EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT - Juridicum - Stockholms universitet

Särtryck ur
EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT
NUMMER 3 2001 ÅRGÅNG 4

Ulf Öberg
SLUTREPLIK FRÅN STENBROTTET
– Svar på Olle Abrahamssons artikel ”Obefogad
ängslan för den svenska offentlighetsprincipen”
Ulf Öberg*
Franska ”krigsförklaringar” kan som bekant bemötas på mer än ett sätt. Antingen
väljer man att ta strid eller så tvingas man till eftergifter som sedan måste
rättfärdigas inför hemmaopinionen. Rättschefen Olle Abrahamsson raskar över
tunn is i sitt försök att med stöd av en ”kör av svenska och utländska röster”
övertyga om att förhandlingsresultatet i öppenhetsfrågan var en ”oerhörd
framgång” för det svenska ordförandeskapet, ”jämförlig med det vid toppmötet
i Göteborg genomtrumfade måldatumet för EU:s utvidgning”. 1
Abrahamssons försvar för den svenska kompromisslinjen kan sammanfattas
med att slutresultatet blev bättre än ett förslag som det franska ordförandeskapet
lagt fram vid ett COREPER-möte den 20 december 2000. Det är det heller
ingen som har ifrågasatt. För en utomstående bedömare i det akademiska stenbrottet
framstår dock detta franska skrämselskott som en synnerligen framgångsrik
förhandlingstaktik. Uppenbarligen innehöll det alla ingredienser för
att motsvara det svenska mardrömsscenariot, vilket också satte ramen för förhandlingen.
Frågan är dock om det franska förslaget kan betraktas som mer än
sedvanlig förpostfäktning i COREPER? Hade det några som helst utsikter att
godtas av Europaparlamentet?
Den grundläggande svagheten med Abrahamssons resonemang är att den
rättsliga måttstocken på den svenska insatsen utgörs av gemenskapsrätten som
* Doktorand i europarätt vid Stockholms universitet.
1 Det torde inte vara okänt för Abrahamsson att det ”genomtrumfade måldatumet” betecknas
som en pyrrhusseger av initierade bedömare i Bryssel, se Peter Ludlow, ”The Swedish Presidency
and the European Council at Gothemburg”, A view from Brussels, July 2001, Centre for European
Policy Studies, s. 10 ff. I sin analys av det svenska ordförandeskapet framhåller Ludlow öppenhetsfrågan
som den svenske EU-ambassadörens Gunnar Lunds största personliga framgång.
Givet de svåra politiska förutsättningarna som Abrahamsson beskrivit finns det ingen anledning
att ”ägna sig åt att misstänkliggöra” denna bedömning. Förutsättningen är dock att man lägger
juridiken åt sidan och uteslutande ser på hanteringen av öppenhetsfrågan från en diplomatisk
utgångspunkt.
396

Slutreplik från stenbrottet
den står idag – inte av franska skambud i COREPER. Under lagstiftningsprocessen
utreddes aldrig hur kommissionens och de olika ordförandeskapens förslag
förhöll sig till nu gällande rätt. Ironiskt nog har EG-kommissionen enligt
artikel 17.3 i förordningen fått i uppdrag att i efterhand undersöka ”hur de befintliga
bestämmelserna om tillgång till handlingar överensstämmer med förordningen”.
Detta skall ske senast sex månader efter det att förordningen trätt
i kraft. Ett mer bakvänt lagstiftningsförfarande får man leta efter, vilket tyvärr
belyser problemen med gemenskapsrättens och dess förarbetens dåliga kvalitet.
Till skillnad från Abrahamsson sätter jag inte den EG-rättsliga offentlighetsprincipen
inom citattecken. I syfte att framhäva den egna insatsen försöker Abrahamsson
reducera denna till att uteslutande handla om rådets och kommissionens
interna föreskrifter. Den europeiske ombudsmannens granskning, gemenskapsdomstolarnas
praxis och Amsterdamfördraget har emellertid givit den
EG-rättsliga offentlighetsprincipen både stadga och tänder. 2 Det är dessa landvinningar
som offentlighetsmotståndarna i rådet och kommissionen sökt underminera.
Kritiken att de nya reglerna – trots en hel del positiva inslag – även
innehåller försämringar i förhållande till gällande rätt står fast. 3
Ett alternativ till den förhastade svenska förhandlingslösningen hade varit att
EU-medborgarna under en övergångsperiod grundat rätten att ta del av EUhandlingar
på artikel 255 EG och på gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper.
Tolkad i ljuset av artikel 1 EU och den progressiva bekräftelsen av en EGrättslig
offentlighetsprincip kan det inte uteslutas att artikel 255 EG har direkt
effekt. Det svenska ordförandeskapet valde dock att bakom stängda dörrar tjäna
som ”djävulens advokat” åt öppenhetsmotståndarna i de tekniska och t.o.m. för
de inblandade parterna svårbegripliga förhandlingarna med Europaparlamentet.
4
2 Huruvida klassificerade handlingar och inkommande handlingar verkligen kan undandras
från den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipens tillämpningsområde är föremål för
domstolsprövning, vilket Abrahamsson förbigår med tystnad.
3 Steve Peers, Reader in Law, Human Rights Centre, University of Essex har gjort en snabbanalys
av hur de nya reglerna förhåller sig till den nuvarande EG-rättsliga offentlighetsprincipen,
se ”Do the proposed ’common text’ agreed by the Council and the EP delegation lower current
standards?”, http://www.statewatch.org/news/2001/apr/08Bbrussels.htm. För ett remissyttrande
i samma riktning till Europaparlamentets LIBE-utskott, se ”Amendments by Michael Cashman
and Hanji Maij-Weggen to the draft report on the new code of access to documents being considered
by the European Parliament's Committee for Freedoms and Rights on 24-25 April –
The Position of Statewatch, European Federation of Journalists (EFJ), European Citizens Action
Service(ECAS), European Environmental Bureau (EEB) and Deirdre Curtin, Professor of the
Law of International Organisations, University of Utrecht and member of the Standing Committee
of Experts on International Immigration, Asylum and Criminal Law, Utrecht and Ulf
Öberg, Doctoral Candidate on Public Access to Documents in European Law, Stockholm University,
Sweden”, http://www.statewatch.org/news/2001/apr/civilsocietyresponse.htm.
4 Enligt Ludlow var ”[t]he most unconventional episode (..) undoubtedly [Lunds] ‘negotiation’
with Parliament, which he conducted single handed, without the support of either Coreper, the
Council Secretariat or the Commission. (…) Quite apart from anything else, it was a nice touch
397

Ulf Öberg
Visst finns det anledning att under mer nyanserade och reflekterande former
återkomma till frågan huruvida den europeiska öppenhetsakten och rådets säkerhetsföreskrifter
är förenliga med den svenska offentlighetsprincipen. Det
torde dock redan i dagsläget vara svårt att förneka att upphovsmannen till en
s.k. ”känslig handling” erhållit en vetorätt i fråga om registrering och ansökningar
om att få ta del av sådana handlingar när de kommer in till svenska myndigheter.
Enligt artikel 9.3 i förordningen skall nämligen känsliga handlingar
”registreras eller lämnas ut endast om den varifrån handlingen härrör givit sitt
samtycke”. Artikel 9.5 i förordningen föreskriver att medlemsstaterna skall
”vidta lämpliga åtgärder för att se till att principerna i [artikel 9] och i artikel 4
[i förordningen] respekteras vid behandling av ansökningar om tillgång till
känsliga handlingar”.
Därmed har en för svenska förhållanden systemfrämmande upphovsmannaprincip
i kraft av EG-rättens företräde förts in i de nationella offentlighetslagstiftningarna.
Svenska myndigheters utrymme att företa en självständig sekretessprövning
av känsliga EU-handlingar utan upphovsmannens samtycke kan
därför betraktas som lika med noll. Mot denna bakgrund kan jag inte komma
till en annan slutsats än att den svenska offentlighetsprincipen urholkats av förordningen.
För tydlighetens skull borde sekretesslagens 2 kap. 1 § om utrikessekretess
ändras för att tillgodose kraven i artiklarna 9.3 och 9.5 i förordningen.
Abrahamsson tycks istället förorda att svenska myndigheter lämnas i sticket
med tillämpningen av det raka skaderekvisit som infördes i samband med EUmedlemskapet.
Hans kategoriska och illa underbyggda påstående att artikel 9.3
i förordningen inte skulle vara direktverkande i medlemsstaterna förbryllar. Så
länge som svenska myndigheter – av en händelse eller genom en gemenskapskonform
tillämpning av SekrL 2 kap. 1 § – kommer till det slut som föreskrivs
i förordningen kan regeringen för all del fortsätta att låtsas att den inte gjort
några eftergifter gentemot EU.
Än är inte den politiska och rättsliga striden om hur känsliga handlingar skall
hanteras inom EU-institutionerna och i medlemsstaterna över. En förutsättning
för att förordningens bestämmelser om hanteringen av känsliga handlingar
skall ha någon verkan är nämligen att det finns gemensamma regler för klassificering
av EU-handlingar. 5
I vad som närmast får betraktas som ett svenskt självmål i öppenhetsfrågan
fattades även det s.k. Lindh-beslutet om rådets säkerhetsföreskrifter 6 under det
svenska ordförandeskapet. Enligt regeringen var dessa mycket restriktiva säker-
to advance the cause of open government by keeping everybody else in government in the dark”,
op. cit., not 1, sid. 13.
5 Se Öberg, “EU Citizen’s Right to Know: The Improbable Adoption of a European Freedom
of Information Act”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 2, 1999, s. 317 ff.
6 Rådets beslut av den 19 mars 2001 om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser, EGT L
101, s. 1.
398

Slutreplik från stenbrottet
hetsbestämmelser en nödvändig förutsättning för att utveckla arbetet med krishantering
inom EU. Beslutet vilar dock på en synnerligen bräcklig EG-rättslig
grund. Av svensk tryckfrihetsrättslig expertis har det bedömts medföra en klar
risk för normkonflikt med det svenska meddelarskyddet. 7
Intresset riktas därför mot Europaparlamentets talan om ogiltigförklaring av
Lindh-beslutet. 8 Europaparlamentet hävdar inför EG-domstolen att det framgår
”av föremålet för och innehållet i det ifrågasatta beslutet att detta inte är begränsat
till aspekter som gäller rådets inre funktion. Det ifrågasatta beslutet skapar
nämligen rättsliga skyldigheter för medlemsstaterna och för decentraliserade
myndigheter. För att uppnå sådana mål skulle rådet emellertid ha använt sig
av en annan rättslig grund än artikel 207.3 EG och artikel 24 i rådets beslut
2000/96 av den 5 juni 2000, en grund som föreskriver att kommissionen skall
ta initiativet och att Europaparlamentet skall delta i lagstiftningsprocessen, såsom
artikel 255 och/eller artikel 308 i EG-fördraget.” 9
Är det för mycket begärt att regeringen sväljer sin stolthet, intervenerar på
Europaparlamentets sida och tar strid för både den svenska och den EG-rättsliga
offentlighetsprincipen? Eller är regeringens sannolika passivitet i detta mål
ett uttryck för att den svenska offentlighetsprincipen offrats på krishanteringens
och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens altare?
Abrahamsson får själv stå för sin slutsats att den logiska konsekvensen av mitt
resonemang är att riksdagens konstitutionsutskott och dess EU-nämnd låtit sig
föras bakom ljuset av det svenska ordförandeskapet. Det står under alla omständigheter
klart att den inrikespolitiska enighet som tidigare rått i öppenhetsfrågan
fått sig en rejäl törn. 10 Förhoppningsvis inser även Olle Abrahamsson att
det är hög tid att lägga dogmerna från 1994 års folkomröstning om det svenska
EU-medlemskapet på hyllan.
7 Se citat av Gunnar Persson i artikeln ”Svensk öppenhet hotas av krisregel i EU”, DNet den
12 mars 2001, http://www.dn.se/DNet/dyn/Crosslink.dyn/f,oppenhet.html/d,128/a,152229.
8 Mål C-260/01, Parlamentet mot rådet.
9 Se EGT 20001 C 245, s. 13.
10 Vid EU-nämndens sammanträde den 2 mars 2001 reserverade sig vänsterpartiets ledamöter
mot regeringens planer att föra upp Lindh-beslutet på rådets dagordning. Vänsterpartiet hänvisade
till beslutets förhållande till meddelarfriheten och svenska myndigheters rätt att göra självständiga
sekretessprövningar. Centerpartiets och folkpartiets ledamöter, som utan framgång
begärt att frågan skulle hänskjutas till KU, avstod från att delta i beslutet. Abrahamsson har tidigare
anfört den partipolitiska enigheten i öppenhetsfrågan som argument för att avfärda kritik
mot regeringens förhandlingsupplägg, se Abrahamsson, ”Öppenheten i EU – ett arbete med nationella
komplikationer”, ERT 2000 nr 3, s. 462, not 10.
399

Ulf Öberg
400