SUS: avanços e desafios, 2006. - BVS Ministério da Saúde

CONASS
O federalismo brasileiro é predominantemente cooperativo e hegemonicamente
intra-estatal. Ele apresenta elementos de competição
e de cooperação. O caso da guerra fiscal entre os Estados da federação
configura uma competição predatória no nosso federalismo.
O caso do SUS aproxima-se de uma experiência de federalismo
cooperativo. Um dos problemas do federalismo cooperativo é que em
países de forte tradição centralizadora, como os latino-americanos, a
cooperação costuma ser resultado de uma linha hierárquica descendente
que enfraquece a autonomia dos governos subnacionais e constrange
o excedente cooperativo da ação solidária (Abrúcio, 2002). Isso
pode estar acontecendo no federalismo sanitário brasileiro.
Além desse problema de falta de simetria entre os entes federados,
o federalismo cooperativo brasileiro apresenta um problema de ordem
jurídica pela ausência de um instrumento legal que propicie uma
vinculação forte em relação às políticas pactuadas. A forma jurídica
de ordenamento da pactuação interfederativa é o convênio que é um
mecanismo vertical e que institui regras unilaterais de relacionamento.
Essa, talvez, seja a razão pela qual surgiu a nova legislação de consórcios
que permite, inclusive, o consorciamento de entes federados
distintos.
Outro problema do federalismo cooperativo brasileiro está no
municipalismo autárquico, expressão cunhada por Celso Daniel em
2001, segundo Abrúcio (2002). Essa forma de descentralização tem
a vantagem de colocar as responsabilidades pelas políticas públicas
mais próximas aos cidadãos e de aumentar a oferta local desses serviços.
Por outro lado, apresenta desvantagens inequívocas. Uma delas
é determinada pela situação de forte constrangimento dos recursos
públicos; nesse caso, estabelece-se uma competição entre os entes
federados, em que cada qual pretende repassar os seus custos aos
outros. Na área social esse mecanismo foi identificado como uma tentativa
de cada nível de governo transferir a outro os custos políticos e
financeiros das políticas sociais e reservar, para si, os benefícios dela
decorrentes (Arretche, 1996). E mais ainda, pode haver uma tendência
à fragmentação de certos serviços sociais, como os de saúde, que
exigem escala para operarem com eficiência e qualidade. Assim, o
municipalismo autárquico pode introduzir elementos de competição
predatória nos sistemas sociais.
O municipalismo autárquico articula-se com a natureza singular da
descentralização brasileira, especialmente após a Constituição Fede-
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