EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT - Juridicum - Stockholms universitet
EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT - Juridicum - Stockholms universitet
EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT - Juridicum - Stockholms universitet
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Särtryck ur<br />
<strong>EUROPARÄTTSLIG</strong> <strong>TIDSKRIFT</strong><br />
NUMMER 3 2001 ÅRGÅNG 4
Ulf Öberg<br />
SLUTREPLIK FRÅN STENBROTTET<br />
– Svar på Olle Abrahamssons artikel ”Obefogad<br />
ängslan för den svenska offentlighetsprincipen”<br />
Ulf Öberg*<br />
Franska ”krigsförklaringar” kan som bekant bemötas på mer än ett sätt. Antingen<br />
väljer man att ta strid eller så tvingas man till eftergifter som sedan måste<br />
rättfärdigas inför hemmaopinionen. Rättschefen Olle Abrahamsson raskar över<br />
tunn is i sitt försök att med stöd av en ”kör av svenska och utländska röster”<br />
övertyga om att förhandlingsresultatet i öppenhetsfrågan var en ”oerhörd<br />
framgång” för det svenska ordförandeskapet, ”jämförlig med det vid toppmötet<br />
i Göteborg genomtrumfade måldatumet för EU:s utvidgning”. 1<br />
Abrahamssons försvar för den svenska kompromisslinjen kan sammanfattas<br />
med att slutresultatet blev bättre än ett förslag som det franska ordförandeskapet<br />
lagt fram vid ett COREPER-möte den 20 december 2000. Det är det heller<br />
ingen som har ifrågasatt. För en utomstående bedömare i det akademiska stenbrottet<br />
framstår dock detta franska skrämselskott som en synnerligen framgångsrik<br />
förhandlingstaktik. Uppenbarligen innehöll det alla ingredienser för<br />
att motsvara det svenska mardrömsscenariot, vilket också satte ramen för förhandlingen.<br />
Frågan är dock om det franska förslaget kan betraktas som mer än<br />
sedvanlig förpostfäktning i COREPER? Hade det några som helst utsikter att<br />
godtas av Europaparlamentet?<br />
Den grundläggande svagheten med Abrahamssons resonemang är att den<br />
rättsliga måttstocken på den svenska insatsen utgörs av gemenskapsrätten som<br />
* Doktorand i europarätt vid <strong>Stockholms</strong> <strong>universitet</strong>.<br />
1 Det torde inte vara okänt för Abrahamsson att det ”genomtrumfade måldatumet” betecknas<br />
som en pyrrhusseger av initierade bedömare i Bryssel, se Peter Ludlow, ”The Swedish Presidency<br />
and the European Council at Gothemburg”, A view from Brussels, July 2001, Centre for European<br />
Policy Studies, s. 10 ff. I sin analys av det svenska ordförandeskapet framhåller Ludlow öppenhetsfrågan<br />
som den svenske EU-ambassadörens Gunnar Lunds största personliga framgång.<br />
Givet de svåra politiska förutsättningarna som Abrahamsson beskrivit finns det ingen anledning<br />
att ”ägna sig åt att misstänkliggöra” denna bedömning. Förutsättningen är dock att man lägger<br />
juridiken åt sidan och uteslutande ser på hanteringen av öppenhetsfrågan från en diplomatisk<br />
utgångspunkt.<br />
396
Slutreplik från stenbrottet<br />
den står idag – inte av franska skambud i COREPER. Under lagstiftningsprocessen<br />
utreddes aldrig hur kommissionens och de olika ordförandeskapens förslag<br />
förhöll sig till nu gällande rätt. Ironiskt nog har EG-kommissionen enligt<br />
artikel 17.3 i förordningen fått i uppdrag att i efterhand undersöka ”hur de befintliga<br />
bestämmelserna om tillgång till handlingar överensstämmer med förordningen”.<br />
Detta skall ske senast sex månader efter det att förordningen trätt<br />
i kraft. Ett mer bakvänt lagstiftningsförfarande får man leta efter, vilket tyvärr<br />
belyser problemen med gemenskapsrättens och dess förarbetens dåliga kvalitet.<br />
Till skillnad från Abrahamsson sätter jag inte den EG-rättsliga offentlighetsprincipen<br />
inom citattecken. I syfte att framhäva den egna insatsen försöker Abrahamsson<br />
reducera denna till att uteslutande handla om rådets och kommissionens<br />
interna föreskrifter. Den europeiske ombudsmannens granskning, gemenskapsdomstolarnas<br />
praxis och Amsterdamfördraget har emellertid givit den<br />
EG-rättsliga offentlighetsprincipen både stadga och tänder. 2 Det är dessa landvinningar<br />
som offentlighetsmotståndarna i rådet och kommissionen sökt underminera.<br />
Kritiken att de nya reglerna – trots en hel del positiva inslag – även<br />
innehåller försämringar i förhållande till gällande rätt står fast. 3<br />
Ett alternativ till den förhastade svenska förhandlingslösningen hade varit att<br />
EU-medborgarna under en övergångsperiod grundat rätten att ta del av EUhandlingar<br />
på artikel 255 EG och på gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper.<br />
Tolkad i ljuset av artikel 1 EU och den progressiva bekräftelsen av en EGrättslig<br />
offentlighetsprincip kan det inte uteslutas att artikel 255 EG har direkt<br />
effekt. Det svenska ordförandeskapet valde dock att bakom stängda dörrar tjäna<br />
som ”djävulens advokat” åt öppenhetsmotståndarna i de tekniska och t.o.m. för<br />
de inblandade parterna svårbegripliga förhandlingarna med Europaparlamentet.<br />
4<br />
2 Huruvida klassificerade handlingar och inkommande handlingar verkligen kan undandras<br />
från den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipens tillämpningsområde är föremål för<br />
domstolsprövning, vilket Abrahamsson förbigår med tystnad.<br />
3 Steve Peers, Reader in Law, Human Rights Centre, University of Essex har gjort en snabbanalys<br />
av hur de nya reglerna förhåller sig till den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipen,<br />
se ”Do the proposed ’common text’ agreed by the Council and the EP delegation lower current<br />
standards?”, http://www.statewatch.org/news/2001/apr/08Bbrussels.htm. För ett remissyttrande<br />
i samma riktning till Europaparlamentets LIBE-utskott, se ”Amendments by Michael Cashman<br />
and Hanji Maij-Weggen to the draft report on the new code of access to documents being considered<br />
by the European Parliament's Committee for Freedoms and Rights on 24-25 April –<br />
The Position of Statewatch, European Federation of Journalists (EFJ), European Citizens Action<br />
Service(ECAS), European Environmental Bureau (EEB) and Deirdre Curtin, Professor of the<br />
Law of International Organisations, University of Utrecht and member of the Standing Committee<br />
of Experts on International Immigration, Asylum and Criminal Law, Utrecht and Ulf<br />
Öberg, Doctoral Candidate on Public Access to Documents in European Law, Stockholm University,<br />
Sweden”, http://www.statewatch.org/news/2001/apr/civilsocietyresponse.htm.<br />
4 Enligt Ludlow var ”[t]he most unconventional episode (..) undoubtedly [Lunds] ‘negotiation’<br />
with Parliament, which he conducted single handed, without the support of either Coreper, the<br />
Council Secretariat or the Commission. (…) Quite apart from anything else, it was a nice touch<br />
397
Ulf Öberg<br />
Visst finns det anledning att under mer nyanserade och reflekterande former<br />
återkomma till frågan huruvida den europeiska öppenhetsakten och rådets säkerhetsföreskrifter<br />
är förenliga med den svenska offentlighetsprincipen. Det<br />
torde dock redan i dagsläget vara svårt att förneka att upphovsmannen till en<br />
s.k. ”känslig handling” erhållit en vetorätt i fråga om registrering och ansökningar<br />
om att få ta del av sådana handlingar när de kommer in till svenska myndigheter.<br />
Enligt artikel 9.3 i förordningen skall nämligen känsliga handlingar<br />
”registreras eller lämnas ut endast om den varifrån handlingen härrör givit sitt<br />
samtycke”. Artikel 9.5 i förordningen föreskriver att medlemsstaterna skall<br />
”vidta lämpliga åtgärder för att se till att principerna i [artikel 9] och i artikel 4<br />
[i förordningen] respekteras vid behandling av ansökningar om tillgång till<br />
känsliga handlingar”.<br />
Därmed har en för svenska förhållanden systemfrämmande upphovsmannaprincip<br />
i kraft av EG-rättens företräde förts in i de nationella offentlighetslagstiftningarna.<br />
Svenska myndigheters utrymme att företa en självständig sekretessprövning<br />
av känsliga EU-handlingar utan upphovsmannens samtycke kan<br />
därför betraktas som lika med noll. Mot denna bakgrund kan jag inte komma<br />
till en annan slutsats än att den svenska offentlighetsprincipen urholkats av förordningen.<br />
För tydlighetens skull borde sekretesslagens 2 kap. 1 § om utrikessekretess<br />
ändras för att tillgodose kraven i artiklarna 9.3 och 9.5 i förordningen.<br />
Abrahamsson tycks istället förorda att svenska myndigheter lämnas i sticket<br />
med tillämpningen av det raka skaderekvisit som infördes i samband med EUmedlemskapet.<br />
Hans kategoriska och illa underbyggda påstående att artikel 9.3<br />
i förordningen inte skulle vara direktverkande i medlemsstaterna förbryllar. Så<br />
länge som svenska myndigheter – av en händelse eller genom en gemenskapskonform<br />
tillämpning av SekrL 2 kap. 1 § – kommer till det slut som föreskrivs<br />
i förordningen kan regeringen för all del fortsätta att låtsas att den inte gjort<br />
några eftergifter gentemot EU.<br />
Än är inte den politiska och rättsliga striden om hur känsliga handlingar skall<br />
hanteras inom EU-institutionerna och i medlemsstaterna över. En förutsättning<br />
för att förordningens bestämmelser om hanteringen av känsliga handlingar<br />
skall ha någon verkan är nämligen att det finns gemensamma regler för klassificering<br />
av EU-handlingar. 5<br />
I vad som närmast får betraktas som ett svenskt självmål i öppenhetsfrågan<br />
fattades även det s.k. Lindh-beslutet om rådets säkerhetsföreskrifter 6 under det<br />
svenska ordförandeskapet. Enligt regeringen var dessa mycket restriktiva säker-<br />
to advance the cause of open government by keeping everybody else in government in the dark”,<br />
op. cit., not 1, sid. 13.<br />
5 Se Öberg, “EU Citizen’s Right to Know: The Improbable Adoption of a European Freedom<br />
of Information Act”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 2, 1999, s. 317 ff.<br />
6 Rådets beslut av den 19 mars 2001 om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser, EGT L<br />
101, s. 1.<br />
398
Slutreplik från stenbrottet<br />
hetsbestämmelser en nödvändig förutsättning för att utveckla arbetet med krishantering<br />
inom EU. Beslutet vilar dock på en synnerligen bräcklig EG-rättslig<br />
grund. Av svensk tryckfrihetsrättslig expertis har det bedömts medföra en klar<br />
risk för normkonflikt med det svenska meddelarskyddet. 7<br />
Intresset riktas därför mot Europaparlamentets talan om ogiltigförklaring av<br />
Lindh-beslutet. 8 Europaparlamentet hävdar inför EG-domstolen att det framgår<br />
”av föremålet för och innehållet i det ifrågasatta beslutet att detta inte är begränsat<br />
till aspekter som gäller rådets inre funktion. Det ifrågasatta beslutet skapar<br />
nämligen rättsliga skyldigheter för medlemsstaterna och för decentraliserade<br />
myndigheter. För att uppnå sådana mål skulle rådet emellertid ha använt sig<br />
av en annan rättslig grund än artikel 207.3 EG och artikel 24 i rådets beslut<br />
2000/96 av den 5 juni 2000, en grund som föreskriver att kommissionen skall<br />
ta initiativet och att Europaparlamentet skall delta i lagstiftningsprocessen, såsom<br />
artikel 255 och/eller artikel 308 i EG-fördraget.” 9<br />
Är det för mycket begärt att regeringen sväljer sin stolthet, intervenerar på<br />
Europaparlamentets sida och tar strid för både den svenska och den EG-rättsliga<br />
offentlighetsprincipen? Eller är regeringens sannolika passivitet i detta mål<br />
ett uttryck för att den svenska offentlighetsprincipen offrats på krishanteringens<br />
och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens altare?<br />
Abrahamsson får själv stå för sin slutsats att den logiska konsekvensen av mitt<br />
resonemang är att riksdagens konstitutionsutskott och dess EU-nämnd låtit sig<br />
föras bakom ljuset av det svenska ordförandeskapet. Det står under alla omständigheter<br />
klart att den inrikespolitiska enighet som tidigare rått i öppenhetsfrågan<br />
fått sig en rejäl törn. 10 Förhoppningsvis inser även Olle Abrahamsson att<br />
det är hög tid att lägga dogmerna från 1994 års folkomröstning om det svenska<br />
EU-medlemskapet på hyllan.<br />
7 Se citat av Gunnar Persson i artikeln ”Svensk öppenhet hotas av krisregel i EU”, DNet den<br />
12 mars 2001, http://www.dn.se/DNet/dyn/Crosslink.dyn/f,oppenhet.html/d,128/a,152229.<br />
8 Mål C-260/01, Parlamentet mot rådet.<br />
9 Se EGT 20001 C 245, s. 13.<br />
10 Vid EU-nämndens sammanträde den 2 mars 2001 reserverade sig vänsterpartiets ledamöter<br />
mot regeringens planer att föra upp Lindh-beslutet på rådets dagordning. Vänsterpartiet hänvisade<br />
till beslutets förhållande till meddelarfriheten och svenska myndigheters rätt att göra självständiga<br />
sekretessprövningar. Centerpartiets och folkpartiets ledamöter, som utan framgång<br />
begärt att frågan skulle hänskjutas till KU, avstod från att delta i beslutet. Abrahamsson har tidigare<br />
anfört den partipolitiska enigheten i öppenhetsfrågan som argument för att avfärda kritik<br />
mot regeringens förhandlingsupplägg, se Abrahamsson, ”Öppenheten i EU – ett arbete med nationella<br />
komplikationer”, ERT 2000 nr 3, s. 462, not 10.<br />
399
Ulf Öberg<br />
400