Perspectivas sobre o controle da infraestrutura

Parte II
Promoção da integridade e questões socioambientais em infraestrutura
(Campos, 2013). Casos recentes, no entanto, nos
permitem identificar algumas particularidades do
contexto brasileiro.
Abordaremos duas delas: a importância das empresas
estatais e, no ciclo das contratações públicas, os
riscos de corrupção nas renegociações contratuais.
De acordo com o Ministério Público Federal (MPF),
a operação Lava Jato, iniciada em 2014 e encerrada
em 2021envolveu grandes empresas brasileiras,
em especial empreiteiras, que combinavam preços
e condições de contratos públicos entre si e
pagavam a agentes públicos cerca de 1% a 5% do
valor dos contratos firmados. Esses recursos eram
utilizados para subornos e financiamentos ilegais
de campanhas (Jones e Pereira Neto, 2021). Parte
dos problemas identificados na Operação Lava
Jato derivava do desenho específico das aquisições
feitas por empresas estatais. Esses entes são excepcionados
do regime geral de contratações públicas
e, antes da Lei das Estatais de 2016, nenhuma lei
específica estipulava regras detalhadas a elas,
com base no fato de que as estatais precisavam
de maior flexibilidade nos mercados competitivos
em que operavam. Seus processos simplificados
e sua estrutura de governança conferiam amplo
poder discricionário a agentes que permitiam, por
vezes, a manipulação dos contratos (Jones e Pereira
Neto, 2021). As empresas estatais e seus sistemas
de compras, são, portanto, cruciais para entender
as particularidades da relação entre infraestrutura
e integridade no Brasil. Em outras palavras, não
há indicações que a presença de estatais seja
inerentemente mais suscetível a corrupção, mas
há apontamentos importantes sobre o desenho
legal de suas operações, que merecem atenção.
Outros estudos sobre a Lava Jato buscam identificar,
precisamente, as fragilidades das contrações
de grandes obras de infraestrutura. Campos et al
(2019) apresentam um estudo bastante contraintuitivo
do caso Odebrecht na América Latina. Apesar
da enorme importância do caso e dos valores
envolvidos, os autores concluem que os leilões de
grandes projetos de infraestrutura foram bastante
competitivos na fase de licitação. As margens e os
lucros da empresa foram razoavelmente pequenos
em relação ao tamanho dos projetos. As propinas
declaradamente pagas pela Odebrecht não representavam
um alto percentual do investimento
total. Para os autores, o volume reduzido dos
lucros sugere que a Odebrecht sofria pressões
competitivas. Propinas de baixo valor (proporcional
ao contrato) sugerem que os agentes públicos
tinham um teto baixo na venda de acesso ao projeto.
A dinâmica mais problemática, identificam os
autores, surgia na renegociação dos contratos e
na inclusão de aditivos. Nesses casos, o custo de
um determinado contrato no qual se constatou
indícios de suborno após a renegociação crescia
até 71,3%, enquanto em um contrato sem indícios
de subornos a renegociação se manteve em média
6,5%. Esses achados indicam que os problemas de
monitoramento dos contratos podem estar muito
mais presentes após o encerramento da licitação
e da celebração do contrato.
Em outro trabalho, os autores oferecem uma
ilustração do impacto das renegociações. De acordo
com autoridades da República Dominicana,
a Odebrecht atuou por meio de Ángel Rondón,
empresário bem relacionado, para subornar dois
sucessivos diretores de águas, assim como o
presidente do Senado, Porfirio Bautista, na construção
do aqueoduto Línea Noroeste(Campos
et al, 2021). Eles detinham o poder de aprovar o
orçamento para as obras adicionais. O contrato
foi renegociado quatro vezes e seu custo aumentou
de US$ 161 milhões para US$ 250 milhões. A
Odebrecht pagou, em propinas, US$ 1,6 milhão
para garantir essas renegociações e, com isso,
acrescentou ao contrato US$ 89 milhões (Campos
et al, 2021). Isto é, com um valor razoavelmente
baixo de suborno, conseguiu agregar muito mais
recursos ao projeto. Muitas vezes, os aditivos
são necessários diante de eventos imprevistos,
novas condições de mercado ou, até mesmo pelo
desenho da licitação e do contrato original, fatores
que não estão relacionados com corrupção.
Ainda assim, os estudos ilustram a importância
de olhar para a gestão contratual com atenção
para os riscos de corrupção.
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PERSPECTIVAS SOBRE O CONTROLE DA INFRAESTRUTURA