har fått arbete eller påbörjat utbildning. Handläggarna<br />
ser det ofta som mindre viktigt att prioritera dessa ärenden då de är<br />
nöjda med att ha nått positiva resultat och istället kan prioritera andra ärenden.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
7.2 Genomförande<br />
PM 61<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
I det följande beskrivs och analyseras erfarenheter och iakttagelser beträffande<br />
genomförandet av Modell FAROS.<br />
Den tidigare samverkan har underlättat genomförandet…<br />
Av intervjuerna framkommer att den implementering av Modell FAROS<br />
som nu sker i hela landet, har underlättats av den nationella samverkan för<br />
sjukskrivna arbetslösa som sedan år 2003 har bedrivits mellan Försäkringskassan<br />
och arbetsförmedlingen. 32 I AMS och Försäkringskassans slutrapport<br />
framhålls också att samverkansarbetet ”… är ett led i att implementera<br />
erfarenheterna av pilotverksamheten [FAROS].”<br />
… även om de första årens handlingsplaner präglades av försiktighet<br />
beträffande krav på tillämpning av FAROS metoder och arbetssätt<br />
Vi konstaterar att kopplingen till pilotverksamheten FAROS i 2003 års<br />
centrala handlingsplan mellan AMS och dåvarande Riksförsäkringsverket<br />
var svag vilket kan förklaras av att denna verksamhet initierades först under<br />
år 2002 och att erfarenheterna så långt var begränsade. Vår uppfattning beträffande<br />
2004 års plan är emellertid att även den i begränsad utsträckning<br />
byggde på, eller ställde tydliga krav på, användning av metoder och arbetssätt<br />
från pilotverksamheten. Trots att det i planen framhålls att ”Erfarenheter<br />
från Faros har tillvaratagits i denna handlingsplan” och att vissa av<br />
erfarenheterna som rör bland annat verksamhetsformerna återges i texten, så<br />
ställs inga närmare krav på att verksamheten ska bedrivas på detta sätt. Återgivna<br />
erfarenheter från pilotverksamheten mynnar endast ut i vissa rekommendationer<br />
beträffande arbetsmetoder och ansvarsfördelning.<br />
Handlingsplanen för år 2005 är på ett betydligt tydligare sätt kopplad till<br />
Modell FAROS. Planen klargör exempelvis att ”Det arbetssätt för samverkan<br />
mellan myndigheterna som pilotverksamheten Faros utvecklat och<br />
prövat ska tillämpas…” 2005 års handlingsplan är överhuvudtaget mer<br />
utförlig i beskrivningarna av verksamhetsformer och samverkansrutiner och<br />
ställer tydligare krav på att det är dessa tillvägagångssätt som skall<br />
tillämpas. Planen kompletteras vidare med bland annat en detaljerad bilaga<br />
som närmare beskriver FAROS processtyrningsmodell och de metoder och<br />
arbetssätt som ska tillämpas.<br />
Samverkan och tillämpningen av Modell FAROS har inneburit att det<br />
skapats en arena för samarbete mellan myndigheterna<br />
En vanlig uppfattning som kommit till uttryck i våra intervjuer är att samverkan<br />
och tillämpning av Modell FAROS har inneburit att relationen mellan<br />
arbetsförmedlingen och Försäkringskassan avseende den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e<br />
<strong>rehabilitering</strong>en, idag skiljer sig mot hur det var tidigare. Den största<br />
förändringen är att det nu faktiskt finns ett organiserat samarbete på rehabi-<br />
32 Som vi konstaterat ovan har vi uppfattat att man på flera håll i landet arbetat ”faroslikt”<br />
inom ramen för samverkan redan före utgången av år 2004.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 62<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
literingsområdet mellan myndigheterna vilket vi uppfattat förekom i betydligt<br />
mindre omfattning före det att samverkansarbetet inleddes år 2003.<br />
Detta har inneburit större fokus, och en helhetssyn, på den enskilde försäkrade<br />
där myndigheterna på ett tydligare sätt än tidigare drivs mot samma<br />
mål. Genom samverkansarbetet får individen tillgång till båda myndigheternas<br />
kompetenser och resurser vilket ökar förutsättningarna för att <strong>rehabilitering</strong>en<br />
också blir framgångsrik.<br />
Genom att arbeta i enlighet med Modell FAROS har det vidare skapats en<br />
struktur och en arena för att hantera även andra ärenden än steg 6-ärenden.<br />
Idag används beredningsgruppen även för att diskutera och göra tydliga<br />
överlämningar av exempelvis steg 5-ärenden eller av sjukfallsärenden som<br />
skall överföras från arbetsförmedlingen till Försäkringskassan. Syftet med<br />
detta är att göra övergången från den ena myndigheten till den andra så smidig<br />
som möjligt även för de personer som inte passerar genom samverkan.<br />
Vid sidan av att hanteringen av <strong>rehabilitering</strong>särendena nu sker på ett annat<br />
sätt jämfört med tidigare till nytta för den enskilde individen, har samverkansarbetet<br />
också lett till ett ”mervärde” för myndigheterna. Som en konsekvens<br />
av det gemensamma arbetet och ökade kontaktytor mellan myndigheterna<br />
i samverkansarbetet, sker det också en löpande ”kunskapsöverföring”<br />
mellan myndigheterna på såväl länsnivå som lokal nivå. Detta har<br />
inneburit ökad kunskap och förståelse för myndigheternas respektive uppdrag<br />
och ansvar samt de mål och regelverk som styr de olika verksamheterna.<br />
Med utgångspunkt från intervjuerna har vi uppfattat att samförståndet<br />
och respekten mellan myndigheterna till följd av detta är större idag än<br />
tidigare.<br />
Det är svårt att fylla upp kvoten med ärenden<br />
Ett problem som framkommer i flera intervjuer är att antalet ärenden som<br />
förs över från Försäkringskassan är färre än vad samverkansverksamheterna<br />
är dimensionerade för. Dessutom är trenden att antalet ärenden som kommer<br />
i fråga blir färre och färre. Det viktigaste skälet till detta anges vara att Försäkringskassan<br />
blivit mer försäkringsmässig i sina bedömningar (se avsnitt<br />
5.7 för en kort bakgrund).<br />
Den utveckling som innebär att Försäkringskassan oftare bedömer att personer<br />
är s.k. steg 5-ärenden och mer sällan s.k. steg 6-ärenden skapar flera<br />
olika typer av komplikationer och problem. Ett problem är att den verksamhet<br />
som bedrivs enligt Modell FAROS påverkas. Ett annat problem är att<br />
samarbetet mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen påverkas även<br />
sett ur ett mer övergripande perspektiv.<br />
En minskning av antalet ärenden skapar med naturlighet problem för samverkansverksamheterna<br />
om minskningen är så pass omfattande att det inte<br />
längre finns ”en kritisk massa” att arbeta med. Vi har ingen entydig bild av<br />
hur stort detta problem är men vi uppfattar att trenden med allt färre ärenden
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 63<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
är tydlig och att man i dag ofta har svårt att fylla sina kvoter med ärenden. I<br />
sammanhanget är det viktigt att framhålla att verksamheter som bedrivs<br />
enligt modellen förutsätter att det finns en tydlig målgrupp av en viss omfattning<br />
för att vara berättigade. En bedömning att antalet personer som tillhör<br />
kategorin steg 6-ärenden (och som även i övrigt anses uppfylla kriterierna<br />
i modellen) är få, är i någon mening också en bedömning att behovet av<br />
de aktuella verksamheterna är litet.<br />
Samtidigt är den bild som framkommit i intervjuundersökningen att det<br />
finns ett faktiskt behov av den typ av insatser som erbjuds inom ramen för<br />
samverkan även hos många steg 5-ärenden. Typiskt gäller detta personer<br />
som i olika omgångar varit sjukskrivna och arbetslösa under långa perioder<br />
och som inte varit yrkesverksamma på länge. Personer i denna kategori –<br />
som inte har en medicinskt relaterad arbetsoförmåga – har istället ofta en<br />
annan problembild som gör att de står långt ifrån arbetsmarknaden. Det kan<br />
handla om svagt självförtroende eller svårigheter att fungera i sociala sammanhang.<br />
Det är viktigt att förstå att Försäkringskassans bedömning endast gäller en<br />
persons förmåga att klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande<br />
arbete. I bedömningen ingår inga sociala eller arbetsmarknadsmässiga överväganden.<br />
Av det kan följa att även personer som är i behov av åtgärder som<br />
arbetsträning eller coachning (dvs. vanliga åtgärder inom ramen för samverkan)<br />
för att kunna komma tillbaka till arbetsmarknaden inte nödvändigtvis<br />
är berättigade till att delta i samverkan.<br />
Flera arbetsförmedlare som vi intervjuat beskriver det som frustrerande att<br />
personer som de uppfattar har en sammantaget svår och komplex problembild<br />
inte tillåts delta i samverkan. Istället skickas dessa personer direkt till<br />
arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet som normalt inte erbjuder motsvarande<br />
insatser.<br />
Resursförstärkningen och arbetsmarknadssituationen viktiga<br />
framgångsfaktorer<br />
Ett förhållande som framhållits är att en framgångsrik <strong>rehabilitering</strong> inte<br />
bara förklaras av arbetssättet i samverkan och Modell FAROS. Andra viktiga<br />
faktorer är de relativt stora resurser, beträffande såväl personal som<br />
möjligheter att ge lönebidrag, som verksamheterna har till sitt förfogande<br />
samt den rådande situationen på arbetsmarknaden.<br />
Riktvärdet i Modell FAROS att handläggarna i Försäkringskassan vardera<br />
bör ansvara för 50 ärenden och arbetsförmedlarna 30 ärenden innebär oftast<br />
en betydligt mindre arbetsbelastning än vad handläggarna vanligtvis har. Av<br />
det följer att man inom samverkan har möjlighet att avsätta mer tid till varje<br />
person än vad som är fallet inom kassans och förmedlingens ordinarie verksamheter.<br />
Flera handläggare framhåller att detta starkt bidrar till att kvaliteten<br />
i insatserna blir högre i samverkan än i ordinarie verksamhet.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
PM 64<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Lönebidrag innebär ekonomiskt stöd till den som är arbetsgivare åt en person<br />
med arbetshandikapp som anvisats anställning hos arbetsgivaren. Stödet<br />
är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den anställde. I AMS och<br />
Försäkringskassans handlingsplan medges att lönebidrag även får användas<br />
vid anställning av arbetslösa sjukskrivna. Detta är ett förhållande som<br />
många handläggare anser underlättar insatserna för att få ut personer som<br />
deltar i samverkan till arbetslivet.<br />
En avgörande faktor för i vilken mån deltagare i samverkan lyckas få ett<br />
arbete är arbetsmarknadssituationen. Den svåra situation som rått de senaste<br />
åren gör att många har svårt att komma tillbaka till arbetslivet trots att de<br />
genomgått en lyckad <strong>rehabilitering</strong>. I en tuff konkurrenssituation har personer<br />
som deltagit i samverkan ofta svårt att hävda sig.
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
Källor<br />
STATSKONTORET<br />
Skriftliga källor<br />
PM 65<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5<br />
Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-02-28). Förnyelse<br />
av den <strong>arbetslivsinriktad</strong>e <strong>rehabilitering</strong>en. Slutrapport. (Med bilagor)<br />
Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskassan (2005-01-13). Ams och<br />
Försäkringskassans handlingsplan för <strong>rehabilitering</strong> i samverkan mellan<br />
länsarbetsnämnderna och försäkringskassans länsorganisationer 2005.<br />
(Med bilagor)<br />
Försäkringskassan (2005-01-04). Gemensamma metoder och<br />
förhållningssätt inom ohälsoarbetet. (Utskrifter från metodsamling på<br />
Försäkringskassans intranät)<br />
Riksförsäkringsverket (Vägledning 2004:2). Sjukförsäkring och<br />
<strong>rehabilitering</strong><br />
Riksförsäkringsverket (RFV anser 1999:8). Morgondagens <strong>rehabilitering</strong> –<br />
om försäkringskassans uppdrag och gränssnitt mot <strong>rehabilitering</strong>sansvariga<br />
parter<br />
Riksförsäkringsverket (RFV anser 1998:4). Försäkringskassornas<br />
handläggning av ohälsoförsäkringarna – Tillsynsrapport om RFV:s<br />
ohälsouppföljning på samtliga försäkringskassor under åren 1996 och 1997<br />
Riksförsäkringsverket (2004), Socialförsäkringsboken 2004<br />
<strong>Statskontoret</strong> (2004-10-26). Gemensamma metoder och förhållningssätt<br />
inom socialförsäkringsadministrationen<br />
<strong>Statskontoret</strong> (2004-11-25). Uppföljning av FAROS – inför projektets<br />
avslutning<br />
Intervjuer<br />
Försäkringskassan<br />
Jönköping/Jönköpings län<br />
Anneli Andersson<br />
Anna Malmborg-Lindqvist
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Kristiansstad/Skåne län<br />
Se Helsingborg/Skåne län<br />
Helsingborg/Skåne län<br />
Ing-Britt Andersson<br />
Ronny Andersson<br />
Karin Arlid<br />
Karin Assarsson<br />
Marianne Barkelid<br />
Renée Bergman<br />
Susanne Collin<br />
Carolina Ehrborg Johansson<br />
Karin Hallén-Lundin<br />
Anders Heide<br />
Cecilia Lindeberg<br />
Katarina Norrlid<br />
Kim Philipsson<br />
Daniel Rockbäck<br />
Helena Tannér<br />
Marie Ziegler<br />
Halmstad/Hallands län<br />
Margareta Fröberg<br />
Karlstad/Värmlands län<br />
Håkan Mattson<br />
Britt-Louise Sundholm-Gossas<br />
Örebro/Örebro län<br />
Berit Wahlqvist<br />
Västerås/Västmanlands län<br />
Camilla Andersson<br />
Elisabeth Fredriksson<br />
Robert Granath<br />
Elisabeth Greijer<br />
Petra Hallqvist<br />
Margareta Larsson<br />
Gunnel Lindeberg<br />
Eva Sjögren<br />
Solveig Svensson<br />
Irina Tishkova<br />
Ann-Marie Åström<br />
Borlänge/Dalarnas län<br />
Rune Andersson<br />
PM 66<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Gävle/Gävleborgs län<br />
Anna Fält Skoglund<br />
Kent Iver<br />
Sundsvall/Västernorrlands län<br />
Monika Wiksell<br />
Luleå/Norrbottens län<br />
Lisa Aidanpää<br />
Berit Norén Andersson<br />
Ingegerd Bergman<br />
Katarina Eriksson<br />
Paul Hansson<br />
Susanna Henricsson<br />
Inger Lindströmer<br />
Ing-Britt Nilsson<br />
Ingrid Nilsson<br />
Åsa Nilsson<br />
Cathrin Risén<br />
Georg Strömbäck<br />
Gun Wikström<br />
Huvudkontoret<br />
Ingrid Hallgren<br />
Barbro Jonsson<br />
Jannita Övergaard<br />
Arbetsmarknadsverket<br />
Jönköping/Jönköpings län<br />
Lars-Ola Sundberg<br />
Kristiansstad/Skåne län<br />
Sylvia Lennartsson<br />
Helsingborg/Skåne län<br />
Louise Holmqvist<br />
Thomas Jeppson<br />
Peter Mauritzon<br />
Henrietta Stein<br />
Lena Tonnvik<br />
Halmstad/Hallands län<br />
Lars Öhlund<br />
Örebro/Örebro län<br />
Ulla Strauss<br />
PM 67<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5
Enheten för utvärderingsfrågor<br />
STATSKONTORET<br />
Västerås/Västmanlands län<br />
Gunnel Lindberg<br />
Arja Meller<br />
Borlänge/Dalarnas län<br />
Karin Paulsson<br />
Gävle/Gävleborgs län<br />
Christer Grönwall<br />
Sundsvall/Västernorrlands län<br />
Rose-Marie Björklund<br />
Ewa Kirrander<br />
Luleå/Norrbotten<br />
Karin Englund<br />
K-G Engman<br />
Marianne Mäki<br />
Jan Sundkvist<br />
PM 68<br />
2005-08-29 Dnr 2002/135-5