Gestão Hospitalar N.º 17 2019

GH evolução hospitalar
A EVOLUÇÃO DOS
HOSPITAIS PORTUGUESES
José António Meneses Correia
Sócio de Mérito da APAH
A
evolução do hospital português foi
idêntica à dos restantes países europeus.
O que sucede na Europa
acaba, mais tarde ou mais cedo,
por acontecer em Portugal. Normalmente,
muito mais tarde. Ainda que a legislação
acolha, precocemente, novas ideias, passa muita água
debaixo das pontes, antes de serem operacionalizadas.
No passado, como no presente, a realidade, no
nosso país, fica muito longe da norma jurídica.
A lei 2011, publicada em 1946, é disso um bom
exemplo. Muito antes de outros países o terem feito
definia-se, em Portugal, um sistema hospitalar regionalizado,
baseado em princípios de hierarquia técnica,
complementaridade de valências e coordenação
de atividades.
Contra a corrente da doutrina assistencial então em
vigor, estipulava a Lei 2011 que os encargos da assistência
competiriam ao Estado, nos seus estabelecimentos
próprios, e seriam custeados, em regime
de cooperação, nos pertencentes a outras entidades.
A Lei 2011 nunca foi regulamentada. Dezassete anos
depois era aprovado o Estatuto da Saúde e Assistência
(Lei 2120) que reservava ao Estado uma ação
meramente supletiva em relação às iniciativas e instituições
particulares, que deveria favorecer, sempre
que oferecessem “as condições morais, financeiras e
técnicas mínimas para a prossecução dos seus fins”.
A responsabilidade pelo pagamento de serviços de
saúde e assistência, para quem não fosse beneficiário
da Previdência Social, cabia aos próprios assistidos e
às suas famílias ou às câmaras municipais, no caso da
“
A CRIAÇÃO DOS HOSPITAIS SA
PRETENDIA CONFIGURAR
UM MODELO DE
DESCENTRALIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
assistência prestada aos pobres indigentes que tivessem
o domicílio de socorro no respetivo concelho.
À Santa Casa da Misericórdia da sede do concelho
competia “o primeiro lugar nas atividades hospitalar
e assistencial, por ação dos seus serviços próprios
ou como centro coordenador daquelas atividades”.
O direito à saúde só viria a ser plasmado em lei em
1971, na Reforma de Gonçalves Ferreira. Ou seja,
até à sua fase final, o regime anterior foi profundamente
assistencialista e valeu-se das Misericórdias
para assistir os mais desprotegidos.
“O processo paulatino de secularização da sociedade
portuguesa, de modernização do aparelho de
Estado e de construção duma economia capitalista
não impediu um aparente renascimento das Misericórdias,
no final do Séc. XIX e sobretudo durante o
Estado Novo.” 1
A construção, remodelação ou ampliação de hospitais
é largamente comparticipada pelo Estado e outros
fundos (receitas do Totobola e Fundação Gulbenkian).
É também a época “da mobilização popular, através
dessa típica instituição do Estado Novo que se chamava
cortejo de oferendas”. 2
O Hospital da Misericórdia era ainda, nesse tempo, o
hospital dos pobres. Como reconhecia, em 1998, o
Conselho de Reflexão para a Saúde, os “membros da
classe média alta do setor produtivo” e os “detentores
de altos rendimentos” usavam “o setor privado de
prestação de cuidados, consultórios e Casas de Saúde,
de maior ou menor dimensão, de gestão privada, com
ou sem fins lucrativos e pagavam do seu bolso”.
Com a revolução de Abril os hospitais da Misericórdia
foram nacionalizados. Se bem que a oficialização
dos hospitais mais não tenha feito “do que reconhecer
um caráter quase público preexistente, dada a
finalidade não lucrativa e o facto de já serem financiados
a 95% pelo Estado” 3 , ainda hoje há setores da
sociedade portuguesa que consideram essa decisão
um grave prejuízo para o País. Numa entrevista à Voz
das Misericórdias afirmava, em 2004, o Provedor de
uma delas:
“Os 350 hospitais que foram retirados às Santas Casas
em 1975 constituem, para mim, um golpe na saúde
e do qual até hoje o País está ainda a ressentir-
-se. Foi realmente um mau ato de gestão e um erro
histórico na área da saúde. Os governantes de então
não sabiam o que eram os hospitais das Misericórdias.
Com exceção dos hospitais escolares e civis,
eram as Misericórdias que faziam a saúde em todo o
País. Era garantido o apoio às populações, e a rede
funcionava bem.”
O Estado Novo já tinha reconhecido que estávamos
longe da visão idílica do senhor Provedor. Por isso,
lançara um vasto programa de construção de novos
hospitais. Antes de 1974 foram inaugurados e começaram
a funcionar os Hospitais de Beja, Bragança,
Portalegre e Funchal. Todos construídos pelo Estado.
Todos hospitais oficiais.
Se é verdade que as Misericórdias não tinham recursos,
nem capacidade de gestão, para garantir o funcionamento
dos novos hospitais distritais, situação
diferente acontecia com os pequenos hospitais concelhios.
O Prof. Correia de Campos, ao comentar
as obras neles realizadas, com dinheiros do Estado,
escrevia em 1983:
“Se durante os anos sessenta se chegou a considerar
desperdício tanta construção nova nas sedes dos
pequenos concelhos, sobretudo do interior, e hoje
ainda desesperamos de delas extrair o rendimento
digno para o volume do investimento, amanhã
rejubilaremos quando muitos deles puderem ser
transformados em hospitais para crónicos e convalescentes.
Nessa altura veremos talvez transformado
em obra válida o fruto dum investimento onde
a demagogia da politiquice local desempenhou papel
importante”. 4
Alguns dos hospitais concelhios foram promovidos
a distritais e desenvolveram-se por impulsos políticos
(partidários) sem nenhuma perspetiva de rede, fugindo
a normas de planeamento do próprio Ministério
e contrariando as mudanças demográficas e tecnológicas,
entretanto ocorridas.
A Oficialização dos Hospitais das Misericórdias ocorreu
em plena crise energética, num tempo em que,
nos países mais avançados, o Estado Social começava
a dar sinais de dificuldades. Daí o subfinanciamento
crónico, que teve como reflexo uma tecno estrutura
praticamente inexistente, com consequências na
qualidade da gestão.
Persistindo nos hospitais um problema de gestão,
entendeu-se, em 1988, que ele residiria nos administradores
da carreira hospitalar e abriu-se a possibilidade
legal de recrutar para o cargo de administrador
delegado “gestores de reconhecido mérito, vinculados
ou não à função pública e com currículo adequa-
”
do às funções a exercer” (nº1 Art.º 9.º do Decreto
Regulamentar n.º 3/88).
Bastaria ter lido Drucker para saber que as coisas
não são assim tão simples. “As forças que impedem
o espírito empresarial e a inovação numa instituição
de serviços públicos são-lhe inerentes, fazem parte
dela e são dela inseparáveis.” 5
No mesmo diploma, o legislador também introduziu
alterações na estrutura, ao prever a criação de Centros
de Responsabilidade, que se não vieram a concretizar
porque entre o modelo burocrático e a descentralização
administrativa há uma contradição insanável.
Em 1996 foi nomeado um Grupo de Trabalho, coordenado
pelo Prof. Vasco Reis, com o objetivo de
identificar as situações comprometedoras da eficiência
dos hospitais e de equacionar um modelo, ou
modelos estruturais, apropriados à superação dos
problemas identificados.
As conclusões desse trabalho abriram caminho a experiências
inovadoras de gestão: primeiro hospital e
primeira Unidade Local de Saúde com o estatuto
de estabelecimento público de natureza empresarial.
Sem que estas experiências tivessem sido avaliadas,
foram transformados 31 hospitais em sociedades
anónimas de capital público (Hospital SA). A uma
abordagem gradual e experimentalista preferiu-se
uma solução top-down sem preparação adequada.
A criação dos Hospitais SA pretendia, naturalmente,
configurar um modelo de descentralização administrativa,
com delegação de poderes nos conselhos de
administração. Para acompanhar essa descentralização
foi criada uma Unidade de Missão que construiu }
6 7