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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO<br />
INSTITUTO DE ECONOMIA<br />
TESE DE DOUTORADO<br />
ANÁLISE DA REGULAÇÃO TARIFÁRIA PELO CUSTO DE SERVIÇOS:<br />
Discussão sobre a a<strong>de</strong>quação dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital.<br />
VICENTE ANTONIO DE CASTRO FERREIRA<br />
ORIENTADOR: Prof HELDER QUEIROZ PINTO Jr.<br />
Junho <strong>de</strong> 2007.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO<br />
INSTITUTO DE ECONOMIA<br />
TESE DE DOUTORADO<br />
ANÁLISE DA REGULAÇÃO TARIFÁRIA PELO CUSTO DE SERVIÇOS:<br />
Discussão sobre a a<strong>de</strong>quação dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital.<br />
VICENTE ANTONIO DE CASTRO FERREIRA<br />
ORIENTADOR: Prof HELDER QUEIROZ PINTO Jr.<br />
Junho <strong>de</strong> 2007.<br />
2
ANÁLISE DA REGULAÇÃO TARIFÁRIA PELO CUSTO DE SERVIÇOS:<br />
Discussão sobre a a<strong>de</strong>quação dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital..<br />
Vicente Antonio <strong>de</strong> Castro Ferreira<br />
Tese submeti<strong>da</strong> ao corpo docente do <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> <strong>Economia</strong> <strong>da</strong><br />
Universi<strong>da</strong><strong>de</strong> Fe<strong>de</strong>ral do Rio <strong>de</strong> Janeiro, como parte dos requisitos necessários<br />
para a obtenção do grau <strong>de</strong> Doutor em <strong>Economia</strong>.<br />
Aprova<strong>da</strong> por:<br />
_____________________________________________________<br />
Prof. Hel<strong>de</strong>r Queiroz Pinto Jr, DSc. - IE/<strong>UFRJ</strong> (orientador)<br />
_____________________________________________________<br />
Prof. Edmar Luiz Fagun<strong>de</strong>s <strong>de</strong> Almei<strong>da</strong> – IE/<strong>UFRJ</strong><br />
_____________________________________________________<br />
Prof. Ronaldo Fiani – IE/<strong>UFRJ</strong><br />
_____________________________________________________<br />
José Cesário Cecchi - Agência Nacional <strong>de</strong> Petróleo (ANP)<br />
_____________________________________________________<br />
Prof. Marcos Gonçalves Ávila – COPPEAD/<strong>UFRJ</strong><br />
___________________________________________________<br />
Profa. Margari<strong>da</strong> G. P. S. Gutiérrez – COPPEAD/<strong>UFRJ</strong><br />
3
Ferreira, Vicente Antonio <strong>de</strong> Castro<br />
Análise <strong>da</strong> regulação tarifária pelo custo <strong>de</strong> serviços: discussão sobre a a<strong>de</strong>quação dos mo<strong>de</strong>los<br />
<strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital.. / Vicente Antonio <strong>de</strong> Castro Ferreira: orientação <strong>de</strong> Hel<strong>de</strong>r Queiroz Pinto Jr. –<br />
Rio <strong>de</strong> Janeiro, <strong>UFRJ</strong> 2007<br />
157p: 30 cm<br />
Tese <strong>de</strong> Doutorado – <strong>UFRJ</strong> / <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> <strong>Economia</strong><br />
4
Para minha mãe Therezinha , meu pai Vicente (in memoriam)<br />
e meu filho Vicente<br />
5
AGRADECIMENTOS<br />
É muito importante registrar que este trabalho não teria sido<br />
concluído sem a colaboração <strong>de</strong> diversas pessoas que, pela Graça <strong>de</strong><br />
Deus, estiveram comigo nesta caminha<strong>da</strong>, incentivando, aju<strong>da</strong>ndo,<br />
questionando e, sobretudo, rezando pelo meu sucesso. Assim, as pessoas<br />
não cita<strong>da</strong>s abaixo não o foram pela menor importância <strong>de</strong> sua<br />
colaboração, mas sim, por <strong>de</strong>scuido meu.<br />
Agra<strong>de</strong>ço a minha família (irmãs, cunhados, sobrinhas e sobrinhos)<br />
pelo tudo que fizeram por mim, não somente ao longo <strong>de</strong>stes quatro anos,<br />
mas em to<strong>da</strong> a minha vi<strong>da</strong>.<br />
Agra<strong>de</strong>ço aos meus amigos queridos (Bela, Eva, Rebecca, Ricardo,<br />
Ursula, Celso, Marcos, Margari<strong>da</strong>, Ronaldo, Edmar, Otavio, Ângela, César,<br />
Ana Paula e Eduardo), por tudo o que fizeram por mim, pela amiza<strong>de</strong> e<br />
paciência <strong>de</strong>dica<strong>da</strong>s, pelas palavras <strong>de</strong> incentivo (nem sempre bem<br />
interpreta<strong>da</strong>s por mim), mas acima <strong>de</strong> tudo, pelo carinho com que me<br />
trataram nos momentos em que fraquejei.<br />
Agra<strong>de</strong>ço aos membros do Corpo Docente do <strong>Instituto</strong> <strong>de</strong> <strong>Economia</strong><br />
<strong>da</strong> <strong>UFRJ</strong> com os quais tive a oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> conviver e que tanto me<br />
ensinaram ao longo <strong>de</strong>sses quatro anos.<br />
Agra<strong>de</strong>ço ao professor Hel<strong>de</strong>r que, <strong>de</strong> amigo fez-se orientador e,<br />
como orientador, <strong>de</strong>monstrou enorme amiza<strong>de</strong> e paciência com as minhas<br />
inconstâncias.<br />
Agra<strong>de</strong>ço a Rafaella, pelo tanto que representa em minha vi<strong>da</strong>.<br />
6
HOMENAGEM<br />
Homenageio aquela que, nos poucos anos <strong>de</strong> nossa convivência,<br />
tornou-se um excepcional exemplo <strong>de</strong> profissional e pessoa. Que sempre<br />
<strong>de</strong>monstrou uma retidão <strong>de</strong> caráter e nobreza <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ais que espero po<strong>de</strong>r<br />
ensinar ao meu filho. Que, enquanto docente, transmitia seu enorme saber<br />
com doçura e paciência para todos aqueles que tiveram a honra <strong>de</strong> ser<br />
seus alunos. Que, por sua história <strong>de</strong> vi<strong>da</strong>, <strong>de</strong>ve servir <strong>de</strong> inspiração para<br />
todos nós.<br />
homenagem.<br />
À Professora Carmem Alveal, minha mais profun<strong>da</strong> e respeitosa<br />
7
As opiniões constantes <strong>de</strong>ste trabalho são <strong>de</strong> exclusiva responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> do autor.<br />
8
RESUMO<br />
Partindo <strong>da</strong> exposição <strong>da</strong>s características dos serviços públicos que levam<br />
à necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> sua regulação pelo Estado, esta Tese abor<strong>da</strong> as práticas <strong>de</strong><br />
regulação tarifária concernentes a tais serviços, <strong>de</strong>stacando os problemas<br />
<strong>de</strong>correntes <strong>da</strong> utilização dos mo<strong>de</strong>los tradicionais <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital para<br />
<strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> remuneração do concessionário. Para tanto, é construído um<br />
mo<strong>de</strong>lo teórico que representa os objetivos do contrato <strong>de</strong> concessão, nas óticas<br />
do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e do concessionário, sob o qual são analisados os principais<br />
arranjos contratuais, inclusive as Parcerias Público-Priva<strong>da</strong>s (PPP´s). As principais<br />
conclusões <strong>da</strong> presente Tese referem-se: i) ao impacto <strong>da</strong> distribuição dos<br />
encargos contratuais entre po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e concessionário, sendo que, salvo<br />
por uma gran<strong>de</strong> aversão ao gasto público por parte do primeiro, sempre que<br />
aquele assumir para si os riscos inerentes à execução do contrato, por diferença<br />
nas taxas <strong>de</strong> atrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s, haverá geração <strong>de</strong> valor e ii) ao potencial<br />
<strong>da</strong>s PPP´s que, por permitirem o contorno dos óbices à expansão dos gastos<br />
públicos, <strong>de</strong>verão ter efeito positivo para a modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifária.<br />
9
ABSTRACT<br />
After the exposition of the characteristics of the public services that<br />
lead to the necessity of its regulation for the State, this Thesis approaches<br />
the issue of price regulation of that sort of services, focusing on the<br />
problems of the use of the traditional mo<strong>de</strong>ls of cost of capital for <strong>de</strong>finition<br />
of concessionaire’s rate of remuneration. To simplify the analyses, a<br />
theoretical mo<strong>de</strong>l is constructed that represents the objectives of the<br />
concession contract, in the optics of the regulator and the concessionary,<br />
un<strong>de</strong>r which the main contractual arrangements are analyzed (also the<br />
Public-Private Partnerships - PPP´s). The main conclusions of the present<br />
Thesis are: i) Because of the differences between the rates of attractiveness<br />
consi<strong>de</strong>red by the State and the concessionaires, as more the first one<br />
assume contractual incumbencies, except in the case of a great aversion for<br />
public expenses, bigger will be the contract’s value generation for both and<br />
ii) Because of it’s potential to reduce the aversion for public expenses the<br />
PPP´s are a kind of contractual arrangement which can have a positive<br />
effect to reduce service’s tariffs.<br />
10
SUMÁRIO<br />
1 INTRODUÇÃO 15<br />
2 OS SERVIÇOS PÚBLICOS 23<br />
2.1 O conceito <strong>de</strong> serviço público 23<br />
2.2 As motivações teóricas para a regulação econômica dos serviços<br />
públicos 29<br />
2.2.1 O bem estar 31<br />
2.2.2 O monopólio natural 33<br />
2.2.3 Os mercados contestáveis 35<br />
2.3 Características dos Serviços Públicos que Justificam a Sua<br />
Regulação Pelo Estado 38<br />
3 A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS: SUA<br />
DEFINIÇÃO, OS AGENTES E INTERESSES ENVOLVIDOS E<br />
MODELOS REGULATÓRIOS COMPARADOS 40<br />
3.1 A Regulação dos Serviços Públicos: Sua Definição 40<br />
3.2 Regulação <strong>de</strong> Serviços Públicos: os Agentes Envolvidos e Seus<br />
Objetivos 42<br />
3.2.1 Os consumidores 42<br />
3.2.2 O concessionário 44<br />
3.2.3 O po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte 49<br />
3.3 As Principais Teorias Econômicas Envolvi<strong>da</strong>s no Processo<br />
Regulatório 55<br />
3.4 Os Mo<strong>de</strong>los Regulatórios 62<br />
11
3.4.1 A evolução dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação 63<br />
3.4.2 A regulação <strong>da</strong>s tarifas 69<br />
4 PROBLEMAS RELACIONADOS COM O CÁLCULO DA<br />
REMUNERAÇÃO DO CONCESSIONÁRIO DE SERVIÇOS<br />
PÚBLICOS PELO CUSTO DE SERVIÇOS 82<br />
4.1 Os Problemas Relacionados com a I<strong>de</strong>ntificação e Alocação<br />
dos Custos Envolvidos na Prestação dos Serviços Públicos 85<br />
4.1.1 I<strong>de</strong>ntificação dos custos efetivamente incorridos 86<br />
4.1.2 Problemas relacionados aos critérios <strong>de</strong> alocação <strong>de</strong> custos 88<br />
4.2 Os Problemas Relacionados com a Mensuração <strong>da</strong> Base <strong>de</strong><br />
Ativos A<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> à Prestação <strong>de</strong> Serviços Regulados por Custo<br />
<strong>de</strong> Serviços 90<br />
4.2.1 Os tipos <strong>de</strong> ativos empregados pelo concessionário 91<br />
4.2.2 A <strong>de</strong>finição <strong>da</strong>s quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ativos empregados na<br />
prestação dos serviços 93<br />
4.2.3 Os problemas relacionados com a valoração dos ativos<br />
empregados na prestação dos serviços públicos 95<br />
4.3 – Os Problemas Relacionados com o Cálculo <strong>da</strong> Taxa <strong>de</strong> Retorno<br />
a ser Paga ao Concessionário 97<br />
4.3.1 Risco, Retorno e Valor 99<br />
4.3.2 Mo<strong>de</strong>los utilizados como base para estimativa <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno<br />
para concessionários <strong>de</strong> serviços públicos 103<br />
4.3.3 Imperfeições associa<strong>da</strong>s ao cálculo <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> remuneração o<br />
concessionário 109<br />
12
5 ANÁLISE DOS IMPACTOS DE ALGUMAS CLÁUSULAS E<br />
CONDIÇÕES CONTRATUAIS COM BASE NOS MODELOS DE<br />
DECISÃO DOS AGENTES (ESTADO, CONSUMIDORES<br />
E CONCESSIONÁRIOS) 121<br />
5.1 Os Mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> Decisão dos Agentes 123<br />
5.2 Análise <strong>de</strong> Algumas Cláusulas e Condições Contratuais Pela<br />
Ótica dos Interesses do Po<strong>de</strong>r Conce<strong>de</strong>nte 126<br />
5.2.1 A atribuição dos encargos relativos aos investimentos 128<br />
5.2.2 Do pagamento ou não <strong>de</strong> outorga pelo concessionário 130<br />
5.2.3 Risco <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> 131<br />
5.2.4 Nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> 132<br />
5.2.5 Salvaguar<strong>da</strong>s institucionais 133<br />
5.3 Consi<strong>de</strong>rações Adicionais Sobre a Escolha dos Arranjos<br />
Contratuais e as Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s (PPP’s) 134<br />
6 CONCLUSÕES 142<br />
7- BIBLIOGRAFIA 150<br />
13
TABELAS.<br />
Tabela 3.1 Comparação <strong>da</strong>s características <strong>da</strong> regulação tarifária por<br />
custo <strong>de</strong> serviço e por preço teto 78<br />
Tabela 4.1 Principais objetos <strong>de</strong> contrato <strong>de</strong> serviços públicos<br />
no Brasil e respectivos parâmetros <strong>de</strong> regulação tarifária 84<br />
Tabela 4.2 Prêmio <strong>de</strong> risco histórico mensal do mercado brasileiro 110<br />
14
1 INTRODUÇÃO<br />
As reformas do Estado, inicia<strong>da</strong>s em diferentes países na déca<strong>da</strong> <strong>de</strong> 1970,<br />
abrangeram uma série <strong>de</strong> dimensões <strong>de</strong> sua atuação institucional, <strong>de</strong>ntre as<br />
quais, aquela concernente à prestação <strong>de</strong> serviços públicos 1 . A transferência para<br />
agentes privados <strong>da</strong> atribuição <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> serviços, até então prestados<br />
direta ou indiretamente pelo Estado (caso europeu), ou a reforma dos contratos<br />
existentes entre o Estado e prestadores <strong>de</strong> serviço (caso norte-americano)<br />
estabeleceram um complexo conjunto <strong>de</strong> escolhas à socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, oscilante entre a<br />
busca por maior eficiência na prestação <strong>de</strong> tais serviços e a asseguração <strong>de</strong> sua<br />
continui<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
A <strong>de</strong>speito <strong>da</strong>s motivações políticas e/ou i<strong>de</strong>ológicas <strong>de</strong> tais reformas, as<br />
características econômicas dos serviços dos quais tratavam – diversas, quer por<br />
questões geográficas, quer por questões tecnológicas – impediam a generalização<br />
<strong>de</strong> práticas ou políticas que pu<strong>de</strong>ssem ser consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s eficientes em quaisquer<br />
ambientes (Araújo, 2001). Tal afirmação po<strong>de</strong> ser confirma<strong>da</strong>, tanto pela<br />
diversi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los regulatórios propostos para diversos tipos <strong>de</strong> serviço em<br />
diversos países, quanto pelo gran<strong>de</strong> número <strong>de</strong> reformas mal sucedi<strong>da</strong>s por<br />
1 A expressão "serviços públicos", para fins <strong>de</strong>sta Tese, refere-se àqueles que, seja por características<br />
econômicas, seja por questões políticas, estavam em alguma medi<strong>da</strong> não enquadrados nas características<br />
concorrenciais consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s normais <strong>de</strong> uma <strong>da</strong><strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong> e, por isto, sofriam algum tipo <strong>de</strong> intervenção<br />
estatal, ain<strong>da</strong> que por meio <strong>de</strong> regulações especiais.<br />
15
eplicar, em ambientes diversos dos originais, mo<strong>de</strong>los que haviam sido<br />
<strong>de</strong>senvolvidos e aplicados com aparente êxito em <strong>da</strong>do ambiente.<br />
De acordo com Maciel (2005), “ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s ou serviços infra-estruturais conformam<br />
requisitos básicos para o <strong>de</strong>senvolvimento sustentado <strong>de</strong> uma economia; doutra<br />
parte, sua disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> universal para o conjunto <strong>da</strong> população é um elemento<br />
<strong>de</strong> expressão do nível civilizatório alcançado. Com efeito, as infra-estruturas<br />
compõem, juntamente com a or<strong>de</strong>nação macroeconômica, o sistema político-<br />
institucional e as características socioeconômicas dos mercados nacionais, o<br />
elenco <strong>de</strong> fatores sistêmicos <strong>da</strong> competitivi<strong>da</strong><strong>de</strong> internacional <strong>da</strong> economia<br />
nacional, a qual <strong>de</strong>ve ser construí<strong>da</strong> por ações públicas ou priva<strong>da</strong>s”.<br />
Apesar <strong>de</strong> inúmeros esforços no sentido <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>lar as relações entre entes<br />
privados prestadores <strong>de</strong> serviços públicos e o Estado, seja diretamente, seja por<br />
meio <strong>de</strong> agentes reguladores autônomos, esta ain<strong>da</strong> é uma questão em aberto.<br />
Dentre os inúmeros problemas enfrentados pelos reguladores <strong>de</strong>staca-se o <strong>de</strong><br />
fixar uma remuneração ao concessionário que seja percebi<strong>da</strong> como justa. A<br />
regulação <strong>de</strong> preços é uma <strong>da</strong>s tarefas principais do regulador, pois se relaciona<br />
diretamente com o exce<strong>de</strong>nte econômico e sua distribuição. As regras tarifárias<br />
são formula<strong>da</strong>s <strong>de</strong> maneira a conciliar o interesse dos consumidores e <strong>da</strong> firma<br />
regula<strong>da</strong>.<br />
16
A tarefa do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> serviços públicos, ao regular a forma como tais<br />
serviços <strong>de</strong>vam ser prestados, bem como, a base <strong>de</strong> remuneração do(s) agente(s)<br />
que os prestará, longe <strong>de</strong> um problema <strong>de</strong> simples solução, envolve uma série <strong>de</strong><br />
variáveis <strong>de</strong> quantificação duvidosa e equacionamento complexo. Cabe ao po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte e às agências reguladoras garantir um nível <strong>de</strong> serviço ótimo em<br />
longo prazo, tanto sob o aspecto <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> intrínseca do serviço<br />
(confiabili<strong>da</strong><strong>de</strong>, disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> etc) quanto em relação ao custo total <strong>de</strong> tais<br />
serviços para a socie<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Deste modo, ao regular as condições em que tais serviços serão prestados e,<br />
conseqüentemente, remunerados, estas Instituições se <strong>de</strong>frontam com tra<strong>de</strong>-offs<br />
<strong>de</strong> longo prazo. Tais tra<strong>de</strong> offs estão presentes tanto na busca <strong>de</strong> garantia <strong>da</strong><br />
disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> dos serviços objeto <strong>da</strong> regulação no longo prazo, quanto<br />
na <strong>de</strong>finição dos parâmetros que <strong>de</strong>finem a remuneração global que<br />
recompensará o prestador do serviço e onerará to<strong>da</strong> a socie<strong>da</strong><strong>de</strong> que, direta ou<br />
indiretamente, usufrui tais serviços.<br />
Consi<strong>de</strong>rando-se a firma regula<strong>da</strong> como o investidor em infra-estrutura e, ain<strong>da</strong>,<br />
referindo-se à questão dos preços, Maciel (2005) salienta: que “com a”<br />
financeirização “<strong>da</strong> riqueza priva<strong>da</strong> mundial, o” longo prazo “dos investimentos se<br />
encurtou sobremaneira! Como a rentabili<strong>da</strong><strong>de</strong> em períodos curtos virou palavra <strong>de</strong><br />
or<strong>de</strong>m, o gerenciamento <strong>de</strong> riscos agora sobrepaira qualquer horizonte <strong>de</strong><br />
planejamento. E não é na<strong>da</strong> óbvio se os preços <strong>de</strong> curto prazo são capazes <strong>de</strong><br />
sinalizar corretamente a direção dos investimentos <strong>de</strong> longo prazo!”.<br />
17
Deste modo, o gran<strong>de</strong> <strong>de</strong>safio do órgão regulador, em particular, é estabelecer um<br />
processo <strong>de</strong> remuneração ao prestador <strong>de</strong> serviço público que contrabalance<br />
interesses tão antagônicos quanto consumidores e firmas, e, ain<strong>da</strong>, seja capaz <strong>de</strong><br />
garantir equilíbrio entre a cobertura dos custos operacionais no curto prazo e o<br />
estimulo dos investimentos necessários ao suprimento <strong>da</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> <strong>de</strong> longo<br />
prazo.<br />
Nota<strong>da</strong>mente, uma <strong>da</strong>s metodologias <strong>de</strong> uso mais corrente, e inúmeros exemplos<br />
<strong>de</strong> seu emprego po<strong>de</strong>m ser encontrados nas práticas <strong>de</strong> revisão tarifária <strong>de</strong><br />
diversas agências reguladoras, é a <strong>de</strong> se “calcular” uma remuneração ao<br />
investidor que leve em conta os riscos por ele assumidos (ex-ante) quando <strong>da</strong><br />
realização dos investimentos, ou seja, que consi<strong>de</strong>re o custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> do<br />
capital por ele investido, por meio do mo<strong>de</strong>lo CAPM (Capital Asset Pricing Mo<strong>de</strong>l).<br />
Este tema está longe <strong>de</strong> encontrar um consenso na literatura, Rocha et al (2006),<br />
por exemplo, apontam que as concessionárias <strong>de</strong> energia elétrica no Brasil, no<br />
período <strong>de</strong> 1998 até 2005, <strong>de</strong> modo geral, foram incapazes <strong>de</strong> gerar resultados<br />
suficientes para remunerar seu custo <strong>de</strong> capital, ou seja, seus investimentos<br />
teriam tido lucro econômico negativo. Os mesmos autores assinalam ain<strong>da</strong> que tal<br />
evento po<strong>de</strong> ser verificado na Argentina, e que no Chile e nos Estados Unidos isto<br />
não se verificou. Estache e Pinglo (2004), appud Rocha et al (2006), em estudo<br />
sobre a rentabili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> investimentos <strong>de</strong> setores regulados, analisaram a<br />
performance financeira <strong>de</strong> diversos serviços <strong>de</strong> infra-estrutura em 31 países em<br />
18
<strong>de</strong>senvolvimento e concluíram que, regra geral, entre 1998 e 2002, o capital<br />
privado não atingiu até o momento o nível <strong>de</strong> rentabili<strong>da</strong><strong>de</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> aos riscos e<br />
custos efetivos a que está sujeito.<br />
Diversos questionamentos po<strong>de</strong>m surgir <strong>de</strong>sta constatação, por exemplo: Como<br />
compatibilizar as condições <strong>de</strong> investimento e <strong>de</strong> operação <strong>da</strong>s empresas e os<br />
interesses dos consumidores? Como serão carreados para este setor os recursos<br />
necessários para financiar os investimentos em sua expansão? Quais os critérios<br />
e as premissas que norteiam o cálculo do custo <strong>de</strong> capital?<br />
Esta questão está diretamente associa<strong>da</strong> com uma única premissa: o custo <strong>de</strong><br />
capital, conforme calculado, e <strong>de</strong> acordo com os mo<strong>de</strong>los largamente aceitos na<br />
literatura financeira, reflete a remuneração necessária (justa) ao investimento. O<br />
exame sobre a veraci<strong>da</strong><strong>de</strong> ou não <strong>de</strong> tal premissa, bem como suas implicações<br />
para a regulação <strong>de</strong> serviços públicos – inclusive em relação à formatação <strong>da</strong>s<br />
Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s (PPP’s), uma vez que os reguladores, em larga escala,<br />
utilizam o custo <strong>de</strong> capital como base para o estabelecimento <strong>da</strong>s tarifas – são o<br />
foco central <strong>de</strong>ste trabalho.<br />
Deste modo, avaliar se os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital são capazes <strong>de</strong> indicar o<br />
custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> que o investidor tomará por base para sua <strong>de</strong>cisão <strong>de</strong><br />
investimento, sendo, portanto, capaz <strong>de</strong> ser utilizado como proxy <strong>da</strong> correta<br />
remuneração mínima por ele <strong>de</strong>seja<strong>da</strong>, é ponto central para esta Tese.<br />
19
A<strong>de</strong>mais, caso tal eficácia não possa ser atribuí<strong>da</strong> por premissa a tais mo<strong>de</strong>los,<br />
também será preocupação <strong>de</strong>sta Tese avaliar as implicações <strong>de</strong>sta ocorrência<br />
para os agentes reguladores em relação aos seus dois objetivos centrais: a<br />
modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifaria e a continui<strong>da</strong><strong>de</strong> dos serviços.<br />
A aparente crença <strong>de</strong> que o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> precificação <strong>de</strong> ativos <strong>de</strong> capital (Sharpe,<br />
1964) é capaz <strong>de</strong> calcular a taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> futura <strong>de</strong> um investimento<br />
parece <strong>de</strong>correr do distanciamento histórico <strong>da</strong>s premissas em que se baseia o<br />
citado mo<strong>de</strong>lo, o que será melhor discutido em capitulo próprio.<br />
O presente trabalho está centrado no estudo <strong>da</strong>s relações entre po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte, agência reguladora e concessionário <strong>de</strong> serviços públicos, tema que<br />
afeta as mais diversas dimensões <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rna. Na medi<strong>da</strong> em que<br />
mais e mais socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s optam por uma nova visão do papel do Estado como<br />
promotor do <strong>de</strong>senvolvimento econômico e bem estar social, mais relevante se<br />
torna compreen<strong>de</strong>r as diversas forças que levam ao equilíbrio <strong>da</strong>quelas relações.<br />
Tal entendimento contribuirá para um melhor equacionamento do mo<strong>de</strong>lo<br />
institucional <strong>de</strong> governança <strong>de</strong> tais relações.<br />
Consi<strong>de</strong>rando-se, também, que boa parte dos serviços públicos mais relevantes<br />
estão associados ao <strong>de</strong>senvolvimento <strong>de</strong> infra-estrutura (p.ex. telecomunicações,<br />
energia, saneamento, transportes etc.) essencial para o crescimento econômico, o<br />
20
sucesso <strong>de</strong> sua disponibilização em um <strong>da</strong>do ambiente é <strong>de</strong>terminante <strong>de</strong> seu<br />
<strong>de</strong>senvolvimento.<br />
Além <strong>de</strong>sta introdução, este trabalho apresenta mais cinco capítulos conforme<br />
<strong>de</strong>scritos a seguir.<br />
Por tratar-se <strong>da</strong> ina<strong>de</strong>quação do mo<strong>de</strong>lo CAPM ao cálculo <strong>da</strong> remuneração<br />
a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> ao investimento em setores regulados, este estudo não po<strong>de</strong>ria<br />
prescindir <strong>de</strong> discorrer, em seu segundo capítulo, sobre os serviços públicos,<br />
abor<strong>da</strong>ndo sua <strong>de</strong>finição e as motivações para sua regulação pelo Estado.<br />
Depois, no capítulo terceiro, serão tratados os principais mo<strong>de</strong>los regulatórios,<br />
comparando-se suas vantagens e <strong>de</strong>svantagens à luz dos objetivos <strong>da</strong> regulação.<br />
Feito isto, no quarto capítulo, o foco maior será lançado sobre a utilização do custo<br />
<strong>de</strong> capital na regulação <strong>de</strong> serviços públicos e nos diversos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong><br />
capital que po<strong>de</strong>m ser empregados, <strong>de</strong>stacando-se também as principais fontes<br />
<strong>de</strong> imprecisão <strong>da</strong>s diversas metodologias.<br />
No quinto capítulo, serão apresentados alguns mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> arranjo <strong>de</strong> prestação<br />
<strong>de</strong> serviços públicos on<strong>de</strong> as limitações do cálculo do custo <strong>de</strong> capital teriam<br />
menor importância e, por conseguinte, na visão do autor, seriam mais a<strong>de</strong>quados<br />
para que se atinja maior eficiência na regulação <strong>de</strong> serviços públicos. Também<br />
21
neste capítulo são feitas algumas consi<strong>de</strong>rações sobre as Parcerias Público<br />
Priva<strong>da</strong>s.<br />
Por fim, no sexto capítulo, são apresenta<strong>da</strong>s as conclusões <strong>de</strong>sta Tese, bem<br />
como as sugestões <strong>de</strong> outras pesquisas que po<strong>de</strong>rão complementar o presente<br />
trabalho.<br />
22
2 OS SERVIÇOS PÚBLICOS<br />
Neste capítulo apresenta-se o conceito <strong>de</strong> serviço público, <strong>de</strong>finindo-se suas<br />
principais características. Feito isto, são apresenta<strong>da</strong>s as principais motivações<br />
teóricas para a sua regulação pelo Estado, basea<strong>da</strong>s na Teoria do Bem Estar, na<br />
dos Monopólios Naturais e na dos Mercados Contestáveis. Depois, são<br />
<strong>de</strong>staca<strong>da</strong>s as características dos serviços públicos que os tornam candi<strong>da</strong>tos<br />
naturais à regulação.<br />
2.1 O conceito <strong>de</strong> serviço público<br />
A noção <strong>de</strong> serviços públicos ou <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública <strong>de</strong> maneira geral está<br />
associa<strong>da</strong> ao atendimento <strong>da</strong>s necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s coletivas, sendo <strong>de</strong> importância<br />
fun<strong>da</strong>mental para a reprodução do capital e <strong>da</strong> força <strong>de</strong> trabalho. Coing (1989)<br />
ressalta a sua dupla dimensão: <strong>de</strong> serviços improdutivos (com relação ao valor),<br />
mas necessários à reprodução do capital (nota<strong>da</strong>mente comercial e financeiro) e<br />
<strong>de</strong> serviços necessários à reprodução sócio-política como insumo para o<br />
<strong>de</strong>senvolvimento econômico.<br />
Segundo Solanes (1999), os serviços públicos <strong>de</strong>sempenham uma função<br />
estrutural na socie<strong>da</strong><strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rna. São elementos que distinguem qualitativamente<br />
23
uma socie<strong>da</strong><strong>de</strong> e têm uma importância similar à dos sistemas monetários. Os<br />
sistemas existentes <strong>de</strong> organização <strong>da</strong> produção e <strong>de</strong> ocupação populacional<br />
seriam inconcebíveis se não existissem serviços públicos eficazes em gran<strong>de</strong><br />
escala. (Solanes, 1999). Deste modo, enten<strong>de</strong>-se que os serviços públicos<br />
possuem não somente uma dimensão econômica, como também uma jurídico-<br />
institucional.<br />
Alguns autores como Hely Lopes Meirelles (Abiko, 1985) promovem a distinção<br />
entre serviços públicos e serviços <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública: os primeiros, <strong>de</strong>ntre os<br />
quais estão incluí<strong>da</strong>s a <strong>de</strong>fesa nacional, polícia, justiça e preservação <strong>da</strong> saú<strong>de</strong><br />
pública, são aqueles serviços que a Administração presta diretamente à<br />
comuni<strong>da</strong><strong>de</strong> por reconhecer que suprem necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s coletivas e perenes. Já<br />
serviços <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública são aqueles consi<strong>de</strong>rados <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> para a<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, prestados diretamente ou por <strong>de</strong>legação. Dentre estes últimos estão os<br />
transportes coletivos, energia elétrica, coleta <strong>de</strong> lixo, gás, telefonia e distribuição<br />
<strong>de</strong> água potável e esgotamento sanitário.<br />
Segundo Di Pietro, “serviço público é to<strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> material que a lei atribui ao<br />
Estado para que a exerça diretamente ou por meio <strong>de</strong> seus <strong>de</strong>legados, com o<br />
objetivo <strong>de</strong> satisfazer concretamente as necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s coletivas, sob regime<br />
jurídico total ou parcialmente público”. (Di Pietro, 1998).<br />
O suprir <strong>de</strong> necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s coletivas e perenes <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, <strong>de</strong>stacado acima por<br />
Meirelles, justifica a classificação feita por Queiróz (2001) entre serviços <strong>de</strong><br />
24
interesse geral e serviços essenciais: “Assim, serviço <strong>de</strong> interesse geral é aquele<br />
que satisfaz as necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s básicas... e cuja existência seja essencial à vi<strong>da</strong> ou<br />
à participação social” (Queiroz, 2001). Já os serviços consi<strong>de</strong>rados essenciais<br />
constituem um subconjunto, ain<strong>da</strong> que não perfeitamente <strong>de</strong>limitável, dos serviços<br />
<strong>de</strong> interesse geral. Citando Corrales (1999), Queiroz acrescenta sobre os serviços<br />
essenciais: “São serviços que satisfazem necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s básicas <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>,<br />
entendi<strong>da</strong>s como aquelas cujo custo <strong>de</strong> exclusão dos que não têm acesso ao<br />
serviço é muito alto em termos <strong>da</strong>s <strong>de</strong>svantagens sociais que envolvem. A oferta<br />
<strong>de</strong> serviços essenciais mantém a coesão social e <strong>de</strong>termina <strong>de</strong> maneira<br />
fun<strong>da</strong>mental o nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> <strong>de</strong> uma <strong>da</strong><strong>da</strong> população”.<br />
A noção <strong>de</strong> essenciali<strong>da</strong><strong>de</strong> como atributo fun<strong>da</strong>mental <strong>da</strong> caracterização <strong>de</strong><br />
serviço público, e quais as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s essenciais e <strong>de</strong> interesse geral<br />
e coletivo, constituem matéria bastante controversa. Mesmo no texto<br />
constitucional essa relação não é exaustiva (Mukai, 1998). Também Aguillar<br />
(1999) aponta a mutabili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> questão quando reafirma que mu<strong>da</strong>m ao longo<br />
do tempo os conceitos <strong>de</strong> serviço público, bem como as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s<br />
como tal, e aponta para o fato <strong>de</strong> que a questão não foi trata<strong>da</strong> em nenhuma<br />
legislação ou Constituição brasileira, reforçando a generali<strong>da</strong><strong>de</strong> implícita nas<br />
<strong>de</strong>finições jurídicas <strong>de</strong> serviço público. Sobre o aspecto <strong>da</strong> mutabili<strong>da</strong><strong>de</strong>, Nazaré<br />
(2001) exemplifica que serviços antes consi<strong>de</strong>rados supérfluos assumem condição<br />
<strong>de</strong> essenciali<strong>da</strong><strong>de</strong> na medi<strong>da</strong> em que a socie<strong>da</strong><strong>de</strong> avança no <strong>de</strong>senvolvimento,<br />
tais como: telefonia móvel e acesso à internet por ban<strong>da</strong> larga.<br />
25
Segundo Di Pietro (1998): “a noção <strong>de</strong> serviço público não permaneceu estática<br />
no tempo: houve uma ampliação na sua abrangência, para incluir ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
natureza comercial, industrial e social; é o Estado, por meio <strong>da</strong> lei, que escolhe<br />
quais as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s que, em <strong>de</strong>terminado momento, são consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s serviços<br />
públicos; o serviço público varia não só no tempo como também no espaço, pois<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>da</strong> legislação <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> país, a maior ou menor abrangência <strong>da</strong>s<br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong>fini<strong>da</strong>s como serviços públicos”.<br />
Para Duarte (1997), em conseqüência do novo cenário regulador, a doutrina<br />
jurídica e a legislação no Brasil ten<strong>de</strong>m a <strong>de</strong>finir <strong>de</strong> forma ca<strong>da</strong> vez mais exaustiva<br />
as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômicas consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s como “serviço público”, que hoje incluem:<br />
energia elétrica, telecomunicações, radiodifusão, serviços postais, gás canalizado,<br />
navegação aérea, aeroespacial, infra-estrutura portuária, transportes ferroviários,<br />
aquaviários e rodoviários, portos marítimos, fluviais e lacustres, água e<br />
esgotamento sanitário, limpeza urbana, serviços funerários, infra-estrutura viária e<br />
exploração <strong>de</strong> obras públicas em geral. .<br />
A questão do interesse público é traduzi<strong>da</strong> por Anhaia Mello (1933) do seguinte<br />
modo: “Esses serviços fun<strong>da</strong>mentaes à collectivi<strong>da</strong><strong>de</strong>, vestidos <strong>de</strong> interesse<br />
público, são funcções públicas, estão sujeitos a um regimen especial, e em todo o<br />
mundo civilisado são controlados pelo público, para o bem commum”.<br />
Definido o interesse público dos serviços e sua mutabili<strong>da</strong><strong>de</strong> ao longo do tempo,<br />
bem como, a responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> do Estado por sua disponibilização <strong>de</strong> forma<br />
26
a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> para os ci<strong>da</strong>dãos, surge a questão sobre qual o arranjo econômico mais<br />
eficiente para que tais serviços cheguem à socie<strong>da</strong><strong>de</strong>. De acordo com Low-Beer<br />
(2000) são quatro os arranjos possíveis para a disponibilização <strong>de</strong> serviços<br />
públicos:<br />
a) “Proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> e operação públicas;<br />
b) Proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> e operação priva<strong>da</strong>s;<br />
c) Proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> pública e operação priva<strong>da</strong>; ou<br />
d) Proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> priva<strong>da</strong> e operação pública (é conhecido apenas um caso, o<br />
do Elevado <strong>de</strong> Boston nos EUA, cuja proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> é priva<strong>da</strong>, mas a<br />
operação é executa<strong>da</strong> pela municipali<strong>da</strong><strong>de</strong>. “).<br />
São controversas as opiniões sobre o melhor (mais eficiente) arranjo para a<br />
prestação dos serviços públicos. Para Toshio Mukai (1998): “o serviço público é<br />
uma ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> que, por sua essenciali<strong>da</strong><strong>de</strong> para a comuni<strong>da</strong><strong>de</strong>, <strong>de</strong>ve ser<br />
exercitado, em princípio e por natureza, pelo Estado, e não pelos particulares<br />
<strong>de</strong>stituídos <strong>da</strong> <strong>de</strong>nomina<strong>da</strong> ‘puissance publique’; mas quando for possível ao<br />
particular gerir um serviço público material, veja-se nisto uma exceção à regra; o<br />
fato <strong>de</strong> um particular explorar uma ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> essencial, quando tal for possível, não<br />
<strong>de</strong>snatura seu valor que, não obstante, continua a conter um interesse público”.<br />
Por seu turno, Mello (1998), admite que na prestação do serviço público o Estado<br />
po<strong>de</strong> ser substituído, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que o seu substituto seja submetido ao regime público<br />
27
“– portanto, consagrador <strong>de</strong> prerrogativas <strong>de</strong> supremacia e <strong>de</strong> restrições especiais<br />
–”.<br />
Tangenciando a questão <strong>de</strong> qual arranjo vem a ser mais eficaz – em outro capítulo<br />
este trabalho discorrerá sobre o tema – interessa, por hora, discutir as formas <strong>de</strong><br />
relacionamento entre o Estado e aqueles que o substituem na prestação <strong>de</strong><br />
serviços públicos.<br />
Alguns autores como Johnson et al (1996) afirmam que a preocupação <strong>da</strong> teoria<br />
econômica com os serviços <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública surgiu nos Estados Unidos<br />
relacionando a noção <strong>de</strong> interesse público à ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica (conceito <strong>de</strong><br />
business affected with a public interest), <strong>de</strong>limitando assim o campo dos<br />
chamados serviços <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública (PUCs ou Public Utility Commissions) e<br />
justificando a legítima intervenção do Estado na esfera econômica, por intermédio<br />
<strong>da</strong> sua regulamentação e controle.<br />
Assim, ao enfoque <strong>da</strong> questão jurídica soma-se a análise <strong>da</strong>s características<br />
econômicas dos serviços que, <strong>de</strong> acordo com a literatura referente à regulação,<br />
justificam também a intervenção do Estado na economia.<br />
28
2.2 As motivações teóricas para a regulação econômica dos serviços públicos<br />
A Teoria <strong>da</strong> Regulação Econômica está relaciona<strong>da</strong> ao controle do funcionamento<br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminados setores <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica consi<strong>de</strong>rados essenciais ou<br />
básicos para a vi<strong>da</strong> econômica e social nas socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s e que, por outras<br />
características que serão discuti<strong>da</strong>s mais adiante, fazem com que a relação entre<br />
produtor e usuário (ou consumidor) requeira alguma forma <strong>de</strong> intervenção pública.<br />
Segundo a Teoria Econômica, a intervenção do Estado na economia teria por<br />
função regular <strong>de</strong>sequilíbrios do mercado e promover o <strong>de</strong>senvolvimento<br />
econômico. As diretrizes <strong>de</strong>ssa intervenção seriam: a) a maximização <strong>da</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
coletiva, b) fomentar, mas também estabilizar, o crescimento econômico e, c)<br />
redistribuir a ren<strong>da</strong>. Assim agindo, o Estado visaria aperfeiçoar o mecanismo <strong>de</strong><br />
livre mercado, mas também corrigir o <strong>de</strong>svio na alocação ótima dos recursos e <strong>da</strong><br />
maximização <strong>da</strong> eficiência, que ocorrem quando o mercado se afasta do mo<strong>de</strong>lo<br />
<strong>de</strong> concorrência perfeita.<br />
A intervenção do Estado nas ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômicas, em uma economia <strong>de</strong><br />
mercado, justifica-se pelo fato <strong>de</strong> esse mercado apresentar disfunções<br />
<strong>de</strong>nomina<strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong> mercado, que o fazem se afastar dos paradigmas <strong>de</strong><br />
eficiência produtiva e eficácia alocativa.<br />
29
Embora Nazaré (2001) ateste que as falhas <strong>de</strong> mercado são a norma geral e não<br />
a exceção na atuali<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica, a teoria <strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong> mercado justifica a<br />
regulação <strong>de</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômicas pela existência <strong>de</strong> “imperfeições” no<br />
mercado, entre as quais, o monopólio natural.<br />
Consi<strong>de</strong>ra-se assim, que a regulação econômica em mercados “imperfeitos”<br />
substitui o controle social que regula naturalmente os mercados em que existem<br />
condições <strong>de</strong> concorrência.<br />
Neste contexto, a regulação econômica po<strong>de</strong> ser entendi<strong>da</strong> como a ação do<br />
Estado que tem como finali<strong>da</strong><strong>de</strong> limitar os graus <strong>de</strong> liber<strong>da</strong><strong>de</strong> que os agentes<br />
econômicos possuem no seu processo <strong>de</strong> toma<strong>da</strong> <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisões (Fiani, 1998).<br />
Em ver<strong>da</strong><strong>de</strong>, os preceitos econômicos que apontam a conveniência <strong>da</strong> regulação<br />
dos serviços públicos <strong>de</strong>correm <strong>da</strong> evolução do pensamento econômico por meio<br />
<strong>de</strong> três Teorias econômicas: a do Bem Estar, a do Monopólio Natural e a dos<br />
Mercados Contestáveis. Nas seções abaixo, <strong>de</strong>talha-se um pouco mais essas três<br />
teorias.<br />
30
2.2.1 O bem estar.<br />
Até os anos 70 do século passado, os princípios básicos que nortearam as<br />
iniciativas no campo <strong>da</strong> regulação econômica estavam embasados na análise<br />
tradicional do bem estar.<br />
Uma <strong>da</strong>s principais preocupações <strong>de</strong> A<strong>da</strong>m Smith era <strong>de</strong>monstrar que a busca do<br />
interesse individual através <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica, produzindo e trocando bens,<br />
conduziria necessariamente ao bem comum (efeito <strong>da</strong> “mão invisível”). Esta<br />
<strong>de</strong>monstração traz como corolário o caráter <strong>de</strong>snecessário, e nocivo, <strong>de</strong> qualquer<br />
interferência estatal nesta busca, pelos indivíduos, <strong>de</strong> seu interesse privado na<br />
esfera econômica. Obviamente, a ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> regulatória do Estado, ao estabelecer<br />
preços, quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s, padrões <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> ou metas <strong>de</strong> investimento seria um<br />
exemplo típico <strong>de</strong> uma interferência inútil ou nociva na busca do auto-interesse.<br />
Porém, a premissa fun<strong>da</strong>mental <strong>de</strong>sta hipótese é <strong>de</strong> que os mercados operem <strong>de</strong><br />
forma “perfeita”, ou seja, não ocorram as já cita<strong>da</strong>s “falhas <strong>de</strong> mercado”.<br />
Gifoni Neto (2002), afirma que “a análise do bem estar busca <strong>de</strong>finir sob que<br />
condições a busca do auto-interesse na ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica conduz ao bem<br />
comum e sob quais condições ela não o faz”.<br />
O Primeiro Teorema do Bem Estar Social afirma: a) se existir um número<br />
suficiente <strong>de</strong> mercados; b) se todos os consumidores e produtores se<br />
31
comportarem competitivamente; e c) se existir um equilíbrio, então a alocação <strong>de</strong><br />
recursos será ótima no sentido <strong>de</strong> Pareto.<br />
Para Gifoni Neto (i<strong>de</strong>m), o “número suficiente <strong>de</strong> mercado (primeira condição do<br />
Teorema) diz respeito diretamente ao problema <strong>da</strong>s externali<strong>da</strong><strong>de</strong>s, verificado<br />
sempre que uma ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> natureza econômica <strong>de</strong> um agente gerar um custo<br />
ou um benefício, sem que o agente em questão tenha que arcar com este custo<br />
ou possa ser remunerado pelo benefício. Assim, as externali<strong>da</strong><strong>de</strong>s surgem em<br />
função <strong>da</strong> ausência <strong>de</strong> um mercado que <strong>de</strong>termine a alocação <strong>de</strong>ste custo ou<br />
benefício. Quando isto ocorre, custos e benefícios que po<strong>de</strong>riam ser minimizados<br />
ou maximizados socialmente <strong>de</strong>ixam <strong>de</strong> sê-lo, logo, o mercado falha na tarefa <strong>de</strong><br />
gerar um ótimo paretiano”.<br />
A segun<strong>da</strong> condição do teorema (“se todos os consumidores e produtores se<br />
comportarem competitivamente”) esbarra nos assim chamados “Monopólios<br />
Naturais” “aqueles em que, <strong>de</strong>vido à presença <strong>de</strong> retornos crescentes <strong>de</strong> escala,<br />
to<strong>da</strong> a <strong>de</strong>man<strong>da</strong> (ou sua quase totali<strong>da</strong><strong>de</strong>) po<strong>de</strong> ser atendi<strong>da</strong>, a um preço que<br />
cubra o custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>, por um único ofertante” Gifoni Neto (ibi<strong>de</strong>m).<br />
Sobre a condição terceira, Gifoni Neto ain<strong>da</strong> acrescenta que “também não é<br />
atendi<strong>da</strong> porque, <strong>de</strong> forma bastante simplifica<strong>da</strong>, nesta situação, caso a firma<br />
operasse no ponto <strong>de</strong> equilíbrio – ótimo <strong>de</strong> Pareto <strong>de</strong>finido pela equação preço<br />
igual a custo marginal – ela teria prejuízo, visto que o preço seria menor do que o<br />
custo médio <strong>de</strong> longo prazo, uma vez que os retornos crescentes <strong>de</strong> escala<br />
32
<strong>de</strong>terminam que o custo médio <strong>de</strong> longo prazo seja maior do que o custo<br />
marginal”.<br />
2.2.2 O monopólio natural<br />
De acordo com Joskow (2006), a expressão “monopólio natural” aparece pela<br />
primeira vez em John Stuart Mill, em 1848. Para <strong>de</strong>finir um “monopólio natural”<br />
tomamos o escrito por Carlton and Perloff (2004) apud Joskow (2006) que<br />
“quando crescem os custos totais <strong>de</strong> produção se duas ou mais firmas se instalam<br />
em um mercado, a presença <strong>de</strong> uma única firma neste mercado é chama<strong>da</strong> <strong>de</strong><br />
monopólio natural”.<br />
Tecnicamente diz-se que quando as funções <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> um <strong>da</strong>do mercado são<br />
sub aditivas, ou seja, a função <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> um único ofertante é menor que o<br />
somatório <strong>da</strong>s funções <strong>de</strong> n ofertantes (n>1) para qualquer quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>, num <strong>da</strong>do<br />
mercado, tem-se um monopólio natural. Em ver<strong>da</strong><strong>de</strong>, po<strong>de</strong>-se relaxar a condição<br />
<strong>de</strong> que a função <strong>de</strong> custo seja sub aditiva pra “qualquer quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>”. Na ver<strong>da</strong><strong>de</strong>,<br />
para a configuração técnica <strong>de</strong> um monopólio natural, basta que a sub aditivi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>da</strong> função <strong>de</strong> custo esteja presente <strong>de</strong>ntro do range <strong>de</strong> quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s aceitável pelo<br />
mercado consumidor.<br />
33
Note-se ain<strong>da</strong> que as funções <strong>de</strong> custo po<strong>de</strong>m ser subaditivas tanto em relação a<br />
um único bem ou serviço (economia <strong>de</strong> escala) quanto em relação a um mix <strong>de</strong><br />
bens ou serviços (economia <strong>de</strong> escopo).<br />
Joskow (2006) ain<strong>da</strong> acrescenta que as funções <strong>de</strong> custo acima são “aquelas<br />
referentes ao longo prazo”, ou seja, incluem a recuperação dos custos <strong>de</strong> capital<br />
que, neste caso, não po<strong>de</strong>m ser consi<strong>de</strong>rados como custos afun<strong>da</strong>dos. Assim, a<br />
sub aditivi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong>s funções <strong>de</strong> custo (economias <strong>de</strong> escala e escopo) não é<br />
suficiente para explicar a existência <strong>de</strong> monopólios naturais no longo prazo. Para<br />
ele, citando Thomas Farrer (1902) e Richard Ely (1937), po<strong>de</strong>m ser adiciona<strong>da</strong>s<br />
ain<strong>da</strong> as seguintes características ao monopólio natural:<br />
a) a essenciali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos produtos ou serviços;<br />
b) sua não estocabili<strong>da</strong><strong>de</strong> (característica natural dos serviços);<br />
c) a existência <strong>de</strong> uma vantagem locacional do produtor;<br />
d) a proporção <strong>da</strong> participação dos custos fixos no custo total seja alta e<br />
e) a existência <strong>de</strong> substitutos próximos.<br />
Para Joskow (2006) a existência <strong>de</strong> custos afun<strong>da</strong>dos associados ao monopólio<br />
natural advém <strong>da</strong> possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> concorrência <strong>de</strong>strutiva, ou seja, situações em<br />
que a concorrência, forçosamente levará a uma alocação sub ótima dos recursos<br />
pelos agentes e, portanto reduzirá o bem estar.<br />
34
Os custos afun<strong>da</strong>dos (ou irrecuperáveis) são conseqüência <strong>da</strong> irreversibili<strong>da</strong><strong>de</strong> (do<br />
ponto <strong>de</strong> vista econômico) do investimento realizado, portanto, são característicos<br />
e estão limitados pela vi<strong>da</strong> útil dos ativos a eles associados. Contudo, em especial<br />
no que toca aos investimentos em infra-estrutura, face à relativa longevi<strong>da</strong><strong>de</strong> dos<br />
ativos, este problema torna-se bastante relevante.<br />
O aprofun<strong>da</strong>mento <strong>de</strong>sta discussão sobre concorrência <strong>de</strong>strutiva levará à Teoria<br />
dos Mercados Contestáveis, sobre a qual se discorre logo adiante. Contudo,<br />
constatado o monopólio técnico, cabe o parêntese para a afirmação <strong>de</strong><br />
Friedmann, appud Low-Beer, “Não existe, infelizmente, uma boa solução para o<br />
monopólio técnico. Existe apenas uma escolha entre três <strong>de</strong>mônios: o monopólio<br />
privado <strong>de</strong>sregulamentado, o monopólio privado regulamentado pelo Estado e a<br />
produção estatal”.<br />
2.2.3 Os mercados contestáveis.<br />
A Teoria dos Mercados Contestáveis alega que o comportamento competitivo é a<br />
melhor meta a se buscar com a regulação, quando esta for necessária. Segundo<br />
os autores, mesmo os monopólios naturais, consi<strong>de</strong>rados por diversos autores<br />
como o campo privilegiado para a regulação, po<strong>de</strong>m se encontrar em uma<br />
situação que leve as empresas a um comportamento competitivo.<br />
35
Segundo Baumol et al. (1988), os dois pontos básicos <strong>da</strong> Teoria <strong>da</strong><br />
Contestabili<strong>da</strong><strong>de</strong> são os conceitos <strong>de</strong> mercado contestável e sustentabili<strong>da</strong><strong>de</strong>. O<br />
mercado contestável é aquele acessível a entrantes potenciais, com as seguintes<br />
proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s: (i) Os entrantes potenciais não se <strong>de</strong>frontam com barreiras à<br />
entra<strong>da</strong> ou à saí<strong>da</strong> e po<strong>de</strong>m, sem restrição, servir à mesma <strong>de</strong>man<strong>da</strong> e utilizar as<br />
mesmas técnicas produtivas <strong>da</strong>s firmas sem incorrerem em custos não comuns<br />
àquelas. (ii) Os entrantes potenciais avaliam a lucrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> entra<strong>da</strong> com base<br />
nos preços <strong>da</strong>s firmas atuantes e reconhecem que, embora uma expansão <strong>da</strong><br />
produção <strong>da</strong> indústria leve à prática <strong>de</strong> preços menores no mercado, estão<br />
dispostos a praticá-los e assumem que po<strong>de</strong>rão ven<strong>de</strong>r na quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong><strong>da</strong><br />
pelo mercado aos seus próprios preços e po<strong>de</strong>rão obter lucro. A principal<br />
conseqüência teórica <strong>de</strong>ste conceito é que um mercado com pequeno número <strong>de</strong><br />
firmas ou mesmo um monopólio natural ten<strong>de</strong>rá a adotar preços competitivos para<br />
evitar a entra<strong>da</strong> lucrativa <strong>de</strong> um novo empreen<strong>de</strong>dor.<br />
Segundo esta Teoria, uma configuração industrial é dita sustentável quando há um<br />
vetor <strong>de</strong> preço e um conjunto <strong>de</strong> vetores <strong>de</strong> produtos, um para ca<strong>da</strong> uma <strong>da</strong>s<br />
firmas na configuração, com três proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s: (i) as quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong>man<strong>da</strong><strong>da</strong>s<br />
pelo mercado, aos preços em questão, <strong>de</strong>vem ser iguais à soma dos produtos <strong>de</strong><br />
to<strong>da</strong>s as firmas na configuração; (2) os preços <strong>de</strong>vem produzir para ca<strong>da</strong> firma<br />
receitas não inferiores ao custo <strong>de</strong> produção dos produtos (incorporando ao custo<br />
uma taxa <strong>de</strong> lucro normal); (3) não há oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> entra<strong>da</strong> que pareça<br />
lucrativa para os entrantes potenciais que consi<strong>de</strong>rem os preços <strong>da</strong>s firmas<br />
atuantes como fixo (Baumol et al., 1988).<br />
36
A idéia básica é que não haja subsídios cruzados em um <strong>da</strong>do mercado, uma vez<br />
que estes implicam que os produtos que subsidiam outros são fortes candi<strong>da</strong>tos à<br />
entra<strong>da</strong> competitiva <strong>de</strong> um novo produtor, ou seja, um setor on<strong>de</strong> atualmente<br />
exista subsídio cruzado só po<strong>de</strong>rá ser realmente sustentável se as firmas atuantes<br />
forem obriga<strong>da</strong>s a aten<strong>de</strong>r a to<strong>da</strong>s as faixas do mercado. Ora, essa obrigação só<br />
po<strong>de</strong>rá ser imposta se houver regulação.<br />
A Teoria dos Mercados Contestáveis tem sido usa<strong>da</strong> como base para muitas<br />
políticas <strong>de</strong> regulação por se aproximar mais <strong>da</strong> reali<strong>da</strong><strong>de</strong> que o i<strong>de</strong>al clássico <strong>da</strong><br />
concorrência perfeita e do monopólio..<br />
Como <strong>de</strong>stacam Orrico Filho e Santos (1996), “a hipótese <strong>da</strong> contestabili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
abriu um flanco na teoria <strong>da</strong> regulação na medi<strong>da</strong> em que os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong><br />
competição imperfeita, principalmente o monopólio natural, sempre constituíram<br />
um a<strong>de</strong>quado suporte intelectual para a ação do Estado. Com o trabalho <strong>de</strong><br />
Baumol e colaboradores, a reforma regulatória em curso nos últimos anos, em<br />
vários países e setores econômicos, adquiriu um efetivo embasamento intelectual.<br />
Resta verificar se os resultados obtidos pela implantação dos novos paradigmas<br />
<strong>da</strong> intervenção pública, a médio e longo prazo, e para distintas situações,<br />
confirmarão as hipóteses do i<strong>de</strong>ário neoliberal agora dominante ou apontarão<br />
fortemente seus possíveis equívocos”.<br />
37
2.3 Características dos Serviços Públicos que Justificam a Sua Regulação Pelo<br />
Estado.<br />
Diante do exposto até aqui, cumpre agora clarificar como os serviços públicos se<br />
enquadram na conveniência econômica <strong>da</strong> regulação. Os investimentos nos<br />
setores <strong>de</strong> infraestrutura possuem uma série <strong>de</strong> características que justificaram,<br />
historicamente, a intervenção do governo – direta ou administrativa – para<br />
assegurar a provisão <strong>de</strong>stes serviços:<br />
- primeiro, a existência <strong>de</strong> economias <strong>de</strong> escala e <strong>de</strong> escopo fez com que estes<br />
investimentos apresentassem a característica <strong>de</strong> monopólio natural, quando uma<br />
única firma é capaz <strong>de</strong> prover o mercado a um menor custo do que qualquer outra<br />
estrutura <strong>de</strong> mercado, <strong>da</strong>do um <strong>de</strong>terminado nível <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> (Belli, 1997);<br />
- em segundo lugar, os investimentos apresentam eleva<strong>da</strong> intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capital,<br />
com gran<strong>de</strong> prazo <strong>de</strong> maturação, o que envolve condições financeiras a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>s<br />
para mitigar riscos provocados pelo <strong>de</strong>scasamento entre o prazo <strong>de</strong> maturação do<br />
investimento e o cronograma <strong>de</strong> pagamento do financiamento;<br />
- em terceiro lugar, trata-se <strong>de</strong> investimentos em ativos com elevado grau <strong>de</strong><br />
especifici<strong>da</strong><strong>de</strong> e custos irrecuperáveis (sunk costs). A especifici<strong>da</strong><strong>de</strong>s dos ativos e<br />
a sua pouca flexibili<strong>da</strong><strong>de</strong> para usos alternativos geram elevados custos <strong>de</strong><br />
planejamento, a<strong>da</strong>ptação e monitoramento <strong>da</strong>s interações entre agentes com<br />
limita<strong>da</strong> capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> coleta e processamento <strong>de</strong> informações. Como nesse<br />
ambiente incerto e complexo po<strong>de</strong>m proliferar ações oportunistas, a internalização<br />
38
<strong>da</strong> produção passa a ser uma ação estratégica para minimizar os custos <strong>de</strong><br />
transação na busca <strong>de</strong> valorização <strong>de</strong> ativos pelas empresas (Williamson, 1985);<br />
- em quarto lugar, são investimentos em re<strong>de</strong>s, cujas características tecnológicas<br />
geram complementari<strong>da</strong><strong>de</strong>s que favorecem a coor<strong>de</strong>nação <strong>da</strong>s ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s em<br />
<strong>de</strong>trimento <strong>da</strong> competição. Da mesma forma, estas características também<br />
funcionam como incentivo para estruturas monopólicas visando a redução <strong>de</strong><br />
custos <strong>de</strong> transação e a mitigação <strong>de</strong> riscos <strong>de</strong> per<strong>da</strong>s <strong>de</strong> coor<strong>de</strong>nação;<br />
- em quinto lugar, estão sujeitos à obrigação jurídica <strong>de</strong> fornecimento, pelo fato <strong>de</strong><br />
os serviços serem consi<strong>de</strong>rados básicos para as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômicas e sociais.<br />
Por esta razão, esses serviços são <strong>de</strong>finidos como serviços públicos, embora este<br />
conceito tenha um forte caráter histórico e cultural. Aqui prevalece a noção <strong>de</strong><br />
serviços cuja provisão <strong>de</strong>ve ser garanti<strong>da</strong> pelo Estado (Moraes, 1997; Possas et<br />
al., 1997).<br />
- finalmente, estes investimentos incorrem em externali<strong>da</strong><strong>de</strong>s, que po<strong>de</strong>m se<br />
manifestar pelo lado <strong>da</strong> oferta e pelo lado <strong>da</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong>. Retendo-se aqui seus<br />
aspectos positivos, po<strong>de</strong>m ocorrer em função <strong>de</strong> o valor gerado pelos<br />
investimentos ser maior que aquele pago pelo usuário (consumidor). Vale registrar<br />
que o fato <strong>de</strong> o aumento do número <strong>de</strong> usuários levar à maior utili<strong>da</strong><strong>de</strong> coletiva e<br />
individual <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s e dos serviços tem sido a justificativa para a garantia <strong>da</strong><br />
universalização dos serviços, ou seja, a extensão ampla do acesso a esses<br />
serviços com base em preços módicos.<br />
39
3 A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS: SUA DEFINIÇÃO, OS<br />
AGENTES E INTERESSES ENVOLVIDOS E MODELOS REGULATÓRIOS<br />
COMPARADOS.<br />
Definidos os principais conceitos relativos aos serviços públicos, inclusive os<br />
fun<strong>da</strong>mentos teóricos para sua regulação no capítulo primeiro <strong>de</strong>sta Tese, o<br />
presente capítulo abor<strong>da</strong> a regulação <strong>de</strong> tais serviços públicos, valendo-se <strong>de</strong><br />
quatro seções, além <strong>de</strong>sta introdução. Na primeira <strong>de</strong>las se <strong>de</strong>fine regulação <strong>de</strong><br />
serviços públicos. Na segun<strong>da</strong>, tomando-se por base os agentes envolvidos<br />
busca-se i<strong>de</strong>ntificar os seus objetivos. Na terceira, apresenta-se as principais<br />
teorias que explicam o processo regulatório. Por fim, na última seção, são<br />
apresentados os principais mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação e sua evolução ao longo <strong>da</strong><br />
história para então fazer a comparação entre os principais mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação<br />
tarifária <strong>de</strong>scritos.<br />
3.1 A Regulação dos Serviços Públicos: Sua Definição.<br />
Spulber (appud Gutierrez 2001) <strong>de</strong>fine regulação como i<strong>de</strong>ntificando-se com um<br />
conjunto <strong>de</strong> regras ou ações específicas impostas pelas agências administrativas<br />
que interferem diretamente no mecanismo <strong>de</strong> alocação <strong>de</strong> recursos ou,<br />
40
indiretamente, através <strong>da</strong> alteração nas <strong>de</strong>cisões <strong>da</strong>s ofertas <strong>da</strong>s firmas e <strong>da</strong>s<br />
<strong>de</strong>man<strong>da</strong>s dos consumidores.<br />
Para Kahn (1971), a essência <strong>da</strong> regulação consiste na substituição <strong>da</strong>s forças <strong>de</strong><br />
mercado, ou seja, na substituição explícita <strong>da</strong> concorrência por or<strong>de</strong>ns<br />
governamentais para assegurar o bom funcionamento do mercado ou setor em<br />
questão. O autor afirma que a regulação dos serviços <strong>de</strong> utili<strong>da</strong><strong>de</strong> pública consiste<br />
na prescrição governamental <strong>de</strong> todos os aspectos relacionados à ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> um<br />
setor, tanto estruturais quanto <strong>de</strong> performance, em que se incluem controle <strong>de</strong><br />
entra<strong>da</strong>, estabelecimento <strong>de</strong> preços, padronização <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> e <strong>da</strong>s condições<br />
<strong>de</strong> serviço, além <strong>da</strong> imposição <strong>da</strong> obrigação <strong>de</strong> servir a todos os <strong>de</strong>man<strong>da</strong>ntes do<br />
bem ou serviço objeto <strong>da</strong> regulação, em condições consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s razoáveis.<br />
Para Stigler appud Gutierrez, a regulação é o po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> coerção do Estado em<br />
setores <strong>de</strong> natureza varia<strong>da</strong>. Por este conceito a regulação ultrapassa as<br />
fronteiras do serviço público, estando presente nos mais diversos aspectos <strong>da</strong> vi<strong>da</strong><br />
cotidiana dos ci<strong>da</strong>dãos.<br />
De acordo com Gutierrez (2001) a regulação é um processo complexo que<br />
envolve a formação <strong>de</strong> alianças e barganhas entre consumidores, firmas e<br />
agências reguladoras.<br />
Tomando-se a <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> Gutierrez, fica explícito que, entre os agentes<br />
envolvidos no processo regulatório não existe total congruência ou divergência <strong>de</strong><br />
41
interesses, outrossim, “alianças e barganhas” serão estabeleci<strong>da</strong>s <strong>de</strong> acordo com<br />
as circunstâncias presentes em ca<strong>da</strong> caso.<br />
3.2 Regulação <strong>de</strong> Serviços Públicos: os Agentes Envolvidos e Seus Objetivos.<br />
Para um melhor entendimento dos interesses envolvidos e <strong>da</strong>s condições em que<br />
tais alianças e barganhas po<strong>de</strong>rão ser estabeleci<strong>da</strong>s, é importante que se<br />
<strong>de</strong>finam, para fins <strong>de</strong>sta Tese, quais as principais características dos agentes.<br />
3.2.1 Os consumidores<br />
Enten<strong>de</strong>ndo-se os consumidores como os usuários dos serviços públicos, sem<br />
concessões muito fortes, é razoável admitir que, apesar <strong>de</strong> tratar-se <strong>de</strong> um grupo<br />
não necessariamente homogêneo quanto às suas preferências ou dotações<br />
iniciais, seus interesses estarão ligados, fun<strong>da</strong>mentalmente, a duas características<br />
essenciais dos serviços: o beneficio por ele gerado ao nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
percebi<strong>da</strong> em que são prestados e o valor a ser pago por sua utilização. Sob o<br />
risco <strong>de</strong> apresentar uma visão simplista <strong>de</strong> uma questão <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>lagem complexa,<br />
po<strong>de</strong>-se admitir que, na visão dos usuários dos serviços, interessa receber os<br />
mesmos com um máximo <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> e um mínimo <strong>de</strong> preço.<br />
42
Note-se ain<strong>da</strong> que, como já citado, o quesito quali<strong>da</strong><strong>de</strong> refere-se aqui à quali<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
percebi<strong>da</strong> pelo usuário o que, em se tratando <strong>de</strong> serviço público, na maioria <strong>da</strong>s<br />
vezes, não toca às questões tecnológicas associa<strong>da</strong>s a sua prestação, mas sim às<br />
conseqüências <strong>da</strong> aplicação <strong>de</strong> quaisquer tecnologias na sua conformação. Por<br />
exemplo, no caso do fornecimento <strong>de</strong> energia elétrica, pouca ou nenhuma<br />
diferença é percebi<strong>da</strong> pelo usuário nas tecnologias utiliza<strong>da</strong>s pelas companhias<br />
distribuidoras e geradoras, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que a lâmpa<strong>da</strong> acen<strong>da</strong> ao se acionar o<br />
interruptor.<br />
Também em relação ao quesito preço, é necessário que se observe que, o preço<br />
que interessa não é o <strong>de</strong> longo prazo, e sim aquele <strong>de</strong> curto prazo. Ou seja,<br />
conforme explicitado por Nazareh (2001): ”Tudo isto leva a que, <strong>de</strong> facto, os<br />
consumidores tenham, também eles, uma visão <strong>de</strong>masiado imediata, uma visão<br />
por vezes incompatível com perspectivas sustenta<strong>da</strong>s <strong>de</strong> médio e longo prazo<br />
para pôr tudo em pratos limpos; para a generali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos consumidores o que é<br />
bom é ter-se os produtos e os serviços o mais barato possível e ponto final”.<br />
Soma-se e agrava o acima exposto a característica cultural brasileira do<br />
entendimento <strong>de</strong> que o serviço público <strong>de</strong>veria ser uma dádiva do Estado para a<br />
sua população e que, portanto, <strong>de</strong>veria ser isento <strong>de</strong> qualquer tarifa.<br />
43
3.2.2 O concessionário.<br />
Enten<strong>de</strong>ndo-se a firma como o concessionário do serviço público, ou seja, um<br />
ente privado que recebe a <strong>de</strong>legação do estado <strong>de</strong> prover um serviço <strong>de</strong>ntro <strong>da</strong>s<br />
características cita<strong>da</strong>s no primeiro capítulo <strong>de</strong>sta Tese, também sem concessões<br />
muito fortes, po<strong>de</strong>-se admitir que seu interesse seja maximizar valor presente<br />
líquido do fluxo <strong>de</strong> caixa <strong>de</strong>corrente <strong>da</strong> prestação <strong>de</strong> tais serviços.<br />
Contudo, é importante <strong>de</strong>stacar que, em <strong>de</strong>termina<strong>da</strong>s situações, o fluxo <strong>de</strong> caixa<br />
a ser maximizado não contém, na ótica do concessionário, exclusivamente os<br />
fluxos diretamente relacionados ao contrato <strong>de</strong> concessão, mas também fluxos<br />
indiretos, <strong>de</strong>correntes <strong>de</strong> posições competitivas mais ou menos vantajosas a que<br />
po<strong>de</strong> estar sujeito o concessionário em função <strong>de</strong> outros projetos em que tenha<br />
interesse (economias <strong>de</strong> escala ou <strong>de</strong> escopo).<br />
Porém, para fins <strong>de</strong>ste trabalho, tais situações especiais não serão trata<strong>da</strong>s,<br />
assumindo-se que os únicos fluxos <strong>de</strong> caixa relevantes para o concessionário são<br />
aqueles diretamente relacionados ao contrato <strong>de</strong> concessão. A<strong>de</strong>mais, os<br />
processos licitatórios <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> serviços públicos, em função dos princípios<br />
do direito administrativo que os regem, não admitem a consi<strong>de</strong>ração <strong>de</strong>ste tipo <strong>de</strong><br />
diferenciação entre os licitantes.<br />
44
Deste modo, po<strong>de</strong>-se estabelecer que as principais variáveis que afetarão os<br />
objetivos do concessionário serão: a) as expectativas <strong>de</strong> encaixe ao longo do<br />
contrato; b) as expectativas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sembolso ao longo do contrato; e c) a<br />
variabili<strong>da</strong><strong>de</strong> associa<strong>da</strong>, quer as expectativas <strong>de</strong> encaixe quer <strong>de</strong> <strong>de</strong>sembolso, ao<br />
longo do contrato.<br />
Enquanto as expectativas <strong>de</strong> encaixe <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rão <strong>da</strong> forma como o contrato prevê<br />
a remuneração do concessionário e as expectativas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sembolso são<br />
<strong>de</strong>correntes <strong>da</strong>s obrigações relativas às <strong>de</strong>spesas e aos investimentos sob sua<br />
responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> contratual, por sua vez, a variabili<strong>da</strong><strong>de</strong> associa<strong>da</strong> (ou grau <strong>de</strong><br />
certeza) aos encaixes e <strong>de</strong>sembolsos <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá <strong>de</strong> uma lista <strong>de</strong> fatores mais<br />
extensa, que po<strong>de</strong> ser resumi<strong>da</strong> como: a) a variabili<strong>da</strong><strong>de</strong>, ao longo do prazo do<br />
contrato, <strong>da</strong>s variáveis que <strong>de</strong>finem a remuneração do concessionário (<strong>de</strong>man<strong>da</strong>,<br />
tarifas, índices <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempenho, etc) e seus compromissos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sembolso<br />
(<strong>de</strong>spesas, investimentos etc) e b) a estabili<strong>da</strong><strong>de</strong> institucional que sustenta a<br />
hipótese <strong>de</strong> manutenção <strong>da</strong>s regras <strong>de</strong>fini<strong>da</strong>s no contrato <strong>de</strong> concessão ao longo<br />
<strong>de</strong> seu prazo <strong>de</strong> execução.<br />
Do parágrafo anterior se <strong>de</strong>staca que, por mais que as cláusulas contratuais<br />
possam afetar a previsibili<strong>da</strong><strong>de</strong> dos encaixes e <strong>de</strong>sembolsos esperados pelo<br />
concessionário ao longo do contrato, pesará sempre a estabili<strong>da</strong><strong>de</strong> institucional<br />
percebi<strong>da</strong> em sua avaliação.<br />
45
Tornando-se ao objetivo do concessionário <strong>de</strong> maximizar o VPL do contrato <strong>de</strong><br />
concessão, conforme <strong>de</strong>finido acima, teremos que tal objetivo po<strong>de</strong> ser expresso<br />
por:<br />
n<br />
FCXn<br />
C = MAX∑<br />
( 1+<br />
Tc)^n<br />
n=<br />
1<br />
On<strong>de</strong>:<br />
C é o objetivo do concessionário<br />
n é o prazo contratual<br />
FCX é a soma algébrica <strong>de</strong> encaixes e <strong>de</strong>sembolsos esperados para ca<strong>da</strong> período<br />
contratual e<br />
Tc é a taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> adota<strong>da</strong> pelo concessionário para <strong>de</strong>scontar o fluxo<br />
<strong>de</strong> caixa do contrato <strong>de</strong> concessão.<br />
Admitindo-se alguma racionali<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica ao concessionário, enten<strong>de</strong>-se que<br />
Tc será equivalente a melhor taxa <strong>de</strong> retorno disponível para o concessionário<br />
para o prazo contratual em ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> risco equivalente à prestação do serviço<br />
público, ou seja, <strong>da</strong>s condições contratuais, e do risco institucional.<br />
No que se refere ao risco <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> prestação do serviço em si, admite-se<br />
que <strong>de</strong>pen<strong>da</strong> diretamente <strong>da</strong>s cláusulas contratuais que <strong>de</strong>finem as obrigações e<br />
a forma <strong>de</strong> remuneração do concessionário, ou seja, quão maior a variabili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
(1)<br />
46
condiciona<strong>da</strong> por tais cláusulas aos encaixes e <strong>de</strong>sembolsos do concessionário,<br />
maior será a taxa <strong>de</strong> risco <strong>de</strong>corrente <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> prestação do serviço<br />
adota<strong>da</strong> pelo concessionário.<br />
Por fim, o risco institucional é <strong>de</strong>corrente <strong>da</strong> possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> percebi<strong>da</strong> pelo<br />
concessionário <strong>de</strong> uma quebra <strong>de</strong> contrato pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte. Tal percepção<br />
<strong>de</strong>corre não somente <strong>da</strong> incompletu<strong>de</strong> natural <strong>de</strong> qualquer instrumento contratual,<br />
mas, especialmente, <strong>da</strong> possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> que, sendo uma <strong>da</strong>s partes envolvi<strong>da</strong>s o<br />
próprio Estado, este utilize sua prerrogativa <strong>de</strong> instituir um Ato do Príncipe e,<br />
assim, altere unilateralmente as condições contratuais acor<strong>da</strong><strong>da</strong>s. Deste modo, <strong>de</strong><br />
acordo com Roxo (2005), importarão as relações institucionais estabeleci<strong>da</strong>s entre<br />
os po<strong>de</strong>res Judiciário, Legislativo e Executivo, na medi<strong>da</strong> que tais interações<br />
impõe barreiras às ações discricionárias do Estado.<br />
Consi<strong>de</strong>rando-se que tal quebra <strong>de</strong> contrato somente ocorrerá se e quando o<br />
<strong>de</strong>cisor público enten<strong>de</strong>r que o benefício gerado pela quebra do contrato com um<br />
<strong>da</strong>do concessionário suplante os custos advindos <strong>de</strong> tal rompimento, e <strong>da</strong><strong>da</strong> a<br />
natureza exclusivamente financeira <strong>da</strong> avaliação do contrato pelo concessionário,<br />
enten<strong>de</strong>-se que tal possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> rompimento será tão maior, quão maior for a<br />
aversão do Estado por <strong>de</strong>spesas financeiras imediatas.<br />
Tal entendimento é <strong>de</strong>corrência <strong>de</strong> que, qualquer alteração contratual <strong>de</strong>seja<strong>da</strong><br />
pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, que seja a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>mente compensa<strong>da</strong> financeiramente ao<br />
concessionário, não será vista por este como quebra contratual unilateral, mas sim<br />
47
como uma simples repactuação <strong>da</strong>s condições iniciais. Ou seja, possibili<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
alterações nas condições contratuais que não reduzam a remuneração espera<strong>da</strong><br />
pelo concessionário não são por ele valora<strong>da</strong>s em sua taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Adicione-se ain<strong>da</strong> que, como qualquer alteração contratual po<strong>de</strong> ser<br />
financeiramente compensa<strong>da</strong> ao concessionário por um aumento <strong>da</strong>s <strong>de</strong>spesas<br />
públicas associa<strong>da</strong>s ao contrato <strong>de</strong> concessão, tal compensação somente não<br />
ocorrerá por conta <strong>de</strong> uma aversão do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte a este item. Daí a<br />
relevância do risco institucional, posto que o que importa ao concessionário não é<br />
a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> quebra contratual, mas sim, uma alteração unilateral que lhe<br />
cause <strong>da</strong>nos financeiros dos quais ele não consiga ressarcimento.<br />
Sobre a soma algébrica dos encaixes e <strong>de</strong>sembolsos esperados pelo<br />
concessionário a ca<strong>da</strong> período do contrato <strong>de</strong> concessão (FCX), consi<strong>de</strong>rando-se<br />
que sua variabili<strong>da</strong><strong>de</strong> foi consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> como componente <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
(Tc), sua <strong>de</strong>finição é <strong>de</strong>corrência direta <strong>da</strong>s cláusulas contratuais. Assim, a forma<br />
como o concessionário é remunerado por seus serviços e o volume <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sembolsos, quer relacionado com investimentos, quer relacionados com<br />
<strong>de</strong>spesas a que estiver sujeito por conta <strong>da</strong>s condições contratuais, <strong>de</strong>terminarão<br />
as estimativas feitas por ele para esta parcela.<br />
48
3.2.3 O po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte<br />
Analisando-se a ótica do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, terceiro agente citado por Gutierrez,<br />
acredita-se que os seus interesses sobre a execução <strong>de</strong> um contrato <strong>de</strong><br />
concessão <strong>de</strong> serviços públicos po<strong>de</strong>m variar em função <strong>de</strong> algumas<br />
características do serviço em si, tais como: seu nível <strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvimento<br />
(penetração <strong>de</strong> mercado), suas perspectivas <strong>de</strong> inovação tecnológica, sua<br />
<strong>de</strong>man<strong>da</strong> futura espera<strong>da</strong>, os impactos macro-econômicos <strong>de</strong>correntes do<br />
<strong>de</strong>sempenho na prestação do serviço (aqui contemplados: preços, quali<strong>da</strong><strong>de</strong> e<br />
disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> dos mesmos) etc. Contudo, apesar <strong>da</strong>s variáveis lista<strong>da</strong>s acima,<br />
po<strong>de</strong>-se <strong>de</strong>finir como interesse primordial do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte na execução dos<br />
contratos <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> serviços públicos a prestação dos mesmos aos<br />
menores custos globais e com os maiores benefícios para a socie<strong>da</strong><strong>de</strong> a longo<br />
prazo.<br />
È importante notar que, consi<strong>de</strong>rando-se que o longo prazo na visão do po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte, naturalmente, suplanta o prazo do contrato <strong>de</strong> concessão em si, o<br />
horizonte <strong>de</strong> análise <strong>de</strong> suas escolhas <strong>de</strong>verá ir além do prazo do contrato, ou<br />
seja, o custo/benefício <strong>de</strong> suas escolhas, quando <strong>da</strong> formatação e <strong>da</strong><br />
administração <strong>de</strong> um contrato <strong>de</strong> concessão, <strong>de</strong>verá ser consi<strong>de</strong>rado para to<strong>da</strong> a<br />
vi<strong>da</strong> espera<strong>da</strong> do serviço, e não apenas para um período contratual. Consi<strong>de</strong>re-se<br />
ain<strong>da</strong> que as ações toma<strong>da</strong>s pelo regulador em relação a um contrato po<strong>de</strong>rão<br />
também afetar a sua imagem junto a outros agentes potenciais concessionários,<br />
49
fazendo variar, como <strong>de</strong>scrito anteriormente, sua percepção <strong>da</strong> estabili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
institucional.<br />
Dentro <strong>de</strong>sta ampla visão dos interesses do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, é importante<br />
<strong>de</strong>stacar que, além <strong>da</strong> natureza do serviço, como exposto em parágrafo anterior,<br />
situações peculiares <strong>de</strong> natureza política e/ou fiscal po<strong>de</strong>m afetar a avaliação do<br />
custo/benefício <strong>de</strong> longo prazo do serviço, em sua ótica.<br />
No que se refere à questão política, <strong>de</strong>termina<strong>da</strong>s correntes i<strong>de</strong>ológicas, quando<br />
dominantes, induzem avaliações <strong>de</strong> custo/benefício <strong>de</strong> longo prazo fortemente<br />
afeta<strong>da</strong>s por suas crenças, tais como: tamanho ótimo do Estado e seu grau <strong>de</strong><br />
intervenção na economia, crença no po<strong>de</strong>r auto regulador do mercado etc. Por<br />
seu turno, questões <strong>de</strong> caráter fiscal, como as necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> financiamento<br />
estatal, também po<strong>de</strong>m afetar as avaliações <strong>de</strong> custo/benefício <strong>de</strong> longo prazo.<br />
Reconhecendo-se que tais fatores afetam a avaliação, pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, dos<br />
custos e benefícios <strong>de</strong> longo prazo associados aos serviços públicos, é licito<br />
reconhecer que eles estarão presentes no mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte, sobre a melhor forma contratual para a concessão <strong>da</strong> exploração <strong>de</strong><br />
serviços públicos.<br />
Tendo em mente que nem todos os custos e benefícios que afetam a <strong>de</strong>cisão do<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte po<strong>de</strong>m ser, fácil e objetivamente, convertidos em valores<br />
monetários, po<strong>de</strong>-se então <strong>de</strong>screver a função a ser otimiza<strong>da</strong> pelo po<strong>de</strong>r público<br />
50
como o Valor Presente Líquido dos fluxos esperados <strong>da</strong> prestação do serviço<br />
público. Ou seja:<br />
n<br />
BSn<br />
G = ∑ ( 1+<br />
Ta)^n<br />
n=<br />
1<br />
On<strong>de</strong>:<br />
(2)<br />
G é o benefício líquido gerado pela prestação do serviço público;<br />
n é a vi<strong>da</strong> útil espera<strong>da</strong> para o serviço, que transcen<strong>de</strong> o prazo contratual;<br />
BS é o benefício líquido gerado para a socie<strong>da</strong><strong>de</strong> a ca<strong>da</strong> período pela prestação<br />
do serviço público e<br />
Ta é a taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> do benefício ao longo do tempo.<br />
Embora <strong>de</strong> muito difícil quantificação, Ta po<strong>de</strong> ser <strong>de</strong>scrita como uma escolha<br />
intuitiva do administrador público, afeta<strong>da</strong>, primordialmente, por condições <strong>de</strong><br />
caráter político e não-técnico. Assim, quão mais importante para o administrador<br />
público forem os impactos <strong>de</strong> curto prazo <strong>da</strong> concessão dos serviços públicos,<br />
maior ten<strong>de</strong>rá a ser o valor <strong>de</strong> Ta utilizado em seu mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão. Por<br />
exemplo, mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> concessão que reduzam as tarifas <strong>de</strong> curto prazo, ain<strong>da</strong> que<br />
ao custo <strong>de</strong> um incremento mais que proporcional naquelas <strong>de</strong> longo prazo, serão<br />
preferidos pelo <strong>de</strong>cisor público, manti<strong>da</strong>s as <strong>de</strong>mais condições constantes, quão<br />
maior for a Ta utiliza<strong>da</strong> em seu mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão.<br />
51
Outro aspecto que po<strong>de</strong> afetar o tamanho <strong>de</strong> Ta, <strong>da</strong><strong>da</strong> a natureza política <strong>de</strong> sua<br />
<strong>de</strong>finição, é a natureza dos benefícios gerados pelo contrato <strong>de</strong> concessão para a<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong> (BS). Assim, contratos <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> serviços públicos em que<br />
predominem benefícios <strong>de</strong> caráter social, po<strong>de</strong>rão ser avaliados com uma Ta<br />
diferente <strong>da</strong>queles nos quais os impactos econômicos predominem. Contudo,<br />
como na maioria <strong>da</strong>s vezes será difícil dissociar os benefícios econômicos dos<br />
sociais, as preferências do <strong>de</strong>cisor público po<strong>de</strong>rão ser contempla<strong>da</strong>s no processo<br />
<strong>de</strong> valoração dos benefícios, como será discutido mais adiante, <strong>de</strong> uma forma<br />
mais eficaz.<br />
Por fim, aspectos <strong>de</strong> caráter fiscal como a disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> recursos para<br />
financiamento público, também <strong>de</strong>vem afetar a gran<strong>de</strong>za Ta. Ou seja, quão maior<br />
for esta disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> menor ten<strong>de</strong>rá a ser a Ta adota<strong>da</strong>. Entretanto, no que se<br />
refere à questão fiscal, <strong>da</strong>do o fato <strong>de</strong> BS não possuir um caráter exclusivamente<br />
financeiro, parece mais razoável que tais premências financeiras sejam<br />
contempla<strong>da</strong>s mais pela pon<strong>de</strong>ração <strong>da</strong> valoração dos benefícios líquidos gerados<br />
pelo contrato <strong>de</strong> concessão, do que em Ta.<br />
O ponto crítico do mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão apresentado, quer por sua complexi<strong>da</strong><strong>de</strong>,<br />
quer por sua subjetivi<strong>da</strong><strong>de</strong>, é a quantificação dos benefícios gerados pelo contrato<br />
<strong>de</strong> concessão para a socie<strong>da</strong><strong>de</strong> (BS). Por isto, optou-se neste texto por abor<strong>da</strong>r as<br />
principais variáveis envolvi<strong>da</strong>s em sua <strong>de</strong>terminação, indicando suas possíveis<br />
implicações na mensuração <strong>de</strong> BS. Assim, partindo-se <strong>de</strong>:<br />
52
BS = f(ϕQv, λCe, -μDp) (3)<br />
on<strong>de</strong>:<br />
Qv é a melhoria <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> percebi<strong>da</strong> pela socie<strong>da</strong><strong>de</strong> advin<strong>da</strong> <strong>da</strong><br />
prestação do serviço público objeto <strong>da</strong> concessão;<br />
Ce é o crescimento econômico propiciado pela prestação do serviço público;<br />
Dp é o montante <strong>de</strong> <strong>de</strong>spesas públicas associa<strong>da</strong>s ao serviço público e<br />
ϕ, λ e μ são os coeficientes que pon<strong>de</strong>ram as preferências do <strong>de</strong>cisor público na<br />
avaliação dos custos e benefícios gerados pelo serviço público.<br />
Mensurar <strong>de</strong> forma objetiva quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> é tema para um <strong>de</strong>bate que escapa<br />
ao escopo <strong>de</strong>ste trabalho, contudo, sem obrigar o leitor a concessões muito fortes,<br />
po<strong>de</strong>-se admitir que o incremento <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> po<strong>de</strong> ser medido, em<br />
parte, pelo conforto adicional propiciado pelo serviço prestado e, em parte, pelos<br />
custos com os quais o usuário <strong>de</strong>verá arcar para sua obtenção. Consi<strong>de</strong>rando-se<br />
que o conforto adicional propiciado pelo serviço é, em alguma medi<strong>da</strong>, <strong>de</strong>corrente<br />
<strong>da</strong> própria natureza <strong>de</strong>ste (p.ex. o conforto adicionado pelo serviço <strong>de</strong><br />
telecomunicação é a facili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> transmitir e receber informações) e também,<br />
<strong>de</strong>corrente do nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> com que é prestado, po<strong>de</strong>-se <strong>de</strong>stacar duas<br />
variáveis relevantes para a mensuração <strong>da</strong> melhoria <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong><br />
percebi<strong>da</strong> (Qv): a ren<strong>da</strong> disponível abati<strong>da</strong> <strong>da</strong> tarifa paga pelo usuário (R/t) e os<br />
benefícios gerados pelo serviço ao nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> com que os serviços são<br />
53
prestados (B). Naturalmente, em função <strong>de</strong> características sócio-econômicas <strong>da</strong><br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, po<strong>de</strong>-se admitir que o impacto relativo <strong>de</strong> tarifa e quali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos<br />
serviços na percepção <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> adiciona<strong>da</strong> pelo serviço público<br />
<strong>de</strong>verá variar <strong>de</strong> uma socie<strong>da</strong><strong>de</strong> para outra, assim:<br />
Qv = α(R/t) x βB + ω (4)<br />
on<strong>de</strong>:<br />
α é o coeficiente que <strong>de</strong>fine o impacto <strong>da</strong>s tarifas na percepção <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
vi<strong>da</strong>;<br />
β é o coeficiente que <strong>de</strong>fine o impacto <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> do serviço na percepção <strong>de</strong><br />
quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> e<br />
ω é o resíduo<br />
Por seu turno, o crescimento econômico gerado pela prestação do serviço público<br />
(Ce), po<strong>de</strong> ser mensurado por um dos muitos mo<strong>de</strong>los que i<strong>de</strong>ntificam o impacto<br />
<strong>de</strong> uma ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica em uma <strong>da</strong><strong>da</strong> economia, consi<strong>de</strong>rando variáveis<br />
como: investimento, poupança, ren<strong>da</strong> <strong>da</strong>s famílias, longevi<strong>da</strong><strong>de</strong>, produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong> etc.<br />
Assim, o que se po<strong>de</strong> afirmar sem gran<strong>de</strong> exposição ao erro é que o crescimento<br />
econômico gerado pelo serviço público concedido será <strong>de</strong>corrência: <strong>da</strong> natureza<br />
do serviço, do montante <strong>de</strong> investimentos realizados e <strong>da</strong> eficiência <strong>de</strong> sua gestão.<br />
Em relação às <strong>de</strong>spesas públicas associa<strong>da</strong>s ao contrato <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong><br />
serviços públicos, po<strong>de</strong>-se subdividi-las em dois grupos; I - aquelas <strong>de</strong>correntes<br />
54
diretamente <strong>da</strong>s obrigações contratuais do Estado e do Concessionário, tais como:<br />
responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> por investimentos, montantes pagos pela outorga, impostos<br />
inci<strong>de</strong>ntes etc e II - aquelas <strong>de</strong>correntes <strong>da</strong> administração do contrato pelo po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte, tais como: gastos com auditorias (quer <strong>de</strong> caráter financeiro quer<br />
administrativo), agências reguladoras etc. Por tratarem exclusivamente <strong>de</strong><br />
variáveis <strong>de</strong> caráter financeiro, as <strong>de</strong>spesas públicas associa<strong>da</strong>s ao contrato <strong>de</strong><br />
concessão serão pon<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s na equação que <strong>de</strong>fine os benefícios do contrato,<br />
levando-se em conta as premências fiscais a que o Estado estiver submetido por<br />
meio do coeficiente μ. Deste modo, quão maiores forem as dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
financiamento do Estado, bem como a aversão ao seu endivi<strong>da</strong>mento, maior<br />
ten<strong>de</strong>rá a ser o coeficiente μ.<br />
3.3 As Principais Teorias Econômicas Envolvi<strong>da</strong>s no Processo Regulatório.<br />
A nova economia institucional tem como foco a preocupação com as instituições<br />
sociais e o seu entrelaçamento com a economia. As principais referências <strong>de</strong>sta<br />
corrente são Ronald Henry Coase (The nature of the firm, <strong>de</strong> 1937) e Herbert<br />
Simon (Mo<strong>de</strong>ls of man, <strong>de</strong> 1957).<br />
Dentro <strong>da</strong> nova economia institucional, as teorias microeconômicas que fornecem<br />
o melhor instrumental teórico para a análise <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> regulação <strong>de</strong> serviços<br />
55
públicos, uma vez que sua conveniência foi apresenta<strong>da</strong> no capítulo anterior, são<br />
a dos custos <strong>de</strong> transação e a <strong>da</strong>s relações agente/principal.<br />
A teoria dos custos <strong>de</strong> transação, cujas principais referências são Ronald H.<br />
Coase e, mais recentemente, Olivier Williamson com sua obra The economic<br />
institutions of capitalism, <strong>de</strong> 1985, estabelece que os custos <strong>de</strong> transação são<br />
resultantes dos mecanismos necessários para a manutenção <strong>de</strong> dispositivos <strong>de</strong><br />
a<strong>da</strong>ptação e punição às eventuais e possíveis condutas oportunistas dos atores<br />
econômicos, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> um contexto <strong>de</strong> “racionali<strong>da</strong><strong>de</strong> imperfeita”.<br />
A necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> implementar esforços para evitar ou atenuar o oportunismo e<br />
seus efeitos, constitui o fato gerador dos custos <strong>de</strong> transação que não existiriam<br />
se a conduta dos agentes pu<strong>de</strong>sse ser consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> completamente confiável.<br />
Havendo, no entanto, incerteza e “risco moral” nas relações entre os atores, e<br />
sendo os contratos notoriamente passíveis <strong>de</strong> lacunas e imperfeições, o mercado<br />
nem sempre é o melhor gestor <strong>da</strong>s transações entre os atores econômicos.<br />
Neste caso, se faz necessária a criação <strong>de</strong> arranjos organizacionais encarregados<br />
<strong>de</strong> coor<strong>de</strong>nar as transações, estabelecendo uma base <strong>de</strong> controle que fiscalize as<br />
relações entre os agentes e aplique sanções e penali<strong>da</strong><strong>de</strong>s no caso <strong>de</strong><br />
comportamento comprova<strong>da</strong>mente oportunista. (Possas, M. Fagun<strong>de</strong>s, J. e<br />
Pondé, J., 1998).<br />
56
Em complemento a teoria dos custos <strong>de</strong> transação, a Teoria do Agente-Principal<br />
estu<strong>da</strong> a falta <strong>de</strong> congruência <strong>de</strong> objetivos entre Agente e Principal e o<br />
estabelecimento <strong>de</strong> incentivos pelo Principal para que o Agente, ao tomar<br />
<strong>de</strong>cisões em nome do primeiro, atue <strong>de</strong> acordo com os interesses <strong>da</strong>quele.<br />
Neste contexto, a teoria Agente-Principal fornece elementos tanto para a criação<br />
<strong>de</strong> arranjos organizacionais a<strong>de</strong>quados à coor<strong>de</strong>nação <strong>da</strong>s transações entre<br />
agente e principal, quanto para a compreensão <strong>da</strong>s complexas relações existentes<br />
entre Governo, socie<strong>da</strong><strong>de</strong> e as empresas no processo regulatório. Uma vez que o<br />
concessionário <strong>de</strong> serviço público age em nome do Governo ao oferecer à<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong> seus serviços e, espera-se, o Governo age em nome <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong> que<br />
o elegeu.<br />
A escola <strong>da</strong> regulação, a partir dos anos 70, acrescentou à teoria econômica, que<br />
até então se restringia à análise <strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong> mercado, a análise <strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong><br />
governo. A teoria <strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong> governo fornece outro conjunto importante <strong>de</strong><br />
conceitos para uma prática mais eficaz <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> regulação.<br />
Entre os conceitos que se tornaram mais importantes na análise <strong>da</strong>s falhas <strong>de</strong><br />
governo estão o <strong>de</strong> coalizões distributivas, rent seeking e o <strong>de</strong> dimensão temporal<br />
<strong>da</strong>s <strong>de</strong>cisões.<br />
Segundo o conceito <strong>de</strong> coalizões distributivas, os bens públicos ou coletivos estão<br />
sujeitos à ação dos grupos organizados, os quais se beneficiam <strong>de</strong>stes bens e<br />
57
epartem os custos com a coletivi<strong>da</strong><strong>de</strong>. As coalizões distributivas reduzem a<br />
eficiência e a ren<strong>da</strong> agrega<strong>da</strong> <strong>da</strong>s socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s, ao tempo em que reduzem também<br />
a capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>stas socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s se a<strong>da</strong>ptarem a novas circunstâncias, através <strong>da</strong><br />
utilização <strong>de</strong> novas tecnologias e <strong>da</strong> re-alocação <strong>de</strong> recursos.<br />
O rent seeking ou “busca <strong>de</strong> ren<strong>da</strong>s” significa a obtenção <strong>de</strong> ren<strong>da</strong>s ou vantagens<br />
econômicas que não <strong>de</strong>rivam do livre jogo do mercado, e que geralmente são fruto<br />
do uso in<strong>de</strong>vido do Estado.<br />
A dimensão temporal <strong>da</strong>s <strong>de</strong>cisões relaciona-se aos conflitos existentes entre os<br />
objetivos <strong>de</strong> curto prazo dos governantes e os objetivos <strong>de</strong> médio e/ou longo prazo<br />
do conjunto <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>. Não raras vezes, as <strong>de</strong>cisões dos governantes,<br />
condiciona<strong>da</strong>s pelo objetivo <strong>de</strong> permanência no po<strong>de</strong>r e, em conseqüência, pelos<br />
próximos resultados eleitorais, entra em conflito com os objetivos <strong>de</strong> maior prazo<br />
<strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Deste referencial teórico se <strong>de</strong>preen<strong>de</strong> que a gestão eficaz dos processos <strong>de</strong><br />
concessão <strong>de</strong> serviços públicos <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá do estabelecimento <strong>de</strong> mecanismos<br />
que facilitem a congruência <strong>de</strong> objetivos entre os agentes envolvidos.<br />
Assim, espera-se que o po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte (governo), agindo <strong>de</strong> acordo com os<br />
interesses <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, busque obter, por meio dos processos <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong><br />
serviços públicos, a melhor relação custo/beneficio <strong>de</strong> longo prazo. Usualmente, o<br />
maior óbice a este comportamento estará na falta <strong>de</strong> controle sobre o agente<br />
58
governamental por parte <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, ficando este incentivado a agir <strong>de</strong> acordo<br />
com outros interesses, tais como aqueles políticos partidários ou eleitoreiros.<br />
Também espera-se que o concessionário <strong>de</strong> serviços públicos seja incentivado a<br />
gerir tais serviços <strong>de</strong> forma eficaz e eficiente, ou seja, que sua relação contratual<br />
com o po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte seja tal que uma gestão contrária aos interesses <strong>da</strong><br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong> prejudique a sua remuneração.<br />
Apesar <strong>da</strong> impossibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> se construir contratos perfeitamente congruentes e<br />
completos, estes ain<strong>da</strong> constituem a estrutura híbri<strong>da</strong> <strong>de</strong> governança adota<strong>da</strong> no<br />
processo <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> serviços públicos e servem como marco para <strong>de</strong>finir os<br />
dois principais custos <strong>de</strong> transação presentes neste processo: os custos ex-ante,<br />
formados pelos custos <strong>de</strong> redigir e negociar os termos que regerão a transação, e<br />
aqueles ex-post, constituídos pelos custos <strong>de</strong> monitorar o cumprimento dos termos<br />
acor<strong>da</strong>dos e <strong>de</strong> renegociar os seus termos e condições em função <strong>de</strong> mu<strong>da</strong>nças<br />
ocorri<strong>da</strong>s no ambiente (Santos, 2006).<br />
Note-se que os esforços <strong>de</strong>spendidos ex-ante, têm a características <strong>de</strong> reduzir<br />
aqueles necessários ex-post, portanto, é na <strong>de</strong>finição <strong>da</strong>s cláusulas dos contratos<br />
<strong>de</strong> concessão realiza<strong>da</strong>s a priori que se <strong>de</strong>finem, em gran<strong>de</strong> parte, os custos ex-<br />
post. Outra característica dos custos ex-ante, ou seja, do conteúdo <strong>da</strong>s cláusulas<br />
contratuais, é que elas tanto <strong>de</strong>finirão os benefícios esperados pelo po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte <strong>da</strong> execução do contrato (prestação do serviço público pelo<br />
concessionário), quanto orientarão o concessionário em sua projeção <strong>de</strong> encaixes<br />
59
e <strong>de</strong>sencaixes <strong>de</strong>correntes do cumprimento <strong>de</strong> tais clausulas, ou seja, <strong>de</strong> modo<br />
indireto, a tarifa inicial percebi<strong>da</strong> como satisfatória pelo concessionário para atingir<br />
os seus interesses.<br />
Assim, espera-se que os potenciais candi<strong>da</strong>tos a contraparte nos contratos <strong>de</strong><br />
concessão avaliarão o impacto financeiro <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> uma <strong>da</strong>s clausulas e condições<br />
<strong>de</strong>les constantes <strong>de</strong> acordo com o seu custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> e os incorporarão<br />
em sua proposta (supondo-se aqui que o contrato <strong>de</strong> concessão seja outorgado<br />
por meio <strong>de</strong> um processo licitatório, pratica prescrita pelo Direito Administrativo).<br />
Ou seja, todos os encargos que, por meio <strong>da</strong> re<strong>da</strong>ção do contrato, o po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte espere sejam assumidos pelo vencedor <strong>da</strong> licitação irão majorar a<br />
remuneração pleitea<strong>da</strong> pelos licitantes em suas propostas.<br />
No que toca aos custos ex post, aqueles constituídos por monitorar o cumprimento<br />
<strong>da</strong>s cláusulas e condições do contrato e <strong>de</strong> sua eventual renegociação em face <strong>de</strong><br />
mu<strong>da</strong>nças incorri<strong>da</strong>s no ambiente, são, normalmente, os custos prepon<strong>de</strong>rantes<br />
<strong>da</strong>s estruturas administrativas estatais cria<strong>da</strong>s para administrar a concessão <strong>de</strong><br />
serviços públicos. Assim, quão mais complexa for a ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> monitorar o<br />
cumprimento <strong>da</strong>s obrigações contratuais do concessionário, maior ten<strong>de</strong>rá a ser o<br />
gasto <strong>da</strong> máquina administrativa necessário para <strong>de</strong>sempenhar tal tarefa.<br />
Do ponto <strong>de</strong> vista do concessionário, dois aspectos são relevantes quando <strong>da</strong><br />
análise dos custos ex post: o primeiro <strong>de</strong>les diz respeito a sua percepção <strong>da</strong><br />
eficácia governamental em fazer cumprir as condições contratuais que lhe geram<br />
60
encargos <strong>da</strong> forma estipula<strong>da</strong> no contrato; o segundo diz respeito aos aspectos<br />
relacionados com as salvaguar<strong>da</strong>s institucionais que asseguram o cumprimento<br />
<strong>da</strong>s cláusulas contratuais que <strong>de</strong>finem a sua remuneração.<br />
Quanto ao primeiro aspecto, o <strong>da</strong> eficácia do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, a suposição pelo<br />
concessionário <strong>de</strong> que o agente fiscalizador não terá eficácia administrativa em<br />
monitorar o cumprimento <strong>de</strong> cláusulas contratuais <strong>de</strong> gran<strong>de</strong> complexi<strong>da</strong><strong>de</strong> po<strong>de</strong>rá<br />
estimular o surgimento <strong>de</strong> comportamentos oportunistas por parte do<br />
concessionário, aumentando <strong>de</strong> forma in<strong>de</strong>vi<strong>da</strong> a sua remuneração.<br />
Por sua vez, um baixo nível <strong>de</strong> salvaguar<strong>da</strong>s institucionais que protejam o<br />
concessionário na obtenção <strong>de</strong> seus direitos previstos em contrato diante <strong>de</strong> um<br />
ato do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte (Ato do Príncipe) <strong>de</strong>verá aumentar sua percepção <strong>de</strong><br />
risco associado aos encaixes do contrato, bem como a percepção <strong>da</strong> necessi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> provisionamento <strong>de</strong> gastos relacionados a embates judiciais, elevando a taxa<br />
<strong>de</strong> remuneração consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> e, portanto, a tarifa inicial pretendi<strong>da</strong>.<br />
Assim, novamente, o quadro institucional suplanta em relevância as questões<br />
atinentes exclusivamente às cláusulas e condições contratuais, <strong>de</strong> modo que um<br />
quadro institucional fraco, on<strong>de</strong>, por exemplo, o Po<strong>de</strong>r Judiciário seja <strong>de</strong>masiado<br />
lento, custoso ou mesmo inoperante frente o questionamento <strong>de</strong> quebras <strong>de</strong><br />
contrato por parte do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, onerará a prestação dos serviços<br />
públicos, a <strong>de</strong>speito <strong>da</strong>s condições que estiverem previstas no contrato.<br />
61
Um último aspecto que envolve tanto os custos ex ante quanto ex post é o<br />
incentivo que po<strong>de</strong> ser criado para um processo <strong>de</strong> captura ilícito do agente<br />
fiscalizador pelo concessionário. Assim, regras contratuais mal <strong>de</strong>fini<strong>da</strong>s ou <strong>de</strong><br />
fiscalização duvidosa, bem como baixo nível <strong>de</strong> salvaguar<strong>da</strong>s institucionais, são<br />
fatores que po<strong>de</strong>m estimular o concessionário a buscar, por meios ilícitos, a<br />
captura dos agentes fiscalizadores por conta dos níveis <strong>de</strong> remuneração adicional<br />
que po<strong>de</strong>m ser obtidos por ele, gerando um processo <strong>de</strong> coalizão distributiva em<br />
<strong>de</strong>trimento <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
3.4 Os Mo<strong>de</strong>los Regulatórios.<br />
Com o passar dos anos a evolução natural <strong>da</strong> prestação dos serviços públicos, em<br />
especial nos países <strong>de</strong>senvolvidos, levou a um gran<strong>de</strong> aumento na complexi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>da</strong>s relações entre po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e concessionários <strong>de</strong> serviços públicos. Para<br />
Alveal (2003), “A regulação mo<strong>de</strong>rnamente pratica<strong>da</strong> é fruto do longo processo<br />
histórico <strong>de</strong> formação e consoli<strong>da</strong>ção dos Estados nacionais”. Ou seja, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> as<br />
primeiras formas <strong>de</strong> intervenção do Estado na economia – pela regulação <strong>da</strong>s<br />
corporações <strong>de</strong> oficio –, on<strong>de</strong> a prevalência do bem comum sobre o direito<br />
individual respal<strong>da</strong>va a intervenção do po<strong>de</strong>r estatal na <strong>de</strong>limitação dos direitos e<br />
<strong>de</strong>veres econômicos <strong>de</strong> ci<strong>da</strong>dãos e corporações, a <strong>de</strong>speito <strong>da</strong>s crenças na<br />
eficiência dos processos <strong>de</strong> intermediação gerenciados pelo livre mercado,<br />
ocorreu uma gran<strong>de</strong> evolução nas formas pelas quais o Estado age em <strong>de</strong>fesa do<br />
bem comum.<br />
62
Assim, para um melhor entendimento do leitor sobre os tipos <strong>de</strong> regulação<br />
existentes, esta seção, antes <strong>de</strong> <strong>de</strong>screver os mo<strong>de</strong>los em si, percorrerá alguns<br />
dos antece<strong>de</strong>ntes históricos que levaram aos atuais marcos regulatórios. Feito<br />
isto, serão <strong>de</strong>scritos os principais tipos <strong>de</strong> regulação, salientando-se suas<br />
principais características.<br />
3.4.1 A evolução dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação.<br />
Ao longo do tempo dois principais mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> gestão <strong>de</strong> serviços públicos se<br />
<strong>de</strong>senvolveram: o americano (baseado no controle do Estado sobre as ações dos<br />
agentes privados sendo estes os <strong>de</strong>tentores dos ativos) e o europeu (que tem por<br />
premissa o controle estatal dos ativos). A presente seção <strong>de</strong>screve ambos <strong>de</strong><br />
forma resumi<strong>da</strong> e mostra a congruência <strong>de</strong> objetivos entre eles.<br />
O mo<strong>de</strong>lo norte-americano<br />
O mo<strong>de</strong>lo norte-americano baseia-se em dois princípios fun<strong>da</strong>mentais: o bem<br />
estar comum e a eficiência do mercado. Desta forma, a regulação aparece como<br />
forma <strong>de</strong> corrigir as eventuais imperfeições <strong>da</strong> livre concorrência, como o abuso<br />
<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> mercado.<br />
63
Dois marcos legais respal<strong>da</strong>m o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> regulação norte-americano: O<br />
primeiro, <strong>da</strong>tado <strong>de</strong> 1871, é o processo Munn vs Illinois, quando julgou-se que os<br />
ativos privados <strong>de</strong>veriam estar submetidos ao bem comum; o segundo, <strong>da</strong>tado <strong>de</strong><br />
1913, o Shermam Act, que obrigou ao <strong>de</strong>smembramento <strong>da</strong> Stan<strong>da</strong>rd Oil<br />
Company, fin<strong>da</strong>ndo o seu virtual monopólio.<br />
Da<strong>da</strong> a tradição fe<strong>de</strong>ralista dos Estados Unidos, duas principais instâncias<br />
regulatórias surgem: a estadual, simboliza<strong>da</strong> pelas Public Utilities Commissions<br />
(PUC’s), e a fe<strong>de</strong>ral, sendo esta última normalmente restrita às transações<br />
econômicas envolvendo agentes <strong>de</strong> mais <strong>de</strong> um Estado. As regulações estaduais<br />
nascem na primeira déca<strong>da</strong> do século XX por pressões <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong> civil para<br />
combater os abusos cometidos por gran<strong>de</strong>s empresas monopolistas com praticas<br />
discriminatórias, enquanto a legislação fe<strong>de</strong>ral terá forte crescimento no fim dos<br />
anos trinta e meados dos anos 40 do século XX.<br />
Baseado na reciproci<strong>da</strong><strong>de</strong> entre direitos e <strong>de</strong>veres, o mo<strong>de</strong>lo regulatório<br />
americano foi, até meados <strong>da</strong> déca<strong>da</strong> <strong>de</strong> 70, baseado na <strong>de</strong>limitação <strong>de</strong> um preço<br />
justo para o serviço que remunerasse a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>mente o investimento realizado.<br />
Com a crise dos anos 70, o sistema regulatório americano passa a se concentrar<br />
em questões como o livre acesso e a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> contratação direta <strong>de</strong><br />
consumidores livres.<br />
64
O mo<strong>de</strong>lo europeu<br />
Enquanto o mo<strong>de</strong>lo americano foi baseado na atuação <strong>de</strong> entes privados como<br />
prestadores <strong>de</strong> serviços públicos, no caso europeu do sul <strong>da</strong> Europa, face à tími<strong>da</strong><br />
participação do capital privado, a regulação surge <strong>de</strong> modo indireto, colocando-se<br />
o próprio Estado como prestador dos serviços <strong>de</strong> infra-estrutura, por meio <strong>de</strong><br />
empresas estatais.<br />
Tal mo<strong>de</strong>lo, ao mesmo tempo em que garantia a disponibilização dos serviços<br />
públicos, pela figura do Estado empresário suprindo a insuficiência do capital<br />
privado local, também protegia o mercado doméstico dos países europeus <strong>da</strong><br />
hegemonia do capital norte-americano. Este mo<strong>de</strong>lo foi exportado para a gran<strong>de</strong><br />
maioria <strong>da</strong>s economias menos <strong>de</strong>senvolvi<strong>da</strong>s, como o Brasil. Por sua vez, nos<br />
países do norte europeu, o mo<strong>de</strong>lo regulatório <strong>de</strong>senvolvido guardou maior<br />
semelhança com aquele dos Estados Unidos <strong>da</strong> América, no que toca à<br />
participação do capital privado no financiamento <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> serviços públicos.<br />
Comparando-se os dois mo<strong>de</strong>los observa-se que ambos tiveram como objetivo<br />
primaz assegurar a disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> dos serviços para a maior parte <strong>da</strong> população<br />
a um preço a<strong>de</strong>quado para garantir a sua continui<strong>da</strong><strong>de</strong>, estando apenas, na<br />
existência ou não <strong>da</strong> disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capitais privados para o financiamento <strong>da</strong>s<br />
re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> infra-estrutura a sua principal diferenciação <strong>de</strong> origem. Assim, on<strong>de</strong> tais<br />
capitais estiveram disponíveis (caso americano), a regulação teve por mote central<br />
tornar os investimentos em tais ativos atrativos o suficiente para o capital privado e<br />
65
proteger os consumidores <strong>de</strong> eventuais abusos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> mercado por parte<br />
dos prestadores <strong>de</strong> serviço. Porém, on<strong>de</strong> recursos privados para financiamento<br />
dos ativos não estavam disponíveis, face à imperativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> disponibilização dos<br />
serviços, optou-se por uma governança basea<strong>da</strong> em empresas estatais.<br />
Note-se que, aparte a disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> ou não <strong>de</strong> recursos privados para<br />
investimento, tanto o mo<strong>de</strong>lo americano quanto o europeu visam a<br />
disponibilização dos serviços públicos ao maior número <strong>de</strong> usuários possível pelo<br />
menor custo total, <strong>da</strong><strong>da</strong> a tecnologia disponível.<br />
É possível <strong>de</strong>finir duas etapas distintas, em relação aos países <strong>de</strong>senvolvidos, <strong>da</strong><br />
evolução dos processos <strong>de</strong> disponibilização <strong>de</strong> serviços públicos; o primeiro,<br />
caracterizado pela construção e interligação <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s físicas <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong><br />
serviços (no caso americano <strong>de</strong> fins do século XIX até final dos anos 60 do século<br />
XX) e o segundo, caracterizado por buscas <strong>de</strong> melhoria <strong>de</strong> eficiência em re<strong>de</strong>s já<br />
instala<strong>da</strong>s.<br />
Assim, no primeiro estágio (instalação e interligação <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s), a ênfase <strong>da</strong><br />
regulação é garantir a realização dos investimentos necessários, até que to<strong>da</strong> a<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong> tenha sido atendi<strong>da</strong> pela oferta do serviço público. Sendo os<br />
investimentos oriundos do capital privado, para que tal investimento lhe seja<br />
atrativo, se faz necessário assegurar ao investidor o retorno a<strong>de</strong>quado, seja por<br />
meio do estabelecimento <strong>de</strong> monopólios, seja pela garantia <strong>de</strong> barreiras à entra<strong>da</strong><br />
66
<strong>de</strong> novos competidores, seja pela garantia <strong>de</strong> tarifas que cubram todos os custos<br />
envolvidos na prestação <strong>de</strong> serviços, inclusive o <strong>de</strong> capital.<br />
Face os critérios <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do investidor 2 privado, parece natural admitir-se que<br />
se, por um lado, a regulação dos serviços lhe tira o po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> mercado do<br />
monopólio natural, por outro lhe garante a existência <strong>de</strong> barreiras <strong>de</strong> entra<strong>da</strong> à<br />
concorrência, reduzindo o grau <strong>de</strong> risco associado à recuperação <strong>de</strong> seu<br />
investimento e, conseqüentemente, à taxa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconto a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> e, portanto,<br />
aumenta o seu valor presente líquido. Parece surgir um pacto tácito entre<br />
investidores e consumidores segundo o qual, enquanto aos primeiros é garanti<strong>da</strong><br />
uma ren<strong>da</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> pela limitação do risco, aos segundos é assegura<strong>da</strong> a<br />
prestação dos serviços a preços viáveis para o seu bem estar.<br />
Po<strong>de</strong>-se verificar o exposto acima, analisando-se as inter-relações entre tarifa,<br />
condições competitivas e investimentos no processo <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> serviços<br />
públicos.<br />
Vejamos:<br />
Fazendo-se I0 o investimento necessário à disponibilização dos serviços; Tm a<br />
taxa mínima <strong>de</strong> atrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>fini<strong>da</strong> pelo investidor como a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> ao risco do<br />
empreendimento, FCX o fluxo <strong>de</strong> caixa disponível por período para o investidor<br />
2<br />
Neste ponto o investidor tem as mesmas características <strong>da</strong> firma neoclássica <strong>de</strong> busca <strong>da</strong> otimização do lucro<br />
econômico.<br />
67
que, por seu turno, é função <strong>da</strong> tarifa (P) paga pelos consumidores, teremos que,<br />
para que o investimento se concretize:<br />
Io ≤<br />
n<br />
∑<br />
n=<br />
1<br />
FCX n<br />
( 1+<br />
Tm)<br />
n<br />
(5)<br />
Assim, tanto ao proteger a firma estabeleci<strong>da</strong> <strong>de</strong> eventuais potenciais entrantes,<br />
quanto ao assegurar uma tarifa a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> à recuperação <strong>de</strong> todos os custos<br />
incorridos na prestação dos serviços, a regulação por custo <strong>de</strong> serviço faz com<br />
que a taxa <strong>de</strong> risco atribuível ao investimento caia, permitindo assim que o<br />
investimento seja atrativo a um nível <strong>de</strong> tarifas mais baixo.<br />
No caso europeu, a governaça estatal do processo <strong>de</strong> estabelecimento <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> serviço, longe <strong>de</strong> subverter a lógica <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão exposta acima, apenas <strong>de</strong>sloca<br />
suas variáveis <strong>da</strong> análise <strong>de</strong> projetos privados para os públicos, ou seja, embora<br />
as variáveis <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão sejam as mesmas (investimento, taxa <strong>de</strong> atrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> e<br />
fluxos <strong>de</strong> caixa disponíveis), sua forma <strong>de</strong> avaliação se altera <strong>de</strong> acordo com os<br />
valores <strong>de</strong> busca do bem comum.<br />
Na segun<strong>da</strong> etapa (busca <strong>de</strong> eficiência <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s já estabeleci<strong>da</strong>s), uma vez já<br />
realizados os investimentos, o objetivo <strong>da</strong> regulação passou a ser, tanto nos<br />
Estados Unidos, quanto na Europa, otimizar a utilização dos ativos já existentes.<br />
Daí a entra<strong>da</strong> em pauta <strong>de</strong> questões como a <strong>da</strong> obrigatorie<strong>da</strong><strong>de</strong> do <strong>de</strong>tentor do<br />
68
ativo fixo, sob certas condições, conce<strong>de</strong>r o livre acesso à sua utilização por<br />
outras empresas.<br />
3.4.2 A regulação <strong>da</strong>s tarifas<br />
Note-se que, nos dois mo<strong>de</strong>los (americano e europeu), durante to<strong>da</strong> a primeira<br />
etapa (a <strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvimento <strong>da</strong> re<strong>de</strong> <strong>de</strong> serviços públicos), a concentração <strong>da</strong><br />
questão regulatória se <strong>de</strong>u sobre o processo <strong>de</strong> estabelecimento <strong>da</strong> tarifa, ou seja,<br />
aquilo que para Araújo (2001) “é central para a tarefa <strong>da</strong> regulação, pois concentra<br />
as questões sobre o exce<strong>de</strong>nte e sua distribuição. Dentre as atribuições do<br />
regulador, <strong>de</strong>staca-se a fixação <strong>de</strong> regras tarifárias que conciliem o interesse dos<br />
consumidores e <strong>da</strong> firma regula<strong>da</strong>”. Adicione-se a isto o fato que, tomando-se o<br />
concessionário com ente que busca maximizar sua riqueza, todos os <strong>de</strong>mais<br />
aspectos <strong>da</strong> regulação (quali<strong>da</strong><strong>de</strong>, disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong>, nível <strong>de</strong> serviço, etc) po<strong>de</strong>m,<br />
<strong>de</strong> um modo ou <strong>de</strong> outro, se converter em acréscimos ou reduções <strong>de</strong> tarifas, por<br />
conta <strong>de</strong> seus impactos nos custos <strong>de</strong> prestação dos serviços.<br />
Ain<strong>da</strong> sobre a questão tarifária, Pires e Piccinini (1998), afirmam que um dos<br />
aspectos mais relevantes <strong>da</strong> regulação é a busca <strong>de</strong> um mo<strong>de</strong>lo tarifário que<br />
preserve os interesses dos consumidores, garanta a rentabili<strong>da</strong><strong>de</strong> dos investidores<br />
e estimule a eficiência setorial, tarefa <strong>da</strong>s mais complexas tendo em vista o<br />
contexto <strong>de</strong> informação assimétrica.<br />
69
A escolha do critério tarifário inclui, entre outras coisas, a forma <strong>de</strong> controle e<br />
ajuste dos preços a serem cobrados, o grau <strong>de</strong> liber<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> variação <strong>de</strong>stes<br />
preços <strong>de</strong> acordo com as diferentes categorias <strong>de</strong> consumidores e a estrutura <strong>de</strong><br />
produtos e serviço sobre a qual inci<strong>de</strong>m (Possas et al., 1997). Os objetivos <strong>de</strong> uma<br />
política tarifária admitem a seguinte sistematização (Farina et al., 1997):<br />
• objetivo financeiro - eficiência produtiva: cobertura dos custos do serviço,<br />
que <strong>de</strong>vem ser os menores custos <strong>de</strong> produção possíveis para a firma;<br />
• objetivo econômico - eficiência alocativa: aproximando o preço do custo<br />
marginal e incentivando a produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong>, a quali<strong>da</strong><strong>de</strong>, a mo<strong>de</strong>rnização e a<br />
inovação em um nível a<strong>de</strong>quado <strong>de</strong> competição (Viscusi et al., 1995);<br />
• objetivo social - eficiência distributiva: garantia <strong>de</strong> a<strong>de</strong>quado acesso do<br />
serviço público a todos, minimizando os efeitos distributivos adversos aos<br />
consumidores, <strong>de</strong>correntes <strong>da</strong>s vantagens <strong>de</strong> informação possuí<strong>da</strong>s pelas<br />
firmas.<br />
Possas et al. (1997) e Burns e Estache (1998), apresentam também como objetivo<br />
a eficiência dinâmica, conceito que consi<strong>de</strong>ra o mercado como ambiente seletivo,<br />
ou seja, com capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> selecionar inovações <strong>de</strong> produto e <strong>de</strong> processos que<br />
resultem em redução futura <strong>de</strong> custos e preços e em melhoria <strong>da</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos<br />
produtos.<br />
Segundo Baumol e Si<strong>da</strong>k (1994), a missão regulatória <strong>de</strong>ve <strong>de</strong>terminar regras <strong>de</strong><br />
comportamento para a empresa monopolista como se esta estivesse operando<br />
70
sob livre mercado, pois, teoricamente, a eficiência econômica ocorre quando, sob<br />
concorrência perfeita, os preços igualam-se aos custos marginais.<br />
Para Araújo (2001), teoricamente, se não há distorções em outras partes <strong>da</strong><br />
economia, o ponto <strong>de</strong> funcionamento <strong>de</strong> uma indústria que maximiza o.exce<strong>de</strong>nte<br />
social é aquele no qual o preço <strong>de</strong> um bem ou serviço iguala seu custo marginal.<br />
Se essa indústria é um monopólio sob controle público, esta política simularia um<br />
mercado perfeito e seria ótima para a socie<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Pires e Piccinini (1998), citam como exemplo <strong>de</strong> regulação tarifária pelo custo<br />
marginal as tarifas <strong>de</strong> energia elétrica que diferenciam classes <strong>de</strong> consumidores e<br />
horários ou estações climáticas em que ocorre o consumo.<br />
Entretanto, a gran<strong>de</strong> dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> aplicação do princípio do custo marginal na<br />
tarifação dos setores <strong>de</strong> infraestrutura <strong>de</strong>ve-se ao fato <strong>de</strong> que esses serviços<br />
envolvem vultuosos investimentos em capital fixo e, em geral, apresentam<br />
retornos crescentes <strong>de</strong> escala (custos marginais <strong>de</strong>crescentes). Isto significa que<br />
a tarifação pura e simples pelos custos marginais geraria o risco <strong>de</strong> não remunerar<br />
nem mesmo a parcela <strong>de</strong> capital variável utiliza<strong>da</strong> para o atendimento ao<br />
consumidor. Segundo Araújo (2001) outra gran<strong>de</strong> impossibili<strong>da</strong><strong>de</strong> prática <strong>de</strong><br />
aplicação <strong>da</strong> regra do custo marginal é o tratamento <strong>da</strong>s discontinui<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>da</strong>s<br />
curvas <strong>de</strong> custos (expansão <strong>da</strong> capaci<strong>da</strong><strong>de</strong>), neste caso, <strong>de</strong> acordo com o autor, é<br />
necessário que se distinga os custos marginais <strong>de</strong> curto prazo (relacionados ao<br />
fornecimento <strong>de</strong> mais uma uni<strong>da</strong><strong>de</strong> do bem ou serviço na presença <strong>de</strong> capaci<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
71
ociosa) e aqueles <strong>de</strong> longo prazo (associados com a expansão ótima <strong>da</strong><br />
capaci<strong>da</strong><strong>de</strong>).<br />
Deste modo, consi<strong>de</strong>rando-se a impossibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> aplicação <strong>da</strong> tarifação pelo<br />
custo marginal, a literatura <strong>de</strong>senvolveu três alternativas <strong>de</strong> second-best à<br />
cobrança <strong>de</strong> preços iguais ao custo marginal.<br />
A primeira seria a cobrança <strong>de</strong> um mark-up uniforme <strong>de</strong> todos os consumidores<br />
para cobertura dos custos fixos. Entretanto, como as preferências são<br />
diferencia<strong>da</strong>s e <strong>de</strong>sconheci<strong>da</strong>s, esta intervenção po<strong>de</strong> trazer ineficiências e<br />
inclusive excluir consumidores <strong>de</strong> baixa ren<strong>da</strong> do mercado (Armstrong et al.,<br />
1994);<br />
A segun<strong>da</strong> solução <strong>de</strong> second-best para a distribuição dos custos fixos, mas<br />
também prejudica<strong>da</strong> pela assimetria <strong>de</strong> informações, é a adoção <strong>da</strong> Regra <strong>de</strong><br />
Ramsey, que estabelece que esta distribuição <strong>de</strong>ve ser feita na proporção inversa<br />
<strong>da</strong>s elastici<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>da</strong>s <strong>de</strong>man<strong>da</strong>s dos consumidores, visando evitar per<strong>da</strong>s<br />
econômicas para as concessionárias e <strong>de</strong> bem-estar para os consumidores<br />
(Viscusi et al., 1995). No entanto, além dos problemas técnicos provocados pela<br />
assimetria <strong>de</strong> informações, esse método confronta-se com restrições regulatórias<br />
relaciona<strong>da</strong>s às características do serviço público, tais como universalização,<br />
razoabili<strong>da</strong><strong>de</strong> e preços não-discriminatórios e geograficamente uniformes.<br />
72
Araújo (2001) <strong>de</strong>staca que, “freqüentemente, na maior parte dos setores regulados<br />
com exigência <strong>de</strong> acesso universal, <strong>de</strong>man<strong>da</strong>s inelásticas encontram-se nos<br />
serviços consumidos pelas cama<strong>da</strong>s <strong>de</strong> mais baixa ren<strong>da</strong>, as quais seriam<br />
penaliza<strong>da</strong>s (sic) pela regra <strong>de</strong> Ramsey-Boîteux no caso <strong>de</strong> preços superiores aos<br />
custos marginais. A regra levaria assim a resultados iníquos no caso típico <strong>de</strong><br />
monopólios naturais fortes”.<br />
A terceira alternativa é a cobrança <strong>de</strong> preços iguais aos custos médios, solução<br />
tradicionalmente adota<strong>da</strong>, permitindo a viabilização concomitante <strong>da</strong><br />
universalização dos serviços e <strong>da</strong> cobertura dos custos fixos, cabendo ao<br />
regulador a sua fiscalização (Kahn, 1988). Tal alternativa consiste na adição aos<br />
custos <strong>de</strong> margem contendo uma taxa <strong>de</strong> retorno consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> como<br />
custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Assim, o calculo <strong>da</strong> tarifa seria <strong>da</strong>do por:<br />
T = (ct + rBA) / q (6)<br />
On<strong>de</strong>:<br />
T é a tarifa;<br />
Ct são os custos totais para a prestação <strong>de</strong> serviços;<br />
r é a taxa <strong>de</strong> retorno consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> ao investimento;<br />
BA é a base <strong>de</strong> ativos consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> para a prestação dos serviços e<br />
q é a quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> serviços prestados<br />
73
De acordo com Pires e Piccinini (1998) a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno é uma forma<br />
indireta <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminação <strong>de</strong> preços, uma vez que, através <strong>da</strong> sua aplicação, estes<br />
serão reajustados sempre que for necessária a recomposição <strong>da</strong> receita, <strong>de</strong> forma<br />
a garantir a obtenção <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno estipula<strong>da</strong>.<br />
Os principais problemas <strong>da</strong> tarifação pelo método do custo do serviço, são<br />
(Possas et al., 1997):<br />
(i) a dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> avaliar os custos, que servem <strong>de</strong> base para<br />
<strong>de</strong>terminação do preço, especialmente <strong>de</strong>vido à assimetria <strong>de</strong><br />
informações;<br />
(ii) o caráter controvertido <strong>da</strong> <strong>de</strong>finição dos custos (históricos ou <strong>de</strong><br />
reprodução) e<br />
(iii) a in<strong>de</strong>finição a priori <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno arbitra<strong>da</strong>.<br />
Infelizmente, nenhuma <strong>da</strong>s dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s i<strong>de</strong>ntifica<strong>da</strong>s acima tem solução simples.<br />
A assimetria <strong>de</strong> informações entre regulador e regulado po<strong>de</strong> propiciar a adoção<br />
por parte do segundo <strong>de</strong> comportamentos disfuncionais, avessos aos interesses<br />
<strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, e <strong>de</strong> verificação praticamente impossível pelo agente regulador,<br />
salvo, por meio <strong>de</strong> um impensável aumento nos gastos regulatórios, que não<br />
necessariamente seriam compensados pelos benefícios auferidos pela socie<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
mensurados por uma tarifação mais a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>. Como exemplo <strong>de</strong> tais<br />
comportamentos disfuncionais po<strong>de</strong>-se citar tanto a falta <strong>de</strong> busca por eficiência,<br />
uma vez que todos os custos serão cobertos pela tarifa, quanto a alocação<br />
74
ineficiente dos ativos, uma vez que todos serão remunerados pela mesma taxa <strong>de</strong><br />
retorno.<br />
Os problemas relacionados com a <strong>de</strong>finição dos custos – que, <strong>de</strong> acordo com a<br />
teoria, <strong>de</strong>veriam expressar o consumo dos insumos segundo a ótica econômica –<br />
esbarra na indisponibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> mecanismos confiáveis para sua mensuração<br />
nestes termos, uma vez que a prática contábil geralmente aceita é formata<strong>da</strong> para<br />
a consecução <strong>de</strong> objetivos informacionais bastante distintos <strong>da</strong>queles que afetam<br />
o agente regulador. Ou seja, a mensuração efetiva dos custos dos<br />
concessionários na prestação dos serviços exigiria, para sua efetivação, um nível<br />
<strong>de</strong> disclousure impossível <strong>de</strong> se obter sem uma elevação <strong>de</strong> custos <strong>de</strong> regulação<br />
muito gran<strong>de</strong>.<br />
Por fim, a taxa <strong>de</strong> retorno, que <strong>de</strong>veria refletir o custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> dos<br />
recursos empregados, não po<strong>de</strong> ser estima<strong>da</strong> na prática salvo por um processo <strong>de</strong><br />
estimações cuja confiabili<strong>da</strong><strong>de</strong> tem se mostrado muito baixa. Historicamente, a<br />
taxa <strong>de</strong> remuneração a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> ao investimento <strong>de</strong>ve ser razoável e aten<strong>de</strong>r às<br />
premissas do bom senso, garantindo por um lado a justa remuneração ao<br />
investidor, e, por outro, evitando também os ganhos anormais que onerariam os<br />
consumidores.<br />
De acordo com Cornell et al. (1997) apud Câmara Leal (2002) uma estimativa do<br />
custo do capital próprio <strong>de</strong>ve ter, para agencias reguladoras e tribunais norte-<br />
americanos, quatro proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s:<br />
75
I. <strong>de</strong>ve fazer sentido e ser consistente com o senso comum e ficar <strong>de</strong> 2% a<br />
8% acima do rendimento <strong>de</strong> títulos do tesouro dos EUA <strong>de</strong> longo prazo;<br />
II. <strong>de</strong>ve gerar um prêmio <strong>de</strong> risco <strong>da</strong> empresa que <strong>de</strong>ve ser estável por<br />
períodos curtos <strong>de</strong> tempo;<br />
III. <strong>de</strong>ve ser aplicável ao longo prazo;<br />
IV. <strong>de</strong>ve ser simples e clara para que possa ser entendi<strong>da</strong>, aplica<strong>da</strong> e<br />
facilmente ajusta<strong>da</strong> por praticantes qualificados.<br />
Apesar <strong>de</strong> to<strong>da</strong>s as limitações apresenta<strong>da</strong>s acima e que serão objeto <strong>de</strong> um<br />
tratamento mais <strong>de</strong>talhado no próximo capítulo <strong>de</strong>sta Tese, é importante notar que<br />
os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> estabelecimento <strong>de</strong> tarifas por uma remuneração global ao<br />
prestador <strong>de</strong> serviços públicos que lhe assegura o retorno dos investimentos<br />
realizados, cumpriu com o objetivo <strong>de</strong> permitir que os investimentos necessários<br />
para a universalização <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> serviços públicos fossem feitos,<br />
quer por agentes privados (caso americano) quer por agentes públicos (caso<br />
europeu).<br />
Por conta <strong>da</strong>s diversas imperfeições e limitações <strong>da</strong> regulação tarifária pelo custo<br />
dos serviços e a crescente preocupação com outros aspectos relacionados à<br />
prestação <strong>de</strong> serviços (quali<strong>da</strong><strong>de</strong>, acessibili<strong>da</strong><strong>de</strong>, eficiência etc.), nos anos 90 do<br />
século passado surgem, em especial nos países <strong>de</strong>senvolvidos, os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong><br />
regulação incentiva<strong>da</strong>, cujas principais características são <strong>de</strong>scritas a seguir.<br />
76
De modo geral, tais mo<strong>de</strong>los consistem no estabelecimento <strong>de</strong> um limite para a<br />
variação <strong>da</strong> tarifa <strong>da</strong>do, normalmente, pela aplicação <strong>de</strong> um índice geral <strong>de</strong><br />
preços, abatido <strong>de</strong> um fator <strong>de</strong> produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>sejado (fator X). A premissa<br />
central <strong>de</strong>ste mo<strong>de</strong>lo é <strong>de</strong> que os ganhos <strong>de</strong> produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong> obtidos pelo<br />
concessionário sejam repartidos por ele com a socie<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Este tipo <strong>de</strong> regulação, quando comparado com a regulação tarifária pelo custo do<br />
serviço, <strong>de</strong> acordo com seus <strong>de</strong>fensores, traz as seguintes vantagens:<br />
a) evita o comportamento disfuncional do sobreinvestimento, uma vez que<br />
os investimentos somente serão atraentes em situações <strong>de</strong> taxas <strong>de</strong><br />
retorno crescentes.<br />
b) Propicia uma maior garantia <strong>de</strong> eficiência na utilização <strong>de</strong> ativos, uma<br />
vez que <strong>de</strong> tal eficiência <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rão, em boa parte, os ganhos do<br />
concessionário.<br />
c) Propicia um processo regulatório mais eficiente e menos oneroso para a<br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, <strong>da</strong>do que os reguladores passarão a tratar com variáveis <strong>de</strong><br />
acompanhamento mais simples.<br />
Entretanto, algumas críticas po<strong>de</strong>m ser feitas ao mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> preço teto:<br />
a) São a<strong>de</strong>quados somente em mercados nos quais a re<strong>de</strong> já esteja<br />
<strong>de</strong>senvolvi<strong>da</strong>, pois inibe a realização <strong>de</strong> novos investimentos.<br />
b) Não simplifica o processo regulatório, posto que <strong>de</strong>man<strong>da</strong> do órgão<br />
regulador capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> técnica a ponto <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir um fator <strong>de</strong><br />
produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong> que não leve o concessionário a uma crise financeira.<br />
77
c) Expõe o concessionário a um risco adicional, que será contemplado em<br />
sua avaliação <strong>de</strong> atrativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>. Elevando, ain<strong>da</strong> que <strong>de</strong><br />
forma indireta, o valor <strong>da</strong> tarifa.<br />
Assim, po<strong>de</strong>-se construir a seguinte tabela comparando-se a regulação tarifária<br />
por custo <strong>de</strong> serviço (especificamente o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> taxa <strong>de</strong> retorno), com o <strong>de</strong><br />
preço teto.<br />
Tabela 3.1 Comparação <strong>da</strong>s características <strong>da</strong> regulação tarifária por custo <strong>de</strong><br />
serviço e por preço teto<br />
Característica Custo <strong>de</strong> Serviço Preço Teto<br />
Incentivo aos<br />
Investimentos em<br />
expansão <strong>da</strong> re<strong>de</strong><br />
Complexi<strong>da</strong><strong>de</strong> do<br />
cálculo <strong>da</strong><br />
remuneração do<br />
concessionário.<br />
Elevado; ao ter garanti<strong>da</strong> a<br />
remuneração <strong>de</strong> seu<br />
investimento o<br />
concessionário po<strong>de</strong>rá<br />
adotar o comportamento<br />
disfuncional <strong>de</strong> sobre<br />
investir.<br />
Eleva<strong>da</strong>; tanto o<br />
estabelecimento <strong>da</strong> base <strong>de</strong><br />
ativos, quanto a mensuração<br />
dos custos efetivamente<br />
incorridos na prestação dos<br />
Limitado; os novos<br />
investimentos somente<br />
serão realizados caso sua<br />
taxa <strong>de</strong> retorno marginal<br />
seja, no mínimo, igual à taxa<br />
<strong>de</strong> retorno média do<br />
concessionário.<br />
Mediana; apesar <strong>de</strong>, neste<br />
mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> regulação<br />
tarifária, não ser necessária,<br />
a priori, a <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> uma<br />
base <strong>de</strong> ativos ou a<br />
78
Incentivo para a<br />
eficiência na<br />
utilização dos ativos.<br />
Complexi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
requeri<strong>da</strong> dos<br />
contratos <strong>de</strong><br />
concessão.<br />
serviços, quanto a <strong>de</strong>finição<br />
<strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno não<br />
encontram resposta simples,<br />
além <strong>de</strong> exigirem dos órgãos<br />
reguladores gran<strong>de</strong><br />
capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> técnica para<br />
analisar as informações<br />
forneci<strong>da</strong>s pelos<br />
concessionários.<br />
Baixa; novamente por conta<br />
<strong>da</strong> garantia <strong>de</strong> recuperação<br />
do concessionário <strong>de</strong> todos<br />
os custos incorridos.<br />
Eleva<strong>da</strong>; os contratos <strong>de</strong>vem<br />
<strong>de</strong>finir parâmetros não só<br />
para a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> base <strong>de</strong><br />
ativos, mas também dos<br />
critérios <strong>de</strong> alocação <strong>de</strong><br />
custos e <strong>de</strong> cálculo <strong>da</strong> taxa<br />
i<strong>de</strong>ntificação dos custos<br />
efetivos <strong>de</strong> prestação <strong>de</strong><br />
serviços incorridos pelo<br />
concessionário, a <strong>de</strong>finição<br />
do Fator X exige o órgão<br />
regulador um perfeito<br />
entendimento <strong>da</strong>s variáveis<br />
que afetam o equilíbrio<br />
econômico-financeiro do<br />
concessionário, sob pena <strong>de</strong><br />
ameaçar a continui<strong>da</strong><strong>de</strong> dos<br />
serviços.<br />
Eleva<strong>da</strong>; uma vez que o<br />
concessionário <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> dos<br />
ganhos <strong>de</strong> eficiência para<br />
manter a sua remuneração<br />
diante do Fator X.<br />
Baixa; não há necessi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> <strong>de</strong>finições <strong>de</strong> base <strong>de</strong><br />
capital, critérios <strong>de</strong> alocação<br />
<strong>de</strong> custos ou <strong>de</strong> taxa <strong>de</strong><br />
retorno sobre o capital<br />
investido.<br />
79
Possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
conjugação com<br />
outros parâmetros<br />
(p.ex. quali<strong>da</strong><strong>de</strong>,<br />
disponibili<strong>da</strong><strong>de</strong>,<br />
existência <strong>de</strong> receitas<br />
acessórias, etc)<br />
Risco atribuído ao<br />
concessionário.<br />
Possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
ocorrência <strong>de</strong> custos<br />
regulatórios ex post<br />
por necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
renegociação <strong>da</strong>s<br />
cláusulas contratuais<br />
por mu<strong>da</strong>nças no<br />
ambiente externo.<br />
.<br />
<strong>de</strong> remuneração do capital.<br />
Elevado; <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá <strong>da</strong>s<br />
cláusulas e condições<br />
previstas contratualmente.<br />
Baixo; mesmo variações <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>man<strong>da</strong> são, normalmente,<br />
inclusas no cálculo <strong>de</strong> sua<br />
remuneração.<br />
Mo<strong>de</strong>rado; embora<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte <strong>da</strong> volatili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
do ambiente, a remuneração<br />
por custo <strong>de</strong> serviço<br />
absorverá melhor as<br />
variações que afetem<br />
negativamente o<br />
concessionário.<br />
Elevado; <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá <strong>da</strong>s<br />
cláusulas e condições<br />
previstas contratualmente.<br />
Elevado; a equação que<br />
<strong>de</strong>fine a remuneração do<br />
concessionário é menos<br />
correlaciona<strong>da</strong> com sua<br />
estrutura <strong>de</strong> custos.<br />
Elevado; mu<strong>da</strong>nças no<br />
ambiente po<strong>de</strong>rão alterar<br />
sobremaneira o equilíbrio<br />
econômico financeiro do<br />
contrato, tornando<br />
imperativa a sua re-<br />
pactuação.<br />
80
Da comparação apresenta<strong>da</strong> acima, nota-se uma a<strong>de</strong>quação maior dos mo<strong>de</strong>los<br />
<strong>de</strong> regulação tarifária pelo custo dos serviços à reali<strong>da</strong><strong>de</strong> brasileira. Entretanto,<br />
ficam em aberto as questões relativas ao processo <strong>de</strong> cálculo <strong>da</strong> remuneração do<br />
concessionário <strong>de</strong> acordo com este mo<strong>de</strong>lo – em especial a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong><br />
remuneração que, aplica<strong>da</strong> ao montante <strong>de</strong> capital investido, <strong>de</strong>finirá a tarifa – que<br />
serão objeto <strong>de</strong> discussão do próximo capítulo.<br />
81
4 PROBLEMAS RELACIONADOS COM O CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO DO<br />
CONCESSIONÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS PELO CUSTO DE SERVIÇOS.<br />
Conforme apresentado no capítulo anterior, a regulação tarifária <strong>de</strong> serviços<br />
públicos apresenta inúmeras alternativas ao po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte que po<strong>de</strong>m ser<br />
resumi<strong>da</strong>s em duas gran<strong>de</strong>s vertentes: a remuneração por preço teto, a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong><br />
aos ambientes <strong>de</strong> maior estabili<strong>da</strong><strong>de</strong> institucional com re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> infra-estrutura já<br />
construí<strong>da</strong>s, e a <strong>de</strong> custo dos serviços, mais a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> em ambientes on<strong>de</strong> a<br />
construção <strong>da</strong>s re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> infra-estrutura seja questão ain<strong>da</strong> não supera<strong>da</strong>, como<br />
no caso brasileiro.<br />
A<strong>de</strong>mais, para alguns serviços públicos muito relevantes no Brasil, como no caso<br />
<strong>da</strong>s empresas <strong>de</strong> distribuição <strong>de</strong> energia elétrica 3 , embora a regulação aponte<br />
para um preço teto, a remuneração do capital próprio é calcula<strong>da</strong> com base no<br />
mo<strong>de</strong>lo CAPM, ou seja, acaba sujeita aos mesmos óbices <strong>da</strong> regulação tradicional<br />
por custo <strong>de</strong> serviço.<br />
Da mesma forma, os serviços <strong>de</strong> telefonia fixa, embora tenham incorporado em<br />
suas fórmulas <strong>de</strong> reajuste tarifário um fator que divi<strong>de</strong> eventuais ganhos <strong>de</strong><br />
produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong> entre usuários e prestadoras <strong>de</strong> serviço 4 , tal fator tem por premissa<br />
3 Ver Resolução Normativa n. 234 emiti<strong>da</strong> pela ANEEL em 31 <strong>de</strong> outubro <strong>de</strong> 2006, que estabelece os<br />
conceitos gerais, as metodologias aplicáveis e os procedimentos iniciais para o segundo ciclo <strong>de</strong> revisão<br />
tarifária.<br />
4 Ver a resolução ANATEL n. 418 <strong>de</strong> 18 <strong>de</strong> novembro <strong>de</strong> 2005 e seu anexo.<br />
82
<strong>de</strong> que a concessionária tenha obtido uma taxa <strong>de</strong> remuneração para o capital<br />
próprio investido, ou seja, tenha tido todos os seus custos, inclusive os <strong>de</strong> capital,<br />
a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>mente remunerados.<br />
Outros serviços concedidos, como a concessão <strong>de</strong> rodovias fe<strong>de</strong>rais e os<br />
transportes públicos na maioria <strong>da</strong>s ci<strong>da</strong><strong>de</strong>s brasileiras, têm seus reajustes<br />
tarifários previstos por meio <strong>de</strong> fórmulas paramétricas que contemplam a variação<br />
<strong>da</strong> tarifa <strong>de</strong> acordo com a variação média dos insumos utilizados na prestação <strong>de</strong><br />
tais serviços públicos. Ou seja, também neste caso, o concessionário é<br />
remunerado tendo por base os custos incorridos na prestação dos serviços.<br />
Assim, pelo exposto nos parágrafos anteriores e mostrado <strong>de</strong> forma resumi<strong>da</strong> na<br />
tabela 4.1 abaixo, no caso brasileiro, os principais contratos <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong><br />
serviços públicos pressupõem que a tarifa a ser paga pelo usuário <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá dos<br />
custos do concessionário para a prestação dos serviços objeto do contrato. Por<br />
isto, os problemas inerentes à i<strong>de</strong>ntificação e mensuração <strong>de</strong> tais custos têm<br />
importância crucial nas ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s dos órgãos reguladores. Além disto, trazem em<br />
si questões complexas cuja solução envolve uma série <strong>de</strong> variáveis <strong>de</strong> difícil<br />
equacionamento, tais como, a i<strong>de</strong>ntificação e alocação dos custos efetivamente<br />
incorridos, a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos e a estipulação <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos a ser<br />
remunera<strong>da</strong>.<br />
83
Tabela 4.1 Principais objetos <strong>de</strong> contrato <strong>de</strong> serviços públicos no Brasil e<br />
respectivos parâmetros <strong>de</strong> regulação tarifária.<br />
Objeto Órgão<br />
regulador<br />
Tipo <strong>de</strong> Regulação Tarifária<br />
Telefonia fixa ANATEL Preço teto com transferência <strong>de</strong> parte dos<br />
“ganhos <strong>de</strong> produtivi<strong>da</strong><strong>de</strong>” para redução <strong>de</strong><br />
tarifas.<br />
Telefonia móvel ANATEL Não se aplica..<br />
Transmissão <strong>de</strong><br />
Energia Elétrica<br />
Distribuição <strong>de</strong><br />
Energia Elétrica<br />
Geração <strong>de</strong> Energia<br />
Elétrica<br />
Pedágio em<br />
rodovia.<br />
ANEEL Custo <strong>de</strong> Serviço<br />
ANEEL Preço teto com fator X calculado com base<br />
ANEEL Não se aplica.<br />
em Custo <strong>de</strong> Serviço Padrão.<br />
ANTT Fórmula paramétrica (Custo <strong>de</strong> Serviço<br />
Padrão)<br />
Para tratar <strong>de</strong> tais questões, o presente capítulo está dividido em três seções,<br />
além <strong>de</strong>sta introdutória: na primeira, trata-se <strong>da</strong>s principais questões relaciona<strong>da</strong>s<br />
com o processo <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificação e alocação dos custos, a segun<strong>da</strong> apresenta os<br />
óbices existentes a uma a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> mensuração <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos e a terceira<br />
84
trata dos problemas relacionados com a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno a ser<br />
emprega<strong>da</strong>.<br />
4.1 Os Problemas Relacionados com a I<strong>de</strong>ntificação e Alocação dos Custos<br />
Envolvidos na Prestação dos Serviços Públicos.<br />
Embora a i<strong>de</strong>ntificação e mensuração dos custos incorridos pelo concessionário<br />
<strong>de</strong> serviços públicos seja <strong>de</strong> vital importância no cálculo <strong>da</strong> tarifa a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> em<br />
regimes <strong>de</strong> tarifação pelo custo dos serviços, normalmente está é uma <strong>da</strong>s tarefas<br />
mais difíceis <strong>de</strong> se realizar, na prática pelos órgãos incumbidos <strong>de</strong> sua<br />
averiguação. Apesar <strong>de</strong> os concessionários <strong>de</strong> serviços públicos serem,<br />
usualmente por força <strong>de</strong> contrato, obrigados a adotar planos <strong>de</strong> contas<br />
padronizados <strong>de</strong> modo a facilitar os processos <strong>de</strong> auditagem realizados pelos<br />
órgãos fiscalizadores, questões relaciona<strong>da</strong>s com as práticas contábeis<br />
geralmente aceitas dão margem a comportamentos disfuncionais para majorar<br />
in<strong>de</strong>vi<strong>da</strong>mente os custos apontados nos relatórios financeiros.<br />
A origem <strong>de</strong>ste problema, como adiantado acima, vem <strong>da</strong> utilização dos relatórios<br />
financeiros tradicionais com uma finali<strong>da</strong><strong>de</strong> informacional que não é aquela para a<br />
qual foram originalmente <strong>de</strong>finidos e construídos. Nota<strong>da</strong>mente os padrões<br />
contábeis geralmente aceitos têm o objetivo <strong>de</strong> informar agentes externos à<br />
organização sobre a situação patrimonial <strong>da</strong> enti<strong>da</strong><strong>de</strong>, bem como, sobre a sua<br />
85
dinâmica <strong>de</strong> geração <strong>de</strong> resultados quer medidos pelo regime <strong>de</strong> caixa, quer pelo<br />
regime <strong>de</strong> competência. Assim, os padrões contábeis procuram garantir a<br />
objetivi<strong>da</strong><strong>de</strong>, a utili<strong>da</strong><strong>de</strong> e a exeqüibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> informação contábil, <strong>de</strong> acordo com<br />
os padrões interpretativos geralmente aceitos, <strong>de</strong> acordo com um nível <strong>de</strong><br />
disclousure <strong>de</strong>finido pela legislação vigente. Em outros termos, os relatórios<br />
financeiros mensurarão a reali<strong>da</strong><strong>de</strong> contábil <strong>da</strong> enti<strong>da</strong><strong>de</strong> e não sua reali<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
econômica.<br />
Entretanto, apesar dos gran<strong>de</strong>s esforços para obrigar os concessionários a um<br />
nível <strong>de</strong> disclosure que iniba comportamentos oportunistas <strong>de</strong> inflar os custos para<br />
obter maiores tarifas, questões relaciona<strong>da</strong>s às práticas contábeis geralmente<br />
aceitas tornam virtualmente impossível ao órgão regulador assegurar que tais<br />
comportamentos sejam efetivamente coibidos. É sobre tais comportamentos<br />
disfuncionais que trata esta seção.<br />
4.1.1 I<strong>de</strong>ntificação dos custos efetivamente incorridos.<br />
Os principais problemas relacionados com a incapaci<strong>da</strong><strong>de</strong> do órgão fiscalizador<br />
em atestar que os custos, conforme apresentados nos relatórios financeiros dos<br />
concessionários <strong>de</strong> serviços públicos, não se encontram in<strong>de</strong>vi<strong>da</strong>mente inflados<br />
são: o superfaturamento e a compra casa<strong>da</strong>.<br />
86
Mesmo em economias com variações relativamente baixas <strong>de</strong> níveis <strong>de</strong> preços,<br />
como a maioria dos concessionários não está obriga<strong>da</strong> a adotar em suas compras<br />
<strong>de</strong> materiais ou serviços processos licitatórios que assegurem que a compra se<br />
realiza pelo melhor preço possível, existe uma gran<strong>de</strong> margem para que os custos<br />
dos concessionários sejam inflados por meio <strong>de</strong> aquisição <strong>de</strong> materiais ou<br />
serviços por preços acima do que se po<strong>de</strong>riam ser obtidos.<br />
Para que tal fato aconteça, basta que o concessionário entre em conluio com seu<br />
fornecedor <strong>de</strong> menor preço para que este lhe forneça materiais ou serviços pelo<br />
preço médio <strong>de</strong> mercado, sendo <strong>de</strong>pois remunerado “off balance” pela diferença.<br />
A<strong>de</strong>mais, as práticas comerciais <strong>de</strong> se comissionar compradores pelas aquisições<br />
realiza<strong>da</strong>s geram, também, oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ganhos in<strong>de</strong>vidos aos<br />
concessionários que são <strong>de</strong> rara <strong>de</strong>tecção pelos padrões <strong>de</strong> auditoria mais<br />
rigorosos vigentes.<br />
Outra forma <strong>de</strong> majoração artificial <strong>de</strong> custos por meio <strong>da</strong> aquisição <strong>de</strong> materiais e<br />
serviços que escapa ao controle dos órgãos fiscalizadores é quando tais bens e<br />
serviços são adquiridos <strong>de</strong> enti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> mesmo controle acionário do<br />
concessionário. Pela enorme dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> em se mapear estruturas <strong>de</strong><br />
proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s cruza<strong>da</strong>s, não seria difícil para um concessionário oportunista<br />
realizar aquisições majora<strong>da</strong>s em fornecedores on<strong>de</strong> mantenha interesses<br />
acionários, transferindo assim in<strong>de</strong>vi<strong>da</strong>mente ren<strong>da</strong> <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong> para si.<br />
87
As compras casa<strong>da</strong>s consistem na aquisição simultânea <strong>de</strong> um mesmo fornecedor<br />
<strong>de</strong> materiais e serviços para duas enti<strong>da</strong><strong>de</strong>s diferentes, on<strong>de</strong> o concessionário<br />
tenha interesses, por preços subsidiados para aquela que não esteja sob jugo <strong>de</strong><br />
regulação e a preços majorados para aquela regula<strong>da</strong>. Este tipo <strong>de</strong><br />
comportamento disfuncional também é <strong>de</strong> <strong>de</strong>tecção muito difícil para o órgão<br />
fiscalizador e cria um sistema <strong>de</strong> subsídios in<strong>de</strong>vido à ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> priva<strong>da</strong> exerci<strong>da</strong><br />
pela primeira enti<strong>da</strong><strong>de</strong>, pela ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> regula<strong>da</strong> exerci<strong>da</strong> pela segun<strong>da</strong>.<br />
4.1.2 Problemas relacionados aos critérios <strong>de</strong> alocação <strong>de</strong> custos.<br />
A questão <strong>de</strong> subsídios in<strong>de</strong>vidos po<strong>de</strong> aparecer também por questões relativas à<br />
alocação dos custos contabilizados em situações em que o concessionário exerça<br />
mais <strong>de</strong> uma ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>, ou seja, em firmas que ofereçam mais <strong>de</strong> um produto ou<br />
serviço. O caso mais comum é o <strong>da</strong> existência <strong>de</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s acessórias que<br />
geram receitas para o concessionário. Embora uma parte do resultado <strong>da</strong>s<br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s acessórias seja, usualmente <strong>de</strong>stinado para fins <strong>de</strong> modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifária,<br />
salvo o caso em que a totali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>ste resultado tenha este fim, variações nos<br />
critérios <strong>de</strong> alocação dos custos conjuntos po<strong>de</strong>m gerar, para concessionários<br />
oportunistas, oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ganhos in<strong>de</strong>vidos, mesmo adotando-se critérios<br />
alocativos aceitos pelos padrões contábeis vigentes.<br />
88
A origem <strong>de</strong> tal possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> ganho in<strong>de</strong>vido encontra-se no fato <strong>de</strong> que os<br />
critérios pelos quais se faz a alocação <strong>de</strong> custos são, para a legislação contábil<br />
tradicional, uma questão gerencial <strong>da</strong> enti<strong>da</strong><strong>de</strong>. Note-se que o objetivo primaz dos<br />
padrões contábeis, como já citado, é apresentar o resultado <strong>da</strong> enti<strong>da</strong><strong>de</strong> e, não<br />
necessariamente o resultado <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> uma <strong>da</strong>s ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s por ela exerci<strong>da</strong>s. Níveis<br />
<strong>de</strong> disclosure que permitam tal i<strong>de</strong>ntificação são raramente exigidos <strong>de</strong> qualquer<br />
enti<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
É importante observar que, na hipótese <strong>de</strong> o órgão fiscalizador exercer nível <strong>de</strong><br />
controle suficiente sobre o concessionário para evitar a ocorrência dos<br />
comportamentos oportunistas <strong>de</strong>scritos nesta seção, os custos ex post <strong>da</strong><br />
regulação se elevariam muito. A<strong>de</strong>mais, tais controles correspon<strong>de</strong>riam, na<br />
prática, a um nível <strong>de</strong> controle tão elevado que seria mais econômico, do ponto <strong>de</strong><br />
vista <strong>da</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>, que o Estado assumisse a administração <strong>da</strong> empresa<br />
concessionária – o que, por princípio, é uma escolha <strong>de</strong>scarta<strong>da</strong> quando <strong>da</strong><br />
licitação <strong>da</strong> concessão do serviço público.<br />
Na prática, alguns órgãos reguladores buscam contornar tais dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s<br />
estabelecendo padrões <strong>de</strong> gastos para as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s regula<strong>da</strong>s. Entretanto, tal<br />
prática assemelha-se muito à regulação por preço teto com fator X igual a zero.<br />
A<strong>de</strong>mais, exige uma enorme proficiência técnica dos quadros do órgão fiscalizador<br />
para que tais padrões não sejam baixos <strong>de</strong>mais, a ponto <strong>de</strong> inviabilizar a<br />
continui<strong>da</strong><strong>de</strong> dos serviços, nem elevados <strong>de</strong>mais, gerando ren<strong>da</strong> in<strong>de</strong>vi<strong>da</strong> ao<br />
concessionário.<br />
89
Por fim, o estabelecimento <strong>de</strong> padrões <strong>de</strong> custos esbarra no fato <strong>de</strong> que tais<br />
padrões, diante <strong>da</strong> existência <strong>de</strong> custos variáveis ou semi-variáveis, são válidos<br />
exclusivamente para um nível <strong>de</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>finido, <strong>de</strong>vendo ser recalculados<br />
para quaisquer variações <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong>.<br />
Além dos problemas gerados pela possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> comportamentos oportunistas<br />
<strong>de</strong>rivados do processo <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificação dos custos na prestação <strong>de</strong> serviços<br />
públicos pelo concessionário, existem ain<strong>da</strong> aqueles associados com a <strong>de</strong>finição<br />
<strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos sobre a qual incidirá a taxa <strong>de</strong> remuneração que são abor<strong>da</strong>dos<br />
na próxima seção.<br />
4.2 Os Problemas Relacionados com a Mensuração <strong>da</strong> Base <strong>de</strong> Ativos A<strong>de</strong>qua<strong>da</strong><br />
à Prestação <strong>de</strong> Serviços Regulados por Custo <strong>de</strong> Serviços.<br />
Tratados, na seção anterior, os principais problemas associados com a<br />
i<strong>de</strong>ntificação dos custos incorridos pelo concessionário, a presente seção busca<br />
expor as principais dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s em se mensurar a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>mente a base <strong>de</strong> ativos<br />
sobre a qual o concessionário regulado pelo custo <strong>de</strong> serviços <strong>de</strong>ve ser<br />
remunerado.<br />
90
Sendo uma <strong>da</strong>s mais presentes criticas ao mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> regulação tarifária pelo<br />
custo dos serviços o incentivo ao sobreinvestimento por parte do concessionário,<br />
como forma <strong>de</strong> atenuar tal problema, é prática usual dos órgãos encarregados <strong>da</strong><br />
<strong>de</strong>finição <strong>da</strong>s tarifas <strong>de</strong> serviços públicos concedidos sob esta mo<strong>da</strong>li<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
estipular padrões <strong>de</strong> aceitação dos ativos que serão consi<strong>de</strong>rados como base para<br />
cálculo <strong>da</strong>s tarifas.<br />
A <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> tais padrões compreen<strong>de</strong> a <strong>de</strong>finição i) do tipo dos ativos, ii) <strong>da</strong> sua<br />
quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> e iii) o critério <strong>de</strong> mensuração <strong>de</strong> seu valor individual.<br />
4.2.1 Os tipos <strong>de</strong> ativos empregados pelo concessionário.<br />
Os principais problemas relacionados com a <strong>de</strong>finição os tipos <strong>de</strong> ativos que<br />
<strong>de</strong>vam ser empregados na prestação <strong>de</strong> serviços públicos pelos concessionários<br />
estão relacionados a dois fatores principais: aspectos gerenciais, associados com<br />
a estrutura <strong>de</strong> ativos correntes e não correntes, e aspectos tecnológicos,<br />
associados com a obsolescência dos ativos fixos.<br />
Os aspectos gerenciais, que afetam a estrutura <strong>de</strong> ativos com a qual o<br />
concessionário presta os serviços que lhe foram concedidos, são, em essência,<br />
aqueles <strong>de</strong>correntes do grau <strong>de</strong> intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capital escolhido. Embora o grau<br />
<strong>de</strong> intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capital seja fortemente influenciado pela tecnologia adota<strong>da</strong>,<br />
91
<strong>da</strong><strong>da</strong> uma certa tecnologia, existe uma gama <strong>de</strong> níveis <strong>de</strong> intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capital<br />
que po<strong>de</strong> ser gerencia<strong>da</strong> pela firma em função do custo relativo dos fatores <strong>de</strong><br />
produção, trabalho e capital.<br />
Assim, face um menor custo relativo do trabalho, uma administração eficiente<br />
optará por uma menor intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> capital, elevando a participação <strong>de</strong> seus<br />
ativos correntes em sua estrutura patrimonial. Por outro lado, diante <strong>de</strong> custos do<br />
trabalho relativamente maiores, a opção <strong>de</strong>verá ser por uma estrutura <strong>de</strong> ativos<br />
fixos <strong>de</strong> maior prepon<strong>de</strong>rância. Como a escolha <strong>da</strong> estrutura <strong>de</strong> ativos mais<br />
eficientes <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> um nível muito elevado <strong>de</strong> conhecimento sobre a reali<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
econômica <strong>da</strong> operação, é extremamente custoso para os órgãos fiscalizadores<br />
manter em seus quadros <strong>de</strong>tentores <strong>de</strong>ste nível <strong>de</strong> proficiência, o que po<strong>de</strong><br />
propiciar que comportamentos oportunistas se manifestem pela manipulação <strong>da</strong><br />
estrutura <strong>de</strong> ativos.<br />
Os aspectos relacionados com a obsolescência tecnológica dos ativos fixos<br />
empregados na prestação <strong>de</strong> serviços também geram dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s para os órgãos<br />
fiscalizadores na <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos do concessionário. Em especial em<br />
serviços sujeitos a saltos tecnológicos (p.ex. telecomunicações), <strong>de</strong>finir que ativos<br />
tornaram-se obsoletos e, portanto, <strong>de</strong>vem ser abandonados e substituídos exige<br />
níveis <strong>de</strong> proficiência muito onerosos aos órgãos fiscalizadores. A<strong>de</strong>mais, em<br />
função <strong>da</strong> subjetivi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>ste tema, geram-se incentivos maiores aos processos<br />
<strong>de</strong> captura dos agentes fiscalizadores.<br />
92
4.2.2 A <strong>de</strong>finição <strong>da</strong>s quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ativos empregados na prestação dos<br />
serviços.<br />
Ain<strong>da</strong> que supera<strong>da</strong>s as questões levanta<strong>da</strong>s na sub-seção anterior referentes à<br />
estrutura <strong>de</strong> ativos, para a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos a ser emprega<strong>da</strong> pelo<br />
concessionário existe também o problema <strong>de</strong> sua quantificação.<br />
A <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> ativos que <strong>de</strong>ve ser emprega<strong>da</strong> pelo concessionário<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong> tanto do nível <strong>de</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>, quanto do nível <strong>de</strong> ociosi<strong>da</strong><strong>de</strong> (fator <strong>de</strong> carga)<br />
tolerável no <strong>de</strong>sempenho <strong>de</strong> suas ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s.<br />
Embora para diferentes tipos <strong>de</strong> serviço as quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong>man<strong>da</strong><strong>da</strong>s variem <strong>de</strong><br />
forma diferente, em se tratando <strong>de</strong> serviços <strong>de</strong> infra-estrutura, por conta <strong>de</strong> sua<br />
estrutura <strong>de</strong> custos ser tradicionalmente concentra<strong>da</strong> em custos fixos, pequenas<br />
variações <strong>de</strong> quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> geram gran<strong>de</strong>s impactos no resultado. Assim, a primeira<br />
gran<strong>de</strong> dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> do órgão fiscalizador para a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> ativos a<br />
ser emprega<strong>da</strong> pelo concessionário está em prever, <strong>de</strong> forma precisa, o nível <strong>de</strong><br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> que <strong>de</strong>le será <strong>de</strong>man<strong>da</strong>do.<br />
Como complicador <strong>de</strong>sta incapaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> se estabelecer previsões <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong><br />
acura<strong>da</strong>s, características sazonais, presentes na maioria dos serviços públicos,<br />
levam a que erros na previsão <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> impliquem fatores <strong>de</strong> carga<br />
93
extremamente baixos, que oneram os usuários dos serviços. Por seu turno,<br />
fatores <strong>de</strong> carga muito elevados, que contribuiriam para uma maior modici<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
tarifária, po<strong>de</strong>m levar a que<strong>da</strong>s dos níveis <strong>de</strong> serviço a um ponto que cause<br />
prejuízos sensíveis aos usuários.<br />
Deste modo, a <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> quanti<strong>da</strong><strong>de</strong> e ativos a ser emprega<strong>da</strong> pelo<br />
concessionário e, por conseguinte, a taxa <strong>de</strong> ociosi<strong>da</strong><strong>de</strong> aceitável face uma<br />
previsão <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong>, também exige do órgão fiscalizador uma capaci<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
técnica bastante aguça<strong>da</strong>. Por fim, por tratar-se <strong>de</strong> assunto que dá margem a um<br />
gran<strong>de</strong> nível <strong>de</strong> subjetivi<strong>da</strong><strong>de</strong>, novamente fortes incentivos são encontrados para a<br />
captura dos agentes fiscalizadores pelos concessionários.<br />
Alguns concessionários, como no caso especifico do setor <strong>de</strong> distribuição <strong>de</strong><br />
energia elétrica brasileiro, no intuito <strong>de</strong> contornar os problemas relacionados tanto<br />
com a <strong>de</strong>finição dos ativos empregados pelos concessionário, quanto <strong>de</strong> sua<br />
quantificação, estabelecem padrões <strong>de</strong> operação bastante <strong>de</strong>talhados (empresa<br />
padrão) on<strong>de</strong> se <strong>de</strong>finem ativos e quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ativos.<br />
94
4.2.3 Os problemas relacionados com a valoração dos ativos empregados na<br />
prestação dos serviços públicos<br />
Embora, quando comparados aos problemas relacionados com a i<strong>de</strong>ntificação dos<br />
ativos e sua quantificação, os problemas relacionados com sua valoração se<br />
apresentem com menor complexi<strong>da</strong><strong>de</strong>, também costumam ser fonte <strong>de</strong><br />
dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s no processo <strong>de</strong> estabelecimento <strong>de</strong> tarifas <strong>de</strong> serviços regulados por<br />
custo <strong>de</strong> serviços.<br />
De acordo com a Teoria <strong>de</strong> Finanças, o valor <strong>de</strong> qualquer ativo é função do Valor<br />
Presente Líquido <strong>de</strong> sua capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> geração <strong>de</strong> caixa futura. Entretanto, <strong>da</strong>do<br />
que no caso se trata <strong>de</strong> avaliação para fins <strong>de</strong> estabelecimento <strong>de</strong> tarifa, a<br />
aplicação <strong>de</strong>ste tipo <strong>de</strong> conceito levaria obrigatoriamente a uma equação sem<br />
solução. Assim, usualmente, adota-se para este tipo <strong>de</strong> valoração o valor contábil<br />
do ativo (book value) calculado <strong>de</strong> acordo com a norma contábil vigente, ou seja,<br />
consi<strong>de</strong>rando-se sua <strong>de</strong>preciação acumula<strong>da</strong>.<br />
To<strong>da</strong>via, como os padrões <strong>de</strong> <strong>de</strong>preciação são, normalmente, arbitrados tendo em<br />
vista as necessi<strong>da</strong><strong>de</strong>s informacionais <strong>de</strong> stakehol<strong>de</strong>rs específicos que, não<br />
necessariamente, estarão alinha<strong>da</strong>s com aquelas dos órgãos encarregados <strong>da</strong><br />
<strong>de</strong>finição <strong>da</strong> tarifa a ser cobra<strong>da</strong> pelo serviço prestado pelo concessionário,<br />
algumas distorções po<strong>de</strong>m surgir.<br />
95
Um exemplo que po<strong>de</strong> ser citado é o viés conservador dos padrões contábeis que,<br />
tradicionalmente, subestimam a situação patrimonial <strong>da</strong> empresa. Tal visão<br />
pessimista do resultado é inconsistente com o objetivo regulatório <strong>de</strong> se<br />
estabelecer tarifas que levem a uma remuneração econômica “justa” para o<br />
concessionário.<br />
Embora os gastos com <strong>de</strong>preciação sejam consi<strong>de</strong>rados também no cálculo <strong>da</strong><br />
tarifa por meio <strong>de</strong> sua inclusão como parcela dos custos que <strong>de</strong>verão ser<br />
ressarcidos, a constatação <strong>de</strong> que ativos completamente <strong>de</strong>preciados ain<strong>da</strong><br />
mantêm, em boa parte dos casos, relativas capaci<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômica e operacional<br />
para a prestação <strong>de</strong> serviços indica que o reconhecimento <strong>da</strong> <strong>de</strong>preciação<br />
passa<strong>da</strong> foi inconsistente com a reali<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica do ativo e, portanto,<br />
consistiu na antecipação dos fluxos <strong>de</strong> caixa do concessionário, aumentando seu<br />
ganho econômico.<br />
Em ver<strong>da</strong><strong>de</strong>, o problema citado acima é <strong>de</strong>corrência entre o critério <strong>de</strong><br />
competência tradicionalmente utilizado pela norma contábil e o critério econômico,<br />
que <strong>de</strong>veria nortear a mensuração do resultado justo a ser auferido pelo<br />
concessionário.<br />
96
4.3 – Os Problemas Relacionados com o Cálculo <strong>da</strong> Taxa <strong>de</strong> Retorno a ser Paga<br />
ao Concessionário.<br />
Apresenta<strong>da</strong>s as duas primeiras fontes <strong>de</strong> imperfeições nos processos <strong>de</strong> cálculo<br />
<strong>de</strong> tarifas em serviços públicos regulados pelo custo <strong>de</strong> serviço nas seções<br />
anteriores <strong>de</strong>ste capítulo, a presente seção apresenta a terceira gran<strong>de</strong> fonte <strong>de</strong><br />
imperfeição <strong>de</strong>ste cálculo que é a estimativa <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno “justa” a ser<br />
aplica<strong>da</strong> para remunerar o concessionário.<br />
Como citado no capitulo anterior, <strong>de</strong> acordo com Cornell et al. (1997) uma<br />
estimativa do custo do capital próprio <strong>de</strong>ve ter, para agencias reguladoras e<br />
tribunais norte-americanos, quatro proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s:<br />
1. <strong>de</strong>ve fazer sentido e ser consistente com o senso comum e ficar <strong>de</strong> 2%<br />
a 8% acima do rendimento <strong>de</strong> títulos do tesouro dos EUA <strong>de</strong> longo<br />
prazo;<br />
2. <strong>de</strong>ve gerar um prêmio <strong>de</strong> risco <strong>da</strong> empresa que <strong>de</strong>ve ser estável por<br />
períodos curtos <strong>de</strong> tempo;<br />
3. <strong>de</strong>ve ser aplicável ao longo prazo;<br />
4. <strong>de</strong>ve ser simples e clara para que possa ser entendi<strong>da</strong>, aplica<strong>da</strong> e<br />
facilmente ajusta<strong>da</strong> por praticantes qualificados.<br />
97
Das características apresenta<strong>da</strong>s acima, po<strong>de</strong>-se <strong>de</strong>preen<strong>de</strong>r que é esperado que<br />
a remuneração <strong>da</strong><strong>da</strong> a um concessionário seja proporcional ao risco do<br />
empreendimento por ele assumido, ou seja, o prestador <strong>de</strong> um serviço público<br />
<strong>de</strong>ve ser remunerado como se o empreendimento seguisse a mesma lógica <strong>de</strong><br />
qualquer investimento disponível no mercado. Entretanto, existe um erro <strong>de</strong><br />
premissa por trás <strong>da</strong> lógica <strong>de</strong> que o mercado, ou melhor, a replicação dos seus<br />
mecanismos <strong>de</strong> prêmio <strong>de</strong> risco, sirva como parâmetro para <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> tal<br />
remuneração: ocorre que as remunerações “pagas” pelo mercado somente po<strong>de</strong>m<br />
ser verifica<strong>da</strong>s ex post e os processos <strong>de</strong> regulação tarifária exigem que tal<br />
remuneração seja <strong>de</strong>fini<strong>da</strong> ex ante.<br />
Partindo <strong>de</strong>ste entendimento, nesta seção são apresentados os principais<br />
problemas <strong>de</strong>correntes <strong>de</strong> tal inconsistência. Para uma melhor compreensão <strong>da</strong>s<br />
dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s com que se <strong>de</strong>param os órgãos que representam os interesses do<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, primeiramente são apresentados, <strong>de</strong> modo resumido, os<br />
conceitos teóricos que dão suporte ao cálculo <strong>da</strong> remuneração <strong>de</strong> um investimento<br />
em um mercado competitivo. A seguir, é apresentado o principal mo<strong>de</strong>lo financeiro<br />
empregado pelos agentes na <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>, o Capital<br />
Asset Pricing Mo<strong>de</strong>l (CAPM), e algumas <strong>de</strong> suas variações mais importantes.<br />
Depois, com base nas premissas <strong>de</strong> tal mo<strong>de</strong>lo, são discuti<strong>da</strong>s as imperfeições do<br />
cálculo <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno propriamente dita.<br />
98
4.3.1 Risco, Retorno e Valor.<br />
De acordo com a Teoria Econômica, o valor (preço) <strong>de</strong> mercado <strong>de</strong> qualquer ativo,<br />
financeiro ou não financeiro, é função crescente com as expectativas sobre a sua<br />
geração futura <strong>de</strong> caixa e <strong>de</strong>crescente com o grau <strong>de</strong> risco percebido sobre a<br />
efetivação <strong>de</strong> tais expectativas. Deste modo, quão maiores forem os fluxos <strong>de</strong><br />
caixa que se espera serão gerados por um <strong>da</strong>do ativo e menor o risco <strong>de</strong> sua<br />
concretização, maior <strong>de</strong>verá ser o valor do ativo em um mercado competitivo.<br />
Neste contexto, antes que se prossiga na discussão <strong>da</strong> interligação entre risco e<br />
valor, é conveniente que se trate <strong>de</strong> conceituação <strong>de</strong> risco. De acordo com<br />
Securato (1993), embora todos os dias as pessoas se <strong>de</strong>parem com situações que<br />
envolvam riscos nas suas mais varia<strong>da</strong>s formas, sua conceituação é muito difícil.<br />
Além disso, existe também a dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> mensuração do grau <strong>de</strong> risco<br />
envolvido, pois uma situação que para um indivíduo po<strong>de</strong> ser consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> <strong>de</strong> alto<br />
risco, para outro po<strong>de</strong> ter um risco aceitável, sendo muitas vezes esse o motivo<br />
que permite a realização <strong>de</strong> negócios.<br />
Alexan<strong>de</strong>r, Sharpe e Bailey (1993) <strong>de</strong>finem risco como “a incerteza associa<strong>da</strong> com<br />
o valor final <strong>de</strong> um investimento em um ativo ou uma carteira <strong>de</strong> ativos”.<br />
Damo<strong>da</strong>ran (2002) afirma que o risco aparece quando os retornos esperados<br />
pelos investidores em um <strong>de</strong>terminado horizonte <strong>de</strong> tempo sofrem variação. De<br />
99
acordo com Gitman (2003) risco po<strong>de</strong> ser <strong>de</strong>finido, no sentido mais básico, como a<br />
possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> per<strong>da</strong>, e mais formalmente como uma medi<strong>da</strong> <strong>de</strong> mensuração <strong>da</strong><br />
variabili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> retornos esperados.<br />
O risco <strong>de</strong> um investimento <strong>de</strong> capital po<strong>de</strong> ser dividido em duas categorias:<br />
diversificável e não-diversificável, sendo a soma <strong>de</strong>ssas duas categorias<br />
<strong>de</strong>nominado risco total. Damo<strong>da</strong>ran (2004) afirma que alguns riscos surgem <strong>de</strong><br />
condições específicas do emissor do título, normalmente empresas, enquanto<br />
outros surgem em função do mercado, afetando muitos ou todos os investimentos.<br />
O risco diversificável, também chamado <strong>de</strong> específico ou não sistemático, é<br />
aquele inerente a uma empresa ou grupo <strong>de</strong> empresas específicas. Já o risco não-<br />
diversificável, também chamado <strong>de</strong> sistemático ou <strong>de</strong> mercado é muito mais<br />
difuso, afetando todos ou quase todos os ativos.<br />
Na visão <strong>de</strong> Ross, Westerfield e Jaffe (2002): “Um risco sistemático é qualquer<br />
risco que afeta um gran<strong>de</strong> número <strong>de</strong> ativos, ca<strong>da</strong> um com maior ou menor<br />
intensi<strong>da</strong><strong>de</strong>. Um risco não sistemático é um risco que afeta especificamente um<br />
único ativo ou um pequeno grupo <strong>de</strong> ativos”.<br />
A incerteza que existe a respeito <strong>de</strong> condições econômicas gerais, tais como a<br />
taxa <strong>de</strong> câmbio, a inflação ou a própria taxa <strong>de</strong> juros, são exemplos <strong>de</strong> risco<br />
sistemático, pois essas condições afetam praticamente todos os ativos <strong>de</strong> uma<br />
mesma maneira. Em contraparti<strong>da</strong>, o anúncio <strong>de</strong> resultados abaixo <strong>da</strong>s<br />
100
expectativas, uma nova regulamentação governamental específica ou um passivo<br />
<strong>de</strong>sconhecido que emerge no balanço <strong>de</strong> uma empresa são exemplos claros <strong>de</strong><br />
riscos não sistemáticos, os quais certamente não irão afetar significativamente os<br />
<strong>de</strong>mais ativos do mercado. O autor também se refere a esse tipo <strong>de</strong> risco como<br />
idiossincrático.<br />
Uma diversificação possível do risco não sistemático é através <strong>da</strong> adoção <strong>de</strong><br />
carteiras <strong>de</strong> ativos. Dessa forma, as ocorrências possíveis em empresas ou<br />
setores específicos po<strong>de</strong>m ser diversifica<strong>da</strong>s, ou seja, diluí<strong>da</strong>s através <strong>da</strong> adoção<br />
<strong>de</strong> carteiras <strong>de</strong> ativos que contenham empresas representativas <strong>de</strong> diversos<br />
setores <strong>da</strong> economia, além <strong>de</strong> diferentes tipos <strong>de</strong> ativos.<br />
Retornando ä questão inicial <strong>de</strong>sta sub seção <strong>da</strong> inter-relação entre risco e valor<br />
do ativo, caso se consi<strong>de</strong>re que, em um mercado competitivo, as informações não<br />
somente estão disponíveis sem custo para todos os agentes como também todos<br />
são capazes <strong>de</strong> avaliá-las <strong>de</strong> forma correta, tornando suas estimativas<br />
homogêneas, e, além disto, que os agentes sejam avessos ao risco e estejam<br />
concentrados em maximizar sua riqueza ao final do período (Copeland e<br />
Weston,1988). E que tal riqueza seja consistente com o valor presente líquido dos<br />
fluxos <strong>de</strong> caixa futuro <strong>de</strong> seus investimentos, <strong>da</strong>do pela fórmula:<br />
n<br />
FCXn<br />
VPL = ∑ ( 1+<br />
i)^n<br />
n=<br />
1<br />
(7)<br />
101
on<strong>de</strong>:<br />
FCXn é o fluxo <strong>de</strong> caixa que se espera que o ativo gere no período n e<br />
i é a taxa que exprime o grau <strong>de</strong> incerteza que o agente atribui aos fluxos <strong>de</strong> caixa<br />
futuros do ativo.<br />
E, por fim, admitindo-se a vali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong>s premissas <strong>de</strong> que todos os ativos possam<br />
ser fracionados <strong>de</strong> tal forma que possam ser comparados com fluxos <strong>de</strong> caixa<br />
equivalentes e que não existam custos <strong>de</strong> transação, po<strong>de</strong>-se concluir que o<br />
conjunto <strong>de</strong> agentes que constrói uniformemente suas expectativas atribuirá<br />
valores menores às frações <strong>de</strong> ativo que se apresentem com maiores graus <strong>de</strong><br />
incerteza sobre seus fluxos <strong>de</strong> caixa futuros, ou seja, quando as expectativas dos<br />
agentes que compõe um mercado competitivo sobre a capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> futura <strong>de</strong><br />
geração <strong>de</strong> caixa <strong>de</strong> um <strong>da</strong>do ativo ou sua percepção <strong>de</strong> risco sobre tais eventos<br />
variar, também irá variar o preço do ativo.<br />
Com base nas mesmas premissas lista<strong>da</strong>s acima, po<strong>de</strong>-se admitir que o preço <strong>de</strong><br />
to<strong>da</strong>s as frações <strong>de</strong> ativos com fluxos <strong>de</strong> caixa equivalentes será função dos<br />
riscos atribuídos pelos agentes a ca<strong>da</strong> um <strong>de</strong>les, ou seja, consi<strong>de</strong>rando-se a<br />
fração do ativo <strong>de</strong> menor risco disponível no mercado (ativo livre <strong>de</strong> risco), to<strong>da</strong>s<br />
as <strong>de</strong>mais frações terão preço menor que este. Tal diferença <strong>de</strong> preços é o prêmio<br />
cobrado pelos agentes <strong>de</strong> mercado para se exporem em posições <strong>de</strong> maior<br />
variabili<strong>da</strong><strong>de</strong> (risco).<br />
102
Por fim, enten<strong>de</strong>-se que a taxa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sconto (retorno) pretendi<strong>da</strong> pelos investidores<br />
para realizar um <strong>da</strong>do investimento – que, <strong>de</strong> acordo com a Teoria Econômica,<br />
reflete seu custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> – é aquela que ele esperaria obter em outro<br />
investimento qualquer <strong>de</strong> risco equivalente. Com base nestas premissas alguns<br />
mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> precificacão <strong>de</strong> ativos baseados na variância dos retornos históricos<br />
passaram a ser amplamente utilizados pelos agentes reguladores para estimar a<br />
taxa <strong>de</strong> retorno a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> ao concessionário na prestação <strong>de</strong> serviços públicos,<br />
que são <strong>de</strong>scritos na próxima sub seção.<br />
4.3.2 Mo<strong>de</strong>los utilizados como base para estimativa <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno para<br />
concessionários <strong>de</strong> serviços públicos.<br />
O mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> precificação <strong>de</strong> ativos mais empregado pelos agentes reguladores<br />
para estabelecimento <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno que remunerará o concessionário é o<br />
CAPM (Capital Asset Pricing Mo<strong>de</strong>l). Tal mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>riva <strong>de</strong> um trabalho seminal<br />
representado pelo artigo <strong>de</strong> Sharpe (1964).<br />
Sharpe manifestou à época a dificul<strong>da</strong><strong>de</strong> existente <strong>de</strong> predizer o comportamento<br />
do mercado <strong>de</strong> capitais <strong>de</strong>vido à ausência <strong>de</strong> conceitos micro-econômicos<br />
a<strong>de</strong>quados. Mas <strong>de</strong>vido à influência do risco nos mercados, os administradores<br />
eram obrigados a adotar mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> comportamento <strong>de</strong> preços que significavam<br />
103
apenas um pouco mais que afirmações. A sua preocupação era que não existia<br />
realmente um meio significativo <strong>de</strong> relacionar retorno e risco.<br />
Sharpe (1964) discute no mo<strong>de</strong>lo CAPM basicamente o acompanhamento <strong>de</strong><br />
preços para um investimento individual sob condições <strong>de</strong> risco. A idéia básica é<br />
combinar um ativo livre <strong>de</strong> risco, que tem um retorno mínimo mas garantido, com<br />
um ativo <strong>de</strong> risco específico, além <strong>de</strong> uma carteira forma<strong>da</strong> pelos diversos ativos<br />
presentes na economia, chama<strong>da</strong> <strong>de</strong> ativo <strong>de</strong> mercado.<br />
Consi<strong>de</strong>rando a premissa que os investidores são racionais e trabalham buscando<br />
a melhor opção <strong>de</strong> investimento, os mesmos diversificam seus investimentos a fim<br />
<strong>de</strong> evitarem o risco não sistemático (inerente às empresas/ativos individuais),<br />
exigindo retorno adicional apenas pelo risco sistemático. Dessa forma, o risco<br />
sistemático <strong>de</strong>ve ser mensurado <strong>de</strong> modo a auxiliar a busca <strong>de</strong>sse prêmio <strong>de</strong> risco<br />
adicional.<br />
Outro trabalho na mesma linha foi o publicado por Lintner (1965), também sobre a<br />
mensuração do risco envolvido nos retornos <strong>de</strong> ativos <strong>de</strong> capital. Este trabalho<br />
expunha o problema <strong>de</strong> se selecionar uma carteira ótima <strong>de</strong> ativos por investidores<br />
com aversão a risco, os quais tinham a alternativa <strong>de</strong> investir em ativos livres <strong>de</strong><br />
risco com retorno positivo.<br />
Uma terceira abor<strong>da</strong>gem in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte e contemporânea sobre precificação <strong>de</strong><br />
ativos foi feita por Mossin (1966), que se propôs a investigar as proprie<strong>da</strong><strong>de</strong>s dos<br />
104
ativos <strong>de</strong> risco <strong>de</strong> mercado baseado no mo<strong>de</strong>lo simples <strong>de</strong> equilíbrio geral <strong>de</strong><br />
câmbio. Baseou sua teoria na existência <strong>de</strong> uma linha <strong>de</strong> equilíbrio <strong>de</strong> mercado,<br />
on<strong>de</strong> discutiu o conceito <strong>de</strong> prêmio <strong>de</strong> risco em termos <strong>da</strong> inclinação <strong>de</strong>sta linha.<br />
A expressão geral do mo<strong>de</strong>lo CAPM que correlaciona o retorno esperado para um<br />
<strong>de</strong>terminado ativo (ou título) com a taxa <strong>de</strong> retorno <strong>de</strong> um ativo consi<strong>de</strong>rado livre<br />
<strong>de</strong> risco (usualmente títulos <strong>da</strong> dívi<strong>da</strong> pública) e o retorno do mercado como um<br />
todo é <strong>da</strong><strong>da</strong> por:<br />
Ra = Rf + β (Rm – Rf) (8)<br />
on<strong>de</strong>:<br />
Ra é o retorno esperado para o ativo que se está analisando;<br />
Rf é a taxa <strong>de</strong> retorno do ativo livre <strong>de</strong> risco;<br />
Rm é a taxa <strong>de</strong> retorno do mercado; e<br />
β é <strong>da</strong>do pela seguinte expressão:<br />
β = Cov (Ra, Rm) / σ 2 (Rm)<br />
Para o cálculo do Beta, Damo<strong>da</strong>ran (2004) propõe três variações: beta não<br />
alavancado, beta ascen<strong>de</strong>nte e beta contábil.<br />
Beta Não Alavancado<br />
Originalmente proposto por Hama<strong>da</strong> (1972), o beta não alavancado se propôs a<br />
105
minimizar o efeito <strong>da</strong> alavancagem financeira presente no beta histórico.<br />
A equação proposta para reduzir o efeito <strong>da</strong> alavancagem financeira do beta<br />
corrente é a seguinte:<br />
β Não-Alavancado = β Corrente /( 1+ (1 - alíquota I.R) (média <strong>da</strong> dívi<strong>da</strong> / patrimônio<br />
líquido)) (9)<br />
Beta Ascen<strong>de</strong>nte<br />
Damo<strong>da</strong>ran (2004, p. 185) comenta a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> se dividir betas em seus<br />
componentes <strong>de</strong> risco <strong>de</strong> setor e <strong>de</strong> alavancagem financeira, fornecendo assim<br />
uma forma alternativa <strong>de</strong> cálculo <strong>de</strong> beta sem a necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> se obter preços<br />
passados <strong>da</strong> empresa ou valor <strong>de</strong> seus ativos. Utiliza para tanto uma proprie<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
dos betas que é a <strong>de</strong> que “o beta <strong>de</strong> dois ativos somados é uma média pon<strong>de</strong>ra<strong>da</strong><br />
do beta <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> um <strong>de</strong>les, com os pesos baseados em seu valor <strong>de</strong> mercado”.<br />
O autor propõe o cálculo do beta em quatro etapas: i<strong>de</strong>ntificar o setor <strong>de</strong> atuação<br />
<strong>da</strong> empresa, estimar o beta não alavancado <strong>de</strong> outras empresas <strong>de</strong>sse setor<br />
negocia<strong>da</strong>s publicamente, obter uma média pon<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> dos betas não<br />
alavancados usando a proporção do valor do patrimônio líquido <strong>da</strong>s empresas,<br />
<strong>de</strong>terminar o valor médio do patrimônio líquido e <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> <strong>da</strong>s empresas <strong>de</strong> forma<br />
a obter o índice dívi<strong>da</strong>/patrimônio líquido, utilizado para estimar um novo beta<br />
alavancado.<br />
106
Esse processo <strong>de</strong> estimação <strong>de</strong> betas é chamado <strong>de</strong> beta ascen<strong>de</strong>nte, utilizando,<br />
portanto, a expressão a seguir:<br />
β ascen<strong>de</strong>nte = βnão-alavancado* [1 + (1 – Aliq. IR) (dívi<strong>da</strong> /patrimônio líquido)]<br />
on<strong>de</strong>: beta não-alavancado* é obtido com <strong>da</strong>dos do setor <strong>de</strong> atuação <strong>da</strong> empresa,<br />
assim como o índice dívi<strong>da</strong>/patrimônio líquido.<br />
Beta Contábil<br />
Este método utiliza-se <strong>de</strong> uma comparação entre as mu<strong>da</strong>nças nos lucros <strong>da</strong>s<br />
empresas e as mu<strong>da</strong>nças no lucro do mercado num mesmo período, <strong>de</strong>duzindo-se<br />
o retorno do ativo livre <strong>de</strong> risco, resultando no beta contábil. Famá e Ribeiro Neto<br />
(2001) testaram este mo<strong>de</strong>lo no Brasil em alguns setores <strong>da</strong> economia no período<br />
<strong>de</strong> 1995 a 1999, obtendo resultados julgados satisfatórios, apesar do gran<strong>de</strong><br />
distanciamento verificado entre os índices encontrados e os calculados pelo<br />
método tradicional, ou seja, o beta histórico.<br />
A equação básica para cálculo do beta contábil é <strong>da</strong><strong>da</strong> por:<br />
β Contábil = (Variação no Lucro <strong>da</strong> Empresa – Taxa Livre <strong>de</strong> Risco )/ (Variação no<br />
Lucro do mercado – Taxa Livre <strong>de</strong> Risco) (10)<br />
Com o passar do tempo foram feitas algumas propostas <strong>de</strong> aprimoramentos do<br />
mo<strong>de</strong>lo CAPM original, sendo as mais importantes a <strong>de</strong> Merton (1973), Ross<br />
(1976), Fama e French (1995) e Brealey e Myers (1998).<br />
Merton (1973) propôs um método alternativo <strong>de</strong>nominado Intertemporal Capital<br />
Asset Pricing Mo<strong>de</strong>l, que ficou conhecido pela sigla ICAPM, o qual tem uma<br />
107
característica multifator, por consi<strong>de</strong>rar que o prêmio <strong>de</strong> risco vem <strong>de</strong> diversas<br />
dimensões <strong>de</strong> risco, não apenas aquelas observa<strong>da</strong>s na volatili<strong>da</strong><strong>de</strong> ou beta dos<br />
ativos, mas também relativo a mu<strong>da</strong>nças nas taxas <strong>de</strong> juros, mu<strong>da</strong>nças nos<br />
retornos esperados sobre ativos ou nos preços <strong>de</strong> bens <strong>de</strong> consumo,<br />
possibilitando um conjunto <strong>de</strong> regras <strong>de</strong> proteção aos títulos mais eficaz do que a<br />
carteira <strong>de</strong> mercado local.<br />
Ross (1976), apresenta o mo<strong>de</strong>lo que ficou conhecido como APT – Arbitrage<br />
Pricing Theory. Este mo<strong>de</strong>lo, também multifator, estabelece a mesma relação<br />
entre um ativo <strong>de</strong> mercado e o ativo livre <strong>de</strong> risco, introduzindo uma série <strong>de</strong><br />
outros fatores que po<strong>de</strong>m influenciar o retorno esperado, como comportamento <strong>de</strong><br />
certos setores <strong>da</strong> economia, taxa <strong>de</strong> juros, câmbio etc.<br />
Por seu turno, Fama e French (1995) <strong>de</strong>senvolveram um mo<strong>de</strong>lo que levou em<br />
conta, além <strong>da</strong> volatili<strong>da</strong><strong>de</strong> do ativo frente ao mercado, outros dois fatores <strong>de</strong> risco<br />
para cálculo do retorno esperado: tamanho <strong>da</strong> empresa e o índice preço <strong>de</strong><br />
mercado / valor contábil (book-to-market ratio), ficando conhecido como mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><br />
três fatores. Procuraram os autores, <strong>de</strong>ssa forma, capturar outras variáveis<br />
importantes na <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> um mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> precificação <strong>de</strong> ativos, além do<br />
normalmente encontrado no mo<strong>de</strong>lo CAPM tradicional.<br />
Por fim, Brealey e Myers (1998) discutem um mo<strong>de</strong>lo alternativo baseado na<br />
sensibili<strong>da</strong><strong>de</strong> às alterações no consumo dos investidores, que foi proposto por<br />
Bree<strong>de</strong>n (apud Brealey e Myers, 1998) na déca<strong>da</strong> <strong>de</strong> 1970. Este mo<strong>de</strong>lo faz uma<br />
108
elação direta entre a incerteza dos retornos dos ativos com a incerteza do<br />
consumo futuro.<br />
4.3.3 Imperfeições associa<strong>da</strong>s ao cálculo <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> remuneração o<br />
concessionário.<br />
A utilização <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> precificação <strong>de</strong> ativos para o cálculo do custo <strong>de</strong><br />
capital para <strong>de</strong>finição <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> remuneração do concessionário <strong>de</strong> serviços<br />
públicos, em especial em mercados emergentes como o Brasil, está sujeita a um<br />
conjunto <strong>de</strong> imperfeições cujas fontes mais relevantes são abor<strong>da</strong><strong>da</strong>s nesta sub<br />
seção.<br />
Utilização <strong>de</strong> retornos históricos.<br />
Primeira fonte <strong>de</strong> imperfeições no cálculo <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> remuneração do<br />
concessionário <strong>de</strong> serviços públicos em mercados emergentes é a utilização <strong>de</strong><br />
<strong>da</strong>dos históricos para estimativa do retorno do ativo (ou <strong>de</strong> ativos<br />
correlacionados). Em tais mercados, quando existentes, tais <strong>da</strong>dos normalmente<br />
são carregados <strong>de</strong> imperfeições ou vícios <strong>de</strong>correntes <strong>de</strong> sua gran<strong>de</strong> volatili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
histórica. No caso brasileiro, por exemplo, <strong>de</strong> acordo com Leal (2001),<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ndo do período analisado, o prêmio <strong>de</strong> risco calculado para o mercado <strong>de</strong><br />
ações brasileiro varia <strong>de</strong> 2,5% ao mês até um prêmio <strong>de</strong> risco negativo <strong>de</strong> –0,2%<br />
ao mês, como apresentado na tabela abaixo. Como <strong>de</strong>stacado pelo autor, o<br />
109
aumento do período analisado não reduz, no caso brasileiro, a variância <strong>da</strong><br />
amostra.<br />
Tabela 4.2 Prêmio <strong>de</strong> risco histórico mensal do mercado brasileiro<br />
. Período No.meses PRM<br />
médio<br />
linear<br />
Erro<br />
padrão do<br />
PRM<br />
médio<br />
linear<br />
PRM<br />
médio<br />
composto<br />
Erro<br />
padrão do<br />
PRM<br />
médio<br />
composto<br />
PRM<br />
médio<br />
linear sem<br />
valores<br />
extremos<br />
Média<br />
geométrica<br />
do PRM<br />
composto<br />
1974-01 333 1.8% 1,1 1.7% 1,0 0.9% 0,2%<br />
1981-01 249 2.2% 1,4 2.1% 1,3 1.0% 0,2%<br />
1991-01 129 2.0% 1,6 1.6% 1,3 0.5% 0,6%<br />
1997-01 57 -0.2% 1,6 -0.2% 1,6 0.8% -0,7%<br />
1974-80 84 0.5% 1,1 0.5% 1,1 1.1% 0,0%<br />
1981-90 120 2.4% 2,5 2.5% 2,2 1.6% -0,2%<br />
1991-00 120 2.5% 1,7 2.1% 1,4 0.8% 1,0%<br />
Obs.: O prêmio <strong>de</strong> risco <strong>de</strong> mercado (PRMt) é <strong>de</strong>finido como a diferença entre o retorno mensal do<br />
índice Ibovespa <strong>de</strong> fechamento para ca<strong>da</strong> mês (It) e a taxa efetiva mensal <strong>de</strong> operações no<br />
mercado secundário em títulos do governo fe<strong>de</strong>ral (Jt). O PRM linear é a diferença simples (It – Jt)<br />
e o PRM composto é a diferença a juros compostos ((1+It)/(1+Jt)-1). O período total <strong>de</strong> análise vai<br />
<strong>de</strong> janeiro <strong>de</strong> 1974 a novembro <strong>de</strong> 2001.<br />
Fonte: Leal (2001).<br />
Mesmo em mercados maduros como o norte-americano, Cornell et al. (1997)<br />
citam pareceres <strong>da</strong> Fe<strong>de</strong>ral Energy Regulatory Commission (FERC) e <strong>da</strong>s Public<br />
Service Commissions dos estados do Dalaware e West Virginia que sustentam a<br />
suspeita que essas instituições nutrem por estimativas feitas com o CAPM e<br />
110
favorecem métodos prospectivos <strong>de</strong> estimativa <strong>da</strong> taxa <strong>de</strong> retorno. Booth (1999)<br />
afirma que médias históricas não po<strong>de</strong>m ser usa<strong>da</strong>s como estimativas do prêmio<br />
<strong>de</strong> risco porque ele não segue um caminho aleatório<br />
Também po<strong>de</strong>-se acrescentar que a utilização <strong>de</strong> retornos históricos, como base<br />
<strong>de</strong> estimativa para retornos futuros, é inconsistente com a lógica <strong>de</strong> racionali<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
do investidor, uma vez que este dificilmente as utilizará para estimar retornos<br />
futuros <strong>de</strong> longo prazo, ficando sua utilização restrita às projeções que este faz <strong>de</strong><br />
curto prazo.<br />
Existência <strong>de</strong> uma taxa livre <strong>de</strong> risco.<br />
Booth (1999) afirma que o beta dos títulos do governo dos EUA <strong>de</strong> longo prazo é<br />
<strong>da</strong> or<strong>de</strong>m <strong>de</strong> 0,5 a 0,6 e que estes títulos não são livres <strong>de</strong> risco. Um CAPM que<br />
consi<strong>de</strong>re estes títulos como livres <strong>de</strong> risco <strong>de</strong>veria ter um prêmio <strong>de</strong> risco para<br />
uma ação “a” igual a [E(RM) – RLR] x (βa - βLR) on<strong>de</strong> o beta do ativo “livre <strong>de</strong><br />
risco” não é nulo.<br />
Seria admissível que o prêmio <strong>de</strong> risco <strong>da</strong> ação “a” fosse negativo caso ela fosse<br />
consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> menos arrisca<strong>da</strong> que o ativo “livre <strong>de</strong> risco”. De fato, Booth (1999)<br />
argumenta que o mercado <strong>de</strong> ações po<strong>de</strong> até mesmo ser menos arriscado que o<br />
mercado <strong>de</strong> títulos do tesouro dos EUA <strong>de</strong> longo prazo, <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ndo do horizonte<br />
<strong>de</strong> tempo. O autor afirma que títulos <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> <strong>de</strong> longo prazo apresentam vários<br />
riscos, como os <strong>de</strong> hiperinflação, não pagamento e confiscos. Todos estes riscos<br />
são muito próximos <strong>da</strong> reali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos mercados na América Latina. Booth<br />
111
argumenta que a prática <strong>de</strong> se adicionar um prêmio <strong>de</strong> risco histórico à taxa <strong>de</strong><br />
rendimento <strong>de</strong> um título <strong>de</strong> longo prazo é suspeita. Ele afirma que o mercado <strong>de</strong><br />
ações tornou-se menos arriscado e que o mercado <strong>de</strong> títulos públicos tornou-se<br />
mais arriscado ao longo dos anos para períodos longos <strong>de</strong> investimento.<br />
Se o método tradicional <strong>de</strong> se <strong>de</strong>terminar o prêmio <strong>de</strong> risco nos EUA não é<br />
confiável, o que dizer <strong>de</strong>le no Brasil? No nosso país sequer temos uma taxa <strong>de</strong><br />
títulos públicos <strong>de</strong> longo prazo para usarmos como referência, o que já é um<br />
indicador óbvio <strong>de</strong> que o risco é tão elevado que provavelmente levaria o beta <strong>de</strong><br />
títulos públicos <strong>de</strong> longo prazo a valores muito altos, talvez até maiores do que<br />
um, justificando um prêmio <strong>de</strong> risco negativo para o mercado brasileiro! De acordo<br />
com Leal (2001), esta hipótese não é absur<strong>da</strong>: “É possível que, no mercado<br />
brasileiro, diante <strong>da</strong> probabili<strong>da</strong><strong>de</strong> substancial <strong>de</strong> hiperinflação, não pagamento e<br />
<strong>de</strong> congelamento <strong>de</strong> ativos em horizontes <strong>de</strong> 20 anos ou mais, as ações sejam<br />
menos arrisca<strong>da</strong>s que os títulos públicos”.<br />
A volatili<strong>da</strong><strong>de</strong> do rendimento real <strong>da</strong>s ações não é muito maior do que a<br />
volatili<strong>da</strong><strong>de</strong> do rendimento real <strong>de</strong> títulos <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> em prazos <strong>de</strong> três a cinco anos<br />
nos EUA. As ações seriam uma boa proteção contra a inflação no longo prazo<br />
porque os títulos <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> apresentam riscos muito elevados quando há<br />
hiperinflação, além haver uma possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> muito maior <strong>de</strong> inadimplência à<br />
medi<strong>da</strong> que o prazo se esten<strong>de</strong>.<br />
112
Isto mostra que o risco <strong>de</strong> se investir em ações em períodos longos <strong>de</strong> tempo é<br />
bem menor que o risco <strong>de</strong> investimentos <strong>de</strong> curto prazo. O <strong>de</strong>svio padrão do<br />
retorno real <strong>de</strong> investimentos em títulos públicos <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> fixa (taxa SELIC e<br />
cheque administrativo) no mesmo período foi <strong>de</strong> 0,7% e mostra ser possível que o<br />
mercado <strong>de</strong> ações tenha risco similar ao do mercado <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> fixa para prazos<br />
suficientemente longos e que o beta do mercado <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> fixa no Brasil <strong>de</strong>ve ser<br />
maior do que zero.<br />
Booth (1999) afirma a média <strong>de</strong> rendimento dos títulos públicos não é estável no<br />
tempo, não segue um caminho aleatório e, portanto, não po<strong>de</strong> ser usa<strong>da</strong> no<br />
cálculo <strong>de</strong> uma média histórica do prêmio <strong>de</strong> risco, uma vez que esta média não<br />
po<strong>de</strong> ser usa<strong>da</strong> como estimativa do prêmio <strong>de</strong> risco futuro. Tampouco po<strong>de</strong>mos<br />
usar uma média dos retornos nominais do mercado <strong>de</strong> ações como estimativa <strong>de</strong><br />
seu comportamento futuro, uma vez que ela também não segue um caminho<br />
aleatório. Booth (1999) sugere que se utilize a média aritmética do retorno real<br />
histórico do mercado <strong>de</strong> ações, que parece seguir um caminho aleatório, e a ela<br />
se adicione uma expectativa <strong>de</strong> inflação. A pesquisa <strong>de</strong> opinião <strong>de</strong> Welch (2001)<br />
fornece uma estimativa mediana <strong>de</strong> 9% nominais para o <strong>de</strong>sempenho do mercado<br />
<strong>de</strong> ações dos EUA nos próximos 30 anos, enquanto a média aritmética histórica<br />
do retorno real do mercado apura<strong>da</strong> por Booth (1999) é <strong>de</strong> 9%.<br />
Sendo consistente para mercados <strong>de</strong>senvolvidos, o argumento <strong>de</strong> Booth (1999) é<br />
obviamente ain<strong>da</strong> mais forte para mercados como o brasileiro. Torres et al. (2000)<br />
encontram evidência <strong>de</strong> que retornos reais mensais do Ibovespa seguem um<br />
113
caminho aleatório. Se este é o caso, então a média histórica no período po<strong>de</strong> ser<br />
uma estimativa realista do rendimento real do mercado.<br />
De acordo com Leal e Bocater(2001), analisando-se os retornos do Ibovespa em<br />
um período <strong>de</strong> 397 meses, o investidor com um horizonte <strong>de</strong> investimento <strong>de</strong> 10<br />
anos, teria ficado 56,5% <strong>da</strong>s vezes acima <strong>da</strong> média aritmética <strong>de</strong> 2,1% reais ao<br />
mês, 74% <strong>da</strong>s vezes acima <strong>de</strong> 1% real ao mês <strong>de</strong> retorno médio e 88% <strong>da</strong>s vezes<br />
com retorno real positivo. As médias móveis <strong>de</strong> 10 anos só são negativas quando<br />
o período 1971-72 entra no cálculo. Isso nos leva a crer que o investidor com<br />
horizonte <strong>de</strong> tempo mais longo po<strong>de</strong>ria estar encarando um risco <strong>de</strong> mercado <strong>de</strong><br />
fato menor.<br />
Definição <strong>da</strong> estrutura ótima <strong>de</strong> capital e o custo do capital <strong>de</strong> terceiros.<br />
Um outro problema a ser equacionado pelo agente regulador quando <strong>da</strong> tarifação<br />
por custo <strong>de</strong> serviço com base em uma taxa <strong>de</strong> retorno a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> é aquele<br />
relacionado com a participação e o custo relativo do capital <strong>de</strong> terceiros na<br />
estrutura <strong>de</strong> financiamento <strong>da</strong> empresa.<br />
O custo <strong>de</strong> capital <strong>de</strong> terceiros é bem mais simples <strong>de</strong> ser estimado que o custo<br />
do capital próprio. O i<strong>de</strong>al é que tal custo seja calculado procurando-se <strong>de</strong>terminar<br />
o custo <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> item do passivo no presente em vez <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>rar o custo<br />
contratado. Entretanto, em especial em paises on<strong>de</strong> o mercado secundário <strong>de</strong><br />
títulos não seja suficientemente <strong>de</strong>senvolvido, nem sempre é possível saber o<br />
114
custo <strong>de</strong> um <strong>de</strong>terminado financiamento ou título <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> no presente porque<br />
nem todos os itens do passivo são negociáveis ou têm uma taxa <strong>de</strong> mercado.<br />
Na ausência <strong>de</strong> tais informações, a segun<strong>da</strong> opção é usar o custo estipulado em<br />
contrato ou efetivamente incorrido pela empresa. Para financiamentos <strong>de</strong> curto<br />
prazo, tradicionalmente, o custo contratado <strong>de</strong>ve variar muito pouco em relação ao<br />
custo <strong>de</strong> mercado corrente e po<strong>de</strong> ser usado. Contudo, para financiamentos <strong>de</strong><br />
longo prazo, o correto é <strong>de</strong>terminar-se o rendimento esperado <strong>da</strong> dívi<strong>da</strong> ou<br />
<strong>de</strong>bênture. Tal rendimento esperado na<strong>da</strong> mais é que o rendimento até o<br />
vencimento, consi<strong>de</strong>rando os fluxos <strong>de</strong> caixa que se espera receber. Note-se que<br />
o fluxo <strong>de</strong> pagamentos contratual somente <strong>de</strong>verá ser consi<strong>de</strong>rado caso não se<br />
espere inadimplência. Ocorrendo tal hipótese (inadimplência), somente a parte do<br />
fluxo <strong>de</strong> pagamentos contratual que <strong>de</strong> fato se espera receber <strong>de</strong>ve ser<br />
consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>. De qualquer forma, o rendimento até o vencimento é estimado como<br />
a taxa interna <strong>de</strong> retorno do fluxo <strong>de</strong> caixa esperado.<br />
Consi<strong>de</strong>rando que não se po<strong>de</strong> estimar a taxa interna <strong>de</strong> retorno do fluxo <strong>de</strong> caixa<br />
esperado <strong>de</strong> uma divi<strong>da</strong> se não existir uma estimativa do preço, a alternativa<br />
seguinte é olhar para financiamentos ou <strong>de</strong>bêntures com a mesma classificação<br />
<strong>de</strong> risco <strong>da</strong>s <strong>de</strong>bêntures <strong>da</strong> empresa e que tenham preços observados no<br />
mercado para obter um rendimento até o vencimento equivalente. Contudo,<br />
mesmo estes títulos similares po<strong>de</strong>m não ser plenamente comparáveis por conta<br />
<strong>de</strong> prazos e condições contratuais diferentes.<br />
115
Consi<strong>de</strong>rando-se o caso brasileiro, é ain<strong>da</strong> mais provável que estes títulos<br />
assemelhados também não tenham preços observáveis no mercado secundário.<br />
Resta, então, procurar títulos negociados ou novas emissões <strong>de</strong> empresas cujos<br />
níveis <strong>de</strong> endivi<strong>da</strong>mento, porte, setor <strong>de</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>, rentabili<strong>da</strong><strong>de</strong> e liqui<strong>de</strong>z sejam<br />
similares aos <strong>da</strong> empresa analisa<strong>da</strong>. Uma tarefa difícil. A última alternativa antes<br />
<strong>de</strong> se utilizar o custo contratual é usar o custo contratual <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong>s recém-<br />
contraí<strong>da</strong>s pela empresa ou por suas concorrentes ou empresas assemelha<strong>da</strong>s.<br />
No caso <strong>de</strong> títulos em moe<strong>da</strong> estrangeira, o cálculo <strong>de</strong>ve consi<strong>de</strong>rar o all-in cost<br />
(AIC) que inclui todos os custos <strong>de</strong> emissão além <strong>da</strong> conversão para a moe<strong>da</strong> <strong>da</strong><br />
empresa. Tal conversão <strong>de</strong>ve ser feita usando-se estimativas do câmbio futuro.<br />
Cotações <strong>de</strong> contratos a termo ou <strong>de</strong> swap <strong>de</strong>vem ser usa<strong>da</strong>s, se disponíveis – o<br />
que raramente acontece no caso <strong>da</strong> moe<strong>da</strong> brasileira. A alternativa é estimar as<br />
taxas <strong>de</strong> câmbio futuras usando a pari<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong>s taxas <strong>de</strong> juros.<br />
É, também importante que se incluam na conta do custo <strong>da</strong> divi<strong>da</strong> os custos <strong>de</strong><br />
emissão, tais como comissões para os un<strong>de</strong>rwriters. A<strong>de</strong>mais, o custo estimado<br />
<strong>de</strong>ve ser líquido <strong>de</strong> todos os custos <strong>de</strong> transação e reciproci<strong>da</strong><strong>de</strong>s, caso seja<br />
possível estimá-las. Finalmente, é importante que se estime a alíquota marginal<br />
efetiva <strong>de</strong> imposto <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> <strong>da</strong> empresa para abater o seu produto pelo<br />
pagamento <strong>de</strong> juros do custo <strong>da</strong> dívi<strong>da</strong> no caso <strong>de</strong> empresas que esperam ter<br />
imposto a pagar. Note-se que a alíquota efetiva não é necessariamente aquela em<br />
que a empresa se encontra e po<strong>de</strong> ser muito menor. Neste caso, é importante<br />
observar o histórico <strong>da</strong> própria empresa ou empresas similares e calcular quanto<br />
116
elas efetivamente pagaram <strong>de</strong> imposto em relação ao lucro antes <strong>de</strong> imposto <strong>de</strong><br />
ren<strong>da</strong>.<br />
Como se po<strong>de</strong> <strong>de</strong>preen<strong>de</strong>r do exposto nos parágrafos anteriores, embora <strong>de</strong><br />
aritmética simples, o cálculo do custo efetivo <strong>da</strong> divi<strong>da</strong> esbarra na indisponibili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> informações que permitam sua estimação <strong>de</strong> forma acura<strong>da</strong> e consistente.<br />
Além disto, a contratação <strong>de</strong> divi<strong>da</strong>s <strong>da</strong> empresa concessionária em condições<br />
anormais, com instituições nas quais seus acionistas possuam interesses, abre a<br />
possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong>, inexistindo preços <strong>de</strong> mercado secundário, que o concessionário,<br />
<strong>da</strong> mesma forma que citado anteriormente quando <strong>da</strong> avaliação dos custos<br />
incorridos na prestação dos serviços regulados, assuma comportamentos<br />
oportunistas, <strong>de</strong> verificação muito difícil por parte do órgão fiscalizador.<br />
O segundo problema atinente ao capital <strong>de</strong> terceiros é qual o grau <strong>de</strong><br />
endivi<strong>da</strong>mento do concessionário que o órgão fiscalizador <strong>de</strong>ve admitir para o<br />
cálculo <strong>da</strong> tarifa. A recomen<strong>da</strong>ção <strong>da</strong> maioria dos autores é que se utilize a<br />
estrutura <strong>de</strong> capitais i<strong>de</strong>al. Entendo-se por estrutura <strong>de</strong> capitais a proporção <strong>de</strong><br />
ca<strong>da</strong> item do passivo no financiamento <strong>da</strong> empresa, cujos principais são: o capital<br />
próprio e o capital <strong>de</strong> terceiros, mas este último po<strong>de</strong> ser dividido segundo ca<strong>da</strong><br />
um dos seus componentes: passivo <strong>de</strong> curto prazo, <strong>de</strong>bêntures em moe<strong>da</strong> local,<br />
<strong>de</strong>bêntures em moe<strong>da</strong> estrangeira, contratos <strong>de</strong> leasing, etc.<br />
Novamente, embora <strong>de</strong> aparência simples, <strong>de</strong>terminar a estrutura <strong>de</strong> capitais i<strong>de</strong>al<br />
esbarra em óbices práticos. Nem sempre a própria empresa tem uma noção exata<br />
117
<strong>de</strong> qual é a sua estrutura i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> capitais. A<strong>de</strong>mais, tal estrutura i<strong>de</strong>al <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá<br />
<strong>de</strong> uma série <strong>de</strong> fatores mutáveis no tempo, tais como taxa marginal <strong>de</strong><br />
endivi<strong>da</strong>mento, taxa marginal <strong>de</strong> retorno dos ativos, etc. Ou seja, em que pese a<br />
estrutura i<strong>de</strong>al ser algo a ser perseguido por uma gestão financeira eficiente, na<br />
prática <strong>da</strong>s organizações tal estrutura i<strong>de</strong>al é um conceito teórico dificilmente<br />
alcançável, em especial em mercados pouco maduros.<br />
Problemas relacionados com as premissas pertinentes aos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong><br />
custo <strong>de</strong> capital.<br />
Além <strong>da</strong>s fontes <strong>de</strong> imperfeições na <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> tarifas lista<strong>da</strong>s nas subseções<br />
anteriores, a utilização <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital também se <strong>de</strong>para com<br />
problemas <strong>de</strong> inconsistência entre suas premissas e a reali<strong>da</strong><strong>de</strong> observa<strong>da</strong> nos<br />
mercados.<br />
De acordo com Copeland e Weston (1988), os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital se<br />
baseiam em seis premissas fun<strong>da</strong>mentais:<br />
1. Os investidores são indivíduos avessos a risco que maximizam a<br />
utili<strong>da</strong><strong>de</strong> espera<strong>da</strong> <strong>de</strong> sua riqueza <strong>de</strong> fim <strong>de</strong> período.<br />
2. Os investidores são tomadores <strong>de</strong> preço e têm expectativas<br />
homogêneas sobre os retornos dos ativos que têm uma distribuição<br />
conjunta normal.<br />
3. Existe um ativo livre <strong>de</strong> risco <strong>de</strong> tal modo que os investidores po<strong>de</strong>m<br />
tomar emprestado ou emprestar quantias ilimita<strong>da</strong>s à taxa livre <strong>de</strong> risco.<br />
118
4. As quanti<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ativos são fixas. Além disso, todos os ativos são<br />
negociáveis e perfeitamente divisíveis.<br />
5. Os mercados <strong>de</strong> ativos não têm fricção e as informações não têm custo<br />
e estão disponíveis para todos os investidores.<br />
6. Não há imperfeições <strong>de</strong> mercado como impostos, regulamentações ou<br />
restrições sobre ven<strong>da</strong> a <strong>de</strong>scoberto.<br />
A primeira premissa refuta a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> investidores propensos ao risco, ou<br />
seja, esbarra na existência concreta <strong>de</strong> perfis <strong>de</strong> risco diferenciados e mutáveis<br />
em função <strong>da</strong>s oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> investimento disponíveis. Tal suposição é<br />
inconsistente com estudos como o <strong>de</strong> Kahneman e Tversky (1979), que<br />
<strong>de</strong>monstram empiricamente que tais perfis não somente variam <strong>de</strong> individuo para<br />
individuo, como um mesmo <strong>de</strong>cisor po<strong>de</strong> alterar seu perfil pela forma como um<br />
problema <strong>de</strong> risco é construído.<br />
A segun<strong>da</strong> premissa não somente afasta a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> concentrações <strong>de</strong><br />
mercado que dêem a alguns investidores a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> se comportarem como<br />
formadores <strong>de</strong> preço (price makers) – fato comum em boa parte dos mercados<br />
pouco <strong>de</strong>senvolvidos e segmentados –, como exige <strong>de</strong>les um grau <strong>de</strong><br />
racionali<strong>da</strong><strong>de</strong> (expectativas homogêneas sobre retornos futuros) <strong>de</strong> difícil<br />
obtenção, sobre uma reali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> mercado muito pouco verificável em termos<br />
práticos (distribuição conjunta normal dos retornos).<br />
119
Em se tratando <strong>da</strong> terceira premissa, a existência real <strong>de</strong> um ativo livre <strong>de</strong> risco é<br />
refuta<strong>da</strong> por Booth (1999) mesmo para o mercado dos Estados Unidos, como<br />
apresentado anteriormente neste capitulo.<br />
Por seu turno, especialmente para períodos <strong>de</strong> tempo como o prazo <strong>de</strong> um<br />
contrato <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> serviços públicos, a quarta premissa não se verifica.<br />
O nível <strong>de</strong> eficiência <strong>de</strong> mercado apontado na quinta premissa nunca foi verificado<br />
em estudos empíricos relevantes.<br />
Por fim, a sexta premissa é, naturalmente incompatível com a reali<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
Para superar as limitações dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> Custo <strong>de</strong> Capital aponta<strong>da</strong>s acima,<br />
alguns autores sugerem a utilização <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los baseados em séries históricas <strong>de</strong><br />
pagamentos <strong>de</strong> divi<strong>de</strong>ndos e valorização <strong>de</strong> ações, projetando-se com tais séries<br />
fluxos <strong>de</strong> caixa futuros. Contudo, em especial no caso brasileiro pela inexistência<br />
<strong>de</strong> séries históricas <strong>de</strong> gran<strong>de</strong> confiabili<strong>da</strong><strong>de</strong>, tais mo<strong>de</strong>los estariam sujeitos, na<br />
prática, às mesmas imperfeições dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> Custo <strong>de</strong> Capital.<br />
120
5 ANÁLISE DOS IMPACTOS DE ALGUMAS CLÁUSULAS E CONDIÇÕES<br />
CONTRATUAIS COM BASE NOS MODELOS DE DECISÃO DOS AGENTES<br />
(ESTADO, CONSUMIDORES E CONCESSIONÁRIOS).<br />
O presente capítulo, tomando por base os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão apresentados no<br />
capitulo terceiro <strong>de</strong>sta Tese, analisa como o Estado, na quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> contratante<br />
dos serviços públicos concedidos, po<strong>de</strong> escolher o arranjo contratual que melhor<br />
contribua para a concretização <strong>de</strong> seus objetivos.<br />
De acordo com Chong et al (2005), arranjos contratuais diferentes parecem afetar<br />
os preços dos serviços, ain<strong>da</strong> que tal efeito possa estar atenuado por<br />
particulari<strong>da</strong><strong>de</strong>s dos locais em que tais serviços são prestados. Ao analisar uma<br />
gran<strong>de</strong> amostra <strong>de</strong> contratos <strong>de</strong> fornecimento <strong>de</strong> água na França, o autor observa<br />
que, <strong>de</strong> acordo com o grau <strong>de</strong> risco e os encargos assumidos pelos<br />
concessionários, existe uma variação no preço dos serviços, o que é consistente<br />
com os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão anteriormente apresentados nesta Tese, como po<strong>de</strong><br />
ser visto na tabela 5.1 abaixo, extraí<strong>da</strong> <strong>da</strong>quele texto.<br />
121
Tabela 5.1 – Valor <strong>da</strong>s tarifas para tratamento e distribuição <strong>de</strong> água, <strong>de</strong> acordo<br />
com o arranjo contratual adotado.<br />
Arranjo Contratual<br />
Preços em 2001 – Média Simples<br />
Média Desvio Padrão. Min Max N<br />
Gerenciamento Público 116.6 41.3 0 368 618<br />
Aluguel <strong>de</strong> infraestrutura 159.8 50.2 24.5 426.1 935<br />
Concessão 164.9 36.1 100.2 339.2 47<br />
Administração compartilha<strong>da</strong> 155.2 34.2 74.2 210.8 37<br />
Total 143.56 50.88 0 426.1 1637<br />
Fonte: IFEN e Agências Francesas <strong>de</strong> Aguas.<br />
Em se tratando <strong>de</strong> arranjos contratuais, também é importante <strong>de</strong>stacar o<br />
surgimento no cenário brasileiro <strong>da</strong>s Parcerias Públicos Priva<strong>da</strong>s (PPP’s). Um<br />
arranjo contratual proposto inicialmente no Reino Unido nos anos 80 do século<br />
passado e que ganha força a partir <strong>da</strong> segun<strong>da</strong> meta<strong>de</strong> dos anos 90, se<br />
espalhando por diversos países.<br />
Para um melhor entendimento dos parâmetros propostos, este capítulo está<br />
dividido em três seções além <strong>de</strong>sta introdutória. Na segun<strong>da</strong>, são reapresentados<br />
os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão a que se faz referência <strong>da</strong>ndo-se ênfase àquele pertinente<br />
ao Estado. Na terceira são analisados os impactos <strong>de</strong> algumas cláusulas e<br />
condições contratuais consi<strong>de</strong>rados mais efetivos, <strong>da</strong><strong>da</strong>s as limitações<br />
122
institucionais e ambientais a que esteja sujeito o <strong>de</strong>cisor. Por fim, na quarta seção,<br />
são apresenta<strong>da</strong>s algumas consi<strong>de</strong>rações finais sobre o processo <strong>de</strong> escolha do<br />
arranjo contratual mais a<strong>de</strong>quado e sobre as Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s (PPP’s).<br />
5.1 Os Mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> Decisão dos Agentes.<br />
Conforme apresentado no capítulo terceiro <strong>de</strong>sta Tese, os agentes envolvidos<br />
pelo processo <strong>de</strong> regulação <strong>de</strong> serviços públicos (consumidores, concessionários<br />
e Estado) apresentam naturalmente interesses e mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão diferentes.<br />
Enquanto espera-se que os consumidores concentrem seus interesses em obter o<br />
menor nível <strong>de</strong> tarifa a curto prazo, <strong>da</strong>do um nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> satisfatório, nível<br />
este cuja avaliação é essencialmente subjetiva, dos concessionários espera-se<br />
uma concentração <strong>de</strong> interesses em maximizar o valor presente líquido dos fluxos<br />
<strong>de</strong> caixa que se esperam obter com a prestação dos serviços e, por uma medi<strong>da</strong><br />
simplificadora, <strong>de</strong>sconsi<strong>de</strong>ra-se a possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> economias <strong>de</strong> escala ou <strong>de</strong><br />
escopo na prestação <strong>de</strong> tais serviços, restringindo-se a análise ao objeto<br />
contratual e seu prazo. Do Estado espera-se uma visão mais complexa on<strong>de</strong> o<br />
objetivo fun<strong>da</strong>mental seja a obtenção do máximo bem estar a longo prazo.<br />
Tornando ao mo<strong>de</strong>lo que <strong>de</strong>screve os interesses dos usuários dos serviços, po<strong>de</strong>-<br />
se <strong>de</strong>finir uma variável (U) que representa o grau <strong>de</strong> satisfação do usuário que<br />
123
será função direta do beneficio obtido pelo uso do serviço (B) e inversa <strong>da</strong> tarifa<br />
paga (t). Entretanto, parece ingênuo acreditar que tais relações se comportem <strong>de</strong><br />
forma linear, seja porque a percepção <strong>de</strong> preço <strong>da</strong> tarifa irá variar com a utili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
marginal <strong>da</strong> ren<strong>da</strong> disponível para o usuário, seja porque a percepção <strong>de</strong><br />
quali<strong>da</strong><strong>de</strong> também estará sujeita às subjetivi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> ca<strong>da</strong> usuário. Porém, para o<br />
objetivo <strong>de</strong>ste estudo, po<strong>de</strong>mos simplificar o processo adotando-se ou o agregado<br />
dos usuários ou ain<strong>da</strong> trabalhando com um usuário típico médio ou padrão. Assim,<br />
po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>finir a satisfação do usuário como sendo:<br />
U = (R/t) x B (11)<br />
on<strong>de</strong> R é a Ren<strong>da</strong> do usuário.<br />
Retornando também ao mo<strong>de</strong>lo que <strong>de</strong>screve os interesses do concessionário<br />
diante <strong>de</strong> um contrato <strong>de</strong> concessão<br />
n<br />
FCXn<br />
C = MAX∑<br />
( 1+<br />
Tc)^n<br />
n=<br />
1<br />
(1)<br />
Lembrando-se que, tanto FCX quanto Tc são funções <strong>da</strong>s expectativas do<br />
concessionário quanto aos eventos futuros relacionados ao contrato <strong>de</strong><br />
concessão. E que tais expectativas são afeta<strong>da</strong>s, tanto pelas cláusulas e<br />
condições contratuais, quanto pela segurança institucional percebi<strong>da</strong>.<br />
124
Por fim, o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do Estado, foi anteriormente <strong>de</strong>finido como sendo:<br />
n<br />
BSn<br />
G = ∑ ( 1+<br />
Ta)^n<br />
n=<br />
1<br />
(2)<br />
As <strong>de</strong>spesas públicas po<strong>de</strong>m ser dividi<strong>da</strong>s naquelas relaciona<strong>da</strong>s com as<br />
cláusulas e condições contratuais (Dc) (tais como investimentos, outorgas, etc) e<br />
naquelas relaciona<strong>da</strong>s com as ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> fiscalização <strong>de</strong> seu cumprimento (Df).<br />
Assim, reescrevendo a equação que <strong>de</strong>screve os interesses do Estado, enquanto<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, teremos:<br />
n<br />
R t B Ce Dc Df n<br />
G ∑<br />
ϕ ( α ( / ). β + ω)<br />
+ λ −μ<br />
( + )<br />
=<br />
( 1+<br />
Ta)^n<br />
n=<br />
1<br />
Observe que, escrita <strong>de</strong>sta forma, a equação que <strong>de</strong>screve os interesses do po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte consi<strong>de</strong>ra os interesses do usuário, embora não se restrinja a estes e<br />
os consi<strong>de</strong>re em um horizonte <strong>de</strong> tempo maior, ou seja, por todo o prazo <strong>de</strong> vi<strong>da</strong><br />
útil do serviço.<br />
(12)<br />
125
Expostos novamente os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão, a próxima seção analisa o impacto<br />
<strong>de</strong> algumas cláusulas e condições contratuais <strong>de</strong> acordo com os interesses do<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte.<br />
5.2 Análise <strong>de</strong> Algumas Cláusulas e Condições Contratuais Pela Ótica dos<br />
Interesses do Po<strong>de</strong>r Conce<strong>de</strong>nte.<br />
O objetivo <strong>de</strong>sta seção é analisar os impactos <strong>de</strong> algumas cláusulas e condições<br />
(arranjos) contratuais para a concessão <strong>de</strong> serviços públicos <strong>de</strong> acordo com seu<br />
impacto nos interesses dos agentes envolvidos (usuários, concessionário e po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte).<br />
De modo a simplificar tal processo, serão adota<strong>da</strong>s algumas premissas que<br />
consi<strong>de</strong>ra-se bastante razoáveis para este fim:<br />
A primeira premissa é <strong>de</strong> que não exista diferença <strong>de</strong> eficiência ou eficácia na<br />
gestão priva<strong>da</strong> em relação à gestão pública. Em outras palavras, a mesma<br />
capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> gerencial encontra<strong>da</strong> em ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s geri<strong>da</strong>s por empresas públicas<br />
po<strong>de</strong> ser encontra<strong>da</strong> naquelas geri<strong>da</strong>s pela iniciativa priva<strong>da</strong>, ficando a escolha<br />
entre uma forma <strong>de</strong> gestão e a outra <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> preferências individuais ou<br />
coletivas <strong>de</strong> or<strong>de</strong>m i<strong>de</strong>ológica.<br />
126
A segun<strong>da</strong> premissa é <strong>de</strong> que, embora a taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> do concessionário<br />
privado <strong>de</strong>pen<strong>da</strong> <strong>da</strong>s características operacionais <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> econômica <strong>de</strong><br />
prestação do serviço público, como também <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> sua percepção <strong>de</strong> risco<br />
institucional que esta relaciona<strong>da</strong> a situação financeira e a aversão às <strong>de</strong>spesas<br />
do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte (μ) e <strong>da</strong>s taxas <strong>de</strong> juros <strong>da</strong> economia, em uma situação<br />
normal espera-se que a taxa marginal <strong>de</strong> endivi<strong>da</strong>mento do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte seja<br />
menor que aquela <strong>de</strong> qualquer outro agente <strong>da</strong> economia. Assim, a taxa <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>sconto do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte (Ta) ten<strong>de</strong> a ser menor que a taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
do concessionário (Tc). Embora em algumas situações entes privados possam<br />
captar recursos a taxas efetivas menores que o próprio governo, <strong>de</strong> modo geral<br />
isto não se verifica.<br />
A terceira premissa é <strong>de</strong> que a concessão se dá em um ambiente <strong>de</strong>mocrático<br />
on<strong>de</strong> o <strong>de</strong>cisor público tem como motivação primaz aten<strong>de</strong>r aos anseios <strong>da</strong><br />
socie<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> promoção do bem comum e, portanto, não agirá <strong>de</strong> modo<br />
oportunista.<br />
A quarta e última premissa que se adota é que as concessões <strong>de</strong> serviços<br />
públicos se dão por meio <strong>de</strong> contratos <strong>de</strong> correntes <strong>de</strong> processos licitatórios que<br />
seguem os preceitos do direito administrativo.<br />
127
5.2.1 A atribuição dos encargos relativos aos investimentos.<br />
Adota<strong>da</strong>s as quatro premissas <strong>de</strong>scritas acima, começaremos a análise pelas<br />
cláusulas e condições referentes à realização <strong>de</strong> investimentos. Havendo a<br />
necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> realização <strong>de</strong> investimentos para a prestação <strong>de</strong> serviços<br />
públicos, tais investimentos serão computados pelo concessionário, caso a ele<br />
seja atribuído tal encargo, como redutor <strong>de</strong> FCX e, por serem tradicionalmente<br />
<strong>de</strong>sencaixes realizados nos primeiros períodos <strong>de</strong> vigência do contrato, terão<br />
impacto significativo no Valor Presente Liquido, conforme avaliado pelo<br />
concessionário e será compensado, para que o contrato seja viável<br />
economicamente para este, por um incremento <strong>da</strong> tarifa (t). Na hipótese <strong>de</strong> o<br />
arranjo contratual prever que tal encargo seja do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, tais <strong>de</strong>spesas<br />
serão mensura<strong>da</strong>s em sua análise por meio <strong>da</strong> variável Dc.<br />
Sendo assim, não é difícil observar que a escolha <strong>de</strong> a quem atribuir o encargo <strong>de</strong><br />
realizar tais investimentos <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá do tamanho relativo <strong>da</strong>s taxas (Ta e Tc) e do<br />
coeficiente μ que exprime a aversão por <strong>de</strong>spesas públicas, bem como dos<br />
coeficientes α e ψ. Assim, admitindo-se a vali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>da</strong> hipótese que Ta
Uma diferença entre os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e do<br />
concessionário que po<strong>de</strong> gerar impacto sobre esta questão é aquela referente ao<br />
horizonte temporal <strong>de</strong> análise. Consi<strong>de</strong>rando que o horizonte <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte abrange to<strong>da</strong> a vi<strong>da</strong> útil do serviço, qualquer que seja a vi<strong>da</strong> útil do<br />
ativo objeto <strong>de</strong> investimento, esta estará contempla<strong>da</strong> em sua análise. Porém, sob<br />
o ponto <strong>de</strong> vista do concessionário, qualquer investimento cuja vi<strong>da</strong> útil efetiva<br />
ultrapasse o prazo <strong>de</strong> vigência contratual acarretará a necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> um<br />
incremento adicional <strong>da</strong> tarifa.<br />
Outro aspecto interessante <strong>de</strong>sta análise diz respeito ao coeficiente α. Como tal<br />
coeficiente exprime o impacto <strong>da</strong> diminuição <strong>da</strong> ren<strong>da</strong> disponível pelo aumento <strong>da</strong><br />
tarifa (R-t), po<strong>de</strong>-se esperar que para níveis <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> maiores em relação ao<br />
gasto com serviço público, seu impacto seja menor, ao passo que tal impacto será<br />
majorado para níveis <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> mais baixos. Tal ilação é consistente com alguns<br />
arranjos tarifários que procuram diferenciar consumidores <strong>de</strong> serviços públicos em<br />
função <strong>de</strong> sua ren<strong>da</strong>, <strong>da</strong>ndo àqueles <strong>de</strong> menor ren<strong>da</strong> contarem com subsídios em<br />
suas tarifas.<br />
129
5.2.2 Do pagamento ou não <strong>de</strong> outorga pelo concessionário.<br />
Alguns contratos <strong>de</strong> concessão, em especial aqueles que ce<strong>de</strong>m ao<br />
concessionário ativos <strong>de</strong> proprie<strong>da</strong><strong>de</strong> do Estado, contemplam o pagamento <strong>de</strong><br />
valores referentes à outorga <strong>de</strong> tais ativos.<br />
Da mesma forma que os <strong>de</strong>sencaixes relacionados com os investimentos, tais<br />
encargos terão impacto relativamente maior para o valor presente dos benefícios<br />
calculados pelo concessionário do que para a redução <strong>da</strong> variável Dp sob a ótica<br />
do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, por conta <strong>da</strong> diferença entre Ta e Tc. Novamente, a <strong>de</strong>cisão<br />
<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá dos pesos relativos <strong>de</strong> α, μ e ψ.<br />
De modo geral, <strong>da</strong>dos os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão e as premissas adota<strong>da</strong>s, a<br />
<strong>de</strong>finição pelos arranjos contratuais <strong>de</strong> a qual parte, po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte ou<br />
concessionário, se atribuirão os encargos que geram <strong>de</strong>sencaixe ao longo do<br />
contrato <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá <strong>da</strong>queles coeficientes.<br />
130
5.2.3 Risco <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong>.<br />
Outra variável nos arranjos contratuais que regem as concessões <strong>de</strong> serviços<br />
públicos diz respeito á imputabili<strong>da</strong><strong>de</strong> dos riscos associados às variações nas<br />
<strong>de</strong>man<strong>da</strong>s.<br />
Como, <strong>de</strong> modo geral, as variações <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> têm gran<strong>de</strong> impacto no resultado<br />
financeiro <strong>da</strong> prestação dos serviços públicos, por conta <strong>de</strong> sua estrutura <strong>de</strong><br />
custos, a <strong>de</strong>finição se tais variações serão assumi<strong>da</strong>s pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e<br />
compensa<strong>da</strong>s financeiramente para mais ou para menos com o concessionário,<br />
ou ain<strong>da</strong>, se uma <strong>de</strong>man<strong>da</strong> mínima será garanti<strong>da</strong> ao concessionário, tem forte<br />
impacto em sua avaliação do risco do empreendimento.<br />
De modo diferente dos itens anteriores, este não se refere a uma <strong>de</strong>spesa liqui<strong>da</strong><br />
e certa, mas sim, a uma questão <strong>de</strong> repartição <strong>de</strong> riscos, portanto, sua análise não<br />
se restringe aos coeficientes anteriores.<br />
Novamente consi<strong>de</strong>rando-se a natureza dos agentes envolvidos é razoável admitir<br />
que o po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte, por <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r em seus objetivos não apenas <strong>da</strong> ativi<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
<strong>de</strong> prestação <strong>de</strong> serviços referente a um contrato <strong>de</strong> concessão, mas a to<strong>da</strong>s as<br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong>s econômicas em geral, terá uma diversificação muito maior que aquela<br />
que se po<strong>de</strong> esperar <strong>de</strong> um concessionário privado. Deste modo, a absorção <strong>de</strong><br />
riscos pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte seria feita em um ambiente <strong>de</strong> maior diversificação,<br />
131
implicando, portanto, um menor prêmio <strong>de</strong> risco. Ou seja, parece lógico que,<br />
diante <strong>de</strong>ste cenário, não somente os riscos mercadológicos, mas todos aqueles<br />
associados à prestação do serviço público sejam assumidos pelo po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte e não imputados ao concessionário, posto que, <strong>de</strong>ste modo, seriam<br />
remunerados a custos menores.<br />
5.2.4 Nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong>.<br />
As cláusulas e condições contratuais que <strong>de</strong>finem os níveis <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> em que<br />
os serviços públicos <strong>de</strong>vem ser prestados também merecem uma análise<br />
particular.<br />
Estando os níveis <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> associados ao beneficio perecebido pela<br />
prestação do serviço público, seus incrementos serão pon<strong>de</strong>rados pelo coeficiente<br />
β. Por sua vez, a contraparti<strong>da</strong> correspon<strong>de</strong>nte ao aumento <strong>da</strong> tarifa necessário<br />
para fazer frente a um nível <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> mais elevado, será pon<strong>de</strong>ra<strong>da</strong> pelo<br />
coeficiente α.<br />
Assumindo-se que α e β – ain<strong>da</strong> que não complementares - sejam inversamente<br />
proporcionais entre si e <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ntes do nível <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> disponível (R-t), <strong>de</strong> tal<br />
forma que, quão maior a ren<strong>da</strong> disponível, menor será o coeficiente α e maior será<br />
o coeficiente β, para níveis <strong>de</strong> ren<strong>da</strong> mais elevados, os ganhos <strong>de</strong> quali<strong>da</strong><strong>de</strong> terão<br />
132
um impacto maior para a função objetivo do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte que para níveis <strong>de</strong><br />
ren<strong>da</strong> menores.<br />
Assim, em socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s melhor aquinhoa<strong>da</strong>s, po<strong>de</strong>-se esperar que o nível <strong>de</strong><br />
quali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos serviços públicos seja mais elevado que aquele <strong>de</strong> socie<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong><br />
menor padrão <strong>de</strong> ren<strong>da</strong>.<br />
5.2.5 Salvaguar<strong>da</strong>s institucionais.<br />
O último item <strong>de</strong>sta seção diz respeito às salvaguar<strong>da</strong>s institucionais que<br />
garantem que o contrato seja honrado. Como adiantado no capítulo segundo, ao<br />
se apresentar o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do concessionário, para este a percepção <strong>de</strong><br />
que o contrato po<strong>de</strong> ser quebrado pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte se restringe às situções<br />
em que mu<strong>da</strong>nças arbitrarias nas condições contratuais não sejam<br />
a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>mente compensa<strong>da</strong>s financeiramente. Assim, o grau <strong>de</strong> salvaguar<strong>da</strong>s<br />
que garantem o cumprimento do contrato afeta o risco com que os fluxos <strong>de</strong> caixa<br />
são avaliados pelo concessionário e, portanto, a taxa Tc.<br />
Seguramente a principal fonte <strong>de</strong> segurança institucional é a tradição do po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte em honrar seus contratos. Governos que historicamente honram os<br />
compromissos assumidos gerarão contratos com tarifas requeri<strong>da</strong>s menores que<br />
aqueles que tradicionalmente mu<strong>da</strong>m as condições contratuais.<br />
133
Além disto, caso o po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte seja percebido, pelo concessionário, como<br />
tendo baixa aversão às <strong>de</strong>spesas (coeficiente μ), provavelmente Tc e,<br />
conseqüentemente, a tarifa requeri<strong>da</strong> cairão.<br />
Também po<strong>de</strong>rão ser consi<strong>de</strong>ra<strong>da</strong>s pelo concessionário em sua avaliação as<br />
questões relativas ao ambiente jurídico. Variáveis tais como custo, veloci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>de</strong>cisão e tradição <strong>de</strong> in<strong>de</strong>pendência <strong>da</strong>s cortes terão peso, ain<strong>da</strong> que acessório,<br />
em tal avaliação.<br />
Uma outra configuração que po<strong>de</strong> afetar esta avaliação <strong>de</strong> risco do concessionário<br />
é o grau <strong>de</strong> in<strong>de</strong>pendência <strong>da</strong> Agencia Reguladora a que seu contrato estiver<br />
vinculado. Agencias com alto grau <strong>de</strong> autonomia em relação ao po<strong>de</strong>r político,<br />
possivelmente serão percebi<strong>da</strong>s como menos sujeitas às pressões que levariam à<br />
quebras <strong>de</strong> contrato e, portanto, reduziriam o risco percebido na consecução dos<br />
fluxos <strong>de</strong> caixa do contrato.<br />
5.3 Consi<strong>de</strong>rações Adicionais Sobre a Escolha dos Arranjos Contratuais e as<br />
Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s (PPP’s).<br />
Pela análise <strong>da</strong>s cláusulas e condições lista<strong>da</strong>s na seção anterior e seu impacto<br />
<strong>de</strong> acordo com os interesses envolvidos, po<strong>de</strong>-se advogar que, salvo situações<br />
134
em que a aversão às <strong>de</strong>spesas do setor público supere a pon<strong>de</strong>ração dos<br />
impactos associados com as variações na quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> e, não existindo<br />
diferença <strong>de</strong> eficiência ou eficácia entre gestão pública e gestão priva<strong>da</strong>, o po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>veria prestar diretamente os serviços públicos e não licitá-los à<br />
iniciativa priva<strong>da</strong>.<br />
Deste modo, o Estado assumiria os encargos relacionados aos investimentos,<br />
eliminaria questões <strong>de</strong> outorga, assumiria os riscos <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> e todos os<br />
<strong>de</strong>mais riscos associados ao empreendimento, po<strong>de</strong>ria gerenciar o nível <strong>de</strong><br />
quali<strong>da</strong><strong>de</strong> dos serviços, não estaria sujeito às dúvi<strong>da</strong>s e incertezas valora<strong>da</strong>s<br />
pelos concessionários sobre o cumprimento do contrato e ain<strong>da</strong> eliminaria as<br />
<strong>de</strong>spesas referentes à fiscalização do cumprimento por parte do concessionário <strong>de</strong><br />
suas obrigações contratuais.<br />
Tal conclusão é consistente com o referencial teórico que aponta a hierarquia<br />
como sendo um arranjo menos custoso que a contratação em relações que<br />
envolvam risco hold up (gerado pelos ativos específicos), estejam sujeitas a<br />
mu<strong>da</strong>nças ocasionais, quer do ambiente, quer por motivos econômicos, quer<br />
tecnológicos, e possam propiciar comportamentos oportunistas, como no caso<br />
dos contratos <strong>de</strong> concessão.<br />
Entretanto, questões <strong>de</strong> caráter i<strong>de</strong>ológico, empurra<strong>da</strong>s por interesses<br />
econômicos, levaram paises como o Brasil a a<strong>da</strong>ptar, nos últimos vinte anos, sua<br />
reali<strong>da</strong><strong>de</strong> ao pensamento politicamente dominante.<br />
135
Neste cenário surge uma nova proposta <strong>de</strong> arranjo contratual constituído pelas<br />
Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s (PPP’s). Conforme concluído por Santos (2006), os<br />
contratos <strong>de</strong> PPP’s possuem gran<strong>de</strong> potencial para cumprir o <strong>de</strong>safio <strong>da</strong><br />
universalização dos serviços públicos no Brasil. A<strong>de</strong>mais, se analisarmos as<br />
cláusulas e condições que conformam os contratos <strong>de</strong> PPP’s em discussão,<br />
veremos que eles são absolutamente consistentes com os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão<br />
tratados neste capitulo.<br />
A parceria público-priva<strong>da</strong> é um mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> contratação <strong>de</strong> serviços públicos em<br />
que a remuneração do particular é feita, parcial ou integralmente, pelo Estado. É<br />
uma mu<strong>da</strong>nça <strong>da</strong> lógica <strong>de</strong> aquisição <strong>de</strong> ativos para uma <strong>de</strong> compra <strong>de</strong> serviços, o<br />
que acarreta alteração fun<strong>da</strong>mental na estrutura <strong>de</strong> incentivos do contrato. Sendo<br />
responsável pelo projeto, construção, financiamento e operação dos ativos<br />
necessários à disponibilização do serviço, o particular é incentivado a adotar uma<br />
visão integra<strong>da</strong> do ciclo <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> do empreendimento, o que estimula, além <strong>de</strong><br />
eficiência, melhor quali<strong>da</strong><strong>de</strong> na prestação do serviço.<br />
A estruturação <strong>de</strong> um projeto <strong>de</strong> parceria segue normalmente o formato <strong>de</strong> um<br />
Project Finance, que é uma forma <strong>de</strong> financiamento <strong>de</strong> um investimento <strong>de</strong> capital<br />
economicamente separável, que tem no fluxo <strong>de</strong> caixa do projeto a fonte <strong>de</strong><br />
pagamento dos empréstimos e do retorno do capital investido (FINNERTY, 1996).<br />
Para o <strong>de</strong>senvolvimento do empreendimento, os investidores e patrocinadores<br />
constituem uma socie<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> propósito específico (SPE), cujos ativos e<br />
136
obrigações estão fora do balanço dos acionistas, limitando sua responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
aos capitais aportados no projeto.<br />
A alocação <strong>de</strong> riscos em um Project Finance é feita por meio <strong>de</strong> uma complexa<br />
estrutura contratual, que, para o caso <strong>de</strong> uma concessão <strong>de</strong> serviço público, po<strong>de</strong><br />
envolver: autori<strong>da</strong><strong>de</strong> contratante, investidores, bancos, seguradoras, fornecedores<br />
<strong>de</strong> insumos, empresa construtora, operador e, quando é o caso, comprador <strong>da</strong><br />
produção.<br />
Essa intrinca<strong>da</strong> teia <strong>de</strong> contratos segmenta e compartilha o risco entre as diversas<br />
partes, possibilitando que ca<strong>da</strong> agente fique responsável pela parcela <strong>de</strong> risco que<br />
mais lhe convém e que po<strong>de</strong> melhor gerenciar.<br />
Como a partir dos anos 80, os governos <strong>de</strong> diversos países passaram a enfrentar,<br />
em maior ou menor grau, restrição na sua capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> investimento, - seja por<br />
conseqüência do aumento dos gastos sociais e <strong>de</strong> previdência, seja por uma<br />
necessi<strong>da</strong><strong>de</strong> premente <strong>de</strong> estabelecer uma disciplina fiscal para aten<strong>de</strong>r a limites<br />
<strong>de</strong> déficit e <strong>de</strong> dívi<strong>da</strong> - os contratos sob a forma <strong>de</strong> PPP’s passaram a ser vistos<br />
como alternativa para viabilizar investimentos, particularmente em infra-estrutura,<br />
sem que isso causasse impactos imediatos sobre o quadro <strong>de</strong> endivi<strong>da</strong>mento<br />
público.<br />
Foi no Reino Unido que tal movimento se <strong>de</strong>u com maior intensi<strong>da</strong><strong>de</strong>. Em 1992,<br />
ain<strong>da</strong> sob a administração do conservador John Major, foi lançado o embrião do<br />
137
programa <strong>de</strong> parcerias inglês, a Private Finance Iniciative (PFI). Como a própria<br />
terminologia <strong>de</strong>nota, o objetivo principal era viabilizar projetos por meio do<br />
financiamento privado, uma vez que a capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> implementá-los <strong>da</strong> forma<br />
tradicional, se não estava esgota<strong>da</strong>, estava ao menos reduzi<strong>da</strong> pelos limites<br />
impostos pelo Tratado <strong>de</strong> Maastricht.<br />
Mas foi somente em 1997, já no governo do trabalhista Tony Blair, que o programa<br />
foi aprofun<strong>da</strong>do. Ampliado e rebatizado <strong>de</strong> Public Private Partnerships (PPP), o<br />
programa tinha por objetivo mu<strong>da</strong>r a forma <strong>de</strong> contratação <strong>de</strong> obras e serviços<br />
públicos, saindo <strong>da</strong> maneira tradicional <strong>de</strong> aquisição <strong>de</strong> ativos para uma lógica <strong>de</strong><br />
compra <strong>de</strong> serviços.<br />
Pesquisas realiza<strong>da</strong>s no Reino Unido apontam para uma redução <strong>de</strong> custos nos<br />
contratos <strong>de</strong> PPP’s em relação aos contratos tradicionais <strong>de</strong> concessão, bem<br />
como para uma maior eficiência em termos <strong>de</strong> cumprimento <strong>da</strong>s metas<br />
orçamentárias e cronogramas <strong>de</strong> obras por este novo arranjo contratual (Brito e<br />
Silveira, 2005)<br />
Além do Reino Unido, diversos países vêm <strong>de</strong>senvolvendo programas <strong>de</strong><br />
parcerias. Com diferentes graus <strong>de</strong> intensi<strong>da</strong><strong>de</strong> e sucesso, projetos <strong>de</strong> PPP estão<br />
em an<strong>da</strong>mento em Portugal, Espanha, Finlândia, Grécia, Itália, Irlan<strong>da</strong>, Holan<strong>da</strong>,<br />
Canadá, Austrália, África do Sul, entre outros. Na América Latina, Chile e México<br />
foram os pioneiros no uso <strong>da</strong> PPP para a provisão <strong>de</strong> infra-estruturas e serviços<br />
públicos.<br />
138
O mo<strong>de</strong>lo brasileiro emprega a terminologia PPP em seu sentido estrito: é uma<br />
forma <strong>de</strong> provisão <strong>de</strong> infra-estruturas e serviços públicos em que o parceiro<br />
privado é responsável pela elaboração do projeto, financiamento, construção e<br />
operação <strong>de</strong> ativos, que posteriormente são transferidos ao estado. O setor<br />
público torna-se parceiro na medi<strong>da</strong> em que ele é comprador, no todo ou em<br />
parte, do serviço disponibilizado.<br />
O primeiro ponto <strong>de</strong> <strong>de</strong>staque é, sem dúvi<strong>da</strong>, a questão <strong>da</strong> responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> pela<br />
realização do investimento. Embora nos contratos <strong>de</strong> PPP’s tal encargo seja<br />
atribuído ao concessionário, o seu endivi<strong>da</strong>mento será avalizado pelo po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte. Tal fato faz com que, pela ótica do agente financiador, passe a ser o<br />
Estado, em ultima instancia, o responsável por honrar os créditos advindos do<br />
financiamento concedido e, assim, o risco <strong>de</strong> sua não recuperação fica restrito ao<br />
risco <strong>de</strong> <strong>de</strong>fault <strong>da</strong> divi<strong>da</strong> pública, que, por seu turno, ten<strong>de</strong> a ser menor que o<br />
risco do concessionário, reduzindo a taxa exigi<strong>da</strong>.<br />
Note-se que, <strong>de</strong> acordo com a norma contábil, avais não são consi<strong>de</strong>rados como<br />
divi<strong>da</strong>s (por serem ain<strong>da</strong> divi<strong>da</strong>s potenciais) e portanto, não são contabilizados<br />
nas contas públicas, não interferindo na parcela Dc do mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão do<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e, assim, contornando os óbices relacionados com a aversão às<br />
<strong>de</strong>spesas públicas (coeficiente μ).<br />
139
Outro ponto relevante dos contratos <strong>de</strong> PPP’s é a assunção pelo po<strong>de</strong>r<br />
conce<strong>de</strong>nte <strong>da</strong> maior parte dos riscos associados com os empreendimentos. O<br />
risco relacionado com os custos previstos para a construção dos ativos, objeto<br />
<strong>de</strong>ste tipo <strong>de</strong> contrato, são cobertos pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte até um limite <strong>de</strong><br />
variação <strong>de</strong> 40% sobre o orçamento original (Valor Econômico, 2006), o que, em<br />
termos práticos, certamente representa a maior parte do risco associado a este<br />
evento.<br />
Ain<strong>da</strong> tratando-se <strong>de</strong> risco, tomando-se por base os mo<strong>de</strong>los vigentes para leilões<br />
<strong>de</strong> energia nova, um outro risco coberto é o mercadológico. De acordo com as<br />
regras vigentes para os leilões, tanto o risco <strong>de</strong> <strong>de</strong>man<strong>da</strong> quanto aquele <strong>de</strong><br />
inadimplência dos compradores são cobertos pelo sistema.<br />
Tais contratos po<strong>de</strong>riam ser convertidos facilmente para um mo<strong>de</strong>lo em que o<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte construa o ativo e contrate um terceiro para operá-lo por uma<br />
remuneração fixa a <strong>de</strong>speito <strong>da</strong>s variações futuras no ambiente. Em tal mo<strong>de</strong>lo,<br />
admitindo-se algum <strong>de</strong>sembolso exigido do concessionário, se assemelharia a um<br />
investimento em ren<strong>da</strong> fixa, cujo risco difere substancialmente <strong>da</strong>quele atribuído a<br />
ativos físicos com alto grau <strong>de</strong> especifici<strong>da</strong><strong>de</strong>, como aqueles relacionados aos<br />
serviços <strong>de</strong> infra-estrutura.<br />
Deste modo, investimentos necessários à ampliação <strong>da</strong> infra-estrutura básica <strong>de</strong><br />
serviços, tão necessários ao estágio <strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvimento atual do Brasil e que,<br />
quando sujeitos aos prêmios <strong>de</strong> risco requeridos por um investidor privado,<br />
140
dificilmente encontrariam, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> padrões admissíveis <strong>de</strong> modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifária,<br />
viabili<strong>da</strong><strong>de</strong> econômico-financeira, tornam-se viáveis. Tal fato reforça então as<br />
conclusões <strong>de</strong> Santos (2006) a respeito <strong>de</strong> tais arranjos contratuais.<br />
Por fim, é necessário <strong>de</strong>stacar que as PPP´s nao prescin<strong>de</strong>m <strong>da</strong> regulação<br />
tarifária. Assim, tais arranjos contratuais não estão livres dos problemas<br />
concernentes à forma como serão cálcula<strong>da</strong>s as remunerações dos parceiros<br />
privados. Contudo, <strong>de</strong> acordo com os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão propostos neste<br />
trabalho, sua capaci<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> reduzir os riscos percebidos pelos investidores e,<br />
consequentemente, sua taxa <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong>, sem afetar a aversão ao gasto<br />
público traz gran<strong>de</strong> potencial <strong>de</strong> viabilizar a universalização dos serviços públicos<br />
<strong>de</strong>ntro <strong>da</strong> modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifária almeja<strong>da</strong> por todos.<br />
Entretanto, ao contornar as questões relativas ao endivi<strong>da</strong>mento público pela não<br />
contabilização do aval <strong>da</strong>do como divi<strong>da</strong>, as PPP´s acabam por gerar um risco<br />
sobre o fluxo <strong>de</strong> caixa futuro do governo. Ou seja, uma vez que existe o<br />
endivi<strong>da</strong>mento potêncial, tal endivi<strong>da</strong>mento, em caso <strong>de</strong> insucesso do projeto,<br />
po<strong>de</strong>rá comprometer as finanças públicas em execícios futuros.<br />
De fato, tal característica <strong>da</strong>s PPP´s é ain<strong>da</strong> pouco discuti<strong>da</strong> mas, assim como,<br />
em sua origem no Reino Unido, permitiu contornar as restrições impostas pelo<br />
Tratado <strong>de</strong> Maastricht, no caso brasileiro, po<strong>de</strong> servir como escape ás amarras <strong>da</strong><br />
Lei <strong>de</strong> Responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong> Fiscal oque, a longo prazo, po<strong>de</strong> comprometer a saú<strong>de</strong><br />
fiscal do Estado.<br />
141
6 CONCLUSÕES<br />
Neste capítulo final são apresenta<strong>da</strong>s as conclusões <strong>de</strong>sta Tese, bem como, a<br />
possibili<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> futuros estudos que a complementariam.<br />
Passado o capítulo referente à introdução, no segundo capítulo foram<br />
apresentados os principais conceitos referentes aos serviços públicos: sua<br />
<strong>de</strong>finição, o embasamento teórico para sua regulação pelo Estado e as principais<br />
características que justificam tal regulação.<br />
Quanto à sua <strong>de</strong>finição, <strong>de</strong>staca-se seu impacto direto na quali<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> vi<strong>da</strong> <strong>da</strong><br />
população, seja por sua essenciali<strong>da</strong><strong>de</strong>, seja por sua característica <strong>de</strong> ferramenta<br />
promotora do <strong>de</strong>senvolvimento econômico e social <strong>da</strong> população. Assim, seu<br />
provimento é consi<strong>de</strong>rado função do Estado, que po<strong>de</strong> ou não <strong>de</strong>legar tal tarefa<br />
para entes privados sem, contudo, eximir-se <strong>de</strong> sua responsabili<strong>da</strong><strong>de</strong>, assumindo<br />
neste caso, o papel <strong>de</strong> conciliador entre interesses contraditórios <strong>de</strong> usuários e<br />
concessionários.<br />
No que diz respeito ao embasamento teórico para sua regulação, <strong>de</strong>staca-se a<br />
constatação <strong>da</strong> ineficácia dos mecanismos tradicionais <strong>de</strong> mercado em garantir<br />
seu provimento à população <strong>de</strong> forma eficiente.<br />
142
Por fim, <strong>de</strong>ntre as características que justificam a regulação dos serviços públicos<br />
<strong>de</strong>staca-se: o fato <strong>de</strong> que são, majoritariamente, indústrias <strong>de</strong> re<strong>de</strong>, capazes <strong>de</strong><br />
gerar externali<strong>da</strong><strong>de</strong>s que não encontram compensação pelos mecanismos <strong>de</strong><br />
mercado.<br />
Isto posto, no capítulo terceiro discorreu-se sobre as premissas envolvi<strong>da</strong>s na<br />
ativi<strong>da</strong><strong>de</strong> reguladora, bem como, nas principais áreas do estudo econômico que<br />
afetam a relação entre regulador e regulado para então apresentar os principais<br />
mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação <strong>de</strong>scritos pela literatura.<br />
Pelo exposto, nas seções <strong>da</strong>quele capítulo, a regulação <strong>de</strong> serviços públicos é um<br />
processo complexo que envolve a formação <strong>de</strong> alianças e barganhas entre<br />
consumidores, firmas e agências reguladoras, on<strong>de</strong> os consumidores têm o<br />
interesse primordial <strong>de</strong> receber os melhores serviços aos menores custos <strong>de</strong> curto<br />
prazo, as firmas prestadoras <strong>de</strong> serviços públicos buscam maximizar o valor<br />
presente líquido dos fluxos <strong>de</strong> caixa relacionados ao contrato <strong>de</strong> concessão e o<br />
po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte busca maximizar os benefícios sociais <strong>de</strong> longo prazo <strong>de</strong>rivados<br />
<strong>da</strong> prestação dos serviços.<br />
Por ser a forma <strong>de</strong> governança utiliza<strong>da</strong> majoritariamente na concessão <strong>de</strong><br />
serviços públicos, o contrato <strong>de</strong> concessão é o locus <strong>de</strong> conjugação <strong>de</strong> tais<br />
interesses, seja por <strong>de</strong>finir os parâmetros pelos quais o concessionário estimará,<br />
com base nas cláusulas e condições ali conti<strong>da</strong>s e no grau <strong>de</strong> salvaguar<strong>da</strong>s<br />
143
institucionais, a remuneração que torna atrativa a prestação <strong>de</strong> tais serviços, seja<br />
por <strong>de</strong>finir os custos ex ante e ex post do processo regulatório.<br />
Assim, o mo<strong>de</strong>lo regulatório adotado pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte na formulação do<br />
contrato <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong>finirá como tais interesses serão conjugados. Aceitando-<br />
se que, <strong>de</strong> um modo ou <strong>de</strong> outro, to<strong>da</strong>s as cláusulas e condições do contrato<br />
serão converti<strong>da</strong>s pelos concessionários em seus impactos no fluxo <strong>de</strong> caixa que<br />
<strong>de</strong>fine a sua remuneração, especial atenção se <strong>de</strong>ve <strong>da</strong>r a questão <strong>da</strong> regulação<br />
tarifária.<br />
Da comparação entre os dois principais mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação tarifária – custo do<br />
serviço e preço teto – po<strong>de</strong>-se <strong>de</strong>preen<strong>de</strong>r que, apesar <strong>de</strong> suas naturais<br />
diferenças, ca<strong>da</strong> um <strong>de</strong>les se mostrará mais a<strong>de</strong>quado, <strong>de</strong> acordo com quais<br />
forem os interesses predominantes do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte.<br />
Assim, enquanto o mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> preço teto propicia uma mais eficiente utilização dos<br />
ativos e uma relativa maior simplici<strong>da</strong><strong>de</strong> regulatória, por conta <strong>de</strong> sua <strong>de</strong>pendência<br />
maior do nível <strong>de</strong> salvaguar<strong>da</strong>s institucionais e do baixo nível <strong>de</strong> incentivos a<br />
realização <strong>de</strong> investimentos na expansão <strong>da</strong> re<strong>de</strong>, parece mais a<strong>de</strong>quado a<br />
ambientes mais estáveis, on<strong>de</strong> a questão <strong>de</strong> formação <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos que<br />
suporta a prestação dos serviços já tenha sido supera<strong>da</strong>, buscando-se, agora,<br />
uma maior eficiência em sua utilização.<br />
144
Por outro lado, a regulação tarifária pelo custo do serviço, apesar dos custos<br />
<strong>de</strong>correntes <strong>de</strong> um certo grau <strong>de</strong> ineficiência na utilização dos ativos e <strong>da</strong><br />
existência <strong>de</strong> sobreinvestimento, se mostra mais a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> para ambientes <strong>de</strong><br />
menor estabili<strong>da</strong><strong>de</strong> on<strong>de</strong> a construção <strong>da</strong> base <strong>de</strong> ativos necessária para a<br />
universalização dos serviços públicos seja priori<strong>da</strong><strong>de</strong>. O que, no enten<strong>de</strong>r do<br />
autor, correspon<strong>de</strong> ao caso brasileiro.<br />
Do quarto capítulo po<strong>de</strong>-se concluir que, embora a tarifação por custo <strong>de</strong> serviço,<br />
quando compara<strong>da</strong> com aquela por preço teto, favoreça o processo <strong>de</strong> construção<br />
<strong>da</strong> re<strong>de</strong> <strong>de</strong> infra-estrutura e, portanto, seja mais a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> para ambientes que<br />
careçam <strong>de</strong> tais investimentos, tem seu emprego sujeito a uma série <strong>de</strong><br />
imperfeições cuja superação, além <strong>de</strong> muito improvável, <strong>de</strong>man<strong>da</strong>ria um custo <strong>de</strong><br />
regulação (custos ex post) <strong>de</strong>masiado elevado.<br />
Tais imperfeições, cujas fontes estão presentes em to<strong>da</strong>s as variáveis que<br />
compõem o cálculo <strong>da</strong> tarifa, são, na visão do autor, uma explicação plausível<br />
para os resultados apontados por trabalhos como os <strong>de</strong> Estache e Pinglo (2004) e<br />
Rocha et al (2006) <strong>de</strong> que em países em <strong>de</strong>senvolvimento, não raro, os<br />
concessionários <strong>de</strong> serviços públicos não atingem a taxa <strong>de</strong> remuneração i<strong>de</strong>al<br />
aponta<strong>da</strong> pelos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital.<br />
Parece claro que isto está associado com os processos <strong>de</strong> cálculo <strong>de</strong> tarifas que<br />
utilizam os mo<strong>de</strong>los tradicionais <strong>de</strong> estimação do custo <strong>de</strong> capital não<br />
conseguirem capturar com precisão a remuneração pretendi<strong>da</strong> pelos<br />
145
concessionários. Ou seja, o custo <strong>de</strong> capital, que é calculado com base em <strong>da</strong>dos<br />
históricos, não se apresenta como boa proxy do custo <strong>de</strong> oportuni<strong>da</strong><strong>de</strong> do<br />
concessionário, que <strong>de</strong>corre <strong>de</strong> suas expectativas sobre o futuro.<br />
Enfim, seria pouco razoável, consi<strong>de</strong>rando-se um mínimo <strong>de</strong> racionali<strong>da</strong><strong>de</strong> do<br />
concessionário, que este utilize uma série histórica sobre remunerações auferi<strong>da</strong>s<br />
nos últimos cinco ou <strong>de</strong>z anos como estimativa <strong>da</strong> remuneração a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong> para os<br />
próximos vinte ou trinta anos.<br />
Para a superação <strong>da</strong>s imperfeições oriun<strong>da</strong>s dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> custo <strong>de</strong> capital,<br />
alguns autores recomen<strong>da</strong>m que se utilizem mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> fluxo <strong>de</strong> caixa<br />
<strong>de</strong>scontado. Tais mo<strong>de</strong>los são baseados em séries históricas <strong>de</strong> pagamentos <strong>de</strong><br />
divi<strong>de</strong>ndos e valorização <strong>de</strong> ações. Entretanto, focando o caso brasileiro, diante <strong>da</strong><br />
virtual inexistência <strong>de</strong> séries históricas a<strong>de</strong>qua<strong>da</strong>s, tais mo<strong>de</strong>los são também <strong>de</strong><br />
aplicação questionável na prática e, em essência, estão sujeitos a boa parte <strong>da</strong>s<br />
imperfeições lista<strong>da</strong>s naquele capítulo.<br />
Diante <strong>de</strong> tais consi<strong>de</strong>rações sobre as limitações dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> regulação<br />
tarifária, o capítulo posterior analisou, tomando por base os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão<br />
apresentados no capitulo terceiro, referentes ao Estado, ao concessionário e aos<br />
usuários dos serviços, e em face <strong>da</strong>s diversas possibili<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> arranjos<br />
contratuais disponíveis (inclusive as Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s – PPP’s), aqueles<br />
<strong>de</strong> maior efetivi<strong>da</strong><strong>de</strong> <strong>de</strong> acordo com o ambiente institucional e os interesses do<br />
agente regulador.<br />
146
Tal análise partiu <strong>da</strong> observação inicial <strong>de</strong> Chong et al (2005) que, ao estu<strong>da</strong>r<br />
contratos <strong>de</strong> concessão <strong>de</strong> tratamento e distribuição <strong>de</strong> água na França, arranjos<br />
contratuais diferentes pareciam levar a preços diferentes para os serviços. Neste<br />
caso, quão mais próximo o arranjo contratual estava <strong>da</strong> prestação direta do<br />
serviço pelo po<strong>de</strong>r público, menor era o preço observado.<br />
Assim, po<strong>de</strong>-se observar que, <strong>de</strong> acordo com os mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisão propostos<br />
para o po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte e para o concessionário, salvo por uma gran<strong>de</strong> aversão<br />
ao gasto público pelo po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte (coeficiente µ), sempre que este escolhe<br />
assumir riscos e gastos <strong>de</strong>correntes do contrato <strong>de</strong> concessão, aumenta o<br />
beneficio gerado pela prestação do serviço público.<br />
Ao analisar-se o arranjo contratual representado pelas Parcerias Público Priva<strong>da</strong>s<br />
(PPP´s), observa-se que, tal arranjo, ao permitir um melhor gerenciamento dos<br />
riscos atribuídos a ca<strong>da</strong> uma <strong>da</strong>s partes, gera uma maior eficiência alocativa que<br />
resulta em menores gastos globais na execução do contrato. Tal fato é consistente<br />
com as pesquisas cita<strong>da</strong>s por Brito e Silveira (2005) realiza<strong>da</strong>s no Reino Unido,<br />
que apontam uma significativa redução <strong>de</strong> gastos e menores variações<br />
orçamentárias nos contratos firmados sob este arranjo contratual quando<br />
comparados com <strong>de</strong>mais.<br />
Especificamente no caso brasileiro, on<strong>de</strong> as dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s <strong>de</strong> financiamento com<br />
taxas competitivas pelos entes privados e a aversão ao endivi<strong>da</strong>mento público são<br />
147
notórias, as PPP’s apresentam gran<strong>de</strong> potencial como arranjo contratual eficaz<br />
para a construção <strong>da</strong> re<strong>de</strong> <strong>de</strong> infra-estrutura necessária para a universalização<br />
dos serviços públicos. Tal afirmação é consistente com as conclusões <strong>de</strong> Santos<br />
(2006).<br />
Contribui gran<strong>de</strong>mente para isto a figura do aval do po<strong>de</strong>r conce<strong>de</strong>nte ao<br />
endivi<strong>da</strong>mento privado conjuga<strong>da</strong> com a estruturação <strong>da</strong>s PPP´s sob a forma <strong>de</strong><br />
Project Finance. Espera-se que o aval público reduza a taxa <strong>de</strong> custo do<br />
financiamento sem onerar as contas públicas com um maior endivi<strong>da</strong>mento, uma<br />
vez que, por ser endivi<strong>da</strong>mento “potencial”, não é capturado pela Contabili<strong>da</strong><strong>de</strong><br />
como divi<strong>da</strong>. Por seu turno, a estruturação sob a forma <strong>de</strong> Project Finance permite<br />
que o fluxo <strong>de</strong> caixa futuro do projeto seja utilizado como garantia do<br />
financiamento, gerando um endivi<strong>da</strong>mento off balance.<br />
Entretanto, é importante <strong>de</strong>stacar que o mesmo mecanismo que permite o<br />
contorno <strong>da</strong> aversão aos gastos públicos – o aval não reconhecido como<br />
endivi<strong>da</strong>mento – po<strong>de</strong>rá, em caso <strong>de</strong> insucesso do projeto, onerar o fluxo <strong>de</strong> caixa<br />
do Estado, comprometendo sue futuro equilibrio fiscal<br />
Note-se que as PPP’s não prescin<strong>de</strong>m <strong>de</strong> regulação tarifária e, portanto,<br />
continuam sujeitas às mesmas dificul<strong>da</strong><strong>de</strong>s presentes no cálculo <strong>da</strong> remuneração<br />
do parceiro privado aponta<strong>da</strong>s no corpo <strong>de</strong>sta Tese. Porém, a <strong>de</strong>speito <strong>da</strong><br />
regulação tarifária adota<strong>da</strong>, pelo fato <strong>de</strong> reduzirem o risco percebido pelo<br />
investidor privado e, consequentemente, a remuneração por ele requeri<strong>da</strong>,<br />
148
apresentam gran<strong>de</strong> potencial para a universalização dos serviços públicos <strong>de</strong>ntro<br />
<strong>de</strong> um quadro <strong>de</strong> modici<strong>da</strong><strong>de</strong> tarifária.<br />
É importante <strong>de</strong>stacar que tais conclusões não admitem, ain<strong>da</strong>, uma comprovação<br />
empírica para o caso brasileiro, por conta <strong>da</strong> inexistência <strong>de</strong> <strong>da</strong>dos que o<br />
permitam. Contudo, acredita-se que, à medi<strong>da</strong> que contratos para prestação <strong>de</strong><br />
serviços públicos sob o arranjo <strong>de</strong> PPP´s sejam firmados e executados, será<br />
possível a realização <strong>de</strong> estudos neste sentido.<br />
Assim, fica como sugestões <strong>de</strong> futuras pesquisas a análise dos contratos futuros<br />
que venham a ser firmados sob o arranjo <strong>da</strong>s PPP´s, <strong>de</strong> modo a verificar-se<br />
empiricamente se as reduções <strong>de</strong> custo estima<strong>da</strong>s nesta Tese se comprovarão na<br />
prática.<br />
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