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Advocacy das Organizações da Sociedade Civil: Principais Descobertas de um Estudo
Comparativo entre Brasil e Estados Unidos
Resumo
Autoria: Gabriela de Brelàz
As organizações da sociedade civil e suas formas de atuação têm ganhado importância
tanto na sociedade como nos estudos acadêmicos. Uma das suas formas de atuação que vem
se destacando é o papel de influenciar políticas públicas, também conhecido por advocacy,
advocacy em políticas públicas e lobbying, dependendo do contexto e país de análise. O
significado de advocacy e como este fenômeno se manifesta constituem o foco deste estudo
exploratório que busca, por meio de revisão da literatura, de entrevistas em profundidade e
estudos de casos, analisar e comparar a atuação de três organizações da sociedade civil: o
Independent Sector nos Estados Unidos, o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE)
e a Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (ABONG) no Brasil. Estas
organizações se caracterizam por ser associações que representam outras organizações da
sociedade civil e que fazem advocacy em políticas públicas como parte de sua estratégia.
Analisa-se como se dá este advocacy e qual o papel desta forma de atuação dentro de um
contexto de democracia deliberativa que pressupõe a discussão, a deliberação por parte dos
cidadãos na esfera pública de assuntos de seu interesse, como por exemplo, a elaboração, a
execução e o monitoramento de políticas públicas.
Introdução
Organizações da sociedade civil (OSC), organizações sem fins lucrativos (OSFL),
organizações não governamentais (ONG), entre outras, são diferentes terminologias
utilizadas para denominar as organizações privadas da sociedade civil que atuam na esfera
pública e que não tem fins lucrativos. São também denominadas organizações do “Terceiro
Setor” (TS), conceito utilizado a partir da década de 70 e que ainda está em formação
(ALVES, 2002). O ponto de convergência entre as várias organizações que compõem o setor
é o seu caráter privado e a sua orientação não econômica, ou seja, a ausência do lucro como
finalidade central e o intuito de propiciar benefícios para toda a comunidade ou para grupos
específicos da população. (TEODÓSIO, 2002).
Estas organizações têm diversos papéis na sociedade como, por exemplo, a provisão
de serviços, através de hospitais, escolas, organizações de assistência social entre outras. São
também importantes como forma de manifestação do pluralismo da sociedade, funcionando
assim como organizações de “expressão” da diversidade existente e contribuindo para a
construção do conceito de comunidade. Além destas funções, uma outra importante função é
a de advocacy (SALAMON, 2002). O papel de advocacy é vital para as organizações do
terceiro setor e é uma função muito tradicional nos Estados Unidos onde cidadãos sempre se
associaram através das organizações da sociedade civil e contribuíram param moldar as
características políticas, econômicas e culturais do país (BORIS; KREHELY, 2002). No caso
do Brasil o advocacy realizado por estas organizações ainda é um tema pouco debatido e há
poucos estudos sobre este tipo de atuação.
Mas o que exatamente significa advocacy? O conceito de advocacy é amplo e permite
diversas interpretações. A maior parte dos estudos científicos nesta área são realizados nos
Estados Unidos, país onde as organizações da sociedade civil possuem grande tradição em
advocacy e lobbying (ANDREWS; EDWARDS, 2004). Estes dois conceitos, advocacy e
lobbying muitas vezes são empregados como sinônimos, mas possuem diferenças
significativas. Por advocacy entendemos o ato de identificar, adotar e promover uma causa. É
um esforço para moldar a percepção pública ou conseguir alguma mudança seja através de
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mudanças na lei, mas não necessariamente. Lobbying é uma forma especifica de fazer
advocacy e é focada em influenciar a legislação (AVNER, 2002). Sendo assim, lobbying
pode ser entendido como parte da atividade de advocacy. No Brasil o significado destes
conceitos está em fase de construção e possui diferenças em relação ao significado norte
americano.
Este estudo busca compreender o fenômeno da influência das organizações da
sociedade civil no processo governamental, processo este também conhecido por advocacy,
advocacy em políticas públicas, lobbying, articulação política, entre outros. Considerando a
falta de estudos nesta esfera no Brasil, é necessário fazer, primeiramente, uma análise
exploratória sobre o que significa o papel de advocacy destas organizações da sociedade civil
e o que este papel significa para o processo democrático, mais especificamente, para a
construção de uma democracia deliberativa. O modelo de democracia deliberativa pressupõe
a discussão, a deliberação por parte dos cidadãos de assuntos de seu interesse e acredita-se
que este é o modelo mais adequado para a análise do advocacy realizado por estas
organizações. Análises de casos envolvendo três organizações do terceiro setor, uma nos
Estados Unidos (Independent Sector - IS) e duas no Brasil (Associação Brasileira de
Organizações não Governamentais - ABONG e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas
– GIFE) serão de relevância para entender este fenômeno.
Metodologia de Pesquisa
Este artigo engloba as principais conclusões de uma pesquisa exploratória que teve
como principal objetivo analisar o papel de advocacy das organizações que representam e
defendem os direitos das OSC no Brasil e nos Estados Unidos. Entende-se por pesquisa
exploratória aquela que tem como objetivo entender como se dá uma determinada questão,
qual o significado de determinadas ações, ou seja, como se da um determinado fenômeno
social sem fazer generalizações. Para Arthur e Nazroo (2003), um estudo exploratório busca
entender valores conceitos e normas de um determinado assunto, os quais muitas vezes não
são explícitos.
A metodologia é baseada em revisão da literatura, análise de casos e entrevistas em
profundidade. A revisão da literatura buscou entender o significado de advocacy e lobbying
no Brasil e nos Estados Unidos assim como o papel do advocacy em um contexto de
democracia deliberativa. Considerando que os termos advocacy e lobbying são de origem
anglo-saxã, os significados destas palavras nos Estados Unidos serviram como referência
para a conceitualização do significado no Brasil. Em relação à literatura brasileira sobre este
tema, observou-se a existência de escasso referencial teórico acadêmico apesar de o termo
advocacy ser cada vez mais utilizado.
Através da metodologia de estudo de caso proposta por Einsenhardt (1989), buscou-se
analisar de forma qualitativa o ato de fazer advocacy nos Estados Unidos e no Brasil. O
estudo de casos foi a metodologia escolhida por ser a mais adequada já que, de acordo com
Eisenhardt, este tipo de ferramenta de pesquisa é apropriado para o estudo de novos tópicos,
como é o caso da atuação de organizações do terceiro setor no Brasil, e, mais especificamente
o seu papel de advocacy. Salienta-se que esta análise de casos não tem como objetivo fazer
generalizações, mas sim iniciar a discussão sobre este tipo de atividade no Brasil.
O processo de entrevistas foi importante para entender os significados de advocacy e
lobbying e na busca de informações sobre os estudos de caso. As entrevistas foram feitas
pessoalmente e por telefone com representantes das organizações estudo de caso,
representantes de outras organizações da sociedade civil, pesquisadores e militantes da área.
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Democracia Deliberativa
A democracia deliberativa baseia-se na idéia da discussão por parte dos cidadãos de
assuntos de seu interesse, como, por exemplo, leis e políticas públicas. Para Habermas (1996)
a sociedade civil é parte da esfera pública e tem um papel importante na construção de uma
democracia deliberativa. Em um processo democrático legítimo, membros da sociedade civil
podem fazer argumentos, ouvir, e dialogar com o governo, influenciando na criação das leis,
por exemplo. Entretanto, é importante ressaltar que não são os cidadãos que tomam as
decisões, estas são tomadas pelo processo político institucionalizado, mas os cidadãos
participam do processo de discussão que leva à tomada de decisão. A teoria crítica em sua
essência está preocupada em buscar a emancipação progressiva dos indivíduos e da sociedade
de forças opressivas o que pode ser alcançado através dos mecanismos de participação e
deliberação (DRYZEK, 2000).
A constituição desta esfera (pública) através de direitos básicos fornece
alguns indicadores para sua estrutura social. Liberdade de se reunir e
liberdade de se associar, quando ligadas à liberdade de expressão define o
escopo de vários tipos de associações e sociedade: associações voluntárias
que intervém na formação da opinião pública, que levantam tópicos de
interesse geral e agem como “advocates” para assuntos negligenciados e
grupos sub-representados, grupos que são difíceis de organizar, ou que tem
objetivos culturais, religiosos ou humanitários [...]. Garantias constitucionais
básicas, é claro, não conseguem preservar a esfera pública e a sociedade
civil de deformações. As estruturas de comunicação da esfera pública devem
ser mantidas intactas por uma enérgica sociedade civil. (HABERMAS,
1996, p. 368-369, tradução nossa).
Cohen e Arato (1992) reforçam a questão do espaço público e a participação de
associações da sociedade civil como a característica dos “novos” movimentos. Os autores
afirmam que a visão clássica dos movimentos sociais, baseados nas teorias de ação de massas
e do comportamento coletivo que focam nas características irracionais do comportamento
humano, já não é adequada para explicar os atuais movimentos sociais. As “novas” ações
coletivas envolvem formas de associação e estratégias específicas em um contexto moderno
de sociedade civil pluralista. Este contexto inclui “espaços públicos, instituições sociais
(imprensa, comunicação de massa), direitos (de se associar, de falar, de reunir), instituições
políticas representativas e um sistema legal autônomo, todos eles alvo de movimentos sociais
buscando influenciar políticas ou iniciar mudanças”.
É importante destacar que o conceito de sociedade civil utilizado para fins deste
estudo não é igualado ao de terceiro setor. Alves (2004) busca resgatar o conceito de
sociedade civil a partir de suas origens e afirma: “Não raro, o conceito de “Sociedade Civil”
está atrelado ao de “Terceiro Setor”, funcionando mesmo como seu sucedâneo. A confusão
entre os dois conceitos retrata uma forma de representação despolitizada da “parte pelo
todo””(ALVES, 2004, p.142). O autor critica a grande utilização de “Sociedade Civil” e
“Terceiro Setor” como termos sinônimos. Cohen e Arato definiram a sociedade civil como
“[...] a esfera de interação social entre a economia e o Estado, que inclui, acima de tudo, a
esfera íntima (especialmente a família), a esfera de associação (especialmente as associações
voluntárias), os movimentos sociais e as formas de comunicação pública”. (COHEN;
ARATO, 1992, p. ix, tradução nossa). Sendo assim se entende que organizações do terceiro
setor são organizações da sociedade civil que, conforme afirmado por Habermas e Cohen e
Arato, institucionalizam discursos sobre a solução de problemas e questões de interesse da
população dentro da esfera pública.
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Dentro deste contexto, Elster (1998) afirma que o processo de conversações
“deliberativas” não é apenas o processo de discutir, argumentar a fim de convencer a outra
parte de um determinado ponto de vista, mas envolve também a barganha: troca de ameaças e
promessas. Gambeta (1998) chama a atenção para os pontos negativos do processo
deliberativo como, por exemplo, a cooptação de partes mais fracas e a manipulação de
informações por “lobbies”, mas acredita que o processo deliberativo traz mais pontos
positivos do que negativos para a qualidade e legitimidade das decisões ao: (1) trazer novas e
melhores soluções a diferentes problemas; (2) trazer resultados mais justos ao proteger
grupos mais fracos; (3) trazer a discussão pública que propicia a “diluição”de interesses
individuais, levando a um consenso maior em qualquer decisão; (4) poder gerar decisões que
são mais legítimas, inclusive para as minorias.
Por outro lado, há aqueles que afirmam que a deliberação é um mecanismo pouco
estruturado e caótico e aqueles que “acreditam que a deliberação é exclusiva e restringida ao
tipo de vozes e pessoas que ela pode ouvir”, fazendo com que o processo de deliberação não
dê acesso àqueles que têm dificuldade em se comunicar efetivamente e que por isso não
conseguem participar de um fórum deliberativo (DRYZEK, 2000, p.4). Outra crítica ao
processo é de que ao participar e deliberar os indivíduos passam por um processo de
“educação e disciplinamento” que acaba restringindo a participação dos indivíduos que se
inibem de expressar suas opiniões. Assim a democracia age como uma força que disciplina
fazendo com que a participação dos indivíduos no final acabe prejudicando suas
oportunidades (HINDESS, 2000 apud DRYZEK, 2000). Dentro desta lógica, Gambeta
afirma, influenciado por Hirschman (1986), que culturas onde as pessoas costumam ter
opiniões formadas sobre “tudo” (ex: países da América Latina) acabam sendo negativas para
o intercâmbio genuíno de opiniões. As opiniões fortes inibem outras pessoas de participar e
darem também o seu argumento. Neste tipo de cultura, também denominada de “Claro!”,
Elster afirma haverem riscos de interesses particularistas e perdas coletivas engendradas pela
própria cultura no processo de construção de instituições democráticas. Em sociedades mais
analiticamente orientadas, onde as pessoas não temem assumir seu desconhecimento sobre
um determinado assunto, a deliberação ocorre com mais facilidade.
É importante ressaltar o papel das organizações foco deste estudo no processo de
deliberação, de discussão de políticas públicas de interesse dos cidadãos, ou seja, na
realização de sua função de advocacy. O IS, GIFE e ABONG atuam de forma participativa e
deliberativa na esfera pública fortalecendo e legitimando o processo democrático, sendo
assim o papel de advocacy torna-se uma função fundamental. Entretanto, acreditamos
também nos riscos inerentes ao processo como, por exemplo, na restrição da participação de
alguns grupos mais fracos e predomínio daqueles grupos mais organizados e “disciplinados”,
na possibilidade de cooptação de partes mais frágeis, assim como nos riscos internos de
definição de agenda e das práticas de governança das organizações.
Formas de atuação das organizações da sociedade civil
Delimitar as formas de atuação das OSC gera controvérsias e por ser um assunto
recente, abre-se espaço para diversas classificações. Mintzberg et al. (2005) analisa estas
organizações pela ótica das formas de associação sugerindo a existência de quatro tipos de
organizações associativas. Estas podem ser classificadas levando em conta a quem
beneficiam (seus próprios associados ou outros indivíduos) e de acordo com seu propósito de
existência (provisão de serviços ou advocacy por ou contra uma causa):
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Beneficiários
Outros Membros da associação
Associações Ativistas
Associações de Proteção
Advocacy
Advocacy por outros
(como organizações ambientalistas e de
Advocacy para si próprios
(como organizações de lobbying e ligas anti-
preservação da natureza)
difamação)
Propósito
Associações de Benefício
Associações Mutuais
Serviços para outros
Serviços para si próprios
Serviços
(direto ou indireto)
(para o lazer ou ganho)
(como festivais de arte, universidades (como cooperativas, jornais estudantis, clubes
"privadas", bancos de comida)
de literatura)
Esquema 1: Matriz de Associação
Fonte: Mintzberg, Henry et al., 2005, p.39.
Korten (1990), ao fazer uma análise sobre a atuação das organizações da sociedade
civil de forma evolutiva identifica quatro gerações de orientação. A primeira geração envolve
o foco na provisão de serviços para suprir uma deficiência imediata como, por exemplo,
provisão de comida, água, abrigo, saúde, entre outros. Ainda existem muitas organizações
atuando desta forma, entretanto, muitas mudaram esta orientação de “alívio imediato” para
um direcionamento de desenvolvimento local, sendo estas consideradas pelo autor a “segunda
geração de estratégias”. Esta geração é focada em desenvolvimento comunitário local para
que os indivíduos consigam suprir suas necessidades. A terceira geração é a de organizações
de desenvolvimento de sistemas sustentáveis e focam no desenvolvimento da comunidade em
na mudança de políticas e instituições específicas em nível local, nacional e global. Este tipo
de estratégia geralmente é decorrente, de acordo com o autor, do fracasso da segunda geração
de estratégias que são muito focadas no ambiente local e que requerem a presença constante
das ONGs. Como estas ONGs não conseguem beneficiar muitas comunidades agindo desta
forma, a segunda geração de estratégia acaba sendo ineficiente. Sendo assim, a terceira
geração tem uma estratégia de atuação muito mais ampla, focando nas políticas públicas e
alcançando resultados que influenciam mais no desenvolvimento local sustentável. A quarta
geração de orientação estratégica é voltada para os movimentos sociais que são movidos por
ideologia e pela visão de “um mundo melhor”, buscando mobilizar uma massa crítica de
iniciativas que apóiam uma mesma visão de mundo. De acordo com as definições de Korten,
as OSC que realizam advocacy em políticas públicas por este estudo analisadas poderiam ser
consideradas como sendo parte da terceira geração de estratégias.
Salamon (2002) traz uma definição de papéis para as organizações do terceiro setor na
esfera pública mais ampla baseada em: 1) provisão de serviços; 2) advocacy; 3) função
“expressiva”; 4) construção da comunidade; e 5) “guardião de valor”. Esta classificação vai
além da visão econômica destas organizações, que apenas analisa os recursos que estas
organizações movimentam e os empregos que geram. Van Tuijl (1999) afirma que as
“organizações não governamentais” podem ser definidas como “operacionais” e de
“advocacy”. As “operacionais” são as provedoras de serviços (ex: educação, saúde,
assistência social) e as organizações de advocacy, são aquelas que trabalham nos corredores
dos órgãos governamentais fazendo lobbying, e as organizações internacionais.
Percebemos então que as formas de atuação das OSC podem ser analisadas como um
aspecto constitutivo da organização (MINTZBERG, 2005, SALAMON, 2002; VAN TUIJL,
1999) ou como um aspecto evolutivo (KORTEN, 1990; SALAMON; ANHEIER, 2006).
Advocacy e Lobbying
Advocacy é um termo que envolve um conjunto de significados, que advém da
experiência de democracia norte americana, não possuindo tradução exata em português. É
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importante ressaltar que não há um consenso teórico na construção de um significado para
advocacy. Em um estudo sobre o papel e a influência das organizações de advocacy no
processo político nos Estados Unidos, Andrews e Edwards (2004) afirmam que, apesar de o
tema ter recebido bastante atenção do meio acadêmico nos Estados Unidos (mais que em
outros paises), não há um único conceito definido sobre o que são organizações de advocacy.
Para Avner (2002) advocacy envolve identificar, adotar e promover uma causa, um
esforço para moldar a percepção pública ou conseguir alguma mudança seja esta através de
lei ou não. De acordo com Jenkins (1987), advocacy em políticas públicas é uma forma
específica de advocacy que tem como intuito influenciar a decisão de qualquer elite
institucional a favor de um interesse coletivo. Advocacy pode ser para indivíduos, para
populações específicas ou causas, para o próprio interesse de uma organização ou setor ou
para amplos benefícios de interesse público (BORIS; KREHELY, 2002). Dentro deste de
contexto de advocacy está o “lobby”. Lobbying “é uma forma específica de advocacy com o
intuito de influenciar políticas públicas” (AVNER, 2001; BERRY, 1977; BORIS;
KREHELY, 2002).
Uma revisão da literatura no Brasil pouco nos diz sobre o termo advocacy, havendo
poucas pesquisas científicas que estudem a participação das OSC sob a ótica do advocacy e
do lobbying, mas é possível encontrar referências sobre “participação” da sociedade civil com
mais freqüência, sobre temas de participação e deliberação, sociedade civil e espaços
públicos, democracia participativa, entre outros que se aproximam do papel de advocacy em
políticas públicas (definido também como lobbying nos Estados Unidos), mas que não o
substituem plenamente. Por outro lado é possível encontrar outras definições desenvolvidas,
principalmente, por organizações da sociedade civil que atuam nessa esfera (Ex: Ágere e
CFEMEA).
Advocacy não faz parte do dicionário brasileiro e lobby, de acordo com o dicionário
Houaiss de Língua Portuguesa, significa: “atividade de pressão de um grupo organizado (de
interesse, de propaganda etc.) sobre políticos e poderes públicos, que visa exercer sobre estes
qualquer influência ao seu alcance, mas sem buscar o controle formal do governo; campanha,
lobismo” (DICIONÁRIO HOUAISS, 2006). A discussão de lobbying no Brasil é complexa,
pois não há estudo aprofundados e o tema não tem despertado o interesse da academia
(ARAGÃO, 1994; RODRIGUES, 1982; TOLEDO, 1985 apud OLIVEIRA, 2005). Existe um
enorme desconhecimento sobre a atividade e um estigma de marginalidade, que aliado à falta
de informações desencorajam pesquisadores e contribuem para manter o estudo de lobbying
em uma “espécie de limbo teórico” (OLIVEIRA, 2005).
Lobbying em muitos casos é utilizado como sinônimo de pressão, tráfico de influência
ou corrupção sendo visto, geralmente, como prática exclusiva de grandes corporações que
utilizam seu poder econômico para atingir determinados objetivos. Entretanto, esta visão é
equivocada, pois existem atividades de lobbying que são realizadas no país sem a violação
das leis. (OLIVEIRA, 2005; PEREIRA RODRIGUES, 2000; MANCUSO, 2004). Para
Pereira Rodrigues, nenhuma atividade de lobbying poderia ser mais legítima do que a
exercida por grupos organizados da sociedade civil, pois se trata de uma “pressão feita de
baixo para cima”, do cidadão para o governante, em prol de uma causa comum ou bem
público. (PEREIRA RODRIGUES, 2000)
Através das entrevistas realizadas é possível observar as diferenças existentes na
definição destes conceitos. Entretanto, vale a pena destacar que não é possível fazer
generalizações do que significa um conceito em um ou outro país, sendo as entrevistas
importantes no sentido de começar a compreender e delimitar os significados destas palavras,
principalmente, no Brasil. Podemos observar uma homogeneidade nas definições dos norteamericanos
entrevistados e isso pode ser observado como um exemplo do grande
esclarecimento em relação a essas atividades no país que são consideradas legítimas,
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egulamentadas e realizadas há muito tempo (ex: no caso do lobbying há o Lobbying
Disclosure Act que regulamenta a prática).
De acordo com as entrevistas feitas no Brasil podemos observar que não há o mesmo
nível de assimilação e esclarecimento destas atividades, sendo possível encontrar dois tipos
de resposta: 1) aqueles que vêm advocacy e lobbying de forma próxima à definição norte
americana, como lobbying sendo uma atividade legítima, parte do advocacy, e 2) aqueles que
vêm o lobbying como algo negativo, corporativista e que envolve interesses lucrativos. Estes
grupos usam a palavra advocacy para definir as atividades de influenciar políticas públicas e
em alguns casos fazem algumas adaptações, como por exemplo, referem-se ao lobbying das
organizações da sociedade civil como lobbying do bem. Percebe-se uma maior incidência de
respostas de acordo com o grupo dois, que possui rejeição ao “lobbying”, do total de 11
respostas sobre a definição de advocacy e lobbying, 7 se encontram neste grupo.
Sendo assim, há indícios de que o conceito de advocacy no Brasil perde o significado
mais amplo de identificar, adotar e promover uma causa, o que pode envolver a ferramenta de
lobbying ou não e acaba se tornando uma palavra reduzida e que serve de certa forma para
dar um caráter mais “legítimo e legal” ao ato de influenciar políticas públicas, ou seja,
organizações da sociedade civil com interesses públicos fazem “advocacy” e empresas com
interesses corporativos fazem “lobbying”.
Estudos de caso
As três organizações do estudo de caso têm como característica comum serem
associações sem fins lucrativos que defendem os direitos de outras organizações da sociedade
civil e por fazerem advocacy em políticas públicas como parte da sua estratégia de atuação.
Estas organizações possuem um relacionamento com órgãos governamentais, seja através da
influência direta na criação ou mudança de políticas públicas, no acompanhamento das
atividades do governo, na participação de conselhos, audiências públicas, reuniões com
lideranças parlamentares, reuniões de secretarias municipais entre outros. Um breve
descritivo das organizações:
Independent Sector (IS): Fundada em 1980 possui hoje cerca de 575 associados (fundações,
associações, fundações empresarias e programas de doações empresariais). É considerada
referência na defesa dos direitos de advocacy do “setor independente”, buscando “fortalecer e
mobilizar o setor independente da sociedade a fim de alcançar uma sociedade mais justa e
inclusiva com cidadãos e comunidades ativas, instituições independentes e uma democracia
saudável” (IS, 2007). O IS surgiu em um contexto onde as atividades das OSC Norte
Americanas estavam passando por um aumento progressivo de controle e regulação por parte
do governo. Criou-se então o IS, uma organização “guarda chuva”, para fortalecer o setor
através da fusão de duas organizações: Coalition of National Voluntary Organizations, uma
coalizão de OSC que recebem recursos (grantseekers) e o National Council of Philanthropy,
uma coalizão de organizações doadoras (grantmakers) (O’CONNELL, 1997). A organização
nasce como uma organização de advocacy no sentido amplo do seu significado ao promover
uma causa e buscar mudar a opinião pública através de educação, comunicação e influência
em políticas públicas.
Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE): Associação constituída em 1995 por
organizações que realizam investimento social privado (ISP) que é o “repasse voluntário de
recursos privados para fins públicos por meio de projetos sociais, culturais e ambientais, de
forma planejada, monitorada e sistemática”. Em sua maioria são organizações de origem
empresarial e, apesar do papel de advocacy em politicas publicas não ter sido intenso no
início da sua atuação, hoje esta atividade é parte central da sua estratégia de atuação através
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do Projeto Marco Legal e Politicas Públicas que busca aprimorar a legislação que regula as
OSC e participar no desenvolvimento de políticas públicas nas áreas social, cultural e
ambiental.
Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (ABONG): Organização criada
em 1991 por um conjunto de ONGs que tinham como objetivo a luta por justiça social e a
expansão da democracia e da cidadania. A organização surge como forma de articular as
organizações associadas e representá-las perante o Estado e demais sujeitos da sociedade civil
(ABONG, 2006). PAZ afirma que as raízes da ABONG coincidem com as das ONGs da
década de 60 e 70 que se caracterizaram pela luta pró democracia junto aos movimentos
sociais. A ABONG une estas organizações às nascidas nos anos 80 e 90, “possibilitando-lhes
a troca de experiências, a representação coletiva e, mais do que isso, favorecendo a sua
inserção em determinado campo político, crítico e de esquerda, que dá significado próprio ao
termo “ONG”” (PAZ, 2005). Atualmente a organização é integrada por cerca de 270
associadas que atuam em áreas como direitos humanos, questões agrárias, questões urbanas,
desenvolvimento regional, promoção da igualdade racial, meio ambiente, entre outros, sendo
hoje reconhecida como um sujeito de intervenção política e de interlocução com o governo,
defendendo a idéia de que as ONGs são fundamentais na formulação, monitoramento de
políticas públicas, exercendo um controle social sobre estas políticas.
Conclusões sobre advocacy no Brasil
Este estudo comparativo propiciou uma série de conclusões que serão resumidas para
fins deste artigo. Primeiramente é importante destacar as diferenças históricas e,
principalmente, a evolução das organizações da sociedade civil e do seu papel de advocacy
nos países de análise. O associativismo nos Estados Unidos remete aos períodos da
colonização, sendo o advocacy uma função tradicional das suas organizações. No Brasil, país
marcado pelo centralismo estatal, o associativismo da sociedade civil tem histórico diferente.
Como descrito por Landim (1993) esta livre associação não ocorre na época da colonização e
nem na época da independência. Este toma um impulso na época da industrialização
brasileira, no final do século XIX através da criação de sindicatos e associações de classe que
eram fortemente controlados pelo Estado. É apenas por volta de 1970 que as organizações da
sociedade civil se multiplicam com mais força, estimuladas pela luta por democratização ao
lado de movimentos sociais. Sendo assim, o papel de advocacy e lobbying são,
historicamente, parte da atuação de organizações Norte Americanas devido ao fato do setor
existir de forma mais estruturada e madura há mais tempo e também ao caráter liberal da
sociedade norte americana que através destas organizações efetivou a luta por diversos
direitos e interesses no país.
Nos Estados Unidos os conceitos de advocacy e lobbying são utilizados de forma
diferente do Brasil, país que importou os conceitos e que, apesar de não terem significado
claro e preciso, já trazem alguns “pré-conceitos” estabelecidos, como por exemplo, advocacy
ser o lobbying do bem e lobbying ser do mal (interesses corporativos). De acordo com os
entrevistados, a maioria tem uma visão menos ampla de advocacy, entendendo-o como um
processo ligado a políticas públicas diretamente. Já nos Estados Unidos, advocacy é utilizado
de forma mais ampla, no sentido de identificar, adotar e promover uma causa, buscando
mudar a opinião pública e lobbying é uma das suas ferramentas “técnicas”.
Em termos de semelhanças entre as OSC de ambos os países, podemos observar a
diversidade de organizações existentes e como há uma tendência no crescimento das
organizações de advocacy. A pesquisa do IBGE (2004), As Fundações Privadas e
Associações sem fins lucrativos no Brasil - 2002, evidencia como as organizações de “Defesa
e Desenvolvimento de Direitos” crescem nos últimos anos e Theda Skocpol (2003) evidencia
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este fenômeno nos Estados Unidos. A autora afirma que nos Estados Unidos há uma redução
progressiva na participação de membros da sociedade civil em associações, onde
tradicionalmente participarem de forma cívica e engajada. Estas pessoas passam a apoiar com
grande nível de recursos, organizações de advocacy geridas por um pequeno grupo de
profissionais que tomam decisões de grande influência sem ter legitimidade e
representatividade. Adicionalmente, critica que estas organizações de advocacy servem às
pessoas e grupos de “wealthy people” como forma de fazer valer seus objetivos políticos na
sociedade de forma mais legítima.
Uma comparação entre as organizações brasileiras (ABONG e GIFE) em relação à Norte
Americana (IS)
A atuação do IS desde 1980 significa um maior tempo de vida e uma maior
experiência à qual pode estar refletida em sua forma de atuação e na sua trajetória. Além
disso, o IS já nasce como uma organização de advocacy em políticas públicas, a ABONG
também, mas com menos ênfase do que a organização Norte Americana. A ABONG já previa
desde o início um maior interface junto ao governo, pela lógica de que aquilo que é público
não deve ser administrado apenas pelo Estado. Sendo assim, podemos dizer que o advocacy
em políticas públicas no caso do IS e da ABONG é constitutivo (MINTZBERG et al, 2005;
SALAMON, 2002, VAN TUIJL, 1999), ou seja, faz parte de seu nascimento, da razão pela
qual foi constituída. No caso da ABONG também há indícios de ser constitutivo, porém com
menos força e ênfase se comparado ao IS, em parte também pela vivência recente de uma
democracia e de uma maior abertura dada à participação da sociedade civil com a
Constituição de 1988. No caso do GIFE há indícios de que esta forma de atuação é evolutiva
(KORTEN, 1990, SALAMON; ANHEIER, 2006), ou seja, faz parte de uma lógica de
aprendizado, evolução e amadurecimento da organização.
Um terceiro ponto, é que o IS nasce de uma união de duas outras organizações, uma
de grantmakers e outra de grantseekers. Relatos de O’Connell mencionam que havia grande
incerteza se seria possível unir estes dois grupos mas que isto foi possível. Interessante
observar que o GIFE é considerado uma organização de grantmakers, ou seja, seus
associados são organizações realizam ISP e a ABONG alberga dentro do seu espectro de
associadas, organizações com perfil de grantseekers. Entretanto, GIFE e ABONG são
organizações que tem ideologias diferentes ou como definido por Szazi, “DNAs diferentes” o
que em sua opinião dificulta e impossibilita uma união.
Considerando esta semelhança e avaliando a atual situação de ambas as organizações,
percebe-se que estas têm posicionamentos bem distintos, uma ligada ao movimento da
Responsabilidade Social e ISP, perfil mais empresarial, e outra mais ligada aos Movimentos
Sociais e luta por direitos, perfil mais militante. Entretanto, dentro de uma lógica de coalizão
mais ampla, que busque impactar ainda mais os direitos das organizações da sociedade civil,
uma maior união entre estas duas organizações poderia trazer ganhos ao setor.
As três organizações (IS, GIFE e ABONG) representam um conjunto de
organizações, o que traz certa legitimidade ao processo já que a organização fala em “nome
de” diversos outros associados, mas onde também há riscos de superposição de vozes. Além
disso, é interessante observar que as três organizações têm profissionais especializados
realizando o advocacy em políticas públicas, pois acreditam que para realizar estas atividades
é necessário conhecimento do processo legislativo e executivo. Em termos de recursos, as
três optam por não receber recursos do governo, sendo o IS a organização que mais enfatiza a
sua independência nesse aspecto e os riscos que o dinheiro do governo traz para a autonomia
e independência do setor.
9

No processo de deliberação interna, percebemos semelhanças, como por exemplo, a
existência de grupos ou comitês onde se discutem diversos assuntos com os associados. A
grande diferença está no caráter da divisão destes grupos. No caso do IS os grupos são
divididos de acordo com a forma de atuação da organização (IS), no caso do GIFE de acordo,
principalmente, com a área de atuação dos associados (grupos de afinidade) e no caso da
ABONG de acordo com a localização dos associados. Estas instâncias são importantes locais
de deliberação entre a organização e os associados. No caso do IS as organizações têm que
ser convidadas para participar dos comitês e no caso da ABONG e GIFE esta participação é
aberta, demonstrando um processo mais participativo. Outras formas comuns de deliberação
são as reuniões de assembléia geral e o uso de e-mails e boletins eletrônicos são também
mencionados pelas organizações como formas de comunicação junto aos associados. O uso
de teleconferência junto às associadas foi apenas mencionado pelo IS que utiliza esta
ferramenta com freqüência. O Nonprofit Panel (Painel das Organizações sem Fins
Lucrativos) realizado também por esta organização deve ser mencionado como uma
importante coalizão e processo de deliberação não apenas com as associadas, mas também
com outras organizações e estudiosos do setor. Em relação à processos de consulta como
enquetes, pesquisas e votações estes não são utilizadas de forma periódica pelo IS, GIFE e
ABONG, sendo as decisões tomadas pela diretoria da organização.
Vale a pena ressaltar os riscos levantados por Gambeta (1998) no processo de
democracia deliberativa, como, por exemplo, a manipulação de partes mais fracas e a
existência das culturas “Claristas!” comum em países latino americanos onde as pessoas
tendem a ter opiniões fortes, inibindo outros de participarem e, consequentemente, um
intercâmbio legítimo de opiniões. Outro risco, de acordo com Hindess, é de que ao deliberar
os indivíduos passam por um processo de “educação e disciplinamento”, que inibe indivíduos
de expressarem suas opiniões, sendo assim, a deliberação acaba agindo como uma força que
disciplina e não é democrática propriamente dita. Alem disso, é importante destacar que em
alguns casos alguns argumentam melhor que outros e que por isso, têm mais chance de serem
ouvidos (SANDERS, 1997 apud DRYZEK, 2000).
Dentro deste contexto de deficiências, é importante analisar se estas questões ocorrem
no ambiente das organizações analisadas. Não foi possível fazer um estudo aprofundado
sobre o processo de deliberação das organizações já que para fins desta pesquisa não foram
realizadas atividades presenciais no dia a dia das organizações e nem em suas assembléias.
Entretanto, a participação da autora em uma reunião do Grupo de Afinidade Marco Legal a
convite do GIFE, permite chamar a atenção para a maior participação de uma minoria dos
associados em relação aos demais presentes. A participação no Seminário ONGs e Empresas
realizado pela ABONG chamam a atenção para uma ausência de debate e deliberação
propriamente dito devido à uma homogeneidade no posicionamento das organizações
participantes (7 dos 8 palestrantes eram ligados a movimentos sociais e ONGs). Entretanto,
qualquer tipo de afirmativa quanto ao processo de deliberação interno da organização
requerem maiores estudos e análises, sendo estes apenas indícios para pesquisas futuras.
Mesmo com todas as suas deficiências, o processo também traz aspectos
extremamente positivos como, por exemplo, novas soluções, “diluição” de interesses
individuais e decisões mais legítimas (GAMBETA, 1998).
Uma comparação entre as organizações brasileiras GIFE e ABONG
Fazendo um comparativo entre a forma como ABONG e GIFE realizam advocacy em
políticas públicas é possível identificar algumas semelhanças e diferenças. Uma importante
diferença é a quem cada uma representa. O GIFE representa um grupo que realiza
10

investimento privado, em sua maioria de origem empresarial e a ABONG representa as
ONGs mais voltadas para a luta de direitos, de perfil mais politizado e militante e isto é
constitutivo do seu posicionamento dentro de um contexto de esfera pública e em relação a
um Marco Legal do Terceiro Setor em debate e construção. Estas organizações são
representativas de uma parte do chamado terceiro setor, ou seja, não são representativas de
“todo” o terceiro setor já que neste também se incluem organizações filantrópicas,
organizações religiosas, entre outras.
Outra diferença refere-se ao fato da ABONG ter um escritório e um profissional
contratado realizando o papel de “Assessoria em Políticas Públicas e Participação social” , ou
seja, advocacy em políticas públicas, em Brasília, em linha com o objetivo da organização de
“fortalecimento dos espaços públicos deliberativos e paritários de compartilhamento de poder
como forma de radicalizar a democracia” (CICONELLO, 2006). O GIFE, por outro lado,
terceiriza este papel através da contratação da Ágere devido ao fato desta ter uma experiência
“acumulada em advocacy de causas públicas/sociais” e também devido à uma questão de
custos, já que esta opção é economicamente mais viável para a organização. Entretanto, a
organização já avalia se instalar em Brasília e atuar diretamente (ROSSETTI, 2006).
É importante salientar que na atividade de advocacy em políticas públicas, onde uma
organização atua em defesa de uma causa, o ato de defender, pleitear, argumentar é
importante no processo de deliberação e de posicionamento da organização. Surge então um
questionamento: atuar diretamente no processo traz mais legitimidade? Seriam necessárias
pesquisas futuras para concluir que atuar diretamente é mais legítimo e eficaz do que a
terceirização. Levando em consideração que o papel de advocacy no GIFE advém de um
processo evolutivo da organização, delegar este tipo de função enquanto não se detém a
habilidade pode também ser legítimo por um lado, ou seja, a organização busca incorporar
esse aprendizado para ganhar legitimidade antes de ela desenvolver diretamente essas
atividades.
Quando discutimos o relacionamento com o Estado, ambas as organizações o colocam
como sendo de parceria e conflito, e criticam a ausência de políticas de Estado para as OSC
Existem diversas negociações com cada governo, mas não há uma política única, de Estado
que resista a mandatos e interesses políticos o que prejudica o setor, seu crescimento e sua
eficácia
Ao analisar os projetos de lei / proposições que são acompanhados por cada
organização através de documentos cedidos pelo GIFE e pela ABONG, percebemos que em
termos de estrutura estes documentos, são semelhantes, falam qual o projeto de lei,
propositor, descritivo, status e no caso do GIFE há uma priorização (1, 2 ou 3 de mais
importante para menos importante), uma análise breve sobre o impacto (negativo ou positivo)
do projeto e um maior espectro dos projetos acompanhados, ou seja, não apenas aqueles
referentes ao “terceiro setor” mas também das áreas da cultura, educação e meio ambiente
com impacto sobre as OSC.
Outro ponto na comparação das duas organizações é o fato de ambas serem
associações e ambas terem mencionada ter que lidar em alguns caso com a existência de
interesses corporativistas por parte dos associados. Sendo que as organizacoes sempre
buscam equacionar esses interesses a fim de atingir um interesse público.
Em relação aos projetos de lei das áreas de educação, cultura e meio ambiente
acompanhados pelo GIFE e à ênfase dada pela ABONG a questões de gênero e igualdade
racial, isto leva aos seguintes questionamentos: 1) Ao optar por fazer advocacy em prol de
políticas públicas na área de meio ambiente, cultura e educação, o GIFE não estará
segmentando e de certa forma, sendo corporativista em relação a determinados interesses?
Deveria a organização (GIFE) focar-se em defender direitos que propiciem as organizações
da área da cultura, meio ambiente, educação e outras, a fazerem advocacy elas mesmas em
11

questões referentes às suas áreas? 2) Ao enfatizar as questões de igualdade racial e de gênero,
de certa forma a ABONG não está privilegiando uma causa em detrimento de outras causas?;
3) Deveriam ABONG e GIFE focar-se em defender os direitos de OSC de forma mais ampla?
Dentro deste contexto, podemos observar que em alguns casos a literatura levanta a
hipótese de que as organizações podem ser influenciadas por quem controla os recursos, é a
chamada teoria da dependência de recursos. De acordo com esta teoria, o ambiente é uma
fonte de recursos com a qual a organização interage e que exerce influência sobre a estrutura
organizacional e o comportamento dos indivíduos dentro das organizações (HUDOCK, 1995
apud MENDONÇA, 2006). Uma possibilidade de pesquisa futura seria analisar as duas
organizações à luz da teoria da dependência de recursos buscando observar se esta afeta a
estrutura da organização.
Finalmente, em relação à atuação em forma de coalizão por parte das duas
organizações este estudo observa que, apesar de existirem vários posicionamentos comuns,
vários projetos de lei sendo acompanhados por ambas as organizações não existe uma
coalizão formal estabelecida entre GIFE e ABONG. Alguns dos entrevistados afirmam existir
a consciência de que juntas as duas organizações terão um poder de persuasão maior, mas que
o processo de “afinar” o discurso entre as duas organizações é difícil devido às diferenças
intrínsecas do perfil dos associados de cada organização. Apesar do trabalho de advocacy ser
muito parecido, assim como alguns posicionamentos em relação a determinados projetos de
lei, à quem cada organização representa gera diferenças significativas. Como observam
Lavalle, Houtzager e Castello, entender o papel dos atores e organizações da sociedade civil
“enquanto atores que realizam funções de representação política” é fundamental em um
contexto de democracia e participação.
Desta forma vemos que a razão da não solidificação de uma coalizão propriamente
dita esta ligada a diferenças ideológicas. Neste caso, as ideologias e a discordância resultante
de a quem cada organização representa são a essência da “não coalizão”, impossibilitando a
atuação conjunta de forma mais sólida e constante. Percebemos uma diferença em relação às
coalizões norte americanas onde a lógica da razão instrumental parece prevalecer e são
criadas varias coalizões ad-hoc apenas para a realização de certos objetivos, mesmo entre
organizações com diferentes posicionamentos.
Considerações finais
Este estudo conclui que o papel de advocacy, mais especificamente, de advocacy em
políticas públicas dentro de um contexto de democracia deliberativa fortalece o processo
democrático ao trazer para o processo de deliberação organizações da sociedade civil que
representam diversos grupos na sociedade para que estes possam deliberar e expor seus
pontos de vista sobre políticas públicas e assuntos de seu interesse, tornando o processo mais
participativo Entretanto, este processo também possui riscos e desafios que devem ser
levados em consideração. (DRYZEK, 2000; ELSTER, 1998; GAMBETA, 1998;
HABERMAS, 1996).
Alguns dos desafios para o estabelecimento das organizações da sociedade civil como
agentes participativos no Brasil, de acordo com as entrevistas realizadas e da revisão da
literatura são os seguintes: 1) dificuldade da sustentabilidade financeira de atividades de
advocacy cujos resultados são de longo prazo; 2) falta de conhecimento e tradição de
advocacy e, principalmente, do funcionamento do processo legislativo e executivo; 3)
ausência de políticas de “Estado” para a atuação das organizações da sociedade civil; 4)
corrupção de algumas organizações da sociedade civil que levam ao descrédito de todo o
setor e cooptação de líderes de OSC pelo Governo; 5) espaços institucionalizados para a
deliberação, como, por exemplo, os conselhos de polítcas públicas, não são sempre espaços
12

democráticos; 6) problema das “vozes que falam mais alto” e das tendências “Claristas!”; 7)
ausência de regras estabelecidas no processo de influenciar políticas públicas, como, por
exemplo, o lobbying disclosure act que traria maior legitimidade e transparência ao processo;
8) a necessidade de atuar em coalizões: ao atuar em forma de coalizão com outras
organizaçoes da sociedade civil, órgãos governamentais e organizações do setor empresarial,
estas organizações poderiam se fortalecer e legitimar a sua atuação; 9) representatividade das
organizações de advocacy: a quem cada organização representa e quais os interesses
envolvidos? 10) importância das ferramentas de comunicação tanto no processo de
deliberação como na definição de agenda.
Para Habermas (1996), o processo de deliberação política consiste em uma rede de
discursos e barganhas que supostamente facilitam a solução racional de questões pragmáticas,
morais e éticas. Este tipo de processo requer que haja um espaço de deliberação e
mobilização de ambas as partes, Estado e Sociedade Civil, para que possa ocorrer de fato e os
altos custos são parte do processo de tomada de decisão pela deliberação. Surge neste
contexto uma “comunidade comunicativa ideal”, como tipo ideal a ser perseguido, mas que
dificilmente é alcançado. Neste tipo ideal, a argumentação é feita por aqueles que fazem parte
do processo perante um ideal expandido de audiência. Estas comunidades ideais são
formadas através de um processo de socialização e através de uma análise correta dos
argumentos, baseados na verdade (APEL, 1980 apud HABERMAS, 1996; HABERMAS,
1996).
Naturalmente este é um tipo ideal, uma “ficção metodológica” que permite destacar as
complexidades existentes, pois a realidade é mais complexa e não modelável desta forma.
Alcançar este caminho depende de um aprendizado cultural e pessoal por parte dos agentes
participativos do processo e onde “opiniões dogmáticas sobre o mundo e padrões rígidos de
socialização podem bloquear um modo deliberativo de societização” (HABERMAS, 1996, p.
325, tradução nossa). Vale a pena reflertir se, devido às diferenças ideológicas presentes nas
organizações estudo de caso, não ocorre um bloqueio no modo de deliberação, enfraquecendo
a idéia de democracia deliberativa propriamente dita.
A análise do Independent Sector e sua forma de deliberação dentro de um contexto
específico da esfera pública dão indícios de que o país possui mecanismos institucionalizados
de interação entre o Estado e a Sociedade Civil, em grande parte decorrente da própria
história constitutiva (path dependence) do país. Por outro lado, o Brasil dá indícios de estar
começando a trabalhar estas questões, mas ainda há um longo caminho a ser traçado a fim de
alcançar práticas institucionalizadas e efetivas de deliberação, além dos conselhos de políticas
publicas propriamente ditos. Poderíamos afirmar que estamos em fase de aprendizado?
Percebemos que cabe a ambos, às organizações da sociedade civil e ao Estado, o
papel de descobrir os caminhos de deliberação, ampliá-los e replicá-los e se mobilizar perante
as dificuldades inerentes, buscando evidenciar as assimetrias existentes no processo, como
por exemplo, vozes “mais fortes”, desigualdade de recursos e informações, desigualdade de
habilidades, entre outros.
Percebe-se que esta pesquisa abre portas para a geração de hipóteses sobre esta forma
de atuação das OSC que poderão ser verificadas por novas pesquisas como, por exemplo: 1)
É possível verificar uma tendência maior das OSC fazerem advocacy em políticas públicas,
ou seja, as organizações estão atuando mais em questões ligadas à formulação,
monitoramento e execução de políticas públicas?; 2) Existe de fato uma profissionalização
desta esfera, ou seja, para atuar na influência de políticas públicas é fundamental que os
atores estejam capacitados? 3) Qual o papel das coalizões dentro da influência em políticas
públicas por parte das OSC; 4) Quem financia este tipo de atividade e quão democrática é a
disponibilidade deste tipo de recursos dentro de um amplo campo de OSC que atuam na
influência de políticas públicas. Quais os riscos inerentes ao processo de financimanento?; 5)
13

Qual é a percepção dos agentes governamentais sobre esta forma de atuação das OSC. Quão
abertas são algumas instâncias governemantais em termos espaços deliberativos?; 6) Quais
são as maiores dificuldades existentes por parte do governo para estimular e desenvolver esta
forma de atuação? 7) Como estimular este tipo de atuação nas OSC em nível municipal,
estadual e federal?; 8) Como lidar com questões de definição de agenda e agenda oculta neste
tipo de atuação?
As possibilidades de pesquisa que se abrem são inúmeras. Considerando a escassez
deste tipo de estudos no país, procurou-se contribuir para o conhecimento e melhor
entendimento do papel de advocacy das organizações da sociedade civil. O advocacy em
políticas públicas demonstra ser uma importante forma de atuação e de extrema importância
dentro de um contexto deliberativo a fim de alcançar uma melhor discussão de políticas
públicas que afetam os cidadãos e sociedade como um todo. Alguns riscos, entretanto, são
inerentes ao processo e devem ser levados em consideração.
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