Curso de Direito Constitucional

sua inversão nos anos seguintes. A crescente necessidade de recursos
públicos para o custeio dos direitos sociais, associada aos
largos percentuais de partilha incidentes sobre os principais impostos
federais, inclusive aqueles criados no uso da competência
residual (art. 154, I), representou fator de grande estímulo ao
emprego de contribuições. Se, de um lado, o constituinte desenhou
um quadro fiscal fortemente descentralizado quanto aos impostos;
de outro, deixou nas mãos da União, livres de qualquer
partilha de arrecadação, outra espécie tributária: as contribuições.
Progressivamente, o governo federal viu-se induzido a
lançar mão desse tributo, quer pelas facilidades de seu regime de
instituição, livre da aplicação de boa parte dos princípios tributários,
quer pela não obrigatoriedade de partilha das receitas geradas,
ao contrário do que ocorre com os impostos. Essa tendência, no
entanto, deu ensejo a controvérsias econômicas e jurídicas significativas.
No plano econômico e fiscal, a ampliação do financiamento
do setor público brasileiro por meio de contribuições
pode ter sido responsável por efeitos perversos, como o ganho de
complexidade do sistema tributário, a centralização fiscal e a elevação
da carga tributária.
Com efeito, a importância das contribuições já era crescente
desde o início da década de 1980, à medida que aumentavam também
os percentuais de partilha incidentes sobre os principais impostos
federais. Na década de 1990, com a criação do Plano Real
e a consequente estabilização monetária, perdeu-se a possibilidade
de utilização da inflação como instrumento de financiamento
das contas públicas 22 . O governo viu-se obrigado a reforçar o papel
dos tributos e elevar a arrecadação fiscal a fim de garantir a
geração de superávit primário nas contas públicas, isto é, de resultados
positivos da subtração de despesas e receitas, afora os
pagamentos de juros da dívida pública.
A conjuntura jurídica era favorável ao aumento do uso de
contribuições, pelas razões já expostas. Havia, no entanto, um obstáculo:
as contribuições são tributos com receitas vinculadas, isto
é, obrigam a realização de gastos predeterminados. As contribuições
especiais (sociais, interventivas e sindicais)
caracterizam-se precisamente pelo objetivo de custear ações predeterminadas.
Na contribuição social, “a justificação liga-se, ela
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