01 PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

Teoria e Questões comentadas

Prof. Daniel Façanha

#rumoaposse

Aula: Plano Plurianual e Lei de Diretrizes

Orçamentárias

Professor: Daniel Façanha

Prof. Daniel Façanha 2 de 28

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Aula - Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias

Sumário

1 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 4

1.1 – NOÇÕES DE CICLO ORÇAMENTÁRIO 5

2 – O PLANO PLURIANUAL - PPA 8

2.1 – ESTRUTURA E ANÁLISE DO PPA 2016-2019 13

2.2 – O DECRETO 2.829/1998 17

3 – A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO 20

3.1- OS ANEXOS DA LDO 24

3.2 - PRAZOS DA LDO 27

REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO 29

Pessoal, agradeço a confiança depositada no nosso trabalho :D. Vamos

caminhar juntos para conquistar a sua tão sonhada vaga no serviço público.

Vamos ao trabalho?

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1 – Instrumentos de planejamento orçamentário

Como vimos anteriormente, o direito financeiro diz respeito à

atividade financeira do Estado. Esta, por sua vez, se constitui na arrecadação

de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor da

sociedade, na forma de bens e serviços públicos. Para que o Estado obtenha e

gaste esses recursos, ele deve executar um orçamento: a Lei Orçamentária

Anual (LOA), elaborada e executada com base em algumas normas, tais

como:

Lei 4.320/64

LRF = Lei de

Resposabilidade

Fiscal

(Lei Complementar

101/2000)

CF/88 = arts.

165 a 169

Normas

que

norteiam o

orçamento

público

Portarias e

Decretos

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A CF/88, em seu art. 165, prevê 3 leis orçamentárias, além disso, seu §

5º divide a LOA em 3 orçamentos:

CF/88

art. 165

PPA = Plano

Plurianual

LDO = Lei de

Diretrizes

Orçamentárias

LOA = Lei

Orçamentária

Orçamento

Fiscal

Orçamento

de

investimentos

Orçamento

da

Seguridade

Social





1.1 – Noções de ciclo orçamentário

Esse tema será melhor abordado em aulas posteriores, mas prefiro

deixar aqui uma abordagem mais genérica, para facilitar a sua compreensão.

As atividades do ciclo orçamentário podem ser compreendidas dessa

forma:

1 - elaboração

do projeto de

lei

4 -

Acompanham

ento e

avaliação da

execução

orçamentária

Ciclo

Orçamentário

2 -

apreciação,

aprovação,

sanção e

publicação

3 - Execução

da lei

orçamentária

Exercício financeiro =

1 ano

o

#rumoaposse

Percebe-se, pelo esquema acima, que o exercício financeiro não se

confunde com o ciclo orçamentário, sendo apenas uma de suas etapas. Vamos

ver alguns pormenores de cada etapa acima.

1 – Elaboração do projeto de lei: As diversas unidades orçamentárias

(órgãos e entidades da administração pública) enviam suas propostas de

orçamento ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que

tem a função de apreciá-las e consolidá-las. O Poder Executivo já possui a

previsão de arrecadação de receitas no ano. Com a consolidação das despesas

pelo MPOG, agora possui também a fixação das despesas para executar seus

programas de trabalho. De posse dessas informações, é formado um projeto

(Presidente, Governador ou Prefeito) enviará para apreciação do Poder

Legislativo (Congresso Nacional) em até 4 meses antes do encerramento do

exercício financeiro, ou seja, até 31/08. Sua competência para a iniciativa de

apresentar o PLOA é dita privativa.





Na realidade, o art. 35 do ADCT (CF/88) obriga apenas o Presidente da

República a enviar o PLOA ao Congresso Nacional em até 31/8.

Governadores e prefeitos podem utilizar outros prazos (legislação local),

mas na prática, a maioria utiliza prazo idêntico ao da União.

Bom saber!

2 – Apreciação, aprovação, sanção e publicação: O PLOA, já no

Congresso Nacional, passa pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos

Públicos e Fiscalização (CMO). É mista porque é composta tanto por

deputados, como por senadores. Já que não temos essa dicotomia nos Estados

e nos Municípios, essa comissão não é mista nesses entes. Qualquer

parlamentar pode propor emendas ao PLOA. O chefe do Poder Executivo

pode enviar mensagem ao Congresso, a fim de modificar a PLOA, mas

somente até iniciar a sua votação. Em ambos os casos (emendas para

parlamentar e mensagem para o chefe do PE), a CMO fica responsável por

emitir um parecer.

O PLOA será votado no plenário do Congresso Nacional, na forma do

regimento comum, ou seja, de forma conjunta, embora a contagem dos

votos seja feita separadamente (maioria simples). Sua devolução para

sanção ou veto, promulgação e publicação ao Poder Executivo se darão até o

encerramento da sessão legislativa, em 22/12, transformando-se em

LOA para execução orçamentária a partir de 1º de janeiro, até 31/12, no

chamado exercício financeiro.

#rumoaposse

Vale ressaltar que as emendas (parlamentares) à PLOA somente podem ser

aprovadas caso:

Sejam compatíveis com o PPA e a LDO;

Indiquem os recursos de anulação de despesas, exceto: dotações

para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências

tributárias constitucionais (obrigatórias) para estados, municípios e

DF;

Sejam relacionadas com dispositivos do texto do projeto (emendas

de redação).





O que acontece se o chefe do Poder Executivo não enviar a PLOA ao

Poder Legislativo? O art. 32 da Lei 4.320/64 estabelece que, nesse caso, o

Poder Legislativo considerará como proposta a LOA vigente. É como se ele

fizesse um “copia e cola”. Além disso, o chefe do Poder Executivo poderá

responder por crime de responsabilidade.

E se agora a culpa for do Poder Legislativo que não devolveu a PLOA

para sanção presidencial? A LDO vem disciplinando que, nesses casos, o Poder

Executivo fica autorizado a gastar uma proporção (X/12) da proposta que

ainda está tramitando.

Outro detalhe importante: os projetos de PPA e de LDO não podem

ser rejeitados pelo Poder Legislativo, pois o art. 35 do ADCT (CF/88) prevê

que tais projetos devem ser devolvidos ao Poder Executivo para sanção. Já o

projeto de LOA pode sim ser rejeitado, de acordo com o art. 166 da CF/88.

A sanção ocorre quando o chefe do Poder Executivo concorda com o

PLOA devolvido pelo Poder Legislativo. Se não concordar, ele poder vetá-lo,

total ou parcialmente, em até 15 dias úteis do recebimento. Se ele nada

disser, ocorre a sanção tácita. A promulgação apenas declara que a lei é

executável, tornando-se obrigatória a partir de sua publicação em meios

oficiais.

Resuminho para a ordem do processo legislativo do orçamento

público:

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Iniciativa do

chefe do Poder

Executivo

Discussão em

plenário:

• emendas

• votos

• redação final

• votação em plenário

Sanção ou veto

do Chefe do

Poder Executivo

Promulgação pelo

Chefe do Poder

Executivo ou

Presidente do

Congresso

Publicação em

Diário Oficial

(silêncio do Executivo)

3 – Execução Orçamentária e 4 – Acompanhamento e avaliação:

Durante a execução orçamentária há um controle interno de cada poder e

também um controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio





do Tribunal de Contas da União (TCU). Vale ressaltar que a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no que concerne

ao controle externo, é sempre exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio

de um Tribunal de Contas (Arts. 70 a 75 da CF/88). Após a execução

orçamentária, o Presidente da República tem até 60 dias após a abertura da

sessão legislativa para prestar contas ao Congresso Nacional, conforme o

art. 84 da CF/88.

Resumo dos prazos da LOA (não estou falando de PPA e LDO):

• Envio do Projeto

da LOA (PLOA)

• 4 meses p/

encerramento do

exercício financeiro

31/08

22/12

• até o

encerramento

da sessão

legislativa

• Chefe do Poder

Executivo poder

vetá-lo, total ou

parcialmente, em

até 15 dias úteis

do recebimento

15 dias úteis

para vetar

2 – O Plano Plurianual - PPA

#rumoaposse

O Plano PluriAnual, a que sempre farei referência como PPA (não é

criação minha, a sigla é assim mesmo), é uma criação da Constituição

Federal de 1988, bem como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO – sigla).

Antes de 1988, havia outros instrumentos orçamentários que pouco se

aproximavam da gestão pública.

Por intermédio desses novos instrumentos (PPA e LDO), passou-se a

valorizar o planejamento estratégico (lembram do orçamento-programa

e do princípio da programação?), com a necessária conexão dos planos de

médio prazo aos planos de curto prazo (orçamento anual – LOA).

matéria orçamentária se referirem à União, eles têm caráter de norma geral

– leis ordinárias e, por isso, devem ser observados por todos os entes

federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

E o que é então esse tal de PPA? Segundo a CF/ 88 art.165:





“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração

pública federal para as despesas de capital e outras delas

decorrentes e para as relativas aos programas de duração

continuada”.

Essa foi a definição constitucional do PPA, que será dissecada logo a

seguir, mas podemos defini-lo de outra forma? Claro que sim. O site do

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) traz a seguinte

definição:

“O PPA apresenta a visão de futuro para o País, macrodesafios e

valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração

Pública Federal. Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim

de elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano permite

também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações concluídas

pelo governo”.

Além disso, sabe-se que o PPA condiciona a elaboração de todos os

demais planos no âmbito federal, conforme art. 165 da CF/88:

“§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano

plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.

#rumoaposse

O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo (alguns

autores falam em longo prazo também), para um período de 4 anos,

iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o

elaborou e terminando sua vigência no final do primeiro ano de mandato do

chefe do Poder Executivo subsequente.

E por que é assim? Porque o PPA deve dar uma ideia de continuidade,

evitando-se assim que importantes programas governamentais que iniciaram

com um Presidente sejam descontinuados com a entrada de outro Presidente.

Legal né? O PPA atual é o 2016 – 2019 (Lei 13.249/2016) porque entrou

em vigor no segundo ano do segundo mandato de Presidenta Dilma e vai até o

Atualmente, o Presidente Jair Bolsanaro irá elaborar o PPA 2020 a 2023

no primeiro ano de sua gestão.





(CESPE - Eco (DPU)/2016) O plano plurianual constitui o

principal instrumento de planejamento de médio prazo no sistema

governamental brasileiro.

Comentários: Alguns falam em longo prazo, mas, na prática, o PPA é um

instrumento de planejamento de médio prazo – 4 anos.

Resposta: Correta.

1º ano

mandato

Presidente 1

2º ano

mandato

Presidente 1

3º ano

mandato

Presidente 1

4º ano

mandato

Presidente 1

1º ano

mandato

Presidente

2

PPA

Vamos esquematizar o que aprendemos até agora sobre a definição

constitucional de PPA?

PPA - Plano

Plurianual

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de forma

regionalizada

Diretrizes,

objetivos e metas

D.O.M

despesas de capital e

outras decorrentes

programas de duração

continuada

‣ Regionalizado – No âmbito federal, geralmente os programas são

distribuídos nas 5 macrorregiões que dividem o país (Norte, Nordeste, Sul,

Sudeste e Centro-oeste). Em âmbito estadual e municipal, normalmente os

PPAs utilizam regiões administrativas ou núcleos de desenvolvimento. Isso

quer dizer que os programas abordados pelo PPA para a região Sul são





diferentes dos programas para a região Nordeste, por exemplo, a depender

das peculiaridades e necessidades de cada uma.

‣ Diretrizes – Orientações gerais e macro objetivos que indicam o

caminho definido pelo Plano de Governo responsável pela elaboração do PPA.

Exemplo: “melhoria do transporte público no município de São Paulo”.

‣ Objetivos – Resultado (alvo a ser atingido), mensurável por um

indicador, descrevendo a finalidade de um programa, com precisão e concisão.

Cada programa incluso no PPA possui objetivos específicos, sem deixar de lado

os objetivos gerais. Exemplo: “aumentar o número de usuários do metrô no

município de São Paulo”. A cada objetivo, são associadas metas, qualitativas e

quantitativas.

‣ Metas – Conjunto de ações que resultaram nos objetivos propostos, em

relação às diretrizes expressas. Partições dos objetivos. Exemplo: “reduzir o

tempo de espera entre os trens”, “construção de novas estações”.

‣ Despesas de capital e outras delas decorrentes – A Lei 4.320/64

considera como despesas de capital: investimentos, inversões financeiras e

transferências de capital (recursos transferidos a outros entes para aplicação

em despesas de capital). Ou seja, são despesas que contribuem para a

formação ou a aquisição de um bem de capital. Vejam o art.167 da CF/88:

“§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,

ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade”

#rumoaposse

Infere-se que somente os investimentos que ultrapassem um

exercício financeiro devem constar obrigatoriamente no PPA. E o que

são as despesas delas decorrentes? São os encargos, recursos de operação e

de manutenção decorrentes das despesas de capital, geralmente

investimentos. Exemplo: construir uma escola é despesa de capital, porém os

encargos de contratação de professores e pagamento das contas de luz, água

e telefone são despesas decorrentes das despesas de capital.

executados em mais de um exercício financeiro, de natureza finalística, ou

seja, ligados à prestação de serviços à comunidade (educação, saúde,

segurança, lazer, etc.).

Em síntese, o PPA visa:





1. Orientar a ação governamental, objetivando alcançar o

desenvolvimento econômico e a efetiva promoção do bem-estar social;

2. Orientar o planejamento, obedecendo aos princípios de regionalização

da economia;

3. Definir diretrizes que nortearão a elaboração dos orçamentos fiscal e

de investimentos, possibilitando a redução das desigualdades regionais e

sociais;

4. Ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que

se reverterão em benefícios para a sociedade como um todo.

No âmbito federal, o projeto de PPA será encaminhado, pelo Poder

Executivo, ao Congresso Nacional, até 4 meses antes do encerramento do

exercício (31/8) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão

legislativa (22/12). Esse prazo está disposto no art. 35 do ADCT, pendente

de regulamentação via lei complementar. Lembram quando discutimos o ciclo

orçamentário, na aula 0? É o mesmo prazo da LOA, lembrando que os

demais entes da federação podem instituir legislação própria sobre esses

prazos, embora, na prática, não o façam.

22/12

#rumoaposse


de PPA

• 4 meses p/

encerramento do


31/08

• até o

encerramento

da sessão

legislativa

• Chefe do Poder

Executivo poder

vetá-lo, total ou

parcialmente, em

até 15 dias úteis

do recebimento

15 dias úteis

para vetar

do

PPA compreende o início do segundo ano de mandato do presidente da

República até o final do primeiro ano financeiro do mandato presidencial

subsequente.





Comentários: A vigência do PPA é do 2º ano do mandato do chefe do Poder

Executivo até o final do 1º ano do mandato subsequente. Dessa forma,

abrangendo 2 governos distintos, garante-se a continuidade de suas ações.

Resposta: Correta.

2.1 – Estrutura e análise do PPA 2016-2019

O PPA 2016-2019, Lei 13.249/2016, é chamado de

“Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”. As mudanças, em

relação ao PPA anterior, concentram-se em dois pontos:

O primeiro foi reforçar o caráter estratégico do Plano, estruturando-o

em uma Dimensão Estratégica, contendo uma Visão de Futuro e um conjunto

de Eixos e Diretrizes Estratégicas. Buscou-se evidenciar o projeto estratégico

de governo, que orienta a construção dos Programas Temáticos, expressando

os cursos de ação propostos para o alcance dos resultados esperados para o

Plano. O segundo ponto teve como foco qualificar o conteúdo dos

Programas Temáticos, que passam a expressar com maior clareza as

escolhas estratégicas para cada área por meio de seus Objetivos e respectivas

Metas, que por sua vez destacam de forma concisa as entregas mais

relevantes e estruturantes para a implementação das políticas públicas.

#rumoaposse

O PPA 2016-2019 reforça a participação social na gestão pública não

somente como diretriz para a implementação das políticas públicas, mas

também na sua fase de elaboração e planejamento, seja como estratégia de

reconhecimento do papel da sociedade, seja como forma de aperfeiçoamento

da ação governamental. A participação de pessoas e entidades ocorreu em

encontros presenciais e por meio de canais virtuais de diálogo, com propostas

relativas à formulação do PPA 2016-2019, e permanecerá ao longo da sua

implementação, nas dimensões de monitoramento e avaliação.

No PPA 2016-2019, a Dimensão Estratégica é composta pela Visão

de Futuro, pelo Cenário Macroeconômico, pelos Eixos Estratégicos e

pelas Diretrizes Estratégicas que orientam a elaboração da estrutura

programática, especialmente dos Programas Temáticos, que compõem a

Dimensão Tática do PPA ao lado dos Programas de Gestão, Manutenção e

Serviços ao Estado. Esses programas são iguais aos programas do PPA

Vejam a Visão de futuro e comparem com o ano anterior, que já

estudamos.





Visão de futuro

Cenário macroeconômico

• Brasil como uma sociedade

inclusiva, democrática e mais

igualitárias, com educação de

qualidade, respeito e valorização

da diversidade e que tenha

superado a extrema pobreza.

• Brasil como uma economia

sólida, dinâmica e sustentável,

capaz de expandir e renovar

competitivamente sua estrutura

produtiva com geração de

empregos de qualidade e com

respeito ao meio ambiente.

• Cenário fiscal = metas de

reequilíbrio fiscal (contas

públicas)

• Cenário macroeconômico e

composição do crescimento (PIB,

educação, PAC, Minha Casa

Minha Vida, investimentos em

rodovias e aeroportos, etc.)

• Mercado de trabalho = geração

de emprego e aumento da renda

Eixos estratégicos

#rumoaposse

• Educação de qualidade como caminho para a cidadania e o

desenvolvimento social e econômico

•Incusão social e redução das desigualdades, c/ melhor distribuição

das oportunidades e do acesso a bens e serviços públicos de

qualidade

•Ampliação da produtividade e da competitividade da economia, c/

fundamentos macroeconômicos sólidos, sustentabilidade e ênfase

nos investimentos públicos e privados, especialmente em

infraestrutura

•Fortalecimento das instituições públicas, c/ participação e controle

social, transparência e qualidade na gestão

Já as Diretrizes Estratégicas foram criadas para nortear a agenda dos

próximos quatro anos, superando os desafios propostos por cada Eixo

Estratégico visto acima. O vínculo entre as Diretrizes e os Eixos Estratégicos

não é rígido, podendo uma mesma Diretriz Estratégica colaborar para mais de

um Eixo Estratégico. As Diretrizes são:

• Combate à pobreza e redução das desigualdades, promovendo o acesso

equitativo aos serviços públicos e ampliando as oportunidades econômicas no

campo e na cidade.

• Promoção da qualidade e ampliação do acesso à educação com equidade,

articulando os diferentes níveis, modalidades e sistemas, garantindo condições

de permanência e aprendizado e valorizando a diversidade.





• Promoção do emprego e do trabalho decente, com garantia de direitos

trabalhistas, qualificação profissional e o fortalecimento do sistema público de

emprego.

• Garantia de acesso universal aos serviços de atenção básica e especializada

em saúde, com foco na integralidade e qualidade do atendimento e no

fortalecimento do Sistema Único de Saúde - SUS.

• Garantia de acesso da população ao sistema previdenciário, com qualidade e

equidade no atendimento e melhoria da gestão, contribuindo para a

sustentabilidade do sistema.

• Garantia de acesso com qualidade aos serviços de assistência social, por

meio da consolidação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS.

• Garantia do direito humano à alimentação adequada e saudável, com

promoção da soberania e da segurança alimentar e nutricional.

• Fortalecimento da cidadania e dos direitos fundamentais, promovendo a

participação social, o acesso à justiça, os direitos da pessoa idosa, dos jovens,

da pessoa com deficiência, o respeito à população LGBT e o enfrentamento a

todas as formas de violência.

• Promoção da igualdade de gênero e étnico-racial e superação do racismo,

respeitando a diversidade das relações humanas.

• Promoção do desenvolvimento rural sustentável, visando à ampliação da

produção e da produtividade agropecuária, com geração de emprego, renda,

divisas e o acesso da população rural aos bens e serviços públicos.

#rumoaposse

• Fortalecimento da governança fundiária e promoção da reforma agrária e da

proteção dos direitos dos povos indígenas, povos e comunidades tradicionais e

quilombolas.

• Promoção do direito à comunicação e à inclusão digital, ampliando o acesso

à Internet banda larga e expandindo a oferta de serviços e conteúdos de

telecomunicações.

• Fortalecimento da segurança pública e redução de homicídios, com

integração de políticas públicas entre os entes federados, controle de

fronteiras e promoção de uma cultura de paz.

• Promoção do desenvolvimento urbano integrado e sustentável, ampliando e

melhorando as condições de moradia, saneamento, acessibilidade, mobilidade

urbana e trânsito, com qualidade ambiental.

• Promoção da segurança hídrica, com investimentos em infraestrutura e

aprimoramento da gestão compartilhada e da conservação da água.





• Promoção da conservação, da recuperação e do uso sustentável dos recursos

naturais.

• Ampliação das capacidades de prevenção, gestão de riscos e resposta a

desastres e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas.

• Redução das desigualdades regionais e intrarregionais e promoção do

desenvolvimento territorial sustentável, respeitando as identidades e a

diversidade cultural.

• Promoção do desenvolvimento cultural e artístico e acesso à cultura, com

valorização da diversidade e fortalecimento da economia da cultura.

• Promoção da democratização do acesso ao esporte, da formação esportiva e

da preparação de atletas, com foco na elevação da qualidade de vida da

população.

• Promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e estímulo ao

desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da

competitividade e da sustentabilidade da economia.

• Promoção do desenvolvimento econômico, melhoria do ambiente de

negócios e da concorrência, com justiça fiscal e equilíbrio das contas públicas.

• Fortalecimento das micro e pequenas empresas e dos microempreendedores

individuais, e promoção do trabalho associado, da cooperação, da autogestão

e dos empreendimentos solidários.

#rumoaposse

• Ampliação da atuação do Brasil no comércio internacional de bens e

serviços, agregando valor, conteúdo tecnológico, e diversificando a pauta e o

destino das exportações brasileiras.

• Investimentos na melhoria do transporte de passageiros e de carga,

buscando a integração modal, a eficiência da rede de transporte, a

competitividade do país, o desenvolvimento sustentável e a integração

regional, nacional e sul-americana.

• Promoção de investimentos para ampliação da oferta de energia e da

produção de combustíveis, com ênfase em fontes renováveis.

• Garantia da defesa nacional e da integridade territorial, e promoção da paz,

dos direitos humanos e da cooperação entre as nações.

• Fortalecimento da capacidade de gestão do Estado, com foco no aumento da

qualidade dos serviços prestados ao cidadão, na qualidade do gasto, na

transparência, na comunicação e participação social, bem como da prevenção

e do combate à corrupção.





É claro que não é necessário decorar tudo acima, mas ter uma ideia

geral é interessante.

Para ficar claro, tudo isso que vimos acima é a dimensão estratégica do

PPA 2016-2019. Essas Diretrizes Estratégicas orientam a concepção e a

implementação da Dimensão Tática do Plano, representada por 54

Programas Temáticos do PPA 2016-2019. Lembrando que o PPA 2016-2019

também utiliza Programas Témáticos e Programas de Gestão, Manutenção e

Serviços ao Estado.

‣ Prioridades da administração pública federal, segundo o PPA

2016-2019:

Programa de Aceleração do Crescimento = PAC

Plano Brasil Sem Miséria = PBSM

As metas do Plano Nacional de Educação

As duas primeiras são idênticas ao PPA anterior. A gestão do PPA é

idêntica à anterior, observando os princípios: publicidade, eficiência,

impessoalidade, economicidade e efetividade.

‣ Relatório Anual do PPA: O Poder Executivo encaminhará ao

Congresso Nacional relatório anual de avaliação do Plano, que deverá conter:

#rumoaposse

Avaliação macroeconômica e

razões das discrepâncias

Situação

Execução financeira das

iniciativas

Programa

Indicadores

Objetivos

Metas

2.2 – O Decreto 2.829/1998

Esse Decreto estabelece normas para a elaboração e a execução do PPA

e dos Orçamentos da União. Apesar de se referir ao PPA 2000-2003, ele cita o

Orçamentos (LOA) a partir de 2000. Percebam que, em 1998, já se falava em

Programas, que seriam a “ação finalística orientada para a consecução dos





objetivos estratégicos definidos no PPA”. Entende-se também por ação

finalística, “aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a

demandas da sociedade”. E o que cada Programa deve conter? Segue a lista

disposta no Decreto:

Programas

Objetivo

Órgão responsável

Valor global

Prazo de conclusão

Fonte de financiamento

Indicador que quantifique a situação que o programa quer modificar

Metas de bens e serviços necessários para atingir o objetivo

Ações não integrantes do Orçamento Geral da União para atingir o objetivo

Regionalização das metas por Estado

Ações continuadas devem conter metas de qualidade e de produtividade a

serem atingidas, em prazo definido.

#rumoaposse

Esses Programas serão estabelecidos em atos próprios da União, dos

Estados, do DF e dos Municípios, respeitados os conceitos definidos pela

União. Hoje em dia, o próprio PPA do ente já estabelece esses programas.

O Decreto também fala de um modelo de gerenciamento.





Unidade (s)

responsável (eis)

Controle de prazos

e custos

Modelo de

gerenciamento

Sistema

informatizado de

apoio (definido pelo

MPOG)

Profissional

capacitado para

atuar como gerente

do Programa

Designação pelo

Ministro de Estado

ou titular do órgão

Quanto à avaliação finalística (objetivos), física e financeira desses

Programas, sabe-se que suas finalidades são:

Aferir o resultado, cujas

referências são os

objetivos e as metas

fixadas

#rumoaposse

Avaliação

Anual - subsidiar a

elaboração da LDO

Subsidiar alocação de

recursos, política de

gastos públicos e

coordenação de ações

Evitar dispersão e

desperdício de gastos

públicos

Gestão da qualidade, por

meio de sistema de

avaliação da satisfação

pela sociedade

Promoção da

descentralização e da

formação de parcerias

com o setor privado

O Decreto também fala que a LDO deve conter, dentre os Programas

que integram o PPA, as prioridades que serão contempladas na LOA

correspondente e que qualquer alteração da programação orçamentária e do

fluxo financeiro de cada Programa fica condicionada à informação prévia pelos

gerentes, por meio do sistema informatizado, do grau de alcance das metas

fixadas.





3 – A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Assim como o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também é

uma criação da nossa Constituição Federal vigente. É também uma lei

ordinária de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e tem a

importante função de orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA),

interligando o que está no PPA com o que realmente será executado pela

LOA. Dessa forma:

PPA LDO LOA

Segundo a CF/88, no seu art. 165:

“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,

orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre

as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política

de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

,

#rumoaposse

Algumas observações:

Reparem que no PPA falávamos em Diretrizes, Objetivos e Metas

(DOM). Na LDO falamos em Metas e Prioridades (MP);

Metas são partições dos objetivos. As metas fiscais são estabelecidas

na LDO e cumpridas na execução da LOA;

Prioridades são retiradas do PPA e não são absolutas, tendo em vista

que existem outras despesas prioritárias, como as obrigações constitucionais e

legais;

Aqui novamente falamos em despesas de capital, como no PPA,

abrangendo o exercício financeiro seguinte;

A LDO não faz qualquer alteração tributária, ela apenas procura fazer

mudança de alíquotas, etc.) pode trazer ao orçamento público, uma vez que

as receitas tributárias são as principais fontes de financiamento dos gastos

públicos;

Como exemplos de agências financeiras oficias de fomento, temos o

Banco do Brasil, o BNDES, a Caixa Econômica Federal e outras agências que

fomentam o desenvolvimento do país, por meio de empréstimos e





financiamentos à sociedade, como forma de incentivo ao desenvolvimento de

certas atividades do setor privado.

(CESPE - Eco (DPU)/2016) A LDO é o instrumento legal e

normatizador que orienta a elaboração e execução do orçamento anual e

dispõe sobre o planejamento governamental de longo prazo.

Comentários: Segundo a CF/88, art. 165: “§ 2º A lei de diretrizes

orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública

federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro

subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre

as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento”. No entanto, trata-se de um

instrumento de curto prazo e não de longo prazo. Resposta: Errada.

Vamos esquematizar as atribuições da LDO, segundo a Constituição

Federal de 1988?

metas e prioridades da

administração pública federal

incluindo despesas

de capital para o

exercicio subsequente

Orienta a elaboração da LOA

LDO na

CF/88

Dispõe sobre as alterações na

legislação tributária

#rumoaposse

Estabelece política de aplicação

das agências financeiras de

fomento

Além das funções constitucionais acima destacadas, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) ampliou sensivelmente o significado e a

importância da LDO ao atribuir-lhe a incumbência de disciplinar outros temas

específicos. Assim, o art. 4 da LRF cita:





“A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do

art. 165 da Constituição e:

I - Disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas

hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no

inciso II do § 1o do art. 31;

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos

resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a

entidades públicas e privadas”.

Algumas observações:

As alíneas c e d foram vetadas, por isso não as transcrevemos;

Quando falamos em equilíbrio entre receitas e despesas, lembramos de

um importante princípio orçamentário, o equilíbrio, não?

Limitação de empenho é a anulação de parcelas de dotações

orçamentárias, que ocorre quando a arrecadação da receita não está

ocorrendo da forma prevista. A LDO pode ressalvar algumas despesas para

limitação de empenho, além das despesas que constituem obrigações

constitucionais e legais do ente.

#rumoaposse

Vamos agora apresentar um esqueminha para as atribuições da LDO,

segundo o art.4 da LRF:

Equilíbrio entre receitas e

despesas

LDO no

art.4 da

Critérios e forma de

limitação de empenho

avaliação dos programas

Ressalvas na LDO

e obrigações

constitucionais /

legais

transferências de recursos

a entidades públicas e

privadas





Além do art. 4, a LRF contém vários outros dispositivos que disciplinam

as atribuições da LDO. São elas:

#rumoaposse

Conter autorização para que os municípios contribuam para o custeio

de despesas de competência de outros entes da Federação (art. 62, I);

Estabelecer exigências para a realização de transferência

voluntária (art. 25, § 1o);

Estabelecer condições para a destinação de recursos para, direta ou

indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas

jurídicas (art. 26);

Dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo

Banco Central do Brasil, o qual serão demonstrados trimestralmente (art.

7o, § 2o);

Dispor sobre programação financeira e o cronograma de execução

mensal de desembolso estabelecido pelo Poder Executivo até trinta dias

após a publicação dos orçamentos (art. 8o);

Estabelecer para os Poderes e o Ministério Público critérios de

limitação de empenho e movimentação financeira se verificado, ao final de

um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o

cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no

Anexo de Metas Fiscais (art. 9o);

Ressalvar as despesas que não serão submetidas à limitação de

empenho (art. 9o, § 2o);

Dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de

natureza tributária da qual decorra renúncia de receita (art. 14);

Dispor sobre despesa considerada irrelevante, para efeitos de

geração de despesa (art. 16, § 3o);

Dispor sobre a inclusão de novos projetos na LOA ou nas leis de

créditos adicionais, após adequadamente atendidos os em andamento e

contempladas as despesas de conservação do patrimônio público (art.

45);

Excepcionalizar a contratação de hora extra, quando for alcançado

o limite prudencial das despesas com pessoal, o qual é de 95% do limite

previsto na LRF (art. 22, § Único, Inciso V).

funções anteriormente estudadas, a LDO 2017 dispõe:

“Art. 1o São estabelecidas, em cumprimento ao disposto no § 2o do art.

165 da Constituição Federal e na Lei Complementar no 101, de 4 de

maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, as diretrizes

orçamentárias da União para 2017, compreendendo:





I - as metas e prioridades da administração pública federal;

II - a estrutura e organização dos orçamentos;

III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos

da União;

IV - as disposições para as transferências;

V - as disposições relativas à dívida pública federal;

VI - as disposições relativas às despesas com pessoal e

encargos sociais e benefícios aos servidores, empregados e

seus dependentes;

VII - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras

oficiais de fomento;

VIII - as disposições sobre alterações na legislação e sua

adequação orçamentária;

IX - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder

Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de

irregularidades graves;

X - as disposições sobre transparência; e

XI - as disposições finais”

#rumoaposse

Percebam que a Lei inclui dispositivos sobre: fiscalização do Poder

Legislativo sobre as obras e serviços com indícios de irregularidade grave,

sobre transparência e sobre despesas com servidores e empregados públicos.

3.1- Os anexos da LDO

Vistas as principais atribuições da LDO perante a CF/88 e a LRF,

veremos agora que a LDO deverá ser acompanhada dos Anexo de Metas

Fiscais, do Anexo de Riscos Fiscais e ainda um Anexo Específico.

O Anexo de Metas Fiscais (AMF), conforme o art.4˚§2˚da LRF,

tratará dos seguintes assuntos:

Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o

exercício a que se referirem e para os dois seguintes;

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

Demonstrativo das metas anuais, com memória e metodologia de

cálculo, que justifique os resultados pretendidos, comparando-as com os três



Anexo de Metas Fiscais (AMF)



exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com os objetivos da

política econômica nacional;

Evolução do patrimônio líquido, dos últimos três exercícios, destacando

as origens e as aplicações de recursos obtidos com alienação (venda) de

ativos - privatizações;

Avaliação da situação financeira a atuarial dos regimes geral de

previdência social e próprio de servidores públicos e do Fundo de Amparo ao

Trabalhador, além de outros fundos públicos e programas estatais de natureza

atuarial;

Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e

da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

receitas

depesas

Metas anuais para 2 exercícios

seguintes

avaliação das metas do ano

anterior

comparação das metas anuais

com os 3 exercícios anteriores

resultado nominal

resultado primário

montante da dívida

pública

#rumoaposse

patrimônio líquido os 3 últimos

exercícios

avaliação da situação finaceira e

atuarial

renúncias de receitas e expansão

das despesas obrigatórias

continuadas

regime geral de

previdência social

regime próprio dos

servidores públicos

fundo de amparo ao

trabalhador (FAT)

outros fundos e

programas

Apenas para que vocês não fiquem se perguntando o que é resultado

primário e resultado nominal, vou tentar esclarecer aqui, de forma bem

simples:





Resultado primário

Resultado nominal

• Total de recursos economizados

para o pagamento dos juros da dívida

• Receitas não financeiras -

despesas não financeiras

• Receitas e despesas não finaceiras

são as não relacionadas a juros

• Define se o ente precisa recorrer a

novos financiamentos ou não

• Indica se a economia de recursos

primários é suficiente para cobrir as

despesas financeiras também

• Receitas não financeiras +

receita de juros - despesas não

financeiras - despesa de juros

Já o Anexo de Riscos Fiscais (ARF), tratado no art.4˚§3˚da LRF,

avalia os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas

públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Existem dois riscos fiscais, o orçamentário e o risco da dívida. O primeiro

está relacionado à possibilidade de as receitas e as despesas projetadas na

elaboração do PLOA não se confirmarem durante o exercício financeiro. O

segundo está diretamente relacionado às flutuações de variáveis

macroeconômicas, tais como taxa básica de juros, variação cambial e inflação.

Os riscos da dívida são os riscos derivados da dívida pública da União,

que está associada ao pagamento de juros. Dessa forma, em situações em

que é grande a probabilidade de, no ano vindouro, ocorrerem alterações

positivas nas taxas de juros, este aumento de despesa deverá estar previsto

no Anexo de Riscos Fiscais.

#rumoaposse

ado,

Os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja

existência dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em

curso e dívidas em processo de reconhecimento. Os precatórios não se

enquadram no conceito de Risco Fiscal por se tratarem de passivos efetivos e

não de passivos contingentes (são dívidas já reconhecidas).

É importante ressaltar que riscos repetitivos deixam de ser riscos,

devendo ser tratadas no âmbito do planejamento, ou seja, devem ser

incluídas como ações na LDO e na LOA do ente federativo. Por exemplo, se a

ocorrência de catástrofes naturais ou de epidemias tem sazonalidade

conhecida, as ações para mitigar seus efeitos, assim como as despesas

e não ser tratada como risco fiscal no Anexo de Riscos Fiscais.





Anexo de Riscos Fiscais (ARF)

Risco orçamentário

Risco da dívida

receitas

despesas

taxa de juros

variação

cambial

inflação

O Anexo específico, constante também na LDO, é tratado no

art.4˚§3˚da LRF. A LDO deverá conter, em anexo específico, os objetivos

das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as

projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de

inflação, para o exercício subsequente.

Anexo

específico

Objetivos

de políticas

Metas de

inflação

#rumoaposse

Monetária Creditícia Cambial

3.2 - Prazos da LDO

No âmbito federal, o projeto de LDO será encaminhado, pelo Poder

Executivo, ao Congresso Nacional, até Oito meses e meio antes do

encerramento do exercício (15/4) e devolvido para sanção até o

encerramento da primeiro período da sessão legislativa (17/7). Esse prazo

complementar. LDO, como podem ver, tem prazo diferente do PPA e da LOA

(que têm prazos iguais).

Mesmo sendo encaminhada anualmente, sua vigência é superior a um

exercício, ou seja, vai desde sua aprovação até o final do exercício seguinte.

Embora durante 6 meses de cada ano haja vigência simultânea de duas LDOs,

elas não incidem sobre a mesma LOA. Cada LDO diz respeito a uma LOA.





De acordo com o art. 57 §2˚da CF/88: “A sessão

legislativa não será interrompida sem a aprovação do

projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Isso significa

que há um trancamento de pauta até que a LDO seja

aprovada. Dessa forma, acredita-se que a LDO não pode

ser rejeitada pelo Congresso Nacional.

(CESPE - ANATEL/Engenharia Civil/2014) O projeto da

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é enviado anualmente pelo presidente

da República ao Congresso Nacional, que não pode iniciar seu recesso antes

de concluir a votação da LDO.

Comentários: O enunciado da questão está de acordo com o art. 57 §2˚da

CF/88: “A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do

projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Isso significa que há um

trancamento de pauta até que a LDO seja aprovada. Dessa forma, acredita-se

que a LDO não pode ser rejeitada pelo Congresso Nacional.

Resposta: Correta.

#rumoaposse


de LDO

• 8 meses e meio p/

encerramento do


17/07

• até o

encerramento do

primeiro período

da sessão

legislativa

• Chefe do Poder

Executivo poder

vetá-lo, total ou

parcialmente, em

até 15 dias úteis

do recebimento

15/04

15 dias úteis

para vetar

Vamos parar por aqui. Veja o arquivo de questões para

sedimentarmos o que aprendemos.





Referencial Bibliográfico

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do

Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.

BRASIL. Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998. Estabelece normas

para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União,

e dá outras providências. Brasília, DF.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal

e dá outras providências.

BRASIL. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual

da União para o período de 2016 a 2019.

BRASIL. Lei nº 13.408, de 26 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as

diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 e dá

outras providências.

FURTADO, Fabio. Administração Financeira e Orçamentária para

Concursos. 1.ed. Rio de Janeiro: Editora Ferreira, 2009.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17.ed. São Paulo: Editora Atlas,

2017.

JUND, Sergio. Administração, Orçamento e Contabilidade pública: teoria

e questões. 1.ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2006.

#rumoaposse

MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: A Política Orçamentária no

Brasil. 4.ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

PALUDO, Augustinho. Orçamento Público, AFO e LRF: teoria e questões.

7ª.ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2017.

PONTES LIMA, Edilberto Carlos. Curso de Finanças Públicas: Uma

abordagem contemporânea. 1.ed. São Paulo: Editora Atlas, 2015.



01 PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

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