Asymmetrisk uppgiftsfördelning. En principiell studie ... - Statskontoret

2005:24
Asymmetrisk
uppgiftsfördelning
En principiell studie av möjligheter och
hinder att fördela uppgifter till kommuner
och landsting med hänsyn till lokala
förhållanden

Enheten för styrningsfrågor
MISSIV
DATUM DIARIENR
2005-11-15 2005/199-5
ERT DATUM ER BETECKNING
2005-02-02 2005/22
Ansvarskommittén
103 33 STOCKHOLM
Uppdrag till Statskontoret att belysa möjligheterna till
asymmetrisk/differentierad uppgiftsfördelning avseende
statligt reglerade kommunala uppgifter
Ansvarskommittén uppdrog den 2 maj 2005 åt Statskontoret att genomföra
en principiell studie avseende behov, möjligheter och hinder att fördela
statligt reglerade kommunala och statliga uppgifter på ett sådant sätt att
uppgifterna anpassas efter kommunernas invånarantal, bärkraft eller
belägenhet. Uppdraget skall slutredovisas den 15 november 2005.
Statskontoret har vid två tillfällen stämt av arbetsläget och innehållet i
rapporten med utredningens sekretariat.
Statskontoret överlämnar härmed, som en slutredovisning av uppdraget,
rapporten (2005:24) Asymmetrisk uppgiftsfördelning – En principiell studie
av möjligheter och hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting
med hänsyn till lokala förhållanden.
Generaldirektör Anders L Johansson har beslutat i detta ärende. Direktör
Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, och organisationsdirektör
Magnus Svantesson, föredragande, var närvarande vid den slutliga
handläggningen.
Enligt Statskontorets beslut
Magnus Svantesson
POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00.
FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll
SAMMANFATTNING ................................................................................7
1 UPPDRAG OCH BAKGRUND....................................................21
1.1 BAKGRUND........................................................................................21
1.2 UPPDRAG...........................................................................................22
2 DEFINITION AV BEGREPPET ASYMMETRISK
UPPGIFTSFÖRDELNING...........................................................23
3 MOTIV, FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR ...................25
3.1 HISTORIKEN ......................................................................................25
3.2 MOTIV FÖR OCH EMOT EN ASYMMETRISK UPPGIFTSFÖRDELNING .....28
3.2.1 Argumenten för ................................................................................29
3.2.2 … och argumenten mot....................................................................31
4 RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ........................................33
4.1 REGERINGSFORMEN ..........................................................................33
4.2 KOMMUNALLAGEN ...........................................................................34
4.3 KOMMUNERNAS OBLIGATORISKA UPPGIFTER....................................38
5 FÖREKOMST AV ASYMMETRISK
UPPGIFTSFÖRDELNING...........................................................41
5.1 FRÅN STAT TILL KOMMUN.................................................................43
5.2 KOMMUN TILL ANNAN KOMMUN.......................................................44
5.3 KOMMUN TILL LANDSTING ELLER TVÄRTOM.....................................45
5.4 KOMMUN TILL STAT..........................................................................46
6 INTERNATIONELL ÖVERSIKT...............................................47
6.1 OLIKA KOMMUNSYSTEM ...................................................................47
6.2 DANMARK.........................................................................................48
6.3 NORGE ..............................................................................................50
6.4 FINLAND ...........................................................................................52
6.5 SPANIEN............................................................................................54
6.6 FRANKRIKE .......................................................................................56
6.7 ENGLAND..........................................................................................59
6.8 SAMMANFATTANDE ANALYS.............................................................61
7 JÄMFÖRELSE MELLAN KOMMUNALA
SAMVERKANSFORMER ...........................................................63
7.1 KOMMUNALFÖRBUND.......................................................................63
7.2 GEMENSAM NÄMND ..........................................................................65
7.3 GEMENSAMMA BOLAG ......................................................................66
7.4 AVTAL MELLAN KOMMUNER OM SAMARBETE...................................68
7.5 INFORMELL SAMVERKAN ..................................................................69
5

7.6 FÖR- OCH NACKDELAR MED OLIKA SAMVERKANSFORMER ...............70
8 ÖVERVÄGANDEN .......................................................................75
8.1 MODELLER FÖR ASYMMETRISK UPPGIFTSFÖRDELNING.....................75
8.1.1 Allmänna överväganden ..................................................................75
8.1.2 Friare uppgiftsväxling mellan kommun och region........................83
8.1.3 Gemensamt ansvar inom länet .........................................................86
8.1.4 Mini-, midi- och maximikommuner.................................................88
8.1.5 Tillsyn som entreprenaduppgift för kommunen...............................91
8.1.6 Ökade krav på samverkan ................................................................95
8.1.7 Den virtuella kommunförvaltningen................................................97
8.1.8 Generella regler om avtal med annan part .......................................98
9 KONSEKVENSER ......................................................................101
9.1 FINANSIERING OCH UTJÄMNINGSSYSTEM ........................................101
9.1.1 Principer för finansiering ...............................................................101
9.1.2 Påverkan på statsbidragen..............................................................102
9.1.3 Påverkan på utjämningssystemet ...................................................102
9.2 RÄTTSLIG REGLERING .....................................................................102
9.3 STATLIG STYRNING .........................................................................103
9.4 DEMOKRATI OCH ANSVARSUTKRÄVANDE .......................................103
10 MÖJLIGHET TILL VÄLFÄRDSVINSTER............................105
10.1 STORDRIFTSFÖRDELAR OCH STORDRIFTSNACKDELAR.....................105
10.2 MINSKADE KOSTNADER ..................................................................107
10.3 BÄTTRE KVALITET I VERKSAMHETEN..............................................108
BILAGA 1 UPPDRAGET ......................................................................109
BILAGA 2 OBLIGATORISKA UPPGIFTER FÖR KOMMUNER
OCH LANDSTING ...............................................................111
BILAGA 3 FÖREKOMST AV ASYMMETRISK
UPPGIFTSFÖRDELNING....................................................117
6

Sammanfattning
Sammanfattningsvis gör vi följande bedömningar och slutsatser.
• Att anpassa kommunens uppgifter efter bärkraft, belägenhet m.m. är en
tilltalande princip som bör kunna användas i utökad utsträckning.
• Mellan kommuner kan man samverka men staten kan inte ålägga vissa
kommuner att sköta verksamheter i andra kommuner.
• Huvudtanken är att uppgiftsfördelningen mellan kommun och regional
nivå skall kunna bli mer flexibel och baseras på förhandlingar om
uppgiftsfördelningen inom länet.
• De modeller vi redovisar för hur principen kan tillämpas har redan i dag
tillämpats i någon verksamhet – det är inget som är helt nytt.
• En mer strikt tillämpning av asymmetrisk uppgiftsfördelning kan antas
skapa problem av både praktisk och politisk natur.
• Samverkan och asymmetrisk uppgiftsfördelning har samma syfte – att
vinna stordriftsfördelar. Mätt i ekonomiska termer är dock de samlade
förväntade effekterna blygsamma i båda fallen.
• De rättsliga möjligheterna att samverka kan förbättras något. De största
hindren för samverkan finns dock på det lokala planet.
• Om nuvarande kommunstruktur kvarstår kan asymmetrisk uppgiftsfördelning
vara ett verktyg för att i enskilda fall lösa de problem som då
kan uppstå. Det kommunala intresset för att omfördela uppgifter inom
länet blir dock styrande för om det blir verkliga förändringar.
Uppdraget
Statskontorets har av Ansvarskommittén fått i uppdrag att genomföra en
principiell studie avseende behov, möjligheter och hinder att fördela statligt
reglerade kommunala och statliga uppgifter på ett sådant sätt att uppgifterna
anpassas efter kommunernas invånarantal, bärkraft och belägenhet – en
asymmetrisk uppgiftsfördelning. Vi har inte haft i uppdrag att redovisa konkreta
förslag.
Principen
Nuvarande uppgiftsfördelning mellan kommuner bygger på tanken om en
”enhetskommun” där kommunerna har i stort sett samma förutsättningar att
lösa sina uppgifter. Alla kommuner antas ha en godtagbar storlek för sina
uppgifter. Ett finansiellt utjämningssystem mellan kommunerna förutsätts
utjämna inkomst- och kostnadsskillnader av strukturell natur. Alla kommuner
kan i ett sådant system ha samma lagreglerade uppgifter.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning bygger på tanken att alla kommuner har
olika förutsättningar för att kunna hantera välfärdsstatens uppgifter. Kom-
7

muner är olika stora, en del är fattiga och några rika, det är skillnad på att
vara glesbygdskommun och att vara storstadskommun m.m. Uppgifterna
bör därför anpassas efter kommunens förutsättningar. Medborgarna skall ha
samma service – men denna service kan komma från olika offentliga huvudmän
i olika delar av landet.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan ses som en ganska naturlig organisationsprincip
för att skapa en ändamålsenligt och flexibel ansvarsfördelning
mellan stat, landsting och kommun i olika delar av landet. Uppgifterna
måste kunna anpassas efter uppgiftsmottagarens förutsättningar att handha
uppgiften. Vår bedömning är att asymmetrisk uppgiftsfördelning är en riktig
princip för fördelning av offentliga uppgifter inom den offentliga förvaltningen.
Samverkan eller asymmetrisk uppgiftsfördelning?
Det finns relativt goda möjligheter att samverka mellan kommuner och
mellan kommuner och landsting enligt de lagar som redan finns. Samverkan
bygger normalt på frivilliga åtaganden mellan parterna. Samverkan är dock
inte alltid frivillig – enligt lag måste kommunerna samverka om t.ex. räddningstjänsten.
Samverkan förutsätter att båda parter vinner något på att samverka.
Men en svag kommun – som kanske bäst behöver hitta någon att
samverka med – kan ha svårigheter att erbjuda något som lockar andra till
samverkan. Själva frivilligheten är också en begränsning för samverkan.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning bygger på en reglering som kan inkludera
tvångsmässiga åtgärder. En sådan reglering kan ske i lag och kommunens
uppgifter kan styras av t.ex. antalet invånare. En sådan ordning kan upplevas
som stötande när t.ex. befolkningen minskar och kommunen därför
mister uppgifter. Själva tanken att staten skall reglera enskilda kommuners
uppgifter kan också upplevas som ett intrång i självstyrelsen och vara politiskt
mindre tilltalande. Man kan dock alternativt utforma regleringen så att
statsmakterna i stället reglerar hur själva processen för att fördela ansvaret
skall ses ut.
Vid en samverkan behåller respektive part ansvaret för verksamheten men
vid asymmetrisk uppgiftsfördelning övergår huvudmannaskapet, och ansvaret
för verksamheten, till annan part. Detta är den huvudsakliga skillnaden
mellan samverkan och asymmetrisk uppgiftsfördelning. En annan skillnad
är att asymmetrisk uppgiftsfördelning normalt bygger på statliga initiativ
medan samverkan normalt bygger på kommunala initiativ där regelverket
tillåter detta.
Det går dock inte alltid att skilja mellan samverkan och asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Dagens kommunalförbund ses oftast som en samverkansform
men rent juridiskt övergår huvudmannaskapet och ansvaret för verksamheten
till den juridiske personen kommunalförbundet. Därför kan också
8

kommunalförbund ses som exempel på en asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Det finns samverkan som är obligatorisk och reglerad (t.ex. räddningstjänsten)
och det finns asymmetrisk uppgiftsfördelning som bygger på frivillighet
(t.ex. kommunala lantmäterimyndigheter).
Samverkan brukar i dag ses som något positivt som skall uppmuntras av
statsmakterna men så har det inte alltid varit. Framväxten av en vildvuxen
flora av samverkanskonstellationer har tidigare setts som ett problem ur ett
demokratiperspektiv och ur ett effektivitetsperspektiv. Detta var t.ex. bakgrunden
till den senaste kommunindelningsreformen. En långt driven asymmetrisk
uppgiftsfördelning kanske i framtiden skulle kunna möta samma
kritik.
Motiv för asymmetrisk uppgiftsfördelning
Ett principiellt motiv för asymmetrisk uppgiftsfördelning är att statsmakternas
möjligheter att lägga ut välfärdsuppgifter på kommunerna inte skall
styras av den svagaste kommunens möjligheter att åta sig dessa uppgifter.
Vissa verksamheter bör också planeras över större område än vad t.ex. de
minsta kommunerna styr över.
Ett mer praktiskt motiv är möjligheterna att vinna stordriftsfördelar i någon
form. Det kan handla om möjligheter att knyta experter till verksamheten,
att minska sårbarheten för vissa händelser och att kunna skapa en kritisk
massa för utveckling av verksamheten.
Ett argument mot asymmetrisk uppgiftsfördelning är att det kan leda till en
heterogen förvaltningsstruktur. Det finns också anledning att påpeka att
asymmetrisk uppgiftsfördelning inte avlastar kommunen rent ekonomiskt –
växlar man uppgifter mellan offentliga organ växlar man normalt också
pengar via skatteväxling eller på annat sätt. Asymmetrisk uppgiftsfördelning
kan också ses som ett sätta att skjuta upp nödvändiga strukturella åtgärder
som kommunsammanslagningar eller ändringar i uppgiftsfördelningen
mellan stat och kommun.
Rättsliga förutsättningar för asymmetrisk uppgiftsfördelning
Regeringsformen innehåller få begränsningar för statsmakterna när det
gäller att utforma stat- kommunrelationerna på det sätt som det politiska
systemet vill.
En begränsning är dock att det anses finnas en inbyggd ”lokaliseringsprincip”
i Regeringsformen. En kommun kan inte åläggas att utföra uppgifter
som hör till en annan kommun – det måste finnas ett samband mellan
beskattningsrätt och uppgiftsansvar. Detta innebär att asymmetrisk uppgiftsfördelning
inte kan bygga på att en kommun åläggs överta en annan kommuns
uppgifter. Mellan kommuner kan bara samverkan ske i de frivilliga
9

former som statsmakterna anvisar. I det senare fallet bibehåller kommunen
det politiska och rättsliga ansvaret för verksamheten.
Det finns dock inget hinder i Regeringsformen för att ålägga ett landsting
uppgifter som i dag hör till en kommuns ansvar. Det har därför blivit en
huvudlinje i våra förslag att verksamhet som en viss kommun inte kan bära
skall kunna åläggas antingen landstinget eller ett kommunalt samverkansorgan
på regional nivå.
Kommunallagen reglerar formerna för verksamheten snarare än vilka uppgifter
som kommuner och landsting skall ha. När uppgiftsfördelningen väl
bestämd innebär kommunallagen normalt inget hinder för en asymmetrisk
uppgiftsfördelning.
Det krävs naturligtvis ändringar i speciallagstiftningen om man skall införa
nya principer och rutiner för fördelning av verksamhetsansvaret på olika
områden mellan offentliga organ. I flera fall finns det redan bestämmelser i
speciallagstiftning som gör det möjlighet att överlåta vissa uppgifter på
annan part. I andra fall saknas sådana bestämmelser.
Förekomst av asymmetrisk uppgiftsfördelning
Det finns tiotal exempel på mer renodlad asymmetrisk uppgiftsfördelning
och det finns ett tiotal exempel på att den av statsmakterna beslutade uppgiftsfördelningen
i efterhand kan ändras via interkommunala avtal. Ofta
handlar det om specialuppgifter för kommunerna – inte kärnverksamheterna
inom skola, omsorg och vård.
Det finns flera statliga uppgifter som kan överlåtas från stat till en kommun
om kommunerna önskar detta:
- lantmäteriförrättningar,
- dispens från strandskyddsbestämmelser,
- flyktingmottagande,
- vissa arbetsmarknadsinsatser för ungdomar,
- regionala utvecklingsuppgifter,
- vissa utökade miljötillsynsuppgifter,
- lokal service och statlig ärendehantering via kommunala medborgarkontor,
- insatser för rehabilitering inom ramen för samordningsförbund.
Det är dock färre uppgifter som kan överlåtas från kommun till stat. Det
enda exempel som vi funnit är ansvaret för djurskydds- och livsmedelstillsyn
där staten kan ta tillbaka tillsynsuppgifterna från kommunen i vissa
situationer. Denna lagstiftning har dock ännu inte tillämpats.
10

När det gäller uppgifter som kan överföras mellan kommuner så kan man
egentligen bara tala om asymmetrisk uppgiftsfördelning när uppgifter förs
från kommun till ett kommunalförbund. Ofta handlar kommunalförbundens
verksamhet om räddningstjänst, kommunteknik, kultur, eller gymnasieskola.
Vissa uppgifter kan överlåtas från kommun till landsting eller tvärtom. Det
gäller bland annat i följande fall:
- på Gotland har kommunen landstingets uppgifter,
- kommuner och landsting kan besluta om vem inom länet som skall vara
huvudman för länstrafiken,
- kommunens huvudmannaskap för särskola och särvux kan överlåtas till
landstinget som då blir huvudman för verksamheten 1 ,
- ansvar för uppgifter enligt LSS kan överlåtas från landstinget till kommunen
eller från kommunen till landstinget.
Det finns dock också möjligheter att avtala om uppgiftsfördelning mellan
kommun och landsting. Ofta gäller dessa avtal under lång tid. Det handlar
bland annat om dessa verksamheter:
- primärvård (f.n. ingen faktisk verksamhet),
- hemsjukvård,
- sjuktransporter,
- nationella program i skolan,
- patientnämnder.
Asymmetrisk uppgiftsöverföring i andra länder
Det pågår ett omfattande reformarbete rörande förvaltningsstrukturen i våra
nordiska grannländer. Även om problembilden är likartad, med t.ex. många
små kommuner, har man valt (eller överväger) litet olika lösningar. I några
fall handlar det om åtgärder som innebär någon form av asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Den nya norska regeringen vill inrätta en ny regional förvaltningsnivå.
Några av de nuvarande fylkena är för små och skall slås samman. I regeringsförklaringen
finns ingen antydan om att tidigare idéer om asymmetrisk
uppgiftsfördelning nu skulle vara aktuella.
I Finland saknas en folkvald regional nivå men en arbetsgrupp i Inrikesministeriet
har inrättats i augusti 2005 med inriktning att bilda 20 nya
direktvalda regioner med beskattningsrätt. Dessa regioner skall ta över all
social- och hälsovård samt det regionala utvecklingsansvaret, samtidigt som
1 Uppgifter saknas om detta skett i några län.
11

primärkommunerna behålls som ”närkommuner”. Även andra modeller kan
dock bli aktuella – vägvalet har ännu inte skett.
I Danmark har folketinget beslutat om en ny samhällsorganisation. Kommunerna
blir då betydligt större än idag, och amterna ersätts med fem regioner
utan beskattningsrätt. Det finns inslag av asymmetrisk uppgiftsfördelning
genom att regionerna skall kunna svara för vissa uppgifter åt kommuner
som önskar detta. Små kommuner kan också tvingas till en samverkan med
en grannkommun. Reformen börjar gälla den 1 januari 2007.
Det brittiska kommunsystemet vissa inslag av asymmetrisk uppgiftsfördelning
genom att det finns flera olika kommunsystem. I vissa delar av
England är det t.ex. trenivåsystem och i andra tvånivåsystem.
I de latinska länderna är kommunerna ofta små och en enskild kommuns
uppgifter förhandlas ofta fram med regionala organ. Systemet bygger i dessa
länder på principen om en asymmetrisk uppgiftsfördelning mellan kommunerna.
Det pågår en översyn av den kommunala förvaltningsstrukturen i flera länder.
Det verkar vara regionfrågorna som driver utvecklingen av förvaltningsstrukturen
snarare än de ”gamla” problemen med små kommuner, bristande
välfärdsservice m.m. I flera fall arbetar man med att bygga upp nya
kompletterande regionala strukturer snarare än att förändra de gamla. Oftast
är det fråga om förändrad uppgiftsfördelning inom den kommunala sektorn.
Få exempel finns på att man mer förutsättningslöst prövar uppgiftsfördelningen
mellan stat och kommun.
I de flesta länderna har man en friare uppgiftsfördelning mellan kommun
och region än vad vi har i Sverige. I de latinska länderna har man lagt sig
vinn om att ha ett förhandlingsutrymme lokalt/regionalt för att kunna anpassa
verksamhet och uppgifter efter lokala förhållanden. I några länder är
kommunernas uppgifter kopplade till befolkningsstorleken.
Jämförelse mellan kommunala samverkansformer
I vårt uppdrag har ingått att göra en jämförelse mellan olika kommunala
samverkansformer.
Statsmakterna har under senare år ökat de juridiska möjligheterna till samarbete
även om man från kommunalt håll har velat gå längre. Samarbetet har
också ökat. Samtidigt är det enligt vår uppfattning alltför många frågor som
regleras i speciallagstiftning på ett otydligt sätt eller regleras av praxis som
kan vara svårtolkad. Det finns mycket som talar för att man – såsom i Finland
– bör införa en möjlighet till samarbete mellan kommuner som en
huvudregel i kommunallagen. I speciallagstiftning får sedan göras undantag
12

för verksamheter där statsmakterna av någon anledning ser en risk med
interkommunala avtal.
Det som hindrar samverkan är oftast lokala faktorer. För en liten och kanske
resurssvag kommun kan det vara svårt att hitta någon att samverka med.
Små kommuner kan vara rädda för att bli dominerade av större kommuner.
Tilltron till den egna förmågan att skapa en effektiv verksamhet är oftast
större än tilltron till andras förmåga. När det kommer till kritan så vill den
politiska ledningen sällan släppa den egna fulla kontrollen över viss verksamhet.
Kommunerna kan dock välja mellan flera olika samverkansformer och vi
redovisar dessa nedan.
Kommunalförbund är en tydligt reglerad samverkansform som samtidigt
medger handlingskraft, långsiktighet och utvecklingsmöjligheter. Nästan all
kommunal verksamhet kan bedrivas inom ramen för ett kommunalförbund.
Nackdelen är att förbundet är ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt
demokratiskt ansvarsutkrävande.
Gemensam nämnd kan vara en god samverkansform men det kräver att de
samverkande kommunerna har en likartad nämndstruktur – vilket blir allt
mindre vanligt.
Gemensam förvaltning är en avtalsbaserad samverkansform som begränsas
av att flera speciallagstiftningar inte tillåter detta.
Samverkan i bolagsform eller i andra privaträttsliga former har begränsningar
i styrbarhet, insyn och finansiering. Bolagsform passar helt enkelt
inte för vissa kommunala uppgifter inom välfärdsområdet.
Samverkan i informella former används mer för utvecklingsuppgifter, fakultativa
uppgifter, planering m.m. Inte heller denna form passar för tunga
kommunala uppgifter.
Samverkansmöjligheter som saknas är främst att mer generellt kunna sälja
förvaltningstjänster mellan kommuner och att skapa gemensamma förvaltningar
på fler verksamhetsområden än för närvarande. I praktiken har nog
en del kommuner tänjt på gällande bestämmelser för att uppnå effektivitetsfördelar.
Allmänna överväganden
Vill man fördela kommunens obligatoriska uppgifter på ett annat sätt än i
dag behövs någon form av reglering antigen av hur uppgifterna skall fördelas
eller hur själva processen för fördelning skall gå till. Vi har egentligen
inte funnit något bra sätt som medger att statsmakterna mer individuellt kan
13

eglera exakt vilka uppgifter en viss kommun skall ha. Modellerna innehåller
därför litet olika varianter för att hitta mer smidiga lösningar som
innebär förhandlingsmoment och öppnar möjligheter för offentliga huvudmän
att inom länet anpassa lagreglerad verksamheten inom de ramar som
statsmakterna anger.
Vem skall överta uppgifter som vissa kommuner inte skall handha?
Om verksamheten mer permanent skall överföras från en kommun till en
annan part är det, sett ur möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande,
lämpligast att verksamheten överförs till landstinget/självstyrelseorganen.
En överföring av uppgifter till ett regionalt samverkansorgan bör också
kunna vara acceptabelt – det kan man ju redan enligt dagens regelverk.
Vissa uppgifter, t.ex. tillsynsuppgifter, skulle också kunna överföras till statliga
myndigheter. Mellan kommuner är samverkan den enda möjliga formen,
av demokratiska skäl och av grundlagsskäl.
Vilken verksamhet bör komma ifråga?
Den verksamhet som bör komma i fråga för asymmetrisk uppgiftsfördelning
är verksamhet som kan ha stordriftsfördelar. För en bedömning av vilka
verksamheter det då handlar om måste man ta hänsyn till lokala förhållanden
som kan variera över landet. Det bör enligt teorin vara så att verksamheter
som kräver stora investeringar, särskild expertis eller större planeringsområde
gynnas av stordrift. Det skulle t.ex. kunna handla om gymnasieskola,
institutionsvård, tillsyn, avfallshantering m.m.
Stimulans av samverkan
Kan man inte hitta former för reglering av asymmetrisk uppgiftsfördelning
så återstår att stimulera och underlätta samverkan. Dagens samverkan mellan
kommuner bygger nästan uteslutande på frivillighet. Men statsmakterna
kan också ställa tydliga krav på samverkan (såsom gäller för t.ex. räddningstjänst)
eller använda stimulanser (t.ex. genom att kräva samarbete för att få
specialdestinerade bidrag). Staten agerar i dag ganska splittrat mot den kommunala
sektorn vilket ger svaga styreffekter när det gäller kommunsektorns
strukturella utveckling.
Modeller för asymmetrisk uppgiftsöverföring
De modeller som vi redovisar för asymmetrisk uppgiftsöverföring skall inte
ses som förslag utan som någon form av ”tankemodeller”. Modellerna baseras
på tillämpningar som redan finns i dagens regelverk. Modellerna går
också att kombinera med varandra om man så vill. Vi redovisar både för-
och nackdelar med respektive modell.
Friare uppgiftsväxling mellan kommun och region
Denna modell innebär att uppgifter som statsmakterna tilldelat kommuner
och landsting skall kunna överlåtas till ett annat offentligt organ inom länet.
14

Undantag görs för sådan verksamhet där speciallagstiftning anger att ansvaret
för viss verksamhet inte får överlåtas på annan part.
Kommuner och landsting kan redan i dag överlåta nästan vilken uppgift som
helst på ett kommunalt samverkansorgan på regional nivå. Det nya skulle
vara att även kommuner och landsting mer fritt skall kunna växla uppgifter
med varandra liksom inom t.ex. LSS-området. Det finns redan en bestämmelse
om att Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenheter
som kommunerna egentligen skall sköta, om det finns ett betydande
behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt.
Denna bestämmelse skulle kunna utvidgas till att gälla alla län.
Enligt vår bedömning kan landstingen ta på sig vissa uppgifter från kommuner
utan att det skadar huvuduppgiften att svara för sjukvården. Många
landsting har redan – vid sidan av sjukvården och tandvården – flera uppgifter
inom traditionella kommunala intresseområden – kollektivtrafik, miljö,
turism, kultur m.m. De landsting som är självstyrelseorgan har dessutom
ansvaret för den regionala utvecklingen.
Motsatsen kan också gälla – landstinget skall kunna överlämna någon del av
sin verksamhet till kommunens ansvar, t.ex. en folktandvårdsenhet eller en
vårdcentral. Detta har tidigare prövats i försöksverksamhet vad gäller
primärvård.
Öppnar man för en generell möjlighet att avtala om uppgiftsfördelningen
mellan lokal och regional nivå kan en sådan möjlighet både brukas och
missbrukas. Men det skall naturligtvis finnas en möjlighet för statsmakterna
att via speciallagstiftning täppa till möjligheterna till eventuellt missbruk.
Modellen innebär en möjlighet till lokal anpassning av verksamhetens former
och därmed effektiviseringsmöjligheter. Man kan diskutera modellen
utifrån demokratisynpunkter – det offentliga Sverige kan bli litet ”rörigare”.
Men medborgarna kommer sannolikt att veta hur verksamheten är organiserad
i det egna länet och kan därmed påverka och kräva ut demokratiskt
ansvar av de styrande. Statsmakternas möjligheter till förvaltningspolitisk
styrning av kommunsektorn kommer dock troligen att försvagas.
Den här modellen ansluter till vad som är vanligt i de sydeuropeiska länderna
där förhandlingar ofta sker mellan kommuner och regionala organ om
uppgiftsfördelningen. I Sverige skulle det dock innebära att landstingets roll
förändras – från att vara främst en specialkommun för sjukvård till att vara
en form av stor- eller stödkommun i en region. Om detta är önskvärt ur ett
förvaltningsstrukturellt perspektiv är en central fråga som vi inte inom
ramen för detta uppdrag kan belysa. Tidigare har dock landstingen haft
sådana uppgifter så konstitutionellt är det inga hinder.
15

Gemensamt ansvar inom länet
Denna modell liknar modellen med en friare uppgiftsfördelning mellan
kommun och region. I modellen ovan tilldelar statsmakterna först kommuner
och landsting uppgifter som dessa senare kan överlåta på varandra via
avtal. I denna modell anger statsmakterna att vissa uppgifter är ett gemensamt
ansvar för kommuner och landsting i länet och de skall besluta om vem
som skall ha hand om uppgifterna inom länet.
Det finns redan ett exempel på denna modell i dagens regelverk. Kollektivtrafiken
är ett gemensamt ansvar för landsting och kommuner inom ett län.
Dessa parter beslutar sedan om t.ex. landstinget, en kommun eller ett kommunalförbund
skall vara huvudman för verksamheten och hur finansieringen
skall ske. Ytterligare uppgifter skulle kunna hanteras på liknande sätt
– exempelvis gymnasieskolan, räddningstjänsten, verksamhet enligt LSS,
bibliotek m.m.
Den lösning som dessa parter väljer förväntas sedan bestå under en längre
tid. Vissa komplikationer kan uppstå i andra styrsystem som statsmakterna
använder sig av. Rent lagtekniskt måste också en särskild lagreglering ske
för varje verksamhetsområde som avses hanteras på detta sätt. Denna
modell förutsätter därför att utredningsarbete görs i varje särskilt fall.
Tillsyn som entreprenaduppgift för kommunen
Denna modell innebär att ansvaret för kommunal tillsyn flyttas från kommunen
till berörd sektorsmyndighet. Tillsyn av att verksamhet bedrivs enligt
lag och förordning är att se som en statlig angelägenhet. Det är ett nationellt
intresse att tillsynen bedrivs på ett likartat sätt i hela landet, med samma
bedömningsgrunder och med samma ambitionsnivå. Utrymmet för lokala
bedömningar om lämplighet m.m. är ytterst begränsat. Tillsynsansvaret
ligger i de flesta västländer på statlig och nationell nivå.
Vår bedömning är att statliga myndigheter rent principiellt bör ha ansvaret
för den tillsyn som bedrivs i landet men att tillsynen rent praktiskt bör utföras
lokalt av kommunen där så är lämpligt. Kommunerna skall erbjudas
att skriva avtal om att svara för tillsynen men skall också kunna tacka nej till
detta. Då får den statliga myndigheten överlåta uppgiften till t.ex. en länsstyrelse
eller bedriva den i egen regi. Kommunen får ett ”utföraransvar” och
den statliga myndigheten ett juridiskt ansvar och ett ”beställaransvar”.
En variant av denna modell är att kommuner skall kunna ansöka om att få
bli befriade från en viss tillsynsuppgift om det finns särskilda skäl. Staten
skall också kunna ta tillbaka tillsynsuppgifter som inte sköts väl av kommunerna.
Denna ordning finns redan på två tillsynsområden – djurskyddstillsynen
och livsmedelstillsynen men reglerna har ännu aldrig utnyttjats.
Denna ordning skulle kunna utvidgas till samtliga tillsynsområden.
16

Mini, midi och maxikommuner
Denna modell innebär att statsmakterna indelar kommunerna i tre grupper
och att kommunens uppgifter styrs av grupptillhörigheten. Vid sidan av
”normalkommunen” (midi) skall finnas kommuner med färre uppgifter
(mini) och fler uppgifter (maxi). Vilken grupp en enskild kommun skall tillhöra
skall regleras av lag – grundat på en sammanvägning av flera faktorer
som kan vara bärkraft, belägenhet, typ av kommun m.fl.
Minikommuner skall enligt lag ges möjlighet att skriva ett avtal med en
annan kommun där vissa i lagen angivna verksamheter skall överlåtas till
denna kommun. Det kan t.ex. handla om uppgifter där den politiska styrningen
är mindre framträdande – t.ex. tillsyn, överförmyndare, räddningstjänst,
avfallshantering m.m. Alla uppgifter inom dessa verksamheter –
inklusive myndighetsutövning – skall överlåtas. Om kommunen inte kan
visa upp ett samarbetsavtal skall motsvarande uppgifter enligt lag föras över
till landstinget.
Midikommunen motsvarar dagens kommuner. Förutom dessa uppgifter kan
midikommunen även svara för vissa uppgifter åt minikommuner.
Maxikommuner skall – om de vill – kunna överta vissa i lag preciserade
statliga uppgifter. Förutom de uppgifter som redan i dag kan överlåtas från
stat till kommun kan vi tänka oss att kommunen även kan ges möjlighet att
ta över vissa uppgifter inom kulturområdet, inom miljöområdet och även
kanske få vissa ordningshållande uppgifter eller tar hand om vissa grupper
arbetssökande.
Denna modell innebär att man skapar en ny struktur inom den kommunala
sektorn samt även en ny relation mellan stat och kommun. Både på kommunal
och nationell nivå kan politiska invändningar förväntas och hela processen
fram till genomförande måste betraktas som riskfylld och komplicerad.
Ur en demokratisk synvinkel så kan man beröva medborgarna i minikommunerna
möjligheter att kräva ut ansvar för de verksamheter som överlåts
på grannkommunen.
Vi ser det ganska svårframkomligt att införa minikommuner i det svenska
systemet – både av politiska och praktiska skäl. Sannolikt är det både enklare
och mera effektivt att slå samman de minsta eller svagaste kommunerna
med någon grannkommun. Vi är dock mer positiva till maximodellen. Vi ser
därför positivt på om åtminstone denna del får prövas i någon form – kanske
som ett försök i någon storstad.
Generella regler om avtal med annan part
Denna modell handlar inte om asymmetrisk uppgiftsöverföring utan om att
underlätta samarbete mellan kommuner. Modellen kan både ses som ett
alternativ och komplement till asymmetrisk uppgiftsöverföring.
17

Denna modell innebär att det i kommunallagen införs bestämmelser som
vidgar kommunernas möjligheter att skriva interkommunala avtal. Vidare
införs möjligheter att delegera myndighetsuppgifter till anställda i annan
kommun. Eventuella undantag från detta får anges i speciallagstiftning.
Möjligheterna att skriva interkommunala avtal blir därmed inte beroende av
om hur speciallagstiftningen är utformad när det gäller bestämmelser om
samarbete, delegation m.m. I Finland finns redan denna typ av regler i kommunallagen
och vi kan inte se att det där har lett till påtagliga problem.
Lokaliseringsprincipen hindrar en kommun från att sälja tjänster till en
annan kommun på affärsmässiga grunder. Det finns i många fall goda skäl
för en restriktivitet på detta område – kommunen utsätter sig för en affärsrisk
och konkurrensen på marknaden kan störas. Många gånger kan det dock
handla om situationer där t.ex. en kommun vill ha hjälp av en annan kommuns
miljöexpert eller att kunna få hjälp med beredning av vissa komplicerade
ärenden. När det gäller rena förvaltningstjänster så bör man kunna
köpa och sälja tjänster mer fritt mellan kommunerna. Det innebär dock inget
generellt avskaffande av lokaliseringsprincipen.
Vi kan också tänka oss att förbättra samverkan mellan staten och enskilda
kommuner. Det skulle då handla om någon form av gemensamma servicekontor
för service och enklare beslut. Det finns redan en rättslig konstruktion
för detta i form av kommunala medborgarkontor där även vissa statliga
uppgifter kan hanteras. I dag finns dock ingen statlig verksamhet i medborgarkontoren
(med undantag för ett fall) eftersom de svenska statliga
myndigheterna inte har varit intresserade av detta. I Norge har en liknande
verksamhet bedrivits. Där har även en omfattade statlig service kunnat erbjudas.
En sådan ordning kanske skulle vara önskvärd även i Sverige?
Den virtuella kommunförvaltningen
Detta är en ”extremmodell” för att belysa möjligheten till stordriftsfördelar i
förvaltningen. Då skall man rimligen bilda större förvaltningsenheter än vad
i vart fall vanliga kommuner har.
Modellen bygger på att kommunen behåller politiska staber och beställarkapacitet
men har ingen eller liten faktisk verksamhet i egen regi. För all
egentlig verksamhet köps tjänster från en eller flera leverantörer i länet som
också servar alla andra kommuner med samma tjänster.
Den som tillhandahåller tjänster kan t.ex. vara ett kommunalförbund på
regional nivå. Tjänstemännen förordnas som uppdragstagare i förhållande
till kommunen och lyder då under samma regler som en anställd tjänsteman.
Datasystem, utbildningar, telefonväxlar och liknande kan samordnas.
Personberoendet av vissa experter kan minskas, utrustning kan samutnyttjas
18

m.m. Rimligen kan man uppnå stordriftsfördelar av olika slag i så stor organisation.
Nackdelen är att kommunledningarna kan bli beroende av leverantörens
förmågor i olika avseende och att det kan vara svårare att bygga upp
en viss kultur och identitet i den egna verksamheten.
Att tillämpa denna modell på all verksamhet är naturligtvis helt orealistiskt.
Möjligen kan man tänka sig att vissa delar av alla kommuners förvaltningar
organiseras på detta sätt – t.ex. miljötillsyn eller teknisk förvaltning.
Konsekvenser och effekter
Det går inte att göra en ordentlig belysning av konsekvenser och effekter om
det inte finns konkreta förslag. Det blir t.ex. olika konsekvenser och effekter
beroende på vilken modell man använder.
Vill man införa asymmetrisk uppgiftsfördelning mer konsekvent så krävs
det både utredningsarbete, översyn av regelsystem och ekonomiska styrsystem.
Problem av mer teknisk natur (utjämningssystem m.m.) kan uppkomma
men sådana problem kan oftast lösas. Sannolikt krävs också processer
och samråd för att det politiska systemet skall kunna samla majoriteter
för mer genomgripande förändringar i stat- kommunrelationerna. I
några nordiska grannländer pågår en omfattande samrådsprocess mellan
statsledning och kommunsektorn för att genomföra liknande förändringar.
Både samverkan och asymmetrisk uppgiftsöverföring syftar ytterst till att
vinna stordriftsfördelar. Stordriftsfördelar finns inte i alla verksamheter,
vissa verksamheter kan till och med ha stordriftsnackdelar. Det finns t.ex. en
studie 2 som visar att endast cirka 25 procent av den kommunala verksamheten
bedöms vara av en sådan natur att stordriftsfördelar uppkommer.
Vissa delar av verksamheten kan heller inte av andra skäl ske i form av
stordrift – t.ex. kommunledning och politisk verksamhet.
Möjligheterna att effektivisera via strukturella åtgärder som stordrift är relativt
begränsade i de personalintensiva verksamheter som kommunal verksamhet
handlar om. Men det finns ändå en potential genom att de allra
minsta kommuner har drygt 20 procent högre kostnader än medelkommunen.
En del av ”överkostnaden” kan dock bero på andra faktorer som glesbygd,
befolkningssammansättning, skillnader i sättet att redovisa m.m.
I första hand är det små eller svaga kommuner som har något att vinna på
asymmetrisk uppgiftsfördelning – och de utgör en liten del av den totala
kommunala verksamheten. För det andra är det bara några av kommunens
alla verksamheter som beröras – och kanske inte de allra tyngsta verksamheterna.
För det tredje är effektiviseringspotentialen av stordrift ganska begränsad.
2 SKL, Samverkan pågår, sid. 19.
19

Det samlade utfallet för kommunsektorn kan uppskattas matematiskt som en
funktion av faktorerna ”få kommuner”, ”begränsade verksamheter” och
”liten effektiviseringspotential”. En överslagsmässig beräkning visar att besparingspotentialen
för kommunsektorn som helhet är i storleksordningen
0,2 procent men att besparingspotentialen för en enskild kommun kan vara
kanske 2 procent. I kronor räknat kan det för kommunsektorn handla om
dock handla om drygt en halv miljard.
Sammanfattningsvis tror vi inte att det strikt och konsekvent går att tillämpa
asymmetrisk uppgiftsfördelning inom hela det obligatoriska verksamhetsområdet
– exempelvis genom att låta de offentliga aktörerna i ett län fritt
bestämma uppgiftsfördelningen sinsemellan för alla obligatoriska verksamheter.
Däremot kan det – liksom hittills – vara ett verktyg för att effektivisera
verksamheten inom vissa verksamhetsområden där den kommunala
indelningen eller andra faktorer skapar lokala problem.
20

1 Uppdrag och bakgrund
1.1 Bakgrund
Ansvarskommittén har i tilläggsdirektiv 3 fått i uppdrag att utreda:
”… om det kan finnas behov av en differentiering av uppgifter och struktur
mellan olika kommuner och landsting. I det sammanhanget bör kommittén
överväga de särskilda behov som finns i olika delar av landet. Kommittén bör
här bl.a. uppmärksamma regeringens storstadsarbete. Om kommittén finner att
förutsättningarna finns skall den lämna förslag på principer för en uppgiftsdifferentiering.”
Många hävdar att en betydande andel av kommunerna redan idag är för små
för det samlade uppdrag som statsmakterna lagt på kommunerna. Problemen
kommer dessutom att öka om befolkningen i dessa kommuner minskar och
de kvarvarande invånarna blir allt äldre.
Tidigare har problem med för små kommuner lösts genom att kommunerna
slagits samman till större och mer handlingskraftiga enheter. På 1930-talet
hade Sverige mer än 2 500 kommuner. Innevarande mandatperiod har vi
haft 290 kommuner. Av dessa har 13 kommuner färre än 5 000 invånare och
mer än hälften har under 20 000 invånare.
Krävs en ny kommunindelningsreform eller finns det andra vägar att välja?
En alternativ väg är att öka samverkan mellan kommunerna. På detta område
har redan många initiativ tagits och det finns nog inte någon kommun
som inte har någon typ av samarbete med andra kommuner.
En annan väg är att utveckla regionerna där man lägger uppgifter som
kräver större befolkningsunderlag – eller samordning över ett större geografiskt
område – på ett regionalt organ.
En tredje – men hittills ganska oprövad – väg är att anpassa kommunernas
uppgifter efter kommunens befolkningsunderlag, belägenhet eller liknande.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan ses som en ganska naturlig organisationsprincip
för att skapa en ändamålsenligt och flexibel ansvarsfördelning
mellan stat, landsting och kommun i olika delar av landet. Verksamhetens
resultat kanske blir bättre om formerna för verksamheten tillåts variera inom
vissa gränser?
3 Dir. 2004:93.
21

1.2 Uppdrag
Statskontorets har av Ansvarskommittén fått i uppdrag att genomföra en
principiell studie avseende möjligheter och hinder att fördela statligt reglerade
kommunala och statliga uppgifter på ett sådant sätt att uppgifterna
anpassas efter kommunernas invånarantal, bärkraft och belägenhet – en
asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Studien skall belysa följande:
• hur begreppet asymmetrisk uppgiftsfördelning kan definieras,
• för- och nackdelar med olika former för kommunalt samarbete,
• förekomst av asymmetrisk uppgiftsfördelning i nuläget,
• principiella överväganden om möjligheter och hinder,
• vilka rättsliga förutsättningar som finns i dag i regeringsformen, kommunallagen
m.m. och hur verksamhetsstyrande lagar påverkas,
• hur en finansiell reglering kan göras och hur utjämningssystemet påverkas
av asymmetrisk uppgiftsfördelning,
• för vilka statligt reglerade verksamheter det skulle kunna finnas behov
av en ny uppgiftsfördelning.
Statskontoret skall också diskutera för- och nackdelar med att ett asymmetriskt
system görs obligatoriskt eller bestäms av förhandlingar/avtal. Vidare
skall översiktligt belysas möjligheter till välfärdsvinster som ett system med
asymmetri skulle kunna medge. Dessutom skall en internationell utblick ingå
med syfte att redovisa exempel från några andra EU-länder.
Regeringsformen, valsystemet och demokratiska grundregler har varit en
yttre gräns för analysen. Exempel på hur en asymmetrisk uppgiftsfördelning
skulle kunna utformas kan redovisas men i uppdraget ingår inte att lämna ett
konkret förslag till asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Uppdraget skall redovisas med en sammanfattande promemoria senast den
15 november 2005.
22

2 Definition av begreppet asymmetrisk
uppgiftsfördelning
Förslag till definition
”Asymmetrisk uppgiftsfördelning innebär att ansvaret för obligatoriska lagreglerade
uppgifter anpassas efter en enskild kommuns förutsättningar.”
Ett nytt begrepp i statsrättslig terminologi
Begreppet ”asymmetrisk uppgiftsfördelning” är inte ett etablerat begrepp i
den statsrättsliga terminologin. Detta beror sannolikt på att offentlig verksamhet
oftast organiserats efter regelverk där enhetlighet och tydlighet varit
vägledande principer. Verksamheter anpassas emellertid alltmer efter förändringar
i omvärlden och den offentliga verksamheten kanske inte längre
är så enhetligt organiserad som tidigare. Det finns redan inslag av asymmetrisk
uppgiftsfördelning i den svenska kommunvärlden. Även uppgifter för
länsstyrelser, försäkringskassor m.fl. anpassas så att de sinsemellan inte
längre är så lika. Begreppet asymmetrisk uppgiftsfördelning kanske därför
kommer att dyka upp allt oftare?
Ordet asymmetrisk betyder olikformig. Ordet uppgiftsfördelning antyder att
det är fråga om någon som har övergripande makt (t.ex. staten) som fördelar
uppgifter på underlydande subjekt (t.ex. kommuner). Begreppet asymmetrisk
uppgiftsfördelning skulle således kunna översättas med att statsmakterna
fördelar kommunernas uppgifter på ett olikformigt sätt – dvs. att alla
kommuner inte behöver ha samma uppgifter. Motsatsen är symmetrisk uppgiftsfördelning
som innebär att en viss uppgift alltid hanteras av samma typ
av huvudman.
För att få en praktiskt användbar definition behöver vissa preciseringar och
avgränsningar göras.
Avser inte för kommunerna frivilliga uppgifter
För det första så bör begreppet avse för kommunerna obligatoriska uppgifter
snarare än självpåtagna uppgifter, s.k. fakultativa uppgifter 4 . Som vi
kommer att visa är det dock inte alltid lätt att dra en skarp gräns mellan lagreglerade
skyldigheter, befogenheter som ges till kommuner och frivilliga
självpåtagna uppgifter. Det finns en gråzon.
4 KL 2 kap. 1 §.
23

Avser regleringar och annan styrning från staten
Staten kan i lag ange att vissa kommuner skall ha uppgifter som en annan
kommun inte har. Det kan handla om åtgärder i glesbygd, i storstad eller
liknande. Denna typ av reglering definierar vi inte som en asymmetrisk
uppgiftsfördelning eftersom det är fråga om insatser mot särskilda förhållanden
i vissa kommuner.
Staten kan också avtala eller överenskomma om att vissa kommuner åtar sig
vissa uppgifter. Ett exempel på sådana överenskommelser är mottagande av
flyktingar. Här föreligger inte ett formellt tvång från statens sida och det är
därmed inte fråga om asymmetrisk uppgiftsfördelning.
I vissa fall kan staten delegera en befogenhet till kommunerna (t.ex. strandskyddsdispenser).
Teoretiskt ligger ansvaret kvar på staten men i praktiken
fungerar det inte så varför vi räknat även detta som asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Avser inte entreprenader eller tjänsteköp
Definitionen fokuserar på ansvaret för verksamheten – inte vem som faktiskt
utför verksamheten. Kommunerna har t.ex. vissa möjligheter att lägga
ut uppgifter på andra parter, via entreprenader eller tjänsteköp. I dessa fall
behåller dock kommunen ansvaret för uppgiften och det är därmed inte en
förändrad uppgiftsfördelning.
Avser inte samverkan – men svårt att dra en tydlig gräns
Kommunerna kan i dag samverka i många olika former. Samverkan bygger
på frivillighet från de parter som samverkar och samverkan betyder inte att
kommun säger ifrån sig ansvaret för denna verksamhet. Ren samverkan
faller därför utanför begreppet ”asymmetrisk uppgiftsfördelning”.
Det finns dock en gråzon mellan asymmetrisk uppgiftsfördelning och samverkan.
Samverkan i form av kommunalförbund kans t.ex. ses som samverkan
eller som asymmetrisk uppgiftsöverföring. Att dra en strikt gräns
mellan samverkan och asymmetrisk uppgiftsfördelning är inte möjligt.
Uppgifter förs från kommun till stat – men även från stat till kommun
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan också innebära att uppgifter som en
statlig myndighet har kan överföras till vissa landsting eller vissa kommuner.
Det handlar då inte om en för kommunen obligatorisk uppgift i
egentlig mening utan om tilläggsuppgift för just denna kommun. Även detta
inkluderar vi dock i begreppet asymmetrisk uppgiftsfördelning.
24

3 Motiv, förväntningar och farhågor
3.1 Historiken
Från 1862 fram till 1974 hade det svenska kommunsystemet tydliga inslag
av asymmetrisk uppgiftsfördelning – som var knuten till olika kommuntyper
i form av städer, köpingar municipalsamhällen m.m.
Under första halvan av 1900-talet växte samverkan mellan kommunerna i
olika former – antalet kommunalförbund var t.ex. tio gånger fler än i dag.
Då ansågs denna utveckling som ett hot mot demokrati och effektivitet i den
kommunala sektorn. Alternativ i form av regionkommuner utreddes men
genomfördes inte.
Kommunsammanslagningar genomfördes i två omgångar på 1950- och
1970-talen. För trettio år sedan bildades större ”enhetskommuner” som var
tänkta att kunna bära samtliga välfärdsuppgifter som ålagts kommunerna. I
dag är enhetskommunen inget centralt begrepp – välfärdsutvecklingen,
kommundelningar och befolkningsförändringar har ändrat förutsättningarna.
På senare tid har utvecklingen inneburit att kommunerna har ökat samarbetet
i olika former för att klara sina uppgifter. Främst handlar samarbetet
om utvecklingsfrågor men även inom det obligatoriska området har samarbetet
ökat.
Den svenska kommunalhistorien rymmer flera exempel på asymmetrisk
uppgiftsfördelning – även om historieböckerna inte talar om det i dessa
termer.
Det nuvarande kommunsystemet har sin grund i 1862 års kommunalförordningar.
Då fastställdes en kommunindelning som i princip gjorde varje
socken och stad till en kommun och då bildades också landstingen. Fem
olika kommuntyper fanns – städer, köpingar, landskommuner samt landsting
och församlingar. Antalet landskommuner, köpingar och städer var
cirka 2 500 år 1862 och antalet var i stort sett oförändrat fram till 1951.
Kommuntyper med olika uppgifter
Landskommunens främsta uppgifter var barn- och fattigvård, väghållning
samt hushålls- och ordningsuppgifter. Städerna hade privilegier – t.ex.
handelsrättigheter – som andra kommuntyper inte hade. Köpingarna var ett
mellanting. Församlingarna hade ansvar för kyrkliga frågor och folkundervisningen.
Landstingen var ett regionalt organ som tog hand om de frågor
25

som primärkommunerna inte klarade av – främst kanske inom sjukvårdsområdet.
Senare (1898) tillkom en specialkommun kallad municipalsamhälle som
kunde bildas inom en landskommun. I municipalsamhällena gällde i princip
de byggnads- och hälsovårdsregler som tillämpades på städer. Antalet municipalsamhällen
var cirka 250 och dessa hade egen beskattningsrätt.
Olikheterna inom kommunsektorn hanterades alltså genom att tillskapa flera
kommuntyper med för varje kommuntyp anpassade befogenheter och skyldigheter.
Det var i grunden fråga om en asymmetrisk uppgiftsfördelning för
olika typer av kommuner.
Samverkansorgan tillskapas i speciallagstiftning
De många små kommunerna ledde till behov av samverkan. Statsmakterna
löste detta genom att inrätta t.ex. skoldistrikt, väghållningsdistrikt och fattigvårdssamhällen
som omfattade flera kommuner. Regeringen kunde besluta
om att tillskapa vissa sådana samarbetsorgan även mot berörda kommuners
vilja.
Det handlar här om asymmetrisk uppgiftsfördelning genom att vissa uppgifter
lyftes från kommunen till mellankommunala samverkansorgan.
Kommunalförbundens tid
År 1920 infördes möjlighet att bilda kommunalförbund. Under de närmsta
åren inrättades kommunalförbund i relativt stor utsträckning. Alla uppgifter
fick dock inte hanteras av kommunalförbund – det var bara uppgifter där
staten hade godkänt att samarbete fick ske. Kommunerna kunde ta initiativ
till att bilda kommunalförbund men måste få dem godkända av länsstyrelsen.
Införandet av kommunalförbund innebar inte bara en möjlighet till reglerad
samverkan mellan kommuner, utan även en form enligt vilken staten kunde
framtvinga en samverkan inom vissa verksamheter – t.ex. i form av polisförbund
och regionplaneförbund. År 1943 fanns 509 kommunalförbund
varav de flesta var polisförbund och fattigvårdsförbund 5 .
Effekten blev en asymmetrisk uppgiftsfördelning – alla kommuner hade inte
samma uppgifter.
5 SOU 1945:38, s 78-84.
26

Avtal om samverkan gav dispens från obligatoriska uppgifter
I brandlagen från 1944 angavs att kommunerna skulle ha en brandkår. Om
kommunen kunde visa upp ett avtal med en annan kommun som tog hand
om denna verksamhet kunde länsstyrelsen bevilja undantag från skyldigheten
att ha en brandkår 6 . Detta var ett exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning
genom samverkan och motsvarande regler finns kvar i dagens
lagstiftning (exklusive länsstyrelsens godkännande).
Varför kommunindelningsreformer på 1950- och 1970-talen?
Under 1940-talet växte kraven på att den kommunala socialtjänsten som
skulle graderas upp. Men produktionsapparaten var ett ”lapptäcke” av olika
kommuntyper, kommunalförbund, specialkommuner, samarbetsorgan m.m.
Varken effektiviteten eller demokratin ansåg man gynnas av denna ordning.
Regeringen lät utreda om en ”regionkommun” skulle kunna ersätta flertalet
typer av samarbetsorgan men utredningsarbetet ledde aldrig till proposition.
Kommunal samverkan och kommunalförbund sågs vid denna tid inte som
något positivt utan som något negativt som skulle försvaga det kommunala
självstyret och dessutom medföra en geografisk fragmentisering. Större
kommuner skulle däremot medföra en kraftsamligt i form av ekonomiska,
mänskliga och administrativa resurser. Under början av 1950-talet inleddes
så storkommunreformen genom vilken antalet kommuner mer än halverades
från över 2 500 till ca 1 000. Antalet kommunalförbund minskade kraftigt.
Så småningom medförde välfärdsutvecklingen på 1950- och 1960-talet att
de kommunala samverkansorganen återigen började öka. Den nya högstadieskolan
behövde t.ex. i stor utsträckning baseras på samverkansorgan. I
en utredning 7 framhölls att”det ökade behovet av interkommunal samverkan
utgör ett argument för en ändrad kommun indelning.” Samtidigt innebar
urbaniseringen att storstadskommunerna växte och de små kommunerna
blev ännu mindre.
Statsmakterna tog nu initiativ till en ny kommunindelningsomgång som
skulle bygga på kommunernas frivilliga samgående. Kommunerna indelades
av staten i kommunblock med ett gemensamt samverkansorgan. Kommunerna
fick sedan frivilligt avgöra om man även skulle ta nästa steg och gå
samman till en storkommun. Få kommuner valde dock denna lösning och
efter några år tröttnade regeringen på att utvecklingen gick så långsamt.
Frivilliglinjen övergavs och nu lagstadgades det att kommunerna i kommunblocken
skulle slås samman senast den 1 januari 1974. Samtidigt infördes en
”enhetskommun” och städer, köpingar och municipalsamhällen avveck-
6 SOU 1956:19, s 77.
7 SOU 1961:9, s 131.
27

lades. Riktmärket var att en kommun skulle ha minst 8 000 invånare för att
bl.a. klara skolväsendet. Antalet kommuner hade år 1974 kommit ner i 278.
Sedan dess har antalet ökat genom kommundelningar, vissa kommuner har
avfolkats och nya välfärdsuppgifter har lagts på kommunerna som kräver
stor bärkraft i befolkningsunderlag – t.ex. inom tillsynsområdet. I dag har vi
290 kommuner varav 48 kommuner har färre än 8 000 invånare.
3.2 Motiv för och emot en asymmetrisk
uppgiftsfördelning
Argumenten för en asymmetrisk uppgiftsfördelning är av två slag.
Ett mer principiellt motiv är att kommuner som sinsemellan är mycket olika.
Alla kommuner har inte bärkraft för de mest krävande uppgifterna. Den
svagaste kommunen kan inte vara norm för vilka uppgifter som staten skall
kunna lägga på kommunerna.
Praktiska motiv för en asymmetrisk uppgiftsfördelning handlar om att ta
tillvara stordriftsfördelar samt att skapa ökade planerings- och prioriteringsmöjligheter
över kommungränsen. Likvärdig servicenivå kan inte uppnås
om verksamhetsformerna inte tillåts variera och anpassas efter lokala förhållanden.
Argumenten mot en asymmetrisk uppgiftsfördelning är av två slag.
Principiellt kan det ses som ett sätt att skjuta upp nödvändiga strukturella
åtgärder av typ kommunsammanslagningar eller förändringar i statkommunrelationerna.
Det kan också leda till en heterogen förvaltningsstruktur
som försvårar regeringen styrning minskar medborgarnas möjligheter till
ansvarsutkrävande.
Rent praktiskt kanske det inte blir så stora effekter och offentliga huvudmän
får en komplicerad förhandlingsuppgift sinsemellan.
Själva grundtanken med kommuner är att medborgarna skall kunna välja
sina lokala politiska företrädare och att verksamheten skall kunna anpassas
till lokala behov och önskemål. Den lokala handlingsfriheten skall dock
begränsas av de ramar som statsmakterna anger. Det skall inte vara lika
verksamhet i hela landet men olikheterna skall hållas inom nationellt beslutade
ramar.
Den nya kommunallagen i början av 1990-talet innebar att man gav kommunerna
möjlighet att mer fritt organisera det inre arbetet i kommunen efter
lokala förutsättningar och prioriteringar.
28

Nu kanske det är dags att pröva om perspektivet skall vidgas så att det
skapas större möjligheter att mer fritt anpassa kommunernas uppgifter efter
lokala förhållanden?
Vi har i dag 13 kommuner med mindre än 5 000 invånare 8 och 75 kommuner
med färre än 10 000 invånare. Soliditeten varierar mellan +60 procent 9
och –95 procent 10 för kommunerna. Några kommuner har stora investerings-
eller avvecklingskostnader för att anpassa den kommunala verksamheten
efter befolkningsförändringarna. Storstadskommunerna har en bärkraft
i befolkningsunderlag som är större än vad de flesta landstingen har.
Det är ganska uppenbart att kommunernas bärkraft för mer krävande uppgifter
som t.ex. gymnasieskola eller miljötillsyn varierar betydligt även om
man tar hänsyn till utjämningssystemet.
Strukturen inom kommunsektorn har växt fram genom successiva politiska
beslut genom åren men det har egentligen aldrig funnits någon ”masterplan”
för detta. Man skall inte ha för högt ställda förväntningar på att en
princip om asymmetrisk uppgiftsfördelning skall kunna tillämpas mer strikt.
Politiken vill ogärna begränsa sin handlingsfrihet genom att binda sig till
några principer som skall följas mer strikt. Men i enskilda fall kan nya idéer
få ett genomslag.
3.2.1 Argumenten för
Principiella argument
Som ovan redovisats har kommunerna mycket olika förutsättningar för att
klara mer krävande kommunala uppgifter. Detta reser ett antal frågor. Uppgifter
som kräver stort befolkningsunderlag borde kanske inte läggas på
mindre kommuner? Den offentliga verksamheten i ett glesbygdslän kanske
måste fördelas mellan offentliga organ på ett annat sätt än i storstadslän? En
storstadsregion kan kanske ta på sig även vissa uppgifter som staten eller
landsting har i andra delar av landet? Svarar man ja på sådana frågor tänker
i termer av en asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Om statsmakterna lägger samma uppgifter på alla kommuner har man två
val:
- anpassa uppgifterna efter den svagaste kommunen,
8
Dals-Ed, Skinnskatteberg, Storfors, Norsjö, Överkalix, Munkfors, Ydre, Malå, Åsele,
Arjeplog, Dorotea, Sorsele och Bjurholm.
9 Inklusive pensionsåtaganden för 1998.
10 Källa: Vad kostar verksamheten i Din kommun, tabell 3.
29

- tillåta de svagaste kommunerna har en välfärdsservice som på vissa områden
inte når upp till nationella krav.
Inget av dessa alternativ kan kännas lockande för en statsledning. Asymmetrisk
uppgiftsfördelning kan därför vara ett alternativ för att anpassa uppgifter
och huvudmannaskap efter förvaltningsstrukturer som på kort sikt inte
kan ändras. Så har också skett inom den statliga sektorn. Tidigare hade alla
försäkringskassor, länsstyrelser och länsarbetsnämnder samma uppgifter.
Effektivitetskrav har lett till en specialisering och vissa specialistuppgifter
sköts i dag enbart av vissa av dessa myndigheter.
Jakten på besparingar och effektiviseringar i den kommunala verksamheten
har lett till statsmakterna gjort avsteg från principen om en enhetskommun
som skall klara alla kommunala verksamheter. Statsmakterna har successivt
tillåtit en större flexibilitet i fråga om vem som skall vara huvudman för en
viss uppgift. I dag har inte alla kommuner samma uppgifter. Den som vill
veta vem som i ett visst län är huvudman för t.ex. länstrafiken, hemsjukvården,
räddningstjänsten eller lantbruksgymnasierna kan inte hitta svaren i
lagboken. Ett tiotal verksamheter kan anpassas efter lokala förhållanden och
hanteras redan i dag enligt principen om asymmetrisk uppgiftsfördelning (se
avsnitt 5). Enhetskommunen finns inte längre.
Praktiska motiv
Praktiska motiv för en asymmetrisk uppgiftsfördelning handlar om att ta
tillvara stordriftsfördelar samt att skapa ökade planerings- och prioriteringsmöjligheter
över kommungränsen. Kommunala bedömare anser att effekterna
snarare kommer att handla om bättre verksamhet än rena ekonomiska
besparingar. Det kan handla om att kunna hålla experter inom en viss verksamhet,
planera över en större yta, minska känsligheten för oförutsedda händelser,
utnyttja personalresurserna mer effektivt m.m.
I vissa fall kanske också overhead och administration kan begränsas vilket
kan ge ekonomiska effekter. Det är dock relativt få verksamheter som gagnas
av stordrift och potentialen för effektiviseringar är relativt begränsad
inom tunga områden som t.ex. äldrevård (se avsnitt 10).
Nödvändigheten att planera över ett större område än vad en kommun omfattar
är mycket varierande mellan olika verksamheter. Gymnasieskolan är
ett uppenbart exempel inom det obligatoriska uppgiftsområdet medan äldreomsorgen
kanske inte hör hit. Det finns också flera fakultativa uppgifter
som bör planeras över kommungränsen – t.ex. vägar och bostadsförsörjning.
Om man skall ha mål om likvärdig välfärdsservice i alla delar av landet
måste både insatser och verksamhetsform kunna anpassas efter de förhållanden
som råder lokalt. Motsatsen gäller också – om kravet är att verksam-
30

heten skall drivas i samma form över hela landet så kan likvärdig välfärdsservice
knappast uppnås i alla delar av landet.
Om man väljer att anpassa kommunens uppgifter efter kommunens förmåga
så måste någon annan ta hand om de uppgifter som mindre eller svagare
kommuner inte kan ta hand om. Det kan handla om grannkommuner, kommunala
samverkansorgan, landsting eller statliga myndigheter som då skall
ta på sig uppgifter de inte haft förut. Däri ligger också en problematik – man
måste vara beredd att ompröva även vilka uppgifter som t.ex. landsting och
länsstyrelser skall ha. Asymmetrisk uppgiftsfördelning är därför inte enbart
en kommunal fråga utan en fråga om ökad flexibilitet i organiseringen av
hela den offentliga sektorn.
I en byråkratisk och regelstyrd offentlig verksamhet skapar man en likformig
uppgiftsfördelning och enhetliga former för verksamheten i hela
landet. Om man skall optimera verksamhetens resultat måste man tillåta att
verksamhet, organisering och arbetsformer anpassas efter lokala förhållanden.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning medger att den offentliga verksamheten
anpassas efter omvärldsförhållanden snarare än befintliga organisatoriska,
geografiska och administrativa gränser.
3.2.2 … och argumenten mot
Argumenten mot asymmetrisk uppgiftsfördelning är också dels principiella
dels praktiska.
Principiella argument
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan ses som ett sätt att skjuta upp nödvändiga
strukturella åtgärder såsom t.ex. kommunsammanslagningar eller
förändringar i uppgiftsfördelningen mellan stat- och kommun.
Eftersom asymmetrisk uppgiftsfördelning och frivillig samverkan har i stort
sett samma effekter – att vinna stordriftsfördelar – kan asymmetrisk uppgiftsfördelning
ses som ett onödigt bryskt tillvägagångssätt jämfört med mer
frivillig samverkan.
Om en viss verksamhet kan ligga på olika huvudmän i olika delar av landet
kan det bli en ganska heterogen förvaltningsstruktur. Främst kanske detta
drabbar regeringen när regeringen vill ha en överblick över den kommunala
verksamheten och kanske gå in med vissa direkta styrinstrument. Det finns
dock redan i dag finns ett 10-tal kommunala verksamheter som organiseras
på olika sätt i landet.
31

Det kan också anföras att möjligheterna att påverka och kräva ut ansvar försvåras
om medborgarna uppfattar ansvarfördelning mellan offentliga organ
som rörig. Problemet skall dock inte överdrivas. Många på fastlandet vet
kanske inte att Gotland saknar landsting men på Gotland vet de flesta att
kommunen har ansvaret för sjukvården.
Att huvudmannaskapet för viss verksamhet kan vara olika mellan län är
kanske inget stort problem men det är värre om ansvaret inom ett län är
otydligt eller oklart. Om regleringen av asymmetrisk uppgiftsfördelning blir
otydlig genom och man tillåter kompromisser, otydlighet i ansvarsfördelning
och finansiering så minskar möjligheterna till ett demokratiskt ansvarsutkrävande.
Det är inget som säger att det behöver bli så – men regleringen
av formerna för asymmetrisk uppgiftsfördelning är viktiga.
Praktiska argument
Om man t.ex. överför en svårhanterlig tillsynsuppgift från en glesbygdskommun
till länsstyrelsen så avlastar man kommunen men ger samtidig
länsstyrelsen ett problem. Detsamma gäller all verksamhet som flyttas från
en huvudman till en annan – problemen följer med även om den nye huvudmannen
bedöms ha större förutsättningar att lösa uppgiften.
Effekterna av asymmetrisk uppgiftsfördelning kanske inte blir så stora. Utbyggnaden
av olika samverkansformer har i viss utsträckning redan ”tagit
hem” effektivitetsvinsterna. Denna fråga behandlas mer i avsnitt 10.
En mer flexibel uppgiftsfördelning mellan olika offentliga huvudmän leder
till förhandlingar, kompromisser och kanske konflikter mellan dessa huvudmän.
Regeringen riskerar att få en konfliktlösningsroll.
32

4 Rättsliga förutsättningar
4.1 Regeringsformen
Iakttagelser:
Regeringsformen gör ingen skillnad på primärkommuner och landstingskommuner.
Landsting kan inte ges en överordnad ställning i förhållande till
kommuner. Regeringsformen ger ingen anvisning om uppgiftsfördelning
mellan stat och kommun. Det kan dock finnas en inbyggd lokaliseringsprincip
i Regeringsformen som förhindrar att en kommun åläggs att göra en
annan kommuns uppgifter.
Slutsatser:
Om statsmakterna önskar det så kan det i lag skrivas in bestämmelser som
medger en friare uppgiftsväxling mellan kommuner och landsting och
mellan kommun och stat. Rätten att besluta om uppgiftsfördelningen i
enskilda fall kan via lag delegeras till regeringen, myndighet eller kommun.
Uppgiftsöverföring mellan kommuner måste dock grundas på frivilliga
överenskommelser – samverkan som gagnar båda parter.
I Regeringsformen (RF) stadgas att det i riket finns primärkommuner och
landstingskommuner 11 . Någon skillnad på primärkommuner eller landstingskommuner
görs inte i RF – de är likställda och inte över- eller underordnade
varandra. Om man skulle vilja ha en ordning där landstinget kan
styra vilka uppgifter som skall läggas på en kommun så är det inte förenligt
med regeringsformen.
I RF anges också att det i lag meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter
i övrigt och om deras åligganden 12 . Det finns inte i regeringsformen
några bestämmelser som anger vilka uppgifter som kommuner och
landsting skall ha. Uppgiftsfördelning anges i lag men det finns i speciallagstiftning
flera exempel på att landsting och kommun får överenskomma
om fördelning av uppgifter sinsemellan (se avsnitt 5.3).
I kommunalrätten skiljer man på kommunernas skyldigheter och deras befogenheter.
Även i RF (8:5) används denna uppdelning. Skyldigheterna kan
sägas ange de obligatoriska uppgifter som statsmakterna ålägger kommunen.
En förändring av skyldigheter skall enligt den kommunala finansieringsprincipen
13 normalt regleras ekonomiskt mellan staten och kommunsektorn.
11 1 kap. 7 §.
12 8 kap. 5 §.
13 Finansieringsprincipen är inte lagreglerad. Den är en avsiktsförklaring uttalad av
regeringen och godtagen av riksdagen.
33

Uppgiftsväxling mellan kommuner
Lagrådet har i ett fall som rörde utjämning av kostnader mellan kommuner
påpekat att kommunerna inte kan åläggas, eller frivilligt åta sig att, svara för
uppgifter som är ”artfrämmande” för kommunal verksamhet t.ex. genom att
sakna anknytning till kommunen eller dess medborgare 14 . Grundlagsenligheten
måste dock på denna punkt bedömas från fall till fall. Vid riksdagsbehandlingen
ansåg dock Konstitutionsutskottet att det fanns flera omständigheter
som kunde ge utrymme för en annan tolkning än vad Lagrådet gjort
i det aktuella fallet. I det aktuella fallet (utjämningssystem inom länet)
godkände riksdagen regeringens förslag. Dock måste Lagrådets yttrande
tolkas så att det i andra fall kan vara oförenligt med den kommunala självstyrelsen
att ålägga en kommun uppgifter som saknar anknytning till kommunen
eller dess medborgare. Det kan alltså finnas en inbyggd ”lokaliseringsprincip”
redan i grundlagen.
När det gäller uppgiftsöverföring mellan en kommun och ett landsting så
konstaterade Lagrådet att det redan finns lagar som ger möjlighet till uppgifts-
och skatteväxling mellan kommun och landsting och på denna punkt
hade Lagrådet ingen erinran. Problematiken är ju också delvis annorlunda –
i landstinget ingår ju även en enskild kommuns medborgare.
Slutsats
Regeringsformen reglerar inte vilka uppgifter kommuner och landsting skall
ha – uppgifterna skall dock regleras genom lag. Det finns inga grundlagsmässiga
hinder för att ha en asymmetrisk uppgiftsfördelning. Det måste
dock finnas en koppling mellan verksamhetsansvaret och de demokratiska
möjligheterna till politiskt ansvarsutkrävande.
Om statsmakterna önskar det så kan det i lag skrivas in bestämmelser om en
friare uppgiftsväxling mellan kommuner, mellan kommun och landsting och
mellan kommun och stat. Rätten att besluta om uppgiftsfördelningen i
enskilda fall kan i lag delegeras till regeringen, myndighet eller kommun.
4.2 Kommunallagen
Iakttagelser:
Kommunallagen reglerar inte vilka uppgifter kommunerna skall ha utan
formerna för verksamheten mer allmänt. Om kommuner sinsemellan skulle
tilldelas olika uppgifter påverkas inte kommunallagen.
14 Ärendet rörde mellankommunal utjämning i Skåne och Västra Götaland. Lagrådets
yttrande den 12 maj 1998 och betänkande 1997/87:fiU28 sid.7.
34

Överlåtelse av en kommunal uppgift på en annan part kan i huvudsak ske på
tre sätt:
- nästan alla kommunala uppgifter kan överlåtas på ett kommunalförbund
som då blir huvudman för verksamheten,
- kommunala förvaltningsuppgifter – exklusive myndighetsutövning – kan
överlåtas till ett bolag. Undantag är uppgifter ”för vars ordning särskilt
föreskrivits”,
- i speciallagstiftning kan i vissa fall anges att uppgifter och myndighetsutövning
får överföras till annan part.
I Stockholms län kan kommunal verksamhet överlåtas till landstinget om
det finns samordningsfördelar. Detta gäller dock inte i övriga län.
Vissa begränsningar finns i kommunallagen – lokaliseringsprincipen medför
t.ex. att en kommun, med vissa undantag, inte kan sälja tjänster till en annan
kommun. Myndighetsuppgifter får endast delegeras till kommunens egna
anställda – om inte speciallagstiftning medger annat.
Kommunallagen regleringen av former för verksamheten
Kommunallagen reglerar formerna för kommuners och landstings verksamhet
snarare än innehållet. Det är i huvudsak samma bestämmelser som
gäller både för primärkommuner och för landstingskommuner. Det finns
dock några bestämmelser som enbart gäller viss verksamhet och vissa
kommuner.
Lokaliseringsprincipen
Lokaliseringsprincipen 15 innebär att den verksamhet som en kommun bedriver
skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de
egna medlemmarna. Statsmakterna kan dock införa undantag i speciallag –
observera dock de gränser som kan finnas i grundlagen (se avsnitt 4.1 ovan).
Exempelvis kan en kommun, efter avtal med en annan kommun, sköta räddningstjänsten
i den andra kommunen om det sker inom ramen för en samverkan
mellan kommunerna.
Kommunala elföretag har i ellagen (1997:857) undantagits från lokaliseringsprincipen.
Lokaliseringsprincipen kan alltså frångås av statsmakterna
på det reglerade området men lokaliseringsprincipen gäller strikt för den
oreglerade verksamhet som kommunerna själva beslutar om.
Lokaliseringsprincipen hindrar inte att två kommuner samverkar med varandra
– om detta är till ömsesidig nytta för båda kommunerna. Däremot
15 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).
35

innebär lokaliseringsprincipen hinder mot att kommuner säljer tjänster till
varandra på affärsmässiga grunder. Det finns dock en liten öppning genom
att rättspraxis har gett kommuner vissa möjligheter att sälja tillfällig överskottskapacitet.
Men i övrigt har det bara i mycket speciella fall godtagits att
en kommun erbjuder tjänster och produkter till en annan kommun. Enbart
kommunens intresse av att fortlöpande kunna sysselsätta egen personal och
eget kapital räcker inte.
Kommunala företag är på samma sätt som de kommunala myndigheterna
bundna av lokaliseringsprincipen. Ett motiv för detta är kommunen ofta har
ett borgensåtagande mot företaget och om bolagets verksamhet i andra kommuner
skulle gå med förlust så skulle skattebetalarna kunna drabbas. Även
konkurrensaspekter ligger bakom.
I praktiken sker överträdelser av lokaliseringsprincipen för att vinna t.ex.
effektiviseringsfördelar. En del sådana beslut överklagas och rättslig prövning
ske av lagligheten. I andra fall överklagar ingen invånare beslutet och
då vinner det laga kraft.
Vilket ansvar kan överlåtas på annan offentlig huvudman?
Även om verksamheten överlåtits till en annan huvudman finns normalt ett
visst politiskt och finansiellt ansvar kvar. Det rättsliga ansvaret följer normalt
med till en ny huvudman.
I princip har kommunen alltid ett politiskt ansvar för kommunala frågor som
rör medborgarna i kommunen – antingen man har överlåtit verksamheten på
någon annan eller inte. Själva överlåtelsen av en uppgift är ett beslut som
medborgarna kan kräva ut ett ansvar för. Kommunen har därmed ett politiskt
ansvar för verksamhet som övergått till en annan huvudman – t.ex. ett
kommunalförbund eller ett kommunalt bolag.
Det rättsliga ansvaret – att verksamheten bedrivs enligt lag och förordning
– är normalt knutet till huvudmannaskapet. Är det ett kommunalförbund
eller ett kommunalt företag som är huvudman så ligger det rättsliga ansvaret
där. I flera fall öppnar speciallagstiftningen för möjlighet att ”överföra uppgifter”
till någon annan part enligt ett avtal. Är det då fråga om ett entreprenadförhållande
eller en överföring av huvudmannaskap? Ibland är det
oklart och rättspraxis får ge svaret.
Det finansiella ansvaret ligger nästan alltid kvar hos kommunen – antingen
man betalar avgifter till ett kommunalförbund eller har skatteväxlat med
landstinget när man lämnat över en uppgift dit. Det dagliga kostnadsansvaret
ligger dock på huvudmannen.
36

Kommunalförbund
Kommuner och landsting kan i stort sett överlåta alla uppgifter av verksamhetsnatur
till kommunalförbund. I sådant fall övergår huvudmannaskapet för
denna uppgift till kommunalförbundet. Detta gäller även om det i speciallag
anges att kommunen eller viss nämnd skall ha hand om uppgiften. Kommunen
har inget juridiskt ansvar för uppgifter som överlåtits till ett kommunalförbund.
Kommunen har dock det yttersta politiska och finansiella
ansvaret för verksamheten.
Gemensam nämnd
Kommunen kan också komma överens med en annan kommun om att inrätta
en gemensam nämnd. Det juridiska ansvaret ligger på nämnden (som
kan tillhöra en annan kommun rent formellt) men det yttersta politiska och
finansiella ansvaret ligger kvar på kommunen. Om det finns lagstöd kan
tjänstemännen kan ha delegation att fatta myndighetsbeslut för de samverkande
kommunernas räkning. Civilförsvarets verksamhet kan inte bedrivas i
form av en gemensam nämnd – ens i fredstid.
Interkommunala samverkansavtal
Interkommunala avtal kan användas för samarbete mellan två kommuner.
Det måste dock finnas lagstöd om man t.ex. avser att bilda en gemensam
förvaltning där myndighetsutövning ingår. Delegation av myndighetsbeslut
till tjänstemän får endast ske en anställd i den egna kommunen om inte
speciallagstiftning anger något annat i ett visst fall.
Kommunala bolag
En kommun kan lägga ut kommunala förvaltningsuppgifter på ett kommunalt
bolag och två kommuner kan samäga ett bolag. Verksamheter som
inte kan läggas på ett bolag är myndighetsutövning (om inte lagstöd för
detta finns) samt verksamheter ”om vilket särskild ordning föreskrivs”.
Ibland kan det vara litet svårt att avgöra när lagtexten hindrar en bolagisering,
vad som är myndighetsutövning är t.ex. inte alltid klart.
Bolagsformen är mindre lämpad för en verksamhet som förtroendevalda
mer direkt vill styra och verksamhet som är helt skattefinansierad. Verksamheter
som kan avgiftsfinansieras och där beställarna är kommuninvånare
är mera naturliga för ett kommunalt bolag.
37

Specialregler för Stockholms län
Det finns också en bestämmelse i kommunallagen 16 som bara gäller i
Stockholms län. Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenheter
inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall
sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan
tillgodoses på något annat sätt. Det betyder att kommunen kan överlåta uppgifter
till landstinget om kriterierna är uppfyllda.
Slutsats
Det finns flera juridiska möjligheter att överlåta uppgifter till annan part.
Även om huvudmannaskapet för en viss uppgift övergår till någon annan
offentlig huvudman så finns i praktiken ett politiskt ansvar kvar hos kommunen
liksom det yttersta ansvaret för att finansiera verksamheten.
Det finns vissa inskränkningar i rätten att samverka som kan behöva ses
över. Det gäller
• bestämmelsen att beslutanderätt bara får ske till anställda i kommunen,
• att rätten till att överlåta kommunala uppgifter till landstinget, om det
krävs av samordningsskäl, är begränsad till att gälla enbart i Stockholms
län.
Vi tar upp dessa frågor i vårt övervägandeavsnitt.
4.3 Kommunernas obligatoriska uppgifter
Statskontorets konstaterar att:
Det inte alltid går att dra en skarp gräns mellan obligatoriska och frivilliga
uppgifter. Cirka 90 procent av kommuners och landstings kostnader kan
dock hänföras till verksamhet som i någon mening är obligatorisk för kommunerna
och landstingen.
Ibland är lagstiftningen utformad så att kommunen har stora möjligheter att
påverka verksamhetens innehåll och omfattning. I andra fall är dock kommunen
starkt bunden av lagstiftningen både när det gäller innehåll och verksamhetsvolym.
16 2 kap. 6 § KL.
38

Vad är en obligatorisk uppgift?
Någon fullständig förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt
lag (obligatoriska uppgifter) finns inte. Det är svårt att ens få en överblick
över alla de lagar och förordningar som styr kommunal verksamhet.
Lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns
skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman”
(skolan), eller att kommunen skall ”se till att” (det finns vatten och avlopp),
eller att ”det skall finnas” (folkbibliotek) m.m.
Ibland är lagstiftningen precis avseende kommunens skyldigheter och reglerar
både verksamhetens innehåll och volym (t.ex. skollagen). Många gånger
anger dock lagstiftningen bara att kommunen skall svara för viss verksamhet
men innehåll och volym får kommunen bestämma (t.ex. folkbibliotek).
Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. LSS) innebär att staten, domstolar och
rättspraxis anger miniminivån i verksamheten medan kommunen har det
politiska och finansiella ansvaret för verksamheten.
Vad som är en obligatorisk uppgift är inte alltid så lätt precisera – det finns
mellanformer som gränsar till frivilliga uppgifter. Ibland finns ingen skyldighet
i lagstiftningen men kommunen måste rimligen ta på sig en viss uppgift
eftersom ingen annan kommer att göra detta – det gäller t.ex. byggande
av vägar inom kommunen.
Vi redovisar i bilaga 2 de viktigaste uppgifterna som i någon mening är
obligatoriska för kommuner och landsting samt en ungefärlig kostnad för
respektive verksamhet mätt i kostnader per invånare.
Till de obligatoriska uppgifterna för kommuner har vi räknat: politisk organisation,
barnomsorg, skolan, vuxenutbildning, äldre- och handikappomsorg,
individ- och familjeomsorg, färdtjänst, plan och byggväsendet,
kollektivtrafik, vattenförsörjning och avloppshantering, avfallshantering,
civilt försvar, räddningstjänst, vägar (delvis), bibliotek, tillsyn, kollektivtrafik
och överförmyndare.
Till de obligatoriska uppgifterna för landsting har vi räknat: politisk verksamhet,
hälso- och sjukvård, tandvård, smittskydd, regional utveckling
(delvis), kollektivtrafik och viss utbildning.
Frivilliga uppgifter
Till frivilliga uppgifter för kommuner och landsting har vi räknat konsument-
och energirådgivning, turistverksamhet, parker, stöd till studieorganisationer,
kulturverksamhet, musikskola, fritidsverksamhet, flyktingmot-
39

tagande, arbetsmarknadsåtgärder, näringslivsåtgärder, bostäder, flygtrafik
och regional utveckling.
40

5 Förekomst av asymmetrisk
uppgiftsfördelning
Iakttagelser:
• Det finns ett tiotal exempel på mer renodlade former av asymmetrisk
uppgiftsfördelning redan i dagens kommunsystem.
• Därutöver finns ett tiotal verksamhetsområden där kommunerna med
lagstöd kan skriva (ofta) långsiktiga interkommunala avtal som i princip
innebär att någon annan offentlig huvudman övertar viss verksamhet.
• Dagens asymmetriska uppgiftsfördelning rör ofta specialuppgifter för
kommunerna – inte de tunga uppgifterna inom skola, omsorg och vård.
• Kommunindelningsreformen på 1970-talet avsåg att skapa en enhetskommun.
Trots detta har statsmakterna öppnat för ett flertal åtgärder
som går i en annan riktning – olika speciallösningar har växt fram.
• Den asymmetriska uppgiftsfördelningen är inte enhetligt reglerad. I
speciallagstiftning har olika lösningar valts för i stort sett varje fråga.
• Inslag av ”överreglering” finns.
• Diskussionen om landstingens framtid hämmar på kort sikt möjligheterna
till en mer flexibel uppgiftsfördelning mellan kommun och landsting.
• Statsmakterna erbjuder vissa möjligheter till asymmetrisk uppgiftsfördelning
som inte utnyttjats – exempelvis statlig service via kommunala
medborgarkontor.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning och samverkan
Det går inte att dra en skarp gräns mellan asymmetrisk uppgiftsfördelning
och samverkan. Exempelvis är kommunalförbund ett exempel på samverkan
mellan kommuner men också exempel på att huvudmannaskapet för en
verksamhet lyfts från en enskild kommun och övertas av en annan juridisk
person.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning för mer speciella uppgifter
Den genomgång vi gjort av olika verksamhetsområden visar att det finns
relativt många exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning men att det ofta
handlar om uppgifter vid sidan av de stora verksamheterna – vård, skola och
omsorg. Troligen handlar det om att värna det demokratiska inflytandet –
och möjligheterna till ansvarsutkrävande – för de centrala välfärdsområdena.
Däremot är man mer pragmatisk när det gäller andra uppgifter.
41

De tunga verksamheterna inom skola, vård och omsorg är centrala politikområden
och det är inte förvånande att staten här också reglerar formerna
för verksamheten – ibland in i minsta detalj. En kommun kan sköta räddningstjänsten
åt en annan kommun men detsamma gäller inte grundskolan.
På centrala välfärdsområden har statsmakterna velat skapa en tydlig koppling
mellan verksamhet och politisk styrning – och då är ”egenregiverksamhet”
ett naturligt val. På andra områden har effektiviteten ansetts
viktigare och formerna för verksamheten blivit friare.
Synen på landstingens uppgifter kan ha ideologisk bakgrund
Kommunerna kan föra nästan vilken uppgift som helst till ett regionalt
samverkansorgan. Däremot finns inte samma frihet när det gäller att föra
uppgifter från kommunen till landstinget (undantaget dock Stockholms län
där det finns en specialbestämmelse om detta). Bakgrunden till detta är
troligen den långa diskussion som har förts om landstingens framtid. I avvaktan
på ett ställningstagande skall landstingens uppgifter inte ökas även
om det kan finnas behov av en regionalisering av vissa uppgifter. Just nu är
det bara de regionala samverkansorgan (i nio län 17 ) som har möjligheter att
ta på sig obligatoriska uppgifter från kommunerna som av en eller annan
anledning bör ”regionaliseras”.
Verksamhetsspecifika lösningar inom olika områden
Politiken har däremot varit pragmatisk på många andra områden. Har det
uppstått problem med en verksamhet har man tillsatt en utredning som ofta
lett till speciallösningar av olika slag. Det finns inte längre någon tydlig
strategi från statsmakterna att värna tanken på den ”enhetskommun” som
man talade om vid den senaste kommunindelningsreformen på 1970-talet.
Jakten på ökad effektivitet har varit viktigare än att värna principen.
Ej enhetlig reglering
När fackdepartementen skall lösa verksamhetsproblem via lagstiftning blir
det ofta specialanpassade lösningar. Exempelvis finns det knappast två lagar
som har samma formuleringar om möjligheterna att skriva interkommunala
avtal. Ibland är lagstiftningen komplex och vilket skapar osäkerhet om vad
som gäller. Det finns också exempel på överreglering vilket gör att anpassningen
för små eller udda kommuner kan bli problematisk.
Det finns också exempel på en vaghet i språkbruket som kan skapa osäkerhet
om vad som gäller. Vad betyder det exempelvis att en kommun får
”överlåta en uppgift” på en annan kommun eller på landstinget? Är det fråga
17
Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Blekinge, Hallands och
Dalarnas län samt Gotland.
42

om en entreprenad, där ansvaret stannar kvar hos uppdragsgivaren, eller är
det fråga om överförande av huvudmannaskapet och allt ansvar för den
överlåtna verksamheten? Sannolikt är tolkningen olika från fall till fall beroende
på hur propositionstexten utformats.
Outnyttjade möjligheter i lagstiftningen
Statliga myndigheter har inte utnyttjat möjligheterna att lägga ut vissa uppgifter
på kommunala medborgarkontor. Staten har heller inte utnyttjat möjligheten
att ta tillbaka tillsynsuppgifter från kommunerna om verksamheten
inte bedrivs i rimlig omfattning. Detta är exempel på att det finns juridiska
möjligheter till asymmetrisk uppgiftsfördelning som inte utnyttjas rent praktiskt.
5.1 Från stat till kommun
Det finns flera statliga uppgifter som kan överlåtas på en kommun om kommunen
önskar detta (se vidare bilaga 3):
• lantmäteriförrättningar,
• dispens från strandskyddsbestämmelser,
• flyktingmottagande,
• vissa arbetsmarknadsinsatser för ungdomar,
• viss statlig service via kommunala medborgarkontor 18 ,
• regionala utvecklingsuppgifter 19 , och
• vissa tillsynsuppgifter.
I de flesta fall krävs att berörd statlig myndighet eller regeringen ger sitt bifall
till att uppgiften skall överföras till kommunen. I ett fall (samverkansorgan
med regionala utvecklingsuppgifter) krävs endast en anmälan till
regeringen.
Det finns också en lagstiftning om medborgarekontor som innebär att statlig
myndighet får överlämna vissa service- och beslutsuppgifter till anställda på
ett medborgarkontor. Denna lagstiftning har hitintills använts endast i ett
fall.
En mycket speciell konstruktion är ”samordningsförbund för rehabiliteringsinsatser”.
Det är – kanske det enda – exemplet ett gemensamt besluts-
18 I Fränsta ges dock statlig service via ett medborgarkontor.
19 Gäller självstyrelseorgan och samverkansorgan.
43

organ över stat- kommungränsen. Formen liknar ett kommunalförbund men
även statliga myndigheter kan delta som medlemmar. Det visar att det
ibland är nödvändigt att lösa praktiska problem med verksamhetsformer
som inte är renodlade och kanske till och med anses bryta mot förvaltningspolitiska
principer.
5.2 Kommun till annan kommun
Man kan egentligen bara tala om asymmetrisk uppgiftsöverföring när det
gäller kommunalförbund. Kommuner kan överlämna uppgifter till ett kommunalförbund
som då får ansvaret för övertagen verksamhet. Ofta handlar
kommunalförbundens verksamhet om (se vidare avsnitt 7.1):
• räddningstjänst,
• kommunteknik,
• kultur, eller
• gymnasieskola.
Statsmakterna erbjuder via speciallagstiftning möjlighet till mer långtgående
interkommunala avtal på vissa områden. Dessa avtal är ofta långsiktiga och
innebär att en uppgift förs från en offentlig huvudman till en annan. Exempel
på verksamheter med möjligheter att överlåta uppgifter via interkommunala
avtal är (se vidare bilaga 3):
• gymnasieutbildning,
• rehabilitering,
• miljö-, livsmedels- och djurskyddstillsyn,
• räddningstjänst,
• vissa socialtjänstuppgifter,
• vissa skoluppgifter,
• parkeringsövervakning,
• alkoholtillstånd, och
• överförmyndaruppgifter.
Ofta handlar det om att kommunen har rätt avtala med en annan kommun
om att överföra vissa uppgifter till antingen en annan kommun eller landstinget
och att delegera myndighetsutövning till anställda i annan kommun
eller landstinget.
44

5.3 Kommun till landsting eller tvärtom
Tidigare fanns s.k. landstingsfria kommuner vilket var ett exempel på att
stora kommuner med stor bärkraft kunde ha uppgifter som andra kommuner
inte hade. Mer renodlad asymmetrisk uppgiftsfördelning kan man i dag tala
om i följande fall (se vidare bilaga 3):
• på Gotland har kommunen landstingets uppgifter,
• kommuner och landsting kan besluta om vem inom länet som skall vara
huvudman för länstrafiken,
• kommunens huvudmannaskap för särskola och särvux kan överlåtas till
landstinget som då blir huvudman för verksamheten,
• ansvar för uppgifter enligt LSS kan överlåtas från landstinget till kommunen
eller från kommunen till landstinget.
Det finns också möjlighet att avtala om en uppgiftsfördelning avseende (se
vidare bilaga 3):
• primärvård (f.n. ingen faktisk verksamhet),
• hemsjukvård,
• sjuktransporter,
• nationella program i skolan,
• patientnämnder.
Det finns några fall där landstinget ingår i kommunalförbund – det rör dock
t.ex. kulturfrågor och inte obligatorisk verksamhet. Landstingen kan också
vara medlemmar i samordningsförbund avseende rehabiliteringsverksamhet.
I Stockholms län kan kommunerna överlåta uppgifter till landstinget enligt
en bestämmelse i kommunallagen 20 . Förutsättningen är att ”det finns ett betydande
behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat
sätt”. Detta gäller dock inte i andra län.
Cirka hälften av landstingen har en gemensam nämnd med någon annan
kommun eller annat landsting. I de flesta fall handlar det om en gemensam
nämnd en enligt lagen om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet
21 . Denna verksamhet handlar om särskilda insatser för funktionshindrade,
missbrukare, unga eller liknande där det krävs insatser från såväl
sjukvård, socialtjänst, omsorgsverksamhet m.m. Det handlar om samverkan
och inte om en asymmetrisk uppgiftsöverföring mellan kommun och landsting.
20 KL 6 §.
21 2002:193.
45

5.4 Kommun till stat
Det finns bara ett exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning. Staten kan ta
tillbaka kommunens ansvar för livsmedels och djurskyddstillsyn och överlåta
uppgiften till en statlig myndighet. Dels kan det ske efter överenskommelse
med kommun dels kan det ske tvångsvis om uppgiften misskötts.
Lagstiftningen är ny och har ännu inte tillämpats. Se vidare bilaga 3.
46

6 Internationell översikt
6.1 Olika kommunsystem
De nordiska kommunerna svarar för en stor del av den offentliga verksamheten.
De har långtgående egna befogenheter och ett stort mått av självstyre
för vissa uppgifter samtidigt som andra uppgifter är stramt nationellt styrda.
I det brittiska kommunsystemet är kommunerna styrda av staten men anpassningar
har skett genom att det t.ex. finns flera olika kommunsystem
bara i England. I de latinska länderna är kommunerna ofta små och har en
stark lokal identitet. En enskilds kommuns uppgifter förhandlas ofta fram
med regionala organ. Det napoleanska systemet bygger i princip på en
asymmetrisk uppgiftsfördelning mellan kommunerna.
De europeiska kommunsystemen brukar ofta beskrivas i följande kategorier;
ett nordiskt system, ett mellaneuropiska system, ett napoleanskt system, ett
brittiskt system, ett östeuropeiskt system samt ett postsovjetiskt system.
Länderna som valts ut till denna studie härstammar från tre av dessa europeiska
kommunsystem, de är det nordiska systemet, det brittiska systemet
och det napoleanska systemet.
Det nordiska systemet kan beskrivas som en decentraliserad enhetsstat.
Kommunerna har en framträdande position och de svarar för en stor del av
den offentliga verksamheten. De har vidare långtgående egna befogenheter
och ett stort mått av självstyre för vissa uppgifter samtidigt som andra uppgifter
är stramt nationellt styrda. Samtidigt finns det stora skillnader mellan
stat- och kommunrelationerna i dessa länder. I studien har länderna Danmark,
Norge och Finland från det nordiska systemet ingått.
Det brittiska systemet kännetecknas av stora kommuner som saknar grundlagsskyddad
självständighet och där historisk praxis definierar den kommunala
kompetensen. Självständigheten är begränsad genom att huvuddelen
av verksamheten t.ex. finansieras med statsbidrag. I studien ingår det engelska
kommunsystemet.
Det napoleanska systemet utmärks av en centralmakt med detaljerad statlig
kontroll över kommunernas verksamhet. Kommunernas självständighet är
snävt tillskuren men systemet bygger samtidigt på en stark lokal identitet.
Vid sidan av fullmäktige finns ofta en borgmästare. I de latinska länderna är
kommunerna ofta små och det napoleanska systemet bygger i princip på en
asymmetrisk uppgiftsfördelning mellan kommunerna. Spanien och Frankrike
som räknas till det napoleanska systemet ingår i studien.
47

6.2 Danmark
Den pågående reformen i Danmark är i en strukturell reform som bl.a. förutsätter
omfattande kommunsammanslagningar. Det finns dock inslag av
asymmetrisk uppgiftsfördelning genom att regionerna t.ex. skall kunna
avtala med kommunerna om att svara för vissa uppgifter åt kommunerna
(t.ex. rehabilitering).
Små kommuner som inte vill slås samman med en större kommun måste
enligt lag skriva samarbetsavtal med annan kommun. Dessa avtal skall
obligatoriskt omfatta arbetsuppgifter inom natur och miljö, rehabilitering,
specialskolor, viss social service och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Formen för samarbetet skall vara en långtgående delegation vari även
myndighetsutövning ingår. Detta leder till en viss asymmetrisk uppgiftsfördelning
mellan små kommuner och större kommuner.
Struktur och uppgifter
Danmarks kommunsystem är i nuläget uppdelat på två nivåer – kommuner
och amtskommuner. Antalet kommuner är nu 271 och de har mellan 2 300
och 500 000 invånare, med ett genomsnitt på cirka 19 000 invånare. 22 Omkring
130 kommuner har mindre än 10 000 invånare. Det finns 13 amtskommuner
som har mellan 225 000 och 640 000 invånare.
Kommunerna ansvarar för grundskola, barnomsorg, äldreomsorg, bibliotek,
fritid, lokal kultur, socialbidrag, förtidspension och vissa andra sociala förmåner
samt tekniska försörjningsverksamheter, miljövård och räddningstjänst.
Amterna ansvarar i sin tur för sjukvård och sjukförsäkring, gymnasieskola,
HF-utbildning (Högre Förberedelseexamen), omsorg om funktionshindrade,
kultur samt regional kollektivtrafik. Utöver dessa uppgifter har kommunerna
och amterna tagit på sig vissa frivilliga uppgifter, det gäller exempelvis
värmeförsörjning, sportanläggningar, m.m. 23
Utvecklingstendenser
Den danska regeringen har efter förhandlingar med Dansk Folkeparti kommit
överens om en ny kommunal och regional strukturreform. Reformen
skall börja gälla den 1 januari 2007. Val till de nya kommunerna och regionerna
hålls i november 2005. De tidigare valda församlingarna sitter dock
kvar även 2006, som blir ett övergångsår medan de nya kommunerna och
regionerna formerar sig.
22 SOU 2002:85.
23 Statskontoret. Hur vet staten vad kommunerna gör? Sid. 11
48

Danmarks strukturreform innebär att kommuner läggs samman, från uppskattningsvis
nuvarande 271 till cirka 100 24 . Målet är att kommunerna skall
ha minst 30 000 invånare. Amten avvecklas och ersättas av fem folkvalda
regioner. Vissa uppgifter decentraliseras.
Huvudprincipen är att staten skall lägga fast de övergripande ramarna och
kommunerna skall ha de medborgarnära uppgifterna och vara huvudingången
till den offentliga sektorn. Bärkraftiga kommunala enheter med ett
klart ansvar skall skapas som skall kunna leverera välfärdstjänster med hög
kvalitet till medborgarna.
De fem nya regioner som skall inrättas får ansvaret för sjukvården (sjukhus,
primärvård och specialister) den regionala utvecklingen samt viss kollektivtrafik.
Från de nuvarande amten förs vissa uppgifter som handlar om vägar,
förebyggande sjukvårdsarbete och rehabilitering över till kommunerna. Från
amten förs också gymnasieskolan som i stället staten kommer att ansvara
för.
Det finns ett inslag av asymmetrisk uppgiftsfördelning genom att regionerna
skall kunna avtala med kommunerna om att svara för vissa uppgifter åt
kommunerna (t.ex. rehabilitering). Om tvist uppstår i en viss fråga skall ett
så kallat ”delningsråd” slita tvisten efter de riktlinjer som finns för verksamheten.
En gång om året skall prövas om uppgiftsfördelningen mellan kommunerna
och regionen är lämplig och om eventuella justeringar bör göras.
Denna prövning skall göras av ett utskott som kommunerna och regionen
tillsammans har utsett.
Kommunerna får mer befogenheter när det gäller markplanering och större
ansvar för kulturfrågor samt för arbetsförmedlingen i form av jobbcentra. 25
De får även ansvar för svaga grupper med särskilt behov.
Kommuner med under 20 000 invånare – som inte vill slå sig samman med
andra kommuner – skall enligt lag 26 sluta samarbetsavtal med en eller flera
kommuner. Samarbetsavtalen omfattar arbetsuppgifter inom natur och
miljö, rehabilitering, specialskolor, viss social service och arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Formen för samarbetet skall vara delegation där kommunen
behåller ansvaret för uppgiften, även finansieringsansvaret, men överlåter
utförandet (inklusive myndighetsutövning) av själva verksamheten till
en annan kommun. Är det flera kommuner som ingår i ett samarbete skall
endast en kommun ha utföraransvaret för de obligatoriska samarbetsuppgifterna.
24 Kommunernas redovisning till regeringen i januari 2005.
25 Dessa jobbcentra skall kunna serva alla arbetslösa, oavsett om det är försäkrade eller ej.
26 Lov om forpligtende kommunale samarbejder.
49

Analys
Danmarks strukturreform syftar till decentralisering och ökad tydlighet i den
offentliga uppgiftsfördelningen. Ökat samarbete mellan olika parter har inte
setts som någon lösning, eftersom det kan skapa otydlighet om vem som har
ansvaret för verksamheten. Inte heller har alternativet att bygga starka regioner
valts, även om begreppet region nu införs.
Det finns dock inslag av asymmetrisk uppgiftsfördelning i den danska strukturreformen.
Kommunerna och regionerna kan komma överens om vilka av
de nuvarande amtens uppgifter som skall överföras till kommunerna eller
till regionerna. Regionerna kan också åta sig uppgifter på entreprenad från
kommunerna. Uppgiftsfördelningen inom regionen bygger därmed på asymmetriska
principer. Hur uppgiftsfördelningen skall vara inom regionen är en
fråga för ett sammansatt organ av kommun och regionföreträdare.
Små danska kommuner kan – som framgått ovan – tvingas att överlämna ett
antal förvaltningsuppgifter, där myndighetsutövning ingår, till en annan
kommun. Det verkar dock som om kommunerna hellre väljer en kommunsammanslagning
än ett sådant framtvingat avtalssamarbete med en annan
kommun som ger kommunen en dålig förhandlingssituation.
6.3 Norge
Det nya norska regering har lagt fram sin regeringsförklaring. Stora förändringar
aviseras i kommunsystemet. Bl.a. skall en ny regional nivå inrättas i
form av regioner som skall ha hand om regional utveckling och vissa statliga
uppgifter som skall decentraliseras. Några av de nuvarande fylkena är
för små och skall slås samman. Eventuella kommunsammanslagningar skall
dock ske på frivillig basis.
Struktur och uppgifter
Det norska kommunsystemet består av två nivåer – kommuner och fylkeskommuner.
Norge har 433 kommuner och 19 fylkeskommuner, inklusive
Oslo som både är en kommun och en fylkeskommun. Av de norska kommunerna
är många små – drygt 20 kommuner har färre än 1000 invånare. Den
minsta kommunen har drygt 200 invånare och den största över en halv
miljon invånare 27 .
Kommunala uppgifter är grundskola, primärvård, social omsorg, stadsplanering,
miljöskydd och kultur– och fritidsverksamhet samt tekniska
frågor. Fylkeskommunerna ansvarar för gymnasieskola och vuxenutbild-
27 Kommunal och regional- departementet Bor kommunene ha forskjellige oppgave.
50

ning, tandvård, regional planering, näringspolitiskt stöd samt har ett övergripande
ansvar för kommunikationer. Ansvaret för och styrningen av de
offentliga sjukhusen överfördes 2002 från fylkeskommunerna till fem helstatligt
ägda hälsoföretag.
Reglering
Den norska kommunallagen ger inte uttryckligen kommunerna och fylkeskommunerna
någon allmän kompetens, på det sätt som i exempelvis
Danmark, Finland och Sverige. Det finns ibland ganska detaljerade bestämmelser
om bland annat den kommunala förvaltningen och om ekonomi,
budget och rapportring 28 . Det finns dock ett utvecklat system med konsultationer
mellan staten och Kommunernas Sentralforbund som resulterar i
överenskommelser mellan staten och kommunerna.
Utvecklingstendenser
Under senare år har frågan om kommunstrukturen och uppgiftsfördelningen
mellan kommuner, fylkeskommuner och staten varit föremål för debatt och
utredning. Olika förslag har diskuterats, bland annat att avveckla fylkeskommunerna
och skapa större kommunala enheter. Frivillig sammanläggning
av kommuner uppmuntras, bland annat genom finansiella incitament.
Hittills har dock de frivilliga sammanläggningarna varit få.
I den norska röd-gröna regeringsförklaring som lades i mitten på oktober
2005 slås fast att den nya regeringen vill inrätta en regional nivå med större
regioner. Några av nuvarande fylken är för små och skall slås samman.
Regionerna skall vara svara för regional utveckling och uppgifter skall överföras
från staten till dessa regionala organ. Samtidigt skall en omorganisation
av motsvarigheten till länsstyrelserna 29 genomföras. Allt skall kunna
genomföras så att den nya ordningen kan börja gälla 2010.
Den tidigare regeringen har drivit ett utredningsarbete där det tagits fram
olika rapporter som bl.a. studerat möjligheten till differentierad eller asymmetrisk
uppgiftsfördelning för kommunerna 30 . Den nya regeringen har inte i
regeringsförklaringen antytt att utvecklingen kommer att drivas i denna riktning.
En ny utredning skall i stället göras som skall ha inriktning att föreslå
vilka i dag statliga uppgifter som ska decentraliseras till den nya regionala
nivån.
28 Statskontoret. Hur vet staten vad kommunerna gör? Sid. 63.
29 Fylkesmannsembetene (sv. länsstyrelserna).
30 Bor kommunene ha forskellige oppgaver? Kommunal- och regionaldepartementet.
51

Offentliga servicekontor
I Norge har man under närmare 10 år arbetat med offentliga servicekontor
som kan sägas vara en motsvarighet till de svenska medborgarkontoren. Till
skillnad från de svenska medborgarkontoren har dock även statlig service
tillhandahållits. Verksamheter som ingått är exempelvis arbetsförmedling,
sjukpenning, rehabilitering, socialbidrag och socialtjänst. Nu arbetar man
med utvecklingen av ”virtuella servicekontor” som är webbaserade.
6.4 Finland
Det pågår en livlig debatt om kommunsammanslagningar och kommunindelning.
Ett samlat förslag om kommunstruktur och uppgiftsfördelning
mellan stat- och kommun skall komma våren 2006. Förändringarna kan då
börja gälla från 2009.
Finland har gett kommunerna större möjligheter att samarbeta än vad man
gjort i Sverige. Genom att alla kommuner måste samverka om sjukvården
har det uppstått en samarbetskultur även på andra områden. I den finländska
kommunallagen är olika former av interkommunalt samarbete en rättighet.
Kommunalförbundslagen har också setts över för att erbjuda enklare samarbetsformer.
Samkommuner kan ses som en form av asymmetrisk uppgiftsfördelning
inom kommunsektorn. Finland har ungefär fem gånger så många
samkommuner - jämfört med kommunalförbunden i Sverige.
Struktur och uppgifter
Det finns endast en kommunal nivå i Finland – det finns ingen folkvald
regional nivå. Finland har 432 kommuner, 19 landskap samt det självstyrda
Åland. Sedan några år finns också inom den kommunala sektorn regioncentra
som arbetar med regional utveckling.
Kommunerna har mellan 200 och över en halv miljon invånare. Huvuddelen
av kommunerna har mellan 2 000 och 6 000 invånare. Sedan 1997 har antalet
kommuner minskat från 452 till 446.
Kommunerna ansvarar för utbildning, socialvård, hälso- och sjukvård, teknisk
infrastruktur, kollektivtrafik, bibliotek och kultur, räddningstjänst,
miljöskydd samt planering av markanvändning.
Reglering
I Finland finns inga landsting med folkvalt styre. Många tjänster produceras
däremot i samarbete med andra kommuner genom så kallade samkommuner.
Samkommunerna är egna juridiska enheter med ett självständigt ansvar för
52

sin verksamhet. Tidigare hade samkommunerna en form som närmast kunde
liknas vid svenska kommunalförbund. Nyligen har kommunerna har fått
möjlighet att på ett enklare sätt organisera sin samverkan.
Det finns cirka 250 samkommuner i Finland, varav de viktigaste är 19 landskapsförbund,
21 sjukvårdsdistrikt och samkommuner för folkhälsoarbete
och specialomsorgsdistrikt. 31 Därutöver förekommer annat slag av samverkan,
till exempel via gemensamma nämnder.
Men även annan verksamhet kan ofta ske i samverkan Om man tittar på
exempelvis livsmedelstillsynen så är det inte 450 kommuner som har sådan
verksamhet utan det finns 250 förvaltningar för detta. Den kommunala
nämnden i en kommun kan exempelvis uppdra åt en inspektör i en annan
kommun att sköta tillsynen av vissa anläggningar.
Det finska systemet förutsätter samverkan mellan kommuner på ett annat
sätt än i Sverige. De legala möjligheterna att samverka är också större än i
Sverige, främst genom rätten att skriva interkommunala avtal på i princip
alla verksamhetsområden.
Utvecklingstendenser
Frågan om inrättandet av en mellankommunal nivå har länge varit aktuellt
på den finländska politiska dagordningen. Införandet av landsting har varit
ett vanligt förslag, men motståndarna har hävdat att Finlands storlek inte
motiverar något sådant. Frågan om landskapsförbunden skall utvecklas till
direktvalda organ framförs återkommande i debatten.
Finska inrikesministeriet föreslog i augusti 2005 att det ska bildas 20 direktvalda
regioner med beskattningsrätt, som tar över all social- och hälsovård
samt det regionala utvecklingsansvaret, samtidigt som de 415 primärkommunerna
behålls som ”närkommuner”. Finska Kommunförbundet föreslår i
stället en kommunsammanslagning där kommunerna får minst 20 000–
30 000 invånare, dvs. 50–80 kommuner, som samverkar i regionala utvecklingsfrågor
i fem länsvisa (indirekt valda) landskapsförbund. En tredje
modell, som lanserats av socialministeriet, innebär att social- och hälsovård
organiseras i indirekt valda distrikt med 100 000–200 000 invånare. Beslut
ska fattas under 2006, och förändringarna ske till 2009 32 .
Den decentralisering som varit framträdande i flera andra europeiska stater
har också präglat Finland under det senaste decenniet. Försök med frikommuner,
införandet av en ny kommunallag och ett nytt statsbidrags-
31 Statskontoret. Hur vet staten vad kommunerna gör? Sid. 51.
32 Källa: SKL webb – Strukturförändringar i övriga Norden.
53

system har syftat till att stärka kommunerna som samtidigt fått minskande
resurser 33 .
Det pågår som bäst en livlig debatt om kommunsammanslagningar och
kommunindelning både på nationell och på lokal nivå. Debatten har tagit
fart bland annat till följd av trycket på kommunalekonomin och de snabba
omvärldsförändringarna. Några enstaka kommunsammanslagningar har
skett under senare år.
Analys
Problemet med många små kommuner har lösts genom olika former av samarbete.
Kommunerna har genom regler om samkommuner fått möjlighet att
på ett enkelt sätt organisera sin samverkan. I Finland finns en samarbetstradition
som byggts upp därför att man under lång tid har samarbetat om
sjukvårdsuppgifterna. Kanske finns det också en kulturell skillnad genom att
man samarbetar mer inom det politiska systemet.
I Finland finns inget inslag av asymmetrisk uppgiftsfördelning. Det har skett
en decentralisering av uppgifter till kommunerna under senare år och man
förlitar sig på kommunalt samarbete. I Sverige finns nästan samma legala
förutsättningar för samarbete – men möjligheterna utnyttjas här i mindre
utsträckning.
6.5 Spanien
Spanien har tydliga inslag av en federativ statsbildning även om landet
anses vara en enhetsstat. Regionerna har varierande grad av självstyre och
kompetens. Regionerna har också egen lagstiftningsmakt.
De spanska kommunerna är små – flertalet har färre än 1 000 invånare. Det
finns också en kommunal nivå i form av provinser som skall stödja kommunerna
och organisera interkommunalt samarbete. Det spanska kommunsystemet
bygger på principen om asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Kommunerna har av staten ålagda uppgifter som varierar med kommunens
storlek. De uppgifter som de minsta kommunerna inte har ansvar för har
överlåtits på provinserna. Regionernas lagstiftningsmakt leder också till
olika uppgiftsfördelning för kommuner i skilda regioner.
33 Lidström Anders. Kommunsystem i Europa. Sid. 44.
54

Indelning och uppgifter
Kommunsystemet i Spanien består i princip av två nivåer, dels cirka 8 100
kommuner (municipado) och dels 50 provinser (provincia). Kommunerna är
små – ungefär 60 procent av kommunerna har färre än 1 000 invånare och
den genomsnittliga storleken är 4 800 invånare. Provinserna har ett invånarantal
som varierar mellan 100 000 invånare till 4, 7 miljoner invånare.
Kommunerna har av staten ålagda uppgifter som varierar med kommunens
storlek. Samtliga kommuner skall till exempel tillhandahålla gatubelysning,
begravningsplats, vatten och avlopp samt svara för viss väghållning. Kommuner
med mer än 5 000 invånare har också ansvar för parker, bibliotek och
avfallssystem. Kommuner med över 20 000 invånare skall ansvara för social
välfärd, civil- och brandförsvar samt offentliga idrottsanläggningar. Kommuner
med mer än 50 000 invånare har även ansvar för kollektivtrafik och
miljöskydd. Kommunerna kan även ha uppgifter som är delegerade från
provinsen eller självpåtagna uppgifter inom ramen för den allmänna kompetensen.
De uppgifter som de minsta kommunerna inte har ansvar för ligger i stället
på provinsen. Provinserna har även ett särskilt ansvar för att stödja kommunerna
i uppgiftslösningen och bidra till organisering av interkommunalt
samarbete. Samarbete mellan kommunerna kan även ske via kommunalförbund
(mancomunidados) men sådant samarbete sker endast i relativt
begränsad omfattning.
Det finns också regionala varianter där de största kommunerna kan ha kommundelsorgan.
Kanarieöarna och Balearerna har ersatt provinserna med
självstyrande organ för varje större ö. Katalonien har en särskild nivå mellan
kommuner och provins. I Valencia finns en storkommun med särskilda storstadsuppgifter.
34
Reglering
Spanien är en enhetsstat men det regionala självstyret är stort. Det finns 17
autonoma regioner med direktvalda parlament som har lagstiftningsmakt
och även utser president och regering på nationell nivå. Regionerna har
olika grad av självstyre och kompetens, främst har Baskien, Katalonien och
Galizien fler befogenheter än de andra spanska regionerna.
Systemet påminner därför om en federal statsbildning även om Spanien
anses vara en enhetsstat. Den spanska konstitutionen är förhållandevis utförlig
när det gäller regionernas ställning. Den regionala lagstiftningsmakten
34
Lidström Anders. Kommunsystem i Europa, samt bor kommunerna ha forskjellige
oppgaver?
55

innebär att regionerna i viss utsträckning själva kan styra vilka uppgifter
som skall bedrivas i offentlig regi och vem som skall ansvara för dessa. Den
spanska konstitutionen innehåller en garanti för kommunernas självstyre
och principerna för uppgiftsfördelningen mellan de olika organen i den
lokala och regionala förvaltningen anges. Vidare ges kommunerna möjlighet
att samarbeta med varandra. Regionerna stiftar sedan lagar som närmare
specificerar villkoren för kommunerna 35 . Kommunerna kan därför ha olika
uppgifter i olika regioner.
Utvecklingstendenser
Relationerna mellan stat och kommuner har på ett avgörande sätt förändrats
sedan Francotiden. Staten främjar nu samarbete och samordning mellan
olika nivåer. Den statliga kontrollen av kommunernas verksamhet har också
minskat drastiskt och omfattar nu endast de kommunala beslutens laglighet.
Behovet att effektivisera Spaniens kommuner och önskemål att decentralisera
ansvaret för fler uppgifter till kommunerna står ständigt på dagordningen
36 .
Analys
Det spanska systemet bygger på en asymmetrisk uppgiftsfördelning mellan
kommuner. Provinserna tar hand om de uppgifter som de mindre kommunerna
inte får sköta. Spanien tillämpar redan principer som nu diskuteras i
flera av de nordiska länderna – inom regionen bestäms hur uppgiftsfördelningen
skall vara mellan kommun och region och de uppgifter som en enskild
kommun inte kan hantera överförs till ett regionalt samarbetsorgan.
Det som känns litet främmande för en nordisk betraktare är kanske att de
kommunala uppgifterna styrs av hur många invånare kommunen har. I
Sverige skulle förmodligen ett sådant system leda till diskussioner om A-
och B-kommuner. Någon slags förhandlingsmodell med individuell prövning
känns bör vara mer flexibel.
6.6 Frankrike
Frankrike är en nationalstat med centralistiska drag. På senare tid har dock
flera decentraliseringsreformer genomförts som även stärkt de kommunala
organens ställning.
Det franska kommunsystemet har tre nivåer – kommuner, departement och
regioner. Många franska kommuner är små – i genomsnitt har kommunerna
35 Lidström, Anders. Kommunsystem i Europa. sid. 98
36 Lidström, Anders. Kommunsystem i Europa. sid. 100-101.
56

1 600 invånare. Flera försök att slå samman kommuner har misslyckats.
Uppgiftsfördelningen mellan nivåerna är inte entydig. Ansvaret för en verksamhet
är ofta delat mellan flera nivåer och dessutom avgör kommunens
storlek vilken verksamhet som faller på denna nivå. Ansvaret för uppgifter
kan ofta förhandlas mellan de olika nivåerna. Systemet bygger på en förhandlingskultur
som i slutänden ger en asymmetrisk uppgiftsfördelning
mellan främst kommuner och departement.
Indelning och uppgifter
Det franska kommunsystemet har tre nivåer – kommuner (commune), departement
(département) och regioner (règion).
Det finns över 36 600 kommuner i Frankrike varav några är stora men flertalet
är små – cirka 4 100 kommuner har färre än 100 invånare och några
enstaka kommuner saknar invånare helt. I genomsnitt har kommunerna
1 600 invånare.
Kommunernas ansvar omfattar uppgifter som regleras i lag, t.ex. grundskolor,
vägar, polis, brandförsvar, fysisk planering och byggnadstillstånd.
Kommunerna kan dels också frivilligt åta sig uppgifter avseende bland
annat kommunikationer, kultur och turism.
Departementen är 96 till antalet och har ett befolkningsantal som varierar
mellan 73 000 invånare till 2,5 miljoner invånare. När det gäller indelningen
i departement och kommuner så råder särskilda förhållanden i en del av
storstäderna – Paris räknas både som kommun och departement. I Lyon,
Paris och Marseille och finns också en kommundelsnivå med direktvalda
beslutsförsamlingar. Departementens uppgifter gäller främst sociala frågor
såsom social välfärd för barn, familjer och äldre samt bekämpning av social
utslagning. Uppgifterna innefattar även ansvar för underhåll och utrustning
för grundskolor, motorvägar och miljöskydd. Departementen har även ett
övergripande ansvar för det interkommunala samarbetet. 37
Frankrike är indelat i 22 regioner. Antalet invånare i regionerna varierar från
250 00 invånare till 10,7 miljoner invånare. Regionernas uppgifter innefattar
regional planering, ekonomiska utveckling, vuxenutbildning, högre utbildning,
viss kultur- och fritidsverksamhet samt utvecklingsavtal mellan offentliga
organ, företag och föreningar. Regionerna är dock förhållandevis
resurssvaga, främst när det gäller ekonomi och personal. 38
37 The surplus of the intermediate level in Europe?, sid 126.
38 The surplus of the intermediate level in Europe?, sid 128.
57

Det bör understrykas att i många fall är uppgiftsfördelningen mellan
nivåerna inte entydig. Ansvaret för en verksamhet är ofta delat mellan flera
nivåer och dessutom avgör kommunens storlek vilken verksamhet som
faller på denna nivå. Ansvaret för uppgifter kan samtidigt ofta förhandlas
mellan de olika nivåerna. På grund av den stora förekomsten av små kommuner
är det också vanligt att kommunerna samarbetar, och det finns cirka
18 000 kommunalförbund av olika slag, vilka nästan alla har inrättats på
frivillig basis 39 .
Reglering
Den konstitutionella regleringen av det lokala självstyret är relativt knapphändig.
I grundlagen anges att det skall finnas kommuner och att dessa skall
styra sig själva genom valda församlingar. Det stadgas även att den närmare
regleringen skall specificeras i lag. De viktigaste av dessa lagar utgörs av
kommunallagen (Code des communes) samt motsvarande lagar för regioner
och departement. I kommunallagen anges att kommunen har rätt att sköta
alla uppgifter av lokalt intresse. Kommunerna kan därmed sägas har så
kallad allmän kompetens, men vissa typer av beslut måste samtidigt godkännas
av staten.
Utvecklingstendenser
Frankrike är en nationalstat med centralistiska drag. Flera decentraliseringsreformer
har dock genomförts. År 1982 inleddes en successiv men tydlig
förstärkning av kommuners, departements och regioners ställning i det
franska politiska och administrativa systemet. Det pågår en reformering i
form av fler kommunförbund och vidareutveckling av regionernas ställning.
Det pågår också och en uppluckring av statens inflytande. Genom en särskild
närdemokratireform är man även i färd med att öka antalet fullmäktigledamöter
och inrätta kommundelsorgan i kommuner med fler än 20 000 invånare
40 .
På grund av det stora antalet små kommuner i Frankrike har upprepade försök
har gjorts att slå samman små kommuner, men utan framgång. 41 Indelningsändringar
för kommunerna kräver medgivande från berörda kommuner,
vilket bidragit till att förhindra sammanläggningar.
Analys
Det franska kommunsystemet är relativt komplext med starka inslag av förhandlingar
mellan nivåer och aktörer kombinerat med ett betydande mått av
39 The surplus of the intermediate level in Europe?, sid 124.
40 Lidström, Anders. Kommunsystem i Europa, sid. 86.
41 Statskontoret. Stat/kommunrelationer i Europa. sid. 44-45
58

centralstyrning. I Frankrike råder även ett relativt omfattande samarbete
genom kommunalförbund. Det finns också en asymmetrisk faktor där kommunens
storlek avgör vilken uppgift som läggs på vilken nivå.
Förmågan att bygga ett välfärdssamhälle med en så splittrad kommunstruktur
måste beundras. Det franska systemet är dock i princip omöjligt att
kopiera och konstruktionen känns även vara väl mycket ”latinsk” för den
nordiska traditionen. Den franska modellen förutsätter en relativt fri och förhandlingsbar
uppgiftsfördelning mellan kommuner och region (departement).
6.7 England
Storbritannien saknar en skriven författning och den kommunala självstyrelsen
har ingen konstitutionell grund. Kommunerna får endast utföra uppgifter
som uttryckligen är tillåtna i lag. De engelska kommunerna är stora –
fler än 20 000 invånare.
I England råder nu tre parallella kommunsystem i landet; ett för Londonområdet,
ett för sex storstadsområden samt ett för övriga England.
Den senaste reformeringen av kommunindelningen i England har inneburit
en relativ renodling med en kommunnivå i storstäder och två kommunnivåer
på landsbygden. Områden med bara en folkvald församling ansvarar i regel
för uppgifter som på andra håll är fördelade på de två kommunala systemen.
Själva strukturen innebär en form av asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Åtta regionala utvecklingsorgan har utsetts av regeringen med uppgift att
verka för regional ekonomisk utveckling och samordning av resurser inom
regionen.
Indelning och uppgifter
I England råder nu tre parallella kommunsystem i landet; ett för Londonområdet,
ett för sex storstadsområden samt ett för övriga England.
I London har de kommunala gränserna varit relativt intakta under större
delen av efterkrigstiden. London är uppdelad i 32 så kallade boroughs samt
ett område som benämns Corporation of the City of London. I sex andra
engelska storstadsområden finns ett liknande system som i London. Storstäderna
har endast en lokal nivå och har således ingen regional nivå.
I delar av England är de kommunala uppgifterna fördelade mellan 34 counties
och på den lägre nivån på totalt 238 districts. Detta system är därmed ett
59

tvånivåsystem, som kan jämföras med den svenska organisationen med
kommuner och landsting.
På andra håll i England tillämpas sedan 1999 ett system med Unitary Councils.
De är 46 stycken till antalet och där finns inga districts.
De engelska kommunerna är ur ett befolkningsperspektiv stora. Northampton
med cirka 20 000 invånare har lägst antal kommuninvånare i England.
Samtidigt finns inte några riktigt stora kommuner eftersom London och
andra storstadsområden består av flera kommuner. Den största kommunen i
England har cirka 334 000 invånare 42 .
Kommunerna i England ansvarar för en rad olika verksamheter; utbildning,
social omsorg, bostäder, bibliotek och museum, gator och kollektivtrafik,
avfallshantering, planering, miljö och hälsoskydd, bad- och fritidsanläggningar,
parker, begravningsplatser och krematorium, marknader, folkbokföring
och indrivning av kommunal skatt.
Där det bara finns en kommunnivå har dessa ansvaret för alla verksamheter.
I områden med två kommunnivåer har Country Council oftast ansvaret för
utbildning, bibliotek, social omsorg, avfallshantering, vägar och kollektivtrafik
samt översiktsplanering. Districts har i dessa fall ansvaret för ansvaret
för bostäder, parker, kultur och fritid, detaljplanering och bygglov, avfallsinsamling,
miljö och hälsoskydd, indrivning av kommunalskatten, social-
och bostadsbidrag och valkretsregistrering.
En hel del uppgifter har också förts över till så kallade Quangos (Quasi
Autonomous Non Governmental Organizations). Det gäller främst hälso-
och sjukvården, högre utbildning och statsförnyelse. Styrelserna i dessa
organ utses av staten och består av tjänstemän, företagare och enstaka lokalpolitiker.
Det finns dock en kritik mot att denna typ av organ inte ger medborgarna
möjlighet till ansvarsutkrävande.
Utvecklingstendenser
Den senaste reformeringen av kommunindelningen i England har inneburit
en relativ renodling med en kommunnivå i storstäder och två kommunnivåer
på landsbygden. Områden med bara en folkvald församling ansvarar i regel
för uppgifter som på andra håll är fördelade på de två kommunala systemen.
Det pågår också en reformering av det brittiska regionala och lokala styret.
Den brittiska regeringen stimulerar bland annat en regionaliseringsprocess i
England. Åtta regionala utvecklingsorgan har utsetts av regeringen som har
till uppgift att verka för regional ekonomisk utveckling och samordning av
42 Statskontoret. Stat/kommunrelationer i Europa. sid. 82-84.
60

esurser inom regionen. Det pågår också omfattande arbete med att förstärka
medborgarnas inflytande över den lokala politiken. Trots det fortsätter den
brittiska regeringen att ha en relativt detaljerad styrning och gränssättning
för kommunernas ekonomiska handlingsutrymme och självstyre 43 .
Analys
Det finns en grad av asymmetri redan i det förhållandet att England har flera
olika kommunsystem som innebär att olika uppgifter kan åvila kommuner
och regioner i olika delar av landet. Exempelvis har vissa regioner ingen
kommunal nivå - det motsvaras i Sverige av den s.k. Gotlandsmodellen.
Det finns inte några utvecklingsidéer rörande struktur, uppgiftsfördelning
m.m. som är värda att uppmärksammas ur ett svenskt perspektiv. Däremot
kan det i det engelska kommunsystemet finnas en hel del idéer rörande styrning,
uppföljning m.m. som är intressanta.
6.8 Sammanfattande analys
Det pågår en översyn av den kommunala förvaltningsstrukturen i flera
länder. Det verkar vara regionfrågorna som driver utvecklingen av förvaltningsstrukturen
snarare än de ”gamla” problemen med små kommuner,
bristande välfärdsservice m.m. I flera fall arbetar man med att bygga upp
nya kompletterande strukturer snarare än att förändra de gamla.
I några länder är kommunernas uppgifter kopplade till befolkningsstorleken.
I de flesta länderna har man en friare uppgiftsfördelning mellan kommun
och region än vad vi har i Sverige. I de latinska länderna har man lagt sig
vinn om att ha ett förhandlingsutrymme lokalt/regionalt för att kunna anpassa
verksamhet och uppgifter efter lokala förhållanden.
Det är i många fall i samband med att regionfrågan utreds som olika
modeller tas fram med kommunstruktur, principer för fördelning av uppgifter
och liknande. I de flesta fallen är det fråga om förändrad uppgiftsfördelning
inom den kommunala sektorn. Få exempel finns på att man mer
förutsättningslöst prövar uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun.
I de flesta länderna har man på ett eller annat sätt en friare uppgiftsfördelning
mellan kommun och region än vad vi har i Sverige. Troligen är det den
starka svenska kopplingen mellan landsting och sjukvårdsuppgiften som
gjort att vi i Sverige inte sett det som naturligt att ett landsting tar vissa uppgifter
från mindre kommuner i länet. I andra länder har regionerna normalt
flera uppgifter inom skilda sektorer.
43 Lidström, Anders Kommunsystemen i Europa. sid. 56.
61

I några länder är kommunernas uppgifter kopplade till befolkningsstorleken.
Strikta regelverk där de kommuns uppgifter förändras när invånarantalet
kanske förändras på marginalen känns dock alltför byråkratisk. En mer individuell
modell, där det finns förhandlingsutrymme för vilka uppgifter en
viss kommun skall ha, är med flexibel.
Ländergenomgången visar att asymmetrisk uppgiftsfördelning och samarbete
mellan kommunerna inte utesluter varandra. Har man ett gott samarbete
mellan kommunerna som i t.ex. Finland så verkar dock behovet av
asymmetrisk uppgiftsfördelning vara litet.
Kommun och länsstruktur är i regel gamla strukturer som har en känslomässig
starkt förankring hos befolkningen. I få länder har man vågat göra
något åt strukturen även om det kan finnas rationella skäl för det. I stället
bygger man på med nya strukturer (t.ex. regioner), nya former för samarbete,
infört utjämningssystem.
I de latinska länderna har man lagt sig vinn om att ha ett förhandlingsutrymme
lokalt/regionalt för att kunna anpassa verksamhet och uppgifter.
Även om denna förhandlingskultur kanske kan kännas främmande i ett
nordiskt land, så ger systemet en flexibilitet. Statens intresse bör kanske
mindre fokusera på i vilka former som verksamheten bedrivs och mer fokusera
på verksamhetens resultat.
Det är påfallande att de strukturförändringar som skett, eller diskuteras, är
inom det kommunala systemet. Få exempel finns på att man mer förutsättningslöst
prövar uppgiftsfördelningen och även diskuterar t.ex. statliga uppgifter.
Förmodligen är det en praktisk hållning – tar man ett för stort grepp
blir det kanske inget resultat alls.
Det är uppenbart att det i Europa finns en stark utvecklingskraft där några
regioner vill bli mer självständiga gentemot centralmakten. Vi har inte
samma situation i Sverige vilket underlättar förändringsarbete. Samtidigt
mister vi därigenom en drivkraft till förändring. Det kanske förklarar regionfrågans
utdragna hantering i Sverige och de övriga nordiska länderna.
62

7 Jämförelse mellan kommunala
samverkansformer
Iakttagelser:
Ur ett effektivitetsperspektiv är samverkan i form av ett kommunalförbund
att föredra. Det är en tydligt reglerad samverkansform som samtidigt medger
handlingskraft, långsiktighet och utvecklingsmöjligheter. Nackdelen är
att förbundet är ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt demokratiskt
ansvarsutkrävande.
Gemensam nämnd kan vara en god samverkansform men det kräver att de
samverkande kommunerna har en likartad nämndstruktur – vilket blir allt
mindre vanligt.
Gemensam förvaltning är en avtalsbaserad samverkansform som begränsas
av att flera speciallagstiftningar inte tillåter detta.
Samverkan i bolagsform eller i andra privaträttsliga former har begränsningar
i styrbarhet, insyn och finansiering. Förenings- och bolagsform
passar helt enkelt inte för flera tunga kommunala uppgifter.
Slutsats:
Samverkansformer finns som passar nästan all kommunal verksamhet. Den
form som främst saknas är möjlighet att inrätta en gemensam förvaltning på
verksamhetsområden där det finns möjlighet till delegation av tjänstemannabeslut
från respektive kommun.
För en liten och kanske resurssvag kommun kan det vara svårt att hitta
någon att samverka med. Och när det kommer till kritan så vill den politiska
ledningen sällan släppa den egna fulla kontrollen över viss verksamhet.
7.1 Kommunalförbund
Det finns fyra former av kommunalförbund. Det är kommunalförbund inrättade
med stöd av kommunallagen 44 , regionala samverkansorgan med uppgifter
enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, samordningsförbund
som är inrättade med stöd av lagen (2003:1210) om finansiell samordning
av rehabiliteringsinsatser och regionplaneförbund med uppgifter
enligt plan och bygglagen 45 .
Ett kommunalförbund är en egen juridisk person och en egen myndighet. Ett
kommunalförbund kan bildas av två eller flera kommuner/landsting. För-
44 KL 3 kap. 20 – 28 §§.
45 PBL 7 kap.
63

undet övertar alla befogenheter och skyldigheter avseende övertagen verksamhet
från kommunen. Det innebär att kommunalförbundet blir huvudman
för verksamheten. Kommunalförbundet kan ha både frivilliga och specialreglerade
uppgifter. I princip all kommunal verksamhet kan överföras till ett
kommunalförbund om det inte finns lagbestämmelser som anger i vilken
form verksamheten skall bedrivas (vilket numera är ovanligt 46 ). Kommunalförbundets
verksamhet kan omfatta en hel verksamhetsgren eller delar av en
sådan. En uppgift för ett kommunalförbund behöver numera inte vara
gemensam för alla medlemmar – en kommun kan överlåta vissa uppgifter
till förbundet som andra kommuner inte överlåter 47 .
Medlemmarna har en skyldighet att finansiera verksamheten enligt förbundsordningens
bestämmelser – förbundet har i princip uttaxeringsrätt
gentemot medlemmarna som är skyldiga att betala. Medlemmarnas inflytande
garanteras genom att varje medlem skall vara representerad i förbundsfullmäktige
eller i förbundsdirektionen. För medborgarna finns rätt att
begära laglighetsprövning och förvaltningsbesvär kan anföras över förbundets
beslut på samma sätt som över en kommuns motsvarande beslut. Förbundsmedlemmarnas
fullmäktige prövar var och en för sig frågan om
ansvarsfrihet för förbundsdirektionen, dess ledamöter och ersättare.
De regionala samverkansorganen är formellt kommunalförbund som styrs
av kommunallagens regler. Samverkansorganen har dock en särskild uppgift
att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Denna uppgift medför att
det är ett krav att samtliga kommuner i länet ingår i samverkansorganet.
Landstinget kan ingå i ett samverkansorgan men det är inget krav enligt lagstiftningen.
Utöver de regionala utvecklingsfrågorna kan samverkansorganen
ha hand om valfri verksamhet som medlemmarna vill överlåta på
samverkansorganet. För närvarande finns kommunala samverkansorgan i
nio län 48 inklusive Gotlands kommun. Ytterligare län planerar att inrätta
samverkansorgan inför kommande mandatperiod.
Ett samordningsförbund kan bildas av en allmän försäkringskassa, en eller
flera kommuner inom ett landsting, länsarbetsnämnden och ett landsting.
Uppgiften skall vara att svara för samordnade rehabiliteringsinsatser och en
effektiv resursanvändning i samband med dessa. Medlemmarna överför
medel till förbundet och beslutar gemensamt om medlens användning. Det
speciella med denna form är att såväl statliga som kommunala myndigheter
kan ingå som medlemmar. Detta gör att kommunallagens regler inte är
tillämpliga. I stället finns en särskild uppsättning regler som dock till viss
del är utformade på liknande sätt som reglerna i kommunallagen. Lite
46
T.ex. överförmyndare eller överförmyndarnämnder. Civilförsvaret får heller inte bedrivas
i kommunalförbund.
47
Kommunallagen – kommentarer och praxis sid. 166 (SKL).
48
Blekinge, Dalarnas, Gotlands, Hallands, Jönköping, Kalmar, Södermanlands, Uppsala
och Östergötlands län.
64

speciellt är dock att det redan i lagen regleras hur stor andel av finansieringen
som varje medlem skall bidra med. I maj 2005 hade 23 kommuner
bildat 14 samordningsförbund i fem län men diskussioner pågår ännu på
flera håll. Det finns 9 förbund som har fler än en kommun som medlemmar.
I Sörmland har man valt att bilda ett förbund med alla kommuner i länet 49 .
Regionplaneförbund enligt plan och bygglagen 50 är ett kommunalförbund
men har speciella uppgifter och tillstånd krävs av regeringen för att inrätta
ett sådant förbund. Huvuduppgiften är bevaka regionala frågor i den fysiska
planeringen och upprätta en regionplan.
7.2 Gemensam nämnd
Gemensamma nämnder kan sedan 1997 inrättas med stöd av kommunallagen
51 eller med stöd av lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom
vård- och omsorgsområdet sedan år 2003.
Gemensam nämnd enligt kommunallagens regler
Kommuner och landsting får bilda en gemensam nämnd för att fullgöra
kommunala uppgifter. Ett undantag görs dock för civilt försvar som inte får
skötas av en gemensam nämnd. Nämndens uppgifter skall närmare preciseras
i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen.
De samverkande kommunerna skall ta ett likalydande beslut om
reglemente och närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer.
En gemensam nämnd inrättas i någon av de samverkande kommunerna
och ingår i denna kommuns organisation.
Det finns inga begränsningar i geografiskt hänseende för vilka kommuner
eller landsting som kan ingå i en viss gemensam nämnd.
Ett avtal mellan kommunerna skall reglera hur finansieringen av nämndens
verksamhet skall gå till. De formella besluten om tilldelning av budget sker i
respektive fullmäktige och styrelse. Beslut om taxor m.m. som normalt fattas
av fullmäktige behöver synkroniseras mellan de samverkande kommunerna.
Parterna måste också reglera hur eventuella konflikter skall lösas.
Normalt är en av kommunerna arbetsgivare för de anställda (gemensam förvaltning)
vilket kräver långsiktighet i samarbetet. Det bestämmelse som
finns i kommunallagen att myndighetsbeslut endast får överlåtas till
49 Statskontoret 2005:10.
50 PBL 7 kap.
51 KL 3 kap. 3 §.
65

anställda i den egna kommunen kan utvidgas av speciallagstiftning till att
även omfatta anställda i annan kommun.
Nämnden måste ha samma ansvarområde i de samverkande kommunerna.
Detta medför att nämndorganisationen i de samverkande kommunerna
måste vara uppbyggd enligt liknande principer.
Ett exempel på gemensam nämnd är Habo och Mullsjö som inrättade en
gemensam miljönämnd den 1 januari 2000 med en gemensam förvaltning.
Nämnd och förvaltning tillhör den större Habo kommun. Verksamheten
finansieras utifrån antalet invånare i respektive kommun. Tjänstemännen har
delegation för myndighetsbeslut från båda kommunerna.
Vård- och omsorgsnämnder
För en gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet gäller kommunallagens
regler med vissa undantag. En gemensam vårdnämnd behöver
inte ha samma uppgifter för alla i nämnden samverkande parter, vilket krävs
för att landsting och kommuner skall kunna samverka. Dessutom finns en
inskränkning genom att en gemensam nämnd med stöd av denna lagstiftning
enbart får bildas inom ett län. Det finns också en uppräkning av vilka uppgifter
som får handhas av en gemensam nämnd inrättad med stöd av denna
lag.
7.3 Gemensamma bolag
Kommuner och landsting kan samverka i privaträttsliga former. Vi tar här
främst upp de legala förutsättningarna för samverkan mellan kommuner
och/eller landsting avseende helägda kommunala företag. Det finns dock
inget som hindrar att kommuner och landsting även bildar företag tillsammans
med privata intressenter.
Samverkan via helägda kommunala företag
En kommun kan tillsammans med en annan kommun överlämna kommunala
uppgifter till ett aktiebolag 52 , för uppgifter som innefattar
myndighetsutövning krävs dock medgivande i lag. Om det i speciallag finns
särskilda bestämmelser om hur verksamheten skall bedrivas så kan dessa
hindra att uppgifter läggs på ett kommunalt bolag. Varken grundskolor eller
gymnasieskolor kan t.ex. bedrivas i form av bolag (om de inte är friskolor).
Kommunala företag är liksom kommunerna bundna av lokaliseringsprincipen.
Företagen får inte bedriva verksamhet utanför kommungränsen.
52 KL 3 kap. 16 – 19 §§
66

Rättslig prövning sker dock bara om någon kommunmedlem klagat på ett
fullmäktigebeslut om bolaget så det finns exempel på överträdelser av
lokaliseringsprincipen.
Självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen gäller för kommunalt
helägda företag. För vissa verksamheter finns dock undantag i speciallagar –
t.ex. att verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund för att inte störa
konkurrensen på en marknad där det även finns privata aktörer.
Kommunen skall se till att kommunala företag ger ägarkommunerna rätt att
yttra sig över större eller principiellt viktiga beslut. Det kan handla om
bildande av dotterbolag m.m. men det är rättsligt oklart om det även gäller
frågor som rör löpande drift. Styrning från kommunen kan ske genom att
ändra i bolagsordning, via ägardirektiv eller via styrelserepresentanterna.
Kommuners och landstings möjligheter enligt LOU 53 och gemenskapsrätten
att utan föregående upphandling genomföra köp av tjänster eller verksamhet
från sina egna företag m.m. är begränsade 54 . Om upphandling måste ske så
kan utfallet bli att ett annat företag vinner upphandlingen. Det är alltså svårt
att ha en kommunal verksamhet i bolagsform som förutsätter att kommunen
lägger ut kontinuerliga beställningar.
De kommunala företagen har en stor ekonomisk verksamhet. Balansomslutningen
är ungefär lika stor som kommunernas verksamhet i myndighetsform
och i den kommunala företagen finns över 50 000 anställda 55 .
Samverkan i företagsform mellan kommuner är blygsam
År 2001 fanns sammantaget 1 143 företag som helt ägdes av kommuner. Av
dessa företag svarade en enskild kommun för hela ägarkapitalet i 1 089 företag.
Det var alltså bara 54 företag där flera kommuner delade ägandet och
verksamheten.
År 2002 fanns 116 landstingsägda företag. Tre fjärdedelar av de anställda i
landstingsägda företag arbetade i kollektivtrafikverksamhet eller i bolagiserade
sjukhus. Det är ovanligt att landsting samäger ett bolag eller att kommuner
är delägare i bolag tillsammans med landstinget.
Det finns förmodligen flera skäl till varför man inte samverkar mer i bolagsform.
En sådan förklaring kan vara att affärsmässiga skäl – det kan vara
svårt för en kommun att ”köpa in sig” i ett existerande företag.
53
1992:1528
54
NOU rapport 1998-03-01.
55
Kommunala företag (svenska Kommunförbundet). Uppgifterna avser samtliga företag,
dvs. inklusive minoritetsägda företag.
67

7.4 Avtal mellan kommuner om samarbete
Kommunallagen har inga regler om interkommunala avtal som samverkansform.
Det står kommunerna fritt att skriva samverkansavtal med varandra
om man inte bryter mot mer generella regler i lagstiftningen – t.ex. genom
att lägga ut myndighetsuppgifter på annan kommun utan lagstöd. En förutsättning
är dock att avtalet baseras på ömsesidig nytta.
Är det fråga om en i lagstiftning specialreglerad uppgift så måste bedömningen
av vad som är tillåtet eller inte tillåtet i form av interkommunala
avtal, entreprenader, bolagisering m.m. avgöras utifrån speciallagstiftningens
bestämmelser. Inom det specialreglerade området kan samverkan
om ”hela verksamheter” inte ske om det inte finns ett medgivande i lagstiftningen.
Däremot kan man skriva samverkansavtal avseende delar av
verksamheten såsom utveckling, utbildning m.m. I princip måste man i varje
enskilt fall göra en prövning mot de aktuella formuleringarna i berörd lag
och ta hänsyn till förarbeten och rättspraxis på området.
Samverkansavtal
Kommuner och landsting kan t.ex. sluta samverkansavtal med varandra om
att utföra en viss prestation tillsammans, låna ut personal till varandra, bedriva
gemensam utbildning eller gemensamma projekt, dela telefonväxel
eller liknande.
Inom det specialreglerade området finns ofta – men inte alltid – regler om
att viss samverkan är tillåten (se avsnitt 5.3). Ibland tillåts även att viss
myndighetsutövning får överlämnas till anställda i annan kommun –
bestämmelser som då upphäver kommunallagens bestämmelse om att delegation
endast får ske till kommunens egna tjänstemän.
Om vi tar t.ex. grundskolan så kan en kommun inte teckna avtal med en
annan kommun om själva driften av en viss skola. Däremot kan man
överenskomma om att en kommun tar emot en annan kommuns elever om
det finns särskilda skäl för detta.
Bedömningen av vad som är tillåtet interkommunalt samarbete är svår att
göra. Det kan nog i vissa fall ha en återhållande effekt på kommunerna.
Samtidigt har statsmakterna öppnat möjligheter till samarbete på många områden
där det finns effektiviseringsmöjligheter genom sådant samarbete. Ett
exempel på samverkansavtal är kommunerna Mjölby och Boxholm som har
en gemensam förvaltning för hela miljö- och hälsoskyddsområdet sedan
början av 1970-talet. Personalen är anställd av Mjölby kommun Boxholms
kommun köper tjänster av Mjölby kommun. Inom livsmedels- och djurskyddsområdena
fattas beslut av respektive nämnd eftersom delegerings-
68

möjligheter inte funnits i lagstiftningen 56 . Inom miljöbalkens område är
besluten inom båda kommunerna delegerade till förvaltningens tjänstemän –
lagstöd finns för detta i miljöbalken.
Tjänsteförsäljning och tjänsteköp
En kommun kan inte på affärsmässiga grunder ensidigt börja sälja tjänster
till andra kommuner. Den kommunala kompetensen medger inte detta.
Enligt rättspraxis kan dock tjänster tillhandahållas till en annan kommun om
det är frågan om en tillfällig överskottskapacitet. När en kommun köper en
tjänst av en annan kommun kan lagen om offentlig upphandling 57 vara tilllämplig.
Om t.ex. en kommun har överkapacitet i sitt skolkök på grund av minskat
elevantal så kan kommunen inte erbjuda sig att mer permanent svara för
skolmaten i en närbelägen skola i en annan kommun. Tillfälligt kan detta
ske förutsatt att upphandling har skett.
Om tjänsteköpet är en naturlig del av ett samverkansavtal som gynnar båda
parter är det emellertid inte fråga om tjänsteköp och tjänsteförsäljning utan
som samverkan och samverkan mellan kommuner är tillåten.
Bolagisering och entreprenader
Möjligheterna att lägga ut specialreglerad verksamhet på kommunala bolag
eller att lägga ut entreprenader på företag och kooperativ är begränsad inom
det specialreglerade området. Många gånger är rättsläget svårbedömt i dessa
frågor.
7.5 Informell samverkan
Kommunerna kan också samverka informellt i projekt, nätverk eller liknande.
Informell samverkan handlar ofta om utbyte av idéer, kunskaper och
erfarenheter. Ofta saknas en formell reglering av denna samverkan eller
också finns en enklare överenskommelse. Även om denna samarbetsform är
oreglerad måste kommunallagens kompetensbestämmelser iakttas – det
måste finnas ett allmänt intresse för kommunens medborgare.
De undersökningar som bl.a. Svenska kommunförbundet gjort pekar på att
de flesta kommuner deltar i något sådant samarbete 58 . De flesta samarbeten
är mellan kommunala aktörer i samma län. Projekten handlar ofta om ut-
56
Nya regler tillåter dock detta nu.
57
1992:1528.
58
Rapporten Samverkan mellan kommuner – för ökad attraktivitet, tillväxt och sund
ekonomi (Finansdepartementet).
69

vecklingsfrågor – näringsliv, turism, arbetsmetoder, kunskapsuppbyggnad,
styrning, m.m. Sällan handlar det om samarbete i löpande produktion.
Ibland kan samarbetet ske i föreningsform (t.ex. kommunförbunden) och
ibland kan mer långsiktiga informella samarbeten ges ett namn även om det
inte finns en formell organisation bildad.
7.6 För- och nackdelar med olika
samverkansformer
Enligt uppdraget skall Statskontoret göra en jämförelse mellan olika former
av kommunalt samarbete. Beskrivningen av dessa samverkansformer har
redovisats ovan.
Statsmakterna har under senare år ökat de juridiska möjligheterna till samarbete
även om man från kommunalt håll har velat gå längre. Samarbetet har
också ökat. Samtidigt är det enligt vår uppfattning alltför många frågor som
regleras i speciallagstiftning på ett otydligt sätt eller regleras av praxis som
kan vara svårtillgänglig. Det är ofta svårt att veta exakt vad som är tillåtet
och då kanske man avstår från att inleda ett samarbete på nya områden.
Vad är exempelvis samverkan och vad är tjänsteköp som måste upphandlas.
Vad är s.k. faktisk verksamhet och vad är myndighetsutövning som inte får
överlåtas? Var går gränsen mellan att ha ett personalsamarbete med en kommun
och överlåta förvaltningsuppgifter till en kommun? Vilken rättspraxis
gäller på ett visst område?
Enkelhet och tydlighet i lagstiftningen är viktigt. När speciallagstiftning utformas
blir kopplingen till kommunallagstiftningen ofta försummad. Det
vore sannolikt bättre om reglerna fanns i kommunallagen och att det i
speciallagstiftning hänvisades till kommunallagen när man vill reglera
vilken samverkan som får ske på ett visst område.
Formerna för förvaltningssamverkan behöver stärkas
Formerna för politisk samverkan är relativt väl utvecklade i form av kommunalförbund
och gemensam nämnd. Många gånger finns dock inte förutsättningar
för en politisk samverkan men det finns ändå ett intresse för samverkan
på förvaltningsnivå. Det kan t.ex. handla om delar av en förvaltning
som kan vara gemensam för flera kommuner eller expertkunnande som behöver
göras tillgängligt för flera kommuner.
Inom det specialreglerade området finns vissa begränsningar för interkommunal
samverkan. I några fall handlar det troligen om att viss speciallagstiftning
inte har ”moderniserats” på senare tid. I andra fall kan det
70

handla om att statsmakterna av politiska eller demokratiska skäl velat att
verksamheten enbart skall drivas i en ”egen regi” direkt under en nämnd.
Generell regel om tillåtelse till kommunalt samarbete bör införas
Det finns mycket som talar för att man – såsom i Finland 59 – har en generell
möjlighet till samarbete som en huvudregel och att undantag endast görs för
verksamheter där statsmakterna av någon anledning ser en risk med detta.
Vi anser att begreppet ”huvudman” skall avse var politiskt, rättsligt och
ekonomiskt ansvar finns. Detta begrepp skall inte, som det i praktiken gör i
dag, styra i vilka former som verksamheten bedrivs. Om statsmakterna anser
att det för viss verksamhet är olämpligt att samverkan sker mellan kommuner,
att hela eller delar av verksamheten bedrivs på entreprenad eller att s.k.
faktisk verksamhet bedrivs i företagsform så skall detta tydligt anges.
Huvudregeln bör vara att huvudmannen bestämmer verksamhetsform så
länge detta inte inskränker dennes möjligheter att ta det fulla ansvaret för
verksamheten.
Vår bedömning är att interkommunala avtal om samarbete endast kommer
att ingås om det gynnar kommunerna och verksamheten och att risken för
missbruk av en avtalsrätt är liten.
Tjänsteköp och den kommunala kompetensen
Om små resurssvaga kommuner skall kunna köpa tjänster av någon annan
kommun så måste det vara tillåtet för andra kommuner att sälja sådana
tjänster. Riskerna med detta är främst att konkurrensen med ev. privata
tjänsteleverantörer störs och att leverantörskommunen skapar en affärsverksamhet
med de risker för förluster som detta kan innebära.
Vi anser dock att det finns skäl att pröva om en kommun inte skulle kunna
få vissa vidgade möjligheter att erbjuda förvaltningstjänster till en annan
kommun. Dessa vidgade möjligheter skulle då enbart gälla när två kommuner
är avtalsslutande parter och på områden där utbudet från privata tjänsteleverantörer
är obefintligt eller begränsat.
59 Utdrag ur Finlands kommunallag: Kommuner kan med stöd av avtal sköta sina uppgifter
tillsammans. Kommunerna kan komma överens om att anförtro en annan kommun att sköta
en uppgift för en eller flera kommuners räkning eller att uppgiften skall skötas av en samkommun.
Kommunerna kan också komma överens om att en uppgift som i lag stadgas för
kommunen eller dess myndighet och som kan delegeras en tjänsteinnehavare, anförtros en
annan kommuns tjänsteinnehavare som sköter den under tjänstemannaansvar. Om en kommuns
skyldighet att höra till en samkommun inom något verksamhetsområde eller på ett
visst område stadgas särskilt.
71

Delegation även till uppdragstagare
Det kan också ifrågasättas om nuvarande delegationsregler skall förändras. I
dag kan kommunen endast delegera beslutsrätt till anställda i den egna förvaltningen.
Det utesluter inhyrd personal, experter som har uppdrag åt kommunen
och utlån av personal mellan kommuner. I några speciallagar finns
angivet att delegation får ske till anställda i annan kommun. Frågan är dock
om detta inte borde vara en huvudregel och att endast eventuella undantag
skulle regleras i speciallagar.
I staten har delegationsmöjligheterna inte knutits till ett administrativt begrepp
som anställning. Frågan är om en anpassning inte borde ske till det
statliga regelverket.
Samarbetet ökar
Det finns ingen samarbetsform som innebär att kommunen kan frånsäga sig
det demokratiska ansvaret för en verksamhet som bedrivs i samarbete med
någon annan.
Det finns ett stort antal utvärderingar och studier av hur det kommunala
samarbetet bedrivs. Statskontoret har exempelvis just nu ett uppdrag att utvärdera
samverkansprojekt mellan kommuner och mellan landsting med
befolkningsminskning. Det är knappast möjligt att göra en sammanfattning
av de utvärderingar som gjorts. Ett intryck är dock att omfattningen av samverkan
i mer fasta former som kommunalförbund, gemensamma nämnder
m.m. har ökat de senaste 10 åren. Det finns också ett ökat intresse för samverkan
på regional nivå i form av regionala samverkansorgan.
Också den avtalsbaserade samverkan tycks öka även om nog ingen vet hur
stor omfattningen är just nu. Avtalsbaserad samverkan avser ofta utvecklingsprojekt
av olika slag. Bidragande till detta är ökningen av strukturfondsprojekt,
tillväxtprojekt m.m. där det finns pengar att söka om man
samverkar med andra.
Många utvärderingar sätter ett frågetecken för om samverkansprojekten
verkligen lett till kostnadsminskningar. I de projekt som lyckas – det är inte
alla – verkar det mer vara kvaliteten i verksamheten som har höjts och inte
kostnaderna som har minskat.
Samverkan i kommunalförbundsform
Ur ett effektivitetsperspektiv är samverkan i form av ett kommunalförbund
en bra form. Det är en tydligt reglerad samverkansform som samtidigt medger
handlingskraft, långsiktighet och utvecklingsmöjligheter. Nackdelen är
72

att förbundet är ett indirekt valt organ där det saknas ett direkt demokratiskt
ansvarsutkrävande.
Ett kommunalförbund kan ses som ett samverkansorgan eftersom det bildas
av medlemmar som frivilligt inträder i förbundet och styrs av medlemmarna
via fullmäktige eller direktion.
Ett kommunalförbund kan dock också ses som ett sätt att åstadkomma
asymmetrisk uppgiftsfördelning. Kommunalförbundet övertar formellt uppgifter
från medlemmarna och blir en självständig huvudman för verksamheten.
Det politiska ansvaret för verksamheten ligger dock delvis kvar på
kommunen eftersom det är ett kommunalt beslut att inträda och att utträda
ur kommunalförbundet. Indirekt ligger också finansieringsansvaret kvar på
kommunen via avgifterna till kommunförbundet.
Samverkan i gemensamma nämnder blir allt svårare
Sedan kommunallagen gav frihet åt kommunerna att själva besluta om sin
nämndorganisation har nämndstrukturen diversifierats. Om en liten kommun
vill samverka med en stor grannkommun är det sannolikt att de har
olika nämndstruktur och då blir det svårt att skapa en gemensam nämnd
med identisk verksamhet för de båda kommunerna. Dessutom finns naturligtvis
politiska svårigheter. Om den lilla kommunen är borgerligt styrd och
den stora är socialdemokratiskt styrd kan det vara svårt att bilda en gemensam
nämnd.
Samverkan i bolagsform har uppenbara begränsningar
De kommunala företagen har stor verksamhet. I de flesta fallen är det en
kommun som är ensam ägare till ett kommunalt företag. Samverkan mellan
kommuner i företagsform är relativt ovanligt.
Det finns förmodligen flera skäl till varför man inte samverkar mer i
företagsform inom de områden som lagstiftningen ger möjlighet till detta.
En sådan förklaring kan vara att den direkta politiska styrningen av verksamheten
minskar och att insyn m.m. begränsas. En annan förklaring kan
vara att företagsstrukturen är etablerad sedan länge och det kan vara svårt
för en kommun att ”köpa in sig” i ett existerande företag. För små kommuner
finns det också en risk att kommunen blir diskriminerad vid investeringar,
lokaliseringar m.m.
Upphandlingsreglerna innebär också att verksamhet från kommunala företag
kan behöva upphandlas i konkurrens. Det finns då ingen garanti för att de
två samverkande kommunerna får det gemensamma bolaget som leverantör.
73

Samverkan via avtal
För obligatorisk verksamhet, liksom för viss annan specialreglerad verksamhet
krävs ett medgivande i speciallagstiftningen för att kommunen skall
kunna träffa avtal om samverkan. Sådana medgivanden finns i t.ex. miljöbalken,
räddningstjänstlagen m.m. Huvudregeln för obligatoriska uppgifter
är dock att samverkan mellan kommuner inte är tillåten annat än via kommunalförbund
och gemensam nämnd. Vi menar att det vore bättre om förvaltningssamverkan
via avtal är generellt tillåten och att eventuella undantag
angavs i speciallagstiftning (se avsnitt 8.1.8).
Samverkan kommun och landsting
I vissa län har man kommunala samverkansorgan på regional nivå och i
andra län har man självstyrelseorgan eller landsting som hanterar motsvarande
frågor. Det är möjligt för kommunerna att överlåta vilka uppgifter
som helst till ett samverkansorgan men det går inte att överlåta någon
uppgift till ett landsting. Om t.ex. samtliga kommuner skulle vilja lägga
över gymnasieutbildningen på ett regionalt samverkansorgan så går det bra
men man kan inte lägga samma uppgift på landstinget även om landstinget
går med på detta. Vi tar upp denna fråga i avsnitt 8.1.2.
Andra hinder för samverkan
Även om det finns juridiska möjligheter att samarbete kan det finnas
praktiska hinder:
• För en liten och kanske resurssvag kommun kan det vara svårt att hitta
någon att samverka med.
• Det är svårt att få ekonomiska vinster genom samarbete, ofta är
vinsterna i form av bättre kompetens och kvalitet.
• När det kommer till kritan så vill den politiska ledningen sällan släppa
den egna och fulla kontrollen över viss verksamhet.
• Det kan finnas politiska eller psykologiska hinder för samverkan mellan
grannkommuner.
• Samarbete mellan kommuner tar tid och kraft att bygga upp.
74

8 Överväganden
8.1 Modeller för asymmetrisk
uppgiftsfördelning
8.1.1 Allmänna överväganden
En huvudlinje är att uppgifter som enskilda kommuner inte kan bära bör
övertas av ett regionalt organ – ett regionalt samverkansorgan eller landstinget.
I vissa fall kan staten vara mottagare av uppgifter – t.ex. tillsynsuppgifter
som kan ses som en nationell angelägenhet.
Synen på landstingens framtida uppgifter är en nyckelfråga för möjligheterna
att genomföra asymmetrisk uppgiftsfördelning. Landstingen är i vår
modell en regionkommun som kan överta uppgifter från primärkommunerna.
Uppgiftsfördelningen inom ett län bör i första hand styras av förhandlingar
inom länet. Kommunernas och landstingets intresse av att omfördela uppgifter
inom länet – om man får möjligheter till detta – är en nyckelfråga för
om verkliga förändringar kommer att bli genomförda.
Varken asymmetrisk uppgiftsfördelning eller ökad samverkan skapar på
kort sikt någon nytt ekonomiskt utrymme för kommuner som lämnar från
sig uppgifter.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan vara ett sätt att skuta upp indelnings-
och andra strukturförändringar inom den kommunala sektorn. Valet står i så
fall mellan punktvisa åtgärder eller en konsekvent genomförd långsiktig
reform där asymmetrisk uppgiftsfördelning skall tillämpas på alla områden.
Om kommunernas uppgifter skall anpassas efter bärkraft och lokala förhållanden
borde vissa kommuner ha färre uppgifter än i dag. Vem skall ta över
dessa uppgifter? Enligt vår analys kan staten inte ålägga en kommun att
sköta verksamhet i en annan kommun. En sådan ordning kan strida mot
Regeringsformen och medborgarna har svårt att kräva ut ansvar för verksamhet
som bedrivs av en annan kommun. Däremot kan kommuner inom
ramen för samverkan frivilligt lämna över vissa uppgifter till varandra. I det
senare fallet ligger det fulla politiska ansvaret kvar på kommunen.
Andra som kan stå som mottagare av uppgifter som en kommun lämnar
över är kommunalförbund, regionala samverkansorgan, landsting och statliga
myndigheter. Vår huvudlinje är att den regionala nivån i form av landsting
eller regionala samverkansorgan bör vara den huvudman som övertar
75

verksamhet som viss kommun inte kan bära. Även staten bör i vissa fall
kunna ta över vissa uppgifter från kommuner, t.ex. tillsynsuppgifter.
De uppgifter som skulle kunna bli föremål för asymmetrisk uppgiftsfördelning
är kommunala obligatoriska verksamheter där det finns stordriftsfördelar
av något slag. Det handla om att t.ex. uppnå en kritisk massa för
den kompetens som behövs i verksamheten eller att planera investeringar
och verksamhet över ett större område. Inom det fakultativa (frivilliga) området
såsom bostadsbyggande m.m. har kommunerna redan handlingsfrihet
att avgöra vilka åtaganden man vill ta på sig.
Asymmetrisk uppgiftsfördelning kan också innebära att kommuner med god
bärkraft kan ta på sig uppgifter som staten i dag svarar för och som skulle
kunna utföras mer effektivt om den samordnas med kommunal verksamhet.
Det finns redan i dag sådana uppgifter som kommunerna kan ta på sig frivilligt
– t.ex. kommunala lantmäteriuppgifter. Men även andra (nya) uppgifter
skulle kanske kunna komma ifråga.
En viktig fråga är vem som skall bestämma vilka uppgifter en enskild kommun
skall ha och hur den processen skall utformas. Denna fråga rymmer
både självstyrelseaspekter och effektivitetsaspekter. Att regering och riksdag
i lag skulle ange en detaljerad tabell över vilka uppgifter enskilda kommuner
skall ha är ingen bra lösning – det skulle skapa inflexibilitet i verksamheten
och spänningar i det poliska systemet.
Vår huvudlinje är att skapa förhandlingsmöjligheter inom ett län om hur
uppgiftsfördelningen skall vara i länet. Kommunerna skall också ha möjlighet
att frånsäga sig vissa uppgifter som i stort sett sker på entreprenad från
staten utan lokal möjlighet till politisk styrning från kommunen.
Hur stora effektiviseringseffekter kan man räkna med uppkommer om man
antingen stimulerar samverkan eller inför asymmetrisk uppgiftsfördelning?
Svaret är nog ”begränsade effekter” beroende på att de mest ”lönsamma”
områdena redan har getts specialregleringar som gör det möjligt att tillvarata
stordriftsfördelar via samverkan eller uppgiftsomfördelning inom kommunsektorn.
En nyckelfråga för att genomföra asymmetrisk uppgiftsfördelning (enligt de
tankar vi framför i denna rapport) är synen på landstingen. I vissa län
kommer landstinget att vara det enda regionala organ som kan ta över kommunala
uppgifter som kräver en ansvarfull politisk styrning. Om man vill att
landstingen enbart skall vara en specialkommun enbart för sjukvård och
tandvård ha landsting blir det svårt genomföra en asymmetrisk uppgiftsfördelning
i kommunsektorn. Vårt förslag bygger på att landstingen är en
kommun på regional nivå som kan avlasta primärkommunerna vissa uppgifter.
76

En annan nyckelfråga är om kommunerna vill ha en asymmetrisk uppgiftsfördelning?
Om man inte vill tvinga fram en asymmetrisk uppgiftsfördelning
från statsmakterna utan i stället ge kommuner och landsting möjligheter
att omfördela sina uppgifter så är intresset för en sådan omfördelning
en avgörande fråga. Vill inte kommunerna detta så blir det heller ingen förändring.
Om man inte vill göra indelningsförändringar i den kommunala sektorn
måste man på ett eller annat sätt lösa de strukturella problem som då uppkommer.
Att anpassa uppgiftsfördelning kan vara ett sådant verktyg.
Skulle statsmakterna lämna tankarna på enhetskommuner och uppgiftsfördelning
via generella lagregler skapas förutsättningar för en individualiserad
och kanske mer effektiv verksamhet. Men vägen dit är sannolikt lång och
det gäller att lösa hur man skall klara både självstyrelsefrågor, demokratiska
frågor, styrningsfrågor m.m.
8.1.1.1 Frivillighet eller tvång
Vill man fördela kommunens obligatoriska uppgifter efter kommunernas
individuella förutsättningar behövs någon form av reglering av hur uppgifterna
skall fördelas. Att i lag reglera enskilda kommuners uppgifter är
ingen tilltalande lösning. Att införa ett system som bygger på faktorer som
befolkningsstorlek m.m. har också nackdelar av olika slag. Att införa en
möjlighet att mellan offentliga parter förhandla om uppgiftsfördelningen
skulle dock kunna vara en framkomlig väg.
Kan man inte hitta former för reglering av asymmetrisk uppgiftsfördelning
så återstår att stimulera och underlätta samverkan. Dagens samverkan
mellan kommuner bygger nästan uteslutande på frivillighet. Stimulanser och
vidgade möjligheter till samarbete är en möjlig väg att gå.
Regeringsformen kräver lagstöd för vilka uppgifter som kommunerna skall
åläggas. Att i lag ange att alla kommuner skall ha samma uppgifter är tekniskt
enkelt. Skall uppgifterna fördelas olika mellan kommunerna måste
man hitta principer för detta. Detta är väsentligt mer komplicerat.
Alla typer av regleringar och tvång kan ses som ingrepp i den kommunala
självstyrelsen. Alla typer av regleringar innebär också någon typ av ”fyrkantighet”
som inte passar i enskilda fall.
Tidigare under 1900-talet kunde regeringen gå in och tvinga fram samarbete
i t.ex. kommunalförbundsform Vidare tillämpade statsmakterna en distriktsindelning
för vissa verksamheter som i medförde krav på samverkan (se avsnitt
3.1). En återgång till denna typ av stat- kommunrelationer känns knappast
lockande – det fanns goda skäl att överge en sådan ordning.
77

I Danmark har kommunerna med under 20 000 invånare fått välja på att
antingen bli sammanslagna med en annan kommun eller att ta fram ett samarbetsavtal
med en annan kommun där vissa i lag utpekade uppgifter helt
skall överföras till annan kommun, inklusive myndighetsutövning (se avsnitt
6.2). Vår bedömning är att en sådan åtgärd inte är attraktiv för svensk del
eftersom kopplingen mellan verksamhetsansvar och demokratiskt ansvar
försvagas om kommunen väljer samarbetsalternativet.
Man kan tänka sig att försöka hitta mellanformer mellan frivillighet och
reglering för att åstadkomma en asymmetrisk uppgiftsfördelning. Asymmetrisk
uppgiftsfördelning skulle kunna utformas som en möjlighet för
kommunerna att avsäga sig eller påta sig vissa uppgifter snarare än en
skyldighet att göra detta.
Möjligen talar detta för att man måste gå fram stegvis om man vill göra en
reform på detta område. Ett första steg skulle t.ex. kunna vara att inrätta en
motsvarighet till ”frikommunförsöket” där vissa kommuner kunde bli
undantagna från vissa uppgifter. Regeringen får då i varje särskilt fall pröva
om detta skall medges och vem som i så fall skall ha uppgiften.
Den smidigaste lösningen är sannolikt att försöka hitta en förhandlingsmodell
där uppgiftsfördelningen mellan olika offentliga huvudmän kan förhandlas
fram i en lämplig process. I de latinska länderna är denna typ av
förhandlingsmodell vanlig för flertalet kommunala/regionala uppgifter.
8.1.1.2 Demokrati och brukarinflytande
Om verksamheten mer permanent skall överföras från en kommun till en
annan part är det, sett ur möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande,
lämpligast att verksamheten överförs till landstinget eller ett regionalt samverkansorgan.
Vår bedömning är att möjligheterna till brukarinflytande inte förändras med
en asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Hur påverkas demokrati och brukarinflytande av asymmetrisk uppgiftsfördelning
eller ökad samverkan? Så länge det handlar om att kommunen
överlåter en uppgift men behåller ansvar för verksamheten så ser vi inte att
det skulle behöva uppstå problem. Om medborgaren är missnöjd med verksamheten
kan han eller hon kräva ut ansvar från kommunledningen i nästa
val.
Handlar det om att kommunen mer permanent frånhänder sig en viss verksamhet
och inte har något juridiskt ansvar för verksamheten så uppstår en
annan situation. Är det ett landsting som övertagit verksamheten finns dock
78

möjligheter till ansvarsutkrävande via landstingsvalet. Är det ett regionalt
samverkansorgan som övertagit verksamheten sker ansvarsutkrävandet indirekt
men det ändå möjligt att kräva ut ansvar av de fullmäktigeledamöter
som ingår i samverkansorganet.
Möjligheterna till brukarinflytande hör inte så mycket samman med huvudmannaskapet
för verksamheten utan mer om hur verksamheten bedrivs.
Brukarinflytandet behöver inte bli förändrat för att huvudmannaskapet
ligger hos någon annan än den egna kommunen.
Vår slutsats är att om en obligatorisk verksamhet mer skall överföras från en
kommun till en annan part så bör den andra parten i första hand vara ett
landsting, sett ur möjligheterna till demokratiska ansvarsutkrävande. I andra
hand bör det vara ett regionalt samverkansorgan eller ett kommunalförbund
där medborgarna har vissa möjligheter att kräva ut ansvar mer indirekt.
Möjligheter till ansvarsutkrävande finns i princip dock inte alls om verksamheten
överförs till annan kommun (undantaget om verksamhet sker i
gemensamma nämnder).
8.1.1.3 Vilken verksamhet bör omfattas?
Den verksamhet som bör komma i fråga för asymmetrisk uppgiftsfördelning
är verksamhet som kan ha stordriftsfördelar. För en bedömning av vilka
detta är måste man dock ta hänsyn till lokala förhållanden.
Vår mer generella bedömning är att verksamheter som kräver investeringar,
särskild expertis eller större planeringsområde har de största förutsättningarna
att kunna ge effektiviseringsvinster vid stordrift. Det skulle t.ex.
kunna handla om gymnasieskola, institutionsvård, tillsyn, avfallshantering
m.m.
Det bör dock framhållas att det finns andra effektiviseringsåtgärder som
erfarenhetsmässigt är mer effektiva än strukturella förändringar som syftar
till att skapa stordriftsfördelar.
Vi har ovan konstaterat att motiven för asymmetrisk uppgiftsöverföring i
huvudsak är knutet till förväntningar om stordriftsfördelar. Då skall rimligen
valet av uppgifter vara just sådana verksamheter som kan ge stordriftsfördelar.
Vilka är då dessa?
Vi tror med visst fog att den politiska organisationen och den centrala
förvaltningen är förhållandevis tung för de minsta kommunerna. Det är
emellertid en verksamhet som inte kan överlåtas till annan huvudman – även
om man kan samverka om delar av den centrala verksamheten såsom IT,
personalutbildning m.m. Det är dock ingen verksamhet som kan omfattas av
asymmetrisk uppgiftsfördelning mellan kommuner – av naturliga skäl.
79

Vi har i avsnitt 4.3 redovisat vilka obligatoriska verksamheter som kommuner
och landsting har. Tittar man på vad verksamheterna kostar i är det
nästan genomgående så att de små kommunerna har betydligt högre kostnader
per invånare inom alla verksamhetsområden. Undantaget är individ-
och familjeomsorg där det är det omvända förhållandet. Även om man tittar
på kostnaden per elev, förskoleplats osv. så blir det samma bild – kostnaderna
är 10–30 procent högre i de minsta kommunerna jämfört med större.
Detta skulle kunna indikera att det finns stordriftsfördelar som skulle kunna
tas hem med asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Att kostnaderna är höga i mindre kommuner kan emellertid bero på befolkningstäthet,
hög ambitionsnivå i den kommunala verksamheten, höga pålägg
för gemensam administration, annat redovisningssätt m.m. Hur stor del av
”överkostnaden” som kan förklaras av sådana faktorer är inte så enkelt att ta
reda på. Sannolikt finns det dock i vissa verksamheter en kostnadsnackdel
som kan bero på småskalig verksamhet med förhållandevis stor overhead.
Vi har svårt att tro att det finns påtagliga stordriftsfördelar i att driva sådana
verksamheter som förskolor, grundskolor och hemtjänst. Varför skulle det
vara billigare att driva 100 dagisavdelningar jämfört med 10 dagisavdelningar?
Vi kan däremot tänka oss att det finns stordriftsfördelar när det gäller gymnasieskolan,
institutionsvård, tillsyn, avfallshantering eller liknande. Det
handlar här om investeringar, tillgång till expertis m.m. som kräver en större
verksamhetsvolym än vad man har i de minsta kommunerna. Vad man
skulle kunna tänka sig att vinna är i första hand kvalitetsförbättringar – t.ex.
större utbud av nationella linjer i gymnasieskolan, tillgång till specialistresurser
i tillsynsorganisationen m.m.
Sannolikt skall man dock vara försiktig med att med generellt påstå att det
går att ta hem effektiviseringsvinster i en viss verksamhet. För ett sådant påstående
krävs noggranna studier och kanske också försöksverksamhet för att
man säkert skall kunna uttala sig om detta.
Vi kommer att i våra redovisade modeller att ge exempel på verksamheter
som vi tror skulle kunna gynnas av respektive modell.
8.1.1.4 Hur liten kan en kommun vara?
Hur stor bör en kommun vara för att kunna skapa en effektiv verksamhet
och klara de välfärdsuppgifter som i dag ligger på kommunerna?
Tyvärr kanske man inte kan ge ett klart svar på denna fråga eftersom det
finns andra faktorer som påverkar verksamheten mer än själva kommunstorleken.
Sådana faktorer är:
80

• den politiska och administrativa styrningen av verksamheten,
• historiskt arv i form av förmögenhet/skulder,
• brister/tillgångar i befintlig infrastruktur,
• tillgång till kompetens och näringsliv i kommunen,
• om befolkningen minskar eller ökar snabbt.
Det finns t.ex. små kommuner som är välskötta och har en bra service och
det finns större kommuner som svårt att klara sina åtaganden. Det kan
krävas årtionden innan en kommun med stora skulder och eftersatt infrastruktur
kan ge en fullgod välfärdsservice. I kommuner där befolkningen
minskar kan man ha gjort investeringar som måste betalas men som fullt ut
inte kan användas. I kommuner med en snabbt ökande befolkning kan
investeringsbehovet ta resurser från den löpande verksamheten. Styrningen
av verksamheten uppvisar stora skillnader i produktivitet och effektivitet.
Det har i den allmänna debatten diskuterats en hel del om optimal kommunstorlek.
Ofta har bedömningen varit att kommunen bör ha minst 20 000 invånare
och helst cirka 60 000 invånare. Argumentationen har ofta underbyggts
med ekonomisk statistik som visar att verksamheten i de minsta
kommunerna är dyrare. De minsta kommunerna (under 5 000 invånare) har
nettokostnader per invånare som är cirka 24 procent högre än medelvärdet.
Per invånare är det 8 440 kronor.
Man skall emellertid tolka sådan statistik försiktigt. Det kan vara så att de
mindre kommuner också är glesbygdskommuner, har fler äldre invånare och
fler arbetslösa. Det kan också vara så att verksamheten i dessa mindre kommuner
drivs med en högre ambitionsnivå än i större kommuner. Eftersom
Sveriges kommuner och landsting nu studerar denna typ av frågor så gör vi
här ingen egen analys.
Söker man efter en optimal kommunstorlek så måste man försöka hitta den
dimensionerande faktorn – dvs. den verksamhet som kräver störst befolkningsunderlag
för att kunna bedrivas rimligt väl. Sannolikt krävs det runt
60 000 invånare för att man skall kunna bygga upp t.ex. en kompetent och
stabil tillsynsfunktion inom t.ex. miljöområdet. De minsta kommunerna har
bara underlag för några personmånaders insatser på miljöområdet vilket inte
ger en tillräcklig kritisk massa för verksamheten. Men är det rimligt att
denna begränsade uppgift skall vara dimensionerande för en kommun – om
de resurstunga verksamheterna inom skola, vård och omsorg går att hantera
med ett mindre befolkningsunderlag?
Även om alla kommuner skulle ha minst 60 000 invånare finns det uppgifter
som trots detta inte helt kan hanteras helt inom kommunens eget revir –
planering av gymnasieskola, vägar, räddningstjänst m.m. Vår bedömning är
81

därför att det inte går att precisera en kommunstorlek där samarbetsbehoven
med andra kommuner helt bortfaller.
Minsta antal invånare för den politiska organisationen
Med nuvarande bestämmelser i kommunallagen kan man räkna med att det
behövs minst 60 förtroendevalda (fullmäktigeledamöter och nämndledamöter)
för att bemanna den politiska organisationen i en kommun. En kommun
(Bjurholm) hade under förra mandatperioden 65 förtroendevalda vilket
då var lägst i landet.
Vi gör bedömningen att det krävs en kommunstorlek på minst 2 000 invånare
för att kunna besätta en kommuns politiska organisation. I en sådan
kommun måste varannan vuxen invånare ställa upp som förtroendevald
någon gång under sitt vuxna liv – statistiskt sett. Under en enskild mandatperiod
måste var tjugonde vuxen invånare åta sig ett förtroendeuppdrag.
Troligen är det svårt att klara bemanningen av den politiska organisationen i
kommuner under 2 000 invånare.
Det finns i lagstiftningen ingen spärr för liten en kommun kan vara för att få
vara en kommun. Några kommuner har en befolkningsutveckling som gör
att de inom ett decennium kanske är färre än 2000 invånare. Antingen måste
statsmakterna sätta en spärr för hur liten en kommun skall vara eller också
så får man lätta upp kraven på den politiska organisationen i de minsta
kommunerna.
Bärkraft för förvaltningsorganisationen
Vilken bärkraft, mätt i antal kommuninnevånare, krävs för att skapa en förvaltningsorganisation
som klarar alla obligatoriska uppgifter och kan fungera
rimligt effektivt? Denna fråga är svår att ge ett tydligt svar på eftersom
förutsättningarna kan variera starkt från en kommun till en annan.
Det kommunala inkomstutjämningssystemet syftar till att ge kommunen
likvärdiga finansiella förutsättningar jämfört med andra kommuner med
samma skattesats. En liten kommun kan dock ha nackdelar av att all verksamhet
inte går att ”skala ner” i proportion till den lilla kommunens verksamhet.
Är det t.ex. bara 10 elever i en grundskoleklass så blir lärarkostnaden
högre jämfört med om man har 25 elever.
Exempel på ”skalproblem” som kan ge en mindre kommun högre kostnader:
• Den gemensamma administrationen är ofta tyngre för en liten kommun.
• Det är svårt att hålla de experter och specialister som skulle behövas.
• Kommuner med en liten organisation blir sårbar för personalavgångar,
82

• Räddningstjänst, gymnasieskola m.fl. verksamheter kan inte helt hanteras
av en liten kommun.
Erfarenheten visar att små kommuner är uppfinningsrika när det gäller att
anpassa sina kostnader efter verksamhetens omfattning. I en kommun satt
t.ex. kommunalrådet och uppdaterade hemsidan på söndagskvällarna. I en
mindre kommun är det lätt att få en överblick över alla verksamhet och alla
kostnader – vilket ger en bra prövning av verksamheten. Nackdelen kan
vara att en mindre kommun är sårbar för oförutsedda händelser.
Ser man med kvalitativa ögon på verksamheten så är det uppenbart att vissa
verksamheter inte alltid når upp till nationella kvalitetskrav. Exempelvis har
flera utredningar pekat på problem med den kommunala tillsynen i mindre
kommuner (men också i vissa större kommuner).
8.1.2 Friare uppgiftsväxling mellan kommun och
region
Denna modell innebär att det i kommunallagen införs generella bestämmelser
om att en kommun får överlåta kommunala uppgifter till landsting,
självstyrelseorgan eller samverkansorgan. Undantag görs för sådan verksamhet
där speciallagstiftning anger att ansvaret för viss verksamhet inte får
överlåtas på annan part.
Rent tekniskt skulle detta kunna göras så att den bestämmelse som finns i 2
kap. 6 § KL, och som handlar om att kommunerna i Stockholms län kan
överlämna uppgifter till landstinget om det behövs för samverkan inom
länet, utvidgas till att gälla samtliga län.
Förslaget är således att alla kommuner ges generell möjlighet att överlåta
verksamhet på ett regionalt organ och att eventuella undantag anges i
speciallagstiftning. Tillåtna avtalsparter skulle således vara landsting och
självstyrelseorgan (Skåne och Västra Götaland) samt regionala samverkansorgan.
För detta krävs en ändring i kommunallagen. Denna modell kan ses
som en huvudmodell för asymmetrisk uppgiftsöverföring.
Verksamhet som kan överlåtas
När det gäller att överlåta viss verksamhet från en kommun till ett landsting
så finns det vissa begränsade möjligheter redan i dag (se avsnitt 5.3).
Denna modell innebär att i princip all verksamhet (inkl. myndighetsutövning)
bör kunna överlåtas på en regional huvudman. Eventuella undantag
från denna huvudregel får regleras i speciallagstiftning.
83

Redan i dag kan en kommun överlåta i princip vilken uppgift som helst till
ett regionalt samverkansorgan (i de län där det finns sådana) eller till ett
kommunalförbund. Det nya i denna modell är att överlåtelse av uppgifter
även kan ske till landsting och självstyrelseorgan.
När det gäller samverkansorgan (vars juridiska form är ett kommunalförbund)
och andra kommunalförbund så finns det i dagens lagstiftning inga
hinder att överlåta nästan vilken verksamhet som helst (inkl. myndighetsutövning)
till ett sådant förbund. Det kan således vara både lagreglerad
verksamhet eller fakultativ verksamhet. Ett samverkansorgan kan också
överta en uppgift bara från en kommun (utan att alla andra kommuner i
samverkansorganet överlåter samma uppgift).
I KL 60 anges att Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenheter
inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall
sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan
tillgodoses på något annat sätt. Det är svårt att se vad det skulle kunna vara
för hinder att även övriga landsting fick samma befogenhet.
Möjligheter
En friare uppgiftsväxling mellan kommun och region ger möjlighet att lägga
kommunala uppgifter på den folkstyrelsenivå där det finns bärkraft och
effektivitetsfördelar. Oavsett om det är en kommun eller en region som
ansvarar för en viss uppgift gäller kommunallagen och de specialförfattningar
som finns för verksamheten.
Det finns möjligheter till demokratiskt ansvarsutkrävande för verksamheten
och det finns möjligheter till skatteväxling för att finansiera verksamheten.
Specialdestinerade statsbidrag och inkomster av avgifter kan relativt enkelt
följa med vid en uppgiftsväxling.
Vi är inte främmande för att modellen utvecklas så att det också blir möjlighet
att växla uppgifter från landsting till kommun, eventuellt med undantag
för slutenvård.
Det har i vissa län diskuterats behov av en regionalisering eller t.o.m. behov
av en kommunsammanslagning till en kommun i länet. Modellen innebär en
friare – och för kommunerna mer individuell uppgiftsväxling – som kanske
är enklare att hantera både politiskt och praktiskt än t.ex. en omfattande
kommunsammanslagning. Det skulle t.ex. vara möjligt för mindre kommuner
i länet att överlämna ansvaret för t.ex. gymnasieskola, vuxenutbildning
eller viss institutionsvård till ett regionalt organ medan den största kommunen
behåller dessa uppgifter i egen regi.
60 2 kap. 6 §.
84

Hinder
Civilförsvaret har av statsmakterna bedömts vara en verksamhet som varje
enskild kommun själv skall bedriva i egen regi – den får inte överlämnas till
t.ex. ett kommunalförbund. Statsmakterna har också ansett att grundskolan
och vissa andra verksamheter skall bedrivas i egen regi direkt under en
nämnd.
Man kan nog utgå från att det finns ett ganska svagt intresse från kommuner
att lämna ifrån sig hela politiskt centrala verksamhetsgrenar som, äldrevård
eller social omsorg.
Det är också tveksamt om det finns effektiviseringspotential enbart av ett
byte av huvudman från en kommun till en regional huvudman. Det gäller i
vart fall om det är en enstaka kommun som överlämnar en enstaka uppgift.
Redan i dag kan en kommun lämna ifrån sig lagreglerade uppgifter till ett
regionalt samverkansorgan 61 (dock inte till landsting eller självstyrelseorgan).
Vi känner dock inte till sådana fall även om det inte är uteslutet att
det kan finnas något sådant exempel. Erfarenheten talar således inte för att
det skulle bli en omfattande regionalisering – även om man inför en lagändring
som innebär att landsting och självstyrelseorgan kan stå som mottagare
av verksamhet som överlåts från kommunen.
Ur demokratiska aspekter kan man hävda att regionala organ i form av samverkansorgan
skulle vara mindre demokratiska än direktvalda organ där väljarna
i val kan utkräva ansvar. Samtidigt är det en offentligrättslig form som
regering och riksdag gett nästan obegränsade möjligheter att hantera kommunal
verksamhet. Systemet bygger på att lokala politiker kan göra avvägningar
om vilken verksamhet som skall överföras till kommunalförbund,
fatta kloka beslut och väga in demokratiska aspekter.
Möjligen skulle man kunna se en risk att landstingen eller självstyrelseorgan
tar på sig nya uppgifter från kommunerna och därigenom fokuserar mindre
på huvuduppgiften sjukvård. Är det emellertid regionala organ i form av
samverkansorgan som tar över en kommunal uppgift så finns inte denna risk
eftersom samverkansorganen inte hanterar sjukvårdsuppgifterna.
Med denna modell lämnar man principen med en tydligt definierad uppgiftsfördelning
mellan kommun och landsting/region. Det blir svårare för
statsledningen att veta exakt hur en viss verksamhet bedrivs i en viss del av
landet.
61 Samverkansorgan är en specialform av kommunalförbund som enligt gällande regler kan
handha nästan vilken kommunal verksamhet som helst.
85

Slutsats
Öppnar man för en generell möjlighet att avtala om uppgiftsfördelningen
mellan lokal och regional nivå så kan en sådan möjlighet både brukas och
missbrukas. Men det skall naturligtvis finnas en möjlighet för statsmakterna
att via speciallagstiftning täppa till möjligheterna till eventuellt missbruk.
Vi ser egentligen inga starka skäl för att inte öppna möjlighet för en friare
uppgiftsfördelning mellan kommun och landsting/självstyrelseorgan. Däremot
är det inte säkert att så många kommer att utnyttja denna möjlighet.
För att det skall bli ett överlämnande av uppgifter från en enstaka kommun
till landsting/självstyrelseorgan så måste det finnas effektivitetsvinster av
något slag som kommunen och landstinget kan dela på. Sedan måste också
det finnas ett politiskt stöd för åtgärden – både i kommunen och i landstinget.
Möjligen kan man tänka sig att ett aktivt samverkansorgan får ett politiskt
stöd för att bedriva en ”regionaliseringspolitik” som har bred förankring i
länets kommuner. Även om en eller annan kommun inte är med på tankegångarna
så kan övriga kommuner tillsammans med samverkansorganet
(eller självstyrelseorganet) kanske lyfta hela verksamhetsblock till regional
nivå och därigenom kunna bygga en effektivare verksamhet.
Rent lagtekniskt innebär denna modell att den bestämmelse som finns i 2
kap. 6 § KL, och som handlar om att kommunerna i Stockholms län kan
överlämna uppgifter till landstinget om det behövs för samverkan inom
länet, utvidgas till att gälla samtliga län.
8.1.3 Gemensamt ansvar inom länet
Kollektivtrafiken är ett gemensamt ansvar för landsting och kommuner
inom ett län. Ytterligare uppgifter skulle kunna hanteras som gemensamma
uppgifter för kommuner och landsting inom ett län – exempelvis gymnasieskolan.
Denna modell handlar om att statsmakterna överlåter rätten att besluta om
vem som skall vara huvudman för verksamheten till de offentliga aktörerna
inom ett län. Huvudmannen kan vara landstinget, ett kommunalförbund,
eller en kommun. Den lösning som dessa parter väljer förväntas sedan bestå
under en längre tid.
Rent lagtekniskt måste en särskild lagreglering ske för varje verksamhetsområde
som avses hanteras på detta sätt. En sådan förändring måste rimligen
föregås av utredningsarbete i varje särskilt fall.
86

Exempel på lagreglering skulle kunna vara: Landstinget och kommunerna i länet
är gemensamt ansvariga för XX-verksamheten och skall utse en huvudman för verksamheten
i länet. Landstinget och kommunerna kan komma överens om att antingen landstinget,
ett kommunalförbund eller en kommun skall vara huvudman för verksamheten. Om
enighet ej uppnås mellan parterna får regeringen utse huvudman för verksamheten. Omprövning
av beslutet får ske i de former som kommunerna och landstinget bestämmer.
Kollektivtrafiken är ett gemensamt ansvar för landsting och kommuner
inom ett län. Lagstiftningen erbjuder ett antal olika möjligheter att organisera
verksamheten men valet ligger på kommuner och landsting. Vi tror att
fler verksamheter skulle kunna hanteras på samma sätt.
De verksamheter som skulle kunna tänkas gagnas av en sådan lösning är
verksamheter där det är fördelaktigt om planeringen av verksamheten sker
över ett större geografiskt område. Vi kan tänka oss att t.ex. gymnasieskolan
är en sådan verksamhet, kanske också äldreboenden i ett län med många
mindre kommuner. Vi kan också tänka oss att verksamheter som t.ex. smittskydd
eller vissa planärenden (t.ex. stormarknader) eller liknande skulle
kunna hanteras på samma sätt.
Vi kan också tänka oss att räddningstjänsten skulle kunna hanteras enligt
denna modell även om nuvarande lagstiftning är mer orienterad mot interkommunal
samverkan. Även bibliotek kanske kan hanteras i denna form.
Däremot kan denna modell knappast bli aktuell för t.ex. förskolan.
Det gemensamma ansvaret för kommuner och landsting är att utse en
huvudman för verksamheten. Om parterna i länet inte kan enas om en lösning
bör regeringen gå in och föreskriva vem som skall vara huvudman.
Huvudmannaskapet för verksamheten skall kunna omprövas efter en viss
tid. Sannolikt är det dock ganska långsiktiga lösningar som byggs upp med
denna modell.
Möjligheter
Denna ordning ger möjligheter till en för länet anpassad struktur av vissa
obligatoriska uppgifter - en asymmetrisk uppgiftsfördelning. Om det finns
stordriftsfördelar i verksamheten så kan dessa tas tillvara. Det finns erfarenheter
av denna lösning från olika studier om kollektivtrafiken. Det är alltså
ingen ny och oprövad lösning som väljs.
Hinder
Det är relativt få verksamheter som passar för denna modell och effekterna
blir därför begränsade. Den frihet som statsmakterna ger länets parter att
komma överens om en lämplig lösning kan naturligtvis resultera i att det på
något håll också blir en olämplig lösning. Om man litar på att parterna i
länet har gott omdöme kan man nog anta de kommer att välja former för
87

verksamheten som medger både inflytande och ansvarsutkrävande för
medborgarna.
Slutsatser
Modellen betyder att statsmakterna släpper från sig viss del av organiseringsmakten
och att det kommunala självstyret stärks. I många län växer nu
samverkan mellan kommuner och landsting inom ramen för det regionala
utvecklingsarbetet, inrättandet av samverkansorgan m.m. Parterna lär sig att
samarbete och det kommer att vara naturligt man vill fatta gemensamma
beslut om fler verksamheter.
Modellen kan ge upphov till ett antal praktiska problem som måste lösas
med utjämningssystem, m.m. Det kan också krävas särskilda föreskrifter om
hur överklagande m.m. skall gå till när huvudmannen är landsting eller t.ex.
ett kommunalförbund.
Kollektivtrafiken är en medborgarnära verksamhet som i princip alla har
synpunkter på. Om denna känsliga verksamhet kan hanteras inom via ett
gemensamt ansvar för länets parter så är det svårt att tänka sig fler verksamheter
inte skulle kunna hanteras på samma sätt.
8.1.4 Mini-, midi- och maximikommuner
Vid sidan av ”normalkommunen” (midi) skall finnas kommuner med färre
uppgifter (mini) och fler uppgifter (maxi). Vilken grupp en enskild kommun
skall tillhöra regleras av lag – grundat på en sammanvägning av flera faktorer.
Minikommuner skall enligt lag åläggas att ha ett avtal med en annan kommun
där vissa i lagen angivna verksamheter skall överlåtas till denna kommun.
Om kommunen inte kan prestera ett sådant avtal skall uppgifterna
enligt lag överföras till landstinget.
Maxikommuner skall – om de vill – kunna överta vissa i lag preciserade
statliga uppgifter. Villkoren för övertagandet skall regleras i avtal med
längre löptid.
Modellen bygger på att en kommuns uppgifter varieras med hänsyn till
storlek, ekonomisk bärkraft, belägenhet eller liknande.
Minikommunerna skall enligt lag överlåta vissa uppgifter till någon av
grannkommunerna via interkommunala avtal. Samtliga uppgifter inom verksamhetsområdet
skall överlåtas, inklusive myndighetsutövning. Om kom-
88

munen inte kan prestera ett sådant avtal skall uppgifterna enligt lag överföras
till landstinget.
Urvalet av vilka uppgifter som skall överlåtas till annan skall regleras i lag.
Sannolikt kan endast sådana uppgifter överlåtas som är mindre viktiga sett
ur ett demokratiskt perspektiv. Det kan t.ex. handla om tillsyn, överförmyndare,
räddningstjänst, avfallshantering m.m. I de fall där ett demokratiskt
ansvarsutkrävande är viktigt – t.ex. skola eller äldrevård – bör sådana uppgifter
inte överlåtas.
Midikommunerna behåller samma uppgifter som i dag men de skall också
vara skyldiga att svara för de uppgifter som en minikommun inte kan svara
för. Om tvist uppstår om den ekonomiska ersättningen är rimlig, skall någon
typ av skiljenämndsförfarande användas. Det är möjligt att det behövs
någon typ av regler för hur de övertagna uppgifterna skall hanteras avseende
överklagande, brukarinflytande m.m.
Maxikommunerna skall kunna överta vissa uppgifter från staten om de har
intresse av detta. Redan i dag är det möjligt att kommuner kan överta vissa
uppgifter från staten. Det handlar bl.a. om lantmäteri, strandskyddsdispenser
och viss miljötillsyn (se avsnitt 5.1). Denna lista kan naturligtvis utökas –
t.ex. genom att kommunen upprättar servicekontor där även statliga uppgifter
kan hanteras. Storstadskommunerna kanske också kan ta över vissa
uppgifter inom kulturområdet, inom miljöområdet m.m. Det är inte uteslutet
att även vissa uppgifter från t.ex. arbetsförmedlingen eller polisen skulle
kunna komma ifråga.
Det finns många statliga verksamheter där det skulle vara direkt olämpligt
om kommunen tog över dessa uppgifter – t.ex. domstolar eller skattemyndigheter.
Valet av vilka uppgifter som skall kunna komma ifråga är
politiskt. Drivkraften för en sådan utveckling är dock att samhället kanske
skulle kunna åstadkomma bättre välfärd till lägre pris genom en sådan
lösning.
Möjligheter
Denna modell ger vissa, dock begränsade, möjligheter att anpassa kommunens
uppgifter efter den bärkraft som kommunen har.
För de mindre kommunerna (mini) kan ledningsfunktionen avlastas vissa
uppgifter. Vissa stordriftsfördelar kan utnyttjas.
De större kommunerna (maxi) kan bygga upp mer integrerad service i t.ex.
utsatta kommundelar där även vissa statliga tjänster kan rymmas. Vissa statliga
verksamheter kanske också kan skötas effektivare genom att de inordnas
i en stor kommuns organisation.
89

Små kommuner kan kanske leva kvar och stora kommuner kanske kan ta ett
större helhetsansvar.
Hinder
Denna modell innebär att man skapar en ny struktur inom den kommunala
sektorn samt även en ny relation mellan stat och kommun. Detta måste
sannolikt beredas genom rådslagsprocesser i den kommunala sektorn och
utredningar på nationell nivå. Både på kommunal och nationell nivå kan
politiska invändningar förväntas och hela processen fram till genomförande
måste betraktas som riskfylld och komplicerad.
Ur en demokratisk synvinkel så kan man beröva medborgarna i minikommunerna
möjligheter att kräva ut ansvar för de verksamheter som överlåts
på grannkommunen. Även om minikommunen finansierar denna verksamhet
kan kommunens politiska företrädare ha svårt att påverka verksamheten.
Det uppstår många praktiska svårigheter när man inför en ny princip. Hur
skall avtalen se ut, hur skall tvister lösas, hur skall medborgarna få brukarinflytande,
hur skall beslut kunna överklagas m.m. Sannolikt blir den rättsliga
regleringen komplicerad eftersom det nuvarande rättsliga systemet inte
är anpassat för en sådan kommunal struktur.
Som vi ovan redovisat är det troligen ganska få uppgifter som kan lyftas
från minikommunerna. Litet större potential finns det kanske när det gäller
maxikommunerna. De kan sannolikt hantera vissa problem mer effektivt om
vissa statliga insatser samordnas med kommunens. Vilka effekter det blir
mer konkret går inte att spekulera i förrän det finns ett färdigt förslag.
Slutsats
Vi ser det ganska svårframkomligt att införa minikommuner i det svenska
systemet och få någon större positiv välfärdseffekt av detta. Sannolikt är det
både enklare och mera effektivt att slå samman de minsta kommunerna med
någon grannkommun.
Även processen för att skapa maxikommuner är tung. Här kommer invändningarna
sannolikt från den nationella politiska nivån. Berörd fackminister
kan uppleva modellen så att styrmöjligheterna försämras om kommunen
övertar vissa statliga uppgifter. Vi är dock inte säkra på att det behöver bli
så – det beror på hur avtalen med kommunerna utformas.
Det är uppenbart att stat och kommun bättre måste kunna samordna sina
insatser i framtiden om man skall lösa de problem som finns i invandrarområden
eller om man skall kunna förbättra ordning och säkerhet i våra
storstadsområden. Hälften av befolkningen kommer att finnas i tre storstads-
90

områden och storstadskommuner kommer också att få kämpa med vissa
problem som andra kommuner inte har. Möjligen kan maximodellen öppna
för diskussioner om hur samhällets resurser mest effektivt kan utnyttjas. Vi
ser därför positivt på om åtminstone denna del får prövas i någon form –
kanske i ett försök i någon storstad.
8.1.5 Tillsyn som entreprenaduppgift för kommunen
Denna modell innebär ansvaret för tillsyn flyttas från kommunen till berörd
sektorsmyndighet. Den statliga tillsynsmyndigheten bör ges rätt att anlita
kommuner för att bedriva tillsynsverksamhet. Kommunerna skall kunna erbjudas
att skriva avtal om att svara för tillsynen som uppdragstagare till den
statliga myndigheten, men även kunna tacka nej. Kommunen får ett ”utföraransvar”
i enlighet med vad som även diskuterats i Statskontorets
rapport Modeller för styrning 62 .
Principen
Tillsynsutredningen 63 prövade frågan om länsstyrelserna kunde ta över
kommunernas tillsynsuppgifter 64 men avrådde från detta. Utgångspunkten
för utredningens övervägande var att samtliga kommunala tillsynsuppgifter
skulle överföras till länsstyrelsen. Tillsynsutredningen stannade dock inte
för denna modell. Motivet för detta var att länsstyrelsens tillsynsuppgifter då
skulle få en dominerande effekt på länsstyrelsens verksamhet på vilket
enligt utredningens bedömning inte skulle vara önskvärt ur ett förvaltningspolitiskt
perspektiv. Utredningens förslag vara att dagens problem skulle
lösas genom kommunal samverkan och att hinder för detta i nuvarande
sektorslagar skulle tas bort.
Det alternativ som Statskontoret nu redovisar innebär inte att all tillsyn
flyttas till länsstyrelsen, men att viss tillsyn kan komma att flyttas dit.
Tillsyn av att verksamhet bedrivs enligt lag och förordning är att se som en
statlig angelägenhet. Det är ett nationellt intresse att tillsynen bedrivs på ett
likartat sätt i hela landet, med samma bedömningsgrunder och med samma
ambitionsnivå. Tillsynsansvaret ligger i de flesta västländer på statlig och
nationell nivå.
Tillsyn kräver lokalkännedom av dem som utövar tillsynen. Lokalkännedom
har kommunerna gott om och därför har i Sverige en del av tillsynsansvaret
ålagts kommunerna. Samtidigt är det rimligtvis så att det i ett sådant system
62 Stkt. 2005:2 s. 75 ff.
63 SOU 2004:100.
64 Avsnitt 5.3.5 samt 5.3.6 och 5.4.
91

är svårt att uppnå likvärdig verksamhet i hela landet. Förutsättningarna för
att bedriva verksamheten är olika i kommunerna och ett kommunalt huvudmannaskap
innebär att olika politiska majoriteter kan göra skilda prioriteringar
av verksamheten.
Vår slutsats är därför att statliga myndigheter rent principiellt bör ha ansvaret
för den tillsyn som bedrivs i landet men att tillsynen bör utföras lokalt av
kommunen där så är lämpligt. Det handlar om ”statliga angelägenheter” som
i princip rör kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med till gällande
lag. Utrymmet för lokala bedömningar om lämplighet m.m. är ytterst
begränsat.
Modellen
Denna modell innebär ansvaret för tillsyn flyttas från kommunen till berörd
sektorsmyndighet. Ärenden rörande lokala föreskrifter och tillstånd bör i
vissa fall kunna ligga kvar på kommunen.
Den statliga tillsynsmyndigheten bör ges rätt att anlita kommuner för att
bedriva tillsynsverksamhet. Kommunerna skall kunna erbjudas att skriva
avtal om att svara för tillsynen som uppdragstagare till den statliga myndigheten.
Kommunen får ersättning för sina kostnader av den statliga myndigheten
medan själva avgiftsinkomsterna från tillsynsobjekten går till en statlig
inkomsttitel. Kommunen får ett ”utföraransvar” i enlighet med vad som
även diskuterats i Statskontorets rapport Modeller för styrning. Förslag om
hur staten kan styra kommuner och landsting 65 .
Effekten blir att regering och riksdag beslutar om tillsynens omfattning via
anslagstilldelning till den centrala myndigheten. Den statliga tillsynsmyndigheten
fördelar resurser i landet så att en likvärdig tillsyn kan bedrivas
i hela landet inom de ramar som statsmakterna satt. Den statliga
myndigheten ansvarar för inriktning, bedömningsgrunder m.m. samt för alla
beslut som fattas med anledning av tillsynen.
En enskild kommun kan tacka nej till att utföra viss verksamhet. Den statliga
myndigheten skall också kunna avveckla samarbetet med en kommun
som inte bedriver verksamheten överenskommet sätt.
Om det inte finns ett avtal med en viss kommun åligger det den statliga
myndigheten att svara för att tillsyn ändå bedrivs inom den kommunen. I
första hand bör länsstyrelsen ges möjlighet att skriva på ett tillsynsavtal med
liknande innehåll som kommunavtalen. I sista hand får den nationella tillsynsmyndigheten
själv bedriva tillsynen – ev. med hjälp av upphandlade
lokala uppdragstagare som styrs av tillsynsmyndigheten.
65 Stkt. 2005:2 s. 75 ff.
92

Verksamhet som skulle beröras
Kommunerna har tillsynsuppgifter inom nio samhällsområden. Uppgifterna
är i samtliga fall obligatoriska och lagreglerade. Miljötillsynen är den mest
omfattande, både vad gäller antalet tillsynsobjekt och kommunernas kostnader.
Även tillsynen inom livsmedels-, djurskydds-, folkhälso- och räddningstjänstområdena
är av relativt betydande omfattning för kommunerna.
Det har gjorts en uppskattning att den kommunala tillsynens kostnader uppgick
till 1,9 miljarder kronor år 2000 66 . Ca 50 % finansierades genom avgifter.
Vad vi nu kan bedöma bör samtliga nuvarande tillsynsuppgifter kunna omfattas
av den föreslagna modellen. När det gäller tillstånd och föreskrifter så
bör dock men mer individuell prövning göras av om dessa uppgifter skall
ligga kvar på kommunen eller överföras till en statlig myndighet. Det kan
t.ex. vara så att t.ex. tillstånd för alkoholservering bör ligga kvar på kommunen
medan indragning av sådant tillstånd bör kunna ske både av kommunen
och av tillsynsmyndigheten.
Möjligheter
I första hand innebär förslaget att de nationella tillsynsmyndigheterna
kommer att kunna göra något åt den bristande tillsyn som de länge klagat på
i vissa kommuner. Man slipper också den jävsproblematik som uppstår när
kommunerna i vissa fall utövar tillsyn av sin egen verksamhet. De centrala
myndigheterna får också en direkt möjlighet att påverka alla beslut som
fattas med anledning av tillsynen och kan bygga upp uppföljningssystem
m.m. på nationell nivå.
För kommunen uppstår en positiv effekt genom att verksamheten inte riskerar
att behöva finansieras med skattemedel. Vidare slipper kommunen ta
ansvar för beslut som styrs av komplicerade regelverk.
För framförallt mindre kommuner innebär detta att man slipper en verksamhet
som kan vara svår att driva. Den politiska ledningen kan koncentrera sig
på kärnverksamheterna i kommunen.
Hinder
Kommunpolitiker kan se detta är som en inskränkning i det kommunala
självstyret. Tillsyn är maktinstrument och kommunerna kan vara negativa
till att lämna över makt till staten. Kommer staten att beakta kommunala
intressen om näringslivsutveckling m.m.? Andra kan mena att just en sådan
självständighet för tillsynen är eftersträvansvärd.
66 SOU 2004:100
93

En frågeställning som aktualiseras är också varför många kommuner skall
avstå från befogenheter och makt för att några få kommuner har bekymmer
med att klara av verksamheten? Det är en berättigad frågeställning. Svaret är
att det är en viktig principfråga att likartad verksamhet i landet bedöms på
samma sätt – det är en fråga om rättsäkerhet.
Sannolikt kommer statens tillsynsmyndigheter att initialt vara negativa till
ett behöva förhandla med kommunerna om ersättning för uppgifter som
kommunerna redan i dag sköter. Likaså kommer statliga myndigheter att ha
svårt att ordna verksamhet i de kommuner som avstår från tillsynsuppgiften.
Det kan därför tänkas att den centrala tillsynsmyndigheten måste anlita
lokala uppdragstagare för att sköta verksamhet i olika delar av landet.
Ett hinder är troligen också att ändringar krävs i flera departements lagstiftningsområden.
Innan man kan genomföra förslaget så måste det ske ett visst
utredningsarbete eftersom det bör utarbetas likalydande paragrafer i sektorsmyndigheternas
lagstiftning avseende ansvar, kommunala avtal, avgiftssättning,
avtalsvillkor m.m.
Slutsats
Modellen är enligt vår mening principiellt riktig. Ansvaret för tillsynen bör
ligga på nationella myndigheter. Tillsyn skall avse granskning av verksamhet
mot gällande lag och förordning och skall vara fri från politiskt beslutsfattande
och andra intressen. Just därför kanske man inte skall se förslaget
som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.
Skulle denna modell inte vinna gehör finns det ett mer begränsade alternativ
som kan prövas. En kommun skall kunna ansöka om att bli befriad från en
viss tillsynsuppgift. En sådan ansökan bör beviljas om det inte finns särskilda
skäl att bibehålla nuvarande ordning. Kommunen skall också kunna
fråntas sin rätt att bedriva tillsyn om verksamheten allvarligt missköts.
Det finns en förebild för detta förslag i nuvarande livsmedelslag och djurskyddslag.
På en punkt vill vi dock skärpa nuvarande lagstiftning. Kommunen
skall kunna ta initiativet till en uppgiftsöverföring och den statliga
myndigheten skall kunna neka detta bara om det finns särskilda skäl. En
likalydande bestämmelse skall då införas i samtliga berörda regelverk för
kommunernas tillsynsuppgifter.
94

8.1.6 Ökade krav på samverkan
Statskontorets bedömning.
Statsmakterna bör i speciella fall kunna använda sig av möjligheten att:
• ange generella krav på samverkan i lagstiftningen,
• ställa krav på samverkan för att få specialdestinerade statsbidrag,
• bygga nätverk i form av kommunblock eller liknande.
Denna modell handlar inte om asymmetrisk uppgiftsfördelning utan om
styrinstrument för att stimulera ökad samverkan. Vi har tagit med denna
modell mer som ett referensalternativ mot vilka övriga modeller kan bedömas.
Modellen bygger alltså på att statsmakterna i speciella fall bör kunna
använda sig av möjligheten att:
• ange generella krav på samverkan i lagstiftningen,
• ställa krav på samverkan för att få specialdestinerade statsbidrag.
• bygga nätverk i form av kommunblock eller liknande.
Inget av detta är nytt. Statsmakterna har använt sig av de verktyg som beskrivs
i alla de tre punkterna ovan. Det nya skulle vara att statsmakterna mer
systematiskt för in denna typ av styrmöjligheter i fler lagar som styr verksamheten.
Möjligheter
Det finns stora möjligheter att skapa samverkansstrukturer om staten samordnar
sin styrning på olika politikområden. Staten har agerat som nätverksbyggare
på ett flertal fackområden men inte haft en gemensam linje för detta
arbete. Vill man t.ex. stimulera ett kommunblocksbildande så skall alla
fackområden sträva mot en sådan ordning och de specialdestinerande bidragen
stimulera detta. En samordnad, tydlig och långsiktig styrning från staten
krävs om kommunal samverkan skall bli mer än projekt som drivs så länge
det finns särskilda medel för dessa projekt.
En annan väg att gå är att öka frihetsgraderna för kommunerna och därmed
underlätta samverkan. Det kan handla om förenklade regler för att bilda
kommunalförbund, ökade möjligheter att skriva interkommunala avtal, möjlighet
att söka dispens från gällande regler m.m.
En tredje väg är att öka kraven på samverkan i lagstiftningen. På lång sikt
kan man då hoppas på att en samarbetskultur växer fram som gynnar verksamheten.
Det finns redan i dag krav på att kommunerna skall samverka om
95

äddningstjänsten. Lagen lämnar öppet i vilken form samverkan skall ske
och hur omfattande den skall vara. Möjligen kan man tänka sig att krav på
sådan samverkan ställs även på fler områden – exempelvis gymnasieskolan
eller avfallshantering.
Statsmakterna skulle också kunna använda det ekonomiska styrsystemet för
att stimulera eller framtvinga samverkan. Det kan t.ex. handla om att villkora
vissa specialdestinerade statsbidrag så att dessa utgår endast om mottagarna
kan visa upp samverkansavtal.
Hinder
Det finns uppenbara praktiska problem för statsmakterna att agera samordnat
mot kommunerna. Den statliga styrningen är dominerad av sektorsstyrning
och politiken blir allt mer sektorsorienterad.
Att i lag ange krav på samverkan inom ett visst verksamhetsområde kan
också skapa problem. Man måste vara restriktiv med denna typ av krav
eftersom samverkan också kan leda till styrproblem och byråkrati. Det är
också få verksamheter där det är uppenbart att alla kommuner verkligen
tjänar på en samverkan.
Att styra kommunerna via specialdestinerade bidrag är också en kritiserad
verksamhet ur ett självstyrelseperspektiv. Risken för att en sådan styrning
leder till suboptimering i det lokala perspektivet får vägas mot möjligheten
att åstadkomma samordningsvinster.
All typ av framtvingad samverkan innebär att de svaga parterna kan få en
dålig förhandlingssituation när avtalen skall skrivas
Slutsatser
Statsmakterna kan med olika åtgärder stimulera eller tvinga fram ett öka
samarbete men då uppstår också vissa nackdelar.
För att få acceptans för åtgärder som innebär någon form av ingrepp i det
lokala självstyret måste man kunna påvisa samhällsvinster. Det är t.ex.
ingen som ifrågasätter att kommunerna måste samverka om räddningstjänst
eftersom det är uppenbart att stora räddningsinsatser inte kan ske utan sådan
samverkan. Det gäller alltså att med utredningar klarlägga var det finns påtagliga
vinster och att få acceptans för åtgärder från statsmakterna för att påskynda
en utveckling mot en samverkan i vissa delar av landet.
Vår bedömning är att statsmakterna bör ha möjligheter i speciella fall gå in
och föreskriva ett samarbete. Med tanke på självstyret bör dock denna möjlighet
utnyttjas restriktivt.
96

8.1.7 Den virtuella kommunförvaltningen
Detta är en ”extremmodell” för att belysa möjligheten till stordriftsfördelar i
förvaltningen.
Kommunerna avvecklar viss förvaltning i egen regi och tjänster köps för att
utföra motsvarande verksamhet. Kommunen behåller politiska staber och
beställarkapacitet men har ingen eller liten faktisk verksamhet i egen regi.
Samtidigt bildas länsvisa kommunalförbund som erbjuder tjänster till kommunerna.
Inom ett län skapas då i princip en samlad förvaltningsresurs som
kan utnyttjas av de politiska beställarna.
I den här modellen avvecklas viss förvaltning i egen regi och tjänster köps
för att utföra motsvarande verksamhet. Kommunen behåller politiska staber
och beställarkapacitet men har bara kanske en mindre verksamhet i egen
regi.
Den som tillhandahåller tjänster kan t.ex. vara ett kommunalförbund på
regional nivå. De tjänstemän som skall fatta beslut på delegation av nämnder
(myndighetsutövning) förordnas som uppdragstagare i förhållande till
kommunen och lyder då under samma regler som en anställd tjänsteman
avseende offentlighet, jäv m.m. I verksamheter där det krävs personlig kontinuitet
– skola, äldreomsorg m.m. – måste man se till att det finns system
som medger en personell kontinuitet mellan medborgare och tjänstemän.
Det finns redan i nuvarande kommunvärld inslag av denna typ av lösning.
Bergslagens kommunalteknik är en helt ny sorts aktör på det kommunala
området, ett tekniskt kommunalförbund. Förbundet har skapats av de fyra
Bergslagskommunerna Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora och
har sitt huvudsäte i Nora. Förbundet arbetar inom områdena avfall, gator,
park, vatten och avlopp samt lokalvård. Bergslagens kommunalteknik omfattar
i dag cirka 200 anställda och omsättningen är ca 200 Mkr.
Det här systemet förutsätter att inte bara enstaka kommuner ansluter sig till
systemet utan att i princip samtliga kommuner i ett län eller ett större område
väljer att organisera sin verksamhet på detta sätt. Det krävs också att
man renodlar vad det politiska systemet skall svara för och vad det professionella
systemet skall svara för – vilket inte kommer att vara helt lätt.
Sannolikt finns det ingen kommun som i dagsläget finner det attraktivt att
lägga ut all förvaltningsverksamhet på ett kommunalförbund. Men delar av
verksamheten kanske, såsom i Bergslagen, kunna läggas ut. Om det skall
handla om välfärdstjänster som skola eller äldrevård måste nog försöksverksamhet
bedrivas för att få erfarenheter av detta innan fler vågar sig på
en sådan lösning.
97

8.1.8 Generella regler om avtal med annan part
Denna modell innebär att det i kommunallagen införs bestämmelser om
rätten att skriva interkommunala avtal. Vidare införs möjligheter att generellt
delegera myndighetsuppgifter till anställda i annan kommun. Eventuella
undantag från detta får anges i speciallagstiftning.
Till skillnad från modellen ovan (8.1.2) innehåller denna modell även möjligheter
till uppgiftsväxling även med annan kommun. Denna modell förutsätter
att kommunallagen kunna kompletteras med ungefär följande formuleringar:
En kommun får sluta avtal med annan kommun eller landstinget om att utföra
kommunens uppgifter.
En nämnd får efter överenskommelse med en annan kommun eller ett landsting
uppdra åt en anställd i den kommunen eller i det landstinget att fatta beslut på
nämndens vägnar. Om begränsningar i rätten att delegera vissa ärenden på vissa
områden finns särskilda föreskrifter.
Denna modell innebär att det i kommunallagen införs generella bestämmelser
om att en kommun får avtala med annan kommun eller med landsting
om att överta viss kommunala uppgifter. Undantag görs för sådan verksamhet
där det av speciallagstiftning framgår att ansvaret för viss verksamhet
inte får överlåtas på annan part. Interkommunala samarbetsavtal blir en
möjlighet reglerad enligt kommunallagen och inte, som i dag, en möjlighet
som anges i vissa – men inte alla – speciallagar.
Den finska kommunallagen ger kommunerna stora möjligheter att samverka,
t.ex. 67
Kommuner kan med stöd av avtal sköta sina uppgifter tillsammans. Kommunerna
kan komma överens om att anförtro en annan kommun att sköta en uppgift för en
eller flera kommuners räkning eller att uppgiften skall skötas av en samkommun.
Kommunerna kan också komma överens om att en uppgift som i lag stadgas för
kommunen eller dess myndighet och som kan delegeras en tjänsteinnehavare,
anförtros en annan kommuns tjänsteinnehavare som sköter den under tjänstemannaansvar.
I Sverige finns inte motsvarande regler i kommunallagen. Lokaliseringsprincipen
hindrar en kommun från att av rent affärsmässiga skäl tillhandahålla
tjänster utanför den egna kommunen. Denna modell innebär att lokaliseringsprincipen
inte skall gälla när det är fråga om ett interkommunalt
avtal. Det skall således vara möjligt för en kommun att tillhandahålla
67 10 kap. § 76.
98

tjänster åt annan kommun enligt självkostnadsprincipen men utan hinder av
lokaliseringsprincipen.
Exempelvis skulle kommunallagen kunna förses med följande formulering:
En kommun får sluta avtal med annan kommun eller landstinget om att utföra
kommunens uppgifter.
Vidare ges kommunen med denna modell möjlighet att delegera beslut till
uppdragstagare som är anställda i annan kommun förutsatt att det finns ett
avtal med kommunen om kommunen skall tillhandahålla sådana tjänster.
Rätten inskränks dock av de bestämmelser i kommunallagen som anger
vilka ärenden som inte alls får delegeras från nämnden.
Exempelvis skulle kommunallagen kunna förses med följande formulering
68 : En nämnd får efter överenskommelse med en annan kommun eller ett
landsting uppdra åt en anställd i den kommunen eller i det landstinget att fatta
beslut på nämndens vägnar. Om begränsningar i rätten att delegera vissa ärenden
på vissa områden finns särskilda föreskrifter.
Ett interkommunalt avtal skall föregås av en upphandling om det är fråga
om tjänster som omfattas av LOU. Är det fråga om tjänsteköp som inkluderar
möjlighet till myndighetsutövning kan marknaden inte erbjuda sådana
tjänster eftersom myndighetsutövning inte kan överlåtas till företag eller
enskilda utan särskilt lagstöd.
Möjligheter
Tanken med denna modell är att öka möjligheterna till samarbete med stöd
av interkommunala avtal. Huvudprincipen skulle då vara att interkommunala
avtal är tillåtna om inte finns särskilda skäl. Vi har inte gjort någon
systematisk undersökning av vilka verksamheter som skulle öppnas för
samarbete med denna modell men det skulle t.ex. kunna vara grundskolan.
Det kan också bli en psykologisk effekt av att skriva in möjligheterna till
interkommunalt samarbete i kommunallagen. Osäkerheten om vad som är
tillåtet och vad som inte är tillåtet minskar sannolikt.
Det är mycket svårt att med någon säkerhet uttala sig om effekter i termer
av besparingsmöjligheter eftersom det är svårt att bedöma om kommunerna
kommer att utnyttja nya möjligheter till samarbete i stor eller liten utsträckning.
68 Bestämmelsen skulle kunna införas som ett andra stycke i 6 kap. KL 33 §.
99

Hinder
Att göra undantag från lokaliseringsprincipen när det gäller interkommunala
köp- och försäljningar av tjänster kan innebära risker. En kommun kan
skriva ett långsiktigt kontrakt om leverans av vissa tjänster till annan kommun
som sedan visar sig ge förluster. Kommuninvånarna skulle då få bära
förlusterna i en annan kommun via den egna skattsedeln.
Det kan också resas demokratiska argument mot att viktiga verksamheter i
en kommun i praktiken sköts av en annan kommun.
Det är möjligt att speciallagstiftningen förses med många undantag från
kommunallagens huvudregel om möjligheter att skriva interkommunala
avtal. Då skulle man inte få någon effekt på verksamheten.
Det går inte att i förhand garantera att kommunerna kommer att följa gällande
upphandlingsregler i samtliga fall. Ökad volym av tjänsteköp mellan
kommunerna skulle kunna få en negativ effekt på marknaden.
Slutsatser
Vi ser denna modell som principiellt angelägen – det ger en signal om att
kommuner förväntas samarbeta och att köp- och försäljning av tjänster
mellan kommuner är något som är förenligt med det svenska systemet.
Riskerna med modellen skall inte överdrivas. Visserligen kan alla nya frihetsgrader
som kommunerna får av statsmakterna missbrukas – men varför
skulle de göra det? Är det inom något område demokratiskt olämpligt att
skriva interkommunala avtal så kommer förmodligen inget avtal att skrivas.
Är de ekonomiska riskerna för stora kommer knappast en kommun att vilja
teckna ett avtal om försäljning eller köp av tjänster.
Den finska lagstiftningen innehåller motsvarande regler och vi har inte
indikationer på att det där skulle finnas några större problem som anses
hörda samman med dessa regler.
100

9 Konsekvenser
9.1 Finansiering och utjämningssystem
9.1.1 Principer för finansiering
Om uppgifter skall kunna föras mellan kommuner, landsting och stat så
måste också finansieringsproblemet lösas.
Om verksamheten är helt avgifts- eller bidragsfinansierad kan verksamheten
flyttas mellan stat – kommun – landsting utan att finansiella komplikationer
uppstår. Ett exempel är kommunala lantmäterimyndigheter som är helt uppdragsfinansierade
och arbetar med samma taxor som statliga lantmäterimyndigheter.
Är verksamheten emellertid förenad med löpande kostnader måste kostnaderna
rimligtvis regleras om verksamheten byter huvudman. Det finns här
två huvudmodeller som kan varieras:
1. Finansieringsansvaret åvilar den som lämnat ifrån sig en uppgift
En jämförelse kan göras med en uppgift som lämnas ut på entreprenad. Den
som lägger ut entreprenaden svarar för finansiering genom att betala för
verksamheten.
En jämförelse kan också göras med ett kommunalförbund. Ett kommunalförbund
övertar en kommunal uppgift från medlemskommunerna och svarar
för finansiering av verksamheten genom att taxera medlemskommunerna
enligt vissa överenskomna principer.
Denna modell kan i princip endast användas för frivilliga och tidsbegränsade
överenskommelser mellan två huvudmän
2. Finansieringsansvaret övertas av den som tagit på sig en uppgift.
Är det fråga om en mindre kostsam uppgift kan man tänka sig att den nye
huvudmannen tar på sig uppgiften utan någon finansiell reglering. Exempelvis
får kommunerna ingen ersättning från staten när de övertar uppgiften att
besluta om strandskyddsbestämmelser.
Är mottagaren av en uppgift ett kommunalförbund så sker finansieringen av
verksamheten på det sett som medlemmarna beslutat.
Om samtliga kommuner överlämnar en uppgift till landstinget kan man
skatteväxla. Om det är en kommun som överlämnar uppgifter till landstinget
101

är troligen den lämpligaste lösningen att ett långsiktigt avtal skrivs med bestämmelser
om ersättning med index- eller omförhandlingsklausul. Detsamma
gäller om mottagaren av en uppgift är staten.
9.1.2 Påverkan på statsbidragen
Vi kan inte se att hanteringen av de generella statsbidragen behöver påverkas
om asymmetrisk uppgiftsfördelning tillämpas mer konsekvent. Det finns
ju redan i dag ett tiotal verksamheter som hanteras enligt ”asymmetriska
principer” utan att speciella hänsynstaganden skett i statsbidragssystemet.
I det fall som riktade statsbidrag utgår för t.ex. kollektivtrafik så måste utbetalande
myndighet hålla reda på vem som är huvudman för detta i respektive
län. Detta gäller alla verksamheter där huvudmannaskapet kan variera
inom ett län enligt gällande lagstiftning. Blir det fler uppgifter som
hanteras på detta sätt blir det litet krångligare för utbetalande myndighet,
men det är knappast något större problem.
När det gäller uppgifter som förs över till annan enligt interkommunala avtal
så är huvudprincipen att riktade statsbidrag utbetalas till ”ordinarie kommun”
som sedan får reglera detta med sin avtalspart.
9.1.3 Påverkan på utjämningssystemet
Vi kan inte se utjämningssystemet behöver påverkas om asymmetrisk uppgiftsfördelning
tillämpas mer konsekvent. Det finns ju redan i dag ett tiotal
verksamheter som hanteras enligt ”asymmetriska principer” utan att speciella
hänsynstaganden skett till detta i utjämningssystemet. Anpassning till
ett eventuellt förändrat huvudmannaskap för viss verksamhet får ske mellan
överlåtare och mottagare av denna verksamhet.
Skulle det vara så att de flesta län väljer att ha landstinget som huvudman
för t.ex. gymnasieskolan kan man dock behöva ompröva vissa principer i
utjämningssystemet. Det är dock långt till en sådan situation.
9.2 Rättslig reglering
De olika modeller som vi redovisat i kapitel 8 får olika konsekvenser för hur
den rättsliga regleringen kan ske. Vi återupprepar inte detta här. För varje
modell finns någon form av ”förlaga” redan i dagens system. Det är inga
helt nya lösningar rent principiellt och därför förutsätter vi inte heller att
några större principiella rättsliga problem skall uppstå. Varje förändring
som kräver lagändring måste dock beredas enligt grundlagens krav och det
102

får bli en uppgift för utredningar i samband med detta att klara ut mer i
detalj hur den rättsliga regleringen skall ses ut.
Det som är viktigt om man inför mera flexibla regler om uppgiftsfördelning
eller interkommunala avtal är att det i alla lägen är helt klart var det juridiska,
finansiella och demokratiska ansvaret ligger. Det skall inte finnas utrymme
för kompromisser där det i slutänden är litet oklart vem som har
vilket ansvar.
Det kan ju också bli fråga om en annan struktur i den rättsliga regleringen.
Fler generella bestämmelser kanske t.ex. bör föras till kommunallagen och
därigenom kan speciallagstiftningen göras enklare. Beroende på vilken
modell som väljs och hur den närmare regleringen sker kan också överklagandebestämmelser
påverkas.
9.3 Statlig styrning
De olika modellerna i kapitel 8 skiljer sig litet åt vad gäller möjligheter för
statsmakterna att styra uppgiftsfördelningen.
Rent generellt kan man säga att ökad flexibilitet i hur uppgifter kan fördelas
inom länet minskar statsmakternas möjlighet att styra organiseringen av
verksamheter inom länet. Vill statsmakterna ha en enkel, transparent och
tydlig struktur i hela landet blir det svårt att kombinera en sådan inriktning
med asymmetrisk uppgiftsfördelning. Vill man renodla landstinget till enbart
sjukvårdsuppgifter så skall man rimligen inte tillåta att landstingen kan
ta över uppgifter från kommuner osv.
Samtidigt kanske just denna styrmöjlighet inte står i fokus för statsmakternas
intresse. Fokus står i dag på verksamhetens resultat – främst att skillnaderna
mellan kommunerna inte skall bli för stora på vissa välfärdsområden.
Vill man till exempel minska skillnaderna mellan kommunerna på
ett visst verksamhetsområde är snävare formuleringar i lagstiftningen sannolikt
mer effektiva än åtgärder när det gäller kommunstrukturen.
9.4 Demokrati och ansvarsutkrävande
En grundläggande förutsättning för offentlig verksamhet är att det finns en
koppling mellan verksamhetsansvar och möjligheter till ansvarsutkrävande i
det valsystem som vi har. Detta gör att vi t.ex. har uteslutit möjligheten att
lägga en kommuns uppgifter på en annan kommun via lagstiftning.
103

Våra modeller handlar om en friare uppgiftsfördelning mellan kommuner,
landsting, stat och kommunalförbund. I alla varianter finns det möjlighet till
politisk styrning och det finns möjligheter till demokratiskt ansvarutövande
av medborgarna.
Det finns skillnader i hur landstingen styrs och hur ett kommunalförbund på
regional nivå styrs. Medborgarnas möjligheter att direkt kräva ut ansvar av
ett kommunalförbund är t.ex. mer begränsade. Det kan också vara svårt för
medborgarna att i val uttrycka sitt missnöje med en lokal verksamhet som
staten är huvudman för.
Det finns dock ur demokratisk synvinkel för- och nackdelar med alla existerande
former och vi föreslår ingen helt ny form. Skulle man av demokratiskäl
avskaffa t.ex. kommunalförbund så kommer vårt utredningsuppdrag att
behöva göras om från grunden.
Demokrati är dock mer än ansvarsutkrävande. Det handlar om medinflytande,
insyn, påverkbarhet, likställdhet, rättsäkerhet, leveransförmåga och
hushållning med skattemedel. Om mer konkreta förslag utformas för asymmetrisk
uppgiftsfördelning finns det anledning att ta hänsyn till sådana
faktorer.
104

10 Möjlighet till välfärdsvinster
De kommunala företrädare vi talat med gör bedömningen att en mer flexibel
uppgiftsfördelning mellan offentliga huvudmän i första hand påverkar kvaliteten
i verksamheten och att det inte går att göra ekonomiska vinster annat
än i speciella fall.
Det måste också framhållas att när man flyttar en uppgift från en huvudman
till en annan så måste finansieringen följa med, i form av skatteväxling eller
årliga avgifter eller liknande. Det kommer inte in några nya pengar i systemet
men möjligen kan man på sikt göra vissa besparingar genom en effektivare
verksamhet.
På kort sikt blir det alltså ingen påtaglig ekonomisk vinst för den kommun
som t.ex. lämnar ifrån sig en uppgift till en annan huvudman. Ibland kanske
dock kommunen undviker en framtida risk för kostnadsökningar om man
lyckas göra en bra överenskommelse med mottagaren av uppgiften. Asymmetrisk
uppgiftsfördelning innebär ingen automatisk och momentan lättnad
för kommuner – möjligen minskar det ekonomiska risktagande som all
verksamhet i egen regi innebär.
10.1 Stordriftsfördelar och stordriftsnackdelar
Asymmetrisk uppgiftsfördelning och frivillig samverkan syftar till att uppnå
stordriftsfördelar i någon form. Det kan i offentlig verksamhet handla om
att:
• uppnå bärkraft för att hålla expertis och kvalificerade resurser,
• uppnå en kritisk massa för mer krävande utvecklingsarbete och teknikinvesteringar,
• ha möjlighet att hålla bra chefer och hjälpmedel för verksamheten,
• minska sårbarheten för personalförändringar eller oförutsedda händelser,
• minska de relativa overheadkostnaderna,
• ha möjlighet att planera verksamheten över en större geografisk yta.
Det finns dock också stordriftsnackdelar i viss verksamhet. Det kan i offentlig
verksamhet handla om:
• längre beslutsvägar och mer byråkrati,
• svårare att styra verksamheten från den politiska nivån,
• sämre lokalkännedom,
105

• mindre personliga kontakter med medborgare,
• ett hårdnande klimat som lättare finner grogrund i stora organisationer,
• brister i samordning och planering som kan ge negativa konsekvenser.
I vissa delar av näringslivet är stordrift en överlevnadsfråga. I offentlig förvaltning
har man slagit samman verksamheter till större enheter men erfarenheterna
av stordrift är här inte alls lika entydigt positiva som i näringslivet.
I vissa verksamheter är det mycket tveksamt om det finns stordriftsfördelar
av någon betydelse. Sveriges kommuner och landsting räknar med
att det inte finns påtagliga stordriftsfördelar i två tredjedelar av den kommunala
verksamheten 69 .
Det är också vår bedömning. Varför skulle det vara billigare att driva hundra
förskolor än ett par förskolor t.ex.? År 2003 fanns det kommuner som hade
kostnader under 70 000 kronor per inskrivet barn och det fanns kommuner
som låg upp mot 120 000 kronor per inskrivet barn. De skillnader i produktivitet
och effektivitet som finns i denna verksamhet hade inget tydligt samband
med kommunens storlek. Kostnadsskillnaderna hör troligen på detta
område mer ihop med hur verksamheten organiseras och styrs, vilken personaltäthet
man väljer att ha m.m. Effektiviseringspotentialen ligger oftast
inte i stordrift utan i hur man styr verksamheten.
I andra offentliga verksamheter är specialisering en nödvändig förutsättning
för en god kvalitet. Det gäller t.ex. specialistsjukvård, miljötillsyn men även
delar socialtjänsten för att t.ex. ta hand om svårhanterliga personer som t.ex.
har sammansatta problem – psykisk störning, drogproblematik och kriminalitet.
Specialisering förutsätter någon typ av stordrift – volymen ärenden
måste vara tillräckligt stor för att uppnå nödvändig erfarenhet.
Det finns många vägar för att effektivisera en verksamhet. Stordrift kan vara
en sådan väg men effektiviseringspotentialen mätt i ekonomiska termer är
ofta begränsad. Om man har en större produktionsvolym kan man kanske
minska de relativa kostnadspåslagen för den nödvändiga gemensamma
administrationen eller använda befintliga personalresurser mer effektivt vid
sjukdom, semester m.m. Men effekten är ofta begränsad – kan man sänka
kostnadsnivån totalt med 10–15 procent så är det mycket bra. Ofta handlar
det om mer blygsamma vinster. Däremot kan man ibland göra rätt stora
vinster i kvalitetshänseende.
Det finns också vissa delar av verksamheten som aldrig kan komma ifråga
för en asymmetrisk uppgiftsfördelning – den politiska organisationen, den
centrala förvaltningen som svarar för samordning, politiskt stöd m.m. Just
69 SKL Samverkan pågår sid. 19.
106

inom dessa delar finns troligen stordriftsnackdelar men just dessa kan man
alltså inte lösa med asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Vi tror dock att det finns effektiviseringspotential genom strukturella åtgärder
inom ett område som exempelvis gymnasieskolan, tillsynsområdet,
räddningstjänst, bibliotek, delar av socialtjänsten, m.m. Det kan också
finnas funktioner inom verksamheter som gynnas av stordrift – utvecklingsarbete,
IT-system, telefonväxlar, m.m. Utbyggnaden av olika samverkansformer
har dock i viss utsträckning redan ”tagit hem” effektivitetsvinsterna.
Ytterligare åtgärder via asymmetrisk uppgiftsfördelning kanske kan beröra
högst 20 procent av den totala verksamheten – men det är en ren uppskattning
från vår sida.
10.2 Minskade kostnader
För att man skall kunna göra en beräkning så måste man ha ett konkret förslag
att utgå från. Det finns inte nu varför man bara kan göra överslagsmässiga
uppskattningar med relativt stor osäkerhet i uppskattningarna.
En utgångspunkt är att asymmetrisk uppgiftsfördelning i första hand kommer
att kunna ge positiva effekter för mindre eller svagare kommuner.
I de 100 minsta kommunerna (en tredjedel av kommunerna) finns cirka 10
procent den ekonomiska omsättningen. Överslagsmässigt räknar vi med att
asymmetrisk uppgiftsfördelning kan ha effekt på en kostnadsmassa som
handlar om 10 procent av den kommunala totala kostnadsmassan (exklusive
kommunala bolag). Vi kallar denna faktor för KA (kommunandel).
En annan utgångspunkt är att det inom dessa 100 kommuner är cirka 20 procent
av deras kostnadsmassa som kan påverkas positivt av stordrift via
asymmetrisk uppgiftsfördelning eller samverkan. Vi kallar denna faktor för
VA (verksamhetsandel).
En tredje utgångspunkt är att effektiviseringspotentialen för förändrad verksamhet
ligger på +10 procent, dvs. att det går att sänka kostnaderna med 10
procent i förhållande till nuläget. Vi kallar denna faktor för EP (effektiviseringspotential).
Då kan den totala besparingspotentialen (T) beräknas på följande sätt:
T = KA * VA * EP eller med insatta värden
T = 0,1 * 0,2 * 0,1
T = 0,2 procent
107

Med gjorda antaganden skulle de kommunala kostnaderna kunna sänkas
med 0,2 procent genom ett antal lyckade åtgärder avseende antingen ökad
samverkan eller ökad tillämpning av asymmetrisk uppgiftsfördelning. Även
med väsentligt mer positiva antaganden så är det svårt att komma upp till en
ekonomisk besparingspotential på en procent.
För en enskild kommun kan det dock finnas en potential på 2 procent.
En slutstats är att om man är ute efter stor besparingspotential i kommunsektorn
så måste det handla om de största kommunerna och de största verksamheterna
i dessa kommuner. Då är det inte fråga om stordriftslösningar
(de är ju stora) utan om bättre styrning och effektivisering med andra hjälpmedel
än strukturella åtgärder.
10.3 Bättre kvalitet i verksamheten
Vad som är kvalitet i en verksamhet kan variera. I en verksamhet kan det
vara personliga kontakter mellan tjänstemän och medborgare som känner
varandra. I en annan verksamhet kan det vara att verksamheten har experter
som har specialistkompetens. Kvalitet kan också vara att t.ex. ha resurser att
hantera de allra svåraste problemen i skola, socialtjänsten eller äldrevården
på ett bra sätt.
I vissa verksamheter måste det finnas en ”kritisk massa” för att kunna ge
professionell kvalitet. Här kan asymmetrisk uppgiftsfördelning vara ett
verktyg eftersom det då tillåter en organisering av verksamheten som ger en
kritisk massa – oberoende av kommungränser.
Utbudet av linjer i gymnasieskolan kanske kan anpassas bättre om planeringen
sker över en stor geografisk yta? Servicebostäder kanske skulle
lokaliseras annorlunda om inte kommungränserna lade hinder i vägen? Vi
gör en relativt positiv bedömning av möjligheterna att förbättra verksamhetens
kvalitet genom asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Många förknippar stordrift med nedläggningar av skolor och sjukhus. Men
effektivisering via stordrift kan också handla om att minska overheadkostnader
och att frigöra resurser för medborgarnära verksamhet. Strukturella
eller andra förändringar får inte automatiskt en positiv eller negativ
effekt – allt beror på hur man använder verktyget.
108

Uppdraget Bilaga 1
109

110

Bilaga 2
Obligatoriska uppgifter för kommuner och
landsting
Vi redovisar kortfattat nedan några av de viktigaste uppgifterna som i någon
mening är obligatoriska uppgifter för en kommun. Förteckningen är inte
fullständig, t.ex. har vi uteslutet vissa befogenheter (att meddela föreskrifter
m.m.) som är av mindre omfattning räknat i resurstermer.
Kostnader för obligatorisk verksamhet
För att ge en uppfattning om hur belastande olika uppgifter är har vi redovisat
vilka kostnader som verksamheten medför för kommunen i kronor per
invånare (vanligen netto, dvs. exklusive avgiftsinkomster och öronmärkta
statsbidrag). I flertalet fall är källan Vad kostar verksamheten i Din kommun
men i några fall har vi hämtat uppgifter från annat håll. Avsikten har bara
varit att ge en ungefärlig uppfattning om storleksordningen på verksamheten.
Den som är noggrann kan dock se att de sammanräknade kostnaderna
något överstiger kommunernas samlade nettokostnader. Detta beror på att
underlaget inte är helt konsistent.
Kommunerna hade år 2003 en nettokostnad på 34 774 kronor 70 per invånare.
Drygt 90 procent av de totala kostnaderna faller inom barnomsorg,
skola, vård av äldre och funktionshindrade, socialtjänst och övriga obligatoriska
uppgifter.
Landstingen hade år 2003 en nettokostnad på 16 600 kronor per invånare.
Cirka 90 procent av kostnaderna kan kopplas till de obligatoriska uppgifterna
inom hälso- och sjukvård samt tandvård.
Frivilliga uppgifter
Till frivilliga uppgifter för kommunerna har vi räknat (invändningar kan
dock resas mot denna enkla klassificering): konsument- och energirådgivning,
turistverksamhet, parker, stöd till studieorganisationer, kulturverksamhet,
musikskola, fritidsverksamhet, flyktingmottagande, arbetsmarknadsåtgärder,
näringslivsåtgärder, bostäder och flygtrafik. De sammantagna
kostnaderna för denna verksamhet handlar om knappt 32 miljarder kronor
dvs. cirka 3 500 kronor per invånare 71 .
70
Vad kostar verksamheten i Din kommun tabell 4 sid. 104, vägt medelvärde, exklusive
affärsverksamhet.
71
SCB:s sammanställning tabell1 OE25 SM 0401.
111

Till frivilliga uppgifter för landstingen har vi räknat kultur och olika former
av regional utveckling. Kostnaden är cirka 1 600 kronor per invånare.
Kommunernas obligatoriska uppgifter
Politisk verksamhet
En kommun måste enligt lag ha en viss politisk organisation men kommunen
har stora möjligheter att påverka hur stor den skall vara och vilka ersättningar
som skall utgå. Kostnaden per invånare 2003 var cirka 495 kr.
Barnomsorg
Kommunerna svarar för att barn erbjuds förskoleverksamhet i form av förskola,
familjedaghem eller öppen förskola. Kommunerna är huvudmän för
förskolan men själva verksamheten kan också anordnas av enskilda. Kostnaden
per invånare 2003 var cirka 3 137 kr.
Skolan
Kommunerna är huvudmän för grundskolan och även skyldiga att lämna bidrag
till friskolor. Kommunerna är även skyldiga att anordna eventuell skolskjuts.
Kostnaden per invånare 2003 var 8 056 kr.
Kommunerna är huvudmän för gymnasieskolan men landstingen kan också
vara huvudmän för vissa delar av gymnasieskolan. Kostnaderna faller dock
på kommunen även om landstinget är huvudman. Kommunerna är även
skyldiga att lämna bidrag till friskolor. Kommunernas kostnad per invånare
2003 var 3 164 kr.
Vuxenutbildning
Kommunen är huvudman för verksamheten men kan anlita andra för att
genomföra utbildningen. Vuxenutbildning på grundskolenivå är en skyldighet
att tillhandahålla, för övrig vuxenutbildning skall kommunen sträva efter
att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan och behov. Kostnad per
invånare år 2003 var cirka 570 kr.
Äldre- och handikappomsorg
Kommunen har ansvaret för särskilt boende, hemtjänst, rehabilitering, dagverksamhet,
hemsjukvård, assistansersättning m.m. Verksamheten styrs av
flera lagar 72 . Kostnad per invånare år 2003 var cirka 14 438 kr varav cirka
två tredjedelar är äldreomsorg och en tredjedel handikappomsorg.
Individ- och familjeomsorg
Kommunen har ansvaret för barn och ungdomsvård och missbrukarvård i
form av öppna insatser, familjehemsvård och institutionsvård. Vidare har
man ett ansvar för vuxna personer med psykiska eller sociala problem samt
72 Socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, LSS och LASS.
112

skyldighet att svara för ekonomiskt stöd i form av socialbidrag m.m. Det är
här fråga om en ganska komplicerad reglering som i vissa fall handlar om
rättigheter som kan krävas ut av domstol, skyldigheter som är väl preciserade
samt åligganden som kan vägas av mot tillgängliga resurser. Även
vissa uppgifter rörande familjerådgivning, adoptionsärenden, vårdnadsutredningar
och fastställande av faderskap m.m. åvilar kommunen.
Kostnad per invånare år 2003 var 2 214 kr. Cirka en tredjedel av kostnaderna
är barn- och ungdomsvård, en tredjedel är ekonomiskt bistånd och en
tredjedel kostnader för övrig verksamhet. Till detta kommer kostnader för
arbetsmarknadsåtgärder (som vi räknat som frivilliga åtgärder) på omkring
291 kronor per invånare.
Färdtjänst
Kommunerna ansvarar för att färdtjänst anordnas inom kommunen. Kommunen
får överlåta sina uppgifter till trafikhuvudmannen i länet som då får
fullt ansvar för verksamheten. 73 Kostnaden per invånare år 2003 var cirka
187 kronor.
Plan och byggväsendet
Kommunerna är skyldiga att ta fram översiktplaner, områdesbestämmelser,
fastighetsplaner och detaljplaner. Kommunerna skall också ge bygglov i
vissa fall och ha viss tillsyn av byggnadsarbeten. Till verksamheten hör
också meddelandet av föreskrifter inom miljöområdet, markfrågor rörande
avsättning till naturskyddsområden m.m. Kostnaden per invånare år 2003
var cirka 470 kronor.
Kollektivtrafik
Kommuner och landsting har ett gemensamt ansvar för att ordna lokal och
regional linjetrafik. 74 Om inte enighet uppnås i fråga om sättet att fördela
underskott i verksamheten, skall landstinget täcka hälften av underskottet
och kommunerna i länet tillsammans resten. Kostnaden per invånare år 2003
var cirka 320 kronor.
Vattenförsörjning och avloppshantering
En kommun är skyldig att se till att det finns vatten- och avlopp för bebyggda
områden 75 men det betyder inte att kommunen måste vara huvudman
för denna verksamhet – även om det ofta är så. Verksamheten är i
huvudsak avgiftsfinansierad – nettokostnaden per invånare år 2003 var cirka
26 kronor.
73
Lag (1997:736) om färdtjänst.
74
I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kommunen länstrafikansvarig.
75
Lag (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar.
113

Avfallshantering
Varje kommun ska besluta om en renhållningsordning och ha plan och föreskrifter
om hantering av avfall. 76 Kommunen är dessutom ansvarig för att
hushållsavfall forslas till en behandlingsanläggning och tas om hand där. I
vissa fall kan kommunerna dessutom ha ett utvidgat ansvar för annat avfall
än hushållsavfall. Verksamheten är i huvudsak avgiftsfinansierad – nettokostnaden
per invånare år 2003 var cirka 14 kronor.
Civilt försvar (totalförsvar och samhällsskydd)
Kommuner och landsting är ansvariga för att beredskapsförberedelser vidtas
på ett ändamålsenligt sätt 77 . Kostnaderna för verksamheten ersätts av staten.
Räddningstjänst
Den kommunala räddningstjänsten skall vid olyckor begränsa skador på
människor, egendom eller miljö. Kommunen ska även verka för att förebygga
bränder och skador till följd av bränder eller skydd mot andra olyckor
och svara för viss tillsyn inom området 78 . Kostnaden per invånare år 2003
var 574 kronor.
Vägar
Staten ålägger inte kommunen att bygga vägar men ger kommunerna möjlighet
att bygga vägar 79 . Om en väg är byggd av kommunen har kommunen
ett väghållaransvar. Kommunerna ansvarar för cirka 4 000 mil allmänna
gator och vägar. Kostnaden per invånare år 2003 var 802 kronor.
Bibliotek
Enligt bibliotekslagen (1996:1596) skall varje kommun ha minst ett folkbibliotek
där medborgarna avgiftsfritt får låna böcker. Kostnaden per invånare
år 2003 var 362 kronor.
Tillsyn
Kommunerna utövar tillsyn (och utfärdar ibland föreskrifter) inom bl.a.
följande samhällsområden. Omfattningen av tillsynsverksamheten anges
grovt 80 :
• Djurskydd – mycket stor omfattning
• Folkhälsa – stor omfattning
• Livsmedel – mycket stor omfattning
• Lotterier och automatspel – liten omfattning
76
Miljöbalken 15 kap. samt avfallsförordningen (2001:1063).
77
Lag (1994:1720) om civilt försvar
78
Lag (2003:778) om skydd mot olyckor
79 Väglag (1971:948).
80
En uppskattning gjord av Tillsynsutredningen.
114

• Miljö-, hälso- och strålskydd – mycket stor omfattning
• Byggnadsväsende – mindre omfattning
• Räddningstjänst – stor omfattning
• Enskilda förskolor m.m. – liten omfattning
• Viss enskild verksamhet inom socialtjänsten – liten omfattning.
Verksamheten är till cirka 50 procent avgiftsfinansierad – nettokostnaden
per invånare år 2003 var cirka 100 kronor 81 .
Överförmyndare
Kommunen skall utse en överförmyndare eller inrätta en överförmyndarnämnd,
ungefär hälften av kommunerna har valt vardera lösningen. Kommunen
skall också leta fram gode män och arvodera dessa.
Landstingens obligatoriska uppgifter
Politisk verksamhet
Ett landsting måste enligt lag ha en viss politisk organisation men kommunen
har stora möjligheter att påverka hur stor den skall vara och vilka ersättningar
som skall utgå. Kostnaden per invånare 2003 var cirka 211 kr.
Hälso- och sjukvård
Landstingen skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta
inom landstinget 82 och även arbeta förebyggande. Psykiatrisk tvångsvård
skall ges på en sjukvårdsinrättning som drivs av ett landsting 83 . Landstinget
skall också svara för råd och stöd till funktionshindrade 84 . Landstingen svarar
också för ambulansverksamheten men kan lägga ut detta på entreprenör.
Även bårhus ansvarar landstinget för.
Kostnaden per invånare 2003 var cirka 15 300 kr varav cirka två tredjedelar
låg på specialiserad somatisk vård och en tredjedel avser primärvård, psykiatrisk
vård och övrig sjukvård.
Tandvård
Varje landsting skall erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom
landstinget (folktandvård). Folktandvården skall svara för regelbunden och
fullständig tandvård för barn och ungdomar till och med det år då de fyller
nitton år, specialisttandvård för vuxna, och övrig tandvård för vuxna i den
omfattning som landstinget bedömer lämplig. Kostnaden per invånare 2003
var cirka 490 kr.
81
Uppskattning gjord av tillsynsutredningen.
82
Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
83
Lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128).
84
LSS (1993:387).
115

Smittskydd
Landstinget skall utse en smittskyddsläkare men denne har sedan i princip
ställning som självständig myndighet.
Regional utveckling
Landstingen i Skåne och Västra Götaland är självstyrelseorgan med ansvar
för regionala utvecklingsuppgifter. I sju andra län finns samverkansorgan
men ungefär motsvarande uppgifter där landstinget normalt ingår. Vissa
uppgifter har i dessa län överförts från länsstyrelsen till det regionala organet.
Landstingens kostnader per invånare år 2003 var cirka 1 300 kronor
exklusive kulturkostnader. I huvudsak är detta inte kostnader som föranletts
av frivilliga åtgärder.
Kollektivtrafik
Kommuner och landsting har ett gemensamt ansvar för att ordna lokal och
regional linjetrafik. 85 Om inte enighet uppnås i fråga om sättet att fördela
underskott i verksamheten, skall landstinget täcka hälften av underskottet
och kommunerna i länet tillsammans resten. Landstingens kostnader per invånare
år 2003 var cirka 820 kronor inklusive infrastrukturkostnader.
Utbildning
Som nämnts tidigare har landstinget vissa uppgifter inom utbildningsområdet
– t.ex. för gymnasieutbildning. Landstingens kostnader per invånare
år 2003 var cirka 80 kronor.
85
I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kommunen
länstrafikansvarig.
116

Bilaga 3
Förekomst av asymmetrisk uppgiftsfördelning
I denna bilaga redovisas kortfattat de uppgifter som på ett eller annat sätt
kan överlåtas på en annan huvudman än den som normalt är huvudman
enligt gällande lagregler.
Det bör dock observeras att formuleringarna om hur överlåtelserna får ske är
olika i olika lagar och att det kan finnas rättspraxis som kan behöva studeras
i enskilda fall.
Från stat till kommun
Exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning
Det finns flera statliga uppgifter som kan överlåtas på en kommun om
kommunen önskar detta:
- lantmäteriförrättningar,
- dispens från strandskyddsbestämmelser,
- flyktingmottagande,
- vissa arbetsmarknadsinsatser för ungdomar,
- regionala utvecklingsuppgifter, och
- vissa tillsynsuppgifter.
I de flesta fall krävs att berörd statlig myndighet eller regeringen ger sitt bifall
till att uppgiften skall överföras till kommunen. I ett fall (samverkansorgan
med regionala utvecklingsuppgifter) krävs endast en anmälan till
regeringen.
Det finns också en lagstiftning om medborgarekontor som innebär att statlig
myndighet får överlämna vissa service- och beslutsuppgifter till anställda på
ett medborgarkontor. Denna lagstiftning har hitintills använts i endast ett
fall.
Exempel på samverkan som innebär uppgiftsöverföring
Samordningsförbund för rehabiliteringsinsatser är en form av gemensamt
beslutsorgan över stat- kommungränsen. Pengar och beslut hanteras av en
huvudman utanför kommunen.
Kommunala lantmäterimyndigheter
Huvudprincipen är att staten har ansvaret för lantmäteriuppgifterna. Enligt
lagen (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet får dock regeringen
117

meddela tillstånd för en kommun att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet.
Denna myndighet kommer då att inom kommunens område överta
vissa lantmäteriuppgifter. Det finns kommunala lantmäterimyndigheter i
cirka 34 kommuner. Detta kan sägas vara ett exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning.
En kommunal lantmäterimyndighet handlägger ärenden rörande fastighetsbildning,
fastighetsbestämning och fastighetsregistrering. Verksamheten är
avgiftsfinansierad och taxorna är lika över hela landet 86 . Det statliga lantmäteriet
har tillsynsansvar över verksamheten men kan inte överpröva
beslut eller överta den kommunala myndighetens ärende i en viss fråga.
Kommunen är huvudman för verksamheten och ansvarar för att verksamheten
bedrivs enligt de lagregler som finns.
Om en kommun inte längre vill svara för verksamheten vid en kommunal
lantmäterimyndighet, skall kommunen anmäla detta till Lantmäteriverket.
Kommunens tillstånd upphör att gälla vid det årsskifte som infaller närmast
efter det att ett år förflutit sedan anmälan kom in till Lantmäteriverket.
Regeringen kan också återkalla kommunens tillstånd.
Dispens från strandskyddsbestämmelser
I miljöbalken 87 finns bestämmelser om strandskydd och där anges också att
länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna 88 . I en förordning 89
har regeringen beslutat att länsstyrelsen får förordna en kommun att besluta
om dispenser 90 . Det är här fråga om asymmetrisk uppgiftsfördelning av en
befogenhet.
Flyktingmottagande
Kommunernas ansvar för flyktingmottagandet kan delas upp i två huvudgrupper:
- ansvar för asylsökande med eget boende i kommunen
- ansvar för personer som fått uppehållstillstånd.
Asylsökande med eget boende
Ansvaret för de asylsökande är ett statligt ansvar även om de bor i en kommun.
Kommunen är dock skyldig att ordna skola och barnomsorg för asylsökande
barn. Landstingen är skyldiga att ge vård till asylsökande barn och
akut sjuka vuxna. Kommuner och landsting skall få ersättning från staten för
86
Kommunala myndigheter har rätt att ta ut lägre taxor men inte högre taxor än vad
regelverket föreskriver.
87
1998:108
88
7 kap 18 §.
89
1998:1252
90
Jfr 8:5 RF.
118

denna verksamhet. Den statliga ersättningen ges efter en schablon varför enskilda
kommuner och landsting kan behöva skjuta till skattemedel.
Personer som fått uppehållstillstånd
Integrationsverket kan överenskomma med en kommun om ett organiserat
mottagande av personer som fått uppehållstillstånd. Det är för närvarande
172 kommuner (60 %) som har träffat sådana överenskommelser och de
små kommunerna är klart underrepresenterade. Det finns således ingen lagreglerad
skyldighet för kommunerna att bedriva denna verksamhet.
Eftersom många mindre kommuner är utflyttningskommuner är det sannolikt
inte bristen på bostäder som varit skälet till att man inte tar emot flyktingar.
Det kan i stället vara förmågan att ordna verksamheten som problemet
– särskilt om volymen skulle handla om enstaka personer per år. Här
kan man kanske påstå att de små kommunerna har för liten bärkraft för att
kunna ordna en bra mottagningsverksamhet.
Flyktingmottagande rymmer både obligatoriska uppgifter och frivilliga uppgifter.
Dela av verksamheten bygger på frivilliga avtal mellan stat och kommun.
Andra delar är obligatoriska för alla kommuner även om staten svarar
för finansiering av verksamheten.
Självstyrelseorgan och samverkansorgan
I Skåne och i Västra Götaland finns direktvalda självstyrelseorgan (landsting)
91 . I nio län finns indirekt valda samverkansorgan (regionförbund med
samtliga kommuner i länet samt oftast även landstinget). Självstyrelseorganen
och samverkansorganen har i stort sett samma uppgifter. De har:
- från länsstyrelsen övertagit ansvaret för utarbeta en strategi för länets
långsiktiga utveckling och utarbeta länsplaner för regional transportinfrastruktur,
- från Statens kulturråd övertagit fördelningen av statsbidrag till regionala
kulturinstitutioner (gäller endast i Skåne),
- från länsstyrelsen övertagit beslut om regionalpolitiska bidrag och
ansvaret för att bereda ansökningar om vissa strukturfondsbidrag.
I några fall har samverkansorganen också övertagit uppgifter från andra
regionala samverkansorgan (kommunförbund i länen) och vissa näringslivsutvecklingsuppgifter
från kommunerna. Däremot har samverkansorganen
ännu inte övertagit några obligatoriska uppgifter från kommunerna.
Kommuner och landsting i ett län anmäler till regeringen att de avser att
bilda ett samverkansorgan. Regeringen prövar inte dessa ärenden utan har
91 Lag (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning.
119

enbart att vidta de åtgärder som krävs för att föra över uppgifterna från berörda
statliga myndigheter till samverkansorganen.
Regionala samverkans- och självstyrelseorgan innebär en asymmetrisk
uppgiftsöverföring från stat till kommun.
Statlig tillsyn som kan överlåtas till kommun
En kommun kan efter ansökan ta över vissa tillsynsuppgifter som annars
ligger på statlig myndighet. Det gäller sådana tillsynsuppgifter som regleras
av miljöbalken 92 . I större kommuner med ordentliga resurser och miljöspecialister
kan man ta över t.ex. tillsynen av större anläggningar som
normalt inspekteras av statliga myndigheter. Detsamma gäller också tillsyn
enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Här är det dock regeringen
som beslutar efter ansökan från en kommun.
I båda fallen handlar det om att större och kompetensmässigt starka kommuner
kan ta över uppgifter som normalt hanteras av statliga myndigheter –
en asymmetrisk uppgiftsöverföring.
Medborgarkontor
Vissa statliga myndigheter får ingå avtal med en kommun om att överlämna
viss service och handläggning av enklare förvaltningsärenden till ett kommunalt
medborgarkontor 93 . Rent juridiskt förordnas en kommunal tjänsteman
på medborgarkontoret att vara uppdragstagare till den statliga myndigheten.
Samtjänstavtalet kan också utformas så att en statlig myndighets tjänsteman
får möjlighet att besluta i vissa uppräknade kommunala ärenden.
Regeringen måste godkänna ett sådant avtal om samtjänst men hittills har
bara ett samtjänstavtal tecknats. Orsaken är att de statliga myndigheterna
inte har varit intresserade av denna möjlighet.
Samordningsförbund
Ett samordningsförbund kan bildas av en allmän försäkringskassa, en eller
flera kommuner inom ett landsting, länsarbetsnämnden och landstinget.
Uppgiften är att svara för samordnade rehabiliteringsinsatser och en effektiv
resursanvändning i samband med dessa. Medlemmarna överför medel till
förbundet och beslutar gemensamt om medlens användning. Det speciella
med denna form är att såväl statliga som kommunala myndigheter kan ingå
som medlemmar. I maj 2005, fanns det 14 samordningsförbund varav 9
92 MB 26 kap. 3 §.
93 Lag (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor.
120

hade fler än en kommun som medlemmar. I Sörmland har man valt att bilda
ett förbund med alla kommuner i länet 94 .
Arbetsmarknadsinsatser för ungdomar
Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvarsområde. Kommunerna kan på
eget initiativ anordna vissa arbetsmarknadsåtgärder men det är inte ett obligatoriskt
ansvar för kommunerna. Det finns dock ”mellanformer” där kommunerna
förutsätts medverka och då har rätt till ersättning från staten.
En kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa
ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning
till dess de fyller 20 år. Kommunen har rätt till ersättning från staten för
sådan verksamhet 95 . För ungdomar mellan 20–25 år kan kommunen avtala
med staten om insatser och få ersättning för verksamheten.
Alla kommuner har inte tagit på sig denna verksamhet – det är en form av
asymmetrisk uppgiftsfördelning via ett statligt entreprenadförfarande.
Kommun till annan kommun
Man kan egentligen bara tala om asymmetrisk uppgiftsöverföring när det
gäller kommunalförbund. Kommuner kan överlämna uppgifter till ett kommunalförbund
som då får ansvaret för övertagen verksamhet. Två tredjedelar
av kommunerna ingår i något kommunalförbund. Ofta handlar kommunalförbundens
verksamhet om räddningstjänst, kommunteknik, kultur
eller gymnasieskola.
Statsmakterna erbjuder dock även andra samverkansmöjligheter inom flera
områden. Ansvaret för verksamheten stannar dock i huvudsak kvar hos
kommunen. Sådan samverkan kan ske i form av gemensamma nämnder
eller med interkommunala avtal. Dessa former av samverkan finns inom
följande områden:
• gymnasieutbildning
• rehabilitering.
• miljötillsyn, livsmedelstillsyn och djurskyddstillsyn,
• räddningstjänst,
• vissa socialtjänstuppgifter,
• vissa skoluppgifter,
• parkeringsövervakning,
• alkoholtillstånd, och
• överförmyndaruppgifter.
94 Statskontoret 2005:10.
95 Lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program.
121

Kommunalförbund
Det finns inga juridiska begränsningar för vilken verksamhet som kan lämnas
över från en kommun till ett kommunalförbund. När uppgiften lämnats
över till kommunalförbundet så är kommunen inte längre huvudman för
verksamheten.
År 1999 hade kommunalförbunden en omsättning på cirka 3,5 miljarder och
183 primärkommuner var med i något kommunalförbund. Medlemsantalet
varierade mellan 2–6 medlemmar. Den vanligaste verksamheten för kommunalförbunden
var räddningstjänst (19 förbund), men även gymnasieutbildning,
kultur, vatten/avlopp m.m. är verksamheter som är vanliga.
Gemensam nämnd
Gemensam nämnd innebär inte att kommunen avhänder sig en viss uppgift
utan att ansvaret för uppgiften delas med en annan kommun. En av kommunerna
har nämndförvaltningen i sin organisation. Det är därför inte fråga
om en asymmetrisk uppgiftsfördelning i renodlad form.
År 2001 var det 61 kommuner (21 %) som uppgav att de hade gemensam
nämnd med någon annan kommun, dvs. cirka 30 nämnder 96 . Ofta är det
fråga om samverkan för gymnasieutbildning.
Interkommunala avtal
Tillsynsuppgifter
Kommunerna skall svara för tillsyn enligt miljöbalken samt livsmedels- och
djurskyddstillsyn. Dessa tillsynsuppgifter har en likartad reglering. En kommun
får träffa avtal med en annan kommun om att denna kommun sköter
tillsynsuppgifterna 97 . Kommunen får inte till den andra kommunen överlåta
beslut i enskilda tillsynsärenden. Kommunen kan dock direkt uppdra åt enskilda
anställda i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar
även i ärenden rörande myndighetsutövning.
Socialtjänst
En kommun får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter
inom socialtjänsten 98 . Även uppgifter som innefattar myndighetsuppgifter
kan delegeras till tjänsteman i annan kommun men vissa frågor måste beslutas
i nämnden 99 .
96 Källa: Enkät 2001 gjord av Statskontoret.
97 Miljöbalken 26 kap. 7 §
98 Socialtjänstlagen 2 kap. 5 §.
99 Socialtjänstlagen 10 kap. 4 – 5 §§.
122

Räddningstjänst
Kommunerna är enligt lag skyldiga att samverka om räddningstjänsten 100 .
En kommun kan efter avtal med annan kommun helt eller delvis sköta räddningstjänsten
i en annan kommun (inklusive tillsyn och myndighetsutövning).
Parkeringsövervakning
Kommunen får förordna anställda i andra kommuner som parkeringsvakter,
liksom anställda i kommunala eller privata parkeringsbolag. Uppgiften
inkluderar myndighetsutövning 101 .
Överförmyndare
Överförmyndaren i en kommun har möjlighet att delegera beslutanderätt till
anställda i annan kommun som har lämplig kompetens 102 .
Skolan
Två eller flera kommuner avtala om att gemensamt erbjuda utbildning i
gymnasieskolan på nationella program 103 . För individuella program finns
ingen samarbetsmöjlighet.
Kommunen är huvudman för grundskolan och får inte avtala med annan
kommun om drift av en skola. Däremot kan kommunen avtala med annan
kommun om att skicka elever till en skola i denna kommun 104 .
En kommun får avtala med en annan om att utföra uppgifter avseende
förskoleverksamhet och skolbarnomsorg 105 .
Alkoholfrågor
Kommunen får träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som
kommunen har enligt alkohollagen skall skötas av den andra kommunen 106 .
Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra ärenden om serveringstillstånd
eller inskränka försäljning av alkoholdrycker av ordningsskäl.
100
Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.
101
Lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning
102
Föräldrabalken 19 kap. 14§
103
Skollagen 15 kap. 5 §.
104
Skollagen 4 kap. 5 §.
105
Skollagen 2 kap 5 §.
106
Alkohollagen 7 kap. 16 §.
123

Kommun till landsting eller tvärtom
Exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning:
- på Gotland har kommunen landstingets uppgifter,
- kommuner och landsting kan besluta om vem inom länet som skall vara
huvudman för länstrafiken,
- kommunens huvudmannaskap för särskola och särvux kan överlåtas till
landstinget som då blir huvudman för verksamheten,
- ansvar för uppgifter enligt LSS kan överlåtas från landstinget till kommunen
eller från kommunen till landstinget.
Det finns också möjlighet att avtala om en uppgiftsfördelning avseende:
- primärvård (f.n. ingen faktisk verksamhet),
- hemsjukvård,
- sjuktransporter,
- nationella program i skolan,
- patientnämnder.
Landstingen deltar i få kommunalförbund men i många samverkansorganisationer
av annan natur inom länet eller mellan län.
Samverkansformer
Det finns några fall där landstinget ingår i ett kommunalförbund – det rör
sig dock om t.ex. kulturfrågor som inte är en obligatorisk verksamhet.
Landstingen kan också vara medlemmar i samordningsförbund avseende
rehabiliteringsverksamhet.
Landsting är representerade i ett 70-tal samverkansorgan av olika slag 107 .
Det kan handla om mer fasta samverkansformer som Mälardalsrådet, Syd-
Sam FoU-institutioner, representation i Bryssel, vattenvårdsförbund eller
liknande. Vi tar inte upp det oftast eftersom inte rör obligatorisk verksamhet.
Cirka hälften av landstingen har en gemensam nämnd med någon annan. I
de flesta fall handlar det om en gemensam nämnd en kommun i länet enligt
lagen om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet 108 . Denna
verksamhet handlar om särskilda insatser för funktionshindrade, missbrukare,
unga eller liknande där det krävs insatser från såväl sjukvård, socialtjänst,
omsorgsverksamhet m.m. Det handlar om samverkan och inte om en
uppgiftsöverföring mellan kommun och landsting.
107 Statskontoret, databas för nyckeltal.
108 2002:193
124

Landstingets uppgifter kan överlåtas till kommun
Det finns i hälso- och sjukvårdslagen 109 en allmän bestämmelse om att ett
landsting ”får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som
landstinget ansvarar för”. En uppgift som innefattar myndighetsutövning
”får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en
förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ”. Ordet
”annan” syftar här på privata företag.
I samma paragraf anges att landstinget får ”träffa överenskommelse med
kommun, Försäkringskassan och länsarbetsnämnden om att inom ramen för
landstingets uppgifter enligt denna lag samverka i syfte att uppnå en effektivare
användning av tillgängliga resurser”.
Det finns i lagen ett antal bestämmelser om vem som skall ha ansvar för
vad. Enligt 18 § kan uppgiftsfördelningen ändras i visst avseende efter
regeringens medgivande.
Kommun kan överlåta ansvaret till SLL
I Stockholms län kan kommunerna överlåta uppgifter till landstinget enligt
en bestämmelse i kommunallagen 110 . Förutsättningen är att ”det finns ett
betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något
annat sätt”.
Kommunalt ansvar för primärvård och hemsjukvård
Enligt lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård
får en kommun erbjuda viss hälso- och sjukvård (primärvård), om landstinget
och kommunen har kommit överens om det och fått tillstånd till det
av Socialstyrelsen. För närvarande bedrivs ingen verksamhet med stöd av
denna lag.
En kommun får också enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) erbjuda
dem som vistas i kommunen hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård).
Bestämmelsen gäller dock inte läkarvård. Förutsättningen är att kommunen
och landstinget kommit överens om detta och att regeringen medgett det 111 .
För boende i kommunala äldreboende och servicehus är huvudregeln att
kommunen ansvar för den vård som motsvarar hemsjukvård. Det finns det
inget som hindrar att kommunen kommer överens med landstinget om att
landstinget övertar vården. I detta fall krävs inte regeringens medgivande.
109
Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) 3 §.
110
KL 6 §.
111
18 §).
125

Patientnämnder
I varje landsting och kommun skall finnas en patientnämnd 112 . Kommunen
får dock överlämna denna uppgift till landstinget om man är överens om
detta. Detta innebär dock att en kommuns verksamhet kan överprövas av ett
landsting – ett undantag från en oskriven regel.
Sjuktransporter
Många kommuner har träffat avtal med landsting om att sköta landstingets
sjuktransporter. Vissa kommuner har ansvarat för sjuktransporterna i närmare
100 år. Regeringsrätten har dock konstaterat 113 att det inte faller inom
kommunernas kompetens att ha hand om drift av sjuktransporter för ett
landstings räkning.
En ny lag har tillkommit för att legalisera verksamheten. En kommun får
således ingå avtal med ett landsting om att utföra sjuktransporter och att
utföra hälso- och sjukvård i väntan på sådana transporter. Verksamheten
skall drivas på affärsmässiga grunder och kommunen kan även svara för
transporter utan anknytning till kommunens område 114 .
Gotlands särställning
Gotlands län har ett särdrag – i länet finns bara en kommun. Detta förhållande
har lett vissa anpassningar av kommunens uppgifter. Gotlands kommun
har – förutom sedvanliga uppgifter för en primärkommun – ansvaret
för sjukvården samt ansvaret för regionala utvecklingsuppgifter 115 . Gotlands
kommun är även länstrafikansvarigt organ.
Kollektivtrafik
I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik anges att det i
varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala
linjetrafiken (trafikhuvudman). Lagregleringen avseende vem som är
huvudman för den regionala persontrafiken har reglerats på ett flexibelt sätt
så att samtliga län (utom Stockholms län och Gotlands län) kan välja i
vilken form som samarbetet skall ske – kommunalförbund, kommunalt
bolag, landstinget, kommunerna tillsammans eller enskild kommun.
I Stockholms län och i Gotlands län har riksdagen beslutat att landstinget
respektive kommunen skall vara länstrafikansvarig.
112
Lag (1998:1656) om patientnämndsverksamhet.
113
RÅ 2003 ref 98.
114
2004:1225.
115
Lag (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning,
Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen.
126

Intressant är alternativet där en enskild kommun skulle kunna tänkas vara
trafikhuvudman. Hur skall medborgarna i andra kommuner kunna påverka
hur trafikhuvudmannen agerar i en så medborgarnära verksamhet som
kollektivtrafik?
Sammanfattningsvis är huvudmannaskapet för den regionala kollektivtrafiken
ett exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning. Lagstiftaren använder
en avtalsmodell (parterna får komma överens om vem som skall ha
en lagstadgad uppgift) men med inslag av regleringsmodell (Stockholms län
och Gotlands län) där staten ålägger vissa kommuner uppgifter som inte
andra kommuner har.
Skolan
Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting vara huvudman
för viss utbildning inom särskolan och särvux 116 . Överlåtelse av huvudmannaskapet
innebär att landstinget får det juridiska, politiska och ekonomiska
ansvaret för verksamheten. Vi har dock inte några uppgifter om detta skett i
praktiken.
Kommun kan också träffa avtal med landstinget om att landstingen skall
anordna utbildning på nationella program i gymnasieskolan 117 . Något övertagande
av huvudmannaskap är det inte fråga om i detta fall. I princip har
kommunen ansvaret för den verksamhet som bedrivs enligt avtal.
Stöd till funktionshindrade
Ett landsting och en kommun som ingår i landstinget får träffa avtal om att
ansvar för en eller flera uppgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service
till vissa funktionshindrade överlåts från landstinget till kommunen
eller från kommunen till landstinget 118 . Det juridiska och demokratiska
ansvaret för verksamheten övergår helt till den nye huvudmannen. Om det
skett en skatteväxling övergår också det ekonomiska ansvaret till den nye
huvudmannen.
Kommun till stat
Exempel på asymmetrisk uppgiftsfördelning.
Staten kan ta tillbaka kommunens ansvar för livsmedels- och djurskyddstillsyn.
Dels kan det ske efter överenskommelse med kommun dels kan det
ske tvångsvis om uppgiften misskötts. Lagstiftningen har ännu inte tillämpats.
116 Skollagen 5 § och 10 §.
117 Skollagen 5 kap. 5 §.
118 LSS 17 §.
127

Livsmedels- och djurskyddstillsyn
Livsmedelstillsyn och djurskyddstillsyn är obligatoriska uppgifter för kommunerna
som reglerats på ett likartat sätt 119 . Tillsammans sysselsätter denna
tillsyn cirka 500 årsarbetskrafter i kommunerna. Verksamheterna är avgiftsfinansierade
och avgifterna bestäms av Livsmedelsverket respektive kommunen.
Flera utredningar har konstaterat att tillsynen i många kommuner
inte har den kvantitet och kvalitet som krävs.
De centrala tillsynsmyndigheterna alternativt länsstyrelsen kan i samråd
med en kommun besluta om att tillsynsansvaret flyttas från kommunen till
Livsmedelsverket (livsmedelstillsyn) eller till länsstyrelsen (djurskyddstillsyn)
120 . Detta kan ske om det finns särskilda skäl och om kommunen inte
motsätter sig uppgiftsöverföringen. Tillsynsansvaret kan dock inte lyftas
från kommunen enbart med men hänvisning till att kommunen vill bli av
med uppgiften.
Om en kommun grovt och under längre tid åsidosatt sina skyldigheter kan
länsstyrelsen eller de centrala tillsynsmyndigheterna ansöka hos regeringen
om att tillsynsansvaret ”tvångsvis” skall tas från kommunen och läggas på
länsstyrelsen eller de centrala tillsynsmyndigheterna.
Hittills har lagens möjligheter till frivillig eller tvångsvis överflyttning av
ansvaret från kommunen inte använts vid något tillfälle. Några kommuner
har velat lämna ifrån sig livsmedeltillsynen men Livsmedelsverket ansett det
vara svårt att ta över verksamheten p.g.a. resekostnader m.m.
119 Livsmedelslagen (1971:511). Djurskyddslagen (2003:1077)
120 Länsstyrelserna har ingen operativ tillsynsverksamhet på livsmedelsområdet och Djurskyddsmyndigheten
har dock ingen egen operativ tillsynsverksamhet.
128