Probleme speciale de contencios administrativ şi contraven ional I ...

MASTER: DREPTUL ADMINISTRAŢIEI LOCALE
Disciplina: Probleme speciale de contencios administrativ şi contravenţional
I. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
- Suport de curs -
1. Semnificaţia şi fundamentarea constituţională a controlului exercitat asupra
administraţiei publice
Principiul separaţiei puterilor în stat, potrivit căruia sunt organizate cele trei puteri statale,
presupune, deopotrivă, atât o colaborare, precum şi un control reciproc al acestora. Drept urmare,
contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului separaţiei puterilor în
stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de puterea
executivă.
Specificul activităţii administraţiei publice constă în organizarea executării şi executarea
în concret a legilor şi a celorlalte acte normative. Uneori, prin activitatea sa, cu precădere prin
actele administrative pe care le emite, administraţia poate leza drepturi subiective sau interese
legitime ale particularilor. „Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi, s-au stabilit diferite
mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor şi
regulamentelor, iar, pe de altă parte, să apere drepturile şi interesele administraţolor”
(E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ român, 1944, p.547).
Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara noastră, însă o bună
perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a desfiinţat-o, considerându-se ca fiind
inadecvată pentru societatea socialistă.
După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul a repus instituţia contenciosului
administrativ în drepturile sale fireşti, prin adoptarea Legii nr. 29/1990 a contenciosului
administrativ. Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul constituţional în art. 48 al
Constituţiei României din 1991.
Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei au impus o nouă lege a
contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea reglementare.
Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în mod implicit sau în
mod expres în art.21, art.52, art.73 alin.3 lit.k, art.123 alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia
României, republicată.
• Noţiunea de contencios administrativ
Această noţiune poate fi abordată într-un dublu sens:
- în sens larg, contencios administrativ reprezintã totalitatea litigiilor dintre administraţia
publică şi cei administraţi.
- în sens restrâns, contenciosul administrativ se referă numai la acele litigii juridice în
care organele administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei
pe care le-o conferă legea.
La rândul sau, această ultimă accepţiune are atât un sens material, cât şi unul formalorganic.
1

În sens material, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea litigiilor dintre
administraţia publică şi cei administraţi şi regimul juridic aplicabil soluţionării acestora.
În sens formal, contenciosul administrativ înseamnã totalitatea instanţelor competente a
soluţiona litigiile menţionate.
Potrivit art.2 lit.e al Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, prin contencios
administrativ se înţelege activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ
competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Detaliind conţinutul noţiunii, putem sublinia faptul că litigiile date spre soluţionare
instanţelor de contencios administrativ sunt acele litigii în care cel puţin o parte este un organ sau
autoritate a administraţiei publice sau un funcţionar public.
Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl constituie anularea în tot sau în parte a
actului administrativ unilateral vătămător, repararea pagubei cauzate şi, eventual, raparaţii pentru
daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se
consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin
refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei
anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau
interesului legitim.
• Formele contenciosului administrativ
a. din punct de vedere al constatării, contenciosul poate fi obiectiv (apără dreptul
obiectiv, legalitatea) sau subiectiv (apără drepturile subiective şi interesele legitime ale
particularilor);
b. din punct de vedere al deciziei, el poate fi contencios de anulare sau de plină
jurisdicţie.
Contenciosul administrativ de anulare este acela în care instanţa de contencios este
competentă să anuleze / să modifice un act administrativ emis / adoptat cu încălcarea legii / să
oblige o autoritate administrativă să rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de
lege. În acest sistem, instanţa de contencios nu se poate pronunţa asupra prejudiciului material
cauzat de actul administrativ. Reparaţia daunelor materiale se va face printr-o acţiune separată în
justiţie, în faţa unei instanţe de drept comun.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acela în care instanţa poate fie să
anuleze sau să modifice un act administrativ, fie să oblige autoritatea administrativă să
soluţioneze o cerere sau să emită actul administrativ ori să repare prejudiciile materiale şi morale
provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate şi printr-o acţiune separată
la instanţe de drept comun).
În România, Legea nr. 29/1990, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ au creat un sistem de contencios de plină jurisdicţie, în care, soluţionând cauza,
instanţa poate să modifice / să anuleze un act administrativ, să oblige autoritatea administrativă
să emită / să adopte un act administrativ, certificat, adeverinţă şi să dispună repararea
prejudiciului material şi moral.
c. după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în justiţie, există contencios
administrativ de drept comun, bazar pe Legea nr. 554/2004, şi un contencios special, bazat pe
reglementări derogatorii de la Legea nr. 554/2004 (de ex. domeniul contravenţiilor, în materie
electorală etc.)
2

Constituţia României revizuită a lărgit considerabil temeiul acţiunilor în contencios
administrativ, extinzându-l, dincolo de limita drepturilor subiective încălcate, şi la interesul
legitim; a lărgit sfera actelor ce pot fi atacate în contenciosul administrativ, incluzând şi
ordonanţele Guvernului; a reglementat expres jurisdicţiile administrative speciale (gratuite şi
facultative); a garantat controlul de legalitate asupra actelor administrative pe calea
contenciosului administrativ, prevăzând şi excepţiile de la acest control. Prin urmare, Constituţia
a fortificat instituţia contenciosului administrativ, în calitatea ei de instrument de protecţie a
cetăţeanului împotriva abuzurilor administraţiei.
2. Forme de control exercitat asupra administraţiei publice
Constituţia României, republicată, consacră în art.1 alin.4 organizarea statului „potrivit
principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în
cadrul democraţiei constituţionale”. Deci, legea noastră fundamentală consfinţeşte, în mod
expres, separaţia celor trei puteri statale şi, în acelaşi timp, faptul că acestea trebuie să se
găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea de interacţiune şi control
reciproc dintre acestea.
Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este reglementat atât de
Constituţie, precum şi de o serie de acte normative. Astfel, art.111 din Constituţie instituie
controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, iart art.
112 şi 113 stabilesc modalităţi concrete de control parlamentar. Pe de altă parte, art.21 şi 52 din
Constituţie aşează activitatea administraţiei publice sub controlul de legalitate exercitat de
instanţele judecătoreşti.
În sfârşit, din conţinutul art. 102 alin.1 din Constituţie reiese, în mod implicit, competenţa
Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din sistemul administraţiei
publice.
În concluzie, Constituţia României consacră trei forme de control ce pot fi exercitate
asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, anume: controlul parlamentar,
controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
• Criterii de clasificare
A. în funcţie de natura organului care exercită controlul, distingem:
1. Controlul parlamentar, exercitat sub 2 forme:
- controlul parlamentar tradiţional, exercitat de Parlament în mod direct, prin mijloacele
puse la dispoziţie de Constituţie;
- controlul parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autorităţi publice care
depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi etc.).
Formă a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesităţi fundamentale
şi aparţine reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că administraţia nu se abate de la liniile
directoare care i-au fost fixate.
Parlamentul, prin natura funcţionării sale, poate exercita mai ales un control preventiv a
priori asupra birocraţiei şi mai puţin un control ulterior – a posteriori – deşi acest mod de a
controla nu lipseşte din arsenalul Parlamentului.
Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraţiei publice sunt
legile, fie ele constituţionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul trasează
principalele limite ale funcţionării formale ale administraţiei publice, se stabilesc atribuţiile
3

sistemului administrativ, regulile de funcţionare şi modalităţile de control ale sistemului
birocratic. Se stabileşte cadrul general de funcţionare şi rolul administraţiei publice în stat.
Aceste reguli sunt cuprinse în unele dintre legile organice, cum ar Legea administraţiei publice,
Legea funcţionării guvernului şi a aparatului acestuia, Legea organizării ministerelor şi a altor
agenţii naţionale ş.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraţiei sunt cuprinse “doar” în
legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare şi prezidenţiale sau alte legi. Toate
aceste legi sunt bazate pe principiile administraţiei enunţate în Constituţie. Aceste legi prevăd o
serie de reguli “comportamentale” ale instituţiilor care compun sistemul administrativ prin
stabilirea naturii relaţiilor şi resurselor de care dispun atât la nivel de autoritate, cât şi la nivel
economic. Regulile de funcţionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru instituţia
administrativă tot aşa cum regulile legilor sunt obligatorii şi pentru orice persoană fizică în
relaţiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul, pe lângă faptul că stabileşte regulile generale de funcţionare a administraţiei
publice, poate controla birocraţia de stat şi a posteriori, prin instituirea unor comisii
parlamentare de control care verifică funcţionarea administraţiei publice în anumite domenii de
activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, în genere, sunt
înfiinţate la apariţia unor abuzuri sau neglijenţe în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului
administraţiei publice. Un exemplu în acest sens se leagă de căderea fondului mutual al Fondului
Naţional de Investiţii (FNI). Comisia parlamentară înfiinţată pentru investigarea cauzelor ce au
dus la prăbuşirea fondului de investiţii sus amintit a ajuns la concluzia că autorităţile statale,
adică cele ale administraţiei publice centrale, nu îşi exercitaseră atribuţiile ce le reveneau şi, în
consecinţă, din această cauză a fost posibilă falimentarea frauduloasă a fondului de investiţii. În
particular, raportul comisiei învinuia Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare – un organism
administrativ de specialitate subordonat executivului central – de funcţionare lacunară şi
nerespectarea atribuţiilor ce le revenea prin lege. Totodată, raportul cerea executivului să
stabilească măsuri pentru a preîntâmpina asemenea situaţii în viitor.
Controlul parlamentar se concretizează, de regulă, prin interpelările şi întrebările
parlamentarilor adresate miniştrilor, a dezbaterilor rapoartelor şi declaraţiilor primului-ministru,
a informărilor prezentate de Guvern şi de celelalte organe ale administraţiei publice, a analizelor
în comisiile permanente sau în cele de anchetă.
Controlul politic poate antrena răspunderea politică a Guvernului şi nu poate avea o
influenţă directă asupra funcţionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar
asupra administraţiei publice urmăreşte cu precădere funcţionarea serviciilor publice, aplicarea
legii de către autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al
funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
2. Controlul administrativ, care poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:
a. din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faţă de organul
controlat:
- controlul administrativ intern, exercitat de agenţi din interiorul organului controlat (de
ex. conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de conducere ori de
structuri organizatorice din cadrul autorităţii respective). De regulă, această formă de control are
un caracter permanent şi se exercită din oficiu ori la sesizarea unui particular care se consideră
vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim prin emiterea sau refuzul
emiterii unui act administrativ. În această a doua ipoteză, controlul exercitat la sesizarea
4

particularului se numeşte recurs administrativ, care, la rându-i, poate prezenta 2 forme: recurs
graţios şi recurs ierarhic.
Recursul graţios reprezintă cererea adresată de către particularul vătămat printr-un act
administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ direct emitentului actului, prin care se
solicită revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Recursul graţios poate fi exercitat şi în situaţia în
care autoritatea administrativă emitentă nu a dat un răspuns cererii formulate de către un
particular, în termenul prevăzut de lege sau într-un termen de 30 de zile de la data depunerii
cererii, termen care este prevăzut cu caracter general de către Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
Recursul graţios este prevăzut de art.7 al Legii nr. 554/2004 şi constituie, totodată, o
condiţie de îndeplinirea căreia este legată şi posibilitatea ulterioară a particularului vătămat de a
se adresa unei instanţe de contencios administrativ.
Recursul ierarhic reprezintă sesizarea adresată de către particularul vătămat prin
emiterea/ adoptarea unui act administrativ / prin refuzul emiterii unui act administrativ autorităţii
administrative ierarhic superioare celei emitente.
Ca şi recursul graţios, recursul ierarhic este tot o consecinţă a principiului legalităţii însă,
spre deosebire de execiţiul recursului graţios, exerciţiul recursului ierarhic este lăsat la
latitudinea persoanelor interesate, Legea contenciosului administrativ necondiţionând
introducerea unei acţiuni în contencios administrativ de exercitarea recursului ierarhic.
Recursul ierarhic este reglementat de art.7 din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă situaţia în
care autoritatea ierarhic superioară soluţionează o cerere care vizează legalitatea unui act
administrativ emis de o autoritate subordonată.
Autoritatea superioară are posibilitatea, dacă sesizarea este întemeiată, să modifice sau să
anuleze actul administrativ. În acest ultim caz, autoritatea ierarhic superioară fie poate să se
substituie autorităţii emitente, fie să oblige autoritatea emitentă să emită un alt act administrativ
cu respectarea condiţiilor de legalitate prevăzute de lege ( o nouă modificare). De asemenea,
autoritatea ierarhic superioară poate obliga organul ierarhic inferior să emită certificatul sau
adeverinţa solicitată de către particular.
Atât recursul graţios, cât şi recursul ierarhic se declanşează numai la o sesizare adresată
autorităţii administrative de către persoanele interesate; aceloraşi autorităţi administrative le
revine şi sarcina de a soluţiona sesizarea şi de a lua măsurile necesare remedierii situaţiei atunci
când apreciază sesizarea întemeiată.
Controlul intern se prezintă sub două tipuri:
a) Control intern propriu-zis, care se exercită din oficiu de către compartimentul de
specialitate din cadrul autorităţii administrative şi vizează stabilirea condiţiilor de legalitate şi
oportunitate în care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din conţinutul
actelor administrative a prevederilor contrare legii.
Controlul intern poate fi prealabil, concomitent şi posterior. În lipsa controlului prealabil,
autoritatea administrativă nu poate emite actul administrativ.
Controlul concomitent este dificil de realizat astfel încât el este mai puţin folosit.
Controlul posterior, cel mai utilizat, vizează controlul legalităţii şi oportunităţii actelor
administrative.
b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate şi oportunitate exercitat de către
autorităţile administrative ierarhic superioare, cu privire la activităţile autorităţilor administrative
care emit / adoptă acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de către ministere asupra
actelor emise de autorităţile administraţiei publice deconcentrate din teritoriu.
5

În urma exercitării acestui control, autorităţile administrative ierarhic superioare pot
confirma / modifica / anula / revoca, în tot / în parte, actele administrative emise de organele
inferioare.
- controlul administrativ extern, în care organul de control face parte din structuri
administrative plasate în afara organului controlat (de ex. autorităţi administrative, demnitari sau
funcţionari publici).
Acest tip de control, la rându-i, poate fi împărţit în mai multe categorii: un control
contencios, exercitat de organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale, şi un control
necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraţiei centrale etc.
În funcţie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizează întreaga
activitate a organului controlat, şi un control specializat, care priveşte un anumit segment al
activităţii celui controlat (de ex. controlul financiar, cel pe probleme de urbanism, de activitate
de stare civilă etc.).
Controlul administrativ extern poate îmbrăca forma: controlului ierarhic (de ex. Guvern
– prefecţi), controlului de tutelă administrativă (de ex. controlul exercitat de anumite organe ale
administraţiei publice centrale – Guvern, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – asupra
autorităţilor administraţiei descentralizate, în cazurile prevăzute de lege) şi a controlului
administrativ extern specializat (el vizează anumite segmente ale activităţii administraţiei
publice – de ex. finanţele publice, protecţia muncii, starea civilă, protecţia mediului etc. – şi se
exercită, după caz, de către unele autorităţi ale administraţiei publice – Ministerul de Interne şi al
Reformelor Administrative, prefecţi -, de unele organe de specialitate ale administraţiei publice –
de ex. Inspecţia Muncii -, de demnitari – preşedinţii consiliilor judeţene, primari -, ori de
funcţionari publici cu atribuţii de control).
b. din punct de vedere al modului în care intervine, controlul administrativ extern, ca şi
cel intern, pot fi realizate:
- la cererea organului controlat
- la sesizarea unui alt subiect de drept
- din oficiu.
3. Controlul judiciar (judecătoresc), exercitat în baza art. 21, 52 şi 126 alin.6 din
Constituţie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atât pe
calea acţiunii directe, cât şi pe cale de excepţie.
4. Controlul exercitat de alte autorităţi publice decât cele care realizează prerogativele
celor trei clasice puteri în stat (de ex. controlul Curţii Constituţionale asupra ordonanţelor de
Guvern, care este un control de natură contencioasă, ori controlul exercitat de Avocatul
Poporului, care este unul necontencios).
5. Controlul politic, a cărui legitimitate se află în misiunea administraţiei de a pune în
aplicare decizia politică.
Este o formă de control pe care mulţi dintre specialiştii în domeniu nu l-ar considera o
formă separată de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializaţi în domeniul
public şi administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită.
Dar cum se manifestă controlul politic asupra administraţiei publice ? În primul rînd şi
cel mai efectiv se manifestă prin faptul că, în majoritatea cazurilor, în fruntea instituţiilor
administrative se află persoane care au acces la aceste funcţii printr-un scrutin electoral, au fost
aleşi pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o
funcţie publică sunt nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidaţii înşişi au
opţiuni ideologice şi programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funţiei publice se dă pe terenul
6

politic. Odată instalată, persoana care a câştigat alegerile pentru funcţia publică va controla
sistemul administrativ subordonat mai înainte şi din punct de vedere politic.
Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială,
profesională. Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai
ales în cazul administraţiilor publice locale – persoanele publice alese în funcţii de conducere se
subordonează unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administraţiei centrale, este
Parlamentul, iar în cazul autorităţilor locale este vorba de consiliile locale şi / sau judeţene, care
au control asupra deciziilor luate de către primul ministru, ca şef al administraţiei centrale,
asupra primarului – conducătorul administraţiei locale şi preşedintele consiliului judeţean –
conducătorul administraţiei judeţene. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în
execuţie pentru persoanele publice executive aflate în fruntea unor administraţii. Hotărârile atât
ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe bază de vot, votul fiind precedat
de către dezbateri nu de altă natură, ci politice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alcătuite
după rezultatul unor alegeri de ordin politic ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă
demnităţi de execuţie.
Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere
sociale. În consecinţă, se poate afirma că există un control politic asupra administraţiei, dar care
se manifestă din interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din
această cauză această formă a controlului nu este atât de evidentă pentru mulţi dintre observatorii
fenomenului administrativ.
6. Controlul popular
Ca şi în cazul controlului politic, atât controlul popular, cât şi controlul economic este
mai puţin definit în România tocmai din cauza că aceste forme de control nu sunt atât de
proeminente ca şi cele juridice sau financiare. Deşi nu ies atât de mult în evidenţă, aceste forme
de control îşi au rolul lor în sistemul administrativ.
Controlul popular al administraţiei se poate exercita în două forme. Forma intermediată a
controlului popular se materializează prin şi cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct
se realizează prin referendumuri, fie ele naţionale sau locale. În forma mediată a controlului
popular, mass-media este cea care, analizând consecvent şi permanent acţiunile administrative
ale unei autorităţi sau alteia, din puntul de vedere al cetăţeanului, cetăţenilor sau a comunităţii,
poate determina administraţia în cauză să rectifice măsurile deja luate sau aflate în proiect.
Mecanismul modificării cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se
măreşte cercul decidenţilor şi a cunoscătorilor problemei în cauză, prin această măsură
modificându-se şi rezultatul şi / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de
zi. Mecanismul sus amintit funcţionează mai ales în cazul în care de pe urma deciziei
comunitatea ar fi revoltată din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut în sensul economic
al cuvântului.
Acelaşi control popular se manifestă şi în cazul în care decizia este greu de luat tocmai
din cauza importanţei impactului acesteia asupra comunităţii. În asemena cazuri, decizia este
luată de un corp electoral în forma unei exprimări a voinţei asemănătoare alegerilor. Este
referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluată de către comunitatea în cauză de la
conducătorii politici-administrativi ai acesteia.
7. Controlul economic
Controlul economic este cea mai voalată formă a controlului. Controlul economic
exercitat asupra administraţiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor
publice. Fiecare administraţie se confruntă cu o serie de probleme a căror rezolvare s-a promis în
7

campania electorală care a dus la învestirea în funcţie a persoanei publice sau a corpului
deliberativ. Aceştia caută să rezolve probleme aflate în atenţia comunităţii / populaţiei prin
intermediul unor măsuri stabilite anterior. Aceste măsuri, respectiv ordinea acestora sunt
denumite programe în domeniul politicilor publice. Acestea, prin definiţie, trebuie să aibă
rezultate concrete în domeniul problemei abordate. Aceste rezultate trebuie să fie măsurabile în
domeniul economic. Evaluarea impactului economic şi social al unor programe administrative
acoperă, de fapt, noţiunea controlului economic.
Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenţi unui
program, ci rezultatul acelei sume care a fost învestită pentru a duce la rezultatele scontate şi
urmărite. Cum în România nu există nici un program în domeniul politicilor publice, nu poate fi
vorba nici de un control economic exercitat din interior de către evaluatori sau exterior exercitat
de către populaţie asupra administraţiei.
În România, administraţia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate în
această manieră. Din păcate, controlul administraţiei în România se rezuma doar la patru forme
de control, ignorând-se cele mai importante ale acestui control: popular şi economic. Populaţia
nu ştie ce se întâmplă în administraţie, este neîncrezătoare în ea şi tocmai datorită nonevaluabilităţii
acesteia.
B. În funcţie de obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem:
a. un control general, care vizează întreaga activitate a organului controlat, din punct de
vedere al legalităţii şi oportunităţii;
b. un control de specialitate, care vizează anumite segmente ale activităţii organului
controlat.
C. În funcţie de procedura aplicabilă:
a. un control jurisdicţional, de natură contencioasă (de ex. controlul exercitat de Curtea
Constituţională, de instanţele judecătoreşti, de organele administrative cu atribuţii
jurisdicţionale)
b. un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă.
3. Condiţiile acţiunii în contenciosul administrativ potrivit Constituţiei României din
1991, modificată în 2003, şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
Învestirea instanţei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalităţii
unui act administrativ se poate face fie pe cale directă, prin promovarea unei cereri de chemare în
judecată a autorităţii publice emitentă a actului (prin acţiune directă), fie pe cale indirectă, anume
prin invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ.
Art.52 din Constituţia revizuită stabileşte dreptul persoanei vătămate într-un drept al său
ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autorităţi publice sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei pe calea acţiunii directe în justiţie.
Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorifică prevederile constituţionale şi formulează condiţiile
acţiunii directe în justiţie. Respectivele condiţii se referă la actul contestat, la titularul dreptului
la acţiunea directă, la termenele în care acţiunea directă poate fi exercitată şi la efectuarea
procedurii prealabile.
1. Condiţii referitoare la actul contestat
a. Actul atacat sã fie un act administrativ în formă tipică sau un fapt material asimilat
actului administrativ.
8

Cu privire la actul administrativ, acesta reprezintă o manifestare unilaterală de voinţă ce
aparţine unei autorităţi publice în vederea executării ori organizării executării legii, dâdnd
naştere, modificând sau stingând raporturi juridice. În acest sens, actul administrativ poate fi atât
individual, cât şi normativ. Această prevedere are rolul de a clarifica disputele între partizanii şi
adversarii ideii că numai actul administrativ individual, fiind producător de efecte juridice
concrete, poate vătăma drepturi subiective, iar nu şi actul administrativ normativ, întrucât conţine
reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate în contenciosul administrativ, practica
judiciară, de altfel, oscilând în această materie.
Legea nr. 554/2004 asimileazã actelor administrative unilaterale refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal (tãcerea administrativă şi tardivitatea). Comparând cuprinsul
alin.2 al art.2 din Legea nr. 554/2004 cu dispoziţiile art.52 din Constituţia revizuită, observăm că
faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituţională, acest demers
procesual fiind lipsit de protecţia supremă conferită de Constituţie.
De asemenea, actuala legea a contenciosului asimileazã actelor administrative şi
contractele încheiate de autoritãţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea unor lucrãri de interes public, prestarea unor servicii publice sau
achiziţiile publice.
În al treilea rând, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului
instanţelor de contencios administrativ şi actele administrative jurisdicţionale, acestea fiind
emise de către autorităţile administrative cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict,
după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.
În ultimul rând, ca o noutate a prezentei legi a contenciosului administrativ, în
consonanţă cu dispoziţiile art. 126 alin.6 din Constituţie, pot face obiectul controlului în
contenciosul administrativ ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului
neconstituţionale. În acest caz, persoana vătămată va introduce acţiunea sa împotriva
ordonanţelor Guvernului însoţită de excepţia de neconstituţionalitate (art.9).
În concluzie, se constată că nu pot fi atacate în contencios administrativ simplele adrese,
circulare sau unele măsuri luate în vederea emiterii, adoptării sau aplicării unui act administrativ,
întrucât toate acestea reprezintă acte preparatorii, ele nefiind deci acte administrative sau
asimilate lor. La fel, simplele fapte materiale sau operaţiuni administrative, care nu produc prin
ele însele efecte juridice, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ. Totuşi, instanţele de
contencios administrativ vor fi competente să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor
preparatorii, a faptelor materiale şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii doar odată cu soluţia asupra actului administrativ propriu-zis.
b. Actul administrativ atacat trebuie sã provinã de la o autoritate publicã.
Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care menţiona cã pot fi atacate în contencios
administrativ numai actele care provin de la autoritãţi administrative, actuala lege foloseşte
formularea de “autoritate publicã”, facând astfel posibilã introducerea unei acţiuni în contencios
administrativ împotriva oricãrei autoritãţi publice care emite acte administrative.
Potrivit înţelesului legii, autoritatea publică reprezintă orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui
interes public. De asemenea, sunt asimilate autorităţilor publice persoanele juridice de drept
privat care, conform legii, au obţinut statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public (de ex. universităţi, colegii, spitale private etc.).
9

c. Actul atacat trebuie sã producã o vãtãmare unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim.
Dreptul subiectiv încălcat printr-un act administrativ trebuie să se regăsească în categoria
drepturilor şi libertăţilor fundamentale enumerate în Titlul II Capitolul II din Constituţie.
Faţã de Legea nr. 29/1990, care prevedea posibilitatea introducerii unei acţiuni în justiţie
numai în cazul în care se producea o vãtãmare unui drept subiectiv, Legea nr. 554/2004,
respectând dispoziţiile constituţionale din art. 21 (potrivit cãrora pot fi atacate în justiţie actele
prin care se aduce atingere drepturilor, intereselor legitime şi libertãţilor acordate prin Constituţie
şi prin legi speciale), permite introducerea unei acţiuni în contencios administrativ nu numai în
situaţiile în care este încălcat un drept subiectiv, ci şi în situaţiile în care se aduce atingere unui
interes legitim.
Cu privire la noţiunea de interes legitim, pentru prima dată în legislaţia românescă se face
distincţie între interesul legitim public şi privat.
- Interesul legitim privat constã în posibilitatea de a pretinde o anumitã conduitã, în
considerarea realizãrii unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
- Interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
Drept urmare, nu sunt admisibile acţiunile în justiţie prin care s-ar solicita apãrarea unor
simple interese.
d. Actul administrativ sã nu facã parte din categoria finelor de neprimire
Finele de neprimire reprezintă acele cauze sau condiţii care sustrag o categorie de acte
administrative de la controlul în faţa instanţelor de contencios administrativ. Absenţa finelor de
neprimire constituie una dintre condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contenciosul
administrativ.
Finele de neprimire sunt de 3 categorii:
• Fine de neprimire rezultate din natura actului
• Fine de neprimire rezultate din natura organului emitent
• Fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel
Datorită prezenţei finelor de neprimire, nu pot fi atacate în contencios administrativ
următoarele acte administrative:
- actele administrative ale autoritãţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar; acestea sunt acte administrative referitoare
la problemele strict militare ale activităţilor din cadrul forţelor armate, specifice organizării
militare şi care presupune dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privind
conducerea trupelor în caz de pace, război sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
Nu toate actele emise de autorităţile militare sunt exceptate de la controlul legalităţii.
Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, în mod expres,
actele de comandament militar. În mod constant, instanţele de contencios administrativ au înţeles
să interpreteze această excepţie în sensul că anumite acte emise de organele militare (cele de
pensionare, cele care privesc trecerea în rezervă sau retragerea din activitate) sunt supuse
controlului legalităţii.
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cãrora se prevede prin lege
organică specială, o altă procedurã judiciară; este cazul actelor de stare civilă, actelor privitoare
10

la pensii, la fondul funciar, la brevetele de invenţii sau la mărcile de fabrică, de comerţ sau de
servicii.
În condiţiile unor legi speciale, organice, controlul legalităţii actelor administrative de
autoritate poate fi exercitat şi de către alte instanţe judecătoreşti decât cele de contencios
administrativ. Ori de câte ori legea organică acordă unei instanţe competenţa de a rezolva un
litigiu dintre administraţie şi particulari, apărut în urma adoptării / modificării unui act
administrativ sau a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, ne aflăm în prezenţa unei forme
de control al legalităţii.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stãrii de rãzboi, al stãrii de
urgenţã, al stãrii de asediu, precum şi cele care privesc apãrarea şi securitatea naţionalã ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlãturarea consecinţelor calamitãţilor
naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai în cazul depăşirii limitelor puterii de
apreciere a autoritãţii administrative, adicã pentru exces de putere.
Excesul de putere din partea unei autorităţi de administraţie publică înseamnă exercitarea
dreptului de apreciere cu privire la o împrejurare a cărei reglementare ţine de competenţa ei, prin
încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de
lege.
Nu există nici o diferenţă între noţiunile de siguranţă internă şi externă, siguranţa
naţională prevăzută de Legea nr.51/1991 privind siguranţa naţională, ori cea de securitate
naţională folosită de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noţiuni au, ca element central,
statul român cu atribuţiile conferite de art. 1 din Constituţie. Trebuie să se facă, însă, o distincţie
între actele curente, care privesc siguranţa statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul
Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi actele care se adopt în cazul ameninţării statului de
pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor
politice şi de conducere. Numai acestea din urmă sunt exceptate de la controlul exercitat de
instanţa de contencios administrativ.
2. Condiţii referitoare la titularul dreptului la acţiune directă (“persoana
vătămată”)
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ rezultă din interpretarea
coroborată a dispoziţiilor art.1 şi 2 alin.1 lit. a) şi s) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul
dreptului la acţiune directă poate fi:
• Orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, care reclamă vătămarea
unor drepturi subiective sau interese legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri;
• Organisme sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii
etc.), care invocă vătămarea unui interes public;
• Avocatul Poporului; petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant.
• Ministerul Public
Această instituţie poate intenta, în baza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de acţiuni: acţiunea
în contencios administrativ subiectiv (în numele şi pe seama persoanei fizice sau juridice),
acţiunea în contencios administrativ obiectiv (în temeiul existenţei unui interes public, vizând
doar actele administrative normative şi urmărind doar anularea actelor, nu şi despăgubiri) şi
acţiunea intentată, în temeiul art.1 alin.8, pentru apărarea propriilor drepturi, respectiv pentru
apărarea interesului public, în calitatea sa de persoană de drept public.
11

Din analiza dispoziţiilor legale, se poate concluziona că Ministerul Public, prin
procurorul general de pe lângă ÎCCJ, devine apărătorul drepturilor şi libertăţilor persoanelor
fizice şi juridice în faţa abuzurilor administraţiei publice.
• Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate solicita
instanţei anularea actului, atunci când actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul
civil şi a produs efecte juridice.
Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei
operaţiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestări de voinţă menite a marca acest
moment. Prin urmare, până la încheierea unui act civil sau de muncă, comercial etc. sau
efectuarea unei operaţiuni material-tehnice, actul mai poate fi revocat de către emitentul său.
După această dată, numai instanţa de contencios administrativ va putea anula actul administrativ.
Criteriul se aplică şi actelor cu executare succesivă în timp, fiind luat în calcul momentul
primului act de executare din serie.
• Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale.
• Prefectul, în virtutea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin.5 din
Constituţie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului şi ale Legii contenciosului
administrativ.
În raport cu autorităţile administraţiei publice locale, prefectul exercită funcţia de control.
Acest control nu este unul ierarhic, întrucât nu are la bază un raport de subordonare, ci îşi are
temeiul în prevederile legii. Controlul efectuat de către prefect vizează doar legalitatea actelor
emise de autorităţile administraţiei publice locale, adică conformitatea lor cu Constituţia şi cu
celelalte acte normative în vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor
administrative, momentul luării unei măsuri administrative rămânând la aprecierea autorităţilor
administraţiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutelă administrativă vizează
şi faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral – tăcerea administrativă şi refuzul
nejustificat de a rezolva cererea.
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect
raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative.
• Orice subiect de drept public vătămat într-un drept sau interes legitim.
Persoanele juridice de drept public sunt Statul român, reprezentat prin Ministerul
Finanţelor Publice, Guvernul, ministerele, judeţul, oraşul şi comuna, precum şi entităţile
declarate ca atare prin legi sau hotărâri de Guvern (de ex. Fondul Român de Dezvoltare Socială,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici).
Pârâtul poate fi orice autoritate publică, organ al administraţiei publice, instituţie
publică, regie autonomă, servicii publice administrative, funcţionarii publici. Nu pot avea
calitatea de pârât: persoanele juridice de drept privat / asociaţiile / fundaţiile fără scop lucrativ.
Persoanele interesate se pot adresa cu acţiuni directe împotriva autorităţilor publice sau
organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau împotriva funcţionarului public
emitent.
3. Condiţii referitoare la exercitarea procedurii prealabile şi la termenele în care
acţiunea directă poate fi introdusă
• Condiţia îndeplinirii procedurii (plângerii) administrative prealabile (introducerea
recursului graţios şi a recursului ierarhic).
12

Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ competente, persoana vătămată trebuie să solicite emitentului actului administrativ
unilateral sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia (recurs graţios). Plângerea se poate
adresa şi organului ierarhic superior, dacă există (recurs ierarhic). Condiţia procedurii prealabile
constituie un beneficiu acordat autoritãţii administrative emitente, în virtutea cãruia aceasta îşi
poate repara greşeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ.
Atât recursul graţios, cât şi cel ierarhic trebuie exercitat în termen de 30 de zile de la data
la care s-a comunicat actul administrativ ilegal. În anumite situaţii, temeinic justificate, recursul
graţios poate fi exercitat şi într-un termen mai mare de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de
la data emiterii actului.
Persoana care a fost vãtãmatã într-un drept al său ori într-un interes legitim, prin emiterea
sau adoptarea unui act administrativ individual adresat unui alt subiect de drept poate introduce
plângerea prelabilă din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului,
în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de
prescripţie.
Există şi situaţii în care plângerea prelabilă nu este obligatorie, anume în cazul acţiunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, de cei vătămaţi prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale, în cazul excepţiei de
nelegalitate şi a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termen legal.
În cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative, plângerea prealabilă are
semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale.
• Condiţia termenului de introducere a acţiunii
Potrivit art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cererile
prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate, se pot introduce în termen de 6 luni
de la:
- data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă
- data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii
- data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fără a se putea depăşi
termenul maxim de 1 an, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii
- data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile
- data încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdusă şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la comunicarea actului, data
luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere,
după caz.
În cazul ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe considerate neconstituţionale,
precum şi actele administrative normative considerate nelegale, acestea pot fi atacate oricând.
Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la
data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării
actului. Termenul general de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an este de decădere.
13

Obiectul acţiunii în contencios administrativ
Este reglementat în art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi constã în:
• anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ unilateral
• obligarea la emiterea sau adoptarea actului
• repararea pagubelor cauzate şi, eventual, acordarea de daune morale
• soluţionarea litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi orice litigiu legat de încheierea, modificarea, interpretarea,
executarea şi încetarea contractului administrativ.
De asemenea, legea permite introducerea unei acţiuni în contenciosul administrativ şi în
cazul nesoluţionării în termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoritãţi publice de
soluţionare a cererii.
Persoanele nemulţumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act
administrativ şi pe calea unei acţiuni introduse la instanţele de drept comun, în termenul general
de prescripţie extinctivã. De asemenea, Legea nr. 554/2004 mai precizeazã cã, în situaţia în care
întinderea unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscutã la data
introducerii unei acţiuni în anularea actului la instanţa de contencios administrativ, persoanele se
pot adresa cu o cerere separatã instanţei de contencios administrativ, fãrã a depãşi un an de la
data comunicării actului.
Competenţa instanţelor de contencios administrativ
Contenciosul administrativ este reglementat, în ţara noastrã, pe 2 grade de jurisdicţie:
fond şi recurs, în acest domeniu nu există calea de atac a apelului.
În privinţa competenţelor instanţelor de contencios administrativ, sunt incidente atât
prevederile art.10 al Legii nr. 554/2004, cât şi ale art. 2 şi 3 din Codul de procedurã civilã.
Din punctul de vedere al competenţei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeazã un beneficiu
reclamantului, care poate introduce o acţiune în contencios administrativ atât la instanţa în raza
cãreia îşi are sediul sau domiciliul, cât şi la cea în raza cãreia îşi are sediul pârâtul. Cu alte
cuvinte, legea permite reclamantului sã renunţe la beneficiul creat, introducând acţiunea la
instanţa de la sediul pârâtului.
Din punctul de vedere al competenţei materiale, Codul de procedurã civilã stabileşte cã
tribunalele administrativ-fiscale judecã, în primã instanţã, acţiunile şi cererile în materie de
contencios administrativ, cu excepţia celor date spre soluţionare secţiilor de contencios
administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel. Pot fi atacate la tribunalele administrativfiscale
actele administrative emise sau încheiate de autoritãţile administrative pânã la nivel
judeţean inclusiv, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de pânã la 500.000 de lei.
Secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de Apel judecã, în primã
instanţã, acţiunile îndreptate împotriva actelor emise sau încheiate de autoritãţile publice
centrale, precum şi litigiile administrative sau financiare care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora de peste 500.000 de lei.
Ca instanţe de recurs, secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de
Apel judecã recursurile împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale.
ÎCCJ judecã, prin Secţia de contencios administrativ şi fiscal, recursurile împotriva
sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal de pe lângã Curţile de
Apel, precum şi conflictele de competenţã.
14

Procedura în contenciosul administrativ
Cererea va trebui formulatã personal de cãtre persoana vãtãmatã sau de reprezentantul
legal sau prin mandatar cu procurã specialã, care va trebui sã legalizeze procura (copie
legalizatã). Ea va trebui sã conţinã numele şi prenumele reclamantului şi al pârâtului, domiciliul
sau sediul pãrţilor, instanţa la care se adreseazã cererea, obiectul cererii, arãtarea probelor, data şi
semnãtura.
Cererea va trebui sã fie însoţitã de dovada exercitãrii procedurii prealabile, precum şi de
actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulatã şi
direct împotriva funcţionarului public care a emis actul, instanţa putând sã-l oblige pe acesta la
plata daunelor provocate în solidar cu organul administrativ. În acelaşi timp, funcţionarul public
are posibilitatea de a chema în garanţie superiorul ierarhic când actul administrativ ilegal sau
refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia.
Reclamantul mai poate cere şi suspendarea executãrii unui act administrativ ilegal, în
cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea
executării actului până la pronunţarea instanţei de fond poate fi solicitată fie în faza procedurii
prealabile, odată cu introducerea plângerii la autoritatea emitentă, fie împreună cu cererea
introductivă de instanţă. În acest caz, instanţa va hotãrâ de urgenţã şi cu citarea pãrţilor, iar
hotãrârea este executorie.
Legea nr. 554/2004 prevede că cererea de suspendare a actului administrativ normativ
poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, când în cauză este un interes
public major.
Soluţiile pronunţate de către instanţa de contencios administrativ
Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea, poate, după caz :
• să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ
• să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă
• să acorde despăgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate şi cerute de reclamant
• să se pronunţe asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii
Când obiectul cauzei îl formează un contract administrativ, instanţa poate :
• dispune anularea, în tot sau în parte, a acestuia
• obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit
• impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii
• suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere
• obliga la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale.
Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de
la comunicare. Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
Executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile
Aceste hotărâri judecătoreşti, prin care s-au admis acţiunile formulate şi s-au acordat
cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie şi se execută silit, potrivit dreptului
comun.
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat actele
administrative normative sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică
în Monitorul Oficial al României, partea I sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori
al mun. Bucureşti, la solicitarea instanţelor, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
15

Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască
sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris,
ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile
se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30
de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice
sau persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive
şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la
data aplicării amenzii constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau
cu amendă de la 2500 lei la 10000 lei.
4. Excepţia de nelegalitate
Reprezintă o altă modalitate de control a legalităţii actelor administrative unilaterale cu
caracter individual. Spre deosebire însă de controlul legalităţii exercitat pe calea unei acţiuni
directe în contencios, excepţia de nelegalitate poate fi invocată în orice proces de competenţa
instanţelor judecătoreşti – civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ,
nu însă şi în faţa unui organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale.
Pe de altă parte, excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare prin care, în
cazul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât valabilitatea unui act administrativ,
una dintre părţi este ameninţată cu aplicarea unui act administrativ pe care îl consideră ilegal.
Partea respectivă se poate apăra invocând nelegalitatea actului administrativ şi solicitând ca actul
să nu fie luat în considerare în judecarea cauzei. Totodată, instanţa, din oficiu, poate ridica
această excepţie.
În cazul invocării unei excepţii de nelegalitate, instanţa în faţa căreia a fost invocată
excepţia, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează,
prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentã şi suspendă cauza.
Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de
nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci
când excepţia a fost invocată în cauze penale (art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004 modificată prin
Legea nr. 202/2010).
Instanţa de contencios administrativ sesizată prin încheiere va judeca litigiul în procedurã
de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, pronunţându-se cu privire la legalitatea actului
administrativ.
Împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ persoanele nemulţumite pot face
recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
În cazul în care, în urma controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, se
constată că actul administrativ este nelegal, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va
soluţiona cauza fără a mai lua în considerare respectivul act.
În legăturã cu excepţia de nelegalitate, în practică s-au ridicat două probleme care
vizează:
- Sfera actelor administrative împotriva cărora poate fi invocată excepţia de nelegalitate:
în mod constant, doctrina şi jurisprudenţa au reţinut că ea poate fi invocată împotriva tuturor
categoriilor de acte administrative, indiferent de data emiterii acestora, cu excepţia celor care
16

sunt prevăzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adică a finelor de neprimire şi a actelor
administrative asimilate.
- Momentul în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate: în legătură cu aceasta, s-a
reţinut că excepţia poate fi invocată în oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs.
Spre deosebire de acţiunea directă în contenciosul administrativ, care nu poate fi
introdusă în termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepţia de
nelegalitate, ca orice mijloc de apărare, este imprescriptibilă.
Natura juridică a excepţiei este cea a unei excepţii procesuale de ordine publică, chiar
dacă are efecte doar inter partes.
În urma constatării ilegalităţii sale, actul administrativ continuă să producă efecte juridice
atât faţă de destinatar, cât şi faţă de terţe persoane, singurul efect al declarării ilegalităţii lui
constând în faptul că instanţa de judecată, chemată să soluţioneze cauza, îl consideră inopozabil
în cadrul acesteia. Într-o altă cauză, între aceleaşi părţi sau între alte părţi, legalitatea actului
administrativ va trebui pusă din nou în discuţie, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului
judecat, invocată de părţi sau de instanţă din oficiu.
5. Critica reglementărilor actuale privind contenciosul administrativ
A. Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, în forma iniţială, precum şi cea modificată prin Legea nr. 262/2007
1. Reclamant poate fi inclusiv autoritatea publică ce a emis actul administrativ unilateral
nelegal, aceasta putând cere anularea sa în cazul în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a
intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Legea nr. 554/2004 creează o competenţă specială Avocatului Poporului, Ministerului
Public, Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici şi prefecţilor, în temeiul căreia pot iniţia
acţiuni în contencios administrativ atunci când apreciază că a fost încălcat un interes public sau
privat.
2. Art.1 alin.1 garantează persoanei nu doar drepturile subiective, ci şi interesele legitime
care ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale administraţiei publice.
3. Art.2 stabileşte semnificaţia unor termeni şi expresii în înţelesul Legii contenciosului
administrativ, prevederi care nu le regăsim în legislaţia anterioară. Unele definiţii sunt criticabile
fie prin faptul că nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului general acceptat în literatura
juridică şi în practica CEDO.
Potrivit art.2 lit.c, prin acte administrative sunt asimilate şi contractele administrative.
4. Pentru prima dată, în legislaţia post revoluţionară, este consacrată expres tutela
administrativă, în art.3.
5. S-a reglementat cu mai multă claritate cercetarea legalităţii actelor administrative pe
calea excepţiei de nelegalitate (art.4).
6. Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc exercitat prin
instanţele de contencios administrativ a fost mult restrânsă (art.5 alin.1).
7. Art.7 clarifică chestiunea procedurii prealabile (obligatorie), problema constituind
subiect de controverse doctrinare mai ales după revizuirea Constituţiei.
8. În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce plângerea prelabilă,
noua reglementare stabileşte:
- un termen de 30 de zile de la data comunicării actului (regula);
- un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice (excepţia).
17

9. Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce, conform
art. 11 alin.1, într-un termen de 6 luni (a se vedea cuprinsul art.11 din Legea nr. 554/2004, cu
modificări).
10. Actuala lege a contenciosului administrativ clarifică şi natura juridică a unor termene
procedurale (vezi art. 7 alin.7 şi art.11 alin.5). Din păcate, legiuitorul nu a stabilit natura juridică
a termenului de 30 de zile înăuntrul căruia trebuie introdusă plângerea prealabilă.
11. Legea a instituit termene mai scurte, care să asigure celeritatea în soluţionarea
cauzelor şi redacterea hotărârilor (vezi art. 14 alin.5, art.17 alin.3).
13. Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se pot aplica autorităţilor
publice (vezi art. 13 alin.4, art.24 alin.1 şi 2).
14. În consonanţă cu dispoziţiile art. 126 alin.6 din Constituţie, pot face obiectul
controlului în contenciosul administrativ ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe ale
Guvernului neconstituţionale. În acest caz, persoana vătămată va introduce acţiunea sa împotriva
ordonanţelor Guvernului însoţită de excepţia de neconstituţionalitate (a se vedea art. 9).
B. Unele consideraţii critice asupra Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ
1. Art.1 stabileşte calitatea de reclamant în contenciosul administrativ pentru orice
persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate atât
privat, cât şi public.
Discutabilă este prevederea în temeiul căreia acţiunea în contenciosul administrativ prin
care se solicită anularea unui act administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de
orice persoană sub pretextul vătămării unui interes public.
Această dispoziţie este criticabilă sub aspect constituţional. O acţiune în justiţie tinzând la
anularea unui act administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi
neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.1 din Constituţia republicată, corelat cu
art.21 alin.1. Astfel, art.21 alin.1 prevede că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru
apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă
indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul public.
Pentru detaliere subpunctului, a se vedea următoarele materiale bibliografice:
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a 4-a revăzută şi actualizată, Bucureşti, 2009
- Iordan Nicola, Drept administrativ. Curs universitar, Sibiu, 2007
- Nicolae Scutea, Mihaela Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului
administrativ la un an de la intrarea sa în vigoare, în Revista de Drept Public, nr.1-2/2006
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, ediţia 2,
Edit. C.H.Beck, 2009.
18

II. CONTENCIOSUL CONTRAVENŢIONAL
1. Răspunderea în dreptul administrativ. Identificarea formelor de răspundere specifice
dreptului administrativ
În mod tradiţional, răspunderea juridică este analizată ca o instituţie fundamentală care se
află în centrul atenţiei dreptului, reflectând stadiul de evoluţie a societăţii în ansamblul acesteia,
nivelul conştiinţei şi responsabilităţii sociale.
Răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se particularizează prin
faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă de drept printr-o faptă ilicită, care
poate consta într-o acţiune sau inacţiune.
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice, care este antrenată ori de
câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită
generic abatere administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor
prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe
de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.
Constituţia României a stabilit principiile răspunderii administrative, precum şi formele
acesteia. Dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea administrativă se
pot grupa în mai multe categorii, astfel:
a. Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează statul român (art.1
şi art.4);
b. Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate (art.44 şi 136)
c. Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice (Titlul
III – „Autorităţile publice”, art.95, 96, 109);
d. Dispoziţii privind autoritatea judecătorească şi instituţia contenciosului administrativ
(Capitolul VI din Titlul III, precum şi art.21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6).
Pe de altă parte, răspunderea administrativă, în diversele forme, are un multiplu suport
legal. De exemplu: Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi fincţionarea Guvernului României şi
a ministerelor; Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială; Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali; Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului; Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ; OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
Datorită diversităţii normelor dreptului administrativ şi, implicit, a valorilor pe care
acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică. Ea îmbracă mai multe forme
funcţie de anumite criterii de clasificare. Astfel:
- după natura ilicitului administrativ, există 3 forme ale răspunderii administrative:
• ilicitul administrativ propriu-zis (abaterea disciplinară), care antrenează răspunderea
administrativ-disciplinară
• ilicitul contravenţional (contravenţia), care antrenează răspunderea administrativcontravenţională
• ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale, care antrenează răspunderea
administrativ-patrimonială.
- din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii administrative
distingem:
19

• răspundere administrativă cu caracter sancţionator (răspunderea administrativdisciplinară
şi răspunderea administrativ-contravenţională)
• răspundere administrativă cu caracter reparator (răspunderea administrativpatrimonială).
2. Reglementarea răspunderii contravenţionale potrivit dreptului intern
Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie O.G. nr.2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, cu modificări şi completări ulterioare.
Art.1 din O.G. nr. 2/2001 defineşte contravenţia ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie,
stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului, a consiliului local, consiliului
judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti.
Noua definiţie elimină prevederea expresă din Legea nr. 32/1968, potrivit căreia
contravenţia trebuia să prezinte un pericol social mai redus decât infracţiunea. Argumentul ar
consta în aceea că, în timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie un
criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor 3 fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi
abateri disciplinare), motiv pentru legiuitorul a renunţat la acesta. În practică, s-a constatat că
unele fapte ilicite, calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât
unele infracţiuni.
Pentru ca o faptă să fie considerată contravenţie este necesar a fi îndeplinite următoarele
condiţii:
1. Fapta să fie săvârşită cu vinovăţie
2. Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a Guvernului,
a consiliului local, consiliului judeţean sau Consiliului General al municipiului Bucureşti.
O.G. nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu privire la aplicarea în timp şi asupra
persoanelor a reglementărilor în materie contravenţională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale, 2 aspecte sunt avute în
vedere, anume: momentul intrării în vigoare şi norma aplicabilă faptei contravenţionale.
Potrivit dispoziţiilor art.4 din O.G. nr.2/2001, intrarea în vigoare a actelor normative prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, prin derogare de la regulile dreptului comun, se
produce, după caz :
- la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula
- la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie excepţia şi operează
numai « în cazuri urgente ».
Sub aspectul aplicării în timp, alin.1 al art.12 din O.G. nr.2/2001 instituie principiul
retroactivităţii legii mai favorabile în materie constravenţională, iar alin.2 consacră principiul
ultraactivităţii, al supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă.
Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la persoane, într-o viziune
novatoare, actuala reglementare consfinţeşte faptul că subiecţi ai răspunderii contravenţionale
pot fi, deopotrivă, atât persoanele fizice, cât şi cele juridice.
• Subiecţii contravenţiei şi ai răspunderii contravenţionale
Răspunderea juridică pentru contravenţii îşi are temeiul în săvârşirea, cu vinovăţie, a unei
fapte contravenţionale. Pentru a răspunde contravenţional, în cazurile anume prevăzute de lege,
persoana contravenientului nu trebuie să deţină o calitate specială sau oficială. Răspunderea
contravenţională este tipică pentru persoana fizică, în calitatea acesteia de simplu particular, de
simplu cetăţean. Dacă s-ar cere persoanei fizice o anume calitate sau poziţie în scara ierarhiei
20

sociale pentru a răspunde pentru vreuna dintre faptele sale antisociale ar exista şi premisele
necesare ca răspunderea juridică să se circumscrie altei reglementări legale, decât celei prevăzute
pentru răspunderea contravenţională.
Contravenţia, fiind o activitate ilicită, este atribuită unei persoane care a încălcat obligaţia
de conformare. Cu excepţia minorilor sub 14 ani şi a iresponsabililor permanenţi, toţi membrii
societăţii sunt susceptibili de a săvârşi contravenţii.
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a minorilor, la un moment dat, s-a
avansat ideea reducerii limitei vârstei, probabil la 12 ani de la care se prezumă capacitatea psihointelectuală
şi voliţională a persoanei de a-şi dirija într-un anumit mod, legal sau nelegal,
propriile fapte. Această opinie a fost influenţată de presiunea psihologică a unor fapte grave
săvârşite în ultimii ani în diferite ţări de către autori aflaţi la o vârstă foarte fragedă (în anul 1992,
în Anglia, doi minori de 10 ani au ucis, cu premeditate, un copil în vârstă de 2 ani; cei doi copii
au fost găsiţi vinovaţi, fiind ulterior închişi; în Franţa, în anul 1995, o elevă de 14 ani a fost
condamnată la 9 ani închisoare pentru că şi-a strangulat o colegă; în anul 1998, în SUA, doi
minori de 13 şi 14 ani au fost condamnaţi la închisoare pe viaţă după ce au ucis cu focuri de armă
5 persoane şi rănind alte 15; în Bucureşti, un grup format din 4 minori, cu vârste între 7 şi 12 ani,
au spart un magazin, de unde au sustras bunuri în valoare de 700.000 lei vechi).
Dacă în ceea ce priveşte răspunderea penală se va pune problema micşorării limitei de
vârstă, ajungându-se la o soluţie în sensul enunţat, aceasta se va impune şi pentru răspunderea
contravenţională, deoarece nu există nici o motivaţie pentru adoptarea unor soluţii diferite care ar
presupune, în plan teoretic, un fel de dedublare a personalităţii în ce priveşte existenţa sau
inexistenţa discernământului. Desigur, ca în orice altă problemă a naturii umane care implică o
multitudine de necunoscute, prezumţia existenţei discernământului în cazul minorului în vârstă
de 12-14 ani nu ar putea fi decât una juris tantum, cu toate consecinţele ce decurg din această
determinare.
Chiar dacă prezumţia nu ar fi răsturnată, nu înseamnă că minorul contravenient ar urma
să execute sancţiunea care ar putea fi aplicată. La fel ca până în prezent, legea trebuie să rezolve,
în mod nunaţat, problema executării sancţiunii contravenţionale în funcţie de anumite
particularităţi ale cazului, cum ar fi împrejurarea dacă minorul se află în îngrijirea şi
supravegherea părinţilor sau a altor ocrotitori legali, dacă este elev, dacă executarea sancţiunii ar
contribui la procesul educativ-formativ în care minorul s-ar afla sau orice altă împrejurare pe
care judecătorul ar considera că poate avea o relevanţă în corecta soluţionare a cazului, evitânduse
ca soluţionarea acestui caz să-l transforme pe minor într-un adevărat „caz”.
Ordonanţa nr.2/2001 a păstrat însă limita de vârstă de 14 ani pentru minorul care
răspunde contravenţional. Nu sunt obiecţiuni majore împotriva acestei opţiuni.
Pot avea calitatea de subiect activ al contravenţiei nu numai persoanele fizice, ci şi
persoanele juridice. Pe de altă parte, toţi subiecţii de drept sunt titulari de valori sociale care pot
fi vătămaţi prin contravenţii. Aşadar, fie activ, fie pasiv, toţi subiecţii de drept pot fi angrenaţi în
săvârşirea unei contravenţii.
Subiecţii contravenţiei sunt contravenientul (subiectul activ) şi persoana vătămată
(titularul valorii sociale ocrotite, subiectul pasiv sau victima). Subiecţii contravenţiei sunt factori
preexistenţi comiterii contravenţiei pentru că subiectul activ şi cel pasiv erau în fiinţă înaintea
săvârşirii acesteia.
Noţiunea de subiect al contravenţiei nu trebuie confundată cu cea de subiect de drept
contravenţional, deoarece aceasta din urmă constituie genul proxim al speciei subiect al
21

contravenţiei. Duferenţa specifică o reprezintă subiecţii raporturilor contravenţionale de
conformare.
• Subiectul activ (contravenientul) persoană fizică
Este subiect activ al contravenţiei persoana fizică ce săvârşeşte o faptă prevăzută de legea
contravenţională, prin acte de executare, de determinare sau de complicitate. Deci,
contravenientul este persoana fizică ce participă la săvârşirea unei contravenţii în calitate de
autor, instigator sau complice, dacă această faptă este consumată.
Persoana fizică poate fi un cetăţean român, un cetăţean străin sau apatrid, fără a interesa
domiciliul acestuia. De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale, legea face
două excepţii, anume:
- militarii în termen, cărora nu li se aplică sancţiuni contravenţionale, ci sancţiuni
administrative-disciplinare, în cazul în care au săvârşit contravenţii. Astfel, conform art.44 din O.G.
nr.2/2001, procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităţii din care face parte
contravenientul pentru a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare.
- minorii între 14-18 ani au capacitate de exerciţiu restrânsă, care se răsfrânge şi în
domeniul răspunderii lor contravenţionale. Ei răspund contravenţional pe jumătate, în sensul că
minimul şi maximul amenzii se reduc la jumătate din minimul şi maximul amenzii stabilite în
actul normativ pentru fapta săvârşită.
Subiectul activ al contravenţiei nu se confundă cu făptuitorul, deoarece calitatea de
făptuitor este dată de împrejurarea comiterii unei fapte prevăzute şi sancţionată de legea
contravenţională, care poate sau nu să fie contravenţie. Făptuitorul devine contravenient numai
dacă fapta pe care a comis-o realizează toate condiţiile obiective şi subiective de existenţă a
contravenţiei. Corelaţia între noţiunea de făptuitor şi contravenient este una gen-specie.
Prin art.10 alin.1 din actul normativ-cadru se prevede că dacă aceeaşi persoană a
săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie în parte. Astfel,
se reglementează pluralitatea de contravenţii, atunci când o persoană a săvârşit mai multe fapte
de acelaşi gen, în acelaşi timp şi constatate de agentul constatator în acelaşi timp.
O contravenţie poate fi comisă şi de mai multe persoane, fiind vorba despre instituţia
participaţiei, a pluralităţii de contravenienţi. Art.10 alin.3 stabileşte că atunci când au luat parte
mai multe persoane, sancţiunea urmează să se aplice fiecărei persoane în mod separat.
Condiţiile generale ale subiectului activ persoană fizică
a. Capacitatea juridică a contravenientului. Pentru ca o faptă prevăzută de legea
contravenţională să fie contravenţie este necesar ca făptuitorul să fi împlinit vârsta de 14 ani şi să
aibă discernământ.
b. Responsabilitatea contravenientului. Această condiţie reprezintă starea psihofizică a
unei persoane de a avea capacitatea reprezentării conduitei sale periculoase şi a urmărilor
acesteia, orientându-şi în mod voit energia sa fizică în raport cu această conduită. Persoanele
cărora le lipsesc aceste însuşiri nu pot fi considerate contravenienţi, deoarece faptele lor nu
oglindesc o poziţie conştientă, iar sancţiunea nu ar fi în măsură să le corijeze conduita, să-şi
realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci şi pe cel preventiv.
Din perspectiva dreptului, responsabilitatea există sau nu, dar din punct de vedere
medical ea poate avea mai multe grade de intensitate. Omul perfect normal fiind o excepţie,
cvasitotalitatea oamenilor au unele deficienţe psihofizice. Eventualele alterări ale facultăţilor
mintale ale contravenientului vor fi apreciate cu ocazia individualizării sancţiunilor aplicabile,
dar ele nu produc nici un efect referitor la existenţa responsabilităţii sale. Sunt anumite legislaţii
care consideră diminuarea responsabilităţii o cauză de atenuare a răspunderii. Responsabilitatea –
22

condiţie a subiectului activ al contravenţiei – nu se confundă cu responsabilitatea juridică sau
răspunderea juridică, deoarece prima este o categorie psihologică ce vizează capacitatea
psihofizică a omului de a realiza semnificaţia acţiunilor sau inacţiunilor sale şi consecinţelor
acestora, asupra cărora el are controlul. În această accepţiune, responsabilitatea este opusă
iresponsabilităţii, caracterizare ce reiese din interpretarea art.48 C. pen.
Existenţa discernământului, a stării de responsabilitate se prezumă, iresponsabilitatea
fiind o excepţie care trebuie dovedită şi care, ca orice excepţie, este de strictă interpretare.
c. Libertatea de decizie şi de acţiune. Responsabilitatea şi capacitatea făptuitorului
persoană fizică sunt condiţii necesare pentru dobândirea calităţii de contravenient, dar ele nu sunt
însă şi suficiente. Pe lângă cerinţa responsabilităţii şi condiţia capacităţii juridice, mai trebuie
îndeplinită şi cerinţa libertăţii de decizie şi de acţiune.
Potrivit acesteia, o persoană, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenţii,
trebuie să fi avut libertatea de a acţiona şi de a transpune, deci, în practică o decizie pe care a
luat-o în mod conştient şi liber. În cazul în care este constrânsă de o forţă exterioară, de natură
fizică sau psihică, să facă acest lucru, ea neputându-se opune, fapta nu va fi caracterizată ca şi
contravenţie. Art.11 alin.1 din O.G. nr.2/2001 reglementează constrângerea fizică şi morală drept
cauze care înlătură caracterul contravenţional al faptei şi care duce, implicit, la exonerarea de
răspundere a persoanelor aflate într-o asemenea situaţie.
Condiţiile speciale ale subiectului activ
Legiuitorul, uneori din raţiuni de politică juridică sau datorită particularităţilor unor
categorii de subiecţi activi ai contravenţiei, impune şi îndeplinirea unor condiţii speciale
referitoare la subiectul activ al acesteia. Calitatea respectivă este fie o cerinţă specială, fie un
element circumstanţial de calificare (de pildă, conducător auto, gestionar etc.).
De exemplu, subiect activ al contravenţiei poate fi funcţionarul public, în cazul când, în
exerciţiul funcţiei sale, săvârşeşte o contravenţie. Astfel, potrivit art.83 alin.1 din Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, răspunderea contravenţională a funcţionarilor
publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu
sarcinile de serviciu.
• Subiectul activ (contravenientul) persoană juridică
Potrivit unui punct de vedere exprimat în doctrina recentă, din concepţia greşită privind
natura juridică a răspunderii contravenţionale s-a ajuns la răspunderea contravenţională a
persoanei juridice, deşi fosta lege cadru în materia contravenţiilor – Legea nr. 32/1968 – nu
instituia o astfel de răspundere. Dispoziţia care a permis o astfel de abordare a fost art.5 alin.3
din Legea nr. 32/1968, care stabilea că amenda pentru contravenţii poate fi aplicată şi persoanei
juridice, dacă se prevede astfel într-un act normativ de nivelul legii. Raţiunea textului, de natură
exclusiv procedurală, a fost supralicitată, adoptându-se acte normative care fac din persoana
juridică subiect activ al contravenţiei. Această „trecere” de la aspectul procedural al aplicării
amenzii contravenţionale persoanei juridice la aspectul de fond, specific Dreptului
contravenţional, s-a operat expres prin O.G. nr.23/1992 privind modificarea unor sancţiuni
contravenţionale care, modificând Legea nr.12/1990 privind protejarea populaţiei împotriva unor
activităţi comerciale ilicite, a introdus în art.20 alin.1 ipotezele unor fapte noi (literele d, e, f),
sancţionându-le în cazul în care au fost săvârşite de persoane juridice.
Un pas mai departe în abordarea greşită a problemei a fost făcut prin actele normative, cu
precădere din perioada post-decembristă, în care amenzile contravenţionale aplicabile
persoanelor juridice au fost fixate în cuantum sensibil majorat faţă de cele prevăzute pentru
persoana fizică, fără să se abroge textul care prevedea că în cazul aplicării amenzii persoanei
23

juridice, aceasta trebuie să recupereze suma prin decizie de imputaţie emisă împotriva persoanei
fizice vinovate de săvârşirea contravenţiei. În acest mod, contrar oricărei logici, persoana fizică
putea fi sancţionată contravenţional cu amendă, de exemplu, până la 50.000 lei, dacă sancţiunea i
se aplica în mod direct, sau până la 5 milioane lei, dacă sancţiunea era aplicată prin intermediul
persoanei juridice. Astfel, prin H.G. nr.127/1994 privind stabilirea şi sancţionarea unor
contravenţii la normele pentru protecţia mediului înconjurător s-a distins de plano între limitele
amenzilor prevăzute pentru persoanele fizice şi cele prevăzute pentru persoanele juridice, cele
din urmă fiind sensibil mai mari faţă de cele dintâi, iar H.G. nr. 922/1995 privind stabilirea şi
sancţionarea contravenţiilor în domeniul îmbunătăţirilor funciare s-a referit în art.4 la persoanele
juridice vinovate de săvârşirea faptelor contravenţionale.
Un exemplu pregnant îl oferă Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea
Legii fondului funciar nr.18/1991, prin care modificându-se art.90, s-a prevăzut că sancţiunile
contravenţionale pot fi aplicate şi persoanelor juridice, dar în cuantum majorat (?) de 10 ori faţă
de cele aplicabile persoanelor fizice (!). Legea modificatoare necuprinzând însă nicio dispoziţie
cu privire la art.5 alin.3 din Legea nr. 32/1968 referitor la acţiunea în regres a persoanei juridice
împotriva persoanei fizice vinovate, limitele maxime, astfel majorate, ale amenzii pentru
persoanele juridice erau, în fapt, aplicabile persoanei fizice.
De altfel, trebuie menţionat şi faptul că sub legea cadru anterioară persista şi o anumită
confuzie între autorul contravenţiei – persoană fizică şi autorul contravenţiei – persoană juridică.
Astfel, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor (abrogată în prezent) prevedea în art.38
că amenzile contravenţionale pot fi aplicate atât persoanelor fizice, cât şi persoanelor juridice,
părând a reglementa un fel de coautorat al acestora în săvârşirea contravenţiei. O dispoziţie
similară a fost inserată în O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice (abrogată în prezent), în
art.99 alin.2. În O.G. nr.47/2000 privind stabilirea unor măsuri de protecţie a monumentelor
istorice care fac parte din Lista patrimoniului mondial s-a distins însă între persoana fizică şi cea
juridică, prevăzându-se în art.12 alin.3 că sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor
fizice şi persoanelor juridice, după caz, potrivit legii, ceea ce trebuie apreciat ca fiind mai
aproape de sensul juridic al răspunderii contravenţionale.
Toate aceste observaţii, pe deplin întemeiate în opinia noastră, sunt acum de domeniul
istoriei legislaţiei. Prin art.3 alin.2 al O.G. nr.2/2001 a fost instituită răspunderea
contravenţională a persoanei juridice.
Condiţiile răspunderii contravenţionale a persoanei juridice
a. Capacitatea juridică a persoanei juridice.
Conform art.35 din Decretul nr. 31/1954, „persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi
îndeplineşte obligaţiile prin organele sale. Actele juridice făcute de organele persoanei juridice,
în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt actele persoanei juridice însăşi. Faptele ilicite
săvârşite de organele sale obligă însăşi persoana juridică cadă au fost îndeplinite cu prilejul
exercitării funcţiei lor. Faptele ilicite atrag şi răspunderea personală a celui ce le-a săvârşit, atât
faţă de persoana juridică, cât şi faţă de cel de-al treilea”.
Persoanele juridice care sunt supuse înregistrării au capacitatea de a avea drepturi şi
obligaţii de la data înregistrării lor. Celelalte persoane juridice au capacitatea de a avea drepturi
şi obligaţii, după caz, de la data actului de dispoziţie care le înfiinţează, de la data recunoaşterii
ori a autorizării înfiinţării lor sau de la data îndeplinirii oricărei alte cerinţe prevăzute de legea
care reglementează persoana juridică în cauză.
Răspunderea contravenţională a persoanei juridice este directă şi personală. Prima
consecinţă, derivând din această concepţie, este de natură patrimonială: persoana juridică trebuie
24

să dispună în bugetul propriu de sumele necesare pentru achitarea amenzilor contravenţionale pe
care ar fi, eventual, condamnată să le plătească sub forma amenzii contravenţionale. Noua
reglementare nu face nicio referire la faptul că persoana juridică ar urma să recupereze în vreun
mod anume suma plătită cu titlu de amendă contravenţională. În consecinţă, trebuie concluzionat
că eventualul drept de regres al persoanei juridice împotriva prepusului său excede raportului
juridic contravenţional de conflict. Dreptul de regres al persoanei juridice împotriva persoanei
fizice care este răspunzătoare de comiterea contravenţiei este exercitabil în temeiul răspunderii
civile delictuale.
b. Prevederea în lege a răspunderii contravenţionale a persoanei juridice
Conform art.3 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, persoana juridică răspunde contravenţional în
cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii.
• Subiectul pasiv al contravenţiei (victima)
Noţiunea subiectului pasiv al contravenţiei
Subiectul pasiv al contravenţiei este persoana fizică sau juridică titulară a valorii sociale
vătămate prin contravenţie. Altfel spus, victima contravenţiei este persoana vătămată. Spre
deosebire de contravenient, victima nu trebuie să îndeplinească nicio condiţie generală, decât
aceea de a i se fi cauzat o vătămare materială sau morală prin săvârşirea contravenţiei. Nu trebuie
însă să se confunde, chiar dacă de cele mai multe ori aşa este, persoana vătămată prin
contravenţie cu persoana prejudiciată prin aceasta. Persoana prejudiciată este cea care a suferit
un prejudiciu material sau moral prin contravenţie. Această persoană este subiect de drept civil,
adică titulara acţiunii civile ce rezultă din sşvârşirea contravenţiei. De exemplu, în cazul
contravenţiilor prevăzute de art.83 din Legea nr. 137/1995 privind protecţia mediului, subiectul
pasiv al contravenţiei este statul, iar subiectul de drept civil este persoana fizică sau juridică
prejudiciată prin activitatea contravenţională.
În cazul contravenţiilor la care nu identificăm un subiect de drept lezat, altul decât statul,
acesta din urmă are calitatea de subiect pasiv al contravenţiei (de exemplu, în cazul unor fapte
contravenţionale constând în nesocotirea regulilor de circulaţie).
Condiţiile speciale ale subiectului pasiv
Aşa cum am precizat, subiectul pasiv al contravenţiei nu trebuie să îndeplinească condiţii
generale, dar unele norme de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor impun, pentru existenţa
contravenţiei sau a unei variante calificate a acesteia, ca subiectul pasiv să aibă anumite calităţi
sau însuşiri. De pildă, pentru existenţa contravenţiei prevăzută de art. 276 alin.1 lit.c din Codul
muncii, subiectul pasiv trebuie să aibă calitatea de salariat.
Aşa cum am văzut, subiectul activ al unei contravenţii poate fi orice persoană fizică sau
juridică (regula), iar subiect pasiv o persoană fizică, o persoană juridică sau statul. În cazul
răspunderii contravenţionale, subiecţii acestei forme de răspundere administrativă sunt
persoanele fizice şi juridice.
Sancţiunile contravenţionale se aplică persoanelor fizice sau juridice care au săvârşit
contravenţii. Persoana fizică sau persoana juridică sunt socotite subiect pasiv al răspunderii,
adică cel asupra căruia se aplică sancţiunea juridică de către subiectul activ.
Subiectul activ al răspunderii contravenţionale este, de regulă, o autoritate a
administraţiei publice centrale sau locale, adică fie o autoritate de stat, fie o autoritate a
comunităţii locale. S-a arătat că subiectul activ al răspunderii contravenţionale poate fi, în
condiţiile legii, şi o persoană juridică de drept privat, dacă este implicată în realizarea unui
serviciu public.
25

Potrivit aceleiaşi opinii, dacă pe baza fostei reglementări, persoana fizică era, de regulă,
subiectul pasiv al contravenţiei, conform actualei legi-cadru, calitatea de subiect pasiv poate să o
aibă şi o organizaţie nestatală sau chiar cu caracter statal, un agent public, în funcţie de subiectul
nemijlocit al contravenţiei.
• Sancţiunile contravenţionale
Conform O.G. nr. 2/2001, sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare.
În domeniul contravenţiilor au fost împrumutate două principii din dreptul penal, potrivit cărora,
pentru săvârşirea unei contravenţii, nu se poate aplica decât o singură sancţiune contravenţională
principală, precum şi una sau mai multe sancţiuni complementare.
Cu privire la sancţiunile contravenţionale, mai trebuie menţionat şi faptul că, în urma
revizuirii Constituţiei României din 2003, sancţiunea închisorii contravenţionale a fost abrogată.
Sancţiunile contravenţionale principale sunt:
– avertismentul
– amenda contravenţională
– prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
Sancţiunile contravenţionale complementare constau în:
– confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii
– suspendarea sau anularea avizului/ acordului /autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi
– blocarea contului bancar
– închiderea unităţii
– suspendarea activităţii agentului economic
– retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite activităţi/ operaţiuni de comerţ
exterior, temporar/ definitiv
– desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în situaţia anterioară.
Prin legi speciale pot fi stabilite şi alte sancţiuni contravenţionale principale sau
complementare. Sancţiunile stabilite trebuie să fie proporţionale cu gradul de pericol social al
faptei.
a. Avertismentul
Este sancţiunea contravenţională cea mai puţin severă şi constă în atenţionarea scrisă sau
verbală a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea
de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate
redusă.
Atunci când persoana a săvârşit o altă faptă ilicită sau dacă se apreciază că aceasta va
repeta în viitor săvârşirea contravenţiilor se va aplica o sancţiune mai severă: amenda
contravenţională.
Spre deosebire de amenda contravenţională, care are caracter pecuniar, avertismentul este
o sancţiune morală, care constă în arătarea pericolului social al urmărilor produse şi în sfătuirea
contravenientului să adopte o conduită conformă cu normele sociale. Pe lângă elementul de
mustrare, avertismentul conţine şi un element de atenţionare, în sensul că persoanei
contraveniente i se atrage atenţia că săvârşirea unei alte contravenţii în viitor va aduce o altă
sancţiune contravenţională mai severă.
Cu privire la aplicarea acestei sancţiuni, reţinem că ea poate fi scrisă sau orală. Atunci
când contravenientul este de faţă la constatarea sancţiunii, aplicarea se va face oral. Aplicarea
scrisă se poate face şi în scris, atunci când contravenientul nu a fost de faţă şi i se comunică o
26

copie a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, cu rezoluţia
corespunzătoare.
b. Amenda contravenţională
Trebuie menţionat caracterul său administrativ, prevăzut expres în textul O.G. nr. 2/2001,
prevedere care exclude controversele cu privire la natura juridică a amenzii contravenţionale.
Amenda contravenţională apare ca o sancţiune pecuniară principală. Ca mijloc de
constrângere, ea constă în micşorarea silită a patrimoniului celui sancţionat, acesta fiind obligat
să plătească statului suma stabilită de sancţiune.
Obligaţia de a individualiza sancţiune contravenţională a amenzii revine organului
competent să aplice sancţiunea, care va aprecia de la caz la caz, în limitele prevăzute de actele
normative, în funcţie de împrejurările în care fapta a fost săvârşită, de urmările ei şi persoana
contravenientă.
A se studia sancţiunea amenzii contravenţionale (art.8, 10, 28, 29, 39, 39 1 din O.G.
nr.2/2001).
c. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii
O.G. nr. 2/2001 precizează că această sancţiune nu poate depăşi 300 de ore şi că ea
trebuie stabilită întotdeauna alternativ cu amenda. Regimul juridic al acestei sancţiuni este
reglementat prin O.G. nr. 55/2002, cu modificările ulterioare.
A se studia sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii (art.9, 39 1 din O.G.
nr.2/2001, respectiv O.G. nr.55/2002).
d. Cu privire la sancţiunile complementare, reţinem că cea mai importantă este
sancţiunea confiscării, aplicabilă întotdeauna împreună cu o sancţiune principală.
Sancţiunea confiscării poate fi aplicată numai în situaţia în care actul normativ special
care stabileşte contravenţiile prevede această sancţiune. Sancţiunea confiscării urmează a fi
aplicată tot de către agentul constatator.
• Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei
În cazul răspunderii contravenţionale, lipsa oricăreia dintre trăsăturile esenţiale ale
contravenţiei exclude răspunderea contravenţională. Cauzele care înlătură caracterul
contravenţional al unei fapte sunt acele împrejurări, stări, situaţii a căror existenţă în timpul
săvârşirii faptei face ca realizarea eficientă a uneia dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei să
devină imposibilă. Sediul materiei pentru aceste cauze este reprezentat de art. 11 alin. 1 şi 2 din
O.G. nr. 2/2001.
Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum şi a infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De
asemenea, minoritatea constituie pentru minorul care nu a împlinit 14 ani cauză care înlătură
caracterul contravenţional al faptei.
Toate aceste cauze se constată numai de către instanţa de judecată.
A se studia prescripţia în materia contravenţiilor (prescripţia aplicării sancţiunilor
contravenţionale şi prescripţia executării lor) – art. 13 şi 14.
3. Procedura contravenţională potrivit reglementării cadru
Procedura contravenţională cuprinde 4 faze (etape):
- constatarea contravenţiei
- aplicarea sancţiunilor contravenţionale
- căile de atac
27

- executarea sancţiunilor contravenţionale
a. Constatarea şi sancţionarea contravenţiilor
Răspunderea contravenţională este declanşată prin întocmirea unui proces-verbal de
constatare a contravenţiei săvârşite. Procesul-verbal se întocmeşte în scris de către persoane
anume prevăzute în O.G. nr. 2/2001 şi care poartă denumirea generică de agenţi constatatori –
organul administrativ desemnat prin actul normativ de constatare şi sancţionare a contravenţiilor,
cu sarcina de a constata contravenţiile într-un anumit domeniu.
Potrivit art.15 alin.2 din O.G. nr. 2/2001, pot avea calitatea de agenţi constatori: primarii,
ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoane împuternicite în
acest scop de către miniştri şi alţi conducători ai autorităţii publice centrale, de prefecţi, primari,
preşedinţi ai CJ), precum şi alte persoane prevăzute în acte normative speciale (ex: conducători
de tren).
În calitate de agent constator, aceste persoane exercită o parte din atribuţiile autorităţii
publice în numele căreia se desfăşoară activitatea.
Din redactarea textelor O.G. nr. 2/2001 se desprinde concluzia că, în domeniul constatării
contravenţiilor, regula o reprezintă constatarea personală a contravenţiei de către agentul
constator. Aceasta se realizează prin examinarea prin propriile simţuri de către agentul
constatator a actelor, faptelor şi împrejurărilor care oferă relevanţă, d.p.d.v. contravenţional, unei
fapte ilicite.
Constatarea personală a faptei semnifică aprecierea nemijlocită de către agentul constator
a acţiunii / inacţiunii ilicite, a gradului de pericol social, a circumstanţelor în care a fost săvârşită
fapta, precum şi a tuturor împrejurărilor care ţin de fapta / persoana contravenientă şi care permit
stabilirea cu exactitate a faptei şi aplicarea unui regim juridic corespunzător.
De la regula constatării nemijlocite a contravenţiilor, O.G. nr. 2/2001 instituie o excepţie,
anume art.30 alin.2, potrivit căruia agentul constator va verifica şi va stabili dacă fapta constituie
o contravenţie în baza materialelor înaintate de către organele de urmărire penală / de instanţa de
judecată.
Activitatea agentului constator se materializează prin încheierea unui proces-verbal în
baza constatărilor făcute şi a probelor administrate. Regula este că procesul-verbal se încheie în
formă scrisă. Forma scrisă este obligatorie şi permite verificarea legalităţii încheierii în temeiul
obiectiv al răspunderii contravenţionale, a condiţiilor care au stat la baza angajării răspunderii
contravenţionale.
Natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiilor a făcut obiectul unor
controverse în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se consideră că acest act de
constatare este un act administrativ jurisdicţional, opinie criticată cu motivarea că acest fapt ar
presupune ca agentul constatator să fie considerat şi judecător al cauzei, fapt incompatibil cu
activitatea instanţei de judecată.
Într-o altă opinie, se consideră că procesul-verbal este un act premergător (preparator),
care nu produce efecte juridice, dar care stă la baza emiterii actului administrativ de autoritate
prin care este sancţionată contravenţia. Această opinie este parţial valabilă şi numai în contextul
art.21 alin.2 din O.G. nr.2/2001.
O altă opinie consideră că procesul-verbal este un act administrativ cu caracter
contravenţional, avându-se în vedere existenţa unui drept contravenţional separat. Punctul acesta
de vedere trebuie luat însă sub beneficiu de inventar deoarece, la noi, încă nu există deocamdată
un Cod al contravenţiilor şi, implicit o ramură autonomă de drept contravenţional.
28

În concluzie, opinia majoritară este că natura juridică a procesului-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei este cea a unui act administrativ individual de autoritate.
Actul de constatere a contravenţiilor este un act oficial şi, prin modul de întocmire, un act
cu forţă probantă, bucurându-se de o triplă prezumţie: legalitate, autenticitate şi veridicitate.
A se studia cuprinsul procesului-verbal (art. 16 – 20), plângerea contravenţională şi
judecarea acestei şi căile de atac.
4. Unele critici aduse reglementărilor în materia contravenţiilor
a. Regimul juridic aplicabil în materia contravenţiilor este mai puţin favorabil celui care
reglementează infracţiunile, în condiţiile în care primele sunt considerate de legiuitor ca fiind
mai puţin grave decât următoarele. Argumente:
• Contravenientul nu beneficiază de prezumţia de nevinovăţie în timpul fazei
administrative, în care i se aplică o sancţiune de către un agent constatator;
• Chiar dacă procedura deschisă în urma plângerii contravenientului respectă
cerinţele unui proces echitabil, ea pleacă de la principiul că petentul este vinovat în condiţiile în
care nu s-a stabilit nimic în cadrul unui proces echitabil;
• Simplul fapt că persoana contravenientă decide, dintr-un motiv oarecare, să nu
uzeze calea plângerii contravenţionale echivalează cu recunoaşterea definitivă a vinovăţiei sale
pe baza unui proces verbal întocmit de un agent care nu prezintă garanţii de independenţă şi
imparţialitate.
b. În practică, unele autorităţi administrative au interpretat suspendarea executării
sancţiunii contravenţionale, ca urmare a formulării plângerii contravenţionale de către
contravenient, doar cu privire la sancţiunea principală, nu şi în ceea ce priveşte sancţiunea
complementară. Or, plângerea suspendă executarea, cf. art. 32 alin.3 din O.G. nr.2/2001,
deopotrivă, atât în privinţa sancţiunii principale, cât şi a celei complementare (a se vedea pentru
detalii Marius Vasile, Reflecţii asupra executării sancţiunilor contravenţionale complementare
prevăzute de Legea nr.50/1991, republicată, privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii, în Revista de Drept Public nr. 4/2006, p.106-108).
c. Procedura contravenţională română poate fi considerată ca aparţinând noţiunii
autonome de „materie penală” din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor
Omului ? (vezi Curierul Judiciar nr.2/2008, p.77-82).
29