Mått på Välfärdens tjänster - en antologi om produktivitet och ...
Mått på Välfärdens tjänster - en antologi om produktivitet och ...
Mått på Välfärdens tjänster - en antologi om produktivitet och ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Mått</strong> <strong>på</strong> välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong><br />
- <strong>en</strong> <strong>antologi</strong> <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> effektivitet i<br />
k<strong>om</strong>munala verksamheter<br />
Björn Brorström, Hans-Olof Hagén, Eva Hagst<strong>en</strong>, Gustaf Kastberg,<br />
Birgitta Magnusson, Bo Malmberg <strong>och</strong> Richard Murray<br />
RAPPORT TILL<br />
ESS<br />
Expertgrupp<strong>en</strong> för Studier<br />
i Samhällsekon<strong>om</strong>i<br />
2006:2 Finansdepartem<strong>en</strong>tet
Förord<br />
D<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska sanning<strong>en</strong> är att välfärd<strong>en</strong> i framtid<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mer att<br />
kräva <strong>en</strong> ökande andel av samhällets produktion <strong>och</strong> med trycket<br />
<strong>på</strong> ökande välfärdsutgifter i sikte är det viktigt att de resurser s<strong>om</strong><br />
satsas <strong>på</strong> välfärd<strong>en</strong>s ändamål används så effektivt <strong>och</strong> produktivt<br />
s<strong>om</strong> möjligt.<br />
Befolkning<strong>en</strong>s sysselsättning är odiskutabelt välfärdsstat<strong>en</strong>s<br />
finansiella fundam<strong>en</strong>t. Fler i arbete <strong>och</strong> fler arbetade timmar är<br />
välfärd<strong>en</strong>s förutsättning, särskilt i <strong>en</strong> situation när antalet personer<br />
i förvärvsaktiv ålder minskar är det extra viktigt att andel<strong>en</strong> förvärvsarbetande<br />
stiger. M<strong>en</strong> välfärd<strong>en</strong>s finansiering beror också<br />
<strong>på</strong> hur de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na utvecklas, att avkastning<strong>en</strong> per<br />
arbetad timma ökar. Om d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteverksamhet<strong>en</strong> kan<br />
göra rätt saker <strong>och</strong> göra saker rätt, <strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong> <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
kan öka, så visar beräkningar av Långtidsutredning<strong>en</strong><br />
(SOU 2004:19) att betydande delar av d<strong>en</strong> framtida efterfrågan <strong>på</strong><br />
välfärd kan finansieras. Samtidigt betonar utredning<strong>en</strong> problem<strong>en</strong><br />
med att finna mått för effektivitet <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> in<strong>om</strong><br />
tjänsteverksamheter.<br />
Regering<strong>en</strong> har i budgetproposition<strong>en</strong> för år 2006 tagit fasta <strong>på</strong><br />
detta faktum <strong>och</strong> initierat ett <strong>produktivitet</strong>sprojekt, vars uppgift<br />
”är att analysera hur framtid<strong>en</strong>s välfärd kan finansieras <strong>och</strong> pres<strong>en</strong>tera<br />
förslag <strong>på</strong> hur <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn kan<br />
öka”.<br />
Dessa problem med att utveckla <strong>och</strong> styra välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong> för<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>s vinnande är aktuella äv<strong>en</strong> i andra länder. Statskontoret<br />
har nylig<strong>en</strong> i <strong>en</strong> rapport till ESS ”Hur vet stat<strong>en</strong> vad<br />
k<strong>om</strong>munerna gör?” (ESS 2005:3) beskrivit hur stat<strong>en</strong> följer upp d<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong>munala verksamhet<strong>en</strong> i våra nordiska grannländer <strong>och</strong> i England.<br />
Olika nationella strategier har formats för att skapa insyn <strong>och</strong><br />
deltagande från medborgarna (”brukarna”) i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteverksamhet<strong>en</strong>.<br />
I betänkandet ”Jämförelsevis” – Styrning <strong>och</strong> Upp-<br />
3
ESS 2006:2<br />
följning med nyckeltal i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting (SOU 2005:110)<br />
har Rådet för k<strong>om</strong>munala analyser <strong>och</strong> jämförelser (RKA) speciellt<br />
lyft fram d<strong>en</strong> verksamhet med öppna redovisningar <strong>och</strong> öppna<br />
jämförelser mellan k<strong>om</strong>muner s<strong>om</strong> <strong>på</strong>går i Norge i syfte att <strong>på</strong> ett<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong>skinligt sätt visa för medborgarna att det faktiskt går att få<br />
ut mera verksamhet för skattep<strong>en</strong>garna.<br />
S<strong>om</strong> ett led i det fortsatta arbetet in<strong>om</strong> regeringskansliet har ESS<br />
inbjudit sju forskare <strong>och</strong> kvalificerade utredare att utifrån olika<br />
perspektiv närmare p<strong>en</strong>etrera innebörd<strong>en</strong> i begrepp<strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> effektivitet i off<strong>en</strong>tlig tjänsteverksamhet <strong>och</strong> i synnerhet diskutera<br />
problem<strong>en</strong> med att finna relevanta mått.<br />
Författarna har ställts inför följande frågor;<br />
1. Går det att mäta <strong>produktivitet</strong>s- <strong>och</strong> effektivitetsutveckling<strong>en</strong> i<br />
de k<strong>om</strong>munala verksamheterna?<br />
2. Har man i d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska <strong>och</strong> internationella forskning<strong>en</strong> tagit<br />
fram några lämpliga teoretiska ramverk utifrån vilka <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> effektivitet<strong>en</strong> i de k<strong>om</strong>munala verksamheterna<br />
kan mätas <strong>och</strong> följas upp?<br />
3. Vad har man hittills lärt sig av de försök s<strong>om</strong> har gjorts att mäta<br />
<strong>produktivitet</strong>s- <strong>och</strong> effektivitetsutveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong> såväl off<strong>en</strong>tlig<br />
s<strong>om</strong> privat tjänsteverksamhet?<br />
Professor Björn Brorström <strong>och</strong> filosofie doktor Gustaf Kastberg, vid<br />
Förvaltningshögskolan i Göteborg <strong>och</strong> K<strong>om</strong>munforskning i Västsverige<br />
diskuterar förutsättningarna för att mätningar av <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> effektivitet ska kunna bidra till <strong>en</strong> verksamhetsutveckling<br />
<strong>på</strong> lokal nivå. Det finns i dag <strong>en</strong> stor acceptans att verklig<strong>en</strong> vilja<br />
mäta d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga verksamhet<strong>en</strong>s resultat <strong>och</strong> effekter, m<strong>en</strong><br />
samtidigt kan noteras att de databaser s<strong>om</strong> finns för k<strong>om</strong>munala<br />
jämförelser inte används i d<strong>en</strong> utsträckning s<strong>om</strong> borde vara möjlig.<br />
Det måste finnas <strong>en</strong> öpp<strong>en</strong>het in<strong>om</strong> k<strong>om</strong>munerna att ta till sig<br />
information<strong>en</strong>, för att de mätningar s<strong>om</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>förs ska kunna<br />
bidra till att verksamheterna förbättras eller s<strong>om</strong> de båda forskarna<br />
skriver ”skall förtro<strong>en</strong>det för vårt demokratiska system kunna<br />
bibehållas är det av yttersta vikt att de förväntningar s<strong>om</strong> finns <strong>på</strong><br />
serviceproduktion<strong>en</strong> infrias”.<br />
Analytikerna Hans-Olof Hagén <strong>och</strong> Eva Hagst<strong>en</strong>, verksamma vid<br />
Statistiska C<strong>en</strong>tralbyrån, betonar att kvalitetsutveckling<strong>en</strong> i <strong>produktivitet</strong>smätningar<br />
inte är ett unikt problem för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
4
sektorn utan finns i hög grad äv<strong>en</strong> i det privata näringslivet. De<br />
redovisar <strong>och</strong> exemplifierar problem s<strong>om</strong> finns med att mäta <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> effektivitet i privata <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> diskuterar mot<br />
d<strong>en</strong>na bakgrund tänkbara principer <strong>och</strong> möjligheter att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> effektivitet<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn <strong>och</strong> varför<br />
man bör göra det. En klarare bild av <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> <strong>på</strong><br />
nationell nivå förbättrar möjligheterna att styra utveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong><br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn <strong>på</strong> ett rationellt sätt, hävdar författarna.<br />
Utredare Birgitta Magnusson, pres<strong>en</strong>terar det arbete s<strong>om</strong> <strong>på</strong>går<br />
in<strong>om</strong> Statistiska C<strong>en</strong>tralbyrån för att implem<strong>en</strong>tera d<strong>en</strong> EU-förordning,<br />
s<strong>om</strong> ställer krav <strong>på</strong> att medlemsländerna i sina nationalräk<strong>en</strong>skaper<br />
från <strong>och</strong> med år 2006 ska mäta volymutveckling<strong>en</strong> för<br />
de off<strong>en</strong>tligt producerade <strong>tjänster</strong>na. Hittills har länderna <strong>en</strong>dast<br />
mätt kostnadsutveckling<strong>en</strong>. Det har bl.a. inneburit att inga försök<br />
har gjorts att uppskatta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig<br />
sektor. En schablon <strong>om</strong> oförändrad <strong>produktivitet</strong> har tillämpats.<br />
Enligt d<strong>en</strong> nya förordning<strong>en</strong> ska volymer, priser <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sberäkningar<br />
pres<strong>en</strong>teras, i synnerhet för sådana <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong><br />
produceras för <strong>en</strong>skilda individer. Birgitta Magnusson ger exempel<br />
<strong>på</strong> vilka metoder, s<strong>om</strong> håller <strong>på</strong> att utvecklas <strong>och</strong> pres<strong>en</strong>terar äv<strong>en</strong><br />
några preliminära beräkningar s<strong>om</strong> gjorts för år<strong>en</strong> 2000 till 2003.<br />
Professor Bo Malmberg vid Institutet för Framtidsstudier hävdar<br />
att de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> produceras i off<strong>en</strong>tlig regi ska ses s<strong>om</strong> investeringar<br />
i mänskligt kapital. I d<strong>en</strong> mån de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na<br />
bidrar till att utveckla <strong>och</strong> bevara det mänskliga kapitalet – i form<br />
av kunskaper, hälsa <strong>och</strong> arbetsförmåga etc. – är d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn produktiv. Att öka effektivitet<strong>en</strong>, måluppfyllelserna i de<br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na, är därför <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral uppgift <strong>och</strong> Malmberg<br />
m<strong>en</strong>ar att <strong>en</strong> jämförelse med 1900-talets <strong>produktivitet</strong>srevolution<br />
in<strong>om</strong> industrin kan vara av intresse. På samma vis s<strong>om</strong> varuproduktion<strong>en</strong><br />
effektiviserades g<strong>en</strong><strong>om</strong> tillämpning av ”sci<strong>en</strong>tific<br />
managem<strong>en</strong>t” bör de off<strong>en</strong>tliga arbetsplatserna tillföras d<strong>en</strong> vet<strong>en</strong>skapligt<br />
baserade k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s s<strong>om</strong> krävs för att man <strong>på</strong> ett systematiskt<br />
sätt ska kunna mäta <strong>och</strong> utvärdera vilka arbetssätt s<strong>om</strong> ger<br />
de bästa resultat<strong>en</strong>. Att sv<strong>en</strong>sk sjukvård nått långt beror <strong>på</strong> att<br />
läkarnas professionella förmåga att arbeta vet<strong>en</strong>skapligt tagits tillvara.<br />
Produktivitetsutveckling<strong>en</strong> skulle gynnas <strong>om</strong> ett motsvarande<br />
vet<strong>en</strong>skapligt arbetssätt tillämpades i hela d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga verksamhet<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong>ar Bo Malmberg.<br />
5<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Statskontorets chefsekon<strong>om</strong> Richard Murray ger <strong>en</strong> struktur åt<br />
de begrepp s<strong>om</strong> vanlig<strong>en</strong> förek<strong>om</strong>mer i diskussion<strong>en</strong> <strong>och</strong> redo-<br />
gör för ett antal olika väl utvecklade metoder, s<strong>om</strong> används i andra<br />
länder, för att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor. Han refererar<br />
till d<strong>en</strong> serie av sektorsvisa studier s<strong>om</strong> Expertgrupp<strong>en</strong> för<br />
Studier i Off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i publicerade under 1980-talet <strong>och</strong><br />
vars huvudsakliga resultat redovisades i d<strong>en</strong> översiktliga rapport<strong>en</strong>;<br />
”D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>produktivitet</strong>sutveckling 1980–1992” (ESO<br />
Ds 1994:24). Richard Murray föreslår avslutningsvis ett nationellt<br />
program för att utveckla kvalitén i <strong>produktivitet</strong>sberäkningarna.<br />
I likhet med vad s<strong>om</strong> gäller för alla rapporter till ESS svarar författarna<br />
för innehållet i rapport<strong>en</strong> <strong>och</strong> står själva för värderingar<br />
<strong>och</strong> slutsatser.<br />
Stockholm i maj 2006<br />
Expertgrupp<strong>en</strong> för Studier i Samhällsekon<strong>om</strong>i<br />
Levi Sv<strong>en</strong>ningsson<br />
Kanslichef<br />
6
Innehåll<br />
Förutsättningar för effektivitet<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting<br />
− <strong>en</strong> k<strong>om</strong>bination av flera perspektiv<br />
av Björn Brorström <strong>och</strong> Gustaf Kastberg vid<br />
Förvaltningshögskolan Göteborgs universitet ...................................... 9<br />
Därför behöver <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
mätas<br />
av Hans-Olof Hagén <strong>och</strong> Eva Hagst<strong>en</strong> vid SCB.............................. 31<br />
Volymberäkningar för individuell off<strong>en</strong>tlig produktion i<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
av Birgitta Magnusson vid SCB ........................................................ 65<br />
Off<strong>en</strong>tlig sektor s<strong>om</strong> tillväxtmotor − ett humankapitalperspektiv<br />
av Bo Malmberg vid Institutet för framtidsstudier ............................ 93<br />
Vad är effektivitet <strong>och</strong> hur mäta d<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munal verksamhet?<br />
av Richard Murray vid Statskontoret............................................... 117<br />
Efterord<br />
av Levi Sv<strong>en</strong>ningsson....................................................................... 165<br />
7
Förutsättningar för effektivitet i<br />
k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting<br />
– <strong>en</strong> k<strong>om</strong>bination av flera perspektiv<br />
Björn Brorström <strong>och</strong> Gustaf Kastberg<br />
Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet<br />
9
ESS 2006:2<br />
10
Innehåll<br />
Inledning .......................................................................... 13<br />
Effektivitet <strong>på</strong> traditionellt vis, med traditionella problem ...... 13<br />
Mätning av effektivitet...................................................................... 15<br />
Mätningar måste anpassas................................................................. 16<br />
Viktigt m<strong>en</strong> svårt............................................................................... 19<br />
Effektivitet – att vara bra <strong>på</strong> flera olika saker <strong>och</strong> vid rätt<br />
tidpunkt............................................................................ 19<br />
Adaptiv <strong>och</strong> allokativ effektvitet – att hantera motstridiga<br />
intress<strong>en</strong>............................................................................................. 20<br />
Allokativ <strong>och</strong> adaptiv effektivitet idag............................................. 22<br />
Organisationsideal <strong>och</strong> organisatoriska eg<strong>en</strong>skaper – effektiv i<br />
rätt situation <strong>och</strong> vid rätt tidpunkt .................................................. 24<br />
K<strong>om</strong>munerna är professionella byråkratier..................................... 26<br />
Vad behöver k<strong>om</strong>munerna göra? ..................................................... 28<br />
Effektivitet uppifrån <strong>och</strong> nedifrån ........................................ 28<br />
Refer<strong>en</strong>ser ........................................................................ 29<br />
11<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
12
Inledning<br />
Problematik<strong>en</strong> s<strong>om</strong> behandlas i föreliggande kapitel är hur <strong>en</strong> diskussion<br />
kring effektivitet i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting bör föras.<br />
In<strong>om</strong> samhällsvet<strong>en</strong>skap<strong>en</strong> finns det <strong>en</strong> rad olika effektivitetsbegrepp<br />
s<strong>om</strong> ibland betecknar samma sak m<strong>en</strong> s<strong>om</strong> ibland åsyftar<br />
olika f<strong>en</strong><strong>om</strong><strong>en</strong>. Vid diskussioner kring huruvida <strong>en</strong> verksamhet<br />
bedrivs effektivt eller ej är det därför viktigt att vara tydlig med vad<br />
<strong>en</strong> effektiv verksamhet är. Själva utgångspunkt<strong>en</strong> för detta kapitel<br />
är emellertid att motsatsförhålland<strong>en</strong> <strong>och</strong> spänningar mellan olika<br />
effektivitetsbegrepp inte bör undvikas utan istället beaktas.<br />
Först behandlas ett mer traditionellt organisationsteoretiskt<br />
perspektiv <strong>på</strong> effektivitet <strong>och</strong> därefter ett mer oortodoxt sådant.<br />
Båda perspektiv<strong>en</strong> är emellertid väletablerade <strong>och</strong> har <strong>en</strong> lång<br />
historia. Vad s<strong>om</strong> gör att det <strong>en</strong>a kan b<strong>en</strong>ämnas traditionellt är för<br />
att det är mer vanligt förek<strong>om</strong>mande vid diskussioner kring<br />
bedömning av verksamhet. Ett annat sätt att beskriva det är att det<br />
handlar <strong>om</strong> ett styrningsperspektiv. Det andra perspektivet är<br />
mindre traditionellt efters<strong>om</strong> det främst har använts i mer samhällsövergripande<br />
teorier. Vi argum<strong>en</strong>terar emellertid för att de<br />
båda perspektiv<strong>en</strong> berikar varandra <strong>och</strong> att de därtill i vissa styck<strong>en</strong><br />
överlappar varandra.<br />
Effektivitet <strong>på</strong> traditionellt vis, med traditionella<br />
problem<br />
Vid ett traditionellt betraktelsesätt <strong>på</strong> effektivitet är distinktion<strong>en</strong><br />
mellan inre <strong>och</strong> yttre effektivitet viktig att uppmärksamma. Ibland<br />
har begreppsparet effektivitet <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> använts för att<br />
uppmärksamma samma skillnad. Poäng<strong>en</strong> med att specificera effektivitetsbegreppet<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> att göra <strong>en</strong> sådan uppdelning är att ett<br />
c<strong>en</strong>tralt problem tydliggörs. Nämlig<strong>en</strong> att effektivitetsbegreppet i<br />
<strong>en</strong> vidare bemärkelse visar <strong>på</strong> ett motsatsförhållande. D<strong>en</strong> inre<br />
effektivitet<strong>en</strong> beskriver relation<strong>en</strong> mellan input <strong>och</strong> output, eller<br />
för att använda två andra begrepp, relation<strong>en</strong> mellan satsade<br />
resurser <strong>och</strong> resultat. Satsas x antal kronor ställs det mot y antal<br />
producerade <strong>en</strong>heter <strong>och</strong> därmed går det att jämföra olika verksamheter<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> att jämföra deras <strong>produktivitet</strong>sutfall. Fokus<br />
ligger <strong>på</strong> resurs<strong>om</strong>vandlingsprocess<strong>en</strong> s<strong>om</strong> sådan, vilket emellertid<br />
lämnar viktiga frågeställningar obesvarade efters<strong>om</strong> resurs<strong>om</strong>vand-<br />
13<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
ling<strong>en</strong> alltid sker i ett större sammanhang. Frågor s<strong>om</strong> <strong>om</strong> det är<br />
rätt saker s<strong>om</strong> produceras vidrörs inte alls med hjälp av begreppet<br />
inre effektivitet.<br />
Yttre effektivitet sätter däremot resurs<strong>om</strong>vandling<strong>en</strong>s relevans i<br />
ett vidare sammanhang. D<strong>en</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong> beskrivs vanligtvis<br />
s<strong>om</strong> ett sätt att ställa resultatet av <strong>en</strong> verksamhet mot målet eller<br />
int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong> med verksamhet<strong>en</strong>. Lyckas man med det s<strong>om</strong> uppges<br />
vara m<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> med verksamhet<strong>en</strong>? Grad av måluppfyllelse blir<br />
därmed måttet <strong>på</strong> <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> har <strong>en</strong> yttre effektivitet eller<br />
inte. Vid <strong>en</strong> jämförelse mellan olika verksamheter är därmed d<strong>en</strong><br />
mest effektiv s<strong>om</strong> bedriver d<strong>en</strong> mest ändamåls<strong>en</strong>liga verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Populärt brukar distinktion<strong>en</strong> mellan inre <strong>och</strong> yttre effektivitet<br />
beskrivas med att yttre effektivitet handlar <strong>om</strong> att göra rätt saker<br />
medan d<strong>en</strong> inre effektivitet<strong>en</strong> handlar <strong>om</strong> att göra saker <strong>på</strong> rätt sätt.<br />
Med d<strong>en</strong> definition s<strong>om</strong> därmed gjorts går det att beskriva<br />
effektivitetsbegreppet s<strong>om</strong> både normativt <strong>och</strong> s<strong>om</strong> något positivt<br />
(Ragneklint 2002, s. 29). Det är svårt att argum<strong>en</strong>tera för motsats<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> är att det skulle vara bra att ha <strong>en</strong> låg grad av<br />
måluppfyllelse eller att resurs<strong>om</strong>vandling<strong>en</strong> inte skall ske <strong>på</strong> ett så<br />
optimalt sätt s<strong>om</strong> möjligt.<br />
En organisation s<strong>om</strong> kännetecknas av <strong>en</strong> hög grad av inre<br />
effektivitet måste inte samtidigt kännetecknas av <strong>en</strong> hög grad av<br />
yttre effektivitet. Om <strong>en</strong> förvaltning lyckas producera många<br />
äldrebo<strong>en</strong>deplatser relativt grannk<strong>om</strong>munerna till <strong>en</strong> lägre kostnad<br />
indikerar det <strong>en</strong> hög inre effektivitet. Finns det <strong>en</strong> uttalad politisk<br />
ambition <strong>om</strong> att <strong>en</strong> allt högre andel av resurserna skall satsas <strong>på</strong> att<br />
hjälpa äldre i hemmet kan samma k<strong>om</strong>mun därmed kännetecknas<br />
av <strong>en</strong> låg grad av måluppfyllelse. Man kan också betrakta d<strong>en</strong> inre<br />
<strong>och</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong> s<strong>om</strong> hierarkiskt ordnade. D<strong>en</strong> inre<br />
effektivitet<strong>en</strong> skulle i så fall rymmas i begreppet yttre effektivitet<br />
efters<strong>om</strong> det är svårt att föreställa sig att det skulle vara rätt sak att<br />
göra saker <strong>på</strong> fel sätt. Relation<strong>en</strong> kan beskrivas <strong>en</strong>ligt modell<strong>en</strong><br />
nedan:<br />
14
M<strong>en</strong> att de båda begrepp<strong>en</strong> tillsammans ger <strong>en</strong> tydligare bild av vad<br />
effektivitet är ack<strong>om</strong>panjeras av att de också visar <strong>på</strong> ett motsatsförhållande<br />
(Ragneklint 2002, s. 29). Empiriska studier har<br />
också visat att det är olika aktiviteter s<strong>om</strong> leder till effektivitet <strong>och</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>. Begreppet ”organisatoriskt slack” (Macintosch 1987,<br />
sida 120) har beskrivits s<strong>om</strong> <strong>en</strong> k<strong>om</strong>pon<strong>en</strong>t s<strong>om</strong> gynnar d<strong>en</strong> yttre<br />
effektivitet<strong>en</strong>. Det organisatoriska slacket är <strong>en</strong> beteckning för att<br />
det i <strong>en</strong> organisation finns utrymme för reflexion <strong>och</strong> att alla<br />
aktiviteter inte är inriktade <strong>på</strong> att bedriva verksamhet<strong>en</strong> i dess<br />
befintliga <strong>och</strong> etablerade form. Det är när det finns ett slack s<strong>om</strong><br />
det finns ett utrymme för att arbeta med d<strong>en</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Slacket kan både vara organiserat, exempelvis i <strong>en</strong> projektgrupp<br />
s<strong>om</strong> sysslar med <strong>om</strong>världsbevakning, eller spontant i form av tid<br />
för diskussioner i samband med fika, resor eller dylikt. Efters<strong>om</strong><br />
slacket utgör <strong>en</strong> kostnad m<strong>en</strong> inte direkt leder till mer verksamhet<br />
<strong>på</strong>verkas <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> negativt. Tidsperspektivet blir därmed<br />
viktigt efters<strong>om</strong> d<strong>en</strong> kostnad s<strong>om</strong> idag g<strong>en</strong>ereras g<strong>en</strong><strong>om</strong> slacket<br />
mycket väl kan bli <strong>en</strong> tillgång i framtid<strong>en</strong>.<br />
Mätning av effektivitet<br />
Inre effektivitet<br />
RESURS-<br />
RESURSER RESULTAT<br />
OMVANDLING<br />
Yttre effektivitet<br />
EFFEKT<br />
MÅL<br />
Effektivitet s<strong>om</strong> sådant är således något positivt <strong>och</strong> i själva<br />
begreppet ligger att verksamhet<strong>en</strong> skall prövas <strong>och</strong> ett sätt att göra<br />
detta <strong>på</strong> är g<strong>en</strong><strong>om</strong> att g<strong>en</strong><strong>om</strong>föra mätningar. G<strong>en</strong><strong>om</strong> mätningar<br />
skall inre <strong>och</strong> yttre effektivitet kunna värderas <strong>och</strong> mätresultat<strong>en</strong><br />
skall sedan ligga till grund för <strong>en</strong> utveckling s<strong>om</strong> leder till <strong>en</strong> högre<br />
effektivitet. Mätning har framhållits s<strong>om</strong> <strong>en</strong> viktig del i verksamhetsstyrning<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> upphovsmänn<strong>en</strong> till styrkonceptet Balanced<br />
Scorecard konstaterar att ”if you can´t measure it, you can´t<br />
manage it” (Kaplan <strong>och</strong> Norton 1996, s. 21). Empiriska studier av<br />
15<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
sv<strong>en</strong>sk off<strong>en</strong>tlig sektor har också bekräftat att mätning är ett starkt<br />
styrinstrum<strong>en</strong>t (Hallin <strong>och</strong> Kastberg 2002).<br />
Vid mätning av inre <strong>och</strong> yttre effektivitet är det givetvis viktigt<br />
att rätt saker mäts så att valida resultat erhålles. Ett sätt att mäta<br />
d<strong>en</strong> inre effektivitet<strong>en</strong> är att ställa satsade resurser i relation till<br />
resultatet av verksamhet<strong>en</strong>. Därmed erhålles <strong>en</strong> kostnad per satsad<br />
<strong>en</strong>het. En sådan mätning förutsätter att det går att bestämma <strong>och</strong><br />
definiera vad s<strong>om</strong> är resultatet av <strong>en</strong> verksamhet. Alla verksamheter<br />
resulterar emellertid inte i ett resultat s<strong>om</strong> <strong>en</strong>kelt <strong>och</strong> tydligt går att<br />
mäta. Kvalitetsaspekt<strong>en</strong> blir exempelvis c<strong>en</strong>tral både vid bedömning<br />
av d<strong>en</strong> inre <strong>och</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong>. För att kunna göra m<strong>en</strong>ingsfulla<br />
jämförelser är det viktigt att det anting<strong>en</strong> går att jämföra<br />
<strong>en</strong>heter med id<strong>en</strong>tisk kvalitet eller att det går att värdera kvalitet<strong>en</strong><br />
<strong>på</strong> ett relevant sätt.<br />
En risk med mätning s<strong>om</strong> uppmärksammats in<strong>om</strong> forskning<strong>en</strong><br />
är att det s<strong>om</strong> inte mäts riskerar att hamna i skymundan <strong>och</strong><br />
uppmärksammas inte tillräckligt (Brorström, Hallin <strong>och</strong> Kastberg<br />
2004). De aspekter av verksamhet<strong>en</strong> s<strong>om</strong> inte uppmärksammas<br />
satsas det heller inga resurser <strong>på</strong> <strong>och</strong> riskerar därmed att utarmas.<br />
Är det <strong>en</strong> oönskad aspekt av verksamhet<strong>en</strong> kan d<strong>en</strong>na effekt<br />
betraktas s<strong>om</strong> något positivt m<strong>en</strong> det kan också handla <strong>om</strong> viktiga<br />
aspekter av verksamhet<strong>en</strong>. Studier av hälso- <strong>och</strong> sjukvård<strong>en</strong> har<br />
exempelvis visat att mätningarna i stor utsträckning k<strong>om</strong>mit att<br />
fokuseras <strong>på</strong> det s<strong>om</strong> här refererats till s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> inre effektivitet<strong>en</strong><br />
(Östergr<strong>en</strong> <strong>och</strong> Sahlin-Andersson 1998, s. 136). Risk<strong>en</strong> med <strong>en</strong><br />
sådan fokus är att satsningar <strong>på</strong> d<strong>en</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong> blir lidande.<br />
I <strong>en</strong> studie av mödrahälsovård<strong>en</strong> framk<strong>om</strong> det att när utbildningsaktiviteter<br />
inte erhöll något utrymme i mätningarna minskade<br />
satsningarna <strong>på</strong> sådana aktiviteter (Brorström, Hallin <strong>och</strong> Kastberg<br />
2004). Utbildning är ett exempel <strong>på</strong> <strong>en</strong> aktivitet s<strong>om</strong> kanske inte<br />
<strong>om</strong>edelbart leder till <strong>en</strong> förbättring av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> m<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>på</strong><br />
längre sikt kan leda till att verksamhet<strong>en</strong> blir mer effektiv.<br />
Mätningar måste anpassas<br />
D<strong>en</strong> välr<strong>en</strong><strong>om</strong>merade organisationsforskar<strong>en</strong> Hofstede varnade i <strong>en</strong><br />
artikel (1981) för att styrmodeller inte bara kan vara dysfunktionella<br />
<strong>och</strong> i bästa fall bli verkningslösa, utan att risk<strong>en</strong> är upp<strong>en</strong>bar<br />
att de kan ställa till med skada. När nya styrmodeller skall<br />
anammas är det därför viktigt att vara försiktig. Både Hofstede<br />
16
(1981) <strong>och</strong> Ouchi (1979) har lanserat normativa ramverk för hur<br />
styrning<strong>en</strong> bör anpassas efter d<strong>en</strong> <strong>en</strong>skilda situation<strong>en</strong>. Det räcker<br />
således inte med att betrakta d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga verksamhet<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>hetlig verksamhet ur ett styrningsperspektiv utan styrning<strong>en</strong> bör<br />
anpassas <strong>på</strong> aktivitetsnivå (Hofstede 1981). Ouchis ramverk bygger<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> k<strong>om</strong>bination av två olika variabler: kausalkunskap <strong>och</strong><br />
resultatets mätbarhet. Variablerna är kopplade till två r<strong>en</strong>odlade<br />
styrsätt. Det första styrsättet handlar <strong>om</strong> bete<strong>en</strong>destyrning<strong>en</strong> det<br />
andra handlar <strong>om</strong> resultatstyrning. För att bete<strong>en</strong>destyrning skall<br />
fungera krävs det att d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> styr har goda kunskaper <strong>om</strong> hur man<br />
skall agera för att <strong>på</strong> ett bra sätt utföra verksamhet<strong>en</strong>. Det brukar<br />
beskrivas s<strong>om</strong> att d<strong>en</strong> styrande har kausalkunskap beträffande verksamhetsprocesserna<br />
<strong>och</strong> därmed kan avgöra huruvida ett visst<br />
agerande är för<strong>en</strong>ligt med ett gott verksamhetsutförande. D<strong>en</strong><br />
andra r<strong>en</strong>odlade styrform<strong>en</strong> är resultatstyrning, vilket innebär att<br />
fokus för d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> styr är inriktat <strong>på</strong> slutprodukt<strong>en</strong> av <strong>en</strong> verksamhet.<br />
Hur något går till är således mindre viktigt än vad<br />
resultatet blir. D<strong>en</strong>na styrvariant förutsätter att det går att mäta<br />
<strong>och</strong> bedöma resultatet <strong>på</strong> ett relevant sätt. De båda variablerna kan<br />
k<strong>om</strong>bineras i <strong>en</strong> så kallad fyrfältstabell. De olika fält<strong>en</strong> beskriver<br />
olika styrsituationer:<br />
Det går att<br />
mäta<br />
resultatet<br />
Ja<br />
Nej<br />
Ja Nej<br />
Bete<strong>en</strong>destyrning<br />
alt.<br />
Resultatstyrning<br />
Kasualkunskap<br />
Resultatstyrning<br />
Bete<strong>en</strong>destyrning Klanstyrning<br />
In<strong>om</strong> d<strong>en</strong> forskning s<strong>om</strong> är inriktad <strong>på</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn har<br />
det konstaterats att utifrån det beskrivna ramverket är det flera av<br />
verksamheterna s<strong>om</strong> består av aktiviteter s<strong>om</strong> gör att de bör placeras<br />
i det nedre högra hörnet. Oklarhet råder beträffande kausalsamband<br />
<strong>och</strong> det är svårt att mäta resultatet. Skola, socialtjänst<br />
17<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
samt hälso- <strong>och</strong> sjukvård är exempel <strong>på</strong> sådana verksamheter. Att<br />
dessa befolkas av tjänstemän s<strong>om</strong> i litteratur<strong>en</strong> beskrivits s<strong>om</strong><br />
professionella är således ing<strong>en</strong> slump. Med professionella åsyftas<br />
här yrkesgrupper s<strong>om</strong> i stor utsträckning kontrollerar sig själva <strong>och</strong><br />
där det krävs någon form av legitimering för att avgöra vem s<strong>om</strong><br />
räknas in i profession<strong>en</strong> <strong>och</strong> vem s<strong>om</strong> inte gör det. Man pratar<br />
exempelvis <strong>om</strong> legitimerade läkare <strong>och</strong> behöriga lärare. Ytterligare<br />
<strong>en</strong> karaktäristika beträffande utövande av d<strong>en</strong> professionella<br />
verksamhet<strong>en</strong> är att bestämmandet av hur varje <strong>en</strong>skilt fall/kli<strong>en</strong>t<br />
skall behandlas sker efter <strong>en</strong> bedömning av <strong>en</strong> person s<strong>om</strong> tillhör<br />
profession<strong>en</strong> (Mintzberg 1983). D<strong>en</strong>na bedömning är inget s<strong>om</strong><br />
kan föreskrivas eller aut<strong>om</strong>atiseras utan bygger <strong>på</strong> d<strong>en</strong> kunskap<br />
s<strong>om</strong> tillägnats g<strong>en</strong><strong>om</strong> långa studier <strong>och</strong> praktik. I dessa verksamheter<br />
är det också svårt att <strong>på</strong> ett <strong>en</strong>kelt sätt bedöma resultatet. De<br />
<strong>en</strong>da s<strong>om</strong> kan bedöma resultatet <strong>på</strong> ett adekvat sätt är andra<br />
kollegor med liknande utbildning vilket fick Ouchi att tala <strong>om</strong><br />
klanstyrning. Att mäta <strong>och</strong> jämföra sådana verksamheter är därför<br />
svårt <strong>och</strong> <strong>en</strong> medvet<strong>en</strong>het hos d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> initierar effektivitetsmätningar<br />
in<strong>om</strong> professionella verksamheter måste finnas <strong>om</strong> problematik<strong>en</strong>.<br />
Hofstede (1981) s<strong>om</strong> problematiserar användandet av modeller<br />
s<strong>om</strong> bygger <strong>på</strong> mätning m<strong>en</strong>ar att det finns två fel s<strong>om</strong> är vanligt<br />
förek<strong>om</strong>mande <strong>och</strong> han b<strong>en</strong>ämner dem Typ 1 fel <strong>och</strong> Typ 2 fel.<br />
Typ 1 fel handlar <strong>om</strong> att fortsätta styra <strong>en</strong> verksamhet <strong>på</strong> samma<br />
sätt s<strong>om</strong> tidigare trots att förutsättningarna finns för mätning.<br />
Detta är inte bra m<strong>en</strong> acceptabelt. Typ 2 fel däremot är att ändra<br />
styrning<strong>en</strong> av verksamhet<strong>en</strong> <strong>på</strong> ett sätt s<strong>om</strong> inte är anpassat för<br />
verksamhet<strong>en</strong>s art. Att mäta verksamhet s<strong>om</strong> inte <strong>en</strong>ligt d<strong>en</strong> förda<br />
diskussion<strong>en</strong> går att mäta. Ett Typ 2 fel är <strong>en</strong>ligt Hofstede mycket<br />
värre än ett Typ 1 fel efters<strong>om</strong> det riskerar att skada <strong>och</strong> utarma<br />
d<strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> bedrivs. De ovan beskrivna nackdelarna med<br />
mätning av d<strong>en</strong> inre <strong>och</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong> in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig sektor<br />
bekräftar relevans<strong>en</strong> av resonemanget kring Typ 1 <strong>och</strong> 2 fel. Att<br />
mäta verksamheters resultat vars resultat svårlig<strong>en</strong> låter sig fångas<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> mätning kan därför leda till att verksamhet<strong>en</strong> utarmas <strong>och</strong><br />
att exempelvis kvalitet<strong>en</strong> blir lägre.<br />
18
Viktigt m<strong>en</strong> svårt<br />
Det förda resonemanget visar <strong>på</strong> några viktiga saker att ha med sig<br />
<strong>om</strong> effektivitetsmätningar görs utifrån mer traditionella utgångspunkter.<br />
En första sådan aspekt är att det är viktigt att utgå från ett<br />
effektivitetsbegrepp s<strong>om</strong> fångar både d<strong>en</strong> inre <strong>och</strong> d<strong>en</strong> yttre<br />
effektivitet<strong>en</strong> efters<strong>om</strong> det är viktigt att beakta båda. Det finns <strong>en</strong><br />
upp<strong>en</strong>bar risk för att <strong>en</strong> fokusering <strong>på</strong> d<strong>en</strong> inre effektivitet<strong>en</strong> sker<br />
<strong>på</strong> bekostnad av d<strong>en</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong>.<br />
En andra aspekt <strong>på</strong> effektivitetsmätningar är att det är viktigt att<br />
inte utan reservationer utföra dem <strong>på</strong> temat att det är bättre att<br />
mäta det s<strong>om</strong> mätas kan än att inte mäta alls. Så är det inte alls<br />
efters<strong>om</strong> mätningar kan leda till felfokuseringar <strong>och</strong> förmedla<br />
felaktiga bilder av verksamhet<strong>en</strong>. Mätningar bör därför g<strong>en</strong><strong>om</strong>föras<br />
med försiktighet. Slutsats<strong>en</strong> så långt är därmed att det är viktigt<br />
m<strong>en</strong> svårt att mäta. I nästföljande avsnitt utvecklas ett resonemang<br />
kring ett mer oortodoxt effektivitetsbegrepp där vikt<strong>en</strong> av ett brett<br />
fokus vid effektivitetsmätningar ytterligare betonas <strong>och</strong> något s<strong>om</strong><br />
acc<strong>en</strong>tueras är tidsaspekt<strong>en</strong>.<br />
Effektivitet – att vara bra <strong>på</strong> flera olika saker <strong>och</strong> vid<br />
rätt tidpunkt<br />
Ett alternativt betraktelsesätt <strong>på</strong> effektivitet är att det handlar <strong>om</strong><br />
förmågan att hantera motstridiga intress<strong>en</strong> eller konkurrerande<br />
värd<strong>en</strong>. Alla typer av organisationer inrymmer eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> är<br />
betydelsefulla för <strong>en</strong> gynnsam utveckling m<strong>en</strong> s<strong>om</strong> sinsemellan är<br />
motstridiga. Betraktelsesättet innebär att effektivitet inte följer av<br />
att vissa eg<strong>en</strong>skaper optimeras utan av att <strong>en</strong> balans finns mellan<br />
eg<strong>en</strong>skaper eller värd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> gör att organisation<strong>en</strong> <strong>och</strong> verksamhet<strong>en</strong><br />
över tid<strong>en</strong> utvecklas gynnsamt. Synsättet kan också beskrivas<br />
<strong>på</strong> det sättet att eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> kan betraktas s<strong>om</strong> varandra uteslutande<br />
– dikot<strong>om</strong>ier – ses s<strong>om</strong> för<strong>en</strong>liga <strong>och</strong> viktiga att för<strong>en</strong>a för<br />
att <strong>en</strong> organisation skall kunna vara effektiv. Utmaning<strong>en</strong> för <strong>en</strong><br />
organisation är att etablera <strong>en</strong> sådan balans <strong>och</strong> därefter upprätthålla<br />
ett tillstånd s<strong>om</strong> innebär att eg<strong>en</strong>skaperna över tid<strong>en</strong> förhåller<br />
sig <strong>på</strong> ett gynnsamt sätt till varandra. Istället för att vissa eg<strong>en</strong>skaper<br />
optimeras så är strävan att optimera alla gynnsamma eg<strong>en</strong>skaper<br />
med beaktande av att eg<strong>en</strong>skaperna har inbördes relationer<br />
<strong>och</strong> kan förstärka <strong>och</strong> försvaga varandra.<br />
19<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
En <strong>om</strong>ständighet <strong>och</strong> ett problem i strävand<strong>en</strong>a efter att upprätthålla<br />
balans är således att vissa värd<strong>en</strong> över tid<strong>en</strong> förstärks <strong>på</strong><br />
bekostnad av andra värd<strong>en</strong>. Detta är sannolikt kanske till <strong>och</strong> med<br />
<strong>en</strong> naturlig utvecklingsprocess. Förloppet kan liknas vid <strong>en</strong><br />
institutionaliseringsprocess där vissa föreställningar <strong>och</strong> sätt att<br />
utföra saker <strong>och</strong> ting över tid<strong>en</strong> blir alltmer för givet tagna. En<br />
eg<strong>en</strong>skap institutionaliseras <strong>och</strong> blir <strong>en</strong> restriktion för verksamhet<strong>en</strong>s<br />
utveckling. En b<strong>en</strong>ämning <strong>på</strong> f<strong>en</strong><strong>om</strong><strong>en</strong>et är ceremonialisering,<br />
vilket refererar till att eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> <strong>en</strong> gång i tid<strong>en</strong> var<br />
gynnsamma har blivit <strong>en</strong> ceremoni eller ritual s<strong>om</strong> eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> inte<br />
tillför något värde. D<strong>en</strong> effektiva organisation<strong>en</strong> utmärks av att d<strong>en</strong><br />
utvecklar motmedel mot ceremonialisering <strong>och</strong> att d<strong>en</strong> klarar att<br />
avceremonialisera (se Brorström 2006 för utvecklat resonemang).<br />
Adaptiv <strong>och</strong> allokativ effektvitet – att hantera motstridiga<br />
intress<strong>en</strong><br />
Två typer av effektivitet s<strong>om</strong> står i ett motsatsförhållande till<br />
varandra är adaptiv <strong>och</strong> allokativ effektivitet (begrepp<strong>en</strong> <strong>och</strong><br />
resonemang<strong>en</strong> är hämtade från North 1990/1993). Med adaptiv<br />
effektivitet avses förmågan att anpassa verksamhet<strong>en</strong> till nya förutsättningar<br />
<strong>och</strong> <strong>om</strong>ständigheter. Samhälleliga värderingsförskjutningar,<br />
ny kunskap, ny teknik <strong>och</strong> förbättrad informationsgivning<br />
är exempel <strong>på</strong> exog<strong>en</strong>a förändringar <strong>och</strong> <strong>om</strong>ständigheter s<strong>om</strong> innebär<br />
att verksamhet<strong>en</strong> måste förändras. I många klassiska samhällsvet<strong>en</strong>skapliga<br />
studier har frågan behandlats <strong>om</strong> vad s<strong>om</strong> utmärker<br />
över tid<strong>en</strong> framgångsrika organisationer <strong>och</strong> i klassiska verk<br />
återfinns beskrivningar av eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> befrämjar anpassning till<br />
nya förutsättningar. Utrymme för att g<strong>en</strong><strong>om</strong>föra försök av skilda<br />
slag, möjligheter att protestera, <strong>en</strong> öpp<strong>en</strong>het utåt <strong>och</strong> inåt <strong>och</strong> ett<br />
förhållningssätt där nyfik<strong>en</strong>het premieras är <strong>en</strong> uppsättning eg<strong>en</strong>skaper<br />
s<strong>om</strong> gynnar d<strong>en</strong> adaptiva effektivitet<strong>en</strong>. Resurser satsas <strong>på</strong><br />
aktiviteter s<strong>om</strong> innebär förutsättningar för <strong>en</strong> långsiktigt gynnsam<br />
utveckling. En b<strong>en</strong>ämning <strong>på</strong> d<strong>en</strong> typ<strong>en</strong> av kostnader s<strong>om</strong> därvid<br />
uppstår är transaktionskostnader <strong>och</strong> adaptiv effektivitet innebär<br />
således höga transaktionskostnader i ett kortsiktigt perspektiv.<br />
D<strong>en</strong> g<strong>en</strong>uina osäkerhet s<strong>om</strong> finns <strong>om</strong> vilka lösningar s<strong>om</strong> är bäst<br />
för långsiktig överlevnad fordrar kostnader för att undersöka alternativa<br />
sätt att hantera problem.<br />
20
Allokativ effektivitet handlar <strong>om</strong> att fördela <strong>och</strong> använda tillgängliga<br />
resurser <strong>på</strong> ett sådant sätt att <strong>en</strong> så <strong>om</strong>fattande verksamhet<br />
s<strong>om</strong> möjligt kan bedrivas. Ett förhållningssätt in<strong>om</strong> organisation<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> innebär <strong>en</strong> fokusering <strong>på</strong> verksamhet<strong>en</strong> är självfallet <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>skap<br />
s<strong>om</strong> är till gagn för d<strong>en</strong> allokativa effektivitet<strong>en</strong>. Andra organisatoriska<br />
eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> kan antas befrämja allokativ effektivitet<br />
är samarbete, förtro<strong>en</strong>defulla förhålland<strong>en</strong> <strong>och</strong> stabilitet (Brorström<br />
<strong>och</strong> Siverbo 2001). Eg<strong>en</strong>skaperna innebär <strong>en</strong> acceptans av<br />
just d<strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> bedrivs idag, ifrågasättande uteblir <strong>och</strong><br />
transaktionskostnaderna minimeras, allt läggs i kärnverksamhet<strong>en</strong>.<br />
Regler <strong>och</strong> eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> gynnar allokativ effektivitet innebär att<br />
d<strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> bedrivs idag tryggas för att använda North<br />
uttryck i sammanhanget.<br />
Ett sätt att formulera utmaning<strong>en</strong> för <strong>en</strong> organisation är att<br />
effektivitet handlar <strong>om</strong> att finna d<strong>en</strong> rätta avvägning<strong>en</strong> mellan de<br />
beskrivna eg<strong>en</strong>skaperna <strong>och</strong> mellan adaptiv <strong>och</strong> allokativ effektivitet.<br />
En organisation s<strong>om</strong> i allt för hög grad är adaptivt effektiv<br />
k<strong>om</strong>mer aldrig att kunna bedriva <strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> klarar konkurr<strong>en</strong>s<br />
med andra aktörer. Dessa k<strong>om</strong>mer att göra mera eller vara<br />
billigare <strong>och</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>sidigt adaptivt effektiva organisation<strong>en</strong> kan inte<br />
överleva <strong>om</strong> d<strong>en</strong> inte medvetet skyddas av principal<strong>en</strong>. En<br />
verksamhet s<strong>om</strong> i alltför hög grad är allokativ effektiv k<strong>om</strong>mer inte<br />
att klara nödvändig <strong>om</strong>ställning. En dag upptäcks att ing<strong>en</strong> längre<br />
efterfrågar eller är i behov d<strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> bedrivs. Avvecklingsprocesser<br />
av det slaget innebär självfallet betydande transaktionskostnader.<br />
En fråga s<strong>om</strong> infinner sig är i vilk<strong>en</strong> utsträckning detta resonemang<br />
gäller äv<strong>en</strong> för k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting, så kallade budgetkopplade<br />
organisationer, s<strong>om</strong> inte verkar under konkurr<strong>en</strong>s. En sak<br />
s<strong>om</strong> talar för att resonemanget har relevans är att koppling<strong>en</strong><br />
mellan legitimitet för det demokratiska systemet <strong>och</strong> d<strong>en</strong> verksamhet<br />
s<strong>om</strong> systemet lyckas prestera hänger samman (Johansson 2006,<br />
sida 12). Konkurr<strong>en</strong>s<strong>en</strong> handlar därmed inte bara <strong>om</strong> direkta<br />
resurser utan äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> det förtro<strong>en</strong>de för de demokratiska institutionerna<br />
s<strong>om</strong> kan k<strong>om</strong>ma att utmanas <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> inte<br />
svarar upp mot de förväntningar s<strong>om</strong> finns.<br />
21<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Allokativ <strong>och</strong> adaptiv effektivitet idag<br />
I de följande avsnitt<strong>en</strong> pres<strong>en</strong>teras erfar<strong>en</strong>heter från två empiriska<br />
studier s<strong>om</strong> ger <strong>en</strong> bild av sakernas tillstånd i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong><br />
landsting. Resultat<strong>en</strong> är intressanta <strong>och</strong> indikerar att det kanske<br />
finns anledning till reflexion.<br />
I <strong>en</strong> nylig<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>förd <strong>en</strong>kätstudie rörande ekon<strong>om</strong>i, styrning<br />
<strong>och</strong> ledning ställdes frågan till ekon<strong>om</strong>ichefer i sv<strong>en</strong>ska primärk<strong>om</strong>muner<br />
i vilk<strong>en</strong> utsträckning s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> kännetecknades<br />
av de olika eg<strong>en</strong>skaperna s<strong>om</strong> beskrivits ovan. Vid bearbetning<strong>en</strong> av<br />
svar<strong>en</strong> <strong>på</strong> frågan konstruerades balansmått där de s<strong>om</strong> angivit i lit<strong>en</strong><br />
eller ganska lit<strong>en</strong> utsträckning subtraherades från dem s<strong>om</strong> angivit i<br />
ganska stor uträckning eller i mycket stor utsträckning. Ett positivt<br />
balansmått innebär således att fler anser att eg<strong>en</strong>skap<strong>en</strong> över<strong>en</strong>sstämmer<br />
med situation<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> egna k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> än de s<strong>om</strong> tycker<br />
att så inte är fallet. Är balansmåttet 100 så tycker alla att eg<strong>en</strong>skap<strong>en</strong><br />
är utmärkande för k<strong>om</strong>munerna. Enkät<strong>en</strong> besvarades av 222<br />
av de 290 ekon<strong>om</strong>ichefer s<strong>om</strong> erhöll <strong>en</strong>kät<strong>en</strong>. Svarsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> är<br />
77 proc<strong>en</strong>t <strong>och</strong> <strong>en</strong>kätresultat<strong>en</strong> är således repres<strong>en</strong>tativa för ekon<strong>om</strong>ichefers<br />
uppfattningar <strong>om</strong> organisatoriska eg<strong>en</strong>skaper <strong>och</strong><br />
dag<strong>en</strong>s situation. I nedanstå<strong>en</strong>de uppställning redovisas värd<strong>en</strong>a <strong>på</strong><br />
eg<strong>en</strong>skaperna s<strong>om</strong> antas befrämja allokativ effektivitet, därefter<br />
värdet <strong>på</strong> eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> antas befrämja adaptiv effektivitet. De<br />
eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> belyser d<strong>en</strong> allokativa effektivitet<strong>en</strong> är fokus <strong>på</strong><br />
d<strong>en</strong> dagliga uppgift<strong>en</strong>, samarbete, stabil bemanning samt förtro<strong>en</strong>de.<br />
De eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> belyser adaptiv effektivitet är öpp<strong>en</strong>het,<br />
möjligheter att pröva nytt <strong>och</strong> experim<strong>en</strong>tera, utrymme för<br />
protest samt nyfik<strong>en</strong>het. En summering har gjorts <strong>och</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga<br />
värd<strong>en</strong> har beräknats för allokativ respektive adaptiv<br />
effektivitet.<br />
Värde för allokativ effektivitet<br />
• Fokus <strong>på</strong> d<strong>en</strong> dagliga uppgift<strong>en</strong> 74<br />
• Samarbete 57<br />
• Stabil bemanning 57<br />
• Förtro<strong>en</strong>de 46<br />
SUMMA 234<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt värde 59<br />
22
Värde för adaptiv effektivitet<br />
• Öpp<strong>en</strong>het 44<br />
• Experim<strong>en</strong>tera 8<br />
• Utrymme för protest -2<br />
• Nyfik<strong>en</strong>het -3<br />
SUMMA 47<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt värde 12<br />
Primärk<strong>om</strong>muner utmärks 2005 <strong>en</strong>ligt sina ekon<strong>om</strong>ichefer i hög<br />
grad av allokativ effektivitet. Det g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga balansmåttet för<br />
de fyra eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> bildar allokativ effektivitet är 59 <strong>och</strong><br />
samtliga fyra eg<strong>en</strong>skaper har tilldelats höga värd<strong>en</strong>. Spridning<strong>en</strong> är<br />
begränsad m<strong>en</strong> framförallt är fokus <strong>på</strong> d<strong>en</strong> dagliga uppgift<strong>en</strong> utmärkande<br />
för k<strong>om</strong>munerna idag. Här gäller också att drygt 30 proc<strong>en</strong>t<br />
av dem s<strong>om</strong> angivit att eg<strong>en</strong>skap<strong>en</strong> är utmärkande anser att<br />
d<strong>en</strong> är det i mycket stor utsträckning. I övrigt ligger andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong><br />
angivit i mycket stor utsträckning under 20 proc<strong>en</strong>t. För eg<strong>en</strong>skap<strong>en</strong><br />
förtro<strong>en</strong>de gäller att andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> angivit i mycket stor<br />
utsträckning uppgår till knappt tio proc<strong>en</strong>t.<br />
Det g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga balansmåttet för de eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> bildar<br />
ett uttryck för d<strong>en</strong> adaptiva effektivitet<strong>en</strong> är betydligt lägre <strong>och</strong><br />
spridning<strong>en</strong> betydligt större. Värdet är tolv, vilket innebär att något<br />
fler anser att k<strong>om</strong>munerna är adaptivt effektiva än de s<strong>om</strong> anser att<br />
k<strong>om</strong>munerna inte är det <strong>om</strong> man nu tillåts att dra tämlig<strong>en</strong> långtgå<strong>en</strong>de<br />
slutsatser utifrån <strong>en</strong>kätstudi<strong>en</strong>. Öpp<strong>en</strong>het utmärker k<strong>om</strong>munerna<br />
i hög grad. Balansmåttet är nästan <strong>på</strong> samma nivå s<strong>om</strong><br />
mått<strong>en</strong> för de allokativa eg<strong>en</strong>skaperna. Andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> angivit att<br />
öpp<strong>en</strong>het råder i mycket stor utsträckning uppgår till elva proc<strong>en</strong>t.<br />
Möjligheter att pröva/experim<strong>en</strong>tera har också tilldelats ett positivt<br />
balansmått. Balansmått<strong>en</strong> för utrymme för protest <strong>och</strong> nyfik<strong>en</strong>het<br />
är negativa. En notering är att <strong>en</strong>dast <strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>ichef har angivit<br />
att utrymme för protest i mycket stor utsträckning utmärker<br />
k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>.<br />
En g<strong>en</strong><strong>om</strong>gång av <strong>en</strong>kätmaterialet visar att tämlig<strong>en</strong> få har angivit<br />
i mycket stor eller lit<strong>en</strong> utsträckning <strong>och</strong> att många har<br />
markerat alternativet i vark<strong>en</strong> stor eller lit<strong>en</strong> utsträckning. En viss<br />
försiktighet präglar ekon<strong>om</strong>ichefernas bedömningar <strong>och</strong> <strong>en</strong> stor<br />
försiktighet måste prägla tolkning<strong>en</strong> av <strong>en</strong>kätresultatet. Hurs<strong>om</strong>helst<br />
så gäller att eg<strong>en</strong>skaper s<strong>om</strong> gynnar allokativ effektivitet<br />
tillämpas i k<strong>om</strong>munerna medan regler s<strong>om</strong> gynnar adaptiv effektivitet<br />
är svagare. K<strong>om</strong>munerna förefaller vara bra <strong>på</strong> att göra det de<br />
23<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
redan gör m<strong>en</strong> sämre <strong>på</strong> att åstadk<strong>om</strong>ma anpassning till förändrade<br />
förutsättningar.<br />
Organisationsideal <strong>och</strong> organisatoriska eg<strong>en</strong>skaper – effektiv i<br />
rätt situation <strong>och</strong> vid rätt tidpunkt<br />
I <strong>en</strong> studie kring innebörd<strong>en</strong> av effektivitet (Brorström 1990)<br />
utvecklades <strong>och</strong> pres<strong>en</strong>terades <strong>en</strong> modell för belysning av effektivitet<br />
utifrån ett flerdim<strong>en</strong>sionellt perspektiv. Fyra typer av mätningar<br />
föreslogs utifrån dim<strong>en</strong>sionerna mätning<strong>en</strong>s fokus <strong>och</strong><br />
mätning<strong>en</strong>s art. En av k<strong>om</strong>binationerna är av intresse för resonemanget<br />
här. I k<strong>om</strong>bination<strong>en</strong> ”fokus <strong>på</strong> det interna” <strong>och</strong> ”subjektiv<br />
mätning” handlar det <strong>om</strong> hur organisationsmedlemmarna uppfattar<br />
organisation<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong>skaper utifrån ett effektivitetsperspektiv. En<br />
modell utvecklades baserat <strong>på</strong> intervjuer med beslutsfattare <strong>och</strong><br />
tjänstemän i k<strong>om</strong>muner rörande innebörd<strong>en</strong> effektivitet, beskrivningar<br />
av administrativ effektivitet <strong>och</strong> organisatoriska eg<strong>en</strong>skaper<br />
<strong>och</strong> dess relation till varandra utvecklade av Quinn <strong>och</strong> Rohrbaugh<br />
(1981) samt Mintzbergs (1983) beskrivningar av organisatoriska<br />
idealmodeller. Quinn <strong>och</strong> Rohrbaughs modell bygger <strong>på</strong> idén <strong>om</strong><br />
konkurrerande värd<strong>en</strong>. Eg<strong>en</strong>skaper ställs mot varandra <strong>och</strong> värdering<strong>en</strong><br />
av <strong>en</strong> viss eg<strong>en</strong>skap <strong>på</strong>verkar värdet <strong>på</strong> <strong>en</strong> annan. Mintzbergs<br />
beskrivning av ideal ger <strong>en</strong> karaktärisering av fem organisationstyper<br />
med vitt skilda eg<strong>en</strong>skaper. D<strong>en</strong> modell s<strong>om</strong> utvecklades<br />
innebar <strong>en</strong> för<strong>en</strong>kling <strong>och</strong> för<strong>en</strong>ing av de två utgångspunkterna.<br />
Fyra organisationsideal beskrevs <strong>och</strong> d<strong>en</strong> beräkningsmässiga<br />
koppling<strong>en</strong> mellan variablerna s<strong>om</strong> finns i Quinn <strong>och</strong> Rohrbaughs<br />
modell tillämpades inte. De fyra organisationsideal<strong>en</strong> är <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>örsideal,<br />
planeringsideal, byråkratiskt ideal <strong>och</strong> professionellt<br />
ideal.<br />
Det typiska för <strong>en</strong> <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>örsori<strong>en</strong>terad organisation är flexibilitet,<br />
snabb anpassning till nya villkor, ny verksamhet skapas <strong>och</strong><br />
<strong>en</strong> utpräglad förmåga att fatta beslut till grund för <strong>om</strong>ori<strong>en</strong>tering.<br />
Det utmärkande för <strong>en</strong> planeringsori<strong>en</strong>terad organisation är att<br />
med utgångspunkt från klara <strong>och</strong> tydliga mål s<strong>om</strong> ska uppfyllas,<br />
fördela ansvaret i organisation<strong>en</strong> <strong>och</strong> fokusera <strong>på</strong> uppgift<strong>en</strong> eller<br />
produktion<strong>en</strong> för att leva upp till målsättningar <strong>och</strong> förväntningar.<br />
D<strong>en</strong> byråkratiska organisation<strong>en</strong> utmärks av god samordning, stabilitet<br />
råder <strong>och</strong> goda ändamåls<strong>en</strong>liga rutiner s<strong>om</strong> skapar säkerhet<br />
tillämpas. D<strong>en</strong> professionella organisation<strong>en</strong> avslutningsvis är<br />
24
utvecklingsori<strong>en</strong>terad, ett gott samarbetsklimat råder <strong>och</strong> k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>ta<br />
medarbetare är ständigt <strong>på</strong> jakt efter ny kunskap. I d<strong>en</strong><br />
professionella organisation<strong>en</strong> är det horisontella perspektivet i<br />
fokus, medarbetarna söker uppskattning bland kollegor snarare än<br />
hos ledning<strong>en</strong>, i d<strong>en</strong> byråkratiska organisation<strong>en</strong> <strong>och</strong> i d<strong>en</strong> planeringsori<strong>en</strong>terade<br />
är det vertikala perspektivet utmärkande, mål,<br />
ansvarsfördelning <strong>och</strong> linj<strong>en</strong> är viktig. D<strong>en</strong> <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>örsori<strong>en</strong>terade<br />
organisation<strong>en</strong> är strukturmässigt <strong>en</strong>kel, det är <strong>en</strong> platt organisation<strong>en</strong><br />
där mycket hänger <strong>på</strong> <strong>en</strong>skilda individer, <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>örerna.<br />
Sammanfattningsvis innebär beskrivning<strong>en</strong> följande. Entrepr<strong>en</strong>örsidealet<br />
utmärks av flexibilitet, nyskapande <strong>och</strong> beslutsamhet,<br />
planeringsidealet utmärks av förmåga att formulera klara mål, klar<br />
ansvarsfördelning <strong>och</strong> produktionsori<strong>en</strong>tering, det byråkratiska<br />
idealet utmärks av god samordning, stabilitet <strong>och</strong> goda rutiner <strong>och</strong><br />
det professionella idealet utmärks av gott samarbetsklimat,<br />
k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>ta medarbetare <strong>och</strong> utvecklingsori<strong>en</strong>tering.<br />
Några ytterligare k<strong>om</strong>m<strong>en</strong>tarer till de utmärkande eg<strong>en</strong>skaperna<br />
är följande. Skillnad<strong>en</strong> mellan nyskapande <strong>och</strong> utvecklingsori<strong>en</strong>tering<br />
förefaller hårfin samtidigt s<strong>om</strong> eg<strong>en</strong>skaperna finns in<strong>om</strong><br />
olika ideal. Tank<strong>en</strong> är att nyskapande ska associera till just det<br />
förhållandet att ny verksamhet skapas, <strong>en</strong> uppfinningsriked<strong>om</strong><br />
finns <strong>och</strong> radikala förändringar sker när nya saker lanseras. Nyskapande<br />
bygger <strong>på</strong> idériked<strong>om</strong> snarare än hög k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s. För<br />
utvecklingsori<strong>en</strong>tering gäller det motsatta. Medarbetare med hög<br />
k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s, starkt professionella medarbetare in<strong>om</strong> organisation<strong>en</strong><br />
driver ett systematiskt utvecklingsarbete. Två andra begrepp s<strong>om</strong><br />
förefaller finnas nära varandra är god samordning <strong>och</strong> gott samarbetsklimat.<br />
Här är logik<strong>en</strong> att god samordning hänger samman<br />
med relationerna mellan olika organisatoriska <strong>en</strong>heter <strong>och</strong> hur<br />
koordinering<strong>en</strong> mellan <strong>en</strong>heter är upprättad. God samordning<br />
hänger således samman med goda rutiner <strong>och</strong> är <strong>en</strong> del av det<br />
byråkratiska idealet. Gott samarbetsklimat refererar till umgänget<br />
mellan olika individer i organisation<strong>en</strong> <strong>och</strong> typiskt för <strong>en</strong> välfungerande<br />
professionell organisation<strong>en</strong> är ju samarbetet in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> lilla<br />
högkvalificerade grupp<strong>en</strong>.<br />
En organisation kan alltså karaktäriseras med hjälp av de fyra<br />
ideal<strong>en</strong> <strong>och</strong> de tolv eg<strong>en</strong>skaperna. D<strong>en</strong> modell s<strong>om</strong> utvecklades<br />
bygger <strong>på</strong> fyra organisationsideal <strong>och</strong> till varje ideal knyts tre<br />
organisatoriska eg<strong>en</strong>skaper. Vad s<strong>om</strong> är effektivt eller ineffektivt<br />
kan inte bestämmas g<strong>en</strong>erellt utan har att göra med i vilk<strong>en</strong> situation<br />
organisation<strong>en</strong> befinner sig i <strong>och</strong> under vilka <strong>om</strong>ständigheter<br />
25<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
d<strong>en</strong> verkar. Effektivitet kan också ha att göra med hur stora differ<strong>en</strong>serna<br />
är eller anses vara mellan olika eg<strong>en</strong>skaper. För stark<br />
ori<strong>en</strong>tering mot ett ideal <strong>och</strong> för stora skillnader kan innebära <strong>en</strong><br />
obalans i d<strong>en</strong> m<strong>en</strong>ing s<strong>om</strong> tidigare har behandlats.<br />
K<strong>om</strong>munerna är professionella byråkratier<br />
I d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kät s<strong>om</strong> tidigare pres<strong>en</strong>terades fanns <strong>en</strong> fråga där ekon<strong>om</strong>icheferna<br />
<strong>om</strong>bads att värdera de tolv organisatoriska eg<strong>en</strong>skaperna.<br />
Uppgift<strong>en</strong> var att ange i vilk<strong>en</strong> utsträckning s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> nuvarande<br />
organisation<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> kännetecknas av de tolv olika organisatoriska<br />
eg<strong>en</strong>skaper. Av frågan framgår inte till vilka respektive<br />
ideal s<strong>om</strong> eg<strong>en</strong>skaperna hör. Inte heller finns någon beskrivning av<br />
d<strong>en</strong> närmare innebörd<strong>en</strong> utan <strong>en</strong> medvet<strong>en</strong>het måste finnas vid<br />
tolkning <strong>om</strong> att respond<strong>en</strong>ter kan uppfatta eg<strong>en</strong>skaper <strong>på</strong> ett annat<br />
sätt än avsikt<strong>en</strong>. Det går inte värja sig mot.<br />
Balansmått har tillämpats <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong> i värdering<strong>en</strong> av<br />
adaptiv <strong>och</strong> allokativ effektivitet <strong>och</strong> följande gäller för de tolv<br />
eg<strong>en</strong>skaperna.<br />
• Gott samarbetsklimat 63<br />
• K<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>ta medarbetare 60<br />
• Stabil 53<br />
• Goda rutiner 39<br />
• Klar ansvarsfördelning 35<br />
• Beslutsamhet 27<br />
• God samordning 25<br />
• Produktionsori<strong>en</strong>tering 18<br />
• Utvecklingsori<strong>en</strong>terad 12<br />
• Flexibel 10<br />
• Nyskapande -9<br />
• Förmåga att formulera mål -14<br />
Positiva balansmått gäller för tio av de tolv eg<strong>en</strong>skaperna. Undantag<strong>en</strong><br />
är s<strong>om</strong> synes nyskapande <strong>och</strong> förmåga att formulera klara<br />
mål. Närmare 40 proc<strong>en</strong>t av ekon<strong>om</strong>icheferna anser att k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong><br />
i lit<strong>en</strong> utsträckning har förmåga att formulera mål. Drygt två proc<strong>en</strong>t<br />
m<strong>en</strong>ar att d<strong>en</strong>na förmåga finns i mycket stor uträckning. Med<br />
tanke <strong>på</strong> d<strong>en</strong> uppmärksamhet s<strong>om</strong> ägnats målstyrningsf<strong>en</strong><strong>om</strong><strong>en</strong>et<br />
under de s<strong>en</strong>aste år<strong>en</strong> <strong>och</strong> äv<strong>en</strong> d<strong>en</strong> lagstiftning s<strong>om</strong> nu trätt i kraft<br />
där det krävs av k<strong>om</strong>munerna att redovisa mål för verksamhet<strong>en</strong><br />
26
s<strong>om</strong> har betydelse för god ekon<strong>om</strong>isk hushållning så är det, <strong>om</strong><br />
inte särskilt förvånande, intressant att notera självbild<strong>en</strong> av förmåga<br />
att leva upp till ideal <strong>och</strong> krav. I övrigt kan konstateras att bedömning<strong>en</strong><br />
av dessa typer av eg<strong>en</strong>skaper i stort är logisk i förhållande<br />
till d<strong>en</strong> tidigare redovisning<strong>en</strong>. Gott samarbetsklimat <strong>och</strong><br />
stabilitet utmärker k<strong>om</strong>munerna <strong>på</strong> bekostnad av flexibilitet <strong>och</strong><br />
nyskapande. Ett exempel <strong>på</strong> ord<strong>en</strong>s makt är att medan verksamhet<strong>en</strong><br />
anses vara i fokus så är inte värdering<strong>en</strong> av produktionsori<strong>en</strong>tering<br />
lika stark. Sannolikt har det att göra med valet av begrepp.<br />
Balansmått<strong>en</strong> för de fyra organisationsideal<strong>en</strong> blir följande:<br />
Det professionella idealet:<br />
• Gott samarbetsklimat 63<br />
• K<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>ta medarbetare 60<br />
• Utvecklingsori<strong>en</strong>tering 12<br />
SUMMA 135<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt 45<br />
Det byråkratiska idealet:<br />
• Stabil 53<br />
• Goda rutiner 39<br />
• God samordning 25<br />
SUMMA 117<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt 39<br />
Planeringsidealet:<br />
• Klar ansvarsfördelning 35<br />
• Produktionsori<strong>en</strong>tering 18<br />
• Förmåga att formulera mål - 14<br />
SUMMA 39<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt 13<br />
Entrepr<strong>en</strong>örsidealet:<br />
• Beslutsamhet 27<br />
• Flexibel 10<br />
• Nyskapande -9<br />
SUMMA 28<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt 9<br />
27<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Enligt sina ekon<strong>om</strong>ichefer är k<strong>om</strong>munerna professionella byråkratier.<br />
K<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>ta medarbetare samarbetar, rutiner <strong>och</strong> samordning<br />
fungerar <strong>och</strong> stabilitet präglar situation<strong>en</strong>. Dessut<strong>om</strong> anses<br />
ansvarsfördelning<strong>en</strong> vara klar. Under dessa förutsättningar råder <strong>en</strong><br />
utvecklingsori<strong>en</strong>tering s<strong>om</strong> dock är mindre utmärkande än de<br />
övriga eg<strong>en</strong>skaperna. K<strong>om</strong>munerna är mindre skickade att skapa ny<br />
verksamhet <strong>och</strong> framförallt s<strong>om</strong> tidigare nämnts så förefaller det<br />
finnas <strong>en</strong> oförmåga att formulera mål.<br />
Vad behöver k<strong>om</strong>munerna göra?<br />
En k<strong>om</strong>mun är <strong>en</strong> professionell organisation s<strong>om</strong> är allokativt<br />
effektiv. Det är <strong>en</strong> grov sammanfattning av de avrapporterade<br />
empiriska studierna. Häri ligger <strong>en</strong> motsägelsefullhet, <strong>en</strong> professionell<br />
organisation borde rimligtvis i första hand vara adaptivt<br />
effektiv <strong>och</strong> <strong>en</strong> organisation s<strong>om</strong> är allokativt effektiv borde i första<br />
hand var planeringsori<strong>en</strong>terad.<br />
En tolkning av situation<strong>en</strong> är att d<strong>en</strong> professionella organisation<strong>en</strong><br />
har stark fokus <strong>på</strong> uppgift<strong>en</strong> <strong>och</strong> att det inte finns något<br />
eller i alla fall begränsat utrymme för utveckling. K<strong>om</strong>munerna är<br />
bra <strong>på</strong> flera olika saker <strong>och</strong> kanske har de varit bra <strong>på</strong> ekon<strong>om</strong>i <strong>och</strong><br />
fokusering <strong>på</strong> verksamhet<strong>en</strong> när det krävts, m<strong>en</strong> i något längre<br />
perspektiv krävs mera för att verksamhet<strong>en</strong> ska svara upp mot de<br />
krav <strong>och</strong> behov s<strong>om</strong> finns. Strategier för adaptiv effektvitet förefaller<br />
vara angelägna att utveckla <strong>och</strong> tillämpa. Mer forskning krävs<br />
kring frågor s<strong>om</strong> varför <strong>en</strong> organisation får slagsida mot anting<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> adaptiv eller allokativ effektivitet.<br />
Effektivitet uppifrån <strong>och</strong> nedifrån<br />
Något s<strong>om</strong> inte diskuterats här i någon större utsträckning m<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> likväl får tjäna s<strong>om</strong> inramning för mer sammanfattande<br />
slutsatser är att effektivitetsmätningar av k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting<br />
s<strong>om</strong> initieras av stat<strong>en</strong> handlar <strong>om</strong> att hantera olika perspektiv.<br />
Resonemanget s<strong>om</strong> förts kan formuleras s<strong>om</strong> ett budskap både till<br />
d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> mäter <strong>och</strong> d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> mäts.<br />
För d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> mäter effektivitet handlar det <strong>om</strong> att göra det <strong>på</strong> ett<br />
relevant sätt. En första slutsats är att oavsett i vilket effektivitetsbegrepp<br />
utgångspunkt<strong>en</strong> för diskussioner kring effektivitet i k<strong>om</strong>-<br />
28
muner <strong>och</strong> landsting tas måste motstridigheter <strong>och</strong> motsatsförhålland<strong>en</strong><br />
beaktas. Att utgå från för<strong>en</strong>klingar leder i bästa fall till<br />
att diskussion<strong>en</strong> blir verkningslös, i sämsta fall till att d<strong>en</strong> verksamhet<br />
s<strong>om</strong> bedrivs skadas. Effektivitetsmätningar <strong>och</strong> jämförelser är<br />
<strong>en</strong> viktig del i dessa ansträngningar, m<strong>en</strong> måste alltså användas med<br />
försiktighet.<br />
En andra slutsats är att oavsett vilket effektivitetsbegrepp man<br />
väljer att fokusera framgår det att det lokalt i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong><br />
landsting måste finnas <strong>en</strong> öpp<strong>en</strong>het för att ta till sig information.<br />
Saknas <strong>en</strong> sådan öpp<strong>en</strong>het sker ing<strong>en</strong> förändring <strong>och</strong> alla försök att<br />
mäta, styra <strong>och</strong> <strong>på</strong>verka blir verkningslösa. De empiriska resultat<br />
s<strong>om</strong> redovisats ovan visar att d<strong>en</strong>na öpp<strong>en</strong>het inte kan tas för givet<br />
i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting. Äv<strong>en</strong> i andra studier av sv<strong>en</strong>ska k<strong>om</strong>muner<br />
har skillnader beträffande förmåga att ta till sig signaler <strong>och</strong><br />
impulser från <strong>om</strong>värld<strong>en</strong> iakttagits (Kastberg 2005).<br />
En tredje slutsats handlar <strong>om</strong> att effektivitetsmätningar måste<br />
beakta det s<strong>om</strong> ibland kallats organisatoriskt slack. Dels g<strong>en</strong><strong>om</strong> att<br />
mätningarna inte fokuserar <strong>på</strong> andra aspekter av verksamhet<strong>en</strong> i <strong>en</strong><br />
sådan utsträckning att det organisatoriska slacket bedöms s<strong>om</strong><br />
oviktigt, dels g<strong>en</strong><strong>om</strong> att mätningar av det organisatoriska slacket i<br />
sig görs. Frågan är bara hur <strong>en</strong> systematisk mätning <strong>och</strong> uppföljning<br />
av saker s<strong>om</strong> nyfik<strong>en</strong>het, öpp<strong>en</strong>het för förändringar med mera<br />
mäts <strong>på</strong> ett relevant sätt.<br />
Avslutningsvis vill vi peka <strong>på</strong> att äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> <strong>en</strong> problematisering<br />
gjorts av effektivitetsbegreppet <strong>och</strong> svårigheter med att mäta lyfts<br />
fram kvarstår faktum att det är viktigt att följa upp effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Skall förtro<strong>en</strong>det för vårt demokratiska system kunna bibehållas är<br />
det av yttersta vikt att de förväntningar s<strong>om</strong> finns <strong>på</strong> serviceproduktion<strong>en</strong><br />
infrias. Att effektivitetsaspekt<strong>en</strong> är svår att mäta får<br />
därför inte leda till att inga försök görs. Tvärt<strong>om</strong> innebär det att<br />
ansträngningarna bör int<strong>en</strong>sifieras <strong>och</strong> ske med ett brett fokus.<br />
Refer<strong>en</strong>ser<br />
Brorström, Björn, 1990. Effektivitet. Synsätt, begrepp <strong>och</strong> modell.<br />
Göteborg: KFi-rapport nummer 4<br />
Brorström, Björn, 2006. Avceremonialisering för gynnsam k<strong>om</strong>munal<br />
utveckling – Institutioner <strong>och</strong> individer. Ur k<strong>om</strong>mande<br />
bok Jonsson Leif (red) K<strong>om</strong>munal utveckling. Lund: Stud<strong>en</strong>tlitteratur.<br />
29<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Brorström, Björn, Hallin Bo <strong>och</strong> Kastberg Gustaf, 2004. The Significance<br />
of control models. Int<strong>en</strong>ded and unint<strong>en</strong>ded effects.<br />
Qualitative Health Research, 14(7): 889–909.<br />
Brorström, Björn <strong>och</strong> Sv<strong>en</strong> Siverbo, 2001. Institutioner <strong>och</strong><br />
individer”. Om utveckling I framgångsrika k<strong>om</strong>muner. Lund:<br />
Stud<strong>en</strong>tlitteratur.<br />
Hallin, Bo <strong>och</strong> Kastberg Gustaf, 2002. Balanced Scorecard i teori<br />
<strong>och</strong> praktik – <strong>en</strong> flerdim<strong>en</strong>sionell styrmodell i hälso- <strong>och</strong><br />
sjukvård<strong>en</strong>. Utvärderingsprogrammet: Västra Götalandsregion<strong>en</strong>,<br />
rapport nr 14, Göteborgs universitet.<br />
Hofstede, Geert, 1981. Managem<strong>en</strong>t Control of Public and Not-<br />
For-Profit Ativities. Accounting, Organization and Society,<br />
6(3).<br />
Johansson, Vicki, 2006. Tillsyn <strong>och</strong> effektivitet. Umeå: Boréa.<br />
Kaplan, Robert <strong>och</strong> Norton David, 1996. The Balanced Scorecard.<br />
Translating strategy into action. Boston: Harvard Business<br />
School Press.<br />
Macintosh, Norman, 1985. The social software of accounting and<br />
information systems. London: John Wiley & Sons.<br />
Mintzberg, H<strong>en</strong>ry, 1982. Structures in Fives. Designing Effective<br />
Organizations. Englewood Cliffs: Pr<strong>en</strong>tice Hall.<br />
North, Douglass, 1990/1193<br />
Institutioner, tillväxt<strong>en</strong> <strong>och</strong> välfärd<strong>en</strong>. Stockholm. SNS.<br />
Ouchi, William, 1979. A conceptual framework for the design of<br />
organizational control mechanisms. Managem<strong>en</strong>t Sci<strong>en</strong>ce,<br />
25(9): 833–848.<br />
Quinn, Robert E., John Rohrbaugh, 1981. A C<strong>om</strong>peting Values<br />
Approach to Organizational Effectiv<strong>en</strong>ess. Public Productivity<br />
Review.<br />
Ragneklint, Robert, 2002. “Man kan bli bättre <strong>om</strong> man vet vad<br />
bättre är!” En studie kring effektivitetsbegreppet s<strong>om</strong> <strong>en</strong> samhällelig<br />
grundbult. Institution<strong>en</strong> för psykologi, Lunds universitet.<br />
Östergr<strong>en</strong>, Katarina <strong>och</strong> Sahlin-Andersson Kerstin, 1998. Att<br />
hantera skilda världar. Läkares chefskap i mötet mellan profession,<br />
politik <strong>och</strong> administration. Stockholm: Landstingsförbundet.<br />
30
Därför behöver <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorn mätas<br />
Hans-Olof Hagén <strong>och</strong> Eva Hagst<strong>en</strong><br />
Statistiska c<strong>en</strong>tralbyrån<br />
31
ESS 2006:2<br />
32
Innehåll<br />
Därför behöver <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
mätas ............................................................................... 35<br />
Metoderna för d<strong>en</strong> privata tjänsteproduktion<strong>en</strong> kan ge<br />
vägledning.......................................................................................... 35<br />
De grundläggande mänskliga behov<strong>en</strong> <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ..... 36<br />
Vad är <strong>produktivitet</strong>? .......................................................... 39<br />
Priser <strong>och</strong> kvalitet i d<strong>en</strong> privata produktion<strong>en</strong> av <strong>tjänster</strong><br />
utgör <strong>en</strong> viktig refer<strong>en</strong>s....................................................... 41<br />
Jämförelser över tid<strong>en</strong> skapar nya utmaningar....................... 42<br />
Prisutveckling<strong>en</strong> i handelsledet antas följa varupriserna................. 42<br />
Hotell <strong>och</strong> restauranger producerar relativt standardiserade<br />
<strong>tjänster</strong> ............................................................................................... 43<br />
Arbetet med att mäta utveckling<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munikationsbransch<strong>en</strong><br />
har k<strong>om</strong>mit långt............................................................. 43<br />
Kvalitetsutveckling<strong>en</strong> hos konsult<strong>tjänster</strong>na är svårfångad............ 44<br />
Avsaknad<strong>en</strong> av marknad försvårar mätning av off<strong>en</strong>tlig<br />
produktion ........................................................................ 46<br />
Tidigare <strong>produktivitet</strong>sstudier har följts upp i begränsad<br />
utsträckning....................................................................................... 47<br />
Målet för verksamhet<strong>en</strong> är av c<strong>en</strong>tral betydelse .............................. 48<br />
Kan d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong> mätas <strong>på</strong> samma<br />
sätt s<strong>om</strong> näringslivets? ....................................................... 49<br />
För missbrukarvård<strong>en</strong> saknas de nödvändiga uppgifterna.............. 51<br />
Vad är värdet av utbildning? ............................................................. 52<br />
Brandförsvaret är ett bra exempel <strong>på</strong> skillnad<strong>en</strong> mellan värde<br />
<strong>och</strong> tillväxt ......................................................................................... 56<br />
Hur de olika vårdinsatserna skall värderas är långtifrån<br />
självklart............................................................................................. 57<br />
Tillgång<strong>en</strong> <strong>på</strong> data är god .................................................................. 59<br />
Slutsatser ......................................................................... 60<br />
Refer<strong>en</strong>ser ........................................................................ 61<br />
33<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
34
Därför behöver <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
mätas<br />
I samtliga OECD-länder utgör d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn <strong>en</strong> betydande<br />
andel av ekon<strong>om</strong>in, äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> storlek<strong>en</strong> varierar. I Sverige är<br />
d<strong>en</strong>na sektor ovanligt stor. Det gör att det speciellt i vårt land har<br />
varit mycket otillfredsställande att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn inte har mätts. Precision<strong>en</strong> i skattning<strong>en</strong> av nivån <strong>och</strong><br />
utveckling<strong>en</strong> för hela ekon<strong>om</strong>in har därig<strong>en</strong><strong>om</strong> blivit lidande, <strong>och</strong><br />
jämförelser mellan d<strong>en</strong> privata <strong>och</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns utveckling<br />
har <strong>om</strong>öjliggjorts. De internationella jämförelserna av d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska<br />
utveckling<strong>en</strong> har självklart också <strong>på</strong>verkats. En bättre bild<br />
av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> <strong>på</strong> nationell nivå<br />
förbättrar kraftigt möjlighet<strong>en</strong> att styra utveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorn <strong>på</strong> ett rationellt sätt.<br />
Det finns också <strong>en</strong> helt annan aspekt <strong>på</strong> nödvändighet<strong>en</strong> av att<br />
mäta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn, <strong>och</strong> det<br />
är för att skapa incitam<strong>en</strong>t för utveckling <strong>på</strong> lokal nivå. Framförallt<br />
är det jämförelser av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>och</strong> dess utveckling <strong>på</strong> anläggningsnivå<br />
s<strong>om</strong> kan driva <strong>produktivitet</strong>stillväxt<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn, ty det är där s<strong>om</strong> möjlighet<strong>en</strong> att förändra är störst.<br />
De två stora utmaningarna för arbetet med att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn är således att skapa möjligheter att<br />
<strong>på</strong> ett rättvisande sätt jämföra d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong><br />
med d<strong>en</strong> privata <strong>och</strong> att mäta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> över<br />
tid<strong>en</strong>.<br />
Metoderna för d<strong>en</strong> privata tjänsteproduktion<strong>en</strong> kan ge<br />
vägledning<br />
Statistiska c<strong>en</strong>tralbyrån (SCB) bidrar med två artiklar till d<strong>en</strong>na<br />
<strong>antologi</strong> <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>smätningar i d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Föreliggande artikel utgörs av <strong>en</strong> allmänt håll<strong>en</strong> diskussion<br />
<strong>om</strong> varför, möjlighet<strong>en</strong> av, <strong>och</strong> tänkbara principer för mätning av<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion. Här ges också <strong>en</strong> bakgrund till<br />
diskussion<strong>en</strong>, g<strong>en</strong><strong>om</strong> att relatera till exempel <strong>på</strong> lösningar, problem<br />
<strong>och</strong> möjligheter i mätning<strong>en</strong> av <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i<br />
näringslivets produktion av <strong>tjänster</strong>. Efter att d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska <strong>produktivitet</strong>sdelegation<strong>en</strong><br />
avslutade sitt arbete i början av 1990-talet har<br />
få större rapporter in<strong>om</strong> detta <strong>om</strong>råde publicerats. Atkinson<br />
35<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
(2005), s<strong>om</strong> behandlar förhålland<strong>en</strong>a i Storbritanni<strong>en</strong>, utgör därför<br />
tillsammans med betänkandet från Produktivitetsdelegation<strong>en</strong><br />
(1991) viktiga refer<strong>en</strong>spunkter i d<strong>en</strong>na artikel.<br />
I Statistiska C<strong>en</strong>tralbyråns andra bidrag 1 , redogörs för det utvecklingsarbete<br />
s<strong>om</strong> bedrivs vid Nationalräk<strong>en</strong>skaperna för att<br />
uppfylla EU:s krav <strong>på</strong> produktionsbaserade beräkningar av de<br />
individbaserade off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na. Det praktiska arbetet <strong>på</strong> SCB<br />
följer därför de av Eurostat fastställda principerna för hur beräkningarna<br />
skall utföras. I d<strong>en</strong>na artikel beaktas dock äv<strong>en</strong> andra<br />
möjliga principer för beräkningar av <strong>produktivitet</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
produktion<strong>en</strong> än de s<strong>om</strong> Eurostat fastställt för nationalräk<strong>en</strong>skaperna.<br />
De grundläggande mänskliga behov<strong>en</strong> <strong>och</strong><br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
BNP har ibland används s<strong>om</strong> ett mått <strong>på</strong> välfärd<strong>en</strong> i ett land. Detta<br />
sätt att använda BNP har med rätta kritiserats för att vara ett<br />
uttryck för ett alltför begränsat synsätt <strong>på</strong> vad välfärd är. Ett lands<br />
välfärd är eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> i sig ett <strong>om</strong>öjligt begrepp. Det är individer<br />
s<strong>om</strong> kan känna sig mer eller mindre tillfredsställda med sin livssituation<br />
eller lyckliga, inte nationer.<br />
Ett naturligt mål för människors strävan är att bli lyckliga. Deras<br />
kollektiva ansträngningar via det politiska systemet i värld<strong>en</strong>s<br />
demokratier syftar till att underlätta dessa ansträngningar, <strong>och</strong> inte<br />
minst att minska deras lidande när de drabbats <strong>på</strong> olika sätt. Detta<br />
sker g<strong>en</strong><strong>om</strong> olika spelregler för det sociala <strong>och</strong> ekon<strong>om</strong>iska livet,<br />
m<strong>en</strong> också g<strong>en</strong><strong>om</strong> utbildning, vård <strong>och</strong> försäkringssystem. Såväl<br />
när det gäller d<strong>en</strong> individuella strävan, s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> kollektiva, är dock<br />
de materiella resurserna av stor betydelse. Detta avspeglas bland<br />
annat i att värld<strong>en</strong>s nationer ofta har delats in i olika kategorier<br />
efter de ekon<strong>om</strong>iska resurser de förfogar över. Konsumtionsmöjligheterna<br />
är dock inte allt, utan äv<strong>en</strong> andra faktorer är betydelsefulla<br />
för människors välfärd. Därför har ett stort antal<br />
organisationer <strong>och</strong> forskare försökt att också inkludera sådana i ett<br />
utvidgat välfärdsbegrepp. 2<br />
1 Se Magnusson (2006).<br />
2 Se t.ex. Estes (2003).<br />
36
Försök<strong>en</strong> att med hjälp av olika indikatorer fånga upp andra<br />
betydelsefulla delar av människors livsvillkor utöver d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska<br />
standard<strong>en</strong> är delvis baserade <strong>på</strong> sociologiska studier av<br />
individer. I dessa studier har naturligt nog också andra aspekter <strong>på</strong><br />
livet s<strong>om</strong> hälsa, personliga relationer, sociala kontakter <strong>och</strong> social<br />
trygghet visat sig ha stor betydelse för människors tillfredställelse<br />
med sina liv. Därför är det av stor vikt att både kunna mäta d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion <strong>och</strong> hur d<strong>en</strong>na <strong>på</strong>verkar människors<br />
livskvalitet. 3<br />
Det är svårt att mäta <strong>en</strong>skilda människors tillfredsställelse med<br />
livet <strong>och</strong> jämföra d<strong>en</strong> med andra människors. Likafullt finns det <strong>en</strong><br />
<strong>om</strong>fattande litteratur in<strong>om</strong> detta ämne baserad <strong>på</strong> olika studier av<br />
människors tillfredsställelse med livet <strong>och</strong> deras upplevelse av<br />
lycka. Ett g<strong>en</strong><strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de drag i dessa studier är att man funnit <strong>en</strong><br />
avtagande avkastning i termer av tillfredsställelse med livet, eller<br />
lycka, av <strong>en</strong> ökad disponibel ink<strong>om</strong>st. Detta har lett till ett mycket<br />
stor intresse bland sociologiska forskare för ink<strong>om</strong>stfördelning<strong>en</strong>.<br />
Studierna riskerar dock att få ett visst statiskt inslag efters<strong>om</strong> de<br />
inte beaktar de dynamiska aspekterna av ink<strong>om</strong>stskillnader. Avkastning<strong>en</strong><br />
av att studera <strong>och</strong> utveckla sig, att ta risker <strong>och</strong> starta<br />
företag, för att inte tala <strong>om</strong> att över huvud taget arbeta <strong>på</strong>verkar<br />
d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska tillväxt<strong>en</strong>, <strong>och</strong> därmed samhällets totala ekon<strong>om</strong>iska<br />
resurser. 4<br />
Mätningar av människors tillfredställelse med sin livssituation<br />
har också använts för att jämföra befolkning<strong>en</strong> i hela nationer med<br />
varandra. I studier där människor från olika länder jämförs tillk<strong>om</strong>mer<br />
ytterligare ett problem, nämlig<strong>en</strong> systematiska mätfel till följd<br />
av kulturella skillnader. Dessa skulle kunna yttra sig i att människor<br />
i ett land har <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s att uppleva sig lyckligare än i ett annat,<br />
eller i varje fall att svara att man är lyckligare. Det anses exempelvis<br />
problematiskt att med olika kvantitativa indikatorer <strong>på</strong> livskvalitet<br />
förklara varför danskarna säger sig vara så lyckliga s<strong>om</strong> de gör, <strong>och</strong><br />
att norrmänn<strong>en</strong> inte är mer tillfredställda med sin livssituation.<br />
Många hävdar dock att vi lever i <strong>en</strong> alltmer integrerad internationell<br />
kultur in<strong>om</strong> OECD-länderna, där de nationella skillnaderna är för<br />
små för att allvarligt störa <strong>en</strong> studie s<strong>om</strong> <strong>en</strong>bart syftar till att skapa<br />
<strong>en</strong> övergripande bild av vilka faktorer s<strong>om</strong> <strong>på</strong>verkar tillfredsställels<strong>en</strong><br />
med livet. Detta är dock g<strong>en</strong><strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de sett utifrån ett kon-<br />
3 Se Vogel (1995), Vogel m.fl. (2003) <strong>och</strong> Allardt (1975).<br />
4 Se Vogel (1998) <strong>och</strong> (2000). Ytterligare information <strong>om</strong> ämnet återfinns i ”World Database<br />
on Happiness”.<br />
37<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
sum<strong>en</strong>tperspektiv, medan <strong>produktivitet</strong> är ett begrepp s<strong>om</strong> använts<br />
i sammanhang där man anlägger ett produc<strong>en</strong>tperspektiv. Produktion<br />
<strong>och</strong> konsumtion är emellertid varandras förutsättningar, där <strong>en</strong><br />
effektivare produktion skapar ökade konsumtionsmöjligheter.<br />
Figur 1 Samband mellan BNP per capita <strong>och</strong> tillfredsställelse med livet<br />
Tillfredsställelse med livet i <strong>en</strong> 10-gradig ska<br />
Källa: SCB, OECD <strong>och</strong> World database on Happiness.<br />
Det finns <strong>en</strong> avgörande skillnad mellan d<strong>en</strong> nationella nivån <strong>och</strong><br />
individnivån när det gäller vilka faktorer s<strong>om</strong> är av störst betydelse<br />
för individernas livskvalitet. På d<strong>en</strong> nationella nivån är resurstillgång<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> därmed produktionsförmågan mätt s<strong>om</strong> BNP per<br />
capita viktigare än individernas g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga disponibla ink<strong>om</strong>ster<br />
s<strong>om</strong> förklaring till skillnader i tillfredställelse med livet.<br />
En nations ekon<strong>om</strong>iska resurser har nämlig<strong>en</strong> <strong>en</strong> stor betydelse för<br />
möjlighet<strong>en</strong> att förbättra livskvalitet<strong>en</strong> för individ<strong>en</strong> utöver det<br />
h<strong>en</strong>nes disponibla ink<strong>om</strong>st ger. I Hagén (2004) redovisas exempelvis<br />
ett mycket starkt samband mellan bruttonationalink<strong>om</strong>st <strong>och</strong><br />
<strong>en</strong> hälsoindikator för OECD-länderna.<br />
Av figur 1 framgår det starka sambandet mellan människors<br />
tillfredsställelse med sina liv <strong>och</strong> BNP per capita i respektive land.<br />
Detta tyder <strong>på</strong> att ett lands produktionsförmåga är av avgörande<br />
betydelse, <strong>och</strong> därmed utveckling<strong>en</strong> av d<strong>en</strong>na. Mätning<strong>en</strong> av d<strong>en</strong><br />
38<br />
8.5<br />
8<br />
7.5<br />
7<br />
6.5<br />
6<br />
5.5<br />
5<br />
10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000<br />
BNP per capita i köpskraftspariteter
del av <strong>en</strong> nations produktion s<strong>om</strong> produceras i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn är därför också av stor vikt, efters<strong>om</strong> de resurser s<strong>om</strong> sätts<br />
in där utgör <strong>en</strong> betydande del av de tillgängliga produktionsresurserna<br />
i samhället. Vid valet av olika produktionsmått är det<br />
dessut<strong>om</strong> nödvändigt att k<strong>om</strong>ma ihåg att det yttersta syftet med<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> är att förbättra människors livskvalitet.<br />
Vad är <strong>produktivitet</strong>?<br />
Med <strong>produktivitet</strong> avses i allmänhet produktionsresultatet i förhållande<br />
till resursinsats<strong>en</strong>. Om produktion<strong>en</strong> av <strong>en</strong> viss vara<br />
<strong>en</strong>dast kräver insatsfaktorn arbete skulle <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kunna<br />
beräknas s<strong>om</strong> antalet producerade varor, anting<strong>en</strong> i förhållande till<br />
antalet personer, eller ännu hellre till antalet arbetade timmar.<br />
Dessvärre är verklighet<strong>en</strong> sällan så <strong>en</strong>kel. De produkter s<strong>om</strong> produceras<br />
kanske skiljer sig åt mer eller mindre <strong>och</strong> insats<strong>en</strong> består inte<br />
alltid bara av arbetskraft utan också av kapital, i form av exempelvis<br />
maskiner <strong>och</strong> trolig<strong>en</strong> ytterligare några faktorer. Produkterna<br />
liks<strong>om</strong> insatsfaktorerna kan dessut<strong>om</strong> vara av olika kvalitet. Produktivitet<br />
definierat <strong>på</strong> detta sätt är också främst ett nationalekon<strong>om</strong>iskt<br />
begrepp, medan företag<strong>en</strong> är mer intresserade av lönsamhet<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> avkastning<strong>en</strong> <strong>på</strong> sitt kapital. Det finns dock ett<br />
mycket starkt samband mellan <strong>produktivitet</strong> å <strong>en</strong>a sidan <strong>och</strong><br />
kapitalavkastning <strong>och</strong> vinst <strong>på</strong> företagsnivån å d<strong>en</strong> andra. Ofta<br />
definieras också produktion<strong>en</strong> i termer av förädlingsvärde. Med ett<br />
företags förädlingsvärde avses skillnad<strong>en</strong> mellan värdet <strong>på</strong> det man<br />
säljer <strong>och</strong> värdet av de varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> köps från andra<br />
företag.<br />
En <strong>produktivitet</strong>sberäkning har eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> inget värde i sig,<br />
vilket gäller för de flesta begrepp. D<strong>en</strong> måste kunna jämföras med<br />
något för att bli ett m<strong>en</strong>ingsfullt mått. En relevant jämförelse för<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i ett visst företag kan vara med d<strong>en</strong> egna verksamhet<strong>en</strong><br />
över tid<strong>en</strong>, eller med andra verksamheter i samma land<br />
respektive andra länder vid <strong>en</strong> viss tidpunkt. Det är alltså viktigt att<br />
uppmärksamma att <strong>produktivitet</strong> är ett värde där såväl nivåskillnaderna<br />
s<strong>om</strong> dess utveckling över tid<strong>en</strong> är intressant.<br />
För att kunna beräkna <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>och</strong> jämföra nivån mellan<br />
olika typer av verksamhet krävs att produktion<strong>en</strong> värderas <strong>på</strong> något<br />
sätt. I <strong>en</strong> del analyser av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
39<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
kallas detta <strong>produktivitet</strong>sbegrepp för effektivitet. För att det ska<br />
vara möjligt att värdera produktion<strong>en</strong> behöver eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> varan<br />
eller tjänst<strong>en</strong> prissättas <strong>på</strong> <strong>en</strong> konkurr<strong>en</strong>sutsatt marknad, där priset<br />
går att observera. Detta förhållande råder vanligtvis i d<strong>en</strong> privata<br />
sektorn. Prissättning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn däremot, är sällan<br />
relaterad till betalningsviljan. Vid jämförelser över tid<strong>en</strong> är det<br />
också intressant att dela upp d<strong>en</strong> värdemässiga <strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong><br />
i <strong>en</strong> pris- <strong>och</strong> <strong>en</strong> volymförändring. Därför behöver de<br />
ingå<strong>en</strong>de variablerna kunna fastprisberäknas.<br />
Det finns många sätt att mäta <strong>produktivitet</strong> <strong>på</strong>. Murray (2006)<br />
definierar i sitt bidrag till d<strong>en</strong>na <strong>antologi</strong> ett antal av dessa utifrån<br />
mått<strong>en</strong>s formella utformning. OECD (2001) sorterar i sin <strong>produktivitet</strong>smanual<br />
de befintliga mått<strong>en</strong> efter två kategorier, <strong>en</strong>kelfaktor-<br />
<strong>och</strong> multifaktor<strong>produktivitet</strong>sberäkningar. D<strong>en</strong> förra kategorin<br />
relaterar produktion<strong>en</strong> till <strong>en</strong> <strong>en</strong>da insatsfaktor medan d<strong>en</strong><br />
s<strong>en</strong>are avser <strong>en</strong> grupp insatsfaktorer. Arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> är ett<br />
<strong>en</strong>kelfaktormått <strong>och</strong> det vanligast förek<strong>om</strong>mande <strong>produktivitet</strong>småttet,<br />
sannolikt <strong>på</strong> grund av att det krävs ett mindre <strong>om</strong>fattande<br />
dataunderlag för sådana beräkningar, detta håller <strong>en</strong> förhållandevis<br />
hög kvalitet <strong>och</strong> är någorlunda lättillgängligt. Kapital<strong>produktivitet</strong>,<br />
ett annat <strong>en</strong>kelfaktormått är relativt sällan förek<strong>om</strong>mande, medan<br />
multifaktormåttet totalfaktor<strong>produktivitet</strong> numera är betydligt<br />
vanligare.<br />
Totalfaktor<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> relaterar produktion<strong>en</strong> till <strong>en</strong> grupp<br />
insatsfaktorer <strong>och</strong> mäter d<strong>en</strong> produktionsutveckling s<strong>om</strong> skett utöver<br />
vad s<strong>om</strong> kan förklaras av insats<strong>en</strong> av såväl arbetskraft <strong>och</strong><br />
kapital s<strong>om</strong> ev<strong>en</strong>tuella ytterligare specificerade produktionsfaktorer.<br />
D<strong>en</strong> tekniska utveckling<strong>en</strong> <strong>och</strong> andra strukturella faktorer<br />
fångas därför upp i detta mått. I skattningar av totalfaktor<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
används ofta produktion<strong>en</strong> <strong>och</strong> inte förädlingsvärdet<br />
s<strong>om</strong> outputmått, då ingår insats<strong>en</strong> av varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong><br />
bland produktionsfaktorerna. Oavsett antalet insatsfaktorer har<br />
mått<strong>en</strong> <strong>en</strong> gem<strong>en</strong>sam utgångspunkt i <strong>en</strong> produktionsfunktion, s<strong>om</strong><br />
i sin <strong>en</strong>klaste form utgår från mätbara insatser i form av arbete <strong>och</strong><br />
kapital <strong>och</strong> <strong>en</strong> lika mätbar eller värderbar produktion. Företag<strong>en</strong><br />
förutsätts vara vinstmaximerande aktörer <strong>på</strong> <strong>en</strong> konkurr<strong>en</strong>sutsatt<br />
marknad, där priset bestäms av utbud <strong>och</strong> efterfrågan. Ett alternativt<br />
uttryck för totalfaktor<strong>produktivitet</strong> är multifaktor<strong>produktivitet</strong>.<br />
40
Priser <strong>och</strong> kvalitet i d<strong>en</strong> privata produktion<strong>en</strong> av<br />
<strong>tjänster</strong> utgör <strong>en</strong> viktig refer<strong>en</strong>s<br />
S<strong>om</strong> bakgrund till diskussion<strong>en</strong> <strong>om</strong> mätning av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong> är det i många fall intressant att<br />
reflektera kring några exempel <strong>på</strong> problem <strong>och</strong> lösningar s<strong>om</strong><br />
uppmärksammats vid mätning<strong>en</strong> av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> privata<br />
tjänsteproduktion<strong>en</strong>. Det finns nämlig<strong>en</strong> många gem<strong>en</strong>samma drag<br />
mellan sektorernas tjänsteproduktion, äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> de skiljer sig <strong>på</strong> ett<br />
avgörande sätt när det gäller värdering<strong>en</strong> av produktionsresultatet.<br />
I takt med att <strong>en</strong> ökande andel av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tligt finansierade produktion<strong>en</strong><br />
produceras av privata företag blir emellertid gräns<strong>en</strong><br />
mellan sektor<strong>en</strong>a allt suddigare.<br />
Produktivitetsjämförelser mellan privata tjänsteproducerande<br />
företag är relativt oproblematiska så länge dessa avser <strong>en</strong> viss tidpunkt,<br />
så kallade tvärsnittsjämförelser. När företag<strong>en</strong> verkar i <strong>en</strong><br />
marknadsekon<strong>om</strong>i finns det relevanta uppgifter <strong>om</strong> intäkter <strong>och</strong><br />
kostnader, äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> förek<strong>om</strong>st<strong>en</strong> av privata monopol stör bild<strong>en</strong><br />
något. För mer kvalificerade jämförelser där önskemålet är att mäta<br />
arbetsinsats<strong>en</strong> i timmar <strong>och</strong> kapitalet s<strong>om</strong> insats<strong>en</strong> av kapital<strong>tjänster</strong>,<br />
<strong>och</strong> där till exempel IT-kapital<strong>tjänster</strong> är urskiljbara, är<br />
datatillgång<strong>en</strong> otillräcklig. Situation<strong>en</strong> är d<strong>en</strong>samma för företag<br />
s<strong>om</strong> har konsum<strong>en</strong>ter eller andra företag s<strong>om</strong> kunder, <strong>och</strong> de s<strong>om</strong><br />
har k<strong>om</strong>muner eller stat<strong>en</strong> s<strong>om</strong> kund. Det innebär att det inte är<br />
svårare att jämföra <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> hos privata skolor, sjukhus <strong>och</strong><br />
behandlingshem än för produc<strong>en</strong>ter av cem<strong>en</strong>t, mobiltelefoner eller<br />
juridiska <strong>tjänster</strong>, så länge analys<strong>en</strong> begränsas till tvärsnittsjämförelser<br />
ett visst år. Det kan dock diskuteras hur mycket av <strong>en</strong><br />
marknad det är när företag<strong>en</strong> bara har k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>en</strong>da kund<br />
(monopsony) <strong>och</strong> köpar<strong>en</strong> bestämmer villkor<strong>en</strong> <strong>på</strong> marknad<strong>en</strong>. I<br />
detta fall sätts priset av köpar<strong>en</strong> utifrån <strong>en</strong> uppskattning av de egna<br />
kostnaderna <strong>och</strong> inte från <strong>en</strong> värdering av vad tjänst<strong>en</strong> är värd för<br />
de verkliga konsum<strong>en</strong>terna, pati<strong>en</strong>ter <strong>och</strong> elever. Därför kan inte<br />
dessa priser ligga till grund för att uppskatta hur priset <strong>på</strong> motsvarande<br />
<strong>tjänster</strong> skulle ha satts <strong>på</strong> <strong>en</strong> privat konkurr<strong>en</strong>smarknad.<br />
41<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Jämförelser över tid<strong>en</strong> skapar nya utmaningar<br />
Tidsserieanalyser, det vill säga studier av <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>,<br />
är i regel väs<strong>en</strong>tligt svårare att göra än tvärsnittsanalyser.<br />
Det är nämlig<strong>en</strong> först när man försöker följa utveckling<strong>en</strong> över<br />
tid<strong>en</strong> s<strong>om</strong> det blir verkligt utmanande att mäta produktion<strong>en</strong> hos<br />
tjänsteföretag<strong>en</strong>. Tjänster är sällan standardiserade <strong>och</strong> ofta unika.<br />
Det gör det relativt k<strong>om</strong>plext att avgöra vad s<strong>om</strong> är skillnad<strong>en</strong> i<br />
kvalitet <strong>och</strong> volym, <strong>och</strong> vad s<strong>om</strong> är r<strong>en</strong>a prisskillnader mellan de<br />
<strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> producerats ett visst år jämfört med föregå<strong>en</strong>de år.<br />
Prisutveckling<strong>en</strong> i handelsledet antas följa varupriserna<br />
Deflatering, det vill säga r<strong>en</strong>sning för prisutveckling<strong>en</strong> av handelns<br />
produktion, sker <strong>på</strong> i princip samma sätt i alla delbranscher. Uppskattning<strong>en</strong><br />
av prisutveckling<strong>en</strong> baseras <strong>på</strong> prisuppgifter för de<br />
produc<strong>en</strong>t- <strong>och</strong> konsum<strong>en</strong>tvaror s<strong>om</strong> respektive handelsbransch<br />
hanterar. Detta är självfallet <strong>en</strong> rimlig metod för att mäta <strong>om</strong>sättning<strong>en</strong><br />
eller försäljning<strong>en</strong> i fasta priser <strong>på</strong> något visst produkt<strong>om</strong>råde<br />
s<strong>om</strong> livsmedel eller elektronikvaror, m<strong>en</strong> det är inte lika<br />
självklart att det mervärde s<strong>om</strong> själva handelsledet skapar, ska<br />
behandlas likadant. Det är dock d<strong>en</strong> metod s<strong>om</strong> i stort sett alla<br />
statistikmyndigheter använder idag. Skohandelns utveckling antas<br />
då följa skopriserna, <strong>och</strong> uppskattning<strong>en</strong> av vitvaruhandelns prisutveckling<br />
baseras bland annat <strong>på</strong> hur priserna har förändrats för<br />
kylskåp <strong>och</strong> strykjärn.<br />
Att deflatera handelsproduktion<strong>en</strong> med prisutveckling<strong>en</strong> för de<br />
varor s<strong>om</strong> hanteras leder dock till upp<strong>en</strong>bara orimligheter för de<br />
branscher s<strong>om</strong> säljer varor med starkt fallande priser till följd av <strong>en</strong><br />
snabb <strong>produktivitet</strong>sutveckling. De företag s<strong>om</strong> säljer hemelektronik<br />
i <strong>en</strong> butik har inte producerat något mer när de sålt <strong>en</strong> medelstor<br />
kartong med elektronikprodukter idag, jämfört med vad de<br />
gjorde när de sålde samma kartong för tre år sedan. Innehållet i<br />
dag<strong>en</strong>s kartong är mycket mer tekniskt avancerat än det s<strong>om</strong> då låg<br />
i kartong<strong>en</strong>, <strong>och</strong> med dag<strong>en</strong>s inflationsjusteringsmetod antas därmed<br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i elektronikhandeln ha ökat<br />
snabbt. En alternativ, m<strong>en</strong> väs<strong>en</strong>tligt mer k<strong>om</strong>plex metod vore att<br />
bygga <strong>på</strong> uppgifter <strong>om</strong> butikernas läge, storlek, utse<strong>en</strong>de <strong>och</strong><br />
servic<strong>en</strong>ivå med mera. Då skapas ett mer direkt mått <strong>på</strong> kvalitets-<br />
42
utveckling<strong>en</strong> <strong>och</strong> därmed blir volymmåttet för handelsledet mer<br />
rättvisande.<br />
Hotell <strong>och</strong> restauranger producerar relativt standardiserade<br />
<strong>tjänster</strong><br />
Hotell <strong>och</strong> restauranger är <strong>en</strong> väs<strong>en</strong>tligt mindre bransch än handeln.<br />
Här har utvecklingsarbetet k<strong>om</strong>mit längre. Ett skäl är att<br />
bransch<strong>en</strong> har mer standardiserade produkter, där ett antal hotell<br />
väljs ut g<strong>en</strong><strong>om</strong> ett slumpmässigt urval <strong>och</strong> tillfrågas <strong>om</strong> sitt pris för<br />
följande tre <strong>tjänster</strong>:<br />
• G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt fakturerat rumspris exklusive m<strong>om</strong>s, vardag<br />
• G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt fakturerat rumspris exklusive m<strong>om</strong>s, veckoslut<br />
• Ett dygn (vardag) för <strong>en</strong> konfer<strong>en</strong>sgäst med <strong>en</strong>kelrum <strong>och</strong><br />
help<strong>en</strong>sion exklusive m<strong>om</strong>s<br />
D<strong>en</strong>na metod ger <strong>en</strong> god bild av prisutveckling<strong>en</strong> i bransch<strong>en</strong> så<br />
länge tjänst<strong>en</strong>s innehåll är relativt oförändrat. Långsiktig kan det<br />
dock tänkas ske strukturella förändringar i utbudet av hotellrum, så<br />
att exempelvis andel<strong>en</strong> <strong>en</strong>klare hotellrum minskar <strong>och</strong> andel<strong>en</strong> mer<br />
exklusiva ökar. Det är också vad s<strong>om</strong> skett historiskt, <strong>och</strong> d<strong>en</strong>na<br />
förändring kan inte fångas upp av d<strong>en</strong> befintliga metod<strong>en</strong> för att<br />
mäta prisutveckling<strong>en</strong>. En ökad kvalitet registreras då <strong>en</strong>bart s<strong>om</strong><br />
<strong>en</strong> prisökning. Ett sätt att hantera detta problem skulle kanske vara<br />
att mäta förändringar i de relativa andelar av marknad<strong>en</strong> s<strong>om</strong> de<br />
olika kategorierna hotell<strong>en</strong> numera är indelade i. Skillnad<strong>en</strong> i kvalitet<br />
mellan hotell skulle då kunna värderas med g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittspriset i<br />
respektive kategori, ev<strong>en</strong>tuellt med hänsyn till det geografiska<br />
läget.<br />
Arbetet med att mäta utveckling<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munikationsbransch<strong>en</strong><br />
har k<strong>om</strong>mit långt<br />
In<strong>om</strong> k<strong>om</strong>munikations<strong>om</strong>rådet har man k<strong>om</strong>mit långt i arbetet<br />
med att mäta prisutveckling<strong>en</strong>. Det är här möjligt att definiera<br />
<strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> säljs ofta <strong>och</strong> s<strong>om</strong> dessut<strong>om</strong> är bestå<strong>en</strong>de över <strong>en</strong> viss<br />
tidsperiod. Det finns dock ett stort antal liknade, m<strong>en</strong> ändå delvis<br />
olika <strong>tjänster</strong>. Exempelvis mäts prisutveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong> passagerarflyget<br />
för <strong>en</strong> stor mix av destinationer <strong>och</strong> villkor för olika biljett-<br />
43<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
kategorier. Detta sätt att mäta kvalitetsförändringarna g<strong>en</strong><strong>om</strong> förändringar<br />
av d<strong>en</strong> strukturella sammansättning<strong>en</strong> är d<strong>om</strong>inerande<br />
in<strong>om</strong> varuproduktion<strong>en</strong>. För att det skall fungera måste de <strong>en</strong>skilda<br />
varorna eller <strong>tjänster</strong>na vara oförändrade mellan två tidsperioder.<br />
Däremot kan <strong>en</strong> betydande del av produkterna successivt bytas ut,<br />
m<strong>en</strong> då mäts prisutveckling<strong>en</strong> bara för dem s<strong>om</strong> fanns under bägge<br />
perioderna, normalt två <strong>på</strong> varandra följande år. De produkter s<strong>om</strong><br />
var nya ett visst år k<strong>om</strong>mer sedan in i jämförels<strong>en</strong> nästa år.<br />
Kvalitetsutveckling<strong>en</strong> hos konsult<strong>tjänster</strong>na är svårfångad<br />
Produktion<strong>en</strong> in<strong>om</strong> konsultbransch<strong>en</strong> består till stor del av unika<br />
<strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> skiljer sig från varandra i <strong>om</strong>fattning eller k<strong>om</strong>plexitet.<br />
Innan arbetet med att mäta priserna in<strong>om</strong> de olika delarna av<br />
konsult- eller uppdragsbransch<strong>en</strong> <strong>på</strong>börjades använde sig nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
av d<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga löneutveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong><br />
bransch<strong>en</strong> s<strong>om</strong> mått <strong>på</strong> prisutveckling<strong>en</strong>. Prismätningarna s<strong>om</strong> nu<br />
har införts innebär ett stort steg framåt jämfört med d<strong>en</strong> tidigare<br />
metod<strong>en</strong>. De priser s<strong>om</strong> samlas in avser att mäta de faktiskt utdebiterade<br />
timtaxorna uppdelade efter olika personalkategorier. Två<br />
faktorer s<strong>om</strong> tidigare <strong>på</strong>verkade d<strong>en</strong> uppmätta prisutveckling<strong>en</strong> kan<br />
därig<strong>en</strong><strong>om</strong> särskiljas. Dessa faktorer är förskjutningar i proportion<strong>en</strong><br />
mellan olika personalkategorier respektive förändringar i<br />
vinstnivåerna till följd av att konkurr<strong>en</strong>s<strong>en</strong> hårdnar eller minskar.<br />
Ökar exempelvis andel<strong>en</strong> mer kvalificerad personal in<strong>om</strong> <strong>en</strong> sektor<br />
så blir g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittslön<strong>en</strong> högre utan att det nödvändigtvis innebär<br />
att priset <strong>på</strong> <strong>tjänster</strong>na ökar. Det nya måttet fångar också upp de<br />
förändringar s<strong>om</strong> följer av att företag<strong>en</strong> kan ta ut mindre i ersättning<br />
för sina kostnader när konkurr<strong>en</strong>s<strong>en</strong> är hård, medan de kan<br />
lägga <strong>på</strong> betydligt mer när efterfrågan <strong>på</strong> deras <strong>tjänster</strong> är stark.<br />
Detta innebär i sin tur att d<strong>en</strong> uppskattade prisutveckling<strong>en</strong> för<br />
konsultbransch<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mer att väs<strong>en</strong>tligt skilja sig från det s<strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
tidigare metod<strong>en</strong> skulle ha gett, <strong>och</strong> därmed äv<strong>en</strong> d<strong>en</strong> redovisade<br />
volymutveckling<strong>en</strong>.<br />
Trots de betydande förbättringar s<strong>om</strong> det nya sättet att mäta<br />
prisutveckling<strong>en</strong> för konsult<strong>tjänster</strong> innebär, kan <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
ännu inte beräknas <strong>på</strong> ett helt tillfredsställande sätt,<br />
efters<strong>om</strong> produktionsvärdet av <strong>en</strong> debiterad timme för <strong>en</strong> viss<br />
k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>snivå implicit antas vara oförändrat över år<strong>en</strong>. Det beror<br />
<strong>på</strong> att måttet inte tar hänsyn till förändringar i kvalitet<strong>en</strong> <strong>på</strong> de<br />
44
<strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> produceras. För att kunna beräkna <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
måste följande fråga besvaras, skapar <strong>en</strong> insats <strong>på</strong><br />
100 timmar av <strong>en</strong> erfar<strong>en</strong> advokat i ett pat<strong>en</strong>tär<strong>en</strong>de samma värde i<br />
år s<strong>om</strong> det gjorde föregå<strong>en</strong>de år? Värdet per timme kan exempelvis<br />
ha ökat <strong>på</strong> grund av att vissa m<strong>om</strong><strong>en</strong>t i arbetet tar mindre tid<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> ett bättre IT-stöd. D<strong>en</strong>na fråga har visat sig vara mycket<br />
svår att besvara, vilket gjort att utvecklingsarbetet äv<strong>en</strong> internationellt<br />
har gått långsamt in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet. De försök till mätningar<br />
s<strong>om</strong> gjorts i andra länder har både varit <strong>på</strong> detaljerad nivå <strong>och</strong> <strong>på</strong><br />
mer övergripande nivå. I försök<strong>en</strong> <strong>på</strong> d<strong>en</strong> detaljerade nivån har<br />
priset <strong>på</strong> några <strong>en</strong>skilda repres<strong>en</strong>tativa uppdrag insamlats, medan<br />
försök av makrokaraktär har inneburit att prisutveckling<strong>en</strong> för hela<br />
företagets verksamhet har uppskattats <strong>på</strong> ett övergripande plan.<br />
Om stor del av verksamhet<strong>en</strong> utgörs av relativt liknande uppdrag<br />
s<strong>om</strong> återk<strong>om</strong>mer från år till år är problemet att mäta prisutveckling<strong>en</strong><br />
mindre än då uppdrag<strong>en</strong> skiljer sig mycket åt inbördes <strong>och</strong><br />
mellan år<strong>en</strong>. I bägge fall<strong>en</strong> krävs dock att företaget beräknar<br />
priserna för snarlika uppdrag för två <strong>på</strong> varandra följande år.<br />
D<strong>en</strong> stora utmaning<strong>en</strong> att mäta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> hos<br />
konsultföretag<strong>en</strong> har <strong>en</strong> av sina motsvarigheter i uppskattning<strong>en</strong> av<br />
värdet <strong>på</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga utredningsverksamhet<strong>en</strong> m<strong>en</strong> också av d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga forskning<strong>en</strong>. Försök<strong>en</strong> att skapa ett relevant sätt att mäta<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong> har alltså ofta sin motsvarighet i<br />
d<strong>en</strong> privata tjänsteproduktion<strong>en</strong>.<br />
Många företag s<strong>om</strong> producerar <strong>tjänster</strong> av d<strong>en</strong> typ s<strong>om</strong> huvudsaklig<strong>en</strong><br />
produceras av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn har <strong>en</strong> speciell situation<br />
också g<strong>en</strong><strong>om</strong> att d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn ofta utgör d<strong>en</strong> <strong>en</strong>da<br />
uppdragsgivar<strong>en</strong>. Där finns i huvudsak företag s<strong>om</strong> producerar<br />
undervisnings<strong>tjänster</strong>, sjukvårds<strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> olika typer av <strong>om</strong>sorgs<strong>tjänster</strong>.<br />
Möjlighet<strong>en</strong> att uppskatta prisutveckling<strong>en</strong> över<br />
tid<strong>en</strong> för dessa <strong>tjänster</strong> är d<strong>en</strong>samma s<strong>om</strong> för de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> producerats<br />
in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
45<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Avsaknad<strong>en</strong> av marknad försvårar mätning av off<strong>en</strong>tlig<br />
produktion<br />
I Sverige har ett antagande <strong>om</strong> <strong>en</strong> oförändrad <strong>produktivitet</strong> legat<br />
till grund för nationalräk<strong>en</strong>skapernas beräkningar av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorns <strong>produktivitet</strong>sutveckling. Enligt beslut av EU-k<strong>om</strong>mission<strong>en</strong><br />
skall dock i framtid<strong>en</strong> beräkningar av volymutveckling<strong>en</strong> i<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn göras, <strong>och</strong> de skall baseras <strong>på</strong> produktionsrelaterade<br />
indikatorer. En början tas redan under år 2006, då d<strong>en</strong><br />
del av produktion<strong>en</strong> s<strong>om</strong> konsumeras individuellt, det vill säga det<br />
s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mer <strong>en</strong>skilda människor till del, skall beräknas <strong>på</strong> detta<br />
sätt.<br />
Frågan <strong>om</strong> det verklig<strong>en</strong> går att betrakta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorn ur samma perspektiv s<strong>om</strong> för näringslivet ter sig<br />
inte helt <strong>om</strong>otiverad. Sveriges k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting (SKL)<br />
(2005) <strong>på</strong>pekar att mål<strong>en</strong> för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns skatte- eller<br />
avgiftsfinansierade verksamheter vanligtvis är betydligt mer mångfacetterade<br />
än de <strong>en</strong>skilda företag<strong>en</strong>s. Dessa mål kan ofta vara av<br />
politisk karaktär <strong>och</strong> beslutade <strong>om</strong> <strong>på</strong> betydande avstånd från själva<br />
verksamhet<strong>en</strong>. Verksamhet<strong>en</strong>s långsiktiga mål kan dessut<strong>om</strong> skilja<br />
sig från det s<strong>om</strong> skulle kunna vara ett kortsiktigt effektivt tillvägagångssätt.<br />
Mot d<strong>en</strong>na bakgrund vore det föga förvånande <strong>om</strong><br />
d<strong>en</strong> hittills gällande metod<strong>en</strong> s<strong>om</strong> i praktik<strong>en</strong> leder till att produktion<strong>en</strong><br />
utvecklas med insatserna, inte <strong>en</strong>bart beror <strong>på</strong> beräkningstekniska<br />
problem utan också skulle kunna vara relaterad till <strong>en</strong><br />
politisk bild av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn. Detta antagande innebär<br />
med aut<strong>om</strong>atik att ing<strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling noteras för d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
Vissa andra länder, s<strong>om</strong> till exempel Norge <strong>och</strong> Tyskland,<br />
har <strong>en</strong>ligt Produktivitetsdelegation<strong>en</strong> (1991 bilaga 1), Nordiska<br />
ministerrådet (2002) <strong>och</strong> Atkinson under olika perioder valt att<br />
anta <strong>en</strong> viss förändring av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
<strong>och</strong> därför justerat utveckling<strong>en</strong> med <strong>en</strong> särskild proc<strong>en</strong>tsats.<br />
Förändring<strong>en</strong> har g<strong>en</strong><strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de bedömts vara positiv <strong>och</strong> har<br />
motiverats med att <strong>en</strong> ökande utbildningsnivå, rationaliseringar <strong>och</strong><br />
ny teknik <strong>på</strong>verkat äv<strong>en</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
Äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga verksamhet<strong>en</strong> har mer mångfacetterade<br />
mål <strong>och</strong> inte i sig är vinstmaximerande, torde ändå samma typ av<br />
resonemang <strong>om</strong> rationalitet kunna ligga bak<strong>om</strong> d<strong>en</strong>na produktion,<br />
s<strong>om</strong> bak<strong>om</strong> företag<strong>en</strong>s <strong>på</strong> <strong>en</strong> marknad. Att vinstmaximera kan ju<br />
också uttryckas s<strong>om</strong> att producera bäst eller flest <strong>en</strong>heter till <strong>en</strong> så<br />
46
låg insats s<strong>om</strong> möjligt. Ett sådant resonemang skulle kunna vara<br />
giltigt äv<strong>en</strong> för skattefinansierad verksamhet, något s<strong>om</strong> också SKL<br />
resonerar kring. Medborgarnas intresse borde inte bara vara att rätt<br />
saker produceras utan också att detta sker så effektivt s<strong>om</strong> möjligt.<br />
Om <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektor höjs kan de resurser<br />
s<strong>om</strong> frigörs anting<strong>en</strong> användas till att producera fler <strong>tjänster</strong>, till<br />
investeringar i verksamhet<strong>en</strong> eller till att sänka skatt<strong>en</strong>. Samma<br />
alternativ har ett företag s<strong>om</strong> går med vinst, vinst<strong>en</strong> kan anting<strong>en</strong><br />
användas till investeringar i kapital <strong>och</strong> personal eller delas ut till<br />
ägarna.<br />
Tidigare <strong>produktivitet</strong>sstudier har följts upp i begränsad<br />
utsträckning<br />
Under 1980- <strong>och</strong> 1990-tal<strong>en</strong> pres<strong>en</strong>terades flera sv<strong>en</strong>ska studier <strong>om</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn. Enligt bland<br />
annat Produktivitetsdelegation<strong>en</strong> <strong>och</strong> Expertgrupp<strong>en</strong> för studier<br />
i off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i (ESO) (1994) visade flera av dessa studier <strong>på</strong><br />
<strong>en</strong> sjunkande <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor under 1960-talet <strong>och</strong><br />
1970-talet. Nationalräk<strong>en</strong>skapernas antagande <strong>om</strong> nolltillväxt innebär<br />
därför i själva verket <strong>en</strong> överskattning av utveckling<strong>en</strong> för dessa<br />
år. En svag <strong>produktivitet</strong>sutveckling behöver dock inte nödvändigtvis<br />
bero <strong>på</strong> själva huvudmannaskapet, utan <strong>på</strong> tjänst<strong>en</strong>s karaktär.<br />
Delegation<strong>en</strong> konstaterade att det är otillfredsställande att<br />
använda volymmått s<strong>om</strong> inte tar hänsyn till kvalitetsförändringar<br />
<strong>och</strong> betalningsvilja. Vidare resonerades kring vad s<strong>om</strong> eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong><br />
ska mätas, är det bara resursåtgång<strong>en</strong> för <strong>och</strong> det tekniska resultatet<br />
av till exempel <strong>en</strong> operation, eller ska äv<strong>en</strong> pati<strong>en</strong>t<strong>en</strong>s grad av välmå<strong>en</strong>de<br />
beaktas. Detta är samma typ av resonemang s<strong>om</strong> Atkinson<br />
för. Delegation<strong>en</strong> bedömer att d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn uppvisar<br />
långsammare <strong>produktivitet</strong>stillväxt än motsvarande verksamheter i<br />
näringslivet, där sådana finns. Detta beror dock inte <strong>på</strong> huvudmannaskapet<br />
utan avsaknad<strong>en</strong> av konkurr<strong>en</strong>s. Ett sätt att åtgärda<br />
detta problem är att låta fler privata <strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>örer utföra eller<br />
tillhandahålla off<strong>en</strong>tligt finansierade verksamheter <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>.<br />
På s<strong>en</strong>are år har inte några stora utredningar <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn gjorts. De förslag s<strong>om</strong> Produktivitetsdelegation<strong>en</strong><br />
pres<strong>en</strong>terade har <strong>en</strong>dast beaktats i begränsad <strong>om</strong>fattning.<br />
K<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting har börjat lägga ut verksamhet <strong>på</strong><br />
47<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>en</strong>trepr<strong>en</strong>ad, m<strong>en</strong> några <strong>om</strong>fattande insatser för att kunna mäta d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion har eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> inte <strong>på</strong>börjats förrän<br />
nylig<strong>en</strong>, <strong>och</strong> då i huvudsak till följd av EU-k<strong>om</strong>mission<strong>en</strong>s beslut.<br />
Detta trots delegation<strong>en</strong>s starka <strong>på</strong>pekande <strong>om</strong> att det är orimligt<br />
att helt godtyckligt bestämma <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> för <strong>en</strong> så<br />
stor del av ekon<strong>om</strong>in s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn utgör.<br />
Det finns för närvarande <strong>en</strong> risk att utveckling<strong>en</strong> av Sveriges<br />
ekon<strong>om</strong>i, mätt s<strong>om</strong> BNP-tillväxt, är missvisande efters<strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
i realitet<strong>en</strong> delvis är okänd. Detta skapar<br />
möjlig<strong>en</strong> ett mindre problem vid jämförelser bakåt i tid<strong>en</strong> av<br />
landets eg<strong>en</strong> utveckling, m<strong>en</strong> i jämförelser med andra länder blir<br />
ev<strong>en</strong>tuella skillnader svårtolkade. Problemet är dessut<strong>om</strong> särskilt<br />
kännbart för länder med stora off<strong>en</strong>tliga sektorer, s<strong>om</strong> Sverige.<br />
Beräknat från konsumtionssidan uppgick d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga konsumtion<strong>en</strong><br />
år 2004 till 27 proc<strong>en</strong>t av BNP. Att se till att d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska<br />
utveckling<strong>en</strong> speglas så bra s<strong>om</strong> möjligt är <strong>en</strong> av de<br />
viktigaste uppgifterna för <strong>en</strong> statistikmyndighet.<br />
Målet för verksamhet<strong>en</strong> är av c<strong>en</strong>tral betydelse<br />
Det är viktigt att välja rätt mått för värdering<strong>en</strong> av produktion<strong>en</strong> i<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn. Ett färskt exempel <strong>på</strong> detta är förhålland<strong>en</strong>a<br />
i Storbritanni<strong>en</strong> s<strong>om</strong> beskrivs av Atkinson. Där inleddes arbetet<br />
med att mäta själva produktion<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn redan<br />
1998, <strong>en</strong>ligt int<strong>en</strong>tionerna i För<strong>en</strong>ta nationernas System of National<br />
Accounts 1993 <strong>och</strong> EU:s bestämmelser <strong>på</strong> <strong>om</strong>rådet, Eurostat (1995)<br />
<strong>och</strong> (1998). De nya beräkningarna visade <strong>på</strong> <strong>en</strong> negativ <strong>produktivitet</strong>sutveckling<br />
under <strong>en</strong> följd av år för flera delar av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn. D<strong>en</strong> brittiska regering<strong>en</strong>s <strong>om</strong>fattande resursökning <strong>på</strong><br />
s<strong>en</strong>are år till d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn saknar dessut<strong>om</strong> synbara tillväxts<strong>på</strong>r<br />
i nationalräk<strong>en</strong>skapernas <strong>produktivitet</strong>stal, utan tycks<br />
snarare ha lett till minskad <strong>produktivitet</strong>. Dessa erfar<strong>en</strong>heter delas<br />
också av Sverige, vilket framgår av ESO-studierna. Att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
för <strong>en</strong> verksamhet <strong>på</strong> kort sikt sjunker <strong>på</strong> grund av stora<br />
<strong>om</strong>ställningar är inte osannolikt, m<strong>en</strong> d<strong>en</strong> nya metod<strong>en</strong> för beräkningar<br />
väckte också frågan <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> verklig<strong>en</strong> beräknades<br />
<strong>på</strong> rätt sätt. Därför tillsattes Atkinsonk<strong>om</strong>mission<strong>en</strong>. Atkinson<br />
konstaterar att beräkning<strong>en</strong> av produktion<strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor<br />
kräver stor skicklighet. Det är inte bara mål<strong>en</strong> för verksamhet<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> måste beaktas utan också kvalitet<strong>en</strong> <strong>och</strong> de deflatorer s<strong>om</strong><br />
48
används vid fastprisberäkningarna. I de fall privat producerad likvärdig<br />
verksamhet finns kan priset för d<strong>en</strong>na användas s<strong>om</strong><br />
approximation för d<strong>en</strong> icke marknadsproducerade tjänst<strong>en</strong> eller<br />
varan. Av rapport<strong>en</strong> framgår också att det är av yttersta vikt att<br />
tolka <strong>produktivitet</strong>ssiffrorna med försiktighet <strong>och</strong> att i d<strong>en</strong> mån<br />
det är möjligt använda sig av kringinformation för att belägga <strong>om</strong><br />
utveckling<strong>en</strong> verkar rimlig eller ej.<br />
Vikt<strong>en</strong> av att veta vad s<strong>om</strong> ska mätas kan med andra ord inte nog<br />
poängteras. Om exempelvis målet för skolan är att ge så många<br />
s<strong>om</strong> möjligt <strong>en</strong> så god utbildning att landets konkurr<strong>en</strong>skraft höjs,<br />
kanske inte antalet undervisningstimmar per elev tjänar s<strong>om</strong> ett bra<br />
mått för detta, <strong>om</strong> inte det är klarlagt att det just är fler undervisningstimmar<br />
s<strong>om</strong> leder till <strong>en</strong> bättre utbildning. Däremot kan<br />
möjlig<strong>en</strong> betyg<strong>en</strong> eller resultat<strong>en</strong> <strong>på</strong> vissa prov ge <strong>en</strong> fingervisning<br />
<strong>om</strong> utveckling<strong>en</strong>, ifall dessa standardiserats <strong>på</strong> nationell nivå. Detta<br />
resonemang har vissa likheter med Brorström <strong>och</strong> Kastbergs<br />
(2006) diskussion <strong>om</strong> yttre <strong>och</strong> inre effektivitet. Exemplet illustrerar<br />
det s<strong>om</strong> också Atkinson poängterar, nämlig<strong>en</strong> vikt<strong>en</strong> av att<br />
skilja <strong>på</strong> produktion<strong>en</strong> <strong>och</strong> resultatet. Resultatet är således inte<br />
synonymt med produktion<strong>en</strong>, <strong>och</strong> det s<strong>om</strong> eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> behöver<br />
illustreras är d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>på</strong>verkan <strong>på</strong> resultatet.<br />
Det är viktigt att hålla i minnet att direktiv<strong>en</strong> <strong>om</strong> volymberäkningar<br />
av d<strong>en</strong> individuella off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> i nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
bara avser d<strong>en</strong> nationella nivån. Uppgifter behövs<br />
också motsvarande d<strong>en</strong> privata sektorns företagsnivå. Äv<strong>en</strong> för d<strong>en</strong><br />
nationella nivån är det av stor betydelse att det skapas <strong>en</strong> bild av<br />
spridning<strong>en</strong> kring olika medelvärld<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> framförallt krävs det<br />
data <strong>på</strong> k<strong>om</strong>mun- <strong>och</strong> anläggningsnivå <strong>om</strong> man skall få fram de<br />
uppgifter s<strong>om</strong> är nödvändiga för att utvärdera <strong>och</strong> driva <strong>på</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>.<br />
Kan d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong> mätas <strong>på</strong><br />
samma sätt s<strong>om</strong> näringslivets?<br />
<strong>Mått</strong>et <strong>på</strong> d<strong>en</strong> samlade produktion<strong>en</strong> i ett land, bruttonationalprodukt<strong>en</strong>,<br />
är eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> inte <strong>en</strong> summa av storheter s<strong>om</strong> kan<br />
mätas <strong>på</strong> samma skala, utan är <strong>en</strong> sammansatt indikator (c<strong>om</strong>posite<br />
indicator) <strong>på</strong> vad s<strong>om</strong> producerats i ett land under exempelvis ett<br />
49<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
år. 5 D<strong>en</strong> största skillnad<strong>en</strong> mellan hur olika delar mäts, är d<strong>en</strong><br />
mellan d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga <strong>och</strong> d<strong>en</strong> privata sektorn. Privat produktion<br />
mäts efter hur marknad<strong>en</strong> värderar dessa varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga efter kostnad<strong>en</strong> för produktion<strong>en</strong>. Förändringsprocess<strong>en</strong>,<br />
s<strong>om</strong> innebär att <strong>en</strong> växande andel av d<strong>en</strong> verksamhet<br />
s<strong>om</strong> finansieras av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn produceras i privata företag,<br />
går allt snabbare <strong>och</strong> det gör skillnad<strong>en</strong> alltmer otillfredsställande.<br />
Samma typ av <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> daghem, skolor, vårdc<strong>en</strong>traler<br />
<strong>och</strong> behandlingshem tillhandahåller, mäts <strong>på</strong> olika sätt i BNP bero<strong>en</strong>de<br />
<strong>på</strong> vilk<strong>en</strong> ägare institutionerna har. Det nya sättet att mäta<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion av individuellt konsumerade<br />
<strong>tjänster</strong> bör därför lämplig<strong>en</strong>, i varje fall <strong>på</strong> sikt, syfta till att<br />
överbygga så mycket s<strong>om</strong> möjligt av skillnad<strong>en</strong> mellan hur d<strong>en</strong><br />
privata <strong>och</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> mäts. Enligt Atkinson innebär<br />
det att marknadsvärdet av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion bör<br />
uppskattas.<br />
Ett exempel från sv<strong>en</strong>ska förhålland<strong>en</strong> s<strong>om</strong> betonar vikt<strong>en</strong> av att<br />
veta vad s<strong>om</strong> ska mätas är flyktingmottagandet. In<strong>om</strong> ram<strong>en</strong> för<br />
d<strong>en</strong>na verksamhet erhålls <strong>en</strong>ligt k<strong>om</strong>munernas räk<strong>en</strong>skapssammandrag<br />
bland annat bo<strong>en</strong>de, konsultationer <strong>och</strong> ekon<strong>om</strong>iskt stöd<br />
under <strong>en</strong> viss period. D<strong>en</strong> samlade tjänst<strong>en</strong> kan vara något svår att<br />
definiera, m<strong>en</strong> skulle till exempel kunna mätas i antal flyktingtimmar<br />
eller dagar s<strong>om</strong> produceras. Med <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> insats skulle<br />
därmed <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kunna höjas g<strong>en</strong><strong>om</strong> att antalet dagar ökade,<br />
eller att samma mängd tid erbjuds med <strong>en</strong> mindre personalint<strong>en</strong>siv<br />
insats, något s<strong>om</strong> rimlig<strong>en</strong> borde försämra kvalitet<strong>en</strong> i verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Det är precis här s<strong>om</strong> fallgrop<strong>en</strong> uppstår, varje producerad<br />
timme kan i sig vara mycket effektivt utförd, m<strong>en</strong> det spelar ing<strong>en</strong><br />
roll så länge aktivitet<strong>en</strong> inte är relaterad till målet för verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Om <strong>en</strong>bart varje producerad aktivitet räknades, skulle flyktingmottagandet<br />
kunna redovisa <strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>stillväxt, trots att <strong>om</strong>händertagandet<br />
eller vidareförmedling<strong>en</strong> av flyktingar i själva verket<br />
försämrats. För flyktingmottagande bör målet därför vara något<br />
helt annat än att varje <strong>en</strong>skild producerad aktivitet ska vara effektiv,<br />
snarare att varje <strong>en</strong>skild flykting så snart det är möjligt skall ha<br />
anpassat sig till det nya hemlandet, med arbete, bostad, skolgång<br />
<strong>och</strong> allt vad detta innebär. En indikator <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
skulle därför kunna vara hur d<strong>en</strong> totala resursinsats<strong>en</strong> för<br />
flyktingmottagandet per anpassad flykting utvecklats. En minskad<br />
5 Mer <strong>om</strong> c<strong>om</strong>posite indicators finns <strong>på</strong> http://farmweb.jrc.cec.eu.int/ci/Default.htm.<br />
50
kostnad per flykting motsvaras då av <strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>sökning. Vi<br />
k<strong>om</strong>mer nedan att utveckla detta synsätt i ett antal exempel hämtade<br />
från olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
För missbrukarvård<strong>en</strong> saknas de nödvändiga uppgifterna<br />
En betydande del av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns individinriktade produktion<br />
består av vård <strong>och</strong> <strong>om</strong>sorg. Här utgör <strong>om</strong>sorg <strong>om</strong> barn <strong>och</strong><br />
äldre de tyngsta delarna. Information <strong>om</strong> såväl aktiviteter s<strong>om</strong><br />
kostnader finns uppdelade <strong>på</strong> ett betydande antal delgrupper. Detta<br />
gör det möjligt att följa utveckling<strong>en</strong> av produktion<strong>en</strong> <strong>och</strong> därmed<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>på</strong> ett någorlunda tillfredställande sätt. Det hindrar<br />
emellertid inte att behov<strong>en</strong> av utveckling <strong>och</strong> k<strong>om</strong>pletterande datainsamlingar<br />
är betydande.<br />
In<strong>om</strong> d<strong>en</strong> sociala <strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> av vuxna är informationsbehovet<br />
mer skriande. Missbrukarvård<strong>en</strong> är ett sådant fall. D<strong>en</strong> inkluderar<br />
flera varianter av vård <strong>och</strong> behandling, både tvingande <strong>och</strong> frivillig.<br />
Bägge kan innebära olika former av slut<strong>en</strong> vård under kortare eller<br />
längre perioder. Inför vård<strong>en</strong> görs också <strong>en</strong> utredning <strong>om</strong> vårdbehovet<br />
<strong>och</strong> därefter tas beslut <strong>om</strong> vårdform. Utredningar, beslut<br />
<strong>om</strong> vård <strong>och</strong> vård är således olika m<strong>om</strong><strong>en</strong>t i missbrukarvård<strong>en</strong>.<br />
Själva vård<strong>en</strong> följer inte heller aut<strong>om</strong>atiskt <strong>på</strong> ett beslut <strong>om</strong> sådan,<br />
utan verkställs först när plats finns tillgänglig. Det är självfallet<br />
möjligt att skapa ett produktionsmått s<strong>om</strong> består av antal månader<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> pati<strong>en</strong>t är inlagd <strong>på</strong> <strong>en</strong> slut<strong>en</strong>vårdsavdelning <strong>och</strong> antal besök<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> öpp<strong>en</strong>vårdsmottagning, m<strong>en</strong> då de långsiktiga mål<strong>en</strong> för<br />
missbrukarvård<strong>en</strong> är att pati<strong>en</strong>terna ska minska eller bli av med sitt<br />
bero<strong>en</strong>de måste äv<strong>en</strong> detta beaktas i <strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>sberäkning.<br />
För missbrukarvård<strong>en</strong> skulle således målet kunna vara antalet<br />
botade personer eller personer utan återfall i förhållande till vårdinsats<strong>en</strong>.<br />
Ett mer utvecklat mått skulle kunna baseras <strong>på</strong> vad dessa<br />
insatser betyder för livsink<strong>om</strong>st<strong>en</strong> från arbete <strong>och</strong> minskade kostnader<br />
för vård, inklusive kriminalvård, samt minskad samhällsekon<strong>om</strong>isk<br />
förlust till följd av minskad brottslighet. Allt detta<br />
kräver data hämtade från samhällsekon<strong>om</strong>isk forskning. D<strong>en</strong> förutsätter<br />
i sin tur att individerna kan följas i vårdapparat<strong>en</strong>, i<br />
brottsstatistik<strong>en</strong> <strong>och</strong> <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong>. Med andra ord krävs det<br />
<strong>en</strong> individbaserad statistik <strong>och</strong> goda möjligheter att samköra olika<br />
register. Det krävs också <strong>en</strong> fortsatt utveckling <strong>på</strong> metodsidan för<br />
51<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
att få fram hållbara resultat för hur orsakssamband<strong>en</strong> verklig<strong>en</strong> ser<br />
ut.<br />
Vad är värdet av utbildning?<br />
Ett <strong>om</strong>råde där det finns betydande svårigheter att skapa <strong>en</strong><br />
kons<strong>en</strong>sus <strong>om</strong> hur värdet av produktion<strong>en</strong> skall bestämmas är<br />
skolan. Det finns nämlig<strong>en</strong> många olika möjligheter att värdera<br />
produktion<strong>en</strong> vid exempelvis grund- <strong>och</strong> gymnasieskolan, bero<strong>en</strong>de<br />
<strong>på</strong> synsätt. Exempelvis kan själva undervisning<strong>en</strong> mätas s<strong>om</strong><br />
antalet undervisningstimmar eller antalet lärarledda elevtimmar, det<br />
vill säga antalet undervisningstimmar gånger det närvarande antalet<br />
elever vid respektive tillfälle. I bägge fall<strong>en</strong> ligger detta mått nära<br />
d<strong>en</strong> tidigare insatskostnadsmetod<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> största möjlighet<strong>en</strong> till<br />
effektiviseringar i skolan, speciellt i gymnasieskolan, ligger i att<br />
minska antalet lärarledda timmar. En k<strong>om</strong>bination av självstudier<br />
<strong>och</strong> databaserade utbildningsprogram skulle kunna vara <strong>en</strong> metod<br />
för att uppnå detta. Idag är dock dessa möjligheter starkt beskurna.<br />
Restriktioner av d<strong>en</strong>na typ minskar väs<strong>en</strong>tligt möjligheter att öka<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong>.<br />
Det är också viktigt att jämföra d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga skolan med d<strong>en</strong><br />
privata, <strong>och</strong> vad s<strong>om</strong> värderas i dess produktion. De privata gymnasieskolorna<br />
får idag betalt per elev. Betalning<strong>en</strong> varierar mellan<br />
vilk<strong>en</strong> gymnasielinje s<strong>om</strong> elev<strong>en</strong> går <strong>på</strong> <strong>och</strong> vilk<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun hon<br />
bor i. Skulle skolorna istället få betalt per lärarledd undervisningstimme<br />
hade detta mått varit av större relevans för <strong>produktivitet</strong>smätning<strong>en</strong>.<br />
Ett mer r<strong>en</strong>odlat produktionsmått, s<strong>om</strong> inte delar nackdelarna<br />
med måttet lärar- <strong>och</strong> lärarledda elevtimmar, är antalet elever s<strong>om</strong><br />
tagit <strong>en</strong> grundskole- respektive gymnasieexam<strong>en</strong>. De olika inriktningarna<br />
i gymnasiet värderas då efter respektive g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittskostnad<br />
<strong>och</strong> <strong>på</strong> samma sätt jämförs grundskoleutbildning<strong>en</strong> med<br />
gymnasieutbildning<strong>en</strong>. Detta mått kan både användas för att jämföra<br />
produktion<strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig <strong>och</strong> privat regi, samt över tid<strong>en</strong>. De<br />
privata skolorna får dock inte betalt <strong>på</strong> detta sätt, m<strong>en</strong> det beror<br />
<strong>en</strong>bart <strong>på</strong> hur reglerna har utformats.<br />
52
En marknadsvärdering av skolans produktion<br />
En elev med grundskoleutbildning värderas inte <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong><br />
<strong>en</strong> med gymnasieutbildning <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong>, <strong>och</strong> de olika gymnasieinriktningarna<br />
har också olika värde. Dessa skillnader är inte<br />
direkt relaterade till variationerna i kostnaderna för respektive<br />
utbildning vark<strong>en</strong> i relativa eller i absoluta termer. Kostnad<strong>en</strong><br />
för att ge <strong>en</strong> elev <strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittlig gymnasieutbildning är kanske<br />
<strong>en</strong> tredjedel högre än vad d<strong>en</strong> är för att ge h<strong>en</strong>ne <strong>en</strong>bart <strong>en</strong><br />
grundskoleutbildning, m<strong>en</strong> kostar i absoluta tal förslagsvis bara<br />
150 000 kronor mer. Skillnad<strong>en</strong> i livsink<strong>om</strong>st är däremot kanske<br />
bara 20 proc<strong>en</strong>t högre för d<strong>en</strong> gymnasieutbildade, <strong>på</strong> <strong>en</strong> livsink<strong>om</strong>st<br />
<strong>om</strong> exempelvis 20 miljoner. Det vill säga skillnad<strong>en</strong> uppgår<br />
till 4 miljoner kronor. Det är självfallet bara ink<strong>om</strong>ster av anställning<br />
<strong>på</strong> ett reguljärt arbete <strong>och</strong> ink<strong>om</strong>ster från ett eget<br />
företagande s<strong>om</strong> skall räknas in i detta ink<strong>om</strong>stbegrepp. Olika<br />
transfereringar s<strong>om</strong> bostadsbidrag, socialbidrag, arbetslöshetsersättning<br />
<strong>och</strong> subv<strong>en</strong>tionerad anställning skall exkluderas efters<strong>om</strong><br />
dessa inte är ersättning för arbete. Däremot skall alla sociala<br />
avgifter <strong>och</strong> löneskatter s<strong>om</strong> arbetsgivar<strong>en</strong> eller eg<strong>en</strong>företagar<strong>en</strong><br />
betalar självklart inräknas, efters<strong>om</strong> dessa är <strong>en</strong> del av kostnad<strong>en</strong><br />
för arbetskraft<strong>en</strong>.<br />
I Atkinsonsrapport<strong>en</strong> argum<strong>en</strong>teras för vikt<strong>en</strong> av dynamiska<br />
synsätt. Hade <strong>en</strong> uppskattning av mervärdet av <strong>en</strong> gymnasieutbildning<br />
gjorts exempelvis 1980 <strong>och</strong> detta värde hade bibehållits därefter,<br />
så hade detta lett till att <strong>en</strong> <strong>på</strong> sin höjd mycket svag<br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling i löpande priser registrerats. Produktivitetsutveckling<strong>en</strong><br />
var i andra verksamheter s<strong>om</strong> produktion av varor<br />
<strong>och</strong> många <strong>tjänster</strong> i d<strong>en</strong> privata sektorn betydligt snabbare, vilket<br />
skulle ha lett till att alternativkostnad<strong>en</strong> för de människor <strong>och</strong><br />
kapital i form av bland annat byggnader <strong>och</strong> material s<strong>om</strong> användes<br />
i produktion<strong>en</strong> av off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> hade ökat kraftigt. Priset <strong>på</strong> de<br />
resurser s<strong>om</strong> skolan använder har därmed stigit i värde liks<strong>om</strong><br />
kostnaderna för skolan, efters<strong>om</strong> dessa resurser hade ökat sin<br />
produktionsförmåga i andra användningar. En naturlig konsekv<strong>en</strong>s<br />
hade då varit att lägga ned gymnasieskolan efters<strong>om</strong> d<strong>en</strong> blivit<br />
olönsam. Detta skulle dock knappast ha skett <strong>en</strong>s <strong>om</strong> d<strong>en</strong> varit helt<br />
privat <strong>och</strong> <strong>en</strong>bart finansierats av privata elevavgifter. Förklaring<strong>en</strong><br />
till det är att värdet av gymnasieutbildning<strong>en</strong> hade ökat i takt med<br />
d<strong>en</strong> stigande <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i samhällsekon<strong>om</strong>in, <strong>och</strong> därmed hade<br />
löneskillnaderna i absoluta tal g<strong>en</strong>temot dem s<strong>om</strong> saknar gym-<br />
53<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
nasieutbildning vidgats. Det innebär <strong>en</strong>ligt Atkinson att <strong>en</strong> värdering<br />
s<strong>om</strong> frysts vid situation<strong>en</strong> 1980, skulle ha inneburit <strong>en</strong> klar<br />
undervärdering av <strong>produktivitet</strong>snivån in<strong>om</strong> skolan år 2005. Värdet<br />
av gymnasieskolan skall alltså <strong>en</strong>ligt hon<strong>om</strong> följa värdet <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong><br />
för d<strong>en</strong>na utbildning.<br />
Det ökade värdet av <strong>en</strong> högre utbildning över år<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkar<br />
värde- m<strong>en</strong> ej volymutveckling<strong>en</strong><br />
Det ökade värdet av <strong>en</strong> viss utbildning <strong>på</strong> grund av d<strong>en</strong> allmänna<br />
ekon<strong>om</strong>iska utveckling<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkar värdet, <strong>och</strong> därmed d<strong>en</strong> relativa<br />
vikt<strong>en</strong> av d<strong>en</strong> produktion s<strong>om</strong> sker i skolan ett visst år. Detta värde<br />
har två viktiga funktioner, där d<strong>en</strong> <strong>en</strong>a är att skapa ett relevant mått<br />
för jämförelser mellan olika sektorer in<strong>om</strong> <strong>och</strong> ut<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn ett visst år. D<strong>en</strong> andra betydels<strong>en</strong> är att ge respektive<br />
sektor rätt vikt när olika delbranschers volymutveckling vägs ihop<br />
till <strong>en</strong> mer aggregerad nivå. D<strong>en</strong>na värdetillväxt är dock inte av<br />
någon relevans för beräkning av produktionsutveckling<strong>en</strong> i fasta<br />
priser in<strong>om</strong> <strong>en</strong> sektor <strong>på</strong> d<strong>en</strong> lägsta nivån.<br />
Svårigheterna att få med de relevanta effekterna av utbildning<strong>en</strong><br />
är betydande<br />
Skillnad<strong>en</strong> mellan lönerna för dem s<strong>om</strong> <strong>en</strong>bart g<strong>en</strong><strong>om</strong>gått <strong>en</strong><br />
grundskoleutbildning <strong>och</strong> de s<strong>om</strong> också har <strong>en</strong> gymnasieutbildning<br />
är dock inte <strong>en</strong>bart ett uttryck för de ökade kunskaperna <strong>och</strong><br />
färdigheterna s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> s<strong>en</strong>are grupp<strong>en</strong> tillägnat sig i gymnasiet.<br />
Gymnasieval<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkas i hög grad av bland annat begåvning <strong>och</strong><br />
bakgrund. Det är skillnader s<strong>om</strong> självklart måste k<strong>om</strong>p<strong>en</strong>seras för,<br />
<strong>om</strong> <strong>en</strong> rimlig värdering av gymnasieutbildning<strong>en</strong> för <strong>en</strong> viss elev<br />
skall kunna göras. Många av dem s<strong>om</strong> idag börjar i gymnasiet fullföljer<br />
inte sina studier till <strong>en</strong> exam<strong>en</strong>. En värdering av elevernas<br />
livslön måste också göras. Omkring hälft<strong>en</strong> av dem s<strong>om</strong> tar <strong>en</strong><br />
gymnasieutbildning skaffar sig förr eller s<strong>en</strong>are <strong>en</strong> högre utbildning,<br />
s<strong>om</strong> skapar förutsättning<strong>en</strong> för deras yrkeskarriär. Därför blir<br />
det nödvändigt inte bara att värdera gymnasieutbildning<strong>en</strong> <strong>på</strong><br />
arbetsmarknad<strong>en</strong>, utan också att uppskatta sannolikhet<strong>en</strong> för att de<br />
olika gymnasieutbildningarna leder till <strong>en</strong> högre utbildning <strong>och</strong> vad<br />
dessa kan ge individ<strong>en</strong> för värde <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong>. Det finns<br />
54
vissa paralleller mellan gymnasieskolans verksamhet <strong>och</strong> handeln<br />
efters<strong>om</strong> d<strong>en</strong> för många av eleverna utgör <strong>en</strong> mellanstation i deras<br />
väg från grundskolan till högskolan.<br />
Effekt<strong>en</strong> av <strong>om</strong> <strong>en</strong> elev fullföljer gymnasiet eller ej har också<br />
vissa andra kostnadsmässiga konsekv<strong>en</strong>ser s<strong>om</strong> måste undersökas<br />
för att skapa <strong>en</strong> fullständig bild. Att de s<strong>om</strong> lämnar gymnasiet i förtid<br />
i g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt får <strong>en</strong> väs<strong>en</strong>tligt lägre livsink<strong>om</strong>st är <strong>en</strong> sak, m<strong>en</strong><br />
de kan också orsaka samhället r<strong>en</strong>a kostnader. De elever s<strong>om</strong><br />
lämnar gymnasiet eller grundskolan i förtid, är exempelvis troligtvis<br />
överrepres<strong>en</strong>terade bland dem s<strong>om</strong> ägnar sig åt brottslig verksamhet.<br />
Det är följaktlig<strong>en</strong> mycket k<strong>om</strong>plicerat att värdera hur mycket<br />
just skolan bidrar till individernas ink<strong>om</strong>stutveckling, <strong>och</strong> ännu<br />
svårare att uppskatta sannolikhet<strong>en</strong> för <strong>och</strong> storlek<strong>en</strong> av kostnader<br />
s<strong>om</strong> de kan tänkas orsaka samhället. Detta är dock uppgifter s<strong>om</strong><br />
d<strong>en</strong> samhällsvet<strong>en</strong>skapliga forskning<strong>en</strong> arbetar med <strong>och</strong> delvis har<br />
tagit fram. 6 Sådana skattningar kan självfallet utvecklas vidare <strong>och</strong><br />
förbättras i framtid<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> det finns redan nu ett tillräckligt underlag<br />
för att skapa vissa nyckeltal. Detta värde är också det s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
marknad borde värdera utbildning<strong>en</strong> till, efters<strong>om</strong> det är dess<br />
bidrag till BNP. Det finns dock äv<strong>en</strong> andra politiska mål för d<strong>en</strong><br />
sv<strong>en</strong>ska skolan. Dessa är bland andra att fostra eleverna till ett<br />
demokratiskt tänkande, att bli jämställda <strong>och</strong> ge dem instrum<strong>en</strong>t<br />
för att få ett rikt liv i dag<strong>en</strong>s kunskapssamhälle. Uppnå<strong>en</strong>det av<br />
dessa mål ger också eleverna instrum<strong>en</strong>t av värde för arbetslivet <strong>och</strong><br />
slår ig<strong>en</strong><strong>om</strong> <strong>på</strong> livsink<strong>om</strong>stmått<strong>en</strong>. Totalt sett är det skolans<br />
inverkan <strong>på</strong> individernas livskvalitet s<strong>om</strong> är det relevanta måttet.<br />
Dock icke <strong>en</strong>bart d<strong>en</strong> <strong>en</strong>skilda elev<strong>en</strong>s livskvalitet efters<strong>om</strong><br />
individerna i ett samhälle <strong>på</strong>verkar varandras livskvalitet <strong>på</strong> olika<br />
sätt.<br />
6 Fraum<strong>en</strong>i med flera (2004) diskuterar kring hur produktion<strong>en</strong> i skolan verklig<strong>en</strong> kan mätas<br />
<strong>och</strong> Färe med flera (1996) har inkluderat konsum<strong>en</strong>ternas grad av tillfredställelse i <strong>produktivitet</strong>sberäkning<strong>en</strong>.<br />
55<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Brandförsvaret är ett bra exempel <strong>på</strong> skillnad<strong>en</strong> mellan värde<br />
<strong>och</strong> tillväxt<br />
Brandförsvaret är visserlig<strong>en</strong> <strong>en</strong> kollektiv vara <strong>och</strong> tillhör därför<br />
inte d<strong>en</strong> del av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn s<strong>om</strong> behandlas i ett första<br />
steg i d<strong>en</strong> europeiska utveckling<strong>en</strong> av volymberäkningar. Däremot<br />
utgör det <strong>en</strong> bra illustration till viktiga principer i värdering<strong>en</strong> av<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong>.<br />
Väljer man att mäta produktion<strong>en</strong> i brandförsvaret s<strong>om</strong> antalet<br />
utryckningar justerat för deras <strong>om</strong>fattning, eller antalet hus s<strong>om</strong><br />
man släckt bränder i, så k<strong>om</strong>mer äv<strong>en</strong> dessa mått att visa <strong>en</strong> relativt<br />
konstant produktionsnivå med givna insatser i fasta priser. Mäts<br />
däremot insatserna i löpande priser så blir produktionskostnaderna<br />
allt högre. Detta förklaras med samma mekanism s<strong>om</strong> i fallet med<br />
skolan. Atkinson hävdar att produktion<strong>en</strong> skall värderas <strong>på</strong> samma<br />
sätt. Det är allt värdefullare byggnader <strong>och</strong> inv<strong>en</strong>tarier s<strong>om</strong> brandmänn<strong>en</strong><br />
räddar från förstörelse. Gör vi äv<strong>en</strong> här ett tankeexperim<strong>en</strong>t,<br />
att det inte fanns något off<strong>en</strong>tligt brandförsvar, skulle<br />
försäkringsbolag<strong>en</strong> med hög sannolikhet skapa ett. Resultat skulle<br />
dock bli kraftigt höjda försäkringspremier vilket skulle leda till att<br />
andel<strong>en</strong> oförsäkrade objekt ökade markant. D<strong>en</strong>na brandkår skulle<br />
släcka bränder i andra än sina försäkringstagares fastigheter <strong>en</strong>bart<br />
<strong>om</strong> det krävdes för att skydda dessa. Detta privatfinansierade<br />
brandförsvar skulle vara värt sina över år<strong>en</strong> stigande kostnader<br />
efters<strong>om</strong> det skyddade <strong>en</strong> allt mer värdefull eg<strong>en</strong>d<strong>om</strong>. Motivet för<br />
varför värdet av ett off<strong>en</strong>tligt brandförsvar inte skulle värderas <strong>på</strong><br />
samma sätt blir därför inte helt lätt att finna. Ett marknadspris sätts<br />
dock inte <strong>en</strong>bart efter efterfrågan utan också efter utbudet. Utbudet<br />
av brandförsvar skulle <strong>på</strong>verkas av kostnad<strong>en</strong> att producera<br />
sådana <strong>tjänster</strong>. Priset bestäms när värdet av det marginella skyddsobjektet<br />
sammanfaller med d<strong>en</strong> marginella brandförsvarstjänst<strong>en</strong>.<br />
Följaktlig<strong>en</strong> spelar det därför ing<strong>en</strong> roll vad de mest värdefulla<br />
objekt<strong>en</strong> värderats till. I likhet med det ökade värdet av utbildning<br />
<strong>och</strong> annan off<strong>en</strong>tlig produktion så är det ökade värdet av vad s<strong>om</strong><br />
skyddas av brandförsvaret relevant för att bestämma dess vikt, inte<br />
för att beräkna dess <strong>produktivitet</strong>sutveckling i fasta priser.<br />
56
Hur de olika vårdinsatserna skall värderas är långtifrån självklart<br />
Sjukvård<strong>en</strong>s primära syfte var länge att förlänga livet <strong>på</strong> pati<strong>en</strong>terna.<br />
Numera måste också minskat lidande <strong>och</strong> ökad bekvämlighet<br />
räknas in s<strong>om</strong> c<strong>en</strong>trala elem<strong>en</strong>t i sjukvård<strong>en</strong>s uppgifter. De olika<br />
insatserna s<strong>om</strong> sjukvård<strong>en</strong> gör borde r<strong>en</strong>t principiellt värderas efter<br />
deras effekter <strong>på</strong> vård<strong>en</strong>s grundläggande mål. Självklart måste de<br />
också värderas i förhållande till varandra. Ett härlett mål är hur de<br />
olika insatserna <strong>på</strong>verkar arbetskraftsinsats<strong>en</strong> för olika individer.<br />
En indikation <strong>på</strong> vikt<strong>en</strong> av detta härledda mål är att de vars arbetsinsats<br />
är speciellt värdefull <strong>en</strong>ligt marknad<strong>en</strong> ofta har <strong>en</strong> privat<br />
sjukvårdsförsäkring finansierad av arbetsgivar<strong>en</strong>, i syfte att minimera<br />
deras produktionsbortfall. Människor skattar också högt<br />
minskat lidande <strong>och</strong> förbättrad bekvämlighet, äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> det inte<br />
<strong>på</strong>verkar deras arbetsförmåga. Äv<strong>en</strong> p<strong>en</strong>sionärer värderar dessa<br />
faktorer, liks<strong>om</strong> ofta ett långt liv. Detta är upp<strong>en</strong>bart i USA där<br />
sjukvård<strong>en</strong> är mer av <strong>en</strong> marknad <strong>och</strong> därmed lättare att studera.<br />
De försök in<strong>om</strong> sjukvårdssektorn s<strong>om</strong> hittills har gjorts för att<br />
mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> har dock i stort sett varit produktionsori<strong>en</strong>terade.<br />
Detta synsätt ligger nära till hands när syftet är att mäta<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska vårdapparat<strong>en</strong> s<strong>om</strong> i mycket styrs <strong>på</strong><br />
ett administrativt sätt, i likhet med vad s<strong>om</strong> är fallet i de andra<br />
nordiska länderna <strong>och</strong> i England. Försäkringsm<strong>om</strong><strong>en</strong>t är självklart i<br />
vård<strong>en</strong> obero<strong>en</strong>de av hur finansiering<strong>en</strong> löses, efters<strong>om</strong> det är helt<br />
orimligt för <strong>en</strong> normalink<strong>om</strong>sttagare att spara tillräckligt för att<br />
hon äv<strong>en</strong> i extremfall<strong>en</strong> skall kunna betala sina egna sjukvårdskostnader.<br />
Däremot skulle <strong>en</strong> forskning s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mit längre, när<br />
det gäller kunskaper <strong>om</strong> individernas värdering av de olika vårdinsatsernas<br />
effekter <strong>på</strong> deras livskvalitet, kunnat ge ett viktigt<br />
bidrag till värdering<strong>en</strong> av olika insatser in<strong>om</strong> vård<strong>en</strong>.<br />
De första försök<strong>en</strong> att mäta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong><br />
hälsovård<strong>en</strong> i Storbritanni<strong>en</strong> gav relativt nedslå<strong>en</strong>de resultat. Det<br />
berodde <strong>på</strong> att man bara hade relativt grova indikatorer s<strong>om</strong> antalet<br />
bäddnätter <strong>på</strong> sjukhus<strong>en</strong>. Såväl d<strong>en</strong> tekniska s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> organisatoriska<br />
utveckling<strong>en</strong> in<strong>om</strong> sjukvård<strong>en</strong> har <strong>en</strong>ligt Eurostat (2005) just<br />
försökt reducera antalet sjukhussängar i såväl Storbritanni<strong>en</strong> s<strong>om</strong><br />
Sverige, m<strong>en</strong> i väs<strong>en</strong>tligt mindre utsträckning <strong>på</strong> kontin<strong>en</strong>t<strong>en</strong>. Man<br />
har s<strong>en</strong>are övergått till att utnyttja det rika material s<strong>om</strong> DRGklassificering<strong>en</strong>,<br />
ett system för att klassificera olika behandlingar,<br />
ger för d<strong>en</strong> slutna vård<strong>en</strong>. Detta förhållande gäller också för<br />
Sverige, då <strong>en</strong>ligt Socialstyrels<strong>en</strong> (2005) de flesta aktiviteterna in<strong>om</strong><br />
57<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
d<strong>en</strong> slutna vård<strong>en</strong> är klassificerade i <strong>en</strong> DRG-grupp. Det finns<br />
också <strong>en</strong> kostnadsuppskattning av dessa olika aktiviteter. Mätning<strong>en</strong><br />
av produktion<strong>en</strong> in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> slutna specialistvård<strong>en</strong> får därig<strong>en</strong><strong>om</strong><br />
tydliga likheter med dem i k<strong>om</strong>munikationsbransch<strong>en</strong><br />
efters<strong>om</strong> bägge verksamhets<strong>om</strong>råd<strong>en</strong>a kan beskrivas s<strong>om</strong> ett stort<br />
antal preciserade aktiviteter s<strong>om</strong> måste vägas samman till <strong>en</strong> indikator.<br />
Det finns också paralleller till mätning<strong>en</strong> av kvalitet<strong>en</strong> i<br />
hotellbransch<strong>en</strong> efters<strong>om</strong> det äv<strong>en</strong> in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> slutna specialistvård<strong>en</strong><br />
finns vissa kvalitetsförändringar s<strong>om</strong> inte fångas upp i DRGkoderna.<br />
Exempelvis kan <strong>en</strong> övergång till så kallad titthålskirurgi,<br />
förut<strong>om</strong> mindre kostnader för sjukvårdsproduc<strong>en</strong>terna, också ge<br />
vinster för pati<strong>en</strong>terna i form av mindre lidande <strong>och</strong> <strong>en</strong> kortare<br />
sjukskrivningstid.<br />
D<strong>en</strong> öppna vård<strong>en</strong> saknar dock <strong>en</strong> motsvarighet till d<strong>en</strong> slutna<br />
vård<strong>en</strong>s DRG-gruppering av de olika aktiviteterna. Psykiatrin, där<br />
d<strong>en</strong> slutna <strong>och</strong> öppna vård<strong>en</strong> utgör <strong>en</strong> mer integrerad verksamhet<br />
än i d<strong>en</strong> övriga sjukvård<strong>en</strong>, har inte heller något motsvarande<br />
system. Detta gör att det inte går att få ett bra underlag för d<strong>en</strong><br />
öppna vård<strong>en</strong> eller psykiatrin s<strong>om</strong> kan användas för att skapa<br />
<strong>produktivitet</strong>smått. Av Atkinsons rapport framgår att det i Storbritanni<strong>en</strong><br />
finns ett mindre utvecklat m<strong>en</strong> dock acceptabelt system<br />
för att klassificera äv<strong>en</strong> d<strong>en</strong> öppna vård<strong>en</strong>. Dess GP (G<strong>en</strong>eral<br />
Practitioner), motsvarighet<strong>en</strong> till våra distriktsläkare, har också <strong>en</strong><br />
roll s<strong>om</strong> i stort sett <strong>en</strong>bart består av <strong>en</strong> rutinmässig sortering av<br />
pati<strong>en</strong>terna, s<strong>om</strong> <strong>på</strong> ett löpande band. Det gör att d<strong>en</strong>na del av d<strong>en</strong><br />
öppna vård<strong>en</strong> är relativt lätt att följa. I Sverige har distriktsläkarna<br />
däremot huvudsaklig<strong>en</strong> <strong>en</strong> terapeutisk roll. Utveckling<strong>en</strong> går också<br />
alltmer mot att olika ingrepp kan g<strong>en</strong><strong>om</strong>föras i d<strong>en</strong> öppna vård<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> tidigare krävde slut<strong>en</strong> vård. Såväl d<strong>en</strong> öppna specialistvård<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> primärvård<strong>en</strong> blir därig<strong>en</strong><strong>om</strong> alltmer sofistikerad <strong>och</strong> mångfacetterad.<br />
<strong>Mått</strong> s<strong>om</strong> antal besök, eller sammanlagd besökstid, blir<br />
därför allt mindre tillfredsställande s<strong>om</strong> indikationer <strong>på</strong> produktion<strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong>na del av vårdkedjan. Nu är dock ett klassificeringssystem<br />
för d<strong>en</strong> öppna specialistvård<strong>en</strong> under utarbetande också i<br />
Sverige. Det finns däremot inga utarbetade planer för hur allmänläkarnas<br />
insatser skall mätas <strong>på</strong> intressant sätt.<br />
Givet att det finns ett tillfredställande mått <strong>på</strong> de olika insatserna<br />
krävs också att deras relativa vikt kan beräknas för att det skall vara<br />
möjligt att skapa <strong>en</strong> övergripande bild av utveckling<strong>en</strong> av d<strong>en</strong> kvalitetsjusterade<br />
produktion i vård<strong>en</strong>. Dessa viktsystem har i regel<br />
bara varit kostnadsbaserade. Om syftet är att göra <strong>en</strong> samhälls-<br />
58
ekon<strong>om</strong>isk värdering av vårdproduktion<strong>en</strong> så bör efterfrågan också<br />
k<strong>om</strong>ma in i bild<strong>en</strong>. Vikterna bör därför styras av hur skillnader i de<br />
olika insatsernas effekter värderas. En lämplig prioritering av forskning<strong>en</strong><br />
skulle kunna vara att börja med de <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> där man tror att<br />
skillnaderna mellan kostnader <strong>och</strong> effekter är relativt stora. Det kan<br />
också diskuteras i vilka termer dessa resultat skall mätas. Är det de<br />
formella politiska mål<strong>en</strong> för vård<strong>en</strong> s<strong>om</strong> skall utgöra grund<strong>en</strong> eller<br />
skall de baseras <strong>på</strong> forskning <strong>om</strong> människornas värderingar av de<br />
olika insatsernas effekter <strong>på</strong> deras livskvalitet?<br />
De olika tänkbara indikatorerna för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> diskuterats här är mycket typiska exempel <strong>på</strong><br />
c<strong>om</strong>posite indicators, liks<strong>om</strong> de s<strong>om</strong> har valts av nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
för de första praktiska beräkningarna av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorns tjänsteproduktion.<br />
Tillgång<strong>en</strong> <strong>på</strong> data är god<br />
Det finns <strong>en</strong> vet<strong>en</strong>skaplig debatt <strong>om</strong> vilka metoder s<strong>om</strong> kan<br />
användas för att beräkna effekterna <strong>på</strong> individerna av olika typer av<br />
off<strong>en</strong>tlig konsumtion. Regelrätta experim<strong>en</strong>t skulle naturligtvis ge<br />
de säkraste svar<strong>en</strong> <strong>och</strong> bör självfallet användas där det är möjligt. I<br />
de flesta fall är det dock inte möjligt, <strong>och</strong> då får andra metoder<br />
tillgripas. Med <strong>en</strong> god tillgång till data <strong>och</strong> avancerad ekon<strong>om</strong>etri är<br />
det äv<strong>en</strong> med dessa alternativa metoder möjligt att ge m<strong>en</strong>ingsfulla<br />
svar <strong>på</strong> frågan <strong>om</strong> vad olika insatser kan tänkas ge för resultat.<br />
Detta är också de metoder s<strong>om</strong> helt d<strong>om</strong>inerar in<strong>om</strong> ekon<strong>om</strong>isk<br />
forskning <strong>om</strong> såväl <strong>en</strong>skilda företag s<strong>om</strong> makroekon<strong>om</strong>iska företeelser,<br />
<strong>och</strong> för övrigt äv<strong>en</strong> in<strong>om</strong> det naturvet<strong>en</strong>skapliga ämnet<br />
meteorologi.<br />
Datatillgång<strong>en</strong> för forskare s<strong>om</strong> vill använda dessa metoder för<br />
att beräkna effekterna av olika typer av off<strong>en</strong>tlig konsumtion, är i<br />
Sverige mycket god för <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> utbildning, sjukvård <strong>och</strong><br />
delar av d<strong>en</strong> sociala <strong>om</strong>sorg<strong>en</strong>. Det stora antalet administrativa<br />
register över hela befolkning<strong>en</strong> s<strong>om</strong> via personnummer kan kopplas<br />
samman har skapat dessa möjligheter.<br />
På SCB finns uppgifter avse<strong>en</strong>de <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> utbildning,<br />
ink<strong>om</strong>st, förvärvsverksamhet <strong>och</strong> familjeförhålland<strong>en</strong>. Eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong><br />
är det bara ett läg<strong>en</strong>hetsregister s<strong>om</strong> hittills utgjort d<strong>en</strong> <strong>en</strong>da större<br />
brist<strong>en</strong>. Dessa mikrodata kan forskare få tillgång till i anonymiserad<br />
form efter prövning. I praktik<strong>en</strong> sker sedan överförig av data<br />
59<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
i regel g<strong>en</strong><strong>om</strong> att forskar<strong>en</strong> via sin eg<strong>en</strong> dator kan göra<br />
bearbetningar <strong>på</strong> d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>bination av uppgifter s<strong>om</strong> just hon eller<br />
han har fått tillgång till, medan själva databas<strong>en</strong> stannar innanför<br />
SCB:s väggar. På Socialstyrels<strong>en</strong> finns det dessut<strong>om</strong> data från<br />
sjukvård<strong>en</strong> <strong>och</strong> delar av d<strong>en</strong> sociala <strong>om</strong>sorg<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> kan kopplas<br />
samman med data från SCB. Alla dessa data är i regel mycket<br />
<strong>om</strong>fattande. Exempelvis består utbildningsdata för <strong>en</strong> individ inte<br />
<strong>en</strong>dast av uppgift<strong>en</strong> <strong>om</strong> att d<strong>en</strong>ne har avlagt <strong>en</strong> civiling<strong>en</strong>jörsexam<strong>en</strong>,<br />
utan bland annat också <strong>om</strong> var hon eller han<br />
läste, tog stud<strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>och</strong> det med vilka betyg. I de flesta fall finns<br />
motsvarande data för de s<strong>en</strong>aste 20 år<strong>en</strong>.<br />
Slutsatser<br />
Det finns två stora utmaningar i beräkningar av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> <strong>en</strong>a består i att värdera<br />
produktion<strong>en</strong> <strong>på</strong> ett sätt så att d<strong>en</strong> kan jämföras med privat tjänsteproduktion.<br />
Detta är nödvändigt för såväl <strong>en</strong> jämförelse mellan<br />
privat <strong>och</strong> off<strong>en</strong>tlig produktion av samma typ av <strong>tjänster</strong>, s<strong>om</strong> för<br />
<strong>en</strong> rättvisande jämförelse mellan länder där proportion<strong>en</strong> mellan<br />
off<strong>en</strong>tlig <strong>och</strong> privat produktion av vissa <strong>tjänster</strong> skiljer sig väs<strong>en</strong>tligt<br />
åt. Utmaning<strong>en</strong> för såväl produc<strong>en</strong>terna in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn s<strong>om</strong> andra, s<strong>om</strong> försöker mäta d<strong>en</strong>na produktion, är i detta<br />
avse<strong>en</strong>de unik. Däremot är d<strong>en</strong> andra utmaning<strong>en</strong>, att beräkna<br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> över tid<strong>en</strong>, inte principiellt annorlunda<br />
än för stora delar av d<strong>en</strong> privata tjänsteproduktion<strong>en</strong>. Hur <strong>produktivitet</strong>sutveckling<br />
skall beräknas är dock långt ifrån självklart,<br />
då detta kan göras utifrån principiellt skilda synsätt. En c<strong>en</strong>tral<br />
fråga är <strong>om</strong> det är produktion<strong>en</strong> eller resultatet s<strong>om</strong> är det<br />
intressanta måttet. För att kunna uppskatta värdet av produktionsresultatet<br />
krävs dock att dessa baseras <strong>på</strong> kvalificerad samhällsvet<strong>en</strong>skaplig<br />
forskning. Målet är att kunna värdera inte bara vad<br />
s<strong>om</strong> produceras utan hur produktion<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkar de olika individernas<br />
livskvalitet.<br />
Att värdera produktion<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn <strong>på</strong> ett annat<br />
sätt än med hjälp av dess produktionskostnader är inte helt <strong>en</strong>kelt.<br />
Det finns dock <strong>en</strong> möjlighet att göra det med hjälp av att tillämpa<br />
princip<strong>en</strong> <strong>om</strong> hur d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> skulle kunna värderas<br />
<strong>på</strong> d<strong>en</strong> privata sektorn.<br />
60
EU:s beslutet <strong>om</strong> att medlemsländerna ska beräkna volymutveckling<strong>en</strong><br />
för d<strong>en</strong> individinriktade off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong><br />
innebär ett stort steg framåt. Det utvecklingsarbete s<strong>om</strong> SCB,<br />
liks<strong>om</strong> de andra statistikmyndigheterna just nu bedriver <strong>en</strong>ligt<br />
dessa direktiv syftar till att väs<strong>en</strong>tligt öka jämförbarhet<strong>en</strong> mellan ett<br />
stort antal länder <strong>och</strong> deras off<strong>en</strong>tliga <strong>produktivitet</strong>sutveckling.<br />
S<strong>en</strong>are k<strong>om</strong>mer också ett utvecklingsarbete för att mäta produktion<strong>en</strong><br />
av kollektiva <strong>tjänster</strong> att inledas. Alla dessa beräkningar<br />
avser dock <strong>en</strong>dast d<strong>en</strong> nationella nivån. För att skapa incitam<strong>en</strong>t till<br />
<strong>en</strong> positiv <strong>produktivitet</strong>sutveckling krävs att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> också<br />
beräknas <strong>på</strong> <strong>en</strong> nivå motsvarande företags- eller anläggningsnivån i<br />
d<strong>en</strong> privata sektorn. De principer s<strong>om</strong> beräkningar <strong>en</strong>ligt Eurostat<br />
skall baseras <strong>på</strong> är, s<strong>om</strong> beskrivs i d<strong>en</strong> andra SCB-artikeln i d<strong>en</strong>na<br />
<strong>antologi</strong>, inte de <strong>en</strong>da tänkbara för d<strong>en</strong> nationella nivån, <strong>och</strong> därmed<br />
inte heller för beräkningar av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>på</strong> d<strong>en</strong> lokala<br />
nivån. EU sätter inte någon övre gräns för ambitionsnivån. Det<br />
finns ett stort behov <strong>och</strong> vida möjligheter att i framtid<strong>en</strong> mäta <strong>produktivitet</strong><br />
i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> <strong>på</strong> ett ännu bättre sätt. Det<br />
krävs dock <strong>en</strong> betydande arbetsinsats för att förverkliga detta.<br />
Refer<strong>en</strong>ser<br />
Atkinson, Anthony (2005), ”Atkinson Review: Final Report,<br />
Measurem<strong>en</strong>t of Governm<strong>en</strong>t Output and Productivity for the<br />
National Accounts”, Palgrave McMillan, London<br />
Allardt, Erik (1975),”Att Ha, att Älska, att Vara, Om välfärd i<br />
Nord<strong>en</strong>”, Kalmar, Argos, SSD1017<br />
Brorström, Björn <strong>och</strong> Kastberg, Gustaf (2006), ”Förutsättningar<br />
för effektivitet i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting – <strong>en</strong> k<strong>om</strong>bination av<br />
flera perspektiv”, bidrag i d<strong>en</strong>na <strong>antologi</strong><br />
Ds 1994:24, ”D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>produktivitet</strong>sutveckling<br />
1980-1992”, Expertgrupp<strong>en</strong> för studier i off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i<br />
(ESO<br />
Estes, Richard (2003), ”European Social Developm<strong>en</strong>t Tr<strong>en</strong>ds,<br />
Developm<strong>en</strong>t Chall<strong>en</strong>ges of the New Europe”, i 2003 års upplaga<br />
av välfärdsbok<strong>en</strong><br />
Eurostat (1998), ”K<strong>om</strong>mission<strong>en</strong>s beslut 98/75 <strong>om</strong> pris- <strong>och</strong><br />
volymberäkningar i ESA”, Luxemburg<br />
Eurostat (1995), Europeiska nationalräk<strong>en</strong>skapssystemet (ESA)<br />
Eurostat (2005) ”Regional Statistical Yearbook 2005”, Luxembourg<br />
61<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Fraum<strong>en</strong>i, Barbara M., Reinsdorf, Marshall B. <strong>och</strong> Robinson,<br />
Brooks B. (2004), ”Real Output Measures for the Education<br />
Function of Governm<strong>en</strong>t: A First Look at Primary and<br />
Secondary Education”, U.S. Departm<strong>en</strong>t of C<strong>om</strong>merce, Bureau<br />
of Econ<strong>om</strong>ic Analysis, pres<strong>en</strong>terad vid the Public Services Performance<br />
Workshop, National Institute of Econ<strong>om</strong>ic and Social<br />
Research, London<br />
Färe, Rolf, Grosskopf, Shawna <strong>och</strong> Roos, Pontus (1996),<br />
”Integration of Consumer Satisfaction into Productivity<br />
Indexes”, SSE/EFI Working Paper Series in Econ<strong>om</strong>ics and<br />
Finance, no 144, Stockholm School of Econ<strong>om</strong>ics<br />
För<strong>en</strong>ta nationerna (1993), ”System of National Accounts”<br />
Hagén, Hans-Olof (2004), ”C<strong>om</strong>paring Welfare of Nations”,<br />
Background Facts on Econ<strong>om</strong>ic Statistics 2004:15, Statistics<br />
Swed<strong>en</strong><br />
Magnusson, Birgitta (2006), ”Volymberäkningar för individuell<br />
off<strong>en</strong>tlig produktion i nationalräk<strong>en</strong>skaperna”, bidrag i d<strong>en</strong>na<br />
<strong>antologi</strong><br />
McK<strong>en</strong>zie, Ron (2000), ”Legal Services within Producer Price<br />
Indexes, The New Zealand Experi<strong>en</strong>ce” Voorburg Group<br />
confer<strong>en</strong>ce paper, Statistics New Zealand<br />
http://www4.statcan.ca/<strong>en</strong>glish/voorburg/aspfiles/2004-authorsearch2.asp?criteria=McK<strong>en</strong>zie&Submit=Submit<br />
McK<strong>en</strong>zie, Richard (2001), ”Producer Price Index for the Legal<br />
Services Industry” 2001 Voorburg Group confer<strong>en</strong>ce paper,<br />
Australian Bureau of Statistics<br />
http://www4.statcan.ca/<strong>en</strong>glish/voorburg/aspfiles/2004-authorsearch2.asp?criteria=McK<strong>en</strong>zie&Submit=Submit<br />
Murrey, Richard (2006), ”Vad är effektivitet <strong>och</strong> hur mäta d<strong>en</strong> i<br />
k<strong>om</strong>munal verksamhet?”, bidrag i d<strong>en</strong>na <strong>antologi</strong><br />
Nordiska ministerrådet (2002), ”De nordiska länderna <strong>och</strong> d<strong>en</strong> nya<br />
ekon<strong>om</strong>in”, Köp<strong>en</strong>hamn<br />
OECD (2001), ”Measuring Productivity”, OECD Manual, Paris<br />
Socialstyrels<strong>en</strong> (2005), ”Vägledning till NordDRG <strong>och</strong> NordDRG-<br />
O” Version 2005,<br />
http://www.socialstyrels<strong>en</strong>.se/NR/rdonlyres/A6403B9C-<br />
A3A7-4384-813D-822191AFBD87/3442/20051062.pdf<br />
SOU 1991:82, ”Drivkrafter för <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> välstånd”, Produktivitetsdelegation<strong>en</strong>s<br />
betänkande<br />
SOU 1991:82 Bilaga 1, ”Hur mäta <strong>produktivitet</strong>”, Expertrapport 1<br />
till Produktivitetsdelegation<strong>en</strong><br />
62
Sveriges k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting (2005), ”Produktivitet <strong>på</strong> andra<br />
villkor”, Analysrapport<strong>en</strong>, november 2005<br />
Vogel, Joachim (1995), ”Working Conditions, Health and Work<br />
Abs<strong>en</strong>teeism: Rec<strong>en</strong>t Swedish Experi<strong>en</strong>ce”, i Jauffmann,<br />
Metzger and Pfaff (ed) (1995), ”Verfällt die Arbeitsmoral? Zur<br />
Entwicklung von Arbeitseinstellung<strong>en</strong>, Belastung<strong>en</strong> und<br />
Fehlzeit<strong>en</strong>.” Campus, Frankfurt <strong>och</strong> New York<br />
Vogel, Joachim (1998), ”Inequality Patterns in Europe, In Baltic<br />
cities: Global Aspects on Urban Settlem<strong>en</strong>ts in the Baltic Sea<br />
Region”, Stockholm<br />
Vogel, Joachim, Amnå, Erik, Munck, I. & Häll, L. (2003),<br />
”Associational Life in Swed<strong>en</strong>: G<strong>en</strong>eral Welfare, Social Capital<br />
and Training in Democracy”, Living Conditions (Rapport<br />
nummer 101), Statistiska c<strong>en</strong>tralbyrån<br />
Vogel, Joachim (2000), ”Inequality in Material Living Standards in<br />
Europe: A Lesson for Developing Countries?” the Confer<strong>en</strong>ce<br />
on ”North-South Relationships in the in the World Econ<strong>om</strong>y, i<br />
The XXI C<strong>en</strong>tury: Inequalities, Well-Being, Opportunities”,<br />
L'Aquila, Abruzzo, Itali<strong>en</strong>, September 6-8 2000, Macmillan<br />
World Database on Happiness:<br />
http://www1.eur.nl/fsw/happiness/hap_bib/bib_fp.htm<br />
63<br />
ESS 2006:2
Volymberäkningar för individuell<br />
off<strong>en</strong>tlig produktion i<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
Birgitta Magnusson<br />
Statistiska c<strong>en</strong>tralbyrån<br />
65
ESS 2006:2<br />
66
Innehåll<br />
Inledning .......................................................................... 69<br />
Syfte ................................................................................ 69<br />
Nuvarande beräkning av icke-marknadsproduktion i<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna........................................................ 70<br />
D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns storlek ............................................ 70<br />
Ny beräkningsmetod från år 2006 ....................................... 71<br />
I stället för prisindex används volymindex............................. 72<br />
Vilka indikatorer bör användas? ........................................... 73<br />
G<strong>en</strong>erella krav <strong>på</strong> indikatorerna ........................................... 73<br />
Klassificering av metoder.................................................... 74<br />
Pågå<strong>en</strong>de aktiviteter för olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> <strong>och</strong><br />
kvalitetsjustering ............................................................... 74<br />
Exempel från nationalräk<strong>en</strong>skapernas beräkningar................. 75<br />
Refer<strong>en</strong>ser <strong>och</strong> ytterligare material ...................................... 91<br />
67<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
68
Inledning<br />
Under de drygt tio år s<strong>om</strong> förflutit sedan de s<strong>en</strong>aste rapporterna<br />
<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>produktivitet</strong> i Sverige utk<strong>om</strong> har<br />
Sverige bl.a. blivit medlem i EU. Krav<strong>en</strong> <strong>på</strong> harmoniserade beräkningar<br />
av nationalräk<strong>en</strong>skaperna har ökat markant in<strong>om</strong> union<strong>en</strong>.<br />
En EU-förordning <strong>om</strong> det europeiska nationalräk<strong>en</strong>skapssystemet,<br />
ENS95, gäller sedan 1996. Under de första medlemsår<strong>en</strong> konc<strong>en</strong>trerades<br />
arbetet <strong>på</strong> att harmonisera beräkningarna av Bruttonationalink<strong>om</strong>st<strong>en</strong><br />
i löpande priser, efters<strong>om</strong> d<strong>en</strong>na är <strong>en</strong> viktig bas<br />
för hur mycket länderna ska bidra med i medlemsavgifter.<br />
Med tanke <strong>på</strong> att BNP:s volymutveckling är d<strong>en</strong> mest använda<br />
indikatorn från nationalräk<strong>en</strong>skapssystemet, samt de krav s<strong>om</strong><br />
ställs i Stabilitetspakt<strong>en</strong> har ökade krav ställts <strong>på</strong> harmoniserade<br />
principer äv<strong>en</strong> för beräkningar av pris- <strong>och</strong> volymförändringar. En<br />
k<strong>om</strong>pletterande förordning in<strong>om</strong> detta <strong>om</strong>råde togs av k<strong>om</strong>mission<strong>en</strong><br />
i december 2002. D<strong>en</strong> föregicks av utvecklingsarbete i flera<br />
internationella arbetsgrupper för att ta fram riktlinjer för beräkningarna.<br />
Arbetsgrupperna behandlade <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> vars pris- <strong>och</strong><br />
volymförändringar bedömdes vara särskilt svåra att mäta. Bland<br />
annat behandlades hälso- <strong>och</strong> sjukvård, utbildning, off<strong>en</strong>tlig administration,<br />
datorer <strong>och</strong> mjukvaror, finansiella <strong>tjänster</strong>, uthyrning<br />
<strong>och</strong> andra företags<strong>tjänster</strong>. Resultatet har sammanfattats i <strong>en</strong> handbok<br />
över metoder för att mäta priser <strong>och</strong> volymer, s<strong>om</strong> innehåller<br />
de rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dationer <strong>och</strong> principer efter vilka beräkningarna bör<br />
utföras 1 . D<strong>en</strong>na är dock ganska g<strong>en</strong>erellt håll<strong>en</strong>, <strong>och</strong> det är <strong>en</strong> stor<br />
utmaning att hitta de relevanta underlag<strong>en</strong> <strong>och</strong> utföra beräkningarna.<br />
Syfte<br />
I d<strong>en</strong>na delrapport redogörs för det utvecklingsarbete s<strong>om</strong> bedrivs<br />
in<strong>om</strong> nationalräk<strong>en</strong>skaperna vid SCB. Inledningsvis ges <strong>en</strong> kortfattad<br />
redovisning av nuvarande tillvägagångssätt, följt av <strong>en</strong> sammanfattning<br />
av de EU-krav s<strong>om</strong> ställs <strong>på</strong> beräkningsmetoderna.<br />
Därefter redovisas vilka underlag <strong>och</strong> metoder s<strong>om</strong> används in<strong>om</strong><br />
olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong>. De preliminära resultat s<strong>om</strong> arbetet hittills resulterat<br />
i redovisas <strong>och</strong> <strong>en</strong> del problem med underlag <strong>och</strong> beräkningsmetoder<br />
k<strong>om</strong>m<strong>en</strong>teras.<br />
1 Handbook on price and volume measures in national accounts, ISBN 92-894-2000-6.<br />
69<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Nuvarande beräkning av icke-marknadsproduktion i<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
Större del<strong>en</strong> av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion är icke-marknadsproduktion,<br />
vilket innebär att det inte finns några marknadspriser<br />
för de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> produceras. Beräkningarna görs därför<br />
utifrån princip<strong>en</strong> att produktionsvärdet är lika med summan av<br />
kostnaderna för produktion<strong>en</strong> i fråga. Produktionsvärdet består<br />
alltså av summan av löner, sociala avgifter, kapitalförslitning <strong>och</strong><br />
insatsförbrukning av olika varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>.<br />
Äv<strong>en</strong> fasta priser beräknas <strong>en</strong>ligt kostnadsmetod<strong>en</strong> s<strong>om</strong> summan<br />
av delarna. För att kunna fastprisberäkna produktion<strong>en</strong>, dvs. mäta<br />
volymförändring<strong>en</strong> r<strong>en</strong>sad från inflation, görs <strong>om</strong>räkningar till<br />
fasta priser av de olika k<strong>om</strong>pon<strong>en</strong>terna. Insatsförbrukning<strong>en</strong>, s<strong>om</strong><br />
utgörs av köpta varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>, pris<strong>om</strong>räknas med respektive<br />
prisindexar. För kapitalförslitning<strong>en</strong> nyttjas samma prisindexar<br />
s<strong>om</strong> för investeringarna ifråga. Löner <strong>och</strong> sociala avgifter extrapoleras<br />
från föregå<strong>en</strong>de års fastprisvärde med volymutveckling<strong>en</strong> av<br />
antalet arbetade timmar in<strong>om</strong> respektive verksamhets<strong>om</strong>råde.<br />
Efters<strong>om</strong> produktion<strong>en</strong> är mycket personalint<strong>en</strong>siv, blir d<strong>en</strong> största<br />
andel<strong>en</strong> fastprisberäknad med hjälp av arbetsinsats<strong>en</strong>. Metod<strong>en</strong><br />
innebär ett antagande <strong>om</strong> att förändring<strong>en</strong> i volym<strong>en</strong> av insatser är<br />
repres<strong>en</strong>tativ för förändring<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> producerade volym<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> det<br />
är inte alltid säkert att <strong>en</strong> ökad insats leder till mer produktion.<br />
Efters<strong>om</strong> arbets<strong>produktivitet</strong> beräknas med hjälp av relation<strong>en</strong><br />
mellan förädlingsvärdet <strong>och</strong> antalet arbetade timmar medför d<strong>en</strong>na<br />
beräkningsteknik <strong>en</strong> oförändrad <strong>produktivitet</strong>. Användning<strong>en</strong> av<br />
produktionskostnaderna för att approximativt mäta produktion<strong>en</strong><br />
innebär således att det inte går att analysera <strong>produktivitet</strong>sförhålland<strong>en</strong>a,<br />
vilket i många sammanhang upplevs s<strong>om</strong> otillfredsställande.<br />
Några länder gör i sina beräkningar ett antagande <strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
viss <strong>produktivitet</strong>sökning, m<strong>en</strong> i Sverige tillika med de flesta andra<br />
länder görs inget g<strong>en</strong>erellt antagande.<br />
D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns storlek<br />
I Sverige, liks<strong>om</strong> i många andra europeiska länder, står d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
produktion<strong>en</strong> för <strong>en</strong> stor andel av BNP. De off<strong>en</strong>tliga myndigheternas<br />
förädlingsvärde utgör drygt 20 proc<strong>en</strong>t av det totala<br />
förädlingsvärdet i d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska ekon<strong>om</strong>in <strong>och</strong> d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala<br />
70
verksamhet<strong>en</strong> står för nästan 75 proc<strong>en</strong>t av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns<br />
produktion. Off<strong>en</strong>tlig verksamhet grupperas <strong>en</strong>ligt <strong>en</strong> internationell<br />
ändamålsindelning, Classification of Functions of Governm<strong>en</strong>t,<br />
förkortad COFOG. De olika ändamål<strong>en</strong>s andelar i relation<br />
till BNP samt av d<strong>en</strong> totala off<strong>en</strong>tliga konsumtion<strong>en</strong> framgår av<br />
tabell<strong>en</strong> nedan.<br />
Tabell 1 Klassificering av de olika ändamål<strong>en</strong> <strong>och</strong> deras vikt<br />
COFOG B<strong>en</strong>ämning Värde<br />
Löp.pris<br />
2003,milj kr<br />
Andel av<br />
off<strong>en</strong>tlig<br />
konsumtion<br />
Andel<br />
av BNP<br />
01 Allmän off<strong>en</strong>tlig förvaltning 63 551 9,2 2,6<br />
02 Försvar 44 794 6,5 1,8<br />
03 Samhällsskydd <strong>och</strong> rättsskipning 33 899 4,9 1,4<br />
04 Näringslivsfrågor 43 249 6,3 1,8<br />
05 Miljöskydd 1 661 0,2 0,1<br />
06 Bostadsförsörjn/samhällsutv 4 104 0,6 0,2<br />
07 Hälso- o sjukvård 168 485 24,4 6,9<br />
08 Fritidsverksamhet, kultur 18 507 2,7 0,8<br />
09 Utbildning 162 669 23,5 6,6<br />
10 Socialt skydd 150 773 21,8 6,1<br />
Total off<strong>en</strong>tlig konsumtion 691 692 100 28,1<br />
BNP 2 459 413<br />
Ny beräkningsmetod från år 2006<br />
Enligt Europeiska K<strong>om</strong>mission<strong>en</strong>s beslut 1990/2002 måste alla<br />
medlemsländer 2 från år 2006 redovisa beräkningar <strong>en</strong>ligt d<strong>en</strong> nya<br />
metod<strong>en</strong> av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong> s<strong>om</strong> har <strong>en</strong> individuell<br />
inriktning. För kollektiva <strong>tjänster</strong> medges att kostnadsmetod<strong>en</strong> kan<br />
behöva användas äv<strong>en</strong> fortsättningsvis <strong>på</strong> grund av brist <strong>på</strong><br />
tillförlitliga kvantitetsindikatorer. I ENS95 klargörs vilka <strong>tjänster</strong><br />
s<strong>om</strong> ska betraktas s<strong>om</strong> kollektiva respektive individuella. Det är<br />
främst in<strong>om</strong> COFOG-<strong>om</strong>råd<strong>en</strong>a 07–10 s<strong>om</strong> individuella <strong>tjänster</strong><br />
förk<strong>om</strong>mer.<br />
D<strong>en</strong> nuvarande beräkningsmetod<strong>en</strong> är då inte längre accepterad.<br />
Istället ska produktion<strong>en</strong> beräknas med hjälp av output-metoder.<br />
De länder s<strong>om</strong> inte lägger <strong>om</strong> sina beräkningar k<strong>om</strong>mer att få<br />
reservationer (anmärkningar) för detta. Eurostat är dock medvet<strong>en</strong><br />
2 Ut<strong>om</strong> Danmark, s<strong>om</strong> har fått uppskov till 2012.<br />
71<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>om</strong> att detta är <strong>en</strong> stor <strong>om</strong>läggning <strong>och</strong> att allt inte k<strong>om</strong>mer att vara<br />
helt bra från början. M<strong>en</strong> inriktning<strong>en</strong> ska vara att varje land gör<br />
sitt bästa, <strong>och</strong> efter hand s<strong>om</strong> bättre information <strong>och</strong> beräkningsmetoder<br />
utvecklas, så kan dessa införas <strong>och</strong> tidigare beräkningar<br />
revideras.<br />
Förändring<strong>en</strong> innebär att produktionsvärdet i fasta priser ska<br />
fastprisberäknas utifrån produktion<strong>en</strong>s volymförändring. Förädlingsvärdet<br />
i fasta priser k<strong>om</strong>mer då att erhållas s<strong>om</strong> produktion<br />
minus insatsförbrukning, i likhet med beräkningarna för marknadsproduktion.<br />
Produktion<strong>en</strong> i löpande priser ska äv<strong>en</strong> fortsättningsvis<br />
beräknas s<strong>om</strong> summan av produktionskostnaderna.<br />
Det nya beräkningssättet k<strong>om</strong>mer att innebära ett metodbrott i<br />
nationalräk<strong>en</strong>skapernas tidsserier. Det är tyvärr inte möjligt att få<br />
fram nödvändiga data <strong>om</strong> olika aktiviteter <strong>och</strong> dess kostnader <strong>på</strong><br />
önskvärd detaljeringsnivå för någon längre tidsperiod bakåt i tid<strong>en</strong>.<br />
I de flesta fall kan beräkningar <strong>en</strong>dast göras från <strong>och</strong> med år 2001.<br />
För vissa <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> förefaller det för närvarande inte möjligt <strong>en</strong>s<br />
från år 2001.<br />
I stället för prisindex används volymindex<br />
Efters<strong>om</strong> det inte finns några marknadspriser <strong>på</strong> produktion<strong>en</strong>, så<br />
går det inte att få fram några prisindex för att göra <strong>om</strong>räkningar till<br />
fasta priser. Vid avsaknad av prisindex är det in<strong>om</strong> nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
möjligt att tillgripa metoder s<strong>om</strong> bygger <strong>på</strong> att man gör<br />
beräkningar av volymförändringar för de aktuella produkterna i<br />
stället. Emellertid krävs det då, att produkterna är h<strong>om</strong>og<strong>en</strong>a <strong>och</strong><br />
inte föremål för stora kvalitetsförändringar mellan beräkningsperioderna.<br />
Eurostat rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>derar således att volymindikatorer används<br />
för framskrivning av produktionsvärdet. I d<strong>en</strong> handbok s<strong>om</strong> tagits<br />
fram in<strong>om</strong> Eurostat förs diskussioner <strong>om</strong> indikatorer för input,<br />
aktiviteter, output <strong>och</strong> resultat (outc<strong>om</strong>e). Indikatorer för input är<br />
ju d<strong>en</strong> metod s<strong>om</strong> används nu, vilk<strong>en</strong> inte är <strong>en</strong> av Eurostat<br />
accepterad metod.<br />
72
Vilka indikatorer bör användas?<br />
I handbok<strong>en</strong> förs resonemang <strong>om</strong> för- <strong>och</strong> nackdelar med de olika<br />
tänkbara indikatorerna. En tydligt uttalad prefer<strong>en</strong>s för outputindikator<br />
framförs. Några av de framk<strong>om</strong>na synpunkterna redovisas<br />
i det följande.<br />
Aktiviteter. S<strong>om</strong> exempel <strong>på</strong> aktiveter nämns i handbok<strong>en</strong> antalet<br />
operationer s<strong>om</strong> utförs vid ett sjukhus. Aktiviteter återspeglar vad<br />
produc<strong>en</strong>terna gör utifrån d<strong>en</strong> input s<strong>om</strong> de har. M<strong>en</strong> <strong>om</strong> nya<br />
förbättrade behandlingsmetoder reducerar antalet operationer så<br />
indikerar detta mått <strong>en</strong> sänkt produktionsvolym <strong>och</strong> <strong>en</strong> försämrad<br />
<strong>produktivitet</strong>, vilket inte är rimligt <strong>om</strong> pati<strong>en</strong>terna har fått lika bra<br />
hjälp <strong>på</strong> något annat sätt.<br />
Indikatorer för output, är därför det mått s<strong>om</strong> bör användas.<br />
M<strong>en</strong> det är inte alltid så lätt att exakt definiera vad <strong>en</strong> <strong>en</strong>het av<br />
output, dvs. d<strong>en</strong> indelning s<strong>om</strong> bör göras av d<strong>en</strong> totala produktion<strong>en</strong>,<br />
består av. För individuella varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> är det i princip<br />
möjligt, med d<strong>en</strong> faktiska leverans<strong>en</strong> av output s<strong>om</strong> äger rum i<br />
överföring<strong>en</strong> från produc<strong>en</strong>t till konsum<strong>en</strong>t. In<strong>om</strong> utbildning är<br />
det t.ex. mängd<strong>en</strong> undervisning s<strong>om</strong> konsumeras av eleverna för <strong>en</strong><br />
viss utbildning. In<strong>om</strong> sjukvård<strong>en</strong> är det d<strong>en</strong> vård/behandling s<strong>om</strong><br />
pati<strong>en</strong>t<strong>en</strong> får, <strong>och</strong> för kulturella <strong>tjänster</strong> kan det vara antalet teaterföreställningar<br />
s<strong>om</strong> konsum<strong>en</strong>terna sett.<br />
Indikatorer för outc<strong>om</strong>e slutlig<strong>en</strong> kan exemplifieras med utbildningsnivån<br />
i samhället eller förväntad livslängd. Problemet med<br />
sådana indikatorer är dock att de kan <strong>på</strong>verkas av faktorer s<strong>om</strong> inte<br />
har något att göra med själva aktivitet<strong>en</strong>, <strong>och</strong> är därför inte g<strong>en</strong>erellt<br />
repres<strong>en</strong>tativa för output. I vissa fall kan de dock vara till hjälp<br />
s<strong>om</strong> indikatorer för kvalitén <strong>på</strong> output.<br />
G<strong>en</strong>erella krav <strong>på</strong> indikatorerna<br />
För att kunna räknas s<strong>om</strong> godkända metoder ska output-indikatorer<br />
uppfylla följande krav:<br />
• De ska täcka alla <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> produceras för externa användare<br />
• De ska vägas med refer<strong>en</strong>sårets kostnader för varje slag av output<br />
• De ska vara så detaljerat definierade s<strong>om</strong> möjligt<br />
• De ska vara kvalitetsjusterade<br />
73<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Dessut<strong>om</strong> krävs att kostnadsredovisning<strong>en</strong> för de olika <strong>tjänster</strong><br />
s<strong>om</strong> produceras är så exakt att d<strong>en</strong> belyser kostnad<strong>en</strong> för varje<br />
<strong>en</strong>skild tjänst <strong>på</strong> ett korrekt sätt.<br />
Klassificering av metoder<br />
I Eurostats handbok finns <strong>en</strong> beskrivning av vilka metoder s<strong>om</strong> är<br />
möjliga/lämpliga att använda i olika sammanhang. Därefter görs <strong>en</strong><br />
indelning av metoderna i A, B eller C-metoder 3 , där<br />
• A-metoder är de mest ändamåls<strong>en</strong>liga metoderna<br />
• B är metoder s<strong>om</strong> kan tillämpas <strong>om</strong> det inte går att använda Ametoder<br />
<strong>och</strong><br />
• C-metoder är metoder s<strong>om</strong> inte ska tillämpas<br />
En B-metod kan t.ex. vara att använda <strong>en</strong> indikator s<strong>om</strong> inte innehåller<br />
någon kvalitetsjustering. Det gäller alltså att i beräkningarna<br />
hamna <strong>på</strong> minst B-nivån. Kvalitetsjusteringsk<strong>om</strong>pon<strong>en</strong>ter är mycket<br />
svåra att få grepp <strong>om</strong>. Indikatorer s<strong>om</strong> i övrigt är relevanta m<strong>en</strong><br />
inte är kvalitetsjusterade anses s<strong>om</strong> acceptabla alternativ.<br />
Klassificering<strong>en</strong> av metoder är olika för olika typer av <strong>tjänster</strong>.<br />
M<strong>en</strong>ing<strong>en</strong> är att d<strong>en</strong>na klassificering ska utgöra <strong>en</strong> grund för ett<br />
harmoniserat angreppssätt i syfte att förbättra tillförlitlighet <strong>och</strong><br />
jämförbarhet av pris- <strong>och</strong> volymmätningar in<strong>om</strong> nationalräk<strong>en</strong>skaperna.<br />
Pågå<strong>en</strong>de aktiviteter för olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> <strong>och</strong> kvalitetsjustering<br />
Med hjälp av det underlagsmaterial s<strong>om</strong> nationalräk<strong>en</strong>skaperna,<br />
NR, lyckats samla ihop <strong>på</strong>går sedan några år tillbaka arbete med att<br />
utveckla metoder <strong>och</strong> göra beräkningar <strong>en</strong>ligt de nya riktlinjerna.<br />
Kontakter har tagits med bl.a. Sveriges K<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> Landsting,<br />
Skolverket, Högskoleverket, Kulturrådet <strong>och</strong> Socialstyrels<strong>en</strong>, s<strong>om</strong><br />
har sakkunskaper in<strong>om</strong> de aktuella <strong>om</strong>råd<strong>en</strong>a. Samarbetet är nödvändigt<br />
<strong>och</strong> mycket värdefullt för att dels få hjälp med statistiska<br />
underlag <strong>och</strong> datakvalitet dels diskutera <strong>och</strong> få synpunkter <strong>på</strong><br />
modeller <strong>och</strong> beräkningsmetoder. Diskussioner förs också <strong>om</strong> för-<br />
3 C<strong>om</strong>mission Decision 98/715/EC.<br />
74
ändringar <strong>och</strong> k<strong>om</strong>pletteringar av underlag. Vi vill naturligtvis<br />
också ha synpunkter <strong>på</strong> <strong>om</strong> beräkningsresultat<strong>en</strong> förefaller rimliga.<br />
Vi har börjat med de verksamheter s<strong>om</strong> har störst betydelse<br />
andelsmässigt. Det gäller hälso- <strong>och</strong> sjukvård, utbildning <strong>och</strong> social<br />
<strong>om</strong>sorg. M<strong>en</strong> arbete <strong>på</strong>går äv<strong>en</strong> med att försöka beräkna resterande<br />
delar av individuell off<strong>en</strong>tlig tjänsteproduktion. För vissa <strong>om</strong>råd<strong>en</strong><br />
har vi dock problem med att hitta lämpliga underlag. Några återstå<strong>en</strong>de<br />
delar är rekreation <strong>och</strong> fritidsaktiviteter, missbrukarvård,<br />
arbetsmarknadsåtgärder, samt administration av förmånssystem<br />
s<strong>om</strong> utbetalning av p<strong>en</strong>sioner <strong>och</strong> studiebidrag.<br />
Det är viktigt att få information <strong>om</strong> de indikatorer s<strong>om</strong> bäst<br />
speglar d<strong>en</strong> utförda produktion<strong>en</strong>. I ett tidsserieperspektiv är det<br />
också viktigt att kunna beräkna kvalitetsförändringar i d<strong>en</strong> utförda<br />
produktion<strong>en</strong>. De valda indikatorerna ska <strong>på</strong> ett korrekt sätt spegla<br />
vad s<strong>om</strong> verklig<strong>en</strong> har hänt in<strong>om</strong> respektive <strong>om</strong>råde. För att utgöra<br />
bästa metoder ska volymindikatorerna justeras för förändringar i<br />
kvalitet. I handbok<strong>en</strong> medges att detta är ett delikat problem. Det<br />
är också här vi stöter <strong>på</strong> de allra svåraste problem<strong>en</strong>. Det är önskvärt<br />
att kunna bryta ner materialet <strong>på</strong> <strong>en</strong> mycket låg nivå. Därför är<br />
det viktigt att ha tillgång till detaljerad information. Detta är det<br />
bästa medlet för att åstadk<strong>om</strong>ma bra beräkningar. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att göra<br />
beräkningar med hjälp av indikatorer s<strong>om</strong> speglar verksamhet<strong>en</strong> <strong>på</strong><br />
<strong>en</strong> detaljerad nivå inkluderar man de strukturella förändringar s<strong>om</strong><br />
äger rum i verksamhet<strong>en</strong>. Förändringar återspeglas i relation<strong>en</strong><br />
mellan de olika delaktiviteterna <strong>och</strong> utgör <strong>en</strong> del av kvalitetsförändring<strong>en</strong>.<br />
Viktigt är också att kostnader <strong>och</strong> utförda prestationer<br />
hänger ihop, så att sammanvägning<strong>en</strong> mellan olika delprestationer<br />
blir korrekt.<br />
Beräkningar in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet <strong>på</strong>går nu i de flesta europeiska länder<br />
<strong>och</strong> några länder har redan infört volymberäkningar för delar av<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga produktion<strong>en</strong>.<br />
Exempel från nationalräk<strong>en</strong>skapernas beräkningar<br />
1. Modell för grundskola<br />
I Eurostats handbok diskuteras metoder för volymmätningar i<br />
särskilda avsnitt för varje <strong>om</strong>råde <strong>och</strong> i avsnittet <strong>om</strong> utbildning sägs<br />
exempelvis att utmärkande för utbildning är att d<strong>en</strong> oftast ges till<br />
grupper, alltifrån <strong>en</strong> mycket lit<strong>en</strong> grupp med mycket handledning<br />
75<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
till föreläsningar med fler än 100 deltagare. I skolan handlar det<br />
oftast <strong>om</strong> klasser med 20–30 elever. D<strong>en</strong> output-indikator s<strong>om</strong> bör<br />
användas är antalet elevtimmar för utbildning. Output av utbildning<br />
kan definieras s<strong>om</strong> mängd<strong>en</strong> undervisning s<strong>om</strong> ges till elever<br />
<strong>och</strong> studerande justerad för förändringar i kvalitet, för varje typ av<br />
utbildning.<br />
Antalet elevtimmar fördelade <strong>på</strong> utbildningsnivåer <strong>och</strong> olika<br />
typer av skolor <strong>och</strong> utbildningslinjer kan åtminstone betraktas s<strong>om</strong><br />
B-metod. Om dessa justeras för kvalitet kan det betraktas s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
A-metod.<br />
En möjlig kvalitetsindikator är antalet elever s<strong>om</strong> lämnar grundskolan<br />
med godkända betyg <strong>och</strong> behörighet för gymnasiet. Dessut<strong>om</strong><br />
kan medelbetyg vägas in.<br />
Tjänster s<strong>om</strong> inte innebär undervisning, t.ex. skolmåltider, skolsjukvård<br />
<strong>och</strong> skolskjutsar, kan fastprisberäknas för sig.<br />
I våra beräkningar har vi specificerat följande fem <strong>tjänster</strong> för<br />
beräkningar av volymmått in<strong>om</strong> skolan. Volymindexar beräknas för<br />
var <strong>och</strong> <strong>en</strong> av dessa <strong>och</strong> vägs sedan ihop med kostnaderna s<strong>om</strong><br />
vikter.<br />
A. Undervisning<br />
B. Skolmåltider<br />
C. Skolskjutsar, reseersättning <strong>och</strong> inackordering<br />
D. Elevvård (skolsköterska, skolläkare, studie- <strong>och</strong> yrkesori<strong>en</strong>tering)<br />
E. Förskoleklass<br />
A. Undervisning kan delas upp <strong>på</strong> två k<strong>om</strong>pon<strong>en</strong>ter<br />
a) Vanlig undervisning (all undervisning förut<strong>om</strong> modersmål 4 <strong>och</strong><br />
sv<strong>en</strong>ska s<strong>om</strong> andraspråk)<br />
b) Modersmål <strong>och</strong> sv<strong>en</strong>ska s<strong>om</strong> andraspråk<br />
a) Vanlig undervisning. Volymmåttet är antalet elevtimmar. Nu<br />
finns inte detta utan bara antal elever fördelade <strong>på</strong> årskurser. D<strong>en</strong><br />
nuvarande läroplan<strong>en</strong> anger <strong>en</strong> total <strong>på</strong> 6 665 timmar (60 minuter)<br />
för hela grundskolan m<strong>en</strong> inte hur de skall fördelas <strong>på</strong> olika årskurser.<br />
Undervisningstid<strong>en</strong> har därför fördelats <strong>en</strong>ligt förhålland<strong>en</strong>a<br />
före d<strong>en</strong> nya läroplan<strong>en</strong>:<br />
4 B<strong>en</strong>ämndes tidigare hemspråk.<br />
76
Årskurs 1 20 veckotimmar<br />
Årskurs 2 24 veckotimmar<br />
Årskurs 3 30 veckotimmar<br />
Årskurs 4 34 veckotimmar<br />
Årskurs 5–9 35 veckotimmar<br />
Antalet elevtimmar har justerats med tre kvalitetsindikatorer:<br />
• Antal elever s<strong>om</strong> lämnat årskurs 9 <strong>och</strong> s<strong>om</strong> saknar slutbetyg.<br />
Dessut<strong>om</strong> finns ett litet antal elever s<strong>om</strong> lämnat grundskolan i<br />
åk 7–8 utan betyg, t.ex. därför att skolplikt<strong>en</strong> upphört. De är så<br />
få att det saknar praktisk betydelse.<br />
• Meritvärde för <strong>en</strong> elev s<strong>om</strong> lämnat grundskolan med slutbetyg<br />
är betygsumman för de 16 bästa betyg<strong>en</strong> i elev<strong>en</strong>s slutbetyg där<br />
godkänd (G) = 10, väl godkänd (VG) = 15 <strong>och</strong> mycket väl<br />
godkänd (MVG) = 20. Meritvärdet för ämn<strong>en</strong> där <strong>en</strong> elev inte<br />
nått målet är naturligtvis lika med noll.<br />
• Andel elever s<strong>om</strong> lämnat grundskolan med behörighet till gymnasieskolan.<br />
Dessa elever har betyg i alla tre av ämn<strong>en</strong>a sv<strong>en</strong>ska,<br />
<strong>en</strong>gelska <strong>och</strong> matematik.<br />
b) Modersmål <strong>och</strong> sv<strong>en</strong>ska s<strong>om</strong> andraspråk (SVA) kostar mycket<br />
mer per timme än annan undervisning. Därför har volymindexar<br />
beräknats separat för dessa två aktiviteter med antal elever s<strong>om</strong><br />
volymmått. Uppgifter <strong>om</strong> antal timmar saknas. Kostnader för SVA<br />
finns redovisade separat fram till <strong>och</strong> med 1997. För år<strong>en</strong> därefter<br />
har vikterna för 1997 använts. Det rör sig <strong>om</strong> ca 1,5 proc<strong>en</strong>t för<br />
modersmål <strong>och</strong> 2,5 proc<strong>en</strong>t för SVA.<br />
B. Skolmåltider. Totala antalet elever i grundskolan används s<strong>om</strong><br />
volymmått. I stort sett alla elever äter i skolan.<br />
C. Skolskjuts, reseersättning <strong>och</strong> inackordering. Det finns numera<br />
inga uppgifter över antal elever s<strong>om</strong> har skolskjuts. Dessut<strong>om</strong> innefattar<br />
d<strong>en</strong>na kostnadspost också reseersättning <strong>och</strong> inackordering.<br />
D<strong>en</strong> sistnämnda post<strong>en</strong> torde dock vara obetydlig för grundskolan.<br />
I avsaknad av volymindikatorer beräknas fasta priser g<strong>en</strong><strong>om</strong> att<br />
viktkostnad<strong>en</strong> deflateras med <strong>en</strong> prisindex beräknad s<strong>om</strong> ett vägt<br />
medelvärde av prisindex för linjebund<strong>en</strong> busstrafik (0,8) <strong>och</strong> taxi<br />
(0,2) Utifrån de deflaterade värd<strong>en</strong>a beräknas sedan <strong>en</strong> volymindex<br />
för d<strong>en</strong>na post.<br />
77<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
D. Elevvård. Alla elever, oavsett årskurs, antas utnyttja skolläkare<br />
<strong>och</strong> skolsköterska lika mycket. Studie- <strong>och</strong> yrkesori<strong>en</strong>tering antas<br />
däremot bara förek<strong>om</strong>ma i årskurs 9. En volymindex för elevvård<br />
beräknas därför s<strong>om</strong> totala antalet elever med antalet i årskurs 9<br />
räknat två gånger.<br />
E. Förskoleklass. Antal barn i förskoleklass används s<strong>om</strong> volymmått.<br />
Hänsyn tas också till att elever med stöd i språk kräver mer<br />
resurser. Detta görs g<strong>en</strong><strong>om</strong> att dessa elever ökas med <strong>en</strong> faktor<br />
av 0,2.<br />
2. Modell för gymnasieskola<br />
Fyra olika <strong>tjänster</strong> kan specificeras för beräkningar av volymmått.<br />
Volymindexar beräknas för dessa <strong>och</strong> vägs sedan ihop med kostnaderna<br />
s<strong>om</strong> vikter.<br />
A. Undervisning<br />
B. Skolmåltider<br />
C. Skolskjutsar, reseersättning <strong>och</strong> inackordering<br />
D. Elevvård (skolsköterska, skolläkare, studie- <strong>och</strong> yrkesori<strong>en</strong>tering)<br />
A. Undervisning. Separata volymmått beräknas för varje program<br />
<strong>och</strong> vägs sedan ihop. G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittskostnad<strong>en</strong> per elev skiljer sig<br />
kraftigt mellan de olika programm<strong>en</strong>. För varje program beräknas<br />
Löpande pris (LP) s<strong>om</strong> antal elever per kal<strong>en</strong>derår (= g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt<br />
av två läsår)<br />
× g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittskostnad per elev i löpande priser<br />
= kostnad per program i löpande priser<br />
Fast pris (FP) s<strong>om</strong> antal elever per kal<strong>en</strong>derår (= g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt av två<br />
läsår)<br />
× g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittskostnad per elev i föregå<strong>en</strong>de års priser<br />
= kostnad per program i föregå<strong>en</strong>de års priser<br />
En volymindex beräknas sedan s<strong>om</strong>: ΣFPt / ΣLPt-1 Antalet elever har justerats med två kvalitetsindikatorer:<br />
• Andel elever år 3 med slutbetyg. Bland eleverna år 3 utan slutbetyg<br />
ingår t.ex. sådana s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>pletterar i vissa ämn<strong>en</strong> <strong>och</strong> får<br />
slutbetyg s<strong>en</strong>are. Man kan ändå betrakta andel<strong>en</strong> med slutbetyg<br />
78
s<strong>om</strong> ett mått <strong>på</strong> kvalitet<strong>en</strong> i undervisning<strong>en</strong>. Elever s<strong>om</strong> uppnår<br />
de resultat de behöver för att gå vidare byter inte linje för att<br />
k<strong>om</strong>plettera.<br />
• G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt betyg för elever s<strong>om</strong> slutfört gymnasieskolan<br />
med slutbetyg. Icke godkänd (IG) = 0, godkänd (G) = 10, väl<br />
godkänd (VG) = 15 <strong>och</strong> mycket väl godkänd (MVG) = 20.<br />
Meritvärdet för ämn<strong>en</strong> där <strong>en</strong> elev inte nått målet är naturligtvis<br />
lika med noll.<br />
Ing<strong>en</strong> justering har gjorts för andel<strong>en</strong> elever s<strong>om</strong> lämnat gymnasiet<br />
med behörighet till universitetsstudier. Detta mått samvarierar i<br />
hög grad med g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt betyg. Justering<strong>en</strong> för förändringar i<br />
detta skulle således dubbelräknas. Emellertid förs för närvarande<br />
diskussioner med Skolverket <strong>om</strong> det finns några andra dataunderlag<br />
s<strong>om</strong> är mer relevanta för kvalitetsjustering av d<strong>en</strong> producerade<br />
undervisning<strong>en</strong>. För att utgöra <strong>en</strong> A-metod ska undervisningsvolym<strong>en</strong><br />
kvalitetsjusteras.<br />
B. Skolmåltider. Till skillnad från grundskolan serveras inte skollunch<br />
till riktigt alla elever i gymnasieskolan. Därför beräknas fasta<br />
priser g<strong>en</strong><strong>om</strong> att viktkostnad<strong>en</strong> deflateras med storhushållsprisindex<br />
för k<strong>om</strong>muner. Utifrån de deflaterade värd<strong>en</strong>a beräknas<br />
sedan <strong>en</strong> volymindex för skolmåltider.<br />
C. Skolskjuts, reseersättning <strong>och</strong> inackordering. I avsaknad av volymindikatorer<br />
beräknas fasta priser g<strong>en</strong><strong>om</strong> att viktkostnad<strong>en</strong> deflateras<br />
med <strong>en</strong> prisindex beräknad s<strong>om</strong> ett vägt medelvärde av prisindex<br />
för linjebund<strong>en</strong> busstrafik (0,8) <strong>och</strong> taxi (0,2) Utifrån de<br />
deflaterade värd<strong>en</strong>a beräknas sedan <strong>en</strong> volymindex.<br />
D. Elevvård. Alla elever antas utnyttja skolläkare <strong>och</strong> skolsköterska<br />
lika mycket. En volymindex för elevvård beräknas därför<br />
<strong>på</strong> grundval av totala antalet elever.<br />
3. Modell för universitetsutbildning<br />
Grundutbildning<br />
För grundutbildning används antal elever eller eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> antal helårsstud<strong>en</strong>ter<br />
s<strong>om</strong> volymindikator, vilket innebär antal registrerade<br />
stud<strong>en</strong>ter i två terminer (40 poäng) eller registreringar av flera stu-<br />
79<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
d<strong>en</strong>ter för mindre utbildningsmängder s<strong>om</strong> adderar till 40 poäng.<br />
40 poäng är heltidsstudier under ett år <strong>och</strong> 40 avklarade poäng är <strong>en</strong><br />
helårsprestation. Diskussioner har förts med Högskoleverket<br />
(HSV) <strong>om</strong> volymindikatorer <strong>och</strong> möjliga kvalitetsmått<br />
Det finns också <strong>en</strong> hel del uppdragsutbildning <strong>på</strong> universitet<strong>en</strong>.<br />
Uppdragsutbildning är <strong>en</strong> ofta skräddarsydd utbildning för personal<br />
<strong>på</strong> olika företag. Det är företag<strong>en</strong> s<strong>om</strong> betalar utbildning<strong>en</strong>. I<br />
HSV:s information ingår merpart<strong>en</strong> av d<strong>en</strong>na utbildning. Antal<br />
helårstud<strong>en</strong>ter i uppdragsutbildning ligger för år<strong>en</strong> 2000–2002 <strong>på</strong><br />
ca 5 000 att jämföra med antal helårsstud<strong>en</strong>ter i reguljär utbildning<br />
s<strong>om</strong> för motsvarande år är ca 270 000. Beräkningar har gjorts såväl<br />
inklusive s<strong>om</strong> exklusive uppdragsutbildning<strong>en</strong>.<br />
I dialog<strong>en</strong> med HSV har framk<strong>om</strong>mit att det eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> inte<br />
finns några bra kvalitetsmått <strong>och</strong> att det för närvarande är bättre att<br />
utelämna d<strong>en</strong>na aspekt i beräkningarna. Det finns <strong>en</strong> hel del mått<br />
s<strong>om</strong> vid första anblick<strong>en</strong> skulle kunna användas för att få in kvalitet<br />
i beräkningarna. Karaktär<strong>en</strong> <strong>på</strong> högskoleutbildning<strong>en</strong> i sig <strong>och</strong> hur<br />
d<strong>en</strong> skiljer sig mellan olika typer av utbildningar samt det faktum<br />
att det i så stor utsträckning är stud<strong>en</strong>t<strong>en</strong>s eg<strong>en</strong> arbetsinsats <strong>och</strong><br />
disponering av d<strong>en</strong>na i tid<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>på</strong>verkar exempelvis antal examina<br />
eller avklarade poäng, gör det väldigt k<strong>om</strong>plext att fånga<br />
kvalitet. Det är också svårt att <strong>på</strong>visa kvalitetsskillnader baserade <strong>på</strong><br />
antalet lärare eller lärarnas utbildningsnivå. Äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> något av dessa<br />
mått skulle vara acceptabelt, så finns det inga data s<strong>om</strong> medger att<br />
beräkningar kan göras.<br />
I Eurostats handbok <strong>om</strong> fastprisberäkningar rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>deras att<br />
man bör vikta kostnader så långt s<strong>om</strong> det är nödvändigt <strong>och</strong> möjligt.<br />
Universitet <strong>och</strong> högskolor i Sverige är mestadels finansierade<br />
via anslag <strong>och</strong> riksdag<strong>en</strong>s anslag betalas ut per utbildnings<strong>om</strong>råde,<br />
helårsstud<strong>en</strong>t <strong>och</strong> helårsprestation. D<strong>en</strong>na information används för<br />
att vikta stud<strong>en</strong>ter i olika utbildningar.<br />
Ersättningarna för helårsstud<strong>en</strong>ter <strong>och</strong> helårsprestationer skiljer<br />
sig naturligt åt bero<strong>en</strong>de <strong>på</strong> utbildnings<strong>om</strong>råde. En stud<strong>en</strong>t s<strong>om</strong><br />
läser juridik kostar inte lika mycket s<strong>om</strong> <strong>en</strong> stud<strong>en</strong>t s<strong>om</strong> läser<br />
design. 2002 finns 45 proc<strong>en</strong>et av alla helårsstud<strong>en</strong>ter i reguljär utbildning<br />
i grupp<strong>en</strong> humanistiskt, teologiskt, juridiskt <strong>och</strong> samhällsvet<strong>en</strong>skapligt<br />
utbildnings<strong>om</strong>råde. 32 proc<strong>en</strong>t finns i grupp<strong>en</strong> naturvet<strong>en</strong>skapligt,<br />
tekniskt <strong>och</strong> farmaceutiskt utbildnings<strong>om</strong>råde samt<br />
8 proc<strong>en</strong>t i vårdutbildning <strong>och</strong> 7 proc<strong>en</strong>t in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet utbildning.<br />
Fördelning<strong>en</strong> är relativt stabil över tid<strong>en</strong>.<br />
80
Forskarutbildning<br />
För forskarutbildning finns tyvärr inte information s<strong>om</strong> gör det<br />
möjligt att vikta indikatorn för olika ämnesinriktningar. Alternativ<strong>en</strong><br />
för output har varit aktiva forskarstuderande <strong>och</strong> antal helårsekvival<strong>en</strong>ter.<br />
Valet föll <strong>på</strong> helårsekvival<strong>en</strong>ter eller antal heltidsterminer<br />
5 . Detta torde vara ett bättre mått <strong>på</strong> output i <strong>och</strong> med<br />
att man räknas s<strong>om</strong> aktiv redan <strong>om</strong> man har <strong>en</strong> aktivitetsgrad <strong>på</strong><br />
10 proc<strong>en</strong>t. I nuläget har vi inte k<strong>om</strong>mit fram till några lämpliga<br />
mått <strong>på</strong> kvalitet för forskarutbildning<strong>en</strong>.<br />
Utan kvalitetsjustering uppnås inte krav<strong>en</strong> <strong>på</strong> <strong>en</strong> A-metod för<br />
universitetsutbildning.<br />
4. Modell för förskoleverksamhet <strong>och</strong> skolbarn<strong>om</strong>sorg<br />
Öpp<strong>en</strong> förskola<br />
För öppna förskolan finns inga uppgifter <strong>om</strong> närvaroantal, utan här<br />
mäts prestationerna i termer av tillgänglighet, dvs. med hjälp av antalet<br />
öppna förskolor <strong>och</strong> öppethållande per vecka. Efters<strong>om</strong> längre<br />
öppethållande ger bättre tillgänglighet har de öppna förskolorna<br />
med olika långt öppethållande getts olika vikter i modell<strong>en</strong>. Öppna<br />
förskolor med högst 15 timmar öppet per vecka har fått vikt<strong>en</strong> 1,0,<br />
öppna förskolor med öppet 16–20 timmar per vecka har fått vikt<strong>en</strong><br />
1,5 <strong>och</strong> öppna förskolor med öppet 21 timmar eller flera har fått<br />
vikt<strong>en</strong> 2,0. Produktsumman av antalet öppna förskolor i varje<br />
kategori gånger aktuell vikt ger volymmåttet.<br />
Förskola<br />
För förskolan finns uppgifter <strong>om</strong> antal inskrivna barn med fördelning<br />
<strong>på</strong> ålder <strong>och</strong> det används för att få fram volymmått.<br />
Efters<strong>om</strong> barn är olika resurskrävande bero<strong>en</strong>de <strong>på</strong> ålder, har antalet<br />
barn först räknats <strong>om</strong> i personalekvival<strong>en</strong>ter. Detta baseras <strong>på</strong><br />
<strong>en</strong> gammal rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dation av Socialstyrels<strong>en</strong>: 0,4 personal för<br />
varje barn i åldern 0–2 år <strong>och</strong> 0,2 personal för barn i åldern 3–6 år.<br />
En personalekvival<strong>en</strong>t har också lagts till för barn s<strong>om</strong> får hemspråksundervisning,<br />
0,2 personal för varje sådant barn. Summan av<br />
alla personalekvival<strong>en</strong>ter (0–2 år, 3–6 år, barn med modersmåls-<br />
5 Uppgifter <strong>om</strong> antal heltidsterminer har sammanställts av SCB AM/H-Ö.<br />
81<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
stöd) ger volymmåttet. Skolverket har emellertid uttryckt tveksamhet<br />
till d<strong>en</strong>na beräkning efters<strong>om</strong> Socialstyrels<strong>en</strong>s rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dation<br />
inte längre anses relevant. Diskussioner förs <strong>om</strong> att hitta ett alternativt<br />
angreppssätt.<br />
Familjedaghem 0–12 år<br />
För familjedaghemm<strong>en</strong> beräknas volymmåttet <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong><br />
för förskolan, utifrån antal inskrivna barn. Omräkning sker till<br />
personalekvival<strong>en</strong>ter <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong> för förskolan. Skolbarn i<br />
åldersgrupp<strong>en</strong> 7–12 år, beräknas bara ta upp <strong>en</strong> halv heltidsplats<br />
<strong>och</strong> <strong>en</strong> personalekvival<strong>en</strong>t <strong>på</strong> 0,17. Uppgifter <strong>om</strong> antal inskrivna<br />
barn s<strong>om</strong> får hemspråksundervisning finns m<strong>en</strong> efters<strong>om</strong> det är ett<br />
mycket litet antal tas det inte med i modell<strong>en</strong>. Summan av alla<br />
personalekvival<strong>en</strong>ter (0–2 år, 3–6 år, 7–12 år) ger volymmåttet.<br />
Öpp<strong>en</strong> fritidsverksamhet<br />
För d<strong>en</strong> öppna fritidsverksamhet<strong>en</strong> finns inga uppgifter <strong>om</strong> närvaroantal,<br />
utan här mäts prestationerna i termer av tillgänglighet,<br />
precis s<strong>om</strong> för d<strong>en</strong> öppna förskolan. Samma vikter s<strong>om</strong> för d<strong>en</strong><br />
öppna förskolan har använts. Summan av antalet öppna fritidsverksamheter,<br />
i varje kategori, multiplicerade med aktuell vikt ger<br />
volymmåttet.<br />
Fritidshem<br />
För fritidshemm<strong>en</strong> finns uppgifter <strong>om</strong> antal inskrivna barn <strong>och</strong><br />
dessa används för att få fram volymmåttet. Uppgifterna över antal<br />
inskrivna barn är uppdelade <strong>på</strong> åldersgrupper, m<strong>en</strong> i det här fallet<br />
finns det ing<strong>en</strong> anledning att differ<strong>en</strong>tiera mellan åldersgrupper,<br />
utan det totala antalet inskrivna barn får tjäna s<strong>om</strong> volymmått.<br />
På grund av att mättidpunkt<strong>en</strong> för antal inskrivna barn är d<strong>en</strong><br />
15 oktober beräknas kal<strong>en</strong>derår s<strong>om</strong> medelvärdet av antal inskrivna<br />
barn d<strong>en</strong> 15 oktober året innan <strong>och</strong> d<strong>en</strong> 15 oktober aktuellt år.<br />
82
5. Modell för äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> funktionshindrade<br />
Äldre<strong>om</strong>sorg<br />
För k<strong>om</strong>munernas äldre<strong>om</strong>sorg kan ett volymmått beräknas med<br />
hjälp av de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> producerats <strong>och</strong> med hjälp av antalet<br />
personer s<strong>om</strong> erhållit <strong>tjänster</strong>na <strong>och</strong>/eller med antalet hjälptimmar.<br />
I löpande priser beskriver kostnad<strong>en</strong> för varje tjänst hur mycket<br />
mängd<strong>en</strong> av d<strong>en</strong>na tjänst kostat att producera under ett år. Antal<br />
personer s<strong>om</strong> erhållit tjänst<strong>en</strong> anger hur många gånger d<strong>en</strong>na<br />
tjänst/person producerats under ett år <strong>och</strong> antal hjälptimmar hur<br />
många hjälptimmar s<strong>om</strong> producerats under ett år. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att<br />
dividera kostnad<strong>en</strong> med antal personer/timmar fås <strong>en</strong> styckkostnad<br />
per producerad tjänst. För varje år beräknas <strong>en</strong> styckkostnad per<br />
tjänst <strong>och</strong> för varje år beräknas också kostnad<strong>en</strong> för varje tjänst i<br />
föregå<strong>en</strong>de (t-1) års pris g<strong>en</strong><strong>om</strong> att multiplicera föregå<strong>en</strong>de års<br />
styckkostnad med det antal personer s<strong>om</strong> erhållit tjänst<strong>en</strong> innevarande<br />
år.<br />
Beräkningar har gjorts för följande <strong>tjänster</strong>:<br />
A.a. Äldre i ordinärt bo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal personer alternativt<br />
A.b. Äldre i ordinärt bo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal hjälptimmar<br />
B. Äldre i särskilt bo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal personer<br />
C. Äldre i korttidsbo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal personer<br />
D. Äldre med färdtjänsttillstånd, adm.kostnad <strong>och</strong> antal personer<br />
Vid närmre analys av det statistiska underlaget har det visat sig att<br />
antalet redovisade hjälptimmar <strong>en</strong>dast utgör ett mått <strong>på</strong> det<br />
biståndsbedömda behovet av hjälpinsatser. Det finns ing<strong>en</strong> <strong>en</strong>tydig<br />
relation mellan det verkliga antalet utförda hjälptimmar <strong>och</strong> det<br />
beviljade antalet timmar.<br />
Funktionshindrade<br />
För k<strong>om</strong>munernas <strong>om</strong>sorg <strong>om</strong> funktionshindrade kan ett volymmått<br />
beräknas <strong>på</strong> liknande sätt s<strong>om</strong> beskrivits för äldre<strong>om</strong>sorg, dvs.<br />
med hjälp av kostnader för varje tjänst s<strong>om</strong> specificerats in<strong>om</strong><br />
funktionshinder <strong>och</strong> antal personer s<strong>om</strong> erhållit tjänst<strong>en</strong>.<br />
83<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Beräkningar har gjorts för följande <strong>tjänster</strong>:<br />
A.a. Funktionshindrade i ordinärt bo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal personer<br />
<strong>en</strong>ligt SoL 6 , alternativt<br />
A.b. Funktionshindrade i ordinärt bo<strong>en</strong>de, kostnad <strong>och</strong> antal hjälptimmar<br />
B. Funktionshindrade i särskilt bo<strong>en</strong>de <strong>en</strong>ligt SoL<br />
C. Funktionshindrade med daglig verksamhet <strong>en</strong>ligt LSS 7<br />
D. Funktionshindrade med bo<strong>en</strong>de <strong>en</strong>ligt LSS<br />
E. Funktionshindrade med personlig assist<strong>en</strong>t <strong>en</strong>ligt LSS<br />
F. Funktionshindrade med övriga insatser <strong>en</strong>ligt LSS<br />
G. Funktionshindrade med färdtjänsttillstånd<br />
In<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> funktionshindrade <strong>på</strong>går ett nära<br />
samarbete med Socialstyrels<strong>en</strong>. Det statistiska underlaget analyseras<br />
<strong>och</strong> förbättringar har förslagits. Diskussioner <strong>och</strong> metodutveckling<br />
<strong>på</strong>går bland annat <strong>om</strong> införande av kvalitetsjustering för tillgång<strong>en</strong><br />
till eget rum. De <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> ges till gamla <strong>och</strong> funktionshindrade<br />
<strong>och</strong> de behov s<strong>om</strong> <strong>tjänster</strong>na ska tillgodose är individuella<br />
<strong>och</strong> måste anpassas efter individ<strong>en</strong>. Ju skröpligare <strong>en</strong> person blir<br />
desto mer vård <strong>och</strong> hjälp behöver d<strong>en</strong>ne. För att mäta <strong>tjänster</strong>na<br />
rätt <strong>och</strong> förändringar i dessa behövs ingå<strong>en</strong>de kunskaper <strong>om</strong> äldre<br />
<strong>och</strong> handikapp<strong>om</strong>sorg. Just förändring<strong>en</strong> över tid<strong>en</strong> är oerhört viktig<br />
att fånga. När vårdtyngd<strong>en</strong> per person förändras <strong>på</strong>verkas styckkostnad<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> volym<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkas inte <strong>om</strong> volym<strong>en</strong> mäts i antal<br />
personer. Volymindex blir då felaktigt.<br />
I modellerna har två beräkningar gjorts för ordinärt bo<strong>en</strong>de. D<strong>en</strong><br />
första bygger <strong>på</strong> antal personer <strong>och</strong> d<strong>en</strong> andra <strong>på</strong> antal hjälptimmar.<br />
Skillnad<strong>en</strong> i resultat<strong>en</strong> visar vikt<strong>en</strong> av att använda ”rätt” volymindikator.<br />
Ett bättre mått är därför antalet utförda hjälptimmar.<br />
Om dessut<strong>om</strong> hjälp<strong>en</strong> övergår från att vara hem<strong>tjänster</strong> till <strong>om</strong>sorgs<strong>tjänster</strong>,<br />
för vilka mer kvalificerad personal behövs, bör dessut<strong>om</strong><br />
<strong>tjänster</strong>na delas upp i <strong>om</strong>sorgstimmar <strong>och</strong> hemhjälpstimmar.<br />
Klarar inte statistik<strong>en</strong> av att visa <strong>på</strong> dessa förändringar medför<br />
rationaliseringar in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig sektor sjunkande <strong>produktivitet</strong>,<br />
trots att det kanske är tvärt<strong>om</strong>.<br />
Förändringar i tjänst<strong>en</strong>s innehåll är problematiska att konkretisera<br />
i <strong>en</strong> beräkning m<strong>en</strong> de kan ha stor betydelse för beräkningsresultatet.<br />
G<strong>en</strong>erellt kan konstateras att servic<strong>en</strong> in<strong>om</strong> äldre-<br />
6 Socialtjänstlag<strong>en</strong>.<br />
7 Lag <strong>om</strong> stöd <strong>och</strong> service till vissa funktionshindrade.<br />
84
<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> har förändrats i relation till att allt fler har ett större<br />
vårdbehov än för ett antal år sedan. Arbete <strong>på</strong>går med att ta fram<br />
k<strong>om</strong>pletterande information för att bättre kunna spegla de förändringar<br />
s<strong>om</strong> äger rum in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet, vilket k<strong>om</strong>mer att leda till <strong>en</strong><br />
justerad beräkning in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet.<br />
6. Modell för hälso- <strong>och</strong> sjukvård<br />
Enligt handbok<strong>en</strong> för volymberäkningar bör d<strong>en</strong> kvantitet hälsovård<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> pati<strong>en</strong>t får mätas i termer av fullständiga behandlingar.<br />
En fullständig behandling är <strong>en</strong> aktivitet s<strong>om</strong> innehåller <strong>en</strong> korg av<br />
olika <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> till exempel läkarvård, paramedicinsk vård, m.m.<br />
Om pati<strong>en</strong>t<strong>en</strong> är inlagd <strong>på</strong> sjukhus ingår äv<strong>en</strong> mat <strong>och</strong> logi i d<strong>en</strong><br />
fullständiga behandling<strong>en</strong>.<br />
Fokus för beräkningarna av produktionsvolymer ligger <strong>på</strong> att<br />
mäta värdet <strong>på</strong> det faktiska flödet av sjukvårds<strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> inte <strong>på</strong><br />
vilket resultat <strong>en</strong> behandling har åstadk<strong>om</strong>mit. Information <strong>om</strong><br />
resultat<strong>en</strong> kan användas för att kvalitetsjustera olika behandlingsformer<br />
efter de förändringar s<strong>om</strong> sker under produktionsprocess<strong>en</strong>.<br />
För varje typ av behandling ingår ett antal besöktillfäll<strong>en</strong>. Ju<br />
större antal besökstillfäll<strong>en</strong> desto mer resurskrävande är behandling<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>ligt manual<strong>en</strong>.<br />
Teoretiskt bör alla sjukvårds<strong>tjänster</strong> vara så h<strong>om</strong>og<strong>en</strong>a avse<strong>en</strong>de<br />
innehåll <strong>och</strong> resursåtgång att de kan jämföras över tid<strong>en</strong>. Idealet är<br />
att all sjukvård s<strong>om</strong> <strong>en</strong> pati<strong>en</strong>t får ska vara relaterad till <strong>en</strong> diagnos<br />
<strong>och</strong> redovisas s<strong>om</strong> <strong>en</strong> fullständig behandling.<br />
Slut<strong>en</strong> vård<br />
In<strong>om</strong> d<strong>en</strong> slutna vård<strong>en</strong> registreras olika behandlingar med hjälp av<br />
diagnosrelaterade grupper, DRG. Metod<strong>en</strong> har från början utvecklats<br />
i USA, för kvalitetskontroll av sjukhusvård <strong>och</strong> s<strong>en</strong>are äv<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> ett instrum<strong>en</strong>t för kostnadskontroll <strong>och</strong> resursstyrning. Med<br />
hjälp av DRG-systemet sker <strong>en</strong> gruppering i medicinskt likartade<br />
vårdtillfäll<strong>en</strong>, vilka dessut<strong>om</strong> är ungefär lika resurskrävande. I<br />
Sverige används ett gem<strong>en</strong>samt nordiskt system, NordDRG, vilket<br />
<strong>om</strong>fattar ca 500 grupper för slut<strong>en</strong>vård. Nord-DRG är anpassat till<br />
diagnoskodning <strong>en</strong>ligt ICD-10 (International Statistical Classifica-<br />
85<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
tion of Diseases and Health, 10th revision). Detta innefattar 10 000<br />
diagnoser för d<strong>en</strong> slutna vård<strong>en</strong> <strong>och</strong> åtgärdskodning <strong>en</strong>ligt NCSP<br />
(N<strong>om</strong>esco Classification of Surgical Procedures). Gruppering görs<br />
utifrån data s<strong>om</strong> registreras redan i det pati<strong>en</strong>tadministrativa datasystemet<br />
för slut<strong>en</strong>vård, nämlig<strong>en</strong> kod för huvuddiagnos, koder för<br />
ev<strong>en</strong>tuella bidiagnoser <strong>och</strong> åtgärder samt ålder, kön <strong>och</strong> utskrivningssätt.<br />
Resursåtgång<strong>en</strong> per DGR beräknas i det så kallade KPPsystemet,<br />
kostnad per pati<strong>en</strong>t.<br />
DRG-vikt 8 är ett relativt mått <strong>på</strong> vård- <strong>och</strong> behandlingskostnad<strong>en</strong><br />
för ett g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt vårdtillfälle per respektive DRG.<br />
Högre vikt indikerar högre kostnader. G<strong>en</strong><strong>om</strong>snittskostnad<strong>en</strong> för<br />
alla vårdtillfäll<strong>en</strong> anges s<strong>om</strong> DRG-vikt 1,0 <strong>och</strong> vikt<strong>en</strong> för varje<br />
DRG fås fram g<strong>en</strong><strong>om</strong> att dividera dess medelkostnad med kostnad<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> motsvarar DRG-vikt 1,0. DRG-poäng är eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong><br />
bara <strong>en</strong> annan b<strong>en</strong>ämning <strong>på</strong> DRG-vikt <strong>och</strong> d<strong>en</strong> används ofta för<br />
att beskriva hur mycket sjukvård s<strong>om</strong> ”producerats” <strong>på</strong> ett sjukhus<br />
eller in<strong>om</strong> <strong>en</strong> region.<br />
Vårdtid<strong>en</strong> i det <strong>en</strong>skilda fallet har ing<strong>en</strong> betydelse för ersättningsbeloppets<br />
storlek ut<strong>om</strong> vid extremt långa vårdtider, s.k. vårdtidsytterfall.<br />
I normalfallet exkluderas de extremt dyra vårdtillfäll<strong>en</strong>a<br />
i respektive DRG-grupp ur viktberäkningarna. I de flesta<br />
fall är det universitetssjukhus<strong>en</strong> s<strong>om</strong> står för dessa höga kostnadsandelar.<br />
De s.k. kostnadsytterfall<strong>en</strong> <strong>om</strong>fattar 5 proc<strong>en</strong>t av det totala<br />
antalet vårdtillfäll<strong>en</strong> <strong>och</strong> motsvarar 25 proc<strong>en</strong>t av kostnaderna 9 .<br />
Sveriges K<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> Landsting har publicerat <strong>en</strong> rapport 10<br />
s<strong>om</strong> bl.a. redovisar konsumtion <strong>och</strong> kostnader per DRG med avse<strong>en</strong>de<br />
<strong>på</strong> olika åldersklasser. Känslighetsanalys<strong>en</strong> visar att skillnad<strong>en</strong><br />
i medelkostnad per åldersgrupp är försumbar efter justering för<br />
case-mix 11 . En ännu större utjämning sker <strong>om</strong> man tar bort ytterfall<strong>en</strong>.<br />
I studi<strong>en</strong> jämförs också konsumerade DRG-poäng mellan<br />
minst fördelaktigt Landsting avse<strong>en</strong>de åldersstruktur med motsvarande<br />
för riket i snitt. Analys<strong>en</strong> visar att det landsting s<strong>om</strong> har<br />
minst fördelaktig åldersstruktur kan minska kostnad<strong>en</strong> per DRGpoäng<br />
med 37 kr (0,1 %) givet att landstinget skulle ha <strong>en</strong> åldersstruktur<br />
s<strong>om</strong> motsvarar riket i snitt.<br />
8 Källa: www.socialstyrels<strong>en</strong>/epc/CPK<br />
9 Att beräkna <strong>produktivitet</strong> i sjukvård<strong>en</strong>. Beskrivning av metod för <strong>produktivitet</strong>sberäkningar<br />
<strong>och</strong> redovisning av resultat från <strong>en</strong> studie 2002.<br />
10 Att beräkna <strong>produktivitet</strong> i sjukvård<strong>en</strong>. Beskrivning av metod för <strong>produktivitet</strong>sberäkningar<br />
<strong>och</strong> redovisning av resultat från <strong>en</strong> studie 2002.<br />
11 Antalet producerade DRG-poäng dividerat med antalet vårdtillfäll<strong>en</strong>.<br />
86
Underlaget medger att beräkningarna kan klassificeras s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
B-metod.<br />
Emellertid har det efter det att dessa beräkningar gjorts konstaterats<br />
att kostnads- <strong>och</strong> verksamhetsuppgifterna inte hänger ihop,<br />
<strong>och</strong> de beräkningar s<strong>om</strong> redovisas här k<strong>om</strong>mer därför att justeras<br />
när mer korrekta uppgifter har beräknats.<br />
Öpp<strong>en</strong> vård<br />
Beräkningarna bygger <strong>på</strong> icke-kvalitetsjusterade antal besök för <strong>en</strong><br />
viss nivå vård. Underlaget är indelat utifrån besök hos olika yrkeskategorier.<br />
Redovisning finns efter besök hos allmänläkare <strong>och</strong><br />
läkare efter special<strong>om</strong>råde, sjuksköterskor, andra specialister <strong>och</strong><br />
annan vårdpersonal. I beräkningarna antas att <strong>en</strong> specialist/läkare<br />
förbrukar mer resurser (timlön) vid ett besökstillfälle än <strong>en</strong> sjuksköterska<br />
eller någon annan personalkategori. Vikterna 12 s<strong>om</strong> SKL<br />
rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>derar är baserade <strong>på</strong> <strong>en</strong> s.k. expertbedömning. Besök hos<br />
andra personalkategorier än läkare motsvarar 40 proc<strong>en</strong>t av ett<br />
läkarbesök. Ett hembesök har getts vikt<strong>en</strong> av två mottagningsbesök<br />
<strong>och</strong> <strong>en</strong> telefonkontakt har vikt<strong>en</strong> 1/3 av ett mottagningsbesök.<br />
Uppgifter finns alltså <strong>om</strong> antal besök oavsett behandlingsinnehåll<br />
<strong>och</strong> antal återbesökstillfäll<strong>en</strong>. Detta innebär att underlaget<br />
vark<strong>en</strong> kan fånga <strong>en</strong> viss behandlings olika delar eller till behandling<strong>en</strong><br />
relaterade återbesökstillfäll<strong>en</strong>. Detta begränsar möjligheterna<br />
till att avläsa förändringar i <strong>tjänster</strong>nas kvalitet. Därmed utesluts<br />
kvalitetsjusteringar i materialet. D<strong>en</strong>na brist i materialet hanteras<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> att anta att ett besök är likvärdigt med <strong>en</strong> fullständig<br />
behandling. I praktik<strong>en</strong> håller detta antagande <strong>en</strong>dast för allmänläkare,<br />
<strong>en</strong>ligt manual<strong>en</strong>.<br />
Sammanfattningsvis kan sägas att metod<strong>en</strong> uppfyller krav<strong>en</strong> <strong>på</strong><br />
”B-metod” dvs. det acceptabla alternativet. Sjukvård<strong>tjänster</strong> kan<br />
beräknas efter olika typer av specialister <strong>och</strong> vi antar att antalet<br />
första besök motsvarar antalet fullständiga behandlingar.<br />
12 Källa: Statistik <strong>om</strong> hälso- <strong>och</strong> sjukvård samt regional utveckling 2001, Landstingsförbundet.<br />
87<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
DRG för öpp<strong>en</strong> vård <strong>på</strong> sjukhus<br />
Utveckling av DRG för öpp<strong>en</strong> vård <strong>på</strong> sjukhus <strong>på</strong>går emellertid.<br />
Sedan år 2003 finns definierade grupper för dagkirurgi <strong>och</strong><br />
<strong>en</strong>doskopier (NordDRG-O). D<strong>en</strong>na utvidgning till NordDRG har<br />
resulterat i 218 nya DRG-grupper, vilka är tillgängliga från år 2003<br />
m<strong>en</strong> av varierande kvalitet.<br />
C<strong>en</strong>trum för pati<strong>en</strong>tklassificering har utvecklat ett sekundärt<br />
pati<strong>en</strong>tklassificeringssystem 13 för medicinsk öpp<strong>en</strong>vård s<strong>om</strong> heter<br />
”Sekundär pati<strong>en</strong>tklassificering i öpp<strong>en</strong>vård”, vilket tas i bruk<br />
år 2006. Registrering<strong>en</strong> innefattar öpp<strong>en</strong>vård vid sjukhus <strong>och</strong> är<br />
åtgärdsbaserad 14 . De nya öpp<strong>en</strong>vårdsgrupperna ingår s<strong>om</strong> <strong>en</strong> del av<br />
NordDRG <strong>och</strong> <strong>om</strong>fattar 234 nya grupper. Så småning<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mer<br />
dessa underlag att kunna användas i beräkningarna.<br />
Tandvård<br />
För tandvård bygger beräkningarna <strong>på</strong> totalt antal vårdkontakter,<br />
vilket är <strong>en</strong> B-metod. Antalet förstagångsbesök fördelade efter typ<br />
av behandling skulle behövas för att kunna göra beräkningar <strong>en</strong>ligt<br />
A-metod<strong>en</strong>.<br />
7. Modell för kultur <strong>och</strong> fritidsaktiviteter<br />
In<strong>om</strong> detta <strong>om</strong>råde bör särskiljas aktiviteter s<strong>om</strong> vänder sig till <strong>en</strong><br />
grupp människor från dem s<strong>om</strong> erbjuds individuellt.<br />
Bibliotek<br />
Biblioteksverksamhet förek<strong>om</strong>mer i huvudsak in<strong>om</strong> folkbibliotek,<br />
skolbibliotek <strong>och</strong> forskningsbibliotek. Statistik finns <strong>om</strong> antalet<br />
utlånade böcker <strong>och</strong> AV-hjälpmedel. Bibliotek<strong>en</strong> har dock mycket<br />
annan verksamhet s<strong>om</strong> exempelvis informations<strong>tjänster</strong>, sagostunder,<br />
förläsningsserier, musikaftnar, barnteater, etc. Medan antalet<br />
boklån har minskat finns det <strong>en</strong> (dock obekräftad) förställ-<br />
13 Sekundär pati<strong>en</strong>tklassificering innebär att <strong>en</strong> vårdkontakt inordnas i <strong>en</strong> viss kategori med<br />
hjälp av data från <strong>en</strong> eller flera primärklassificeringar (direkt observerade uppgifter). Fyra år<br />
med CPK, Socialstyrels<strong>en</strong>.<br />
14 Slutrapport för SK-OP-projektet. Ny sekundär pati<strong>en</strong>tklassificering av öpp<strong>en</strong>vård, Socialstyrels<strong>en</strong>,<br />
artikelnummer: 2005-4-1, publicerad i juni 2005.<br />
88
ning <strong>om</strong> att d<strong>en</strong> övriga verksamhet<strong>en</strong> har ökat. Hittills har vi inte<br />
lyckats finna något underlag för att mäta d<strong>en</strong>na del av verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Museer, teatrar<br />
Uppgifter <strong>om</strong> antalet föreställningar <strong>och</strong> besöksuppgifter finns<br />
oftast. Emellertid skulle eg<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> besöksuppgifterna behöva vara<br />
fördelade <strong>på</strong> olika kategorier, s<strong>om</strong> exempelvis antalet sålda biljetter<br />
i olika prisklasser, för att utgöra fullvärdiga metoder.<br />
Ett annat problem med besöksuppgifter för museer är att ett<br />
antal (dock statliga) museer sedan 2005 har fri <strong>en</strong>tré, vilket har<br />
<strong>på</strong>verkat besökssiffrorna, m<strong>en</strong> inte nödvändigtvis produktion<strong>en</strong> av<br />
antalet föreställningar, utställningar eller visningar.<br />
Fritidsaktiviteter<br />
För fritidsaktiviteter vid k<strong>om</strong>munala anläggningar o.dyl. finns<br />
ing<strong>en</strong> samlad statistik <strong>om</strong> besöksuppgifter eller sålda biljetter av<br />
olika slag, s<strong>om</strong> <strong>en</strong>gångsbesök, årskort, etc. Enskilda anläggningar,<br />
s<strong>om</strong> t.ex. simhallar har oftast uppgifter, m<strong>en</strong> det behövs <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral<br />
insamling <strong>på</strong> detta <strong>om</strong>råde.<br />
För vissa andra k<strong>om</strong>munala aktiviteter saknas också relevant information<br />
<strong>om</strong> olika prestationer. S<strong>om</strong> exempel kan nämnas parker,<br />
allmän fritidsverksamhet <strong>och</strong> stöd till studieorganisationer.<br />
In<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet kultur- <strong>och</strong> fritidsaktiviteter har vi således problem<br />
med att kunna göra några beräkningar s<strong>om</strong> uppfyller krav<strong>en</strong><br />
<strong>på</strong> acceptabla metoder.<br />
Några mycket preliminära resultat<br />
I tabell<strong>en</strong> nedan redovisas några mycket preliminära resultat från de<br />
beräkningar s<strong>om</strong> hittills har gjorts. S<strong>om</strong> jämförelse redovisas också<br />
de volymförändringar s<strong>om</strong> de nuvarande beräkningarna <strong>en</strong>ligt<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> ger. Förändringstal<strong>en</strong> har beräknats med föregå<strong>en</strong>de<br />
år = 100. S<strong>om</strong> framgått av redogörels<strong>en</strong> ovan <strong>på</strong>går diskussioner<br />
med olika myndigheter <strong>och</strong> andra intress<strong>en</strong>ter <strong>och</strong> beräkningarna<br />
ska ses s<strong>om</strong> ett första försök <strong>och</strong> k<strong>om</strong>mer att justeras med<br />
hänsyn till ink<strong>om</strong>na synpunkter <strong>och</strong> förbättrade underlag. Obser-<br />
89<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
vera äv<strong>en</strong> att alla <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> av individuell off<strong>en</strong>tlig produktion inte<br />
är inkluderade i tabell<strong>en</strong>.<br />
Tabell 2 Årlig volymförändring beräknad med hjälp av kostnads- respektive<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
2001/2000 2002/2001 2003/2002<br />
Hälso- <strong>och</strong> sjukvård<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 99,9 99,4<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Grundskola<br />
99,2 99,7<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 103,0 100,9 98,3<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Gymnasieskola<br />
100,6 100,0 99,5<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 107,8 109,4 100,9<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Universitet, grundutbildning<br />
103,0 105,3 102,8<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 102,5 104,5 100,8<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Universitet, forskarutbildning<br />
104,3 107,2 104,6<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 99,8 106,4 106,2<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Förskoleverksamhet, skolbarn<strong>om</strong>sorg<br />
100,2 102,9 104,4<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 98,3 100,6 99,5<br />
produktionsmetod<strong>en</strong><br />
Äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> funktionshindrade<br />
98,4 104,1 102,7<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong> 102,8 102,9<br />
produktionsmetod<strong>en</strong> 101,2 101,8<br />
Beräkningarna ger i vissa fall <strong>en</strong> högre volymutveckling <strong>och</strong> i vissa<br />
fall <strong>en</strong> lägre volymutveckling med produktionsmetod<strong>en</strong> än med<br />
kostnadsmetod<strong>en</strong>. Någon <strong>en</strong>tydig tr<strong>en</strong>d är svårt att utläsa. Volymförändring<strong>en</strong><br />
visar dock oftast ett likartat mönster såtillvida att<br />
båda beräkningssätt<strong>en</strong> ger <strong>en</strong> högre respektive lägre utvecklingstakt<br />
för respektive årlig förändring. För universitet<strong>en</strong>s grundutbildning<br />
samt förskoleverksamhet <strong>och</strong> skolbarn<strong>om</strong>sorg ger de outputbaserade<br />
beräkningarna <strong>en</strong> högre volymförändring än inputbaserade<br />
data under d<strong>en</strong> här redovisade period<strong>en</strong>. Efters<strong>om</strong> beräkningarna i<br />
hög grad utgår från antalet individer har årskullarnas storlek<br />
naturligtvis <strong>en</strong> avgörande betydelse.<br />
De dataunderlag s<strong>om</strong> beräkningarna baseras <strong>på</strong> är dock inte<br />
tillfredsställande i alla avse<strong>en</strong>d<strong>en</strong>. Det beror delvis <strong>på</strong> att de tagits<br />
90
fram för andra syft<strong>en</strong> än för att göra beräkningar av volymförändringar.<br />
Detta är ett i många fall nytt användnings<strong>om</strong>råde för<br />
dessa uppgifter. En utveckling mot <strong>en</strong> förbättrad redovisning <strong>och</strong><br />
beskrivning av verksamhetsbaserade uppgifter är därför nödvändig<br />
för att förbättra kvalitet<strong>en</strong> i beräkningarna. En ökad detaljeringsgrad<br />
är också önskvärd för att kunna bryta ner produktion<strong>en</strong> i mer<br />
<strong>en</strong>hetliga delm<strong>om</strong><strong>en</strong>t. S<strong>om</strong> <strong>på</strong>pekats tidigare måste volymindikatorer<br />
också ha <strong>en</strong> <strong>en</strong>tydig relation till urskiljbara kostnadsuppgifter<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> detaljerad redovisningsnivå, så att d<strong>en</strong> sammanvägning s<strong>om</strong><br />
görs av olika delprestationer in<strong>om</strong> ett <strong>om</strong>råde blir korrekt.<br />
Ytterligare utveckling av vilka kvalitetsjusteringar s<strong>om</strong> bör göras<br />
är också <strong>en</strong> nödvändig förutsättning för att höja kvalitet<strong>en</strong>. För att<br />
kunna beräkna kvalitetsförändringar behövs <strong>en</strong> ingå<strong>en</strong>de beskrivning<br />
av de utförda <strong>tjänster</strong>nas innehåll, <strong>och</strong> detta saknas för närvarande.<br />
Vi m<strong>en</strong>ar också att det är svårt att göra <strong>en</strong> bedömning av<br />
de beräknade uppgifternas relevans med hänsyn till att d<strong>en</strong> tidsperiod<br />
för vilk<strong>en</strong> beräkningarna nu gjorts är för kort. Det är därför<br />
alldeles för tidigt att dra några definitiva slutsatser av det hittills<br />
framtagna materialet.<br />
De beräkningar s<strong>om</strong> redovisas i d<strong>en</strong>na rapport avser off<strong>en</strong>tligt<br />
producerade <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> täcker hela landet. Metod<strong>en</strong> är emellertid<br />
tillämpbar äv<strong>en</strong> i mer disaggregerade sammanhang. En förutsättning<br />
är naturligtvis att det finns matchande kostnads- <strong>och</strong> verksamhetsuppgifter.<br />
Det är alltså principiellt möjligt att göra beräkningar<br />
för olika huvudmän <strong>och</strong> för <strong>en</strong>skilda verksamhets<strong>en</strong>heter.<br />
Refer<strong>en</strong>ser <strong>och</strong> ytterligare material<br />
Det finns också ytterligare material s<strong>om</strong> SCB <strong>och</strong> andra har gett ut<br />
in<strong>om</strong> detta <strong>om</strong>råde. De rapporter s<strong>om</strong> tidigare har publicerats av<br />
Nationalräk<strong>en</strong>skaperna <strong>om</strong> metoder <strong>och</strong> beräkningar är:<br />
NR-PM 2001:25 – Översikt av de individuella <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> kan<br />
produceras av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn; klassificering av produc<strong>en</strong>ter<br />
av sådana <strong>tjänster</strong> till institutionell sektor <strong>och</strong> s<strong>om</strong><br />
marknadsproduc<strong>en</strong>t/icke marknadsproduc<strong>en</strong>t.<br />
NR-PM 2001:20 – Metoder för beräkningar av hälso- <strong>och</strong> sjukvård<br />
i fasta priser.<br />
NR-PM 2001:27 – Metoder för beräkningar av förskola <strong>och</strong> barn<strong>om</strong>sorg<br />
i fasta priser<br />
91<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
NR-PM 2002:08 – Utbildning i fasta priser<br />
NR-PM 2004:11 – Volymberäkningar av individuell off<strong>en</strong>tlig konsumtion;<br />
utbildning, barn<strong>om</strong>sorg, äldre<strong>om</strong>sorg<br />
På Eurostats hemsida finns några rapporter från olika länder.<br />
Länk<strong>en</strong> är:<br />
http://forum.europa.eu.int/Public/irc/dsis/pnb/library. Gå sedan<br />
vidare till National Accounts <strong>och</strong> Workshop price and volume<br />
measurem<strong>en</strong>ts Governm<strong>en</strong>t output May 2005.<br />
Storbritanni<strong>en</strong> är mycket aktiva in<strong>om</strong> <strong>om</strong>rådet. Några rapporter<br />
finns <strong>på</strong> deras hemsida: http://www.statistics.gov.uk/<br />
92
Off<strong>en</strong>tlig sektor s<strong>om</strong> tillväxtmotor<br />
– ett humankapitalperspektiv<br />
Bo Malmberg<br />
Institutet för framtidsstudier<br />
”Fr<strong>om</strong> the national point of view the investm<strong>en</strong>t of wealth in the<br />
child of the working man is as productive as its investm<strong>en</strong>t in<br />
horses or machinery”<br />
Marshall, A. (1890). Principles of econ<strong>om</strong>ics<br />
93
ESS 2006:2<br />
94
Innehåll<br />
Inledning .......................................................................... 97<br />
Förbättrad <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor? .......................... 101<br />
Historisk tillbakablick....................................................... 102<br />
Humankapitalets roll ........................................................ 105<br />
Lärd<strong>om</strong>ar för 2000-talet ................................................... 106<br />
Forskning<strong>en</strong>s roll ............................................................. 109<br />
Finansieringsproblemet .................................................... 111<br />
Litteratur ........................................................................ 113<br />
95<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
96
Inledning<br />
Utgångspunkt för min analys är att verksamhet<strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig<br />
sektor, inte minst när det gäller k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting, i stor utsträckning<br />
handlar <strong>om</strong> att producera humankapital (se Andersson<br />
2003). Med humankapital avses här inte bara utbildning utan – i<br />
<strong>en</strong>lighet med världsbank<strong>en</strong>s definition (World Bank 2006) – alla de<br />
eg<strong>en</strong>skaper hos människor s<strong>om</strong> gör dem förmögna att utföra<br />
produktivt arbete (Black 2002).<br />
Humankapital kan produceras <strong>på</strong> olika sätt. Ett ungt par s<strong>om</strong><br />
sätter ett barn till värd<strong>en</strong> producerar humankapital. Det arbete s<strong>om</strong><br />
läggs ned i hemmet <strong>på</strong> matlagning, städning, tvätt, läxläsning <strong>och</strong><br />
uppfostran producerar humankapital. Detsamma gäller verksamhet<strong>en</strong><br />
i förskola, skola <strong>och</strong> <strong>på</strong> universitet. Hälsoinsatser s<strong>om</strong> förebygger<br />
<strong>och</strong> botar sjukd<strong>om</strong>ar skapar humankapital <strong>på</strong> samma sätt<br />
s<strong>om</strong> maskinunderhåll <strong>och</strong> reparationer bidrar ökar värdet av ett<br />
företags fysiska kapital. Äv<strong>en</strong> äldre<strong>om</strong>sorg kan ses s<strong>om</strong> produktion<br />
av humankapital. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att hjälpa gamla med uppgifter de inte<br />
längre klarar av själva kan man br<strong>om</strong>sa de försämringar av hälsan<br />
s<strong>om</strong> successivt kan göra <strong>en</strong> människa mer <strong>och</strong> mer oförmög<strong>en</strong> att<br />
utföra det arbete s<strong>om</strong> krävs för att hålla h<strong>en</strong>ne själv vid liv. Äv<strong>en</strong> de<br />
stora transfereringssystem<strong>en</strong> kan, <strong>om</strong> man så vill, ses i ett humankapitalperspektiv.<br />
Enligt humankapialteorin utgörs mycket av vår<br />
konsumtion av investeringar i humankapital (Schultz 1961). Efters<strong>om</strong><br />
<strong>en</strong> viktig uppgift för transfereringssystem<strong>en</strong> är att fungera<br />
s<strong>om</strong> ink<strong>om</strong>stförsäkring bidrar de till att upprätthålla humankapitalinvesteringar<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> hög nivå äv<strong>en</strong> när yttre händelser s<strong>om</strong> arbetslöshet,<br />
sjukd<strong>om</strong>, barn, eller hög ålder minskar <strong>en</strong> individs förmåga<br />
att tjäna p<strong>en</strong>gar. Att transfereringar kan bidra till humankapitalinvesteringar<br />
är inte minst tydligt när det gäller stödet till barnfamiljerna.<br />
Barnfamiljer har ett huvudansvar för d<strong>en</strong> humankapitalproduktion<br />
s<strong>om</strong> sker i privat regi. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att familjerna garanteras<br />
<strong>en</strong> anständig ekon<strong>om</strong>isk situation ökar deras möjligheter att bli<br />
framgångsrika produc<strong>en</strong>ter av humankapital. Detta var <strong>en</strong> argum<strong>en</strong>tation<br />
s<strong>om</strong> tidigt drevs av Gunnar Myrdal (Myrdal 1940).<br />
Ur ett marknadsekon<strong>om</strong>iskt perspektiv är produktion av humankapital<br />
speciell. För att marknadsekon<strong>om</strong>in ska fungera krävs det<br />
fria <strong>och</strong> självständiga individer. Om vissa individer förnekas de<br />
uppväxtvillkor s<strong>om</strong> krävs för att de ska utvecklas till fria <strong>och</strong> självständiga<br />
människor k<strong>om</strong>mer de inte att fullt ut kunna dra nytta av<br />
de möjligheter s<strong>om</strong> marknadsekon<strong>om</strong>in erbjuder. Samtidigt bygger<br />
97<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>en</strong> r<strong>en</strong>odlad marknadsekon<strong>om</strong>i <strong>på</strong> att bara d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> betalar fullt<br />
marknadspris ska få del av de varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> erbjuds <strong>på</strong><br />
marknad<strong>en</strong>. Någon garanti för att människor erbjuds bra uppväxtvillkor<br />
ryms alltså inte i de marknadsekon<strong>om</strong>iska principerna. I <strong>en</strong><br />
r<strong>en</strong> marknadsekon<strong>om</strong>i finns det därför <strong>en</strong> risk att många människor<br />
utestängs från möjlighet<strong>en</strong> att delta i marknadsutbytet <strong>på</strong><br />
likvärdiga villkor. Fullföljs marknadsprincip<strong>en</strong> till sin slutpunkt kan<br />
man hamna i <strong>en</strong> socialdarwistiskt situation där d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> inte klarar<br />
marknad<strong>en</strong>s villkor frånerkänns sitt exist<strong>en</strong>sberättigande. Ett<br />
exempel är hur The Econ<strong>om</strong>ists redaktör k<strong>om</strong>m<strong>en</strong>terade d<strong>en</strong><br />
hungersnöd s<strong>om</strong> <strong>på</strong> 1840-talet dödade <strong>en</strong> miljon människor <strong>på</strong><br />
Irland: ”It is no man's business to provide for another” (Ó Gráda<br />
1999). Alternativet är <strong>en</strong> samhällsmodell där betydande delar av<br />
humankapitalproduktion<strong>en</strong> lyfts ut från d<strong>en</strong> r<strong>en</strong>a marknadsekon<strong>om</strong>in<br />
<strong>och</strong> åtminstone delvis blir <strong>en</strong> gem<strong>en</strong>sam angeläg<strong>en</strong>het, ett<br />
ansvar för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
En viktig förklaring till att det är svårt att mäta produktvitet i<br />
off<strong>en</strong>tlig sektorn är att humankapital inte hur s<strong>om</strong> helst kan säljas<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> marknad. D<strong>en</strong> kroppsliga <strong>och</strong> m<strong>en</strong>tala förmåga till produktivt<br />
arbete s<strong>om</strong> <strong>en</strong> människa skaffat sig kan ju inte överföras till någon<br />
annan <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong> man säljer <strong>en</strong> säck potatis. Om slaveri<br />
hade varit tillåtet skulle det förhålla sig annorlunda. Då hade ett<br />
universitet kunnat köpa in gymnasieutbildade, utbilda dem <strong>och</strong><br />
sedan sälja högskoleutbildade vidare till de företag s<strong>om</strong> efterfrågar<br />
akademisk arbetskraft. I ett slavsamhälle skulle det alltså vara<br />
<strong>en</strong>kelt att beräkna <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor. Det humankapital<br />
s<strong>om</strong> produceras skulle kunna få <strong>en</strong> direkt marknadsvärdering.<br />
De problem s<strong>om</strong> finns att mäta vad off<strong>en</strong>tlig sektor producerar<br />
hänger alltså samman med att vi lever i ett samhälle byggt<br />
<strong>på</strong> mänsklig frihet <strong>och</strong> s<strong>om</strong> förbjuder handel med humankapital.<br />
Att humankapital inte får säljas har spelat vissa marknadsekon<strong>om</strong>iska<br />
tänkare ett spratt, nämlig<strong>en</strong> dem s<strong>om</strong> likställer ekon<strong>om</strong>iskt<br />
värde med marknadsvärde. Att humankapital inte säljs <strong>på</strong> <strong>en</strong><br />
marknad kan då ge upphov till föreställning<strong>en</strong> att humankapital<br />
saknar ekon<strong>om</strong>iskt värde, <strong>och</strong> i sin tur att de vars arbete resulterar i<br />
produktion av humankapital inte producerar ekon<strong>om</strong>iska värd<strong>en</strong>.<br />
En konsekv<strong>en</strong>s är t.ex. att kvinnors arbete med att uppfostra barn<br />
ses s<strong>om</strong> improduktivt, m<strong>en</strong> också att off<strong>en</strong>tlig sektor s<strong>om</strong> helhet<br />
uppfattas s<strong>om</strong> improduktiv. Ett exempel <strong>på</strong> <strong>en</strong> ekon<strong>om</strong> s<strong>om</strong> dragit<br />
<strong>en</strong> sådan slutsats är Bo Söderst<strong>en</strong> i de analyser av mäns <strong>och</strong> kvinnors<br />
bidrag till ekon<strong>om</strong>in s<strong>om</strong> han publicerade i början av 1990-<br />
98
talet (Söderst<strong>en</strong> 1992; Söderst<strong>en</strong> 1992; Söderst<strong>en</strong> 1992; Söderst<strong>en</strong><br />
1993; Söderst<strong>en</strong> 1994; Söderst<strong>en</strong> 1995), se (Malmberg 2001). M<strong>en</strong><br />
risker för slutsatser i d<strong>en</strong>na riktning finns inbyggd i alla analyser<br />
s<strong>om</strong> för <strong>en</strong>sidigt tar sin utgångspunkt i ett r<strong>en</strong>t marknadsekon<strong>om</strong>iskt<br />
tänkande.<br />
I skarp kontrast till Bo Söderst<strong>en</strong>s uppfattning står de nya forskningsresultat<br />
s<strong>om</strong> pekar ut kvinnors <strong>och</strong> off<strong>en</strong>tlig sektors insatser<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> viktig tillväxtmotor. De s<strong>en</strong>aste år<strong>en</strong>s forskning <strong>om</strong> ekon<strong>om</strong>isk<br />
tillväxt har tydligt visat att produktion av humankapital i<br />
form av insatser i barnuppfostran, förbättrad överlevnad <strong>och</strong> bättre<br />
hälsa spelat <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral roll för d<strong>en</strong> kraftiga ökning av ink<strong>om</strong>st<strong>en</strong> per<br />
capita s<strong>om</strong> har inträffat runt <strong>om</strong> i värld<strong>en</strong> sedan början av 1800talet<br />
(Kalemli-Ozcan, Ryder et al. 2000; Blackburn and Cipriani<br />
2002; Blo<strong>om</strong>, Canning et al. 2003; Boucekkine, de la Croix et al.<br />
2003; Malmberg and Lindh 2005). Det man kunnat visa i d<strong>en</strong>na<br />
forskning är att de stora investeringar i humankapital s<strong>om</strong> sker när<br />
ett land har <strong>en</strong> hög andel barn ger upphov till <strong>en</strong> accelererad ekon<strong>om</strong>isk<br />
tillväxt när dessa barn når arbetsför ålder. Man har också<br />
visat att d<strong>en</strong> tillväxt i erfar<strong>en</strong>hetsbaserat humankapital s<strong>om</strong> blir<br />
resultatet av <strong>en</strong> minskad dödlighet i arbetsför ålder ger <strong>en</strong> ytterligare<br />
skjuts för tillväxt<strong>en</strong>. Forskning<strong>en</strong> <strong>på</strong> makronivå har <strong>på</strong> detta<br />
sätt lyft fram betydels<strong>en</strong> av sektorer s<strong>om</strong> tidigare getts <strong>en</strong> mindre<br />
c<strong>en</strong>tral roll.<br />
Likväl kvarstår problemet med att mäta output från <strong>en</strong> sektor<br />
vars resultat inte erbjuds till försäljning <strong>på</strong> <strong>en</strong> marknad. Lösning<strong>en</strong><br />
här finns i definition<strong>en</strong> av humankapital s<strong>om</strong> ”the pres<strong>en</strong>t discounted<br />
value of the additional productivity, over and above the<br />
product of unskilled labour, of people with skills and qualifications”<br />
(Black 2002). Värdet av <strong>en</strong> off<strong>en</strong>tlig tjänst kan därför fastställas<br />
s<strong>om</strong> nuvärdet av det tillskott i individuell produktionsförmåga<br />
s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänst<strong>en</strong> har producerat. I praktik<strong>en</strong><br />
kan detta tillskott vara svårt att mäta m<strong>en</strong> r<strong>en</strong>t principiellt gör detta<br />
synsätt det oproblematiskt att mäta off<strong>en</strong>tlig sektors output av<br />
humankapital.<br />
Med d<strong>en</strong>na definition finns det inget s<strong>om</strong> teoretiskt lägger<br />
hinder i väg<strong>en</strong> för <strong>en</strong> ökad <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor. Problem<br />
med att öka <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> uppstår först <strong>om</strong> man mäter off<strong>en</strong>tlig<br />
sektors prestationer i form av undervisningstimmar, läkarkonsultationer,<br />
eller städtimmar. M<strong>en</strong> dessa prestationer är inte verksamhet<strong>en</strong>s<br />
eg<strong>en</strong>tliga resultat. D<strong>en</strong>na typ av prestationerna ska i stället<br />
ses s<strong>om</strong> input i produktion<strong>en</strong> av humankapital. Produktivitets-<br />
99<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
tillväxt uppstår <strong>om</strong> man med <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> resursinsats kan öka det<br />
tillskott i individuell <strong>produktivitet</strong> s<strong>om</strong> <strong>en</strong> viss tjänst skapar.<br />
För att uppnå d<strong>en</strong>na typ av <strong>produktivitet</strong>stillväxt krävs det att<br />
man in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig sektor får <strong>en</strong> bättre kunskap <strong>om</strong> vilka arbetsmetoder<br />
s<strong>om</strong> fungerar bäst när det gäller att öka humankapitalet<br />
hos dem man arbetar för. Hittills har kanske detta varit <strong>en</strong>klast<br />
in<strong>om</strong> sjukvård<strong>en</strong>. Här går det relativt <strong>en</strong>kelt att jämföra utfall<strong>en</strong> av<br />
alternativa behandlingsmetoder. Läkarnas höga utbildningsnivå har<br />
också bidragit till att nya vet<strong>en</strong>skapliga rön relativt snabbt har<br />
kunnat få g<strong>en</strong><strong>om</strong>slag i ändrade behandlingsrutiner. Ett bra exempel<br />
är d<strong>en</strong> snabba spridning<strong>en</strong> av nya effektiva rutiner i vård<strong>en</strong> av<br />
hjärtinfarktspati<strong>en</strong>ter (Wahlqvist 2005). Till detta k<strong>om</strong>mer de stora<br />
resurser s<strong>om</strong> satsats <strong>på</strong> att utveckla nya <strong>och</strong> mer effektiva läkemedel.<br />
Sammantaget kan sjukvård<strong>en</strong> i dag erbjuda många <strong>tjänster</strong><br />
s<strong>om</strong> ger betydligt större tillskott till de behandlades produktiva<br />
förmåga än tidigare. Detaljerade beräkningar <strong>på</strong> detta <strong>om</strong>råde<br />
saknas dock vad jag känner till.<br />
Ett argum<strong>en</strong>t mot att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i sjukvård<strong>en</strong> ökat brukar<br />
vara att ”ja, visserlig<strong>en</strong> har man tagit fram nya <strong>och</strong> bättre metoder,<br />
m<strong>en</strong> detta gör ju inte att kostnaderna sjunker”. Detta är <strong>en</strong>ligt min<br />
m<strong>en</strong>ing ett förvirrat resonemang. Det finns inget i ekon<strong>om</strong>isk teori<br />
s<strong>om</strong> säger att ökad <strong>produktivitet</strong> i <strong>en</strong> viss sektor ska leda till att<br />
d<strong>en</strong>na sektor krymper. Tvärt<strong>om</strong>, <strong>en</strong> högre <strong>produktivitet</strong> innebär att<br />
sektorn till oförändrad kostnad kan producera varor s<strong>om</strong> ger konsum<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> större nytta än tidigare. För det s<strong>om</strong> nationalekon<strong>om</strong>er<br />
kallar normala varor innebär detta att konsumtion<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong>mer att öka. Och ökning<strong>en</strong> kan bli så stark att konsum<strong>en</strong>terna<br />
lägger <strong>en</strong> ökad andel av sin budget <strong>på</strong> sektorns produkter. Detta<br />
tycks t.ex. vara fallet med mobiltelefoni. När priset <strong>på</strong> mobiltelefoni<br />
var skyhögt valde de flesta individer att avstå från d<strong>en</strong>na typ av<br />
k<strong>om</strong>munikation. När priset sjönk under 1980- <strong>och</strong> 1990-talet blev<br />
intresset i stället så stort att många individer la <strong>en</strong> ökande andel av<br />
sin konsumtionsbudget <strong>på</strong> telefoni. Om det sker stora framsteg i<br />
sjukvård<strong>en</strong>s förmåga att bota ohälsa är det därför inte något<br />
konstig <strong>om</strong> d<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittlige konsum<strong>en</strong>t<strong>en</strong> vill öka d<strong>en</strong> andel av<br />
ink<strong>om</strong>st<strong>en</strong> s<strong>om</strong> går till att finansiera sjukvård, se (Lundin 2002).<br />
I andra delar av off<strong>en</strong>tlig sektor kan det vara svårare att veta hur<br />
verksamhet<strong>en</strong> ska utvecklas <strong>på</strong> ett sätt s<strong>om</strong> ökar utbytet för de man<br />
tar hand <strong>om</strong>. En viktig orsak kan vara brist<strong>en</strong> <strong>på</strong> forskning. In<strong>om</strong><br />
sektorer s<strong>om</strong> sjukvård, jordbruk <strong>och</strong> teknik har stat<strong>en</strong> satsat miljarder<br />
<strong>på</strong> att bygga upp stora forskningsmiljöer. Detta har bidragit<br />
100
till <strong>en</strong> snabb <strong>produktivitet</strong>stillväxt. Satsningar <strong>på</strong> skolforskning <strong>och</strong><br />
äldrevårdsforskning har i jämförelse varit minimala. Brist<strong>en</strong> <strong>på</strong><br />
forskningssatsningar har gjort att andel<strong>en</strong> forskarutbildade in<strong>om</strong><br />
t.ex. skol<strong>om</strong>rådet är extremt lit<strong>en</strong>. Bara <strong>en</strong> av trehundra med pedagogisk<br />
utbildning har avlagt doktors- eller lic<strong>en</strong>tiatexam<strong>en</strong>. Andel<strong>en</strong><br />
forskarutbildade in<strong>om</strong> hälso- <strong>och</strong> sjukvårds<strong>om</strong>rådet är nästan<br />
sex gånger större. Om man under 2000-talet skulle vilja få ut mer<br />
av de resurser s<strong>om</strong> satsas <strong>på</strong> skola <strong>och</strong> äldre<strong>om</strong>sorg finns det<br />
mycket s<strong>om</strong> talar för att man bör göra <strong>en</strong> stor statlig forskningssatsning<br />
liknande d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>fördes in<strong>om</strong> jordbruks<strong>om</strong>rådet<br />
under efterkrigstid<strong>en</strong> (Ball and Norton 2002). Detta skulle både<br />
öka kunskap<strong>en</strong> <strong>om</strong> hur resultat<strong>en</strong> kan förbättras <strong>och</strong> ge <strong>en</strong> ökad<br />
k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s för utvärdering.<br />
Förbättrad <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor?<br />
Kan 2000-talet bli ett århundrade med snabb <strong>produktivitet</strong>stillväxt i<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn? Det finns tre skäl att anta att så kan bli<br />
fallet.<br />
D<strong>en</strong> första är <strong>en</strong> positiv utveckling när det gäller efterfrågan <strong>på</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>. Fler gamla innebär att fler k<strong>om</strong>mer att behöva<br />
äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> sjukvård. Ökade utbildningskrav innebär att utbildningsefterfrågan<br />
k<strong>om</strong>mer att vara hög. Historiskt sett har <strong>en</strong><br />
hög efterfrågan stimulerat utveckling<strong>en</strong> av ny teknik <strong>och</strong> rationaliseringar<br />
<strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong> det historiskt funnits ett tydligt samband<br />
mellan ökade produktionsvolymer <strong>och</strong> <strong>en</strong> ökad <strong>produktivitet</strong><br />
(McC<strong>om</strong>bie, Pugno et al. 2003).<br />
Ett exempel är d<strong>en</strong> snabba <strong>om</strong>vandling<strong>en</strong> av jordbruket under<br />
1800-talet när <strong>en</strong> växande befolkning medförde <strong>en</strong> ökad efterfrågan<br />
<strong>på</strong> mat. Ett annat exempel är bilindustrin där <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ökat i<br />
takt med <strong>en</strong> växande marknad. Att det inte bara är i Sverige antalet<br />
gamla växer är också ett viktigt skäl till att <strong>en</strong> positiv <strong>produktivitet</strong>sutveckling<br />
kan förväntas. D<strong>en</strong> initiala effekt<strong>en</strong> av <strong>en</strong> ökande<br />
efterfrågan kan vara ökande marginalkostnader så länge expansion<strong>en</strong><br />
sker in<strong>om</strong> ram<strong>en</strong> för <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> teknologi <strong>och</strong> infrastruktur.<br />
M<strong>en</strong> de ökande marginalkostnaderna innebär i sig <strong>en</strong> stimulans för<br />
ny teknologi <strong>och</strong> nya organisatoriska lösningar. För Sveriges matförsörjning<br />
öppnade t.ex. billigare sjötransporter för <strong>en</strong> ökad<br />
import av spannmål <strong>och</strong> animalier. Ökade efterfrågan <strong>på</strong> järn medförde<br />
<strong>en</strong> övergång från träkolsbaserad till st<strong>en</strong>kolsbaserad produk-<br />
101<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
tion. Ökad efterfrågan <strong>på</strong> bilar ledde till <strong>en</strong> övergång från hantverksbaserad<br />
produktion till det löpande bandet. Det är därför fullt<br />
möjligt att <strong>en</strong> ökning av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion in<strong>om</strong><br />
<strong>en</strong> giv<strong>en</strong> teknologisk ram s<strong>om</strong> ägt rum under efterkrigstid<strong>en</strong> nu är<br />
<strong>på</strong> väg att ersättas av <strong>en</strong> expansion där det sker radikala förändringar<br />
i d<strong>en</strong> teknologi s<strong>om</strong> används. Vi skulle alltså kunna få se d<strong>en</strong><br />
typ av sektoriell utveckling s<strong>om</strong> ekon<strong>om</strong>-historikern L<strong>en</strong>nart<br />
Schön specialiserat sig <strong>på</strong> att analysera (Schön 2000).<br />
D<strong>en</strong> andra faktorn är d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns storlek. Att off<strong>en</strong>tlig<br />
service blivit <strong>en</strong> av de största näringsgr<strong>en</strong>arna innebär att <strong>en</strong><br />
ökad <strong>produktivitet</strong> kan få ett stort g<strong>en</strong><strong>om</strong>slag <strong>på</strong> d<strong>en</strong> allmänna <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>.<br />
Detta ger samhället ett ökat incitam<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
att satsa <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>stillväxt i off<strong>en</strong>tlig sektor.<br />
D<strong>en</strong> tredje faktorn är globalisering<strong>en</strong> s<strong>om</strong> ökat möjligheterna till<br />
kunskapsutbyte mellan produc<strong>en</strong>ter av off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>. Äldre<strong>om</strong>sorg<br />
<strong>och</strong> skola har traditionellt varit <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> där yrkesutövarna<br />
i mindre utsträckning har haft möjlighet att ta del i ett internationellt<br />
erfar<strong>en</strong>hetsutbyte. Ny teknik <strong>och</strong> billigare resor ger i dag<br />
helt andra möjligheter till ett sådant utbyte, i synnerhet <strong>om</strong> man i<br />
olika länder blir mer aktiv när det gäller att åstadk<strong>om</strong>ma <strong>en</strong> ökad<br />
<strong>produktivitet</strong>. Äv<strong>en</strong> <strong>på</strong> detta <strong>om</strong>råde är det dock viktigt att inte<br />
bara sjukvård<strong>en</strong> utan också äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> skola får <strong>en</strong> ökad<br />
andel forskarutbildade. Just när det gäller förmågan att delta i ett<br />
internationellt kunskapsutbyte står ofta de forskarutbildade i <strong>en</strong><br />
klass för sig. Att andel<strong>en</strong> forskarutbildade är så låg bland dem med<br />
pedagogisk utbildning kan vara <strong>en</strong> orsak till att inte <strong>en</strong>s erfar<strong>en</strong>hetsutbytet<br />
<strong>på</strong> nationell nivå fungerar så bra s<strong>om</strong> man skulle önska<br />
(Nihlfors 2005).<br />
Historisk tillbakablick<br />
Hur skulle <strong>en</strong> utveckling mot ökad <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor<br />
kunna se ut? Ett sätt att besvara d<strong>en</strong>na fråga är att se till historiska<br />
paralleller. Under 1900-talet upplevde sv<strong>en</strong>sk industri <strong>en</strong> <strong>en</strong>astå<strong>en</strong>de<br />
ökning av arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. År 1900 var i Sverige<br />
det g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga förädlingsvärdet per industriarbetare ca drygt<br />
12 000 kronor per år, uttryckt i dag<strong>en</strong>s p<strong>en</strong>ningvärde. Hundra år<br />
s<strong>en</strong>are var d<strong>en</strong>na siffra uppe i 500 000 kronor, dvs. <strong>en</strong> fyrtiodubbling<br />
av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> (Edvinsson 2005). Bak<strong>om</strong> d<strong>en</strong>na utveckling<br />
kan fyra faktorer pekas ut.<br />
102
Ökande produktionsskala. En ökning av produktion<strong>en</strong> per anläggning<br />
är ofta <strong>en</strong> bra metod att öka <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. En arbetare<br />
kan ofta lika gärna övervaka <strong>en</strong> stor maskin s<strong>om</strong> <strong>en</strong> lit<strong>en</strong>. Att fördubbla<br />
produktion<strong>en</strong> vid <strong>en</strong> fabrik kräver därför sällan <strong>en</strong> fördubbling<br />
av arbetsstyrkan. Med ökande produktionsskala ökar<br />
också möjlighet<strong>en</strong> till specialisering. Arbetet kan delas upp i fler<br />
m<strong>om</strong><strong>en</strong>t. När arbetare får ansvar för var sin specialuppgift ökar<br />
deras skicklighet i just detta m<strong>om</strong><strong>en</strong>t <strong>och</strong> arbetstempot kan ökas.<br />
Man slipper också de tempoförluster s<strong>om</strong> uppstår när man ska<br />
skifta m<strong>om</strong><strong>en</strong>t. Specialisering<strong>en</strong> gör också att mer uppmärksamhet<br />
kan riktas mot <strong>en</strong> anpassning av verktyg. Ofta blir detta startpunkt<strong>en</strong><br />
för <strong>en</strong> ökad mekanisering. När ett visst m<strong>om</strong><strong>en</strong>t utförts<br />
tillräckligt ofta ökar insikt<strong>en</strong> <strong>om</strong> hur de olika handgrepp<strong>en</strong> skulle<br />
kunna ersättas med <strong>en</strong> maskin. D<strong>en</strong> ökande produktionsskalan<br />
stimulerar alltså ett ökat användande av maskiner.<br />
Förbättrade transportmöjligheter har varit <strong>en</strong> viktig förutsättning<br />
för d<strong>en</strong> ökade arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. När produktion<strong>en</strong> i <strong>en</strong> viss<br />
fabrik ökar k<strong>om</strong>mer transportbehovet att öka. När t.ex. tio små<br />
mejerier ersätts av ett stort måste ju både råvaran transporteras<br />
längre samtidigt s<strong>om</strong> de färdiga produkterna måste distribueras ut<br />
till ett större <strong>om</strong>råde.<br />
Ökad internationell arbetsdelning är <strong>en</strong> tredje viktig faktor.<br />
Sv<strong>en</strong>sk industriproduktion har successivt konc<strong>en</strong>trerats till allt<br />
färre varor s<strong>om</strong> i stor utsträckning säljs <strong>på</strong> <strong>en</strong> expanderande världsmarknad.<br />
Detta har bidragit till <strong>en</strong> ökande produktionsskala<br />
samtidigt s<strong>om</strong> arbetskraft<strong>en</strong> har kunnat föras över till anläggningar<br />
med högre arbets<strong>produktivitet</strong>.<br />
Sci<strong>en</strong>tific managem<strong>en</strong>t eller vet<strong>en</strong>skaplig arbetsledning. Med detta<br />
begrepp avses <strong>en</strong> medvet<strong>en</strong> strävan efter att strömlinjeforma<br />
arbetsprocess<strong>en</strong> <strong>på</strong> ett sätt s<strong>om</strong> gör att man uppnår högsta möjliga<br />
<strong>produktivitet</strong>. F<strong>en</strong><strong>om</strong><strong>en</strong>et brukar också kallas taylorism efter<br />
namnet <strong>på</strong> d<strong>en</strong> amerikanska ing<strong>en</strong>jör s<strong>om</strong> i början av 1900-talet var<br />
d<strong>en</strong> främste propagandist<strong>en</strong> för vet<strong>en</strong>skaplig arbetsledning.<br />
Taylorism<strong>en</strong>s betydelse för d<strong>en</strong> ökande arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ska<br />
inte underskattas. En bärande ide i d<strong>en</strong>na rörelse var att uppgift<strong>en</strong><br />
att bestämma hur ett visst arbete ska utföras inte ska överlämnas<br />
till d<strong>en</strong> <strong>en</strong>skilde arbetar<strong>en</strong>. I stället gäller det för arbetsledning<strong>en</strong><br />
att skaffa sig ingå<strong>en</strong>de kunskaper <strong>om</strong> hur <strong>en</strong> viss arbetsprocess<br />
utförs för att sedan kunna ge instruktioner <strong>om</strong> hur <strong>en</strong> viss uppgift<br />
kan utföras <strong>på</strong> det snabbaste <strong>och</strong> minst arbetskrävande sättet<br />
(Braverman 1977).<br />
103<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Taylorism<strong>en</strong> har inte bara varit <strong>en</strong> viktig faktor bak<strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
ökande arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i industrin. D<strong>en</strong> var också <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral<br />
stridsfråga i 1900-talets kraftmätningar mellan fack <strong>och</strong> arbetsgivare.<br />
Detta har tydligt <strong>på</strong>visats i det stora projekt <strong>om</strong> det sv<strong>en</strong>ska<br />
arbetets historia s<strong>om</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>fördes vid d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>isk historiska<br />
institution<strong>en</strong> vid Uppsala universitet under 1980-talet (Isacson<br />
1987; Magnusson 1987; Johansson 1988; Wikander 1988; Isacson<br />
1990; Johansson 1990). Två linjer stod emot varandra. Å <strong>en</strong>a sidan<br />
uppfattning<strong>en</strong> att arbetsgivar<strong>en</strong> kunde bestämma över arbetstid<strong>en</strong>s<br />
längd <strong>och</strong> produktion<strong>en</strong>s inriktning m<strong>en</strong> att arbetar<strong>en</strong> hade rätt att<br />
själv bestämma över arbetets detaljerade uppläggning. Å andra<br />
sidan d<strong>en</strong> tayloristiska uppfattning<strong>en</strong> att arbetsgivar<strong>en</strong> äv<strong>en</strong> har rätt<br />
att bestämma exakt hur arbetet ska utföras (Johansson 1990).<br />
Grovt sett kan utveckling<strong>en</strong> av d<strong>en</strong>na konflikt delas in i två<br />
perioder. Fram till 30-talet försökte facket med olika medel att<br />
värja sig mot arbetsgivarnas anspråk <strong>på</strong> att i detalj styra arbetsprocess<strong>en</strong>.<br />
Från 30-talet <strong>och</strong> framåt <strong>en</strong>ades fack <strong>och</strong> arbetsgivare<br />
<strong>om</strong> att man hade ett gem<strong>en</strong>samt intresse av att söka höja arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>.<br />
Under förutsättning att lön<strong>en</strong> höjdes i takt med<br />
d<strong>en</strong> ökande <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> var därför facket berett att främja <strong>en</strong><br />
ökad användning av tayloristiska principer in<strong>om</strong> industrin.<br />
Fackför<strong>en</strong>ing<strong>en</strong>s positiva syn <strong>på</strong> åtgärder s<strong>om</strong> höjde arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
inskränkte sig inte heller till arbetsprocess<strong>en</strong>. Här<br />
ingick också ett bejakande av d<strong>en</strong> process av strukturrationalisering<br />
s<strong>om</strong> innebar nedläggning av ofta mindre <strong>en</strong>heter med lägre <strong>produktivitet</strong>.<br />
Detta ökade utrymmet för <strong>en</strong> expansion i anläggningar<br />
med högre <strong>produktivitet</strong>. Ett sätt att driva <strong>på</strong> d<strong>en</strong>na process var d<strong>en</strong><br />
solidariska lönepolitik<strong>en</strong> s<strong>om</strong> strävade efter att lönerna skulle ligga<br />
<strong>på</strong> samma nivå obero<strong>en</strong>de av <strong>om</strong> man arbetade i <strong>en</strong> anläggning med<br />
hög eller låg <strong>produktivitet</strong>. Det eftersträvade resultatet var <strong>en</strong><br />
utslagning av mindre effektiva <strong>en</strong>heter <strong>och</strong> därmed <strong>en</strong> ökad förmåga<br />
för industrin att klara höga lön<strong>en</strong>ivåer (Johansson and<br />
Magnusson 1998).<br />
D<strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>sfrämjande politik<strong>en</strong> lyckades i stor utsträckning<br />
nå sina mål. Från 1930-talet <strong>och</strong> framåt ökade <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
allt snabbare för att nå <strong>en</strong> topp under 1960-talet.<br />
Enighet<strong>en</strong> <strong>om</strong> att facket skulle vara med <strong>och</strong> driva <strong>på</strong> för <strong>en</strong> ökad<br />
<strong>produktivitet</strong> varade också fram t.o.m. mitt<strong>en</strong> av 1960-talet. Mot<br />
slutet av 1960-talet <strong>och</strong> början av 1970-talet ökade dock kritik<strong>en</strong><br />
mot d<strong>en</strong>na politik. Fler <strong>och</strong> fler började lyfta fram de nackdelar<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> stark <strong>produktivitet</strong>spress medförde. Fabriksnedläggningar<br />
104
slog hårt mot mindre orter. Ackordshets utpekades s<strong>om</strong> <strong>en</strong> risk för<br />
utslitning <strong>och</strong> arbetsolyckor. Detaljstyrning bidrog till <strong>en</strong> degradering<br />
av arbetar<strong>en</strong>s människovärde. Resultatet av d<strong>en</strong>na debatt<br />
blev att ackordslönerna i många fall avskaffades eller förändrades.<br />
Det löpande bandet ersattes av självstyrande grupper. Statsmakterna<br />
blev mer b<strong>en</strong>ägna att gå in med stöd för att rädda företag s<strong>om</strong><br />
hotades av nedläggning. Arbetsgivar<strong>en</strong>s oinskränkta makt över<br />
arbetsprocess<strong>en</strong> ifrågasattes. Förändring i syn<strong>en</strong> <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>spolitik<strong>en</strong><br />
kan ha bidragit till <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> under<br />
1970-talet blev mycket svagare än under 1960-talet. Äv<strong>en</strong> under<br />
1980-talet var <strong>produktivitet</strong>sökning<strong>en</strong> i industrin relativt svag<br />
medan d<strong>en</strong> under 1990-talet nådde nya rekordnivåer i samband med<br />
<strong>en</strong> mycket kraftig strukturrationalisering.<br />
Humankapitalets roll<br />
Ett intressant f<strong>en</strong><strong>om</strong><strong>en</strong> när det gäller <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> är<br />
att d<strong>en</strong> också tycks vara kopplad till arbetsstyrkans sammansättning.<br />
En utspridd populär uppfattning här är att det bästa för<br />
att uppnå <strong>en</strong> hög <strong>produktivitet</strong> är att man har <strong>en</strong> ung arbetsstyrka<br />
medan äldre arbetskraft förknippas med lägre <strong>produktivitet</strong>. Jämför<br />
man <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i anläggningar med unge respektive gammal<br />
arbetskraft stämmer detta ofta. M<strong>en</strong> det stämmer inte <strong>om</strong> man ser<br />
<strong>på</strong> d<strong>en</strong> makroekon<strong>om</strong>iska utveckling<strong>en</strong>. Under 1960- <strong>och</strong> 1990talet<br />
när <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> var stark var tvärt<strong>om</strong> arbetskraft<strong>en</strong>s<br />
medelålder relativt hög. Detta har äv<strong>en</strong> bekräftats i <strong>en</strong><br />
nylig<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>förd studie av sv<strong>en</strong>ska mikrodata (Malmberg, Lindh<br />
et al. 2005). D<strong>en</strong>na studie visar att d<strong>en</strong> höga <strong>produktivitet</strong> man<br />
hittar i anläggningar m<strong>en</strong> många unga i huvudsak är ett resultat av<br />
att själva anläggning<strong>en</strong> är modern. Ser man i stället till <strong>produktivitet</strong>stillväxt<strong>en</strong><br />
så är d<strong>en</strong> starkare i anläggningar där de arbetskraft<strong>en</strong><br />
har <strong>en</strong> högre medelålder.<br />
Det finns ett klassiskt exempel <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>sförbättringar<br />
s<strong>om</strong> ger stöd åt detta sambandet mellan åldrande <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>,<br />
nämlig<strong>en</strong> stålverket i Horndal. På 1960-talet gav d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska<br />
ekon<strong>om</strong><strong>en</strong> Erik Lundberg Horndalsverk<strong>en</strong> världsberömmelse i<br />
ekon<strong>om</strong>kretsar s<strong>om</strong> ett exempel <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling utan<br />
kapitalinvesteringar (Lundberg 1961). Horndalseffekt<strong>en</strong> bildade<br />
s<strong>en</strong>are grund<strong>en</strong> för nobelpristagar<strong>en</strong>s K<strong>en</strong>neth Arrows begrepp<br />
learning-by-doing, d<strong>en</strong> process s<strong>om</strong> innebär att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i<br />
105<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>en</strong> viss verksamhet ökar s<strong>om</strong> ett resultat av <strong>en</strong> successivt ackumulerad<br />
erfar<strong>en</strong>het (Arrow 1962). Det intressanta med Horndal är<br />
att man under d<strong>en</strong>na period av <strong>produktivitet</strong>stillväxt hade <strong>en</strong><br />
mycket åldrad arbetskraft. T.o.m. <strong>en</strong> del 70-åringar arbetade i<br />
verket. I samband med <strong>en</strong> kris i slutet av 1930-talet bestämde man<br />
sig dock för att göra sig av med d<strong>en</strong> åldrade <strong>och</strong> s<strong>om</strong> man trodde<br />
lågproduktiva arbetskraft<strong>en</strong>. Resultatet blev att <strong>produktivitet</strong>sökning<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong> av sig. Först under andra hälft<strong>en</strong> när medelåldern i<br />
arbetskraft<strong>en</strong> åter ökade tog <strong>produktivitet</strong>sökning<strong>en</strong> fart ig<strong>en</strong><br />
(G<strong>en</strong>berg 1992).<br />
Detta mönster stämmer med de samband mellan åldersstruktur<br />
<strong>och</strong> ekon<strong>om</strong>isk tillväxt man kan <strong>på</strong>visa i OECD data (Lindh and<br />
Malmberg 1999). En hög andel 50–64-åringar är i dessa data förknippad<br />
med <strong>en</strong> snabb BNP-tillväxt. I sv<strong>en</strong>ska data kan man <strong>på</strong>visa<br />
ett liknande samband mellan befolkning<strong>en</strong>s åldersstruktur <strong>och</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i industrin (Malmberg 1994).<br />
Lärd<strong>om</strong>ar för 2000-talet<br />
Om 2000-talet blir <strong>en</strong> period s<strong>om</strong> kännetecknas av <strong>en</strong> ökande<br />
<strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor får vi då se utvecklingsmönster s<strong>om</strong><br />
liknar dem s<strong>om</strong> industrin kännetecknades av under 1900-talet?<br />
Svaret här är nog både <strong>och</strong>.<br />
Ökande produktionsskala <strong>och</strong> förbättrade transportmöjligheter?<br />
När det gäller off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> finns det i många fall begränsningar<br />
i hur mycket man kan öka produktionsskalan. Orsak<strong>en</strong> är<br />
att <strong>tjänster</strong>na riktar sig till människor s<strong>om</strong> i jämförelse med varor<br />
har <strong>en</strong> begränsad transporterbarhet (Hägerstrand 1970). Behovet<br />
av närhet gäller kanske särskilt barn<strong>om</strong>sorg, äldre<strong>om</strong>sorg <strong>och</strong> i viss<br />
mån skola. Möjligheterna att öka produktionsskalan i dessa verksamheter<br />
är därför begränsad. För specialiserad sjukvård däremot är<br />
det fullt möjligt att <strong>en</strong> existerande tr<strong>en</strong>d mot att vissa typer av vård<br />
bara utförs vid ett <strong>en</strong>da sjukhus k<strong>om</strong>mer att fortsätta. Man kan<br />
t.o.m. tänka sig att d<strong>en</strong> internationella specialisering<strong>en</strong> här utvecklas<br />
<strong>på</strong> ett liknande sätt s<strong>om</strong> in<strong>om</strong> industrin. Då k<strong>om</strong>mer mångsysslande<br />
sjukvårdsverkstäder att ersättas med högt specialiserade<br />
<strong>en</strong>heter s<strong>om</strong> riktar in sig <strong>på</strong> mycket väl avgränsade diagnoser.<br />
Äv<strong>en</strong> in<strong>om</strong> skolan skulle man kunna tänka sig <strong>en</strong> sådan utveckling<br />
åtminstone i storstads<strong>om</strong>råd<strong>en</strong>a där befolkningstäthet<strong>en</strong> är<br />
hög. Ökad <strong>produktivitet</strong> i skolan skulle då kunna bäras upp av <strong>en</strong><br />
106
ökad specialisering hos lärarna <strong>på</strong> t.ex. låg- <strong>och</strong> mellanstadiet.<br />
Större skol<strong>en</strong>heter skulle kunna bli överlägsna mindre skol<strong>en</strong>heter i<br />
kraft av <strong>en</strong> högre g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittlig k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s. För att lyckas fullt ut<br />
skulle <strong>en</strong> sådan utveckling dock kräva att man lära sig bemästra de<br />
negativa effekter s<strong>om</strong> kan uppk<strong>om</strong>ma när stora elevgrupper samlas<br />
i <strong>en</strong> skol<strong>en</strong>het.<br />
Efters<strong>om</strong> äldre<strong>om</strong>sorg i stor utsträckning g<strong>en</strong><strong>om</strong>förs hemma hos<br />
de äldre är det svår att tänka sig <strong>en</strong> snabb utveckling mot ökad<br />
storskalighet. Här skulle man i stället kunna få se <strong>en</strong> tr<strong>en</strong>d där<br />
äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> för alla äldre i ett visst <strong>om</strong>råde <strong>på</strong> ett tydligare sätt<br />
organiseras s<strong>om</strong> <strong>en</strong> sammanhåll<strong>en</strong> verksamhet. Efters<strong>om</strong> det här<br />
handlar <strong>om</strong> att distribuera service till geografiskt utspridda avnämare<br />
kan man tänka sig <strong>en</strong> utveckling av mer avancerade datorstödda<br />
logistiska lösningar in<strong>om</strong> detta <strong>om</strong>råde.<br />
Frågan är <strong>om</strong> man också k<strong>om</strong>mer att se <strong>en</strong> ökad standardisering<br />
av de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na? Standardisering är ju ofta <strong>en</strong> viktig källa<br />
till ökad <strong>produktivitet</strong>. Här kan man först <strong>på</strong>peka att utveckling<strong>en</strong><br />
in<strong>om</strong> skolan under sedan början av 1990-talet gått åt motsatt håll<br />
dvs. mot ökad valfrihet <strong>och</strong> mindre standardisering. Delvis kan<br />
d<strong>en</strong>na utveckling ses s<strong>om</strong> ett teck<strong>en</strong> <strong>på</strong> att undervisning<strong>en</strong> i dag<strong>en</strong>s<br />
skola inte bygger vet<strong>en</strong>skapligt verifierad kunskap <strong>om</strong> vilka<br />
metoder s<strong>om</strong> fungerar bäst (Lärarutbildningsk<strong>om</strong>mittén 1999;<br />
Fransson, Lundgr<strong>en</strong> et al. 2003). Om det fanns säker vet<strong>en</strong>skaplig<br />
kunskap <strong>om</strong> att <strong>en</strong> viss undervisningsmetod g<strong>en</strong><strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de ger<br />
bättre resultat än <strong>en</strong> annan är det tveksam <strong>om</strong> det skulle finnas<br />
utrymme för att ge off<strong>en</strong>tligt stöd till de skolor s<strong>om</strong> använder <strong>en</strong><br />
metod s<strong>om</strong> inte fungerar. Man kan jämföra med utveckling<strong>en</strong> när<br />
det gäller psykologiska behandlingar. Här fanns det tidigare funnits<br />
<strong>en</strong> stor flora av psykoterapier medan det i dag, t.ex. när det gäller<br />
hur fobier ska behandlas, har skett <strong>en</strong> långtgå<strong>en</strong>de standardisering<br />
efters<strong>om</strong> man kunnat visa att s.k. kognitiv terapi är d<strong>en</strong> metod s<strong>om</strong><br />
är mest framgångsrik. Det är fullt möjligt att liknade framsteg<br />
skulle kunna göras <strong>på</strong> skolans <strong>om</strong>råde <strong>om</strong> skolforskning<strong>en</strong> kan<br />
k<strong>om</strong>ma lika lång s<strong>om</strong> forskning<strong>en</strong> kring olika terapiers effektivitet.<br />
Ökad internationell arbetsdelning? Människans begränsade transporterbarhet<br />
innebär att d<strong>en</strong> internationella arbetsdelning<strong>en</strong> inte<br />
fullt ut kan spela samma roll in<strong>om</strong> tjänsteproduktion<strong>en</strong> s<strong>om</strong> in<strong>om</strong><br />
varuproduktion<strong>en</strong>. Ett <strong>om</strong>råde där d<strong>en</strong> internationella arbetsdelning<strong>en</strong><br />
kan k<strong>om</strong>ma att spela <strong>en</strong> stor roll för <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i<br />
off<strong>en</strong>tlig sektor gäller dock produktion<strong>en</strong> av insatsvaror. IT-utveckling<strong>en</strong><br />
har redan möjliggjort <strong>en</strong> effektivisering av många<br />
107<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> t.ex. arbetsförmedling, bibliotek, <strong>och</strong> statistikförsörjning.<br />
Detsamma gäller många av landvinningarna <strong>på</strong> sjukvård<strong>en</strong>s<br />
<strong>om</strong>råde, t.ex. d<strong>en</strong> nya röntg<strong>en</strong>diagnostik<strong>en</strong> <strong>och</strong> titthålskirurgi.<br />
Mycket talar för att vi under de närmaste dec<strong>en</strong>nierna kan<br />
förvänta oss <strong>en</strong> fortsatt ström av innovationer, lika betydelsefulla<br />
s<strong>om</strong> de s<strong>en</strong>aste 15 år<strong>en</strong> revolutionerande produkter: t.ex. Losec,<br />
anti-depressiv medicin (s<strong>om</strong> med stor sannolikhet bidragit till att<br />
självmord minskat [Epidemiologiskt c<strong>en</strong>trum 2001]), mobiltelefon<strong>en</strong>,<br />
digital bild, <strong>och</strong> global bredbandsk<strong>om</strong>munikation. Vilka<br />
dessa produkter blir <strong>och</strong> vilka effekter de får kan vi inte veta i dag.<br />
M<strong>en</strong> möjligheterna är stora att de radikalt kan förändra förutsättningarna<br />
för olika delar av off<strong>en</strong>tlig sektor.<br />
Sci<strong>en</strong>tific managem<strong>en</strong>t? Det s<strong>om</strong> framstår s<strong>om</strong> <strong>en</strong> sannolik utveckling<br />
in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektor <strong>om</strong> d<strong>en</strong> utvecklas i riktning<br />
mot ökad <strong>produktivitet</strong> är ökade inslag av taylorism. T.ex. kan man<br />
tänka sig att äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> där det ofta handlar <strong>om</strong> många<br />
manuella arbetsuppgifter skulle kunna bli föremål för mer detaljerade<br />
arbetsstudier. Det sci<strong>en</strong>tific managem<strong>en</strong>t visat är att arbetsstudier<br />
kan leda till att man hittar arbetssätt s<strong>om</strong> radikalt kan<br />
minska tidsåtgång<strong>en</strong> för vissa uppgifter. Lika viktigt är det <strong>om</strong> man<br />
kan <strong>på</strong>visa vilka av äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong>s insatser s<strong>om</strong> har störst betydelse<br />
för de äldres välbefinnande. Samtidigt innebär taylorisering <strong>en</strong><br />
inskränkning i arbetstagarnas frihet att utföra arbetet efter eget<br />
huvud. Det är därför möjligt att <strong>en</strong> taylorisering av off<strong>en</strong>tlig sektor<br />
skulle mötas av minst lika stort motstånd s<strong>om</strong> taylorisering<strong>en</strong> av<br />
industrin.<br />
En lösning här kan vara att ta fasta <strong>på</strong> att off<strong>en</strong>tlig tjänsteproduktion<br />
handlar <strong>om</strong> produktion av humankapital. För många s<strong>om</strong><br />
arbetar i off<strong>en</strong>tlig sektor är <strong>en</strong> viktig drivkraft just att deras arbete<br />
hjälper människor till <strong>en</strong> bättre vardag <strong>och</strong> ett bättre liv. Ett sätt att<br />
få fart <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>sarbetet i off<strong>en</strong>tlig sektor skulle därför<br />
kunna vara att formulera uppgift<strong>en</strong> s<strong>om</strong> att d<strong>en</strong> gäller, inte att spara<br />
p<strong>en</strong>gar, utan att med givna resurser uppnå förbättrade resultat för<br />
de människor man arbetar med. Om det går att visa att nya<br />
metoder faktiskt leder till bättre resultat bör det finnas <strong>en</strong> stor<br />
beredskap bland de anställda i off<strong>en</strong>tlig sektor att stödja <strong>produktivitet</strong>sarbetet.<br />
Här skulle det finnas utrymme för ett slags ”Saltsjöbadsöver<strong>en</strong>sk<strong>om</strong>melse”<br />
in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig sektor där d<strong>en</strong> aggressiva<br />
nedskärningspolitik s<strong>om</strong> ibland präglat relation<strong>en</strong> mellan arbetsgivare<br />
<strong>och</strong> anställda i off<strong>en</strong>tlig sektor skulle kunna ersättas med <strong>en</strong><br />
samarbetspolitik s<strong>om</strong> där man i större utsträckning jobbar mot ett<br />
108
gem<strong>en</strong>samt mål. In<strong>om</strong> industrin var det löft<strong>en</strong> <strong>om</strong> att de anställda i<br />
form av högre löner skulle få vara med att dela <strong>på</strong> de vinster s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
högre <strong>produktivitet</strong> leder till s<strong>om</strong> öppnade upp för ett samarbete.<br />
På motsvarande sätt kan man tänka sig att de off<strong>en</strong>tliga arbetsgivarna<br />
gör åtagand<strong>en</strong> <strong>om</strong> att t.ex. lönegapet mellan privat <strong>och</strong><br />
off<strong>en</strong>tlig sektor ska minska i d<strong>en</strong> utsträckning s<strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>sarbetet<br />
blir framgångsrikt.<br />
Forskning<strong>en</strong>s roll<br />
Ovan har jag argum<strong>en</strong>terat för att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor<br />
kan växa <strong>och</strong> att <strong>en</strong> ökande <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig sektor i princip<br />
kan uppnås med metoder s<strong>om</strong> liknar dem s<strong>om</strong> användes för att öka<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> in<strong>om</strong> sv<strong>en</strong>sk industri. En huvudpunkt i detta<br />
resonemang har varit att off<strong>en</strong>tlig sektors prestationer skall mätas i<br />
form av hur mycket humankapital, tillskott i individuell <strong>produktivitet</strong>,<br />
s<strong>om</strong> man lyckas skapa. I detta avsnitt ska jag lite mer i detalj<br />
diskutera hur d<strong>en</strong>na produktion av humankapital skulle kunna<br />
mätas.<br />
Utgångspunkt<strong>en</strong> är de ansträngningar s<strong>om</strong> gjorts in<strong>om</strong> nationalekon<strong>om</strong>in<br />
att mäta hur utbildning kan skapa humankapital.<br />
Huvudmetod<strong>en</strong> har varit att med hjälp av regressionsmetoder<br />
uppskatta vilk<strong>en</strong> effekt utbildning, ofta mätt s<strong>om</strong> antalet utbildningsår,<br />
har <strong>på</strong> individers arbetsink<strong>om</strong>ster. Tank<strong>en</strong> är här att<br />
arbetslön<strong>en</strong> avspeglar <strong>en</strong> individs individuella <strong>produktivitet</strong>. Om <strong>en</strong><br />
längre utbildning höjer individ<strong>en</strong>s lön ses detta därför s<strong>om</strong> ett<br />
teck<strong>en</strong> <strong>på</strong> att utbildning<strong>en</strong> ökat individ<strong>en</strong>s <strong>produktivitet</strong>. Skattningar<br />
av detta slag kan göras med hjälp av relativt <strong>en</strong>kla data <strong>och</strong><br />
det har g<strong>en</strong><strong>om</strong>förts ett stort antal studier s<strong>om</strong> gett kunskap <strong>om</strong> i<br />
vilk<strong>en</strong> mån utbildning kan bidra till högre <strong>produktivitet</strong>.<br />
Enkla tvärsnittsanalyser har emellertid ett relativt begränsat<br />
värde när det gäller att få fram indikatorer <strong>på</strong> olika verksamheters<br />
<strong>produktivitet</strong>. Antag t.ex. att <strong>en</strong> person med <strong>en</strong> fil.kand. i statskunskap<br />
tjänar 40 proc<strong>en</strong>t mer än personer vars högsta utbildning<br />
är samhällsvet<strong>en</strong>skaplig linje <strong>på</strong> gymnasiet? Ger detta ett mått <strong>på</strong><br />
hur bra lärare i statskunskap är <strong>på</strong> att producera humankapital? Inte<br />
nödvändigtvis. Statsvetarstud<strong>en</strong>ters högre lön kan ju bero <strong>på</strong> att de<br />
redan i slutet av gymnasiet var överlägsna dem s<strong>om</strong> inte gick vidare<br />
till högre studier. För att kunna bedöma hur duktiga lärarna i<br />
statsvet<strong>en</strong>skap är skulle vi därför behöva data över personer med<br />
109<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>och</strong> utan statsvetarexam<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>om</strong>fattar inte bara deras högsta<br />
utbildning utan också uppgifter <strong>om</strong> betyg i gymnasie- <strong>och</strong> grundskola<br />
<strong>och</strong> kanske också <strong>om</strong> föräldrars utbildning <strong>och</strong> ink<strong>om</strong>ster.<br />
Med ett sådant rikare datamaterial ökar möjligheterna att sortera<br />
fram vad just statsvetarutbildning<strong>en</strong> betyder.<br />
För 25 år sedan skulle det ha varit svårt, <strong>om</strong> inte <strong>om</strong>öjligt, att<br />
sjösätta ett projekt där man skulle försöka studera effekterna av <strong>en</strong><br />
viss utbildning <strong>på</strong> människors ink<strong>om</strong>stmöjligheter. I dag är<br />
emellertid datasituation<strong>en</strong> <strong>en</strong> helt annan. På gott <strong>och</strong> ont finns det i<br />
dag samlat data s<strong>om</strong> gör det möjligt att följa människors skolgång,<br />
utbildning <strong>och</strong> arbetsmarknadskarriär år efter år från åtminstone<br />
1980-talet <strong>och</strong> framåt. Detta ger <strong>en</strong> möjlighet att besvara frågor <strong>om</strong><br />
i vilk<strong>en</strong> utsträckning barn från olika skolor givits bättre eller sämre<br />
möjligheter att utvecklas. Ett problem är att man till exempel kan<br />
behöva vänta tjugo år innan man vet hur det har gått <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong><br />
för <strong>en</strong> grupp barn s<strong>om</strong> just gått ut lågstadiet. Detta<br />
skulle man emellertid kunna k<strong>om</strong>ma runt <strong>om</strong> man kan hitta indikatorer<br />
<strong>på</strong> skolprestationer i tredje klass s<strong>om</strong> har prognosvärde för<br />
hur det k<strong>om</strong>mer att gå för dem i högstadiet, gymnasiet, högskolan<br />
<strong>och</strong> s<strong>en</strong>are i arbetslivet. Hittar man sådana indikatorer blir det<br />
möjligt för <strong>en</strong> skola att veta vilka resultat <strong>på</strong> kort sikt man ska satsa<br />
<strong>på</strong> för att resultatet för barn<strong>en</strong> <strong>på</strong> lång sikt ska bli så bra s<strong>om</strong><br />
möjligt. Utmaning<strong>en</strong> för att öka <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i skolan ligger<br />
alltså inte i att det skulle vara svårt att åstadk<strong>om</strong>ma. Frågan är i<br />
stället <strong>om</strong> vi är beredda att granska skolundervisning<strong>en</strong> <strong>på</strong> det<br />
noggranna sätt s<strong>om</strong> krävs för att man ska kunna ge tydliga svar <strong>på</strong><br />
vad s<strong>om</strong> fungerar bra <strong>och</strong> vad s<strong>om</strong> fungerar dåligt.<br />
Ett liknande arbetssätt kan man utforma för att försöka mäta<br />
effekt<strong>en</strong> av sjukvårdsinsatser. Dataläget är här känsligare m<strong>en</strong> det<br />
bör vara möjligt för medicinska forskare att få tillgång till data <strong>om</strong><br />
pati<strong>en</strong>ter s<strong>om</strong> drabbats av olika sjukd<strong>om</strong>ar, hur de behandlats <strong>och</strong> i<br />
vilk<strong>en</strong> utsträckning de k<strong>om</strong>mit i arbete.<br />
Efter att man gått i p<strong>en</strong>sion kan man inte använda ink<strong>om</strong>stdata<br />
för att bedöma individers <strong>produktivitet</strong>. Här krävs det därför andra<br />
sätt att samla in data <strong>om</strong> hur stor arbetsförmågan är hos olika<br />
personer <strong>och</strong> hur d<strong>en</strong> kan <strong>på</strong>verkas av vårdinsatser <strong>och</strong> <strong>om</strong>sorg.<br />
I dag är det därför i princip möjligt att mäta hur väl off<strong>en</strong>tlig<br />
sektor lyckas med att producera humankapital. En annan fråga är i<br />
vilk<strong>en</strong> riktning <strong>en</strong> debatt <strong>om</strong> <strong>en</strong> stor satsning <strong>på</strong> att analysera d<strong>en</strong>na<br />
typ av data skulle leda. Min bedömning är att det hos allmänhet<strong>en</strong><br />
finns ett stöd för tank<strong>en</strong> att vi behöver <strong>en</strong> välfungerande off<strong>en</strong>tlig<br />
110
sektor. Det bör också gå att lösa integritetsproblem<strong>en</strong> efters<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
analys av hur väl olika off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduc<strong>en</strong>ter lyckas kan<br />
byggas <strong>på</strong> data s<strong>om</strong> är anonymiserade för forskar<strong>en</strong>. Min bedömning<br />
är också att det bland de s<strong>om</strong> arbetar i off<strong>en</strong>tlig sektor kan<br />
finnas <strong>en</strong> nyfik<strong>en</strong>het för hur det går för dem s<strong>om</strong> man har haft s<strong>om</strong><br />
elev, stud<strong>en</strong>t eller pati<strong>en</strong>t. Än större skulle intresset kunna bli <strong>om</strong><br />
det skulle att gå fram förslag <strong>om</strong> hur man skulle kunna gå tillväga<br />
för att lyckas ännu bättre.<br />
Frågan är varifrån initiativet till <strong>en</strong> bred satsning <strong>på</strong> forskarutbildning<br />
<strong>och</strong> forskning in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektors <strong>om</strong>råde ska<br />
k<strong>om</strong>ma? En möjlighet är att finansiering<strong>en</strong> överlåts till k<strong>om</strong>muner<br />
<strong>och</strong> landsting s<strong>om</strong> är huvudmän för mycket av d<strong>en</strong>na verksamhet.<br />
Det finns dock mycket s<strong>om</strong> talar för att ansvaret åtminstone till <strong>en</strong><br />
början ska ligga <strong>på</strong> statlig nivå. Ett skäl är att arbetsmarknad<strong>en</strong> för<br />
forskarutbildade personers arbetsmarknad inte k<strong>om</strong>mer att vara<br />
begränsad till d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun eller det landsting s<strong>om</strong> finansierat deras<br />
forskarutbildning. Ett annat är att forskningsresultat s<strong>om</strong> framk<strong>om</strong>mer<br />
<strong>på</strong> detta <strong>om</strong>råde inte bara k<strong>om</strong>mer att gynna d<strong>en</strong> ort där<br />
forskning<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>förts utan äv<strong>en</strong> andra med liknande verksamhet.<br />
Stat<strong>en</strong> har också ett övergripande ansvar för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns<br />
ekon<strong>om</strong>i <strong>och</strong> är därför d<strong>en</strong> instans s<strong>om</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong> <strong>en</strong> kraftfull forskningssatsning<br />
kan driva <strong>på</strong> för <strong>en</strong> snabbare <strong>produktivitet</strong>sutveckling<br />
i off<strong>en</strong>tlig sektor.<br />
Finansieringsproblemet<br />
M<strong>en</strong> är det då möjligt att med <strong>en</strong> ökande <strong>produktivitet</strong> i off<strong>en</strong>tlig<br />
sektor lösa det finansieringsproblem s<strong>om</strong> man pekat <strong>på</strong> i Långtidsutredning<strong>en</strong><br />
2003/2004 (Finansdepartem<strong>en</strong>tet 2004), dvs. att de<br />
välfärds<strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mer att efterfrågas när vi får <strong>en</strong> ökad andel<br />
gamla inte k<strong>om</strong>mer att kunna finansieras utan mycket stora höjningar<br />
av skattesats<strong>en</strong>? För att besvara d<strong>en</strong>na fråga <strong>på</strong> ett string<strong>en</strong>t<br />
sätt skulle det krävas <strong>en</strong> analys s<strong>om</strong> det inte finns utrymme för<br />
in<strong>om</strong> d<strong>en</strong>na uppsats. Ändå skulle jag vilja ge ett t<strong>en</strong>tativt positivt<br />
svar.<br />
Om man ser off<strong>en</strong>tlig service s<strong>om</strong> produktion av humankapital,<br />
dvs. s<strong>om</strong> ett tillskott i individuell <strong>produktivitet</strong> leder <strong>en</strong> ökad<br />
kvalitet i de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na till att befolkning<strong>en</strong>s g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga<br />
<strong>produktivitet</strong> ökar. Ökad kvalitet innebär därför att utrymmet<br />
för att finansiera off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> kan öka. Antag, helt<br />
111<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
hypotetiskt, att man k<strong>om</strong>mer <strong>på</strong> <strong>en</strong> undervisningsmetod s<strong>om</strong> <strong>på</strong> ett<br />
år kan öka <strong>en</strong> individs <strong>produktivitet</strong> under arbetslivet med 10 proc<strong>en</strong>t.<br />
Äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> kostnad<strong>en</strong> motsvarar 5 proc<strong>en</strong>t av individ<strong>en</strong>s förväntade<br />
ink<strong>om</strong>st skulle det ändå kunna vara lönsamt att erbjuda<br />
d<strong>en</strong>na typ av utbildning.<br />
D<strong>en</strong>na effekt av ökande kvalitet behöver inte bara gälla för<br />
insatser s<strong>om</strong> riktas mot d<strong>en</strong> arbetsföra befolkning<strong>en</strong> <strong>och</strong> mot de<br />
s<strong>om</strong> i framtid<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mer att ingå i d<strong>en</strong> arbetsföra befolkning<strong>en</strong>.<br />
Äv<strong>en</strong> ökad kvalitet i de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> utförs för d<strong>en</strong> äldre del<strong>en</strong> av<br />
befolkning<strong>en</strong> kan få d<strong>en</strong>na effekt.<br />
Mitt resonemang bygger <strong>på</strong> att man kan se de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> <strong>en</strong><br />
människa utför åt sig själv s<strong>om</strong> <strong>en</strong> del av h<strong>en</strong>nes <strong>produktivitet</strong>. Om<br />
jag t.ex. själv reser mig upp ur säng<strong>en</strong> <strong>och</strong> går <strong>på</strong> toalett<strong>en</strong> är detta<br />
<strong>en</strong> tjänst jag utför åt mig själv. Marknadsvärdet av d<strong>en</strong>na tjänst<br />
skulle kunna beräknas efter vad det skulle kosta <strong>om</strong> jag skulle köpa<br />
d<strong>en</strong>na tjänst av ett företag s<strong>om</strong> arbetar med hemtjänst.<br />
Hemproducerade <strong>tjänster</strong> ingår s<strong>om</strong> vi vet inte i BNP m<strong>en</strong> i <strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>erell modell av människans konsumtion över livscykeln så kan<br />
dessa <strong>tjänster</strong> mycket väl räknas in. Och <strong>om</strong> värdet beräknades<br />
efter vad det skulle kosta <strong>om</strong> dessa <strong>tjänster</strong> skulle utföras av andra<br />
personer så skulle deras andel av <strong>en</strong> individs konsumtion bli<br />
mycket stor. Kostnad<strong>en</strong> för ohälsa skulle därför inte bara beräknas<br />
efter av hur dåligt <strong>en</strong> person mår. Med ett produktionsperspektiv<br />
kan ohälsans kostnader i stället ses s<strong>om</strong> ett bortfall av produktionsförmåga<br />
för eg<strong>en</strong>producerade <strong>tjänster</strong>.<br />
Om man med hälsoinsatser lyckas få människor att i d<strong>en</strong>na<br />
m<strong>en</strong>ing bli produktiva högre upp i åldrarna innebär det alltså <strong>en</strong><br />
pot<strong>en</strong>tiell mycket stor höjning av landets totala produktionsförmåga.<br />
Realt skulle d<strong>en</strong> kunna visa sig i att <strong>en</strong> oförändrad arbetsstyrka<br />
in<strong>om</strong> hemtjänst<strong>en</strong> kan hålla ett mycket större antal gamla i<br />
form jämfört med ett system där sjukvård<strong>en</strong> lyckas dåligt. Behovet<br />
av ökade volymer i hemtjänst<strong>en</strong> skulle minska. Produktivitetsutveckling<br />
i off<strong>en</strong>tlig sektor skulle <strong>en</strong>ligt dessa resonemang kunna<br />
bidra till att lösa finansieringsproblemet. Det kan alltså finnas skäl<br />
att in<strong>om</strong> ram<strong>en</strong> för <strong>en</strong> mer formaliserad modell undersöka <strong>om</strong> så<br />
verklig<strong>en</strong> kan bli fallet.<br />
112
Litteratur<br />
Andersson, J. (2003). Mellan tillväxt <strong>och</strong> trygghet : idéer <strong>om</strong> produktiv<br />
socialpolitik i socialdemokratisk socialpolitisk ideologi<br />
under efterkrigstid<strong>en</strong>. Uppsala, Acta Universitatis Upsali<strong>en</strong>sis :<br />
Univ.-bibl. distributör.<br />
Arrow, K. J. (1962). ”The Econ<strong>om</strong>ic Implications of Learning by<br />
Doing.” The Review of Econ<strong>om</strong>ic Studies 29(3): 155–173.<br />
Ball, V. E. and G. W. Norton (2002). Agricultural productivity :<br />
measurem<strong>en</strong>t and sources of growth. Boston, Kluwer Academic<br />
Publishers.<br />
Black, J. (2002). A dictionary of econ<strong>om</strong>ics. Oxford ; New York,<br />
Oxford University Press.<br />
Blackburn, K. and G. P. Cipriani (2002). ”A model of longevity,<br />
fertility and growth” Journal of Econ<strong>om</strong>ic Dynamics & Control<br />
26(2): 187–204.<br />
Blo<strong>om</strong>, D. E., D. Canning, et al. (2003). The demographic divid<strong>en</strong>d<br />
: a new perspective on the econ<strong>om</strong>ic consequ<strong>en</strong>ces of population<br />
change. Santa Monica, CA, Rand.<br />
Boucekkine, R., D. de la Croix, et al. (2003). ”Early mortality<br />
declines at the dawn of modern growth. ” Scandinavian Journal<br />
of Econ<strong>om</strong>ics 105(3): 401–418.<br />
Braverman, H. (1977). Arbete <strong>och</strong> monopolkapital : arbetets degradering<br />
i det tjugonde århundradet. Stockholm, Rabén & Sjögr<strong>en</strong>.<br />
Edvinsson, R. (2005). Growth, accumulation, crisis : with new<br />
macroecon<strong>om</strong>ic data for Swed<strong>en</strong> 1800–2000. Stockholm,<br />
Almqvist & Wiksell International.<br />
Epidemiologiskt c<strong>en</strong>trum (2001). Folkhälsorapport. S<strong>på</strong>nga, Kundtjänst<br />
Socialstyrels<strong>en</strong>.<br />
Finansdepartem<strong>en</strong>tet (2004). Långtidsutredning<strong>en</strong> 2003/04. Stockholm,<br />
Fritzes off<strong>en</strong>tliga publikationer.<br />
Fransson, K., U. P. Lundgr<strong>en</strong>, et al. (2003). Utbildningsvet<strong>en</strong>skap –<br />
ett begrepp <strong>och</strong> dess sammanhang. Stockholm, Vet<strong>en</strong>skapsrådet.<br />
G<strong>en</strong>berg, M. (1992). The Horndal effect : productivity growth without<br />
capital investm<strong>en</strong>t at Horndalsverk<strong>en</strong> betwe<strong>en</strong> 1927 and 1952.<br />
Uppsala,.<br />
Hägerstrand, T. (1970). Urbanisering<strong>en</strong>. Stadsutveckling <strong>och</strong> regionala<br />
olikheter. Lund,, Gleerup.<br />
Isacson, M. (1987). Verkstadsarbete under 1900-talet : Hedemora<br />
verkstäder före 1950. Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljö-<br />
113<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
fond<strong>en</strong> <strong>och</strong> Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala<br />
univ.<br />
Isacson, M. (1990). Verkstadsindustrins arbetsmiljö : Hedemora verkstäder<br />
under 1900-talet. Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljöfond<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala<br />
univ.<br />
Johansson, A. L. and L. Magnusson (1998). LO andra halvseklet :<br />
fackför<strong>en</strong>ingsrörels<strong>en</strong> <strong>och</strong> samhället. Stockholm, Atlas.<br />
Johansson, A. O. (1988). Arbetets delning : Stocka sågverk under<br />
<strong>om</strong>vandling 1856-1900. Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljöfond<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala<br />
univ.<br />
Johansson, A. O. (1990). Arbetarrörels<strong>en</strong> <strong>och</strong> taylorism<strong>en</strong>: Olofström<br />
1895-1925 : <strong>en</strong> studie av verkstadsindustrin <strong>och</strong> arbetets organisering.<br />
Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljöfond<strong>en</strong> <strong>och</strong><br />
Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala univ.<br />
Kalemli-Ozcan, S., H. E. Ryder, et al. (2000). ”Mortality decline,<br />
human capital investm<strong>en</strong>t, and econ<strong>om</strong>ic growth. ” Journal of<br />
Developm<strong>en</strong>t Econ<strong>om</strong>ics 62(1): 1–23.<br />
Lindh, T. and B. Malmberg (1999). ”Age structure effects and<br />
growth in the OECD, 1950–1990. ” Journal of Population Econ<strong>om</strong>ics<br />
12: 431–449.<br />
Lundberg, E. (1961). Produktivitet <strong>och</strong> räntabilitet : studier i kapitalets<br />
betydelse in<strong>om</strong> sv<strong>en</strong>skt näringsliv. Stockholm, Studieförb.<br />
Näringsliv o. samhälle : Norstedt (distr.).<br />
Lundin, D. (2002). ”Klarar vi sjukvård<strong>en</strong>?” Ekon<strong>om</strong>isk Debatt<br />
30(4): 325–333.<br />
Lärarutbildningsk<strong>om</strong>mittén (1999). Att lära <strong>och</strong> leda : <strong>en</strong> lärarutbildning<br />
för samverkan <strong>och</strong> utveckling : Lärarutbildningsk<strong>om</strong>mitténs<br />
slutbetänkande. Stockholm, Fakta info direkt.<br />
Magnusson, L. (1987). Arbetet vid <strong>en</strong> sv<strong>en</strong>sk verkstad : Munktells<br />
1900-1920. Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljöfond<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala univ.<br />
Malmberg, B. (1994). ”Age structure effect on econ<strong>om</strong>ic growth:<br />
Swedish evid<strong>en</strong>ce. ” Scandinavian Econ<strong>om</strong>ic History Review 42:<br />
279–295.<br />
Malmberg, B. (2001). Ålderschock eller systemfel? Sveriges<br />
ekon<strong>om</strong>iska utveckling 1970-1999. Dag<strong>en</strong>s socialförsäkring – ett<br />
system för gårdag<strong>en</strong>s samhälle? : rapport från forskarseminariet i<br />
Umeå, januari 2001. C<strong>en</strong>tralförbundet för socialt arbete and<br />
Försäkringskasseförbundet. Stockholm, FKF:s förl. 2001:1: 177.<br />
114
Malmberg, B. and T. Lindh (2005). Forecasting global growth by<br />
age structure projections. Age-Structural Transitions: Demographic<br />
Bonuses, but Emerging Chall<strong>en</strong>ges for Population and<br />
Sustainable Developm<strong>en</strong>t. I. Pool and L. Wong. Paris, Cicred.<br />
Malmberg, B., T. Lindh, et al. (2005). Productivity consequ<strong>en</strong>ces of<br />
workforce ageing – Stagnation or a Horndal effect? Arbetsrapport,<br />
Institutet för Framtidsstudier. Stockholm, Institutet för<br />
Framtidsstudier: 43.<br />
McC<strong>om</strong>bie, J. S. L., M. Pugno, et al. (2003). Productivity growth<br />
and econ<strong>om</strong>ic performance : essays on Verdoorn's law. New York,<br />
Palgrave Macmillan.<br />
Myrdal, G. (1940). Population: A problem for democracy. Cambridge<br />
Massachusetts, Harvard University Press.<br />
Nihlfors, E. (2005). Nätverksträffar i Attraktiv Skola. Attraktiv<br />
Skola. Stockholm, Myndighet<strong>en</strong> för skolutveckling.<br />
Ó Gráda, C. (1999). Black '47 and beyond : the great Irish famine in<br />
history, econ<strong>om</strong>y, and memory. Princeton, N.J., Princeton University<br />
Press.<br />
Schultz, T. W. (1961). ”Investm<strong>en</strong>t in Human Capital.” The American<br />
Econ<strong>om</strong>ic Review 51(1).<br />
Schön, L. (2000). En modern sv<strong>en</strong>sk ekon<strong>om</strong>isk historia : tillväxt <strong>och</strong><br />
<strong>om</strong>vandling under två sekel. Stockholm, SNS förl.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1992). De svaga länkarnas regering. Dag<strong>en</strong>s Nyheter.<br />
Stockholm: 4.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1992). Möblera <strong>om</strong> bland ministrarna. Dag<strong>en</strong>s Nyheter.<br />
Stockholm: 4.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1992). Yrkesgrupper utan berättigande. Dag<strong>en</strong>s<br />
Nyheter. Stockholm: 4.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1993). Nyfeministernas orimligheter. Dag<strong>en</strong>s Nyheter.<br />
Stockholm: 4.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1994). Godhet<strong>en</strong>s företrädare. Dag<strong>en</strong>s Nyheter.<br />
Stockholm: 4.<br />
Söderst<strong>en</strong>, B. (1995). Kvinnor har för höga löner. Dag<strong>en</strong>s Nyheter.<br />
Stockholm: 4.<br />
Wahlqvist, I. (2005). Halverad dödlighet vid hjärtinfark efter 10-års<br />
kvalitetsutveckling med RIKS-HIA, UCR – Uppsala Clinical<br />
Research C<strong>en</strong>ter Uppsala kliniska forskningsc<strong>en</strong>trum.<br />
Wikander, U. (1988). Kvinnors <strong>och</strong> mäns arbet<strong>en</strong>: Gustavsberg<br />
1880–1980 : g<strong>en</strong>usarbetsdelning <strong>och</strong> arbetets degradering vid <strong>en</strong><br />
porslinsfabrik. Lund, Arkiv i samarbete med Arbetsmiljöfond<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> Ekon<strong>om</strong>isk-historiska institution<strong>en</strong> vid Uppsala univ.<br />
115<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
World Bank. (2006). ”Glossary.” Retrieved Feb 28, 2003, fr<strong>om</strong><br />
http://www.worldbank.org/depweb/<strong>en</strong>glish/modules/glossary.<br />
html#h.<br />
116
Vad är effektivitet <strong>och</strong> hur mäta d<strong>en</strong> i<br />
k<strong>om</strong>munal verksamhet?<br />
Richard Murray<br />
Statskontoret<br />
117
ESS 2006:2<br />
118
Innehåll<br />
Vad är effektivitet? ........................................................... 121<br />
G<strong>en</strong>erell definition av effektivitet .................................................. 121<br />
Fullständiga <strong>och</strong> ofullständiga mått <strong>på</strong> effektivitet....................... 123<br />
Ofullständiga mått fungerar s<strong>om</strong> indikatorer <strong>på</strong> effektivitet ....... 125<br />
Produktivitetsförändring indikator <strong>på</strong> effektivitetsförändring.... 127<br />
Produktivitet, värdeförändringar <strong>och</strong> effektivitet......................... 129<br />
Vad är effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet? ........................ 130<br />
K<strong>om</strong>munalekon<strong>om</strong>isk eller samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet? ..... 130<br />
Går effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet att mäta? ...................... 132<br />
Varför mäta effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet? ....................... 133<br />
Olika metoder för att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>.......................... 136<br />
Indexmetod<strong>en</strong>.................................................................................. 136<br />
Panelstudier av produktionsfronter ............................................... 140<br />
Kostnadsindexmetod ...................................................................... 142<br />
Indexmetod, panelstudie eller kostnadsindex?.............................. 143<br />
Tidigare studier av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munal verksamhet.. 145<br />
Förslag till syfte <strong>och</strong> utformning av mätningar m.m. ............ 148<br />
Syft<strong>en</strong> ............................................................................................... 148<br />
Utformning ..................................................................................... 154<br />
App<strong>en</strong>dix ........................................................................ 157<br />
Olika <strong>produktivitet</strong>sbegrepp .......................................................... 157<br />
Refer<strong>en</strong>ser ...................................................................... 160<br />
119<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
120
Vad är effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet, går d<strong>en</strong> att mäta <strong>och</strong><br />
varför skulle man vilja göra det? Det är frågor s<strong>om</strong> regering<strong>en</strong> ställt<br />
inför de tilltagande krav<strong>en</strong> <strong>på</strong> välfärds<strong>tjänster</strong>, vilka huvudsaklig<strong>en</strong><br />
produceras <strong>och</strong> finansieras av k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting, <strong>och</strong> behovet<br />
att effektivisera verksamhet<strong>en</strong>. Går det att effektivisera produktion<strong>en</strong><br />
av dessa <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> har mätningar av effektivitet<strong>en</strong> då<br />
någon roll att spela?<br />
För att besvara frågan <strong>om</strong> det går att mäta effektivitet<strong>en</strong> måste vi<br />
först definiera vad s<strong>om</strong> m<strong>en</strong>as med effektivitet. Därför ägnas det<br />
inledande avsnittet åt d<strong>en</strong>na fråga.<br />
Vad är effektivitet?<br />
Effektivitet, kostnadseffektivitet, <strong>produktivitet</strong>, arbets<strong>produktivitet</strong>,<br />
total<strong>produktivitet</strong>, yttre <strong>och</strong> inre effektivitet, måluppfyllelse,<br />
nytto/kostnadskvot, verkningsgrad, värde för p<strong>en</strong>garna, resultat,<br />
vinst, förädlingsvärde, samhällsekon<strong>om</strong>isk lönsamhet – det finns<br />
många begrepp s<strong>om</strong> alla ger uttryck för d<strong>en</strong> heta önskan att få ut så<br />
mycket s<strong>om</strong> möjligt av <strong>en</strong> viss mängd resurser. Det finns också <strong>en</strong><br />
mängd företeelser s<strong>om</strong> är nära kopplade till d<strong>en</strong>na strävan sås<strong>om</strong><br />
k<strong>om</strong>pet<strong>en</strong>s, kvalitet, service, rationalitet, logik, ändamåls<strong>en</strong>lighet.<br />
Det finns minst lika många sätt att mäta effektivitet s<strong>om</strong> det finns<br />
effektivitetsbegrepp <strong>och</strong> företeelser kopplade till dessa begrepp.<br />
Därtill finns det många fler mått s<strong>om</strong> gör anspråk <strong>på</strong> att säga något<br />
<strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong>: handläggningstid, overheadkostnader, kundnöjdhet,<br />
värdetid, kostnadsmedvetande, arbetstillfredställelse m.m.<br />
Så – vad är effektivitet i k<strong>om</strong>munalverksamhet <strong>och</strong> hur ska d<strong>en</strong><br />
mätas? Skiljer sig effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet från effektivitet<br />
i statlig verksamhet, eller för d<strong>en</strong> del<strong>en</strong> från företags effektivitet?<br />
G<strong>en</strong>erell definition av effektivitet<br />
Effektivitet är det mest g<strong>en</strong>erella begreppet <strong>och</strong> d<strong>en</strong> mest g<strong>en</strong>erella<br />
definition<strong>en</strong> av effektivitet är relation<strong>en</strong> mellan uppoffringar <strong>och</strong><br />
uppnådda förbättringar. Relation<strong>en</strong> kan uttryckas s<strong>om</strong> <strong>en</strong> kvot<br />
121<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Effektivitet =<br />
eller s<strong>om</strong> <strong>en</strong> skillnad<br />
Effektivitet = förbättringar – uppoffringar = överskott/underskott<br />
För att det ska vara möjligt att beräkna <strong>om</strong> det blir ett över- eller<br />
underskott måste förbättringar <strong>och</strong> uppoffringar uttryckas i samma<br />
mått<strong>en</strong>het. Det kan vara kronor, m<strong>en</strong> kan lika gärna vara nytta eller<br />
effekter av annat slag. Om utbyteskvot<strong>en</strong> är större än 1 anger det<br />
att värdet av förbättringarna är större än värdet av uppoffringarna<br />
<strong>och</strong> att verksamhet<strong>en</strong> ger ett överskott. I d<strong>en</strong> bemärkels<strong>en</strong> är detta<br />
mått <strong>på</strong> effektivitet absolut. Ibland är det i stället mer intressant att<br />
analysera möjlighet<strong>en</strong> att optimera verksamhet<strong>en</strong> eller att ta reda <strong>på</strong><br />
vilk<strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> ger det största överskottet. Då är måttet<br />
relativt. 1<br />
D<strong>en</strong> ovan angivna definition<strong>en</strong> <strong>på</strong> effektivitet är allmängiltig,<br />
dvs. giltig i alla sammanhang. Vad s<strong>om</strong> ska ingå i förbättringar<br />
respektive i uppoffringar är däremot inte givet. Det beror naturligtvis<br />
<strong>på</strong> i vilk<strong>en</strong> objektiv situation begreppet ska tillämpas. M<strong>en</strong> det<br />
beror också <strong>på</strong> för vem effektivitet<strong>en</strong> definieras. Förbättringar <strong>och</strong><br />
uppoffringar är båda subjektiva begrepp. Om subjektet är Herr A<br />
s<strong>om</strong> värdesätter sin, m<strong>en</strong> inte andras tid, så ingår Herr A:s tid i<br />
uppoffringarna, m<strong>en</strong> inte andras tid. Då är det effektivt för herr A<br />
att k<strong>om</strong>ma för s<strong>en</strong>t <strong>och</strong> låta andra vänta. Och de förbättringar<br />
herr A uppskattar – t.ex. att få mötet snabbt överstökat – är kanske<br />
inte alls förbättringar utan försämringar för andra, s<strong>om</strong> hade önskat<br />
få ett resultat av mötet. Man talar <strong>om</strong> privatekon<strong>om</strong>isk effektivitet<br />
för herr A till skillnad från samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet <strong>om</strong> alla<br />
andra i samhället finge vara med <strong>och</strong> ha synpunkter <strong>på</strong> vad s<strong>om</strong><br />
skulle vara med i uppoffringar <strong>och</strong> förbättringar. 2<br />
1 Definition<strong>en</strong> kan användas för att bedöma <strong>en</strong> verksamhet i dess helhet såväl s<strong>om</strong> <strong>på</strong> marginal<strong>en</strong>.<br />
Nationalekon<strong>om</strong>ins effektivitetsbegrepp avser det s<strong>en</strong>are, dvs. att <strong>en</strong> verksamhet för<br />
att vara effektiv, <strong>på</strong> marginal<strong>en</strong> ska ge upphov till <strong>en</strong> lika stor ökning av förbättringarna s<strong>om</strong><br />
av uppoffringarna. Då är överskottet s<strong>om</strong> störst.<br />
2 ”Ekon<strong>om</strong>isk” i sammansättning<strong>en</strong> ”privatekon<strong>om</strong>isk” respektive ”samhällsekon<strong>om</strong>isk” betyder<br />
inte att <strong>en</strong>bart värd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> räknas i p<strong>en</strong>gar ingår i effektivitetsbegreppet. Alla förbättringar<br />
<strong>och</strong> alla uppoffringar ingår oavsett <strong>om</strong> dessa kan uttryckas i p<strong>en</strong>gar. Vi skulle kunna<br />
använda ”privat effektivitet” respektive ”samhällelig effektivitet” s<strong>om</strong> begrepp för att undanröja<br />
ev<strong>en</strong>tuella missförstånd <strong>på</strong> d<strong>en</strong>na punkt. Begrepp<strong>en</strong> ”privatekon<strong>om</strong>isk” <strong>och</strong> ”samhällsekon<strong>om</strong>isk”<br />
över<strong>en</strong>sstämmer dock med etablerad terminologi.<br />
122<br />
förbättringar<br />
uppoffringar<br />
=<br />
utbyteskvot
Det är inget fel <strong>på</strong> ett mått för att det mäter <strong>en</strong>bart privatekon<strong>om</strong>isk<br />
effektivitet <strong>om</strong> syftet är att mäta just privatekon<strong>om</strong>isk<br />
effektivitet. Tvärt<strong>om</strong> vore det fel <strong>om</strong> det mätte samhällsekon<strong>om</strong>isk<br />
effektivitet när syftet är att mäta privatekon<strong>om</strong>isk effektivitet.<br />
Detta kan vara värt att <strong>på</strong>minna <strong>om</strong> efters<strong>om</strong> många diskussioner<br />
<strong>om</strong> vad s<strong>om</strong> är ett bra mått <strong>på</strong> effektivitet tycks uppstå <strong>på</strong> grund<br />
av olika uppfattningar <strong>om</strong> vad s<strong>om</strong> borde mätas. Det är skälig<strong>en</strong><br />
m<strong>en</strong>ingslöst att t.ex. kritisera mått <strong>på</strong> företagsekon<strong>om</strong>isk effektivitet<br />
för att det inte mäter samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet <strong>och</strong><br />
<strong>om</strong>vänt.<br />
Fullständiga <strong>och</strong> ofullständiga mått <strong>på</strong> effektivitet<br />
Om vi ska mäta effektivitet<strong>en</strong> ur herr A:s synvinkel så ska givetvis<br />
alla förbättringar <strong>och</strong> alla uppoffringar för herr A ingå i måttet.<br />
Och ska vi mäta d<strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>iska effektivitet<strong>en</strong> så ska allas<br />
förbättringar <strong>och</strong> uppoffringar ingå. I båda fall<strong>en</strong> kan vi tala <strong>om</strong><br />
fullständiga mått <strong>på</strong> effektivitet.<br />
M<strong>en</strong> det är ofta så att inte alla eller allas förbättringar <strong>och</strong> uppoffringar<br />
går att mäta. <strong>Mått</strong>et <strong>på</strong> effektivitet fångar då bara <strong>en</strong> del<br />
av förbättringarna <strong>och</strong>/eller <strong>en</strong> del av uppoffringarna. T.ex. kan ett<br />
mått <strong>på</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk lönsamt av ett vägbygge innefatta<br />
många, m<strong>en</strong> kanske inte alla förbättringar <strong>och</strong> uppoffringar för<strong>en</strong>ade<br />
med projektet. Hur mycket mark, grus, asfalt, arbetade timmar<br />
<strong>och</strong> maskintimmar s<strong>om</strong> används är lätt att mäta. Det är svårare<br />
att mäta bullret, avgaserna <strong>och</strong> olyckorna s<strong>om</strong> vägutnyttjandet för<br />
med sig. I Vägverkets modeller för hur lönsamhetskalkylerna ska<br />
göras finns dessa effekter dock med. Man tar äv<strong>en</strong> med <strong>en</strong> post s<strong>om</strong><br />
kallas ”intrång” i naturmiljö. Bland förbättringarna tas tidsvinster,<br />
minskat bilslitage <strong>och</strong> färre olyckor upp för alla s<strong>om</strong> använder <strong>och</strong><br />
berörs av väg<strong>en</strong>. D<strong>en</strong>na kalkyl är tämlig<strong>en</strong> fullständig, m<strong>en</strong> det kan<br />
ändå finnas förbättringar <strong>och</strong> uppoffringar s<strong>om</strong> inte ingår, t.ex.<br />
människors värdering av väg<strong>en</strong>s estetiska utformning <strong>och</strong> väg<strong>en</strong>s<br />
långsiktiga <strong>på</strong>verkan <strong>på</strong> hur natur<strong>en</strong> utvecklas. Trots d<strong>en</strong> relativa<br />
fullständighet<strong>en</strong> finns det aspekter s<strong>om</strong> inte är med <strong>och</strong> s<strong>om</strong> därför<br />
bör framhållas separat.<br />
<strong>Mått</strong> s<strong>om</strong> jämför vad man får för p<strong>en</strong>garna i olika alternativ<br />
kallas vanlig<strong>en</strong> kostnadseffektivitet. Exempel <strong>på</strong> ett sådant mått är<br />
minskade kväveoxidutsläpp per krona i insatser för att minska utsläpp<strong>en</strong>.<br />
R<strong>en</strong>ing av rökgasutsläpp från värmeverk kanske minskar<br />
123<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
kväveoxidutsläpp<strong>en</strong> med 25 gram per krona medan katalytisk<br />
avgasr<strong>en</strong>ing <strong>på</strong> bilar kanske bara minskar utsläpp<strong>en</strong> med 15 gram<br />
per krona. Det är då kostnadseffektivare att minska kväveoxidutsläpp<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> r<strong>en</strong>ing av rökgasutsläpp än g<strong>en</strong><strong>om</strong> katalytisk<br />
avgasr<strong>en</strong>ing <strong>på</strong> bilar. M<strong>en</strong> kostnadseffektivitet är inte ett fullständigt<br />
mått <strong>på</strong> effektivitet efters<strong>om</strong> värdet av att minska kväveoxidutsläpp<strong>en</strong><br />
inte ingår. Det företagsekon<strong>om</strong>iska värdet är kanske noll<br />
– för såväl bilägare s<strong>om</strong> för värmeverk – <strong>och</strong> d<strong>en</strong> företagsekon<strong>om</strong>iska<br />
effektivitet<strong>en</strong> likaså. För samhället är värdet minskad försurning<br />
av mark <strong>och</strong> vatt<strong>en</strong>, minskad korrosion, minskad sjuklighet<br />
m.m. För att det ska bli ett fullständigt mått <strong>på</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk<br />
effektivitet fordras att dessa värd<strong>en</strong> förs in i formeln. Om värdet<br />
för varje kilo minskade kväveoxidutsläpp är 50 kronor lönar det sig<br />
att sätta in r<strong>en</strong>ing <strong>på</strong> värmeverk efters<strong>om</strong> kostnad<strong>en</strong> per kilo bara är<br />
40 kr (1 kr*1000/25=40 kr). M<strong>en</strong> för samhället är det <strong>en</strong> dålig affär<br />
att minska kväveoxidutsläpp<strong>en</strong> via katalytisk avgasr<strong>en</strong>ing efters<strong>om</strong><br />
ett kilo då kostar 67 kr (1 kr*1000/15=66,7 kr) <strong>och</strong> bara är värt<br />
50 kr.<br />
Likväl kan kostnadseffektivitet vara ett bra mått att använda. Det<br />
är ut<strong>om</strong>ord<strong>en</strong>tligt svårt att sätta ett värde <strong>på</strong> minskade kväveoxidutsläpp.<br />
För att uppskatta värdet av att minska kväveoxidutsläpp<strong>en</strong><br />
med ett ton måste man bl.a. veta hur kväveoxidutsläpp<strong>en</strong> <strong>på</strong>verkar<br />
korrosion<strong>en</strong> <strong>på</strong> alla järnkonstruktioner <strong>och</strong> hur luftvägsinfektioner<br />
<strong>på</strong>verkas av sådana utsläpp. Sådana bedömningar görs <strong>och</strong> har<br />
gjorts, m<strong>en</strong> blir självfallet ytterst osäkra. Hur mycket minskar<br />
korrosion<strong>en</strong> <strong>och</strong> vad betyder det i minskade underhålls- <strong>och</strong> <strong>om</strong>byggnadsåtgärder?<br />
Hur många färre sjukdagar <strong>och</strong> hur många fler<br />
arbetsdagar blir det? Hur många färre sjukvårdsbesök <strong>och</strong> hur<br />
många flera glada barn <strong>på</strong> dagis? Därtill ska ett värde sättas <strong>på</strong><br />
effekterna. 3 Vad är de minskade underhållsåtgärderna värda? Vad är<br />
värdet av <strong>en</strong> sjukdag mindre? Om samhället då – utan att kunna<br />
sätta <strong>en</strong>s ett ungefärligt värde <strong>på</strong> kväveoxidutsläpp<strong>en</strong> – tar det säkra<br />
för det osäkra <strong>och</strong> bestämmer sig för att minska kväveoxidutsläpp<strong>en</strong><br />
ord<strong>en</strong>tligt i alla fall, är kostnadseffektivitet<strong>en</strong> ett ut<strong>om</strong>ord<strong>en</strong>tligt<br />
praktiskt mått för att vägleda valet av åtgärder. Självfallet<br />
börjar man med de åtgärder s<strong>om</strong> har högst kostnadseffektivitet,<br />
d.v.s. ger störst minskning per krona, <strong>och</strong> fortsätter sedan med<br />
3 Värdet behöver inte uttryckas i kronor. M<strong>en</strong> värdet av förbättringarna måste uttryckas i<br />
samma mått<strong>en</strong>het s<strong>om</strong> värdet av uppoffringarna för att de ska kunna jämföras.<br />
124
åtgärder s<strong>om</strong> ger mindre effekt tills man uppnår d<strong>en</strong> minskning<br />
man bestämt sig för. 4<br />
Ofullständiga mått fungerar s<strong>om</strong> indikatorer <strong>på</strong> effektivitet<br />
Kostnadseffektivitet<strong>en</strong> blir i det ovanstå<strong>en</strong>de exemplet <strong>en</strong> indikator<br />
<strong>på</strong> effektivitet<strong>en</strong>. Alla åtgärder s<strong>om</strong> minskar kväveoxidutsläpp<strong>en</strong><br />
intill d<strong>en</strong> volym s<strong>om</strong> beslutats bedöms vara effektiva, dvs. medföra<br />
större förbättringar än uppoffringar. 5 En högre kostnadseffektivitet<br />
indikerar <strong>en</strong> högre effektivitet.<br />
Det är s<strong>om</strong> indikatorer många s.k. ”mått <strong>på</strong> effektivitet” kan användas.<br />
De utger sig för att vara mått <strong>på</strong> effektivitet m<strong>en</strong> är i själva<br />
verket <strong>en</strong>dast indikatorer. Indikatorn pekar i samma riktning s<strong>om</strong><br />
effektivitet<strong>en</strong> – i huvudsak eller i bästa fall. Precis s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>passnål<strong>en</strong><br />
pekar åt norr – i huvudsak eller i bästa fall. Det gör att man<br />
måste vara uppmärksam <strong>på</strong> under vilka förhålland<strong>en</strong> indikatorn har<br />
d<strong>en</strong>na eg<strong>en</strong>skap <strong>och</strong> när d<strong>en</strong> kan visa fel. När t.ex. minskad andel<br />
internadministration tas s<strong>om</strong> uttryck för ökad effektivitet så förutsätter<br />
det att alla andra processer i verksamhet<strong>en</strong> fungerar utan att<br />
<strong>på</strong>verkas, så att resultatet blir detsamma, ehuru till <strong>en</strong> lägre kostnad.<br />
M<strong>en</strong> <strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong> i t.ex. handläggning<strong>en</strong> försämras därför<br />
att internadministration<strong>en</strong> inte lämnar samma stöd s<strong>om</strong> tidigare så<br />
gäller inte d<strong>en</strong>na förutsättning. En minskad andel internadministration<br />
kan då innebära sänkt effektivitet i hela verksamhet<strong>en</strong>.<br />
En verksamhets effektivitet kan mätas g<strong>en</strong><strong>om</strong> ett flertal indikatorer<br />
s<strong>om</strong> tillsammans ger <strong>en</strong> bild av hur effektivitet<strong>en</strong> utvecklas 6 .<br />
Tank<strong>en</strong> är att de olika indikatorerna speglar olika sidor eller delar<br />
av effektivitet<strong>en</strong>. I <strong>en</strong> berömd s<strong>en</strong>t<strong>en</strong>s har Peter Drucker sagt att<br />
effektivitet<strong>en</strong> består av att både göra rätt saker <strong>och</strong> göra saker rätt 7 .<br />
En indikator <strong>på</strong> <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> gör rätt saker – dvs. är ändamåls-<br />
4 Statsfinansiell <strong>och</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk kostnadseffektivitet är två skilda saker. D<strong>en</strong> statsfinansiella<br />
räknar effekt<strong>en</strong> per statlig budgetkrona medan d<strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>iska räknar<br />
effekt<strong>en</strong> per krona samhällsekon<strong>om</strong>iska kostnader. Vilket mått s<strong>om</strong> är det relevanta beror <strong>på</strong><br />
<strong>om</strong> stat<strong>en</strong> önskar basera sin politik <strong>på</strong> ett samhällsekon<strong>om</strong>iskt perspektiv eller begränsar sig<br />
till ett statsfinansiellt. Ing<strong>en</strong>dera av mått<strong>en</strong> är bättre än det andra. Relevant är det mått s<strong>om</strong><br />
motsvarar syftet <strong>och</strong> dess frågeställning. Om frågeställning<strong>en</strong> är hur man ska få ut största<br />
möjliga effekt av de anslagna medl<strong>en</strong> är det statsfinansiella perspektivet det relevanta.<br />
5 D<strong>en</strong> minst kostnadseffektiva åtgärd s<strong>om</strong> tas med anger därmed vad samhället är berett att<br />
s<strong>om</strong> mest betala för minskning av kväveoxidutsläpp, ett värde s<strong>om</strong> kan användas i <strong>en</strong> lönsamhetskalkyl.<br />
6 Det är tank<strong>en</strong> bak<strong>om</strong> balanced scorecard (Kaplan <strong>och</strong> Norton, 1992).<br />
7 Effici<strong>en</strong>cy is doing things right; effectiv<strong>en</strong>ess is doing the right things.<br />
125<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
<strong>en</strong>lig – måste således k<strong>om</strong>pletteras med <strong>en</strong> indikator <strong>på</strong> <strong>om</strong> man<br />
gör sakerna rätt – dvs. hushållar med resurserna.<br />
Arbetsmarknadsutbildning syftar till att ge deltagarna jobb <strong>och</strong><br />
högre lön s<strong>om</strong> de annars inte skulle ha fått. D<strong>en</strong> slutliga effekt<strong>en</strong> är<br />
således <strong>en</strong> ökad ink<strong>om</strong>st. Väg<strong>en</strong> dit går via jobb till följd av utbildning<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> <strong>en</strong> effektiv utbildning. Det är <strong>en</strong> kedja av processer s<strong>om</strong><br />
tillsammans bygger upp d<strong>en</strong>na verksamhet <strong>och</strong> dess resultat. Varje<br />
led bidrar till slutresultatet <strong>en</strong>dera g<strong>en</strong><strong>om</strong> att rätt saker görs eller<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> att saker görs rätt.<br />
Figur Värdekedjan i arbetsmarknadsutbildning<br />
anställda lärare elever utexaminerade nya jobb ökade ink<strong>om</strong>ster<br />
x x x<br />
x<br />
x<br />
kostnader anställd lärare elev utexaminerade nya jobb<br />
ökade ink<strong>om</strong>ster<br />
=<br />
kostnader<br />
För att få ut maximalt av d<strong>en</strong> budget s<strong>om</strong> är anslag<strong>en</strong> ska så många<br />
s<strong>om</strong> möjligt anställas <strong>och</strong> andra kostnader minimeras. Det kan vara<br />
<strong>en</strong> indikator – d<strong>en</strong> sammanlagda kostnad<strong>en</strong> per anställd. M<strong>en</strong> det<br />
ska vara rätt sorts personal <strong>och</strong> helst så många lärare s<strong>om</strong> möjligt.<br />
Andel<strong>en</strong> lärare i hela personal<strong>en</strong> kan således vara ytterligare <strong>en</strong><br />
indikator. Lärarnas förmåga består både i att undervisa så många<br />
elever s<strong>om</strong> möjligt (antal elever per lärare) <strong>och</strong> i att få så stor andel<br />
av eleverna utexaminerade (utexaminerade per elev). Hur det sedan<br />
går för eleverna visar sig i <strong>om</strong> de får jobb. Ju större andel s<strong>om</strong> får<br />
jobb desto större blir bidraget till effektivitet<strong>en</strong>. Det är <strong>en</strong> indikator<br />
s<strong>om</strong> Arbetsmarknadsverket brukar följa. Om dessa jobb också<br />
leder till högre ink<strong>om</strong>ster är allt gott <strong>och</strong> väl <strong>och</strong> ju högre ink<strong>om</strong>ster<br />
desto bättre. Förändring<strong>en</strong> i varje indikator är ett bidrag<br />
till effektivitet<strong>en</strong> <strong>och</strong> produkt<strong>en</strong> av alla dessa indikatorer 8 utgör d<strong>en</strong><br />
samlade effektivitet<strong>en</strong> (= ökade ink<strong>om</strong>ster/kostnader).<br />
8 Det är s<strong>om</strong> dylika indikatorer man kan se andra mått, t.ex. mått <strong>på</strong> god arbetsmiljö eller <strong>på</strong><br />
värderingar in<strong>om</strong> <strong>en</strong> organisation (se t.ex. bidraget av Brorström <strong>och</strong> Kastberg i d<strong>en</strong>na<br />
rapport). Detta är mått <strong>på</strong> processer s<strong>om</strong> kan bidra till högre <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> effektivitet.<br />
Förutsatt att de gör det <strong>och</strong> att alla övriga processer förblir o<strong>på</strong>verkade kan ett mått <strong>på</strong> <strong>en</strong><br />
dylik process fungera s<strong>om</strong> <strong>en</strong> indikator <strong>på</strong> effektivitet. Balanced scorecard syftar till att fånga<br />
upp flera olika strategiska förhållande s<strong>om</strong> kan ha betydelse för effektivitet<strong>en</strong>. I Kaplan <strong>och</strong><br />
Nortons ursprungliga formulering ingick 1) det yttre perspektivet (kunderna <strong>och</strong> marknad<strong>en</strong>),<br />
2) det inre perspektivet (produktionseffektivitet, personaltillfredsställelse), 3) utvecklingsperspektivet<br />
(FoU, investeringar m.m.), 4) ägarperspektivet (lönsamhet).<br />
126
Av detta framgår att det finns många sätt att förbättra effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Alltifrån att hushålla med p<strong>en</strong>garna så att kostnad<strong>en</strong> per<br />
anställd hålls nere, till att tillse att så stor andel s<strong>om</strong> möjligt av<br />
personal<strong>en</strong> utgörs av lärare <strong>och</strong> att dessa undervisar så många elever<br />
s<strong>om</strong> möjligt. Undervisning<strong>en</strong> bör dessut<strong>om</strong> ske <strong>på</strong> ett sådant sätt<br />
att <strong>en</strong> så stor andel s<strong>om</strong> möjligt klarar exam<strong>en</strong> <strong>och</strong> då i ämn<strong>en</strong> s<strong>om</strong><br />
är så gångbara <strong>på</strong> arbetsmarknad<strong>en</strong> att de utexaminerade får jobb,<br />
ju bättre betalda desto bättre.<br />
Produktivitetsförändring indikator <strong>på</strong> effektivitetsförändring<br />
Om det nu är så att vi bara har tillgång till någon av dessa indikatorer,<br />
t.ex. elever per lärare, så är frågan vad d<strong>en</strong>na indikator<br />
säger <strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong>. Om antalet elever s<strong>om</strong> <strong>en</strong> lärare i g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt<br />
undervisar ökar, utan att det <strong>på</strong>verkar något annat led i kedjan<br />
s<strong>om</strong> bygger upp effektivitet<strong>en</strong>, så medför det <strong>en</strong> ökning av effektivitet<strong>en</strong>,<br />
dvs. att ink<strong>om</strong>stökning<strong>en</strong> blir större i förhållande till<br />
kostnaderna. För samma kostnad utbildar samma antal lärare fler<br />
elever, vilket leder till fler utexaminerade, att fler får jobb <strong>och</strong> att<br />
ink<strong>om</strong>stökning<strong>en</strong> då blir större. Således: när antalet elever per<br />
lärare ökar – allt annat lika – så ökar också effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Produktivitet<strong>en</strong> innefattar alla led i arbetsmarknadsutbildning<strong>en</strong>s<br />
värdekedja från kostnader till antal undervisade elever eller antal<br />
utexaminerade (bero<strong>en</strong>de <strong>på</strong> hur man vill mäta ”output”). Produkt<strong>en</strong><br />
av indikatorerna för alla dessa led utgör d<strong>en</strong> sammantagna<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> (elever/kostnader).<br />
Produktivitet<br />
Prestationer Output<br />
=<br />
=<br />
Resurser Input<br />
Det s<strong>om</strong> skiljer <strong>produktivitet</strong> från effektivitet är att förbättringarna<br />
<strong>och</strong> uppoffringarna inte uttrycks i samma mått<strong>en</strong>het. Det går alltså<br />
inte att av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> bedöma <strong>om</strong> <strong>en</strong> verksamhet är effektiv.<br />
För att det ska vara möjligt måste såväl de resulterande prestationerna<br />
s<strong>om</strong> uppoffring<strong>en</strong> i form av resurser värderas i samma<br />
termer. Man måste sätta pris eller värde <strong>på</strong> prestationerna <strong>och</strong><br />
resurserna för att ur <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kunna beräkna effektivitet<strong>en</strong> 9 .<br />
9 Det är d<strong>en</strong>na skillnad mellan <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> effektivitet s<strong>om</strong> gör att man ibland talar <strong>om</strong><br />
inre <strong>och</strong> yttre effektivitet. Inre effektivitet avser hur effektivt resurser utnyttjas i produktion<strong>en</strong><br />
in<strong>om</strong> <strong>en</strong> organisation <strong>och</strong> yttre effektivitet värdet av det s<strong>om</strong> producerats i förhållan-<br />
127<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Värde per prestation<br />
Effektivitet =<br />
Produktivitet ×<br />
Värde per resurs<br />
Om det nu är <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> mäts, t.ex. antalet elever i förhållande<br />
till kostnaderna, så gäller samma sak s<strong>om</strong> beträffande<br />
indikatorn elever/lärare. Förutsatt att samma andel av eleverna<br />
utexamineras <strong>och</strong> samma andel av de utexaminerade får jobb <strong>och</strong><br />
detta leder till samma ökning av ink<strong>om</strong>sterna per nytt jobb så leder<br />
ökad <strong>produktivitet</strong> också till ökad effektivitet. Produktivitetsförändring<strong>en</strong><br />
är <strong>en</strong> indikator <strong>på</strong> effektivitetsförändring<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> under<br />
dessa förutsättningar pekar i rätt riktning. Fördel<strong>en</strong> med att använda<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> indikator i stället för antal elever per<br />
lärare är att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> fångar in flera av de förhålland<strong>en</strong> s<strong>om</strong><br />
kan förändras när antalet elever per lärare ändras. Samtidigt s<strong>om</strong><br />
antalet elever per lärare ökar kanske antalet övriga anställda ökar.<br />
Det fångas upp av <strong>produktivitet</strong>småttet.<br />
M<strong>en</strong> <strong>om</strong> förutsättning<strong>en</strong> allt annat lika inte gäller kan <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
bli <strong>en</strong> missvisande indikator. Om exempelvis andel<strong>en</strong><br />
elever s<strong>om</strong> utexamineras faller i samma mån s<strong>om</strong> antalet elever i<br />
förhållande till kostnaderna ökar därför att lärarna inte kan ägna<br />
samma tid åt varje elev <strong>och</strong> detta är avgörande för studieresultat<strong>en</strong><br />
så innebär d<strong>en</strong> ökande <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> inte någon förbättring av<br />
effektivitet<strong>en</strong> 10 . Således: vill vi använda <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> mått<br />
<strong>på</strong> effektivitet<strong>en</strong> så bör vi samtidigt hålla ett öga <strong>på</strong> de förhålland<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> kan <strong>på</strong>verkas av <strong>produktivitet</strong>sförändringar <strong>och</strong> s<strong>om</strong> också har<br />
betydelse för effektivitet<strong>en</strong>. Det kan göras <strong>på</strong> olika sätt. Vi kan ha<br />
mått <strong>på</strong> andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> utexamineras <strong>och</strong> <strong>på</strong> andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> efter examination<br />
får jobb.<br />
För att få <strong>en</strong> uppfattning <strong>om</strong> hur effektivitet<strong>en</strong> utvecklas finns<br />
det därför vanlig<strong>en</strong> anledning att följa inte bara <strong>en</strong> <strong>en</strong>da indikator<br />
utan ett par eller t.o.m. flera. I exemplet med arbetsmarknadsutbildning<br />
kan man vilja följa såväl <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> examinationsfrekv<strong>en</strong>s<br />
<strong>och</strong> andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> får arbete. Äv<strong>en</strong> mått <strong>på</strong> under-<br />
de till kostnad<strong>en</strong> (se Brorströms <strong>och</strong> Kastbergs bidrag <strong>och</strong> citatet av Drucker i not 7). Begrepp<strong>en</strong><br />
hänger ihop <strong>på</strong> så vis att inre effektivitet bör definieras i förhållande till yttre effektivitet:<br />
de prestationer man mäter <strong>och</strong> de vikter man använder för att väga ihop prestationerna<br />
ska vara relevanta i förhållande till d<strong>en</strong> yttre effektivitet<strong>en</strong>s krav <strong>på</strong> ändamåls<strong>en</strong>lighet.<br />
Att exempelvis mäta antalet vunna korpmatcher s<strong>om</strong> <strong>en</strong> myndighets prestationer är föga<br />
m<strong>en</strong>ingsfullt <strong>om</strong> dess mål är att utbilda arbetslösa.<br />
10 Att andel<strong>en</strong> elever s<strong>om</strong> utexamineras faller betyder att värdet av undervisning<strong>en</strong> av <strong>en</strong> elev<br />
minskar.<br />
128
visning<strong>en</strong>s kvalitet – t.ex. utvärderingar baserade <strong>på</strong> elev<strong>en</strong>käter –<br />
kan vara värdefulla s<strong>om</strong> indikatorer.<br />
Det finns flera olika mått <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>. I app<strong>en</strong>dix redogörs<br />
för dessa. Det <strong>produktivitet</strong>smått s<strong>om</strong> används här är total<strong>produktivitet</strong>.<br />
Detta mått är det s<strong>om</strong> bäst belyser d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns<br />
finansieringsbehov.<br />
Produktivitet, värdeförändringar <strong>och</strong> effektivitet<br />
Det finns många faktorer s<strong>om</strong> ligger utanför verksamhet<strong>en</strong>s<br />
möjligheter att <strong>på</strong>verka <strong>och</strong> s<strong>om</strong> kan <strong>på</strong>verka effektivitet<strong>en</strong>. En är<br />
särkskilt svår att <strong>på</strong>verka: värdet av prestationerna. Detta värde<br />
bestäms till <strong>en</strong> del av d<strong>en</strong> verksamhetsansvarige g<strong>en</strong><strong>om</strong> utformning<strong>en</strong><br />
av prestationerna. Om prestationerna görs mer ändamåls<strong>en</strong>liga<br />
– med avse<strong>en</strong>de <strong>på</strong> de mål de syftar till eller för brukarna av<br />
prestationerna – så ökar deras värde. Prestationernas kvalitet ökar.<br />
M<strong>en</strong> värdet kan också förändras av att behovet av <strong>och</strong> efterfrågan<br />
<strong>på</strong> prestationerna förändras. T.ex. kan värdet av arbetsmarknadsutbildning<strong>en</strong><br />
öka g<strong>en</strong><strong>om</strong> att arbetsmarknad<strong>en</strong> förändras. Med<br />
samma insatser, samma lärartäthet, samma elevsammansättning<br />
osv. kan andel<strong>en</strong> s<strong>om</strong> får jobb efter utbildning<strong>en</strong> minska eller öka<br />
<strong>och</strong> d<strong>en</strong> lön de får kan också <strong>på</strong>verkas bero<strong>en</strong>de <strong>på</strong> hur arbetsmarknad<strong>en</strong><br />
förändras. Därmed <strong>på</strong>verkas också effektivitet<strong>en</strong> – utbytet<br />
av de resurser s<strong>om</strong> sätts in <strong>på</strong> arbetsmarknadsutbildning.<br />
Värdet av brandkår<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong> ökar inte bara g<strong>en</strong><strong>om</strong> att brandkår<strong>en</strong><br />
blir allt duktigare <strong>på</strong> att förebygga <strong>och</strong> att släcka bränder utan<br />
också g<strong>en</strong><strong>om</strong> att värdet <strong>på</strong> de fastigheter s<strong>om</strong> skyddas mot brand<br />
stiger. Samma sak händer när oljepriset stiger – oljebolag<strong>en</strong> blir<br />
lönsammare (effektivare) – inte för att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ökat utan<br />
för att värdet av bolagets produkter ökat.<br />
Det finns goda skäl att hålla isär externt betingade värdeförändringar<br />
från de förhålland<strong>en</strong> s<strong>om</strong> de verksamhetsansvariga har<br />
någorlunda rimliga möjligheter att <strong>på</strong>verka när vi utformar mått <strong>på</strong><br />
output <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> 11 . Verksamhetsansvariga kan <strong>på</strong>verka<br />
prestationerna – både till kvantitet <strong>och</strong> kvalitet – <strong>och</strong> resurs-<br />
11 Atkinson (2005) argum<strong>en</strong>terar tvärt<strong>om</strong> för att inte hålla isär dessa. Att i <strong>produktivitet</strong>småttet<br />
inte ta hänsyn till att värdet av de byggnader brandkår<strong>en</strong> räddar g<strong>en</strong><strong>om</strong> sina insatser<br />
går upp (realt, understryker Atkinson) över tid<strong>en</strong> vore fel. ”This neglect of the ext<strong>en</strong>t<br />
of property protected does not seem reasonable. The ’b<strong>en</strong>efit’ of saving a house fr<strong>om</strong> a fire<br />
must have gone up with rising housing standards and increased household cont<strong>en</strong>ts.” (s. 45)<br />
“The point made here, is a quite g<strong>en</strong>eral one; to a significant degree, the output of governm<strong>en</strong>t<br />
services rises with the real value of private assets and inc<strong>om</strong>e.” (s. 46)<br />
129<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
åtgång<strong>en</strong>, däremot inte efterfrågan <strong>på</strong> prestationerna <strong>och</strong> priset <strong>på</strong><br />
resurserna. Håller vi de externt betingade förändringarna av effektivitet<strong>en</strong><br />
utanför underlättar det förståels<strong>en</strong> av vad s<strong>om</strong> sker. Därmed<br />
ökar förutsättningarna att få rätt instans att vidta rätt åtgärder<br />
(är det åtgärder <strong>på</strong> politisk nivå av typ<strong>en</strong> ”lägg ned verksamhet<strong>en</strong><br />
därför att d<strong>en</strong> förlorat sin m<strong>en</strong>ing” eller är det åtgärder <strong>på</strong> tjänstemannanivå<br />
för att effektivisera d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> är de adekvata?) <strong>och</strong> att<br />
utkräva ansvar av rätt instans. 12 Ett annat gott skäl är att det är<br />
praktiskt <strong>om</strong>öjligt <strong>och</strong> inte behövligt att följa värdeförändringar<br />
kontinuerligt in<strong>om</strong> de <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn arbetar<br />
med. För att bedöma värdet av <strong>en</strong> off<strong>en</strong>tlig verksamhet – t.ex. av<br />
arbetsmarknadsutbildning – krävs vanligtvis <strong>om</strong>fattande utvärderingar.<br />
Sådana kan göras intermitt<strong>en</strong>t, när andra indikatorer – t.ex.<br />
att tidigare arbetsmarknadsutbildade snart återk<strong>om</strong>mer för ny utbildning<br />
– antyder att problem har uppstått. Produktivitet<strong>en</strong> låter<br />
sig däremot med relativt <strong>en</strong>kla medel mätas kontinuerligt.<br />
Vad är effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet?<br />
K<strong>om</strong>munalekon<strong>om</strong>isk eller samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet?<br />
K<strong>om</strong>munal effektivitet utgår från k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s intress<strong>en</strong>. Vilka<br />
intress<strong>en</strong> har <strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun? En k<strong>om</strong>mun är <strong>en</strong> geografiskt avgränsad<br />
gem<strong>en</strong>skap. M<strong>en</strong> det är också <strong>en</strong> organisation <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong><br />
ett företag är det. På samma sätt s<strong>om</strong> vi ovan gjort åtskillnad mellan<br />
privatekon<strong>om</strong>isk effektivitet <strong>och</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet<br />
kan man göra åtskillnad mellan k<strong>om</strong>munalekon<strong>om</strong>isk effektivitet<br />
<strong>och</strong> andra former av effektivitet.<br />
Man skulle kunna likställa k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s intress<strong>en</strong> med de mål<br />
s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> s<strong>om</strong> organisation sätter upp. K<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s intresse<br />
skulle då vara att uppnå de politiska mål s<strong>om</strong> beslutats. Ett sådant<br />
mål skulle t.ex. kunna vara att bereda så många barn under sju år<br />
s<strong>om</strong> möjligt <strong>en</strong> väl fungerande förskoleverksamhet. Det betyder att<br />
12 För företag<strong>en</strong> gäller att verksamhetsansvariga har möjlighet att också <strong>på</strong>verka valet av<br />
produkter <strong>och</strong> <strong>på</strong> vilka marknader de ska vara verksamma. Det gäller att välja marknader med<br />
god lönsamhet <strong>och</strong> att undvika marknader med låg lönsamhet <strong>och</strong> att anpassa verksamhet<strong>en</strong><br />
när marknaderna förändras. Då kan det vara motiverat att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> <strong>på</strong> ett sätt<br />
s<strong>om</strong> innefattar förändringar i priser <strong>på</strong> såväl produkter s<strong>om</strong> resurser. Detta görs när man<br />
beräknar <strong>produktivitet</strong> baserat <strong>på</strong> förädlingsvärde, s<strong>om</strong> deflaterats med ett g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt<br />
prisindex för hela ekon<strong>om</strong>in (se app<strong>en</strong>dix). In<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn är det politikernas<br />
uppgift att se till att de verksamheter bedrivs s<strong>om</strong> ger det största tillskottet till samhällsnyttan.<br />
M<strong>en</strong> det är ut<strong>om</strong>ord<strong>en</strong>tligt sällan s<strong>om</strong> samhällsnyttan <strong>och</strong> överskottet låter sig<br />
beräknas.<br />
130
in<strong>om</strong> <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> budget tillhandhålla så många förskoleplatser s<strong>om</strong><br />
möjligt – vilket är liktydigt med att uppnå <strong>en</strong> så hög kostnadseffektivitet<br />
s<strong>om</strong> möjligt. Kvalitet<strong>en</strong> icke att förglömma. Vi kan kalla<br />
detta k<strong>om</strong>munalekon<strong>om</strong>isk effektivitet. Produktivitet<strong>en</strong> mätt sås<strong>om</strong><br />
antalet barn i förskolor med viss kvalitet per budgetkrona blir då<br />
synonym med d<strong>en</strong> effektivitet s<strong>om</strong> eftersträvas. Kan kvalitet<strong>en</strong><br />
innefattas i detta mått? En kvalitetsaspekt är hur många timmar<br />
barn<strong>en</strong> får vara i förskolan varje dag. D<strong>en</strong> kvalitetsaspekt<strong>en</strong> kan<br />
hanteras i <strong>produktivitet</strong>småttet s<strong>om</strong> i stället för antal barn i förskola<br />
då räknar barn gånger antal timmar. M<strong>en</strong> det finns andra<br />
kvalitetsaspekter, t.ex. d<strong>en</strong> pedagogiska kvalitet<strong>en</strong>, förskolornas<br />
utrustning, aktiviteter i form av utflykter m.m. Vissa av dessa kvalitetsaspekter<br />
går att infoga i <strong>produktivitet</strong>småttet, s<strong>om</strong> delprestationer<br />
(se nedan), andra kan vara svårare att infoga <strong>och</strong> får då följas<br />
vid sidan <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>småttet. Det finns t.ex. <strong>om</strong>fattande utvärderingar<br />
av hur d<strong>en</strong> pedagogiska kvalitet<strong>en</strong> förändrats när förskollärare<br />
ersatt barnskötare <strong>och</strong> barngrupperna samtidigt gjorts<br />
större (se t.ex. Socialstyrels<strong>en</strong>, 1993).<br />
Om k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> i stället ses s<strong>om</strong> <strong>en</strong> gem<strong>en</strong>skap för alla människor<br />
in<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s gränser så är det alla uppoffringar <strong>och</strong><br />
förbättringar för k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s alla invånare s<strong>om</strong> definierar vad s<strong>om</strong><br />
är effektivt. Det är detsamma s<strong>om</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet<br />
fastän begränsad till k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s invånare. I d<strong>en</strong> mån invånare i<br />
andra k<strong>om</strong>muner berörs, beaktas detta inte.<br />
Hur skiljer sig samhällsekon<strong>om</strong>isk effektivitet från effektivitet<br />
definierad s<strong>om</strong> politisk måluppfyllelse? I d<strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>iska<br />
effektivitet<strong>en</strong> ingår alla uppoffringar <strong>och</strong> alla förbättringar för<br />
k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s invånare. Möjlighet<strong>en</strong> att placera barn<strong>en</strong> i förskola kan<br />
ge föräldrar möjlighet att förvärvsarbeta <strong>och</strong> tjäna p<strong>en</strong>gar, något<br />
s<strong>om</strong> kan <strong>på</strong>verka deras förtjänstmöjligheter under hela livet. Det är<br />
<strong>en</strong> förbättring s<strong>om</strong> inte ingår i måttet <strong>på</strong> kostnadseffektiv måluppfyllelse.<br />
I d<strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>iska effektivitet<strong>en</strong> ingår också föräldrarnas<br />
tidsuppoffring vid färd till <strong>och</strong> från förskolan, något s<strong>om</strong><br />
gör att lokalisering<strong>en</strong> av förskolorna blir viktig. D<strong>en</strong>na tidsuppoffring<br />
ingår heller inte i kostnadseffektivitet<strong>en</strong>.<br />
Privatekon<strong>om</strong>iskt – för eg<strong>en</strong> räkning – skulle ett hushåll kunna<br />
se effektivitet<strong>en</strong> <strong>en</strong>bart s<strong>om</strong> <strong>en</strong> fråga <strong>om</strong> vilk<strong>en</strong> kvalitet s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s<br />
<strong>tjänster</strong> håller. Hushållet har ing<strong>en</strong> anledning att bry sig<br />
<strong>om</strong> kostnaderna för att uppnå <strong>en</strong> viss kvalitet. För nyblivna föräldrar<br />
är därför kanske väntetid<strong>en</strong> <strong>på</strong> <strong>en</strong> plats i förskolan synonym<br />
med effektivitet.<br />
131<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Går effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet att mäta?<br />
Möjligheterna att mäta effektivitet är helt avhängiga vilk<strong>en</strong> innebörd<br />
begreppet ges. Ju snävare effektivitet definieras desto lättare<br />
är det att mäta. Likställs effektivitet med väntetid för <strong>en</strong> plats i d<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong>munala förskolan är detta lätt att mäta. Likställs effektivitet<br />
med kostnadseffektivitet i tillhandahållandet av platser i förskolan<br />
är det också lätt att mäta (styckkostnad eller <strong>produktivitet</strong> går bra).<br />
M<strong>en</strong> önskar man innefatta effekter av förskolan <strong>på</strong> föräldrars förvärvsfrekv<strong>en</strong>s<br />
<strong>och</strong> barn<strong>en</strong>s utveckling blir det g<strong>en</strong>ast svårare att<br />
mäta. Det s<strong>om</strong> framför allt är svårt är att kunna isolera effekterna<br />
från alla andra faktorer s<strong>om</strong> <strong>på</strong>verkar föräldrarnas förvärvsfrekv<strong>en</strong>s<br />
<strong>och</strong> barn<strong>en</strong>s utveckling. För att isolera effekt<strong>en</strong> av <strong>en</strong> viss verksamhet<br />
krävs oftast avancerad forskning, s<strong>om</strong> ändå i allmänhet<br />
lämnar resultat med ett stort mått av osäkerhet.<br />
Än svårare blir det <strong>om</strong> måttet ska belysa huruvida <strong>en</strong> verksamhet<br />
är värd vad d<strong>en</strong> kostar, d.v.s. <strong>om</strong> d<strong>en</strong> ger ett över- eller ett underskott<br />
<strong>en</strong>ligt d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erella definition av effektivitet s<strong>om</strong> givits inledningsvis.<br />
För att svara <strong>på</strong> frågan huruvida förskola ska inrättas eller<br />
ej är mått <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong> (eller dess <strong>om</strong>vändning: styckkostnad)<br />
bara till viss hjälp. Det måttet säger bara hur många daghemsplatser<br />
man får för <strong>en</strong> viss summa p<strong>en</strong>gar. Det säger inget <strong>om</strong> värdet av<br />
platserna <strong>och</strong> <strong>om</strong> värdet är större än kostnad<strong>en</strong>. Naturligtvis är det<br />
av intresse för <strong>en</strong> politiker att veta vad man får för p<strong>en</strong>garna m<strong>en</strong><br />
<strong>om</strong> man vill veta vad förskolan är värd för medborgarna <strong>och</strong> samhället<br />
så krävs <strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>isk analys, s<strong>om</strong> innefattar föräldrarnas<br />
betalningsvilja <strong>och</strong> framtida förtjänstutveckling, hur arbetslöshet<strong>en</strong><br />
<strong>på</strong>verkas långsiktigt, värdet av förskolans pedagogiska<br />
fostran m.m. Det är <strong>en</strong> betydligt svårare uppgift att göra <strong>en</strong> sådan<br />
analys – s<strong>om</strong> både innefattar att uppskatta effekter i samhället <strong>och</strong><br />
värdet av dessa effekter – än att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i förskoleverksamhet<strong>en</strong>.<br />
Det är heller inte nödvändigt att göra <strong>en</strong> sådan<br />
analys <strong>om</strong> man redan <strong>på</strong> andra grunder bestämt sig för att bygga ut<br />
förskolan.<br />
Resonemanget utgår från k<strong>om</strong>munal verksamhet, s<strong>om</strong> inte är<br />
marknadsprissatt. Om det funnes ett marknadspris s<strong>om</strong> angav<br />
värdet av verksamhet<strong>en</strong>, så s<strong>om</strong> är fallet med ett privat företags<br />
produktion, skulle det vara möjligt att med vinst<strong>en</strong> – överskottet –<br />
132
s<strong>om</strong> måttstock kunna avgöra <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> vore värd kostnaderna.<br />
13<br />
Varför mäta effektivitet i k<strong>om</strong>munal verksamhet?<br />
Varför kan man vilja mäta effektivitet<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munal verksamhet<br />
sås<strong>om</strong> skolor, äldre<strong>om</strong>sorg, bibliotek, gator, parker m.m.? Om<br />
motivet inte är r<strong>en</strong> nyfik<strong>en</strong>het så borde motivet vara strävan att<br />
effektivisera verksamhet<strong>en</strong>. I sin tur bygger det <strong>på</strong> föreställning<strong>en</strong><br />
att verksamhet<strong>en</strong> – hela eller delar av d<strong>en</strong> – inte är så effektiv s<strong>om</strong><br />
d<strong>en</strong> skulle kunna vara. Sista ledet i resonemanget är att det är viktigt<br />
att mäta för att ta till vara d<strong>en</strong> effektiviseringspot<strong>en</strong>tial s<strong>om</strong><br />
finns – inte minst g<strong>en</strong><strong>om</strong> att visa att det de facto finns <strong>en</strong> effektiviseringspot<strong>en</strong>tial.<br />
14 G<strong>en</strong><strong>om</strong> att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kan också i<br />
efterhand ett kvitto erhållas <strong>på</strong> huruvida de ansträngningar s<strong>om</strong><br />
gjorts att öka effektivitet<strong>en</strong> i produktion<strong>en</strong> burit frukt.<br />
M<strong>en</strong> hur man ska mäta beror återig<strong>en</strong> <strong>på</strong> vilket slag av effektivitet<br />
s<strong>om</strong> man vill <strong>på</strong>verka. Gäller det att prioritera vilka verksamheter<br />
s<strong>om</strong> ger mest för p<strong>en</strong>garna? Eller gäller det att utforma<br />
prestationerna mer ändamåls<strong>en</strong>ligt? Båda kan sägas gälla att ”göra<br />
rätt saker”. Eller gäller det att effektivisera produktion av givna<br />
prestationer, dvs. att ”göra saker rätt”?<br />
Göra rätt saker<br />
För att välja rätt saker <strong>och</strong> för att utforma verksamhet<strong>en</strong> <strong>på</strong> ett sätt<br />
s<strong>om</strong> ger de största effekterna räcker det inte med nyckeltal. Det<br />
krävs utvärderingar s<strong>om</strong> uppskattar effekternas storlek <strong>och</strong> sätter<br />
ett värde <strong>på</strong> effekterna. För att veta <strong>om</strong> <strong>en</strong> verksamhet s<strong>om</strong> ett<br />
k<strong>om</strong>munalt ut<strong>om</strong>husbad är värt p<strong>en</strong>garna måste verksamhet<strong>en</strong> ut-<br />
13 Detta gäller äv<strong>en</strong> ur samhällsekon<strong>om</strong>isk synvinkel förutsatt att verksamhet<strong>en</strong> inte har<br />
några externa effekter i produktion<strong>en</strong> <strong>och</strong> att inte heller konsumtion<strong>en</strong> har några externa<br />
effekter. Om syftet inskränker sig till att belysa kostnadseffektivitet<strong>en</strong> är vinst<strong>en</strong> inte något<br />
bra mått. Vinst<strong>en</strong> – detta <strong>en</strong>kla nyckeltal – skiljer inte <strong>på</strong> <strong>om</strong> företaget sysslar med rätt saker<br />
eller gör det <strong>på</strong> rätt sätt utan innefattar bådadera. Företaget kan tillverka högt värderade produkter<br />
m<strong>en</strong> göra det mycket ineffektivt <strong>och</strong> ändå gå med vinst. För företaget gäller således<br />
<strong>om</strong>vändning<strong>en</strong>, att d<strong>en</strong> samhällsekon<strong>om</strong>iska effektivitet<strong>en</strong> är lättare att mäta än <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>.<br />
14 Ett ytterligare motiv att mäta effektivitet<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munal verksamhet är att k<strong>om</strong>plettera<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna. Detta är vad s<strong>om</strong> görs just nu av Statistiska c<strong>en</strong>tralbyrån (SCB) <strong>på</strong><br />
uppdrag av EU-k<strong>om</strong>mission<strong>en</strong>. Syftet är att få mer rättvisande <strong>och</strong> jämförliga beräkningar av<br />
bruttonationalprodukt<strong>en</strong>. Se avsnittet i d<strong>en</strong>na rapport skrivet av Magnusson.<br />
133<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
värderas. Det kan göras <strong>på</strong> många sätt m<strong>en</strong> alla har det gem<strong>en</strong>samt<br />
att det inte finns något <strong>en</strong>kelt mått s<strong>om</strong> talar <strong>om</strong> huruvida badet<br />
ska behållas eller läggas ned. Medborgarna s<strong>om</strong> utnyttjar badet kan<br />
räknas <strong>och</strong> kostnad<strong>en</strong> per besökare kan jämföras med andra bad.<br />
Äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> badet har d<strong>en</strong> högsta kostnad<strong>en</strong> – lägsta kostnadseffektivitet<strong>en</strong><br />
– är det inte givet att det ska läggas ned. I så fall måste till<br />
slut alla bad läggas ned. Frågan s<strong>om</strong> måste besvaras är alltid: är<br />
badet värt kostnaderna? Detta kan utrönas med olika metoder –<br />
betalningsviljeundersökningar, jämförelser med vad folk är villiga<br />
att betala för liknande anläggningar, vad de faktiskt betalar i tid<br />
p<strong>en</strong>gar för att resa till badet etc. Äv<strong>en</strong> d<strong>en</strong> hälsobefrämjande effekt<strong>en</strong><br />
ska tas med. Slutlig<strong>en</strong> måste k<strong>om</strong>munpolitikerna jämföra <strong>och</strong><br />
själva ta ställning till vad p<strong>en</strong>garna alternativt skulle kunna användas<br />
till. Detta är inte något s<strong>om</strong> man kan göra med kontinuerliga<br />
mätningar av nyckeltal. Dylika utvärderingar görs när det är <strong>på</strong>kallat<br />
– inför ett beslutstillfälle eller när <strong>en</strong> indikator (nyckeltal)<br />
signalerar att något kan vara <strong>på</strong> tok – t.ex. att antalet besökare<br />
plötsligt gått ned kraftigt. En indikator kan signalera när det är<br />
dags att <strong>om</strong>pröva <strong>en</strong> verksamhet, m<strong>en</strong> kan inte ersätta utvärdering<strong>en</strong>.<br />
Idéer <strong>om</strong> vilka indikatorer s<strong>om</strong> bör följas kan man få från<br />
utvärderingar av verksamhet<strong>en</strong>. Där framträder för nyttan <strong>och</strong><br />
värdet av verksamhet<strong>en</strong> viktiga förhålland<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> helt eller delvis<br />
kan följas med indikatorer.<br />
Äv<strong>en</strong> undersökningar s<strong>om</strong> syftar till att utveckla <strong>och</strong> förbättra<br />
verksamheters ändamåls<strong>en</strong>lighet måste ofta bygga <strong>på</strong> <strong>om</strong>fattande<br />
analyser. Ska badet ha kvällsöppet? Det ställer frågan: vad kostar<br />
det <strong>och</strong> vad är det värt? I princip rymmer d<strong>en</strong>na fråga samma analyskrav<br />
s<strong>om</strong> <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> ska vara kvar eller läggas ned <strong>och</strong><br />
kan inte avgöras med <strong>en</strong>kla nyckeltal. 15<br />
Det finns många metoder för att göra utvärderingar, ex ante<br />
(i förväg) <strong>och</strong> ex post (i efterhand), från <strong>en</strong>kla kundundersökningar<br />
till avancerade cost-b<strong>en</strong>efit-analyser. Valet av metod betingas av<br />
vad det är s<strong>om</strong> ska utvärderas <strong>och</strong> vilka frågeställningar s<strong>om</strong> är de<br />
kritiska. D<strong>en</strong> typ av utvärderingar, s<strong>om</strong> krävs för att svara <strong>på</strong> frågan<br />
<strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> är värd p<strong>en</strong>garna, måste kunna svara <strong>på</strong> två frågor:<br />
1) vilka är effekterna av verksamhet<strong>en</strong>? <strong>och</strong> 2) hur ska effek-<br />
15 Vid val mellan olika handlings- eller investeringsalternativ kan ibland lönsamhet<strong>en</strong> beräknas<br />
så att alternativ<strong>en</strong> kan jämföras <strong>och</strong> rangordnas. Lönsamhet<strong>en</strong> – avkastning <strong>på</strong> investerat<br />
kapital – är visserlig<strong>en</strong> ett nyckeltal s<strong>om</strong> tjänar s<strong>om</strong> vägledning vid prioriteringar <strong>och</strong> ändamåls<strong>en</strong>lig<br />
utformning av <strong>en</strong> verksamhet (vägnätet t.ex.). M<strong>en</strong> det är framräknat <strong>på</strong> grundval<br />
av <strong>om</strong>fattande analyser av hur trafikvolymer, trafikolyckor, miljö<strong>på</strong>verkan m.m. <strong>på</strong>verkas av<br />
olika vägprojekt.<br />
134
terna värderas i förhållande till kostnaderna? D<strong>en</strong> typ av utvärderingar<br />
s<strong>om</strong> går under b<strong>en</strong>ämning<strong>en</strong> ”processutvärderingar” svarar<br />
inte <strong>på</strong> dessa frågor <strong>och</strong> lämpar sig därför inte.<br />
Metoderna för att uppskatta effekter – ”vad hade hänt <strong>om</strong> inte<br />
åtgärd<strong>en</strong> hade vidtagits?” – är många. Olika situationer kräver olika<br />
metoder. En översikt av metoder för att mäta effekter ges i Statskontoret<br />
(1993). Metoderna för effektmätningar har utvecklats av<br />
Heckman m.fl. Se t.ex. Heckman <strong>och</strong> Smith (1999). Dylika<br />
metoder har bl.a. använts i arbetsmarknadspolitiska utvärderingar i<br />
Sverige (Calmfors, Forslund, Hemström, 2002 <strong>och</strong> Hemström <strong>och</strong><br />
Martinsson, 2002).<br />
Betalningsvilja – ”vad är effekt<strong>en</strong> värd?” – kan uppskattas <strong>på</strong> flera<br />
olika sätt. Metoderna brukar delas in i metoder för s.k. ”revealed<br />
prefer<strong>en</strong>ces” <strong>och</strong> metoder för s.k. ”stated prefer<strong>en</strong>ces”. Metoder<br />
för ”revealed prefer<strong>en</strong>ces” är standard i samhällsekon<strong>om</strong>iska s.k.<br />
”cost-b<strong>en</strong>efit”-kalkyler. Metoder för ”stated prefer<strong>en</strong>ces” har i stor<br />
utsträckning använts i k<strong>om</strong>mersiella sammanhang under beteckning<strong>en</strong><br />
”conjoint analysis” <strong>och</strong> började därefter tillämpas <strong>på</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
verksamheter, t.ex. kollektivtrafik<strong>tjänster</strong> (Se t.ex. Lindqvist<br />
Dillén, 1998). Successivt har metod<strong>en</strong>s tillämpnings<strong>om</strong>råde utvidgats<br />
till andra off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> sås<strong>om</strong> värdet av geografisk information<br />
(Statskontoret 1992) <strong>och</strong> IT-<strong>tjänster</strong> (Transek, 2004).<br />
Göra saker rätt<br />
Det är först när man ställer frågan <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> kan bedrivas<br />
effektivare s<strong>om</strong> <strong>en</strong>kla nyckeltal kan räcka – åtminstone inledningsvis.<br />
I princip gäller det något så <strong>en</strong>kelt s<strong>om</strong> styckkostnader eller<br />
k<strong>om</strong>pon<strong>en</strong>ter i värdekedjan s<strong>om</strong> <strong>på</strong>verkar styckkostnad<strong>en</strong>. Om<br />
styckkostnad<strong>en</strong> är lägre i <strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun än i <strong>en</strong> annan väcker det<br />
frågan <strong>om</strong> inte det anger <strong>en</strong> rationaliseringspot<strong>en</strong>tial i k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong><br />
med d<strong>en</strong> högre styckkostnad<strong>en</strong>. Och <strong>om</strong> styckkostnad<strong>en</strong> ett år är<br />
högre i <strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun än året före väcks frågan <strong>om</strong> inte verksamhet<strong>en</strong><br />
tappat i effektivitet. Är d<strong>en</strong> däremot lägre kan det utgöra kvitto <strong>på</strong><br />
att rationaliseringsåtgärderna givit önskad effekt. Samma sak gäller<br />
antalet elever per lärare eller andra <strong>en</strong>klare indikatorer <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>.<br />
I praktik<strong>en</strong> krävs mer k<strong>om</strong>plicerade mått än styckkostnader.<br />
Detta efters<strong>om</strong> verksamheternas prestationer sällan är desamma.<br />
De kan ha olika sammansättning. Och de kan ha olika kvalitet. För<br />
135<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
att ändå kunna jämföra effektivitet<strong>en</strong> i verksamhet<strong>en</strong> har olika mätmetoder<br />
utvecklats. Därtill krävs också analys – det går inte att dra<br />
självklara slutsatser <strong>en</strong>bart utifrån nyckeltal<strong>en</strong>. Varför styckkostnaderna<br />
skiljer sig eller varför <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> gått ned måste<br />
undersökas.<br />
Olika metoder för att mäta <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> 16<br />
Indexmetod<strong>en</strong> 17<br />
Indexmetod<strong>en</strong> är d<strong>en</strong> vanligaste metod<strong>en</strong> för att mäta <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sförändringar. D<strong>en</strong> används för att mäta olika slag<br />
av <strong>produktivitet</strong> – total<strong>produktivitet</strong>, arbets<strong>produktivitet</strong>, förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><br />
eller totalfaktor<strong>produktivitet</strong>. Tillvägagångssättet<br />
är detsamma. Det s<strong>om</strong> skiljer är hur prestationerna<br />
beräknas <strong>och</strong> vilka resurser s<strong>om</strong> ingår i måttet. Se app<strong>en</strong>dix!<br />
Här redogör jag för hur total<strong>produktivitet</strong> beräknas. Det är det<br />
mått s<strong>om</strong> bäst passar off<strong>en</strong>tlig verksamhet. Det är direkt relaterat<br />
till behovet av finansiering. Alla resursinsatser bör innefattas <strong>om</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>småttet ska säga något <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>s<br />
finansiella konsekv<strong>en</strong>ser. Går total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> upp minskar<br />
finansieringsbehovet <strong>och</strong> möjligheter öppnas för att in<strong>om</strong> ram<strong>en</strong><br />
för oförändrad finansiering öka volym<strong>en</strong> <strong>tjänster</strong> eller deras kvalitet.<br />
Går total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ned ökar istället behovet av finansiering<br />
för att bibehålla samma volym av <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> samma<br />
kvalitet.<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong> skulle vara intressant att få belyst,<br />
därför att det är troligt, så s<strong>om</strong> Atkinson framkastar, att värdet av<br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> stiger över tid<strong>en</strong>, när ink<strong>om</strong>sterna stiger 18 . Förädlingsvärde<br />
går att beräkna för ej prissatta <strong>tjänster</strong>, m<strong>en</strong> då baserat<br />
<strong>på</strong> skattade priser. Relevans<strong>en</strong> för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn är dock<br />
inte d<strong>en</strong>samma s<strong>om</strong> för total<strong>produktivitet</strong>. Ökad förädlingsvärde-<br />
16 En översikt av olika metoder ges i OECD (2001), dock inte kostnadsindexmetod<strong>en</strong>.<br />
17 En mer detaljerad redogörelse ges i Murray (1994 b).<br />
18 D<strong>en</strong>na iakttagelse gjordes i långtidsutredning<strong>en</strong> 1987: ”Produktion<strong>en</strong> av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorns <strong>tjänster</strong> kan mycket väl vara mer lönsam idag än för 20 år sedan trots <strong>en</strong> drastisk<br />
<strong>produktivitet</strong>ssänkning, helt <strong>en</strong>kelt därför att d<strong>en</strong> nu levande g<strong>en</strong>eration<strong>en</strong> värdesätter dessa<br />
<strong>tjänster</strong> så mycket högre än man då gjorde. Det är just de drastiskt stigande kostnaderna för<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga tjänsteproduktion<strong>en</strong> s<strong>om</strong> kan tyda <strong>på</strong> att medborgarnas värdering av dessa<br />
<strong>tjänster</strong> ökat kanske lika drastiskt. Det hindrar nog inte medborgarna eller deras valda<br />
<strong>om</strong>bud från att önska att <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kunde vara högre så att de kunde få mer för sina<br />
p<strong>en</strong>gar.” (Murray, 1987)<br />
136
<strong>produktivitet</strong> till följd av stigande värd<strong>en</strong> <strong>på</strong> de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na<br />
löser inte d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns finansieringsproblem.<br />
Total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> beräknas g<strong>en</strong><strong>om</strong> att verksamhet<strong>en</strong>s prestationer<br />
summeras <strong>och</strong> summan divideras med summan av resursinsatser.<br />
Resursinsatserna summeras vägda med priserna <strong>på</strong> resurserna<br />
för ett basår, så att summan uttrycker kostnad<strong>en</strong> i fast pris.<br />
Prestationerna måste också viktas för att kunna summeras. Det<br />
är orimligt att summera ett besök hos <strong>en</strong> distriktssjuksköterska<br />
med <strong>en</strong> by-pass-operation s<strong>om</strong> <strong>om</strong> de vore lika mycket värda. De<br />
kostar också mycket olika. Är det ett företag vars prestationer utgörs<br />
av produkter s<strong>om</strong> har marknadspriser är det naturligt att väga<br />
produkterna med dessa priser. Dessa vikter gör att summan anger<br />
bidraget till vinst<strong>en</strong>, vilket är relevant utifrån företagets mål. För<br />
off<strong>en</strong>tliga verksamheter, s<strong>om</strong> saknar priser, vore det önskvärt att<br />
vikterna svarade anting<strong>en</strong> mot medborgarnas betalningsvilja eller<br />
mot bidraget till måluppfyllels<strong>en</strong> 19 . Då skulle summan svara mot<br />
d<strong>en</strong> samlade betalningsviljan eller det samlade bidraget till måluppfyllels<strong>en</strong>.<br />
M<strong>en</strong> detta är sällan möjligt. S<strong>om</strong> <strong>en</strong> approximation används<br />
då prestationernas styckkostnader s<strong>om</strong> vikter. Det bygger <strong>på</strong><br />
antagandet att de off<strong>en</strong>tliga verksamheterna är optimerade så att<br />
förhållandet mellan de marginella styckkostnaderna svarar mot förhållandet<br />
mellan de värd<strong>en</strong> prestationerna har (annorlunda uttryckt<br />
”att man <strong>på</strong> marginal<strong>en</strong> lägger ned kostnader i proportion till hur<br />
värdefulla prestationerna är”) <strong>och</strong> att de marginella styckkostnaderna<br />
förhåller sig till varandra s<strong>om</strong> de g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga styckkostnaderna.<br />
Vikterna är fasta (basårets vikter).<br />
Summan av prestationer <strong>och</strong> summan av resursinsatser utgör var<br />
för sig index liks<strong>om</strong> kvot<strong>en</strong> av dessa summor (<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>) <strong>och</strong><br />
kvot<strong>en</strong> av dessa kvoter (<strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong>).<br />
19 I exemplet med arbetsmarknadsutbildning skulle vikterna då utgöras av prestationernas<br />
värde, dvs. andel<strong>en</strong> utexaminerade per elev gånger andel<strong>en</strong> utexaminerade s<strong>om</strong> får nya jobb<br />
gånger ink<strong>om</strong>stökning<strong>en</strong> per nytt jobb för respektive typ av arbetsmarknadsutbildning.<br />
Under dessa förhålland<strong>en</strong> pekar indikatorn <strong>produktivitet</strong> i samma riktning s<strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Det förtjänar att <strong>på</strong>pekas att vikterna inte behöver motsvara de absoluta värd<strong>en</strong>a <strong>och</strong><br />
att det är tillräckligt att de svarar mot de absoluta värd<strong>en</strong>as relativa storlek. Därför kan vikterna<br />
utgöras av relativa styckkostnader eller t.o.m. relativa arbetsinsatser <strong>om</strong> det finns god<br />
grund att tro att värd<strong>en</strong>a förhåller sig till varandra s<strong>om</strong> t.ex. styckkostnaderna. Vet man däremot<br />
t.ex. att <strong>en</strong> prestation har <strong>en</strong> lika stor effekt eller ett lika stort värde s<strong>om</strong> <strong>en</strong> annan trots<br />
att styckkostnaderna är olika bör prestationerna vägas lika. Ett exempel <strong>på</strong> <strong>en</strong> tillämpning av<br />
d<strong>en</strong>na princip är beräkning<strong>en</strong> av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i pilotutbildning<strong>en</strong>. Utbildning i flygsimulator<br />
anses lika effektiv s<strong>om</strong> i flygplan för vissa m<strong>om</strong><strong>en</strong>t <strong>och</strong> är mycket billigare. G<strong>en</strong><strong>om</strong><br />
ökat utnyttjande av flygsimulatorer ökade därig<strong>en</strong><strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. Ett annat exempel är<br />
att <strong>en</strong> J 37 Vigg<strong>en</strong> bedömdes ha <strong>en</strong> dubbelt så stor militärstrategisk betydelse s<strong>om</strong> <strong>en</strong> J 35<br />
Drak<strong>en</strong>. Utbildning <strong>på</strong> J 37 gavs därför <strong>en</strong> dubbelt så stor vikt, oaktat kostnad<strong>en</strong> (Murray<br />
1995).<br />
137<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Produktivitetsförändring =<br />
Produktivitet<strong>en</strong> i period två (2) divideras med <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i<br />
period ett (1). Produktivitet<strong>en</strong> i båda perioderna är beräknade s<strong>om</strong><br />
produktsumman av prestationer (Y i) vägda med vikter (c i) dividerad<br />
med produktsumman av resursinsatser (X j) vägda med priser<br />
(p j). Vikterna är desamma i båda perioderna <strong>och</strong> från period ett (1)<br />
i detta exempel 20 .<br />
D<strong>en</strong>na metod går också att använda för att göra jämförelser<br />
mellan k<strong>om</strong>muner. Period 1 <strong>och</strong> 2 ersätts då med k<strong>om</strong>mun 1 <strong>och</strong> 2.<br />
Att valet av vikter kan <strong>på</strong>verka resultatet blir då än mer <strong>på</strong>tagligt.<br />
Används styckkostnader från k<strong>om</strong>mun 1 s<strong>om</strong> vikter kan det göra<br />
jämförels<strong>en</strong> mer fördelaktig för d<strong>en</strong>na k<strong>om</strong>mun, används styckkostnader<br />
från k<strong>om</strong>mun 2 kan det gynna d<strong>en</strong>na k<strong>om</strong>mun. Ett<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt av båda k<strong>om</strong>munernas styckkostnader kan vara d<strong>en</strong><br />
bästa lösning<strong>en</strong>. Man skulle också kunna ta d<strong>en</strong> lägsta styckkostnad<strong>en</strong><br />
för respektive tjänst, oavsett var d<strong>en</strong>na råkar förek<strong>om</strong>ma.<br />
Detta s<strong>om</strong> uttryck för att jämförels<strong>en</strong>orm<strong>en</strong> då är effektivast möjliga<br />
produktion.<br />
Med d<strong>en</strong>na metod kan man ta hänsyn till att prestationernas<br />
sammansättning <strong>och</strong> kvalitet ändrats (eller skiljer sig mellan k<strong>om</strong>munerna).<br />
Att sammansättning<strong>en</strong> ändrats är i många fall d<strong>en</strong><br />
viktigaste anledning<strong>en</strong> till att kvalitet<strong>en</strong> ändrats. Dyrare (<strong>och</strong> förhoppningsvis<br />
effektivare) behandlingar har ersatt billigare, tilläggs<strong>tjänster</strong><br />
har byggts ut, fler mera k<strong>om</strong>plicerade brott har utretts etc.<br />
När kvalitet<strong>en</strong> i <strong>en</strong> <strong>och</strong> samma prestation ändras justeras vikt<strong>en</strong> för<br />
d<strong>en</strong>na prestation för att spegla kvalitetsförändring<strong>en</strong>, up<strong>på</strong>t <strong>om</strong><br />
kvalitet<strong>en</strong> förbättrats <strong>och</strong> nedåt <strong>om</strong> d<strong>en</strong> försämrats.<br />
Produktivitetsmått s<strong>om</strong> <strong>på</strong> detta sätt innefattar kvalitetsförändringar<br />
säkerställer således att hänsyn tas till ev<strong>en</strong>tuell <strong>på</strong>verkan <strong>på</strong><br />
20 För att <strong>produktivitet</strong>småttet bäst ska spegla förändring<strong>en</strong> i produktionseffektivitet kan<br />
man argum<strong>en</strong>tera för att vikterna ska vara från period 1. Man kan också använda vikter s<strong>om</strong><br />
är g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt av vikterna från period 1 <strong>och</strong> period 2. För att <strong>produktivitet</strong>småttet bäst ska<br />
spegla förändring<strong>en</strong> i effektivitet<strong>en</strong> ur medborgarnas synvinkel (vad de får för p<strong>en</strong>garna) kan<br />
man argum<strong>en</strong>tera för att vikterna ska hämtas från d<strong>en</strong> s<strong>en</strong>are period<strong>en</strong>. De beräkningar av<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> görs av SCB görs med indexmetod<strong>en</strong>. Vikterna är från period 1 <strong>och</strong> förnyas<br />
för varje år s<strong>om</strong> beräkning<strong>en</strong> flyttas fram. Detta kallas för flytande vikter <strong>och</strong> är numera<br />
standard i nationalräk<strong>en</strong>skaper i många länder. Tidigare användes ett basårs vikter för alla<br />
beräkningar under <strong>en</strong> längre period.<br />
138<br />
n<br />
∑<br />
i = 1<br />
m<br />
∑<br />
j = 1<br />
c i (<br />
1 ) × Y i ( 2 )<br />
/<br />
p ( 1 ) × X ( 2 )<br />
j<br />
j<br />
n<br />
∑<br />
i = 1<br />
m<br />
∑<br />
j = 1<br />
c ( 1 ) × Y ( 1 )<br />
i<br />
j<br />
i<br />
p ( 1 ) × X ( 1 )<br />
j
kvalitet<strong>en</strong> <strong>och</strong> värdet av prestationerna till följd av förändringar i<br />
produktion<strong>en</strong> s<strong>om</strong> minskar kostnaderna eller ökar volym<strong>en</strong> prestationer.<br />
Produktivitet mätt <strong>på</strong> detta sätt är ett mått <strong>på</strong> effektivitet<strong>en</strong> i<br />
produktion<strong>en</strong>. Och <strong>om</strong> förändringar i <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> inte <strong>på</strong>verkar<br />
prestationernas kvalitet <strong>och</strong> värde (de efterföljande led<strong>en</strong> i<br />
värdekedjan, se ovan) k<strong>om</strong>mer <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> också att fungera<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> indikator <strong>på</strong> förändringar i verksamhet<strong>en</strong>s totala effektivitet<br />
till följd av <strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong>.<br />
Detta <strong>produktivitet</strong>smått säger ing<strong>en</strong>ting <strong>om</strong> hur effektivitet<strong>en</strong><br />
förändras till följd av att värdet av det s<strong>om</strong> produceras stiger eller<br />
att priserna <strong>på</strong> produktionsresurserna går ned, dvs. att effektivitet<strong>en</strong><br />
ökar till följd av externa förhålland<strong>en</strong>. Ett exempel s<strong>om</strong><br />
nämnts ovan är att fastighetsvärd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> stiger höjer värdet av<br />
brandväs<strong>en</strong>dets <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong> därmed dess effektivitet. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att<br />
beräkna <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> med fasta priser <strong>och</strong> vikter för resursinsatser<br />
<strong>och</strong> prestationer tas d<strong>en</strong>na källa till effektivitetsförändringar<br />
inte med. Detta r<strong>en</strong>odlar produktionseffektivitet<strong>en</strong>. 21<br />
<strong>Mått</strong>et säger dock ing<strong>en</strong>ting <strong>om</strong> orsakerna till <strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong>.<br />
Orsak<strong>en</strong> kan vara till- eller avtagande skalfördelar.<br />
Orsak<strong>en</strong> kan vara teknisk utveckling, ökade eller minskad ”slack” i<br />
organisation<strong>en</strong> (kallas också för teknisk effektivitet, se nedan). För<br />
att få fram orsakerna krävs analyser, t.ex. med ekon<strong>om</strong>etriska<br />
modeller. 22<br />
21 Nationalräk<strong>en</strong>skaperna redovisas såväl i löpande s<strong>om</strong> i fasta priser. För att få bort g<strong>en</strong>erella<br />
prisförändringar (inflation eller deflation) måste värd<strong>en</strong>a i löpande priser <strong>på</strong> något sätt deflateras.<br />
Det kan göras <strong>på</strong> olika sätt. Förädlingsvärd<strong>en</strong> i löpande priser kan deflateras med ett<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt prisindex. Förädlingsvärd<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> deflaterats <strong>på</strong> detta sätt, <strong>och</strong> s<strong>om</strong> stiger per<br />
arbetad timma (förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong>) anger att samhällets utbyte av sina resurser<br />
ökar i sådana branscher <strong>och</strong> minskar i andra där förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> faller. Överföringsvinster<br />
kan då göras g<strong>en</strong><strong>om</strong> att <strong>om</strong>allokera resurser från branscher med fallande förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><br />
till branscher med stigande. D<strong>en</strong> princip för fastprisberäkningar<br />
s<strong>om</strong> används i nationalräk<strong>en</strong>skaperna är <strong>en</strong> annan. Varje vara, tjänst <strong>och</strong> resursslag fastprisberäknas<br />
var för sig. Produktionsvärd<strong>en</strong> beräknas till det pris s<strong>om</strong> produkterna hade<br />
basåret. Resurserna – köpta varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> – beräknas också till de priser dessa insatsprodukter<br />
hade basåret. Skillnad<strong>en</strong> är förädlingsvärdet. Det kallas att ”dubbeldeflatera” förädlingsvärdet.<br />
Överföringsvinster <strong>på</strong> grund av förändrade prisrelationer uppträder då inte i<br />
de fastprisberäknade nationalräk<strong>en</strong>skaperna. Se app<strong>en</strong>dix!<br />
22 Se t.ex. Hjalmarsson (1991).<br />
139<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Panelstudier av produktionsfronter 23<br />
Det går att göra mätningar av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> där information<strong>en</strong><br />
består av volymuppgifter över förbrukade resurser <strong>och</strong> producerade<br />
prestationer utan att väga samman vare sig resurser eller prestationer,<br />
förutsatt att det finns <strong>en</strong> uppsättning av flera produktionsställ<strong>en</strong>.<br />
Sådana mätningar kan göras för att jämföra <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
mellan produktionsställ<strong>en</strong> vid ett <strong>och</strong> samma tillfälle. Uppgifter för<br />
ett antal produktionsställ<strong>en</strong> vid <strong>en</strong> tidpunkt kallas ett tvärsnitt.<br />
Följer man upp detta tvärsnitt över tid<strong>en</strong> får man <strong>en</strong> panelstudie.<br />
Med <strong>en</strong> panelstudie kan man mäta <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>.<br />
En panelstudie innebär att man följer <strong>en</strong> uppsättning av produktionsställ<strong>en</strong><br />
över tid<strong>en</strong>. Vad s<strong>om</strong> erfordras är prestations- <strong>och</strong><br />
resursförbrukningsuppgifter per produktionsställe – exempelvis per<br />
sjukhus, per daghem, per skola, per arbetsförmedling, polisdistrikt<br />
eller liknande. Därtill k<strong>om</strong>mer att samma slags uppgifter för samma<br />
produktionsställ<strong>en</strong> måste finnas tillgängliga såväl i början s<strong>om</strong> i<br />
slutet av period<strong>en</strong>. I d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn är produktionsställ<strong>en</strong>a<br />
av tradition inte naturliga redovisnings<strong>en</strong>heter. Istället sker redovisning<strong>en</strong><br />
<strong>på</strong> administrativa <strong>en</strong>heter, t ex sjukvårdsdistrikt, socialdistrikt,<br />
rektors<strong>om</strong>råd<strong>en</strong> <strong>och</strong> liknande, gem<strong>en</strong>samt för flera produktionsställ<strong>en</strong>.<br />
Det kan ibland vara försvarbart att göra panelstudier<br />
<strong>på</strong> administrativa <strong>en</strong>heter. Det ger dock upphov till nya<br />
tolkningsproblem. Dessut<strong>om</strong> krävs att de administrativa <strong>en</strong>heterna<br />
är oförändrade <strong>och</strong> någorlunda h<strong>om</strong>og<strong>en</strong>a ifråga <strong>om</strong> de produktionsställ<strong>en</strong><br />
s<strong>om</strong> ingår i var <strong>och</strong> <strong>en</strong> av de administrativa <strong>en</strong>heterna.<br />
För att göra <strong>en</strong> beräkning av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>s förändring över<br />
tid<strong>en</strong> behövs två tvärsnitt s<strong>om</strong> repres<strong>en</strong>terar olika tidsperioder.<br />
Tvärsnitt<strong>en</strong> består av produktionsställ<strong>en</strong> vars verksamhet har<br />
observerats för två tidsperioder. D<strong>en</strong>na information utgör <strong>en</strong> s.k.<br />
panel.<br />
Mätning<strong>en</strong> av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> görs i flera steg.<br />
I det första steget jämförs först alla produktionsställ<strong>en</strong> vid d<strong>en</strong><br />
första tidpunkt<strong>en</strong>. De bästa – mest produktiva – bildar därvid d<strong>en</strong><br />
norm s<strong>om</strong> de andra produktionsställ<strong>en</strong>a jämförs med. De bästa<br />
produktionsställ<strong>en</strong>a definierar produktionsfront<strong>en</strong>. Produktionsfront<strong>en</strong><br />
visar därmed vad s<strong>om</strong> är ”best practice” vid <strong>en</strong> tidpunkt. Det<br />
är inte samma sak s<strong>om</strong> att produktionsfront<strong>en</strong> också visar vad s<strong>om</strong><br />
överhuvudtaget är tekniskt möjligt att producera med de givna<br />
23 I Hjalmarsson (1991) ingår också <strong>en</strong> översikt av panelstudier av produktionsfronter. Se<br />
också Coelli (1998).<br />
140
esurserna. Äv<strong>en</strong> de bästa produktionsställ<strong>en</strong>a har trolig<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
effektiviseringspot<strong>en</strong>tial.<br />
I det andra steget relateras alla produktionsställ<strong>en</strong> till produktionsfront<strong>en</strong>.<br />
Avståndet till produktionsfront<strong>en</strong> bestämmer produktionsställ<strong>en</strong>as<br />
relativa effektivitet, vad s<strong>om</strong> brukar kallas d<strong>en</strong><br />
tekniska effektivitet<strong>en</strong>.<br />
Det tredje steget är att göra samma sak för d<strong>en</strong> andra tidpunkt<strong>en</strong>.<br />
De bästa <strong>en</strong>heterna vid d<strong>en</strong> andra tidpunkt<strong>en</strong> bestämmer <strong>en</strong> ny<br />
produktionsfront <strong>och</strong> alla <strong>en</strong>heter jämförs med d<strong>en</strong>na. På grundval<br />
av dessa jämförelser blir det möjligt att bestämma förändring<strong>en</strong> i<br />
grad<strong>en</strong> av teknisk effektivitet.<br />
I det fjärde steget jämförs produktionsfronterna. Produktionsfront<strong>en</strong><br />
beskriver bästa utnyttjande av resurserna vid <strong>en</strong> viss tidpunkt.<br />
Om ny teknik utvecklats, produktions<strong>på</strong>verkande samhällsförhålland<strong>en</strong><br />
förändrats, regleringar av produktion<strong>en</strong> införts eller<br />
avvecklats etc. så <strong>på</strong>verkar det produktionsfront<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> anting<strong>en</strong><br />
flyttas ”utåt” eller ”inåt”. Flyttas produktionsfront<strong>en</strong> utåt betyder<br />
det att de bästa produktionsställ<strong>en</strong>a får ut mer av givna resurser än<br />
tidigare. G<strong>en</strong><strong>om</strong> att jämföra produktionsfronter kan man således<br />
erhålla <strong>en</strong> beskrivning av hur produktionsmöjligheterna förändrats.<br />
Detta kallas teknisk utveckling, äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> anledning<strong>en</strong> inte behöver<br />
vara ny teknik.<br />
Beräkningarna g<strong>en</strong><strong>om</strong>förs med s.k. Data Envelopm<strong>en</strong>t Analysis<br />
(DEA) eller Statistical Frontier Analysis (SFA).<br />
Med dessa metoder skiljs d<strong>en</strong> tekniska utveckling<strong>en</strong>s bidrag till<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> från förändringar i förmågan att utnyttja d<strong>en</strong> bästa<br />
teknik<strong>en</strong> (grad<strong>en</strong> av teknisk effektivitet). Summan är d<strong>en</strong> samlade<br />
<strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>. Det går att förfina analys<strong>en</strong> i många<br />
avse<strong>en</strong>d<strong>en</strong> för att utröna hur produktionsfunktion<strong>en</strong> ser ut – substitutionsmöjligheter,<br />
skalfördelar m.m. Skillnader i grad<strong>en</strong> av teknisk<br />
effektivitet kan beror <strong>på</strong> <strong>om</strong>ständigheter s<strong>om</strong> kan analyseras<br />
anting<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong> att föra in <strong>om</strong>ständighet<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>en</strong> faktor i analys<strong>en</strong><br />
eller g<strong>en</strong><strong>om</strong> att relatera resultat<strong>en</strong> till variationer i faktorn.<br />
Om t.ex. förek<strong>om</strong>st av datorer inte finns med bland resursinsatserna<br />
i DEA-analys<strong>en</strong> så kan d<strong>en</strong>na faktors samband med d<strong>en</strong> tekniska<br />
effektivitet<strong>en</strong> analyseras med regressionsanalys.<br />
141<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Kostnadsindexmetod 24<br />
Ytterligare <strong>en</strong> metod är intressant. D<strong>en</strong> liknar det sätt <strong>på</strong> vilket man<br />
sätter ihop prisindex. Ett prisindex är <strong>om</strong>vändning<strong>en</strong> av ett <strong>produktivitet</strong>sindex.<br />
I prisindexet vägs ett antal priser ihop med<br />
kvantiteter i stället för tvärt<strong>om</strong>. Om man i stället för priser använder<br />
styckkostnader så ligger det nära till hands att tala <strong>om</strong> kostnadsindex.<br />
På samma sätt s<strong>om</strong> man gör ett urval av varor s<strong>om</strong> får repres<strong>en</strong>tera<br />
<strong>en</strong> varukategori (t.ex. livsmedel) i ett prisindex så gör man<br />
ett urval av prestationer från olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> (t.ex. förskola, öpp<strong>en</strong><br />
sjukhusvård, kultur) in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala verksamhet<strong>en</strong> s<strong>om</strong> får<br />
repres<strong>en</strong>tera respektive <strong>om</strong>råde. In<strong>om</strong> sjukvård<strong>en</strong> väljer man ut<br />
behandling av ett antal sjukd<strong>om</strong>ar, t.ex. hjärtinfarkt, höftledsförslitning,<br />
armbrott m.fl. Därefter samlar man in kostnader för<br />
behandling av dessa sjukd<strong>om</strong>ar. För ett visst år görs detta för<br />
respektive sjukd<strong>om</strong> för ett urval av produktionsställ<strong>en</strong>. Det blir då<br />
möjligt att göra mycket noggranna kostnadsuppskattningar. Det är<br />
möjligt att göra beräkningar av d<strong>en</strong> fulla kostnad<strong>en</strong> för <strong>en</strong> k<strong>om</strong>plett<br />
behandling (<strong>en</strong> hel sjukd<strong>om</strong>sepisod), alltifrån kostnad<strong>en</strong> för d<strong>en</strong><br />
akuta mottagning<strong>en</strong> <strong>och</strong> behandling<strong>en</strong> till återbesök <strong>och</strong> rehabilitering.<br />
På samma sätt s<strong>om</strong> vid prismätningar ställs man inför frågan<br />
hur kvalitetsförändringar ska behandlas. När det gäller prisindex<br />
görs bl.a. uppskattningar av hur stor del av prisökning<strong>en</strong> mellan två<br />
mätningar s<strong>om</strong> betingas av kostnader för förbättrad kvalitet.<br />
Samma metod kan användas för att justera styckkostnad<strong>en</strong> vid<br />
jämförelse mellan två mätningar. En annan metod är s.k. hedoniska<br />
prisjämförelser – skillnader i marknadspriser för jämförliga varor<br />
tas s<strong>om</strong> uttryck för kvalitetsskillnader. D<strong>en</strong> metod<strong>en</strong> är inte lika<br />
lätt att översätta till d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn s<strong>om</strong> saknar marknadspriser<br />
för sina prestationer. Möjlig<strong>en</strong> kan pati<strong>en</strong>tvärderingar i form<br />
av s.k. ”qualies” (quality adjusted life years) användas s<strong>om</strong> vikter.<br />
På grundval av pati<strong>en</strong>t<strong>en</strong>käter uppskattas värdet av att bli frisk i hur<br />
många år med <strong>en</strong> viss sjukd<strong>om</strong> s<strong>om</strong> pati<strong>en</strong>ter är villiga att byta mot<br />
att vara fullt friska ett år 25 .<br />
Urvalet av sjukd<strong>om</strong>ar görs så att var <strong>och</strong> <strong>en</strong> av dessa ska spegla<br />
<strong>en</strong> allmän kostnadsförändring in<strong>om</strong> ett visst <strong>om</strong>råde. Det bygger <strong>på</strong><br />
att man har <strong>en</strong> uppfattning <strong>om</strong> vilka <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> s<strong>om</strong> utvecklas<br />
24 För <strong>en</strong> aktuell g<strong>en</strong><strong>om</strong>gång av närbesläktade metoder för att beräkna prisindex in<strong>om</strong> hälso-<br />
<strong>och</strong> sjukvård se Berndt (1998).<br />
25 Se t.ex. Lyttk<strong>en</strong>s, 2000.<br />
142
likartat. Behandling<strong>en</strong> av ett armbrott liknar i mångt <strong>och</strong> mycket<br />
behandling<strong>en</strong> av andra b<strong>en</strong>brott <strong>och</strong> kan därför kanske repres<strong>en</strong>tera<br />
hela d<strong>en</strong>na grupp av sjukd<strong>om</strong>ar.<br />
n<br />
∑<br />
C i (<br />
1 ) × c i ( 2 )<br />
i = 1<br />
Kostnadsindex = n<br />
C ( 1 ) × c ( 1 )<br />
∑<br />
i = 1<br />
i<br />
Styckkostnaderna i period 1 <strong>och</strong> 2 (c i(1) respektive c i(2)) vägs med<br />
prestationskategoriernas kostnadsandelar i sjukvård<strong>en</strong> – förslagsvis<br />
i period 1 (C i(1)). De vägda styckkostnaderna i period 2 divideras<br />
med de vägda styckkostnaderna i period 1. Detta resulterar i ett<br />
index s<strong>om</strong> uttrycker d<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga styckkostnadsförändring<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittliga styckkostnadsförändring<strong>en</strong> repres<strong>en</strong>terar<br />
såväl prisförändringar <strong>på</strong> resursinsatserna s<strong>om</strong> förändringar i<br />
åtgångstal<strong>en</strong> för respektive resurs – <strong>produktivitet</strong>sförändringar.<br />
G<strong>en</strong><strong>om</strong> att jämföra kostnadsindex med ett prisindex för sjukvård<strong>en</strong>s<br />
resurser alternativt beräkna kostnaderna i fast pris kan man<br />
sluta sig till <strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong>. Kostnadsindex kan användas<br />
för att deflatera kostnader i löpande pris för att därig<strong>en</strong><strong>om</strong><br />
erhålla ett volymindex. Detta volymindex kan också ställas mot ett<br />
volymindex för resursinsatser (fastprisberäknade kostnader) för att<br />
erhålla ett mått <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong>sförändring<strong>en</strong>.<br />
Indexmetod, panelstudie eller kostnadsindex?<br />
i<br />
De DEA-studier s<strong>om</strong> gjorts av off<strong>en</strong>tliga verksamheter har givit i<br />
stort sett samma resultat s<strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>sstudier med indexmetod<br />
(se Murray (1994 b), kap. 4). Det beror självklart i hög grad<br />
<strong>på</strong> att valda prestationer <strong>och</strong> produktionsfaktorer varit desamma.<br />
M<strong>en</strong> beräkningsmetoderna är mycket olika. Därför är det inte givet<br />
att metoderna skall ge samma resultat. Detta är <strong>en</strong> värdefull erfar<strong>en</strong>het<br />
efters<strong>om</strong> de två metoderna k<strong>om</strong>pletterar varandra. Ibland<br />
kan d<strong>en</strong> <strong>en</strong>a m<strong>en</strong> inte d<strong>en</strong> andra metod<strong>en</strong> användas. Då kan det vara<br />
värdefullt att veta att metodvalet kanske inte spelar så stor roll. Det<br />
är väs<strong>en</strong>tligt svårare att göra beräkningarna med DEA-metod<strong>en</strong>. Då<br />
kan det vara av värde att veta att d<strong>en</strong> <strong>en</strong>klare indexmetod<strong>en</strong> trolig<strong>en</strong><br />
ger ungefär samma resultat.<br />
143<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Panelstudier låter sig inte alltid göras. De förutsätter <strong>en</strong> mångfald<br />
produktionsställ<strong>en</strong> <strong>och</strong> produktions- <strong>och</strong> resurs- eller kostnadsdata<br />
för dessa var för sig.<br />
Panelstudier låter sig heller inte göras när <strong>en</strong> sektor varit utsatt<br />
för <strong>om</strong>organisationer, när det är av vikt att innefatta för flera produktionsställ<strong>en</strong><br />
gem<strong>en</strong>samma over-head-kostnader, när produktion<br />
<strong>på</strong> <strong>en</strong> nivå är input <strong>på</strong> <strong>en</strong> annan nivå <strong>och</strong> därför skall aggregeras <strong>och</strong><br />
när antalet produkter är mycket stort eller har förändrats över<br />
tid<strong>en</strong>.<br />
Dessa begränsningar till trots ger panelstudier, när de låter sig<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong>föras mycket värdefull information s<strong>om</strong> indexmetod<strong>en</strong> inte<br />
kan ge. En panelstudie kan skilja <strong>på</strong> teknisk utveckling (produktionsfront<strong>en</strong>s<br />
förändring) <strong>och</strong> förändring i teknisk effektivitet<br />
(grad<strong>en</strong> av teknisk effektivitet i förhållande till produktionsfront<strong>en</strong>).<br />
Panelstudierna görs ganska förutsättningslöst <strong>och</strong> kan<br />
användas för att utröna produktionsteknologins eg<strong>en</strong>skaper (substitutionsförhållande<br />
mellan produktionsfaktorer, transformationskvot<br />
mellan produkter <strong>och</strong> skalekon<strong>om</strong>ier). Detta låter sig visserlig<strong>en</strong><br />
också göras med andra ansatser också, t.ex. med <strong>en</strong> produktionsfunktionsansats,<br />
m<strong>en</strong> inte lika förutsättningslöst. En mycket<br />
värdefull eg<strong>en</strong>skap är att panelstudier låter sig göras utan att man<br />
behöver vikter för de olika produkterna. Det kan mycket väl hända<br />
att man inte har tillgång till vikter, t.ex. styckkostnader, när man<br />
ska göra <strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>smätning baserad <strong>på</strong> indexmetod<strong>en</strong>. Då<br />
kan man g<strong>en</strong><strong>om</strong> <strong>en</strong> panelstudie sluta sig till vilka vikterna bör vara.<br />
Med <strong>en</strong> panelstudie är det också möjligt att ta hänsyn till flera olika<br />
dim<strong>en</strong>sioner i produktion<strong>en</strong>, s<strong>om</strong> inte så lätt låter sig fångas i väl<br />
avgränsade prestationer. Prestationerna kan t.ex. vara överlappande<br />
så s<strong>om</strong> är fallet med besökare, föreställningar <strong>och</strong> uppsättningar <strong>på</strong><br />
teatrar. Med <strong>en</strong> panelstudie är det möjligt att ta med kvalitetsdim<strong>en</strong>sioner,<br />
s<strong>om</strong> inte <strong>på</strong> något <strong>en</strong>kelt sätt låter sig vägas in i<br />
prestationsvolym<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong> kanske största fördel<strong>en</strong> med <strong>en</strong> panelstudie är ändå att d<strong>en</strong><br />
lämpar sig väl <strong>på</strong> <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> där det inte från början finns någon<br />
insamlad statistik eller där statistik<strong>en</strong> är av dålig kvalitet. I stället<br />
för att då försöka samla in uppgifter för alla verksamheter in<strong>om</strong><br />
<strong>om</strong>rådet kan man göra ett urval av produktionsställ<strong>en</strong> <strong>och</strong> ta fram<br />
statistik för dessa g<strong>en</strong><strong>om</strong> riktade undersökningar. Kvalitet<strong>en</strong> kan då<br />
förbättras <strong>och</strong> detaljriked<strong>om</strong><strong>en</strong> göras mycket större. Urvalet får<br />
sedan repres<strong>en</strong>tera helhet<strong>en</strong>.<br />
144
Kostnadsindexmetod<strong>en</strong> kräver <strong>en</strong> god uppfattning <strong>om</strong> det verksamhets<strong>om</strong>råde<br />
s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> ska användas <strong>på</strong>. D<strong>en</strong> kräver att man har<br />
<strong>en</strong> god uppfattning <strong>om</strong> vilka slag av prestationer s<strong>om</strong> förek<strong>om</strong>mer<br />
<strong>och</strong> <strong>om</strong> produktionsbetingelserna för dessa. Det urval av prestationer<br />
s<strong>om</strong> görs ska vara repres<strong>en</strong>tativt för sitt <strong>om</strong>råde <strong>och</strong> alla<br />
<strong>om</strong>råd<strong>en</strong> måste täckas <strong>om</strong> man önskar <strong>en</strong> uppfattning <strong>om</strong> hur<br />
kostnadsindex <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> helhet utvecklats. Jämfört<br />
med att samla in priser är det betydligt mer <strong>om</strong>fattande att göra<br />
kostnadsberäkningar av <strong>en</strong> <strong>och</strong> samma prestation. Att säkerställa<br />
att prestationerna är jämförliga kan också vara svårt, kanske t.o.m.<br />
svårare än när det gäller varor <strong>på</strong> <strong>en</strong> marknad. M<strong>en</strong> metod<strong>en</strong> kan<br />
lämpa sig väl för <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> där teknikutveckling<strong>en</strong> varit likformig –<br />
eller ing<strong>en</strong> alls – <strong>och</strong> där det saknas aggregerad statistik. Någon<br />
större erfar<strong>en</strong>het av d<strong>en</strong>na metod finns ännu inte. Därför finns<br />
heller inte någon uppfattning <strong>om</strong> vilka resultat d<strong>en</strong> ger jämfört med<br />
andra metoder.<br />
Tidigare studier av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i k<strong>om</strong>munal<br />
verksamhet<br />
I två <strong>om</strong>gångar har <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn<br />
studerats. Expertgrupp<strong>en</strong> för studier i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns<br />
ekon<strong>om</strong>i (ESO) lät utföra <strong>och</strong> publicera studier av detta slag, först<br />
under 80-talet, sedan under 90-talet. Sammanfattande rapporter är<br />
Ohlsson (1986), Murray (1994 b <strong>och</strong> 1997). Studierna <strong>om</strong>fattar<br />
period<strong>en</strong> 1960–1992. En sammanfattning av resultat<strong>en</strong> för de k<strong>om</strong>munala<br />
verksamheterna ges i nedanstå<strong>en</strong>de tabell.<br />
145<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Tabell Produktivitetsutveckling i d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala sektorn 1960–1990, årlig<br />
proc<strong>en</strong>tuell förändring<br />
1960–65 1965–70 1970–75 1975–80 1980–85 1985–90<br />
Utbildning -4,1 -6,1 0,5 -3,7 -0,5 -1,5<br />
Grundskola -4,5 -6,1 1,5 -4,7 -0,8 -1,9<br />
Gymnasium, primärk<strong>om</strong>muner -1,2 -6,1 -5,3 2,1 0,7 -0,9<br />
Gymnasium, landsting 1,3 -0,3<br />
Högskola, landsting -4,4 3,7<br />
Hälso- <strong>och</strong> sjukvård -3,8 -3,4 -1,4 -2,2 -0,2 -1,4<br />
Socialvård -2,0 -1,0 0,5 0,1<br />
Daghem, förskola 3,3 -0,1 0,7 1,8<br />
Familjedaghem -5,5 1,5 2,2 -2,0<br />
Äldre<strong>om</strong>sorg -2,8 -1,8 0,1 -0,6<br />
Individuella <strong>tjänster</strong> -3,2 -1,0<br />
Samhällsplanering 0,0 -9,7<br />
Kultur <strong>och</strong> fritid -4,9 3,0 1,1 -1,8 -1,2 -3,7<br />
Bibliotek -4,9 3,0 1,1 -1,8 -12,4 -3,9<br />
Teatrar -2,1 -2,8<br />
K<strong>om</strong>munal verksamhet, total -4,1 -4,9 -0,8 -2,6 -0,2 -1,1<br />
K<strong>om</strong>munal konsumtion, total 4,9 9,4 3,5 4,2 2,7 1,5<br />
Primärk<strong>om</strong>muner, total -4,2 -5,9 -0,5 -2,8 -0,2 -0,9<br />
Primärk<strong>om</strong>munal konsumtion, total 4,8 10,3 3,9 4,2 2,8 1,5<br />
Landsting, total -3,8 -3,4 -1,4 -2,2 -0,2 -1,3<br />
Landstingsk<strong>om</strong>munal konsumtion,<br />
total<br />
5,1 7,8 2,8 4,3 2,5 1,5<br />
Statlig verksamhet, total -1,3 -2,2 -2,1 1,1 0,8 -1,2<br />
Statlig konsumtion, total 5,9 1,5 2,0 1,6 -0,5 1,5<br />
Off<strong>en</strong>tlig sektor, total -3,7 -4,3 -1,1 -1,6 0,0 -1,1<br />
Off<strong>en</strong>tlig konsumtion, total 5,4 6,1 3,0 3,3 1,7 1,5<br />
Källa: Murray, 1997.<br />
Ett stort antal verksamheter täcktes i dessa studier: skola, hälso-<br />
<strong>och</strong> sjukvård, barn- <strong>och</strong> äldre<strong>om</strong>sorg, samhällsplanering, bibliotek<br />
<strong>och</strong> teatrar. Tillsammans svarade dessa för ca 70 proc<strong>en</strong>t av d<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong>munala verksamhet<strong>en</strong>. Täckning<strong>en</strong> var bäst under 1970-<strong>och</strong><br />
80-tal<strong>en</strong>. När <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> anges för hela d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala<br />
verksamhet<strong>en</strong> tas de studier s<strong>om</strong> gjorts s<strong>om</strong> repres<strong>en</strong>tativa<br />
för hela verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Det övergripande mönstret är starkt fallande <strong>produktivitet</strong> under<br />
1960-talet, <strong>en</strong> fortsatt fastän betydligt långsammare <strong>produktivitet</strong>sminskning<br />
under 1970-talet – särskilt dess första hälft – <strong>och</strong> <strong>en</strong><br />
146
ännu något långsammare <strong>produktivitet</strong>sminskning under 1980-talet<br />
– särskilt dess första hälft. Några studier för 1990-talet <strong>och</strong> början<br />
av 2000-talet har inte gjorts.<br />
S<strong>om</strong> jämförelse har <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> för statsförvaltning<strong>en</strong><br />
lagts in. T<strong>en</strong>d<strong>en</strong>serna är likartade i respektive femårsperiod,<br />
m<strong>en</strong> <strong>produktivitet</strong>sminskning<strong>en</strong> är måttligare än i d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala<br />
verksamhet<strong>en</strong>.<br />
Avgörande för <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i såväl k<strong>om</strong>munal s<strong>om</strong><br />
statlig förvaltning synes d<strong>en</strong> allmänna resursutveckling<strong>en</strong> i d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorn vara. När stora resurser tillförs d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn faller <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. När resurstillförseln är mindre<br />
br<strong>om</strong>sas <strong>produktivitet</strong>sminskningarna upp. När resurstillförseln<br />
begränsas kan <strong>produktivitet</strong>sminskning<strong>en</strong> t.o.m. helt upphöra.<br />
Dessa studier är gjorda med indexmetod<strong>en</strong> <strong>och</strong> efter nationalräk<strong>en</strong>skapsprinciper.<br />
Eurostats rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dationer, s<strong>om</strong> nu utgör<br />
upphovet till Statistiska c<strong>en</strong>tralbyråns beräkningar (se Magnussons<br />
bidrag), har också nationalräk<strong>en</strong>skaperna s<strong>om</strong> utgångspunkt.<br />
Nationalräk<strong>en</strong>skaperna kan ges olika inriktning <strong>och</strong> Eurostat har<br />
valt inriktning<strong>en</strong> att belysa ekon<strong>om</strong>ins produktionsmässiga kapacitet,<br />
snarare än d<strong>en</strong> välfärd d<strong>en</strong> bereder (för <strong>en</strong> diskussion av olika<br />
inriktningar av nationalräk<strong>en</strong>skaperna se Murray (2002)). Detta är i<br />
linje med de rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dationer s<strong>om</strong> givits i SNA 93 <strong>och</strong> s<strong>om</strong> följts<br />
upp i ESA 95 26 . Dessa rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dationer för<strong>en</strong>klar i viss mån<br />
beräkningarna. De ovanstå<strong>en</strong>de beräkningarna är gjorda med d<strong>en</strong>na<br />
inriktning, med ett viktigt undantag. Vikterna är styckkostnader,<br />
vilket över<strong>en</strong>sstämmer med Eurostats rek<strong>om</strong>m<strong>en</strong>dationer. Dock är<br />
styckkostnaderna från slutet av period<strong>en</strong>. Möjlig<strong>en</strong> hade det varit<br />
mera konsekv<strong>en</strong>t att ha vikter från början av period<strong>en</strong> för att belysa<br />
produktionskapacitet<strong>en</strong>s utveckling <strong>och</strong> allra helst flytande vikter.<br />
Eurostat gör åtskillnad mellan A-, B- <strong>och</strong> C-metoder för att<br />
mäta output (prestationer). 27 De mätningar s<strong>om</strong> ovan redovisats<br />
har gjorts med <strong>en</strong> blandning av A- <strong>och</strong> B-metoder. Stor hänsyn har<br />
tagits till hur sammansättning<strong>en</strong> av prestationer förändrats, <strong>om</strong> det<br />
nu är prestationer av <strong>en</strong>klare <strong>och</strong> mindre kostsamt slag s<strong>om</strong> ökat i<br />
andel eller tvärt<strong>om</strong> kostsammare prestationer med högre kvalitet.<br />
Kvalitetsjusteringar av <strong>en</strong>skilda prestationstyper har däremot<br />
gjorts bara i begränsad utsträckning. Det har t.ex. gjorts <strong>på</strong> skolans<br />
<strong>om</strong>råde g<strong>en</strong><strong>om</strong> att delprestationer s<strong>om</strong> skolskjutsar, skolmåltider<br />
26 ”GDP is a measure of production.” (SNA 93, 1.69)<br />
27 Se Magnussons bidrag för <strong>en</strong> beskrivning av metodklasserna A, B <strong>och</strong> C<br />
147<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
m.m. adderats till huvudprestation<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> förändringar i kvalitet<strong>en</strong><br />
i <strong>en</strong>skilda prestationer har inte inkorporerats i mått<strong>en</strong>.<br />
Däremot har ett antal kvalitetsindikatorer studerats för att avgöra<br />
huruvida kvalitet<strong>en</strong> har förändrats. Efters<strong>om</strong> slutsats<strong>en</strong> av<br />
dessa studier är att merpart<strong>en</strong> av de tillgängliga kvalitetsindikatorerna<br />
inte förändrats vare sig up<strong>på</strong>t eller nedåt bortfaller behovet<br />
av kvalitetsjustering.<br />
Ett viktigt undantag är sjukvård<strong>en</strong>. En specialstudie gjordes av<br />
kvalitetsförändringar i sjukvård<strong>en</strong> (Murray, 1994 a). Av d<strong>en</strong> framgår<br />
att det gjorts betydande kvalitetsförbättringar mellan 1960 <strong>och</strong><br />
1990. Att precisera när dessa förbättringar infallit <strong>och</strong> vilket värde<br />
de haft har dock inte varit möjligt. Kvalitetsförbättringarna s<strong>om</strong> är<br />
av flera slag – kortare vårdtider, återställda kroppsfunktioner för <strong>en</strong><br />
större andel av pati<strong>en</strong>terna, mindre smärtsamma ingrepp m.m. –<br />
redovisas därför separat <strong>och</strong> vid sidan av <strong>produktivitet</strong>smått<strong>en</strong>.<br />
Ett mindre antal tvärsnitts- <strong>och</strong> panelstudier av produktionsställ<strong>en</strong><br />
har gjorts med produktionsfrontsanalyser, fr.a. vid nationalekon<strong>om</strong>iska<br />
institution<strong>en</strong> i Göteborg. Se t.ex. Hjalmarsson (1992),<br />
Bjurek (1994), Heshmati (1995) <strong>och</strong> Jaldell (2002). I ESO-studierna<br />
ingick <strong>en</strong> panelstudie med DEA-teknik av sjukhus gjord av<br />
Pontus Roos, Institutet för hälso- <strong>och</strong> sjukvårdsekon<strong>om</strong>i i Lund<br />
(Murray 1994 b). I såväl Danmark (Finansministeriet, 1991), Norge<br />
(Andreass<strong>en</strong>, Försund <strong>och</strong> Hernaes, 1989, Kittels<strong>en</strong> <strong>och</strong> Førsund,<br />
1992), Finland (Hjerpe <strong>och</strong> Lu<strong>om</strong>a, 1997, Lu<strong>om</strong>a, 2000) s<strong>om</strong><br />
Nederländerna (Blank, 2000) har studier av detta slag gjorts i betydligt<br />
större <strong>om</strong>fattning, i Danmark i Finansministeriets regi, i<br />
Finland i Stat<strong>en</strong>s ekon<strong>om</strong>iska forskningsinstituts regi.<br />
Förslag till syfte <strong>och</strong> utformning av mätningar m.m.<br />
Syft<strong>en</strong><br />
Det allmänna syftet med att mäta är att öka effektivitet<strong>en</strong>. M<strong>en</strong><br />
efters<strong>om</strong> det är många led i d<strong>en</strong> kedja s<strong>om</strong> bygger upp effektivitet<strong>en</strong><br />
så finns det också många olika saker att mäta <strong>och</strong> många olika<br />
verksamhetsutvecklande processer att stödja. Varje led i kedjan har<br />
i sin tur mängder av effektivitetsproblem att beakta s<strong>om</strong> <strong>en</strong>dera<br />
gäller <strong>om</strong> man gör rätt saker eller <strong>om</strong> man gör sakerna rätt.<br />
Effektivitet<strong>en</strong> i t.ex. äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> börjar i d<strong>en</strong> minsta <strong>om</strong>sorgs<strong>en</strong>het<strong>en</strong>.<br />
Det kan vara <strong>en</strong> läg<strong>en</strong>het i ett äldrebo<strong>en</strong>de eller <strong>en</strong><br />
148
hemtjänstinsats hos <strong>en</strong> äldre person. Effektivitet<strong>en</strong> i hemtjänstinsats<strong>en</strong><br />
bygger <strong>på</strong> att hemtjänstpersonal<strong>en</strong> tar sig till de äldre så<br />
snabbt <strong>och</strong> billigt s<strong>om</strong> möjligt, utför de sysslor s<strong>om</strong> är s<strong>om</strong> mest<br />
värdefulla för de äldre, <strong>och</strong> gör det så snabbt <strong>och</strong> så ändamåls<strong>en</strong>ligt<br />
för de äldre s<strong>om</strong> möjligt. Planering<strong>en</strong> av vilka adresser personal<strong>en</strong><br />
ska besöka under dag<strong>en</strong> rymmer ett klart effektivitetsproblem. Insatserna<br />
för att planera, styra <strong>och</strong> motivera personal<strong>en</strong> – over-headverksamheterna<br />
– ska vara optimalt avvägda för att inte kosta mer<br />
än de ger i effektivt bedriv<strong>en</strong> hemtjänst. Over-head-verksamheterna<br />
rekrytering, personaladministration, ekon<strong>om</strong>iadministration,<br />
arbetsledning etc. ska bedrivas <strong>på</strong> bästa sätt. Prioritering<strong>en</strong> av<br />
vilka äldre s<strong>om</strong> ska få hemtjänst ska göras så att de äldre med störst<br />
behov får hemtjänst <strong>och</strong> i <strong>en</strong> <strong>om</strong>fattning s<strong>om</strong> motsvarar deras<br />
behov. Hemtjänsttimmar <strong>och</strong> motsvarande resurser ska fördelas<br />
mellan hemtjänstdistrikt <strong>och</strong> stadsdelar <strong>på</strong> ett sätt s<strong>om</strong> motsvarar<br />
behov<strong>en</strong> för att utnyttjas effektivt. Hemtjänst ska avvägas mot<br />
andra insatser för de äldre. Vad är effektivast <strong>och</strong> bäst för <strong>en</strong> äldre<br />
person, att bo kvar hemma <strong>och</strong> få hemtjänst fyra gånger dygnet<br />
eller att bo i ett äldrebo<strong>en</strong>de? Om man bara ser till k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s<br />
kostnader, tar med landstingets kostnader eller innefattar d<strong>en</strong><br />
äldres privatekon<strong>om</strong>iska kostnader?<br />
Statsmakterna har ett behov att kunna följa upp d<strong>en</strong> samlade<br />
utveckling<strong>en</strong> – väs<strong>en</strong>tlig<strong>en</strong> produktionskapacitet<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> har betydelse<br />
för <strong>om</strong> samhället k<strong>om</strong>mer att kunna klara sina åtagand<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>temot ett ökat antal äldre, vårdbehövande, dagis- <strong>och</strong> skolbarn<br />
m.fl. Hur d<strong>en</strong>na produktionskapacitet <strong>på</strong>verkas av nationella reformer<br />
av olika slag – k<strong>om</strong>munsammanläggningar eller -delningar,<br />
förlängd skolplikt, maxtaxa etc. är viktigt att kunna följa. Uppföljning<strong>en</strong><br />
av d<strong>en</strong> samlade utveckling<strong>en</strong> sker med fördel med mått<br />
<strong>på</strong> d<strong>en</strong> samlade volym<strong>en</strong> av prestationer <strong>och</strong> d<strong>en</strong> samlade resursåtgång<strong>en</strong><br />
– kort sagt <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> så s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> nu beräknas av<br />
SCB <strong>och</strong> tidigare beräknades av ESO.<br />
K<strong>om</strong>munerna har ett behov av att kunna jämföra sin effektivitet.<br />
K<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s styresmän måste kunna göra jämförelser mellan<br />
k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> in<strong>om</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> mellan olika produktions<strong>en</strong>heter<br />
för att kunna sätta press <strong>på</strong> förvaltningschefer <strong>och</strong> verksamhetsansvariga<br />
i budgetdiskussioner, bedriva b<strong>en</strong>chmarking, upphandla<br />
<strong>tjänster</strong> effektivt, göra utvärderingar av investeringar <strong>och</strong> organisationsförändringar<br />
m.m. <strong>Mått</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> man då behöver kan skilja sig<br />
något från mått<strong>en</strong> <strong>på</strong> nationell nivå g<strong>en</strong><strong>om</strong> att vara mer detaljerade,<br />
framförallt uppdelade <strong>på</strong> organisatoriska <strong>en</strong>heter <strong>och</strong> med fler del-<br />
149<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
prestationer, m<strong>en</strong> är i princip av samma karaktär. Kvalitetsförändringar<br />
<strong>och</strong> kvalitetsskillnader kan <strong>på</strong> d<strong>en</strong>na nivå lättare hanteras<br />
parallellt med icke kvalitetsjusterade <strong>produktivitet</strong>smått. Produktivitetsmått<strong>en</strong><br />
kan i ännu högre grad vara ori<strong>en</strong>terade mot produktionskapacitet<br />
<strong>och</strong> i mindre grad mot slutliga effekter.<br />
Brukarnas krav utgör <strong>en</strong> kraftfull hävstång för kvalitetsförbättringar<br />
– däremot mera sällan för effektivitetsförbättringar.<br />
Brukarna konfronteras med ur deras synvinkel gratis <strong>tjänster</strong> <strong>och</strong><br />
har ing<strong>en</strong> anledning att ställa krav <strong>på</strong> annat än kvalitet<strong>en</strong>. S<strong>om</strong><br />
skattebetalare har medborgarna däremot intresse av att <strong>tjänster</strong>na<br />
produceras så effektivt s<strong>om</strong> möjligt. Därför är det viktigt att ge<br />
medborgarna information <strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong>. De mått s<strong>om</strong> då är<br />
aktuella är kanske i första hand övergripande mått <strong>på</strong> k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s<br />
<strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling i förhållande till andra<br />
k<strong>om</strong>muner m<strong>en</strong> också <strong>en</strong>staka styckkostnader <strong>på</strong> olika <strong>om</strong>råd<strong>en</strong><br />
(per förskoleplats, per åldring, per hemtjänsttimme etc.).<br />
Dessa mått svarar i mycket ringa mån <strong>på</strong> frågan <strong>om</strong> man gör rätt<br />
saker <strong>och</strong> vad de <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>munerna levererar är värda. För<br />
att kunna besvara d<strong>en</strong> sort<strong>en</strong>s frågor räcker det inte med styckkostnader<br />
<strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>. Då är det istället betalningsvilja, jämförelser<br />
med att använda resurserna till annat, effekter av verksamhet<strong>en</strong>,<br />
sociala <strong>och</strong> ekon<strong>om</strong>iska konsekv<strong>en</strong>ser <strong>på</strong> sikt m.m. s<strong>om</strong><br />
måste bedömas <strong>och</strong> ställas mot kostnaderna. I sådana utvärderingar<br />
har man givetvis användning av mått <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> styckkostnader<br />
m<strong>en</strong> det räcker inte med sådana mått för att svara <strong>på</strong><br />
frågan <strong>om</strong> verksamhet<strong>en</strong> är värd kostnaderna.<br />
Så vad ska man mäta?<br />
Detta är naturligtvis någonting s<strong>om</strong> verksamhetsansvariga <strong>på</strong><br />
varje nivå i organisation<strong>en</strong> – arbetsledar<strong>en</strong>, distriktschef<strong>en</strong>, äldrebo<strong>en</strong>dets<br />
chef, d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mundelsansvarige, k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s förvaltningschef,<br />
k<strong>om</strong>munledning<strong>en</strong>, Socialstyrels<strong>en</strong> <strong>och</strong> Socialdepartem<strong>en</strong>tet<br />
– har anledning att fundera <strong>på</strong> <strong>och</strong> lösa, var <strong>och</strong> <strong>en</strong> <strong>på</strong> sitt<br />
sätt, anpassat till sitt ansvar. Det är knappast m<strong>en</strong>ingsfullt att<br />
k<strong>om</strong>munledning<strong>en</strong> mäter <strong>och</strong> följer upp när de anställda i ett<br />
arbetslag anländer <strong>på</strong> morgon<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> det är det för arbetsledar<strong>en</strong>.<br />
Det är inte <strong>en</strong> sak för äldrebo<strong>en</strong>dets chef att jämföra kostnaderna<br />
för äldrebo<strong>en</strong>det med kostnaderna för hemtjänst<strong>en</strong> <strong>om</strong> inte d<strong>en</strong>ne<br />
råder över <strong>om</strong> de äldre ska få hemtjänst eller <strong>en</strong> plats i äldrebo<strong>en</strong>det.<br />
För k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s budgetansvarige är det av intresse att få<br />
reda <strong>på</strong> kostnad<strong>en</strong> för äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> per person i grupp<strong>en</strong> äldre<br />
vare sig dessa får hemtjänst, bor i äldrebo<strong>en</strong>de eller inte får några<br />
150
<strong>tjänster</strong> alls. Medan d<strong>en</strong> s<strong>om</strong> är ansvarig för äldre<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> har ett<br />
upp<strong>en</strong>bart intresse av att få reda <strong>på</strong> kostnad<strong>en</strong> per person i äldrebo<strong>en</strong>det,<br />
per hemtjänsttimme etc.<br />
Det vi här diskuterar är inte vad äldrebo<strong>en</strong>dets chef ska ta fram<br />
för mått utan vilka mått s<strong>om</strong> ska tas fram <strong>på</strong> nationell nivå. Vilk<strong>en</strong><br />
roll har mätningar <strong>på</strong> nationell nivå att fylla? Och hur ska de utformas?<br />
Forskning <strong>och</strong> utveckling<br />
Forskning<strong>en</strong> rörande d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion är ut<strong>om</strong>ord<strong>en</strong>tligt<br />
mager jämfört med forskning<strong>en</strong> kring privata företags<br />
produktion. I national- <strong>och</strong> företagsekon<strong>om</strong>i studeras företags <strong>produktivitet</strong>,<br />
förklaringar till dess förändringar, produktionsvillkor,<br />
produktionsfunktion<strong>en</strong>s form, efterfrågan <strong>på</strong> produktionsfaktorer,<br />
kundori<strong>en</strong>tering, organisation, produktionsprocesser, intern ledning<br />
<strong>och</strong> styrning m.m. Motsvarande kunskap <strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn behövs <strong>om</strong> man ska styra <strong>och</strong> utveckla d<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> av någon<br />
anledning har d<strong>en</strong>na kunskap inte ansetts behövlig. Statistik rörande<br />
d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn redovisar aggregat för hela verksamhets<strong>om</strong>råd<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> sektorer, sällan däremot för produktionsställ<strong>en</strong>.<br />
Vidare redovisas förbrukning av resurser – kallad ”off<strong>en</strong>tlig konsumtion”<br />
– <strong>och</strong> inte produktion av prestationer. Underlaget för<br />
forskning <strong>och</strong> utveckling av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns produktion har<br />
därig<strong>en</strong><strong>om</strong> varit kl<strong>en</strong>t. Det förklarar till <strong>en</strong> del det bristande<br />
intresset. Jag misstänker att <strong>en</strong> lika stor del förklaras av att <strong>om</strong>rådet<br />
betraktats s<strong>om</strong> ”politiskt” <strong>och</strong> därför skulle vara höjt över vet<strong>en</strong>skapliga<br />
förklaringar. Detta framstår i dag s<strong>om</strong> <strong>en</strong> föråldrad uppfattning.<br />
Ett viktigt syfte för mätningar av k<strong>om</strong>muners prestationer<br />
<strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> är således, <strong>en</strong>ligt min uppfattning, att lägga <strong>en</strong><br />
grund för forskning <strong>om</strong> <strong>och</strong> utveckling av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns<br />
produktionsförmåga. Det är något s<strong>om</strong> måste göras <strong>på</strong> nationell<br />
nivå. Standardisering av vissa mätetal är lika viktig s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> standardisering<br />
s<strong>om</strong> till viss del ägt rum av k<strong>om</strong>muners <strong>och</strong> landstings<br />
kostnadsredovisning för att erhålla jämförbar statistik.<br />
151<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
B<strong>en</strong>chmarking <strong>och</strong> styrning<br />
Systematisk jämförelse mellan k<strong>om</strong>muner, mellan landsting <strong>och</strong><br />
mellan produktions<strong>en</strong>heter in<strong>om</strong> dessa – skolor, sjukhus, daghem<br />
etc. – kan naturligtvis göras utan att stat<strong>en</strong> driver fram gem<strong>en</strong>samma<br />
mäte- <strong>och</strong> nyckeltal. Det finns flera k<strong>om</strong>munala nätverk för<br />
jämförelser av styckkostnader, <strong>produktivitet</strong>, kvalitet m.m. Äv<strong>en</strong><br />
processer jämförs. M<strong>en</strong> mycket skulle vara vunnet <strong>om</strong> jämförlig<br />
information fanns tillgänglig i utgångsläget, så att d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mun<br />
eller skola s<strong>om</strong> vill jämföra sig med andra kan göra detta <strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de<br />
– i åtminstone några relevanta dim<strong>en</strong>sioner – utan att behöva arbeta<br />
fram jämförbara mäte- <strong>och</strong> nyckeltal. K<strong>om</strong>mundatabas<strong>en</strong> 28 erbjuder<br />
idag <strong>en</strong> bra start för b<strong>en</strong>chmarking – dock bara <strong>på</strong> k<strong>om</strong>mun- <strong>och</strong><br />
landstingsnivå. Uppgifter för <strong>en</strong>skilda produktions<strong>en</strong>heter ingår<br />
inte. Statistik<strong>en</strong> från olika k<strong>om</strong>muner har <strong>en</strong>sats <strong>och</strong> gjorts jämförbar.<br />
Databas<strong>en</strong> innehåller information s<strong>om</strong> gör det möjligt att<br />
fläckvis göra grova <strong>produktivitet</strong>sjämförelser (styckkostnader)<br />
mellan k<strong>om</strong>muner. Databas<strong>en</strong> skulle kunna byggas ut med k<strong>om</strong>pletterande<br />
information för att tillåta <strong>produktivitet</strong>sjämförelser<br />
mellan k<strong>om</strong>muner respektive mellan landsting <strong>och</strong> över tid. Vad<br />
s<strong>om</strong> saknas är fullständig redovisning av prestationer <strong>och</strong> kvalitet<br />
in<strong>om</strong> respektive verksamhets<strong>om</strong>råde, vikter (styckkostnader) för<br />
alla prestationer, resursinsatser (arbetade timmar, kapitalkostnader,<br />
köp av varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>) för produktion<strong>en</strong> in<strong>om</strong> respektive verksamhets<strong>om</strong>råde<br />
<strong>och</strong> priser <strong>på</strong> dessa resurser.<br />
En så ambitiös k<strong>om</strong>plettering av information<strong>en</strong> i k<strong>om</strong>mundatabas<strong>en</strong><br />
k<strong>om</strong>mer dock att ta lång tid att få till stånd <strong>om</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>s<br />
någonsin k<strong>om</strong>mer att bli av. Då är det rimligare att stat<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong><br />
<strong>produktivitet</strong>smätningar visar väg<strong>en</strong>. K<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting s<strong>om</strong><br />
är intresserade av att göra systematiska jämförelser av <strong>produktivitet</strong><br />
får därmed vägledning för hur de ska gå till väga.<br />
Det är först när jämförelserna görs tillräckligt sofistikerat <strong>och</strong> <strong>på</strong><br />
<strong>en</strong> nivå s<strong>om</strong> motsvarar <strong>produktivitet</strong> eller styckkostnader (s<strong>om</strong> då<br />
måste vägas samman <strong>på</strong> samma sätt s<strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>stal<strong>en</strong>) för<br />
hela verksamhets<strong>om</strong>råd<strong>en</strong> eller hela k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong> eller landstinget<br />
s<strong>om</strong> de blir intressanta för de politiska styresmänn<strong>en</strong> <strong>och</strong> medborgarna.<br />
Enskilda nyckeltal sås<strong>om</strong> resursåtgång i någon viss verksamhet,<br />
handläggningstid i någon annan, over-head-kostnader i<br />
någon tredje, styckkostnad för någon delprestation m.fl. erbjuder<br />
28 Rådet för främjande av k<strong>om</strong>munala analyser, RKA, driver tillsammans med Statistiska<br />
c<strong>en</strong>tralbyrån <strong>en</strong> databas med k<strong>om</strong>munala nyckeltal. D<strong>en</strong> nås <strong>på</strong> www.k<strong>om</strong>mundatabas.se<br />
152
inte d<strong>en</strong> överblick s<strong>om</strong> politiker <strong>och</strong> allmänhet behöver för att<br />
kunna styra <strong>och</strong> för att kunna utkräva ansvar. Jämförelsetal<strong>en</strong> i<br />
k<strong>om</strong>mundatabas<strong>en</strong> är inte standardiserade för att ta hand <strong>om</strong><br />
skillnader i produktionsförutsättningar <strong>och</strong> priser, skillnader i<br />
sammansättning<strong>en</strong> av prestationerna <strong>och</strong> skillnader i kvalitet. Byggs<br />
jämförelserna <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong> ställs alla relevanta krav <strong>på</strong> fullständighet<br />
<strong>och</strong> jämförbarhet <strong>och</strong> metoder för att hantera jämförbarhetsproblem<strong>en</strong>.<br />
Därmed inte sagt att dylika <strong>produktivitet</strong>stal är de mest ändamåls<strong>en</strong>liga<br />
för att styra verksamhet<strong>en</strong>. För att utvärdera verksamheterna<br />
torde <strong>produktivitet</strong>sjämförelser vara ut<strong>om</strong>ord<strong>en</strong>tligt användbara<br />
– givetvis inte isolerade utan i k<strong>om</strong>bination med analyser<br />
av ändamåls<strong>en</strong>lighet <strong>och</strong> förklaringar till skillnader. S<strong>om</strong> utgångspunkt<br />
för styrning är de också användbara. M<strong>en</strong> i konkreta styrsituationer<br />
måste de anpassas till d<strong>en</strong> föreliggande situation<strong>en</strong> <strong>och</strong><br />
styrrelation<strong>en</strong>. Äv<strong>en</strong> <strong>om</strong> effektivitet<strong>en</strong> är det självklart överordnade<br />
målet för <strong>en</strong> verksamhet – <strong>och</strong> därför bör följas upp med <strong>en</strong><br />
indikator s<strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong> – så är det inte särskilt ändamåls<strong>en</strong>ligt<br />
att styra verksamhet<strong>en</strong> efter <strong>produktivitet</strong>stal <strong>om</strong> de verksamhetsansvariga<br />
inte råder över alla viktiga förhålland<strong>en</strong> s<strong>om</strong> <strong>på</strong>verkar<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>. T.ex. kan de skolansvariga vara hänvisade till <strong>en</strong><br />
viss uppsättning skol<strong>en</strong>heter s<strong>om</strong> de inte kan ändra <strong>på</strong>, eller överhuvudtaget<br />
ha mycket små möjligheter att <strong>på</strong>verka kostnaderna. Då<br />
kan det vara ändamåls<strong>en</strong>ligare att bara styra <strong>på</strong> skolresultat. M<strong>en</strong><br />
för styresmänn<strong>en</strong> är givetvis de resulterande styckkostnaderna eller<br />
<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> av största intresse.<br />
Huruvida styresmänn<strong>en</strong> i första hand är intresserade av kvalitetsjusterade<br />
<strong>produktivitet</strong>stal eller <strong>en</strong>klare mått s<strong>om</strong> styckkostnader<br />
eller kanske t.o.m. per-capita-kostnader är <strong>en</strong> öpp<strong>en</strong> fråga. För<br />
styresmänn<strong>en</strong> kan r<strong>en</strong>a kapacitetsfrågor vara viktigare än rättvisande<br />
<strong>produktivitet</strong>smått. För att förstå vad man fått för p<strong>en</strong>garna<br />
ska kvalitetsutveckling<strong>en</strong> självklart vara med. M<strong>en</strong> avgörande för<br />
hur många pati<strong>en</strong>ter landstinget förmår att ta hand <strong>om</strong> är styckkostnad<strong>en</strong><br />
oavsett vilk<strong>en</strong> kvalitet prestationerna håller. En högre<br />
kvalitet s<strong>om</strong> motsvaras av högre kostnader per prestation minskar<br />
landstingets kapacitet att ta emot pati<strong>en</strong>ter. Om man börjar med<br />
mera ambitiösa <strong>produktivitet</strong>smått är det dock inte svårt att<br />
anpassa <strong>och</strong> för<strong>en</strong>kla dem <strong>på</strong> ett sätt s<strong>om</strong> svarar mot särskilda<br />
frågeställningar av d<strong>en</strong>na art.<br />
153<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Policy <strong>på</strong> nationell nivå<br />
På nationell nivå är makroekon<strong>om</strong>iska frågeställningar aktuella.<br />
Produktivitetsutveckling<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn har stor betydelse<br />
för bruttonationalprodukt<strong>en</strong>s utveckling efters<strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
off<strong>en</strong>tliga sektorns tjänsteproduktion <strong>om</strong>fattar nästan <strong>en</strong> tredjedel<br />
av d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ska ekon<strong>om</strong>in. Det är detta s<strong>om</strong> motiverat EU att ställa<br />
krav <strong>på</strong> <strong>en</strong> mer rättvisande beräkning av output i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn. Än viktigare är måhända <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong>s betydelse<br />
för d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns finansiering. D<strong>en</strong> s<strong>en</strong>aste långtidsutredning<strong>en</strong><br />
prognostiserade att med oförändrad <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> <strong>en</strong> del andra antagand<strong>en</strong> <strong>om</strong> bl.a. förbättrad hälsa för äldre<br />
skulle de r<strong>en</strong>t demografiska anspråk<strong>en</strong> <strong>på</strong> off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> kunna<br />
hanteras med <strong>en</strong> höjning av skattekvot<strong>en</strong> med tre proc<strong>en</strong>t<strong>en</strong>heter<br />
år<strong>en</strong> 2020–2050 (SOU 2004:19). Om <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> ökar kan<br />
d<strong>en</strong>na höjning av skattekvot<strong>en</strong> undvikas <strong>och</strong> <strong>om</strong>vänt, <strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
minskar måste skattekvot<strong>en</strong> höjas än mer. D<strong>en</strong> negativa <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
<strong>om</strong> 1,5 proc<strong>en</strong>t per år under 1970-talet bidrog<br />
till att höja skattekvot<strong>en</strong> med 5 proc<strong>en</strong>t<strong>en</strong>heter <strong>på</strong> tio år (Murray,<br />
1987).<br />
Utformning<br />
Mot d<strong>en</strong>na bakgrund är mitt förslag<br />
1) att fortsätta <strong>och</strong> utveckla SCB:s aggregerade output- <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sberäkningar<br />
med indexmetod<strong>en</strong> för d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala<br />
verksamhet<strong>en</strong>. Anknytning<strong>en</strong> till nationalräk<strong>en</strong>skaperna är värdefull<br />
av flera skäl. Nationalräk<strong>en</strong>skaperna bygger <strong>på</strong> ett antal principer<br />
s<strong>om</strong> för<strong>en</strong>klar ställningstagand<strong>en</strong> i tillämpningar av indexmetod<strong>en</strong>.<br />
I nationalräk<strong>en</strong>skaperna ligger också <strong>en</strong> strävan att<br />
<strong>om</strong>fatta helheter – hela skolsektorn, hela sjukvårdssektorn osv. – ,<br />
vilket är värdefullt för att ge överblick. D<strong>en</strong>na strävan tillåter<br />
samtidigt att approximationer får användas för att <strong>om</strong>fatta helhet<strong>en</strong>.<br />
Det är möjligt att innefatta i stort sett all k<strong>om</strong>munal<br />
verksamhet i sådana studier. <strong>Mått</strong><strong>en</strong> bör i möjligaste mån vara kvalitetsjusterade.<br />
På några <strong>om</strong>råd<strong>en</strong> är kvalitetsfrågorna betydelsefulla<br />
<strong>och</strong> svåra att innefatta i mått<strong>en</strong>. Kvalitetsutveckling<strong>en</strong> bör då<br />
belysas vid sidan <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong>smått<strong>en</strong>.<br />
Dessa mätningar har dels <strong>en</strong> roll för att belysa hur BNP utvecklas,<br />
dels <strong>en</strong> roll för att belysa vilka finansieringskrav s<strong>om</strong><br />
154
demografiska <strong>och</strong> efterfrågemässiga förändringar ställer. Att brandväs<strong>en</strong>det<br />
blir effektivare (värdefullare) g<strong>en</strong><strong>om</strong> att fastighetsvärd<strong>en</strong>a<br />
stiger minskar inte kostnaderna <strong>och</strong> finansieringsbehovet för<br />
brandväs<strong>en</strong>det. Produktivitetsförändringar mätt <strong>på</strong> det föreslagna<br />
sättet – s<strong>om</strong> belyser produktionseffektivitet<strong>en</strong> – minskar eller ökar<br />
däremot kostnaderna <strong>och</strong> finansieringsbehov<strong>en</strong> <strong>och</strong> är därför relevanta<br />
i förhållande till de finansieringsproblem s<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga<br />
sektorn står inför.<br />
De <strong>produktivitet</strong>smätningar s<strong>om</strong> görs av SCB nu <strong>om</strong>fattar bara<br />
2000-talet. Efters<strong>om</strong> mått<strong>en</strong> är i stort sett desamma s<strong>om</strong> de s<strong>om</strong><br />
användes i ESO-studierna, vilka sträcker sig fram till 1992, bör det<br />
vara <strong>en</strong>kelt att knyta ihop de nya med de gamla beräkningar för att<br />
få <strong>en</strong> bild av vad s<strong>om</strong> hände <strong>på</strong> 90-talet. Ett problem är att nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
lades <strong>om</strong> 1993. Det kan ge ett brott <strong>på</strong> seri<strong>en</strong>, s<strong>om</strong><br />
man i så fall får leva med.<br />
2) att k<strong>om</strong>plettera de aggregerade output- <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sberäkningarna<br />
med panelstudier. In<strong>om</strong> alla de viktiga k<strong>om</strong>munala<br />
verksamhets<strong>om</strong>råd<strong>en</strong>a bör urval göras av produktionsställ<strong>en</strong> –<br />
skolor, daghem, äldrebo<strong>en</strong>d<strong>en</strong>, sjukhus – <strong>och</strong> detaljerad statistik<br />
över prestationer, kvalitet, olika slag av resursförbrukning, olika<br />
sätt att organisera verksamhet<strong>en</strong>, utnyttjande av datorer, lokala<br />
produktionsförhålland<strong>en</strong> m.m. samlas in. Det är först med sådana<br />
data s<strong>om</strong> det k<strong>om</strong>mer att bli möjligt att skaffa sig <strong>en</strong> bild av hur<br />
produktion av off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> går till.<br />
Panelstudierna fungerar dels s<strong>om</strong> kontroll av de aggregerade<br />
beräkningarna, dels ger de kunskap <strong>om</strong> produktionsförhålland<strong>en</strong><br />
in<strong>om</strong> d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns olika branscher, vilket är någonting<br />
s<strong>om</strong> saknas i dag, dels ger kunskap från panelstudierna möjligheter<br />
att förbättra tillämpning<strong>en</strong> av indexmetod<strong>en</strong> <strong>och</strong> att tolka de<br />
förändringar i <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> s<strong>om</strong> beräkningar <strong>på</strong> dess grund uppvisar.<br />
D<strong>en</strong>na sorts studier är krävande att göra <strong>och</strong> kräver specialkunnande<br />
s<strong>om</strong> måste byggas upp. Ekon<strong>om</strong>iska institutioner vid<br />
landets universitet kan bygga upp sådana förutsättningar, m<strong>en</strong> kunnandet<br />
skulle också kunna samlas i ett särskilt institut för off<strong>en</strong>tlig<br />
tjänsteproduktion.<br />
3) att stimulera k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting att delta i panelstudier<br />
s<strong>om</strong> <strong>en</strong> ingång till b<strong>en</strong>chmarking. På grundval av panelstudier är det<br />
möjligt att göra mycket kvalificerade analyser av vad s<strong>om</strong> betingar<br />
skillnader i effektivitet mellan produktionsställ<strong>en</strong>. Äv<strong>en</strong> med<br />
155<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
indexmetod<strong>en</strong> går det att bedriva b<strong>en</strong>chmarking mellan produktionsställ<strong>en</strong><br />
in<strong>om</strong> k<strong>om</strong>munerna. Sådan b<strong>en</strong>chmarkingverksamhet<br />
skulle Rådet för främjande av k<strong>om</strong>munala analyser kunna ta s<strong>om</strong><br />
sin uppgift att främja. Det skulle k<strong>om</strong>ma att ställa ökade krav <strong>på</strong><br />
utveckling<strong>en</strong> av k<strong>om</strong>mundatabas<strong>en</strong>, med <strong>en</strong> tydlig inriktning <strong>på</strong><br />
användning<strong>en</strong> av data.<br />
4) att låta utföra samhällsekon<strong>om</strong>iska utvärderingar av k<strong>om</strong>munala<br />
verksamheter <strong>på</strong> makronivå (av d<strong>en</strong> typ s<strong>om</strong> Bo Malmberg förespråkar<br />
i sitt bidrag) samtidigt s<strong>om</strong> man stimulerar k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong><br />
landsting att göra utvärderingar av sina verksamheter. Syftet är att<br />
ge underlag för prioriteringar <strong>och</strong> för att avgöra vad s<strong>om</strong> bör vara<br />
off<strong>en</strong>tliga åtagand<strong>en</strong>, vilka verksamheter s<strong>om</strong> ska behållas <strong>och</strong><br />
utvecklas <strong>och</strong> vilka s<strong>om</strong> bör läggas ned. Produktivitetsmått – utveckling<br />
<strong>och</strong> jämförelser – kan inte ersätta utvärderingar. Värdet av<br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> måste utvärderas <strong>och</strong> ställas mot kostnaderna i<br />
<strong>en</strong> ständig <strong>om</strong>prövning. Det är politikers uppgift att göra detta,<br />
m<strong>en</strong> det kan ske med stöd av mer eller mindre kvalificerade underlag.<br />
Produktivitetsmått kan ge signaler <strong>om</strong> att <strong>om</strong>prövning kan vara<br />
<strong>på</strong>kallad.<br />
156
App<strong>en</strong>dix<br />
Olika <strong>produktivitet</strong>sbegrepp<br />
Det finns flera sätt att definiera <strong>och</strong> mäta <strong>produktivitet</strong>. Därför<br />
finns det anledning att kortfattat redogöra för dessa. Olika sätt att<br />
definiera <strong>och</strong> mäta <strong>produktivitet</strong> svarar mot olika frågeställningar.<br />
Total<strong>produktivitet</strong><br />
Total<strong>produktivitet</strong> är det <strong>produktivitet</strong>sbegrepp s<strong>om</strong> bäst lämpar<br />
sig för beräkningar av d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>produktivitet</strong>sutveckling.<br />
Summan av prestationer (bruttoproduktionsvärde) relateras<br />
till summan av resursinsatser (kostnader).<br />
Total<strong>produktivitet</strong> =<br />
Bruttoproduktionsvärdet är summan av alla prestationer, sammanvägda<br />
med vikter s<strong>om</strong> speglar hur värdefulla eller resurskrävande<br />
respektive prestation är ett visst jämförelseår (basår).<br />
Arbets<strong>produktivitet</strong><br />
Bruttoproduktionsvärde (fast pris)<br />
Resursinsats (fast pris)<br />
Arbets<strong>produktivitet</strong> är ett <strong>en</strong>klare mått s<strong>om</strong> också kan beräknas för<br />
off<strong>en</strong>tlig sektor. Summan av prestationer (bruttoproduktionsvärde)<br />
relateras till arbetsinsats (timmar, årsarbetskrafter eller lönekostnader<br />
i fast pris).<br />
Bruttoproduktionsvärde (fast pris)<br />
Arbets<strong>produktivitet</strong> =<br />
Arbetsinsats (fast pris)<br />
Skillnad<strong>en</strong> i förhållande till total<strong>produktivitet</strong> är att i nämnar<strong>en</strong> ingår<br />
bara arbetsinsats. Det gör att arbets<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> kan öka<br />
samtidigt s<strong>om</strong> total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> minskar <strong>om</strong> minskade arbetsinsatser<br />
ersätts av köpta varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> eller av investeringar.<br />
157<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><br />
Det är vanligt att beräkna förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong> för näringslivet.<br />
Förädlingsvärde är skillnad<strong>en</strong> mellan bruttoproduktionsvärde<br />
(i löpande priser = försäljning) <strong>och</strong> förbrukning (köpta varor <strong>och</strong><br />
<strong>tjänster</strong>, likaledes i löpande priser) <strong>och</strong> utgör i ett företag summan<br />
av löner <strong>och</strong> kapitalersättning (ränta, avskrivning <strong>och</strong> vinst).<br />
Förädlingsvärde= Bruttoproduktionsvärde – Förbrukning<br />
I d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn skulle förädlingsvärde kunna beräknas <strong>på</strong><br />
grundval av beräknade (hypotetiska) priser <strong>på</strong> prestationerna.<br />
Skulle dessa priser utgöras av uppskattningar av medborgarnas<br />
betalningsvilja skulle förädlingsvärdet få samma innebörd s<strong>om</strong> i ett<br />
företag. Skulle de utgöras av styckkostnader, så s<strong>om</strong> i t.ex.<br />
nationalräk<strong>en</strong>skaperna, skulle förädlingsvärdet <strong>en</strong>dera underskattas<br />
<strong>om</strong> prestationerna vore värda mer än kostnaderna eller överskattas<br />
<strong>om</strong> de tvärt<strong>om</strong> vore värda mindre än kostnaderna. Svårighet<strong>en</strong> att<br />
beräkna priser för prestationerna gör att detta begrepp inte är<br />
särskilt användbart i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn.<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> är förädlingsvärdet i förhållande<br />
till arbetsinsats<strong>en</strong>.<br />
Förädlingsvärde (deflaterat)<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong> =<br />
Arbetsinsats (fast pris)<br />
Observera att förädlingsvärdet i löpande pris deflateras med ett<br />
prisindex s<strong>om</strong> utgör ett g<strong>en</strong><strong>om</strong>snitt för hela ekon<strong>om</strong>in.<br />
Detta <strong>produktivitet</strong>sbegrepp fångar upp förändringar i värdet av<br />
prestationerna (i förhållande till d<strong>en</strong> allmänna prisnivån i ekon<strong>om</strong>in),<br />
dvs. företags förmåga att välja produkter <strong>och</strong> marknader s<strong>om</strong><br />
är lönsamma. Det fångar också upp förändringar i priserna <strong>på</strong> köpta<br />
varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>, d.v.s. företags förmåga att köpa billigt.<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> är det <strong>produktivitet</strong>sbegrepp<br />
s<strong>om</strong> bäst anger produktion<strong>en</strong>s bidrag till bruttonationalprodukt<strong>en</strong><br />
(BNP) per capita. Summan av alla förädlingsvärd<strong>en</strong> i hela ekon<strong>om</strong>in<br />
utgör BNP.<br />
158
Totalfaktor<strong>produktivitet</strong><br />
Efters<strong>om</strong> förädlingsvärdet produceras av såväl arbetskraft s<strong>om</strong><br />
kapital är <strong>en</strong> relation mellan förädlingsvärdet <strong>och</strong> summan av<br />
arbets- <strong>och</strong> kapitalinsatser ett <strong>produktivitet</strong>sbegrepp s<strong>om</strong> uttrycker<br />
effektivitet<strong>en</strong> i produktion<strong>en</strong> bättre än förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>.<br />
29<br />
Förädlingsvärde (deflaterat)<br />
Totalfaktor<strong>produktivitet</strong> =<br />
Arbetsinsats (fast pris) + Kapitalinsats (fast pris)<br />
Dubbeldeflaterat förädlingsvärde<br />
Förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong>, liks<strong>om</strong> totalfaktor<strong>produktivitet</strong>, kan<br />
också beräknas <strong>på</strong> ett förädlingsvärde, s<strong>om</strong> är beräknat g<strong>en</strong><strong>om</strong> s.k.<br />
dubbeldeflatering.<br />
Förädlingsvärde (dubbeldeflaterat) = Bruttoproduktionsvärde (fast pris)<br />
– Förbrukning (fast pris)<br />
Bruttoproduktionsvärdet räknas i fast pris <strong>och</strong> förbrukning<strong>en</strong><br />
likaså. Det gör att prisförändringar <strong>på</strong> prestationer <strong>och</strong> resursinsatser<br />
i förhållande till d<strong>en</strong> allmänna prisnivån inte <strong>på</strong>verkar<br />
förädlingsvärdet så s<strong>om</strong> när förädlingsvärdet deflateras med ett<br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt prisindex för hela ekon<strong>om</strong>in. Om exempelvis värdet<br />
av brandkår<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong> ökar eller brandbilarna blir billigare så ökar<br />
förädlingsvärdet. Det resulterar i ett högre förädlingsvärde <strong>och</strong> <strong>en</strong><br />
ökad arbets- <strong>och</strong> totalfaktor<strong>produktivitet</strong>. Dubbeldeflateras förädlingsvärdet<br />
kan <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> bara öka <strong>en</strong>dera g<strong>en</strong><strong>om</strong> <strong>en</strong> ökad<br />
volym prestationer (kvantitets- eller kvalitetsmässigt), <strong>en</strong> minskad<br />
förbrukning av köpta varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> eller minskad åtgång av<br />
arbetskraft <strong>och</strong> kapital. Detta sätt att beräkna <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> tar<br />
fasta <strong>på</strong> det värde s<strong>om</strong> produktion<strong>en</strong> lägger till de köpta varorna<br />
<strong>och</strong> <strong>tjänster</strong>na <strong>och</strong> r<strong>en</strong>odlar effektivitet<strong>en</strong> i produktion<strong>en</strong> g<strong>en</strong><strong>om</strong><br />
att hålla prisförändringar utanför.<br />
I d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn kan <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> beräknas <strong>på</strong> detta<br />
sätt. Utveckling<strong>en</strong> av förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> blir korrekt<br />
uppskattad under förutsättning att köpta varor <strong>och</strong> <strong>tjänster</strong> för-<br />
29 Allra bäst uttrycks möjlig<strong>en</strong> effektivitet<strong>en</strong> i produktion<strong>en</strong> av total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>, m<strong>en</strong><br />
där<strong>om</strong> tvista de lärde.<br />
159<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
hållit sig någorlunda konstant i förhållande till insatserna av arbete<br />
<strong>och</strong> kapital. 30<br />
Vilket <strong>produktivitet</strong>sbegrepp s<strong>om</strong> är bäst att använda beror <strong>på</strong><br />
frågeställning<strong>en</strong>. Ska teknisk utveckling belysas är total<strong>produktivitet</strong>et<br />
eller totalfaktor<strong>produktivitet</strong> byggd <strong>på</strong> dubbeldeflaterat<br />
förädlingsvärde mest lämpliga mått. Önskar man fånga äv<strong>en</strong> s.k.<br />
överföringsvinster, dvs. <strong>om</strong>allokering av produktion till nya <strong>och</strong><br />
(samhälls)ekon<strong>om</strong>iskt mer lönsamma <strong>om</strong>råd<strong>en</strong>, är totalfaktor<strong>produktivitet</strong><br />
byggd <strong>på</strong> förädlingsvärde deflaterat med ett g<strong>en</strong><strong>om</strong>snittligt<br />
prisindex för hela ekon<strong>om</strong>in det lämpligaste. Önskar man<br />
belysa välfärdsutveckling<strong>en</strong> (BNP per capita) är förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><br />
mer relevant. Önskar man belysa hur finansieringskrav<strong>en</strong><br />
förändras till följd av <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> är total<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
d<strong>en</strong> mest talande. D<strong>en</strong> relaterar ju prestationerna<br />
till summan av alla resursinsatser (totalkostnad<strong>en</strong>).<br />
Alla <strong>produktivitet</strong>smått är relativa 31 . Ett mått <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
för <strong>en</strong> verksamhet vid ett tillfälle säger ing<strong>en</strong>ting. Det är först när<br />
det jämförs med <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i samma verksamhet vid något<br />
annat tillfälle eller med <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i någon annan, likadan<br />
verksamhet s<strong>om</strong> måttet säger något. Ska jämförelser av <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong><br />
göras mellan olika verksamheter måste det bygga <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong><br />
s<strong>om</strong> beräknas <strong>på</strong> förädlingsvärde. Det är m<strong>en</strong>ingslöst att<br />
jämföra antal handlagda körkortsär<strong>en</strong>d<strong>en</strong> per arbetad timme med<br />
antal undervisade elever per timme.<br />
Refer<strong>en</strong>ser<br />
Andreass<strong>en</strong>, J., Försund, F. <strong>och</strong> Hernaes, E., Produktivitet i statlig<br />
sektor, Gj<strong>en</strong>n<strong>om</strong>gang av litteratur <strong>och</strong> anbefaling <strong>om</strong> satsing,<br />
Rapport nr 14/89, S<strong>en</strong>ter for anv<strong>en</strong>dt forskning, Norges<br />
Handelshöyskole, Universitetet i Oslo.<br />
Atkinson, T., 2005, Atkinson Review: Final report – Measurem<strong>en</strong>t<br />
of Governm<strong>en</strong>t Output and Productivity for the National<br />
Accounts, Palgrave MacMillan.<br />
Berndt, Ernst R., 1998, David M. Cutler , Richard Frank , Zvi<br />
Griliches , Joseph P. Newhouse and Jack E. Triplett, Price<br />
Indexes for Medical Care Goods and Services: An Overview of<br />
30 En skattning av förädlingsvärde<strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>s förändring går att göra <strong>om</strong> (1) förädlingsvärdet<br />
beräknas dubbeldeflaterat <strong>och</strong> (2) det är rimligt att anta att andel<strong>en</strong> köpta varor <strong>och</strong><br />
<strong>tjänster</strong> i totalkostnad<strong>en</strong> är konstant (se Murray, 1987).<br />
31 Jämför vad s<strong>om</strong> ovan sagts <strong>om</strong> mått <strong>på</strong> effektivitet.<br />
160
Measurem<strong>en</strong>t Issues, NBER Working Paper No. W6817 ,<br />
December 28, 1998.<br />
Bjurek, H., 1994, Essays on Effici<strong>en</strong>cy and Productivity Change<br />
with Applications to Public Service Production, ak.avh., Göteborgs<br />
universitet.<br />
Blank, J.L.T., ed., 2000, Public Provision and Performance,<br />
Elsevier.<br />
Calmfors, L., Forslund, A. <strong>och</strong> Hemström, M., Vad vet vi <strong>om</strong> d<strong>en</strong><br />
sv<strong>en</strong>ska arbetsmarknadspolitik<strong>en</strong>s sysselsättningseffekter?,<br />
IFAU rapport 2002:8.<br />
Coelli, T., Prasada, Rao, D.S. and Battese, G, 1998, An<br />
Introduction to Effici<strong>en</strong>cy and Productivity Analysis, Kluwer<br />
Academic Publisher.<br />
Eurostat, 1995, European System of Accounts 1995 (ESA 95),<br />
Luxemburg.<br />
Eurostat, 1998, Task force on volume measures for non-market<br />
services, NACE L, (st<strong>en</strong>cil), September 1998.<br />
Eurostat, 2001, Handbook on price and volume measurem<strong>en</strong>ts in<br />
National Accounts.<br />
Finansministeriet, 1991, Udgiftsanalyser 1991, Produktivitet,<br />
demografi <strong>och</strong> personaleforbrug, Budgetdepartem<strong>en</strong>tet, Köp<strong>en</strong>hamn.<br />
Foghelin, J., Produktions-, kostnads- <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
in<strong>om</strong> armén <strong>och</strong> flygvapnet 1972-1982, Ds Fi 1986:1.<br />
Heckman, J. LaLonde, R.J. <strong>och</strong> Smith,J.A. (1999), the Econ<strong>om</strong>ics<br />
and Econ<strong>om</strong>etrics of Active Labor Market Programs, I<br />
Ash<strong>en</strong>felter, O.C. <strong>och</strong> Card, D. (red.), Handbook of Labor<br />
Econ<strong>om</strong>ics, 3A, Elsevier Sci<strong>en</strong>ce B.V., Amsterdam.<br />
Hemström, M. <strong>och</strong> Martinsson, S. (2002), Att följa upp <strong>och</strong><br />
utvärdera arbetsmarknadspolitiska program, IFAU, rapport<br />
2002:1.<br />
Heshmati, A. <strong>och</strong> Kumbhakar, S. C., 1995, Effici<strong>en</strong>cy of the<br />
Primary and Secondary Schools in Swed<strong>en</strong>, pres<strong>en</strong>terad vid<br />
Fjärde konfer<strong>en</strong>s<strong>en</strong> <strong>om</strong> kvalitet i k<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> landsting,<br />
Göteborg, oktober 17–19.<br />
Hjalmarsson, L., 1991, Teorier <strong>och</strong> metoder i forskning <strong>om</strong><br />
<strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> effektivitet med tillämpning <strong>på</strong> produktion av<br />
<strong>tjänster</strong>, i Expertrapport nr 1 till <strong>produktivitet</strong>sdelegation<strong>en</strong>,<br />
SOU 1991:82.<br />
161<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
Hjalmarsson, L. <strong>och</strong> Ann Veiderpass, 1992, Productivity in<br />
Swedish Electricity Retail Distribution, Scandinavian Journal of<br />
Econ<strong>om</strong>ics, 94(S).<br />
Hjerppe, R. <strong>och</strong> Lu<strong>om</strong>a K., 1997, Finnish Experi<strong>en</strong>ces in<br />
Measuring and Pr<strong>om</strong>oting Productivity in the Public Sector,<br />
Discussion Paper 150, Governm<strong>en</strong>t Institute for Econ<strong>om</strong>ic<br />
Research, Helsingfors.<br />
Jaldell, H., 2002, Essays on the Performance of Fire and Rescue<br />
Services, ak.avh., Göteborgs universitet.<br />
Kaplan, R.S. <strong>och</strong> Norton, D.P. (1992), The Balanced Scorecard:<br />
Translating strategy into Action, Harvard Business Review,<br />
January-February.<br />
Kittels<strong>en</strong>, Sverre, A.C. and Førsund, Finn, R. (1992), Effici<strong>en</strong>cy<br />
Analysis of Norwegian District Courts, The Journal of<br />
Productivity Analysis, 3, 1992.<br />
Lindqvist Dillén, Stated prefer<strong>en</strong>ces (Conjoint analysis), En metod<br />
för att uppskatta värderingar <strong>och</strong> bete<strong>en</strong>d<strong>en</strong>, Transek PM 1998-<br />
05-29.<br />
Lu<strong>om</strong>a, K., 2000, Productivity Change in Finnish Health C<strong>en</strong>ters:<br />
a Malmquist Index Approach, Discussion paper 218,<br />
Governm<strong>en</strong>t Institute for Econ<strong>om</strong>ic Research, Helsingfors.<br />
Lyttk<strong>en</strong>s, Carl Hampus, 2000, Ekon<strong>om</strong>isk analys av folkhälsoinsatser,<br />
i Ekon<strong>om</strong>isk analys av folkhälsoinsatser – <strong>en</strong> <strong>antologi</strong><br />
<strong>om</strong> synsätt, utvärderingsmetoder m.m., Nationella folkhälsok<strong>om</strong>mittén,<br />
Underlagsrapport nr 16.<br />
Murray, R., 1987, D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorn – <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong><br />
effektivitet, bilaga 21 till Långtidsutredning<strong>en</strong> 1987.<br />
Murray, R., 1994 a, Kvalitets- <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong> i<br />
sjukvård<strong>en</strong> 1960-1992, Rapport till Expertgrupp<strong>en</strong> för studier i<br />
off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i (ESO), Ds 1994:22.<br />
Murray, R. 1994 b, D<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga sektorns <strong>produktivitet</strong>sutveckling,<br />
Rapport till Expertgrupp<strong>en</strong> för studier i off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i<br />
(ESO), Ds 1994:24.<br />
Murray, R. 1995, Försvarets kostnader <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>, Rapport<br />
till Expertgrupp<strong>en</strong> för studier i off<strong>en</strong>tlig ekon<strong>om</strong>i (ESO),<br />
Ds 19915:10.<br />
Murray, 1996, Productivity Tr<strong>en</strong>ds in the Public Sector in Swed<strong>en</strong>,<br />
The Expert Group on Public Finance (ESO).<br />
Murray, R., 1997, Public Sector Productivity in Swed<strong>en</strong>, Papers on<br />
Public Sector Budgeting and Managem<strong>en</strong>t in Swed<strong>en</strong>, vol. 3,<br />
Budget Departm<strong>en</strong>t, Swedish Ministry of Finance.<br />
162
Murray, R., 2002, Kan <strong>och</strong> bör <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> i stat<strong>en</strong>s verksamhet<br />
mätas?, bilaga 6 till SOU 2002:118 Utveckling <strong>och</strong><br />
förbättring av d<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska statistik<strong>en</strong>.<br />
Ohlsson, I, 1986, Off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> – sökarljus <strong>på</strong> <strong>produktivitet</strong><br />
<strong>och</strong> användare, Ds Fi 1986:13.<br />
OECD, 2001, Measuring Productivity, Measurem<strong>en</strong>t of aggregate<br />
and industry-level productivity growth, OECD manual.<br />
Socialstyrels<strong>en</strong>, 1993, Aktiv uppföljning – Vad m<strong>en</strong>ar man med<br />
kvalitet <strong>och</strong> hur följer man upp kvalitet i barn<strong>om</strong>sorg<strong>en</strong> – intervju-<br />
<strong>och</strong> <strong>en</strong>kätstudie 1992.<br />
Statskontoret, 1992, Off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong> kan värderas! Värdering<br />
med hjälp av eg<strong>en</strong>skapsanalys, Statskontorsrapport 1992:24.<br />
Statskontoret, 1993, Det går att mäta effekter! – Metoder <strong>och</strong><br />
exempel, rapport 1993:4.<br />
Transek, 2004, Värdering av E-<strong>tjänster</strong> i Stockholms stad,<br />
Förstudie, Transek 2004:27.<br />
163<br />
ESS 2006:2
Kort efterord<br />
I d<strong>en</strong> allmänna debatt<strong>en</strong> <strong>om</strong> välfärd<strong>en</strong>s finansiering sägs ibland att<br />
de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na är ineffektiva <strong>och</strong> har låg <strong>produktivitet</strong>. De<br />
höga skatterna borde räcka till <strong>en</strong> ännu bättre välfärd. Inbegripet i<br />
sådana <strong>på</strong>stå<strong>en</strong>d<strong>en</strong> ligger ofta <strong>en</strong> föreställning <strong>om</strong> att det existerar<br />
<strong>en</strong> tjänstemarknad s<strong>om</strong> fungerar ungefärlig<strong>en</strong> s<strong>om</strong> varumarknader i<br />
ekon<strong>om</strong>isk teori. M<strong>en</strong> <strong>tjänster</strong> är inte detsamma s<strong>om</strong> tillverkning<br />
av varor. Tjänster handlar i grund <strong>och</strong> bott<strong>en</strong> <strong>om</strong> utbyte mellan<br />
människor, där d<strong>en</strong> eller de personer s<strong>om</strong> är delaktiga, samtidigt är<br />
medaktörer <strong>och</strong> ömsesidigt <strong>på</strong>verkar resultatet av ”produktionsprocess<strong>en</strong>”.<br />
Lärar<strong>en</strong> lyckas bättre med <strong>en</strong> flitig än <strong>en</strong> slö elev <strong>och</strong><br />
läkar<strong>en</strong> med <strong>en</strong> pati<strong>en</strong>t s<strong>om</strong> äter klokt <strong>och</strong> motionerar regelbundet,<br />
<strong>om</strong> man säger så.<br />
Effektivitet <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> i tjänsteverksamheter är underkastad<br />
<strong>en</strong> annorlunda logik än i varuproduktion<strong>en</strong>. Maskiner kan<br />
inte ersätta människor. Tjänster utmärks av att de är k<strong>om</strong>munikativa<br />
<strong>och</strong> personalint<strong>en</strong>siva. Produktivitetsökning i off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong><br />
är därför svåra att mäta <strong>och</strong> sätts − tills vidare − schablonmässigt till<br />
noll, till <strong>och</strong> med när nationalräk<strong>en</strong>skaperna redovisas. Produktionsvärdet<br />
beräknas s<strong>om</strong> summan av kostnaderna för produktion<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> därmed definieras <strong>produktivitet</strong>sförändringar bort.<br />
Privata <strong>tjänster</strong> har fördel<strong>en</strong> av att de prissätts <strong>och</strong> att verksamheterna<br />
syftar till att ge <strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>isk vinst. M<strong>en</strong> för de off<strong>en</strong>tliga<br />
<strong>tjänster</strong>na är vinst<strong>en</strong> inget mål. De är undandragna marknad<strong>en</strong>s<br />
krafter <strong>och</strong> när vare sig skillnader i människors betalningsförmåga<br />
eller marknadspriser finns tillgängliga för att bedöma <strong>och</strong> jämföra<br />
hur <strong>och</strong> vilka <strong>tjänster</strong> s<strong>om</strong> produceras, då måste andra mått utvecklas<br />
för att medborgarna ska kunna få kunskaper <strong>om</strong> vad de får ut av<br />
sina skattep<strong>en</strong>gar.<br />
Är det möjligt att finna mått <strong>på</strong> effektivitet <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> i<br />
det s<strong>om</strong> kan kallas välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong>? Är <strong>produktivitet</strong>stillväxt<strong>en</strong><br />
nödvändigtvis lika med noll i off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>?<br />
165
ESS 2006:2<br />
Det är sådana övergripande frågor s<strong>om</strong> Expertgrupp<strong>en</strong> för<br />
Studier i Samhällsekon<strong>om</strong>i riktar till d<strong>en</strong> panel av forskare <strong>och</strong><br />
utredare s<strong>om</strong> medverkar i d<strong>en</strong>na rapport <strong>Mått</strong> <strong>på</strong> välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong><br />
− En <strong>antologi</strong> <strong>om</strong> <strong>produktivitet</strong> <strong>och</strong> effektivitet i k<strong>om</strong>munala verksamheter<br />
(2006:2).<br />
S<strong>om</strong> flera av författarna <strong>på</strong>pekar finns det risker med att tro sig<br />
kunna beskriva <strong>en</strong> k<strong>om</strong>plicerad <strong>och</strong> flerdim<strong>en</strong>sionell verklighet i<br />
några nyckeltal eller att reducera värdet av välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong> till<br />
några siffermässiga målsättningar. Siffermagin kan leda till att felaktiga<br />
prioriteringar görs i syfte att snarare leva upp till nyckeltal<strong>en</strong><br />
än till de formulerade mål<strong>en</strong> för verksamhet<strong>en</strong>. Åtgärder s<strong>om</strong> ger<br />
<strong>om</strong>edelbart resultat kan prioriteras <strong>på</strong> bekostnad av sådant s<strong>om</strong><br />
långsiktigt kan leda till <strong>en</strong> mera effektiv verksamhet.<br />
Att tydliggöra svårigheterna <strong>och</strong> riskerna med att mäta effektivitet<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong> in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig tjänsteverksamhet bör<br />
emellertid inte betyda att inga försök görs <strong>och</strong> att man slår sig till<br />
ro med antagandet <strong>om</strong> nolltillväxt. Tvärt<strong>om</strong> bör det innebära att<br />
ansträngningarna int<strong>en</strong>sifieras för att finna de drivkrafter s<strong>om</strong> stimulerar<br />
utveckling<strong>en</strong> av de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na <strong>och</strong> åstadk<strong>om</strong>mer<br />
sådana <strong>produktivitet</strong>slyft s<strong>om</strong> underlättar möjligheterna att finansiera<br />
d<strong>en</strong> framtida välfärd<strong>en</strong>.<br />
Bidrag<strong>en</strong> till d<strong>en</strong>na rapport pekar <strong>på</strong> de möjligheter s<strong>om</strong> finns att<br />
effektivisera olika <strong>tjänster</strong>, så att de kan utföras skickligare <strong>och</strong><br />
därmed resultera i högre kvalitet för de personer s<strong>om</strong> medverkar<br />
till att ”göra tjänst<strong>en</strong>”.<br />
Det är också möjligt, <strong>en</strong>ligt författarna, att använda skattep<strong>en</strong>gar<br />
mera effektivt, g<strong>en</strong><strong>om</strong> att utveckla formerna för d<strong>en</strong> statliga uppföljning<strong>en</strong><br />
<strong>och</strong> utvärdering<strong>en</strong> av de k<strong>om</strong>munala verksamheterna.<br />
På d<strong>en</strong> direkta frågan – ”går det att mäta effektivitets – <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong>sutveckling<strong>en</strong><br />
i de k<strong>om</strong>munala verksamheterna?” – manar<br />
Björn Brorström <strong>och</strong> Gustaf Kastberg till <strong>en</strong> viss försiktighet, m<strong>en</strong><br />
kan referera till d<strong>en</strong> egna forskning<strong>en</strong> <strong>och</strong> <strong>på</strong>visa att det finns såväl<br />
teoretiska s<strong>om</strong> praktiska möjligheter att göra m<strong>en</strong>ingsfulla mätningar.<br />
S<strong>om</strong> Richard Murray visar finns det redan ett antal väl<br />
utvecklade metoder, s<strong>om</strong> används i andra länder. Med hänvisning<br />
till dessa metoder lämnar han programmatiska förslag för hur vi i<br />
Sverige bör gå tillväga för att utveckla <strong>produktivitet</strong>smätningar.<br />
Hans-Olof Hagén <strong>och</strong> Eva Hagst<strong>en</strong> betonar vikt<strong>en</strong> av att ett sådant<br />
programmatiska arbetet sker i nära anknytning till d<strong>en</strong> utveckling<br />
av nationalräk<strong>en</strong>skaperna s<strong>om</strong> <strong>på</strong>går <strong>och</strong> s<strong>om</strong> Birgitta Magnusson<br />
högst konkret diskuterar i sitt bidrag.<br />
166
Birgitta Magnusson svarar samtidigt <strong>på</strong> frågan huruvida det<br />
”tagits fram lämpliga teoretiska ramverk” för att kunna göra <strong>produktivitet</strong>smätningar<br />
in<strong>om</strong> off<strong>en</strong>tlig verksamhet. Till följd av EUförordning<strong>en</strong><br />
<strong>om</strong> harmoniserade beräkningar av nationalräk<strong>en</strong>skaperna<br />
arbetar statistiker i alla EU-länder med att finna metoder<br />
för att redovisa volymberäkningar av individuell off<strong>en</strong>tlig produktion,<br />
in<strong>om</strong> bland annat utbildning, vård <strong>och</strong> <strong>om</strong>sorg. I avsaknad<strong>en</strong><br />
av marknadspriser ska olika indikatorer utvecklas, s<strong>om</strong> visar vad<br />
s<strong>om</strong> produceras <strong>och</strong> presteras. Det uttalade målet är att det ska bli<br />
möjligt att beräkna <strong>produktivitet</strong><strong>en</strong>s utveckling, vilket kan ses s<strong>om</strong><br />
ett intressant försök att häva föreställning<strong>en</strong> <strong>om</strong> nolltillväxt i de<br />
off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na.<br />
För Bo Malmberg är det grundläggande perspektivet annorlunda.<br />
Off<strong>en</strong>tlig service är i sig <strong>en</strong> ”tillväxtmotor” <strong>och</strong> ska ses s<strong>om</strong> investering<br />
i <strong>och</strong> produktion av humankapital. Välfärd handlar <strong>om</strong> de<br />
<strong>en</strong>skilda människornas förfogande över resurser – inte bara p<strong>en</strong>gar,<br />
utan också hälsa, utbildning, sysselsättning, goda arbetsförhålland<strong>en</strong><br />
– s<strong>om</strong> är viktiga för att de efter sin eg<strong>en</strong> önskan ska kunna<br />
utforma sitt liv. Välfärdspolitik<strong>en</strong> bör utvärderas i dessa termer <strong>och</strong><br />
i all d<strong>en</strong> utsträckning de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na får <strong>en</strong> ökad kvalitet,<br />
så stiger befolkning<strong>en</strong>s <strong>produktivitet</strong>.<br />
Ett i flera avse<strong>en</strong>d<strong>en</strong> lärorikt försök för att utveckla d<strong>en</strong> k<strong>om</strong>munala<br />
verksamhet<strong>en</strong> är de nätverk för effektivare k<strong>om</strong>muner s<strong>om</strong><br />
bedrivs i Norge <strong>och</strong> s<strong>om</strong> beskrivs i d<strong>en</strong> tidigare ESS-rapport<strong>en</strong><br />
Hur vet stat<strong>en</strong> vad k<strong>om</strong>munerna gör (ESS 2005:3) <strong>och</strong> i betänkandet<br />
från Rådet för k<strong>om</strong>munala analyser <strong>och</strong> jämförelser; Jämförelsevis<br />
(SOU 2005:110).<br />
I samverkan mellan K<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>es S<strong>en</strong>tralförbund <strong>och</strong> de ansvariga<br />
departem<strong>en</strong>t<strong>en</strong> startades höst<strong>en</strong> 2000 ett projekt s<strong>om</strong><br />
g<strong>en</strong><strong>om</strong> systematiska jämförelser mellan olika k<strong>om</strong>muner skulle<br />
”bidra till kvalitetsförbättringar i de deltagande k<strong>om</strong>munernas<br />
tjänsteutbud, främja effektivitetsutveckling<strong>en</strong> <strong>och</strong> medverka till att<br />
ta fram indikatorer för kvalitets- <strong>och</strong> effektivitetsutveckling<strong>en</strong> i<br />
k<strong>om</strong>munsektorn”. D<strong>en</strong>na första fas av b<strong>en</strong>chmarking, <strong>en</strong>ligt nyckeltalsmodell<strong>en</strong>,<br />
utvecklades ganska <strong>om</strong>gå<strong>en</strong>de till <strong>en</strong> andra fas av<br />
b<strong>en</strong>chlearning, det vill säga k<strong>om</strong>munerna lärde sig av egna <strong>och</strong> andra<br />
k<strong>om</strong>muners erfar<strong>en</strong>heter av hur verksamheterna kan göras bättre.<br />
Ett intressant inslag i dessa ”nätverk för effektivare k<strong>om</strong>muner”<br />
är de återk<strong>om</strong>mande <strong>en</strong>käter, s<strong>om</strong> tillställs brukarna av <strong>tjänster</strong>na,<br />
m<strong>en</strong> också de anställda. Dessa <strong>en</strong>käter ger <strong>en</strong> direkt återkoppling<br />
mellan k<strong>om</strong>mun<strong>en</strong>s ledning <strong>och</strong> medborgarna för hur de uppfattar<br />
167<br />
ESS 2006:2
ESS 2006:2<br />
verksamheternas kvalitet. Det har visat sig skapa <strong>en</strong> fruktbar lokaldemokratisk<br />
dialog mellan medborgarna <strong>och</strong> de förtro<strong>en</strong>devalda<br />
politikerna i ett av mest problematiska avse<strong>en</strong>d<strong>en</strong>a, nämlig<strong>en</strong> bedömning<strong>en</strong><br />
av kvalitet<strong>en</strong> i de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na.<br />
De norska försök<strong>en</strong> visar <strong>på</strong> möjlighet<strong>en</strong> att med hjälp av statistiska<br />
data följa upp de off<strong>en</strong>tliga <strong>tjänster</strong>na ur ett medborgarperspektiv<br />
<strong>och</strong> de har väckt <strong>en</strong> angeläg<strong>en</strong> innehållsdiskussion <strong>om</strong><br />
kvalitet<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga servic<strong>en</strong>. För medborgarna är det naturligtvis<br />
vitalt att veta att de verklig<strong>en</strong> får kvalitativ välfärd för sina<br />
skattep<strong>en</strong>gar.<br />
Rådet för främjande av k<strong>om</strong>munala analyser (RKA) har tagit<br />
fasta <strong>på</strong> de norska erfar<strong>en</strong>heterna <strong>och</strong> föreslår att ett motsvarande<br />
projekt g<strong>en</strong><strong>om</strong>förs i Sverige i samverkan mellan stat<strong>en</strong> <strong>och</strong> Sveriges<br />
K<strong>om</strong>muner <strong>och</strong> Landsting.<br />
Det förefaller vara <strong>en</strong> intressant utmaning för det off<strong>en</strong>tliga<br />
Sverige.<br />
Levi Sv<strong>en</strong>ningsson<br />
168
D<strong>en</strong> ekon<strong>om</strong>iska sanning<strong>en</strong> är att välfärd<strong>en</strong> i framtid<strong>en</strong> k<strong>om</strong>mer att kräva <strong>en</strong> ökande<br />
andel av samhällets produktion. Med trycket <strong>på</strong> ökande utgifter i sikte är det viktigt<br />
att resurser s<strong>om</strong> satsas <strong>på</strong> off<strong>en</strong>tliga ändamål används så effektivt <strong>och</strong> produktivt<br />
s<strong>om</strong> möjligt. Medborgarna vill veta att de verklig<strong>en</strong> får kvalitativ välfärd för sina<br />
skattep<strong>en</strong>gar. Är det möjligt att försäkra medborgarna <strong>om</strong> detta? Är det möjligt att<br />
finna mått <strong>på</strong> effektivitet <strong>och</strong> <strong>produktivitet</strong> i det s<strong>om</strong> kan kallas välfärd<strong>en</strong>s <strong>tjänster</strong>?<br />
D<strong>en</strong> panel av forskare <strong>och</strong> utredare s<strong>om</strong> Expertgrupp<strong>en</strong> för Studier i Samhällsekon<strong>om</strong>i<br />
riktat frågorna till anser det möjligt <strong>och</strong> visar i d<strong>en</strong>na rapport till ESS <strong>på</strong> vägar att<br />
mäta effektivitet<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> off<strong>en</strong>tliga verksamhet<strong>en</strong> <strong>och</strong> d<strong>en</strong> betydelse det kan ha för<br />
utveckling<strong>en</strong> av välfärdssamhället.<br />
D<strong>en</strong>na skrift kan beställas från Fritzes Off<strong>en</strong>tliga Publikationer<br />
Postadress: 106 47 Stockholm<br />
Telefon: 08-690 91 90<br />
Fax: 08-690 91 91<br />
E-post: order.fritzes@nj.se<br />
Internet: www.fritzes.se<br />
ISBN 91-38-22584-0<br />
ISSN 1653-3429<br />
Finansdepartem<strong>en</strong>tet<br />
Expertgrupp<strong>en</strong> för Studier i Samhällsekon<strong>om</strong>i<br />
Telefon: 08-405 10 00<br />
Internet: www.regering<strong>en</strong>.se/ess