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PROSPECTIVA E PLANEAMENTO, Vol. 16−2009
TERRITÓRIOS RESILIENTES ENQUANTO ORIENTAÇÃO
DE PLANEAMENTO
Fernando Teigão dos Santos 1
Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Nova de Lisboa
1. RESILIÊNCIA EM TEMPOS DE TURBULÊNCIA
A actualidade tem sido marcada por crises sucessivas a vários níveis, exigindo dos
Estados, regiões, cidades, empresas, famílias e indivíduos, a capacidade de se
conseguirem adaptar e suportar as múltiplas perturbações sem colapsar, o que é a
essência do conceito de resiliência. Esta capacidade torna-se especialmente relevante
num contexto marcado por turbulência, incerteza e instabilidade. Alguns exemplos de
forma breve e retrospectiva, no primeiro semestre de 2008, o preço dos combustíveis,
do crédito bancário e dos alimentos subiu de forma abrupta, colocando pressão sobre os
mais diversos países e levando a uma escalada de protestos sociais. Na segunda metade
de 2008, emergiu uma crise financeira que levaria ao colapso de algumas instituições
bancárias de referência global, sobretudo nos Estados Unidos, mergulhando as bolsas
financeiras pelo mundo fora em fortes perdas. No início de 2009, a recessão económica
instalou-se em muitos países, com a destruição de empregos, com perda de poder de
compra das famílias, com regressão do comércio mundial, com desaparecimento da
confiança entre os muitos intervenientes do sistema global. A estas pressões e
problemas mais estruturais, em muitos casos juntaram-se perturbações mais repentinas
e localizadas (cheias, secas, furacões, acidentes, actos de terrorismo), que sobretudo a
nível local e regional tiveram impacto directo, mas que também se repercutiram, em
certos casos, ao nível global (ex. furações no golfo do México que afectaram a produção
petrolífera e que levaram a uma imediata subida dos preços no mercado). Em suma,
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estes dois anos de 2008-2009 foram o exemplo de um contexto de turbulência global,
que coloca pressão e perturbação sobre Estados, regiões, cidades, sectores, empresas e
famílias, e que lhes exige que sejam resilientes para as poderem suportar.
O World Economic Forum (2009) no seu relatório “Riscos globais 2009” alerta para as
principais categorias de riscos transnacionais, nomeadamente o risco financeiro
sistémico, a segurança alimentar, as disrupções nas cadeias de abastecimento e a
segurança energética. A globalização aumentou a interdependência entre processos e
problemas, em que por exemplo um acontecimento localizado rapidamente pode ter
repercussões globais. O International Institute for Environment and Development (2009)
alerta que num futuro próximo poderá não ser possível proteger as pessoas de
perturbações, choques e catástrofes que poderão estar eminentes e que se conjugarão
(por exemplo em resultado das alterações climáticas), sendo necessário ajudar a
sociedade a suportar essas perturbações, a recuperar e adaptar-se.
Para além da conjuntura económica e financeira global, há um conjunto de mudanças
estruturais ao nível dos sistemas naturais, que prometem condicionar o futuro da
sociedade como a conhecemos. Ao nível das mais diversas publicações científicas de
referência é possível encontrar trabalhos de investigação que analisam estes problemas
numa perspectiva integrada. Veja-se o estudo de Rockström et al. (2009) na revista
Nature que procurou identificar e quantificar os limites ambientais do planeta, que ao
serem ultrapassados devido ao impacto das actividades humanas, podem trazer severos
danos. De nove limites considerados no estudo, três foram já excedidos (perda de
biodiversidade, alterações climáticas e perturbações no ciclo do azoto), o que pode gerar
efeitos imprevisíveis e acarretar maiores desafios para as sociedades humanas. Na
mesma perspectiva, o trabalho de Walker et al. (2009a) publicado na revista Science
alerta que estas várias crises desencadeadas pelo Homem, ultrapassam a capacidade dos
governos e das instituições lidarem com elas.
Têm-se acentuado a preocupação em torno das alterações climáticas e do aquecimento
global, cuja expressão se vai sentido junto de muitas comunidades espalhadas pelo
globo. O relatório sobre o “Impacto Humano nas Alterações Climáticas” do Global
Humanitarian Forum (2009) que possui como subtítulo “A anatomia de uma crise
silenciosa”, alerta para as várias dimensões do problema na actualidade, cujos impactos
se sentem com especial impacto nas comunidades mais pobres e vulneráveis de todo o
mundo. Desertificação em África, derretimento das calotes polares, aumento da
ocorrência de acontecimentos meteorológicos de forte impacto (furacões, cheias, secas,
ondas de calor), a maior imprevisibilidade climática, são alguns fenómenos que tendem a
ser vistos de forma mais inter-ligada. E face a este contexto de turbulência global, pode
dizer-se que “ser ou não ser resiliente, eis a questão”.

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2. RESILIÊNCIA E CAPACIDADE DE ADAPTAÇÃO
A resiliência enquanto conceito em si mesmo refere-se à capacidade de um sistema
absorver perturbações e reorganizar-se, enquanto está sujeito a forças de mudança,
sendo capaz de manter o essencial das suas funções, estrutura, identidade e
mecanismos (Walker et al., 2004). O conceito pode ser interpretado de diversas formas
complementares ou seja, como a quantidade de perturbação que o sistema suporta,
mantendo-se no mesmo estado ou condição; como o grau em que o sistema é capaz de
se auto-organizar (versus a falta de organização ou a organização forçada por factores
externos); como o grau em que o sistema consegue construir e aumentar a sua
capacidade de aprendizagem e de adaptação (Carpenter et al. 2001); ou como a
magnitude da perturbação que pode ser absorvida, antes que o sistema mude a sua
estrutura através da alteração nas variáveis e processos que controlam o seu
comportamento (Gunderson e Holling, 2002).
Esta é uma perspectiva de resiliência aplicada aos sistemas sócio-ecológicos, que são
definidos como o conjunto dos ecossistemas e da sociedade humana, com as suas
interacções e interdependências entre as componentes ecológicas, sociais, económicas,
culturais ou tecnológicas (The Resilience Alliance, 2007). A resiliência pode ser
considerada num duplo papel, por um lado enquanto conceito em si mesmo, por outro
lado enquanto abordagem conceptual (framework) integrativa, colaborativa e
interdisciplinar, compreendendo múltiplos conceitos e aplicações, que visa contribuir em
última análise para trajectórias de desenvolvimento mais sustentáveis (Lambin, 2005).
Gerir a resiliência tem como objectivo evitar que o sistema sócio-ecológico se mova para
configurações indesejáveis, o que depende do sistema ser capaz de suportar choques
externos. Implica compreender onde é que o sistema possui resiliência e como é que ela
pode ser ganha ou perdida, pelo que é importante identificar pontos de intervenção que
permitam aumentar a capacidade de adaptação. De uma forma mais simplificada
também se pode dizer que a resiliência é a capacidade de ser flexível. Está implícito no
conceito o reconhecimento de que os sistemas e os seus contextos mudam
continuamente, pelo que a resiliência tem subjacente a capacidade de adaptação, de
aprendizagem e de reestruturação continua. Há quatro propriedades chave no conceito
de resiliência (Walker et al. 2004): 1) Latitude: o máximo que o sistema pode mudar
antes de perder a sua capacidade de recuperação; 2) Resistência: a facilidade ou
dificuldade em fazer mudar o sistema; 3) Precariedade: a proximidade do sistema ao
limite; 4) Panarquia: dada a interacção entre várias escalas, a resiliência do sistema
numa dada escala focal está dependente da influência das outras escalas acima e abaixo.
A resiliência pode ser vista enquanto uma capacidade que pode ser aumentada, no
sentido de melhorar a adaptação de um determinado sistema às condições envolventes.
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Está aqui implícita uma ideia de pró-actividade em relação ao poder-se actuar no sentido
de gerir a resiliência, sobretudo através da construção de capacidades sociais. O
desenvolvimento de um país, região ou comunidade é governado por pessoas e
instituições, que colectivamente determinam ou influenciam o seu destino, face a
condições envolvente às quais se têm de adaptar. A forma como conseguem ou não
fazê-lo pode ser determinante para a sua sustentabilidade.
A capacidade adaptativa é um elemento central do conceito de resiliência e refere-se à
habilidade de um sistema se ajustar às condições internas e às circunstâncias externas
(Carpenter e Brock, 2008). Vogel (1998) distingue entre “coping ability” e “adaptive
capacity”, sendo que a primeira se refere à capacidade de mais curto prazo em suportar
ou sobreviver, enquanto que a segunda é referente à capacidade de adaptação, existindo
uma perspectiva de mais longo prazo assente em ajustamentos mais estruturais. Dovers
e Handmer (1992) numa perspectiva semelhante fazem a distinção entre a resiliência
reactiva e a resiliência pró-activa de um sistema, sendo que na primeira há uma
abordagem de expectativa, reacção e resistência em relação à perturbação e à mudança,
enquanto que na segunda essas são inevitabilidades aceites, procurando-se criar um
sistema que é capaz de se antecipar e adaptar a novas condições. No contexto das
alterações climáticas (IPCC, 2007), a adaptação é um ajustamento nos sistemas naturais
ou humanos, como resposta a estímulos climáticos verificados ou esperados, que
moderam danos ou exploram oportunidades benéficas, podendo ser distinguidos vários
tipos de adaptação.
A resiliência de um grupo, comunidade ou organização está dependente das capacidades
que conseguem desenvolver e que lhes permitem adaptar-se e fazerem face a situações
de mudança e perturbação, sem grandes danos nem perda de recursos (naturais,
sociais, físicos, financeiros, organizacionais, etc.). Esta é uma perspectiva de capacitação
que de acordo com as Nações Unidas (UNEP, 2005) significa construir aptidões,
relacionamentos e valores que possibilitem às organizações, grupos e indivíduos,
melhorarem as suas performances e atingirem os seus objectivos de desenvolvimento.
Noutra perspectiva Carpenter e Brock (2008) salientam a capacidade de um sistema,
comunidade ou sociedade exposta a perturbações se conseguir adaptar, o que se deve
em parte ao grau em que o sistema social consegue aumentar a sua capacidade de
aprendizagem face a perturbações do passado, tirando lições para uma melhor protecção
futura.
A resiliência depende da capacidade de adaptação e no que diz respeito às comunidades
humanas, tal capacidade depende em larga medida da forma como estas conseguem
aprender colectivamente e convergir em função de objectivos comuns. O que está em
causa é sobretudo o conceito de aprendizagem social que pode ser definido como a
capacidade das sociedades e das comunidades em aprenderem colectivamente e em

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partilharem conhecimentos, objectivos e responsabilidades comuns para o seu
desenvolvimento futuro (Longworth, 2006). Refere-se à forma como os indivíduos, os
grupos e as comunidades conseguem aprender uns com os outros, de modo a que as
suas estratégias e políticas reflictam uma orientação partilhada, mesmo que tenham
subjacente divergências e objectivos individuais contraditórios.
Mas a resiliência não se prende apenas com a resposta a uma crise específica ou com a
reacção a contrariedades, podendo ser considerada como a capacidade de mudar, antes
que a necessidade de mudar se torne desesperadamente óbvia. Nesta perspectiva Hamel
e Valikangas (2003) sugerem o conceito de resiliência estratégica que se refere à
antecipação contínua e à adaptação face a grandes tendências evolutivas, que podem
condicionar o futuro de uma organização, sector, região ou comunidade. Este é um
conceito que se pode considerar como estando na base da aplicação da resiliência a
problemas e realidades mais complexas, como sejam o planeamento e a gestão dos
processos desenvolvimento.
3. RESILÊNCIA: APLICAÇÃO, AVALIAÇÃO E ACTUAÇÃO
A resiliência é ao mesmo tempo um conceito e um corpo de teorias que tem vindo a
ganhar destaque e atenção, com reflexo no número de publicações científicas que
aumentaram significativamente a partir de 1995, com tendência para continuarem a
crescer (Janssen et al. 2006). À medida que o tema se torna mais relevante e
interessante para um número cada vez maior de sectores e agentes, vai aumentando a
sua aplicação a temáticas cada vez mais diversas, vão-se procurando abordagens cada
vez mais concretas e objectivas no sentido da sua avaliação e quantificação, e vão
também surgido as actuações práticas, por exemplo em matéria de políticas e
planeamento, no sentido de uma efectiva utilização do conhecimento associado.
Aplicação em temáticas cada vez mais diversas – o conceito de resiliência tem
vindo a ser crescentemente utilizado e aplicado, seja no domínio mais associado aos
sistemas sócio-ecológicos, seja noutros domínios como o das teorias organizacionais e
empresariais, das ciências económicas e sociais, da protecção civil e da saúde pública.
Avaliação e abordagens quantitativas – à medida que o conceito vai sendo aplicado,
vai-se tornando cada vez mais necessário saber como quantificar, medir ou avaliar a
resiliência num dado sistema. Carpenter et al. (2001) utilizam a expressão “da metáfora
à medição” para exprimir a necessidade de abordagens mais quantitativas e
determinísticas.
Actuação em matéria de políticas e planeamento – o agravamento dos problemas
globais descritos em pontos anteriores (alterações climáticas, crise financeira e
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económica, catástrofes naturais, etc.) tem levado Estados, regiões, cidades,
comunidades, organizações, empresas, outros, a utilizarem o conceito de resiliência
numa lógica quer estratégica, quer operacional (com actuações concretas no sentido de
aumentar a resiliência do seu sistema). Estas abordagens mais planeadas e pró-activas
surgiram sobretudo a partir dos anos de 2008 e 2009 face ao contexto de crise.
Anteriormente a resiliência era aplicada mas numa base mais teórica e conceptual,
sobretudo numa lógica de investigação, enquanto que na actualidade a resiliência
aparece cada vez mais enquanto orientação de política e planeamento.
Apesar de não ser fácil agrupar os temas de aplicação do conceito de resiliência, é
possível considerar quatro domínios distintos, assumindo que eles se inter-relacionam e
que não são estanques:
◆ Ambiente, ecossistemas e recursos naturais
◆ Catástrofes naturais e desastres humanos
◆ Organizações, empresas e economias
◆ Territórios e processos de desenvolvimento
O desenvolvimento sustentável em territórios como regiões, cidades ou comunidades
locais depende da sua capacidade de adaptação face às grandes tendências evolutivas de
cariz económico, social, ambiental, político ou tecnológico, segundo a perspectiva da
resiliência estratégica. Construir territórios mais resilientes começa a surgir quer
enquanto tema de investigação científica, quer enquanto orientação de política e
planeamento. Este domínio de aplicação do conceito de resiliência acaba por integrar e
absorver conhecimentos e experiências dos três domínios anteriores, sendo
apresentados de seguida alguns exemplos.
3.1. Territórios Resilientes
3.1.1. Regiões resilientes
O Institute of Urban and Regional Development da Universidade da Califórnia (Barkley)
em parceria com a MacArthur Foundation criaram a Research Network on Building
Resilient Regions que tem procurado desenvolver um maior conhecimento sobre a
resiliência em regiões, sobretudo do ponto de vista económico, sendo uma iniciativa
relativamente recente. O programa de investigação “Construir Regiões Resilientes”
(Swanstom et al. 2009) procurou entre outros projectos, analisar a resiliência regional de
seis áreas metropolitanas dos Estados Unidos, focando-se em aspectos económicos e
empresariais ligados ao emprego e ao encerramento de empresas nestas áreas.

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Noutro ponto do globo, a investigação de Walker et al. (2009b) na região do Goulburn-
Broken Catchment (Australia) teve como objectivo identificar os principais pontos,
tendências e potenciais choques que afectaram o território ao longo do tempo, com o
objectivo de avaliar a resiliência específica (face a problemas específicos como a
alteração climática) e a resiliência geral considerando o sistema como um todo. Foram
identificados 10 possíveis limiares críticos (thresholds) ao nível biofísico, económico e
social, que poderão ocorrer em diferentes escalas, com efeitos cruzados entre eles, o
que significa que a passagem desses limites poderá resultar em mudanças irreversíveis
nos bens e serviços gerados pela região.
Outros autores como Lebel et al. (2006) têm-se focado nos atributos da governança no
sentido de poderem aumentar a capacidade de gerir a resiliência, focando-se no nível
regional e salientando a importância da participação, as instituições policêntricas e
densidade institucional. Sendo que as regiões estão muitas vezes expostas a choques
económicos e demográficos sobre os quais têm pouco controlo, o reforço da resiliência
regional tende a ser visto como forma de abordar problemas de curto prazo, numa
perspectiva geradora de sustentabilidade no longo prazo. Torna-se necessário explorar
os principais atributos da governança regional – actores, cultura, políticas, instituições –
no reforço da resiliência, permitindo identificar pontos de intervenção, políticas e acções
nesse sentido.
3.1.2. Cidades resilientes
Pickett et al. (2004) propõem o conceito de cidade resiliente, salientando a importância
de se reforçarem as ligações entre o urbanismo, o planeamento e a ecologia. Alberti et
al. (2003) definiram resiliência urbana enquanto o grau em que as cidades são capazes
de tolerar alterações antes de se reorganizarem à volta de um novo conjunto de
estruturas e processos. De acordo com o relatório Urban Resilience Research Prospectus
(CSIRO, 2007), não está tanto em causa pensar a resiliência urbana no contexto de
resposta a um impacto, mas sim numa lógica de sistema com a sua capacidade de
mudança e adaptação contínua, considerando os seus fluxos, as suas dinâmicas sociais,
as redes de governança, o ambiente biofísico, etc. As cidades por vezes mudam mais
depressa do que a nossa capacidade de compreender os diferentes factores que
influenciam essas mudanças, sendo muitas as forças na actualidade que actuam em
diferentes sentidos e a várias escalas, o que dificulta a identificação de soluções para os
mais diversos problemas (Redman e Jones, 2005; Colding, 2007).
3.1.3. Comunidades resilientes
A Community and Regional Resilience Initiative (SERRI e CARRI, 2009) nos Estados
Unidos é um programa que tem como objectivo de promover a preparação, resposta e
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recuperação face a eventos catastróficos, que afectem comunidades locais. Este
programa visa desenvolver processos e instrumentos, com os quais as comunidades
possam estar melhor preparadas para suportar desastres de origem humana ou natural,
desenvolvendo uma abordagem colaborativa sobre a resiliência das comunidades. Esta
iniciativa abrange três comunidades do Sul dos Estados Unidos, nomeadamente Gulfport,
Mississippi; Charleston/Low Country, South Carolina; e Memphis, Tennessee.
3.1.4. Zonas costeiras resilientes
As zonas costeiras concentram grande parte da população na maior parte dos países,
sendo áreas especialmente vulneráveis face a perturbações naturais ou humanas,
existindo muitos trabalhos de investigação que se focam sobre a resiliência destes
territórios. Por exemplo Cutter (2008) procurou avaliar a resiliência das comunidades das
zonas costeiras de Nova Jersey, definindo um referencial de avaliação composto por
quatro factores: vulnerabilidade social, ambiente construído e infra-estruturas, sistema
natural e exposição a riscos, sua mitigação e planeamento, tendo integrado 104
variáveis num sistema de informação geográfica. Colten et al. (2008) procuraram
analisar e avaliar qualitativamente a resiliência de Nova Orleães face ao caso do furacão
Katrina considerando quatro dimensões, nomeadamente a antecipação face a ameaças
com riscos a múltiplos níveis, a resposta face às perturbações, a recuperação face aos
desastres ocorridos e a redução de vulnerabilidades face a novas ameaças. O estudo
deste caso permitiu retirar conclusões que ajudam as comunidades a aprender com o
caso e a prepararem-se para novos acontecimentos.
4. POLÍTICAS E PLANEAMENTO DE TERRITÓRIOS RESILIENTES
Nos exemplos anteriores relativos às regiões, cidades, comunidades e zonas costeiras
evidenciou-se a procura de conhecimento e a investigação que tem vindo a ser feita
neste domínio. No entanto, face a uma actualidade de grande turbulência, os anos de
2008 e 2009 trouxeram um conjunto de exemplos em que territórios e suas
administrações têm procurado actuar no sentido de gerir e aumentar a sua resiliência. A
resiliência assume um carácter cada vez mais relevante em políticas e planos a várias
escalas, surgindo mesmo instituições com competências no âmbito da resiliência
territorial, como se verá nos exemplos seguintes, que são sobretudo oriundos de países
como o Reino Unido, os Estados Unidos e a Austrália.
O Conselho da Cidade de Edimburgo (The City of Edinburgh Council, 2008) elaborou um
Plano de Acção para a Resiliência Económica, em resposta ao contexto de crise global
cujos impactos se faziam sentir na cidade ao nível económico, por exemplo em termos
de desvalorização das propriedades, pressões inflacionárias com impactos directos no

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combustível e alimentação, abrandamento económico, encerramento de empresas,
despedimentos, aumento dos custos sociais, bem como outros impactos em sectores
económicos importantes para a região (sector bancário e financeiro, turismo, imobiliário)
e a ainda a dificuldade de aceder a crédito e financiamento externo que dificultam,
atrasam e cancelam investimentos que deverão ser efectuados na região. O Plano de
Acção definiu um conjunto de medidas em quatro eixos: 1) combater os efeitos da
inflação nos combustíveis, energia e custos de alimentação com o objectivo de atingir
poupanças em pelo menos 10%; 2) Combater os efeitos do abrandamento económico,
quebra nos negócios e desemprego; 3) Acções específicas nos vários sectores de
actividade; 4) Respostas à falta de crédito financeiro.
A Região de Yorkshire utilizou enquanto instrumento de gestão o “Índice de Resiliência
Económica” que foi aplicado às áreas geográficas de Hull and Humber Ports City e a
Sheffield City Region, tendo como objectivo o reforço das economias locais. O estudo que
desenvolveram neste sentido procurou identificar lições de outros momentos de crise, de
modo a contribuir para uma maior resiliência da sua economia. O “Índice de resiliência
económica” (Ekogen, 2009) foi aplicado em 13 cidades-região de Inglaterra com o
objectivo de reflectir a robustez das economias locais, incluindo indicadores em seis
domínios: a diversificação sectorial, a força de trabalho, as empresas, o mercado de
trabalho, as infra-estruturas e a escala / proximidade aos mercados. O Índice procurava
determinar quais as áreas que estavam em melhor condição para suportar (to cope) o
deteriorar das condições económicas e quais estavam sob maior risco. O foco estava por
isso colocado em aspectos como a diversificação da base económica e as qualificações da
força de trabalho. Salientam que em momento de crise e recessão económica todas as
áreas enfrentam pressões com impactos negativos, sendo que até as economias locais
mais resilientes se contraem.
A Assembleia Regional de South East of England encomendou um estudo “Indicadores de
Resiliência face às alterações climáticas” (Sivell et al. 2008) com o objectivo de contribuir
para uma maior adaptabilidade da região às alterações climáticas, visando conhecer a
capacidade de resiliência do sistema regional. O estudo enfatiza que não há uma medida
absoluta para avaliar a resiliência, sendo esta relativa às condições para as quais se está
a preparar. A abordagem que definiram passou pela definição de indicadores
correspondentes às dimensões de sustentabilidade – ambiental, económico, social – que
permitissem avaliar a resiliência da região, tendo sido definido um sistema de pontuação
de 1 a 5 e cuja ponderação decorria da média obtida no conjunto das variáveis em cada
dimensão.
A região australiana da Grande Wellington (Greater Wellington Regional Council, 2009)
desenvolveu um plano de 10 anos (2009-2019) em que dedica uma secção à resiliência
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regional quando aborda o desenvolvimento regional sustentável, sobretudo face aos
desafios da crise económica global, das alterações climáticas e da procura energética.
A Parceria London Resilience (2009) é talvez o principal exemplo de uma abordagem
institucional e operacional à gestão da resiliência num território, preocupando-se com o
impacto das perturbações sobre a vida dos residentes, das empresas e dos visitantes.
Esta parceria institucional é formada pelas organizações chave da capital inglesa, sendo
liderada pelo Gabinete Governamental de Londres, incluindo serviços de segurança,
bombeiros, transportes, economia, entre muitos outros, onde também se destaca o
envolvimento da comunidade empresarial. O objectivo tem sido o de construir e testar
de planos de emergência no sentido de manter a cidade segura para viver, trabalhar e
visitar (cada uma destas três vertentes tem actuações dedicadas). Pretende-se preparar
Londres para lidar com as consequências de grandes incêndios, inundações, falhas de
energia, epidemias ou actos de terrorismo. Em termos de negócios é incentivada a
criação de planos de continuidade, que estabelecem um conjunto de orientações sobre o
que por exemplo as empresas devem fazer e o que não fazer durante uma crise. Há aqui
uma perspectiva estratégica e integrada que vai muito para além da protecção civil e da
salvaguarda de vidas e bens. Este é um exemplo institucional que também reflecte um
grande empenho e preocupação com as potenciais ameaças que poderão surgir.
Em breve estas iniciativas que são precursoras deverão ser generalizadas e aplicadas em
muitos outros países, regiões e cidades, à medida que se vai compreendendo a
importância estratégica do conceito de resiliência. Se recentemente as palavras
sustentabilidade, competitividade ou coesão estiveram no “top” dos “soundbytes”
políticos, muito em breve acontecerá o mesmo com a palavra resiliência,
independentemente das pessoas e instituições saberem ou não o que ela significa, de
onde vêm e como poderá ser aplicada. Compreender o conceito de resiliência e promover
a sua aplicação aos processos de desenvolvimento assume especial relevância em
matéria de política e planeamento, existindo um longo caminho a explorar nesse sentido.
5. CONSTRUIR REFERENCIAIS RESILIENTES (FRAMEWORKS)
Construir territórios mais resilientes pode ser um caminho para estimular trajectórias de
desenvolvimento mais sustentáveis e mais preparadas para lidar com as grandes
tendências evolutivas e os seus impactos. Neste sentido são necessárias abordagens
conceptuais e instrumentais que permitam pensar os territórios e os processos de
desenvolvimento sob o foco da resiliência, enquanto capacidade estratégica para se
adaptarem e fazerem face a contextos de crise e perturbação, contribuindo desta forma
para uma maior sustentabilidade. E esta é a essência da questão central da investigação
mais vasta que está subjacente a este artigo. A tese de doutoramento “Resiliência
estratégica para um desenvolvimento regional sustentável – Uma abordagem integrada e

Territórios Resilientes enquanto Orientação de Planeamento
aplicada à Região do Alentejo” (em desenvolvimento e a ser apresentada na Faculdade
de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa) tem tido como objectivo a
construção de um referencial teórico e metodológico que permita a aplicação da
resiliência ao planeamento e desenvolvimento regional.
Foi concebida uma proposta denominada de “SPARK – acrónimo de Strategic Planning
Approach for Resilience Keping” que foi aceite e será publicada na revista internacional
European Planning Studies (Santos e Partidário, 2010), com o objectivo de fornecer um
referencial teórico e metodológico para aplicação do conceito de resiliência, tendo
sobretudo em conta a problemática do desenvolvimento regional. No âmbito da mesma
investigação estão para publicação outros trabalhos, entre eles o Capitulo “Planning for
resilience: the quest of learning and adaptation” no livro “Vulnerability and Resilience of
Land Systems in Asia” (Global Land Project / IHDP). A nível nacional encontra-se em
publicação na Revista Portuguesa de Estudos Regionais o artigo “Resiliência estratégica
para um desenvolvimento regional sustentável”.
A investigação que tem vindo a ser desenvolvida tem permitido pensar o que poderia ser
feito em Portugal, no sentido de se ganhar maior conhecimento e experiência no domínio
da resiliência territorial. Propõe-se neste âmbito a criação de um programa denominado
“Territórios Resilientes” com os objectivos de conhecer, avaliar e actuar no sentido do
reforço da resiliência em regiões, cidades e comunidades locais, contribuindo para uma
maior capacidade de adaptação face a contextos de turbulência e perturbação. A Agenda
Programática “Territórios Resilientes” que se propõe poderia assentar em 7 linhas de
orientação, com acções específicas em cada uma delas:
1. Formação e capacitação – acção de formação avançada em “Territórios resilientes”
com o objectivo de capacitar os públicos-alvo para conhecer e aplicar os conceitos
associados.
2. Comunicação e divulgação – criação de portal de internet que permita a divulgação
de conteúdos como conceitos, casos de aplicação, boas práticas, links, etc.; organização
de eventos subordinados ao tema (conferências, workshops).
3. Avaliação e quantificação – construção de índices de resiliência territorial
vocacionados para a realidade portuguesa, com escolha de indicadores adequados e com
a aplicação a diferentes escalas e sistemas (regiões NUTS2 e NUTS3, municípios).
4. Políticas, planeamento e prospectiva – aplicação da resiliência e de outros
conceitos associados (vulnerabilidade, adaptação, thresholds, etc.) à formulação de
políticas e ao desenvolvimento de processos de planeamento e prospectiva, usando por
exemplo como referência a proposta SPARK – Strategic Planning Approach for Resilience
Keeping.
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5. Integração e associação – em redes internacionais que se focam sobre a resiliência
(como por exemplo a The Resilience Alliance ou a Research Network on Building Resilient
Regions) com o objectivo de criar sinergias e reforçar as competências nesta matéria.
6. Investigação e inovação – este é um tema que carece maior conhecimento e
aprofundamento, especialmente numa perspectiva de aplicação à realidade portuguesa,
podendo ser definida uma agenda com prioridades de investigação e inovação a serem
partilhadas por instituições nacionais de diferentes vocações disciplinares.
7. Instituições e competências – torna-se também necessário reflectir sobre as
potenciais abordagens institucionais em matéria de coordenação, competências e
atribuições no sentido de gerir a resiliência dos territórios, enfatizando que há questões
de cariz estratégico, que envolvem vários domínios pois uma crise pode ter origens e
impactos a múltiplos níveis.
Estas são apenas algumas linhas de proposta e reflexão sobre um potencial programa
“Territórios Resilientes”, enfatizando-se a ideia de que são necessários em Portugal
referenciais teóricos, metodológicos, políticos e operacionais, sobre como gerir a
capacidade de resiliência de forma estratégica e de forma adaptada às especificidades de
cada território.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em teoria territórios resilientes são territórios menos vulneráveis e mais preparados para
lidar com a mudança, com a complexidade, com crises e perturbações múltiplas (de
carácter económico, ambiental, tecnológico, social ou político), evitando disrupções e
colapsos, sendo por isso mais sustentáveis no longo prazo. Territórios resilientes têm
uma maior capacidade de adaptação, de antecipação, de aprendizagem (especialmente
organizacional e social), de auto-organização em função de choques externos, de
geração de confiança e criação de redes formais e informais, sendo mais flexíveis do
ponto de vista institucional e menos dependentes de uma trajectória evolutiva de
desenvolvimento (path dependency), porventura geradora de bloqueios estruturais (lock
ins), que depois condicionam a sua adaptabilidade.
Passa a estar implícita a intervenção no sentido de construir ou gerir a resiliência de um
território e do seu respectivo modelo de desenvolvimento, sobretudo com recurso a
políticas e planeamento. Assume-se uma perspectiva de aplicação estratégica em relação
à resiliência, o que implica a sua compreensão num contexto de planeamento, que
também tem vindo a evoluir na direcção de algumas dimensões que são intimas à
resiliência, especialmente a adaptação, a aprendizagem (individual, organizacional,
social), a antecipação, a inovação e a comunicação.

Territórios Resilientes enquanto Orientação de Planeamento
O que está em causa é pensar, preparar e adaptar os nossos territórios e populações a
cenários de turbulência que se poderão agravar. São múltiplas as instituições
internacionais que estão preocupadas com o que poderá acontecer nos próximos anos,
ignorando “sinais de recuperação” de analistas que aprenderam a analisar a realidade
numa perspectiva imediatista de curto prazo, quando muitos dos problemas actuais e
futuros são estruturais e de longo prazo. Por diversas razões é possível e plausível
considerar que em futuros próximos poderão ocorrer situações de escassez de
combustível (mais prolongadas), motins sociais (por exemplo face ao novo agravamento
do preço dos combustíveis, alimentos e crédito financeiro), situações de escassez de
bens alimentares devido a roturas nas cadeias de abastecimento, aumento dos custos
dos factores de produção na agricultura, catástrofes naturais pontuais (ex. inundações)
ou permanentes (ex. subida do nível das águas do mar, agravamento da desertificação
do interior), encerramento em cadeia de unidades industriais (ex. sector automóvel),
entre muitas outras perturbações que se poderão conjugar e ter efeitos em cascata.
Por outro lado é também necessário ter bem presente que uma administração altamente
centralizada, burocrática e debilitada (por exemplo do ponto de vista financeiro face ao
agravamento das contas públicas), não é certamente a mais adequada à resolução de
problemas que se passam a outras escalas. Por exemplo as regiões portuguesas (Norte,
Centro, Lisboa, Alentejo, Algarve, Açores, Madeira) têm diferenças significativas em
matéria de modelos de desenvolvimento, de recursos, de actividades económicas, de
vulnerabilidades ambientais e sociais, carecendo de respostas próximas e adaptadas às
suas realidades. O patamar regional em Portugal continua a ser um longo braço da
administração central, apesar dos esforços que têm existido no sentido de combater a
“esquizofrenia territorial” e concentrar serviços e administrações à mesma escala NUTS2.
Em Portugal o estigma da regionalização tem impedido uma reflexão séria sobre como
gerir e administrar o território nacional, quando é cada vez mais critico que as regiões
portuguesas tenham lideranças fortes e reconhecidas à frente dos seus modelos de
desenvolvimento.
As cidades e as áreas metropolitanas têm também um conjunto de desafios ligados aos
seus ambientes urbanos (sistemas de transportes, habitação, abastecimento energético,
tecido empresarial, apoio social) tendo especificidades próprias e que em caso de
perturbação deverão reagir de forma integrada e coordenada. Certamente que o
exemplo de Londres apresentado anteriormente deverá servir de reflexão para as Áreas
Metropolitanas de Lisboa e Porto, que possuem contingências semelhantes enquanto
principais pólos urbanos nacionais. Em matéria de coordenação e articulação haveria
certamente muito a aprender e melhorar, num país em que por exemplo as Juntas
Metropolitanas são figuras de segundo plano, sempre secundarizadas perante as agendas
municipais e as geometrias político-partidárias. Do ponto de vista institucional, e face a
problemas complexos que muitas das vezes ultrapassam limites administrativos, é
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essencial conseguir trabalhar problemas e soluções de forma conjunta, seja na resposta
a um acontecimento natural, a uma crise económica ou a uma tensão social. São muitos
os agentes que têm de ser conjugados nestes contextos de turbulência, em que o que
interessa não é saber o que irá acontecer, mas sim estar preparado para o que poderá
acontecer.
A resiliência é, sobretudo, uma forma de pensar e planear o futuro numa lógica de
adaptação e valorização dos territórios. Importa começar a construir referenciais nesta
matéria, no sentido de uma eficaz aplicação destas teorias, que em muitos países,
regiões e cidades, tendem a passar à prática. Este artigo pretende contribuir para uma
reflexão neste domínio e apontar linhas de investigação e aplicação.
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