Styra och ställa - förslag till en effektivare - Vetenskapsrådet

Datum Diarienummer
2009-05-12 112-2009-329
Handläggare
Gunnel Gustafsson
Vetenskapsrådet Finansdepartementet
103 33 Stockholm
Vetenskapsrådets remissvar på
förvaltningskommitténs slutbetänkande:
"Styra och ställa - förslag till en effektivare
statsförvaltning" (SOU 2008:118)
Sammanfattning av synpunkterna
Vetenskapsrådet (VR) finner att vissa av de förändringar som föreslås i
syfte att effektivisera statsförvaltningen skulle leda i avsedd riktning.
Exempel på sådana är förslaget att särskilda beslutsorgan inom en
myndighet ska användas med stor restriktivitet, förslaget att nyinrättade
myndigheter ska ges ett tidsbegränsat mandat vilket efter utvärdering kan
förlängas samt förslaget att statliga myndigheter inte ska få sälja tjänster
på en konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad.
VR:s huvudsynpunkt är emellertid att analysen av vilka krav omvärlden
ställer på regeringens förmåga att styra statsförvaltningen har
förvånansvärt svag empirisk förankring och därför kan leda i annan
riktning än den avsedda. I utredningen konstateras helt korrekt att
regeringen i EU-arbetet använder sig av myndigheternas kompetens och
personella resurser utan att detta föregåtts av regeringsbeslut och att
denna ordning närmar sig ministerstyre. Det problem som antyds kan
dock enligt VR:s mening knappast lösas med lagstiftning. Det är en
viktig systemfråga som bör bli föremål för bredare och mer ingående
analys och överväganden än som sker i denna utredning. Att reglera
ansvarsförhållandena mellan regeringskansliet och myndigheterna i en
särskild lag sätter inte fokus på den avgörande frågan om hur
statsförvaltningen samtidigt ska kunna bidra till att främja kompetens
och handlingskraft i det förvaltningspolitiska systemet som helhet.
Förvaltningspolitisk effektivitet förutsätter nämligen att regeringen både
kan och vill utnyttja den kompetens som finns hos självständiga
myndigheter som underlag för sitt långsiktiga handlande liksom för sitt
agerande i ibland snabbt uppkommande frågor av stor betydelse. Mot
denna bakgrund avstyrker VR förslaget att regeringens befogenhet och
skyldighet att styra myndigheterna ska regleras i lag liksom förslaget att
reglera ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna i EUfrågor
i en särskild lag. Trots att VR delar kommitténs bedömning av att
etikfrågor och inte minst frågor om innehållet i tjänstemannarollen är
viktiga finner vi det olämpligt att i lag reglera dessa frågor. Dessa långt
ifrån okomplicerade frågor bör i stället diskuteras och på så sätt hållas
levande inom alla delar av statsförvaltningen.
1(5)

Vetenskapsrådet
Förvaltningskommitténs uppdrag och
Vetenskapsrådets avgränsning av svaret
Uppdraget har varit att se över den statliga förvaltningens uppgifter och
organisation. Översynen omfattar alla statliga myndigheter som lyder
under regeringen och syftar till att effektivisera förvaltningen.
Slutbetänkandet innehåller en lång rad förslag av olika dignitet och har
närmast karaktären av lapptäcke med svårurskiljbart mönster. Nedan
redovisas Vetenskapsrådets synpunkter på vissa av kommitténs förslag.
Urvalet begränsar sig till principiella frågor och frågor av särskild
betydelse för Vetenskapsrådet. Rubrikerna nedan följer betänkandets
indelning.
2.2.1 Myndigheterna - ett instrument för att genomföra politiska
Utredningen förslår att regeringens befogenhet och skyldighet att styra
myndigheterna regleras i lag. Någon övertygande argumentering för
värdet av en sådan lagreglering anförs emellertid inte. Om förslaget
genomfördes skulle detta få till följd att maktfördelningen mellan
regeringen och riksdagen ändrades och att regeringens möjlighet att styra
riket begränsades. Förslaget följer på ett resonemang om värdet av att
regeringen styr myndigheterna på ett sätt som är anpassat till den
situation som råder. Sådana önskemål om flexibilitet gynnas dock
knappast av förslaget. Till bilden hör också att myndigheterna av hävd
har stor handlingsfrihet inom ramen för instruktion och regleringsbrev.
Respekten för denna självständighet skulle knappast gynnas om förslaget
genomfördes och statsförvaltningens effektivitet skulle snarare minska
än öka.
2.2.2 Styrformernas olika möjligheter
Under denna punkt föreslås att grundläggande beredningskrav i den
process som föregår utnämningar regleras i lag. Argumenten för att i lag
reglera de grundläggande beredningskraven i utnämningsprocessen är
inte övertygande. En genomtänkt handläggningsordning med
gemensamma beredningsrutiner som följs upp inom regeringskansliet
borde vara tillräckligt för att garantera professionalitet vid rekrytering av
myndighetschefer och andra höga chefer.
2.2.4 Utnyttja olika tidsgränser
Förslaget är att när nya myndigheter inrättas ska de normalt ges ett
tidsbegränsat mandat. VR stöder förslaget och konstaterar samtidigt att
det skiljer sig obetydligt från nuvarande ordning som innebär att
myndigheters verksamhet utvärderas en viss tid efter det att de inrättats.
2.2.5 Kraven på myndigheterna
God och verksamhetsanpassad balans mellan en myndighets förmåga att
handla självständigt som regeringens legitima önskemål om att styra kan
åstadkommas med en väl utformad instruktion som grund.
Vetenskapsrådet stöder därför inte förslaget att författningsregler
myndigheternas ansvar för att förse regeringen med det underlag som
2(5)

Vetenskapsrådet
behövs för att ta ställning till omfattning och inriktning på verksamheten.
En sådan reglering skulle dessutom motverka ett av de syften som
diskuteras under punkten 2.2.2. och som är att regeringens styrning bör
anpassas till sakområdets karaktär.
2.2.7 Fördjupa granskningen av politikens utfall
Förslaget är att granskningen av myndigheternas verksamhet - och
därmed politikens utfall - behöver fördjupas. Tanken framförs att
myndigheterna även med kort varsel ska kunna förse regeringen med det
beslutsunderlag som de efterfrågar inte minst i ett långsiktigt perspektiv.
Vidare argumenteras bl.a. för att departementen i och med denna ordning
skulle behöva få förstärkta personalresurser. Vetenskapsrådet anser att
detta förslag kan leda till onödig byråkrati men än viktigare till bristande
kvalitet i den långsiktiga analysen av regeringens förmåga att styra riket.
En långt bättre ordning vore att utvärderingen sköttes av en eller flera
fristående instanser som efter konkurrens placerades vid ett universitet
med framstående och dokumenterad kompetens inom
utvärderingsområdet.
2.3 EU-medlemskapet och statsförvaltning
I ett mångsidigt avsnitt behandlas hur EU-arbetet påverkat den svenska
statsförvaltningen. Här konstateras helt korrekt att regeringen i EUarbetet
använder sig av myndigheternas kompetens och personella
resurser utan att detta föregåtts av regeringsbeslut och att denna ordning
närmar sig ministerstyre. I avsnitt 2.3.2 föreslås att det i lag klargörs i
vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda
Sverige. Vetenskapsrådet menar att
det - innan ett sådant beslut fattas - noga bör övervägas om lagstiftning
är en lämplig väg att anpassa det svenska förvaltningssystemet till den
verklighet som råder sedan Sverige blivit medlem i EU. De problem som
antyds kan enligt VR:s mening knappast lösas med lagstiftning. De
aktualiserar en viktig systemfråga som bör bli föremål för bredare och
mer ingående analys och överväganden än som sker i denna utredning.
2.4.2 Statliga myndigheter som säljare av varor och tjänster på en
konkurrensutsatt marknad
Förslaget innebär att huvudregeln bör vara att statliga myndigheter inte
får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt
konkurrensutsatt marknad. Vetenskapsrådet anser att detta är en förnuftig
ordning men konstaterar samtidigt att det trots den mångordiga analysen
förblir oklart både när undantag från regeln bör göras och varför denna
fråga behöver regleras i lag.
2.5.3 Särskilda beslutsorgan
Vetenskapsrådet instämmer i synpunkten att särskilda beslutsorgan inom
en myndighet kan skapa problem och att sådana ska användas med stor
restriktivitet.
2.6.3 Möjligheter till fortsatta förändringar
Under denna rubrik föreslås bland annat att regeringen bör överväga om
det finns goda argument för att förvaltningsmyndigheter som
3(5)

Vetenskapsrådet
fiskeriverket, lantmäteriverket socialstyrelsen, statens musiksamlingar
med flera även i framtiden ska ha till uppgift att bedriva forskning.
Vetenskapsrådet menar att kvalitetsargument talar för att även denna typ
av forskning bör vara kvalitetsutsatt och utföras inom universitets- och
högskolesystemet.
2.8 Värdegrundsarbete i statsförvaltningen
Kommitténs bedömning är att den svenska statsförvaltningen redan har
en gedigen värdegrund som återfinns i en lång rad uppräknade
dokument, från grundlagarna till lagen om offentlig anställning, lagen
om statsbudgeten och den föreslagna språklagen. En sammanställning av
värdegrunden i dessa föreslås i syfte att diskutera, bevara och stärka ett
offentligt etos. Vetenskapsrådet konstaterar att utredarnas tilltro till
dokumentsammanställningar är stor. VR anser också att frågorna om
förekomsten av ett offentligt etos behöver ställas och analyseras mer
förutsättningslöst. Inom detta fält finns nämligen i praktiken en rad
värdekonflikter och avvägningsproblem exempelvis när det gäller
tjänstemannarollen. En sådan fråga är hur lojalitet mot myndigheten ska
avvägas mot eget självbestämmande och offentlig artikulering av egna
åsikter. Utredningen målar upp vissa idealtypiska tillstånd men anger
inte någon annan väg att nå dessa än genom dokumentsammanställningar
av ett offentligt etos. Det påpekas till exempel att tjänstemän ska ha
omdöme, men vad detta närmare bestämt innebär och hur omdömet ska
förvärvas framgår inte.
2.9.1 Åtgärder for att effektivisera och spara
Vetenskapsrådet stöder förslaget att ta bort en del begränsningar av
anslagssparandet och ge möjligheter att anvisa anslag för längre tid.
Denna typ av åtgärder har förutsättningar att leda till ansvarstagande och
rationalitet när det gäller användningen av offentliga medel.
En generell synpunkt på utredningen som helhet
Förvaltningskommittén identifierar viktiga systemproblem inom svensk
statsförvaltning, vilka hänger samman med förändringar i omvärlden och
även med förvaltningens roll i relation till politik, demokrati och
lagstiftning liksom med medlemskapet i EU. De förslag till lösningar
som presenteras är dock inte grundade i en systematisk analys av de
behov av reformer som finns i det nu praktiserade demokratiska
beslutsystem där förvaltningen ingår som en viktig del. Snarare präglas
förslagen av referenser till en "legalistisk lappa och laga filosofi" som
kan fördröja och försvåra det fortsatta arbetet på att effektivisera och
förbättra statsförvaltningen och det offentliga beslutssystemet som
helhet.
Vetenskapsrådets synpunkter på förvaltningskommitténs slutbetänkande
har utarbetats efter samråd med professorn i statsvetenskap särskilt
offentlig förvaltning Anders Lidström och universitetslektorn i
statsvetenskap Kjell Lundmark båda Umeå Universitet.
4(5)

Vetenskapsrådet
Beslut i ärendet har fattats av generaldirektör Pär Omling, i närvaro
av rådsdirektör Mariann Samuelson och chefen för administrativa
avdelningen Jan Stålhammar, efter föredragning av biträdande
generaldirektör Gunnel Gustafsson.
Pär Omling
Generaldirektör
Gunnel Gustafsson
Biträdande generaldirektör
5(5)