Curso de Direito Constitucional

das três espécies legislativas, à sua função e às relações hierárquicas
que o constituinte criou.
1960/2051
7. LEIS ORÇAMENTÁRIAS E CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
Há nitidamente três momentos na evolução jurisprudencial
do Supremo Tribunal Federal no tocante ao controle abstrato de
constitucionalidade de normas orçamentárias: rejeição, admissão
excepcional e admissão.
Inicialmente, o STF considerava inadmissível a propositura
de Ação Direta de Constitucionalidade contra norma orçamentária
— conceito que abrange o PPA, LDO e LOA — sob o argumento
de que se tratava de leis de efeito concreto. O Tribunal baseava-se
na distinção entre lei formal e lei material para negar a via do controle
abstrato das primeiras, grupo no qual se incluíam as leis orçamentárias.
Faltariam as leis classificadas como “meramente
formais” atributos de generalidade e abstração que seriam intrínsecos
ao conceito de “lei” (em sentido material). São exemplos
desse posicionamento as decisões proferidas nas ADIs 2.133, de
2003, 2.100, de 2001, e 2.148, de 2004.
Na verdade, esse posicionamento é anterior à Constituição
de 1988 33 , e não se alterou com a vigência da nova Carta. O STF
continuou a entender que o orçamento é “lei de efeitos concretos”,
ou seja, é lei apenas formal e, portanto, não passível de controle
concentrado de constitucionalidade. A restrição estende-se inclusive
ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias 34 .
Um exemplo dessa orientação pode ser encontrado na ADIn
1.640, de 1998, relatada pelo ministro Sydney Sanches. Na demanda,
questionava-se a destinação dada pela Lei Orçamentária
Anual, Lei n. 9.438/97, às receitas obtidas com a extinta CPMF,
sob o argumento de que teria havido violação do § 3º, do art. 74,
do ADCT. A conclusão do Tribunal foi que não se estava diante
de uma norma, mas “de uma destinação de recursos, prevista em
lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos,
hipótese em que, na conformidade com os precedentes