Liberalização do Sector Postal: Principais questões concorrenciais

Autoridade da ConcorrênciaLIBERALIZAÇÃO DO SECTOR POSTALPrincipais questões concorrenciais- Julho de 2010 -

ÍNDICESumário executivo ...................................................................................................... 31. Introdução .......................................................................................................... 62. Caracterização do sector ...................................................................................... 82.1. Introdução ................................................................................................... 82.2. Segmentação do mercado .............................................................................. 82.3. Cadeia de valor ............................................................................................. 92.4. Processo de liberalização .............................................................................. 112.5. Caracterização do sector: conclusões ............................................................. 143. Mercado português ............................................................................................ 153.1. Introdução ................................................................................................. 153.2. Área liberalizada vs. Área reservada .............................................................. 153.3. Estrutura de mercado .................................................................................. 183.4. Preços e qualidade de serviço ....................................................................... 213.5. Mercado português: conclusões ..................................................................... 224. Condicionalismos à entrada e à expansão ............................................................. 244.1. Introdução ................................................................................................. 244.2. Condicionalismos legais ................................................................................ 244.3. Condicionalismos naturais ............................................................................ 284.4. Condicionalismos à entrada e à expansão: conclusões ..................................... 325. Comportamentos anti-concorrenciais ................................................................... 355.1. Introdução ................................................................................................. 355.2. Tipificação de comportamentos ..................................................................... 355.3. Prática decisória da Comissão Europeia .......................................................... 375.4. Prática decisória das ANC ............................................................................. 425.5. Comportamentos anti-concorrenciais: conclusões ............................................ 446. Conclusões e recomendações .............................................................................. 46Bibliografia ............................................................................................................... 50Anexo I – Glossário ................................................................................................... 51ÍNDICE DE GRÁFICOSGráfico 1: Tráfego postal por área e serviço (2009) ....................................................... 18Gráfico 2: Tráfego postal por área e por serviço, em milhares de itens (2007-2009) ......... 18Gráfico 3: Tráfego postal liberalizado por destino (2009) ............................................... 18Gráfico 4: Tráfego postal liberalizado por destino, em milhares de itens (2007-2009) ........ 18Gráfico 5: Capitação postal (2004-2009) ..................................................................... 19Gráfico 6: Prestadores de serviços postais em actividade (2002-2009) ............................ 19Gráfico 7: Mercado liberalizado de tráfego postal por destino: quotas de mercado dos CTT(2008-2010) ............................................................................................................ 20Gráfico 8: Mercado liberalizado de tráfego postal por serviço: quotas de mercado dos CTT(2008-2010) ............................................................................................................ 20Gráfico 9: Índice da evolução de preços (2006-2008) .................................................... 21Gráfico 10: Indicador global de qualidade (2006-2008) ................................................. 22ÍNDICE DE TABELASTabela 1: Serviços abrangidos pela área reservada na UE27 ........................................... 17Tabela 2: Serviços postais isentos de IVA na UE27 ........................................................ 27ÍNDICE DE FIGURASFigura 1: Cadeia de valor tradicional ............................................................................. 9Figura 2: Nova cadeia de valor ................................................................................... 10Figura 3: Segmentação actual do mercado por área liberalizada e área reservada ............. 172/52

SUMÁRIO EXECUTIVO1. O presente documento de orientação tem por objecto avaliar a situação concorrencialdo sector postal em Portugal e identificar os principais condicionalismos enfrentadospelos prestadores de serviços postais alternativos ao incumbente.2. A proximidade da data de conclusão do processo de liberalização do sector postal,iniciado no final dos anos 90 do século XX, poderá implicar um aumento das questõesde natureza concorrencial neste sector, à semelhança do verificado em outrasindústrias de rede. Este facto motivou a Autoridade da Concorrência (AdC), seis mesesantes da abertura total do mercado postal prevista na terceira Directiva Postal, apublicar o presente documento de orientação.3. A liberalização do sector postal em Portugal, tem vindo a traduzir-se na progressivarestrição do lote de serviços constante da área reservada, embora o âmbito da mesmaseja ainda muito abrangente no contexto europeu.4. Relativamente aos preços dos principais serviços postais incluídos no âmbito do ServiçoUniversal (SU), estes têm vindo a reduzir-se em Portugal, por via da intervençãoregulamentar, comparando favoravelmente com a média comunitária. Ainda assim, aprocura de serviços postais no nosso país diminuiu nos últimos anos, em resultado dacrise económica e da crescente substituição destes serviços por meios electrónicosalternativos de envios de correspondência e publicidade.5. Por outro lado, os CTT – Correios de Portugal S.A. (CTT) mantêm uma posição deliderança na maior parte dos segmentos de mercado dos serviços postais abertos àconcorrência, com quotas em volume superiores a 90%. Os serviços de correioexpresso, que representam cerca de 2% do tráfego postal total e aproximadamente25% das receitas totais do sector, constituem a excepção a este cenário.6. Esta posição de liderança por parte dos CTT resulta do facto de uma parte significativados segmentos de mercado de serviços postais se caracterizar por uma fracacontestabilidade, em face da existência de elevados condicionalismos à entrada e àexpansão.7. O primeiro conjunto destes condicionalismos relaciona-se com questões legais,nomeadamente a existência de uma área reservada, os processos de licenciamento,com o acesso à rede, o tratamento fiscal diferenciado, os requisitos da obrigação de SUe a incerteza regulatória.8. A adopção de regras de abertura dos mercados à concorrência tem permitido atenuarparte destes condicionalismos à entrada e à expansão. Com efeito, de acordo com asDirectivas Postais comunitárias, a extensão da área reservada deverá serprogressivamente reduzida com vista à total liberalização.9. Neste contexto, e tendo como objectivo a promoção da concorrência e do bem-estardos consumidores, a AdC recomenda:3/52

(i)(ii)(iii)(iv)que o serviço postal seja assegurado, sempre que possível, por mecanismos demercado, incluindo procedimentos concursais, nas regiões em que tal for viável;que o processo de selecção do prestador de SU seja transparente e desenhadode modo a incluir o maior número de candidatos habilitados a efectuar estaprestação;que o acesso aos elementos de rede da infra-estrutura postal seja assegurado,em condições transparentes e não discriminatórias, a todos os prestadoresconcorrentes aos CTT, o mesmo se aplicando ao nível da interoperabilidade entreredes; eque se garanta a existência de um level playing field através da revisão dasregras fiscais aplicáveis, em particular, no que concerne à isenção de IVA.10. Um segundo conjunto de condicionalismos relaciona-se com características intrínsecasdestes mercados (condicionalismos naturais), prevendo-se a sua persistência mesmoapós a plena liberalização do sector.11. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão do lado da procura resultam dapossível existência de efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos demudança e de contrapoder negocial dos compradores.12. Neste caso, e no que ao mercado português diz respeito, destacam-se os efeitos dereputação e de carteira ou portfolio, na medida em que os CTT, por operarem nomercado há mais tempo e beneficiarem da confiança dos seus clientes, detêm umavantagem competitiva significativa face aos prestadores concorrentes.13. Do lado da oferta, os condicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionam-secom os custos afundados, as economias de escala, as economias de densidade, aseconomias de gama e os efeitos de rede.14. As economias de densidade, resultantes de uma maior concentração geográfica dotráfego postal em certas áreas, são das mais relevantes, condicionando acontestabilidade de determinados segmentos de mercado (i.e. em áreas de menordensidade populacional, logo de menor tráfego postal).15. Em face dos condicionalismos à entrada e à expansão presentes neste sector, osentrantes tenderão a adoptar estratégias focadas em nichos de mercado ou nacaptação de grandes clientes empresariais. É ainda expectável que os entrantes seconcentrem na oferta de serviços com custos fixos reduzidos ou no desenvolvimento dedeterminados serviços da nova cadeia de valor dos serviços postais. As zonas urbanasde Lisboa e Porto, por serem as áreas de maior densidade de tráfego postal, sãoaquelas em que mais facilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia devalor.16. A provável entrada no mercado de novos prestadores de serviços postais, com aprogressiva liberalização do sector, pode potenciar a adopção de comportamentos anti-4/52

concorrenciais. Com efeito, nos últimos anos, foram adoptadas decisões condenatórias,tanto por parte da Comissão Europeia como das Autoridades Nacionais de Concorrência(ANC) dos diversos Estados-Membros.17. As práticas restritivas de concorrência mais usuais correspondem à discriminação depreços e/ou de qualidade (e.g. aplicação de descontos de quantidade e/ou fidelização),à adopção de preços predatórios ou de preços excessivos, ao esmagamento demargens, a recusas de acesso e ao tying. As práticas de discriminação podem revelarseespecialmente gravosas, sendo importante garantir o acesso de forma nãodiscriminatória a preços e outras condições da oferta.5/52

27. Por fim, são apresentadas as conclusões, incluindo a identificação de um conjunto defactores que poderão suscitar uma actuação no sentido de promover a existência deum level playing field que contribua para o desenvolvimento de uma concorrência maisefectiva no sector postal (cf. secção 6).7/52

2. CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR2.1. Introdução28. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e ocomércio, não apenas numa vertente económica, mas igualmente social. A importânciadestes serviços continua a ser evidente, não obstante uma cada vez maior utilizaçãodas comunicações electrónicas.29. Nas secções seguintes procede-se, em primeiro lugar, à identificação dos diferentessegmentos da oferta de serviços postais, seguida da descrição da cadeia de valortradicional e da nova cadeia de valor do sector postal e, em último lugar, apresentamseas etapas do processo de liberalização deste sector.2.2. Segmentação do mercado30. A oferta de serviços postais pode ser segmentada de acordo com várias dimensões,salientando-se a segmentação por tipo de cliente, por produto, por necessidade, porvolume e frequência e, em último lugar, por área geográfica 2 .31. No que concerne à segmentação por tipo de cliente, a mesma reflecte diferenças notipo de serviços procurados por clientes empresariais e clientes residenciais. Nestesentido, identificam-se os seguintes possíveis segmentos de mercado: Business toBusiness (B2B), Business to Consumer (B2C), Consumer to Business (C2B) e Consumerto Consumer (C2C).32. Refira-se que o segmento B2X (B2C e B2B) é responsável por uma parte significativado tráfego postal, tendo o seu peso vindo a crescer nos últimos anos (e.g. em Portugal,em 2003, cerca de 90% do tráfego postal respeitava a estes clientes 3 ).33. Por outro lado, o mercado postal pode ser segmentado em função dos produtosoferecidos: correspondência; publicidade endereçada (direct mail); encomendas; livros,catálogos, jornais e publicações periódicas; correspondência não endereçada; e correioexpresso.34. Em particular, a correspondência inclui as comunicações escritas num suporte físico dequalquer natureza e destinadas a serem transportadas e entregues no endereçoindicado no próprio objecto ou no seu invólucro.35. Já o correio expresso caracteriza-se pela aceitação, tratamento, transporte edistribuição, com celeridade acrescida, de envios de correspondências e encomendaspostais, diferenciando-se dos demais serviços postais pela realização, entre outroseventualmente contratados com os clientes, dos seguintes serviços suplementares:prazo de entrega pré-definido e registo de envios; garantia de responsabilidade doprestador autorizado, mediante seguro ou outro meio de ressarcimento dos prejuízos2 Determinados autores consideram, adicionalmente, uma segmentação por tipo de garantia de entrega,distinguindo entre correio registado e correio não registado.3 Cf. Accenture (2006).8/52

causados; e controlo do percurso dos envios pelo circuito operacional do prestadorautorizado, identificando o estado do envio.36. As necessidades dos clientes permitem, igualmente, identificar diversos segmentos deprestação de serviços postais, nomeadamente, comunicação (ao qual se encontramassociadas as correspondências), transporte (em geral de encomendas), publicidade(endereçada e não endereçada) e outros (jornais, cartões festivos, etc.).37. Em termos do volume e da frequência, distinguem-se os seguintes segmentos: correioem quantidade (bulk mail) e envio individual de correio. O correio em quantidadeagrupa vários objectos postais num único envio (e.g. publicidade endereçada), aocontrário do envio individual de correio.38. Por fim, geograficamente os serviços postais podem ser segmentados em correionacional e internacional. O correio nacional pode, adicionalmente, ser segmentado deacordo com a densidade populacional, distinguindo-se os centros urbanos dos extraurbanos.Por outro lado, o correio internacional divide-se em internacional de entrada 4e internacional de saída 5 .2.3. Cadeia de valor39. Tradicionalmente, a oferta de serviços postais pressupõe as actividades de aceitação,tratamento, transporte e distribuição de envios postais, tal como pode ser observadona cadeia de valor constante da Figura 1. Estas actividades podem, igualmente, serencaradas como possíveis segmentos de mercado 6 .Figura 1: Cadeia de valor tradicional40. A actividade de aceitação (ou recolha) traduz o conjunto de operações relativas àadmissão dos envios postais numa rede postal, nomeadamente a recolha de enviospostais nos respectivos pontos de acesso. Os pontos de acesso correspondem a locaisfísicos que incluem os marcos e as caixas de correio à disposição do público, quer navia pública, quer nas instalações do prestador (i.e. estações e postos de correios), ondeos clientes podem depositar os envios postais.41. O tratamento (ou triagem) consiste na preparação dos envios postais, nas instalaçõesdo prestador, para o seu transporte até ao centro de distribuição da área a que sedestinam. Neste caso, pode distinguir-se a actividade de tratamento de envios postaisna origem e no destino.4 Correio internacional de entrada corresponde a correio com origem num terceiro país e destinado aPortugal.5 Correio internacional de saída corresponde a correio com origem em Portugal e destinado a um terceiropaís.6 Cf. Comissão Europeia, Comunicação 98/C39/02 relativa à aplicação das regras de concorrência aosector postal e à apreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais, Jornal Oficial C39 de 06.02.1998.9/52

42. O transporte de envios postais pressupõe a deslocação destes, por meios técnicosadequados, desde o ponto de acesso à rede postal até ao centro de distribuição da áreaa que se destinam.43. Por fim, a actividade de distribuição corresponde ao conjunto de operações realizadas,desde a divisão dos envios postais no centro de distribuição da área a que se destinamaté à entrega aos seus destinatários, nomeadamente, em caixas de correio, apartadospostais 7 , postos e estações de correios e entrega em mão.44. A cadeia de valor tradicional do sector postal tem vindo, no entanto, a expandir-se aactividades a montante e a jusante em face das novas necessidades dos clientes, daevolução tecnológica e das dinâmicas concorrenciais dos sectores adjacentes.45. Neste sentido, na Figura 2, apresenta-se a nova cadeia de valor do sector postal quereflecte um novo modelo de negócio, mais vocacionado para os clientes. Deste modo,para além das actividades tradicionais supramencionadas (em destaque na Figura 2), anova cadeia de valor inclui, a montante, a segmentação de mercado e de cliente, adefinição de conteúdos e a produção, e, a jusante, o tratamento de respostas, alogística e o processamento de pagamentos.Figura 2: Nova cadeia de valor46. As actividades a montante reflectem uma aposta no desenvolvimento de bases dedados que permitem a segmentação do mercado, assim como na melhoria do processode sorting, na optimização da distribuição, na criação de conteúdos em cooperação coma indústria de publicidade, e também nas actividades de pré-envio (pre-mailing), comoa impressão e a envelopagem e a dinamização do correio híbrido 8 .47. Já as actividades a jusante traduzem o desenvolvimento de serviços de valoracrescentado (e.g. caixa electrónica postal), a organização do processo de devoluções,a ligação ao comércio electrónico, incluindo a logística de operações de serviçosoriginados na Internet e a completa integração do serviço postal e financeiro.48. Saliente-se, por último, que a difusão da utilização da Internet, com o consequentedesenvolvimento do e-commerce e do e-government, tem tido um impacto significativosobre a procura e oferta de serviços postais. Por um lado, o comércio electrónicopenaliza os serviços postais, uma vez que, naturalmente, se verificam reduções deprocura nos segmentos C2X (C2C e C2B) e B2C (e.g. envio electrónico de facturas,7 Os apartados postais correspondem a caixas de correio privativas de um indivíduo ou empresa numaestação postal8 O correio híbrido corresponde ao envio de uma carta por correio electrónico para um prestador deserviços postais que imprime, envelopa e distribui essa carta.10/52

serviços mais vasto e com um horário de atendimento alargado. Por outro lado, nonosso país, após uma tendência de redução, desde o segundo semestre de 2008 que severifica um aumento do número total de estabelecimento postais 16 .68. De salientar, no entanto, que os prestadores incumbentes continuam a deter umaposição significativa nos respectivos mercados nacionais, inclusivamente nos Estados-Membros que já concluíram o processo de liberalização, constituindo o serviço decorreio expresso a excepção a este cenário.2.5. Caracterização do sector: conclusões69. Os serviços postais constituem um instrumento essencial para a comunicação e ocomércio, sendo que a sua importância continua a ser evidente, não obstante umacada vez maior utilização das comunicações electrónicas.70. A oferta destes serviços pode ser segmentada por tipo de cliente (empresariais ouresidenciais), por produto (correspondência, publicidade endereçada, encomendas,livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, correspondência não endereçada ecorreio expresso), por necessidade (comunicação, transporte, publicidade e outros),por volume e frequência (correio em quantidade e envio individual de correio) e, emúltimo lugar, por área geográfica (nacional e internacional).71. A cadeia de valor tradicional do sector postal inclui as actividades de aceitação,tratamento, transporte e distribuição de envios postais. Esta cadeia de valor tem vindo,no entanto, a expandir-se a actividades a montante (incluindo a segmentação demercado e de cliente, a definição de conteúdos e a produção) e a jusante (onde seintegram o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos),em face das novas necessidades dos clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicasconcorrenciais dos sectores adjacentes.72. Também a difusão da utilização da Internet, com o consequente desenvolvimento do e-commerce e do e-government, tem tido um impacto significativo e crescente sobre aprocura e oferta de serviços postais.73. Este sector tem estado sujeito a um processo gradual de liberalização que deverá estarconcluído, na maioria dos Estados-Membros, até 31 de Dezembro de 2010. Dos 27Estados-Membros da UE, 6 já liberalizaram plenamente a prestação de serviços postais,enquanto os restantes 21 Estados-Membros, nos quais se inclui Portugal, apenasliberalizaram parcialmente a oferta de serviços postais.16 Cf. ICP-ANACOM, Rede de estabelecimentos postais relativos aos CTT – Correios de Portugal, S.A., nofinal do ano 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/relatorio_rede_postal2009.pdf?contentId=1025104&field=ATTACHED_FILE.14/52

3. MERCADO PORTUGUÊS3.1. Introdução74. De acordo com a Lei de Bases dos Serviços Postais (Lei n.º 102/99, de 26 de Julho), osector postal em Portugal engloba todas as entidades e actividades relacionadas com oestabelecimento, a gestão e a exploração de serviços postais no território nacional,bem como os serviços internacionais com origem ou destino no território nacional.75. Inicialmente, estes serviços eram prestados em regime de monopólio no nosso país eem conjunto com os serviços de telecomunicações, por entidades que vieram, maistarde, a dar origem aos actuais CTT – Correios de Portugal S.A. (CTT). Maisrecentemente, em resultado da adopção do quadro comunitário de liberalização dosector postal, a oferta destes serviços tem vindo a ser progressivamente aberta àconcorrência.76. A regulação sectorial, no que aos mercados postais diz respeito, é bastanteabrangente, fruto do processo de liberalização previsto nas Directivas Postais ter sidotardio, sendo o ICP-ANACOM a entidade responsável, entre outras actividades, pelaemissão de licenças e autorizações, pela fiscalização da qualidade e do preço dosserviços postais abrangidos pelo SU, e pela fiscalização do cumprimento, por parte dosoperadores de serviços postais, das disposições legais e regulamentares relativas àactividade, bem como pela aplicação das respectivas sanções em caso deincumprimento.77. O sector postal representava, no ano de 2008, aproximadamente 0,7% do PIBportuguês, gerando receitas de 1.082 milhões de euros, e empregava cerca 0,33% dapopulação activa, i.e., 17.131 trabalhadores 17 .78. Em seguida, apresenta-se uma descrição do sector postal em Portugal em termos dasua segmentação por área reservada e área liberalizada, analisando-se, por outro lado,a estrutura de mercado e o nível de preços e qualidade de serviço.3.2. Área liberalizada vs. Área reservada79. No nosso país, a prestação do serviço postal universal 18 foi concessionada pelo EstadoPortuguês aos CTT, empresa com 100% de capitais públicos, por um período de 30anos, nos termos das Bases de Concessão anexas ao Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 deNovembro e posteriormente alteradas pelo Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12 de Junho,e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006, de 9 de Junho.17Cf. ICP-ANACOM, Anuário do Sector das Comunicações em Portugal, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/anuario_Sector_Comunicacoes_2009.pdf?contentId=993022&field=ATTACHED_FILE.18 De acordo com o artigo 5.º da Lei de Bases dos Serviços Postais, o serviço postal universalcorresponde à oferta permanente de serviços postais com qualidade especificada, prestados em todos ospontos do território nacional, a preços acessíveis a todos os utilizadores, visando a satisfação dasnecessidades de comunicação da população e das actividades económicas e sociais.15/52

80. A concessão tem por objecto o estabelecimento, a gestão e a exploração da rede postalpública, a prestação de serviços e actividades reservados e a prestação de serviçospostais não reservados, mas que integram o serviço postal universal.81. No que concerne aos serviços e actividades reservados, restringidos em 2006 em linhacom a Directiva 2002/39/EC, os CTT prestam os seguintes serviços:(i)(ii)(iii)(iv)(v)serviço postal de envios de correspondência, incluindo a publicidade endereçada,quer seja ou não efectuado por distribuição acelerada, cujo preço seja inferior aduas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência do primeiroescalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seu pesoseja inferior a 50 g, no âmbito nacional e internacional;serviço postal de envios de correspondência registada e de correspondência comvalor declarado, incluindo os serviços de citação via postal e notificações penais,dentro dos mesmos limites de preço e peso referidos na alínea anterior, noâmbito nacional e internacional;emissão e venda de selos e outros valores postais;emissão de vales postais; e, finalmente,colocação, na via pública, de marcos e caixas de correio destinados à recolha deenvios postais.82. Por outro lado, existem ainda serviços que, embora não reservados, integram o serviçopostal universal, nomeadamente:(i)(ii)(iii)(iv)serviço postal de envios de correspondência, incluindo a publicidade endereçada,quer seja ou não efectuado por distribuição acelerada, cujo preço seja igual ousuperior a duas vezes e meia a tarifa pública de um envio de correspondência doprimeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida, desde que o seupeso seja igual ou superior a 50 g e inferior a 2 kg, no âmbito nacional einternacional;serviço postal de envios de livros, catálogos, jornais e outras publicaçõesperiódicas, até 2 kg de peso;serviço de encomendas postais até 20 kg de peso; e, por último,serviço postal de envios registados e de envios com valor declarado, incluindo osserviços de citação e notificação judiciais por via postal não abrangidos noslimites de preço e peso anteriormente mencionados.83. Os serviços da área não reservada e que não são abrangidos pelo serviço postaluniversal correspondem aos constantes dos pontos seguintes:(i)correio expresso;16/52

(ii)(iii)exploração de centros de trocas de documentos 19 ; e, por fim,outros serviços, que se enquadrem na definição de serviço postal e que nãoestejam abrangidos pelo SU, nomeadamente os que a evolução tecnológicapermite prestar e que se diferenciam dos serviços tradicionais.84. A Figura 3 sumariza a segmentação supra referida, distinguindo entre serviçosconstantes do SU e serviços fora do âmbito do SU e, do conjunto dos primeiros, entreserviços constantes da área reservada e serviços não reservados.Figura 3: Segmentação actual do mercado por área liberalizada e área reservada85. Comparando Portugal com os restantes Estados-Membros da UE, constata-se, naTabela 1, que o nosso país se encontra no grupo dos Estados-Membros para os quais oâmbito da área reservada é mais abrangente.Tabela 1: Serviços abrangidos pela área reservada na UE27 20PaísesLiberalização totalCorrespondênciaCorrespondência eInternacional de saídaCorrespondência ePublicidade endereçadaCorrespondência,Internacional de saída ePublicidade endereçadaAlemanha, Finlândia, Países Baixos, Suécia, Estónia, ReinoUnido e Espanha 21Bulgária, Rep. Checa, Roménia e EslovéniaItáliaBélgica, Dinamarca, França, Irlanda e LituâniaChipre, Grécia, Hungria, Luxemburgo, Letónia, Malta, Polóniae PortugalFonte: WIK (2009b).86. De acordo com o Gráfico 1, no terceiro trimestre de 2009, cerca de 22% do tráfegopostal em Portugal pertencia à área liberalizada e cerca de 78% correspondia à áreareservada. Acresce que o correio expresso representava 2% do total de tráfego (9% daárea liberalizada) e o correio não enquadrado naquela categoria representava 20%.19 Locais onde os utilizadores podem proceder à auto-distribuição através de uma troca mútua de enviospostais, dispondo de caixas próprias, devendo os utilizadores, para esse efeito, formar um grupo deaderentes, mediante a assinatura desse serviço.20 Informação não disponível para a Eslováquia e Áustria.21 Em Espanha, apesar de não estar concluído o processo de liberalização, os serviços postais intracidadejá não estão incluídos na área reservada.17/52

2007, Portugal ocupava a 13.ª posição entre os 27 Estados-Membros da UE em termosdeste indicador que, neste caso, exclui as encomendas e o correio expresso 22 .Gráfico 5: Capitação postal (2004-2009)124122,3 121,9121118115115,6116,9115,5112109,81092004 2005 2006 2007 2008 2009Fonte: ICP-ANACOM.90. Com efeito, vários factores afectaram negativamente a procura de serviços postais,nomeadamente a crescente substituição destes serviços por meios electrónicosalternativos de envios de correspondência e publicidade, reforçada pelodesenvolvimento tecnológico e pelo aumento da penetração da banda larga. A recentecrise económica contribui, igualmente, para esta evolução.91. No que concerne à oferta de serviços postais, refira-se que, no final de 2009, existiam51 empresas em actividade na prestação de serviços de correio expresso, 40 das quaisem regime de franchising, e 9 na prestação de outros serviços liberalizados (cf. Gráfico6). No período entre 2002 e 2009, o número total de prestadores em actividadeaumentou consideravelmente de 10 para 60, com especial destaque para o ano de2005, em que se verificou a entrada de 24 entidades franchisadas de uma empresamultinacional.Gráfico 6: Prestadores de serviços postais em actividade (2002-2009)70605040Serviços não enquadrados na categoria decorreio expressoServiços de correio expresso57999302010054 5136 38 413 33117102002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Fonte: ICP-ANACOM.22 Cf. WIK (2009a).19/52

92. Em termos da estrutura da oferta e no que à área liberalizada diz respeito, a quota dosCTT traduzia-se, no inicio de 2010, em 89% para o tráfego nacional, a 82% para otráfego internacional de saída e a 75% para o internacional de entrada (cf. Gráfico 7).A quota referente ao tráfego nacional e internacional de saída encontrava-se emquebra face ao final de 2008, em consequência do nível de concorrência mais intensonestes segmentos.Gráfico 7: Mercado liberalizado de tráfego postal por destino: quotas de mercado dosCTT (2008-2010)95%90%85%92%91%90%89%90%89%80%83% 85%81%82%84%82% 82%75%79%77%75%78%75%70%4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10Nacional Internacional de saída Internacional de entradaFonte: ICP-ANACOM.93. Da análise das quotas por tipo de serviço, segundo o Gráfico 8, no inicio de 2010, osCTT eram responsáveis por 38% do correio expresso e de 94% dos restantes serviçosliberalizados. A concorrência observada no segmento de correio expresso, traduzidanuma quota de mercado conjunta dos prestadores concorrentes superior a 50%,resulta possivelmente deste segmento ter sido um dos primeiros a ser liberalizado edas economias de custos terem aqui um papel menos relevante.Gráfico 8: Mercado liberalizado de tráfego postal por serviço: quotas de mercado dosCTT (2008-2010)100%90%96% 95% 95% 94% 95% 94%80%70%60%50%40%30%45%43% 42% 42% 42%38%4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10Expresso Não enq. Na cat. ExpressoFonte: ICP-ANACOM.94. Neste sentido, a posição de liderança dos CTT nos vários segmentos de mercado éainda evidente, sendo o correio expresso a única excepção a este cenário.20/52

3.4. Preços e qualidade de serviço95. No que aos preços diz respeito, refira-se, em primeiro lugar, que a fixação dos mesmospara os serviços que integram o SU, de acordo com as Bases de Concessão e com a Leide Bases dos Serviços Postais, alteradas pelo já referido Decreto-Lei n.º 116/2003, de12 de Junho e pelo Decreto-Lei n.º 112/2006 de 09 de Junho, deve respeitar osprincípios da acessibilidade a todos os utilizadores, da orientação para os custos, datransparência e da não discriminação e da uniformidade na aplicação do regimetarifário, sendo as regras para a formação dos mesmos definidas por convénio entre aentidade reguladora e o prestador de SU.96. O último Convénio de Preços estabelecido entre o ICP-ANACOM e os CTT remonta a 10de Julho de 2008, e aplica uma regra de Price Cap para a evolução dos mesmos no queao cabaz de serviços reservados que integram o SU diz respeito 23 . Assim, a variaçãomédia ponderada dos preços, em 2008, não podia exceder, em termos nominais, os(IPC+FCIPC)-0,3% e os (IPC+FCIPC)-0,4% nos anos de 2009 e de 2010 24 .97. Para o correio normal, o preço da tarifa base (carta de 20 gramas nacional), em 2008,situava-se nos 31 cêntimos de euro, tendo diminuído, em termos reais, 3,6% face a2006. A tarifa base do correio azul nacional correspondia, em 2008, a 47 cêntimos deeuro, tendo esta diminuído, em termos reais, 3,1% desde 2006.Gráfico 9: Índice da evolução de preços (2006-2008)102100989610010097,797,596,996,4942006 2007 2008Correio normal nacional C orreio azul nacionalFonte: ICP-ANACOM.98. Relativamente aos 27 Estados-Membros da UE, o preço fixado em Portugal para ocorreio normal nacional estava, em 2008, 30,5% abaixo da média dos restantesEstados-Membros, enquanto o preço do correio azul nacional era inferior à média em2% 25 .23 De salientar que se encontra em discussão um projecto de alteração ao Convénio de Preços nasequência da deliberação do ICP-ANACOM, de 06.05.2010.24 IPC: Índice de Preços ao Consumidor, i.e., inflação esperada para cada ano. FCIPC: Factor decorrecção do IPC.25 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/situacaocomunicacoes2008.pdf?contentId=955461&field=ATTACHED_FILE. Salientem-se, neste contexto, as limitações decorrentes das comparações realizadas em preçosnominais.21/52

99. No que concerne ao correio internacional, o preço do correio normal em Portugalsituava-se 5,5% abaixo da média comunitária excluindo o nosso país, sendo o preço docorreio azul 6,5% inferior à média 26 .100. Em matéria de qualidade de serviço, a 10 de Julho de 2008, foi igualmente celebrado,entre os CTT e o ICP-ANACOM, o Convénio de Qualidade do Serviço Postal Universalque fixa os parâmetros e níveis mínimos de qualidade de serviço associados àprestação do serviço postal universal pelos CTT 27 .101. O Indicador Global de Qualidade de Serviço (IG) definido neste âmbito situou-se, em2006, abaixo do mínimo fixado de 100, tendo, em 2007 e 2008, apresentado valoressemelhantes e acima do nível mínimo.Gráfico 10: Indicador global de qualidade (2006-2008)200160120804002006 2007 2008Fonte: ICP-ANACOM.102. Também um estudo de 2008 relativo ao segmento residencial evidencia o aumento donível de satisfação dos utilizadores entre 2006 e 2008 relativamente à qualidade dosserviços postais 28 .3.5. Mercado português: conclusões103. A implementação do quadro regulamentar europeu no sector postal tem vindo atraduzir-se na progressiva restrição do lote de serviços constante da área reservada nonosso país. Não obstante, Portugal é ainda um dos países para os quais o âmbito destaárea é mais abrangente, sendo que apenas cerca de 22% do tráfego postal pertence àárea liberalizada.26 Cf. ICP-ANACOM, Situação das Comunicações, 2009, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/situacaocomunicacoes2008.pdf?contentId=955461&field=ATTACHED_FILE.27 No Convénio de Qualidade estão definidos indicadores de qualidade de serviço (IQS) para (i) demorasde encaminhamento do correio normal, correio azul, jornais e publicações periódicas, correiotransfronteiriço intracomunitário e encomendas, (ii) extravios de correio normal e azul, e (iii) tempo emfila de espera nos estabelecimentos postais. Para cada IQS está definido um nível mínimo e um nívelobjectivo de qualidade de serviço. O nível objectivo corresponde à qualidade que se pretende que os CTTdemonstrem em cada ano, e o nível mínimo corresponde à qualidade mínima que os CTT devemcumprir. O Convénio de Qualidade define também um Indicador Global de Qualidade de Serviço (IG), oqual é calculado em função dos níveis de qualidade de serviço atingidos pelos CTT para os anteriormentereferidos IQS. Estes indicadores são reportados pelos CTT ao ICP-ANACOM, procedendo esta Autoridadeá sua verificação através de auditorias anuais.28 Cf. ICP-ANACOM, Inquérito ao consumo dos serviços postais - População Residencial, 2009, disponívelem:http://www.anacom.pt/streaming/sintese_ICSP_08_vfinal.pdf?contentId=959215&field=ATTACHED_FILE.22/52

104. A procura de serviços postais em Portugal, medida pela capitação postal, tem vindo adiminuir nos últimos anos, seguindo uma tendência mais geral. Não obstante, onúmero de prestadores em actividade aumentou significativamente.105. Os CTT mantêm uma posição de indiscutível liderança na maior parte dos segmentosde mercado dos serviços postais abertos à concorrência, com excepção do verificadopara os serviços de correio expresso que representam 2% do tráfego postal total em2009 e 25% das receitas totais em 2005 29 , nos quais os prestadores alternativosdetêm uma quota de mercado conjunta superior a 50%.106. Os preços dos principais serviços postais incluídos no âmbito do SU em Portugal têmvindo a reduzir-se por via regulatória, comparando favoravelmente com a médiacomunitária. A descida dos preços não se tem, no entanto, reflectido num decréscimoda qualidade de serviço.29 Cf. Accenture (2006).23/52

4. CONDICIONALISMOS À ENTRADA E À EXPANSÃO4.1. Introdução107. A intensidade da concorrência nos mercados de serviços postais é determinada, entreoutros factores, pela contestabilidade dos mesmos, dependendo esta da existência eintensidade dos condicionalismos à entrada e à expansão. Estes condicionalismos sãode natureza diversa, podendo ser segmentados entre condicionalismos naturais econdicionalismos legais, seguindo a classificação empregue pela Ecorys (2005) 30 .108. Os condicionalismos legais resultam da regulamentação do sector, estandodependentes do comportamento dos reguladores e legisladores. Já os condicionalismosnaturais estão relacionados com a estrutura da procura e com o modelo produtivo dosector resultando, assim, de características intrínsecas do mercado.4.2. Condicionalismos legais109. Os condicionalismos legais à entrada e à expansão têm sido particularmente relevantesneste sector, uma vez que o processo de liberalização teve apenas início no final dadécada de 90 do século XX e ainda não se encontra totalmente concluído na maioriados Estados-Membros da UE.110. Os principais condicionalismos legais à entrada e à expansão resultam, em primeirolugar, e conforme referido anteriormente, da existência de uma área reservada paraum determinado conjunto de serviços postais. Por outro lado, também os processos delicenciamento, as questões de acesso à rede, o tratamento fiscal diferenciado, osrequisitos da obrigação de SU e a eventual incerteza regulatória constituemcondicionalismos legais à entrada e à expansão.Âmbito da área reservada111. No que concerne à existência de uma área reservada, refira-se que ao incumbente,antigo monopolista, foi reservada a oferta exclusiva de um conjunto de serviços quetem vindo a ser progressivamente aberto à concorrência.112. Este leque alargado de serviços determina que este prestador detenha uma vantagemcompetitiva face aos seus concorrentes, na medida em que consegue oferecer soluçõesde negócio integradas e de natureza abrangente, mais valorizadas pelos clientes deserviços postais, em particular pelos clientes empresariais.113. Quando um entrante inicia actividade neste sector, a viabilidade da sua estratégia denegócio pode, assim, ser fortemente condicionada pela incapacidade para oferecer umportfolio diversificado de serviços, já que alguns clientes preferem concentrar as suasaquisições num único prestador.30 Este estudo distingue, ainda, os condicionalismos estratégicos à entrada e à expansão que resultamdo comportamento dos prestadores. Estes serão analisados na secção 5.2 quando se proceder àtipificação dos possíveis comportamentos anti-concorrenciais.24/52

114. Em Portugal, conforme referido anteriormente, o âmbito da área reservada é aindasignificativo, representando cerca de 78% do tráfego postal (cf. Tabela 1 e Gráfico 1supra).115. A progressiva liberalização do sector, ao diminuir a extensão da área reservada, temvindo a facilitar a criação de condições para que os entrantes ofereçam soluções maisatractivas aos seus potenciais clientes, facilitando, deste modo, quer a entrada nomercado, quer a expansão.Processo de licenciamento116. O processo de licenciamento dos prestadores de serviços postais pode constituir outrocondicionalismo legal à entrada, uma vez que a exigência dos requisitos para atribuiçãode uma licença (e.g. requisitos de cobertura, frequência da entrega, entre outros) podeser considerada elevada para um prestador em início de actividade ou que opte pelaprossecução de uma estratégia de focalização em nichos de mercado. Também osprazos associados à obtenção de licenças ou de autorizações podem condicionar aentrada no mercado, caso sejam excessivamente longos.117. Em Portugal, alterações nos requisitos de licenciamento têm facilitado a entrada deprestadores na oferta de serviços pertencentes à área não reservada 31 nomeadamente,através da redução dos valores cobrados e da definição de regimes regulamentaresdiferenciados, sendo o regime de autorização menos exigente que o regime de licençano que respeita aos requisitos para o acesso à actividade e à imposição deobrigações 32 . Mais recentemente ambos os regimes de acesso à actividade foramaligeirados 33 .118. A emissão de uma licença, ou a renovação da mesma, para a prestação de serviçopostal universal por um período de 15 anos determina o pagamento de 10.000 eurosou de 1.500 euros, respectivamente, enquanto a atribuição de autorizações geraisdetermina, actualmente, o pagamento de 700 euros, face aos 2.000 euros cobrados nopassado.119. Este regime obriga ainda ao pagamento anual de 6.000 euros anuais pelo exercício dasactividades sujeitas a licença, sendo que no caso das actividades dependentes deautorização geral os valores cobrados são agora diferenciados em função das receitasdos prestadores. Assim, ao invés dos 3.000 euros anuais anteriormente pagos, umprestador de serviços postais não despenderá qualquer montante se as suas receitas31 Cf. Decreto-Lei n.º 150/2001, de 07.05.2001.32 Para um prestador usufruir de uma licença necessita de revestir a natureza de sociedade comercial,cujo objecto social inclua o exercício da actividade de prestação de serviços postais; de dispor de meiostécnicos e humanos adequados ao cumprimento das obrigações inerentes à actividade e aos requisitosessenciais e de contabilidade actualizada e regularmente organizada; e de não ser devedor ao Estado eà Segurança Social. Já para poder obter uma autorização, um prestador necessita apenas de seconfigurar como uma pessoa singular matriculada como comerciante em nome individual ou umasociedade comercial, cujo objecto social inclua o exercício da actividade de prestação de serviçospostais, devendo ainda de dispor de meios técnicos e humanos adequados ao cumprimento dosrequisitos essenciais.33 Cf. Decreto-Lei n.º 116/2003, de 12.06.2003.25/52

no ano anterior forem inferiores a 100.000 euros e pagará 2.500 euros caso as suasreceitas excedam este limite.Acesso à rede120. Também o acesso a elementos da rede postal pode ser considerado umcondicionalismo legal à entrada e à expansão, nomeadamente, a impossibilidade deacesso a apartados postais localizados nas estações de correio do incumbente. Poroutro lado, se o acesso aos edifícios para entrega de correspondência não estiverlegalmente previsto, os entrantes poderão encontrar dificuldades ao desenvolvimentoda sua actividade. Com a plena liberalização do mercado, o acesso à rede é susceptívelde se tornar uma das mais relevantes questões do sector.121. Nos termos do Contrato de Concessão, os CTT são obrigados a garantir acesso à redepública postal, em condições de igualdade e não discriminação. Acresce que, segundo oDecreto-Lei n.º 150/2001, de 7 de Maio, que define o regime de acesso e exercício daactividade de prestador de serviços postais explorados em concorrência, as entidadesautorizadas à prestação de serviços postais têm o direito de aceder à rede postalpública em condições transparentes e não discriminatórias, mediante condições aacordar com a concessionária do serviço postal universal.122. De salientar que, competindo ao ICP-ANACOM, ao abrigo do supramencionado Decreto-Lei, resolver litígios surgidos entre os CTT e os demais prestadores relativamente aoacesso à rede postal pública, até à data não foi requerida a intervenção destaAutoridade.123. Por outro lado, o Regulamento do Serviço Receptáculos Postais, aprovado pelo DecretoRegulamentar n.º 8/90, de 06 de Abril, com as alterações que lhe forma introduzidaspelo Decreto Regulamentar n.º 21/98, de 04 de Setembro, estabelece, inter alia,regras de instalação, utilização e conservação de receptáculos postais para entrega decorrespondência.Tratamento fiscal124. Um dos mais significativos condicionalismos legais à entrada e à expansão no sectorpostal corresponde ao tratamento fiscal diferenciado resultante da aplicação doImposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).125. Tradicionalmente, a oferta de serviços postais pelo prestador de SU não está sujeita àcobrança de IVA, não podendo, por este motivo, esta empresa deduzir o imposto pagoaquando da aquisição dos factores de produção 34 . Com efeito, a isenção da aplicaçãodo IVA é uma das contrapartidas atribuídas ao prestador de SU pelas obrigações a queeste está sujeito na sua actividade.34 Note-se que sendo a prestação de serviços postais uma actividade maioritariamente dependente demão-de-obra, o peso do IVA nos custos é reduzido.26/52

126. Em resultado desta isenção fiscal concedida ao prestador de SU, os prestadoresconcorrentes, ao serem obrigados a incluir o IVA nos seus preços finais, têm quepraticar preços mais elevados para auferir da mesma margem ou, alternativamente,praticarem os mesmos preços, mas beneficiando de uma margem menor.127. Este tratamento fiscal diferenciado não introduz distorções quando os clientes finaispodem deduzir o IVA, mas é gravoso quando não é possível efectuar essa dedução,conferindo ao prestador de SU uma vantagem competitiva no que aos serviços nãoreservados do âmbito do SU diz respeito.128. Refira-se que a Comissão Europeia já demonstrou preocupações face a estas diferençasde tratamento fiscal, tendo, em 2003, apresentado uma proposta ao Parlamento e aoConselho Europeu com o objectivo de uniformizar a aplicação do IVA a todos osprestadores de serviços postais, pedido a que estas duas instituições não deram,contudo, provimento 35 .129. Portugal, segundo a Tabela 2, isenta de IVA os serviços postais abrangidos pelo SU, talcomo a maioria dos Estados-Membros. Contudo, dada a extensão do âmbito do SU nonosso país, esta diferença fiscal é favorável aos CTT.Tabela 2: Serviços postais isentos de IVA na UE27 36PaísesTodos os serviços postaisTodos os serviçosuniversaisÁrea reservadaCorrespondênciaNenhumItália, Malta, Polónia, Reino UnidoBélgica, Rep. Checa, Alemanha, Dinamarca, Estónia, Grécia,Hungria, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal,Roménia e EslováquiaEspanhaFrança, LituâniaFinlândia, Letónia, Suécia, EslovéniaFonte: WIK (2009b).130. Para além da isenção da cobrança de IVA, determinados países possuem aindalegislação que concede tratamento fiscal preferencial ao prestador de SU em termos detaxas aduaneiras, sistema de encargos terminais (i.e., remuneração devida pelotransporte, tratamento e distribuição do correio internacional proveniente de outrospaíses), entre outros, facto que constitui, igualmente, uma desvantagem para osentrantes.Requisitos para a prestação do SU131. Os requisitos relacionados com a prestação do SU podem ainda constituir umcondicionalismo legal à entrada e à expansão no mercado. Com a liberalização poderãopassar a existir vários prestadores candidatos à prestação do SU. Contudo, pelo factoda prestação deste exigir parâmetros específicos de cobertura da rede (nacional) e de35 Cf. WIK (2009b).36 Informação não disponível para a Áustria, Bulgária e Chipre.27/52

entrega da correspondência (diária), nem todas as empresas poderão estar habilitadasà sua prestação.132. Por outro lado, o prestador de SU, ao beneficiar de direitos especiais relacionados, porexemplo, com a localização dos pontos de aceitação e a operação de veículos, e de umefeito de reconhecimento da marca, possui, naturalmente, uma vantagem competitivaque pode desincentivar a entrada de outros prestadores no mercado.133. Pelo contrário, a exigência de tarifação uniforme ao prestador de SU, i.e., a ausênciade diferenciação geográfica dos preços, pode tornar a entrada de outros prestadoresmais atractiva em determinadas zonas, designadamente naquelas mais densamentepovoadas e cujos custos de entrega de correspondência são mais reduzidos,potenciando o cream skimming do mercado 37 .134. Já o modelo de financiamento do SU, que ainda não foi adoptado, caso dependa dacontribuição dos vários prestadores em actividade, pode igualmente constituir umcondicionalismo à entrada e à expansão no mercado.Incerteza regulatória135. Um último tipo de condicionalismo legal à entrada e à expansão está relacionado com aincerteza regulatória adveniente do processo gradual de liberalização.136. A indefinição das condições em que essa liberalização se realizará, assim como daresposta dos reguladores em termos da imposição de obrigações regulamentares (e.g.obrigações de acesso à rede do incumbente, nomeadamente pontos de acesso, preçose condições) aumenta o risco associado à entrada no mercado.137. Acresce que os condicionalismos legais referidos anteriormente podem ser potenciadospela incerteza regulatória quanto à forma como serão abordados pelo legislador e/oupelo regulador.4.3. Condicionalismos naturais138. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão nos mercados de serviços postais,ao contrário dos condicionalismos legais, persistirão para além da liberalização dosector, uma vez que estão relacionados com características intrínsecas destesmercados139. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão podem resultar de factoresrelacionados quer com a procura, quer com a oferta. Do lado da procura, identificam-seos seguintes condicionalismos naturais à entrada e à expansão: efeitos de reputação,efeitos de carteira ou portfolio, custos de mudança e contrapoder negocial doscompradores. Os custos afundados, as economias de escala, as economias dedensidade, as economias de gama e os efeitos de rede correspondem aoscondicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionados com a oferta.37 O cream skimming consiste numa prática através da qual uma empresa focaliza a sua estratégia denegócios apenas nos segmentos mais rentáveis do mercado ou naqueles de menor custo.28/52

Efeitos reputação140. No que concerne aos efeitos de reputação, uma relação contratual de médio ou longoprazo com um determinado prestador pode determinar a existência de uma ligação deconfiança entre este e um cliente. A dificuldade de quebra desta ligação pode constituirum condicionalismo para os entrantes, uma vez que o prestador incumbentedesenvolveu todo um historial de relação com os seus clientes.141. No caso português, refira-se que os CTT foram considerados em vários anosconsecutivos a instituição de maior confiança dos portugueses 38 , gozando, nestesentido, de uma vantagem competitiva face aos seus concorrentes. Não obstante,alguns prestadores alternativos, nomeadamente de serviços de correio expresso, nãoestão tão expostos a esta desvantagem por estarem associados a gruposinternacionais.142. Por outro lado, tendo em consideração que a qualidade de serviço percepcionada pelosclientes relativamente a um determinado prestador contribui para estabelecer areputação deste, o facto dos serviços postais corresponderem a experience goods 39 ,pode traduzir-se numa desvantagem competitiva para os entrantes.143. Com efeito, o receio relativo à eventual perda de qualidade de serviço com a mudançade prestador (do incumbente para o entrante) pode constituir um condicionalismo àentrada e à expansão no mercado, num sector em que, por exemplo, os prazos deentrega podem ser determinantes para o cliente.Efeito de carteira ou portfolio144. Uma segunda categoria de condicionalismo natural à entrada e à expansão prende-secom o efeito de carteira ou portfolio, na medida em que podem existir incentivos àconcentração, pelos clientes, da aquisição de diversos serviços num só prestador.Assim, os clientes empresariais preferem muitas vezes a aquisição de todos os serviçosa um prestador à possibilidade de fazerem shopping around, a qual consome tempo erecursos, e adquirirem os vários serviços a prestadores distintos.145. Com efeito, de acordo com um estudo do ICP-ANACOM, as empresas inquiridasindicaram preferência pela utilização de um único prestador para distribuição dos seusenvios postais 40 .146. Para fazer face ao efeito de carteira ou portfolio e poder captar grandes clientesempresariais que adquirem um vasto conjunto de serviços, os entrantes são38 Cf. ICP-ANACOM, Estudo sobre o consumo empresarial de serviços postais, 2008, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/20080530_ecesp_relatorio_final.pdf?contentId=600482&field=ATTACHED_FILE; assim como Estudo marcas de confiança – Selecções dos Readers Digest, edições várias.39 Experience goods são bens cujas características são difíceis de observar a priori, podendo apenas serverificadas após a sua aquisição. Por exemplo, previamente ao envio de correspondência, o clientedesconhece se o prestador alternativo cumprirá o tempo fixado para a entrega de uma encomendapostal.40 Cf. ICP-ANACOM, Estudo sobre o consumo empresarial de serviços postais, 2008, disponível em:http://www.anacom.pt/streaming/20080530_ecesp_relatorio_final.pdf?contentId=600482&field=ATTACHED_FILE.29/52

pressionados para oferecer uma gama alargada de produtos, o que pode limitar odesenvolvimento da concorrência ao condicionar estratégias de entrada focadas emdeterminados nichos de mercado.147. O efeito de carteira ou portfolio é tanto mais relevante no sector postal, uma vez queos clientes empresariais são responsáveis por uma parte significativa das receitas (e.g.em Portugal cerca do 90% do tráfego postal tem origem nestes clientes 41 ) e em face daexistência de uma área reservada que restringe oferta de determinados serviços porparte dos entrantes.Custos de pesquisa e de mudança148. Também a existência de custos de pesquisa e de mudança podem constituir umimportante condicionalismo natural à entrada e à expansão. Os custos de pesquisatraduzem-se no conjunto de custos suportados pelo cliente no processo de identificaçãoe compreensão das características das diversas ofertas disponíveis no mercado. Já oscustos de mudança são incorridos pelo cliente sempre que este opte por aderir aosserviços de um novo prestador.149. Perante a existência destes custos, mais dificilmente os clientes passarão a contratarserviços a prestadores concorrentes. Para tal, será necessário que o prestador pratiqueum preço suficientemente reduzido face ao preço do incumbente, de modo acompensar os custos de mudança.150. Em mercados maduros ou em fase de declínio, como é o caso da oferta de serviçospostais tradicionais (cf. secção 3.3), os custos de mudança são particularmenterelevantes, uma vez que mais dificilmente um entrante consegue conquistar novosclientes sem ser por transferência de outros prestadores.151. Ainda assim, neste sector, os custos de mudança não parecem ser particularmenteelevados, com excepção dos enfrentados pelos grandes clientes que adquirem umportfolio alargado de serviços, desenvolvendo com o seu prestador uma lógica departilha de tarefas (soluções à medida) cuja replicação poderá não ser facilmenteexequível 42 .Contrapoder negocial dos compradores152. Um último condicionalismo natural à entrada e à expansão relacionado com a procuracorresponde à existência de contrapoder negocial dos compradores. Com efeito, osprestadores de serviços postais poderão estar dependentes de um reduzido conjunto degrandes clientes que garantem uma parte significativa das receitas, em particular nosegmento de mercado B2X.41 Cf. Accenture (2006).42 Cf., por exemplo, Berger (2004) que estuda e quantifica os custos de mudança no Reino Unido.30/52

153. A entrada no mercado é, naturalmente, condicionada pela capacidade de captaçãodestes clientes que têm uma posição que lhes permite exigir condições de preço e deserviço diferenciadas.154. Note-se, contudo, que este contrapoder negocial é fortemente limitado se apenas umconjunto reduzido de serviços for prestado em regime de concorrência.Custos afundados155. Do lado da oferta, um primeiro condicionalismo natural à entrada e à expansãocorresponde à existência de custos afundados. A oferta de serviços postais exigeinvestimentos na rede de aceitação, na rede de tratamento, na rede de transporte e narede de distribuição (cf. Figura 1 supra). Embora existam custos afundadosrelacionados com o desenvolvimento das redes de aceitação e de tratamento, os outrosinvestimentos necessários (e.g. força de trabalho, edifícios e meios de transportes) nãosão específicos do sector postal.156. Não obstante, os investimentos relacionados com a prestação do serviço postaluniversal, por via dos requisitos mínimos exigidos, por exemplo, em termos decobertura e frequência da entrega, são elevados e, muitas vezes, não necessários àprestação de outros serviços postais.157. A opção por um modelo de negócio baseado na utilização de pontos de acesso ou dedistribuição já existentes, próprios ou de terceiros, neste último caso através dacelebração de acordos, permite minorar as dificuldades advenientes da existência decustos afundados.Economias de escala158. Acresce como condicionalismo natural à entrada e à expansão a existência deeconomias de escala. No sector postal, a existência de economias de escala resulta dodecréscimo de custos médios associado a um aumento da dimensão da rede postalproporcional ao aumento do volume de tráfego. A dimensão da rede postal depende donúmero de pontos de aceitação de correspondência, de estações de tratamento, derotas de transporte e de pontos de entrega.159. As economias de escala não parecem, contudo e tal como seria expectável, serdeterminantes para a oferta de serviços postais, uma vez que esta não se caracterizapor exigir elevados custos fixos 43 . Neste sentido, mais facilmente um entranteconsegue usufruir das mesmas vantagens em termos da redução de custos que oincumbente.Economias de densidade160. Por outro lado, também a existência de economias de densidade constitui umcondicionalismo natural à entrada e à expansão relevante no sector postal 44 . Estas43 Cf. NERA (2004).44 Cf. NERA (2004).31/52

economias distinguem-se das economias de escala por reflectirem reduções nos custosmédios associadas ao aumento de tráfego postal mantendo a mesma dimensão darede.161. Tendo em consideração que muitas das rotas operadas pelos prestadores de serviçospostais se caracterizam por estarem abaixo da sua capacidade, um aumento de tráfegonão se traduz necessariamente num aumento dos custos totais de transporte.162. Deste modo, uma rede de menor dimensão, embora não beneficie de economias deescala, pode, ainda assim, tirar partido das economias de densidade, desde queconcentre a maioria das suas operações em rotas com volume de tráfego elevado.163. A geografia de um determinado país é, deste modo, relevante, uma vez que em áreascom elevada densidade populacional e com um relevo pouco acidentado, os custosmédios serão, naturalmente, mais reduzidos.164. Em Portugal, a concentração de tráfego postal nas regiões metropolitanas de Lisboa edo Porto é elevada, sendo, como tal, regiões em que os prestadores mais facilmenteconseguem beneficiar das economias de densidade e obter níveis de rendibilidade maiselevados. Pelo contrário, em áreas do interior do território português pode ser difícil,até mesmo para o incumbente, alcançar economias de custos relacionadas com adensidade pelo facto do volume de tráfego ser reduzido, daí resultando a necessidadede SU.Economias de gama165. Como condicionalismo natural à entrada e à expansão podem ainda ser apontadas aseconomias de gama. Estas economias traduzem reduções nos custos médios emresultado do fornecimento conjunto de serviços postais sobre uma mesma rede.Dificilmente um entrante, que actue num segmento de mercado específico da área nãoreservada, conseguirá replicar as economias de gama do incumbente que oferece umportfolio alargado de serviços.166. Por outro lado, é possível beneficiar de eventuais economias de gama em caso departilha de actividades associadas aos novos serviços com actividades associadas aserviços que já são prestados pelos entrantes.Efeitos de rede167. Por fim, refiram-se os efeitos de rede como condicionalismo natural à entrada e àexpansão. Os efeitos de rede determinam que um serviço seja mais valorizado quantomaior o número de clientes que dele beneficia, o que torna a entrada em pequenaescala difícil. No que respeita ao sector postal, estes efeitos são, contudo, limitados.4.4. Condicionalismos à entrada e à expansão: conclusões168. A contestabilidade dos mercados de serviços postais é condicionada pela existência decondicionalismos à entrada e à expansão, podendo os mesmos configurarcondicionalismos naturais ou legais.32/52

169. Em resultado do mais tardio processo de liberalização, os condicionalismos legais àentrada e à expansão assumem ainda um papel relevante neste sector, relacionandose,nomeadamente, com a existência de uma área reservada, com os processos delicenciamento, com as questões de acesso à rede, com o tratamento fiscal diferenciado,com os requisitos da obrigação de SU e com a incerteza regulatória.170. A adopção de regras de abertura dos mercados à concorrência tem permitido atenuargrande parte destes condicionalismos à entrada e à expansão e, em particular, aquelesque se apresentam mais gravosos para o desenvolvimento de uma concorrênciaefectiva. Deste modo, o âmbito da área reservada em Portugal tem vindo a serprogressivamente restrito, o acesso à rede pública postal é assegurado por vialegislativa e os processos de licenciamento simplificados e adequados à realidade domercado português e das empresas.171. Pelo contrário, o condicionalismo à entrada e à expansão relativo ao tratamento fiscaldiferenciado e, em especial, a isenção de IVA pelos prestadores de SU, tem persistido econstitui actualmente um factor de desvantagem competitiva para os prestadoresalternativos e potenciais entrantes que carece de actuação.172. No que concerne aos condicionalismos naturais à entrada e à expansão, os mesmospersistirão após a plena liberalização do sector, uma vez que estão relacionados comcaracterísticas intrínsecas destes mercados. Refiram-se, neste contexto,condicionalismos relacionados quer com a procura, quer com a oferta de serviçospostais.173. Do lado da procura, identificam-se os seguintes condicionalismos naturais à entrada e àexpansão: efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos de mudança econtrapoder negocial dos compradores.174. Os efeitos de reputação e de portfolio constituem grandes desafios para os prestadoresalternativos aos CTT, uma vez que esta empresa, por operar há mais tempo nomercado português, beneficia da confiança dos clientes e fornece uma gama alargadade serviços.175. Os prestadores ligados a grupos empresariais internacionais mais facilmenteultrapassam esta desvantagem competitiva por estarem identificados com uma marcade renome e por terem maior capacidade para oferecer um conjunto mais diversificadode serviços.176. Do lado da oferta, os custos afundados, as economias de escala, as economias dedensidade, as economias de gama e os efeitos de rede correspondem aoscondicionalismos naturais à entrada e à expansão.177. De entre estes condicionalismos, as economias de densidade, resultantes de uma maiorconcentração geográfica do tráfego postal, têm consequências significativas narendibilidade potencial dos prestadores, e, como tal, na contestabilidade dossegmentos geográficos. Desta forma, a oferta de serviços postais a uma escala33/52

nacional por concorrentes dos CTT enfrenta barreiras muito elevadas, ao contrário deofertas locais e concentradas em fluxos geográficos intra ou inter-áreas metropolitanas.178. Neste sentido, para o correio expresso, a densidade é menos crítica para os patamaresmínimos de rendibilidade, uma vez que é mais fácil atingir o ponto de break-even, oque aliás é patente pela maior intensidade concorrencial observada neste segmento emPortugal.179. Em face dos condicionalismos à entrada e à expansão identificados, mais facilmente aviabilidade económica dos entrantes será assegurada através do desenvolvimento deestratégias focadas em nichos de mercado, nomeadamente na prestação de serviços degestão de arquivos, trocas de documentos e entregas no mesmo dia de expedição.180. Por outro lado, a captação de grandes clientes empresariais que geram um elevadovolume de correio transaccional ou de publicidade endereçada pode, por si só,assegurar a viabilidade da entrada no mercado, na medida em que não exige que umprestador disponha de uma extensa rede de aceitação já que este pode recolher osenvios postais nas instalações dos seus clientes.181. É ainda expectável que os entrantes se concentrem na oferta de serviços que nãoexigem custos fixos muito elevados em áreas urbanas do nosso país ou nodesenvolvimento de determinados serviços da nova cadeia de valor, como sejam aconsolidação de correio e a prestação de serviços a montante e a jusante da cadeia devalor tradicional.182. Por último, do ponto de vista geográfico, as zonas urbanas de Lisboa e Porto, porserem as áreas de maior densidade de tráfego postal, são aquelas em que maisfacilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia de valor. Registe-se quecerca de 47% dos prestadores de serviços de correio expresso apenas actuam emalgumas zonas do território nacional 45 .183. Apesar destas potenciais estratégias de entrada, poderá demorar alguns anos até quealgum prestador consiga pôr em causa a posição dominante dos CTT na maioria dossegmentos de mercado, o que reforça a importância da aplicação da lei da concorrêncianeste sector, para fazer face a eventuais comportamentos anti-competitivos, tal comodesenvolvido na secção seguinte.45 Cf. ICP-ANACOM, Questionário anual das comunicações 2010.34/52

5. COMPORTAMENTOS ANTI-CONCORRENCIAIS5.1. Introdução184. O advento da liberalização num mercado e a consequente introdução de concorrênciapode gerar um conjunto de incentivos à adopção de comportamentos anticoncorrenciaispor parte de operadores incumbentes que anteriormente detinham omonopólio da prestação de serviços. Estes operadores herdaram frequentementeposições dominantes que lhes permitem agir, em larga medida, independentementedos seus concorrentes, clientes e fornecedores.185. O sector dos serviços postais não é, neste sentido, uma excepção. Com efeito, osprestadores dominantes de serviços postais poderão ter incentivos a adoptarestratégias de definição de preços ou de outra natureza, com o objectivo de manter ouaumentar o seu poder de mercado, através da criação de entraves ao desenvolvimentoda actividade por prestadores concorrentes ou mesmo à entrada destes no mercado.186. Foi, aliás, este enquadramento que presidiu à publicação pela Comissão Europeia daComunicação relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e àapreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais 46 .187. Nas secções seguintes identificam-se os comportamentos anti-concorrenciais maistípicos, abordando-se a prática decisória da Comissão Europeia neste contexto, assimcomo a prática decisória das ANC.5.2. Tipificação de comportamentosSubsidiação cruzada188. Relativamente às estratégias relacionadas com a política de preços, refira-se, emprimeiro lugar, a prática pelo prestador dominante de subsidiação cruzada entre a áreareservada e a área não reservada, alavancando o seu poder de mercado da primeirapara a segunda área.189. Esta prática permite que o prestador dominante impute aos serviços da área reservadacustos referentes à área não reservada. Deste modo, o prestador dominante oferecepreços mais reduzidos no que concerne aos serviços sujeitos a concorrência e maiselevados nos restantes, compensando perdas de receita no que aos serviços nãoreservados diz respeito.Preços predatórios190. No limite, a subsidiação cruzada permite que o prestador dominante pratique um preçopredatório na oferta de serviços não reservados, comprometendo a viabilidade do46 Cf. Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e àapreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais, publicada no Jornal Oficial dasComunidades Europeias n.º C39/02, de 06.02.1998.35/52

negócio dos prestadores concorrentes, tão ou mais eficientes, que podem mesmo serobrigados a abandonar o mercado.191. Por preço predatório entende-se um preço que não remunera os custos variáveismédios de produção, sendo a sua adopção mais provável em contextos em que osegmento de mercado potencialmente afectado (serviços não reservados) érelativamente mais reduzido comparativamente com o segmento de mercado (serviçosreservados) que beneficia de margens retalhistas elevadas.Esmagamento de margens192. Ainda no contexto das estratégias de preços anti-concorrenciais, refira-se o casoespecífico de predação que pode ocorrer em mercados onde operam empresasverticalmente integradas relativo ao esmagamento de margens.193. Na medida em que estas empresas prestam serviços simultaneamente no mercadoretalhista, ao cliente final, e no mercado grossista, às empresas suas concorrentes,podem fixar preços de modo a que o preço de retalho não seja suficiente pararemunerar os custos dos seus concorrentes igualmente eficientes, incluindo o preçogrossista do serviço.Preços excessivos194. Por outro lado, os preços excessivos também correspondem a uma prática anticoncorrencial.As empresas em posição dominante podem fixar os preçossignificativamente acima dos custos, incluindo a remuneração do capital investido, paraos serviços dificilmente replicáveis pelos seus concorrentes.195. Esta prática tem como principal consequência a redução tanto do excedente doconsumidor como do excedente da economia como um todo e, consequentemente, dobem-estar social.Descontos não justificados196. Também os descontos de quantidade, ao criarem incentivos à concentração dasaquisições de serviços postais num único prestador, permitem ao prestador dominantereter (e mesmo conquistar) clientes e impedir os prestadores concorrentes deatingirem uma dimensão que lhes permita tirar partido das economias de custos. Estesdescontos também podem ser concedidos em situações em que o cliente permanececom o prestador por um longo período de tempo.Discriminação de preços e/ou de qualidade197. Uma outra prática anti-concorrencial susceptível de ser adoptada por empresasverticalmente integradas traduz-se na discriminação de preços ou de qualidade. Oprestador dominante pode oferecer serviços a um preço mais reduzido ou com umamaior qualidade à empresa retalhista do seu grupo económico, em detrimento dasempresas concorrentes. Esta prática permite que o prestador dominante seja36/52

identificado pelo cliente final como a empresa que oferece serviços a preços maisreduzidos ou de melhor qualidade.Tying198. No que concerne a estratégias não relacionadas com os preços, aponte-se o bundlingna sua forma de tying. O tying caracteriza-se pela imposição de aquisição de umserviço (o produto tying ou amarrador) na compra de um outro serviço (o produto tiedou amarrado), quando, na ausência dessa imposição, o consumidor não optassenecessariamente pela aquisição do produto amarrador.199. Um exemplo desta prática no contexto do sector postal corresponde ao tying deserviços da área reservada com outros da área não reservada, impedindo a replicaçãoda oferta por parte dos prestadores concorrentes.Recusa de acesso200. Por outro lado, podem existir incentivos para que o prestador dominante recuse oacesso à sua rede, ou negoceie os termos desse mesmo acesso em condiçõesdesfavoráveis, a empresas que ofereçam (ou pretendam oferecer) serviços nosmercado retalhistas adjacentes e que são seus concorrentes nesses mercados. Esteproblema abrange tanto as situações de recusa absoluta de negociação como a ofertade produtos ou serviços em condições que não sejam razoáveis.Outras práticas201. Por fim, existe ainda um conjunto de subterfúgios utilizados pelos prestadoresdominantes e que visam prevenir ou limitar a entrada, nomeadamente, o recurso amarcas e patentes pela utilização das quais os concorrentes são obrigados a pagar,vendo, por esta via, os seus custos aumentados.5.3. Prática decisória da Comissão Europeia202. Após o ano 2000, a Comissão Europeia tem adoptado um conjunto de decisõesemblemáticas no que respeita à aplicação das regras de concorrência no sector postal,assistindo-se a uma intensificação da prática decisória com a proximidade da datalimite para a plena liberalização do sector postal.203. Na presente secção são abordadas decisões da Comissão relativas a acordos de preços,abusos de posição dominante e operações de concentração de empresas.Acordos de preços204. Refira-se, em primeiro lugar, a decisão adoptada pela Comissão Europeia em 2003num processo que ficou conhecido como REIMS II Renewal 47 . Nesta decisão, aComissão concedeu uma isenção adicional de cinco anos (até ao final de 2006) a umacordo entre 17 prestadores de serviços postais europeus relativamente ao sistema de47 Cf. Comissão Europeia, COMP/38.170 REIMS II Renewal, Decisão publicada no Jornal Oficial n.ºL56/76, de 24.02.2004.37/52

encargos terminais. Este acordo de fixação de preços constituiria, de outra forma, umaviolação das regras de concorrência.205. Esta isenção foi concedida pela Comissão Europeia pela primeira vez em 1999, tendoesta instituição entendido que o acordo então celebrado por 16 prestadores de serviçospostais era indispensável, uma vez que historicamente esta remuneração não reflectiaos custos de entrega deste tipo de correio, causando distorções ao nível do tráfegopostal. Por outro lado, não existia, à data, informação exacta respeitante aos custosincorridos pelos prestadores, já que os sistemas de contabilização dos mesmosestavam ainda em desenvolvimento.206. Na decisão de 2003, a Comissão Europeia exigiu, no entanto, que os entrantes nossegmentos de mercado liberalizados de correio internacional de saída pudessemusufruir dos termos de entrega previstos no REIMS II Renewal.207. A reforma do antigo artigo 81.º do Tratado da União Europeia (TCE) determinou queestes acordos não pudessem ser aprovados ex ante pela Comissão, ficando sujeitos acontrolo ex post pela Comissão e pelas ANC.Abusos de posição dominante208. No que concerne aos casos de abuso de posição dominante, destaca-se a decisão daComissão Europeia no caso United Parcel Service vs. Deutsche Post AG I 48 , em 2001.Esta decisão foi adoptada na sequência de uma denúncia da United Parcel Service(UPS) contra a Deutsche Post relacionada com a prática, por esta última, desubsidiação cruzada entre os serviços de correspondência reservados e os serviçosliberalizados de encomendas postais prestados a empresas.209. Alegava a UPS que, sem a subsidiação cruzada, a Deutsche Post não teria podidofinanciar as perdas persistentes no segmento de mercado das encomendas postaisprestadas em concorrência com outras empresas, exigindo, como tal, a proibição dasvendas abaixo dos respectivos custos de produção e a separação estrutural entre aprestação de serviços neste segmento de mercado e no sector reservado.210. Caso contrário, para a UPS, uma empresa eficiente não podia competir com os preçospraticados pela Deutsche Post no sector dos serviços de encomendas postais prestadosem concorrência com outras empresas.211. A Comissão condenou a Deutsche Post por dois tipos de abuso de posição dominante. Oprimeiro referente à prática de preços predatórios no mercado liberalizado de serviçosde encomendas empresariais, considerando que esta empresa não recuperou atravésdo preço praticado os custos incrementais de produção durante cinco anos 49 .48 Cf. Comissão Europeia, COMP/35.141 United Parcel Service/Deutsche Post AG, Decisão publicada noJornal Oficial n.º L125/35, de 05.05.2001.49 O custo incremental de um serviço corresponde ao custo adicional em que uma empresa incorre parafornecer esse mesmo serviço ou o custo em que a empresa não incorreria caso decidisse não o fornecer.38/52

212. Neste caso, a Comissão requereu à Deutsche Post que os lucros do serviço deencomendas cobrissem, no mínimo, os respectivos custos incrementais de produçãodeste serviço face aos custos de produção dos serviços da área reservada.213. A Deutsche Post, por iniciativa própria, foi ao encontro das exigências da Comissão,mediante a assunção de um compromisso de separação da prestação dos serviços deencomendas postais da prestação dos serviços da área reservada, de modo a garantirque as receitas destes últimos não fossem utilizadas para financiar os primeiros.214. Neste contexto, Deutsche Post criou uma empresa juridicamente independente para ofornecimento do serviço de encomendas postais a empresas. Esta nova empresa podiaadquirir os seus inputs, não apenas à Deutsche Post, mas a qualquer fornecedor. Casooptasse por adquiri-los à Deutsche Post, esta última ficava obrigada a fornecê-los aosentrantes ao mesmo preço e nas mesmas condições. Neste sentido, os incentivos parafixar um preço retalhista abaixo de custo eram removidos.215. A Comissão condenou ainda a Deutsche Post por abuso de posição dominanterelacionado com a aplicação de um sistema de descontos de fidelização. Esta empresaconcedeu descontos substanciais aos maiores clientes do serviço de encomendas noperíodo entre 1974 e 2000, na condição de que estes concentrassem na Deutsche Posta totalidade, ou pelo menos uma proporção significativa, das suas aquisições. Estesdescontos impediam assim qualquer concorrente da Deutsche Post de atingir umadimensão mínima que viabilizasse a sua entrada no mercado.216. A Deutsche Post, aquando da recepção da acusação da Comissão (“Statement ofObjections”), anunciou a cessação da aplicação, a título preventivo, do sistema dedescontos em causa. Por outro lado, a Deutsche Post comprometeu-se a assegurar,através de um sistema de controlo prévio, que os contratos de serviços de encomendaspostais não conteriam quaisquer acordos de descontos contrários aos requisitos dodireito da concorrência.217. Um segundo caso de abuso de posição dominante decidido pela Comissão Europeia foio British Post Office vs. Deutsche Post II 50 , em 2001. Neste caso, a British Post acusoua Deutsche Post de recusar a distribuição de correio transfronteiriço proveniente doReino Unido e que tinha como destino a Alemanha, salvo se a British Post pagasse umasobretaxa correspondente à tarifa interna alemã deduzidos os encargos terminais.218. Para a British Post, a Deutsche Post atrasava repetidamente a libertação do correiointerceptado, mesmo apesar de a empresa britânica ter concordado pagar a diferençaentre os encargos terminais devidos pela entrega do correio transfronteiriço e a tarifainterna integral.219. A Comissão Europeia considerou que a Deutsche Post abusou da sua posiçãodominante no mercado de entrega de correio internacional de quatro formas. Em50 Cf. Comissão Europeia, COMP/36.915 British Post/Deutsche Post II, Decisão publicada no Jornal Oficialn.º L331/40, de 15.12.2001.39/52

primeiro lugar, esse abuso de posição dominante era concretizado através de umaprática de discriminação que se traduzia na aplicação de condições diferentes atransacções equivalentes e que colocava em desvantagem competitiva outros parceiroscomerciais. Para a Comissão, mesmo que não existissem efeitos negativos substanciaissobre estes parceiros comerciais, o comportamento da Deutsche Post tinha efeitosnegativos directos sobre os consumidores.220. Em segundo lugar, entendeu a Comissão existir abuso de posição dominante atravésda recusa de fornecimento (serviço de transporte e entrega) por parte da DeutschePost, excepto no caso de pagamento da sobretaxa, na medida em que as razõesinvocadas para essa recusa eram injustificadas. Os efeitos negativos destecomportamento abusivo foram, de acordo com a Comissão, reforçados pelo facto daDeutsche Post ter atrasado a entrega por um período de tempo suficientemente longopara enfraquecer substancialmente o impacto comercial das expedições.221. Por outro lado, a Comissão concluiu pela existência de um abuso de posição dominanterelacionado com a prática de preços excessivos, por o preço praticado pela DeutschePost relativamente ao correio transfronteiriço de entrada exceder o valor económico domesmo em pelo menos 25%, não existindo uma justificação objectiva para tal do pontode vista dos custos de produção.222. Por fim, a Comissão condenou a Deutsche Post por limitar o desenvolvimento domercado alemão de entrega de correio internacional e do mercado britânico deexpedição de correio para a Alemanha.223. Durante o decurso do procedimento legal, a Deutsche Post comprometeu-se a cessar ocomportamento, designadamente a intercepção, sobretaxação e atraso na entrega decorreio internacional de qualquer tipo.224. Um último caso de abuso de posição dominante a salientar é o Hays vs. La Poste Belge& Key Mail 51 de 2001. Em Abril de 2000, a Hays plc., um prestador privado, alegoujunto da Comissão que o incumbente belga pretendia eliminar a sua rede dedistribuição de serviços B2B a seguradoras que estava a operar desde 1982.225. Para o efeito, a La Poste Belge estava a ligar as reduções de tarifas na área reservadaà subscrição de serviços pelas seguradoras na área não reservada B2B, discriminandoentre os seus clientes. Tornava-se, assim, impossível para a Hays concorrer nomercado, uma vez que lhe era impossível replicar a oferta.226. A Comissão entendeu que a La Poste Belge estava a abusar da sua posição dominanteatravés de uma prática de discriminação (entre clientes que lhe subscreviam ambos osserviços e os que subscreviam os serviços não reservados à Hays), alavancando o seupoder de mercado da área reservada para a área não reservada.51 Cf. Comissão Europeia, Caso COMP/37.859 Hays/La Poste Belge & Key Mail, Decisão publicada noJornal Oficial n.º L61/40, de 02.03.2002.40/52

Decisões de concentração de empresas227. Em 2001, a Comissão Europeia decidiu uma operação de concentração entre osincumbentes do Reino Unido (The Post Office; TPO), Países Baixos (TPG) e Singapura(SPPL) 52 . Estas empresas pretendiam criar duas joint ventures, a primeira das quaisactuaria a nível mundial, com excepção da região Ásia-Pacífico, e a segunda operariasobre esta última região, ambas oferecendo serviços de expedição de correiointernacional e de entrega de encomendas.228. Na análise desenvolvida, e numa primeira fase, a Comissão identificou um conjunto deproblemas de concorrência nos mercados do Reino Unido e dos Países Baixos, em faceda possível eliminação da concorrência entre os incumbentes que operavam em ambosos mercados.229. A investigação aprofundada da operação permitiu que a Comissão Europeia concluísseque no Reino Unido não existira a criação ou reforço de uma posição dominante, umavez que, não obstante as elevadas quotas de mercado dos incumbentes, existia umgrande número de prestadores de serviços postais em actividade. Considerou,adicionalmente, a Comissão que as barreiras à entrada neste mercado eram reduzidas,sendo o mercado relativamente transparente (preços e descontos publicamentedisponíveis), o que desincentivava práticas discriminatórias.230. Já no que concerne ao mercado dos Países Baixos, entendeu a Comissão que existiaum menor número de prestadores alternativos, sendo estes de dimensão reduzida,com excepção do incumbente inglês. Este mercado caracterizava-se ainda por umareduzida transparência, o que poderia facilitar a adopção de práticas de discriminaçãoem favor da joint venture. Neste sentido, a operação proposta eliminaria aconcorrência entre o operador dominante (TPG) e o entrante com maior sucesso (TPO).231. Os compromissos assumidos foram ao encontro das preocupações concorrenciaismanifestadas pela Comissão, comprometendo-se as partes a alienar o negócio decorreio internacional da TPG nos Países Baixos e que originalmente integraria a jointventure. O desinvestimento foi efectuado com recurso a um up front buyer.232. Mais recentemente, em 2009, foi notificada à Comissão Europeia uma operação deconcentração entre os incumbentes da Suécia (Posten) e da Dinamarca (PosteDanmark) 53 .233. Tendo em consideração que, ao invés do mercado sueco, cuja liberalização total tinhasido efectuada em 1993, o mercado dinamarquês ainda não se encontrava totalmenteliberalizado, a Comissão analisou cuidadosamente o impacto desta operação sobre oprocesso de liberalização neste último. Esta instituição europeia concluiu que aoperação proposta dificilmente aumentaria as barreiras à entrada ou impediria aconcorrência.52 Cf. Comissão Europeia, Caso M.1915 – The Post Office/TPG/SPPL.53 Cf. Comissão Europeia, Caso M.5152 – Posten AB/Post Danmark A/S.41/52

234. Não obstante, foram identificadas preocupações concorrenciais de natureza horizontal,uma vez que existia uma sobreposição das actividades dos dois prestadores nofornecimento de serviços de entrega de encomendas na Dinamarca.235. Para fazer face às preocupações identificadas, as partes comprometeram-se adesinvestir activos e a prescindir de clientes no segmento doméstico de encomendasB2B na Dinamarca.5.4. Prática decisória das ANC236. Também as ANC dos vários Estados-Membros da UE adoptaram um conjunto dedecisões relativas a abusos de posição dominante com o objectivo de impedir a entradanos segmentos de mercado entretanto liberalizados ou visando aumentar o seu poderde mercado. Naturalmente, os países em que a liberalização ocorreu mais cedo sãotambém aqueles que registam um maior número de decisões.237. Estas decisões incidiram essencialmente sobre o seguinte tipo de práticas restritivas daconcorrência:(i)(ii)(iii)(iv)Discriminação;Preços predatórios e subsidiação cruzada;Tying; e finalmente,Acordos ou práticas concertadas.238. As ANC decidiram igualmente processos de concentração de empresas neste sector.Práticas de discriminação239. No que concerne às práticas de discriminação, a ANC da Dinamarca analisou várioscasos relativos à ausência de transparência de preços e à prática de preçosdiscricionários pelo prestador dominante (Post Danmark), dos quais se destacam dois.No primeiro caso, decidido em 2004, a discriminação era realizada pela Post Danmarkmediante a aplicação de um sistema de descontos de fidelização na entrega decorrespondência não endereçada, tendo sido aplicada uma coima que condenou ooperador por abuso de posição dominante 54 . Já em 2009, com base numaargumentação idêntica, o prestador dominante foi condenado no mercado depublicidade endereçada 55 .240. Noutro processo, entendeu a ANC da Dinamarca, em 2007, que a discriminaçãoocorrida no mercado de entrega de revistas resultava da falta de transparência depreços e da existência de múltiplos preçários e descontos, sem que os mesmos fossemjustificados pela Post Danmark com base nos custos incorridos. A empresa foi obrigadaa alterar os seus preçários e sistemas de desconto 56 .54 Cf. Decisão do Conselho da Concorrência Dinamarquês de 29.09.2004.55 Cf. Decisão do Conselho da Concorrência Dinamarquês de 24.06.2009.56 Cf. Decisão do Conselho da Concorrência Dinamarquês de 30.08.2007.42/52

241. Também na Alemanha e na Espanha, os prestadores dominantes cobravam preçosdiferentes pelo acesso à rede. No caso alemão, decidido em 2005 peloBundeskartellamt, o prestador dominante dominante recusou o acesso à rede e aaplicação de descontos a empresas que se dedicavam a recolher correspondência deterceiros, responsabilizando-se pela introdução da mesma na rede de distribuição doprestador dominante, enquanto permitia o acesso à rede e concedia descontos aclientes que entregavam eles próprios o seu correio nos pontos de acesso 57 . EmEspanha, o prestador dominante discriminou entre vários editores 58 .242. Ainda em relação a práticas discriminatórias, salientam-se dois casos analisados pelaANC italiana, o primeiro referente à entrega de correio híbrido, concedendo o prestadordominante (Post Italiane S.p.a.) tratamento preferencial à sua subsidiária, e fechando,desta forma, o mercado aos concorrentes que imprimiam e remetiam acorrespondência por envelope de grandes empresas 59 . A segunda decisão da ANCitaliana considerava ter existido discriminação por parte do prestador dominante nosacordos de subcontratação com os seus concorrentes, com vista aumentar o seu poderde mercado em sectores liberalizados e em vias de liberalização 60 .Preços predatórios e subsidiação243. Quanto a preços predatórios e à subsidiação cruzada não existe um grande número dedecisões, tendo em consideração a maior dificuldade de aferição dos custos relevantes.Saliente-se, a este propósito, uma denúncia analisada pela ANC da Suécia em que oprestador dominante diferenciou preços geograficamente para responder à entrada nomercado de um concorrente. A ANC da Suécia optou, contudo, por não prosseguir umainvestigação.244. Em Espanha, na sequência de uma denúncia relativa à prática de preços predatóriospelo prestador dominante (Correos) no segmento empresarial, este comprometeu-seperante a ANC da Espanha a praticar preços acima dos custos 61 .Práticas de tying245. Em termos de práticas de tying, destaque-se o caso decidido pela ANC de Espanha, noano 2003. O prestador dominante Correos exigia entregar 10% do correio intra-cidadesdos prestadores de dimensão mais reduzida como contrapartida da concessão dedescontos relativos ao correio inter-cidades. Tendo a ANC espanhola decidido em favordos denunciantes, não foram, contudo, definidos os termos e as condições queeliminariam este problema concorrencial 62 .57 Cf. Decisão do Bundeskartellamt B9-55/03, de 11.02.2005.58 Cf. Decisão do Tribunal de Defensa de la Competencia 584/074 – Prensa/Correos.59 Cf. Decisão da Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato N.A365 – Posta Elettronica Ibrida.60 Cf. Decisão da Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato N. A388 – Poste ItalianeConcessionari Servizi Postali.61 Cf. Decisão do Servicio de Defensa de La Competencia N. SDC 2458/03 - Correos-Asempre.62 Cf. Decisão do Tribunal de Defensa de la Competencia 542/02 – Suresa-Correos, de 20.06.2003.43/52

246. Ainda em Espanha, a ANC considerou que o incumbente tinha abusado da sua posiçãodominante no mercado reservado de serviços postais, com o objectivo de desincentivara entrada de concorrentes no mercado liberalizado, através da atribuição de descontossignificativos (até 80%) condicionados à contratação exclusiva à Correos de todos osserviços postais 63 .247. A ANC da Hungria identificou, igualmente, a existência de um abuso de posiçãodominante semelhante ao descrito supra, condicionando a Magyar Posta a concessãode descontos no mercado de produção de envios postais à entrega do correio normaldos seus clientes 64 .248. Casos semelhantes foram decididos pelas ANC da Áustria, no mercado de entregadiária de jornais e revistas 65 , e da França, no que concerne aos grandes clientesempresariais 66 .Acordos e práticas concertadas249. Por último, no que respeita a acordos e a práticas concertadas, apenas a ANC daHungria identificou e puniu a existência de um cartel, em que existiu um acordo de“não agressão” entre dois prestadores de serviços postais 67 .250. Com efeito, esta prática não parece ser muito comum no sector dos serviços postais,uma vez que os mercados geográficos relevantes são nacionais e os incumbentescontinuam a deter posições dominantes nos mesmos.Operações de concentração251. Relativamente à análise de operações de concentração de empresas, salientem-se asoperações aprovadas pelas ANC dos Países Baixos e da Suécia 68 . Já na Alemanha, oBundeskartellamt proibiu a aquisição pelo incumbente de 24,8% da empresa Trans-oflex,uma vez que a mesma reforçaria a posição dominante deste 69 .252. Também em Portugal foram decididas algumas operações de concentração deempresas no sector postal, nomeadamente nos segmentos de encaminhamento ou dapreparação de correio e gestão de documentos, na sua vertente custódia física 70 .5.5. Comportamentos anti-concorrenciais: conclusões253. A progressiva introdução de concorrência nos mercados de serviços postais podepotenciar a adopção de comportamentos anti-concorrenciais. De acordo com a práticadecisória da Comissão e das ANC dos diversos Estados-Membros, observa-se que os63 Cf. Decisão do Tribunal de Defensa de la Competencia 568/03 – Asempre-Correos, de 15.09.2004.64 Cf. Decisão da GVH Vj-174/2005 – Magyar Posta Zrt.65 Cf. Decisão do Bundeswettbewerbsbehorde N 26KT 29, de 2005.66 Cf. Decisão da Autorité de la Concurrence No. 4-D-65, de 30.11.2004.67 Cf. Decisão da GVH Vj-140/2006 – Magyar Lapterjeszto/Magyar Posta.68 Cf. Decisões da Nma 5994-Koninklijke TNT Post/Cendris BSC e 6576-Deutsche Post/Selekt Mail, eDecisão da Konkurrensverket Posten AB/Strålfors AB.69 Cf. Decisão do Bundeskartellamt KVR 26/03.70 Cf. decisões da AdC nos processos Ccent. n.º 53/2003, Ccent. n.º 28/2005, Ccent. n.º 34/2005 eCcent. n.º 76/2005.44/52

comportamentos que mais frequentemente têm sido punidos relacionam-se comabusos de posição dominante através de práticas de discriminação (e.g. aplicação dedescontos de quantidade e/ou fidelização), da adopção de preços predatórios ou depreços excessivos, do esmagamento de margens, de recusas de acesso, e de práticasde tying.254. Neste sector têm, igualmente, vindo a ser analisadas várias operações de concentraçãoao nível nacional e europeu, em face da recente tendência para uma consolidação entreprestadores de serviços postais.255. Após a total liberalização do sector postal, prevê-se uma intensificação da aplicação dalei da concorrência, complementado a regulação sectorial específica com o objectivo deassegurar a existência de uma concorrência efectiva.256. Note-se que, para além do sancionamento de práticas anti-concorrenciais e de decisõesem operações de concentração, a Comissão Europeia tem igualmente decidido sobre aconcessão de Auxílios de Estado no contexto do sector dos serviços postais,nomeadamente relacionados com as compensações atribuídas aos prestadores de SU,decisões estas que têm genericamente sido de aprovação. Após a implementação daterceira Directiva Postal, a avaliação dos Auxílios de Estado implicará uma análise maisrigorosa, tendo em conta os custos e benefícios do auxílio a conceder.45/52

6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES257. O sector postal é essencial para a comunicação e o comércio, não apenas numavertente económica, mas igualmente social.258. A oferta de serviços postais pode ser segmentada por tipo de cliente (empresariais ouresidenciais), por produto (correspondência, publicidade endereçada, encomendas,livros, catálogos, jornais e publicações periódicas, correspondência não endereçada ecorreio expresso), por necessidade (comunicação, transporte, publicidade e outros),por volume e frequência (correio em quantidade e envio individual de correio) e, emúltimo lugar, por área geográfica (nacional e internacional).259. A cadeia de valor do sector postal inclui as actividades de aceitação, tratamento,transporte e distribuição de envios postais. Esta cadeia de valor tradicional tem vindo,no entanto, a expandir-se a actividades a montante (incluindo a segmentação demercado e de cliente, a definição de conteúdos e a produção) e a jusante (onde seintegram o tratamento de respostas, a logística e o processamento de pagamentos),em face das novas necessidades dos clientes, da evolução tecnológica e das dinâmicasconcorrenciais dos sectores adjacentes.260. Numa fase inicial, a prestação de serviços postais foi realizada num regime demonopólio. No entanto, desde o final dos anos 90 do século XX, este sector temconhecido um processo gradual de liberalização.261. Este processo de liberalização teve início com a primeira Directiva Postal, queposteriormente foi alterada pela segunda e terceira Directivas Postais, visando, por umlado, garantir a prestação do serviço postal universal e aumentar a qualidade domesmo e, por outro lado, construir um mercado interno de serviços postais através daabertura gradual à concorrência dos mercados nacionais e transfronteiriços.262. A terceira Directiva Postal fixou como data limite para a abertura total do mercadopostal o dia 31 de Dezembro de 2010 para a maioria dos Estados-Membros (onde seinclui Portugal) e o dia 31 de Dezembro de 2012 para os restantes países da UE.263. Apesar da liberalização deste sector, os preços dos serviços postais mantiveram-seestáveis e acessíveis, tendo, inclusivamente, em alguns segmentos de mercadodecrescido, em resultado da concorrência entre os vários prestadores. Acresce que aoferta de serviços postais passou a ser mais diversificada, em resposta às necessidadesdos clientes.264. No que concerne ao mercado postal português, a implementação do quadroregulamentar europeu tem vindo a traduzir-se na progressiva redução da áreareservada com a extinção desta até 31 de Dezembro de 2010. Não obstante, o âmbitoda área reservada ao prestador de SU, no caso aos CTT, é ainda abrangente,envolvendo cerca de 78% do tráfego postal total.46/52

265. Os preços dos principais serviços postais incluídos no âmbito do SU têm vindo areduzir-se em Portugal por via da intervenção regulamentar, comparando estesfavoravelmente com a média comunitária. A descida dos preços não se tem reflectidonum decréscimo da qualidade de serviço.266. Relativamente à estrutura do mercado, refira-se que a procura de serviços postais emPortugal, seguindo uma tendência mais geral, tem vindo a diminuir nos últimos anos,em resultado da crise económica e da crescente substituição destes serviços por meioselectrónicos alternativos de envios de correspondência e publicidade. Não obstante, onúmero de prestadores em actividade aumentou significativamente.267. Os CTT mantêm, contudo, uma posição muito forte na maior parte dos segmentos demercado dos serviços postais abertos à concorrência, com quotas superiores a 90%. Osserviços de correio expresso, que representam cerca de 2% do tráfego postal total eaproximadamente 25% das receitas totais, constituem a excepção a este cenário, dadoque os prestadores alternativos detêm uma quota de mercado conjunta superior a50%.268. Esta posição de liderança por parte dos CTT resulta do facto de uma parte significativados segmentos de serviços postais se caracterizar por uma fraca contestabilidade, emface da existência de condicionalismos à entrada e à expansão.269. O primeiro conjunto destes condicionalismos relaciona-se com questões legais,nomeadamente com a existência de uma área reservada, com os processos delicenciamento, com o acesso à rede, com o tratamento fiscal diferenciado, com osrequisitos da obrigação de SU e com a incerteza regulatória.270. A progressiva adopção de regras de abertura dos mercados à concorrência tempermitido atenuar parte destes condicionalismos à entrada e à expansão. Por exemplo,o âmbito da área reservada em Portugal tem vindo a ser progressivamente restrito, oacesso à rede pública postal tem vindo a ser assegurado por via legislativa e osprocessos de licenciamento simplificados e adequados à realidade do mercadoportuguês e das empresas.271. Já o tratamento fiscal diferenciado e, em especial, a isenção de IVA pelos prestadoresde SU tem persistido e pode constituir actualmente um factor de desvantagemcompetitiva para os prestadores alternativos e potenciais entrantes que se reflecte aonível dos preços.272. Um enquadramento regulamentar que confira certeza aos prestadores relativamente àsregras em que vão operar será essencial para incentivar a entrada no sector postal.273. Um segundo conjunto de condicionalismos à entrada e à expansão resulta dascaracterísticas intrínsecas destes mercados (condicionalismos naturais), prevendo-se asua persistência mesmo após a plena liberalização do sector. Refiram-se, nestecontexto, os condicionalismos relacionados quer com a procura, quer com a oferta deserviços postais.47/52

274. Os condicionalismos naturais à entrada e à expansão do lado da procura resultam dapossível existência de efeitos de reputação, efeitos de carteira ou portfolio, custos demudança e de contrapoder negocial dos compradores.275. Neste caso, e no que ao mercado português diz respeito, destacam-se os efeitos dereputação e de portfolio, na medida em que os CTT, por operarem no mercado há maistempo e beneficiarem da confiança dos seus clientes, detêm uma vantagemcompetitiva significativa face aos prestadores concorrentes.276. Refira-se que os prestadores ligados a grupos empresariais internacionais podem nãosofrer tanto com esta desvantagem competitiva, uma vez que estão associados amarcas de renome.277. Do lado da oferta, os condicionalismos naturais à entrada e à expansão relacionam-secom os custos afundados, as economias de escala, as economias de densidade, aseconomias de gama e os efeitos de rede.278. As economias de densidade, resultantes de uma maior concentração geográfica dotráfego postal em certas áreas, são as mais relevantes, condicionando acontestabilidade de determinados segmentos geográficos (i.e., em áreas de menordensidade populacional, logo de menor tráfego postal). Assim, a oferta de serviçospostais numa escala nacional por concorrentes dos CTT enfrenta barreiras muitoelevadas, ao contrário de ofertas locais e concentradas em fluxos geográficos intra ouinter-áreas metropolitanas.279. Para o correio expresso, a densidade postal é menos crítica uma vez que é mais fácilatingir o ponto de break-even, tal como é patente na maior intensidade concorrencialobservada neste segmento em Portugal.280. Em face dos condicionalismos à entrada e à expansão presentes neste sector, osentrantes tenderão a adoptar estratégias focadas em nichos de mercado ou nacaptação de grandes clientes empresariais, já que estas não exigem a propriedade deuma extensa rede de aceitação. É ainda expectável que os entrantes se concentrem naoferta de serviços com custos fixos reduzidos ou no desenvolvimento de determinadosserviços da nova cadeia de valor dos serviços postais.281. Por último, do ponto de vista geográfico, as zonas urbanas de Lisboa e Porto, porserem as áreas de maior densidade de tráfego postal, são aquelas em que maisfacilmente os entrantes prestarão serviços em toda a cadeia de valor.282. A provável entrada no mercado de novos prestadores de serviços postais, com aprogressiva liberalização do sector, poderá potenciar a adopção de comportamentosanti-concorrenciais. Com efeito, nos últimos anos, têm-se observado decisõescondenatórias, tanto por parte da Comissão Europeia como das ANC dos diversosEstados-Membros.48/52

283. As práticas restritivas de concorrência mais usuais correspondem à discriminação depreços e/ou qualidade (e.g. aplicação de descontos de quantidade e/ou fidelização), àadopção de preços predatórios ou de preços excessivos, ao esmagamento de margens,a recusas de acesso e ao tying. As práticas de discriminação podem revelar-seespecialmente gravosas, sendo importante garantir o acesso de forma nãodiscriminatória a preços e outras condições da oferta.284. Após a total liberalização do sector postal, prevê-se uma intensificação da aplicação dalei da concorrência, complementado a regulação sectorial específica, com o objectivo deassegurar a existência de uma concorrência mais efectiva conforme preconizado pelaterceira Directiva Postal por via da eliminação da área reservada que terá lugar até 31de Dezembro de 2010.285. Neste contexto, a AdC entende dever formular as seguintes recomendações:(i)(ii)(iii)(iv)o serviço postal deve ser assegurado, sempre que possível, por mecanismos demercado, incluindo procedimento concursal, nas regiões em que tal for viável;o processo de selecção do prestador de SU deve ser transparente e desenhadode modo a incluir o maior número de candidatos habilitados a efectuar estaprestação;o acesso aos elementos de rede da infra-estrutura postal deve ser assegurado,em condições transparentes e não discriminatórias, a todos os prestadoresconcorrentes aos CTT, tal como previsto na terceira Directiva Postal e nalegislação nacional, o mesmo se aplicando ao nível da interoperabilidade entreredes; ea existência de um level playing field deve ser assegurada através da revisão dasregras fiscais, garantindo a aplicação do IVA de forma a gerar a menor distorçãode mercado possível 71 .71 De acordo com WIK (2009b), no limite, tal poderá passar pela uniformização do tratamento fiscal, noque concerne ao IVA, a todos os operadores, optando-se, assim, por um meio alternativo decompensação ao prestador de SU.49/52

BIBLIOGRAFIAAccenture, 2006, “Estudo sobre o Desenvolvimento da Concorrência no Mercado PostalPortuguês, Junho a Setembro 2006”, relatório para o ICP-ANACOM.Berger, R., 2004, “Monitoring developments in the postal market – market survey”, relatóriopara a Postcomm, Roland Berger Strategy Consultants.ECORYS, 2005, “Development of competition in the European postal sector”, relatório para aComissão Europeia.ECORYS, 2008, “Main developments in the postal sector (2006-2008)”, relatório para aComissão Europeia.NERA, 2004, “Economics of Postal Services: Final Report”, Estudo para a Comissão Europeia.WIK, 2009a, “The Evolution of the European Postal Market since 1997”, relatório para aComissão Europeia.WIK, 2009b, “The Role of Regulators in a More Competitive Postal Market”, relatório para aComissão Europeia.50/52

ANEXO I – GLOSSÁRIOAceitação (ou recolha): conjunto de operações relativas à admissão dos envios postaisnuma rede postal, nomeadamente a recolha de envios postais nos respectivos pontos deacesso.ANC: Autoridades Nacionais de Concorrência.Apartado postal: caixa de correio privativa de um indivíduo ou empresa numa estaçãopostal.Área reservada: compreende os serviços prestados em regime de exclusivo pelo prestadorde serviço universal.B2B (Business to business): fluxo de tráfego em que tanto o remetente como odestinatário são empresas.B2C (Business to consumer): fluxo de tráfego em que o remetente é uma empresa e odestinatário é um particular.B2X (Business to Business + Consumer): fluxo de tráfego em que o remetente é umaempresa, independentemente do destinatário.C2B (Consumer to Business): fluxo de tráfego em que os remetentes são particulares eos destinatários são empresas.C2C (Consumer to Consumer): fluxo de tráfego entre particulares.C2X (Consumer to Business + Consumer): fluxo de tráfego em que os remetentes sãoparticulares, independentemente do destinatário.Capitação postal: número de envios postais por habitante.Correio em quantidade (bulk mail): correio que agrupa vários objectos postais num únicoenvio (e.g. publicidade endereçada).Correio expresso: caracteriza-se pela aceitação, tratamento, transporte e distribuição, comceleridade acrescida, de envios de correspondências e encomendas postais, diferenciando-sedos demais serviços postais pela realização, entre outros eventualmente contratados com osclientes, dos seguintes serviços suplementares: prazo de entrega pré-definido e registo deenvios; garantia de responsabilidade do prestador autorizado, mediante seguro ou outromeio de ressarcimento dos prejuízos causados; e controlo do percurso dos envios pelocircuito operacional do prestador autorizado, identificando o estado do envio.Correio híbrido: corresponde ao envio de uma carta por correio electrónico para umprestador de serviços postais que imprime, envelopa e distribui essa carta.Correio internacional de entrada: correio com origem num terceiro país e destinado aPortugal.51/52

Correio internacional de saída: correio com origem em Portugal e destinado a um terceiropaís.Correspondência: comunicações escritas num suporte físico de qualquer natureza edestinadas a serem transportadas e entregues no endereço indicado no próprio objecto ouno seu invólucro.Distribuição: conjunto de operações realizadas, desde a divisão dos envios postais nocentro de distribuição da área a que se destinam até à entrega aos seus destinatários,nomeadamente, em caixas de correio, apartados postais, postos e estações de correios eentrega em mão.Encargos terminais: remuneração devida pelo transporte, tratamento e distribuição docorreio internacional proveniente de outros países.Experience goods: bens cujas características são difíceis de observar a priori, podendoapenas ser verificadas após a sua aquisição.Publicidade endereçada (Direct mail): comunicação constituída exclusivamente pormaterial publicitário, de marketing ou de divulgação e que consiste numa mensagem idênticapara um número significativo de destinatários, excepto quanto ao nome, endereço ou outrasmodificações que não alterem a natureza da mensagem.Serviço universal: oferta permanente de serviços postais com qualidade especificada,prestados em todos os pontos do território nacional, a preços acessíveis a todos osutilizadores, visando a satisfação das necessidades de comunicação da população e dasactividades económicas e sociais.Transporte: pressupõe a deslocação dos envios postais, por meios técnicos adequados,desde o ponto de acesso à rede postal até ao centro de distribuição da área a que sedestinam.Tratamento (ou triagem): preparação dos envios postais, nas instalações do prestador,para o seu transporte até ao centro de distribuição da área a que se destinam.52/52