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Impactos de Seleção Adversa e Risco Moral sobre a Contratação e o Desempenho dos
Servidores Públicos: uma análise do Estado de Minas Gerais
Autoria: Fábio Augusto Reis Gomes, Tiago Cançado Diniz
Resumo
Este artigo analisa em que medida os problemas de seleção adversa e risco moral afetam a
contratação e a performance dos servidores públicos. Além disso, especial ênfase é dada ao
Estado de MG, dada a recém criada Avaliação de Desempenho Individual (ADI) e o Acordo
de Resultados (AR). Os resultados indicam que um concurso público não é capaz de sanar o
problema de seleção adversa enquanto a criação da ADI e do AR podem constituir-se em um
importante passo na direção de mitigar o problema de risco moral.
1 Introdução
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, bem como diversos
artigos e estudos acerca da reforma gerencial da Administração Pública brasileira, apontam
para a necessidade de uma reformulação da política de Recursos Humanos como subsídio
fundamental para o alcance de uma maior eficiência no setor público. De fato, segundo
Abrucio “menor atenção foi dada ao peso do elemento humano e à gestão de pessoal nos
processos de reforma do Estado na América Latina ao longo das últimas décadas. O retrato da
área de recursos humanos dos estados brasileiros revela que, sem enfrentar esta questão, a
modernização de seus governos está fadada ao fracasso” (Abrucio, 2005:412).
Abrucio (2005), ao estabelecer os cinco desafios estratégicos para o Programa
Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito
Federal (Pnage), enfatiza que “O primeiro e mais importante é, sem dúvida alguma, o tema
dos recursos humanos. É a questão com maior transversalidade, afetando todas as variáveis, e
que, como agravante fulcral, foi a que menos avançou nos últimos 10 anos em praticamente
todos os governos estaduais. Transformações na área de recursos humanos são essenciais para
a modernização do Estado, alavancando projetos inovadores como o PPA e atacando o maior
problema das políticas públicas estaduais: a inadequação da estrutura de pessoal, em termos
de tamanho e, sobretudo, qualificação e cultura gerencial “(Abrucio, 2005:416).
O presente artigo busca cobrir parte desta lacuna, discutindo como os problemas de
informação assimétrica no mercado de trabalho afetam o Estado e quais medidas poderiam ser
tomadas para mitigá-los. Neste mercado existem duas situações nas quais ocorre um problema
de informação assimétrica. Primeiro, no momento da contratação, pois o empregado conhece
sua produtividade melhor do que o empregador, o que pode causar um problema de seleção
adversa. Segundo, após a contratação, como, em geral, o empregador não pode monitorar
perfeitamente o empregado, o último pode não se esforçar tanto quanto o primeiro gostaria.
Tal problema é denominado de risco moral.
O problema de seleção adversa no mercado de trabalho é notório, bem como o
mecanismo de solução via sinalização. Como o empregador desconhece a produtividade dos
potenciais trabalhadores, resta à opção de oferecer uma espécie de salário médio. Porém, a
este salário os trabalhadores mais produtivos provavelmente não ofertarão sua mão-de-obra.
O salário médio é compensador apenas no caso dos menos produtivos, ocorrendo uma seleção
adversa do ponto de vista do empregador. Se o empregador conhecesse a produtividade do
trabalhador, o salário refletiria tal produtividade e o problema descrito não ocorreria. De todo
modo, uma forma de minimizar o problema é criar um mecanismo que permita ao trabalhador
mais produtivo revelar sua capacidade, diferenciando-se dos demais trabalhadores. Spence
1

(1973, 1974) propôs um modelo no qual os trabalhadores mais eficientes sinalizam sua
produtividade via nível de escolaridade, o que explica a prática de se exigir em processos
seletivos a realização de provas e apresentação de currículo e histórico escolar.
O problema de risco moral, por sua vez, surge quando não é possível monitorar o
trabalhador. A pergunta natural neste caso é sobre a possibilidade de se criar algum esquema
de incentivos que induza o trabalhador a se esforçar. Tal esquema foi desenvolvido no âmbito
do modelo Principal-Agente e se dá via premiação da produção. A intuição é a seguinte:
apesar de o esforço não ser observável, ele é positivamente correlacionado com a produção
que é observável.
Considerando estas questões, o presente trabalho pretende discutir como estes
problemas de informação assimétrica afetam o mecanismo de contratação e a política de
recursos humanos do Estado. Em última instância, queremos discutir como estes problemas
afetam a qualidade da prestação do serviço público. Em especial, vamos analisar o Estado de
Minas Gerais, discutindo os possíveis impactos da recém criada Avaliação de Desempenho
Individual (ADI) e Acordo de Resultados (AR) sobre o problema de risco moral.
A análise teórica indica que apesar de a contratação no serviço público se dar via
concurso, como o salário é definido a priori, os indivíduos com produtividade mais elevada
provavelmente não se inscrevem e, neste caso, a seleção se daria apenas entre os indivíduos
com salário de reserva abaixo deste salário. Portanto, em larga medida, o problema de seleção
adversa persiste. Quanto ao problema de risco moral, a ADI e o AR podem ter um efeito
considerável na sua mitigação, pois parte da remuneração do servidor depende da ADI
diretamente ou indiretamente via AR, existindo um incentivo ao esforço. Porém, é
fundamental que a ADI seja rigorosa, do contrário tal incentivo deixa de existir.
Além desta introdução, o artigo é organizado do seguinte modo. A segunda seção
apresenta sucintamente os problemas de seleção adversa e risco moral, bem como as soluções
clássicas para os mesmos. A terceira seção descreve o mecanismo de contratação do Estado
bem como a ADI e o AR do Estado de Minas Gerais. A partir desta descrição, a quarta seção
faz uma aplicação das teorias apresentadas. A quinta seção sumariza as conclusões.
2 Informação Assimétrica 1
O problema de informação assimétrica surge quando as características do bem
negociado não são observadas por todos os participantes do mercado. Neste caso, os mercados
tornam-se incompletos, pois não é possível criar um mercado para cada um dos distintos bens.
Por conseguinte, a alocação do mercado deixa de ser eficiente, no sentido de Pareto. 2
No mercado de trabalho a informação assimétrica pode ocorrer em dois momentos
distintos. No instante da contratação, pois o trabalhador conhece suas habilidades melhor do
que o empregador, e isto dá origem ao problema de seleção adversa. 3 Após a contratação,
devido ao monitoramento imperfeito, o contratado pode não se esforçar ou pode não exercer o
tipo de esforço preferido pelo empregador, existindo um problema de risco moral.
2.1 Seleção Adversa
Suponha que a produtividade do trabalhador seja igual a θ e que θ ∈ [ θ , θ ] ∈ R em
que 0 < θ < θ < ∞ . A proporção de trabalhadores com produtividade menor do que θ é dada
pela função de distribuição acumulada F ( θ ) não-degenerada, cuja função densidade de
probabilidade é f ( θ ).
Os trabalhadores escolhem trabalhar ou não, haja vista que eles possuem um valor
r θ , com as seguintes propriedades: r ( θ ) < θ e r '( θ ) > 0 . 4 O trabalhador
(salário) de reserva ( )
2

aceita a oferta de emprego se r( θ )
w ≥ . 5 Note que, trabalhadores mais produtivos exigem
salários mais altos.
Suponha ainda que o mercado é competitivo, a firma é neutra ao risco - o que implica
que sua função objetivo é o lucro esperado-, e a tecnologia apresenta retornos constantes de
escala, tendo como único insumo o trabalho. Por simplicidade, assumimos que o preço de
cada unidade de produto é igual a um. Então, se o empregador conhece a produtividade do
*
trabalhador, em equilíbrio, o salário vai ser igual a tal produtividade, isto é, ( θ ) = θ
w .
Porém, o que ocorre se a produtividade não é conhecida? Resta ao empregador a opção de
oferecer um salário constante w , que não depende de θ . Então, Θ = { θ : r( θ ) ≤ w}
agrupa os
trabalhadores que aceitam a oferta de emprego.
Se o empregador possui expectativas racionais, suas expectativas refletem a
*
distribuição de probabilidade de θ e o salário proposto, w , vai levar em conta que apenas os
trabalhadores identificados pelo conjunto Θ
* = { θ : r( θ ) ≤ w * } vão ofertar sua força de
trabalho. Assim, o salário é tal que,
*
( | ∈ Θ )
*
w = E θ θ (1)
E, em equilíbrio:
w
*
*
( | r( ) ≤ w )
= E θ θ (2)
À medida que a produtividade aumenta, a chance de r ( θ ) ser menor do que ou igual a
*
r é crescente. Como w é a média (condicional) da produtividade, o
resultado esperado é que os indivíduos mais produtivos sejam “expulsos” do mercado pelos
menos produtivos. Ao contrário do caso no qual as produtividades são conhecidas e cada
empregado recebe a sua produtividade, neste caso o empregador se vê obrigado a ofertar um
salário médio e, como conseqüência, os trabalhadores mais produtivos não aceitam a oferta de
emprego. Em outras palavras, o salário médio é alto para os indivíduos menos produtivos e
baixo para os mais produtivos. Do ponto de vista da firma, há uma seleção adversa, pois a
ausência de informação sobre a produtividade dos trabalhadores afeta a firma adversamente.
*
w diminui, pois ( θ )
Exemplo 1: (Mas-Collel et alli, 1995, p.442) Seja θ ∈U[ 0,2]
e r ( θ ) = αθ
. Então,
⎛ w ⎞ w
E ( θ | r( θ ) ≤ w)
= E⎜θ
| θ ≤ ⎟ =
⎝ 2 ⎠ 2α
Portanto, se α > 1/ 2 , a produtividade é menor do que o salário e ninguém é contratado.
Como resolver o problema de seleção adversa? A solução passa por desenvolver um
mecanismo que permite ao empregador inferir a produtividade do trabalhador. De fato, é do
interesse do trabalhador mais produtivo sinalizar sua produtividade, pois com isso ele obterá
uma proposta salarial melhor. O mecanismo de sinalização a ser examinado foi proposto por
Spence (1973, 1974) e sua concepção é bastante simples: indivíduos mais produtivos podem
realizar algumas ações observáveis que os demais indivíduos não realizam, no caso, estudar e
se qualificar.
Por simplicidade, suponha que θ ∈ { θ 1
,θ 2
}, em que θ
1
< θ
2
e p = Prob( θ = θ 2
) ∈ ( 0,1)
.
Antes de entrar no mercado de trabalho as pessoas se educam e esta informação é,
2
obviamente, observável. Seja c( θ , s) ∈ C o custo de estudar em que s é o nível educacional.
Assumimos que
3

c
( 0, θ )
= 0,
2
2
( s,
θ ) ∂ c( s,
θ ) ∂c( s,
θ ) ∂ c( s,
θ )
∂c
∂s
> 0,
∂s
2
> 0,
∂θ
< 0 para todo s > 0,
∂s∂θ
< 0
Portanto, o custo e o custo marginal de estudar são menores para indivíduos mais
habilidosos. Além do salário, o bem-estar do trabalhador depende do custo associado ao nível
educacional escolhido e de sua produtividade, sendo representado pela seguinte função
utilidade:
u
( w, s | θ ) = w − c( s,θ
)
Mantemos a hipótese que o trabalhador tem o valor de reserva r ( θ ) e, por isso,
escolhe trabalhar pelo salário w quando w − c( s, θ ) ≥ r( θ ). Para que o grau de escolaridade
* *
diferencie os trabalhadores é preciso que eles escolham níveis diferentes, de fato, s
2
> s1
.
Para discutir qual é o nível de escolaridade escolhido por cada trabalhador, vamos analisar
primeiramente o custo total: g ( s, θ ) ≡ c( s,
θ ) + r( θ ). Como c ( 0 , θ ) = 0 e r '( θ ) > 0 ocorre que
g ( 0,
θ
2
) > g( 0,
θ1
). Além disso, como o custo de se educar é crescente em s, o mesmo
acontece com a função g ( s,θ ), isto é, ∂g( s, θ )/
∂s
= ∂c( s,
θ )/
∂s
> 0 . Porém, esta taxa de
crescimento reduz com o aumento de θ e, por conseguinte, ∂g( s, θ
1
)/
∂s
> ∂g( s,
θ
2
)/
∂s
> 0 .
O individuo mais produtivo tem uma curva de custo total com maior intercepto e menor
inclinação. O Gráfico 1 apresenta o resultado.
O beneficio do trabalhador depende do salário. Com o intuito de identificar a
produtividade do trabalhador via nível de escolaridade, o empregador oferece o seguinte
esquema de remuneração:
()
w s
⎧w2
,
⎨
⎩w1
,
se s ≥ s
se s < s
=
o
em que w
2
> w1
> 0 . Se o empregador escolher s o adequadamente pode ocorrer um
equilíbrio separador no qual a produtividade dos indivíduos é revelada. Neste equilíbrio,
* *
w s θ = θ para i = 1, 2 , uma vez identificados os indivíduos
( )
i
valem duas propriedades: i) (
i
)
*
passam a receber sua produtividade, ii) s ( ) = 0
θ1
, se o indivíduo menos produtivo é
identificado não faz sentido se qualificar. 6 O Gráfico 1 também reporta estas informações.
o a
Considerando o Gráfico 1, vamos analisar o que ocorre se s < s . Nesta região
o
o
o
w
2
> g( s = s ,θ 2
) e w
2
> g( s = s ,θ 1
), com isso, os dois agentes podem escolher o s = s ,
não ocorrendo um equilíbrio separador. 7 Neste caso, a exigência do empregador é muito
reduzida e, mesmo os indivíduos menos produtivos se qualificam para se passarem por mais
produtivos. Nesta situação o indivíduo menos produtivo extrai uma renda informacional: ao
se passar por mais produtivo ele recebe uma renda advinda do fato de que a informação sobre
o b
sua produtividade é de cunho privado. O caso oposto ocorre quando s > s , pois a exigência
do empregador é tão elevada que mesmo o salário w 2
não é alto o bastante para levar
a o b
o
qualquer trabalhador a se qualificar. Porém, se s < s < s note que w2 > g( s = s , θ
2
) > w1
,
o
g s = s , θ > w , o individuo menos
logo o indivíduo mais produtivo se qualifica. Como (
1
)
2
*
produtivo não se qualifica, sendo revelada a sua produtividade, daí ele escolhe ( ) = 0
o
s θ . 8
1
4

g ( s,θ 1
)
g ( s,θ 2
)
w
2
= θ 2
r ( θ 2
)
w
1
= θ 1
r
( )
θ 1
a
s
b
s
s
Gráfico 1 – Modelo de Sinalização
Portanto, para que o equilíbrio separador ocorra é necessário que as seguintes
restrições sejam atendidas:
w
w
( s ) g( s , θ ) > w( s ) − g( s θ )
− (3)
1 1 1 2 2,
( s ) g( s , θ ) > w( s ) − g( s θ )
− (4)
2 2 2 1 1,
A equação (3) diz que não vale a pena para o individuo menos produtivo estudar tanto
quanto o indivíduo mais produtivo. Analogamente, a equação (4) diz que não é vantajoso para
o indivíduo mais produtivo se fazer passar por um individuo com baixa produtividade. Estas
equações são denominadas restrições de auto-seleção e não são atendidas fora do intervalo
a o b
s < s < s .
2.2 Risco Moral
Considere que o proprietário de uma firma – o Principal - deseja contratar um
funcionário – o Agente - e que o lucro da firma depende das ações tomadas por tal
funcionário. Se estas ações são observáveis, é possível elaborar um contrato que especifica as
tarefas e o pagamento do funcionário. 9 Porém, o que ocorre se pelo menos em parte as ações
do funcionário não são observáveis? Como elaborar um contrato que induza o funcionário a
tomar as ações corretas, do ponto de vista do proprietário? Ora, uma forma de fazê-lo seria
alinhar os interesses do funcionário com os interesses da firma, ou seja, o lucro. Neste caso, o
agente internalizaria os impactos de suas ações sobre o lucro, pois ao escolher não se esforçar,
além de reduzir o lucro, o seu salário é reduzido. No que segue reproduziremos uma versão do
modelo devido a Homstrom e Milgrom (1987) que formaliza esta questão.
Considere uma firma que produz o bem x cujo preço (numerário) é unitário. A
produção é observável e depende do esforço do funcionário, e, além de uma variável aleatória
2
normal, ε ~ N ( 0, σ ), de modo que x = e + ε . Se a variável aleatória não for introduzida, a
produção é igual ao esforço e o comportamento do funcionário passa a ser completamente
observável e o problema deixa de existir.
1
1
5

Nos restringimos ao caso de contratos de salário lineares: w( x) δ + γx
= . Se a
produção aumenta, o salário também aumenta e este aumento é tão maior quanto maior for γ .
Por outro lado, δ garante ao funcionário um piso salarial. A medida que δ diminui e γ
aumenta o risco para o funcionário, pois sua remuneração passa a depender cada vez mais da
produção que, por sua vez, depende do fator estocástico ε . Porém, maior o incentivo ao
esforço, uma vez que o funcionário recebe uma parcela maior da produção a cada unidade
adicional produzida. Analogamente, à medida que δ aumenta e γ diminui, o risco do
funcionário diminui e o incentivo ao esforço também. Ao compartilhar o risco com o
funcionário, o incentivo se reduz, havendo um trade-off entre risco e incentivo.
O objetivo da firma (neutra ao risco) é maximizar o seu lucro esperado. Supondo que o
trabalho é o único insumo, o lucro esperado é o seguinte:
[ x − w( x)
] = E[ ( 1 − γ ) x − δ ] = E[ ( 1−
γ )( e + ε ) − δ ] = ( − γ ) e − δ
E 1
−rw
As preferências do funcionário são representadas pela função utilidade u( w)
−e
r > é o coeficiente de aversão ao risco absoluto. Como ( x) = δ + γx
= δ + γ ( e + ε )
em que 0
o valor esperado da função utilidade é:
[ u( w)
] = −E{ [ − r( δ + γe
+ γε )]}
E exp
( )
= ,
w ,
2 2 2
Como z −r( δ + γe
+ γε ) ~ N − r( δ + γe)
, r γ σ
variável log-normal, possuindo a seguinte propriedade: E { exp( z)
} exp[ E( z) + Var( z)
/ 2]
conseguinte
E
= , o termo entre chaves é uma
= , por
⎡
1 2 2 2 ⎤ ⎡ ⎛ 1 2 2 ⎞⎤
[ u( w)
] = −exp
− r( δ + γe) + r γ σ = −exp
− r δ + γe
− rγ
σ ⎥ ⎦
⎢
⎣
2
Como uma transformação monotonica não altera as preferências do funcionário e o
valor esperado da utilidade é crescente no termo entre parênteses, podemos considerar a
seguinte função utilidade:
u
⎥
⎦
1
2
2 2
() e = δ + γe
− rγ
σ
Ao escolher o nível de esforço, o funcionário maximiza a utilidade de seu salário
esperado subtraída do custo do esforço, c ( e)
, em que c '( e) > 0 e c ''() e > 0 . Assim, o
problema do funcionário é dado por:
⎢
⎣
⎡ 1 2 2 ⎤
max
⎢δ
+ γe
− rγ
σ − c() e
e
⎣ 2
⎥⎦
⎜
⎝
2
⎟
⎠
Condição de primeira ordem: 10
γ − c '( e) = 0 ⇒ γ = c'
( )
e
6

Note que, quanto maior γ , maior o esforço do funcionário, como esperado. Por este
motivo γ é chamado de força (power) do contrato. Este resultado é fundamental, pois diz que
o funcionário se esforça quando seu esforço afeta seu bem-estar: a medida que γ aumenta,
maior é o impacto da produção sobre o salário do funcionário. Portanto, o funcionário se
esforça quando os incentivos são bem desenhados. Se γ = 0 , o salário é fixo e, por
conseguinte, não há incentivo ao esforço.
Por sua vez, a firma propõe um contrato escolhendo e, δ e γ de modo a maximizar
seu lucro esperado. A firma respeita duas restrições. Primeiro, a firma leva em conta que o
funcionário escolhe a ação que lhe proporciona maior bem-estar, ou seja, que γ = c' ( e)
. Esta
restrição é chamada restrição de compatibilidade de incentivos. Portanto, ao Principal cabe
desenhar um mecanismo tal que sua ação preferida também seja preferida pelo funcionário.
Segundo, o funcionário aceita a proposta salarial apenas se o salário esperado menos o custo
do esforço for maior do que seu valor de reserva, u , que é a restrição de participação. De fato,
como o proprietário não pagará além do necessário esta restrição é atendida com igualdade:
1 2 2
δ + γe − rγ
σ − c =
2
() e u
Substituindo as duas restrições na função objetivo da firma eliminamos δ e γ e o
problema torna-se:
Condição de primeira ordem: 11
1−
c'
⎡ 1
max
⎢
e − c'
σ
e
⎣ 2
2 2 ⎤
() e r − c() e − u
⎥ ⎦
2 2
() e c'
'() e rσ
− c'
() e = 0 ⇒ γ = c'
() e
1
=
1+
c'
'
2
() e rσ
A medida que σ 2 aumenta, γ diminui e o risco do negócio é compartilhado entre
proprietário e funcionário. γ também diminui com a aversão ao risco do funcionário. Enfim,
2
o incentivo criado pelo proprietário depende das características da produção ( σ ) e das
características do funcionário (r e, também, c ''( e)
). De todo modo, a questão importante é que
o Principal escolhe γ > 0 .
3 Concurso, Avaliação de Desempenho e Acordo de Resultados
Como é de amplo conhecimento, a forma de ingresso às carreiras estáveis da estrutura
governamental se dá mediante a realização de concurso público. Segundo Carvalho Filho
“Concurso público é o procedimento administrativo que tem por fim aferir as aptidões
pessoais e selecionar os melhores candidatos ao provimento de cargos e funções públicas. Na
aferição pessoal, o Estado verifica a capacidade intelectual, física e psíquica de interessados
em ocupar funções públicas e no aspecto seletivo são escolhidos aqueles que ultrapassam as
barreiras postas no procedimento, obedecida sempre à ordem de classificação” (Carvalho
Filho, 2005:502). No edital dos concursos públicos estão definidas as competências do
ocupante do cargo público, sua respectiva remuneração bem como os requisitos necessários
7

para que tal seleção ocorra segundo os princípios de igualdade, moralidade, competição e
mérito. Após o concurso, os candidatos selecionados passam por um período de estágio
probatório e, se bem sucedidos, tornam-se servidores públicos estáveis. De acordo com
Carvalho Filho, o “Estágio probatório é o período dentro do qual o servidor é aferido quanto
aos requisitos necessários para o desempenho do cargo, relativos ao interesse no serviço,
adequação, disciplina, assiduidade e outros do mesmo gênero”(Carvalho Filho, 2005:530).
Com o objetivo de melhorar a qualidade do serviço público, o Governo do Estado de
Minas Gerais, através da Lei Complementar nº 71 de 30 de Julho de 2003 instituiu a avaliação
periódica de desempenho dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais, estabelecendo
as diretrizes e os critérios para sua aplicação. Tal avaliação é conhecida como Avaliação de
Desempenho Individual (ADI). O artigo 2º da referida lei ressalta que a ADI obedecerá aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, contraditório e
a ampla defesa. O mesmo artigo apresenta os critérios desta avaliação, a saber: qualidade do
trabalho, produtividade no trabalho, iniciativa, presteza, aproveitamento em programa de
capacitação, assiduidade, pontualidade, administração do tempo e tempestividade, uso
adequado dos equipamentos e instalações de serviço, aproveitamento dos recursos e
racionalização de processos e, por fim, capacidade de trabalho em equipe.
O conceito excelente é atribuído ao funcionário que obter resultado igual ou superior a
90%; o conceito bom refere-se a uma avaliação igual ou superior a 70% e inferior a 90%;
regular deve-se a uma avaliação igual ou superior a 50% e inferior a 70%; e insatisfatório se
for inferior a 50% da pontuação máxima. Sofrerá a pena de demissão do serviço público com
base na ADI o funcionário que receber:
1. Dois conceitos sucessivos de desempenho insatisfatório;
2. Três conceitos interpolados de desempenho insatisfatório em cinco avaliações
consecutivas; ou,
3. Quatro conceitos interpolados de desempenho insatisfatório em dez avaliações
consecutivas.
Ressalta-se que somente mediante processo administrativo que assegure ao servidor o
contraditório e a ampla defesa na forma dos artigos 218 a 243 da Lei nº 869, de 5 de julho de
1952 é que o afastamento do servidor pode se efetivar.
Além de uma possível demissão, a ADI tem outros impactos sobre a remuneração do
servidor. Com base na Lei 15788 de 27 de outubro de 2005, através de seu Artigo 52 fica
estabelecido que a ADI satisfatória é um dos requisitos para a progressão e a promoção em
todas as carreiras do Poder Executivo. Além disso, a Lei nº 14693 de 30 de julho de 2003
instituiu o Adicional de Desempenho (ADE), no âmbito da administração pública direta,
autárquica e fundacional do poder executivo do Estado de Minas Gerais. O ADE possui
periodicidade mensal e atinge a remuneração dos ocupantes de cargo efetivo e dos detentores
de função pública. O valor máximo a ser recebido é de 70% do vencimento básico do servidor
de acordo com os seguintes critérios:
1. Até 40% corresponderão ao atendimento das metas institucionais definidas na forma
da lei;
2. Até 50% corresponderão ao desempenho do servidor, com base na avaliação anual de
desempenho do período anterior, realizada de acordo com os critérios estabelecidos
em lei;
3. Até 10% corresponderão à formação e ao aperfeiçoamento individual do servidor.
Fica claro que a ADI tem um potencial considerável para afetar a remuneração do
servidor, pois a promoção, a progressão, o ADE dependem da ADI e há ainda o caso extremo
de demissão. Porém, os servidores públicos que já integravam o quadro de pessoal do Poder
Executivo Estadual em 16 de julho de 2003 - data de publicação da emenda à Constituição
Estadual nº 57/2003 -, e que tiveram suas carreiras reformuladas, podem escolher entre a
8

permanência na carreira antiga ou o enquadramento na nova. Outra opção a ser realizada por
estes servidores é quanto ao recebimento dos tradicionais adicionais por tempo de serviço ou
pela adoção do ADE. As escolhas são independentes, podendo o servidor público:
1. Optar por permanecer na carreira antiga e receber os adicionais por tempo de serviço;
2. Ser enquadrado na nova carreira e receber os adicionais por tempo de serviço;
3. Optar por permanecer na carreira antiga e receber o ADE;
4. Optar pelo novo enquadramento e receber o ADE.
O servidor que ingressou em uma carreira após o dia 16 de julho de 2003, cuja
proposta de reformulação ainda está em tramitação, pode escolher ainda entre a permanência
ou não na carreira antiga, mas o ADE não é mais objeto de opção.
Durante o estágio probatório, que compreende o período de três anos após o efetivo
exercício, o servidor será avaliado por agentes públicos para aferição de sua aptidão para
determinado cargo. Cabe ressaltar que durante esse período o servidor ainda não possui
estabilidade, contudo sua exoneração só pode ser realizada por meio de instauração de
processo administrativo. Durante este período o servidor será submetido à Avaliação Especial
de Desempenho (AED). Esta tem como propósito avaliar a aptidão do funcionário para o
exercício das funções referentes a seu cargo e conferir ao servidor aprovado a estabilidade no
serviço público. Durante o estágio probatório o servidor não recebe ADE, nem tão pouco
progressão ou promoção, porém o desempenho na AED durante estes 3 anos vai influenciar o
recebimento de ADE quando o servidor se tornar estável , daí concluí-se que já no estágio
probatório há um incentivo ao esforço.
Por fim, cabe discutir o Acordo de Resultados (AR), uma vez que este acordo também
tem um impacto sobre o salário do trabalhador com vistas a promover uma maior dedicação
por parte do mesmo. O AR é simplesmente um instrumento de avaliação de desempenho
institucional que define metas institucionais a serem cumpridas e resultados a serem
alcançados. Os servidores dos órgãos que celebrarem o AR podem receber um prêmio de
produtividade, caso se alcance uma redução das despesas correntes de suas atividades. Além
da geração de recursos, o prêmio de produtividade depende de três fatores: 1) da pontuação do
servidor na ADI; 2) da freqüência do servidor ao trabalho no período no qual a economia foi
gerada; 3) do salário do servidor. Portanto, além de depender do resultado geral do órgão, o
prêmio de produtividade depende de resultados específicos de cada servidor. Caso o órgão
tenha um bom desempenho, a premiação de cada funcionário é tão maior quanto maior for seu
salário, sua nota na ADI e sua freqüência no período em questão. Inclusive, até servidores em
estágio probatório podem receber este prêmio, sendo observado, no caso, o seu desempenho
na AED.
4 Seleção Adversa e Risco Moral no Serviço Público
4.1 Seleção Adversa
A fim de solucionar o problema de seleção adversa, Spence propôs um mecanismo que
revela a habilidade do trabalhador, permitindo ao proprietário pagar-lhe a sua produtividade.
Observe que a idéia central deste mecanismo é a seguinte: primeiro o trabalhador revela sua
produtividade e depois o salário é definido. Mas isto não se dá no mecanismo de contratação
do Estado. O concurso público define o salário a priori e o desempenho do trabalhador no
concurso define sua aprovação ou não, porém, não permite uma diferenciação de salário entre
os aprovados.
Considere um concurso cujo salário é w . Somente os trabalhadores com salário de
reserva inferior a este salário se inscrevem. Isto é, dentre os trabalhadores, somente os que
Θ = E θ | r θ ≤ w se inscrevem no concurso. Entre estes o concurso seleciona
pertencem a ( ( ) )
9

os mais capazes, mas note que os indivíduos mais produtivos não se inscrevem - como
r θ como função de θ . 12 É fácil ver
exemplificado no Gráfico 2, no qual reportamos w, θ e ( )
w
que somente os trabalhadores com valor de reserva igual ou inferior a r( θ ) se inscrevem no
w
w
concurso, em que ( )
r θ = w < θ . Neste caso se inscreveriam no concurso os agentes cuja
w
0 ,θ . Isto por si só já caracteriza a seleção adversa,
w
θ ∈ θ , θ não se inscrevem.
produtividade se encontre no intervalo [ ]
visto que os agentes com maior produtividade [ ]
w, θ , r ( θ )
θ
w
r ( θ )
θ
w
θ
Gráfico 2 – Salário Fixado À Priori
Duas informações devem ser acrescidas á análise. Primeiro, o concurso pode eliminar
c
os candidatos menos capazes. Suponha então que os indivíduos com produtividade θ < θ
são eliminados, como representado no Gráfico 3. Segundo, no caso em questão é de se esperar
que r ( θ ) seja o valor que este indivíduo receberia no mercado privado. Tal mercado pode
implementar o mecanismo de sinalização de Spence, pois não está preso às estruturas rígidas
do setor público. Supondo que os agentes são neutros ao risco r ( θ ) se tornaria o próprio θ e,
somente quando θ = r( θ ) ≤ w haverá inscritos no concurso. Portanto, como reportado no
Gráfico 3, os inscritos aprovados tem produtividade entre θ c w
e θ
r
= w e o problema de
seleção adversa é acentuado.
Por fim, note que os agentes inscritos e aprovados no concurso recebem um valor
superior a sua produtividade, 13 w
á exceção do caso em que θ = θ r
, um conjunto de medida
nula no caso de uma distribuição contínua. Esta análise sustenta a afirmação de Longo (2004)
segundo a qual a política de recursos humanos necessária para gerar um alto desempenho
dentro das organizações públicas requer - além de ingresso por concurso e promoção pelo
mérito - uma política salarial com remunerações compatíveis às do mercado privado.
Assim, apesar de o concurso público revelar a produtividade dos inscritos, não há
qualquer diferenciação salarial com base nesta produtividade, ao contrário do proposto pelo
mecanismo de sinalização. Portanto, além de não resolver o problema de seleção adversa, é
possível que muitos servidores tenham seus salários inflacionados.
A este ponto, uma pergunta precisa ser respondida. Como em alguns momentos o
Estado contou com quadros melhores do que a iniciativa privada? Como é possível
racionalizar esta situação? É simples, basta que w > θ , neste caso, todos os indivíduos se
inscrevem no concurso, porém, todos aprovados recebem um valor superior a sua
produtividade, um resultado indesejável. Portanto, os excelentes quadros que as instituições
10

do Estado possuíram no passado foram obtidos a um preço muito alto: a inviabilidade de
aumentos consideráveis de salário hoje pode estar ligada ao exagero do passado.
w, θ , r ( θ )
θ = r( θ )
w
θ
c
θ
w
θ
Gráfico 3 – Salário de Reserva Igual à Produtividade
Uma última palavra. Ocorrem ao mesmo tempo vários concursos no governo Federal,
Estadual e Municipal. Assim, provavelmente, ocorre uma seleção entre os concursos, haja
vista que estes apresentam salários com grande variabilidade. De fato, como o governo federal
oferta, em geral, salários maiores, é possível que os maiores prejudicados pela seleção adversa
sejam as esferas Estaduais e Municipais. No Gráfico 4 reportamos a situação na qual θ = r( θ )
E
F
e consideramos dois salários: o Estadual, w , e o Federal, w , sendo o primeiro inferior ao
segundo. O concurso Estadual atrai pessoas com produtividade igual ou inferior a θ
E
enquanto o Federal atrai pessoas com produtividade igual ou menor do que θ F em que
E F
θ < θ . Além disso, aqueles que forem aprovados em ambos optam pelo Federal,
esvaziando ainda mais o concurso Estadual. O que corrobora a análise de Bresser-Pereira de
que “o governo federal já conta, em linhas gerais, com uma burocracia bem selecionada por
concursos públicos, bem treinada, e, portanto, competente. Sem ela não poderia ter pensado
na reforma” (Bresser-Pereira, 2004:15).
w, θ , r ( θ )
θ = r( θ )
F
w
E
w
θ
E
θ
F
θ
Gráfico 4 – Concursos Públicos Simultâneos
11

Em suma, de um modo geral, o Estado não implementa o mecanismo de sinalização e
as conseqüências são estas: seleção adversa e, possivelmente, salários superiores à
produtividade. Assim, o pressuposto de que os aprovados no concurso público são os mais
aptos para o desenvolvimento das funções correspondentes ao cargo, pois foram submetidos a
avaliações e obtiveram desempenho superior aos demais concorrentes não se aplica. Como
resolver este problema? Não propomos a eliminação do concurso público enquanto
instrumento de seleção, visto que tal procedimento é garantidor do direito à isonomia, atende
ao sistema de mérito e aos princípios de igualdade, moralidade e competição, argumentamos
apenas que a informação revelada no concurso sobre a produtividade do indivíduo deveria ter
impactos sobre o salário. Por exemplo, os melhores colocados poderiam receber algum bônus,
assim o salário torna-se dependente da produtividade. No momento esta solução não é
factível, pois servidores na mesma função não podem ter salários diferentes. Porém, a
reformulação de qualquer lei também é objeto de ação do Estado.
4.2 Risco moral
Como discutido previamente, a solução do problema de risco moral passa pela criação
de uma estrutura de remuneração que premia a produção, pois assim, indiretamente o esforço
é premiado. Esta é a proposta da ADI. Tal avaliação possui critérios que estão diretamente
ligados à produção, por exemplo, qualidade do trabalho, produtividade no trabalho,
administração do tempo e tempestividade e racionalização de processos. Discutiremos, então,
se a troca do pagamento por tempo de serviço, como o qüinqüênio, pelo ADE tem respaldo
teórico, acrescentando ao modelo de Homstrom e Milgrom (1987) um adicional por tempo de
serviço.
Suponha, então, que o salário incorpore um adicional por tempo de serviço, ϕ t
,
w x = δ + γx
+ ϕ . Com isto o lucro esperado torna-se:
tornando-se ( )
t
E
[ x − w( x)
] = E[ ( 1 − γ ) x − δ −ϕ
t
] = E[ ( 1−
γ )( e + ε ) − δ − ϕ
t
] = ( 1−
γ ) e − δ −
t
Não supomos aqui que o Governo maximiza um lucro monetário, mas, obviamente,
qualquer Governo possui uma função objetivo e esta depende do produto que ele gera – o
serviço público – do seu gasto e do esforço dos funcionários públicos.
Por sua vez, o valor esperado da função utilidade é:
E
[ u( w)
] = −E{ exp [ − r( δ + γe
+ γε + ϕ )]}
2 2 2
( , r γ )
Como z −r( δ + γe
+ γε + ϕ ) N − r( δ + γe
ϕ )
E
= ~ σ , é possível mostra que
t
+
⎡
1 2 2 2 ⎤ ⎡ ⎛
1 2 2 ⎞⎤
[ u( w)
] = −exp
− r( δ + γe
+ ϕ ) + r γ σ = −exp
− r δ + γe
+ ϕ − rγ
σ ⎥ ⎦
⎢
⎣
t
2
Como uma transformação monotonica não altera as preferências e o valor esperado é
crescente no termo entre parênteses, podemos considerar a seguinte função utilidade:
u
⎥
⎦
1
2
t
⎢
⎣
2 2
() e = δ + γe
+ ϕ rγ
σ
Agregando o custo do esforço, c ( e)
, o problema do funcionário é dado por:
t
−
t
⎜
⎝
t
2
ϕ
⎟
⎠
12

⎡
1 2 2 ⎤
max
⎢δ
+ γe
+ ϕ
t
− rγ
σ − c() e
e
⎣
2
⎥⎦
Condição de primeira ordem: 14
γ − c '( e) = 0 ⇒ γ = c'
( )
e
Portanto, obtemos o mesmo resultado da Seção 2.2, o que nos leva a concluir que o
adicional por tempo de serviço não leva o funcionário a se esforçar mais.
Por sua vez, a firma escolhe e, δ , γ e ϕt
de modo a maximizar seu lucro esperado,
respeitando a restrição de compatibilidade de incentivos e a restrição de participação, que é
atendida com igualdade:
1 2 2
δ + γe + ϕ
t
− rγ
σ − c =
2
() e u
Substituindo as restrições na função objetivo da firma, obtemos o mesmo problema da
seção 2.2.:
⎡ 1
max
⎢
e − c'
σ
e
⎣ 2
2 2 ⎤
() e r − c() e − u
⎥ ⎦
A sua condição de primeira ordem não se altera e, por conseguinte, a escolha do
Principal sobre o grau ótimo de esforço não se modifica com o pagamento por tempo de
serviço. Já que a atuação do Agente e do Principal não se alteram, concluí-se que o aumento
de salário devido à criação do adicional por tempo de serviço não gera maior produtividade,
não sendo justificada.
Assim, os resultados indicam que a mudança na direção de um esquema que premia a
produtividade, como a ADI que substitui o qüinqüênio pelo ADE, é pertinente. Contudo,
alguns pontos específicos da ADI e, também, do AR precisam ser qualificados.
A ADI afeta o esforço do agente na medida em que aumentos de esforço causam
aumento de salário. Como mencionado, o resultado na ADI gera uma premiação, pois se
constitui em um requisito para progressão e promoção em todas as carreiras do Poder
Executivo e, além disso, foi criado o ADE cujo prêmio máximo pode chegar a 70% do
vencimento básico do servidor. Inclusive, a ADI pode levar à demissão e, neste caso, o
impacto sobre o salário é máximo, reduzindo-o a zero. Dois pontos devem ser observados.
Primeiro, os servidores que entraram no Estado em data anterior à criação da ADI podem
optar por receber os adicionais por tempo de serviço. Ou seja, o impacto da ADI é menor
neste caso. Assim, somente no longo prazo, com a renovação dos servidores que o impacto da
ADI será totalmente amplificado. Segundo, é fundamental que a ADI consiga efetivamente
medir a produtividade do indivíduo. Se esta avaliação capta alguma dimensão que não está
ligada à produtividade, gera-se um incentivo para os funcionários se dedicarem a ações não
prioritárias.
O AR possui uma interação com a ADI, no seguinte sentido. Ao celebrar o AR, os
órgãos buscam atingir metas específicas e gerar recursos via redução de gastos. Tal economia
é distribuída aos seus funcionários, sendo respeitado a ADI, entre outros fatores. Há um
incentivo duplo para se obter uma boa pontuação na ADI, além de tudo que já foi citado, se o
órgão celebrar o AR, ao se esforçar o funcionário pode obter mais uma premiação. Em outras
palavras, como a geração de recursos se dá via esforço, o AR geraria uma estrutura de
13

incentivos adequada. O ponto problemático é que a capacidade de geração de recursos é muito
diferenciada entre os órgãos. Logo, nos órgãos com capacidade reduzida não há, de fato, um
estímulo adicional com o estabelecimento do AR, pois o adicional salarial é muito reduzido.
Por fim, cabe discutir uma última questão. Qual deve ser o impacto da ADI sobre o
salário? Como vimos à força do contrato, γ , escolhida pelo Principal é tão maior quanto
menor a variância da variável aleatória que afeta o produto. Como no Estado a maioria dos
serviços é bem padronizado, excetuando-se as instituições de pesquisa, há um indicativo de
que a força do contrato deve ser bem elevada. Lembrando que, o aumento desta força gera um
maior esforço. Porém, tal força só é crível, refletindo-se em maior esforço, se a ADI for
rigorosa. Se a avaliação for leniente, todos os envolvidos recebem uma pontuação elevada
sem realizarem um nível condizente de esforço. Neste caso, a ADI não resolveria o problema
de risco moral porque não seria preciso se esforçar para ter um aumento de salário. Quais são
os incentivos para que os avaliadores sejam rigorosos? Ao atribuir uma nota ruim a um
funcionário, a chefia imediata tem três custos: o custo pessoal, a possibilidade de perder um
funcionário e a possibilidade de deteriorar a imagem da instituição e, consequentemente, a
sua. O benefício seria induzir a pessoa a se esforçar mais. Caso os custos superem o
benefício, a ADI perde sentido e cria um problema adicional: um aumento do gasto com a
folha salarial não justificado, pois o esforço não se elevou.
Apesar de não se referir a ADI, Carvalho Filho atesta que “Lamentavelmente, o
estágio probatório até agora só existiu na teoria, pois que, ressalvadas raríssimas exceções,
jamais se conseguiu verificar qualquer sistema de comprovação adotado pela administração
que permitisse concluir por uma avaliação honesta e efetiva sobre os requisitos para o
desempenho dos cargos públicos. Como é lógico, acabam ultrapassando esse período
servidores ineptos, desidiosos e desinteressados, que, em conseqüência, adquirem a
estabilidade e ficam praticamente insuscetíveis de qualquer forma de exclusão” (Carvalho
Filho, 2005:531). Ou seja, mesmo no estágio probatório, situação na qual o servidor está em
constante avaliação, não há indício de que servidores ineptos são demitidos. Por sua vez,
Bresser-Pereira e Pacheco alertam que “Na política salarial, o governo tem feito ajustes,
utilizando em muitos casos o aumento do percentual da gratificação por desempenho sobre o
vencimento básico (que, em vários casos, chega atualmente a 50%). A conseqüência disto é o
agravamento de uma tendência perversa na administração pública burocrática – a de tornar as
avaliações de desempenho meramente formais, igualando todos os avaliados nos níveis mais
altos. Esta tendência já é forte quando o percentual da gratificação é pequeno, e se torna maior
quando esse percentual aumenta” (Bresser-Pereira e Pacheco, 2005:12). Obviamente, neste
caso a ADI deixa de cumprir o seu papel.
5 Conclusão
O objetivo deste artigo foi analisar como os problemas de seleção adversa e risco
moral, provenientes de uma situação de informação assimétrica, impactam a contratação de
servidores públicos. Para tanto foram analisados dois modelos, o primeiro de seleção adversa
e posteriormente, um modelo de Principal-Agente para discutir o problema de risco moral.
Além disso, analisamos mais detidamente o caso do Estado de MG uma vez que tal Estado
foi bastante inovador ao estabelecer a ADI.
Os resultados dos modelos teóricos sugerem que um concurso público por si só não é
capaz de resolver o problema de seleção adversa, pois tal concurso não implementa o
mecanismo de sinalização sugerido por Spence. Obviamente, no caso geral, existem outras
formas de resolver o problema de seleção adversa, além de sinalização, são elas:
padronização e reputação. Mas estas soluções não são aplicáveis no caso do concurso
14

público, dada a sua impessoalidade. Por outro lado, há um indicativo de que a criação da ADI
e do AR foi um importante passo na direção de mitigar o problema de risco moral. Falta
ainda discutir dois pontos: 1) se os critérios da ADI conseguem mensurar a produtividade do
trabalhador, uma hipótese feita aqui, e 2) se a ADI é rigorosa o bastante para induzir um
nível de esforço adequado. Estes pontos serão deixados como tópicos de pesquisa futura.
Bibliografia
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administrações públicas estaduais”, Revista de Administração Pública, 2 –
março/abril.
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Revista do Serviço Público, 50(4), 5-30.
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Biderman e Paulo Arvate (orgs.), Economia do Setor Público no Brasil. São
Paulo:Campus Elsevier, 2004: 3-15.
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Desenvolvimento”, Fórum Nacional Especial sobre Reforma das instituições do Estado
brasileiro – Executivo, Legislativo e Judiciário, org. Instituto Nacional de Altos Estudos.
Carvalho Filho, José dos Santos (2005). Manual de Direito Administrativo, 14ª Ed., Rio de
Janeiro: Editora Lumen Juris.
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Kreps, D (1990). A Course in Microeconomic Theory, Princeton: Princeton University
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Longo, F. (2004). Mérito y flexibilidad: la gestión de las personas en lãs organizaciones del
sector público. Barcelona : Ediciones Paidós Ibérica.
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Oxford University Press, 1995.
Spence, M. (1973). “Job Market Signaling”, Journal of Economics, 87, 355-374.
Spence, M. (1974). Market Signalling, Cambridge: Harvard University Press.
Varian, H. R. (1992). Microeconomic Analysis, New York: W. W. Norton & Company.
Leis
Emenda à Constituição Estadual nº 57/2003.
Lei nº 869, de 5 de Julho de 1952.
Lei 14693 de 30 de Julho de 2003.
Lei Complementar nº 71 de 30 de Julho de 2003.
Lei 15788 de 27 de Outubro de 2005.
1 Para maiores detalhes ver Mas-Collel et alli (1995), Varian (1992) e Kreps (1990).
2 A ineficiência é devida ao fato de que trocas mutuamente benéficas deixam de serem realizadas.
3 Para a intervenção de o governo sanar esta falha de mercado, aumentando o bem-estar, é necessário que o
mesmo conhecesse a produtividade do agente. Porém, obviamente, o governo não tem acesso a esta informação.
Ou, dito de outra forma, o governo não está em uma posição melhor do que a firma e ao contratar também está
sujeito a este problema.
4 O valor de reserva pode ter duas origens. Primeira, representa a desutilidade do trabalho. Segunda, representa
o salário que o trabalhador teria se trabalhasse em casa (ou, por conta própria), por isso, assumimos que ele
cresce com a produtividade. Na seção 4 uma das interpretações possíveis é que este termo seja o salário na
iniciativa privada.
15

5 Por simplicidade, assumimos que no caso de igualdade o trabalhador aceita a oferta de emprego.
6 Isto ocorre porque estudar revela a produtividade do indivíduo, mas não afeta a mesma. Logo, como estudar é
custoso e as produtividades já foram identificadas, não faz sentido se qualificar.
7 Para que isto ocorra é necessário ainda que: i) o benefício líquido do indivíduo menos produtivo seja maior
quando ele se qualifica do que no caso em que ele revela sua produtividade; ii) o indivíduo mais produtivo não
tem incentivo a se fazer passar por menos produtivo.
8 Vale notar que, quanto menor a distância entre 2
a b
θ 2 , menor é o intervalo entre s e s . Em outras
o
palavras, maior a dificuldade de se encontrar s que gere um equilíbrio separador. O que é bastante intuitivo,
θ − r menor o espaço para o individuo arcar com o custo de se qualificar e revelar
θ e r ( )
pois quanto menor for 2 ( θ 2 )
sua produtividade. Outra possibilidade que pode inviabilizar o equilíbrio separador é a seguinte: a curva g ( s,θ 1 )
θ a direita de g ( ) . Isto pode ocorrer se a curva g ( ) não crescer suficientemente rápido, ou seja,
cruza 2
s,θ 2
s,θ 1
se o custo marginal de se qualificar não for suficientemente maior para o indivíduo menos produtivo.
9 Supomos que neste caso o contrato é crível.
10 A condição de segunda ordem é assegurada pela convexidade da função custo do esforço.
11 Uma condição suficiente, mas não necessária, para a condição de segunda ordem é c '''
() e ≥ 0 .
12 Por simplicidade, assumimos que o valor de reserva depende da produtividade linearmente. Mas, os resultados
qualitativos que seguem não dependem desta forma particular.
13 c w
Este efeito não ocorre apenas se θ → θ r , o que deve ocorrer com uma freqüência bastante baixa, pois
raramente um concurso não preenche todas as vagas.
14 A condição de segunda ordem é assegurada pela convexidade da função custo do esforço. Note que tal função
é multiplicada por menos um.
16