Liberalização do Sector Postal: Principais questões concorrenciais
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Autoridade da ConcorrênciaLIBERALIZAÇÃO DO SECTOR POSTALPrincipais questões concorrenciais- Julho de 2010 -
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Autoridade da ConcorrênciaLIBERALIZAÇÃO DO SECTOR POSTAL<strong>Principais</strong> questões <strong>concorrenciais</strong>- Julho de 2010 -
ÍNDICESumário executivo ...................................................................................................... 31. Introdução .......................................................................................................... 62. Caracterização <strong>do</strong> sector ...................................................................................... 82.1. Introdução ................................................................................................... 82.2. Segmentação <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> .............................................................................. 82.3. Cadeia de valor ............................................................................................. 92.4. Processo de liberalização .............................................................................. 112.5. Caracterização <strong>do</strong> sector: conclusões ............................................................. 143. Merca<strong>do</strong> português ............................................................................................ 153.1. Introdução ................................................................................................. 153.2. Área liberalizada vs. Área reservada .............................................................. 153.3. Estrutura de merca<strong>do</strong> .................................................................................. 183.4. Preços e qualidade de serviço ....................................................................... 213.5. Merca<strong>do</strong> português: conclusões ..................................................................... 224. Condicionalismos à entrada e à expansão ............................................................. 244.1. Introdução ................................................................................................. 244.2. Condicionalismos legais ................................................................................ 244.3. Condicionalismos naturais ............................................................................ 284.4. Condicionalismos à entrada e à expansão: conclusões ..................................... 325. Comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong> ................................................................... 355.1. Introdução ................................................................................................. 355.2. Tipificação de comportamentos ..................................................................... 355.3. Prática decisória da Comissão Europeia .......................................................... 375.4. Prática decisória das ANC ............................................................................. 425.5. Comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong>: conclusões ............................................ 446. Conclusões e recomendações .............................................................................. 46Bibliografia ............................................................................................................... 50Anexo I – Glossário ................................................................................................... 51ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 1: Tráfego postal por área e serviço (2009) ....................................................... 18Gráfico 2: Tráfego postal por área e por serviço, em milhares de itens (2007-2009) ......... 18Gráfico 3: Tráfego postal liberaliza<strong>do</strong> por destino (2009) ............................................... 18Gráfico 4: Tráfego postal liberaliza<strong>do</strong> por destino, em milhares de itens (2007-2009) ........ 18Gráfico 5: Capitação postal (2004-2009) ..................................................................... 19Gráfico 6: Presta<strong>do</strong>res de serviços postais em actividade (2002-2009) ............................ 19Gráfico 7: Merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong> de tráfego postal por destino: quotas de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s CTT(2008-2010) ............................................................................................................ 20Gráfico 8: Merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong> de tráfego postal por serviço: quotas de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s CTT(2008-2010) ............................................................................................................ 20Gráfico 9: Índice da evolução de preços (2006-2008) .................................................... 21Gráfico 10: Indica<strong>do</strong>r global de qualidade (2006-2008) ................................................. 22ÍNDICE DE TABELASTabela 1: Serviços abrangi<strong>do</strong>s pela área reservada na UE27 ........................................... 17Tabela 2: Serviços postais isentos de IVA na UE27 ........................................................ 27ÍNDICE DE FIGURASFigura 1: Cadeia de valor tradicional ............................................................................. 9Figura 2: Nova cadeia de valor ................................................................................... 10Figura 3: Segmentação actual <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> por área liberalizada e área reservada ............. 172/52
SUMÁRIO EXECUTIVO1. O presente <strong>do</strong>cumento de orientação tem por objecto avaliar a situação concorrencial<strong>do</strong> sector postal em Portugal e identificar os principais condicionalismos enfrenta<strong>do</strong>spelos presta<strong>do</strong>res de serviços postais alternativos ao incumbente.2. A proximidade da data de conclusão <strong>do</strong> processo de liberalização <strong>do</strong> sector postal,inicia<strong>do</strong> no final <strong>do</strong>s anos 90 <strong>do</strong> século XX, poderá implicar um aumento das questõesde natureza concorrencial neste sector, à semelhança <strong>do</strong> verifica<strong>do</strong> em outrasindústrias de rede. Este facto motivou a Autoridade da Concorrência (AdC), seis mesesantes da abertura total <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> postal prevista na terceira Directiva <strong>Postal</strong>, apublicar o presente <strong>do</strong>cumento de orientação.3. A liberalização <strong>do</strong> sector postal em Portugal, tem vin<strong>do</strong> a traduzir-se na progressivarestrição <strong>do</strong> lote de serviços constante da área reservada, embora o âmbito da mesmaseja ainda muito abrangente no contexto europeu.4. Relativamente aos preços <strong>do</strong>s principais serviços postais incluí<strong>do</strong>s no âmbito <strong>do</strong> ServiçoUniversal (SU), estes têm vin<strong>do</strong> a reduzir-se em Portugal, por via da intervençãoregulamentar, comparan<strong>do</strong> favoravelmente com a média comunitária. Ainda assim, aprocura de serviços postais no nosso país diminuiu nos últimos anos, em resulta<strong>do</strong> dacrise económica e da crescente substituição destes serviços por meios electrónicosalternativos de envios de correspondência e publicidade.5. Por outro la<strong>do</strong>, os CTT – Correios de Portugal S.A. (CTT) mantêm uma posição deliderança na maior parte <strong>do</strong>s segmentos de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s serviços postais abertos àconcorrência, com quotas em volume superiores a 90%. Os serviços de correioexpresso, que representam cerca de 2% <strong>do</strong> tráfego postal total e aproximadamente25% das receitas totais <strong>do</strong> sector, constituem a excepção a este cenário.6. Esta posição de liderança por parte <strong>do</strong>s CTT resulta <strong>do</strong> facto de uma parte significativa<strong>do</strong>s segmentos de merca<strong>do</strong> de serviços postais se caracterizar por uma fracacontestabilidade, em face da existência de eleva<strong>do</strong>s condicionalismos à entrada e àexpansão.7. O primeiro conjunto destes condicionalismos relaciona-se com questões legais,nomeadamente a existência de uma área reservada, os processos de licenciamento,com o acesso à rede, o tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong>, os requisitos da obrigação de SUe a incerteza regulatória.8. A a<strong>do</strong>pção de regras de abertura <strong>do</strong>s merca<strong>do</strong>s à concorrência tem permiti<strong>do</strong> atenuarparte destes condicionalismos à entrada e à expansão. Com efeito, de acor<strong>do</strong> com asDirectivas Postais comunitárias, a extensão da área reservada deverá serprogressivamente reduzida com vista à total liberalização.9. Neste contexto, e ten<strong>do</strong> como objectivo a promoção da concorrência e <strong>do</strong> bem-estar<strong>do</strong>s consumi<strong>do</strong>res, a AdC recomenda:3/52
(i)(ii)(iii)(iv)que o serviço postal seja assegura<strong>do</strong>, sempre que possível, por mecanismos demerca<strong>do</strong>, incluin<strong>do</strong> procedimentos concursais, nas regiões em que tal for viável;que o processo de selecção <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r de SU seja transparente e desenha<strong>do</strong>de mo<strong>do</strong> a incluir o maior número de candidatos habilita<strong>do</strong>s a efectuar estaprestação;que o acesso aos elementos de rede da infra-estrutura postal seja assegura<strong>do</strong>,em condições transparentes e não discriminatórias, a to<strong>do</strong>s os presta<strong>do</strong>resconcorrentes aos CTT, o mesmo se aplican<strong>do</strong> ao nível da interoperabilidade entreredes; eque se garanta a existência de um level playing field através da revisão dasregras fiscais aplicáveis, em particular, no que concerne à isenção de IVA.10. Um segun<strong>do</strong> conjunto de condicionalismos relaciona-se com características intrínsecasdestes merca<strong>do</strong>s (condicionalismos naturais), preven<strong>do</strong>-se a sua persistência mesmoapós a plena liberalização <strong>do</strong> sector.11. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão <strong>do</strong> la<strong>do</strong> da procura resultam dapossível existência de efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos demudança e de contrapoder negocial <strong>do</strong>s compra<strong>do</strong>res.12. Neste caso, e no que ao merca<strong>do</strong> português diz respeito, destacam-se os efeitos dereputação e de carteira ou portfolio, na medida em que os CTT, por operarem nomerca<strong>do</strong> há mais tempo e beneficiarem da confiança <strong>do</strong>s seus clientes, detêm umavantagem competitiva significativa face aos presta<strong>do</strong>res concorrentes.13. Do la<strong>do</strong> da oferta, os condicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionam-secom os custos afunda<strong>do</strong>s, as economias de escala, as economias de densidade, aseconomias de gama e os efeitos de rede.14. As economias de densidade, resultantes de uma maior concentração geográfica <strong>do</strong>tráfego postal em certas áreas, são das mais relevantes, condicionan<strong>do</strong> acontestabilidade de determina<strong>do</strong>s segmentos de merca<strong>do</strong> (i.e. em áreas de menordensidade populacional, logo de menor tráfego postal).15. Em face <strong>do</strong>s condicionalismos à entrada e à expansão presentes neste sector, osentrantes tenderão a a<strong>do</strong>ptar estratégias focadas em nichos de merca<strong>do</strong> ou nacaptação de grandes clientes empresariais. É ainda expectável que os entrantes seconcentrem na oferta de serviços com custos fixos reduzi<strong>do</strong>s ou no desenvolvimento dedetermina<strong>do</strong>s serviços da nova cadeia de valor <strong>do</strong>s serviços postais. As zonas urbanasde Lisboa e Porto, por serem as áreas de maior densidade de tráfego postal, sãoaquelas em que mais facilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia devalor.16. A provável entrada no merca<strong>do</strong> de novos presta<strong>do</strong>res de serviços postais, com aprogressiva liberalização <strong>do</strong> sector, pode potenciar a a<strong>do</strong>pção de comportamentos anti-4/52
<strong>concorrenciais</strong>. Com efeito, nos últimos anos, foram a<strong>do</strong>ptadas decisões condenatórias,tanto por parte da Comissão Europeia como das Autoridades Nacionais de Concorrência(ANC) <strong>do</strong>s diversos Esta<strong>do</strong>s-Membros.17. As práticas restritivas de concorrência mais usuais correspondem à discriminação depreços e/ou de qualidade (e.g. aplicação de descontos de quantidade e/ou fidelização),à a<strong>do</strong>pção de preços predatórios ou de preços excessivos, ao esmagamento demargens, a recusas de acesso e ao tying. As práticas de discriminação podem revelarseespecialmente gravosas, sen<strong>do</strong> importante garantir o acesso de forma nãodiscriminatória a preços e outras condições da oferta.5/52
27. Por fim, são apresentadas as conclusões, incluin<strong>do</strong> a identificação de um conjunto defactores que poderão suscitar uma actuação no senti<strong>do</strong> de promover a existência deum level playing field que contribua para o desenvolvimento de uma concorrência maisefectiva no sector postal (cf. secção 6).7/52
2. CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR2.1. Introdução28. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e ocomércio, não apenas numa vertente económica, mas igualmente social. A importânciadestes serviços continua a ser evidente, não obstante uma cada vez maior utilizaçãodas comunicações electrónicas.29. Nas secções seguintes procede-se, em primeiro lugar, à identificação <strong>do</strong>s diferentessegmentos da oferta de serviços postais, seguida da descrição da cadeia de valortradicional e da nova cadeia de valor <strong>do</strong> sector postal e, em último lugar, apresentamseas etapas <strong>do</strong> processo de liberalização deste sector.2.2. Segmentação <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>30. A oferta de serviços postais pode ser segmentada de acor<strong>do</strong> com várias dimensões,salientan<strong>do</strong>-se a segmentação por tipo de cliente, por produto, por necessidade, porvolume e frequência e, em último lugar, por área geográfica 2 .31. No que concerne à segmentação por tipo de cliente, a mesma reflecte diferenças notipo de serviços procura<strong>do</strong>s por clientes empresariais e clientes residenciais. Nestesenti<strong>do</strong>, identificam-se os seguintes possíveis segmentos de merca<strong>do</strong>: Business toBusiness (B2B), Business to Consumer (B2C), Consumer to Business (C2B) e Consumerto Consumer (C2C).32. Refira-se que o segmento B2X (B2C e B2B) é responsável por uma parte significativa<strong>do</strong> tráfego postal, ten<strong>do</strong> o seu peso vin<strong>do</strong> a crescer nos últimos anos (e.g. em Portugal,em 2003, cerca de 90% <strong>do</strong> tráfego postal respeitava a estes clientes 3 ).33. Por outro la<strong>do</strong>, o merca<strong>do</strong> postal pode ser segmenta<strong>do</strong> em função <strong>do</strong>s produtosofereci<strong>do</strong>s: correspondência; publicidade endereçada (direct mail); encomendas; livros,catálogos, jornais e publicações periódicas; correspondência não endereçada; e correioexpresso.34. Em particular, a correspondência inclui as comunicações escritas num suporte físico dequalquer natureza e destinadas a serem transportadas e entregues no endereçoindica<strong>do</strong> no próprio objecto ou no seu invólucro.35. Já o correio expresso caracteriza-se pela aceitação, tratamento, transporte edistribuição, com celeridade acrescida, de envios de correspondências e encomendaspostais, diferencian<strong>do</strong>-se <strong>do</strong>s demais serviços postais pela realização, entre outroseventualmente contrata<strong>do</strong>s com os clientes, <strong>do</strong>s seguintes serviços suplementares:prazo de entrega pré-defini<strong>do</strong> e registo de envios; garantia de responsabilidade <strong>do</strong>presta<strong>do</strong>r autoriza<strong>do</strong>, mediante seguro ou outro meio de ressarcimento <strong>do</strong>s prejuízos2 Determina<strong>do</strong>s autores consideram, adicionalmente, uma segmentação por tipo de garantia de entrega,distinguin<strong>do</strong> entre correio regista<strong>do</strong> e correio não regista<strong>do</strong>.3 Cf. Accenture (2006).8/52
causa<strong>do</strong>s; e controlo <strong>do</strong> percurso <strong>do</strong>s envios pelo circuito operacional <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>rautoriza<strong>do</strong>, identifican<strong>do</strong> o esta<strong>do</strong> <strong>do</strong> envio.36. As necessidades <strong>do</strong>s clientes permitem, igualmente, identificar diversos segmentos deprestação de serviços postais, nomeadamente, comunicação (ao qual se encontramassociadas as correspondências), transporte (em geral de encomendas), publicidade(endereçada e não endereçada) e outros (jornais, cartões festivos, etc.).37. Em termos <strong>do</strong> volume e da frequência, distinguem-se os seguintes segmentos: correioem quantidade (bulk mail) e envio individual de correio. O correio em quantidadeagrupa vários objectos postais num único envio (e.g. publicidade endereçada), aocontrário <strong>do</strong> envio individual de correio.38. Por fim, geograficamente os serviços postais podem ser segmenta<strong>do</strong>s em correionacional e internacional. O correio nacional pode, adicionalmente, ser segmenta<strong>do</strong> deacor<strong>do</strong> com a densidade populacional, distinguin<strong>do</strong>-se os centros urbanos <strong>do</strong>s extraurbanos.Por outro la<strong>do</strong>, o correio internacional divide-se em internacional de entrada 4e internacional de saída 5 .2.3. Cadeia de valor39. Tradicionalmente, a oferta de serviços postais pressupõe as actividades de aceitação,tratamento, transporte e distribuição de envios postais, tal como pode ser observa<strong>do</strong>na cadeia de valor constante da Figura 1. Estas actividades podem, igualmente, serencaradas como possíveis segmentos de merca<strong>do</strong> 6 .Figura 1: Cadeia de valor tradicional40. A actividade de aceitação (ou recolha) traduz o conjunto de operações relativas àadmissão <strong>do</strong>s envios postais numa rede postal, nomeadamente a recolha de enviospostais nos respectivos pontos de acesso. Os pontos de acesso correspondem a locaisfísicos que incluem os marcos e as caixas de correio à disposição <strong>do</strong> público, quer navia pública, quer nas instalações <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r (i.e. estações e postos de correios), ondeos clientes podem depositar os envios postais.41. O tratamento (ou triagem) consiste na preparação <strong>do</strong>s envios postais, nas instalações<strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r, para o seu transporte até ao centro de distribuição da área a que sedestinam. Neste caso, pode distinguir-se a actividade de tratamento de envios postaisna origem e no destino.4 Correio internacional de entrada corresponde a correio com origem num terceiro país e destina<strong>do</strong> aPortugal.5 Correio internacional de saída corresponde a correio com origem em Portugal e destina<strong>do</strong> a um terceiropaís.6 Cf. Comissão Europeia, Comunicação 98/C39/02 relativa à aplicação das regras de concorrência aosector postal e à apreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais, Jornal Oficial C39 de 06.02.1998.9/52
42. O transporte de envios postais pressupõe a deslocação destes, por meios técnicosadequa<strong>do</strong>s, desde o ponto de acesso à rede postal até ao centro de distribuição da áreaa que se destinam.43. Por fim, a actividade de distribuição corresponde ao conjunto de operações realizadas,desde a divisão <strong>do</strong>s envios postais no centro de distribuição da área a que se destinamaté à entrega aos seus destinatários, nomeadamente, em caixas de correio, aparta<strong>do</strong>spostais 7 , postos e estações de correios e entrega em mão.44. A cadeia de valor tradicional <strong>do</strong> sector postal tem vin<strong>do</strong>, no entanto, a expandir-se aactividades a montante e a jusante em face das novas necessidades <strong>do</strong>s clientes, daevolução tecnológica e das dinâmicas <strong>concorrenciais</strong> <strong>do</strong>s sectores adjacentes.45. Neste senti<strong>do</strong>, na Figura 2, apresenta-se a nova cadeia de valor <strong>do</strong> sector postal quereflecte um novo modelo de negócio, mais vocaciona<strong>do</strong> para os clientes. Deste mo<strong>do</strong>,para além das actividades tradicionais supramencionadas (em destaque na Figura 2), anova cadeia de valor inclui, a montante, a segmentação de merca<strong>do</strong> e de cliente, adefinição de conteú<strong>do</strong>s e a produção, e, a jusante, o tratamento de respostas, alogística e o processamento de pagamentos.Figura 2: Nova cadeia de valor46. As actividades a montante reflectem uma aposta no desenvolvimento de bases deda<strong>do</strong>s que permitem a segmentação <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>, assim como na melhoria <strong>do</strong> processode sorting, na optimização da distribuição, na criação de conteú<strong>do</strong>s em cooperação coma indústria de publicidade, e também nas actividades de pré-envio (pre-mailing), comoa impressão e a envelopagem e a dinamização <strong>do</strong> correio híbri<strong>do</strong> 8 .47. Já as actividades a jusante traduzem o desenvolvimento de serviços de valoracrescenta<strong>do</strong> (e.g. caixa electrónica postal), a organização <strong>do</strong> processo de devoluções,a ligação ao comércio electrónico, incluin<strong>do</strong> a logística de operações de serviçosorigina<strong>do</strong>s na Internet e a completa integração <strong>do</strong> serviço postal e financeiro.48. Saliente-se, por último, que a difusão da utilização da Internet, com o consequentedesenvolvimento <strong>do</strong> e-commerce e <strong>do</strong> e-government, tem ti<strong>do</strong> um impacto significativosobre a procura e oferta de serviços postais. Por um la<strong>do</strong>, o comércio electrónicopenaliza os serviços postais, uma vez que, naturalmente, se verificam reduções deprocura nos segmentos C2X (C2C e C2B) e B2C (e.g. envio electrónico de facturas,7 Os aparta<strong>do</strong>s postais correspondem a caixas de correio privativas de um indivíduo ou empresa numaestação postal8 O correio híbri<strong>do</strong> corresponde ao envio de uma carta por correio electrónico para um presta<strong>do</strong>r deserviços postais que imprime, envelopa e distribui essa carta.10/52
serviços mais vasto e com um horário de atendimento alarga<strong>do</strong>. Por outro la<strong>do</strong>, nonosso país, após uma tendência de redução, desde o segun<strong>do</strong> semestre de 2008 que severifica um aumento <strong>do</strong> número total de estabelecimento postais 16 .68. De salientar, no entanto, que os presta<strong>do</strong>res incumbentes continuam a deter umaposição significativa nos respectivos merca<strong>do</strong>s nacionais, inclusivamente nos Esta<strong>do</strong>s-Membros que já concluíram o processo de liberalização, constituin<strong>do</strong> o serviço decorreio expresso a excepção a este cenário.2.5. Caracterização <strong>do</strong> sector: conclusões69. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e ocomércio, sen<strong>do</strong> que a sua importância continua a ser evidente, não obstante umacada vez maior utilização das comunicações electrónicas.70. A oferta destes serviços pode ser segmentada por tipo de cliente (empresariais ouresidenciais), por produto (correspondência, publicidade endereçada, encomendas,livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, correspondência não endereçada ecorreio expresso), por necessidade (comunicação, transporte, publicidade e outros),por volume e frequência (correio em quantidade e envio individual de correio) e, emúltimo lugar, por área geográfica (nacional e internacional).71. A cadeia de valor tradicional <strong>do</strong> sector postal inclui as actividades de aceitação,tratamento, transporte e distribuição de envios postais. Esta cadeia de valor tem vin<strong>do</strong>,no entanto, a expandir-se a actividades a montante (incluin<strong>do</strong> a segmentação demerca<strong>do</strong> e de cliente, a definição de conteú<strong>do</strong>s e a produção) e a jusante (onde seintegram o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos),em face das novas necessidades <strong>do</strong>s clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicas<strong>concorrenciais</strong> <strong>do</strong>s sectores adjacentes.72. Também a difusão da utilização da Internet, com o consequente desenvolvimento <strong>do</strong> e-commerce e <strong>do</strong> e-government, tem ti<strong>do</strong> um impacto significativo e crescente sobre aprocura e oferta de serviços postais.73. Este sector tem esta<strong>do</strong> sujeito a um processo gradual de liberalização que deverá estarconcluí<strong>do</strong>, na maioria <strong>do</strong>s Esta<strong>do</strong>s-Membros, até 31 de Dezembro de 2010. Dos 27Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE, 6 já liberalizaram plenamente a prestação de serviços postais,enquanto os restantes 21 Esta<strong>do</strong>s-Membros, nos quais se inclui Portugal, apenasliberalizaram parcialmente a oferta de serviços postais.16 Cf. ICP-ANACOM, Rede de estabelecimentos postais relativos aos CTT – Correios de Portugal, S.A., nofinal <strong>do</strong> ano 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/relatorio_rede_postal2009.pdf?contentId=1025104&field=ATTACHED_FILE.14/52
3. MERCADO PORTUGUÊS3.1. Introdução74. De acor<strong>do</strong> com a Lei de Bases <strong>do</strong>s Serviços Postais (Lei n.º 102/99, de 26 de Julho), osector postal em Portugal engloba todas as entidades e actividades relacionadas com oestabelecimento, a gestão e a exploração de serviços postais no território nacional,bem como os serviços internacionais com origem ou destino no território nacional.75. Inicialmente, estes serviços eram presta<strong>do</strong>s em regime de monopólio no nosso país eem conjunto com os serviços de telecomunicações, por entidades que vieram, maistarde, a dar origem aos actuais CTT – Correios de Portugal S.A. (CTT). Maisrecentemente, em resulta<strong>do</strong> da a<strong>do</strong>pção <strong>do</strong> quadro comunitário de liberalização <strong>do</strong>sector postal, a oferta destes serviços tem vin<strong>do</strong> a ser progressivamente aberta àconcorrência.76. A regulação sectorial, no que aos merca<strong>do</strong>s postais diz respeito, é bastanteabrangente, fruto <strong>do</strong> processo de liberalização previsto nas Directivas Postais ter si<strong>do</strong>tardio, sen<strong>do</strong> o ICP-ANACOM a entidade responsável, entre outras actividades, pelaemissão de licenças e autorizações, pela fiscalização da qualidade e <strong>do</strong> preço <strong>do</strong>sserviços postais abrangi<strong>do</strong>s pelo SU, e pela fiscalização <strong>do</strong> cumprimento, por parte <strong>do</strong>sopera<strong>do</strong>res de serviços postais, das disposições legais e regulamentares relativas àactividade, bem como pela aplicação das respectivas sanções em caso deincumprimento.77. O sector postal representava, no ano de 2008, aproximadamente 0,7% <strong>do</strong> PIBportuguês, geran<strong>do</strong> receitas de 1.082 milhões de euros, e empregava cerca 0,33% dapopulação activa, i.e., 17.131 trabalha<strong>do</strong>res 17 .78. Em seguida, apresenta-se uma descrição <strong>do</strong> sector postal em Portugal em termos dasua segmentação por área reservada e área liberalizada, analisan<strong>do</strong>-se, por outro la<strong>do</strong>,a estrutura de merca<strong>do</strong> e o nível de preços e qualidade de serviço.3.2. Área liberalizada vs. Área reservada79. No nosso país, a prestação <strong>do</strong> serviço postal universal 18 foi concessionada pelo Esta<strong>do</strong>Português aos CTT, empresa com 100% de capitais públicos, por um perío<strong>do</strong> de 30anos, nos termos das Bases de Concessão anexas ao Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 deNovembro e posteriormente alteradas pelo Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12 de Junho,e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006, de 9 de Junho.17Cf. ICP-ANACOM, Anuário <strong>do</strong> <strong>Sector</strong> das Comunicações em Portugal, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/anuario_<strong>Sector</strong>_Comunicacoes_2009.pdf?contentId=993022&field=ATTACHED_FILE.18 De acor<strong>do</strong> com o artigo 5.º da Lei de Bases <strong>do</strong>s Serviços Postais, o serviço postal universalcorresponde à oferta permanente de serviços postais com qualidade especificada, presta<strong>do</strong>s em to<strong>do</strong>s ospontos <strong>do</strong> território nacional, a preços acessíveis a to<strong>do</strong>s os utiliza<strong>do</strong>res, visan<strong>do</strong> a satisfação dasnecessidades de comunicação da população e das actividades económicas e sociais.15/52
80. A concessão tem por objecto o estabelecimento, a gestão e a exploração da rede postalpública, a prestação de serviços e actividades reserva<strong>do</strong>s e a prestação de serviçospostais não reserva<strong>do</strong>s, mas que integram o serviço postal universal.81. No que concerne aos serviços e actividades reserva<strong>do</strong>s, restringi<strong>do</strong>s em 2006 em linhacom a Directiva 2002/39/EC, os CTT prestam os seguintes serviços:(i)(ii)(iii)(iv)(v)serviço postal de envios de correspondência, incluin<strong>do</strong> a publicidade endereçada,quer seja ou não efectua<strong>do</strong> por distribuição acelerada, cujo preço seja inferior aduas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência <strong>do</strong> primeiroescalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seu pesoseja inferior a 50 g, no âmbito nacional e internacional;serviço postal de envios de correspondência registada e de correspondência comvalor declara<strong>do</strong>, incluin<strong>do</strong> os serviços de citação via postal e notificações penais,dentro <strong>do</strong>s mesmos limites de preço e peso referi<strong>do</strong>s na alínea anterior, noâmbito nacional e internacional;emissão e venda de selos e outros valores postais;emissão de vales postais; e, finalmente,colocação, na via pública, de marcos e caixas de correio destina<strong>do</strong>s à recolha deenvios postais.82. Por outro la<strong>do</strong>, existem ainda serviços que, embora não reserva<strong>do</strong>s, integram o serviçopostal universal, nomeadamente:(i)(ii)(iii)(iv)serviço postal de envios de correspondência, incluin<strong>do</strong> a publicidade endereçada,quer seja ou não efectua<strong>do</strong> por distribuição acelerada, cujo preço seja igual ousuperior a duas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência <strong>do</strong>primeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seupeso seja igual ou superior a 50 g e inferior a 2 kg, no âmbito nacional einternacional;serviço postal de envios de livros, catálogos, jornais e outras publicaçõesperiódicas, até 2 kg de peso;serviço de encomendas postais até 20 kg de peso; e, por último,serviço postal de envios regista<strong>do</strong>s e de envios com valor declara<strong>do</strong>, incluin<strong>do</strong> osserviços de citação e notificação judiciais por via postal não abrangi<strong>do</strong>s noslimites de preço e peso anteriormente menciona<strong>do</strong>s.83. Os serviços da área não reservada e que não são abrangi<strong>do</strong>s pelo serviço postaluniversal correspondem aos constantes <strong>do</strong>s pontos seguintes:(i)correio expresso;16/52
(ii)(iii)exploração de centros de trocas de <strong>do</strong>cumentos 19 ; e, por fim,outros serviços, que se enquadrem na definição de serviço postal e que nãoestejam abrangi<strong>do</strong>s pelo SU, nomeadamente os que a evolução tecnológicapermite prestar e que se diferenciam <strong>do</strong>s serviços tradicionais.84. A Figura 3 sumariza a segmentação supra referida, distinguin<strong>do</strong> entre serviçosconstantes <strong>do</strong> SU e serviços fora <strong>do</strong> âmbito <strong>do</strong> SU e, <strong>do</strong> conjunto <strong>do</strong>s primeiros, entreserviços constantes da área reservada e serviços não reserva<strong>do</strong>s.Figura 3: Segmentação actual <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> por área liberalizada e área reservada85. Comparan<strong>do</strong> Portugal com os restantes Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE, constata-se, naTabela 1, que o nosso país se encontra no grupo <strong>do</strong>s Esta<strong>do</strong>s-Membros para os quais oâmbito da área reservada é mais abrangente.Tabela 1: Serviços abrangi<strong>do</strong>s pela área reservada na UE27 20PaísesLiberalização totalCorrespondênciaCorrespondência eInternacional de saídaCorrespondência ePublicidade endereçadaCorrespondência,Internacional de saída ePublicidade endereçadaAlemanha, Finlândia, Países Baixos, Suécia, Estónia, ReinoUni<strong>do</strong> e Espanha 21Bulgária, Rep. Checa, Roménia e EslovéniaItáliaBélgica, Dinamarca, França, Irlanda e LituâniaChipre, Grécia, Hungria, Luxemburgo, Letónia, Malta, Polóniae PortugalFonte: WIK (2009b).86. De acor<strong>do</strong> com o Gráfico 1, no terceiro trimestre de 2009, cerca de 22% <strong>do</strong> tráfegopostal em Portugal pertencia à área liberalizada e cerca de 78% correspondia à áreareservada. Acresce que o correio expresso representava 2% <strong>do</strong> total de tráfego (9% daárea liberalizada) e o correio não enquadra<strong>do</strong> naquela categoria representava 20%.19 Locais onde os utiliza<strong>do</strong>res podem proceder à auto-distribuição através de uma troca mútua de enviospostais, dispon<strong>do</strong> de caixas próprias, deven<strong>do</strong> os utiliza<strong>do</strong>res, para esse efeito, formar um grupo deaderentes, mediante a assinatura desse serviço.20 Informação não disponível para a Eslováquia e Áustria.21 Em Espanha, apesar de não estar concluí<strong>do</strong> o processo de liberalização, os serviços postais intracidadejá não estão incluí<strong>do</strong>s na área reservada.17/52
2007, Portugal ocupava a 13.ª posição entre os 27 Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE em termosdeste indica<strong>do</strong>r que, neste caso, exclui as encomendas e o correio expresso 22 .Gráfico 5: Capitação postal (2004-2009)124122,3 121,9121118115115,6116,9115,5112109,81092004 2005 2006 2007 2008 2009Fonte: ICP-ANACOM.90. Com efeito, vários factores afectaram negativamente a procura de serviços postais,nomeadamente a crescente substituição destes serviços por meios electrónicosalternativos de envios de correspondência e publicidade, reforçada pelodesenvolvimento tecnológico e pelo aumento da penetração da banda larga. A recentecrise económica contribui, igualmente, para esta evolução.91. No que concerne à oferta de serviços postais, refira-se que, no final de 2009, existiam51 empresas em actividade na prestação de serviços de correio expresso, 40 das quaisem regime de franchising, e 9 na prestação de outros serviços liberaliza<strong>do</strong>s (cf. Gráfico6). No perío<strong>do</strong> entre 2002 e 2009, o número total de presta<strong>do</strong>res em actividadeaumentou consideravelmente de 10 para 60, com especial destaque para o ano de2005, em que se verificou a entrada de 24 entidades franchisadas de uma empresamultinacional.Gráfico 6: Presta<strong>do</strong>res de serviços postais em actividade (2002-2009)70605040Serviços não enquadra<strong>do</strong>s na categoria decorreio expressoServiços de correio expresso57999302010054 5136 38 413 33117102002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Fonte: ICP-ANACOM.22 Cf. WIK (2009a).19/52
92. Em termos da estrutura da oferta e no que à área liberalizada diz respeito, a quota <strong>do</strong>sCTT traduzia-se, no inicio de 2010, em 89% para o tráfego nacional, a 82% para otráfego internacional de saída e a 75% para o internacional de entrada (cf. Gráfico 7).A quota referente ao tráfego nacional e internacional de saída encontrava-se emquebra face ao final de 2008, em consequência <strong>do</strong> nível de concorrência mais intensonestes segmentos.Gráfico 7: Merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong> de tráfego postal por destino: quotas de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>sCTT (2008-2010)95%90%85%92%91%90%89%90%89%80%83% 85%81%82%84%82% 82%75%79%77%75%78%75%70%4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10Nacional Internacional de saída Internacional de entradaFonte: ICP-ANACOM.93. Da análise das quotas por tipo de serviço, segun<strong>do</strong> o Gráfico 8, no inicio de 2010, osCTT eram responsáveis por 38% <strong>do</strong> correio expresso e de 94% <strong>do</strong>s restantes serviçosliberaliza<strong>do</strong>s. A concorrência observada no segmento de correio expresso, traduzidanuma quota de merca<strong>do</strong> conjunta <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res concorrentes superior a 50%,resulta possivelmente deste segmento ter si<strong>do</strong> um <strong>do</strong>s primeiros a ser liberaliza<strong>do</strong> edas economias de custos terem aqui um papel menos relevante.Gráfico 8: Merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong> de tráfego postal por serviço: quotas de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>sCTT (2008-2010)100%90%96% 95% 95% 94% 95% 94%80%70%60%50%40%30%45%43% 42% 42% 42%38%4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10Expresso Não enq. Na cat. ExpressoFonte: ICP-ANACOM.94. Neste senti<strong>do</strong>, a posição de liderança <strong>do</strong>s CTT nos vários segmentos de merca<strong>do</strong> éainda evidente, sen<strong>do</strong> o correio expresso a única excepção a este cenário.20/52
3.4. Preços e qualidade de serviço95. No que aos preços diz respeito, refira-se, em primeiro lugar, que a fixação <strong>do</strong>s mesmospara os serviços que integram o SU, de acor<strong>do</strong> com as Bases de Concessão e com a Leide Bases <strong>do</strong>s Serviços Postais, alteradas pelo já referi<strong>do</strong> Decreto-Lei n.º 116/2003, de12 de Junho e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006 de 09 de Junho, deve respeitar osprincípios da acessibilidade a to<strong>do</strong>s os utiliza<strong>do</strong>res, da orientação para os custos, datransparência e da não discriminação e da uniformidade na aplicação <strong>do</strong> regimetarifário, sen<strong>do</strong> as regras para a formação <strong>do</strong>s mesmos definidas por convénio entre aentidade regula<strong>do</strong>ra e o presta<strong>do</strong>r de SU.96. O último Convénio de Preços estabeleci<strong>do</strong> entre o ICP-ANACOM e os CTT remonta a 10de Julho de 2008, e aplica uma regra de Price Cap para a evolução <strong>do</strong>s mesmos no queao cabaz de serviços reserva<strong>do</strong>s que integram o SU diz respeito 23 . Assim, a variaçãomédia ponderada <strong>do</strong>s preços, em 2008, não podia exceder, em termos nominais, os(IPC+FCIPC)-0,3% e os (IPC+FCIPC)-0,4% nos anos de 2009 e de 2010 24 .97. Para o correio normal, o preço da tarifa base (carta de 20 gramas nacional), em 2008,situava-se nos 31 cêntimos de euro, ten<strong>do</strong> diminuí<strong>do</strong>, em termos reais, 3,6% face a2006. A tarifa base <strong>do</strong> correio azul nacional correspondia, em 2008, a 47 cêntimos deeuro, ten<strong>do</strong> esta diminuí<strong>do</strong>, em termos reais, 3,1% desde 2006.Gráfico 9: Índice da evolução de preços (2006-2008)102100989610010097,797,596,996,4942006 2007 2008Correio normal nacional C orreio azul nacionalFonte: ICP-ANACOM.98. Relativamente aos 27 Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE, o preço fixa<strong>do</strong> em Portugal para ocorreio normal nacional estava, em 2008, 30,5% abaixo da média <strong>do</strong>s restantesEsta<strong>do</strong>s-Membros, enquanto o preço <strong>do</strong> correio azul nacional era inferior à média em2% 25 .23 De salientar que se encontra em discussão um projecto de alteração ao Convénio de Preços nasequência da deliberação <strong>do</strong> ICP-ANACOM, de 06.05.2010.24 IPC: Índice de Preços ao Consumi<strong>do</strong>r, i.e., inflação esperada para cada ano. FCIPC: Factor decorrecção <strong>do</strong> IPC.25 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/situacaocomunicacoes2008.pdf?contentId=955461&field=ATTACHED_FILE. Salientem-se, neste contexto, as limitações decorrentes das comparações realizadas em preçosnominais.21/52
99. No que concerne ao correio internacional, o preço <strong>do</strong> correio normal em Portugalsituava-se 5,5% abaixo da média comunitária excluin<strong>do</strong> o nosso país, sen<strong>do</strong> o preço <strong>do</strong>correio azul 6,5% inferior à média 26 .100. Em matéria de qualidade de serviço, a 10 de Julho de 2008, foi igualmente celebra<strong>do</strong>,entre os CTT e o ICP-ANACOM, o Convénio de Qualidade <strong>do</strong> Serviço <strong>Postal</strong> Universalque fixa os parâmetros e níveis mínimos de qualidade de serviço associa<strong>do</strong>s àprestação <strong>do</strong> serviço postal universal pelos CTT 27 .101. O Indica<strong>do</strong>r Global de Qualidade de Serviço (IG) defini<strong>do</strong> neste âmbito situou-se, em2006, abaixo <strong>do</strong> mínimo fixa<strong>do</strong> de 100, ten<strong>do</strong>, em 2007 e 2008, apresenta<strong>do</strong> valoressemelhantes e acima <strong>do</strong> nível mínimo.Gráfico 10: Indica<strong>do</strong>r global de qualidade (2006-2008)200160120804002006 2007 2008Fonte: ICP-ANACOM.102. Também um estu<strong>do</strong> de 2008 relativo ao segmento residencial evidencia o aumento <strong>do</strong>nível de satisfação <strong>do</strong>s utiliza<strong>do</strong>res entre 2006 e 2008 relativamente à qualidade <strong>do</strong>sserviços postais 28 .3.5. Merca<strong>do</strong> português: conclusões103. A implementação <strong>do</strong> quadro regulamentar europeu no sector postal tem vin<strong>do</strong> atraduzir-se na progressiva restrição <strong>do</strong> lote de serviços constante da área reservada nonosso país. Não obstante, Portugal é ainda um <strong>do</strong>s países para os quais o âmbito destaárea é mais abrangente, sen<strong>do</strong> que apenas cerca de 22% <strong>do</strong> tráfego postal pertence àárea liberalizada.26 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/situacaocomunicacoes2008.pdf?contentId=955461&field=ATTACHED_FILE.27 No Convénio de Qualidade estão defini<strong>do</strong>s indica<strong>do</strong>res de qualidade de serviço (IQS) para (i) demorasde encaminhamento <strong>do</strong> correio normal, correio azul, jornais e publicações periódicas, correiotransfronteiriço intracomunitário e encomendas, (ii) extravios de correio normal e azul, e (iii) tempo emfila de espera nos estabelecimentos postais. Para cada IQS está defini<strong>do</strong> um nível mínimo e um nívelobjectivo de qualidade de serviço. O nível objectivo corresponde à qualidade que se pretende que os CTTdemonstrem em cada ano, e o nível mínimo corresponde à qualidade mínima que os CTT devemcumprir. O Convénio de Qualidade define também um Indica<strong>do</strong>r Global de Qualidade de Serviço (IG), oqual é calcula<strong>do</strong> em função <strong>do</strong>s níveis de qualidade de serviço atingi<strong>do</strong>s pelos CTT para os anteriormentereferi<strong>do</strong>s IQS. Estes indica<strong>do</strong>res são reporta<strong>do</strong>s pelos CTT ao ICP-ANACOM, proceden<strong>do</strong> esta Autoridadeá sua verificação através de auditorias anuais.28 Cf. ICP-ANACOM, Inquérito ao consumo <strong>do</strong>s serviços postais - População Residencial, 2009, disponívelem:http://www.anacom.pt/streaming/sintese_ICSP_08_vfinal.pdf?contentId=959215&field=ATTACHED_FILE.22/52
104. A procura de serviços postais em Portugal, medida pela capitação postal, tem vin<strong>do</strong> adiminuir nos últimos anos, seguin<strong>do</strong> uma tendência mais geral. Não obstante, onúmero de presta<strong>do</strong>res em actividade aumentou significativamente.105. Os CTT mantêm uma posição de indiscutível liderança na maior parte <strong>do</strong>s segmentosde merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s serviços postais abertos à concorrência, com excepção <strong>do</strong> verifica<strong>do</strong>para os serviços de correio expresso que representam 2% <strong>do</strong> tráfego postal total em2009 e 25% das receitas totais em 2005 29 , nos quais os presta<strong>do</strong>res alternativosdetêm uma quota de merca<strong>do</strong> conjunta superior a 50%.106. Os preços <strong>do</strong>s principais serviços postais incluí<strong>do</strong>s no âmbito <strong>do</strong> SU em Portugal têmvin<strong>do</strong> a reduzir-se por via regulatória, comparan<strong>do</strong> favoravelmente com a médiacomunitária. A descida <strong>do</strong>s preços não se tem, no entanto, reflecti<strong>do</strong> num decréscimoda qualidade de serviço.29 Cf. Accenture (2006).23/52
4. CONDICIONALISMOS À ENTRADA E À EXPANSÃO4.1. Introdução107. A intensidade da concorrência nos merca<strong>do</strong>s de serviços postais é determinada, entreoutros factores, pela contestabilidade <strong>do</strong>s mesmos, dependen<strong>do</strong> esta da existência eintensidade <strong>do</strong>s condicionalismos à entrada e à expansão. Estes condicionalismos sãode natureza diversa, poden<strong>do</strong> ser segmenta<strong>do</strong>s entre condicionalismos naturais econdicionalismos legais, seguin<strong>do</strong> a classificação empregue pela Ecorys (2005) 30 .108. Os condicionalismos legais resultam da regulamentação <strong>do</strong> sector, estan<strong>do</strong>dependentes <strong>do</strong> comportamento <strong>do</strong>s regula<strong>do</strong>res e legisla<strong>do</strong>res. Já os condicionalismosnaturais estão relaciona<strong>do</strong>s com a estrutura da procura e com o modelo produtivo <strong>do</strong>sector resultan<strong>do</strong>, assim, de características intrínsecas <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>.4.2. Condicionalismos legais109. Os condicionalismos legais à entrada e à expansão têm si<strong>do</strong> particularmente relevantesneste sector, uma vez que o processo de liberalização teve apenas início no final dadécada de 90 <strong>do</strong> século XX e ainda não se encontra totalmente concluí<strong>do</strong> na maioria<strong>do</strong>s Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE.110. Os principais condicionalismos legais à entrada e à expansão resultam, em primeirolugar, e conforme referi<strong>do</strong> anteriormente, da existência de uma área reservada paraum determina<strong>do</strong> conjunto de serviços postais. Por outro la<strong>do</strong>, também os processos delicenciamento, as questões de acesso à rede, o tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong>, osrequisitos da obrigação de SU e a eventual incerteza regulatória constituemcondicionalismos legais à entrada e à expansão.Âmbito da área reservada111. No que concerne à existência de uma área reservada, refira-se que ao incumbente,antigo monopolista, foi reservada a oferta exclusiva de um conjunto de serviços quetem vin<strong>do</strong> a ser progressivamente aberto à concorrência.112. Este leque alarga<strong>do</strong> de serviços determina que este presta<strong>do</strong>r detenha uma vantagemcompetitiva face aos seus concorrentes, na medida em que consegue oferecer soluçõesde negócio integradas e de natureza abrangente, mais valorizadas pelos clientes deserviços postais, em particular pelos clientes empresariais.113. Quan<strong>do</strong> um entrante inicia actividade neste sector, a viabilidade da sua estratégia denegócio pode, assim, ser fortemente condicionada pela incapacidade para oferecer umportfolio diversifica<strong>do</strong> de serviços, já que alguns clientes preferem concentrar as suasaquisições num único presta<strong>do</strong>r.30 Este estu<strong>do</strong> distingue, ainda, os condicionalismos estratégicos à entrada e à expansão que resultam<strong>do</strong> comportamento <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res. Estes serão analisa<strong>do</strong>s na secção 5.2 quan<strong>do</strong> se proceder àtipificação <strong>do</strong>s possíveis comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong>.24/52
114. Em Portugal, conforme referi<strong>do</strong> anteriormente, o âmbito da área reservada é aindasignificativo, representan<strong>do</strong> cerca de 78% <strong>do</strong> tráfego postal (cf. Tabela 1 e Gráfico 1supra).115. A progressiva liberalização <strong>do</strong> sector, ao diminuir a extensão da área reservada, temvin<strong>do</strong> a facilitar a criação de condições para que os entrantes ofereçam soluções maisatractivas aos seus potenciais clientes, facilitan<strong>do</strong>, deste mo<strong>do</strong>, quer a entrada nomerca<strong>do</strong>, quer a expansão.Processo de licenciamento116. O processo de licenciamento <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res de serviços postais pode constituir outrocondicionalismo legal à entrada, uma vez que a exigência <strong>do</strong>s requisitos para atribuiçãode uma licença (e.g. requisitos de cobertura, frequência da entrega, entre outros) podeser considerada elevada para um presta<strong>do</strong>r em início de actividade ou que opte pelaprossecução de uma estratégia de focalização em nichos de merca<strong>do</strong>. Também osprazos associa<strong>do</strong>s à obtenção de licenças ou de autorizações podem condicionar aentrada no merca<strong>do</strong>, caso sejam excessivamente longos.117. Em Portugal, alterações nos requisitos de licenciamento têm facilita<strong>do</strong> a entrada depresta<strong>do</strong>res na oferta de serviços pertencentes à área não reservada 31 nomeadamente,através da redução <strong>do</strong>s valores cobra<strong>do</strong>s e da definição de regimes regulamentaresdiferencia<strong>do</strong>s, sen<strong>do</strong> o regime de autorização menos exigente que o regime de licençano que respeita aos requisitos para o acesso à actividade e à imposição deobrigações 32 . Mais recentemente ambos os regimes de acesso à actividade foramaligeira<strong>do</strong>s 33 .118. A emissão de uma licença, ou a renovação da mesma, para a prestação de serviçopostal universal por um perío<strong>do</strong> de 15 anos determina o pagamento de 10.000 eurosou de 1.500 euros, respectivamente, enquanto a atribuição de autorizações geraisdetermina, actualmente, o pagamento de 700 euros, face aos 2.000 euros cobra<strong>do</strong>s nopassa<strong>do</strong>.119. Este regime obriga ainda ao pagamento anual de 6.000 euros anuais pelo exercício dasactividades sujeitas a licença, sen<strong>do</strong> que no caso das actividades dependentes deautorização geral os valores cobra<strong>do</strong>s são agora diferencia<strong>do</strong>s em função das receitas<strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res. Assim, ao invés <strong>do</strong>s 3.000 euros anuais anteriormente pagos, umpresta<strong>do</strong>r de serviços postais não despenderá qualquer montante se as suas receitas31 Cf. Decreto-Lei n.º 150/2001, de 07.05.2001.32 Para um presta<strong>do</strong>r usufruir de uma licença necessita de revestir a natureza de sociedade comercial,cujo objecto social inclua o exercício da actividade de prestação de serviços postais; de dispor de meiostécnicos e humanos adequa<strong>do</strong>s ao cumprimento das obrigações inerentes à actividade e aos requisitosessenciais e de contabilidade actualizada e regularmente organizada; e de não ser deve<strong>do</strong>r ao Esta<strong>do</strong> eà Segurança Social. Já para poder obter uma autorização, um presta<strong>do</strong>r necessita apenas de seconfigurar como uma pessoa singular matriculada como comerciante em nome individual ou umasociedade comercial, cujo objecto social inclua o exercício da actividade de prestação de serviçospostais, deven<strong>do</strong> ainda de dispor de meios técnicos e humanos adequa<strong>do</strong>s ao cumprimento <strong>do</strong>srequisitos essenciais.33 Cf. Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12.06.2003.25/52
no ano anterior forem inferiores a 100.000 euros e pagará 2.500 euros caso as suasreceitas excedam este limite.Acesso à rede120. Também o acesso a elementos da rede postal pode ser considera<strong>do</strong> umcondicionalismo legal à entrada e à expansão, nomeadamente, a impossibilidade deacesso a aparta<strong>do</strong>s postais localiza<strong>do</strong>s nas estações de correio <strong>do</strong> incumbente. Poroutro la<strong>do</strong>, se o acesso aos edifícios para entrega de correspondência não estiverlegalmente previsto, os entrantes poderão encontrar dificuldades ao desenvolvimentoda sua actividade. Com a plena liberalização <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>, o acesso à rede é susceptívelde se tornar uma das mais relevantes questões <strong>do</strong> sector.121. Nos termos <strong>do</strong> Contrato de Concessão, os CTT são obriga<strong>do</strong>s a garantir acesso à redepública postal, em condições de igualdade e não discriminação. Acresce que, segun<strong>do</strong> oDecreto-Lei n.º 150/2001, de 7 de Maio, que define o regime de acesso e exercício daactividade de presta<strong>do</strong>r de serviços postais explora<strong>do</strong>s em concorrência, as entidadesautorizadas à prestação de serviços postais têm o direito de aceder à rede postalpública em condições transparentes e não discriminatórias, mediante condições aacordar com a concessionária <strong>do</strong> serviço postal universal.122. De salientar que, competin<strong>do</strong> ao ICP-ANACOM, ao abrigo <strong>do</strong> supramenciona<strong>do</strong> Decreto-Lei, resolver litígios surgi<strong>do</strong>s entre os CTT e os demais presta<strong>do</strong>res relativamente aoacesso à rede postal pública, até à data não foi requerida a intervenção destaAutoridade.123. Por outro la<strong>do</strong>, o Regulamento <strong>do</strong> Serviço Receptáculos Postais, aprova<strong>do</strong> pelo DecretoRegulamentar n.º 8/90, de 06 de Abril, com as alterações que lhe forma introduzidaspelo Decreto Regulamentar n.º 21/98, de 04 de Setembro, estabelece, inter alia,regras de instalação, utilização e conservação de receptáculos postais para entrega decorrespondência.Tratamento fiscal124. Um <strong>do</strong>s mais significativos condicionalismos legais à entrada e à expansão no sectorpostal corresponde ao tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong> resultante da aplicação <strong>do</strong>Imposto sobre o Valor Acrescenta<strong>do</strong> (IVA).125. Tradicionalmente, a oferta de serviços postais pelo presta<strong>do</strong>r de SU não está sujeita àcobrança de IVA, não poden<strong>do</strong>, por este motivo, esta empresa deduzir o imposto pagoaquan<strong>do</strong> da aquisição <strong>do</strong>s factores de produção 34 . Com efeito, a isenção da aplicação<strong>do</strong> IVA é uma das contrapartidas atribuídas ao presta<strong>do</strong>r de SU pelas obrigações a queeste está sujeito na sua actividade.34 Note-se que sen<strong>do</strong> a prestação de serviços postais uma actividade maioritariamente dependente demão-de-obra, o peso <strong>do</strong> IVA nos custos é reduzi<strong>do</strong>.26/52
126. Em resulta<strong>do</strong> desta isenção fiscal concedida ao presta<strong>do</strong>r de SU, os presta<strong>do</strong>resconcorrentes, ao serem obriga<strong>do</strong>s a incluir o IVA nos seus preços finais, têm quepraticar preços mais eleva<strong>do</strong>s para auferir da mesma margem ou, alternativamente,praticarem os mesmos preços, mas benefician<strong>do</strong> de uma margem menor.127. Este tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong> não introduz distorções quan<strong>do</strong> os clientes finaispodem deduzir o IVA, mas é gravoso quan<strong>do</strong> não é possível efectuar essa dedução,conferin<strong>do</strong> ao presta<strong>do</strong>r de SU uma vantagem competitiva no que aos serviços nãoreserva<strong>do</strong>s <strong>do</strong> âmbito <strong>do</strong> SU diz respeito.128. Refira-se que a Comissão Europeia já demonstrou preocupações face a estas diferençasde tratamento fiscal, ten<strong>do</strong>, em 2003, apresenta<strong>do</strong> uma proposta ao Parlamento e aoConselho Europeu com o objectivo de uniformizar a aplicação <strong>do</strong> IVA a to<strong>do</strong>s ospresta<strong>do</strong>res de serviços postais, pedi<strong>do</strong> a que estas duas instituições não deram,contu<strong>do</strong>, provimento 35 .129. Portugal, segun<strong>do</strong> a Tabela 2, isenta de IVA os serviços postais abrangi<strong>do</strong>s pelo SU, talcomo a maioria <strong>do</strong>s Esta<strong>do</strong>s-Membros. Contu<strong>do</strong>, dada a extensão <strong>do</strong> âmbito <strong>do</strong> SU nonosso país, esta diferença fiscal é favorável aos CTT.Tabela 2: Serviços postais isentos de IVA na UE27 36PaísesTo<strong>do</strong>s os serviços postaisTo<strong>do</strong>s os serviçosuniversaisÁrea reservadaCorrespondênciaNenhumItália, Malta, Polónia, Reino Uni<strong>do</strong>Bélgica, Rep. Checa, Alemanha, Dinamarca, Estónia, Grécia,Hungria, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal,Roménia e EslováquiaEspanhaFrança, LituâniaFinlândia, Letónia, Suécia, EslovéniaFonte: WIK (2009b).130. Para além da isenção da cobrança de IVA, determina<strong>do</strong>s países possuem aindalegislação que concede tratamento fiscal preferencial ao presta<strong>do</strong>r de SU em termos detaxas aduaneiras, sistema de encargos terminais (i.e., remuneração devida pelotransporte, tratamento e distribuição <strong>do</strong> correio internacional proveniente de outrospaíses), entre outros, facto que constitui, igualmente, uma desvantagem para osentrantes.Requisitos para a prestação <strong>do</strong> SU131. Os requisitos relaciona<strong>do</strong>s com a prestação <strong>do</strong> SU podem ainda constituir umcondicionalismo legal à entrada e à expansão no merca<strong>do</strong>. Com a liberalização poderãopassar a existir vários presta<strong>do</strong>res candidatos à prestação <strong>do</strong> SU. Contu<strong>do</strong>, pelo factoda prestação deste exigir parâmetros específicos de cobertura da rede (nacional) e de35 Cf. WIK (2009b).36 Informação não disponível para a Áustria, Bulgária e Chipre.27/52
entrega da correspondência (diária), nem todas as empresas poderão estar habilitadasà sua prestação.132. Por outro la<strong>do</strong>, o presta<strong>do</strong>r de SU, ao beneficiar de direitos especiais relaciona<strong>do</strong>s, porexemplo, com a localização <strong>do</strong>s pontos de aceitação e a operação de veículos, e de umefeito de reconhecimento da marca, possui, naturalmente, uma vantagem competitivaque pode desincentivar a entrada de outros presta<strong>do</strong>res no merca<strong>do</strong>.133. Pelo contrário, a exigência de tarifação uniforme ao presta<strong>do</strong>r de SU, i.e., a ausênciade diferenciação geográfica <strong>do</strong>s preços, pode tornar a entrada de outros presta<strong>do</strong>resmais atractiva em determinadas zonas, designadamente naquelas mais densamentepovoadas e cujos custos de entrega de correspondência são mais reduzi<strong>do</strong>s,potencian<strong>do</strong> o cream skimming <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> 37 .134. Já o modelo de financiamento <strong>do</strong> SU, que ainda não foi a<strong>do</strong>pta<strong>do</strong>, caso dependa dacontribuição <strong>do</strong>s vários presta<strong>do</strong>res em actividade, pode igualmente constituir umcondicionalismo à entrada e à expansão no merca<strong>do</strong>.Incerteza regulatória135. Um último tipo de condicionalismo legal à entrada e à expansão está relaciona<strong>do</strong> com aincerteza regulatória adveniente <strong>do</strong> processo gradual de liberalização.136. A indefinição das condições em que essa liberalização se realizará, assim como daresposta <strong>do</strong>s regula<strong>do</strong>res em termos da imposição de obrigações regulamentares (e.g.obrigações de acesso à rede <strong>do</strong> incumbente, nomeadamente pontos de acesso, preçose condições) aumenta o risco associa<strong>do</strong> à entrada no merca<strong>do</strong>.137. Acresce que os condicionalismos legais referi<strong>do</strong>s anteriormente podem ser potencia<strong>do</strong>spela incerteza regulatória quanto à forma como serão aborda<strong>do</strong>s pelo legisla<strong>do</strong>r e/oupelo regula<strong>do</strong>r.4.3. Condicionalismos naturais138. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão nos merca<strong>do</strong>s de serviços postais,ao contrário <strong>do</strong>s condicionalismos legais, persistirão para além da liberalização <strong>do</strong>sector, uma vez que estão relaciona<strong>do</strong>s com características intrínsecas destesmerca<strong>do</strong>s139. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão podem resultar de factoresrelaciona<strong>do</strong>s quer com a procura, quer com a oferta. Do la<strong>do</strong> da procura, identificam-seos seguintes condicionalismos naturais à entrada e à expansão: efeitos de reputação,efeitos de carteira ou portfolio, custos de mudança e contrapoder negocial <strong>do</strong>scompra<strong>do</strong>res. Os custos afunda<strong>do</strong>s, as economias de escala, as economias dedensidade, as economias de gama e os efeitos de rede correspondem aoscondicionalismos naturais à entrada e à expansão relaciona<strong>do</strong>s com a oferta.37 O cream skimming consiste numa prática através da qual uma empresa focaliza a sua estratégia denegócios apenas nos segmentos mais rentáveis <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> ou naqueles de menor custo.28/52
Efeitos reputação140. No que concerne aos efeitos de reputação, uma relação contratual de médio ou longoprazo com um determina<strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r pode determinar a existência de uma ligação deconfiança entre este e um cliente. A dificuldade de quebra desta ligação pode constituirum condicionalismo para os entrantes, uma vez que o presta<strong>do</strong>r incumbentedesenvolveu to<strong>do</strong> um historial de relação com os seus clientes.141. No caso português, refira-se que os CTT foram considera<strong>do</strong>s em vários anosconsecutivos a instituição de maior confiança <strong>do</strong>s portugueses 38 , gozan<strong>do</strong>, nestesenti<strong>do</strong>, de uma vantagem competitiva face aos seus concorrentes. Não obstante,alguns presta<strong>do</strong>res alternativos, nomeadamente de serviços de correio expresso, nãoestão tão expostos a esta desvantagem por estarem associa<strong>do</strong>s a gruposinternacionais.142. Por outro la<strong>do</strong>, ten<strong>do</strong> em consideração que a qualidade de serviço percepcionada pelosclientes relativamente a um determina<strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r contribui para estabelecer areputação deste, o facto <strong>do</strong>s serviços postais corresponderem a experience goods 39 ,pode traduzir-se numa desvantagem competitiva para os entrantes.143. Com efeito, o receio relativo à eventual perda de qualidade de serviço com a mudançade presta<strong>do</strong>r (<strong>do</strong> incumbente para o entrante) pode constituir um condicionalismo àentrada e à expansão no merca<strong>do</strong>, num sector em que, por exemplo, os prazos deentrega podem ser determinantes para o cliente.Efeito de carteira ou portfolio144. Uma segunda categoria de condicionalismo natural à entrada e à expansão prende-secom o efeito de carteira ou portfolio, na medida em que podem existir incentivos àconcentração, pelos clientes, da aquisição de diversos serviços num só presta<strong>do</strong>r.Assim, os clientes empresariais preferem muitas vezes a aquisição de to<strong>do</strong>s os serviçosa um presta<strong>do</strong>r à possibilidade de fazerem shopping around, a qual consome tempo erecursos, e adquirirem os vários serviços a presta<strong>do</strong>res distintos.145. Com efeito, de acor<strong>do</strong> com um estu<strong>do</strong> <strong>do</strong> ICP-ANACOM, as empresas inquiridasindicaram preferência pela utilização de um único presta<strong>do</strong>r para distribuição <strong>do</strong>s seusenvios postais 40 .146. Para fazer face ao efeito de carteira ou portfolio e poder captar grandes clientesempresariais que adquirem um vasto conjunto de serviços, os entrantes são38 Cf. ICP-ANACOM, Estu<strong>do</strong> sobre o consumo empresarial de serviços postais, 2008, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/20080530_ecesp_relatorio_final.pdf?contentId=600482&field=ATTACHED_FILE; assim como Estu<strong>do</strong> marcas de confiança – Selecções <strong>do</strong>s Readers Digest, edições várias.39 Experience goods são bens cujas características são difíceis de observar a priori, poden<strong>do</strong> apenas serverificadas após a sua aquisição. Por exemplo, previamente ao envio de correspondência, o clientedesconhece se o presta<strong>do</strong>r alternativo cumprirá o tempo fixa<strong>do</strong> para a entrega de uma encomendapostal.40 Cf. ICP-ANACOM, Estu<strong>do</strong> sobre o consumo empresarial de serviços postais, 2008, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/20080530_ecesp_relatorio_final.pdf?contentId=600482&field=ATTACHED_FILE.29/52
pressiona<strong>do</strong>s para oferecer uma gama alargada de produtos, o que pode limitar odesenvolvimento da concorrência ao condicionar estratégias de entrada focadas emdetermina<strong>do</strong>s nichos de merca<strong>do</strong>.147. O efeito de carteira ou portfolio é tanto mais relevante no sector postal, uma vez queos clientes empresariais são responsáveis por uma parte significativa das receitas (e.g.em Portugal cerca <strong>do</strong> 90% <strong>do</strong> tráfego postal tem origem nestes clientes 41 ) e em face daexistência de uma área reservada que restringe oferta de determina<strong>do</strong>s serviços porparte <strong>do</strong>s entrantes.Custos de pesquisa e de mudança148. Também a existência de custos de pesquisa e de mudança podem constituir umimportante condicionalismo natural à entrada e à expansão. Os custos de pesquisatraduzem-se no conjunto de custos suporta<strong>do</strong>s pelo cliente no processo de identificaçãoe compreensão das características das diversas ofertas disponíveis no merca<strong>do</strong>. Já oscustos de mudança são incorri<strong>do</strong>s pelo cliente sempre que este opte por aderir aosserviços de um novo presta<strong>do</strong>r.149. Perante a existência destes custos, mais dificilmente os clientes passarão a contratarserviços a presta<strong>do</strong>res concorrentes. Para tal, será necessário que o presta<strong>do</strong>r pratiqueum preço suficientemente reduzi<strong>do</strong> face ao preço <strong>do</strong> incumbente, de mo<strong>do</strong> acompensar os custos de mudança.150. Em merca<strong>do</strong>s maduros ou em fase de declínio, como é o caso da oferta de serviçospostais tradicionais (cf. secção 3.3), os custos de mudança são particularmenterelevantes, uma vez que mais dificilmente um entrante consegue conquistar novosclientes sem ser por transferência de outros presta<strong>do</strong>res.151. Ainda assim, neste sector, os custos de mudança não parecem ser particularmenteeleva<strong>do</strong>s, com excepção <strong>do</strong>s enfrenta<strong>do</strong>s pelos grandes clientes que adquirem umportfolio alarga<strong>do</strong> de serviços, desenvolven<strong>do</strong> com o seu presta<strong>do</strong>r uma lógica departilha de tarefas (soluções à medida) cuja replicação poderá não ser facilmenteexequível 42 .Contrapoder negocial <strong>do</strong>s compra<strong>do</strong>res152. Um último condicionalismo natural à entrada e à expansão relaciona<strong>do</strong> com a procuracorresponde à existência de contrapoder negocial <strong>do</strong>s compra<strong>do</strong>res. Com efeito, ospresta<strong>do</strong>res de serviços postais poderão estar dependentes de um reduzi<strong>do</strong> conjunto degrandes clientes que garantem uma parte significativa das receitas, em particular nosegmento de merca<strong>do</strong> B2X.41 Cf. Accenture (2006).42 Cf., por exemplo, Berger (2004) que estuda e quantifica os custos de mudança no Reino Uni<strong>do</strong>.30/52
153. A entrada no merca<strong>do</strong> é, naturalmente, condicionada pela capacidade de captaçãodestes clientes que têm uma posição que lhes permite exigir condições de preço e deserviço diferenciadas.154. Note-se, contu<strong>do</strong>, que este contrapoder negocial é fortemente limita<strong>do</strong> se apenas umconjunto reduzi<strong>do</strong> de serviços for presta<strong>do</strong> em regime de concorrência.Custos afunda<strong>do</strong>s155. Do la<strong>do</strong> da oferta, um primeiro condicionalismo natural à entrada e à expansãocorresponde à existência de custos afunda<strong>do</strong>s. A oferta de serviços postais exigeinvestimentos na rede de aceitação, na rede de tratamento, na rede de transporte e narede de distribuição (cf. Figura 1 supra). Embora existam custos afunda<strong>do</strong>srelaciona<strong>do</strong>s com o desenvolvimento das redes de aceitação e de tratamento, os outrosinvestimentos necessários (e.g. força de trabalho, edifícios e meios de transportes) nãosão específicos <strong>do</strong> sector postal.156. Não obstante, os investimentos relaciona<strong>do</strong>s com a prestação <strong>do</strong> serviço postaluniversal, por via <strong>do</strong>s requisitos mínimos exigi<strong>do</strong>s, por exemplo, em termos decobertura e frequência da entrega, são eleva<strong>do</strong>s e, muitas vezes, não necessários àprestação de outros serviços postais.157. A opção por um modelo de negócio basea<strong>do</strong> na utilização de pontos de acesso ou dedistribuição já existentes, próprios ou de terceiros, neste último caso através dacelebração de acor<strong>do</strong>s, permite minorar as dificuldades advenientes da existência decustos afunda<strong>do</strong>s.Economias de escala158. Acresce como condicionalismo natural à entrada e à expansão a existência deeconomias de escala. No sector postal, a existência de economias de escala resulta <strong>do</strong>decréscimo de custos médios associa<strong>do</strong> a um aumento da dimensão da rede postalproporcional ao aumento <strong>do</strong> volume de tráfego. A dimensão da rede postal depende <strong>do</strong>número de pontos de aceitação de correspondência, de estações de tratamento, derotas de transporte e de pontos de entrega.159. As economias de escala não parecem, contu<strong>do</strong> e tal como seria expectável, serdeterminantes para a oferta de serviços postais, uma vez que esta não se caracterizapor exigir eleva<strong>do</strong>s custos fixos 43 . Neste senti<strong>do</strong>, mais facilmente um entranteconsegue usufruir das mesmas vantagens em termos da redução de custos que oincumbente.Economias de densidade160. Por outro la<strong>do</strong>, também a existência de economias de densidade constitui umcondicionalismo natural à entrada e à expansão relevante no sector postal 44 . Estas43 Cf. NERA (2004).44 Cf. NERA (2004).31/52
economias distinguem-se das economias de escala por reflectirem reduções nos custosmédios associadas ao aumento de tráfego postal manten<strong>do</strong> a mesma dimensão darede.161. Ten<strong>do</strong> em consideração que muitas das rotas operadas pelos presta<strong>do</strong>res de serviçospostais se caracterizam por estarem abaixo da sua capacidade, um aumento de tráfegonão se traduz necessariamente num aumento <strong>do</strong>s custos totais de transporte.162. Deste mo<strong>do</strong>, uma rede de menor dimensão, embora não beneficie de economias deescala, pode, ainda assim, tirar parti<strong>do</strong> das economias de densidade, desde queconcentre a maioria das suas operações em rotas com volume de tráfego eleva<strong>do</strong>.163. A geografia de um determina<strong>do</strong> país é, deste mo<strong>do</strong>, relevante, uma vez que em áreascom elevada densidade populacional e com um relevo pouco acidenta<strong>do</strong>, os custosmédios serão, naturalmente, mais reduzi<strong>do</strong>s.164. Em Portugal, a concentração de tráfego postal nas regiões metropolitanas de Lisboa e<strong>do</strong> Porto é elevada, sen<strong>do</strong>, como tal, regiões em que os presta<strong>do</strong>res mais facilmenteconseguem beneficiar das economias de densidade e obter níveis de rendibilidade maiseleva<strong>do</strong>s. Pelo contrário, em áreas <strong>do</strong> interior <strong>do</strong> território português pode ser difícil,até mesmo para o incumbente, alcançar economias de custos relacionadas com adensidade pelo facto <strong>do</strong> volume de tráfego ser reduzi<strong>do</strong>, daí resultan<strong>do</strong> a necessidadede SU.Economias de gama165. Como condicionalismo natural à entrada e à expansão podem ainda ser apontadas aseconomias de gama. Estas economias traduzem reduções nos custos médios emresulta<strong>do</strong> <strong>do</strong> fornecimento conjunto de serviços postais sobre uma mesma rede.Dificilmente um entrante, que actue num segmento de merca<strong>do</strong> específico da área nãoreservada, conseguirá replicar as economias de gama <strong>do</strong> incumbente que oferece umportfolio alarga<strong>do</strong> de serviços.166. Por outro la<strong>do</strong>, é possível beneficiar de eventuais economias de gama em caso departilha de actividades associadas aos novos serviços com actividades associadas aserviços que já são presta<strong>do</strong>s pelos entrantes.Efeitos de rede167. Por fim, refiram-se os efeitos de rede como condicionalismo natural à entrada e àexpansão. Os efeitos de rede determinam que um serviço seja mais valoriza<strong>do</strong> quantomaior o número de clientes que dele beneficia, o que torna a entrada em pequenaescala difícil. No que respeita ao sector postal, estes efeitos são, contu<strong>do</strong>, limita<strong>do</strong>s.4.4. Condicionalismos à entrada e à expansão: conclusões168. A contestabilidade <strong>do</strong>s merca<strong>do</strong>s de serviços postais é condicionada pela existência decondicionalismos à entrada e à expansão, poden<strong>do</strong> os mesmos configurarcondicionalismos naturais ou legais.32/52
169. Em resulta<strong>do</strong> <strong>do</strong> mais tardio processo de liberalização, os condicionalismos legais àentrada e à expansão assumem ainda um papel relevante neste sector, relacionan<strong>do</strong>se,nomeadamente, com a existência de uma área reservada, com os processos delicenciamento, com as questões de acesso à rede, com o tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong>,com os requisitos da obrigação de SU e com a incerteza regulatória.170. A a<strong>do</strong>pção de regras de abertura <strong>do</strong>s merca<strong>do</strong>s à concorrência tem permiti<strong>do</strong> atenuargrande parte destes condicionalismos à entrada e à expansão e, em particular, aquelesque se apresentam mais gravosos para o desenvolvimento de uma concorrênciaefectiva. Deste mo<strong>do</strong>, o âmbito da área reservada em Portugal tem vin<strong>do</strong> a serprogressivamente restrito, o acesso à rede pública postal é assegura<strong>do</strong> por vialegislativa e os processos de licenciamento simplifica<strong>do</strong>s e adequa<strong>do</strong>s à realidade <strong>do</strong>merca<strong>do</strong> português e das empresas.171. Pelo contrário, o condicionalismo à entrada e à expansão relativo ao tratamento fiscaldiferencia<strong>do</strong> e, em especial, a isenção de IVA pelos presta<strong>do</strong>res de SU, tem persisti<strong>do</strong> econstitui actualmente um factor de desvantagem competitiva para os presta<strong>do</strong>resalternativos e potenciais entrantes que carece de actuação.172. No que concerne aos condicionalismos naturais à entrada e à expansão, os mesmospersistirão após a plena liberalização <strong>do</strong> sector, uma vez que estão relaciona<strong>do</strong>s comcaracterísticas intrínsecas destes merca<strong>do</strong>s. Refiram-se, neste contexto,condicionalismos relaciona<strong>do</strong>s quer com a procura, quer com a oferta de serviçospostais.173. Do la<strong>do</strong> da procura, identificam-se os seguintes condicionalismos naturais à entrada e àexpansão: efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos de mudança econtrapoder negocial <strong>do</strong>s compra<strong>do</strong>res.174. Os efeitos de reputação e de portfolio constituem grandes desafios para os presta<strong>do</strong>resalternativos aos CTT, uma vez que esta empresa, por operar há mais tempo nomerca<strong>do</strong> português, beneficia da confiança <strong>do</strong>s clientes e fornece uma gama alargadade serviços.175. Os presta<strong>do</strong>res liga<strong>do</strong>s a grupos empresariais internacionais mais facilmenteultrapassam esta desvantagem competitiva por estarem identifica<strong>do</strong>s com uma marcade renome e por terem maior capacidade para oferecer um conjunto mais diversifica<strong>do</strong>de serviços.176. Do la<strong>do</strong> da oferta, os custos afunda<strong>do</strong>s, as economias de escala, as economias dedensidade, as economias de gama e os efeitos de rede correspondem aoscondicionalismos naturais à entrada e à expansão.177. De entre estes condicionalismos, as economias de densidade, resultantes de uma maiorconcentração geográfica <strong>do</strong> tráfego postal, têm consequências significativas narendibilidade potencial <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res, e, como tal, na contestabilidade <strong>do</strong>ssegmentos geográficos. Desta forma, a oferta de serviços postais a uma escala33/52
nacional por concorrentes <strong>do</strong>s CTT enfrenta barreiras muito elevadas, ao contrário deofertas locais e concentradas em fluxos geográficos intra ou inter-áreas metropolitanas.178. Neste senti<strong>do</strong>, para o correio expresso, a densidade é menos crítica para os patamaresmínimos de rendibilidade, uma vez que é mais fácil atingir o ponto de break-even, oque aliás é patente pela maior intensidade concorrencial observada neste segmento emPortugal.179. Em face <strong>do</strong>s condicionalismos à entrada e à expansão identifica<strong>do</strong>s, mais facilmente aviabilidade económica <strong>do</strong>s entrantes será assegurada através <strong>do</strong> desenvolvimento deestratégias focadas em nichos de merca<strong>do</strong>, nomeadamente na prestação de serviços degestão de arquivos, trocas de <strong>do</strong>cumentos e entregas no mesmo dia de expedição.180. Por outro la<strong>do</strong>, a captação de grandes clientes empresariais que geram um eleva<strong>do</strong>volume de correio transaccional ou de publicidade endereçada pode, por si só,assegurar a viabilidade da entrada no merca<strong>do</strong>, na medida em que não exige que umpresta<strong>do</strong>r disponha de uma extensa rede de aceitação já que este pode recolher osenvios postais nas instalações <strong>do</strong>s seus clientes.181. É ainda expectável que os entrantes se concentrem na oferta de serviços que nãoexigem custos fixos muito eleva<strong>do</strong>s em áreas urbanas <strong>do</strong> nosso país ou nodesenvolvimento de determina<strong>do</strong>s serviços da nova cadeia de valor, como sejam aconsolidação de correio e a prestação de serviços a montante e a jusante da cadeia devalor tradicional.182. Por último, <strong>do</strong> ponto de vista geográfico, as zonas urbanas de Lisboa e Porto, porserem as áreas de maior densidade de tráfego postal, são aquelas em que maisfacilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia de valor. Registe-se quecerca de 47% <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res de serviços de correio expresso apenas actuam emalgumas zonas <strong>do</strong> território nacional 45 .183. Apesar destas potenciais estratégias de entrada, poderá demorar alguns anos até quealgum presta<strong>do</strong>r consiga pôr em causa a posição <strong>do</strong>minante <strong>do</strong>s CTT na maioria <strong>do</strong>ssegmentos de merca<strong>do</strong>, o que reforça a importância da aplicação da lei da concorrêncianeste sector, para fazer face a eventuais comportamentos anti-competitivos, tal comodesenvolvi<strong>do</strong> na secção seguinte.45 Cf. ICP-ANACOM, Questionário anual das comunicações 2010.34/52
5. COMPORTAMENTOS ANTI-CONCORRENCIAIS5.1. Introdução184. O advento da liberalização num merca<strong>do</strong> e a consequente introdução de concorrênciapode gerar um conjunto de incentivos à a<strong>do</strong>pção de comportamentos anti<strong>concorrenciais</strong>por parte de opera<strong>do</strong>res incumbentes que anteriormente detinham omonopólio da prestação de serviços. Estes opera<strong>do</strong>res herdaram frequentementeposições <strong>do</strong>minantes que lhes permitem agir, em larga medida, independentemente<strong>do</strong>s seus concorrentes, clientes e fornece<strong>do</strong>res.185. O sector <strong>do</strong>s serviços postais não é, neste senti<strong>do</strong>, uma excepção. Com efeito, ospresta<strong>do</strong>res <strong>do</strong>minantes de serviços postais poderão ter incentivos a a<strong>do</strong>ptarestratégias de definição de preços ou de outra natureza, com o objectivo de manter ouaumentar o seu poder de merca<strong>do</strong>, através da criação de entraves ao desenvolvimentoda actividade por presta<strong>do</strong>res concorrentes ou mesmo à entrada destes no merca<strong>do</strong>.186. Foi, aliás, este enquadramento que presidiu à publicação pela Comissão Europeia daComunicação relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e àapreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais 46 .187. Nas secções seguintes identificam-se os comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong> maistípicos, abordan<strong>do</strong>-se a prática decisória da Comissão Europeia neste contexto, assimcomo a prática decisória das ANC.5.2. Tipificação de comportamentosSubsidiação cruzada188. Relativamente às estratégias relacionadas com a política de preços, refira-se, emprimeiro lugar, a prática pelo presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante de subsidiação cruzada entre a áreareservada e a área não reservada, alavancan<strong>do</strong> o seu poder de merca<strong>do</strong> da primeirapara a segunda área.189. Esta prática permite que o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante impute aos serviços da área reservadacustos referentes à área não reservada. Deste mo<strong>do</strong>, o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante oferecepreços mais reduzi<strong>do</strong>s no que concerne aos serviços sujeitos a concorrência e maiseleva<strong>do</strong>s nos restantes, compensan<strong>do</strong> perdas de receita no que aos serviços nãoreserva<strong>do</strong>s diz respeito.Preços predatórios190. No limite, a subsidiação cruzada permite que o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante pratique um preçopredatório na oferta de serviços não reserva<strong>do</strong>s, comprometen<strong>do</strong> a viabilidade <strong>do</strong>46 Cf. Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e àapreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais, publicada no Jornal Oficial dasComunidades Europeias n.º C39/02, de 06.02.1998.35/52
negócio <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res concorrentes, tão ou mais eficientes, que podem mesmo serobriga<strong>do</strong>s a aban<strong>do</strong>nar o merca<strong>do</strong>.191. Por preço predatório entende-se um preço que não remunera os custos variáveismédios de produção, sen<strong>do</strong> a sua a<strong>do</strong>pção mais provável em contextos em que osegmento de merca<strong>do</strong> potencialmente afecta<strong>do</strong> (serviços não reserva<strong>do</strong>s) érelativamente mais reduzi<strong>do</strong> comparativamente com o segmento de merca<strong>do</strong> (serviçosreserva<strong>do</strong>s) que beneficia de margens retalhistas elevadas.Esmagamento de margens192. Ainda no contexto das estratégias de preços anti-<strong>concorrenciais</strong>, refira-se o casoespecífico de predação que pode ocorrer em merca<strong>do</strong>s onde operam empresasverticalmente integradas relativo ao esmagamento de margens.193. Na medida em que estas empresas prestam serviços simultaneamente no merca<strong>do</strong>retalhista, ao cliente final, e no merca<strong>do</strong> grossista, às empresas suas concorrentes,podem fixar preços de mo<strong>do</strong> a que o preço de retalho não seja suficiente pararemunerar os custos <strong>do</strong>s seus concorrentes igualmente eficientes, incluin<strong>do</strong> o preçogrossista <strong>do</strong> serviço.Preços excessivos194. Por outro la<strong>do</strong>, os preços excessivos também correspondem a uma prática anticoncorrencial.As empresas em posição <strong>do</strong>minante podem fixar os preçossignificativamente acima <strong>do</strong>s custos, incluin<strong>do</strong> a remuneração <strong>do</strong> capital investi<strong>do</strong>, paraos serviços dificilmente replicáveis pelos seus concorrentes.195. Esta prática tem como principal consequência a redução tanto <strong>do</strong> excedente <strong>do</strong>consumi<strong>do</strong>r como <strong>do</strong> excedente da economia como um to<strong>do</strong> e, consequentemente, <strong>do</strong>bem-estar social.Descontos não justifica<strong>do</strong>s196. Também os descontos de quantidade, ao criarem incentivos à concentração dasaquisições de serviços postais num único presta<strong>do</strong>r, permitem ao presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minantereter (e mesmo conquistar) clientes e impedir os presta<strong>do</strong>res concorrentes deatingirem uma dimensão que lhes permita tirar parti<strong>do</strong> das economias de custos. Estesdescontos também podem ser concedi<strong>do</strong>s em situações em que o cliente permanececom o presta<strong>do</strong>r por um longo perío<strong>do</strong> de tempo.Discriminação de preços e/ou de qualidade197. Uma outra prática anti-concorrencial susceptível de ser a<strong>do</strong>ptada por empresasverticalmente integradas traduz-se na discriminação de preços ou de qualidade. Opresta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante pode oferecer serviços a um preço mais reduzi<strong>do</strong> ou com umamaior qualidade à empresa retalhista <strong>do</strong> seu grupo económico, em detrimento dasempresas concorrentes. Esta prática permite que o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante seja36/52
identifica<strong>do</strong> pelo cliente final como a empresa que oferece serviços a preços maisreduzi<strong>do</strong>s ou de melhor qualidade.Tying198. No que concerne a estratégias não relacionadas com os preços, aponte-se o bundlingna sua forma de tying. O tying caracteriza-se pela imposição de aquisição de umserviço (o produto tying ou amarra<strong>do</strong>r) na compra de um outro serviço (o produto tie<strong>do</strong>u amarra<strong>do</strong>), quan<strong>do</strong>, na ausência dessa imposição, o consumi<strong>do</strong>r não optassenecessariamente pela aquisição <strong>do</strong> produto amarra<strong>do</strong>r.199. Um exemplo desta prática no contexto <strong>do</strong> sector postal corresponde ao tying deserviços da área reservada com outros da área não reservada, impedin<strong>do</strong> a replicaçãoda oferta por parte <strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res concorrentes.Recusa de acesso200. Por outro la<strong>do</strong>, podem existir incentivos para que o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante recuse oacesso à sua rede, ou negoceie os termos desse mesmo acesso em condiçõesdesfavoráveis, a empresas que ofereçam (ou pretendam oferecer) serviços nosmerca<strong>do</strong> retalhistas adjacentes e que são seus concorrentes nesses merca<strong>do</strong>s. Esteproblema abrange tanto as situações de recusa absoluta de negociação como a ofertade produtos ou serviços em condições que não sejam razoáveis.Outras práticas201. Por fim, existe ainda um conjunto de subterfúgios utiliza<strong>do</strong>s pelos presta<strong>do</strong>res<strong>do</strong>minantes e que visam prevenir ou limitar a entrada, nomeadamente, o recurso amarcas e patentes pela utilização das quais os concorrentes são obriga<strong>do</strong>s a pagar,ven<strong>do</strong>, por esta via, os seus custos aumenta<strong>do</strong>s.5.3. Prática decisória da Comissão Europeia202. Após o ano 2000, a Comissão Europeia tem a<strong>do</strong>pta<strong>do</strong> um conjunto de decisõesemblemáticas no que respeita à aplicação das regras de concorrência no sector postal,assistin<strong>do</strong>-se a uma intensificação da prática decisória com a proximidade da datalimite para a plena liberalização <strong>do</strong> sector postal.203. Na presente secção são abordadas decisões da Comissão relativas a acor<strong>do</strong>s de preços,abusos de posição <strong>do</strong>minante e operações de concentração de empresas.Acor<strong>do</strong>s de preços204. Refira-se, em primeiro lugar, a decisão a<strong>do</strong>ptada pela Comissão Europeia em 2003num processo que ficou conheci<strong>do</strong> como REIMS II Renewal 47 . Nesta decisão, aComissão concedeu uma isenção adicional de cinco anos (até ao final de 2006) a umacor<strong>do</strong> entre 17 presta<strong>do</strong>res de serviços postais europeus relativamente ao sistema de47 Cf. Comissão Europeia, COMP/38.170 REIMS II Renewal, Decisão publicada no Jornal Oficial n.ºL56/76, de 24.02.2004.37/52
encargos terminais. Este acor<strong>do</strong> de fixação de preços constituiria, de outra forma, umaviolação das regras de concorrência.205. Esta isenção foi concedida pela Comissão Europeia pela primeira vez em 1999, ten<strong>do</strong>esta instituição entendi<strong>do</strong> que o acor<strong>do</strong> então celebra<strong>do</strong> por 16 presta<strong>do</strong>res de serviçospostais era indispensável, uma vez que historicamente esta remuneração não reflectiaos custos de entrega deste tipo de correio, causan<strong>do</strong> distorções ao nível <strong>do</strong> tráfegopostal. Por outro la<strong>do</strong>, não existia, à data, informação exacta respeitante aos custosincorri<strong>do</strong>s pelos presta<strong>do</strong>res, já que os sistemas de contabilização <strong>do</strong>s mesmosestavam ainda em desenvolvimento.206. Na decisão de 2003, a Comissão Europeia exigiu, no entanto, que os entrantes nossegmentos de merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong>s de correio internacional de saída pudessemusufruir <strong>do</strong>s termos de entrega previstos no REIMS II Renewal.207. A reforma <strong>do</strong> antigo artigo 81.º <strong>do</strong> Trata<strong>do</strong> da União Europeia (TCE) determinou queestes acor<strong>do</strong>s não pudessem ser aprova<strong>do</strong>s ex ante pela Comissão, fican<strong>do</strong> sujeitos acontrolo ex post pela Comissão e pelas ANC.Abusos de posição <strong>do</strong>minante208. No que concerne aos casos de abuso de posição <strong>do</strong>minante, destaca-se a decisão daComissão Europeia no caso United Parcel Service vs. Deutsche Post AG I 48 , em 2001.Esta decisão foi a<strong>do</strong>ptada na sequência de uma denúncia da United Parcel Service(UPS) contra a Deutsche Post relacionada com a prática, por esta última, desubsidiação cruzada entre os serviços de correspondência reserva<strong>do</strong>s e os serviçosliberaliza<strong>do</strong>s de encomendas postais presta<strong>do</strong>s a empresas.209. Alegava a UPS que, sem a subsidiação cruzada, a Deutsche Post não teria podi<strong>do</strong>financiar as perdas persistentes no segmento de merca<strong>do</strong> das encomendas postaisprestadas em concorrência com outras empresas, exigin<strong>do</strong>, como tal, a proibição dasvendas abaixo <strong>do</strong>s respectivos custos de produção e a separação estrutural entre aprestação de serviços neste segmento de merca<strong>do</strong> e no sector reserva<strong>do</strong>.210. Caso contrário, para a UPS, uma empresa eficiente não podia competir com os preçospratica<strong>do</strong>s pela Deutsche Post no sector <strong>do</strong>s serviços de encomendas postais presta<strong>do</strong>sem concorrência com outras empresas.211. A Comissão condenou a Deutsche Post por <strong>do</strong>is tipos de abuso de posição <strong>do</strong>minante. Oprimeiro referente à prática de preços predatórios no merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong> de serviçosde encomendas empresariais, consideran<strong>do</strong> que esta empresa não recuperou através<strong>do</strong> preço pratica<strong>do</strong> os custos incrementais de produção durante cinco anos 49 .48 Cf. Comissão Europeia, COMP/35.141 United Parcel Service/Deutsche Post AG, Decisão publicada noJornal Oficial n.º L125/35, de 05.05.2001.49 O custo incremental de um serviço corresponde ao custo adicional em que uma empresa incorre parafornecer esse mesmo serviço ou o custo em que a empresa não incorreria caso decidisse não o fornecer.38/52
212. Neste caso, a Comissão requereu à Deutsche Post que os lucros <strong>do</strong> serviço deencomendas cobrissem, no mínimo, os respectivos custos incrementais de produçãodeste serviço face aos custos de produção <strong>do</strong>s serviços da área reservada.213. A Deutsche Post, por iniciativa própria, foi ao encontro das exigências da Comissão,mediante a assunção de um compromisso de separação da prestação <strong>do</strong>s serviços deencomendas postais da prestação <strong>do</strong>s serviços da área reservada, de mo<strong>do</strong> a garantirque as receitas destes últimos não fossem utilizadas para financiar os primeiros.214. Neste contexto, Deutsche Post criou uma empresa juridicamente independente para ofornecimento <strong>do</strong> serviço de encomendas postais a empresas. Esta nova empresa podiaadquirir os seus inputs, não apenas à Deutsche Post, mas a qualquer fornece<strong>do</strong>r. Casooptasse por adquiri-los à Deutsche Post, esta última ficava obrigada a fornecê-los aosentrantes ao mesmo preço e nas mesmas condições. Neste senti<strong>do</strong>, os incentivos parafixar um preço retalhista abaixo de custo eram removi<strong>do</strong>s.215. A Comissão condenou ainda a Deutsche Post por abuso de posição <strong>do</strong>minanterelaciona<strong>do</strong> com a aplicação de um sistema de descontos de fidelização. Esta empresaconcedeu descontos substanciais aos maiores clientes <strong>do</strong> serviço de encomendas noperío<strong>do</strong> entre 1974 e 2000, na condição de que estes concentrassem na Deutsche Posta totalidade, ou pelo menos uma proporção significativa, das suas aquisições. Estesdescontos impediam assim qualquer concorrente da Deutsche Post de atingir umadimensão mínima que viabilizasse a sua entrada no merca<strong>do</strong>.216. A Deutsche Post, aquan<strong>do</strong> da recepção da acusação da Comissão (“Statement ofObjections”), anunciou a cessação da aplicação, a título preventivo, <strong>do</strong> sistema dedescontos em causa. Por outro la<strong>do</strong>, a Deutsche Post comprometeu-se a assegurar,através de um sistema de controlo prévio, que os contratos de serviços de encomendaspostais não conteriam quaisquer acor<strong>do</strong>s de descontos contrários aos requisitos <strong>do</strong>direito da concorrência.217. Um segun<strong>do</strong> caso de abuso de posição <strong>do</strong>minante decidi<strong>do</strong> pela Comissão Europeia foio British Post Office vs. Deutsche Post II 50 , em 2001. Neste caso, a British Post acusoua Deutsche Post de recusar a distribuição de correio transfronteiriço proveniente <strong>do</strong>Reino Uni<strong>do</strong> e que tinha como destino a Alemanha, salvo se a British Post pagasse umasobretaxa correspondente à tarifa interna alemã deduzi<strong>do</strong>s os encargos terminais.218. Para a British Post, a Deutsche Post atrasava repetidamente a libertação <strong>do</strong> correiointercepta<strong>do</strong>, mesmo apesar de a empresa britânica ter concorda<strong>do</strong> pagar a diferençaentre os encargos terminais devi<strong>do</strong>s pela entrega <strong>do</strong> correio transfronteiriço e a tarifainterna integral.219. A Comissão Europeia considerou que a Deutsche Post abusou da sua posição<strong>do</strong>minante no merca<strong>do</strong> de entrega de correio internacional de quatro formas. Em50 Cf. Comissão Europeia, COMP/36.915 British Post/Deutsche Post II, Decisão publicada no Jornal Oficialn.º L331/40, de 15.12.2001.39/52
primeiro lugar, esse abuso de posição <strong>do</strong>minante era concretiza<strong>do</strong> através de umaprática de discriminação que se traduzia na aplicação de condições diferentes atransacções equivalentes e que colocava em desvantagem competitiva outros parceiroscomerciais. Para a Comissão, mesmo que não existissem efeitos negativos substanciaissobre estes parceiros comerciais, o comportamento da Deutsche Post tinha efeitosnegativos directos sobre os consumi<strong>do</strong>res.220. Em segun<strong>do</strong> lugar, entendeu a Comissão existir abuso de posição <strong>do</strong>minante atravésda recusa de fornecimento (serviço de transporte e entrega) por parte da DeutschePost, excepto no caso de pagamento da sobretaxa, na medida em que as razõesinvocadas para essa recusa eram injustificadas. Os efeitos negativos destecomportamento abusivo foram, de acor<strong>do</strong> com a Comissão, reforça<strong>do</strong>s pelo facto daDeutsche Post ter atrasa<strong>do</strong> a entrega por um perío<strong>do</strong> de tempo suficientemente longopara enfraquecer substancialmente o impacto comercial das expedições.221. Por outro la<strong>do</strong>, a Comissão concluiu pela existência de um abuso de posição <strong>do</strong>minanterelaciona<strong>do</strong> com a prática de preços excessivos, por o preço pratica<strong>do</strong> pela DeutschePost relativamente ao correio transfronteiriço de entrada exceder o valor económico <strong>do</strong>mesmo em pelo menos 25%, não existin<strong>do</strong> uma justificação objectiva para tal <strong>do</strong> pontode vista <strong>do</strong>s custos de produção.222. Por fim, a Comissão condenou a Deutsche Post por limitar o desenvolvimento <strong>do</strong>merca<strong>do</strong> alemão de entrega de correio internacional e <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> britânico deexpedição de correio para a Alemanha.223. Durante o decurso <strong>do</strong> procedimento legal, a Deutsche Post comprometeu-se a cessar ocomportamento, designadamente a intercepção, sobretaxação e atraso na entrega decorreio internacional de qualquer tipo.224. Um último caso de abuso de posição <strong>do</strong>minante a salientar é o Hays vs. La Poste Belge& Key Mail 51 de 2001. Em Abril de 2000, a Hays plc., um presta<strong>do</strong>r priva<strong>do</strong>, alegoujunto da Comissão que o incumbente belga pretendia eliminar a sua rede dedistribuição de serviços B2B a segura<strong>do</strong>ras que estava a operar desde 1982.225. Para o efeito, a La Poste Belge estava a ligar as reduções de tarifas na área reservadaà subscrição de serviços pelas segura<strong>do</strong>ras na área não reservada B2B, discriminan<strong>do</strong>entre os seus clientes. Tornava-se, assim, impossível para a Hays concorrer nomerca<strong>do</strong>, uma vez que lhe era impossível replicar a oferta.226. A Comissão entendeu que a La Poste Belge estava a abusar da sua posição <strong>do</strong>minanteatravés de uma prática de discriminação (entre clientes que lhe subscreviam ambos osserviços e os que subscreviam os serviços não reserva<strong>do</strong>s à Hays), alavancan<strong>do</strong> o seupoder de merca<strong>do</strong> da área reservada para a área não reservada.51 Cf. Comissão Europeia, Caso COMP/37.859 Hays/La Poste Belge & Key Mail, Decisão publicada noJornal Oficial n.º L61/40, de 02.03.2002.40/52
Decisões de concentração de empresas227. Em 2001, a Comissão Europeia decidiu uma operação de concentração entre osincumbentes <strong>do</strong> Reino Uni<strong>do</strong> (The Post Office; TPO), Países Baixos (TPG) e Singapura(SPPL) 52 . Estas empresas pretendiam criar duas joint ventures, a primeira das quaisactuaria a nível mundial, com excepção da região Ásia-Pacífico, e a segunda operariasobre esta última região, ambas oferecen<strong>do</strong> serviços de expedição de correiointernacional e de entrega de encomendas.228. Na análise desenvolvida, e numa primeira fase, a Comissão identificou um conjunto deproblemas de concorrência nos merca<strong>do</strong>s <strong>do</strong> Reino Uni<strong>do</strong> e <strong>do</strong>s Países Baixos, em faceda possível eliminação da concorrência entre os incumbentes que operavam em ambosos merca<strong>do</strong>s.229. A investigação aprofundada da operação permitiu que a Comissão Europeia concluísseque no Reino Uni<strong>do</strong> não existira a criação ou reforço de uma posição <strong>do</strong>minante, umavez que, não obstante as elevadas quotas de merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s incumbentes, existia umgrande número de presta<strong>do</strong>res de serviços postais em actividade. Considerou,adicionalmente, a Comissão que as barreiras à entrada neste merca<strong>do</strong> eram reduzidas,sen<strong>do</strong> o merca<strong>do</strong> relativamente transparente (preços e descontos publicamentedisponíveis), o que desincentivava práticas discriminatórias.230. Já no que concerne ao merca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s Países Baixos, entendeu a Comissão que existiaum menor número de presta<strong>do</strong>res alternativos, sen<strong>do</strong> estes de dimensão reduzida,com excepção <strong>do</strong> incumbente inglês. Este merca<strong>do</strong> caracterizava-se ainda por umareduzida transparência, o que poderia facilitar a a<strong>do</strong>pção de práticas de discriminaçãoem favor da joint venture. Neste senti<strong>do</strong>, a operação proposta eliminaria aconcorrência entre o opera<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante (TPG) e o entrante com maior sucesso (TPO).231. Os compromissos assumi<strong>do</strong>s foram ao encontro das preocupações <strong>concorrenciais</strong>manifestadas pela Comissão, comprometen<strong>do</strong>-se as partes a alienar o negócio decorreio internacional da TPG nos Países Baixos e que originalmente integraria a jointventure. O desinvestimento foi efectua<strong>do</strong> com recurso a um up front buyer.232. Mais recentemente, em 2009, foi notificada à Comissão Europeia uma operação deconcentração entre os incumbentes da Suécia (Posten) e da Dinamarca (PosteDanmark) 53 .233. Ten<strong>do</strong> em consideração que, ao invés <strong>do</strong> merca<strong>do</strong> sueco, cuja liberalização total tinhasi<strong>do</strong> efectuada em 1993, o merca<strong>do</strong> dinamarquês ainda não se encontrava totalmenteliberaliza<strong>do</strong>, a Comissão analisou cuida<strong>do</strong>samente o impacto desta operação sobre oprocesso de liberalização neste último. Esta instituição europeia concluiu que aoperação proposta dificilmente aumentaria as barreiras à entrada ou impediria aconcorrência.52 Cf. Comissão Europeia, Caso M.1915 – The Post Office/TPG/SPPL.53 Cf. Comissão Europeia, Caso M.5152 – Posten AB/Post Danmark A/S.41/52
234. Não obstante, foram identificadas preocupações <strong>concorrenciais</strong> de natureza horizontal,uma vez que existia uma sobreposição das actividades <strong>do</strong>s <strong>do</strong>is presta<strong>do</strong>res nofornecimento de serviços de entrega de encomendas na Dinamarca.235. Para fazer face às preocupações identificadas, as partes comprometeram-se adesinvestir activos e a prescindir de clientes no segmento <strong>do</strong>méstico de encomendasB2B na Dinamarca.5.4. Prática decisória das ANC236. Também as ANC <strong>do</strong>s vários Esta<strong>do</strong>s-Membros da UE a<strong>do</strong>ptaram um conjunto dedecisões relativas a abusos de posição <strong>do</strong>minante com o objectivo de impedir a entradanos segmentos de merca<strong>do</strong> entretanto liberaliza<strong>do</strong>s ou visan<strong>do</strong> aumentar o seu poderde merca<strong>do</strong>. Naturalmente, os países em que a liberalização ocorreu mais ce<strong>do</strong> sãotambém aqueles que registam um maior número de decisões.237. Estas decisões incidiram essencialmente sobre o seguinte tipo de práticas restritivas daconcorrência:(i)(ii)(iii)(iv)Discriminação;Preços predatórios e subsidiação cruzada;Tying; e finalmente,Acor<strong>do</strong>s ou práticas concertadas.238. As ANC decidiram igualmente processos de concentração de empresas neste sector.Práticas de discriminação239. No que concerne às práticas de discriminação, a ANC da Dinamarca analisou várioscasos relativos à ausência de transparência de preços e à prática de preçosdiscricionários pelo presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante (Post Danmark), <strong>do</strong>s quais se destacam <strong>do</strong>is.No primeiro caso, decidi<strong>do</strong> em 2004, a discriminação era realizada pela Post Danmarkmediante a aplicação de um sistema de descontos de fidelização na entrega decorrespondência não endereçada, ten<strong>do</strong> si<strong>do</strong> aplicada uma coima que condenou oopera<strong>do</strong>r por abuso de posição <strong>do</strong>minante 54 . Já em 2009, com base numaargumentação idêntica, o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante foi condena<strong>do</strong> no merca<strong>do</strong> depublicidade endereçada 55 .240. Noutro processo, entendeu a ANC da Dinamarca, em 2007, que a discriminaçãoocorrida no merca<strong>do</strong> de entrega de revistas resultava da falta de transparência depreços e da existência de múltiplos preçários e descontos, sem que os mesmos fossemjustifica<strong>do</strong>s pela Post Danmark com base nos custos incorri<strong>do</strong>s. A empresa foi obrigadaa alterar os seus preçários e sistemas de desconto 56 .54 Cf. Decisão <strong>do</strong> Conselho da Concorrência Dinamarquês de 29.09.2004.55 Cf. Decisão <strong>do</strong> Conselho da Concorrência Dinamarquês de 24.06.2009.56 Cf. Decisão <strong>do</strong> Conselho da Concorrência Dinamarquês de 30.08.2007.42/52
241. Também na Alemanha e na Espanha, os presta<strong>do</strong>res <strong>do</strong>minantes cobravam preçosdiferentes pelo acesso à rede. No caso alemão, decidi<strong>do</strong> em 2005 peloBundeskartellamt, o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante <strong>do</strong>minante recusou o acesso à rede e aaplicação de descontos a empresas que se dedicavam a recolher correspondência deterceiros, responsabilizan<strong>do</strong>-se pela introdução da mesma na rede de distribuição <strong>do</strong>presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante, enquanto permitia o acesso à rede e concedia descontos aclientes que entregavam eles próprios o seu correio nos pontos de acesso 57 . EmEspanha, o presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante discriminou entre vários editores 58 .242. Ainda em relação a práticas discriminatórias, salientam-se <strong>do</strong>is casos analisa<strong>do</strong>s pelaANC italiana, o primeiro referente à entrega de correio híbri<strong>do</strong>, conceden<strong>do</strong> o presta<strong>do</strong>r<strong>do</strong>minante (Post Italiane S.p.a.) tratamento preferencial à sua subsidiária, e fechan<strong>do</strong>,desta forma, o merca<strong>do</strong> aos concorrentes que imprimiam e remetiam acorrespondência por envelope de grandes empresas 59 . A segunda decisão da ANCitaliana considerava ter existi<strong>do</strong> discriminação por parte <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante nosacor<strong>do</strong>s de subcontratação com os seus concorrentes, com vista aumentar o seu poderde merca<strong>do</strong> em sectores liberaliza<strong>do</strong>s e em vias de liberalização 60 .Preços predatórios e subsidiação243. Quanto a preços predatórios e à subsidiação cruzada não existe um grande número dedecisões, ten<strong>do</strong> em consideração a maior dificuldade de aferição <strong>do</strong>s custos relevantes.Saliente-se, a este propósito, uma denúncia analisada pela ANC da Suécia em que opresta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante diferenciou preços geograficamente para responder à entrada nomerca<strong>do</strong> de um concorrente. A ANC da Suécia optou, contu<strong>do</strong>, por não prosseguir umainvestigação.244. Em Espanha, na sequência de uma denúncia relativa à prática de preços predatóriospelo presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante (Correos) no segmento empresarial, este comprometeu-seperante a ANC da Espanha a praticar preços acima <strong>do</strong>s custos 61 .Práticas de tying245. Em termos de práticas de tying, destaque-se o caso decidi<strong>do</strong> pela ANC de Espanha, noano 2003. O presta<strong>do</strong>r <strong>do</strong>minante Correos exigia entregar 10% <strong>do</strong> correio intra-cidades<strong>do</strong>s presta<strong>do</strong>res de dimensão mais reduzida como contrapartida da concessão dedescontos relativos ao correio inter-cidades. Ten<strong>do</strong> a ANC espanhola decidi<strong>do</strong> em favor<strong>do</strong>s denunciantes, não foram, contu<strong>do</strong>, defini<strong>do</strong>s os termos e as condições queeliminariam este problema concorrencial 62 .57 Cf. Decisão <strong>do</strong> Bundeskartellamt B9-55/03, de 11.02.2005.58 Cf. Decisão <strong>do</strong> Tribunal de Defensa de la Competencia 584/074 – Prensa/Correos.59 Cf. Decisão da Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato N.A365 – Posta Elettronica Ibrida.60 Cf. Decisão da Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato N. A388 – Poste ItalianeConcessionari Servizi <strong>Postal</strong>i.61 Cf. Decisão <strong>do</strong> Servicio de Defensa de La Competencia N. SDC 2458/03 - Correos-Asempre.62 Cf. Decisão <strong>do</strong> Tribunal de Defensa de la Competencia 542/02 – Suresa-Correos, de 20.06.2003.43/52
246. Ainda em Espanha, a ANC considerou que o incumbente tinha abusa<strong>do</strong> da sua posição<strong>do</strong>minante no merca<strong>do</strong> reserva<strong>do</strong> de serviços postais, com o objectivo de desincentivara entrada de concorrentes no merca<strong>do</strong> liberaliza<strong>do</strong>, através da atribuição de descontossignificativos (até 80%) condiciona<strong>do</strong>s à contratação exclusiva à Correos de to<strong>do</strong>s osserviços postais 63 .247. A ANC da Hungria identificou, igualmente, a existência de um abuso de posição<strong>do</strong>minante semelhante ao descrito supra, condicionan<strong>do</strong> a Magyar Posta a concessãode descontos no merca<strong>do</strong> de produção de envios postais à entrega <strong>do</strong> correio normal<strong>do</strong>s seus clientes 64 .248. Casos semelhantes foram decidi<strong>do</strong>s pelas ANC da Áustria, no merca<strong>do</strong> de entregadiária de jornais e revistas 65 , e da França, no que concerne aos grandes clientesempresariais 66 .Acor<strong>do</strong>s e práticas concertadas249. Por último, no que respeita a acor<strong>do</strong>s e a práticas concertadas, apenas a ANC daHungria identificou e puniu a existência de um cartel, em que existiu um acor<strong>do</strong> de“não agressão” entre <strong>do</strong>is presta<strong>do</strong>res de serviços postais 67 .250. Com efeito, esta prática não parece ser muito comum no sector <strong>do</strong>s serviços postais,uma vez que os merca<strong>do</strong>s geográficos relevantes são nacionais e os incumbentescontinuam a deter posições <strong>do</strong>minantes nos mesmos.Operações de concentração251. Relativamente à análise de operações de concentração de empresas, salientem-se asoperações aprovadas pelas ANC <strong>do</strong>s Países Baixos e da Suécia 68 . Já na Alemanha, oBundeskartellamt proibiu a aquisição pelo incumbente de 24,8% da empresa Trans-oflex,uma vez que a mesma reforçaria a posição <strong>do</strong>minante deste 69 .252. Também em Portugal foram decididas algumas operações de concentração deempresas no sector postal, nomeadamente nos segmentos de encaminhamento ou dapreparação de correio e gestão de <strong>do</strong>cumentos, na sua vertente custódia física 70 .5.5. Comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong>: conclusões253. A progressiva introdução de concorrência nos merca<strong>do</strong>s de serviços postais podepotenciar a a<strong>do</strong>pção de comportamentos anti-<strong>concorrenciais</strong>. De acor<strong>do</strong> com a práticadecisória da Comissão e das ANC <strong>do</strong>s diversos Esta<strong>do</strong>s-Membros, observa-se que os63 Cf. Decisão <strong>do</strong> Tribunal de Defensa de la Competencia 568/03 – Asempre-Correos, de 15.09.2004.64 Cf. Decisão da GVH Vj-174/2005 – Magyar Posta Zrt.65 Cf. Decisão <strong>do</strong> Bundeswettbewerbsbehorde N 26KT 29, de 2005.66 Cf. Decisão da Autorité de la Concurrence No. 4-D-65, de 30.11.2004.67 Cf. Decisão da GVH Vj-140/2006 – Magyar Lapterjeszto/Magyar Posta.68 Cf. Decisões da Nma 5994-Koninklijke TNT Post/Cendris BSC e 6576-Deutsche Post/Selekt Mail, eDecisão da Konkurrensverket Posten AB/Strålfors AB.69 Cf. Decisão <strong>do</strong> Bundeskartellamt KVR 26/03.70 Cf. decisões da AdC nos processos Ccent. n.º 53/2003, Ccent. n.º 28/2005, Ccent. n.º 34/2005 eCcent. n.º 76/2005.44/52
comportamentos que mais frequentemente têm si<strong>do</strong> puni<strong>do</strong>s relacionam-se comabusos de posição <strong>do</strong>minante através de práticas de discriminação (e.g. aplicação dedescontos de quantidade e/ou fidelização), da a<strong>do</strong>pção de preços predatórios ou depreços excessivos, <strong>do</strong> esmagamento de margens, de recusas de acesso, e de práticasde tying.254. Neste sector têm, igualmente, vin<strong>do</strong> a ser analisadas várias operações de concentraçãoao nível nacional e europeu, em face da recente tendência para uma consolidação entrepresta<strong>do</strong>res de serviços postais.255. Após a total liberalização <strong>do</strong> sector postal, prevê-se uma intensificação da aplicação dalei da concorrência, complementa<strong>do</strong> a regulação sectorial específica com o objectivo deassegurar a existência de uma concorrência efectiva.256. Note-se que, para além <strong>do</strong> sancionamento de práticas anti-<strong>concorrenciais</strong> e de decisõesem operações de concentração, a Comissão Europeia tem igualmente decidi<strong>do</strong> sobre aconcessão de Auxílios de Esta<strong>do</strong> no contexto <strong>do</strong> sector <strong>do</strong>s serviços postais,nomeadamente relaciona<strong>do</strong>s com as compensações atribuídas aos presta<strong>do</strong>res de SU,decisões estas que têm genericamente si<strong>do</strong> de aprovação. Após a implementação daterceira Directiva <strong>Postal</strong>, a avaliação <strong>do</strong>s Auxílios de Esta<strong>do</strong> implicará uma análise maisrigorosa, ten<strong>do</strong> em conta os custos e benefícios <strong>do</strong> auxílio a conceder.45/52
6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES257. O sector postal é essencial para a comunicação e o comércio, não apenas numavertente económica, mas igualmente social.258. A oferta de serviços postais pode ser segmentada por tipo de cliente (empresariais ouresidenciais), por produto (correspondência, publicidade endereçada, encomendas,livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, correspondência não endereçada ecorreio expresso), por necessidade (comunicação, transporte, publicidade e outros),por volume e frequência (correio em quantidade e envio individual de correio) e, emúltimo lugar, por área geográfica (nacional e internacional).259. A cadeia de valor <strong>do</strong> sector postal inclui as actividades de aceitação, tratamento,transporte e distribuição de envios postais. Esta cadeia de valor tradicional tem vin<strong>do</strong>,no entanto, a expandir-se a actividades a montante (incluin<strong>do</strong> a segmentação demerca<strong>do</strong> e de cliente, a definição de conteú<strong>do</strong>s e a produção) e a jusante (onde seintegram o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos),em face das novas necessidades <strong>do</strong>s clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicas<strong>concorrenciais</strong> <strong>do</strong>s sectores adjacentes.260. Numa fase inicial, a prestação de serviços postais foi realizada num regime demonopólio. No entanto, desde o final <strong>do</strong>s anos 90 <strong>do</strong> século XX, este sector temconheci<strong>do</strong> um processo gradual de liberalização.261. Este processo de liberalização teve início com a primeira Directiva <strong>Postal</strong>, queposteriormente foi alterada pela segunda e terceira Directivas Postais, visan<strong>do</strong>, por umla<strong>do</strong>, garantir a prestação <strong>do</strong> serviço postal universal e aumentar a qualidade <strong>do</strong>mesmo e, por outro la<strong>do</strong>, construir um merca<strong>do</strong> interno de serviços postais através daabertura gradual à concorrência <strong>do</strong>s merca<strong>do</strong>s nacionais e transfronteiriços.262. A terceira Directiva <strong>Postal</strong> fixou como data limite para a abertura total <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>postal o dia 31 de Dezembro de 2010 para a maioria <strong>do</strong>s Esta<strong>do</strong>s-Membros (onde seinclui Portugal) e o dia 31 de Dezembro de 2012 para os restantes países da UE.263. Apesar da liberalização deste sector, os preços <strong>do</strong>s serviços postais mantiveram-seestáveis e acessíveis, ten<strong>do</strong>, inclusivamente, em alguns segmentos de merca<strong>do</strong>decresci<strong>do</strong>, em resulta<strong>do</strong> da concorrência entre os vários presta<strong>do</strong>res. Acresce que aoferta de serviços postais passou a ser mais diversificada, em resposta às necessidades<strong>do</strong>s clientes.264. No que concerne ao merca<strong>do</strong> postal português, a implementação <strong>do</strong> quadroregulamentar europeu tem vin<strong>do</strong> a traduzir-se na progressiva redução da áreareservada com a extinção desta até 31 de Dezembro de 2010. Não obstante, o âmbitoda área reservada ao presta<strong>do</strong>r de SU, no caso aos CTT, é ainda abrangente,envolven<strong>do</strong> cerca de 78% <strong>do</strong> tráfego postal total.46/52
265. Os preços <strong>do</strong>s principais serviços postais incluí<strong>do</strong>s no âmbito <strong>do</strong> SU têm vin<strong>do</strong> areduzir-se em Portugal por via da intervenção regulamentar, comparan<strong>do</strong> estesfavoravelmente com a média comunitária. A descida <strong>do</strong>s preços não se tem reflecti<strong>do</strong>num decréscimo da qualidade de serviço.266. Relativamente à estrutura <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>, refira-se que a procura de serviços postais emPortugal, seguin<strong>do</strong> uma tendência mais geral, tem vin<strong>do</strong> a diminuir nos últimos anos,em resulta<strong>do</strong> da crise económica e da crescente substituição destes serviços por meioselectrónicos alternativos de envios de correspondência e publicidade. Não obstante, onúmero de presta<strong>do</strong>res em actividade aumentou significativamente.267. Os CTT mantêm, contu<strong>do</strong>, uma posição muito forte na maior parte <strong>do</strong>s segmentos demerca<strong>do</strong> <strong>do</strong>s serviços postais abertos à concorrência, com quotas superiores a 90%. Osserviços de correio expresso, que representam cerca de 2% <strong>do</strong> tráfego postal total eaproximadamente 25% das receitas totais, constituem a excepção a este cenário, da<strong>do</strong>que os presta<strong>do</strong>res alternativos detêm uma quota de merca<strong>do</strong> conjunta superior a50%.268. Esta posição de liderança por parte <strong>do</strong>s CTT resulta <strong>do</strong> facto de uma parte significativa<strong>do</strong>s segmentos de serviços postais se caracterizar por uma fraca contestabilidade, emface da existência de condicionalismos à entrada e à expansão.269. O primeiro conjunto destes condicionalismos relaciona-se com questões legais,nomeadamente com a existência de uma área reservada, com os processos delicenciamento, com o acesso à rede, com o tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong>, com osrequisitos da obrigação de SU e com a incerteza regulatória.270. A progressiva a<strong>do</strong>pção de regras de abertura <strong>do</strong>s merca<strong>do</strong>s à concorrência tempermiti<strong>do</strong> atenuar parte destes condicionalismos à entrada e à expansão. Por exemplo,o âmbito da área reservada em Portugal tem vin<strong>do</strong> a ser progressivamente restrito, oacesso à rede pública postal tem vin<strong>do</strong> a ser assegura<strong>do</strong> por via legislativa e osprocessos de licenciamento simplifica<strong>do</strong>s e adequa<strong>do</strong>s à realidade <strong>do</strong> merca<strong>do</strong>português e das empresas.271. Já o tratamento fiscal diferencia<strong>do</strong> e, em especial, a isenção de IVA pelos presta<strong>do</strong>resde SU tem persisti<strong>do</strong> e pode constituir actualmente um factor de desvantagemcompetitiva para os presta<strong>do</strong>res alternativos e potenciais entrantes que se reflecte aonível <strong>do</strong>s preços.272. Um enquadramento regulamentar que confira certeza aos presta<strong>do</strong>res relativamente àsregras em que vão operar será essencial para incentivar a entrada no sector postal.273. Um segun<strong>do</strong> conjunto de condicionalismos à entrada e à expansão resulta dascaracterísticas intrínsecas destes merca<strong>do</strong>s (condicionalismos naturais), preven<strong>do</strong>-se asua persistência mesmo após a plena liberalização <strong>do</strong> sector. Refiram-se, nestecontexto, os condicionalismos relaciona<strong>do</strong>s quer com a procura, quer com a oferta deserviços postais.47/52
274. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão <strong>do</strong> la<strong>do</strong> da procura resultam dapossível existência de efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos demudança e de contrapoder negocial <strong>do</strong>s compra<strong>do</strong>res.275. Neste caso, e no que ao merca<strong>do</strong> português diz respeito, destacam-se os efeitos dereputação e de portfolio, na medida em que os CTT, por operarem no merca<strong>do</strong> há maistempo e beneficiarem da confiança <strong>do</strong>s seus clientes, detêm uma vantagemcompetitiva significativa face aos presta<strong>do</strong>res concorrentes.276. Refira-se que os presta<strong>do</strong>res liga<strong>do</strong>s a grupos empresariais internacionais podem nãosofrer tanto com esta desvantagem competitiva, uma vez que estão associa<strong>do</strong>s amarcas de renome.277. Do la<strong>do</strong> da oferta, os condicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionam-secom os custos afunda<strong>do</strong>s, as economias de escala, as economias de densidade, aseconomias de gama e os efeitos de rede.278. As economias de densidade, resultantes de uma maior concentração geográfica <strong>do</strong>tráfego postal em certas áreas, são as mais relevantes, condicionan<strong>do</strong> acontestabilidade de determina<strong>do</strong>s segmentos geográficos (i.e., em áreas de menordensidade populacional, logo de menor tráfego postal). Assim, a oferta de serviçospostais numa escala nacional por concorrentes <strong>do</strong>s CTT enfrenta barreiras muitoelevadas, ao contrário de ofertas locais e concentradas em fluxos geográficos intra ouinter-áreas metropolitanas.279. Para o correio expresso, a densidade postal é menos crítica uma vez que é mais fácilatingir o ponto de break-even, tal como é patente na maior intensidade concorrencialobservada neste segmento em Portugal.280. Em face <strong>do</strong>s condicionalismos à entrada e à expansão presentes neste sector, osentrantes tenderão a a<strong>do</strong>ptar estratégias focadas em nichos de merca<strong>do</strong> ou nacaptação de grandes clientes empresariais, já que estas não exigem a propriedade deuma extensa rede de aceitação. É ainda expectável que os entrantes se concentrem naoferta de serviços com custos fixos reduzi<strong>do</strong>s ou no desenvolvimento de determina<strong>do</strong>sserviços da nova cadeia de valor <strong>do</strong>s serviços postais.281. Por último, <strong>do</strong> ponto de vista geográfico, as zonas urbanas de Lisboa e Porto, porserem as áreas de maior densidade de tráfego postal, são aquelas em que maisfacilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia de valor.282. A provável entrada no merca<strong>do</strong> de novos presta<strong>do</strong>res de serviços postais, com aprogressiva liberalização <strong>do</strong> sector, poderá potenciar a a<strong>do</strong>pção de comportamentosanti-<strong>concorrenciais</strong>. Com efeito, nos últimos anos, têm-se observa<strong>do</strong> decisõescondenatórias, tanto por parte da Comissão Europeia como das ANC <strong>do</strong>s diversosEsta<strong>do</strong>s-Membros.48/52
283. As práticas restritivas de concorrência mais usuais correspondem à discriminação depreços e/ou qualidade (e.g. aplicação de descontos de quantidade e/ou fidelização), àa<strong>do</strong>pção de preços predatórios ou de preços excessivos, ao esmagamento de margens,a recusas de acesso e ao tying. As práticas de discriminação podem revelar-seespecialmente gravosas, sen<strong>do</strong> importante garantir o acesso de forma nãodiscriminatória a preços e outras condições da oferta.284. Após a total liberalização <strong>do</strong> sector postal, prevê-se uma intensificação da aplicação dalei da concorrência, complementa<strong>do</strong> a regulação sectorial específica, com o objectivo deassegurar a existência de uma concorrência mais efectiva conforme preconiza<strong>do</strong> pelaterceira Directiva <strong>Postal</strong> por via da eliminação da área reservada que terá lugar até 31de Dezembro de 2010.285. Neste contexto, a AdC entende dever formular as seguintes recomendações:(i)(ii)(iii)(iv)o serviço postal deve ser assegura<strong>do</strong>, sempre que possível, por mecanismos demerca<strong>do</strong>, incluin<strong>do</strong> procedimento concursal, nas regiões em que tal for viável;o processo de selecção <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r de SU deve ser transparente e desenha<strong>do</strong>de mo<strong>do</strong> a incluir o maior número de candidatos habilita<strong>do</strong>s a efectuar estaprestação;o acesso aos elementos de rede da infra-estrutura postal deve ser assegura<strong>do</strong>,em condições transparentes e não discriminatórias, a to<strong>do</strong>s os presta<strong>do</strong>resconcorrentes aos CTT, tal como previsto na terceira Directiva <strong>Postal</strong> e nalegislação nacional, o mesmo se aplican<strong>do</strong> ao nível da interoperabilidade entreredes; ea existência de um level playing field deve ser assegurada através da revisão dasregras fiscais, garantin<strong>do</strong> a aplicação <strong>do</strong> IVA de forma a gerar a menor distorçãode merca<strong>do</strong> possível 71 .71 De acor<strong>do</strong> com WIK (2009b), no limite, tal poderá passar pela uniformização <strong>do</strong> tratamento fiscal, noque concerne ao IVA, a to<strong>do</strong>s os opera<strong>do</strong>res, optan<strong>do</strong>-se, assim, por um meio alternativo decompensação ao presta<strong>do</strong>r de SU.49/52
BIBLIOGRAFIAAccenture, 2006, “Estu<strong>do</strong> sobre o Desenvolvimento da Concorrência no Merca<strong>do</strong> <strong>Postal</strong>Português, Junho a Setembro 2006”, relatório para o ICP-ANACOM.Berger, R., 2004, “Monitoring developments in the postal market – market survey”, relatóriopara a Postcomm, Roland Berger Strategy Consultants.ECORYS, 2005, “Development of competition in the European postal sector”, relatório para aComissão Europeia.ECORYS, 2008, “Main developments in the postal sector (2006-2008)”, relatório para aComissão Europeia.NERA, 2004, “Economics of <strong>Postal</strong> Services: Final Report”, Estu<strong>do</strong> para a Comissão Europeia.WIK, 2009a, “The Evolution of the European <strong>Postal</strong> Market since 1997”, relatório para aComissão Europeia.WIK, 2009b, “The Role of Regulators in a More Competitive <strong>Postal</strong> Market”, relatório para aComissão Europeia.50/52
ANEXO I – GLOSSÁRIOAceitação (ou recolha): conjunto de operações relativas à admissão <strong>do</strong>s envios postaisnuma rede postal, nomeadamente a recolha de envios postais nos respectivos pontos deacesso.ANC: Autoridades Nacionais de Concorrência.Aparta<strong>do</strong> postal: caixa de correio privativa de um indivíduo ou empresa numa estaçãopostal.Área reservada: compreende os serviços presta<strong>do</strong>s em regime de exclusivo pelo presta<strong>do</strong>rde serviço universal.B2B (Business to business): fluxo de tráfego em que tanto o remetente como odestinatário são empresas.B2C (Business to consumer): fluxo de tráfego em que o remetente é uma empresa e odestinatário é um particular.B2X (Business to Business + Consumer): fluxo de tráfego em que o remetente é umaempresa, independentemente <strong>do</strong> destinatário.C2B (Consumer to Business): fluxo de tráfego em que os remetentes são particulares eos destinatários são empresas.C2C (Consumer to Consumer): fluxo de tráfego entre particulares.C2X (Consumer to Business + Consumer): fluxo de tráfego em que os remetentes sãoparticulares, independentemente <strong>do</strong> destinatário.Capitação postal: número de envios postais por habitante.Correio em quantidade (bulk mail): correio que agrupa vários objectos postais num únicoenvio (e.g. publicidade endereçada).Correio expresso: caracteriza-se pela aceitação, tratamento, transporte e distribuição, comceleridade acrescida, de envios de correspondências e encomendas postais, diferencian<strong>do</strong>-se<strong>do</strong>s demais serviços postais pela realização, entre outros eventualmente contrata<strong>do</strong>s com osclientes, <strong>do</strong>s seguintes serviços suplementares: prazo de entrega pré-defini<strong>do</strong> e registo deenvios; garantia de responsabilidade <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r autoriza<strong>do</strong>, mediante seguro ou outromeio de ressarcimento <strong>do</strong>s prejuízos causa<strong>do</strong>s; e controlo <strong>do</strong> percurso <strong>do</strong>s envios pelocircuito operacional <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r autoriza<strong>do</strong>, identifican<strong>do</strong> o esta<strong>do</strong> <strong>do</strong> envio.Correio híbri<strong>do</strong>: corresponde ao envio de uma carta por correio electrónico para umpresta<strong>do</strong>r de serviços postais que imprime, envelopa e distribui essa carta.Correio internacional de entrada: correio com origem num terceiro país e destina<strong>do</strong> aPortugal.51/52
Correio internacional de saída: correio com origem em Portugal e destina<strong>do</strong> a um terceiropaís.Correspondência: comunicações escritas num suporte físico de qualquer natureza edestinadas a serem transportadas e entregues no endereço indica<strong>do</strong> no próprio objecto ouno seu invólucro.Distribuição: conjunto de operações realizadas, desde a divisão <strong>do</strong>s envios postais nocentro de distribuição da área a que se destinam até à entrega aos seus destinatários,nomeadamente, em caixas de correio, aparta<strong>do</strong>s postais, postos e estações de correios eentrega em mão.Encargos terminais: remuneração devida pelo transporte, tratamento e distribuição <strong>do</strong>correio internacional proveniente de outros países.Experience goods: bens cujas características são difíceis de observar a priori, poden<strong>do</strong>apenas ser verificadas após a sua aquisição.Publicidade endereçada (Direct mail): comunicação constituída exclusivamente pormaterial publicitário, de marketing ou de divulgação e que consiste numa mensagem idênticapara um número significativo de destinatários, excepto quanto ao nome, endereço ou outrasmodificações que não alterem a natureza da mensagem.Serviço universal: oferta permanente de serviços postais com qualidade especificada,presta<strong>do</strong>s em to<strong>do</strong>s os pontos <strong>do</strong> território nacional, a preços acessíveis a to<strong>do</strong>s osutiliza<strong>do</strong>res, visan<strong>do</strong> a satisfação das necessidades de comunicação da população e dasactividades económicas e sociais.Transporte: pressupõe a deslocação <strong>do</strong>s envios postais, por meios técnicos adequa<strong>do</strong>s,desde o ponto de acesso à rede postal até ao centro de distribuição da área a que sedestinam.Tratamento (ou triagem): preparação <strong>do</strong>s envios postais, nas instalações <strong>do</strong> presta<strong>do</strong>r,para o seu transporte até ao centro de distribuição da área a que se destinam.52/52