Lobbyism i Sverige - Resumé
Lobbyism i Sverige - Resumé
Lobbyism i Sverige - Resumé
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Lobbyism</strong> i <strong>Sverige</strong><br />
Teoridel av uppsats i kursen<br />
Public Affairs (20 p)<br />
Malmö Högskola, våren 1999<br />
Johan Sidenmark
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Innehållsförteckning<br />
INLEDNING ......................................................................................................................................................... 3<br />
LOBBYING........................................................................................................................................................... 3<br />
DEFINITION AV LOBBYING ................................................................................................................................... 3<br />
LITTERATURSTUDIE ............................................................................................................................................. 3<br />
Korridorfolket ................................................................................................................................................. 3<br />
Rätten att påverka ........................................................................................................................................... 4<br />
Konsten att lyfta en fråga................................................................................................................................ 5<br />
Politiska systemet nyckeln till framgång.......................................................................................................... 6<br />
LOBBYING I SVERIGE ........................................................................................................................................... 6<br />
AVGÖRANDE FAKTORER FÖR LOBBYISMENS VÄG IN I SVENSKA SAMHÄLLET....................................................... 7<br />
DIREKT LOBBYING ............................................................................................................................................... 8<br />
INDIREKT LOBBYING............................................................................................................................................ 8<br />
BESLUTSPROCESSEN I SVERIGE ................................................................................................................. 9<br />
ÄRENDEGÅNG...................................................................................................................................................... 9<br />
LOBBYISM OCH DEMOKRATIN............................................................................................................................ 11<br />
REFERENSER.................................................................................................................................................... 13<br />
Litteratur....................................................................................................................................................... 13<br />
Artiklar i dagstidningar och andra tidskrifter............................................................................................... 13<br />
2
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Inledning<br />
Föreliggande uppsats är en del av resultatet av ett projektarbete inom kursen Public Affairs<br />
(20 poäng) på Malmö Högskola, vårterminen 1999. I detta förkortade papper har jag valt att<br />
endast presentera teoridelen, det vill säga lobbying som fenomen i <strong>Sverige</strong>. Perspektivet för<br />
projektarbetet var att jag ville skaffa mig en djupare förståelse för hur särintressen kan<br />
påverka en demokratiskt uppbyggd beslutsprocess genom lobbying.<br />
Lobbying<br />
Den australienska lobbyisten David Kindon har beskrivit lobbying som en konstform snarare<br />
än en vetenskap. Detta medför svårigheter då man som jag ska försöka beskriva lobbying som<br />
ett allmänt fenomen. Jag har närmat mig konstformen genom att först beskriva lobbying<br />
utifrån vad jag har funnit i litteraturen och går sedan in lobbyism i den svenska<br />
beslutsprocessen. Den senare delen bygger även på information jag har fått under höstens<br />
föreläsningar på kursen Public Affairs.<br />
Definition av lobbying<br />
Flera försök har gjorts att vetenskapligt definiera lobbying för att avgränsa det från andra<br />
aktiviteter som påverkar beslutsfattare. Exempelvis kan ju en medborgare som röstar i<br />
allmänna val i ett land anses ”påverka” politiker. I den pågående statliga<br />
demokratiutredningen skriver Henrik Bergström i ”SOU 1998:146, Lobbning” följande i sin<br />
inledning till ämnet;<br />
”..en av de viktigare områdena för statsvetenskaparna är att försöka förstå förhållandet mellan stat och<br />
samhälle. Ett av dessa möten mellan staten och samhället utgörs av organiserade intressens påverkan på<br />
beslutsfattarna. En av dessa påverkansmetoder är lobbning”<br />
Lobbying kan alltså definieras som direktkontakten mellan representanter för organiserade<br />
intressen i en fråga och relevanta beslutsfattare för denna fråga. Dessa kontakter skall leda till<br />
möjligheter att influera dessa beslutsfattares politik, att ha fortsatta direkta kontakter med dem<br />
samt att genom aktivt handlande, eller genom att använda mellanhänder, utbyta information<br />
med dem (Van Schendelen 1994, Bergström 1998 i SOU 1998:146).<br />
Litteraturstudie<br />
Det finns flera böcker som behandlar lobbying. Flertalet kommer givetvis från USA, det<br />
amerikanska politiska systemet är uppbyggt så att direkt påverkan på politikerna är både<br />
nödvändigt och en förutsättning för dess existens. Även för lobbyister i EU finns det gott om<br />
”handböcker”. Varje enskild situation kräver en unik lobbying, vilket gör att böckerna är<br />
antingen för generella eller helt anpassade för en viss målgrupp. Det mest användbara<br />
materialet om lobbying i <strong>Sverige</strong> kommer från artiklar i dagstidningar och tidskrifter.<br />
Eftersom mitt projektarbete har gjorts på ”hemmaplan” ligger tyngdpunkten av min<br />
litteraturstudie om lobbying i <strong>Sverige</strong>.<br />
Korridorfolket<br />
Begreppet lobbyism kommer från det engelska ordet lobby som betyder hall eller korridor.<br />
Det användes första gången i det brittiska parlamentet som ett ord på de journalister som stod<br />
och väntade i korridoren på att parlamentarikerna skulle komma ut från sessionerna. I USA<br />
fick lobbyismen en snabb utbredning genom industrialiseringen på 1800-talet. Affärsmän,<br />
3
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
spekulanter och aktieägare stod i korridorerna i kongressen och försökte påverka ledamöterna.<br />
P.g.a. de stora konsekvenserna det har medfört för den politiska processen i USA är lobbying<br />
strängt reglerad. Lobbyisterna måste registreras och godkännas och det finns upparbetade<br />
etiska regler (Lindberg 1996, Elmbrant 1997).<br />
Rätten att påverka<br />
Lobbying förekommer i alla demokratiska samhällen men uppfattas ofta som fult. Det gäller<br />
inte bara i <strong>Sverige</strong>, utan även t.ex. i lobbyismens hemland, USA. Där kallar man sig för<br />
konsult eller rådgivare och undviker begreppet lobbyist. Lobbying på det nationella planet<br />
bedrivs på olika sätt i olika länder beroende på vilka regler som gäller för verksamheten eller<br />
möjligheter som finns att komma i kontakt med beslutsfattarna i ett land. Rätten att bedriva<br />
lobbying, d.v.s. påverka politiker eller andra beslutsförfattare, anses vara en av de<br />
fundamentala rättigheterna i en demokrati. Lobbying har förlorat sin amerikanska<br />
ursprungliga betydelse och omfattar mer än försök att påverka valda politiker. Rätten att säga<br />
sin mening och att försöka övertyga en beslutsfattare är det grundläggande för verksamheten,<br />
som sedan kan försiggå på olika sätt och längs olika vägar. Även en folklig brevstorm kan<br />
vara att se som lobbyingverksamhet. <strong>Lobbyism</strong> kan alltså mycket väl ses som ett sätt att<br />
engagera människor kring en särskild fråga och sedan driva den tills ett önskat resultat kan<br />
nås(Bern 1994, Lindberg 1996, Bergström 1998 i SOU 1998:146).<br />
Lobbyverksamheten innebär ofta en tvåvägskommunikation. Beslutsfattaren har behov av<br />
information för att kunna fatta ”rätt beslut”. Lobbyister bidrar med denna information i syfte<br />
att påverka beslutsfattaren att ta ett för dem fördelaktigt beslut. Samlad information från flera<br />
lobbyister kan alltså ge beslutsfattaren en god helhetsbild, och kanske ett beslutsunderlag på<br />
en högre nivå eller bättre bredd än vad politikern eller tjänstemannen hade fått ihop på egen<br />
hand (Bern 1994, Van Schendelen 1994).<br />
Betydelsen av nätverk<br />
Lobbyistens arbete är många gånger en fråga om att arbeta i eller genom de egna nätverken.<br />
Ett nätverk har ofta sitt ursprung i en intressegemenskap, mer eller mindre stark uttalad, och<br />
inte i någon form av formellt beslut. Ett nätverk saknar också ofta en organisation i egentlig<br />
mening, men lever och utvecklas bättre trots eller kanske till och med tack vare detta.<br />
Kontakter och då främst informella sådana mellan medlemmarna är det väsentliga (Höög<br />
1996, Lindberg 1996).<br />
Nyckelorden är kommunikation och samverkan genom utbyte av information och tjänster.<br />
Trots den informella karaktären kan arbetet genom ett nätverk vara mycket effektivt.<br />
Samtidigt innebär samarbetet i ett nätverk en sorteringsfunktion, i den meningen att det för<br />
nätverkets kvalitet kan vara mycket väsentligt att tydligt särskilja vilka som tillhör nätverket<br />
från dem som inte gör det. Likaså är det av betydelse för nätverkets kvalitet att särskilja dem<br />
som inte tillför nätverket information från dem som gör det. Den som vill tillhöra ett nätverk<br />
måste förmodligen också samtycka till eller hårdare uttryckt möjligen underordna sig det<br />
tänkande eller den linje som är nätverkets identitet, det vill säga den uttalade grunden för<br />
intressegemenskapen (Höög 1996, Lindberg 1996).<br />
4
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Konsten att lyfta en fråga<br />
För att uppnå ett beslut krävs det att frågan hamnar på dagordningen, hos de beslutsfattande<br />
organen. Lars Nord (1997), forskare i journalistik vid Demokratiinstitutet i Sundsvall<br />
betecknar detta som ”agenda-building”. För att nå hela vägen fram till ett formellt beslut<br />
behöver frågans intensitet och angelägenhet hela tiden stärkas. Arbetsgången för att få ett<br />
problem att leda till ett beslut beskrivs enligt Van Schendelen (1994) i figur 1 nedan;<br />
FRÅGANS<br />
INTENSITET 5. Genomfört beslut?<br />
Ja<br />
4. Formellt beslut? → Nej: Icke-politik<br />
Ja<br />
3. Agenda och förslag? → Nej: Ej fullföljt<br />
Ja<br />
2. Politiskt problem? → Nej:Icke-fråga<br />
Ja<br />
1. Samhälleligt problem? → Nej: Icke-problem TIDSAXEL<br />
Figur 1. ”Att lyfta en fråga ” 1. Frågan måste uppfattas som ett samhälleligt problem och vara relevant för<br />
åtminstone en grupp av människor i samhället. 2. Problemet måste accepteras som varande en form av politiskt<br />
problem och kunna lösas genom politiska beslut. 3. Det politiska problemet måste placeras på den formella<br />
agendan och leda till ett förslag. 4. Ett beslut måste fattas, vid vilket tillräckligt stöd måste resultera i ett positivt<br />
formellt beslut. 5. Beslutet måste genomföras och utfallet måste bli lika med den önskade effekten.<br />
Källa: Van Schendelen 1994.<br />
De flesta kampanjer som gör en fråga till ett ”samhälleligt problem” kännetecknas i <strong>Sverige</strong><br />
ofta av de innehåller följande inslag;<br />
• Annonser i dagstidningar, gärna helsidesannonser som förmedlar budskapet.<br />
• Säljmaterial och gratis marknadsföringsmaterial framtaget av reklambyråer som har<br />
delats ut till berörda parter.<br />
• Mediakontakter är en avgörande faktor, utan media påverkas inga politiker.<br />
• Utspel i media av mer lokal karaktär, t.ex. att varslingar av personal behövs göras om inte<br />
det blir en ändring enligt kampanjens syfte.<br />
• Opinionsundersökning är obligatoriskt för att visa de folkvalda att det finns ett brett stöd<br />
bland allmänheten för kampanjens mål.<br />
• Debattartikel i ledande dagstidningar får en enorm uppmärksamhet och behandlas som<br />
en riktig ”nyhet” fastän det är noga utvalt material från en välplanerad kampanj.<br />
• Seminarium eller en offentlig debatt där inbjudna föreläsare och politiker ges<br />
förutsättningar att diskutera kampanjens mål<br />
• Jippo eller gatudemonstration som åter igen ger media en anledning att uppmärksamma<br />
kampanjen.<br />
5
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Politiska systemet nyckeln till framgång<br />
Det politiska systemet och ärendegången för offentliga beslutsprocesser utgör<br />
förutsättningarna för lobbyistens arbete. Framgångsfaktorer för en lobbyist är kännedom om<br />
det politiska systemet, kunskap om hur man kan påverka, vem man skall ta kontakt med samt<br />
vetskap om var i beslutsprocessen de olika organisationerna befinner sig. I den nya<br />
institutionalismen befinner sig organisationer i olika perioder där beslutsmodellen kan se<br />
annorlunda ut. Organisationen kan befinna sig i en period där det är lätt att påverka<br />
beslutsfattaren. Dessa perioder kännetecknas av irrationella beslutsprocesser och är vanliga i<br />
stressade situationer då lösningar snabbt behöver presenteras. Organisationen kan också<br />
kännetecknas av att det motsatta förhållandet råder. Dessa perioder är mer eller mindre<br />
stängda för lobbyister och beslut fattas på grundval av rutiner och normer inom<br />
organisationen (March och Olsen 1984).<br />
En komplex och fragmenterad organisation som EU med alla dess kommittéer gör att det<br />
finns många perioder där det är lättare att påverka beslutsfattarna. Detta visar sig t.ex. genom<br />
att ”agenda-setting” (vilka frågor som är aktuella, hur de ska kommuniceras och vid vilken<br />
tidpunkt, vem som är företrädare etc.) är löst definierad och institutionerna har ofta väldigt<br />
dålig intern och extern kommunikation. Vardagliga rutiner är dåligt definierade och varierar<br />
ständigt. Tjänstemännen själva förstår ofta inte processerna inom organisationen, och för de<br />
som fattar beslut inom olika områden varierar tid och resurserna för beslutsfattandet (Edwards<br />
och Spence 1997, Randall 1996, Kronsell 1997). Detta gör att EU till ett riktigt ”bonanza” för<br />
lobbyister.<br />
I <strong>Sverige</strong> är den politiska apparaten betydligt enklare och beslutsproceduren blir därmed inte<br />
fullt lika lätt att påverka. Det svenska systemets särdrag, med starka korporativa inslag, har<br />
dämpat behovet av lobbying eller kanaliserat den i ordnade, centraliserade former. Stora,<br />
starka intresseorganisationer och ett fåtal storföretag har dominerat scenen och fört fram sina<br />
krav i korporativa forum eller via ett välutvecklat remissförfarande. En viktig faktor är också<br />
den starka partidisciplinen - till skillnad från i USA där senatorers och kongressmäns stora<br />
självständighet är en bra jordmån för lobbying (Lindberg 1996, Bizninz 960307).<br />
Lobbying i <strong>Sverige</strong><br />
I det korporativistiska <strong>Sverige</strong> har kontakter för särintressen och beslutsfattare traditionellt<br />
tagits genom organisationerna och partiväsendet. Vi har alltså sedan länge vant oss vid att<br />
viljeyttringar skall komma till tals via förankring inom och genom folkrörelserna. I länder<br />
som saknat denna starka svenska folkrörelsetradition har istället dessa kontakter sedan länge<br />
gått via, ofta betalda, ombud. Inom dessa länder, där inkluderat EU, är det en vanlig synpunkt<br />
att lobbying är godtagbar och faktiskt nödvändig för demokratin. Det anses vara det bästa<br />
sättet för en grupp att göra sig hörd och att föra fram synpunkter (Höög 1996).<br />
Fördelarna med att försöka påverka politiker med andra metoder än skrivelser, uppvaktningar<br />
och remissvar har på senare tid uppmärksammats av föreningar och organisationer i <strong>Sverige</strong>.<br />
Idag påverkar man framförallt genom media istället för att springa i kanslihusets korridorer.<br />
Den ”nya” lobbyismen går ut på att väcka opinion för det egna intresset. Lobbyingkampanjen<br />
skiljer sig från konventionell lobbying genom att strategin för att nå den verkliga målgruppen,<br />
politikerna, går genom allmänheten och medierna. Dagens organisationer har möjlighet att<br />
påverka politiken på två olika sätt: antingen når man inflytande på grund av sin storlek, eller<br />
så når man inflytande genom sin styrka. Styrkan ligger i att man lyckas föra fram sina åsikter<br />
genom en stark opinionsbildning. (Nord 1997, Bizniz 960307, Arena 2-99).<br />
6
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Marknaden för lobbying i <strong>Sverige</strong> har de senaste åren växt i ungefär samma takt som övriga<br />
pr-branschen. 1997 omsatte hela branschen 640 miljoner kronor, en ökning med 28 procent<br />
jämfört med 1996. Sex procent av pr-företagens verksamhet var lobbyingarbete enligt<br />
Konsultguiden (Vision 990127).<br />
Avgörande faktorer för lobbyismens väg in i svenska samhället<br />
I samband med avskaffande av korporatismen i början av 90-talet så har möjligheterna för<br />
olika särintressen att påverka beslutsproceduren ökat betydligt (Lindberg 1996, Nord 1997).<br />
Svenska forskare talar idag om en övergång från ett kooperativt samarbete mellan politiska<br />
organ och ett litet antal intresseorganisationer till ett mer informellt beslutsfattande, ofta<br />
bedrivet genom olika nätverk (Höög 1996, Lindberg 1996). Beslutsfattare förhandlar med<br />
varandra om olika särintressen och man pratar om givande och tagande i en så kallad<br />
”bargaining democracy” (Stenelo och Jerneck 1996).<br />
Den händelse som sägs vara avgörande för avskaffandet av korporatismen var när SAF<br />
beslutade att man från årsskiftet 1991/92 skulle dra tillbaka sina representanter som satt i<br />
styrelsen i olika myndigheter, på grund av att man tyckte att organisationens uppgifter var att<br />
framföra sina medlemmars åsikter och försvara deras intressen. (Öberg i Sernhed och<br />
Holmberg1999). Efter det har flera samverkansorgan mellan organisationer och myndigheter<br />
lagts ner. Förmodligen finns en tilltagande insikt om att politisk lobbyism har ett pris: dels blir<br />
man osjälvständig visavi de politiska partierna, dels kan vunna framgångarförbytas i sin<br />
motsats om de politiska maktförhållandena ändras. Grunden för den svenska modellens<br />
framgång de första efterkrigsdecennierna var att parterna var fast beslutna att lösa sina<br />
mellanhavanden förhandlingsvägen, kompromissviljan var ett uttryck för ett rationellt<br />
egenintresse. När den samförståndspräglade svenska modellen vittrade sönder ökade<br />
utrymmet för, och behovet av, nya former att påverka besluten. När de centrala<br />
organisationerna mister auktoritet och resurser uppträder i stället fler aktörer som lobbar var<br />
för sig för sin sak (LO-tidningen 981106).<br />
Elmbrant (1997) för fram en intressant motteori i sin bok ”Dom där uppe – dom där nere, om<br />
demokratin i <strong>Sverige</strong>”. Han menar att <strong>Sverige</strong> är om möjligt mer korporativt än tidigare, fast<br />
nu med en starkare slagsida för näringslivet och branschintressena. Till detta har ett antal<br />
icke-kapitalistiska intressen blivit mer sofistikerade i konsten att manipulera medier och<br />
politiker, som t.ex. Rädda barnen och Greenpeace. Han anser vidare att man inte kan se<br />
utvecklingen av den kommersiella lobbyismen isolerad från företeelser som t.ex.<br />
globaliseringen av ekonomin, partiernas kris, tendenser till förfall för politikerrollen, de svagt<br />
rustade riksdagskanslierna och de dåligt organiserade mediaredaktionerna. Elmbrant tillstår<br />
att hans teori inte går att bevisa förutom vissa fragment, men att man måste försöka se<br />
helheten och inte isolera lobbying i <strong>Sverige</strong> som ett nationellt fenomen.<br />
En annan förutsättning för lobbyismens intåg i <strong>Sverige</strong> är att det i dagsläget finns mindre tid<br />
och resurser för statliga offentliga utredningar, politikerna har inte så mycket tid att ta fram<br />
underlag på (Lindberg 1996). Den politiska processen går allt fortare. Flertalet politiska<br />
förslag läggs idag utan att det utreds innan, remisstiderna blir kortare och kortare vilket<br />
försvårar för att organisationerna att ge sina synpunkter. Få naturliga kontaktytor finns i<br />
samhället mellan politiker och näringslivet. Många politiker upplever det därför som positivt<br />
att lobbyisterna bistår med underlag (Bern 1994, <strong>Resumé</strong> 971022).<br />
7
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Dessa förutsättningar har öppnat för lobbyisterna i den svenska beslutsprocessen. Ett poliskt<br />
beslut fattas i praktiken av en handfull människor. En form av lobbying går främst ut på att<br />
påverka den här skaran beslutsfattare genom personliga. Den typen av lobbyverksamhet<br />
benämns direkt lobbying enligt Henrik Bergströms nomenklatur i ”SOU 1998:146,<br />
Lobbning”. En annan form av lobbying är påverkan genom opinionsbildning, vilket<br />
Bergström kallar indirekt lobbying. Metodvalet beror på ett antal faktorer, frågans karaktär<br />
och magnitud, organisationen själv, dess resurser och struktur, opinionsläget, beslutsfattarna<br />
och deras förväntade reaktioner.<br />
Direkt lobbying<br />
Direkt lobbying kännetecknas av kontakter, genom t.ex. möten, brev, e-post eller<br />
telefonsamtal, mellan särintressen i samhället och beslutsfattare. Detta sker under oreglerade<br />
former i <strong>Sverige</strong>. Lobbyisten försöker under dessa kontakter påverka olika aktörer som<br />
utvalda politiker, tjänstemän och andra som har inflytande i olika skeden i de offentliga<br />
beslutsprocesserna. Att påverka och att låta sig påverkas är nödvändiga inslag i demokratin.<br />
Men det ställer givetvis stora krav på den enskilde politikern, att både kunna sortera och<br />
granska olika särintressen och väga detta mot vad allmänintresset kräver. Den direkta<br />
lobbyingen anses inte rumsren i <strong>Sverige</strong>, framförallt beroende på att det inte finns regler för<br />
hur lobbyister får arbeta samt att det sker under informella förhållanden. I offentlighets<br />
<strong>Sverige</strong> har den här typen av dold maktutövning givits en dålig bild i media, och begreppet<br />
lobbying har därför fått en negativ klang (Bizninz 960307, Bergström 1998 i SOU 1998:146).<br />
I en artikelserie i Aftonbladet under januari 1998 beskrevs lobbyister med det onda ögat av<br />
journalisterna som ”korridormaffian”, en liten grupp i samhället som kan påverka politiker att<br />
ändra beslut och stoppa obekväm granskning. Lobbyisterna låter sig gärna köpas, bara man är<br />
villig att betala vad det kostar. De kallas för <strong>Sverige</strong>s dolda makthavare (Aftonbladet 980105).<br />
Aftonbladet överdriver nog omfattningen av lobbyingverksamheten i artiklarna. Lobbying<br />
handlar ofta om olika former av analyser och rådgivning och mindre om att ha ta direkt<br />
kontakter med politiker och liknande. Enligt en artikel där svenska pr-konsulter intervjuas så<br />
finns det väldigt få lobbyister som springer och pratar i regeringens korridorer (Vision<br />
990127).<br />
Kampanjer med direkt lobbying är inte lätta att upptäcka, uppdragsgivaren är ofta dold,<br />
information från lobbyisterna diarieförs inte och beslutsfattare erkänner inte att de har blivit<br />
påverkade av en lobbyist. Exempel på traditionella direkta lobbying kampanjer jag har<br />
påträffat är Industriförbundets aktion för kärnkraften trots ett oåterkalleligt riksdagsbeslut<br />
1988 (Elmbrant 1997), LO:s näringspolitiska grupp som lobbade fram det skandalomsusade<br />
tunnelbygget genom Hallandsåsen (Kristiansson i Bizninz 980907). Likaså är Öresundsbron<br />
och Dennispaketet troligen produkter av väl genomförd direkt lobbying bakom stängda dörrar<br />
(Elmbrant 1997).<br />
Indirekt lobbying<br />
Den indirekta lobbyingen sker däremot i ”offentlighetens ljus” och de viktigaste segrarna<br />
utkämpas i media. Den öppna opinionsbildningen har blivit vanligare och en allt större roll än<br />
tidigare när besluten ska fattas (Begrström i SOU 1998:146, Vision 990127). Eftersom det<br />
inte alltid är lika uppenbart att det är ett särintresse som ligger bakom kampanjen tycks den<br />
här typen av lobbying vara lättare att acceptera i <strong>Sverige</strong>, utan att allmänheten är medveten<br />
om att de i själva fallet är utsatta för en välplanerad kampanj. Även den indirekta lobbyingen<br />
8
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
sker under oreglerade former, tidskriften Vision skrev i en artikel att med pr-byråers hjälp<br />
man köpa sig en plats på ”maktens klotterplank”, d.v.s. DNs debattsida, för ca 40 000 kronor<br />
(Vision 990127).<br />
Exempel på indirekt lobbying är betydligt lättare att finna, delvis för att de som genomför<br />
kampanjen kan utses till ”Årets Lobbyist” av tidskriften Résume och pr-byrån Idé-torget.<br />
Goda exempel på indirekt lobbying är bl.a. Svenska Förläggareföreningens kampanj för<br />
slopandet av bokmomsen våren 1999 (Sydsvenska Dagbladet 990423), ”Rör inte min radio”<br />
kampanjen som drevs av branschorganisationen Radioutgivareföreningen på uppdrag av bl.a.<br />
Bonniers, Wallenberg och några stora utländska medieföretag våren 1997 (Arena 2-99), Röda<br />
korsets aktion mot barnpornografi 1996 där till och med drottning Silvia hjälpte till att lobba<br />
igenom en ändrad grundlagstiftning (<strong>Resumé</strong> 970918) och ”Ja till Europa” kampanjen inför<br />
folkomröstningen 1994 (Nord 1997).<br />
Under valår är det extra fördelaktigt att lyfta fram sina frågor om de berör en bred allmänhet.<br />
Lärarnas kampanj "<strong>Sverige</strong> börjar i skolan" var ett utmärkt exempel på detta. Skolan är en<br />
angelägenhet för alla som har barn eller barnbarn i skolan, men framförallt politiker i<br />
allmänhet, eftersom ansvaret för skolan delas av staten och kommunen. Vad som också är<br />
avgörande för om lobbyingkampanjerna har möjlighet att lyckas eller ej är hur många platser<br />
som regeringen har i riksdagen. Efter 1998 års val måste S ta stöd av Vpk och Mp för att få<br />
majoritet. Lyckas oppositionen att vinna över något av dessa partier har de en stor chans att gå<br />
emot statsministerns politik.<br />
Beslutsprocessen i <strong>Sverige</strong><br />
För en lobbyist som representerar en organisation finns det olika vägar att gå för att påverka<br />
ärendegången och få sin fråga behandlad i den politiska beslutsprocessen. Den politiska<br />
ärendegången i <strong>Sverige</strong> och var i processen det finns möjlighet att påverka beskrivs nedan och<br />
sammanfattas i figur 2. Informationen för var det går att påverka kommer från<br />
föreläsningstillfällen under hösten 1998 på kursen Public Affairs om inget annat anges.<br />
Figuren är modifierad från Sernhed och Holmbergs (1999) uppsats.<br />
Ärendegång<br />
En fråga kan hamna på riksdagens bord och leda till ett beslut genom:<br />
• allmän opinionsbildning<br />
• genom uppvaktningar<br />
• genom utredningar<br />
• genom partigrupperna<br />
Många frågor som regeringen ska ta ställning till kräver en grundlig genomgång. En vanlig<br />
metod är att använda flera kanaler samtidigt för att effekt ska uppstå, det skicka en skrivelse<br />
till ett statsråd, som sedan uppvaktas och samtidigt förses media med information (Bäck och<br />
Möller 1997). Lobbyisten har möjlighet att få upp en fråga på agendan genom indirekt<br />
lobbying, d.v.s. opinionsbildning. Genom att initiera frågan på den allmänna agendan kan få<br />
politiker att tro att det finns ett stort intresse för frågan hos allmänheten. Av förklarliga skäl är<br />
detta speciellt gynnsamt under valår.<br />
Viktiga aktuella frågor behandlas ibland av särskilda utredningar som tillsätts av regeringen.<br />
Under själva utredningstiden har lobbyisten möjlighet att förmedla sina uppfattningar i den<br />
9
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
sakfråga det rör sig om. De offentliga utredningarna är forum för kompromisser och<br />
uppgörelser i många spörsmål och kan i bästa fall leda till att göra lobbyistens synpunkter till<br />
gällande. Utredningen kan även anordna hearings, dit företrädare för olika organisationer<br />
kallas. I viktiga frågor kan organisationer tillsätta egna ”skuggutredningar”, och kan på så sätt<br />
lägga fram fakta till stöd för den aktuella frågan (Bäck och Möller 1997).<br />
Innan regeringen tar ställning till ett utredningsförslag skickas det på remiss till de berörda<br />
myndigheterna, organisationerna och kommunerna, för att de ska få säga sin mening.<br />
Regeringen vill veta vad de som berörs tycker och vilket stöd förslaget har. Vilka som ärendet<br />
remitteras till bestämmer formellt regeringen. Förutom berörda instanser erhåller dessutom<br />
<strong>Sverige</strong>s stora organisationer samtliga utredningar av vikt och får således möjlighet att yttra<br />
sig (Bäck och Möller 1997). Trots att man inte får ärendet på remiss finns det möjlighet att<br />
meddela sina synpunkter och det är därför viktigt att som lobbyist hålla sig underrättad om<br />
vilka ärenden som ska behandlas av riksdagen. Om en stor del av remissinstanserna är<br />
negativa kan beslutet bli att inte gå vidare i frågan, eller att försöka finna andra lösningar än<br />
dem utredningen föreslår. Remisstiden är ett utmärkt tillfälle att bromsa eller hindra processen<br />
genom att påpeka brister i utredningen, att förslaget strider mot lagar eller andra tekniska fel.<br />
När remissvaren kommit in till departementet förbereder tjänstemännen regeringsbeslutet. I<br />
ärendeförteckningen kan man se vilka ärenden som avses bli behandlade vid ordinarie<br />
regeringssammanträden. Dessa sammanträden hålls normalt en gång i veckan, oftast på<br />
torsdagsförmiddagar. Tjänstemännen vid departementen skriver ett utkast till proposition, dvs.<br />
det förslag regeringen ska lämna till riksdagen.<br />
1. Regeringen initierar<br />
2. Utredning<br />
3. Utredningsbetänkande<br />
4. Remiss<br />
5. Sammanställning<br />
6. Proposition till Riksdag<br />
7. Kammaren<br />
8. Utskott<br />
9. Utskottsbetänkande<br />
10. Debatt och beslut<br />
direktiv utfärdas för<br />
utredningen<br />
SOU, kommitté,hearings<br />
Ds, berörda departement<br />
kommuner, myndigheter,<br />
berörda organ<br />
Motion från riksdagsman<br />
delning, hearings<br />
”närmast sörjande”<br />
indirekt lobbying<br />
LOBBYIST<br />
Partigrupp<br />
Figur 2. Den första direkta påverkansperioden infaller under utredningsstadiet då förslaget till proposition<br />
arbetas fram. Under remisstadiet får alla yttra sig och det är det andra påverkansstadiet. Efter offentligöringen<br />
hamnar ärendet i riksdagen där den tredje påverkansperioden infaller i samband med utskottets behandlande av<br />
propositionen och eventuella motioner.<br />
10
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
När propositionen lagts fram i Kammaren i riksdagen kan vem som helst av de 349<br />
riksdagsledamöterna komma med motförslag, en s.k. motion, inom 15 dagar från det att<br />
propositionen anmäldes i kammaren. I frågor som lobbyisten vill lyfta fram kan en<br />
riksdagsledamot övertalas att väcka en motion. Det är tämligen vanligt att motioner är<br />
inspirerade av, eller till och med skrivna av särintressen för organisationer (Bäck och Möller<br />
1997).<br />
Propositionen granskas av det utskott i riksdagen som har ansvar för frågan. Utskotten består<br />
av politiker från de olika partierna. Utskottet kan inhämta yttanden från myndigheter och<br />
organisationer, ett annat riksdagsutskott eller genom muntlig information genom utfrågningar.<br />
Ofta har frågorna redan diskuterats inom partigrupperna innan den hamnar hos utskottet, och<br />
här finns möjligheter för en lobbyist att påverka de olika partipolitikerna.<br />
Utskottet lämnar sitt förslag till beslut till riksdagen i ett så kallat betänkande. När utskottet<br />
lagt sitt förslag fattar Kammaren det formella beslutet efter debatt i riksdagen. Det faktiska<br />
beslutet i en fråga fattas däremot vanligtvis av det utskott dit riksdagen remitterat den.<br />
Lobbyister kan därför sända skrivelser till utskottets kansli för att åter uppmärksamma sina<br />
ståndpunkter innan frågan hamnar i kammaren (Bäck och Möller 1997).<br />
<strong>Lobbyism</strong> och demokratin<br />
Lobbying är en informell kanal för inflytande där inga protokoll skrivs eller arkiveras. Det blir<br />
därför svårt för allmänheten att veta vilka aktörer som ligger bakom ett speciellt beslut och på<br />
vilka premisser beslutet har fattats. Det som sker i det fördolda utan en öppen debatt går inte<br />
sällan snett. Elmbrant (1997) pekar på Dennispaketet som ett stort kommunikationsprojekt<br />
som gjorts upp bakom stängda dörrar, där det visade sig att kalkylerna och bedömningarna var<br />
orimliga när de granskades i offentlighetens ljus.<br />
Vidare menar Elmbrant (1997) att i en demokrati måste det finnas utrymme för en del<br />
informell maktutövning eftersom vissa ärenden bara kan lösas bakom stängda dörrar. Men<br />
mycket mer kan ske i det offentliga än vad som görs i <strong>Sverige</strong> idag. Icke-offentlighet kan ge<br />
politiker och tjänstemän en känsla av att de kan göra hur de vill (lite så som våra folkvalda<br />
faktiskt beter sig idag). Offentlighet är nog en av de starkaste krafterna om man vill förebygga<br />
korruption och gubbvälde.<br />
Kommunstyrelsen i Malmö uttalade sig i Sydsvenskan i maj 1999 och sa att de bästa besluten<br />
fattas i enrum. Kommunstyrelsens ordförande Ilmar Reepalu (s) tyckte det var bra att<br />
sammanträdena fördes i enrum eftersom politikerna inte ska hämmas av åhörare på läktaren.<br />
Oppositionsledaren, Carl-Axel Roslund (m), höll med om att slutna sammanträden var bäst<br />
för kommunstyrelsen, men av den anledningen att mötena var helt oväsentliga för<br />
allmänheten eftersom att ingen debatt förs och öppna möten skulle därför avskräcka de som är<br />
intresserade av kommunalpolitiken i Malmö (Sydsvenska Dagbladet 990523).<br />
För 30 år sen var politikern inseminatör. I dag är politikern inte längre i början av<br />
påverkansprocessen, utan har blivit barnmorska. Det är andra som inseminerar och politikern<br />
har inte en aning om vilka barn som kommer ut. Så beskriver Leif Johansson, delägare i<br />
Idétorget, den förändring som skett i en artikel i Bizniz september 1998. Även om mycket av<br />
spelet sker inför öppen ridå, har det blivit svårare att påverka. En mängd olika organisationer<br />
och intressenter konkurrerar om uppmärksamheten. Skickliga aktörer bedriver en alltmer<br />
sofistikerad opinionsbildning. Det är inte svårt att ta ställning till argument som förs fram,<br />
11
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
däremot kan en politiker inte förbli opåverkad av det svenska folkets opinion. Egentligen är<br />
det på grund av att politikerna inte längre driver opinionen med en stark ideologisk<br />
övertygelse som de tappat initiativet. I dag drivs politiken utifrån enskilda frågor som<br />
politikerna hanterar allt eftersom de dyker upp i debatten. Vad ett företag ofta behöver hjälp<br />
med av en lobbyist är, förutom att bli lotsad genom den politiska beslutsgången, att presentera<br />
sina argument på ett sätt som är politiskt gångbart. Politikern står ständigt inför uppgiften att<br />
väga olika gruppers intressen mot varandra. Därför når ett företag eller en organisation större<br />
trovärdighet om argumenten utgår från samhällsintresset och sätter frågan i ett större<br />
perspektiv. Lobbyisten har blivit en sorts advokat som känner till spelreglerna och förmår<br />
lägga fram ärendet på rätt sätt. (Stenshamn Arnberg i Bizniz 980907)<br />
Dessutom, när uppdragsgivarna är dolda blir inte sällan massmedia och allmänheten ”lurade”,<br />
ett exempel på detta är som tidigare nämnts att pr-byråer kan med hjälp av sina kontaktnät få<br />
in en artikel på DNs debattsida. För många politiker speglar tidningarna och TV verkligheten.<br />
Det som inte finns i media har inte hänt. Och vem vinner röster på att lösa problem som ingen<br />
känner till?<br />
En annan viktig fråga är det inflytande som opinionsbildning har i dagens samhälle. Det finns<br />
helt klart en fara för demokratin då det fria ordet och den fria åsiktsbildningen hotas av<br />
marknadens monopolisering av den svenska pressen. Men detta hot mot demokratin är kanske<br />
inte direkt kopplat till lobbying utan snarare ett överhängande hot mot demokratin, då det<br />
finns ett tydligt förhållande mellan förmögenhetsbildning och utrymmet för åsiktsbildning.<br />
(Riksdag & Debatt, nr 4 1999).<br />
Ekonomiska faktorer spelar roll för vem som har möjlighet att vara med och påverka. Den<br />
som har goda resurser kan förbereda sina frågor bättre och därför öka chansen till inflytande.<br />
Intresseorganisationerna kan till exempel beställa egna opinionsundersökningar som ett stöd<br />
för sina åsikter. Pr-byrån Kreab äger till och med sitt eget opinionsinstitut – Demoskop . Som<br />
beställare kan man välja om man vill gå ut med undersökningen eller inte, beroende på hur<br />
resultatet blir (Aftonbladet 980105).<br />
Frågan inför framtiden är vilka resurser kommer att vara betydande för framgångar och<br />
motgångar i den politiska beslutsprocessen? Internet är en ny arena som bäddar för en typ av<br />
opinionsbildning säkert kommer att få större inflytande i det framtida samhället som<br />
påverkanskanal och opinionsbildare och som inte nödvändigtvis behöver vara kostsamt.<br />
Kommer de svaga grupperna att förbli lidande såsom sjuka, arbetslösa och flyktingar? Eller<br />
kommer det att bildas Robin Hood lobbyister i opinionens Sherwoodskog där de nu laglösa<br />
lobbyisterna härjar fritt?<br />
12
Johan Sidenmark Public Affairs Malmö Högskola<br />
Referenser<br />
Litteratur<br />
Bern, T. (1994) Lobbying i EU, Stockholm: Nerenius & Santérus<br />
Bäck, M. och Möller, T. (1997), Partier och organisationer, Stockholm: Publica<br />
Edwards, G., och Spence, D. (eds.) (1997), The European Commission, 2 nd ed, London:<br />
Cartermill<br />
Elmbrant, B. (1997), Dom där uppe – dom där nere, om demokratin i <strong>Sverige</strong>, Atlas<br />
Höög, M. (1996), Vägen till Bryssel, Norstedts juridik<br />
Stenelo L.,G. och Jerneck, M. (eds.) (1996) The Bargaining Democracy, Lund University<br />
Press<br />
Kronsell, A. (1997), Greening the EU - Power practices, resistances and agenda setting, Lund<br />
University Press<br />
Lindberg, L. (1996), EU, demokrati och lobbying, Handikappförbundens samarbetsorgan<br />
March, J.,C. och Olsen, J.,P. (1984), The New Institutionalism: Organizational factors in<br />
Political Life, American Political Science Review, 78:3 (September 1984)<br />
Nord, L. (1997) Spelet om opinionen – Möten mellan makthavare, medier och medborgare,<br />
Studentlitteratur<br />
Randall, H. (ed.) (1996), Business Guide to Lobbying in the EU, Cartermill Publishing<br />
Sernhed, K. och Holmberg, J. (1999), Magistern och lobbyisten, C-uppsats, Sociologiska<br />
institutionen, avdelningen för Medie- och Kommunikationsvetenskap, Lunds universitet<br />
Van Schendelen, M.P.C.M. (ed.) (1994), National Public and Private EC Lobbying, Ashgate<br />
Publishing Limited<br />
Artiklar i dagstidningar och andra tidskrifter<br />
Aftonbladet 980105, ”Korridormaffian”, Ringman, M., Kasvi, L. och Ericson, Å.<br />
Arena 2-99, ”Välkommen till Lobbyistsverige”, Sundling, J.<br />
Bizninz 960307, ”Nu kommer lobbyisterna!”, Petterson, B.<br />
Bizniz 971023, ”Ny och framgångsrik lobbying”, Hedin, B.<br />
Bizniz 980907, ”Lobbyisterna som styr <strong>Sverige</strong>”, Stensham Arnberg, C. och ”LO lobbade<br />
fram Hallandsåstunneln”, Kristiansson, G.<br />
LO-tidningen 981106, ”Avtalspakt för tillväxt”,<br />
<strong>Resumé</strong> 970918, ”En mästare på lobbying”, Sundling, J.<br />
<strong>Resumé</strong> 981022, ”Lär dig behärska de politiska redskapen” Sundling J.<br />
Riksdag och Debatt 4-99, ”Penningen styr makten”, Johansson, M.<br />
Sydsvenska Dagbladet 990523, ”De bästa besluten tas i enrum”, Nilsson, G., A.<br />
Vision 990127, ”Lobbying växande del av pr-kontot”, Lundell, S. och ”Artikel på DN-debatt<br />
kostar 40 000 kr”, Lundell, S.<br />
13