José Antônio Puppim de Oliveira - Cepal

José Antônio Puppim de Oliveira 

Salvador 

2003

Série Construindo os Recursos do Amanhã, v. 3 

Instrumentos Econômicos para Gestão Ambiental: Lições das 

Experiências Nacional e Internacional 

Copyright © 2003 Centro de Recursos Ambientais (CRA) 

Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei nº 5.988, de 14/12/73. 

Nenhuma parte deste livro poderá ser reproduzida ou transmitida sem autorização 

prévia por escrito da Editora, sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, 

mecânicos, fotográficos, gravações ou quaisquer outros. 

GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA 

PAULO SOUTO 

SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS 

JORGE KHOURY 

CENTRO DE RECURSOS AMBIENTAIS 

MARIA LUCIA CARDOSO DE SOUZA 

Catalogação na Fonte do Departamento Nacional do Livro 

O48i Oliveira, José Antônio Pupim de. 

Instrumentos econômicos para gestão ambiental : 

lições das experiências nacional e internacional / José 

Antônio Puppim de Oliveira. – Salvador: Centro de 

Recursos Ambientais : NEAMA, 2003. 

124 p. ; 21 cm. – (Construindo os recursos do amanhã ; v. 3) 

Inclui bibliografia. 

ISBN 85-88595-20-6 

1. Desenvolvimento sustentável. 2. Desenvolvimento 

econômico - Aspectos ambientais. 3. Planejamento urbano - 

Aspectos ambientais. I. Centro de Recursos Ambientais (BA). 

Núcleo de Estudo Avançados do Meio Ambiente (BA). III. 

Título. IV. Série. 

CENTRO DE RECURSOS AMBIENTAIS - CRA 

Rua São Francisco, 1 - Monte Serrat 

42425-060 - Salvador - BA - Brasil 

Tel.: (0**71) 310-1400 - Fax: (0**71) 310-1414 

cra@cra.ba.gov.br / www.cra.ba.gov.br 

CDD 363.7

Sobre o Autor 


Professor Adjunto da Escola Brasileira de Administração 

Pública e de Empresas (EBAPE) e do Centro 

Internacional de Desenvolvimento Sustentável 

(CIDS), Fundação Getulio Vargas (FGV), Rio de 

Janeiro. Ph.D. em Planejamento, pelo Massachusetts 

Institute of Technology (MIT), EUA. Mestre em 

Ciências Ambientais, pela Universidade de Hokkaido, 

Japão. Engenheiro pelo Instituto Tecnológico de 

Aeronáutica (ITA), São José dos Campos (SP). 

puppim@alum.mit.edu

Produção Editorial 

Produção Artística 

Coordenação Editorial 

e Projeto Gráfico 

Ricardo Baroud 

Revisão de Textos 

Ana Maria dos Santos F. Teles 

Editoração Eletrônica 

e Arte-finalização 

Patrícia Chastinet 

Concepção, Coordenação, 

Capa e Ilustrações 

Magaly Nunesmaia 

Pintura (acrílica s/ tela) 

Márcia Barros 

Fotografia 

Carlos Eduardo Vita

Sumário 

Apresentação ........................................................................ 

1 Introdução – a ascensão dos instrumentos econômicos 

na agenda ambiental ........................................................... 

2 Instrumentos de gestão ambiental ...................................... 

3 Limitações alegadas dos instrumentos de comando-econtrole 

............................................................................ 

4 Tipos de instrumentos econômicos e experiências 

internacionais .................................................................. 

4.1 Taxas de emissão .................................................... 

4.2 Cobrança pelo uso .................................................. 

4.3 Taxas por produtos ................................................. 

4.4 Cobranças administrativas ...................................... 

4.5 Licenças intercambiáveis ........................................ 

4.6 Sistema de depósito com reembolso ........................ 

4.7 Subsídios ............................................................... 

4.8 Outros instrumentos econômicos ............................ 

5 Instrumentos econômicos no Brasil ................................ 

5.1 Royalties ou compensações financeiras do petróleo/ 

gás natural, da energia hidrelétrica e da mineração 

5.1.1 Compensações financeiras do petróleo e de gás 

natural ......................................................... 

5.1.2 Compensações financeiras de mineração ........ 

9 

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32 

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44 

53

5.1.3 Compensações financeiras advindas da geração 

de hidreletricidade ......................................... 

5.2 Cobrança pelo uso da água ..................................... 

5.2.1 Experiência do estado de São Paulo ............... 

5.2.2 Experiência do estado do Ceará ..................... 

5.3 ICMS Ecológico ..................................................... 

5.3.1 O ICMS Ecológico no Paraná ........................ 

5.3.2 ICMS Ecológico em Minas Gerais ................. 

5.3.3 Avaliação do ICMS Ecológico (ICMS-E) no 

Paraná e em Minas Gerais ............................. 

6 Lições dos casos internacionais e nacionais .................... 

7 Obstáculos à implementação dos instrumentos 

econômicos no Brasil ...................................................... 

8 Sugestões para o processo de implantação de instrumentos 

econômicos ..................................................................... 

9 Propostas para implantação de instrumentos econômicos 

na Bahia .......................................................................... 

9.1 Proposta para implantação do ICMS Ecológico ou 

Cidadão ................................................................ 

9.2 Proposta para implantação do ICMS - Unidades de 

Conservação (ICMS-UC) ....................................... 

9.3 Royalties para o Fundo de Recursos para o Meio 

Ambiente (Ferfa) ................................................... 

9.4 Cobrança pelo uso da água ..................................... 

9.5 Programa de incentivo aos produtos mais sustentáveis 

9.6 Programa de incentivo às empresas que vão além da 

legislação ............................................................... 

9.7 Linha de crédito e/ou incentivos fiscais para projetos 

de Produção Mais Limpa (P+L) ............................. 

10 Considerações finais ....................................................... 

Referências bibliográficas ..................................................... 

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111 

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117

Lista de Tabelas 

1 – Tipos de instrumentos de gestão ambiental ..................... 

2 – Matriz de instrumentos para gestão ambiental ................. 

3 – Distribuição de royalties sobre a produção de petróleo e de 

gás natural .................................................................... 

4 – Arrecadação da CFEM no Brasil (em milhões de R$) ...... 

5 – Arrecadação no estado da Bahia ..................................... 

6 – Valores pagos aos municípios pela geração de eletricidade 

(em milhões de R$) ....................................................... 

7 – Valores pagos aos estados pela geração de eletricidade (em 

milhões de R$) ............................................................... 

8 – Compensação financeira para o estado da Bahia ............. 

9 – Critérios para divisão do ICMS no Paraná ....................... 

10 – Mudança no ranking dos municípios com a introdução do 

ICMS-E ......................................................................... 

11 – Impacto do ICMS-E no total de ICMS recebido pelo 

município (janeiro-março de 1998) ................................ 

12 – Municípios paranaenses beneficiados pelo ICMS Ecológico 

de 1992 a 1998 ............................................................... 

13 – Critérios de distribuição do ICMS em Minas Gerais ........ 

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74 

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8

Instrumentos Econômicos para Gestão Ambiental: Lições das Experiências Nacional e Internacional 

Apresentação 

Foi com satisfação que elaborei este texto para o Núcleo de 

Estudos Avançados para o Meio Ambiente (NEAMA), do Centro de 

Recursos Ambientais (CRA), do Estado da Bahia. Nas últimas décadas, 

a Bahia tem demonstrado pioneirismo e inovação em questões 

relacionadas à gestão ambiental. A criação do NEAMA permite que 

temas modernos sejam estudados e debatidos com o objetivo de 

documentá-los, divulgá-los e tentar aplicá-los na prática. E nada é tão 

importante no debate ambiental recente no Brasil e no Mundo que o 

uso dos instrumentos econômicos como ferramentas de implementação 

de políticas ambientais. 

Esta monografia busca refletir sobre a aplicação de instrumentos 

econômicos para gestão ambiental baseando-se em conceitos teóricos 

e experiências empíricas nacionais e internacionais. O trabalho foi feito 

através de pesquisa bibliográfica, visita de campo e entrevistas com 

técnicos do governo, especialistas, representantes de organizações nãogovernamentais 

e do setor privado, entre meados de setembro e meados 

de novembro de 2002. 

Espero, desta forma, ter sintetizado, em tão pouco tempo, os 

principais pontos do tema instrumentos econômicos e que este texto possa 

servir como contribuição modesta para o debate ambiental da Bahia. 


9

Separatriz 1 

1 Apresentação


12 

1 Introdução – a ascensão dos instrumentos 

econômicos na agenda ambiental 

Ouso de instrumentos 

econômicos (IEs) 

na gestão ambiental 

vem ganhando força nos 

últimos anos. Têm crescido 

os argumentos e experiências 

no Brasil e no Mundo 

com os IEs como alternativa 

para substituir ou complementar 

os instrumentos de 

comando-e-controle 

(CEC). Essas experiências 

são em áreas tão diversas 

como gestão do uso do solo 

à gestão dos recursos hídricos, 

reciclagem e controle 

da poluição do ar.


O Princípio do Poluidor Pagador, já discutido na Conferência 

das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de Estocolmo em 

1972, é a origem dos argumentos para a utilização dos instrumentos 

econômicos (IEs) para gestão ambiental. A idéia é que o agente 

causador da poluição ou degradação ambiental deve, de alguma forma, 

internalizar as externalidades ambientais negativas das suas atividades 

econômicas ou compensar as pessoas afetadas e o meio ambiente. 

O uso dos IEs para gestão ambiental vem sendo propagado com 

bastante vigor, principalmente na última década. Esta ascensão dos IEs 

na agenda ambiental deve-se a alguns fatores que têm influenciado 

de diferentes formas os instrumentos de gestão para implementação 

das políticas públicas. 

• Primeiro, as novas formas ideológicas de pensar-se o Estado 

chamado moderno exigem uma disciplina fiscal que faz com 

que haja uma retração do papel do Estado na forma de 

organizar a sociedade. Cada vez mais se espera que 

instrumentos de gestão pública com pouca intervenção do 

Estado, como os IEs, sejam introduzidos em diversas áreas 

que antes eram puramente estatais, como energia, 

telecomunicações, educação, etc. 

• Segundo, esta mesma disciplina fiscal faz com que seja 

enxugado o orçamento de diversas áreas, principalmente 

aquelas com pouco respaldo político como é a área ambiental. 

Por exemplo, o orçamento do Ministério do Meio Ambiente 

(MMA) tem sido reduzido drasticamente, nos últimos anos, 

de um valor já pequeno de 0,51% do orçamento da União 

em 1995 para apenas 0,13% em 2000 (CAMARGO; 

CAPOBIANCO; PUPPIM DE OLIVEIRA, 2002). Como 

reflexo disto, surge uma pressão para aumento de receita para 

financiar os órgãos públicos. Os IEs, teoricamente, são uma 

possibilidade de incrementar as receitas dos órgãos ambientais. 

• Terceiro, a descentralização de muitas políticas ambientais 

faz com que os órgãos estaduais e municipais, pelos mesmos 

13


14 

motivos descritos no item anterior, busquem alternativas 

inovadoras para implementar suas políticas ambientais, 

muitas vezes baseadas somente em instrumentos de comandoe-controle. 

Assim, muitos estados estão introduzindo os IEs 

em suas ferramentas de gestão ambiental. 

• Quarto, com a globalização, cada vez mais ganha espaço o 

mercado como instituição que permeia as relações na 

sociedade. A própria limitação geográfica do Estado com suas 

fronteiras, faz com que muitas organizações privadas, que 

operam sem limites de fronteira, tenham maior abrangência 

geográfica nas suas ações. Assim, os instrumentos de 

comando-e-controle se tornam muitas vezes inapropriados 

para uma gestão ambiental eficaz. Surgem aí alguns 

instrumentos que são mais compatíveis com uma economia 

de mercado, como os IEs e a auto-regulação voluntária (tipo 

certificações ISO 14001, FSC, etc.). 

• Quinto, os próprios instrumentos econômicos podem oferecer 

alternativas eficazes como mecanismos de gestão ambiental, 

em determinadas condições e se utilizados apropriadamente. 

Muitas experiências já existentes começam a revelar os 

sucessos e as limitações na aplicação dos instrumentos 

econômicos. 

Como será apresentado nesta publicação, há várias experiências 

nacionais e internacionais destes instrumentos. Com a globalização e o 

aumento do papel do mercado como regulador das relações entre 

organizações e indivíduos na sociedade, os IEs surgem como alternativas 

inovadoras de gestão ambiental. Porém, o papel do Estado é fundamental 

para fazer com que os IEs funcionem de forma adequada. O Estado 

deve, por exemplo, liderar as articulações para introdução dos IEs, 

divulgar informações a seu respeito, fiscalizar a sua execução e fazer 

cumprir os contratos para sua aplicação. Além disso, o Estado não deve 

abrir mão do uso de muitos dos seus instrumentos de comando-econtrole, 

pois estes são fundamentais para manter padrões mínimos de


qualidade ambiental. Os IEs, geralmente, podem servir para 

complementar os instrumentos de comando-e-controle e dar incentivos 

para que as organizações e indivíduos avancem além dos padrões 

estabelecidos pela legislação. 

Ao mesmo tempo, os incentivos econômicos devem funcionar na 

administração pública como forma de fortalecer as instituições locais 

(municípios) e premiar aqueles que buscam a sustentabilidade 

socioambiental como sua estratégia de desenvolvimento. 

No Brasil atual, as discussões sobre a reforma tributária abrem 

uma oportunidade única para introduzir alguns destes instrumentos no 

debate e tentar aplicá-los em nível nacional, estadual e municipal. Da 

mesma forma que se tenta desonerar da carga tributária a produção e 

o trabalho, poder-se-ia pensar em desonerar as atividades 

ambientalmente sustentáveis e passar boa parte da carga para as 

atividades menos sustentáveis. O objetivo final seria direcionar, através 

de incentivos tributários (positivos ou negativos), um desenvolvimento 

mais sustentável. 

Inicia-se a monografia com um estudo dos instrumentos de gestão 

ambiental, incluindo a parte conceitual dos instrumentos econômicos. 

Segue-se com uma descrição dos diversos tipos de instrumentos 

econômicos e das experiências internacionais nos seus usos. Na 

continuação, é abordada a experiência brasileira com alguns dos 

instrumentos econômicos, particularmente os royalties governamentais, 

o ICMS Ecológico e a cobrança de água. Ao final, lições, análises e 

sugestões para sua implantação na Bahia são colocadas. 

15

Separatriz 2


18 

2 Instrumentos de gestão ambiental 

Ogestor público conta 

com vários tipos 

de instrumentos 

para proteção ambiental. 

Os especialistas dividem os 

instrumentos em diversos 

tipos (TABELAS 1 e 2). Esses 

instrumentos têm características 

diferentes e impactos 

sociais, políticos e 

econômicos diversos sobre 

os atores sociais (TABELA 1; 

FIORINO, 1995).


TABELA 1 – Tipos de instrumentos de gestão ambiental 

FONTE – Fiorino, 1995, modificado 

19


TABELA 2 – Matriz de instrumentos para gestão ambiental 

FONTE – World Bank, 1997, modificado 

Os instrumentos de comando-e-controle (CEC) foram os 

primeiros a serem estabelecidos para proteção ambiental e, durante 

anos, foram os mais populares. Em muitos países, os CEC ainda 

permanecem como os únicos disponíveis para gestão ambiental pública. 

Porém, com o passar do tempo, a efetividade e a eficiência dos 

instrumentos de CEC para proteção ambiental têm sido contestadas. 

Devido, principalmente, à entrada dos economistas nos debates 

ambientais e à busca de soluções inovadoras, os instrumentos 

econômicos (IEs) começaram a ganhar força como alternativas para 

substituir ou complementar os instrumentos de CEC. 

20


Separatriz 3 

21


22 

3 Limitações alegadas dos instrumentos 

de comando-e-controle 

Com a percepção de que, possilvelmente, 

só mecanismos de 

comando-e-controle (CEC) 

não conseguiriam proteger o meio ambiente 

de forma eficaz e eficiente, defensores 

dos instrumentos econômicos 

(IEs) vêm aparecendo na academia, no 

governo, nas organizações não-governamentais 

(ONGs) e nas agências multilaterais 

(p.ex.: BAUMOL; OATES, 

1979; PANAYOTOU, 1992; PEARCE, 

1990; OECD, 1991, 1994b; REPETTO, 

1992; WORLD BANK, 1992). Entre 

algumas das desvantagens do CEC em 

relação aos IEs citadas pelos especialistas, 

encontram-se o elevado custo 

dos mecanismos de CEC e o fato de, 

em geral, não atingirem os objetivos 

propostos. As críticas aos mecanismos 

de CEC incluem ausência de incentivos 

aos atores sociais regulados (BAR- 

DE; PEARCE, 1991), elaboração por 

pessoas que estão um pouco fora da realidade 

local (COMMONER, 1987), 

favorecimento a alguns grupos de interesse, 

quebra dos direitos à propriedade 

privada (ANDERSON; LEAL, 

1992) e geração de clima de confrontação 

entre regulador e regulado (VIG; 

KAFTS, 1994).


Por outro lado, várias vantagens, pelo menos teoricamente, são 

colocadas ao uso adequado de certos instrumentos econômicos (IEs), 

tais como: 

• podem gerar recursos para o Estado e, conseqüentemente, 

serem usados para ajudar na capacitação institucional e na 

operação dos órgãos ambientais; 

• levam, teoricamente, a alocação mais eficiente de recursos 

econômicos agregados da sociedade, porque os agentes que 

tenham custos menores para reduzir farão mais redução do 

que aqueles com custos maiores; mas no agregado, a redução 

vai ser mais barata e pode ser maior do que se todos tivessem 

que reduzir igualmente; 

• incentivam o melhoramento tecnológico para aumentar a 

qualidade ambiental, já que empresas terão um incentivo 

permanente para reduzir seus gastos com meio ambiente, como 

taxas e tributos; 

• induzem os agentes econômicos à melhoria ambiental através 

de incentivos econômicos; 

• podem direcionar os impostos e taxas para atividades mais 

degradantes ambientalmente; 

• são menos litigiosos, pois têm mais aceitação pelos agentes 

econômicos tradicionais. 

Porém, como iremos analisar nas experiências empíricas com IEs, 

muitas destas vantagens podem não se realizar na prática. O tipo de 

IE, a maneira como os IEs são introduzidos e as condições em que são 

implementados podem determinar o resultado de um sistema de gestão 

que utilize IEs. 

IEs e CEC. Caso: emissões atmosféricas 

Nos Estados Unidos, o nível de grande parte dos poluentes do ar 

caiu drasticamente entre 1977 e 1987, de acordo com a Agência de Proteção 

Ambiental americana (U.S. Environmental Protection Agency, USEPA). 

23


A diminuição foi de 21% no nível de particulados, 88% nas concentrações 

de chumbo, 35% nas de dióxido de enxofre e 25% nas de monóxido de 

carbono (PORTNEY, 1990). Estes resultados foram conseguidos mesmo 

com o aumento de 25% da população e quase 60% na quantidade de 

veículos. O grande responsável por catalisar esta mudança foi o 

estabelecimento do Clean Air Act na década de 1970, baseado em CEC. 

Embora esse relativo sucesso tenha sido conseguido com a 

implementação do Clean Air Act (CAA), esta lei tem sido criticada pelos 

altos custos impostos à sociedade e por uma certa falta de efetividade em 

certas regiões, pois 86 milhões de americanos ainda viviam em áreas que 

não estavam dentro dos padrões do CAA em 1991 (VIG; KREAP, 1994). 

Especialistas estimam que os custos anuais de implementação do CAA 

ultrapassaram em US$ 50 bilhões aqueles estabelecidos inicialmente 

(PORTNEY, 1990). Proponentes de instrumentos econômicos para 

proteção ambiental argumentam que os resultados teriam sido bem 

melhores com o uso de mecanismos de mercado, tanto em termos de 

custo como em efetividade (ANDERSON; LEAL, 1992). 

Experiências com instrumentos econômicos têm tido alguns 

resultados positivos. Taxas ambientais sobre a gasolina parecem ter 

reduzido a poluição atmosférica na Cidade do México. Essas taxas têm 

sido trabalhadas em conjunto com instrumentos de CEC, como padrões 

de emissão e programas de inspeção de veículos. 

No Brasil, existem evidências de que instrumentos de CEC para 

controle de poluição atmosférica têm tido certa efetividade em alguns 

casos. Em Cubatão, a implementação dos instrumentos de CEC forçaram 

a redução razoável do nível de poluição do ar nas décadas de 1980 e 

1990 (LEMOS, 1998). Na cidade de São Paulo, o controle de tráfico 

por final da placa de carro alcançou certo sucesso também. 

Em alguns casos, porém, os instrumentos de CEC não têm sido 

tão efetivos. Na Cidade do México e em Atenas, por exemplo, a restrição 

de acesso ao centro de acordo com as placas dos veículos não alcançou 

os resultados esperados porque não tem sido respeitada devido à falta 

de fiscalização (WORLD BANK, 1992). 

24


Separatriz 4 

25


26 

4 Tipos de instrumentos econômicos 

e experiências internacionais 

Especialistas descrevem várias tipologias 

para classificação dos 

instrumentos econômicos (IEs) 

para gestão ambiental (PANAYOTOU, 

1992; BARBE, 1994; FIORINO, 1995; 

WORLD BANK, 1997; RUSSEL; PO- 

WELL, 1996; SERÔA DA MOTTA; 

YOUNG, 1997). Porém, não há um 

consenso quanto ao seu número ou à 

sua forma. Essas tipologias variam na 

maneira como classificam o que são instrumentos 

econômicos e na maneira 

como os diferenciam. Em geral, os IEs 

são classificados em dois grandes grupos. 

O primeiro refere-se aos instrumentos 

que servem como prêmios ou 

penalidades sobre determinado produto 

ou fator para direcionar a melhoria 

ambiental. Estes são os chamados incentivos 

econômicos na Tabela 1, ou o 

uso de mercados na Tabela 2. O segundo 

grupo refere-se aos mecanismos 

que atuam na forma de criação de um 

mercado para uma “mercadoria ambiental”, 

onde se negocia direta ou indiretamente 

algum certificado que reflete 

a escassez de algum recurso ambiental. 

Estes seriam os mecanismos de 

mercado na Tabela 1, ou a criação de 

mercado na Tabela 2.


Para esta publicação, não faremos a divisão dos dois grandes 

grupos e classificaremos os instrumentos econômicos em sete tipos 

básicos, de acordo com uma tipologia da Organização de Cooperação 

e Desenvolvimento Econômicos (OCDE), listada a seguir (BARBE, 

1994): 

a) Taxas de emissão 

b) Cobrança pelo uso 

c) Taxas por produtos 

d) Cobranças administrativas 

e) Licenças intercambiáveis 

f) Sistema de depósito com reembolso 

g) Subsídios 

Na seqüência, iremos detalhar cada um dos tipos mencionados 

e dar exemplos de experiências internacionais. 

4.1 Taxas de emissão 

Refere-se a taxas pagas pela quantidade e pela qualidade do 

poluente liberado, com o objetivo de criar um incentivo negativo 

para ações que levem a perda de qualidade ambiental. Possivelmente 

sejam o mais comum dos instrumentos econômicos. Hoje, utilizam-se 

taxas para gestão de recursos hídricos, controle de poluição do ar e 

resíduos sólidos. 

Coréia do Sul – combinação de elementos de tipo 

comando-e-controle e instrumentos econômicos 

A Coréia do Sul criou um sistema que cobra taxas por 

emissões atmosféricas e efluentes que ultrapassem limites 

estabelecidos pelo Estado. Existe um controle obrigatório com 

punições para casos de violação daqueles limites. O sistema inclui 

uma associação de instrumentos econômicos com comando-econtrole 

(MARGULIS, 1996). 

27


República Tcheca – imposto sobre a poluição do ar e da água 

Quando ainda era a Tchecoslováquia, em 1967, a atual República 

Tcheca introduziu um sistema de taxas por poluição do ar por fontes 

fixas e efluentes. Estas taxas tinham um valor básico para emissões 

abaixo de um certo padrão e um outro mais alto para emissões acima 

dos padrões estabelecidos. Para as pequenas indústrias havia uma taxa 

diferenciada. (MARGULIS, 1996). 

Malásia – controle de efluentes na indústria 

de azeite de palmeira 

O governo da Malásia implementou um sistema de licenciamento 

para reduzir os efluentes da indústria de azeite de palmeira. O 

licenciamento consiste, basicamente, de padrões ambientais e taxas 

para efluentes. Os padrões, gradualmente, ficaram mais restritos. A 

política foi implementada em quatro passos. As empresas tiveram um 

ano para instalar seus equipamentos de controle, e tiveram que reduzir 

sua carga de efluentes, usando DBO (Demanda Biológica de Oxigênio) 

como parâmetro principal. Esta redução passou de 25.000 mg/L de 

efluente sem tratamento para 5.000 mg/L em 1978/79, para 500 mg/L 

em 1981, 100 mg/L em 1984 em diante. 

Além dos padrões, taxas foram cobradas sobre a carga de DBO 

lançada. Em 1978, esta taxa era cobrada pelo efluente excedendo 

5.000 mg/L. Em 1984, a cobrança era feita para a carga excedendo 

100 mg/L. Foi estabelecido um valor de aproximadamente US$ 40 por 

tonelada de carga de DBO para descargas de efluente acima do 

padrão, e US$ 4 por tonelada de carga de DBO para descargas igual 

ou abaixo do padrão. As empresas que reduziram significantemente 

suas cargas pelo desenvolvimento tecnológico foram recompensadas, 

pois pagaram taxas bem menores. O projeto de melhoria ambiental 

foi negociado em um conselho com representantes das indústrias, do 

governo e das comunidades. 

Os resultados foram bastante animadores. A carga de DBO baixou 

de 563 toneladas para cinco toneladas entre 1978 e 1989, apesar do 

número de fábricas ter crescido de 131 para 254, e a produção total de 

28


azeite de palmeira ter crescido de 1,79 milhão de toneladas para 6,06 

milhões de toneladas (WORLD BANK, 1997). 

Alemanha – taxa sobre a descarga direta de 

efluentes nos corpos d’água 

Desde 1981, a Alemanha cobra uma taxa sobre a carga de 

efluentes lançada nos corpos d’água. O objetivo foi criar um sistema de 

incentivos para que as indústrias adotassem tecnologias mais modernas 

de controle e prevenção de poluição. O valor pago era estabelecido em 

função do índice de toxicidade dos efluentes, que é calculado a partir 

de um conjunto de poluentes como substâncias oxidáveis, organohalogenados, 

metais, fósforo e nitrogênio. 

O lançamento dos efluentes depende de autorização das 

autoridades locais. Se a indústria atingisse determinados padrões 

tecnológicos poderia ter até 75% de desconto na taxa. Como a taxa 

somente era cobrada sobre os lançamentos diretos de águas residuais, 

os operadores das empresas de saneamento repassavam os valores 

correspondentes aos usuários dos seus sistemas de coleta de esgotos. 

Como no caso da Malásia, o valor da taxa teve aumento gradual 

de US$ 7, por unidade padrão de toxicidade (ut), em 1981, para um 

valor de cerca de US$ 43/ut em 1997. Os recursos arrecadados em 

1991 chegaram a US$ 207 milhões, dos quais 141 milhões (68%) foram 

gastos em medidas de proteção dos corpos d’água e 37 milhões (18%) 

foram alocados para administrar a cobrança da taxa (SERÔA DA 

MOTTA; MENDES, 1997). 

4.2 Cobrança pelo uso 

Equivale ao pagamento pelo uso de recurso natural ou custo 

de coleta e serviço de tratamento. São instrumentos para financiar 

serviços ambientais oferecidos por governos ou empresas privadas, 

tais como manutenção de parques e coleta e tratamento de resíduos 

sólidos e esgotos. 

29


China – cobrança pela água 

A adoção de instrumentos econômicos para gestão dos recursos 

hídricos tem acontecido na China. Um sistema descentralizado de 

cobrança pela água contribuiu para aumentar a eficiência no uso da 

água e acabar com os racionamentos forçados (ROSS, 1988; 

PANAYOTOU, 1992). Agricultores relataram que têm utilizado menos 

água para ter a mesma produção agrícola. Com isso, também foi possível 

aumentar a área de agricultura irrigada. 

Holanda – licença e cobrança por descargas industriais 

Em 1970, a Holanda concebeu uma legislação que requeria que 

todos os poluidores industriais fossem licenciados e pagassem pela gestão 

de suas cargas de poluentes (BRESSERS, 1995). O sistema era gerido 

por conselhos de usuários. A taxa cobrada cresceu bastante desde a 

sua instalação. Subiu de 1,1 florins, por equivalente de população, em 

1969 para 55,1 florins em 1990. Os resultados foram bem sucedidos, 

com uma redução de 73% do volume de efluentes industriais entre 

1969 e 1990, apesar da produção industrial ter aumentado com o boom 

econômico. Valores significativos foram levantados com as taxas, 

chegando a 1,3 bilhão de florins em 1990 ou 0,5% da arrecadação do 

governo. Estes recursos ajudaram a financiar a construção e a operação 

de Estações de Tratamento de Efluentes (ETEs). Firmas também tiveram 

um alto grau de inovação tecnológica no setor. 

30 

Parques nacionais ao redor do mundo – taxas de entrada 

Unidades de Conservação (UCs) podem servir como lugar de 

recreação para um grande número de pessoas e, ao mesmo tempo, 

gerar recursos para sua gestão. Os parques nacionais americanos, 

por exemplo, constituem talvez o maior sistema turístico do mundo. 

270 milhões de pessoas visitaram esses parques em 1989 (UNEP; 

WTO, 1992). Os parques estaduais nos EUA recebem, 

conjuntamente, mais de 500 milhões de turistas ao ano. No Quênia, 

o turismo baseado nos parques nacionais tem sido a principal fonte 

de moeda estrangeira entrando no país, chegando a US$ 400 milhões


em 1989. Parte dos recursos são usados para custos de manutenção 

e operação dos parques. As fontes de recursos são significativas. Em 

Ruanda, antes da guerra civil, o Parc National des Volcans coletava 

aproximadamente US$ 1 milhão ao ano. O Parque de Galápagos, 

no Equador, gerava, no início da década de 90, US$ 700 mil ao ano 

(UNEP; WTO, 1992). Porém, o que é possível cobrir com o volume 

de recursos gerado pelos parques varia. Nos EUA, as taxas de entrada 

cobriam cerca de 10% dos custos do sistema de parques nacionais, 

mas no sistema de parques do estado de New Hampshire, as suas 

receitas cobriam mais de 100% (LaPAGE, 1996). No Canadá, 

governos federal e provinciais arrecadaram em 1995 mais de US$ 

1,7 bilhão com o turismo baseado na natureza, mas gastam somente 

US$ 300 milhões neste programa. 

Tailândia – padrões de emissão e de tecnologia/fundo 

para o meio ambiente 

O Instituto de Pesquisa para o Desenvolvimento da Tailândia 

utilizou-se do princípio do poluidor pagador para criar um fundo do 

meio ambiente visando o controle ambiental das indústrias. Os recursos 

para aquele fundo viriam da cobrança de taxas de 1,0 bath por tonelada 

de resíduo sobre as 600 mil toneladas produzidas pelas maiores indústrias 

tailandesas. A estimativa é de que os valores arrecadados iriam chegar 

a 0,3% do PIB originado nas 17 mil instalações industriais que produzem 

rejeitos perigosos, ou 1,5% de seus lucros líquidos. As taxas foram 

fixadas num nível capaz de cobrir os custos de transporte, tratamento e 

remoção de rejeitos perigosos, além de deixar uma margem para a 

execução do programa. Ademais, os recursos serviriam para a criação e 

a operação de instalações centrais de tratamento e despejo para rejeitos 

perigosos coletados nas fábricas. 

A Tailândia utiliza também instrumentos econômicos, tais como: 

descontos nas tarifas para importação de bens de capital destinados à 

tecnologia de tratamento de rejeitos, subsídios à conservação de energia 

e diferenciação de preços para gasolina comum ou sem chumbo 

(WORLD BANK, 1992). 

31


32 

4.3 Taxas por produtos 

Inclui-se o pagamento em produtos que geram degradação 

ambiental no seu processo de produção, consumo ou disposição. Estas 

taxas têm o objetivo de internalizar os custos diretos ou indiretos dos 

sistemas de coleta e tratamento dos poluentes. 

Este tipo de mecanismo tem potencial para ser utilizado no 

direcionamento do consumo de produtos mais ambientalmente ou 

socialmente responsáveis. Para isto, bastaria taxar-se diferenciadamente 

os produtos substitutos ou similares que fossem mais ambientalmente 

degradantes. 

Coréia – taxas por produtos ambientalmente danosos 

Taxas que são aplicadas a produtos ambientalmente danosos e a 

produtos plásticos com o objetivo de financiar a coleta e a remoção 

(MARGULIS, 1996). 

Lubrificantes e combustíveis na Europa 

Muitos países na Europa aplicam uma taxa “ambiental” sobre 

lubrificantes e combustíveis. Exemplos onde estas taxas são aplicadas 

incluem lubrificantes (França e Holanda), e enxofre ou carbono em 

combustíveis (Países Nórdicos). 

4.4 Cobranças administrativas 

Refere-se ao valor pago em processos de licenciamento ou 

autorização para uso. Os recursos podem servir para financiar sistemas 

de fiscalização e monitoramento. Vários países cobram pela licença de 

entrada em determinadas áreas da cidade ou pelo uso de produtos 

químicos ou radioativos.


Cingapura – sistema de licenças negociáveis para 

limitar a entrada em certas regiões da cidade 

Cidades como Cingapura adotam medidas de restrição de 

trânsito, como exigir licenças para entrar em determinada área da 

cidade, já há algum tempo com relativo êxito (WORLD BANK, 

1992; MARGULIS, 1996). Motoristas são obrigados a comprar 

licenças para entrar na parte central da cidade, de acordo com a 

hora. Isto tem feito com que várias pessoas mudem seus hábitos, 

como utilizar mais o transporte público ou modificar seus horários 

para ir ao centro. Londres começou a adotar este tipo de mecanismo, 

para controle de tráfico e poluição no centro, em 2003 (LONDRES, 

2002). O governo londrino cobra, atualmente, até 5 libras (R$ 28,00, 

aproximadamente) para um veículo transitar por determinadas 

regiões da cidade. Comerciantes das regiões controladas resistem à 

medida dizendo que isto prejudicará o comércio e que a medida 

viola o direito de ir e vir. Por outro lado, moradores dos distritos 

vizinhos temem que, para evitar a cobrança, parte do trânsito seja 

desviada para suas regiões. Todo o dinheiro arrecadado será aplicado 

na melhoria do transporte público. 

Os efeitos do programa em Cingapura foram positivos. O tráfego 

nas zonas restritas caiu, inicialmente, 71% durante os períodos de pico; 

sete anos depois do lançamento do programa, o tráfego de carros 

particulares já era 64% menor que antes do esquema de licenciamento. 

O transporte solidário aumentou de 10 para 40% do tráfego total. A 

participação do transporte em carros particulares caiu de 43% em 1974 

para apenas 22% em 1988, enquanto o programa ainda produzia vultosas 

receitas adicionais entre 1975 e 1989, ou seja, US$ 156,5 milhões, com 

custos operacionais e de capital somando apenas US$ 10 milhões. Do 

ponto de vista ambiental, o esquema resultou numa melhora substancial 

da qualidade do ar, com declínio nos níveis de fumaça, de acidez total, 

do óxido nítrico e do dióxido de nitrogênio (OECD, 1994b). 

Além disso, Cingapura executou com êxito um sistema de licenças 

negociáveis para limitar a venda e o uso de CFCs, e criou um sistema de 

cotas de veículos destinado a aumentar o custo da posse de um veículo. 

33


34 

4.5 Licenças intercambiáveis 

Baseia-se na compra de licenças intercambiáveis, em um 

mercado, para emissão de poluentes ou uso de recursos naturais. Assim, 

por exemplo, um teto é especificado para determinado recurso natural 

ou poluente em certa área geográfica (bairro, cidade, bacia, ou até a 

Terra). Se uma empresa necessita de qualquer aumento de emissão 

ou uso de recursos naturais, ela deve adquirir uma licença no mercado. 

Da mesma forma, se ela tem licenças extras, pode vender para empresas 

que necessitam aumentar suas emissões ou o uso de recursos naturais. 

O princípio é que as empresas mais eficientes reduzam suas cargas 

poluentes ou de consumo para reduzir seus encargos com licenças ou 

poder vendê-las no mercado. Isto estimula a inovação e a 

competitividade através da redução de poluentes ou da otimização 

do uso de recursos naturais. Além disso, com o uso desse instrumento, 

flexibiliza-se o aumento da produção de fábricas já existentes e 

permite-se a instalação de novas fábricas que emitam poluentes 

controlados, as quais, para isto, necessitam comprar licenças no 

mercado. Estados Unidos e Alemanha têm estes mecanismos de 

controle de poluição atmosférica para determinados poluentes (como 

o SO 2 ) em algumas regiões. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo 

(MDL) no Protocolo de Quioto, ainda em discussão, é baseado nesse 

princípio para sua implementação. 

Títulos de CO 2 negociados nas bolsas de Chicago, 

Londres e Sydney 

Em 1997, a Costa Rica lançou os primeiros títulos de carbono, 

que têm sido negociados numa espécie de bolsa de valores de CO 2 , 

criada pela Fundação Cantor Fitzgerald e pela consultoria 

Pricewaterhouse Coopers, ou em bolsas de valores tradicionais como as 

de Sydney, Londres e Chicago. A bolsa de Chicago também já negociou 

cotas de óxidos de nitrogênio e enxofre, como o SO 2 , responsáveis pela 

chuva ácida (EM DEFESA, 2001).


Estados Unidos – tradeable permits para a poluição do ar 

Os Estados Unidos talvez sejam o país que mais avançou no uso 

do mercado de licenças (MENDES; SERÔA DA MOTTA, 1997; 

USEPA, 2001). A política de comércio de emissões (Emissions Trading 

Policy), de 1982, permite a comercialização de créditos de redução de 

emissões (ERC), que representam o excedente de reduções de emissões 

conseguidos além dos níveis padrões de emissão propostos. 

O sistema de licenças pode ser de diversos tipos: 

a) “bolhas” (bubbles), emissões dentro de uma determinada área 

com compra de certificados de emissões; 

b) “compensações” (offsets), que fazem com que grandes 

poluidores possam estabelecer-se em áreas já saturadas desde 

que atendam aos padrões mais restritos existentes e que usem 

certificados adquiridos em outras áreas; 

c) “redes” (netting), quando uma fonte pontual não precisa 

cumprir os padrões recentes introduzidos, desde que não 

aumente suas emissões nem no local nem em outras 

localidades; 

d) “bancos” (banking), onde as fontes guardam seus ERCs para 

usos futuros. 

O Acid Rain Program (Programa de Chuva Ácida) dos Estados 

Unidos é baseado em um sistema de teto de emissões e comercialização 

de certificados para redução de emissões na indústria de geração de 

eletricidade. Exige uma redução nos níveis de emissão de óxidos de 

nitrogênio (NO ) e tem uma meta de redução de 50% dos níveis de 

x 

emissão de 1980 para o dióxido de enxofre (SO ). 2 

Os dados mais recentes do relatório de emissões do Acid Rain 

Program de 2001 (USEPA, 2002) indicam progressos significativos. Os 

níveis de dióxido de enxofre estavam 10,6 milhões de toneladas menores 

que em 1990, ou seja, um terço de redução, além de terem baixado 5% 

dos níveis de 2000, e 17,3 milhões de toneladas abaixo dos níveis de 

1980. Nos níveis de nitrogênio, as emissões baixaram 4,1 milhões de 

toneladas em 2001 em relação a 1990, uma taxa de 25% de redução, e 

35


foram também 8% menos que em 2000. Estas reduções têm permitido 

uma diminuição significativa das chuvas ácidas e de contaminação do 

ar e das águas do país. 

Em discussão no congresso americano está o Clear Skies Act 

(Legislação dos Céus Claros) que busca reduções ainda maiores nas 

emissões de SO , NO e mercúrio das termelétricas americanas. 

2 x 

Programas de comercialização de certificados também foram 

estabelecidos para CFCs, dentro do Protocolo de Montreal, e para 

emissões de veículos. 

36 

4.6 Sistema de depósito com reembolso 

Cobra-se um depósito para uso de determinado produto ou 

embalagem que será reembolsado quando do seu retorno. É muito utilizado 

para garrafas ou pneus, em determinados países. No Brasil, seria equivalente 

aos depósitos para cascos de bebidas, mas com objetivos ambientais. 

Japão – sistema de depósitos para incentivar a reciclagem 

O Japão é um dos países que mais recicla resíduos sólidos. Suas 

taxas de reciclagem em 1990 chegavam a 92% nas garrafas de cerveja, 

50% no papel e 43% nas latas de alumínio (estes números devem ter subido 

atualmente). Apesar de existirem legislações obrigando à reciclagem e 

campanhas de educação ambiental, a reciclagem é estimulada pela 

cobrança de uma taxa de depósito e reembolso. Por exemplo, para as garrafas, 

é cobrada uma taxa que chegava, na época, a 300 yens (US$ 2.00) por 

engradado de 20 garrafas, e incide sobre toda a cadeia até o consumidor 

final. Governos locais, associações de moradores e ONGs também fazem 

mutirões para coleta de garrafas. O mesmo tipo de sistema é adotado para 

latas e outras embalagens (O´CONNOR, 1994). 

Taiwan – estimulando a reciclagem de PET 

Em Taiwan, foi estabelecido um sistema de cobrança de depósito 

para PET em 1989. Os 104 fabricantes de recipientes PET, que produziam


260 milhões de recipientes ao ano, criaram uma organização sem fins 

lucrativos para gerenciar um fundo para financiar a coleta e a reciclagem 

das garrafas PET. O fundo era financiado pela cobrança de uma taxa 

de depósito. Foram abertos 14.000 pontos de coleta. As garrafas 

retornadas a estes pontos eram reembolsadas (US$ 0.08 por garrafa). 

Este sistema fez com que a taxa de reciclagem de PET atingisse 80% 

em 1992 (PAN, 1994). 

União Européia – sistema Ponto Verde 

Face à problemática relacionada com a produção de resíduos, 

em 1994, a União Européia (UE) criou uma diretiva comunitária, 

que responsabiliza os agentes econômicos que colocam embalagens 

no mercado pela sua gestão e destino final. Contudo, essa 

responsabilidade pode, nos termos da lei, ser transferida para uma 

entidade devidamente licenciada. Em face dessa exigência, foi 

testado, primeiramente na Alemanha, o Sistema de Grüner Punkt, 

com êxito significativo, e depois adaptado a vários países da UE. Em 

dezembro de 1996, foi criada uma instituição (Pro-Europe - Packing 

Recovery Organization Europe) com o objetivo de promover a 

utilização do símbolo Ponto Verde, em embalagens não-reutilizáveis, 

pelos países membros que tenham um sistema de gestão de resíduos 

de embalagens que aplique a Diretiva 94/62/CE (COMUNIDADE 

EUROPÉIA, 2001). A utilização do símbolo visa, também, evitar 

barreiras à circulação de mercadorias no espaço europeu, pela 

multiplicação de símbolos de significado semelhante. 

O sistema Ponto Verde consiste no pagamento de taxas pelas 

embalagens dos produtos das empresas. O valor correspondente é 

recolhido por uma organização responsável pela gestão e destino 

final dessas embalagens. Este sistema é um exemplo de 

implementação de políticas públicas alternativas, onde a sociedade 

e as empresas envolvidas no processo se organizam em rede para o 

gerenciamento de embalagens. Os seus resultados, em todos os países 

onde tem sido adotado, são satisfatórios (POLZIN; PUPPIM DE 

OLIVEIRA, 2001). 

37


Países da União Européia – incentivos à renovação 

da frota de automóveis 

Um sistema de depósitos reembolsáveis busca incentivar a 

renovação da frota de automóveis em países da União Européia, através 

do incentivo ao sucateamento das unidades mais antigas e poluidoras. 

Na Grécia, há uma isenção de impostos para troca de um carro antigo 

por um novo. Na Noruega e na Suécia, o incentivo é também para a 

destinação apropriada dos veículos sucateados (OECD, 1994a; SERÔA 

DA MOTTA; YOUNG, 1997). 

38 

4.7 Subsídios 

Inclui-se qualquer tipo de subsídio para incentivar a compra 

de produtos ou usos mais ambientalmente sustentáveis. Alguns países 

escandinavos subsidiam as energias alternativas, como solar ou eólica. 

O subsídio pode ser visto ao contrário, como retirar subsídios de 

produtos ou usos ambientalmente incorretos que estimulem a 

degradação ambiental, tal como os subsídios aos combustíveis fósseis 

em alguns países. 

Subsídios perversos para a água no mundo 

Alguns países vão na contramão da boa gestão dos recursos 

hídricos, de acordo com os proponentes dos instrumentos econômicos, 

porque subsidiam a água para uso urbano ou rural (PANAYOTOU, 

1992). Os subsídios podem levar a uso irracional de recursos escassos, 

como a água. No Oriente Médio, muitos países sofrem com a escassez 

de água. Apesar disso, alguns deles subsidiam o uso da água. Mesmo 

países com abundância de recursos hídricos, por exemplo a Indonésia, 

têm dificuldades de abastecimento em algumas regiões em certas épocas 

do ano, como na região central da populosa ilha de Java. Ainda assim, 

a água não era cobrada, ou era mantida bastante subsidiada, e o controle 

era feito por mecanismos de comando-e-controle (CEC) que não eram 

implementados.


Os subsídios para a água também têm acontecido nos países 

desenvolvidos, gerando custos altos para o setor público e degradação 

ambiental. Nos Estados Unidos, fazendeiros têm tido água subsidiada 

para irrigação, causando supersafras que competem de forma 

privilegiada com a produção de países em desenvolvimento, que não 

têm os recursos para subsidiar. Além disso, subsídios resultam em excesso 

de irrigação, podendo causar salinização do solo, o que possivelmente 

não aconteceria sem eles (WORLD BANK, 1992). 

Taiwan – legislação ambiental/subsídios ambientais/meta verde 

Taiwan (China) concede uma série de subsídios para melhoria 

da qualidade ambiental, incluindo a construção de estações de 

tratamento de resíduos sólidos por governos locais, a aquisição de local 

para as instalações de tratamento de resíduos e a instalação de 

equipamentos de controle de poluição (MARGULIS, 1996). 

Além disso, o país definiu sua Meta Verde, seguindo a tendência 

no sentido de formar uma consciência ambiental entre os 

consumidores. O Comitê da Meta Verde fixa padrões específicos para 

produtos, aprova pedidos de certificados e trabalha em associação 

com as ONGs para avaliar o impacto ambiental das empresas, antes 

de lhes conceder os certificados. 

Bangladesh – redução de subsídios para fertilizantes 

Até 1978, o Governo de Bangladesh subsidiava pesadamente sua 

indústria estatal de produção de fertilizantes agrícolas (RENFRO, 

1992). Apesar de terem gerado um aumento no uso de fertilizante, 

estes subsídios chegavam a quase 4% do orçamento do governo. Além 

disso, havia a preocupação de que a fabricação e o alto uso de 

fertilizantes contaminassem os recursos hídricos do país. De 1978 a 

1983, foram retirados os subsídios aos fertilizantes. Houve economia de 

recursos públicos, que puderam ser desviados para outras áreas, e 

também um aumento na eficiência no uso dos fertilizantes. 

39


40 

4.8 Outros instrumentos econômicos 

Experiências ao redor do mundo também têm se utilizado de 

instrumentos econômicos onde o Estado atua de forma inovadora, como 

nos exemplos a seguir. 

Compras verdes no Governo 

Um instrumento que vem ganhando destaque recentemente é o 

direcionamento de certo volume das compras governamentais para os 

chamados produtos verdes. Estes produtos têm determinadas 

características que os colocam como mais ambientalmente responsáveis 

que seus similares, ou pela própria qualidade do produto ou processo 

(por exemplo, feito de certo material não tóxico ou de madeira 

certificada), ou pela empresa (empresa com sistema de gestão ambiental 

certificado com ISO 14001), ou pelo próprio Estado. Este tipo de iniciativa 

é importante para alavancar ou criar escala de mercados de produtos 

ambientalmente ou socialmente responsáveis, que de outra forma não 

poderiam ser competitivos com os produtos ou processos tradicionais. 

Programa Buy-Recyclable 

Vários governos estaduais e locais, nos Estados Unidos, privilegiam 

a compra de uma parte dos produtos utilizados para sua operação com 

materiais feitos com matéria-prima reciclada (PUPPIM DE OLIVEIRA, 

2000). O produto mais comum é o papel com conteúdo de papel reciclado. 

Mas também existem programas para plásticos reciclados, tintas e outros 

materiais. Esta iniciativa tem viabilizado muitas empresas de reciclados 

que de outra forma não poderiam sobreviver. 

Utilização de pneus reciclados na Califórnia 

O estado da Califórnia incentiva o uso de asfalto com conteúdo 

de pneus reciclados para a pavimentação de parte de suas vias. Isto faz 

com que os pneus usados, que antes tinham pouca utilidade e eram 

um problema ambiental, passem a ser aproveitados.


Separatriz 5 

41


42 

5 Instrumentos econômicos no Brasil 

No Brasil, apesar de a 

lei da Política Nacional 

de Meio Ambiente 

(Lei n o 6.938/81) mencionar 

os incentivos à melhoria 

ambiental como instrumentos 

para sua implementação, 

muito pouco se tem 

utilizado deles. Na década de 

1990, começou-se a introduzir 

alguns destes instrumentos 

em algumas políticas estaduais, 

como o ICMS Verde 

no Paraná, passando pela 

cobrança pelo uso da água no 

Ceará e a canalização de parte 

dos royalties do petróleo 

para os fundos estaduais de 

meio ambiente. A seguir, veremos 

alguns desses exemplos 

como os royalties sobre mineração, 

eletricidade e petróleo, 

a cobrança pela água e o 

ICMS ecológico.


5.1 Royalties ou compensações financeiras 

do petróleo/gás natural, da energia 

hidrelétrica e da mineração 

A compensação financeira ou royalty incidente sobre os recursos 

hídricos para geração de energia elétrica, petróleo, gás natural e outros 

recursos minerais tem respaldo constitucional. A Constituição Federal 

de 1988 no § 1º do Art. 20 coloca que a transferência dessa compensação 

do proprietário do recurso natural (União) aos estados e municípios e a 

órgãos federais da administração direta, na forma da lei. 

Art. 20. São bens da União: 

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 

§ 1 o É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito 

Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração 

direta da União, participação no resultado da exploração do 

petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de 

geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no 

respectivo território, plataforma continental, mar territorial 

ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por 

essa exploração. 

A base para os royalties e a compensação financeira reside no 

fato de que o aproveitamento do recurso natural culmina com a 

ocupação de fração do espaço territorial, que impede o Estado de 

destiná-la a outras finalidades. 

Na fase pré-Constituinte, estados e municípios estavam 

desconfortáveis com a competência exclusiva da União para 

participar dos resultados da exploração dos recursos hídricos e 

minerais em seus territórios. Estados e municípios registravam perdas 

em tributos e tinham seus territórios inundados ou com impactos 

ambientais e sociais decorrentes da mineração. Desta forma, 

43


pressionaram os constituintes para que uma distribuição de 

compensações financeiras fosse aplicada. 

Estudos dos royalties e das compensações financeiras constatam 

que os critérios adotados são diversos, tanto do ponto de vista de 

percentuais, como no que diz respeito à sua distribuição. A seguir, 

analisaremos alguns exemplos de experiências no Brasil. 

44 

5.1.1 Compensações financeiras do petróleo e de gás natural 

A flexibilização do monopólio do petróleo com a Lei no 9.478, 

de 1997, a chamada Lei do Petróleo, trouxe várias mudanças ao setor. 

Um dos destaques consiste na ampliação do recolhimento dos tributos 

vinculados à exploração e à produção de petróleo e gás nas 

participações governamentais. Esta lei criou novas participações dos 

diversos níveis de governo nas receitas do petróleo. O Decreto no 2.705, de 1998, definiu os critérios para cálculo e cobrança referentes 

à participação governamental. 

Em 1997, as participações governamentais resumiam-se aos 

royalties de 5% sobre a produção de petróleo e gás. Com a nova Lei do 

Petróleo, as participações compõem-se de quatro parcelas diferentes 

(ANP, 2003) e também beneficiam proprietários privados: 

• Inicialmente, encontram-se os royalties aumentados para 10% 

sobre a produção de petróleo e gás, que corresponderam à 

quantia de R$ 3,18 bilhões em 2002, passados a estados, 

municípios e união. 

• Em segundo, temos o bônus de assinatura relativo ao 

recolhimento do primeiro processo de licitação, no valor de 

aproximadamente R$ 322 milhões, em 1999. Em 2001, o valor 

total arrecadado com o bônus de assinatura na Terceira 

Rodada de Licitações foi de R$ 594,9 milhões. 

• Em terceiro, o aluguel anual das áreas de concessão 

propiciou uma receita de R$ 124,7 milhões em 2001, para


pagamento pela ocupação ou retenção de 393 áreas. Além 

das participações governamentais, a Lei do Petróleo criou 

o pagamento pelos concessionários de uma participação 

aos proprietários das terras onde se realize a produção. Em 

2001, este pagamento somou R$ 28,6 milhões repassados a 

859 proprietários cadastrados de seis estados, 

correspondendo a um valor médio anual de R$ 33,3 mil 

por proprietário. 

• A quarta parcela, denominada de participação especial, 

é cobrada sobre campos com altos volumes de produção 

e de alta rentabilidade. Devido à inclusão, em sua 

metodologia de cálculo, de um período de carência, 

encerrado em janeiro de 2000, não houve arrecadação 

em 1999. Seu valor chegou a R$ 1,7 bilhão no ano 2001, 

volume 65,8% superior ao arrecadado em 2000. Este valor 

foi distribuído conforme a Lei do Petróleo, cabendo 40% 

aos estados produtores ou confrontantes, 10% aos 

municípios produtores ou confrontantes, 40% ao 

Ministério de Minas e Energia (MME) e 10% ao 

Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e 

da Amazônia Legal (MMA). 

Esses recursos são distribuídos entre as três instâncias 

governamentais. Na União, eles financiam as seguintes ações: gestão da 

Agência Nacional de Petróleo (ANP); levantamento de dados geológicos 

e geofísicos, para realimentação do sistema; estudos e ações concretas 

na preservação do meio ambiente e na recuperação de danos ambientais 

causados pelas atividades da indústria do petróleo; fortalecimento naval, 

por meio do apoio ao Comando da Marinha; desenvolvimento científico 

e tecnológico; e necessidades de caixa do Tesouro Nacional que fazem 

frente a suas demandas de investimento e de custeio. 

Aos estados produtores, cabe uma crescente parcela desses 

tributos. Para se ter uma idéia, as previsões indicam que o estado do 

Rio de Janeiro ampliou a sua receita nas participações governamentais, 

de R$ 82 milhões, em 1997, para R$ 540 milhões, em 2000. 

45


Muitos outros municípios estão se beneficiando com essa 

política distributiva da nova arrecadação. São cerca de 700 

municípios beneficiados. Por exemplo, o município de Campos dos 

Goytacazes (RJ) recebeu R$ 3,9 milhões/ano de royalties em 1997, 

enquanto em 1999 esse valor subiu para aproximadamente R$ 50 

milhões/ano. Assim, considerando que o orçamento desse município 

(excluindo os royalties), em 1999, foi da ordem de R$ 120 milhões, 

isto representa um adicional de 42% ao seu orçamento original. 

Além disso, há a vantagem de, para arrecadar esse valor adicional, 

o custo administrativo ser nulo e não haver impacto sobre a carga 

tributária local. 

No Nordeste, na região em torno de Mossoró (RN), a injeção de 

recursos na economia local também é significativa. Este município 

recebeu mais de R$ 10 milhões em royalties em 2002. 

Apesar de todas essas vantagens, deve-se dar uma atenção 

especial ao uso desses recursos, pois são gerados a partir de riquezas 

esgotáveis. Tais receitas devem ser bem administradas, incentivandose 

a formação de novas e permanentes atividades econômicas, 

independentes da produção de petróleo. Muitas das economias 

beneficiadas permanecem imersas no quadro das relações de 

dependência e de grandes disparidades sociais. 

Seria mais interessante se esses estados e municípios decidissem 

pela formação de fundos que venham a dar sustentação em políticas 

públicas voltadas para o desenvolvimento regional sustentado. Fundos, 

em cuja administração a sociedade local tenha participação, que 

aproveitem essa oportunidade histórica para criar perenidade a partir 

da riqueza esgotável. Estes fundos podem ser ambientais, como o Fecam 

no Rio de Janeiro que veremos mais adiante. 

46 

Distribuição dos royalties no Brasil 

Das quatro parcelas das participações governamentais, os royalties 

já existiam antes da Lei do Petróleo de 1997, mas em percentual inferior. 

O percentual dos royalties aumentou de 5% para até 10% sobre a


produção de petróleo e gás. Assim, os royalties representam a única 

parcela comum a 1997 e 1999 e por isso possibilitam uma análise 

comparativa. Além do aumento dos royalties, houve uma elevação na 

arrecadação devido ao aumento na produção em 26%, no período. Sua 

arrecadação é diretamente proporcional ao volume de produção, cujos 

valores corresponderam, em média, a 870 mil barris/dia em 1997 e 1,1 

milhão barris/dia em 1999. Assim, tem havido um aumento significativo 

nos valores distribuídos aos diversos níveis do governo. A receita dos 

royalties em 1999 foi de R$ 983 milhões, contra meros R$ 190 milhões 

no ano de 1997. 

Nos últimos anos a arrecadação de royalties tem crescido 

significantemente (TABELA 3). Em 2002, foram coletados R$ 3,18 

bilhões em royalties para diversas organizações do governo, distribuídos 

da seguinte forma: 32,1 % aos estados produtores ou confrontantes, 

33,6% aos municípios produtores ou confrontantes, 12,3% ao Ministério 

da Ciência e Tecnologia (MCT), 14,7% ao Comando da Marinha e 

7,3% ao Fundo Especial dos Estados e Municípios. 

A distribuição percentual de royalties por ente governamental 

beneficiado ficou assim, entre 1997/2000: 

• Rio de Janeiro, 42,7% 

• Sergipe, 2,5% 

• Amazonas, 2,5% 

• Bahia, 4,3% 

• Fundo Especial, 5,5% 

• Rio Grande do Norte, 6,2% 

• Ministério da Ciência e Tecnologia, 8,3% 

• Ministério de Minas e Energia, 8,5% 

• Ministério da Marinha, 11,1% 

• Outros, 8,4% 

O estado da Bahia e seus municípios receberam mais de R$ 110 

milhões em 2001. Em 2002, este valor foi para mais de R$ 131 milhões, 

sendo R$ 77,7 milhões para o estado e 54,2 milhões para os municípios 

baianos. 

47


TABELA 3 – Distribuição de royalties sobre a produção de petróleo e de gás natural 

48 

(continua)


(continuação) 

(continua) 

49


(continuação) 

50 

FONTE – ANP/SPG, conforme as Leis n o 7.990/89 e n o 9.478/97 e o Decreto n o 2.705/98 (ANP, 2003)


Os royalties do petróleo no estado do Rio de Janeiro 

e seus municípios 

O Rio de Janeiro foi o estado mais beneficiado com os royalties em 

2002. Foram 44,3% do total dos R$ 3,1 bilhões de royalties distribuídos. 

Destes, 47,5% foram para o governo do estado e o resto para os municípios. 

Aproximadamente 86,9% das reservas provadas de petróleo (ou 

8,5 bilhões de barris) e 48,3% das reservas provadas de gás natural no 

país (em um total de 220 bilhões de metros cúbicos) estavam localizadas 

no estado do Rio de Janeiro em 31/12/2001 (ANP, 2003). Dos 91 

municípios do estado, 60 receberam as indenizações do petróleo em 2000. 

Isso representa 66% do total de municípios, dentre os quais estão os 

municípios confortantes da Bacia de Campos, que, ao lado do estado do 

Rio de Janeiro, são os maiores beneficiados. São eles: Campos dos 

Goytacazes, Macaé, Rio das Ostras, Quissamã, Cabo Frio, Armação dos 

Búzios, São João da Barra, Casimiro de Abreu e Carapebus (CIDE, 2001). 

Esses municípios receberam, em 2002, mais de R$ 552 milhões (ou 

74,6% do total arrecadado pelos municípios fluminenses no ano) e 39% de 

tudo que foi apurado pelo estado do Rio de Janeiro e seus municípios com 

os royalties. Campos dos Goytacazes (23,3%), seguido de Macaé (18,9%) e 

Rio das Ostras (10,2%) são os municípios com maior participação no total 

de royalties distribuídos aos municípios fluminenses em 2002. 

Estes royalties são parte significativa das receitas dos municípios. 

Verifica-se que houve um crescimento significativo dessas participações 

no período 1997-2000. Em Campos, esperava-se receber, em royalties, 

aproximadamente 62% de sua receita no ano de 2000 (CIDE, 2001). 

Em Quissamã, município fluminense, a receita de royalties é superior a 

um salário mínimo per capita por mês e financia mais de 90% do 

orçamento municipal. 

Destaque para o município de Rio das Ostras que, no primeiro 

semestre de 2000, recebeu o equivalente a R$ 40 milhões, os quais já 

representam 560% das transferências constitucionais do período. 

Esperava-se que este município ultrapassasse os R$ 2.180/habitante de 

receitas do petróleo/gás, representando quase a metade da renda per 

51


capita para o país em 2000. Ou seja, o que se esperava arrecadar em 

2000 com os royalties do petróleo em alguns dos municípios confrontantes 

do estado do Rio de Janeiro, divididos pela população destes, é quase a 

metade da renda per capita nacional esperada. Estas cifras evidenciam a 

magnitude desses números para as finanças públicas daqueles municípios. 

Fecam - Fundo Estadual de Conservação Ambiental 

No estado do Rio de Janeiro, parte dos royalties repassados pela União 

vai para o Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento 

Urbano (Fecam), que os utiliza em obras de melhoria ambiental e de 

desenvolvimento sustentável. A constituição estadual determina que 20% 

dos valores dos royalties do petróleo sejam aplicados em projetos ambientais 1 . 

Além do dinheiro dos royalties, o Fecam sobrevive das multas cobradas de 

empresas poluidoras e outros recursos. O Fecam foi criado através da Lei 

no 1.060, de 10 de novembro de 1986, para atender às necessidades 

financeiras de programas e projetos ambientais, instituídos em consonância 

com o disposto no Artigo 263 (EC 15/2000), da Constituição Estadual. 

Os recursos do Fecam são usados em projetos ambientais de 

diversos órgãos públicos estaduais, prefeituras municipais, universidades 

e organizações não-governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, cujos 

objetivos estejam em consonância com o objeto Fecam. 

Um Conselho Superior gerencia o Fecam e é formado por membros 

dos seguintes órgãos: 

52 

• Secretaria de Estado responsável pelo gerenciamento dos 

recursos do meio ambiente e desenvolvimento sustentável; 

• Secretaria de Estado responsável pela política de 

desenvolvimento urbano; 

• Secretaria de Estado responsável pela fazenda e controle geral; 

• Ministério Público; 

1 Em agosto de 2003, devido à crise financeira que se instalava no estado, a governadora 

do estado, Rosinha Garotinho, com apoio do secretário estadual de meio ambiente, 

Luiz Paulo Conde, e da assembléia legislativa, modificou a legislação e reduziu para 

5% o valor dos royalties repassados ao Fecam.


• Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro; 

• Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA); 

• Secretaria de Estado de Recursos Hídricos; 

• Assembléia Permanente das Entidades de Defesa do Meio 

Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (APEDEMA/RJ). 

Considerações sobre o Fecam 

Existem, porém, críticas sobre a não utilização dos recursos em 

projetos ambientais, e sim em estradas e outros projetos não-ambientais. 

Além disso, coloca-se que o Fecam não está utilizando seus recursos 

de forma ágil. O deputado estadual Carlos Minc coloca em 2000 que 

[...] dados do Siafem (Sistema Integrado de Acompanhamento 

Financeiro do Estado e dos Municípios) demonstram que o 

governo aplicou em projetos do Fecam R$ 400 mil em 1999, 

quando deveria ter investido R$ 41 milhões. Até novembro 

de 2000, deveria ter aplicado R$ 130 milhões, mas só investiu 

R$ 7 milhões. (CARLOS MINC, 2000). 

Os seguintes fatores têm sido apresentados como responsáveis 

pela inadequada implementação do Fecam: 

• falta de continuidade administrativa no estado; 

• pouco apoio político das autoridades da área ambiental junto 

ao governo, para que os recursos do Fecam sejam utilizados 

de forma apropriada; 

• inexistência de uma boa coordenação entre os setores 

ambiental e fiscal do governo; 

• pouca transparência no uso dos recursos; 

• pouca articulação dos membros do Conselho Superior. 

5.1.2 Compensações financeiras de mineração 

Os royalties de mineração ou Compensação Financeira pela 

Exploração dos Recursos Minerais (CFEM), têm natureza jurídica de 

53


preço público e caráter indenizatório, não sendo assim interpretados 

como tributo (www.dnpm.gov.br), e estão sob as regras do direito civil 

(e não do direito tributário). A fiscalização da arrecadação da CFEM 

fica a cargo do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), 

autarquia federal, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. 

A CFEM foi criada na Constituição de 1988 no seu Artigo 20. A 

Lei no 8.001, de 13 de março de 1990 (e Decreto no 1, de 11 de janeiro 

de 1991), define que o faturamento líquido para cálculo da CFEM 

corresponde ao total das receitas de vendas sobre a comercialização do 

produto mineral, excluídos os tributos incidentes (ICMS, COFINS, 

PIS), as despesas de transporte e as de seguro. O Decreto no 1, de 

1991, Artigo 15, define como sendo a saída por venda do produto mineral 

das áreas da jazida, mina, salina ou de outros depósitos minerais, sempre 

após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de 

sua transformação industrial. Estabelece ainda que, no caso de 

substâncias minerais extraídas sob o regime de permissão de lavra 

garimpeira, o valor da compensação será pago pelo primeiro adquirente. 

As alíquotas cobradas vão de 0,2 a 3%, de acordo com o mineral 

explorado, discriminando substâncias de mesma categoria, natureza 

ou classe. As alíquotas de alguns minerais são: 

• Minério de alumínio, manganês, sal-gema e potássio: 3%. 

• Ouro: 1%, quando extraído por empresas mineradoras. Os 

garimpeiros são isentos. 

• Ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias minerais: 2%. 

• Pedras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e 

metais nobres: 0,2%. 

A distribuição dos recursos é feita da seguinte forma: 

• 23% para os estados e o Distrito Federal. 

• 65% para os municípios. 

• 12% para o Departamento Nacional de Produção Mineral 

(DNPM). O DNPM destinará 2% à proteção ambiental nas 

regiões mineradoras, através do Instituto Brasileiro do Meio 

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), ou 

outro órgão federal competente que o substituir. 

54


A produção mineral do Brasil e a arrecadação da CFEM 

O Brasil tem uma produção mineral que inclui dezenas de 

minerais com uma participação significativa de ferro, bauxita, ouro, 

rochas ornamentais, rocha fosfática, alumínio e cobre. O país é autosuficiente 

em muitos dos produtos minerais, e grande exportador, 

destacando-se como o maior exportador de minério de ferro do mundo, 

e mais ouro, manganês, granito, bauxita/alumínio, nióbio, estanho, 

fosfato e gemas. Por outro lado, o Brasil importa, além do petróleo bruto, 

carvão metalúrgico, potássio e metais não-ferrosos, como o cobre. 

A produção do Brasil de bens minerais primários chega a mais de 

US$ 11,3 bilhões, representando cerca de 2% do Produto Interno Bruto 

(PIB) do país (2001), podendo chegar a 33% do PIB, se agregarmos a 

transformação dos seus bens primários, como metais e ligas, cimento, 

cerâmicas, fertilizantes, vidro e compostos químicos, além de outros. 

A arrecadação do CFEM vem crescendo a cada ano (TABELA 

4). Entre 1997 e 2001, o crescimento médio foi de 23% ao ano, devido, 

principalmente, ao aumento da fiscalização. 

TABELA 4 – Arrecadação da CFEM no 

Brasil (em milhões de R$) 

FONTE – DNPM (www.dnpm.gov.br) 

NOTA – (*) Dados iniciais fornecidos pelo DNPM 

em 5 de maio de 2003 

55


A arrecadação do estado da Bahia vem tendo variações ao longo 

dos anos (TABELA 5). 

56 

TABELA 5 – Arrecadação no estado da Bahia 

FONTE – DNPM (www.dnpm.gov.br) 

NOTA – (*) Dados iniciais fornecidos pelo DNPM em 5 de 

maio de 2003 

Utilização e aplicação da CFEM 

O argumento por trás da utilização da CFEM é que a exploração 

de recursos minerais deve trazer não só benefícios para os que exploram, 

mas também para as comunidades, municípios e estados onde a lavra 

acontece, pois a atividade mineradora causa impactos econômicos, 

sociais e ambientais. Como as reservas minerais são finitas, é necessário 

que se utilize parte da renda obtida com o mineral para mitigar os 

impactos da atividade mineradora e apoiar o desenvolvimento de outras 

atividades para o benefício não só da presente, mas também das 

gerações futuras. Os recursos dos royalties minerais (CFEM) não podem 

ser utilizados em pagamento de dívida ou no quadro permanente de 

pessoal da União, dos estados, Distrito Federal e dos municípios. Assim, 

a lei indica que as respectivas receitas da CFEM deverão ser aplicadas 

em projetos, que direta ou indiretamente revertam em prol da


comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da 

qualidade ambiental, da saúde e da educação. 

Existem críticos quanto à cobrança da CFEM, argumentando 

que ela mina a competitividade internacional dos minerais brasileiros. 

Porém, a CFEM é o único mecanismo de apropriação e distribuição 

direta de parcela da renda gerada pela mineração, e as exportações 

estão isentas do recolhimento do ICMS. Além disso, a atividade 

exportadora permite o acesso a vários mecanismos de incentivo à sua 

competitividade. Em nível interno, a CFEM não gera guerra fiscal já 

que é igual para todos os estados da Federação. 

Um dos grandes problemas da CFEM é a sonegação. Porém, desde 

1998, há um Convênio de Cooperação Técnica entre o DNPM e os 

estados e municípios, que vem tentando coibir a sonegação. Isto pode 

estar por trás do aumento de arrecadação visto nos últimos anos 

(TABELA 4). Além disso, um outro fator que impede a arrecadação é 

a interposição de recursos judiciais que pedem a protelação, a revisão 

ou o cancelamento do recolhimento. 

Em suma, a CFEM é uma forma de compensar o custo da 

exploração mineral que deve ser internalizado pelos empreendedores. 

Sua utilização deve ser mais bem definida. O novo governo de Luís Inácio 

Lula da Silva pensa em direcionar mais royalties minerais para a área 

ambiental. Entre as propostas ambientais do novo governo, que se instalou 

em janeiro de 2003 (COLIGAÇÃO LULA PRESIDENTE, 2002), estão: 

• Efetuar avaliação no sistema de concessão de pesquisa e lavra 

para atividades de mineração e fortalecer os órgãos 

responsáveis pela regulamentação e fiscalização ambiental 

dos empreendimentos de mineração e garimpo. 

• Exercer maior controle sobre o cumprimento de planos de 

controle ambiental e de recuperação de áreas degradadas. 

• Reformular a política de incentivos à produção e exportação 

de minerais, direcionando-a para atividades com maior 

valor agregado. 

57


58 

• Garantir o uso de equipamentos que evitem a contaminação 

por mercúrio nos processos de garimpo de ouro. 

• Estudar, a partir da legislação atual, a questão do pagamento 

de royalties pela exploração de minério, a exemplo do que 

ocorre com o petróleo. 

5.1.3 Compensações financeiras advindas da geração de 

hidreletricidade 

O parágrafo 1 o do Artigo 20 da Constituição Federal assegura 

aos estados, Distrito Federal, municípios e União participação nos 

resultados da utilização dos recursos hídricos advindos da geração de 

eletricidade. A Compensação Financeira pela Utilização de Recursos 

Hídricos (CFURH) consiste em um valor que as concessionárias e 

empresas autorizadas a produzir energia por geração hidrelétrica pagam 

ao Estado pela utilização de recursos hídricos. O órgão responsável 

pela cobrança e pela distribuição da CFURH é a Agência Nacional de 

Energia Elétrica (ANEEL). A distribuição dos recursos é feita entre os 

municípios, os estados e a União. De forma similar são distribuídos os 

royalties da hidrelétrica binacional de Itaipu 2 . 

As concessionárias têm recolhido 6,75% do valor da energia 

produzida como CFURH. O cálculo do valor segue a seguinte fórmula: 

CFURH = energia gerada x tarifa atualizada de referência x 6,75% 

A tarifa atualizada de referência é de R$ 32,58/MWh 

(www.aneel.gov.br, consultado em 1 dez. 2002). 

2 A ANEEL chama de Royalties somente os valores pagos pela Itaipu. Para outras 

usinas a compensação é chamada de Compensação Financeira pela Utilização de 

Recursos Hídricos (CFURH).


A divisão e o gerenciamento dos recursos da CFURH e dos 

royalties de Itaipu são ditados pela Lei no 8.001, de 13/03/1990, e 

por outras legislações que a modificaram posteriormente. A 

distribuição é mensal. Os 6,75% da CFURH são direcionados da 

seguinte forma: 

I - 45% (quarenta e cinco por cento) aos estados; 

II - 45% (quarenta e cinco por cento) aos municípios; 

III - 3% (três por cento) ao Ministério do Meio Ambiente; 

IV - 3% (três por cento) ao Ministério de Minas e Energia; 

V - 4% (quatro por cento) ao Fundo Nacional de 

Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), 

criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, e 

restabelecido pela Lei no 8.172, de 18 de janeiro de 1991; 

VI - O percentual de 0,75% de CFURH é repassado à Agência 

Nacional de Águas (ANA). 

Na distribuição da compensação financeira, o Distrito Federal 

receberá o montante correspondente às parcelas de estado e de 

município. Geradoras, caracterizadas como Pequenas Centrais 

Hidrelétricas (PCHs), são dispensadas da taxa. 

Itaipu 

Itaipu supre por volta de 25% da energia elétrica consumida 

no Brasil, e 90% da paraguaia, sendo uma das maiores hidrelétricas 

do mundo. O royalty pago pela Itaipu Binacional, embora represente 

uma compensação financeira, consiste, na verdade, em uma 

transferência de direitos da União, por força do Tratado de Itaipu, 

para os estados e municípios. Até o início de 1991, a produção de 

Itaipu gerou créditos de royalties unicamente à União. O pagamento 

desses créditos foi negociado para ocorrer entre 1992 e 2001. Porém, 

devido a diversos problemas, Itaipu pagou somente 31% dos royalties 

creditados até 1995. A partir de 1996, o pagamento dos royalties voltou 

a ser feito no prazo previsto em lei e as parcelas em atraso foram 

também sendo quitadas. 

59


Valores arrecadados 

Em 2002, estados e municípios receberam R$ 425,4 milhões de 

CFURH. Os royalties de Itaipu geraram R$ 347 milhões para estados e 

municípios (TABELAS 6 e 7). 

60 

TABELA 6 – Valores pagos aos municípios pela geração de 

eletricidade (em milhões de R$) 

FONTE – ANEEL (www.aneel.gov.br) 

TABELA 7 – Valores pagos aos estados pela geração de 

eletricidade (em milhões de R$) 

FONTE – ANEEL (www.aneel.gov.br)


A Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos 

(CFURH) para o estado da Bahia e seus municípios está apresentada 

na Tabela 8. Em 2002, mais de R$ 38 milhões foram recebidos. 

TABELA 8 – Compensação financeira para o estado da Bahia 

FONTE – ANEEL (www.aneel.gov.br) 

5.2 Cobrança pelo uso da água 

Na última década, o Brasil deu alguns passos importantes visando 

encontrar uma solução para o setor dos recursos hídricos. Em termos 

legais e organizacionais, foi feita a estruturação do sistema nacional de 

gerenciamento de recursos hídricos pela Lei Federal de Recursos 

Hídricos n o 9.433/97, com destaque para a criação da Agência Nacional 

de Águas (ANA), e está sendo discutida no Congresso uma 

reestruturação do setor de saneamento pelo projeto de lei do 

saneamento PL-147/01. 

A cobrança pelo uso da água tem sido utilizada como instrumento 

de gestão nas duas discussões. A cobrança é vista como uma fonte de 

61


recursos para financiamento, de maneira a incentivar um uso mais 

sustentável dos recursos hídricos que levaria a redução do desperdício, 

investimento em tecnologias mais sustentáveis, aumento dos níveis de 

tratamento de efluentes e utilização da água para atividades econômicas 

de maior valor agregado. 

A Lei no 9.433/97 prevê a cobrança pela água bruta utilizada 

para o abastecimento urbano, industrial ou agrícola, ou para a diluição 

de efluentes. A idéia é que ela induza os usuários à melhor utilização 

dos recursos hídricos, principalmente o industrial e o agrícola. A lei 

possibilita que até 7,5% dos recursos arrecadados possam ser destinados 

a cobrir os custos administrativos e de monitoramento do sistema de 

gestão. O resto deve ser aplicado como previsto no plano de 

investimentos aprovado pelo comitê de bacia, na bacia hidrográfica 

onde for gerada a cobrança. 

A cobrança também está prevista para a provisão dos serviços de 

abastecimento e coleta e tratamento de efluentes, ou pela água tratada. 

Esta é a cobrança que talvez possa influenciar mais diretamente o 

comportamento do usuário doméstico. Ela tende a induzir os usuários 

individuais a reduzir o uso da água. Pode, ainda, prover recursos para 

operação e manutenção dos serviços nos níveis atuais e também 

aumentar a eficácia e a eficiência dos sistemas de coleta e tratamento 

dos efluentes e de abastecimento. Dentro deste contexto, vários estados 

brasileiros vêm adotando legislações e criando instituições estaduais 

específicas para a cobrança de água, dos quais destacamos aqui São 

Paulo e Ceará. 

62 

5.2.1 Experiência do estado de São Paulo 

O estado de São Paulo propôs um sistema de cobrança similar ao 

francês (SANTOS, 2002). De acordo com este sistema, haverá a 

definição de preços unitários básicos (PUBs) para cada fator de cobrança 

de forma uniforme para todas as bacias hidrográficas do estado. Para o 

preço final, os PUBs serão multiplicados por coeficientes multiplicadores


fixados por cada comitê de bacia, em função de fatores como tipo de 

uso, classe do corpo hídrico e sazonalidade. Os coeficientes serão 

implantados de forma gradativa, de maneira que busquem a eficiência 

econômica ao uso da água, uma vez que os preços passariam a refletir a 

escassez ou outros fatores considerados importantes na utilização dos 

recursos hídricos. 

O valor total da cobrança está dividido entre os seguintes fatores: 

• Cobrança por captação: estima-se que representará um valor 

variando entre R$ 0,01/m3 e R$ 0,015/m3 para o setor 

industrial e doméstico. 

• Cobrança por consumo: o valor proposto deverá variar entre 

R$ 0,02/m3 (US$ 0.009/m3 ) e R$ 0,03/m3 , em função dos 

coeficientes multiplicadores. 

• Cobrança por carga poluente remanescente de: 

- Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) 

- Demanda Química de Oxigênio (DQO) 

- Resíduo Sedimentável (RS) 

- Carga Inorgânica (CI): correspondente a metais, cianetos 

e fluoretos 

A cobrança por poluição incide sobre diversos fatores de carga 

poluente de forma cumulativa. A cobrança por carga orgânica será 

efetuada duplamente por incidir sobre o parâmetro DBO e DQO. A 

cobrança por carga inorgânica (CI) engloba a cobrança por metais, por 

exemplo. Neste caso, o Preço Unitário Básico (PUB) previsto para carga 

inorgânica tem os coeficientes multiplicadores para diluição de efluentes 

estimados em valores unitários entre R$ 1,00 a R$ 2,00/kg de metal 

(BARTH, 2000 citado por SANTOS, 2002). A cobrança não muda 

com o aumento da toxicidade do poluente e os valores cobrados são 

baixos quando comparados aos de outros países. 

A arrecadação total estimada para a cobrança no estado de São 

Paulo é de aproximadamente R$ 594,2 milhões/ano, de acordo com o 

Plano Estadual de Recursos Hídricos 2000-2003. 

63


Reflexão sobre o sistema de cobrança de São Paulo 

As expectativas de receita possivelmente não serão alcançadas 

(SANTOS, 2002). Primeiro, há grupos de interesse que impõem 

dificuldades no pagamento. Por exemplo, cerca de 29% da receita 

deveria provir do setor agrícola, que tende a ser isento ou pagar valores 

muito reduzidos visto manter forte lobby contra a cobrança. Segundo, 

a legislação proposta prevê uma bonificação nos valores cobrados às 

indústrias que reduzirem os efluentes lançados, através de melhorias 

no processo produtivo ou investimento no tratamento da água residual. 

Com o tempo haverá, gradativamente, uma diminuição da contribuição 

deste setor caso os preços sejam mantidos. Finalmente, há uma série 

de outros fatores que podem dificultar o atendimento de metas na 

receita, tais como a dificuldade de iniciar a cobrança por todos os 

parâmetros de poluição previstos e as discrepâncias com a cobrança em 

águas de domínio da União. 

Assim, uma nova previsão, desconsiderando-se a cobrança do 

setor agrícola, poderá alcançar cerca de R$ 420 milhões de receita 

(SANTOS, 2002). Isto dará uma arrecadação anual de 

aproximadamente R$ 13,00/habitante, considerando-se a população 

do estado em aproximadamente 33 milhões de habitantes. 

Algumas das principais vantagens do sistema de cobrança paulista 

são (SANTOS, 2002): 

64 

• Simplicidade: as regras são relativamente claras, facilitando a 

compreensão, aplicação e aceitabilidade pelo público técnico 

e leigo. 

• Separação entre os tipos de cobrança: o sistema paulista busca 

a separação entre cobrança por poluição e cobrança por 

captação e por consumo, facilitando a compreensão e a 

aceitação entre os diversos usuários, uma vez que a segunda 

tende a ser mais baixa que a primeira. 

• Introdução gradativa de novos fatores: a fórmula de cálculo 

prevê introduzir gradativamente novos coeficientes


multiplicadores dos PUBs, à medida que se alterem alguns 

fatores como disponibilidade hídrica da bacia, tipo de 

manancial, finalidade do uso, sazonalidade e localização dos 

pontos de captação/lançamento em relação à zona de recarga 

dos aqüíferos. Isto pode ajustar o instrumento de acordo com 

as necessidades e as mudanças, buscando eficiência 

econômica e menos impacto ambiental. 

Porém, surgem algumas críticas ao modelo paulista (SANTOS, 

2002). Primeiro, não se leva em consideração as diferentes toxicidades 

dos poluentes inorgânicos na cobrança, sendo esta aplicada somente sobre 

a carga total remanescente. Isto simplifica a adoção inicial do sistema, já 

que lhe confere simplicidade e operacionalidade, mas deve-se pensar 

em introduzir a atribuição futura de diferentes pesos aos diferentes 

poluentes, como metais e cianetos, que compõem este fator de cobrança. 

Segundo, alguns especialistas criticam a cobrança por poluição 

realizada pela massa de poluente e não pela vazão de diluição requerida, 

apesar da prática internacional desta última. Pelo que preconiza a Lei no 9.433/97 e para levar-se em conta objetivos de qualidade ambiental fixados 

para o corpo hídrico, a cobrança por poluição deveria incidir sobre a 

vazão de diluição requerida e não sobre a massa de poluente emitida. 

Finalmente, a cobrança por carga orgânica de incidência dupla 

sobre DBO e DQO quebra a transparência do sistema de cobrança e pode 

levar a questionamentos. O usuário, em geral, associa diretamente cobrança 

e custos de remoção. Como a mesma tecnologia abate tanto DBO quanto 

DQO, o que nem sempre ocorre com outros parâmetros de poluição, seria 

recomendável que a cobrança incidisse sobre apenas um dos fatores. 

5.2.2 Experiência do estado do Ceará 

A cobrança pelo uso da água no Ceará começou a ser pensada 

da mesma forma que os sistemas francês e paulista, mas com o tempo e 

o início da implementação, o sistema cearense ficou bem diferente do 

paulista. O Decreto Estadual n o 24.264, de 12 de novembro de 1996, 

65


complementado por uma deliberação do Conselho Estadual de Recursos 

Hídricos (CONERH), constitui a cobrança da água sobre o volume de 

água bruta livre, ou aduzida por canais, captado/fornecido ao usuário. 

Não era feita a cobrança por poluição, como programada em São Paulo. 

Trata-se de cobrança por captação e adução de água bruta 

num estado semi-árido, onde a escassez é um problema persistente. 

No Ceará a gestão de recursos hídricos é fundamental para o estado, 

visto que o regime hidrológico dos rios intermitentes é instável, devido 

a um regime pluviométrico irregular, tanto em nível mensal quanto 

anual (MACEDO, 2000). 

O objetivo inicial da cobrança é prover-se de recursos para a 

gestão, a operação e a manutenção do conjunto de estruturas hidráulicas 

que garantem a disponibilidade hídrica no estado, e não gerar recursos 

para investimentos em infra-estrutura (SANTOS, 2002). Os custos de 

gestão envolvem: 

• custos com os 300 funcionários da Companhia de Gestão dos 

Recursos Hídricos (COGERH), que foi criada para gerenciar 

os recursos hídricos do estado; 

• gestão do sistema de monitoramento, com sua operação, 

manutenção e ampliação; 

• gestão do sistema de macromedição de alguns dos usuários 

mais importantes. 

Os gastos mensais da COGERH estavam em torno de R$ 800 

mil em 2000. No atual modelo, estes valores eram cobertos integralmente 

pela cobrança. O total arrecadado em tarifas de água bruta foi de 

aproximadamente R$ 7,8 milhões no ano de 2000, com R$ 9,5 milhões 

estimados para 2001 (SANTOS, 2002). Porém, outras fontes de recursos 

têm que ser buscadas para cobrir novos investimentos e depreciação 

de estruturas e equipamentos. 

As tarifas arrecadadas pela COGERH são diferenciadas por 

setor de usuário e por sistema de adução com critérios específicos. 

A Secretaria de Recursos Hídricos estabelece os valores para a água 

aduzida por canais ou adutoras, com o objetivo de promover a 

66


recuperação dos custos de operação e manutenção relativos à 

reserva e à adução. 

Reflexão sobre o sistema de cobrança do Ceará 

A cobrança por captação e por consumo de água no Ceará atinge 

valores relativamente elevados, mesmo em face dos valores de São 

Paulo, pois este é um estado muito mais rico. A explicação disto está 

na limitada disponibilidade de água no estado nordestino e na natureza 

da cobrança, que é diferente no Ceará, por São Paulo fazê-la também 

pela carga de poluição. Assim, a cobrança por captação e por consumo 

parece pesar bem no bolso dos cearenses, que têm renda menor. Em 

2000, a cobrança era de R$ 1,40/(habitante.ano), para uma renda per 

capita relativamente baixa (R$ 2.631,00 em 1999). 

Existe uma forte resistência à cobrança pelo setor agrícola, que 

sempre foi acostumado a ter água subsidiada ou praticamente grátis. A 

lei coloca a cobrança para irrigação em todo estado. Porém, até 2002, 

somente parte dos recursos hídricos do estado está sob cobrança, 

especialmente os irrigantes do Vale do Acarape (R$ 0,004/m³), do Vale 

do Jaguaribe e usuários do Canal do Trabalhador (R$ 0,01/m³) 

(SANTOS, 2002). 

Por outro lado, os industriais não têm reclamado da cobrança, 

pois mesmo sendo um pouco alta, ela representa somente metade do 

valor cobrado pela companhia estadual de abastecimento (CAGECE) 

antes de existir a COGERH. O importante é que as indústrias têm um 

abastecimento mais confiável e gerenciável a curto e médio prazos. 

Outro setor bem afetado, o de abastecimento público de água, não tem 

resistido à cobrança da COGERH. Um dos fatores é que a CAGECE, 

onde incide boa parte da cobrança do setor de abastecimento de água, 

pertence ao estado. 

No Ceará, os comitês de gestão de bacias não têm tanto poder 

de decisão como em São Paulo e outros estados. Outro ponto importante, 

é que a COGERH tomou o papel das agências de bacia. A COGERH 

determina valores e aplicação dos recursos. Assim, mesmo seguindo a 

67


legislação, o modelo cearense é mais estatal e centralizador do que o 

modelo proposto pela Lei no 9.433/97, deixando pouco espaço para a 

sociedade civil participar das decisões. 

Porém, o modelo cearense pode ser apropriado às condições em 

que se encontram os recursos hídricos do estado. Mais que a escassez 

de água, o estado do Ceará tem quase todos seus recursos hídricos, e 

estes são bastante interligados, sob o domínio estadual. Além disso, a 

arrecadação da COGERH não é muito alta. Esta centralização pode 

ser mais eficiente, pois evita a dispersão dos recursos entre várias 

agências de bacias, que teriam custos para manter capacidade 

institucional adequada. Especialistas indicam que o modelo pode ser o 

mais apropriado para outros estados do Nordeste. Porém, para melhor 

acolher os princípios legais da cobrança, são sugeridas algumas 

adaptações à aplicação da cobrança da água no Ceará, como, por 

exemplo, a separação entre a cobrança e o fornecimento de água bruta 

e a aplicação dos recursos nas bacias que os geraram, como sugerido 

pela lei (SANTOS, 2002). 

68 

5.3 ICMS Ecológico 

O ICMS e o federalismo fiscal 

Existem diversos tipos de transferências intergovernamentais, que 

representam um mecanismo de distribuição de recursos entre unidades 

de governo: governo federal, estados e municípios. Estas transferências 

asseguram o cumprimento de responsabilidades das unidades de governo 

como entes federativos. Para os municípios, as transferências são de 

suma importância. 

As transferências de recursos fiscais significam uma 

importante ferramenta econômica destinada a compensar os entes 

federativos por arrecadação em seu território e a reduzir as 

diferenças econômico-sociais regionais, especialmente as defasagens 

de renda e capacidade fiscal.


A distribuição de responsabilidades e competências entre os entes 

da federação é um dos debates atuais do nosso federalismo, 

especialmente agora que vêm sendo discutidas as reformas fiscais e 

tributárias. 

Um dos argumentos mais relevantes, de natureza doutrinária, 

sobre o arranjo federativo coloca que a distribuição dos recursos deve 

basear-se no princípio de responsabilidade sobre os serviços públicos 

oferecidos pelo ente federativo dentro de sua respectiva função 

(WATSON; ROARELLI, 1992). 

Assim, tendo-se em conta a importância que assume o Imposto 

sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 3 , como fonte de 

financiamento para boa parte dos estados e municípios, há que 

considerar-se que a introdução de qualquer variável que interfira no 

rateio dos recursos totais do ICMS pode ocasionar impactos significativos 

e grandes polêmicas. Na maioria das vezes, isto implica que alguns 

entes saiam beneficiados e outros se sintam prejudicados com a nova 

distribuição de recursos. 

O ICMS e a participação dos municípios ganham importância 

ainda maior com a Constituição de 1988, na medida em que a base de 

recursos aumenta, com a ampliação da base de incidência do ICMS. 

Esta passa a incluir a tributação sobre combustíveis, energia elétrica, 

transportes e comunicações e minerais que, antes de 1988, 

representavam fonte de recursos da União. 

Além disso, outro importante fator, presente nas modificações 

promovidas pela Constituição de 1988, foi a elevação do percentual de 

participação dos municípios no conjunto da arrecadação do ICMS, de 

20 para 25%. 

3 Criado pela Constituição de 1967, com o nome de ICM. O “S” de Serviços foi 

introduzido após a Constituição de 1988. Ele é cobrado pelos governos estaduais 

sobre a movimentação de mercadorias e os serviços de comunicações, transportes e 

energia elétrica em seu território. Substituiu o Imposto sobre Vendas a Varejo e 

Consignações (IVVC), que era cobrado pelos governos estaduais até 1960. 

69


O índice de participação dos municípios no ICMS, também 

chamado de cota-parte do ICMS, tem essencialmente natureza 

compensatória, para recompensar parcialmente o retorno aos 

municípios dos recursos oriundos de atividades econômicas sediadas 

na região. Ele teria a função primordial de gerar recursos para obras 

de infra-estrutura e serviços destinadas a dar suporte e melhorar a 

logística das organizações do setor produtivo instaladas em seu 

território. Porém, apesar da natureza compensatória do ICMS, na 

realidade ele distribui recursos, por isso tem também como resultado 

uma natureza distributiva. 

Do total arrecadado com o ICMS, 25% seriam distribuídos 

aos municípios, segundo o que dispuser legislação estadual, e os 

75% restantes de acordo com o valor adicionado fiscal (VAF). Porém, 

muitos estados distribuíam os recursos correspondentes aos 25%, 

que poderiam sê-lo via legislação estadual, fundamentalmente sobre 

uma base de valor adicionado fiscal (VAF), que leva em 

consideração exclusivamente o nível de atividade econômica do 

município. 

Desta forma, a ausência de novos critérios de distribuição dos 

recursos, associada muitas vezes à não regulamentação do percentual 

disponível via legislação estadual, tornava o mecanismo de distribuição 

do ICMS aos municípios altamente concentrador, visto que poucos 

municípios concentravam uma infra-estrutura de produção de bens e 

serviços e razoável nível de atividade econômica. Para se ter uma idéia, 

no estado do Espírito Santo, a distribuição de ICMS per capita para a 

capital Vitória foi de R$ 433,63, contra R$ 51,70 no município vizinho 

de Cariacica, na Grande Vitória (GARCIA, 2002), ou seja, uma 

diferença de mais de oito vezes. 

Começam, porém, a surgir iniciativas que introduzem novos 

critérios de distribuição do ICMS aos municípios, induzindo a uma 

desconcentração de receitas. Habilitadas pelas modificações feitas 

na Constituição de 1988, legislações estaduais introduzem novos 

critérios de distribuição da parcela de 25% dos recursos do ICMS aos 

municípios, tais como nível de saneamento, existência de políticas 

70


válidas de educação, cultura e proteção do patrimônio histórico e 

unidades de conservação. 

Muitas das legislações estaduais têm o objetivo de reduzir o nível 

de concentração de receitas em poucos municípios. Elas tentam levar 

em conta as particularidades regionais na distribuição, de maneira a 

buscar viabilização autônoma de políticas públicas de desenvolvimento 

local em todas as regiões do estado. 

Entretanto, alguns especialistas apontam este caminho como uma 

saída parcial e não definitiva, uma vez que o mecanismo de transferência 

do ICMS em análise tem natureza compensatória, e não redistributiva, 

diferentemente da que caracteriza o fundo de participação dos 

municípios, o FPM (para distribuição dos recursos do imposto de renda 

e IPI do governo federal). Além disso, tem-se os limites e restrições do 

cálculo do valor adicionado fiscal, que decorrem da dificuldade na 

apuração do agregado produzido pela área agrícola, ora pela isenção 

tributária de alguns produtos agropecuários, ora pela relação assimétrica 

existente entre os preços destes produtos e os dos produtos industriais 

que absorvem produtos primários. Por outro lado, muitos estados não 

incluíram critérios mais redistributivos na regulamentação por meio de 

legislações específicas da Constituição Federal de 1988. 

O federalismo institucionalizado deve levar a uma ação de 

coordenação e cooperação para solucionar esses impasses, uma vez que 

se faz necessária a articulação das unidades federadas na busca pela 

ação conjunta e cooperada. A distribuição do ICMS, assim como outros 

mecanismos de transferências fiscais, exige uma análise de seus efeitos 

e impactos, a mensuração e a compreensão de seus objetivos quando 

da formulação e da institucionalização dos objetivos sociais, econômicos 

e ambientais da sociedade. 

Esses objetivos incluem a redução das disparidades regionais 

em seus aspectos socioeconômicos, a indução de políticas públicas, 

incluindo as políticas ambientais, e o aumento na capacidade de sua 

implementação, melhorando assim a qualidade de vida nos municípios. 

A iniciativa do ICMS Ecológico vai nesta direção. 

71


72 

5.3.1 O ICMS Ecológico no Paraná 

O ICMS Ecológico (ICMS-E) tem-se tornado uma importante 

ferramenta fiscal introduzida com a finalidade de trazer recursos para 

os municípios que, de alguma forma, contribuem para a proteção 

ambiental em seus territórios. Tem sido, também, um incentivo à 

elaboração de políticas públicas municipais destinadas à proteção 

ambiental. 

Primeiramente criado no estado do Paraná, o ICMS-E tem sido 

adotado em suas diversas formas por outros estados da federação como 

importante suporte à criação e à administração de políticas ambientais. 

Ele simplesmente introduz novos critérios na repartição de receitas de 

ICMS que são, por sua vez, repassadas aos municípios, via índice de 

participação dos municípios no ICMS. Embora as avaliações existentes 

do ICMS-E ainda sejam preliminares, a implementação da idéia teve 

um impacto no curto prazo fazendo com que outros estados da federação 

introduzissem legislações semelhantes, como em São Paulo e no Rio 

Grande do Sul em 1993, e em Minas Gerais em 1995. 

A Constituição Federal da República, de 1988, permitiu ao 

legislador estadual dispor livremente sobre os critérios de repartição 

de receitas entre os entes estadual e municipal, em relação à 

arrecadação da parcela de 25% do ICMS repassada ao município. 

Aproveitando esta possibilidade legal, o legislador, no caso do estado 

do Paraná, introduziu duas variáveis ambientais na composição dos 

recursos que seriam distribuídos aos municípios: unidades de 

conservação e de proteção de mananciais. 

A lei estadual do ICMS Ecológico (Lei Complementar Estadual 

n o 59 de 01/10/1991) introduz o critério ambiental nos 25% do ICMS 

que são repassados aos municípios. Ela estabelece que 5% do total de 

ICMS que é repassado aos municípios sejam direcionados segundo 

critérios ambientais, levando-se em consideração a existência de 

unidades de conservação e a qualidade de sua gestão, e a proteção de 

mananciais de recursos hídricos que abasteçam municípios vizinhos 

(TABELA 9).


TABELA 9 – Critérios para divisão do ICMS no Paraná 

FONTE – Loureiro, 1998, citando Secretaria de Estado da Fazenda do Paraná e Lei 

Complementar Estadual n o 9.491/90 

A iniciativa pioneira paranaense introduz uma dimensão 

ambiental que compensa os municípios do custo de oportunidade pela 

não utilização de parcelas de seu território para atividades econômicas 

tradicionais, como pecuária extensiva, agricultura e indústria. A nova 

lei criou uma fonte importante de recursos para aqueles municípios 

que com poucas alternativas de desenvolvimento econômico têm boa 

parte de seu território sob conservação legal. Muitos políticos, às vezes 

com o apoio de populações locais, achavam que seus municípios eram 

prejudicados pela adoção de restrições ambientais, como a criação de 

unidades de conservação. Eles viam a impossibilidade legal de usarem 

seus recursos naturais para atividades tradicionais, como um 

impedimento ao desenvolvimento do município. 

O resultado da implementação do ICMS-E no Paraná aponta 

para diversos impactos no estado, como aumento da capacidade 

financeira de alguns municípios entre os mais pobres, o crescimento 

no número e superfície de unidades de conservação no estado, e a 

melhoria na qualidade da gestão das unidades de conservação 

(LOUREIRO, 1998). 

73


Alguns municípios, entre os que antes recebiam somente poucos 

recursos do ICMS, foram amplamente beneficiados pelo ICMS-E. Por 

exemplo, a Tabela 10 mostra que os municípios de Antonina, Morretes 

e Guaraqueçaba tiveram mudança acentuada em sua classificação 

relativa no ranking de repasse do ICMS aos municípios pelo estado 

(BACHA, 1996). Para alguns municípios, o ICMS-E representa mais 

de 70% do ICMS repassado pelo estado (TABELA 11). Ao longo dos 

anos, também vem crescendo o número de municípios beneficiados 

pelo ICMS-E (TABELA 12). 

74 

TABELA 10 – Mudança no ranking dos municípios com a 

introdução do ICMS-E 

FONTE – Loureiro, 1994, p. 15, citado por Bacha, 1996 

TABELA 11 – Impacto do ICMS-E no total de ICMS recebido pelo 

município (janeiro-março de 1998) 

FONTE – Loureiro, 1998


TABELA 12 – Municípios paranaenses beneficiados pelo ICMS Ecológico 

de 1992 a 1998 

FONTE – Loureiro, 1998, citando DIBAP/IAP 

5.3.2 ICMS Ecológico em Minas Gerais 

No caminho da experiência inovadora do Paraná, o estado de 

Minas Gerais introduziu a Lei no 12.040, de 1995, que visa a reformular 

os critérios de redistribuição de recursos do ICMS. 

Anteriormente, o Decreto-Lei no 32.771, de 1991, criou critérios 

para distribuição do ICMS aos municípios, que repassavam 94,1%, 

segundo o valor adicionado fiscal (VAF), 5,6% para os municípios 

mineradores e 0,3% para os recém-emancipados. Desta forma, os 

municípios com pouca atividade econômica recebiam um percentual 

muito baixo de repasse. 

A Lei no 12.040/95 buscava novos critérios de redistribuição 

dos 25% do ICMS repassados aos municípios por legislação estadual, 

de tal forma que estes critérios levassem em consideração fatores 

ambientais, culturais e sociais dos municípios, além dos puramente 

econômicos como o VAF. 

Apesar de ser influenciada pela legislação paranaense, a 

legislação mineira inovava, pois ia além dos critérios ambientais. Para 

distribuição do ICMS eram considerados fatores como superfície do 

município, indicadores de educação, gastos com saúde, patrimônio 

cultural e geração de receita própria pelo município (ver TABELA 13). 

Por ser uma lei que redistribui os recursos do ICMS, a Lei n o 12.040/95 é 

chamada de Lei Robin Hood. Em 2000, foram introduzidas no governo 

Itamar Franco modificações na lei do ICMS-E de Minas Gerais, via Lei 

n o 13.803/2000, com novos critérios de redistribuição (TABELA 13). 

75


TABELA 13 – Critérios de distribuição do ICMS em Minas Gerais 

FONTE – Minas Gerais, 2003, citado por Gonçalves, 2003 

O percentual de ICMS no estado de Minas Gerais, destinado 

aos municípios por critérios ambientais, é de 1%, ou 1/25, dos 25% da 

cota-parte distribuída aos municípios mineiros. Este percentual de 1% 

é distribuído aos municípios que dispõem de sistemas de tratamento ou 

disposição final de lixo ou esgoto sanitário com operação licenciada 

pelo órgão ambiental responsável e pelo Índice de Conservação dos 

Municípios (ICM). O ICM leva em consideração as unidades de 

conservação estaduais, federais, municipais e particulares cadastradas 

junto ao órgão ambiental estadual. 

Houve um aumento na superfície das unidades de conservação no 

estado, nos últimos anos; entre os fatores que explicam este aumento está 

possivelmente a introdução do ICMS Ecológico. Embora em Minas Gerais 

76


a parcela do ICMS destinada ao meio ambiente seja menor que no estado 

do Paraná (1% em MG contra 5% no PR), a Lei Robin Hood parece ter 

estimulado uma ampliação das unidades de conservação no estado. No 

período entre os anos de 1995 e 2000, os parques e reservas estaduais 

aumentaram 66,5% e os municipais 236%. No mesmo período, houve um 

crescimento de 77% nas Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e de 68% 

nas Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs) (MAY et al., 2002). 

Algumas pesquisas indicam que o ICMS-E, apesar de poder ser 

um mecanismo importante para captação de recursos pelos municípios, 

ainda é desconhecido por muitos políticos e técnicos municipais, sem 

falar da população em geral (MAY et al., 2002). 

Um aspecto fundamental da Lei Robin Hood em Minas Gerais é 

a complexidade de sua elaboração, negociação e implementação. As 

diversidades regionais e culturais, as diferenças econômicas e o grande 

número de municípios do estado (aproximadamente 600) tornam difícil 

o consenso e a satisfação de todas as partes. Os municípios mais 

importantes economicamente, aqueles que têm mais poder político e 

mais recebem ICMS, em geral resistem a mudanças nas regras de 

distribuição do ICMS, porque receiam perda de receitas em um ambiente 

de restrição fiscal crescente. Na Lei Robin Hood, foi introduzida uma 

mudança gradual de 1995 a 1998 com decréscimo do percentual do VAF 

no cálculo do índice de participação dos municípios, ao mesmo tempo 

em que crescia o percentual dado ao critério ambiental. Este último 

subiu gradativamente de 0% em 1995 para 1% em 1998, enquanto o 

VAF caiu de 19,1% para 6,9% no mesmo período. Com a Lei no 13.803/00, 

o percentual do VAF ficou em 4,6% e houve um aumento da cota-mínima, 

que é distribuída a todos os municípios, de 3,89% para 5,5%. 

5.3.3 Avaliação do ICMS Ecológico (ICMS-E) no Paraná e 

em Minas Gerais 

Os efeitos do ICMS Ecológico como incentivo à proteção 

ambiental nos estados do Paraná e de Minas Gerais são ainda difíceis 

77


de serem observados devido ao pouco tempo de seu estabelecimento e 

da influência de diversos outros fatores, mas alguns especialistas 4 e 

estudos realizados já expressam algumas considerações (LOUREIRO, 

1998; VEIGA NETO, 2000; MAY et al., 2002; GONÇALVES, 2003). 

O ICMS-E compensa os municípios que têm comprometido parte de 

seu território para conservação ambiental. O imposto ecológico favorece 

àqueles municípios que intencionalmente buscam a proteção ambiental. 

Muitos deles deixam de ver as Unidades de Conservação (UCs) de 

forma negativa, e passam a vê-las como fonte geradora de receitas. 

Porém, grande número de municípios não está sequer ciente do 

ICMS-E. Outros, ainda, não se importam tanto porque o ICMS-E gera 

valores irrisórios para eles. Assim, um desafio é aumentar a cota do 

ICMS-E em alguns estados, para que se torne uma parte importante do 

total, e gerar uma campanha de informação sobre o ICMS-E entre os 

municípios dos estados onde ele já está estabelecido. 

O ICMS-E incentiva a criação de parcerias entre os setores público, 

privado e ONGs para conservação ambiental. Devido ao ICMS-E, em 

muitos municípios acontecem parcerias, entre os diversos setores da 

sociedade, para ampliar a área de conservação com RPPNs ou APAs. 

Os altos custos de criação de Unidades de Conservação (UCs) não 

permitem, muitas vezes, que os municípios tenham uma política mais 

ativa de estabelecimento de UCs públicas. Porém, em inúmeros casos, 

tem havido parceria para criação de RPPNs, com incentivo do município 

e uso de parte do ICMS-E gerado para dar algum benefício às RPPNs, 

como melhores acessos para atividades de ecoturismo. 

A escolha dos critérios de qualidade ambiental para gerar o ICMS-E 

pode ser importante para criar os incentivos. Os critérios ambientais de 

divisão do ICMS-E variam de um estado para outro. A geração de 

critérios claros e facilmente mensuráveis ajuda no uso do instrumento 

e na sua comunicação aos municípios. 

4 Foram feitas consultas, por meio de entrevistas pessoais e por telefone, com 

especialistas do Instituto Ambiental do Paraná (IAP) e da Secretaria de Meio 

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Minas Gerais (SEMAD). 

78


O ICMS-E tem servido para melhorar a percepção e a relação das 

comunidades vizinhas com as UCs. Em alguns casos, com o ICMS-E as 

comunidades ao redor das UCs têm modificado suas percepções daquelas 

como um impedimento a suas atividades econômicas e passam a vê-las 

como fonte de possíveis benefícios. Além disso, algumas dessas 

comunidades recebem benefícios do município, provenientes do ICMS- 

E, para implantar projetos, como reflorestamento e ecoturismo. 

Os recursos do ICMS-E não necessariamente são utilizados para 

atividades ligadas à proteção ambiental. Municípios não costumam utilizar 

os recursos do ICMS-E para atividades ambientais. Porém, alguns deles 

estabeleceram legislação específica ou políticas de utilização dos recursos 

do ICMS-E para fins de proteção ambiental. Outros aplicam os recursos 

para possibilitar o uso econômico das UCs, como melhoria de acesso ou 

divulgação. 

O ICMS-E tem uma característica redistributiva. Nos dois casos 

examinados, porém mais evidente no Paraná, o ICMS-E beneficia muitos 

municípios com poucas opções para desenvolver atividades econômicas 

tradicionais, e que não recebiam, antes do ICMS-E, muitos recursos 

do repasse do ICMS. 

Aspectos políticos e institucionais são importantes para introdução de 

legislação de ICMS-E. No Paraná, a mudança na constituição foi a janela 

de oportunidade política para introduzir o ICMS-E via legislação 

estadual. O aumento da cota de ICMS repassado aos municípios pelo 

estado, de 20 para 25%, evitou a ocorrência de redistribuições que 

geram conflitos entre municípios ganhadores e perdedores. Em Minas 

Gerais, a gradualidade na introdução da Lei Robin Hood amenizou a 

resistência dos municípios que, possivelmente, iriam perder mais com 

a diminuição do peso do VAF e o aumento dos critérios ambientais. 

79

Separatriz 6


82 

6 Lições dos casos internacionais e nacionais 

Aanálise dos casos 

apresentados nesta 

publicação mostra-nos 

algumas lições fundamentais 

para entender os benefícios 

e as condições de 

aplicabilidade dos instrumentos 

econômicos (IEs). Muitas 

vezes, economistas exaltam as 

vantagens dos IEs como se 

fossem a solução de todos os 

problemas ambientais (AN- 

DERSON; LEAL, 1992). 

Apesar de alguns dos inegáveis 

benefícios inovadores 

dos IEs, muitas das vantagens 

apresentadas são colocadas 

de forma teórica. Estudos 

empíricos mostram que existem 

limitações no uso de IEs. 

Estes, assim como os mecanismos 

de comando-e-controle 

(CEC), são de difícil 

implementação. Os pontos, a 

seguir, ilustram algumas lições 

que podemos tirar dos 

instrumentos econômicos 

aplicados até agora.


A introdução dos instrumentos econômicos (IEs) não significa 

que os mecanismos de comando-e-controle não sejam necessários. 

Boa parte dos instrumentos econômicos utilizados conta com o 

respaldo de regulações tipo comando-e-controle (CEC). Estas 

regulações são necessárias para garantir um patamar mínimo adequado 

de limites de qualidade ambiental individual e coletiva. Os IEs servem 

muitas vezes para dar incentivos aos que querem melhorar seus padrões 

além da regulação de comando-e-controle estabelecida e, assim, 

incentivar os que estão em patamares menores. Os casos de gestão dos 

recursos hídricos da China e da Holanda, vistos anteriormente, são 

exemplos de como isto pode ser feito. Assim, uma compatibilidade e 

uma interação entre os mecanismos de comando-e-controle e os 

instrumentos econômicos devem ser pensadas em qualquer política de 

adoção de IEs na gestão ambiental. 

Os instrumentos econômicos exigem um aparato institucional 

e legal para que funcionem bem. 

Não parece verdadeira a visão de que os instrumentos econômicos, 

de maneira geral, necessitem de menos aparato organizacional e legal do 

Estado para sua implementação adequada do que os de CEC. Para a boa 

aplicação dos instrumentos econômicos é necessária uma série de 

instituições, que farão com que os mercados funcionem da forma desejada 

para a melhoria ambiental. Estas instituições somente existirão com o 

aparato organizacional do Estado para garantir, por exemplo, os direitos 

de propriedade, os cumprimentos dos contratos, o monitoramento e 

fiscalização ambientais e evitar os abusos do poder econômico. O aparato 

organizacional para tanto exige recursos humanos e financeiros. Em todos 

os casos de instrumentos econômicos vistos, o papel do Estado foi 

fundamental para fazê-los funcionar. 

Muitos mecanismos de comando-e-controle fazem o papel 

de instrumentos econômicos. 

Alguns mecanismos de comando-e-controle, como as multas, 

servem como instrumentos econômicos para incentivar organizações a 

83


adotarem medidas de melhoria de qualidade ambiental. No caso dos 

efluentes industriais da China, a aplicação de multas recorrentes levou 

a um melhoramento da qualidade ambiental dos efluentes. A lição, 

neste caso, é que se pode formatar legalmente e organizacionalmente 

os mecanismos de comando-e-controle de maneira que introduzam 

incentivos econômicos para aquela finalidade. 

Em vários casos de aplicação dos instrumentos econômicos 

houve a participação de organizações do terceiro setor. 

As organizações não-governamentais (ONGs) têm desempenhado 

um papel relevante na aplicação dos instrumentos econômicos. O próprio 

crescimento da importância da questão ambiental faz um paralelo com o 

crescimento das ONGs e dos sistemas de decisão participativos, como os 

comitês gestores no Brasil. A diminuição do papel do estado e a ampliação 

do papel da democracia nas decisões públicas fazem com que as ONGs 

aumentem seu espaço de atuação. Estas organizações muitas vezes têm a 

flexibilidade para atuar e inovar, que muitas vezes não existe no setor 

estatal ou mesmo no privado. Com isto elas criam parcerias e inventam 

novas formas de atuação na área ambiental. Vemos esta participação em 

vários casos que descrevemos nesta publicação. Na Holanda, os comitês 

de gestão de efluentes, com a participação de empresários e associações 

de moradores locais, foram fundamentais na implementação do sistema 

de cobrança por efluentes. Os próprios comitês de bacia que estão surgindo 

no Brasil utilizam muitos dos princípios dos comitês da Holanda. O 

Sistema Ponto Verde de gestão de embalagens, que agora se encontra 

implantado em vários países da Europa, também se utiliza de uma 

organização não-governamental em interação com governos locais para 

a implementação do sistema. 

84 

Os instrumentos econômicos, muitas vezes, não são autosustentáveis 

financeiramente ou não servem para levantar 

recursos destinados aos órgãos ambientais. 

O argumento de que os IEs servem para autofinanciar a gestão 

ambiental não parece válido em muitos casos. Apesar de ainda


necessitarmos de mais experiências empíricas para conhecermos o seu 

potencial, os IEs contribuem para levantar fundos para o Estado; a análise 

de alguns dos casos mais antigos de IEs na gestão ambiental, como a 

cobrança por entrada nos parques americanos, revelam-nos resultados 

diversos. Vemos que há casos em que são autofinanciáveis, como o 

sistema de parques estaduais de alguns estados dos EUA, como New 

Hampshire. Experiências recentes com RPPNs (Reservas Particulares 

do Patrimônio Natural) no Brasil mostram que elas podem ser 

autofinanciáveis e até gerar lucros com atividades sustentáveis, como 

o turismo natural. Experiências em Bonito (MS) revelam que RPPNs 

podem se pagar 5 . Em outros casos, como no sistema de parques nacionais, 

as receitas dos parques cobrem muito pouco dos investimentos de 

implantação e dos custos de manutenção. No Brasil, o sistema de 

parques nacionais é outro exemplo onde pouco se paga com a cobrança 

de entrada. Talvez, um dos poucos parques que autofinancia sua 

manutenção seja o de Iguaçu. Assim, o Estado não deve esperar que os 

IEs sejam autofinanciáveis ou que possam gerar receitas para outros 

fins, mas sim que tenha que cobrir muitas vezes a aplicação de IEs na 

gestão ambiental pública. 

É importante um gradualismo na introdução dos instrumentos 

econômicos. 

As experiências empíricas demonstraram que a introdução dos 

instrumentos econômicos deve ser de forma gradual nos valores e padrões 

para permitir ajuste dos valores e adaptações dos atores regulados. Os 

casos de relativo sucesso dos IEs no controle dos efluentes das indústrias 

de azeite de palmeira na Malásia e na cobrança por efluentes na 

Holanda, assim como o ICMS-E em Minas Gerais, exemplificam como 

o gradualismo pode ser implementado. Mudanças muito bruscas na 

cobrança por taxas podem causar resistência dos afetados e perda de 

apoio político a medidas de proteção ambiental. 

5 Informação conseguida através de entrevistas com proprietários de RPPNs em 

Bonito (MS). 

85

Separatriz 7


88 

7 Obstáculos à implementação dos 

instrumentos econômicos no Brasil 

Apesar de todos os 

possíveis benefícios 

da introdução de 

instrumentos econômicos 

(IEs) para implementação 

de políticas ambientais, a literatura 

e os diversos casos 

estudados sugerem uma série 

de fatores que dificultam 

ou podem dificultar a sua 

implementação, assim como 

dos instrumentos de comando-e-controle. 

No Brasil, os 

principais problemas encontrados 

incluem:


• Escassez de recursos financeiros, técnicos e humanos de muitos 

dos órgãos ambientais do Brasil. Um estudo feito pelo próprio 

Ministério do Meio Ambiente sobre a gestão ambiental no Brasil 

mostra que a situação dos órgãos estaduais, integrantes do 

Sistema Nacional do Meio Ambiente, não é das melhores. 

Muitos não possuem recursos humanos e financeiros adequados 

às suas responsabilidades (BRASIL, 2001). 

• Inexistência, muitas vezes, de uma coordenação adequada 

das políticas ambientais com as políticas de outros setores da 

administração pública, e da sociedade em geral. A 

implementação de instrumentos econômicos (IEs) exige uma 

integração das políticas ambientais com as de outros setores 

para que tenha apoio político e organizacional e dê os 

resultados esperados. 

• Falta de apoio político para o setor ambiental. Políticas ambientais 

têm pouco apoio político se comparadas com outros tipos de 

políticas mais ligadas a desenvolvimento econômico, como infraestrutura, 

energia e indústria. Este apoio é importante para 

introduzir os instrumentos econômicos e integrá-los com as 

políticas setoriais (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2002). 

• Escassez de capacitação de técnicos para a introdução de 

instrumentos econômicos na gestão ambiental. Seria 

necessária uma capacitação adequada em economia e 

ciências sociais aplicadas, ou até mesmo a contratação de 

novos quadros, para que os instrumentos econômicos possam 

ser desenhados e implementados nos órgãos ambientais. 

• Inexistência de capacidade institucional e técnica para 

implementação dos IEs, como equipamentos para 

monitoração, avaliação, etc. 

• Necessidade de desenvolvimento de um marco legal para 

habilitar a aplicação dos IEs no Brasil e compatibilizá-los com 

os instrumentos já existentes. Talvez uma reforma na legislação 

dos instrumentos de comando-e-controle seja importante. 

89

Separatriz 8


92 

8 Sugestões para o processo de 

implantação de instrumentos econômicos 

Sugerimos que a introdução 


econômicos (IEs) nos 

órgãos do governo federal, 

dos estados e municípios deve 

seguir uma série de três etapas 

de análise que englobariam 

desde o objetivo inicial 

dos instrumentos até ao seu 

financiamento e à capacitação 

humana para implementá-los 

(baseado em ACQUA- 

TELLA, 2000). A seguir listamos 

algumas destas etapas, 

especificamente para o caso 

do estado da Bahia.


Etapa 1 – Análise da política 

Os IEs devem ser mecanismos utilizados dentro de políticas 

públicas ambientais ou setoriais. Antes de definir-se o mecanismo devese 

pensar um passo antes, e ver quais políticas poderiam utilizar-se de 

IEs para atingir seus objetivos. Assim, uma análise de política para 

implantação de IEs deve: 

• Discutir nas esferas políticas adequadas o uso de IEs. No 

caso da Bahia, um amplo debate no Conselho Estadual de 

Meio Ambiente (CEPRAM), e com técnicos de todos os 

órgãos do governo que serão possivelmente impactados, deve 

ocorrer. 

• Definir o objetivo da política ambiental para uso dos IEs. 

Estes são instrumentos de gestão para atingir determinados 

objetivos e não os objetivos da política em si. 

• Analisar os instrumentos de comando-e-controle existentes 

para implementar os objetivos da política ambiental. Como 

visto, os IEs devem atuar coordenados com os mecanismos 

de comando-e-controle para suplementá-los e complementálos, 

e não para substituí-los totalmente. 

• Avaliar os instrumentos fiscais e tributários que podem ser 

incentivos perversos à melhoria da qualidade ambiental. 

Existem subsídios e tributos que incentivam negativamente 

os atores econômicos para preservação ambiental. Antes da 

introdução dos IEs, deve-se buscar a retirada destes 

instrumentos ou tentar utilizá-los de forma positiva para a 

proteção ambiental. 

• Identificar as causas e conseqüências dos problemas 

ambientais que a política ambiental pretende atacar e suas 

interações com os setores econômicos. Isto é importante para 

compreender as motivações e os papéis dos atores econômicos 

na geração dos problemas e na aceitação de suas 

conseqüências. 

93


Etapa 2 – Análise do tipo de instrumento econômico mais 

adequado 

Uma vez definida a política em que os IEs estarão trabalhando e 

os objetivos buscados, uma série de ações deverão ser implementadas 

para definir que IE utilizar, tais como: 

94 

• Estudar teoricamente as diferentes opções de instrumentos 

econômicos existentes. Com isso, poderá ter-se uma idéia de 

quais possíveis impactos eles terão sobre os objetivos desejados 

da política. Através de estudos e simulações pode-se estimar 

quanto de impacto deverão ter os IEs para atingir os objetivos 

ambientais desejados. 

• Avaliar casos de experiências no uso dos IEs escolhidos. O 

conhecimento empírico de experiências bem e mal sucedidas 

dos IEs em outros lugares, através de estudos de caso, 

entrevistas e visitas técnicas. Deve-se levar em consideração 

as condições sociais, econômicas, culturais e institucionais 

em que as experiências com os IEs aconteceram. 

• Avaliar os impactos econômicos e sociais que cada IE pode 

gerar na sociedade. Um estudo estimando estes impactos pode 

servir para saber qual o nível adequado do IE para que se 

obtenham os ajustes necessários. Deverá estimar-se os 

impactos positivos e negativos nos principais atores envolvidos 

(quem ganha e quem perde). 

• Avaliar qual a capacidade técnica, humana e organizacional 

necessária para implantação do IE dentro do estado. A 

máquina do estado, nos diversos órgãos envolvidos com o 

projeto em questão, deverá estar preparada para tal. 

Possivelmente, equipamentos, pessoas com qualificação 

adequada, reformulação organizacional e treinamento serão 

necessários para implantação do IE. 

• Estimar os custos e benefícios para aplicação do IE. Será 

necessária uma avaliação do impacto do IE na capacidade


de arrecadação do órgão ambiental. Poderá estimar-se quais 

os custos, ou benefícios, os IEs implicaram na estrutura 

organizacional do Estado. 

• Avaliar as barreiras organizacionais e legais que possam existir 

para implementação das opções desejadas. Os IEs, em geral, 

afetam alguns setores da economia e podem ter barreiras 

legais e organizacionais para sua implementação. Uma 

avaliação destas barreiras pode antecipar-se aos futuros 

problemas que os IEs escolhidos enfrentarão. 

• Analisar possíveis resistências ao uso dos IEs. Muitos deles 

terão impactos financeiros e econômicos em diversos atores 

individuais e organizacionais da sociedade civil. Uma 

negociação com estes atores, e até uma certa compensação 

em alguns casos, pode atenuar estes impactos. Porém, em 

geral, os atores privados são muitas vezes os que mais apóiam 

o uso de IEs. 

• Estudar os impactos na percepção pública. A falta de 

informação, ou má interpretação dos objetivos para introduzir 

os IEs, pode causar resistências ou desconhecimento na sua 

aplicação e impedir a obtenção dos resultados desejados. Uma 

ampla consulta, colocando os principais impactos econômicos, 

sociais e ambientais dos IEs aos principais atores afetados, 

pode minimizar este ponto. 

Etapa 3 – Implementação do instrumento 

Uma vez definidos os instrumentos econômicos a serem utilizados, 

uma série de ações deverá ser realizada para que eles possam ser 

implementados adequadamente. Essas ações devem incluir: 

• Informar aos diferentes atores sociais dentro do CEPRAM 

e de outros setores do governo, das empresas e da sociedade 

da intenção de aplicação dos IEs escolhidos. Desta forma, 

os atores sociais estarão preparados para a introdução dos 

95


96 

IEs e poderão ajudar na divulgação e facilitar a 

implementação. 

• Definir e confirmar a função de cada um dos atores 

governamentais e não-governamentais na aplicação dos IEs. 

Uma discussão sobre como cada uma das organizações do 

governo irá atuar servirá para ajustar a coordenação na 

implementação do instrumento. 

• Definir como serão gerenciados os recursos gerados no IE. 

Deverá ser determinado, em acordo com diferentes órgãos 

do governo e com a sociedade civil, de que forma serão 

arrecadados os recursos advindos da aplicação do IE, quem 

irá gerenciá-los e de que forma serão gastos. Caso incorram 

custos para o estado, deverá ser indicado de onde será retirado 

o recurso para cobri-los. 

• Preparar os instrumentos legais para aplicação dos IEs. Gerar 

uma legislação, e aprová-la nos meios cabíveis, para que os 

IEs definidos possam ser aplicados com respaldo legal. Nesta 

legislação, o papel de cada ator governamental e nãogovernamental 

poderá ser definido. 

• Capacitar os diversos órgãos governamentais para aplicação 

dos IEs. Deverá ser gerada capacidade técnica, humana e 

organizacional visando sua implementação. Poderá ser 

necessário, para o funcionamento adequado dos IEs, a compra 

de equipamentos, o treinamento, a contratação ou o 

remanejamento de pessoal e novos rearranjos organizacionais 

no órgão ambiental, em outros órgãos do governo, ou entre 

diferentes órgãos. Isto deve ser feito, se possível, antes da 

aplicação do instrumento. 

• Gerar metas ambientais, econômicas e financeiras para o IE. 

O IE aplicado deverá ter suas metas ambientais, econômicas 

e financeiras de curto, médio e longo prazos definidas visando 

uma política de adaptação do instrumento para buscar-se os 

resultados desejados.


• Criar um sistema de monitoramento e avaliação dos impactos 

ambientais, econômicos e sociais do IE adotado. Este sistema 

servirá para saber de que forma as metas estão ou não sendo 

atingidas e de que forma adaptar o IE para atingir os objetivos 

desejados. O sistema de metas, monitoramento e avaliação 

deverá ser divulgado publicamente e, possivelmente, 

acompanhado pelo CEPRAM. 

97

Separatriz 9


100 

9 Propostas para implantação de 

instrumentos econômicos na Bahia 

Esta seção apresenta 

uma série de propostas 


econômicos que poderiam ser 

implantados na Bahia. A formatação 

final destas propostas 

depende de uma discussão 

maior com as diferentes 

partes interessadas do governo 

e da sociedade civil para 

averiguar suas viabilidades 

econômico-financeira, social 

e política. Porém, elas podem 

servir como ponto de partida 

para um debate mais profundo 

sobre a efetiva implantação 

de instrumentos econômicos 

na Bahia, especialmente 

agora que começa a discutir-se, 

nos diversos níveis 

de governo e na sociedade 

civil, a reforma tributária.


9.1 Proposta para implantação do ICMS 

Ecológico ou Cidadão 

Como vimos anteriormente, o ICMS Ecológico ou Cidadão 

(ICMS-E) vem sendo usado em vários estados brasileiros. As evidências 

iniciais apontam que o ICMS-E tem tido um impacto positivo na 

efetividade de ações locais que buscam um desenvolvimento mais 

sustentável. 

A proposta para a introdução do ICMS-E na Bahia, aqui 

apresentada, objetiva a criação de um instrumento que impulsione os 

municípios a incrementar suas políticas de desenvolvimento sustentável. 

Primeiro, o ICMS-E pode criar um incentivo econômico, através de 

mais repasses do ICMS, para os municípios que avançarem na melhoria 

de alguns aspectos ligados ao desenvolvimento sustentável. Isto os 

estimularia a pensar nestes aspectos como uma estratégia de 

desenvolvimento. Hoje, não existe nenhum mecanismo que apóie ou 

incentive os municípios na implementação de melhorias ambientais, 

diretamente. Esse incentivo seria importante principalmente para os 

municípios com poucas fontes de geração de recursos públicos, em geral 

os mais pobres. O ICMS-E poderia servir como uma fonte de recursos 

para implementação de políticas de desenvolvimento sustentável 

municipais. Estes recursos podem, inclusive, ter sua utilização 

contingenciada para áreas específicas, como gestão de Unidades de 

Conservação (UCs) e mananciais. Finalmente, o ICMS-E seria uma 

forma de os municípios serem “pagos” por seus serviços ecológicos (como 

proteção da biodiversidade e de mananciais) e por abrir mão da utilização 

de espaços para outros fins que poderiam gerar receitas municipais 

(como a implantação de indústrias). 

Para a criação do ICMS-E na Bahia, uma modificação na 

legislação estadual de distribuição do ICMS deve ser introduzida. Neste 

caso, critérios socioambientais participariam na definição do índice de 

participação dos municípios, responsável pela distribuição de 25% do 

total da cota do ICMS que são repassados àqueles via princípios da 

legislação estadual. 

101


A proposta 

Esta proposta é baseada, em linhas gerais, nas experiências 

de ICMS-E dos estados do Paraná e de Minas Gerais e em uma 

outra de ICMS Cidadão inicialmente discutida, internamente, no 

âmbito do Centro de Recursos Ambientais (CRA) e com alguns 

parceiros. 

O valor sugerido para o ICMS-E corresponde a 5% do total da 

parcela de ICMS repassada aos municípios. Este percentual é o mesmo 

adotado no estado pioneiro do Paraná, que tem alcançado bons 

resultados na sua implementação. 

O ICMS-E seria distribuído aos municípios de acordo com o índice 

de participação daqueles, usando critérios socioambientais. Sugere-se 

a utilização de três critérios que gerariam o índice de participação 

referido: 

102 

• conservação ambiental (2%), que virá do Índice de 

Conservação Ambiental (ICA); 

• saneamento ambiental (2%), que virá do Índice de 

Saneamento Ambiental (ISA); 

• proteção dos mananciais (1%), que virá do Índice de Proteção 

de Mananciais (IPM). 

Estes critérios seriam calculados utilizando indicadores-se 

quantitativos e qualitativos, que iriam refletir o tamanho dos recursos 

protegidos e a qualidade de gestão destes mesmos recursos. 

O indicador de participação do ICMS-E de determinado 

município “i” seria o somatório de ICA, ISA e IPM. O percentual total 

para todos os municípios deve totalizar 5%. 

I ICMS-Ei = ICA i + ISA i + IPM i


Critério de conservação ambiental – Índice de Conservação 

Ambiental - ICA (2%) 

Este critério seria responsável por 2%, no índice de participação 

dos municípios no ICMS-E, e refletiria as unidades de conservação 

(UCs) existentes no município, sejam elas federais, estaduais ou 

municipais. Ele seria dividido entre critérios quantitativos (Auc e Cuc) 

e qualitativo (Guc), explicados a seguir, os quais gerarão um Índice de 

Conservação Ambiental (ICA). 

Os critérios quantitativos refletiriam dados objetivos existentes 

sobre a unidade de conservação, e seriam proporcionais à superfície 

desta área e sua categoria de acordo com o Sistema Nacional de 

Unidades de Conservação (SNUC). 

O primeiro critério é a Área da Unidade de Conservação (Auc). 

Para serem consideradas para fins do ICMS-E, as UCs devem ser 

reconhecidas oficialmente pelo estado e estarem registradas no 

Cadastro Estadual de Unidades de Conservação (CEUC). Para serem 

registradas no CEUC as UCs devem conter: (i) publicação oficial do 

diploma legal instituidor da UC; (ii) cópia do comprovante de 

dominialidade para Unidades de Conservação de domínio público; (iii) 

plano de manejo contendo o zoneamento da UC, devidamente aprovado 

pelo órgão responsável (se for uma UC federal ou municipal) e pela 

respectiva Câmara Municipal. As leis de uso e ocupação do solo 

municipal devem estar compatíveis com o zoneamento proposto; (iv) 

mapa e memorial descritivo, o qual deverá ser assinado e conter o 

registro profissional do(s) técnico(s) responsável(s) pelas informações. 

O memorial descritivo tem como objetivo apresentar o perfil da área, 

contendo seus limites definidos, dimensão territorial, importância 

ecológica e descrições básicas (em um documento a ser definido 

posteriormente pelas autoridades responsáveis). 

Um fator multiplicador relacionado à categoria da UC no SNUC, 

ou Categoria da Unidade de Conservação (Cuc), será determinado de 

maneira a considerar as diferentes limitações de uso do solo destas 

áreas. Os valores deste fator podem ser sugeridos como: 

103


• Cuc = 1,0 para UC de Proteção Integral 

• Cuc = 0,5 para UC de Uso Sustentável 

Um critério qualitativo irá refletir a qualidade da Gestão da 

Unidade de Conservação (Guc). Isto implica a existência de ações de 

planejamento, implementação e manutenção das UCs, através de um 

Plano de Gestão com execução comprovada de projetos e programas 

de conservação e desenvolvimento da área. Este critério poderá variar 

de 0,0 a 1,0 (com escalas de 0,1) e será multiplicativo. Para UCs 

municipais, esta informação deve ser fornecida pelo Conselho Municipal 

de Meio Ambiente ao órgão competente do estado, que fará inspeções 

periódicas para verificação das informações apresentadas. Caso não 

seja produzido, ele será considerado 0 (zero). 

O índice “ICA ” de determinado município “i”, que estabeleceria 

i 

o quanto dos 2% do ICMS-E ele receberia, seria o somatório da 

multiplicação dos critérios Auc, Cuc e Guc, para todas as unidades de 

conservação (ou parte delas) cadastradas em seu território (j), divididos 

pelo somatório da multiplicação dos critérios Auc, Cuc e Guc, para 

todas as Unidades de Conservação (ou parte delas) cadastradas no 

território do estado da Bahia: 

ICA i = 2% x [Σ (Auc j x Cuc j x Guc j ) i ] / [Σ (Auc x Cuc x Guc) total ] 

104 

A soma de todos os índices municipais totaliza 2%. 

Critério de saneamento ambiental (2%) 

Este critério será refletido por meio de um Índice de Saneamento 

Ambiental (ISA), que espelhará as condições de gestão (coleta e 

disposição adequada) do lixo e do esgoto. O ISA será composto dos 

indicadores de Gestão do Lixo Doméstico (GLD), de Gestão de Coleta 

Seletiva (GCS) e de Gestão de Esgotamento Sanitário (GES). 

a) Gestão do Lixo Doméstico (GLD) com valor 1,0 se o 

município dispuser adequadamente o lixo doméstico, através


de sistema(s) devidamente licenciado(s) ambientalmente, 

com atendimento a pelo menos 90% da população urbana do 

município; 

b) Gestão de Coleta Seletiva (GCS) com valor 0,5 se o município 

mantiver sistema de coleta seletiva com reaproveitamento 

de pelo menos 40% do material reciclável; 

c) Gestão de Esgotamento Sanitário (GES) com valor 0,5 se o 

município tratar adequadamente os esgotos domésticos, 

através de sistema(s) devidamente licenciado(s) pelo 

CEPRAM, com atendimento a pelo menos 50% da população 

urbana do município. 

As informações serão fornecidas pelo Conselho Municipal de Meio 

Ambiente ao órgão competente do estado, que fará inspeções periódicas 

para verificação das informações apresentadas. 

O Índice de Saneamento Ambiental “ISAi” de um município 

“i” será calculado para distribuir os 2% do ICMS-E. Ele seria o somatório 

dos critérios GLD, GCS e GES do município, divididos pelo somatório 

de GLD, GCS e GES para todos os municípios do estado da Bahia. 

ISA i = 2% x (GLD j + GCS j + GES i ) / [Σ (GLD + GCS + GES) total ] 

A soma de todos os índices municipais totaliza 2%. 

Critério de proteção dos mananciais (1%) 

Este critério irá gerar o Índice de Proteção de Mananciais (IPM) 

para aqueles municípios que contenham mananciais de água para 

abastecimento público dentro de seus territórios. O IPM terá critérios 

quantitativo e qualitativo. O critério quantitativo será a Área do 

Manancial (AM), que deverá ter sua criação determinada oficialmente 

pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente e cadastrada junto ao 

órgão competente do estado. Haverá também um Indicador de Gestão 

105


(IG) da boa qualidade do manancial, que será aferida através da 

verificação de respeito ambiental à área do manancial e de inexistência 

de quaisquer lançamentos de efluentes, industriais ou domésticos, não 

tratados, diretamente em suas águas. Este critério poderá variar de 0,0 

a 1,0 (com escalas de 0,1) e será multiplicativo. O IG deve ser 

comunicado oficialmente, a cada ano, pelo Conselho Municipal de 

Meio Ambiente ao órgão competente do estado, que fará inspeções 

periódicas para verificação das informações apresentadas. 

O Índice de Proteção de Mananciais “IPMi” de um município 

“i” será calculado para distribuir 1% do ICMS-E. Ele seria o somatório 

da multiplicação dos critérios AM e IG de todos os mananciais do 

município (j), divididos pelo somatório de AM x IG para todos os 

mananciais cadastrados do estado da Bahia: 

106 

IPM i = 1% x [Σ (AM j x IG j ) i ] / [Σ (AM x IG) total ] 

Coleta das informações para os indicadores do ICMS-E 

Todas as informações para a definição dos indicadores ambientais 

municipais citados serão fornecidas pelos Conselhos Municipais de Meio 

Ambiente ao órgão estadual competente, anualmente. Caso o município 

não tenha um conselho municipal de meio ambiente, este deverá ser 

criado por legislação municipal com a participação da sociedade civil 

organizada. O órgão estadual competente determinará inspeções 

periódicas para verificação das informações apresentadas. Uma vez 

estabelecidos os índices, que terão validade de um ano, o órgão 

competente irá repassá-los para a Secretaria de Fazenda do Estado. 

Os indicadores e sua coleta têm que ser simples para facilitar, e 

não onerar, a gestão do ICMS-E. Indicadores complexos e sistemas 

complicados de coleta podem inviabilizar a execução do ICMS-E, ou 

drenar parte dos seus recursos para sua gestão, principalmente em um 

estado como a Bahia com mais de 400 municípios.


Valores estimados para o ICMS-E na Bahia 

Seria direcionado um valor de 5% do ICMS distribuído aos 

municípios baianos para o ICMS Ecológico. Em 2002, foi repassado algo 

em torno de 1,24 bilhão de reais aos municípios baianos por conta do 

ICMS (BAHIA, 2003). Desta forma, 5% deste valor (ICMS-E) 

representaria um montante de aproximadamente 62 milhões de reais 

anuais. Para se ter uma idéia, este valor corresponderia a 86% do valor 

total dedicado à gestão ambiental pelo estado em 2002, ou seja, um 

pouco mais de 72 milhões de reais (BAHIA, 2003). Portanto, o ICMS- 

E pode contribuir de forma significativa para a implementação de ações 

na área de gestão ambiental. 

Poderá ser proposta uma inovação por meio da obrigatoriedade 

da aplicação de parte dos recursos do ICMS-E, via lei municipal, em 

gestão ambiental municipal. É notório que muitos municípios não 

utilizam as transferências do ICMS-E para melhorar a gestão 

ambiental. 

O processo político 

No momento, começam a ser discutidas em nível nacional as 

reformas tributária, previdenciária e trabalhista. A reforma tributária 

poderá ser uma “janela de oportunidade” para modificações no índice 

de participação dos municípios na distribuição do ICMS, ou de algum 

imposto de valor agregado (IVA) que poderá vir no lugar do ICMS. 

Nos estados analisados neste estudo (Minas e Paraná) e em outros 

casos, a introdução do ICMS-E foi possível devido à oportunidade 

existente de uma modificação mais ampla na legislação tributária 

(na Constituição de 1988) de distribuição do ICMS. Ou seja, houve 

uma janela de oportunidade política para a discussão. Com a futura 

reforma tributária, a maneira de arrecadar e distribuir o ICMS 

possivelmente será alterada, criando, assim, uma oportunidade para 

introdução de critérios socioambientais, tanto nas discussões sobre 

legislações federais, como, principalmente, sobre as modificações nas 

legislações estaduais que irão se seguir. Assim, uma proposta concreta 

do Governo da Bahia, através do CRA, em articulação com outros 

107


órgãos do governo, principalmente a Secretaria de Fazenda, e 

entidades da sociedade civil, é fundamental para que, quando se 

chegar às discussões sobre mudanças nos tributos, já exista uma 

alternativa minimamente consensuada. 

Haverá uma potencial resistência à introdução do ICMS-E por 

parte dos municípios que, possivelmente, sairão perdendo com as novas 

regras de distribuição do ICMS. Estes municípios, em geral, representam 

os que arrecadam mais ICMS por critérios de atividade econômica. 

Deverá haver um trabalho junto aos políticos e técnicos destes 

municípios para que se possa viabilizar politicamente o ICMS-E. Também 

é sugerida uma gradualidade na introdução do percentual do ICMS- 

E. Por exemplo, este poderia ser de 1%, no primeiro ano, e crescer 

gradualmente até chegar aos 5% propostos. 

108 

9.2 Proposta para implantação do ICMS - 

Unidades de Conservação (ICMS-UC) 

A idéia do ICMS-UC é dedicar parte dos recursos do ICMS 

arrecadados para o estado à gestão de Unidades de Conservação 

estaduais. Estes recursos seriam administrados por um órgão estadual 

competente. O ICMS-UC, diferente do ICMS-E, não tem caráter 

compensatório, e sim objetiva criar uma fonte estável estadual de 

recursos para gerenciar o grande patrimônio ambiental que são as 

Unidades de Conservação do estado da Bahia. Somente as 25 APAs 

estaduais equivalem a 2,3 milhões de hectares ou 4% do território do 

estado (CRA, 2003). Como valor inicial sugerido, poder-se-ia dedicar 

ao ICMS-UC o equivalente a 0,5% do ICMS que vai para o estado 

(75% do total arrecadado, já que 25% vão para os municípios). Assim, 

o montante do ICMS-UC seria de aproximadamente 18,6 milhões de 

reais anuais (em valores de 2002). Seria necessário delinear mecanismos 

para utilização destes recursos, determinando em que tipo de gastos 

eles poderiam ser utilizados.


9.3 Royalties para o Fundo de Recursos 

para o Meio Ambiente (Ferfa) 

O Governo do Estado da Bahia recebe diversos royalties por 

atividades ligadas à extração mineral, exploração de petróleo/gás e 

geração de hidreletricidade. Muitas destas atividades causam impactos 

ambientais ou têm grande potencial de riscos ambientais. Com isso, há 

uma justificativa para a necessidade de uma compensação na forma de 

projetos e programas ambientais visando remediar e prevenir os 

problemas ambientais causados por estas atividades, ou mesmo financiar 

outros projetos socioambientais prioritários no estado. Uma forma de 

conseguir isto é através do reforço do Fundo de Recursos para o Meio 

Ambiente (Ferfa), com parte dos royalties, como faz o estado do Rio de 

Janeiro com os royalties do petróleo/gás. 

Inicialmente, o Ferfa poderia contar com 20% dos royalties 

recebidos ligados à extração mineral, exploração de petróleo/gás e 

geração de hidreletricidade. Em valores de 2002, eles representaram, 

respectivamente, R$ 3,4 milhões, R$ 77,7 milhões e R$ 19,1 milhões, 

totalizando R$ 100,2 milhões, o que significaria um montante estimado 

em aproximadamente R$ 20 milhões anuais (valores de 2002) (20%) 

para o Ferfa. 

A criação destes recursos deve ser feita via lei estadual, ou seja, 

é essencial o convencimento de pares e pessoas-chave dentro do governo 

para que a lei seja viabilizada. 

Os recursos dos royalties poderiam ser utilizados em projetos 

ambientais dos órgãos públicos estaduais e prefeituras (com ou sem 

contrapartida) e, possivelmente, com parceria de universidades e 

organizações não-governamentais (ONGs) sem fins lucrativos. Um 

Conselho Superior de Gerência poderia ser formado junto ao CEPRAM 

para definição e aprovação dos projetos financiados com recursos dos 

royalties. Poder-se-ia colocar restrições ao uso, tais como a não utilização 

para pagamento de pessoal ou para determinados tipos de projetos, além 

da definição de uma contrapartida da instituição proponente do projeto. 

109


110 

9.4 Cobrança pelo uso da água 

A cobrança pelo uso da água surge como instrumento importante 

de gestão, referenciado pela Lei no 9.433/97 (Lei das Águas). A cobrança 

serve tanto como incentivo à utilização de forma mais eficiente dos 

recursos hídricos por parte dos usuários, quanto como fonte de recursos 

para financiamento dos custos da estrutura de gestão e de projetos de 

melhoria da qualidade ambiental dos corpos d’água. 

A cobrança para rios estaduais pode ser feita pela diluição de 

efluentes ou pela água bruta utilizada para o abastecimento urbano, 

industrial ou agrícola. Para ser implementada, deve-se criar os comitês 

de bacia, que contam com a participação da sociedade civil. É no 

âmbito destes comitês que serão definidas as regras para cobrança. 

No Brasil, estão sendo adotados modelos diferentes para satisfazer as 

características locais e regionais de demanda e oferta de água e as 

condições ambientais e sociais. 

Baseando-se no modelo de alguns estados, especialmente São 

Paulo, a cobrança pode incluir: 

• Captação, que pode ser para uso doméstico, industrial ou 

agrícola; 

• Consumo (diferença entre o volume de água que entra e o 

que sai); 

• Cobrança por Carga Poluente, que pode incluir: Demanda 

Bioquímica de Oxigênio (DBO), Demanda Química de 

Oxigênio (DQO), Resíduo Sedimentável (RS) e Carga 

Inorgânica (CI) – correspondente a metais, cianetos e 

fluoretos. 

O peso e o valor de cada um dos itens anteriores serão 

determinados por legislação estadual e/ou pelos comitês de bacia para 

se adaptarem às condições locais. 

Quando da definição da forma de cálculo dos valores de uso da 

água, deve-se ter em mente que os recursos devem, a princípio, cobrir:


• totalmente os custos do aparato de gestão (monitoramento, 

avaliação, estudos, etc.); 

• totalmente, ou parcialmente, os investimentos com infraestrutura 

de melhoramento da qualidade dos corpos d’água. 

A formação dos comitês de bacia e seu funcionamento com a 

brevidade possível devem ser priorizados para evitar a gradual 

degradação dos recursos hídricos do estado. 

9.5 Programa de incentivo aos produtos 

mais sustentáveis 

A exemplo do que é feito em alguns governos fora do Brasil, o 

Governo do Estado poderia incentivar as compras de produtos mais 

ambientalmente sustentáveis através do direcionamento de parte de suas 

licitações para estes produtos, nos diversos órgãos públicos do estado. 

Isto iria estimular a produção de novos produtos ambientalmente 

sustentáveis, alavancar sua escala de produção (o que poderia reduzir 

custos e preços, tendo, assim, um efeito catalisador) e, possivelmente, 

criar novas empresas com especialização em produtos mais sustentáveis. 

A lista destes produtos pode incluir, por exemplo, papel com certo 

conteúdo de papel reciclado, material com pouca embalagem ou produtos 

de empresas com sistema de gestão ambiental instalado. Na licitação as 

qualidades ambientais poderiam entrar como quesito de qualidade do 

produto. A destinação de 10% a 20% das licitações para determinados 

produtos ambientalmente mais sustentáveis tende a gerar uma diferença 

significativa na demanda destes produtos. 

9.6 Programa de incentivo às empresas 

que vão além da legislação 

No momento, só existe incentivo direto para as empresas 

melhorarem seus padrões ambientais até o cumprimento da legislação. 

111


Não há nenhum incentivo para ir além dos padrões legais. Porém, muitas 

empresas têm condições técnicas de ir além da legislação em seus 

indicadores ambientais. Apesar de não estarem fazendo mais do que a 

sociedade espera, como boas empresas cidadãs, a criação de incentivos 

econômicos para empresas que ultrapassem determinados padrões de 

qualidade ambiental poderia estimular uma busca contínua de 

melhoramento ambiental, e a criação de um grupo de empresas “líderes” 

que poderiam “puxar o batalhão” de outras empresas na busca da 

excelência. Os recursos para estes incentivos poderiam vir do aumento 

da taxa de uso ou da multa sobre as empresas que estão abaixo dos 

padrões legais. 

112 

9.7 Linha de crédito e/ou incentivos 

fiscais para projetos de Produção 

Mais Limpa (P+L) 

Um dos grandes entraves para a execução de projetos no Brasil é 

a dificuldade de se conseguir recursos financeiros para sua alavancagem. 

Apesar de muitas vezes os projetos serem economicamente viáveis, a 

parte financeira inviabiliza-os. No Brasil, é praticamente inexistente 

uma linha de créditos preferenciais para projetos de melhoria ambiental, 

como os de produção mais limpa. A criação de linha de crédito especial 

para este tipo de projeto, ou até mesmo algum tipo de benefício fiscal, 

pode servir como forma de estimular a melhoria ambiental com retornos 

de qualidade de vida e redução de custos futuros, tanto para as empresas 

quanto para a sociedade em geral. A transparência na gestão dos projetos 

é essencial para gerar uma legitimidade do mecanismo. Os membros 

do CEPRAM podem ter um papel fundamental nas regras de gestão da 

linha de crédito, no mapeamento dos tipos de projetos a priorizar e dos 

valores correspondentes.


Separatriz 10 

113


114 

10 Considerações finais 

O uso de instrumentos econômicos 

(IEs) na gestão ambiental vem crescendo 

consideravelmente nos últimos 

anos. Já existem várias experiências 

nacionais e internacionais 

que mostram alguns dos benefícios 

e limitações destes instrumentos. 

Por um lado, o interesse da sociedade 

brasileira como um todo pelas 

questões ambientais tem aumentado 

(BRASIL; ISER, 1997, 2001). 

Isto tem gerado uma pressão política 

para um melhor controle destas 

questões. Por outro lado, com a globalização, 

cresce o papel do mercado 

como regulador de organizações 

e indivíduos, já que as regulações 

típicas do Estado, como comandoe-controle, 

têm limitações geográficas 

de atuação. Neste contexto, 

os IEs surgem como alternativas efetivas 

de gestão ambiental, pois buscam 

implementar o princípio do 

poluidor-pagador, ao mesmo tempo 

em que podem servir como instrumentos 

reguladores atuando via 

mercado.


Todavia, o papel do Estado é crucial para que os IEs possam ser 

implementados e ter os resultados esperados. Em quase todos os exemplos 

vistos, o Estado desempenhou um papel de negociador, indutor, monitor, 

fiscalizador e/ou gerente dos IEs. 

Os IEs também devem gerar incentivos dentro da própria 

administração pública, premiando órgãos governamentais, estados e 

municípios que tenham a melhoria socioambiental como sua estratégia 

de desenvolvimento. 

Muitas vezes, é difícil conseguir apoio político para criar os IEs 

de maneira isolada, pois há uma potencial resistência de setores da 

sociedade que, possivelmente, perderiam com tal iniciativa. As 

discussões recentes sobre reformas fiscal, tributária e trabalhista abrem 

uma janela de oportunidade rara para introdução de IEs em todos os 

níveis de governo. No âmbito da definição de alternativas de políticas 

de arrecadação e distribuição entre os diversos entes federados, setor 

privado, trabalhadores e sociedade em geral, a colocação dos IEs no 

debate corre, possivelmente, menos riscos de sofrer uma resistência, 

já que eles seriam uma variável a mais sendo discutida entre diversas 

outras variáveis. Estados, municípios e sociedade civil organizada têm 

uma chance única nos próximos anos de ver diversos IEs 

implementados. 

115


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José Antônio Puppim de Oliveira - Cepal

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