REGULAÇÃO - Tribunal de Contas da União

Tribunal de Contas da União
Do acordo contratual celebrado entre entes privados e a União, o equilíbrio
econômico-financeiro é o ponto mais complexo dessa relação, por envolver condições
econômico-financeiras ajustadas, à época da outorga da concessão, e que persistirão
durante toda a vigência do contrato, geralmente superior a vinte anos.
Nesse processo, uma dificuldade significativa consiste em estipular e prever
os fatos e as situações que podem desequilibrar o contrato de concessão, durante a
fase de execução, bem como a forma de reequilibrá-lo econômico-financeiramente,
considerando os interesses conflitantes dos usuários dos serviços – tarifas módicas que
possibilitem o acesso ao serviço prestado – e das empresas concessionárias – manutenção
da rentabilidade acordada.
Essa situação agrava-se devido à ocorrência, durante a execução contratual, de
fatos que não foram previstos inicialmente. Isso demanda, por vezes, estudos aprofundados
para identificar se tais eventos fazem parte do risco assumido pelos concessionários ou,
até mesmo, se trazem indevidamente algum benefício à empresa ou aos usuários. Em
qualquer das hipóteses mencionadas, surge a seguinte questão: como deve proceder
o regulador quanto à possibilidade de quebra do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em favor de uma das partes?
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Nesse ponto, está a outra grande dificuldade enfrentada pelos atores da regulação:
o conhecimento econômico-financeiro necessário para que se possa proceder à aferição
ou à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão
de serviço público. Apesar de não ser extensa, há significativa doutrina sobre a parte
jurídica atinente à teoria do equilíbrio econômico-financeiro em contratos de delegação
de serviço público. No entanto, acerca da parte econômico-financeira, principalmente
quanto aos aspectos práticos do instituto, verifica-se escassez de estudos e referências
bibliográficas sobre o tema. Nesse vazio doutrinário, o objetivo deste trabalho é contribuir
com o processo de aferição e de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em
delegações de serviço público, a fim de se ter maior transparência do processo e maior
conhecimento gerado acerca desse tema.
O setor de rodovias foi um dos primeiros setores no Brasil a experimentar a
concessão de serviço público à iniciativa privada, já na década passada. Assim, mesmo
antes de editada a Lei Geral de Concessões, foi criada, em 1993, a primeira versão do
Programa de Concessões de Rodovias Federais, abrangendo cerca de 15.500 quilômetros
de rodovias federais e 7.500 quilômetros de rodovias estaduais. Somente as rodovias que
apresentassem níveis de tráfego suficientemente altos e/ou de investimentos necessários
suficientemente baixos poderiam assegurar a viabilidade econômico-financeira da
concessão.
As concessões rodoviárias, por envolverem as mais movimentadas rodovias do
País – por onde passa grande quantidade de produtos para serem exportados, afetando
diretamente o denominado custo Brasil – têm sido objeto de grande repercussão na mídia
a cada aumento tarifário, merecendo atenção por parte da sociedade, de parlamentares,
da imprensa, de prefeituras locais e dos órgãos de controle, tais como as agências
reguladoras, os tribunais de contas e o Ministério Público.
Com a transferência à iniciativa privada dos serviços de recuperação, monitoração,
melhoramento, manutenção, conservação, operação e exploração de rodovia, os
usuários, mediante o pagamento de tarifas de pedágio, passaram a assumir o ônus que
habitualmente era suportado pelo Estado. Além das despesas operacionais e dos recursos
aplicados em investimentos necessários à prestação do serviço concedido, os valores