Perspectivas sobre o controle da infraestrutura

Parte II Promoção da integridade e questões socioambientais em infraestrutura
2 RESPONSABILIZAÇÃO E CONTROLE 3
2.1 2.1 O DESENHO INSTITUCIONAL
BRASILEIRO: REDE DE ACCOUNTABILITY E
MULTIPLICIDADE INSTITUCIONAL
Muito se transformou no país desde os escândalos
de corrupção das usinas nucleares. Desde a redemocratização,
o Brasil construiu paulatinamente
um sistema complexo de controles internos e externos
à administração pública, formado pela criação,
renovação e pelo fortalecimento de instituições de
controle existentes. A construção de instituições de
controle foi acompanhada por um adensamento
legislativo expressivo. Tais instrumentos sustentam
a atuação de controladores, com regras de
licitação e compras públicas, criminalização de
certas condutas, aumento da transparência e do
acesso à informação na administração pública,
e punições administrativas, dentre outras. Além
de instituições fortalecidas e uma caixa de ferramentas
jurídicas, nas últimas décadas houve
a expansão e o aperfeiçoamento do perfil dos
controladores, além de investimentos diversos
em suas infraestruturas.
A esse conjunto de instituições foram atribuídas
as funções de monitorar, investigar e punir atos
de corrupção. Formou-se o que um conjunto de
autores denomina uma rede de accountability destinada
a promover a prestação de contas de entes
públicos e privados, com a função de monitorar,
investigar e punir agentes públicos e privados
envolvidos em atos de corrupção (Power e Taylor,
2011). Tais funções, descritas no quadro abaixo,
não apenas se sucedem, mas também estão
interligadas. Ou seja, a capacidade de punir atos
de corrupção está diretamente ligada à capacidade
de detectá-los, por meio de monitoramento
e investigação. O contrário também é verdade.
Sem sanções adequadas e razoáveis, as funções
anteriores se enfraquecem, porque não geram os
resultados esperados.
Figura 4: Funções da rede de accountability
FUNÇÃO
Monitoramento
Investigação
Sanção
DESCRIÇÃO
Análise de riscos (setores ou pessoas expostas a possíveis atos de corrupção) e coleta de dados. Inclui a
detecção de atos atípicos ou suspeitos (sem alvo específico).
Geralmente ex-post, para descobrir a profundidade e a extensão de ilegalidades levantadas
anteriormente, busca imputar responsabilidade específica a pessoas físicas e jurídicas.
Imposição de algum tipo de punição a partir da reunião de informações consideradas adequadas e
suficientes.
Fonte: Pimenta (2020), com base em Machado e Paschoal (2016).
A lógica de monitoramento, investigação e sanção
pode ser aplicada para sistemas de responsabilização
administrativa, civil ou penal, por vezes
sobrepostos. Mais de uma instituição pode exercer
a mesma função ou concentrar ao menos
duas delas. Multiplicidade institucional se refere à
coexistência de sistemas de regras independentes
entre si, mas que interagem e influenciam um ao
outro, e como essas sobreposições afetam o comportamento
tanto daqueles que são submetidos
ao controle quanto das instituições controladoras.
A título ilustrativo, na esfera federal, a Controladoria-Geral
da União e o Tribunal de Contas da União
atuam de forma independente no monitoramento
3 Esta sessão corresponde, com adaptações, a trechos retirados de Pimenta (2020).
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