1 GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC 009.325/2008-2 Natureza ...

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 009.325/2008-2 

GRUPO I – CLASSE V – Plenário 

TC 009.325/2008-2 

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria. 

Entidade: Companhia de Saneamento do Estado de Sergipe – Deso. 

Interessado: Congresso Nacional. 

Advogado constituído nos autos: não há. 

Sumário: FISCALIS EXECUÇÃO 2008. LEVANTAMENTO DE 

AUDITORIA. OBRAS DE AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE 

ABASTECIMENTO DE ÁGUA DA REGIÃO METROPOLITANA DE 

ARACAJU, NO ESTADO DE SERGIPE (ADUTORA DO SÃO FRANCISCO). 

IRREGULARIDADES. DETERMINAÇÃO. MONITORAMENTO. 

RELATÓRIO 

Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado nas obras de Ampliação do Sistema de 

Abastecimento de Água da Região Metropolitana de Aracaju, no estado de Sergipe, relativas ao Programa de Trabalho nº 

18.544.0515.5910.0028, em cumprimento ao Acórdão nº 461/2008-TCU-Plenário. 

2. Transcrevo, com alguns ajustes de forma que julgo necessários, parte do relatório da equipe de fiscalização 

(fls. 106/172): 

“1 - APRESENTAÇÃO 

A obra recebe recursos do PT nº 18.544.0515.5910.0028. 

Importância socioeconômica 

O aumento da oferta de água para a região da Grande Aracaju, que inclui os municípios de Aracaju, Nossa 

Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros, irá beneficiar 675.000 habitantes, resolvendo, em parte, o 

problema de atendimento precário de água na região. Com a construção/conclusão dessa fase a capacidade da 

adutora passará dos atuais 1.775,0 l/s para 2.763,38 l/s, sendo que com esta vazão a adutora terá capacidade de 

atender as demandas até o ano de 2023. 

2 - INTRODUÇÃO 

2.1 - Deliberação 

Em cumprimento ao Acórdão 461/2008 - Plenário, realizou-se auditoria na Companhia de Saneamento do 

Estado de Sergipe - Deso, no período compreendido entre 28/4/2008 e 6/6/2008. 

2.2 - Objetivo e questões de auditoria 

A presente auditoria teve por objetivo realizar levantamento de auditoria nas obras de Ampliação do Sistema 

de Abastecimento de Água da Região Metropolitana de Aracaju no Estado de Sergipe. 

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de 

acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 

1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 

2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 

3 - Existe(m) projetos básico/executivo adequados para a licitação/execução da obra? 

4 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 

5 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foi adequada? 

6 - O procedimento licitatório foi regular? 

7 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 

8 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e 

acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 

9 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no 

projeto básico/executivo? 

10 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 

2.3 - Metodologia utilizada 

Na metodologia empregada no planejamento e execução deste levantamento de auditoria foram utilizadas as 

seguintes técnicas: análise documental, pesquisa em sistemas informatizados, entrevista e inspeção física. 

2.4 - VRF 

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 44.444.444,44. Os valores empenhados pela 

União em 2007 foram de R$ 40.000.000,00, conforme as seguintes notas de empenho: 2007NE900716 (R$ 

13.000.000,00), 2007NE900850 (R$ 6.500.000,00) e 2007NE900854 (R$ 20.500.000,00). O Estado empenhou R$ 

4.444.444,44 em 2007. 

3 - ACHADOS DE AUDITORIA 

3.1 - As condicionantes da Licença de Instalação não estão sendo atendidas. 

3.1.1 - Tipificação do achado: 

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Classificação - Irregularidade grave com recomendação de continuidade 

Tipo - Irregularidade grave concernente ao aspecto ambiental 

Justificativa - Os serviços relativos à revegetação das áreas adjacentes à tubulação ainda podem ser 

realizados sem prejuízo da continuidade da obra. 

3.1.2 - Situação encontrada: 

Consta da Licença de Instalação nº 77/2006 uma série de medidas de controle ambiental, dentre as quais a 

necessidade de ‘Realizar, concomitante às obras, o programa de enriquecimento da vegetação utilizando espécies de 

acordo com a fitossociologia da região’. Há áreas em que os trajetos da tubulação não foram revegetados, como se 

pode ver por meio da foto a seguir (Município de Capela/SE). 

Percebe-se, ademais, que nestas regiões as chuvas têm ocasionado a erosão do solo, com o conseqüente 

arrasto do material. Segundo o técnico responsável pela obra, houve épocas em que a erosão provocou a exposição 

da tubulação. A Deso não providenciou o cumprimento desta condicionante constante da Licença de Instalação nº 

77/2006. 

(vide foto no original) 

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: 

Convênio 620662, 2/1/2008, Conclusão das obras de construção civil e montagem do sistema da adutora do 

Rio São Francisco, com vistas à ampliação do sistema de abastecimento de água da região metropolitana de Aracaju, 

Governo do Estado de Sergipe. 

3.1.4 - Critérios: 

Decreto 99274/1990, art. 17 

Lei 6938/1981, art. 10, caput 

3.1.5 - Evidências: 

Licença de Instalação nº 77/2006. (folha 38 do Anexo 1 - Principal) 

3.1.6 - Esclarecimentos dos responsáveis: 

A Deso informa que ‘contratará projeto para execução da condicionante da Licença no prazo de 120 (cento e 

vinte) dias, inclusive abrangendo a 3ª Fase da 2ª Etapa do Sistema da Adutora do São Francisco, e implantará o 

mesmo no próximo período chuvoso’. (folha 46 do Volume Principal) 

3.1.7 - Conclusão da equipe: 

O gestor confirma a irregularidade e informa que contratará projeto para execução do serviço, incluindo as 

obras relativas à 3ª fase da 2ª Etapa de construção da adutora do São Francisco. A equipe acredita que essa solução, 

se realmente implementada, sanará a irregularidade. Impõe-se, dessa forma, a necessidade de se expedir 

determinação corretiva à entidade, bem como de converter o presente processo em Monitoramento, a fim de 

acompanhar o cumprimento desta e das demais medidas a serem ordenadas à Deso. 

3.1.8 - Provável benefício da proposta: 

Impactos ambientais positivos 

3.2 - Restrição ao caráter competitivo da licitação - Inexistência de publicação do aviso de edital ou 

publicação do aviso do edital sem respeitar o prazo mínimo previsto na Lei 8.666/93. 



Tipo - Restrição ao caráter competitivo da licitação 

Justificativa - Embora as ausências de publicação no DOU tenham causado restrição ao caráter competitivo 

das licitações, um dos pregões já foi cancelado (Pregão nº 77/2007) e o outro ainda não foi concluído (Pregão nº 

27/2008), sendo, portanto, possível o seu cancelamento sem maiores dificuldades. 

Quanto à Concorrência nº 1/2007, observou-se que 7 (sete) empresas adquiriram o edital, o que demonstra 

que houve certa competitividade no procedimento, embora não tenha sido publicado no DOU. 

Em relação à Concorrência nº 2/2008, a não-publicação referiu-se apenas ao adiamento da licitação em 

virtude da não-publicação em jornal de grande circulação no dia 21/1/2008, o que ocorreu apenas no dia 25/1/2008. 

Porém, inicialmente o Edital foi publicado no DOU e no Diário Oficial do Estado. 


O edital da Concorrência Pública Nacional - CPN nº 1/2007, referente à supervisão e gerenciamento do 

empreendimento, apesar de ter seu objeto incluído dentro do Plano de Trabalho do Convênio nº 70/2007, não teve a 

devida publicação no Diário Oficial da União - DOU, o que restringiu o seu caráter competitivo. A publicação 

ocorreu apenas no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação. O mesmo ocorreu com a divulgação 

do resultado do julgamento da licitação. A entidade foi formalmente instada a se manifestar sobre este ponto, por 

meio do Ofício de Requisição nº 2, de 12/5/2008. Em resposta, foi informado que ‘inicialmente só estavam previstos 

recursos do Governo do Estado para os serviços objeto da Concorrência sob comento, a qual foi aprovada em 

08/08/2007 e publicada no Diário Oficial do Estado de Sergipe no dia 21/08/2007, sendo homologada em 

28/11/2007 e contratada em 05/12/2007 com a empresa IHS - Engenharia Ltda. que se sagrou vencedora do certame, 

com a fonte de recurso do Governo do Estado, conforme previa o Edital’. Acrescentou também que o Convênio nº 

70/2007, firmado entre o Ministério da Integração Nacional - MIN e a Secretaria de Estado de Infra-Estrutura, foi 

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publicado apenas no dia 2/1/2008 e que já providenciou a alteração da Cláusula Terceira do Contrato nº 133/2007, 

firmado com a IHS - Engenharia Ltda., a fim de incluir a nova fonte de recurso financeiro. 

A informação da Deso de que inicialmente só estavam previstos recursos estaduais não têm procedência. O 

Convênio nº 70/2007 (Siafi nº 620662), atualmente em vigência, nada mais é do que a continuação do Convênio nº 

6/2005, anteriormente firmado com o mesmo objetivo. O novo pacto ocorreu, basicamente, em razão da obra ter 

sido incluída no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC. Ademais, é possível verificar que as notas de 

empenho relativas ao Convênio em tela foram emitidas em 22/10 (NE900716) e em 22/11/2007 (NE900850 e 

NE900854), portanto anteriores ao contrato firmado com a IHS, que se deu em 5/12/2007. Dessa forma, conclui-se 

que a entidade já sabia desde o início que esse contrato seria pago com recursos federais. 

O Pregão nº 27/2008, instaurado para a aquisição de tubos e conexões, foi publicado no DOU, contudo o seu 

edital sofreu alteração e teve que ser republicado. Neste momento, entretanto, o aviso de adiamento foi publicado 

apenas no Diário Oficial do Estado de Sergipe e em jornal de grande circulação. De acordo com o § 4º do art. 21 da 

Lei nº 8.666/93, ‘qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, 

reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido’. 

O Pregão nº 77/2007 também não foi publicado no DOU. A Controladoria Geral da União - CGU identificou 

a irregularidade por meio de fiscalização realizada na entidade, que cancelou todo o procedimento licitatório e, por 

conseguinte, os contratos já assinados com as empresas Saint-Gobain Canalização Ltda., Valmax Comércio de 

Válvulas Ltda. e Luiz Felipe Badermann. 

A Concorrência nº 2/2008 foi adiada do dia 21/1/2008 para o dia 25/2/2008 sem que tenha havido a devida 

republicação no Diário Oficial da União, Diário Oficial do Estado e jornal de grande circulação no Estado, 

caracterizando o descumprimento dos termos do art. 21, incisos I a III e § 4º, da Lei nº 8.666/93. A Deso comunicou 

essa mudança de data apenas aos licitantes que tinham adquirido o Edital por meio de fax no dia 1º/2/2008. 


Edital 2/2008, 21/1/2008, CONCORRÊNCIA, Execução das obras e serviços para complementação da 2ª 

etapa da Adutora do São Francisco, trecho Gravidade I, entre a caixa de interligação e a caixa de quebra-carga. 

Edital 1/2007, CONCORRÊNCIA, Execução dos serviços de supervisão e gerenciamento na implantação das 

obras de complementação da 2ª etapa do sistema de Adutora do São Francisco, no Estado de Sergipe. 

Edital 77/2007, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de tubos, conexões, válvulas e acessórios em tubo e 

ferro fundido e tubos e conexões de CPRFV para ampliação da ETA João Ednaldo visando à complementação da 

Adutora do São Francisco. 

Edital 27/2008, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de tubos e conexões em ferro fundido dúctil, para 

complementação da 2ª etapa do Sistema da Adutora do São Francisco. 


Lei 8666/1993, art. 21, § 4º; art. 21, inciso I 


Plano de Trabalho do Convênio nº 70/2007 (folhas 20/25 do Volume Principal) 

Edital Pregão nº 77/2008 (folhas 885/901 do Anexo 1 - Volume 4) 

Manifestação preliminar da Deso (folhas 21/25 do Volume Principal) 

C.I Deso nº 422/2007 (Pregão nº 77/2007) (folha 916 do Anexo 1 - Volume 4) 

C.I Deso nº 133/2008 (Pregão nº 27/2008) (folha 1010 do Anexo 1 - Volume 5) 

Comunicação às empresas Saint-Gobain, Valmax e L.F. Badermann (Pregão nº 77/2007) (folhas 966/968 do 

Anexo 1 - Volume 4) 

C.I Deso nº 259/2007 (Concorrência nº 1/2007) (folha 148 do Anexo 1 - Principal) 

C.I Deso nº 370/2007 (Concorrência nº 1/2007) (folha 229 do Anexo 1 - Volume 1) 

Aviso de Adiamento da Concorrência nº 2/2008 (folha 460 do Anexo 1 - Volume 2) 

Notas de empenho 2007NE900716, 2007NE900850 e 2007NE900854 (folhas 65/67 do Anexo 1 - Principal) 


Com relação à Concorrência nº 2/2008, a entidade informa que o seu edital foi publicado no Diário Oficial da 

União e no Diário Oficial do Estado no dia 21/1/2008, contudo a publicação em jornal de grande circulação somente 

ocorreu em 25/1/2008, por este motivo se deu o adiamento da referida licitação do dia inicialmente previsto 

(21/2/2008) para o dia 25/2/2008, embora o termos do edital permanecessem os mesmos. Segundo o gestor, o art. 

21, § 4º, da Lei nº 8.666/93 exige a republicação somente quando a alteração afetar inquestionavelmente a 

formulação das propostas, o que não foi o caso. 

Quanto à Concorrência nº 1/2007, o gestor informa que ‘somente em 31/12/2007 foi concluída a análise do 

plano de trabalho com a sua conseqüente aprovação, conforme se depreende da Portaria nº 70 do Sr. Ministro da 

Integração Nacional; entretanto, o processo licitatório foi iniciado em outubro de 2007, com a necessária definição 

dos recursos, naquele momento, do governo do Estado, e a contratação da vencedora do processo licitatório se deu 

em 05/12/2007. Apesar disto, a empresa optou pela rescisão do contrato, tendo em vista, após análises mais 

acuradas, a identificação de outras inconsistências que poderiam conduzir à inviabilidade do contrato’. 

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Relativamente ao Pregão nº 27/2008, foi informado que ‘após análises das irregularidades apontadas por esse 

Egrégio Tribunal de Contas, será anulado, seguindo a solução encontrada para o Pregão 077/2007’. (folhas 46/47 do 

Volume Principal) 


Em relação à Concorrência nº 2/2008, tem-se que o art. 40 da Lei nº 8.666/93 estabelece que no ato 

convocatório da licitação deve estar previsto, obrigatoriamente, local, dia e hora para o recebimento da 

documentação e da proposta. Dessa forma, caso a Administração Pública deseje realizar alguma alteração naquilo 

que estava previamente estabelecido, deverá cumprir o que reza o art. 21, § 4º, da Lei nº 8.666/93, verbis: 

‘Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, dos 

concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser publicados com 

antecedência, no mínimo, por uma vez: 

(...) 

§ 4° Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, 

reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a 

formulação das propostas’. 

Não há dúvidas de que a alteração da data e horário de recebimento dos envelopes de documentação e 

proposta constitui-se em modificação aos termos do ato convocatório. Dessa forma, realizados o adiamento e a 

modificação, esses deverão ser divulgados da mesma forma que se deu o texto original, ainda que esta alteração não 

tenha afetado a formulação das propostas. O juízo de valor que se deve fazer acerca da alteração das propostas não 

afeta a necessidade de republicação, mas sim a reabertura ou não do prazo previamente estabelecido. 

No caso em epígrafe, tendo sido alterada a data, não se entende necessária a reabertura do prazo inicialmente 

estabelecido, uma vez que o interregno do novo prazo fixado para a abertura, em relação ao anteriormente previsto, 

foi de apenas 4 (quatro) dias. Ademais, não houve alteração da documentação exigida ou da formulação das 

propostas. 

Sobre o assunto, comenta Marçal Justen Filho que ‘o problema fundamental reside na viabilidade da 

elaboração das propostas segundo o prazo original. Ou seja, é obrigatório reabrir o prazo quando a inovação trazida 

não puder ser atendida no prazo remanescente. Assim, por exemplo, modificar data ou local de entrega de propostas 

não envolvem maior problema para os licitantes’ (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. 

Dialética, 5ª ed., 1998, p. 175.) 

Ante o exposto, tem-se que, em havendo necessidade de adiamento da data e modificação do horário 

marcados para a abertura do certame licitatório, a Administração deverá divulgar a alteração do instrumento 

convocatório utilizando-se dos mesmos meios empregados para a divulgação do texto original, não havendo 

obrigatoriedade de reabertura do prazo inicialmente concedido, uma vez que a prorrogação da data de abertura não 

afeta a documentação ou a formulação das propostas. 

Não se pode esquecer, outrossim, de que a alteração do dia e horário determinados para o recebimento dos 

envelopes/início da licitação também implica alteração na data marcada para a abertura dos envelopes. 

Em assim sendo, como existe a possibilidade de envelopes (habilitação e propostas) serem protocolizados 

antes da data e horário limites determinados para seu recebimento, entende-se conveniente que, em situações como a 

aqui tratada, a Administração processe sua devolução, visto que a documentação referente à habilitação poderá 

perder sua validade nesse interregno, isto é, a documentação poderá vencer até a ocorrência da nova data marcada, 

bem como as condições e preços consignados na proposta poderão se modificar em face de alterações do mercado. 

Essa solução somente deverá ser adotada se o interregno do novo prazo fixado para a abertura, em relação ao 

anteriormente previsto, for considerável. Ademais, é preciso cautela em situações como esta, pois várias 

conseqüências podem ocorrer e devem ser antevistas (trecho extraído do Informativo de Licitações e Contratos nº 

72, fev./2000, p. 152). 

Dessa forma, deve ser determinado à Deso que promova a republicação dos editais de licitação, da mesma 

forma que se deu o texto original, sempre que houver qualquer modificação no mesmo, inclusive com relação a data 

ou local de realização da sessão pública, atentando para o fato de que, caso a alteração venha a afetar a formulação 

das propostas, é necessário também a reabertura do prazo inicialmente estabelecido, conforme melhor exegese do § 

4º do art. 21 da Lei nº 8.666/93. 

Quanto à Concorrência nº 1/2007, embora o gestor tenha informado que desconhecia o fato de que o processo 

contaria com recursos federais, diz que anulou o processo licitatório e, por consequência, o contrato firmado com a 

empresa IHS - Engenharia Ltda.. Dessa forma, entende-se que a irregularidade foi sanada, não obstante, a 

comprovação dessa medida deve ser alvo de monitoramento. 

Por fim, em relação ao Pregão nº 27/2008, o gestor comunica que o mesmo foi anulado em virtude das 

irregularidades apontadas por este Tribunal. Assim, entende-se sanada a irregularidade, devendo a sua comprovação 

ser alvo de monitoramento. O Pregão nº 77/2007, conforme consta no campo ‘situação encontrada’, já se encontrava 

cancelado. Em ambos os casos deverão ser promovidas as devidas determinações corretivas. 


Melhoria nos controles internos 

3.3 - Modalidade indevida de licitação - Modalidade de Licitação Inadequada. 

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Classificação - Outras irregularidades 

Tipo - Impropriedades no processo licitatório 


Verificou-se que nas Concorrências 1/2007, 5/2007, 2/2008 e 5/2008 a Deso inverteu as fases de habilitação 

e julgamento das propostas. Procedeu-se, inicialmente, à verificação dos preços, para posteriormente analisar os 

documentos de habilitação da empresa que apresentou a melhor proposta, em afronta aos incisos I a III do art. 43 da 

Lei nº 8.666/93. Na primeira reunião realizada pela comissão de licitação e empresas, os documentos relativos à 

habilitação não eram abertos, permanecendo lacrados até posterior avaliação dos preços. Apenas o envelope de 

habilitação da empresa que apresentou o menor preço era aberto. A Deso exigia a apresentação de uma Declaração 

de Habilitação, onde o licitante declarava atender todas as condições de habilitação exigidas no instrumento 

convocatório, porém a análise da documentação ficava para uma fase posterior à análise dos preços. 

Embora este procedimento possa dar mais celeridade ao processo licitatório e evitar o acúmulo desnecessário 

de documentos, não encontra respaldo na Lei nº 8.666/93. 


Edital 5/2007, 13/11/2007, CONCORRÊNCIA, Execução das obras e serviços para ampliação e reforma da 

ETA João Edinaldo, parte integrante da 3ª fase da 2ª etapa da Adutora do São Francisco em Nossa Sra. do 

Socorro/SE. 




etapa da Adutora do São Francisco, trecho Adutora, por recalque DN 1.000 mm e construção da caixa de passagem 

de 15.000 m³. 




Lei 8666/1993, art. 43, inciso I; art. 43, inciso III 


Edital da CPN nº 5/2008 (Item 11.1.1) (folhas 238/262 do Anexo 1 - Volume 1) 

Ata da CPN nº 5/2007 (folhas 380/382 do Anexo 1 - Volume 1) 

Edital da CPN nº 1/2007 (Item 14.1.1) (folhas 78/109 do Anexo 1 - Principal) 

Ata da CPN nº 1/2007 (folhas 154/155 do Anexo 1 - Principal) 

Edital da CPN nº 2/2008 (item 11.1.1) (folhas 403/433 do Anexo 1 - Volume 2) 

Ata da CPN nº 2/2008 (folhas 507/509 do Anexo 1 - Volume 2) 


A justificativa do gestor foi a seguinte: 

‘Não houve a inversão apontada no item em comento, e nem tampouco qualquer desobediência ao art. 43 da 

Lei nº 8.666/93. É que a Companhia de Saneamento de Sergipe – DESO, é uma sociedade de economia mista 

estadual, pertencente à Administração Indireta do Estado de Sergipe, e, como tal, está subordinada à Lei Estadual de 

Licitações nº 5.848, de 16 de março de 2006, que dispõe sobre procedimentos licitatórios no âmbito da 

Administração Pública Direta e Indireta do Estado de Sergipe. 

Com efeito a Lei Estadual de Licitações estabelece logo no seu art. 1º: 

‘Art. 1º Esta Lei disciplina os procedimentos licitatórios pertinentes a obras, serviços, compras, 

alienações e locações, no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta do Estado de Sergipe, em 

consonância com as normas gerais estabelecidas pelas Leis (Federais) nºs 8.666, de 21 de junho de 1993, e 

10.520, de 17 de julho de 2002.’ 

Veja-se agora, as disposições do art. 2º da mesma Lei: 

‘Art. 2º. Os órgãos da Administração Direta e as entidades da Administração Indireta, do Estado de 

Sergipe, na realização de suas licitações nas modalidades Convite, Tomada de Preços e Concorrência, devem 

adotar, obrigatoriamente, os procedimentos previstos nesta Lei, a serem realizados de acordo com a seguinte 

seqüência de fases: 

I - fase preparatória; 

II - fase de apresentação e julgamento das propostas; 

III - fase de apresentação e julgamento dos documentos de habilitação; 

IV - fase de saneamento; 

V - fase de adjudicação e homologação.’ 

Como se vê no art. 2º supracitado, a DESO estava, como está, obrigada a seguir as regras estabelecidas na 

Lei Estadual de Licitações nº 5.848/2006, por isso que não houve inversão indevida de fases nos procedimentos 

licitatórios investigados por esse ilustrado Tribunal de Contas da União.’ (folhas 47/49 do Volume Principal) 


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A entidade fundamentou sua justificativa com base na Lei Estadual nº 5.848/2006, cujo art. 2º estabelece a 

inversão das fases de habilitação e julgamento. A inovação observada nesta Lei também tem sido verificada em 

legislação de outros entes federados, a exemplo dos estados do Paraná e da Bahia e dos municípios de Feira de 

Santana e de São Paulo. 

O motivo pelo qual estados e municípios promulgaram leis que invertem as fases nas licitações foram as 

vantagens observadas na modalidade do Pregão. A norma baiana - a Lei nº 9.433, de 2005 - foi a primeira no país a 

inverter as fases de todas as modalidades de licitações, servindo de modelo para os demais Estados e Municípios que 

adotaram a novidade. 

É sabido que a Lei nº 8.666/93 há muito tempo reclama alterações, de forma a garantir mais eficiência e 

competitividade nas contratações públicas, sem prejuízo de sua segurança jurídica. Há de se reconhecer que a 

inversão das fases de habilitação e julgamento traz celeridade e economia processual e, por conseqüência, maior 

eficiência a todo o processo. Todos estes benefícios são facilmente perceptíveis ao se comparar a modalidade de 

licitação conhecida como Pregão, que já se utiliza desse método, com as modalidades previstas na Lei nº 8.666/93. 

Entretanto, independentemente da opinião que se possa ter acerca da conveniência dessas alterações 

promovidas como o objetivo de alcançar a desejável eficiência e eficácia procedimental nas licitações, a inversão 

das fases não pode ser validamente introduzida na legislação estadual sem modificação da lei federal, o que 

configuraria verdadeira invasão da competência privativa da União. 

Assim, ainda que estes entes federados estejam agindo sob o manto da celeridade e eficiência, as alterações 

promovidas nas ‘normas gerais’ descaracterizam o procedimento licitatório. A alteração de fases: avaliação prévia 

da proposta, para depois examinar a documentação, é procedimento restrito a bens e serviços comuns, sendo 

inadmissível para os demais casos, até que a legislação federal lhes autorize. 

Nesse passo, salienta-se que se encontra em tramitação no Senado Federal o Projeto de Lei n° 7.709/2007, de 

iniciativa do Poder Executivo, que integra um conjunto de ações, projetos, obras e medidas administrativas e legais 

do Programa de Aceleração Econômica - PAC do Governo Federal. A proposta pretende modificar dispositivos da 

Lei n° 8.666/93. O novo texto permite, entre outros aspectos, a inversão de fases durante o processo licitatório, ou 

seja, a análise das propostas de preços passa a ser feita antes da análise da habilitação. 

Não obstante, enquanto o referido projeto de lei não for aprovado nos seus exatos termos, as alterações na 

legislação federal que ora se discute não podem ser realizadas. Nos termos do art. 22, inciso XXVII, da Constituição 

Federal, é de competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação, in verbis: 

‘Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre: 

(...) 

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações 

públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o 

disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 

1°, III;’ 

O fato de a Constituição definir como competência privativa da União legislar certas matérias, in casu, 

normas gerais de licitação e contratação, permite aos estados legislarem (não concorrentemente, mas) 

suplementarmente sobre tal disciplina, conforme reza o § 2º do art. 24 da Constituição Federal: 

‘Art. 24 (...) 

(...) 

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar 

dos Estados.’ 

Observa-se, dessa forma, que a competência concorrente (aquela em que os Estados também poderiam 

legislar) não se aplica ao tema de ‘licitações e contratos administrativos’, uma vez que a competência suplementar 

dos Estados e do Distrito Federal não abrange ‘normas gerais’. Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in Vade- 

Mécum de Licitações e Contratos; 3ª edição, Editora Fórum), entende-se por competência legislativa de natureza 

supletiva ‘a edição de normas que visem a suprir as omissões do texto legal, regulamentando os detalhes imprevistos 

e sempre o fazendo sem contrariar a norma genérica’ e ‘podem dispor sobre o campo no qual esse diploma legal 

expressamente admitiu ou foi omisso, sem afrontá-lo, sendo dispensável prévia lei complementar autorizadora’. 

Nota-se, portanto, que os estados não podem legislar sobre normas gerais de licitação - as da Lei 8.666/93 - 

em face da competência privativa da União sobre essa matéria, mas tão somente suprir omissões ou lacunas 

porventura existentes nesta norma. 

Nesse ponto, é preciso trazer à baila que alguns autores entendem que as fases de uma licitação não se 

constituem em normas gerais, mas sim procedimentos que poderiam ser tratados por norma estadual, distrital ou 

municipal. Entretanto, como se viu nos parágrafos anteriores, de acordo com a Constituição Federal não é permitido 

aos demais entes federados dispor de forma contrária ao que prevê a norma federal sobre licitações e contratos, 

mesmo se considerarmos que esta extrapolou o campo das generalidades, sob pena de se verem debilitados os 

princípios da legalidade e da segurança jurídica. 

Ressalte-se o que dispõe o art. 118 da Lei nº 8.666/93 que impõe aos estados, Distrito Federal, municípios e 

entidades da administração indireta a adaptação de suas normas sobre licitações e contratos ao disposto nessa Lei. 

6


Cabe enfatizar que a inversão de fases resulta, na verdade, na definição de nova modalidade de licitação, que 

é competência privativa da União. Dessa forma, o poder regulamentar dos estados, Distrito Federal e municípios 

deve limitar-se, em matéria de licitações e contratos, à competência suplementar, não havendo espaço para 

inovações naquilo que a norma federal já definiu e esgotou. A Lei Estadual nº 5.848/2006, portanto, é inválida por 

violação de claras e expressas disposições da Lei nº 8.666/93, representando usurpação, pelo Estado de Sergipe, de 

competência legislativa da União. 

Ademais, a existência de recursos estaduais não é capaz de afastar a obrigatoriedade de cumprimento das 

disposições da Lei nº 8.666/93, ainda mais quando interpretadas em conjunto com as decisões proferidas no âmbito 

desta Corte de Contas, que tem a incumbência constitucional de fiscalizar a aplicação dos recursos federais. Some-se 

a isso o fato dos próprios editais das Concorrências nºs 5/2007, 2/2008 e 5/2008 consignarem, e não poderia ser 

diferente, que a licitação nessa modalidade seria regida pela Lei Federal nº 8.666/93. 

Sendo assim, embora proibido de inovar em matéria legislativa de forma diferente do que prevê a Lei nº 

8.666/93, especificamente em relação às fases da licitação, esta equipe de auditoria entende que, apesar de o 

procedimento utilizado ter sido contrário ao que estatui a Lei Federal de Licitações e Contratos, não foram 

constatadas irregularidades no sentido de se propor qualquer medida que vise a modificar os atos administrativos, 

relacionados a tais licitações, já levados a efeito. 

Por conta disso, entende-se cabível, neste ponto, propor determinação à Deso para que doravante, nos 

procedimentos licitatórios em que seja prevista a utilização de recursos federais, aplique rigorosamente os preceitos 

estipulados na Lei nº 8.666/93, especificamente com relação ao cumprimento da seqüência dos procedimentos 

insculpidos no art. 43 dessa Lei. 


Melhoria na forma de atuação 

3.4 - Ausência, no edital, de critério de aceitabilidade de preços máximos - Inadequação ou inexistência dos 

critérios de aceitabilidade de preços unitário e global. 



Tipo - Ausência, no edital, de critério de aceitabilidade de preços máximos 

Justificativa - Como os preços globais apresentados pelas licitantes vencedoras dos certames apresentaram-se 

inferiores aos valores globais orçados pela Deso, eventuais prejuízos somente apresentar-se-ão quando forem 

acrescentados quantitativos aos itens de serviços correspondentes. 


1) Concorrência nº 2/2008: 

Neste certame a Deso não definiu claramente o critério de aceitabilidade dos preços unitários. Consta do 

edital deste certame a seguinte cláusula: 

‘10.1.5 - Serão desclassificadas as propostas que: 

(...) 

e) excedam o valor orçado pela Deso, e, também, excedam os valores unitários praticados pelo mercado;’ 

Deve-se considerar que o preço estimado por um órgão ou entidade, anteriormente à realização da licitação, 

deve refletir o preço de mercado. Uma vez que a Deso estabeleceu que o preço máximo unitário a ser admitido se 

constituía no preço de mercado, conclui-se que utilizou como limite para os preços unitários aqueles constantes de 

sua planilha de preços. Ocorre que foi identificada a aceitabilidade de preços unitários de alguns itens acima dos 

preços estimados pela entidade, contrariando o edital da concorrência, conforme demonstrado na Tabela 1. 

2) Concorrência nº 1/2007: 

Nesse certame a Deso não definiu critério de aceitabilidade de preço unitário, conforme demonstrado no 

excerto a seguir: 

‘13.1.5 - Serão desclassificadas as propostas que: 

(...) 

c) Licitantes cujas Propostas Financeiras contenham valor global acima do valor orçado pela Deso (item 

12 do Projeto Básico);’ 

Dessa forma, embora a empresa vencedora do certame tenha apresentado um preço global abaixo do valor 

orçado pela Deso, diversos itens apresentaram preços unitários acima dos orçados pela Deso, conforme apresentado 

na Tabela 2. 

Vale salientar que a lei afirma que a previsão de critério de aceitabilidade de preços unitários deve existir, 

independentemente da forma de execução do objeto (se empreitada por preço global ou unitário). É dever da 

Administração avaliar a adequação de todos os preços unitários ofertados pelos licitantes, mesmo que a licitação 

selecione as propostas por preço global. A definição clara de critérios de aceitabilidade de preços é questão essencial 

na contratação administrativa. 

Tratando especificamente desse tema, inclinou-se no mesmo sentido o Colendo Superior Tribunal de Justiça 

quando da análise de Recurso Ordinário em sede de Mandado de Segurança (ROMS-15051/2002/RS), cujo acórdão 

foi publicado no Diário da Justiça da União, de 18/11/2002, com a seguinte Ementa: 

7


‘ADMINISTRATIVO - LICITAÇÃO DO TIPO MENOR PREÇO - IMPUGNAÇÃO DO EDITAL - 

DECADÊNCIA - COMPATIBILIDADE COM A EXIGÊNCIA DE PREÇOS UNITÁRIOS E COM O VALOR 

GLOBAL. 1. A partir da publicação do edital de licitação, nasce o direito de impugná-lo, direito que se esvai 

com a aceitação das regras do certame, consumando-se a decadência (divergência na Corte, com aceitação da 

tese da decadência pela 2ª Turma - ROMS 10.847/MA). 2. A licitação da modalidade menor preço 

compatibiliza-se com a exigência de preços unitários em sintonia com o valor global - arts. 40, 44, 45 e 48 da Lei 

8.666/93. 3. Previsão legal de segurança para a Administração quanto à especificação dos preços unitários, que 

devem ser exeqüíveis com os valores de mercado, tendo como limite o valor global’. 

3) Pregão nº 27/2008: 

Analisando-se os preços unitários apresentados na planilha orçamentária da empresa vencedora dos 2 (dois) 

lotes desse pregão, verificou-se que alguns deles apresentaram preços unitários bastante superiores àqueles 

constantes da planilha orçamentária apresentada pela Deso (411% e 667%), conforme Tabela 3. 

É importante frisar que, embora o preço global do lote seja inferior ao valor estimado pela Deso, os 

sobrepreços existentes devido à falta de critérios de aceitabilidade de preços unitários causarão prejuízos quando 

forem acrescentados quantitativos aos itens correspondentes. 

Este entendimento, inclusive, encontra-se em consonância com o Acórdão TCU nº 1445/2004, no qual o 

Plenário deste Tribunal determinou à Caixa Econômica Federal (Central de Suprimento em Belo Horizonte) que: 

‘9.2.3. faça constar, no edital de futuros certames licitatórios, inclusive na modalidade pregão, as 

seguintes medidas: 

9.2.3.1. definição de critérios de aceitabilidade de preços unitário e global, com a fixação de preços 

máximos, tendo por referência os preços de mercado, de acordo com o disposto no art. 40, inciso X, da Lei nº 

8.666/93 c/c o art. 3º, inciso I, da Lei nº 10.520/2002;’ 

4) Pregão nº 30/2008: 

Nesse certame foram licitados 8 itens dentro de um mesmo lote. A empresa vencedora do certame, embora 

tenha apresentado um valor para o lote inferior ao valor orçado pela Deso, apresentou 3 (três) itens com preços 

unitários superiores ao estipulado pela Deso. Nesse caso, constatou-se que, da mesma forma que no Pregão nº 

27/2008, não houve estipulação de critério de aceitabilidade de preços unitários. A Tabela 4 contém os itens que 

apresentaram essa irregularidade. 






Edital 30/2008, 12/3/2008, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de válvulas, registros e ventosas em 

ferro fundido dúctil, para a complementação da 2ª etapa do Sistema da Aduitora do São Francisco. 




Acórdão 1445/2004, item 9.2.3.1, TCU, Plenário 

Lei 8666/1993, art. 40, inciso X; art. 48, inciso II 


Edital da Concorrência nº 2/2008. (folhas 403/433 do Anexo 1 - Volume 2) 

Edital da Concorrência nº 1/2007. (folhas 78/109 do Anexo 1 - Principal) 

Edital do Pregão Eletrônico nº 27/2008. (folhas 976/992 do Anexo 1 - Volume 4) 

Edital do Pregão Eletrônico nº 30/2008. (folhas 1049/1064 do Anexo 1 - Volume 5) 

Planilha Orçamentária da Deso - Pregão Eletrônico nº 30/2008. (folha 1042 do Anexo 1 - Volume 5) 

Planilha Orçamentária da empresa vencedora do Pregão Eletrônico nº 30/2008. (folhas 1099/1100 do Anexo 

1 - Volume 5) 

Planilha Orçamentária da empresa vencedora do Pregão Eletrônico nº 27/2008. (folhas 1030/1031 do Anexo 

1 - Volume 5) 

Planilha Orçamentária da Deso - Pregão Eletrônico nº 27/2008. (folha 972 do Anexo 1 - Volume 4) 

Planilha Orçamentária da Deso - Concorrência nº 1/2007. (folhas 115/117 do Anexo 1 - Principal) 

Planilha Orçamentária da empresa vencedora da Concorrência nº 1/2007. (folhas 180/181 do Anexo 1 - 

Principal) 

Planilha Orçamentária da empresa vencedora da Concorrência nº 2/2008. (folhas 497/503 do Anexo 1 - 

Volume 2) 

Planilha Orçamentária da Deso - Concorrência nº 2/2008. (folhas 444/454 do Anexo 1 - Volume 2) 


A justificativa do gestor foi a seguinte: 

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‘Com relação à CPN 02/2008, esta Companhia já providenciou junto à vencedora do processo licitatório, 

conforme determinação desse TCU no item 3.4.2, com referência à Tabela 1, a adequação dos preços nos termos 

precisos do Edital. 

Quanto a CPN 01/2007, em virtude de outras irregularidades, impõe-se a anulação do processo licitatório, a 

exemplo dos pregões 027/2008 e 030/2008.’ (folha 49 do Volume Principal) 


De acordo com a justificativa apresentada pelo gestor, dos 4 (quatro) processos licitatórios apontados neste 

achado, 3 (três) deles foram anulados (Concorrência nº 1/2007, Pregões Eletrônicos nºs 27/2008 e 30/2008). 

Com relação à Concorrência nº 2/2008, o gestor informou que providenciou junto à empresa contratada a 

adequação dos preços dos itens apontados na Tabela 1, que apresentaram preços unitários superiores aos orçados 

pela Deso. Faz mister, portanto, determinar à entidade que comprove a este Tribunal, no prazo estabelecido, a 

adequação do preços dos itens constantes da Tabela deste Relatório, relativos ao Contrato nº 64/2008, firmado com a 

empresa HECA - Comércio e Construções Ltda., uma vez que os mesmos encontram-se superiores aos orçados pela 

Deso, contrariando o subitem 10.1.5 do Edital da Concorrência nº 2/2008. 

É necessário também propor determinação à Deso no sentido de que defina claramente em seus editais, 

inclusive na modalidade pregão, o critério de aceitabilidade de preços unitários e global, com fixação de preços 

máximos, tendo com o referência os preços de mercado, e observar tais limites quando do julgamento das licitações, 

de acordo com o disposto no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993, c/c o art. 3º, inciso I, da Lei nº 10.520/2002 

(Acórdão TCU nº 1445/2004 - Plenário). 


Redução de valor contratual 

Redução de preço máximo em processo licitatório 

3.5 - Sobrepreço - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (serviços, insumos e 

encargos). 



Tipo - Sobrepreço 

Justificativa - Até o final da execução desta auditoria nenhum pagamento tinha sido realizado com base nos 

contratos firmados com as empresas Augusto Velloso S.A. e Heca - Comércio e Construções Ltda., havendo, 

portanto, a possibilidade de negociação entre a Deso e as referidas empresas. 


Na Concorrência nº 5/2007 foi detectada a ocorrência de sobrepreço no valor de R$ 157.053,20, pois a 

empresa vencedora do certame, Augusto Velloso S.A., embora tenha apresentado preços unitários de alguns itens 

abaixo do valor orçado pela Deso, encontravam-se acima dos valores encontrados com base no Orçamento de Obras 

de Sergipe - ORSE, disponibilizado pelo Departamento Estadual de Habitação e Obras Públicas - DEHOP de 

Sergipe. É importante frisar que os valores orçados pela Deso influenciaram a apresentação de preços superiores ao 

preço de mercado, pois todos os itens em que se verificou o sobrepreço foram apresentados em patamar inferior ao 

orçado pela Entidade, porém superiores ao preço de mercado. A Tabela 5 demonstra a irregularidade cometida. 

Na análise da Concorrência nº 2/2008 verificou-se a ocorrência de um sobrepreço de R$ 346.509,75, pois a 

empresa Heca - Comércio e Construções Ltda. apresentou diversos itens com preços unitários acima do valor orçado 

pela Deso, e que, por sua vez, apresentava-se acima aos valores de mercado encontrados com base no ORSE. A 

empresa apresentou preços unitários acima ou igual ao estipulado pela Deso. A Tabela 6 demonstra a irregularidade 

cometida. 

A compatibilidade dos preços unitários com os valores de mercado visa a evitar que o licitante busque 

realizar o denominado ‘jogo de planilha’, que consiste em acrescer itens com sobrepreços e reduzir itens com 

valores inferiores ao de mercado em futuros termos aditivos. 




Socorro/SE. 




Lei 8666/1993, art. 43, inciso IV 


Planilha Orçamentária da empresa vencedora da Concorrência nº 2/2008. (folhas 497/503 do Anexo 1 - 

Volume 2) 


Planilha de Preço da Deso - Concorrência nº 5/2007 (folhas 264/326 do Anexo 1 - Volume 1) 

Planilha de Preço da Construtora Augusto Velloso S.A. - Concorrência nº 5/2007. (folhas 339/375 do Anexo 

1 - Principal) 

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Preços ORSE - Concorrência nº 5/2007. (folha 2 do Anexo 1 - Principal) 

Preços ORSE - Concorrência nº 2/2008. (folhas 4/13 do Anexo 1 - Principal) 


O gestor se manifestou da seguinte forma: 

‘Edital 05/2007 

(...) 

Nos itens apontados relativos a serviços de escoramento, houve uma mudança no banco de dados do 

sistema ORSE da CEHOP, onde as composições existentes na época da elaboração do projeto executivo e da 

planilha, foram substituídas por outras com a mesma descrição e codificação diferente. 

Na CPN 05/2007 foram utilizados as seguintes composições, pois já estavam na planilha do projeto 

executivo e que eram preços oficiais da CEHOP: 

(ver tabela no documento original às fls. 51) 

Atualmente no banco de dados da CEHOP constam as seguintes composições, com a mesma descrição 

mas com outros códigos. 

(ver tabela no documento original às fls. 51) 

Tendo em vista a observação desse TCU, a empresa negociará com a contratada a repactuação do 

contrato, objetivando enquadrar os preços dos itens acima na nova realidade da tabela de preços da CEHOP. 

Edital 02/2008 

(...) 

Nesta concorrência o preço base foi o de julho de 2007 e o preço utilizado para comparação foi de 

fevereiro de 2008. 

Conforme composições apensadas (anexo iii) em fevereiro de 2008 houve alteração na composição por 

parte da CEHOP, devido à atualização de preços de insumos. 

Nos serviços de escavação em questão, o preço da hora da escavadeira hidráulica, que custava 156,32 em 

julho/2007, foi revisado para 102,00 em fevereiro/2008, o que resultou na redução do preço do serviço. 

Face a grande diferença do preço global pactuado e aquele orçado pela DESO, bem como em referência 

ao segundo colocado no certame, a administração pública corre o risco de contratar a obra em questão em bases 

mais desfavoráveis em futuro processo licitatório. 

Tendo em vista o reflexo da decisão, a DESO informa que está efetuando consulta a diversas bases de 

formação de preços para tomar a decisão definitiva.’ (folhas 50/52 do Volume Principal) 


De acordo com a Deso, no caso da Concorrência nº 5/2007 (Contrato nº 011/2008), o sobrepreço verificado 

na planilha (R$ 157.053,20) decorreu da alteração das bases do Sistema Orse, uma vez que a licitação havia sido 

realizada com fundamento nos preços constantes do projeto executivo, que, por sua vez, fundamentou-se neste 

mesmo Sistema. 

Ao constatar o fato, o gestor comprometeu-se a repactuar os preços junto à empresa contratada. Em vista 

disso, cabe determinar à Deso que comprove a este Tribunal, no prazo máximo de 45 dias, as medidas adotadas no 

sentido de proceder à repactuação dos preços dos itens 01.006, 01.007 e 01.008, constantes da planilha orçamentária 

relativa ao Contrato nº 11/2008, firmado com a empresa Construtora Augusto Veloso S.A., observando os preços de 

mercado constantes do Sistema Orse (julho de 2007). 

Em relação à Concorrência nº 2/2008 (Contrato nº 064/2008), a Deso tem razão quando informa que houve 

uma minoração substancial nos preços dos itens constantes da Tabela 6, ocorrida entre julho de 2007 (data da 

planilha orçamentária da Deso) e fevereiro de 2008 (data da apresentação das propostas). Esta afirmação foi 

confirmada pela equipe de auditoria e decorreu, entre outros fatores, do lapso de tempo considerável entre a data de 

confecção da planilha orçamentária da Deso e a data de apresentação das propostas dos licitantes. A planilha 

apresentada pela empresa vencedora não possui a data de referência dos preços, entretanto a equipe de auditoria 

entende que os preços ali constantes devem referir-se a julho de 2007 (data da planilha orçamentária da Deso), uma 

vez que não seria possível à Deso avaliar os preços com uma data base diferente do seu orçamento. Em vista destes 

fatos tem-se que não persiste a irregularidade quanto a este ponto. 

Porém, faz-se necessário ressaltar que no Contrato nº 64/2008, firmado com a empresa vencedora deste 

certame - Heca Comércio e Construções Ltda., o critério de reajuste não foi definido claramente, pois há uma 

incoerência no Item 1 da Cláusula Oitava do referido contrato. Consta desta cláusula que ‘os preços contratuais 

referentes aos serviços serão reajustados após um ano da data de apresentação da proposta’, contudo na definição 

dos termos constantes da fórmula de reajuste, considerou-se como marco inicial de reajuste o índice ‘correspondente 

à data base do valor orçado pela Deso’ (Io). No caso em epígrafe, a data de apresentação das propostas foi fevereiro 

de 2008, enquanto que a data base do valor orçado pela Deso foi julho de 2007, demonstrando a incoerência 

verificada. Esta mesma incoerência pôde ser constatada no item 15.1 do Edital da Concorrência nº 02/2008. 

De acordo com o inciso XI do art. 40 da Lei nº 8.666/93, os editais de licitação devem indicar 

obrigatoriamente o critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a 

adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a 

que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela. Não deve, portanto, haver incertezas em 

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relação à data que constitui o marco inicial do reajuste. No caso da Concorrência nº 2/2008, a data inicial deve ser 

aquela do orçamento a que a proposta da empresa vencedora se refere (julho de 2007). De outra forma, a minoração 

dos preços ocorrida nos itens apontados por esta equipe, entre julho de 2007 e fevereiro de 2008, não encontrariam 

reflexo no reajuste. Assim, deve ser determinado à Deso que promova a alteração do item 1 da Cláusula Oitava do 

Contrato nº 64/2008, estabelecendo que os preços contratuais referentes ao serviços serão reajustados após um ano 

da data do orçamento a que a proposta se refere (julho de 2007), bem como deve ser determinado que, doravante, 

observe o inc. XI do art. 40 da Lei nº 8.666/93 definindo de forma clara o critério de reajuste, que deverá retratar a 

variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista 

para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada 

parcela. 



3.6 - Falhas na formalização do processo licitatório conforme o caput do art. 38 da Lei nº 8.666/93. 





Os processos licitatórios Pregão nº 27/2008; Pregão nº 47/2008; Pregão nº 48/2008 e Concorrência nº 5/2008 

não se encontram numerados. Há, inclusive, inversão de ordem cronológica de documentos. Embora este fato 

aparente ser apenas uma falha meramente formal, permite que documentos sejam incluídos posteriormente, o que 

pode encobrir irregularidades mais graves. 



etapa da Adutora do São Francisco, trecho Adutora, por recalque DN 1.000 mm e construção da caixa de passagem 

de 15.000 m³. 

Edital 48/2008, 28/4/2008, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de tubos de aço API-5L, para 

complementação da 2ª etapa do Sistema de Adutora do São Francisco, trecho Adutora por Recalque. 

Edital 47/2008, 28/4/2008, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de válvulas dispersoras de energia, tipo 

válvula em aço obturador a disco, sob capô DN 500mm, para complementação da 2ª etapa do Sistema de Adutora do 

São Francisco. 



3.6.4 - Causas da ocorrência do achado: 

Deficiências de controles 


Lei 8666/1993, art. 38, caput 


Processo licitatório da Concorrência nº 5/2008. (folhas 538/599 do Anexo 1 - Volume 2) 

Processo licitatório do Pregão nº 27/2008. (folhas 969/1037 do Anexo 1 - Volume 4) 





‘As falhas apontadas no processo licitatório em decorrência da não observação ao caput do art. 38 da Lei 

nº 8.666/93, com relação ao Pregão 027/2008, o processo encontra-se devidamente numerado. Os Pregões 

47/2008, 48/2008, e a Concorrência 05/2008 encontram-se suspensos em razão de fiscalização da CGU, para 

determinar a necessidade de ajustes nas instruções que definem o edital. Anexamos cópia da publicação’. (folha 

49 do Volume Principal) 


A cópia do processo licitatório do Pregão nº 27/2008 encontra-se acostada ao processo, onde se percebe que 

as folhas não se encontravam numeradas à época da execução da auditoria, assim como os demais processos citados. 

A falha constitui inobservância frontal do estatuto diretamente aplicável, que é a Lei nº 8.666/93, cujo art. 38 

vincula expressamente o administrador à obrigação de numerar as páginas do processo. É justamente a numeração 

que comprova, junto aos interessados, a observância da sucessão e encadeamento lógico dos atos procedimentais, 

evitando que o processo se torne mero arquivo de documentos. 

Dessa forma, cabe determinar à Deso que nos processos licitatórios seja observado o prescrito no art. 38, 

caput, da Lei nº 8.666/93, passando à entidade a autuar corretamente os processos licitatórios que vier a realizar, 

deixando assim de apresentar processos sem numeração, ou sem ordenação cronológica. 


Melhoria nos controles internos 

3.7 - Existência de preços diferentes para o mesmo serviço. 

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Classificação - Irregularidades esclarecidas 



1) Concorrência nº 2/2008: 

Na planilha orçada pela Deso para este certame, foi identificado que para o ‘Aço CA - 50 diâm 6.3 a 

12.5mm, para estruturas e fundações’ foram cotados dois preços distintos para os serviços de ‘Travessia aérea’ (Item 

01.14) e ‘Estrutura de concreto’ (Item 02.03), mesmo em se tratando do mesmo item, conforme demonstrado a 

seguir: 

ITEM DESCRIÇÃO PREÇO UNITÁRIO 

01.14.001.003 Aço CA - 50 diâm 6.3 a 12.5mm, para estruturas e fundações R$ 5,70 





02.03.005 Aço CA - 50 diâm 6.3 a 12.5mm, para estruturas e fundações R$ 6,39 

2) Pregão Eletrônico nº 77/2007: 

Embora este certame tenha sido anulado devido a não-publicação do seu edital no Diário Oficial da União, 

mostra-se oportuno fazer referência à cotação na sua planilha orçamentária de dois item semelhantes com preços 

diferentes, conforme demonstrado a seguir: 

ITEM DESCRIÇÃO PREÇO UNITÁRIO 

01.04.001 Forn. de tubo de ferro fundido, cilíndrico, d= 600, L = 2,00m R$ 2.349,93 

01.04.002 Forn. de tubo de ferro fundido, cilíndrico, d= 600, L = 2,00m R$ 2.351,04 

02.02.003 Forn. de curva 90°, em ferro fundido, c/ flanges PN10/16, d= 600mm R$3.542,70 

02.02.004 Forn. de curva 90°, em ferro fundido, c/ flanges PN10/16, d.= 600mm R$3.200,00 




Edital 77/2007, PREGÃO ELETRÔNICO, Fornecimento de tubos, conexões, válvulas e acessórios em tubo e 

ferro fundido e tubos e conexões de CPRFV para ampliação da ETA João Ednaldo visando à complementação da 

Adutora do São Francisco. 


Lei 8666/1993, art. 21, § 4º; art. 40, § 2º, inciso II 



Planilha de Preço da Deso - Pregão nº 77/2007. (folhas 876/879 do Anexo 1 - Volume 4) 



‘CPN 02/2008 – Construção do trecho Gravidade I 

O preço diferente na planilha da DESO foi no item 02.03.05 - Aço CA 50 diam. 6,3 a 12,5mm para estruturas 

e fundação - que estava com o valor unitário de 6,39 contra o valor de 5,70 nos demais itens. 

Durante o processo licitatório houve um questionamento da firma EMSA, sobre esta diferença, e foi enviado 

esclarecimento que os preços a serem adotados deveriam ser os mesmos (ver anexo 1 – resposta ao 

QUESTIONAMENTO EMSA encaminhado a CPL). Ressai, dessa forma, a correção da citada divergência apontada 

no Processo Licitatório. 

Além disso os preços do contrato da HECA estão todos iguais e abaixo do preço da DESO, vide TABELA 

1’. (folhas 49/50 do Volume Principal) 


Com relação à Concorrência nº 2/2008, o gestor reconheceu a falha apontada. Constatou-se que, de fato, a 

empresa vencedora do certame ofertou preços inferiores iguais para todos os itens questionados após esclarecimento 

feito pela Deso aos licitantes. A equipe entende que a irregularidade foi esclarecida. 

Quanto ao Pregão nº 77/2007, embora a Deso não tenha se pronunciado sobre esse caso específico, entendese 

que a irregularidade constatada foi sanada com a anulação de todo o processo licitatório. 

3.8 - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo 

Incompleto ou Inadequado. 



Tipo - Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente 

Justificativa - Durante os trabalhos de execução desta auditoria, a empresa forneceu o detalhamento da 

composição de BDI solicitada. 


12


Na análise do processo licitatório referente à Concorrência nº 5/2007, o licitante vencedor não apresentou em 

sua proposta o detalhamento da composição do BDI. Por esse motivo foi solicitado à Deso que providenciasse junto 

à empresa Augusto Velloso S.A. o detalhamento do percentual dos Impostos e Taxas. Essa solicitação foi atendida 

conforme documento intitulado ‘Detalhamento dos Tributos’. 

Este Tribunal, por meio do Acórdão nº 325/2007 - Plenário, entendeu ser obrigatória a exigência por parte do 

gestor público do detalhamento da composição do BDI (ou LDI) pelas empresas, conforme segue: 

‘9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras 

públicas, passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e 

Despesas Indiretas - LDI: 

(...) 

9.1.3. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos respectivos 

percentuais praticados;’. 




Socorro/SE. 


Acórdão 325/2007, item 9.1.3, TCU, Plenário 


Detalhamento dos tributos que compõem o BDI da empresa Augusto Velloso S.A. (folhas 1477/1478 do 

Anexo 1 - Volume 7) 

Documento intitulado ‘Demonstração da Composição do BDI’ da empresa Augusto Velloso S.A. (folha 378 

do Anexo 1 - Volume 1) 

Edital da CPN nº 5/2007. (folhas 238/262 do Anexo 1 - Volume 1) 



‘O detalhamento do BDI já foi entregue aos auditores durante o trabalho de fiscalização, pois o mesmo 

foi apresentado no momento oportuno no processo licitatório; entretanto, seguindo exigência desse TCU, o item 

4 do citado BDI foi devidamente detalhado.’ (folha 52 do Volume Principal) 


De fato, a Deso apresentou o detalhamento dos tributos conforme solicitado pela equipe durante os trabalhos 

de execução de auditoria. Ocorre que o detalhamento da composição do BDI e dos respectivos percentuais aplicados 

devem fazer parte da documentação entregue pelos licitantes na fase de apresentação das propostas. O que ocorreu 

no caso em tela foi que a apresentação desse detalhamento só ocorreu após a solicitação da equipe de auditoria, pois 

o documento intitulado ‘Detalhamento dos Tributos’ não constava no processo licitatório. 

Dessa forma, faz-se necessário propor determinação à Deso a fim de que exija que as propostas comerciais 

apresentadas pelas licitantes apresentem, explicitamente, o percentual de BDI utilizado, bem como o detalhamento 

de todos os elementos que o compõe, conforme prevê o subitem 9.1.3 do Acórdão TCU nº 325/2007 - Plenário. 



3.9 – Não-publicação do extrato do contrato na imprensa oficial. 



Tipo - Demais Falhas na Administração do Contrato 


Os contratos a seguir elencados, firmados pela Deso, não tiveram seus extratos publicados no Diário Oficial 

da União: 

- Contrato nº 11/08 (Empresa contratada: Construtora Augusto Velloso S.A.) 

- Contrato nº 39/08 (Empresa contratada: Saint-Gobain Canalizão Ltda.) 

- Contrato nº 133/07 (Empresa contratada: IHS Engenharia Ltda.) 

- Contrato nº 41/08 (Empresa contratada: CMR4 - Engenharia e Comércio Ltda.) 

- Contrato nº 40/08 (Empresa contratada: Sanir Comercial e Técnica Ltda.) 

- Contrato nº 34/08 (Empresa contratada: Luiz felipe Badermann Ltda.) 

- Contrato nº 35/08 (Empresa contratada: Valmax - Indústria e Comércio de Válvulas Ltda.) 

- Contrato nº 33/08 (Empresa contratada: Saint-Gobain Canalização Ltda.) 

- Contrato nº 64/08 (Empresa contratada: Heca - Comércio e Construções Ltda.) 

De acordo com o art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, a publicação resumida do instrumento de 

contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial é condição indispensável para a sua eficácia e deve ser 

providenciada até o quinto dia útil seguinte ao de sua assinatura. 


13


Contrato 133/2007, Supervisão e Gerenciamento na implantação das obras de complementação da 2ª etapa do 

sistema da Adutora do São Francisco em Sergipe. Ihs Engenharia Ltda. 

Contrato 39/2008, Fornecimento de tubos, conexões, válvulas e acessórios em aço e ferro fundido, para a 

complementação da 2ª etapa da Adutora do São Francisco, trecho Gravidade I, no Estado de Sergipe. Saint-Gobain 

Canalização S/a. 

Contrato 35/2008, Fornecimento de tubos, conexões, válvulas e acessórios em aço e ferro fundido e tubos e 

conexões de CPRFV, destinados à reforma e ampliação da Estação de Tratamento - ETA João Edinaldo, visando à 

complementação da 2ª etapa do Sistema da Adutora do São Francisco. Valmax - Indústria e Comércio de Válvulas 

Ltda. 



complementação da 2ª etapa do Sistema da Adutora do São Francisco. Saint-Gobain Canalização S.A. 


complementação da 2ª etapa da Adutora do São Francisco, trecho Gravidade I, no Estado de Sergipe. Cmr4 - 

Engenharia e Comércio Ltda. 


complementação da 2ª etapa da Adutora do São Francisco, trecho Gravidade I, no Estado de Sergipe. Sanir 

Comercial e Técnica Ltda. 

Contrato 64/2008, Execução de obras e serviços para complementação da 2ª etapa da Adutora do São 

Francisco, trecho Gravidade I, entre a caixa de interligação e a caixa de quebra carga. Heca - Comércio e 

Construções Ltda. 



complementação da 2ª etapa do Sistema da Adutora do São Francisco. Luiz Felipe Badermanm Ltda. 

Contrato 11/2008, 28/2/2008, Execução das obras e serviços para ampliação e reforma da estação de 

tratamento de água João Ednaldo, parte integrante da 3ª fase da 2ª etapa da Adutora do São Francisco, em Nossa 

Sra. do Socorro. Construtora Augusto Veloso S.A. 


Lei 8666/1993, art. 61, parágrafo único 


Contrato nº 133/2007 (folhas 1234/1247 do Anexo 1 - Volume 6) 

Contrato nº 11/2008. (folhas 1271/1283 do Anexo 1 - Volume 6) 










‘A DESO fará a devida publicação no Diário Oficial da União dos extratos dos contratos elencados no 

Relatório, sendo que os mesmos já foram devidamente publicados no Diário Oficial do Estado’. (folha 52 do 

Volume Principal) 


Em sua resposta o gestor confirma a irregularidade apontada pela equipe de auditoria deste Tribunal, 

informando que fará a publicação no Diário Oficial da União. A equipe entende que a publicação, mesmo que 

extemporânea dos contratos firmados pela Entidade constantes na descrição do achado, é capaz de convalidá-los. 

Em vista do exposto entende-se pertinente propor determinação à Deso para que comprove a publicação no 

Diário Oficial da União dos Contratos nºs 11/2008, 39/2008, 40/2008, 41/2008 e 64/2008, em conformidade com o 

disposto no art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93. 

Além disso, faz-se necessário propor determinação à Deso para que, nos próximos contratos firmados por 

esta Entidade nos quais haja a previsão de utilização de recursos públicos federais, promova a publicação tempestiva 

no Diário Oficial da União dos resumos de todos os contratos e de seus respectivos aditivos, conforme reza o art. 61, 

parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, uma vez que tal procedimento é condição indispensável para a eficácia dos 

mesmos. 



3.10 - Inclusão de parcela referente ao IRPJ e CSLL no cálculo do LDI ou na planilha de custo direto. 



14





De acordo com o documento intitulado ‘Detalhamento Taxas e Impostos’ apresentado pela empresa IHS 

Engenharia Ltda., foram incluídos os seguintes tributos no cálculo do percentual final de BDI: 

- Contribuição Social - CSSL: 2,88% 

- Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira - CPMF: 0,38% 

- Imposto de Renda Pessoa Jurídica - IRPJ: 4,80%. 

Em diversos Acórdãos, este Tribunal tem entendido que os valores pagos pela contratante a título de IRPJ e 

CSSL não devem ser incluídos nos orçamentos de obras, já que estão relacionados com o desempenho financeiro da 

empresa e não com a execução do serviço de construção civil que está sendo orçado. Sob esse prisma, o BDI deve 

conter apenas gastos que contabilmente são classificados como despesas indiretas, quais sejam: administração 

central, ISS, PIS, COFINS, mobilização e desmobilização, despesas financeiras e seguros/imprevistos. 

Os extratos dos Acórdãos a seguir sintetizam esse entendimento: 

‘9.2.1.2 - promover a adequação do valor da taxa de BDI do Contrato n. 72/2005, expurgando qualquer 

previsão de gasto com CSSL e IRPJ e retirando despesas com mobilização e desmobilização e ferramentas, devendo 

ser incluídas essas últimas como custo direto na planilha orçamentária;’ (Acórdão nº 2469/2007-Plenário) 

‘9.3.8. - abstenha-se de incluir nos seus orçamentos de obras, como parte da planilha modelo de composição 

do BDI, parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem como oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos não 

deverão ser incluídos no BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalíssima, que onera 

pessoalmente o contrato, não devendo ser repassado ao contratante;’ (Acórdão nº 2640/2007-Plenário). 

‘9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras públicas, 

passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas - 

LDI: 

9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo 

direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, 

não devendo ser repassado à contratante;’ (Acórdão nº 325/2007-Plenário) 

Com relação à inclusão da CPMF no cálculo do BDI, tem-se que à época da assinatura do Contrato nº 133, 

firmado com a IHS Engenharia Ltda. no dia 5/12/2007, ainda estava prevista a sua cobrança. Ocorre que após a sua 

extinção, em 31/12/2007, o BDI não deveria contemplar tributo não mais existente. 


As planilhas de preços apresentadas pelo licitante vencedor - Augusto Velloso S.A. - foram subdivididas em 

dois empreendimentos. O primeiro com o nº 1580 (ETA JOÃO EDNALDO - FORNECIMENTO DE MATERIAIS 

- OBRA) e o segundo com o nº 1581 (COMPLEMENTAÇÃO DA 2ª ETAPA DA ADUTORA DO SÃO 

FRANCISCO - ETA JOÃO EDNALDO - EXECUÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS CIVIS). Ambos têm como database 

o mês de Julho/2007. 

De acordo com o documento intitulado ‘Demonstração da Composição do BDI’, consta o percentual de 8,5% 

a título de ‘Impostos e Taxas’. Como a empresa não apresentou a composição detalhada dos percentuais que 

compõem o seu BDI, a equipe de fiscalização deste Tribunal solicitou à Deso que providenciasse junto à empresa o 

detalhamento dos tributos. De acordo com o documento apresentado pela empresa Augusto Velloso S.A., assim é 

composto o item ‘Impostos e Taxas’ no seu BDI: PIS: 0,65%; COFINS: 3,00%; ISS: 1,45%; CSLL: 0,9% e IRPJ: 

2,5%. 




Socorro/SE. 





Acórdão 2469/2007, item 9.2.1.2, TCU, Plenário 



Planilha de Preço da Construtora Augusto Velloso S.A. - Concorrência nº 5/2007. (folhas 339/375 do Anexo 

1 - Principal) 

Documento intitulado ‘Demonstração da Composição do BDI’ da empresa Augusto Velloso S.A. (folha 378 

do Anexo 1 - Volume 1) 

Contrato nº 133/2007 (folhas 1234/1247 do Anexo 1 - Volume 6) 


Detalhamento da Proposta da IHS Engenharia Ltda. (folha 185 do Anexo 1 - Principal) 


15



‘Tomando como base o relatório da auditoria em tela, a DESO informa que comunicará às empresas 

contratadas esta irregularidade e da necessidade de adequação dos contratos’. (folhas 52/53 do Volume Principal) 


O gestor, em sua resposta, informa que comunicará às empresas contratadas acerca da necessidade de 

adequação dos contratos. 

Tendo em vista que o gestor comunicou em sua manifestação prévia acerca da rescisão do Contrato nº 

133/2007, firmado com a empresa IHS Engenharia Ltda. (Concorrência nº 1/2007), resta à Deso comprovar perante 

este Tribunal a adequação a ser feita no Contrato nº 11/2008, firmado com a empresa Augusto Velloso S.A., com 

relação à inclusão indevida do IRPJ e CSLL no cálculo do BDI apresentado pela empresa, por se constituírem em 

tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, não devendo ser repassado à 

contratante, conforme subitem 9.1.1 do Acórdão TCU nº 325/2007 – Plenário. 



4 - ACHADOS DE AUDITORIAS ANTERIORES 

4.1 - Achados pendentes de solução 

4.1.1 - Outras irregularidades na execução do convênio - outras irregularidades 

Outras irregularidades na execução do convênio. 

Objeto: Convênio 539364, 25/10/2005, Execução de obras e serviços de construção civil e montagens da 2ª 

Fase da 2ª Etapa do Sistema da Adutora do São Francisco. Estado de Sergipe. 

Esse achado está sendo tratado no processo TC-013.476/2006-7. 

Na realização da auditoria relativa ao Fiscobras 2007, apurou-se que o convenente mantinha-se na 

irregularidade, o que foi apontado como descumprimento de determinação contida no Acórdão TCU nº 1769/2006 - 

Plenário. 





Este achado está sendo tratado no processo 013.476/2006-7. 

Na realização da auditoria relativa ao Fiscobras 2007 apurou-se que o convenente mantinha-se na 

irregularidade, o que foi apontado como descumprimento de determinação contida no Acórdão TCU nº 1769/2006 - 

Plenário. 

4.1.3 - Descumprimento de deliberações do TCU - grave com recomendação de continuidade 

Descumprimento de deliberações do TCU. 

Objeto: Convênio 387453, 30/12/1999, Construção de Adutoras no Estado de Sergipe Secretaria de Estado 

da Fazenda de Sergipe. 

Este achado está sendo tratado no processo TC-015.970/2007-8. 

Processo não julgado. Encontra-se na Secob para atendimento de deliberação desde 17/1/2008. 

4.1.4 - Descumprimento de deliberações do TCU - grave com recomendação de continuidade 

Descumprimento de deliberações do TCU. 

Objeto: Convênio 387453, 30/12/1999, Construção de Adutoras no Estado de Sergipe Secretaria de Estado 

da Fazenda de Sergipe. 



4.1.5 - Irregularidade grave na execução do convênio - grave com recomendação de continuidade 

Irregularidade grave na execução do convênio. 





4.1.6 - Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental - grave com recomendação de continuidade 

Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental. 

Objeto: Obra 









16


4.1.8 - Superfaturamento - grave com recomendação de continuidade 

Superfaturamento. 

Objeto: Contrato 110/01-DESO, 27/08/2001, Execução das Obras e Serviços de Implantação da 2ª Fase da 2ª 

Etapa do Sistema da Adutora do São Francisco no Estado de Sergipe. Construtora Gautama Ltda. 



4.1.9 - Superfaturamento - grave com recomendação de continuidade 

Superfaturamento. 





4.2 - Achados saneados no corrente exercício 

4.2.1 - Demais Falhas na Administração do Contrato - outras irregularidades 

Demais Falhas na Administração do Contrato. 



Este achado foi tratado no processo TC-013.476/2006-7 e foi considerado saneado conforme AC-1.769- 

39/2006-PL. 

5 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS 

MEMÓRIA DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO RELATIVA AO ACHADO ‘INCLUSÃO DE PARCELA 

REFERENTE AO IRPJ E CSLL NO CÁLCULO DO LDI OU NA PLANILHA DE CUSTO DIRETO’: 

Com relação às planilhas de preços apresentadas pelo licitante vencedor - Augusto Velloso S.A., tem-se que 

as mesmas foram subdivididas em dois empreendimentos. O primeiro com o nº 1580 (ETA JOÃO EDNALDO - 

FORNECIMENTO DE MATERIAIS - OBRA) e o segundo com o nº 1581 (COMPLEMENTAÇÃO DA 2ª ETAPA 

DA ADUTORA DO SÃO FRANCISCO - ETA JOÃO EDNALDO - EXECUÇÃO DE SERVIÇOS E OBRAS 

CIVIS). Ambos têm como data-base o mês de Julho/2007. 

De acordo com o documento intitulado ‘Demonstração da Composição do BDI’, consta o percentual de 8,5% 

a título de ‘Impostos e Taxas’. Como a empresa não apresentou a composição detalhada dos percentuais que 

compõem o seu BDI, a equipe de fiscalização deste Tribunal solicitou à Deso que providenciasse junto à empresa o 

detalhamento dos tributos. De acordo com o documento apresentado pela empresa Augusto Velloso S.A. assim é 

composto o item ‘Impostos e Taxas’ no seu BDI: PIS: 0,65%; COFINS: 3,00%; ISS: 1,45%; CSLL: 0,9% e IRPJ: 

2,5%. 

Assim, conclui-se que de acordo com o entendimento deste Tribunal, acrescentou-se no BDI um percentual 

indevido de 3,4% (0,9% + 2,5%), pois conforme já citado, os tributos CSLL e IRPJ não devem integrar o cálculo do 

BDI, nem tampouco a planilha de custo direto. Esse procedimento levou à inserção indevida de aproximadamente 

R$ 369.972,85 ao contrato, conforme demonstrado nos cálculos a seguir: 

a) Empreendimento 1580: 

BDI utilizado = 30,0% 

Valor Total com BDI de 30% = R$ 5.592.932,34 

BDI sem IRPJ e CSLL = 30,0% - 0,9% - 2,5% = 26,6% 

Valor Total sem BDI = R$ 5.592.932,34 / (1 + BDI) = R$ 5.592.932,34 / 1,3 = R$ 4.302.255,65 

Valor Total com BDI de 26,6% = R$ 4.302.255,65 x (1 + BDI) = R$ 4.302.255,65 x 1,266 = R$ 

5.446.655,65 

Valor indevido (a) = R$ 5.592.932,34 - R$ 5.446.655,65 = R$ 146.276,69 

b) Empreendimento 1581: 

BDI utilizado = 30,0% 

Valor Total com BDI de 30% = R$ 8.553.088,47 

BDI sem IRPJ e CSLL = 30,0% - 0,9% - 2,5% = 26,6% 

Valor Total sem BDI = R$ 8.553.088,47/ (1 + BDI) = R$ 8.553.088,47/ 1,3 = R$ 6.579.298,82 

Valor Total com BDI de 26,6% = R$ 6.579.298,82 x (1 + BDI) = R$ 6.579.298,82 x 1,266 = R$ 

8.329.392,31. 

Valor indevido (b) = R$ 8.553.088,47 - R$ 8.329.392,31 = R$ 223.696,16. 

Valor indevido Total = Valor indevido (a) + Valor indevido (b) = R$ 369.972,85 

6 - CONCLUSÃO 

As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho: 

Questão 4 As condicionantes da Licença de Instalação não estão sendo atendidas. (item 3.1) 

Questão 6 

Restrição ao caráter competitivo da licitação - Inexistência de publicação do aviso de 

edital ou publicação do aviso do edital sem respeitar o prazo mínimo previsto na Lei 

8.666/93. (item 3.2) 

Modalidade indevida de licitação - Modalidade de Licitação Inadequada. (item 3.3) 

17


Questões 6 e 10 

Ausência, no edital, de critério de aceitabilidade de preços máximos - Inadequação ou 

inexistência dos critérios de aceitabilidade de preços unitário e global. (item 3.4) 

Falhas na formalização do processo licitatório conforme o caput do artigo 38 da Lei nº 

8.666/93. (item 3.6) 

Sobrepreço - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado (serviços, 

insumos e encargos). (item 3.5) 

Questão 10 Projeto básico/executivo deficiente ou inexistente - Orçamento do Edital / Contrato / 

Aditivo Incompleto ou Inadequado. (item 3.8) 

Foram identificados, ainda, os seguintes achados sem vinculação com questões de auditoria: 

Não-publicação do extrato do contrato na imprensa oficial. (item 3.9) 

Inclusão de parcela referente ao IRPJ e CSLL no cálculo do LDI ou na planilha de custo direto. (item 3.10)”. 

3. Ao final, propõe a equipe de auditoria, com a aquiescência do diretor e do titular da Secex/SE, o 

endereçamento de determinações à Companhia de Saneamento de Sergipe com vistas à correção e/ou prevenção das falhas 

verificadas. Outrossim, sugere a conversão dos autos em monitoramento, para fins de verificação da efetiva implementação 

das providências anunciadas pela entidade, objetivando o saneamento de algumas falhas apontadas no relatório de 

fiscalização. 

É o relatório. 

18


VOTO 

Cuidam os autos de relatório de levantamento de auditoria – elaborado de acordo com metodologia do 

sistema Fiscalis Execução – nas obras de Ampliação do Sistema de Abastecimento de Água da Região Metropolitana de 

Aracaju, no estado de Sergipe, relativas ao Programa de Trabalho nº 18.544.0515.5910.0028. 

2. Consoante registrado nos autos, as obras em questão objetivam a construção da terceira fase da segunda etapa 

do sistema da Adutora do São Francisco, compreendendo a ampliação da capacidade da Estação Elevatória de Água Bruta 

– EEAB, a construção de 27.782,38 m de adutoras e ampliação de estações de tratamento de água – ETAs. 

3. Com a sua conclusão, a capacidade de fornecimento do referido sistema passará de 1.775,0 l/s para 2.763,4 

l/s, o que possibilitará o aumento da oferta de água para a região da Grande Aracaju, incluindo os municípios de Aracaju, 

Nossa Senhora do Socorro, São Cristóvão e Barra dos Coqueiros, beneficiando 675.000 habitantes e atendendo à demanda 

atual até 2023. 

4. Para viabilizar a sua execução, o Ministério da Integração Nacional e o Governo do Estado de Sergipe 

celebraram, em 31/12/2007, o Convênio nº 70/2007, no valor de R$ 127.748.027,41, sendo R$ 114.973.224,67 oriundos do 

concedente. 

5. O empreendimento em tela se encontra inserido no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC do 

Governo Federal. 

6. As obras em exame foram iniciadas em 28/2/2008 e se encontram, atualmente, em andamento, com 0,74% de 

execução física, tomando-se por base os contratos vigentes à época do levantamento de auditoria. Sua conclusão está 

prevista para 23/5/2009. 

7. Os trabalhos de fiscalização, realizados no período de 28/4/2008 a 6/6/2008, abrangeram o exame do 

Contrato nº 11/2008, celebrado entre a Companhia de Saneamento de Sergipe – Deso e a empresa Construtora Augusto 

Veloso S.A., em 23/1/2008, no valor de R$ 14.147.300,25, com vigência até 23/5/2009, objetivando a execução das obras e 

serviços para ampliação e reforma da estação de tratamento de água João Ednaldo, em Nossa Senhora do Socorro/SE, parte 

integrante da 3ª fase da 2ª etapa da Adutora do São Francisco. 

8. Foram analisados, também, alguns procedimentos licitatórios conduzidos pela Companhia de Saneamento de 

Sergipe – Deso, incluindo o que deu origem ao contrato supracitado, bem como outros contratos firmados pela referida 

entidade com vistas à execução das obras em tela. 

9. Como resultado dos trabalhos, a equipe de auditoria identificou irregularidades relacionadas ao nãocumprimento 

de condicionante estabelecida na licença ambiental de instalação, à não-publicação dos avisos dos editais 

licitatórios e extratos contratuais na imprensa oficial, à ausência de definição de critérios de aceitabilidade de preços 

máximos, à inversão das fases de habilitação e julgamento das propostas, à formalização dos processos, à ausência de 

detalhamento da composição do BDI, à inclusão de parcelas referentes ao IRPJ e à CSLL no percentual do BDI, à 

contratação de preços unitários acima dos preços de mercado e à adoção, na planilha orçamentária, de preços diferenciados 

para o mesmo serviço. 

10. Ante as análises empreendidas no relatório de fiscalização, coloco-me de acordo com a conclusão da equipe 

de auditoria no sentido de que tais irregularidades não ensejam a paralisação das obras em tela nem a suspensão dos 

pagamentos decorrentes da execução dos contratos, sendo suficiente o endereçamento à Companhia de Saneamento de 

Sergipe – Deso das medidas preventivas sugeridas no relatório de fiscalização, com alguns ajustes de redação que entendo 

necessários. 

11. Ressalto que, consoante anotado pela equipe de auditoria, muitas das irregularidades apuradas não mais 

subsistem, haja vista a anulação dos procedimentos licitatórios examinados, bem como dos contratos deles decorrentes, nos 

quais tais irregularidades foram constatadas. 

12. Quanto às questões remanescentes, o gestor da Deso informou que estaria adotando as providências cabíveis 

com vistas à correção das falhas identificadas, a exemplo da contratação dos serviços necessários ao atendimento da licença 

ambiental de instalação, bem como da renegociação de contratos visando à exclusão das parcelas referentes ao IRPJ e à 

CSLL no percentual do BDI e à adequação dos preços unitários contratados em patamares superiores aos preços de 

mercado. 

13. A meu ver, o reconhecimento da existência de irregularidades em procedimentos licitatórios e contratos 

relacionados à execução das obras em exame, o saneamento tempestivo de parte dessas irregularidades e o 

comprometimento com a regularização das demais falhas demonstram a existência de boa-fé do gestor. 

14. Em vista disso, julgo mais adequado aguardar os resultados das medidas informadas por ele com vistas à 

correção das impropriedades pendentes de saneamento, antes da adoção de qualquer providência nesse sentido por parte 

deste Tribunal. 

15. Por essa razão, acolho o o encaminhamento proposto pela equipe de auditoria, no sentido de converter estes 

autos em monitoramento, para fins de verificação da efetiva implementação das providências anunciadas pela entidade. 

19


16. Saliento que, caso seja verificada, durante os trabalhos de monitoramento, a não-regularização das 

impropriedades pendentes de saneamento, deverá a unidade técnica propor os encaminhamentos devidos para a questão, 

incluindo, se for o caso, a promoção de audiência dos gestores envolvidos e o franqueamento de defesa às empresas 

contratadas. 

17. Por fim, entendo não ser necessário enviar cópia da deliberação ora adotada à Comissão Mista de Planos, 

Orçamentos Públicos e Fiscalização no presente momento, tendo em vista a remessa de relatório consolidado das auditorias 

de obras àquela comissão, que se realiza anualmente, nos termos das leis de diretrizes orçamentárias de anos recentes. 

Ante o exposto, anuo à proposta da unidade técnica e VOTO por que o Tribunal de Contas da União adote o 

Acórdão que ora submeto a este Colegiado. 

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em __ de _____ de 2008. 

AUGUSTO NARDES 

Relator 

20


ACÓRDÃO Nº 2110/2008 – TCU – Plenário 

1. Processo nº TC 009.325/2008-2 . 

2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento de Auditoria. 

3. Interessado: Congresso Nacional. 

4. Entidade: Companhia de Saneamento do Estado de Sergipe – Deso. 

5. Relator: Ministro Augusto Nardes. 

6. Representante do Ministério Público: não atuou. 

7. Unidade Técnica: Secex/SE. 

8. Advogado constituído nos autos: não há. 

9. Acórdão: 

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria nas obras de Ampliação do 

Sistema de Abastecimento de Água da Região Metropolitana de Aracaju, no estado de Sergipe, relativas ao Programa de 

Trabalho nº 18.544.0515.5910.0028, 

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas 

pelo Relator, em: 

9.1. determinar à Companhia de Saneamento de Sergipe – Deso que: 

9.1.1. publique os avisos de licitação no Diário Oficial da União, quando se tratar de obras financiadas parcial ou 

totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais, nos termos do art. 21, inciso I, da Lei n° 

8.666/1993; 

9.1.2. observe, nas futuras licitações em que seja prevista a utilização de recursos federais, os procedimentos 

estipulados no art. 43 da Lei nº 8.666/1993 para o processamento e julgamento dos certames; 

9.1.3. defina claramente, nos futuros editais licitatórios, o critério de aceitabilidade de preços unitários e global, com 

fixação de preços máximos, tendo como referência os preços de mercado, observando tais limites quando do julgamento 

das licitações, de acordo com o disposto no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 3º, inciso I, da Lei nº 

10.520/2002; 

9.1.4. observe o disposto no art. 38, caput, da Lei nº 8.666/1993, promovendo a numeração seqüencial das páginas 

dos processos licitatórios, concomitantemente à juntada dos documentos; 

9.1.5. exija, nos próximos certames licitatórios em que esteja prevista a utilização de recursos públicos federais, que 

as propostas comerciais apresentadas pelas licitantes indiquem, explicitamente, o percentual de BDI utilizado, bem como 

contenham o detalhamento de todos os elementos que o compõem, conforme prevê o subitem 9.1.3 do Acórdão TCU nº 

325/2007-TCU-Plenário; 

9.1.6. promova, nas próximas contratações em que houver a previsão de utilização de recursos públicos federais, a 

publicação tempestiva dos resumos dos contratos, e de seus respectivos aditivos, no Diário Oficial da União, ante o 

disposto no art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, uma vez que tal procedimento é condição indispensável para a 

eficácia dos mesmos; 

9.1.7. abstenha-se de incluir, em licitações futuras em que haja a previsão de utilização de recursos federais, as 

rubricas relativas ao IRPJ e à CSLL de suas estimativas de preços e dos formulários utilizados por licitantes para 

preenchimento de propostas, bem como faça constar nos editais licitatórios que tais tributos não podem ser incluídos nos 

preços propostos de bens e serviços, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento, 

inclusive, para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação; 

9.1.8. promova a republicação dos editais de licitação, da mesma forma que se deu o texto original, sempre que 

houver qualquer modificação nos mesmos, inclusive com relação à data ou ao local de realização da sessão pública, 

atentando para o fato de que, caso a alteração venha a afetar a formulação das propostas, faz-se necessário, também, a 

reabertura do prazo inicialmente estabelecido, ante o disposto no art. 21, § 4º, da Lei nº 8.666/1993; 

9.1.9. observe, nas futuras contratações, o disposto no art. 40, inciso XI, da Lei nº 8.666/1993 no que tange à 

definição do critério de reajuste contratual, o qual deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a 

adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa 

proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; 

9.1.10. encaminhe a este Tribunal, no prazo de 30 dias, cópia da publicação resumida dos Contratos nºs 11/2008, 

39/2008, 40/2008, 41/2008 e 64/2008 no Diário Oficial da União; 

9.1.11. informe a este Tribunal, no prazo de 30 dias, as providências efetivamente adotadas, e os resultados delas 

advindos, com os seguintes objetivos: 

21


9.1.11.1. atendimento da seguinte condicionante constante da Licença de Instalação nº 77/2006: “realizar, 

concomitantemente às obras, o programa de enriquecimento da vegetação, utilizando espécies de acordo com a 

fitossociologia da região”; 

9.1.11.2. adequação do Contrato nº 11/2008, firmado com a empresa Augusto Velloso S.A., ao que prevê o subitem 

9.1.1 do Acórdão TCU nº 325/2007-TCU-Plenário, haja vista a inclusão indevida das parcelas do IRPJ e da CSLL no 

cálculo do BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o contratado, 

não devendo ser repassado à contratante; 

9.1.11.3. repactuação dos preços dos itens 01.006, 01.007 e 01.008, constantes da planilha orçamentária relativa ao 

Contrato nº 11/2008, firmado com a empresa Construtora Augusto Veloso S.A., observando os preços de mercado 

constantes do Sistema Orse (julho de 2007); 

9.1.11.4. adequação dos preços, no âmbito do Contrato nº 64/2008, firmado com a empresa HECA - Comércio e 

Construções Ltda., dos itens 01.001; 01.006; 01.007; 01.008; 01.011; 05.010; 06.004; 14.002.008; 14.004.008; 14.005.008; 

14.005.011; 14.006.003; 14.006.007; 14.007.003; 14.007.007; 14.008.005; 14.008.007 e 02.006, constantes da planilha 

orçamentária do referido contrato, os quais foram contratados em patamares superiores aos orçados pela Deso, em 

desacordo com o disposto no subitem 10.1.5 do Edital da Concorrência nº 2/2008; 

9.1.11.5. alteração do item 1 da Cláusula Oitava do Contrato nº 64/2008, estabelecendo que os preços contratuais 

referentes ao serviços serão reajustados após um ano da data do orçamento a que a proposta se refere (julho de 2007); 

9.2. converter os presentes autos em monitoramento, para fins de verificação da efetiva implementação das 

providências anunciadas pela entidade com vistas à correção das irregularidades, apuradas nestes autos, relacionadas às 

questões consignadas nos subitens 9.1.11.1 a 9.1.11.5 supra. 

10. Ata n° 38/2008 – Plenário. 

11. Data da Sessão: 24/9/2008 – Ordinária. 

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2110-38/08-P. 

22


13. Especificação do quorum: 

13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (na Presidência), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme 

Palmeira, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator) e Raimundo Carreiro. 

13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 

13.3. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho. 

UBIRATAN AGUIAR 

na Presidência 

AUGUSTO NARDES 

Relator 

Fui presente: 

PAULO SOARES BUGARIN 

Procurador-Geral, em exercício 

23

1 GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC 009.325/2008-2 Natureza ...

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