Perspectivas sobre o controle da infraestrutura

Parte I
Contratações em INFRAESTRUTURA
relevantes para embasar a sua versão dos fatos
em litígio é um aspecto essencial da garantia constitucional
da ampla defesa e, por conseguinte, do
devido processo legal.
O problema aqui reside não apenas na possibilidade
de produção das provas necessárias ao
esclarecimento da lide, mas, principalmente, diz
respeito à capacidade de influenciar o processo:
impedida a parte a ver produzida determinada
prova técnica ou a formular quesitos, limita-se
sua aptidão de influência sobre as conclusões alçadas
pelo julgador.
Além disso, há outro ponto que merece destaque:
os pronunciamentos das Secretarias do Tribunal,
em que são apontados os supostos sobrepreços,
são os que fundamentam as decisões dos Ministros
e do Plenário. Ou seja, órgãos do próprio TCU
apuram a adequação do preço, que será julgada,
ao final, pelo mesmo TCU. A descaracterização do
sobrepreço, portanto, incumbe exclusivamente aos
particulares interessados – empresa e gestores
públicos da obra – que terão o ônus argumentativo
de convencer os Ministros de que as análises
empreendidas pelas equipes técnicas internas do
Tribunal não foram adequadas. É de se questionar,
nesse cenário, se há paridade de armas entre quem
acusa e quem se defende. 22
Por esses motivos, indica-se, para fins deste estudo
e das avaliações de economicidade no âmbito do
TCU, que, embora haja participação e exercício
de contraditório e ampla defesa nos processos
conduzidos pela Corte de Contas, seria possível
torná-los mais efetivos e aderentes à ordem
jurídico-constitucional.
Essa questão particular ganha especial relevo quando
se depara com a segunda nuance pretendida:
a engenharia de orçamentação – e, portanto, a
avaliação de economicidade – é uma ciência exata?
2.2 ENGENHARIA DE ORÇAMENTAÇÃO DE OBRAS,
UMA CIÊNCIA EXATA?
A discussão sobre a existência ou não de sobrepreço
em uma obra envolve, como já dito, a
avaliação dos preços contratados e da sua compatibilidade
com os parâmetros de mercado
entendidos como adequados. Para tanto, segundo
orientações do próprio TCU 23 , o Tribunal se
vale, em suma, do projeto executivo das obras,
em que estão postos os serviços e a metodologia
executiva a pautar a consecução do empreendimento
e da planilha orçamentária elaborada
pela Administração contratante. A partir desses
documentos, comparam-se os preços unitários
e individuais dessa planilha, em regra, com os
preços referenciais constantes de sistemas tidos
como adequados pela legislação vigente, em
especial o Decreto Federal nº 7.983/2013, que
fixou, em seus arts. 4º e 5º, os sistemas SICRO,
de autoria do Departamento Nacional de Infraestrutura
Terrestre (DNIT), e o SINAPI, alimentado
pela Caixa Econômica Federal, como os balizadores
de obras rodoviárias e de construção civil,
respectivamente.
É a partir da comparação entre os preços desses
sistemas e aqueles constantes dos contratos que
o TCU conclui pela adequação ou não do valor
contratado de uma obra.
Posto o tema dessa forma, a impressão que se
tem é a de que a elaboração de um orçamento
de obra não geraria controvérsias: se existem
preços de parâmetro e se o orçamento não os
segue, os valores contratuais não são adequados
e, portanto, são passíveis de revisão, correto?
Evidentemente que não.
A engenharia de orçamentação, por mais que se
proponha matemática e estatística, não é absolutamente
exata. Ela é, sem sombra de dúvidas, um
22 “[..] assegurar que as partes gozem das mesmas oportunidades e faculdades processuais, atuando sempre com paridade de
armas” (ARE 648629/RJ, Ministro Relator Luiz Fux).
23 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas / Tribunal de
Contas da União, Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste. – Brasília: TCU, 2014.
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PERSPECTIVAS SOBRE O CONTROLE DA INFRAESTRUTURA