Anais do I Congresso Global de Direitos Humanos

ORGANIZADORES
João Paulo Borges Bichão
Laís Locatelli
Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino
––

ORGANIZADORES
João Paulo Borges Bichão
Laís Locatelli
Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino
ANAIS DO I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS:
NOVAS POLÍTICAS DE CIDADANIA E DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
Lamego
São Luís
Portugal
2019

CRÉDITOS / CREDITS
Anais do I Congresso Global de Direitos Humanos: novas políticas de cidadania e de
desenvolvimento sustentável
Câmara Municipal de Lamego/PT
Endereço: Avenida Padre Alfredo Pinto Teixeira, 5100-150 – Lamego/Portugal
geral@cm-lamego.pt
Editor: Município Lamego/PT
ISBN: 978-972-99089-9-6
[Título: Anais do I Congresso Global de Direitos Humanos: Novas Políticas de Cidadania
e Desenvolvimento Sustentável]; [Autor: Vários]; [Co-autor (es):]; [Suporte: Eletrónico];
[Formato: nd]
Coordenação Editorial:
João Paulo Borges Bichão
Laís Locatelli
Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino
Dados da Publicação
Título
ANAIS DO I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS: NOVAS
POLÍTICAS DE CIDADANIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Autor Vários
João Paulo Borges Bichão, Laís Locatelli e Maria da Glória Costa Gonçalves
Organizadores
de Sousa Aquino
Tipo de
suporte
Eletrónico
Edição 1.ª Edição
Todos os direitos reservados ao editor e a coordenação editorial da obra. Nenhuma parte da obra
poderá ser reproduzida sem o consentimento expresso dos organizadores ou da coordenação
editorial. Os organizadores e/ou os coordenadores não são responsáveis pelas opiniões,
comentários ou manifestações representadas nos respectivos artigos.
© João Paulo Borges Bichão
© Laís Locatelli
© Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino
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Sansão Hortegal Neto
Projeto Gráfico
Sansão Hortegal Neto
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Congresso Global de Direitos Humanos: novas políticas de cidadania e de
desenvolvimento sustentável (1.:2019: Lamego, Portugal).
Anais do I Congresso Global de Direitos Humanos: novas políticas de cidadania
e de desenvolvimento sustentável / Organizadores: João Paulo Borges Bichão, Laís
Locatelli, Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino. — São Luís: EDUFMA,
2019.
382 p.
ISBN 978-85-7862-909-0
1. Direitos Humanos – Encontro científico. 2. Cidadania - Políticas. 3.
Desenvolvimento sustentável. I. Bichão, João Paulo Borges. II. Locatelli, Laís. III.
Aquino, Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa.
CDD 341.483 001
CDU 342.7:001.32
Elaborada pela bibliotecária por Marcia Cristina da Cruz Pereira - CRB13 / 418

Comissão Organizadora / Organization Chairs
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Comissão Científica / Scientific Committee
Professora Doutora Alicia Muñoz Ramírez (USAL/ES)
Professor Doutor Cassius Guimarães Chai (UFMA/BR)
Professora Doutora Carmela Dell' Isola (FDSBC/BR)
Professor Doutor Dilnei Giseli Lorenzi (UFS/BR)
Professor Doutor João Nuno Calvão da Silva (UC/PT)
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professor Doutor José Luis Caramelo Gomes (UPT/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas (UFMS/BR)
Professor Doutor Luciano de Oliveira Souza Tourinho (UESB/ FASAVIC/FAINOR /BR)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Professora Doutora Maria Manuela Dias Marques Magalhães Silva (UPT/PT)
Professora Doutora María de la Paz Pando Ballesteros (USAL/ES)
Professor Doutor Miguel Ângelo Splendore Maciel (URCAMP/RS/BR)
Professora Doutora Patrícia Jerónimo (UMinho/PT)
Professor Doutor Pedro Garrido Rodriguez (USAL/ES)
Professora Doutora Sara Margarida Moreno Pires (UA/PT)
Comissão Editorial / Editorial Chairs
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Assessoria Especial
Professora Doutora Kátia Regina Marques Moura (UFMA/BR)

Homenagem especial à
María Esther Martínez Quinteiro
Maria Fernanda Rollo
Nair Portela Silva Coutinho

SUMÁRIO
PREFÁCIO ....................................................................................................... 11
A FORMAÇÃO DE EQUIPES DE TRABALHO EM DIREITOS HUMANOS E
GÊNERO .......................................................................................................... 13
POUGY, Lilia Guimarães
PODER MUNICIPAL E RELAÇÕES DE GÊNERO: ação política das
vereadoras de Senador La Roque/MA .......................................................... 25
FERREIRA, Maria Mary
VIOLÊNCIAS CONTRA AS MULHERES E O CENTRO DE REFERÊNCIA DA
MARÉ: o desafio da política pública numa favela carioca .......................... 38
AUGUSTO, Cristiane Brandão
MARQUES, Maria Celeste Simões
A IMPORTÂNCIA DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR – O CASO DA
ESTGL ............................................................................................................. 49
GUEDES, Anabela Fernandes
MARQUES DOS SANTOS, Paula
ANTUNES, Sandra Maria
A VISITA ÍNTIMA SOB A ÓTICA DA SAÚDE COMO DIREITO HUMANO E
FUNDAMENTAL .............................................................................................. 61
CERQUEIRA, Paloma Gurgel de Oliveira
O DIREITO (FUNDAMENTAL) À SAÚDE TUTELADO PELA ATUAÇAO DA
ONU ................................................................................................................. 73
MORAES, Graziela
SAÚDE PÚBLICA, MEIO AMBIENTE E SANEAMENTO BÁSICO NO EMBATE
ENTRE MÍNIMO EXISTENCIAL E RESERVA DO POSSÍVEL: uma análise do
recurso especial Nº 1.366.337/RS ................................................................. 84
FARIA, Roberta Fernandes de
BARING, Dayane de Paula
MAGALHÃES DE ANDRADE, Laura
A MEDIAÇÃO COMO INSTRUMENTO FACILITADOR NO PROCESSO DE
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ..................................................................... 95
TEODORO, Rita de Kassia de França
FREITAS, Gilberto Passos de
A RECEPÇÃO E O CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE DOS
TRATADOS INTERNACIONAIS NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA .......... 125
DI DOMENICO, Jackson
A TUTELA DA LIBERDADE RELIGIOSA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL
EUROPEU DE DIREITOS HUMANOS .......................................................... 136
FAGUNDES, André

JUSTIÇA RESTAURATIVA NO TRATAMENTO DA VIOLÊNCIA CONTRA A
MULHER: análise da experiência luso-brasileira ...................................... 147
JESUS, Thiago Allisson Cardoso
FERREIRA, Amanda Passos
PAIXÃO, Hilza Maria Feitosa
A ALIENAÇÃO PARENTAL E O NOVO REGIME JURÍDICO NO CONTEXTO
DAS RELAÇÕES FAMILIARES .................................................................... 155
SOEIRO DE CARVALHO, Ana Branca
BONITO, Álvaro
GOMES, Jacinto
SISTEMA CARCERÁRIO BRASILEIRO: os direitos e o acesso à justiça 175
TORRES, Maria Adriana
TECNOLOGIAS DISRUPTIVAS E OS RISCOS A DIREITOS FUNDAMENTAIS
NA SUPREMA CORTE BRASILEIRA ........................................................... 186
BARBOSA, Gabriel Henrique Vieira
SOUZA, Marcia Cristina Xavier de
UMA NOVA CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO HUMANO DE ACESSO À
JUSTICA, ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO E CIDADANIA ............. 198
MONTEIRO, Susana Isabel da Cunha Sardinha
CEBOLA, Cátia Sofia Marques
A COLABORAÇÃO PREMIADA COMO MEIO DE COMBATE EFICAZ À
CORRUPÇÃO ................................................................................................ 210
BRITTO, Nara Pinheiro Reis Ayres de
RODRIGUES, Natuzza Pereira
CERQUEIRA, Paloma Gurgel de Oliveira
LINCHAMENTOS NO MARANHÃO, POLÍTICA CRIMINAL E INVISIBILIDADE
DO FENÔMENO: uma análise sobre a mitigação dos direitos humanos
fundamentais no estado brasileiro pós-1988 ............................................. 222
MACEDO, Marcos Vinícius Boaes
JESUS, Thiago Allisson Cardoso de
AGENDA 2030 PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A TEORIA
DA EQUIDADE INTERGERACIONAL: estudo de caso do Estado do Piauí
....................................................................................................................... 233
GALVÃO, Débora Gomes
EL NUEVO MARCO DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO ESPAÑOL
....................................................................................................................... 245
FUENTES I GASÓ, Josep Ramon
ENERGIA RENOVÁVEL DE BAIXO IMPACTO COMO UM DIREITO HUMANO:
um olhar sobre a dignidade humana e interação com a natureza ........... 257
ALMEIDA, Rainara Verde Serra

PARQUE NACIONAL DOS LENÇÓIS MARANHENSES: da conservação
ambiental à exclusão social ........................................................................ 272
FERREIRA, Maria Clara Correa
ALMEIDA, Igor Martins Coelho
SUMAK KAWSAY: as contribuições do Novo Constitucionalismo Latinoamericano
no combate as mudanças climáticas ...................................... 284
LEMOS, Walter Gustavo da Silva
DIREITO À TERRA COMO DIREITO HUMANO: suporte à dignidade por um
direito mais democrático ............................................................................. 295
MATURANA, Edgar
DIREITOS HUMANOS NO GOVERNO LOCAL: Estudo de caso da Prefeitura
de São Paulo (Brasil) ................................................................................... 306
SUANO, Bethânia
A CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DIREITO DAS PESSOAS
COM DEFICIÊNCIA E SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A INCLUSÃO EM
DESTINOS TURÍSTICOS .............................................................................. 313
FEIJÓ, Alexsandro Rahbani Aragão
SARAIVA, Luiziane Silva
SANTOS, Saulo Ribeiro dos
EFEITOS PRÁTICOS DA RATIFICAÇÃO DA CONVENÇÃO Nº 182 DA OIT NO
BRASIL E EM PORTUGAL ........................................................................... 324
PEPE MACHADO, Felipe
LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO SOCIAL DE ACCESO A LOS
SERVICIOS SOCIALES ................................................................................ 333
FERNÁNDEZ, Maria Victòria Forns i
OS OBJETIVOS DO MILÉNIO – OS RESULTADOS DE 2015 E PROSPETIVA
PARA 2030 .................................................................................................... 344
MARQUES DOS SANTOS, Paula
ANTUNES, Sandra Maria
GUEDES, Anabela
A UTILIZAÇÃO RETÓRICA DO TERMO “CRISE DE MIGRAÇÃO”: uma
análise das realidades francesa e brasileira .............................................. 357
DUTRA FERNÁNDEZ, Thaís
ALBUQUERQUE AZEVEDO GOMES, Janaína
A VENEZUELA NO MERCOSUL: adesão, suspensão e migração ........... 371
OLIVEIRA FILHA, Manuelita Hermes Rosa

PREFÁCIO
No ano de 2015, a Organização das Nações Unidas (ONU) firmou um
acordo intergovernamental (Resolução A/RES /70/1, da Assembleia Geral das
Nações Unidas) que envolveu o estabelecimento de compromisso entre os seus
193 Estados membros e a sociedade civil para a elaboração de um plano de
ação, denominado Agenda 2030, que contém o conjunto de 17 (dezessete)
objetivos globais para o desenvolvimento sustentável.
Tratam-se de objetivos que envolvem um planejamento amplo e
interdependente, contemplando, cada um deles, metas específicas a serem
alcançadas e que envolvem questões de desenvolvimento social, político e
econômico, além de abrangerem questões como a fome, o aquecimento global,
a igualdade de gênero, a urbanização de cidades e locais, a saúde, educação, a
água, o saneamento, a energia e a justiça social.
A busca da sustentabilidade, e sua intrínseca e consequente qualidade de
vida, tem sido um dos maiores desafios aos gestores públicos em geral, bem
como aos estudiosos do tema que buscam soluções multi e interdisciplinares aos
problemas urbanos, o acesso ao saneamento básico, enfim, aos serviços
essenciais que denotam um planejamento urbano adequado à função
socioambiental das cidades, no intuito de garantir uma melhor qualidade de vida
do ser humano.
O I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS: novas políticas
de cidadania e de desenvolvimento sustentável, teve o objetivo de realizar uma
reflexão e despertar novos debates sobre as 17 metas do desenvolvimento
sustentável listadas pela Organização das Nações Unidas (ONU). Tais metas
compõe a agenda de ação até 2030 e visam acabar com a pobreza, promover a
prosperidade e o bem-estar dos povos, proteger o meio ambiente e combater as
alterações climáticas.
A transnacionalidade dos Direitos Humanos permitiu que temas
fundamentais para o futuro do planeta pudessem ser discutidos em um evento
acadêmico internacional, fomentando novas construções de ideias e o
desenvolvimento científico a partir de uma perspectiva multidisciplinar.
11

O I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS: novas políticas
de cidadania e de desenvolvimento sustentável se destinou a professores,
pesquisadores, estudantes, bem como a todos os membros da sociedade
interessados na temática dos Direitos Humanos, tão urgente e necessária para
o futuro de todos. Considerando que tanto a responsabilidade coletiva como a
individual de se fazer um mundo melhor, impulsionando a consolidação das 17
metas da ONU para o desenvolvimento sustentável e eliminando as violações
dos Direitos Humanos, conduzem a uma sociedade mais justa e solidária.
O I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS: novas políticas
de cidadania e de desenvolvimento sustentável decorreu no Teatro Ribeiro
Conceição, localizado na cidade de Lamego/Portugal – uma cidade com um
patrimônio e cultura com séculos de história, entre os dias 16 a 19 de janeiro de
2019.
O projeto inicial de realização desse Congresso surgiu através de
inúmeros diálogos, em que os idealizadores tinham como premissa fazer o bem
para a humanidade. A finalidade foi de contribuir com propostas efetivas para as
novas políticas de cidadania e o desenvolvimento sustentável, visando produzir
conhecimento e trocar informações.
Nesse sentido, impõem-se um agradecimento aos palestrantes e
participantes e, em especial, aos congressistas que apresentaram seus
trabalhos e estudos de investigação nos Grupos de Trabalho do I CONGRESSO
GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS: novas políticas de cidadania e de
desenvolvimento sustentável, os quais participaram com entusiasmo nesta
primeira edição, enriquecendo com os seus múltiplos saberes o debate sobre as
novas políticas de cidadania e de desenvolvimento sustentável, fortalecendo a
rede jurídico-científica em torno da temática de direitos humanos.
As nossas ideias não morrem.
As nossa ideias germinam.
Esse é o nosso legado para o planeta.
Esse é o nosso legado para a humanidade.
Esse é o nosso legado para as futuras gerações.
João Paulo Bichão (PT) │Laís Locatelli (ES) │Maria da Glória C. Gonçalves de S. Aquino (BR)
12

A FORMAÇÃO DE EQUIPES DE TRABALHO EM DIREITOS HUMANOS
E GÊNERO
POUGY, Lilia Guimarães
Doutora em Ciências Sociais
Professora Titular da Escola de Serviço Social da UFRJ
lilpougy@ufrj.br
RESUMO
Este trabalho tem a intenção examinar um conjunto particular de atividades
desenvolvidas em dois equipamentos da área de políticas para as mulheres, os
Centro de Referência de Mulheres da Maré Carminha Rosa e o Centro de
Referência para Mulheres Suely Souza de Almeida, vinculados ao Núcleo de
Estudos de Políticas Públicas em Direitos Humanos da Universidade Federal do
Rio de Janeiro, qual seja, a proposta de supervisão externa da equipe técnica,
desenvolvida desde 2005. A formação contínua dos profissionais no exercício de
sua atividade laboral, possível de ser realizada numa instituição pública, gratuita
e laica, tem como motivadora a convicção sobre a indissociabilidade das
atividades de ensino, pesquisa e extensão, como também da dimensão
assistencial, que envolve o desenvolvimento da proposta que visa à cidadania
feminina, à formação profissional e à formação de pesquisadoras/es. Tem como
fundamento, ademais, um projeto teórico político potente que pode
instrumentalizar a ação dirigida ao público feminino por meio da experimentação
de metodologias de atenção integral às mulheres em situação de vulnerabilidade
social. A supervisão externa como campo de formação contínua é construída no
processo dialógico e sistemático, com periodicidade semanal, que combina
sessões de análise das situações cotidianas, estudos de caso e verticalização
de temas através de grupo de estudo. Dos objetivos do projeto dos serviços,
destaco dois para dialogar com metas cinco e quatro do desenvolvimento
sustentável. “Atender e oferecer acompanhamento psicossocial e jurídico,
orientação e informação à mulher vítima de violência doméstica, investindo no
enfrentamento das desigualdades de gênero e no fortalecimento da sua
cidadania” e “formular, implantar e avaliar um novo padrão de Centro de
Referência para Mulheres no Brasil, com enfoque transdisciplinar, aliando a
13

extensão à pesquisa e ao ensino, visando à superação do quadro de violência
de gênero e à formação da consciência crítica das usuárias, em uma perspectiva
emancipatória”.
Palavras-chave: Formação contínua. Cidadania feminina. Igualdade de gênero.
ABSTRACT
This work intends to examine a particular set of activities developed in two
equipments of the area of politics for the women, the Center of Reference of
Women of the Carmine Pink Tide and the Reference Center for Women Suely
Souza de Almeida, linked to the Nucleus of Studies of Public Policies in Human
Rights of the Federal University of Rio de Janeiro, that is, the proposal of external
supervision of the technical team, developed since 2005. The continuous training
of professionals in the exercise of their work activity, possible to be performed in
a public institution, free and secular, is motivated by the conviction about the
inseparability of teaching, research and extension activities, as well as the
assistance dimension, which involves the development of the proposal for female
citizenship, vocational training and the training of researchers. It is based, in
addition, a powerful political theoretical project that can instrumentalize the action
directed to the female public through the experimentation of methodologies of
integral attention to women in situations of social vulnerability. External
supervision as a field of continuous training is built in the dialogical and
systematic process, with weekly frequency, which combines sessions of analysis
of everyday situations, case studies and verticalization of themes through study
group. From the service design goals, I highlight two to dialogue with goals five
and four of sustainable development. "To provide and provide psychosocial and
legal follow-up, guidance and information to women victims of domestic violence,
investing in addressing gender inequalities and strengthening their citizenship"
and "formulating, implementing and evaluating a new Reference Center for
Women in the Brazil, with a transdisciplinary approach, combining the extension
to research and teaching, aiming at overcoming the gender violence framework
and the formation of critical awareness of users, in an emancipatory perspective.
Keywords: Continuous formation. Female citizenship. Gender equality.
14

INTRODUÇÃO
As metas dos objetivos do desenvolvimento sustentável se apresentam
como uma importante e necessária iniciativa que incide sobre o imediato e o
porvir. Compromisso assinado por todos os estados membros da Organização
das Nações Unidas, é uma carta de intenções que provoca e interpela um
controle social planetário sobre o apetite e perspicácia com que os agentes do
neoliberalismo equacionam os problemas da humanidade em torno da dimensão
econômica. Todavia, pensar a dimensão de gênero e os lugares desiguais em
que as mulheres e as negras ocupam na civilização implica considerar de um
lado a internacionalização da reprodução social, na qual a circulação de
mulheres reatualiza no plano global o trabalho da reprodução da força de
trabalho, o trabalho sexual e a criação das crianças. De outro, no plano nacional
e local, o impacto do genocídio dirigido aos jovens negros e negras, estimulado
por uma lógica punitiva e penal assentada no ódio de classe, numa sociedade
forjada pela ideologia da democracia racial, o que escamoteia a sociedade
misógina, racista e classista.
Paradoxalmente, pensar abstratamente na igualdade de gênero é
necessário. Aliás, como falar em direitos humanos, cidadania, democracia, ou
ainda pensar nos ideais iluministas da igualdade e liberdade numa era em que o
Estado Democrático de Direito é interpelado cotidianamente, conquanto no plano
de jure as instituições funcionem? Como reagir ao fortalecimento da sociedade
distópica? No Brasil, a reação conservadora contra o avanço no campo das
políticas de gênero consolidou a idéia da ideologia de gênero que estimularia
crianças para alterarem o sexo, por meio de conteúdos curriculares, por
exemplo.
Delimitar o tema da como falar em direitos humanos, cidadania,
democracia, ou ainda pensar nos ideais iluministas da igualdade e liberdade
numa era em que o Estado Democrático de Direito é interpelado cotidianamente,
conquanto no plano de jure as instituições funcionem? Como reagir ao
fortalecimento da sociedade distópica? No Brasil, a reação conservadora contra
o avanço no campo das políticas de gênero consolidou a idéia da ideologia de
15

gênero que estimularia crianças para alterarem o sexo, por meio de conteúdos
curriculares, por exemplo.
A formação contínua por meio da supervisão externa com as metas que
os Estados-Nação acordaram na agenda 2030, pode permitir um esforço de
análise geopolítica em que se invista numa mirada no lugar em que funcionam
os serviços. O bairro popular coloca em risco a vida, direitos de primeira geração,
que violam de modo contraditório homens e mulheres nas variadas idades; é um
estado de exceção permanente. São numerosas incursões policiais que
desconsideram o bairro residencial e preponderantemente de trabalhadoras (es).
Ao vitimar crianças e jovens na escola, nas ruas e nas vielas quase que
diariamente, são considerados pelas autoridades da área de segurança pública
como efeito colateral da suposta guerra. O medo se instala no bairro popular e
dificulta a reação coletiva na construção organizada de alternativas. A vida em
estado de sítio dinamiza a reprodução do padrão patriarcal de reposicionamento
da mulher ao destino de gênero e os atendimentos na segunda feira costumam
ser numerosos e intensos com a marca da impotência e desamparo. Os dados
da expressão letal da violência de gênero são alarmantes e assustadores: No
estado do Rio de Janeiro, de acordo com dados do Dossiê Mulher 2016, a média
de assassinatos de mulheres no ano de 2015 foi de quase uma mulher morta ao
dia, sendo 360 mulheres assassinadas no total. A violação dos direitos das
mulheres é crescente, apesar dos avanços legislativos da última década, que
animaram a defesa, a promoção e a proteção por meio do consórcio de política
públicas, não obstante a sustentabilidade dos serviços não ter sido o foco das
ações. Ademais, na Cidade Universitária, localização do segundo serviço, o
desenvolvimento de um conjunto de atividades tem permitido uma porta de
entrada de mulheres da comunidade acadêmica para o atendimento e
orientação. Com efeito, desde a adoção das ações afirmativas que definem cotas
raciais e para pessoas com deficiência, os discentes da universidade têm
interpelado os colegiados acadêmicos por melhores condições de ensino,
pesquisa e extensão através de políticas de permanência, indo na contracorrente
do financiamento regressivo das atividades acadêmicas em nome do ajuste
fiscal e medidas recessivas.
16

O duplo comparecimento da dimensão formativa e assistencial nos
serviços de atendimento à mulher permite desenvolver e experimentar
metodologias de atenção integral na qual a mulher em situação de
vulnerabilidade possa se reconhecer como sujeito e protagonista de sua história
de vida, conquanto suas condições adversas. As atividades ultrapassam o
atendimento propriamente e são dirigidas às/aos professores/as de escolas
localizadas no bairro da Maré, às mulheres que acorrem ao serviço na tentativa
de ruptura com a situação de violência e violação de direitos a que são
submetidas, num esforço de recomposição da sua condição cidadã. Orientadas
por um projeto teórico-político que visa a emancipação feminina, as atividades
propostas intencionam ultrapassar a privação e estimular o reconhecimento das
mulheres como sujeitos por inteiro, escapando do confinamento e imobilismo
que a cena da violação produz, conquanto o esgotamento da forma social
capitalista e sua incompatibilidade com a cidadania plena. Por exemplo, são
realizadas oficinas sociais onde as mulheres, estudantes e membros da equipe
técnica desenvolvem a atividade planejada: no último semestre os serviços
realizaram oficina de letramento, corpo e cine-pipoca. Nessas ocasiões todas/os
são envolvidos como protagonistas daquele processo pedagógico e podem se
reconhecer de forma alternativa na vida de privação de direitos: muitas mulheres
da oficina de letramento participam das turmas de Educação de Jovens e
Adultos. Recentemente participaram de um filme de 30’, produzido por
estudantes de graduação e de pós-graduação dos cursos de serviço social e
comunicação, contando o que é ser mulher na Maré. A narrativa hegemônica e
intrusiva daqueles “de fora” é deslocada para a constituição de uma história
narrada pela memória, com todos os afetos envolvidos. A longa introdução serve
para situar a complexidade com que a supervisão externa acompanha e
dinamiza o trabalho concreto realizado. São situações que exigem intervenção
e estudo verticalizado das temáticas, sempre baseada nos conteúdos de uma
concepção histórica dos direitos humanos e das relações de gênero, de classe
e de raça.
17

OBJETIVOS
Apresentar a supervisão externa na formação da equipe técnica de
serviços da política para as mulheres.
Conhecer os limites e possibilidades da intervenção dos efeitos da
violência de gênero.
Relacionar as concepções teórico-metodológica e ético-política que
sustentam as ações do projeto.
Intervir nas desigualdades de gênero.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Os temas transversais a supervisão são gênero e direitos humanos,
sendo que são mobilizados conteúdos teóricos “chamados” pelas experiências
sociais e práticas da realidade. Portanto, brevemente, no escopo deste trabalho,
enunciarei a forma como compreendo o debate de gênero, na interface com o
feminismo e o ativismo descolonial.
A polissemia do conceito de gênero, isto é, a diversidade de apropriações
e sentidos atribuídos aos fenômenos inscritos na construção do masculino e do
feminino, é umas das suas características mais saudáveis, dado que está
instalado em terreno poroso e instável, portanto sujeito a contestação, o que
provoca a sua constante e efetiva atualidade. Gênero se refere a construção do
feminino e do masculino, ou seja, diz respeito aos processos sociais constituintes
das condições masculina e feminina. Nada a ver com binarismos e polarizações
estéreis operadas por oposição simples, na qual um polo é vencedor. Tudo a ver
com a oposição dialética da tese e da antítese, por meio da síntese. Gênero diz
respeito as relações sociais, ou seja, é relacional, e, portanto, concerne às
relações de poder. O entendimento da dimensão histórica vai na direção de
superar os limites dos processos de naturalização das relações sociais que
confinam o ser homem e o ser mulher de forma essencializada aos papéis e às
funções sociais, desenraizadas da estrutura e conjuntura determinadas. A
questão de gênero na perspectiva relacional, significa combinar deslocamentos
e permanências do patriarcado enquanto potente esquema de dominaçãoexploração
de homens e mulheres em diversos modos de produção, o que na
18

presente ordem social potencializa a opressão com base nas relações de
gênero, de raça e de classe social. A combinação do patriarcado, do racismo e
do capitalismo permite ensaiar aproximações com a realidade em vista da
identificação e concertação das lutas sociais numa perspectiva emancipatória.
Estabelecer hierarquias entre as formas de opressão desloca o entendimento
para o imediato e escamoteia as mediações fundamentais para a compreensão
do tempo presente. Na perspectiva relacional, o gênero é categoria teórica
constituída no e pelo atravessamento das dimensões histórica e analítica. A
dupla dimensão categorial contribui para o campo dos estudos de gênero, como
importante área das ciências humanas e sociais, e envolve orgânica e
visceralmente, o estudo da organização social, isto é, o modo de produção das
relações sociais e seus esquemas de dominação e exploração, ou de opressão,
que incidem desigualmente entre os sujeitos de gênero, de raça e de classe.
O feminismo com toda a sua pluralidade e heterogeneidade de origem e
lutas impulsionou o gênero como relação social, isto é, colocou em cena também
as contradições e os antagonismos das relações de classe e de raça. Por meio
de diferentes estratégias, conjunturas e culturas, seja na Europa, na Ásia, na
África e nas Américas, nos países do Norte e do Sul, do Ocidente e do Oriente,
as feministas denunciaram as contradições do projeto iluminista da igualdade,
da liberdade e da fraternidade, por caminhos diversos e uma crítica do feminismo
é tarefa das ativistas descoloniais organizadas por teóricas/os da chamada
epistemologia do Sul que realizam uma vigorosa interpelação ao projeto
heteronormativo eurocentrado na agenda dos direitos humanos.
As lutas feministas sempre foram violentamente reprimidas. Inicialmente
a agenda das sugragistas pela cidadania política, emblematicamente
representada por Olympe de Gouges, uma ativista política, feminista,
abolicionista francesa e defensora da democracia e dos direitos das mulheres,
no contexto das lutas sociais da França, que resultaram na derrocada da
monarquia absolutista e na ascenção da república. A crítica feminista sempre
colocou em evidência a incompletude do projeto emancipatório.
O feminismo descolonial vêm construindo uma vigorosa produção crítica
dos postulados eurocentrados, heteronormativos, branco e imperial do
19

feminismo clássico. As feministas provenientes da América do Sul, da África e
da Índia propõem um deslocamento político-epistêmico do heteropatriarcado
moderno em sua conexão orgânica com o racismo, o capitalismo e a
colonialidade. A partir desse movimento, sugerem repensar o projeto
emancipatório a partir de um ponto de vista da geopolítica, comprometido com a
crítica do “universalismo androcêntrico” que têm produzido e fixado um
“universalismo de gênero”, que se estende para toda a humanidade. Lugones
(2014:58), ao debater sobre a colonialidade do gênero examina a combinação
da interseccionalidade, desenvolvida pelo feminismo negro e de cor
estadunidense, com a leitura crítica da modernidade. A sua chave de leitura é
baseada na existência de um “Sistema Moderno Colonial de Gênero”, no qual
inventaria as implicações do projeto intrusivo, tais como: a imposição colonial de
uma divisão entre humano e não humano; a supremacia do homem branco
europeu possuidor de direitos também sobre as mulheres de seu grupo,
humanas; a determinação de uma ordem natural à serviço da supremacia branca
às pessoas do mundo extraeuropeu e a necessidade de se pensar a raça, o
gênero e a sexualidade como categorias co-constitutivas e coextensivas da
episteme moderna colonial. Segato (2014: 76) a partir do contraste das relações
de gênero da ordem colonial moderna e do mundo-aldeia, considera o gênero
onipresente em toda a vida social e categoria central capaz de iluminar todas os
outros aspectos da transformação imposta a vida das comunidades.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Os conteúdos tratados nas sessões semanais de supervisão envolvem os
temas e categorias tracejados, sempre com base na análise histórica da
conjuntura. A agenda de estudos neste semestre se concentrou na questão
racial como fundamento das relações sociais, portanto das relações de gênero,
na perspectiva adotada de sua imbricação consubstancial.
A matéria prima da supervisão externa é o tema que a equipe apresenta
para ser tratado, o que requer uma concepção teórica e política consistente que
permita o exercício de ultrapassar a dimensão cotidiana e ensaiar perspectivas
futuras.
20

RESULTADOS/DISCUSSÃO
Nesta conjuntura recessiva e incerta que se instalou no Brasil como uma
reação de classe às frágeis políticas distributivas em nome do combate à
corrupção, dirigido prioritariamente para um partido político, o trabalho
sistemático desenvolvido numa instituição federal de ensino superior significa
luta e resistência.
A aprovação da proposta de emenda constitucional que congela gastos
públicos por vinte anos, a recomendação de entes financeiros internacionais pelo
fim do ensino superior público e os ataques que as universidades públicas vêm
sofrendo, tais como asfixia e subtração do financeiro de recursos autorizados
pela Lei Orçamentária Anual, a condução coercitiva de Reitores e dirigentes das
IFES espetacularmente televisionada, ou ainda o calote no pagamento de
servidores da Universidade Estadual do Rio de Janeiro – docentes e técnicos
administrativos e também estudantes bolsistas por parte do Governo do Estado
do Rio de Janeiro, revela uma vigorosa e extensiva opressão ao sentido
federativo e republicano do Estado Democrático de Direito que atinge
visceralmente às brasileiras e aos brasileiros, ainda que de modo desigual. O
impacto do conjunto da agenda recessiva é devastador para a cidadania
brasileira e incide sobre as políticas públicos e seus serviços, que deveriam
instrumentalizar direitos, fato imediatamente verificável no criminoso desmonte
da área da saúde pública e da educação. Neste cenário desolador da conjuntura
brasileira, reconhecer ações e lutas para resistir envolve treinar o olhar para a
identificação das iniciativas de sororidade que podem desdobrar em
emancipação.
A perspectiva feminista que orienta as ações no campo das políticas para
as mulheres sugere a ênfase na transfomação dos fatores estruturais que
potencializam a violência de gênero e a sua expressão letal, o feminicidio.
Realizar atividades acadêmicas no bairro da Maré é um ato feminista de
resistência. A presença da UFRJ na Vila do João, atravésdo CRMM-CR
realizando o atendimento proposta pela Norma Técnica do Centro de Referência
de Atendimento à Mulher é um efeito da vitalidade da persectiva teórico-política
do projeto acadêmico de 2005. O consórcio da formação profissional dos
21

estudantes de diferentes cursos de graduação, da formação de pesquisadoras e
de pesquisadores e seus produtos, monografias de fim de curso de graduação,
de residência, dissertações e teses, da capacitação da equipe técnica e das
equipes de saúde dos serviços adjacentes, da referência com que 7.764
atendimentos foram realizados em razão da valorização da tentativa de ruptura
da violação de direitos das 2.474 mulheres cadastradas no Bando de Dados do
CRMM, são importantes corolários da perspectiva feminista de investir nas
políticas públicas ensaiando trânsito democrático num território de privação de
direitos.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Combinar ensino, pesquisa, extensão, gestão acadêmica e produção
profissional relevante no exercício da função docente, inventariando seus
produtos, indicam a vitalidade da universidade pública, gratuita e laica, através
dos sujeitos do seu corpo social – docentes, discentes e servidores técnicos,
administrativos em educação e tercerizados – no movimento da instituição de
um contrapoder que pode utilizar a autonomia universitária na direção de um
projeto alternativo de sociedade, que seja orgânico à soberania popular e que
possibilite a cidadania plena de todos e todas.
No campo dos direitos humanos todo e qualquer avanço é contraposto
uma reação. No plano formal, a positivação dos direitos, conquanto seja sempre
o resultado de lutas sociais, é insuficiente dado que a sua realização envolve
políticas que os instrumentalizem. As medidas de recessão colocam em risco o
planeta, ao priorizar o interesse particular em detrimento da soberania dos
povos, renovando as formas de oprimir e constituir o inimigo e as classes
perigosas. A agenda 2030 e cada um dos objetivos, em especial os da igualdade
de gênero e da educação, estão em risco. É preciso entender esses movimentos,
o conservador e o revolucionário, para potencializar os efeitos da distribuição da
riqueza socialmente constituída.
22

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metodológicas. Conferência publicada na obra coletiva Serviço Social no
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24

PODER MUNICIPAL E RELAÇÕES DE GÊNERO: ação política das
vereadoras de Senador La Roque/MA
FERREIRA, Maria Mary 1
Professora Associada da Universidade Federal do Maranhão-UFMA, Doutora
em Sociologia. E-mail: mmulher13@hotmail.com
CV:http://lattes.cnpq.br/1813463162883226
RESUMO
As mulheres tem sido subrepreentadas na maior parte das instâncias de dicisão.
Essa situação é visível nos legislativos brasileiro dada as relações patriarcais
que permanecem visíseis na sociedade dificultando a inclusão das mulheres nas
instâncias de decisão. Nas eleições de 2010 e 2014 as mulheres não
ultrapassaram os 10% de presenças na Câmara Federal. Nas Camaras
municipais dos 5565 municípios brasileiros as mulheres representam em torno
de 12 %. No Marahão este número chega a 18%. As eleições de 2018 trouxeram
uma pequena mudança, tendo em vista a eleição de 15% de mulheres no
Congresso Nacional, número considerado um dos mais baixos quando
comparados com a maioria dos paises da America Latina e países europeus.
Supreendentemente no Município de Senador La Roque no Maranhão nas
últimas eleições realizada em 2016 as mulheres superam os homens,
representam 64% dos cargos de vereadores nesta pequena Cidade. É uma das
cidades brasileira com maior proporção de mulheres eleitas em Câmaras
municipais. A maioria das vereadoras estão filiadas em pequenos partidos. Em
estudo realizado no Municipio entrevistamos a população e as vereadoras para
analisar com mais cuidado o fenômeno a fim de perceber se existem
particularidades na ação política das eleitas. O olhar da população revela
elementos importantes para pensar o poder das mulheres vsito como mais
cuidadosas e mais atentas aos problemas sociais. Embora reconheçam o
aprisionamento a um trabalho assistencialista as vereadoras reconhecem seus
limites de alterar esta situação em um municipio marcadamente pobre. Este
estudo se caracteriza como qualitativo. Discute a categoria gênero, apresenta
dados eleitorais importantes para compreender a sub-representação das
mulheres na politica brasileira e mostra como Municipios onde as mulheres são
a maioria estas relações se articulam.
Palavras-Chave: Vereadoras. Poder. Ação Politica. Gênero. Senador La
Roque/MA.
1
Professora Associada do Programa de Pós Graduação em Políticas Públicas e Departamento
de Biblioteconomia da Universidade Federal do Maranhão, doutora em Sociologia
UNESP/FCLAr. Mestre em Políticas Públicas/UFMA/PPGPP. Aluna de Pós-doutorado na
Universidade do Porto e bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa e Desenvolvimento
Científico e Tecnológico do Maranhão - FAPEMA. E-mail: mmulher13@hotmail.com
25

ABSTRACT
Women have been underrepresented in most instances of diction. This situation
is visible in Brazilian legislatures given the patriarchal relations that remain visible
in society making it difficult to include women in decision-making bodies. In the
2010 and 2014 elections, women did not exceed 10% of the Federal Chamber.
In the municipal chambers of the 5565 Brazilian municipalities women represent
around 12%. In Marahão this number reaches 18%. The elections of 2018
brought a small change, in view of the election of 15% of women in the National
Congress, number considered one of the lowest when compared with the majority
of the countries of Latin America and European countries. Supremely in the
Municipality of Senador La Roque in Maranhão in the last elections held in 2016,
women outnumber men, representing 64% of the positions of councilmen in this
small city. It is one of the Brazilian cities with the highest proportion of women
elected in municipal councils. Most city council members are affiliated with small
parties. In a study carried out in the Municipio, we interviewed the population and
city councils to analyze more carefully the phenomenon in order to understand if
there are particularities in the political action of the elect. The look of the
population reveals important elements to think the power of women vsito as more
careful and more attentive to social problems. Although they acknowledge the
imprisonment of a welfare work, the councilors recognize their limits to change
this situation in a markedly poor municipality. This study is characterized as
qualitative. It discusses the gender category, presents important electoral data to
understand the underrepresentation of women in Brazilian politics and shows
how municipalities where women are the majority these relationships are
articulated.
KEY WORDS: Aldermen. Power. Political Action. Genre. Senator La Roque / MA.
INTRODUÇÃO
A sub-representação das mulheres na política é fruto da cultura patriarcal
que perpassa o mundo público e privado, que ao determinar papéis sexuais para
mulheres e para os homens, excluiu as mulheres dos espaços de poder,
confinando-a ao espaço doméstico e interditando sua presença nas decisões
políticas, nas questões do Estado e das cidades. Nem mesmo com a conquista
do voto em 1932 esse quadro mudou. Uma vez que mesmo passado oitenta e
cinco anos após essa conquista, as mulheres não ultrapassam os 10% de
presença em cargos eletivos. Apenas nas instâncias municipais as mulheres
atingem 13,5% como se observou nesta última eleição. Nas eleições municipais
de 2016 foram eleitas 8.441 mulheres entre os 57.814 vereadores que compõe
o quadro nacional de vereadores, dado que corresponde a um percentual de
13,5%. Em 2012 as mulheres representavam 7.648 das eleitas totalizando um
26

percentual de 13,3% entre os 49.689 vereadores eleitos, distribuídos entre as
5.568 câmaras municipais do Brasil. Houve um aumento simbólico entre a
eleição de 2012 e a eleição realizada em 2016, mas ainda estão distantes de se
construir paridade de gênero na política brasileira.
As câmaras municipais são consideradas espaços de poder que dão as
vereadoras/es oportunidade de discutir no plenário ou confrontar ideias a partir
de um conhecimento sobre determinados problemas que afetam o município.
São os vereadores que estão mais próximo do povo, são quem mais ouvem suas
demandas, são quem mais acompanham os problemas cotidianos das pequenas
e grandes cidades. Pouco se tem estudado sobre ação destes sujeitos políticos.
Sobre as vereadoras são praticamente inexistentes estudos abordando suas
práticas políticas nos legislativos municipais.
Em estudo realizado no período de 2013-2016 envolvendo sete
municípios maranhenses, ao entrevistar mulheres e homens para analisar como
se efetiva sua ação na Câmara e nas cidades onde atuam percebi que as
vereadoras têm uma ação mais voltada para a construção da igualdade de
gênero embora esta ação seja ainda tímida, percebe-se que estão mais
preocupadas com problemas que afetam o universo feminino: escolas, creches,
drogas, geração de emprego e renda, educação, violência contra as mulheres.
Essa preocupação é reconhecida pela população entrevistada em grande parte
dos municípios, mas, observa-se que no Município de Senador La Roque há um
reconhecimento maior sobre a ação política das mulheres.
Nas eleições de 2008, 2012 e 2016 o Município de Senador La Roque no
Maranhão se destacou no cenário nacional quando foram eleitas seis mulheres
entre os nove vereadores eleitos, depois cinco e na última eleição saíram
vitoriosas sete mulheres.
Na eleição de 2016 as mulheres se mantiveram no poder e passaram a
ocupar 7 das 11 cadeiras no legislativo municipal. É uma realidade que retrata
algo novo e até mesmo inusitado, haja vista a cultura patriarcal que vigora em
todos os municípios maranhenses e brasileiros, que reproduz velhas ideologias
responsáveis pela exclusão da maioria da população brasileira considerando
que 51% da população são compostas por mulheres e proporcionalmente, as
27

mulheres são maioria do eleitorado brasileiro.
Nesta comunicação apresentamos reflexões extraídas da pesquisa
Vereadoras e prefeitas: ação política com enfoque de gênero, realizada em
Senador La Roque e em 7 municípios maranhenses para analisar como se
articulam a ação das vereadoras nos legislativos municipais, quais as demandas
da população e como estes respondem as ações dos munícipes.
OBJETIVOS
Nesta comunicação apresentamos reflexões extraídas da pesquisa Vereadoras
e prefeitas: ação política com enfoque de gênero, realizada em Senador La
Roque e em 7 municípios maranhenses para analisar como se articulam a ação
das vereadoras nos legislativos municipais, quais as demandas da população e
como estes respondem as ações dos munícipes.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
SENADOR LA ROQUE: ação política das vereadoras na Câmara Municipal
O Município de Senador La Roque, antes ligado ao município de João
Lisboa/MA, foi emancipado pela Lei Nº 6.169/94, passando, então, a ser
denominado de Município Senador La Roque, em homenagem ao senador
maranhense e também deputado, advogado e jornalista, Henrique de La Roque,
cujo mandato de senador exerceu na legislatura de 1975 a 1983.
Situação sócio política de Senador La Roque
A primeira eleição realizada no município foi em 1996, quando elegeram
para prefeito o senhor Alfredo Nunes da Silva. Nesta eleição, muitas denúncias
foram registradas, o que ocasionou a perda de legitimidade do prefeito eleito,
agravado pelo fato de que, neste período, o Município de Senador La Roque teve
seu território reduzido, perdendo espaços para os vizinhos Buritirana e João
Lisboa, diminuindo em grande parte a população que foi reduzida a 14.550
habitantes. A população de Senador La Roque em 2010 era de 17.998
habitantes, sendo 9.060 homens e 8.938 mulheres, 77,8 professam a religião
católica. O numero de analfabeto em 2010 era conforme informações do IBGE
28

de 38,16% número considerado elevado, tendo em vista que no Brasil o
analfabetismo neste perído era de 11, 82%. A maior parte da população vive da
agricultura de subsistência e, em muitas comunidades rurais, em situação de
pobreza extrema. O índice de desenvolvimento humano de Senador La Roque
é de 0,602 (SENADOR, 2013).
METODOLOGIA/MÉTODOS
Trata-se de um estudo quanti-qualitativo por agregar dados e analisá-lo a
luz da teoria sociológica que por um lado mostra a exclusão das mulheres, sem,
entretanto, explicar como este fenômeno vem sendo descontruindo em ações
políticas pelas mulheres em determinadas localidades. Neste estudo
apresentamos pontos que refletem como estes dados se alteram em espaços de
maior inclusão, situação que se aplica ao Município de Senador La Roque.
Apresentamos algumas reflexões que nos iluminam a pensar o poder municipal,
visto como micro poder e como as mulheres vêm interferindo com práticas
políticas que tendem a apontar novas formas de poder político a partir das
categorias de gênero, poder e participação política.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
O município de Senador La Roque tem apenas 23 anos de emancipado
e, ao longo de sua criação, vivenciou seis eleições municipais. Observamos na
tabela 1 que, durante esse período, foi o município maranhense que
proporcionalmente mais elegeu vereadoras.
Tabela 1 - Total de Vereadores Eleitos Senador La Roque 2000-2016
2016 2012 2008 2004 2000
Mulheres 7 64,6% 6 54,54% 6 67% 4 66% 2 34%
Homens 4 35,4% 5 45,46% 3 33% 2 34% 4 66%
TOTAL 100% 11 100,00% 9 100% 6 100% 6 100%
Elaborado pela autora com dados do TRE/MA
Nas cinco últimas legislaturas, foram 25 mulheres eleitas e 18 homens.
Na eleição de 2016 foram 7 vereadoras eleitas entre os onze membros do
legislativo municipal, que em termos percentuais representa 63,6%. Em 2008 a
29

proporção de mulheres representava 67%. Proporcionalmente é um dos
municípios brasileiros com maior representação feminina, comparada apenas a
Uruçuí (PI) que também elegeu 7 mulheres entre os onze vereadores eleitos.
Vale destacar ainda o Município de Amapá do Maranhão que elegeu 5 mulheres
entre os nove vereadores eleitos naquele município de 6.844 mil habitantes hoje
sob a gestão da prefeita eleita Tatiane Maia de Oliveira.
Na tabela 2 apresentada a seguir, observamos a representação dos
vereadores do Município de Senador La Roque por partido na última legislatura.
Tabela 2- Vereadores Eleitos em Senador La Roque - 2016
Nome/vereador (a) Partido Nome/vereador (a) Partido
Maria de Fátima Sousa PP Bento Pereira Santo PP
Lima
Raimundo Denis dos S. DEM Maricélia Ribeiro de PMB
Lima
Menezes Rocha
Ozima Cury Rad Melo PMDB Raimunda Oliveira de PSDC
Sousa
Maria Rita Barroso PRP Rafael Silva Paiva PSD
Pereira Dias
Joel da Cruz Silva PDT Maria da Graça PMN
Carneira de Oliveira
Deusinete Silva Gomes PTB
Fonte: Elaborado pela autora com dados do TRE/MA
Ação politica das vereadoras: o olhar da população de Senador La Roque
Nas visitas que fizemos ao município de Senador La Roque, ouvimos
cinco das sete vereadoras eleitas e um vereador. Procuramos também ouvir
da população entrevistada o que pensavam sobre a ação das mulheres na
Câmara Municipal. O olhar da população revela alguns elementos
importantes para pensar o poder das mulheres que se reflete em diversos
depoimentos.
Nas entrevistas com a população de Senador La Roque realizadas na
penúltima legislatura uma das questões que procuramos responder foi: quais
razões levaram a população a votar mais em mulheres? Havia alguma
particularidade que diferia de outros municípios? Finalmente, perguntamos se
percebiam alguma diferença na atuação das mulheres vereadoras em relação
aos homens vereadores.
30

Primeiramente, foi questionado se votaram em vereador ou vereadora.
Pelas respostas, observamos que 44,93% votaram em homens e 55,07%
votaram em mulheres. As respostas retratam os resultados eleitorais que se
mantiveram nas duas últimas eleições quando foram eleitas seis mulheres
em 2012 e sete em 2016. Ao questionar se há diferenças entre a atuação do
vereador e vereadora, a maioria opina que não, porém nas respostas abertas
as que responderam afirmativamente indicam como diferença o fato de que
as vereadoras são mais sensíveis e interessadas, têm interesse mais
coletivo, ouvem mais, visitam mais as pessoas, se interessam em melhorar a
cidade e cuidam melhor do povo.
As respostas subjetivas captadas na pesquisa incidem sobre resposta
objetiva transcrita no gráfico 40 na qual os79 entrevistados, sendo 47 mulheres
e 32 homens, responderam sobre as motivações para votar no candidato ou
candidata. A maior parte dos entrevistados, (67%) informou que votou porque
era a/o melhor candidata/o. Observe que 10% declararam ter votado porque
conheciam a atuação do candidato, 10% preferiram não opinar ou não votaram
e 7% votaram por indicação de algum parente. Mas 5% informaram que votaram
no/a candidato/a porque lhes prometeu algum tipo de benefício.
vista que:
Esse fato segundo Ferreira (2015, p.211) não nos surpreende, tendo em
[...] as vereadoras declararam em suas falas ser este o maior problema
do município, em que, dada a situação de pobreza extrema, tem-se
subvertido o papel do/a vereador/a, que tem sua atuação política
marcada pelo assistencialismo. As vereadoras informaram que não
conseguem desvencilhar-se dessa prática, em virtude da situação de
pobreza da maioria dos munícipes. O assistencialismo desvirtua o
trabalho do vereador criando relações de dependências e clientelismo.
Essa prática se torna mais visível em municípios cujas políticas
31

públicas não são implementadas, onde a saúde não funciona, onde há
precariedade na educação, onde a população carente luta por
transporte digno e onde as condições de vida são degradantes.
Neste tipo de situações o papel do vereador é importante para pressionar
o prefeito em criar as condições de vida digna e ser um fiscal diligente da
aplicação dos recursos. É também papel da Câmara pedir interdição do prefeito
quanto este não cumpre com sua obrigação. Em Senador La Roque as
vereadoras não mencionaram, por exemplo, a cassação do prefeito na
legislatura de 2008-2012, em virtude das graves denúncias feitas por
praticamente todas as vereadoras, pelos entrevistados e por grande parte da
população, como foi observado inclusive em passeata dos professores e
funcionários em passeatas pelas ruas da Cidade reivindicando salários e
condições de trabalho.
Os problemas enfrentados pela população de Senador la Roque se
assemelha a grande parte dos municípios maranhenses e brasileiros: falta de
infraestrutura, saúde precária, estruturas de educação, desemprego.
Ao inquirir os entrevistados sobre quais as prioridades que indicavam para
nortear a ação do gestor público (30%) enfatizaram a questão da saúde e
saneamento básico, seguidas de trabalho e geração de renda, com 23%, e
educação, indicada por 16% dos entrevistados. Também foi citado como
prioridade por 10% dos entrevistados o asfaltamento e embelezamento de ruas
e praças do município e 6% demonstraram preocupações com políticas de
inclusão social, conforme é observado no Gráfico 37.
32

Um dos focos da pesquisa foi compreender o olhar da população sobre
as questões de gênero. É importante considerar este conceito como uma
categoria estratégica para compreender as desigualdades entre homens e
mulheres. A sociedade através da cultura construiu modelos do que é ser homem
e ser mulher. Estes modelos vistos como androcêntricos, em geral representam
os homens como fortes, destemidos, ativos, valentes, sujeitos. As mulheres são
representadas como frágeis, passivas, subservientes, objetos. O conceito
gênero nos possibilita compreende que estes modelos foram construídos
socialmente e que estão pautados em valores patriarcais que precisam ser
descontruídos.
Questionados sobre a situação das mulheres no município e se a
prefeitura desenvolvia algum tipo de política para as mulheres, 97,44% dos
entrevistados enfatizaram que não. Sobre a visão que os entrevistados têm das
mulheres no Município, foi apresentado um conjunto de respostas dentre as
quais os entrevistados deveriam escolher apenas uma.
Na escolha, 40% dos entrevistados consideram que as mulheres
trabalham mais que os homens e 22% reconhecem que elas sofrem mais
violência, esse dado reflete um olhar mais atendo as questões de gênero. É
importante lembrar que este município a população masculina se constitui a
maioria. Embora a violência contra a mulher não tenha sido votada como
prioridade entre as políticas, foi indicada como um dos projetos que deveria ser
desenvolvido pela prefeitura para melhorar a vida das mulheres. 13% declaram
que elas ganham os menores salários e 18% consideram que a situação das
mulheres é igual à dos homens. (FERREIRA, 2015).
33

TABELA 5 – Bandeiras de Luta Defendidas em Campanha pelas/os
Vereadoras/es
NOME DO/A
VEREADOR/A
DEUSINETE
SILVA BARROS
GRAÇA
CARNEIRO
OLIVEIRA
MARIA RITA
BARROSO
OZIMA CURY-
RAD MELO
RAIMUNDA
OLIVEIRA
SOUSA
ALDENIR
MOURA NUNES
BANDEIRAS DEFENDIDAS EM CAMPANHA
Como Assistente Social, defendo a assistência à população carente.
Durante minha campanha, foi o compromisso, a assistência. Sempre
disse que defenderia e estaria ao lado dos mais carentes.
Boa qualidade de vida, hoje muita gente daqui vive do Bolsa Família; a
construção de uma maternidade, pois toda criança daqui nasce em
Imperatriz; e um posto do INSS, sei que todo município tem ou estão
inaugurando um posto, só aqui que falta tudo.
Defendo as causas sociais, da família e principalmente da educação e
saúde.
Campanha de inclusão social; direitos do povo e das populações mais
carentes: saúde, educação, previdência social são compromissos que a
esfera federal, estadual e municipal fazem. Busquei isso como bandeira.
Faço o 7º período de Serviço Social, para que as pessoas saibam que
isso são direitos e não favores.
Meu foco é a população carente; a busca da melhoria da qualidade de
vida. A questão do curso do 1º Magistério quem trouxe pra cá, fui eu. O
1ºadicional e a faculdade, eu trouxe para ajudar os colegas a estudar e
a ter uma qualidade de vida melhor. Graças a Deus, consegui. Tem mais
de 90 (noventa) professores formados pela instituição que eu trouxe pra
cá. Chamavam de fundo de quintal, mas o diploma é o mesmo dos que
estudavam na UFMA e na UEMA.
Toda pessoa é diferente, sou um cara bem modesto, simples, eu acho
que gente tem que respeitar o direito de um cidadão, da cidadã e
trabalhar o necessário.
As bandeiras defendidas pelas/os vereadoras/es demonstram suas
preocupações em melhorar a situação do município. Ações voltadas para a
assistência social indicam o quanto os problemas sociais afetam a ação das
vereadoras. Os vereadores têm uma atuação reconhecida pela população,
conforme observamos nos questionários aplicados. E, de acordo com todas as
vereadoras entrevistadas, já passaram pela Câmara grandes projetos que
demonstram sua ação política.
Para a vereadora Rita Barroso, a Câmara cumpre sua parte na medida do
possível: “a gente tá fazendo um bom trabalho. Dá mais rapidez nos projetos que
chegam lá, embora não sejam efetivados. A culpa não é nossa. O que
analisamos sempre fazemos com muito critério e responsabilidade”.
A ação das vereadoras na Câmara Municipal é vista por todas as
entrevistadas como positiva, pois fazem um diferencial na ação parlamentar.
34

Sobre as dificuldades de exercer o mandato de vereadora, as falas
demonstram muitas controvérsias, mas um consenso em relação à questão da
falta de recursos. Esta é uma alegação dada pelo prefeito para não executar
nenhum dos projetos aprovados na Câmara, até mesmo um simples quebra
mola, ou sinalização de uma rua, não é executado sob o argumento de que a
prefeitura não tem recurso.
Ao questionar se existem diferenças de gênero na ação parlamentar dos
vereadores, todas as vereadoras e o vereador entrevistado foram unânimes em
afirmar que existe diferença na ação política. Essa diferença é apontada por
todas de várias formas:
Os vereadores homens lá na câmara dizem: “não vi nada, não sei de
nada, não ouço nada”. São inoperantes. As mulheres atuam melhor.
Existe o fato da corrupção, mas os homens comem quietos. Acho que
eles são piores. As mulheres fazem soada, barulho, provocam. Os
homens não amedrontam. Política é uma porcaria, é um vício
desgraçado. Você sofre e continua nisso. Mas vereador, durante os
quatro anos, se ele quiser, ele é a preocupação para o prefeito, porque
ele atrapalha. Meu marido não queria que eu me candidatasse, mas eu
disse que iria sim.
As mulheres atuam de forma mais direta. Veja, por exemplo, agora
nesse concurso público aqui. Ele foi fraudulento. Só quem se reuniu
foram as 5 (cinco) vereadoras com a promotora. Isso nos ajuda muito.
Acontece o seguinte: tem realmente um pouco de timidez, elas são
mais agressivas. Elas têm essa identidade. Elas atacam mais. Os
vereadores são mais quietos, os homens, o masculino.
As falas das vereadoras expressam clareza sobre o lugar que ocupam e
retratam uma visão positiva sobre o exercício do mandato parlamentar.
Observamos que o fato de serem maioria nesse espaço de poder facilita a ação
delas e a forma impositiva e às vezes até agressiva como atuam na Câmara.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Ao analisar a situação das mulheres na política local tendo o Município de
Senador La Roque como foco, observamos que as vereadoras têm clareza do
seu papel social e político e sabem muito bem discernir as particularidades do
exercício do poder. Conseguem definir muito claramente as questões de gênero
que mais afetam o público feminino. Conhecem os dramas pessoais da
população e sabem das responsabilidades que a população deposita no trabalho
35

que desenvolvem. Em seus discursos, as vereadoras trazem questões do
privado, tais como democratizar as relações domésticas, combater a violência
de gênero, criar legislação que possibilite mudanças nos cotidianos das
mulheres com a criação de estruturas públicas, como creches, políticas de
formação, políticas de desenvolvimento sustentável, políticas de saúde, casas
de parto, casas abrigo.
Ao defender este tipo de projeto, as vereadoras estão propondo outros
modelos de democracia que interferem nas estruturas sociais, na medida em
que são encaminhados e transformados em lei pelas câmaras municipais. Elas
sabem como essas políticas podem transformar a vida das mulheres. Mas
sabem também que muitas dessas políticas estão distantes de se realizar, dada
a situação de pobreza dos municípios e a falta de visão dos gestores, que
elegem outras prioridades.
Outro fator positivo observado na Câmara de Senador La Roque é que,
embora tenham divergências, elas se organizam para discutir os projetos,
debater os problemas, consultar a promotora, advogados para se fundamentar
nas suas ações.
Finalmente consideramos que a representação das mulheres na Câmara
Municipal de Senador La Roque, reflete um cenário que pode alterar as
estruturas políticas do País no futuro, quando a população brasileira começar a
compreender a importância da paridade, uma vez que a paridade possibilita
maior exercício da democracia, maior interlocução deste poder político com a
população.
REFERÊNCIAS
ALVES, José Eustáquio Diniz. O avanço da mulher na eleição e o déficit de
gênero. Vermelho portal. Disponível em:
http://www.vermelho.org.br/noticia.php?id_noticia=198600&id_secao=1. Acesso
em 26 fev. 2012.
BARROS, Deusinete Silva. (Vereadora de Senador la Roque-MA). Entrevista
concedida a Maria Mary Ferreira sobre atuação em cargo eletivo e sobre
situação socioeconômica de Senador La Roque (MA), fevereiro de 2012.
________. Os bastidores da tribuna: mulher, política e poder no Maranhão.
São Luís: EDUFMA, 2010. 230p.
36

________. Vereadoras e Prefeitas maranhenses: ação política e gestão
municipal com enfoque de gênero. São Luís: EDUFMA, 2015.
MELO, Ozima Cury-Rad. (Vereadora de Senador la Roque-MA). Entrevista
concedida a Maria Mary Ferreira sobre atuação em cargo eletivo e sobre
situação socioeconômica de Senador La Roque (MA), 14 fevereiro de 2012
SENADOR La Rocque (MA). In: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil.
Disponível em: www.atlasbrasil.org.br/2013.pt.perfil_m/senador-la-rocque_ma.
37

VIOLÊNCIAS CONTRA AS MULHERES E O CENTRO DE REFERÊNCIA
DA MARÉ: O DESAFIO DA POLÍTICA PÚBLICA NUMA FAVELA CARIOCA
AUGUSTO, Cristiane Brandão
Professora Doutora Adjunta de Direito Penal e Criminologia da Faculdade Nacional de Direito e do Programa de Pósgraduação
do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas em Direitos Humanos, ambos da Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Pós-doutora em Estudos de Gênero pelo Centro de Investigaciones y Estudios de Género de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Integrante do Grupo de pesquisa do Laboratório Interdisciplinar de Estudos e
Intervenção em Políticas Públicas de Gênero - LIEIG/NEPP-DH, sob a coordenação da Profa. Dra. Lilia G. Pougy.
Coordenadora do Grupo PEVIGE (Pesquisa e Estudo em Violência de Gênero), do Curso de Promotoras Legais
Populares do RJ e Coordenadora-Geral da Seção Brasil do Observatório Latinoamericano de Justiça em Feminicídio.
MARQUES, Maria Celeste Simões
Professora Doutora Adjunta no Núcleo de Políticas Públicas em Direitos Humanos da UFRJ – NEPP-DH, onde exerce
a função de Vice-Diretora, Coordenadora de Ensino e docente no Programa de Pós-graduação e em especializações.
Coordena o Grupo de Pesquisa Direitos Humanos e Justiça – GEDHJUS/NEPP-DH e participa do Grupo de pesquisa
do Laboratório Interdisciplinar de Estudos e Intervenção em Políticas Públicas de Gênero - LIEIG/NEPP-DH, sob a
coordenação da Profa. Dra. Lilia G. Pougy.
RESUMO
O cenário legislativo e administrativo do enfrentamento à violência de
gênero contra as mulheres, no Brasil, protagonizou grande impulso a partir de
2003. Embora criados os Juizados especializados para os casos de violência
doméstica e familiar contra a mulher, a insistência em respostas exclusivamente
penais, com pouco atendimento humanizado à vítima e escassa escuta sensível,
reflete a revitimização e agudiza o distanciamento ao acesso à Justiça,
especialmente quando consideradas as categorias raça, etnia e classe social.
Com este trabalho, objetiva-se mostrar que, se é necessária uma maior
participação do Poder Judiciário na implementação dos Direitos Humanos das
Mulheres, também se faz indispensável o fortalecimento da rede de
enfrentamento à violência de gênero, inclusive por meio dos Centros de
Referência. A experiência do CRMM-CR expressa a potência das políticas
públicas de construção da plena cidadania feminina.
Palavras-chave: Direitos Humanos das Mulheres. Políticas Públicas. Violência
de Gênero. Acesso à Justiça. Centro de Referência das Mulheres da Maré.
38

ABSTRACT
The legislative and administrative scenario of facing gender violence
against women in Brazil has been developed since 2003. Although specialized
courts have been created for cases of domestic and family violence against
women, the insistence on exclusively criminal ansewers, with rare humanized
attention to the victim and scarce sensitive listening, reflects the revictimization
and increase the distance to access to justice, especially when considered the
categories race, ethnicity and social class. The objective of this study is to show
that, if greater participation of the Judiciary in the implementation of Women's
Human Rights is required, it is also essential to strengthen the network to combat
gender violence, including through the Reference Centers. The CRMM-CR
experience expresses the power of these public policies of building full female
citizenship.
Keywords: Women's Human Rights; Public Policies; Gender Violence; Access
to Justice; Maré Reference Center for Women.
INTRODUÇÃO
A consolidação de uma política pública de enfrentamento à violência
contra as Mulheres, como diretriz de Direitos Humanos, na cultura popular e
institucional de um país, requer, minimamente, uma prática efetiva de todos os
agentes envolvidos no processo, quer da sociedade civil, quer dos Poderes
Públicos. No caso brasileiro, nota-se que os Poderes Executivo e Legislativo
produziram intervenções importantes que dão visibilidade ao tema, ainda que
não exista uma efetividade plena. A situação se mostra mais gravosa, todavia,
no comportamento do Poder Judiciário, que permanece imerso em práticas
rotineiras banalizadoras das peculiaridades da questão de gênero, dificultando o
acesso à justiça e à promoção da igualdade.
Consideradas as vivências no atendimento às mulheres, especialmente
às vítimas de violência, no âmbito do Centro de Referência de Mulheres da Maré
– Carminha Rosa (CRMM-CR) 2 , do Núcleo de Políticas Públicas em Direitos
2
A Prof.ª Suely Souza de Almeida (in memorian), junto com a Prof. Lilia G. Pougy, ambas
assistentes sociais, foram corresponsáveis pela criação e estruturação do Centro de Referência
39

Humanos (NEPP-DH), ambos órgãos da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), partimos da premissa da necessidade imperiosa da formação
transversal dos agentes judiciários aplicadores das conquistas de Direitos
Humanos na Política de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, para que
seja possível a geração de estratégias capazes de consolidar outro “ethos” na
esfera judiciária, com respeito à CEDAW, à Convenção de Belém do Pará e aos
Protocolos e Diretrizes firmados pelo Brasil.
Simultaneamente, constatamos a potência de metodologias inovadoras
para a (re)descoberta do empoderamento e para o fortalecimento da cidadania
feminina, bem como para a formação de agentes multiplicadoras das variadas
formas de enfrentamento à violência de gênero, através dos Centros de
Referência e, especificamente, de Oficinas temáticas e sociais desenvolvidas no
CRMM-CR 3 .
Em outras palavras, se o Poder Judiciário precisa modificar suas práticas
a fim de se coadunar às regras internacionais e nacionais de proteção aos
Direitos Humanos das mulheres, devemos estar também atentas ao
fortalecimento das Redes de Proteção e de Enfrentamento à Violência a fim de
evitar retrocessos no campo do Executivo.
A experiência em campo 4 , portanto, nos dá os contornos das reflexões a
seguir, que têm como principal desafio a construção de alternativas de
enfrentamento às violências domésticas, familiares e íntimas de afeto,
vivenciadas por mulheres inseridas em territórios onde a violência urbana é
constante e continuada historicamente, sem estabelecimento de limites,
fronteiras, dissociações, entre as variadas violações. Assim é que o cotidiano de
de Mulheres da Maré. Suely foi docente, pesquisadora, propositora e primeira diretora
responsável pela criação do Núcleo de Políticas Públicas em Direito Humanos - NEPP-DH/UFRJ,
em 2004, com o apoio do então Reitor da UFRJ, Prof. Aloysio Teixeira (in memorian).
3
O Centro de Referência de Mulheres da Maré – Carminha Rosa (CRMM-CR) está localizado
na Vila do João, no Bairro da Maré, no Município do Rio de Janeiro. Este “microbairro” resulta do
“Projeto-Rio”, que, em 1982, construiu um conjunto habitacional constituído por 2.600 casas,
ocupadas por moradores do local que antes habitavam palafitas estendidas ao longo da baía de
Guanabara. Mais recentemente, a Vila do João, de acordo com o censo do Centro de Estudos e
Ações Solidárias da Maré – CEASM, em 2000 já possuía cerca de 4 mil domicílios e 10.700
moradores. Passou a ocupar o terceiro lugar em concentração populacional e o quarto em
número de habitações, no conjunto que integra a divisão geopolítica “Maré 3”.
4 Ficavam, a cargo das autoras, as supervisões das atividades teórico-práticas de atendimento
jurídico das advogadas do CRMM-CR.
40

vida das moradoras usuárias do CRMM-CR não difere substancialmente da
realidade de outras comunidades e bairros de “periferia” do Rio de Janeiro,
marcados por profundas desigualdades de gênero, classe social, raça e etnia.
OBJETIVOS
O presente texto objetiva refletir sobre os necessários avanços na política
pública brasileira quanto à meta de se viver uma vida livre de violência. Nossa
história recente demonstra respostas no campo Executivo e Legislativo, como
uma ampla rede integrada de serviços especializados e uma significativa gama
de diplomas legais. No entanto, as práticas institucionais do Poder Judiciário
brasileiro não atendem às expectativas das vítimas de violência de gênero, muito
menos quando num território atravessado por outras formas de violência. A falta
de atenção às diretrizes para processar e julgar com perspectiva de gênero, bem
como a inobservância à devida diligência distanciam a esfera judiciária da
implementação efetiva dos Direitos Humanos no Brasil.
Ademais, se mudanças são imprescindíveis no sistema de Justiça, não
menos imprescindível é a vigilância constante para evitar perdas de serviços já
conquistados e para fortalecer outras estratégias políticas que viabilizam a
conscientização de direitos, a percepção das formas de violência doméstica,
familiar ou íntima de afeto, bem como da autonomia na busca de alternativas
para a consolidação da cidadania e da igualdade.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Se conquistamos a igualdade formal no âmbito constitucional em 1988,
foi em 2003, todavia, que se marcou o início de ações mais amplas, mais
estruturadas e organizadas dentro das políticas públicas voltadas para as
mulheres no Brasil. A partir de então, foram publicados vários diplomas legais
contendo conceitos, princípios e diretrizes de atendimento, combate e prevenção
à violência, consagração de direitos, criação de novas instituições e serviços
especializados, para além de mecanismos de integração entre os órgãos
atuantes na temática de gênero, numa visão de políticas públicas em Direitos
Humanos.
41

Ilustrando esse capítulo da história brasileira, temos, a título de exemplo,
a edição de Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, da Lei Maria da
Penha (Lei 11340/06), do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra
as Mulheres e das Diretrizes de Abrigamento das Mulheres em situação de
Violência. Ou seja, houve significativo empenho do Executivo e Legislativo na
prevenção e atendimento das ocorrências de violência em face da mulher, o que
vem ao encontro das demandas dos movimentos feministas no país
(PANDJIARJIAN, 2006; ALMEIDA, 2005).
Aliás, historicamente, as contribuições dos feminismos brasileiros são
indiscutíveis e fundamentais nesse processo de concretização das lutas em
medidas administrativas e legais. Podemos citar a criação, já em 1984, das
Delegacias de Mulheres; o assim chamado “lobby do batom” na Assembleia
Nacional Constituinte (PITANGUY, 2002); e o processamento do caso Maria da
Penha junto à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que culminou na
condenação do Brasil a, dentre outras recomendações, criar legislação interna
para o enfrentamento à violência (CIDH, 2001).
A consolidação dessa agenda na Lei 11340/06 constitui marco legal
importantíssimo. Em seu art. 1 o institui que: “Esta Lei cria mecanismos para coibir
e prevenir a violência doméstica e familiar contra a mulher, nos termos do § 8o
do art. 226 da Constituição Federal, da Convenção sobre a Eliminação de Todas
as Formas de Violência contra a Mulher, da Convenção Interamericana para
Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher e de outros tratados
internacionais ratificados pela República Federativa do Brasil; dispõe sobre a
criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; e
estabelece medidas de assistência e proteção às mulheres em situação de
violência doméstica e familiar”.
Quanto aos Juizados da Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher,
a competência para o processamento e julgamento das infrações penais contra
a mulher, baseadas no gênero, quando praticadas no âmbito doméstico, da
família ou de relação íntima de afeto, traz a expectativa de uma instância
especializada para o tratamento destas violências.
42

Pesquisas empíricas na área das Ciências Humanas e Sociais, contudo,
dão conta de demonstrar os inúmeros obstáculos ao acesso à Justiça ainda não
superados (OBSERVATÓRIO DA LEI MARIA DA PENHA, 2011; COMISSÃO
PARLAMENTAR MISTA DE INQUÉRITO, 2012). Sucintamente, podemos
identificar certos aspectos físico-estruturais (como o grande número de
processos, poucos Juizados, escassa infraestrutura, número reduzido de
profissionais, atmosfera inóspita, etc.), características histórico-culturais (como a
diferença entre cultura jurídica oficial e cultura jurídica popular, a permanência
de um padrão patriarcal de interpretação dos conflitos, os casos de
culpabilização da própria vítima, a tendência ao discurso de proteção da
“família”, linguajar tecnicista etc.) e problemas político-legais (como a escassez
do trabalho em Rede, a falta de visão da atividade judicante como integrada a
um projeto maior de Política Pública, a ausência de capacitação qualitativamente
condizente com este mesmo projeto, a legislação antiga e contraditória, a falta
de implementação de condições para o cumprimento da Lei Maria da Penha na
integralidade etc.) (AUGUSTO, 2015).
Tendo em vista tais questões institucionais, como, então, introjetar nas
vítimas – e na sociedade como um todo – o pensamento e os valores feministas,
quando o que lhes é oferecido são decisões burocráticas demoradas, nem
sempre condizentes com a realidade social e com um sistema penitenciário
segregador e estigmatizador? Como impedir que a Lei Maria da Penha seja vista
e funcione como uma simples resposta às pressões internacionais, apenas
mascarando a violência ao atuar em sua repressão criminal em detrimento de
suas medidas cíveis, administrativas e da lógica da prevenção? Tal postura é
perigosa, uma vez que acaba por afastar ainda mais as mulheres do sistema dos
Juizados que, em tese, deveria existir para também protegê-la, por introjetar uma
“falta de solução” ao problema da violência de gênero e por quase “legitimar”
uma condição inferior à mulher. Dessa forma, naturaliza e banaliza-se o
problema.
Especialmente no locus experienciado através dos atendimentos no
CRMM-CR, percebe-se um engessamento coletivo de recorrer às instâncias
oficiais de repressão. A realidade marcada pelo controle do tráfico de drogas e
43

atificada pela ausência do Estado na comunidade distancia a vítima dos
instrumentos pré-judiciais e judiciais, reforçando os mecanismos informais (nem
sempre legais) de resolução de conflito 5 .
Quando, entretanto, o obstáculo inicial é ultrapassado e a vítima alcança
algum órgão do sistema penal - Delegacia de Polícia, Ministério Público,
Juizados (DEAM) - não raramente presenciam-se depoimentos retratando uma
dupla vitimização e a violência das omissões dos agentes públicos, que não
cumprem as diligências, que não realizam as intimações do(a) agressor(a) por
se verem impedidos de ingressar naquele território, com organização “políticojurídica”
tão própria. Justificam expressamente sua inação, sustentando que as
favelas são “área de risco”.
Foi o que aconteceu com Suzana, uma mulher na faixa dos 40 anos,
separada, com uma filha de 6 anos que, agredida por seu ex-companheiro,
buscou uma delegacia comum para pedir ajuda. Uma de suas principais queixas
estava relacionada ao receio de que denunciar o ex-marido produzisse
consequências dentro da comunidade, pela insatisfação dos traficantes caso a
polícia entrasse na favela para garantir seus direitos. Suzana foi aconselhada
por amigos e vizinhos a procurar os traficantes antes (ou ao invés) de denunciar
o ex-companheiro à polícia (SANTIAGO; GONÇALVES, 2013, p. 2).
Com efeito, é compartilhado entre as usuárias do Centro de Referência e
os profissionais de atendimento (técnicas, residentes e estagiárias), um
sentimento de frustração pelas limitações inerentes ao acesso à Justiça, não só
pelos entraves quanto ao acesso às instâncias judiciárias – percurso tormentoso
e dispendioso (“rota crítica”), multissetorial, burocrático e lento – mas também
pelas barreiras quanto ao acesso a uma ordem jurídica justa, pelas intrincadas
interpretações jurídicas patriarcais que perpetuam uma cultura tradicional
dominante.
5
Na impossibilidade de denunciar, uma das estratégias usadas pelos moradores para resolver
seus problemas é conhecida como desenrolo. Desenrolar na gíria da favela diz respeito a uma
forma de negociação entre diferentes agentes sociais, funciona como um mecanismo informal
de fazer justiça. Aqui, nos referimos à negociação entre os moradores e os donos do tráfico para
resolver conflitos, justificar ou explicar alguma situação ou pedir algum favor. Através da
mediação do tráfico, busca-se a solução para problemas individuais e privados que as
instituições legais não dão conta de resolver. (SANTIAGO; GONÇALVES, 2013, p. 7).
44

METODOLOGIA
Inovadoramente, no CRMM-CR são utilizadas metodologias
diferenciadas, cuja experiência vem demonstrando sucesso. Aí entram os
fuxicos, os bailados, as máscaras, os filmes, os livros. Assim, para além das
Oficinas temáticas tradicionais, são desenvolvidas Oficinas sociais no campo da
educação artística, da dança, do teatro, da leitura etc.
A finalidade das metodologias consiste em incentivar a interação, a
sociabilidade, a troca de experiências, a reflexão coletiva sobre questões de
gênero através de instrumentos lúdicos manuais, corporais e intelectuais, que
permitam coordenar movimentos, apropriar-se de espaços, bem como explorar
sentidos e compartilhar sentimentos, angústias e violações cotidianas, sempre
pensando em mecanismos de superação, empoderamento, autoestima,
conhecimento de si, do seu entorno e, consequentemente, do acesso à rede de
proteção da mulher em situação de violência e da conscientização de direitos.
Através da Oficina de fuxico, por exemplo, se reciclam os materiais e,
metaforicamente, a própria vida. Cada peça de tecido costurada simboliza um
núcleo que se unirá a tantos outros num tecer de falas e experiências que
culmina um produto final forte e atado. Na Oficina de dança, aprende-se a
(re)conhecer o próprio corpo, reconfigurando a noção de beleza, de
produtividade, de cuidado de si, identificando a somatização de problemas, os
mecanismos de distensionamento, bem como “[...] as formas de ser que levam
a cristalizações e que fragilizam a autoestima [...]” 6 .
Na esteira de Paulo Freire, temos as ferramentas para mudar a realidade
que nos cerca. Ficar alijado do processo de transformação potencializa
sentimentos de inferioridade e, consequentemente, de impotência diante das
situações de violência. Por fim, “[...] pisar na cena, dar voz e corpo às
personagens, dizer, redizer, desdizer [...] Através da experimentação teatral, é
possível reinventar-se e dar novas formas às agruras do dia, em especial
àquelas que marcam tão profundamente [...]” 7 .
6 Disponível em: , dados capturados em 10.03.2018.
7 Disponível em: , dados capturados em 10.03.2018.
45

RESULTADOS
No ideário e imaginário popular, e também das mulheres vitimadas, o
Poder Judiciário é o último guardião e a esperança de proteção aos seus direitos.
A questão se coloca especialmente importante considerada a estrutura política
e ideológica da sociedade internacional ocidental, onde os direitos humanos
consolidam-se como instrumento de defesa, garantia e promoção tanto das
liberdades públicas quanto das condições materiais essenciais à existência e
vida digna. No entanto, nossa experiência demonstra o baixo grau de efetividade
e de justiciabilidade na tutela de tais direitos humanos, especialmente quando
na realidade de uma favela carioca.
Parece-nos clara a pouca intimidade dos magistrados, mesmo dos
Juizados da Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, com o conceito
geral e as normas de direitos humanos e da política de enfrentamento à violência
de gênero, para além da Lei Maria da Penha e das condições interseccionais. O
que impede, ou minimamente dificulta, a percepção dos casos nos quais uma
situação subjetiva existencial de uma mulher está em risco e pode e deve ser
protegida sob a égide dos Direitos Humanos das Mulheres.
Ainda assim, sabemos que não basta aparelhar, informar ou capacitar o
Judiciário ou os demais Poderes constituídos formalmente em nosso Estado
“Democrático e de Direitos”. Precisamos ir além, na busca de expertises diversas
promotoras de potencialidades para as mulheres, com todas as suas
peculiaridades e seus marcadores de raça, classe, etnia, orientação sexual etc.,
e com o envolvimento e participação de toda a sociedade civil. A
transversalidade e a multidisciplinaridade se fazem misteres, o que, na nossa
visão, legitima e potencializa espaços e produções, tais como o Centro de
Referência de Mulheres e o Curso de Residência Multidisciplinar em Atenção
Integral às Mulheres, da UFRJ, como iniciativas que, além de formativas, se
propõem a repensar e recriar direitos e alternativas à violência. O CRMM-CR,
como um Centro de Referência em Direitos Humanos, nos apresenta subsídios
à “construção de metodologias inovadoras” (POUGY, 2010).
46

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesses quadros de guerra, em que se distinguem as vidas passíveis de
luto (BUTLER, 2015), o CRMM-CR se apresenta como um foco de resistência à
ideologia patriarcal, como uma política atual de implementação efetiva da
igualdade de gênero, através do atendimento e o acompanhamento psicossocial
e jurídico, com orientação nas desigualdades; da promoção de debates, estudos
e propostas sobre a realidade social brasileira, produzindo indicadores sociais e
avaliação de políticas sociais; do favorecimento da participação das mulheres
em grupos de reflexão com vistas à recuperação e/ou elevação de sua
autoestima e ao reconhecimento e exercício de seus direitos.
Assim, se o acesso às instâncias oficiais de justiça apresentam falhas – e
independentemente disso –, devemos investir nas políticas de estruturação e de
sensibilização do sistema judicial mas, sobretudo, na construção da rede de
equipamentos sociais para a prevenção e o enfrentamento da violência de
gênero, na perspectiva não só de otimização dos procedimentos de
encaminhamento e acompanhamento, inclusive no âmbito jurídico, mas também
e principalmente para destacar as dimensões de empoderamento, autonomia e
fortalecimento do exercício da cidadania feminina.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Suely Souza de. A Violência de Gênero como uma Violação dos
Direitos Humanos: a situação brasileira. In: JORNADA INTERNACIONAL DE
POLÍTICAS PÚBLICAS, 2., 2005. Anais eletrônicos [...] São Luís: EDUFMA,
2005. Disponível em:
. Acesso em: 20 jan. 2019.
AUGUSTO, Cristiane Brandão. (Coord.). Violência contra a Mulher e as
Práticas Institucionais: Projeto Pensando o Direito, vol. 52, Brasília, DF: IPEA,
Ministério da Justiça, 2015. Disponível em: .
Acesso em: 22 jan.
2019.
47

BUTLER, Judith. Quadros de Guerra: quando a vida é passível de luto? São
Paulo: Civilização Brasileira, 2015.
COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Relatório no. 54,
Caso 12.051, de Maria da Penha Maia Fernandes, Brasil. Brasília, DF: CIDH,
2001. Disponível em: .
Acesso em: 22 jan. 2019.
COMISSÃO PARLAMENTAR MISTA DE INQUÉRITO. Relatório. Brasília, DF:
Senado Federal, 2012. Disponível em:
. Acesso
em: 26 jan. 2019.
OBSERVATÓRIO DA LEI MARIA DA PENHA. Identificando entraves na
articulação dos serviços de atendimento às mulheres vítimas de violência
doméstica e familiar em cinco capitais. Salvador: Observe, 2011. Disponível em:
. Acesso em: 27 jan. 2019.
PANDJIARJIAN, Valéria. Balanço de 25 anos da legislação sobre a violência
contra as mulheres no Brasil. In: DINIZ, Carmen Simone G.; SILVEIRA, Lenira
P. da; MIRIAN, Liz Andréa L. (Org.). Vinte e cinco anos de respostas
brasileiras em violência contra a mulher (1980-2005): alcances e limites. São
Paulo: Coletivo Feminista Sexualidade e Saúde, 2006. p. 78-139.
POUGY, Lilia Guimarães. Desafios políticos em tempos de Lei Maria da Penha.
Rev. Katál., Florianópolis, v. 13, n. 1, p. 76-85, jan./jun. 2010. Disponível em:
. Acesso em: 27 jan. 2019.
SANTIAGO, Marisa Antunes; GONÇALVES, Hebe Signorini. Universalidade
possível ou reducionismo excludente? Entre a Lei Maria da Penha e o
Desenrolo. [Florianópolis: UFSC], 2013. Disponível em:
. Acesso e: 28 jan. 2019.
48

RESUMO
A IMPORTÂNCIA DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR – O
CASO DA ESTGL
GUEDES, Anabela Fernandes
Doutoramento
aguedes@estgl.ipv.pt
MARQUES DOS SANTOS, Paula
Doutoramento
psantos@estgl.ipv.pt
ANTUNES, Sandra Maria
Doutoramento
santunes@estgl.ipv.pt
As instituições de ensino têm como principal incumbência fazer cumprir o artigo
26ª da Declaração Universal dos Direitos Humanos e estão, por isso, obrigadas
a cumprir o desafio que têm inerente à sua missão. Mais do que qualquer outra
atividade institucionalizada, é a educação o sector que mais pessoas envolve.
Fonte de desenvolvimento social e económico incontestável, as Instituições de
Ensino Superior têm como principal objetivo a qualificação de alto nível de todos
os que as frequentam e são, por isso, responsáveis por melhorar as
competências e preparar os jovens para a vida ativa. Inserida na região de
Lamego, a ESTGL, uma unidade orgânica do Instituto Politécnico de Viseu, é
uma instituição de ensino superior igual a tantas outras neste país que pretende
cumprir a missão para a qual foi criada e é uma fonte de desenvolvimento social
e económico da região de Lamego. Este artigo tem como objetivo refletir em
relação à missão das instituições do ensino superior e à evolução da ESTGL
desde que entrou em funcionamento, no ano letivo de 2000/2001, até aos dias
de hoje.
Palavras-chaves: Instituições de Ensino Superior, Ensino, ESTGL
INTRODUÇÃO
A incessante vontade de dominar o conhecimento acompanha a trajetória
humana. A importância desta vontade pode ser materializada, por exemplo, pela
constante procura defendida por Platão em compreender a natureza do
conhecimento. Platão dedicou a sua vida a esta tentativa de compreender a
49

essência do saber. Já para a fé hindu, o conhecimento representava uma das
três vias de acesso à divindade. No entanto, na História da Humanidade, a
presença do conhecimento vai muito além de ideias e crenças. O conhecimento
e a necessidade de informação é o que distingue o Homem de todos os demais
seres-humanos, sendo que a liberdade humana está intimamente ligada a esta
mesma capacidade de obter informação, ou seja, a determinação de fazermos
isto ou aquilo supõe que tenhamos a informação necessária para tomarmos esta
ou aquela decisão e isso repercute-se no nosso livre arbítrio. Diz-se mesmo que
“o conhecimento é a moeda do nosso tempo” e é neste contexto de uma
aparente necessidade básica ao ser-humano que as instituições de ensino são
e serão (sempre) a melhor resposta.
Criadas com o objetivo de serem concebidas como instrumentos de
mudança e transformação social orientados para o enriquecimento da vida
humana, as instituições de ensino têm, pois, a missão da realização máxima do
potencial inerente ao indivíduo visando a sua formação integral. Na esteira,
surgem as instituições de ensino superior que almejam a concretização desse
mesmo objetivo, com benefícios para quem as frequenta e para a sociedade,
com claras vantagens que se refletem, em primeira e última instância na
felicidade das pessoas.
OBJETIVOS
Este trabalho tem como objetivo refletir em relação à missão das
instituições do ensino superior e à missão da ESTGL desde que se implementou
na cidade de Lamego e entrou em funcionamento, no ano letivo de 2000/2001.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Talvez possamos afirmar, sem que pareça particularmente redutor, que o
objetivo principal da escola é que esta forme os seus alunos de modo a ver
concretizado o ponto 5 do Artigo 2º da Lei de Bases do Sistema Educativo,
promovendo:
… o desenvolvimento do espírito democrático e pluralista, respeitador
dos outros e das suas ideias, aberto ao diálogo e à livre troca de
opiniões, formando cidadãos capazes de julgarem com espírito crítico
50

e criativo o meio social em que se integram e de se empenharem na
sua transformação progressiva. (Portugal , 1986)
A escola de hoje assume um papel único e primordial de integração do
saber, uma vez que tem de atuar em várias frentes: por um lado, diminuir e
combater a exclusão dos alunos da sociedade da informação; por outro lado,
concretizar a troca de saberes e a interação social. É ainda essencial que o
professor, sobretudo, entenda claramente que numa sociedade democrática, a
educação deve estar ao serviço de todas as pessoas, não com o objetivo de se
tornarem universitários, mas com o objetivo de que sejam pessoas capazes de
dar respostas aos problemas com que se vão debater ao longo da vida (Zabala,
1999).
A igualdade de oportunidades no acesso a melhores empregos e à
realização pessoal e profissional das pessoas é um dos desafios com que se
debate qualquer projeto educativo alicerçado em qualquer estabelecimento de
ensino. A escola, no sentido lato, e as instituições de ensino, no sentido restrito,
têm o papel decisivo enquanto detentoras de saberes consagrados em matéria
de teoria e prática da educação, sendo, por isso, a materialização de toda a
filosofia política da educação que está incorporada em qualquer sistema
educativo vigente.
Pelo facto de acreditarmos genuinamente nas ideias do parágrafo anterior
e inspiradas em Card (2016), norteamos agora a nossa reflexão em torno do
facto da educação ser o principal fator para determinar as diferenças salariais,
não negligenciando que, com estas, vêm as outras desigualdades (Card, 2016).
Ora, se por um lado acreditamos que a igualdade de oportunidades por parte de
todos quantos assim o desejem deve ser uma preocupação incessante da
escola, não podemos deixar de nos inquietar com o facto de sabermos que o
ensino superior tem, ainda, um perfil altamente elitista. (Cerdeira, et al., 2018)
Para fazer cumprir a sua missão, qualquer estabelecimento de ensino terá
de cumprir o desígnio para o qual foi criado: a responsabilidade de formar
cidadãos livres, autónomos e responsáveis e, com isso, profissionais
competentes, sendo que a frequência do ensino superior acarreta por si só (e de
imediato) incomensuráveis vantagens que não se resumem às económicas.
51

Cidadãos bem formados pensam melhor e quem pensa melhor toma melhores
decisões e quem toma melhores decisões é mais feliz. De uma maneira muito
natural, podemos afirmar que a frequência do ensino superior acarreta, por um
lado, benefícios para os próprios indivíduos e para as sociedades e por outro
lado, essa vantagem pode refletir-se na felicidade das pessoas, fazendo com
que se sintam mais satisfeitas com a vida, já que “a educação superior está
associada a um conjunto de comportamentos que denominamos de virtuosos”
(Figueiredo, et al., 2017, p. 26). Na verdade, “indivíduos mais escolarizados
tendem a ter menos comportamentos antissociais, auto ou heterodestrutivos e a
participar mais ativamente nos diálogos da sua comunidade.” (Figueiredo, et al.,
2017, p. 11). Por outras palavras, além do efeito imediato no bem-estar da
educação,ela própria, a educação tem também um efeito i indireto, ao promover
todas essas outras dimensões do bem-estar individual e coletivo. (Powdthavee,
Lekfuangfu, & Wooden, 2015)
Contudo, a nossa tónica aqui é a de refletir em relação ao facto de as
instituições de ensino superior localizadas no interior terem (ou não) a missão de
contribuir para o fim de um elitismo que ainda se sente e qual a importância que
lhes é atribuída por contribuírem, como nós defendemos, para um decréscimo
das diferenças entre indivíduos menos afortunados pelo facto de não viverem no
litoral ou de não serem provenientes de famílias abastadas, munindo todos
quantos as frequentam de competências, de maneira a cumprir-se a igualdade
de oportunidades no acesso a melhores empregos e à realização pessoal que
antes já evocámos.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Para esta investigação foi conduzida uma pesquisa exploratória de fontes
bibliográficas e feita uma análise documental.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
……….ENSINO POLITÉCNICO
O ensino politécnico foi concebido quando se alargou a reflexão em
relação à necessidade de se contemplar não apenas o tradicional ensino
52

conceptual, mas para se integrar um ensino considerado “mais prático” e, por
isso, mais ligado ao desempenho de certas profissões, com a tónica no “saber
fazer”. O decreto-lei nº 513T/79 de 26 de setembro estabelecia, então, que "o
ensino superior politécnico - designação porque passa a ser conhecido o ensino
superior de curta duração ... visa, no essencial, dotar o País com os profissionais
de perfil adequado de que este carece para o seu desenvolvimento". (Portugal,
1979)
Nos apelidados países ocidentais, no final dos anos cinquenta e durante
a década de 60 do século XX e fruto do desenvolvimento económico e social
verificado na altura, eis que se assiste a uma enorme pressão nos diferentes
sistemas educativos com o intuito de lhes “introduzir reformas estruturais que
permitissem responder às novas necessidades desse desenvolvimento. (Braga,
1994, p. 7)
Como atesta Braga (1994), as reformas a que nos referimos traduziramse,
entre outras, em “expandir, diversificar e regionalizar o ensino superior e de
permitir uma igualdade social no acesso e sucesso escolar.” (Braga, 1994, p. 8)
O caminho para o estabelecimento do ensino politécnico foi um caminho
longo e cheio de contrariedades a partir de 1973. Não ignorando os percalços e
os atrasos e avanços que nos fizeram chegar até aqui, assinalamos neste
trabalho a data de outubro de 1986, data da publicação da lei de bases do
Sistema Educativo onde ficou consagrada a existência dos 2 subsistemas de
ensino superior que hoje conhecemos: o universitário e o politécnico. (Sousa,
1999)
A procura regional da educação superior, nomeadamente o acesso e a
frequência dos Institutos politécnicos reflete, ainda hoje, persistentes dicotomias
nacionais e regionais, materializadas numa evidente diferenciação institucional,
dentro do sistema superior binário, como podemos constatar na tabela que
abaixo apresentamos.
53

Tabela 1 - Alunos do Ensino Superior
Anos Universitário Politécnico
Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres
2000 30 498 11 307 19 191 23 757 7 351 16 406
2001 31 950 11 930 20 020 29 190 8 162 21 028
2002 33 371 12 510 20 861 30 727 8 541 22 186
2003 35 498 13 306 22 192 33 013 9 185 23 828
2004 36 293 13 954 22 339 32 375 9 494 22 881
2005 36 455 13 931 22 524 33 532 10 414 23 118
2006 38 541 14 642 23 899 33 287 10 198 23 089
2007 46 255 19 152 27 103 37 021 12 978 24 043
2008 47 824 20 165 27 659 36 185 13 735 22 450
2009 48 848 21 388 27 460 27 719 9 797 17 922
2010 50 656 21 882 28 774 27 953 9 472 18 481
2011 50 528 21 890 28 638 28 257 9 764 18 493
2012 53 368 22 651 30 717 28 042 9 928 18 114
2013 54 329 23 406 30 923 26 570 9 405 17 165
2014 51 225 22 206 29 019 24 681 8 840 15 841
2015 52 367 22 326 30 041 24 525 8 849 15 676
2016 51 068 21 810 29 258 22 018 8 398 13 620
2017 51 335 21 883 29 452 25 699 10 539 15 160
Fonte: PORDATA, 2018
Já referenciado anteriormente, o estudo “O Custo dos Estudantes no
Ensino Superior Português” concluía que, globalmente, o grau de equidade
do Sistema de Ensino Superior Português, medido pela representação de cada
grupo social da população portuguesa em estudantes do ensino superior, é ainda
baixo, evidenciando um perfil (ainda) de ensino elitista.
Das conclusões que o mesmo apresentou, destacamos:
● “Foi o ensino politécnico público que apresentou um maior peso da
perceção de pertencer ao grupo de baixos rendimentos (20,5%)…”
(Cerdeira, et al., 2018, p. 45)
● “Os estudantes do ensino politécnico público eram aqueles cujos pais
menos ocupavam posições de quadros superiores de empresas ou
organismos públicos, com apenas 3,6% nessa situação…” (Cerdeira, et
al., 2018, p. 55)
● “Registaram-se diferenças estatisticamente significativas entre os
estudantes consoante o tipo de ensino, sendo no ensino politécnico
54

público onde se registou o menor grupo de habilitações superiores de pais
e mães…” (Cerdeira, et al., 2018, p. 63)
● “O ensino politécnico público apresentou a maior taxa de bolseiros, 36%
dos estudantes inquiridos...” (Cerdeira, et al., 2018, p. 70)
● “A perceção dos estudantes em relação ao estatuto socioeconómico e
habilitacional dos pais apontava para um certo elitismo, com 16,6% a
considerar que provinham de agregados de “baixos rendimentos”, 46,7%
de “rendimentos médios” e 36,7% de “rendimentos altos/médio alto”.
Foram os estudantes do ensino privado que referiram uma percentagem
mais elevada de “rendimentos altos/médio alto” (47,3%); e foram os
estudantes do ensino politécnico público os que indicaram uma
percentagem mais elevada de “rendimentos baixos” (20,5%).” (Cerdeira,
et al., 2018, p. 129)
A acrescentar aos dados recolhidos do estudo que acima apresentámos,
destacamos, ainda, que um dos fatores mais relevantes para explicar as
escolhas dos jovens em relação ao ensino superior é a escolaridade dos pais, e
em especial, a da mãe. Esta circunstância vai determinar a frequência do ensino
superior por parte do filho. Portanto, o acesso ao ensino superior continua
marcado por profundas diferenças sociais, sendo que o estatuto dos pais e a
suas vivências determinam o percurso escolar dos filhos. (Homem, 2018)
Por tudo quanto foi dito anteriormente, consideramos que a missão das
Instituições de Ensino Politécnico é uma missão que não se resume apenas à
transmissão de saber, mas antes a de contribuir para que a igualdade de acesso
de todos quantos as frequentam seja uma missão por si só e que deve, (não só),
mas sobretudo por isso, ser enaltecida.
……….A MISSÃO (POSSÍVEL) DA ESTGL
Vingar num território do interior terá sido o maior desafio a que a ESTGL
se propôs aquando do seu estabelecimento, pelo Decreto-Lei 264/99 de 14 julho,
no ano letivo de 2000/2001, primeiro ano de funcionamento sob a missão de:
a) Desenvolver global e equilibradamente, no aluno, competências
intelectuais, culturais, de investigação e de actualização permanente
ao longo da vida, visando uma qualificação de alto nível, numa
55

perspectiva de rentabilização de sinergias entre as necessidades e as
ofertas de formação, com vista à correcta integração do aluno no
mercado de trabalho, num quadro de referência nacional e
internacional;
b) Implementar, na Instituição, um modelo de Inovação e Excelência
nos planos da educação, formação, investigação e intervenção na
comunidade, valorizando as actividades dos seus docentes,
investigadores e demais trabalhadores, estimulando a permanente
formação intelectual e profissional dos seus estudantes numa lógica de
valorização dos recursos humanos assegurando as condições para
que todos os cidadãos devidamente habilitados possam ter acesso ao
ensino superior, integrando uma perspectiva de formação ao longo da
vida ajustada aos novos desafios;
c) Promover a mobilidade de estudantes e diplomados quer a nível
nacional, quer internacional, preferencialmente para países do espaço
europeu e países de expressão oficial portuguesa, no âmbito da
política definida pelo IPV;
d) Participar em actividades de ligação à sociedade designadamente
de difusão e transferência de conhecimento, assim como contribuir
para a valorização económica do conhecimento científico;
e) Contribuir para a compreensão pública do conhecimento, da ciência
e da tecnologia promovendo e organizando acções de apoio à difusão
da cultura disponibilizando os recursos e meios necessários para esses
fins. (ESTGL)
Com a visão de “fazer evoluir a Instituição para um modelo de referência,
nos planos da educação, formação, investigação, e intervenção na comunidade,
numa lógica de valorização de recursos humanos, integrando uma perspectiva
de formação ao longo da vida ajustada aos novos desafios” (ESTGL), a ESTGL,
deslocalizada do campus principal do IPV, tem contribuído, desde a altura da
sua criação, para a valorização do território onde está inserida e é um
instrumento de mudança e transformação social orientado para o enriquecimento
de todos quantos a frequentam.
Em relação ao exposto anteriormente, também a literatura é unânime em
considerar a importância das Instituições de Ensino Superior para os territórios
em que se encontram localizadas, sendo que essa importância não se limita ao
impacto económico de que as mesmas são responsáveis. Há dimensões não tão
facilmente quantificáveis que, na verdade, nos importa realçar, nomeadamente,
a acessibilidade dos estudantes da região ao ensino superior, permitindo-lhes
prosseguir estudos superiores, salientando, desta forma, a missão pública do
Institutos Politécnicos.
56

Com especial realce nas regiões do Interior, os Politécnicos são uma
realidade com impacto inquestionável nas regiões onde estão localizados ao
nível do demográfico, social, político e cultural.
O estudo realizado pelo IPV denominado Impacto Económico das
Instituições do Ensino Superior no Desenvolvimento Regional: o caso do IPV
revelou que o impacto total, “englobando o impacto direto, indireto e induzido…
foi de 69,33 milhões de euros” (IPV, 2013, p. 23).
Mais concluiu este estudo que
cada euro gasto pelo estado no financiamento do IPV, gerou-se um
nível de atividade económica nos concelhos de Viseu e de Lamego de
4,64 euros. Tendo em conta uma população ativa de 59.539, em Viseu
de 46,665 e em Lamego de 11.874, o IPV é responsável pela criação
de 3.271,60 empregos, o correspondente a 5,59% da população ativa
nos locais em estudo. (IPV, 2013, pp. 27, 28)
Embora não tenha sido o impacto económico aquele que nos moveu para
a realização deste trabalho, o mesmo não pode ser negligenciado e, como
verificámos, o mesmo pode ser quantificável.
Todavia, são as dimensões não quantificáveis aquelas que nos desafiam
veementemente. A repercussão social da educação quando relacionada a um
conjunto de comportamentos virtuosos de todos quantos frequentam o ensino
superior é, na verdade, o que mais nos moveu para levarmos a cabo esta
reflexão. Na verdade, como podemos ver na figura que abaixo apresentamos,
desde o ano letivo em que entrou em funcionamento, já estiveram inscritos na
ESTGL 8.882 alunos, desde o ano letivo de 2000/2001, e desde o ano letivo de
2009/10 diplomaram-se na ESTGL 1319 alunos.
57

1000
800
600
400
200
0
Alunos inscritos
Diplomados
Figura 1 - Alunos da ESTGL
Fonte: Elaboração própria
Como já referimos, a regionalização do ensino superior permite uma maior
igualdade social no acesso escolar e é essa igualdade que nos move todos os
dias a acreditar que, embora trabalhando com públicos menos privilegiados e até
menos motivados, não é um entrave para todos quantos trabalham na ESTGL e
encaram a educação no seu sentido mais preciso, ou seja, a encaram como os
sofistas gregos e a concebem como a grande responsável pela realização
máxima do potencial inerente a cada aluno que a frequenta.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
A igualdade de oportunidades e a preocupação quando não se cumpre
um direito fundamental consagrado naquele que é o documento mais abrangente
de uma nação, a sua Constituição, é para qualquer agente da educação quase
como uma obsessão. Embora a democracia não tenha como base para a sua
existência uma igualdade perfeita, a verdade é que é exigido que as pessoas de
uma mesma espécie partilhem uma vida em comum e que nela vinguem, sem
que para isso tenham sido munidas das mesmas oportunidades. Os territórios
do interior são desafiados a repensar as suas estratégias de maneira a que
consigam fazer-se prosperar num país desigual com desiguais estratégias de
desenvolvimento e consolidação.
Os desafios de uma instituição do ensino superior do interior são
necessariamente diferentes dos de uma instituição análoga numa região mais
58

favorecida e povoada, sendo que ambas terão de cumprir os mesmos requisitos
legais para se implementarem e atingir os objetivos a que se propuseram. A
dificuldade de atração de públicos a que se destinam obrigam a todos os que
trabalham nestas instituições a uma envolvência emocional e física, já que a
preocupação (uma vez os alunos chegados), terá de ser a de os “fidelizar”,
almejando, com isso, que sejam os alunos os porta-vozes do trabalho que se
desenvolve e sejam eles a proliferar as boas práticas educativas por todos os
conhecidos. Embora sem dados concretos para validar cientificamente esta
nossa perceção, estamos certas que a satisfação de quase todos os que
frequentam a ESTGL é uma das principais razões que dita o sucesso desta
instituição “à beira Douro plantada”. A entrega e dedicação de todos quantos
nela trabalham deveria ser alvo de reconhecimento diário por parte não só da
população da cidade, como por todos quantos têm responsabilidades políticas e
socias e com isto não queremos dizer que não o é, mas antes lamentar que não
seja devidamente reconhecido às Instituições de Ensino Superior do Interior o
mérito por se fazerem vingar, por se reinventarem anualmente, por cumprirem,
como nenhumas outras, o direito fundamental de proporcionar às populações a
possibilidade de acesso e frequência do ensino superior que, de outra maneira,
não lhes seria possível.
Desejar-se-ia que um sistema educativo fosse sempre um sistema onde
reinasse a coerência e a previsibilidade ainda que essa coerência e
previsibilidade tenham, como sabemos, de ombrear com a constante mudança
que a sociedade assim exige e os sistemas de ensino também.
É neste emaranhado de mudanças constantes e de desafios diferentes
que se vão impondo quase anualmente que as instituições de ensino tentam,
ano após ano, redescobrir-se, reinventar-se e lá se vão implementando no
contexto de um país com fortes défices acumulados de educação e almejam,
todos os que lá trabalham, contribuir para uma sociedade que se quer, pelo
menos ao nível da educação, o mais justa possível, tentando sempre que o
ensino superior ganhe uma carga simbólica, como se de um “elevador social” se
tratasse, o que, por si só, justifica esse entusiasmo.
59

REFERÊNCIAS
Braga, L. (1994). 20 anos de Ensino Politécnico em Portugal. Guarda: Instituto
Politécnico da Guarda.
Card, D. ( 2016). Público, 18 de julho.
Cerdeira, L., Cabrito, B., Patrocinio, T., Machado, M., Brites, R., & Curado, A.
(2018). Custos dos Estudamtes do Ensino Superior. Relatório CESTES 2. 2015-
2017. Em L. &. Cerdeira. Lisboa: Educa.
ESTGL. (s.d.). Missão. Obtido de ESTGL:
https://www.estgl.ipv.pt/docs/missao.pdf
Figueiredo, H., Portela, M., Sá, C., Cerejeira, J., Almeida, A., & Lourenço, D.
(2017). Os Benifícios do Ensino Superior. FFMS.
Homem, A. (2018). Educação e ética da equidade. Em M. Patrão Neves, & D.
Justino, Ética Aplicada:Educação (pp. 77-96). Lisboa: EDIÇÕES 70.
IPV. (2013). Impacto Económico das Instituições de Ensino Superior no
Desenvolvimento Regional: o caso do Instituto Politécnico de Viseu. Viseu:
Centro de Estudos em Educação, Tecnologias e Saúde.
Portugal . (14 de outubro de outubro de 1986). Lei n.º 46/86 . Lei de Bases do
Sistema Educativo . Diário da República n.º 237/86 – I Série.
Portugal. (26 de setembro de 1979). Decreto-lei nº 513T/79. Diário da República.
Powdthavee, N., Lekfuangfu, W. N., & Wooden, M. (2015). What’s the good of
education on overall quality of life? A simultaneous equation model of education
and life satisfaction for Australia. Journal of Behavioral and Experimental
Economics,54, 10-21.
Sousa, A. (1999). Sobre a Génese do Ensino Politécnico. Millenium,13. Obtido
de http://www.ipv.pt/millenium/Millenium_13.htm
Zabala, A. (1999). Enfoque Globalizador e Pensamento Complexo. São Paulo:
Artmed.
60

A VISITA ÍNTIMA SOB A ÓTICA DA SAÚDE COMO DIREITO HUMANO
E FUNDAMENTAL
CERQUEIRA, Paloma Gurgel de Oliveira
Advogada, Doutoranda, Universidade Nacional de Mar Del Plata
palomagurgel_adv@hotmail.com.
RESUMO
Este trabalho tem como objeto a visita íntima nos presídios federais do Estado
Brasileiro, considerando o direito à saúde sob a ótica constitucional e
humanitária. A justificativa da relevância temática está na inobservância das
garantias constitucionais e da carta de direitos humanos. A inclusão e
manutenção de presos em estabelecimentos penais não deveria romper os laços
familiares, sobretudo porque a família tem sua unidade constitucional garantida.
Além disso, é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral. A
metodologia de pesquisa utilizada é bibliográfica e de campo. Dentre os objetivos
deste trabalho: expandir o debate acerca do tema a fim de colaborar com a
expansão de medidas gerenciais que garantam a efetivação dos direitos em
comento; discutir ideias e compreender a evolução histórica de conquistas de
direitos nesta área. Dentre as conclusões deste estudo, destaque-se que a
custódia no Sistema Penitenciário sem o direito de visita íntima gera alta
afetação da integridade psicofísica dos detentos, submetendo-os a malefícios
que não se limitam à privação de liberdade. A expressão da sexualidade é um
dos itens do amplo conceito de integridade e integralidade da pessoa humana,
diretamente relacionada ao direito à saúde.
Palavras-chave: visita íntima; direito à saúde; direitos humanos.
ABSTRACT
This work has as object the conjugal visit in prisons of the State, whereas the
right to health under the constitutional and humanitarian perspective. The
justification of the thematic relevance is in compliance with the constitutional
guarantees and the Charter of human rights. The inclusion and maintenance of
prisoners in penal institutions shouldn't break the family ties, especially since the
family has your guaranteed constitutional unit. Moreover, it is provided to
61

prisoners respect for the physical and moral integrity. The research methodology
used is bibliographical and field. One of the objectives of this work: to expand the
debate on the subject in order to collaborate with the expansion of management
measures to ensure the implementation of the rights in comment; discuss ideas
and understand the historical evolution of human rights achievements in this area.
One of the conclusions of this study, highlighted that the custody in the prison
system without the right to conjugal generates high affectation of psychophysical
integrity of prisoners, subjecting them to the evils that are not limited to
deprivation of liberty. The expression of sexuality is one of the items in the broad
concept of integrity and completeness of the human person, directly related to
the right to health.
Keywords: conjugal; right to health; human rights.
INTRODUÇÃO
O sistema penitenciário brasileiro, dentre muitos problemas recorrentes,
enfrenta um peculiar, aqui abordado e de suma importância no tocante a direitos
indispensáveis à dignidade da pessoa humana: o direito de visita íntima.
Inicialmente, ressalte-se que o apenado não deve romper seus laços com
familiares e amigos, pois estes lhe são benéficos, sobretudo porque a família,
base da sociedade, tem sua unidade constitucionalmente garantida.
É o que dispõe o artigo 226: “A família, base da sociedade, tem especial
proteção do Estado (...); § 4º Entende-se também, como entidade familiar a
comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes”.
Ainda, o artigo 5º, inciso LXIII da Constituição Federal, assegura ao preso
a assistência familiar. As restrições de visitas trazem consigo uma verdadeira
ruptura ao desenvolvimento salutar das relações matrimoniais ou de
companheirismo.
O presente trabalho trata do direito à saúde, mais especificamente sobre
a visita íntima nos presídios do Estado Brasileiro, sob a ótica constitucional e
humanitária. A justificativa está na inobservância das garantias constitucionais e
da carta de direitos humanos. Além disso, é assegurado aos presos o respeito à
integridade física e moral. A expressão da sexualidade é um dos itens do amplo
62

conceito de integridade e integralidade da pessoa humana, diretamente
relacionada ao direito à saúde.
O distanciamento causado pela proibição de visitas, assim, e por si só,
teria como efeito maléfico direto a desestruturação das relações familiares. A
errônea desvaloração do apenado, desprovida de preocupação com sua
cidadania atinge sua família, sem óbice da positivação da personalidade da
pena.
O indivíduo não deixou de ser pai, filho, esposa ou marido para se tornar
simplesmente o “delinquente”. São abaladas não apenas suas relações afetivas,
mais ainda qualquer possibilidade de ressocialização do apenado.
O que se observa na prática são medidas administrativas (portarias) que
extrapolam os limites legais, violando os princípios da legalidade e da hierarquia
das leis. É frequente a proibição de visitas sociais e íntimas aos apenados a
partir de critérios abusivos.
O princípio da legalidade inscrito no art. 5°, inciso II, da Constituição
Federal, e corroborado pelo caput do art. 37, explicita a subordinação da
atividade administrativa à lei.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, “na Administração não há liberdade,
nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo
que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza”. (1992, p. 82).
Onde a portaria fere de modo frontal a lei, o regulamento, o decreto, o
intérprete concluirá, de imediato, por sua ilegalidade. Onde a portaria inova,
criando regime jurídico disciplinador de um instituto, é ilegal e, pois, suscetível
de censura jurisdicional.
Base da formação humana, a unidade familiar sofre ao ver o cárcere tirar
de si um de seus entes. Essa angústia, porém, tem de ser combatida. Impõe-se
sua abordagem crítica, reluzindo a centralidade da família e, simultaneamente,
reconhecendo seu caráter essencial para superação do cárcere. Assim a
privação estará mais perto de se resumir à liberdade, e o princípio da
personalidade da pena de tomar feições reais e justas.
63

OBJETIVOS
O objetivo geral deste trabalho é demonstrar a fundamentação legal
garantidora do direito de visita íntima nos presídios federais brasileiros.
Os objetivos específicos são: expandir o debate acerca do tema, a fim de
compreender a evolução histórica de conquistas de direitos nesta área bem
como colaborar com a expansão de medidas administrativas que garantam a
efetivação do direito à saúde nesses estabelecimentos.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
É grave a violação de direitos humanos constatada na realidade cotidiana
do Brasil, há inobservância de garantias tão fundamentais a um estado
democrático de direito.
A violação ao direito de visitas íntimas e sociais é um dos aspectos mais
importantes para manutenção da saúde mental dos detentos, resguardado pela
Lei de Execução Penal, em seu artigo 41.
Diz-se deste um direito limitado porque, além de o ordenamento jurídico
não abarcar nenhum direito de caráter absoluto, sofre uma série de restrições,
tanto com relação às condições que devem ser impostas por motivos morais, de
segurança e de boa ordem do estabelecimento, como porque pode ser
restringido por ato motivado do diretor do estabelecimento.
Aquele que está cumprindo pena sofre, necessariamente, restrição de
seus direitos, a começar pelo direito de liberdade e livre locomoção, já que tais
impedimentos não se confundem, nem poderiam, com o direito ao contato íntimo,
expressamente garantido por lei, e que não está entre os efeitos da sentença
penal condenatória.
A Lei de Execução penal, impedindo o excesso ou o desvio da execução
que possa comprometer a dignidade e a humanidade da execução, torna
expressa a extensão de direitos constitucionais aos presos e internos.
Assegura, ademais, condições para que os mesmos, em decorrência de
sua situação social com o afastamento de inúmeros problemas surgidos com o
encarceramento.
São reconhecidos assim os seguintes direitos constitucionais:
64

1. o direito à vida. (Art. 5º, caput, da Constituição Federal);
2. o direito à integridade física e moral (art. 5º, III, V, X e XLIII, da CF e art.
38 do Código Penal);
3. o direito à propriedade (material ou imaterial), ainda que o preso não
possa temporariamente exercer alguns dos direitos do proprietário (art.
5º, XXII, XXVII, XXVIII, XXIX e XXX);
4. o direito à liberdade de consciência e de convicção religiosa (art. 5º, VI,
VII, VIII da CF, e art. 24 da Lei de Execuções Penais);
5. o direito à instrução (art. 208, I e §1º da CF, e arts. 17 a 21 da LEP);
6. o direito de representação e de petição aos Poderes Públicos, em defesa
de direito ou contra abusos de autoridade (art. 5º XXXIX, a, da CF, e art.
41, XIV, da LEP);
7. o direito à expedição de certidões requeridas às repartições
administrativas, para defesa de direitos e esclarecimentos de situações
de interesse pessoal (art. 5º XXXIX, b, LXXII, a e b, da CF);
8. a indenização por erro judiciário ou por prisão além do tempo fixado na
sentença (art. 5º LXXV).
Além dos direitos constitucionais assegurados, a própria Lei de
Execuções Penais elenca diversos outros direitos que são conferidos ao
sentenciado, ou por ela reconhecidos:
1. o direito ao uso do próprio nome (Art. 41, XI, da LEP);
2. o direito à alimentação, vestuário e alojamento, ainda que tenha o
condenado o dever de indenizar o Estado na medida de suas
possibilidades pelas despesas com ele feitas durante a execução da pena
(art. 12; 13; 29, §1º, d; e 41, I, da LEP);
3. o direito a cuidados e tratamento médico-sanitário em geral, conforme
necessidade, ainda com os mesmos deveres de ressarcimento (art.
14, caput, e § 2º, da LEP);
65

4. o direito ao trabalho remunerado (art. 39 do CP; e 28 a 37 e 41, II, da
LEP);
5. o direito a se comunicar reservadamente com seu advogado (arts. 7º, III,
da Lei n° 8.906/1984; e art. 41, IX, da LEP);
6. o direito à previdência social, embora com forma própria (nos termos do
art. 43 da LOPS[31] e art. 91 a 93 do respectivo regulamento, e arts. 39
do CP e 41, III, da LEP);
7. o direito a seguro contra acidente do trabalho (art. 41, II, da LEP, e,
implicitamente, art. 50, IV, da LEP);
8. o direito à proteção contra qualquer forma de sensacionalismo (art. 41,
VIII, da LEP);
9. o direito à igualdade de tratamento salvo quanto à individualização da
pena (art. 41, XII, da LEP);
10. o direito à audiência especial com o diretor do estabelecimento (art. 41,
XIII, da LEP);
11. o direito à proporcionalidade na distribuição do tempo para o trabalho, o
descanso e a recreação (art. 41, V, da LEP);
12. o direito a contato com o mundo exterior por meio de leitura e outros meios
de informação que não comprometam a moral e os bons costumes (art.
41, XV, da LEP);
13. o direito à visita do cônjuge, da companheira, de parentes e amigos em
dias determinados (art. 41, X, da LEP).
Conforme assevera o parágrafo único do artigo 41, da Lei de Execuções
Penais, os três últimos direitos podem ser suspensos ou restringidos mediante
ato motivado do diretor do estabelecimento penal. Portanto, os demais não
podem sofrer suspensão ou restrição por parte das autoridades penitenciárias
ou do juiz.
Aos presos são assegurados todos os direitos não afetados pela sentença
penal condenatória e seus direitos só podem ser limitados excepcionalmente nos
casos expressamente previstos em lei.
66

A lei de execução penal prevê expressamente as ocasiões em que os
direitos podem sofrer limitação dentro do presídio.
Além disso, o direito deve ser garantido, não apenas por constar de
mandamento legal, mas, sobretudo, para evitar que a abstinência sexual por
período prolongado contribua para o desequilíbrio da pessoa, gerando um clima
tenso no estabelecimento penitenciário, por conduzir, na maioria dos casos, ao
homossexualismo, violando-se, por consequência da imposição da opção
sexual, o direito à dignidade da pessoa humana, este, sim, de caráter absoluto
em nosso ordenamento.
Ademais, embora não haja norma disciplinando a remoção temporária de
presos para a visitação, fato é que não há proibição. Ou seja, na ausência de
regulamentação legal, cabe ao magistrado discricionariamente deferir ou não o
pedido, com vistas às disposições legais referidas, sobretudo em atenção às
limitações do caso concreto.
Os vínculos familiares, afetivos e sociais são considerados bases sólidas
para afastar os condenados da delinquência. Não há como negar a necessidade
da humanização da pena privativa de liberdade, por meio de uma política
de educação e de assistência ao preso, que lhe facilite o acesso aos meios
capazes de permitir-lhe o retorno à sociedade em condições de convivência
normal.
A doutrina penitenciária moderna, com acertado critério proclama a tese
de que o preso, mesmo após a condenação, continua titular de todos os direitos
que não foram atingidos pelo internamento prisional decorrente da sentença
condenatória em que se impôs uma pena privativa de liberdade.
A expressão da sexualidade humana é um dos itens desse amplo conceito
de integridade e integralidade da pessoa humana. Essa condição não é retirada
da pessoa submetida ao regime prisional, pelo contrário, afeta ao preso uma
série de questões importantes quando se trata de sua sexualidade.
Dado importante é apresentado pela pesquisadora Ariane Cristina Silva
ao estudar comportamentos de pessoas presos em penitenciárias do Estado de
Minas Gerais, viu que: "Apesar das alterações anatômicas e fisiológicas, o
problema maior da abstinência sexual está na medida em que isso significa
67

abster-se de um contato mais íntimo com outra pessoa. No caso de presidiários,
esse isolamento forçado, além de ser contra a nossa própria natureza humana,
pode resultar em graves consequências psíquicas, como baixa autoestima,
melancolia, depressão de difícil tratamento e principalmente agressividade".
O referido estudo ainda apresentou as seguintes conclusões que
demonstram que, além da violência, há efeitos secundários que afetam a pessoa
de diversas formas:
18% dos presidiários disseram que a fome aumenta com a abstinência
sexual;
28% dos presidiários disseram que a ansiedade aumenta com a
abstinência sexual;
25% dos presidiários disseram que o nervosismo aumenta com a
abstinência sexual;
87% dos presidiários disseram que o sono diminui com a abstinência
sexual;
16% dos presidiários disseram que a vontade de fumar aumenta com a
abstinência sexual;
25% dos presidiários afirmaram estar tristes e estressados devido à
abstinência sexual;
20% dos presidiários afirmaram estar mais agressivos devido à
abstinência sexual;
20% dos presidiários afirmaram estar mais deprimidos e se isolam devido
à abstinência sexual.
Nota-se a alta afetação da integridade psicofísica da pessoa que é
afastada de seu exercício sexual, situação que se revela preocupante em relação
aos presos que não contam com visitas íntimas.
Onde não houver respeito pela vida e pela integridade física do ser
humano, onde as condições mínimas para uma existência digna não forem
asseguradas, não haverá espaço para a dignidade da pessoa humana
A Lei de Execução Penal impõe a todas as autoridades o respeito à
integridade física e moral dos condenados e dos presos provisórios. Assim, estão
estes protegidos quanto aos direitos humanos fundamentais do homem (vida,
68

saúde, integridade corporal e dignidade humana), porque servem de suporte aos
demais, que não existiriam sem aqueles. É o que prescreve o artigo 40.
Também está previsto nas Regras Mínimas para Tratamento dos Presos
da ONU (Organização das Nações Unidas), o princípio de que o sistema
penitenciário não deve acentuar os sofrimentos já inerentes à pena privativa de
liberdade (item 57, 2ª parte).
Não é aceitável, mesmo que em nome dos princípios da segurança
pública e da ordem social, o Sistema Penitenciário Federal venha agindo a revés
da Constituição e Tratados e Convenções de Direitos Humanos qual o Brasil é
signatário.
Isto porque, por mais que a segurança pública seja um valor muito caro,
é imprescindível fazer preponderar o eixo estrutural do Estado Democrático de
Direito, qual seja a dignidade da pessoa humana.
METODOLOGIA/MÉTODOS
A metodologia de pesquisa utilizada é bibliográfica: leituras e pesquisas
em livros e artigos publicados na internet; e pesquisa de campo, considerando
as rotineiras visitas realizadas aos presídios federais em decorrência da atuação
na advocacia criminal, que envolve entrevistas e consequentemente a atuação
em defesa de direitos aqui discutidos e maculados na prática, garantidos pela
legislação.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Dentre as conclusões deste estudo, destaque-se que a custódia no
Sistema Penitenciário Federal sem a permissão de visitas sociais e,
especificamente, íntimas, está a gerar danos psíquicos e emocionais,
submetendo os condenados a malefícios que não se limitam à privação de
liberdade.
O sistema constitucional brasileiro não admite direitos e garantias
absolutas, mas impõe que as limitações de ordem jurídica se destinem de um
lado, a proteger a integridade do interesse social e de outro, assegurar a
coexistência harmoniosa das liberdades.
69

É inquestionável a gravidade das consequências psicológicas geradas
pelo aprisionamento e tal, aliado a abstinência sexual e privação de outros
direitos afetam a dignidade da pessoa humana.
Por todo o exposto, conclui-se não está assegurada a coexistência
harmônica de valores constitucionais relevantes. O fato é que as constantes
proibições de visitas aos detentos, contrariando as normas básicas do nosso
ordenamento jurídico, na maioria dos casos, ultrapassam a medida da
razoabilidade.
Evidente que o direito à visita íntima está relacionado à saúde. Este, por
sua vez, é direito fundamental, de segunda geração. O seu desrespeito macula
uma conquista histórica, garantida constitucionalmente.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
A Constituição da República, como norma matriz, veda a adoção de penas
cruéis e de caráter perpétuo (art. 5º, inciso XLVII, da CF), garante a
individualização na execução da pena (art. 5º, inciso XLVIII, da CF) e assegura
os presos o respeito à integridade física e moral (art. 5º, inciso XLIX, da CF).
É princípio orientador do sistema penitenciário de que o preso não deve
romper seus contatos com o mundo exterior, não perdendo os vínculos que os
unem aos familiares, amigos, cônjuges/companheiros, pois são laços
extremamente benéficos aos presos e facilitam o processo de ressocialização e
de reinserção social na comunidade quando for colocado em liberdade.
Conforme versa o artigo 41 em seu parágrafo único, os direitos previstos
nos incisos V, X e XV poderão ser suspensos ou restringidos mediante ato
motivado do diretor do estabelecimento prisional.
Em vias práticas, vislumbra-se grande discussão quanto à restrição de
tais direitos. Sob a ótica jurídica, verifica-se enorme atribuição de poderes
discricionários nas mãos dos diretores dos estabelecimentos prisionais. Isso
gera uma série de ilegalidades disfarçadas de discricionariedade administrativa.
Decidir sobre qual direito uma pessoa poderá usufruir não é simplesmente
observar todos os preceitos concernentes aos atos administrativos.
70

Muito comum na prática, por exemplo, a aplicação de sansão disciplinar
coletiva na execução penal. Para que seja aplicada a reprimenda em razão do
cometimento de falta é imprescindível a identificação do autor e pormenorização
de sua conduta.
A vedação a sanções coletivas decorre do artigo 5º, XLV, da Constituição
Federal, o qual dispõe que nenhuma pena passará da pessoa do delinquente
em atenção ao princípio da responsabilidade pessoal.
Noutro giro, a suspensão de visitas íntimas não pode ocorrer por mais de
30 (trinta) dias, nos termos do artigo 58 da Lei de Execução Penal. E mais neste
ponto, é recorrente a ilegalidade perpetrada pelos agentes administrativos.
Não devemos e não podemos retirar direitos a custo de “fazer justiça”, a
custo da saúde, física e mental. Não podemos seguir distorcendo justiça e
direitos humanos. Devemos primar pela justiça, que se faz em observância à
estrita legalidade.
Dentre os direitos assegurados aos condenados está aquele de cumprir a
reprimenda imposta em estabelecimento prisional próximo de sua família, como
forma de manter os vínculos afetivos e garantir a assistência familiar, emocional
e social, contribuindo para a harmônica integração social.
O afastamento do preso do meio social e familiar com o consequente
rompimento dos laços familiares reconhecidamente importantes para a
ressocialização, só pode ser decretado quando há provas suficientes de que o
preso realmente se enquadra ou continua se enquadrando nos moldes do artigo
3 do Decreto n. 6.877/2009, o que, seguramente, assim com a sua renovação
tem que respeitar a excepcionalidade do art. 10 da Lei 11.671/2008.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília-DF:
Senado: 1988.
BRASIL. Lei n º11.671 de maio de 2008. Brasília-DF: 2008.
BRASIL. Lei nº 7.210 de julho de 1984. Brasília-DF, 1984.
71

MENDES DE SOUZA, Paulo de Tarso. Apontamentos de Direito
Constitucional. Brasília/Teresina: Fundação Astrojildo Pereira, 2009.
SANCHES, Ramírez v. França. Petição Nº 59450/00, Corte Europeia de
Direitos Humanos. p.145.
SILVA, Ariane Cristina. Agressividade no comportamento dos presidiários
devido à abstinência sexual. Disponível em:
https://www.webartigos.com/artigos/agressividade-no-comportamento-dospresidiarios-devido-a-abstinencia-sexual/74916.
Acesso em 10 de novembro de
2018.
SMITH, Peter Scharff. Solitary Confinement: An introduction to the Istanbul
Statement on the Use and Effects of Solitary Confinement, p.1.
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RESUMO
O DIREITO (FUNDAMENTAL) À SAÚDE TUTELADO PELA ATUAÇAO
DA ONU
- Objetivo 3 da Agenda 2030 -
MORAES, Graziela
Advogada no Brasil
Mestranda em Ciências Jurídicas e Políticas na Universidade Portucalense
Doutoranda em Ciências Jurídicas na Universidade Autônoma de Lisboa
Membro do IJP – Instituto Jurídico Portucalense
grazimoraes.adv@gmail.com
O direito (fundamental) à saúde é constitucionalmente tutelado tanto no Brasil
quanto em Portugal. No entanto, nem sempre os Estados são capazes de
garantir eficazmente tal direito aos seus cidadãos. Em contrapartida, com o
surgimento das organizações internacionais viu-se uma preocupação maior com
a tutela de tais direitos.
Verifica-se, assim, que as organizações internacionais possuem relevante papel
na fiscalização e concretização dos direitos sociais. A ONU é talvez a
organização internacional de maior reconhecimento e credibilidade mundial, e
vem ao longo dos anos preocupando-se com a saúde dos cidadãos, prova disso
é a agenda 2030 que reúne 17 objetivos para alcançar a dignidade através do
desenvolvimento sustentável mundial, entre os quais destacamos o ODS3 que
visa “assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas
as idades” cuja atuações dos Estados Membros para a consecução de tal
objetivo vem sendo fiscalizada pela ONU.
Palavras-chave: Agenda 2030; Direito à Saúde; ODS3; ONU
ABSTRACT
The right to health, which is fundamental, it’s a constitutionally protected right,
both in Brazil and in Portugal.
However, not always the States are able to effectively guarantee this right to their
citizens.
On the other hand, with the emergence of international organizations, it was
noticed a greater concern with the protection of such rights.
73

It is possible to verify, in this way, that the international organizations have an
important role in the surveillance and realization of the social rights.
The UN, perhaps, it’s the international organization of greater recognition and
credibility worldwide, and over the years has been worrying about citizen health,
proof of this is the 2030 agenda, that brings together 17 goals to achieve dignity
through global sustainable development, among which we can stand out the
ODS3, which aims to "promote a healthy life and promote well-being for all, at all
ages". The actions of the Member States to achieve this objective are being
monitored by the UN.
Keywords: 2030 Agenda; The right to health; ODS3; UN.
INTRODUÇÃO
A proteção e promoção da saúde é reconhecida como direito social, tanto
na Constituição Portuguesa como na Brasileira. No entanto, este ainda é um
problema mundial, eis que a saúde é preterida em detrimento de outros
interesses Estatais.
A ONU, através dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio propôs a
preocupação com o tema, sem, no entanto, ter obtido o êxito esperado, eis que
se viu um crescimento desigual, aumentando assim as diferenças sociais entre
os Estados da Nação.
Diante da análise do insucesso dos ODM, verificou a necessidade de criar
um programa que atentasse para as necessidades mundiais, respeitando a
peculiaridade de cada Estado, com o que surgem os Objetivos do
Desenvolvimento Sustentável, dentre os quais prevê a promoção da saúde e
bem-estar.
Neste contexto, o presente trabalho visa abordar a importância das
organizações internacionais para a tutela do direito (fundamental) à saúde.
Para tanto, em um primeiro momento faremos uma abordagem acerca
das organizações internacionais e sua evolução na história a qual é fundamental
para que se compreenda o papel destas na sociedade, assim como verifique a
real relevância de sua atuação no mundo moderno. Posteriormente, far-se-á um
74

eve relato acerca da tutela dos direitos fundamentais através da atuação das
organizações internacionais.
Já no terceiro capítulo será analisada, de forma breve e sucinta a
Organização das Nações Unidas quanto à sua origem, personalidade jurídica,
competências e objetivos, sempre orientando para o foco do presente estudo.
No quarto capítulo será analisado o direito à saúde, sua origem na história
e a possibilidade ou não de considerá-lo como direito fundamental, discorrendo
as diferenças constitucionais sobre o tema entre Brasil e Portugal.
Após o estudo acerca da ONU, sua importância ou não na tutela do direito
à saúde e a investigação acerca da sua condição de direito fundamental, passarse-á
a analisar a Agenda 2030 da ONU e sua relevância no cenário mundial.
Por derradeiro, será analisado o objetivo 3 da Agenda 2030, que visa
tutelar a saúde e, como tal, pretende-se verificar se tal programa possui papel
efetivo na tutela de tal direito a nível global concluindo, assim, o objetivo da
presente pesquisa.
OBJETIVOS
O presente artigo visa identificar a proteção do direito fundamental à
saúde por intermédio da atuação da Organização das Nações Unidas, em
especial no que tange à aplicabilidade do Objetivo 3 da Agenda 2030.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
As organizações internacionais possuem origem na antiguidade e, de
certa forma, confundem-se com a evolução da humanidade, além de terem uma
intrínseca relação com o direito de guerra ou, por assim dizer, a necessidade de
restruturação das civilizações após períodos de grandes guerras e/ou conflitos.
Assim como não se tem conhecimento ao certo acerca da exata origem
das organizações internacionais, a doutrina jamais chegou a um consenso
acerca do marco inicial do direito internacional, percursor de ditas organizações,
mas é possível identificar marcos históricos que demonstram sua longínqua
atuação , como o “tratado de Vestefália ” considerado a “referência e a
construção dos pilares básicos da matéria que concebemos hodiernamente ”, o
75

qual foi firmado na Idade Média, resultando no crescimento do direito
internacional.
Não obstante, com o advento da I Guerra Mundial, diante do impacto
destruidor que causou, começa a surgir uma preocupação de cunho humanitário,
com o que se constituem as primeiras organizações internacionais de grande
expressão, como é o caso da Sociedade Geral das Nações, da Organização
Internacional do Trabalho, ambas instituídas através do Tratado de Paz de
Versalhes, que também criou a Liga das Nações, considerada como expoente
da evolução das organizações internacionais e predecessora da ONU.
Atualmente as organizações internacionais abrangem, quase
completamente, matérias em que são imprescindíveis a cooperação
internacional, o que demonstra sua importância no quadro de direito
internacional.
As organizações internacionais devidamente instituídas e reconhecidas
possuem privilégios, com o intuito de “garantir liberdade e segurança da missão
desenvolvida ”, o que “foi concebido na Carta da Organização das Nações
Unidas que estabelece que a organização goza, no território de cada um de seus
membros, dos privilégios e imunidades necessários à realização de seus
propósitos ”.
Nesse trabalho nos propomos a estudar a influência da ONU na tutela do
direito à saúde, razão pela qual não será extensivo o estudo das demais
organizações que também desempenham importante papel para tal fim.
Importante apontar “a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que
entrou em vigor em Setembro de 1953”, a qual “constitui um modelo de
referência na proteccao (sic) dos direitos fundamentais.”
Foi em 1989 que restou aprovado pelo Parlamento Europeu resolução
que adotava a “Declaração dos direitos do homem e liberdades fundamentais”,
com o intuito de elaborar um documento que pudesse servir de direcionamento
na matéria de direitos fundamentais, capaz de integrar o texto dos tratados que
seriam elaborados no futuro.
76

Tamanha a relevância da discussão sobre o tema, que em 1994 o projeto
de Constituição Europeia teve inserido texto baseado na declaração dos direitos
e liberdades fundamentais.
No entanto, somente em 1995 percebe-se o reconhecimento do
parlamento Europeu na necessidade de aprovação de uma declaração de
direitos fundamentais da União Europeia com a Conclusão do Conselho Europeu
de Madrid sem que, contudo, tenha-se concluído uma declaração.
O direito à saúde nada mais é do que uma concretização do princípio da
dignidade da pessoa humana e, portanto, a importância da CEDH, a qual faz
referência à declaração universal dos direitos do homem , instituída pela ONU
em 1948, o que confirma o entendimento de que as organizações internacionais
têm o condão, não raras vezes, para a formação de normas de direito
internacional.
Em que pese a ideia de constituição da ONU tenha surgido durante a II
Guerra Mundial, o tratado instituto o da organização foi elaborado no período de
25 de abril a 26 de junho de 1945.
Atualmente, “o direito à saúde se insere nos direitos sociais
constitucionalmente garantidos. Trata-se, pois, de um direito público subjetivo,
uma prerrogativa jurídica indisponível assegurada à generalidade das pessoas”.
Inegável que o direito à saúde perfectibiliza a dignidade da pessoa
humana, razão pela qual muitas vezes é confundido pela doutrina e torna
inquestionável sua importância no cenário mundial.
Não obstante, está assegurado na categoria dos direitos sociais, tanto na
Constituição Brasileira como na Portuguesa, razão pela qual, ainda hoje, discutese
seu status de direitos fundamentais.
Ao analisar os textos constitucionais de Brasil e Portugal, verifica-se que
ambas asseguram o acesso à saúde de forma universal e gratuita
(preponderantemente no caso de Portugal). No entanto, na prática, ambos os
países são deficientes na tutela absoluta de tal direito.
Sabe-se, entretanto, que para que os direitos fundamentais tenham sua
eficácia garantida, muito mais do que a normatização é importante a análise da
situação econômica-política do país, uma vez que é indispensável a atuação dos
77

serviços fornecidos pelo Poder Público para a efetivação de direitos
indispensáveis, tal como a saúde.
No Brasil, embora tenha na Constituição da República Federativa do
Brasil dispositivos esparsos que preveem regras de competência inerentes à
saúde pública, é no artigo 196 da CFB que se encontra disciplinada tal tutela, a
qual é deveras importante uma vez que “aparece[m] como consequência
imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da
República Federativa do Brasil .”
Em Portugal o direito à saúde está disposto no artigo 64 da Constituição:
Tal dispositivo encontra-se disciplinado no capítulo dos direitos e deveres
sociais, dissociados dos deveres fundamentais, assim como no Brasil.
Em que pese a discussão doutrinaria acerca do status de direito
fundamental aos direitos sociais, sob a “ótica do Estado social de Direito [...] não
pode negar-se a ambas as categorias (direitos de liberdades e sociais) de
direitos a qualificação como direitos fundamentais.”
No Tribunal lusitano encontra-se jurisprudência que confirma o status de
direito fundamental à saúde.
Já os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável entraram em vigor no
dia 1o. de janeiro de 2016, com prazo de 15 anos para o alcance de seus fins,
com a esperança de serem um marco na história da evolução das nações:
A “Agenda 2030: para o Desenvolvimento Sustentável surgiu, portanto, do
projeto aprovado na Conferência sobre Financiamento do Desenvolvimento, que
ocorreu em Adis Abeba, e em julho de 2015, onde discutiu-se o desenvolvimento
pos-2015. ”.
Em que pese os ODS tenham sido fruto dos ODM, existem diferenças
significativas entre eles, principalmente em razão da discriminação dos meios de
implementação dos ODS, mas também por sua caraterística de incluir uma
variedade de objetivos econômicos, sociais e ambientais, o que requer que as
“metas dessa nova agenda devem ser perseguidas por diferentes atores, o que
é crucial em garantir que o propósito da Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável seja realizado ”.
78

Ademais, os ODMs, em sua origem, visavam atingir aqueles que viviam
em condição de pobreza extrema, enquanto que os ODSs estão destinados à
população mundial como um todo, eis que convocam as nações desenvolvidas
e em desenvolvimento a “tomarem as medidas urgentes em seus próprios
territórios”.
O Parlamento Europeu decretou 2015 como o “Ano Europeu do
Desenvolvimento”, com o objetivo de chamar a tenção para a “importância da
política do desenvolvimento e da solidariedade global”, promulgando diretrizes
para a obtenção de tal fim.
Há severas críticas à atual atuação da ONU, que poria em risco a
implementação com sucesso da Agenda 2030, não obstante é inegável a
necessidade de voltar-se atenção para as desigualdades sociais e o descaso à
saúde que vem ocorrendo nos países menos desenvolvidos, em meio a guerras
civis, terrorismos e inclusive nos países mais desenvolvidos, diante da atual crise
financeira que assola os Estados.
O documento final da agenda pós 2015 (ou 2030) demonstra a
preocupação com a erradicação da fome e da pobreza e, assim, garantir a
promoção da saúde mundial
Dentre os 17 objetivos globais da Agenda 2030 para o desenvolvimento
sustentável, temos o de no. 3, que visa promover a saúde e o bem-estar.
Da leitura de tal objetivo resta nítida a preocupação com a necessária
tutela à saúde, que vem sendo tolhida não só nos países subdesenvolvidos, mas
também nos países capitalistas diante do excessivo uso de substâncias tóxicas
ou mesmo da ineficácia da saúde pública em razão da crise Estatal.
A necessidade eminente de atenção na área é tema há muito abordado
pela doutrina, eis que “é preciso que existam órgãos, instrumentos e
procedimentos capazes de fazer com que as normas jurídicas se transformem,
de exigências abstratas dirigidas à vontade humana, em ações concretas.”
Em que pese ainda de forma gradual, é possível identificar a mobilização
do Brasil para o cumprimento de tal objetivo, através de oficinas para prevenção
da AIDS, campanhas de vacinação que tem surtido efeito na redução da
mortalidade infantil. No entanto, ainda existem desafios a serem vencidos, como
79

a questão do saneamento básico que ainda é uma problemática nos estados
mais pobres do país.
Já em Portugal é possível verificar uma preocupação maior com o
cumprimento da meta, o que se verifica no documento de posição de Portugal
sobre a agenda 2030 no qual determina como prioridade, dentre outros, “o
alcance de uma vida saudável para todos” e “a erradicação da fome, a melhoria
da nutrição e a promoção da agricultura sustentável” e no Relatório nacional
sobre a implementação da agenda 2030 , o qual apresenta programas
implementados para a consecução dos objetivos.
METODOLOGIA/MÉTODOS
O presente estudo foi estruturado se utilizando do Método Dialético,
Hegeliano, conjugado com Estudo de Caso.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
A eficácia do objetivo 3 da Agenda 2030 da ONU depende de uma eficaz
atuação da organização agregada ao comprometimento dos Estados-Membros.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Conforme inicialmente proposto, o presente estudo analisou a origem e
importância das organizações internacionais na história, sua tutela aos direitos
fundamentais, fazendo um paralelo entre a ONU e a tutela do direito à saúde
através do Objetivo no. 3 da Agenda 2030.
A partir daí é possível afirmar que, em que pese a ausência de disposição
constitucional que eleve os direitos sociais ao patamar de fundamentais, certo é
que o direito à saúde é tutelado como tal, sendo dever dos Estados (Brasil e
Portugal) sua promoção.
“O respeito pelos direitos fundamentais do ser humano não é apenas um
objectivo a ser atingido, é antes o alicerce indispensável a qualquer sociedade.
[…] É muito natural e justo que nações, povos e indivíduos exijam respeito aos
seus direitos e liberdades, e que lutem para erradicar a repressão, o racismo, a
exploração económica, a ocupação militar e as várias formas de colonialismo e
80

dominação estrangeira. Os governos em geral deveriam dar apoio prático a
essas reivindicações, ao invés de apenas as apoiarem verbalmente.”
Percebe-se que as organizações internacionais chamaram atenção para
a importância do respeito à dignidade da pessoa humana o que,
indubitavelmente, ocorre também através da promoção e assistência da saúde.
Em que pese a atuação de organizações internacionais, em especial da
ONU, através dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio, dentre outros
programas que se tem conhecimento, certo é que não se obteve, até a presente
data, êxito na redução das desigualdades sociais, mas, principalmente, na
atenção à saúde mundial.
Com a globalização mundial o que se vê é o crescimento das
desigualdades, o empobrecimento das nações e, principalmente, o desrespeito
à dignidade da pessoa humana. As guerras civis, o terrorismo, a escassez de
recursos naturais e financeiros, os desastres da natureza fazem com que a
população clame por uma medida urgente.
É nesse cenário que surge a Agenda 2030, com 17 objetivos de
desenvolvimento sustentável, criada pela ONU, com medidas que visam, dentre
outros, garantir a saúde e o bem-estar à nação mundial.
A análise dos objetivos não deixa dúvidas quando à ambição da agenda
2030, o que inclusive é reconhecido no documento final de instituição da agenda
pós 2015, no entanto agenda 2030 é ambiciosa, como confessa o documento
final da agenda 2030 , no entanto, “é preciso ambição se a comunidade mundial
quiser cumprir o nobre objetivo a que se propôs: o fim da pobreza extrema e um
futuro sustentável para todos ”.
Certo é que para a implementação com êxito dos 17 objetivos da agenda
2030 será necessário o esforço conjunto das Nações Estatais, o que se acredita
ser possível se ocorrer uma consciência mundial da efetiva necessidade de tais
medidas.
Inegável, pois, que será necessário o apoio e engajamento dos países,
cada um dentro de sua realidade, no entanto caberá à ONU uma efetiva
fiscalização, sob pena de termos apenas a “letra fria” de uma proposta.
81

Conclui-se, por derradeiro, que as organizações internacionais possuem
relevante papel na consecução do direito fundamental à saúde, sendo o objetivo
3 da agenda 2030 da ONU importante medida que, se executado de forma
responsável e plena, terá efetiva influência na realização de tal direito em sua
forma mais ampla e eficaz.
REFERÊNCIAS
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Portuguesa de 1976. 5 ed. Coimbra: Almedina, 2016. ISBN 978-972-40-4669-3
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83

SAÚDE PÚBLICA, MEIO AMBIENTE E SANEAMENTO BÁSICO NO
EMBATE ENTRE MÍNIMO EXISTENCIAL E RESERVA DO POSSÍVEL: UMA
ANÁLISE DO RECURSO ESPECIAL Nº 1.366.337/RS
RESUMO
FARIA, Roberta Fernandes de
Mestre em Direito
fariabeta@gmail.com
BARING, Dayane de Paula
Acadêmica de Direito
dayanepbaring@gmail.com
MAGALHÃES DE ANDRADE, Laura
Mestre em Direito e Políticas Públicas
lauramagalhaes.adv@gmail.com
Este estudo analisa a proteção da saúde e do meio ambiente sob a perspectiva
de que são indissociáveis do acesso ao saneamento básico, sendo todos
elevados à categoria de direitos humanos fundamentais a partir da Constituição
brasileira de 1988. Ademais, esta relação se coaduna com o movimento
internacional de promoção da Agenda 2030 e, em particular, com os Objetivos
do Desenvolvimento Sustentável (ODS) 3 e 6. Para tanto, adota o Recurso
Especial nº 1.366.337/RS, originalmente uma Ação Civil Pública, como caso
paradigmático da necessidade de tutela judicial em face de alegações estatais
de escassez orçamentária (reserva do possível), que se contrapõem ao dever
de garantia do mínimo existencial.
Palavras-chave: Saúde Pública; Saneamento básico; Reserva do possível;
Mínimo existencial; Poder Judiciário.
ABSTRACT
This study analyses the protection of health and the environment from the
perspective that they are inseparable from access to basic sanitation, all of them
being elevated to the category of fundamental human rights from the Brazilian
Constitution of 1988. In addition, this relationship is in line with the international
movement to promote Agenda 2030 and, in particular, with the Sustainable
Development Objectives (ODS) 3 and 6. To this end, it adopts Special Appeal
84

No. 1,366,337 / RS, originally an Action Civil Public, as a paradigmatic case of
the need for judicial protection in the face of state allegations of budget shortages
(reserve of the possible), which are counterpoised to the obligation to guarantee
the existential minimum.
Keywords: Public health; Basic sanitation; ‘Under reserve of the possibilities’;
Existential minimum; Judicial power.
INTRODUÇÃO
Na Constituição brasileira, o meio ambiente, tutelado no artigo 225 como
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, tem sua
proteção, em parte, como desdobramento do acesso ao saneamento, e sendo
este um corolário à universalização do direito à saúde, deve ter como
pressuposto a prestação adequada dos serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, limpeza urbana e gerenciamento de resíduos sólidos,
bem como drenagem e manejo de águas pluviais, serviços esses que integram
o conceito de saneamento básico, de acordo com a Lei nº 11.445/07.
Nesse contexto, salienta-se o esforço internacional em prol dos ODS,
considerados “integrados e indivisíveis” e que reúnem as dimensões econômica,
social e ambiental. Os ODS 3 e 6, especialmente, visam a “assegurar uma vida
saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades” e a “assegurar
a disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento para todos”
(ITAMARATY, 2016).
A partir dessas premissas iniciais, o presente trabalho pressupõe que os
direitos humanos fundamentais são, conceitualmente, prerrogativas do sujeito
que o permitem exigir do Estado e de particulares determinadas prestações
positivas ou negativas, que são essenciais a que os indivíduos usufruam de uma
vida digna e saudável e, portanto, indissociáveis do meio ambiente e do
saneamento.
A relevância deste estudo se baseia no fato de que mais de 100 milhões
de brasileiros não têm acesso à coleta de esgoto sanitário, que são lançados in
natura em rios e mares, e apenas 44,90% dos esgotos do país são tratados,
85

segundo dados do SNIS (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento)
de 2016, apresentados pelo Instituto Trata Brasil (2018b, p. 59). Essas
estatísticas refletem na saúde da população, pois, ainda de acordo com o Trata
Brasil, houve 391 mil Internações por conta de doenças gastrointestinais
infecciosas e, se 100% da população tivesse acesso à coleta de esgoto, haveria
uma redução de 74,6 mil internações (INSTITUTO TRATA BRASIL, 2018a).
Podem-se relacionar tais estatísticas também a algumas problemáticas
ambientais, como a poluição de rios, a falta de acesso à água potável e a alta
incidência de doenças delas decorrentes, tais como leptospirose, diarreia e
aquelas provocadas pelo mosquito Aedes aegypti.
Ademais, levando-se em consideração ser indispensável à garantia dos
direitos fundamentais e ao mínimo (existencial) a uma vida digna, cabe ao gestor
público administrar os recursos estatais de modo eficiente à garantia de acesso
ao saneamento, não apenas como serviço público, mas como direito
estritamente vinculado à igualdade, dignidade e liberdade do indivíduo. Ocorre,
todavia, que nem sempre o Administrador cumpre essa obrigação, como pode
ser observado na controvérsia objeto do Recurso Especial (REsp) nº
1.366.337/RS, que foi adotado neste trabalho como caso paradigmático de
necessidade de garantia do mínimo existencial, em contraposição à invocação
do respeito à reserva do possível. No julgado mencionado, demonstrou-se que
alegações de insuficiência financeira por parte do Município para realização de
obras de saneamento foram infundadas, e tinham por propósito justificar a inércia
estatal na promoção de políticas públicas, mesmo sendo notória, diante dos
dados apresentados, a precariedade do acesso ao saneamento não só no caso
sub judice, mas em todo o Brasil. Esses fatores evidenciam o problema desta
pesquisa, que é pautado em encontrar possíveis caminhos à universalização do
saneamento, em face da ineficiência ou insuficiência de políticas públicas nessa
seara, sem que haja justificativas razoáveis.
Por fim, será possível depreender que o saneamento, enquanto direito
fundamental integrante do mínimo existencial, é intimamente relacionado à
saúde pública e ao meio ambiente; o que, portanto, legitima atuações judiciais
amparadas na Constituição em prol de sua garantia contínua e integral, em
86

oposição às omissões estatais que se provem injustificadas. Assim, propõe
partir-se do olhar à realidade social e ambiental brasileira, explicitada no caso
concreto, para, então, interpretar e concretizar o Direito e o compromisso
internacional assumido pelo Brasil com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentável.
OBJETIVOS
Como objetivo geral, buscar-se-á averiguar a relação existente entre a
reserva do possível, o mínimo existencial e o saneamento básico, sob a
perspectiva da Constituição Federal de 1988 e dos direitos humanos
fundamentais nela tutelados, notadamente a saúde e o meio ambiente
ecologicamente equilibrado. São objetivos específicos: (i) apresentar os
principais pontos do REsp nº 1.366.337/RS; (ii) analisar e relacionar os temas
apresentados no julgado, bem como associá-los às variáveis proposta e sua
indissociabilidade: saúde pública, saneamento básico e meio ambiente (iii)
confirmar, fundamentadamente, a interpretação que reconheça o saneamento
como direito humano fundamental implícito, pautada na Constituição de 1988,
conforme a realidade fática e o REsp 1.366.337/RS.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A Teoria da Reserva do Possível e do Mínimo Existencial, bem como a
relação indissociável entre as variáveis que norteiam a presente discussão
(saúde pública, saneamento básico e meio ambiente), são os fundamentos
teóricos deste estudo, alicerçados a partir do paradigmático REsp.
Sobre a teoria da reserva do possível, Ana Paula de Barcellos (2011, p.
277) aduz que:
De forma geral, a expressão reserva do possível procura identificar o
fenômeno econômico da limitação dos recursos disponíveis diante das
necessidades sempre infinitas a serem por eles supridas. (...) [P]ara
além das discussões jurídicas sobre o que se pode exigir judicialmente
do Estado – e em última análise da sociedade, já que é esta que o
sustenta –, é importante lembrar que há um limite de possibilidades
materiais para esses direitos. Novamente: pouco adiantará, do ponto
de vista prático, a previsão normativa ou a refinada técnica
hermenêutica se absolutamente não houver dinheiro para custear a
despesa gerada por determinado direito subjetivo.
87

Ressalta-se que a ideia de haver limites aos direitos prestacionais surgiu
na década de 1970, no Tribunal Constitucional alemão, quando se questionou a
constitucionalidade da restrição de vagas para acesso ao ensino superior e
alegou-se violação à liberdade profissional, garantida pela Constituição alemã.
Na ocasião, o Tribunal decidiu que os direitos prestacionais estão sujeitos à
reserva do possível, uma vez que a disponibilidade financeira para a promoção
de certa política depende de escolhas discricionárias, por meio de uma
ponderação de bens e interesses relevantes (SARLET; FIGUEIREDO, 2008).
Alude-se, também, que a reserva do possível foi trazida ao Brasil na
década de 1990, faltando, até então, estudos aprofundados que permitissem sua
aplicação, resultando em empecilhos ao avanço da sindicabilidade judicial de
direitos sociais (BARCELLOS, 2011, pp. 278-279). Além disso, no Brasil, essa
teoria foi designada de “reserva do financeiramente possível”, visto que, aqui,
normalmente abrange apenas os aspectos fático e jurídico (FALSARELLA,
2012).
Diante desses conceitos, infere-se que essa teoria somente poderia ser
invocada diante da verdadeira escassez de recursos. A alegação de insuficiência
financeira não comprovada e a não previsão de recursos para políticas
essenciais na Lei Orçamentária refletem desvios no que consiste a referida
teoria. Atesta-se, assim, que, a despeito da real possibilidade de escassez, é
comum sua invocação como instrumento de justificação às más escolhas, com
a priorização de gastos contrários ao interesse público.
Com relação ao mínimo existencial, surgido na jurisprudência do Tribunal
alemão e posteriormente no Brasil por Ricardo Lobo Torres (1989), pode-se
afirmar que seu conceito, apesar de indeterminado, relaciona-se à liberdade e
dignidade, e estabelece haver um direito às condições mínimas de existência
digna.
Já que sua definição é marcada pela historicidade, torna-se dificultoso
determiná-la exaustivamente, visto que varia no tempo e no espaço (BARROSO,
2015, p. 26). É possível afirmar, entretanto, que o mínimo existencial “estabelece
um piso, abaixo do qual não se pode descer” e que o “legislador tem ampla
liberdade para ir além do mínimo existencial, buscando concretizar pelos mais
88

variados meios (...) uma realização mais plena da igualdade material”, conforme
pondera Daniel Sarmento (2016, p. 1658).
Para Luís Roberto Barroso, o “mínimo existencial corresponde ao núcleo
essencial dos direitos fundamentais sociais e seu conteúdo equivale às précondições
do exercício dos direitos individuais e políticos, da autonomia privada
e pública” (2015, p. 288). Já Ana Paula de Barcellos (2011, p. 305, apud
BARROSO, 2015, pp. 214-215), considera o mínimo existencial como fração
nuclear da dignidade humana, atrelado a direitos reconhecidos pela
Constituição.
Dessa forma, são indispensáveis ações direcionadas à qualidade de vida
da população e do meio ambiente, visto que a universalização do acesso ao
saneamento é essencial à proteção das presentes e futuras gerações,
ameaçadas por circunstâncias globais que retratam a existência de uma
“sociedade de risco”, como assinala Ulrich Beck (SARLET; FENSTERSEIFER,
2012, p. 33), e que o mínimo a uma vida digna pressupõe higidez e equilíbrio
ambientais.
Finalmente, considerando que a Constituição reconheceu a dignidade
como fundamento da República e consagrou o direito ao meio ambiente, propõese
que a concepção de mínimo existencial – enquanto “piso para a justiça social”
(SARMENTO, 2016, p. 1678) – deve abarcar a sadia qualidade de vida e o
desenvolvimento humano, compreendendo a dignidade, os núcleos intangíveis
dos direitos à vida, à saúde, à higidez e segurança ambientais e ao saneamento
básico, sem prejuízo de outros cujos núcleos sejam indissociáveis da dignidade.
Em relação à atuação judicial em políticas públicas alude-se que, assim
como a Administração, o Judiciário está vinculado à Constituição e à
proporcionalidade, tida como alternativa a problemáticas que não possam ser
solucionadas pelas vias do controle popular dos atos do Poder Público, como o
direito de petição aos órgãos públicos, o Código de Defesa do Usuário de
Serviços Públicos (Lei nº 13.460/17) e a Lei do Saneamento Básico, tampouco
por meio de atuações extrajudiciais do Ministério Público, ou, ainda, mecanismos
de responsabilização de agentes públicos e políticos.
89

Em visão similar, Daniel Sarmento defende que, diante da complexidade
de certas políticas públicas, é inviável que o Judiciário prescreva ações
específicas sobre as quais não possui conhecimento técnico. Por essa razão,
para o autor, o Judiciário deve se valer de “técnicas jurisdicionais flexíveis e
dialógicas” como alternativas preferíveis “tanto à omissão judicial quanto a um
ativismo de resultados duvidosos”, dando visibilidade aos problemas atinentes
ao mínimo existencial e “forçando os demais poderes a agir, sem, no entanto,
apresentar soluções prontas para problemas altamente complexos, que muitas
vezes ele não teria condições de elaborar a contento”. Propõe, portanto, que
haja, preferencialmente, um “diálogo interinstitucional” (2016, pp. 1678-1679).
Sobre o tema, Ada Pellegrini Grinover (2010, p. 36) afirma que os limites
à atuação judicial são: “i. a restrição à garantia do mínimo existencial; ii. a
razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público
e a irrazoabilidade da escolha do agente público; iii. a reserva do possível”.
Finalmente, com o fito de direcionar a perspectiva teórica do artigo, passase,
finalmente, à discussão acerca do saneamento básico e de sua intrínseca
relação com a saúde pública e o meio ambiente. Inicialmente, o saneamento é
conceituado pela Lei 11.445/07 como serviço público que abrange o
abastecimento de água potável, o esgotamento sanitário, a limpeza urbana e
manejo de resíduos sólidos e a drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.
Ademais, o saneamento está previsto no artigo 23, IX, da Constituição,
cuja redação aponta para a obrigação do Estado em “promover programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico”. Portanto, se há um dever estatal de promover o
saneamento, há também um poder do titular desse direito a requerer seu
cumprimento. Esse titular é cada membro da coletividade, ainda que por
intermédio do Ministério Público, baseado nos artigos 127, caput, e 129, III, da
Constituição.
Frente a constantes violações ao mínimo existencial sob a alegação de
escassez financeira, mostrou-se essencial o reconhecimento do direito ao
saneamento, no sentido de criar um “sentimento constitucional” de sua
essencialidade (BARROSO, 2015) e de tratá-lo como direito autônomo que,
90

apesar de sempre interagir com demais direitos, tem existência e importância
próprias, sendo pressuposto à infraestrutura urbana.
O saneamento, finalmente, relaciona-se a princípios basilares da
Declaração Universal dos Direitos Humanos e se demonstra imprescindível à
vida, tendo em vista que visa a assegurar a todos um ambiente ecologicamente
equilibrado, indispensável ao bem-estar da coletividade. Nesse contexto,
assevera a Assembleia Geral das Nações Unidas, por meio da resolução nº
64/292/2010, que o saneamento é essencial à concretização dos direitos
humanos, concedendo à coletividade padrões de vida dignos e adequados à
proteção da saúde, ao direito à habitação e ao acesso aos demais serviços
públicos primordiais à igualdade e ao pleno desenvolvimento da personalidade
humana (DUDH, arts. 1º, 22º e 25º).
METODOLOGIA/MÉTODOS
A reflexão sobre os temas em análise levou à formulação das seguintes
hipóteses: (i) o REsp nº 1.366.337/RS é um caso paradigmático de necessidade
de garantia do mínimo existencial, em contraposição à invocação do respeito à
reserva do possível; (ii) os direitos humanos fundamentais mais básicos e
essenciais estão vinculados à garantia do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida; e (ii) a inexistente ou
inadequada proteção do meio ambiente, a exemplo da precariedade na
prestação do serviço público de saneamento básico, é responsável pela violação
de direitos constitucionalmente garantidos.
Para confirmar essas premissas, o presente trabalho foi desenvolvido a
partir da utilização do método indutivo, eis que construiu o estudo teórico e
atingiu os resultados pretendidos a partir de uma jurisprudência. Este método se
caracteriza pelo procedimento que se vale da análise lógica e consiste em se
estabelecer uma verdade universal ou uma referência geral com base no
conhecimento de certo número de dados singulares.
Ademais, o método principal foi robustecido a partir de outras ferramentas
complementares: (i) descritivo, a partir da apresentação das variáveis propostas
e de suas principais características; (ii) estatístico, para informar e avaliar dados
91

coletados a partir de pesquisa bibliográfica; (iii) jurídico-doutrinal, a fim de que
as variáveis sejam corretamente definidas a partir dos doutrinadores, das
normas brasileiras pertinentes e da jurisprudência utilizada como paradigma; e
(iv) analítico, a fim de se reunir todos os argumentos obtidos a partir dos
instrumentos acima mencionados para, finalmente, estabelecer um resultado
científico que confirme as hipóteses formuladas. Desse modo, a pesquisa pode
ser classificada como exploratória e bibliométrica. Quanto à coleta de dados, a
classificação é documental e a abordagem do problema é qualitativa.
RESULTADOS
Diante do julgado analisado e dos fundamentos teóricos acima aludidos,
há de se reconhecer a indissociabilidade dos direitos à saúde, ao saneamento e
ao meio ambiente, sendo certo que eventuais políticas públicas nessa seara
devem abranger a integralidade de fatores que influem nessa relação. Outro fato
a ser destacado é o papel do Judiciário, que deve exercer controle sobre ações
ou omissões estatais sobre o cumprimento de direitos humanos fundamentais.
Nessa seara, atesta-se que o saneamento é um direito fundamental
implícito, eis que integrante do mínimo existencial socioambiental e, portanto,
direta e imediatamente aplicável ao caso concreto pelos Poderes Públicos, de
forma a impedir que alegações de escassez financeira e falta de previsão
orçamentária para políticas públicas sirvam de empecilhos ao fiel cumprimento
da Constituição.
O saneamento básico, dessa forma, deve ser protegido conjunta e
continuamente à tutela do meio ambiente, da saúde e da garantia do núcleo
essencial da dignidade humana. A interpretação constitucional que reconheça
essa indissociabilidade e a existência autônoma do direito ao saneamento é,
portanto, paradigma adequado às políticas públicas e decisões judiciais que
tenham por propósito a efetividade da Constituição e do Estado Socioambiental
de Direito.
92

CONSIDERAÇÕES FINAIS
A decisão proferida no REsp 1.366.337/RS evidenciou que a Constituição
deve ser interpretada e aplicada de modo a suprir mazelas que historicamente
têm assolado a população brasileira, por vezes ocasionadas pela própria
Administração Pública ao não gerenciar adequadamente os recursos públicos.
Para tanto, cabe ao Judiciário, ainda que subsidiariamente, atuar de modo
a garantir efetividade à Constituição, especialmente em face da existência de
escolhas financeiras dissociadas do interesse público, que impedem a
verdadeira adoção de ações necessárias à superação de problemáticas sociais
e ambientais.
Ademais, uma proposta de concretização do Direito que seja antecedida
de um olhar necessário à realidade é um efetivo instrumento de reconhecimento
de direitos e da vinculação do Estado à Constituição, visto que sua aplicação
não deve atender apenas a vontade do legislador, como também às
necessidades existenciais – sociais, econômicas e ambientais – subjacentes às
normas.
Defende-se, por fim, a relevância dessa decisão judicial como
demonstrativo da importância de implementação de políticas públicas de
infraestrutura urbana e do controle judicial dos atos do Poder Público, visando à
transformação do status quo por meio de um olhar necessário à realidade
brasileira em termos de carência de ações em saneamento básico, visando à
promoção de direitos fundamentais e da cidadania.
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princípio da dignidade da pessoa humana. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
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2 mar. 2018.
94

A MEDIAÇÃO COMO INSTRUMENTO FACILITADOR NO PROCESSO
DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
(MEDIATION: THE FACILITATOR INSTRUMENT IN THE PROCESS OF REGULARIZATION)
TEODORO, Rita de Kassia de França
Mestranda em Direito Internacional pela Universidade Católica de Santos – UNISANTOS -BRASIL. Pós Graduada em
Direito. Procuradora Legislativa. rita.teodoro@unisantos.br.
FREITAS, Gilberto Passos de
Professor dos cursos de pós-graduação da Universidade Católica de Santos – UNISANTOS - BRASIL. Doutor em
Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo-PUC/SP. Desembargador aposentado do Tribunal de Justiça
do Estado de São Paulo.
RESUMO
O presente artigo pretende fazer uma análise da mediação como instituto
previsto na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, para a facilitação da
regularização fundiária urbana; para tanto abordar-se-á questão fundiária
urbana; as dificuldades do Poder Judiciário em dar a solução adequada; a
mediação como instrumento adequado.
Palavras-chave: Lei Federal nº 13.465/2017. Regularização Fundiária Urbana.
Meios Alternativos de Solução de Conflitos – ADR’s. Mediação. Poder Judiciário.
Desenvolvimento Sustentável.
ABSTRACT
The present article intends to make an analysis of mediation as an institute
foreseen in Federal Law 13,465, of July 11, 2017, for the facilitation of urban land
regularization; to do so will address urban land issues; the difficulties of the
Judiciary to provide the appropriate solution; mediation as an appropriate
instrument.
Keywords: Federal Law nº. 13.465/ 2017. Urban Land Adjustment. Mediation.
ADR’s Judiciary. Sustainable development.
Sumário: Introdução. 1. A questão fundiária urbana. 2. A dificuldade do
Poder Judiciário para dar a solução adequada. 3. A Facilitação de acesso à
Justiça: meios consensuais de solução de conflitos. 4. A mediação: instrumento
95

facilitador da paz social. 5. Os mecanismos facilitadores da Regularização
Fundiária Urbana na Lei nº. 13465/2017. 5.1 Mediação Comunitária. 5.2 A
suspensão da prescrição: garantia de efetivação do procedimento. 6.
Instauração de Câmaras de Mediação pelos Municípios e as dificuldades de
implementação. 6.1 Convênios com os CEJUSC – Centros Judiciários de
Solução de Conflitos e Cidadania ou Câmaras de Mediação credenciadas. 7.
Conclusões.
INTRODUÇÃO
A Lei nº 13.465 de 11 de julho de 2017 tem por foco a regularização dos
assentamentos humanos irregulares, sejam estes no âmbito urbano quanto rural,
prevendo uma série de novos mecanismos facilitadores da regularização, com
destaque para a mediação.
A lei em comento está em consonância com o fenômeno inserido na
terceira onda renovatória do Processo Civil o qual inclui a maior abrangência de
garantia de acesso à justiça e a duração razoável do processo, que pertencem
ao arcabouço jurídico dos direitos humanos do que é inexorável a dignidade da
pessoa humana, foco central do desenvolvimento sustentável, fim precípuo da
atuação da Organização das Nações Unidas.
Importante notar que a nova disciplina propicia a mediação extrajudicial
para a regularização fundiária; verifica-se que o legislador deu especial atenção
a esses mecanismos facilitadores da solução dos litígios decorrentes desses
assentamentos irregulares, o que dá nova tônica à Administração Pública no
enfrentamento das questões tormentosas que envolvem a regularização
fundiária.
Sob este prisma, a Lei nº 13.465/2017 vem nessa toada a fim de atender
os objetivos de desenvolvimento sustentável estabelecidos na Agenda 2030,
com o escopo de se construir uma sociedade equilibrada: social, econômica e
ambientalmente, para que as presentes e futuras gerações possam usufruir de
um meio ambiente urbano adequado à sadia qualidade de vida.
96

São esses e outros aspectos que abordaremos no presente paper,
objetivando clarear os mecanismos existentes na lei em comento como a
arbitragem, a mediação extrajudicial, as Câmaras de Mediação criadas pelos
Municípios, e a possibilidade de efetivação da mediação através dos Centros
Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania - CEJUSC e convênios firmados
pelo Poder Judiciário e entidades privadas como as universidades, e delinear os
aspectos favoráveis da mediação, como instrumento facilitador da resolução
questões de regularização fundiária.
1. A Questão Fundiária Urbana
A preocupação com o regular desenvolvimento urbano tem assento
constitucional, eis que tratado expressamente no texto da Constituição de 1988,
no artigo 182, onde estabelece os objetivos mínimos de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantia do bem-estar dos
habitantes.
O instrumento básico de expressão desse desenvolvimento urbano é o
plano diretor, disciplinado pelos Municípios, que conterá as diretrizes do pleno
crescimento urbano, da adequação e ordenação regular do uso do solo,
evitando-se o parcelamento excessivo e inadequado da infraestrutura do
município (CF/88, art. 182 § 1 o , CF).
A Constituição Federal de 1988, conforme prevê o seu artigo 30, portanto,
conferiu aos Municípios a tarefa de realizar o adequado ordenamento urbano,
atendendo aos princípios urbanísticos de constituição de uma cidade sustentável
e ambientalmente equilibrada.
“A vinculação de cada terreno urbano ao ordenamento territorial se dá pelo princípio da
função social da propriedade. Esta é definida pelo plano diretor, documento que
estabelece os parâmetros de ocupação de cada região da cidade. Todas as ações,
públicas ou privadas, que importem em modificação do ambiente construído estão
97

submetidas ao plano diretor, inclusive a implantação de infraestrutura, como sistema
viário, linhas de metrô e redes de distribuição de energia elétrica e água.” 1
Com efeito, o ordenamento irregular de uma cidade é de suma gravidade,
uma vez que implica em diversos problemas socioambientais, pois a formação
desenfreada de assentamentos clandestinos implica geralmente em
desarticulação do sistema viário, assoreamento de rios, ausência de
equipamentos públicos no local (saúde, educação etc.), ausência de
saneamento básico, dentre outros, com latente violação de direitos, em razão da
ausência de condições mínimas de atendimento à dignidade humana, em
contraponto à função social do desenvolvimento urbano, que busca, sobretudo,
garantir o bem estar dos seus habitantes.
A deficiência no controle do surgimento e do aumento desses
assentamentos conduzem a um crescimento desproporcional e desordenado
das cidades, gerando prejuízos socioambientais incalculáveis, ferindo o ideal
internacional de equilibrar o desenvolvimento social, econômico e ambiental,
garantindo às futuras gerações um ambiente sadio e com qualidade de vida.
Essa preocupação de sustentabilidade é prevista nos dezessete objetivos
de desenvolvimento sustentável da Agenda 2030 das Nações Unidas, para,
dessa forma, atingir uma sociedade ambientalmente equilibrada; para tanto, o
Brasil deverá se alinhar:
● aos fundamentos e objetivos do Estado Brasileiro, buscando concretizar
a dignidade humana (CF, Art. 1 o , III), o desenvolvimento nacional, a erradicação pobreza
e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção do
bem de todos;
● a visão holística do meio ambiente na implementação do equilíbrio
ambiental, tendo em conta as desafiantes diversidades do meio físico, biótico e
antrópico;
1
CARVALHO PINTO, V. Ocupação Irregular do Solo e Infraestrutura urbana: o caso da energia elétrica.
In: Temas de Direito Urbanístico. 5, São Paulo: Imprensa Oficial (Organizador: CAOUMA-MPSP), 2007,
p. 108.
98

● à transversalidade da dimensão ambiental, visando incorporar à política
urbana, no caso, os objetivos e diretrizes traçados pelas políticas ambientais (Política
Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Educação Ambiental, entre
outras).(...). 2
Essa questão tem íntima ligação com a função social urbana que tem por
foco a pessoa na sua própria concepção para atingimento da dignidade humana,
que tem ampla dimensão, abrangendo todos os aspectos da vida do ser humano.
Em outras palavras, é a conjugação do fator social compreendido em moradia,
educação, lazer, saúde, bem-estar, econômico com a garantia de emprego e
acesso a bens e serviços públicos e privados, propondo um ambiente saudável
que garanta o piso vital mínimo de dignidade, a segurança alimentar, e a
manutenção da biota.
“A exigência de atendimento das funções sociais da cidade resulta no
direito a cidades sustentáveis que, nos termos do Estatuto (art. 2 o , I)
abrange, para as presentes e futuras gerações, os direitos
fundamentais à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer.” 3
O direito à moradia adequada está ínsito à dignidade da pessoa humana
em sentido concreto, uma vez que a dignidade humana não é uma essência que
explica somente o ser humano, mas a natureza dele que parte de uma série de
ações: proteger-se, trabalhar, deslocar-se, comunicar-se, estabelecer laços etc.,
no que se insere o direito à ter uma habitação que lhe garanta executar ações
ínsitas de sua própria natureza, de tal modo a atingir-se a plenitude de seu bemestar,
reconhecendo-se como ser e indivíduo no seio da sociedade.
“É justamente neste sentido que assume particular relevância a
constatação de que a dignidade da pessoa humana é simultaneamente
limite e tarefa dos poderes estatais e, no nosso sentir, da comunidade
2
YOSHIDA, C.Y.M. Sustentabilidade Urbano-Ambiental: os conflitos sociais, as questões urbanísticas
ambientais e os desafios à qualidade de vida nas cidades. In: Sustentabilidade e temas fundamentais de
direito ambiental (organizador: MARQUES, J.R.), Campinas: Millenniun 2009, P.83/84.
3 YOSHIDA, C.Y.M. Sustentabilidade Urbano-Ambiental: os conflitos sociais, as questões urbanísticas
ambientais e os desafios à qualidade de vida nas cidades. In: Sustentabilidade e temas fundamentais de
direito ambiental (organizador: MARQUES, J.R.), Campinas: Millenniun, 2009, P.84.
99

em geral, de todos e de cada um, condição dúplice esta que também
aponta para uma paralela e conexa dimensão defensiva e prestacional
da dignidade, que voltará a ser referida oportunamente.” 4
Assim, a dignidade humana é o norte da atuação estatal e da comunidade
como um todo, de modo que, as ações sejam dirigidas tanto à manutenção da
dignidade quanto à sua promoção, não só para as gerações existentes, como
também para as novas, a fim de garantir ao ser humano a realização de suas
necessidade existenciais básicas no aspecto econômico, social e ambiental, o
que exige o implemento de políticas urbanas que proporcionem o regular
ordenamento urbano, com acesso aos serviços e equipamentos públicos
essenciais.
Todavia, com o grande êxodo rural que ocorreu e vem ocorrendo desde
os idos da revolução industrial, houve um grande adensamento populacional nos
centros urbanos, com a crescente necessidade de mais espaços para abrigar a
grande massa de pessoas que se avolumavam nas cidades, o que acarretou a
proliferação de assentamentos urbanos irregulares, clandestinos, com condições
precárias de moradia e parcos acesso aos serviços públicos, e, também, o
crescente incremento da criminalidade nas urbes.
Assim, surgiram no âmbito das cidades diversos espaços informais,
verdadeiros conglomerados urbanos, que, não obstante terem se desenvolvido
às vistas do Poder Público, foram crescendo à margem da lei e das diretrizes de
um ordenamento urbano adequado, causando sensível celeuma e a
necessidade de ação diuturna da Administração Pública em regularizar tais
situações.
“Fato é que algumas políticas públicas vêm sendo adotadas no intuito
de se promover a reurbanização e a regularização fundiária destes
espaços informais, tendo também por objetivo melhorar as condições
de vida das comunidades em trajetória de risco social. Entretanto, o
que ocorre em boa parte das intervenções é que a população local ou
não é consultada ou quando é, não é verdadeiramente escutada. Não
menos comum é a realização de projetos que não atendem às
comunidades, sendo implantados de forma autoritária, imposta e não
dialogada. O desenvolvimento sustentável não é observado, e as
4
SARLET, I.W. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais, 9. Ed, Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2011, p. 58.
100

intervenções de reurbanização acabam, por vezes, desrespeitando os
direitos dos moradores e agravando a situação socioeconômica dos
mesmos.” 5
A questão de regularização dos assentamentos urbanos, promovendo o
adequado ordenamento urbanístico é de suma relevância, uma vez que esbarra
em questões complexas, pois abarca tanto o aspecto social das pessoas
envolvidas, quanto o aspecto ambiental, pois, não rara às vezes, os
assentamentos se encontram em áreas de proteção ambiental, de risco, ou seja,
de impossível regularização.
Assim, o desenvolvimento de algumas políticas públicas tem por solução
a retirada do conglomerado urbano de certa localidade e realocada em outra, a
fim de proporcionar a reurbanização e regularização fundiária, porém a questão,
longe de ser a mais simples, esbarra em longas e infindáveis lutas judiciais.
2. A Dificuldade do Poder Judiciário para dar a Solução Adequada
O Poder Judiciário vem desempenhando papel fundamental na resolução
de demandas envolvendo os conflitos de regularização fundiária, pois, como já
ressaltado, são conflitos de natureza complexa e, muitas vezes “exigem
tratamentos cirúrgicos drásticos, como desocupação e demolição forçada, para
o retorno ou promoção do status quo de uma urbanização sustentável.” 6
No entanto, o sistema processual não se coaduna com as demandas que
vem crescendo, notadamente, aquelas que busca tutelar interesses de múltiplas
pessoas, e não se vislumbra um titular específico, mas toda uma coletividade;
os chamados interesses transindividuais.
“Os mecanismos tradicionais do processo civil não se adequavam,
então, ao atendimento de uma demanda que reunisse, por exemplo,
direitos difusos, em que o autor não poderia se arrogar a condição de
5
ORSINI, A.G.de S.; SILVA, N.F. da. A mediação como via de desenvolvimento sustentável em políticas
públicas de reurbanização. disponível em:
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=41c542dfe6e4fc3d. Acessado em 21 de maio de 2018.
6
YOSHIDA, C.Y.M. Sustentabilidade Urbano-Ambiental: os conflitos sociais, as questões urbanísticas
ambientais e os desafios à qualidade de vida nas cidades. In: Sustentabilidade e temas fundamentais de
direito ambiental (organizador: MARQUES, J.R.), Campinas: Millenniun, 2009, p.92.
101

proprietário da ‘sadia qualidade do ar’ ou da ‘manutenção de meio
ambiente equilibrado’.” 7
Neste cenário foi concebida a Lei de Ação Civil Pública – Lei Federal nº
7.347/85, com mecanismos mais adequados à tutela coletiva, sendo ela
aprimorada no decorrer do tempo, com a Constituição Federal de 1988 e o
Código de Defesa do Consumidor (Lei nº. 8.078/1990). Referido diploma, apesar
de desempenhar importante papel na tutela dos interesses transindividuais,
notadamente, nas questões envolvendo regularização fundiária, ainda mais após
a edição do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001, permitindo ao Ministério
Público a tutela urbanística, não teve obtido o êxito esperado.
A judicialização dos conflitos envolvendo assentamentos irregulares e
clandestinos, no afã de proteger o cidadão e garantir a preservação do meio
ambiente, não tem se apresentado como a melhor forma, pois a jurisdição não
possui mecanismos adequados para atender o tripé que suporta o
desenvolvimento sustentável: social, econômico e ambiental.
Com efeito, ao Poder Judiciário cabe à aplicação da lei ao caso concreto,
e, sendo assim, “os conflitos de interesses se resolvem, de ordinário, pela
subordinação dos seus sujeitos às ordens abstratas da lei que os regula.” 8
Sob este prisma, em regra, em ações visando a regularização de
assentamentos urbanos há a participação do Ministério Público (como autor da
ação) e do Poder Público (como réu), ou seja, não há participação efetiva dos
membros e pessoas da comunidade diretamente atingida por quaisquer medidas
que venham a ser tomadas para o local, gerando problemas maiores às famílias,
que, não raras vezes, são obrigadas a sair dos locais, sem destino certo e,
quando o Poder Público as transfere, coloca-as em locais extremamente
distantes e sem a mesma infraestrutura a que as famílias possuíam, violando
direitos dessa parcela da população e agravando sua situação socioeconômica.
7
CAZETTA, U. Instrumentos Judiciais e Extrajudiciais de Tutela Coletiva. In: O Direito e o
Desenvolvimento Sustentável (organizadores VEIGA RIOS, A.V.; IRIGARAY, C.T.H.), São Paulo:
Petrópolis, 2005, p. 378.
8
SANTOS, M.A. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, São Paulo: Saraiva, 17. Ed, 1994, p.09.
102

Aurélio Wander C. Bastos, em estudo intitulado, Conflitos Sociais e
Limites do Poder Judiciário, entende que o sistema e a metodologia adotada
para a estrutura do Poder Judiciário não são suficientes e adequados para a
solução de demandas que possuem uma acentuada alteração do vínculo
estrutural entre as partes envolvidas, bem como pretendem uma mudança social
em curto espaço de tempo; em outras palavras, as situações do cotidiano, como
manifestações da vida, por vezes não se enquadram nos mecanismos formais a
que se encontra estabelecidas a dogmática judiciária.
“Isto porque? No nosso entender, os fenômenos sociais não são
normativos e sim normatizáveis (ou, mais amplamente,
conjunturalizáveis). Embora possamos prever e esperar determinadas
condutas, estas condutas não só podem não estar normatizadas como,
também, podem ocorrer diferentemente das prescrições normativas. É
o espontaneísmo processual da vida social que nos impede de analisala
segundo o sistematismo do mundo jurídico, político, moral etc. No
caso especial do Direito, a aplicação da metodologia de sua análise à
compreensão das diversas áreas de manifestação do comportamento
pode levar a desvios profundos na montagem de qualquer quadro
teórico. 9
Realmetne, se verificam conflitos que possam ou não ser absorvidos pelo
Poder Judiciário, e, a depender da complexidade, mesmo absorvido, não serão
decididos.
“Desta forma, dependendo da causa do conflito, das consequências da
decisão e do assentimento das partes, o conflito social poderá ou não
ser absorvido pelo Poder Judiciário. E, em muitos casos, poderá ser
absorvido mas não será decidido (quadro 11). Como explicaremos esta
ocorrência?
(...)
Isto porque, segundo argumento que desenvolveremos, estes conflitos
não só não apresentam uma uniformidade na sua profundidade e na
sua velocidade como também os seus vínculos estruturais são
acentuadamente mais complexos do que as inter-relações entre as
diversas funções judiciárias.
(...)
9
BASTOS, A.W.C. Conflitos Sociais e Limites do Poder Judiciário, Rio de Janeiro: Eldorado, 1975, p.
29.
103

A complexidade destes tipos especiais de relação social,
principalmente quando assumem características antagônicas, torna o
Judiciário, classicamente organizado, incapacitado para absorvê-las.
Concede-se, como é o caso, o direito substantivo, mas transfere-se ao
Executivo o poder de absorvê-los e, se for o caso, decidi-los.” 10
Sendo assim, a velocidade das mudanças sociais, frente ao novo modelo
de Estado implementado com a Constituição Federal de 1988, voltado para a
proteção do meio ambiente, preocupado com as qualidade de vida das presentes
e futuras gerações, e colocando a dignidade da pessoa humana no epicentro do
ordenamento jurídico, deu novo sentido não só às decisões judiciais, uma vez
que deve o julgador não só estar atento ao atendimento do tripé do
desenvolvimento sustentável (ambiental, social e econômico), mas também à
toda conjuntura política e social.
“se o princípio do desenvolvimento sustentável integra o ápice do
ordenamento brasileiro, ele obriga o Judiciário observá-lo. (...)
A preocupação com as futuras gerações trouxe uma dimensão nova
para as decisões judiciais. Em toda ação ambiental existe uma parte
não processualmente representada, mas que merece proteção. (...)
Se o constituinte conferiu a todos a missão de preservar o meio
ambiente para as futuras gerações, ele obrigou o juiz a reavaliar os
critérios interpretativos.
A aplicação da lei ambiental não é o exercício mecânico da regra
silogística até então consagrado para as demandas interindividuais.
Nelas reside uma transcendência.(...)” 11
Enfim, atualmente o que se constata é que a Jurisdição exercida pelo
Estado é o principal meio de solução dos conflitos, isso em decorrência do
princípio da inafastabilidade a Jurisdição (art. 5 o , XXXV, CF); no entanto, o
exercício da Jurisdição no modelo consagrado não tem sido suficiente para a
solução de conflitos envolvendo a regularização fundiária, notadamente, urbana,
10
BASTOS, A.W.C. Conflitos Sociais e Limites do Poder Judiciário, Rio de Janeiro: Eldorado, 1975,
p.123;128;132/133.
11
NALINI, J.R. Ética e Sustentabilidade no Poder Judiciário. In: O Direito e o Desenvolvimento
Sustentável (organizadores VEIGA RIOS, A.V.; IRIGARAY, C.T.H.), São Paulo: Petrópolis, 2005, p.
285/286.
104

frente aos limites ínsitos ao poder jurisdicional, necessitando a adoção de novas
posturas e outros mecanismos que possam estabelecer a paz social.
3. A facilitação de acesso à Justiça: meios consensuais de solução
de conflitos.
O acesso à Justiça consiste em garantia fundamental abrangente, de
modo a assegurar não só apenas o acesso ao Poder Judiciário, mas também
promover os meios e formas que lhe garantam uma ordem jurídica justa, sendo
via essencial de garantia de direitos 12 .
O estudo do acesso à Justiça desenvolvido por Mauro Cappelletti e Bryan
Garth, aponta o panorama existente a partir das possibilidades de superação de
obstáculos observados, o que resultou a necessidade de aplicar mecanismos
para promoção mais adequada dessa garantia, implicando em três ondas
renovatórias 13 .
“A primeira onda renovatória de universalização do acesso focou a
necessidade de propiciar acesso aos marcados pela vulnerabilidade
econômica. Já a segunda buscou reformar os sistemas jurídicos para
dotá-los de meios atinentes à representação jurídica dos interesses
‘difusos, atuando especialmente sobre os conceitos processuais
clássicos para adaptá-los à adequada concepção de processo coletivo.
A terceira onda, por seu turno, preconizou uma concepção mais ampla
de acesso à justiça, com inclusão da advocacia, e uma especial
atenção ao conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e
procedimentos utilizados para processar e prevenir disputas nas
sociedades modernas.” 14
A intensificação de adoção de mecanismos alternativos de solução de
conflitos (alternative disparate resolution – ADR, no inglês), está compreendida,
portanto, na terceira onda renovatória de universalização de acesso à Justiça, a
fim de propiciar maior facilitação dos meios e mecanismos adequados de
pacificação de conflitos.
12
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018, p. 82.
13
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018, p. 82.
14
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018, p. 83.
105

O fomento à adoção de mecanismos alternativos de solução de
demandas faz parte dos objetivos de desenvolvimento sustentável estabelecidos
na agenda 2030, firmada pela Organização das Nações Unidas, conforme
“Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o
desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e
construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis” 15 ;
e, portanto, ínsito à dimensão de proteção dos direitos humanos.
Assim, premente a necessidade de desenvolver diversos mecanismos de
composição de conflitos diversos do paradigma jurisdicional, com objetivo de se
atingir a paz social visada pela jurisdição. Nesse contexto, é importante
compreender que o conflito não é uma manifestação negativa, pelo contrário, faz
parte do convívio social e trata-se de uma experiência necessária, para o
desenvolvimento e crescimento pessoal(...) 16
Realmente, o Poder Judiciário não é o único meio do qual se possa buscar
a solução dos conflitos, quando há um litígio, notadamente, envolvendo
interesses difusos e coletivos. A utilização do Poder Judiciário para solucionar
conflitos ambientais (em especial no tocante ao manuseio dos instrumentos
processuais coletivos) deve ser utilizada apenas como última salvaguarda, ou
seja, somente quando as demais instâncias tenham fracassado na tutela
ecológica. 17
Nesse contexto, surge a noção de justiça consensual, conciliatória ou
coexistencial, dando lugar, pois, à autocomposição que propicia às partes em
litígio a solução pelo consenso voluntário, não obstante possa ser utilizado o
auxílio de um terceiro, que não imporá a vontade da lei ao caso concreto, mas
atua como intermediador da vontade das partes.
15
ODS Agenda 2030. Disponível em: https://nacoesunidas.org/conheca-os-novos-17-objetivos-dedesenvolvimento-sustentavel-da-onu/.
16
SPENGLER, F.M. e SPLENGER NETO, T. Mediação, Conciliação e Arbitragem. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2016, p. 21.
17
SARLET, I.W.; FENSTERSEIFER, T. Princípios do direito ambiental, São Paulo: Saraiva, 2. ed, 2017,
p. 190/191.
106

“A lógica consensual (coexistencial ou conciliatória) e aplicada em um
ambiente onde a pauta é colaborativa: as pessoas se dispõem a
dialogar sobre a controvérsia e a abordagem não é centrada apenas
no passado, mas inclui o futuro como perspectiva a ser considerada.
Por prevalecer a autonomia dos envolvidos, o terceiro facilitador da
comunicação não intervém para decidir sobre o mérito, mas para
viabilizar o diálogo em prol de resultados produtivos.” 18
Sob este prisma, encontramos os métodos não contenciosos de solução
de conflitos: negociação, conciliação e a mediação; pelos quais as partes não
atuam como contendoras (ex advsersus), porém como colaboradoras no
processo de solução da controvérsia, comungando de um único objetivo comum:
por fim ao litígio.
Em linhas gerais, a negociação pode ser entendida como a
comunicação estabelecida diretamente entre as partes, com avanços
e retrocessos, em busca de um acordo.(...) As partes, elas mesmas,
resolvem a disputa, sem a ajuda de terceiros (...). 19 Mediação é o meio
consensual de abordagem de controvérsias em que uma pessoa isenta
e devidamente capacitada atua tecnicamente para facilitar a
comunicação de modo que os envolvidos possam encontrar formas
produtivas de lidar com as disputas. 20 Ao passo que a conciliação há
maior intervenção do terceiro conciliador, sendo comumente utilizada
para conflitos instantâneos, que surgem muitas vezes sem qualquer
vínculo anterior envolvendo os litigantes. 21
Nesta linha, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº
125/2010 22 , que dispõe sobre a política nacional de tratamento adequado dos
conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário, tem por enfoque a
conciliação e a mediação, determinando aos órgãos judiciários oferecer os meios
consensuais de solução de controvérsias, vindo, dessa forma, ao encontro da
18
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018, p. 82
19
GABBAY, D., FALECK D., TARTUCE, F. Meios alternativos de solução de conflitos. Rio de Janeiro:
FGV, 2013, p 19.
20
Idem, p.45/46.
21
SPENGLER, F.M. e SPLENGER NETO, T. Mediação, Conciliação e Arbitragem. Rio de Janeiro: FGV
Editora, 2016, p. 268.
22
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução CNJ 125, de 29 de novembro de 2010. Disponível
em: http://www.cnj.jus.br/busca-atos-adm?documento=2579, acesso em 04 de setembro de 2018.
107

visão contemporânea de resolução consensual de litígios, primando pela
composição amigável.
Nesta visão consensualista o Novo Código de Processo Civil – Lei nº
13.105/2015 adotou a promoção de solução consensual do conflito (Art. 3 o , §2 o ),
estabeleceu a audiência prévia de conciliação (art. 334), e aos atores
processuais determinou que incentivem a solução consensual da lide (art. 3 o ,
§3 o ), e abriu portas à adoção da mediação para o Poder Público com as Câmaras
de Mediação e Conciliação (art. 174), que veremos logo mais, ponto importante
também para as questões fundiárias judicializadas.
Nessa mesma esteira, a Lei Federal n. 13.140/2015 – Lei Nacional da
Mediação, que, embora posterior ao Novo Código de Processo Civil, entrou em
vigor antes do referido diploma adjetivo, e disciplinou a mediação entre
particulares bem como possibilitou a autocomposição dos conflitos no âmbito da
Administração Pública, também contendo a previsão das Câmaras de
Conciliação e Mediação, se tornando um marco regulatório da mediação como
instrumento de acesso à Justiça e da cultura de paz.
A Administração Pública pautada por princípios de Direito Público está
vinculada ao interesse público do qual não pode se afastar o
administrador e, nesse regime jurídico de direito público, ela é sujeita
a prerrogativas, e também sujeita à deveres, de modo que, toda a sua
atuação deve estar pautada pelos princípios de direito público,
notadamente aqueles expressos na constituição; não podendo o
administrador público abrir mão dos interesses postos em litígio, frente
à indisponibilidade do interesse público, a necessidade de autorização
legal e a transparência dos atos.
(...)
A Lei Federal n. 13.140/2015, sensível a essa peculiar realidade da
Administração Pública, procurou estabelecer os requisitos mínimos
para a participação do Poder Público na conciliação e mediação,
prevendo a aplicação dessa norma aos entes públicos e estabelecendo
uma seção inteira para tratar da matéria, é o que se vê, pois, dos seus
artigos 32 a 40. 23
23
TEODORO, R.K.F. A FAZENDA PÚBLICA E OS MEIOS CONSENSUAIS DE SOLUÇÃO DE
CONFLITOS. Disponível em: https://www.unaerp.br/revista-cientifica-integrada/edicao-atual/2966-rci-afazenda-publica-e-os-meios-consensuais-de-solucao-de-conflitos-06-2018/file.
Acesso em 30 out. 2018.
108

Todavia, em se tratando de conflitos envolvendo uma grande gama de
pessoas, de âmbito complexo, como ocorre nos conflitos que tratam da
regularização dos assentamentos urbanos, ainda pouco se tem utilizado desses
meios consensuais, diante da complexidade dos casos e da ausência de
previsão específica de possibilidade de autocomposição com o Poder Público
nesses casos, em razão da existência de interesses indisponíveis e dos
princípios de direito administrativo a que está sujeito o Poder Público.
Porém o que se vem constatando é que, para se chegar a uma solução
adequada, há a necessidade de se estabelecer diálogo com a comunidade
envolvida, a fim de conduzir o conflito com razoabilidade, e garantir atendimento
socioeconômico aos interessados, sem descurar da proteção ambiental.
Nessa perspectiva, é que a Lei Federal nº 13.465/2017, ressalta a
mediação como ferramenta para solução de controvérsias fundiárias, por sua
própria essência de restabelecimento de diálogo das partes em conflito,
atingindo muito mais que um ponto final na questão, mas a paz social pelo
diálogo, como se esclarecerá a seguir.
4. A Mediação: instrumento facilitador da paz social
No cenário jurídico atual, a participação da sociedade nas decisões
governamentais tem sido cada vez mais requisitada, como expressão da
democracia participativa defendida pelo legislador constituinte, possibilitando a
atuação da população nas decisões governamentais que lhes são
inexoravelmente impactantes, razão porque os métodos alternativos de solução
dos conflitos têm ganhando força, frente ao padrão de sustentabilidade que o
Estado deve atender.
“Nesse sentido, destaca-se a mediação enquanto meio complementar
de solução de conflitos, em que os envolvidos, auxiliados por uma
terceira pessoa – o mediador – buscam, por meio do diálogo, da
criatividade e da intercompreensão, a melhor maneira de solucionar a
questão se que uma das partes saia prejudicada. (...).” 24
24
ORSINI, A.G.de S.; SILVA, N.F. da. A mediação como via de desenvolvimento sustentável em políticas
públicas de reurbanização. disponível em:
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=41c542dfe6e4fc3d, acesso em 21 de maio de 2018.
109

O objetivo da mediação não é evitar novos processos judiciais, tampouco
ser um mecanismo de diminuição das demandas judicializadas, mas sua
finalidade, como instituto de composição consensual de controvérsias, é a
pacificação por meio da autocomposição das partes com restabelecimento de
diálogo.
A mediação por ser um método consensual onde um terceiro imparcial
atua com o objetivo de facilitar a comunicação entre as partes envolvidas, e, com
isso, entendendo as diversas perspectivas do conflito, por si mesmas encontrem
uma solução mais adequada e consentânea com a realidade do litígio; em outras
palavras, por meio da mediação, as partes protagonizam a decisão para a
resolução da demanda conflituosa (art. 1 o , da Lei nº 13.140/2015).
“A mediação configura um meio consensual porque não implica a
imposição de decisão por uma terceira pessoa; sua lógica, portanto,
difere totalmente daquela em que um julgador tem autoridade para
impor decisões.
(...)
A mediação permite que os envolvidos na controvérsia atuem
cooperativamente em prol de interesses comuns ligados à superação
de dilemas e impasse; afinal, quem poderia divisar melhor a existência
de saídas produtivas do que os protagonistas da história?” 25
Com efeito, os crescentes conflitos envolvendo os assentamentos
irregulares, em áreas públicas, privadas e de proteção ambiental, têm exigido a
atuação diuturna dos órgãos públicos – Poder Executivo, Judiciário e Ministério
Público, na busca de meios e mecanismos que possam garantir de modo
razoável, proporcional e sustentável, o adequado ordenamento territorial, com a
proteção ambiental necessária, sem descurar do aspecto socioeconômico da
população envolvida.
Nessa perspectiva, os métodos alternativos de resolução de conflitos,
notadamente, a mediação, têm se mostrado ferramentas profícuas para a
solução dos litígios, uma vez que garantem voz as partes, que podem, em
conjunto, encontrar a solução adequada ao caso, razão porque, no Brasil, vem
25
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018, p.188.
110

ganhando maior expressão referido mecanismo para as regularizações
fundiárias.
5. Os mecanismos facilitadores da Regularização Fundiária Urbana
na Lei nº 13.465/2017
A Lei nº 13.465 de 11 de julho de 2017, revogou parte da Lei n o .
11.977/2009 que se tinha acera da Regularização Fundiária urbana 26 , e trouxe
novas perspectivas para os procedimentos de regularização fundiária tanto na
área urbana quanto na área rural, com o objetivo de facilitar os processos de
regularização dos espaços irregularmente ocupados, prevendo os
procedimentos e as diretrizes para a concessão de títulos de propriedade, aos
ocupantes das áreas, para promoção do regular ordenamento urbano.
Assim, essa lei vem ao encontro dos objetivos de desenvolvimento
sustentável da Organização das Nações Unidas, pois pretende providenciar o
adequado ordenamento urbano sob os princípios da sustentabilidade
econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do
solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional (art. 9 o , §1 o ).
Na mesma toada, se encontra dentre suas diretrizes, o estímulo à
resolução extrajudicial dos conflitos, em reforço à consensualidade e à
cooperação entre Estado e sociedade, conforme inciso V do artigo 10 27 ,
observando-se que o legislador abriu um leque de possibilidades ao Poder
Público em realizar a composição extrajudicial para a regularização dos conflitos
fundiários, pois a erigiu como interesse público e fim precípuo da Administração
Pública. 28
26
A Lei n o . 11.977, de 07 de julho de 2009, possuía regras para a regularização fundiária de assentamentos
urbanos, com a edição da Lei n. 13.465/2017, foi revogado o Capítulo III (artigos 46 a 71), que disciplinava
essa matéria.
27
TARTUCE, F. Mediação nos Conflitos Civis. São Paulo: Método, 4. Ed, 2018.
28
“Donde, o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses
que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e
pelo simples fato de o serem.” ( MELLO, C.A.B.de. Curso de Direito Administrativo, 22. ed., São Paulo:
Malheiros, 2007, p. 58).
111

Realmente, a lei ao estabelecer como seu objetivo a resolução dos
conflitos por meios extrajudiciais e consensuais, trouxe à lume critério de
finalidade do ato administrativo, pois, com essa lei, a resolução pacífica e
extrajudicial dos litígios de regularização fundiária passou a constituir interesse
público a ser perseguido pelo administrador, possibilitando, com isso, maior
atuação do Poder Público frente ao espectro de abrangência da norma,
fortalecendo o atributo de autoexecutoriedade da Administração Pública.
Sob este prisma, se vê que a lei disciplina em diversas oportunidades a
adoção da mediação (art. 16; §§3º e 4º, art. 21; 31, §3º; §3º, art. 34) e a
possibilidade de os Municípios criarem câmaras de prevenção e resolução
administrativa de conflitos (art. 34, caput), possibilitando à Administração Pública
dialogar com a comunidade envolvida e dispor dos bens públicos de forma
consensuada.
Com a autorização legislativa prevista na norma em comento, a
Administração Pública supera entraves jurídicos e axiológicos decorrentes na
obrigatoriedade de somente fazer aquilo que a lei lhe autoriza, de que decorre o
princípio da legalidade estampado no caput do art. 37 da Constituição Federal
de 1988, conferindo novo contorno à atuação do Poder Público no que tange às
regularizações fundiárias.
Por seu turno, a possibilidade de realização de acordo judicial ou
extrajudicial diretamente com os interessados referente às áreas públicas para
fins de regularização fundiária, devidamente homologado pelo juiz, é outro passo
importante e destaque para a flexibilização propiciada frente ao princípio da
indisponibilidade do interesse público, que muitas vezes era limitador da atuação
consensual do Poder Público.
Outro destaque é o artigo 21, que estabelece em seu caput a adoção de
procedimento extrajudicial de composição de conflitos, no caso de impugnação
na demarcação urbanística promovida pelo Poder Público.
Em havendo demanda judicial, que o impugnante seja parte e que verse
sobre direitos reais ou possessórios relativos ao imóvel abrangido pela
demarcação urbanística, deverá informá-la ao poder público, que comunicará ao
juízo a existência do procedimento extrajudicial (art. 21, §1º).
112

Na adoção do procedimento extrajudicial de composição de conflitos
disciplinado no referido dispositivo legal, prescreve que deverá ser feito um
levantamento de eventuais passivos tributários, ambientais e administrativos
associados aos imóveis objetos de impugnação, assim como das posses
existentes, com vistas à identificação de casos de prescrição aquisitiva da
propriedade (art. 21, §2º).
O novel diploma permite, ainda, a alteração do auto de demarcação
urbanística ou adotar qualquer outra medida que possa afastar a oposição do
proprietário ou dos confrontantes à regularização da área ocupada, e possibilita
a aplicação da Lei n º 13.140/2015 para referido procedimento (art. 21, §3º).
Por seu turno, dando maior amplitude à utilização de métodos alternativos
de solução de conflitos, não sendo frutífera a mediação, a lei possibilita, de forma
facultativa, a aplicação da arbitragem para solucionar o litígio (art. 21, §4º).
Vê-se que o legislador colocou o uso da arbitragem de forma subsidiária
e facultativa, eis que será ela utilizada, facultativamente, caso não se obtenha
resultado pela mediação.
“Em relação à mediação e à negociação, uma das principais diferenças
da arbitragem está na existência de um terceiro que irá decidir o caso
pelas partes (os árbitros), enquanto na mediação e na negociação são
as próprias partes envolvida que decidem o conflito, sendo o mediador
um facilitador da comunicação entre elas (...). A semelhança está em
que a mediação, negociação e arbitragem são todas formas
extrajudiciais de solução de conflitos.” 29
Dessa forma, muito embora a arbitragem esteja classificada dentre os
métodos alternativos de solução de conflitos, por meio dela as partes submetem
a solução do conflito instalado à apreciação de uma terceira pessoa, denominada
árbitro, que resolverá o conflito impondo às partes sua decisão (similarmente ao
que ocorre com a decisão judicial, a diferença é que na arbitragem as partes, por
vontade própria, escolhem a ela se submeterem).
29
GABBAY, D., FALECK D., TARTUCE, F. Meios alternativos de solução de conflitos. Rio de Janeiro:
FGV, 2013, p. 76.
113

Importante destacar o quão custoso pode ser a utilização da arbitragem
para as partes, uma vez que elas devem suportar os ônus dos honorários do
árbitro 30 ; assim, a necessidade de pagar os árbitros pode torná-la uma via
dispendiosa, prejudicando o acesso às camadas sociais mais vulneráveis, como
ocorre nos conflitos de regularização fundiária.
Contudo, diante da autorização legislativa contida nos §§1º e 2º do art. 1º,
da Lei nº. 9.307/96, introduzidos pela Lei Federal nº. 13.129/2015, combinada
com o §4º do art. 21 da Lei nº. 13.465/2017, vê-se que, é possível a adoção da
arbitragem para a solução de controvérsias envolvendo direitos disponíveis, de
modo facultativo, e desde que o procedimento da mediação tenha sido infrutífero.
Outro mecanismo de adoção de métodos consensuais de solução do
litígio no âmbito da Lei nº. 13.465/2017, que é digno de nota, é o estabelecido
no seu artigo 31, o qual prevê que, instaurada a Reurb, o Município deverá
proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade do domínio dos
imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado. E, na
hipótese de apresentação de impugnação, será iniciado o procedimento
extrajudicial de composição de conflito, versado na lei (art. 31, caput e §3º).
5.1. Mediação Comunitária
Outro relevante destaque é a possibilidade de mediação comunitária
prevista na Lei nº 13.465/2017 (art. 34, §3º), que faculta aos Municípios instaurar,
de ofício ou mediante provocação, procedimento de mediação coletiva de
conflitos relacionados à Reurb.
“A mediação comunitária se apresenta, portanto, como possibilidade
dos cidadãos se envolverem não apenas na resolução das suas
questões, mas também participarem ativamente da busca por soluções
políticas, econômicas e sociais dos locais em que vivem. Os conflitos
perpassam a comunidade podem ser solucionados de forma mais
sustentável, dando voz e vez a todos os atores sociais envolvidos,
chegando, assim, a decisões conquistadas de modo conjunto e não
30
CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. (NORTHFLEET, E.G. trad.). Acesso à Justiça, Porto Alegre: Sergio
Antonio Fabris Editor, 2002 (reimp.), p. 82.
114

unilateral, que correspondam aos interesses locais e garantam os
direitos de seus moradores” 31 .
Vale salientar que a lei possibilita, inclusive, que esses acordos sejam
realizados de modo comunitário, diretamente com a comunidade, o que poderá
ser devidamente disciplinado por meio de Decreto do Poder Executivo,
facilitando, sobremaneira, a atuação da comunidade nas decisões que lhe são
diretamente afetas, consagrando-se, assim, o ideal democrático do Estado de
Direito.
Em linhas gerais, a mediação comunitária se soma aos métodos
extrajudiciais disciplinados no novel diploma legal como visto, que têm por
escopo a facilitação do processo de regularização fundiária urbana.
5.2. A suspensão da prescrição: garantia de efetivação do
procedimento
Importante garantia contida no § 4 o do art. 34 da Lei nº 13. 465/2017, é a
previsão de suspensão da prescrição decorrente da instauração de
procedimento administrativo para a resolução consensual de conflitos no âmbito
da Reurb, que dá maior segurança às partes envolvidas no conflito.
A relevância do tratamento expresso dessa matéria, proporciona maior
garantia às partes envolvidas no litígio, diante das controvérsias existentes no
tocante ao decurso da prescrição das pretensões das partes, no decorrer do
trâmite administrativo de mediação.
Em outras palavras, havia celeuma quanto a contagem dos prazos
prescricionais, tanto para o Poder Público quanto para os particulares
envolvidos, no caso das tratativas administrativas de regularização fundiária, o
que, muitas vezes, atuava de forma negativa quando ao assentimento das partes
adotarem procedimentos administrativos de mediação, pois que são, em regra,
31
ORSINI, A.G.de S.; SILVA, N.F. da. A mediação como via de desenvolvimento sustentável em políticas
públicas de reurbanização. disponível em:
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=41c542dfe6e4fc3d, acesso em 21 de maio de 2018
115

demorados, e desse transcurso de tempo, poderiam seus direitos abarcados
pela prescrição.
Com a previsão expressa de que, a instauração do procedimento
administrativo da mediação suspende a prescrição, encerra a discussão, pois
pelo teor do dispositivo, se depreende que da instauração do processo os prazos
de prescrição param de ser contados, retornando ao término do procedimento,
pelo período que ainda restarem, uma vez que a lei fala em suspensão;
conferindo, assim, segurança e tranquilidade às partes envolvidas no conflito.
6. Instauração de Câmaras de Mediação pelos Municípios e as
dificuldades de implementação
O legislador possibilitou ao Município a criação e o regramento de
Câmaras, para a prevenção e resolução administrativa de conflitos,
determinando que será estabelecido em ato do Poder Executivo municipal; além
disso, autorizou celebrarem convênios com os Tribunais de Justiça estaduais
para a solução consensual desses litígios. 32
Assim, o Poder Executivo Municipal poderá estabelecer, por meio de
Decreto, os procedimentos e regras administrativas para a realização de acordos
extrajudiciais e judiciais com as partes envolvidas, facilitando o acesso dos
indivíduos e a atuação da Administração Pública, pois a edição desse ato
dispensa o trâmite regular de um processo legislativo, e preenche o pressuposto
de legalidade de todo o ato administrativo, um dos maiores entraves ao Poder
Público para a consecução de resolução consensual de conflitos.
Deveras, a lei propicia maior oxigenação aos procedimentos
administrativos, e está em consonância com os objetivos do inciso V do seu
artigo 10, bem como, com os próprios objetivos do Código de Processo Civil
vigente que tem por escopo maior acesso à Justiça, por meios facilitadores de
composição de litígios (art. 3 o ).
32
PASSOS DE FREITAS, G. Papel da universidade na regularização fundiária. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2017-ago-21/gilberto-freitas-papel-universidade-regularizacao-fundiaria.
Acesso 23 de maio de 2018.
116

Além disso, o legislador consubstanciou o ideal federativo de autonomia
municipal, pois o constituinte garantiu aos Municípios o poder-dever de legislar
sobre interesses locais, suplementando a legislação federal, bem como,
promover o adequado ordenamento urbano (art. 30, I, II, VII e art. 182, da
Constituição Federal de 1988).
Ademais, a lei estabeleceu que, na falta da edição do Decreto pelo Poder
Executivo, o procedimento será regido pelo disposto na Lei nº 13.140, de 26 de
junho de 2015, autorizando, portanto, a imediata adoção do procedimento
consensual pelo Poder Público (art. 34, §1º, parte final); dessa forma, o legislador
autorizou a Administração Pública agir sem a existência de lei específica (lei
municipal), garantindo a aplicação imediata da norma, impedindo eventuais
condutas protelatórias do Poder Público sob o argumento de ausência de norma
legal e violação do princípio da legalidade.
Diante do consenso das partes, a nova lei permite a redução a termo do
acordo firmado entre elas, constituindo, o termo, condição para a conclusão da
Reurb, com consequente expedição da Certidão de Regularização Fundiária -
CRF (art. §2º art. 34); simplificando, portanto, o encerramento do procedimento.
A facilitação da regulamentação das Câmaras Municipais por meio de
Decreto e a utilização da Lei de Mediação 11.340/2015, são um dos aspectos
relevantes da Lei n o 13.465/2017.
Decorrente do próprio texto constitucional que conferiu aos Municípios a
competência para promover o regular ordenamento urbano (CF/88, art. 30, VIII
e art. 182), conforme ressaltado acima, os procedimentos de regularização
urbana são de responsabilidade desses entes políticos 33 que devem promovê-
33
O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é de que os municípios são os legítimos responsáveis
pela regularização de loteamentos urbanos irregulares, pois são eles os entes encarregados de disciplinar o
uso, ocupação e parcelamento do solo, conforme previsão Constitucional – CF/88, art. 30, VIII e art. 182;
Lei nº. 6.766/1979, art. 40, § 5º. (EREsp nº 1459774 / RS; REsp nº 1394701 / AC). Disponíveis em:
http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Comunica%C3%A7%C3%A3o/noticias/Not%C3%ADcias/
Munic%C3%ADpios-s%C3%A3o-respons%C3%A1veis-pela-regulariza%C3%A7%C3%A3o-de-lotesem-espa%C3%A7os-urbanos,
acesso em 22 de agosto de 2018.
117

los de modo a garantir a função social da propriedade e o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes 34 .
Contudo, não se pode olvidar as dificuldades, sejam financeiras ou
estruturais, dos Municípios em implantar tais Câmaras, e dar efetividade aos
mecanismos extrajudiciais de pacificação dos conflitos.
Com efeito, há municípios que não contam com grande estrutura
administrativa e suas finanças dependem, sobremaneira, dos auxílios
financeiros do Estado e da União, para atender as políticas públicas de que são
responsáveis.
Neste aspecto, o legislador foi sensível às múltiplas realidades municipais
e conferiu a possibilidade de os municípios firmar convênios, com entidades
públicas e privadas, para a consecução dos processos de regularização fundiária
por meios consensuais de resolução de conflitos através de Centros de
Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania e das Câmaras Privadas de
Mediação, como veremos a seguir.
6.1. Convênios com os CEJUSC - Centros Judiciários de Solução de
Conflitos e Cidadania ou Câmaras de Mediação credenciadas
Os Centros Judiciários previstos na Resolução CNJ n o. 125/2010 (art. 8 o
a 11), são órgãos devidamente estruturados com o objetivo de solução
consensual dos conflitos, que pode ser tanto pré-processual quanto processual,
têm por objetivo auxiliar, orientar e estimular a autocomposição, facilitando o
acesso à Justiça.
“Os Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania, na dicção
do art. 8o, da Resolução n. 125, do Conselho Nacional de Justiça, se
constituem em unidades do Poder Judiciário, preferencialmente,
34
No mesmo sentido é a posição do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo: “O regular exercício do
poder de polícia não é mera faculdade, mas verdadeiro poder-dever da Administração Pública, sem
faculdade de adoção de critérios de conveniência e oportunidade, mas medidas efetivas para que se evitem
danos ambientais e urbanísticos. Da mesma forma, fica afastada a responsabilização do Estado ou da União,
por ser comum a todos os entes a proteção ambiental e caber a fiscalização das áreas urbanas ao Município,
por ser ele o responsável pela ocupação e ordenamento do solo urbano dentro de seu território, na forma
das normas acima elencadas. “ (Apelação nº 055554-44.2011.8.26.0224, 13a Câmara de Direito Público, j.
09/08/2018)
118

esponsáveis pela realização das sessões e audiências de conciliação
e mediação que estejam a cargo de conciliadores e mediadores, bem
como pelo atendimento e orientação ao cidadão”. 35
A Resolução CNJ n o . 125/2010 também autoriza os Tribunais a realizarem
convênios e parcerias com entes públicos e privados para atender aos fins de
tratamento adequado aos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário
(art. 7 o , VI).
Sob este prisma, a Lei n o .13.645/2017 não foi inerte, prevendo que os
Municípios e o Distrito Federal poderão, mediante celebração de convênio,
utilizar desses Centros Judiciários de Solução de Conflitos e Cidadania ou das
câmaras de mediação credenciadas nos Tribunais de Justiça (§5 o do art. 34).
Dentre os órgãos credenciados junto ao Tribunal de Justiça, especial
destaque às Câmaras Privadas de Mediação existentes nas Universidades, que
são importantes equipamentos sociais para auxiliar o Poder Público na condução
da solução das demandas no âmbito da Reurb.
“E neste ponto, pode ser destacada a Câmara Privada de Mediação
para a solução de conflitos socioambientais e urbanísticos da
Universidade Católica de Santos, que está credenciada junto ao
Tribunal de Justiça de São Paulo e vem atuando, não só em casos
relacionados com o meio ambiente, como na regularização fundiária
urbana.
Na Câmara, os mediadores têm a oportunidade de contar com o apoio
de professores e alunos das mais diversas áreas, o que muito contribui
para o sucesso da mediação. De outra parte, por força da demanda,
foi criada junto ao curso de pós-graduação em Direito Ambiental, um
Grupo de Pesquisa versando sobre a matéria, o qual, além de cumprir
com seus objetivos principais, tem fomentado a formação cidadã dos
alunos, o aprofundamento do estudo e o debate sobre questões
fundiárias e socioambientais”. 36
Dessa forma, o legislador com a previsão de celebração desses
convênios, propiciou maior efetividade da atuação o Poder Público municipal,
35
YAGHSISIAN, A. M.; FREITAS, G.P.de.; CARDOSO, S. A. Mediação: instrumento de cidadania e
pacificação, Santos: Leopoldianum, 2018, p. 40.
36 PASSOS DE FREITAS, G. Papel da universidade na regularização fundiária. Disponível em:
https://www.conjur.com.br/2017-ago-21/gilberto-freitas-papel-universidade-regularizacao-fundiaria.
Acesso 23 de maio de 2018.
119

uma vez que, a licitação é dispensável para a celebração dessa espécie de
ajuste da Administração Pública, ou seja, à celebração de convênios não
depende de licitação, podendo ser firmados diretamente, de acordo com que
estabelece o artigo 24, inciso XXVI e artigo 116, todos da Lei nº 8.666/1993 (Lei
de Licitações).
Enfim, verifica-se que a nova lei procurou garantir diversas formas para
que o Poder Público, utilizando-se de meios extrajudiciais, notadamente a
mediação, possa dar uma solução rápida aos conflitos fundiários urbanos,
concorrendo para a proteção do meio ambiente e, principalmente, para uma
melhor qualidade de vida aos cidadãos.
CONCLUSÕES
O crescente aumento dos assentamentos urbanos irregulares, exige do
Poder Público a adoção de políticas públicas mais eficazes e consentâneas com
as diretrizes internacionais de desenvolvimento sustentável, a fim de garantir
uma vida digna à população.
Esses assentamentos em decorrência da irregularidade que lhe são
inerentes, muitas vezes com a invasão de terras públicas e áreas de proteção
ambiental, somam muitas ações judiciais, de solução altamente complexas, uma
vez que não se pode perder de mira o tripé da sustentabilidade: social,
econômico e ambiental. E, neste tocante, o Poder Judiciário não possui
instrumentos adequados a proporcionar a solução aos conflitos, em virtude da
própria limitação da atuação da Jurisdição.
A adoção de meios extrajudiciais de solução de conflitos, está em
consonância com os objetivos de Desenvolvimento sustentável preconizados
pela Organização das Nações Unidas; neste ponto ganha destaque a mediação
como forma que mais aproxima à pacificação dos conflitos, uma vez que ela tem
por foco a transformação do conflito, através da promoção do diálogo entre os
atores do litígio.
Nesse sentir, a necessidade de mecanismos que coloquem a comunidade
mais próxima do Poder Público para que haja solução razoável para as questões
envolvendo regularização fundiária, é que dá à mediação maior força no cenário
120

atual, e possibilita, inclusive, a realização de mediação comunitária, promovendo
o diálogo não só entre as instituições públicas, mas entre estas e os particulares,
procurando encontrar a solução mais adequada ao problema; fortalecendo,
dessa forma, o ideal democrático sob o qual se fundamenta o Estado brasileiro
(artigo 1º, da Constituição Federal de 1988).
Enfim, a Lei Federal nº 13.465/2017 é frutífera em mecanismos para a
solução consensual dos conflitos socioambientais, que permeiam a
regularização de assentamentos irregulares, muito contribuindo para uma
melhor qualidade de vida dos cidadãos.
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124

A RECEPÇÃO E O CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE DOS
TRATADOS INTERNACIONAIS NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
DI DOMENICO, Jackson
Desembargador Eleitoral do TRE/DF. Brasília/DF, Brasil. Mestre em direito constitucional pelo IDP – Instituto de Direito
Público de Brasília. Especialista em direito eleitoral e direito público
domenico@jacksondomenico.com.br
+55 61 98121-7090
RESUMO
Este artigo discorre sobre os tratados e convenções que são absorvidos pelo
ordenamento jurídico brasileiro, por meio do controle convencional. Diante disso,
como objetivo específico, haverá a análise do seu impacto em nossa legislação,
destacando o Pacto de San José da Costa Rica, por meio da candidatura avulsa.
Tal candidatura também será analisada sob questões como (i) o recurso
interposto no Supremo Tribunal Federal (STF), o qual reconheceu a repercussão
geral da matéria, (ii) a controvérsia acerca da recepção de tratados
internacionais pela Constituição Federal de 1988, (iii) a hierarquia existente entre
os tratados internacionais e as normas constitucionais (iv) o posicionamento do
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e da Procuradoria Geral da República sobre o
tema, (v) os pontos positivos e negativos presentes na liberação dessas
candidaturas.
Palavras-chave: Controle de Convencionalidade; Tratados Internacionais;
Constitucionalidade;
ABSTRACT
Abstract: This article discusses the treaties and conventions that are ultilized
by the Brazilian legal system, through conventional control. In view of this,
as a specific objective, there will be an analysis of its impact on our
legislation, highlighting the Pact of San José of Costa Rica, by means of an
independent candidacy. Such an application will also be analyzed under
such issues as (i) the appeal filed in the Federal Supreme Court (STF),
which acknowledged the general repercussions concerning this matter, (ii)
controversy concerning the receipt of international treaties by the Federal
125

Constitution of 1988, (iii) the hierarchy between international treaties and
constitutional norms (iv) the position of the Supreme Electoral Tribunal
(TSE) and the Attorney General's Office on the subject, (v) the positive and
negative points present in the release of these candidatures.
Keywords: Conventional Control; International Treaties; Constitutionality.
INTRODUÇÃO
O controle de convencioalidade é utilizado como forma de harmonizar as
normas internas da Constituição Federal com os Tratados e Convenções
Internacionais. Esse controle tem a finalidade de conformar a legislação
brasileira com os Tratados Internacionais de direitos humanos em vigor no país.
Nesse viés, a legislação nacional é tida como objeto, enquanto que os
Tratados Internacionais de Direitos Humanos são considerados como
parâmetros ou paradigmas, a ponto de ampliar a parametricidade constitucional.
O controle de convencionalidade será utilizado para conciliar as normas
nacionais que estiverem compatíveis com a Constituição e com os Tratados
Internacionais de Direitos Humanos, de forma a suplantar as normas
inconvencionais. Assim, esse controle guarda íntima relação com o Poder
Judiciário.
A Constituição Federal elenca a organização do poder judiciário brasileiro
e, como se sabe, cabe ao Supremo Tribunal Federal, o guardião da Constituição,
exercer o controle de constitucionalidade. Dessa forma, parte da doutrina
brasileira transladou o procedimento do controle de constitucionalidade para
fundamentar o controle de convencionalidade nacional, tanto no plano
concentrado como no difuso.
Contudo, em que pese o crescimento desse tema no país, sua aplicação
ainda é limitada, sendo mais aplicável em temas de cunho penal, tendo em vista
as inúmeras discussões sobre os direitos humanos nesse ramo. Tratando, em
especial, sobre o direito eleitoral, o controle de convencionalidade foi invocado
em dois relevantes temas: a lei da ficha limpa (Lei Complementar 135, de 4 de
junho de 2010) e candidaturas avulsas.
126

Nesse contexto, a priori, abordaremos sua aplicabilidade nas
candidaturas avulsas.
OBJETIVOS
O objetivo geral da presente pesquisa é realizar um estudo sobre os
tratados e convenções que são absorvidos pelo ordenamento jurídico brasileiro,
por meio do controle convencional. Diante disso, como objetivo específico,
haverá a análise do seu impacto em nossa legislação, destacando o Pacto de
San José da Costa Rica, com o exemplo da candidatura avulsa.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Atualmente as normas de direito internacionais de Direitos Humanos e as
normas de direito nacional estão passando por relevantes interpretações,
influenciando sobremaneira a ordem jurídica brasileira. Nesse aspecto:
O processo de internacionalização dos direitos humanos decorre,
principalmente, das barbáries praticadas por ocasião da Segunda
Guerra Mundial. Isso porque, inicialmente, a sociedade internacional
assistiu de forma inerte o aviltamento da dignidade de milhares de
pessoas, sem que houvesse sido coordenada uma ação no plano
internacional sobre a problemática. A questão era praticamente tratada
como um problema de natureza doméstica, não sendo utilizados os
instrumentos que hodiernamente estão consagrados no direito
internacional. Outro fator que tem sido apontado corresponde à
vontade de muitos governos na aquisição de legitimidade política no
campo internacional e, por consequência, o distanciamento de práticas
atentatórias aos direitos humanos aplicadas no passado. Não se pode
olvidar também que os movimentos sociais, as universidades,
pesquisadores e outros segmentos têm desenvolvido trabalho profícuo
na conquista de direitos humanos, em razão do quadro de penúria
social que grande número de pessoas se encontra.
Assim é que sobre a incorporação dos tratados internacionais de
direitos humanos na ordem jurídica interna apresentamos as teorias
que se digladiam no ordenamento jurídico brasileiro: os tratados de
direitos humanos com natureza supraconstitucional; os tratados de
direitos humanos com natureza constitucional; os tratados de direitos
humanos com natureza de lei ordinária; os tratados de direitos
humanos com natureza supralegal. 37
37
GUERRA, Sidney. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos e o
Controle de Convencionalidade. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2013. p. 175.
127

Diante disso, surge o controle de convencionalidade, o qual examina a
forma hierárquica das leis que entrarão no país, sendo constitucionais ou
infraconstitucionais, possibilitando um duplo controle de verticalidade, ou seja,
“as normas internas de um país devem estar compatíveis tanto com a
Constituição (controle de constitucionalidade) quanto com os tratados
internacionais aceitos pelo país onde vigora tais normas (controle de
convencionalidade)” 38 . Portanto:
Esse instituto garante controle sobre a eficácia das legislações
internacionais e permite dirimir conflitos entre direito interno e normas
de direito internacional e poderá ser efetuado pela própria Corte
Interamericana de Direitos Humanos ou pelos tribunais internos dos
países que fazem parte de tal Convenção. 39
Assim, discutiremos a aplicabilidade do controle de convencionalidade e
seus reflexos na legislação brasileira.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Em se tratando de método e de técnica de pesquisa, o presente estudo
recorrerá ao método dedutivo, partindo do geral (tratados e convenções
internacionais) para o particular (impacto na legislação brasileira e o controle de
convencionalidade em um exemplo prático) e o enriquecerá com o método
dialético, visando à verificação das características e peculiaridades, para
sintetizar tudo, ao explorar e realizar um estudo sobre o Pacto de San José da
Costa Rica.
A técnica de pesquisa, por sua vez, será de natureza documental,
debruçada sobre os tratados e convenções internacionais que são absorvidos
pelo ordenamento jurídico brasileiro, por meio do controle de convencionalidade,
e os impactos gerados em nossa legislação. Aos documentos jurídicos somar-
38
GUERRA, Sidney. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos e o
Controle de Convencionalidade. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2013. p. 179.
39
GUERRA, Sidney. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos e o
Controle de Convencionalidade. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2013. p. 179.
128

se-á, enfim, a técnica de pesquisa bibliográfica, com revisão da literatura
constitucional e decisões exaradas pelo Poder Judiciário do Brasil. Tais técnicas
serão utilizadas em razão do caráter teórico-argumentativo e comparativo do
projeto.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Como mencionado alhures, destacaremos as candidaturas avulsas, as
quais são candidaturas independentes, ou seja, que não necessitam de filiação
partidária para concorrer às eleições. A Constituição Federal traz em seu artigo
14, § 3º, condições para elegibilidade, dentre elas, a filiação partidária 40 .
O Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu a repercussão geral da
matéria tratada no Agravo em Recurso Extraordinário (ARE) 1054490, no qual o
postulante recorre de decisão que indeferiu sua candidatura avulsa a prefeito do
Rio de Janeiro (RJ) nas eleições de 2016. No caso mencionado, a candidatura
foi indeferida pela Justiça Eleitoral sob o entendimento de que a Constituição
Federal (art. 14, §3º, inciso V) veda candidaturas avulsas ao estabelecer que a
filiação partidária é condição de elegibilidade.
Para o candidato, a norma deveria ser interpretada segundo a Convenção
de Direitos Humanos de San José da Costa Rica, que não prevê a filiação
partidária como condição de elegibilidade. De acordo com o pacto, todo cidadão
deve ter direito de “votar e ser eleito em eleições periódicas autênticas” e "de ter
acesso, em condições gerais de igualdade, às funções públicas de seu país”.
A discussão em tela está no exame da recepção desse tratado e dos
pactos citados pelo recorrente em defesa de sua candidatura, pela Constituição
Federal de 1988. Isso porque após o advento da Emenda Constitucional
45/2004, apenas os tratados que versam sobre Direitos Humanos, aprovados
por um procedimento especial têm status de Emenda Constitucional.
Dessa forma, os demais tratados não teriam força para invalidar a
condição imposta pela carta Magna acerca da elegibilidade. Ocorre que existe
40
CF/88 - Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] § 3º São condições de
elegibilidade, na forma da lei: [...] V - a filiação partidária.
129

uma lacuna temporal na legislação brasileira em que se permite aprimorar esse
entendimento. Antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 45/2004, os
Tratados Internacionais em que o Brasil fosse parte, tinham o mesmo status
constitucional, por força do art. 5º, § 2º, CF/88 41 , desde que ratificados após a
promulgação da Constituição, ou seja, após 1988 e antes de 2004.
Nesse viés, tendo em vista que o principal fundamento a ser analisado é
o disposto no Pacto de San José da Costa Rica, é importante salientar que sua
ratificação pelo Brasil ocorreu em 1992, após a promulgação da Constituição e
antes do advento da EC 45/2004, motivo pelo qual o argumento ganha força.
O relator, Ministro Roberto Barroso, lembrou que, no caso da prisão de
depositário infiel, mesmo havendo previsão constitucional e legal para tanto, o
STF entendeu que a aplicação das normas nesse sentido deveria ser suspensa
em razão do caráter supralegal do Pacto.
Nesse julgado, o Ministro Gilmar Mendes, em trecho do voto, exarou o
seguinte entendimento:
Dispensada qualquer análise pormenorizada da irreconciliável
polêmica entre as teorias monista (Kelsen)2 e dualista (Triepel)3 sobre
a relação entre o Direito Internacional e o Direito Interno dos Estados
– a qual, pelo menos no tocante ao sistema internacional de proteção
dos direitos humanos, tem-se tornado ociosa e supérflua –, é certo que
qualquer discussão nesse âmbito pressupõe o exame da relação
hierárquico-normativa entre os tratados internacionais e a
Constituição. 42
Ainda sobre a invocação dos direitos humanos em casos populares,
podemos citar como exemplo a petição do ex presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, o qual alegou à Organização das Nações Unidas violação ao (i) art. 9 -
proteção contra a prisão ou detenção arbitrária; (ii) art. 14 - o direito a um tribunal
independente e imparcial e direito de ser presumido inocente até que se prove a
culpa por lei; (iii) proteção contra interferências arbitrárias ou ilegais na
privacidade, família, lar ou correspondência, e contra ofensas ilegais à honra ou
reputação; todos do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, ratificado
em 1992.
41
CF/88 – Art 5, § 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros
decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em
que a República Federativa do Brasil seja parte.
42
STF - Recurso Extraordinário 466.343. Rel. Ministro Cezar Peluso
130

O intuito principal do ex-presidente era assegurar e garantir o usufruto de
seus direitos políticos, podendo confirmar sua candidatura à presidência da
república em 2018, uma vez que, para ele, já havia se esgotado as possibilidades
pela legislação brasileira.
Ocorre que, no que diz respeito à candidatura avulsa, todo o ordenamento
jurídico brasileiro está baseado na existência dos partidos políticos, ou seja, no
papel que esse exerce sobre a democracia e a sociedade brasileira. No
entendimento do Juízo a quo, o qual indeferiu o pedido de candidatura em tela,
“entender pela prescindibilidade ou reduzir o papel dos partidos políticos implica
em subversão da ordem constitucional”.
Ademais, concordar com a candidatura avulsa e com os argumentos
trazidos para defende-la, seria aceitar que normas internacionais interferissem
na autonomia e soberania do Estado, influenciando diretamente em sua
organização política e democrática.
A corrente contrária à ideia de candidatura avulsa se fundamenta na
hiperfragmentação da representação, que já é alta por conta do número
excessivo de partidos; a intensificação da personalização do voto, ou seja, o
candidato poderia apelar para o prestígio de sua imagem pública, e não de suas
ideias; além do que, as instâncias pertinentes precisarão aperfeiçoar as regras
das eleições - distribuição de tempo de TV e rádio, fundo eleitoral, registro de
candidatura, conversão de votos em cadeiras - para o nível individual.
O Tribunal Superior Eleitoral entende que, além de todos os argumentos
acima expostos, a liberação das candidaturas avulsas afetaria a segurança do
procedimento eleitoral, refletindo também na distribuição de recursos, uma vez
que ela está baseada no número de deputados de cada partido.
No entanto, esse tipo de candidatura ganhou apoio daqueles que
defendem a ideia de que, com a ratificação do Pacto de San José da Costa Rica,
o Congresso, validamente, abriu mão da condição estabelecida pela
Constituição da República, assumindo a possibilidade de haver candidatura sem
filiação partidária.
Isso ocorre porque o que se discute em termos de hierarquia das normas
conflitantes, como já mencionado, pode-se solucionar observando-se o lapso
131

temporal entre a ratificação do Brasil nos tratados, a promulgação da
Constituição Federal e a entrada em vigor da EC 45/2004.
No momento em que o Brasil aderiu ao Pacto de San José, as normas
que versavam sobre direitos humanos, independentemente do processo de
aprovação, teriam força de Emenda Constitucional. Logo, se no Pacto ora em
comento não se exige a condição de filiação partidária e não há proibição
constitucional de relevância intransponível, há a possibilidade de haver
candidatura avulsa e a legislação, principalmente infraconstitucional, precisará
se amoldar a essa nova realidade.
Apesar da relevância dos partidos políticos no atual contexto legal e
social, o art. 60, § 4º, II, da CF 43 não incluiu os partidos na cláusula de eternidade
da Constituição de 1988. Nesse aspecto da organização social brasileira, a
Constituição só declarou como cláusula pétrea o “voto direto, secreto, universal
e periódico”.
Desse modo, não parece haver incompatibilidade entre a norma
internacional aludida e as restrições a emendas constitucionais ou à
incorporação do pacto na ordem brasileira, alinhado ao entendimento da
Procuradoria Geral da República.
A corrente que defende a candidatura independente afirma que, com a
liberação da filiação partidária, aumentam as chances de pessoas comuns
chegarem a cargos de poder no Brasil. A limitação para que cidadãos participem
da política está ligada, de acordo com esse argumento, essencialmente ao
controle exercido por políticos tradicionais dentro dos partidos.
O autor da ação no Supremo, defende que as candidaturas avulsas
proporcionariam uma renovação política, tanto no âmbito eleitoral quanto dentro
dos próprios partidos. Com a quebra de monopólio partidário sobre as
candidaturas, os partidos serão forçados a ser mais eficazes, transparentes e
democráticos, permitindo aos cidadãos formarem as identidades ideológicas de
43
CF/88 - Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: [...] § 4º Não será
objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: [...] II - o voto direto, secreto,
universal e periódico;
132

sua conveniência, afastando-se das ideologias já estabelecidas pela conjuntura
vigente.
Assim, verifica-se que o respeito aos Tratados Internacionais e as
Convenções é um dever que decorre da própria Constituição Federal, alinhando
e integrando a prestação jurisdicional e as políticas públicas sobre temas que
dizem respeito a toda humanidade, sendo o controle de convencionalidade um
importante instrumento para se chegar a este objetivo.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Diante do exposto, verifica-se que atualmente as normas de direito
internacionais de Direitos Humanos e as normas de direito nacional estão
passando por grandes transformações, influenciando sobremaneira a ordem
jurídica brasileira, surgindo, então, a ênfase ao controle de convencionalidade.
Tal controle serve como ponderação das leis, possibilitando um duplo
controle de verticalidade, ou seja, as normas internas de um país devem estar
compatíveis tanto com a Constituição (controle de constitucionalidade) quanto
com os tratados internacionais acolhidos pelo país onde vigora tais normas
(controle de convencionalidade).
Diante disso, tendo em vista que a candidatura avulsa é o procedimento
pelo qual o cidadão pode requerer seu direito de concorrer às eleições sem a
necessidade de se submeter à condição de filiação partidária, conforme prevê o
texto constitucional, tem-se que sua liberação encontra óbice na Constituição da
República, a qual elenca como condição de elegibilidade que o cidadão esteja
vinculado a um partido político.
Ocorre, no entanto, que o Pacto de San Jose da Costa Rica trouxe nova
possibilidade sobre a aplicabilidade dessa condição. O texto ratificado pelo Brasil
em 1992, não abarcou a filiação partidária como condição para a elegibilidade.
Em que pese exista discussão acerca da hierarquia entre o tratado e a
norma constitucional, verifica-se do estudo extraído do texto que não há
proibição na Constituição Federal acerca do tema, permitindo, então, que se
interprete de forma favorável e integrativa a questão.
133

Além disso, com a liberação da candidatura, aumentam as chances de
pessoas do povo, sem vínculo partidário, chegarem a cargos de poder no Brasil,
diminuindo o controle e a influência exercida por segmentos eleitorais ou partidos
políticos tradicionais.
Por oportuno, destaca-se que a corrente contrária à ideia de candidatura
avulsa se fundamenta na hiperfragmentação da representação, na intensificação
da personalização do voto, ou seja, o candidato poderia apelar para o prestígio
de sua imagem pública, e não de suas ideias.
Dessa forma, verifica-se que a observância dos Tratados
Internacionais e das Convenções é uma previsão constitucional. Assim, quando
recepcionado, alinham-se com a prestação jurisdicional e as políticas públicas
fundamentais sobre temas que dizem respeito a toda humanidade. Nessa
perspectiva, o controle de convencionalidade é um importante instrumento para
se chegar a este objetivo, qual seja, a aplicabilidade e a efetividade das
Convenções e Tratados Internacionais incorporados a nossa legislação.
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135

RESUMO
A TUTELA DA LIBERDADE RELIGIOSA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL
EUROPEU DE DIREITOS HUMANOS
FAGUNDES, André
Doutorando e Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra
andrecep@gmail.com
O presente trabalho examina os parâmetros utilizados pelo Tribunal Europeu de
Direitos Humanos na tutela da liberdade religiosa. A este propósito, analisa-se
os fundamentos adotados em diversos casos julgados pela Corte, cotejando-os
com julgados de outros tribunais, e verificando a conformidade com os diplomas
internacionais que tratam da matéria. O direito à liberdade religiosa está previsto
no artigo 9º da Convenção Europeia de Direitos Humanos e para sua proteção o
interessado deve apresentar uma queixa perante o TEDH, que analisará se
determinada conduta (omissiva ou comissiva) do Estado interfere no exercício
do mencionado direito. Em caso positivo, o TEDH verifica se essa ingerência, se
concretizada, seria lícita e necessária numa sociedade democrática para a
realização de um ou mais objetivos legítimos previstos no n.º 2 do art. 9º.
Verifica-se que muito embora o Estado detenha o poder de regulamentar as
diversas religiões existentes em seu território, podendo, inclusive, impor
determinadas restrições ao exercício da liberdade religiosa, deve permanecer
neutro em relação ao mérito das crenças religiosas. Demonstra-se que o respeito
à pluriconfessionalidade não se trata apenas de um princípio relevante ou de um
dever de ordem ética, mas uma necessidade política e jurídica, indispensável
para a construção da paz e para o progresso econômico e social dos povos.
Constata-se que não obstante a crença seja essencialmente pessoal e subjetiva,
sua manifestação é tradicionalmente realizada em conjunto, através de
estruturas organizadas. Deste modo, a recusa da concessão do status de
entidade jurídica à determinada organização religiosa configura severa restrição
à capacidade de praticar a religião e acaba por, na prática, esvaziar o conteúdo
do direito à liberdade de religião. Conclui-se que a ingerência estatal, além de
estar em consonância com a lei e corresponder à uma necessidade social
premente, deve ser proporcional ao objetivo legítimo perseguido.
136

Palavras-chave: liberdade religiosa, restrições, dever de imparcialidade,
sociedade democrática, Tribunal Europeu de Direitos Humanos.
ABSTRACT
This article examines the parameters used by the European Court of Human
Rights in the protection of religious freedom. For this purpose, it analyzes the
foundations adopted in several cases judged by the Court, comparing them with
judgments of other courts, and verifying compliance with the international treaties
dealing with the matter.
The right to religious freedom is provided for in Article 9 of the European
Convention on Human Rights and for its protection, the interested party must
submit a complaint before the ECHR, which will analyze whether certain conduct
(omissive or commissive) of the State interferes with the exercise of that right. If
this is the case, the ECHR verifies whether such interference, if it had been
fulfilled, would be lawful and necessary in a democratic society for the
achievement of one or more of the legitimate objectives set forth in Article 9(2).
It appears that although the State has the power to regulate the various religions
in its territory, and may also impose certain restrictions on the exercise of religious
freedom, it must remain neutral in relation to the merits of religious beliefs. It is
shown that respect for the plurality of denominations is not only a relevant
principle or an ethical duty but a political and juridical necessity, indispensable for
the construction of peace and for the economic and social progress of the
peoples. It is observed that even though the belief is essentially personal and
subjective, its manifestation is traditionally carried out together through organized
structures. Therefore, that the refusal to grant the status of the legal entity to the
particular religious organization configures severe restriction on the ability to
practice religion and implies, in practice, emptying the content of the right to
freedom of religion. It is concluded that the State interference, in addition to being
in line with the law and correspond to a pressing social need, must be
proportionate to the legitimate aim pursued.
Keywords: freedom religious, restrictions, duty of impartiality, democratic
society, European Court of Human Rights.
137

INTRODUÇÃO
Em virtude das atrocidades cometidas na Segunda Guerra Mundial, o
Congresso da Europa reuniu-se para tomar medidas que pudessem efetivar
alguns dos direitos previstos na Declaração Universal de Direitos Humanos. Para
tanto, criou-se o Conselho da Europa, que elaborou, em 1950, a Convenção para
a Proteção de Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, também
conhecida como Convenção Europeia de Direitos Humanos «doravante CEDH»,
com a previsão de uma série de direitos e liberdades civis e políticas, bem como
a criação do Tribunal Europeu de Direitos Humanos «doravante TEDH», para
garantir o respeito dos compromissos assumidos pelos Estados signatários.
Dentre os direitos tutelados pela CEDH está o direito à liberdade religiosa,
previsto no artigo 9º, juntamente com a liberdade de pensamento e de
consciência. Para sua proteção, o interessado deve apresentar uma queixa
perante o TEDH, que analisará se determinada conduta (omissiva ou comissiva)
do Estado interfere no exercício do referido direito. Em caso positivo, o TEDH
verifica se essa ingerência, se concretizada, seria lícita e necessária numa
sociedade democrática para a realização de um ou mais objetivos legítimos
previstos no n.º 2 do art. 9º. Isto é, realiza o controle através da metódica da
proporcionalidade.
Cumpre assinalar, ainda, que os acórdãos proferidos pelo TEDH, por
força do disposto no n.º 1 do artigo 46º da CEDH, são vinculantes aos 47 Estados
membros do Conselho da Europa.
OBJETIVOS
O objetivo deste trabalho é realizar uma investigação acerca dos critérios
utilizados pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos na tutela da liberdade
religiosa. Dentro disso, pretende-se examinar as possibilidades e os limites da
atuação do Estado na regulamentação das organizações religiosas; analisar a
abrangência do dever estatal de imparcialidade em matéria religiosa, abordando
os fundamentos do princípio republicano e o princípio da igualdade; demonstrar
o alcance das hipóteses de restrição do direito à liberdade religiosa; examinar o
artigo 9 em conjunto com o artigo 11 da Convenção Europeia de Direitos
138

Humanos, de modo a melhor compreender a liberdade de reunião e associação
com propósitos religiosos.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Um dos fundamentos da liberdade religiosa é a garantia de que as
pessoas podem seguir sua religião, ainda que seja diferente da maioria. É
justamente o acolhimento das crenças minoritárias que distingue a democracia
de um estado totalitário. 1
Para o efetivo cumprimento do respeito à pluriconfessionalidade, o Estado
não deve determinar o que constitua ou não uma religião ou crença, como bem
observou o TEDH em importantíssimo julgado sobre o tema (Seção de Moscou
do Exército de Salvação c. Rússia, n. 72.881/01).
Outro ponto que merece destaque é que da análise do artigo 9º da
Convenção, tem-se que a restrição à liberdade religiosa só está autorizada
quando, prevista em lei, constitua disposição necessária à preservação do
Estado democrático, à segurança pública, à proteção da ordem, da saúde e
moral públicas, ou à proteção dos direitos e liberdades de terceiros. 2
Cumpre assinalar que o Estado tem poderes para verificar se uma
entidade esteja exercendo, sob aparentes finalidades religiosas, atividades que
sejam prejudiciais à população ou que possam pôr em perigo a segurança
pública. Realmente, não se pode descartar que o programa de uma organização
possa esconder objetivos e intenções distintos dos quais proclama. 3
1
TRIGG, Roger. Equality, Freedom, & Religion. Oxford: Oxford University Press, 2012. p.
146.
2
O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos prevê, em seu art. 18º, n.º 3,
semelhante disposição.
Com vistas à melhor esclarecer o alcance da referida norma, foi elaborado o Comentário Geral
n.º 22, o qual, em razão de sua significativa importância, passamos a transcrever: “O artigo 18.º
não está limitado na sua aplicação a religiões tradicionais ou a religiões e convicções com
características institucionais ou práticas análogas às das religiões tradicionais. Assim, o Comitê
vê com preocupação qualquer tendência a discriminar contra qualquer religião ou convicção,
em particular as mais recentemente estabelecidas ou as que representam as minorias
religiosas que possam ser objeto de hostilidade por parte de uma comunidade religiosa
predominante.” (grifo nosso).
3
Cf. Manoussakis e outros c. Grécia, n. 18.748/91, § 40; Stankov e a Organização Macedônia-
Unida Ilinden c. Bulgária, n. 29.221/95 e 29.225/95, § 84; e Sidiropoulos e outros c. Grécia, n.
26.695/95, § 46.
139

O TEDH considera, por exemplo, que o fato de uma entidade religiosa não
apresentar às autoridades a descrição de seus preceitos fundamentais pode ser
motivo suficiente para a recusa de sua inscrição, na medida em que pode
representar um risco à sociedade democrática e os interesses fundamentais
assegurados pelo n.º 2 do artigo 9º da CEDH. 4
No entanto, a fiscalização das atividades desenvolvidas, bem como a
fixação das restrições à liberdade religiosa devem ser utilizadas com moderação
e de forma compatível com as obrigações impostas por força da CEDH. 5
De fato, considerando tratar-se de exceções à regra, o poder estatal deve
ser interpretado de forma restrita, de modo que apenas razões convincentes e
persuasivas podem ser capazes de justificar limitações à liberdade de religião e
de associação. Qualquer intervenção deve corresponder a uma “necessidade
social premente” e ser “proporcional ao objetivo legítimo perseguido”. Por
conseguinte, a caracterização do “necessário” não alberga noções vagas e
flexíveis como “útil” ou “desejável”. 6
METODOLOGIA/MÉTODOS
O presente trabalho descreve uma pesquisa de natureza aplicada, isto é,
que objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática, dirigidos à solução das
controvérsias existentes em torno do direito à liberdade de religião e de crença.
Um dos métodos utilizados para a apreciação do problema é o exame
analítico dos fundamentos adotados pelo Tribunal Europeu de Direitos
Humanos, cotejando-os com julgados de outros tribunais, e verificando a
conformidade com os diplomas internacionais que tratam da matéria.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
A partir do exame crítico dos julgados, constatou-se que a Corte de
Estrasburgo entende que a existência de uma sociedade pacífica e democrática
4
Cf. Cârmuirea Spirituală a Musulmanilor da República da Moldávia c. Moldávia, n. 12.282/02;
Igreja da Cientologia de Moscou c. Rússia, n. 18.147/02, § 93; e Lajda e outros c. República
Checa, n. 20.984/05.
5
Cf. Testemunhas de Jeová de Moscou e outros c. Rússia, n. 302/02, § 100.
6
Cf. Seção de Moscou do Exército de Salvação c. Rússia, já referido, § 62; e Gorzelik e outros
c. Polônia, n. 44.158/98, § 92.
140

só é possível com respeito à pluriconfessionalidade. 7 À vista disso, o direito dos
crentes à liberdade de religião assegurado pela CEDH abrange também a
expectativa de que a comunidade terá permissão para funcionar pacificamente,
podendo professar sua convicção sem qualquer intervenção injustificada do
Estado. 8
No caso Igreja Metropolitana de Bessarábia e outros v. Moldávia (n.
45.701/99), o Tribunal consignou que num Estado laico, a recusa do
reconhecimento de determinada confissão religiosa - com o propósito de forçála
a se reunir sob uma liderança unificada, contra as suas aspirações - constitui
nítida interferência arbitrária na liberdade religiosa dos cidadãos.
Conquanto o governo detenha o poder de regulamentar as diversas
religiões existentes em seu território, podendo, inclusive, impor determinadas
restrições ao exercício da liberdade religiosa, deve permanecer neutro em
relação ao mérito das crenças religiosas.
Vale dizer, o direito à liberdade de religião, tal como assegurado pela
CEDU, exclui qualquer poder discricionário por parte do Estado para determinar
a legitimidade das crenças religiosas e suas formas de manifestação. Do
contrário, estaríamos diante de um árbitro de dogmas religiosos.
Não obstante a crença seja essencialmente pessoal e subjetiva, sua
manifestação é tradicionalmente realizada em conjunto, através de estruturas
organizadas. Não é por outro motivo que a Convenção garante o direito de
manifestar a religião de forma coletiva, no seio de comunidades religiosas.
Nessa linha, a jurisprudência do TEDH firmou o entendimento de que a
recusa da concessão do status de entidade jurídica à determinada organização
religiosa configura severa restrição à sua capacidade de praticar a religião,
mesmo nos casos em que a ausência de personalidade jurídica possa ser
compensada, em parte, pela criação de associações auxiliares. Assim, ainda que
7
Como bem pontua Roger TRIGG (2012, p. 08), Diretor Acadêmico do Centro de Estudos de
Religião na Vida Pública de Kellogg College, da Universidade de Oxford, a questão da
liberdade de consciência e da liberdade de religião surge na sua forma mais intensa quando
posições minoritárias impopulares ou antiquadas estão em questão. A liberdade é
salvaguardada apenas quando a maioria permite que as crenças que elas desaprovam sejam
manifestadas.
8
Ver Seção de Moscou do Exército de Salvação c. Rússia, já referido, § 71; e Hasan e Chaush
c. Bulgária, n. 30.985/96, § 62.
141

não haja demonstração de prejuízo ou dano à comunidade religiosa, o
impedimento de seu registro constitui injustificada discriminação. 9
Com efeito, o direito ao reconhecimento oficial de uma igreja é corolário
lógico do respeito à liberdade religiosa. Trata-se de um natural desdobramento,
uma faceta do direito à liberdade de religião. A não efetivação do registro acaba
por, na prática, esvaziar - significativa ou mesmo integralmente - o conteúdo do
direito à liberdade religiosa.
Além do mais, o artigo 11º da CEDH assegura que os cidadãos devem
ser capazes de formar uma pessoa jurídica, a fim de que possam agir
coletivamente em um campo de interesse mútuo - incluindo, obviamente, os
propósitos religiosos -, sem interferências arbitrárias do Estado. Caso contrário,
tal direito seria destituído de qualquer significado. 10
Vale destacar que para determinada convicção pessoal ou coletiva se
valer do direito à "liberdade de pensamento, de consciência e de religião" -
assegurado pelo artigo 9º da Convenção Europeia de Direitos Humanos, deve
atingir um certo nível de coerência, seriedade e importância. Desde que essas
condições estejam satisfeitas, o dever de imparcialidade do Estado é
incompatível com a avaliação sobre a legitimidade das crenças religiosas e a
forma como essas crenças são expressas. 11
Do mesmo modo, decorre da proteção do mencionado artigo, a vedação
ao Estado em interferir sobre a doutrina professada pelas religiões. 12
Como não poderia deixar de ser, a religião e as convicções são,
essencialmente, pessoais e subjetivas, de modo que não compete ao Estado -
sob pena de violação ao dever de imparcialidade - impor, de maneira direta ou
indireta, uma linha interpretativa a respeito dos preceitos professados, ainda que
contrários a um entendimento dominante como, por exemplo, na crença de
9
Cf. Comunidade Religiosa das Testemunhas de Jeová e outros v. Áustria, n. 40.825/98, § 67.
10
Cf. Seção de Moscou do Exército de Salvação v. Rússia, já referido, §§ 58-59.
11
Cf. Eweida e outros c. Reino Unido, n. 48.420/10, 59.842/10, 51.671/10 e 36.516/10, § 81.
12
Evidentemente não estão incluídas aqui as manifestações que resultem em propaganda a
favor da guerra ou em apologia ao ódio nacional, racial ou religioso, que constitua uma
incitação à discriminação, à hostilidade ou à violência, conforme preceitua o artigo 20 do Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos.
142

determinadas seitas 13 sobre a existência da reencarnação e sua conformidade
com os ensinos da fé cristã. 14
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Identificou-se que o Tribunal Europeu de Direitos Humanos possui
entendimento consolidado de que a liberdade de pensamento, de consciência e
de religião, é um dos fundamentos de uma sociedade democrática. Trata-se de
um dos elementos mais importantes que compõem, não só a identidade dos
crentes e suas concepções de vida, mas também dos ateus, agnósticos, céticos
e indiferentes. Destarte, o pluralismo - que tem sido conquistado ao longo dos
séculos - é indissociável de uma sociedade democrática. 15
A Corte pontuou também que, numa sociedade democrática, em que
diferentes religiões coexistem dentro de uma mesma população, pode ser
necessário o estabelecimento de restrições a essa liberdade, para o fim de
conciliar os interesses dos diversos grupos e garantir que todas as crenças
sejam respeitadas.
Verificou-se que a definição e a interpretação dos princípios doutrinários
integra, indubitavelmente, a esfera da fé religiosa; é elemento fundamental, que
está no núcleo da convicção religiosa; constitui verdadeira reserva absoluta da
13
Vale ressaltar que o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos prevê uma
garantia especial às minorias religiosas contra as ingerências do Estado: “Artigo 27. Nos Estados
em que existam minorias étnicas, religiosas ou linguísticas, as pessoas pertencentes a essas
minorias não devem ser privadas do direito de ter, em comum com os outros membros do seu
grupo, a sua própria vida cultural, de professar e de praticar a sua própria religião ou de empregar
a sua própria língua.” (grifo nosso).
14
A respeito do tema, merece destaque o brilhante posicionamento adotado pelo Tribunal
Constitucional Português, ao assinalar que “qualquer forma de dirigismo cultural fere o bem
comum e mina os alicerces do Estado de direito. O Estado não pode, pois, impor aos cidadãos
quaisquer formas de concepção do homem, do mundo e da vida.” (Tribunal Constitucional.
Relator: Alves Correia, Proc. n. 88-0322, j. 17/02/1993).
15
A esse respeito, Robert AUDI destaca que onde há liberdade, deve haver espaço para o
pluralismo. Nas sociedades em que a vida sociocultural é complexa, a liberdade praticamente
salvaguarda o pluralismo. (AUDI, Robert. Natural reason, religious conviction, and the
justification of coercion in democratic societies. In: Law, State and Religion in the New
Europe. Debates and Dilemmas. Edited by ZUCCA, Lorenzo; UNGUREANU, Camil.
Cambridge: Cambridge University Press, 2012. p. 66).
143

confissão religiosa, funcionando como norma definidora de competências
negativas do Estado. 16
Considerando que o Estado não está, e nem deveria estar, na posição de
árbitro dos dogmas religiosos, 17 ao estatuir um entendimento como sendo o
correto, nitidamente infringe o seu dever de imparcialidade imposto pelo princípio
da separação, e consequentemente viola o direito à liberdade de religião, tal
como ocorre quando há imisção estatal sobre os rituais pelos quais a crença se
manifesta. 18
Além disso, verificou-se que além de estar em consonância com a lei e
atender a um objetivo legítimo, a interferência do Estado deve satisfazer a
exigência da proporcionalidade. Nos conflitos envolvendo o direito à liberdade
de religião e de crença, a proporcionalidade está estreitamente ligada com a
necessidade de manter o verdadeiro pluralismo religioso, inerente ao conceito
de sociedade democrática. Destarte, tentar resolver os conflitos existentes entre
organizações religiosas através do impedimento do registro de uma delas é
atuação absolutamente desproporcional, contrária à ideia de sociedade
democrática, em que há pluralismo de ideias e de crenças.
REFERÊNCIAS
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Portuguesa de 1976. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2012.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da
República Portuguesa Anotada. v. 1. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 2007.
16
MACHADO, Jónatas E. M. A liberdade religiosa numa comunidade constitucional
inclusiva: dos direitos da verdade aos direitos dos cidadãos. Coimbra: Coimbra, 1996. p. 247.
17
Cf. Syndicat Northcrest v. Amselem, 2004 SCC 47, [2004] 2 S.C.R. 551, da Suprema Corte
do Canadá.
18
Como bem advertem J. J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, é elemento implícito da
afirmação do princípio republicano o “estabelecimento da separação entre o Estado e as
igrejas, com a consagração de um Estado não confessional e de um regime de liberdade
religiosa” (CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República
Portuguesa Anotada. v. 1. 4. ed. Coimbra: Coimbra, 2007. p. 201).
144

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Dissertação de Mestrado em Direito Público, Internacional e Europeu, sob a
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146

JUSTIÇA RESTAURATIVA NO TRATAMENTO DA VIOLÊNCIA CONTRA
A MULHER: ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA LUSO-BRASILEIRA.
RESUMO
JESUS, Thiago Allisson Cardoso
Pós-doutor em Ciências Criminais
t_allisson@hotmail.com
FERREIRA, Amanda Passos
Graduanda em Direito
amandapassosferreira@gmail.com
PAIXÃO, Hilza Maria Feitosa
Especialista em Direito Processual Civil
Hilzapaixao@yahoo.com.br
O estudo trata da aplicação da justiça restaurativa aos casos de violência
doméstica conjugal. Versando sobre os aspectos históricos e culturais da
violência contra a mulher e os crescentes dados de denúncias de violência,
destacando Brasil e Portugal, tendo em vista que no Brasil a violência doméstica
é uma das causas do feminicidio, todavia esperava-se que esses casos viessem
a diminuir com o advento da Lei Maria da Penha. Pretende-se demonstrar que a
resolução da violência contra a mulher não está limitada a seara do direito pelos
diversos aspectos psicodinâmicos presentes no que tange a relação homem e
mulher. Dissertou-se acerca da Justiça Restaurativa que por meio do
consentimento das partes utilizando o diálogo, visa sanar o conflito gerando nas
partes conscientização sem excluir a culpabilidade ou a punição penal,
ponderando acerca do papel da Justiça Restaurativa e seus resultados no Brasil
e Portugal. Por fim buscou-se constatar que a ausência de uma intervenção
diferenciada para a violência doméstica e contra a mulher, levando em
consideração a ineficácia do tratamento dispensado no âmbito da Justiça
Criminal, tanto no Brasil como Portugal, o que acarreta na insatisfação das
vítimas com o sistema. Analisa-se desta forma, as práticas restaurativas como
maneira de resolução da violência doméstica contra a mulher em que se
encontra argumentos e posicionamentos favoráveis a este método. Por
conseguinte, conclui-se que há espaço no Brasil e Portugal para implementá-la.
147

Palavras-chave: Violência Doméstica; Justiça Restaurativa; Portugal; Brasil.
ABSTRACT
The research talk about the application of restorative justice to cases of spousal
abuse. Dealing with historical and cultural aspects about violence against
women and the rising data of report highlighting countries such as Brazil and
Portugal, considering that in Brazil domestic violence is one of the causes of
femicide, however it was expected that these cases would decrease with the
advent of the Maria da Penha Law. It is intended to demonstrate that the
resolution of violence against women is not limited to the área of law by the
various psychodynamic aspects present in what involve the relation to man and
woman It was said about the Restorative Justice which, through the consent of
the parties using the conversation, aims to heal the conflict generating in the
parties awareness without excluding guilt or criminal punishment, pondering
about Restorative Justice and its results in Brazil and Portugal. Lastly it was
sought to verify the absence of differentiated intervention for domestic violence,
taking into account the inefficacy of the treatment provided in the Criminal Justice
both in Brazil and Portugal, wich result in the dissatisfaction of the victims with
the justice system. Analyzed in this way, the restorative practices as a way of
solving domestic violence against women in which arguments and positions are
favorable to this method. Therefore it is concluded that there is space in Brazil
and Portugal to implement it.
Keywords: Spousal Abuse; Restorative Justice; Portugal; Brazil.
INTRODUÇÃO
A violência doméstica é apresentada como um fato complexo envolto em
efeitos negativos no âmbito social. Deste modo esta pesquisa almeja analisar a
viabilidade da justiça restaurativa como via adequada de tutela penal aos casos
de violência doméstica e familiar, fazendo estudo da violência doméstica e a
urgência de novas ferramentas que possibilitem a eficácia na tentativa de
148

solução da lide, obtendo uma resposta assertiva aos direitos e interesses da
mulher vítima do delito.
A Justiça Restaurativa representa uma nova lente para a resolução dos
litígios na esfera criminal, dado que o ser humano em sua complexidade possui
peculiaridades e particularidades que o difere uns dos outros, portanto o conflito
faz parte da sociedade, contudo é necessário implementar meios que não
somente solucionem o litigio, mas que busque promover a cultura do diálogo e
paz, uma vez que a cultura da sentença é ineficaz na maioria dos casos.
Levando em consideração as semelhanças entre vários aspectos do
sistema jurídico adotado no Brasil e em Portugal, é de grande proveito o estudo
comparativo acerca das diferenças entre a implementação da Justiça
Restaurativa em ambos, dado que a violência doméstica é um problema mundial
e infelizmente nenhum país está isento de presenciá-la em seu âmbito social.
Desta forma, urge tratar da importância da Justiça Restaurativa, analisando a
implementação dos círculos de restaurativismo e paz nos tribunais brasileiros
bem como no judiciário português.
OBJETIVOS
Este estudo buscou ponderar a respeito da possibilidade da aplicação da
Justiça Restaurativa no tratar de determinados casos de violência doméstica
contra a mulher, analisando e comparando os parâmetros legislativos e
judiciários de Portugal e do Brasil, pautando-se nos princípios e diretrizes do
restaurativismo. Cujos objetivos específicos são: analisar historicamente o
posicionamento da mulher na sociedade; averiguar os princípios das práticas
restaurativas ante o combate da violência contra a mulher e demonstrar a
ineficácia do aprisionamento do agressor, levando em consideração os anseios
das vítimas, analisar a legislação luso-brasileira no que diz respeito a violência
contra a mulher e a possibilidade de implementação das práticas restaurativas
no tratar da questão.
149

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) conceitua que a Justiça restaurativa é
uma técnica de solução de conflito e violência que se orienta pela criatividade e
sensibilidade a partir da escuta dos ofensores e das vítimas. O professor
Damásio de Jesus explica que na seara criminal a justiça restaurativa é um
processo colaborativo em que as partes, agressor e vítima, afetadas mais
diretamente por um crime, determinam a melhor forma de reparar o dano
causado pela transgressão.
Segundo Pallamolla “O processo de mediação entre vítima-ofensor visa
possibilitar que estes implicados encontrem-se num ambiente seguro,
estruturado e capaz de facilitar o diálogo.” Dado que a violência geralmente é
gerada pela falta do diálogo.
No que tange o conflito, Buber trata que a relação eu-tu, rompe com os
paradigmas do olhar redutivo e analítico do homem, em que a modernidade
termina por diluir as relações interpessoais, tendo em vista que o diálogo na
prática restaurativa coloca em questão a totalidade da pessoa, sendo possível
perceber o outro a sua frente. O vicioso círculo dos conflitos tem origem na falta
de diálogo, que se desenvolve de forma negativa com ausência de empatia e
desprezo pelas necessidades do próximo. Desta forma, observa-se o poder do
diálogo frente o combate à violência doméstica. Andréa Ribeiro dispõe que a
mediação criminal é o mecanismo mais adequado para o refazimento do elo
rompido com a prática do delito para que as partes possam por meio do diálogo,
superar a origem do delito.
Marília Montenegro trata que “no processo de criminalização, não se atentou a
uma questão peculiar dos casos de violência conjugal: o vínculo que há entre o
autor da agressão e a ofendida”. As práticas restaurativas nos conflitos de
violência doméstica, aumentam as chances das mulheres vítimas de violência
doméstica buscarem ajuda, dado que permite que a mulher seja realmente
escutada e demonstre seus interesses, além de contribuir para que ela possa
compreender sobre o fato criminoso.
Em Portugal a violência doméstica foi identificada como um problema social a
partir da década de oitenta, apesar de ser um assunto antigo, passou a ter
150

visibilidade devido a atuação de algumas organizações não governamentais
como a APAV- Associação Portuguesa de Apoio à Vítima, em virtude do país
não possuir até então legislação específica do referido problema.
Lamentavelmente a violência doméstica está presente em muitos lares, sendo
considerada um fenômeno complexo e mundial, embora alguns países possuam
mais destaque no que concerne a legislação, medidas protetivas e políticas de
atuação e combate como o Brasil, que tem a lei Maria da Penha e a tipificação
do crime de feminicidio. Enquanto outros países a exemplo da Rússia que
descriminalizou a violência de gênero e muitos outros países da Ásia em que
não se pune o estupro ocorrido dentro do casamento.
Em relação ao Brasil, Cesar Barros fala que “Fazemos referência a uma prática
de justiça muito diferente dos padrões ordinários da justiça penal, esta de corte
nitidamente dissuasório, retributivo-punitivo, baseada no excesso de
formalismos, na estrita legalidade, e uma relação traumática, adversarial, por
vezes hostil, marcada pelo distanciamento, cujos atores principais são estatais
– polícia, promotor de justiça e juiz – já que o delito é visto, num bipolar, como
uma desconformidade autor-Estado, id est, como uma ofensa contra o Estado.”
No sistema retributivo as penas podem ser reduzidas em excluir a pessoa da
sociedade, não permitindo que ela evidencie as condições expostas e os
motivos. Acredita-se que a ciência moderna reduz a totalidade do ser, ao
desconsiderar a singularidade de cada indivíduo, delimitando-o em conceitos
pré-definidos.
Um dos valores que norteiam a Justiça Restaurativa é a não dominação, de
acordo com Raffaella Pallamolla, que dispõe acerca do dever de o procedimento
estar organizado de forma a minimizar as diferenças e as desigualdades sociais,
culturais e históricas, no momento do encontro entre atingidos pelo conflito penal.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Com base na sociologia reflexiva em Bourdieu e Foucault, a pesquisa
possui caráter exploratório, de abordagem qualitativa e quantitativa, com uso de
técnicas de pesquisa bibliográfica e documental bem como análise de conteúdo
151

e do discurso, almejando construir as relações que contribuam para as
discussões do problema delimitado.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
É de suma importância ressaltar que a Presidente do Supremo Tribunal
Federal – STF, a Ministra Carmén Lúcia, posicionou-se favorável à Justiça
Restaurativa no enfretamento à violência doméstica contra a mulher que de
acordo com ela “consiste em uma técnica que busca os anseios das vítimas e
dos agressores”. O que demonstra que o judiciário está aberto a mudanças que
sejam em prol do bem comum.
No Brasil foi feita uma pesquisa em que reúne as experiências em relação
as práticas restaurativas, dentre as quais destaca-se o Rio Grande do Sul, Vera
Regina dispõe que no Juizado da Paz Doméstica, que recebe os conflitos
familiares e domésticos provenientes da Delegacia da Mulher, a audiência de
acolhimento e de verificação do pedido de medida protetiva (para os casos em
que há pedido de medida protetiva) constitui o principal momento para avaliação
e seleção das situações que serão encaminhadas ao CEJUSC – Central
restaurativa. Os casos selecionados para serem enfrentados por meio das
práticas restaurativas são de maneira geral considerados de baixa gravidade e
entre pessoas com vínculos afetivos ou relações continuadas.
Em Novo Hamburgo são realizados Círculos de Fortalecimento e de
Resgate da Autoestima, Círculos Conflituosos (com a participação da vítima, do
ofensor e dos familiares) e Grupos Reflexivos de Gênero. Durante entrevista com
a juíza e a advogada que atuam no grupo focal estas destacaram que as vítimas
chegam de maneira totalmente passiva sem capacidade de reação e saem do
procedimento com domínio de suas vidas e possibilidade de definir decisões
futuras.
O programa de mediação vítima-infrator e justiça restaurativa de Portugal
é um projeto de pesquisa e investigação desenvolvido pela Escola de
Criminologia da Faculdade de Direito, Universidade de Porto, o qual o serviço de
mediação era prestado de forma gratuita para os participantes e para o Ministério
de Justiça. De acordo com os dados apresentados a grande maioria dos casos
152

encaminhados referia-se a crimes contra as pessoas, apenas dez de sessenta e
oito casos os envolvidos não se conheciam anteriormente ao fato, nos demais
casos a vítima e o infrator eram vizinhos, colegas ou tinham ligações familiares,
as motivações em sua maioria eram oriundas de uma longa história de conflitos.
Os resultados foram encorajadores visto que todos terminaram com a retirada
da queixa.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Em face da ineficácia do resultado do processo penal tradicional no que
tange ao tratar da violência doméstica contra a mulher, surge o modelo
restaurativo de justiça como uma opção para a solução desse tipo de litigio, se
assim as partes desejarem.
Ademais quando uma mulher é agredida a sociedade de modo geral se
volta a punição e o encarceramento do homem, o restaurativismo tem se
mostrado uma abordagem mais adequada para sanar os conflitos de violência
contra a mulher e de ordem familiar. A Justiça Restaurativa se preocupa com as
necessidades das vítimas possibilitando a estas o envolvimento com o processo
e ampliando sua participação no mesmo, com um olhar humano democrático, as
práticas restaurativas não se limitam ao direito penal tradicional para alcançar
resultados efetivos.
Tendo em vista que a exclusão social do agressor apenas alimenta a
alienação social do mesmo e sustenta o ciclo de violência, conclui-se portanto
que é possível aplicar a Justiça Restaurativa em determinados casos de
violência doméstica contra a mulher, contudo sendo utilizada como complemento
e não como substitutiva do processo penal.
Em um cenário de crescentes dados estatísticos de violência contra a
mulher, desponta a justiça restaurativa como um mecanismo que sonda as
necessidades da vítima, mediante seus princípios, valores e técnicas, reputando
como finalidade teleológica a pacificação social, além disso é por meio do
empoderamento que a vítima consegue alcançar sua emancipação e superação
do delito se retirando da estigmatização da consequência do crime.
153

REFERÊNCIAS
APAV – Associação Portuguesa de Apoio à Vítima (2018), “Estatísticas 2017,
1º semestre.
BOURDIEU, Pierre. A Dominação Masculina. Tradução: Kuhner, Maria Helena.
7. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.
BUBER, Martin. Do diálogo e do dialógico. Tradução Marta Ekstein de Souza
Queiroz e Regina Weinberg. São Paulo: Perspectiva, 2009.
LEAL, César Barros. Justiça Restaurativa amanhecer de uma era: aplicação
em prisões e centros de internação de adolescentes infratores. Curitiba: Juruá,
2014.
PALLAMOLLA, Raffaella da Porciuncula. A justiça restaurativa da teoria à
prática. 1ª ed. São Paulo: IBCCRIM, 2009.
SANTA CATARINA. Universidade Federal de Santa Catarina. Conselho
Nacional de Justiça. Relatório Analítico Propositivo. Justiça Pesquisa, Direitos e
Garantias Fundamentais - PILOTANDO A JUSTIÇA RESTAURATIVA: O
PAPEL DO PODER JUDICIÁRIO. (2018) Florianópolis.
ZEHR, Howard. Trocando as lentes: um novo foco sobre o crime e a justiça.
Justiça Restaurativa. São Paulo: Palas Athena, 2008.
154

RESUMO
A ALIENAÇÃO PARENTAL E O NOVO REGIME JURÍDICO NO
CONTEXTO DAS RELAÇÕES FAMILIARES
SOEIRO DE CARVALHO, Ana Branca
Doutoramento
acarvalho@estgl.ipv.pt
BONITO, Álvaro
Mestre
abonito@estgl.ipv.pt
GOMES, Jacinto
Especialista
jgomes@estgl.ipv.pt
A Alienação Parental é, na atualidade, um dos maiores problemas relacionados
com o direito de família. O seu novo regime jurídico visa dar orientação e solução
para o caos nas relações familiares e, consequentemente, evitar que sejam
postos em causa direitos fundamentais. Com este trabalho, tentámos abordar
uma questão socialmente disruptiva e legalmente relevante. Tal ocorre porque
se tenta articular o "interesse superior do menor" e sua coexistência na e com a
estrutura familiar.
Em termos metodológicos neste trabalho de carácter humanistico interpretativo
com base qualitativa foi feita análise documental com base legislativa e
jurisprudencial, procurando recolher informação sobre o que existe e do que
deve ser tratado, nessa área tão sensível da sociedade e dos direitos humanos.
Está estruturado em 3 partes - uma introdução, uma análise conceitual e a
conclusão.
Desta forma, todos os casos em que a situação familiar vai além do que é
considerado “normal”, precisa de ser considerada e regulada para não criar
comportamentos desviantes e graves, sendo exemplo disso o questionar, pelos
progenitores, o desenvolvimento físico, psicológico e moral dos filhos, ou seja,
quando de alguma forma os colocam em perigo ou os põem em perigo.
Palavras-chaves: Alienação parental, criança, família, responsabilidades
parentais
155

ABSTRACT
Parental Alienation is, at present, one of the biggest problems related to family
law. Its new legal framework aims to provide guidance and a solution to the chaos
in family relations and, as a consequence, to avoid fundamental rights being
called into question. With this work, we have attempted to address a socially
disruptive and legally relevant issue. This is because it attempts to articulate the
"best interests of the minor" and their coexistence in and with the family structure.
In methodological terms, in this work of a humanistic and interpretative nature on
a qualitative basis, a documentary analysis was carried out with legislative and
jurisprudential basis, seeking to collect information on what exists and what
should be treated in this sensitive area of society and human rights.
It is structured in 3 parts - an introduction, a conceptual analysis and the
conclusion.
In this way, all cases in which the family situation goes beyond what is considered
"normal", needs to be considered and regulated so as not to create deviant and
serious behaviors, such as the questioning of parents' physical, psychological
and morality of their children, that is, when they somehow put them in danger or
put them in danger.
Keywords: Parental Alienation, child, family, parental responsibilities
INTRODUÇÃO
O direito, nas suas múltiplas áreas, tem tido um papel relevante em termos
sociais, isto porque vem a acompanhar as mutações e alterações que têm
ocorrido na sociedade.
Neste sentido, desde a nossa Constituição da República Portuguesa até
aos novos diplomas jurídicos, o princípio da igualdade tem vindo a ser, cada vez
mais, acentuado e, por isso, existe, neste momento, uma temática que urge
analisar, por ser pouco tratada, em termos legislativos e jurisprudenciais.
Assim, tentamos, com este trabalho, abordar um tema socialmente
fraturante e juridicamente relevante porque põe em causa o “superior interesse
do menor” e a sua convivência na e com a estrutura familiar.
156

A nossa investigação incidirá essencialmente sobre a importância que o
exercício das responsabilidades parentais tem para a formação do menor e para
a defesa do seu superior interesse, bem como a influência que pode ter no futuro,
defendendo nós à partida, quanto à guarda, um regime-regra, por vezes diferente
do instituído, por considerarmos ser o que melhor protege os direitos das
crianças e jovens quando os progenitores não coabitam pois é aí que é
necessário regular o seu relacionamento, dentro dos parâmetros que na nossa
sociedade são considerados normais.
Ficam de fora, por específicos, todos os casos em que a situação familiar
foge ao que é o considerado normal, como por exemplo acontece quando
qualquer dos progenitores põe em causa o são desenvolvimento físico, psíquico
e moral dos filhos, i.e., quando, por alguma forma, os põe em risco ou em perigo.
De referir que as especificidades de cada uma dessas situações exige
que sejam objeto de tratamento diferenciado porque como se costuma dizer em
direito, “cada caso é um caso”. Em Portugal também se tem discutido o problema
da alienação parental na doutrina. Utilizando aqui a definição de José Manuel
Aguilar (2008),
“O Síndrome de Alienação Parental (que passará a ser designado por
SAP) é um distúrbio caracterizado pelo conjunto de sintomas
resultantes do processo pelo qual um progenitor transforma a
consciência dos seus filhos, mediante diferentes estratégias, com o
objectivo de impedir, obstaculizar ou destruir os seus vínculos com o
outro progenitor, até a tornar contraditória em relação ao que devia
esperar-se da sua condição” [3] [4].
Como se disse, apesar de não existir este crime tipificado na lei, a verdade
é que a acusação de alienação parental tem sido uma arma muitas vezes usada
pelos agressores para continuar a praticar os crimes que levaram a cabo durante
a relação conjugal, o que leva a que se encontrem, muitas vezes, mais próximos
dos ofendidos ou, outras vezes, tudo fazendo para que a resolução dos
processos se protele no tempo. Mas a conclusão que se tira sempre no final é
que os prejudicados são sempre aqueles que menos proteção têm e que são os
filhos, que se veem envolvidos nas “guerras” entre os pais, sendo, muitas vezes,
levados a tomar partido por um ou outro, mesmo contra a sua vontade.
Por isso, facilmente podemos concluir que a verificação de uma situação
de alienação parental apenas terá importância e deverá ser apreciada,
157

principalmente quando existe uma regulação de responsabilidades parentais,
porque aí será importante saber a quem se confia a guarda do menor e que
competência tem esse progenitor para permitir e fomentar o contacto com o
outro, sem que se deixe influenciar pelas questões, muitas vezes mal resolvidas,
entre ambos.
A problemática da alienação parental surge, normalmente, quando os
progenitores se separam e fica a existir entre eles alguma animosidade que não
conseguem resolver, passando, por isso, a utilizar as crianças como “armas de
arremesso” com o objetivo principal de o atingir, provocando-lhe o maior dano
possível.
Como dissemos, os tribunais não reconhecem a existência do conceito
como sendo uma doença, até porque a comunidade médica também não
reconhece, mas aceitam que existem determinados comportamentos praticados
pelos progenitores que põem em causa o superior interesse da criança e refletem
isso nas suas decisões.
Para isso os tribunais têm de trabalhar em estreita colaboração com as
equipas multidisciplinares de especialistas que avaliam os intervenientes, seja
um psicólogo ou um psiquiatra ou os assistentes sociais, para que a decisão
proteja a criança. Significa isto que aquela decisão, mais do que servir para punir
os progenitores, deve ter em conta o interesse da criança e decidir de acordo
com ele.
OBJETIVOS
Definimos como principal objetivo deste estudo - compreender o conceito
de responsabilidades parentais e sua importância nas relações familiares.
A questão de partida que orientará este estudo será: De que forma a
Alienação Parental explica a aplicação do novo regime jurídico ao conteúdo de
relações familiares?
Como objetivos centrais do nosso trabalho, de forma a conseguirmos
responder à questão de partida, definimos os seguintes:
1. Pereceber o que é responsabilidade parental;
2. Analisar o conceito, exercício e inibição ou exclusão;
158

3. Descrever a importância da implementação integrada de deveres e
direitos nos atos do dia a dia, nas relações familiares e em sua importância em
termos legais.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Quando o legislador português acolheu a designação responsabilidades
parentais, aparentemente aderiu a esta denominação internacionalmente
adoptada e que representa, simbolicamente, um deslocamento do eixo do
conceito da vertente das faculdades para a vertente das obrigações.
Ao substituir a designação poder paternal pelo conceito de
responsabilidades parentais muda-se o centro de atenção: ele passa a estar,
não naquele que detém o “poder” – o adulto, neste caso – mas naqueles cujos
direitos se querem salvaguardar, ou seja, as crianças. (Lei nº 61/2008)
Face às necessidades atuais relacionadas com o direito da família, urge
analisar questões que põem em causa os direitos fundamentais.
A alienação parental consiste, hoje, na tentativa de um progenitor impedir
que o outro tenha contacto com a criança, pondo em causa o seu superior
interesse.
Essa tentativa tem um leque alargado de atuações graves até ao expoente
máximo, que é o que existe hoje, da denúncia da prática de atos hediondos,
sendo crimes públicos, de maus tratos, abuso sexual, rapto parental, que marca
o outro progenitor para toda a vida.
Quando não se consegue por outra forma, acusa-se o outro progenitor,
sabendo que este tem de se defender, com base, muitas vezes, em falsos
pressupostos.
Verifica-se, depois, que muitos casos são arquivados logo no inquérito, na
primeira fase da recolha de prova, já que se verifica não existirem sequer indícios
da prática de crime mas, no entanto, o “rótulo” já está lá posto (vide Código Penal
e Processual Penal).
A Síndrome de Alienação Parental (SAP) não é, ainda, reconhecida como
uma desordem pelas comunidades médica e jurídica e a teoria de Gardner
(1998), assim como pesquisas relacionadas com ela, têm sido amplamente
159

criticadas por estudiosos de direito e de saúde mental, que alegam falta de
validade científica e fiabilidade. No entanto, o conceito distinto, porém
relacionado, de alienação parental - isto é, o estranhamento de uma criança por
um dos pais - é reconhecido como uma dinâmica em algumas famílias durante
o divórcio.
Gardner (1998) descreveu a SAP como uma preocupação por parte da
criança com a crítica e desaprovação de um dos pais, afirmando que no contexto
de disputas da custódia da criança, quando um progenitor - deliberada ou
inconscientemente - tenta afastar a criança do outro, implica um conjunto de oito
sintomas que aparecem na criança. Estes incluem:
- Campanha de difamação e ódio contra o progenitor-alvo;
- Racionalizações fracas, absurdas ou frívolas para justificar esta
depreciação e ódio;
- Falta da ambivalência usual sobre o progenitor-alvo;
- Afirmações fortes de que a decisão de rejeitar o pai ou a mãe é só dela
(fenómeno "pensador independente");
- Apoio ao progenitor favorecido no conflito;
- Falta de culpa quanto ao tratamento dado ao progenitor alienado;
- Uso de situações e frases emprestadas do pai/mãe alienantes; e
- Difamação não apenas de um dos progenitores, mas direcionada
também para a família e os amigos dos mesmos.
Apesar de frequentes citações desses fatores na literatura científica, "o
valor atribuído a eles ainda não foi explorado com profissionais da área do
direito".
Ao longo do século XX, o conceito de criança foi-se modificando. A criança
alcançou um estatuto de singularidade que nunca atingira anteriormente. Do
mesmo modo, aprofundou-se a ideia de “risco” como elemento essencial que
torna a criança desigual perante determinadas circunstâncias, necessitando da
proteção da própria sociedade em que está inserida.
Neste contexto surgiram as instituições de proteção à infância, bem como
um conjunto de diplomas legais, que muitas vezes não foram eficazes, com o
objetivo de incluir a criança em situação de perigo na sociedade, dando-lhe
160

utilidade. Assim, a Proteção à Infância, através da criação da Lei de Proteção
de Crianças e Jovens em Perigo, constituiu um contributo assinalável no
contexto nacional e europeu.
A Organização Tutelar de Menores começou a ser criada no Estado Novo,
em 1962, com a criação do Decreto-Lei 44288/1962, de 20/04.
Todavia, será já na era do Portugal Democrático, enquadrado por
princípios europeus, que a criança alcança um reconhecimento social e legal que
outrora dificilmente a sociedade assumiria. A criança deixou de ser vista como
um adulto “em ponto pequeno”, para passar a ser uma criança com direitos
próprios da sua idade, devendo, por isso, assim ser tratada e respeitada.
Portanto, tudo aquilo que acabamos de referir encontra a sua fundação
na evolução das mentalidades e dos processos históricos.
O sistema instaurado pela Lei de Proteção da Infância, além do seu
alargamento à escala nacional em 1925, apenas foi objeto de reforma aquando
da publicação da Organização Tutelar de Menores (OTM), em 1962. Este
diploma atribuiu ao Ministério Público a função de representante das crianças e
jovens, competindo-lhe velar e zelar pelos seus interesses. Foram introduzidas
duas formas processuais de tratamento das questões, uma relativa a matérias
de natureza penal-tutelar e outra para providências de natureza tutelar cível
(Abreu et al, 2010).
Na década de 40, cria-se a Organização Nacional de Defesa da Família,
remodelam-se e centralizam-se os serviços de assistência, concede-se o abono
de família às famílias mais necessitadas, criam-se benefícios materno-infantis e
à infância em geral, cria-se o Instituto Maternal para a Infância e constitui-se o
Instituto de Assistência aos Menores, fora da área de Lisboa, já que na capital
tal função cabia à Casa Pia de Lisboa (Martins, 2006).
A publicação do estatuto judiciário de 1944 alterou a designação de
Tutoria da Infância para Tribunal de Menores e em 1977 a Lei nº 82/77, introduziu
profundas alterações à organização dos Tribunais Judiciais, levando à divisão
entre Tribunais de Menores e Tribunais de Família (Tomé, 2010).
Refira-se ainda que Portugal ratificou, em 16 de maio de 2003, o Protocolo
facultativo à Convenção dos Direitos da Criança relativo à venda de crianças,
161

prostituição e pornografia infantis e a 19 de agosto de 2003, o Protocolo
facultativo à Convenção dos Direitos da Criança relativo ao envolvimento de
crianças em conflitos armados, sendo que ambos os protocolos foram adotados
pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 25 de maio de 2000 (Reis, 2009).
Assim, o ano de 1999 traz-nos a Lei Tutelar Educativa (Lei nº 166/99, de
14 de setembro) e a Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo (Lei
N.º147/99, de 1 de setembro), regulamentada em 2000 pelo Decreto-Lei nº 332-
B/2000, de 30 de dezembro.
Em 2003, através da Lei nº 31/2003, de 22 de agosto procede-se à
alteração ao Código Civil, à Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo, ao
Decreto-Lei nº185/93, de 22 de maio, à Organização Tutelar de Menores e ao
Regime Jurídico da Adoção (Pacheco, 2010).
Na sequência de uma prática de cerca de 15 anos e quase outro tanto de
apelos a mudanças legislativas a esse respeito, através da Lei n.º 4/2015 de 15
de janeiro, procedeu-se à primeira alteração à Lei Tutelar Educativa (Lei n.º
166/99, de 14 de setembro), que se aplica a jovens com idades compreendidas
entre os 12 e 16 anos que pratiquem atos que a lei qualifique como crime.
Quando o legislador português acolheu a designação responsabilidades
parentais, aparentemente aderiu a esta denominação internacionalmente
adotada e que representa, simbolicamente, um deslocamento do eixo do
conceito da vertente das faculdades para a vertente das obrigações.
Ao substituir a designação do poder paternal pelo conceito de
responsabilidades parentais muda-se o centro de atenção: ele passa a estar,
não naquele que detém o “poder” – o adulto, neste caso – mas naqueles cujos
direitos se querem salvaguardar, ou seja, as crianças. (Lei nº 61/2008).
Face às necessidades atuais relacionadas com o direito da família, urge
analisar questões que põem em causa os direitos fundamentais e uma delas é o
conceito, novo, de alienação parental.
A alienação parental consiste, hoje, na tentativa de um progenitor impedir,
por qualquer forma, que o outro tenha contacto com a criança, pondo em causa
o seu superior interesse.
162

Essa tentativa tem um leque alargado de atuações e comportamentos,
muitas vezes graves, até ao expoente máximo que passa pela denúncia da
prática de atos hediondos, considerados crimes públicos, tais como violência
doméstica, maus tratos, abuso sexual e rapto parental, situações que marcam o
outro progenitor para toda a vida.
Quando não se consegue por outra forma, acusa-se o outro progenitor,
muitas vezes, com base em falsos pressupostos, sabendo que este tem de se
defender, o que não é nada fácil, sendo que, independentemente do resultado,
a marca fica para sempre.
Acontece, depois, que muitos dos casos são arquivados logo no inquérito,
na primeira fase da recolha de prova, já que se verifica não existirem sequer
indícios da prática de crime mas, no entanto, o “rótulo” já está lá posto (vide
Código Penal e Processual Penal).
A questão da regulação do exercício das responsabilidades parentais
coloca-se quando deixa de haver coabitação entre os progenitores pois, uma vez
que ambos passam a residir em habitações diferentes, é necessário saber a
quem é confiada a guarda do menor, ou seja, com quem é que o menor vai
passar a viver, e aqui é que surgem, muitas vezes, os grandes problemas.
Hoje, o nosso ordenamento jurídico faz prevalecer o princípio da
igualdade entre os progenitores, o que vale por dizer que a criança tanto pode
ser confiada à mãe como ao pai, dependendo das condições de cada um para a
ter consigo, mas nem sempre foi assim.
A nossa legislação sobre esta matéria tem vindo a evoluir, tal como a
sociedade, e a verdade é que não há outra matéria em direito, a não ser o direito
da família, que evolui, de acordo com o desenvolvimento da sociedade.
No início de vigência do nosso Código Civil, que entrou em vigor em 1967,
o princípio da igualdade entre os progenitores não existia, defendendo-se nessa
altura que as crianças deveriam ser entregues sempre às mães, isto porque
havia a atribuição de funções sociais a cada um dos progenitores.
A figura do “Pai” correspondia ao titular do poder familiar, ou seja, era a
ele que competia “dirigir” a família, era a ele que pertencia o “direito” de dar as
163

autorizações necessárias aos filhos, isto porque era a ele quem cabia a
obrigação de sustentar, economicamente, a família.
A “Mãe” tinha apenas as obrigações especiais de zelar e cuidar dos filhos
e da casa, sendo que o resto da gestão familiar só lhe pertencia se o pai
estivesse impedido de o fazer.
Assim, se o pai, em caso de litígio ou de divórcio quisesse ficar com a
guarda dos filhos, raramente o conseguia.
Aliás, a Jurisprudência da altura era clara, quando defendia que a guarda
dos menores deveria ser, por regra, sempre entregue às mães. Só
excecionalmente, e se houvesse razões muito fortes, é que a criança poderia ser
confiada ao pai. A título de exemplo, podemos verificar isso nos Acórdãos
proferidos pela Relação de Lisboa em 13 de Dezembro de 1963 (Revista de
Infância e Juventude, nº 37º, pág. 41) e em 16 de Março de 1966 (Revista de
Infância e Juventude, nº 45º, p. 41). Pode dizer-se que, naquela época, para que
a criança fosse confiada ao pai, seria necessário que a mãe tivesse todos os
defeitos imagináveis, cujo comportamento afetasse gravemente o menor e o pai
fosse, socialmente, um exemplo a seguir, e mesmo assim, teria de ter a
assistência da avó paterna.
Hoje, com a evolução legislativa, e com a implementação do princípio da
igualdade, esta questão já não se coloca, isto porque vemos plasmado no nosso
ordenamento jurídico o princípio de que as responsabilidades parentais são
exercidas em conjunto, por ambos os progenitores, ainda que a nossa lei se
refira, neste ponto, às questões de “particular importância”. Quer isto dizer que,
no caso de haver uma separação entre os progenitores, aquele que ficar com a
guarda do menor não tem o poder absoluto sobre ele, tem para com o outro
progenitor o dever de o informar sobre o modo como exerce as
responsabilidades parentais, designadamente sobre a sua educação e as suas
condições de vida.
Aqui coloca-se outra questão, muito discutida nos dias de hoje, e que se
prende com o conceito de “guarda alternada” ou “guarda partilhada” e tudo o que
isso possa implicar para a criança. É importante saber se a nossa legislação,
hoje prevê, ou não, tal situação.
164

Quando se fala em “guarda partilhada”, estamos a falar “grosso modo” na
possibilidade de o menor residir, alternadamente, com cada um dos
progenitores, por períodos de tempo idênticos, (por exemplo uma semana, 15
dias, um mês).
Quanto a esta matéria, a nossa doutrina e jurisprudência não tem sido
muito apologista da aplicação desta medida, principalmente porque, como diz
Maria Clara Sottomayor:
“acarreta para a criança inconvenientes graves pela instabilidade que cria
nas suas condições de vida e pelas separações repetidas relativamente a cada
um dos seus pais, causadas pela constante mudança de residência.”
Além disso, continua a autora,
“a guarda alternada compromete o equilíbrio da criança, a estabilidade do
seu quadro de vida e a continuidade e unidade da sua educação, pois não
garante a colaboração dos pais no interesse da mesma, constituindo esta forma
de guarda um sistema salomónico que, repartindo a criança entre ambos os pais
como se de um objeto se tratasse, satisfaz os interesses dos pais, sacrificando
o dos filhos.” (2011, pp. 73-107)
Esta posição foi defendida também pela nossa jurisprudência, indicandose
meramente a título de exemplo, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa,
proferido em 06/02/2007, no processo nº 705/2007–7, em que foi relatora Dina
Monteiro, quando diz que “a lei não contém qualquer disposição que permita a
guarda alternada sendo certo que se entende que tal solução sempre
contenderia com os interesses da menor, impedindo-a de estabelecer qual a sua
casa, o seu lar e/ou o seu centro de vida.”
No entanto, existem ao mesmo tempo alguns argumentos a favor da
“guarda partilhada” e a nossa jurisprudência também os consagra, como
podemos ver, também a título de exemplo no Acórdão do Tribunal da Relação
de Lisboa, proferido em 14/12/2006, no processo 3456/2006 – 8, em que foi
relator Bruto da Costa, quando diz que:
“em tese geral e de jure condendo ou constituendo, já concluímos há
muito que o melhor regime do exercício do poder paternal é a chamada “guarda
conjunta” ou “guarda alternada”.
165

“Por outro lado, há que reconhecer que nesse regime é potenciada
alguma instabilidade na vida da criança, dado que – e esta é a maior crítica que
é feita ao regime – normalmente muda de casa de 15 em 15 dias.
O argumento é, quanto a nós e salvo o devido respeito por opinião
contrária, razoavelmente inconsistente: é que tendo os pais separados, haverá
sempre instabilidade na vida da criança com ou sem guarda conjunta a vida do
menor será sempre condicionada por esse dado básico, o afastamento dos pais;
também nos aprece que a criança não andará a mudar de casa de 15 em 15
dias, mas passará a ter duas casas…
Há muito que entendemos que tal regime deveria ser o regime-regra
desde que os progenitores e respetivas famílias tivessem condições para o
praticar.”
Ora, perante estas duas posições, aquela que melhor se adequa, na
nossa opinião, tendo em conta o ordenamento jurídico português, deverá ser a
primeira, isto é, a regra deverá ser a de não haver “guarda partilhada”, sendo o
contrário a exceção, ou seja, poderá haver, mas dependendo de algumas
condições, que defendam o superior interesse do menor, tais como a proposta
partir de ambos os progenitores, portanto haver acordo entre eles para promover
essa situação, e ter havido já, anteriormente, um período de experiência e do
qual seja razoável concluir que tal situação não irá colidir com aquele superior
interesse, que é o mais importante.
E aqui, entramos num novo conceito que deverá estar sempre presente
em qualquer tomada de decisão em que intervenham crianças – o seu superior
interesse.
Como se sabe, este conceito é vago e indeterminado, no sentido de que
não se consegue, objetivamente, descrever uma forma única de o integrar. O
interesse do menor é, por isso, um conceito aberto e que terá, forçosamente, de
ser analisado caso a caso, uma vez que os elementos que servem para o
preencher numa determinada situação, poderão não ser suscetíveis de o
preencher noutra, especialmente naquilo a que se refere o art. 1878º do Código
Civil, quando fala em zelar pela segurança e saúde do menor, prover ao seu
sustento e dirigir a sua educação.
166

Por isso se diz que em função de cada caso concreto é que se deve aferir
do conteúdo do conceito de “interesse do menor”, isto porque, em direito,
interesse é aquilo que convém a determinada pessoa num dado momento. Vale
isto por dizer que o interesse de uma criança, num determinado momento pode
não ser o de outra, em circunstâncias idênticas.
Apesar de, como se disse, não haver uma definição concreta do conceito,
nem doutrinal nem jurisprudencialmente, sempre se pode dizer que é o direito
que o menor “tem ao desenvolvimento são e normal no plano físico, intelectual,
moral, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade” (Rodrigues,
1985, pp. 18-19).
Assim, poderemos dizer que o interesse do menor, quando se está
perante uma regulação das responsabilidades parentais, deve ser tido em conta
no momento em que se discute a sua guarda, e é nesse momento que o conceito
deve ser analisado e integrado, tendo em conta a situação em que o menor se
encontra, o relacionamento afetivo que tem com cada um dos progenitores e,
depois, através da análise da capacidade educativa dos pais e da
disponibilidade manifestada por cada um para promover as relações normais
com o outro progenitor.
Prevenir implica estar atento, pois existem evidências de que muitas
situações podem estar já em sede de alienação parental e não se dá conta disso,
podendo estar aí em causa o próprio menor. Como esta temática é ainda pouco
tratada, tentaremos no ponto seguinte fazer uma síntese deste conceito.
As situações de alienação parental surgem, normalmente, por causa da
forma como a relação entre os progenitores termina, ou seja, se a sua separação
envolver situações que implicam a rutura total dos contactos entre ambos, ou as
causas da separação continuarem a impedir um relacionamento, por menor que
seja, entre eles, a forma que mais facilmente encontram para atingir o outro é
“usar” aquilo que os vai ligar durante toda a vida, vale isto por dizer, que são os
filhos.
Muitas vezes, nestas situações os filhos são usados como uma “arma de
arremesso” contra o outro e se puderem evitar esses contactos, então irão fazer
tudo o que estiver ao seu alcance para o conseguir.
167

Embora essa hostilidade, felizmente, nem sempre leve à alienação
parental, a verdade é que é frequentemente a causa de tal alienação. Isso é
muito prejudicial para as crianças, bem como para o progenitor que não tem a
guarda da criança (Johnston et al., 2001, 2005). Às vezes, como se disse, os excompanheiros
continuam incompatibilizados entre si, mas dão-se conta, ao
mesmo tempo, que têm responsabilidades para com os seus filhos e, por isso,
procuram assegurar a sua participação e a obrigação de criar os seus filhos,
tanto quanto possível. No entanto, quando essa hostilidade leva ao processo de
alienação, temos aí um problema, e os tribunais precisam de reconhecer o
problema para agir de acordo com a situação.
É aqui que os tribunais têm de trabalhar em estreita colaboração com as
equipas multidisciplinares de especialistas que tratam dos casos - seja um
psicólogo ou um psiquiatra ou ainda os assistentes sociais – e tentar fazer a
mediação entre as partes, sempre que possível, a fim de torná-las conscientes
das suas responsabilidades básicas para com seus filhos, e principalmente um
para com o outro, nesse processo (Gardner, 1998; Lowenstein, 1998 e 2008;
Heiliger, 2003). Nem todos os pais interagem e participam de bom grado (ou nem
participam, em alguns casos) no processo de mediação, o qual tem o objetivo de
envolver os dois progenitores e que pretende assegurar que o contacto entre as
crianças e o progenitor ausente seja regular e de uma natureza positiva (Palmer,
2002).
METODOLOGIA/MÉTODOS
A metodologia a utilizar neste estudo é de caráter qualitativo que assenta
numa metodologia humanístico-interpretativa do fenómeno a estudar.
Quanto ao propósito da investigação, esta é de caráter de pesquisa
aplicada pois, no estudo, o que mais importa é analisar a legislação existente
sobre o Poder Paternal e as Responsabilidades Parentais, tendo em conta a falta
de regulamentação e conhecimento em termos de legislação comunitária, de
forma a poder colmatar algumas lacunas que põem em causa direitos
fundamentais. Pese embora, já exista legislação que preveja a situação da
alienação parental e das responsabilidades parentais como base jurídica
168

fundamental, não existe um trabalho de investigação que analise em
profundidade os factos que chegam aos tribunais e são relatados na
jurisprudência.
Quanto ao método de estudo, este é um estudo de caso, “é caraterizado
por um estudo profundo e exaustivo de modo a permitir um conhecimento
detalhado e amplo podendo aplicar-se sobre um contexto, um indivíduo, uma
família, um grupo, uma instituição ou até uma comunidade”. (Antunes, 2016, p.
17). Neste caso, em especial, será um estudo de processos e de jurisprudência
no direito da família. Procura-se através deste método uma interpretação da
legislação aplicada nas diferentes situações e nas diversas respostas sociais,
muitas vezes questionadas.
Neste estudo em particular verifica-se como técnicas: a análise
documental, que engloba todos os diplomas jurídicos, registos de alguns
processos judiciais e jurisprudência proferida, que tenham informações de relevo
para este estudo.
O tratamento metodológico das fontes investigadas, quer dos diplomas
legais e dos acórdãos jurisprudenciais, constituiu-se como um elemento
importantíssimo no processo de pesquisa. O cruzamento e confronto das fontes
é uma operação indispensável nesta matéria para o que a leitura hermenêutica
da documentação constitua uma operação importante do processo de
investigação, já que nos possibilita uma leitura não apenas literal das
informações contidas nos documentos, mas uma compreensão real,
contextualizada pelo cruzamento entre fontes que se complementam, em termos
explicativos.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Perante a falta de diplomas legais específicos que tutelem a matéria em
mérito, tivemos necessidade de recorrer à jurisprudência contida em alguns
acórdãos dos tribunais da relação, mais propriamente:
- Tribunal da Relação de Guimarães,
- Tribunal da Relação do Porto;
169

- Tribunal da Relação Lisboa (todos os Acórdãos respectivos foram
obtidos através da Base Jurídico-documental, conforme consta da bibliografia).
Importa, por isso, fazer uma análise de alguns dos Acórdãos que têm
vindo a ser proferidos pelos Tribunais da Relação em que abordam, de diferentes
formas, o problema da alienação parental, principalmente, quando a questão se
discute no âmbito da regulação das responsabilidades parentais, mais
concretamente quando é necessário decidir-se sobre a guarda do menor, ou
quando se discute a alteração do regime previamente fixado, quando a questão
é levantada.
170

Tabela 1 – Síntese jurisprudencial
Tribunais Matéria de facto Decisão
Tribunal da Relação de Recusa da menor visitar o Cumprimento do acordo
Guimarães
Pai – Incumprimento do
acordo de regulação
celebrado quanto ao regime
de visitas
Tribunal da Relação de Menor confiado à mãe, com Menor confiado ao pai, com
Lisboa
visitas do pai
visitas da mãe
Tribunal da Relação do Porto Menores confiados Menores confiados
provisoriamente à mãe definitivamente ao pai.
Fonte: Elaboração própria
Em primeiro lugar convém salientar que a alienação parental não é uma
questão de género, ou seja, se é mais praticada pelo pai ou pela mãe, é, antes,
um fenómeno familiar e, depois, jurídico, uma vez que só depois de verificado no
seio da família, em que estão envolvidos os progenitores e os filhos, é que a
questão é discutida nos Tribunais.
O problema da alienação parental mais não é, como se tem vindo a dizer,
do que a transformação dos problemas conjugais em problemas de exercício de
responsabilidades parentais.
Tabela 2 - Síntese dos níveis de SAP
Tipo Ligeiro
Ligação afetiva do filho a ambos os
progenitores, apesar do
reconhecimento dos conflitos entre
eles.
Tipo
Deterioração da relação afetiva
Moderado
filho/progenitor alienado, com hostilidade
para com a família alargada.
Tipo Grave Progenitor alienado é visto como
“inimigo”. Aparecem sentimentos de ódio
entre progenitor e o filho.
Fonte: Elaboração própria
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
171

A problemática da alienação parental surge, normalmente, quando os
progenitores se separam e fica a existir entre eles alguma animosidade que não
conseguem resolver, passando, por isso, a utilizar as crianças como “armas de
arremesso” com o objetivo principal de o atingir, provocando-lhe o maior dano
possível.
Tendo em conta este problema que tantas vezes se discute nos nossos
tribunais e perante a falta de diplomas legais específicos que tutelem esta
matéria em mérito, uma vez que a alienação parental não é uma doença, mas
um fenómeno social, recorremos à jurisprudência contida em alguns acórdãos
dos tribunais da relação, para percebermos de que forma esta questão está a
ser tratada nos processos de regulação das responsabilidades parentais.
Verificámos com o nosso estudo que a alienação parental não é uma
questão de género, ou seja, se é mais praticada pelo pai ou pela mãe, é,
primeiramente, um fenómeno familiar e, depois, jurídico, isto porque só depois
de verificado no seio da família, é que a questão é discutida nos Tribunais.
Para que esta questão possa ser melhor discutida e aceite nos tribunais,
passando a fazer parte do ordenamento jurídico, é necessário que em primeiro
lugar a alienação parental seja reconhecida como uma doença do ponto de vista
médico legal, pois só assim se poderá legislar mais concretamente sobre o
assunto. Sem esse reconhecimento teremos de continuar a analisar os
comportamentos apenas através da influência negativa que eles têm na criança,
pondo em causa o seu superior interesse.
Como vimos nos acórdãos analisados, todas as decisões que foram
tomadas, basearam-se na análise dos comportamentos do progenitor alienante
e na influência que eles tiveram no desenvolvimento das crianças, o que levou a
que estas tenham sido retiradas e entregues aos progenitores alienados,
aqueles se viram privados do contacto com os filhos.
Os comportamentos dos progenitores alienantes fundavam-se em
situações de difamação e de falsas acusações da prática de crimes hediondos,
tais como o de abuso sexual, num dos casos.
172

Concluímos que os tribunais estão agora a lançar mão das equipas
multidisciplinares de apoio, compostas por técnicos da área da saúde e da área
social para decidirem melhor sobre esta questão em especial, respeitando, cada
vez mais, o superior interesse das crianças.
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cônjuge para odiar o outro. Casal de Cambra: Caleidoscópio.
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174

SISTEMA CARCERÁRIO BRASILEIRO: os direitos e o acesso à justiça
TORRES, Maria Adriana
Professora associada da Faculdade de Serviço Social e vice coordenadora do Programa de Pós-graduação em Serviço
Social (Mestrado e Doutorado) da Universidade Federal de Alagoas – UFAL, Brasil. Pós-doutoranda em Direitos
Sociais pela Universidade de Salamanca, Espanha.
mariaadrianatorres@hotmail.com
RESUMO
Este texto decorre do projeto de iniciação à pesquisa científica sobre o” Estado
social x Estado penal: reflexões sobre os direitos sociais no Brasil”, no âmbito do
grupo de pesquisa: “Direito, Justiça e Sociedade” da Universidade Federal de
Alagoas – UFAL. Portanto, trata-se das primeiras reflexões fruto de uma
pesquisa quali-qualitativa documental, mediante os aportes do método histórico
e crítico-reflexivo sobre o controle das massas da sociedade contemporânea,
remetendo à compreensão do contexto brasileiro. Nesse viés, a criminalização
dessas massas associa-se às condições materiais de existência humana, à falta
de oportunidades iguais para todos, às mudanças no cenário do trabalho em
meio à introdução de novas formas de flexibilização e tecnologias e à
concentração de riqueza. No Brasil, as estatísticas são alarmantes em relação
à população carcerária. Essa população “disfuncional” à sociedade recebe o
tratamento da política e do Judiciário, no sentido de contê-la, especificamente os
jovens homens pobres, negros e analfabetos. As mudanças na sociedade do
trabalho, o desemprego em massa, o trabalho precário e a retração da proteção
social do Estado fazem emergir estratégias para o disciplinamento de frações da
classe trabalhadora. Esse tratamento social torna-se mais ostensivo nos países
de economia dependente que não vivenciaram um Estado de bem-estar social,
caracterizados pela desigualdade social que, sem oportunidades de emprego
nem a proteção social do Estado, alimentam a criminalidade. Essa realidade é
compreendida à luz da luta pela efetividade de direitos humanos e sociais, que
se contrapõe à concepção tradicional da justiça criminal e, nesse contexto, se
tem uma melhor análise sobre a justiça social, o sistema carcerário e os limites
postos à efetividade desses direitos para assistir à população carcerária.
Palavras-chave: Cárcere; Direitos; Justiça; Brasil.
175

ABSTRACT
This text stems from the initiation project to the scientific research on the "Social
State x Criminal State: reflections on social rights in Brazil", within the research
group: "Law, Justice and Society" of the Federal University of Alagoas - UFAL.
Therefore, the first reflections are the result of qualitative and qualitative
documentary research, through the contributions of the historical and criticalreflexive
method on the control of the masses of contemporary society, referring
to the understanding of the Brazilian context. In this bias, the criminalization of
these masses is associated with the material conditions of human existence, the
lack of equal opportunities for all, the changes in the work scenario amid the
introduction of new forms of flexibilization and technologies and the concentration
of wealth. In Brazil, statistics are alarming in relation to the prison population. This
"dysfunctional" population of society receives the treatment of politics and the
judiciary, in the sense of containing it, specifically the poor, black and illiterate
young men. The changes in the labor society, mass unemployment, precarious
work, and the retraction of state social protection, have emerged strategies for
the disciplining of working class fractions. This social treatment becomes more
evident in countries of dependent economy that have not experienced a welfare
state, characterized by social inequality that, without employment opportunities
or social protection of the State, feed crime. This reality is understood in the light
of the struggle for the effectiveness of human and social rights, which contrasts
with the traditional conception of criminal justice and, in this context, has a better
analysis on social justice, the prison system and the limits placed on their
effectiveness. to better assist the prison population.
Keywords: Prison; Rights; Justice; Brazil.
INTRODUÇÃO
A compreensão das condições precárias do cárcere no cenário
contemporâneo brasileiro, deriva das expressões da acumulação do capital,
mais especificamente, da crise contemporânea do capital e suas estratégias
para a retomada de lucros, que deixam marcas acentuadas nos países de
capitalismo periférico como o Brasil, cuja história é marcada por fortes laços de
176

desigualdade social. As formas de enfrentamento dessa crise afetam os
segmentos mais vulnerabilizados socialmente, devido ao avanço do
desemprego, da violência e da criminalização dos que estão alijados da
sociedade de bem-estar social. Assim, o estudo do sistema carcerário brasileiro,
revela os nexos com um contexto de pouca efetividade dos direitos humanos e
sociais e, dessa forma, se tem a emergência do que Wacquant denomina de
Estado penal, que se situa na crise do Estado social, ou seja, na crise do capital
de 1970, afetando todas as instâncias da vida social.
No Brasil, o Estado penal se institucionalizou com bases mais perversas
de coação e controle societário, todavia a prisão possui configurações
societárias de classe, gênero e étnico-raciais que só podem ser compreendidas
à luz da formação sócio-histórica da realidade mundial e da sua vinculação ao
capitalismo depedente.
Compreender o sistema de penalidades e o tratamento social da miséria
e suas refrações às parcelas do subproletariado requer o conhecimento das
relações de subordinação colonizadora à estrutura econômica internacional e a
conexão entre a questão criminal e a questão social. Logo, remete ao
entendimento de que a justiça restaurativa pode contribuir para efetivar um
tratamento mais humanizado da população carcerária, respeitando os direitos
humanos e sociais inerentes ao processo de ressocialização.
OBJETIVOS
Este estudo tem como propósito maior elaborar uma análise sobre o
Estado criminal brasileiro, recuperando sua historicidade e, especificamente, sua
contemporaneidade para compreender a criminalização de segmentos sociais
na complexa cadeia de controle e punição do cárcere. Nesse ínterim, demonstrar
como a justiça, nessa esfera, se distancia da efetividade dos direitos humanos e
sociais da população carcerária por ser fundamentada em um viés punitivo com
feições de uma “segunda justiça”, que alimenta práticas punitivas, vigilantes e
controladoras dos pobres em contraposição a práticas restaurativas e de
ressocialização.
177

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
As desigualdades de classes no século XXI tornaram-se insustentáveis.
A elevação da taxa de lucro e a concentração de capital elevaram as taxas de
subalternidade de parcelas significativas da população mundial, produzindo um
exército de “seres descartáveis” para o mercado. Os “indesejáveis” para o
mercado são assistidos pela racionalidade neoliberal e encontram no Estado
repressor um espaço de dominação e segregação mundial.
A violência e as formas de repressão ao crime têm explicação nesse
contexto econômico-social que marginaliza parcela significativa da população. A
crise contemporânea do capital da década de 1970 destrói a força humana que
trabalha, fragiliza os direitos sociais, marginaliza segmentos populacionais
vulnerabilizados pelo trabalho mediante o desemprego estrutural e a
precarização dos postos de trabalho e ainda fragiliza os sindicatos, agudizando
as condições de vida e reprodução social da classe trabalhadora (ANTUNES,
1999).
A partir desse contexto, o capital desenvolve novas tecnologias de
produção em um processo de reestruturação produtiva com vistas a garantir os
superlucros e a sua reprodução ampliada; com isso, traz novas configurações
para o Estado mediante os desdobramentos apresentados pelo neoliberalismo
de finais dos anos de 1980. A liberalização econômica e a retração do Estado do
campo social evidenciam as formas de velar os efeitos dessas mudanças
societárias e, ao mesmo tempo, impõem novas regras ao jogo de controle das
massas pauperizadas.
A ideologia da segurança, em decorrência da hipertrofia do capitalismo e
da crise do Estado-providência, estabelece o reforço ao controle da sociedade
pelo Estado penal. Dessa forma, o Estado social típico do mundo europeu após
a Segunda Grande Guerra Mundial, a partir da década de 1980 assume a forma
de Estado penal, com a função de garantir a segurança da burguesia em relação
à classe “perigosa”, os que se encontram, alijados do acesso a bens e serviços
da sociedade de classe. Assim, a “parte pobre do mundo terminou contribuindo
(novamente) para financiar a construção do bem-estar social na parte rica – uma
178

espécie de transfusão de sangue às avessas, de organismos debilitados para
corpos robustos” (TRINDADE, 2011, p. 199).
O Estado penal é contextualizado nas obras de Loic Wacquant, como: Do
Estado Providência ao Estado Penal (1998), As prisões da miséria (1999), As
duas faces do gueto (2008), Punir os pobres: o governo neoliberal de
insegurança social (2009). Nelas há o questionamento sobre as estratégias de
esvaziamento das ações de proteção social estatal no contexto neoliberal e a
emergência do Estado penal.
O Estado penal se sobrepõe ao Estado social, que cessou ou diminuiu
gastos com programas e políticas sociais. Isto se iniciou nos governos de
Margaret Thatcher, na Inglaterra, e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos;
desenvolveu-se na América do Norte, depois na Europa e, por fim, na América
Latina e em outras regiões. Há um aparato repressor policial-penal que
criminaliza a miséria, ou seja, os grupos sociais marginalizados (WACQUANT,
1999). Cria-se também, em alguns países, o que se chama de justiça
restaurativa, uma forma de acessar os sujeitos do crime e suas vítimas,
contrapondo-se aos ritos da justiça punitiva de base positivista.
A segregação societária é eivada de estigmas construídos pelo tempo
histórico, termo utilizado pelos gregos, como as marcas no corpo do indivíduo
que o distanciava do contato social (GOFFMAN, 1993). Contemporaneamente,
trata-se de um termo que caracteriza o indivíduo mau para a sociedade, que por
sua vez possui uma identidade deteriorada. O termo estigma estende-se aos
grupos pela sua condição ética e social, por isso estão predispostos a ameaçar
a sociedade, à ordem do capital, seus objetivos e sua reprodução. Dessa forma,
o Estado penal criminaliza os grupos sociais pela condição de classe, gênero e
etnia, aprofunda os efeitos deletérios da crise do capital e produz mais
desigualdades.
Já o conceito de criminalização é explicado como o ato de imputar crime
ou o ato de tomar como crime a ação ou ações de determinados grupos sociais.
Contemporaneamente, a criminalização e o estigma assumem contornos raciais
e étnicos, na medida em que jovens pobres e negros e a população de rua são
tidos como perigosos para a sociedade, considerados ameaça para a
179

propriedade privada e para a reprodução do capital. Portanto, os países que não
vivenciaram as conquistas civilizatórias do Estado social, que têm na sua
formação um lastro de segregação societária desde o período da sua
colonização, absorvem os novos contornos da acumulação do capital em razão
de sua formação sócio-histórica.
Os dados da justiça brasileira têm demostrado que o sistema prisional
possui deficiências estruturais e funcionais, a exemplo da demora no julgamento
dos presos, da superlotação carcerária e de condições desumanas no decorrer
da custódia, revelando que o Brasil descumpre os acordos mantidos com as
convenções e tratados internacionais de direitos humanos e as leis nacionais. A
lógica de construção e desenvolvimento desses direitos no tempo histórico
remete a uma história social “com vigilante senso crítico – para não se apaixonar
pelos fatos ou por seus protagonistas, nem romper com eles antes de a narrativa
completar-se” (TRINDADE, 2011, p. 16).
METODOLOGIA/MÉTODOS
Mesmo com o processo de redemocratização no Brasil, que culminou com
a Constituição de 1988, o país não conseguiu constituir um Estado de direito. As
mais de duas décadas de ditadura militar continuam a influenciar no
funcionamento do Estado e na operacionalização da política de segurança
pública. Em meio à violência urbana, aos conflitos promovidos pelo crime
organizado e às lutas agrárias, a sociedade tende a confundir os direitos
humanos com a proteção à bandidagem e a cultura política permanece
influenciada pelo autoritarismo e pelas relações de dominação de classe.
Desenvolver um Estado penal voltado ao controle dos miseráveis, das
minorias éticas e raciais, aos despossuídos do emprego e da assistência por
meio de políticas públicas de seguridade social, para responder às crises da
sociedade capitalista e, consequentemente, controlar as massas mediante a
repressão da polícia e do Judiciário, equivale ao que Wacquant (1999) chama
de “uma verdadeira ditadura sobre os pobres”, cujo princípio da igualdade numa
sociedade democrática deveria ser o funcionamento da lei para todos.
Há elementos que revelam a lógica escravocrata ainda presente na
política criminal contemporânea da sociedade brasileira. O Estado mostra-se
180

pretensamente democrático, todavia os direitos e as garantias fundamentais não
são estendidos a todos em igualdade de oportunidades. Assim, para os
excluídos dessas oportunidades resta o Estado de exceção ou Estado penal, no
qual a lógica de punição é direcionada à população pobre e marginalizada,
estigmatizada por sua condição cultural, econômica e social. Os vínculos com o
determinismo e o preconceito ainda não foram rompidos. Prevalecem no sistema
prisional brasileiro, com suas deformações e deficiências estruturais, condições
desumanas de custódia que têm impingido ao Brasil a marca de um país que
desrespeita os direitos humanos fundamentais.
Para compreender o sistema prisional brasileiro, recuperam-se os dados
dos relatórios do sistema de justiça brasileiro que evidenciam esse Estado penal
no Brasil, o terceiro país no mundo com a maior população carcerária, perdendo
somente para os Estados Unidos e a China (INFOPEN, 2017). Ao recuperar os
dados sobre o perfil da população carcerária brasileira, verifica-se que se
mantêm os segmentos excluídos da sociedade como incluídos no sistema
prisional. Tal exclusão tem configurações societárias de classe, gênero e étnicoraciais
que só podem ser compreendidas à luz da formação sócio-histórica. Os
dados da população carcerária brasileira disponibilizados pelo Ministério da
Justiça e Segurança Pública, mediante o Levantamento Nacional de
Informações Penitenciárias (Infopen) foram consultados, sistematizados e
analisados à luz da literatura apresentada anteriormente. Somam-se a isso a
Constituição Federal brasileira e as particularidades e limites da justiça no campo
do Estado penal remetendo à compreensão de que a sociedade é um complexo
social, assim como o Estado, os Direitos e o acesso à justiça. Em Wacquant
(1999) encontram-se as explicações sobre “as prisões da miséria” da sociedade
contemporânea; seus escritos ajudam a desvendar como funciona o Estadopenal,
a quem ele serve e por que ele existe e se mantém com tamanha
desenvoltura e soberania.
181

RESULTADOS/DISCUSSÃO
Dados e resultados alcançados até o momento revelam que no Brasil há
726.712 pessoas privadas de liberdade e, aproximadamente, 40% das pessoas
presas no Brasil, em julho de 2016, não haviam sido julgadas e condenadas; No
total, 38% da população condenada, cumpre pena em regime fechado; 32% das
vagas existentes destinam-se aos presos sem condenação; 55% da população
prisional é composta por jovens com menos de 29 anos, segundo o Estatuto da
juventude; 64% da populaçõ prisional é composta por pessoas negras;17% da
populção prisional, não acessou o ensino médio; (INFOPEN, 2017).
A população carcerária feminina no Brasil, corresponde a 42.355
mulheres privadas de liberdade em 2016. Há um déficit de vagas: 15.326, isso
porque nos espaços com capacidade para 10 mulheres, encontram-se
custodiadas 16 mulheres. Entre 2000 e 2016 a taxa de aprisionamento de
mulheres aumentou em 455%; e 45% das mulheres presas não haviam sido
julgadas e condenadas. Os dados revelam que 74% das unidades prisionais
destinam-se aos homens, a arquitetura prisional e os serviços penais não foram
planejados para o público feminino, posteriormente adaptados para a custodia
de mulheres, portanto são incapazes de observar as especificidades das
necessidades cotidianas dos espaços e serviços destinados às mulheres
(INFOPEN, 2018). A população prisional feminina é composta por 55% de jovens
18 até 29 anos; 62% constituída por mulheres negras; 66% não acessou o ensino
médio, tendo concluído, no máximo, o ensino fundamental e, apenas 15%
concluiu o ensino médio; 62% cometeu crimes relacionados ao tráfico de drogas
(Idem). Apenas 14% das unidades femininas ou mistas contam com berçário
e/ou centro de referência materno-infantil, para bebês de até 2 anos de idade e,
apenas, 3% das unidades prisionais contam com serviço de creche. Todavia,
70% das mulheres privadas de liberdade têm filhos em idade escolar.
Ao longo da pesquisa foi possível perceber através dos relatórios do
Infopen e da literatura específica sobre o tema, que o estado das prisões
brasileiras se parece com “campos de concentração” para pobres ou com
“empresas públicas para depósito dos dejetos sociais”, do que com instituições
para fins de reinserção. “O sistema penitenciário brasileiro acumula com efeito
182

as taras das piores jaulas do Terceiro Mundo [..] o que se traduz por condições
de vida e de higiene abomináveis caracterizadas pela falta de espaço, luz,
alimentos [...]” (WACQUANT, 2004, p. 7)
Constata-se a frágil assistência (material, jurídica, social, educacional,
religiosa e de saúde), de acordo com o que regulamenta a Lei de Execução
Penal – LEP, de 1984. Por isso, a criminalização dos pobres, obstrução do
princípio da legalidade e a distribuição desigual dos direitos do cidadão, com
configurações alicerçadas nos mecanismos de difusão das penalidades
neoliberais reforça a suposta saída: o avanço do Estado Penal e o recuo do
Estado Social.
Há, portanto, a redução do papel do Estado Social via efetividades de
direitos sociais e humanos e endurecimento da intervenção penal. O Estado
Penal: criminaliza e estigmatiza indivíduos compreendidos como “anormais” para
o convívio societário (GOFFMAN, 1993). Constatando-se que o sistema prisional
brasileiro representa a instância de punição da criminalidade, em particular de
segmentos vulnerabilizados (principalmente homens e mulheres com baixa
escolaridade, em idade produtiva para o trabalho e com precário acesso aos
direitos humanos e sociais do Estado de Direito, dentro e fora do sistema
prisional).
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
A partir dos dados analisados, verifica-se que não é apenas a liberdade
de locomoção que é tolhida para a população carcerária, mas se interditam
também o acesso a outros direitos humanos fundamentais. Assim, a justiça falha
para os que estão encarcerados e o máximo que se oferece são frágeis direitos,
que não dão possibilidade de se construir outro tipo de sociabilidade senão a de
um sistema que classifica e estigmatiza os que já são antes desclassificados
pela sua condição social, raça e gênero.
Por isso, a justiça aparece distante dessa realidade mostrada pelos
indicadores sociais, evidenciando as deficiências estruturais e funcionais do
sistema carcerário, a exemplo da demora no julgamento dos presos, da
superlotação carcerária e de condições desumanas no decorrer da custódia,
183

evelando que o Brasil descumpre os acordos mantidos com as convenções e
tratados internacionais de direitos humanos e as leis nacionais, como o Código
Penal, a Lei de Execução Penal e a Constituição de 1988 .
A desigualdade de direito e de acesso à justiça agravou a proporção
mesma em que a sociedade se tornou mais complexa e os conflitos sociais
tornaram-se mais acentuados. Assim, os direitos humanos e sociais e o sistema
penal não acompanharam o ritmo dos novos tempos, porque mantiveram
práticas tradicionais de controle social baseadas na punição das “classes
perigosas”, na contramão da política de proteção dos direitos humanos
(ADORNO, 2006).
Há, portanto, avanços no campo democrático no Brasil, mas que não
lograram êxito, porque não romperam com as heranças do regime autoritário,
ainda, predominante nas prisões pelo isolamento e segregação dos
sentenciados. Dessa forma, o Brasil revela um cenário de profundas e
sucessivas violações de direitos.
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______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência
da República, Planalto, Brasília.
______. Lei de Execução Penal. Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984.
Presidência da República, Planalto, Brasília.
184

INFOPEN – Departamento Penitenciário Nacional. Levantamento Nacional de
Informações Penitenciárias. Ministério da Justiça e Segurança Pública –
Atualização julho de 2016. Brasília/DF, 2017.
_____. Levantamento Nacional de Informações Penitenciárias – Infopen
Mulheres. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Brasília/DF, 2. Ed., 2018.
185

RESUMO
TECNOLOGIAS DISRUPTIVAS E OS RISCOS A DIREITOS
FUNDAMENTAIS NA SUPREMA CORTE BRASILEIRA
BARBOSA, Gabriel Henrique Vieira
Universidade Federal do Rio de Janeiro
gh.barbosa@gmail.com
SOUZA, Marcia Cristina Xavier de
Orientadora - Doutora
Universidade Federal do Rio de Janeiro
marciasouza@direito.ufrj.br
Inteligências Artificiais geralmente evocam ficção científica ou algum gênero de
fantasia; no entanto, essas tecnologias já são uma realidade em nosso dia a dia,
ainda que não sejam muito aparentes na rotina e já definem diversos aspectos
de nossas vidas. Totalmente distintas dos simpáticos ou maléficos robôs
representados em filmes de Hollywood, se parecendo mais com grandes salas
de supercomputadores programados com algoritmos que realizam tarefas, as
chamadas IA’s, trabalham desde decidindo qual o anúncio mais adequado que
aparecerá em redes sociais até quais as melhores estratégias processuais a
serem buscadas por escritórios de advocacia.
O Direito vem, cada vez mais, cedendo suas barreiras para essas novas
tecnologias em seu exercício, realizando tarefas até então inimagináveis, pondo
em perspectiva uma mudança na realidade da mão de obra na advocacia;
entretanto, quando alcançam o campo da atividade jurisdicional estatal estes
softwares colocam em xeque uma ampla gama de paradigmas e desafios ainda
não analisados pela doutrina tradicional.
Mesmo que limitadas a não proferir sentenças, o uso Inteligências Artificiais em
funcionamento em tribunais superiores brasileiros como o STF (Supremo
Tribunal Federal) acaba por dotar esses algoritmos de uma capacidade decisória
residual. E, a falta da possibilidade de auditabilidade das mesmas ou mesmo a
impossibilidade de se culpabilizar a decisão de um software fazem emergir
questionamentos sobre a garantia de Direitos Fundamentais e Princípios
Processuais, lançando sombras e dúvidas se estamos prontos para uma nova
era tecnológica sem que, no processo, acabemos por ferir princípios basilares
de um Estado Democrático de Direito.
186

Palavras-chave: Inteligência Artificial; Suprema Corte Brasileira; Direito
Processual; Direitos Fundamentais; Direitos Humanos.
ABSTRACT
Artificial Intelligence (AI) is a term that often evokes genres such as science
fiction or fantasy. However, these technologies are already a reality in everyday
life, defining several aspects of our lives despite not being very evident on a daily
basis. Totally distinct from the friendly or evil robots portrayed in Hollywood films,
AIs resemble large supercomputer centers, programmed with task-performing
algorithms. Their job ranges from deciding which are the most appropriate social
media advertisements to helping law firms find the best strategies in procedural
law.
The legal field has been increasingly breaking down barriers in order to insert
these new technologies into its practices: often given innocent names, they are
capable of completing tasks that were inconceivable up until now, putting a
change in lawyers' labor force reality into perspective. Nonetheless, when it
comes to jurisdictional activity, these softwares face a wide spectrum of
paradigms and challenges that have yet to be analyzed by most jurists.
Regardless of not being able to render a judgement, AIs have been endowed
with a residual decision-making capacity through their algorithms after being
used in higher courts, such as the Brazilian Supreme Federal Court (STF). On
the other hand, their lack of practical auditability, as well as the nearly impossible
obstacles when it comes to holding softwares responsible for their decisions, put
fundamental rights and procedural principles into jeopardy and bring out doubts
about our ability to face a new technological age without violating fundamental
principles and the rule of law throughout this process.
Keywords: Artificial Intelligence; Brazilian Supreme Court; Procedure Law;
Fundamental Rights; Human Rights.
187

INTRODUÇÃO
Tecnologias que são capazes de promover uma ruptura de pensamento
e mudam o entendimento sobre determinada prática, criando uma nova cultura
ao entorno de si que não pode ser comparada a nada anteriormente realizado
são chamadas de Disruptivas. As Inteligências Artificiais construídas a partir de
redes neurais e dotadas de uma capacidade comumente chamada Machine
Learning podem ser classificadas dessa maneira, uma vez que têm uma infinita
e ainda muito pouco mapeada potencialidade de realizar tarefas antes realizadas
apenas por humanos, principalmente em sua altíssima capacidade de resposta
a problemas até então tidos como impossíveis de serem respondidos
computacionalmente.
A revolução trazida por esse tipo de tecnologia reside na aptidão desses
algoritmos, quando acompanhados de hardwares de enorme capacidade de
processamento, de não apenas apresentarem uma resposta não programada
por completo como de aprender novas práticas durante o processamento de
grandes quantidades de dados, além de se conseguirem se condicionar a bases
de dados previamente processadas como modelo.
Tais práticas podem parecer totalmente adequadas ao pensamento
jurídico atual e na obtenção de auxílio, no desenvolvimento de tarefas que
desafogam as demandas processuais. Tendo em vista que esses softwares
podem realizar em segundos uma tarefa que atualmente um assessor jurídico
ou mesmo o próprio magistrado leva preciosas horas; situação que desenvolve
especial significado ao se pensar no ordenamento jurídico brasileiro e sua
colossal fila processual.
Neste momento os exemplos trazidos pelos escritórios de advocacia e os
impressionantes dados de rendimento e economia de tempo são sedutores. A
IA Ross, desenvolvida pela IBM e já em uso no Brasil 1 , é capaz de diminuir em
até 30% 2 o gasto de tempo realizado pelos profissionais; o mesmo caso da IA
1
AGRELA, Lucas. Inteligência artificial da IBM já ajuda advogados brasileiros – Exame.
Disponível em https://exame.abril.com.br/tecnologia/inteligencia-artificial-da-ibm-ja-ajudaadvogados-brasileiros/.
Acesso em: 13. Nov. 2018
2
BECKER, Daniel; LAMEIRÃO, Pedro. Better call ROSS – Associação Brasileira de Lawtechs
& Legaltechs. Disponível em https://www.ab2l.org.br/better-call-ross/. Acesso em 13. Nov. 2018
188

Coin, desenvolvida pela JPMorgan, que, por sua vez, realiza em um ano o que
um humano levaria 360 mil horas de trabalho 3 , sendo o equivalente ao trabalho
anual de 202 funcionários.
Os números analisados de forma fria chocam e geram uma tendência de
aceitação pelo uso dessas tecnologias em tribunais, contudo, há de se salientar
uma diferença fundamental no uso de tais ferramentas como parte da estratégia
da advocacia em relação a seu uso no Juízo: Advogados atuam na esfera
particular tanto no que tange ao desenvolvimento de estratégias quanto nos
contratos com clientes propriamente ditos, uma vez que a prática da advocacia,
em geral, é meramente satisfatória. Em caso de erros ou mesmo de insatisfação
do cliente, as consequências são apenas entre as partes do contrato e podem
ser sanadas de diversas formas, de modo que o advogado se resguarda no uso
das tecnologias, sob pena de perda do cliente em caso de uso indiscriminado ou
erro de software. Quando trazidas para a realidade do Juízo as consequências
geralmente vão além do caso em questão e os erros podem gerar mais custos
ao Estado, pondo em risco o patrimônio, a liberdade ou outros direitos
fundamentais das partes envolvidas no litígio.
OBJETIVOS
Os objetivos do presente artigo são, inicialmente, realizar um
mapeamento das funções atuais e planejadas para a Inteligência Artificiai da
Suprema Corte brasileira. Isto posto, efetuar uma análise dessas funções a partir
dos princípios que regem a Teoria Geral do Processo no que tange à
manutenção e efetivação dos direitos fundamentais das partes. Por fim,
questionar se é possível que tais algoritmos já sejam capazes de realizar suas
tarefas de maneira satisfatória resguardando as garantias previstas na
Constituição Federal brasileira ou quais são os paradigmas e desafios a serem
enfrentados pelo direito ante a implementação desses algoritmos no processo.
3
BICUDO, Lucas. Robô faz em segundos o que demorava 360 mil horas para um advogado –
Startse. Disponível em https://startse.com/noticia/software-do-jpmorgan. Acesso em: 13. Nov.
2018
189

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A teoria que norteia o funcionamento e desenvolvimento das Inteligências
Artificiais, trazida por Simon Haykin (2008), sobre a forma que se comportam
algoritmos dotados de Machine Learning, sua incapacidade de auditabilidade
completa e de busca por decisões padronizadas que não necessariamente
seguem limites morais postos, tendo por efeito apenas uma perpetuação do
treinamento ou constante mudança a partir dos com o qual se alimenta o
sistema, demonstra que; posto por visão principiológica de Direito Processual,
conforme Fredie Didier Jr. (2017); Lênio Streck (2017); Leonardo Greco (2015)
e Nelson Nery Jr. (2018) poderá haver o surgimento de diversas lacunas e
flexibilizações nas garantias e direitos fundamentais quando no transcorrimento
de processos por meio de tais gêneros de software. Esta situação poderá ser
agravada quando seu uso estiver generalizado na mais alta corte do Brasil, o
Supremo Tribunal Federal, que ostenta a posição de ser tribunal constitucional
e, também, a última corte recursal. Aos objetivos do presente trabalho se mostra
adequada a análise da utilização da IA utilizada pelo STF, denominada Victor,
suscitando a discussão se seria realmente adequada a forma de instalação e
uso de Inteligências Artificiais no juízo brasileiro partindo-se de instâncias
superiores.
METODOLOGIA/MÉTODOS
A pesquisa se realiza por meio de análise bibliográfica doutrinária sobre
garantias processuais e constitucionais, bem como por estudo dos métodos de
funcionamento e aprendizagem das IA’s atualmente empregadas em tribunais;
posteriormente, o estudo de casos ilustrativos e consolidados sobre o tema em
conjunto com a observação do funcionamento e resultados do algoritmo
empregado no Supremo Tribunal Federal. Com base em todos os dados
coletados, objetiva-se realizar um diagnóstico sobre o funcionamento à luz da
doutrina jurídica atual realizando uma comparação entre o modo de agir da
máquina ante o procedimento que era realizado antes de sua implementação.
190

RESULTADOS/DISCUSSÃO
As consequências do uso de Inteligências Artificiais na atuação de
tribunais podem ser entendidas em meio a exemplos estrangeiros que tornam
cristalinos alguns dos riscos à direitos fundamentais que as limitações dessa
tecnologia ainda são capazes de trazer ao devido processo legal.
Nos EUA a ONG Propublica trouxe à público em 2016 4 um estudo sobre
a COMPAS (Correctional Offender Management Profiling for Alternative
Sanctions) uma Inteligência Artificial dotada de Machine Learning e que tem por
função traçar a probabilidade de reincidência de réus em diversos Estados e,
com ajuda desses números, os juízes proferem sentenças. A Inteligência
Artificial toma por base, entre outros, a jurisprudência, casos de reincidência e
dados sociais da região de residência do réu, para, desta forma, traçar a chance
de reincidência; entretanto, foi constatado no estudo que IA atua de maneira a
ter uma avaliação mais negativa para homens negros em uma discrepância que
chega ao dobro da de homens na mesma situação.
Em um primeiro momento esta avaliação pode ser desconcertante, mas,
à luz do modo de funcionamento desses algoritmos essa conclusão se torna
menos surpreendente, uma vez que Inteligências Artificiais como a COMPAS
são desenvolvidas para identificar e dar uma resposta a padrões e
comportamentos, as quais se inserem os preconceitos.
Quando se parte de uma base de dados formada por comportamentos
humanos, como a jurisprudência, certos padrões se perpetuam no tempo, no
caso acima, esse padrão é o preconceito racial que assola a sociedade norte
americana. Ao se ver diante deste padrão a IA tende a repeti-lo uma vez que
numa análise de desse gênero não se processa a capacidade de interpretação
e senso crítico da máquina ou mesmo a argumentação utilizada pelos
advogados, esses preceitos são postos de lado em troca de se formar o
chamado Big Data, um banco de dados que decodifica em números os mais
diversos comportamentos humanos.
4
LARSON, Jeff; ANGWIN, Julia; KIRCHNER, Lauren; MATTU, Surya. Machine Bias: There’s
software used acorss the country to predict future criminals. And it’s biased against blacks. –
ProPublica. Disponível em https://www.propublica.org/article/machine-bias-risk-assessments-incriminal-sentencing.
Acesso em: 11. nov. 2018
191

Ao tentar funcionar como o cérebro humano, uma IA incorre em erros
humanos, no entanto, há uma diferença. Um humano pode ser culpabilizado por
seus atos, enquanto um software não pode sofrer qualquer tipo de sanção, de
modo que seus erros tendem a ter consequências ainda não mapeadas na
efetivação dos direitos fundamentais das partes envolvidas.
Devido ao caso COMPAS, começa a se tornar claro que as destacadas
capacidades de aprendizado e de respostas “imprevisíveis” 5 por parte dos
Softwares de Inteligência Artificial podem gerar lacunas legais ou até mesmo
transgredir liberdades individuais quando utilizadas nos tribunais.
Cabe aqui ressaltar que a imprevisibilidade dita não é aquela proveniente
de uma aleatoriedade, mas sim de ser uma resposta diferente de uma
anteriormente dada: quando lidamos com algoritmos comuns, a programação é
no sentido de se mapear todo e qualquer tipo de situação possível de ser
resolvido pelo programa e a partir disso ele dará uma resposta modelo de acordo
com a pensada pelo programador. Por exemplo, ao se apertar a tecla com o
desenho “X” seu smartphone ou computador saberá que deve colocar uma letra
“X” no texto que o usuário está redigindo, limitando as respostas ao número de
teclas do teclado que pode receber de estímulo. Todavia, um software dotado de
“Machine Learning” criará, assim como o cérebro humano, uma resposta a partir
dos dados que foram recebidos e, através de um processo de treinamento,
desenvolverá o aprendizado necessário para a realização da tarefa. Esta
capacidade o faz capaz de escrever um texto sobre qualquer tema sem que um
ser humano precise efetuar digitação relativa ao assunto a ser abordado. Desta
forma, cria-se um salto de capacidade entre o que seria decorrente meramente
de resposta para um aprendizado de certa forma próximo ao humano, porém,
em um período de tempo muito menor que a curva de aprendizagem de uma
inteligência natural.
Como consequência desses aspectos de funcionamento, uma Inteligência
Artificial também pode trabalhar por analogia, buscando em diversos conjuntos
5
FERRARI, Isabela; BECKER, Daniel; WOLFKART, Erik Navarro. “Arbitrium ex machina”:
panorama, riscos e a necessidade de regulação da decisões informadas por algoritmos – São
Paulo: Revista dos Tribunais, v. 107, n. 995, p. 635-655, set. 2018.
192

de dados algum tipo de semelhança e desenvolvendo uma resposta, tal qual um
modelo de jurisprudência, tendo sido condicionada a um padrão imposto por
dados apreendidos anteriormente.
Essas duas capacidades em especial são as que mais geram impacto
quando trazidas para o Direito. É importante salientar que, em usos distintos do
jurídico, geralmente, pouco importa ao usuário final do software, o caminho
percorrido e os pressupostos levados em consideração pela Inteligência
Artificial, além dos conjuntos de dados iniciais até uma determinada resposta
contanto que se alcancem os resultados almejados. Quando uma IA é
alimentada com uma série de imagens de animais, por exemplo, e é questionada
quais dessas são de gatos, pouco importa o conceito que este software define
para o que seria um gato, ou mesmo qual seria exatamente o método para
encontrá-lo, desde que sejam gatos na resposta, e esse fosse o único objetivo,
ele estaria alcançado. No pensamento jurídico, tão importantes quanto os
resultados alcançados são a forma e a fundamentação utilizados para se chegar
aquele ponto.
O que podemos nomear como o fundamento da resposta de uma
Inteligência Artificial é algo irrastreável: sabe-se quais dados são fornecidos à
máquina e tem-se a informação de quais resultados são obtidos; mas ao se
utilizar os princípios do Machine Learning em um programa, não se tem uma
noção completa de como a máquina utilizou esses dados para a obtenção dos
resultados, o que, no caso do Direito, pode levar a violações de direitos
fundamentais do ser humano.
Tendo em vista a forma de funcionamento das inteligências artificiais e
tomando por partida os primeiros paradigmas mapeados ainda na fase
introdutória do estudo, a discussão começa a tomar corpo quando se toma
conhecimento de Victor, o nome que guarda o poderoso sistema em
implementação no Supremo Tribunal Federal (STF) em parceria com a
Universidade de Brasília. Nomeada em homenagem a Victor Nunes Leal 6 ,
6
//DG. Inteligência artificial vai agilizar a tramitação de processos no STF – Supremo Tribunal
Federal. Disponível em
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=380038. Acesso em: 10.
Nov. 2018
193

Magistrado que criou e implementou as súmulas vinculantes, Victor é uma
Inteligência Artificial com capacidade de realizar diversas tarefas do Tribunal ao
mesmo tempo, desde leitura e processamento de textos até análise e descrição
de imagens. Também é capaz de realizar classificações e até mesmo definir se
determinadas peças assumem certas características esperadas para que sejam
admitidas no STF, tecnicamente poupando tempo e horas de trabalho dos
servidores da instituição que, segundo informou a então presidente da casa,
Ministra Carmen Lúcia, serão realocados para outras tarefas dentro da
organização do Tribunal.
Iniciando seus trabalhos no dia 30 de agosto de 2018 7 como a primeira
Inteligência Artificial a atuar diretamente em tribunais do país, Victor tem por
tarefa, inicialmente, realizar o processamento; separação de inicio e fim dos
documentos e classificação por matéria da grande maioria dos recursos
extraordinários recepcionados pelo Tribunal (atualmente em torno de 95% dos
temas são analisados), sem, segundo a ministra, proferir qualquer tipo de
sentença. No entanto, faz o juízo de admissibilidade do recurso extraordinário,
definindo se tal recurso é dotado ou não de repercussão geral, tendo, portanto,
capacidade decisória residual em relação a distribuição dos RE’s; além disso, é
esperado pela equipe que gere o projeto que, em breve, todos os tribunais do
país poderão se usar de Victor para realizar o processamento de seus
respectivos Recursos Extraordinários.
A partir destas atribuições de tarefas e tendo em vista os conceitos de
redes neurais, é possível realizar uma análise com base nos princípios
processuais que são perpassados durante os procedimentos realizados por
Victor e quais os riscos impostos à garantia dos direitos fundamentais diante das
capacidades do software em realizar tais tarefas de maneira satisfatória.
7
PR/AD. Ministra Cármen Lúcia anuncia início de funcionamento do Projeto Victor, de
inteligência artificial – Supremo Tribunal Federal. Disponível em
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=388443. Acesso em: 10.
out. 2018
194

CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Ainda não tendo sido possível realizar todo o mapeamento de impacto do
uso de Victor enquanto ferramenta da Suprema Corte brasileira, foi, até o
momento, chegar às seguintes conclusões e questionamentos:
O primeiro direito fundamental afetado diretamente é o de acesso à
informação, já que, lastreado pelo princípio da fundamentação judicial e da
publicidade, toda e qualquer decisão do juízo, mesmo que não sendo uma
sentença, deveria ser tornada pública acompanhada dos fundamentos que
motivaram a tomada da mesma, sob pena de nulidade processual ou mesmo
responsabilização do membro do juízo que a determinou. Quando recai sobre
um algoritmo a responsabilidade de determinar tanto se é um caso de
repercussão geral quanto qual o tema que o acompanha, há nessa decisão uma
necessidade de fundamentação e de entendimento das motivações que levaram
o algoritmo a pensar dessa maneira para caso de um questionamento via recurso
ou mesmo de validação humana do procedimento. Entretanto, como já
observado, a incapacidade de auditabilidade da decisão coloca em xeque essa
possibilidade, inclusive gerando obstáculos para o livre exercício do
contraditório, pois não fornece ao impetrante material o bastante para
entendimento do ato e argumentação em sentido oposto.
Ao não se ser capaz de realizar a auditoria do algoritmo, atingimos um
novo nível de problemática no procedimento realizado, pois nesse momento o
comportamento da IA não pode ser auditado por agir tal qual um cérebro
humano, no entanto, ainda que não sejam auditáveis, humanos são
culpabilizáveis. Tal característica proporciona um bom andamento do devido
processo legal uma vez que há possibilidade de um recurso ou reexame da
decisão por parte do juízo, a exemplo de procedimentos com os Embargos de
Declaração, contudo, não há no ordenamento jurídico brasileiro qualquer tipo de
recurso que tenha em vista o questionamento de uma decisão que não tenha
sido tomada por um ser humano e tal possibilidade evoca uma série de
consequências doutrinárias; seria uma Inteligência Artificial capaz de ser
igualada a um ser humano a ponto de ser objeto de recurso? Neste caso, seriam
necessárias Alterações ao Artigo 5º inciso LIII da Constituição Federal, que
195

define o princípio do Juiz Natural, para abarcar também os algoritmos?
Perguntas até o momento com respostas latentes em nossa experiência jurídica.
À exemplo da COMPAS, ainda recai sobre Victor uma série de dúvidas
sobre como seriam suas respostas aos comportamentos da corte a partir de dois
aspectos principais: 1) Como ocorreria a organicidade na tomada de decisão e
mudança de entendimento por parte dos ministros enquanto órgão colegiado em
relação com a capacidade de treinamento da Inteligência Artificial e como
introduzir novos padrões a partir de uma decisão vinculante da corte?; 2) quais
ferramentas tanto de programação quanto jurídicas capazes de evitar com que
Vitor reproduza em seus diagnósticos os mesmos vícios notados no
comportamento do Software estadunidense? ; questões ainda nebulosas diante
da necessidade constante de busca por padrões como força motora do
funcionamento desses algoritmos.
REFERÊNCIAS
DIDIER JR, Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito
processual civil, parte geral e processo de conhecimento/Fredie Didier Jr. – 19.
Ed. – Salvador: Ed. Jus Podivm, 2017. V.1. 880p
NUNES, Dierle; STRECK, Lenio Luiz; CUNHA, Leonardo Carneiro da.
Comentários Ao Código De Processo Civil . 2ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2017
GRECO, Leonardo. Instituições de Processo Civil. Introdução ao Direito
Processual Civil - Volume I: Volume 1. 5ª Ed. rev. e atual. Rio de Janeiro:
Forense, 2015.
NERY JR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código De Processo Civil
Comentado. 17ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.
HAYKIN, S. O. Neural Networks and Learning Machines. 3 Ed. Ontario: Prentice
Hall, 2008.
196

FERRARI, Isabela; BECKER, Daniel; WOLFKART, Erik Navarro. “Arbitrium ex
machina”: panorama, riscos e a necessidade de regulação da decisões
informadas por algoritmos – São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 107, n. 995, p.
635-655, set. 2018.
197

UMA NOVA CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO HUMANO DE ACESSO À
JUSTICA, ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO E CIDADANIA
RESUMO
MONTEIRO, Susana Isabel da Cunha Sardinha
Doutora em Direito
IJP - Politécnico de Leiria
susana.monteiro@ipleiria.pt
CEBOLA, Cátia Sofia Marques
Doutora em Direito
IJP – Politécnico de Leiria
catia.cebola@ipleiria.pt
O direito de acesso aos Tribunais constitui um direito fundamental que encontra
consagração expressa em Constituições e leis fundamentais dos modernos
Estados democráticos, bem como nos principais textos internacionais de
proteção dos Direitos Humanos. Destacamos, neste âmbito, o art. 6.º da
Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH). Não obstante o conteúdo
desta norma, entende-se que podem existir limitações ao direito de acesso aos
tribunais na medida em que essas limitações sejam justificadas. O modelo
tradicional de Administração da Justiça, assente num quase monopólio da
atuação dos Tribunais, não se coaduna com o atual conceito de Estado de Direito
democrático nem com um novo modelo de cidadania. Uma cidadania ativa,
participativa e responsável que reclama uma maior intervenção no espaço
público e, consequentemente, no acesso à Justiça. Ora, os meios extrajudiciais
de resolução de conflitos não terão de contrariar o art. 6.º da CEDH, mas antes
afirmam-se como concretizadores da justiça de cada caso.
Palavras-chave: Direitos Humanos; Acesso à Justiça; Cidadania; MARL
ABSTRACT
The right of access to the Courts is a fundamental right that is established in
Constitutions and fundamental laws of modern democratic states, as well as in
the main international texts for the protection of Human Rights. In this specific
context we highlight, art. 6 of the European Convention on Human Rights
(ECHR).
198

Despite the content of this legal standard, it is commonly understood that there
may be limitations to the right of access to the courts as far as such limitations
are justified. The traditional model of Administration of Justice, based on an
almost exclusively Courts' jurisdiction, is not in line with the current concept of a
democratic State of Law or even with a new model of citizenship. An active,
participatory and responsible citizenship that demands greater intervention in the
public sphere, including the access to justice. However, the implementation of
alternative dispute resolution mechanisms does not necessary implied a violation
of the art. 6 of the ECHR, but rather stand as an adequate mean of establishing
justice in each matter.
Keywords: Human rights; Access to justice; Citizenship; ADR
1. O reconhecimento e a proclamação dos Direitos Humanos na Europa e
no Mundo: fundamentos, princípios e evolução
De origem cristã, os Direitos Humanos 1 são atualmente um símbolo não
apenas da Europa, mas também um símbolo mundial, ou pelo menos um
símbolo para o mundo ocidental. De tal forma que os direitos fundamentais, civis,
políticos, económicos, sociais e culturais, assim como as liberdades
fundamentais que se encontram, hoje, consagradas nas Constituições da maior
parte dos Estados da comunidade internacional, bem como em diversos
instrumentos jurídicos internacionais (Cartas, Convenções, Declarações, Pactos
e Protocolos Internacionais) não são mais do que o reflexo das vicissitudes e
contingências da evolução histórica da humanidade. São o resultado da luta e
conquista do Homem por um conjunto de valores e princípios considerados
essenciais e básicos aos olhos dos cidadãos do século XXI. Valores e princípios
1
Os Direitos Humanos são os direitos do Homem, intemporais e válidos para todos os povos
do mundo assumindo, assim, a dimensão de direito natural. Resultam da própria essência
humana, sendo portanto uma ideia, um conceito que transcende instituições, organizações e o
próprio Estado. Valem por si mesmos independentemente de qualquer positivação, pelo que
sem ela o Homem deixaria de o ser, razão pela qual quando se fala em Direitos Humanos
estamos perante um conceito que transcende a relação Estado/Individuo, assumindo foros
internacionais na medida em que nos reportamos ao núcleo duro da dignidade da pessoa
humana.
199

como a dignidade, a liberdade, a igualdade, a solidariedade que, por sua vez, se
baseiam noutros como os da responsabilidade, da autoridade e da
universalidade 2 .
Mas o reconhecimento, a proclamação, a institucionalização e a difusão
dos Direitos Humanos e das liberdades fundamentais não se concretizaram num
curto espaço de tempo, nem de forma simultânea. Foram o resultado de uma
longa luta e evolução dos homens pela liberdade, dignidade e igualdade de todos
os seres humanos. Mais longa ainda, foi a interiorização e aceitação, pelas
sociedades politicamente organizadas, da ideia de que os direitos de alguns
deviam ser os direitos de todos, ou seja, do princípio da universalidade desses
mesmos direitos. Para tal foi necessário ultrapassar muitos e variados
obstáculos, impedimentos e resistências.
As atrocidades cometidas durante a II Guerra Mundial, nomeadamente o
genocídio de milhares de judeus, fizeram aumentar as preocupações com a
salvaguarda dos Direitos Humanos o que impôs uma atenção especial por parte
da comunidade internacional, pela sua consagração e consequente proteção.
A Organização das Nações Unidas (ONU) desempenhou um
importantíssimo papel na proclamação e salvaguarda dos Direitos Humanos e
das liberdades fundamentais. Neste sentido e como forma de assegurar a paz e
a segurança internacional, a ONU entendeu equacionar e codificar os princípios
e as regras fundamentais inerentes aos Direitos do Homem, tendo sido aprovada
pela Assembleia Geral da ONU, a 10 de Dezembro de 1948, a Declaração
Universal dos Direitos do Homem. Logo no Preâmbulo a Assembleia Geral
considera que “o desconhecimento e o desprezo dos direitos do homem
conduziram a actos de barbárie que revoltam a consciência da humanidade” e
que “um mundo em que os serem humanos sejam livres de falar e de crer,
libertos do terror e da miséria foi proclamada como a mais alta inspiração do
homem”. Proclama, ainda, a “fé nos direitos fundamentais do homem, na
2
Os Direitos Humanos são concebidos como realidades universais e eternas. São inerentes à
natureza humana. Todos os homens têm todos os direitos e deveres. São universais (pois
dizem respeito a todos independentemente da sua condição ou situação); são originários e
inalienáveis, porque nascem com o ser humano e referem-se-lhe quase geneticamente.
200

dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e
mulheres”.
Após a tomada de posição da ONU, a Europa, principal vítima das
atrocidades cometidas durante a II Guerra Mundial, procurou a sua própria via,
no sentido da proteção dos Direitos Humanos. Destaca-se a atuação do
Conselho da Europa 3 cuja criação se encontra indissociavelmente ligada à
implementação de um espaço europeu de reconhecimento, valorização e
proteção dos Direitos Humanos. Sob os seus auspícios foi adotada em Roma,
em Maio de 1950, a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do
Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), que entrou em vigor a 3 de
Setembro de 1953. Assente numa base ideológica comum centrada na defesa
dos Direitos Humanos, na democracia pluralista e no Estado de Direito, bem
como na valorização da identidade cultural e diversidade da Europa, o Conselho
da Europa assumiu-se como o principal fórum europeu de implementação e
desenvolvimento de uma identidade europeia de Direitos Humanos, de um
espaço de valorização e reconhecimento dos Direitos Humanos, que se
estendeu muito para além das fronteiras geográficas da Europa 4 .
Não é nosso propósito, tendo em conta o tema central da presente
investigação e o espaço forçosamente restrito deste trabalho, apresentar uma
exposição exaustiva dos Direitos Humanos. Limitar-nos-emos a traçar, em
termos gerais, a consagração do direito de acesso à justiça, no âmbito do Estado
de Direito.
2. O direito de acesso à justiça – da sua evolução conceptual
O conceito de acesso ao direito e à justiça foi ganhando diferentes
densificações por influência das ideologias políticas e sociais vigentes ao longo
3
O Conselho da Europa, organização de cooperação europeia, foi instituído pelo Tratado de
Londres, assinado em 4 de Maio de 1949.
4
A CEDH serviu de referência para os textos de Direitos Humanos adotados noutros
continentes, especialmente África e América. A nível da Organização dos Estados Americanos
e da União Africana, foram adotadas a Convenção Americana sobre os Direitos Humanos,
assinada a 22 de novembro de 1969 em São José da Costa Rica (1969) e a Carta Africana dos
Direitos do Homem e dos Povos adotada em 1981 e entrada em vigor a 21 de outubro de 1986.
201

da sua evolução. Seguindo de perto o estudo de Cappelletti e Garth (1978, pp.
6-7), nos Estados Liberais do final do século XVIII e do século XIX, o direito de
acesso à justiça era concebido como um direito natural, não necessitando de
intervenção do Estado, sendo suficiente que este não permitisse sua violação.
Após a II Guerra Mundial, consolidou-se uma nova tendência de
reconhecimento de direitos e obrigações sociais que os governos deveriam
concretizar, sendo frequente a alusão ao Estado Providência ou Welfare State.
Neste contexto, o direito de acesso à justiça torna-se uma obrigação estatal que
deve ser assegurado a todos os cidadãos, exigindo-se a eliminação de quaisquer
barreiras que impeçam a sua realização.
A promoção do direito de acesso à justiça conduziu a um enorme
crescimento da litigiosidade a que os tribunais judiciais não deram a resposta
necessária, em concreto pela crescente e evidente morosidade na resolução das
demandas colocadas pelos cidadãos (Cebola, 2013, pp. 44-48). Começa então
a florescer a ideia de que, juntamente com os tribunais, devem emergir e ser
implementadas outras vias de resolução de conflitos. Surge, assim, uma nova
tendência de implementação de meios alternativos aos tribunais que assume nos
EUA a designação Alternative Dispute Resolution (ADR) e que hoje tem adesão
e repercussão em todo o mundo.
O direito de acesso à justiça paulatinamente deixou de restringir-se à
possibilidade de qualquer cidadão poder recorrer a um tribunal judicial, para se
concretizar na realização da justiça do caso concreto, devendo garantir-se a
efetiva igualdade das partes e a imparcialidade na administração da justiça, seja
qual for a via seguida para a resolução de um conflito 5 . Verificou-se, portanto, a
necessidade de construir um novo modelo de justiça, integrando todos os meios
legítimos de resolução de conflitos jurídicos 6 .
5
Neste sentido Paula Costa e Silva afirma que “o direito de acesso ao Direito, pilar
fundamental do Estado de Direito, vem sofrendo profundas transformações. Deixou de ser um
direito de acesso ao Direito através do direito de acesso aos tribunais para passar a ser um
direito de acesso ao direito, de preferência sem contacto ou sem passagem pelos tribunais”
(Silva, 2009, p. 19). Também defendendo que os ADR estão incluídos no conceito de acesso à
justiça, veja-se Francioni, 2007, pp. 4-5.
6
Como refere Pedroso (2002, p.12) “O novo sistema integrado de resolução de litígios, deve
ter como consequência a assunção e reconhecimento pelo Estado duma política pública de
202

3. Os meios extrajudiciais de resolução de conflitos e a Convenção
Europeia dos Direitos do Homem
Em termos europeus, o direito de acesso à justiça está consagrado no art.
6.º, n.º 1 da CEDH. Com esta norma pretende-se garantir a todos o direito a que
um tribunal conheça e aprecie qualquer questão ou pretensão relativa a direitos
e obrigações de carácter civil. Assim sendo, importa analisar a conformidade do
art. 6.º, n.º 1 da CEDH, com a existência e implementação de meios extrajudiciais
de resolução de conflitos, uma vez que estes visam a solução do conflito sem
recurso a um tribunal, o que, à primeira vista, parece contrariar aquela regra.
Pois bem, nesta questão, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
(TEDH) declarou, em diversas ocasiões, que o direito de acesso à justiça não é
absoluto, podendo sofrer limitações, uma vez que a sua natureza exige
regulamentação por parte dos Estados, o que pode variar dependendo do tempo
e do lugar ou de acordo com as necessidades e recursos da comunidade e dos
indivíduos em questão. Essas limitações não podem, todavia, privar totalmente
o indivíduo do acesso a um tribunal e, por outro lado, só serão consideradas
válidas se buscarem objetivos legítimos e forem proporcionais ao alcance
desses objetivos.
Com base nessas premissas, o TEDH entendeu, por exemplo, que os
Estados Contratantes não são obrigados a submeter conflitos de natureza civil a
procedimentos que sejam levados a cabo em cada um dos seus estádios de
resolução perante "tribunais". Assim, o TEDH considerou que imperativos de
flexibilidade e eficácia, totalmente compatíveis com a proteção dos direitos
humanos, podem justificar a intervenção prévia de órgãos administrativos ou não
jurisdicionais 7 .
No processo Deweer vs. Bélgica, de 27 de fevereiro de 1980, o TEDH
analisou precisamente a conformidade dos meios extrajudiciais de resolução de
conflitos com o art. 6 da CEDH, tendo decidido que cláusulas compromissórias
justiça, que inclui os tribunais judiciais e o denominado “pluralismo jurídico e judicial”, ou seja,
que reconhece também aos meios não judiciais legitimidade para dirimir conflitos”.
7
Veja-se, entre outras, as Sentenças do TEDH nos casos Lithgow e outros vs. Reino Unido (8
de julho de 1986) e Philis vs. Grécia (27 de agosto de 1991).
203

em contratos ou, no âmbito penal, o pagamento de multas acordadas pelas
partes são, em princípio, soluções válidas, uma vez que revelam vantagens tanto
para os cidadãos, como para a administração da justiça.
A título de conclusão, entende-se que podem existir limitações ao direito
de acesso à justiça na medida em que essas limitações sejam justificadas, pelo
que os MARL não terão de contrariar o art. 6.º do TEDH.
4. Em torno do moderno conceito de cidadania
Entende-se por cidadania o conjunto de direitos e obrigações, civis e
políticas, que ligam o indivíduo ao respetivo Estado. Citamos Moura Ramos para
quem “[a] cidadania (status civitatis dos Romanos) é o vínculo jurídico-político
que, traduzindo a pertinência de um indivíduo a um Estado, liga um indivíduo a
um Estado, o constitui perante este num particular conjunto de direitos e de
obrigações” (Ramos, 1983, p. 824-825).
Este vínculo permite ao seu titular participar, direta ou indiretamente, nas
decisões soberanas do Estado. O referido vínculo confere-lhe três níveis de
direitos: primeiro, o direito que garante a igualdade dos indivíduos perante a lei;
segundo, direitos políticos, que permitem ao indivíduo participar no exercício da
soberania nacional; e, terceiro, os direitos sociais que são o marco final do
desenvolvimento da cidadania.
A cidadania não é uma abstração, mas é um conceito indeterminado, com
múltiplas facetas e em torno do qual se circunscreve o espaço cívico. O cidadão
é o homem universal dotado de “direitos naturais, sagrados e inalienáveis” 8 . A
cidadania permite, desde logo, a participação, direta ou indireta, no exercício do
poder político. Mas é mais do que isso, pelo que reduzir a cidadania ao direito
de participação política, ao direito de voto, seria deformar a dimensão
fundamental sociocultural do homem enquanto ente social com múltiplas
dimensões e pertenças: territoriais, comunitárias, culturais.
Foi com a formação e consolidação do Estado moderno, dotado de um
poder soberano, supremo e independente (sem paralelo na ordem interna, nem
8
Preâmbulo da DUDH.
204

igual na ordem externa) que o conceito de cidadania se foi desenvolvendo,
ganhando projeção e se aproximou do seu conceito atual. Foi-se ampliando o
círculo dos beneficiários dos direitos de cidadania, na medida em que se foram
reduzindo as categorias dos excluídos de participar nos assuntos políticos do
Estado. A cidadania surge com as primeiras disposições legais que conferem
direitos cívicos aos indivíduos e alarga-se aos direitos políticos com a
implantação dos Estados democráticos.
Torna-se assim claro que a história e evolução do conceito de cidadania
está indissociavelmente ligada à história e à evolução da democracia. As
garantias da cidadania são a base, o fundamento, o sustentáculo de um sistema
democrático. Relembramos as ideias de Aristóteles que defendia ser nas
democracias que se encontra o protótipo do cidadão. A cidadania refere-se a um
conjunto de direitos, em especial aos direitos humanos e civis, e ao facto de nas
democracias modernas a soberania ter sido concebida como residindo no povo,
definida como o conjunto dos seus nacionais. Assim, não é possível a existência
de uma cidadania real, sem ser no seio de uma sociedade democrática na qual
os cidadãos são os principais atores políticos dotados de direitos inalienáveis à
participação, proteção e providência. Estes direitos também sugerem, embora
em termos menos rígidos, direitos iguais, formalmente iguais a um determinado
grau de pertença da sociedade, de reconhecimento e de integração.
O moderno conceito de cidadania prende-se com o moderno conceito de
Estado de Direito democrático. Representa a revolução da igualdade e incorpora
o princípio da valorização da responsabilidade individual. Não se coaduna com
a visão clássica da cidadania cívico-política, uma cidadania passiva, limitada, no
seu alcance e efeitos.
O moderno conceito de cidadania decorre do alargamento da sua base de
sustentação a novos domínios da vida social, económica, associativa, jurídica e
judicial. Impõe-se, para tal, desenvolver e estimular uma cidadania prática, ativa,
informada, crítica, participativa, vigilante, empenhada e responsável. Um novo
modelo de cidadania em que se estimule e incentive a sua participação nos
processos de tomada de decisão que, direta ou indiretamente, o afetam.
205

5. Estado de direito democrático, cidadania e acesso à justiça
Socorremo-nos das doutas palavras de Gomes Canotilho que carateriza
Estado de direito como “(…) um Estado ou uma forma de organização políticoestadual
cuja actividade é determinada e limitada pelo direito” (Canotilho, 1999,
p. 13) e que se caracteriza por um “governo de leis (e não de homens!) gerais e
racionais, organização do poder segundo o princípio da divisão de poderes,
primado do legislador, garantia de tribunais independentes, reconhecimento de
direitos, liberdades e garantias, pluralismo político, funcionamento do sistema
organizatório estadual subordinado aos princípios da responsabilidade e do
controlo, exercício do poder estadual através de instrumentos jurídicos
constitucionalmente determinados” (Canotilho, 1999, p. 22).
Na caracterização do Estado de direito e relacionado com o objeto deste
nosso estudo, importa fazer uma menção particular aos tribunais, órgãos de
soberania, independentes, imparciais e passivos, aos quais compete, em
cumprimento do princípio da separação de poderes e no exercício da função
jurisdicional “administrar a justiça em nome do povo” 9 . Gomes Canotilho precisa
a este propósito que “[n]um Estado de direito pertence aos tribunais, através de
juízes independentes, dizer o direito. Num Estado de direito democrático cabe
aos magistrados judicias dizer o direito em nome do povo” (Canotilho, 1999, p.
71).
Neste mesmo sentido Bacelar de Vasconcelos sustenta ser possível de
descortinar na justiça um sentido mais técnico, com um núcleo mais restrito de
funções, na medida em que “(…) a justiça se ocupa de certos conflitos que os
cidadãos não são capazes de resolver sozinhos e que, por isso, o Direito
submeteu à decisão de uma autoridade incontestável, imparcial e tecnicamente
apetrechada: o poder judicial”. (Vasconcelos, 1998, p. 10).
Assim, no tradicional modelo de Administração de Justiça cabe aos
tribunais o exclusivo da função jurisdicional que se traduz na “(…) actividade que
o Estado desenvolve, normalmente a solicitação dos interessados, para resolver
os conflitos de interesses” (Fernandes, 2010, p. 114).
9
Art. 202.º da CRP.
206

Mas hoje, e cada vez menos, os cidadãos se revêm neste modelo de
Justiça. Uma Justiça dominada por terceiros, advogados e juízes, assente num
modelo impositivo e na dialética entre direitos e deveres. Um modelo que não
integra os cidadãos, que reduz ao mínimo a sua participação, levando-os a
questionarem a respetiva legitimidade e autoridade (do poder judicial). Uma
justiça que assenta na igualdade absoluta entre os cidadãos, em matérias como
os Direitos Humanos e o acesso aos tribunais, mas que enferma de uma
contradição de base decorrente das desigualdades de acesso à justiça
(tradicional) determinadas pela riqueza e pelo poder.
Um modelo que está afastado dos cidadãos, daquilo que é a essência da
cidadania – a participação. Cidadãos que reclamam uma maior intervenção na
justiça; que estando mais conscientes dos seus direitos, reclamam o seu
cumprimento (ainda que nem sempre de forma informada e esclarecida); que
exigem uma justiça mais eficaz e mais próxima das suas necessidades.
A Justiça não é, e não pode ser “um desígnio exclusivo dos tribunais. (…)
A justiça é tarefa comum do parlamento, do governo, do poder local, da
administração central e das polícias. Das autoridades públicas e também dos
cidadãos” (Vasconcelos, 1998, p. 9).
Sustentamos a necessidade de desenvolver e implementar um novo
modelo de Administração da Justiça que, ao contrário do tradicional, não só
envolva eficazmente os cidadãos, mas estimule a sua participação direta, efetiva
e responsável. Um modelo integrado e integrador (com os MRAL), responsável
e responsabilizador (dos diversos intervenientes judiciais e inclusivamente dos
cidadãos). Um modelo no seio do qual os cidadãos sejam, não só parte
interessada num processo, mas participantes diretos no seu andamento, desde
o início até ao resultado final.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
1. O tradicional modelo de Administração da Justiça assente no poder
jurisdicional dos tribunais não se coaduna com um novo modelo de
cidadania, ativa, participativa e responsável.
207

2. Os cidadãos reclamam um maior controlo das suas vidas e, desde logo,
uma intervenção direta nos processos de tomada de decisões que, direta
ou indiretamente, os afetam.
3. Num moderno Estado de Direito democrático impõe-se um novo
entendimento do Direito Humano de acesso à justiça que não se restrinja
à possibilidade de recurso aos tribunais judiciais, mas que se concretize
na realização da justiça do caso concreto, seja através de meios judiciais
ou extrajudiciais.
4. Analisando a conformidade do art. 6.º, n.º 1 da CEDH, com a existência e
implementação de meios extrajudiciais de resolução de conflitos, uma vez
que estes visam a solução do conflito sem recurso a um tribunal, o que, à
primeira vista, parece contrariar aquela norma, conclui-se que podem
existir limitações ao direito de acesso à justiça na medida em que essas
limitações sejam justificadas, pelo que os ADR não terão de contrariar o
art. 6.º do TEDH.
REFERÊNCIAS
CANOTILHO, J.J.G. (1999). Estado de Direito. Gradiva, Lisboa,
CasaComum.org, Disponível HTTP:
http://hdl.handle.net/11002/fms_dc_160333 (2018-11-13)
CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. (1978). Access to Justice – a World Survey,
Vol. I. Milão: Giuffrѐ Editore.
FERNANDES, A.J. (2010). Introdução à Ciência Política, teorias, métodos e
temáticas, 3.ª Edição, Porto: Porto Editora.
FRANCIONI, F. (2007). Access to Justice as a Human Right. Oxford University
Press.
MARSHALL, T. H. (1973). Class, Citinzenship and Social Development.
Westport: Greenwood Press.
PEDROSO, J.; et al. (2002). O acesso ao Direito e à Justiça: um direito
fundamental em questão. Observatório Permanente da Justiça. Coimbra:
Centro de Estudos Sociais.
RAMOS, R. M.M. (1983). Cidadania. Polis – Enciclopédia VERBO da
Sociedade e do Estado. Lisboa: Verbo.
208

SILVA, P. C. (2009). A nova face da justiça – os meios extrajudiciais de
resolução de controvérsias. Lisboa: Coimbra Editora.
VASCONCELOS, P. B. (1998), A Crise da Justiça em Portugal, Gradiva,
Lisboa, CasaComum.org. Disponível HTTP:
http://hdl.handle.net/11002/fms_dc_160343 (2018-11-12).
209

A COLABORAÇÃO PREMIADA COMO MEIO DE COMBATE EFICAZ À
CORRUPÇÃO
BRITTO, Nara Pinheiro Reis Ayres de
Advogada, Mestranda em Ciências Jurídicas pela Universidade Autónoma de Lisboa (Portugal) – UAL. Bacharel em
Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UNICEUB
nara.ayresbritto@gmail.com
RESUMO
RODRIGUES, Natuzza Pereira
Advogada, Bacharel em Direito pelo Centro Universitário de Brasília – UNICEUB
natuzzarodrigues@gmail.com
CERQUEIRA, Paloma Gurgel de Oliveira
Advogada, Doutoranda, Universidade Nacional de Mar Del Plata
palomagurgel_adv@hotmail.com
A legislação brasileira prevê o instituto da colaboração premiada na Lei n.
12.850/2013, Lei de Organização Criminosa. O objeto do presente estudo visa
analisar o instituto da colaboração premiada no Brasil. A justificativa da
relevância temática está na inclusão da colaboração premiada como um meio
eficaz para o combate à corrupção. A metodologia da pesquisa é bibliográfica,
publicações físicas e virtuais, bem como de obras literárias e artigos científicos.
O presente trabalho tem como objetivo aprimorar o debate acerca do tema da
colaboração premiada, desde a análise do seu contexto histórico até a
implementação do instituto pela Lei Nacional que trata da Organização
Criminosa. Nessa análise, concluímos que instituto da delação premiada tem
sido um forte instrumento nas investigações criminosas e um meio eficiente para
auxiliar as autoridades investigativas a combater os crimes de corrupção por um
meio legítimo de modo a combater a criminalidade e a violência organizada em
todas as esferas sociais.
Palavras-chave: Corrupção; Organização Criminosa; Colaboração Premiada;
Brasil.
ABSTRACT
The Brazilian legislation provides for the institute of collaboration awarded in Law
n. 12,850/2013, Criminal Organization Act. The objective of the present study is
to analyze the institute of the collaboration awarded in Brazil. The justification for
210

thematic relevance lies in the inclusion of award-winning collaboration as an
effective means of combating corruption. The methodology of the research is
bibliographical, physical and virtual publications, as well as of literary works and
scientific articles. This paper aims to improve the debate about the topic of the
award-winning collaboration, from the analysis of its historical context to the
implementation of the institute by the National Law that deals with the Criminal
Organization. In this analysis, we conclude that the prize-giving institute has been
a strong tool in criminal investigations and an efficient means to assist
investigating authorities to combat crimes of corruption by a legitimate means in
order to combat organized crime and violence in all spheres social policies.
Keywords: Corruption; Criminal Organization; Prize Collaboration; Brazil.
INTRODUÇÃO
Atualmente, um dos efeitos da globalização, fenômeno que toma conta da
vida humana como uma avalanche é o de tornar crimes cada vez mais
complexos. Dentre eles está a corrupção, que será tratada com afinco no
presente trabalho.
A corrupção é um dos mais claros indícios de que a estrutura política,
social e econômica de um país não vai bem. Por trás deste crime, estão grupos
de autoridades, com poder e influência em suas mãos, beneficiando-se de suas
condutas ardilosas que criam rombos significativos aos cofres públicos.
Em função de tamanha complexidade que carregam os crimes de
corrupção na atualidade, a Justiça tem encontrando cada vez mais dificuldades
em elucidar casos como estes, tornando-se quase impossível comprovar com
exatidão a materialidade e, principalmente, a autoria desses crimes.
Diante do cenário apresentado, qual solução poderia ser encontrada
dentro do ordenamento jurídico para reverter este quadro? Ou seja, que
instrumentos utilizar para que haja efetivo sucesso na investigação de crimes tão
complexos? Vislumbrando a necessidade de criar métodos eficazes para
combater e elucidar tais crimes, o legislador trouxe a chamada colaboração
211

premiada ao ordenamento jurídico, ferramenta que vem sendo amplamente
utilizada no Brasil.
O presente trabalho trará um estudo detalhado do instituto da delação
premiada no Brasil, analisando-se seu panorama histórico, entendimentos
doutrinários, empregos em leis, aplicações a casos concretos e prejuízos que
sua não aplicação pode acarretar, objetivando-se, por fim, uma conclusão bem
fundamentada acerca de sua importância como meio de combate eficaz à
corrupção, à violência e ao crime organizado.
OBJETIVOS
O presente estudo objetiva analisar, à luz da legislação brasileira, o
instituto da colaboração premiada no ordenamento jurídico brasileiro,
possibilitando, nessa análise, uma perspectiva que se entende útil para o
combate eficaz à corrupção dentro de um sistema de um Estado Democrático de
Direito, tema que merece investigação, análise e submissão ao escrutínio
acadêmico.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Tem-se registro do instituto da colaboração premiada desde os primórdios
bíblicos, percorrendo desde a Antiguidade Clássica, a Idade Média, a Era da
Revolução Industrial até chegar à Modernidade. (MENDRONI, 2007, p. 37).
Em princípio, no Brasil, o instituto da colaboração premiada tem origem
no acordo de vontade entre as partes, reportando-se às chamadas Ordenações
Filipinas, que se tratava de um compilado jurídico português que deu início à
história jurídico-positiva do Direito brasileiro. Vigente à época do Brasil-Colônia,
o citado diploma era dotado de dispositivos penais altamente severos, injustos e
parciais. (MENDRONI, 2007, p. 37).
Na referida época, os meios investigativos não eram suficientes para uma
apuração efetiva dos fatos criminosos, portanto, qualquer denúncia oferecida
pela população era de singular importância. Assim, diante de tamanha escassez
no âmbito probatório, “aquele que primeiro delatasse atos que denotassem crime
de lesa majestade recebia o perdão e recompensas da realeza e, no caso dos
212

inconfidentes, rendeu ao delator a remissão de suas dívidas pessoais”.
(FERREIRA, 2009, p.80).
Posteriormente, a colaboração premiada ganhou impulso e se mostrou
indispensável na aplicação e resolução de diversos casos de interesse do
Estado. Dentre eles, alguns movimentos histórico-políticos que marcaram o
Brasil, como: a Inconfidência Mineira, em 1798, em que o conjurado Coronel
Joaquim Silvério dos Reis delatou seus companheiros, obtendo em troca o
perdão de suas dívidas; e a Conjuração Baiana, em 1798, em que, da mesma
forma, em troca de vantagens, um capitão delatou seu soldado, culminando na
morte deste. (REIS, 2005, p. 52).
Mais recentemente, durante o Golpe Militar de 1964, não raro ocorria a
delação de relevantes personalidades da política brasileira, com o fito ordinário
de safar-se de uma prisão ou tortura.
Quase 400 anos depois das Ordenações Filipinas, pela primeira vez a
figura da colaboração premiada foi positivada em lei no Brasil, mais
especificamente a Lei 8.072/1990. O referido diploma legal, além de arrolar
taxativamente os denominados crimes hediondos, também trouxe a
possibilidade de que o participante ou associado que denunciar à autoridade a
organização criminosa, possibilitando seu desmantelamento, terá pena reduzida
de um a dois terços. (BITTAR, 2011).
Desde então, diversos diplomas legais brasileiros passaram a prever em
seu texto o instituto em comento, como analisaremos adiante, de maneira
cronologicamente ordenada.
Cite-se a Lei 9.034/95, surgida em razão da necessidade emergencial do
país em se adaptar aos novos crimes que se estabeleciam no nosso sistema.
Assim, previu em seu art. 6º a possibilidade de aplicação da delação premiada
nos crimes praticados por organizações criminosas.
Já as leis 7.492/86 (art. 25, §2º) e 8.137/90 (art. 16, parágrafo único)
sofreram modificação pela Lei 9.080/95, que a elas incorporou o instituto premial,
passando este, então, a ser aplicado aos crimes contra a ordem tributária e
econômica, e contra o sistema financeiro nacional.
213

O Código Penal, em seu art. 159, §4º, permite a delação premiada no
crime de extorsão mediante sequestro, condicionando sua aplicação à facilitação
para a libertação do sequestrado.
O advento da Lei 9.613/98 trouxe uma novidade ao ordenamento jurídico
pátrio quanto aos benefícios ofertados ao delator: além da redução de pena,
agora o delator poderá iniciá-la em regime mais brando e, melhor ainda, pode
ter o perdão judicial aplicado em seu favor. O mencionado diploma serviu,
inclusive, como referência para outras leis, que devem, por respeito ao escorço
histórico, ser citadas. (SILVA, 2017, 5).
Em análise detida à Lei de Proteção a Vítimas e Testemunhas (Lei nº
9.087/99), nota-se relevante avanço quanto à previsão do instituto em comento.
Nela, também há previsão do perdão judicial, porém com concessão
condicionada ao cumprimento de certos requisitos (art. 13, caput e parágrafo
único), senão, será agraciado com mera redução de pena (art. 14). Ressalte-se
a preocupação do citado diploma legal com a segurança daquele que delata seus
parceiros de crime ao estabelecer medidas especiais de proteção em seu favor
(art. 15).
A Lei de Drogas (11.343/06) prevê unicamente a redução da pena como
benefício ao delator eventualmente condenado. Para tanto, determina-se,
também, o atendimento cumulativo a alguns requisitos. São eles: i) existência de
inquérito e/ou processo criminal contra o delator; ii) colaboração voluntária, ou
seja, livre de coações; iii) concurso de pessoas; iv) recuperação total ou parcial
do produto do crime.
Por sua vez, a Lei 12.529/11 traz o chamado programa de leniência,
possibilitando, em seu art. 86, a celebração de acordo de leniência, com a
extinção da ação punitiva da administração pública ou a redução de um a dois
terços da pena, com os autores (pessoas físicas ou jurídicas) de infração à
ordem econômica.
A exemplo, cite-se a previsão mais recente da figura da delação premiada,
presente na Lei 12.850/13. No referido diploma, o instituto premial ganha Seção
própria, denominada “Da Colaboração Premiada”, onde se discorre com muito
214

mais detalhes sobre o mesmo e se nota maior preocupação na eficácia de sua
aplicação.
Deveras, a insegurança na aplicação da colaboração premiada ao longo
do tempo gerou numerosas falhas e manipulações, tanto em favor quanto em
desfavor do delator, razão pela qual a Lei 12.850/2013, que revogou a Lei
9.034/1995, representou vultoso esclarecimento na sistemática processual, uma
vez que disciplinou detalhadamente a delação premiada, arrematando, por
exemplo, a celeuma sobre sua natureza jurídica. (SILVA, 2017, p. 5).
Após tortuoso caminho percorrido pela colaboração premiada,
notadamente, a persistência em sua aplicação como meio de obtenção de prova,
ao longo do tempo, surtiu consideráveis aprimoramentos, de modo que, como
afirma o renomado jurista Carlos Ayres Britto, tal instituto tem cumprido um papel
eficaz e eficiente, embora ainda esteja sendo estudado no aspecto da qualidade
jurídica (BRITTO, 2016).
A corrupção pode ser conceituada como o atentado à normas, princípios
e valores jurídicos ou sociais. O termo revela algo não só corrompido, como
desmoralizado e pervertido, o que permite deduzir que a pessoa corrupta rompe
com as finalidades e interesses da sociedade, destruindo o que se tem como
unidade social dotada de valores. (CARMO, 2005).
Quanto à origem desta atitude apodrecida e pecaminosa, e sob um viés
filosófico, como bem sugere o inglês Thomas Hobbes no clássico “Leviatã”, o ser
humano possui uma condição natural atrelada ao estado de guerra, precisando
ter suas necessidades atendidas a qualquer custo, mesmo que o faça de
maneira violenta e egoísta. (HOBBES, 2006).
Tal realidade conflituosa da natureza dos indivíduos é confirmada por
Nicolau Maquiavel na obra “O Príncipe” (1513), onde pontifica que a condução
do governo se orienta pelas ponderações do governante, que deveria abandonar
os pressupostos morais e éticos para imperar e garantir a preservação do
Estado. (MAQUIAVEL, 2013)
Assim, a estrutura estatal, instrumento de freio para o ser humano
intrinsecamente mau, precisa de organização e cooperação da coletividade, mas
esse modelo coletivista, como é sabido, possui um sistema de repartição de
215

iquezas injusto, em que a ideologia da igualdade não se aplica na realidade. Se
de um lado o homem precisa ser governado para que se imponha limites às suas
atitudes tidas como perigosas, de outro, os governantes também são homens
falhos, que detêm o poder e, em razão do seu caráter, podem transformar este
poder em arma contra o bem comum.
A corrupção, portanto, tem início no caráter do ser humano e se exterioriza
na sociedade, configurando-se uma patologia cíclica. Trata-se de conduta
extremamente gravosa, não importando se provém de ordem econômica, social
ou político-estatal. (CARMO, 2005).
O Índice de Percepções de Corrupção, publicado anualmente pela
Transparency International - TI, é, atualmente, a principal ferramenta indicadora
dos níveis de corrupção no setor público de 176 países. (EXPRESSO, 2017).
Segundo o índice de 2016, Portugal ocupa a 29ª posição, tendo perdido
uma posição com relação ao ano anterior. Contudo, uma análise dos últimos
cinco anos indica uma tendência à estagnação do país na busca pelo combate
à corrupção. Em comentário aos resultados, a direção da TIAC - Transparência
e Integridade, Associação Cívica -, que representa a TI em Portugal, considerou
que o país perde, anualmente, oportunidades em avançar no combate à
corrupção e em ganhar confiança de investidores do exterior, fatores estes
relevantes para a recuperação e o desenvolvimento social de Portugal.
O Brasil, por seu turno, ocupa o 79º lugar no citado índice, tendo caído
significativamente no ranking nos últimos anos devido a escândalos de
corrupção envolvendo autoridades políticas e grandes empresários. No entanto,
conforme observação da TI, no último ano o Brasil mostrou que, por meio do
trabalho independente de entidades incumbidas da responsável aplicação da lei,
responsabilizar autoridades antes consideradas intocáveis é tarefa plenamente
possível. (SALOMÃO, 2016).
O Brasil, mesmo envolto em vícios no combate aos esquemas de
corrupção, utiliza a colaboração premiada como importante ferramenta para
auxiliar nesta tarefa. A relevância de tal instrumento tomará as próximas linhas
do presente trabalho, numa tentativa de apresentar como se dá sua aplicação e
efetividade no Brasil, como exposto a seguir.
216

O instituto da colaboração premiada está em destaque no cenário jurídicopolítico
brasileiro, uma vez que, atualmente, grandes processos estão se
valendo desta ferramenta. O caso em maior evidência no momento é a Operação
Lava Jato, que, iniciada em 2014, investiga e processa crimes no âmbito da
Petrobrás, em que alguns réus já celebraram Acordo de Delação Premiada junto
ao Ministério Público Federal. (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2018).
Num cenário normal, para contratar com a Petrobrás, empreiteiras
concorreriam entre si em sede de licitação e a estatal contrataria a empresa
usando o critério do menor preço oferecido. Agindo de maneira ilícita, as
empreiteiras formaram um cartel, fazendo uma concorrência aparente parecer
real.
Os preços oferecidos à Petrobras eram ajustados em reuniões em que se
deliberava quem ganharia o contrato e por qual preço, inflado em benefício
privado e em prejuízo dos cofres da estatal.
Os funcionários da Petrobrás garantiam que só participassem das
licitações as empresas envolvidas no cartel. Os funcionários se omitiam sobre o
cartel e o favoreciam, limitando convidados e incluindo a ganhadora entre as
empresas participantes da licitação.
Por sua vez, os operadores financeiros intermediavam o pagamento da
propina com dinheiro já lavado e os agentes políticos, pessoas com prerrogativa
de função, eram os responsáveis por indicar e manter os diretores da Petrobrás.
Desta forma, possuíam influência direta sobre os indicados a estes cargos.
Importante salientar que os agentes políticos foram citados na operação
por meio de delações premiadas ocorridas na primeira instância. Depois disto,
vários foram os delatores que obtiveram a premiação de diminuição da pena e
outros benefícios, contribuindo para o desenvolvimento das investigações, com
elucidações relevantes e satisfatórias.
É cediço que o instituto premial tornou-se ferramenta imprescindível para
o alcance da solução de crimes envolvendo redes de organizações criminosas
mas, por outro lado, ainda apresenta clara insegurança por, em alguns casos,
aparentar ferir a ética e algumas normas do ordenamento pátrio.
217

Neste sentido é o entendimento do professor Luiz Flávio Gomes (GOMES,
2015):
“A delação premiada, na medida em que implica uma traição e
“deduragem” de terceiras pessoas, é (eticamente) uma imoralidade, mas que se
tornou útil e até mesmo necessária (dizem seus sectários) naqueles países com
capacidade investigativa falida ou sensivelmente enfraquecida (como o Brasil)”.
Quando os países se deparam com a impotência ao descobrir seus mais
hediondos crimes contra a coletividade, principalmente os cometidos por
poderosos, eles se unem ao criminoso com o objetivo de captar sua prestimosa
colaboração. Assim, consequência inevitável é que, pela ineficiência do próprio
sistema, o “colarinho branco” acaba tendo uma carta na manga com a delação
premiada.
Para que a colaboração seja efetiva, é necessário que esta produza
resultado concreto e positivo ao longo da investigação ou do processo criminal,
sendo o prêmio concedido conforme a efetividade desta colaboração.
Como já citado, o instituto em comento é inevitável e sua aplicação já
tomou conta do ordenamento jurídico brasileiro no que diz respeito ao auxílio à
persecução e solução de crimes. Os acordos de delação premiada têm sido uma
das mais relevantes ferramentas da polícia e do MP nos processos que
investigam casos de corrupção, a exemplo da já citada Operação Lava Jato.
É por isso que, conforme o jurista Ayres Britto afirma, apesar da
importância da delação premiada, a medida deve ser considerada como apenas
mais um dos elementos de uma investigação, não podendo, sozinha, servir para
condenar alguém. Ela precisa se fazer acompanhar de elementos probatórios,
configurando instrumento auxiliar, jamais central. (BRITTO, 2015).
Sua aplicação deve se dar com extrema cautela devido às nuances já
mencionadas. Mas além de acentuado seu caráter de meio de prova, também
serve como inibidor de esquemas ilícitos hábeis a vicejar em organizações
criminosas que estendem seus tentáculos sobre desonrados agentes estatais.
218

METODOLOGIA/MÉTODOS
A metodologia adotada para o desenvolvimento do presente trabalho foi
realizada por meio de artigos científicos, publicações físicas e virtuais, além de
revisão bibliográfica, obras literárias. Na fase de abordagem foi empregado o
método indutivo para aprimorar o conhecimento em face das constatações assim
como das indagações dos autores no presente estudo.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Extrai-se do presente estudo que o instituto legal da colaboração
premiada previsto na legislação brasileira e, mais recentemente, na Lei nº
12.850, conhecida como Lei de Organizações Criminosas, auxilia o combate
eficaz à corrupção. Exemplo desse resultado é o índice de Percepções de
Corrupção, publicado pela Transparency International – TI, que constata que o
Brasil caiu o seu ranking de entre os países com mais corrupção no mundo e
isso se deve ao fato de que as entidades públicas incumbidas de aplicar a lei,
têm-se utilizado de instrumentos normativos para o combate à corrupção, a
violência e os crimes organizados e a colaboração premiada é, notadamente, um
desses instrumentos.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Do extraído no trabalho, há de se perceber que a corrupção é um mal que
assola a economia, a política e a sociedade em si, precisando ser combatida
com afinco, e a delação premiada mostra-se arma fundamental nesta batalha. É
imprescindível que o sistema persecutório seja rígido e eficaz na luta contra
crimes, principalmente aqueles que envolvem o patrimônio público.
Nota-se que Brasil tem um sistema processual que visa punir as condutas
criminosas, mas que algumas delas levam muito tempo para serem
solucionadas. Operações e investigações minuciosas podem tomar muito tempo,
como é o caso da “Operação Lava Jato” e do caso de José Sócrates, que
perduram há anos. No entanto, nota-se grande diferença no caminhar de ambos
os processos, porquanto aquele utiliza-se amplamente da colaboração
premiada, o que tem mostrado efetividade na solução do caso, enquanto este,
219

investigado em país com resistência à adoção de tal instituto, parece andar em
círculos, sem perspectiva de solução de sua autoria.
É importante mencionar que encerrar a investigação põe fim à
insegurança jurídica e à insegurança da coletividade em si, colocando-a
novamente em equilíbrio e restaurando a confiança de um povo que já está
desgastado com a falência dos órgãos do governo que demoram a punir e
solucionar conflitos.
Sendo assim, deve-se notar a importância e grandeza do assunto
estudado, uma vez que, a delação premiada, quando empregada com cautela,
auxilia e reduz o tempo de investigação, aumentando a eficácia e a segurança
das provas, trazendo ao direito uma importante nova e ferramenta jurídica e
mantendo a paz social, importante alicerce para uma sociedade, seja de
Portugal, seja do Brasil, ou de qualquer lugar do mundo.
Portanto, o direito premial mostra-se um revés ao modo de agir corrupto,
devendo ser utilizado como medida eficaz de combate à corrupção e à
criminalidade em geral, principalmente quando esta avança contra o patrimônio
público, como se presencia frequentemente nos últimos anos da história política
do Brasil.
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2017.
221

LINCHAMENTOS NO MARANHÃO, POLÍTICA CRIMINAL E
INVISIBILIDADE DO FENÔMENO: uma análise sobre a mitigação dos
RESUMO
direitos humanos fundamentais no estado brasileiro pós-1988
MACEDO, Marcos Vinícius Boaes
Graduando do Curso de Direito
da Universidade Estadual do Maranhão (BRASIL). Bolsista PIBIC/UEMA/FAPEMA.
vinijb4@hotmail.com
JESUS, Thiago Allisson Cardoso de
Doutor em Políticas Públicas pela UFMA. Professor Adjunto do Curso de Direito da Universidade Estadual do
Maranhão – UEMA e da Universidade Ceuma (BRASIL).
Orientador de Iniciação Científica.
t_allisson@hotmail.com
Analisa a sistemática violação de direitos humanos fundamentais, perpetrada
nos fenômenos de linchamentos ocorridos no Maranhão (Brasil), no contexto de
um suposto Estado Democrático de Direito, este com um amplo quadro de
ideologias que se influenciam reciprocamente de maneira efervescente em
conformidade com diversas conjunturas. Para tanto, faz-se uma análise acerca
da afirmação histórica desses direitos no plano normativo em concurso com o
mascaramento dos suplícios na justiça criminal, constatando-se uma quase total
incoerência entre o plano do ser e do dever ser. Além disso, considera-se os
linchamentos como a denúncia da crise de legitimidade dos pressupostos do
Estado moderno, este que falha em conter os altos índices de violência, gerando
o medo e revolta na população que age de forma desenfreada para punir aqueles
que são alcançados pelos rótulos do preconceito, sendo assim, frutos do
processo de exclusão social que coisifica os sujeitos, retirando destes o próprio
direito de ser humano, portanto, destituindo-os do direito a personalidade, num
processo de espetacularização dos suplícios.
Palavras-chave: Linchamentos; Direitos; Mitigação.
ABSTRACT
Analyze the systematic violation of fundamental human rights, perpetrated
through the phenomena of lynchings occurred in the state of Maranhão (Brazil),
in the context of an alleged Democratic State of Law, the latter inserted in a broad
context of ideologies that influence each other in an effervescent way in
222

accordance with different circumstances. Therefore, an analysis is made of the
historical affirmation of these rights in the normative plan at the same time in
which the masking of tortures in the criminal justice system, finding an almost
total incoherence between the plane of "is" and of "ought". In addition, lynchings
are considered as the denouncement of the legitimacy crisis related to
presuppositions of the modern State, which fails to contain the high numbers of
violence, generating fear and riot among the population which acts rampantly to
punish those reached by the labels of prejudice, and are thus fruits of the process
of social exclusion that objetifies individuals, withdrawing from them the very right
to be treated as humans, therefore, depriving them of the right to personality, in
a process of spectacularization of tortures.
Keywords: Lynchings; Rights; Mitigations
INTRODUÇÃO
Tratando-se de uma pesquisa em andamento, financiada pelo Programa
Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC/FAPEMA/Brasil), a partir da
qual desenvolve-se uma análise acerca da mitigação dos direitos humanos
fundamentais, no contexto que envolve o fenômeno dos linchamentos e as
relações entre as verdades construídas por diversos sujeitos de conhecimento e
ali entrelaçados (FOUCAULT, 2002). Assim constituído, cabe delimitar que esse
fenômeno encontra-se no terreno de um dito Estado Democrático de Direito,
aquele representado pelas promessas não cumpridas (BOBBIO, 2015). O
suposto Estado Democrático de Direito que configura a base de pesquisa deste
trabalho é aquele em que impera a representação parlamentar de interesses
particulares; em que persistem as oligarquias; que não ocupa todos os espaços
da sociedade; que se sustenta à pífia educação para a cidadania e afirmação de
direitos; e que ocupa os pódios dos rankings em violação de direitos, ou seja,
afigurando como o Estado que se tem e não o Estado que se espera(ou)
(BOBBIO, 2015). Percebe-se, também, que a afirmação dos direitos humanos
foi e continua sendo um processo lento e longe de ser gradual, marcado por
descontinuidades. Depreende-se ser o sistema político moderno, parcamente
garantidor do gozo do direito às diferenças e dos postulados da cultura de paz e
223

da comunicação não-violenta, é uma “fórmula política encontrada pela burguesia
para extinguir os antigos privilégios dos dois principais estamentos do antigo
regime– o clero e a nobreza – e tornar o governo responsável perante a classe
burguesa” (COMPARATO, 2010, p. 63). Observa-se então os descompassos em
um lento processo de afirmação dos direitos humanos no contexto do
desenvolvimento da sociedade capitalista e neoliberal. Portanto, enquanto a
lógica humanitária de base kantiana afirma, no plano ideal, que “o princípio de
toda a ética é o de que o ser humano e, de modo geral, todo ser racional, existe
como um fim em si mesmo” (KANT, Apud COMPARATO, 2010, p. 33); admitese,
ao mesmo tempo, no plano real, a coisificação do ser humano e a destituição
de suas subjetividades em uma nítida lógica punitivista e aviltante. Nessa esteira
de raciocínio, a presente análise não se propõe a apenas investigar o desenrolar
dos linchamentos na sua dimensão física ou, como descrito por José de Souza
Martins, na sua dimensão ritual (MARTINS, 2015), e apontar os desacordos
entre os direitos humanos fundamentais. Entretanto, eleva-se ao foco da ‘luneta
científica “um composto de impulsos e de ordens totalizantes diversas”
(GIDDENS, 1997, p. 17) em que se insere o fenômeno no Maranhão, um dos
estados mais pobres do Brasil, destacando-se que o cenário é complexo,
marcado por (des)continuidades e por discursos punitivos desprovidos de
coerência e de verdade (ZAFFARONI, 2001). Assim, analisar-se-á o fenômeno
dos linchamentos, que representam a violação sistemática de diversos direitos
que são tidos como fundamentais pelo Estado, pelos diversos sujeitos,
institucionalizados ou não.
OBJETIVOS
Analisar, sociológica e juridicamente, as diversas violações de direitos
humanos fundamentais e suas transversalidades referentes aos linchamentos,
contextualizando o fenômeno no Ordenamento Jurídico Brasileiro e nos estudos
da axiologia contemporânea.
224

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O Estado Democrático de Direito, aquele idealizado na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, tem por função principal a garantia dos
direitos humanos fundamentais (BARROSO, 2010). Por direitos humanos
fundamentais, entende-se os direitos humanos reconhecidos como tais pelas
autoridades às quais se atribui o poder político de editar normas, tanto no âmbito
interno dos Estados quanto no plano internacional (COMPARATO, 2010, p.52).
Além disso, um ponto fundamental é a constatação de que os governantes
devem agir em benefício dos governados e não em benefício próprio, pois os
direitos humanos fundamentais “são inerentes à própria condição humana,
devem ser reconhecidos a todos e não podem ser havidos como mera
concessão dos que exercem o poder” (COMPARATO, 2010, p. 53). Todavia, “as
constituições feitas para não serem cumpridas, as leis existentes para serem
violadas, tudo em proveito de indivíduos e oligarquias, são fenômeno corrente
em toda a história da América do Sul” (HOLANDA, Apud BERCOVICI, 1999).
Logo, “na medida em que se amplia a falta de concretização constitucional, com
as responsabilidades e respostas sempre transferidas para o futuro, intensificase
o grau de desconfiança e descrédito no Estado” (NEVES, Apud BERCOVICI,
1999). O que se observa, pois, é a “crescente ingovernabilidade das sociedades
complexas” (BOBBIO, 2015), a exemplo da sociedade brasileira. Por
conseguinte, mais do que uma crise constitucional, há uma crise da sociedade,
do governo e do Estado (BONAVIDES, Apud BERCOVICI, 1999). Ademais,
percebe-se que as instituições de segurança e de justiça falham em cumprir o
seu papel constitucional estimulando à adoção de soluções privadas para
conflitos de ordem social (ADORNO, 2015). Portanto, como José de Souza
Martins já bem destacara, “o linchamento não é uma manifestação de desordem,
mas de questionamento da desordem” (MARTINS, 2015, p.27), corroborando
que “a prática da violência como toda ação, transforma o mundo, mas a
transformação mais provável é em um mundo mais violento” (ARENDT, 1994).
225

METODOLOGIA
Com base na sociologia reflexiva, articulando referenciais teóricos
metodológicos para a investigação desse profícuo campo de luta por meio dessa
pesquisa de natureza exploratória, foram utilizadas técnicas de análise de
discurso (FOUCAULT, 2009) e de conteúdo (BARDIN, 2009), bem como
levantamento bibliográfico em literaturas nacionais e internacionais que tratam
do fenômeno dos linchamentos e das categorias Violências, Estado Democrático
de Direito, Direitos Humanos Fundamentais, Linchamentos, entre outras
correlatas ao objeto de estudo. Além disso, desenvolveram-se pesquisas de
campo através do uso da técnica de aplicação de questionários e realização de
entrevistas semi-estruturada, pois, é a possibilidade de dialogar que “permite
ultrapassar o plano das conveniências preconceituosas interessadas em
desmoralizar o ‘outro’” (DAMATTA, 2010). Assim sendo, a análise foi construída,
tendo em vista que “cada momento da vida social carrega a marca da totalidade”
(GIDDENS, 1997, p. 17), mas, “a totalidade não é, porém, uma ‘sociedade’
abrangente e limitada, mas um composto de impulsos e de ordens totalizantes
diversas” (GIDDENS, 1997). Partiu-se da hipótese que “a população lincha para
punir; mas, sobretudo para indicar seu desacordo com alternativas de mudança
social que violam concepções, valores e normas de conduta tradicionais,
relativas a uma certa concepção do humano” (MARTINS, 2015).
RESULTADOS/DISCUSSÃO
No último século, tivemos um grande avanço na afirmação de direitos
humanos fundamentais como a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança, a
propriedade, a honra, a imagem, a privacidade e as limitações ao poder punitivo
estatal (art. 5º, caput, CR/88), assim como outros que formam o conjunto dos
direitos humanos fundamentais, denso acervo jurídico de proteção à pessoa
humana. No entanto, os acontecimentos históricos que acompanham esse
avanço demonstraram que trata-se ainda de uma afirmação mais no plano
teórico/normativo do que no plano ontológico, que revolucione discursos,
práticas e mentalidades. Além disso, no Brasil e no Maranhão, ainda hoje,
constatam-se inúmeras práticas afrontosas a dignidade da pessoa humana e aos
226

direitos fundamentais. Empiricamente, “a região metropolitana de São Luís
manteve a média mensal de um linchamento com vítima fatal por mês (12 casos,
com 12 mortes), tendência verificada desde 2013. Números que devem ser
somados ainda a várias dezenas de espancamentos e agressões que não
resultaram em morte, que se disseminaram em efeito cascata, muito
especialmente após a repercussão nacional do linchamento de Cleidenilson
Pereira da Silva, no bairro do São Cristóvão, no mês de julho. Apesar de
promessas e comissões criadas, nada de efetivo foi feito para modificar o ciclo
vicioso de medo, ódio e desejo de vingança, que se ampliou nos últimos meses.”
(SMDH, 2015). Houve ocorrências de linchamentos, ainda a partir de dados
sistematizados pela Sociedade Maranhense de Direitos Humanos, em diversos
municípios desse que é um dos estados mais pobres do Brasil, a saber:
Imperatriz; Codó; Zé Doca; São João do Sóter; Santa Quitéria; Bom Jardim;
Matinha; São Bernardo (SMDH, 2015). Todavia, cabe destacar, assim como
fizera José de Sousa Martins, que o número de casos noticiados é
significativamente menor do que a quantidade que de fato ocorre (MARTINS,
2015), denotando a nítida cifra oculta, demarcada em invisibilidades e
indiferença a esse complexo fenômeno. A quantidade noticiada desproporcional
ao número real de casos ocorre por diversos motivos, mas três são os mais
aparentes. O primeiro é de ordem intrínseca ao próprio fenômeno de linchamento
pois “resulta da decisão quase sempre repentina, impensada, de motivação
súbita e, de modo geral, imprevisível.” (MARTINS, 2015, p. 22). O segundo e o
terceiro, de ordem externa, estão relacionados com os interesses dos noticiários
sobre os casos e a localização geográfica do fatídico. Entretanto, mesmo com a
possível não compatibilidade entre os dados e o número real de casos; no ano
de 2016, o número de mortes por linchamentos mais que quadriplicou em relação
aos dados do ano de 2013. Em 2016, o Maranhão foi palco de quarenta e duas
mortes por linchamentos (SMDH, 2017); não obstante existir autoridades do
Estado que pontuam “que linchamentos não são comuns no Maranhão” (G1,
2015). As perguntas para anaálise partem das premissas que a vida dos que se
‘foram’ não deve ser avaliada em números, pressupondo que “Todo homem tem
dignidade e não um preço, como as coisas. A humanidade como espécie, e cada
227

ser humano em sua individualidade, é propriamente insubstituível: não tem
equivalente, não pode ser trocado por coisa alguma.” (COMPARATO, 1999, p.
34, grifo do autor). As noventa e cinco pessoas que morreram do ano de 2013
ao ano de 2016 e que foram vítimas de linchamentos não possuem equivalente
em lugar nenhum no mundo, pois “é radicalmente impossível assumir a
experiência existencial da morte alheia.” (HEIDEGGER, Apud COMPARATO,
1999, p. 40). Todavia, cabe pontuar que a vida não pode ser valorada através de
meras disputas hermenêuticas. Sob as bases do Estado Democrático que se
espera, segundo o caput do artigo 5º, apregoou-se que “todos são iguais perante
a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida”. A vida,
portanto, constitui umas das razões de existência do próprio Estado (HOBBES,
Apud Sarlet, 2012), sendo um direito que atrai diversas garantias, entre as quais
a que pode sofrer limitações somente em casos de guerra declarada (art. 5.º,
XLVII, a). Depreendeu-se, ainda, a partir dos resultados do questionário aplicado
no Centro de Ensino João Paulo II (Apêndice B), na cidade de São
Luís/MA/Brasil, que uma quantidade significativa das respostas demonstra um
conflito com as disposições constitucionais. A exemplo, quando se questionou:
“O que deve acontecer com quem comete um crime?”, as respostas, que a
pesquisa demonstrará em tabulação e trato adequado no texto final desse
trabalho, foram no sentido de que quem comete um crime deve ser julgado,
preso; outros responderam que deveriams ser preso e “sofrer amargamente”; e
tantos apontaram que, dependendo do crime, deve ser “preso ou morto” e, para
alguns outros que responderam o questionário, quem comete um crime deve
“levar um tiro na mão” ou receber de volta exatamente o que fez (“pagar na
mesma moeda”). Ainda, com base no questionário, observou-se como o sistema
educacional do Brasil e do Maranhão falhou em promover uma educação voltada
ao respeito aos direitos e garantias fundamentais do Estado Democrático de
Direito e para a cultura de paz, alteridade e comunicação não-violenta, ainda que
quando questionados sobre o nível de conhecimento a respeito dos direitos
humanos, mais de 80% das pessoas auto avaliou-se com conhecimento regular
ou abaixo disso. Reiterou-se a hipótese central desse trabalho a partir do qual o
228

linchamento representa uma “legitimidade alternativa, que escapa das regras do
direito [...] sonega à vítima o direito de se defender e o de ser julgada por um juiz
imparcial, além de sonegar o direito ao recurso e a novo julgamento em face de
um juízo que, de algum modo, possa ser parcial. O julgamento da vítima de
linchamento é definitivo e sem apelo. [...] Nega à vítima o direito a uma pena
relativa e restitutiva para o delito eventualmente cometido: todos os delitos são
igualados – tanto o pequeno roubo quanto o assassinato” (MARTINS, 2015, pp.
50-51), sendo um fenômeno complexo, manifestação de uma mentalidade e de
uma cultura de punição.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS
Percebeu-se que os linchamentos denunciam a crise de legitimidade do
Estado, afigurando-se para a população como uma forma alternativa e “legítima”
de combater as violências no Maranhão. Porém, embora os linchamentos sejam
contrários aos postulados normativos que compõem os preceitos do Estado
Democrático de Direito, ainda compartilham da mesma lógica penal do ‘real’
Estado, lógica construída através de discursos punitivistas, desprovidos de
coerência e de verdade (ZAFFARONI, 2001). Tal fenômeno é um processo de
coisificação do sujeito (des)enquadrado nos moldes da ‘pureza’, no qual aqueles
condenados a serem linchados são como os ‘agentes poluidores’, reais coisas
fora do lugar (BAUMAN, 1998, p. 29). São, com efeito, sujeitos que tem seus
direitos violados no processo de inquisição social, destituídos de subjetividades
e alvos dos desejos de vingança oriundos da sociedade, refém do medo e
distantes da racionalidade jurídica em conformidade com os valores de proteção
à pessoa humana, apregoados pela Constituição. Portanto, os direitos
fundamentais afirmados na Constituição de 1988 ainda estão longe de serem
efetivados num grau satisfatório. Os sujeitos envolvidos na trama dos
linchamentos são aqueles historicamente esquecidos pelo Estado: De um lado
são aqueles que são jogados para o “lixo social” e do outro uma população que,
erguendo valores morais, descontam seus sentimentos de insegurança, medo,
revolta e insatisfação perante a indiferença estatal, configurando um fenômeno
marcado pela barbárie, supostamente superada nos discursos das ‘modernas’
229

constituições. Nesse sentido, conclui-se que os linchamentos ocorridos nos
últimos 10 anos no Maranhão foram o resultado do fracasso das instituições
públicas na implementação de políticas de segurança e justiça e da
potencialização da cultura do ódio, do medo e da punição, o que estimulou a
naturalização das violências no contexto da conflituosidade social. Portanto, o
fenômeno, mais do que um complexo ato de barbárie, coloca em evidência a
revolta social contra a desordem integrada e a perda da legitimidade estatal
nesse histórico processo de desagregação social.
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232

AGENDA 2030 PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A
TEORIA DA EQUIDADE INTERGERACIONAL: estudo de caso do Estado
do Piauí
GALVÃO, Débora Gomes
Doutoranda em Direito Ambiental Internacional pela Universidade Católica de Santos (UNISANTOS). Mestre em
Ciência Política, pela Universidade Federal do Piauí. Bolsista Capes Prosup, tem experiência na área de Direito e de
Ciência Política, atualmente, trabalha com consultoria e desenvolve pesquisa em Direito Ambiental Internacional,
atuando principalmente nos seguintes temas: Governança Global, Desenvolvimento Sustentável, Agenda 2030,
Paradiplomacia Ambiental e Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável no Estado do Piauí.
Pesquisadora conveniada com o Estado do Piauí no Projeto BRA/16/024. Email: deboragalvao@unisantos.br.
RESUMO
A presente pesquisa aborda a institucionalização da Agenda 2030 para um
Desenvolvimento Sustentável, um plano de ação para erradicar a pobreza,
proteger o planeta e garantir que as pessoas alcancem a paz e a prosperidade.
Com uma análise da Teoria da Equidade Intergeracional, que estabelece que as
gerações humanas, independente da época que vivam, têm iguais direitos ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Com objetivo principal de examinar,
oo caso do Estado do Piauí, que atualmente, desenvolve Projeto BRA/16/024
com apoio do Programa das Nações Unidas, com o objetivo de formular,
implementar políticas voltadas para o Desenvolvimento Territorial e para
concretização dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) e elevar o
Índice de Desenvolvimento Humano – IDH do Piauí nos próximos 10 anos. Tal
Estado é um entesubnacional brasileiro que tem atuação paradiplomática com
intuito de implementar a Agenda 2030, fenômeno que vem sendo notado com a
adoção de projetos com repercusão internacional por outros entes subnacionais
no Brasil e no mundo. O estudo desenvolveu-se com uma pesquisa classificada
quanto à natureza, como qualitativa teórica, de caráter bibliográfico, por
intermédio da análise de acordos internacionais, legislação nacional, doutrina
nacional e estrangeira sobre o tema, levantamento de documentos e estudo de
caso do Estado do Piauí. Por fim, foi realizado um panorama do avanço da
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, da Teoria da Equidade
Intergeracional, com ênfase no caso do Estado do Piauí.
233

Palavras-chave: Agenda 2030; Teoria da Equidade Intergeracional; Objetivos
do Desenvolvimento Sustentável; Índice de Desenvolvimento Humano; Estado
do Piauí.
ABSTRACT
This research addresses the institutionalization of Agenda 2030 for Sustainable
Development, a plan of action to eradicate poverty, protect the planet and ensure
that people achieve peace and prosperity. With an analysis of the Theory of
Intergenerational Equity, which establishes that human generations, regardless
of the time they live, have equal rights to the ecologically balanced environment.
With the main objective of examining the case of the State of Piauí, which is
currently developing Project BRA / 16/024 with the support of the United Nations
Program, with the objective of formulating, implementing policies aimed at
Territorial Development and attaining the Sustainable Development (ODS) and
raise the HDI Human Development Index of Piauí in the next 10 years. This State
is a Brazilian entity that acts paradiplomatically in order to implement Agenda
2030, a phenomenon that has been noticed with the adoption of projects with
international repercussions by other subnational entities in Brazil and in the world.
The study was developed with a classification of the nature, as theoretical
qualitative, of bibliographical character, through the analysis of international
agreements, national legislation, national and foreign doctrine on the subject,
collection of documents and case study of the State of Piauí. Finally, an overview
of the progress of the Agenda 2030 for Sustainable Development of the Theory
of Intergenerational Equity was carried out, with emphasis on the case of the
State of Piauí.
Keywords: Agenda 2030; Theory of Intergenerational Equity; Sustainable
Development Objectives; Human development Index; State of Piauí.
INTRODUÇÃO
A Organização das Nações Unidas (ONU), desde 1972, passou a
promover, periodicamente, conferências versando sobre o Meio Ambiente.
Estimulando representantes de vários países, tais conferências desempenham
234

papel fundamental para conscientização de problemáticas, introduzindo nas
agendas dos países a preocupação com o Meio Ambiente, através de criação de
políticas internas e externas.
A organização dessas conferências é fruto de debates entre órgãos e a
percepção de atores de diversos países quanto à gravidade da crise ambiental.
Dentre as questões tratadas nas conferências, o desenvolvimento sustentável
teve sua relevância consagrada expressamente, desde a Declaração do Rio de
Janeiro e a Agenda 21.
Em setembro de 2015, líderes mundiais congregaram-se na sede da
ONU, em Nova York, e decidiram um plano de ação para erradicar a pobreza,
proteger o planeta e garantir que as pessoas alcancem a paz e a prosperidade:
a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, a qual contém o conjunto
de 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
A análise da evolução do Discurso do Desenvolvimento Sustentável na
Conferência das Nações Unidas, com ênfase na implantação dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável, e, a Agenda 2030, especialmente sua aplicação
no Estado do Piauí é o objeto central da presente pesquisa.
Busca-se compreender como essa ideia tem sido capaz de criar projetos
visando o cumprimento de metas e tarefas entre os atores, traçando ainda, uma
análise da Teoria da Equidade Intergeracional, que surge com a preocupação
com a justiça para as gerações futuras em relação ao Meio Humano.
A teoria da equidade intergeracional tem amparo na ciência jurídica,
sendo implementada através de instrumentos legais internacionais e nacionais,
positivando a proteção dos recursos ambientais para com as futuras gerações.
Nesse sentido, a fim de alcançar metas para o equilíbrio do Meio Humano,
e para a institucionalização da Agenda 2030 para a concretização dos objetivos
do Desenvolvimento Sustentável (ODS), o Estado do Piauí (PI), ênfase deste
trabalho, pretende ser implantar tal agenda por intermédio de um projeto com
apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, denominado
PNUD (2015).
O projeto é resultado do memorando de entendimento, assinado em
outubro de 2016, que estabelece o marco para cooperação técnica entre o
235

Governo do Estado do Piauí e o PNUD, e encontra-se fundamentado sob a égide
do Acordo Básico de Cooperação Técnica de 29/12/64, promulgado pelo Decreto
n.º 59.308/1966, que prevê o estabelecimento de arranjos para a assistência
técnica entre o Brasil e a Organização das Nações Unidas e suas Agências
Especializadas.
O Piauí possui áreas propícias ao: agronegócio, mineração, investimento
em energia renovável e gás natural e turismo. Para tanto, questiona-se: Qual o
papel da teoria da equidade intergeracional no avanço do debate nas
conferências internacionais? Terá o Estado do Piauí, ente subnacional brasileiro,
meios de implementação da Agenda 2030 e aumento do Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) nos próximos 10 anos?
Por fim, consegue-se traçar um paralelo entre avanço das conferências
para institucionalização da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável,
da Teoria da Equidade Intergeracional, para presentes e futuras gerações, tendo
como foco o caso do Estado do Piauí.
OBJETIVOS
O Objetivo Geral da presente pesquisa é analisar o caso do Estado do
Piauí, que firmou Projeto BRA/16/024, com apoio do Programa das Nações
Unidas, com o objetivo de formular, implementar políticas voltadas para o
Desenvolvimento Territorial e para concretização dos Objetivos do
Desenvolvimento Sustentável (ODS) e elevar o Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do Piauí nos próximos 10 anos.
Para isso, como objetivos específicos, pecorre-se o caminho de
construção da teoria da equidade intergeracional, e do avanço das conferências
internacionais até ser firmada pelos líderes de países em 2015, a Agenda 2030
com 17 Objetivos para o Desenvolvimento Sustentável.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Na trajetória da vida do homem este interagiu com o meio ambiente, na
busca de sua subsistência e desenvolvimento. Consoante Veiga (2010), “é da
236

combinação de dádivas da natureza com trabalho humano que surge o recurso
inicial da economia de qualquer comunidade”.
A expansão capitalista não se incomodou com as questões ambientais,
tratando o meio ambiente como um recurso infinito e inesgotável. Segundo Porto
Gonçalves (2013), a crença era de que a natureza é uma fonte inesgotável de
recursos e que sua exploração não geraria efeitos nocivos.
Como uma resposta à industrialização começou o movimento ambiental,
em 1972 a ONU convocou a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente
Humano, em Estocolmo (Suécia): “Defender e melhorar o meio ambiente para
as atuais e futuras gerações se tornou uma meta fundamental para a
humanidade” (ESTOCOLMO, 1972, s.p.), parágrafo 6. 10
De acordo com Brown (1991), a Conferência de Estocolmo que culminou
com a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA),
com a preocupação veemente com as gerações futuras e a melhoria do meio
ambiente, contribuiu para o processo de desenvolvimento do direito internacional
nesta área.
A teoria da equidade intergeracional encontra forte alicerce na ciência
jurídica, sendo implementada através de instrumentos legais internacionais e
nacionais, positivando a proteção dos recursos ambientais para com as futuras
gerações.
Em 1983, o Secretário-Geral da ONU convidou Gro Harlem Brundtland, a
ex-Primeira Ministra da Noruega, para estabelecer e presidir a Comissão Mundial
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento.
10
Chegamos a um momento da história em que devemos orientar nossos atos em todo
o mundo com particular atenção às consequências que podem ter para o meio ambiente.
Por ignorância ou indiferença, podemos causar danos imensos e irreparáveis ao meio
ambiente da terra do qual dependem nossa vida e nosso bem-estar. Ao contrário, com
um conhecimento mais profundo e uma ação mais prudente, podemos conseguir para
nós mesmos e para nossa posteridade, condições melhores de vida, em um meio
ambiente mais de acordo com as necessidades e aspirações do homem. (…) A defesa
e o melhoramento do meio ambiente humano para as gerações presentes e futuras se
converteram na meta imperiosa da humanidade, que se deve perseguir, ao mesmo
tempo em que se mantém as metas fundamentais já estabelecidas, da paz e do
desenvolvimento econômico e social em todo o mundo, e em conformidade com elas.
(ESTOCOLMO, 1972), parágrafo 6.
237

A Comissão Brundtlant ou Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CMMAD) auxiliou a nova interpretação do desenvolvimento,
contido no relatório “Nosso Futuro Comum”, também reputado Relatório
Brundtlant (1987), que estabeleceu uma nova orientação de desenvolvimento
assentada em três dimensões fundamentais a serem cumpridas: dimensão
econômica, ambiental e equidade social. A expressão desenvolvimento
sustentável tornou-se universal a partir da publicação do mencionado relatório
“Nosso Futuro Comum”.
O desenvolvimento sustentável é aquele que atende “às necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem
as suas próprias necessidades” (CMMAD, 1991, p. 46).
As discussões e orientações tratadas na Comissão Brundtlant
acarretaram à realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, que colocou o assunto na agenda pública. A
“Cúpula da Terra”, ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992, adotou a “Agenda 21’,
que é uma delineação da proteção do nosso planeta e seu desenvolvimento
sustentável.
Na Agenda 21, os governos traçaram formas de mudar o modelo de
crescimento econômico em detrimento do meio ambiente, apontando para
atividades que protejam os recursos ambientais.
Assim, o desenvolvimento sustentável adquiriu importância para o Direito
Internacional do Meio Ambiente tendo sido adotado expressamente em textos
internacionais, tais como a Declaração do Rio de Janeiro e a Agenda 21, e com
fundamento de dever de solidariedade com as gerações futuras.
Dentre as inúmeras interpretações que o desenvolvimento sustentável
apresenta, quatro postulados são elementares: a equidade intergerações e
intragerações, a utilização sustentável dos recursos naturais e a idéia de
integração.
A equidade é axiomática no conceito de desenvolvimento no relatório
Brundtland, na Declaração Final das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
na Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, já que estes
demonstram a necessidade de pensar no bem-estar da geração atual, mas sem
238

prejudicar a qualidade de vida das gerações futuras (OLIVEIRA e ALVERNE,
2015).
O princípio 3 da Declaração do Rio de Janeiro estabelece expressamente
que “O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de modo a permitir que
sejam atendidas equitativamente as necessidades de desenvolvimento e de
meio ambiente das gerações presentes e futuras.”
Portanto, é preciso zelar para que a exploração para o desenvolvimento
da geração atual, não venha a comprometer os recursos para uma geração
futura.
Em 2002, durante a Conferência Mundial sobre o Desenvolvimento
Sustentável, realizada em Johannesburgo, dez anos depois da Rio 92, com a
participação de 193 países, foram aprovados dois documentos oficiais, que
dispõe de três pilares para o Desenvolvimento Sustentável (Declaração de
Joanesburgo e o seu Plano de Implementação).
Posteriormente, em 2012, ocorreu a então conhecida como Rio+20, com
o objetivo de repisar o compromisso dos Estados com o Desenvolvimento
Sustentável. Neste evento, houve o estabelecimento dos objetivos para o
Desenvolvimento Sustentável (ODS), em substituição aos objetivos do milênio
da ONU, a partir de 2015.
Em continuidade e ainda no mesmo contexto, os chefes de Estado e de
Governo e altos representantes, reunidos na sede das Nações Unidas em Nova
York de 25 a 27 de setembro de 2015 decidiram sobre os novos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável globais.
A nova Agenda, aprovada no evento de 2015, tem 17 Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável e 169 metas, sendo um desafio global e um plano
de ação para as pessoas, para o planeta e para a prosperidade. Ela também
busca fortalecer a paz universal com mais liberdade.
Portanto, a Agenda de 2030 se propõe a trazer noções e diretrizes para o
desenvolvimento sustentável, durante o período de 2016 a 2030.
De acordo com os objetivos e metas, são previstas ações mundiais nas
áreas de erradicação da pobreza, segurança alimentar, agricultura, saúde,
educação, igualdade de gênero, redução das desigualdades, energia, água e
239

saneamento, padrões sustentáveis de produção e de consumo, mudança do
clima, cidades sustentáveis, proteção e uso sustentável dos oceanos e dos
ecossistemas terrestres, crescimento econômico inclusivo, infraestrutura,
industrialização, entre outros.
Diante do cenário internacional de necessidade de mudanças urgentes,
consagra-se a necessidade da preocupação com as futuras gerações. No Brasil,
tendo como sua principal disposição elencada no art. 225 da Constituição
Federal de 1988, em conformidade com a teoria da equidade intergeracional.
Nesse contexto de observância dos acordos traçados em conferências
internacionais, o Estado do Piauí, que criou territórios para desenvolvimento
desde a Lei Complementar N° 87 de 2007 (BRASIL, 2007), pretende através de
um Projeto denominado BRA/16/024, implantar a Agenda 2030 com vistas à
concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), com apoio
do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O Projeto Desenvolvimento Territorial e Agenda ODS do Estado do Piauí
(00101444 - BRA/16/024), visa apoiar o Governo do Estado do Piauí na
avaliação, formulação e implementação de políticas voltadas para o
desenvolvimento territorial, com foco nos Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável e na Agenda 2030, pretendendo-se elevar o Índice de
Desenvolvimento Humano do Piauí nos próximos 10 anos.
O projeto é resultado do memorando de entendimento, assinado em
outubro de 2016, que estabelece o marco para cooperação técnica entre o
Governo e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, e encontrase
fundamentado sob a égide do Acordo Básico de Cooperação Técnica de
29/12/64, promulgado pelo Decreto n.º 59.308/1966, que prevê o
estabelecimento de arranjos para a assistência técnica entre o Brasil e a
Organização das Nações Unidas e suas Agências Especializadas.
Almeja-se, então, estimular a cooperação entre Estado, sociedade e
organizações sociais e privadas, na construção de soluções que influenciem a
trajetória de desenvolvimento da localidade em que se inserem, promovendo o
desenvolvimento humano e sustentável, garantindo a consolidação e ampliação
das ações governamentais na melhoria da gestão e das políticas públicas.
240

METODOLOGIA
A metodologia empregada para o estudo foi classificada quanto à
natureza, como qualitativa teórica, de caráter bibliográfico, com com estudo de
caso do Estado do Piauí.
Segundo Triviños (1987), a abordagem de cunho qualitativo trabalha os
dados buscando seu significado, tendo como base a percepção do fenômeno
dentro do seu contexto. O uso da descrição qualitativa procura captar não só a
aparência do fenômeno como também suas essências, procurando explicar sua
origem, relações e mudanças, e tentando intuir as conseqüências.
Para tanto, será realizado um levantamento da doutrina, jurisprudência,
normas nacionais e estrangeiras, e de documento, especialmente o Projeto
BRA/16/024.
Buscou-se com o estudo de caso, não a generalização dos resultados,
mas sim compreender e interpretar os fatos e fenômeno específicos.
RESULTADOS PRELIMINARES
Para alcançar os resultados almejados, o Projeto BRA/16/024 deve
pecorrer etapas como subsídios para a institucionalização da Agenda 2030 para
o Desenvolvimento Sustentável (ODS) no Estado do Piauí.
Sendo estas: Elaborar mapeamento de boas práticas, estudos técnicos e
recomendações para formulação de modelo do arranjo institucional de
monitoramento estadual dos ODS; Capacitar integrantes do arranjo institucional
ODS para a utilização de instrumentos de implementação, monitoramento,
avaliação e financiamento da Agenda 2030; Formular Linha de base; Elaborar
estudos técnicos e recomendações metodológicas para subsidiar Relatório
Estadual ODS; Elaborar e implementar capacitações sobre temas prioritários
apontados no Relatório Estadual ODS; Produzir informações e estudos que
contribuam para o alcance dos ODS com base nos diagnósticos conduzidos bem
como Relatório Estadual; Elaborar mapeamento de boas práticas, estudos
técnicos e recomendações para o arranjo metodológico, organizativo, jurídico e
institucional do Prêmio ODS Piauí; Elaborar mapeamento de boas práticas,
estudos técnicos e recomendações para estabelecimento do arranjo
241

organizativo, jurídico e institucional da Rede de Especialistas ODS; Capacitar
agentes de órgãos de pesquisa, gestão e planejamento em ODS e seus
indicadores; Implementar um piloto de Mesas de Diálogos ODS.
Verifica-se ser necessário,ainda, analisar capacidades institucionais de
planejamento e gestão de governos e sociedade civil no âmbito estadual,
territorial e municipal, mapeando grau de alinhamento de instrumentos de
planejamento e gestão estadual, territorial e municipal com a Agenda 2030,
elaborando recomendações técnicas para aprimoramento de instrumentos de
planejamento e gestão estadual, territorial e municipal para o alcance dos ODS
e implementando capacitações sobre territorialização de Agenda 2030 e ODS
para gestores e lideranças sociais estaduais, territorial e municipais.
Almeja-se que se tenha asseguradas uma comunicação e gestão do
Projeto eficientes, por intermédio das fases a seguir: Elaborar plano de
comunicação e subsídios para o estabelecimento de rede de geradores de
conteúdo de comunicação; Realizar atividades de quality assurance e avaliação;
Capacitar equipe para gestão e fazer relatório de sistematização de lições
aprendidas e recomendações metodológicas para o aprimoramento da
implementação da agenda.
Para tal, será utilizado como fonte principal o Projeto BRA/16/024, que se
aprimorado nos estágios essenciais elencados, terá como resultado a
institucionalização da Agenda 2030, com avanço na implementação dos 17
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e consequente melhora no Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH).
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS
A Agenda 2030 foi resultado de um refinamento dos resultados de todas
as grandes conferências e cúpulas das Nações Unidas que estabeleceram uma
base sólida, com aprovação dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
que buscam concretizar os direitos humanos de todos, sendo integrados e
indivisíveis, equilibrando as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a
econômica, a social e a ambiental.
242

Os desafios e engajamentos constantes nestas grandes conferências e
cúpulas são inter-relacionados e exigem soluções integradas. Assim, temos que
o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento exerce mundialmente
um papel importante na construção de consensos.
Infere-se que este trabalho sugere uma estrutura normativa em que, fruto
de conferências e debates internacionais, se for adotada e internalizada por
instituições políticas e sociais, pode assegurar que as futuras gerações herdem
uma parcela justa de herança ambiental global.
Consoante teoria da equidade intergeracional, impõe-se a cada geração
a preservação da diversidade, da base de recursos para que as gerações futuras
recebam o planeta em condições melhores que a geração atual.
Nesse contexto de atenção com as próximas gerações, o Estado do Piauí,
ente subnacional brasileiro com atividade paradiplomática, firmou Projeto
BRA/16/024, visando a formulação e implementação de políticas voltadas para
o desenvolvimento territorial, com foco nos Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável e na Agenda 2030, pretendendo-se elevar o Índice de
Desenvolvimento Humano do Piauí nos próximos 10 anos.
Reflete-se através da pesquisa, que o Estado do Piauí, ente subnacional
brasileiro, enfrenta desafios para obter meios de implementação da Agenda
2030 e aumento do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), devendo inserirse
na vida econômica do país e do Nordeste, criando bases para promover
políticas públicas que estimulem a força empreendedora dos piauienses, além
de atrair empreendedores de fora do Estado.
Destaca-se que o Piauí possui áreas propícias ao: agronegócio,
mineração, investimento em energia renovável e gás natural e turismo, contando
com grandes projetos de infraestrutura como a Ferrovia Transordestina, Portos,
Barragens, usina fotovoltaica que se combinados com uma estratégia de
desenvolvimento territorial sustentável proposta no mencionado projeto, poderá
aliar crescimento econômico, com inclusão social e proteção ambiental e levar o
Estado ao alcance de um IDHM alto e dos ODS.
Tal Estado, tem uma oportunidade de atrair investimentos públicos ou
desenvolver parcerias com o setor privado, por intermédio de ações
243

paradiplomáticas, para a institucionalização da Agenda 2030 e dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável, assegurando as futuras gerações um Meio
Humano Equilibrado.
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Acesso em: 11 maio 2018.
244

EL NUEVO MARCO DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO
ESPAÑOL
FUENTES I GASÓ, Josep Ramon
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona
Universitat Rovira i Virgili
Os oceanos contêm não só a maior parte da água do planeta, mas
também a maior parte da vasta variedade dos seres vivos, muitos deles
ainda desconhecidos para nós e ameaçados por diversas causas.
Além disso, a vida nos rios, lagos, mares e oceanos, que nutre grande
parte da população mundial, é afectada pela extracção descontrolada
dos recursos ictíicos, que provoca drásticas diminuições dalgumas
espécies. E no entanto continuam a desenvolver-se modalidades
selectivas de pesca, que descartam grande parte das espécies
apanhadas. Particularmente ameaçados estão organismos marinhos
que não temos em consideração, como certas formas de plâncton que
constituem um componente muito importante da cadeia alimentar
marinha e de que dependem, em última instância, espécies que se
utilizam para a alimentação humana.” (FRANCISCO, 2015). 1
Sumario: 1. Prefacio.- 2. Introducción.- 3. El nuevo marco jurídico.- 4. Los planes
de ordenación del espacio marítimo.- 5. La cooperación interestatal.- 6.
Conclusiones.- 7. Bibliografía.
RESUMEN
El presente trabajo tiene como objeto analizar cómo se protege y conserva el
medio marino español mediante los instrumentos de planificación. En el contexto
de la política marítima integrada de la Unión Europea, y de las estrategias
marinas, reguladas en la Ley 41/2010, de Protección del Medio Marino, se
destaca el Real Decreto 363/201, por el que se establece el nuevo marco jurídico
para la ordenación del espacio marítimo, que dispone la determinación y
aplicación de una ordenación del espacio marítimo con el fin de fomentar: el
crecimiento sostenible de las economías marítimas; el desarrollo sostenible de
los espacios marinos y el aprovechamiento sostenible de los recursos marinos.
1
FRANCISCO, Laudato Si’, Carta encíclica sobre o cuidado da casa comum, núm. 144., 24 de
mayo de 2015.
245

Para lograr estos objetivos se prevé la aprobación de planes de ordenación para
cada una de las demarcaciones marinas españolas que se van a condicionar a
los diferentes usos y actividades que desarrollan en las aguas marinas.
Palabras clave: Medio ambiente. Espacio marítimo. Protección. Ordenación.
Régimen jurídico.
RESUMO
O objetivo deste artigo é analisar como o ambiente marinho espanhol é protegido
e conservado através de instrumentos de planejamento. No contexto da política
marítima integrada e das estratégias marinhas da União Europeia, regulada pela
Lei 41/2010, de Protecção do Meio Marinho, o Real Decreto 363/201/201
estabelece o novo quadro jurídico do ordenamento do espaço marítimo, que
prevê a identificação e implementação do ordenamento do espaço marítimo, a
fim de promover: o crescimento sustentável das economias marítimas; o
desenvolvimento sustentável dos espaços marinhos; e a utilização sustentável
dos recursos marinhos. Para alcançar estes objectivos, está prevista a
aprovação de planos de gestão para cada uma das demarcações marinhas
espanholas que serão condicionadas às diferentes utilizações e actividades
realizadas nas águas marinhas.
Palavras-chave: Meio ambiente. Espaço marítimo. Proteção. Planejamento.
Regime jurídico.
1 PREFACIO
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS, 2015-2030) son una
iniciativa impulsada por Naciones Unidas para dar continuidad a la agenda de
desarrollo tras los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM, 2000-2015), que
establecían 8 objetivos y 21 metas.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
celebrada en Río de Janeiro (Brasil) del 20 al 22 de junio de 2012 (llamada,
Río+20), veinte años después de la histórica Cumbre de la Tierra en Río en 1992,
creó un grupo de trabajo que presentó los 17 ODS, con 169 metas planteadas
para el horizonte 2015-2030, que fueron adoptados por la Asamblea General de
246

Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 con la aprobación de la llamada
Agenda 2030, que lleva por título “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible" y que entró en vigor el 1 de enero de 2016.
En este sentido, el presente trabajo se insiere en el Objetivo núm. 14:
“Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos
marinos para el desarrollo sostenible”.
2 INTRODUCCIÓN
En el ordenamiento jurídico español se ha tardado mucho en ordenar y
proteger el medio marino de forma integrada, a pesar de la importancia que tiene
el mar. Hasta la última década del siglo XX sólo se adoptaron regulaciones
sectoriales sobre el medio marino, sin una visión de conjunto que integrara las
múltiples actividades que se realizan en el mar. No obstante, en los últimos años
la Unión Europa ha desarrollado una política ambiental que proporciona un
marco de protección efectivo para los mares y océanos. Así, ha aprobado una
serie de instrumentos jurídicos que asumen la necesidad de superar los
planteamientos parciales que tradicionalmente se han llevado a cabo sobre el
litoral, imponiendo una perspectiva holística e integral en la protección del medio
marino (ARANA, 2012, p. 214), y la gobernanza, como método para integrar las
distintas políticas sectoriales y para hacer posibles los fines propuestos desde la
participación de todos los interesados en el proceso de planificación
(ZAMORANO, 2014, p. 471).
De esta forma, se ha incluido la protección del medio marino en el
desarrollo de la Política Marítima Integrada (PMI), la cual engloba cuestiones tan
diversas como el transporte marítimo, la competitividad de las empresas
marítimas, la investigación científica, la pesca y la protección del medio marino.
Este enfoque integral del medio marino se ha introducido en el ordenamiento
jurídico español a partir de la transposición de la Directiva 2008/56/CE, de 17 de
junio, mediante la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio
marino (LPMM). En este contexto también se ha aprobado el Real Decreto
363/2017, de 8 de abril (RD), mediante el cual se incorpora al derecho español
la Directiva 2014/89/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se
247

establece un marco jurídico para la ordenación del espacio marítimo (FUENTES,
2017, p. 25 y ss.).
La ordenación que establece la LPMM sienta las bases para conseguir la
concreción y armonización de la tutela del medio marino mediante la planificación
de Estrategias Marinas (EM), como instrumento esencial para coordinar los
diferentes sectores y actividades que se realizan en el medio marino, que se
desarrollan mediante el RD que establece el nuevo marco para la ordenación del
espacio marítimo.
3 EL NUEVO MARCO JURÍDICO
El objetivo de la Directiva 2014/89/UE es que los Estados inicien un
proceso de ordenación del espacio marítimo, consistente en analizar y organizar
“las actividades humanas en las zonas marinas con el fin de alcanzar objetivos
ecológicos, económicos y sociales”.
La ordenación del espacio marítimo tiene una clara finalidad ambiental,
pues con ella se pretende “[…] fomentar el crecimiento sostenible de las
economías marítimas, el desarrollo sostenible de los espacios marinos y el
aprovechamiento sostenible de los recursos marinos […]” (art. 1 RD). Además,
tal y como dispone el preámbulo del RD, la ordenación del espacio marítimo
“aspira a identificar y promover los usos múltiples, de conformidad con las
políticas y normativas nacionales pertinentes. Para ello, se debe garantizar al
menos que el proceso o procesos de planificación culminen en una planificación
global, donde se identifique la potencialidad de los espacios marítimos para los
diferentes usos”.
Y todo ello, con el fin de lograr y/o mantener un buen estado ambiental del
medio marino, identificar y gestionar la utilización del espacio marítimo se
establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, el cual permita una
“toma de decisiones coherente, transparente, sostenible y basada en pruebas”.
Este marco dispone la determinación y aplicación de una ordenación del
espacio marítimo con el fin de contribuir a la consecución del elenco de objetivos
que se indican en el art. 5 RD. En este listado, se debería haber reforzado de
forma más explícita la obligatoriedad de que en los espacios protegidos, así
248

como en las áreas marinas de tránsito y de conectividad entre espacios marinos
protegidos prevalezcan los criterios ambientales y ecológicos por encima de
otros criterios, como los de carácter económico. Ahora bien, esta relación no
supone una formulación expresa de los objetivos que pretenden alcanzarse con
la planificación espacial marina, sino que se limita a establecer los objetivos que
se materializarán a través de los planes de ordenación, que deberán establecer
los objetivos específicos, teniendo en cuenta los objetivos de las EM y de los
planes sectoriales. De tal suerte que este marco se configura como “una directriz
común a todas las estrategias marinas”, de acuerdo con lo establecido en el art.
4.2 f) LPMM.
El RD se aplica a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo
y los recursos naturales en las que el Estado español ejerza soberanía, derechos
soberanos o jurisdicción. Sin embargo, de este ámbito de aplicación y, por tanto,
de los planes de ordenación marítima, se excluyen: a) las actividades cuyo único
propósito sea la defensa o la seguridad nacional; b) la ordenación del territorio y
urbanismo; c) las aguas costeras, o partes de las mismas, que sean objeto de
medidas de ordenación del territorio y urbanismo, ni a las aguas de zona de
servicio de los puertos, a condición de que así se establezca en los planes de
ordenación del espacio marítimo.
La primera exclusión está hecha en los mismos términos que en el art. 2.2
Directiva 2014/89/UE y en el art. 2.4 LPMM. Se trata, por tanto, de una
transposición formal y material de la Directiva (ZAMORANO, 2018, p. 9); aunque
los otros dos ámbitos excluidos si presentan una problemática competencial
reseñable. La cuestión relevante es si la posibilidad de que la ordenación
marítima que se haga en ese espacio entra en conflicto con competencias
autonómicas de ordenación del territorio y planificación urbanística y de
planificación hidrológica. En este sentido, el Consejo de Estado consideró en su
Dictamen 167/2017 que con la regulación prevista en el RD no se vulneran las
competencias autonómicas (ZAMORANO, 2018, p. 10) “ya que el límite interior
son las aguas de transición (otra cosa es que tengan competencia respecto de
actos concretos o de planificación sectorial distinta de la general
territorial/urbanística, como puede ocurrir, eso sí, con la competencia de
249

acuicultura), pero ello es objeto de cuidadosa previsión en el artículo 10 del
proyecto” (CONSEJO DE ESTADO, 2017, p. 23).
Todo ello supone que entre las aguas planificadas se haya incluido aguas
que son objeto de regulación tanto por la Ley de Aguas como en la Ley de Costas
y en la LPMM. Por ello, se produce un solapamiento de la planificación, que
debería armonizarse en aplicación del art. 2.3 Directiva 2014/89/UE (FUENTES,
2017, p. 29 y ss). Sin embargo, el CE ha estimado que a pesar de existir
solapamiento, éste se resuelve mediante la aplicación del art. 2.3 LPMM, el cual
dispone que “no obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el Título II (…) no
será de aplicación a las aguas costeras definidas en el art. 16 bis del Texto
refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de
20 de julio, en relación con aquellos aspectos del estado ambiental del medio
marino que ya estén regulados en el citado texto refundido o en sus desarrollos
reglamentarios, debiéndose cumplir, en todo caso, los objetivos ambientales
establecidos en virtud de la presente ley y en las estrategias marinas que se
aprueben en aplicación de la misma”. Por tanto, es en las aguas costeras dónde
se produce este conflicto puesto que en ellas las Comunidades Autónomas
(CCAA) ejercen diversas competencias exclusivas, como acuicultura o pesca
marítima; aunque también inciden en ellas determinadas competencias
estatales.
Ante esta situación, el RD debe fijar unos criterios de ordenación para
garantizar la compatibilidad y la sostenibilidad de los distintos usos y actividades
sin afectar a la determinación de la específica y concreta aptitud ambiental y la
autorización o concesión de las actividades corresponda en cada caso a la
Administración con competencias sustanciales en la materia (LOZANO, 2017,
p.3).
De esta forma, el Estado en el ejercicio de sus competencias sobre
legislación básica de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y sobre las bases y la
coordinación de la planificación general de la actividad económica, puede
establecer una planificación general de las aguas marinas, incluidas las costeras,
que no sean objeto de medidas de ordenación del territorio y de urbanismo.
250

4 LOS PLANES DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO
El instrumento clave en la ordenación marítima son los Planes de
Ordenación del Espacio Marítimo (POEM), que deben elaborarse para cada una
de las cinco demarcaciones marítimas fijadas en el art. 6.2 LPMM con una
duración máxima de diez años revisables.
Por ello, la ordenación por medio de planes del espacio marítimo
constituirá una directriz común a todas las EM, lo que explica que durante el
procedimiento de elaboración de los POEM se precise la colaboración de los
diversos departamentos ministeriales, la cooperación de las CCAA y la
coordinación con la Comisión Europea. Además, también se hace necesaria la
participación pública en la tramitación de los POEM desde las fases iniciales de
la elaboración, informando a todas las partes interesadas y consultando a los
grupos de interés y autoridades pertinentes, así como a la ciudadanía que se
considere afectada.
Los POEM se deben aprobar, como se señala en el apartado d) del art. 1
RD, por el Consejo de Ministros mediante RD y se publican en el Boletín Oficial
del Estado. Así se les atribuye fuerza normativa, aunque dependerán del informe
de compatibilidad con la estrategia y el espacio concreto, a que estará sometida
la autorización de actividades. La atribución de valor normativo a los POEM
contribuye a su eficacia, asegurándose que parte del contenido pueda tener
fuerza vinculante para las Administraciones o para los particulares y deba seguir
los trámites preceptivos impuestos por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público.
Los POEM, en virtud del art. 8.1 RD, tendrán que someterse también, por
regla general, al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Aunque el
citado precepto sólo lo menciona de forma indirecta la Directiva 2014/89/UE en
su considerando núm. 23 que sí lo afirma expresamente y también resulta de la
regulación del ámbito de aplicación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, que
regula este instrumento. De esta manera, como resultado de la declaración
ambiental estratégica determinadas zonas serán consideradas de exclusión de
ciertas actividades, si bien, como afirma Lozano (2017, p. 4)
251

[…] en las zonas no calificadas de exclusión la determinación de la
aptitud ambiental específica y concreta se hará en el procedimiento de
evaluación ambiental de cada uno de los proyectos, evaluación esta
última que corresponde llevar a cabo a la comunidad autónoma o al
Estado, según cual sea la autoridad competente para otorgar las
correspondientes concesiones o autorizaciones […].
El contenido de los POEM adquiere relevancia por la pretensión
integradora de todos los usos y actividades en los espacios afectados que
plantea la Directiva 2014/89/UE. Según el art. 10 RD deben establecer “la
distribución espacial y temporal de las correspondientes actividades y usos,
existentes y futuros”. Entre las actividades y usos e intereses posibles se
incluyen: la acuicultura; la pesca; las instalaciones e infraestructuras para la
prospección, explotación y extracción de petróleo, gas y otros recursos
energéticos, minerales y áridos minerales, y la producción de energía procedente
de fuentes renovables; las rutas de transporte marítimo y el tráfico marítimo; las
zonas de vertido en el mar; las zonas e instalaciones de interés para la defensa
nacional; las zonas de extracción de materias primas; los tendidos de cables y
de tuberías submarinos; las actividades turísticas, recreativas, culturales y
deportivas; la investigación científica; y el patrimonio cultural submarino
(ZAMORANO, 2018, p. 13 y ss). También deberán incluir los espacios
protegidos, los lugares y hábitats que merezcan especial atención por su alto
valor ambiental y las especies protegidas, en especial los disponibles en el
Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y quedan
expresamente incluidos los “elementos de entre los listados u otros adicionales
que deban formar parte de la infraestructura verde”. De este modo, el RD ha
tenido en cuenta la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, que modifica la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la cual
crea en su art. 15 la llamada infraestructura verde (CONSEJO DE ESTADO,
2017, p. 31). Y para garantizar la compatibilidad y coherencia de los POEM con
las EM se prevé que se coordinaran a través de los Comités de Seguimiento de
las Estrategias Marinas, la Comisión Interministerial de Estrategias Marinas u
otros órganos de coordinación interadministrativa existentes (art. 4 RD).
252

5 LA COOPERACIÓN INTERESTATAL
La cooperación ad intra entre los Estados con fronteras marítimas
compartidas resulta imprescindible cuando se pretende ordenar la actividad o los
usos de los mares. La Directiva 2014/89/UE dispone que los Estados miembros
deben determinar y aplicar una ordenación del espacio marítimo teniendo en
cuenta la mejora de la cooperación transfronteriza. Por ello, se exige la
cooperación en los requisitos mínimos aplicables a la ordenación del espacio
marítimo (art. 6), así como en el proceso de ordenación y gestión de las aguas
marinas, cuando éstas pertenezcan a Estados contiguos (art. 11). Esta
cooperación resulta preceptiva y se debe plasmar mediante: a) estructuras
regionales de cooperación institucional existentes, tales como convenciones
marítimas regionales; b) redes o estructuras de autoridades competentes de los
Estados miembros; y c) cualquier otro método que satisfaga el objeto de la
Directiva.
Por otro lado, la Directiva 2014/89/UE también persigue una cooperación
ad extra con terceros países. Por ello, se establece que los Estados miembros
procurarán cooperar con países de fuera de la Unión Europea tanto en el ámbito
de la ordenación del espacio marítimo en las regiones marinas pertinentes y de
conformidad con el Derecho y las convenciones internacionales, como a través
de la cooperación institucional regional o los foros internacionales existentes (art.
12) . Este mismo esquema se ha trasladado al ordenamiento jurídico español a
través del art. 6 RD al establecer que serán los POEM los que garanticen la
cooperación con otros Estados miembros y con terceros, de conformidad con lo
dispuesto en los arts. 13 y 14 RD.
6 CONCLUSIONES
La PMI es una política transversal que tiene como objetivo la conservación
del medio ambiente marino y el desarrollo de los sectores económicos que
operan en las aguas marinas. De acuerdo con esa visión se aprobó la Directiva
2008/56/CE por la que se establece un marco de acción para la política del medio
marino que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias
para lograr o mantener un buen estado medioambiental del medio marino, y la
253

Directiva 2014/89/UE, por la que se establece un marco para la ordenación del
espacio marítimo.
Este enfoque integral del marco de ordenación del medio marino se
incorporó en nuestro ordenamiento jurídico mediante la aprobación de la LPMM
y el RD. Normas que, además de transponer la citada Directiva, se articulan
como “una directriz común a todas las estrategias marinas” aprobadas en
aplicación del art. 4.2 LPMM, lo que habilita al Gobierno para establecer
directrices comunes a las EM en la ordenación de las actividades o usos que
afectan al medio marino.
De este modo, se vinculan los dos instrumentos de planificación. Por un
lado, las EM se configuran como el instrumento esencial de planificación del
medio marino. Y, por otro lado, los POEM son los instrumentos que determinan
la capacidad del espacio marino para acoger los diferentes usos y actividades a
desarrollar en el medio. Esta vinculación es esencial porque ya la LPMM
contemplaba la ordenación de las actividades entre las directrices comunes a las
EM y en los programas de medidas de las mismas; pero sobretodo es importante
para asegurar que se mantiene el buen estado ambiental del medio marino.
Por tanto, la ordenación que establece la LPMM sienta las bases para
conseguir una armonización y concreción de la tutela ambiental del medio marino
mediante las EM. Pero con la aprobación del RD se da un paso más y se
establece un nuevo marco jurídico para la ordenación del espacio marítimo, con
el objetivo de fomentar el crecimiento sostenible de las economías marítimas, el
desarrollo de los espacios marinos y el aprovechamiento de los recursos
marinos.
Finalmente, se puede considerar que la nueva ordenación contribuirá a la
gestión eficaz de las actividades marítimas y al aprovechamiento sostenible de
los recursos costeros y marinos. Sin duda, la regulación prevista en el RD resulta
un gran avance para la ordenación y gestión integrada de las actividades
marítimas y costeras que generan conflictos importantes en muchas partes del
planeta. Pero todos estos instrumentos legales y figuras de protección por sí
solos son insuficientes para alcanzar los objetivos que persiguen, ya que si algo
determina la calidad ambiental del medio marino es la contaminación de origen
254

terrestre. Por consiguiente, es imprescindible coordinar la PMI con otro tipo de
estrategias que actúen en el litoral y que también vayan dirigidas a proteger
nuestros mares.
En conclusión, podemos afirmar que el nuevo marco jurídico para la
ordenación del espacio marítimo supone un avance importante porque insta a
garantizar un proceso de planificación global dónde se identifique la
potencialidad de los espacios marítimos para los diferentes usos y se tengan en
cuenta los cambios derivados del cambio climático. No obstante, todavía es
pronto para valorar su eficacia y quedan aspectos a mejorar y a potenciar como:
consolidar la figura de las Áreas Marítimas Protegidas (AMP) y a su vez
aumentar su número, ya que España tiene todavía pocas; reforzar la idea de la
Red de Áreas Marinas Protegidas (RAMP) como un sistema integrado, que va
más allá de la suma de espacios que la integran; fomentar la investigación
marina, para que nos permita conocer el estado de las aguas y de la
biodiversidad marina; y aumentar la proyección internacional de la biodiversidad
marina española, y así promover el carácter transfronterizo de esta Red.
7 BIBLIOGRAFÍA
ARANA, E. La Ley 41/2010, de protección del medio marino como nuevo marco
de ordenación de los mares y océanos españoles. Consideraciones generales,
estructura y contenido de la norma. In: ARANA, E.; SANZ, F. J. (Dir.). La
ordenación jurídica del medio marino en España: estudios sobre la Ley
41/2010, de protección del medio marino. Cizur Menor, 2012
CONSEJO DE ESTADO. Dictamen, núm. 167/2017, de 23 de marzo de 2017.
Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, 2017.
FUENTES, J. R. Avances en la protección y conservación del medio marino
español. El nuevo marco para la ordenación del espacio marino. Revista
Catalana de Dret Ambiental, v. 8, n. 1, 2017.
LA ORDENACIÓN de los espacios marinos en la Unión Europea y en España.
Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n. 39, 2018.
LOZANO, B. Real Decreto 363/2017, de 8 de abril: la ordenación de los
distintos usos y de las actividades económicas en el espacio marítimo. Análisis
GA&P, mayo 2017.
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ORDENACIÓN de los espacios marítimos y de las zonas costeras del
mediterráneo. In: JUSTE, J.; BOU, V. (Dir.). Derecho del mar y sostenibilidad
ambiental en el Mediterráneo. Valencia, 2013.
ZAMORANO, J. La ordenación del litoral: hacia una propuesta de gestión
integrada. Madrid, 2012.
256

ENERGIA RENOVÁVEL DE BAIXO IMPACTO COMO UM DIREITO
HUMANO: UM OLHAR SOBRE A DIGNIDADE HUMANA E INTERAÇÃO
COM A NATUREZA
ALMEIDA, Rainara Verde Serra
Mestranda em Políticas Públicas e graduada em Comunicação Social – Relações Públicas na Universidade Federal do
Maranhão - UFMA, Especialista em Gestão de Projetos pela Fundação Getúlio Vargas - FGV.
rainaraserra@hotmail.com
RESUMO
O presente artigo objetiva demonstrar a ligação existente entre o acesso à
energia renovável de baixo impacto e os direitos humanos. Para tanto discorre
sobre a situação de degradação do meio ambiente e a forma como afeta a
dignidade humana. Apresenta declarações, pactos e acordos que buscam
efetivar a igualdade da dignidade humana para todos. Por fim, relaciona com a
causa ambiental, e a necessidade de estruturar a substituição das fontes fósseis
em ampla escala para garantir uma vida digna a todos, seja nas cidades ou em
áreas rurais.
Palavras-chave: Energia renovável; direitos humanos; dignidade; meio
ambiente.
ABSTRACT
This article aims to demonstrate the link between access to low-impact renewable
energy and human rights. To do so, it discusses the situation of degradation of
the environment and the way it affects human dignity. It presents declarations,
pacts and agreements that seek to achieve equality of human dignity for all.
Finally, it relates to the environmental cause, and the need to structure the
replacement of fossil sources on a large scale to ensure a decent life for all,
whether in cities or in rural areas.
Keywords: renewable energy; human rights; dignity; environment.
1. INTRODUÇÃO
Inicio este artigo com algumas reflexões: como hoje, nós, seres humanos,
ainda conseguimos nos conceber a parte do meio ambiente, da natureza? Como
perceber o direito humano sem a clara conexão ao direito a um ambiente
257

saudável? Por que a energia, item fundamental para a sociedade atual não
claramente associada a um direito humano?
Em meio de tantos desastres ambientais, imigrações (que tem relação
direta ou indireta com causas ambientais), acidentes ambientais, escassez de
recursos e preços elevados de insumos básicos, entre outros, a chamada para
garantir o direito a uma vida digna se mostra ligada a causas ambientais.
A energia é o ponto de destaque que iremos abordar neste artigo. É ela
fundamental para o funcionamento e desenvolvimento das indústrias. Estas, por
sua vez movem as sociedades, capitalistas ou não capitalistas (pois estão
inseridas no contexto mundial e em relações comerciais entre si) (HINRICHS et
all, 2016).
Por sua vez, as sociedades dependem cada vez mais da tecnologia e da
informação. Mesmo o básico de condições para garantia dos direitos
fundamentais e direitos econômicos para uma vida digna é possibilitado através
da energia. Mesmo o direito à paz, ambiente e esperança, considerados em
discussões como a quinta geração/dimensão dos direitos tem relação com a
energia.
Porém, a produção da energia, a sua utilização enquanto matéria-prima,
os produtos oriundos da indústria que a consome, e os resíduos gerados pelo
seu ciclo de vida são pauta de discussões econômicas e sócio ambientais.
São inúmeros os apontamentos sobre as consequências devastadoras de
seu consumo inconsequente, e, principalmente, do uso de combustíveis fósseis
como ameaça para a sobrevivência da própria humanidade. Pactos, acordos,
cartas de adesão a compromissos mundiais não param se se renovar.
Assim, tentaremos demonstrar a relação entre o meio ambiente e energia
renovável de baixo impacto como uma questão de direitos humanos. Não temos
a intenção de fazer uma abordagem especificamente jurídica, mas relacional
entre a intencionalidade dos pactos e acordos de direitos humanos, que buscam
vida digna a todos e a necessidade de uso de tecnologias energéticas de baixo
impacto socioambiental.
258

2. PONDERAÇÕES SOBRE MEIO AMBIENTE E ENERGIA
A preocupação com o ambiente e sua exploração na busca única pelo
“ter” remonta tempos antigos:
“Mas eu só me rio do homem, cheio de estupidez, desprovido de ações
justas, [...] que com ânsias excessivas recorre à terra até suas
fronteiras e penetra em suas cavidades imensas, funde o ouro e a
prata, acumula sem descanso e se esforça para ter cada vez mais
para ser cada vez menos. Não envergonha de ser chamado feliz
porque cava fundo nas profundezas da terra por meio de homens
acorrentados: entre eles, alguns morrem de deslizamentos de terra,
outros, passando por larguíssima escravidão, vivem nesta prisão como
em sua casa. Buscam ouro e prata, peneirando entre a sujeira e
detritos, movendo-se pilhas de areia, abrem as veias da terra para se
enriquecerem, despedaçando a mãe terra [...]”. (HIPÓCRATES apud
RESEND; REIS, 2013, p 2, grifo nosso)
Há cerca de 2 mil anos (data destes escritos) já se percebiam o aspecto
degradante para a natureza da exploração para acumulação, e para os homens
em situação de escravidão, risco de morte, de forma indigna.
Aristóteles (2004), já apresentava o conceito de justa medida, uma virtude
ética, que seria uma ação equilibrada, que quando praticada apontaria uma
forma de conduta do bem viver.
Ainda hoje alguns vícios fazem nos julgar seres alheios à natureza,
superiores entre nossa própria espécie e a continuar o processo de degradação
ambiental. Como é possível? Na tentativa de responder a tal pergunta, o autor
Alemão Harald Wezer, em seu livro a Guerra das águas apresenta um caminho
para uma resposta para os feitos mais recentes:
‘A memoria da exploração, da escravidão e do extermínio tornou-se
vítima de uma amnésia democrática que estão afetados todos os
estados do Ocidente, que não querem recordar que sua riqueza, do
mesmo modo que seu poderio e progresso foram construídos ao longo
de uma história mortífera. Em vez disso, o que se encontra é um
orgulho pela descoberta, observância e defesa dos direitos
humanos, pela prática do politicamente correto, pela participação
em atividades humanitárias, sempre que em algum lugar da África ou
da Ásia uma guerra civil, uma inundação ou uma seca compromete as
necessidades fundamentais de sobrevivência dos povos.“ (WELZER,
2010, p 9, grifo nosso)
259

A falta de memória para situações anteriormente vividas, neste caso se
aplica aos que, através da violência acumularam riquezas. E assim querem
permanecer.
Essa amnésia tem consequências gravíssimas. Em seu livro, Welzer faz
uma abordagem profunda e detalhada demonstrando como se relacionam a
mudança climática e a violência, ponderando as causas e consequências das
imigrações e seus diversos fatores.
Da mesma forma, Frederico Amado (2015), que trata de direito ambiental,
aponta como crescente o número de refugiados ambientais ou climáticos,
pessoa forçadas a emigrar das zonas que habitam em razão da alteração do
ambiente, buscando melhores condições de vida ou mesmo de sobrevivência.
O livro Energia e Meio Ambiente, demonstra que para a sobrevivência
mesmo econômica e a elaboração de políticas energéticas adequadas, devemos
nos preocupar com a questão climática, porém:
“Um dos problemas básicos no desenvolvimento de uma estratégia
energética é que as políticas públicas dificultam a formulação de plano
de longo prazo. Complementando esse problema, está o fato de que
os Estados Unidos parecem ser uma nação e um povo com memória
curta”. (HINRICHS et all, 2016, p 736)
Aqui o autor se refere à ausência de memória das crises energéticas
periódicas atravessadas pelos americanos, que os leva a não elaborar
apropriadas políticas energéticas. Porém, seja pela vontade individual de
manter-se ignorante, seja pela vontade de alguns governantes em tentar manter
a maioria ignorante para permanecerem no poder e na acumulação ilimitada,
quem perde é a coletividade.
No contexto brasileiro, a falta de memória se aplica à forma como fomos
colonizados e como fomos instruídos a servir à pátria mãe gentil (e até mesmo
à ausência de conhecimento sobre essa realidade). Sem reflexões sobre como
fomos e somos explorados, e como ainda nos tempos atuais fornecemos
matéria-prima a baixo custo para os mercados externos, sem equiparação de
vantagens.
260

A amnésia não se restringe à opressão dos povos, ou a alteração nos
preços dos insumos, mas vão além, alcançando os desastres ambientais que já
passamos, e que ainda estamos passando pela produção e demanda de energia:
chuvas ácidas, resíduos radioativos, aquecimento global, etc.
A dependência de combustíveis fósseis para movimentar a sociedade, a
economia, e garantir “um padrão de vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família,
saúde, bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação (...)” (ONU, artigo
25) é voraz. 85% das fontes comerciais de energia usadas no mundo são
oriundas de combustíveis fósseis – carvão, petróleo e gás natural (HINRICHS et
all, 2016).
E o risco, além dos efeitos causados pela geração da energia, e da forma
de consumo (meios de transporte, por exemplo, que agrava o aumento da
temperatura global), se estende ao risco da exploração e extração das matérias
prima.
Como, por exemplo, o acidente na plataforma de exploração de petróleo
Deepwater Horizon, que explodiu em 2010, e, além de vítimas humanas fatais,
causou um o maior vazamento de petróleo do mundo (175milhões de galões de
petróleo bruto), causando dano ambiental e na política energética que até hoje
não foi mensurado por completo. (HINRICHS et all, 2016, p.255).
Quem perde é a coletividade, a humanidade. E vale destacar que pela a
Lei 6.938/1981 meio ambiente é um bem público, e deve ser de interesse da
coletividade em geral a sua preservação.
Pensando também na coletividade, Amado justifica a importância do
direito ambiental na proteção do meio ambiente, e aqui nos restringimos ao
natural, pois sua degradação irracional “afeta negativamente a qualidade de vida
das pessoas colocando em risco as futuras gerações, [por isso] torna-se curial a
maior e eficaz tutela dos recursos ambientais pelo Poder Público e por toda a
coletividade.” (AMADO, 2015, p1).
Mesmo saindo do campo da consciência ambiental, e da sobrevivência da
espécie e entrando no campo técnico e econômico, observamos uma forte
tendência à defesa de alternativas ambientais. As frentes para alternativas que
reduzam os impactos de nossa atual forma de viver são inúmeras.
261

A energia renovável é uma indicação para substituição de fontes fósseis,
defendidas por diversos autores, mas, neste artigo queremos restringir o tipo da
fonte de energia. Löwy (2010) afirma que uma reorientação tecnológica é
fundamental “visando a substituição das fontes atuais de energia por outras não
poluentes e renováveis como eólica ou solar.” (p 38)
Tomando por renováveis aquelas fontes que tem a capacidade de se
reestabelecerem, eliminando o caráter finito, restringimos a defesa do acesso
mais amplo a fontes de baixo impacto, como eólica, solar, maremotriz etc, para
a garantia de um ambiente equilibrado.
Algumas fontes, mesmo renováveis, tem alto impacto, como a hidrelétrica.
A construção de uma usina hidrelétrica necessita de supressão de vasta área de
fauna, flora, remoção de população tradicional e por vezes inundação de sítios
arqueológico ou cidades inteiras. Outras, como a biomassa (reaproveitamento
de resíduos de processos produtivos), ainda são foco de uso industrial para a
manutenção de cadeia de produção 2 .
No Brasil, 60,70% das fontes de geração de energia são de base hídrica,
e 15,83% é de base fóssil. Nossa segurança energética fica abalada em épocas
de poucas chuvas, sendo necessário acionar a geração de base fóssil (ANEEL,
2018).
Mesmo possuindo uma ampla base de fonte renovável e limpa para
geração de energia, além do impacto da construção, as alterações climáticas
têm gerado períodos mais longos de estiagem, reduzido o nível dos reservatórios
de água do Brasil.
Assim faz-se ainda mais urgente a necessidade de uso de fontes
renováveis de baixo impacto. Consideramos também que pelas questões de
segurança energética é indicada a diversificação das matrizes, por isso o reforço
ao amplo alcance das tecnologias para acesso à energia renovável.
2
Exploro de forma mais aprofundada essa discussão no artigo intitulado “O
(IN)SUSTENTÁVEL DISCURSO DO DESENVOLVIMENTO LIMPO E RENOVÁVEL DOS
PROGRAMAS BRASILEIROS DE INCENTIVO A ESSAS FONTES”, aprovado nesta data para
publicação no XX Encontro Internacional sobre Gestão Ambiental e Meio Ambiente -ENGEMA.
262

3. DECLARAÇÕES E PACTOS: DIREITOS HUMANOS E O DIREITO À
ENERGIA
Observamos que a energia é inerente à sociedade moderna, que se
relaciona diretamente com o clima. Por sua vez, o clima desequilibrado
desencadeia consequências como migrações para busca de melhor qualidade
de vida, ou mesmo sobrevivência, já que a degradação afeta negativamente a
vida.
A busca por qualidade de vida ou por uma vida digna é o anseio da
humanidade desde os primórdios. Mesmo que anteriormente essa busca fosse
individualista, nos tempos de Heráclito já havia quem depreciasse a escravidão.
Nos tempos modernos, tomou destaque na revolução francesa, com o lema
“Liberdade, igualdade e fraternidade”.
O marco histórico da luta mundial conta o tratamento degradante do ser
humano foi a Declaração Universal dos Direitos Humanos – DUDH que completa
70 anos neste ano de 2018.
Assinada em 1948, mesmo que criticada por alguns autores, como um
elemento paliativo à busca por eliminação de desigualdades, é uma ferramenta
histórica que pauta diversas políticas públicas, planos ações, governos e mesmo
inciativas individuais e coletivas.
Em seu preâmbulo nos diz que “Considerando que o reconhecimento da
dignidade humana e de seus direito iguais e inalienáveis é o fundamento da
liberdade, da justiça e da paz.” (Assembléia Geral da ONU, 1948, p.1).
Como dignidade humana entendemos que:
“(...) consiste num conceito normativo, que deve proteger todo homem
de ser tratado como meio, isto é, como um simples objeto para a
consecução de seus fins. Isso implica que todos sejam tratados como
possuidores de certo grau de dignidade contingente, o que é uma
tentativa de proteger os homens de humilhações” (KAUFMANN, 2013,
apud RESEND; REIS, 2013, p 4)
Para que o homem não seja tratado com meio e/ou possa não ser
subjugado e humilhado ele precisa ter os elementos fundamentais para viver:
263

local (propriedade), insumos, recursos, e o ambiente ao seu redor saudável para
garantia da vida.
Precisa ser “livre e igual em dignidade e direitos”, conforme nos apresenta
o artigo I da DUDH; acessar o “direito à propriedade só ou em sociedade”, como
afirma o artigo XVII; ter acesso aos “direitos econômicos, sociais e culturais
indispensáveis à sua dignidade”, conforme o artigo XXII.
1228,
E propriedade deve ter uma função social. Pelo próprio código civil, artigo
“o direito de propriedade deve ser executado em consonância com
suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o que estabelecido em lei especial,
a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico, o patrimônio
histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.”
(AMADO, 2015, p45).
Para quaisquer finalidades a energia se faz presente, então o uso da fonte
renovável se faz necessário para evitar a poluição do ar e das águas.
Quando observamos o artigo XXV, que trata do direito “a um padrão de
vida capaz de assegurar-lhe, e a sua família saúde bem-estar, inclusive
alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais
indispensáveis”, nos remete a uma condição econômica confortável, inserido em
um meio ambiente natural saudável e preservado.
Ao analisar o artigo XXVII que defende o direito à “ordem social
internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente
Declaração possam ser plenamente realizados”, resgatamos Welzer e Amado
com a intrísseca relação entre alterações climáticas, migração, violência e
direitos ambientais.
O abalo que a ordem social sofre com os refugiados ambientais são
enormes. Não obstante déficit de planejamento que as cidades já possuem, o
fluxo migratório não acompanha a velocidade de implementação de políticas de
migração.
Considerando que existem também os refugiados de guerra, e que
algumas destas são geradas pelas disputas de territórios para a exploração de
combustíveis fósseis, causando verdadeiro terror mundial,
264

“Temos de conservar em mente a circunstancia de ele [o terror] ter sido
gerado pelos processos de modernização. Quanto mais abrangentes
forem os processos, tanto mais podemos esperar novas formas de
violência qualitativa e quantitativa, cuja tendência será deflagração de
guerras” (WELZER, 2010, p 186)
Assim o ser humano que migra em busca de dignidade, encontra um
abrigo muitas vezes indigno e insalubre, e sobrevive ao invés de viver. Quando
não é impelido à violência para se defender. Um ciclo vicioso que precisa ser
interrompido.
Mesmo a justiça e paz citadas no preâmbulo, deve ser ligada ao meio
ambiente, pois os processos migratórios podem desencadear um desequilíbrio
humano ainda maior.
A energia renovável de baixo impacto aplicada de forma massiva, é uma
alternativa para a eliminação de várias consequências da exploração de
combustíveis fósseis. Ela tem relação direta com a dignidade humana no sentido
de permitir ao ser humano condições de ambiente saudável, parte de recurso
econômico e social.
Durante um longo período uma linha de pensamento dominante
categorizou o ser humano como um ser a parte da natureza (como Hobbes e
Lock). Após a Segunda Guerra Mundial e a nova formatação de produção
industrial e agrícola levou a uma série de reflexões sobre nos recolocar no
mundo em que estamos, e repensar a forma com nos relacionamos com a
natureza.
Os esforços iniciados pela ONU, em 1972, em Estocolmo, pontuaram as
primeiras e inúmeras ações para preservação dos recursos naturais, na tentativa
de demonstrar que não são apenas recursos.
E por não serem tratados apenas como meio, tal qual o conceito de
dignidade humana, consideramos o meio ambiente passível de dignidade.
Foi assim divulgada Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre
o Meio Ambiente Humano, com 27 princípios básicos para o desenvolvimento
sustentável, a dignidade humana, o meio ambiente e as obrigações dos Estados
em matéria de direitos ambientais dos seres humanos.
265

O seu princípio 15 trata do planejamento aos assentamentos humanos,
orientando a realiza-los para “evitar repercussões prejudiciais sobre o meio
ambiente e a obter os máximos benefícios sociais, econômicos e ambientais
para todos. A este respeito devem-se abandonar os projetos destinados à
dominação colonialista e racista.” Aqui se refere à dignidade humana, e ao direito
ao ambiente saudável.
O princípio 20 da declaração reforça que “as tecnologias ambientais
devem ser postas à disposição dos países em desenvolvimento de forma a
favorecer sua ampla difusão, sem que constituam uma carga econômica para
esses países”.
Portanto as tecnologias para a produção de energia limpa e renovável de
baixo impacto devem ser incentivadas para que o esforço conjunto seja eficaz.
A DUDH inspirou também várias constituições, incluindo a constituição
brasileira de 1988. Entre outras coisas a trás a o artigo 225, que trata do Princípio
do Direito Humano ao Meio Ambiente Sadio, garantindo a utilização continuidade
dos recursos naturais para que também possam ser dispostos pelas futuras
gerações. Por isso carecem de proteção.
A Declaração se agrega a vários outros documentos na chamada Carta
Internacional dos Direitos Humanos. E, entre outros, vale destacar o Pacto
Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotado pela ONU
em 1966, e com adesão na legislação brasileira em 1992.
Em seu artigo 11 são reconhecidos o direito “de toda pessoa a um nível
de vida adequando para si próprio e sua família, inclusive à alimentação,
vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria continua de suas
condições de vida.” (BRASIL, 1992) A melhoria contínua de condições de vida
não pode estar desassociada ao meio ambiente. E a energia renovável de baixo
impacto deve estar acessível a todos.
O Item 18 da Declaração de Joanesburgo sobre o Desenvolvimento
Sustentável, assinada em 2002, pelos 191 países participantes da cúpula,
apresenta a energia como requisito básico para a dignidade humana.
Dignidade é também produzir, é ter direito a uma atividade econômica que
satisfaça a necessidade básica. Na constituição Brasileira, o artigo 176,
266

parágrafo 4º, do capítulo VII, que trata das atividades econômicas, impera que
“Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de
energia renovável de capacidade reduzida.”
A ONU (2015) em seu mais recente incentivo à melhoria da vida no
planeta divulgou a agenda 2030, com 17 objetivos para o desenvolvimento
sustentável e 169 para alcançarmos até o referido ano.
Dentre eles destacamos o objetivo 7, intitulado Energia limpa e acessível,
que busca assegurar o acesso confiável, sustentável, moderno e a preço
acessível à energia para todos. Esse é diretamente ligado ao processo de
acesso e massificação de tecnologias de baixo impacto.
A intenção é específica em a “aumentar substancialmente a participação
de energias renováveis na matriz energética global” e “reforçar a cooperação
internacional para facilitar o acesso a pesquisa e tecnologias de energia limpa,
incluindo energias renováveis”
O acesso a energias renováveis de baixo impacto são ligados a outros
objetivos como o 11, cidades e comunidades sustentáveis, buscando tornar as
cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e
sustentáveis; 12, consumo e produção responsáveis, que busca assegurar
padrões de produção e de consumo sustentáveis; e 13, ação contra mudança
do clima, objetivando tomar medidas urgentes para combater a mudança do
clima e seus impactos.
Assim, ponderando a pergunta introdutória a este artigo, hoje
percebemos que a dignidade humana está em inteiração indissociável com a
natureza, precisando incentivar os processos de mudança de matrizes
energéticas. Mas, a construção dessa visão é perceptível através do próprio
processo gradual de evolução dos direitos humanos.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A amnésia que nos faz esquecer que somos parte da natureza tem
indícios de superação, como observamos ao longo dos textos através dos
esforços contínuos de evolução dos acordos e esforços globais e locais.
267

A legislação e as ações para que o meio ambiente se faça digno, para
que, por consequência proporcione condições dignas de vida também abrem
espaço para ações concretas a nível individual, coletivo e governamental.
No Brasil o uso de energia renovável de baixo impacto ainda é tímido,
7,92% de fonte eólica e 0,78% de fonte solar (ANEEL, 2018). A biomassa apesar
de ser um bom reaproveitamento de resíduos ainda é muito concentrada em
redução de custos de grandes centros industriais (como colheita de cana de
acúçar ou indústria de celulose).
Esse percentual cresce. Assim como cresce o uso de fonte solar em áreas
residenciais. Em São Luis – MA – Brasil, empresa credenciada já realiza
instalação de placas solares com a previsão de retorno financeiro garantido para
2 anos (aqui expondo o uso como fonte de investimento e redução de custos).
Porém a lacuna de utilização quando se trata de dignidade humana ainda
é grande, pois o investimento é muito alto, restringindo seu uso aos seres
humanos dotados de excelente condições financeiras. Além de, nem sempre,
agregar o conceito de preservação ambiental ao resto do estilo de vida dos que
fazem essas aquisições (assunto que pode ser explorado em outro artigo).
Ainda assim temos outros projetos que incentivam a disseminação da
tecnologia. Projeto de captação solar para uso na irrigação foi implantado em
propriedades pertencentes à Agropolos (unidades de produção agrícola com
assistência governamental) do Estado. Exemplos que se somam aos esforços
de reduzir o uso de fontes fósseis, e incrementam a massificação da tecnologia
renovável para a mudança de patamar energético.
Apesar das contradições que podem ser encontradas em estudos (vide
nota de rodapé p.6) e mesmo apontando vestígios de uma visão “éticoambiental”,
Amado, assim como Welzer e HINRICHS, julgam que a implantação
de ações para mitigar a degradação são lentas e progressivas. WELZER chega
a criticar a acomodação da sociedade, mas consegue projetar a possibilidade
que:
“(...)se busca desenvolver uma boa sociedade, que será uma forma
reflexiva do conceito de bom governo / good governance [que referese
ao modelo base a ser seguido pelos países financiados pelo capital
internacional]. A humanidade já possui a competência científica,
equipada com a capacidade de modificar as possibilidades de sua
268

sobrevivência e também tem condições de antecipar quando está
agindo racionalmente ou quando irá agir apenas perceptualmente. Em
consequência se desenvolverá um juízo prático da necessidade de
combater os menores efeitos do aquecimento global, não somente por
meio de uma cultura planetária de redução radical do dispêndio de
recursos naturais, mas também por meio de uma cultura de
participação totalmente nova. (WELZER, 2010, p 286 -287)
A competência científica para massificar as fontes renováveis de baixo
impacto existe, e ajuda na garantia de um ambiente equilibrado e,
consequentemente, de uma vida digna. Precisamos de ainda mais concretude
nas ações de efetivação destas intenções. Planos, políticas e programas mais
eficazes, incentivos mais acessíveis à coletividade, aprimoramento das
tecnologias.
Tudo está interligado. Agir em várias frentes é necessário. Assim, nos
remetemos então à letra da música de 1965, de autoria de Chico Buarque.
“Pedro pedreiro penseiro esperando o trem / Manhã parece, carece de
esperar também / Para o bem de quem tem bem / De quem não tem
vintém / Pedro pedreiro fica assim pensando / Assim pensando o
tempo passa / E a gente vai ficando prá trás / Esperando, esperando,
esperando / Esperando o sol, / Esperando o trem / Esperando
aumento / Desde o ano passado / Para o mês que vem (...) / Todo mês
/ Esperando, esperando, esperando / (...) E a mulher de Pedro, / Está
esperando um filho / Pra esperar também / (...) Pedro não sabe, mas
talvez no fundo / Espere alguma coisa mais linda que o mundo / Maior
do que o mar, / Mas pra que sonhar / se dá o desespero de esperar
demais / Pedro pedreiro quer voltar atrás / Quer ser pedreiro pobre e
nada mais / Sem ficar esperando, esperando, esperando (...) /
Esperando o dia de esperar ninguém / Esperando enfim nada mais
além / Da esperança aflita, bendita, infinita / Do apito de um trem / (...)
Pedro pedreiro pedreiro esperando o trem / Que já vem, que já vem,
que já vem”
Se nós não batalharmos para as mudanças no mundo, ficaremos tal qual
Pedro Pedreiro: esperando. É necessário modificar as formas de viver para que
não apenas sobrevivermos até exaurir os recursos, o ambiente, as forças vitais.
Mas que efetivemos essa nova forma de relação com a natureza para uma justa
medida de vida.
Tanto Governo quanto os seres humanos que o compõem devem ajudar
na buscar a esse amplo acesso. É um processo cíclico, educar e ser educado.
269

O artigo XXIX da DUDH diz que “todo ser humano tem deveres para com a
comunidade”. Cabe também a ele endossar essa busca.
Participação em conselhos, audiências púbicas, consultas públicas à
legislações propostas que reforcem o uso e acesso à energia renovável,
questionamento e estudos sobre a eficácia das políticas públicas para uso
dessas fontes, são algumas ações que devem compor a mudança também do
coletivo, para ajudar na promoção da dignidade humana.
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Janeiro: Forense. São Paulo: Método. 2015.
ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco. Quetzal, 2004. Tradução portuguesa de
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Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
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2018
CHAUÍ, Marilena. Convite à filosofia. São Paulo: Ática. 1995.
HINRICHS,Roger A.; KLEINBACH, Merlin; REIS, Lineu B. Energia e meio
ambiente. São Paulo: Cengage Lerning, 2016.
LOWY, Michael. Ecosocialism: A Radical Alternative to Capitalist Catastrophe.
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http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/OperacaoCapacidadeBra
sil.cfm Acesso: 27 set 2018
ONU - Organização das Nações Unidas. Declaração De Estocolmo Sobre Meio
Ambiente Humano De 1972. Disponível em:
www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc Acesso em: 20
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270

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https://nacoesunidas.org/pos2015/agenda2030/ . Acesso em: 15 set. 2018
RESENDE, Elcio N.; REIS, Émilien V. B.. A “juridicialização” da questão
ambiental: uma forma de contribuição para uma vida digna? Disponível em:
http://publicadireito.com.br/publicacao/ufsc/livro.php?gt=196 Acesso: 15 det,
2018.
SEVERINO, Antonio J. Metodologia do trabalho científico. São Paulo:
Cortez,2007.
WELZER, Harald. A guerra da água: porque mataremos e seremos mortos no
Século XXI. São Paulo: Geração Editorial, 2010.
271

PARQUE NACIONAL DOS LENÇÓIS MARANHENSES: da conservação
ambiental à exclusão social
FERREIRA, Maria Clara Correa
Bacharel em Direito – UNDB
mcpcorrea13@gmail.com
ALMEIDA, Igor Martins Coelho
Mestre em Direito e Instituições do Sistema de Justiça/UFMA
Doutorando em Direito/Universidade de Lisboa
imcalmeida7@gmail.com
RESUMO
A criação do primeiro Parque Nacional do mundo, em 1872, deu início ao
surgimento de áreas integralmente protegidas do ponto de vista ambiental mas
que é marcado por conflitos entre o poder público e as famílias que porventura
residam no seu interior, haja vista a proibição por lei da presença de pessoas
vivendo dentro dos seus limites. A pesquisa tem como principal objetivo analisar
os impactos causados pela criação do Parque Nacional dos Lençóis
Maranhenses por meio de estudo de caso realizado em quatro comunidades da
região de Barreirinhas, bem como indagar até que ponto a conservação
ambiental pode se sobrepor ao direito a identidade cultural dessas populações e
excluí-las socialmente. O contexto abordado nesse trabalho visa também
questionar o modelo de parque adotado no Brasil e explicar o processo de
ocupação das famílias dentro do Parque Nacional. A metodologia aqui utilizada
foi a pesquisa de campo, com aplicação de entrevista e questionário, e também
a utilização de bibliografias, sendo o método hipotético-dedutivo.
Palavras-chave: Conservação. Impactos. Lençóis Maranhenses.
ABSTRACT
Since the creation of the first national Park of the world in 1872, it was found that
the emergence of these fully protected areas is usually marked by conflicts
between the public authorities and the families that may be residing within it,
seeing despite the Prohibition by law of the presence of people living within their
limits. The main objective of this study is to analyze the impacts caused by the
creation of the National Park of Lençóis Maranhenses in 1981 by means of a
272

case study carried out in four communities in the Barreirinhas region, as well as
to inquire to what extent the Environmental conservation can supersede the right
to the cultural identity of these populations and to exclude them socially. The
context discussed in this work also aims to question the model of park adopted
in Brazil and explain the occupation process of families within the National park.
The methodology used here was the field research, with application of interview
and questionnaire, and also the use of bibliographies, using the hypotheticaldeductive
method.
Key words: Conservation. Impacts. Lençóis Maranhenses.
INTRODUÇÃO
O tema do referido trabalho versa sobre o Parque Nacional dos Lençóis
Maranhenses (doravante denominado Parque) e a relação entre conservação
ambiental de uma Unidade de Proteção Integral e a exclusão de direitos das
famílias que vivem no seu interior antes mesmo de tal categorização ter sido
imposta. Ressalte-se ainda que durante o processo de instituição do Parque, não
houve qualquer participação dos moradores que ali já viviam
O embate aqui se encontra no fato de que áreas de conservação integral
protegidas pela União não podem ter a permanência de pessoas nos seus
limites. Assim, embora o Sistema Nacional de Unidades de Conservação tenha
trazido um olhar mais democrático sobre essa questão, ele não solucionou o
grande impasse da desapropriação de famílias que vivem nessas zonas dentro
do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses.
A essência da questão é que embora tenha havido audiências públicas,
conselhos consultivos, reuniões com órgãos públicos, dentre outros espaços de
discussão, nada fora resolvido e o sentimento de angústia e medo dessas
famílias de serem retiradas de seus lares, de suas casas, de seu lugar de
pertencimento, permanece. É preciso se atentar para o fato de que pessoas
estão ali há gerações, antes mesmo inclusive da área ser demarcada e instituída
como Parque - Unidade de Conservação Integral. Famílias com costumes locais,
modos de vida simples e peculiar, conhecimentos sobre a fauna e a flora do
lugar, não se veem indenizadas e reassentadas em outro local.
273

Portanto, além das problemáticas envolvendo o modelo de parque
introduzido no Brasil, sua instituição tem impactado diretamente nas populações
locais, uma vez que por lei é proibida a permanência dessas pessoas nos seus
limites, acarretando diversos conflitos entre o órgão responsável pelo manejo da
área e essas comunidades residentes. Estes conflitos são gerados,
notadamente, pelas interferências estatais, como proibições, restrições e
sanções no modo de vida dessas famílias.
O estudo sobre o tema proposto é de profunda relevância intelectual e
prática, visto que tal conflito já se perdura há pelo menos duas décadas. Assim,
o interesse inicial por essa pesquisa se dá pela importância de se compreender
os direitos sociais e fundamentais de comunidades tradicionais existentes dentro
dos limites do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, em contraponto ao
poder público e ao modelo preservacionista importado que entra em choque com
a realidade dos Parques Nacionais Brasileiros, em especial nos Lençóis
Maranhenses.
OBJETIVOS
O objetivo geral do presente trabalho é o de demonstrar como a criação
do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses pode interferir na dinâmica social
das comunidades que habitam esta Unidade de Conservação, gerando um
sentimento de exclusão, abandono e cerceamento de direitos básicos.
Os objetivos específicos são, respectivamente: questionar o modelo de
importação de Unidade de Conservação de Proteção Integral, no que tange os
Parques Brasileiros e sua aplicabilidade na realidade do Brasil; explicar o
processo de ocupação de famílias no interior do Parque e; demonstrar os
impactos causados por essa categorização e a importância da correlação entre
a proteção ambiental e a ocupação de comunidades do Parque Nacional dos
Lençóis Maranhenses.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) fora instituído
no Brasil em 18 de julho de 2000, pela Lei nº 9.985, e abarca unidades em nível
274

federal, estadual e municipal. Tal Sistema consiste em categorizar as diferentes
unidades de conservação com o objetivo de proteger, determinar como se dá
sua organização e administração (IBAMA, 2003).
Por meio da edição de tal Lei, o legislador almejou harmonizar as diversas
unidades aqui existentes em âmbito jurídico federal, assim como dar provimento
a determinação constitucional (FIORILLO, 2012). Embora o art. 225 3 da
Constituição Federal de 1988 não trate expressamente da elaboração de um
sistema integrado dessas Unidades, ela engloba na sua essência princípios
gerais a serem seguidos pelos entes federativos
Em suma, a Lei 9.985/2000 trata de um sistema federal que busca a
conservação do meio natural e não de um sistema nacional. E para facilitar a
gestão administrativa específica de cada ente competente, faz-se necessário
que os Estados e Municípios elaborem leis próprias relacionadas às suas
unidades de conservação ou então abracem leis que se remetam ao SNUC, a
fim de disciplinar de maneira adequada o objeto de sua competência.
(ANTUNES, 2011)
Toda Unidade de Conservação deve ter um plano de manejo - um
documento específico e técnico - composto de objetivos gerais, área de
zoneamento da unidade, bem como as normas impostas ao seu uso. Ademais,
disporá sobre a estrutura física necessária para sua implementação. Esse plano
tem de ser confeccionado pelo órgão público ou pelo proprietário se for o caso
em até cinco anos, a contar da data da criação da Unidade e deverá abranger
os limites da Unidade, sua zona de amortecimento e corredores ecológicos (caso
haja esses últimos), além disso, inclui possuir medidas com o objetivo de
promover o intercâmbio econômico e cultural das suas comunidades. Deve-se
assegurar amplamente a participação das comunidades que ali pertençam na
elaboração do projeto. (Art. 2º, Brasil, 2000)
A elaboração desse plano é condição essencial para o funcionamento das
atividades exercidas nas Unidades por isso deve ter seu prazo respeitado. É
3
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações §1º, I, II,
III, IV.
275

através dele que essas áreas são administradas, sendo proibidas quaisquer
mudanças ou formas de utilização em desacordo com suas finalidades,
conforme art. 28 do SNUC (2000). Além disso, sua necessidade é ainda maior
nas áreas de proteção integral (tendo em vista a proibição de pessoas vivendo
no interior dessas unidades), pois enquanto não houver a confecção desse plano
é preciso assegurar tanto a conservação do meio ambiente, como ao mesmo
tempo assegurar as condições necessárias para que as comunidades locais
porventura ali residentes tenham condições e meios adequados para satisfazer
suas necessidades básicas, sejam sociais, culturais e materiais.
Conforme McCormick (1992), a ideia de proteção à natureza possui duas
concepções distintas: de um lado estão os conservacionistas e de outro os
preservacionistas. O ideal conservacionista se preocupava com a utilização
racional dos recursos naturais, a fim de conservá-los também para que
pudessem ser usados posteriormente e os preservacionistas interessavam-se
mais com a apreciação das belezas naturais e espiritual do ambiente selvagem.
Nesse contexto, surge a polêmica dicotomia entre as duas correntes que
influenciou na criação, elaboração e estratégias para a proteção do meio
ambiente natural no mundo inteiro.
De acordo com Leuzinger (2009), foi no período do governo de Getúlio
Vargas que a proteção ao meio ambiente ganhou mais força. Uma geração de
intelectuais ambientalistas, funcionários do poder público e cientistas crentes
que um país só poderia progredir com a valorização dos indivíduos e dos
recursos naturais. Os frutos da natureza eram tidos por eles como intrínsecos à
nacionalidade, ligados pelos laços criados entre as pessoas e o solo a que
pertencia. Assim, o Estado teria o dever de intervir e proteger a integridade desse
patrimônio natural por meio de instrumentos eficazes de controle e comando. No
entanto, a verdade é que a finalidade de instituição dessas áreas protegidas se
deu a fim do governo se apropriar do uso e regulação dos seus recursos naturais.
(BARRETO FILHO, 2001)
Milaré (2013) afirma que a categoria Parque Nacional é concebida como
a modalidade mais comum e antiga dentro das Unidades de Conservação. Temse
que o primeiro Parque Nacional mundial, situado nos Estados Unidos, foi o
276

Parque de Yellowstone criado em 1872. A partir desse exemplo, surge o primeiro
Parque Brasileiro efetivamente criado, o do Itatiaia, em 1937, através do Decreto
1.713 de 14/06/1937 4 , fundando-se no Código Florestal de 1934, em que se
buscava estimular a pesquisa científica e proporcionar lazer aos cidadãos.
O início da criação e implantação de áreas protegidas no Brasil na década
de 1960 foram marcadas por atos antidemocráticos, sem qualquer discussão
prévia com a sociedade sobre a criação dos mesmos. Parte dessas áreas de
Unidades de Conservação Brasileiras foram criadas no período da Ditadura
Militar. Foram implementadas através de decretos presidenciais em um estado
de exceção, sem qualquer objeto democrático e existência de normas nacionais
e internacionais que protegessem os direitos dos povos tradicionais.
(LEUZINGER, 2009)
O Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses (PNLM) foi então criado
através do Decreto Federal 86.060 de 02/06/1981. Tornou-se, portanto, uma
área de proteção ambiental com intuito de proteger o seu ecossistema composto
de restingas, manguezais, dunas com lagoas perenes e temporárias, fauna e
flora características do ambiente. (BRASIL, 1981)
Em 2000, o parque foi classificado pelo Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC) como uma Unidade de Conservação Integral (UCI). Esta
se caracteriza pela mínima interferência humana, sendo seu principal objetivo o
de resguardar a natureza, em que seus recursos naturais somente podem ser
utilizados indiretamente, isto é: turismo ecológico, de forma que não agrida o
meio ambiente, objeto de pesquisa científica; atividades educacionais e de
conhecimento do meio ecológico, sem que seja habitada pelo homem. O objetivo
desta classificação é conservar porções de toda a diversidade do bioma natural
do país assegurando a perpetuação das espécies de cada comunidade natural,
buscando garantir que as variedades biológicas se mantenham vivas para o
usufruto das futuras gerações. (IBAMA, 2003)
4
Parque Nacional do Itatiaia, instituído através do Decreto 1.713 de 14/06/1937, pelo então
presidente Getúlio Vargas, baseado no Código Florestal de 1934, já revogado pelo art. 60 da
Lei 9.985/2000.
277

Em contraponto, Dias (2017) aponta a existência de quase 23
comunidades 5 que realizam as mais variadas atividades agro-econômicas de
maneira combinada, como a pesca, agricultura, criação de animais, extrativismo,
entre outras no interior do Parque. Tais práticas dependem da região onde as
famílias se encontram e da disponibilidade dos recursos naturais em cada zona,
pois ocorre de uma atividade ser mais realizada que outras, a depender de onde
essas comunidades estão localizadas geograficamente dentro do Parque.
(DIAS, 2017)
De acordo com pesquisa minuciosa elaborada em 2017 pela Universidade
Federal do Maranhão (UFMA), Centro de Ciências Humanas (CCH) e Grupos de
Estudos Rurais e Urbanos (GERUR), intitulada “PLANTAR, CRIAR, PESCAR,
comunidades tradicionais e modalidades de interação com a natureza no Parque
Nacional dos Lençóis Maranhenses”, a história desses povoados possui muitas
peculiaridades e ao mesmo tempo necessidades em comum.
METODOLOGIA/MÉTODOS
O método de abordagem aqui utilizado foi o método hipotético-dedutivo,
pois se caracteriza pela existência de um problema que possui hipóteses que
serão refutadas, falseadas com fatos determinados, para daí analisar se valerão
ou não. Caso permaneçam válidas, estarão corroboradas e a teoria estará aceita
(não definitivamente, pois ainda poderá ser refutada), comprovando então a sua
qualidade. (POPPER, 1972)
Por consequência, parte-se de generalizações aceitas para casos
específicos concretos. A pesquisa em questão parte do conhecimento dos
Parques Nacionais, sua regulamentação, para analisar sua aplicação ao caso
concreto, em particular no Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, e seus
impactos na vida das famílias que ali residem.
Este trabalho buscou pesquisa de campo e a observação direta dos fatos
realizada através de pesquisa semiestruturada, onde trinta e cinco famílias foram
5
Achuí, Atins, Baixa da Onça, Bom Jardim, Baixa Grande, Buritizal, Buriti Amarelo, Bracinho,
Canto do Atins, Lagoa da Esperança, Cedro, Janaúba, Mata Fome, Lavado do Sula, Ponta do
Mangue, Mocambo, Mirinzal, Tratada de Cima, Tratada dos Carlos, Santo Antônio, Santo
Inácio, Vargem D’água e Tucuns.
278

entrevistadas: 12 da comunidade Ponta do Mangue; 6 do Canto de Atins; 9 do
povoado Bracinho; 3 do Buriti Amarelo e também o chefe do Parque. MARCONI;
LAKATOS, 2003)
Além da coleta de entrevistas foi feita análise documental, documentos
esses disponibilizados pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade - ICMBio; Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
de Barreirinhas (STTRR), Grupos de Estudos Rurais e Urbanos (GERUR) e o
plano de manejo do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, utilizado para
expor as características do Parque.
E por fim, quanto ao procedimento metodológico utilizado nessa pesquisa
foi feita através de uma produção bibliográfica sobre o tema de populações que
residem em Parques e principalmente no que se refere aos Lençóis
Maranhenses, assim como bibliografias referentes a princípios colidentes que
também serviram de material para as análises e questionamentos do referido
trabalho.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
A pesquisa identificou que a instituição do Parque Nacional dos Lençóis
Maranhenses, nos moldes como foi criado e sua caracterização definida pelo
Sistema Nacional afetou sobremaneira o modo de vida tradicional de várias
comunidades que lá já estavam assentadas décadas anteriores à própria criação
do Parque.
No caso do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses, somente o
aspecto ambiental, de proteção integral, foi levado em consideração pelo Estado
Brasileiro na proposta de proteção ao meio ambiente. Contudo, este modelo não
possibilita que recursos naturais utilizados de forma sustentável e racional por
dezenas de famílias durante décadas continue existindo. A importação de um
modelo de proteção integral ao meio ambiente não atende aos interesses e
modelos de vida encontrados no país.
É fundamental que o Estado e as comunidades possam convergir
interesses mútuos de sustentabilidade e preservação ambiental, marca profunda
dos povos tradicionais existentes no Brasil.
279

Em pesquisa de campo realizada, foi possível constatar que a maior parte
das famílias entrevistadas já vivia na área antes de 1981 (criação do Parque
Nacional dos Lençóis Maranhenses) e até mesmo antes de 1979 (ano que surgiu
a lei dos parques). Além disso, os impactos causados às famílias são
demonstrados também pelo estudo de caso – dentre outras pesquisas
anteriores. A ausência e omissão do poder público deixam muitas famílias sem
qualquer suporte. A falta de renda, moradia adequada, saneamento básico, e
principalmente – para eles – a energia elétrica, é um exemplo do descaso
instalado na região. A energia elétrica é crucial para armazenar comida, pois os
alimentos quando não são frescos, estão salgados como meio de conservação;
para criar sistema de irrigação para que no verão possam molhar suas hortas,
dentre outras coisas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A introdução da categoria de parques nacionais no Brasil, como uma
espécie de Unidade de Conservação de Proteção Integral, surgiu de um modelo
estadunidense que não se coaduna com a realidade brasileira, onde inúmeras
comunidades convivem harmoniosamente dentro dessas áreas, utilizado dos
recursos naturais de forma sustentável. Até hoje existem conflitos nessas áreas,
tendo em vista a omissão do poder público em resolver tal situação.
O Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses foi criado por meio de
imagens de satélite e através de radares pelo então presidente militar João
Figueiredo. Sua criação se deu através de um ato unilateral da União, sem
nenhum tipo de pesquisa local, sem oitiva prévia daqueles direta e indiretamente
envolvidos, sendo portanto completamente excludente e dissociado da ideia de
justiça social. Como resultado dessa política, graves entraves e conflitos foram
gerados, tanto para as populações tradicionais que vivem na área como para o
próprio órgão de controle.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação foi criado para
regimentar essas áreas especialmente protegidas, sejam elas de proteção
integral ou de uso sustentável. Essa lei traz uma grande inovação democrática
frente a anterior, pelo fato de permitir que as comunidades façam parte das
280

tomadas de decisão enquanto não são expulsas de suas moradias. As áreas de
proteção integral não admitem a permanência de pessoas nos seus limites, ou
pelo fato de que enquanto não ocorre o processo de regularização fundiária e
desocupação, determinando a confecção de um Termo de Compromisso, entre
o órgão gestor do Parque e as famílias moradoras da área, algo inexistente em
1981.
Esse termo é de suma importância, pois nele constarão as regras de
convivência, bem como direitos e deveres de ambas as partes, evitando conflitos
maiores entre os atores da área. Porém, ele não muda o fato de famílias inteiras,
que viviam na área antes do parque ser assim instituído, sejam desapropriadas
de suas casas.
O fato é que a realidade dessa categoria de Parque não tem relevância
alguma para as centenas de famílias que vivem na área. Só na região do Parque
onde a pesquisa foi realizada são 58 famílias, isso sem contar as demais
localidades e regiões. Por isso é necessário repensar essa forma de categoria
em relação a realidade não só local, mas de muitos outros parques que se
encontram na mesma situação.
O ideal seria a recategorização de Parque para o modelo Reserva de
Desenvolvimento Sustentável, haja vista que essa modalidade de Unidade de
Uso Sustentável consegue unir a preservação ambiental com o direito e a
permanência de comunidades tradicionais viverem na área e praticarem suas
atividades, desde que de maneira sustentável.
Nessas Unidades buscam-se parcerias sólidas a fim de fomentar projetos
com técnicas de manejo sustentável e conscientização das pessoas de que ali é
preciso ser conservado para seu usufruto e para os das futuras gerações.
REFERÊNCIAS
ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Malheiros Editores LTDA.
2ª edição. São Paulo. 2009.
281

AMARAL, Yuri Teixeira. Avaliação dos impactos antropogênicos sobre a
estrutura da paisagem do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses. São
Luís, 2018.
BRITO, Maria C. Wey de. Unidades de Conservação: Intenções e
Resultados. São
Paulo: Annablume, 2000.
DIAS. Roseane Gomes. TEMPO DE MUITO CHAPÉU E DE POUCA CABEÇA,
MUITO PASTO E POUCO RASTRO: ação estatal e suas implicações para
comunidades tradicionais no Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses.
São Luís, 2017.
ICMBIO – Diagnóstico Socioambiental de 13 Povoados Inseridos nos
Limites do PARNA Lençóis Maranhenses. 2008.
MMA – Gestão participativa do SNUC. Brasília: Ministério do Meio Ambiente,
2004.
PACÍFICO, 2014. Conflitos Socioambientais e a Construção do Diálogo:
Estudo de Caso do Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses no
Município de Barreirinhas. Amanda C. N Pacífico Universidade Federal de
Minas
Gerais
http://www.cbg2014.agb.org.br/resources/anais/1/1404147227_ARQUIVO_Artig
oCBG-ConflitosSocioambientaiseaConstrucaodoDialogo.pdf
Relatório I e II, pesquisa “PLANTAR, CRIAR, PESCAR, comunidades
tradicionais e modalidades de interação com a natureza no Parque
Nacional dos Lençóis Maranhenses”, Universidade Federal do Maranhão
(UFMA), Centro de Ciências Humanas (CCH) e Grupos de Estudos Rurais e
Urbanos (GERUR) em 2017.
282

SARLET, Ingo Wolfganf. A eficácia dos direitos fundamentais. Uma teoria
geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. Ed.
Editora livraria do advogado. Porto alegre 2009.
SARLET, Ingo Wolfganf. FENSTERSEIFER, Tiago. Princípios do Direito
Ambiental. 1. Ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
283

SUMAK KAWSAY: as contribuições do Novo Constitucionalismo
Latino-americano no combate as mudanças climáticas
LEMOS, Walter Gustavo da Silva
Doutorando em Direito Fundamentais pela Unesa – RJ/Brasil. Email:
wgustavolemos@gmail.com
RESUMO
Pelo presente artigo, procede-se o estudo do sumak kawsay, um instituto do
Novo Constitucionalismo latino-americano, para compreender como este
pensamento trata a natureza como um ente detentor de direitos e deveres, o que
estabelece uma nova relação desta com o homem e a sociedade.
Posteriormente, passa-se a analisar o Acordo de Paris como uma norma
internacional de combate as mudanças climáticas, descrevendo a necessidade
de políticas pelos Estados de responsabilização pelos gases de efeito estufa
emitidos na atmosfera e desenvolvimento de meios de mitigação nestas
emissões. Ao final, estes dois elementos estudados são conectados para
demonstrar que é possível desenvolver políticas de mitigação de emissões com
a adoção de uma outra concepção sobre a natureza.
Palavras-chave: Sumak kawsay; Direitos da natureza; aquecimento global;
Acordo de Paris; responsabilidade.
ABSTRACT
For the present article, sumak kawsay, an institute of the New Latin American
Constitutionalism, is studied to understand how this thought treats nature as an
entity that holds rights and duties, which establishes a new relationship of this
with man and the society. Subsequently, the Paris Agreement is analyzed as an
international norm to combat climate change, describing the need for policies by
states to be responsible for the greenhouse gases emitted in the atmosphere and
the development of means of mitigation in these emissions. In the end, these two
elements are connected to demonstrate that it is possible to develop emission
mitigation policies with the adoption of another conception about nature.
Keywords: Sumak kawsay; Rights of nature; global warming; Paris Agreement;
responsibility.
284

1. INTRODUÇÃO
Cada vez mais nosso planeta passa por intempéries, das mais distintas
origens, que causam intensos problemas a todos, desde a intensificação da
seca, aumento dos níveis dos mares em alguns lugares, dos níveis de chuvas,
do frio durante o inverno, bem como do aquecimento dos mares de forma geral,
entre outros problemas.
Vivemos um período em que a natureza vem apresentando sinais de
respostas às ofensas que constantemente temos praticado contra a natureza,
que vem ocasionando estes problemas pontuais em alguns lugares do globo
terrestre, mesmo que sempre se tente relativizar a sua importância. Porém, há
de se perceber que é crescente a poluição que assola o mundo, principalmente
nas grandes cidades, mas que já é possível se sentir nas zonas rurais, o que
deveria dar início a uma preocupação global com a questão e seus reflexos no
clima e na saúde do ser humano, mas não é possível ver ações governamentais
efetivas de defesa do meio ambiente, já que isso causariam um impacto direto
na ordem econômica e nos meios de produção que os Estados estão
empreendendo de forma geral.
É claro que não podemos deixar de recordar que a partir dos anos 70,
iniciou-se um período de criação de uma série de normas internacionais
realizadas no intuito de demonstrar a preocupação com o meio ambiente e a
diminuição da poluição, desde o programa iniciado pela Unesco em 1971,
chamada de “O Homem e a Biosfera”, com o intuito de proceder a discussão
sobre as mudanças climáticas e a poluição do meio ambiente. No ano seguinte,
iniciou-se uma Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, na Suécia, para
que fosse tratada a questão do meio ambiente, onde várias discussões
acabaram se tornaram basilares para o desenvolvimento do direito ambiental
internacional como vemos hoje, com a descrição do princípio do poluidorpagador.
Assim, uma série de normas internacionais criaram um rumo epistêmico
de proteção jurídica do meio ambiente e a construção de um ecossistema
equilibrado para que a saúde dos habitantes do planeta. Foi sob tal perspectiva
que na ECO-92 se assinou a Convenção Quadro das Nações Unidas, sobre
285

Mudanças Climáticas, formulando princípios de políticas internacionais
coordenadas de mitigação de emissão de gases de efeito estufa para o combate
ao aquecimento global, baseado na responsabilidade dos Estados sobre tais
ocorrências, o que acabou, pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças
Climáticas, levando a norma atual que rege estas políticas, o Acordo de Paris de
2016.
Tal norma foi um grande avanço na discussão dos meios de combate o
aquecimento global, mas ainda há que se implementar medidas de modificação
do uso dos recursos provenientes do meio ambiente, a partir da mudança de
valores e do modo de ver a natureza como simples bem de produção extrativista,
para que esta passe a ser vista como um ente personalizado, que se pauta no
equilíbrio e a sustentabilidade ambiental, da biodiversidade e dos seres que a
habitam, como também para preservar a ancestralidade dos seres, sendo que o
desenvolvimento deve se pautar pela adequação dos interesses gerais desta
nova personalidade, em conexão com as comunidades em seu entorno,
conforme é estabelecido pela concepção de sumak kawsay, descrita no Novo
Constitucionalismo Latino-americano.
2. OBJETIVO
Analisar com o instituto do sumak kawsay, descrito pelo Novo
Constitucionalismo Latino-americano, pode trazer uma nova concepção jurídica
de política pública de combate das alterações climáticas
3. METODOLOGIA
Este estudo se dará por via do método de abordagem dedutivo, usando
do procedimento monográfico e comparativo, pautado em pesquisa bibliográfica,
qualitativa e exploratória, que conecte a compreensão de sumak kawsay com as
discussões de aquecimento global, a partir de uma epistemologia preocupada
com a ancestralidade e os direitos à natureza.
286

4. ESTADO DA ARTE
4.1 Os problemas ambientais que vivemos
A degradação ambiental que vivemos no cotidiano global atualmente, vem
desde o advento do surgimento das atividades agrícolas, tendo um grande
avanço com o advento da Revolução Industrial, atingindo o seu nível máximo de
poluição e problemas ambientais colocam como a principal pauta ambiental o
combate ao Aquecimento Global.
Nesta sociedade industrial voltada para o consumo de energia e bens de
consumo, onde o aumento da produção se dá demasiadamente, para atender a
totalidade das exigências deste mercado, procedendo pressão ao meio ambiente
internacional, ocasionando o aumento da poluição e do efeito estufa 1 , que
acabam empreendendo o aquecimento da superfície terrestre 2 pela
concentração de vários gases na atmosfera, que retém calor advindo da
impossibilidade de refração destes raios solares fora da atmosfera, aquecendo
a superfície terrestre.
Isso não somente aumenta a temperatura terrestre, como modifica
fenômenos locais, como seca em alguns lugares do mundo, aumento do volume
dos mares, aumento dos níveis de chuva, o aumento do frio durante o inverno
em outros locais, fora os problemas das ofensas reiteradas a fauna e a flora.
Com o fito de modificar toda esta problemática na esfera ambiental, surge
a necessidade de promover-se novas alternativas ao uso exacerbado da
natureza e dos recursos ambientais, posto que estas práticas têm contribuído
em muito para o agravamento dos problemas acima apresentados.
Boff versando sobre o tema, assevera que tais problemas derivam
diretamente do modo de produção capitalista e da forma de consumo que este
estabelece, quando assevera que
Devastou e continua devastando inteiros ecossistemas, desflorestando
grande parte da área verde do mundo, envenenando os solos, poluindo
1
Entende-se por efeito estufa a concentração de gases na atmosfera que impedem o reflexo dos
raios solares, causando a refração de tais raios de volta para a crosta terrestre e, assim,
ocasionando mudanças climáticas.
2 SISTER, Gabriel. Mercado de carbono e Protocolo de Quioto. Rio de Janeiro: Elseveier, 2007.
287

as águas, contaminando o ar, erodindo a biodiversidade na razão de
cem mil espécies de seres vivos por ano, segundo dados do eminente
biólogo Ewdard O. Wilson, destruindo a base físico-química que
sustenta a vida e pondo em risco o futuro de nossa civilização,
suscitando a imagem tétrica de uma Terra depredada e coberta de
cadáveres e eventualmente sem nós, como espécie humana? 3
Ou seja, é imperativa a modificação do uso econômico do meio ambiente
para acabar a sua devastação, já que a forma hoje de utilização não garante o
uso equilibrado e sustentável dos seus recursos 4 , mas atendendo as
necessidades pelo mercado, o que faz a natureza ser cada vez mais explorada
e impactada.
Para evitar tais problemas de destruição do meio ambiente e a escassez
dos recursos naturais, é necessária uma nova visão de uso da natureza de forma
equilibrada e efetivamente sustentável, sendo seus recursos utilizados para o
necessário no processo produtivo.
Se a realidade é alarmante com o uso devastador da natureza e como
isso acaba contribuindo com o aquecimento global, não é mais possível ações
predatórias e produtivistas de sua exploração, com os recursos sendo retirados
da natureza de forma não equilibrada e saudável, sendo imperativa a promoção
de mudanças na forma de explorá-la, como também estabelecer normas que
visem proteger a realidade vivente e combater as mudanças causadas, para “a
compreensão dos rumos das negociações climáticas internacionais que têm
levado a uma reconfiguração da arquitetura do regime climático (…). 5 ”
4.2 DO COMBATE AS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E O ACORDO DE PARIS
3 BOFF, Leonardo. O ecossocialismo: um projeto promissor. 2015. Jornal do Brasil: Rio de
Janeiro. Disponível em: http://www.jb.com.br/leonardo-boff/noticias/2015/04/27/oecossocialismo-um-projeto-promissor.
Acessado em 02/10/2017.
4 LÖWY, Michael. O que é ecossocialismo? 2ª ed. São Paulo: Cortez, 2014, p. 128.
5 SOUZA, Maria Cristina Oliveira; CORAZZA, Rosana Icassatti. Do Protocolo de Kyoto ao Acordo
de Paris: uma análise das mudanças no regime climático global a partir do estudo da evolução
de perfis de emissões de gases de efeito estufa. Desenvolv. Meio Ambiente, v. 42, p. 52-80,
dezembro 2017.
288

Após uma intensa construção normativa, iniciada em Estocolmo e
construída de forma paulatina e plúrima, as discussões climáticas acabam por
chegar ao Acordo de Paris, como uma norma inovadora e construída a partir do
máximo interesses das partes, de forma universalista, plural e comprometida de
cada país-membro.
Durante a 21ª Conferência das Partes da Convenção Quadro da ONU
sobre Mudanças do Clima (COP21) realizada em dezembro de 2015, as partes
em discussão de uma norma de combate as mudanças climáticas chegam a um
consenso de vontades, estabelecendo um tratado que apresentou uma solução
coletiva e múltipla, de enfrentamento do aquecimento global hiper-elevado nas
últimas décadas, fixando como objetivo a ser perseguido de cingir o aumento da
temperatura global em, no máximo, 2°C, empreendendo meios para cumprir uma
agenda de mitigação de aumentos acima de 1,5°C, por via de ações a serem
desenvolvidas por todos, que impeçam o aumento desmensurado da
temperatura global.
Assim, estabelece-se uma norma de caráter global, que objetiva a
construção de soluções para um problema ambiental coletivo e conjunto, por via
de planos de ações nacionais para combater o efeito estufa e fomento de
atuações de mitigação, adaptação, desenvolvimento e transferência de
tecnologia, financiamento e capacitação, a serem desenvolvidas pelo Estado ou
mecanismos de sustentabilidade que permitam o auxílio ao cumprimento das
metas estipuladas. 6
As compreensões fincadas no Protocolo de Kyoto acabam abandonadas,
de forma que o conteúdo expresso nos Acordos de Paris rumam a estipular
políticas estatais próprias de cada Estado sobre aquecimento global com
capacidades para o combate às mudanças do clima, de forma dinâmica e viva
que importe diretamente em atuações de mitigação e de absorção de carbono
por técnicas de captação e armazenamento de CO2 emitidos na atmosfera.
6 SILVA, Victor Vartulli Cordeiro. A PROTEÇÃO AMBIENTAL E UM NOVO
CONSTITUCIONALISMO. Direito e sustentabilidade II [Recurso eletrônico on-line] organização
CONPEDI/UNICURITIBA; Coordenadores: Elcio Nacur Rezende, Maria Claudia da Silva Antunes
De Souza – Florianópolis: CONPEDI, 2016.
289

Este sistema passa a se reger pelo fundamento do princípio da
responsabilidade comum, onde todos os Estados possuem obrigações de
mitigação de emissão de gases de efeito estufa (GEE), ainda que estes
compromissos sejam diferenciados entre eles, já que cada país deve suportar
as ações de mitigação a partir de suas contribuições históricas de emissões,
como de sua capacidade para desenvolver meios de mitigação, sem prejudicar
diretamente ao desenvolvimento. 7
Este tipo de compreensão do agir com a natureza, como meio de mitigar
a emissão de gases de efeito estufa, para evitar que a temperatura global
aumente de forma considerável, como também que poluição se propague em
todos os níveis na sociedade em geral, impactando diretamente no uso do meio
ambiente nas interações econômicas globais, que não mais podem se dar a
partir do uso insustentável e irascível da natureza, de forma que é necessária
uma mudança de valores e concepções de como devem ser desenvolvidas
políticas públicas estatais para a utilização do meio ambiente e de seus recursos,
com uma alteração paradigmática de concepção de natureza e do uso de
estratégias e tecnologias nas interações econômicas que lhe impactem
diretamente na promoção de uma nova visão de progresso.
Assim, esta ideia se aglutina com a finalidade social do uso da natureza
pelo povo que junto a esta se integra, pela necessidade de uma atuação
conectada do ser humano com a natureza, como meio de progresso responsável
e saudável, no indicativo de um novo horizonte direcional.
4.3 SUMAK KAWSAY
A ideia de sumak kawsay, também denominado de Buen Vivir pelo
constitucionalismo equatoriano, é um pensamento comunitário pautado na
correlação do indivíduo e da sociedade em que este se insere com a natureza,
em uma existência de convívio simbiótico, sendo uma expressão em quéchua
7
REI, Fernando Cardozo Fernandes; GONÇALVES, Alcindo Fernandes; SOUZA,
Luciano Pereira de. ACORDO DE PARIS: REFLEXÕES E DESAFIOS PARA O REGIME
INTERNACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS, Veredas do Direito, Belo Horizonte,
v.14 n.29 p.81-99 Mai./Ago. de 2017
290

que representa os viveres tradicionais dos povos tawantinsuyanos. Os direitos
inerentes ao Bem Viver importam na necessidade de garantir proteção à
ancestralidade e direitos da natureza, de forma harmônica, compreendendo e
aceitando as diferenças, entre os próprios seres humanos e com as espécies
existentes em um meio ambiente.
As ideias de sumak kawsay aparecem nas Constituições do Equador, de
2008, e da Constituição boliviana, de 2009, onde tal pensamento se expressa
com a denominação de vivir bien, em que estas normas tratam da questão da
relação estabelecida entre as suas sociedades e a natureza, prezando pela
atenção do bem-estar natural como meio equilibrado de desenvolvimento, em
que este conjunto possa “viver em um ambiente são e ecologicamente
equilibrado, que garanta sustentabilidade e bem viver.” 8 9
Assim, todos os seres devem viver harmonicamente no meio ambiente,
de forma a agir com sustentabilidade na exploração das riquezas que a natureza
nos oferece, bem como na atuação de um ideal de vida com qualidade, equilíbrio
e respeito mútuo, onde a natureza passa a ser vista não somente como uma
coisa sujeita à apropriação, mas como ente personalizado, devendo o
desenvolvimento social se pautar na adequação aos interesses gerais desta
nova personalidade, que sempre buscará a sustentabilidade como fim,
garantindo a vida, o equilíbrio do meio ambiente, da biodiversidade e dos seres
que a habitam, como respeito a ancestralidade dos seres, instrumentalizando
uma nova forma de convivência social, pautada na harmonia e na dignidade da
pessoa e da natureza, como ficou expresso no preâmbulo da Constituição do
Equador. 10
8
EQUADOR. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR. 2008, art. 14.
Disponível em https://goo.gl/DGB3eV. Acesso set/2018.
9
Tradução livre do autor a partir do original: (…) a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak
kawsay.
10
“(…) Decidimos construir Una nueva forma de convivencia ciudadana, en diversidad
y armonía con la naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay; Una sociedad
que respeta, en todas sus dimensiones, la dignidad de las personas y las colectividades;
(…).” ECUADOR, 2008, op. cit.
291

A partir destas expressões é que Zaffaroni 11 descreve a ideia da
Pachamama e o ser humano, a partir destes novos conceitos constitucionais
latino-americanos, onde aborda uma série de questões, inclusive a necessidade
de que o ser humano respeite os animais dentro desta atuação em Bem Viver.
Na mesma esteira, Boff 12 descreve o seu ethos mundial, como a necessidade de
uma atuação conectada do ser humano com a natureza com meio de progresso
responsável e saudável.
Este tipo de compreensão é uma expressão de um pensamento do ‘Sul’,
latino-americano, relacionando-se diretamente com a Epistemologia do Sul 13 ,
que descreve a necessidade do desenvolvimento do Direito a partir de um marco
do sul global, livrando-se do pensar colonial imposto pelo norte global, a partir
de outros vivências, de ancestralidades e pluriculturalidades.
É neste sentido que Gudynas e Acosta acabam por promover não só a
descrição da ideia de Bem viver, como também conectá-lo a necessidade de
desenvolvimento com sustentabilidade e responsabilidade social e ecológica,
quando descreve ser esta “uma expressão de um conjunto de direito, e que para
assegurá-los é indispensável encarar mudanças substanciais nas estratégias de
desenvolvimento (...) com uma proposta a ser construída, o Bem viver.” 14
Sumak kawsay importa em aglutinar a finalidade social e sustentável para
utilização da natureza, em atuação conectada do ser humano com o meio
ambiente como uma direção de progresso responsável e saudável, inclusive a
necessidade de que o ser humano respeite a fauna e a flora nesta atuação em
Bem Viver, pois somente todos estes sujeitos unidos formam um todo, que deve
se desenvolver de forma a sustentar equilibradamente a soma formada.
11
ZAFFARONI, Eugenio Raúl. La pachamama y el humano. Buenos Aires: Colihue,
2012.
12
BOFF, Leonardo. Ethos Mundial: Um consenso mínimo entre os humanos, Brasília,
Letraviva, 2000.
13
SANTOS, Boaventura de Sousa; MENESES, M. P. (Orgs.). Epistemologias do Sul.
Coimbra: Almedina, 2009.
14
GUDYNAS, Eduardo; ACOSTA, Alberto. El buen viver mas allá del desarrollo. Qué
Hacer, nº 180, 2011, Ed. Desco: Lima. pág. 75.
292

5. RESULTADOS
É possível perceber com as duas concepções se conectam diretamente,
já que a discussão de mudança climática, bem como as suas normas
internacionais e nacionais que objetivem a mitigação de emissão de gases que
causam estas alterações, importam diretamente em outra visão de interação do
homem com a natureza, quer a partir da sua relação de convivência, quer por
via da compreensão de exploração econômica sobre esta última.
Há uma conexão da cosmovisão de sumak kawsay (conhecimento
ancestral e naturalmente integrado com a natureza) com a discussão de políticas
de combate as mudanças climáticas, já que se está falando do meio ambiente e
como este pode ser utilizado diretamente pelo homem, de forma a não causar
danos a própria concepção de integridade natural.
O conceito sul-americano pode trazer nova compreensão valorativa à
discussão de mudanças climáticas, já que este se conecta o indivíduo com o seu
povo e a natureza ao seu entorno, importando na expressão de uma outra ideia
de dignidade, não a partir do próprio indivíduo, e sim por sua integração com o
meio ambiente equilibrado e a busca pelo bem-estar social, portanto,
modificando parâmetros econômicos de uso da natureza na apropriação de seus
produtos.
A compreensão de Bem viver importa diretamente em um tratamento de
preservação e baixo impacto à natureza pelo ser humano, já que esta passa a
ser compreendida como ente social, detentor de direitos, deveres e finalidades
sociais, o que importa em um novo horizonte direcional para a sua utilização,
direcional a uma concepção de preservação, respeito e sustentabilidade, de uma
vida simbiótica do homem com a natureza.
Este conceito ancestral se aplicado de forma a modificar as relações
econômicas sobre o uso do meio ambiente e dos seus recursos, permitem uma
maior preservação da natureza, o que, por consequência, importaria diretamente
como plano de ação estatal de combate ao efeito estufa e a poluição,
ocasionando indiretamente a mitigação da emissão de GEE, já que a utilização
da natureza não se basearia em uma atuação extrativista produtivista, mas sim
293

do uso consciente dos recursos naturais, em decorrência da mudança dos
paradigmas do modo de produção que hoje se vivencia.
Com esta mudança de perspectiva de cada estado em suas normas
internas, de forma a considerar uma outra concepção de relação com a natureza,
procederia a aplicação do princípio da responsabilidade, que é estabelecido no
Acordo de Paris como valor precípuo no combate as mudanças climáticas, já
que cada Estado passaria a assumir o encargo de buscar meios de mitigar a
emissão de GEE.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste estudo se procede uma abordagem, ainda parcial, de como é
possível uma mudança de valores jurídico-ambientais e vivendis pela aplicação
da concepção de Bem viver nas interações do ser com natureza, pois este é um
atributo jurídico que pregoa o apreço pela vida comunitária, o respeito ao próximo
e a Pachamama, pautado em um forte sentimento de interdependência e
reciprocidade entre os seres, pois somente é possível vivenciar a plenitude da
condição humana se devidamente conectada ao meio ambiente em que estamos
inseridos.
Assim, estes valores estabelecem a formação de um discurso de
mudança de cosmovisão, para que o homem se integre à natureza e a
coletividade ao seu entorno, fugindo do caráter individual que impregna seu
discurso ambiental, para que este seja efetivamente enlaçando em abordagens
comunitárias e inclusivistas, que visam a vida em harmonia com a natureza por
via da preservação e uso consciente dos recursos naturais, o que modifica a
própria emissão de GEE pelos indivíduos ali inseridos, como também é uma
expressão de responsabilidade destes no combate as mudanças climáticas.
294

DIREITO À TERRA COMO DIREITO HUMANO: SUPORTE À DIGNIDADE
POR UM DIREITO MAIS DEMOCRÁTICO.
MATURANA, Edgar
Advogado pela UAM – Universidade Anhembi Morumbi, Cientista Social pela USP – Universidade de São Paulo,
pesquisador do NEPSESTE/USP – Núcleo de Estudos e Pesquisas em Sociologia do Espaço e do Tempo da
Universidade de São Paulo e Engenheiro de Produção pelo IMT – Instituto Mauá de Tecnologia.
edgar.maturana@gmail.com
São Paulo, SP - Brasil
RESUMO
O artigo é uma reflexão sobre a possibilidade de construção de um novo Direito
Humano mais inclusivo e protetivo, o direito à terra. A sua inexistência nos
instrumentos internacionais - mas presente na jurisprudência das Cortes
Internacionais -, a escalada da violência na disputa pela terra e da exclusão de
vítimas desses conflitos confirmam sua necessidade. A abertura dessa
possibilidade é percebida por três elementos: pela agregação de direitos ligados
à terra ainda dispersos, a filiação às características fundamentais dos Direitos
Humanos e, por fim, pela reunião da maioria dos 17 objetivos da Agenda 2030
da Organização das Nações Unidas. Concluirá, esse artigo, a importância desse
novo direito na sustentação da democracia e da dignidade humana.
Palavras-chave: direito à terra. Direitos Humanos. Dignidade da Pessoa
Humana. Democracia. Agenda 2030 ONU.
ABSTRACT
This article aims a reflection over the possibility to construct a new Human Right,
more inclusive and protective, the Land Right. Although it´s not set in an
International Instruments of the International Courts of Human Rights – but
presente in its jurisprudence, it´s emergecy is needed on the rising of violence on
the land conflicts, resulting in a huge number of excluded and vulnerable people.
The opening to this possibility are made by the merge of disconnected rights
linked to land, the affiliation to main characteristics of Human Rights and
gathering nearlly all 17 goals of 2030 ONU Agenda. Closing the article with the
295

importance of this new human right to sustain democracy and the dignity of the
human being
Keywords: Land Rights. Human Rights. Dignity of Human Being. Democracy.
2030 ONU Agenda.
INTRODUÇÃO E OBJETIVO
Discorrer sobre os Direitos Humanos num momento histórico tão
conturbado como o atual não é tarefa das mais fáceis. A dificuldade se faz
presente pela amplitude do pêndulo interpretativo sobre o tema em que a
ignorância parece prevalecer sobre o horizonte de possibilidades criadas pelo
saber. O que parece ser divergente, no entanto, é a abertura necessária para
escancarar as facetas ainda encobertas dos Direitos Humanos e possibilitar um
maior aprofundamento e proteção dos direitos aos indivíduos.
Com essa premissa estabelecida e possibilidades abertas, esse artigo se
propõe a refletir sobre uma nova forma de se alargar a dignidade dos indivíduos
por meio dos Direitos Humanos. Essa viabilidade só existe pelo próprio objeto a
que deseja tratar o assunto, a dignidade do indivíduo. Sua ativa formulação se
monta e remonta ao longo da História a fim de melhor compreender o homem,
seus propósitos e sua relação com o próximo para assim lograr mais altos
valores humanos e humanitários.
Nesse sentido, esse artigo irá discutir a possibilidade de se pensar e
construir um direito à terra como Direito Humano. Esse ponto de chegada será
conduzido por algumas questões direcionadoras capazes de estabelecer certos
limites para a reflexão pretendida. São elas: por que o direito à terra? porque
direito à terra como um direito humano? de que forma o direito à terra pode
contribuir para os Direitos Humanos na consecução da Agenda 2030 e à
Democracia?
MÉTODO
O método adotado nesse artigo, reflexo de um estudo monográfico, foi a
análise bibliografia sobre os temas terra, direitos humanos, democracia e a
296

Agenda 2030. Sobre eles, debruçou o pesquisador a construir a correlação entre
essas partes díspares no fomento do direito à terra como um direito humano.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A compreensão do sentido da terra não é única dentro de uma sociedade
como a brasileira, e mesmo em Nações estrangeiras. A constatação dessa
afirmação pode ser verificada pelas diferentes declarações de rentistas e
comunidades indígenas brasileiras sobre o tema. Para os primeiros, a terra é
apenas um meio de obtenção de seus lucros, produtos e poder; para os
segundos, a terra não é fonte apenas de sua manutenção material, mas
principalmente cultural e espiritual, como fonte do que são e do que desejam ser
para a comunidade.
Esses dois extremos de pontas inconciliáveis demonstram a necessidade
de uma reinterpretação da terra. Não porque a terra seja um latifúndio ainda a
ser desvendado – verifica-se o contrário no Brasil – mas porque a terra, ao
menos nesse país, é “um marco regulador, uma sentinela do arcaísmo que
desenham nossas possibilidades e limites”. (2011, Martins, p. 18). Nesse
sentido, a terra “freia, firmemente as possibilidades de transformação social
profunda e de democratização do país [Brasil]”. (2011, MARTINS, p. 18). Esse
entendimento deve ser assumida para a sociedade brasileira, mas deve também
ser apropriada, como referência interpretativa, pelo Direito Internacional dos
Direitos Humanos para uma nova compreensão sobre a terra.
Até o momento, a Ciência do Direito tratou a terra mais frequentemente
como objeto de estudo do Direito Civil pelos ramos dos direitos reais ou pelo
direito agrário. Esqueceu-se uma dimensão importante do indivíduo que o liga à
terra por diferentes linhas das tratadas pelos manuais civilistas, e que o insere
num contexto em que a sua integralidade, fundamentada pela dignidade
humana, é o ponto central a ser protegido. Sobre linhas ocultas foram
construídas relações privadas de poder capazes de alicerçar formas e meios de
governo que se apropriaram unilateralmente da terra como meio de mediação
social e de exclusão. Encontraram na terra a força de coerção para o controle
social mediado pelo imaginário popular. Percebeu-se desde cedo, em especial
297

nos países periféricos (CARDOSO, 1970), que a terra acolhe mas também pode
excluir, que pela terra se dá ou tira o poder, que se herda ou deserda, que por
ela se nutre ou desnutre, se abriga ou desabriga, se fomenta governos ou os
destrói, se equaliza gêneros ou não.
Em diversos relatos de usurpação da terra, percebe-se um grande e
intenso conflito pela terra há anos em diversos países. São deflagrados ora
contra pequenos produtores rurais e seus familiares, ora contra a mulher e seus
filhos, ora contra as tribos indígenas e suas concepções singulares da terra, ora
contra moradores de cidades. O que todos esses conflitos 1 expõem, de forma
notória, é que o direito à terra, nas suas múltiplas concepções, não está sendo
protegido à maioria da população, e que, em detrimento de uma minoria rentista,
a perda da dignidade humana e vulnerabilidade a que se sujeitam é galopante.
Isto não pode mais acontecer e uma revisão do que é terra e os direito a ela
vinculados deve ser reconstruído.
Nesse sentido, o direito à terra não pode ser encarado mais apenas como
objeto do direito real codificado e positivado em leis civis. As atrocidades
perpetradas por disputas escancaram uma nova necessidade a ser ligada à
terra: pensar o direito à terra como um Direito Humano pelo qual se estabelecerá
maior proteção à dignidade humana em diferentes vertentes da dimensão social:
direito à propriedade privada; o direito à terra como direitos culturais; o direito à
terra como uma questão de igualdade de gênero; o direito à terra como moradia,
o direito à terra como acesso à alimentação e por fim, o direito à terra como um
meio de proteção ambiental.
DISCUSSÃO
O direito à terra é um direito a ser firmado com a principal função de
aumentar a proteção individual e coletiva do indivíduo pelo aprimoramento e
manutenção da dignidade humana. Em síntese, o direito à terra como um direito
1
Conflito e terra, não apenas no Brasil, é indissociável. Em recente julgado da Corte
Interamericana de Direitos Humanos o caso Xucuru é uma das violentas realidades da luta pela
terra.
298

humano objetiva proteger a dignidade humana, o que o indivíduo tem de mais
essencial e íntimo de seu ser.
Há que se tornar claro a não existência do direito à terra como um direito
humano nos Tratados Internacionais, mas que as Cortes Internacionais vêm
sinalizando e fomentando o tema, mesmo que dispersamente, em relatórios e
sentenças prolatadas pelas Cortes. Jérémie Gilbert, declara que
(...) nenhum tratado tem reconhecido o direito à terra como uma
questão central de direitos humanos. Entre os nove principais tratados
internacionais de direitos humanos, o direito à terra é apenas
superficialmente mencionado uma única vez, no contexto dos direitos
das mulheres em zonas rurais (2013, p. 123).
Portanto, a fundamentação jurídica de existência do direito à terra como
um direito humano tem sido construída essencialmente por meio de decisões
das Cortes Internacionais de Justiça, como o exemplo do caso da tribo Xucuru
pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH, 2018), ou pelos relatórios
de agências não governamentais ao indicarem os descasos e abusos da
expropriação da terra, e pedir proteção mais efetiva nos litígios fundiários.
O direito à terra, aqui pensado como um novo direito a ser concebido e
materializado, tem a prerrogativa de existência pela filiação as principais
características de um Direito Humano, ao lhe garantir força necessária para sua
afirmação como tal. Porque assim como os outros direitos humanos, o direito à
terra também tem a capacidade de “designar aquilo que pertence à essência do
homem, que não é puramente acidental, que não surge ou desaparece com a
mudança dos tempos, da moda, do estilo ou do sistema; deve ser algo que
pertence ao homem como tal” (MELLO, 2013, p. 771). Dito isso, o direito à terra
eleva-se aos parâmetros de um direito humano por ser “preexistente à ordem
positiva, imprescritível, inalienável, dotada de eficácia erga omnes, absoluto e
auto aplicáveis” (MELLO, 2013, p. 771), características essenciais de um direito
humano e presentes no direito à terra.
Por isso, a construção do direito à terra como um direito humano deve
tributo aos desabrigados, desvalidos e violentados pela ignorância e pelo
299

egoísmo na disputa pela terra. Atento a eles, e objetivando minimizar as agruras
sofridas por todos, pondera-se que o direito à terra como um direito humano deva
refletir sobre questões essenciais da convivência humana e vitais para a
segurança e o desenvolvimento individual e coletivo, uma preocupação da
Organização das Nações Unidas (ONU), e em consonância com a Agenda 2030.
Nesse sentido, o direito à terra como um direito humano tem como direta
preocupação a democracia e os 17 objetivos para transformar nosso mundo.
A democracia, que antes designava como forma de governo da pólis, hoje,
implica na “afirmação de certos valores fundamentais da pessoa humana bem
como a exigência de organização e funcionamento do Estado tendo em vista a
proteção daqueles valores” (DALLARI, 2016, p. 144). Ou seja, é a superação do
relacionamento pessoal entre governantes e governados da pólis grega
(SOARES, 2001) pela instauração da proteção do indivíduo.
O que não resta dúvida, denunciado pelo noticiário mundial, é que a
democracia, apesar dos seus valores convictos de liberdade e igualdade, ainda
luta para se manter ou se instituir em diversos Estados. A consolidação e
estabilidade dessa forma de governo depende de pesados investimentos contra
o perigo eminente da concentração de poder em governos militares, tecnocratas,
teocratas ou falsamente democráticos. Nesse momento, (re)pergunta-se por que
a democracia é a forma de governo a garantir os direitos humanos? e mais, por
que o direito à terra pode contribuir nessa construção e na construção da Agenda
2030?
Robert Dahl nos dá uma pista para uma saída ao afirmar que a
democracia é uma condição de igualdade de participação que garante uma
igualdade política (DAHL, 1998). Ou seja, apenas na democracia é possível
estabelecer um estado, compreendido aqui como situação e permanência, de
igualdade de participação entre todos a fim de garantir igualdade política,
assumida neste artigo como capacidade de participação da construção do seu
meio social inserido em uma diversidade de dimensões. Com isso, ter apenas
garantido as liberdades negativas e positivas, não é participar efetivamente da
construção democrática; mais, não é trabalhar para a manutenção do sistema
300

democrático, e portanto, não é gerar condições de igualdade política capazes de
fomentar uma democracia.
Dahl argumenta que essa promoção só ocorrerá se cinco critérios
inerentes ao processo democrático estiverem garantidos pelo próprio sistema: a
participação efetiva dos membros da sociedade indistintamente, a equidade de
votação, o alargamento da compreensão sobre a democracia, o controle sobre
a agenda governamental e a inclusão da cidadania participativa. Cada um
desses elementos são, na visão do autor, fundamentais para estruturar uma
democracia, sem os quais se torna impossível falar em estado democrático.
Aprofunda, o autor, quando expõe as razões de preferência da
democracia ao sistemas não democráticos. Para ele, o método comparativo se
faz necessário como forma de melhor compreender a importância da democracia
com suas possibilidades de proteção e realização do indivíduo frente aos
avanços nefastos e perigosos de outras formas de governo. Para ele, o
fortalecimento da democracia é um ponto crucial para o desenvolvimento
humano individual e coletivo.
Assim sendo, a democracia é a forma de governo necessária a proteção
dos direitos humanos, entre eles o direito à terra ora argumentado, porque
conduz a maiores possibilidades de compreensão do outro por meio da voz e
não da coerção e da violência. É apenas no estado de direito que o outro é
enxergado e considerado em suas múltiplas necessidades. Somente nesse
estado que pode se falar em um sistema de direitos a efetivamente disponibilizálos
aos indivíduos sociais. Também apenas nele que há ampla liberdade e
possibilidade de proteção dos interesses individuais, salvaguardando o direito à
autodeterminação moral individual. E por fim, é que apenas na democracia o
desenvolvimento humano é alternativa possível da realização do indivíduo, ou
seja, nela alimenta-se muito mais as possibilidades de vidas dignas que em
outras formas de governo (DAHL, 1998).
Em essência, a democracia é o meio eficaz na busca da dignidade
humana, compreendida como meio autônomo da consciência para viver e
conviver. Apenas com o aprimoramento da democracia que o Ser Humano tem
301

suas potencialidades garantidas, suas motivações validadas e sua integridade
física, mental e espiritual respeitadas.
Não resta dúvida, portanto, que direito à terra poderá de forma incisiva
auxiliar nessa construção da democracia. Ora porque o direito à terra, alçado ao
posto de um direito humano terá força cogente de um tratado, mas,
principalmente, porque estabelece nova práxis ligada à terra ao garantir atenção
mais efetiva as diversas necessidades humanas, ao considerar como possível
em seu bojo normativo a discussão da propriedade privada, mas também da
demarcação de terras indígenas, e também a garantia da alimentação
adequada, da moradia justa, da igualdade de gênero e da sustentabilidade
ambiental.
O direito à terra, ao propor uma nova maneira de concebê-la, promove a
participação efetiva dos membros sociais pela possível discussão e conciliação
entre os díspares. Propicia a equidade de votação porque eleva individual e
coletivamente o ser humano a sua posição de dignidade ao garantir alimentação,
moradia, igualdade de gênero. Além disso, a discussão sobre os entendimentos
do que é terra pelos diferentes grupos que dela dependem, numa inovação
interpretativa da terra, alarga o entendimento da democracia como sistema
protetivo e dá paridade argumentativa. Ou seja, discutir, rediscutir e repensar
novas formas de concebê-la, antes fruto unívoco de um grupo de poder, é
(re)significar, em todos os sentidos, a representação da terra no consciente
humano e contribuir na ampliação da democracia e dos direitos humanos. Disso
decorre que mais indivíduos participantes, conscientes e efetivamente dispostos
na trama da democracia, a agenda política se fortalecerá sobremaneira na
discussão sobre a terra a fortalecer a democracia trazendo efetivos desenlaces
para o aumento da cidadania, compreendido como meio de assegurar igualdade
política e social.
Por fim, o direito à terra como um direito humano poderá sustentar, direta
ou indiretamente, os 17 objetivos para transformar o mundo incluídos na Agenda
2030 da ONU. De que maneira? A terra é um elemento essencial ao indivíduo
porque dela se tira o próprio sustento, o viver e efetiva-se a dignidade, ou seja,
a terra está presente nas múltiplas necessidades humanas a serem protegidas
302

pelos objetivos contidos na Agenda 2030 da ONU. Por isso, a seguir serão
demonstrados os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) que se ligam
à terra na direção da construção do direito à terra como um direito humano a
contribuir na consecução do desenvolvimento humano.
O elemento terra está claramente explícito em cinco ODS. O ODS 1
sustenta no item 1.4. “[...] a todos os homens e mulheres, particularmente pobres
e vulneráveis, tenham direitos iguais (...), a propriedade e controle sobre a terra
e outras formas de propriedade, herança, recursos naturais”. No segundo ODS,
está presente no item “2.3 [...] de acesso seguro e igual à terra, outros recursos
produtivos e insumos, [...]” e no item 2.4 [...], e que melhorem progressivamente
a qualidade da terra e do solo”. Em ambos ODS, percebe-se a essencialidade
da terra como elemento da erradicação da pobreza e da miséria e por nisso o
direito à terra tem elevada capacidade de contribuir.
O ODS 5, ao promover a igualdade de gênero, sustenta no item 5.a que
é necessário “Realizar reformas para dar às mulheres direitos iguais aos
recursos econômicos, bem como o acesso a propriedade e controle sobre a terra
e outras formas de propriedade, serviços financeiros, herança e os recursos
naturais, de acordo com as leis nacionais”. Ou seja, a existência de um direito à
terra como um direito humano poderá direcionar os conflitos fundiários nas
diversas nações de forma justa pela condução de novos entendimentos para os
sistemas civis nacionais.
Por fim, no ODS 15, a preocupação da terra se orienta essencialmente
aos aspectos do ecossistema e da degradação da terra. O elemento terra está
presente tanto no enunciado do objetivo, quanto nos itens 15.1 e 15.2. No
primeiro, ao se preocupar com a conservação, recuperação e o uso sustentável
dos ecossistemas, incluindo a terra e, no segundo, no combate à desertificação
e no restauro desses solos. Nesse sentido, a terra nesses itens se coadunam à
visão sustentável a ser aprimorado e que se alinham ao direito à terra como um
direito humano a orientar o direitos nacionais.
De forma não declarada, a terra está presente na ODS 3 no auxílio da
manutenção da saúde e da segurança ao indivíduo. Também na ODS 8, por ser
meio pelo qual se desenvolve o trabalho descente e possibilidades reais de
303

crescimento econômico. Na ODS 10, a terra é meio da redução da desigualdade
ao desvincular a posse e propriedade a um único grupo social. Nas ODS 11 e
12, a terra é vista como ecossistema a ser protegido das ações humanas e da
especulação da terra. E, por final, a terra é elemento fundamental de promoção
da ODS 16, ou seja, a justiça e as instituições democráticas pelos elementos já
explorados nesse artigo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O percurso adotado por esse artigo teve um objetivo claro, apontar para
a necessidade de construção de um sistema de conhecimento capaz de garantir
a proteção da dignidade humana por meio da promoção de um novo direito
humano, o direito à terra. A emergência de sua existência nos sistemas
internacionais de proteção de Direitos Humanos é fundamental para a promoção
e manutenção da democracia, do desenvolvimento individual e coletivo e da
Agenda 2030 da ONU.
Pensar num novo direito humano é necessário uma vez que se concentra
na proteção do maior bem humano, a dignidade humana, em perigo nas diversas
nações. A principal motivação de criação de um novo direito humano
especificamente ligado à terra se fundamenta nas disputas sangrentas pela terra
mundo à fora e na carência de instrumentos agregadores sobre o tema, e que
deem conta da multifacetada experiência existencial humana ao promover, de
forma mais segura e eficiente, direitos ligados à dignidade humana e
indispensáveis a sobrevivência e convivência íntegra.
O que se busca com o direito à terra é um elemento coesivo capaz de
analisar de forma integral o homem e os problemas conflitivos advindos da terra,
e que contribua, de forma precípua, no desenvolvimento de uma sociedade mais
democrática e sustentável. O direito à terra como direito humano, em substância,
busca a dignidade dada pela autonomia do pensar, agir e ser e portanto, da
razão e da consciência expandida (MACHADO, 2004). A continuidade do
desenvolvimento desse trabalho no aprofundamento do tema em sede de
Mestrado e Doutorado a ser trilhado pelo pesquisador deste artigo.
304

BIBLIOGRAFIA
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na América Latina. Rio de Janeiro: Zahar, 1970, p. 34.
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Gregor Poisot. San José, 5 de fevereiro de 2018. Disponível em
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em 16/11/2018.
DAHL, Robert Alan. On Democracy. Yale University Press, 1998.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 33º edição.
Saraiva. São Paulo, 2016.
GILBERT, Jérémie. Direito à terra como direito humano: argumentos em prol de
um direito específico à terra. 2013. Conectas. v. 10. n. 18. Jun. 2013. Edição em
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Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. 2015. Disponível em
.
Acesso em 20/11/2018.
MACHADO, Mariangela Campos. Conciliação. São Paulo. Diretriz. 2004.
MARTINS, José de Souza. A Política do Brasil Lúmpen e místico. São Paulo,
Contexto, 2011.
MELLO, Celso D. Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público vol. 01.
15 edição. Renovar. Belo Horizonte, 2013.
SOARES, Mário Lúcio Q. Teoria do Estado: o substrato clássico e os novos
paradigmas como pré-compreensão para o Direito Constitucional. Belo
Horizonte. Del Rey. 2001.
305

RESUMO
DIREITOS HUMANOS NO GOVERNO LOCAL: Estudo de caso da
Prefeitura de São Paulo (Brasil)
SUANO, Bethânia
Doutoranda em “Direito, Justiça e Cidadania no Século XXI”
Centro de Estudos Sociais - Universidade de Coimbra
Bolsista CAPES – Ministério da Educação, Brasil
besuano@hotmail.com
Este trabalho resulta de parte de investigação em sede do doutoramento
multidisciplinar em “Direito, Justiça e Cidadania no Século XXI”, que realizo no
Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. No doutoramento
analiso a criação de instituições publicas de direitos humanos em nível local, por
meio do estudo de caso da pasta de Direitos Humanos da Prefeitura de São
Paulo, no Brasil; salientando que com base no instrumental teórico das quatro
principais correntes neo-institucionalistas, histórica, sociológica, racional e
discursiva; procuramos perceber as mudanças e permanências institucionais
desde a criação da Comissão Municipal de Direitos Humanos e sua
transformação em uma Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania.
Neste artigo a análise foca-se no discurso dos dirigentes 1 das instituições
referidas, procurando compreender suas diferentes percepções do que deve ser
uma instituição pública de direitos humanos no nível do governo local.
Palavras-chave: Direitos humanos; instituições públicas; políticas públicas;
governo local; neoinstitucionalismo.
ABSTRACT
This paper is part of the result of my research in the multidisciplinary PhD in "Law,
Justice and Citizenship in the 21st Century", at the Center for Social Studies of
the University of Coimbra, Portugal. In our thesis, we analyze the creation of
public institutions for human rights at the local level, through a case study of the
Human Rights Departament of the Municipality of São Paulo, Brazil; emphasizing
1
No trabalho de campo realizados entrevistas com os diversos escalões de funcionários
públicos, contudo para este artigo específico optamos por utilizar apenas as entrevistas com os
dirigentes; assim como, utilizaremos apenas algumas variáveis de análise e não todas as
utilizadas para a tese completa.
306

that on the basis of the theoretical instruments of neoinstitutionalist currents we
try to perceive institutional changes and permanences since the creation of the
Municipal Commission of Human Rights and its transformation into a Secretariat
of Human Rights and Citizenship, bigger institution than the first. In this article the
analysis focuses on the discourse of the leaders of the mentioned institutions,
trying to understanding their different perceptions of what a public institution of
human rights should be and work at the level of local government.
Keywords: Human rights; public institutions; public policies; local government;
neoinstitutionalism.
INTRODUÇÃO
Os direitos humanos são objeto principal de conhecidas normas
internacionais 2 , resultantes estas de longos debates no âmbito das Nações
Unidas e outros órgãos internacionais. São também parte do texto legislativo
nacional dos países conforme estes internalizam a normativa internacional
ratificada. Entretanto, consideramos que é no plano local que os direitos
humanos se realizam ou mesmo são violados. Neste sentido, escolhemos
analisar no doutoramento, com base no estudo de caso da área de direitos
humanos da Prefeitura de São Paulo, a criação e o funcionamento, as
características de mudanças e permanências em termos institucionais de
órgãos 3 locais de direitos humanos. O texto que ora se apresenta como resumo
expandido para comunicação oral no I Congresso Global de Direitos Humanos,
visa apresentar resultados parciais da nossa investigação doutoral, utilizando
parte da base teórica-conceitual levantada em revisão bibliográfica e, ainda tem
como insumo primordial parte da pesquisa de campo do estudo de caso, que são
2
A Carta das Nações Unidas; a Declaração Universal dos Direitos Humanos; o Pacto dos
Direitos Civis e Políticos; o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; os Princípios de
Paris; a Declaração de Viena; os Objetivos do Milênio e os Objetivos de Direitos Humanos;
dentre outros documentos mais específicos relativos a direitos das minorias, por exemplo, são
exemplos de normas internacionais de direitos humanos.
3
Neste texto utilizaremos os termos “instituições” e “órgãos” como sinônimos e no subitem
fundamentação teórica trataremos mais detalhadamente do conceito de instituição que
utilizamos.
307

as entrevistas realizadas com todas pessoas que foram dirigentes da área de
direitos humanos da Prefeitura de São Paulo, desde 2003 a 2017.
Além da importância que possuem na arena internacional, global e
regional, os direitos humanos destacam-se, no campo dos órgãos do Poder
Judiciário nos territórios nacionais; especificamente no Brasil, o tema tem sido
nas últimas décadas objeto de decisões importantes, debates acalorados, seja
em primeira instância ou fases recursais, consolidando jurisprudência e doutrina
jurídica. Também o Poder Legislativo, positiva ou negativamente, tem se atido
aos direitos humanos no Brasil. Entretanto, o Poder Executivo é aquele que
detém a possibilidade de promover políticas que superem a chave única do
combate a violações de direitos humanos, que deve continuar sendo perseguido
por qualquer sociedade, mas que não basta se o que se pretende é uma
sociedade mais justa, desenvolvida e sustentável. Nesta perspectiva
consideramos que a investigação do tema dos direitos humanos no governo local
é relevante para o aprimoramento e desenvolvimento da gestão urbana, com a
maior parte da população mundial habitando as cidades 4 é cada dia mais
importante refletir sobre como o governo local pode atuar para efetivação dos
direitos humanos, o desenvolvimento sustentável e o incentivo a participação
cidadã de seus habitantes.
O problema a ser investigado é a efetividade de órgãos públicos do Poder
Executivo, especializados na promoção de direitos humanos no âmbito do
governo local. O que se pretende entender no estudo de caso é a criação e
funcionamento da Comissão Municipal de Direitos Humanos da Prefeitura de
São Paulo e sua transformação em Secretaria Municipal de Direitos Humanos e
Cidadania.
4
A este respeito ver relatório das Nações Unidas, disponível em:
https://www.unric.org/pt/actualidade/31537-relatorio-da-onu-mostra-populacao-mundial-cada-
vez-mais-urbanizada-mais-de-metade-vive-em-zonas-urbanizadas-ao-que-se-podem-juntar-25-
mil-milhoes-em-2050. Acessado 10 de novembro de 2018.
308

OBJETIVOS
Nossos objetivos se distinguem em objetivos conceituais e práticos, que
se inter-relacionam e interdependem, tanto do ponto de vista teórico quanto do
ponto de vista empírico do estudo de caso. Assim, são estes os objetivos
principais da investigação:
Objetivos conceituais
Definir políticas públicas de direitos humanos.
Distinguir promoção de direitos humanos da defesa que se faz dos
mesmos ao se judicializar violações.
Conceitualizar instituição pública local de direitos humanos.
Objetivos práticos
Entender porque e para que foi criado um órgão de direitos humanos na
Prefeitura de São Paulo.
Entender porque a Comissão Municipal de Direitos Humanos foi
transformada em uma Secretaria, quais as implicações práticas disto para a
promoção dos direitos humanos no município.
Elencar elementos da experiência do município de São Paulo que possam
ser utilizados por outras cidades, em termos de arranjos institucionais e
ferramentas de gestão.
Se possível, pretendemos esboçar uma narrativa das mudanças e
constâncias do discurso de direitos humanos dos dirigentes da Prefeitura de São
Paulo específicos da área temática.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Utilizamos como base teórica para o trabalho o Novo Institucionalismo,
complementado em suas 4 principais correntes, Histórico, Sociológico, Racional
e Discursivo. Consideramos que o Novo Institucionalismo traz elementos
conceituais primordiais para podermos analisar o estudo de caso, uma vez que
coloca centralidade nas instituições para análise do objeto de estudo. Não se
309

trata de considerar menos importantes o estudo dos movimentos sociais e dos
indivíduos, mas colocar o foco na instituição em si, no que permanece e no que
se modifica ao longo da existência desta e assim, podermos analisar os impactos
disto nos direitos humanos no nível local e também no plano discursivo do que
se consolida como discurso de direitos humanos e definição do que vem a ser
entendido como políticas públicas de direitos humanos 5 .
METODOLOGIA/MÉTODOS
A metodologia utilizada parte da estratégia principal de estudo de caso,
por meio do qual procuramos entender detalhadamente o que ocorre no caso
específico, entretanto sempre cotejando com os elementos conceituais e
teóricos gerais que definem os direitos humanos nos cenários internacional,
político, jurídico e acadêmico.
Os métodos utilizados além da pesquisa bibliográfica para parte teórica,
foram para a coleta de dados: entrevistas semiestruturadas com dirigentes dos
referidos órgãos do estudo de caso; coleta de dados, principalmente pela
internet, dentre documentos oficiais, como relatórios institucionais, orçamento
público e leis. Os métodos para tratamento dos dados passam por: análise
documental, análise quantitativa (com base em dados estatísticos, orçamentais
e alguns indicadores de direitos humanos) e análise qualitativa (análise do
discurso, com suporte de software específico 6 ).
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Como mencionado este é um trabalho que apresentará resultados
parciais de investigação doutoral. Esperamos apresentar no I Congresso Global
de Direitos Humanos resultados relacionados diretamente aos objetivos
conceituais e práticos que elencamos no subitem específico. Ou seja,
5
Schmidt (2008, 2010, 2015) fala na importância do contexto para o discurso, assim com base nas
entrevistas realizadas procuraremos compreender o que se consolidou como discurso de direitos humanos
no município de São Paulo, se se consolidou e o que é inconstante também.
6
Ao elaborar este resumo estávamos também iniciando o trabalho com o software webQDA, portanto até
a data do Congresso consideramos já ser possível apresentar algumas considerações resultantes do uso
desta ferramenta, ainda que não tão consolidadas. A ferramenta é online e está disponível (sob licença) no
endereço: https://www.webqda.net.
310

apresentaremos possibilidades de conceitos para os termos: “promoção de
direitos humanos”, “políticas públicas de direitos humanos” e “instituição pública
local de direitos humanos”. Compararemos estas nossas definições conceituais,
com o que dizem as normas internacionais principais e com o que os
entrevistados disseram, bem como teceremos comparações entre as
perspectivas dos próprios entrevistados.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS
Para fins deste trabalho específico para o I Congresso Global de Direitos
Humanos, pretendemos apresentar em linhas gerais nosso estudo de caso, já
com as informações coletadas organizadas, contudo sem ainda ter análise mais
aprofundada para além dos itens aqui enunciados. Ou seja, frisamos tratar-se de
um trabalho em andamento e cujos resultados estarão um pouco mais
avançados na altura do Congresso do que se encontram na data da submissão
deste resumo e, mesmo assim os resultados e análises consolidados apenas
estarão disponíveis na conclusão do doutorado.
REFERÊNCIAS
Moreno Pires, S. (2011). Sustainability Indicators and Local Governance in
Portugal. Universidade de Aveiro.
Schmidt, Vivien A. (2008) “Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of
Ideas and Discourse“ Annual Review of Political Science. 11(1), 303–326.
Schmidt, Vivien A. (2010) “Taking ideas and discourse seriously: explaining
change through discursive institutionalism as the fourth ‘new institutionalism’“
European Political Science Review. 2(01), 1–25.
Schmidt, V. A. (2015). Discursive Institutionalism: Understanding Policy Context.
Handbook of Critical Policy Studies, 17.
Sikkink, Kathryn; Ropp, Stephen C.; Risse, Thomas (1999) The Power of Human
Rights: International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge
University Press.
Sikkink, Kathryn; Ropp, Stephen C.; Risse, Thomas (2013) The Persistent Power
of Human Rights: From Commitment to Compliance. Cambridge: Cambridge
University Press.
Vázquez, D., & Delaplace, D. (2011). POLÍTICAS PÚBLICAS NA
PERSPECTIVA DE DIREITOS HUMANOS : UM CAMPO EM CONSTRUÇÃO.
311

SUR - Revista Internacional de Direitos Humanos, 8, 35–65. Disponível em:
http://www.conectas.org/pt/acoes/sur/edicao/14/1000391-politicas-publicas-naperspectiva-de-direitos-humanos-um-campo-em-construcao,
acessado em 20
de novembro de 2018.
312

A CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DIREITO DAS
PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E SUA CONTRIBUIÇÃO PARA A INCLUSÃO
EM DESTINOS TURÍSTICOS
FEIJÓ, Alexsandro Rahbani Aragão
Mestre em Direito (UNIFOR). Prof. Assistente do Departamento de Direito (UFMA)
alexsandro.rahbani@ufma.br
SARAIVA, Luiziane Silva
Mestre em Cultura e Sociedade (UFMA). Prof.ª Assistente do Departamento de Comunicação Social (UFMA)
luiziane.saraiva@ufma.br
SANTOS, Saulo Ribeiro dos
Doutor em Gestão Urbana (PUCPR). Doutor em Geografia (UFPR). Prof. Adjunto do Departamento de Turismo e
Hotelaria (UFMA) saulo.ribeiro@ufma.br
RESUMO
O presente trabalho analisa a influência das normas da Convenção das Nações
Unidas sobre o direito das pessoas com deficiência e sua contribuição ao turismo
acessível em destinos turísticos. A importância econômica e social do turismo é
comprovada pelos dados da Organização Mundial do Turismo, o qual tem
significativa participação no produto interno bruto mundial, bem como é
responsável pela elevação do percentual de geração dos empregos, em nível
global. O movimento internacional para tornar o turismo acessível e inclusivo é
crescente e tem a missão de tornar seus produtos e serviços disponíveis para
pessoas com deficiência, parcela significativa da população, segundo dados da
Organização Mundial da Saúde. A acessibilidade é a chave para concretização
desse direito humano, pois deve facilitar a chegada e o deslocamento de turistas
no local visitado, eliminando barreiras de todas as espécies e ampliando a
comunicação do visitante com o seu destino. Para alcançar o objetivo desta
pesquisa, utilizou-se de dados bibliográficos e documentais com análise
qualitativa. Os resultados apontam que tal prática proporciona a necessidade de
mudanças urbanas e sociais, sejam estruturais, físicas e culturais nos destinos
turísticos inclusivos e seus habitantes. Essas mudanças, bem feitas,
proporcionarão a conciliação entre o desenvolvimento social e o econômico.
Palavras-chave: direitos humanos; turismo acessível; desenvolvimento social e
econômico.
313

ABSTRACT
The current research analyses how the terms of United Nations Convention of
the Rights of Persons with Disabilities contributes to make sure that touristic
places are inclusive. The economical and social importance of tourism are
recognized by World Tourism Organization (UNWTO) which says that tourism
has a relevant participation on the world gross domestic product (GDP) as well is
responsible for growing percentage of new places to work in the world. The global
movement to make tourism accessible and inclusive is increasing and has the
mission to ensure that its products and services are available to people with
disabilities, which is significant part of population, according to World Health
Organization (WHO). Accessibility is the key to guarantee and make real this
human right, because helps tourists to arrive and move themselves through their
destination places, eliminating barriers of all kinds and expanding the
communication of the visitor with his/her destiny. To reach the purpose of this
research, it was used bibliographic and documentary data with qualitative
analyze. The results say that such practice requires urban and social changes be
them structural, physical and cultural ones, envolving inclusive places and the
whole environment, as its habitants. These changes, well done, provides
harmony between social and economical development.
Keywords: human rights; accessible tourism, social and economic development.
INTRODUÇÃO
De acordo com a Organização Mundial do Turismo (OMT), agência
especializada das Nações Unidas, o turismo deve ser acessível a todos, pois
não existe turismo sem acesso, e este deve ser universal 1 . Portanto, pensar um
destino turístico acessível é compreender que o deslocamento é fundamental
para a mobilidade do visitante, bem como o acesso às informações referentes
ao ambiente existente, o que lhe permitirá maior autonomia.
Destarte, a mobilidade é para todos, tanto para pessoas idosas, crianças,
jovens, adultos, grávidas, cadeirantes, pessoas com mobilidade reduzida, com
1
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO TURISMO. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov. 2018.
314

deficiência, entre outros 2 . Assim, um destino turístico deve estar preparado para
eliminar as barreiras físicas e sociais que a cidade possui, criando meios de
acesso a todos os atrativos turísticos. Dados da Organização Mundial da Saúde
(OMS) 3 indicam que cerca de 1 bilhão de pessoas vivem com algum tipo de
deficiência.
Desta forma, a Convenção sobre o Direito das Pessoas com Deficiência
da ONU, em vigência desde 2008, é um marco regulatório que contribui para que
pessoas com deficiência tenham direitos garantidos em uma projeção universal.
Dentre esses direitos se encontra a acessibilidade, a qual é intrínseca ao turismo,
pois, o destino deve facilitar o acesso e deslocamento de turistas no local
visitado, eliminando barreiras e ampliando a comunicação do visitante com o
destino 4 .
OBJETIVOS
Analisar a influência das normas da Convenção das Nações Unidas sobre
o direito das pessoas com deficiência e sua contribuição ao turismo acessível
em destinos turísticos.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O presente trabalho aporta os conceitos de acessibilidade e de turismo
acessível, à luz das normativas da Convenção sobre o Direito das Pessoas com
Deficiência (ONU) e da Organização Mundial do Turismo (OMT), além da
abordagem de outros autores que analisam seus impactos na sociedade. Traz,
ainda, uma abordagem introdutória sobre cultura, na visão antropológica e social
de Roque Laraia, juntamente com os dados oficiais da OMS, OMT e ONU para
demonstrar a viabilidade do turismo acessível como promoção dos direitos
humanos na atividade econômica na era da globalização.
2
ALLIS, Thiago. Sobre cidades, bicicletas e turismo: evidências na propaganda imobiliária em
São Paulo. Caderno Virtual de Turismo, v. 15, n. 3, 2015.
3 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov. 2018.
4
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO TURISMO. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov. 2018.
315

METODOLOGIA/MÉTODOS
Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental na qual utilizou-se
as bases de dados Redalyc, o Portal de Periódicos CAPES, o Portal da OMT, o
Portal da ONU e o Portal de Instituto Nacional para Reabilitação de Portugal para
a seleção de artigos publicados a partir de 2010. Além de artigos científicos,
foram feitas pesquisas em livros específicos sobre o assunto. O estudo é de
natureza descritiva e exploratória, com análise qualitativa.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
O turismo é um fator de desenvolvimento social e econômico. Tornou-se
um dos principais agentes no comércio internacional, e representa, ao mesmo
tempo, uma das principais fontes de rendimentos para muitos países em
desenvolvimento. Segundo a OMT 5 , o volume de negócios do turismo é igual ou
até mesmo superior ao das exportações de petróleo, produtos alimentícios ou
automóveis 6 .
Sua contribuição para a atividade econômica em todo o mundo é
estimada em cerca de 5% 7 . Para o emprego, sua contribuição tende a ser
ligeiramente superior e é estimada na ordem de 6-7% do número total de
empregos no mundo todo, seja direta e indiretamente 8 .
Nos últimos dez anos o interesse por estudos específicos de
mobilidade e acessibilidade em destinos turísticos tem crescido, e
compreendendo tal aspecto, se faz necessário assegurar a inclusão para todos,
como indicam autores que trabalham com destino turístico acessível.
Assim, a acessibilidade pode ser entendida como a eliminação de
obstáculos e barreiras para garantir o acesso universal a todos os
cidadãos ao ambiente, transporte, instalações e serviços turísticos.
Tudo sobre o princípio de que o turismo é um direito social fundamental
para todos, o que se traduz no direito de igualdade de oportunidades,
a não discriminação e a integração social de um segmento importante,
ou seja, a sociedade: temporária desativada (grávidas, etc.),
5
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO TURISMO. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov. 2018.
6
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. AJONU. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov. 2018.
7
Id. ibid.
8
Id. ibid.
316

incapacitados permanentes (motor, sensorial ou intelectual), pessoas
idosas, famílias com crianças, etc 9 .
A Convenção sobre o Direito das Pessoas com Deficiência é o primeiro
Tratado Internacional de Direitos Humanos do século XXI, específico para essas
pessoas 10 . Antes, porém, em 2001, a ONU criou um comitê ad hoc, cujo lema
era Nothing about us without us, para avaliar propostas, discutir e elaborar o seu
texto 11 .
Isso demonstra o consenso e o reconhecimento pela sociedade
internacional da necessidade de garantir efetivamente o respeito à pessoa com
deficiência, pois a Convenção reafirma os princípios universais (dignidade,
integralidade, igualdade e não discriminação) em que se baseia e define as
obrigações gerais dos Governos relativas à integração das várias dimensões da
deficiência nas suas políticas, bem como as obrigações específicas relativas à
sensibilização da sociedade para a deficiência, ao combate aos estereótipos e à
valorização das pessoas com deficiência 12 .
Nesse contexto, a deficiência é a combinação de limitações pessoais com
impedimentos culturais, econômicos, físicos e sociais, deslocando a questão do
âmbito do indivíduo com deficiência para a sociedade, que passa a assumir a
deficiência e seus desdobramentos como assunto de todos, deslocando-se dos
espaços domésticos para a vida pública, da esfera privada ou de cuidados
familiares para a questão de justiça 13 .
Considerando, então, que as pessoas com deficiência são parte da
sociedade e com direitos e deveres garantidos por lei, seria evidente a
9
INVAT.TUR. Destino turístico inteligente: manual operativo para la configuracion de detinos
turisticos inteligentes. Valencia: Agència Valenciana del Turisme, 2015. p. 45.
10
LOPES, Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo. Convenção sobre os direitos das pessoas com
deficiência da ONU. In: GUGEL, Maria Aparecida; COSTA FILHO, Waldir Macieira; RIBEIRO,
Lauro Luiz Gomes (Org.). Deficiência no Brasil: uma abordagem integral dos direitos das
pessoas com deficiência. Florianópolis: Obra Jurídica, 2007. p. 41-65.
11
Id. ibid.
12 PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL PARA A REABILITAÇÃO. Convenção sobre os Direitos
das Pessoas com Deficiência. Disponível em: .
Acesso em: 05 set. 2014.
13 NAUSSBAUM, Martha. Las fronteras de la justicia: consideraciones sobre la exclusión.
Barcelona: Paidos Iberica, 2007.
317

observância dos aspectos estruturais e logísticos, necessários a esse público,
que fundamentam a gestão turística nas cidades. Mas, culturalmente, observase
um “esquecimento” constante de gestores e da sociedade em geral, das
questões referentes aos considerados grupos minoritários, a exemplo das
pessoas com deficiências.
Isso reflete e exige uma profunda mudança de comportamento social com
o respeito pela diferença e pela aceitação da pessoa com deficiência como parte
da diversidade humana, ou seja, essa transformação de comportamento intenta
que as “pessoas com deficiência têm de ser tratadas como quaisquer outras, não
podem sofrer desvantagens, nem restrições ou privações de direitos por causa
disso, nem lhes podem ser impostos encargos que não sejam impostos a
quaisquer outras” 14 .
Mas, basta a existência de uma norma para que, efetivamente, o problema
seja sanado? Essa mudança de comportamento passa a vigorar na prática
diária, tão logo seja legalmente manifesta? Não. Um aspecto fundamental para
a efetividade de qualquer normativa é a cultura. Ela que “é aquele todo complexo
que inclui conhecimentos, crença, arte, moral, direito, costume e outras
capacidades e hábitos adquiridos pelo homem como membro da sociedade” 15 .
Por isso, se faz pertinente considerar que dentre as contribuições da
Convenção, ora apresentada, está a existência de uma plataforma legal para a
construção de uma cultura que viabilize a ampla acessibilidade dessas pessoas,
neste caso específico, ao gozo dos benefícios dos destinos turísticos. E como
desenvolver essa cultura? Um dos aportes para esse processo é o investimento
em comunicação, fazendo valer o direito à informação, também apontado na
referida norma. No que diz respeito à definição de Comunicação, a norma é bem
diversificada e aponta no artigo 2 que o termo
14 MIRANDA, Jorge. Comentário à Convenção por Jorge Miranda, 2011. Disponível em:
. Acesso em: 05
set. 2014.
15
TYLOR, Edward. Primitive Culture. Londres, John Mursay & Co, 1871. cap. 1, p. 1 apud
LARAIA, Roque de Barros. Cultura: um conceito antropológico. Rio de Janeiro: Zahar, 2011. p.
25.
318

abrange as línguas, a visualização de textos, o braille, a comunicação
tátil, os caracteres ampliados, os dispositivos de multimídia acessível,
assim como a linguagem simples, escrita e oral, os sistemas auditivos
e os meios de voz digitalizada e os modos, meios e formatos
aumentativos e alternativos de comunicação, inclusive a tecnologia da
informação e comunicação acessíveis (Artigo 2) 16 .
Com relação às Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), os
relacionamentos sociais e organizacionais sofreram mudanças consideráveis
com o advento da internet e seus híbridos. Atualmente, os meios de
comunicação com os públicos de interesse são variados e, nem sempre os
dispositivos digitais fazem parte do cardápio oferecido pelos setores de
atendimento ao público, muito menos quando se trata de pessoas com
deficiência; quando o fazem, nem sempre é com a qualidade esperada,
possibilitando a interação adequada com esses dispositivos. A acessibilidade
plena contempla a compreensão viabilizada por uma comunicação eficiente,
dirigida às especificidades oriundas das demandas do público em questão.
Compreender tal aspecto é fundamental para desenvolver políticas e
estratégias de âmbito turístico, dotando o destino turístico de infraestrutura
adequada que atenda às necessidades e, principalmente, satisfaça as
necessidades do visitante, sendo um destino inclusivo.
Uma sociedade inclusiva se constrói retirando as barreiras que impedem
a participação dessas pessoas de usufruírem de seus direitos em condições de
igualdade. Desta forma, a Convenção, ao ter reconhecido o modelo social como
o mais novo paradigma para conceituar as pessoas com deficiência, embasou
também a consolidação da acessibilidade positivada como princípio fundamental
para que esse segmento concretize seus direitos fundamentais em todos os
aspectos de suas vidas.
Nesse sentido, a acessibilidade como direito natural, inato ao ser humano,
poderia ser eventualmente concedida se pleiteada por uma pessoa com
16
PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL PARA A REABILITAÇÃO. Convenção sobre os
Direitos das Pessoas com Deficiência. Disponível em:
.
Acesso em: 05 set. 2014.
319

deficiência, mas não havia dispositivo de texto legal internacional que garantisse
o seu provimento universal. Desta maneira, com “o novo tratado de direitos
humanos que promoveu o seu reconhecimento global e positivo, assegura-se
legitimidade e a implantação da acessibilidade como princípio norteador dos
sistemas jurídicos e como um direito fundamental” 17 .
No preâmbulo da Convenção foi expressamente reconhecida a
importância da acessibilidade aos meios físico, social, econômico e cultural, à
saúde, à educação, e à informação e comunicação, para possibilitar às pessoas
com deficiência o pleno gozo de todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais. E seu artigo 3°, juntamente com o respeito à dignidade, a
autonomia individual, aliada a liberdade de fazer suas próprias escolhas, a
independência, a não discriminação, a plena e efetiva participação e inclusão, o
respeito à diferença, a igualdade de oportunidades, a acessibilidade foi elencada
como um dos princípios gerais que nortearão a vida das pessoas com
deficiências.
Para que essas pessoas exerçam de forma efetiva o direito à
acessibilidade, a Convenção determinou também em seu artigo 9°, que os
Estados estarão obrigados a tomar medidas apropriadas para assegurar a sua
efetivação, em igualdade de oportunidades com as demais pessoas, ao meio
físico, ao transporte, à informação e comunicação, bem como a outros serviços
e instalações abertos ao público ou de uso público, tanto na zona urbana como
na rural.
As Nações Unidas, por meio da OMT já havia publicado em 1980 a
Declaração de Manila, cujo texto, pela primeira vez, fez a correlação entre o
turismo e a acessibilidade. A sua principal contribuição ocorreu, quando,
internacionalmente, se “[...] reconheceu o turismo como um direito fundamental
e um meio estratégico para o desenvolvimento humano, recomendando aos
17
LOPES, Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo. Convenção sobre os direitos das pessoas
com deficiência da ONU e seu protocolo facultativo e a acessibilidade. Dissertação de
Mestrado em Direito – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009, p. 140-
141.
320

Estados-Membros a regulamentação de serviços turísticos indicando os detalhes
mais importantes sobre acessibilidade” 18 .
A manutenção de uma cultura de respeito aos valores, direitos e
necessidades das pessoas com deficiência vai além da “construção de rampas”.
Observa-se que a mobilidade necessária ao turismo inclusivo contempla a
capacitação dos recursos humanos para esse trato, infraestrutura e
equipamentos adaptados, informação clara e disponível nas mais variadas
plataformas, além de maior respeito aos quesitos de hospitalidade ao turista.
Desta forma, a detecção de obstáculos e barreiras existentes em edifícios,
rodovias, meios de transporte e outras instalações internas e externas, tal qual
escolas, residências, instalações médicas e locais de trabalho, bem como,
informações, comunicações e outros serviços, inclusive serviços eletrônicos e de
emergência, deverão ser identificados e, quando necessário, excluídos. Isso é
gestão.
A acessibilidade é uma condição de aproximação, com segurança e
autonomia, a determinados espaços, objetos e elementos diversos,
possibilitando a utilização de todas as atividades inerentes e usos específicos
que eles possam oferecer. Por essa compreensão, o Brasil passou a considerar
constitucionalmente a acessibilidade um direito humano com enquadramento
legal constitucional 19 .
Por isto, é essencial que existam políticas públicas 20 direcionadas a tal
fim, com o objetivo de direcionar esforços conjuntos tornando o destino turístico
não somente inclusivo, mas principalmente acessível a todos 21 .
18
INVAT.TUR. Destino turístico inteligente: manual operativo para la configuracion de detinos
turisticos inteligentes. Valencia: Agència Valenciana del Turisme, 2015. p. 45.
19
FEIJÓ, Alexsandro Rahbani Aragão. A convenção das nações unidas sobre o direito de
acessibilidade da pessoa com deficiência: o controle de convencionalidade e seus reflexos no
direito brasileiro. In: XIV Congresso Brasileiro de Direito Internacional, 2016, Gramado. Direito
Internacional em Expansão. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2016. v. VI. p. 166.
20
SANTOS, Saulo R. dos. Revisitando conceitos sobre políticas públicas e gestão do turismo em
cidades. Revista Turismo Contemporâneo. v. 4, n. 2, jul./dez., 2016, p. 286-306.
21
KUNZ, Jaciel Gustavo; TOSTA, Eline. Turismo e mobilidade: um diagnóstico da acessibilidade
geográfica à fronteira Chuí-Rio Grande do Sul/RS, Brasil/Chuy, Uruguai. Turismo e Sociedade,
v. 9, n.3, 2016.
321

CONSIDERAÇÕES FINAIS
É constatada a contribuição crescente do turismo para o desenvolvimento
da economia global. O mercado turístico movimenta cada vez mais um portfólio
diversificado de produtos e serviços, oportunizando a inserção de profissionais
de áreas distintas, mas convergentes, no processo de desenvolvimento
econômico e social. Em todas as etapas do processo de relacionamento entre o
turista e os produtos ou serviços oferecidos há que se garantir condições efetivas
de usufruto desses benefícios. No que diz respeito ao turismo inclusivo, essas
etapas devem ser mais acessíveis e humanizadas. Não se trata de benevolência,
mas sim a retificação de um erro histórico ao qual as pessoas com deficiência
são submetidas, frequentemente, diante dos mais variados atendimentos.
Desta forma, resta evidenciada a importância da acessibilidade para um
turismo mais inclusivo em destinos turísticos. A inclusão das pessoas com
deficiência nas atividades turísticas, além de ser um direito, é uma excelente
oportunidade para se demonstrar a viabilidade da aplicação de temas de direitos
humanos na atividade econômica na era globalizada, destacando o caráter
social, sem inviabilizar o econômico.
REFERÊNCIAS
ALLIS, Thiago. Sobre cidades, bicicletas e turismo: evidências na propaganda
imobiliária em São Paulo. Caderno Virtual de Turismo, v. 15, n. 3, 2015.
FEIJÓ, Alexsandro Rahbani Aragão. A CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
SOBRE O DIREITO DE ACESSBILIDADE DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA: o
controle de convencionalidade e seus reflexos no direito brasileiro. In: XIV
Congresso Brasileiro de Direito Internacional, 2016, GRAMADO. Direito
Internacional em Expansão. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2016. v. VI. p.
156-169.
INVAT.TUR. Destino turístico inteligente: manual operativo para la
configuracion de detinos turisticos inteligentes. Valencia: Agència Valenciana
del Turisme, 2015.
KUNZ, Jaciel Gustavo; TOSTA, Eline. Turismo e mobilidade: um diagnóstico da
acessibilidade geográfica à fronteira Chuí-Rio Grande do Sul/RS, Brasil/Chuy,
Uruguai. Turismo e Sociedade, v. 9, n.3, 2016.
322

LARAIA, Roque de Barros. Cultura: um conceito antropológico. Rio de Janeiro:
Zaahar, 1986.
LOPES, Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo. Convenção sobre os direitos
das pessoas com deficiência da ONU. In: GUGEL, Maria Aparecida; COSTA
FILHO, Waldir Macieira; RIBEIRO, Lauro Luiz Gomes (Org.). Deficiência no
Brasil: uma abordagem integral dos direitos das pessoas com deficiência.
Florianópolis: Obra Jurídica, 2007. p. 41-65.
LOPES, Laís Vanessa Carvalho de Figueiredo. Convenção sobre os direitos
das pessoas com deficiência da ONU e seu protocolo facultativo e a
acessibilidade. Dissertação de Mestrado em Direito – Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo, 2009, pp. 140-141.
MIRANDA, Jorge. Comentário à Convenção por Jorge Miranda, 2011.
Disponível em: < http://www.inr.pt/content/1/1665/comentario-convencao-porjorge-miranda>.
Acesso em: 05 set. 2014.
NAUSSBAUM, Martha. Las fronteras de la justicia: consideraciones sobre la
exclusión. Barcelona: Paidos Iberica, 2007.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Disponível em:
. Acesso em: 14 nov.
2018.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. AJONU. Disponível em:
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ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO TURISMO. Disponível em:
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PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL PARA A REABILITAÇÃO. Convenção
sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Disponível em:
.
Acesso em: 05 set. 2014.
SANTOS, Saulo R. dos. Revisitando conceitos sobre políticas públicas e
gestão do turismo em cidades. Revista Turismo Contemporâneo. v. 4, n. 2,
jul./dez., 2016, p. 286-306.
323

EFEITOS PRÁTICOS DA RATIFICAÇÃO DA CONVENÇÃO Nº 182 DA
OIT NO BRASIL E EM PORTUGAL
PEPE MACHADO, Felipe
Graduado em Direito pelo Centro Universitário da Cidade (2007)
Pós Graduado em Direito e Processo do Trabalho pelo IPEJUR com livre docência (2008).
Mestrando pela Universidade Portucalense (2018).
Membro do IJP (Instituto Jurídico Portucalense) - Neurojustice.
Advogado.
pepemachado@msn.com
RESUMO
O presente estudo visa a traçar uma breve exposição dos efeitos práticos da
ratificação da convenção nº 182 da OIT que versa sobre erradicação do trabalho
infantil. Dentre os países signatários da convenção, pretendemos estudar as
consequências internas nos dois países analisados – Brasil e Portugal -
apontando suas conquistas, suas deficiências e metas para cumprimento do
pactuado. Tratando-se de importante instrumento para garantia dos direitos
sociais das crianças, a convenção proposta por organismo internacional se
reveste de diretriz fundamental para a consecução de um dos grandes objetivos
da humanidade: cuidar do futuro da sociedade. Apesar de parecer deveras óbvio
que as crianças devem ter seus direitos sociais resguardados, ainda é
absolutamente necessário tutelar o interesse das pessoas menores de 18 anos,
com o objetivo de evoluir para uma sociedade mais justa e fraterna.
Palavras-chave: Erradicação do trabalho infantil; Convenção Internacional;
Organização Internacional do Trabalho; Direitos Fundamentais; Proteção da
Criança.
ABSTRACT
The present study aims to give a brief account of the practical effects of the
ratification of ILO Convention nº 182 concerning the elimination of child labor.
Among the signatory countries of the convention, we intend to study the internal
consequences in the two countries analyzed - Brazil and Portugal - pointing out
their achievements, their deficiencies and goals to fulfill the agreement. As an
important instrument for guaranteeing the social rights of children, the convention
324

proposed by the international body is a fundamental guideline for the
achievement of one of the great objectives of humankind: to take care of the
future of society. Although it seems quite obvious that children should have their
social rights protected, it is still absolutely necessary to protect the interest of
people under 18 years, with the goal of evolving into a more just and fraternal
society.
Keywords: Eradication of child labor; International Convention; International
Labor Organization; Fundamental rights; Child Protection.
INTRODUÇÃO
Ao longo dos tempos, traçando um corte temporal desde a declaração dos
direitos do homem até os dias atuais, as conquistas no campo dos direitos
sociais caminharam notoriamente em descompasso com a economia e/ou
política que estava instaurada em determinado período da história.
O enlace entre os direitos humanos de uma forma geral e as políticas
públicas de desenvolvimento social, se depararam com o indissociável poderio
econômico e as disputas de poder das classes dominantes, os quais refrearam
sem sombra de dúvidas o avanço exponencial que tais direitos poderiam ter
alcançado, determinando o atual estágio social de busca pelo tempo perdido.
Certamente o leitor contumaz dos trabalhos envolvendo organismos
internacionais ligados à manutenção e ampliação dos direitos sociais,
concordará que em todos os campos humanísticos existem diretrizes capazes
de nos levar à construção e solidificação de uma sociedade utopicamente justa
e fraterna. Logicamente, nossa geração não poderá ter tal pretensão sob risco
de cair em desgraça ou ser ridicularizada nas suas ideias pseudo vanguardistas.
Entretanto, se trabalharmos juntos em prol de um mesmo ideal de igualdade,
deixaremos as sementes fortes o suficiente para germinarem sistemas de
controle eficientes que impedirão o retorno à barbárie atualmente instaurada.
Com tais premissas definidas – ideais de justiça, igualdade e fraternidade
– o presente estudo visa a propor uma análise qualitativa e quantificativa dos
sistemas empregados para colocar em prática tão nobres ideais de proteção ao
bem mais precioso que temos: nosso futuro / nossas crianças.
325

O foco de avaliação serão as práticas implementadas ou a implementar
para a busca da erradicação do trabalho infantil.
Naturalmente o ávido leitor deve estar se perguntando o motivo de análise
do trabalho infantil para a busca de constituição desta sociedade utópica (apenas
sobre o ponto de vista ideológico) se atualmente devemos também buscar
estudos para melhorias nas relações sociais tão aviltadas pela simples ausência
da observância pelos governos dos direitos sociais básicos. De fato, há muito
ainda o que fazer e programar para a buscar colocar em prática estes ideais e
proporcionar um início próspero e palpável de paz social.
O que pretendemos demonstrar é que a raiz de todos os problemas pode
ser cuidada, ou seja, sendo as crianças o futuro do povo constituído de forma
organizada enquanto nação, ao observar e colocar em prática as normativas de
erradicação do trabalho infantil, certamente propiciaremos que os de tenra idade
possam se dedicar exclusivamente à formação educacional como indivíduos
socialmente responsáveis no futuro.
Apenas o exemplo para as gerações vindouras sobre a preocupação em
exterminar a prática do trabalho infantil, igualmente criará um terreno fértil para
aqueles que estiverem determinados a continuar com tal objetivo, podendo até
mesmo ser uma criança preservada da realização de atividade laboral que
estudou e, por este motivo se tornou um indivíduo determinado a garantir que
outras crianças em situação análoga a sua tenham o mesmo feliz destino de
conseguir alcançar a plena liberdade para ser apenas criança.
A parte do estudo comparado é abordado de uma forma objetiva, sem se
deixar levar pela superficialidade, demonstrando a análise das políticas públicas
que foram implantadas em outro país signatário da convenção nº 182 da OIT,
qual seja, Portugal.
Assim, não somente as políticas públicas para a erradicação do trabalho
infantil brasileiras serão analisadas, mas em caráter comparativo e analítico as
políticas públicas portuguesas igualmente serão foco do estudo, com o objetivo
de traçar melhorias para ambos os modelos de gestão pública de questão com
viés tão necessário para a garantia das futuras gerações.
326

OBJETIVOS
O presente estudo tem o objetivo de demonstrar na prática os efeitos da
ratificação por Brasil e Portugal da convenção nº 182 da OIT que versa sobre
erradicação do trabalho infantil.
Através da análise empírica com dados concretos extraídos do relatório
da OIT, pretendemos fomentar a discussão de melhores caminhos para buscar
o atingimento do compromisso firmado pelos dois países.
Acreditamos que a erradicação do trabalho infantil é importante
instrumento para garantia dos direitos sociais das crianças e de toda a
sociedade.
A necessidade de tutelar as pessoas menores de 18 anos, tende não
somente com o objetivo de evoluir para uma sociedade mais justa e fraterna,
mas também trazer igualdade nas relações laborais e econômicas.
Empresas no mundo todo, e, em especial no Brasil e em Portugal, foram
alvo de fiscalização governamental com a consequente constatação de
utilização de mão de obra infantil para obtenção de produtos com custo de
produção mais baixo.
Esta precarização das relações de trabalho torna não somente a
sociedade mais carente de recursos, mas também se traduz em instrumento de
retirada da infância e juventude de crianças e adolescentes.
Pretendemos ainda demonstrar que a erradicação do trabalho infantil não
apenas trará benefícios para determinada parcela da sociedade, mas
proporcionará melhores condições de trabalho para todos com, por exemplo, a
criação de novos postos de trabalho que antes eram ocupados por crianças.
Contudo, acreditamos que devam existir mecanismos governamentais
para que a proibição do trabalho infantil venha atrelado a uma melhora na
qualidade de vida das famílias envolvidas e não como retirada de renda ou piora
na condição social em detrimento da ausência de uma suposta “força de
trabalho” no seio familiar.
O que propomos é na verdade que a criança seja tratada como
investimento seguro para proporcionar melhora na condição social, através de
capacitação e estudos direcionados para as várias camadas familiares atingidas.
327

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Acreditamos ter dados concretos de que a mão de obra infantil é a menos
remunerada e por isso é a mais explorada de todas. Esta questão surge como
uma verdadeira oportunidade para práticas de exploração de mão de obra com
o objetivo de grandes corporações empresariais auferirem lucros bem maiores
ao reduzir de forma significativa o valor dispendido para a remuneração dos
trabalhadores pela contraprestação efetuada na manufatura de produtos.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Análise das Convenções editadas pela OIT, à luz das legislações internas
dos dois países – Brasil e Portugal – com o consequente estudo para a
verificação da eficácia no plano do direito interno sobre os compromissos
assumidos no plano internacional pelos países signatários das Convenções.
O estudo ainda verificou quais as práticas concretas adotadas pelos
países objeto de análise, como criação de programas governamentais e órgãos
específicos de combate ao trabalho infantil.
Houve ainda intensa análise do relatório emitido pela OIT sobre as
estatísticas relacionadas à eficácia das medidas adotadas pelos dois países,
tendo sido verificado que as metas pelas quais existiu o compromisso para a
erradicação, não serão cumpridas pelos países signatários.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Pretendemos fomentar a discussão da efetividade no plano local e
internacional da erradicação do trabalho infantil através da crítica das práticas já
existentes e sugerir a criação de outras para buscar alcançar ao menos as metas
traçadas no prazo estabelecido pela OIT.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Consideramos fundamental o estudo do tema em voga, como forma de
proporcionar a estabilização das relações sociais através da proteção
incondicional do trabalho infantil.
328

Contudo, para tanto, propomos que existam práticas mais efetivas por
parte dos dois governos para alcançar os objetivos firmados quando da
assinatura da Convenção para a Erradicação do Trabalho infantil.
O caminho é árduo mas não impossível. A criação de instrumentos que
visem a proteção da renda familiar e possam fazer com que as crianças e
adolescentes contribuam para a melhoria da condição econômica-social de suas
famílias, passam necessariamente por uma conscientização maior dos grupos
familiares locais atingidos e não uma mera proibição de prática sem qualquer
planejamento como atualmente é feito.
A função fiscalizatória do Estado é importante para garantir a extinção da
prática do trabalho infantil, mas acreditamos sinceramente que tal proibição deve
ser acompanhada de práticas que visem garantir e melhorar a condição
econômica de um determinado grupo familiar atingido.
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332

RESUMEN
LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO SOCIAL DE ACCESO A LOS
SERVICIOS SOCIALES
FERNÁNDEZ, Maria Victòria Forns i
Licenciada en Antropología Social y Cultural
Diplomada en Trabajo Social
Profesora Colaboradora Permanente de Trabajo Social
Universitat Rovira i Virgili
mariavictoria.forns@urv.cat
El acceso a los servicios sociales se configura, pues, como verdadero derecho
universal fundamentado en las disposiciones constitucionales y estatutarias. En
este marco jurídico fundamental, la legislación específica en materia de servicios
sociales de carácter general; así como la que se refiere a los diferentes ámbitos
sectoriales de la acción pública social ha permitido tejer el entramado de
servicios y prestaciones que, a modo de red, salvaguarda las necesidades de las
personas más vulnerables y que se ha consolidado poco a poco de forma
irreversible, a través de la evolución normativa. De tal suerte, que hemos asistido
a una profunda transformación del sistema público de protección social.
Palabras clave: Derechos humanos. Derechos sociales. Servicios sociales.
Ordenamiento jurídico.
ABSTRACT
The access to the social services configures , then , as true universal right based
in the constitutional and statutory disposals. In this fundamental juridical frame,
the specific legislation in matter of social services of general character; as well
as the one who refers to the different sectorial fields of the social public action
has allowed to knit the entramado of services and provision that, to way of
network, salvaguarda the needs of the most vulnerable people and that has
consolidated little by little of irreversible form, through the normative evolution. Of
such luck, that have assisted to a deep transformation of the public system of
social protection.
Keywords: Human Rights. Social Rights. Social Services. Juridical Legislation.
333

SUMANRIO: 1. Introducción.- 2. Encuadre jurídico internacional y europeo.- 3.
El Estado del Bienestar y su marco jurídico.- 4. La construcción del Derecho de
acceso a los Servicios Sociales.- 5.- Conclusiones.-
1 INTRODUCCIÓN
Los derechos humanos y, en particular, los derechos sociales constituyen
el marco jurídico de referencia de los servicios sociales en España. Los derechos
fundamentales sociales nacen para garantizar a la persona un nivel de bienestar
digno y suficiente; manteniendo el necesario equilibrio entre prestación y
protección para dar una respuesta adecuada a las necesidades del individuo en
una sociedad globalizada y, a menudo, sobrepasada por la vorágine de los
cambios políticos, organizativos, tecnológicos, sociales y, sobretodo,
económicos. Atendiendo al carácter de servicio público que los poderes públicos
deben asegurar, se puede afirmar que el derecho de acceso a los servicios
sociales se ha convertido en un nuevo derecho social exigible por los
ciudadanos, en justo cumplimiento de lo establecido por el orden internacional.
2 ENCUADRE JURÍDICO INTERNACIONAL Y EUROPEO
Los derechos sociales son el punto de partida y el fundamento de la
legislación de los servicios sociales y de sus actuaciones en relación a las
personas (Forns, 2018). Se hace así necesario realizar una aproximación de la
normativa a escala internacional. Con este propósito analizaremos la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948
(DUDH), aprobada por la Asamblea General de les Naciones Unidas y ratificada
por España en 1977, dos años después de la muerte del dictador.
La DUDH en el artículo 25 afirma que “toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, su salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia
médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros
en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de
pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes a su
voluntad”. En 1948 ya se hablaba de los servicios sociales como un derecho para
334

todas las personas. Hay quizá que matizar que al concepto servicios sociales no
le podemos atribuir la misma acepción que le damos en la actualidad, tal y como
afirma Fantova (2008, p. 20), “[…] ésta hace mención expresa de los Servicios
sociales (artículo 25) aunque, ciertamente, no cabe pensar que se refiera a ellos
en el sentido preciso que tal expresión ha ido adquiriendo en nuestro entorno
[…]” aunque la propia DUDH utiliza el concepto “servicios sociales” no les
podemos atribuir la misma acepción que le damos en la actualidad. No se refiere
sólo al derecho a los servicios sociales strictu sensu, si hacemos un repaso de
los artículos subsiguientes considera como derechos sociales también a los que
se refieren a la atención a la salud, la educación gratuita, el acceso a la vivienda,
entre otros. Así pues, resulta muy importante la incorporación de los servicios
sociales en la DUDH, aunque no los desarrolla.
Por lo que respecta a Europa, la Carta Social Europea de 1961 (CSE) es
más explícita que los textos internacionales, en la definición de los servicios
sociales como derecho y los relaciona con el trabajo social y determina los
objetivos de bienestar y de desarrollo personal y social. La firma de este texto en
el marco del Consejo de Europa supuso el compromiso de dedicar los esfuerzos
necesarios para conseguir mejorar la calidad de vida y la promoción del bienestar
social de todos los pueblos tanto de realidad urbana como rural, buscando así
un equilibrio territorial a través de instituciones y acciones adecuadas. Es el
tratado internacional más importante en materia de derechos sociales. Según
Jimena y Salcedo (2006, p. 278), “[…] constituye el instrumento más
emblemático del Derecho social de los derechos humanos […]”.
La CSE quiere garantizar el ejercicio de los derechos sociales sin
discriminación por razón de raza, color, sexo, religión, opinión política,
nacionalidad u origen social. Define diferentes derechos sociales entre los cuales
incorpora en el artículo 13 “toda persona que carezca de recursos suficientes
tiene derecho a la asistencia social y médica”. Y en el artículo 14, se refiere así:
“toda persona tiene derecho a beneficiarse de los servicios de bienestar social”.
El derecho a beneficiarse de los servicios sociales se garantiza en este mismo
artículo dónde se explicita que las partes contratantes, refiriéndose a los
firmantes de la Carta, se comprometen a “fomentar u organizar servicios que,
335

utilizando los métodos de un servicio social, contribuyan al bienestar y al
desarrollo de los individuos y de los grupos en la comunidad, así como a su
adaptación al medio o entorno social” y a “estimular la participación de los
individuos y de las organizaciones benéficas o de otra clase en la creación y
mantenimiento de tales servicios.”
La Carta de Derechos Fundamentales de 2007 (CDF), en el marco de la
Unión Europea, comprende un conjunto de derechos sociales en forma de:
derechos civiles, políticos y sociales de todas las ciudadanas y ciudadanos de la
Unión Europea. El Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007 le
otorga carácter jurídico vinculante en toda la Unión Europea, exceptuando
Polonia y el Reino Unido. Con anterioridad y de forma sectorial se adoptó la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006, que
en el artículo 26 hace referencia a la necesidad de organizar y ofrecer servicios
sociales para las personas con discapacidad. La CDF se refiere a los principios
de dignidad, igualdad, solidaridad, ciudadanía, justicia, y libertad, que inspiran el
articulado de los diferentes títulos del documento. El artículo 34.1 sobre la
“seguridad social y ayuda social” en el que se establece que “la Unión reconoce
y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los
servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad,
la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en
caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho
comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales”. Así pues, se hace
referencia explícitamente a los servicios sociales como los garantes de la
protección de diferentes colectivos que requieren según el texto una especial
atención, aunque muy vinculados al ámbito laboral. Ahora bien, en el artículo
34.3 según López (2008, p. 578),
[…] supera estos derechos sociales vinculados al ámbito laboral,
porque en su tercer apartado contempla derechos orientados a evitar
la exclusión social y la pobreza. De esta manera, este precepto inicia
el conjunto de derechos universales que la Carta de Derechos
Fundamentales incluye […].
Los derechos recogidos en estos textos europeos se consolidan, con la
proclamación del Pilar Europeo de Derechos Sociales, de forma conjunta por el
336

Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión de 2017, que en opinión de
Casado (2018, p. 13-14),
[…] constituye una respuesta necesaria de la Unión EU 22 para
reenganchar a millones de ciudadanos al proyecto europeo, tras los
graves efectos de la crisis económica y de la política europea de
austeridad en términos de desempleo, pobreza y desigualdad […]. En
los años de crisis se han producido un recorte y una flexibilización
importante de los derechos sociales. Es necesario, en un contexto
económico más favorable, reaccionar frente a la magnitud de los
recortes que se han producido y la profundidad de algunos de los
cambios llevados a cabo, con resultados preocupantes en términos de
precariedad laboral o desigualdad. La población empieza a tomar
conciencia del impacto de la crisis sobre los derechos sociales y desde
la UE se considera imprescindible dar una respuesta política.
Aunque afirma Giardini (2018, p. 93) que,
[…] la construcción de la dimensión social de la Unión Europea tiene
todavía muchos retos pendientes y muchas necesidades a las que
responder. Es necesario un claro compromiso de la política comunitaria
(y, por tanto, de los gobiernos europeos) con respecto a la solidaridad
social en Europa […].
3 EL ESTADO DEL BIENESTAR Y SU MARCO JURÍDICO
El nacimiento de la democracia formal en el Estado español podemos
decir que devendrá en el catalizador hacia la creación de los servicios sociales
tal y como los entendemos actualmente (FORNS, 2018). La promulgación de la
Constitución española de 1978 (CE) configura el actual Estado de las
autonomías, que supone el principio del desarrollo de los servicios sociales en
Catalunya.
La CE supone un cambio de modelo estatal, hacia el Estado de derecho,
democrático y social que en el ámbito territorial conllevará el establecimiento del
Estado autonómico, que supondrá la asunción de responsabilidades colectivas
para hacer frente a las necesidades de los ciudadanos. Clasifica en tres grupos
los derechos de los españoles: los derechos fundamentales y libertades
públicas; los derechos y deberes de los ciudadanos y finalmente los principios
rectores de la política social y económica. Mientras los dos primeros, como indica
22
UE, Unión Europea
337

vinculan a todos los poderes públicos y son inmediata y directamente exigibles,
en el caso del tercer grupo según Vila (2009, p. 24)
[…] la aplicación de estos derechos sociales queda diferida, pues, a lo
que determinen las leyes que los desarrollen. La aprobación de estas
leyes corresponde al poder legislativo estatal o autonómico
competente, de acuerdo con los criterios de Reparto competencial
establecidos en los artículos 147 a 150 de la CE y los correspondientes
EA 23 .
Deja por lo tanto en manos de las Comunidades Autónomas (CCAA) la
competencia exclusiva en materia de servicios sociales.
La CE en el capítulo correspondiente a los derechos y deberes
fundamentales hace referencia expresa a la dignidad de la persona y a la
necesidad de facilitar el desarrollo de los ciudadanos y se ratifica en los derechos
fundamentales y las libertades de todos los tratados internacionales y la
normativa europea, que el Estado español haya firmado.
El artículo 14 CE establece que “los españoles son iguales ante la ley, sin
que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo,
religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. El
capítulo III, “De los principios rectores de la política social y económica”, incluye
tres artículos que se refieren a colectivos específicos a los que presta especial
atención por su protección a: la familia, la infancia, las discapacidades y
ancianos. Aunque el objeto de los servicios sociales en la actualidad va mucho
más allá de la atención a estos colectivos, ampliando a la ciudadanía en su
totalidad a través del acceso universal y de la atención integral a la persona.
La CE a través del artículo 148.20 establece que las CCAA asumirán las
competencias en materia de “asistencia social”. Por lo tanto destaca la
responsabilidad de las CCAA en la asunción de los servicios sociales y su
carácter social, así como el principio de descentralización del poder,
aproximando los servicios al ciudadano.
En este sentido, el Estado autonómico es un el Estado social y de
desarrollo de los servicios sociales, tal y como afirma Aguado (2012, p. 47),
23
EA, Estatutos Autonómicos
338

[…] ha sido en gran medida el motor de la construcción del Estado del
Bienestar y el desarrollo de los derechos sociales en España. Es
preciso recordar el papel relevante que han tenido al respecto las
CCAA, en ámbitos como los Servicios sociales, la educación y la
sanidad, en los que ha asumido competencias de acuerdo con lo
dispuesto por el bloque de la constitucionalidad.
Cabe reconocer que la aprobación de la CE supondrá un antes y un
después de la construcción del Estado del Bienestar y en la superación de la
beneficencia y el desarrollo de los derechos sociales recogidos con anterioridad
en la normativa internacional.
La CE, reconoce el derecho a la autonomía en el artículo 2 y por ello a
través de la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio de reforma del Estatuto de
Autonomía de Catalunya (EC) se pretende adaptar el autogobierno catalán al
contexto del siglo XXI y responder a las realidades y necesidades sociales
respecto del Estatuto anterior de 1979. El nuevo EC, como norma institucional
básica de les CCAA tiene un impacto en todos los ámbitos, también en los
servicios sociales. Respecto a las novedades que aportan los estatutos de
autonomía reformados, entre el que se encuentra el EC, asegura Vila (2011,
p.167),
[…] en el cas dels serveis socials, veurem que es refereixen [els
estaturs reformats com el català] al concepte i al dret d’accés i també
enfatitzen la competència exclusiva autonómica sobre aquesta matèria
[els serveis socials] i concreten el seu abast. D’altra banda, regulen
altres aspectes, com l’ordenament territorial o les competències locals,
que s’han de tenir en compte a la lesgislació de serveis socials.
El EC desarrolla con mucha más concreción el articulado que se refiere a
los titulares de derechos atribuyendo condición de ciudadanos a cualquier
español con vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de la
Comunidad Autónoma, y en particular sobre esta cuestión el citado autor indica
que el EC “[…] assenyala com a titulars dels drets en general – inclosos els
serveis socials- les ‘persones’ […]”(VILA, 2011, p. 168). Y, ciertamente, el EC
resulta muy proteccionista en relación a los derechos y a aquellos que pueden
ser sus titulares.
339

En esta línea, Pelegrí, defiende también que el EC coincide con una etapa
garantista de la historia de los servicios sociales en Catalunya tal y como el
mismo la define en el período que va del 2004 al 2007, en la cual se aprueba el
segundo Estatuto y la Ley de prestaciones sociales de carácter económico o el
desarrollo de la Ley 10/1997 de la renta mínima de inserción, entre otras normas
que impactan de manera significativa en el sistema catalán de servicios sociales.
Así, considera que el nuevo Estatuto “[…] reconeix els serveis socials amb molta
més profunditat que l’anterior. [...] El terme “serveis socials” substitueix l’antic
d’assistència social i se li s’assenyalen les atribucions d’una forma més valenta i
moderna [...]” (PELEGRÍ, 2010, p. 211).
4 LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS SERVICIOS
SOCIALES
En relación a los derechos, deberes y principios relacionados con los
servicios sociales y sus garantías, una de les grandes novedades del EC es la
inclusión de los derechos y deberes de las personas residentes o que se
encuentren en el territorio de Catalunya.
El Estatuto, establece el catálogo de derechos y deberes garantizados a
todos los ciudadanos y ciudadanas de Catalunya, que los poderes públicos han
de promover y preservar. Así, en el artículo 15.2 EC se establece que “todas las
personas tienen derecho a vivir con dignidad, seguridad y autonomía, libres de
explotación, de malos tratos y de todo tipo de discriminación, y tienen derecho al
libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal”. El capítulo I de
Derechos y deberes del ámbito civil y social relaciona todos los ámbitos en los
que los derechos de las personas están protegidos por el EC, artículos 16 a 19
y 26: familias, menores, ancianos, mujeres, servicios sociales y vivienda; todos
estos se refieren específicamente al que llamamos en la actualidad “servicios de
atención a las personas”, dentro de los cuales los servicios sociales tienen un
interés particular.
Entre los derechos, el EC menciona explícitamente el “Derecho a los
servicios sociales” y establece que se podrá acceder en condiciones de igualdad.
Cabe destacar que algunos de los principios del EC están relacionados con los
340

servicios sociales. Por ejemplo, cuando se refiere explícitamente a la promoción
de políticas públicas que fomentan la cohesión social y que garantizan un
sistema de servicios sociales de titularidad pública y concertada, adecuada a sus
indicadores económicos y sociales, así mismo considera que se debe garantizar
la gratuidad de los servicios sociales básicos.
En el artículo 24.1 EC, dónde se destaca el acceso a prestaciones y que
pera cualquier actuación requiere el consentimiento de las personas, haciendo
que sean sujetos activos de las intervenciones sociales. El apartado 2 del mismo
artículo considera las personas con necesidades especiales sujetos de derechos
dentro de los servicios sociales. Las víctimas de pobreza se reconocen como
beneficiarias de la renta garantizada de ciudadanía, en el apartado 3 del artículo
24 EC. En los apartados segundo y terceo del artículo 24 EC, dice Tornos (2008,
p. 96),
[…] reconocen un derecho genérico a recibir prestaciones sociales a
las personas con necesidades especiales para mantener la autonomía
personal en la vida diaria o a las que estén en situación de pobreza.
Pero tampoco determinan qué prestaciones concretes, remitiendo su
concreción a lo que establezca la ley […].
Por lo tanto, aunque se reconocen derechos, y como expresa este autor,
“derechos genéricos”, no podemos decir que en el EC se haga referencia al
derecho subjetivo a prestaciones sociales concretas, en todo caso el EC impone
un mandato al legislador de cómo articular las prestaciones, en base al principio
de igualdad recogido en el artículo 24.1 EC, que establece que “todas las
personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a les
prestaciones de la red de servicios sociales de responsabilidad pública, a ser
informadas sobre estas prestaciones y a dar el consentimiento para cualquier
actuación que les afecte personalmente, en los términos que establecen las
leyes.”
Así pues, concluye Tornos (2008, p. 97)
[…] el Estatuto de Autonomía no crea derechos públicos subjetivos en
materia de servicios sociales […]. Lo que sí queda garantizado es que
debe existir un sistema público de servicios sociales, cuya gestión
podrá ser concertada. Lo que no es posible es renunciar a la
341

esponsabilidad pública en la garantía de unes mínimas prestaciones
[…].
En su contra López, defiende la tesis contraria, posición con la que
plenamente nos identificamos. No solo considera que en los nuevos estatutos
del Estado español reflejan los derechos sociales de manera clara y evidente,
sino que apunta que, en estos nuevos estatutos, entre los cuales está el de
Catalunya, se determinan un sinnúmero de derechos subjetivos, pues “[…]
regulan con especial precisión dos garantías fundamentales: la exigibilidad de
los derechos subjetivos estatutarios frente a los poderes públicos y su
justiciabilidad ante los tribunales en caso de incumplimiento […]” (LÓPEZ, 2012,
p. 33).
5 CONCLUSIONES
Los derechos sociales históricamente se han vinculado a la protección
del ser humano ante cualquier tipo de discriminación, desigualdad o necesidad
social. Siempre han tenido y siguen teniendo un marcado carácter reivindicativo
y sus objetivos se centran en mejorar la calidad de vida de las personas y su
bienestar en todos los ámbitos. Muchos son los derechos sociales recogidos en
la normativa internacional y europea, y hemos podido comprobar como esta tiene
su traducción en el marco constitucional español y en el estatutario catalán.
Nos hemos centrado en el acceso a los servicios sociales configurándolo,
como verdadero derecho universal fundamentado en las disposiciones
constitucionales y estatutarias. En este marco jurídico fundamental, la legislación
específica en materia de servicios sociales de carácter general; así como la que
se refiere a los diferentes ámbitos sectoriales de la acción pública social ha
permitido tejer el entramado de servicios y prestaciones que, a modo de red,
salvaguarda las necesidades de las personas más vulnerables y que se ha
consolidado poco a poco de forma irreversible, a través de la evolución
normativa. Hemos asistido a una profunda transformación del sistema público de
protección social que se nutre de una diversidad de operadores, públicos y
privados; pero sobretodo del Tercer Sector.
342

Este nuevo modelo relacional ha situado en el centro del sistema de
servicios sociales a la persona legitimada para exigir el efectivo cumplimiento del
derecho de acceso.
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In: EZQUERRA, A. (Coord.). El marco jurídico de los Servicios sociales en
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343

RESUMO
OS OBJETIVOS DO MILÉNIO – OS RESULTADOS DE 2015 E
PROSPETIVA PARA 2030
MARQUES DOS SANTOS, Paula
Doutoramento
psantos@estgl.ipv.pt
ANTUNES, Sandra Maria
Doutoramento
santunes@estgl.ipv.pt
GUEDES, Anabela
Doutoramento
aguedes@estgl.ipv.pt
O presente artigo pretende desenvolver uma análise crítica das metas alcançadas em
relação aos 8 Objetivos do Milénio (ODM), inicialmente traçados no ano de 2000,
apreciados os resultados relatados no balanço de 2015.
Pretendemos, adicionalmente, perceber de que forma os 8 objetivos inicialmente
previstos deram lugar aos 17 novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS),
e qual a sua repercussão nas ações enquadradas ao nível da Agenda 2030. A proposta
de análise é geograficamente circunscrita ao espaço da União Europeia. A metodologia
adotada enquadra a exploração bibliográfica, suportada por técnicas de análise
documental e de conteúdo, sendo a investigação essencialmente de tipo descritivo. Os
resultados esperados serão, na lógica de um paper review, elucidativos dos progressos
alcançados e dos fracassos registados, contribuindo para um conhecimento mais
apurado da temática.
Palavras-chave: Objetivos do Milénio, Resultados em 2015; Agenda 2030.
INTRODUÇÃO
A Declaração do Milénio foi um marco no início dos anos 2000, elencando
os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio, enquanto metas de melhoria nos
diversos domínios do desenvolvimento humano, para todos os países que
haviam assinado a mesma declaração. Todavia, a disparidade ao nível do
desenvolvimento e da diversidade cultural desses países tornou difícil a sua
praticabilidade e efetivação de resultados.
344

Em 2015, o Relatório das Nações Unidas apresentou um balanço do que
foi alcançado, procurando também lançar a semente para uma definição de
objetivos mais concreta e realista para cada região do mundo. Como resultado
foi desenhada a Agenda 2030, onde foram plasmados 17 objetivos, subdivididos
em quase duas centenas de metas específicas, a alcançar até 2025-2030.
OBJETIVOS
O presente trabalho procura analisar o percurso realizado desde os ODM
até à definição dos ODS, através de exploração bibliográfica e análise
documental, procurando realçar as principais preocupações para o futuro e
identificar os mecanismos propostos para que a Agenda 2030 se tornasse numa
mencanismo mais exequível e eficiente, quando comparado com os progressos
alcançados com os objetivos do Milénio. Desse processo pretende-se ainda
analisar com maior enfoque a forma como a monitorização dos ODS tem sido
feita no espaço da União Europeia.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A era da globalização está em constante evolução, conduzindo a
sociedade em rede do século XXI a desenvolver-se a um nível multidimensional
em diferentes níveis de realidade (local, regional, nacional e internacional),
gerando uma extensa rede de inetrdependência universal dos fenómenos
políticos, económicos, tecnológicos, ecológicos, culturais, entre outros (Castells,
1999). Esta evolução e competição desenfreadas da sociedade pós-industrial
têm, no entanto, evidenciado a sua insustentabilidade, caso não sejam tomadas
medidas de controlo e equidade entre os diversos países do mundo, pelo que
assistimos a uma “preocupación internacional donde diferentes actores
geopolíticos . . . investigan y analizan, desde hace décadas, los fenómenos
transfronteirizos que afectan en la vida de las personas” (Ruano, 2016, p. 153),
buscando um novo paradigma de compreensão e de interação planetário.
De facto, desde os trabalhos de Estocolmo e da Comissão Brundtland, ou
mesmo do Protocolo de Quioto, os países têm procurado definir acordos e
compromissos que garantam a sustentabilidade da vida no planeta, embora com
345

esultados pouco expressivos em diversas regiões do mundo. Esses esforços
foram plasmados na definição dos 8 Objetivos do Milénio (ODM), em 2000, pelas
Nações Unidas, assumidos por 189 países, e refletiam as principais metas para
o desenvolvimento humano.
Os ODM foram, de facto, um marco histórico dado que “nunca um
conjunto de objetivos mundiais a serem alcançados por todos os países e em
todos os níveis . . . foram sistematizados em um único documento, com metas e
indicadores claros para monitorá-los” (Okado & Quinelli, 2016, p. 118), com a
pretensão de definir uma caminho comum para a paz, proteção dos direitos
humanos, democracia e proteção do meio ambiente.
Desde 2000 verificamos, contudo e apesar dos esforços envidados ao
nível internacional, uma enorme dificuldade em concretizar esses objetivos em
avanços efetivos, mantendo-se uma disparidade abismal entre países
desenvolvidos e países menos avançados e uma relativa indiferença por parte
das comunidades no referente à sua responsabilidade para com as populações
mais frágeis e excluídas.
Com a apresentação do Relatório de 2015, a Cimeira da ONU aprova
Agenda 2030 (Resolução A/RES/70/1, 2015), onde foram elencados os novos
17 objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS), concretizados por sua vez
em 169 metas e mais de 200 indicadores. Estes novos objetivos constituem uma
“renovação ou ampliação dos compromissos outrora assumidos” (Okado &
Quinelli, 2016, p. 112) e “demandan una organización del conocimiento com
nuevas fórmulas políticas transfronteirizas puesto que constituyen un reto de
gobernabilidad mundial sin precedentes históricos que requieren deasrrollar
nuevas sinergias multidensionales de carácter glocal entre la ciodadanía
planetaria actual e futura” (Ruano, 2016, p. 152)
Ficou, por isso, estabelecido que os novos ODS, alicerçados na premissa
do “leave no one behind”, deveriam tornar-se estruturalmente impactantes aos
níveis social, eocómico e ambiental, definidos de forma SMART (specific,
measurable, attainable, relevant and time-bound) (Gallo & Setti, 2014, p. 4386)
(Filho, 2018); além da sua implementação dever ser monitorizada em todos os
346

193 países do mundo, anualmente, para um maior controlo do desenvolvimento
e exequibilidade dos mesmos.
Além disso, e independentemente do nível de desenvolvimento de cada
país, procurou-se dar uma maior reposnsabilidade conjunta e solidária a todos
os países para alcançar os objetivos para que, dessa forma, os resultados
fossem mais efetivos que aqueles alcançados em 2015 (Agência para o
Desenvolvimento e Coesão, I.P., s.d.).
A inclusão destas inovações são, a nosso ver, um passo no sentido de
viabilizar o progresso e a realização dos objetivos agora definidos. Também
esses objetivos foram mais detalhados, subdividindo-se em 17, visando criar um
modelo global para acabar com a pobreza, promover a properidade e o bemestar
de todos, proteger o meio ambiente e combater as alterações climáticas
(UNRIC, s.d.). De facto, ao serem mais flexíveis e adaptáveis às diversas
realidades locais e regionais através de “indicadores comparáveis, quantitativos
e monitorizáveis” (Gallo & Setti, 2014, p. 4386), consideram-se mais adequados
e eficientes na capacidade dos países os alcançarem e de envolverem as
próprias comunidades.
De uma forma sintética, os ODS definidos versam as áreas social,
económica e ambiental, ou nas palavras de (Okado & Quinelli, 2016, p. 120) os
“5 Ps da nova agenda: a) pessoas; b) planeta; c) parcerias; d) prosperidade; e
d) paz”, sistematizados da seguinte forma:
1. ODS 1 – erradicar a pobreza – de acordo com a definião da ONU o limiar da
pobreza extrema situa-se, atualmente, em 1,25 USD por dia. Este será um dos
objetivos mais graves e difíceis de alcançar, dado que o objetivo é não só reduzir
“pelo menos para metade a proporção de homens, mulheres e crianças, de todas
as idades, que vivem na pobreza, em todas as suas dimensões, de acordo com
as definições nacionais”, mas também “implementar , a nível nacional, medidas
e sistemas de proteção social adequados” e “aumentar a resiliência dos mais
pobres e em situação de maior vulnerabilidade”, criando as condições
necessárias para criar sistemas de equidade e de acesso a todos os serviços
básicos (UNRIC, s.d.).
2. ODS 2 – erradicar a fome – este objetivo exige “acabar com todas as formas de
desnutrição”, bem como garantir o acesso universal a “uma alimentação de
347

qualidade, nutritiva e suficiente durante todo o ano”. Tal situação só será
exequível se for salvaguardada a produtividade agrícola e a utilização de
sistemas sustentáveis de produção (com respeito pelo meio ambiente e pela
diversidade genética), além da definição de políticas e mecanismos que
assegurem a livre concorrências nos mercados (UNRIC, s.d.).
3. ODS 2 – saúde de qualidade – a aposta numa saúde de qualidade refletir-se-á
na redução da taxa de mortalidade materna global, dos recém-nascidos e
crianças menores de 5 anos; na eliminação de doenças contagiosas e
epidemias; na promoção de saúde mental; no acesso universal aos serviços de
saúde sexual e reprodutiva; na prevenção e tratamento do abuso de substâncias;
na redução da sinistralidade rodoviária; na aposta e reforço da qualificação dos
recursos humanos especializados e na cobertura universal de saúde, bem como
definição de políticas nacionais de saúde pública. (UNRIC, s.d.).
4. ODS 4 – educação de qualidade – o acesso livre, equitativa e de qualidade
constitui-se como uma meta de base imprescindível, garantindo as qualificações
mínimas a todos os jovens. Esta universalização do acesso ao ensino e
qualificação exigirá a definição de apoios sociais para os grupos mais sensíveis
economicamente, além da cooperação internacional, não só ao nível da
investigação mas também na implementação de projetos de alfabetização.
5. ODS 5 – igualdade de género – “acabar com todas as formas de discriminação
contra todas as mulheres e meninas” e com toda as formas de violência
(casamentos prematuros, mutilação, etc.) é uma grande preocupação mundial,
dadas as práticas culturais enraizadas em alguns países. A igualdade de género
exige ainda “adotar e fortalecer políticas sólidas e legislação aplicável para a
promoção da igualdade de género e o empoderamento de todas as mulheres e
meninas em todos os níveis” (UNRIC, s.d.).
6. ODS 6 – água potável e saneamento – o acesso universal e equitativo à agua
potável, bem como o saneamento básico é um grande desafio mundial, dadas
as suas implicações na luta contra a poluição, a eficiência no uso dos recursos
hídricos e em políticas de saneamento e tratamento de resíduos. Este objetivo
exigirá ainda a educação para a poupança da água e o envolvimento das
comunidades locais.
7. ODS 7 – energias renováveis e acessíveis – pretende-se tornar o acesso à
energia universalmente acessível, apostando cada vez mais em fontes
renováveis, não esquecendo a eficiência na sua utilização, quer através da
348

modernização das infraestruturas, quer através da investigação nesta área para
a sua eficiência e redução de gastos/custos.
8. ODS 8 – trabalho digno e crescimento económico – neste objetivo foram
definidas um conjunto de metas capazes de “promover políticas orientadas para
o desenvolvimento que apoiem as atividades produtivas, geração de emprego
decente, empreendedorismo, criatividade e inovação, e incentivar a formalização
e o crescimento das micro, pequenas e médias empresas, inclusive através do
acesso aos serviços financeiros”. O crescimento económico deverá ter como
preocupação a melhoria da produtividade, da diversificação da produção e da
inovação, protegendo sempre os trabalhadores com o intuito de vislumbrar o
emprego pleno até 2030, cumprindo com o Pacto Mundial para o emprego da
Organização Mundial do Trabalho (UNRIC, s.d.).
9. ODS 9 – indústria, inovação e infraestruturas – a aposta na inovação,
investigação e desenvolvimento tecnológico constituem as base para o
desenvolvimento de “infraestruturas de qualidade, de confiança, sustentáveis e
resilientes, incluindo infraestruturas regionais e transfronteiriças, para apoiar o
desenvolvimento económico e o bem-estar humano, focando-se no acesso
equitativo e a preços acessíveis para todos”. O mesmo desenvolvimento deverá
também ser suportado pelas TIC e pelo acesso universal à internet.
10. ODS 10 – reduzir as desigualdades – a realização deste objetivo passa pela
promoção da “inclusão social, económica e política de todos,
independentemente da idade, género, deficiência, raça, etnia, origem, religião,
condição económica ou outra”, bem como pela adoção de políticas,
“especialmente ao nível fiscal, salarial e de proteção social”, para alcançar
progressivamente uma maior igualdade e “facilitar a migração e a mobilidade
das pessoas de forma ordenada, segura, regular e responsável” (UNRIC, s.d.).
11. ODS 11 – cidades e comunidades sustentáveis – a sustentabilidade das cidades
passa pela habitação inclusiva, segura e adequada, por sistemas de transportes
acessíveis e sustentáveis e pelo acesso a espaços públicos, através de um
planeamento regional e nacional; pela proteção do património cultural e natural;
e pela redução do impacto da vida em sociedade no meio ambiente.
12. ODS 12 – produção e consumo sustentáveis – este objetivo centra os seus
resultados na implementação do Plano Decenal de Programas sobre Produção
e Consumo sustentáveis, corresponsabilizando todos os países, especialmente
os países desenvolvidos. Assim, procura-se alcançar a gestão sustentável dos
349

ecursos naturais, a redução dos produtos químicos e a geração de resíduos,
consciencializando empresas e cidadãos a adotar práticas sustentáveis e
responsáveis.
13. ODS 13 – ação climática – neste objetivos pretende-se essesncialmente
“reforçar a resiliência e a capacidade de adaptação a riscos relacionados com o
clima e as catástrofes naturais em todos os países”, levando os países a
comprometerem-se com o assumido na Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Alterações Climáticas, respeitando os compromissos internacionais de
proteção ambiental.
14. ODS 14 – proteger a vida marinha – a proteção do planeta passa também pela
proteção dos amres, fonte de vida e recurso insubstituível para a subsistência
da vida. Por isso, além do ODS 13 e de todas as preocupações evidenciadas
noutros ODS em relação ao respeito pelo meio ambiente, a adoção deste ODS
pretende sublinhar a necessidade premente da redução da poluição marítima e
dos recursos piscatórios, tornando estas atividades económicas sustentáveis e
responsáveis.
15. ODS 15 – proteger a vida terrestre – a par da proteção dos oceanos, surge
também a proteção das florestas, combatendo a desertificação ou a desmatação
por objetivos simplementos economicistas, destruindo ecossistemas
insubstituíveis ou acelerando processos de extinção de espécies animais. A
preservação da biodiversidade terrestre exigirá também a definição e adoção de
políticas nacionais e internacionais de cooperação para combater o tráfico ilegal
de animais/plantas.
16. ODS 16 – paz, justiça e instituições eficazes – a luta contra redes de tráfico
(humano, armas, etc.), crime organizado e corrupção e subsequente defesa do
Estado de Direito exige instituições eficazes, responsáveis e transparentes,
alicerçadas na justiça e na defesa das liberdades fundamentais. Tal situação só
conseguirá ser consolidade se houver uma vontade efetiva e conjunta de todos
os países para responderem a esses desafios com estratégias concertadas e
mecanismos comuns.
17. ODS 17 – parcerias para a implementação dos objetivos – o último ODS reforça
a ideia já veiculada em toda estratégia de corresponsabilização e solidariedade
entre todos os países, ou seja, a efetivação dos progressos pretendidos só serão
possíveis através da colaboração entre os países, reforçando a cooperação sulsul
e norte-sul, coadjuvada por processos de cooperação regional, de forma a
350

criar as condições neccessárias para que as metas passem da retórica para a
prática.
METODOLOGIA/MÉTODOS
Para esta investigação foi conduzida uma pesquisa exploratória de fontes
bibliográficas, que teve como finalidades clarificar e ampliar o conhecimento em
torno do enquadramento histórico que circunscreve os conceitos envolvidos nos
objetivos de desenvolvimento sustentável, perscrutando a sua evolução desde
os iniciais oito objetivos de desenvolvimento do Milénio até aos contornos de que
atualmente se revestem, e analisando o estado dos avanços alcançados dentro
da União Europeia (UE) no que a eles se reporta.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
A implementação dos ODM conduziu a alguns progressos, apesar dos
problemas e lacunas que persistiram, como a “representatividade parlamentar
feminina ou o número de pessoas em situação de pobreza extrema e fome”
(Okado & Quinelli, 2016, p. 128). Isto é, a definição dos ODM foram um primeiro
passo para a consciencialização dos países, ao nível planetário, da necessidade
de se corresponsabilizarem por um desenvolvimento universal e sustentável.
Nesse sentido, os ODS surgiram como uma tentativa de responder ao
desafios relacionados com a fome, pobreza, saúde pública, educação e bem
estar, já que a definição dos anteriores ODM não haviam tido devidamente em
conta as “populações mais excluídas; não inclusão da violência produzida pelo
desenvolvimento; destaque insuficiente à boa governança e a governos e
instituições transparentes e democráticas; pouca importância ao crescimento
inclusivo; e baixa matricialidade” (Gallo & Setti, 2014, p. 4385), sofrendo de
limitações estruturais.
Como referimos supra, a definição dos 17 ODS, intimamente ligados às
169 metas e 200 indicadores, permitiu uma monitorização mais adequada, a par
da corresponsabilização de todos os 193 países. Ao nível da União Europeia
(UE), essa monitorização passou a ser feita ao nível nacional e comunitário,
351

permitindo a comparação da mesma evolução entre os 27 Estados membros
(Eurostat, 2018).
Para que seja possível o cumprimento dos ODS, a UE comprometeu-se
de imediato em integrar os mesmos objetivos com as prioridades definidas pela
Comissão Europeia (Próximas etapas para um futuro europeu sustentável,
2016).
Além disso, no mesmo documento, reforçado pelo Livro Branco sobre o
futuro da Europa a 27 (Comissão Europeia, 2017), verificamos a interligação dos
ODS com as políticas de coesão comunitárias e com os fundos de investimento
da União (Fundos Europeus Estruturais e de Investimento - FEEI), procurando
identificar formas concretas para a sua implementação, como é o caso do
programa Horizonte 2020, através do seu pilar dos desafios societais. O Livro
Branco reforça ainda o papel da UE para alcançar os ODS com a sua agenda
para a ação externa, apoiando a realização dos ODS nos territórios vizinhos,
onde a UE desenvolva ações de apoio humanitário e/ou no âmbito da sua política
de vizinhança (Comissão Europeia, 2017, pp. 8-9).
O relatório de 2018 (Eurostat, 2018) apresenta uma análise exaustiva dos
progresssos alcançados, com base na comparação entre os indicadores dos
ODS, avaliados em função de metas quantitativas para a UE. Até 2018, os
resultados mais positivos foram alcançados em relação ao ODS 3 “Saúde de
qualidade” (redução do consumo de tabaco, maior acesso a cuidados de saúde,
melhoria da esperança de vida e redução da taxa de mortalidade nos recémnascidos
e das mortes por doenças crónicas ou acidentes de trabalho; redução
da poluição do ar e sonora), seguindo-se o ODS 4 “Educação de qualidade” (pelo
aumento do emprego de recém-licenciados; redução do abandono escolar
precoce); e o ODS 7 “energias renováveis e acessíveis” (com a redução do
consumo energético, aumento da percentagem de energia de fontes renováveis,
uma leve redução na dependência energética do exterior, bem como na melhoria
do conforto térmico nas casas) (Eurostat, 2018).
Foram ainda apresentados resultados positivos em relação ao ODS 11
“cidades e comunidades sustentáveis” (pela redução do número de cidadãos a
viver em condições de inabitabilidade, aumento da taxa de reciclagem de lixo,
352

aumento da utilização de transportes públicos), ao ODS 12 “produção e consumo
sustentáveis” (resultados ténues em relação ao tratamento do lixo, consumo/uso
de químicos e emissão de CO2 de viaturas particulares); ao ODS 5 “igualdade
de género” (redução ténue da igualdade de género); ao ODS 8 “trabalho digno e
crescimento económico” (em comparação com 2017, verificaram-se melhores
desempenhos no PIB per capita e na taxa de desemprego a longo prazo;
aumento da produtividade na UE). Em relação ao ODS 17 “parcerias para a
implementação dos objetivos”, os resultados também não são uniformes a todo
o território – houve grandes dificuldades para dedicar 0,7% do PIB à assistência
e ao desenvolvimento externo, além das importações provindas de países
desenvolvidos continuarem a aumentar. Apesar de tudo isso, as dívidas públicas
dos Estados-membros conseguiram diminuir. Quanto ao ODS 1 “erradicar a
pobreza”, verificaram-se diferentes tendências no espaço da UE – houve por um
lado melhorias nas condições de habitabilidade, mas também redução na
capacidade dos cidadãos manterem o conforto térmico nas suas casas e, em
alguns países; o número de pessoas em risco de pobreza aumentou.
De uma forma menos expressiva, registaram-se alguns avanços em
relação ao ODS 15 “proteger a vida terrestre” e ao ODS 2 “erradicar a fome”.
No referente ao ODS 9 “indústria, inovação e infraestruturas” assistimos
a um número igual de desenvolvimentos positivos e negativos, em relação aos
indicadores, dada a redução do transporte de mercadorias por via ferroviária ou
fluvial e do registo de patentes, bem como da estagnação das políticas para
redução da emissão de CO2. Apesar disso, verificou-se um maior número de
indivíduos a trabalhar em áreas tecnológicas e um aumento da utilização de
comboios e autocarros pelos indivíduos.
Em relação aos ODS 6 “água potável e saneamento” (a maioria dos
cidadãos tem acesso a saneamento e a água potável de qualidade, embora a
qualidade da água em alguns rios tenha piorado), ODS 13 “ação climática”
(apesar dos avanços na redução do efeito estufa e das energias renováveis, o
problema continua a centrar-se nas emissões de CO2, ODS 14 “proteger a vida
marítima” (embora exista o projeto da Rede Natura, os dados disponíveis não
são conclusivos acerca da preservação dos habitats e espécies marinhas ou em
353

elação à pesca sustentável) e ODS 16 “paz, justiça e instituições eficazes”
(assistiu-se à redução do número de homicídios, ao aumento de investimento
em tribunais, mas não existem dados suficientes em relação à corrupção ou
independência dos sistemas de justiça), o relatório de 2018 afirma não existirem
dados suficientes nos últimos 5 anos para apresentar resultados efetivos.
(Eurostat, 2018)
CONSIDERAÇÕES /FINAIS
A definição, em 2015, dos objetivos de desenvolvimento sustentável,
plasmados na Agenda 2030, constitui uma prorrogação dos prazos que não
foram possíveis de cumprir anteriormente, reforçando a preocupação com a
sustentabilidade e com a necessidade de um desenvolvimento equitativo de todo
o planeta.
A Agenda 2030 reflete, no entanto, uma visão tendencialmente liberal e
economicista, a qual tem dominado as relações internacionais do século XXI (e
já no século XX). Essa visão está presente no papel apontado ao setor privado
na promoção da sustentabilidade, descurando, todavia, as contradições que lhe
são inerentes pela sua inserção em modelos nacionais e regionais de produção
e consumo díspares e mesmo hegemónicos.
Também na saúde verificamos uma perspetiva economicista,
apresentando-se a saúde como um produto, cujo consumidor (os indivíduos são
aí vistos como consumidores e não cidadãos) deve ser protegido de falhas do
mercado.
Apesar disso, verificam-se avanços quando comparamos os ODM com os
ODS, dado que na preparação destes existiu uma preocupação clara do
envolvimento dos países e das comunidade para alcançar as metas elencadas.
A esse respeito, apontamos também como avanços positivos a introdução
da meta do acesso universal à saúde, educação e ao espaço público, entre
outros, bem como a importância dada à participação dos indivíduos, enquanto
comunidade.
354

A ideia do “leave no one behind” constitui-se como premissa de toda a
Agenda 2030, onde a accountability dos países deve ser a base de todas as
iniciativas desenvolvidas.
No fundo, a Agenda 2030 evidencia a insustentabilidade do atual modo
de produção e consumo, exigindo um modelo baseado na solidariedade e
cooperação internacionais. A falta de um modelo alternativo para o
desenvolvimento sustentável ao nível de uma governança global inviabilizam a
capacidade de alcançar resultados mais expressivos, apesar do esforço
verificado em algumas regiões, como é o caso da União Europeia.
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356

A UTILIZAÇÃO RETÓRICA DO TERMO “CRISE DE MIGRAÇÃO”: uma
análise das realidades francesa e brasileira
DUTRA FERNÁNDEZ, Thaís
Mestranda em Human Rights and Humanitarian Action no Instituto de Estudos Políticos de Paris (Sciences Po).
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e em Relações Internacionais pela Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais.
thais.dutrafernandez@sciencespo.fr
ALBUQUERQUE AZEVEDO GOMES, Janaína
Mestranda em Ciências Jurídico-Internacionais na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (ULisboa). Bacharel
em Direito pela Universidade de Brasília (UnB).
janainagomes@campus.ul.pt
RESUMO
Desde o ano de 2015 o tema da migração tem estado constantemente em pauta,
sendo continuamente explorado pela mídia. Conflitos, bem como crises políticas
e econômicas têm motivado o deslocamento de milhares de pessoas que
buscam escapar dessa situação. Na realidade francesa os fluxos migratórios
recentemente noticiados se originam de países do Oriente Médio, enquanto no
caso brasileiro, a maioria provém de outros países latino-americanos. Em
relação à França, a entrada dessas pessoas tem sido diretamente relacionada
aos casos de ataques terroristas, enquanto no Brasil é correlacionado ao
aumento da violência e à superlotação dos serviços públicos de saúde e de
educação. Em ambos é possível perceber a hostilidade da população de
acolhida e a utilização retórica desses fluxos como responsáveis por
instabilidades. Dessa forma, com base na análise comparativa dos casos
brasileiro e francês este artigo visa a compreender como o discurso de uma crise
migratória é utilizado para mascarar a existência de crises mais profundas e préexistentes
à chegada dessas pessoas migrantes.
Palavras-chave: Fluxos migratórios; análise comparativa; Brasil; França.
ABSTRACT
Since 2015 the subject of migration has been constantly on the agenda, being
unceasingly explored by the media. Conflicts, as well as political and economic
crisis, have motivated the displacement of thousands of people who seek to
escape this situation. In French reality the recently reported migration flows have
originated from Middle Eastern countries, while in the Brazilian case, the majority
comes from other Latin American countries. In relation to France, the entrance
of these people has been directly related to cases of terrorist attacks, while in
Brazil it is associated with the increase in violence and the crowding of public
health and education services. In both cases it is possible to notice the hostility
of the host population and the rhetorical use of these flows as being responsible
for instabilities. Thus, based on a comparative analysis of the Brazilian and the
French cases, this article seeks to understand how the speech of a migratory
357

crisis is used to mask the existence of deeper and pre-existing crisis on the
arrival of these migrants.
Keywords: Migration flows, comparative analysis; Brazil; France.
INTRODUÇÃO
A utilização do termo crises migratórias tem sido comumente utilizado
para se referir a um tipo de fenômeno causado pelos fluxos de pessoas através
das fronteiras que ocorrem em grande quantidade em um breve espaço de
tempo. Esses movimentos, que se acentuaram após 2015, são consequência de
conflitos armados, de instabilidades políticas e de estagnações econômicas nos
países de origem. Do outro lado, nos países de acolhida, o discurso comumente
empregado pelos governantes é o de que esses fluxos seriam a causa dos
problemas internos.
Nesse sentido, a retórica utilizada é a de que os fluxos migratórios
precederiam as crises nos países de chegada. No entanto, após melhor análise
da situação pode-se perceber desafios internos no âmbito da saúde, da
educação e da segurança que antecedem a chegada desses imigrantes.
Esse fenômeno está presente nas realidades europeia e brasileira. No
âmbito da União Europeia, pode-se perceber desavenças pré-existentes entre
os Estados membros que se fortaleceram e se acentuaram com o aumento dos
fluxos migratórios. Mais especificamente em relação à França, a chamada selva
de Calais se tornou um espaço de vazio jurídico indesejado em que os próprios
migrantes e as associações de proteção dos Direitos Humanos se organizaram
de forma a prover direitos sociais. No caso brasileiro, os serviços públicos já
eram deficitários no estado de Roraima, no entanto, a chegada dos imigrantes
venezuelanos foi considerada a responsável, pelos governos locais e federais,
pela falência na promoção desses serviços.
358

OBJETIVOS
Geral:
Analisar a utilização de um discurso de crise migratória para encobrir
crises políticas e sociais e a existência de uma percepção negativa em relação
ao estrangeiro nos contextos brasileiro e francês.
Específico:
Verificar a existência de uma crise migratória nos contextos brasileiro e
francês após o ano de 2015.
Comparar como o tema da migração é apresentado e desenvolvido nas
legislações brasileira e a francesa.
Analisar como os Estados brasileiro e francês percebem a entrada e a
presença de imigrantes.
Compreender como as legislações brasileira e francesas sobre o tema
das migrações lidam com os vazios jurídicos.
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
a) Definição do termo crise migratória nos contextos europeu e brasileiro
O termo crise migratória passou a ser empregado na realidade da União
Europeia após os naufrágios ocorridos na costa da Líbia no mês de abril de 2015.
Enquanto no dia 12 de abril cerca de 400 migrantes desapareceram e apenas
150 sobreviveram, uma semana depois, os números foram ainda mais
chocantes, com apenas 28 sobreviventes de um total de 800 pessoas a bordo
(LE MONDE, 2015).
359

Figura 1 – Entradas irregulares (2015-2018)
Fonte: Conselho da Europa, 2018
Como se pode observar na Figura 1 acima representada, no ano de 2015,
os fluxos migratórios que se dirigiam ao continente Europeu aumentaram de
maneira vertiginosa em relação ao ano precedente. O pico de entradas
irregulares se deu igualmente naquele ano, mas desde então os números
começaram a reduzir, sendo hoje inferiores àqueles que antecederam 2015.
Todavia, mesmo com uma drástica redução desses fluxos, a retórica dos Chefes
de Estado e de Governo europeus e de veículos da mídia continua a empregar
o termo crise migratória.
Em setembro de 2018, durante reunião informal do Conselho Europeu, a
questão migratória se caracterizou como um dos maiores desafios aos
governantes europeus. Os países do leste e do sul da Europa – os Visegrad, a
Áustria e a Itália – se antagonizaram aos países da Europa ocidental –
Alemanha, França e Espanha – no tocante à aceitação e à repartição de
solicitantes de refúgio. Enquanto aqueles se recusam a receber quotas de
imigrantes, denunciando “sofrerem” com a grande quantidade de solicitações,
esses reforçam a necessidade da valorização do princípio da solidariedade
europeia em que todos deveriam ter as mesmas responsabilidades.
360

Diante dos números que demonstram não haver, no ano de 2018, um fluxo
migratório que justificaria a sua caracterização como suficiente para gerar um
transtorno às instituições europeias, é possível discutir se, em vez de uma crise
migratória, o que acontece na União Europeia seria, pois, uma crise institucional
ou uma crise política. Identificar uma crise da União Europeia seria admitir que
as instituições estariam paralisadas e impedidas de funcionar propriamente.
Dessa forma, poder-se-ia aventar a ideia de uma crise em termos de
cooperação no cerne da UE. Seria, então, a política desenvolvida pelos Estados
Membros que estaria levando o bloco a enfrentar os desafios e as incertezas que
se reproduzem. Um marco da falta de cooperação é a política de relocalização
anteriormente mencionada. Os países do leste europeu se recusam a receber a
quota de imigrantes que lhes teria sido atribuída em razão de suas condições
econômicas. Não obstante, a política de relocalização no âmbito do Conselho da
Europa torna possível que os Estados contrários invoquem sua oposição para o
não cumprimento do acordado.
As conclusões parciais indicam não estarmos diante de uma atual crise
migratória na Europa, contudo, o termo tem sido utilizado no contexto brasileiro
para se referir à entrada de venezuelanos na região Norte do país. De acordo
com a Organização Internacional para as Migrações, o fluxo de emigrantes
venezuelanos já é comparável aos momentos de crise ocorridos no Mediterrâneo
no ano de 2015 (BBC, 2018). Em razão das crises econômica e política, milhares
de pessoas deixaram o país sul-americano com destino, em sua maioria, aos
países vizinhos.
b) A percepção negativa do imigrante pela sociedade de acolhida
Diante dos recentes e intensos fluxos migratórios, os Estados se sentiram
compelidos a robustecer a legislação no que concerne a aceitação e a permissão
de entrada de imigrantes. Todavia, apesar de terem sido criados mecanismos
nos diversos ordenamentos jurídicos para garantir sua proteção, a isonomia é
apenas aparente, sendo inverossímil afirmar que todas as pessoas são tratadas
de forma homogênea independentemente de sua origem.
361

Tal panorama já era percebido no contexto histórico brasileiro no período
entre o final do século XIX e o início do século XX. Tulchin (2016) aponta que o
Brasil se encontrava permeado pelo ideal de superioridade racial que acometia
os países ocidentais e, na tentativa de estabelecer sua identidade e afirmar-se
como nação (BOLSANELLO, 1996), abriu suas fronteiras para receber mão-deobra
europeia. Essa política atendeu a um duplo objetivo de fornecer a mão-deobra
necessitada no campo e de embranquecer a população. As facilitações
asseguradas a esses imigrantes de origem europeia não se estenderam aos
demais de origem asiática ou africana, por serem considerados “biologicamente
degenerados e, consequentemente, não contribuírem para melhorar a qualidade
racial mestiça” (BASBAUM, 2004).
Entretanto, as políticas de abertura imigratória não tardaram em serem
interrompidas. A criação dos núcleos coloniais mostrou-se malsucedida, uma
vez que a imigração em massa permitiu a formação de pequenas comunidades
de estrangeiros que se mantinham apartadas da sociedade brasileira (LUCA,
2004). Ademais, os trabalhadores trouxeram consigo as reivindicações por
melhores salários e condições de trabalho (SILVA, 2008). Em decorrência do
fracasso da agenda de branqueamento, do desemprego generalizado dos
nacionais e das reivindicações trabalhistas, a presença dos estrangeiros foi
automaticamente associada ao surgimento desses transtornos sociais.
Não obstante, o discurso que associa a eclosão de problemas sociais à
chegada dos imigrantes foi dificilmente superado, revelando-se cada vez mais
atual. Como assinalam Barbosa, Obregon (2018) e Pinto, Obregon (2018), os
efeitos da crise na Venezuela também impactaram o cenário brasileiro, pois
teriam ocasionado superlotação dos sistemas de saúde e o crescimento da onda
de violência, bem como teriam fomentado o incremento da prostituição e do
trabalho em condições degradantes na região.
Nota-se que tal fenômeno não se restringe à experiência brasileira, visto
que para a maioria da percepção francesa (86%) a imigração tem um impacto
negativo para o país de acolhida.
362

Figura 2 - A percepção francesa sobre a imigração
Source: Le Figaro, 2018
A oposição em relação à imigração na França se acentuou com os
ataques terroristas que passaram ocorrer a partir de 2015. O debate passou a
invocar a possibilidade de que terroristas infiltrados teriam sua entrada facilitada
no país por meio dos grandes fluxos migratórios que eclodiram com a
intensificação dos conflitos internos sírios. Dessa forma, a imigração de pessoas
de origem árabe e de religião muçulmana foi fortemente associada a ataques
que geraram centenas de vítimas.
Entremente, para melhor compreender o discurso anti-imigração, é
indispensável se distanciar das mudanças internas geradas pela chegada
dessas pessoas e se debruçar sobre a construção da imagem do imigrante como
inimigo e a forma como isso afeta sua recepção pela população local, bem como
sua situação jurídica nesse contexto.
363

Para alcançar tal propósito, é fundamental assimilar as ideias trazidas por
Abdelmalek Sayad (1998), que propõe que a visão sobre a condição do imigrante
é caracterizada pelo abandono provisório. Isto significa que, à primeira vista, a
estadia é apenas temporária e a permissão de permanência no Estado
estrangeiro pode ser revogada a qualquer momento. O autor questiona, então,
qual seria a finalidade do imigrante no contexto de desemprego, dado que sua
razão de ser estaria atrelada ao trabalho e sua permanência desmotivada o
transformaria em um problema social.
Sem embargo, a presunção de que o imigrante é o responsável por
transtornos como a elevação da violência ou o abarrotamento dos hospitais não
deriva do acirramento das relações internacionais, tampouco representa ameaça
à segurança nacional, porém, evidencia falhas nos sistemas internos préexistentes
à chegada dessas pessoas (LINDSAY, 2010).
Tal acepção retoma a noção de que sempre existe uma escolha e a
alternativa de retornar ao país de origem. Não obstante, ainda que se
compreenda que o fator propulsor dos fluxos migratórios é a necessidade e não
a opção, a receptividade do imigrante pelo país de destino continua
intrinsecamente dependente de sua própria conveniência e promove a
perpetuação da distinção entre “desejáveis” e “indesejáveis” que estimula o
discurso xenofóbico.
A arguição da autopreservação contra ameaças externas visando à
contenção do curso migratório propicia a criação de dispositivos legais que, em
outras conjunturas, seriam considerados inadmissíveis se aplicados aos
cidadãos nacionais (LINDSAY, 2010). A separação entre “nacionais” e “nãonacionais”
acaba por excluir o estrangeiro do campo político (SAYAD, 1998) e
resulta na supressão de direitos que levam à exploração do imigrante.
364

c) Breve apresentação das legislações migratórias francesa e brasileira
Francesa
No âmbito da União Europeia, o tema da migração é de competência
compartilhada entre os Estados e a instituição supranacional. Dessa forma, a
França, como Estado membro da União Europeia, deve incorporar ao seu
ordenamento interno as diretivas e os regulamentos acordados no âmbito
supranacional. No âmbito do bloco, é possível perceber que direito migratório se
baseia na convergência de três documentos: o Código de Fronteiras Schengen
(2016), no Código de Vistos (2009) e a Convenção de Dublin de 2008.
O objetivo de Schengen é o de eliminação das fronteiras entre os países
que aderiram ao Código. Para isso, é necessário o fortalecimento das fronteiras
externas, com o estabelecimento de medidas comuns para assegurar entrada
comum àqueles que possuem a permissão para ingressar no território do bloco.
Na realidade, a preocupação maior dos Estados está nas migrações
secundárias, quando um indivíduo que teve seu ingresso permitido por um
Estado, migra para outro membro da União Europeia. Por isso a importância do
Código de Vistos, que estabelece de maneira uniforme quais as formas de
entrada regular no território e o tempo de permanência que pode ser garantido
aos indivíduos. Por fim, Dublin estabelece qual será o Estado responsável por
analisar as solicitações de asilo, de modo a evitar o chamado asylum shopping,
que é quando um indivíduo realiza a demanda em mais de um Estado.
Ademais, cabe unicamente ao Estados definir as próprias regras de
acolhimento, de integração e de permanência em seu território. Dessa forma,
apesar de ser uma regra comunitária a definir quando um indivíduo poderá
ingressar em território europeu, será uma regra nacional que estabelecerá o
tempo atribuído de residência e as condições em que ela deve ocorrer.
Igualmente, em relação ao instituto do asilo, Dublin estabelece o Estado
responsável por analisar a demanda, porém os critérios para que essa
solicitação possa ser reconhecida irá variar entre os Estado de acordo com a sua
internalização da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados de
1951.
365

Brasileira
Em novembro de 2018 entrou em vigor no Brasil novo diploma migratório.
De vocação mais humanista, prezando pela defesa dos direitos das pessoas
migrantes, essa lei substituiu o Estatuto do Estrangeiro – lei adotada no período
autoritário brasileiro e que percebia o imigrante como potencial ameaça à
Segurança Nacional. Antes da adoção desse novo texto legal, no entanto, o
direito migratório brasileiro vinha sendo constantemente atualizado por meio de
Resoluções Normativas editadas pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg),
órgão parte da estrutura do Ministério do Trabalho.
O terremoto ocorrido no Haiti em 2010 gerou novo fluxo para o Brasil. O
país chefiava a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti
(MINUSTAH) desde 2004, por isso o Brasil passou a ser percebido como um
lugar de possibilidade de imigração. No entanto, diante da rigidez do Estatuto
do Estrangeiro, essas pessoas que chegaram enfrentaram dificuldade para se
regularizar, vislumbrando no instituto do refúgio uma possibilidade de ter acesso
à carteira de trabalho e ao Cadastro de Pessoa Física (CPF). Diante disso, o
CNIg criou os chamados vistos por razões humanitárias (Resolução Normativa
n. 97 de 2012) que assegurava um tempo de permanência de cinco anos no
Brasil. Posteriormente os sírios também puderam se beneficiar desse tipo de
visto (Resolução Normativa n. 17 de 2013). A nova lei de Migração incorporou
o instituto do visto humanitário, porém até o momento ele não foi regulamentado,
o que inviabiliza a sua solicitação.
Em relação à situação dos venezuelanos, no ano de 2017 o CNIg editou
resolução que garantia a possibilidade de solicitar residência temporária aos
nacionais de países fronteiriços que tivessem entrado no Brasil pela via
terrestre. Em 2018, no entanto, os Ministério do Trabalho, da Justiça, das
Relações Exteriores e da Segurança Pública editaram Portaria Interministerial
que retiram a necessidade de ingresso pela via terrestre e permite que o
indivíduo não tenha que desistir da solicitação de refúgio. Por fim, em relação
ao instituto do refúgio, vale salientar que a lei brasileira adotou, além dos
requisitos estipulados pela Convenção de Genebra de 1951, a definição
ampliada adotada pela Declaração de Cartagena.
366

METODOLOGIA/MÉTODOS
No que concerne à sua natureza, a pesquisa é descritiva e explicativa,
posto que se propõe a descrever as características dos fluxos migratórios no
Brasil e na França e que busca, por meio de uma análise comparativa, explicar
o propósito a que se destinam as legislações criadas para lidar com esses
fenômenos. Quanto à abordagem, elucida-se que se trata de uma pesquisa
qualitativa, pois seu caráter é essencialmente exploratório e interpretativo. Serão
utilizados procedimentos como a pesquisa bibliográfica, jurisprudencial e
documental para obter uma percepção mais compreensiva sobre a situação
jurídica do imigrante. Além disso, serão examinados artigos jornalísticos para
ilustrar o posicionamento da imprensa e o impacto da mídia sobre a percepção
social em relação aos imigrantes.
RESULTADOS/DISCUSSÃO
Diante do aumento dos fluxos migratórios e das dificuldades em se
regularizar, formou-se na região de Calais, no norte de França, um espaço de
espera para aqueles indivíduos que objetivavam emigrar para o Reino Unido.
Enquanto existiu, a chamada selva de Calais pôde ser considerada um vazio
jurídico, na medida em que a atuação do Estado francês na região se restringia
à construção de muros de modo a evitar a migração dessas pessoas. Por esse
motivo, as associações e os próprios migrantes passaram a organizar sozinhas
as relações sociais. Não se trata de um não-lugar jurídico, mas sim de um lugar
não desejado pelo Direito e que se opõe aos espaços de vida conforme os
valores e os objetivos do Direito Europeu. Tratava-se de um lugar de trânsito,
criado à margem da vida e que acabou por se tornar um lugar de contestação.
Uma realidade paralela pode ser observada no caso brasileiro no estado
de Roraima. Os venezuelanos, em sua maioria, ingressam no Brasil pela cidade
de Pacaraima. O objetivo dessas pessoas, no entanto, não é permanecer nessa
cidade, mas se deslocar para outros lugares onde possam ter melhores
condições de desenvolvimento social e econômico. No entanto, diante de
obstáculos de ordem econômica e social, essas pessoas acabam permanecendo
nesse lugar que, anteriormente, era pensado para ser apenas um lugar de
367

passagem. Diante da experiência francesa e do desenrolar dos acontecimentos
em Roraima, é possível posteriormente se questionar se Pacaraima diante da
inércia do Estado brasileiro, assim como Calais, pode se tornar esse vazio
jurídico que atua como lugar de contestação.
CONSIDERAÇÕES PARCIAIS/FINAIS
Diante dos argumentos, históricos e legislações previamente
apresentados é possível perceber que, apesar de o Brasil e a França terem
lidado no passado recente com fluxos migratórios considerados atípicos, a
questão migratória tem representado um desafio para ambos os países. No caso
do Brasil, é possível perceber no último ano avanços legislativos e normativos
no tocante à tentativa de regularizar esses indivíduos que ingressam no país,
conferindo a eles documentos que possa facilitar a sua inserção na sociedade
brasileira. Entretanto, o ingresso de venezuelanos na região norte do país gerou
instabilidade e descontentamento da população local, que atribui aos recémchegados
a responsabilidade pelo aumento da violência e pela sobrecarga nos
serviços públicos. Em contrapartida, no que concerne a França, o seu
desenvolvimento legislativo acaba ficando atrelado ao âmbito da União
Europeia, porém, não é possível perceber o interesse em regularizar a situação
dessas pessoas que chegam. A questão dos imigrantes, assim como ocorre no
caso brasileiro, também é associada a consequências negativas, o que acaba
por fortalecer uma imagem negativa do estrangeiro no país.
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370

A VENEZUELA NO MERCOSUL: adesão, suspensão e migração
OLIVEIRA FILHA, Manuelita Hermes Rosa.
Procuradora Federal. Mestre em Sistemas Jurídicos Contemporâneos pela Università degli studi di Roma Tor Vergata.
Especialista em Justiça Constitucional e Tutela dos Direitos pela Università di Pisa e em Direito do Estado pela
Universidade Federal da Bahia. E-mail: manuelita.oliveira@agu.gov.br.
RESUMO
Empreende-se a pesquisa sobre a existência de aplicação da normativa
acerca livre circulação dos trabalhadores do Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL) aos cidadãos venezuelanos. A partir da análise do histórico do
processo de adesão da Venezuela e do acervo normativo aplicável, consluise
que houve uma mora na incorporação do acervo normativo de
MERCOSUL que acarretou a suspensão do Estado Membro e, outrossim,
acarretou uma diminuição na proteção da migração intrarregional, uma vez
que o referido Estado não é signatário do Acordo sobre Residência em vigor
no MERCOSUL.
Palavras-chave: Direito Internacional. Migração regional. Mercado Comum
do Sul. Livre circulação de trabalhadores.
ABSTRACT
The leading purpose of this thesis is searching and understanding the
existence of the application of the regulations on free movement of workers
of the Common Market of the South (MERCOSUR) to Venezuelan citizens.
Based on the analysis of the history of the Venezuelan accession to the
MERCOSUR and the applicable normative acquis, it is concluded that there
was a delay in the incorporation of the MERCOSUR normative, which led to
the suspension of the Member State and, as a result, a reduction in the
protection of migration since that State is not a signatory to the Agreement on
Residence in force in MERCOSUR.
Keywords: International Law. Regional Migration. Southern Common
Market. Free movement of workers.
371

INTRODUÇÃO
A migração, embora seja um fenômeno recorrente na humanidade, tem
sido objeto de novas ondas de crescimento, uma das quais é verificada na
América do Sul, consistente na emigração de venezuelanos para outros países
da região.
A Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, prevê o direito
emigrar, é dizer, de deixar um país, conforme estatuído no artigo 13.2: “Todo ser
humano tem o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a este
regressar”. Pode-se afirmar, nesta linha, que emigrar é um direito fundamental 1 .
Imigrar, contudo, não seria um direito fundamental, dada ausência de
previsão normativa e por se tratar de questão intrinsecamente ligada à soberania
estatal.
A Venezuela é um Estado membro do Mercado Comum do Sul –
MERCOSUL - e o deslocamento intrabloco foi regulado. Insta perscrutar, pois,
em se tratando de integração regional, quais seriam os instrumentos normativos
adotados para proporcionar o exercício da mobilidade aos nacionais dos países
do MERCOSUL e se esta normativa é aplicável aos venezuelanos.
Afrontar a problemática tratada reveste-se de importância no que tange à
necessidadede dar resposta jurídica pertinente ao tratamento deste fenômeno
migratório, delimitando os planos de atuação dos Estados Membros e do
MERCOSUL, de modo a aclarar os caminhos de proteção disponíveis aos
cidadãos.
OBJETIVO
O objetivo da pesquisa é verificar a existência de instrumentos normativos
acerca da mobilidade intramercosul e a sua aplicabilidade à Venezuela,
mormente considerando a sua suspensão do bloco.
Especificamente, identificar se a suspensão do país do MERCOSUL, em
razão da crise humanitária que o assola, acarretou consequências negativas aos
1
Cf. PÉCOUD, Antoine; GUCHTENEIRE, Paul de. Introduction: the migration without borders
scenario. In: PÉCOUD, Antoine; GUCHTENEIRE, Paul de (edit.). Migration without borders:
essay on the free movement of people. Paris: UNESCO Publishing, 2007, p. 8.
372

cidadãos no que atine a uma eventual desprosteção quanto à migração entre os
Estados Membros e, consequentemente, à preservação de sua dignidade.
MÉTODOS
A fim de atingir os objetivos, parte-se de uma perspectiva descritiva e
histórico-normativa. A metodologia utilizada para a realização da pesquisa foi o
método de abordagem dedutivo. A técnica da pesquisa é indireta, abrangendo
as pesquisas documental e bibliográfica.
DISCUSSÃO
Caracterizado por ser um processo de integração flexível e ambivalente,
o Mercado Comum do Sul – MERCOSUL - surgiu em 26 de março de 1991 2 ,
quando assinado, na República do Paraguai, o Tratado de Assunção 3 .
Em atividade desde 29 de novembro de 1991, visou primacialmente
integrar economicamente Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Seus objetivos
foram aumentar a competitividade e a produtividade dos Membros, com abertura
das economias, incremento do comércio e melhoria da qualidade de vida dos
cidadãos, com a coordenação de políticas macroeconômicas e adoção de uma
tarifa externa comum (TEC).
Além do fundacional Tratado de Assunção, foi firmado, em 17 dezembro
de 1991, o Protocolo de Brasília para a solução de controvérsias, que instituiu
sistemas de solução de controvérsias dual: um voltado para litígios entre
Estados, e outro, para aqueles entre particulares e Estados.
Como marco regulatório posterior ao Tratado de Assunção, cite-se o
Protocolo de Outro Preto (POP) ou Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção 4 ,
2
No Brasil, foi aprovado pelo Decreto Legislativo 197 de 25 de setembro de 1991. (BRASIL.
Decreto Legislativo n° 197, de 1991. Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decleg/1991/decretolegislativo-197-25-setembro-1991-
358152-publicacaooriginal-1-pl.html. Acesso em: 12 de novembro de 2018.)
3
MERCOSUL. Tratado de Assunção. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/processoAudienciaPublicaAdpf101/anexo/Tratado_de_Assunc
ao.pdf. Acesso em: 12 de novembro de 2018.
4
MERCOSUL. Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional
do Mercosul – Protocolo de Ouro Preto. Disponível em:
http://www.mercosur.int/msweb/SM/Normas/PT/CMC_1994_OuroPreto.pdf. Acesso em: 12 de
novembro de 2018.
373

firmado em dezembro de 1994, que redefiniu o MERCOSUL, dotando-lhe de
personalidade jurídica própria, de Direito Internacional; de estrutura institucional
definitiva com natureza intergovernamental, com decisões tomadas por
consenso, delimitado como uma união aduaneira imperfeita. Paulo Borba
Casella aborda criticamente as inovações encetadas pelo POP, que não dotaram
o bloco de instituições e ferramentas hábeis a ensejar o seu desenvolvimento
como real projeto de integração 5 .
Mencione-se, outrossim, o Protocolo de Ushuaia sobre o compromisso
democrático no MERCOSUL, República da Bolívia e República do Chile 6 , que foi
celebrado em Ushuaia, em 24 de julho de 1998. A fim de garantir a plena vigência
das instituições democráticas, estabelece medidas a serem adotadas por
consenso em situações de ruptura da ordem democrática 7 em um dos Estados
Partes.
O Protocolo de Olivos 8 , de 18 de fevereiro de 2002, derrogou o Protocolo
de Brasília 9 , de 17 de dezembro de 1991, e criou o Tribunal Permanente de
Revisão, sediado em Assunção, desde 2005, cujo regulamento procedimental foi
estabelecido pela Decisão CMC n° 30/05 10 .
5
BORBA CASELLA, Paulo. MERCOSUL: EXIGÊNCIAS E PERSPECTIVAS integração e
consolidação de espaço econômico (1995-2001-2006). São Paulo: LTr, 1996, p. 61.
6
MERCOSUL. Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso Democrático no Mercosul,
Bolívia e Chile. Disponível em:
http://www.mercosur.int/innovaportal/file/110/1/1998_protocolo_de_ushuaiacompromiso_democratico_port.pdf.
Acesso em: 12 de novembro de 2018.
7
Conforme explica Victor Bazán: “La cláusula en cuestión fue invocada por los Estados más
fuertes del Mercosur en ocasión de la crisis política que vivó Paraguay en 1996. Ello sirvió como
disuasivo para desactivar una rebelión militar creciente en ese país, previa admonición de
exclusión de Paraguay del Mercosur si no se respectaba el compromiso democrático” (BAZÁN,
Victor. Mercosur y Derechos Humanos: Panorama, Problema y Desafíos. In: VON BOGDANDY,
Armin; PIOVESAN, Flávia; ANTONIAZZI, Mariela Morares (coord.). Direitos Humanos,
Democracia e Integração Jurídica: avançando no diálogo constitucional e regional. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 481.)
8
BRASIL. Decreto n.° 4.982, de 9 de fevereiro de 2004. Promulga o Protocolo de Olivos
para a Solução de Controvérsias no Mercosul. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d4982.htm. Acesso em: 12 de
novembro de 2018.
9
MERCOSUL. Protocolo de Brasília para Solução de Controvérsias. Disponível em:
http://www.tprmercosur.org/pt/docum/Protocolo_de_Brasilia_pt.pdf. Acesso em: 13 de novembro
de 2018.
10
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 30/05. Regras de Procedimento do Tribunal Permanente
de Revisão. Disponível em: https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso em: 20 de
novembro de 2018.
374

Existem países que não compõem o MERCOSUL como membros, mas
como associados, decorrentes de Acordos de Complementação Econômica.
Participam das reuniões dos órgãos como convidados:
a) Chile: associação por meio do Acordo de Complementação Econômica
Mercoul-Chile, celebrado em San Luis, Argentina, na X Reunião da
Cúpula do Mercosul, em 25 de junho de 1996;
b) Bolívia: associou-se com a assinatura do Acordo de Complementação
Econômica Mercosul-Bolívia, na XI Reunião da Cúpula do Mercosul,
realizada em Fortaleza, Brasil, em 17 de dezembro de 1996. Deixou de
ser país associado para ser membro em processo de adesão, mediante
assinatura do Protocolo de Adesão em 7 de dezembro de 2012, que ainda
está sendo ratificado pelos demais Estados Partes. Possui direito de voz,
mas não de voto;
c) Peru: por meio do Acordo de Alcance Parcial de Complementação
Econômica Mercosul-Peru, regulado pela Decisão CMC n° 39/03 11 ;
d) Colômbia 12 , Equador 13 e Venezuela 14 : a associação foi formalizada para
aprofundar a integração econômica nas áreas estabelecidas no Acordo
de Alcance Parcial de Complementação Econômica MERCOSUL-CAN;
e) Guiana: a Decisão CMC n° 09/2013 15 aprovou o Acordo Quadro de
Associação entre o MERCOSUL e a República Cooperativa de Guiana;
11
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 39/03. Participação da República do Peru em Reuniões do
MERCOSUL. Disponível em: Acesso em: https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso
em: 20 de outubro de 2018.
12
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 44/04. Atribuição à República da Colômbia da Condição
de Estado Associado do MERCOSUL. Disponível em:
https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso em: 20 de outubro de 2018.
13
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 43/04. Atribuição à República do Equador da Condição de
Estado Associado do Mercosul. Disponível em: https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4.
Acesso em: 20 de outubro de 2018.
14
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 42/04. Atribuição à República Bolivariana da Venezuela da
Condição de Estado Associado do MERCOSUL. Disponível em:
https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso em 20 de outubro de 2018.
15
MERCOSUL/CMC. Decisão n° 09/13. Acordo Quadro de Associação entre o MERCOSUL
e a República Cooperativa da Guiana. Disponível em:
https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso em: 20 de outubro de 2018.
375

f) Suriname: a Decisão CMC n° 10/2013 16 aprovou o Acordo Quadro de
Associação entre o MERCOSUL e a República de Suriname.
A Venezuela, de país associado, passou a Membro. Para tanto,
formalizou um protocolo de associação em 2004 e, em 9 de dezembro de 2005,
na XXIX Conferência do MERCOSUL, relizada em Montevidéu, por meio da
assinatura do Acordo Quadro para a Adesão da República Bolivariana da
Venezuela ao MERCOSUL, entrou em processo de adesão, com direito de voz,
mas não de voto.
Em 4 de julho de 2006, finalmente, foi assinado Protocolo de Adesão da
República Bolivariana da Venezuela ao MERCOSUL 17 . O artigo 1° estabelece
que o referido Estado adere ao Tratado de Assunção, ao Protocolo de Ouro Preto
e ao Protocolo de Olivos para a Solução de Controvérsias no MERCOSUL.
Quanto aos demais Tratados e Acordos vigentes no Bloco, merece
destaque o teor do artigo 3° do Protocolo de Adesão, que fixa o prazo máximo
de quatro anos, a contar da vigência do Protocolo, para a adoção do acervo
normativo vigente no MERCOSUL, de forma gradual, pela Venezuela.
O referido Protocolo de Adesão entrou em vigor em 12 de agosto de 2012.
Porém, após o prazo final de quatro anos, é dizer, agosto de 2016, a Venezuela
continuou em mora quanto à obrigação de incorporar ao ordenamento interno
todo o arcabouço normativo do MERCOSUL. Tal descumprimento levou os
quatro países fundadores do bloco a emitir, em 13 de setembro de 2016, a
Declaração Relativa ao Funcionamento do MERCOSUL e ao Protocolo de
Adesão da República Bolivariana da Venezuela, por meio da qual foi decidido
que a Presidência pro tempore não seria atribuída à Venezuela e, ademais, fixouse
o prazo final de 1° de dezembro de 2016 para o total cumprimento das
obrigações assumidas pelo país quando da sua adesão, sob pena de suspensão
- que efetivamente ocorreu.
16
MERCOSUL/CMC. Decisão n°10/13. Acordo Quadro de Associação entre o Mercosul e a
República do Suriname. Disponível em: https://gestorweb.mercosur.int/?pag=n&tab=4. Acesso
em: 20 de outubro de 2018.
17
Promulgado pelo Brasil pelo Decreto 7.859, de 6 de dezembro de 2012. (BRASIL. Decreto nº
7.859, de 6 de dezembro de 2012. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7859.htm. Acesso em: 30 de
outubro de 2018.)
376

Posteriormente, diante da situação da grave crise política, social e
humanitária do país, os Estados Partes do MERCOSUL emitiram em Buenos
Aires, em 1° de abril de 2017, uma Declaração sobre a República Bolivariana da
Venezuela, com os seguintes termos:
(...)
Reafirmando que a plena vigência das instituições democráticas é
condição essencial para a existência e o desenvolvimento do Mercosul,
Tendo em conta a ruptura da ordem democrática na República
Bolivariana da Venezuela,
Em cumprimento do Tratado de Assunção e de seus Protocolos e
reafirmando seus princípios e objetivos,
DECIDEM
1. Instar o Governo da Venezuela a adotar imediatamente medidas
concretas, concertadas com a oposição, de acordo com as disposições
da Constituição da República Bolivariana da Venezuela e demais
normas aplicáveis, para assegurar a efetiva separação de poderes, o
respeito ao Estado de Direito, aos direitos humanos e às instituições
democráticas.
2. Exortar o Governo da Venezuela a respeitar o cronograma eleitoral
derivado de sua normativa institucional, a restabelecer a separação de
poderes, a garantir o pleno gozo dos direitos humanos, das garantias
individuais e das liberdades fundamentais e a libertar os presos
políticos.
3. Continuar com as consultas entre si e promover consultas com a
República Bolivariana da Venezuela com vistas ao restabelecimento
da plena vigência das instituições democráticas nesse país,
acompanhando o mencionado processo.
4. Instruir a Presidência Pro Tempore a iniciar as consultas indicadas
no parágrafo anterior, com todas as partes venezuelanas envolvidas.
5. Reiterar sua solidariedade com o povo irmão da Venezuela, com as
vítimas de perseguição política e de violação de direitos humanos, bem
como sua disposição de colaborar na busca de uma solução pacífica e
definitiva da crise política, institucional, social, de abastecimento e
econômica que atravessa a República Bolivariana da Venezuela 18 .
Após, os Estados Partes do MERCOSUL, bem como os Estados
Associados do Chile, Colômbia e Guiana, além do México, emitiram uma
18
MERCOSUL. Declaração dos Estados Partes do Mercosul sobre a República Bolivariana
da Venezuela. Disponível em .
Acesso em: 29/10/2018.
377

declaração em Mendoza, Argentina, em 21 de julho de 2017, instando o governo
venezuelano ao diálogo a fim de superar a crise 19 .
Ocorre, porém, que, considerando a permanência e o agravamento da
situação de desrespeito aos direitos fundamentais pela Venezuela, entendeu-se
que a ruptura democrática verificada no país violava o Protocolo de Ushuaia
sobre o Compromisso Democrático do MERCOSUL, cujo cumprimento foi
completamente menoscabado pelo Governo venezuelano. Destarte, a
suspensão foi decidida em São Paulo, em 5 de agosto de 2017, de acordo com
o artigo 5°, §2°, do Protocolo de Ushuaia 20 . Desta forma, apesar de ter passado
de Estado associado a membro, a Venezuela encontra-se suspensa do
MERCOSUL desde agosto de 2017.
A crise democrática que atinge o país estimula a saída dos nacionais para
outros Estados. No MERCOSUL, a regulação hodierna sobre migração interna
está prevista no Acordo sobre Residência para os Nacionais dos Estados Partes
do Mercosul, Bolívia e Chile, deliberado na XXIII Reunião do Conselho do
Mercado Comum, realizada em Brasília, nos dias 5 e 6 de dezembro de 2002 21 .
Foi objeto da Decisão n° 28/02, do CMC, e entrou em vigor em 28 de julho de
2009, com as posteriores adesões do Peru, do Equador (2011, com vigência
imediata) e da Colômbia (2012, com vigência em 2014). Estabelece mecanismos
para obtenção de residência legal no território de outro Estado Parte e vige entre
19
MERCOSUL. Declaração sobre Situação da República Bolivariana da Venezuela.
Disponível em .
Acesso em: 29/10/2018.
20
MERCOSUL. Decisão sobre a Suspensão da República Bolivariana da Venezuela do
MERCOSUL em aplicação ao Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrático no
MERCOSUL. Disponível em .
Acesso em: 29/10/2018.
21
Com uma reflexão construtivista do processo de institucionalização das políticas migratórias e
de mobilidade do bloco, Ludmila A. Culpi sustenta que: “Aplicando os conceitos construtivistas,
isso significa que o Mercosul passou por uma mudança de estrutura, a qual promoveu uma
modificação de interesses após a crise de 1999-2002 (CABALLERO, 2013). Essa redefinição
relaciona-se com a formação de uma agenda sociopolítica a partir de 2003. Certos temas
emergiram no debate como os direitos das mulheres, a agricultura familiar, cooperação
educacional e em saúde, migração, entre outros. Esse processo foi resultado da identificação
entre os chefes de Estado do Mercosul, que possuíam uma agenda social mais progressista, a
qual impactou sobre os debates e o processo de decisão dentro do bloco”. (CULPI, Ludimila A.
A Evolução da Política Migratória no Mercosul entre 1991 e 2014. Conjuntura Global, vol. 4 n.3,
set./dez., 2015, p. 427).
378

os seguintes países, membros e associados: Brasil, Argentina, Paraguai,
Uruguai, Bolívia, Chile, Peru, Equador e Colômbia.
Percebe-se que a Venezuela, embora Estado membro do MERCOSUL,
ainda não faz parte do referido Acordo sobre Residência. Trata-se de um dos
Acordos que deveriam ter sido incorporados ao ordenamento venezuelano no
prazo assinalado pelo Protocolo de Adesão. Com a sua suspensão e a
manutenção da crise democrática no país, a perspectiva de ingressar no quadro
normativo que proporciona uma migração facilitada é ainda mais remota.
No entanto, calha destacar que, mesmo não sendo parte do Acordo de
Residência, os nacionais da Venezuela gozam de igual tratamento na Argentina
e Uruguai. Isto porque estes dois países conferem, de modo unilateral decorrente
dos seus regramentos internos, as residências MERCOSUL também aos
venezuelanos, segundo os critérios estabelecidos no Acordo em exame 22 .
Em verdade, há distintas aplicações do Acordo sobre Residência para os
Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolívia e Chile que merecem ser
mencionadas: por um lado, o Chile, signatário inicial da norma, restringe a sua
aplicabilidade a apenas os demais Estados que também assinaram o acordo no
momento exordial, ou seja, Argentina Brasil, Paraguai, Uruguai e Bolívia,
excluindo, portanto, os países associados que fizeram a adesão posteriormente,
é dizer, Peru, Equador e Colômbia.
Por outro lado, Argentina e Uruguai adotam uma postura diametralmente
oposta, já que ampliam a incidência do teor normativo do Acordo sobre
Residência ao membro do MERCOSUL remanescente (Venezuela) e a outros
dois associados restantes (Guiana e Suriname). Argentina e Uruguai realizam,
por conseguinte, a aplicação do Acordo a todos os Estados do MERCOSUL,
sejam membros ou associados 23 .
22
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. Evaluación del Acuerdo de
Residencia del MERCOSUR y su incidencia en el acceso a derechos de los migrantes.
Cuadernos Migratorios Nº 9. Fondo de la OIM para el Desarollo, 2018, p.68.
23
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES. Evaluación del Acuerdo de
Residencia del MERCOSUR y su incidencia en el acceso a derechos de los migrantes.
Cuadernos Migratorios Nº 9. Fondo de la OIM para el Desarollo, 2018, p. 40.
379

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como demonstrado, a integração sub-regional consistente no
MERCOSUL paulatinamente absorveu novos países membros e associados. A
República Bolivariana da Venezuela passou a ser membro, sob o compromisso
de incorporação de todo o acervo normativo do bloco no prazo de quatro anos.
A crise humanitária, econômica e político-democrática que assola o país
possui reflexos não só internos como também externos, com grave repercussão
no MERCOSUL. Embora tenha ocorrido a adesão, houve a mora do país em
incorporar totalmente as normas em vigor dentro do processo de integração, fato
que afeta os seus nacionais amplamente: de um lado, a ausência de
incorporação de documentos essenciais para a proteção aos direitos
fundamentais dentro do bloco, tais como o Protocolo de Assunção sobre
Compromisso com a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos do Mercosul
e o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul,
acarretou a suspensão da Venezuela do MERCOSUL; do outro, exatamente a
falta de vigência dos aludidos textos normativos em relação à Venezuela impede
que se possa minorar os efeitos da crise democrática por meio da
implementação do teor normativo dos referidos documentos em prol do cidadão
nacional do Estado suspenso, que é, assim, duplamente desprotegido.
No Cone Sul, como visto, o Acordo sobre Residência, de 2002, prevê a
circulação de pessoas. Apenas para se obter residência permanente, há
necessidade de «comprovação de meios de vida lícitos que permitam a
subsistência do peticionante e de seu grupo familiar de convívio» (artigo 5°.1.d).
Destaque-se que esse requisito econômico sequer é exigido para a residência
temporária de até dois anos (artigo 4°). Ainda assim, no que atine à comprovação
de meios de vida lícitos para fins de concessão da residência permanente, insta
mencionar que Argentina e Uruguai não exigem este requisito. Desta forma,
nestes países, prescinde-se da demonstração do requisito econômico tanto para
a concessão da residência temporária quanto para a permanente.
Em momento de crise democrática e grande emigração de venezuelanos,
a aplicação do Acordo sobre Residência teria grande utilidade para salvaguardar
380

os direitos de mobilidade e sociais, com o acolhimento dos venezuelanos, caso
houvesse a prévia incorporação pelo país.
Mesmo na hipótese de suspensão, como efetivamente ocorreu, defendese,
aqui, que, nos termos da Declaração sobre a República Bolivariana da
Venezuela, o princípio da solidariedade autorizaria a suspensão do Estado com
a salvaguarda dos direitos humanos, de modo que deveria ser plenamente
aplicável o Acordo sobre Residência aos venezuelanos, sob pena de dupla
desproteção da dignidade – interna e externamente.
No entanto, a situação que se apresenta delineia-se mais gravosa, diante
da ausência de incorporação prévia à suspensão. Resta, portanto, a cada Estado
aplicar a legislação interna sobre imigração de modo não apartado de uma
interpretação conglobante e à luz dos princípios da igualdade e da solidariedade
regional e social, basilares para o despertar de uma atitude embrionária em prol
de uma efetiva cidadania regional e democrática.
381

COMISSÕES DO I CONGRESSO GLOBAL DE DIREITOS HUMANOS
COMISSÃO EXECUTVA
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas (UFMS/BR)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Professora Doutora María Esther Martínez Quinteiro (UPT/PT)
Professora Doutora María de la Paz Pando Ballesteros (USAL/ES)
Professora Doutora Patrícia Jerónimo (UMinho/PT)
Professora Doutora Sara Margarida Moreno Pires (UA/PT)
COMISSÃO INTERINSTITUCIONAL
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Professora Doutora María Esther Martínez Quinteiro (UPT/PT)
COMISSÃO CIENTÍFICA
Professora Doutora Alicia Muñoz Ramírez (USAL/ES)
Professor Doutor Cassius Guimarães Chai (UFMA/BR)
Professora Doutora Carmela Dell' Isola (FDSBC/BR)
Professor Doutor Dilnei Giseli Lorenzi (UFS/BR)
Professor Doutro João Nuno Calvão da Silva (UC/PT)
Doutor João Paulo Borges Bichão (Ministério Público/PT)
Professor Doutor José Luis Caramelo Gomes (UPT/PT)
Professora Doutora Laís Locatelli (IJP/UPT/PT)
Professora Doutora Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas (UFMS/BR)
Professor Doutor Luciano de Oliveira Souza Tourinho (UESB/ FASAVIC/FAINOR /BR)
Professora Doutora Maria da Glória Costa Gonçalves de Sousa Aquino (UFMA/BR)
Professora Doutora Maria Manuela Dias Marques Magalhães Silva (UPT/PT)
Professora Doutora María de la Paz Pando Ballesteros (USAL/ES)
Professor Doutor Miguel Ângelo Splendore Maciel (URCAMP/RS/BR)
Professora Doutora Patrícia Jerónimo (UMinho/PT)
Professor Doutor Pedro Garrido Rodriguez (USAL/ES)
Professora Doutora Sara Margarida Moreno Pires (UA/PT)
ASSESSORIA ESPECIAL
Professora Doutora Kátia Regina Marques Moura (UFMA/BR)
Thamyres Lavra – Discente de Graduação de Direito (UFMA/BR)
382

383