Perspectivas sobre o controle da infraestrutura
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Parte I<br />
Contratações em INFRAESTRUTURA<br />
relevantes para embasar a sua versão dos fatos<br />
em litígio é um aspecto essencial <strong>da</strong> garantia constitucional<br />
<strong>da</strong> ampla defesa e, por conseguinte, do<br />
devido processo legal.<br />
O problema aqui reside não apenas na possibili<strong>da</strong>de<br />
de produção <strong>da</strong>s provas necessárias ao<br />
esclarecimento <strong>da</strong> lide, mas, principalmente, diz<br />
respeito à capaci<strong>da</strong>de de influenciar o processo:<br />
impedi<strong>da</strong> a parte a ver produzi<strong>da</strong> determina<strong>da</strong><br />
prova técnica ou a formular quesitos, limita-se<br />
sua aptidão de influência <strong>sobre</strong> as conclusões alça<strong>da</strong>s<br />
pelo julgador.<br />
Além disso, há outro ponto que merece destaque:<br />
os pronunciamentos <strong>da</strong>s Secretarias do Tribunal,<br />
em que são apontados os supostos <strong>sobre</strong>preços,<br />
são os que fun<strong>da</strong>mentam as decisões dos Ministros<br />
e do Plenário. Ou seja, órgãos do próprio TCU<br />
apuram a adequação do preço, que será julga<strong>da</strong>,<br />
ao final, pelo mesmo TCU. A descaracterização do<br />
<strong>sobre</strong>preço, portanto, incumbe exclusivamente aos<br />
particulares interessados – empresa e gestores<br />
públicos <strong>da</strong> obra – que terão o ônus argumentativo<br />
de convencer os Ministros de que as análises<br />
empreendi<strong>da</strong>s pelas equipes técnicas internas do<br />
Tribunal não foram adequa<strong>da</strong>s. É de se questionar,<br />
nesse cenário, se há pari<strong>da</strong>de de armas entre quem<br />
acusa e quem se defende. 22<br />
Por esses motivos, indica-se, para fins deste estudo<br />
e <strong>da</strong>s avaliações de economici<strong>da</strong>de no âmbito do<br />
TCU, que, embora haja participação e exercício<br />
de contraditório e ampla defesa nos processos<br />
conduzidos pela Corte de Contas, seria possível<br />
torná-los mais efetivos e aderentes à ordem<br />
jurídico-constitucional.<br />
Essa questão particular ganha especial relevo quando<br />
se depara com a segun<strong>da</strong> nuance pretendi<strong>da</strong>:<br />
a engenharia de orçamentação – e, portanto, a<br />
avaliação de economici<strong>da</strong>de – é uma ciência exata?<br />
2.2 ENGENHARIA DE ORÇAMENTAÇÃO DE OBRAS,<br />
UMA CIÊNCIA EXATA?<br />
A discussão <strong>sobre</strong> a existência ou não de <strong>sobre</strong>preço<br />
em uma obra envolve, como já dito, a<br />
avaliação dos preços contratados e <strong>da</strong> sua compatibili<strong>da</strong>de<br />
com os parâmetros de mercado<br />
entendidos como adequados. Para tanto, segundo<br />
orientações do próprio TCU 23 , o Tribunal se<br />
vale, em suma, do projeto executivo <strong>da</strong>s obras,<br />
em que estão postos os serviços e a metodologia<br />
executiva a pautar a consecução do empreendimento<br />
e <strong>da</strong> planilha orçamentária elabora<strong>da</strong><br />
pela Administração contratante. A partir desses<br />
documentos, comparam-se os preços unitários<br />
e individuais dessa planilha, em regra, com os<br />
preços referenciais constantes de sistemas tidos<br />
como adequados pela legislação vigente, em<br />
especial o Decreto Federal nº 7.983/2013, que<br />
fixou, em seus arts. 4º e 5º, os sistemas SICRO,<br />
de autoria do Departamento Nacional de Infraestrutura<br />
Terrestre (DNIT), e o SINAPI, alimentado<br />
pela Caixa Econômica Federal, como os balizadores<br />
de obras rodoviárias e de construção civil,<br />
respectivamente.<br />
É a partir <strong>da</strong> comparação entre os preços desses<br />
sistemas e aqueles constantes dos contratos que<br />
o TCU conclui pela adequação ou não do valor<br />
contratado de uma obra.<br />
Posto o tema dessa forma, a impressão que se<br />
tem é a de que a elaboração de um orçamento<br />
de obra não geraria controvérsias: se existem<br />
preços de parâmetro e se o orçamento não os<br />
segue, os valores contratuais não são adequados<br />
e, portanto, são passíveis de revisão, correto?<br />
Evidentemente que não.<br />
A engenharia de orçamentação, por mais que se<br />
proponha matemática e estatística, não é absolutamente<br />
exata. Ela é, sem sombra de dúvi<strong>da</strong>s, um<br />
22 “[..] assegurar que as partes gozem <strong>da</strong>s mesmas oportuni<strong>da</strong>des e facul<strong>da</strong>des processuais, atuando sempre com pari<strong>da</strong>de de<br />
armas” (ARE 648629/RJ, Ministro Relator Luiz Fux).<br />
23 BRASIL. Tribunal de Contas <strong>da</strong> União. Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas / Tribunal de<br />
Contas <strong>da</strong> União, Coordenação-Geral de Controle Externo <strong>da</strong> Área de Infraestrutura e <strong>da</strong> Região Sudeste. – Brasília: TCU, 2014.<br />
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PERSPECTIVAS SOBRE O CONTROLE DA INFRAESTRUTURA