Jackson Luiz Araújo Souza

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE 

N⁄CLEO DE P”S-GRADUA« O E ESTUDOS DO SEMI-¡RIDO 

PROGRAMA REGIONAL DE P”S-GRADUA« O EM 

DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE 

PROJETOS P⁄BLICOS DE DESENVOLVIMENTO 

NO SEMI-¡RIDO SERGIPANO 

Impactos ambientais, Controle e Efetividade 

S O CRIST”V O 

2003 

Jackson Luiz Ara˙jo Souza 

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JACKSON LUIZ ARA⁄JO SOUZA 




DissertaÁ„o apresentada ao Programa de PÛs-GraduaÁ„o da 

Universidade Federal de Sergipe, N˙cleo de PÛs-GraduaÁ„o e 

Estudos do Semi-¡rido, para defesa p˙blica junto ao Curso de 

Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente, vinculado ao 

Programa Regional de PÛs GraduaÁ„o em Desenvolvimento e Meio 

Ambiente ñ PRODEMA, como requisito para obtenÁ„o para o titulo 

de Mestre. 

¡rea de ConcentraÁ„o: Desenvolvimento Regional e PolÌticas 

P˙blicas. 

Sub-¡rea: Desenvolvimento de Regiıes Semi-¡ridas. 

Orientadora: Profa. Dra. Vania Fonseca. 

S O CRIST”V O 

2003 

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JACKSON LUIZ ARA⁄JO SOUZA 




DissertaÁ„o apresentada ao Programa de PÛs-GraduaÁ„o da Universidade 

Federal de Sergipe, como requisito para obtenÁ„o do titulo de Mestre em Desenvolvimento e 

Meio Ambiente. 

Aracaju, em 11 de agosto de 2003 

Nota: 10,00 (dez) 

BANCA EXAMINADORA 

_______________________________________________ 

Prof. Dr. JosuÈ Modesto Passos Sobrinho 

_______________________________________________ 

Prof. Dr. Nilton Pedro da Silva 

_______________________________________________ 

Profa. Dra. Vania Fonseca 

Orientadora 

Universidade Federal de Sergipe 

RESULTADO 

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Para Tatiana e meus filhos Victor e Luana, 

razıes da minha constante busca por 

crescimento, e como forma de sempre estar ao 

alcance de suas expectativas. 

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AGRADECIMENTOS 

Agradecer sempre se constitui numa tarefa ambÌgua. Ao tempo em que È 

gratificante, por possibilitar uma singela homenagem ‡queles que despretenciosamente tanto 

ajudaram na concretizaÁ„o deste trabalho, tambÈm È angustiante, ante a possibilidade de n„o 

contemplar todos os facilitadores da imensa tarefa que foi executar esta empreitada. Mas a 

vontade de exteriorizar o meu sentimento de gratid„o supera o receio de cometer alguma 

injustiÁa, ao que peÁo, se È que È possÌvel me desculpar por tamanho deslize, antecipadamente 

desculpas se porventura alguns dos meus preciosos colaboradores ficarem de fora. 

A express„o ìdespretenciosamenteî utilizada anteriormente n„o È mera 

retÛrica, pois È o sentimento que me vem ‡ mente quando me lembro das in˙meras vezes que 

fui auxiliado, corrigido, amparado, entendido por pessoas realmente desprendidas de outro 

sentimento sen„o o de colaborar para o bom andamento do presente trabalho, faz-me imaginar 

que os mesmos coraÁıes generosos estar„o abertos a entender t„o imperdo·vel deslize. 

Sem que se constitua em uma ordem de import‚ncia ou de relev‚ncia para o 

presente trabalho, os meus agradecimentos v„o especialmente para essas pessoas que, mesmo 

envolvidas em seus trabalhos, nunca se furtaram a estender a m„o: 

¿ professora Vania Fonseca, por sua generosidade e empatia, que com jeito 

firme e sereno soube me conduzir nos meandros dos caminhos acadÍmicos, da pesquisa 

cientÌfica e da busca pela compreens„o dos fatos observados ao longo do trabalho, entendendo 

minhas dificuldades e limitaÁıes e os obst·culos impostos pela indefiniÁ„o de minha situaÁ„o 

profissional. 

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Ao DionÌsio, pessoa de extremo conhecimento das questıes sociais e 

econÙmicas por que passam as comunidades carentes, de cuja sabedoria tive o privilÈgio de 

compartilhar e apreender um pouco, mesmo que por momentos limitadamente breves, ante 

toda a sabedoria por compartilhar, mas que o escasso tempo disponÌvel impediu que se 

prolongasse o aprendizado. 

Aos meus queridos amigos Symone e Carlos, verdadeiros paradigmas na busca 

de desafios, autÍnticas referÍncias quando se trata de capacidade de conquistar objetivos 

pessoais e profissionais, pela intermin·vel bondade da acolhida num momento delicado da 

minha vida, mas que me fez compreender o significado da palavra amizade. 

Aos colegas de mestrado, que, apesar de nesta fase final termos nos afastado 

um pouco, em nada arrefeceu o sentimento de amizade e de admiraÁ„o adquiridos ao longo da 

prazerosa convivÍncia. Em especial, ‡ Ana Cristina, verdadeira companheira de luta e de 

convicÁıes, pelas ìtrocas de figurinhasî ao longo de todo o perÌodo; ‡ Nadja, pelo sempre 

presente apoio nos momentos mais difÌceis por que passei e tambÈm pelas broncas corretivas 

que me ajudaram a manter firme a busca dos objetivos; ‡ Mara pelas palavras de apoio e fÈ 

nos momentos de incerteza; ao M·rio, pela constante alegria e certeza do sucesso e que nos 

empurrava para onde estamos hoje; e ‡ Heleni, pelo exemplo de dedicaÁ„o e esforÁo. 

Aos meus colegas de trabalho, de BrasÌlia e de Aracaju, que souberam 

compreender a import‚ncia do mestrado para a minha formaÁ„o pessoal e profissional e me 

ajudaram e entenderam quando das minhas ausÍncias. 

Aos funcion·rios da Pronese pelo auxÌlio na compreens„o do mecanismo de 

funcionamento dos Programas, em especial a Paulo Fernandes, Carmem, Terezinha, Magaly e 

Oswaldo. 

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Aos moradores das comunidades visitadas de PoÁo Redondo, que com sua 

sabedoria e simplicidade traduziram de forma objetiva as suas necessidades, vivÍncias, 

expectativas e convicÁıes, que tanto contribuÌram para o conhecimento da realidade retratada 

neste trabalho. 

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RESUMO 

Este trabalho analisa a intervenÁ„o p˙blica no semi-·rido sergipano por meio de 

projetos p˙blicos de desenvolvimento, tomando o municÌpio de PoÁo Redondo como 

referÍncia. O estudo traÁa um histÛrico dos projetos de desenvolvimento no Nordeste, aborda 

a inserÁ„o do componente ambiental nas discussıes de cunho econÙmico, discorre sobre os 

Ûrg„os institucionais de controle p˙blico e o controle social e analisa a efetividade de trÍs 

formas de intervenÁ„o p˙blica: a de grandes projetos planejados de forma centralizada; a de 

projetos executados por meio de convÍnios entre a Uni„o e os municÌpios; e a de projetos 

planejados e executados por associaÁıes comunit·rias, sendo referenciado o Programa de 

Combate ‡ Pobreza Rural (PCPR) para an·lise detalhada. Para a consecuÁ„o do trabalho, 

foram feitas pesquisas bibliogr·ficas e documentais, bem como em sistemas informatizados, 

entrevistas com gestores e tÈcnicos governamentais e com as comunidades alvo dos 

investimentos. O estudo mostrou que independente da forma de autuaÁ„o do Estado, a falta de 

efetividade do gasto p˙blico È marca caracterÌstica e o componente ambiental ainda n„o est· 

internalizado nos atores envolvidos, n„o passando de retÛrica para satisfaÁ„o das formalidades 

e exigÍncia legais, sem alcanÁar os atores envolvidos, sejam os formuladores de polÌticas 

p˙blicas, sejam as populaÁıes atingidas/beneficiadas pelos projetos. 

Palavras-chave: Projeto P˙blico ñ Desenvolvimento ñ Meio Ambiente ñ PoÁo Redondo 

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ABSTRACT 

This thesis centers on government interference in the Sergipean arid region trough 

public development projects, based on PoÁo Redondo town as archetype. The study starts with 

the history of public development initiatives in the Northeastern Region of Brazil. An analysis 

of the inclusion of environmental aspects in the economic arguments is then provided 

followed by an overview of the organizations devoted to public and social control, and also 

examines the three major ways of public intervention, namely , the large scale, centrally 

planed projects; projects financed by contracts between the Union an the several 

municipalities; and those planed and executed by community associations. The Program to 

Eradicate Rural Poverty was selected for a detailed analysis. The study was based on 

bibliographical research, analysis of unpublished documents available trough Government 

offices, retrieval of electronic data, and interviews with government personnel, both technical 

and managerial, as well as with members of the target communities. The main conclusion is 

that, independent of how the Government acts, the low effectiveness of Public expenditures is 

pervasive. Also, that the environmental considerations are not really integrated to the way of 

thinking of the officials involved, and it is mostly lip service to satisfy legal requirements and 

formalities, without any kind of influence over the people involved in the projects, be then the 

formulators of policies or the affected communities. 

Key words: Public Projects ñ Development ñ Environment ñ PoÁo Redondo 

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SUM¡RIO 

1 INTRODU« O...................................................................................................................10 

2 ECONOMIA E MEIO AMBIENTE ...................................................................................22 

3 PROJETOS P⁄BLICOS DE DESENVOLVIMENTO....................................................33 

3.1 O NORDESTE, AS SECAS E OS PLANOS DE SALVA« O................................35 

4 CONTROLES SOBRE PROJETOS P⁄BLICOS E MEIO AMBIENTE NO BRASIL.45 

4.1 ”RG OS DE CONTROLE .........................................................................................47 

4.2 CONTROLE SOCIAL ...............................................................................................55 

5 EFETIVIDADE DE PROJETOS P⁄BLICOS EM SERGIPE.........................................63 

5.1 PROJETOS DE IRRIGA« O - UMA AN¡LISE CRÕTICA ..................................64 

5.1.1 A EXPERI NCIA DO PROJETO CALIF”RNIA .............................................70 

5.1.2 PROJETO JACAR…-CURITUBA .......................................................................74 

5.1.3 A CULTURA DA DESCONTINUIDADE..........................................................78 

5.2 INTERVEN«’ES P⁄BLICAS E AS TRANSFER NCIAS 

INTERGOVERNAMENTAIS ...................................................................................80 

5.3 PROGRAMAS DE APOIO AO PEQUENO PRODUTOR RURAL ..........................85 

6 PO«O REDONDO E OS PROJETOS P⁄BLICOS ñ AN¡LISE CRÕTICA A PARTIR 

DO MUNICÕPIO DE REFER NCIA ......................................................................................91 

6.1 CARACTERÕSTICAS..................................................................................................91 

6.2 INTERVEN« O P⁄BLICA EM PO«O REDONDO ñ PROJETOS EM 

DISCUSS O..............................................................................................................97 

6.3 PROGRAMA DE COMBATE ¿ POBREZA RURAL EM PO«O REDONDO.....103 

6.4 A EFETIVIDADE DO GASTO P⁄BLICO - PAPP E PCPR..................................112 

6.4.1 MECANISMOS DE CONTROLE......................................................................121 

6.4.2 EFETIVIDADE DOS PROJETOS......................................................................125 

7 CONCLUS’ES.................................................................................................................132 

8 REFER NCIAS BIBLIOGR¡FICAS ..............................................................................146 

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1 INTRODU« O 

Apesar da reduÁ„o do papel do Estado, atravÈs da transferÍncia de algumas 

atribuiÁıes p˙blicas para entidades da sociedade civil organizada, as OrganizaÁıes Sociais de 

Interesse P˙blico, as associaÁıes comunit·rias, e as demais OrganizaÁıes n„o 

Governamentais (ONG), via processo que foi denominado de ìpublicizaÁ„oî (PEREIRA, 

1998), quando a matÈria atine a questıes ambientais e de desenvolvimento, n„o h· como fugir 

da Ûrbita estatal face ao grande poder impactante que tÍm as polÌticas p˙blicas. Ratificando 

este pensamento, Bursztyn (1993, p. 85) assim se refere ao tema: 

Num mundo tendendo a reduzir a aÁ„o estatal, a quest„o ambiental se 

apresenta como importante exceÁ„o ‡ regra. Em toda parte (...) foram sendo 

criadas estruturas governamentais voltadas para a regulaÁ„o e para a 

fiscalizaÁ„o das atividades causadoras de danos ao meio ambiente. 

AtÈ mesmo os mais radicais expoentes do pensamento neoliberal viriam a 

admitir que neste terreno [quest„o ambiental] caberia ao Estado o papel de 

definiÁ„o das regras do jogo econÙmico e de assegurar o seu cumprimento. 

AÁıes que visem ao desenvolvimento de comunidades e regiıes, de igual 

forma, tÍm no Estado o seu principal agente, seja diretamente, por meio de projetos p˙blicos, 

seja por meio de fomento ‡ iniciativa privada, atravÈs de subsÌdios ou ren˙ncia de receitas, 

ambas modalidades de transferÍncia de recursos p˙blicos a entidades privadas promotoras de 

aÁıes de desenvolvimento de cunho econÙmico. 

Ali·s, È exatamente quando se reduz a quest„o ao prisma econÙmico ñ e o 

Brasil n„o foge ‡ regra, dada a popularizaÁ„o dos conceitos neoliberais ñ que aparecem uma 

sÈrie de questionamentos que devem ser respondidos ‡ luz das novas demandas sociais: (i) a 

perenidade do modelo de desenvolvimento adotado, j· que a sustentabilidade dos 

empreendimentos deve ser fator primordial nas tomadas de decis„o; (ii) a qualidade da 

tomada de decis„o, cristalizada na forma e na origem do planejamento; (iii) a forma como È 

calcada a sustentabilidade dos projetos, levando-se em conta o aproveitamento racional dos 

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ecursos disponÌveis; (iv) a percepÁ„o do homem como agente e ao mesmo tempo objeto da 

aÁ„o econÙmica, considerando-o como integrante da biodiversidade; (v) a qualidade do 

controle, institucional e social, dos projetos de desenvolvimento e os seus impactos no meio 

ambiente. 

Por muito tempo se pensou que o desenvolvimento econÙmico, por si sÛ, 

garantiria o crescente aumento na qualidade de vida das pessoas, por meio, unicamente, do 

aprimoramento tecnolÛgico, que possibilitaria ‡ humanidade uma inesgot·vel fonte de 

satisfaÁ„o de suas necessidades materiais, ou, como mencionam Morin e Kern (2000, p. 92) 

ìa fÈ na miss„o providencial da tecnociÍncia alimentou a certeza do progresso, as grandiosas 

esperanÁas do desenvolvimento futuroî. 

A partir dos anos 60 constatou-se que a fonte n„o era inesgot·vel e que a 

tecnologia, da forma como estava calcada, seria insuficiente ñ e atÈ mesmo impeditiva ñ para 

alcance de tais metas. A constataÁ„o das limitaÁıes ‡ exploraÁ„o dos recursos naturais e a 

inserÁ„o da componente ambiental nas discussıes econÙmicas refrearam os ‚nimos dos 

adeptos do crescimento econÙmico progressivo e ilimitado, trazendo para o centro das 

discussıes o conceito de desenvolvimento sustent·vel, que Binswanger (2001, p. 41) vÍ como 

uma alternativa ao conceito de desenvolvimento econÙmico, pois para ele, desenvolvimento 

sustent·vel significa ìqualificar o crescimento e reconciliar o desenvolvimento econÙmico 

com a necessidade de se preservar o meio ambienteî. 

Capra (2001), citando Brown (1981), comenta a import‚ncia que o conceito de 

sustentabilidade teve para o movimento ecolÛgico considerando como sustent·vel uma 

sociedade que satisfaz suas necessidades sem diminuir as perspectivas das geraÁıes futuras, o 

que nos leva ao conceito cl·ssico de sustentabilidade, elaborado a partir do RelatÛrio 

Brundtland (1991) como sendo aquele que atende as necessidades do presente sem 

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comprometer a possibilidade de as geraÁıes futuras de atenderem a suas prÛprias 

necessidades. 

Esta nova forma de se enxergar o desenvolvimento numa perspectiva 

sustent·vel, diferente da atÈ ent„o aplicada, mostrou o esgotamento do modelo 

desenvolvimentista desvinculado das limitaÁıes impostas pela possibilidade de exaust„o das 

fontes de recursos naturais, o que levou ao questionamento tambÈm da forma de intervenÁ„o 

do Estado, ou seja, a maneira como o Estado vinha intervindo por meio de aÁıes e projetos 

com impactos nas ·reas de desenvolvimento e de meio ambiente tambÈm passou a ser 

questionada, por n„o contemplar a sustentabilidade do desenvolvimento proposto. 

Nos projetos de desenvolvimento 1 , o Estado, que sempre foi o formulador, 

implantador e executor de polÌticas, passou a transferir parte de suas atribuiÁıes para alguns 

segmentos da sociedade. Antes mesmo das decisıes de como e onde investir em projetos 

p˙blicos migrarem do centro do poder estatal em direÁ„o ‡ comunidade, deu-se um 

movimento entre nÌveis estatais, ou seja, a transferÍncia de algumas atividades que antes eram 

afeitas a uma esfera estatal para outra, mais prÛxima dos benefici·rios das aÁıes. Esse 

movimento È observado principalmente na esfera federal, na qual a Uni„o passou a transferir 

atribuiÁıes aos Estados e/ou aos MunicÌpios juntamente com transferÍncias financeiras 

impostas e garantidas por Lei e atÈ mesmo pela ConstituiÁ„o. 

Veja-se, por exemplo, na ·rea de educaÁ„o, o Fundo de Desenvolvimento do 

Ensino Fundamental (Fundef) e a merenda escolar ñ por meio do Programa Nacional de 

AlimentaÁ„o Escolar (PNAE); na ·rea da sa˙de o Sistema ⁄nico de Sa˙de (SUS) e os 

programas pontais como o Programa de AtenÁ„o B·sica (PAB) e seus desdobramentos, a 

1 Apesar das restriÁıes ao termo (ao que Morin e Kern (2000) chamaram de conceito ìsubdesenvolvido), pois o 

desenvolvimento que se busca È o pleno e n„o apenas o econÙmico, ser· utilizada a express„o comumente (ao 

menos atÈ ent„o) aceita pela maioria, e expresso em obras e documentos em que se faz referÍncia a melhorias 

oriundas de aÁ„o estatal ou privada, resultante de inversıes financeiras. 

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exemplo do Programa Nacional de Combate ‡ CarÍncia Nutricional (PNCC), e, por fim, o 

Programa de Sa˙de da FamÌlia (PSF) e o de agentes comunit·rios de sa˙de, sÛ para citar 

alguns. Esta postura mostrou que a aÁ„o deveria estar vinculada ‡ proximidade dos 

benefici·rios, reconhecendo, a Uni„o, a sua incapacidade de gerir bem os ñ ‡s vezes ñ parcos 

recursos disponÌveis, enfrentando realidades t„o distintas como as encontradas na enorme 

diversidade cultural ao longo do Brasil. 

A proximidade entre o agente estatal executor e os benefici·rios da aÁ„o estatal 

permite n„o sÛ o tratamento adequado das questıes intervenientes de todo o processo, por ser 

local e bem conhecer as especificidades da cultura dominante e da sociedade objeto da aÁ„o, 

como tambÈm o controle da aÁ„o estatal por esta mesma sociedade, controle a ser exercido 

mediante a verificaÁ„o da qualidade dos serviÁos prestados, fiscalizaÁ„o da aplicaÁ„o dos 

recursos disponibilizados e da efetividade das aÁıes. … certo que este controle depende, e 

muito, do nÌvel de conscientizaÁ„o da sociedade civil do seu papel em todo o processo por 

meio do exercÌcio pleno do controle social 2 , 0 o mais avanÁado ñ e atÈ mesmo por isto, o mais 

difÌcil de ser atingido ñ mecanismo de controle da aÁ„o p˙blica. 

… o que se busca com uma nova forma de intervenÁ„o estatal, na qual o Estado 

chama a sociedade a planejar, executar e/ou fiscalizar a aplicaÁ„o de recursos p˙blicos. AtÈ 

mesmo pelo car·ter novel desta forma de intervenÁ„o, os recursos financeiros alocados para 

tais projetos s„o em regra de pequena monta ñ se considerados de forma isolada, analisados 

apenas por agente planejador/executor ñ mas os montantes envolvidos s„o consider·veis, 

quando consolidados os dados pulverizados de milhares de agentes parceiros do Estado. 

Como exemplo, tem-se o programa Farol do Desenvolvimento no qual o Banco do Nordeste È 

2 O tema ser· abordado oportunamente em capÌtulo prÛprio, entendido este como o controle exercido pela 

sociedade, a qual fiscaliza e cobra dos agentes p˙blicos a aderÍncia de conduta ‡s normas pactuadas, n„o sÛ 

aquelas positivadas (posta em Lei formal) como tambÈm ‡quelas assentadas em normas de condutas 

sendimentadas no seio daquela comunidade. 

0 

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o agente p˙blico fomentador de projetos que se aproximam da concepÁ„o inovadora da 

origem comunit·ria das demandas e do atendimento de necessidades nascidas no seio destas 

comunidades; pode-se ainda citar na mesma linha de aÁ„o (planejamento e execuÁ„o) o 

Programa de Apoio ao Pequeno Produtor (PAPP) e o Programa de Combate ‡ Pobreza Rural 

(PCPR), no ‚mbito dos Projetos Nordeste e S„o JosÈ, ambos financiados com recursos do 

Banco Mundial (BIRD) e gerenciados, em Sergipe, pela Empresa Sergipana de 

Desenvolvimento Sustent·vel (Pronese). 

Destaque-se ainda, na concepÁ„o e implantaÁ„o da forma mais participativa de 

atuaÁ„o p˙blica, a influÍncia (que poderia tambÈm ñ em alguns casos ñ se chamar de 

imposiÁ„o) de organismos internacionais de desenvolvimento, principalmente o Banco 

Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a ìmodismosî a que est„o 

expostos os paÌses em desenvolvimento, devido ‡ necessidade que os seus formuladores de 

polÌticas p˙blicas tÍm em apresentar pseudo-inovaÁıes como forma de justificar a 

manutenÁ„o de suas ìilhas de poderî 3 . 

As intervenÁıes que alteram o meio ambiente, por seu turno, s„o decorrentes ñ 

mas n„o apenas ñ de aÁıes de desenvolvimento, que por muito tempo foram relegadas a 

segundo plano, apoiadas na concepÁ„o dominante de inesgotabilidade do meio natural de 

fornecer inputs e de suportar outputs do processo de desenvolvimento puramente econÙmico. 

Esta vis„o permitia que os projetos estatais, por mais impactantes que fossem, n„o 

considerassem as conseq¸Íncias danosas ao meio ambiente 4 . E aqueles projetos que n„o 

tinham concepÁ„o desenvolvimentista, ou seja, eram fundados em aÁıes de intervenÁ„o na 

3 … comum entre gestores e formuladores de polÌticas p˙blicas a ades„o sem critÈrio a modismos, sejam 

econÙmicos, sejam de administraÁ„o p˙blica, uma vez que a descontinuidade de aÁıes e de polÌticas È uma triste 

regra, o que, associado ‡ pouca memÛria polÌtica da populaÁ„o, leva a este descompromisso com o resultado a 

ser alcanÁado, visando apenas ‡ criaÁ„o de factoides dos quais sÛ se servem os seus criadores. 

4 O conceito de meio ambiente era (e muitas vezes ainda È) sempre associado apenas ao meio natural, ‡ natureza, 

no sentido amplamente divulgado e aceito pelo pensamento da sociedade racional cartesiana ocidental, 

desconsiderando as interligaÁıes dos meios naturais, sociais e culturais em que est„o inseridos os seres humanos. 

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natureza (mesmo que alguns deles visassem benefÌcio econÙmico) n„o viam o meio natural de 

forma completa, complexa e contextual, e sim, particionada, desconsiderando o car·ter inter- 

relacional dos agentes naturais; como observam Morin e Kern (2000, p.167) ìa relaÁ„o do 

homem com a natureza n„o pode ser concebida de forma redutora nem de forma separadaî. 

Desse modo, o cen·rio que se observa È o de mudanÁa na postura estatal em 

sua forma de se relacionar como a sociedade quando se refere a projetos de desenvolvimento, 

saindo do centralismo estatal (mas n„o assumidamente estatizante) para a descentralizaÁ„o em 

favor da sociedade (mais especificamente da comunidade objeto da aÁ„o estatal, as quais 

seriam os nascedouros das demandas) tendo o Estado a funÁ„o de viabilizar financeiramente a 

concretizaÁ„o dos projetos; assim, mais uma vez, a comunidade seria chamada a atestar a 

efetividade dos gastos. 

Entretanto, nesse novo papel, o Estado n„o pode se afastar de atividades que 

lhes s„o prÛprias ou, em funÁ„o da natureza destas, que somente ele possa desincumbir-se 

satisfatoriamente. 

A redefiniÁ„o do Estado implicaria a reduÁ„o de suas funÁıes econÙmicas e o 

fortalecimento de suas funÁıes sociais e ambientais nos diferentes nÌveis; alÈm 

de um profundo processo de descentralizaÁ„o polÌtica. 

Nessa perspectiva, a qualidade ambiental È essencialmente um bem p˙blico, que 

somente pode ser mantido atravÈs de uma incisiva intervenÁ„o normativa e 

regulatÛria do Estado, complementada com incentivos de mercado. 

(FERREIRA, 1998, p.24) 

Com base nessas preocupaÁıes, o presente trabalho buscou respostas para 

questıes como a compatibilidade entre o discurso e a pr·tica da aÁ„o p˙blica em projetos de 

desenvolvimento, o nÌvel de controle social e a capacidade da sociedade em exercÍ-lo, a 

atuaÁ„o dos Ûrg„os institucionalmente encarregados de exercer o controle sobre a aÁ„o estatal 

e a efetividade de projetos p˙blicos de desenvolvimento. Para tanto, a an·lise foi situada em 

Sergipe, tomando como referÍncia um municÌpio do ìSert„o do Baixo S„o Francisco 

Sergipanoî, regi„o delimitada atravÈs de bacias hidrogr·ficas como unidade de estudo e 

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planejamento, mas cuja express„o polÌtico-administrativa no estado de Sergipe È composta 

pelos municÌpios de CanindÈ do S„o Francisco, PoÁo Redondo, Porto da Folha, Gararu, 

Monte Alegre e Nossa Senhora da GlÛria. Pontualmente, foram analisados os resultados do 

PAPP/PCPR no municÌpio de PoÁo Redondo, tomando-o como municÌpio de referÍncia 

regional. 

A escolha desse municÌpio se deveu ‡ sua representatividade regional no 

contexto de estudos do semi-·rido sergipano e, tambÈm, ao grande potencial modificador dos 

projetos p˙blicos de desenvolvimento, diante do grande volume de carÍncias que a regi„o 

apresenta. Assim, qualquer aÁ„o estatal, cujo objetivo seja o de melhorar as condiÁıes de vida 

da regi„o, poder· causar grande impacto na comunidade que ali vive, podendo trazer 

significativos efeitos positivos na relaÁ„o homem-natureza. Por outro lado, esses impactos 

poder„o ganhar uma significativa conotaÁ„o negativa quando a aÁ„o È malograda por 

ineficiÍncia e falta de efetividade, seja por incompetÍncia gerencial, seja por mau uso dos 

recursos disponibilizados, frustando as expectativas de uma comunidade pobre e com 

pouquÌssimas alternativas de subsistÍncia, e deixando, muitas das vezes, impactos 

indesej·veis, e por vezes irreversÌveis, no meio natural j· bastante fr·gil. 

Ao se buscar respostas para essas questıes, foi analisada a relaÁ„o entre os 

controles estabelecidos (sejam eles institucionais ou sociais) com a efetividade dos projetos 

p˙blicos de desenvolvimento no estado de Sergipe, particularmente na regi„o do sert„o do 

Baixo S„o Francisco. Essa an·lise utilizou estudo dos registros histÛricos sobre projetos de 

desenvolvimento para o semi-·rido nordestino, da an·lise da inserÁ„o da componente 

ambiental nas discussıes econÙmicas com impacto nas decisıes sobre projetos de 

desenvolvimento, da avaliaÁ„o da atuaÁ„o dos Ûrg„os de controle ñ Tribunais de Contas do 

Estado e da Uni„o e do MinistÈrio P˙blico Federal ñ e do controle exercido pela sociedade, e 

da efetividade de projetos p˙blicos no estado de Sergipe, tendo como referÍncia projetos de 

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irrigaÁ„o, programas financiados por meio de transferÍncias intergovernamentais (convÍnios) 

e programas de desenvolvimento com participaÁ„o da comunidade local. 

O resultado desses estudos est· apresentado em capÌtulos cuja distribuiÁ„o 

procurou privilegiar o entendimento da transformaÁ„o por que passou a aÁ„o estatal em alguns 

projetos de desenvolvimento no Nordeste, migrando do centro, representado pela aÁ„o de 

planejadores distantes da realidade sobre a qual se iria agir, para as prÛprias comunidades 

alcanÁadas pelos projetos, esta sim conhecedora de sua realidade. 

No histÛrico traÁado, foram considerados os projetos de desenvolvimento para 

o Nordeste e projetos implantados em Sergipe, bem como algumas entidades criadas com o 

fim especÌfico de se fomentar o desenvolvimento da regi„o, sem entrar no mÈrito dos seus 

trabalhos, apenas quantificando os valores alocados nos diversos projetos para se dar uma 

dimens„o financeira de mais de um sÈculo de ìpreocupaÁ„oî com a situaÁ„o crÙnica de 

desnivelamento econÙmico e social com outras regiıes do paÌs. 

O componente ambiental foi analisado a partir de sua inserÁ„o nas discussıes 

econÙmicas e com impacto nas decisıes sobre projetos de desenvolvimento, pois È ineg·vel 

que n„o se pode mais pensar em qualquer aÁ„o, seja ela p˙blica ou privada, grandiosa ou de 

pequeno porte, sem levar em consideraÁ„o as suas potenciais conseq¸Íncias para o meio 

ambiente. A inserÁ„o do componente ambiental na discuss„o econÙmica È recente e traz 

consigo a necessidade de estendÍ-lo aos mais variados debates, sejam eles polÌticos, 

empresariais, acadÍmicos ou cientÌficos. Nesse sentido, os trabalhos que procuram discutir as 

formas como a sociedade tem se relacionado com o assunto e o que essa sociedade pretende 

deixar como legado, associando sua necessidade de desenvolvimento com a tambÈm 

necessidade de perenidade deste desenvolvimento, por si sÛ j· carregam o componente de 

validade e legitimam o esforÁo desprendido para a sua execuÁ„o. 

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17

O presente estudo n„o foge a esta regra; ao execut·-lo, procurou-se instigar o 

debate acerca de questıes cruciais com que se depara a sociedade, tais como: de que forma 

atender ‡ demanda crescente por crescimento econÙmico de regiıes pobres sem comprometer 

a perenidade do crescimento, o desenvolvimento humano e as geraÁıes futuras? Os projetos 

p˙blicos implementados traziam consigo o conceito de sustentabilidade? … feita tambÈm uma 

an·lise da inserÁ„o da preocupaÁ„o ambiental nos normativos dos Ûrg„os institucionais de 

controle p˙blico. 

O controle, como um dos enfoques do trabalho, foi introduzido por meio da 

caracterizaÁ„o dos Ûrg„os institucionalizados para exercer a fiscalizaÁ„o da aÁ„o p˙blica, n„o 

mais apenas como meros verificadores da conformidade cont·bil de gestores de recursos 

p˙blicos, no caso especÌfico dos tribunais de contas, mas, e principalmente, como 

fiscalizadores do patrimÙnio p˙blico, nele incluÌdo o meio ambiente. Foi ainda abordado o 

controle social, como uma das formas de controle n„o institucional, mas que melhores 

resultados se pode alcanÁar, fazendo distinÁ„o entre os diversos nÌveis de evoluÁ„o social e 

entre sociedades diferentes. 

Por fim, uma an·lise sobre a efetividade de projetos p˙blicos em Sergipe, 

tomando para exame os programas de desenvolvimento de pequenas comunidades, na ·rea 

delimitada para o estudo, pontuando com an·lises sobre os projetos de irrigaÁ„o e as aÁıes 

financiadas por meio de convÍnios com a Uni„o. Nos programas para pequenas comunidades, 

estudou-se o PAPP e o PCPR, aprofundando a an·lise de forma crÌtica e apontando 

responsabilidades por sucessos e insucessos. As an·lises se prenderam aos aspectos de 

controle e de efetividade de cada um dos projetos, suas intervenientes causais e conseq¸entes. 

Na an·lise do PAPP e PCPR, foram postos ‡ prova o discurso e a pr·tica da 

mencionada descentralizaÁ„o, por meio de pesquisa de campo, na qual se buscou verificar se a 

propalada ascens„o da comunidade ‡ condiÁ„o de ìformuladoresî de polÌticas de 

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18

desenvolvimento, por meio da escolha de onde e como investir recursos p˙blicos estava 

ocorrendo de fato ou se as velhas estruturas que h· muito dominam o cen·rio da regi„o 

continuam se constituindo em Ûbices ‡ inovaÁ„o benÈfica, o que, conforme defende Gil 

(1995) mostra que alÈm do interesse cientÌfico das questıes de pesquisa, h· o interesse pr·tico 

do resultado das discussıes. 

As conclusıes apresentadas ao final se constituem em um apanhado dos 

achados de pesquisa do farto material analisado, transformados em juÌzo de valor, o mais 

imparcial possÌvel, procurando apenas refletir a realidade observada sem descurar da 

imparcialidade prÛpria de um trabalho acadÍmico. 

… importante, pois, que as discussıes advindas do presente trabalho encontrem 

amparo nos agentes envolvidos ou impactados pelos problemas discutidos, suas implicaÁıes e 

repercussıes em seu desenvolvimento, ou seja, que haja o que Perelman e Olbrechts-Tyteca 

(2002) chamam de contato dos espÌritos, uma vez que n„o basta escrever, h· que ser lido. 

Afinal, mesmo correndo o risco de um antropocentrismo exacerbado ñ o objeto principal de 

estudo ainda È o homem ñ h· que se reconhecer que n„o h· como desvincular a quest„o 

ambiental (entendida aqui ainda com o significado restrito de meio natural/natureza) da 

quest„o sÛcio-econÙmica, no qual o homem est· inserido. As relaÁıes entre homem e natureza 

e as implicaÁıes sociais, econÙmicas, jurÌdicas, polÌticas e culturais desta associaÁ„o, o coloca 

como objeto e destinat·rio do estudo. 

Quando se distingue homem de natureza, evidentemente È uma referÍncia ‡ 

clara percepÁ„o errÙnea do homem moderno como ser apartado da natureza, pois como 

observa GonÁalves (2000, p. 75) ìn„o s„o os homens enquanto categoria genÈrica que est„o 

destruindo a natureza, mas sim o homem sob determinadas formas de organizaÁ„o socialî ao 

que chamamos de homem moderno. 

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19

O aspecto antropocÍntrico do trabalho se caracteriza ainda na medida em que 

considera o homem como objeto e destinat·rio do estudo. Objeto do estudo, pois, È ele quem 

formula e sobre ele È aplicada a polÌtica p˙blica. Destinat·rio, porque È para ele que ser„o 

dirigidas as conclusıes, apontando possibilidades e perspectivas e tambÈm para ele ser„o 

dirigidas as crÌticas sobre os projetos ineficazes ou deturpados, em especial aqueles que n„o 

passaram de promessas apostas sobre um papel e que tÍm condenado o semi-·rido nordestino 

ao cumprimento de uma sentenÁa perversa e injusta. 

Mesmo reconhecendo diferenÁas conceituais entre planos, programas e 

projetos, importa ressaltar que, para o presente trabalho, os planos, programas e projetos ser„o 

tratados todos como projetos, de forma a unificar e melhor compreender os diversos 

instrumentos de polÌticas p˙blicas. Assim, em que pese poder haver distinÁ„o na denominaÁ„o 

de algumas aÁıes de intervenÁ„o estatal no semi-·rido nordestino, todas ser„o tratadas de 

igual maneira para efeito de comparaÁ„o, desde que possuam similitude e se caracterizem 

como um instrumento de que dispıe o Estado para a implementaÁ„o de sua polÌtica de 

desenvolvimento e para o meio ambiente. Somente quando da an·lise do PAPP e PCPR È que 

se utilizar· a express„o ìprojetosî como forma de designar as demandas das comunidades 

materializadas em uma obra, serviÁo ou aquisiÁ„o de bens. 

Foram pesquisadas informaÁıes e trabalhos desenvolvidos a respeito de 

projetos p˙blicos de desenvolvimento no semi-·rido sergipano, em especial o Sert„o do Baixo 

S„o Francisco, tomando-se como base os resultados alcanÁados e os impactos relacionados ‡s 

comunidades atingidas. Foram pesquisadas v·rias formas de intervir, analisando suas 

diferenÁas e aperfeiÁoamentos porventura existentes utilizando-se como fonte, informaÁıes e 

dados de instituiÁıes como Sudene, Departamento Nacional de Obras contra a Seca 

(DNOCS), Companhia de Desenvolvimento do Vale do S„o Francisco (Codevasf), Pronese, 

Banco do Nordeste (BNB), Tribunal de Contas da Uni„o (TCU), Tribunal de Contas do 

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20

Estado de Sergipe (TCE-SE), ServiÁo Brasileiro de Apoio ‡s Micro e Pequenas Empresas 

(Sebrae) e outras, alÈm de trabalhos acadÍmicos desenvolvidos sobre o tema. 

Na pesquisa de campo foram analisados aspectos como aderÍncia dos projetos 

‡s necessidades das comunidades, cumprimento dos objetivos propostos, populaÁ„o atingida e 

pertinÍncia dos projetos, considerando o completo e permanente aproveitamento dos 

investimentos destinados aos projetos, tendo como vari·veis a origem das demandas, n˙mero 

de projetos executados apenas parcialmente - em comparaÁ„o com o todo, n˙mero de famÌlias 

atingidas, recursos alocados para cada projeto e vida ˙til dos objetos dos projetos. A 

finalidade da pesquisa foi conhecer e analisar as polÌticas p˙blicas sobre o tema com o intuito 

de fornecer base para o entendimento de como a aÁ„o estatal vem procedendo na regi„o. 

Assim, segundo o esquema preconizado por Bruyne (1991), a pesquisa passou pela coleta de 

informaÁıes, seleÁ„o e processamento de dados e reduÁ„o a ìfatosî, estes expostos na 

conclus„o do trabalho. 

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21

2 ECONOMIA E MEIO AMBIENTE 

A emergÍncia da economia como a ciÍncia que mais tem permeado nossas 

vidas, pontuando as aÁıes dos mais diversos setores da sociedade, n„o È nova, mas se tem 

acentuado desde meados do sÈculo passado. 

A economia desempenha um papel central na formaÁ„o das atividades do 

mundo moderno, visto fornecer os critÈrios do que È ëeconÙmicoí e do que È 

ëantieconÙmicoí, e n„o existir outro conjunto de critÈrios que exerÁa maior 

peso, tanto nas aÁıes de indivÌduos e grupos como dos governos. 

(SCHUMACHER, 1977, p.34) 

Os modelos econÙmicos desenvolvidos para conduzir, orientar e predizer os 

rumos da sociedade moderna foram amplamente aceitos atÈ que o modelo dominante passou a 

n„o encontrar respostas, ou esquivar-se delas, quando defrontado com a possibilidade de 

esgotamento de um dos pilares em que se sustentava, em que pese a sua incapacidade de 

admiti-lo como tal: o meio ambiente, aqui entendido como a sociedade e a natureza 

interligadas de forma indissoci·vel. N„o sem raz„o, Morin e Kern (2000, p. 160) consideram 

a economia como: 

a ciÍncia social matematicamente mais avanÁada (...) e humanamente mais 

atrasada, pois se abstraiu das condiÁıes sociais, histÛricas, polÌticas, 

psicolÛgicas e ecolÛgicas insepar·veis das atividades econÙmicas. Por isso 

seus especialistas s„o cada vez mais incapazes de interpretar as causas e 

conseq¸Íncias das perturbaÁıes monet·rias e financeiras, de prever e prÈdizer 

o curso econÙmico, mesmo a curto prazo. 

Essa postura, aparentemente intencional, de n„o reconhecer o meio ambiente 

como i) fornecedor de recursos e receptor de dejetos; ii) espaÁo onde se d„o as interaÁıes 

entre processos naturais e socioculturais e iii) habitat em sentido amplo (VIEIRA, 1992), 

levou ‡ possibilidade de esgotamento dos recursos ante a aÁ„o antrÛpica amparada pela 

ìcegueiraî do modelo econÙmico. O homem ocidental (e o ocidentalizado) se viu perplexo 

diante da falta de respostas para os novos enfrentamentos que se dariam dali por diante. Se h· 

alguns anos o conceito de desenvolvimento estava hermeticamente contido em duas opÁıes 

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22

excludentes, mas que se auto consideravam suficientes, agora a modelo È ˙nico e, mais do que 

nunca, insuficiente. 

De fato, quando a dicotomia comunismo/capitalismo dominava a cena, cada 

sistema propalava a sua capacidade de promover o progresso da humanidade, mas ambos 

estavam lastreados no que Morin e Kern (2000) chamaram de descontrolada corrida da trÌade 

ciÍncia/tÈcnica/ind˙stria. A base desses dois sistemas sÛcio-polÌticos sendo a mesma, n„o 

havia como resultar diferenÁas no trato com o meio ambiente, diferenciado-os apenas pela 

forma de organizaÁ„o econÙmica. Seja por meio da prevalÍncia do mercado, seja pela 

planificaÁ„o estatal, ambos desconsideraram o meio ambiente nas decisıes econÙmicas e, o 

que È pior, ignoraram os ecossistemas e suas capacidades de regeneraÁ„o, induzindo toda a 

humanidade ‡s conseq¸Íncias da mudanÁa provocadas nos fluxos naturais. No m·ximo, o 

modelo considerava como externalidades ambientais, e isso de algum tempo para c·, as 

agressıes ao meio ambiente e os custos de sua degradaÁ„o gerados pela produÁ„o, como 

observa Silverstein (1993, p.28): 

Em dÈcadas recentes, os economistas reconheceram a necessidade de 

contabilizar os enormes custos trazidos pela poluiÁ„o intensiva. Entretanto, 

fazem isso de maneira limitada que se relaciona como o que È chamado, no 

jarg„o econÙmico, de ìinternalizar as externalidadesî, via regulamentaÁıes. 

O resultado È a situaÁ„o preocupante em que se encontra o planeta, com 

aumento da temperatura global e do buraco na camada de ozÙnio, diminuiÁ„o da 

biodiversidade, e uma sÈrie de outras mudanÁas prejudiciais ‡ vida em geral. Por se ter saÌdo 

vitorioso no embate com o comunismo (e a histÛria costuma ser cruel com os derrotados), os 

defensores do capitalismo continuam a firmar posiÁ„o quanto a capacidade de se superar os 

obst·culos por vir, considerando ser esta mais uma crise, a qual o sistema saber· contornar 

como j· o fez em outras oportunidades, sempre apoiado na crenÁa da genialidade humana e 

seus aparatos tecnolÛgicos. 

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23

Foi graÁas ‡ ciÍncia que se conseguiu feitos enormes para a humanidade (com 

a populaÁ„o atual n„o seria possÌvel alimentar tanta gente com os sistemas e tÈcnicas de 

produÁ„o vigentes h· 500 anos) mas esta mesma ciÍncia e estes mesmos benefÌcios trouxeram 

consigo uma vasta gama de problemas inimagin·veis. Basta lembrar a capacidade da ciÍncia 

moderna em criar elementos antes inexistentes e sobre os quais a natureza n„o est· preparada 

para lidar. 

A ërevoluÁ„o verdeí, levada a efeito em algumas ·reas mais favorecidas do 

Terceiro Mundo, lanÁou m„o de fertilizantes artificiais, pesticidas quÌmicos, 

sementes hÌbridas e irrigaÁ„o; tudo isso criou problemas que sÛ agora 

comeÁamos a avaliar (SCHWARZ, 1990, p.103) 

Os processo econÙmicos amparados na ciÍncia da economia n„o fogem a esta 

situaÁ„o, pois cria modelos de utilizaÁ„o da natureza que afetam o meio ambiente sem que 

seja levada em conta a capacidade deste meio de reagir, utilizando-o, desprezando-o, 

depredando-o. 

A an·lise econÙmica tradicional concentra-se no problema da troca de riqueza 

entre os membros de uma economia, focalizando o papel das preferÍncias dos 

consumidores, das tecnologias e da dotaÁ„o de capital para a existÍncia e 

estabilidade dos equilÌbrios de mercado. (CLEVELAND e RUTH, 2001, P.133) 

Nesse sentido, Daly (2001) traz importante observaÁ„o ao questionar o 

paradigma usualmente aceito de se considerar a economia como um sistema total ao invÈs de 

um subsistema. Ele explica que no paradigma da economia com um sistema ela poderia ser 

graficamente representada por meio de um ret‚ngulo, chamado de economia, com inputs que 

seriam os insumos e outputs que seria a produÁ„o. Tal representaÁ„o È descabida, por sua 

incompletude, j· que n„o h· indicaÁ„o de onde provÍm as entradas e nem para onde v„o as 

saÌdas. J· no paradigma da economia como subsistema, tal representaÁ„o estaria inserida em 

um sistema maior, o meio ambiente. Esta forma explica de onde vÍm as matÈrias primas, os 

insumos, e para onde vai o resultado da transformaÁ„o, os produtos, conforme a representaÁ„o 

gr·fica: 

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24

Figura 1 - RelaÁ„o entre a Economia e o Meio Ambiente 

Meio Ambiente 

Dessa forma, a relaÁ„o entre o meio ambiente e a economia ficaria clara ñ 

especificamente no sentido de que a economia È um subsistema do meio 

ambiente e depende dele tanto como fonte de insumos e de materiais como 

depÛsito para o lanÁamento da produÁ„o de lixo. O texto que acompanharia o 

diagrama deveria explicar que o meio ambiente sustenta a economia fisicamente 

pela regeneraÁ„o dos insumos de baixa entropia de que ela necessita e pela 

absorÁ„o do lixo de alta entropia que ela n„o consegue evitar de gerar, da 

mesma forma que fornecendo outros serviÁos ecolÛgicos sistÍmicos. (DALY, 

2001, p.180) 

ìQu„o grande È o subsistema relativamente ao sistema total? Qu„o grande ele 

pode ser sem desarrumar o funcionamento do sistema total?î Pegunta Daly (2001, p.181), 

Dimensionar a proporÁ„o do subsistema em relaÁ„o ao sistema seria o desafio do 

desenvolvimento sustent·vel, o qual teria a difÌcil tarefa de conciliar interesses que s„o, na 

maioria das vezes, antagÙnicos. 

inputs outputs 

Economia 

A ConferÍncia de Estocolmo em 1972 pode ser considerada como um marco na 

inserÁ„o da quest„o do desenvolvimento econÙmico vinculado ‡ preocupaÁ„o com o meio 

ambiente, o que decorreria na elaboraÁ„o de termos como desenvolvimento sustent·vel. 

Entretanto, as discussıes acadÍmicas contrastam, na essÍncia, com as preocupaÁıes dos 

paÌses ricos que vÍm na escassez de recursos naturais o comprometimento do padr„o de vida 

que construÌram e querem manter no futuro. Ao mesmo tempo em que desfraldam a bandeira 

do desenvolvimento, como forma de garantir mercado para os seus produtos, os paÌses ricos 

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25

procuram minar os esforÁos de naÁıes mais pobres em ver o seu padr„o de vida melhorado (‡s 

custas de uma certa dose de degradaÁ„o ambiental, como j· fizeram os ricos) com restriÁıes 

de natureza polÌtica e comercial, com o argumento declarado de proteÁ„o dos recursos 

naturais para as futuras geraÁıes de todo o planeta, mas visando, a curto prazo, evitar o 

esgotamento das matÈrias primas de que precisam para manter o atual nÌvel de 

ìdesenvolvimentoî e conforto prÛprios. 

Na verdade, subentende-se que os paÌses ricos n„o est„o preocupados com todos 

os habitantes do planeta, o que fica nas entrelinhas È que o processo de 

exploraÁ„o promovido pelos ricos, tornou-se t„o selvagem que essas naÁıes 

ricas temem pelo fim das fontes de recursos, como tambÈm das reservas 

existentes nos paÌses pobres, o que afetaria o nÌvel de consumo e de conforto 

dos paÌses ricos. (FONSECA, VARGAS e BASTOS, 1997, p. 9) 

Gomes (1995) afirma n„o ter d˙vidas de que entre a pobreza sem degradaÁ„o 

ambiental e a possibilidade de se sair do estado miser·vel em que se encontram populaÁıes 

inteiras do Nordeste Brasileiro com algum dano ambiental, È preferÌvel a segunda opÁ„o. De 

fato, para quem j· utilizou os recursos naturais de forma predatÛria para alcanÁar o padr„o de 

vida atual, como o fizeram os paÌses ricos, È f·cil criticar e impor argumentos priorizando a 

preservaÁ„o ambiental em detrimento de aÁıes que visam o crescimento econÙmico 

concomitante ao desenvolvimento social. Segundo Gomes (1995, p. 14) ì[...] nas condiÁıes 

em que vive a maioria da populaÁ„o nordestina, nada È mais importante do que o atendimento 

a necessidades b·sicas, e isto n„o pode ser alcanÁado sem o crescimento econÙmico.î 

Daly (2001) propıe soluÁıes que ele mesmo considera ìdolorosamente 

Ûbviasî: controle populacional, redistribuiÁ„o de renda e melhoria na produtividade. A esse 

respeito, j· em 1974, quando da realizaÁ„o da primeira conferÍncia internacional sobre 

populaÁ„o, e novamente em 1984, ano da segunda conferÍncia, ambas promovidas pela 

OrganizaÁ„o das NaÁıes Unidas (ONU), chegou-se ‡ conclus„o de que as medidas para o 

controle da natalidade e para a reduÁ„o da pobreza eram necess·rias para a necess·ria reduÁ„o 

das taxas de crescimento da populaÁ„o mundial (SEITZ, 1991). Afora o debate infrutÌfero 

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26

entre ricos e pobres sobre se a raz„o pelo subdesenvolvimento era a explos„o demogr·fica ou 

vice-versa, chama atenÁ„o a posiÁ„o dos Estados Unidos, paÌs que se isolou ao tentar impor o 

crescimento econÙmico intensivo como ˙nica soluÁ„o para as mazelas dos paÌses pobres, 

corol·rio do modelo econÙmico que o governo Reagam tentava disseminar de forma 

impositiva para o resto do mundo, em especial para os paÌses em desenvolvimento. 

Situando no caso brasileiro, Cavalcanti (2001) defende o uso de recursos 

naturais n„o renov·veis de forma adequada, com o propÛsito de postergar ao m·ximo a sua 

extinÁ„o, j· que s„o irremediavelmente finitos; e o uso dos recursos renov·veis, respeitando- 

se suas capacidades de regeneraÁ„o e absorÁ„o de impactos. Segundo o autor, a forma 

adequada de uso de recursos naturais n„o renov·veis È aquela em que eles s„o considerados 

como um ativo e n„o como renda, como usualmente È feito. Ao explorar uma jazida de um 

minÈrio, por exemplo, est·-se consumindo um ativo ao invÈs de gerando renda, pois o 

consumo continuado levaria ‡ exaust„o da jazida, fazendo com que tal minÈrio deixasse de 

existir. Os sistemas de contabilidade nacional, de quantificaÁ„o do Produto Interno Bruto 

(PIB) de um paÌs, continuam a considerar como renda ñ portanto, refletindo positivamente nas 

contas nacionais ñ a depreciaÁ„o, via consumo, de um ativo. Ao inverter essa lÛgica, estar-se- 

ia mensurando adequadamente o valor dos recursos naturais n„o renov·veis e a sua real 

dimens„o no processo de geraÁ„o de riqueza de uma naÁ„o. 

Isso demonstra como aÁıes, procedimentos ou polÌticas p˙blicas podem agir 

como incentivadores ‡ degradaÁ„o ou preservaÁ„o dos recursos naturais disponÌveis. 

Cavalcanti (2001) considera, assim como Daly (2001), a necessidade de subordinar a 

economia ‡s limitaÁıes impostas pelos ciclos naturais ao que chamou de ìfluxo metabÛlico 

sustent·velî, atravÈs da qualificaÁ„o do crescimento econÙmico, pois segundo ele: 

Sustentabilidade quer dizer o reconhecimento de limites biofÌsicos colocados, 

incontornavelmente, pela biosfera no processo econÙmico. Esta È uma 

percepÁ„o que sublinha o fato de que a primeira (a ecologia) sustenta o ˙ltimo 

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27

(a economia), dessa forma obrigando-o a operar em sintonia com os princÌpios 

da natureza. O discurso oficial, entretanto, gira em torno da idÈia de que o 

desenvolvimento sustent·vel pode ser conquistado com crescimento infinito 

desde que certas ressalvas de proteÁ„o ambiental sejam observadas. Esta noÁ„o 

difere muito da compreens„o de que meio ambiente deve ser visto como fonte 

derradeira de certas funÁıes, sem as quais a economia simplesmente n„o pode 

existir ou operar, e cujos ritmos determinam a velocidade do que pode ser feito. 

(CAVALCANTI, 2001, p.38) 

Viola e Reis (1992) identificam trÍs categorias de atores no trato da quest„o 

ambiental, especialmente como idealizadores de versıes de desenvolvimento sustent·vel: a 

estatista, a comunit·ria e a empresarial. A predominante, a estatista, È associada ‡ elaboraÁ„o 

de polÌticas e ‡s agÍncias ambientais e È a mais disseminada em todo mundo. A comunit·ria, 

por desconfiar do Estado e do mercado como alocadores de recursos, vem ganhando espaÁo 

graÁas ‡ possibilidade de maior controle e da maior participaÁ„o da sociedade civil. J· a 

empresarial, por seu enfoque no princÌpio da eficiÍncia alocativa em detrimento da equidade 

social, sÛ encontra espaÁo entre os defensores do mercado e de alguns economistas, 

notadamente aqueles que vÍm a economia como sistema isolado, desvinculado do meio que 

lhe serve como fonte de recursos e absorvedor de produtos. Independente da categoria, a 

relaÁ„o do modelo econÙmico dominante com a natureza È a peÁa chave para se entender a 

premÍncia de discussıes e estudos sobre a quantidade e a qualidade que se deseja e/ou se 

pode de crescimento econÙmico. 

N„o se vislumbre, entretanto, a pretens„o ecolÛgica atual como uma quimera 

em que o homem se integre ‡ natureza face ‡ exclusiva preocupaÁ„o com a sua degradaÁ„o. 

Como dito, o componente econÙmico e social È o determinante para esta integraÁ„o. 

Cairncross (1992, p. 59) comenta como internalizar o ideal da conservaÁ„o ambiental: 

Depois de anos argumentando a favor da conservaÁ„o pela conservaÁ„o, alguns 

ambientalistas mudaram de sintonia. ComeÁaram a perceber que existem 

melhores perspectivas de se conservarem as espÈcies e terras virgens se as 

pessoas se convencerem de que talvez valha a pena conservar. Por mais que os 

economistas se esforcem para atribuir opÁ„o, heranÁa ou outros valores ‡ 

natureza, È mais prov·vel que as pessoas levem a sÈrio a conservaÁ„o se 

perceberem que o fracasso em pratic·-la ir· custar-lhes muito dinheiro, 

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28

enquanto o sucesso ir· trazer-lhes recompensas concretas. Em particular, a 

comunidade local somente se converter· em aliada do conservacionismo se 

puder ver que ao pratic·-lo ir· aumentar seus rendimentos. 

Observa-se, portanto, que as formas de se ver o meio ambiente e a economia 

s„o determinantes para a elaboraÁ„o e implementaÁ„o de polÌticas p˙blicas, especialmente em 

regiıes como o semi-·rido nordestino cujas demandas por aÁıes, que de fato atendam ‡s reais 

necessidades, s„o t„o urgentes. 

O embate maior parece ser entre os defensores do desenvolvimento 

diferenciado para os paÌses que ainda n„o atingiram os nÌveis considerados satisfatÛrios de 

progresso e bem estar social, mesmo que associado a algum tipo de degradaÁ„o ambiental e 

aqueles que defendem o congelamento do desenvolvimento nos moldes dominante e que tanto 

dano vem causando ao meio ambiente e que potencialmente È condenatÛrio da humanidade, 

admitindo-se apenas aqueles em que se leve em conta a sustentabilidade ambiental. Nessa 

discuss„o È preciso levar em conta que o homem integra o meio ambiente para que n„o se caia 

na tentaÁ„o de recrudescer o ìecologismoî vazio ou o humanismo individual reducionista, 

ambos desprovidos de raz„o. 

No embate, sobressai a quest„o polÌtica de dominaÁ„o dos paÌses ricos sobre os 

pobres, os quais n„o tÍm outra saÌda sen„o a do desenvolvimento. Se os ricos acham que n„o 

se pode mais buscar o desenvolvimento a qualquer preÁo, que paguem por isso; afinal a 

agonia planet·ria (Morin e Kern, 2000) atinge a todos e enquanto os paÌses subdesenvolvidos 

n„o atingirem os nÌveis mÌnimos de bem estar sÛcio-econÙmico, v„o continuar a sua busca 

mesmo que a custa de degradaÁ„o da natureza. Algo como o conceito de poluidor-pagador de 

efeito retardado, resgatando o direito a compensaÁıes para aqueles que n„o contribuÌram para 

o estado de degradaÁ„o atual e, em decorrÍncia, est„o muito abaixo do nÌvel de 

desenvolvimento econÙmico daqueles que hoje se arvoram no direito de tolher esta busca. 

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29

AlÈm disso, como j· fora tentado por diversas vezes, o controle sobre o 

desenvolvimento de paÌses perifÈricos È uma forma de se preservar mercados e evitar a 

concorrÍncia. Nessa lÛgica, quanto mais cedo eles atingirem o patamar desejado, mais 

facilmente os impactos sobre os recursos naturais ser„o otimizados, ao mesmo tempo em que 

se constituir„o em mercados potencialmente mais avanÁados. Resta, entretanto, a 

concorrÍncia, mas segundo a receita dominante, os mercados se auto regulariam por meio da 

vocaÁ„o de cada regi„o em melhor produzir determinados produtos. 

A quest„o, no entanto, È bastante complicada, uma vez que v·rios paÌses ricos 

n„o se contentam com nenhuma das opÁıes apresentadas para o desenvolvimento futuro, pois 

querem continuar a atuar no modelo de desenvolvimento predatÛrio, onde os pobres 

permanecer„o pobres, apenas com o mÌnimo necess·rio para continuar a comprar os seus 

produtos. Basta observar a resistÍncia do EUA em participar de conferÍncias internacionais 

sobre o assunto e atÈ mesmo de assinar acordos internacionais de preservaÁ„o ambiental, pois 

eles implicam em reduzir o seu ritmo de desenvolvimento predatÛrio, como È o caso do 

protocolo de Kioto. Os mesmos paÌses ricos que por muito tempo poluÌram e degradaram o 

ambiente agora se arvoram no direito de dizer como outros paÌses (o pobres, certamente) 

devem conduzir suas polÌticas de desenvolvimento e meio ambiente. 

Mesmo aqueles que se apresentam como paÌses mais avanÁados quanto ao trato 

da quest„o ambiental se mostram mais retÛricos do que pr·ticos. PolÌticas ambientais s„o 

propostas e aplicadas sem que necessariamente se faÁam sentir resultados verdadeiramente 

efetivos na qualidade ambiental de tais paÌses, o que evidencia ser a quest„o ambiental de 

‚mbito mundial e local ao mesmo tempo. McCormick (2001) mostra como o conjunto de 

normas polÌtico-ambientais da Uni„o EuropÈia n„o foi suficiente para se assegurar que o meio 

ambiente estaria seguro a partir de ent„o, pois elas foram implementadas, muitas das vezes, 

sob a forte influÍncia da prÛpria ind˙stria e, portanto, s„o viciadas desde o nascedouro. AlÈm 

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30

disso, isoladamente cada membro da Uni„o È incapaz de assegurar o bem estar ambiental 

somente com seus normativos legais, cuja competÍncia se restringe ‡s suas fronteiras. 

Por fim, contrastando com a corrente dominante quando o assunto e 

desenvolvimento sustent·vel, ou a sustentabilidade de projetos de desenvolvimento, 

Montibeller-Filho (2001) faz observaÁıes quanto a real possibilidade de predomÌnio da 

racionalidade ambiental quando das decisıes relativas a investimentos em bases capitalistas, 

questionando se a economia capitalista pode vir a se tornar sustent·vel ambiental e 

socialmente. Cita como exemplo, a exploraÁ„o ecologicamente correta de determinado 

produto e que, em funÁ„o deste diferencial, consegue penetrar em mercados ecologicamente 

conscientes e maduros, e em conseq¸Íncia, cobrar um diferencial econÙmico por isto, via 

preÁo mais alto que os produtos similares produzidos no sistema tradicional. Apesar do 

diferencial ecolÛgico de sua produÁ„o, a comercializaÁ„o se assenta em bases capitalistas, 

pois identifica nichos especÌficos de mercado ñ dispostos a pagar mais ñ procurando 

maximizar os ganhos. Entretanto, na medida em que outros produtores identifiquem neste tipo 

de produÁ„o a mesma possibilidade de ganho e passem a tambÈm produzir nas mesmas bases, 

todo o sistema de preÁo se regular·, retirando a vantagem competitiva inicial, diminuindo 

assim os incentivos que inicialmente levaram a produzi-los. 

O ganho extraordin·rio que os capitalistas individuais acumulam no princÌpio È 

tempor·rio e desaparece logo que os demais capitalistas adotam a mesma 

tecnologia ou mudam para situaÁıes igualmente vantajosas. (HARVEY, 1990 

apud MONTIBELLER-FILHO, 2001). 

A esse respeito, Middlenton e OíKeefe (2001) expıem as limitaÁıes quanto a 

sustentabilidade ambiental de projetos econÙmicos em funÁ„o das regras de mercado 

capitalistas a que todos devem se sujeitar para se tornarem vi·veis. 

Considerando todas as variantes econÙmicas e ambientais, as limitaÁıes do 

crescimento econÙmico como medida de desenvolvimento, a real sustentabilidade da 

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31

economia, tanto em escala local como regional - e, o que È mais importante, somente com 

uma a aÁ„o conjunta e integrada, na qual participem os diversos atores envolvidos, polÌticos, 

sociedade, classes produtoras e legisladores ñ È que se pode propiciar uma melhor efetividade 

em projetos de desenvolvimento em regiıes como o semi-·rido nordestino, aprendendo a 

conviver com a seca, tirando da regi„o o substrato de sua existÍncia e do seu desenvolvimento 

pleno, sem que isto signifique degradaÁ„o ambiental progressiva e irreversÌvel, 

comprometendo a sua utilizaÁ„o pelas geraÁıes futuras. 

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32

3 PROJETOS P⁄BLICOS DE DESENVOLVIMENTO 

O Nordeste Brasileiro, ao longo de sua histÛria, tem sido considerado regi„o 

problema, sobre a qual muito se tem estudado e debatido, buscando formas de melhor integr·- 

la ao restante do paÌs, especialmente ‡ regi„o Sul, considerada mais desenvolvida. As 

adversidades clim·ticas a que est· sujeita boa parte do Nordeste, aliadas ‡ estrutura polÌtica e 

cultural dominante, constitui-se, ao mesmo tempo, em ìcombustÌvelî e pretexto para as aÁıes 

dos poderes p˙blicos na forma de intervenÁıes de cunho econÙmico, seja diretamente, por 

meio de projetos de desenvolvimento, seja indiretamente atravÈs de subsÌdios e incentivos. 

A histÛria, entretanto, tem mostrado uma realidade perversa, na qual, por 

razıes sobejamente conhecidas - mas escondidas por tr·s da m·scara do assistencialismo e 

caracterizada como a forma populista de autuaÁ„o polÌtica - os grupos dominantes tÍm 

perpetrado a situaÁ„o de dependÍncia do nordestino pobre como forma de manutenÁ„o do 

poder, transformando aÁıes que deveriam resolver problemas regionais em moeda de troca 

polÌtica, desvirtuando e desviando dos objetivos, ao menos explÌcitos, a que se propunham. 

Do coronelismo, ainda presente, aos novos redentores, todos tÍm mantido a populaÁ„o carente 

nordestina (aquela que fato sofre com o atraso da regi„o) em massa de manobra, utilizando-se 

de seculares artifÌcios para a ascens„o ou perpetuaÁ„o no poder, artifÌcios estes quase que 

obrigatÛrios na realidade polÌtico-eleitoral brasileira. 

N„o fosse assim, boa parte da regi„o n„o apresentaria t„o baixos Ìndices de 

desenvolvimento econÙmico e t„o prec·rias condiÁıes sociais, em que pese os elevados 

investimentos p˙blicos j· realizados. O desenvolvimento em sua plenitude, desta forma, 

nunca foi alcanÁado, pois este pressupıe a melhoria da qualidade de vida das populaÁıes que 

ali vivem e n„o apenas resultados numÈricos apostos ‡ apreciaÁ„o distante e isolada da 

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33

ealidade material. Neste sentido, o enfoque ambiental n„o pode estar dissociado da relaÁ„o 

estreita entre sociedade e natureza, quem compıem o conceito mais amplo de meio ambiente. 

O desenvolvimento referenciado È aquele que congrega as preocupaÁıes e 

interesse de toda uma populaÁ„o, que se beneficia dos seus frutos de forma eq¸itativa (KHAN 

apud FONSECA; VARGAS e BASTOS, 1997), em contraste com a forma que tem 

predominado ainda na maioria das polÌticas p˙blicas com vistas a diminuir diferenÁas 

regionais a qual realÁa o car·ter desigualit·rio e individualista da sociedade. No dizer de 

Fonseca, Vargas e Bastos (1997, p.9): 

Os custos sociais e ambientais decorrentes dessas propostas de desenvolvimento 

n„o foram adequadamente considerados e ainda hoje percebe-se que essas 

vari·veis s„o freq¸entemente negligenciadas pelas autoridades p˙blicas. Os 

Ùnus decorrentes dessa flagrante e deliberada negligÍncia s„o imputados ‡ 

sociedade e a natureza. A primeira que se vÍ submetida a crescentes nÌveis de 

misÈria, fruto da inflaÁ„o, do desemprego e da desigual distribuiÁ„o de renda, e 

a segunda, pelos efeitos decorrentes da exploraÁ„o irrespons·vel de recursos 

naturais, dos elevados nÌveis de degradaÁ„o ambiental subjacentes aos diversos 

processos de produÁ„o e pelo imediatismo das aÁıes produtivas. 

Um projeto p˙blico que atenda as necessidades da comunidade alvo deve ser 

aquele em que a melhoria de vida da populaÁ„o seja perceptÌvel n„o sÛ por quem se debruce 

sobre n˙meros, a estudar os efeitos macroeconÙmicos de uma intervenÁ„o estatal sobre uma 

regi„o, mas, principalmente, seja percebido por aqueles que foram objeto da intervenÁ„o, sem 

que sejam necess·rios instrumentos de aferiÁ„o, bastando para isto o simples sentimento 

comum de que a vida melhorou nos seus v·rios aspectos, social, econÙmico e ambiental. De 

outro modo, a intervenÁ„o p˙blica ter· sido danosa e contr·ria aos interesses da comunidade 

atingida e, uma vez incorrida, dever· contemplar em seu bojo polÌticas compensatÛrias com o 

intuito de minimizar os seus efeitos, no caso da inevitabilidade de sua execuÁ„o. Panayotou 

(1994, p.27) comenta: 

Os projetos p˙blicos visam a aumentar o bem-estar total ou promover o 

desenvolvimento econÙmico, e n„o realizar uma redistribuiÁ„o de renda, 

embora devam ser preferidos, mantida a igualdade em outros aspectos, os 

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34

projetos que beneficiam mais os pobres do que os ricos. Por essa raz„o os 

projetos p˙blicos devem compensar inteiramente todos os afetados incluindo as 

geraÁıes futuras. Se um projeto È verdadeiramente benÈfico, deve tornar todos 

os envolvidos ou afetados mais beneficiados com o projeto, do que sem ele, 

atravÈs de um compensaÁ„o real, n„o hipotÈtica.[...] 

AlÈm disso, os benefÌcios esperados do projeto devem ser suficientes para 

mitigar ou compensar os seus efeitos ambientais de modo que o ambiente do 

paÌs n„o seja decididamente pior com o projeto do que sem ele. Por exemplo, se 

uma floresta for inundada pela construÁ„o de uma represa, uma ·rea equivalente 

de floresta dever ser criada em outra parte (comprando os direitos de corte de 

madeira de companhias concession·rias ou atravÈs de extensiva replantaÁ„o de 

espÈcies similares). 

3.1 O NORDESTE, AS SECAS E OS PLANOS DE SALVA« O 

H· muito que se aplicam recursos p˙blicos com o intuito de dotar o Nordeste 

Brasileiro de meios de promover o seu crescimento, desatrelado-o da tutela do governo 

federal. Remontam aos tempos do ImpÈrio as primeiras aÁıes de combate aos efeitos da 

adversidade clim·tica da regi„o e esse tipo de aÁ„o permanece sendo desenvolvida ainda hoje, 

sem que os objetivos declarados, de promoÁ„o do desenvolvimento e emancipaÁ„o da tutela 

governamental, tenham sido alcanÁados. 

Carvalho (1987) identifica um marco temporal da emergÍncia da regi„o como 

uma ìquest„oî nacional: com o declÌnio da economia aÁucareira, a segunda metade do sÈculo 

XVIII e o inÌcio do sÈculo XIX viram crescer o contingente populacional do sert„o, 

impulsionado pelo que Silva (1992) chamou de ìexcelente instrumento de expans„o e 

colonizaÁ„oî do Brasil, a pecu·ria extensiva e o cultivo do algod„o. Entretanto, boa parte do 

sert„o estava sujeita aos efeitos clim·ticos das secas prolongadas e de suas dr·sticas 

conseq¸Íncias. A autora afirma que: 

Foi no rastro desse ìNordesteî, onde o algod„o e a pecu·ria se mesclavam 

ao cultivo de subsistÍncia e das estiagens que os castigavam (como o fazem 

atÈ hoje), que surgiu uma Quest„o Nordeste. Pode ser tomada como um 

marco desse surgimento a grande seca de 1877/78, avaliada como a maior de 

todos os tempos e responsabilizada pela morte de cerca de meio milh„o de 

pessoas, dando lugar ‡s famosas e solenes declaraÁıes de D. Pedro II, de que 

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n„o restaria nenhuma das jÛias de sua coroa, mas que nenhum nordestino 

morreria mais de fome. 

As jÛias n„o foram vendidas e parte delas integra hoje o acervo de alguns 

museus. Muitas outras secas se sucederam e, com sua ocorrÍncia ou n„o, a 

fome dos nordestinos vem tendo continuidade. (CARVALHO, 1987, p. 45) 

Ainda segundo Carvalho (1987, p. 44/45) muito antes da Coroa Portuguesa 

mostrar seu pretenso interesse na regi„o nordestina em funÁ„o das longas estiagens, o 

fenÙmeno clim·tico j· era objeto de menÁ„o desde h· poucos anos apÛs o descobrimento do 

paÌs atÈ os dias atuais, como informa a autora: 

As secas s„o um velho fenÙmeno nordestino, pois, j· em 1587, o viajante 

Fern„o Cardim fez referÍncia a uma delas em carta dirigida a Portugal, 

informando que ìquatro ou cinco mil Ìndios se socorreram com os brancosî. 

Conta-se que duas teriam ocorrido no sÈculo XVI, seis no sÈculo XVII, trinta 

no sÈculo XVIII e dezoito no sÈculo XIX. No presente sÈculo, estima-se que 

elas j· chegaram a dezessetes, sendo consideradas como as mais graves as de 

1915, 1932, 1952/53, 1938 e, principalmente a atual. Nos primÛrdios da 

colonizaÁ„o ou no perÌodo que se segue mais imediatamente a ela, 

entretanto, a populaÁ„o das ·reas atingidas era mais rarefeita e se refugiava 

naqueles lugares ˙midos, onde encontravam abrigo e alimentaÁ„o. 

Lembrando, tambÈm, que os efeitos da seca n„o podem ser dissociados das 

formas de organizaÁ„o da produÁ„o das ·reas por elas afetadas, e certo que o 

desmatamento indiscriminado e outras agressıes do homem ‡ ecologia da 

Regi„o tambÈm contribuÌram para que os efeitos negativos das estiagens 

fossem multiplicados. Por outro lado, o prÛprio tratamento dispensado ao 

problema tambÈm contribuiu para a manutenÁ„o e ampliaÁ„o desses efeitos 

[...]. 

A seca, na verdade, escondia uma realidade ainda mais perversa, na qual as 

estruturas polÌticas arcaicas se mantinham, alimentadas com o atraso da regi„o. Foram estas 

estruturas que ìimplodiramî no nascedouro iniciativas com vistas a dotar o Nordeste de 

autonomia econÙmica. As dificuldades da Sudene de implementar as polÌticas preconizadas 

em sua concepÁ„o original, bem como de se definir com exatid„o qual a verdadeira ìquest„oî 

da regi„o, passando ora de uma quest„o meramente hÌdrica para outras de maior alcance como 

a concentraÁ„o de terras fruto de uma sempre postergada reforma agr·ria, mostra qu„o difÌcil 

È mudar a regi„o por meio de medidas exÛgenas sem que se mude ao mesmo tempo a 

estrutura polÌtica e social dominante, principalmente no ìNordeste secoî. 

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36

A seca tem servido de pano de fundo para as mais diversas formas de 

mobilizaÁ„o, tornando o problema visÌvel ao resto do paÌs, gerando reaÁıes variadas nos 

meios polÌtico e social. Com o fenÙmeno clim·tico das secas, especificamente, o Estado se 

viu obrigado a se manifestar de forma mais concreta, seja por pressıes polÌticas ou da opini„o 

p˙blica. As ConstituiÁıes de 1934 e 1946 chegaram a incluir diversos dispositivos que 

demonstravam a preocupaÁ„o com o problema da adversidade clim·tica da regi„o e que 

visavam garantir receitas financeiras para aÁıes de combate ‡s secas ou de incremento ao 

desenvolvimento da regi„o nordestina. Pela ConstituiÁ„o da Rep˙blica dos Estados Unidos do 

Brasil, de 1934: 

Art. 5 - Compete privativamente ‡ Uni„o: 

[...] 

XV - organizar defesa permanente contra os efeitos da seca nos Estados do 

Norte 5 ; 

[...] 

Art. 177 - A defesa contra os efeitos das secas nos Estados do Norte 

obedecer· a um plano sistem·tico e ser· permanente, ficando a cargo da 

Uni„o, que depender·, com as obras e os serviÁos de assistÍncia, quantia 

nunca inferior a quatro por cento da sua receita tribut·ria sem aplicaÁ„o 

especial. 

ß 1 - Dessa percentagem, trÍs quartas partes ser„o gastas em obras normais 

do plano estabelecido, e o restante ser· depositado em caixa especial, a fim 

de serem socorridos, nos termos do art. 7 , n II, as populaÁıes atingidas pela 

calamidade. 

ß 2 - O Poder Executivo mandar· ao Poder Legislativo, no primeiro 

semestre de cada ano, a relaÁ„o pormenorizada dos trabalhos terminados, e 

em andamento, das quantias despendidas com material e pessoal no 

exercÌcio anterior, e das necess·rias para a continuaÁ„o das obras. 

ß 3 - Os Estados e MunicÌpios compreendidos na ·rea assolada pelas secas 

empregar„o quatro por cento da sua receita tribut·ria, sem aplicaÁ„o 

especial, na assistÍncia econÙmica ‡ populaÁ„o respectiva. 

ß 4 - Decorridos dez anos, ser· por lei ordin·ria revista a percentagem 

acima estipulada. 

J· a ConstituiÁ„o da Rep˙blica dos Estados Unidos do Brasil de 1946 dispunha: 

5 A divis„o polÌtica-administrativa da Època n„o contemplava a existÍncia de uma regi„o nordeste, sendo a atual 

regi„o inserida no que se chamava de regi„o norte. 

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37

Art. 5 - Compete ‡ Uni„o: 

[...] 

XIII - organizar defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias 

rurais e das inundaÁıes; 

[...] 

Art. 198 - Na execuÁ„o do plano de defesa contra os efeitos da denominada 

seca do Nordeste, a Uni„o depender·, anualmente, com as obras e os 

serviÁos de assistÍncia econÙmica e social, quantia nunca inferior a trÍs por 

cento da sua renda tribut·ria. 

ß 1 - Um terÁo dessa quantia ser· depositado em caixa especial, destinada 

ao socorro das populaÁıes atingidas pela calamidade, podendo essa reserva, 

ou parte dela, ser aplicada a juro mÛdico, consoante as determinaÁıes legais, 

emprÈstimos a agricultores e industriais estabelecidos na ·rea abrangida pela 

seca. 

ß 2 - Os Estados compreendidos na ·rea da seca dever„o aplicar trÍs por 

cento da sua renda tribut·ria na construÁ„o de aÁudes, pelo regime de 

cooperaÁ„o, e noutros serviÁos necess·rios ‡ assistÍncia das suas populaÁıes. 

Mas, apesar do disposto constitucional, nas dÈcadas de 30 e 40 a atuaÁ„o da 

Chesf e a Comiss„o do Vale do S„o Francisco n„o foram suficientes para evitar a 

diferenciaÁ„o de tratamento recebido pelo Nordeste e por outras regiıes do paÌs, 

especialmente Sul e Sudeste, estas aparentemente privilegiadas pelo Governo Federal. 

Em 1945 a Inspetoria Federal de Obras Contra a Seca (IFOCS) È transformada 

no Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), sem que se conseguisse alterar 

o quadro de disputas polÌticas que atuavam sobre o Ûrg„o e que impediam que aÁıes concretas 

e eficazes fossem implementadas, mantendo-se assim os processos de atraso e dependÍncia 

destas forÁas. 

Nesse sentido, as disputas polÌticas entre os grupos dominantes sempre 

permearam a atuaÁ„o do aparato estatal que se propunha a resolver o ìproblema Nordesteî, 

atrelando a atuaÁ„o de grupos econÙmicos ‡s forÁas polÌticas que dominavam o cen·rio. De 

inÌcio, a oligarquia aÁucareira detinha o poder polÌtico (e muitas das vezes o poder estatal, 

representado pela forÁa coativa do prÛprio Estado sobre os ìcidad„os comunsî), migrando 

esse poder para a ascendente oligarquia pecu·rio-algodoeira. Ocorre, em ambos os casos, o 

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38

que Arrighi (1996) classifica como subordinaÁ„o das redes de poder ‡s redes de acumulaÁ„o, 

ou seja, em determinadas Èpocas do capitalismo, os grupos econÙmicos para alcanÁar seus 

objetivos se subordinavam aos Estados, que detinham o poder. A partir do crescimento desses 

grupos, o poder estatal passava a lhes ser subordinado. 

Foi o que ocorreu com as oligarquias que dominaram o Nordeste atÈ meados 

do sÈculo XX e ainda hoje mostram o seu poderio, por meio de interferÍncias de natureza 

polÌtica que alteram a execuÁ„o do planejamento elaborado para a regi„o. Esses grupos, que 

apesar de se sucederem, um sobrepujando 6 o outro no processo de dominaÁ„o (ou de 

predomin‚ncia econÙmica), constituÌram sempre em poderosos ditadores do destino dos 

nordestinos pobres e dependentes de seus favores econÙmicos e polÌticos, e colocando, como 

j· fora mencionado, a seca como raz„o e combustÌvel para essa dominaÁ„o. 

A seca, no Nordeste, produz situaÁıes de extremo paradoxo: enquanto muitos 

padecem na misÈria em decorrÍncia dos efeitos da seca, outros retiram dela proveito 

econÙmico. AlÈm dos benefici·rios da ind˙stria da seca, que por ast˙cia se aproveitam da 

ignor‚ncia e misÈria dos flagelados, tambÈm h· aqueles que, embora faÁam parte desta ˙ltima 

ìclasseî, vÍm, na adversidade, oportunidades de ganho, como relatado na Folha de S„o Paulo: 

A seca provocou a explos„o de um comÈrcio diferente em Santa Cruz do 

Capibaribe: a dos vendedores de ·gua. J· s„o cerca de 500, segundo estimativas 

locais. S„o pessoas pobres: desempregados, trabalhadores rurais, biscateiros. 

Circulam em uma carroÁa puxada por um jumento, carregada com um tonel 

cheio de ·gua. Compram a lata de ·gua por R$ 0,25 e a revendem por R$ 0,50. 

"Nos dias de muito movimento d· pra ganhar atÈ uns R$ 30", disse C‚ndido 

Martins, 32, um dos "carroceiros". A AgÍncia Folha entrevistou 12 deles. Todos 

falaram da seca como algo positivo. "A seca est· garantindo o nosso ganhap„o", 

disse JosÈ Carlos da Silva, 32, que foi trabalhador rural. A seca tem sido 

melhor ainda para os "donos da ·gua". Eles seriam trÍs na regi„o. A AgÍncia 

Folha falou com Pedro Duarte, 26. Ele È reticente sobre ganhos, mas tem trÍs 

caminhıes e disse que o gasto com o transporte fica em torno de R$ 15. Com a 

·gua transportada, afirmou, ele fatura, lÌquidos, entre R$ 65 e R$ 75. (SECA..., 

1998, p. 1-9) 

6 … o que Pirenne (1953) citado por Arrighi (1996), chama de quebra de continuidade da dominaÁ„o capitalista, 

na qual capitalistas representantes de uma organizaÁ„o econÙmica, por se mostrarem incapazes de acompanhar 

as evoluÁıes que se fazem necess·rias ‡ sua Època, transformam-se em aristocratas passando a dominaÁ„o a ser 

exercida por um novo grupo capitalista. 

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As aÁıes de combate ‡ seca, ora tentavam atacar de frente o problema 

clim·tico ñ como que a pretender extirpa-lo ñ ora minimizar os seus efeitos, tornando possÌvel 

a convivÍncia do homem aos seus efeitos. Na verdade, mesmo se abstraindo da discuss„o 

Ètico-polÌtica das decisıes, tais aÁıes nunca tiveram a virtude de adotar uma postura emp·tica, 

partindo sempre de soluÁıes exÛgenas desvinculadas das demandas daqueles que deveriam 

ser o principal ìobjetoî de tais aÁıes. 

ApÛs a Segunda Guerra Mundial a atenÁ„o de grupos econÙmicos, 

principalmente do setor industrial, nacionais ou vinculados ao capital externo, voltaram-se 

para uma regi„o especÌfica do Nordeste brasileiro, o vale do rio S„o Francisco, regi„o 

estagnada, mas com potencialidades que aguÁaram o interesse destes grupos, ante as 

potencialidades de retornos econÙmicos por meio da implantaÁ„o de projetos agrÌcolas. O vale 

do Tenessee, nos Estados Unidos, serviu como par‚metro e estÌmulo, e os constituintes de 

1946 pensaram em repetir no Brasil as experiÍncias exitosas dos americanos e estabeleceram 

que 1% da renda da Uni„o seria destinado ‡ recuperaÁ„o econÙmica da regi„o. Era criada 

assim a Comiss„o do Vale do S„o Francisco (CVSF) a qual tinha entre suas preocupaÁıes a 

produÁ„o de energia, o desenvolvimento da navegaÁ„o e o estÌmulo ‡ agricultura irrigada, a 

fim de atender n„o sÛ a populaÁ„o ribeirinha, mas todo a ·rea sanfranciscana, considerada 

ainda mais subdesenvolvida que a regi„o Nordeste, esta j· em desvantagem com relaÁ„o ao 

todo nacional. (ANDRADE, 1982, p. 91-92) 

Em 1950 foi apresentado o ìPlano Geral para o aproveitamento do Vale do S„o 

Franciscoî, que, apÛs an·lise, foi aprovado pelo governo federal que passou a considerar a 

bacia do rio S„o Francisco dentro do ìcontexto do planejamento do desenvolvimento 

nacionalî (VARGAS, 1999, p. 90). … importante ressaltar que ìa grande maioria das aÁıes 

federais para a regi„o Nordeste e para o semi-·rido, desenvolvidas para atuar na ·rea da bacia 

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40

do S„o Francisco teve penetraÁ„o no Estado de Sergipe que, ali·s, apresentou atuaÁ„o de 

vanguarda nessa quest„o.î (ARA⁄JO, C. 1997, p. 41) 

Ao longo das dÈcadas de 60 e 70 o paÌs passou por um surto de crescimento 

econÙmico denominado de ìmilagre econÙmicoî no qual crescia a taxas bem superiores ‡ 

mÈdia mundial, fruto principalmente o aporte maciÁo de capitais externos e pesados 

investimentos p˙blicos. Neste cen·rio, o Nordeste brasileiro n„o ficou de fora da ìonda de 

prosperidadeî (tomando apenas o crescimento do PIB como medida) experimentando um 

crescimento econÙmico ‡s vezes ainda maior que a mÈdia nacional (5,2% contra 4,4%, no 

perÌodo de 1960 a 1967). No inÌcio da dÈcada de 80, mesmo o paÌs tendo recuado o seu PIB, a 

regi„o Nordeste continuou a crescer mantendo taxas percentuais acima de 5%, chegando ao 

pico de incrÌveis 10,2% de crescimento do PIB regional. 

Segundo Gomes, Souza e Magalh„es (1995), citando fontes do Instituto 

Brasileiro de Geografia e EstatÌstica (IBGE), FundaÁ„o Get˙lio Vargas (FGV) e 

SuperintendÍncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), em um perÌodo de 20 anos 

(1965 a 1985), enquanto os paÌses ricos cresceram a uma taxa mÈdia anual de 2,4%, o PIB 

nordestino alcanÁava marcas superiores a 4,5% anuais. 

Entretanto, tal crescimento n„o refletiu na melhoria geral do povo nordestino, 

devido ao car·ter localizado, a existÍncia de ilhas de prosperidades em meio a oceanos de 

atraso, como bem propalam Bezerra e Veiga (2000, p.21): 

(...) nos ˙ltimos trinta anos, houve forte alteraÁ„o da realidade nordestina, 

que deu origem a ëpÛlosí, ou ëmanchasí de dinamismo econÙmico, que 

mantÍm ligaÁıes ainda pouco estudadas com a agropecu·ria mais tradicional 

da regi„o. Foi assim superado o dÈbil crescimento econÙmico que 

caracterizou, durante a maior parte do sÈculo XX, o ambiente da regi„o sem 

que tenha sido alterada, entretanto, sua principal marca: a extrema pobreza 

da maioria dos nordestinos. 

Ainda segundo os autores, a integraÁ„o produtiva do Nordeste com o restante 

da economia nacional se deu unicamente nesses ìpÛlosî enquanto grandes sub-regiıes 

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41

permaneceram estagnadas. Estas sub-regiıes (inclusive a porÁ„o semi-·rida), que a geografia 

convencional denomina de sert„o e que os autores se referem como o ìNordeste secoî, 

abrange 70% do territÛrio do Nordeste Brasileiro, concentrando 63% de sua populaÁ„o. Para 

essa regi„o, restaram projetos macroeconÙmicos que insistiam em repetir erros seculares. 

Segundo Ara˙jo, C. (1997, p. 36) ìuma r·pida avaliaÁ„o de indicadores 

macroeconÙmicos e sociais [È] suficiente para se poder caracterizar a economia nordestina, e 

por conseq¸Íncia, o resultado das polÌticas implementadasî. Tal caracterÌstica, acentua o 

aspecto de insulamento dos pÛlos de desenvolvimento com o resto da regi„o, sempre 

subordinados e dependentes de mercados exÛgenos. 

Como resultante, os principais centros urbanos do Nordeste passaram a receber 

um contingente populacional constituÌdo de retirantes, expulsos de suas terras como 

conseq¸Íncia do malogro do combate ‡ seca, e de todo o tipo de pessoas ·vidas por emprego, 

atraÌdas pela promessa de industrializaÁ„o das cidades nordestinas, aumentando o quadro de 

misÈria j· existente nas grandes metrÛpoles do Nordeste. Com o inchaÁo das cidades, os 

bolsıes de misÈria se consolidaram, favorecendo ainda mais as polÌticas assistencialistas que, 

muitas vezes, alimentam o perverso quadro social da regi„o, constituindo-se no ciclo 

mantenedor das mazelas das populaÁıes carentes, ao que Jara (1997) considera como erro de 

enfoque ao conceber a quest„o como meramente um problema de mercado e de polÌticas 

compensatÛrias. 

… o que Vieira (1992) chama de ìmaldesenvolvimentoî: um elevado Ìndice de 

crescimento material paralelo ao crescimento das desigualdades sociais. 

A partir das dÈcadas de 70 e 80, instituiÁıes como Sudene, Departamento 

Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) e Companhia de Desenvolvimento do Vale do 

S„o Francisco (Codevasf), passaram a se destacar nas aÁıes que visavam ‡ promoÁ„o do 

desenvolvimento da regi„o. Entretanto, coadunando com o modelo polÌtico-econÙmico 

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42

vigente ‡ Època, a tÙnica dos investimentos consistia em grandes projetos elaborados pela 

tecnocracia estatal que, sem levar em conta as especificidades locais, alteravam sobremaneira 

o ambiente em que eram inseridos, resultando, muitas vezes, em danos maiores do que os 

benefÌcios concebidos. 

No baixo S„o Francisco, segundo Silva (2000) foi a partir da construÁ„o das 

usinas hidroelÈtricas de TrÍs Marias, Sobradinho e Itaparica que se estabeleceu um marco de 

intervenÁ„o estatal no ambiente da regi„o, tendo ‡ frente a Companhia HidroelÈtrica do S„o 

Francisco (Chesf), o que aliado a programas federais de modernizaÁ„o da agricultura, por 

meio do aproveitamento da barragem das ·guas dos rios em projetos de irrigaÁ„o, causou 

graves problemas ambientais. A autora completa: 

A regi„o do Baixo S„o Francisco passou a ser palco de intervenÁ„o estatal, mais 

efetivamente, a partir de 1975, quando da implantaÁ„o dos perÌmetros irrigados 

de Propri· em Sergipe, e de Itituba em Alagoas, pela CODEVASF. Essa 

intervenÁ„o, resultante de uma imposiÁ„o do Banco Mundial, que condicionou a 

liberaÁ„o de recursos para a conclus„o das obras da barragem de Sobradinho e 

do complexo hidrelÈtrico de Paulo Afonso a cargo Companhia HidrelÈtrica do 

S„o Francisco ñ CHESF, tinha por objetivo desencadear aÁıes que pudessem 

minimizar os impactos negativos que iriam ocorrer em detrimento dessas obras. 

(SILVA, 2000, p. 4) 

A partir do final da dÈcada de 80 e inÌcio da dÈcada de 90, com a inserÁ„o mais 

efetiva do componente ambiental nas discussıes econÙmicas, os projetos destinados ‡s 

regiıes secas do Nordeste passaram por uma mudanÁa radical em sua concepÁ„o e execuÁ„o. 

Com o declÌnio do modelo dos ìgrandes investimentosî sai a figura do Estado fomentador de 

ìdesenvolvimentoî compulsÛrio e entram em cena os ìagentes de desenvolvimentoî que, sem 

sair da esfera estatal, despem-se da figura tecnocrata polÌtico-paternalista, para assumir uma 

posiÁ„o mais prÛxima das comunidades, a ouvir o que estas tÍm a dizer, para decidirem juntos 

qual o melhor caminho a seguir, visando o desenvolvimento da regi„o. 

Com esse modelo, tentou-se evitar a sÈrie de obst·culos entre a formulaÁ„o da 

polÌtica p˙blica e sua efetividade, ou seja, os desperdÌcios de recursos tendem a diminuir 

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43

sobremaneira, otimizando o gasto p˙blico e resultando em real benefÌcio para as comunidades 

atingidas pelos programas. Permite ainda, o respeito das especificidades locais, em especial o 

conhecimento empÌrico das comunidades, suas vocaÁıes e tradiÁıes culturais. 

Mesmo quando ainda presentes alguns projetos nos moldes tradicionalmente 

aplicados, justific·veis ante a envergadura dos projetos, como a construÁ„o de grandes 

barragens ou adutoras, j· se nota uma postura menos indiferente quanto as conseq¸Íncias 

futuras daquele projeto. … o que se nota, por exemplo, da observaÁ„o de um burocrata 

ministerial comentando as dificuldades em viabilizar um contrato de financiamento do Banco 

Mundial para a construÁ„o de grandes adutoras em ·reas crÌticas do semi-·rido nordestino: 

[...] a seleÁ„o das obras exigiu v·rios estudos para atestar a viabilidade de cada 

projeto. "Foram apresentadas 258 obras, mas a grande maioria n„o se 

enquadrava no conceito de sustentabilidade exigido pelo banco [Banco 

Mundia]". (BIRD..., 1998, p. 3-5) 

Observe-se que o conceito de sustentabilidade passou a integrar os projetos n„o 

apenas como uma intenÁ„o dispersa, mas uma condiÁ„o primeira para aprovaÁ„o dos projetos. 

Infelizmente esta era uma soluÁ„o externa ‡ realidade e ‡ cultura, brasileira em geral e 

nordestina em particular, j· que tal conceito ainda se encontra longe de estar sedimentado nas 

estruturas polÌtico, social e legal do nosso paÌs, constituindo-se, na verdade, em uma exigÍncia 

a ser superada por meio de mecanismos no campo das intenÁıes ou mesmo suposiÁıes, 

apostas apenas no papel. 

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44

4 CONTROLES SOBRE PROJETOS P⁄BLICOS E MEIO 

AMBIENTE NO BRASIL 

O controle È uma importante ferramenta de administraÁ„o, mas tem sido visto 

como algo inconveniente, sempre disposto a tolher a aÁ„o ·gil e necess·ria para o 

desempenho de tarefas, com suas rotinas e procedimentos rÌgidos, confundido com o sentido 

pejorativo da burocracia, impress„o esta talvez explicada pela origem sem‚ntica da palavra, 

que comumente È associado ‡ dominaÁ„o. 

A administraÁ„o cientÌfica preconizada por Taylor previa o controle como uma 

das importantes funÁıes administrativas. Na administraÁ„o p˙blica ele assume uma 

import‚ncia fundamental, uma vez que, se na gest„o de um negÛcio privado o dono pode 

flexibilizar o controle em nome de uma maior agilidade de procedimentos, na administraÁ„o 

p˙blica, mesmo correndo o risco de uma menor agilidade, o gestor p˙blico n„o dispıe dessa 

discricionariedade, uma vez que os recursos geridos n„o pertencem a ele, e o dever de prestar 

contas ‡ sociedade (accountability) È indeclin·vel. Meirelles (2001, p.101) vaticina: ì[...] a 

regra È universal: quem gere dinheiro p˙blico ou administra bens ou interesses da comunidade 

deve contas ao Ûrg„o competente para a fiscalizaÁ„oî. 

Diversos s„o os instrumentos formais de que dispıe a sociedade para o 

exercÌcio direto ou indireto do controle sobre os atos da administraÁ„o p˙blica na gest„o do 

er·rio: a partir da ConstituiÁ„o Federal, atÈ as exigÍncias formais quanto a elaboraÁ„o e 

execuÁ„o orÁament·rias (Plano Plurianual-PPA, Lei de Diretrizes OrÁament·rias-LDO, Lei 

OrÁament·rias Anual-LOA), passando por leis dispersas sobre controle da aÁ„o p˙blica (a 

exemplo da Lei das LicitaÁıes - Lei 8.666/93) o arcabouÁo institucional-legal existente 

confere ao controle um car·ter impositivo e que a todos deve alcanÁar e beneficiar. 

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45

A ConstituiÁ„o Federal reserva em seu TÌtulo IV, capÌtulo I, seÁ„o IX as 

competÍncias dos integrantes do sistema de controle da Uni„o e em um artigo especÌfico (art. 

71) as competÍncias do Tribunal de Contas da Uni„o (TCU), quanto ‡ sua atribuiÁ„o de 

auxÌlio do Congresso Nacional no exercÌcio do controle externo; em seu capÌtulo IV, seÁ„o I, 

(art. 129) fixa as competÍncias do MinistÈrio P˙blico. Como patrimÙnio de todos a ser 

protegido, a ConstituiÁ„o atribui ‡ Uni„o, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24, inciso VI) 

a proteÁ„o ao meio ambiente, competÍncia esta que se d· de maneira concorrente, ou seja, as 

duas esferas governamentais podem legislar sobre a matÈria sem prevalÍncia de uma esfera 

sobre a outra, atuando cada uma delas no ‚mbito de sua ·rea jurisdicionada. 

Depreende-se dos mencionados normativos que os projetos p˙blicos, no caso 

particular os que tratam de projetos de desenvolvimento e meio ambiente devem passar pelo 

ìcrivoî de tais instituiÁıes ou, ao menos, estarem sujeitos ‡ fiscalizaÁ„o exercida por um 

deles. 

Fazendo-se um exercÌcio de hermenÍutica jurÌdica, por meio de uma 

interpretaÁ„o sistem·tica do texto constitucional, pode-se identificar na ConstituiÁ„o Federal, 

alÈm dos capÌtulos especÌficos, v·rios dispositivos apostos no texto constitucional que tratam 

de questıes ambientais, e que impıem a proteÁ„o ao meio ambiente e o controle sobre as 

aÁıes que demandem ou tenham o potencial de provocar alteraÁıes ambientais. 

A internalizaÁ„o social e o aumento dos instrumentos normativos de proteÁ„o 

ao meio ambiente tÍm chamado a atenÁ„o de v·rios segmentos da sociedade, e com a inserÁ„o 

de questıes ecolÛgicas, especialmente da problem·tica ambiental, o assunto ganhou dimens„o 

maior, espalhando-se por ·reas antes refrat·rias ou ap·ticas ao tema. 

Coadunando com estas preocupaÁıes, instituiÁıes que antes passavam ‡ 

margem desta discuss„o ñ como, ali·s, quase toda a sociedade ñ voltam-se para a quest„o 

ambiental como foco de suas aÁıes. Na ·rea jurÌdica o direito ambiental cresce em status; 

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46

atuaÁıes reluzentes do MinistÈrio P˙blico no trato de assuntos relacionados ‡ preservaÁ„o 

ambiental se fazem presentes em diversas partes do paÌs; empres·rios passam a ter 

preocupaÁ„o com a imagem de ìempresa limpaî que n„o agride o ambiente e, finalmente, a 

inclus„o na pauta de aÁıes dos Ûrg„os governamentais de controle de medidas que visem a 

salvaguardar o meio ambiente. 

4.1 ”RG OS DE CONTROLE 

De um modo geral, as principais instituiÁıes encarregadas de controle do 

patrimÙnio p˙blico s„o o Tribunal de Contas da Uni„o (TCU), os Tribunais de Contas dos 

Estados e de alguns municÌpios (TCE), a Secretaria Federal de Controle Interno e os 

MinistÈrio P˙blicos, da Uni„o e dos Estados. 

De acordo com a divis„o de competÍncia, cada uma dessas instituiÁıes tem 

uma ·rea de atuaÁ„o, competindo algumas das vezes de forma concorrentes em suas 

atribuiÁıes. A concorrÍncia, neste caso, n„o significa competiÁ„o (ao menos n„o 

formalmente) na atuaÁ„o, e sim que compete a ambos, mantendo-se a separaÁ„o e 

independÍncia de inst‚ncias. Desta forma, a Secretaria Federal de Controle Interno, Ûrg„o 

integrante da Controladoria Geral da Uni„o, tem como atribuiÁ„o precÌpua a fiscalizaÁ„o e o 

controle dos gastos do poder executivo, verificando a efetividade de projetos p˙blicos. Os 

tribunais de contas dos Estados e MunicÌpios atuam limitados ‡ esfera estadual, tanto 

geograficamente quanto ‡ natureza do gasto p˙blico, sendo este exclusivamente estadual ou 

municipal. Os ministÈrios p˙blicos, estadual e federal, atuam em suas respectivas 

competÍncias delimitadas segundo a esfera p˙blica que lhe È afeita, competindo-lhes proteger 

o patrimÙnio p˙blico estadual/municipal ou federal. Por fim, o Tribunal de Contas da Uni„o, a 

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47

quem compete as mesmas atribuiÁıes dos tribunais de contas dos estados, sÛ que no ‚mbito 

do gasto p˙blico federal. 

O MinistÈrio P˙blico se diferencia das outras instituiÁıes por atuar n„o 

somente onde h· gasto p˙blico, mas principalmente na defesa do interesse da coletividade por 

meio da proteÁ„o do patrimÙnio p˙blico. 

Dentre as instituiÁıes cujas competÍncias est„o inseridas nessas preocupaÁıes, 

o Tribunal de Contas da Uni„o, que tem como miss„o ìassegurar a efetiva e regular gest„o 

dos recursos p˙blicos, em benefÌcio da sociedadeî (TCU, 2000, p. 44), j· h· algum tempo 

voltou sua atenÁ„o para o cuidado com o meio ambiente, mediante a responsabilizaÁ„o de 

gestores, quando da aÁ„o governamental decorram danos ambientais. Ao elaborar o 

documento intitulado Controle da Gest„o Ambiental (TCU, 1998, p. 15 e 16), o Tribunal 

assim se reportou quanto ao seu interesse na quest„o ambiental: 

A ConstituiÁ„o Federal, (...), define o meio ambiente como bem de uso comum do 

povo, essencial ‡ sadia qualidade de vida. Tal definiÁ„o assegura a esse bem a 

condiÁ„o de patrimÙnio p˙blico estratÈgico para a sobrevivÍncia e o 

desenvolvimento da atual e das futuras geraÁıes. (...) 

Para maior compreens„o da abrangÍncia do campo de atuaÁ„o ora em apreciaÁ„o, È 

necess·rio que se conheÁa o objeto do controle a que est· relacionado: gest„o 

ambiental. 

Denomina-se gest„o ambiental o conjunto das aÁıes que visem ‡ adequada 

utilizaÁ„o do meio ambiente. O termo abrange tanto o ambiente natural, como o 

ambiente transformado pela aÁ„o humana. Essa gest„o compreende n„o somente 

aÁıes destinadas estritamente ao controle e proteÁ„o do meio ambiente, mas tambÈm 

aquelas relacionadas a atividades que potencialmente ou efetivamente causem 

impactos ambientais negativos. 

Em v·rios de seus normativos o TCU estabelece como alvo de suas aÁıes o 

controle sobre impactos efetivos ou potenciais ao meio ambiente, fazendo constar de seus 

relatÛrios menÁıes expressas sobre o atendimento ou n„o ‡s normas ou procedimentos que 

visem ‡ preservar n„o sÛ o ambiente natural como tambÈm o meio ambiente. AlÈm disso, as 

auditorias ambientais passaram a constar de sua programaÁ„o anual de auditorias, aquelas de 

natureza ambiental. 

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48

Ressalte-se que a natureza ambiental das auditorias, e n„o apenas as auditorias 

ambientais, s„o uma preocupaÁ„o do Tribunal e neste aspecto importar distinguir as suas 

diferenÁas. Enquanto uma auditoria ambiental È realizada diretamente em Ûrg„os ambientais, 

por meio da verificaÁ„o da aderÍncia dos procedimentos executados ‡s normas de proteÁ„o 

ambiental, a preocupaÁ„o ambiental nas auditorias extrapola o universo de entidades 

diretamente ligadas ‡ execuÁ„o e controle de polÌticas ambientais e alcanÁa toda e qualquer 

entidade que, direta ou indiretamente em suas atividades, causem ou sejam potencialmente 

causadoras de danos ambientais. Assim, ao fazer uma fiscalizaÁ„o ou an·lise de contas de um 

determinado ente p˙blico ou recebedor de recursos p˙blicos, o Tribunal verifica n„o sÛ os 

aspectos formais-legais da sua atividade, como tambÈm os impactos que decorrem de tal 

atividade. Como mencionado por Lima (2000, pg. 22) ì[...] n„o se pode atestar a regularidade 

do emprego de recursos p˙blicos que venham a produzir danos ao meio ambiente ou gerar 

ameaÁas ‡ sa˙de e ‡ seguranÁa p˙blicasî. 

O entrelaÁamento das aÁıes do TCU com a correta aplicaÁ„o dos recursos 

p˙blicos e a proteÁ„o ao meio ambiente permite, por exemplo, que se determine (em processo 

de fiscalizaÁ„o) a promoÁ„o de aÁıes regressivas contra gestores p˙blicos que tenham dado 

causa ‡ infraÁ„o ‡ norma ambiental punÌvel com penalidade pecuni·ria contra o Ûrg„o que 

dirige. AlÈm disso, recursos transferidos do governo federal para estados e municÌpios tÍm 

que ter sua aplicaÁ„o vinculada a objetos n„o causadores de impactos ambientais negativos, 

sob pena de n„o serem aprovadas as contas, mesmo que no instrumento firmado nada conste 

sobre o assunto. De igual modo, financiamentos a empresas privadas, ren˙ncias de receitas ou 

outro instrumento de fomento ao desenvolvimento econÙmico regional devem estar 

vinculados a regras de n„o impactos ambientais sob pena de serem repelidos pelo TCU. 

(LIMA, 2000) 

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49

O posicionamento daquele Tribunal È acertado ao considerar o meio ambiente 

como um patrimÙnio p˙blico a ser fiscalizado e ao procurar dotar o seu corpo tÈcnico de 

conhecimentos especÌficos sobre gest„o e auditoria ambiental. O Tribunal integra 

organizaÁıes internacionais que atuam no controle da coisa p˙blica, as chamadas Entidades 

de FiscalizaÁ„o Superiores (EFS), as quais possuem em suas estruturas setores especÌficos 

relacionados ao meio ambiente. A International Organization of Supreme Audit Institutions 

(INTOSAI), que congrega v·rias EFS de paÌses do mundo inteiro, mantÈm um grupo de 

trabalho, o Working Group on Environmental Auditing, somente para discutir e integrar 

formas e tÈcnicas de auditorias ambientais ou aqueles em que envolvam danos potenciais ao 

meio ambiente. 

No ‚mbito da TCU, a Secretaria de Obras È a detentora da clientela 

(jurisdicionados) quando o assunto È meio ambiente. Nesta Secretaria, o Tribunal concentra 

os especialistas em questıes ambientais que participam de constantes eventos de capacitaÁ„o 

e troca de experiÍncias internacionais por intermÈdio dos mencionados organismos que 

congregam as EFS de v·rios paÌses. 

De igual modo, o MinistÈrio P˙blico Estadual e o Federal, tambÈm voltam-se 

para a proteÁ„o ao meio ambiente, possuindo seÁıes especializadas na forma de C‚maras 

especiais e Curadorias do meio ambiente. 

O MinistÈrio P˙blico, como instituiÁ„o, tem suas atribuiÁıes e composiÁ„o 

definidas na ConstituiÁ„o Federal de 1988 (art. 127 a 130), a ele cabendo a proteÁ„o dos 

interesses sociais e individuais indisponÌveis, entendidos estes, no sentido de que mesmo com 

a anuÍncia do suposto ofendido n„o cabe ausÍncia de aÁ„o ou necessidade de provocaÁ„o para 

a aÁ„o com vistas ‡ restituiÁ„o da ordem normativa. Assim o È, por exemplo, quando h· 

ofensa a um direito individual ou coletivo, constitucionalmente garantido, mas que nenhum 

dos ofendidos se disponha a exigir o seu cumprimento; neste caso, o MinistÈrio P˙blico, como 

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50

guardi„o da ordem jurÌdica, aciona exerce a funÁ„o jurisdicional do Estado, agindo para 

garantir os direitos violados. 

O inciso III, do artigo 129 da ConstituiÁ„o elenca como competÍncia do 

MinistÈrio P˙blico a proteÁ„o ao patrimÙnio p˙blico e social e ao meio ambiente. Cabe ao 

MinistÈrio P˙blico, seja ele estadual ou federal, j· que a instituiÁ„o È uma sÛ 7 , a guarda dos 

interesse difusos relacionados ao meio ambiente, independente de provocaÁ„o, ou seja, ao 

contr·rio do Judici·rio, que sÛ age quando provocado (den˙ncia), o MinistÈrio P˙blico È 

quem È encarregado da vigÌlia e do oferecimento de den˙ncia quando observada alguma 

agress„o ao meio ambiente. 

Os Tribunais de Contas dos Estados, no caso especÌfico do Estado de Sergipe, 

n„o possui uma seÁ„o especializada ou mesmo uma preocupaÁ„o normatizada sobre as 

questıes ambientais. PÙde-se observar que a preocupaÁ„o daquela instituiÁ„o ainda est· mais 

voltada aos aspectos formais da despesa p˙blica, o que contrasta com a natureza 

constitucional da proteÁ„o do meio ambiente, que imputa ‡ Uni„o e aos estados a competÍncia 

concorrente de sua execuÁ„o. Assim procedendo, o TCE deixa uma lacuna de controle, uma 

vez que somente compete ao TCU o exercÌcio de suas funÁıes fiscalizadoras quando 

envolvidos recursos p˙blicos federais, entendidos estes strictu sensu como recursos 

financeiros, ou seja, quando alguma aÁ„o p˙blica envolver dispÍndios financeiros da Uni„o. A 

lacuna pode, deve, e o È, preenchida pelo MinistÈrio P˙blico estadual que possui uma 

procuradoria especializada, mas que n„o deveria prescindir da aÁ„o do TCE ante as j· 

mencionadas dificuldades materiais por que passam a maioria dos Ûrg„os p˙blicos. 

7 O art. 128 da ConstituiÁ„o Federal elenca as instituiÁıes que compıe o MinistÈrio P˙blico, sendo elas os 

ministÈrios p˙blicos da Uni„o (Federal, do Trabalho, Militar e do Distrito Federal) e os ministÈrios p˙blicos de 

cada Estado da FederaÁ„o, preservando a autonomia e independÍncia entre eles. 

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51

… de se perguntar, por que com tantas instituiÁıes voltadas para o controle da 

atuaÁ„o p˙blica, do gasto p˙blico ou mesmo da proteÁ„o do patrimÙnio p˙blico, ainda assim 

s„o recorrentes na mÌdia notÌcias sobre transgressıes relativas aos bens protegidos por estas 

instituiÁıes? E o que È pior, considerando que infraÁıes ‡s normas legais n„o s„o privilÈgio de 

nossa realidade, por que n„o se tÍm notÌcias de efetivas providÍncias quanto a 

responsabilizaÁıes exemplares relativas ‡s agressıes recorrentes ao patrimÙnio p˙blico e em 

particular ao meio ambiente? 

Quando muito, o que se observa È alguma repercuss„o quando a agress„o È ao 

ambiente natural, graÁas, muitas das vezes, a cobertura sensacionalista da mÌdia, mas que 

poucas vezes redunda em soluÁıes ou providÍncia efetivas para sanar o dano ou evitar que 

ocorra novamente. O meio ambiente como um todo, em especial o socio-antropolÛgico, È 

desprezado, quantificado apenas em n˙meros que n„o representam, por n„o individualizar, o 

dano causado a cada um daqueles afetados pelo problema. 

V·rias s„o as razıes que se poderia enumerar para explicar a recorrÍncia de 

problemas em que pese a estrutura institucional disponibilizada para reprimi-los. Uma que se 

pode mencionar, sem valoraÁ„o de predomin‚ncia sobre as outras, È a atuaÁ„o isolada, o 

insulamento de aÁıes de cada um dos Ûrg„os, concorrendo (no sentido literal da palavra) uns 

com os outros na busca do alcance de visibilidade que lhes dÍ forÁa polÌtica, e respaldo 

p˙blico, para reivindicaÁıes de cunho estrutural, a exemplo de condiÁıes materiais e legais 

para a sua atuaÁ„o. 

Essa busca por visibilidade, por outro lado, parece ter razıes puramente 

corporativas, representadas pela necessidade de demonstrar para a sociedade o qu„o essencial 

È o Ûrg„o, legitimando demandas por melhorias nas condiÁıes salariais e de condiÁıes de 

trabalho e, em ˙ltima an·lise, justificando os seus elevados gastos. 

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Tal comportamento È o que se poderia chamar de ìilhas de poderî, cada 

instituiÁ„o n„o querendo abrir m„o de parcelas deste poder sob pena de comprometer o seu 

desempenho e em conseq¸Íncia as justificativas para a sua existÍncia ou manutenÁ„o. Com 

isto quem sai perdendo È a populaÁ„o e o patrimÙnio p˙blico que ficam desguarnecidos de 

aÁıes efetivas de proteÁ„o. 

… bem verdade que aÁıes isoladas com vistas a mudar esta realidade tem sido 

observadas nos ˙ltimos anos, por meio de acordos de cooperaÁ„o e troca de informaÁıes, mas 

o resultado ainda n„o se materializou em uma atuaÁ„o do poder p˙blico de car·ter preventivo, 

efetiva e, principalmente, tempestiva que, de fato, minimizem as agressıes ao patrimÙnio 

p˙blico, seja ele ambiental ou financeiro. Somente com a ruptura desse isolamento, e 

contando com a participaÁ„o da sociedade, È que se poder· ter um verdadeiro sistema de 

controle, como preconizado pela ConstituiÁ„o. 

Outra fonte normalmente apontada como raz„o pela falta de efetividade das 

aÁıes de controle, È o exacerbado apego ao legalismo e formalismo de que padecem tais 

Ûrg„os, raz„o esta fundada em observaÁıes antigas e que n„o refletem a moderna atuaÁ„o do 

sistema de controle da administraÁ„o p˙blica nacional. Basta observar as auditorias de 

natureza operacional em que se procura avaliar a gest„o operacional do Ûrg„o auditado com 

vistas a determinaÁıes e sugestıes de como melhora a aÁ„o finalÌstica daquela entidade. 

Entretanto, o formalismo e o legalismo ainda s„o importantes instrumentos de 

adequaÁ„o da gest„o p˙blica, por meio das auditorias de conformidade, n„o pelo alegado 

apego (ou mesmo pelas insinuaÁıes de que os Ûrg„os de controle somente assim sabem 

proceder), mas, principalmente, pela qualidade da gest„o p˙bica observada em nosso paÌs. … 

inconcebÌvel pensar somente na natureza operacional de uma gest„o se ela n„o est· aderente 

com os preceitos legais. Em outras palavras, n„o h· como se posicionar ao lado de gestores 

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avaliando operacionalmente sua gest„o quando esta se apresenta corroÌda por infraÁıes legais 

que normalmente implicam em prejuÌzo ao er·rio em benefÌcio de objetivos particulares. 

Ademais, as estruturas polÌticas, objeto da aÁ„o dos Ûrg„os de controle, s„o 

bastante refrat·rias a qualquer mudanÁa que implique em alteraÁ„o do quadro que tanto as 

beneficia. A mudanÁa de foco da responsabilidade È urgente e reclama uma aÁ„o mais efetiva 

do que aquela propiciada pelos Ûrg„os institucionalizados para o controle. A descentralizaÁ„o, 

desta forma, aparece como um possÌvel caminho a ser seguido. N„o apenas a descentralizaÁ„o 

administrativa (esta, mesmo que incipiente, j· vem sendo implementada), como tambÈm a 

descentralizaÁ„o de responsabilidades e deveres, descendo atÈ o nÌvel mais prÛximo do 

cidad„o, as estruturas comunit·rias desatreladas da tutela estatal. De nada adianta pensar a 

descentralizaÁ„o somente como uma atribuiÁ„o ou necessidade das estruturas p˙blicas, pois 

mesmo com o conceito que se procura difundir que quanto mais prÛximo do cidad„o, mais o 

agente p˙blico se sente pressionado e agir corretamente, È uma premissa que se deve observar 

com cautela, principalmente com os baixos Ìndices de participaÁ„o popular nas decisıes, 

reflexo direto da condiÁ„o sÛcio-cultural em que se encontra a maioria da populaÁ„o 

brasileira, a populaÁ„o carente. 

Nesse sentido, Toffler (1992) observa que a descentralizaÁ„o n„o garante a 

efetividade da aÁ„o pretendida, uma vez que n„o È ela quem assegura a lisura das polÌticas. O 

autor acrescenta: 

A descentralizaÁ„o polÌtica n„o È garantia da democracia ñ s„o possÌveis tiranias 

localistas inteiramente corruptas. Os polÌticos locais s„o muitas vezes mais 

corruptos do que os polÌticos nacionais. AlÈm do mais, muito disso passa por 

descentralizaÁ„o. (TOFFLER, 1992, pg. 424) 

… a inexistÍncia do que Putnam (2000) chama de ìcapital socialî, que segundo 

o autor consiste em regras de reciprocidade e sistemas de participaÁ„o cÌvica com vista ‡ 

superaÁ„o de dilemas da aÁ„o coletiva e do oportunismo contraproducente, ou a policy 

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networks de Miller (1994) que consiste em redes sociais suficientemente regulares que 

permitem o surgimento de confianÁa entre os seus integrantes a ponto de serem estabelecidos 

opiniıes e valores comuns. Esta inexistÍncia leva, muitas vezes, as comunidades a se 

degladiarem entre si na luta pela sobrevivÍncia, ora sendo coniventes como maus gestores 

p˙blicos, ora sendo cooptados por estes, passando ainda por aqueles que n„o se enquadram 

em nenhuma das duas situaÁıes, mas s„o omissos, n„o se dispondo a denunciar ilegalidades 

observadas ou ficar contra a situaÁ„o estabelecida por receio de n„o encontrar apoio no resto 

da comunidade e ficar isolado. Ainda segundo o autor, e citando Coleman (1990, p. 302, 304): 

Assim como outras formas de capital, o capital social È produtivo, 

possibilitando a realizaÁ„o de certos objetivos que seriam inalcanÁ·veis se ele 

n„o existisse (...). Por exemplo, um grupo cujos membros demonstrem 

confiabilidade e que depositem ampla confianÁa uns nos outros È capaz de 

realizar muito mais do que outros grupo que careÁa de confiabilidade e 

confianÁa. 

O que vai garantir a efetividade do investimento p˙blico, ou seja, que os 

objetivos declarados sejam alcanÁados e as comunidades percebam a aÁ„o estatal benÈfica, È o 

controle social, aquele exercido pelas comunidades alvo dos investimentos, por meio da 

participaÁ„o direta na elabora, execuÁ„o, acompanhamento e controle dos projetos. 

4.2 CONTROLE SOCIAL 

A reforma administrativa implementada no Brasil a partir de 1995 desenhou 

uma conformaÁ„o de Estado um pouco diferente do que atÈ ent„o se preconizava como ideal: 

intervenÁ„o direta da m·quina estatal em diversos setores da vida das pessoas, extrapolando e 

exacerbando a sua presenÁa em ·reas de vocaÁ„o eminentemente privada, principalmente em 

setores da economia. Os serviÁos p˙blicos, principalmente, eram prestados quase que 

exclusivamente pelo Estado, como corol·rio do modelo de administraÁ„o ent„o vigente. 

Na nova conformaÁ„o, o Estado passaria a contar com quatro n˙cleos: 

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a) n˙cleo estratÈgico, respons·vel pelas funÁıes que por sua natureza s„o 

indeleg·veis, a exemplo das funÁıes legislativas, judici·rias, do MinistÈrio P˙blico, e, no 

Executivo, as funÁıes relacionadas ao planejamento e formulaÁ„o de polÌticas p˙blicas, 

seguranÁa e defesa nacional, administraÁıes financeira e tribut·ria, e relaÁıes exteriores; 

b) n˙cleo das atividades exclusivas como cobranÁa de impostos, previdÍncia 

social, polÌcia e tr‚nsito, educaÁ„o b·sica, sa˙de e outros; 

c) n˙cleo de serviÁos n„o exclusivos em que o Estado, por meio de 

organizaÁıes sociais de direito privado, mas com exercÌcio de atividade p˙blica, recebe 

dotaÁıes orÁament·rias pelo seu exercÌcio; 

d) n˙cleo de produÁ„o de bens e serviÁos, quando o Estado atua no mercado 

por necessidade de substituiÁ„o ou incentivo ‡ produÁ„o de um setor especÌfico, constituindo- 

se em atividade tempor·ria, meramente exploratÛria em ·reas ainda n„o atraentes ao capital 

privado, mas tendentes ‡ privatizaÁ„o (PEREIRA, C., 1998). 

A partir da reforma, sob forte influÍncia das administraÁıes de Ronald Reagan 

nos Estados Unidos e Margareth Tatcher na Inglaterra, conceitos como Estado mÌnimo, 

organizaÁıes sociais de interesses p˙blicos, publicizaÁ„o, passam a ser incorporados pelas 

organizaÁıes, resultando em uma diminuiÁ„o, e atÈ mesmo retirada, da presenÁa do Estado em 

atividades antes inimaginadas sen„o exercidas pelo poder p˙blico, num processo que Osborne 

e Gaebler (1995) chamaram de reinvenÁ„o do governo. Na publicizaÁ„o, por exemplo, o 

Estado procura transferir para o que se convencionou chamar de setor p˙blico n„o estatal 

algumas atividades como serviÁos sociais e cientÌficos reduzindo a sua presenÁa direta nessas 

atividades, apesar de manter, em princÌpio, o financiamento das atividades. 

O Estado passou ent„o a se retirar da execuÁ„o das atividades assumindo uma 

postura mais reguladora, sem, no entanto, abrir m„o da sua competÍncia quanto a estas 

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56

atividades. Esta diminuiÁ„o da presenÁa do Estado em atividades antes executadas por ele 

importa em um aumento dos mecanismos de controle, com vistas a se manter os novos 

executores de atividades de interesse p˙blico aderentes, n„o sÛ ‡s normas que regem a 

execuÁ„o da atividade, como, principalmente, vinculados aos objetivos a que se destinam, ou 

seja, o atingimento da finalidade p˙blica daquele serviÁo ou atividade. Em ˙ltima an·lise, 

interessa saber se o serviÁo ou atividade est· alcanÁando a coletividade de forma n„o sÛ 

eficiente e eficaz, como efetiva. 

Entretanto, os mecanismos de controle institucionalizados de que dispıe a 

sociedade, via m·quina estatal, n„o s„o suficientes para cobrir todas as atividades passÌveis de 

fiscalizaÁ„o, acompanhamento e controle, n„o sÛ pela variedade e complexidade em que se 

deparam os Ûrg„os de controle, como pela histÛrica deficiÍncia instrumental de que padecem 

tais Ûrg„os, aliada ‡ tambÈm histÛrica ingerÍncia polÌtica que sofrem alguns deles. 

Tome-se como exemplo o quadro de pessoal do TCU (lotaÁ„o prevista de 859 

analistas distribuÌdos entre a Sede em BrasÌlia e as Secretarias nos Estados) 8 em relaÁ„o aos 

seus jurisdicionados. A clientela do TCU È composta de 2.578 Ûrg„os e entidades, que por 

mandamento legal ou constitucional est„o obrigados a prestar contas anualmente 9 (TCU, 

2001), alÈm dos 27 estados e 5.561 municÌpios, que se submetem ‡ jurisdiÁ„o do Tribunal por 

serem recebedores de transferÍncias volunt·rias quando do recebimento de recursos da Uni„o, 

e os atos de admiss„o e aposentadoria dos servidores p˙blicos federais que devem ser 

apreciados pelo TCU. Em face desta clientela, foram autuados em 2002, 10.508 processos 

para serem analisados e julgados (TCU, 2003). Os Tribunais de Contas dos estados e os 

MinistÈrio P˙blicos estadual e federal tambÈm padecem dessa relaÁ„o extremamente 

desfavor·vel. 

8 Conforme disposto na Portaria Segecex n 1, de 7 de janeiro de 2003 (TCU, 2003). 

9 O n˙mero de refere ‡s entidades da AdministraÁ„o direta e indireta e dos trÍs poderes, no ano de 2000. 

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57

Se o Estado se afasta cada vez mais de muitas das atividades que antes lhes era 

incumbido de executar (n„o que isso fosse garantia de boa execuÁ„o e se dispensasse o 

controle) entregando os serviÁos para organizaÁıes privadas, organizaÁıes p˙blicas n„o 

estatais, o controle a ser exercido nesta nova conformaÁ„o de prestaÁ„o de serviÁos p˙blicos È 

muito mais complexo e exige a pronta atuaÁ„o, somente possÌvel como o acompanhamento de 

perto da execuÁ„o da atividade p˙blica. Como dito, os mecanismos institucionalizados de 

controle n„o s„o suficientes, pois n„o tÍm capacidade de acompanhar, com a mesma 

celeridade, aquele que pode ser exercido pela prÛpria populaÁ„o usu·ria ou benefic·ria do 

bem ou serviÁo. A participaÁ„o de Conselhos correspondentes, como deve prevÍ o 

regulamento do termo do instrumento que transferiu a execuÁ„o do serviÁo ou bem para um 

ente n„o estatal (Meirelles, 2001) È condiÁ„o essencial para o exercÌcio desse controle. Isso 

exige, entretanto, uma maturaÁ„o social e consciÍncia cidad„ ainda muito distante da 

realidade que ordinariamente se observa. O reconhecimento dessa dist‚ncia, entretanto, n„o 

pode servir de obst·culo para a sua viabilizaÁ„o. 

… necess·rio, desta forma, o fortalecimento de um tipo de controle 

desvinculado da esfera estatal e que possa se fazer presente de uma forma din‚mica, ·gil e 

concomitante com a aÁ„o p˙blica, o Controle Social, que Pinotti (2003) classifica como a 

alma da democracia. Entenda-se este n„o como controle da sociedade, mas pela sociedade. 

Enquanto aquele se refere a um conceito empregado para caracterizar os mecanismos de 

contenÁ„o de grupos sociais com vistas um objetivo coletivo maior (ROSSI, 2003 ; MELO, 

2002), este È o mecanismo de que dispıem as sociedades mais avanÁadas, no sentido de 

cidadania, para refrear o Ìmpeto malversador dos gestores p˙blicos, acompanhando, 

fiscalizando, cobrando e colaborando com a boa conduÁ„o da coisa p˙blica. 

Os obst·culos s„o muitos, pois o exercÌcio de controle social pressupıe a 

existÍncia de uma sociedade mais homogÍnea, quanto ‡s condiÁıes de educaÁ„o e cidadania, e 

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menos individualista/imediatista. Pressupıe pensar no coletivo com vistas a um benefÌcio 

prÛprio. Pressupıe apontar para o erro e cobrar o acerto. Pressupıe se expor, mesmo que o 

benefÌcio advindo da exposiÁ„o n„o seja imediato. 

Nessa linha, a criaÁ„o de conselhos se constitui em importante instrumento de 

aÁ„o para o exercÌcio da cidadania por meio do controle da gest„o p˙blica. O n˙mero de 

conselhos tem crescido bastante em todo o paÌs nos ˙ltimos anos. S„o conselhos instituÌdos 

nas trÍs esferas federativas, da Uni„o, dos estados e municipais; nestes ˙ltimos, de acordo 

com as dimensıes do municÌpio, s„o instituÌdos tambÈm conselhos distritais ou de bairro. Os 

conselhos s„o compostos por representantes dos prestadores de serviÁos (p˙blicos ou 

privados), por trabalhadores e usu·rios (majorit·rios na composiÁ„o do conselho), sendo estes 

˙ltimos que acabam por se tornar os ìvigiasî da boa prestaÁ„o do serviÁo p˙blico. 

Entretanto, a maioria dos conselhos ainda padece de um mal, determinante 

para a efetividade de sua miss„o de controlar a execuÁ„o da atividade p˙blica: a falta de 

capacitaÁ„o da maioria de seus membros. Desde aquele pai de aluno que integra um conselho 

municipal da merenda escolar de um pequeno municÌpio isolado do sert„o nordestino, que 

padece de instruÁ„o b·sica que lhe permita conhecer de fato os seus direitos de cidad„o, atÈ o 

mais dotado de instruÁ„o formal, mas que integra um conselho que demanda conhecimentos 

tÈcnicos especÌficos para acompanhar a execuÁ„o do serviÁo ou programa p˙blico. O 

fundamental de se perceber È que o controle social n„o pode estar desvinculado de um 

processo maior de educaÁ„o e cultura, no qual dote a populaÁ„o dos conhecimentos 

necess·rios que lhe permitam decidir sobre os destinos de seu grupo social. 

O MinistÈrio P˙blico tem papel fundamental na consolidaÁ„o do exercÌcio do 

controle social pela comunidade, pois ele se apresenta como o Ûrg„o institucionalizado de 

controle mais prÛximo da sociedade. … nele que a sociedade vÍ a possibilidade pronta e 

imediata de atendimento ‡s suas demandas. A sua estrutura mais ·gil, na qual cada 

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epresentante do ministÈrio p˙blico se investe da funÁ„o do prÛprio Ûrg„o, personificando o 

Ûrg„o em si, possibilita e fortalece esta imagem junto ‡ populaÁ„o. ”rg„os como Tribunais de 

Contas e Controladoria da Uni„o s„o vistos como instrumentos distantes para os reclames dos 

cidad„os, enclausurados em si mesmos, e que, para a populaÁ„o em geral, integram a estrutura 

estatal/governamental, n„o tendo, portanto, a condiÁ„o ou isenÁ„o necess·ria para a pronta 

resposta quanto a den˙ncias da sociedade pelo mau uso do patrimÙnio p˙blico. 

Em que pese ser uma vis„o distorcida das funÁıes e obrigaÁıes destes Ûrg„os 

de controle - atÈ mesmo porque a sociedade dispıe de um arsenal legal que lhe confere o 

direito de representar aos diversos Ûrg„os de controle quando observada a malversaÁ„o do 

dinheiro p˙blico - a realidade comprova a assertiva anterior, tendo em vista os baixos Ìndices 

de apuraÁıes de mau uso da coisa p˙blica demandadas por den˙ncias da populaÁ„o. A maioria 

dos trabalhos destes Ûrg„os È originada de seus prÛprios mÈtodos de seleÁ„o ou verificaÁıes 

ordin·rias de cuja obrigaÁ„o decorre um mandamento legal. 

Veja-se, por exemplo, a construÁ„o de determinada obra p˙blica em uma 

pequena comunidade do interior, financiada com recursos da Uni„o, mas executada pela 

prefeitura local por meio de convÍnio. Para a comunidade, a obra est· sendo feita pela 

prefeitura que se vangloria, no inÌcio, de sua presteza e competÍncia em estar fazendo obra t„o 

importante (muitas das vezes os dividendos polÌticos s„o de algum polÌtico que tem sua base 

eleitoral na regi„o), mas quando a obra atrasa ou n„o È executada por completo, sendo 

abandonada inacabada, ela se apressar em responsabilizar o governo federal por n„o ter 

repassado os recursos na totalidade, quando na maioria das vezes os recursos foram 

transferidos e foram, ou desviados ou mal utilizados. Fica mais f·cil, para essa mesma 

comunidade, aceitar as justificativas do gestor local. Ainda que conheÁa a situaÁ„o de fato, a 

quem recorrer? A maioria das pessoas n„o sabe da existÍncia de instituiÁıes passÌveis de 

receber as suas den˙ncias, restando-lhes apenas o MinistÈrio P˙blico, que est· mais prÛximo. 

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60

Isso, se vencida a barreira da sensaÁ„o de inutilidade de uma den˙ncia, ante a baixa 

ocorrÍncia de puniÁ„o daqueles que se aproveitam do patrimÙnio p˙blico em benefÌcio 

prÛprio. 

Dessa forma, o esforÁo a ser empreendido para se alcanÁar um nÌvel de 

maturaÁ„o da sociedade para se ter um efetivo controle social È muito grande, e passa pela 

aproximaÁ„o dos Ûrg„os institucionalizados de controle com a sociedade, clareado para ela os 

seus objetivos e suas missıes, ao mesmo tem em que aÁıes de exercÌcio de cidadania sejam 

corriqueiramente praticadas, pois sÛ a pr·tica ensina o qu„o importante e valoroso È conhecer 

os seus direitos e obrigaÁıes. 

Podemos afirmar, sem medo, que os instrumentos normativos colocados a nossa 

disposiÁ„o nos permitem avanÁar na quest„o da cidadania. PorÈm, essa evoluÁ„o 

n„o se dar· sem o trabalho diuturno de aprimoramento institucional que a nossa 

jovem democracia sofrer·. E o controle social, como forma de mediar maior 

participaÁ„o da sociedade e, conseq¸entemente, dando maior legitimidade ao 

Estado, tem lugar assegurado nesse futuro. (FARIAS, 2003, p. 80) 

O controle social somente ser· efetivo com a conscientizaÁ„o da sociedade do 

seu direito de participar do controle da coisa p˙blica como um todo, da certeza de que ela 

tambÈm integra o sistema de controle dos gastos p˙blicos. Os instrumentos de participaÁ„o 

social no sistema de controle devem ser amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. 

Enquanto o controle social n„o fizer parte da cultura da sociedade, n„o h· como prescindir ou 

diminuir a import‚ncia dos controles ent„o existentes. (DI PIETRO, 1998) 

Todo este esforÁo ser· bastante otimizado se acompanhado da melhoria dos 

nÌveis de formaÁ„o em educaÁ„o e cultura da populaÁ„o. 

A educaÁ„o de qualidade e para todos, inegavelmente, dever· ser uma das 

conquistas mais estratÈgicas e urgentes para o Brasil neste final de milÍnio; sem 

ela a democracia ser· pura m·scara encobrindo o autoritarismo, a exclus„o, a 

servid„o. (ARA⁄JO, S. 1997, p. 151) 

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61

Em ˙ltima an·lise, o exercÌcio do controle social, com as condiÁıes 

precedentes apontadas, resulta no exercÌcio pleno da democracia com vistas ‡ sua 

consolidaÁ„o. 

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62

5 EFETIVIDADE DE PROJETOS P⁄BLICOS EM SERGIPE 

Muito tem sido gasto com o intuito declarado de minorar os efeitos das 

adversidades clim·ticas da Regi„o Nordeste, buscando diminuir o descompasso de 

desenvolvimento dessa regi„o, quando em comparaÁ„o com outras regiıes brasileiras, mais 

desenvolvidas. Em Sergipe a situaÁ„o n„o È diferente do resto do Nordeste, onde recursos 

financeiros p˙blicos s„o alocados para o combate aos efeitos da seca e para projetos de 

desenvolvimento econÙmico e social. 

Esses projetos, em sua maioria, n„o contemplam a preocupaÁ„o ambiental, 

embora, mesmo que indiretamente, as intervenÁıes p˙blicas via projetos de desenvolvimento 

causem impactos no meio ambiente, com alteraÁıes inesperadas, e muitas vezes danosas e, 

portanto, indesej·veis, no meio natural e na sociedade. 

As v·rias formas utilizadas pelo poder p˙blico para a intervenÁ„o econÙmica 

em Sergipe n„o tÍm alcanÁado os resultados esperados, ou mesmo declarados nas 

justificativas apresentadas para a sua implementaÁ„o, apresentando baixa efetividade e 

resultados econÙmicos e sociais aquÈm dos propagados. 

Isso ocorre com todos os projetos, desde grandes projetos de irrigaÁ„o ñ cujos 

impactos oneram ao mesmo tempo e com grande intensidade o meio natural e o meio 

antrÛpico ñ passando por aqueles mais voltados para as pequenas comunidades ñ financiados 

pelas descentralizaÁıes de recursos do governo federal para os municÌpios por meio de 

convÍnios ñ atÈ a forma de intervenÁ„o na qual o financiamento de pequenos projetos s„o 

demandados pela prÛpria comunidade alvo dos investimentos. 

O municÌpio tomado como ·rea de referÍncia neste estudo, por meio da an·lise 

destas formas de intervenÁ„o, demonstra que os resultados da aÁ„o estatal para o 

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63

desenvolvimento econÙmico e social n„o atingiram a efetividade que se espera ante os 

montantes despendidos e as expectativas geradas. 

5.1 PROJETOS DE IRRIGA« O - UMA AN¡LISE CRÕTICA 10 

Na analise de um projeto p˙blico ou um conjunto de aÁıes p˙blicas em uma 

determinada ·rea de atuaÁ„o, principalmente de forma crÌtica, avaliando possÌveis ociosidade 

e/ou ineficiÍncia, È importante uma vis„o geral do sistema e o conhecimento de par‚metros 

com que se possa trabalhar. Desta forma, como o presente trabalho tem por campo de estudo 

o Sert„o do Baixo S„o Francisco Sergipano, inserido no semi-·rido do Estado de Sergipe, 

ser„o apresentados dados gerais da regi„o, nestes incluÌdos os do municÌpio de PoÁo Redondo, 

tomado como referÍncia. 

A agricultura irrigada, apresentada como redentora das ·reas com baixa 

precipitaÁ„o pluviomÈtrica, escorada em projetos bem sucedidos como os do Estado da 

CalifÛrnia nos Estados Unidos, e os de Israel, passou a se configurar em uma panacÈia com 

ampla aceitaÁ„o, sendo que entre os seus defensores se incluÌam gestores p˙blicos, muitos 

deles descompromissados e ·vidos por aÁıes que rendessem dividendos polÌticos, ao lado de 

comunidades carentes, desejosas de aÁıes que minimizassem seu sofrimento, e da sociedade 

civil, despreparada para analisar e avaliar as propostas nesse sentido. 

Sergipe conta atualmente com 12 projetos de irrigaÁ„o nos mais variados 

est·gios de implementaÁ„o e utilizaÁ„o. O quadro a seguir relaciona-os apontando os recursos 

aplicados: 

10 A an·lise teve como base principal o trabalho realizado pelo TCU-Secex/SE exarado no relatÛrio que compıe 

o processo TC 008.041/2000-0 

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64

Nome do 

Projeto 

Tabela 1 - Projetos de irrigaÁ„o no Estado do Sergipe (1980 a 2000) 

”rg„o 

Respons·vel 

LocalizaÁ„o 

e Ìndice pluviomÈtrico 

da regi„o 

InÌcio e 

tÈrmino das 

obras 

InÌcio da 

operaÁ„o 

Valor do 

investimento 

inicial 

(em US$) 

Propri· CODEVASF Propri· 1974/1976 1975 N„o informado* 

Betume CODEVASF NeÛpolis 

1.555 mm 

1976/1979 1977 N„o informado* 

Cotinguiba- 

Pindoba 

CODEVASF Propri· 1981/1983 1981 N„o informado* 

Jacarecica I Cohidro/SE Itabaiana 

1984/ MarÁo 1987 2.828.455,75 

886 mm 

marÁo 1987 

Jabiberi Cohidro/SE Tobias Barreto MarÁo 1985/ 

dezembro 1986 

Janeiro 1987 3.648.088,44 

CalifÛrnia Cohidro/SE CanindÈ do S„o Julho 1985/ MarÁo 1987 4.713.856,76 

Francisco/PoÁo Redondo marÁo 1987 

483,9 mm 

Amargosa Cohidro/SE PoÁo Verde 

Outubro 1985/ Nunca entrou 877.551,00 

754,8 mm 

abril 1987 em operaÁ„o 

PiauÌ Cohidro/SE Lagarto 

1.020,6 mm 

1985/1987 MarÁo 1987 3.909.866,20 

Ribeira Cohidro/SE Itabaiana 

886 mm 

1985/1987 1987 8.093.857,83 

Jacarecica II Cohidro/SE Itabaiana/Malhador 10.06.1992 N„o est· em 22.220.000,00 

886 mm 

n„o concluÌda operaÁ„o 

JacarÈ-Curituba Cohidro/SE CanindÈ do S„o 01.10.97 N„o entrou 30.555.555,00 

Francisco 

N„o h· previs„o em operaÁ„o. 

483,9 mm 

de tÈrmino Obra em 

ritmo lento. 

PlatÙ de Cohidro/SE NeÛpolis 

N„o informado Outubro 1995 N„o informado 

NeÛpolis 

1.555 mm 

Fontes: Cohidro/SE e Codevasf. 

* N„o foi possÌvel apurar o valor do investimento inicial pois os dados disponÌveis juntavam estes com os valores aplicados na manutenÁ„o 

dos perÌmetros. 

Os projetos de irrigaÁ„o sob a responsabilidade da Codevasf foram 

implementados como parte de uma polÌtica compensatÛria para as populaÁıes ribeirinhas do 

S„o Francisco que sofreram com as alteraÁıes na vaz„o do rio provocados pelas barragens de 

Sobradinho e Paulo Afonso. Os demais projetos se constituÌram em iniciativas do governo 

estadual no bojo de um conjunto de aÁıes que visavam minimizar os efeitos da seca e 

promover a fixaÁ„o do homem no campo. Observa-se, pelos dados, que todos os projetos 

foram iniciados, mas nem todos terminados, indicando problemas de efetividade do gasto 

p˙blico uma vez que n„o entraram em operaÁ„o ou suas obras se arrastam por v·rios anos sem 

uma utilizaÁ„o efetiva pela populaÁ„o. 

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65

Neste cen·rio, nos ˙ltimos anos, frutificaram projetos que se apresentavam 

como redentores das adversidades clim·ticas, mas passados cerca de 25 anos de pesados 

investimentos, apresentaram parcos resultados face ‡s ambiciosas metas propostas, frustrando 

a expectativa gerada com o inÌcio do seu desenvolvimento. E isso pode ter se traduzido em 

problemas ainda maiores para as comunidades atingidas que, confiando nos resultados 

ìprometidosî pelo projeto, deixaram de buscar outras alternativas de melhores condiÁıes de 

vida e, mesmo, podem n„o ter aproveitado oportunidades que se apresentaram. Neste perÌodo, 

foram destinados recursos para projetos de irrigaÁ„o no Estado, a tÌtulo de investimento 

inicial, o montante de US$ 76.847.230,98 11 , neles incluÌdos recursos do Estado, da Uni„o e de 

fontes de financiamento externo (BIRD). 

O Nordeste brasileiro n„o pode prescindir da irrigaÁ„o, pois ela permite o 

plantio em ·reas assoladas pela seca, possibilitando ‡s comunidades que ali vivem a produÁ„o 

de alimentos para sua sobrevivÍncia e com comercializaÁ„o do excedente, o que permite o 

rompimento das tradicionais relaÁıes de dependÍncia e subordinaÁ„o aos ìcoronÈisî e 

polÌticos locais. Por meio da geraÁ„o de renda que ela, potencialmente, propicia, alavanca-se a 

economia da regi„o, diminuindo o Íxodo rural e fixando em sua prÛpria regi„o um 

contingente de trabalhadores que, sem essa oportunidade de trabalho, migrariam para os 

centros urbanos maiores, engrossando o contingente populacional que chega a viver abaixo da 

linha da misÈria. 

Afora o exagero de trat·-la como soluÁ„o para todos os males de regiıes como 

o semi-·rido sergipano, e ainda, dos erros de planejamento e de execuÁ„o induzidos por 

ausÍncia de critÈrios tÈcnicos quando da escolha e da alocaÁ„o dos recursos disponÌveis, a 

11 N„o est„o incluÌdos no montante os valores relativos aos projetos da Codevasf (Betume, Propri· e 

Continguiba-Pindoba) e ao PlatÙ de NeÛpolis, pois, enquanto neste o dado n„o estava disponÌvel, naqueles, n„o 

foi possÌvel distinguir, segundo o material de pesquisa, o que era investimento inicial e o que era de custeio e 

manutenÁ„o. 

 

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66

agricultura irrigada apresenta, de fato, vantagens nada desprezÌveis que atestam sua 

capacidade de provocar mudanÁas efetivas, sua viabilidade econÙmica e social de 

implantaÁ„o, podendo-se destacar, dentre outras: produÁ„o agrÌcola planejada independente 

do perÌodo de chuvas, ampliaÁ„o dos n˙meros de safras, produÁ„o nas entresafras e/ou em 

perÌodos propÌcios de demanda externa, aumento na produtividade e no valor bruto da 

produÁ„o. 

Apesar de aparentemente haver falta de recursos para a continuidade de 

algumas obras, observa-se que, ainda assim, algumas novas obras s„o inauguradas. Esse 

quadro pode ser observado em boa parte dos projetos p˙blicos, evidenciando a priorizaÁ„o em 

iniciar novos empreendimentos, em detrimento da conclus„o de obras j· iniciadas e dos 

necess·rios e constantes investimentos na manutenÁ„o do conjunto de equipamentos 

implementados com recursos p˙blicos e postos a disposiÁ„o da populaÁ„o. 

Um exemplo a ser citado È o dos projetos Jacarecica II e JacarÈ-Curituba. 

Apesar das diferenÁas de concepÁ„o, de finalidade e de alcance econÙmico e social, parte da 

execuÁ„o do dois projetos se deu de forma concomitante, concorrendo pela obtenÁ„o de 

recursos e comprometendo a celeridade de sua execuÁ„o. 

O primeiro foi implantado em ·rea de transiÁ„o semi-·rida, enquanto que o 

segundo se localiza em uma regi„o de clima semi-·rido acentuado, onde a produÁ„o, n„o 

garantida, se restringe a roÁas em perÌodo de chuvas. O Projeto Jacarecica II È praticamente 

um prolongamento do Jacarecica I, mas n„o conseguiu o mesmo sucesso do seu predecessor, 

executado cinco anos antes. Dentre os v·rios motivos apontados para a sua n„o operaÁ„o, est· 

a falta de investimentos em equipamentos e manutenÁ„o. J· o Projeto JacarÈ-Curituba tem 

uma situaÁ„o mais complexa, pois foi concebido para a vinicultura, por micro-aspers„o, 

acoplada a agro-ind˙stria de aproveitamento da uva, com lotes empresariais e lotes para 

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pequenos agricultores, tambÈm vinicultores, mas que trabalhariam nas suas terras e nas dos 

empres·rios. Com o redirecionamento, passou para um projeto do tipo ìcolonizaÁ„oî, para 

assentamento de integrantes do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). 

Tem-se assim, a dispers„o de esforÁos para a execuÁ„o de dois projetos de alcance bem 

distintos, com prejuÌzo para a efetividade de ambos. 

Outro exemplo de dispers„o de gastos e falta de compromisso com os 

resultados do investimento È o projeto Amargosa, no municÌpio de PoÁo Verde. Com recursos 

inicialmente alocados na ordem de US$ 877,551.00, teve iniciadas suas obras em outubro de 

1985, no conjunto de uma sÈrie de obras de aproveitamento dos recursos hÌdricos, como 

poÁos artesianos, barramento de ·gua e projetos de irrigaÁ„o, dentro de um projeto polÌtico 

levado a cabo ‡ Època pelo Governo do Estado. 

Inaugurado em abril de 1987, o projeto que deveria armazenar ·gua para ser 

aproveitada para o abastecimento humano e em ·reas de irrigaÁ„o, por meio de aduÁ„o por 

canais, nunca funcionou, por erros grosseiros de projeto que superdimensionou a capacidade 

de armazenamento de ·gua e situou a linha de barramento da ·gua em uma localizaÁ„o n„o 

alcanÁada pelo curso dí·gua que seria utilizado para alimentar o reservatÛrio. O dinheiro 

p˙blico aplicado resultou em frustraÁ„o das expectativas geradas pela obra, em desperdÌcio de 

recursos em uma regi„o t„o carente, restando hoje apenas um lago que serve apenas para um 

pequeno projeto de piscicultura, muito aquÈm das possibilidades de retorno do investimento 

feito. 

Em Època recente, a Prefeitura Municipal de PoÁo Verde iniciou novo 

empreendimento com a finalidade de barramento de ·guas, principalmente do rio Real. O 

projeto denominado Padre Melo pretende construir quatro barragens ao custo inicial de cerca 

de 24 milhıes de reais. N„o obstante a experiÍncia fracassada de Amargosa, a Prefeitura de 

PoÁo Verde, visivelmente despreparada para a empreitada, consideraÁ„o esta n„o observada 

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68

pelo MinistÈrio respons·vel pelo aporte de recursos federais, insiste nos mesmos erros que 

levaram ao fracassado o projeto Estadual. Os estudos iniciais e projetos b·sicos s„o 

superficiais e carecem de seguranÁa quanto a viabilidade do empreendimento, existindo quase 

que apenas para cumprir exigÍncias legais para o inÌcio do processo de contrataÁ„o. O estudo 

de impacto ambiental, por exemplo, somente foi feito depois de licitada a empresa construtora 

e firmado o contrato. Ora, se È com o estudo È que se vai inferir da viabilidade ambiental n„o 

parecer razo·vel licitar e contratar sem antes saber se a obra È vi·vel. 

Figura 2 - ReservatÛrio de ·gua da barragem Amargosa 

Ac˙mulo de ·gua da chuva, 

no local onde deveria existir 

um reservatÛrio para 

abastecer a populaÁ„o e para 

o perÌmetro irrigado. 

Amargosa, PoÁo Verde-SE 

Como conseq¸Íncia, as obras foram paralisadas cautelarmente, por 

determinaÁ„o do Tribunal de Contas da Uniao, estando ameaÁadas de o serem em definitivo, 

por meio da anulaÁ„o do contrato com a construtora e atÈ mesmo do ConvÍnio que garantiria 

o aporte de recursos. Pesam sobre o projeto, alÈm da superficialidade dos estudos iniciais, as 

suspeitas de superfaturamento, de inadequaÁ„o do local de construÁ„o das barragens, 

referentes ‡ qualidade da ·gua e a vaz„o dos rios que encheriam os reservatÛrios. 

Foram gastos cerca de 750 mil reais entre projetos, um canteiro de obras que se 

encontra abandonado e uma rede elÈtrica de 2,5 km, que correm o sÈrio risco de n„o servirem 

para nada, sem que retorno algum tenha gerado para a comunidade. Para esta sobrou a 

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69

incerteza quanto a concretizaÁ„o do projeto, especialmente alguns propriet·rios que teriam 

partes de suas terra inundadas, j· que foram desapropriados sem que antes se procedesse ao 

pagamento da indenizaÁ„o correspondente. 

A motivaÁ„o para a inauguraÁ„o de novos projetos (inauguraÁ„o esta 

representada apenas pelo inÌcio das obras - ind˙stria da pedra fundamental), em que pese as 

necessidades de investimentos na manutenÁ„o dos projetos j· existentes, sÛ pode ser explicada 

por razıes meramente polÌticas que fogem do critÈrio tÈcnico e apontam para a m· utilizaÁ„o 

do dinheiro p˙blico em detrimento da populaÁ„o atingida. 

Como resultado, promove-se uma desorganizaÁ„o social em comunidades 

est·veis, apesar de sofridas, em face da expectativa gerada pelo projeto, aumentando o afluxo 

de pessoas de outras comunidades em busca de novas oportunidades de vida, afluxo este bem 

superior ‡ capacidade daquele n˙cleo urbano de suportar tal press„o. … comum, nesses casos, 

ocorrer a supervalorizaÁ„o de terras, demandas por alteraÁıes dos projetos em benefÌcio de 

interesses locais, inflaÁ„o de preÁos de serviÁos e aumento artificial dos equipamentos 

urbanos que atendam ‡ maior demanda por alguns setores devido ao inchaÁo das cidades, 

como bares e pousadas/hotÈis. Com isso, ao se verem frustados na consecuÁ„o dos seus 

projetos pessoais, aquelas comunidades ficam em situaÁ„o pior do que a observada 

anteriormente ao inÌcio (ou promessa) do novo projeto. 

5.1.1 A EXPERI NCIA DO PROJETO CALIF”RNIA 12 

O Projeto CalifÛrnia, cuja ·rea abrange os municÌpios de CanindÈ do S„o 

Francisco e PoÁo Redondo, foi concebido para ser um modelo de aplicaÁ„o racional das 

12 A an·lise tomou como referÍncia as observaÁıes feita por Ara˙jo, C. (1997) e os conceitos esposados foram 

tomados emprestados de sua obra. 

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70

potencialidades da irrigaÁ„o em regiıes como o semi-·rido nordestino. Numa ·rea de 3.980 

hectares, foi planejada originalmente a implantaÁ„o de projetos de agricultura irrigada e de 

agropecu·ria de sequeiro. Nas ·reas irrigadas o planejamento previu produÁ„o de fruticultura, 

principalmente para a exportaÁ„o, considerando o seu alto valor agregado, alÈm de culturas 

alimentares e de algod„o herb·ceo. Os lotes foram destinados a pequenos agricultores, micro 

empres·rios e tÈcnicos agrÌcolas. A ·rea n„o irrig·vel foi reservada a lotes para a exploraÁ„o 

da agropecu·ria de sequeiro. Foram previstos, tambÈm, lotes para pesquisas e 

desenvolvimento de novas tecnologias, alÈm de ·reas de reserva florestal e improdutivas. 

O projeto se propunha a possibilitar a agricultura no semi-·rido com a 

utilizaÁ„o das ·guas do rio S„o Francisco, bombeadas por meio de um sistema de irrigaÁ„o 

complexo, que contemplava estaÁıes de bombeamento, elevatÛrias, canalizaÁıes em ferro e 

em material pl·stico em PVC. A ·rea irrigada compreendia 1.360 hectares de um total de 

3.980 hectares do Projeto. 

Em que pese as condiÁıes desfavor·veis da regi„o e algumas deficiÍncias do 

projeto, a exemplo dos altos custos de bombeamento em funÁ„o da coluna dí·gua a ser 

vencida e a falta de cultura local no manejo dos cultivos planejados para integrar o sistema 

produtivo, o PerÌmetro foi implantado e nele se depositaram muitas esperanÁas de melhoria de 

vida e de redenÁ„o da regi„o. 

A produÁ„o que deveria ser variada, prevalecendo a fruticultura irrigada pelo 

seu alto valor agregado e mercados consumidores atraentes e de perfil comprador, deu lugar ‡ 

concentraÁ„o em poucos produtos, limitando, de igual modo, a comercializaÁ„o e o mercado 

consumidor, reduzindo as taxas de retorno e comprometendo a viabilidade econÙmica. 

Poucos produtos sugeridos na elaboraÁ„o do Projeto tiveram suas produÁıes 

mantidas no PerÌmetro, na medida em que se consolidava a sua 

operacionalizaÁ„o. 

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71

Na pr·tica, a produÁ„o frutÌcola do PerÌmetro nunca correspondeu ‡s propostas 

dos estudos originais, n„o obstante a ocorrÍncia dos cultivos de banana, goiaba, 

mam„o, melancia, mel„o e acerola, que em 1996 representavam 1,53% da ·rea 

total plantada do PerÌmetro (em 1990 ·rea plantada com fruteiras representou 

8,22% da ·rea). (ARA⁄JO, C. 1997, p. 53) 

A cultura do quiabo passou a predominar, chegando a representar, em 1996, 

67,18% da produÁ„o e 45,82% de toda a ·rea cultivada no PerÌmetro. A concentraÁ„o em 

poucos produtos pode ser observada nos dados da ·rea plantada no mesmo perÌodo, em que 

85% da produÁ„o È dirigida para apenas 4 culturas: quiabo, milho feij„o e tomate (ARA⁄JO, 

C. 1997). 

Tal situaÁ„o pode ser entendida como reflexo dos erros no planejamento 

desvinculado da realidade cultural da regi„o, que n„o levou em consideraÁ„o a vocaÁ„o 

agrÌcola daqueles que seriam os produtores no empreendimento, nem a necessidade de 

assistÍncia a ser oferecida pelas instituiÁıes que inicialmente estavam encarregadas de 

fornecer suporte tÈcnico e mercadolÛgico aos produtores. … certo que esperar as elevadas 

taxas de produtividade e de retorno consignados nos estudos de viabilidade n„o seria realista, 

mas as alteraÁıes sofridas no mix de produÁ„o, a premÍncia por resultados e a condiÁ„o 

momentaneamente favor·vel para a produÁ„o de determinados cultivos, praticamente induz os 

produtores (descapitalizados para aguardar culturas de perÌodo de maturaÁ„o maiores) ‡ 

monocultura, procurando o caminho aparentemente mais r·pido e f·cil para a obtenÁ„o do 

retorno ao investimento. 

AlÈm disso, a difus„o de tecnologias desenvolvidas nos lotes destinados para 

estes fins, esbarrou na lentid„o do Estado em destinar recursos para o custeio dessas 

atividades e nas limitaÁıes das instituiÁıes encarregadas de fomentar a pesquisa e a 

introduÁ„o de novas tÈcnicas no perÌmetro. 

Mesmo considerando as mudanÁas de foco nas culturas implantadas, os 

produtores esbarram em carÍncias estruturais que independem do produto colhido. A n„o 

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72

previs„o de locais no PerÌmetro para armazenagem e os problemas de comercializaÁ„o dos 

produtos, extremamente dependentes de atravessadores e de mercado consumidor fora de 

Sergipe, limitam as taxas de retorno do investimento. 

Esse conjunto de problemas s„o bem diagnosticados por Ara˙jo, C. (1997), que 

tambÈm analisou aspectos ambientais de forma geral. A falta de aplicaÁ„o de tÈcnicas 

adequadas de produÁ„o, aliada ‡s baixas taxas de retorno dos produtos cultivados, tem levado 

ao uso indiscriminado de fertilizantes e agrotÛxicos, bem como ao uso inadequado da ·gua 

disponÌvel, refletindo no desgaste do solo e numa degradaÁ„o ambiental potencialmente mais 

ampla, em funÁ„o da inviabilidade futura do PerÌmetro. 

Os problemas observados no Projeto CalifÛrnia ñ este j· passÌvel de uma 

an·lise segura ante a maturaÁ„o dos resultados e avaliaÁ„o ex post das polÌticas p˙blicas 

implementadas ñ permitem concluir a inadequaÁ„o da forma de conduÁ„o do Projeto, desde a 

fase de concepÁ„o e planejamento, passando pela execuÁ„o, operaÁ„o e manutenÁ„o, 

acompanhamento e avaliaÁ„o dos resultados do PerÌmetro. As deficiÍncias do planejamento, 

representadas pela superficialidade do projeto b·sico sob o qual foi desenvolvido o sistema, 

resultou em desvirtuamento das propostas iniciais de produÁ„o, conduzidos pelas situaÁıes 

conjunturais por que passam os produtores (ARA⁄JO, C., 1997) 

Mesmo considerando alguns aspectos do Projeto que se possa reputar como 

positivos, como a convivÍncia de mais de uma pr·tica de produÁ„o, os resultados esperados 

n„o foram alcanÁados, pois n„o houve interaÁ„o entre os pequenos produtores e os 

empreendedores empresariais; ao contr·rio, a competiÁ„o entre eles sÛ fez aumentar a 

situaÁ„o de fragilidade quando da comercializaÁ„o dos produtos. 

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73

5.1.2 PROJETO JACAR…-CURITUBA 

Na ·rea estudada, o projeto JacarÈ-Curituba, abrange territÛrio dos municÌpios 

de PoÁo Redondo e CanindÈ do S„o Francisco, com a maior parte do perÌmetro em terras do 

primeiro e concentraÁ„o da infra-estrutura no segundo municÌpio. 

Em 1993 foram realizados os estudos de viabilidade da obra de implantaÁ„o do 

Projeto, e as obras civis iniciadas em 1997. Os recursos para a sua execuÁ„o foram 

viabilizados mediante convÍnio e teve como intervenientes a Uni„o, por meio do hoje 

MinistÈrio da IntegraÁ„o Nacional e o Estado de Sergipe. Desde o inÌcio das obras, foram 

gastos R$ 51.110.199,00, recursos recebidos por meio de dois convÍnios firmados com a 

Uni„o. O primeiro, datado de setembro de 1997, cuja vigÍncia estava prevista para o seu 

tÈrmino em junho de 2000, tinha como valor original R$ 8.000.000,00, sendo aditivado 

posteriormente em mais R$ 6.798.870,00, totalizando R$ 14.797.870,00 que somados ‡ 

contrapartida estadual de R$ 1.479.787,00 totalizava 16.277.657,00. O segundo, firmado em 

novembro de 1999, com vigÍncia atÈ dezembro de 2002, previa um custo de R$ 6.296.785,00, 

sendo aditivado posteriormente em mais R$ 30.015.544,00 que somados ‡ contrapartida 

estadual de R$ 629.678,50 totalizando R$ 36.942.007,50 13 . 

O custo estimado da obra era de cerca de 55 milhıes de reais, excluÌdos os 

custos para obras de infra-estrutura, como drenos, tubulıes de distribuiÁ„o interna dos lotes, 

como tambÈm n„o est„o incluÌdos neste custo qualquer edificaÁ„o social (escolas, postos de 

sa˙de, etc.) Considerando a ·rea a ser irrigada, de 3.155 hectares, infere-se que o projeto iria 

irrigar um hectare por cerca R$ 17.400,00. Entretanto, no c·lculo n„o foram consideradas as 

previsıes de que para o projeto a vaz„o destinada ser· de 3,6m /s, que somada ao desvio para 

o Projeto CalifÛrnia (localizado em CanindÈ do S„o Francisco) na ordem de 2,6m /s, e os 

13 Dados extraÌdos do SIAFI-Sistema Integrado de AdministraÁ„o Financeira do Governo Federal 

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74

3,8m /s ainda sem destinaÁ„o, colocam-no em posiÁ„o bastante vantajosa na relaÁ„o de custo 

por hectare irrigado quando comparado com o seu ìconcorrenteî de verbas orÁament·rias, 

Jacarecica II, estimado em mais de R$ 35.000,00 por hectare irrigado, apesar deste se 

apresentar com pouca viabilidade econÙmica e de baixo impacto social em contrapartida com 

JacarÈ-Curituba, com o priorit·rio aspecto social de sua conclus„o. 

Esse projeto, ainda n„o foi concluÌdo, provavelmente como resultado da 

polÌtica de ìtocarî v·rias obras ao mesmo tempo, mesmo que isto implique em postergar 

indefinidamente as suas conclusıes, visto que atende a interesses polÌticos de pulverizar o 

gasto p˙blico em diversas bases polÌticas, aumentando a ades„o de lideranÁas regionais ‡s 

polÌticas p˙blicas levadas adiante pelo mandat·rio do executivo. 

Outro aspecto que se mostra emblem·tico para a an·lise da atuaÁ„o do poder 

p˙blico em projetos de desenvolvimento, È a descontinuidade dos seus propÛsitos, ou a 

manutenÁ„o dos procedimentos e objetivos inicialmente planejados, que motivaram e 

legitimaram a viabilidade de projetos como os de irrigaÁ„o que ora se analisa. 

O JacarÈ-Curituba foi planejado para ser utilizado por pequenos produtores 

empres·rios, com lotes de 50 hectares cada um. Essa concepÁ„o demandava sistemas de 

irrigaÁ„o prÛprios, planejamento agrÌcola, culturas diversificadas e de alto valor agregado e 

investimentos por parte dos empreendedores. Entretanto a sua implementaÁ„o coincidiu com a 

mudanÁa de comando do executivo municipal do principal municÌpio beneficiado com o 

projeto, administraÁ„o esta com um projeto polÌtico diferente do antecessor cujo ponto de 

destaque È o apoio ao movimento pela posse de terras, demanda antiga e que encontra amparo 

no chefe do executivo local. Com o redirecionamento do projeto para assentar integrantes do 

MST, os lotes empresariais foram divididos em v·rios pequenos lotes mas a tomada parcelar 

n„o foi estendida atÈ eles, sendo deixado para os assentados a responsabilidade de 

implantaÁ„o de tomada parcelar assim como a operaÁ„o (e custeio) do condomÌnio. AlÈm 

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75

disso, o planejamento da produÁ„o foi redirecionado para plantas que utilizam volume 

substancial de ·gua e outra forma de aspers„o, comprometendo, talvez de forma irremedi·vel, 

as viabilidades fÌsica e econÙmica se persistir a implantaÁ„o com esse redirecionamento. 

Por fim, os potenciais problemas ambientais s„o advindos, n„o sÛ da 

implantaÁ„o de um projeto deste tipo, como, principalmente, das mudanÁas de foco 

implementadas. Apesar do redirecionamento do projeto, as soluÁıes tÈcnicas propostas 

inicialmente n„o foram readequadas ‡ nova realidade, uma vez que os lotes empresariais, de 

50 hectares foram divididos para o assentamento de 10 famÌlias cada um, sem qualquer 

modificaÁ„o na infra-estrutura projetada. 

Considerando que os solos da regi„o s„o rasos, tÍm camadas imperme·veis e 

com componentes salÌnicos prÛximos da superfÌcie, a salinizaÁ„o È um problema que n„o se 

pode descurar, sob pena de um dano ambiental de largas proporÁıes para a regi„o, 

inviabilizando a sobrevivÍncia das comunidades. Essa preocupaÁ„o È fortemente procedente, 

pois o sistema de irrigaÁ„o, que inicialmente foi concebido para microaspers„o, dever· ser 

alterado para aspers„o tradicional, pois os cultivos a serem implantados tambÈm foram 

alterados, passando de uva a banana, capim bufel e pinha. 

A ausÍncia de hidrÙmetros, n„o previstos no projeto (o irrigante pagaria pelo 

tamanho do lote e n„o pelo consumo efetivo de ·gua), aliada ‡ crÙnica falta de tÈcnica e 

cultura dos usu·rios (a ausÍncia de assistÍncia tÈcnica de que padecem os assentamentos 

oriundos da reforma agr·ria), ‡ possibilidade de alteraÁ„o do sistema de irrigaÁ„o, passando 

de microaspers„o e gotejamento (que exigem investimentos iniciais elevados) para aspers„o 

tradicional, ‡ n„o execuÁ„o de estruturas de drenagem (tambÈm por problemas de capacidade 

de investimento), podem levar a um processo de degradaÁ„o ambiental resultante de eros„o e 

salinizaÁ„o do solo e desperdÌcios de ·gua, gerando elevaÁ„o de custos e inviabilidade do 

projeto. 

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76

AlÈm dos aspectos mencionados, tÍm-se os problemas advindos da 

desapropriaÁ„o das terras. O Incra, respons·vel pela desapropriaÁ„o das terras, n„o utiliza 

metodologias geralmente aplicadas na avaliaÁ„o de terras como tabelas de deflaÁ„o, escala de 

Norton e tabela Mendes Sobrinho, procedendo a um estudo de mercado baseado em 

informaÁıes locais, propiciando a ocorrÍncia de desvirtuamentos dos processos de 

desapropriaÁ„o. 

A esse respeito merecem ser citados dois casos que exemplificam bem o a falta 

de controle do uso dos recursos p˙blicos e o seu uso em proveito prÛprio.O primeiro caso diz 

respeito a uma propriedade desapropriada que teve indenizada uma benfeitoria denominada 

adutora, que na verdade se constituÌa em uma captaÁ„o ilegal de ·gua do projeto de irrigaÁ„o 

CalifÛrnia. O outro se refere a uma avaliaÁ„o feita pelo Incra, com a qual concordou o 

propriet·rio, mas que posteriormente uma perÌcia determinada pelo juÌzo da comarca majorou 

o preÁo a ser pago em cerca de 117 mil reais, acrescidos ao valor depositado inicialmente pelo 

Incra, de cerca de 393 mil reais. 

Os problemas observados no projeto tomado como referÍncia, em funÁ„o da 

·rea de estudo, podem ser estendidos para os demais projetos, variando de acordo com as 

peculiaridades locais. Nota-se, entretanto, pontos em comum que n„o passam desapercebidos, 

como o superdimensionamento da viabilidade do projeto na sua fase de elaboraÁ„o, a 

descontinuidade de projetos, a geraÁ„o de benefÌcios econÙmicos indevidos para alguns 

(problemas nas desapropriaÁıes) e potencial de danos ao meio ambiente elevado, em face da 

prevalÍncia de decisıes polÌticas em detrimento das tÈcnicas. 

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77

5.1.3 A CULTURA DA DESCONTINUIDADE 

A escassez de ·gua no Nordeste tem sido muitas vezes responsabilizada pelas 

mazelas das populaÁıes pobres, embora cada vez mais se difunda a consciÍncia da 

irresponsabilidade das classes dominantes no trato da quest„o nordestina, onde a ·gua se torna 

um bem ainda mais precioso do que em outras regiıes, n„o se podendo conceber projetos que 

venham a agravar o problema pelo mau uso da ·gua, seja com desperdÌcios, seja com 

utilizaÁ„o inadequada prejudicando o solo. TambÈm n„o se pode aceitar que projetos n„o 

obtenham sucesso devido ‡ mudanÁas da sua concepÁ„o ou a alteraÁıes na sua execuÁ„o em 

atendimento a interesses de pessoas ou grupos dominantes. O volume de recursos investidos 

nos projetos de irrigaÁ„o deveriam se constituir em molas propulsoras para o desenvolvimento 

da regi„o, mas n„o se observa mudanÁas significativas na qualidade de vida das populaÁıes 

que deveriam ser beneficiadas com esses projetos. 

Assim, embora a agricultura irrigada tenha o potencial de induzir o 

desenvolvimento de regiıes que n„o conseguem atingir nÌveis de produÁ„o agrÌcola em 

funÁ„o da baixa precipitaÁ„o pluviomÈtrica, para que atinja estes objetivos È preciso antes 

vencer alguns desafios de natureza estrutural que mistura polÌticas p˙blicas duradouras, 

cultura administrativa de compromisso com resultados e planejamento de longo prazo. O que 

se vÍ, atÈ ent„o, È o que se pode chamar de ìind˙stria da pedra fundamentalî, ou ìind˙stria da 

inauguraÁ„oî, na qual a etapa mais importante de um projeto È o descerramento da placa 

inaugural. 

Muitas vezes o compromisso parece ser restrito ‡ fase inicial da implantaÁ„o de 

um projeto: o seu lanÁamento, quando as metas s„o apresentadas de forma 

superdimensionada, assim como as expectativas de retorno ñ no caso especÌfico de projetos de 

irrigaÁ„o superdimensionam a capacidade de ampliaÁ„o da ·rea irrigada e da produtividade a 

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78

ser alcanÁada ñ e tomam estas expectativas como verdades absolutas, em que tudo dar· 

extremamente certo, os fatos ir„o ocorrer na cronologia otimamente planejada, os governos 

manter„o os fluxos de investimentos, os preÁos ser„o favor·veis e os mercados sempre 

receptivos, sem concorrÍncias e sem gargalos de infra-estrutura. 

Quem capta e quem concede os recursos tambÈm se mostram despreocupados 

com a efetividade daquele investimento, pois os n˙meros apresentados s„o bastante 

favor·veis, justificando-se por si sÛ, afinal, os n˙meros macroeconÙmicos de ìinvestimentoî 

num setor t„o carente d· a falsa impress„o de que o correto foi feito. Quando o tempo se 

encarrega de desmascarar o investimento, ou seja, mostrar o qu„o ineficaz foi aquele gasto, os 

respons·veis por aquele desperdÌcio geralmente n„o est„o mais ali para se justificar. Ou 

quando est„o, se socorrem das velhas e conhecidas saÌdas retÛricas: de perseguiÁ„o polÌtica, 

fatores conjunturais fora do seu alcance, ou mesmo condiÁıes externas desfavor·veis. Para se 

ter uma idÈia, projetos com cerca de 20 anos de operaÁ„o ainda n„o chegaram ao ponto de 

maturaÁ„o, geralmente planejados para se atingir em 5 anos. 

AlÈm disso, padecem, os projetos, de continuidade em sua execuÁ„o, 

continuidade esta que garantiria a manutenÁ„o dos equipamentos j· disponibilizados e postos 

em operaÁ„o para a execuÁ„o do que foi planejado, gerando, como conseq¸Íncia, o risco de 

perda dos investimentos, o atraso tecnolÛgico e o sucateamento, rebaixando ainda mais a 

combalida produtividade. 

A cultura da descontinuidade alÈm de comprometer os projetos que porventura 

estejam em operaÁ„o, gera um outro problema n„o menos importante: com a compuls„o em 

iniciar novos projetos, a estrutura de perÌmetros irrigados instalada supera a capacidade de 

manutenÁ„o em condiÁ„o Ûtima dos projetos j· existentes. Os recursos planejados para a 

execuÁ„o de novos projetos viabilizaria a recuperaÁ„o, revitalizaÁ„o e modernizaÁ„o dos 

perÌmetros existentes. Ao n„o se levar em conta a necessidade de disponibilizar verbas de 

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79

custeio para manter os investimentos realizados, mostra de forma cabal a inefetividade e falta 

de planejamento da AdministraÁ„o P˙blica. 

5.2 INTERVEN«’ES P⁄BLICAS E AS TRANSFER NCIAS 

INTERGOVERNAMENTAIS 

… sabido que a maioria dos municÌpios brasileiros n„o tÍm condiÁ„o de auto- 

sustentaÁ„o, dependendo na maioria das vezes da receita oriunda de transferÍncias de 

recursos, constitucionais e volunt·rias, que suprem mais de 95% de suas necessidades 

financeiras. 

AlÈm das transferÍncias obrigatÛrias, que por mandamento constitucional se 

transformam em receitas prÛprias dos municÌpios, eles dependem muito das transferÍncias 

volunt·rias que consiste na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da 

FederaÁ„o e s„o efetivadas mediante algum tipo ajuste 14 (convÍnios, contratos de repasses, 

etc.) para a execuÁ„o de aÁıes de sua competÍncia, mas que, na maioria das vezes, s„o 

atribuÌdas aos governos estadual ou federal como forma de viabilizar o convÍnio. … bem 

verdade que estas aÁıes tambÈm s„o o que se chama de competÍncia concorrente, ou seja, 

compete a municÌpios, estados e Uni„o pratic·-las, n„o prescindindo a aÁ„o de um ‡ outorga 

ou omiss„o do outro para a sua consecuÁ„o. 

Principalmente quando È a Uni„o que pretende executar uma aÁ„o, e 

coadunando com a moderna gest„o de gastos p˙blicos de que quanto mais prÛximo do 

benefici·rio do gasto, supostamente mais efetivo tende a ser este gasto, o que leva a ser 

firmado o convÍnio, principalmente com os municÌpios, por ser o ente p˙blico mais prÛximo 

14 Para efeito de simplificar o entendimento, e por ser esta a modalidade de ajuste mais conhecida e comumente 

referenciada, os ajuste ser„o tratados como convÍnio, independente da modalidade aplicada, desde que os 

instrumentos sejam similares a convÍnio e lhes sejam aplicadas as mesmas disposiÁıes e competÍncias. 

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80

das comunidades. AlÈm do municÌpio (pessoa jurÌdica de direito p˙blico), a Uni„o tambÈm 

pode firmar com entidades privadas que se encarregam da execuÁ„o de alguma atividade 

p˙blica n„o estatal por meio dos mesmos instrumentos, comumente chamados de convÍnios. 

AlÈm da evidente relaÁ„o de dependÍncia financeira dos estados e 

principalmente dos municÌpios em relaÁ„o ao governo federal, n„o se pode descurar que tais 

transferÍncias s„o resultantes de novas formas de conduÁ„o das finanÁas p˙blicas do paÌs, por 

meio da evoluÁ„o de princÌpios teÛricos e de modificaÁıes das demandas da coletividade 

quanto ‡ intervenÁ„o do governo para aplainar as desigualdades sociais inter-regionais e ainda 

como forma de distribuiÁ„o de renda. (SILVA, 1994) 

Ademais, as transferÍncias obrigatÛrias, principalmente nos municÌpios, s„o 

praticamente consumidas com as chamadas despesas correntes, de custeio do aparato estatal, 

restando muito pouco para investimentos nas ·reas que mais demandam por serviÁos p˙blicos. 

Como algumas ·reas estratÈgicas como sa˙de e educaÁ„o tÍm repasses garantidos por meio 

das transferÍncias obrigatÛrias, mas que se constituem em recursos vinculados ‡s despesas 

correspondentes, ou seja, sÛ podem ser gastos nas finalidades especÌficas, os gestores 

municipais ficam na dependÍncia de recursos via convÍnios para executar aÁıes de 

investimento, principalmente em infra-estrutura. Saneamento b·sico, habitaÁ„o, e mais 

recentemente projetos ambientais somente tÍm sido viabilizados por meio do aporte de 

recursos de outras esferas estatais, via os mecanismos mencionados. 

A tabela a seguir mostra os valores transferidos pela Uni„o para aÁıes nos 

municÌpios da regi„o do Sert„o do Baixo S„o Francisco Sergipano, incluindo as transferÍncias 

para entidades n„o governamentais. 

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81 

[S1] Coment·rio: VER 

EDI« O MAIS ATUAL

MunicÌpio 

Tabela 2 - TransferÍncias da Uni„o por meio de convÍnios* (R$) 

1999 2000 2001 2002 TOTAL 

CanindÈ do S„o Francisco 61.943,93 231.690,00 243.785,00 199.262,39 736.681,32 

Gararu 494.468,58 604.343,00 647.384,00 214.530,00 1.960.725,58 

Monte Alegre 92.081,40 73.800,00 100.000,00 133.750,00 399.631,40 

Nossa Senhora da GlÛria 144.800,00 867.455,00 526.000,00 30.800,00 1.569.055,00 

PoÁo Redondo 419.071,21 576.400,00 395.932,71 100.000,00 1.491.403,92 

Porto da Folha 764.746,54 675.000,00 400.469,20 283.220,00 2.123.435,74 

Fonte: SIAFI 

* ConvÍnios, Contratos de Repasses e Termos de Parcerias. 

¿ exceÁ„o das transferÍncias obrigatÛrias, os convÍnios s„o firmados de acordo 

com as polÌticas federais para cada setor, por meio de seus MinistÈrios ou Secretarias 

especiais. Desta forma, h· a necessidade de identificaÁ„o de quais ·reas est„o mais propensas 

‡ aplicaÁ„o de recursos ou quais projetos o governo federal est· disposto a executar por meio 

de convÍnios. Considerando a carÍncia de recursos financeiros dos municÌpios, fica difÌcil 

imaginar um municÌpio recusando ser partÌcipe de um convÍnio por este visar empreender 

uma aÁ„o n„o contemplada originalmente na polÌtica de governo municipal, pois ainda 

prevalece a m·xima de que todo dinheiro È bem vindo independente da finalidade e do objeto 

a ser executado. Como decorrÍncia, observa-se, muitas vezes, execuÁ„o de objeto de 

convÍnios com pouca penetraÁ„o nos anseios da comunidade. 

H· que se reconhecer, entretanto, que dada a enormidade de carÍncias por que 

passam a maioria da populaÁ„o dos municÌpios sergipano, fica difÌcil imaginar algum 

integrante desse contingente de necessitados avaliando a prioridade daquele investimento. 

Contribuem para isto o estado de ignor‚ncia (no sentido de desconhecimento) quanto a sua 

situaÁ„o de cidad„o que deveria ter poderes para interferir na alocaÁ„o de recursos p˙blicos, e 

a escassez de empregos, uma vez que por mais inÛcuos que sejam os projetos, ao menos em 

sua fase de execuÁ„o, demandam m„o de obra local. Obviamente os benefÌcio s„o efÍmeros e 

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82

n„o se resistiriam a uma an·lise de viabilidade quando comparados os recursos despendidos e 

os benefÌcios gerados. 

Uma outra conseq¸Íncia desta forma de aplicaÁ„o de recursos p˙blicos È a 

aÁ„o de lobbies que atuam intermediariamente entre as fontes de recursos e os destinat·rios 

das polÌticas p˙blicas. Se apenas a atuaÁ„o se restringisse ‡ viabilizaÁ„o de projetos 

municipais por meio da identificaÁ„o das fontes de recursos financeiros, a atividade se 

revestiria de legitimidade e nada se poderia opor ‡ sua atuaÁ„o. Entretanto, o que se observa È 

que alÈm da j· comentada desvinculaÁ„o da aÁ„o p˙blica com as necessidades locais, h· ainda 

a relaÁ„o perniciosa potencialmente existente entre estes agentes de identificaÁ„o de fontes de 

recursos e as empresas executoras dos serviÁos necess·rios ‡ consecuÁ„o do objeto do 

convÍnio, muitas das vezes ìvendendoî um projeto pronto ‡ prefeitura, j· identificados as 

fontes de recursos, os executores, a forma de execuÁ„o, faltando ìapenasî que algum prefeito 

se disponha a aceitar os termos propostos para levar adiante o convÍnio. 

Toda a estrutura È desprovida de espÌrito p˙blico, visando apenas aos seus 

prÛprios interesses. O do Ûrg„o concedente em destinar a totalidade dos recursos (unidade de 

medida de eficiÍncia); do convenente ñ estado/municÌpio ñ em captar o maior volume de 

recursos possÌveis (visibilidade polÌtica); dos lobistas e empresas executoras o de intermediar 

o maior n˙mero possÌvel de convÍnios e que possibilitem os maiores benefÌcios financeiros 

para ambos. 

O resultado de todo este conjunto de fatores s„o os projetos executados sem 

efetividade para as comunidades, resultante de uma polÌtica de transferÍncias de recursos via 

convÍnio sem vinculaÁ„o com as necessidades da populaÁ„o, fadados ao fracasso, 

constituindo-se em desperdÌcio de dinheiro p˙blico. Os exemplos s„o muitos mas parecem 

n„o servir de alerta para as comunidades e os Ûrg„os encarregados do controle do gasto 

p˙blico. 

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83

Em 2000 o municÌpio de Lagarto-SE firmou um convÍnio com o MinistÈrio do 

Meio Ambiente para um plano de gest„o integrada de gerenciamento de resÌduos sÛlidos com 

vistas a dotar o municÌpio de um moderno aterro sanit·rio, livrando-se da degradante lixeira a 

cÈu aberto. Foi pactuada uma aÁ„o que contemplava a necessidade de cerca de 200 mil reais 

para a elaboraÁ„o do plano (com o mapeamento das necessidades de coleta e produÁ„o de 

lixo) e para a construÁ„o do aterro. Consumidos os recursos na elaboraÁ„o do plano, de 

projetos e algumas obras paliativas (a ·rea do aterro n„o chegou a ser desapropriada), o 

municÌpio solicitou mais verbas ao MinistÈrio a ìconclus„oî do aterro, no que n„o foi 

atendido. Fica patente a deliberada intenÁ„o do municÌpio em captar os recursos mesmo 

sabendo que n„o seriam suficientes para a consecuÁ„o do objeto pactuado. 

O exemplo reflete a vis„o dos gestores municipais, na qual È melhor conseguir 

poucos recursos do que nenhum, mesmo correndo o risco destes recursos n„o serem bem 

aplicados ou aplicados apenas em uma parte inacabada de uma obra qualquer. A raz„o para 

essa postura È que, no caso do pleito contemplar a totalidade dos recursos dificilmente se 

conseguiria ter o pedido aprovado, pela necessidade do Governo Federal atender ao maior 

n˙mero de pedidos, mesmo que isso comprometa a efetividade do gasto, desde que atenda ‡ 

demanda polÌtica. A soluÁ„o È pedir pouco, executar o que der e depois tentar mais recursos 

para continuar ou finalizar a obra. 

Fosse somente isto, a situaÁ„o material de restriÁ„o orÁament·ria poderia dar 

ares de legitimidade ‡ estratÈgia, mas o que acontece objetivamente È que n„o h· um 

planejamento, apenas se reivindica os recursos que aparecem disponÌveis como forma de n„o 

perder a oportunidade de executar mais uma obra, mesmo sem a certeza de sua conclus„o ou 

mesmo utilidade para a populaÁ„o. 

Com isto, mesmo que futuramente se possa conseguir novos recursos, a porÁ„o 

executada anteriormente n„o se presta para continuidade, seja por uma execuÁ„o 

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84

desconsiderando a possibilidade de continuidade, seja pelo decurso de um tempo entre as duas 

execuÁıes suficiente para a depreciaÁ„o do que fora executado. 

No exemplo mencionado, somente foi executado o Plano de Gerenciamento, 

que de nada adiantar· se n„o forem executadas as obras e instalaÁıes do aterro sanit·rio. Ter- 

se-· pago por um plano que n„o ser· aplicado por falta de recursos. Mesmo que os recursos 

venham a ser disponibilizados, a extemporaneidade de sua alocaÁ„o poder· comprometer a 

qualidade das informaÁıes lanÁadas no Plano, fazendo-se necess·rio atualizaÁıes de dados em 

face das transformaÁıes geogr·ficas e sociais que possam ter sofrido o universo pesquisado 

para a sua elaboraÁ„o. Enquanto isto, a lixeira a cÈu aberto continua a ser utilizada com a 

permanÍncia e, mesmo, aumento dos danos ao ambiente natural e social. 

5.3 PROGRAMAS DE APOIO AO PEQUENO PRODUTOR RURAL 

Em meados de 1984 È criada a Unidade de AdministraÁ„o do Projeto Nordeste- 

Sergipe, denominada de PRONESE para coordenar o Programa de Apoio ao Pequeno 

Produtor (PAPP), que integrava o Projeto Nordeste, decorrente do Acordo de EmprÈstimo n 

2523-BR firmado pela Uni„o com o Banco Internacional de ReconstruÁ„o e Desenvolvimento 

(BIRD), tambÈm conhecido como Banco Mundial. O projeto, apÛs a reformulaÁ„o em 1993 e 

a incorporaÁ„o do PAC (Programa de Apoio Comunit·rio) e FUMAC (Fundo Municipal de 

Apoio Comunit·rio), estimulava a concess„o de financiamentos, a fundo perdido, para o 

desenvolvimento de atividades de apoio a pequenas comunidades organizadas em 

associaÁıes, com vistas ‡ melhoria do padr„o de vida, de renda e de oportunidades de 

emprego para pequenos produtores de baixa renda, como tambÈm um aumento na produÁ„o 

de alimentos b·sicos. 

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85

Com o fim do acordo de emprÈstimo 2523-BR, foi firmado no ano de 1996 um 

novo acordo de emprÈstimo (3919-BR), desta feita entre o Estado de Sergipe e o BIRD, tendo 

a Uni„o como avalista, que foi denominado de Projeto S„o JosÈ, que objetivou a execuÁ„o do 

Projeto de Combate ‡ Pobreza Rural (PCPR-I) e foi executado nos anos de 1996 a 2001. 

Segundo dados da Pronese (SERGIPE, 2002) foram criados e capacitados 68 Conselhos de 

Desenvolvimento Municipais no Estado de Sergipe e mais de 1.000 associaÁıes comunit·rias 

receberam aÁıes de capacitaÁ„o e fortalecimento. Dos recursos financeiros, 94% foram 

aplicados na execuÁ„o de 1.804 projetos, que teriam beneficiado cerca de 120 mil famÌlias e 

gerado 16 mil empregos diretos e indiretos em todos os municÌpios do Estado, ‡ exceÁ„o de 

Aracaju e ·rea metropolitana da capital que engloba os municÌpios de Barra dos Coqueiros, 

S„o CristÛv„o e Nossa Senhora do Socorro. 

Em 2001, novo Acordo de EmprÈstimo (4649-BR) com o Banco Mundial deu 

continuidade ao programa anterior, agora denominado PCPR-II, no valor total de US$ 60 

milhıes, com participaÁ„o do Estado de Sergipe, Banco Mundial e Comunidade/AssociaÁıes 

como co-financiadores do programa. Na documentaÁ„o da Pronese: 

O Programa de ReduÁ„o da Pobreza Rural - PCPR II È uma aÁ„o do Governo de 

Sergipe com o apoio do Banco Mundial para a reduÁ„o da pobreza rural no 

Estado. AtravÈs de financiamentos n„o reembols·veis, o Projeto busca 

incentivar as comunidades rurais localizadas nas ·reas mais pobres do Estado a 

realizar investimentos e empreendimentos de interesse comunit·rio que 

promovam o seu desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida de suas 

populaÁıes. (PRONESE, 2002, p.102) 

O programa, que se constitui em continuidade do Programa de Apoio ao 

Pequeno Produtor (PAPP), apesar da mudanÁa de sua denominaÁ„o, permanece com os 

mesmo objetivos do primeiro mesmo tendo sofrido algumas adequaÁıes ao longo dos quase 

20 anos em que vem sendo executado no Estado de Sergipe. Os n˙meros apresentados pela 

Pronese s„o grandiosos e contrastam com a realidade observada e com os relatos consignados 

na literatura sobre o tema. 

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86

[...] suas aÁıes [do PAPP] reduziram-se ‡ assistÍncia tÈcnica, formaÁ„o de 

comitÍs politicamente controlados pelas lideranÁas locais e realizaÁ„o de 

pequenas obras sociais: casas de farinha, centros comunit·rios, galpıes, 

cisternas e outras. 

Como coloca CHALOUT (1985) e CARVALHO (1987) o semi-·rido nunca 

interessou ao grande capital, o Projeto Nordeste constituiu-se uma fonte de 

recursos para o governo central legitimar suas aÁıes para os governos estaduais 

viabilizarem uma administraÁ„o mÌnima numa Època de crise e, finalmente para 

possibilitar ‡s lideranÁas locais a manipulaÁ„o de suas bases eleitorais. 

(VARGAS, 1999, p. 41) 

Segundo documentaÁ„o da ent„o Delegacia Federal de Controle em Sergipe 

(DFC/SE), que passou a Controladoria Geral da Uni„o em Sergipe (CGU/SE), os projetos no 

‚mbito do PAPP apresentavam diversos problemas de execuÁ„o (ou a falta dela) que 

comprometiam a efetividade do programa. Eram apresentados projetos desvinculados da 

realidade e das necessidades locais, n„o demandados pelas comunidades e, muitas vezes, n„o 

eram executados por completo, sendo abandonados sem serventia para a comunidade, 

chegando alguns deles a sequer ser iniciados, em que pese constarem como executados e com 

as contas aprovadas, na Pronese. 

Nesse particular, convÈm mencionar a procedente observaÁ„o consignada no 

relatÛrio de auditoria da DFC/SE a respeito dos interesses conflitantes dos diversos agentes 

envolvidos, quais sejam, a comunidade, a Pronese e o BIRD: 

Como dissemos, a Ûtica do Banco e a sua disciplina financeira objetivam 

prioritariamente o cumprimento das metas financeiras, atravÈs da correta 

elaboraÁ„o de demonstrativos de despesas, convers„o da moeda, pedidos de 

reembolsos, etc. Entretanto, efetividade dos projetos vai muito alÈm da 

disciplina financeira propalada pelo Banco, uma vez que, como organismo de 

crÈdito, onde a comunidade financeira internacional participa n„o sÛ de sua 

composiÁ„o como tambÈm como fonte abastecedora de recursos, ele est· 

obrigado a esta disciplina como forma de atrair capital a taxas diferenciadas. 

Efetividade dos projetos È, alÈm da correta aplicaÁ„o dos recursos segundo a 

carta proposta, atravÈs de processos transparentes de pleito origin·rio das 

comunidades, tambÈm a efetiva e correta prestaÁ„o de contas e o benefÌcio 

advindo do mesmo totalmente revertido para a comunidade, o que possibilitar· 

a melhoria da condiÁ„o de vida atravÈs de benefÌcio sociais, atravÈs incremento 

das atividades produtivas e conseq¸ente aumento de renda, o que na verdade, È 

a essÍncia do Acordo EmprÈstimo. (SFC, 1997) 

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87

De fato, observa-se que daquela data atÈ os dias atuais n„o parece haver 

grandes mudanÁas procedimentais dos atores envolvidos, considerando perdurarem os 

problemas mencionados sem que providÍncias efetivas tenham sido implementadas. 

A figura 3 exemplifica a forma como È tratada a efetividade do programa. Para 

a Pronese e para o BIRD e objetivo foi atingido, pois os recursos foram transferidos para a 

associaÁ„o, que demandou a obra (sic), e a obra, formalmente, foi executada, pois constam da 

contabilidade financeira da Pronese e do Banco os documentos de prestaÁ„o de contas dando 

conta da perfeita conformidade do gasto. 

Figura 3 - Projeto financiado com Recursos do PCPR 

Ponte inacabada no municÌpio de Japaratuba (povoado flexas) com recursos do Projeto S„o 

Jose, destinados ‡ AssociaÁ„o de Mor. e Peq. Prod. Rurais do Pov. Flexas, iniciada em abril de 

2001 e prevista para ser concluÌda em junho do mesmo ano. 

… pouco razo·vel supor que a Pronese n„o saiba da inexecuÁ„o, uma vez que 

conta com um quadro tÈcnico capacitado e atuante; o que parece faltar È disposiÁ„o para 

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88

coibir tais situaÁıes, atÈ mesmo porque n„o lhes È cobrado: o Banco Mundial se satisfaz com 

a prestaÁ„o de contas formal, na qual estejam os demonstrativos cont·beis elaborados segundo 

as suas normas; o Governo do Estado n„o se interessa em cobrar e correta aplicaÁ„o dos 

recursos, pois isto implicaria por em riscos algumas alianÁas com lÌderes polÌticos regionais; e 

a sociedade, pela falta de cultura cidad„ e desconhecimento da natureza do gasto, n„o 

demonstra interesse em se pronunciar. Como mencionado no RelatÛrio de Auditoria da 

DFC/SE, para o BIRD o que importa È a presteza na utilizaÁ„o dos recursos financeiros 

disponibilizados e o Ìndice de utilizaÁ„o dos recursos do Acordo. 

GÛis (1999) em estudo sobre o PCPR menciona que a efetividade do programa 

nasce comprometida na medida em que n„o se percebe uma real participaÁ„o da comunidade 

na elaboraÁ„o dos projetos, resultando em obras ou aÁıes sem respaldo da comunidade, 

fadada, desta forma, ao fracasso ou abandono. O que se observa, pondera a autora, È que os 

projetos tÍm servido como instrumento de polÌticas p˙blicas das esferas municipal e estadual. 

De fato, na medida em que estado e municÌpios tÍm sua capacidade financeira 

para investimento em infra-estrutura social e econÙmica b·sica comprometida com despesas 

de custeio, deixam de atender outras necessidades que deveriam ser priorit·rias. Com isto, 

passam a utilizar recursos do PCPR como forma de viabilizar suas polÌticas de investimentos 

econÙmicos e sociais. Enquanto as prefeituras, por meio das associaÁıes, fazem uso do 

Programa para atender as necessidades das comunidades nestas ·reas n„o atendidas 

ordinariamente pelos seus orÁamentos, a Pronese direciona suas aÁıes para projetos que 

permitam, ou facilitem, a consecuÁ„o de metas do governo estadual. 

Nesse sentido, importante medida foi adotado no recente Acordo de 

EmprÈstimo (4649-BR) em que a seleÁ„o dos municÌpios contemplados com recursos do 

PCPR-II È feita conforme critÈrios prÈ-estabelecidos, compostos por uma cesta de Ìndices e 

dados sobre o municÌpio: Õndice de PopulaÁ„o Rural e de Desenvolvimento Humano-IDH, 

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89

eceita do imposto sobre a circulaÁ„o de mercadorias, ICMS, ·rea terrestre, Ìndice de 

mortalidade e projetos financiados. Esses Ìndices e dados resultam em uma pontuaÁ„o que 

determina a ordem de prioridade para o atendimento de pleitos segundo o municÌpio de 

origem da associaÁ„o comunit·ria, ou assemelhado, que demandam os recursos, na raz„o 

direta da pontuaÁ„o obtida pelos pleiteantes, ou seja, quanto menor o Ìndice, maior a 

prioridade para a aprovaÁ„o de projetos. 

Os municÌpios s„o classificados em quatro nÌveis: desenvolvidos, em 

desenvolvimento, pobres e abaixo da linha de pobreza. Dos 71 municÌpios do Estado 20 

(28%) est„o classificados como pobres e 15 (21%) como abaixo da linha de pobreza. O 

Programa concentra 65% dos recursos para os municÌpios dos dois ˙ltimos grupos (pobres e 

abaixo da linha de pobreza) e 35% para os demais. (Fonte: Pronese) 

Tal medida visa evitar as recorrentes interferÍncias polÌticas presentes nos 

Acordos anteriores, em que ficou visÌvel o favorecimento de alguns municÌpios em detrimento 

de outros, com influÍncia de correntes polÌticas professadas por lideranÁas locais, ou a 

capacidade de negociaÁ„o com as lideranÁas estaduais, que detinham o monopÛlio decisÛrio 

quanto a alocaÁ„o dos recursos. O BIRD era alheio a esta realidade e a Pronese n„o possuÌa 

autonomia decisÛria para enfrentar as interferÍncias. 

Apesar dos novos critÈrios adotados, È corrente a opini„o de tÈcnicos da 

Pronese de que as interferÍncias n„o ir„o diminuir por causa dos indicadores, podendo, 

quando muito, servir de critÈrio de desempate quando demandas coincidentes n„o puderem 

ser atendidas de forma concomitante. 

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90

6 PO«O REDONDO E OS PROJETOS P⁄BLICOS ñ AN¡LISE 

CRÕTICA A PARTIR DO MUNICÕPIO DE REFER NCIA 

O municÌpio de PoÁo Redondo, tomado como referÍncia para este estudo, est· 

localizado no extremo norte do Estado de Sergipe, a uma dist‚ncia rodovi·ria de 184 km da 

capital, Aracaju, com acesso por rodovias pavimentadas (BR 101 e 235 e SE 206), numa ·rea 

conhecida como Sert„o do Baixo S„o Francisco Sergipano, a qual È composta ainda dos 

municÌpios de CanindÈ do S„o Francisco, Porto da Folha, Gararu, Monte Alegre de Sergipe e 

Nossa Senhora da GlÛria. O municÌpio integra o chamado polÌgono das secas. 

6.1 CARACTERÕSTICAS 

Predomina, na regi„o, o clima tropical semi-·rido com reduzida precipitaÁ„o 

pluviomÈtrica, baixa umidade do ar e elevada evaporaÁ„o. A precipitaÁ„o pluviomÈtrica se 

situa na faixa de 605mm de mÈdia anual, irregularmente distribuÌda, predominando a estaÁ„o 

chuvosa nos meses de marÁo a julho, com temperatura mÈdia anual de 25,2 C. O municÌpio 

est· situado na bacia do rio S„o Francisco, cortado pelos rios JacarÈ e Marroquinho, principais 

mananciais. (FONSECA, 1988; FONSECA, 1997; SERGIPE, 1997) 

A vegetaÁ„o È caracterÌstica da caatinga, predominando os arbustos e ervas, 

havendo a presenÁa de ·rvores, isoladamente ou em grupos de pequena extens„o, cerrados e 

caatingas hiperxerÛfitas e hipoxerÛfitas. (CHESF, 1983; CODEVASF, 1984-a). 

O municÌpio, criado em 1953, por meio da Lei n 525-A, teve seu territÛrio 

constituÌdo a partir do desmembramento do territÛrio do municÌpio de Porto da Folha. 

Segundo o IBGE (Censo 2000) , possui uma populaÁ„o de 26.022 habitantes, distribuÌdos 

6.360 na zona urbana e 19.662 na zona rural, em ·rea de 1.220 km . Houve um crescimento 

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91 

[TdCdU2] Coment·rio: VER 

BIBLIOGRAFIA ORIGINAL 

[TdCdU3] Coment·rio: DAD 

OS DE 2000. ATUALIZAR. SE 

N O CONSEGUIR, FAZER 

REFER NCIA.

populacional de 29,11% em relaÁ„o ao ano de 1991, j· que o municÌpio contava com 20.155 

habitantes, o que È significativo para o perÌodo de nove anos. 

A infra-estrutura do municÌpio conta com energia elÈtrica, distribuÌda pela 

Empresa EnergÈtica de Sergipe (Energipe), abastecimento de ·gua pela Companhia de 

Saneamento de Sergipe (DESO) ñ atÈ o inÌcio da dÈcada de oitenta o municÌpio n„o possuÌa 

rede de abastecimento de ·gua sendo abastecida por meio de caminhıes pipas ñ telefonia 

(Telemar), agÍncia postal (Empresa Brasileira de Correios e TelÈgrafos -ECT), transporte 

rodovi·rio e interurbano. O municÌpio n„o conta com rede de esgotamento sanit·rio, sendo 

este efetuado por meio de fossas sÈpticas e comuns e o lixo urbano e coletado e transportados 

para depÛsito em terreno baldio. A ·gua encanada chega a 60% da populaÁ„o urbana. 

O municÌpio possui 78 estabelecimentos de ensino, sendo 11 de educaÁ„o 

infantil, 66 de ensino fundamental e 1 de ensino mÈdio. Conta com 1 hospital e 7 postos de 

sa˙de. A economia È baseada na agropecu·ria cujos principais produtos s„o a mandioca, o 

milho e o feij„o, e criaÁ„o de bovinos, ovinos, caprinos, suÌnos e galin·ceos. (BOMFIM, 

COSTA e BEVENUTI, 2002 ; SEABRAE, 2002) 

O municÌpio de PoÁo Redondo, segundo os dados do Programa das NaÁıes 

Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), possui o mais baixo Õndice de Desenvolvimento 

Humano (IDH) do Estado (0,536) 15 enquanto a mÈdia dos municÌpios da regi„o do Baixo S„o 

Francisco Sergipano È de 0,573, o que o coloca na 5.394 posiÁ„o do ranking nacional dos 

municÌpios, ou seja È o 114 pior IDH dentre os municÌpios brasileiros no ano de 2000. … 

certo que houve uma subida no ranking quando comparado com o Ìndice de 1991, quando o 

municÌpio ocupava a 5.444 posiÁ„o, ou o 64 pior IDH do paÌs, permanecendo, entretanto, 

em ˙ltimo lugar no Estado. 

15 Fonte PNUD, 2003 

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92 

[TdCdU4] Coment·rio: VER 

% SOBRE O TOTAL (IBGE ?)

Tabela 3 - IDH dos municÌpios do Baixo Sert„o do S„o Francisco Sergipano (2000) 

MunicÌpio Õndice de Õndice de Õndice de IDH 

Longevidade EducaÁ„o Renda 

Nossa Senhora da GlÛria 0,620 0,715 0,557 0,631 

CanindÈ de S„o Francisco 0,584 0,628 0,527 0,580 

Gararu 0,588 0,653 0,476 0,572 

Monte Alegre de Sergipe 0,550 0,663 0,490 0,568 

Porto da Folha 0,530 0,682 0,455 0,556 

PoÁo Redondo 

Fonte: PNUD, 2003. 

0,566 0,626 0,415 0,536 

Quando comparados os dados de 1991 e 2000 observa-se que houve uma 

evoluÁ„o significativa nos Ìndices relacionados com a educaÁ„o, passando a taxa de 

alfabetizaÁ„o de adultos de 31,62% para 54,28%, enquanto a taxa bruta de freq¸Íncia escolar 

passou de 34,93% para 79,36%, aumento de 127%. J· a renda per capita foi reduzida em 

1,4%, passando de 47,53 em 1991 para 46,87, em valores em reais convertidos para 2000. 

Tabela 4 - VariaÁ„o dos Ìndices que compıem o IDH dos municÌpios do Baixo 

Sert„o do S„o Francisco Sergipano (2000) 

MunicÌpio Taxa de alfabetizaÁ„o Taxa bruta de freq¸Íncia Renda per capita (em R$ 

de adultos (%) 

escolar (%) 

de 2000) 

1991 VariaÁ. 2000 1991 VariaÁ. 2000 1991 VariaÁ. 2000 

Nossa Senhora da GlÛria 51,24 32,26% 67,77 52,02 51,68% 78,90 74,45 47,71% 109,97 

CanindÈ S„o Francisco 43,17 32,97% 57,40 38,32 92,14% 73,62 66,37 38,08% 91,65 

Gararu 44,85 34,46% 60,31 45,37 65,76% 75,20 52,58 28,72% 67,67 

Monte Alegre de Sergipe 39,75 51,83% 60,35 43,15 81,15% 78,16 53,26 37,77% 73,38 

Porto da Folha 46,24 36,40% 63,06 47,63 64,62% 78,41 51,10 16,51% 59,54 

PoÁo Redondo 31,62 71,66% 54,28 34,93 127,17% 79,34 47,53 -1,40% 46,87 

Fonte: PNUD, 2003. 

A receita financeira do municÌpio provÈm em grande parte de transferÍncias 

intergovernamentais, seja por mandamentos constitucionais ou legais, as chamadas 

transferÍncia obrigatÛrias, seja por meio das transferÍncias volunt·rias, por meio de convÍnios 

e contratos de repasse. A tabela a seguir demonstra os valores transferidos pela Uni„o e as 

correspondentes origens: 

Tabela 5 - TransferÍncias obrigatÛrias da Uni„o para PoÁo Redondo (R$) 

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93

Origem da TransferÍncia 1998 1999 2000 2001 2002 

Fundo de ParticipaÁ„o dos MunicÌpios 

(FPM) 

2.217.898,28 2.390.751,98 2.535.426,74 3.054.177,41 3.906.520,20 

Imposto sobre propriedade rural (ITR) 17.553,06 12.037,37 9.256,11 6.994,24 13.624,00 

Imposto sobre circulaÁ„o de mercadorias 

(ICMS) 

0,00 0,00 1.494,40 1.921,68 1.761,12 

Fundo de desenvolvimento do ensino 

fundamental (Fundef-Uni„o) 

890.995,99 991.048,29 1.278.980,09 1.825.550,02 2.711.334,16 


fundamental (Fundef-Estadual) 

501.358,05 569.265,94 761.838,58 1.100.631,51 1.578.886,72 

TOTAL* 

Fonte: SIAFI 

* Valor bruto sem as deduÁıes obrigatÛrias 

3.627.805,38 3.963.103,58 4.586.995,92 5.989.274,86 8.212.126,20 

Observa-se que houve um aumento consider·vel nas receitas do municÌpio de 

PoÁo Redondo, oriundas de transferÍncias obrigatÛrias da Uni„o, nos 5 anos considerados, 

variando em torno de 126%. Entretanto, o resultado n„o pode ser atribuÌdo apenas ao 

municÌpio, j· que houve aumento consider·vel dessas transferÍncias para todos os municÌpios 

sergipanos, em que pese ter sido percentualmente um pouco inferior, ficando em torno de 

92%. 

Tabela 6 - TransferÍncias obrigatÛrias da Uni„o para todos os municÌpios 

sergipanos (R$) 


Fundo de ParticipaÁ„o 

MunicÌpios (FPM) 

dos 

144.450.912,40 161.480.106,48 184.607.229,59 216.611.884,19 268.053.160,46 

Imposto 

(ITR) 

sobre propriedade rural 

478.394,55 432.342,30 276.544,32 298.415,30 457.378,92 

Imposto sobre circulaÁ„o 

mercadorias (ICMS) 

de 

0,00 0,00 5.787.145,27 7.625.019,66 8.415.803,16 


fundamental (Fundef-Uni„o) 

93.893.226,88 104.079.801,69 123.143.122,42 144.861.517,65 179.078.935,03 


fundamental (Fundef-Estadual) 

52.833.132,98 59.784.237,86 73.351.554,89 87.337.605,84 104.146.262,45 

TOTAL* 

Fonte: SIAFI 

* Valor bruto sem as deduÁıes obrigatÛrias 

291.655.666,81 325.776.488,33 387.165.596,49 456.734.442,64 560.151.540,02 

AlÈm das receitas oriundas das transferÍncias obrigatÛrias, os municÌpios tÍm 

como fonte de receita as transferÍncias volunt·rias, viabilizadas por meio da formalizaÁ„o de 

convÍnios, contratos de repasses e termos de parcerias. 

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94

Tabela 7 - TransferÍncias volunt·rias da Uni„o (R$) 


ConvÍnios 203.776,00 419.071,21 100.000,00 52.384,00 0,00 

Contratos de Repasse 0,00 0,00 476.400,00 324.941,00 50.000,00 

Termos de Parceria 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 

TOTAL* 203.776,00 419.071,21 576.400,00 377.325,00 50.000,00 

Fonte: SIAFI 

Por fim, no rol de receitas recebidas de outros entes da FederaÁ„o, a 

participaÁ„o nas receitas do municÌpio do Imposto de CirculaÁ„o de Mercadorias (ICMS) e do 

Imposto sobre a Propriedade de VeÌculos Automotores (IPVA). Por determinaÁ„o 

constitucional (incisos III e IV do artigo 158 da ConstituiÁ„o Federal), os Estados tÍm que 

destinar aos municÌpios 50% do produto arrecadado com o IPVA referente aos veÌculos 

licenciados em seus territÛrios e 25% do ICMS na proporÁ„o do valor adicionado das 

operaÁıes com o imposto realizadas em seus territÛrios. Em outras palavras, quando a 

operaÁ„o que gerou o imposto (ICMS) for realizada no territÛrio do municÌpio, este tem 

direito a 25% do produto da arrecadaÁ„o deste imposto estadual e quando o veÌculo for 

licenciado no municÌpio, este tem direito a 50% do valor recebido pelo Estado a tÌtulo de 

IPVA. 

Tabela 8 - Repasse da cota de ICMS* e IPVA para PoÁo Redondo (R$) 

Repasse 1999 2000 2001 2002 

ICMS 371.085,88 492.896,97 615.692,98 708.908,72 

IPVA 10.260,11 12.330,91 10.629,80 17.284,02 

TOTAL* 381.345,99 505.227,88 626.322,78 726.192,74 

Fonte: Secretaria de Estado da Fazenda (Sefaz/SE) 

* Na conta de ICMS est„o inclusas as transferÍncias a tÌtulo de IPI-ExportaÁıes e Royalties, ambos, para o municÌpio em quest„o, 

inexpressivos para efeito de an·lise. 

J· as receitas arrecadadas pelo prÛprio municÌpio a tÌtulo de tributos cuja 

competÍncia È origin·ria do prÛprio municÌpio, a exemplo do imposto sobre serviÁos (ISS) e 

imposto sobre a propriedade de bens imÛveis (IPTU) tiveram o seguinte comportamento: 

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95

Tabela 9 - Receitas do municÌpio de PoÁo Redondo por tributos arrecadado (R$) 

Tributo 1997 1998 1999 2000 2001 2002 

IPTU 277,00 4.133,00 3.716,59 2.442,72 4.921,00 2.856,06 

ISS 17.475,00 166.738,00 47.906,40 63.648,23 91.736,00 291.795,22 

TOTAL* 17.752,00 170.871,00 51.622,99 66.090,95 96.657,00 294.651,28 

Fonte: Tribunal de Contas do Estado de Sergipe 

Receitas 

Consolidando os n˙meros apresentados, temos: 

Tabela 10 - Receitas do municÌpio por origem (R$) 

1999 

2000 2001 2002 

R$ Part (1) R$ Part (1) R$ Part (1) R$ Part (1) 

Tribut·rias 

- ISS 47.906,40 0,99% 63.648,23 1,11% 91.736,00 1,29% 291.795,22 3,14% 

- IPTU 3.716,59 0,08% 2.442,72 0,04% 4.921,00 0,07% 2.856,06 0,03% 

Transf. Legais 

- Da Uni„o 3.963.103,58 82,30% 4.586.995,92 79,99% 5.989.274,86 84,48% 8.212.126,20 88,46% 

- Do Estado 381.345,99 7,92% 505.227,88 8,81% 626.322,78 8,83% 726.192,74 7,82% 

Transf.Volunt·rias 

- Da Uni„o 419.071,21 8,70% 576.400,00 10,05% 377.325,00 5,32% 50.000,00 0,54% 

TOTAL* 4.815.143,77 5.734.714,75 7.089.579,64 9.282.970,22 

(1) participaÁ„o no total da receita 

* Somente considerando as receitas mencionadas. N„o foram consideradas receitas como ìoutras receitas correntesî, ìoutras transferÍnciasî, 

ìreceitas de capitalî e outras , por n„o serem materialmente relevantes e por serem eventuais, nos perÌodos considerados 

Dos n˙meros apresentados, depreende-se a grande dependÍncia do municÌpio 

em relaÁ„o ‡s outras esferas de governo, estadual e federal. Mesmo considerando que a 

maioria dos valores envolvem transferÍncias obrigatÛrias, n„o podendo o ente encarregado da 

transferÍncia se furtar discricionariamente a procedÍ-la na forma e Època devida, somente se 

admitindo a retenÁ„o nos casos especificados, a enorme diferenÁa entre os valores arrecadados 

pelo municÌpio e aqueles obtidos por meio de transferÍncias cria uma situaÁ„o de dependÍncia 

do resultado fiscal de outras esferas de governo. 

A partir da entrada em vigor da Lei Complementar n 101/2001, a chamada Lei 

de Responsabilidade Fiscal, os municÌpios passaram a ter que exercer a sua competÍncia 

tribut·ria (MACRUZ, FERNANDES e QUINTIERE, 2002), ou seja, n„o podem abrir m„o da 

cobranÁa e recolhimento dos tributos constitucionalmente a eles atribuÌdos, como fazia a 

maioria dos pequenos municÌpios brasileiros. Mesmo porque a receita tribut·ria municipal 

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96

n„o pode ser objeto de liberalidades polÌticas, sendo cobrada segundo a vontade do chefe do 

executivo municipal. 

6.2 INTERVEN« O P⁄BLICA EM PO«O REDONDO ñ PROJETOS EM 

DISCUSS O 

O municÌpio de PoÁo Redondo, assim como boa parte dos municÌpios do 

Estado de Sergipe, contempla as trÍs formas de intervenÁ„o p˙blica aqui tratadas, desde a 

intervenÁ„o direta por meio de grandes projetos centralizados, pensados, planejados e 

executados pela tecnocracia estatal sem a participaÁ„o direta das comunidades, atÈ os de 

cunho mais participativo, como os executados atravÈs da Pronese, passando por aqueles 

tradicionalmente executados pelos prÛprios municÌpios, como entes concretizadores de 

polÌticas p˙blicas federais descentralizadas. 

O projeto de irrigaÁ„o CalifÛrnia, de elevada materialidade econÙmica e social, 

e que antecede o projeto JacarÈ-Curituba em cerca dez anos, constituindo-se este (na fase de 

seu projeto b·sico) em uma quase continuidade daquele teve em sua fase inicial, 

investimentos previstos na ordem de US$ 4,713,856.76 (julho de 1985) cujos aportes de 

recursos seriam do BIRD e do Estado de Sergipe. 

Tanto no CalifÛrnia como no JacarÈ-Curituba, a maior parte da sua ·rea de 

abrangÍncia est· localizada em PoÁo Redondo, complementada por ·rea do territÛrio de 

CanindÈ do S„o Francisco. Nos dois casos,a iniciativa do empreendimento partiu do governo 

e a populaÁ„o instalada na ·rea n„o foi consultada nem, sequer, comunicada sobre a 

implantaÁ„o desses perÌmetros irrigados. Certamente as comunidades locais n„o se furtariam 

em demandar tais obras, mas o que fica patente È o descompromisso das inst‚ncia decisÛrias 

com a efetividade do gasto e o seu reflexo na populaÁ„o. 

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97

No Projeto CalifÛrnia, os erros de planejamento e a falta de acompanhamento 

das necessidades dos produtores, levaram o PerÌmetro ao desvirtuamento do sistema 

produtivo, adotando quase que a monocultura. No JacarÈ-Curituba, o desvirtuamento se deu 

ainda antes do inÌcio da sua implementaÁ„o, quando se optou por redirecionar sua ocupaÁ„o, 

alterando os destinat·rios dos lotes, passando de empres·rios para trabalhadores rurais sem 

terra, cujo movimento tem grande penetraÁ„o no municÌpio. 

Em que pese a elogi·vel postura social de atendimento dos anseios por uma 

polÌtica que contemple a socializaÁ„o do acesso a terras, um projeto da envergadura e 

import‚ncia como JacarÈ-Curituba n„o pode prescindir de independÍncia das inst‚ncias 

tÈcnicas quanto ‡ decis„o de alteraÁıes de sua concepÁ„o original, sem que isso implique em 

desperdÌcios, ineficiÍncia, sucateamento e, por fim, falta de efetividade do gasto p˙blico, e 

ainda, em ˙ltima inst‚ncia, n„o atendimento das necessidades da populaÁ„o a que se pretendia 

beneficiar. 

Os ventos polÌticos n„o podem influir de tal maneira em um projeto que 

reclama opÁıes tÈcnicas para a sua viabilidade. O resultado da nova concepÁ„o, que prevÍ 

assentamento de agricultores sem capital para investir na produÁ„o (existe previs„o inicial de 

investimentos em torno de R$ 28.000,00 para a infra-estrutura de cada lote), pode levar ao 

insucesso e ‡ ociosidade, representados pela inadequaÁ„o da forma de irrigaÁ„o que se 

pretende implementar (aspers„o ao invÈs de microaspers„o) com impactos negativos na 

economia do projeto e no meio ambiente; aumento no custo da ·gua em funÁ„o do maior 

consumo; partilhamento de um ˙nico ponto de ·gua, pr·tica condenada ao insucesso quando 

observadas experiÍncias anteriores; e a sobrecarga na infra-estrutura de apoio inicialmente 

prevista (empres·rios) j· que os serviÁos demandados pelas cerca de 1.000 famÌlias n„o ser„o 

atendidos com a infra-estrutura prevista (escolas, postos de sa˙de e lazer). 

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98

Outro ponto a ser observado, È o superdimensionamento na projeÁ„o da 

produÁ„o e na geraÁ„o de empregos indiretos, visando angariar apoio polÌtico e da sociedade, 

demonstrando uma viabilidade econÙmica somente possÌvel nos estudos teÛricos das 

empresas contratadas para apresentarem quadros extremamente favor·veis, baseados no ponto 

Ûtimo, sem que seja considerado qualquer vari·vel interveniente e, portanto, sem a 

consideraÁ„o dos fatores ambientais. A Tabela 11, elaborada pelo consÛrcio JP-ENCO- 

TAHAL para lotes de 50 hectares, mostra alguns desses exageros quando do 

redirecionamento do projeto para os agricultores sem terra. 

Tabela 11 - ComparaÁ„o entre a previs„o de produtividade do Projeto JacarÈ- 

Curituba com outras fontes 

Cultivo Produtividade por hectare Produtividade da Cultura Produtividade mÈdia da cultura 

no modelo do projeto no ano em Projetos Sergipanos ñ de outras fontes (t/ha) 

de estabilizaÁ„o (t/ha) mÈdia 1997 a 1999 (t/ha)* 

Melancia 35,0 -- 17,33 (Codevasf) 

Mel„o 20,0 -- 14,19 (Codevasf) 

Milho Verde 12,5 -- 10,99 (Codevasf) 

Piment„o 25,0 9,5 11,9 (Codevasf) 

Quiabo 20,0 8,2 1,06 (Codevasf) 

Mam„o 25,0 15,8 (CalifÛrnia 1999) 15,67 (Codevasf) 

Acerola 25,0 -- 19,59 (Codevasf) 

Banana 36,0 12,1 (CalifÛrnia 1999) 10 a 15-prata e maÁ„ (Seagri/BA) 

14 (Codevasf) 

Graviola 25,0 -- -- 

Uva 

Fonte: Secex-SE 

30,0 -- 24,33 (Codevasf ñ 

experimentalmente chegou a 33) 

* MÈdia dos anos de 1997 a 1999, relativamente as produÁıes dos Projetos CalifÛrnia, Ribeira, Jacarecica, PiauÌ e Jabiberi. 

No Projeto JacarÈ-Curituba, assim como em quase todo o Brasil, a 

descontinuidade das obras e do aporte de recursos para o projeto iniciado compromete a 

celeridade na conclus„o e a efetividade do gasto p˙blico, alÈm de causar desgaste nas 

expectativas da populaÁ„o quanto ‡ sua disponibilizaÁ„o para as comunidades alvo. Contribui 

tambÈm para esse quadro, a crÙnica carÍncia de recursos orÁament·rios, aliada a opÁ„o do 

Governo do Estado, com a anuÍncia da Uni„o, de n„o priorizar os recursos conseguidos nos 

orÁamentos anuais da FederaÁ„o para uma ˙nica (ou ao menos poucas) obra(s), resultando em 

um pulverizaÁ„o dos recursos orÁament·rios em diversas obras de grande porte. 

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99

100 

Essa falta de priorizaÁ„o, por meio de an·lises tÈcnicas, fica ainda mais 

evidente quando comparados os custos de implantaÁ„o do hectare irrigado em dois projetos 

implantados em Sergipe, planejados para terem execuÁ„o praticamente concomitante. 

Segundo apurado pela Secex-SE, enquanto em JacarÈ-Curituba o hectare irrigado foi estimado 

em R$ 17.400,00, em Jacarecica II esse custo foi de R$ 35.000,00, n„o estando aÌ incluÌdos os 

valores despendidos na desapropriaÁ„o de terras. As obras competem na destinaÁ„o de 

recursos orÁament·rios a cada perÌodo de apresentaÁ„o de emendas quando da elaboraÁ„o da 

Lei OrÁament·ria Anual da Uni„o (LOA). 

Fica evidente, dessa forma, que a aÁ„o p˙blica por meio de grandes projetos 

tem-se mostrado susceptÌvel a interferÍncia que afastam os resultados alcanÁados daqueles 

planejados. N„o se est·, com isso, avalizando toda e qualquer aÁ„o p˙blica que demande da 

prÛpria comunidade, ou mesmo que seja executada e acompanhada por esta comunidade 

como sendo esta forma de atuaÁ„o do Estado isenta das mazelas da m· aplicaÁ„o dos recursos 

p˙blicos, atÈ mesmo porque os fatos mostram que ainda estamos bem distantes do est·gio em 

que a simples presenÁa da comunidade acompanhando de perto o gasto p˙blico seja garantia 

de efetividade. A ausÍncia de consciÍncia dos direitos de cidadania e o receio de provocar 

confrontos impedem a populaÁ„o de exercer o seu direito, e dever, de influir na elaboraÁ„o e 

participar da fiscalizaÁ„o dos gastos p˙blicos. AlÈm disso, o sentimento de impotÍncia ante 

uma situaÁ„o constituÌda (dominaÁ„o econÙmica e cultural), complexo de inferioridade, falta 

de auto-estima e ausÍncia de instrumentos estatais prÛximos ao cidad„o que o apoiem 

contribuem para a apatia cidad„. 

Essa situaÁ„o de passividade impede o acompanhamento de aÁıes do governo 

federal executadas de forma descentralizada pelos municÌpios, por meio dos convÍnios. Assim 

o s„o, por exemplo, a implantaÁ„o de infra-estrutura b·sica em assentamentos rurais do 

municÌpio, viabilizadas por meio de ajustes com a Uni„o, os quais destinaram a PoÁo 

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Redondo, R$ 300.341,00 nos anos de 2000 e 2001. Ou ainda, no ‚mbito do Programa de 

Agricultura Familiar (Pronaf) a transferÍncia, nos mesmos anos, de R$ 424.727,00 para aÁıes 

de infra-estrutura e serviÁos, alÈm de outros tantos quantificados na Tabela 6. 

101 

Na ausÍncia de um controle social eficaz, consciente e concomitante com o 

gasto, as estruturas institucionalizadas para o controle do gasto p˙blico n„o conseguem 

acompanhar a demanda em funÁ„o da dispers„o dos gastos e de suas limitaÁıes materiais. 

Desde 1997 que aÁ„o alguma foi procedida pelos Ûrg„os de controle federais para verificar a 

qualidade e efetividade do gasto, ficando ‡ mercÍ de prestaÁıes de contas que, pela sua 

natureza formal somente considerando variantes financeiras e informaÁıes unilaterais dos 

executores, sem a verificaÁ„o fÌsica da implementaÁ„o do objeto do convÍnio e o 

cumprimento dos objetivos propostos n„o podem ser consideradas como atestadoras da 

efetividade do gasto p˙blico em benefÌcio da comunidade. 

Outro tipo de aÁ„o p˙blica, por meio de pequenos projetos comunit·rios, a 

exemplo do PAPP/PCPR, evidencia a influÍncia de um organismo estrangeiro (Banco 

Mundial) na formulaÁ„o de polÌticas p˙blicas, ou na forma de aÁ„o do poder p˙blico, em 

projetos de desenvolvimento e meio ambiente. 

Antes mesmo de Bresser Pereira 16 e a sua reforma do Estado, que dentre outras 

coisas preconizava a transferÍncia de algumas atividades de competÍncia do Estado para entes 

privados por meio da publicizaÁ„o de serviÁos p˙blicos n„o estatais, os programas financiados 

pelo Banco Mundial e levados adiante pela Pronese transferiam as atribuiÁıes de 

levantamento das necessidades, elaboraÁ„o, execuÁ„o e fiscalizaÁ„o de projetos p˙blicos para 

a sociedade civil, seja por meio das associaÁıes, seja por meio dos conselhos comunit·rios, 

induzindo os signat·rios de acordos de emprÈstimos concedidos por aquele organismo a 

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implementarem as polÌticas de desenvolvimento origin·rias destas entidades ou experiÍncias 

exitosas de algum outro paÌs a ser disseminada naquele que viesse financiar projetos com 

recursos do BIRD. 

102 

Entretanto, tal postura, como que a mostrar a inadequaÁ„o da importaÁ„o de 

modelos alienÌgenas sem as devidas consideraÁıes de ordem sÛcio-cultural, acarretou em uma 

errÙnea sensaÁ„o de que se pode obter a satisfaÁ„o de necessidades vitais n„o atendidas sem 

um custo financeiro mensur·vel. 

Assim, para as comunidades, que por acharem que o dinheiro È ìde graÁaî, È 

f·cil aceitar que demandem por ela qualquer projeto, mesmo que desvinculado de suas 

aspiraÁıes, j· que alguma coisa È melhor que nada. Longe de se constituir em uma aÁ„o de 

cidadania, com a comunidade sendo dona de seus destinos e cientes de suas obrigaÁıes, o 

modelo importado, sem observar as peculiaridades locais, se transforma em legitimador de 

aÁıes, em que pese a falta de efetividade e cumprimento dos objetivos propostos. 

J· o municÌpio, representado pelo executivo, procura tirar proveito de uma 

fonte de recursos que n„o compromete o seu caixa presente ou futuro, fato que n„o acontece 

com o Estado, agora alÁado ‡ condiÁ„o de mutu·rio. Mas, como as condiÁıes dos 

financiamentos s„o de longo prazo, a pr·tica polÌtica recomenda que se deixe para os 

sucessores da obrigaÁ„o contraÌda a preocupaÁ„o com o seu cumprimento. 

Nesse quadro, a situaÁ„o dos executivos municipais È bastante cÙmoda j· que 

historicamente todos eles dependem de aportes de recursos da Uni„o ou dos Estados para a 

execuÁ„o de investimentos em ·rea de maior carÍncia em suas localidades. O que pode 

parecer um paradoxo, j· que a polÌtica de ìpires na m„oî È t„o condenada, È na verdade um 

16 Ministro Bresser Pereira ‡ frente do MinistÈrio da AdministraÁ„o e Reforma do Estado (MARE), comandou a 

reforma administrativa do Governo Federal, a qual contemplava mudanÁas no aparelho estatal, com vista a uma 

maior governabilidade por meio da diminuiÁ„o da m·quina estatal tornando-a mais ·gil e competente. 

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salvaguarda para as ineficiÍncias administrativas ou benefÌcios indevidos, auferidos com 

recursos p˙blicos, pois uma vez constatada, basta culpar as esferas superiores por n„o ter 

cumprido os ajustes, que a populaÁ„o aceitar· de bom grado (se for favor·vel a avaliaÁ„o do 

prefeito) ou n„o se interessar· em buscar as verdadeiras razıes, pela ausÍncia de cultura 

cidad„ representada pelos sentimentos de ausÍncia de auto-estima e complexo de 

inferioridade mencionados. 

6.3 PROGRAMA DE COMBATE ¿ POBREZA RURAL EM PO«O REDONDO 

103 

O municÌpio de PoÁo Redondo, no ‚mbito dos Projetos Nordeste e S„o JosÈ, 

por meio do Programa de Apoio ao Pequeno Produtor (PAPP) e do Programa de Combate ‡ 

Pobreza Rural (PCPR) foi contemplado de 1995 a 2002 com 37 projetos comunit·rios cujo 

montante contratado foi de R$ 1.774.250,67. 

De inÌcio, cabe ressaltar a impropriedade do critÈrio adotado para quantificar os 

empregos gerados pelos projetos. Segundo a Pronese, diante da impossibilidade de se aferir os 

empregos gerados pelos projetos, optou-se pela estimativa da necessidade de m„o de obra 

para cada um deles. Dessa forma, observa-se que para um projeto como ìpavimentaÁ„o de 

ruaî teriam sido gerados 26 empregos (Projeto 2899/2000), isso considerando que a m„o de 

obra utilizada tenha sido integralmente da regi„o, para que o efeito benÈfico recaia sobre a 

comunidade. 

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Tabela 12 - RelaÁ„o de Projetos financiados com recursos do PAPP/PCPR em PoÁo 

Localidade AssociaÁ„o 

Redondo 

Objeto N 

famÌ 

lias 

Valor 

R$ 

Data 

104 

N 

em- 

pregos 

Sta.Rosa Ermirio Assoc.Mor.Santa Rosa do Ermirio Casa de farinha 74 21.598,00 12/02/1996 5 

Sta.Rosa Ermirio Assoc.Com.Agr.Peq.Prod.Sta.R.Ermirio Industria de laticÌnios 120 43.710,00 01/08/1996 19 

Salgadinho Assoc.Mor.Amigos Com.Salgadinho Trator 73 40.400,00 24/08/1998 2 

Bom Sucesso Assoc.Com.S„o Sebasti„o Equip. apetrechos pesca 65 49.618,00 09/12/1996 20 

Bom Sucesso Assoc.Com.S„o Sebasti„o Micro-ind˙stria bordados 36 31.696,00 18/10/1996 60 

Barraca dos 

Negros 

Assoc.Micros Peq.Prod.Rbn.Marroquin Rede eletrificaÁ„o rural 29 50.000,00 18/10/1996 8 

Barracao Assoc.Micros Peq.Prod.Rbn.Marroquin Rede eletrificaÁ„o rural 28 50.000,00 18/10/1996 8 

Barraca dos 

Negros 

Assoc.Micros Peq.Prod.Rbn.Marroquin Rede eletrificaÁ„o rural 30 49.578,00 18/10/1996 8 

Barra da OnÁa Assoc.Peq.Prod.Rur.de Barra da OnÁa Rede eletrificaÁ„o rural 153 50.000,00 26/12/1996 8 


Col.Pato Branco Assoc.Peq.Prod.Rur.de Barra da OnÁa Rede eletrificaÁ„o rural 24 48.622,00 26/12/1996 8 

Curralinho Assoc.Mor.Pov.Curralinho Posto telefonico comum. 68 23.248,00 26/12/1996 2 

Barra OnÁa Assoc.Com.Trabahadores com Terra Trator 35 43.300,00 05/05/1999 2 

Jacare Assoc.Pescadores de JacarÈ Rede eletrificaÁ„o rural 74 49.997,00 23/07/1997 8 

Lagoinhas Assoc.Pescadores de JacarÈ Rede eletrificaÁ„o rural 30 49.999,00 23/07/1997 8 

Cajueiro Assoc.Com. S„o Sebasti„o Rede eletrificaÁ„o rural 30 49.975,00 23/07/1997 8 

Boa Sorte Assoc.Agr.EsperanÁosos Boa Sorte M·quinas agrÌcolas 33 6.480,00 04/02/1999 3 

Marroquinhos Assoc.Micros Peq.Prod.Rbn.Marroquin M·quinas agrÌcolas 47 6.480,00 04/02/1999 3 

Cacimba Preta Assoc.Com.Prod.PoÁo Preto Rede eletrificaÁ„o rural 36 49.519,51 30/11/1998 8 

Poco Preto Assoc.Com.Prod.PoÁo Preto Rede eletrificaÁ„o rural 36 39.203,99 30/11/1998 8 

Patos Assoc.Com.Trab.Com.s/Ter.Com.Pato Rede eletrificaÁ„o rural 38 63.492,26 05/05/1999 8 

Lag.Riacho Salg. Assoc.Com.Pe.Cicero Mor.Lag.R.Salga Rede eletrificaÁ„o rural 32 64.968,23 29/07/1999 8 



Barra da OnÁa Assoc.S„o Joao Batista-Barra OnÁa Trator 70 43.820,00 29/07/1999 2 

Barra da OnÁa Grupo Agr.Trab.Barra da OnÁa Trator 70 43.820,00 29/07/1999 2 


Barra da OnÁa Assoc.Com.Trabahadores com Terra Equip. capt.energia solar 29 60.149,50 25/05/2000 5 

Barra da OnÁa Grupo Agr.Trab.Barra da Onca Equip. capt.energia solar 31 63.231,50 25/05/2000 5 

Lagoa Comprida Assoc.Com.Risada Equip. capt.energia solar 27 58.993,50 14/01/2000 5 

Boa Sorte Assoc.Agr.Esperancosos Boa Sorte Equip. capt.energia solar 32 65.000,00 14/01/2000 5 

Barra da OnÁa Assoc.Camponesa PoÁo Redondo Equip. capt.energia solar 30 63.250,50 13/04/2000 5 

Barra da OnÁa Assoc.Trab.Rur.Barra da OnÁa Equip. capt.energia solar 31 64.629,00 25/05/2000 5 

Barra da OnÁa Assoc. S„o Jo„o Batista - Barra OnÁa Equip. capt.energia solar 31 64.629,00 14/01/2000 5 

Sao JosÈ Assoc.Com.Regi„o S„o JosÈ Casas populares/mutir„o 17 50.780,36 13/09/2000 10 

Sta.Rosa Ermirio Assoc.Com.Agr.Peq.Prod.Sta.R.Ermirio Pavimentacao de rua 130 58.796,45 13/09/2000 26 

Parque Uni„o Assoc.Vaqueiros PoÁo Redondo 

Fonte: Geproc/Pronese 

Constr.centro trein Vaq. 0 70.000,00 27/12/2002 5 

Entretanto, o critÈrio È por demais descabido pois alÈm de efÍmeros os 

empregos, durando somente a fase da execuÁ„o fÌsica das obras, a maioria dos projetos 

contempla contrapartida das associaÁıes, contrapartida esta prestada por meio da m„o-de-obra 

local para a execuÁ„o do objeto, o que n„o se pode considerar como emprego, nem ao menos 

emprego tempor·rio, pois n„o est· havendo a contraprestaÁ„o pecuni·ria em troca do 

trabalho. Ademais, n„o se pode conceber que projetos estruturantes gerem empregos; no 

m·ximo o que podem gerar s„o È condiÁıes adequadas para a geraÁ„o de empregos por meio 

de projetos de cunho econÙmico. 

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105 

Tal ressalva È pertinente, pois a vari·vel ìemprego geradoî È de muita 

import‚ncia para a legitimidade e viabilidade social de qualquer projeto p˙blico, n„o se 

devendo utilizar de critÈrios sem base racional com vistas a retratar um situaÁ„o inexistente, 

como o faz a Pronese ao anunciar a geraÁ„o de 19.300 empregos (SERGIPE, 2001) ao longo 

do seus 2.117 projetos financiados, no perÌodo de janeiro de 1995 a julho de 2001. 

Para melhor compreens„o, e adotando os mesmos critÈrios dos programas, os 

projetos comunit·rios s„o divididos em trÍs categorias: estruturantes, econÙmicos e sociais. 

Os projetos estruturantes se referem ‡queles em que s„o priorizadas aÁıes de infra-estrutura 

como saneamento, calÁamento de ruas, abastecimento de ·gua e eletrificaÁ„o; os econÙmicos, 

aqueles que, de sua execuÁ„o, decorram benefÌcios econÙmicos diretos para as comunidades, 

como casas de farinhas, tratores, etc.; e os sociais, aqueles cujo objetivo principal seja o da 

socializaÁ„o das comunidades por meio de centro culturais, centros integrados, etc. Dessa 

forma, os projetos executados no municÌpio est„o assim distribuÌdos: 

Tabela 13 - Projetos Financiados de acordo com a categoria 

Tipo do Projeto Quantidade Valor Empregos Gerados 

Estruturantes 23 1.236.817,26 184 

EconÙmicos 10 370.420,75 127 

Sociais 4 241.599,20 48 


Os projetos estruturantes predominam no municÌpio, representando cerca de 

62% do n˙mero de projetos financiados e 70% do valor do total de projetos. A totalidade dos 

projetos estruturantes foram de projetos de energia elÈtrica, sendo 16 de eletrificaÁ„o rural 

(67%) e 7 de energia solar, representando 64% e 36% , respectivamente, dos recursos 

financeiros despendidos para tais projetos. 

Algumas observaÁıes podem ser extraÌdos dos dados acima: para os projetos 

de eletrificaÁ„o rural (convencional) foram gastos R$ 800.620,86, gerando um benefÌcio 

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declarado para 707 famÌlias, enquanto os projetos de eletrificaÁ„o por captaÁ„o de energia 

solar demandaram recursos na ordem de R$ 439.883,00 para um total de 211 famÌlias 

beneficiadas. Assim, os projetos de eletrificaÁ„o rural (convencional) tiveram um custo de 

R$ 1.132,42 por famÌlia, bem inferior aos de eletrificaÁ„o por energia solar que custou 

R$ 2.084,75 por famÌlia beneficiada. 

106 

Apesar do menor custo por benefici·rio da eletrificaÁ„o convencional, houve 

uma mudanÁa de orientaÁ„o quanto aos tipos de projetos, pois a partir de 2000, somente 1 

projeto de eletrificaÁ„o rural foi financiado contra 7 de eletrificaÁ„o por captaÁ„o de energia 

solar. Pode-se argumentar que a disponibilizaÁ„o da tecnologia de captaÁ„o de energia solar, 

para fins de aproveitamento residencial, somente a partir de uma determinada Època 

possibilitou a realizaÁ„o de projetos que contemplassem um maior n˙mero de benefici·rios 

em funÁ„o do porte das cÈlulas fotoelÈtricas e dos acumuladores, antes somente possÌvel com 

a eletrificaÁ„o convencional. Outras vari·veis, entretanto, devem ser consideradas. 

Como mencionado anteriormente, o custo de implantaÁ„o por benefici·rio È 

quase a metade entre as duas formas de prover as comunidades com energia elÈtrica, com 

vantagem para a convencional, mas enquanto esta tem um Ùnus constantes para os usu·rios, 

por meio do pagamento da tarifa pela energia utilizada, a energia solar È livre de tarifas, n„o 

onerando os apertados orÁamentos das populaÁıes usu·rias. Este È o principal argumento 

utilizado pelos defensores desta forma de fornecimento de energia para as comunidades 

carentes, que n„o est„o considerando a necessidade de manutenÁ„o dos equipamentos, 

principalmente os acumuladores (baterias) que necessitam de cargas periÛdicas e tem vida ˙til 

declarada de 8 anos. Por outro lado a energia convencional, apesar do Ùnus da tarifa, n„o 

demanda manutenÁ„o pelos usu·rios, pois esta È feita pela concession·ria do fornecimento de 

energia. 

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107 

Resta, ainda, consideraÁıes quanto a sustentabilidade das duas formas de 

eletrificaÁ„o. Enquanto a energia por captaÁ„o da luz solar oferece uma melhoria no nÌvel de 

conforto 17 das comunidades a um custo mensal inexistente (em que pese a necessidade de 

dispÍndio cÌclicos de manutenÁ„o), a eletrificaÁ„o por via convencional permite, apesar do 

custo mensal da tarifa, um maior nÌvel de conforto ñ pois suporta aparelhos eletrodomÈsticos 

maiores ñ e, ainda, a sua utilizaÁ„o para projetos ou atividade produtivas, que gerem renda e 

retirem as comunidades da dependÍncia do poder p˙blico. 

Pode estar aÌ uma forma inadequada de fomentar o desenvolvimento, pois a 

simples melhoria no nÌvel de conforto de uma comunidade n„o significa a desvinculaÁ„o dos 

laÁos de dependÍncia que se estabelece entre o poder p˙blico e as comunidades quando aquele 

n„o provÍ estas de condiÁıes de sustentabilidade econÙmica, que deveria ser a finalidade de 

qualquer projeto que se diga de desenvolvimento. Ao privilegiar uma infra-estrutura que n„o 

propicie meios de geraÁ„o de renda com a sua utilizaÁ„o, o poder p˙blico municipal est· 

optando pela manutenÁ„o do status quo de dependÍncia hoje existente, onerando as finanÁas 

municipais para a manutenÁ„o da rede de assistÍncia, mas ao mesmo tempo alimentando a 

m·quina eleitoral pelo sentimento de gratid„o e de subordinaÁ„o que passa a existir entre 

administradores p˙blicos e administrados. 

Os projetos de cunho econÙmico, em n˙mero de 10, representaram apenas 27% 

dos financiamentos efetivados pela Pronese para as associaÁıes do municÌpio de PoÁo 

Redondo. Desses, 3 est„o abandonados e sem resultados para a comunidade, 1 foi 

parcialmente executado, mas em uso pelos associados, e somente 6 est„o cumprindo o que foi 

proposto. Os abandonados s„o a casa de farinha, a f·brica de laticÌnios e a micro-ind˙stria de 

bordados; o parcialmente executado foi a aquisiÁ„o de equipamentos e apetrechos de pesca 

17 Os sistemas instalados tÍm capacidade para alimentar cerca de trÍs pontos de luz e uma tomada para pequenos 

eletrodomÈsticos como r·dio ou TV preto e branco pequena. 

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que, segundo depoimento de associados, n„o contemplou os benefici·rios com os mesmos 

equipamentos, sendo que alguns deles receberam um n˙mero menor de ìapetrechosî. Ainda 

assim o projeto foi bem recebido pelos associados. 

108 

Os projetos que foram executados por completo foram a compra de duas 

ìdebulhadorasî de milho e quatro tratores. Estes, apesar de eventuais quebras e reclamaÁıes 

quanto ‡ monopolizaÁ„o do uso ou concentraÁ„o do recebimento das receitas pelo uso dos 

equipamento por aqueles que n„o integram a associaÁ„o, vem atendendo ‡s comunidade. Mas, 

n„o houve a preocupaÁ„o em oferecer treinamento ao correto uso do equipamento, seja 

quando de sua utilizaÁ„o efetiva, por meio de orientaÁıes quanto ao uso ecologicamente 

correto, evitando danos ao solo, como tambÈm quando de sua manutenÁ„o, por meio do 

correto acondicionamento de elementos utilizados como Ûleos lubrificantes, graxas, pneus, 

etc. 

Com relaÁ„o aos projetos de cunho social, foram financiados apenas 4, 

correspondendo a 10% do n˙mero de projetos para o municÌpio. Foram eles: construÁ„o de 

cCasas em regime de mutir„o, pavimentaÁ„o de rua, instalaÁ„o de posto telefÙnico 

comunit·rio e construÁ„o de centro de treinamento de vaqueiros. 

Merecem destaque dois deles: o posto telefÙnico comunit·rio, construÌdo em 

1996 e que demandou recursos de cerca de 30 mil reais, foi mais tarde desativado, por falte de 

interesse da concession·ria de mantÍ-lo em funcionamento. O centro de treinamento de 

vaqueiros, o ˙nico aprovado em 2002 e orÁado em R$ 70.000,00, destinou-se ‡ construÁ„o de 

um local para a pr·tica de atividades ligadas a recreaÁ„o com edificaÁ„o para festas e um 

espaÁo para a guarda de gado e cavalos. De pouca utilizaÁ„o (informaÁıes locais d„o conta de 

que a principal utilizaÁ„o È uma festa anual dos vaqueiros), o projeto se destaca por ter sido 

˙nico a ser financiado pela Pronese para o municÌpio nos ˙ltimos dois anos (o ˙ltima havia 

sido em setembro de 2000), apesar das necessidades mais prementes externadas por 

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integrantes de v·rias comunidades. Para a viabilizaÁ„o das demandas comunit·rias, 20 

associaÁıes firmaram contratos com a Pronese. 

109 

N„o se pode considerar que tenha havido predomin‚ncia de atendimento de 

uma associaÁ„o em detrimento de outras, somente com os dados disponÌveis da pesquisa. 

Considerando que o perÌodo analisado compreende 8 anos, e que o m·ximo que uma 

associaÁ„o conseguiu foram 4 projetos, tem-se a mÈdia de 1 projeto por associaÁ„o a cada 2 

anos. … certo que algumas associaÁıes ainda n„o est„o contempladas, mas a raz„o identificada 

para a existÍncia de mais ou menos projetos para cada associaÁ„o est· mais relacionada com 

os objetivos do executivo municipal em ver sua polÌtica implementada na regi„o via recursos 

do Programa do que uma possÌvel influÍncia dos membros destas associaÁıes sobre aqueles 

que s„o respons·veis pelas aprovaÁıes. 

Tabela 14 - RelaÁ„o das associaÁıes contempladas com Projetos 

AssociaÁ„o N de Projetos Valor 

AssociaÁ„o Com.Pe.Cicero Mor.Lag.R.Salga 3 193.616,44 

AssociaÁ„o Micros Peq.Prod.Rbn.Marroquin 4 156.058,00 

AssociaÁ„o Peq.Prod.Rur.de Barra da Onca 4 155.239,66 

AssociaÁ„o Com.Sao Sebastiao 3 131.289,00 

AssociaÁ„o Sao Joao Batista-Barra Onca 2 108.449,00 

Grupo Agr.Trab.Barra da Onca 2 107.051,50 

AssociaÁ„o Com.Trabahadores com Terra 2 103.449,50 

AssociaÁ„o Com.Agr.Peq.Prod.Sta.R.Ermiri 2 102.506,45 

AssociaÁ„o Pescadores de Jacare 2 99.996,00 

AssociaÁ„o Com.Prod.Poco Preto 2 88.723,50 

AssociaÁ„o Agr.Esperancosos Boa Sorte 2 71.480,00 

AssociaÁ„o Vaqueiros PoÁo Redondo 1 70.000,00 

AssociaÁ„o Trab.Rur.Barra da Onca 1 64.629,00 

AssociaÁ„o Com.Trab.Com.sem Ter.Com.Pato 1 63.492,26 

AssociaÁ„o Camponesa Poco Redondo 1 63.250,50 

AssociaÁ„o Com.Risada 1 58.993,50 

AssociaÁ„o Com.Regiao Sao Jose 1 50.780,36 

AssociaÁ„o Mor.Amigos Com.Salgadinho 1 40.400,00 

AssociaÁ„o Mor.Pov.Curralinho 1 23.248,00 

AssociaÁ„o.Mor.Santa Rosa do Ermirio 1 21.598,00 


Das duas associaÁıes que tiveram 4 projetos aprovados, 7 foram de 

eletrificaÁ„o rural, constituindo-se em projetos ˙nicos e executados na mesma data, 

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parcelados como forma de burlar a limitaÁ„o de valor m·ximo financi·vel, critÈrio definido 

pelo Banco Mundial para privilegiar pequenos projetos comunit·rios. 

110 

Quando se agrupa os projetos por comunidade atendida, sobressai das demais a 

localidade de Barra da OnÁa, concentrando 11 projetos, o que corresponde a 29% dos projetos 

financiados para o municÌpio. A localidade È composta por lotes resultantes de assentamentos 

rurais, em decorrÍncia de processos de reforma agr·ria e possui grande penetraÁ„o no 

executivo municipal, dada a coincidÍncia de pensamento ideolÛgico do atual mandat·rio 

municipal e os movimento rurais dos ìsem terraî. 

Tabela 15 - RelaÁ„o de localidades de PoÁo Redondo contempladas com Projetos 

Localidade N de Projetos Valor 

Barra da Onca 11 553.447,16 

Lagoa Riacho Salgago 3 193.616,44 

Santa Rosa do ErmÌrio 3 124.104,45 

Barraca dos Negros 2 99.578,00 

Bom Sucesso 2 81.314,00 

Boa Sorte 2 71.480,00 

Parque Uni„o 1 70.000,00 

Patos 1 63.492,26 

Lagoa Comprida 1 58.993,50 

S„o JosÈ 1 50.780,36 

Barrac„o 1 50.000,00 

Lagoinhas 1 49.999,00 

JacarÈ 1 49.997,00 

Cajueiro 1 49.975,00 

Cacimba Preta 1 49.519,51 

ColÙnia Pato Branco 1 48.622,00 

Salgadinho 1 40.400,00 

Poco Preto 1 39.203,99 

Curralinho 1 23.248,00 

Marroquinhos 1 6.480,00 


De fato, a atual administraÁ„o municipal (o atual governante est· no poder 

desde 1997, tendo sido reeleito com mandato atÈ 2004) tem se revelado bastante receptiva aos 

movimentos populares, principalmente os ligados ‡s necessidades de garantia de terra via 

reforma agr·ria, o que pode explicar a predomin‚ncia t„o grande de projetos para uma ˙nica 

comunidade, quando, de certo, as carÍncias n„o s„o menores nas demais. 

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111 

A preferÍncia tambÈm pode ser constatada quando do uso de associaÁıes de 

localidades diversas da que ser· executado o projeto, em detrimento da comunidade que 

originalmente deveria ser representada pela associaÁ„o demandante. Por exemplo, a 

comunidade de Marroquinhos, apesar de ter associaÁ„o, juntamente com a comunidade de 

Barraca dos Negros, n„o foi contemplada com a eletrificaÁ„o rural (trÍs projetos que 

contemplaram com eletricidade as comunidades de Barra dos Negros, Barrac„o e Barroso). 

Para Marroquinhos restou um projeto de R$ 6.480,00 que contemplou a compra de uma 

ìdebulhadoraî de milho, enquanto a energia elÈtrica chegou bem perto, mas ainda distantes de 

sua concretizaÁ„o. 

Muita se fala, de forma crÌtica, de polÌticas assistencialistas, ante a dependÍncia 

que se cria entre aqueles que d„o e os que recebem. … fato que uma polÌtica p˙blica que 

privilegia o assistencialismo corre o risco de ficar refÈm dela mesma, n„o conseguindo se 

desatrelar dos laÁos de dependÍncia. Outro aspecto mais nefasto ainda, È a tendÍncia da 

utilizaÁ„o de tal polÌtica como forma de perpetuaÁ„o no poder de grupos que se utilizem das 

necessidades da populaÁ„o, usando o atendimento a essas necessidades como moeda de troca 

eleitoral. Por outro lado, n„o se pode negar que para algumas populaÁıes, dado o estado de 

misÈria e abandona, n„o resta outra saÌda sen„o assisti-las, dando-as o mÌnimo necess·ria para 

a sobrevivÍncia para daÌ ent„o se pensar em sustentabilidade. 

A difÌcil equaÁ„o È identificar o limiar entre o que seja benÈfico para as 

populaÁıes e aquilo que se pode chamar de cabresto da sobrevivÍncia, pois enquanto este 

alimenta o sistema polÌtico em detrimento das comunidades carentes, aquele pode ser a 

redenÁ„o dessas comunidades. 

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6.4 A EFETIVIDADE DO GASTO P⁄BLICO - PAPP E PCPR 

112 

Os programas PAPP e PCPR foram concebidos para serem fomentadores de 

iniciativas comunit·rias com formulaÁ„o de projetos que atendessem aos interesses dessas 

comunidades, atravÈs de investimentos e empreendimentos que propiciassem o 

desenvolvimento e a melhoria na qualidade de vida das populaÁıes carentes, principalmente 

do meio rural. Seja por meio das associaÁıes comunit·rias, seja por meio dos conselhos de 

desenvolvimento local, os projetos deveriam privilegiar a origem da demanda por aÁıes que 

visassem minimizar o estado de pobreza em que se encontra a maioria da populaÁ„o das 

localidades em que s„o implementados os projetos. 

O aspecto diferenciador desta forma de intervenÁ„o estatal no processo de 

desenvolvimento local est· na origem das demandas dos projetos em relaÁ„o as necessidades 

das comunidades. A maioria dos entrevistados (presidentes de associaÁıes ou pessoas 

envolvidas com a direÁ„o da associaÁ„o, ou mesmo j· integraram a sua diretoria) afirmam que 

a demanda È origin·ria dos associados e que as reivindicaÁıes s„o feitas mediante reuniıes 

comunit·rias. 

A maioria das associaÁıes È composta de cerca de 20 a 30 associados sendo 

razo·vel supor que existam divergÍncias quanto ao que È melhor para cada um deles, quanto 

ao que cada um deseja como projeto para atender as suas necessidades. Entretanto, os 

entrevistados n„o conseguiram exemplificar como realmente nasce a idÈia por um novo 

projeto, insistindo na tese de que todos os associados queriam, desde o inÌcio, a mesma coisa. 

Alguns deles, contudo, chegaram a mencionar que o presidente da associaÁ„o, a Pronese ou 

mesmo a prefeitura trazem uma idÈia pronta como a sendo melhor para a comunidade. 

Nesse sentido, observa-se o detalhe importante da interferÍncia do poder 

p˙blico, representado pela prefeitura, pela Pronese e atÈ mesmo do presidente da associaÁ„o 

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quando este se arvora no direito, amparado na institucionalizaÁ„o em que ele est· investido, 

de dizer o que È melhor para a comunidade, ao induzir qual o tipo do projeto È mais vi·vel, 

sendo que essa viabilidade n„o se resume somente ‡ aferiÁ„o quanto ao aspecto tÈcnico ñ que 

deveria ser o ˙nico ñ mas, principalmente, o polÌtico, entendido este como o da polÌtica 

p˙blica que se pretende naquele momento. Em outras palavras, se faz parte de uma polÌtica 

municipal dotar as comunidades de energia elÈtrica, passa-se a incentivar ou mesmo induzir 

as comunidades, com o apoio/conivÍncia da Pronese e dos presidentes de associaÁıes, a 

pleitearem projetos de eletrificaÁ„o rural, por exemplo. 

113 

Durante todo o processo, desde a idÈia inicial da comunidade atÈ a sua 

viabilizaÁ„o, existem diversas inst‚ncias que podem funcionar como inst‚ncia de controle e 

limitaÁ„o da liberdade de escolha, no sentido de inviabilizar um projeto de que n„o gostem ou 

n„o aprovem. Como exemplo, pode-se vislumbrar uma situaÁ„o em que o presidente da 

associaÁ„o vete um projeto de que n„o goste, ou o prefeito municipal por meio do exercÌcio da 

presidÍncia do Conselho municipal n„o leve adiante o pleito de uma comunidade, e atÈ 

mesmo a Pronese ìengavetandoî um projeto que j· tenha passado pelas inst‚ncia anteriores. 

Dessa forma, essas inst‚ncias polÌticas se constituem em gargalos para as 

verdadeiras demandas da comunidade, principalmente o Conselho, que tem como funÁ„o 

precÌpua a viabilizaÁ„o dos projetos comunit·rios, mas acaba servindo como interferÍncia 

p˙blica em um processo que deveria ser dominado pela aÁ„o comunit·ria, pois o executivo 

municipal È que domina as decisıes. 

Nesse sentido especÌfico, observa-se que existe um desvio quanto ‡ previs„o de 

funcionamento dos Conselhos: enquanto È previsto que integrantes dos poderes p˙blicos 

(executivo e legislativo) 18 n„o podem ser presidentes do conselho, sendo este apenas pessoas 

18 ß 2 do art. 5 , do Ante-Projeto de Lei de CriaÁ„o dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustent·vel 

(Condem). Manual do Benefici·rio-PCPR, p. 39 (SERGIPE, 2000). 

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oriundas das comunidades, ordinariamente se observa que o representante do executivo È 

quem preside os Conselhos, mantendo-se no cargo enquanto dura o seu mandato; essa 

presenÁa pode ser efetiva, na prÛpria pessoa do chefe do executivo municipal ou por outra 

delegada por este. No caso do municÌpio estudado, apesar de ser corrente a sensaÁ„o de que È 

o prefeito quem aprova ou n„o os projetos (ìsem a assinatura do prefeito n„o passa projeto 

nenhumî), as reuniıes s„o comandadas pelo secret·rio-executivo, servidor da prefeitura 

municipal de PoÁo Redondo nomeado para o exercÌcio da funÁ„o. 

114 

… bem verdade que a disposiÁ„o de que os representantes dos poderes p˙blicos 

n„o podem exercer a presidÍncia do Conselho foi introduzida neste ˙ltimo Programa (PCPR- 

II), necessitando adequaÁ„o das leis municipais que criaram, no ‚mbito de cada municÌpio, os 

Conselhos de Desenvolvimento. Fosse somente isto certamente j· se teria adequado as normas 

municipais ‡s novas diretrizes do Programa com a mesma celeridade com que foram 

elaboradas e implementadas as leis de criaÁ„o dos referidos conselhos. N„o parece estar nas 

formalidades legislativas o Ûbice para adequaÁ„o ‡ nova realidade; enquanto antes o processo 

foi cÈlere, pois se dependia da criaÁ„o dos conselhos mediante lei para se passar a gerenciar os 

projetos, agora a celeridade depıe contra esta mesma necessidade polÌtica de controlar as 

aÁıes de investimento de recursos p˙blicos, mesmo que a despeito do que propugna o 

Programa. 

A Pronese n„o parece se importar com tal desvirtuamento das proposiÁıes 

colocadas por ela mesma no Manual do Benefici·rio (Sergipe-Seplantec, 2000), uma vez que 

a opini„o corrente dos tÈcnicos È que, de fato, os prefeitos comandam os Conselhos, 

atribuindo tal postura ‡ necessidade que os chefes dos executivos municipais tÍm de manter 

sob si o controle de tudo que se passa no seu ìterritÛrioî. 

Ora, isto se constitui na legitimaÁ„o do desvirtuamento da proposta b·sica do 

PCPR-II. A instituiÁ„o dos Conselhos de Desenvolvimento foi fruto do reconhecimento da 

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incapacidade logÌstica e material das associaÁıes isoladamente gerenciarem as demandas e 

fiscalizaÁıes dos projetos, observadas ao longo dos programas, desde o PAPP atÈ o PCPR-I. 

A criaÁ„o dos Condens visou, em ˙ltima inst‚ncia, ‡ conjugaÁ„o de esforÁos das 

comunidades, por meio da cess„o de seus membros mais capacitados em desentranhar os 

meandros dos processos de elaboraÁ„o, aprovaÁ„o, execuÁ„o e fiscalizaÁ„o dos projetos, para 

formaÁ„o de um colegiado integrado majoritariamente por seus pares. Ao chamar para si estas 

responsabilidades originariamente concedida e atribuÌdas ‡s comunidade, os prefeitos 

municipais trazem novamente para a esfera estatal a atribuiÁ„o de dizer o que a comunidade 

quer e precisa, utilizando-se do Programa como uma ferramenta de consecuÁ„o de suas 

polÌticas de governo, disfarÁadas de demandas comunit·rias. 

115 

Passa a existir, dessa forma, um filtro do poder p˙blico que pode desviar a 

filosofia do Programa. Mesmo admitindo a possibilidade de uma associaÁ„o adequadamente 

politizada, em que seus membros sejam cientes de seus direitos e deveres, de sua forÁa como 

associaÁ„o, em que ela consiga extrair dos anseios da comunidade a sua real necessidade e daÌ 

nasÁa uma demanda por um projeto, seja ele estruturante, produtivo ou social, essa primeira 

inst‚ncia polÌtica partid·ria, que se reveste em um controle do poder p˙blico indevidamente 

aplicado a um projeto que deveria ser somente comunit·rio, acaba tendo um poder de veto. 

Ao controlar o Conselho, por meio da secretaria executiva e da presidÍncia, o 

executivo municipal se reveste indevidamente dessa prerrogativa, desvirtuando a 

caracterÌstica principal do programa, ante a falta de discernimento polÌtico do Conselho, 

servindo os seus integrantes de instrumento para legitimizar uma polÌtica p˙blica n„o do 

consenso do Conselho, mas de interesse do executivo municipal. 

Se extrapolarmos para o ‚mbito estadual, veremos que o desvirtuamento 

tambÈm acompanha esta esfera, por meio da segunda inst‚ncia de controle mencionada, a 

Pronese, pois esta age como filtro do projeto do executivo estadual para as aÁıes p˙blicas de 

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suas competÍncias, liberando recursos somente para os projetos que estejam de acordo com 

suas diretrizes de investimentos para o setor ou regi„o, ou como mais comumente acontece, 

induzindo as comunidades a somente pleitearem projetos ìfinanci·veisî segundo a sua 

orientaÁ„o. Isso sem falar na ingerÍncia polÌtica (esta partid·ria) quanto ‡ preferÍncia, ou 

mesmo priorizaÁ„o, de projetos que tenham polÌticos influentes no ‚mbito estadual como 

porta-vozes, tantas vezes manifestadas pelos entrevistados. 

116 

Outro aspecto observado, ainda atinente ao controle exercido que tolheu a 

natureza comunit·ria dos pleitos por projetos, È a cooptaÁ„o pelo poder p˙blico municipal de 

lÌderes comunit·rios atuantes nas associaÁıes, no sentido de viabilizar a polÌtica p˙blica 

pretendida por este poder utilizando-se de recursos de programas. Essa cooptaÁ„o È observada 

quando a maioria dos presidentes das comunidades s„o benefici·rios diretos dos projetos ou, 

quando n„o, de algum tipo de favor por parte da prefeitura, levando muitas das vezes ao 

descrÈdito dos integrantes da comunidade quanto ao real interesse e objetivos daquela 

associaÁ„o. ìSÛ quem se d· bem em associaÁ„o È o presidenteî foi o desabafo de um morador 

da localidade Boa Sorte ao ser questionado por que n„o fazia parte da associaÁ„o local. 

… f·cil observar que aÁıes, que ordinariamente seriam executadas com o 

orÁamento municipal, o s„o com recursos do programa, via demanda das associaÁıes. 

Veja-se, por exemplo, a eletrificaÁ„o rural: por uma caracterÌstica desse tipo de 

projeto, todas aquelas comunidades localizadas entre o ponto em que se ir· derivar a energia 

(onde j· existe rede eletrificada) e a comunidade a ser beneficiada receber„o o benefÌcio da 

energia elÈtrica, pois a rede ir· passar ì‡s suas portasî. Mas h· uma limitaÁ„o financeira para 

a execuÁ„o de toda esta rede, que È o valor limite estabelecido pelo programa financiador, 

sendo que a eletrificaÁ„o de uma ·rea geralmente extrapola tal limite. A saÌda È ìenvolverî as 

outras comunidades nas demandas por energia elÈtrica. AlÈm do desvirtuamento do projeto, 

pois induz as comunidades que medeiam os dois pontos mencionados a quererem energia 

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elÈtrica, h· uma clara burla ‡s normas do Banco Mundial que vetam o parcelamento de 

projetos com vistas a se adequarem aos limites estabelecidos, pois o programa È para 

pequenos projetos comunit·rios. 

117 

Fica clara a intervenÁ„o do executivo municipal na utilizaÁ„o de recursos do 

programa. Entender diferente seria admitir a enorme coincidÍncia de que comunidades 

diferentes, e carentes das mais variadas necessidades, elegessem a mesma aÁ„o como 

prioridade, ao mesmo tempo, e elaborassem projetos iguais. Como agravante, tem-se o fato de 

que uma comunidade ao ser contemplada com um projeto ter· outros pleitos seus colocados 

em segundo plano, em favor de outra ainda n„o atendida. 

Ora, se energia elÈtrica, naquele momento, n„o representava a real necessidade 

de uma comunidade, induzida que foi pela prefeitura a pleitear tal projeto, veria-se 

prejudicada. De nada adianta ñ a n„o ser o conforto material, que n„o se pode desprezar, mas 

que n„o traz renda ñ ter energia elÈtrica quando na verdade a necessidade primeira seria um 

projeto produtivo que possibilitasse aumento de renda na comunidade. Um bom exemplo 

disso È que ao longo de algumas linhas de eletrificaÁ„o pode-se observar algumas casas em 

que n„o foi ligada a energia elÈtrica, pelo simples motivo de seus moradores n„o possuem 

renda suficiente para arcar com a despesa da conta de luz. 

… emblem·tico, nesse sentido, a f·brica de laticÌnio localizada na comunidade 

de Barra da OnÁa. Esta f·brica foi implementada com o aporte de recursos de outros 

programas do Governo Federal (o Pronaf, por exemplo), mas viabilizada materialmente pela 

eletrificaÁ„o rural implementada com recursos do Programa. Para viabiliza-la, foram 

mobilizadas duas associaÁıes (cada uma demandando trÍs projetos) envolvendo seis 

localidades, todas englobando um mesmo projeto de eletrificaÁ„o rural, apresentado junto ‡ 

Pronese de forma parcelada e executado na mesma Època. AlÈm da utilizaÁ„o das 

comunidades de forma indevida e do parcelamento proibido de um mesmo projeto, tal pr·tica 

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provoca um dano causado pela expectativa gerada nas comunidades utilizadas para a 

viabilizaÁ„o do projeto. Ao verem seus nomes incluÌdos dentre as comunidades que teriam luz 

elÈtrica vislumbram tal benefÌcio para depois se frustrarem ao constatarem que a luz n„o 

chegaria, apesar de a rede passar a poucos metros de suas casas, ou terminar em dist‚ncia 

semelhante, pois a finalidade n„o era atender ‡quela comunidade e sim viabilizar o projeto da 

f·brica de laticÌnios, consumando um projeto de uma polÌtica de governo municipal e n„o um 

projeto comunit·rio. 

118 

N„o se quer, com isso, condenar a implantaÁ„o de uma unidade produtiva, atÈ 

mesmo porque, segundo informaÁıes colhidas no local, a f·brica vem produzindo e gerando 

renda para a comunidade, mas o desvirtuamento do programa È claro e n„o pode passar 

desapercebido. AlÈm disso, n„o ficou comprovada a sustentabilidade do empreendimento, j· 

que ela trabalha com insumos altamente subsidiados, como a ·gua e a energia elÈtrica, 

subsÌdios esses concedidos pela prefeitura municipal como parte de uma polÌtica que pode ser 

moment‚nea, pois os interesse se alteram como se alteram os mandat·rios do executivo. AlÈm 

disso, tal postura pode representar uma forma de controle sobre aquela comunidade 

extremamente dependente da mencionada f·brica para a geraÁ„o de renda, dependÍncia esta 

que se estende ao executivo municipal, pois È ele quem garante a viabilidade econÙmica da 

f·brica por meio dos subsÌdios. Em ˙ltima inst‚ncia a comunidade passa a ser dependente do 

prefeito, pois por um gesto, pode a f·brica ser inviabilizada, vindo a comunidade a sofrer com 

as conseq¸Íncia sobre a renda local. 

H·, ainda, na caracterizaÁ„o do desvirtuamento dos objetivos do programa, a 

interferÍncia polÌtica (ou de polÌticos) na conduÁ„o da atividade comunit·ria via associaÁıes. 

Ficou patente o sentimento de todos os entrevistados, mesmo aqueles em que insistiam em 

dizer que as comunidades eram soberanas na conduÁ„o de seus pleitos, geralmente pessoas 

mais ligados ao executivo municipal, de que sem a interferÍncia polÌtica n„o se consegue nada 

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na Pronese. Desde o empenho do prefeito municipal em viabilizar projetos, atÈ o auxÌlio de 

polÌticos que tenham tr‚nsito na Pronese, È imprescindÌvel o apoio de algum ìpadrinhoî 

polÌtico. N„o raras vezes, os entrevistados disseram textualmente que sem ajuda de algum 

polÌtico, projeto algum passa na Pronese. 

119 

O tÈcnico da Pronese me disse que o projeto t· pronto e sÛ falta assinar, mas se 

a gente puder pedir a algum polÌtico para dar um empurr„ozinho ele andaria 

mais r·pido. (depoimento de um presidente de associaÁ„o cujo projeto estava 

ìengavetadoî na Pronese) 

Um outro aspecto a ser observado È o da coincidÍncia da Època das aprovaÁıes 

dos projetos e a liberaÁıes dos recursos. Observa-se que os projetos, em sua maioria, s„o 

aprovados ou tÍm seus recursos liberados em bloco. Ora, se as demandas nascem das 

comunidades e, ao menos em tese, elas tÍm diferentes nÌveis de necessidades e de urgÍncia no 

seu atendimento, n„o È razo·vel supor que exista outra raz„o sen„o a polÌtico partid·ria para a 

concentraÁ„o de projetos de diferentes comunidades em uma mesma Època. … bem verdade 

que alguns deles se constituem num mesmo projeto, irregularmente parcelado de forma a 

atender a uma necessidade tÈcnica, como È o caso dos projetos de eletrificaÁ„o rural. 

Tome-se como exemplo os projetos que envolveram as comunidades de 

Barraca dos Negros, Barrac„o e Barroso 19 , cujos recursos foram liberados em 18.10.1996, 

Barra da OnÁa e ColÙnia Pato Branco (26.12.1996), e JacarÈ, Lagoinhas e Cajueiro 

(23.07.1997). Se s„o os mesmos projetos, disfarÁados em diversos pequenos projetos 

demandados por comunidades diferentes, È desej·vel, do ponto de vista tÈcnico, que tenham a 

sua aprovaÁ„o conjunta assim como a liberaÁ„o de recursos. Entretanto, no bojo da aprovaÁ„o 

de projetos semelhantes ou complementares, outros de caracterÌstica diversa tambÈm s„o 

aprovados, a exemplo da micro ind˙stria de bordados na localidade de Bom Sucesso 

19 Esta localidade n„o foi identificada na pesquisa de campo, tendo a informaÁ„o de moradores das outras 

localidades de que ela n„o existe, somente constando do projeto da Pronese pela necessidade de viabilizar o 

parcelamento do projeto. 

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(18.10.1996), posto telefÙnico comunit·rio na localidade de Curralinho (26.12.1996), ambos 

sem utilizaÁ„o pela comunidade 20 , sugerindo aÁ„o com vistas ‡ obtenÁ„o de dividendos 

polÌticos 

120 

Alguns desses conjuntos de aprovaÁıes coincidem com a Època das eleiÁıes, 

principalmente as eleiÁıes municipais, mas n„o foi possÌvel levantar informaÁ„o segura em 

que se pudesse basear assertiva conclusiva sobre uma prov·vel aÁ„o deliberada para angariar 

votos em troca da execuÁ„o de projetos. Entretanto, alguns n˙meros n„o deixam de inquietar 

um observador mais atento: de 1995 a 2000 foram financiados 37 projetos com recursos do 

programa, sendo que 55% deles foram liberados nos 2 anos de eleiÁıes municipais; em 1996 

(10 projetos) e 2000 (10 projetos). Curiosamente, de 2000 para c·, somente um projeto foi 

aprovado e liberados recursos (localidade Parque Uni„o, em 27.12.2002) e mesmo assim 

ainda n„o concluÌdo e com baixa efetividade de uso pela comunidade, que, segundo 

informaÁıes, dever· usar esse Centro de Treinamento de Vaqueiros poucos dias por ano. 

Foi corrente o sentimento de que somente no prÛximo ano haver· alguma 

esperanÁa de que os projetos solicitados sejam aprovados e o dinheiro liberado, em funÁ„o do 

perÌodo eleitoral (eleiÁ„o de prefeitos e vereadores em 2004), reforÁando a tese de utilizaÁ„o 

do Programa para obtenÁ„o de votos, com a participaÁ„o nas diversas esferas envolvidas, 

desde o executivo municipal atÈ os lÌderes polÌticos que de uma forma ou de outra acabam se 

envolvendo, passando pela Pronese, que, embora seja empresa estatal, deveria ter um 

posicionamento exclusivamente tÈcnico. 

As necessidades das comunidades n„o podem esperar, n„o lhes sendo dada a 

opÁ„o de aguardar um momento melhor, pois estas independem do calend·rio eleitoral. A 

utilizaÁ„o deste artifÌcio de concentraÁ„o das liberaÁıes de recursos em Època de campanha 

20 O problema de falta de efetividade dos projetos È tratado em seÁ„o especÌfica mais adiante. 

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polÌtica evidencia o desprezo para com as necessidades da populaÁ„o e o descaso com s 

recursos p˙blicos, principalmente, quando se sabe que o dinheiro est· disponÌvel e o prÛprio 

Banco Mundial cobra celeridade na utilizaÁ„o dos recursos 21 , caracterÌstica dos emprÈstimos 

externos de organismos como o BIRD, como aponta Soares (2000). 

121 

… constrangedor ouvir declaraÁıes como a de um associado da localidade de 

Marroquinho que lamentava o fato de a energia ter chegado t„o perto de sua casa, mas, 

passada a Època eleitoral, somente numa prÛxima eleiÁ„o teria esperanÁa de ver atendido o 

pleito de sua associaÁ„o pela continuidade da rede; isso foi em 1996 e um perÌodo eleitoral j· 

ocorreu (2000) sem que ele visse realizado o seu objetivo de ter energia em sua casa; resta-lhe 

agora uma nova eleiÁ„o por vir, para que o projeto de sua associaÁ„o, que afirma j· ter sido h· 

muito encaminhado ‡ Pronese, venha a ser aprovado e os recursos liberados. 

E aÌ È que se percebe a face mais cruel do emblem·tico sistema de dependÍncia 

a que, em geral, est„o sujeitas todas as comunidades carentes do semi-·rido nordestino: a 

crenÁa inabal·vel de que mais cedo ou mais tarde o prefeito municipal (figura enaltecida e as 

vezes atÈ idolatrada) venha a conseguir levar adiante um projeto e a comunidade seja 

beneficiada. 

6.4.1 MECANISMOS DE CONTROLE 

A fiscalizaÁ„o da correta utilizaÁ„o dos recursos do projeto vai desde a 

elaboraÁ„o do projeto, atÈ a utilizaÁ„o pela comunidade, passando pela sua execuÁ„o. Na 

elaboraÁ„o, È preciso se ter em mente que este È um programa de incentivo ‡ participaÁ„o 

comunit·ria e somente a comunidade deveria interferir neste processo. Sendo assim, o ˙nico 

21 Segundo o Acordo de EmprÈstimo firmado com o Banco Mundial, o mutu·rio (Estado de Sergipe) passa a 

suportar um Ùnus por meio de multa proporcional ao valor do emprÈstimo n„o utilizado em determinada Època 

estabelecida no contrato. 

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controle possÌvel seria o controle social, mesmo com todas as suas imperfeiÁıes. Na 

execuÁ„o, na ausÍncia de mecanismos mais efetivos, a Pronese deveria exercer seu papel 

institucional e acompanhar de perto e exigir o cumprimento dos termos dos contratos 

firmados pelas associaÁıes como forma de inibir burlas aos contratos, aproveitando-se as 

empresas dos despreparos das associaÁıes. 

122 

Um importante instrumento de controle comunit·rio, que se poderia imputar 

como controle social s„o os comitÍs de controle obrigatÛrios, conforme as normas do PCPR- 

II. Eles s„o compostos por membros da comunidade e tÍm como funÁ„o fiscalizar e atestar o 

bom uso e a boa aplicaÁ„o dos recursos, segundo o que se propÙs a associaÁ„o. Entretanto, em 

PoÁo Redondo ele padece dos mesmos problemas que afligem os mais variados conselhos: a 

falta de capacitaÁ„o dos seus membros. Neste caso particular È mais acentuada ainda a 

dist‚ncia entre a realidade vivida pelos integrantes de tais comitÍs e as demandas que lhes s„o 

exigidas, como prestaÁ„o de contas, verificaÁ„o da compatibilidade do que foi projetado e o 

que foi executado, etc. 

Resta-lhes t„o somente a aposiÁ„o de sua assinatura onde lhes mandam assinar, 

legitimando a aÁ„o, seja ela correta ou n„o, ou mesmo transferindo para as comunidades as 

responsabilidades pelo controle exercido. … emblem·tico o depoimento de um integrante do 

comitÍ de controle da comunidade Lagoa do Riacho Salgado que teve executado um projeto 

de eletrificaÁ„o rural. Ao ser perguntado se o projeto previa a instalaÁ„o de uma rede 

monof·sica ou trif·sica, respondeu que achava que era a monof·sica, pois foi essa que foi 

instalada, afirmando em seguida que n„o poderia responder com certeza pois n„o tinha visto o 

projeto inicial. Ora, como exercer o controle se nem ao menos se sabe o que È para ser 

executado? 

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123 

Neste mesmo exemplo, e como forma de caracterizar a dist‚ncia entre as 

expectativas comunit·rias e a realidade aposta, situa-se o caso de um morador desta 

localidade que, ao ser informado que iriam instalar a rede elÈtrica na regi„o, procurou o ent„o 

presidente da associaÁ„o para saber que o tipo de rede seria instalada. Ao saber que seria 

trif·sica, e uma vez que trabalha com carpintaria, procurou a sogra para conseguir ajuda na 

aquisiÁ„o de um motor elÈtrico para ligar seus equipamentos, como plainas, serras, etc. 

Conseguiu da sogra uma vaca ìparidaî que facilmente seria trocada por um motor usado. Para 

sua surpresa, ao instalar o motor na rede elÈtrica, percebeu que sobrava um fio da instalaÁ„o 22 . 

Observou na fiaÁ„o dos postes da rede e l· somente tinham trÍs fios. Mesmo assim tentou 

fazer a ligaÁ„o, ao que n„o logrou Íxito, pois a corrente n„o era suficiente para movimentar o 

motor. Procurando informaÁ„o com tÈcnicos da concession·ria de energia respons·vel pelo 

fornecimento, foi-lhe dito de que a rede estava capacitada apenas para o sistema bif·sico e 

mesmo assim com baixa capacidade de carga, n„o podendo instalar um motor que puxasse 

muita energia, pois o transformador n„o ag¸entaria e prejudicaria o restante da comunidade. 

Com isso, o morador se viu devedor de uma vaca ‡ sogra e com um motor sem utilidade para 

o que pretendia. 

Neste particular, a Pronese, com toda a sua estrutura de tÈcnicos capacitados, 

padece de vontade em auxiliar (sem que isto se constitua interferÍncia) os integrantes dos 

comitÍs. Alguns casos s„o gritantes, e saltam aos olhos as irregularidades sem que sejam 

tomadas providÍncias. … exigido dos membros dos comitÍs de controle que sejam 

alfabetizados, exigÍncia desconhecida da maioria dos membros das associaÁıes, o que È 

confirmado por alguns integrantes desses comitÍs. 

22 Na instalaÁ„o de um sistema trif·sico, a rede elÈtrica conta com 4 fios, trÍs energizados e um neutro. Nos 

bif·sicos, a ligaÁ„o È feita com dois fios energizados e um neutro e na monof·sica, apenas um fio È energizado. 

A configuraÁ„o depende da carga solicitada pelo equipamento que ir· utilizar energia elÈtrica. 

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124 

Considerando ser praticamente impossÌvel para os Ûrg„os institucionalizados 

de controle saberem o que est· sendo demandado pelas comunidades antes mesmo que esta 

demanda se materialize em algum pleito ou projeto, n„o h· como pensar em um controle 

prÈvio ou concomitante a ser exercido por estes Ûrg„os, dependendo eles do chamamento ou 

provocaÁ„o da comunidade para que possam agir. AlÈm disso, a dispers„o dos gastos em 

v·rios pequenos projetos depıe contra a priorizaÁ„o desses Ûrg„os na seleÁ„o de um desses 

projetos para ser objeto de fiscalizaÁ„o, ante a baixa materialidade envolvida em cada um 

deles. 

Entretanto, a maioria dos entrevistados integrantes das associaÁıes, n„o tem o 

menor conhecimento do que sejam Ûrg„os de controle; a ˙nica referÍncia que eles tem de 

algum tipo de controle È o MinistÈrio P˙blico. Demonstraram desconhecer o que seja Ûrg„o de 

controle, considerando remota a hipÛtese de se socorrer da ìjustiÁaî. Somente em ˙ltimo caso, 

num caso extremamente grave (e aÌ cabe um juÌzo de valor do que seja extremamente grave, 

dependendo de quem esteja analisando), procurariam alguma inst‚ncia institucionalizada de 

proteÁ„o aos seus direitos. Existe um temor (ao menos È passada esta impress„o) de que È 

melhor n„o mexer com a ìjustiÁaî, por receio de que ao envolver o judici·rio a coisa se 

complique, ìarrebenteî para o lado mais fraco; que talvez seja melhor resolver 

amigavelmente, ìde que È isso mesmo, as coisas s„o assim mesmoî. 

No levantamento de campo, pÙde-se observar que a inst‚ncia que alguns 

entrevistados consideram apropriada, ou talvez a ˙nica, ou talvez a do alcance deles, seja 

inicialmente o tÈcnico da Pronese que trabalha na ·rea; e se n„o houver amparo nas 

den˙ncias, eles poder„o procurar a prÛpria Unidade em Aracaju. Entretanto, n„o deixaram 

claro o que se fazer diante da constataÁ„o de que a Pronese porventura n„o tivesse tomado 

providÍncias alguma, ante uma irregularidade observada; n„o sabem a quem recorrer se os 

tÈcnicos n„o tomaram providÍncias e a Pronese tambÈm n„o. Somente um ou outro 

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entrevistado È que mencionou, de forma genÈrica, que recorreria ‡ justiÁa sem especificar ou 

distinguir justiÁa de MinistÈrio P˙blico. No geral, existe um completo desconhecimento de 

que podem reclamar aos Ûrg„os de controle ou ao menos saber que existem Ûrg„oa de 

controle como Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de Contas da Uni„o e Controladoria 

Geral da Uni„o. 

125 

A fragilidade da Pronese no controle dos projetos pode ser exemplificada pelo 

atendimento a projetos da AssociaÁ„o Comunit·ria dos Pequenos Produtores de Santa Rosa 

do ErmÌrio. Esta associaÁ„o recebeu recursos em 1996 para a construÁ„o de uma ind˙stria de 

laticÌnios que nunca funcionou, estando o prÈdio abandonado e em ruÌnas. ProvidÍncia 

alguma foi tomada, e ainda assim, em 2000 foi aprovado projeto e liberado recursos para 

pavimentaÁ„o de ruas da comunidade. Como j· mencionado, È pouco crÌvel que a Pronese n„o 

soubesse dos problemas no primeiro projeto; alÈm de nada fazer para que a comunidade 

tivesse o objeto do seu pleito em funcionamento e revertendo os benefÌcios para os 

associados, aprova e libera novos recursos para a mesma associaÁ„o que n„o foi capaz de 

concluir o projeto anterior. 

6.4.2 EFETIVIDADE DOS PROJETOS 

A efetividade dos projetos deve ser medida na mesma raz„o da utilizaÁ„o dos 

objetos disponibilizados e a capacidade destes de produzirem melhoria na qualidade de vida 

daquelas comunidades em que foram instalados. De nada adianta ter as prestaÁıes de contas 

aprovadas, o Banco Mundial ter sido informado da execuÁ„o do programa, estatisticamente o 

programa ser um sucesso, se as comunidades continuam na mesma situaÁ„o em que viviam 

antes e atÈ mesmo em situaÁ„o pior ainda, j· que o impacto causado pela expectativa de um 

projeto produtivo sobre uma comunidade leva, muitas das vezes, ao aumento pela demanda de 

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serviÁos p˙blicos n„o suportados pela comunidade. Ao se frustrarem estas expectativas pela 

inexecuÁ„o do que se prometeu, causa um dano ainda maior. As externalidades do projeto n„o 

executado s„o ainda mais acentuadas. 

126 

Entretanto, a falta de efetividade pode se dar por diversas razıes, sendo aqui 

tratadas as duas principais ìmodalidadesî: a falta de utilizaÁ„o, pela comunidade, do objeto 

executado e a sustentabilidade do projeto. 

UtilizaÁ„o pela comunidade 

A utilizaÁ„o pela comunidade È pressuposto b·sico para se sustentar uma 

justificativa de alocaÁ„o de recursos p˙blicos em um projeto, mesmo que este n„o nasÁa de 

demandas comunit·rias. Quando È a comunidade que apresenta a demanda, acentua-se mais 

ainda a necessidade de se estabelecer um nexo entre o que a comunidade entendeu melhor e a 

sua efetiva utilizaÁ„o. Nesse sentido, alguns projetos carecem de fundamento para a sua 

execuÁ„o, haja vista a falta de utilizaÁ„o dos integrantes daquela comunidade dos objetos 

executados, seja por inexistÍncia do objeto, seja pela desvinculaÁ„o deste com a realidade 

local. 

Tome-se como exemplo os projetos executados na localidade de Santa Rosa do 

ErmÌrio, maior aglomerado urbano do municÌpio, perdendo em populaÁ„o somente para a 

sede. Nesse povoado, de 1995 a 2000, foram executados 5 projetos, sendo 3 produtivos e 2 de 

cunho social. Os projetos produtivos foram: uma casa de farinha e uma ind˙stria de laticÌnios 

(este, parcelado 23 em dois projetos, um denominado ìProduÁ„o de Queijo e Manteigaîe o 

outro de ìInd˙stria de LaticÌnio/Beneficiamento de Leiteî). 

23 Apesar de n„o permitido, o parcelamento de projetos com vistas a se adequar ao limite financeiro de 

financiamento parece ser uma regra para contornar a limitaÁ„o imposta pelo Banco Mundial, conforme j· 

mencionado anteriormente. 

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Figura 4 - Casa de Farinha 

financiada com recursos do 

PAPP 

127 

Figura 5 - Equipamentos da casa 

de farinha 

A Casa de Farinha, executada em 1996 e que recebeu R$ 21.598,00 do 

Programa, somente produziu duas ìfornadasî por absoluta falta de matÈria prima, e est· 

fechada com os seus equipamentos parados desde ent„o. 

A regi„o n„o mais produz mandioca, n„o sendo vi·vel, segundo depoimentos 

de moradores, a importaÁ„o dessa matÈria prima. Fica clara a desvinculaÁ„o da alocaÁ„o de 

recursos para um projeto que se mostrava em descompasso com a realidade local. … pouco 

crÌvel imaginar que n„o se soubesse disso. O interesse, no caso, foi o de atender a uma 

demanda por realizaÁ„o de obra ou pela venda de equipamento totalmente ‡ margem das 

necessidades da populaÁ„o local. Apesar de flagrante mau uso dos recursos, providÍncia 

alguma foi tomada com vistas a apurar responsabilidades ou mesmo evitar o cometimento do 

mesmo erro. 

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ExcluÌdo:

Figura 6 - F·brica de LaticÌnios 

financiada com recursos do 

PAPP 

Figura 7 - Interior da F·brica de 

LaticÌnios 

128 

A Ind˙stria de LaticÌnio apresenta um quadro ainda mais grave, j· que n„o foi 

utilizada em momento algum, apesar de ter consumido a totalidade dos recursos 

disponibilizados. Para a sua execuÁ„o foram alocados R$ 34.560,00, em 1995, no projeto de 

ProduÁ„o de Queijo e Manteiga e, em 1996, R$ 43.710,00 no outro projeto, o da Ind˙stria de 

LaticÌnio/Beneficiamento de Leite. A edificaÁ„o encontra-se em processo de deterioraÁ„o sem 

que providÍncia alguma tenha sido tomada para minimizar os prejuÌzos. 

Neste caso tem-se o agravante de n„o haver escassez de matÈria prima, n„o se 

explicando a n„o utilizaÁ„o, a n„o ser pelo descomprometimento de todos os integrantes do 

Programa para com os resultados dos projetos, bastando eles ñ os projetos ñ em si prÛprios, 

n„o importando a efetividade. A omiss„o da Pronese, que sabedora do problema n„o tomou 

providÍncia alguma, da associaÁ„o, que vendo seu pleito n„o ir adiante n„o se manifestou, do 

Banco Mundial, que n„o parece estar preocupado com esses ìdetalhesî, retrata o estado de 

letargia que toma conta de todos quando se trata de investimento p˙blico, deixando 

transparecer a errÙnea idÈia de que o dinheiro, por ser p˙blico, n„o È de ninguÈm quando na 

verdade È de todos. 

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Sustentabilidade 

129 

A sustentabilidade de projetos p˙blicos sempre deve ser objeto de atenÁ„o 

apurada em funÁ„o da transitoriedade daqueles que decidem e aplicam recursos p˙blicos em 

projetos de desenvolvimento. … comum se observar, posteriormente, que uma determinada 

obra, uma determinada aÁ„o n„o se mantÈm vi·vel como se imaginava ou se propalava. 

Entretanto, alguns outros aspectos podem ser incluÌdos para an·lise de sustentabilidade que 

n„o dependa exclusivamente do fator tempo. 

No presente estudo, e considerando o seu objeto ñ os projetos financiados pelo 

PAPP/PCPR ñ pode-se utilizar a divis„o, j· antes mencionada, quanto ‡ natureza dos projetos. 

Os estruturantes, apesar de basicamente contemplarem a projetos de energia 

elÈtrica para as comunidades, diferem pela forma com que esta energia È disponibilizada. A 

primeira delas, a energia elÈtrica por meio de redes de eletrificaÁ„o rural, demanda uma 

superestrutura prÈ-existente que possuem potencial impactante elevado no meio ambiente, a 

exemplo da forma mais comum de geraÁ„o de energia adotada no Brasil que È a hidrelÈtrica. 

Em que pese tal caracterÌstica, que pode se dar longe do ambiente em que se est· fazendo uso 

da energia, a sustentabilidade dessa forma de infra-estrutura depende de outros fatores 

disponibilizados para os usu·rios, mas que uma vez disponibilizados se incrementa a 

sustentabilidade. Assim o È quando, associada ‡ implantaÁ„o de redes de eletrificaÁ„o rural, as 

comunidades s„o assistidas com crÈdito para aquisiÁ„o de m·quinas que gerem renda acima 

do acrÈscimo de despesa causado pela utilizaÁ„o da energia. 

A segunda forma de disponibilizaÁ„o de energia para as comunidades no 

‚mbito do Programa, a energia por captaÁ„o da luz solar, apesar de atraente pelo fato de n„o 

ter um custo mensal relativo ‡ tarifa, traz consigo uma componente que inviabiliza a sua 

sustentabilidade, que È sua baixa potÍncia, suficiente apenas para pequenos eletrodomÈsticos e 

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poucos pontos de luz. Considerando a necessidade periÛdica de manutenÁ„o das baterias e a 

sua vida ˙til, a utilizaÁ„o da energia como mero item de conforto compromete sua 

sustentabilidade. 

130 

Os projetos produtivos tiveram a an·lise de sustentabilidade comprometida em 

funÁ„o dos problemas observados em suas execuÁıes. Mais que inviabilizar a an·lise, alguns 

deles s„o testemunhos da falta de preocupaÁ„o com a sustentabilidade. O que dizer de um 

projeto que se propıe a processar farinha de mandioca sendo que na comunidade n„o se 

produz a matÈria prima principal e n„o compensa import·-la de outras localidades? Dos 

projetos produtivos somente o de compra de trator foi levado adiante e de sua aquisiÁ„o atÈ 

hoje continua em uso e servindo ‡ comunidade. O sistema adotado pelas associaÁıes para o 

uso do equipamento ñ por meio da cobranÁa de horas trabalhadas ñ n„o garante a 

sustentabilidade do projeto, uma vez que, segundo relato de alguns associados, o dinheiro 

arrecadado È todo usado na manutenÁ„o da m·quina, n„o sobrando uma reserva para uma 

nova aquisiÁ„o futura, ficando na dependÍncia de novas formas de aquisiÁ„o, quando se 

encerrar a vida ˙til do equipamento. 

Os projetos sociais, tiveram pouca efetividade e sua sustentabilidade nasceu 

comprometida pela desvinculaÁ„o dos seus objetivos com as necessidade comunit·rias. O 

posto telefÙnico que poderia ter uma utilizaÁ„o mais efetiva foi desativado por circunst‚ncias 

conjunturais da polÌtica de privatizaÁ„o, cuja nova sistem·tica de investimentos do setor n„o 

mais contempla postos comunit·rios como vi·veis de serem mantidos. O centro de 

treinamento de vaqueiros, apesar de apoiado em tradiÁıes locais È de pouco alcance e limitado 

a uso espor·dico a festividades anuais, o que se mostra imprÛprio ante as necessidades mais 

urgentes de investimento p˙blico, principalmente considerando que o ˙ltimo projeto aprovado 

para o municÌpio foi em setembro de 2000, e passados mais de dois anos (o projeto para o 

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centro de treinamento foi aprovado em dezembro de 2002) a ˙nica demanda ìcomunit·riaî 

levada adiante foi um centro de lazer ,de pouco alcance . 

Figura 8 - Centro de Treinamento de Vaqueiros na localidade 

Parque Uni„o 

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131

7 CONCLUS’ES 

132 

A demanda crescente pelo desenvolvimento econÙmico de regiıes pobres n„o 

pode resultar em um modelo de desenvolvimento em que comprometa a perenidade desse 

prÛprio desenvolvimento. Nesse sentido, a busca pelo desenvolvimento humano e a 

manutenÁ„o dos benefÌcios advindo para as geraÁıes futuras deveria ser uma preocupaÁ„o dos 

governos de naÁıes em desenvolvimento como o Brasil. Entretanto, o que se observa È o 

descompasso entre os propÛsitos das polÌticas p˙blicas implementadas e os resultados obtidos. 

O componente polÌtico no bojo das polÌticas p˙blicas n„o tÍm sido suficiente 

para garantir a sustentabilidade de projetos que visavam ao desenvolvimento econÙmico. 

Antes, muitas vezes, tem servido de instrumento para o desvirtuamento dos objetivos de 

programas e projetos p˙blicos. 

O Brasil, inserido que est· na comunidade internacional, coaduna com as 

polÌticas de organismos internacionais e da maioria dos paÌses desenvolvidos nas mais 

diversas ·reas: na economia, na polÌtica, em questıes ambientais, de cidadania, dentre outras. 

Dessa forma, procura implementar polÌticas p˙blicas aderentes aos modelos preconizados por 

esses organismos, que potencialmente representam avanÁos significativos em relaÁ„o ‡ 

realidade da maioria de sua populaÁ„o, abrindo a possibilidade de modificaÁ„o da condiÁ„o de 

vida dessa contingente humano, privado dos mais variados tipos de necessidades b·sicas que 

deveriam ser comum a todos, como forma de garantir o mÌnimo de dignidade humana, 

princÌpio fundamental e direito constitucionalmente garantido a todos. 

Entretanto, as intervenientes observadas ao longo do caminho entre a 

concepÁ„o de uma polÌtica p˙blica e a sua implementaÁ„o s„o de tal maneira significativa, que 

desvirtuam os objetivos antes pretendidos ou ao menos propalados. Tais interveniÍncias 

podem se traduzir em alteraÁıes, desde a inadequaÁ„o de um modelo ‡ realidade local onde 

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ser· implementada a aÁ„o p˙blica, atÈ a interferÍncia polÌtica-eleitoreira que impede que as 

populaÁıes alvo aufiram os benefÌcios dos investimentos p˙blicos, resultando em condiÁıes 

piores do que as observadas anteriormente a aÁ„o p˙blica, seja no aspecto do 

desenvolvimento econÙmico, seja no aspecto ambiental. 

133 

… o que se pode observar dos resultados do Projeto CalifÛrnia em que um 

projeto grandioso que se propunha minimizar os efeitos danosos da adversidade clim·tica da 

regi„o por meio de modernas tÈcnicas de convivÍncia com a seca, principalmente por meio da 

utilizaÁ„o da irrigaÁ„o, resultou em uma situaÁ„o que tende ao desastre, em face da 

desagregaÁ„o social decorrente da implantaÁ„o do PerÌmetro e da degradaÁ„o ambiental 

conseq¸ente. 

In˙meras s„o as conseq¸Íncias negativas da inefetividade do Projeto, algumas 

de car·ter incidental (no ‚mbito deste trabalho), como a discuss„o econÙmica quanto aos 

custos de oportunidade dos recursos envolvidos, como tambÈm algumas de natureza 

ambiental observadas pela realidade material observada no Projeto, ‡s voltas com problemas 

de salinizaÁ„o de solos, pelo uso inadequado da irrigaÁ„o, degradaÁ„o das matas origin·rias da 

regi„o em funÁ„o da comercializaÁ„o de carv„o, forma predatÛria que alguns assentados 

encontraram para auferir aumento de renda, e a caracterÌstica de monocultura praticada no 

PerÌmetro, que aumenta o uso de agrotÛxico, conseq¸Íncia direta do desmatamento e da 

pouca diversidade biolÛgica que a monocultura provoca. Esses fatores acabaram por impor 

uma baixa remuneraÁ„o dos lotes produtivos, gerando, como conseq¸Íncia, a alta rotatividade 

dos assentados, rotatividade tambÈm provocada pela inadequaÁ„o da escolha dos primeiros 

assentados, pescadores da regi„o sem tradiÁ„o no trabalho com a terra e sem conhecimento 

para o manejo de tÈcnicas de irrigaÁ„o. 

O Projeto JacarÈ-Curituba segue no mesmo caminho, n„o parecendo ter tido 

assimilada pelos implementadores de polÌticas p˙blicas, o exemplo negativo do Projeto 

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CalifÛrnia. AlÈm de problemas de concepÁ„o e de redirecionamento de objetivos sem a 

necess·ria adequaÁ„o metodolÛgica das tÈcnicas a serem utilizadas - comuns aos dois projetos 

- o JacarÈ-Curituba apresenta outros aspectos negativos que reforÁam a imagem de pouca 

preocupaÁ„o com o gasto p˙blico. … not·vel que, quando da demarcaÁ„o dos lotes para os 

assentamentos, a ·rea projetada supera a ·rea fÌsica disponÌvel, invadindo alguns lotes do 

Projeto CalifÛrnia. 

134 

AlÈm disso, na concepÁ„o do Projeto n„o houve a preocupaÁ„o em verificar a 

existÍncia de projetos de outras instituiÁıes que atuam diretamente na ·rea, como a CHESF 

que j· havia planejado a alocaÁ„o de torres para transporte da rede de eletrificaÁ„o. Assim, 

como as duas torres ficariam ilhadas por estarem dentro lago planejado para o projeto JacarÈ- 

Curituba, foi necess·rio relocar essa reserva hÌdrica para local menos adequado aos propÛsito 

de distribuiÁ„o de ·gua dentro do perÌmetro. 

As conseq¸Íncias desse descaso para com o planejamento-execuÁ„o, e seus 

reflexos na sociedade local, s„o maiores quando consideradas as alteraÁıes sofridas na 

composiÁ„o dessa sociedade em funÁ„o dos fluxos migratÛrios motivados por um lado pela 

degradaÁ„o ambiental e por outro pela polÌtica de concess„o de cunho assistencialista, que 

atrai migrantes do local de origem por falta de condiÁıes de sobrevivÍncia, fazendo aumentar 

o contingente de populaÁıes pobres em busca de ajuda do poder p˙blico. 

A inadequaÁ„o de modelos (descompasso entre a realidade virtual justaposta no 

planejamento e a realidade material vivida pela comunidade objeto da aÁ„o p˙blica) pode ser 

observada quando da implementaÁ„o de polÌticas que n„o consideram as peculiaridades locais 

onde ser„o alocados recursos, procurando reproduzir realidades distantes da cultura e das 

condiÁıes materiais das populaÁıes destinat·rias do investimento p˙blico. 

Tome-se como exemplo a forma de intervenÁ„o estatal em que o planejamento, 

execuÁ„o e controle passam para a responsabilidade das comunidades por meio de 

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associaÁıes e conselhos comunit·rios. Sem uma polÌtica educacional que propicie ‡s 

comunidades condiÁıes de discernimento e consciÍncia cidad„, a transferÍncia de 

responsabilidade da forma atualmente praticada apenas encobre a atuaÁ„o polÌtica do Estado 

em aÁıes que deveriam estar a cargo das comunidades. 

135 

O est·gio de submiss„o dessas comunidades em relaÁ„o ao poder polÌtico 

constituÌdo, transforma esses programas em legitimadores de aÁ„o que ordinariamente 

pertence ‡s comunidades, mas que materialmente È executada pelo Estado. Esse 

comportamento do Estado (Uni„o, Estado e MunicÌpios) ficou demonstrado no presente 

estudo, na an·lise do PAPP e do PCPR ñ programas com concepÁ„o principal voltada para a 

atuaÁ„o das comunidades na formulaÁ„o de polÌticas de desenvolvimento sustent·vel ñ 

quando o Estado se apropria dessa funÁ„o e a utiliza para a consecuÁ„o de suas polÌticas, por 

meio da implementaÁ„o de polÌticas de governo. 

A crÌtica feita n„o È ao modelo, mas ‡ forma como o ele È implementado em 

que n„o se consideram a realidade das comunidades locais. O erro n„o È de concepÁ„o mas de 

implementaÁ„o. Os benefÌcios da transferÍncia de direitos e deveres na implementaÁ„o de 

polÌticas p˙blicas de investimento para as comunidades È ineg·vel, mas essas comunidades 

tÍm que estar preparadas para o exercÌcio desses direitos e deveres. A condiÁ„o material para 

o exercÌcio do controle social È condiÁ„o fundamental para o sucesso de aÁ„o que 

pressuponha a participaÁ„o comunit·ria, atÈ mesmo porque os Ûrg„o de controle 

institucionalizados n„o est„o adequadamente estruturados para dar conta da enormidade de 

demandas por fiscalizaÁ„o. Nem poderiam estar, nem v„o estar em tempo algum (como em 

qualquer paÌs) aptos a fiscalizarem todo e qualquer investimento p˙blico. 

A interferÍncia polÌtico-eleitoreira È conseq¸Íncia direta do baixo controle 

social exercido quando se trata de investimentos p˙blicos, constituindo-se, de igual forma, em 

entrave para o aumento da participaÁ„o popular nas decisıes de polÌticas p˙blicas. O sistema 

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polÌtico brasileiro propicia e se alimenta da baixa instruÁ„o do eleitorado, confinando um 

contingente de cidad„os (na acepÁ„o daqueles que votam) a uma condiÁ„o de dependÍncia 

econÙmica e intelectual que alimenta o sistema. 

136 

Dessa forma, n„o interessa a esse sistema que a populaÁ„o saia da condiÁ„o de 

dependÍncia, pois È ela que decide por este ou aquele candidato, ante o seu volume no 

universo dos eleitores. Os teÛricos ìformadores de opini„oî n„o exercem influÍncia sobre esse 

contingente em funÁ„o da concorrÍncia exercida pelo sistema que seduz materialmente em 

detrimento da seduÁ„o conceitual oferecida pelos ìformadores de opini„oî. Em outras 

palavras, o que a populaÁ„o carente (que decide as eleiÁıes) quer È resultado imediato 

(imediatista) representado pelo atendimento de uma necessidade premente, mesmo que de 

baixa materialidade; concepÁıes filosÛficas a respeito de probidade administrativa, 

sustentabilidade de investimentos, progresso coletivo e desenvolvimento humano passam 

longe das prioridades daqueles ìesquecidosî e cuja primazia È sobreviver. 

Afora essas constataÁıes, os projetos p˙blicos de desenvolvimento 

historicamente trazem consigo uma carga negativa, principalmente por contemplarem 

problemas de planejamento, de execuÁ„o, abandono, corrupÁ„o e falta de resultados efetivos 

para a populaÁ„o. Malgrado esta concepÁ„o, nos ˙ltimos anos o Brasil tem experimentado 

novos ventos democr·ticos, acompanhados pela melhoria (mesmo que a passos lentos) na 

gest„o da coisa p˙blica, por meio de aÁıes mais transparentes e disposiÁ„o para alterar este 

quadro de desconfianÁa generalizada no administrador p˙blico. AÁıes de instituiÁıes 

p˙blicas, embora incipientes tÍm contribuÌdo para a melhoria de imagem do gasto p˙blico, 

mesmo que recrudescida por situaÁıes pontuais que fazem acender a desconfianÁa da 

populaÁ„o de que estamos no caminho certo. 

N„o obstante essas constataÁıes iniciais, de cunho genÈrico e de alcance mais 

universal, o estudo permitiu observar uma realidade prÛxima, representada pelos 

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investimentos p˙blicos em regiıes carentes como o municÌpio de PoÁo Redondo. Nele, pode- 

se observar que a aÁ„o p˙blica n„o evoluiu na mesma velocidade das necessidades da 

populaÁ„o. As v·rias formas de atuaÁ„o do Estado na regi„o se caracterizam pelas mesmas 

condiÁıes que impedem uma efetividade plena do gasto p˙blico. Quando adotada a postura 

centralizadora, o gasto È mal feito, o planejamento È inadequado, os objetivos s„o desviados e 

os resultados s„o pÌfios. Quando transferidas as responsabilidades para as comunidades, isso 

se d·, apenas no sentido formal, continuando o Estado a executar materialmente as atribuiÁıes 

que seriam das comunidades, seja por meio da interferÍncia direta, via mecanismos de 

controle das demandas comunit·rias , seja por meio de prepostos cooptados junto ‡queles que 

deveriam ser os verdadeiros formuladores das polÌticas. 

137 

… ineg·vel, entretanto, sem compartilhar da polÌtica do mal menor, que para 

regiıes como a estudada o investimento p˙blico se constitui em importante componente na 

busca de satisfaÁ„o de necessidades materiais mais urgentes. A crÌtica que se faz È quanto aos 

resultados em funÁ„o dos montantes investidos. AlÈm disso, o aumento de receitas dos 

municÌpios n„o tÍm refletido diretamente na populaÁ„o, muito por causa da m· aplicaÁ„o dos 

recursos financeiros, representado n„o sÛ pelo gasto eleitoreiro, ou mesmo por desvio de 

finalidades do gasto p˙blico, mas tambÈm por uma polÌtica deliberada de privilegiar o 

assistencialismo em detrimento da promoÁ„o do desenvolvimento sustent·vel. 

Os reflexos do aumento das receitas financeiras do municÌpio somente se fez 

sentir nos nÌveis da educaÁ„o, em que pese n„o ter sido um privilÈgio exclusivo de PoÁo 

Redondo, j· que se observa que este aumento foi generalizado, reflexo mais de uma polÌtica 

nacional de valorizaÁ„o da educaÁ„o, principalmente amparada pela vinculaÁ„o de receitas ‡s 

despesas com educaÁ„o (Fundef), do que de uma aÁ„o municipal. Mesmo assim, o municÌpio 

experimentou um crescimento no Ìndice de educaÁ„o e da taxa de alfabetizaÁ„o de adultos 

bem acima da mÈdia da regi„o, chegando a figurar na 61 posiÁ„o dentre os municÌpios 

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asileiros que tiveram crescimento mais expressivo no Ìndice de educaÁ„o (IDH do PNUD), 

apesar de ocupar apenas a 5.394 posiÁ„o nacional e 75 e ˙ltima posiÁ„o no ranking estadual 

do IDH municipal tambÈm do PNUD. 

138 

Por outro lado, a queda registrada na renda da populaÁ„o reflete os resultados 

da polÌtica assistencialista municipal. Apesar de tambÈm ter havido um incremento 

significativo nas receitas municipais, principalmente aquelas relativas ‡s transferÍncias 

obrigatÛrias (que n„o refletem o resultado de uma polÌtica local) a renda da populaÁ„o n„o 

acompanhou esse crescimento, ao contr·rio, houve uma retraÁ„o, fato que n„o ocorreu com os 

demais municÌpios sergipanos ñ apenas PoÁo Redondo teve reduÁ„o nesse indicador. 

Volta a quest„o do alcance e duraÁ„o de polÌticas assistencialistas. Para aqueles 

que tiveram a sua situaÁ„o de pen˙ria minorada, esse tipo de polÌtica È v·lida, pois resultou 

em uma melhoria na sua condiÁ„o de vida. Para aqueles que ainda se encontram em situaÁ„o 

de pen˙ria resta apenas a esperanÁa de serem alcanÁados por nova aÁ„o polÌtica. 

Entretanto, para os que se encontram em um patamar um pouco acima dos dois 

casos anteriores, a polÌtica de assistencialismo n„o traz resultados efetivos ou quando traz s„o 

de tal forma diluÌdos que n„o atendem ‡s suas expectativas. AlÈm disso, as necessidades 

humanas s„o ilimitadas e os recursos p˙blicos s„o extremamente limitados, antevendo-se um 

ponto a partir do qual o assistencialismo n„o se sustentar·. 

A dificuldade daqueles que adotam esta postura como filosofia polÌtica È 

encontrar um ponto de equilÌbrio entre o atendimento daquelas populaÁıes as quais, de fato, 

sÛ resta o assistencialismo, e o fomento a atividades sustent·veis. E ainda, a identificaÁ„o da 

dimens„o temporal e espacial para o assistencialismo: se apenas È dado ‡s comunidades o 

mÌnimo para sobrevivÍncia, elas n„o conseguir„o se desvincular da dependÍncia dos recursos 

p˙blicos, perpetuando sua dependÍncia para sobreviver; se a populaÁ„o de uma ·rea È 

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assistida, populaÁıes carentes de outras localidades s„o atraÌdas para o territÛrio de 

atendimento , fazendo aumentar a demanda por assistencialismo. 

139 

… o que parece acontecer em PoÁo Redondo, em que o contingente de 

necessitados aumento na medida em que se estimula a pr·tica do assistencialismo p˙blico 

atrelado ‡ polÌtica para a quest„o agr·ria, que tem atraÌdo um outro contingente de 

dependentes do poder p˙blico, o dos movimentos populares pela posse da terra. N„o obstante, 

fica a esperanÁa de que a melhoria dos Ìndices observados quanto ‡ educaÁ„o seja uma 

possibilidade de melhoria futura, em funÁ„o formaÁ„o de cidad„os propiciada pela educaÁ„o 

formal. 

Apesar dos aspectos mencionados, importa ressaltar algumas constataÁıes que 

autorizam concluir que, apesar das enormes deficiÍncia das intervenÁıes p˙blicas, em 

particular programas como o PAPP/PCPR, alguns aspectos residuais salvam os programas da 

condenaÁ„o completa quanto a sua efetividade. 

Quando da an·lise dos projetos de eletrificaÁ„o rural, por meio de rede 

convencional, e dos projetos de eletrificaÁ„o por meio da captaÁ„o da energia solar, È ineg·vel 

que, para comunidades carentes, desprovidas de itens de conforto ñ que num olhar distante 

pode n„o significar muito ñ as implicaÁıes v„o muito alÈm da simples melhoria 

aparentemente observada. A forma de iluminaÁ„o comumente usada nestas localidades 

desprovidas de eletrificaÁ„o È a queima de querosene em candeeiros. Os reflexos negativos da 

utilizaÁ„o do candeeiros podem ser observados na sa˙de dos usu·rios, principalmente na vis„o 

e no sistema respiratÛrio. 

A vis„o, apesar de o h·bito da leitura n„o ser uma caracterÌsticas dessas 

comunidades, È sacrificada na medida em que para qualquer atividade que se exija uma 

acuidade maior, a luz È insuficiente, levando a quadros de presbiopias (vista cansada) 

precoces. O aparelho respiratÛrio È prejudicado pela fumaÁa exalada pela queima do 

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querosene, agravada pela necessidade de se manter janelas fechadas por causa do vento que 

apaga a chama do candeeiro. 

140 

Dessa forma, mesmo considerando as observaÁıes quanto a pouca 

sustentabilidade da eletrificaÁ„o por captaÁ„o de luz solar, o benefÌcio gerado n„o pode ser 

desconsiderado. O preocupante È a falta de polÌticas p˙blicas que possibilitem a desvinculaÁ„o 

da dependÍncia financeira das comunidades carentes de ìajudasî do poder p˙blico. No caso 

do benefÌcio gerado pela melhoria na qualidade de vida de comunidades carentes pode ser 

efÍmero, pois a necessidade de manutenÁ„o e troca das baterias do sistema de captaÁ„o de luz 

solar pode inviabilizar a utilizaÁ„o e propiciar o sucateamento do sistema a mÈdio prazo. 

Os exemplos mencionados no trabalho, demonstram as consideraÁıes feitas a 

respeito da qualidade do gasto p˙blico, desvinculado dos objetivos das comunidades, mas que 

interessam a grupos que orbitam a AdministraÁ„o P˙blica, comportando-se esta passivamente 

em detrimento da populaÁ„o, seja pelo desejo de cunho estatÌstico em ter seus orÁamentos 

plenamente executados (concendentes), seja pelo desejo polÌtico-partid·rio de trazer o maior 

volume de recursos para os municÌpios, mesmo que sejam de pouca ou nenhuma efetividade. 

Tal caracterÌstica favorece o descontrole e a corrupÁ„o que, alÈm das mazelas 

apontadas, contribui ainda mais para alimentar o sistema que privilegia o desvio de dinheiro 

p˙blico em benefÌcio de uns poucos em detrimento da populaÁ„o em geral, especialmente os 

mais pobres e mais necessitados de aÁıes efetivas dos poderes p˙blicos. Se j· n„o h· uma 

cultura de acompanhamento do gasto p˙blico pela populaÁ„o, fruto de uma completa ausÍncia 

de educaÁ„o cidad„, muito menos fiscalizado ser· uma projeto que nada represente em termos 

de perspectiva de melhoria ou mesmo de anseios da comunidade, retroalimentando o sistema. 

Quanto ao PAPP/PCPR, tomado para an·lise pelo componente comunit·rio 

introduzido, o que se observou È que o programa n„o cumpre a sua principal e inovadora 

proposiÁ„o, que È a de transferir para as comunidades o poder de decis„o sobre o que È melhor 

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em termos de investimento para o desenvolvimento local. N„o se cobra aqui, como 

efetividade do programa, que a comunidade espontaneamente deseje o desenvolvimento 

sustent·vel, ao menos numa fase incipiente como atual, mas que o grande diferencial do 

programa fosse alcanÁado, qual seja, que a origem das demandas fosse comunit·ria. 

141 

Todos os pequenos projetos analisados, objetos do universo pesquisado, 

apresentaram os mesmos problemas. As demandas nunca s„o origin·rias das comunidades, e 

o que È pior, o critÈrio de escolha do projeto È totalmente desvinculado da realidade local; se 

ao menos, mesmo que desvirtuando o princÌpio do programa, houvesse a preocupaÁ„o dos 

agentes p˙blicos com o resultado advindo para a comunidade, certamente o retorno seria mais 

evidente. Ao invÈs disso, quem determina no que investir È o lÌder polÌtico local, no se pode 

chamar de ìescolha de oportunidadeî, na qual, por meio de manipulaÁ„o de associaÁıes se 

decide que tipo de projeto empreender segundo o seu projeto polÌtico para a sua regi„o ou, 

mesmo, suas conveniÍncias polÌtico-eleitoreiras e o aparato que lhe È disponibilizado para a 

execuÁ„o fÌsica. 

O funcionamento dessa engrenagem comeÁa com a identificaÁ„o de uma fonte 

de recurso, no caso, o financiamento a fundo perdido de recursos do BIRD gerenciado pela 

Pronese. Em seguida levanta-se os contatos necess·rios para a aprovaÁ„o do projeto, contrate- 

se uma executora e por fim presta-se contas. As necessidades da comunidade, a expectativa 

gerada, o impacto ambiental proporcionado e atÈ mesmo a efetiva execuÁ„o do objeto do 

projeto s„o considerados meros detalhes pelos integrantes desta engrenagem, assistindo, a 

comunidade, ‡ falta de resultados e de efetividade do gasto, como a que confirmar o velho 

conceito infelizmente impregnado na cultura das populaÁıes mais pobres de que ìÈ isso 

mesmoî, ou mesmo de que, como o dinheiro È p˙blico n„o È de ninguÈm, quando na verdade 

È de todos. 

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142 

Resta aos membros da engrenagem a cÙmoda e cÌnica sensaÁ„o de dever 

cumprido, cada um com o seu princÌpio, com a natureza de sua atividade: ao gestor p˙blico o 

que importa È que trouxe recursos para o municÌpio; ao BIRD o que importa s„o os n˙meros 

alcanÁados; para a Pronese o que importa È o quanto foi financiado, entendido este como o 

simples desembolso, j· que muitos projetos simplesmente n„o existem sem que medidas 

efetivas sejam tomadas para se inibir a reincidÍncia de novas inexecuÁıes. Para a empresa 

executora, geralmente pequenas construtoras que orbitam em torno de pequenas prefeituras a 

oferecer facilidades aos prefeitos, em ver suas intenÁıes n„o declaradas plenamente 

satisfeitas, o que interessa È o maior n˙mero de obras com os maiores recursos disponÌveis. 

Os Ûrg„os de controle, padecendo de estrutural material insuficiente para acompanhar as 

despesas pulverizadas em milhares de aÁıes, e na ausÍncia de um controle social, confortam- 

se com os resultados alcanÁados, geralmente significativos e de materialidade crescente, mas 

ainda longe de evitar, na origem, os desvios de finalidades nos gastos p˙blicos. 

Ordinariamente os mesmos mecanismos ineficazes de alocaÁ„o de recursos 

p˙blicos em geral continuam a prevalecer na aplicaÁ„o do programa analisado, assim como 

suas conseq¸Íncias. Como agravante, o controle da aplicaÁ„o desses recursos È extremamente 

prejudicado uma vez que se trata de pequenos projetos que consomem recursos financeiros de 

pequena monta. Isso se analisados de forma separada, j· que o Programa envolveu cifras na 

casa de 79 milhıes de dÛlares no perÌodo de 1995 a 2001 (Pronese, 2001). Mas, por haver 

dispers„o de recursos h· a sensaÁ„o de que o prejuÌzo n„o È t„o grande. E, mesmo quando os 

respons·veis pela aplicaÁ„o dos recursos s„o flagrados em alguma situaÁ„o de ilegalidade, 

alÈm da folclÛrica desculpa dos envolvidos de que est„o sendo vÌtimas de orquestraÁıes 

polÌticas com vistas a barrar a modernidade da administraÁ„o, h· ainda a baixa materialidade 

dos valores, levando a j· descrente populaÁ„o a n„o dar muita import‚ncia para um 

ëroubinhoí a mais. 

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143 

Veja-se por exemplo, o resultado de notÌcias veiculadas no seman·rio Cinform 

(2002), informando supostas irregularidades na utililizaÁ„o dos recursos p˙blicos do Projeto 

S„o JosÈ: n„o houve aÁ„o alguma do Tribunal de Contas do Estado para apurar os fatos, o 

mesmo ocorrendo com o Tribunal de Contas da Uni„o, e os MinistÈrios P˙blicos estadual e 

federal. Neste sentido, como dantes defendido, È de fundamental import‚ncia a existÍncia de 

um controle social forte, esclarecido e atuante, controle este bastante incipiente em nossa 

sociedade. 

AlÈm das questıes mencionadas com a caracterÌstica prÛpria do programa 

(grande dispers„o dos pequenos projetos, fazendo parecer se tratar de pequenos valores 

envolvidos) existe ainda a situaÁ„o por que passam a maioria dos Ûrg„os de controle estadual 

e federal. 

”rg„os como a Controladoria Geral da Uni„o no Estado (CGU), alÈm da 

conhecida falta de pessoal, n„o possuem autonomia para desencadear fiscalizaÁıes locais. Isso 

ocorre tambÈm com o Tribunal de Contas da Uni„o, que possui o mecanismo da representaÁ„o 

ñ em que um analista, Diretor ou mesmo a Secret·ria no Estado possa desencadear um 

processo de fiscalizaÁ„o ñ mas depende de uma autorizaÁ„o superior do Ministro daquela 

Corte, autorizaÁ„o que muitas das vezes somente È dada quando considerados critÈrios como 

o da materialidade envolvida, pois existem muito mais demandas por fiscalizaÁıes do que a 

disponibilidade de pessoal permite, fazendo com que sejam priorizadas aÁıes em que a 

materialidade individual envolvida seja maior, decidindo-se em ordem decrescentes do dano a 

ser evitado ou recuperado. 

O Tribunal de Contas do Estado, parece padecer de autonomia, sempre atrelado 

a interesses locais que muitas das vezes se constituem em obst·culos intransponÌveis, em que 

pese a preocupaÁ„o do corpo tÈcnico daquela corte em que fossem levados adiante suas 

propostas de fiscalizaÁıes. Quanto aos MinistÈrios P˙blicos, estes sim dotados de uma 

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estrutura independente e com ferramentas de investigaÁ„o e apuraÁ„o muito mais cÈleres e 

contundentes do que os anteriormente mencionados, mas, novamente, a materialidade 

envolvida acaba por se constituir em um sÈrio obst·culo. 

144 

A propÛsito, todas estas instituiÁıes geralmente trabalham sobre o fato 

consumado, qual seja, a malversaÁ„o dos recursos j· praticada, restando a remota 

possibilidade de recomposiÁ„o do dano ou a recuperaÁ„o dos recursos desviados em sua 

totalidade, haja vista o histÛrico de impunibilidade e flexibilidade da legislaÁ„o brasileira em 

relaÁ„o a puniÁıes ou recuperaÁ„o de bens adquiridos como produto de atividade lesivas ao 

patrimÙnio p˙blico. 

Resta a preocupante conclus„o de que, independente da forma como o Estado 

vem atuado nos projetos de desenvolvimento econÙmico e ambiental no semi-·rido sergipano 

os resultados s„o muito abaixo dos retornos esperados, principalmente em relaÁ„o ‡ 

materialidade dos recursos envolvidos nesses projetos, considerando a baixa efetividade que 

os investimentos tÍm tido no sentido de retirar as populaÁıes mais carentes da regi„o, do nÌvel 

de probreza que se encontram h· muito tempo e, principalmente, de reduzir a dependÍncia 

desta populaÁ„o de retirar o seu sustento de polÌticas p˙blicas assistencialistas e da exploraÁ„o 

indiscriminada do meio natural, provocando degradaÁ„o ambiental. A primeira pela 

incapacidade do Estado em manter por muito tempo o assistencialismo, j· que por n„o 

contemplar a sustentabilidade dos assistidos tal polÌtica se retroalimenta pela dependÍncia 

criada e pela capacidade de atraÁ„o de novas demandas, tendendo ‡ autofagia; a segunda, 

pela saturaÁ„o e esgotamento do meio natural em raz„o da histÛrica e crescente aÁ„o antrÛpica 

depredatÛria, seja pela subsistÍncia, seja pela irrespons·vel busca de retorno f·cil. 

Os prejuÌzos decorrentes produzem reflexos indesej·veis tanto nas localidades 

em que foram implantados os projetos, como no meio ambiente (relaÁ„o sociedade-natureza), 

pois h· uma quebra na interrelaÁ„o existente entre essas sociedades e o meio natural, 

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provocada pelos desmatamentos e utilizaÁ„o indiscriminada dos recursos da natureza na fase 

de implantaÁ„o de grandes projetos (perÌmetros irrigados, barragens, etc.), sem que os 

benefÌcios advindos dos projetos sejam efetivados. A quebra da interrelaÁ„o resulta em uma 

situaÁ„o pior do que a observada anteriormente ‡ aÁ„o p˙blica, n„o sÛ pela prÛpria aÁ„o 

degradante dos recursos naturais como tambÈm pelas conseq¸Íncias das expectativas geradas 

e n„o atendidas pelos diversos projetos, agravando os j· existentes problemas sociais. 

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Jackson Luiz Araújo Souza

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