20 anos da seguridade social na constituição sonho ou ... - ANFIP

20 ANOS DA SEGURIDADE SOCIAL 

F U N D A Ç Ã O 

ANFIP 

NA CONSTITUIÇÃO 

SONHO OU REALIDADE? 

Brasília, abril de 2009

Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social 

Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - AN- 

FIP 

Coordenador: Celecino de Carvalho Filho 

Colaboradores: Floriano José Martins, Ana Lucia G. Silva, Gláucio Diniz de Souza, 

Rosana Escudero de Almeida, Marcio Humberto Gheller, José Venícios Lira Duarte. 

Permitida a divulgação dos textos contidos nesta publicação, desde que citadas as 

fontes. 

Impresso no Brasil 

Normalização Bibliográfi ca: Bibliotecária com Registro CRB1-1159 

Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social 

Associação Nacional dos Auditóres Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP) 

20 Anos da Seguridade Social na Constituição: Sonho ou Realidade? 

Coordenador: Celecino de Carvalho Filho 

Colaboradores: Floriano José Martins, Ana Lucia G. Silva, Gláucio Diniz de Souza, 

Rosana Escudero de Almeida, Marcio Humberto Gheller, José Vinícios Lira Duarte, 

Lena Lavinas, André Cavalcanti, Nelson Rodrigues dos Santos, Flávio Tonelli Vaz, 

Evilásio Salvador, Stephen Kanitz, Ivannildo de Barros e Silva Filho, José Guilherme 

Ferraz da Costa, Carolina Veríssimo Barbieri, Lindemberg Cesar Simionato, 

Narlon Gutierre Nogueira, Tatiane Muncinelli. Brasília: Fundação ANFIP, 2009. 

235 p. 

ISBN 978-85-62102-00-4 

1. Seguridade Social 2. Previdência Social 3. Saúde Pública 4. Assistência 

Social. 

CDU 369

Fundação Anfi p de Estudos da Seguridade Social 

ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil 

CONSELHO EXECUTIVO 

Assunta Di Dea Bergamasco - Presidente 

João Laércio Gagliardi Fernandes - Vice-Presidente 

Fábio Galízia Ribeiro de Campos - Vice-Presidente de Assuntos Fiscais 

Maria do Carmo Costa Pimentel - Vice-Presidente de Política de Classe e Relações Interassociativas 

Marcelo Oliveira - Vice-Presidente de Política Salarial 

Sandra Tereza Paiva Miranda - Vice-Presidente de Assuntos da Seguridade Social 

Armando dos Santos - Vice-Presidente de Cultura Profi ssional 

Nildo Manoel de Souza - Vice-Presidente de Aposentadorias e Pensões 

Antônio Silvano Alencar de Almeida - Vice-Presidente de Serviços Assistenciais 

Manoel Eliseu de Almeida - Vice-Presidente de Assuntos Jurídicos 

Miguel Arcanjo Simas Nôvo - Vice-Presidente de Assuntos Tributários 

João Alves Moreira - Vice-Presidente de Administração, Patrimônio e Cadastro 

Luiz Mendes Bezerra - Vice-Presidente de Finanças 

Eucélia Maria Agrizzi Mergar - Vice-Presidente de Planejamento e Controle Orçamentário 

Ovídio Palmeira Filho - Vice-Presidente de Comunicação Social 

Maruchia Mialik - Vice-Presidente de Relações Públicas 

Rodrigo da Costa Possas - Vice-Presidente de Assuntos Parlamentares 

Maria Bernadete Sampaio Bello - Vice-Presidente de Tecnologia da Informação 

CONSELHO FISCAL 

Carlos Roberto Bispo (MG) - Coordenador 

Ary Gonzaga de Lellis (GO) - Membro 

Jorge Cezar Costa (SE) - Relator 

CONSELHO DE REPRESENTANTES 

Dulce Wilennbring de Lima (RS) - Coordenadora 

Ana Mickelina B. Carreira (MA) - Vice-Coordenadora 

Rozinete Bissoli Guerini (ES) - Secretária 

Léa Pereira de Mattos (DF) - Secretária-Adjunta 

AC – Heliomar Lunz 

AL - Francisco de Carvalho Melo 

AP - Emir Cavalcanti Furtado 

AM - Cleide Almeida Novo 

BA - Luiz Antônio Gitirana 

CE - Eliezer Xavier de Almeida 

GO - Nilo Sérgio de Lima 

MT – Manoel de Matos Ferraz 

MS - Cassia Aparecida Martins de A. Vedovatte 

MG - Lúcio Avelino de Barros 

PA - Maria Oneyde Santos 

PB - Maria Janeide da C. Rodrigues e Silva 

CONSELHO CURADOR 

Assunta Di Dea Bergamasco - PRESIDENTE 

Ovídio Palmeira Filho - SECRETÁRIO 

Sandra Tereza Paiva Miranda 

Maria do Carmo Costa Pimentel 

Amauri Soares de Souza 

Pedro Dittrich Júnior 

Miguel Arcanjo Simas Novo 

SUPLENTES 

Eurico Cervo 

Aloísio Jorge Holzmeier 

Paulo Cesar Andrade Almeida 

DIRETORIA EXECUTIVA 

Floriano José Martins - DIRETOR PRESIDENTE 

Ana Lúcia Guimarães Silva - DIRETORA ADMINISTRATIVA 

Gláucio Diniz de Souza - DIRETOR FINANCEIRO 

Márcio Humberto Gheller - DIRETOR DE PLANEJAMENTO E PROJETOS 

Rosana Escudero de Almeida - DIRETORA DE EVENTOS E CURSOS 

SUPLENTES 

Décio Bruno Lopes 

Vanderley José Maçaneiro 

José Roberto Pimentel Teixeira 

Vilson Antônio Romero 

CONSELHO FISCAL 

José Helio Pereira 

Ennio Magalhães Soares da Câmara 

José Geraldo de Oliveira Ferraz 

SUPLENTES 

Paulo Freitas Radtke 

José Avelino da Silva Neto 

PR - Ademar Borges 

PE - Abias Amorim Costa 

PI - Guilhermano Pires F. Correa 

RJ - Sérgio Wehbe Baptista 

RN - Maria Aparecida F. Paes Leme 

RO - Eni Paizanti de Laia Ferreira 

RR - AndreLuiz Spagnuolo Andrade 

SC - Pedro Dittrich Júnior 

SP - Edgard dos Santos 

SE - Jorge Lourenço Barros 

TO - Márcio Rosal Bezerra Barros

ÍNDICE 

Apresentação............................................................................................................5 

Introdução..................................................................................................................7 

1. A Constituição de 88 e a Previdência Social, 20 anos depois........................9 

Celecino de Carvalho Filho 

2. O legado da Constituição de 88: é possível incluir sem universalizar?.......33 

Lena Lavinas e André Cavalcanti 

3. Política Pública de Saúde no Brasil: encruzilhada, buscas e es- 

colhas de rumos .......................................................................64 

Nelson Rodrigues dos Santos 

4. Práticas orçamentárias a esvaziar a Seguridade Social..................................79 

Floriano José Martins e Flávio Tonelli Vaz 

5. Quem fi nancia e qual o destino dos recursos da seguridade social no Bra- 

sil? ..........................................................................................................................97 

Evilásio Salvador 

6. Constituição amplia direitos previdenciários e assistenciais.....................124 

Previdência em Questão - Brasília, 1º a 15 de outubro de 2008 - nº 06/08 

7. O Direito de cuidar de si..................................................................................128 

Stephen Kanitz 

7.1. A estória que Kanitz não contou.......................................................................129 

Ivannildo de Barros e Silva Filho 

8. A seguridade social como tecnologia jurídica para o desenvolvimento 

humano......................................................................................................133 

José Guilherme Ferraz da Costa 

9. Seguridade social e a Constituição de 1988...................................................140 

Carolina Veríssimo Barbieri 

10. Welfare State: uma perspectiva teórico-histórica................................153 

Lindemberg Cesar Simionato 

11. Estudo comparativo - A Seguridade Social em alguns países........................173 

Narlon Gutierre Nogueira 

12. Assistência Social - Critérios e requisitos para a concessão do benefício 

de prestação continuada à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso.......184 

Tatiane Muncinelli

O teste da resistência 

APRESENTAÇÃO 

Estamos diante do vigésimo aniversário da Seguridade Social. 

Esse marco deve ser observado à luz de toda uma história geral, iniciando-se pelos 

conceitos de Seguro Social, voltado exclusivamente para a pessoa do trabalhador, cujo 

marco incontroverso é a Mensagem Imperial de Bismarck ao governo conservador alemão, 

em 1883/1884. Seguindo pela reconstrução da Europa dizimada pela grande guerra, em 

1940/1945, quando o conceito de seguro social foi revisto, capitaneado pelas idéias de Lord 

Beveridge, que em 1942, estabeleceu o ideal de Seguridade, um seguro social ampliado, 

desde então protegendo não mais somente o trabalhador, mas em alguma medida, também 

os seus familiares, esse ideário foi amplamente acatado pelos governos inglês (Churchill ) 

e norte-americano (Roosevelt), e rapidamente se alastrando para vários países ocidentais, 

propagando o estado do bem-estar social, ou simplesmente, como na sigla inglesa, Welfare 

State. 

Tal onda dos direitos sociais inclui o Brasil também. 

Tanto que, devido ao grande sucesso deste conjunto de ações dos governos para uma 

garantia mínima de proteção social, o Constituinte brasileiro Originário de 1988, acolheu 

com o primado da seguridade, dedicando-lhe especial destaque no título VIII, da Ordem 

Social, com capítulos próprios e específi cos (da seguridade, da saúde, da assistência, da 

previdência). 

Nesta comemoração, a Fundação ANFIP e a ANFIP apresentam alguns artigos de 

colaboradores, para melhor interpretação desse conjunto de idéias. Vale ressaltar que os 

textos aqui apresentados não refl etem, necessariamente, a opinião da Fundação ANFIP e 

da ANFIP. 

Boa leitura!!! 

Brasília, abril de 2009. 

Fundação ANFIP e ANFIP

INTRODUÇÃO 

Este tema não é pacífi co, tranqüilo ou acabado. 

É uma discussão em uma sociedade que se transforma constantemente, produz novas 

necessidades, altera seus paradigmas. Certeza só que estamos diante de difi culdades dos 

homens de todos os tempos. 

Preliminarmente, afi rmamos que o exercício da cidadania está imbricado com a 

consolidação, garantia e acesso da população aos direitos civis, políticos e sociais. Os direitos 

civis estão relacionados aos direitos individuais dos cidadãos que podem ser expressos 

na liberdade de expressão, possibilidade de afi liação religiosa e/ou partidária, escolha de 

ideologia. Os direitos políticos referem-se à garantia e possibilidade da participação na 

organização social, e que podem ser expressos na possibilidade de eleger, ser eleito, e 

na participação em movimentos sociais. Os direitos sociais reportam-se à garantia de um 

padrão social mínimo a todos os cidadãos, por meio do provimento das necessidades sociais 

básicas, atinentes à saúde, à previdência, à assistência social, à educação, ao trabalho, ao 

lazer, entre outros. 

“Seguridade Social é uma expressão que foi introduzida no Brasil pela Constituição 

Federal de 1988. Essa expressão foi utilizada para defi nir um sistema de proteção social que 

articularia três direitos: saúde, previdência e assistência social. Esse sistema de proteção 

social tem por objetivo garantir que todos os cidadãos tenham as necessidades básicas 

contempladas, permitindo o exercício da cidadania por meio do acesso a direitos sociais. 

Tal expressão, elaborada pela primeira vez na ata do seguro social americano em 1935 

foi utilizada na França para designar o sistema de proteção social francês, construído na 

década de 1940, envolvendo três direitos que mesclam a lógica dos direitos assistenciais 

(beverigdiano) e a lógica securitária (bismarkiano), com predominância desse último modelo. 

A atual seguridade social francesa envolve como direitos: 

Saúde (seguro saúde e ações sanitárias e sociais), previdência (aposentadorias, pensões 

e salário maternidade) e assistência à família (um conjunto de 07 prestações fi nanceiras de 

apoio familiar). As duas primeiras seguem a lógica do seguro contributivo, com benefícios 

proporcionais à contribuição, enquanto a terceira tem caráter misto (BOSCHETTI, 2003a: 

8). 

A Seguridade Social brasileira, assim como a francesa, foi infl uenciada pelos modelos 

bismarkiano e beverigdiano. Esses modelos possuem características diferenciadas, incluindo 

duas formas de gestão e fi nanciamento. Atualmente a seguridade social brasileira “conjuga 

direitos derivados do trabalho (previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e 

direitos seletivos (assistência)” (BOSCHETTI, 2004: 114), permanecendo entre a lógica 

assistencial e a lógica securitária.

A Seguridade Social brasileira foi considerada um dos grandes avanços constitucionais 

de 1988, contudo esse sistema ainda não se transformou em um sistema integrado de 

ações do poder público e da sociedade que visam garantir os direitos relativos à saúde, à 

previdência e à assistência social”. (*) 

(*) Autor Thaís Neves de Menezes Costa, Assistente Social pela UNB, participante do Concurso Nacional de Teses e Monogra- 

fi as da Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social.

Sonho ou realidade? 20 anos da Seguridade Social na Constituição 

1. A Constituição de 88 e a Previdência Social, 

(*) Celecino de Carvalho Filho, Especialista em Seguridade Social e Educador Previdenciário. Foi Servidor da Previdência, de 1985 a 

2008, tendo sido Secretário de Estudos Especiais do Ministério da Previdência, de 1986 a 1990. “professorcelecino@yahoo.com.br’ 



20 anos depois 

Celecino de Carvalho Filho* 

Resumo: Este artigo faz uma avaliação crítica do processo de inserção da Seguri- 

dade Social na Constituição de 88 e da situação do Regime Geral de Previdência Social, 

desde o momento constituinte até os dias atuais. A visão é a de quem viveu todo esse 

momento histórico dentro da Instituição previdenciária, um privilégio que agora se soma 

a outro, que é a possibilidade de retratar esses acontecimentos, seja em oportuno semi- 

nário: A LUTA PELOS DIREITOS SOCIAIS: CONQUISTAS E NOVOS DESAFIOS, 20 

anos da Constituição Cidadã, patrocinado por dois dos maiores e mais conceituados 

centros de ensino e pesquisa do país: a UFRJ e a UNICAMP; seja integrando mais uma 

importante iniciativa da FUNDAÇÃO ANFIP, em disponibilizar, em sua página na inter- 

net, o documento SONHO OU REALIDADE? 20 ANOS DA SEGURIDADE SOCIAL NA 

CONSTITUIÇÃO Destaque especial é dado aos avanços e retrocessos nessa caminha- 

da, com ênfase aos desvios de recursos e de despesas perpetrados contra a Seguridade 

Social, bem como às perdas dos valores dos benefícios do Regime Geral, a despeito das 

garantias constitucionais de preservação de seu valor real. 

Dizer sobre a Constituição de 88 e, especialmente, sobre a Previdência Social, nesses 

últimos 20 anos, é falar de liberdade, de luta, de conquistas, de aprendizado e, sobretudo, 

de resistência. Mas também de angústia, de decepção, pelo muito que deixou de ser feito, a 

despeito de todo o arcabouço institucional vigente, garantidor de avanços na proteção social 

e das condições que foram disponibilizadas para esse fi m. 

A conquista mais importante tem a ver com a mudança de paradigma na adoção de 

políticas públicas voltadas à proteção social: a nova Carta Política consagrou a concessão 

de benefícios lastreada em direitos, e não mais na benesse, no favor, tradicional e aviltante 

postura do Estado brasileiro em relação ao exercício da cidadania. 

Muito importante, porque essa nova concepção, decorreu do próprio processo constituinte 

que, mais do que canalizar toda a força dos movimentos sociais, reprimida durante a longa 

supressão das garantias e liberdades democráticas, traduziu-a em políticas públicas de 

acesso universal. 

Mais ainda, porque esse processo continuou na fase de regulamentação inicial da Carta 

9

10 


Política, como refl exo daquele enriquecedor momento da vida nacional. 

Por que não se avançou mais? Porque faltou decisão política comprometida com a 

proteção social, mesmo reconhecendo-se a difi culdade de mudança de um paradigma, uma 

cultura. 

Observe-se, ainda no momento constituinte, a forte reação das forças conservadoras 

em não aceitar os avanços na área social, notadamente, por meio do bloco parlamentar, 

chamado de ‘centrão’. 

Registre-se também, por absolutamente oportuno, o emblemático pronunciamento do 

Senhor Presidente da República, José Sarney, em cadeia de rádio e televisão, em 27 julho 

de 88, quando os constituintes se preparavam para o início da votação do segundo turno. 

Dizia Sua Excelência: “...A situação da seguridade social é igualmente difícil. 

Muitos dos seus gastos não podem ser avaliados. Mas, a parte calculável permite estimar 

custos adicionais da Previ dência em mais de um trilhão de cruzados por ano (5,6 bilhões 

de dólares). 

Já em 1989, com a entrada em vigor dos novos benefícios, a Previdência arcará com o 

déficit da ordem de 630 bilhões de cruzados, ou 3,5 bilhões de dólares. 

E, ainda mais, nós não poderemos quantificar o se guinte: equivalência de benefícios ur- 

banos e rurais; antecipação da idade limite para aposentadoria dos trabalhado res rurais; 

aposentadoria proporcional das mulheres aos 25 anos de atividade profissional; pensão 

ao marido ou com panheiro pela morte da segurada; a reformulação do cálculo do valor 

das aposentadorias, tomando-se por base a mé dia dos 36 últimos salários de contribuição; 

concessão do seguro-desemprego com piso equivalente a um salário mínimo, garantida a 

preservação do seu valor real; ajuda para a manutenção dos dependentes dos segurados de 

baixa renda. A Constituinte manda incorporar aos recursos previdenciários a arrecadação 

do FINSOCIAL, retirando recursos da merenda escolar, da distribuição gratuita de leite, 

dos programas habitacionais para pessoas de baixa renda; e do financiamento ao pequeno 

produtor rural. 

Estes programas terão que ser drasticamente reduzidos, cancelados, e será uma tragé- 

dia porque atingem os que mais precisam...” 

Em artigo publicado, em 93 1 pág. 35, afi rmei o seguinte: 

“A preocupação manifestada por Sua Excelência era com o risco de serem inviabiliza- 

dos programas de ‘indiscutível’ alcance social, como merenda escolar, distribuição gratuita 

de leite, entre outros, que seriam reduzidos ou extintos, face à brutal pressão junto aos cof- 

(1) Propostas de Reforma da Seguridade Social: uma visão crítica, artigo publicado na revista Planejamento e Políticas Públi- 

cas, n.9, junho/93, IPEA e reproduzido, pela ANFIP, em publicação especial. 


ANFIP


res públicos, causada pela introdução do Conceito de Seguridade Social e sua repercussão 

nos gastos sociais”. 

E prosseguia, afi rmando: “Começa a ganhar corpo, com dimensões gigantescas, 

dada a fala presidencial, o processo de tentativa de liquidação antecipada deste indiscutív- 

el avanço da Carta Magna: a introdução do conceito de Seguridade Social e seus objetivos 

que contemplam princípios consagradores de direitos fundamentais para o exercício da 

cidadania e colocam a nossa Constituição entre as mais modernas em matéria de proteção 

social”. 

E desnudava a razão-maior da reação palaciana: “O que estava em jogo, na 

realidade, não era apenas a provável falta de recursos, dadas as vultosas somas despendi- 

das em outras rubricas, e sim a possibilidade de troca de uma prática política paternalista 

e tradicional, que avilta o cidadão, mas garante a reprodução do sistema político vigente, 

por outra, imposta pela nova Carta, onde cada novo benefício concedido ou ampliado fun- 

damenta-se no respeito ao direito de cidadania, deixando de ser um favor do Estado”. 

E, tendo vivenciado os movimentos, como agente operador do processo de 

regulamentação, acrescentei: “Nessa linha de compreensão e malgrados os esforços 

de bloqueio desse avanço constitucional, agarraram-se, Executivo e Legislativo, no que era 

possível e previsível: a postergação deliberada no encaminhamento e apreciação dos proje- 

tos de lei regulamentadores dos dispositivos da Carta Política. O resultado desse procedi- 

mento é que em vez de se começar a implementação infraconstitucional já a partir de outu- 

bro de 89, como o determinava a Lei Maior, somente em julho de 91 promulgaram-se 

as Leis de Organização e Custeio da Seguridade Social e de Benefícios da Previdência 

Social, ainda assim, com graves distorções; em setembro de 90, a Lei Orgânica da Saúde; e, 

até esta data, maio/93, ainda não foi regulamentada a Assistência Social”. 

De fato, a regulamentação da LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social só veio a 

ocorrer no fi nal de 93, evidência irrefutável da resistência na mudança de paradigma no 

reconhecimento de direitos. 

O Ministério da Previdência Social, no momento constituinte, além de colaborar na ação 

política para os avanços conceituais que viriam a ser consignados na Carta Política, colocou 

à disposição do Relator do Título da Ordem Social, informalmente, a Secretaria de Estudos 

Especiais do próprio Ministério, com o objetivo de prestar a assessoria integral à condução 

dos trabalhos. 

Essa colaboração foi mais efetiva na defi nição de conceitos, tendo como referências a 

doutrina e a boa técnica, especialmente nas áreas de Previdência e Assistência, especifi cando 

cada item negociado, bem como calculando os respectivos impactos. 

Igual contribuição foi prestada na defi nição das novas fontes de fi nanciamento para a 



11

12 


Seguridade, já que estava claro para a Secretaria de Estudos a absoluta insufi ciência da 

Folha de Salários em atender também aos novos e necessários avanços que precisavam ser 

incorporados à proteção social, por meio da Carta Constitucional em elaboração. 

Sempre houve a máxima preocupação em subsidiar o momento constituinte, especialmente 

no tocante aos impactos na despesa do que se pretendia aprovar, e até mesmo para os 

itens de maior difi culdade de quantifi cação fazia-se uma aproximação estimativa, tudo 

contemplado no novo conjunto de fontes de fi nanciamento. 

Por tudo isso, o corpo técnico da Secretaria de Estudos Especiais do Ministério da 

Previdência fi cou perplexo com o pronunciamento de Sua Excelência, tendo produzido 

contundente Nota Técnica demonstrando exatamente o oposto, embora consciente de que 

a atitude presidencial tinha claros objetivos políticos, contrários aos avanços sociais que 

seriam incorporados à nova Constituição. 

Aprovadas as mudanças e defi nidas as novas fontes, o fi nanciamento da Seguridade 

Social fi cou assegurado pela Folha de Salários, pela incorporação do Finsocial (depois, 

COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e pela instituição da 

Contribuição Social sobre o Lucro Líqüido das Empresas. 

Os constituintes tiveram ainda o cuidado de dar gradação na implementação das 

decisões tomadas, evidenciando a responsabilidade na questão do gasto público, a despeito 

da histórica e enorme dívida social do Estado para com a sociedade. 

O Regime Geral de Previdência Pré-Constituição de 88 

Assombrosa era a situação do Regime Geral de Previdência Social, antes da promulgação 

da nova Constituição. 

Descumpriam-se, praticamente, todos os princípios que devem nortear um regime de 

previdência. Da forte ausência de universalização de acesso, à precariedade do atendimento, 

ao cálculo de benefício e ao processo de reajuste de seus valores, tudo era desrespeitado, 

vilipendiado, muito longe do respeito ao exercício do direito de cidadania. 

Embora a legislação já previsse o acesso, ao Regime Geral, de empregados, empresários, 

autônomos, avulsos e até de trabalhadores rurais, na prática, pela ausência de campanhas 

sistemáticas de orientação, de fi scalização e de investimentos básicos em pessoas, tecnologia 

e unidades de atendimento, a cobertura previdenciária era muito precária. 

Infelizmente, a despeito do avanço da legislação, em possibilitar a incorporação de mais 

segurados, entretanto, como as demais condições pouco se alteraram, ainda é grave o 

nível de universalização da previdência brasileira, porque há cerca de 30 milhões pessoas 

ocupadas, mas sem qualquer proteção. 



Cálculo de Benefícios 


Crime de Estado, era como a Secretaria de Estudos defi nia o cálculo de benefício do 

Regime Geral. 

Para os benefícios considerados não-programáveis, como auxílio-doença, aposentadoria 

por invalidez, pensão por morte e auxílio-reclusão, o cálculo contemplava apenas os 12 

últimos salários-de-contribuição, sem qualquer correção dessas contribuições. 

Mais ainda, como o cálculo era de 1/12 avos dos salários-de-contribuição, pesquisados 

em até 18 meses, caso o segurado, por exemplo, só possuísse as seis últimas contribuições, 

nenhuma era corrigida e ainda a soma dessas seis contribuições era dividida por 12. 

Para as demais espécies de benefícios, os programáveis, o cálculo correspondia a 

1/36 avos da soma dos últimos salários-de-contribuição, pesquisados em até 48 meses, 

corrigindo-se apenas as 24 primeiras contribuições. 

Na mesma linha do raciocínio anterior, também a título de exemplo, considerando um 

segurado com apenas as 12 últimas contribuições, nenhuma delas era corrigida e ainda a 

soma dessas contribuições era dividida por 36. 

Apenas a título de lembrete, a infl ação em 88, medida pelo INPC/IBGE, foi de 993,29%. 

Piso Previdenciário 

O piso previdenciário urbano correspondia, em 88, a 95% do salário mínimo (até o ano 

de 87, esses pisos eram de 90% para as Aposentadorias; 75% para o Auxílio-Doença e 

60% para Pensão por Morte), e a 50%, para os rurais. Se o salário mínimo sempre foi 

insufi ciente para atender às necessidades básicas de uma família, imagine-se a concessão 

de um benefício equivalente à metade desse valor. 

Reajuste de Benefícios 

Perverso, igualmente, era o processo de reajuste dos benefícios do Regime Geral. A 

eles, os benefícios, era aplicado o mesmo índice da política salarial. 

Foi assim durante toda a ditadura militar e assim continuou na chamada Nova República, 

até o advento da nova Constituição, que determinou a preservação do valor real dos 

benefícios da previdência social. 

Concessão de Benefícios 

Para a obtenção de benefícios, além do atendimento aos requisitos estabelecidos, 

bastava não ter rasura na Carteira de Trabalho ou nos Carnês apresentados. 

Qualquer problema que implicasse necessidade de pesquisa para confi rmar vínculo ou 

remuneração, especialmente fora da jurisdição do ‘posto’ de benefício ou do próprio Estado, 

representava postergação indefi nida na concessão pretendida ou, simplesmente, a não- 



13

concessão desse benefício. 

14 


Vislumbravam-se aí pelo menos dois grandes problemas. De um lado, a facilidade que 

era adulterar esses documentos e, portanto, fraudar a concessão de benefício. De outro, a 

difi culdade de comprovação do exercício de direito, clara obrigação do Estado, que, ausente, 

resultava em evidente prejuízo para a cidadania. 

Cadastro de Ativos e Inativos 

Cadastros, os grandes ausentes na gestão da Previdência Social. Os poucos que existiam 

eram parciais, desatualizados e, mais grave, não se comunicavam. 

Por iniciativa da Secretaria de Estudos Especiais do Ministério da Previdência e em 

parceria com o Ministério do Trabalho e a Caixa Econômica Federal, após um ano e meio de 

esforço conjunto, instituiu-se, em julho de 89 2 , o CNT - Cadastro Nacional do Trabalhador. 

Em 92, o CNT, nome dado em homenagem a antiga iniciativa cadastral do Ministério 

do Trabalho, que não prosperou, passou a chamar-se, mais apropriadamente, de CNIS – 

Cadastro Nacional de Informações Sociais. 

Dada a alta rotatividade da gestão da Previdência e a sua conseqüente descontinuidade 

administrativa, somente a partir de 2002, o CNIS passou a inverter o ônus da prova do cidadão, 

ou seja, passou a caber à gestão da Previdência a responsabilidade pelas informações sobre 

dados cadastrais, vínculos e remunerações de seus segurados, ainda que parcialmente. 

Com isso, embora tardiamente, dava-se importante passo para a busca da desejada 

efi ciência da Previdência, eliminando-se mais um crime de Estado contra a sociedade. 

Além dos batimentos na concessão de benefício, inclusive fora do âmbito da gestão da 

Previdência, o CNIS, que agregou e integrou-se a diversas outras bases de dados, passou a 

ser fundamental também na estimativa de receitas e despesas, especialmente sobre a Folha 

de Salários, bem como no subsídio a políticas de inclusão previdenciária. 

Por deter informações sobre vínculos e remunerações praticamente em tempo real, 

possibilita a adoção de políticas de formalização do grande contingente de assalariados 

sem carteira assinada, viabilizando a implementação da eqüidade contributiva, princípio que 

veio a ser contemplado pela nova Constituição. 

Ademais, o CNIS também passou a ser utilizado por várias áreas de governo, em especial 

as de controle, subsidiando inúmeras ações na busca da prestação de serviços a toda a 

sociedade. 

Financiamento da Previdência 

O fi nanciamento do Regime Geral de Previdência sempre foi lastreado na Folha de 

Salários, desde os seus primórdios, embora o próprio marco previdenciário brasileiro, a 

(2) Decreto 97.936, de 10 de julho de 1989. 




chamada ‘Lei Eloy Chaves’ (na realidade, Decreto n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923), nesse 

aspecto, tenha sido extremamente avançada ao incluir outras formas de fi nanciamento, 

somente retomadas na própria Constituição de 88. 

Destarte, a Folha de Salários fi nanciava, basicamente, além do Regime Geral, cerca de 

80% das despesas com a área de Saúde, a chamada parte curativa, via hospitais públicos 

federais, e toda a Assistência Social, essa ainda muito incipiente. 

Observe-se que o antigo Ministério da Previdência e Assistência Social, a partir da 

instituição do SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, em 1977, na 

realidade, já era o precursor da própria Seguridade Social que viria a ser insculpida na nova 

Constituição. 

Por que Seguridade Social? 

Principalmente, para mudar paradigmas, instituindo políticas de proteção social lastreadas 

no direito. 

Dada a nossa pouca tradição institucional no trato da questão social, o que se fez, na 

prática, foi consolidar e ampliar o que já vinha sendo implementado, nas três áreas que 

passariam compor a Seguridade Social e que se considerou como o consenso mínimo 

possível. 

Na Previdência, com a proposição de adoção de princípios que ensejassem novas regras 

baseadas sobretudo no respeito à dignidade das pessoas, além da busca da universalização 

do acesso. 

Na Assistência Social, reconceituando assistência como promoção social, como forma de 

se retirar a chaga do tradicional assistencialismo até então vigente, possibilitando a proteção 

a toda a família, e com determinação, no texto constitucional, de benefício de valor mínimo 

às pessoas portadoras de defi ciência e aos idosos, desde que carentes. 

Aqui se buscava a efetiva mudança de paradigma: direito em vez de favor. E daqui se 

esperavam as maiores fontes de reação, pelo que essa mudança representaria. 

Na Saúde, buscava-se o acesso universal, especialmente pelo processo de 

descentralização que já estava em marcha, por meio do SUDS – Sistema Unifi cado e 

Descentralizado de Saúde. 

Por fi m, para fazer face a essas mudanças seria necessário dotar a proteção social, pelo 

menos a vinculada à Seguridade Social, de condições mínimas que a libertasse do jugo da 

área econômica. 

Sim, porque novamente a tradição do Estado brasileiro foi sempre a de privilegiar com 

recursos públicos apenas a acumulação de capital, por meio do fi nanciamento da infra- 

estrutura econômica e de empréstimos aos detentores do capital, generosos em volume, 

prazo, remuneração e até em sucessivos perdões. 



15

16 


Duas questões foram colocadas como primordiais. A diversifi cação das fontes de 

fi nanciamento, para dar garantia de estabilidade aos avanços pretendidos, inclusive nos 

momentos de crise fi scal, e a necessidade de implementação de orçamento próprio, para 

evitar a apropriação, pela área econômica, dos recursos que passariam a ser institucional e 

exclusivamente destinados à Seguridade Social. 

A Constituição Aprovada - Principais Avanços 

Conceito de Seguridade Social, como forma de assegurar direitos primários, tendo 

como fundamento a dignidade humana. 

Diversifi cação das fontes de fi nanciamento, para garantir os meios sufi cientes à 

adoção de políticas sociais fundamentais, inclusive e especialmente em momentos de crises, 

quando os segmentos de maior poder de pressão se apropriam dos recursos disponíveis. 

Orçamento Exclusivo para a Seguridade Social, para destacar, de forma sistemática e 

permanente, os recursos destinados ao fi nanciamento de políticas sociais básicas, quebrando 

a tradição do Estado brasileiro, que sempre assegurou recursos apenas à acumulação de 

capital. 

Objetivos fundamentais à proteção social, porque garantidores de políticas de direitos, 

tais como: 

– 

universalidade da cobertura e do atendimento 

– uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e 

rurais 

– 

– 

– 

– 

seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços 

irredutibilidade do valor dos benefícios 

eqüidade na forma de participação no custeio 

diversidade da base de fi nanciamento e 

– caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da 

comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados. 

Nova Forma de Calcular e de Reajustar Benefícios 

Merecem destaque essas duas importantes mudanças registradas na Constituição, por 

meio da Seguridade Social. 

Primeiro, passaram a ser corrigidos todos os salários-de-contribuição utilizados no cálculo 

dos novos benefícios, além da adoção da média aritmética simples, fazendo-se justiça no 

momento do reconhecimento do direito do cidadão. 

Para que se possa ter uma idéia da dimensão e da importância desses avanços 

constitucionais, em 93, quando a infl ação atingiu o ápice, com 2.489,11%, os segurados do 

Regime Geral de Previdência estavam protegidos. 

Isso porque já vigorava a nova fórmula de cálculo, que considerava a correção de todos 




os 36 salários-de-contribuição (ainda não havia cadastro que viabilizasse a ampliação do 

cálculo de benefício), além da adoção de média aritmética simples. 

Assim, por exemplo, se o segurado possuísse apenas seis Salários-de-Contribuição, 

todos eram corrigidos e a soma deles, dividida por seis. 

Segundo e igualmente importante, visando à preservação, em caráter permanente, do 

poder de compra dos benefícios, os seus valores passaram a ser reajustados pela infl ação 

integral. 

Para não deixar dúvida quanto à aplicação desse dispositivo constitucional, explicitou-se 

na Lei n. 8.213/91, artigo 41, inciso II, o INPC/IBGE, considerado o índice mais adequado, 

em razão de seu corte de renda e de sua abrangência nacional, como forma de assegurar 

transparência aos usuários da Previdência. 

Referido dispositivo vigorou apenas de 1991, data de promulgação da lei que regulamentou 

o plano de benefícios do Regime Geral, até o ano de 1992, quando essa norma foi revogada, 

na administração do Ministro Antônio Britto. 

A partir de então, inicialmente trocado pelo Índice de Reajuste do Salário Mínimo, e até 

ano 2000, o INPC, passou a ser substituído por vários outros índices aceitos como ofi ciais. 

Recomeçava, a partir de então, em níveis acentuados, novo período de perdas dos 

valores dos benefícios que alcançaram, nesse período, 31,33%. 

Dessa forma, as perdas verifi cadas de 93 a 99 e descontados os ganhos reais pouco 

expressivos, obtidos a partir de 2000 até março de 2008, resultam em perdas totais 

acumuladas da ordem de 30,31%, que requerem um índice de reajuste de 43,49% para a 

sua completa recomposição. 

Essa recomposição é devida, em face da garantia de preservação do valor real dos 

benefícios inserida na nova Constituição, e deve ser resolvida de forma negociada, evitando- 

se mais sofrimento para os usuários da Previdência Social. 

Expansão da Cobertura Rural. 

A conjugação de objetivos como a universalidade da cobertura e do atendimento, a 

uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais e a 

eqüidade na forma de participação no custeio, bem como, a redução em cinco anos na idade 

de aposentadoria, possibilitaram o maior avanço em matéria de inclusão previdenciária à 

área rural. Essa expansão foi especialmente acentuada em relação aos segurados especiais, 

assim entendidos aqueles que vivem em regime de economia familiar. 

Principais Distorções 

Considerado normal mesmo em qualquer processo democrático, a Constituição de 88, ao 

avançar de forma insofi smável na busca da proteção social, também registrou importantes 

distorções que precisam ser revistas, a fi m de melhorar ainda mais o alcance dos objetivos 



17

18 


pretendidos de solidariedade e de justiça social. 

Manutenção da Aposentadoria por Tempo de Serviço (hoje, tempo de contribuição) 

e inclusão também da Aposentadoria por Tempo de Serviço Proporcional para a 

Mulher. 

Segundo os fundamentos da doutrina previdenciária, além da universalidade de acesso, 

o que não ocorre com esse tipo de benefício, o segurado só deve ter direito à proteção 

previdenciária quando perder a capacidade de trabalho, ou seja, quando atingido por qualquer 

um dos riscos sociais universais, como doença, invalidez, idade avançada, desemprego 

involuntário e morte. 

A Aposentadoria por Tempo de Contribuição não se enquadra em nenhum desses riscos. 

As pessoas completam as regras, mas continuam em plenas condições laborais. Embora a 

contribuição seja indispensável, mas é uma exigência subsidiária, nunca condição exclusiva 

para a obtenção de benefício. 

Detalhamento de regras para assegurar ‘direitos’. 

Na disputa para garantir proteção da Previdência, independentemente de enquadramento 

na boa técnica previdenciária, os segmentos sociais mais organizados se engalfi nharam 

e pressionaram para fazer constar do texto constitucional regras que lhes assegurasse 

condições de obtenção de benefício, normalmente em condições vantajosas. 

Assim, a Carta de 88 fi cou eivada de detalhes, próprios de leis e de decretos, que só 

interessam àqueles que querem continuar merecendo certos privilégios que há muito já 

deveriam ter sido extirpados. 

Mesmo parâmetros que estivessem de acordo, por exemplo, com o padrão demográfi co 

da época e com os níveis de contribuição não deveriam constar do texto da Constituição, 

porque mutáveis e, por essa razão, ensejariam revisões constitucionais desnecessárias. 

Tudo isso implica maior difi culdade para reformar a Carta Política, dadas as exigências de 

duas votações em cada Casa legislativa, além de quorum qualifi cado, para que se proceda 

qualquer alteração. 

Previdência Complementar, de direito público. 

Por absoluta falta de maturidade na compreensão do processo de gestão de Fundos de 

Pensão, inseriu-se na Seção da Previdência Social a manutenção de seguro coletivo, de 

caráter complementar e facultativo, mediante contribuições adicionais. 

Com isso, cometeu-se o equívoco de pretender-se gerir esse indispensável instrumento 

de preservação de rendas mais altas e de fi nanciamento do desenvolvimento por meio de 

gestão com regras de direito público. 

Isso inviabiliza a gestão dos Fundos de Pensão, porque, obedecendo às regras de direito 

público, qualquer aquisição só pode ser feita, mediante licitação e as vendas, exclusivamente 

via leilão. 




Esses procedimentos são incompatíveis com a indispensável agilidade do processo 

decisório na gestão desses fundos, sem o que não se obtém o desempenho necessário na 

rentabilidade dos recursos aplicados. 

Esse engano só foi corrigido dez anos depois, por meio da Emenda Constitucional n. 

20/98, que instituiu a Previdência Complementar de caráter autônomo, gestão de natureza 

privada e facultativa. 

Recomposição de perdas, atrelando, temporariamente, o valor dos benefícios ao 

Salário Mínimo (ADCT, art. 58). 

Gravíssimo equívoco foi essa opção feita pelos constituintes, baseados em posição das 

Centrais Sindicais, capitaneada pela Força Sindical. 

São várias as razões que não recomendavam e não recomendam a vinculação de 

prestações previdenciárias ao salário mínimo, exceto o piso: é apenas a remuneração mínima 

à prestação de serviços básicos não qualifi cados; não é fator de correção de coisa alguma; 

ninguém ganha, enquanto ativo, em número de salários mínimos; tem comportamento 

absolutamente errático, dada a ausência de política governamental nesse sentido; proibição 

da própria Constituição; tempo determinado de vinculação, gerando confl ito com as regras 

novas; propicia ganhos reais a todas as faixas de renda, benefi ciando de forma injusta os 

detentores de rendas mais altas, que têm padrão de consumo diferenciado; inversão de 

prioridades, tendo em vista problemas mais graves, como a não inclusão previdenciária, 

hoje estimada em cerca de 30 milhões de pessoas ocupadas, sem qualquer proteção, etc. 

A Secretaria de Estudos Especiais do Ministério da Previdência ofereceu à negociação, no 

momento constituinte, outras alternativas, sugerindo a utilização do Índice da Cesta Básica, 

por ser o mais antigo e o que melhor recompunha as perdas dos valores dos benefícios. 

Mais ainda, alertou de forma veemente e incisiva, que a opção pela paridade com o 

Salário Mínimo, embora parecesse mais transparente, por ser de fácil assimilação pelo 

trabalhador, embutia duas graves implicações, além de não assegurar a recuperação das 

perdas imputadas aos benefícios ao longo de sua utilização. 

Primeiro, porque a decisão seria temporária e, de fato o foi, pois só vigoraria até 

a implantação do plano de benefícios, por meio de lei regulamentadora dos dispositivos 

constitucionais. 

Ainda assim, os usuários da Previdência guardariam na memória essa paridade, já que 

o valor do benefício seria transformado em número de salários mínimos. 

A partir do momento em que ocorresse o desatrelamento do salário mínimo, quando os 

benefícios passassem a receber, corretamente, a infl ação integral, mas, ainda assim, índice 

inferior ao que seria concedido ao salário mínimo, os segurados iriam perceber claramente 

esse descompasso entre a aplicação da infl ação integral e o índice concedido ao salário 

mínimo. 



19

20 


Em segundo lugar, a conseqüência seria culpar, como de fato têm sido feito, a instituição 

previdenciária por esse descompasso em relação ao salário mínimo, mas não em relação à 

infl ação. 

Ademais, a justiça tem sido abarrotada de pedidos de reparação, ou seja, pela continuidade 

da paridade com o salário mínimo, embora sem chance de sucesso, tendo em vista que essa 

foi decisão da própria Constituição. 

O resultado, antevisto pela Secretaria de Estudos e registrado no próprio Congresso 

Nacional, tem sido de enorme sofrimento para os aposentados e pensionistas da Previdência 

e de igual desgaste para a instituição previdenciária, além da sobrecarga desnecessária da 

justiça, cuja qualidade da prestação jurisdicional continua deixando muito a desejar. 

Retrocessos na Implementação da Constituição de 88 

As distorções não fi caram adstritas ao momento de feitura da Constituição. As forças 

conservadoras continuaram resistindo aos avanços consignados em relação à Seguridade 

Social, atuando sempre e deliberadamente para não cumprir as suas determinações ou 

fazê-lo de maneira distorcida. 

Não Implementação do Orçamento Exclusivo da Seguridade Social. 

A primeira atitude do governo foi não encaminhar a proposta orçamentária na forma 

determinada pela Constituição. 

O Orçamento da Seguridade deveria ser autônomo (art. 165, 5º) e sua elaboração ser 

de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela Saúde, Previdência Social e Assistência 

Social, assegurada a cada área a gestão de seus recursos (art. 195, 2º). 

Mais lastimável tem sido a aceitação cordata dessa anomalia pelo Congresso Nacional, 

em fl agrante deslealdade institucional de dois dos três poderes da República. 

Para aparentemente ‘driblar’ a exigência constitucional, os orçamentos passaram a ser 

apresentados juntos, mas como se fossem apenas um: Orçamento Fiscal e Seguridade 

Social. 

Essa simplifi cação foi tão ‘natural’ que desrespeitou-se até a regência gramatical. Não 

são dois orçamentos, apenas um. O que não se percebeu ou não se quis perceber é que essa 

manobra signifi caria, na prática, a transferência dos superávits orçamentários que ocorreriam 

todos os anos, sistematicamente, do Orçamento da Seguridade para o Orçamento Fiscal. E 

fi cou por isso mesmo. 

Instituição da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF 

(ECs 3/93; 12/96 e 21/99). 

A Seguridade Social nunca necessitou dessa nova contribuição social. 

A sua criação decorreu da intenção hegemônica de ampliação do poder da União, por 

meio da área econômica, em aumentar as suas receitas, em face de duas razões: não 




repartir esses recursos com Estados e Municípios, atropelando a Federação, e desonerar 

o Orçamento Fiscal, repassando à Seguridade despesas que nada tinham a ver com 

Previdência, Saúde e Assistência Social. 

Como se sabe, as contribuições sociais, diferentemente de impostos, não atendem a 

dois princípios tributários: anualidade ou anterioridade, e sim o da noventena, porque podem 

ser instituídas ou alteradas e cobradas em noventa dias; e não são repartíveis com Estados 

e Municípios. 

Isso quer dizer que cada real arrecadado por meio de contribuições sociais representa 

um real disponível na União, enquanto cada real arrecadado com o Imposto de Renda e 

o Imposto Sobre Produtos Industrializados, por exemplo, a União só dispõe de cerca de 

cinqüenta centavos. A outra metade é repartida com Estados e Municípios, por meio do FPE 

- Fundo de Participação dos Estados e do FPM - Fundo de Participação dos Municípios. 

Vale lembrar, também, a chantagem que se fez contra a sociedade: a apelação de que 

sem os recursos da CPMF a saúde iria parar, além da exploração do nome de conceituado 

médico que dirigia o Ministério da Saúde, àquela época. 

A evidência fi nal de que a Seguridade não necessitava dessa Contribuição decorre dos 

sucessivos saldos positivos entre receitas e despesas da Seguridade, registrados todos os 

anos, e mesmo com a sua extinção, ocorrida no fi nal de 2007, a Seguridade continuou a 

funcionar, a despeito de todos os demais esbulhos contra ela praticados. 

Desvinculação de Receitas ou Transformação de pelo menos 20% das Contribuições 

Sociais em Recursos Fiscais. 

Apenas mais uma manobra, dessa vez sem subterfúgios, que resultou em claro saque 

das receitas da Seguridade Social. 

Aproveitando mais um momento de grave crise fi scal e que perdura indefi nidamente, 

contando sempre com a complacência do Congresso Nacional, vem sendo retiradas vultosas 

somas de recursos da Seguridade. 

Em 94 e 95, por meio do FSE - Fundo Social de Emergência (ECR 1/94); de 96 a 99, via 

FEF – Fundo de Estabilização Fiscal (ECs 10/96 e 17/97) e, a partir de 2000, por meio da 

DRU – Desvinculação das Receitas da União (EC 27). 

Tudo isso com um só objetivo: aumentar o superávit primário, para assegurar o pagamento 

do serviço das dívidas interna e externa. 

Lei de Responsabilidade Fiscal – pagamento de benefícios do Regime Próprio de 

Previdência da União e da Folha de Ativos dos Servidores Civis e Militares, com 

Recursos da Seguridade Social. 

Por meio dessa importante lei complementar, que estabeleceu conceitos básicos de 

gestão de recursos públicos, executivo e legislativo concordaram em, mais uma vez, desviar 



21

ecursos destinados à Seguridade Social. 

22 


O artigo 24 dessa lei, trata da despesa da Seguridade Social. 

Nesse dispositivo, assegura condições especiais típicas de despesas relacionadas a 

pagamento de benefícios, pelo seu caráter indispensável e garantidor da dignidade humana. 

Porém, igualmente permite interpretação canhestra para incluir nas despesas da Seguridade 

os gastos com servidores públicos e militares, ativos e inativos, e pensionistas. 

Os regimes dos servidores públicos e dos militares não compõem a Seguridade Social, 

por terem regras próprias, bem mais vantajosas do que as do Regime Geral. 

Como compreender, então, que esses regimes, e mais do que isso, a própria folha de 

pagamento de ativos, sejam bancados com recursos da Seguridade Social? É apenas mais 

um esbulho. 

Seria de todo desejável que integrassem o Regime Geral, por meio da unifi cação desses 

regimes ou pela igualação de regras. Entretanto, antes disso, todas essas despesas serem 

fi nanciadas com recursos destinados à Seguridade é, simplesmente, mais um desvio 

praticado, visando à desoneração do Orçamento Fiscal. 

Lei de Responsabilidade Fiscal – criação de Fundo de Previdência Social. 

Há ainda algo de maior gravidade em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal no 

tocante à Seguridade Social. Nas suas Disposições Finais e Transitórias, artigo 68, é criado 

o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, com a fi nalidade de prover recursos para o 

pagamento dos benefícios desse regime. 

Referido fundo é constituído, entre outras fontes, da Folha de Salários e de recursos 

provenientes do Orçamento da União, ou seja, do Orçamento Fiscal. 

Assim, garantindo apenas a Folha de Salários para fi nanciar o Regime Geral, fi ca 

caracterizada a existência de défi cit desse regime, ao mais completo arrepio do que preconiza 

a Constituição. 

A Carta Política determina a existência do Orçamento da Seguridade Social, 

separadamente, conforme já mencionado, mas essa determinação é solenemente 

rejeitada. 

Cria-se um fundo, por uma lei infraconstitucional, segmentando uma fonte, a Folha de 

Salários, para fi nanciar o Regime Geral, quando essa receita deveria compor com as demais 

fontes (CONFINS e Lucro líquido das Empresas) o Orçamento da Seguridade. 

Mais ainda, a Folha de Salários já seria insufi ciente para fi nanciar o Regime Geral, 

mesmo sem os avanços constitucionais, dado o seu progressivo esgotamento em face das 

mudanças no perfi l do mercado de trabalho. 

Como a Folha de Salários poderia continuar fi nanciando a Previdência, após a 

implementação dos novos dispositivos de melhoria do cálculo e reajuste dos benefícios, do 

piso de um salário mínimo, da inclusão dos rurais, entre outros? 




Na realidade, arranjou-se uma pretensa forma jurídica de justifi cativa para o chamado 

‘défi cit’ da Previdência Social, apesar de seu surrealismo, ou apenas mais uma deslealdade 

institucional. 

Maior? 

Como pode uma lei, mesmo sendo complementar, desdizer a Constituição, a Lei 

A desfaçatez ultrapassa todos os limites quando se observa que os recursos para cobrir 

o ‘défi cit’ vêm das outras fontes que deveriam compor o Orçamento da Seguridade Social. 

Inclusão de Despesas Alheias à Seguridade Social 

Em outra frente, como se os desvios e saques de recursos destinados ao fi nanciamento 

da Seguridade Social não fossem sufi cientes, passou-se a incluir todo tipo de despesa sem 

qualquer ligação com a Seguridade. 

Da demarcação de terras indígenas à compra de goiabada para palácios, tudo passou a 

ser despesa da Seguridade, numa clara intenção de desonerar o Orçamento Fiscal e, com 

isso, viabilizar a verdadeira prioridade nacional de sempre, o pagamento do serviço das 

dívidas interna e externa. 

Superávit acumulado das Contas da Seguridade Social 

Considerando-se apenas as principais fontes de fi nanciamento em confronto com as 

despesas efetivas da Seguridade Social, de forma simplifi cada, para fi ns didáticos, estima- 

se que os saldos positivos acumulados nesses vinte anos, a preços de dezembro de 2007, 

atinjam cerca de R$ 540,0 bilhões, o correspondente a duas vezes as despesas da própria 

Seguridade, em 2007, conforme tabela anexa. 

Essa a dimensão dos desvios perpetrados contra a Seguridade Social. 

Atraso na Regulamentação Infraconstitucional. 

No caso da Previdência, embora a Constituição tenha estabelecido prazos claros para a 

regulamentação de seus dispositivos (ADCT, art. 59), nada foi atendido. 

O poder executivo deveria ter apresentado os projetos de lei em até seis meses, mas não 

o fez, embora o Ministério da Previdência, por meio de sua Secretaria de Estudos Especiais, 

os tivesse encaminhado dentro desse prazo. 

O Congresso Nacional, que tinha seis meses para apreciá-los, também não cumpriu sua 

responsabilidade. 

A implantação progressiva, prevista para dezoito meses, igualmente não aconteceu. 

Desvirtuamento da Função do Conselho Nacional de Previdência e Extinção do 

Conselho Nacional de Seguridade Social. 

O poder executivo encaminhou e, novamente o legislativo aceitou, que o Conselho 

Nacional de Previdência Social tivesse competências apenas consultivas, especialmente 

pela composição não paritária: seis representantes do governo, três dos aposentados e 

pensionistas, três dos trabalhadores e três dos empregadores. Dessa forma, os assuntos 



23

24 


do mais alto interesse institucional não são apreciados pelo CNPS, que toma conhecimento 

pela imprensa ou só passam pelo seu crivo apenas para o carimbo homologatório. 

Fato da maior gravidade, mas sem qualquer repercussão, foi a extinção do Conselho 

Nacional de Seguridade Social, em 99, órgão que deveria fi xar as diretrizes para toda a 

Seguridade e, sobretudo, aplicar a eqüidade social, fi xando critérios para a expansão das 

três áreas que a compõe, especialmente em relação à distribuição de recursos, por meio do 

Orçamento da Seguridade. 

Atrelamento do Teto do Regime Geral ao Salário Mínimo. 

Como já ocorrera no passado, os setores mais organizados e de renda mais alta, têm 

logrado êxito em pressionar o Regime Geral de Previdência para a obtenção de aposentadorias 

de maior valor, ao obterem a elevação do teto de benefícios, periodicamente, para valores 

correspondes a dez salários mínimos. 

Isso apesar desse teto, desde a regulamentação dos dispositivos constitucionais, por 

meio da Lei 8.213/91, receber os mesmos índices de reajustes aplicados aos benefícios do 

Regime Geral. 

Ainda assim, as Emendas Constitucionais de n. 20/98 e 41/93, sem qualquer base 

técnica, elevaram artifi cialmente o teto do Regime Geral para valor correspondente a dez 

salários mínimos das respectivas épocas de seu encaminhamento e/ou aprovação. 

Com isso, além de insistir-se nesse equivocado atrelamento ao salário mínimo, mesmo 

sem dizê-lo, estabeleceu-se mais um descompasso, nesse caso em relação a quem já vinha 

recebendo seus benefícios pelo teto ou próximo a ele, e que, a partir dessa nova elevação 

atípica, passa a ter a impressão de perda do valor de seu benefício. 

Fator Previdenciário. 

A adoção do fator previdenciário deveu-se, basicamente a dois fatores. 

O primeiro, como se fosse uma vingança, em face da derrubada, pelo Supremo Tribunal 

Federal, do tênue e equivocado limite de idade imposto à Aposentadoria por Tempo de 

Contribuição na Emenda 20/98. 

Registre-se, à guisa de esclarecimento, que esse limite de idade, que não encontra 

respaldo na doutrina previdenciária, foi apenas uma tentava de amenizar os efeitos perversos 

da manutenção dessa aposentadoria. 

Isso porque ela não atende a nenhum dos princípios que devem reger um regime de 

previdência, à exceção da própria contribuição. 

O acesso a essa aposentadoria não é universal, tendo em vista que a maioria dos 

segurados ou se aposenta por invalidez ou por idade, quando não morrem antes. 

Mais grave ainda, é que as pessoas completam os requisitos para a obtenção dessa 

aposentadoria, mas sem perder a sua capacidade de trabalho, negando um dos mais 

importantes princípios condicionantes da retirada do mercado de trabalho, que é a perda da 



capacidade laboral. 


O segundo, como esse benefício, além de injusto, é o mais caro do sistema, utilizou-se 

de uma fórmula aparentemente sofi sticada, que considera tempo e alíquota de contribuição, 

a idade e até a sobrevida na data da aposentadoria. 

Na prática, o Fator Previdenciário funciona apenas como um violento redutor do valor 

do benefício, notadamente para as mulheres, por terem idade mais reduzida na data de 

concessão desse benefício. 

A Aposentadoria por Tempo de Contribuição é a razão maior da concessão de 

aposentadorias precoces, logo, quanto mais jovem, maior o desconto. 

Em face disso, a idéia é retardar a concessão dessa aposentadoria, o que fi ca claro 

quando se observa a tabela resultante da aplicação da fórmula, que só anula o efeito do 

desconto causado pelo Fator Previdenciário quando o segurado possuir, além dos 35 anos 

de contribuição, no caso do homem, idade superior a 60 anos. 

A partir dessa condição, aumentando a idade e/ou o tempo de contribuição o Fator passa 

a aumentar o valor do benefício, limitado ao teto, o que funciona como mais uma enganação, 

pois essa aposentadoria é quase sempre concedida a quem contribui pelo teto, de nada 

adiantando prosseguir contribuindo. 

Emendas Constitucionais 41/2003 e 47/2005. 

A Emenda 41, alterou algumas regras para a concessão de aposentadoria para o servidor 

público. 

Entre elas, a adoção da média das remunerações obtidas nas atividades privada e 

pública, para o cálculo da aposentadoria, bem como o reajuste para preservar, em caráter 

permanente, o valor real do benefício, embora aplicáveis somente aos que entrarem no 

serviço público a partir de janeiro de 2004. Os efeitos dessas medidas só começarão a ser 

sentidos, portanto, a partir de 2034/2039. 

Houve também o restabelecimento da contribuição de inativos e pensionistas do setor 

público, aprovada na EC 20/98 e derrubada pelo Supremo Tribunal Federal. 

Fora essas mudanças, praticamente tudo o mais foram regras de transição em profusão, 

para atender às mais diversas situações, com superposição de normas, gerando enorme 

confusão. 

Houve claro retrocesso até em relação à Previdência Complementar (bem defi nida na 

Emenda 20/98), ao estabelecer gestão de natureza pública, o que inviabiliza a administração 

desses fundos. Adicionalmente, só permite plano de contribuição defi nida, impedindo a 

possibilidade de oferecimento de benefícios considerados não programáveis, bem como 

autorizando apenas a instituição de fundos fechados. 

Merece registro, pela novidade que representa, a inserção, na EC 41, de sistema especial 

de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, com garantia de benefício de 



25

26 


um salário mínimo, exceto a aposentadoria por tempo de contribuição. 

Dispositivo desnecessário, porque um dos princípios que regem a Previdência Social é 

o da eqüidade contributiva, segundo o qual o segurado deve contribuir de acordo com suas 

possibilidades. O melhor exemplo da aplicação desse princípio está na inclusão dos rurais 

na Previdência, especialmente os chamados segurados especiais. 

Já a Emenda 47, que decorreu de acordo para a aprovação da Emenda 41, em nada 

avançou, mas aumentou o grau de complexidade das regras de transição, tornando tudo 

mais confuso ainda. 

Ampliou o sistema especial de inclusão previdenciária, previsto na EC 41, acrescentando 

as donas de casa, sem renda própria, além de assegurar alíquotas e carências inferiores às 

vigentes para os demais segurados do Regime Geral. 

Como incluir pessoas na Previdência, mesmo desenvolvendo importante atividade para a 

família, mas não necessariamente ligadas à atividade produtiva e ainda assim sem qualquer 

rendimento e, portanto, sem possibilidade contributiva? 

Como identifi car essas pessoas para evitar que outras se aproveitem dessa situação e 

se apropriem dessa possibilidade de proteção? 

Seria dever da Previdência ou da Assistência propiciar essa cobertura? 

Outra questão é saber-se da prioridade dessa preocupação, especialmente no nível 

constitucional, em face do que já se comentou, especialmente considerando o enorme 

contingente de trabalhadores ocupados efetivamente em atividades produtivas, submetendo- 

se a riscos sociais relevantes, e sem qualquer proteção previdenciária. 

Separação das Contas. 

Não implementado o Orçamento da Seguridade Social, separadamente, começaram a 

surgir ‘alternativas’ para resolver o problema do ‘défi cit’ da Previdência. 

Assim, em vez de se lutar para a implantação do meio fundamental que viabilizaria a 

efetividade da Seguridade Social, o seu Orçamento, passou-se a tentar outras formas de 

solução desse problema. 

Basicamente, duas opções vêm sendo apresentadas. 

Uma, é a busca por novas fontes, além da Folha de Salários, para complementar o 

fi nanciamento para a Previdência. 

Parece que todos se esquecem que a Previdência deixou de ter recursos próprios desde 

a Constituição de 88, com o advento da Seguridade Social. 

É preciso fi car claro que a diversifi cação das fontes de fi nanciamento foi exatamente 

para ampliar as ações nas áreas de Previdência, Assistência e Saúde. 

As mudanças na Previdência implicariam, necessária e previsivelmente, aumento de 

custos, bem como nas outras áreas, que seriam cobertos pelas novas fontes que integrariam 

o Orçamento da Seguridade. 




Como, agora, após a implementação desses avanços, além da necessidade de avançar 

ainda mais, pretende-se retornar à situação anterior à Constituição? 

Contraditoriamente, vêm sendo mantidos intactos os mesmos dispositivos constitucionais 

preexistentes, como o conceito de Seguridade e a exigência de elaboração de orçamento 

autônomo. 

Cada governo vem desvirtuando a aplicação dos dispositivos constitucionais ligados 

à Seguridade, sem, contudo, em nada alterar o desenho original que foi consignado na 

Constituição, certamente para não deixar a marca de retrocesso tão vergonhoso, como o de 

negar proteção mínima à população mais carente. 

A outra opção que vem sendo apresentada e já em processo de implementação, é 

separação das contas. 

O argumento básico é o de que as contas da Previdência foram contaminadas com 

despesas tipicamente assistenciais, como a inserção dos rurais (sic), entre outras. 

Nessa linha de raciocínio, ter-se-á que retornar a 1971, quando se iniciou a cobertura 

rural, ou mais ainda, em 1960, na primeira lei orgânica, para excluir os autônomos e outros 

seguimentos que não contribuíram de forma integral para a sua aposentadoria. É o cúmulo 

da mediocridade. 

Confunde-se transparência, cujo melhor lugar para ser praticada é na peça orçamentária, 

com miopia grave em não se querer perceber que essa separação de contas, típica 

contabilidade de botequim, traz em seu bojo enorme retrocesso. 

A conseqüência natural de manter vinculada à Folha de Salários apenas os benefícios 

urbanos, como se não existissem assalariados rurais, é retroceder exatos 20 anos, 

desprezando todo o esforço com a concepção de Seguridade, que não permite a estratifi cação 

de segmentos sociais por condição de renda ou grau de formalização, o que estigmatizaria 

o exercício de cidadania. 

Na visão do atual governo, para sanar o inexistente ‘défi cit’ da Previdência, vale qualquer 

solução, mesmo que desconectada de qualquer princípio, especialmente os que buscam a 

dignidade humana, como propugnado pela Seguridade Social. 

Transferir para o Orçamento Fiscal os segurados de baixa renda é condená-los a tratamento 

incompatível com sua condição de trabalhadores, porque passarão a ser considerados como 

benefi ciários de uma subpolítica previdenciária, já que a própria Assistência Social tem outro 

escopo de proteção. 

Não há dúvida de que, com o agravamento da crise fi scal, os primeiros a serem atingidos 

serão os dependentes de recursos vinculados ao Orçamento Fiscal. 

Para os benefícios já concedidos, dada a impossibilidade constitucional de cancelá-los, 

retornar-se-á à velha prática de achatamento sistemático, via reajustamento, para reduzir 

despesas. 



27

28 


Para os que aguardam atendimento, surgirão regras mais exigentes que difi cultem ou 

impeçam o acesso ao legítimo benefício. 

Isso era o que acontecia até o advento da nova Constituição, com o conceito de 

Seguridade Social. Foi até reiterado, em 94, com praticamente a proibição de acesso dos 

rurais à Previdência, por meio da OS/INSS n. 447, situação revertida, porém mediante longo 

e penoso processo de negociação que só resultou vitoriosa em face dos novos princípios 

constitucionais. 

Sobre essa separação de contas da Previdência, o Ministro da Fazenda, Guido Mantega 

afi rmou na imprensa, ‘mero arranjo burocrático’. Na realidade, muito mais que isso, conforme 

já demonstrado. 

Proposta de Emenda à Constituição PEC n. 233/2008. 

A PEC n. 233, simplifi ca a administração tributária federal e extingue as seguintes fontes 

de fi nanciamento da Seguridade Social: COFINS – Contribuição para o Financiamento 

da Seguridade Social, a CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líqüido e desonera, 

gradativamente, a Folha de Salários em 30%. 

Em substituição aos recursos das fontes extintas, destinam-se 38,5% (ou 39%) de novo 

Imposto, o IVA-F, para a Seguridade Social. 

Não explicita a compensação pela desoneração gradativa da Folha de Salários. 

Como nas vezes anteriores, não são alterados os dispositivos constitucionais relativos à 

concepção de Seguridade, inclusive a elaboração de seu Orçamento, separadamente. 

Fica claro, sem qualquer sombra de dúvida, o completo aniquilamento da essência 

garantidora do que deveria ser o fi nanciamento da Seguridade Social: a diversifi cação de suas 

receitas, via contribuições sociais e a elaboração de seu orçamento, de forma autônoma. 

Até agora a discussão era em torno da não elaboração do Orçamento da Seguridade, 

separadamente. Com a aprovação dessa PEC, esse debate perde sentido, porque, 

defi nitivamente, não há mais chance de sua implementação, dada a concentração de 

recursos em apenas impostos. 

A Folha de Salários, única contribuição remanescente, mas que terá dimensão bem 

menor, dada a desoneração gradativa de 30%, continuará a fi nanciar os benefícios da 

Previdência urbana. 

A questão imediata tem a ver com toda a maquiagem que vem sendo engendrada pelo 

governo, com seu ‘mero arranjo burocrático’, nas palavras do Ministro da Fazenda, que 

também cai por terra, com a redução gradativa pretendida. 

Resta apenas o registro para a história de que o atual governo será lembrado, como o 

que sepultou a concepção de Seguridade, ao jogar-lhe a par de cal, por meio da PEC n. 

233, a despeito de importantes e ao mesmo tempo preocupantes avanços sociais, via Bolsa 

Família. 




O mais lastimável é que, quando na oposição, o hoje partido do governo era o maior 

defensor da Seguridade Social, pressionando, diuturnamente, os governantes da época para 

que cumprissem a Constituição, especialmente na área de proteção social. Assumindo o 

governo, passou à condição de algoz da Seguridade, perdendo a dignidade conquistada com 

muita luta e levando junto a possibilidade de assegurar dignidade a milhões de pessoas. 

Considerações Finais, Enfrentando os Novos Desafi os 

A introdução do conceito de Seguridade Social, a despeito de várias distorções, de saques 

e desvios de seus recursos e da não implementação autônoma de seu orçamento, representou 

enorme avanço à proteção social brasileira, com a adoção de políticas públicas lastreadas no 

direito. 

Ademais, também representou importante mudança de paradigma: recursos públicos 

ampliados passaram, também sistematicamente, a ser direcionados para a área social, além de 

sua tradicional destinação para a acumulação de capital. 

Como conclusão e na esperança de que se retome o caminho trilhado em 88, recomendo: 

No Regime Geral, a urgente necessidade de adequação, a partir do texto constitucional, 

da aposentadoria por tempo de contribuição a princípios básicos recomendados pela doutrina 

previdenciária, transitando-a para a aposentadoria por idade, sem o que o Brasil continuará 

campeão na concessão de aposentadorias precoces. 

Nesse sentido, sugiro aproveitar, nessa transição da aposentadoria por tempo de contribuição 

para a aposentadoria por idade, a inadequada proposta de simples extinção do fator previdenciário, 

sob exame no Congresso Nacional. 

Como, em média, as pessoas estão se aposentando por tempo de contribuição aos 53 anos de 

idade, sugiro acrescentar um ano de idade durante doze anos, até transformar-se na aposentadoria 

por idade, que é o benefício efetivamente adequado para atender ao risco social idade avançada. 

Em sentido decrescente, utilizar-se-ia o fator previdenciário, para, gradativamente, também ao 

longo de doze anos, ele auto-extinguir-se. 

Ainda no Regime Geral, deve-se reconceituar pensão como razão de dependência e prosseguir 

na luta pela unifi cação de regimes ou de regras entre os vários regimes existentes. 

No setor público, Regimes Próprios, é imperiosa a necessidade de ajustes para reparar 

as confusões resultantes das ECs n. 41 e n. 47, especialmente em relação ao cálculo das 

aposentadorias, reajuste e teto. 

Quanto à implementação do Orçamento da Seguridade Social, nada há a alterar na Constituição. 

Depende apenas de decisão de governo comprometido com a proteção social, pois os artigos. 

165, 5º e 195, 2º da Carta Magna já estão excessivamente detalhados para esse fi m. 

Os artigos 24 e 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal precisam ser extirpados, porque, 

estranhamente, atropelam claras decisões constitucionais, que inviabilizam a implementação da 



29

Seguridade Social. 

30 


O primeiro, pelo aumento indevido de seus gastos, ao incluir despesas de benefícios do Regime 

Próprio da União e da própria folha de ativos de servidores e militares, nas contas da Seguridade, 

mesmo sem a ela pertencerem. 

O segundo, porque, a pretexto de criar, desnecessariamente, um Fundo para o Regime 

Geral de Previdência, na prática, especializa o fi nanciamento da Seguridade, desrespeitando os 

dispositivos constitucionais de elaboração de seu orçamento exclusivo, conforme o determinam os 

seus artigos 165, 5º, e 195. 

Mais inaceitável ainda, porque surreal, é que esse fundo é composto pela Folha de Salários 

e por transferências da união, entre outras, e, no caso de necessidade de aporte de recursos ao 

Regime Geral, as fontes seriam as demais receitas da própria Seguridade. 

A proposta de reforma tributária, contida na PEC n. 233, não deve prosperar, porque, além de 

não avançar na busca de objetivos de justiça fi scal, ao continuar a tributação em bens de consumo, 

liquida, defi nitivamente, a possibilidade de adequado fi nanciamento da Seguridade Social e o seu 

correspondente orçamento. 

As características socioeconômicas brasileiras ainda são de extrema desigualdade, com 

educação sofrível e com relações de trabalho e de produção com fortes traços escravocratas. 

Diante disso e após mais de 23 anos de intensa participação na Previdência Social e, portanto, 

na Seguridade, reitero, sem qualquer sombra de dúvida, que o Regime Geral de Previdência só tem 

condições de cumprir sua indispensável função protetiva como política integrante da Seguridade 

Social. 

Exigir-se que o trabalhador de rendimento abaixo do mínimo, contínuo ou não, fi nancie 

integralmente o seu benefício é o mesmo que não desejar a sua proteção. 

Mesmo porque esse cidadão, estando ocupado, corre riscos que precisam ser cobertos, 

não devendo o seu baixo nível de renda e/ou o seu grau de formalização ser impeditivos para a 

desatenção por parte da Previdência Social, porque integrante a Seguridade Social. 

Cabe a essa política-mãe, implementada nos moldes estabelecidos na Constituição, a 

responsabilidade de integrar as ações políticas que envolvem toda a proteção social e suas relações 

com as atividades econômicas, viabilizando os recursos necessários à garantia da dignidade da 

pessoa humana. 



RECEITA 

Folha de salário 

COFINS 

IPMF/CPMF 

CSLL 

TOTAL DAS RECEITAS 

DESPESA 

Saúde 

Previdência Social (2) 

Assistência Social 

TOTAL DA DESPESAS 

SALDO ACUMULADO 

Referências Bibliográfi cas 


ANFIP. Ciclo de Estudos sobre Seguridade Social, Coordenador Celecino de Carvalho Filho, 5 

volumes, 1994. 

_____. A Previdência Social no Mundo, 5 volumes, 1997/99. 

Balera, Wagner, A Seguridade Social na Constituição de 88, São Paulo, Editora Revista dos 

Tribunais,1989. 

1989 

- 

1.014 

13.476 30.214 24.216 18.535 22.461 74.185 119.549 133.133 180.197 201.876 181.993 197.390 206.539 211.497 215.350 248.944 272.891 294.583 312.268 

26 

295 

1990 

Borges, Mauro Ribeiro, Previdência Funcional, Curitiba, Juruá Editora, 2006. 

Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988. 

_____. Legislação previdenciária brasileira, desde 1923. 

Carvalho, Celecino Filho, A ótica da Previdência Social no Fortalecimento de Mecanismos de Controle 

Tributário, UANFISCO/FGV, São Paulo, 1995. 

_______. A proposta de Reforma Previdenciária encaminhada pelo governo ao Congresso Nacional, 

o projeto aprovado na Câmara dos Deputados e as mudanças introduzidas pelo relator, no Senado, 

SINAFRESP/AFRESP, São Paulo, 1998. 

_______. Direito ao Amparo Assistencial, em Temas Atuais de Previdência Social, LTr, 1998. 

_______. Tendências dos Sistemas de Previdência Social na América do Sul, em Introdução ao 

Direito Previdenciário, ANPREV, Ltr, 1998. 

- 

4.743 

41 

787 

1991 

- 

3.773 

37 

513 

1992 

- 

3.345 

31 

462 

1993 

484 10.212 

4.285 

575 

1994 

4.928 

1.040 

_______. Reforma da Previdência: propostas alternativas e opção de governo, em Direito Atual, DF, 



1999 

87.048 

2.220 

2000 

93.600 

7.462 








96.108 97.057 97.835 107.411 117.701 130.694 140.412 

8.148 8.900 10.200 15.880 17.157 22.803 24.649 

4.581 4.599 12.058 11.504 14.131 73.146 115.572 125.412 133.877 145.286 147.114 158.886 167.777 170.637 179.393 209.679 224.222 253.907 263.997 

SALDO DA SEGURIDADE 8.895 25.616 12.158 7.031 8.329 1.038 

1995 

9.488 13.279 10.743 9.339 10.247 46.432 71.502 83.023 113.901 114.133 

367 

13.238 

1.677 

3.977 

1996 (1) 

2.974 12.193 9.701 5.851 7.444 12.613 34.442 36.610 37.581 47.582 57.027 64.904 70.252 69.730 70.022 88.881 97.258 97.846 101.835 

- 13.582 20.606 24.978 24.185 26.387 27.684 27.861 30.229 31.609 32.090 36.382 

13.500 15.133 19.555 12.939 14.700 13.792 17.026 19.632 22.423 26.323 33.954 33.639 

4.260 3.770 11.508 11.010 13.526 21.047 33.421 30.119 35.338 31.796 33.914 34.053 36.348 34.755 32.929 37.770 39.601 42.044 45.797 

30 51.059 80.474 93.447 96.599 111.299 110.980 117.371 123.281 126.982 136.265 156.029 167.463 189.060 193.550 

1.845 

1997 

1.940 

2.192 

7.721 46.320 56.589 34.879 38.503 38.761 40.860 35.957 39.265 48.670 40.676 48.271 

8.895 34.510 46.668 53.700 62.029 63.068 67.044 74.765 121.085 177.674 212.553 251.056 289.818 330.678 366.635 405.900 454.570 495.246 543.517 

Fonte: Fonte: STN, SRFB, MPOG, MPS 

1. Não houve arrecadação IPMF/CPMF 

2. Exceto Previdência do Regime Estatutário, extraido fluxo de caixa MPS 

Notas: 

* Resultado disposto pelas principais rubricas 

** Nas Receitas não incluem: correção FGTS, Concurso prognostico e receitas próprias dos órgão da Seguridade Social; 

Resultado da Seguridade Social - 1989 a 2007 

TABELA 1 

(R$ milhões corrigidos pelo INPC/IBGE de dezembro 2007) 

1998 

31

volume 1, n. 3, julho de 1999. 

32 


_______. A Previdência Social é Viável? Revista de Previdência Funcional, Curitiba, ano II, n. 5, 

dezembro de 2002. 

_______. Gestão Previdenciária: Modelos e Tendências, Revista Brasileira de Administração, Encarte 

Especial, Brasília, n. 44, novembro de 2003. 

_______. A Alta Rotatividade na Administração da Previdência Social, artigo não publicado, 2008. 

_______. A Previdência Social é Inefi ciente e Inefi caz, mas é Efetiva (e não tem Défi cit), artigo não 

publicado, 2008. 

Carta Social e do Trabalho, CESIT/UNICAMP, n.8, agosto/2008. 

Conselho Federal de Administração, Lei de Responsabilidade Fiscal: uma abordagem gerencial. 

Brasília, 3 volumes, 2001. 

Debates Contemporâneos, economia social e do trabalho, 4, Previdência Social: como incluir os 

excluídos? Organizadores Eduardo Fagnani, Wilnês Henrique e Clemente Ganz Lúcio, vários autores, 

São Paulo, Ltr, 2008. 

Fernandes, Anníbal, A Previdência Social Anotada, São Paulo, Edipro, 5ª edição, 1997. 

FUNDAÇÃO ANFIP, Análise da Seguridade Social, Brasília, vários anos. 

_______. Previdência Social, Regime Geral, Brasília, 3ª Edição, 2008. 

Leite, Celso Barroso, Um Século de Previdência Social, Zahar, 1983. 

_______. A Proteção Social no Brasil, Ltr, 1986. 

Stephanes, Reinhold, Reforma da Previdência, sem segredos, Editora Record, 1998. 

Viana, Maria Lúcia Teixeira Werneck, A Americanização (perversa) da Seguridade Social no Brasil, 

Ed. Revan, 1998. 




2. O legado da Constituição de 88: 

é possível incluir sem universalizar ? 1 



Lena Lavinas* 

André Cavalcanti** 

Resumo 2 : Este artigo tem por fi nalidade demonstrar os elevados níveis de exclusão 

que perduram na sociedade brasileira, apesar dos avanços da política previdenciária e das 

políticas compensatórias de transferência de renda. O défi cit de inclusão de que sofremos 

é conseqüência da ausência de instrumentos universais no âmbito da Seguridade, voltados 

para a equalização das condições de acesso e padrão de vida da população como um 

todo. O modelo contributivo continua a dominar o debate sobre a Seguridade, restringindo 

o escopo, efi cácia e efetividade do perfi l redistributivo do nosso sistema de proteção 

social. Neste artigo, vamos inicialmente demonstrar os défi cits de proteção que perduram 

na conjuntura presente, por termos uma política social que age ex-post e não ex-ante no 

combate à pobreza e à vulnerabilidade, situando os termos do debate atual seletividade 

versus universalismo; em seguida, vamos resgatar a inovação institucional introduzida por 

Beveridge ao demonstrar a que inclusão e universalismo são elementos indissociáveis para 

atuar na prevenção e na redução do risco, escopo esse ainda ausente do nosso sistema 

de proteção. Vamos ainda descrever como evoluiu o gasto público no período recente para 

questionar a afi rmação lugar-comum de que garantir renda mínima por insufi ciência de renda 

é um desincentivo à contribuição, estimando como se dá a contribuição indireta dos mais 

pobres ao orçamento da Seguridade Social. Finalmente, faremos algumas sugestões de 

como estender a cobertura da proteção social aos grupos mais fragilizados e vulneráveis da 

sociedade (versão de dezembro de 2007). 

1. O debate sobre exclusão: o falso embate entre clientelas 

(1) Agradecemos a Igor Briguiet, estudante de Economia do IE-UFRJ, a programação e os dados relativos à PNAD e a Roberto 

Loureiro Filho, economista pelo IE-UFRJ, um conjunto de tabelas sobre evolução do gasto social. 

(2) As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade de seus autores e não refl etem, necessariamente, o ponto de 

vista das instituições citadas. 

33

34 


Desde a criação do Sistema de Seguridade Social no Brasil, em 1988, e à medida 

que, ao longo da década de 90, regulamentou-se um conjunto importante de benefícios 

previdenciários e assistenciais, de impacto redistributivo evidente e signifi cativo, o debate 

acerca da adequação dos benefícios sem base contributiva integral (previdência rural) ou 

não-contributivos (BPC) continua fortemente polarizado. Essa é uma das vertentes que toma 

a disputa em torno ao grau e padrão de redistribuição que almejamos como sociedade. 

A inovação institucional do nosso sistema de proteção social foi precisamente: 1) 

introduzir uma dimensão mais universalista, de infl uência beveridgiana, para além do 

modelo bismarkiano que prevalece para concessão de aposentadorias, pensões e outros 

direitos previdenciários. Nesse sentido, é reconhecido o direito a uma renda monetária, 

independentemente de contribuição prévia. Justifi ca-se pela “necessidade” 3 ; e 2) garantir 

isonomia, igualando o valor do piso dos benefícios previdenciários e assistencial. 

Dois argumentos fomentam a crítica dos que se opõem ao perfi l do atual modelo de 

seguridade social brasileiro, que mescla direitos não-contributivos e, outros, contributivos. 

Por um lado, condena-se o direito a benefícios previdenciários por parte de indivíduos que 

não contribuíram regularmente ou em base sufi ciente (caso dos trabalhadores rurais), o 

que poderia gerar, no médio e longo prazo, desincentivos à contribuição (Sabóia, 2007), 

instituindo outros critérios (ditos “oportunistas”) de acesso ao benefício, no caso, ser e manter- 

se pobre (caso dos benefícios assistenciais). De outro, condena-se, também, a vinculação 

do piso previdenciário e assistencial ao salário mínimo, tal como reza a Constituição, por 

comprometer o equilíbrio das contas públicas – leia-se o orçamento da Seguridade Social, 

sabidamente superavitário 4 -, o que acabaria por premiar comportamentos oportunistas e 

restringir a recuperação do poder de compra do salário mínimo. 

Dentre as propostas para sanear os “desvios” acima identifi cados, e que recheiam 

justifi cativas para uma nova rodada de reformas do Sistema de Seguridade Social, sugere- 

se o fi m da aposentadoria rural, nos moldes presentes (Giambiagi, 2007), e a desvinculação 

do BPC 5 e dos benefícios previdenciários rurais ao salário mínimo (Paes de Barros, 2007), 

atribuindo-se-lhe um outro valor bem menor, em patamar próximo à subsistência, ou mesmo 

suprimindo-o. Os recursos assim disponibilizados permitiriam elevar o valor médio do Bolsa- 

(3) A LOAS, Lei Orgânica da Assistência Social, promulgada em 1993, reconhece em seu artigo 1º que devem ser providos 

“mínimos sociais, (...), por meio de um conjunto integrado de iniciativas pública e privada, para garantir o atendimento das 

necessidades básicas”. 

(4) Vamos dispensar esclarecimentos acerca do “falso” défi cit da Seguridade Social, por ser hoje reconhecido, inclusive pelo 

TCU, ser o orçamento da Seguridade Social superavitário. A este respeito ler ANFIP (2007), Gentil (2007), Lavinas (2007b), e 

outros autores. 

(5) Além do BPC, devem ser alcançados por essa reforma as aposentadorias rurais. 

(*) Lena Lavinas é Professora Associada do Instituto de Economia da UFRJ e atualmente Secretária Municipal de Monitora- 

mento e Gestão na Prefeitura da Cidade de Nova Iguaçu. 

(**) André Cavalcanti é doutorando do IE/UFRJ e analista da Coordenação de Contas Nacionais do IBGE. 




Família, destinado a famílias indigentes e com crianças. Neste caso, o argumento a endossar 

tal mudança do quadro institucional dos direitos previdenciários e assistenciais residiria no fato 

de os idosos, a despeito de não terem contribuído para a previdência, usufruírem de cobertura 

previdenciária ou assistencial ampla, enquanto crianças continuariam desprotegidas, o que 

estaria alimentando a pobreza intergeracional. O argumento defende a troca de público- 

alvo contemplado pelos benefícios assistenciais, alegando “desperdício” 6 e falta de recursos 

orçamentários para gastar. 

É fato incontestável que o Brasil não instituiu ainda, no âmbito do seu sistema de proteção 

social, um benefício familiar de apoio à infância/adolescência, de caráter universal, tal como 

existe em muitas democracias européias, destinado a compensar gastos privados com 

a educação das crianças e reduzir o grau de vulnerabilidade familiar 7 , prevenindo contra a 

pobreza. Nos países da EU-25, esse tipo de benefício representa 2,1% do PIB 8 (Eurostat, 

2007) e 8% do gasto vinculado à Seguridade Social 9 . A tabela 1 dá uma idéia da importância 

dessa função no âmbito dos sistemas de proteção social de alguns países da EU-25. Trata- 

se da rubrica cujo crescimento foi mais acentuado entre 2004-2005 para os 14 países que já 

informaram seu gasto com a Seguridade (1,5% a.a. na média) 10 . O gasto da proteção social com 

programas de combate à exclusão e pobreza constituem-se quase sempre em complemento 

de renda às transferências fi scais às famílias cujo impacto revela-se insufi ciente na redução 

efetiva da pobreza. Na comparação com as políticas de apoio às famílias e às crianças (até 

19 anos), verifi ca-se, segundo a tabela 1, que esses programas representam proporção bem 

menor do PIB e do gasto da Seguridade Social, respectivamente 0,4% e 1,5%. Esses números 

refl etem dois padrões de proteção distintos: países onde a cobertura às famílias com crianças 

é universal (BE, DK, FI, NL, FR, DE, IE) e outros, em proporção menor (ES, IT), onde parte 

das transferências às famílias se faz através de programas focalizados. Mas esse padrão vem 

perdendo espaço em prol do universal, no âmbito das políticas de convergência para redução 

(6) No caso, dois idosos nas áreas rurais estariam recebendo dois salários mínimos, sem jamais terem contribuído, o que os 

tornaria parte do universo dos “ricos” brasileiros. 

(7) Na prática, apenas com as famílias tributadas pelo Imposto de Renda podem ser compensadas de alguma forma, graças à 

dedução fi scal prevista por fi lho em idade escolar. No outro extremo, famílias extremamente pobres podem habilitar-se ao re- 

cebimento do Bolsa-Família, enquanto perdurar tal situação de destituição aguda e receber, assim, um benefício para comple- 

mentar as despesas com crianças. Esse benefício, inclusive, é pago por criança, até um máximo de três por família. 

(8) Dados para 2004, consolidados. 

(9) O gasto da proteção social inclui também aposentadorias e pensões, benefícios por invalidez, moradia, desemprego, as- 

sistência ou exclusão e saúde. O gasto com programas assistenciais ou de combate à exclusão, não-universais, mas sim 

focalizados, soma 1,4% do gasto com transferências monetárias na proteção social. A rubrica “família e crianças” que engloba 

benefícios universais é a terceira em ordem de grandeza, equivalente às despesas com benefícios por invalidez. É superada 

pelas despesas com aposentadorias e pensões (45,9% das transferências sociais ou 12% do PIB) e pelas despesas com 

saúde (28% das transferências ou 7,4% do PIB). Dados relativos á EU-25, 2004. 

(10) Ver a este respeito Eurostat, Statistique en Bref, 99/2007. Observe-se que o gasto nessa função cresce, apesar da queda 

da fecundidade, em razão de ter havido valorização real, na maior parte dos países da EU-25, dos benefícios de apoio às 

famílias. 



35

de hiatos interpaíses adotadas pela EU. 

36 


Participação Relativa do Gasto com Beneficios para 

Famílias e Crianças* 

Bélgica 

Dinamarca 

Alemanha 

Espanha 

França 

Itália 

Holanda 

Portugal 

Finlândia 

Suécia 

Irlanda 

UK 

Média EU-25 

Países % PIB % Gasto com SS 

2,0 

3,9 

3,0 

0,7 

2,5 

1,1 

1,3 

1,2 

3,0 

3,0 

2,5 

1,7 

2,1 

No Brasil, mínimos sociais são assegurados apenas a pessoas vivendo na indigência 11 / 

pobreza e/ou incapacitadas para o trabalho, sejam elas portadoras de defi ciência ou idosos. 

A idéia de que é obrigação do Estado reduzir o risco da pobreza e, portanto, estabelecer 

políticas que possam atuar ex-ante para dirimir vulnerabilidades e seus efeitos nefastos na 

perda de bem-estar, não integra a institucionalidade do sistema de proteção social brasileiro. 

As políticas (LOAS) ou programas (Bolsa-Família) que transferem renda monetária são 

instrumentos ex-post de alívio da pobreza, sujeitos à comprovação de insufi ciência de renda, 

e não se destinam propriamente à sustentação das famílias, atenuando e notadamente 

prevenindo contra eventuais riscos. Somente os comprovadamente pobres podem habilitar- 

se. Essas transferências não se constituem, portanto, em direito, ainda que na prática a 

concessão do BPC tome quase sempre caráter permanente. Contudo, a prevenção, que 

poderia contrarrestar a pobreza intergeracional, e reduzir signifi cativamente o grau de 

destituição da famílias mais pobres e de seus membros, fi cou de fora do marco regulatório 

(11) Renda familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo. 



7,1 

13,0 

10,5 

3,5 

8,5 

4,4 

4,8 

5,3 

11,5 

9,6 

15,5 

6,5 

8,0 

Fonte: EUROSTAT (não imputadas aqui as deduções fiscais no IR) 

*2004 

**2003 

TABELA 1 

Participação Relativa do Gasto com 

Programas de Combate à Exclusão** 

% PIB % Gasto com SS 

0,5 

1,0 

0,5 

0,2 

0,5 

0,0 

1,3 

0,3 

0,6 

0,7 

0,4 

0,2 

0,4 

1,7 

3,4 

1,7 

0,9 

1,6 

0,2 

4,9 

1,5 

2,1 

2,2 

2,4 

0,9 

1,5


da Seguridade, e, por isso mesmo, a universalidade do sistema só alcançou a saúde 12 . Do 

ponto de vista da garantia de uma renda mínima e de uma atuação preventiva para anular 

riscos e reduzir sua incidência nos grupos vulneráveis, o sistema de proteção brasileiro 

continua inacabado, razão pela qual convivemos com níveis elevados de exclusão. 

Esses programas de transferência de renda integram o orçamento da função “assistência”, 

que conheceu no período pós-2000 um crescimento bastante expressivo – 167,5%, contra 

25% do gasto anual com previdência e 8,1%, com saúde, conforme tabela 2. O valor per 

capita do gasto com assistência sobe, assim, de R$ 42 em 2000 para R$ 120 13 em 2006, 

progressão essa que ganha força a partir de 2004. Se tomarmos como denominador apenas 

os pobres, o per capita passaria de R$ 150 anuais em 2001 para R$ 564,00 em 2006. Isso 

aconteceria em teoria, caso o público-alvo fosse integralmente atendido, sem que houvesse 

evasão ou erro de focalização, o que não ocorre na prática. 

Com isso, os programas focalizados de combate à pobreza dobraram, em seis anos, sua 

participação no PIB (de 0,45% para 0,96%) e no orçamento da Seguridade Social (de 4,58% 

para 9,39%), conforme tabela 3. O Brasil detém hoje os maiores percentuais de PIB com 

gasto assistencial na América Latina, segundo estudo feito pela CEPAL 14 . 

Função 2000 2001 

(12) As razões para a universalização da saúde com bem público são conhecidas: assimetrias de informação podem compro- 

meter a saúde e a autonomia dos indivíduos, notadamente os mais velhos e os menos instruídos, elevando o gasto público; 

um serviço de saúde dualizado (duplo padrão) favorece os afl uentes e aumenta externalidades negativas; barreiras discrimi- 

natórias estigmatizam e excluem; seguros privados não atendem a todos ou a todas as necessidades, pois implicariam custos 

proibitivos, anulando a possibilidade de haver seguro, etc... 

(13) Valores constantes de setembro de 2007. 

(14) CEPAL, 2006, Estudo inédito de Villatoro. México e Chile vêem em segundo lugar no que tange o gasto com programas 

de renda focalizados e seu gasto chega a 0,3% do PIB. 

TABELA 2 

Evolução dos Gastos Sociais Federais por Função (2000-2007) 



2002 2003 2004 2005 2006 2006/2000 

Assistência Social 8.392.208.323 9.070.573.148 9.823.464.609 10.338.295.396 15.566.143.737 16.748.240.289 22.447.346.221 

Previdência Social 176.489.520.460 184.114.610.526 185.843.769.134 178.698.523.669 185.839.205.208 199.741.760.944 221.326.793.980 

Saúde 

38.299.508.053 40.460.910.529 38.361.812.431 33.376.759.293 37.022.993.534 38.657.923.062 41.388.658.685 








TABELA 3 

Gasto com Assistência 

ANO % do PIB 

0,45 % 

0,45 % 

0,48 % 

0,50 % 

0,71 % 

0,74 % 

0,96 % 

Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC e IPEA (PIB) 

% do OSS 

4,58 % 

4,72 % 

5,07 % 

5,49 % 

7,60 % 

5,63 % 

9,39 % 

167,5 

25,41 

8,1 

37

38 


Diante da inexistência de uma política de proteção à família e às crianças, de 

modo a reverter riscos decorrentes de situação de vulnerabilidade, não chega a ser 

surpresa constatar que a desproteção no Brasil é mais alta entre crianças e adultos 

em idade de trabalhar (seus pais) do que entre idosos. A tabela 4 indica a proporção 

de crianças e adolescentes entre os pobres, e sua evolução recente, tomando como 

linha de pobreza a adotada pelo Programa Bolsa-Família. Escapam à condição de 

pobres entre 2001 e 2006 8,2 milhões de crianças e jovens com menos de 16 anos. 

Apesar dessa retração importante, estes ainda constituem 47% dos pobres em 2006. 

Isto é, permanecem pobres quase 18 milhões de crianças e adolescentes (1/3 de todas 

as nossas crianças). E isso, apesar de estarmos considerando nesta redistribuição a 

integralidade dos rendimentos familiares, inclusive as transferências fiscais de cunho 

assistencial. Assim, apesar de ter havido uma diminuição considerável do número de 

pobres em apenas 5 anos – praticamente 21 milhões de pessoas saíram da pobreza 

– a destituição continua afetando e comprometendo o desenvolvimento de 1/5 da 

população brasileira (contra 1/3 em 2001 e ¼ em 2004), mormente a população em 

idade ativa e seus dependentes. 

TABELA 4 

Pobres* antes e após transferências 

Faixa Etária 2001 2004 2006 

2001 2004 2006 

De zero a 15 anos 26.980.356 20.577.259 18.770.777 

44,65% 47,21% 47,16% 

De 16 a 64 anos 31.963.363 22.473.619 20.608.963 

52,89% 51,56% 51,78% 

Maiores de 65 anos 1.482.164 535.935 417.420 

2,45% 1,23% 1,04% 

Total** 60.425.883 43.586.813 

39.797.160 

Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006 

*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006 

**Após transferências fiscais do governo e contributivas 

Não por acaso, constatamos, pela tabela 4, que pessoas com mais de 65 anos somam 

apenas 1% dos pobres, o que signifi ca dizer que o modelo de proteção social vigente garante 

cobertura efi caz contra a pobreza para os seniors. Esse percentual já baixo (2,5% dos pobres 

eram idosos em 2001) registra queda no período observado, apesar de o número de idosos 

estar aumentando no país, em razão do incremento da longevidade. 

A tabela 5 traz informações complementares relevantes, pois além do decréscimo em 

termos absolutos do número de pobres, sua proporção também cai signifi cativamente: 

passam a representar 21% da população em 2006, contra 36% em 2001. 



100% 100% 100%

Todas as fontes de renda 

(trabalho, aposentadorias e 

outras fontes) 

Apenas rendimentos do 

trabalho e de 

aposentadorias/pensões 

Apenas rendimentos do 

trabalho 



*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006 

Ao decompor os tipos de rendimentos que constituem a renda familiar da população 

pobre, observamos, pela tabela 5, que o aumento dos rendimentos do trabalho e as novas 

oportunidades de emprego entre 2001 e 2006 permitiram reduzir o número de pobres (antes 

das transferências fi scais) em cerca de 12,7 milhões, fazendo com que o percentual que 

alcançava praticamente 50% da população recuasse para 37%. Esse recuo de 12 pontos 

percentuais foi fundamental para que as transferências diretas de renda via aposentadorias 

e pensões e outras transferências fi scais (tipo Bolsa-Família) fossem igualmente efetivas em 

reduzir ainda mais o estoque de pobres no período. 

Contudo, dentre as rendas não-diretamente provenientes de trabalho, verifi ca-se que 

o impacto das aposentadorias e pensões 15 em dirimir a pobreza mostra-se muito superior 

ao das demais transferências de cunho assistencial 16 (assimiladas como “outras fontes”). 

Enquanto estas contribuem para reduzir em mais 5 pontos percentuais o número de pobres 

(queda de 26% para 21% em 2006), as aposentadorias e pensões provocam queda de 11 

pontos percentuais, em 2006. Em termos líquidos saem da pobreza, em 2006, por força 

das transferências de valor vinculado ao piso previdenciário 21 milhões de pessoas, contra 

8,3 milhões benefi ciadas com programas de transferência de renda focalizados (benefícios 

cujo valor é uma fração bem menor do salário mínimo). O saldo é positivo em 30 milhões. A 

conjugação desses dois tipos de transferências reduz a pobreza em 42% em 2006, contra 

26% em 2001 e 39% em 2004. 

Portanto, desvincular as aposentadorias ou outros benefícios como o BPC do salário 

mínimo provocará fatalmente aumento da pobreza em alguns milhões, agravando também 

sua intensidade. Essa constatação não é nova 17 , mas deve ser recorrentemente lembrada. 

Embora alvissareiros, esses dados encobrem uma realidade dramática: para além 

(15) Aqui assimiladas aos benefícios contributivos ou não-contributivos no valor de um salário mínimo. 

(16) Assimiladas sob a rubrica “outras fontes”. 

(17) Outros autores já identifi caram que a contribuição da previdência rural, das aposentadorias em geral e do o BPC (Veras et 

alii, 2006; Dias, 2005; Lavinas, 2006; etc....) à redução da desigualdade e da pobreza é muito superior ao de programas como 

o Bolsa-Família. 

Pobres* antes e após transferências Percentual da População 


60.425.883 



TABELA 5 

2004 2006 

43.586.813 39.797.160 

64.579.965 50.555.999 48.176.997 

82.527.348 71.789.618 69.778.313 


36% 

2004 2006 

24% 21% 

38% 28% 26% 

49% 39% 37% 

39

40 


do fato de ainda termos 40 milhões de famílias abaixo de uma linha de pobreza de valor 

relativamente baixo para o exercício de uma vida digna, temos, segundo a PNAD 2006, 

1,46 milhão de famílias que vivem com renda zero, o que signifi ca dizer que não percebem 

rendimentos do trabalho, nem são alcançadas pela rede mínima de proteção social. São 

3,5 milhões de pessoas excluídas da rede assistencial e expostas à pobreza extrema. 

Praticamente 10 % da população pobre não foi alcançada por nenhum tipo de benefício 

assistencial. Quem são essas famílias? Menos de 10% são constituídas por casais sem fi lhos 

e 91% registram a presença de crianças e jovens. 51% delas são famílias monoparentais 18 

chefi adas por mulheres com crianças menores de 14 anos. Um total aproximado de 920 

mil famílias (62%) com crianças menores de 14 anos, vivem sem renda monetária regular 

e no mês de referência da PNAD 2006 registraram renda zero, apesar de os gestores do 

Programa Bolsa-Família considerarem já ter realizado a meta de cobertura do programa. 

Deste universo de 3,5 milhões de pessoas, somente 0,84% têm mais de 65 anos. A idade 

média dos adultos dessas famílias, de tamanho padrão (3 membros em média) é de 30 anos. 

Trata-se, portanto, de famílias jovens que incorrem em despesas elevadas, em decorrência 

da presença de crianças, e dispõem de baixas dotações. 

Se retirarmos o foco exclusivamente da pobreza, e o ampliarmos para situações 

de risco e vulnerabilidade que podem ferir dotações e comprometer o desenvolvimento 

sadio e produtivo da população, o quadro é, no agregado, igualmente preocupante. 

Estimativas 19 realizadas mais uma vez com base na PNAD (2005) indicam que 

32,2% das crianças brasileiras de até 15 anos vivem em famílias sem nenhum tipo 

de proteção previdenciária. Isso soma cerca de 18 milhões de menores. Nem todas 

vivem na pobreza, mas o risco de cair na pobreza tem probabilidade elevada para 

muitas dessas crianças. Grau de desproteção semelhante foi observado para adultos 

na faixa 16-64 anos, pois 36% destes não se beneficiam de nenhuma cobertura, seja 

ela direta (como contribuintes) ou indireta (como dependentes). Já no caso dos idosos, 

a cobertura previdenciária direta e indireta é bem mais eficaz, pois menos de 10% 

estariam desprotegidos. Isso explica porque a participação de idosos (65 anos e mais) 

entre os pobres, em 2006, cai para 1% após as transferências fiscais, contra perto de 

2% antes da imputação. 

Isso signifi ca que nem pelo lado da regra contributiva, nem pelo lado da política assistencial 

logramos garantir, de facto ou de jure (em caso de risco consumado), o acesso a uma renda 

monetária regular, um mínimo de sobrevivência, que possa prevenir contra a miséria e níveis 

alarmantes de exclusão social. 

(18) Lavinas e Nicoll (2006b) assinalaram, com base nos dados da PNAD 2004, essa falha de focalização, que gera graves 

inefi ciências horizontais e muito possivelmente, verticais (recebe quem não deveria). 

(19) Ver a este respeito Lavinas, Matijascic e Nicoll (2006). 




Neste artigo, pretendemos esclarecer os vieses de um debate que escamoteia a questão 

redistributiva ao insistir, equivocadamente, no mérito ou, no outro extremo, na necessidade 

comprovada, como fonte de acesso a um mínimo social, o que acaba por descartar a universalização 

do sistema de proteção social da agenda brasileira. Em um país onde a inclusão previdenciária 

é meta de alcance remoto, tal a permanência dos nossos níveis elevados de informalidade 

e precariedade do emprego, insiste-se na tecla do aumento da densidade contributiva – o que 

deve ser, sem dúvida, objetivo perseguido com afi nco e efi cácia -, porém, omite-se a relevância 

de outros mecanismos universais na promoção da eqüidade e do bem-estar. Ou seja, insiste- 

se em reconhecer tão-somente o bem-estar ocupacional (Titmuss, 1964), aquele derivado da 

condição de empregado contribuinte, status ocupacional esse que alcança os dependentes dos 

contribuintes, mas deixa de fora grande parte da população, sobretudo em países como o Brasil 

onde a heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho discrimina os cidadãos. O bem-estar 

fi scal mostra-se dissociado, no Brasil, do enfoque da proteção social, pois o sistema tributário e 

sua efetividade em redistribuir bem-estar e eliminar a destituição extrema fi ca à margem do debate. 

Essa dissociação fi cará ainda mais evidente quando se demonstrar de que forma a política social 

vem sendo abordada no contexto da política macroeconômica brasileira no período recente. 

Essa concepção compartimentada da proteção social é francamente hostil – se considerada 

isoladamente 20 - à redistribuição vertical, tendendo a favorecer a distribuição horizontal ao longo 

do ciclo de vida 21 ., dentro de um viés, além de tudo, regressivo. É, portanto, avessa ao avanço e à 

generalização de mecanismos universais capazes de assegurar patamares de inclusão efi cazes, 

elevados e constantes, equalizando padrões de acesso e de consumo de determinados bens e 

serviços e combatendo com efi cácia a desigualdade. 

Este artigo vai tratar desta contradição e para tanto encontra-se estruturado em cinco seções. 

Na que se segue a esta primeira parte, recordamos os grandes aportes da visão beveridgiana 

revolucionária da proteção social e por que universalizar acessos e direitos tornou-se a peça- 

mestre do sistema de inclusão e promoção da cidadania vigente nas democracias européias. Nesta 

seção, vamos apontar a relevância da prevenção contra o risco e a incerteza no pensamento de 

Beveridge e sua concepção original. A terceira seção mostra elementos deste pensamento que 

geraram frutos na Constituição de 88 e como vem se comportando ao longo dos últimos anos. 

O último capítulo busca novos elementos para ampliar a cobertura do que já foi proposto pela 

Constituição e ir além dela. 

(20) Titmuss (1964) classifi cou três tipos de fontes de bem-estar social: o bem-estar ocupacional, o bem-estar fi scal (isenções, 

deduções no imposto de renda que permitam elevar a renda disponível de indivíduos e famílias em função de algumas de 

suas características) e a política social propriamente dita, que se expressa através dos serviços públicos e das transferências 

diretas de renda. 

(21) Vale registrar que estudos realizados na Inglaterra por Glennester (2003) reconheceram que ¾ da receita previdenciária 

acaba sendo apropriada pelos contribuintes ao longo do seu ciclo de vida, ¼ apenas servindo a redistribuição vertical. Ou seja, 

a proteção previdenciária é sobretudo uma questão de redistribuição horizontal, transferindo renda da fase ativa para a inativa 

e das fases de altos ganhos para a de ganhos menores ou despesas familiares elevadas. 



41

42 


2. Beveridge, inovação institucional pela integração da política social e 

econômica 

Há 65 anos atrás, no fi m do ano de 1942, em meio ao cenário de devastação provocado 

pela Segunda Guerra e de mobilização para a reconstrução, dava-se publicidade extensiva 

a um dos documentos que teria maior impacto na estruturação e conformação dos sistemas 

de proteção social dos países da Europa e que, posteriormente, iria infl uenciar de forma 

defi nitiva a construção destes sistemas em outros continentes. O documento “Social 

Insurance and Allied Services” ou Relatório Beveridge, que incluiria uma proposta de Plano 

de Seguridade Social (Beveridge Plan), como viria a ser conhecido posteriormente, traduzia 

uma visão sobre o sistema de proteção social integrada e universal, centrada no conceito 

de necessidade (Want). A libertação da necessidade era o objetivo central do esquema de 

proteção proposto no relatório, associado a outros quatro obstáculos gigantes no “caminho 

da reconstrução”: a doença, a ignorância, a miséria e a desocupação. 

Em meados de 1941, o governo britânico encarregou o “liberal” William Beveridge de 

chefi ar um comitê que tinha como objetivo diagnosticar possíveis anomalias do sistema 

de seguridade social construído de forma assistemática nos cinqüenta anos anteriores. 

O Committee on Social Insurance and Allied Services seria formado por componentes de 

diversos órgãos, inclusive do gabinete de guerra (War Cabinet Offi ce), mas manteria um perfi l 

essencialmente técnico. Entre as principais atribuições do comitê estariam o diagnóstico da 

situação social das famílias frente à proteção oferecida pelo sistema de proteção vigente e a 

identifi cação de sobreposições entre os diferentes tipos de benefícios e atores responsáveis 

pela sua administração. Como o próprio relatório indicou, havia um conjunto esparso e 

desarticulado de políticas e benefícios que deixava a desejar no atendimento às famílias em 

suas necessidades específi cas. Da mesma forma, o fi nanciamento das políticas, embora já 

demonstrasse diversifi cação de fontes, carecia de um arranjo integrado e coerente. 

Fonte: Harris, 1997. 

Benefício 

Indenização aos trabalhadores 

Seguro Desemprego 

Seguro Saúde 

Aposentadorias não contributivas 

Aposentadorias contributivas 

Aposentadorias Suplementares 



QUADRO 1 

Tipos de Benefícios, Órgãos Responsáveis e Forma de 

Financiamento na Grã-Bretanha antes do Relatório Beveridge 

Órgão Responsável pela 

Administração 

Home Office 

Ministry of Labour 

Ministry of Health e Department of 

Health of Scotland 

Customs and Excise; 

Ministry of Health; 

Unemployment Assistance Board 

Financiamento 

Pagas pelos empregadores 

Contribuição tripartite 


Contribuinte 


Contribuinte Individual


A reorganização administrativa, com a criação de um Ministério da Seguridade Social 

que unifi casse a administração dos benefícios para racionalizar a sua gestão, embora 

fi zesse parte da encomenda governamental ao Comitê, era apenas uma derivação gerencial 

de uma mudança conceitual não trivial na direção de uma concepção mais ampla de sistema 

de seguridade social britânico. O conceito de seguro social - segundo o qual o princípio 

contributivo se mantém não apenas pelo seu caráter compulsório (o que já se verifi cava 

nos sistemas de inspiração bismarckiana), mas sob a égide do compartilhamento de riscos 

(pooling risks) - deveria prevalecer sobre a lógica do seguro voluntário, isto é, de ajuste 

estrito entre prêmios e riscos individuais. 

Esquemas tais como o que já havia vigorado no país anteriormente, em que os seguros 

eram organizados por categoria econômica ou sócio-ocupacional 22 , mostravam-se, sob 

certas circunstâncias, menos efi cientes, tendo em vista o desemprego em massa de longo 

prazo. Longos períodos de duração do desemprego em uma atividade econômica se 

relacionava aos das demais: “hoje o argumento comum é que o volume de desemprego em 

uma atividade não está em qualquer circunstância efetiva sob seu controle; que todas as 

atividades dependem umas das outras, e que aquelas que são afortunadamente regulares 

devem compartilhar os custos do desemprego com aquelas que são menos regulares” 

(Beveridge, 1942). Este tipo de constatação seria sufi ciente para justifi car em grande parte 

esta mudança de concepção. 

Acoplada a esta mudança no conceito de seguro estava a integração à assistência 

social e aos serviços nacionais de saúde, que deveria complementar o sistema para torná- 

lo acessível a qualquer cidadão, independente de sua condição social específi ca ou de sua 

capacidade contributiva. A abordagem universal do sistema de proteção social seria uma 

das características mais marcantes do sistema proposto no relatório, visto que implicava 

em um enfoque preventivo em relação à situação social dos cidadãos, em contraste com 

a abordagem puramente atuarial que atuava somente sobre as conseqüências da perda 

temporária de capacidade de auferir rendimentos. Ademais, o conceito de necessidade 

deveria orientar as políticas de assistência e deveria responder a fatores técnicos relativos às 

condições mínimas de vida digna. Estas condições, dizia Beveridge com base em diversas 

pesquisas realizadas à época nos principais centros urbanos britânicos, variam de acordo 

com as regiões e com o tempo. A introdução de parâmetros relativos às necessidades 

mínimas e a sua generalização no território seria uma das características mais relevantes na 

concepção do sistema. 

O Plano consistiu, em termos de propostas práticas, na extensão, consolidação e 

reestruturação de seguros já existentes bem como na proposição de novos benefícios. 

Entre os benefícios abordados pelo Plano se destacam: 

(22) Esse foi igualmente o modelo (CAPs e IAPS) que por cerca de 6 décadas precedeu à criação do nosso Sistema de Se- 

guridade Social 



43

44 

- o seguro desemprego, 

- o auxílio às famílias, 


- o auxílio em caso de acidentes de trabalho, 

- o auxílio funeral, 

- o auxílio maternidade, 

- o abono por casamento, 

- benefícios para esposas abandonadas, 

- assistência às donas de casa enfermas e 

- auxílio-capacitação para os que trabalhavam por conta própria (trabalhadores autônomos). 

A diversidade de tipos de benefícios é consistente com o princípio de classifi cação, 

onde diferentes tipos de necessidades devem ser atendidas por diferentes modalidades de 

benefícios, em particular no tocante às mulheres, cuja relação no âmbito dos sistemas de 

proteção social sempre foi de dependência (modelo male breadwinner). O Relatório apresenta 

ainda um orçamento da seguridade social, que prevê receitas e despesas específi cas para 

o sistema. 

Três elementos fundamentais orientaram a elaboração do Plano para a Seguridade 

Social 23 de Beveridge: 1) a criação de um auxílio às crianças até 15 anos de idade ou até 

16, se engajadas em atividade de ensino integral; 2) um sistema integrado de saúde e 3) a 

manutenção do pleno emprego. A preocupação com a assistência às crianças se relacionava 

essencialmente aos diagnósticos que embasaram o Relatório e que davam conta de que, entre 

as principais causas da pobreza, estava a extensão das famílias 24 . A pobreza das grandes 

famílias não poderia ser enfrentada por um sistema de seguro privado, daí a necessidade de 

se estabelecer um patamar de subsistência para os benefícios, pelo conceito de “necessidades 

humanas”. O tratamento médico e de reabilitação com todos os seus requisitos deveria ser 

assegurado por meio de um sistema universal administrado pelo Estado, de forma separada 

do pagamento de benefícios em dinheiro, e deveria ser fi nanciado basicamente por tributos. 

A manutenção do pleno emprego, embora ocupasse algum destaque no Relatório, era 

vista até então mais como condição para o bom funcionamento do sistema de seguridade 

do que propriamente como objeto próprio de propostas de política. A experiência vivida nos 

anos trinta em decorrência da Grande Depressão faria com que o temor do desemprego 

justifi casse estas preocupações. As ferramentas para atacar o problema econômico do 

desemprego, entretanto, não poderiam se restringir ao sistema de seguridade e por isto não 

(23) O termo original do inglês é Social Security, que na versão traduzida para o português foi utilizada a expressão Segurança 

Social (Boschetti, 2003). O termo Seguridade Social só seria introduzido institucionalmente no Brasil com a Constituição de 

1988. 

(24) Beveridge, baseado nos estudos de Rowntree e Llwellyn Smith, citava o mito da família média como uma das razões para 

a falha do sistema de proteção social em eliminar a pobreza, visto que famílias de maior tamanho teriam necessidades maiores 

e a utilização da família média como referência para defi nição de benefícios poderia gerar distorções. 




foram incluídas neste documento. Havia necessidade de outros instrumentos, teóricos e 

práticos, ligados à política econômica, para avançar na luta contra o desemprego. 

Após o lançamento e as discussões do Relatório, Beveridge se voltaria para construção de 

um novo relatório, destinado a avaliar exclusivamente o problema do desemprego. Desta nova 

pesquisa resultaria o relatório “Full Empoyment in a Free Society” de 1944, cujas bases keynesianas 

se mostrariam evidentes, a começar pela composição do comitê de pesquisa que incluía nomes 

como Joan Robinson e Nicholas Kaldor, economistas notoriamente simpáticos às teses keynesianas 

de funcionamento das economias capitalistas. A noção de que não havia tendência inerente das 

economias capitalistas ao pleno emprego não foi de fácil assimilação para Beveridge, um economista 

com raízes teóricas fortemente ligadas a Marshall e Jevons. Uma política ativa do governo, de acordo 

com o pensamento keynesiano, poderia compensar a defi ciência do sistema capitalista em sustentar 

o pleno emprego. 

Além disto, o perfi l redistributivista do sistema também encontrava amparo do ponto de vista 

macroeconômico no corpo teórico construído por Keynes. A concentração de renda e da riqueza 

seria não apenas injusta do ponto de vista social, mas também disfuncional à efi ciência do próprio 

sistema capitalista. Esta disfuncionalidade, como implicação decorrente de um corpo teórico, 

estaria relacionada à teoria da demanda efetiva: “A partir de hipóteses que podem ser consideradas 

realistas a respeito da propensão a consumir de indivíduos de diferentes faixas de renda, propõe- 

se que o ponto de demanda efetiva tem sua posição dependente do perfi l de distribuição de renda 

da economia. Alterações neste perfi l podem, assim, afetar o nível de emprego agregado tanto 

quanto outros instrumentos mais imediatamente relacionados com a administração da demanda 

agregada, como a política fi scal e a política monetária” (Carvalho, 2006, p.47). Não por acaso 

Keynes teria recebido de forma entusiástica as propostas do Plano Beveridge, discutindo-as com 

o próprio Beveridge e no âmbito do Departamento do Tesouro onde trabalhou na construção de 

propostas para reconstrução no pós-guerra na direção do pleno emprego 25 . 

A integração entre um esquema de planejamento social centrado num sistema de 

seguridade social, com forte caráter redistributivo, e uma política econômica, monetária e 

fi scal, voltada para a expansão da atividade econômica e manutenção do pleno emprego seria 

a base fundamental que sustentaria o período de expansão do capitalismo europeu ocidental e 

a universalização dos sistemas de proteção social no continente. De fato, como aponta Harris 

(1997), as pretensões de Beveridge de um planejamento social mais amplo, já presentes no 

Beveridge Report ao lançar os cinco gigantes na estrada da reconstrução, se materializariam 

de forma mais concreta na sua integração da política econômica ativa em favor do emprego. 

(25) Entre as propostas para reconstrução se destaca o documento “How to Pay for the War” na qual monta esquema de 

fi nanciamento do Estado em seu contexto de guerra a partir de taxação progressiva e constituição de fundos para resgate no 

período pós-guerra. Para um debate sobre esta proposta ver Carvalho (2006). 



45

3. O viés beveridgiano da Constituição 

46 


Vários foram os componentes do Relatório Beveridge que podem ser identifi cados, 

direta ou indiretamente, como referências relevantes para a Constituição Federal de 1988, 

principalmente na elaboração do capítulo de Direitos Sociais, no capítulo das fi nanças 

públicas e no título da Ordem Social, em particular no capítulo da seguridade social. Entre 

os preceitos constitucionais, destacam-se, no presente contexto, os seguintes temas: 1) 

o salário-mínimo não apenas como direito do trabalhador, mas tendo como referência 

suas necessidades vitais básicas, e de sua família, expressas num conjunto de atributos 

essenciais: moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e 

previdência social, salário cujo poder aquisitivo deve ser preservado ao longo do tempo; 2) 

dos princípios que regem a seguridade social, o principio da universalidade da cobertura e 

do atendimento, e da diversidade de fontes de fi nanciamento, pontos que serão detalhados 

no próximo capítulo; 3) um orçamento da seguridade social separado do orçamento fi scal e 

das empresas estatais. 

O salário-mínimo foi instituído no Brasil em 1940, tendo como referência uma cesta de 

produtos alimentares. A partir de 88 se referencia a conjunto básico de despesas para uma 

vida digna que dizem respeito a uma situação histórica datada já presente na década de 80 

no padrão de consumo brasileiro. Estimativa do Departamento Intersindical de Estatística e 

Estudos Sócio-Econômicos (DIEESE) é realizada para saber qual seria o valor do salário 

mínimo necessário para garantir o consumo de uma família, composta por dois adultos e 

duas crianças, frente a este conjunto básico de despesas. O gráfi co 1 mostra a evolução 

do valor do salário mínimo estabelecido pela legislação e aquele calculado pelo DIEESE. 

O processo infl acionário crônico vivido pelo país ao longo da década de 80 e na primeira 

metade dos anos 90 fez com que o valor do salário mínimo variasse ao sabor das oscilações 

de preços e de regras variadas conforme a política anti-infl acionária do momento. De 1995 

até os dias atuais o mínimo sofre um processo de lenta e gradual recuperação de seu poder 

de compra, embora tenha se acelerado especialmente de 2000 para cá. Em todo caso, e 

como é facilmente constatado a partir do gráfi co, o valor praticado só supera 20% do valor 

calculado como necessário em dois pontos da série, mostrando que seu valor médio ainda 

se mantém muito aquém das necessidades básicas das famílias brasileiras. Desta forma, 

pode-se dizer que embora o princípio de referência às necessidades tenha sido incluído na 

Constituição ele não é contemplado de fato. 




Razão entre Salário Mínimo Nominal e Salário Mínimo Necessário 

para satisfazer preceito da constituição de 88 

Fonte: DIEESE e Banco Central. Elaboração Própria. 

O Orçamento da Seguridade Social foi concebido no artigo 165, no capítulo das Finanças 

Públicas, de forma separada do Orçamento Fiscal. Embora seja possível analisar os dois 

Orçamentos nos documentos contábeis do Balanço Geral da União, a divulgação de resultados 

fi scais não tem privilegiado esta forma de apresentação dos Orçamentos, priorizando os dados 

da previdência social e considerando apenas parte das receitas, a despeito do conjunto completo 

previsto no artigo 195, que contempla as contribuições sobre a folha de pagamento, sobre o 

faturamento e sobre o lucro das empresas. As implicações desta composição de fontes do 

orçamento da seguridade social e sua atual situação serão analisadas no item seguinte. 

Além das infl uências mais diretas, parece ainda mais relevante ressaltar que parte importante 

do esquema de planejamento social vislumbrado por Beveridge dependia da integração entre 

o sistema de seguridade social e uma política econômica voltada para a expansão da atividade 

produtiva e do emprego. A Constituição de 88 faz menção explícita à busca pelo pleno emprego 

apenas no título sobre a Ordem Econômica e Financeira, colocando-a como princípio básico e 

defi nindo o Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica. De fato, o que 

se assiste ao longo da década de 90 é a progressiva redução das atividades governamentais no 

setor produtivo, inclusive por meio de revisões constitucionais, mas principalmente à condução de 

uma política macroeconômica desfavorável ao crescimento, com redução dos investimentos do 

setor público e taxas de juros elevadas, comprometendo os níveis de emprego. 

A política econômica desde 88 pode ser caracterizada por três momentos que se relacionam a 

mudanças institucionais distintas do sistema de planejamento social visto de forma abrangente: 1) 



47

48 


Até 1995: política anti-infl acionária, privatização e desregulamentação; 2) 1995-1998: estabilização 

com desequilíbrio externo, desregulamentação e reformas paramétricas, com forte elevação da 

taxa de desemprego; 3) sistema de metas de infl ação e nova rodada de reformas paramétricas. 

O primeiro período pode ser caracterizado como aquele em que se vivencia a transição de 

hegemonia da convenção de um modelo baseado no crescimento liderado pelo Estado, que 

mobilizou o processo de crescimento brasileiro desde os anos 40, para a chamada convenção 

neoliberal, fortemente atrelada ao decálogo prescrito pelo Consenso de Washington. A convenção 

“desenvolvimentista”, que teria ocupado um espaço hegemônico no período das quatro décadas 

anteriores, manteve traços importantes na Constituição de 88, ao ver no Estado uma entidade 

central na condução da ordem econômica e social do País. Não por acaso, é neste período em que 

se materializam as quebras dos monopólios da União nas áreas de petróleo, telecomunicações 

e liberalização fi nanceira e abertura da conta de capitais, que são refl exos visíveis da mudança 

de convenção. 

A política macroeconômica seria fundamentalmente marcada pela obsessão em reverter 

o processo infl acionário crônico que marcou a década de 80. Já no âmbito da segunda fase, 

na concepção precoce do Plano Real, a política fi scal deveria se manter supostamente 

contracionista, com vistas a controlar a demanda agregada e evitar pressões infl acionárias no 

período de estabilização. Após um primeiro momento de ajuste fi scal, promovido pelo Plano 

de Ação Imediata de 93, com a criação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, 

ampliação das privatizações e do programa de saneamento dos bancos públicos estaduais, 

se implementa o Fundo Social de Emergência em fevereiro de 94, que desvincularia parte das 

receitas destinadas aos Estados e Municípios e à Seguridade Social. O FSE se transformaria no 

Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e teria sua vigência mantida até 1999, e posteriormente na 

Desvinculação das Receitas da União (DRU), que cumpriria o mesmo papel. A política econômica, 

assim, adentrava sobre a concepção do modelo de proteção social concebido pela Constituição. 

Esse segundo período foi marcado por um processo de ultra-abertura da economia e ampliação 

da liberalização fi nanceira, e pela desaceleração do nível de preços com a consolidação do Real. 

A combinação de uma política de sobrevalorização cambial e redução tarifária promovida com o 

objetivo de manter a pressão competitiva sobre preços internos, e a manutenção de taxas de juros 

elevadas para atrair capitais externos para fi nanciar o défi cit em transações correntes, comporiam 

a base da política macro do período. Com claros desequilíbrios no setor externo e monetário, 

cresceu a pressão dos formuladores da política econômica da época para realização de reformas 

na área fi scal, tendo como principal alvo o sistema de previdência social. Esta pressão levaria à 

reforma paramétrica de 1998, que restringiu o acesso à concessão de benefícios e remeteu a regra 

de cálculo dos benefícios de aposentadorias à legislação infra-constitucional. Como amplamente 

documentado na literatura, o processo de abertura comercial teve, ainda, efeitos diretos sobre o 

nível de emprego e precarização das relações de trabalho, particularmente na indústria. 




A partir de 1999 o governo abandonaria a âncora cambial e passaria a operar sob o regime 

de câmbio fl utuante; paralelamente, introduz-se o sistema de metas infl acionárias, que passam 

a servir como âncoras nominais do sistema e se estabelece a utilização da política monetária 

como instrumento único de controle da infl ação; a política fi scal passa a ser operada com vistas 

a compensar movimentos da política monetária, de forma a garantir a sustentabilidade da 

relação dívida/PIB, gerando superávits primários crescentes e superiores a 3% do PIB. Estes 

três componentes - câmbio fl utuante, política monetária restritiva e política fi scal subordinada - 

passam a compor o quadro básico de política macroeconômica da terceira fase, que vigora até 

o presente. 

A política fi scal é identifi cada como a raiz dos problemas econômicos enfrentados pelo país. 

Por exemplo, “Gustavo Franco considerou que a forte deterioração das contas públicas, verifi cada 

entre os anos de 1995 e 1998, foi o calcanhar de Aquiles do Plano Real: ’A coisa pegou foi na 

situação fi scal’” (citado em Modenesi, 2005, p.380). Após o ajuste implementado em 1999, com 

forte ampliação dos resultados primários, novas modifi cações institucionais são propostas no 

sentido de garantir uma mudança no padrão de condução da política fi scal, particularmente com 

a Lei de Responsabilidade Fiscal que é aprovada em 2000. A partir desta são defi nidas metas 

trienais de resultado primário estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias que devem ser 

adequadas às metas da política monetária. 

É neste contexto em que a Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda, 

órgão de assessoria ao Ministro da Fazenda para coordenação e formulação da política econômica 

do país lança em dezembro de 2000 o documento em que procura discriminar o chamado “gasto 

social” do Governo Federal para os anos de 1998 e 1999. Seu intento era “apurar o gasto social 

federal, no intuito de dimensionar a magnitude dos dispêndios empreendidos pela União, direta 

ou indiretamente, e a participação dos diferentes campos de atuação no gasto total” e parte do 

diagnóstico prévio de que “Se o volume do gasto é signifi cativo e crescente em áreas cruciais, 

não menos verdade é que a regressividade persiste como um traço marcante do gasto social no 

Brasil. Nessa perspectiva, a Previdência Social surge como uma questão central, certamente 

não a única, pela magnitude das transferências que se operam por seu intermédio e pela direção 

regressiva que alguns de seus componentes apresentam” (Brasil, 2000, p.4-5). 

Este documento inaugura uma série de outros 3 que analisam os gastos, respectivamente, 

de 2000, 2001-2002, 2001-2004; os dois últimos já sob a orientação do novo governo do 

presidente Lula. Suas duas primeiras abordagens consistem basicamente da discriminação dos 

principais programas e políticas públicas, agrupados por grandes áreas de atuação (Previdência, 

Saúde, Educação, etc.) a partir das classifi cações orçamentárias da despesa, que poderiam ser 

considerados como “gastos sociais”, procurando evidenciar sempre que possível o público-alvo 

e os benefi ciários dos mesmos. Em outros termos, em que pese a preocupação e empenho 

legítimos com a efetividade e efi ciência do gasto público, a pressão fi scal é a base de ligação 



49

50 


entre as políticas sociais e o ordenamento macroeconômico. É neste contexto em que, para os 

defensores da política econômica em vigor, abre-se o espaço necessário para o debate sobre as 

chamadas “reformas de segunda geração” 26 . 

O resultado conhecido desta combinação de políticas foi a manutenção de patamar elevado 

de desemprego e das relações de trabalho com alta participação da informalidade na ocupação, 

além de um comportamento errático da atividade da economia, com baixo investimento e carga 

tributária em elevação, comportamento que pode ser observado a partir de dados da nova série 

das Contas Nacionais do IBGE entre 1995 e 2005. A taxa de crescimento oscilou fortemente, 

alternando picos de crescimento (2000;2004) com períodos de semi-estagnação, num clássico 

movimento de stop-and-go relacionados aos movimentos cambiais. Segundo dados da PNAD, 

que tem abrangência nacional, a taxa de desocupação passou de um patamar de cerca de 6% 

entre 1992 e 1995 para taxas superiores a 9% entre 2000 e 2005 (e também 2006). A taxa de 

investimento manteve uma média inferior a 17%, mas o que mais se destaca é a baixa capacidade 

de investimento dos governos, que se situou num patamar inferior a 2% do PIB no período. 

Período 

1995 

1996 

1997 

1998 

1999 







Fonte: Sistema de Contas Nacionais e PNAD - IBGE. Elaboração Própria. 

(1) Série de referência 2000. 

A situação não foi pior em virtude da ampliação dos gastos sociais do governo, que 

contribuiu diretamente para manutenção de um piso de demanda agregada e de nível de 

ocupação (Pochmann, 2007). Parte desta ampliação dos gastos encontra amparo direto nas 

(26) Na visão autores ligados à convenção neoliberal as reformas implementadas até o momento teriam sido insufi cientes, o 

que estaria na raiz do fraco desempenho da convenção neo-liberal na América Latina; a solução seria, então, uma nova rodada 

de reformas (Erber, 2006, p.15) 

TABELA 6 

Indicadores Macroeconômicos (1995 - 2005) 

Taxa de 

Crescimento 

Real do PIB 

(1) 

- 

2,2 

3,4 

0,0 

0,3 

4,3 

1,3 

2,7 

1,1 

5,7 

3,2 



Taxa de 

Desocupação 

(% da PEA) 

6,1 

7,0 

7,8 

9,0 

9,6 

- 

9,4 

9,2 

9,7 

9,0 

9,4 

Formação 

Bruta de 

Capital Fixo 

(% do PIB) (1) 

18,3 

16,9 

17,4 

17,0 

15,7 

16,8 

17,0 

16,4 

15,3 

16.1 

15.9 

Formação 

Bruta de 

Capital Fixo 

da Adm. Pública 

(% do PIB) (1) 

18,3 

16,9 

17,4 

17,0 

15,7 

16,8 

17,0 

16,4 

15,3 

16.1 

15.9


determinações constitucionais, particularmente nas áreas de saúde e educação. Embora esta 

elevação tenha sido importante para manutenção de um patamar mínimo de sustentação da 

demanda, ela não se deu no mesmo ritmo de elevação da carga tributária. Esta cresceu 

cerca de 5,4 pontos percentuais em relação ao PIB em todo o período (tabela 7). Os dados 

do Gasto Social Federal, conforme a metodologia da própria SPE/MF, estão disponíveis 

apenas para o período de 1998 a 2004, mostrando um crescimento de cerca de 10,7% em 

relação ao PIB; a carga tributária neste período cresceu cerca de 11,9% como proporção do 

PIB. Estes resultados mostram que a carga tributária tem crescido com fi nalidades outras 

que o fi nanciamento dos gastos sociais. Isto fi ca mais evidente quando se observa a série 

da carga tributária líquida, que exclui as transferências, benefícios e subsídios. Entre 1995 

e 2005 a carga líquida cresceu cerca de 4,4 pontos percentuais do PIB, um crescimento de 

quase 30%. O comportamento da carga líquida de juros é completamente distinto, oscilando 

fortemente com o pagamento de juros associados às desvalorizações cambiais, mas pode- 

se observar que a média 1995-1999 é aproximadamente a mesma que entre 2000-2005, 

cerca de 11%. Em outros termos, a carga tributária tem se elevado para fi nanciar outros 

gastos que não os sociais ou transferências sociais, subsídios ou mesmo os investimentos 

da administração pública que constam da tabela anterior. 

Além disto há indícios de que a ampliação do gasto social não ocorreu na velocidade 

desejada para ampliar o acesso da população aos serviços essenciais básicos. Como 

mostram Pochmann (2007) e Lavinas (2007), o gasto social per capita praticamente não teria 

crescido em termos reais entre 2001 e 2005, ou até mesmo decrescido em algumas funções 

vitais para a redução das desigualdades como habitação e saneamento. O mesmo ocorreu 

nos níveis subnacionais, onde estados e municípios registraram crescimento negativo das 

despesas per capita em funções como educação, urbanismo, saneamento básico, moradia 

(Lavinas, 2007). A saúde escapou relativamente ilesa dessa evolução desfavorável, em 

razão da vinculação compulsória de 12% e 15% da receita corrente líquida de estados e 

municípios (EC 29/2000). 

Signifi ca dizer que as transferências diretas de renda tornaram-se o núcleo dominante 

do sistema de proteção social brasileiro, num quadro de forte restrição fi scal, com 

comprometimento da provisão de serviços públicos essenciais. Em 2006, transferências 

monetárias contributivas e não contributivas somadas representam 82% de todo o orçamento 

realizado da Seguridade. O peso das contributivas no âmbito de todas as transferências 

monetárias de renda supera 90%, indício de que a capacidade de redistribuir da política 

social brasileira continua anêmica 27 . 

(27) A título de ilustração e comparação, cabe registrar que os dados para a Grande Bretanha(2003-4) indicam que 56% de 

todas as transferências monetárias diretas são de cunho não-contributivo, portanto, têm impacto redistributivo. Distribuição 

vertical. 



51

52 

1995 

1996 

1997 

1998 

1999 







28,4 

28,6 

28,6 

29,3 

31,1 

30,4 

31,9 

32,4 

31,9 

32,8 

33,8 

Sistema de Contas Nacionais e SPE/MF. Elaboração Própria. 

(1) Até 1999, inclusive, considera a série de referência 1985. 

(2) Inclui Serviços Financeiros Indiretamente Medidos. 


14,9 

15,3 

15,3 

14,4 

16,1 

17,0 

18,2 

18,3 

17,3 

18,7 

19,3 

Em síntese, o que se observa ao longo destes anos de vigência da Constituição de 88 foi 

um movimento persistente de tentativas de desconstrução das suas raízes Beveridgeanas, 

e mesmo de confronto com elas quando se analisa a condução da política macroeconômica 

predominante em todo o período. Não obstante, a sua estrutura relativamente consistente 

mantém íntegra importante parcela do sistema de seguridade social ao garantir recursos 

mínimos para áreas como saúde e assistência. A superação da incongruência entre o 

arcabouço de política macroeconômica institucional atual e a promoção de um sistema de 

proteção abrangente parece, entretanto, mais complexa. 

4. Resgatando Beveridge em uma conjuntura de fl exibilização e incerteza 

Resta, ao complementar e ir além dos preceitos constitucionais para garantir a inclusão 

social, resgatar os conceitos beveridgianos de universalidade e prevenção: o primeiro, porque 

garante o acesso de qualquer cidadão ao sistema de proteção social independentemente 

de sua contribuição ou condição social específi ca; e o segundo, porque reduz o risco da 

pobreza, da perda de dotações e da exclusão e promove a eqüidade. 

Nosso intento nessa seção é demonstrar que inclusão e progressividade são as duas 

dimensões ainda ausentes no nosso sistema de proteção social e que é possível consolidá- 

las sem prejuízo dos contribuintes e sem irresponsabilidade. Para isso, há que proceder a 



2,5 

3,1 

4,3 

5,5 

8,8 

6,3 

7,2 

8,3 

7,6 

6,2 

6,7 

12,3 

12,2 

11,0 

8,9 

7,3 

10,7 

11,1 

10.0 

9.7 

12.5 

12.6 

Em % do PIB 

- 

- 

- 

11.6 

11.6 

11,6 

12,3 

12.3 

12.5 

12.8 

-


reformas do sistema fi scal-tributário mais do que propriamente do sistema previdenciário, se 

o objetivo for elevar o grau de inclusão social e bem-estar. 

Constata-se que o sistema atual não contempla nenhum benefício de acesso 

universal. No que se refere ao tratamento das crianças, verifi ca-se a existência de dois 

grupos sociais principais contemplados pelo Estado hoje: 1) de um lado, famílias que se 

benefi ciam de créditos tributários em favor de suas crianças. No caso, trata-se de famílias 

tributadas pelo IR, e benefi ciadas por deduções fi scais; 2) De outro, famílias pobres, que 

são contempladas com transferências de renda diretas tipo Bolsa Família; realocação de 

recursos para gastos mais progressivos. Pelas nossas estimativas, um pouco mais de 20 

milhões de crianças estão fora de ambos os grupos acima citados, pois nem são alcançadas 

pelos programas compensatórios, nem por crédito tributários. 

Neste sentido, propõe-se um exercício considerando a implantação de um benefício 

universal a famílias com crianças até 16 anos, garantido como direito de cidadania. Se 

avaliado em R$ 40 por mês por criança, tomando por base os dados da PNAD 2006 para 

estimativa, a concessão desse benefício de apoio às famílias totalizaria cerca de R$ 26,256 

bilhões por ano, que poderiam ser fi nanciados, por exemplo, via supressão de créditos 

tributários concedidos a pessoas físicas na forma de isenções para dependentes 28 . Em 

2003, estas deduções somaram cerca de 14,7 bilhões, que, corrigidas pela variação do 

Imposto de Renda de Pessoa Física no mesmo período, chegariam para algo próximo a R$ 

23 bilhões em 2006, mais do que sufi ciente para fi nanciar o novo benefício 29 , juntamente com 

o dispêndio já existente com o Bolsa-Família (R$ 7,8 bilhões em 2006). Numa visão mais 

conservadora, apenas defl acionando estes valores pelo IGP-DI obter-se-iam 17,3 bilhões. 

Somando-os ao orçamento do Bolsa-Família, teríamos o equivalente a 95,6% do orçamento 

requerido. Eliminando um benefício previdenciário de baixa incidência nas famílias mais 

vulneráveis, o salário família, cujo gasto estimado em 2006 30 foi de R$ 2,1 bilhões, seria 

igualmente possível fi nanciar integralmente um benefício universal de R$ 40,00 mensais 

para 54,7 milhões de crianças e jovens. 

4.1. Simulação de impacto deste benefício na redução da pobreza 

A tabela 8 mostra como se dá a distribuição das crianças de até 16 anos entre décimos 

da distribuição (segundo a renda familiar per capita de todas as fontes). Observa-se que 

69% estão concentradas nos cinco primeiros décimos, ao passo que 31% encontram-se 

(28) Há também as deduções com instrução no IR, mas essas seriam mantidas, mantendo-se o incentivo. Se se considerarem 

os valores de 2003 (R$ 7,76 bilhões, segundo a Receita Federal), atualizando-os, tem-se em valores de 2006, pelo IGP-DI, R$ 

9,2 bilhões ou 12,1 bilhões, com base na variação do IR. 

(29) Valor que não considera qualquer variação real relativa à efi ciência ou crescimento real da receita. 

(30) SPE-Ministério da Fazenda, valores defl acionados pelo IGP-DI para 2006. 



53

54 


na metade superior da distribuição de renda. Por isso mesmo, como é amplamente sabido, 

qualquer transferência fi scal dirigida às crianças tem impacto progressivo, pois vai incidir 

sobremaneira nos 50% mais pobres da população. 

Na tabela 9, temos uma simulação que revela o efeito da transferência universal de 

renda para crianças ao longo da curva de distribuição. Na primeira coluna, temos a renda 

familiar per capita média calculada para o ano de 2006, por décimo. Esta renda considera 

todas as fontes de rendimentos de cada família, inclusive as compensatórias, assimiladas a 

“outras fontes”. No primeiro decil, a RFPC (renda familiar per capita) média é de R$ 34,77; 

no segundo, de R$ 92,98, e assim por diante. A coluna dois da mesma tabela 9 mostra qual 

o valor médio da YFPC antes da imputação dos valores declarados na PNAD no item “outras 

fontes”. Constata-se, assim que a RFPC média do primeiro décimo aumenta em cerca de 

97% após imputação das “outras rendas”., impacto esse extremamente signifi cativo. 

Se o Estado brasileiro transferir a cada criança R$ 40/mês ou cerca de R$ 480,00 

anuais, coluna 3 da referida tabela, o aumento da RFPC média do primeiro décimo será 

ligeiramente maior, da ordem de 110%. Um ganho líquido de renda de 6%, o que não é 

desprezível para quem vive em média mensalmente com rendimentos tão baixos. Além 

disso, como se pode ver ao longo da distribuição, os ganhos seriam vantajosos para os 

décimos inferiores, mostrando progressividade. O incremento da RFPC cai à medida que se 

sobe na distribuição. 

Distribuição das Crianças Segundo Decis da 

Renda Familiar Per Capita Modificada 

Decis da RFPC Modificada 

TOTAL 

Fonte: PNAD 2006 

Renda Per Capita" Modificada" exclui os rendimentos de "outras fontes" 



1 

2 

3 

4 

5 

6 

7 

8 

9 

10 

TABELA 8 

9.034.516 

8.867.742 

7.645.765 

6.277.563 

5.658.176 

5.019.034 

3.306.241 

3.347.619 

2.980.038 

2.557.925 

54.694.619 

17% 

16% 

14% 

11% 

10% 

9% 

6% 

6% 

5% 

5% 

100%


Ao se comparar a coluna três com a dois (tabela 9), percebe-se que – na ausência de 

outras fontes de rendimentos que não as transferências fi scais – do sexto décimo em diante 

esse benefício universal, se fosse fonte exclusiva, reduziria a YFPC total das parcelas da 

população situadas entre os 50% mais ricos. 

Decis 

1º 

2º 

3º 

4º 

5º 

6º 

7º 

8º 

9º 

10º 

TABELA 9 

Valores Médios** dos Decis da Distribuição da Renda Familiar 

Per Capita , antes e após imputação de R$ 40,00 

Renda Familiar 

Per Capita 

34,77 

92,98 

136,94 

184,33 

239,69 

310,02 

388,30 

523,70 

787,46 

2.196,33 


* Somente rendimentos do trabalho, aposentadorias e pensões 

**Preços de setembro, 2006 

Para se medir a eficácia dessa política na redução da pobreza, basta olhar a tabela 

10. Ela indica que o número de pessoas que deixariam a pobreza seria muito próximo 

àquele estimado como resultado do chamado “efeito Bolsa-Família” 31 . Ou seja, a 

política universal leva o índice de pobreza a declinar para 22% em lugar de 21%, o que 

significa que, em tese, permaneceriam pobres cerca de 523,8 mil pessoas. Na prática, 

a conta não é essa. Primeiramente, como não haverá ineficiências horizontais, nem 

risco de evasão, estar-se-á contemplando, por conseguinte, também aquele 1,4 milhão 

de famílias “cegas” - 3,54 milhões de pessoas - que permaneceram com renda zero 

em 2006, segundo dados da PNAD promovendo, assim, uma real inclusão. O saldo 

é positivo em três milhões de pessoas incluídas no sistema de proteção social. Em 

paralelo, os custos com controles e gestão de cadastros de baixíssima eficácia (Januzzi, 

2006) seriam quase eliminados, utilizando-se recursos públicos para despesas fim e 

não meio. Certamente, os custos da universalização seriam menores que os custos 

da focalização. Só isso já geraria por si só uma melhora importante do gasto social, 

tornando-o mais eficiente e sua gestão, transparente e monitorável. 

(31) Designando aqui todos os mais variados programas de transferência de renda condicionada. 



Renda Familiar 

Per Capita modificada* 

17,63 

76,62 

122,40 

172,04 

226,77 

296,50 

377,65 

508,62 

766,08 

2.119,49 

RFPCM após Simulação 

com R$ 40,00 

36,83 

95,85 

139,24 

185,68 

239,51 

307,65 

384,91 

515,96 

772,65 

2.125,31 

55

56 


Em segundo lugar, estar-se-ia resolvendo ex-ante um dilema que tende a ganhar 

destaque à medida que cresça a economia, surjam novas oportunidades de trabalho e 

aumentem os salários. A PNAD 2006, na tabela 11, indica que a taxa de atividade dos 

pobres aumentou juntamente com a taxa média nacional: subiu para 77% em 2006, 

contra 74% em 2001. Cresceu a ocupação e a procura por trabalho para os pobres e 

os não-pobres. No que tange a taxa de ocupação total, embora ela tenha se mantido 

em 86% no período, em média, registra um ligeiro declínio no caso da população 

pobre. Ora, se o benefício compensatório é condicionado a um déficit de renda e se a 

retomada do crescimento econômico tende a elevar a taxa de ocupação, é saudável 

que os menos favorecidos possam recusar ocupações e remunerações indignas, 

extremamente precarizadas, pois com um pouco mais de segurança econômica devem 

vir a conquistar algum poder de barganha, antes inexistente. Contudo, se tiverem de 

escolher entre trabalhar ou receber um benefício do governo, o desestímulo pode 

instalar-se, ampliando fraudes e reduzindo oportunidades reais. O único modo de 

evitar tamanha disfunção é universalizar. Só assim se reduz o desperdício (impactado 

por fraudes) e controles ineficientes, e se promove a equidade, desvinculando-se o 

direito à proteção básica do trabalho e da cidadania regulada). Para que um mínimo 

vital não se transforme em desincentivo ao trabalho ele deve ser universalizado, já que 

nossa informalidade não nos permite introduzir mecanismos do tipo imposto de renda 

negativo. 


* Renda Familiar Per Capita abaixo de R$120,00 

**Menor ou igual a 16 anos 



TABELA 10 

Número de 

Pobres* 

Proporção do Total 

da População na Pobreza 

Rendimentos do Trabalho e Aposentadorias - antes 

das transferências fiscais 48.176.997 26% 

Após imputação da categoria "outras fontes" à 

RFPC de 2006 39.797.160 21% 

Simulação - Após benefício de R$ 40,00 para cada 

criança** 40.320.976 22%

Taxa de Atividade 

Taxa de ocupação 



Qual o custo-equivalente entre as duas políticas, a atual, residual e restritiva, 

que vai provavelmente promover desincentivos ao trabalho, nos segmentos 

menos favorecidos, à medida que a retomada do crescimento econômico ampliar 

oportunidades, e a que propomos, universal? Não é factível pensar que ganhos 

salariais nas camadas mais pobres, decorrentes do crescimento econômica eliminem 

o riso ou a vulnerabilidade, razão pela qual, seria contraproducente extinguir a 

garantia de uma renda às famílias com crianças, utilizando o argumento da “porta 

de saída”. 

4.2. O fi nanciamento da universalidade no âmbito do OSS. 

Para se ter noção do impacto de um benefício como este no Orçamento da Seguridade 

Social (OSS), deve-se considerar a sua composição de receitas e despesas no nível mais 

agregado e a integração entre as fontes de fi nanciamento de caráter contributivo com as 

de caráter fi scal vis-à-vis benefícios contributivos e benefícios não contributivos. Com base 

em Gentil (2007), a tabela 12 mostra os dados de receita das três principais contribuições 

sociais fora do INSS (COFINS, CPMF e CSLL) e despesa conforme o destino para o ano de 

2006. Sabe-se, tal como previsto pela própria Constituição, que as receitas de contribuições 

de empregados e empregadores devem ser complementadas por outras fontes para o 

pagamento integral de benefícios, inclusive aqueles do INSS de caráter contributivo. No 

entanto, esta integração, no caso brasileiro, apresenta uma composição concentrada no que 

diz respeito à utilização de recursos das contribuições sociais para aplicação em benefícios 

não contributivos: cerca de 34% da arrecadação das três principais contribuições fora do 

INSS que fi nanciam o OSS são destinadas ao fi nanciamento de benefícios contributivos, 

o que caracteriza uma dupla regressividade; seguidas por 27% de livre aplicação para o 

governo, inclusive para geração de resultado primário; outros 26% aplicados em outras áreas 

da seguridade social, como saúde; e os 12,7% restantes em benefícios não contributivos. 

Essa distribuição refl ete por si só o perfi l regressivo do gasto de baixíssimo impacto 

redistributivo. 

TABELA 11 

Taxa de Atividade/Ocupação 


total pobres 

80% 

86% 



77% 

71% 

79% 

86% 


total pobres 

76% 

73% 

77% 

85% 


total pobres 

74% 

74% 

57

58 

Categoria 


Há indicações claras de que a tributação indireta, especialmente a COFINS que representa 

mais de 60% das contribuições sociais principais, incidem de forma regressiva sobre a renda 

das famílias. Estudo da FIPE 32 com base na POF 2002-2003 identifi cou que para as famílias 

com rendimento até 2 salários mínimos os tributos indiretos podem comprometer cerca de 45% 

da renda, contra apenas 16% das famílias com renda superior a 30 salários mínimos. Outros 

estudos como o de Immervoll et al. (2006), ainda com base em dados da POF 1995-1996 e 

PNAD 1999, dão conta de que somente a COFINS representa mais de 6% da renda disponível 

dos primeiros quatro décimos de renda, e menos de 4% da renda disponível do décimo de 

renda mais elevada, e total de impostos indiretos soma cerca de um quarto do consumo das 

famílias do primeiro décimo. Afonso et al. (2004) estimam, com base na mesma POF, que 

a carga dos tributos indiretos (COFINS, PIS, ICMS, IPI, CPMF entre outros) das famílias do 

primeiro décimo da distribuição de renda familiar seja 8 vezes maior do que a do topo. 

Ou seja, parte expressiva das transferências realizadas pelos benefícios do exercício retorna 

ao governo na forma de impostos. Utilizando esta participação dos impostos indiretos na renda 

das famílias por décimo estimada por Afonso et al. (2004), e distribuindo o valor do benefício 

proposto por décimo segundo a distribuição de crianças, chegamos a um valor estimado de R$ 

1,7 bilhão somente com a arrecadação de impostos indiretos, o que representa perto de 7% 

do valor total do gasto com benefício. O custo total líquido de impostos indiretos seria de cerca 

de R$ 24,7 bilhões, pouco mais do que 16% da arrecadação das três principais contribuições 

sociais do OSS, um custo relativamente baixo considerando o potencial preventivo e distributivo 

do benefício. 

(32) Zockun (2007) 

Arrecadação das principais Contribuições Sociais e Destino em 2006 

Arrecadação de Contribuições Sociais (COFINS, CPMF, CSLL) 

Destino 

Cobertura de Benefícios Contributivos 

Cobertura do RGPS 

Cobertura do RPPS 

Cobertura de Benefícios Não Contributivos 

BPC/LOAS 

Demais Transferências de Renda (Bolsa Família) 

Outras Aplicações da Seguridade Social (Saúde e outros) 

Demais destinos fora da Seguridade Social 

DRU 

Não Identificados 

Outras áreas (Educação) 

Fonte: GENTIL (2006) e ANFIP (2007). Elaboração Própria. 



TABELA 12 

R$ Correntes % 

152.681 

51.942 

23.242 

28.700 

19.370 

11.570 

7.800 

39.785 

41.584 

30.537 

10.942 

105 

100,0% 

34,0% 

15,2% 

18,8% 

12,7% 

7,6% 

5,1% 

26,1% 

27,2% 

20,0% 

7,2% 

0,1%


Em tese, as contribuições sociais seriam orientadas para fi ns redistributivos, provisão de 

bens e serviços universais, como a saúde, e também, evidentemente, para cobrir benefícios 

não contributivos. Na prática, estes recursos fi nanciam outras despesas como benefícios 

contributivos e despesas de livre alocação do governo, como juros da dívida pública. No 

caso dos benefícios contributivos, sabe-se que parte deles tem impacto redistributivo 

progressivo signifi cativo, como as aposentadorias rurais. Mas não é o caso quando estes 

recursos cobrem, por exemplo, aposentadorias e pensões do RPPS. Os juros, como se 

sabe, são regressivos, de forma que se gera uma dupla pressão regressiva ao se fi nanciar 

estes gastos com recursos de contribuições desta natureza que incidem sobre o conjunto da 

população sem poupar os pobres. O mais curioso é a idéia lugar comum de que os idosos 

pobres recebem sem contribuir e que isso seria impeditivo a um combate mais efetivo da 

pobreza, por desperdício. O obstáculo para se vencer a pobreza não são os brasileiros pobres 

e idosos, mas a regressividade da política fi scal, que compromete o efeito redistributivo da 

política social. 

4.3 É possível realocar receitas para um benefício universal a todas as crian- 

ças? 

O exercício abaixo busca identifi car receitas que poderiam vir a fi nanciar esse benefício 

universal no âmbito do orçamento da Seguridade Social. Certamente, um aumento da 

densidade contributiva, mediante redução da informalidade e da rotatividade da mão-de- 

obra, poderia contribuir para reduzir a participação da receita oriunda das contribuições 

sociais no fi nanciamento dos benefícios previdenciários, que somam R$ 51,9 bilhões em 

2006, conforme tabela 12 acima. Ganhos de efi ciência na arrecadação, o combate contra a 

evasão previdenciária são igualmente um fator importante de gestão que podem disponibilizar 

recursos para aplicação em benefícios universais. Mas nem um, nem outro, são sufi cientes 

para modifi car substantivamente o padrão de fi nanciamento da Seguridade Social. Desvincular 

os benefícios previdenciários e assistenciais do salário mínimo na expectativa de que isso 

“estimule” as camadas de baixo potencial contributivo vai antes de mais nada tornar ainda 

mais regressivo o padrão de fi nanciamento da Seguridade. Como ratifi ca a tabela 7, na 

coluna relativa à renda familiar per capita modifi cada, os rendimentos médios das famílias 

brasileiras até o sexto décimo da distribuição são inferiores a um salário mínimo de referência 

em 2006, e, portanto, quase proibitivos a uma contribuição previdenciária regular. Somente 

uma recuperação massiva da massa salarial, elevando signifi cativamente a remuneração do 

trabalho, poderia provocar uma infl exão importante nesta tendência à contribuição. 

A tabela 12 amealha distintas fontes de fi nanciamento para garantir um benefício 



59

60 


universal a todas as crianças. É possível dispor de receita para implementar um benefício como 

esse, embora não seja trivial. Ainda assim, a melhora no perfi l redistributivo da orçamento 

da Seguridade seria pequena: cerca de 24,6% da receita do OSS não-previdenciária teriam 

destino mais universal, contra 12,7% no presente. No âmbito das transferências diretas de 

renda do OSS na sua integralidade, essa participação subiria de 6,1% para 12,4%. Ou seja, 

é difícil universalizar. 

Portanto, a grande reforma ainda não debatida da Seguridade é menos a dita 

reforma previdenciária do que uma ampla reforma do nosso sistema fi scal, que reproduz 

desigualdades e inclui milhões de brasileiros apenas marginalmente. Essa reforma está 

fora da pauta e aparentemente carece de representação política. Ao contrário do que 

pensam alguns cientistas brasileiros, não falta proteção às crianças porque estas não são 

votantes, mas porque o debate redistributivo no Brasil continua fora da agenda das nossas 

prioridades. 

Breves conclusões 

Financiamento Benefício Universal para Crianças e Jovens (2006) 

Fonte 

Eliminação Salário Família 

COFINS Arrecadada* 

Dispêndio Bolsa-Família 

Recursos Não-identificados** 

SUB-TOTAL 

redução 0,5% taxa de juros 

TOTAL 

Fonte: Gentil (2007), Receita Federal 2007, Simulações 

Em síntese, o trabalho procurou evidenciar a necessidade da universalização como 

instrumento da inclusão social ao resgatar as raízes Beveridgeanas da Constituição de 88, 

focalizando essencialmente quatro pontos: 1) a universalização do sistema de seguridade 

social, que no Brasil, em que pese o acesso aos serviços de saúde pública, ainda está longe 

de se tornar uma realidade como sistema de proteção social; 2) a estrutura diversifi cada de 

fontes de fi nanciamento, que embora tenha se consagrado na CF 88 freqüentemente, não 

é abordada de forma adequada no debate, além do fato de o crescimento das contribuições 

sociais não previdenciárias, tem apresentado viés regressivo, comprometendo a efi cácia e a 

efetividade das ações de transferência direta de renda; 3) este crescimento de contribuições 



TABELA 13 

Valor (R$ Bilhões ) 

2,1 

1,7 

7,8 

10,9 

22,5 

3,7 

26,2


não previdenciárias não tem se traduzido em mudança na composição de gasto na direção 

de um sistema de seguridade diversifi cado e de caráter preventivo, que integra e equilibra 

benefícios contributivos e não contributivos para garantir a prevenção aos diversos riscos 

de vulnerabilidade frente a situações adversas; 4) conformação de um planejamento 

social abrangente, que integre política econômica e política social num mesmo contexto e 

potencializa suas interações, em particular na orientação da atividade econômica em direção 

ao pleno emprego. 

Temas que devem entrar na pauta da discussão do sistema de seguridade social: 1) 

reforma fi scal ampla, incluindo revisão das fontes de fi nanciamento baseadas em impostos 

indiretos, progressividade do imposto de renda e desoneração tributária integral dos alimentos 

e segmentada (tarifas sociais) para os serviços consumidos pelos décimos de renda inferiores; 

2) revisão da composição de benefícios, entre contributivos e não-contributivos, vis-à-vis o 

padrão de fi nanciamento do sistema. Com o tratamento destes dois temas será possível 

enfrentar de forma conseqüente a dupla regressividade e reduzir o escopo do seguro social 

no âmbito do nosso sistema de proteção, garantindo a universalização do bem-estar. 


AFONSO, J. R et al (2004) . Carga Tributária Indireta no Brasil: Análise da Incidência Efetiva sobre as 

Famílias . Washington: Banco Interamericano de Desenvolvimento, fev. (Série de estudos econômicos 

e sociais). 

Fundação ANFIP (2007). Análise da Seguridade Social 2006. Brasília, 80 páginas. 

BEVERIDGE, William (1942). Social Insurance and Allied Services: report / by Sir William Beveridge 

American ed., reproduced photographically from the English edition and published by arrangement with 

His Majesty’s Stationery offi ce. - New York [Estados Unidos]: Macmillan. 

BOSCHETTI (2003). Implicações da Reforma da Previdência na Seguridade Social Brasileira. 

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun. 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988. 

BRASIL. Ministério da Fazenda (2000). Orçamento Social do Governo. Secretaria de Política 

Econômica, Brasília/DF. Acessado em www.fazenda.gov.br. 

BRASIL. Ministério da Fazenda (2001). Orçamento Social do Governo. Secretaria de Política 

Econômica, Brasília/DF. Acessado em www.fazenda.gov.br. 

BRASIL. Ministério da Fazenda (2005). Gasto Social do Governo Central 2001-2004. Secretaria de 

Política Econômica, Brasília/DF. Acessado em www.fazenda.gov.br. 



61

62 


CARVALHO, F. J. C. (2006). Keynes como reformador social: o debate em torno de How to Pay for 

the War. In: F. Ferrari Filho. (Org.). Teoria Geral Setenta Anos Depois. Ensaios sobre Keynes e Teoria 

Pós-Keynesiana. 1 ed. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006, v. , p. 45-60. 

CEPAL (2006) Shaping the Future of Social Protection: Access, Financing and Solidarity. 31a Session 

of ECLAC, Montevideo, Uruguay, 20-24 March. 

ERBER, F. S. (2006). Celso Furtado e as Convenções do Desenvolvimento, in J. Sabóia (org.) Celso 

Furtado e o Século XXI, Rio de Janeiro: Ed. Manole. 

GENTIL D.L. (2007). A política fi scal e a falsa crise do sistema de Seguridade Social no Brasil: análise 

fi nanceira do período recente. In SICSÚ J. (org). Arrecadação, de onde vem? E Gastos Públicos, para 

onde vão? São Paulo: Boi Tempo Editoria e Instituto Rosa Luxemburgo. 

GIAMBIAGI. F. (2007) Apresentação no MPS. 

GLENNESTER H. (2003). Understanding the Finance of Welfare. What welfare costs and how to pay 

for it. London: The Policy Press. 

HARRIS, J. (1997), William Beveridge. A Biography, Oxford: Clarendon Press, 2 nd ed. 

IMMERVOLL, H. et al. (2006) Simulating Brazil’s tax-benefi t system using Brahms, the Brazilian 

household microsimulation model. Economia Aplicada, São Paulo, v. 10, n. 2, p. 203-223, ABRIL- 

JUNHO 2006. 

LAVINAS L. (2007). Transferências de Renda: o quase tudo do sistema de proteção social brasileiro. 

In SICSÚ, J. (Org.) op. cit. 

LAVINAS L., MATIJASCIC M. e NICOLL M. (2007a) Desigualdade de Cobertura: A Evolução Recente 

do Acesso a Uma Renda Mínima via Sistema de Proteção Social. Forthcoming em uma coletânea do 

IPEA, sob a direção de Miguel FOGEL, volume II. 

LAVINAS L. (2006a) A estrutura do fi nanciamento da proteção social brasileira e as contas da proteção 

social. In Economia e Proteção Social: textos para estudo dirigido. Dedecca C.S. e PRONI M. W. 

(orgs), Ministério do Trabalho e do Emprego, Instituto de Economia da UNICAMP, Unitrabalho, p. 

249-274. 

LAVINAS L. e NICOLL M. (2006b). Pobreza, transferências de renda e desigualdades de gênero: 

conexões diversas. In Parcerias Estratégicas (Ed. Especial). Número 22, junho de 2006, CGEE, 

Brasília, p. 39-76. 

LAVINAS L. (2006c). From means-test schemes to basic income in Brazil: exceptionality and paradox at 

International Social Security Review (ISSA), vol. 59, n. 3, July-September, 2006, Blackwell Publishing: 

Geneva, p. 103-125. 

MARCUZZO, M. C. (2006). Keynes and the Welfare State, mimeo, 2006. 

MODENESI, A.M. (2005) Regimes monetários:teoria e a experiência do real. Barueri, Ed. Manole. 




PAES DE BARROS R. (2007). Apresentação sem título, feita na mesa-redonda 

POCHMANN, M. (2007). Gasto social e seus efeitos recentes no nível de emprego e na desigualdade 

de renda do trabalho no Brasil. In SICSÚ, J. (Org.) op. cit. 

SABÓIA J. (2007) Artigo no jornal O Globo. 

TITMUSS R. (1964). The Role of Redistribution in Social Policy. Lecture to the Social Security 

Administration Department of Health, Education and Welfare, Washington D.C. In ALCOCK P., 

GLENNESTER H., OAKLEY A. AND SINFIELD A. (editors) Welfare and Wellbeing. Richard Titmuss´s 

contribution to social policy. London: The Policy Press. 2001. 

VERAS F e alii. (2006) Programas de transferências de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. 

Mimeo, apresentado no Congresso Anual da ANPEC, 2006. 

ZOCKUN, M. (coord.) (2007) Simplifi cando o Brasil: propostas de reforma na relação econômica do 

governo com o setor privado. Texto para Discussão n o 3, FIPE, São Paulo, acessado em http://www. 

fi pe.org.br/web/publicacoes/discussao/textos/texto_03_2007.pdf. 



63

64 


3. Política Pública de Saúde no Brasil: encruzilhada, 

buscas e escolhas de rumos 



Nelson Rodrigues dos Santos* 

Resumo: Ao lado do reconhecimento dos avanços do SUS e irreversibilidade dos mesmos, 

o autor identifi ca questões estruturais pendentes nos 17 anos da Lei Orgânica da Saúde, 

nos modelos de gestão do sistema e dos serviços, nos modelos de atenção à saúde e 

na participação democrática, desvelando pressupostamente a encruzilhada. São avaliados 

cenários da conjuntura atual, do Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, da 

Regulamentação da EC-29 e do PAC - Saúde e suas intersecções. São apontados alguns 

equacionamentos e ao fi nal, uma lembrança da sucessão das três conjunturas: dos anos 80, 

dos 90 e dos 00, visando contribuir para as buscas e escolhas de rumos. Este texto passou por 

versões anteriores que receberam importantes correções e aprimoramentos, com destaque 

os de Emerson Merhy, Gastão W. de S. Campos, Gilson Carvalho, Isabela S. Santos, Jurandi 

Frutuoso, Marco Antonio Teixeira e Paulo Puccini. As incorreções permanecem obviamente 

por exclusiva conta do autor. 

(*) Nelson Rodrigues dos Santos, Professor colaborador da Universidade Estadual de Campinas e presidente do Instituto de 

Direito Sanitário Aplicado ( IDISA), atuando principalmente nas seguintes áreas: Desenvolvimento do Sus, do controle social e 

das Políticas Públicas na área social.

TÓPICOS 


I - Avanços do SUS 

II - Os Modelos de Gestão e Atenção à Saúde: Seu Desenvolvimento 

III - Os Modelos de Gestão e Atenção à Saúde e a Participação Democrática. 

IV - A Questão da Regulamentação da EC-29 

V - A Retração Federal no Financiamento do SUS 

VI - O Cenário das Propostas 

VII - O Cenário da Vitória da Proposta dos 10% da RCB ou Similar 

VIII - O Cenário da Derrota dos 10% da RCB ou Similar 

IX - A Grande Negociação 

X - Os Três Pactos que Sustentam o SUS e o Desafi o da Política Pública Referências Bibliográfi cas 

SIGLAS 

- ABRASCO – Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva 

- ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias 

- ABrES – Associação Brasileira de Economia em Saúde 

- BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 

- CEBES – Centro Brasileiro de Estudos de Saúde 

- CAS – Comissão de Assuntos Sociais (Senado) 

- CDU – Comissão de Desenvolvimento Urbano (Câmara) 

- CIB – Comissão Intergestores Bipartite 

- CIT – Comissão Intergestores Tripartite 

- CNS – Conselho Nacional de Saúde 

- COFINS – Contribuição sobre o Financiamento Social 

- CONASEMS – Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 

- CONASS – Conselho Nacional de Secretários de Saúde 

- CPMF – Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira 

- CSLL – Contribuição sobre o Lucro Líquido 

- CSSF – Comissão de Seguridade Social e Família (Câmara) 

- DRU – Desvinculação de Receitas da União 

- EC-29 – Emenda Constitucional – 29 

- FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador 

- FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos 

- INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social 

- LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias 

- LO – Lei Orçamentária 

- MS – Ministério da Saúde 

- NOB – Norma Operacional Básica 

- OS – Organização Social 

- OSS – Orçamento da Seguridade Social 

- PAC – Programa de Aceleração do Crescimento 

- PCCS – Plano de Cargos, Carreiras e Salários 

- PIB – Produto Interno Bruto 

- PPA – Plano Pluri-Anual 

- RCB – Receita Corrente Bruta 

- SUS – Sistema Único de Saúde 



65

I. AVANÇOS DO SUS 

66 


O SUS transformou-se no maior projeto público de inclusão social em menos de duas 

décadas: 110 milhões de pessoas atendidas por agentes comunitários, de saúde em 95% dos 

municípios e 87 milhões atendidos por 27 mil equipes de saúde de família. Em 2.007: 2,7 bilhões de 

procedimentos ambulatoriais, 610 milhões de consultas, 10,8 milhões de internações, 212 milhões 

de atendimentos odontológicos, 403 milhões de exames laboratoriais, 2,1 milhões de partos, 

13,4 milhões de Ultrasons, Tomografi as e Ressonâncias, 55 milhões de seções de fi sioterapia, 

23 milhões de ações de vigilância sanitária, 150 milhões de vacinas, 12 mil transplantes, 3,1 

milhões de cirurgias, 215 mil cirurgias cardíacas, 9 milhões de seções de radioquimioterapia, 9,7 

milhões de seções de hemodiálise e o controle mais avançado da AIDS no terceiro mundo. Estes 

avanços foram possíveis graças a profunda descentralização de competências com ênfase na 

municipalização, com a criação e funcionamento das comissões Intergestores (Tripartite nacional 

e Bipartites estaduais), dos fundos de saúde com repasses fundo a fundo, com a extinção do 

INAMPS unifi cando a direção em cada esfera de governo, com a criação e funcionamento dos 

conselhos de saúde, e fundamentalmente, com o belo contágio e a infl uência dos valores éticos 

e sociais da política pública do SUS perante a população usuária, os trabalhadores de saúde, 

os gestores públicos e os conselhos de saúde, levando às grandes expectativas de alcançar os 

direitos sociais e decorrente força e pressão social. 

Que valores são esses? – São substancialmente os princípios e diretrizes Constitucionais 

da Universalidade, Igualdade/ Equidade, Integralidade, Descentralização, Regionalização 

e Participação da Comunidade, todos apontando para o resgate da solidariedade e da 

responsabilidade social do Estado por meio do modelo de desenvolvimento sócio – econômico 

realmente republicano. Inclui aí a prática da “Equidade nivelada por cima” por meio de 

investimentos estratégicos, isto é, dotação de recursos adicionais direcionados para assegurar 

plena acessibilidade de todos os níveis de atenção à saúde aos grupos e pessoas excluídos e 

pouco incluídos, em contraposição à atual “Equidade nivelada por baixo” que vem sub-fi nanciando 

e sub-ofertando serviços aos incluídos, “gerando recursos” para transferir aos excluídos o que 

leva as camadas médias e os servidores públicos à adesão aos planos privados. Se esta adesão 

fosse ao SUS agregaria forças sociais e políticas capazes de vencer as gigantescas difi culdades 

do fi nanciamento, da precarização das relações de trabalho e das inovações no modelo de 

gestão voltadas para a qualidade, efi ciência, desempenho e resultados. No entanto, nestes 17 

anos, estes e outros avanços vêm se respaldando em exaustivos esforços, permeando as graves 

difi culdades e obstáculos oriundos na estrutura do modelo de gestão. 

Momentos empolgantes e emocionantes dos avanços vêm sendo vividos na realização das 

mostras nacionais e estaduais de experiências exitosas do SUS, concentradas ao nível local, 

nos usuários, nos trabalhadores de saúde, nos conselhos e na gestão descentralizada. 




II. OS MODELOS DE GESTÃO E ATENÇÃO À SAÚDE: SEU DESENVOLVIMENTO 

Os avanços do SUS sobrevivem ao modelo de gestão ainda caracterizado por: 

– 

– 

– 

não interação com os setores responsáveis pelos determinantes sociais da saúde. 

drástico sub-fi nanciamento público, 

participação substancial de recursos públicos no crescimento do mercado de planos e 

seguros privados e das práticas liberais de assistência à saúde. 

– 

– 

fragmentação dos repasses federais, 

largo predomínio do pagamento de serviços por produção em regra com valores 

inferiores aos custos, 

– 

– 

do SUS, 

– 

– 

planejamento/orçamentação centralizado e hermético 

desastrosa precarização das relações e gestão do trabalho na prestação dos serviços 

descolamento dos hospitais do SUS das redes hierarquizadas/regionalizadas, 

baixíssima implementação dessas redes na lógica da diretriz Constitucional da 

Regionalização/Integralidade,ausência de autonomia gerencial na prestação de serviços, 

– 

– 

ausência das práticas de metas, desempenho e resultados, 

desregulação da demanda dos planos privados de saúde aos serviços do SUS a luz 

dos princípios e diretrizes Constitucionais, (hoje com porta de entrada privilegiada), 

– 

desregulação da produção de insumos, bens e tecnologias em saúde a luz dos mesmos 

princípios e diretrizes, 

– 

o articulado e poderoso sinergismo entre essas e outras características, que mantém 

o modelo de gestão com base nos interesses da oferta de serviços, sobrepondo-se às 

mudanças a serem realizadas com base nas necessidades e direitos da população. 

Estas características referem-se aos “pilares” ou “vigas mestras” da construção do SUS 

sob o ângulo do modelo de gestão, em outras palavras, ao “atacado” que produz e induz um 

“varejo” de milhões de ações e serviços diariamente. 

Nos 17 anos de vigência das Leis 8080/90 e 8142/90, o modelo de gestão ainda 

hegemônico induz o modelo de atenção pouco mudado: 

a) a atenção básica expande-se às maiorias pobres da população, mas na media nacional 

estabiliza-se na baixa qualidade e resolutividade não consegue constituir-se na porta de 

entrada preferencial do sistema, nem reunir potência transformadora na estruturação do 

novo modelo de atenção preconizado pelos princípios Constitucionais, 

b) os serviços assistenciais de media e alta complexidade cada vez mais congestionados 

reprimem as ofertas e demandas (repressão em regra iatrogênica e freqüentemente letal), 

c) os gestores municipais complementam valores defasados da tabela na tentativa de 

aliviar a repressão da demanda, 



67

68 


d) a soma dos valores da dedução no Imposto de Renda dos serviços de saúde consumidos 

no mercado, da contrapartida pública nos planos privados dos servidores públicos, do não 

ressarcimento ao SUS de serviços prestados às empresas de planos e seguros privados, 

os gastos das estatais com saúde e outras, signifi cam fi nanciamento público perto de 10 

bilhões anuais, próximo a 20% do faturamento do sistema privado suplementar. 

e) com o enorme crescimento das empresas de planos privados, as camadas médias da 

sociedade, incluindo os servidores públicos justifi cam e reforçam sua opção pelos planos 

privados de saúde, 

f) 

as diretrizes da Integralidade e Equidade pouco ou nada avançam, 

g) a judicialização do acesso a procedimentos assistenciais de médio e alto custo às 

camadas média-média e média-alta aprofundam a iniqüidade e a fragmentação do sistema, 

h) o modelo de atenção à saúde vai se estabilizando em pobre aos 80% pobres e em 

complementar e menos pobre aos 20% compradores de planos privados, e 

i) 

o modo de produzir serviços e práticas de saúde permanece centrado nos procedimentos 

médicos de diagnose e terapia, e grande parte dos avanços citados constituem elevações de 

cobertura possíveis já no período “pré-SUS” nos anos 80. 

Ao lado dos inestimáveis avanços da inclusão, com a expansão dos serviços públicos, 

atendendo necessidades e direitos da população, permanecem enormes e inaceitáveis 

porcentagens de ações e serviços evitáveis ou desnecessários, e de esperas para 

procedimentos mais sofi sticados geradoras de profundos sofrimentos com agravamento de 

doenças e mortes evitáveis. Só de hipertensos temos 13 milhões e de diabéticos 4,5 milhões 

na espera de agravamento com insufi ciência renal, AVC, doenças vasculares e outras, mais 

de 90 mil portadores de câncer sem acesso oportuno à radioterapia, 25% dos portadores 

de Tuberculose, Hansenianos e de Malaria sem acesso oportuno e sistemático ao sistema, 

incidências anuais de 20 mil casos novos de câncer ginecológico e 33 mil casos novos de 

AIDS, entre dezenas de exemplos de repressão de demandas. 

Os gestores municipais e estaduais do SUS, os trabalhadores de saúde e os prestadores 

de serviços encontram-se no sufoco e angústia de atender os sofrimentos e urgências 

de “hoje e ontem”, obrigados a reprimir demandas sabendo penosamente que ações 

preventivas e de diagnósticos precoces impediriam o surgimento da maior parte de casos 

graves e urgentes, mas obrigados a priorizar os maiores sofrimentos e urgências devido a 

insufi ciência de recursos. Os casos de corporativismos anti-sociais e até de prevaricações 

e corrupções encontram terreno fértil nesse sufoco. Este contexto extremamente adverso 

e desgastante não justifi ca, contudo passividades e conivências com irresponsabilidades 

sanitárias perante os princípios e diretrizes Constitucionais, na gestão descentralizada do 

SUS nem ao nível central. O modo de fi nanciar e institucionalizar a política pública com base 

no direito à igualdade e à vida é ainda marginal, e muito cuidado e dedicação devem ser 




tomados para que as imprescindíveis inovações de gestão permaneçam vinculadas à visão 

e compromisso de futuro e de sociedade pautados por esse direito. É o caso das Fundações 

Estatais e outros, com rico potencial de reproduzir e superar os índices de qualidade e 

efi ciência das OS, ao mesmo tempo que prescinde dos entes privados para gerir hospitais 

públicos e assegura o rumo da construção das redes regionalizadas de atenção integral 

à saúde com plena inserção dos hospitais públicos. Contudo, o “choque de gestão” tão 

desejado e inadiável requer disposições de apoio, engajamento e remanejamento, que sem 

recursos adicionais para aliviar o sufoco, pouco ou nenhum efeito conseguirá, a não ser 

que haja opção para casos pontuais e limitados de inovação da gestão com mais recursos 

e efi ciência (“vitrines”) sem atingir a estrutura do modelo de gestão do sistema. Até o 

Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, discutido, formulado e aprovado em 

todas as instâncias do SUS em 2.005 e 2.006, com notável competência e coerência com 

as diretrizes Constitucionais, encontra-se hoje ameaçado pelo sub-fi nanciamento, com o 

MS mantendo no espaço deixado pela ausência de aportes de recursos imprescindíveis à 

implementação das pactuações regionais e locais, a mera continuidade da fragmentação 

dos repasses federais, premiações e incentivos. Lembramos que esse Pacto tem signifi cado 

histórico comparável à reação contra a “quebra” do SUS em 1.993 com a aprovação pelo 

MS, CONASS, CONASEMS e CNS do documento “A Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir 

a Lei”, e a criação da Tripartite e Bipartites. 

As questões do fi nanciamento do SUS e regulamentação da EC-29 são expostas do IVº 

ao IXº tópico não com o mero objetivo descritivo/informativo e sim, para facilitar a refl exão 

sobre o sinergismo e interdependência estratégicos entre a persistência de manter o sub- 

fi nanciamento, e a persistência de manter os “pilares” ou “vigas mestras”, voltados para o 

modelo da oferta, agora reciclado no “SUS pobre para os pobres e complementar para os 

afi liados aos planos privados.” Em outras palavras: o estímulo ofi cial ao mercado dos planos 

privados, a fragmentação dos repasses federais, o predomínio do pagamento por produção, 

a precarização das relações de trabalho, a não implementação das redes regionalizadas e 

da Integralidade, a não implementação do planejamento e orçamentação ascendentes, etc., 

tem tudo a ver com o subfi nanciamento e vice-versa, alimentam-se mutuamente. 

Em nossa observação e percepção a partir de 2.000 tornou-se inequívoca a imperiosa 

necessidade do “casamento” entre signifi cativos saltos na elevação do fi nanciamento, e na 

inovação no modelo de gestão para assegurar o rumo Constitucional da construção do SUS. 

Hoje isto nos parece evidente, em especial, sob o ângulo da formulação de estratégias 

no CNS, na CIT, nos CES e nas CIBs, tarefa inabdicável e inadiável junto à mobilização 

da sociedade. Os avanços em separado, ora no fi nanciamento, ora na gestão, também 

inabdicáveis no cotidiano, já não acumulam a potência necessária às transformações dos 

modelos de gestão e de atenção à saúde. 



69

70 


III. A PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA E OS MODELOS DE GESTÃO E ATENÇÃO À SAÚDE 

Nas atribuições das conferências de saúde de propor diretrizes para a formulação da 

política de saúde, e dos conselhos de saúde de atuar na formulação de estratégias, quais 

as prioridades, direcionalidades e forças acumuladas para a compreensão, apropriação e 

mudança dos “pilares” ou “vigas mestras” anti-SUS para “pilares” ou “vigas mestras” pró- 

SUS? Desde 1.993, como se desenvolvem os gestores em relação a esses pilares, em 

especial, nas Bipartites e na Tripartite? Como vem se desenvolvendo as relações entre os 

conselhos de saúde e os gestores frente o desafi o de identifi car e mudar esses pilares? Com 

que freqüência, persistência e competência esse desafi o vem constando nas deliberações 

dos conselhos de saúde, nos relatórios das conferências, e basicamente, na atuação dos 

conselheiros e delegados perante as entidades e movimentos sociais que representam, com 

vistas à sua informação, politização e mobilização? 

Após a histórica 8ª Conferencia Nacional de Saúde, a Comissão Nacional da Reforma 

Sanitária composta por representantes de todos os segmentos públicos, privados, sociais e 

partidários envolvidos com a saúde e reconhecida por portaria interministerial, debateu por 

mais de um ano a formulação da proposta do que viria a ser o SUS, e que transformou-se na 

base da discussão e aprovação na Assembléia Nacional Constituinte. Essa formulação foi 

acompanhada e monitorada pela Plenária Nacional de Saúde, fórum dinâmico integrado por 

entidades sindicais, movimentos sociais, entidades da Reforma Sanitária, parlamentares e 

outros. Por fi nal, o histórico Simpósio de Política Nacional de Saúde de 1.989, que superou 

a resistência conservadora contra a apresentação e tramitação da Lei Orgânica da Saúde no 

Congresso Nacional. Todos estes eventos dos anos 80 só foram viáveis com mobilização, 

organização e força política provenientes da condução fortemente progressista da ampla 

frente política pelas liberdades democráticas e democratização do Estado, que articulou o 

pluralismo partidário, as diferentes matizes ideológicas e os corporativismos da época em 

torno do ideário republicano (coisa pública) dos direitos sociais e papel do Estado. Houve 

consciência sufi ciente de quais eram os principais interesses e setores contra a criação do 

SUS, e obviamente, das alianças capazes de superá-los. 

A partir dos anos 90, a complexidade da composição partidária, corporativa e mercantil 

da sociedade e do Estado muito aumentou, mas será que a ponto de ofuscar ou impedir a 

consciência de onde estão os principais interesses e setores contra o SUS, e quais os aliados? 

Alguns avanços ou resistências ainda que pontuais foram exemplares: foi o pluralismo 

“republicano” que reuniu forças sociais e políticas na 9ª Conferência de Saúde em 1.992, 

capazes de impulsionar a grande descentralização com ênfase na municipalização, incluindo 

fundamental aliança com a Confederação das Misericórdias do Brasil, que desembocou na 

histórica NOB-93 no ano seguinte. Foi esta força plural que também pressionou a esfera 




federal durante a 10ª Conferência em 1.996, a implementar a NOB-96 já pactuada mas 

retida com medo de provocar a elevação dos gastos federais. Esta mesma força plural 

mobilizou o Congresso Nacional, superou o “rolo compressor” do Governo, e conquistou a 

aprovação da CPMF em 1.996 e da EC-29 em 2.000, com papel determinante das entidades 

representadas no CNS. 

Na indeclinável busca de soluções por mais efi ciência e resultados na gestão dos serviços 

públicos de saúde, além do fi nanciamento e da política de pessoal, tornam-se imperiosas, 

inovações no modelo de gestão. Nessa busca, assim como nas grandes questões do sub- 

fi nanciamento e da desastrosa precarização das relações de trabalho, não só o governo, mas 

todos os movimentos sociais devem ser irredutíveis. Nas inovações do modelo de gestão 

torna-se evidente que a busca de soluções não é circunscrita ao PLP nº92/2007 que dispõe 

sobre a criação de Fundações Estatais, que é vago e vulnerável a distorções, nem mesmo 

à Emenda Substitutiva do Dep. Pepe Vargas, que é voltada às diretrizes do SUS, devendo 

abranger mais alternativas. 

Quais são as fundamentações e atuais encaminhamentos legislativos e de gestão 

pública, e os interesses e tendências em jogo, da proposta de Fundações Estatais? – Quais 

as alternativas de alterações, aprimoramentos e de evolução do processo? – Inclusive com a 

assimilação dos doze pontos ou condições aprovados pelo CNS para qualquer inovação de 

modelo de gestão? – Quais os vícios pendentes na atual administração direta e autárquica, 

antisociais, e suas raízes seculares do Estado cartorial, patrimonialista e burocratizado? 

– Quais os novos parâmetros da gestão e relações de trabalho capazes de atrair e fi xar 

as equipes multiprofi ssionais junto a população, com qualidade e resolutividade, sem 

descontinuidade, e sem abdicar de processos seletivos e concursos públicos ágeis e PCCS? – 

Quais as possibilidades da estabilidade empregatícia estatutária ser requalifi cada, adequada 

e delimitada por modelos de gestão efetivamente publicizados em função da centralidade 

nos direitos dos usuários? Estas e outras questões de inescapável responsabilidade 

permanecem demandando o imprescindível debate democrático e participativo, tanto no 

âmbito dos gestores como dos conselhos de saúde, do Legislativo, da 13ª Conferência de 

Saúde e da própria Sociedade. 

Se houve equivoco até o momento é o desse debate amplo e conseqüente ter sido dado 

como realizado, esgotado, com posições polares cristalizadas desde já, seja entre os gestores, 

seja nos conselhos de saúde, seja entre os milhares de delegados das conferências. E houve 

o equívoco. Ao reconhecê-lo fi ca claro o amplo e profundo espaço político que temos pela 

frente, e o dever cívico de superar estes equívocos, a começar pelo crédito de que nem se 

está querendo inovações no modelo de gestão para piorar para os usuários e trabalhadores 

de saúde, e nem também se está contra as pretendidas inovações para permanecer o pior 

que já vem acontecendo aos usuários e trabalhadores de saúde. 



71

72 


Por fi nal, o que a participação democrática na mudança dos modelos de gestão e atenção 

à saúde, deve para si mesma perante os papéis e responsabilidades dos “pilares” ou “vigas 

mestras” referidos, por exemplo. a) na retomada do rumo da Atenção Básica elevar sua 

qualidade e resolutividade até por volta de 80/85%, com atenção integral à saúde nas realidades 

e necessidades de cada região, constituir-se da porta de entrada preferencial do sistema, 

estender-se às camadas médias da sociedade e estruturar o conjunto do sistema? e b) na 

implantação e implementação da diretriz Constitucional da Integralidade e Regionalização/ 

Hierarquização, isto é, das redes regionalizadas de ações e serviços de todos os níveis 

de complexidade, desde a equipe de Saúde de Família aos ambulatórios e hospitais mais 

especializados, incluindo a promoção, proteção e recuperação da saúde, com acolhimento, 

vínculo à população, qualidade, resolutividade e extensão às camadas médias da Sociedade? 

Estamos no rumo dessa construção, ainda que lentamente, ou o rumo já é outro? 

IV. A QUESTÃO DA REGULAMENTAÇÃO DA EC-29 

O esforço do Senado Federal por meio do PLS nº 121/2007 do Senador Tião Viana 

e do PLP nº 01/2003 do Deputado Roberto Gouveia, este, tramitado e aprovado nas três 

comissões obrigatórias da Câmara dos Deputados na forma do substitutivo Guilherme 

Menezes, visando a regulamentação da EC-29, assim como o marcante seminário “Saúde 

e Seguridade Social” realizado na Câmara dos Deputados nos dias 8 e 9 de Maio de 2007, 

organizado pela Frente Parlamentar de Saúde, pela Comissão de Seguridade Social e 

Família e pelas entidades da Reforma Sanitária Brasileira, com participação relevante do 

CONASS, CONASEMS, CNS e MS, revelam o potencial do Congresso Nacional assumir 

suas prerrogativas Constitucionais com autonomia. 

No aspecto da adequação da contrapartida federal às necessidades amplamente 

reconhecidas, a expectativa que empolgou e aglutinou essa participação, foi a de 10% da RCB, 

a guiza dos 12% e 15% dos impostos respectivamente estaduais e municipais já contemplados 

na EC-29. É fundamental ter presente que a atualização do fi nanciamento federal segundo a 

variação nominal do PIB não vem sequer acompanhado o crescimento populacional, a infl ação 

na saúde e a incorporação de tecnologias. Mantém o fi nanciamento público anual per-capita 

(ao dólar da média anual do câmbio) abaixo do verifi cado no Uruguai, Argentina, Chile e Costa 

Rica, (US$246 em 2004), e quatorze vezes menor que a média do Canadá, países europeus, 

Austrália e outros (US$3.450 em 2004). Ao dólar internacional corrigido pelo poder de compra, 

o per-capita brasileiro estava em 2004, quatro vezes menor que a média desses países (590 

para 2.300). Os aspectos normativos da regulamentação aprovados em primeira votação na 

Câmara dos Deputados no dia 31 de Outubro corresponderam à expectativa e participação 

nos esforços, em especial a defi nição incontrastável do que são ações e serviços de saúde e 

a dos gastos e prestação de contas transparentes. 




Um avanço recente é o “Mais Saúde” ou “PAC da Saúde”, onde o Governo Federal 

assume publicamente o quadro estimado das necessidades de saúde da população 

do país, assim como as metas também estimadas, das ações de prevenção e cura, de 

promoção da saúde, da gestão do trabalho incluindo a formação, qualifi cação e valorização, 

da qualifi cação da gestão do sistema, da participação social e cooperação internacional, 

a maior parte contemplada do Plano Plurianual (PPA). Cabe aqui o destaque de que esta 

iniciativa encontra-se plenamente prevista no âmbito do Pacto pela Vida, em Defesa do 

SUS e de Gestão, que responsabiliza as instâncias descentralizadas da gestão do SUS, 

pela adequação, formulação, planejamento e execução das metas, às realidades regionais 

e locais, sob os ângulos das necessidades, custos, prioridades e etapas. Outra meta do 

PAC da Saúde, esta sim, com grande potencial inovador, refere-se a intervenção positiva 

do Governo no “Complexo Industrial da Saúde”, referente a produção de farmoquímicos, 

medicamentos, equipamentos, materiais médico-odontológicos e outros, com vistas a 

investimentos fi nanciados pelo BNDES e FINEP, à utilização estratégica do poder de compra 

do Estado, ao desenvolvimento de ciência e tecnologia nacional na área e à produção 

nacional, e conseqüente impacto no PIB, no modelo de desenvolvimento e no emprego na 

área. 

V. A RETRAÇÃO FEDERAL NO FINANCIAMENTO DO SUS 

De 1.980 a 2.004: Queda federal de 75% para 49,6% e aumento da soma estadual/ 

municipal de 25% para 50,4%, de todos os recursos públicos de saúde. 

De 2.000 a 2.006: Estabilização da contrapartida federal em relação ao PIB em 1,73% e 

aumento da soma das contrapartidas estadual/municipal de 1,17 para 1,74%. 

De 1.995 a 2.004: Queda federal de U$ 85,71 por habitante-ano para U$ 62,39. A soma 

estadual/municipal aumentou entre 2.000 e 2.004, de U$ 44,15 para U$ 75,51. 

De 1.995 a 2.004: Aumento da Receita Corrente da União perante o PIB: 19,7 para 

26,7%. Queda dos gastos do Ministério da Saúde perante a Receita Corrente: 8,9% para 

7,2%. 

VI. O CENÁRIO DAS PROPOSTAS 

I- 

A proposta dos 10% da RCB integra a lógica do Pacto pela Vida, em Defesa do SUS 

e de Gestão, exaustivamente discutido por mais de um ano e em início de implementação 

com metas, etapas e fi nanciamentos realistas. Absorve a aceitação penosa, mas realista 

do descumprimento dos 30% do OSS indicados no ADCT da Constituição, que colocaria no 

SUS, hoje, R$ 105,6 bilhões de origem federal e não os R$ 47,8 bilhões previstos para o 

orçamento de 2008. Os 10% da RCB correspondem a aproximadamente 20% do OSS. 



73

74 


II- Com os recursos federais correspondentes a 10% da RCB, os legisladores não 

encontrarão resistências entre os governantes para que parte dos repasses federais aos 

Estados (25% ou mais ou menos) seja rateada de modo a privilegiar mais aqueles com 

menor renda per-capita, ao lado de outras medidas para redução das grandes desigualdades 

sociais e regionais. A permanecer o critério da contrapartida federal ser corrigida somente 

com a variação nominal do PIB, o fi nanciamento do SUS continuará nivelado por baixo 

e exacerbando confl itos autofágicos entre Estados, entre Estados e Municípios, entre 

Municípios e entre a União e Estados/Municípios, o que bloqueará o rateio redistributivo. 

III- 

O PLP nº01/2003 da Câmara dos Deputados e o PLS nº 121/2007 do Senado 

proporcionam passarmos da faixa de 150/200 dólares per-capita para a de 200/250, ainda 

extremamente insufi ciente, mas sufi ciente para a retomada do rumo: devido aos recursos 

adicionais imediatos, e principalmente à perspectiva de evoluir de acordo com a evolução da 

arrecadação. O PLP 01/2.003, além do fi nanciamento, trata com conseqüência e detalhe, as 

questões do que são ou não ações e serviços de saúde, das diretrizes dos 

gastos e das prestações de contas. Será a retomada da esperança e segurança de 

futuro, da construção das redes regionalizadas de atenção integral à saúde, com equidade. 

IV- A proposta de escalonamento da aplicação dos 10% da RCB foi apresentada pelos 

defensores do PLS nº 121/2007 e do PLP nº 01/2003, nas negociações, constando para 

2.008 de 8,5% (59,9 bilhões), para 2.009 de 9% (69,5 bilhões), para 2.010 de 9,5% (80,5 

bilhões) e para 2.011 de 10% (92,9 bilhões). 

VII. O CENÁRIO DA VITÓRIA DA PROPOSTA DOS 10% DA RCB OU SIMILAR 

– 

Se forem aprovados os 10% da RCB, nada mais justo. Há alternativas com diferentes 

equivalências que podem ser consideradas, em aplicação simultânea ou não. Exemplo: 20% 

do OSS. 

– 

Foi aventada também a alternativa da criação de contribuição permanente sobre a 

movimentação fi nanceira (CPMF), integrada no OSS, com alíquota inferior aos atuais 0,38%, 

(por volta de 0,20%) incidente acima de determinado valor de movimentação, em caráter 

permanente, que possibilite a destinação à saúde um valor mínimo com base em porcentual 

do OSS, correspondente a aproximadamente R$ 93 bilhões para 2.011, com transição 

escalonada de aproximadamente R$ 60 bilhões em 2.008, R$ 70 bilhões em 2.009 e R$ 80 

bilhões em 2.010. (Valores similares à proposta de escalonamento dos 10% da RCB). 

– 

Outra alternativa seria estender a isenção da DRU além das partes do OSS destinadas 

à Previdência e Assistência Social, e se necessário vincular parcela da COFINS e da CSLL 

para a saúde, de tal sorte que a parte destinada à Saúde será um porcentual do OSS com 

as mesmas características expostas na alternativa anterior. 



– 


Especifi camente para 2008, representações ofi ciais da ABRASCO, ABrES, CONASS, 

CONASEMS, CNS, CEBES, IDISA e CT/SIOPS trabalharam nos dias 16 e 19 de Janeiro de 

2008, o valor do mínimo necessário para este ano, com base na variação nominal do PIB, no 

calculo pelo CONASS e CONASEMS do adicional de 6 bilhões para serviços de média e alta 

complexidade, medicamentos excepcionais, atenção pré-hospitalar de urgências e PAB fi xo, 

e 4 bilhões vinculados ao “Mais Saúde” (PAC da Saúde) lançado pelo Presidente da Republica, 

totalizando 58 bilhões, tudo em função da qualidade e efi ciência em situações cruciais para 

a população e para a governabilidade dos gestores públicos descentralizados. 

Este valor total está por coincidência muito próximo da proposta da aplicação escalonada 

dos 10% da RCB. 

A partir de um patamar mínimo de construção, e de esperança/confi ança para o futuro, 

as representações da população usuária, dos trabalhadores de saúde, dos prestadores de 

serviços, do governo, das entidades da reforma sanitária e outras, terão condições ainda que 

no sufoco, de transformar em regra o que hoje é exceção: reunir a energia e a competência 

necessárias para inovar modelos de gestão em prazo curto e médio, com vistas à efi ciência, 

desempenho e resultados signifi cativos e sob controle social e democrático. 

Garantindo, inclusive, a realização efetiva do recém lançado “Mais Saúde” ou “PAC da Saúde”. 

VIII. O CENÁRIO DA DERROTA DA PROPOSTA DOS 10% RCB OU SIMILAR 

I- 

O refrão “ceder anéis para não perder os dedos” já caducou de tantos anéis e dedos 

perdidos, nas negociações da EC-29, da CPMF, do Fundo Previdenciário e dos 30% do 

OSS. Que dedos restam a perder? Caso não passem os 10% da RCB ou equivalente, os 

perdedores ao assumirem-se como tal perante si mesmos e a população, permanecerão no 

patamar das boas lutas por políticas de Estado, junto à sociedade e fazendo história. Aos 

“ganhadores” restarão os inesgotáveis sofi smas e explicações ininteligíveis inclusive para 

eles mesmos, e a participação, consciente ou não, no desmanche do rumo Constitucional 

do SUS, desviando-o para outro sistema. 

II- O pacto social e federado entre 1.987 a 1.990 gerador do SUS e das Leis 8080/90 

e 8142/90 gerou também expectativas positivas para a evolução do fi nanciamento da nova 

política pública, inclusive a contrapartida federal. Essas expectativas vêm passando nestes 

17 anos por frustração cada vez mais indisfarçável, devido a persistência e conseqüência dos 

atos de todos os governos, não somente de manter o baixíssimo fi nanciamento como também 

propiciar desvios de rumo. Tamanha persistência e conseqüência revelam mais uma política 

de Estado do que de Governo, cujo rumo está apontado mais para o “SUS pobre para os 80% 

pobres, e complementar menos pobre para os 20% clientes de planos privados”, do que para o 

SUS universal equitativo com adesão das camadas médias e dos servidores de saúde, tal qual 

já vem ocorrendo em sociedades com maior desenvolvimento social e civilizatório. 



75

76 

III- 


A Lei Orçamentária da União aprovada em Março/2008 manteve o critério da variação 

nominal do PIB, sob a esperada e inclemente pressão da área econômica, e destinou ao 

MS, R$ 48,5 bilhões, por volta de R$ 10 bilhões a menos da proposta escalonada, com o 

inexorável colapso nos “gargalos” assistenciais apontados pelo CONASS e CONASEMS, mais 

sofrimento da população usuária, tensão dos gestores e pressão por recursos emergenciais 

a partir do segundo semestre de 2008, caso mantido esse critério na Regulamentação da 

EC-29. 

IX. A GRANDE NEGOCIAÇÃO 

I- 

A esfera federal deveria assumir a grandeza histórica de seguir o critério de porcentual 

sobre base orçamentária, interrompendo a retração da sua contrapartida e permitindo a 

retomada do rumo da construção universalista e equitativa do SUS, ainda que essa construção 

perdure por anos e mesmo décadas. 

II- A esfera federal deveria contribuir para que o Congresso Nacional aprove a interrupção 

da retração federal no fi nanciamento do SUS, por meio da sua vinculação à evolução da 

arrecadação, tal qual já ocorre com os Estados e Municípios. Será o exercício altaneiro 

das prerrogativas Constitucionais do Legislativo, e a oportunidade dos governos nas três 

esferas, assumirem-se estadistas. 

III- 

O PLS nº 121/2007 e o PLP nº 01/2003 permanecem no Congresso Nacional no 

aguardo do prosseguimento de mobilizações e negociações, ainda em 2008. Preferentemente 

a salvo dos sofi smas e distorções do signifi cado da extinção da CPMF e dos “humores” do 

monetarismo do sistema fi nanceiro. 

X. OS TRÊS PACTOS QUE SUSTENTAM O SUS E O DESAFIO DA POLÍTICA 

PÚBLICA DE SAÚDE 

a) Pacto Social – Federado: 1986/1990 

Abrangeu a 8ª Conferência Nacional de Saúde, a Comissão Nacional da Reforma 

Sanitária, a Assembléia Nacional Constituinte (CF de 1988), o Simpósio sobre Política 

Nacional de Saúde na Câmara dos Deputados em 1989 e a Lei Orgânica da Saúde em 1990. 

Defi niu e pactuou a política pública de Saúde e Seguridade Social, a Relevância Pública, o 

Direito de Todos e Dever do Estado, os Determinantes Sociais da Saúde, e a Universalidade, 

Igualdade, Integralidade, Descentralização, Hierarquização/Regionalização e Participação. 

b) Pacto Federado-Social: 1993 

Após a quebra do SUS com a retirada da fonte previdenciária, os gestores das três esferas 

de Governo (CONASEMS, CONASS e MS) retomaram e aprofundaram o pacto federado, 

criando as comissões intergestores de pactuação permanente (CIT e CIBs), aliando-se ao 

Legislativo para efetivar a direção única com a extinção do INAMPS e aos conselhos de 




saúde e ao movimento da reforma sanitária com a discussão e aprovação do documento “A 

Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei”. Esta repactuação somada ao empréstimo do 

MS perante o FAT possibilitou prosseguir a construção do SUS. 

c) Pacto Federado: 2005/2006 

Após os revezes do caráter substitutivo da CPMF, do critério parcial de cálculo da 

contrapartida federal na EC-29 e da postergação da votação da regulamentação da EC- 

29 (completando mais de 5 anos), a CIT (Tripartite) atualizou os pactos anteriores à atual 

conjuntura, aprofundou e avançou as pactuações na direção do modelo com base nas 

necessidades e direitos da população, e lançou o “Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de 

Gestão”, a seguir discutido e aprovado no Conselho Nacional de Saúde, com alto potencial 

agregador e construtor do SUS. 

d) A política pública de saúde – SUS ilustra concepção avançada de política socioeconômica 

e de democratização do Estado, ao contrário do discurso sofi smado da corrente monetarista 

de que há política econômica e há a política social separadas e autônomas entre si. Na 

verdade essa corrente é portadora de um projeto socioeconômico para a sociedade incluindo 

a saúde: um SUS pobre para os 80% pobres, de baixo custo e resolutividade, focalizado 

nesta população, e simultaneamente complementar para os 20% que consomem planos 

privados de saúde, com foco nos bens e serviços mais especializados e de maior custo, 

passando por um festival de terceirizações e desvios de demanda para o mercado. 

Cabe uma refl exão e discussão sobre o caráter “social-federado” do primeiro pacto, 

“federado-social” do segundo e quase somente “federado” do terceiro, até o momento. 

E outra refl exão acerca da secular promiscuidade da relação público-privado no Estado 

brasileiro, que não reconhece, não enxerga ou distorce a prioridade e imprescindibilidade de 

políticas públicas de proteção social aos direitos básicos (renda indireta) simultaneamente 

à também imprescindível transferência direta de renda aos segmentos mais excluídos. 

Eis aí um acerto de contas ensaiado pela sociedade civil na sua relação com o Estado 

no processo Constituinte dos anos 80. Apesar de conquistar o capítulo da Ordem Social 

na Constituição, ainda dessa vez não logrou potência e continuidade sufi cientes perante a 

avalanche neoliberal monetarista que a partir de 1.989 retomou clara hegemonia. A história 

parirá certamente a necessária repolitização e mobilização da sociedade civil, porque a luta 

continua. 


1. Câmara dos Deputados – 8º Simpósio sobre Política Nacional de Saúde – 800 participantes – 

“Carta de Brasília” – Rev. Saúde em Debate – v.29 – nº 70 – 2006 



77

78 


2. Carvalho, G. – “Saúde: o Tudo para Todos que Sonhamos e o Tudo que nos Impigem os que com 

Ela lucram” – Rev. Saúde em Debate – v.29 – nº 69 – 2.006 

3. CEBES, Diretoria Nacional – Editorial: “Refundação do CEBES” – Rev. Saúde em Debate – v.30 

– nº 71, 2006. 

4. Fleury, S. – “Proteção Social em um Mundo Globalizado” – Rev. Saúde em Debate – v.29 – nº 71 

– 2.006 

5. Fórum da Reforma Sanitária Brasileira: ABRASCO – CEBES – ABrES – AMPASA – Rede UNIDA – 

“O SUS pra Valer: Universalizado, Humanizado e de Qualidade” – Rev. Saúde em Debate – v.29 – nº 

71 – 2.006 

6. Rizzotto, M.L.F. – “As Propostas do Banco Mundial para as Reformas do Setor Saúde no Brasil nos 

Anos 90” – Rev. Saúde em Debate – v.29 – nº 70 – 2.006 

7. Campos, G.W.S. – “Reforma Política e Sanitária: a Sustentabilidade do SUS em Questão?” – Rev. 

Ciência e Saúde Coletiva – v.12 – nº 2 – 2.007 

8. CEBES, Diretoria Nacional – Editorial – Rev. Saúde em Debate – v.30 – nº 72 – 2.007 

9. CEBES, Diretoria Nacional – “O CEBES na 13ª Conferência Nacional de Saúde”, Rev. Saúde em 

Debate – v.30 – nº 72 – 2.007 

10. Fleury, S. – “O PAC e a Saúde” – Boletim CEBES – nº 3 – 2.007 

11. Santos, N. R. – “O Desenvolvimento do SUS sob o Ângulo dos Rumos Estratégicos e das 

Estratégias para a Visualização dos Rumos: a Necessidade de Acompanhamento” – Rev. Ciência e 

Saúde Coletiva – v.12 – nº 2 – 2.007 

12. Ministério da Saúde/ Comissão Intergestores Tripartite/ Conselho Nacional de Saúde – “Pacto 

pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão” – Março/2006 

13. Ministério da Saúde – “Mais Saúde” (PAC da Saúde) – metas para 2008 – 2011 – Outubro/2007 




4. Práticas orçamentárias a esvaziar a Seguridade Social 



Floriano José Martins* 

Flávio Tonelli Vaz** 

Resumo:Os defensores da reforma da previdência têm evitado muitas questões e fazem 

um enfoque parcial, para se dizer o mínimo. Excluem todos os elementos políticos, eletivos, 

envolvidos nesse sistemático e continuado processo de corte de direitos sociais. Apresentam 

as mudanças como eminentemente técnicas e inevitáveis, para inibir a resistência dos 

segmentos atingidos. Esse artigo apresenta um enfoque diferenciado: uma análise do 

Orçamento da Seguridade Social para descortinar as questões políticas envolvidas nesse 

temário da reforma da previdência e as opções que têm sido adotadas, seus interesses e 

seus benefi ciários e, assim, contribuindo para que a sociedade possa vislumbrar a inclusão 

previdenciária como saída para ampliar a cidadania num modelo de desenvolvimento 

econômico e social. Esse Orçamento concentra a maior parte dos programas e ações 

de cunho social desenvolvidas pelo governo federal; fi nancia ações de mesma natureza 

desenvolvidas por estados e municípios e padece de um processo que o descaracteriza: 

com subtração de recursos e alocação de despesas estranhas, com o objetivo de legitimar 

mais os diversos cortes de direitos. 

Introdução 

A disputa pela apropriação da riqueza é muito mais ampla do que vislumbra o senso 

comum. É fácil reconhecê-la no enfrentamento de natureza sindical, por salários e melhores 

condições de trabalho. Mas, essa disputa está presente em outros palcos de luta. Está 

mascarada, por exemplo, em embates de natureza política, na defi nição sobre o papel do 

Estado, na garantia dos direitos sociais e dos programas de governo, em resumo, na defi nição 

de quais interesses vão determinar o fl uxo do dinheiro público. A disputa pela apropriação da 

riqueza também se materializa em questões tributárias e na execução do orçamento público, 

na defi nição, respectivamente da origem e do destino dos recursos públicos. 

É dentro do contexto dessa disputa que devemos analisar quem fi nancia o Estado, que 

segmentos sociais e econômicos são efetivamente tributados, no seu patrimônio, na sua 

renda e no seu consumo; e quem se benefi cia desses recursos, verifi cando o destino e a 

natureza das despesas públicas. 

(*) Floriano José Martins, é formado em administração pela UFSC, com especialização em gestão previdenciária pela ESAG/ 

SC. É Diretor-Presidente da Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social; 

(**) Flávio Tonelli Vaz, bacharel em Direito pela UnB e assessor técnico na Câmara dos Deputados atuando nas áreas de 

orçamentos, contas públicas e seguridade social. 

79

80 


Este artigo analisa o Orçamento da Seguridade Social quase vinte anos depois de estar 

consagrado no texto constitucional. Se for importante identifi car na sua execução, de receitas 

e de despesas, desvios que o afastam das fi nalidades para as quais foi concebido, mais 

ainda é compreender os interesses que sustentam essa realidade. 

Entendemos que o constante movimento de desconstrução da rede pública de proteção 

social e dos mecanismos de efetivação da cidadania e dos direitos sociais e coletivos está 

identifi cado com esses desvios do Orçamento da Seguridade Social. Afi nal, esse Orçamento 

é uma base importante para materializar essa rede de proteção social. 

Esses mesmos interesses movem essas sucessivas reformas da previdência social 

que ampliam requisitos e carências e ainda assim afastam ou impedem o trabalhador dos 

benefícios. Essas reformas representam interesses de classe. Está evidente que elas 

integram essa disputa pela apropriação da riqueza e da renda, tendo como foco o papel 

do Estado na garantia de direitos e no volume de recursos que estão a sustentar essas 

transferências de recursos para o trabalhador. 

A Seguridade Social e o seu Orçamento, construções históricas ainda pen- 

dentes de implementação 

O processo constituinte produziu grandes avanços no campo social. Mas, a não 

implementação de várias dessas decisões coloca em risco a efetividade de muitos desses 

direitos, especialmente os relacionados à Seguridade Social. 

Pontualmente, poderíamos citar, como grandes avanços dentro da Seguridade Social, o 

conceito, um conjunto de ações destinadas a assegurar direitos relativos à saúde, previdência e 

assistência social; os princípios e a identifi cação com a cidadania, com uniformidade, equidade 

e universalidade; e o seu Orçamento próprio, o principal instrumento de efetivação desses 

direitos, com pluralidade de fontes de fi nanciamento e programações de despesas dos órgãos 

responsáveis pela prestação dessas funções públicas. Nesse aspecto, a não efetivação do 

Orçamento da Seguridade Social, separando-o do Orçamento Fiscal, a subtração de suas 

receitas exclusivas e o inchaço com despesas estranhas à Seguridade, não refl ete o seu 

conceito constitucional e põem em risco os direitos que a Seguridade deveria assegurar. 

Como veremos nos capítulos seguintes, esses desvios envolvem anualmente subtração 

de receitas que superam a marca de R$ 34,5 bilhões e um desvio em programações estranhas, 

que estão classifi cadas como da Seguridade Social, de R$ 49 bilhões. Não é de se estranhar 

que, com essa construção, esse Orçamento seja apontado como defi citário, que precise 

ser complementado com recursos fi scais e, portanto, responsabilizado pela incapacidade 

estatal de realizar os investimentos em infra-estrutura que o país demanda ou permitir um 

maior desembolso em áreas como educação, um investimento no futuro, fundamental para 

ampliar a capacidade de produção da sociedade brasileira. 




No entanto, uma análise correta dos números do Orçamento da Seguridade Social 

permitiria concluir que quase a totalidade de superávit primário realizado pelo Governo 

Federal (excluindo estatais) advém dessa subtração de receitas e desvio de fi nalidade nas 

despesas com recursos da seguridade. 

Infelizmente, esses abusos não derivam de um processo que possa ser caracterizado 

como exceção – um período onde pressões sobre as contas públicas demandam um sacrifício 

temporário para esses programas e para a sociedade. 

A permanência da atual política econômica impõe seu preço sobre o conjunto de direitos 

dos trabalhadores. As desvinculações de receitas da Seguridade Social são apenas uma 

dessas exigências. Nasceram como disposição temporária em 1994, como a primeira Emenda 

Constitucional de Revisão 33 para durar por dois exercícios. Mas vigorará, sob as mais diversas 

formas, por pelo menos vinte anos, a se confi rmar a renovação da Desvinculação das Receitas 

da União pelo Senado Federal neste fi nal do ano. Essa “poderosa e perversa alquimia”, 

como apontaram Ivanete Boschetti e Evilásio Salvador (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006), 

“transforma os recursos destinados ao fi nanciamento da Seguridade Social em recursos 

fi scais para a composição do superávit primário”. 

Além de demandar mais e mais recursos para a produção de superávits, ser um empecilho 

à devida prestação de serviços públicos e determinar sucessivas reformas para desobrigar 

cada vez mais o Estado da garantia de direitos ao cidadão, essa política econômica aponta 

para uma direção completamente oposta à que permeia o Capítulo “Dos Direitos Sociais” da 

Constituição Federal. Pelas palavras de André Azevedo Sette, está presente nesse texto, um 

“solidarismo constitucional” que se contrapõe ao individualismo; há a busca de efetividade de 

direitos e não apenas a sua previsão; e, na prática dos direitos sociais, uma conscientização 

das exigências de um Estado de Justiça Social (SETTE, 2006). 

Quando os defensores desse modelo econômico estão a exigir mais uma reforma 

previdenciária, quando subtraem a capacidade estatal de efetivar direitos, estão a aprofundar 

raízes de outros interesses que primam pelo individualismo, em contraposição à construção 

social e coletiva dos serviços públicos. A construção desse Estado mínimo, que viabiliza a 

produção de superávits primários crescentes, também tem o papel fundamental de assegurar 

resultados positivos a outros segmentos do capital, pois disponibiliza vários setores sociais 

para o consumo de serviços que deveriam ser prestados pelo Estado. 

Na saúde, por exemplo, a qualidade dos serviços muito aquém do desejado, a falta de 

pessoal, as condições de instalação e funcionamento, a incerteza decorrente das fi las etc., 

não dão outra alternativa senão a fi liação a planos de saúde suplementar. Dados da ANS 34 , 

de junho de 2007, informam que 46,2 milhões de brasileiros são hoje consumidores desses 

(33) Depois do fracasso das emendas apresentadas pelo Governo Collor, o processo revisional, mesmo sem ter produzido 

grandes alterações no texto, foi o início de um longo período de desconstrução dos avanços alcançados na Constituinte. 

(34) www.ans.gov.br/portal/upload/informacoesss/caderno_informaca_09_2007.pdf 



81

82 


produtos. Somente a partir de 2001, foram doze milhões de novos contratados. 

Na previdência, as sucessivas reformas, a falta de estabilidade das regras, o discurso 

da falência, a instituição de teto para o valor dos benefícios previdenciários etc. também 

reservam uma parcela grande da sociedade brasileira para os fundos privados. Dados 

da Abrapp (Associação Brasileira de Entidades Fechadas de Previdência Privada) e da 

Fenaprev (Federação Nacional de Previdência Privada e Vida) indicam que a captação 

desses produtos vem crescendo a mais de 20% ao ano há vários exercícios, chegando a 

26,8% no comparativo entre o primeiro semestre de 2007 com igual período de 2006 35 . 

A introdução no texto constitucional de um teto para o valor dos benefícios em valores 

nominais (corrigido anualmente pela infl ação) é um fator importante a reservar mercado para a 

previdência complementar privada. Quando foi proposto, no valor de R$ 1.200 36 , signifi cava dez 

mínimos; mas, na data de promulgação da Emenda Constitucional valia tão somente 9,2 salários. 

Esse valor veio caindo até dezembro de 2003, quando foi novamente alterado por outra Emenda 

(EC 41) para R$ 2.400. Em novembro de 2007, já correspondia a 7,6 salários mínimos. 

O salário mínimo continuará crescendo acima da infl ação até 2011 (para um crescimento 

real médio do PIB muito provável de 4% entre 2006 e 2008, portanto, até 2011 o salário 

mínimo crescerá em torno de 17% acima da infl ação37). Assim, No primeiro ano do mandato 

do próximo presidente, o teto da previdência deve estar situado entre 6 e 6,5 salários mínimos. 

Para o trabalhador resta a certeza de que, na melhor das hipóteses, mesmo que tenha 

contribuído em valores mais elevados, esse será o teto do seu benefício. Para benefícios 

maiores, resta tão somente contratá-los no mercado. 

Esse teto somente não vem caindo também em relação à remuneração habitual paga 

pelo setor privado, porque a geração de empregos formais, embora em expansão, não foi 

ainda capaz de recuperar a formalização existente no começo dos anos 90, nem muito 

menos os salários pagos no setor privado do período 1996/1997 38 . 

Se esse dispositivo não for alterado, em pouco tempo teremos implantado no Brasil, por 

vias transversas, uma velha proposta dos organismos internacionais, e de muitos adeptos 

no Brasil, de restringir a previdência social a uma cesta básica com benefícios de até 

três salários mínimos, reservada toda a demanda por maiores benefícios aos regimes de 

capitalização privados, com tudo o que isto representa de risco para o participante e de lucro 

para o mercado fi nanceiro. 

(35) respectivamente www.abrapp.org.br e Canal Executivo (19-09-2007). ‘Captação da previdência privada cresceu 31% 

em julho. Em http://www2.uol.com.br/canalexecutivo/notas07/190920075.htm 

(36) Valor constante da EC 20, de dezembro de 1998. 

(37) A Câmara dos Deputados aprovou o PL 01/2007, em maio deste ano. A proposição está em tramitação no Senado. 

(38) Em março de 2007, a Anfi p e a Fundação Anfi p lançaram uma publicação “Previdência Social e Salário Mínimo”, disponível 

em www.anfi p.org.br onde analisam, dentre outras questões, a evolução de rendimentos do trabalho, grau de formalização do 

trabalho e da cobertura previdenciária e as repercussões desses dados nas contas da previdência social, bem como o papel do 

salário mínimo, da previdência social e dos benefícios assistenciais na distribuição e interiorização da renda em nosso país. 




Em suma, os desvios do Orçamento da Seguridade Social cumprem importantes 

papéis: para a política fi scal, viabiliza superávit; para a saúde, é o principal instrumento 

de precarização dos serviços; para a previdência social, viabiliza o principal elemento do 

discurso de falência do sistema e de inevitabilidade das reformas; e, para os interesses dos 

mais diversos setores econômicos, oportunidade de grandes negócios. 

Um dos principais instrumentos a acobertar esses desvios é a não separação dos 

orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Essa falta de transparência esconde os fl uxos 

fi nanceiros e de programações de despesas entre esses orçamentos. 

Fruto inclusive dessa não separação, no Orçamento da Seguridade Social, ao 

invés de atender às programações relativas à saúde, assistência e previdência social, 

constam despesas de praticamente todos os órgãos e entidades do governo federal, 

independentemente das suas áreas de atuação. Não é de se estranhar que também seja 

reiteradamente descumprido o mandamento constitucional (art. 195, § 2º), que determina 

ser de competência dos órgãos responsáveis pela saúde, previdência e assistência social a 

elaboração da proposta orçamentária da Seguridade. Esse dispositivo somente foi cumprido 

no breve período do governo Itamar, conforme pode ser visto pelas mensagens presidenciais 

que encaminham anualmente a proposta de lei orçamentária para tramitação no Congresso 

Nacional. 

Outra conseqüência, já no campo das receitas, é uma grande confusão, que pode ser 

vista, por exemplo, até mesmo no Balanço Geral da União 39 . Nele consta como receita do 

Orçamento Fiscal uma parcela muito grande de recursos oriundos de contribuições sociais, 

muito além do resultado das desvinculações produzidas pela DRU – Desvinculação das 

Receitas da União. 

Ao arrepio do disposto no art. 27, inciso I, da Lei n.º 8.212, de 1991 40 , parte das receitas 

provenientes de juros, multas, correção monetária e até mesmo da recuperação da dívida 

ativa de contribuições sociais, que são fontes do Orçamento da Seguridade Social, constam 

como receitas do Orçamento Fiscal. É importante ressaltar que não se trata da parcela desses 

encargos moratórios que integram as receitas do Fundaf (um fundo para aparelhamento da 

receita federal, composto por parcela da receita de juros e multas). As receitas do Fundaf já 

estão classifi cadas em separado. Na prática, são recursos da seguridade social que acabam 

sendo classifi cados junto com os recursos desvinculados pela DRU, como recursos livres (a 

chamada fonte 100). 

Há situações ainda mais inusitadas: no Balanço, até mesmo a parcela da CPMF 

relativa ao fundo da pobreza é classifi cada como receita do Orçamento Fiscal. Também há 

(39) Os Balanços Gerais da União podem ser acessados em http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/ 

gestao_orcamentaria.asp 

(40) Lei n.º 8.212, de 1991. Art. 27. Constituem outras receitas da Seguridade Social: I - as multas, a atualização 

monetária e os juros moratórios; (...) 



83

84 


confusão nas receitas derivadas das taxas por poder de política relativa a serviços e ações 

do Ministério da Saúde (vigilância sanitária e saúde suplementar), cuja previsão também 

consta do Orçamento Fiscal. Na mesma situação estão as receitas das contribuições sociais 

instituídas para custear a correção do FGTS. 

A aplicação desses recursos é feita no Orçamento da Seguridade Social, já que se dá 

em despesas que integram este Orçamento, mas situações em que as receitas integram o 

Orçamento Fiscal e as despesas o da Seguridade resultam em “transferências” do Orçamento 

Fiscal para a Seguridade Social. A “devolução” desses recursos para a Seguridade engrossa 

as estatísticas do défi cit coberto com recursos fi scais. Em sentido oposto, a parcela nada 

desprezível de recursos desvinculados das contribuições sociais pela DRU não é classifi cada 

enquanto transferência da Seguridade para o Orçamento Fiscal. É simplesmente tratada 

como recurso próprio do Orçamento Fiscal. 

Assim, as leis orçamentárias traduzem esse “retorno” como recursos fi scais a custearem 

despesas do Orçamento da Seguridade Social, como podem ser visto no art. 3º, do projeto 

de lei orçamentária para 2008 (PL 30/2007 – CN): 

Art. 3º A despesa total fi xada nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é de R$ 

1.352.543.609.047,00 (...), na forma detalhada entre os órgãos orçamentários no Anexo 

II e assim distribuída: 

I - Orçamento Fiscal: R$ 576.009.472.737,00 (...); 

II - Orçamento da Seguridade Social: R$ 365.243.434.911,00 (...); e 

III - Refi nanciamento da dívida pública federal: R$ 411.290.701.399,00 (...). 

Parágrafo único. Do montante fi xado no inciso II deste artigo, a parcela de R$ 

23.533.642.410,00 (...) será custeada com recursos do Orçamento Fiscal. (grifamos) 

Há um silêncio absoluto sobre a parcela de receitas do Orçamento Fiscal que tem como 

origem recursos desvinculados do Orçamento da Seguridade Social. 

Inusitada é também a receita relativa ao Fundo de Saúde Militar. Essa receita consta como 

do Orçamento Fiscal, no entanto, todas as despesas relativas a essas programações estão 

classifi cadas como sendo do Orçamento da Seguridade Social e, nesse caso em particular, 

como será discutido em capítulos posteriores, nem deveria constar da programação da 

Seguridade, posto que não é uma despesa do Sistema Único de Saúde, mas um encargo 

estatal em benefício dos militares. 

A tabela a seguir mostra como foram classifi cadas as receitas das contribuições sociais. 

Além dos valores totais arrecadados (que inclui para cada contribuição, o valor do principal 

acrescido dos acréscimos relativos a juros, multas e correções), estão discriminadas a parcela 

devida ao Fundaf e o volume de recursos dessas contribuições que foram desvinculados e 

classifi cados como recursos livres. Os dados mostram que essas desvinculações superaram 




até mesmo os efeitos da DRU. Os números são relativos a 2006, extraídos do SIAFI. 

Dos pouco mais de R$ 301 bilhões de receitas realizadas, uma pequena parcela foi 

destinada ao Fundaf. Considerando-se que há previsão legal para essa destinação e que 

se aplicados, esses recursos contribuem para a melhoria da arrecadação das contribuições 

sociais, deveriam ser classifi cados como recursos da seguridade R$ 300,5 bilhões. No entanto, 

apenas R$ 266 bilhões estão associados a essas fontes. Foram portanto desvinculados mais 

de R$ 34,5 bilhões, um valor R$ 168,8 milhões acima do que determinado pela DRU. 

Contribuição Social 

Previdenciárias 

COFINS 

CPMF 

Cont. Social Lucro 

PIS/PASEP 

Correção do FGTS 

Conc. Prognósticos 

Outras contribuições sociais 

SOMA 

TABELA 1 

Receitas de contribuições sociais arrecadadas em 2006 e o efeitos das 

desvinculações da DRU e de outros desvios 

R$ milhões 

Total Global 

(a) 

122.466,3 

90.422,7 

32.019,5 

27.291,1 

23.890,7 

2.831,3 

1.533,6 

627,2 

301.082,3 

Fundaf 

(b) 

Diante de tamanha confusão de números e conceitos, não é de se estranhar que 

sempre apareçam dados tão díspares a tumultuar os debates sobre a Seguridade Social 41 . 

A não separação dos orçamentos e a confusão que se cria quanto à origem das fontes de 

fi nanciamento da Seguridade permitem os variados discursos. 

O instrumento da desvinculação, que mistura os recursos desvinculados a outros que 

têm os impostos como origem, também não contribui para uma análise do fl uxo dos recursos 

entre os orçamentos, nem mesmo permite identifi car o destino fi nal dos recursos que por 

um dispositivo transitório foram subtraídos do Orçamento da Seguridade Social. É fato que 

o governo tem autorização constitucional para retirar parcela dos recursos da seguridade 

por meio da DRU. Mas, não é correto esconder esses efeitos do debate público. Não é 

nada transparente, subtrair mais de R$ 34,5 bilhões de receitas que foram arrecadadas para 

(41) Atém mesmo os números apresentados pelo Governo no Fórum da Previdência, em contraposição aos da Anfi p, em Aná- 

lise da Seguridade Social em 2006, estão diferentes dos que constam do Siafi . 

0,0 

208,7 

5,6 

190,8 

109,8 

0,0 

0,0 

0,0 

514,9 



Líquido da 

Seguridade 

(a) - (b) 

122.466,3 

90.214,1 

32.013,9 

27.100,3 

23.780,8 

2.831,3 

1.533,6 

627,2 

300.567,4 

Classificados 

como seguridade 

(c) 

122.466,3 

72.063,8 

26.938,5 

21.621,8 

18.942,2 

2.265,1 

1.227,0 

497,7 

266.022,4 

Total 

desvinculado 

(d) = (a)-(b)-(c) 

0,0 

18.150,2 

5.075,3 

5.478,5 

4.838,7 

566,3 

306,6 

129,5 

34.545,0 

Desvinculação 

DRU 

(e) 

0,0 

18.084,5 

5.057,0 

5.458,2 

4.778,1 

566,3 

306,7 

125,4 

34.376,3 

Notas: Total Global, inclui receita do principal, juros, multas e encargos. Fundaf: parcela de juros e multas destinadas ao aparelhamento da Receita. Total 

desvinculado: parcela das receitas das contribuições sociais classificada como recursos livres. Outros desvios: diferença entre o total desvinculado por fonte 

e o permitido pela DRU 

Fonte: SIAFI 

Outros 

desvios 

(d) - (e) 

0,0 

65,7 

18,4 

20,3 

60,5 

0,0 

-0,2 

4,1 

168,8 

85

86 


atender a ações e programas da Seguridade Social e, ainda assim, disseminar aos quatro 

ventos que há défi cits na seguridade como justifi cativa para impor mais perdas de direitos 

aos trabalhadores. 

O fi nanciamento da Seguridade Social 

Desde o acordo com o FMI, ao fi nal de 1998, o governo federal promoveu um aumento 

da carga tributária baseado nas receitas das contribuições sociais e econômicas (como a 

CIDE-Combustíveis) e das mais diversas taxas. Estudos da Receita Federal 42 indicam que 

em 1998, a arrecadação da União situava-se em 20,73% do PIB; ao fi nal de 2006, esse valor 

já representava 23,75%. Embora tenha aumentado a receita total, a parcela proveniente a 

tributos (impostos e taxas) caiu de 8,28% para 7,85% e, em contrapartida, as receitas de 

contribuições sociais aumentaram de 9,93% para 13,37% do PIB. A tabela abaixo mostra 

essas mudanças ocorridas dentro do projeto de ajuste fi scal brasileiro. 

Os números indicam que a carga tributária avançou 4,3 pontos percentuais do PIB e 

que a União fi cou com dois terços desse aumento. E mais, que as receitas de contribuições 

sociais cresceram relativamente mais do que o dobro do aumento verifi cado na carga 

tributária total. 

Evolução da carga tributária brasileira e a sua distribuição por esfera 

após as transferências, em percentual do PIB 

União 

Impostos e taxas 

Contribuições sociais 

outras 

Estados 

Municípios 

Total 

Fonte: estudos tributários da SRF 

Como esse processo se deu diante da opção política de ampliar substantivamente as 

metas de superávit primário, a ela deveria ter correspondido um aumento das receitas do 

Orçamento Fiscal, responsável pelos encargos da dívida e outras despesas fi nanceiras. 

Não foi essa a opção adotada pelo governo federal. A receita de impostos caiu. Então 

o aumento das receitas das receitas de contribuições sociais e, portanto, do Orçamento da 

Seguridade Social, não poderia corresponder a um incremento de igual monta nas despesas 

(42) http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm 



TABELA 2 

1998 

20,7 

8,3 

9,9 

2,5 

7,9 

1,3 

29,9 

2006 Diferença 

23,8 

7,9 

13,4 

2,5 

9,0 

1,5 

34,2 

3,0 

-0,4 

3,4 

0,0 

1,1 

0,2 

4,3 

14,6% 

-5,2% 

34,6% 

0,8% 

14,3% 

14,1% 

14,5% 

% PIB


desse Orçamento. O aumento das receitas da Seguridade Social viabilizou a produção de 

superávits primários porque, pela ação das desvinculações, o governo não estava obrigado 

a ampliar gastos em saúde, previdência e assistência social. 

Isto não signifi ca que não tenha ocorrido aumento nessas programações. Em resposta a 

diversos movimentos políticos, a partir de 2000, cresceram as despesas com saúde; desde 

2003, crescem despesas da assistência social; a partir de 2004, sucessivos aumentos 

reais concedidos ao salário mínimo impactam a previdência e as despesas com benefícios 

assistenciais. Mas, não se alterou o eixo da política econômica e das metas fi scais de 

superávit primário. 

Ainda assim, a pluralidade das fontes de fi nanciamento do Orçamento da Seguridade 

Social garantiu recursos para todas essas ações e manteve-se superavitário durante todo 

esse período mesmo com os desvios de recursos praticados pela DRU. 

O Orçamento da Seguridade não foi concebido para ser superavitário, ainda mais à custa 

da precarização de serviços, a sonegação de direitos e aos baixos valores disponibilizados 

para as famílias de baixa renda. Mas, podemos utilizar essa situação em prol de objetivos 

importantes de resgate aos direitos e à melhoria dos serviços de saúde, previdência e 

assistência social. 

É preciso ressaltar ainda, que as receitas de contribuições sociais resultam de um processo 

tributário que faz recair direta (sobre os salários) ou indiretamente (sobre a folha de salários 

e o consumo) os seus efeitos sobre a população de baixa renda. Excelentes trabalhos, 

como os de Ivanete Boschetti e de Evilázio Salvador (BOSCHETTI, Ivanete e SALVADOR, 

Evilázio. 2006), analisando dados do IBGE sobre o orçamento familiar, apresentam números 

que indicam como cresceu a tributação indireta sobre o consumo para as famílias de menor 

renda. Os dados indicam que em 1996, “quem ganha até 2 salários mínimos gasta 26% 

de sua renda no pagamento de tributos indiretos”. Esse percentual, em 2003 já alcançava 

46%. Para as faixas de maiores rendas, o aumento foi bem menor, de 7% para 16%. Esse 

crescimento não se deu exclusivamente pelo aumento das contribuições sociais, pois o 

consumo, e não a propriedade e a renda é à base do nosso injusto sistema tributário. Mas, 

signifi ca que devemos ter atenção especial sobre a utilização desses recursos. Agravaremos 

a injustiça produzida pelo nosso sistema tributário se depois de reduzirmos a capacidade 

de consumo e da qualidade de vida desses segmentos sociais para aumentarmos a fatia do 

Orçamento a ser disponibilizada exatamente para os que estão a se locupletar das despesas 

fi nanceiras do Estado. 

Outra questão importante relativa ao fi nanciamento da seguridade diz respeito à 

execução fi nanceira desse Orçamento. No texto promulgado da Lei n.º 8.212, em seu art. 19, 

estava estabelecido que os recursos destinados à execução do Orçamento da Seguridade 

Social seriam entregues aos órgãos responsáveis nos mesmos prazos estabelecidos para 



87

88 


os repasses dos Fundos de Participação, ou seja, a cada dez dias. Partia-se do pressuposto 

que esses recursos não se prestavam ao entesouramento, na prática não pertenciam ao 

Tesouro, mas aos órgãos responsáveis pela Seguridade. No início do Governo FHC a MP 935 

(de 07/03/1995) revogou esse dispositivo. Desde então fi cou estabelecido, genericamente, 

repasses mensais. E, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101, de 2000), os repasses 

passaram a privilegiar a consecução dos resultados primários. Cada órgão tem estabelecido 

um cronograma de limites para movimentação e emprenho das dotações orçamentárias 

e para execução fi nanceira. Na imensa maioria das vezes, os limites constantes desses 

decretos sequer permitem aos órgãos e entidades da seguridade a execução integral dos 

limites constantes da lei orçamentária anual. 

Como conseqüência da involução de todo esse processo, além da desvinculação da 

DRU e de outros desvios que subtraem recursos das contribuições sociais, a parcela restante 

(que sobreviveu à desvinculação) arrecadada com essas contribuições passou a fi car retido 

na Conta Única do Tesouro, engrossando a produção do superávit primário. 

A próxima dá uma dimensão dessas retenções em 2007. Além do valor acumulado ao 

longo dos exercícios anteriores, tem-se o valor médio mensal que fi cou retido ao longo 

desse ano. Ao fi nal de outubro, mais de R$ 25 bilhões estavam repousando na conta única 

a observar a precariedade da saúde, a exclusão previdenciária etc. 

Disponibilidades de recursos por fonte, valor existente ao final de 2006, em outubro de 2007 

e o valor médio mensal, para o total das disponibilidades e fontes selecionadas 

R$ milhões 

Valor médio 

Fonte Selecionadas 

Final de 2006 Outubro 2007 

mensal 

Contribuições sobre concursos de prognósticos 

Contribuições para os programas PIS/PASEP 

Contr. Social sobre o Lucro das Pessoas Jurídicas 

COFINS 

CPMF 

Fundo de combate e erradicação da pobreza 

Soma dos itens acima 

Valor total de disponibilidades 

Fonte: SIAFI 

Além dessas retenções verifi cadas nas receitas de contribuições sociais, até mesmo recursos 

próprios dos diversos órgãos são estocados. Somente no âmbito do Ministério da Saúde, em 

novembro, havia R$ 622 milhões de disponibilidades em recursos dessa natureza. 

Devem ainda merecer a atenção dos defensores da Seguridade as movimentações sobre 

a reforma tributária. Se for importante melhorarmos a qualidade da política tributária em 



TABELA 3 

1.064,5 

290,0 

2.070,1 

2.409,4 

7.365,1 

3.034,7 

16.233,7 

257.312,2 

1.486,3 

986,1 

11.285,8 

4.442,2 

1.872,3 

3.394,1 

23.466,8 

333.707,4 

1.358,3 

871,3 

7.033,7 

9.120,2 

2.948,4 

2.867,9 

24.199,9 

313.633,0


nosso país, equalizar a sua distribuição em relação à capacidade econômica dos agentes, 

simplifi car todo o sistema, não podemos perder nem a capacidade econômica do Orçamento 

da Seguridade Social nem a pluralidade de suas fontes. 

A programação de despesas a cargo do Orçamento da Seguridade Social 

A análise das despesas do Orçamento da Seguridade Social exige que sejam agrupadas 

dentre os grandes grupos da saúde, previdência e assistência social. Assim procedido, é 

preciso identifi car os gastos que não se enquadram nos limites constitucionais e legais. 

As despesas previdenciárias 

Os gastos previdenciários são aqueles correspondentes ao Regime Geral de Previdência 

Social, pois esse é o modo de organização da previdência social, nos termos constitucionais. 

Para melhor compreensão desses números, eles podem ser diferenciados em razão dos 

segurados (em urbanos e rurais). É preciso ainda separar as despesas que derivam de 

precatórios e requisições de pequeno valor. 

A diferenciação entre urbanos e rurais é meramente acadêmica: ambos são benefícios 

previdenciários, substitutivos da renda do trabalho, compreendidos no mesmo regime geral, 

fi nanciados pela mesma pluralidade de fontes, respeitada, no regime de repartição, a solidariedade 

entre cidade e campo. Por esse motivo, não é correto dizer que os benefícios rurais têm natureza 

assistencial. Se há modelos contributivos diferenciados, é para atender à capacidade econômica 

– inclusive quanto ao princípio de equidade na forma de participação de custeio - e à renda 

dos diversos tipos de segurados e ainda ponderar o efeito das múltiplas renúncias, isenções e 

imunidades tributárias, que afetam diretamente as receitas previdenciárias. 

Diferenciar os pagamentos relativos às ações judiciais é importante, pois esses pagamentos 

incluem parcelas referentes a atrasados, ou seja, a diversos exercícios anteriores. A não 

diferenciação dessas parcelas difi culta a análise das contas previdenciárias. E, ainda, esses 

pagamentos confundem benefícios urbanos e rurais. 

É preciso ainda separar os benefícios instituídos por legislação especial. São pagos pelo 

INSS, porém, designados por lei específi ca - atendem à natureza indenizatória ou meritória – 

como no caso do acidente da base espacial de Alcântara e da Hemodiálise de Caruaru, dos 

anistiados, dos atingidos pelo problema do Césio 137 em Goiânia, das vítimas da Talidomida, 

das reclusões compulsórias da hanseníase). Esses benefícios têm o Tesouro Nacional como 

fonte de fi nanciamento. Assim, é preciso, para fi ns de apuração do resultado da Seguridade, 

contabilizar repasses do Orçamento Fiscal correspondentes a essas despesas. 

Com relação aos pagamentos dos Encargos Previdenciários da União, é preciso explicitar 

que não são despesas previdenciárias da seguridade, mas derivam de um encargo patronal 

do setor público. Atendem a um público específi co, têm requisitos, critérios, contribuições, 



89

90 


exigências diferenciados. É importante a análise dessas despesas, como, aliás, de todas 

elas. Mas, a confusão dessas despesas com as do RGPS não se presta ao entendimento dos 

problemas. Sequer é possível proceder a uma boa avaliação se não tomarmos em separado 

as derivadas dos servidores, dos membros dos Poderes e do Militares. Em bom exemplo 

dessa confusão pôde ser visto durante as discussões das últimas reformas, especialmente a 

ocorrida no atual governo. As necessidades de fi nanciamento dos Encargos Previdenciários 

da União foram apresentadas sem diferenciarmos as despesas relativas aos militares, por 

exemplo. No entanto, nenhuma medida foi efetivada para abordagem dessas despesas. 

Todo o alarde provocado pelo anúncio dos grandes números envolvidos foi utilizado para 

promover mudanças no regime próprio dos servidores. 

É legal o uso dos recursos das contribuições sociais para pagamento desses encargos? 

A modifi cação introduzida durante o governo FHC no art. 17 da Lei n.º 8.212 admite essa 

hipótese, desde que estejam satisfeitas todas as obrigações com a saúde e a assistência 

social. O governo já é obrigado a cobrir qualquer insufi ciência de recursos da seguridade 

para o pagamento dos benefícios previdenciários e os de natureza continuada (LOAS e 

RMV). 

Isto signifi ca que a utilização dos recursos da seguridade para o pagamento dos Encargos 

Previdenciários da União é o reconhecimento, por parte do governo, de que o Orçamento da 

Seguridade é superavitário. 

Embora legal duas ressalvas precisam ser feitas. Primeiro, as demandas da seguridade 

social não estão plenamente atendidas, há carências e precariedades a serem enfrentadas. 

A utilização desses recursos não pode ser feita em detrimento das prioridades da própria 

seguridade. Segundo, porque não se pode utilizar esses recursos para o atendimento 

dessas despesas para concluir que o orçamento é defi citário, que são necessários cortes 

nos programas, ações e serviços da Seguridade. 

As despesas com assistência social 

A programação assistencial da Seguridade é muito ampla e dispersa. Há ações e 

programas espalhados nos diversos órgãos. Nos termos constitucionais, a assistência social 

em nosso país, e inclusive seus benefícios, atendem ao pressuposto da necessidade. Há 

critérios objetivos que focalizam os segmentos sociais que demandam ações específi cas do 

Estado. 

Com relação aos benefícios assistenciais, separamos os decorrentes da LOAS 43 (Lei 

(43) Os benefícios da LOAS são deferidos aos idosos e portadores de necessidades especiais que se enquadram num critério 

de necessidade calculado a partir da renda familiar per capita . 




Orgânica da Seguridade Social), da Renda Mensal Vitalícia (RMV) 44 e para os demais 

benefícios de transferência de renda, que compõem o conjunto do Bolsa Família 45 . 

Há ainda ações de assistência social e programações do Fome Zero, as despesas com 

asilos, creches, ações de geração de emprego e renda, do programa de Erradicação do 

Trabalho Infantil, há ações prestadas pelo Ministério da Justiça, a assistência ao estudante 

(no MEC), as ações de defesa civil etc. 

O que não pode ser computado dentro do Orçamento da Seguridade Social são as 

despesas com “assistência ao servidor”. Essas despesas não derivam do critério universal 

da necessidade, mas de uma relação patronal. Hoje essas despesas estão a inchar as 

despesas da seguridade, consumindo quase um bilhão de reais ao ano. No limite, pode- 

se considerar essas despesas quando relativas aos servidores que prestam os serviços 

relativos à Seguridade Social, pois nesse caso seriam uma despesa inerente ao serviço, 

uma despesa operacional dos órgãos e entidades da Seguridade. 

As despesas da Saúde 

As despesas com as ações e programas de saúde são as realizadas no âmbito exclusivo 

do SUS - Sistema Único de Saúde – sob a coordenação do Conselho Nacional de Saúde e 

compreende ainda as demais despesas de custeio e de pessoal ativo do Ministério. Essas 

despesas estão abrigadas pelas determinações da EC n.º 29 e, com a regulamentação 

dessa Emenda (PLP n.º 1, de 2003), já aprovada pela Câmara dos Deputados e tramita no 

Senado. 

Com essa regulamentação, fi cará mais uniforme o critério a distinguir o que pode ser 

considerado como despesas da saúde. 

Nos termos como votada, não podem ser computadas como saúde, despesas com 

assistência social 46 , com ações de saneamento relativo a serviços tarifados etc. 

Temos ainda outras ações de saúde, como as desenvolvidas nos hospitais universitários, 

que por estarem vinculados ao SUS podem e devem ser consideradas como despesas da 

Seguridade. No entanto, estão em situação diversa, as despesas relativas à prestação dos 

serviços de saúde aos servidores e militares. Novamente, o critério dessa prestação não 

(44) A RMV corresponde a um salário mínimo mensal, deriva de disposição legal e visa reconhecer situação fática anterior 

à Constituição de 1988, sendo hoje considerada um benefício em extinção. Seu público alvo vem sendo atendido por outros 

benefícios 

(45) Os benefícios da Bolsa Família são deferidos a grupos sociais como: jovens em situação de vulnerabilidade e/ou risco 

social; famílias em condição de extrema pobreza, no intuito de garantir a segurança alimentar e combater as carências nutri- 

cionais; crianças e adolescentes em situação de trocar a escola pelo trabalho; crianças, adolescentes e familiares vítimas de 

violência, abuso e exploração sexual; além de famílias que necessitam de proteção social especial. 

(46) Historicamente, foram incluídas na programação do Ministério da Saúde despesas assistenciais que subtraíam recursos 

da saúde. Em 2005, por exemplo, foram mais de R$ 2 bilhões, computados para fi ns do mínimo constitucional, que verda- 

deiramente não atendiam às ações de saúde. Somente a subtração dessa programação assistencial permitiu, em 2006, uma 

ampliação substancial dos recursos que efetivamente fi nanciam ações de saúde pública 



91

92 


é a universalidade que caracteriza a saúde pública, mas diferentes vínculos funcionais. A 

regulamentação aprovada na Câmara também considera que essa programação não deve 

ser considerada como saúde pública. 

Outras programações admissíveis 

As despesas relativas aos programas do FAT (são custeadas com recursos do PIS/ 

PASEP) também integram o Orçamento da Seguridade Social. Vale lembrar que a CF 

considera que a incapacidade laboral resultante do desemprego voluntário tem natureza 

previdenciária (CF, art. 201, III). Em benefícios do FAT, separamos as despesas relativas a 

transferências diretas às pessoas, como seguro desemprego e abono salarial (incluem também 

os trabalhadores em situação de incapacidade temporal de trabalho como, por exemplo, 

pescadores em período de defeso e em situações anômalas, como a dos trabalhadores 

resgatados da condição semelhante a escravo). Há ainda bolsas para qualifi cação e as 

despesas relacionadas a outros programas, igualmente fi nanciados com recursos do Fundo, 

como capacitação, geração de emprego e renda etc. Há ainda despesas transitórias, como 

as relativas à correção do FGTS, empréstimos realizados para liquidação de planos privados 

de saúde e o cumprimento de sentenças relativas à Aeros-Previdência. 

Outras programações não admissíveis 

Além do que foi apresentado, não devem ser computadas despesas como os pagamentos 

da dívida. Embora sejam encargos devidos por órgãos e entidades da seguridade, eles 

não correspondem a despesas com saúde, previdência e assistência social, mesmo 

quando o endividamento se prestou à execução desses serviços. Desconsiderar 

essas despesas é importante para evitar dupla contagem que infla a seguridade, 

sem a correspondência dos serviços públicos. Quando, por exemplo, o Ministério 

da Saúde se endividou junto ao FAT ou ao BIRD para ampliar a infra-estrutura dos 

serviços públicos de saúde, a compra de equipamentos, as construções realizadas 

etc. constaram do Orçamento da Seguridade porque eram despesas típicas. Quando 

o Ministério vai pagar essas dívidas, essas despesas também precisam constar 

do Orçamento, mas esse pagamento não corresponde a um novo equipamento ou 

uma nova instalação, portanto, nessa segunda vez que esses valores constam dos 

Orçamentos não se trata mais de despesa típica da Seguridade, mas de um Encargo 

Financeiro da União. 

Há ainda programações que por erro crasso acabam incluídas na seguridade e ao 

proceder à análise devemos extirpar essas despesas. 




O resultado da Seguridade Social em 2006 

Como resultado de toda essa metodologia identifi cada nos capítulos anteriores, podemos 

analisar o resultado da Seguridade Social em 2006. 

Para fi ns de avaliação da Seguridade Social, consideramos que devam ser utilizados 

os valores que incluem a receita realizada do principal das contribuições sociais, e ainda 

juros, multas, correções monetárias de valores pagos em atraso, receitas de parcelamentos 

e de recuperação da dívida ativa, subtraídos dos valores devidos ao Fundaf. Os números 

correspondem ao que na Tabela 1 está identifi cado como “Líquido da Seguridade”. 

A Tabela a seguir apresenta a contabilização do que compreende o fi nanciamento 

da Seguridade Social a partir de suas fontes exclusivas, como a contribuições sociais, os 

recursos próprios dos órgãos e entidades da Seguridade e a contrapartida da União para os 

encargos previdenciários que não são cobertos com recursos da Seguridade Social. 

Receitas exclusivas do Orçamento da Seguridade Social em 2006 

R$ milhões 

Itens de Receita 

Receitas de Contribuições sociais 

Previdenciárias 

COFINS 

CPMF 

Cont. Social Lucro 

PIS/PASEP 

Correção do FGTS 

Conc. Prognósticos 

Outras contribuições sociais 

Receitas próprias do Órgãos 

Ministério da Saúde 

Ministério da Previdência Social 

Ministério do Desenvolvimento Social 

Taxas por poder de política 

Contrapartida do Orçamento Fiscal para EPU 

Receitas do Orçamento da Seguridade Social 

Fonte: SIAFI e MPS e STN para as despesas previdenciárias 

Com relação aos dados anteriormente divulgados, que constaram da Análise da 

Seguridade Social de 2006, há algumas diferenças que derivam de uma melhor apuração 

das receitas das contribuições sociais, especialmente quanto aos acréscimos legais e as 

taxas de poder de vigilância sanitária e saúde complementar que não integravam esses 



TABELA 4 

Valores 

301.621,4 


90.214,1 

32.013,9 

27.100,3 

23.780,8 

2.831,3 

1.533,6 

627,2 

1.947,3 

1.463,4 

374,3 

109,6 

556,8 


305.346,3 

93

dados. 

94 


A tabela a abaixor identifi ca e agrupa as despesas da Seguridade Social. 

Com relação aos dados anteriormente divulgados, a grande diferença é a subtração 

das despesas relativas à saúde militar, que antes eram consideradas como despesas da 

Seguridade. 

Dos valores apurados, vemos que a Seguridade Social apresentou em 2006 um superávit 

pouco superior a R$ 51 bilhões. Um valor superior ao resultado primário promovido pelo 

governo federal, que foi de R$ 49,8 bilhões. 

Somente para registro, a tabela a seguir identifi ca as programações de despesas que 

foram desconsideradas nessa análise. 

Despesas do Orçamento da Seguridade Social em 2006 

R$ milhões 

Itens das despesas 

Benefícios previdenciários 

previdenciários urbanos 

previdenciários rurais 

pagamentos judiciais 

Benefícios assistenciais 

assistenciais – LOAS 

assistenciais – RMV 

Despesas da SAÚDE 

Outras despesas assistenciais 

assistência social geral 

transferências de renda 

Outras ações da seguridade social 

Pessoal ativo e outras despesas da previdência 

Benefícios FAT 

Outras ações do FAT 

Complementação FGTS 

EPU – especiais 

Cumprimento de sentenças - AEROS - PREV 

Total Global 

Fonte: SIAFI e MPS e STN para as despesas previdenciárias 



TABELA 5 

Valores 

165.585,3 

128.904,7 

32.368,9 

4.311,7 

11.570,7 

9.678,7 

1.892,0 

40.745,9 

9.983,9 

2.183,0 

7.800,9 

2.065,4 

4.542,1 

14.904,0 

683,6 

3.001,9 


5,8 

254.309,4


TABELA 6 

Despesas constantes do Orçamento da Seguridade Social em 2006 que 

não envolvem programações da Seguridade 

R$ milhões 

A título de conclusão 

A análise do Orçamento da Seguridade Social em 2006 demonstrou a existência de 

um volume considerável de superávit, superior inclusive ao que foi apurado no âmbito do 

governo federal (excluídas as empresas estatais). 

No entanto, a forma com que é apresentado o Orçamento da Seguridade Social, com 

uma subtração de receitas de R$ 34,5 bilhões e desvio de fi nalidade em suas programações 

de despesas da ordem de R$ 49 bilhões, faz parecer que esse Orçamento é altamente 

defi citário, que demanda aportes bilionários de recursos, que inviabilizam outras despesas 

públicas, como investimentos em infra-estrutura ou outros gastos fundamentais para o 

desenvolvimento da Nação. 

Itens de despesa constantes do 

orçamento da Seguridade Social 

Assistência ao servidor 

Assistência ao militar 

EPU - poderes e civis 

EPU – militares 

EPU – transferências 

Serviços da dívida 

Erros de classificação 

TOTAL GLOBAL 

Transformar superávits dessa monta em gigantescos défi cits não é obra de um erro 

desproposital. Há interesses que se sustentam exatamente nesse processo. É preciso 

um grande esforço da sociedade organizada para desmistifi car esses números. Essa 

transparência é fundamental para que a sociedade possa fazer suas escolhas. 

No entanto, é preciso deixar claro que o Orçamento da Seguridade Social não foi criado 

para produção de superávits dessa natureza. Ainda mais porque esses recursos que estão 

a sobrar correspondem a serviços não prestados, a direitos de cidadania não assegurados. 

A sociedade deve optar por ampliar a Seguridade Social, melhorar a prestação dos serviços 

de saúde, assegurar ações de assistência social em volume sufi cientes para transformar 

permanentemente a miséria e a pobreza em dignidade, fi nanciar programas de inclusão 



Valores 

820,0 

855,5 

28.604,9 

16.315,8 

2.066,5 

305,5 

4,0 

48.972,3 

95

previdenciária. 

96 


Há uma grande dívida com os trabalhadores em nosso país, ainda hoje a previdência 

social, em que pese se constituir no nosso maior programa de distribuição e interiorização 

da renda, não assegura direitos da maioria dos trabalhadores. Ainda está organizada numa 

forma de contribuição direta, desconhecendo uma realidade onde a maioria das pessoas 

não possui relações de emprego e uma imensa maioria sequer é assalariada. 

Há recursos sufi cientes no Orçamento da Seguridade Social para equacionar todas 

essas questões. Mas esses recursos estão em disputa. Podemos recuperar as disposições 

desse Orçamento, colocá-lo a serviços dos direitos a que ele deveria assegurar e permitir 

que continue a ser desvirtuado, facilitando a produção de superávits primários para garantia 

dos credores fi nanceiros. Há muitos interesses que demandam reservar esses recursos para 

enriquecer ainda mais os que se benefi ciam dos ganhos fi nanceiros. É importante ressaltar 

que com a extinção da CPMF novos cenários serão traçados. Porém, esse é o dilema a ser 

enfrentado: decidir para onde vai o dinheiro público, a que fi nalidade ele se destina, a quem 

serve. 




5. Quem fi nancia e qual o destino dos recursos da 

Seguridade Social no Brasil? 



Evilásio Salvador* 

Resumo:Este artigo tem por objetivo investigar as características do fi nanciamento da 

seguridade social no Brasil do ponto de vista da avaliação dos recursos, da magnitude e da 

alocação dos gastos e da natureza das fontes de fi nanciamento, problematizando relação 

do orçamento do setor com as opções de política econômica e social adotadas. O texto 

também resgata a origem da seguridade social e sua importância como instrumento de 

desenvolvimento econômico e social. Além disso, apresenta propostas de agenda e de 

possibilidades para afi rmação e ampliação dos direitos da seguridade social no Brasil. 

As reivindicações e pressões organizadas pela classe trabalhadora na década de 1980, 

no período de redemocratização do país, provocaram a incorporação, pela Constituição 

Federal, de muitas demandas sociais de expansão dos direitos sociais e políticos. Um dos 

maiores avanços em termos de política social foi a adoção do conceito de seguridade social, 

englobando, em um mesmo sistema, as políticas de saúde, previdência e assistência social. 

Para viabilizar as inovações propostas e permitir a efetiva implementação de um sistema 

de seguridade social no Brasil, a Carta Magna estabeleceu uma ampliação das bases de 

fi nanciamento para além da folha de pagamento, que passaria a ser composta também 

pelos impostos pagos pela sociedade e por contribuições sociais vinculadas. 

Histórico 

No Brasil, o vocábulo “seguridade social” passou a integrar os dicionários da língua 

portuguesa a partir de 1988. Porém, o termo é adotado, desde 1935, nos Estados Unidos e, 

desde a década de 1940, na Europa capitalista para designar uma miríade de programas e 

serviços sociais. A conferência de 1944 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) já 

reconhecia a obrigação da instituição de apoiar todas as nações do mundo na aplicação “de 

programas próprios que visem [...] a extensão de medidas de segurança social de forma a 

assegurar um rendimento de base a todas as pessoas que necessitem desse tipo de proteção 

bem como de cuidados médicos completos” (Organização Internacional do Trabalho, 2002, 

p. 1). 

A sessão de 2001 da OIT reafi rma que o momento atual é propício para a organização 

lançar uma nova campanha com intuito de estender a cobertura da seguridade social a todas 

as pessoas que dela necessitam. 

97

98 


Segundo a OIT, a seguridade social é fundamental para a garantia do bem-estar da classe 

trabalhadora e de suas famílias, assim como de toda a coletividade. Para a organização, 

trata-se de um direito essencial do ser humano, importante para promover a paz e a inserção 

social. Quando bem gerida, a seguridade social favorece a produtividade via política de saúde, 

a garantia de renda e o acesso aos serviços sociais. Quando associada às políticas ativas 

do mercado de trabalho, torna-se instrumento poderoso de desenvolvimento econômico e 

social sustentável, sobretudo na atual conjuntura (Organização Internacional do Trabalho, 

2002). 

A rede de proteção da seguridade social permite a manutenção do padrão de renda e 

protege o cidadão e a cidadã ou sua família contra as situações de incapacidade de trabalhar 

ou de diminuição da capacidade laboral derivada dos ciclos vitais. 

Quando a inserção no mercado de trabalho não é mais possível, são as redes de 

seguridade que se confi guram como “emadeiramentos institucionais que plasmam o grau de 

civilização e desenvolvimento alcançados por suas respectivas sociedades e são expoentes 

do grau de solidariedade comprometida por seus cidadãos” (Moreno, 2004, p. 51). 

O marco da institucionalização da seguridade social no mundo é a publicação, em 1942, 

na Inglaterra, do Relatório de Beveridge, que trouxe mudanças signifi cativas no âmbito dos 

seguros sociais até então predominantes. A proposta resultou em aumento das despesas 

com proteção social, objetivando o combate à pobreza e tendo por fundamento os direitos 

universais a todos os cidadãos e todas as cidadãs. 

O fi nanciamento da seguridade social no modelo beveridgiano é proveniente dos tributos 

e é estatal à gestão do sistema. Elaine Behring e Ivanete Boschetti (2006) destacam que 

o Plano Beveridge padronizou os benefícios existentes na Inglaterra e incluiu novos, como 

seguro de acidente de trabalho, abono familiar (salário-família), seguro-desemprego e 

outros seis auxílios sociais: funeral, maternidade, abono nupcial, benefícios para esposas 

abandonadas, assistência às donas de casa enfermas e auxílio-treinamento para quem 

trabalhava por conta própria. 

De acordo com Paul Durand (1991), o Plano Beveridge teve profunda infl uência no 

continente europeu, onde diversos países reformaram seus sistemas de proteção social, 

anteriormente limitados à cobertura de riscos sociais no modelo de seguro social contributivo. 

O plano aponta para um modelo de seguridade social oposto à lógica de seguro social, que 

entende a previdência social limitada, por exemplo, a um seguro e com funcionamento igual 

a de um plano privado. 

(*) Evilásio Salvador - Economista, Mestre em Política Social e doutorando em Política Social na Universidade de Brasília. As- 

sessor de política fi scal e orçamentária do Instituto de Estudos Socieconômicos. e-mail: evilasio@inesc.org.br. Divulgação do 

texto autorizado pelo Autor 




No período do apogeu do Estado Social, os países capitalistas desenvolvidos coordenaram 

e expandiram os sistemas de seguridade social com incremento de benefícios. A Europa 

ocidental ampliou a cobertura social de forma integral e universal, enquanto nos Estados 

Unidos a seguridade social foi expandida de forma gradual. Em quase todos os países, os 

gastos com educação e saúde cresceram tanto em termos absolutos como em proporção do 

Produto Interno Bruto (PIB). Assim, também ocorreu a expansão dos programas habitacionais, 

com os governos intervindo mediante subsídios, créditos e ajuda (Johnson, 1990). 

Josep Calvet (1995) destaca quatro razões econômicas para justifi car a existência e a 

instituição de políticas sociais públicas: falha do mercado capitalista; distribuição de renda 

pelo sistema de seguridade social; redução da fl utuação e das instabilidades econômicas; 

a melhoria da efi ciência do sistema econômico. Nesse último elemento, o autor observa a 

importância da proteção social para estabilização anticíclica automática em momento de 

desemprego. Isso acontece porque a seguridade social permite manter elevada demanda 

efetiva por meio do pagamento de pensões, aposentadorias, rendas mínimas e programas 

da assistência social que promovam maior estabilidade ao sistema capitalista. 

Caso brasileiro 

Em que pese a infl uência do Plano Beveridge sobre os teóricos da previdência e o 

aparecimento de algumas dessas idéias em documentos ofi ciais do Ministério do Trabalho 

e Emprego (responsável, à época, pela previdência social), jamais essas teses foram 

integralmente incorporadas no Brasil. 

A perspectiva e a intencionalidade de transfi gurar a previdência em seguridade social não se 

iniciaram na Constituição de 1988. Pelo contrário,essas idéias já existiam, há bastante tempo, 

no debate de especialistas e técnicos(as) vinculados(as) à área previdenciária. Nesse sentido, 

a infl uência das idéias de Beveridge foi parcial, lenta, gradual e limitada, permanecendo, ainda 

hoje, a tensão entre consolidar uma seguridade social pública, ampla e universal ou restringir 

sua função pública às camadas mais pobres da população (Boschetti, 2003; 2006). 

Na Constituição brasileira, seguridade social é um conjunto integrado de ações do 

Estado e da sociedade, voltadas para assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência 

e à assistência social, incluindo, também, a proteção ao trabalhador e à trabalhadora 

desempregada via seguro-desemprego. 

Pela lei, o fi nanciamento da seguridade social compreende, além das contribuições 

previdenciárias, recursos orçamentários destinados a esse fi m e organizados em um único 

orçamento. 

O desenho da seguridade social brasileira, ainda que de forma limitada, guarda alguma 



99

100 


semelhança com o conteúdo e com a orientação das políticas do Estado Social dos países 

centrais. 

Porém, as características do nosso mercado de trabalho – com o predomínio de relações 

informais de trabalho a partir da década de 1980 e a elevada concentração de renda – 

tornaram mais difíceis a universalização dos benefícios sociais (Salvador; Boschetti, 2003). 

As políticas sociais não transitaram para o âmbito de um contrato social nos moldes do 

Estado Social dos países desenvolvidos, materializando os princípios e meios para assegurar 

amplos direitos fundados na cidadania (Mota, 2000a). 

A implementação do conceito de seguridade social, previsto no artigo 194 da Constituição 

Federal, já seria um enorme desafi o em condições mais favoráveis aos movimentos da 

classe trabalhadora e à sociedade organizada. A situação torna-se desfavorável para quem 

defende os direitos sociais a partir da década de 1990, com nova hegemonia burguesa, de 

cunho neoliberal, que potencializa novas e antigas difi culdades para consolidar a seguridade 

social no Brasil. 

No tocante à questão previdenciária, as alterações realizadas pela Constituição de 

1988, embora tenham mantido a lógica do seguro previdenciário, representaram verdadeira 

reforma da previdência, no sentido de sua ampliação e generalização para um número 

maior de trabalhadores e trabalhadoras. A reforma que se materializa, em 1998, por meio da 

Emenda Constitucional 20 47 , pôde ser identifi cada como uma contra-reforma do movimento 

consolidado na Constituição de 1988, visto que aponta um caminho inverso para a previdência 

(Salvador; Boschetti, 2002). 

Tal reforma foi encarada como uma necessidade de equilibrar as contas públicas e 

solucionar a “crise fi scal” do Estado, limitando-se a uma visão míope de equilíbrio das contas 

públicas, muito mais voltada para a realização de superávit primário. Constituiu um elemento 

importante de justifi cativa da reforma da previdência social, em 1998, o fato de o governo, a 

imprensa e muitos analistas apontarem o sistema previdenciário brasileiro como defi citário 

e causador do défi cit público. Tais alegações se fundamentam nos valores previstos no 

Orçamento Geral da União (OGU), nos últimos anos, para as despesas previdenciárias, mas 

são controversos diante dos ditados constitucionais sobre o assunto. 

Do ponto de vista orçamentário, 48 a Constituição brasileira defi niu, no seu artigo 165, 

para as três esferas de governo, que a Lei Orçamentária Anual (LOA) será composta 

pelo Orçamento Fiscal, pelo Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais e pelo 

orçamento da seguridade social – não havendo, no âmbito constitucional, qualquer referência 

a um orçamento específi co para a previdência social. O que tradicionalmente os dirigentes 

da previdência social brasileira divulgam é o resultado fi nanceiro do Regime Geral da 

(47) Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998, que modifi ca o sistema de previdência social, estabelece normas 

de transição e dá outras providências. 

(48) Sobre orçamento público no Brasil, consultar Roberto Piscitelli, Maria Timbó e Maria Rosa (2002) 




Previdência Social (RGPS), por meio do contraste entre a arrecadação líquida e as despesas 

com benefícios previdenciários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). 

De forma inovadora, o legislador determinou a criação de um orçamento com recursos 

próprios e exclusivos para as políticas da seguridade social (saúde, previdência e assistência 

social), distinto daquele que fi nancia as demais políticas de governo. 

Entretanto, o orçamento da seguridade social tornou-se “letra morta” na constituição. 

Todos os governos que passaram pelo Palácio do Planalto desde 1988 não transformaram o 

dito constitucional em ação efetiva. Pelo contrário, apropriaram-se das contribuições sociais 

destinadas para fi ns da seguridade social, utilizando-as para outras políticas de cunho fi scal, 

até mesmo para o pagamento dos encargos fi nanceiros da União (amortização e juros da 

dívida) e para realização de “caixa”, visando garantir o superávit primário, principalmente 

nos anos recentes. 

Orçamento e política fi scal 

A compreensão mais ampla do orçamento da seguridade social deve considerar 

o quadro tributário e fi scal constituído no país na última década. No bojo das políticas 

macroeconômicas que deram sustentação ao Plano Real, a política fi scal foi determinante 

e seguiu à risca as recomendações de organismos multilaterais, como o Fundo Monetário 

Internacional (FMI). Em 1993, os economistas formuladores do Plano Real, com a pretensa 

defesa dos equilíbrios das contas públicas brasileiras, defenderam a criação do Fundo Social 

de Emergência (FSE), instituído por meio da Emenda Constitucional de Revisão 1, de 1994, 

que permitiu a desvinculação de 20% dos recursos destinados às políticas da seguridade 

social. 

Nos exercícios fi nanceiros de 1994 e 1995, por meio do Fundo de Estabilização Fiscal 

(FEF) – Emendas Constitucionais 10 e 17 e, posteriormente, Emenda Constitucional 27, que 

criou a Desvinculação das Receitas da União (DRU) –, garante-se a desvinculação de 20% 

da arrecadação de impostos e contribuições sociais até o fi m deste ano. Dando seqüência 

à mesma política fi scal do governo anterior, a equipe econômica do governo do Presidente 

Lula, sob alegação de que a “economia brasileira ainda requer cuidados”, manteve, no âmbito 

da Emenda Constitucional 42 (reforma tributária), a prorrogação da DRU 49 até 2007. 

O orçamento da seguridade social chegou a ser elaborado nos primeiros anos após a 

regulamentação das leis de custeio e de benefício da previdência social. Em 1993 e 1994, 

apareceu como proposta do Conselho Nacional da Seguridade Social, mas essa orientação 

(49) A DRU apresenta algumas modifi cações com relação ao FSE, pois não afeta a base de cálculo das transferências a 

estados, Distrito Federal e municípios, nem a das aplicações em programa de fi nanciamento ao setor produtivo das regiões 

Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Também não estão sujeitas à DRU: as contribuições sociais do empregador incidente sobre 

a folha de salários; as contribuições de trabalhadores(as) e dos demais segurados(as) da previdência social; a parte da CPMF 

destinada ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; e a arrecadação do salário-educação. 



101

102 


não prevaleceu. O conselho tinha a missão de articular e sistematizar um orçamento 

previamente debatido com as áreas responsáveis pela previdência social, pela saúde e pela 

assistência social. Porém, perdeu, paulatinamente, as atribuições e acabou sendo extinto 

pela Medida Provisória (MP) 1.799-5 de 1999. 

Os balanços da seguridade social vêm sendo pesquisados e divulgados pela Associação 

Nacional dos Fiscais de Contribuições Previdenciárias (Anfi p), pelo Instituto de Pesquisa 

Econômica Aplicada (Ipea) e pelo Tribunal de Contas da União (TCU). A Anfi p e o Ipea 

consideram como receitas: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 

(Cofi ns), Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Provisória sobre a 

Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira 

(CPMF), as contribuições de pessoas empregadas e empregadores sobre a folha de salários 

e mais o Simples. 50 

Nesse balanço, o Ipea inclui, ainda, como despesas, a parte do Programa de Integração 

Social (PIS) que fi nancia o seguro-desemprego e o Plano de Seguridade Social do Servidor 

Público (CSSP), considerando o pagamento dos benefícios previdenciários urbanos e rurais, 

os benefícios assistenciais e as ações do Sistema Único de Saúde (SUS), saneamento 

e custeio do Ministério da Saúde. Com ressalvas, considera, também, os gastos com a 

previdência de inativos e pensionistas da União. 


IPEA 

TCU 

Entidade 

TESOURO NACIONAL 

TABELA 1 

Orçamento da seguridade social (R$ bilhões) 


Saldo com DRU Saldo sem DRU 

17,63 

0,27 

-18,3 

- 

Fonte: Anfip, Ipea, TCU e STN. Elaboração: Departamento de Estudos Técnicos do Unafisco Sindical. Nota: a conta do Ipea de 2005 

refere-se aos valores executados até 9 de julho de 2005. Além disso, os dados do Ipea de 2004 estão deflacionados pelo IPCA. Na conta 

da Anfip, não estão considerados os pagamentos das aposentadorias de servidores(as) públicos. 

O TCU limita-se a analisar a execução orçamentária ofi cial, fazendo apenas alguns 

ajustes. Salienta, porém, que se não houvesse a DRU, a seguridade social teria um resultado 

positivo de (3)A DRU apresenta algumas modifi cações com relação ao FSE, pois não afeta 

a base de cálculo das transferências a estados, Distrito Federal e municípios, nem a das 

aplicações em programa de fi nanciamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e 

Centro-Oeste. Também não estão sujeitas à DRU: as contribuições sociais do empregador 

(50) Sistema Integrado de Imposto e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte. 



42,53 

27,73 

12,2 

- 


Saldo com DRU Saldo sem DRU 

24,7 

0,49 

-14,1 

-14,4 

56,8 

13,79 

19,1 

17,6


incidente sobre a folha de salários; as contribuições de trabalhadores(as) e dos demais 

segurados(as) da previdência social; a parte da CPMF destinada ao Fundo de Combate e 

Erradicação da Pobreza; e a arrecadação do salário-educação. 

R$ 19,1 bilhões, em 2005, e de R$ 5,3 bilhões em 2006. Após determinação da LDO 

2005, 51 a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a explicar o montante de recursos 

desvinculados da seguridade social. No entanto, permanecem a falta de discriminação e 

de clareza na divulgação dos dados da execução orçamentária, pois na apresentação da 

execução orçamentária compilam-se impostos e recursos oriundos da DRU. 

Em 2005, foram desvinculados R$ 32 bilhões da seguridade social. Em 2006, os dados 

divulgados pela STN indicam que as receitas desviadas da seguridade social, por meio 

da DRU, alcançaram R$ 33,8 bilhões. Portanto, em apenas dois anos de existência da 

legislação, foram retirados R$ 65,8 bilhões, que entraram nos cofres públicos para serem 

aplicados nas políticas de assistência social, previdência e saúde. Assim, se fossem 

incluídas essas receitas desviadas, teríamos, pelos dados da STN, um saldo superavitário 

da seguridade social de R$ 17,6 bilhões, em 2005, e de R$ 4,4 bilhões em 2006. 

Portanto, por meio da DRU, ocorre uma perversa alquimia que transforma os recursos 

destinados ao fi nanciamento da seguridade social em recursos fi scais para a composição 

do superávit primário e, por conseqüência, a sua utilização em pagamento de juros da 

dívida (Salvador; Boschetti, 2006). A Tabela 1 apresenta os resultados da seguridade 

social. Seja qual for o critério, ao desconsiderar os recursos desviados por meio da DRU, 

o saldo é positivo, variando, conforme o órgão ou a entidade, de R$ 17 bilhões a R$ 57 

bilhões. 

A DRU é peça-chave na estratégia da política fi scal para a composição do superávit 

primário. Isso signifi ca que “por meio desse expediente, processa-se, então, uma 

transferência não desprezível de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente, 

da área social, para a gestão fi nanceirizada da dívida pública” (Cardoso Jr.; Castro, 2005, 

p. 14). 

Na visão de Francisco de Oliveira (1998), a formação do sistema capitalista é 

historicamente dependente de recursos públicos. A diferença no Welfare State é que 

essa dependência deixa de ser provisória e passa a ser, no capitalismo contemporâneo 

abrangente, estável e marcada por regras pactuadas pelos principais grupos sociais e 

políticos. Ocorre um “deslocamento da luta de classes da esfera da produção, do chão da 

fábrica ou das ofi cinas ou ainda dos escritórios, para o orçamento do Estado” (Oliveira, 

Francisco, 1998, p. 53). 

De acordo com Jorge Castro, Manuel Moraes, Francisco Sadeck, Bruno Duarte e 

Helenne Simões (2006), a engenharia macroeconômica que permitiu o controle relativo 

(51) Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004. 



103

104 


da infl ação passou pelo crescente endividamento fi nanceiro do país, pelo corte de gastos 

reais e pelo incremento de receitas próprias (apropriação maior de recursos por parte do 

governo central), sobretudo no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999– 

2002). A estratégia é mantida no governo Lula, que aprofunda o ajuste econômico em 

curso desde 1995, adotando políticas monetárias e fi scais restritivas. 

Fabrício de Oliveira (2006) destaca a função realizada pelo sistema tributário brasileiro 

na década de 1990, observando que, ironicamente, a brutal elevação da carga tributária 

tenha acontecido exatamente em governos que aderiram às fórmulas mágicas contidas 

nas recomendações do “Consenso de Washington” para “retirar” o Estado da economia. O 

caso brasileiro mostra que não se tratava apenas de “retirar” o Estado da participação da 

vida econômica, mas de: transformá-lo em instrumento de valorização do capital fi nanceiro, 

para ele garantindo a destinação de parcela substancial e crescente da riqueza produzida, 

e que, inter alia, o sistema tributário desempenharia papel fundamental nesse processo. 

(Oliveira, 2006, p. 35) 

A Teoria das Finanças Públicas preconiza que os tributos, em função da incidência 

e do comportamento com relação à renda dos(as) contribuintes, podem ser regressivos, 

progressivos e proporcionais. Um tributo é regressivo se tem relação inversa com o padrão 

de renda do(a) contribuinte. A regressão ocorre porque penaliza mais os(as) contribuintes 

de menor poder aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto é progressivo, pois aumenta 

a participação do(a) contribuinte à proporção que cresce sua renda, “o que lhe imprime 

o caráter de progressividade e de justiça fi scal: arcam com maior ônus da tributação os 

indivíduos em melhores condições de suportá-la, ou seja, aqueles que obtêm maiores 

rendimentos” (Oliveira, 2001, p. 72). 

Ao analisar a evolução da Carga Tributária no Brasil (CTB), um conjunto de estudos 

tem demonstrado seu forte aumento nos últimos anos, saltando de 29% para 36% do PIB 52 

de 1994 a 2005 – mais alta que a de muitos países centrais. 

Mas ao contrário dos países desenvolvidos, o Brasil tira a maior parte de sua receita 

de tributos indiretos e cumulativos, que oneram mais a classe trabalhadora e a classe 

média, pois têm alta carga tributária sobre o consumo – mais da metade da carga provém 

de tributos que incidem sobre bens e serviços – e uma baixa tributação sobre a renda: 25% 

da tributação total (Salvador, 2007). 

Situação inversa é a estrutura tributária dos países da Organização para a Cooperação 

Econômica e o Desenvolvimento (OCDE): os impostos sobre consumo representam 32,1% 

da tributação total, em média; o imposto sobre a renda representa 35,4% da tributação 

total. 53 

(52) Ver, nesse sentido: Secretaria da Receita Federal (2004) 

(53) Dados da OCDE disponíveis em: . Acesso em: 7 nov. 2007. 




Estudo de 1996, realizado com base na Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do 

Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE), revela que, no Brasil, quem ganha 

até dois salários mínimos gasta 26% de sua renda no pagamento de tributos indiretos, 

enquanto o peso da carga tributária para as famílias com renda superior a 30 salários 

mínimos corresponde apenas a 7% (Vianna; Magalhães; Siveira; Tomich, 2001). A POF 

2002–2003 mostra que essa regressividade vem aumentando: as famílias com renda 

de até dois salários mínimos passaram a ter carga tributária indireta de 46% da renda 

familiar enquanto aquelas com renda superior a 30 salários mínimos gastam 16% da renda 

em tributos indiretos (Zockun, 2005). Nesse sentido, merece destaque a observação de 

Fernando Cardim de Carvalho no relatório 2005 do Observatório da Cidadania: 

O Estado brasileiro tornou-se cada vez mais um Robin Hood às avessas, dependendo 

pesadamente dos chamados impostos indiretos (sobre produtos) que incidem, também, 

sobre produtos de consumo popular, utilizando uma proporção excepcionalmente alta 

dessas receitas para transferir rendas às classes médias e altas sob a forma de pagamento 

de juros. (Carvalho, OC 2005, p. 34) Ricardo Varsano et al (1998) e José Afonso e Érika 

Araújo (2004). 

O aumento da carga tributária indireta ocorreu, principalmente, por causa das 

modifi cações na legislação da Cofi ns. Em 1998, diante do agravamento da crise fi nanceira 

no Brasil, que nos levou a fi rmar um acordo com o FMI, o governo federal lançou um “pacote 

fi scal”, incluindo um conjunto de medidas com o objetivo de aumentar a arrecadação e 

assegurar superávit primário fi scal, em 1999, de R$ 31 bilhões (3,1% PIB). 

Entre as muitas medidas anunciadas no “Pacote 51” – que permitiu ao governo de 

Fernando Henrique Cardoso assegurar as chamadas “receitas extraordinárias” –, destaca- 

se a alteração da legislação da contribuição para o PIS e a Cofi ns. 

No governo Lula, a Lei 10.833/2004 instituiu a não-cumulatividade e elevou a alíquota 

da contribuição de 3% para 7,6% (Salvador, 2007). 

As alterações realizadas na legislação tributária após 1996 agravam a regressividade 

da carga tributária brasileira. Com isso, vem aumentando a incidência tributária sobre 

bens e serviços (consumo), saltando de 17,2% do PIB, em 1996, para 20,8% em 2005 

(Hickmann; Salvador, 2006). 

Entre os motivos do crescente aumento das contribuições sociais na carga tributária 

brasileira, o principal é que as contribuições não são partilhadas com estados e municípios, 

sendo uma forma de o governo produzir folga de caixa, mesmo durante períodos de 

retração da atividade econômica. Assim, nos últimos anos, vem ocorrendo redução da 



105

106 


participação das esferas subnacionais 54 no total da Receita Tributária Disponível (Afonso; 

Araújo, 2004). 

Érika Araújo (2005) destaca que o aumento da participação das contribuições sociais 

na arrecadação tributária nacional – embora tenha como justifi cativa o fi nanciamento da 

seguridade social – está intimamente vinculada ao ajuste fi scal a que todo o setor público 

foi submetido a partir de 1999. Por meio de medidas de desvinculação tributária, parte da 

receita dessas contribuições são desviadas de sua fi nalidade. Com isso, passam a auxiliar 

a obtenção de metas cada vez mais elevadas de superávit fi scal. A autora questiona a 

estratégia e o interesse do governo federal, diante da necessidade de recursos fi scais para 

ajustar as receitas às despesas, em arrecadar contribuições sociais em vez de impostos. 

Outra questão relevante é a ausência de repasse imediato e da gestão própria das 

contribuições sociais destinadas à seguridade social, conferindo ao governo federal 

elevada autonomia para aplicação de recursos de acordo com suas necessidades fi scais. 

Nesse sentido, Érika Araújo (2005) enfatiza a utilização de dois artifícios. 

O primeiro é o contingenciamento das dotações orçamentárias, possibilitado pela 

centralização dos recursos na Conta Única do Tesouro Nacional. Isso assegura ao poder 

Executivo a opção de que as despesas autorizadas na lei orçamentária sejam adiadas ou 

simplesmente não executadas porque dependem da liberação dos recursos. Assim, em 

nome da fi nalidade social, são instituídas contribuições para custear as despesas, mas 

por meio do seu entesouramento nos cofres da União, as contribuições sociais terminam 

servindo para elevar o superávit primário. O segundo expediente consiste em se apropriar 

dos recursos da seguridade social por meio da conversão em recursos ordinários de livre 

aplicação orçamentária. 

Financiamento e controvérsias 55 

O debate sobre as formas de fi nanciamento da seguridade social no Brasil, a partir da 

Constituição de 1988, revela as divergências entre quem defende o princípio da totalidade 

da Carta Magna e quem defende a separação das fontes de custeio das políticas de 

previdência, assistência social e saúde. 

Essas controvérsias entre especialistas sobre o fi nanciamento da seguridade social 

fi caram evidentes durante os debates sobre a Revisão Constitucional (1993 e 1994). Em 

defesa da totalidade, Sulamis Dain, Laura Tavares e Marta Castilho (1993) relatam que, 

(54) Esse fenômeno traz implicações consideráveis para a discussão do federalismo no Brasil. Sobre essa problemática, ver 

o livro, publicado em 2003, Descentralização e federalismo fi scal no Brasil, organizado por Fernando Rezende e Fabrício de 

Oliveira. Os autores abordam o inadequado fi nanciamento da federação, discutindo a partilha de recursos e de distribuição de 

encargos entre as unidades de governo, em seus três níveis. 

(55) Essa seção reproduz partes e argumentos desenvolvidos por Ivante Boschetti e Evilásio Salvador (2006), com atualiza- 

ções estatísticas para 2006. 




na experiência internacional, o fi nanciamento da seguridade social é baseado, de forma 

crescente, em mix de receitas tributárias e contribuições sobre a folha de salários, com 

o objetivo de contemplar uma concepção de benefícios destinados tanto a contribuintes 

diretos dos programas, como também aqueles destinados a cidadãos e cidadãs, nos 

casos de cobertura universal dos programas. O movimento de diversifi cação das bases 

de fi nanciamento tem como corolário a vinculação dos recursos e a constituição de um 

orçamento próprio para institucionalizar a precedência de seus compromissos de cobertura 

sobre os demais gastos do governo. 

No sentido oposto, Kaisô Beltrão, Bernardo Lustosa, Francisco de Oliveira e Maria 

Pasinato (1993) defendem que o “conceito de Seguridade Social” seja mantido, mas com a 

separação efetiva de seus componentes: seguro social (previdência), saúde e assistência 

social – nos planos dos conceitos, de custeio e operacional. Os autores são contrários à 

existência de um orçamento único para a seguridade, defendendo a separação das fontes 

de custeios com três orçamentos independentes e com o fi nanciamento de cada programa 

por uma lógica própria em termos de regime fi nanceiro, tipo de estrutura do plano de 

benefícios, base de incidência e agente econômico. Infelizmente, essa visão foi reforçada 

a partir da reforma da previdência social de 1998. 

De acordo com Eduardo Fagnani (2001), o estudo sobre o fi nanciamento e os gastos 

sociais traz pistas sobre o alcance, os limites e o caráter redistributivo das políticas sociais. 

No plano geral, o estudo dos mecanismos de fi nanciamento e gasto revela as relações 

existentes entre a política social avaliada e a política econômica geral do governo. 

A natureza das fontes de fi nanciamento é importante indicador na avaliação das políticas 

sociais. Os recursos fi scais que advêm das receitas de impostos e taxas apresentam maior 

potencial redistributivo, mas são os menos utilizados no fi nanciamento da seguridade 

social. As contribuições sociais são recursos parafi scais custeados por empresas e pela 

classe trabalhadora e se constituem, no Brasil, na principal fonte de fi nanciamento da 

seguridade social. Essa base de custeio não atende plenamente ao objetivo da eqüidade 

e tem caráter regressivo. Quando o acesso ao benefício depende da contribuição (por 

exemplo, na previdência social), uma parcela signifi cativa de pessoas fi ca excluída do 



107

sistema. 

108 


Do ponto de vista metodológico, o conceito de fonte de fi nanciamento adotado neste 

artigo é o mesmo utilizado na elaboração e na execução orçamentária da União, referindo- 

se à destinação dos recursos durante a execução do orçamento e não especifi camente à 

sua arrecadação. 

Para tanto, adota-se o conceito de despesa liquidada nas funções: assistência social, 

previdência social e saúde dos orçamentos fi scal e da seguridade social dos anos 2000 a 

2006, que seguem classifi cação funcional defi nida na Portaria/SOF 42, de 14 de abril de 

1999. 56 Cada uma dessas funções possui subfunções que abrangem diversos programas 

e diversas ações, conforme a concepção assumida pelo poder Executivo para essas 

políticas. 

A Tabela 2 apresenta os dados referentes à importância relativa de cada fonte no 

fi nanciamento dos gastos da seguridade social no período de 1999 a 2006. As fontes 

de recursos que predominam nos anos estudados são as contribuições sociais, 57 em 

contraste com os recursos advindos de impostos. 

As contribuições obrigam o Estado a aplicar os recursos no destino estabelecido 

quando da criação do tributo – sua instituição deve atender a uma fi nalidade específi ca. 

Assim, as contribuições têm um caráter parafi scal no sentido de que seu objetivo 

não é arrecadar para responder às despesas fi scais do governo. As contribuições 

são arrecadadas pelo poder público em nome de entidades com atribuições específi cas e 

que possuem orçamento próprio, destacando-se aquelas destinadas ao fi nanciamento do 

sistema de seguridade social (Araújo, 2005; Revista Abop, 1998/1999). 

Os recursos provenientes dos impostos representaram, na média do período analisado, 

apenas a quarta fonte de custeio da seguridade social – 6,7% do total, com decréscimo 

de 44,1%. Em 2006, os recursos ordinários (impostos) representaram somente 3,8% do 

total das fontes de fi nanciamento das políticas de seguridade social, indicando a menor 

participação no período (Tabela 2). Esse fato revela que a participação da fonte de recursos 

ordinários, aqueles advindos de impostos federais – o Imposto de Renda e o Imposto sobre 

Produtos Industrializados (IPI) – e dos próprios recursos desvinculados das contribuições 

(56) Por causa da outra estrutura orçamentária, os dados de 1999 para as fontes de fi nanciamento da saúde referem-se ao 

programa “saúde” da função saúde e saneamento e aos programas “previdência” e “assistência social” da função previdência 

e assistência. 

(57) Informações detalhadas sobre as contribuições sociais podem ser encontradas na edição especial da Revista Abop, da 

Associação Brasileira de Orçamento Público. A Abop defi ne que, a partir da Constituição Federal (CF), as contribuições sociais 

são consideradas tributos (art. 195 da CF), instituídas em lei, com base no poder fi scal do Estado. “Como espécie tributária 

autônoma e específi ca, a contribuição se caracteriza por possuir um pressuposto de fato defi nido em lei, de forma típica, 

consistindo-se numa atividade estatal dirigida à coletividade, que atinge determinado grupo de pessoas. Essa contribuição dis- 

tingue-se dos tributos fi scais por estar vinculada e por ser delegada a um órgão público favorecido” (Revista Abop, 1998/1999, 

p. 30-31). 




sociais, está deixando de fi nanciar a seguridade social e, nesse caso, não retornando para 

as fi nalidades para as quais foi arrecadada. 

Em 1999, os recursos desvinculados representaram, por meio do Fundo de Estabilização 

Fiscal, o custeio de apenas 4,3% dos gastos da seguridade social (Tabela 2). Somente 

a desvinculação dos recursos arrecadados com a Cofi ns e a CSLL, em 1999, totalizou 

o montante de R$ 7,9 bilhões, retornando para a seguridade social, por meio do FEF, 

somente 56% desse valor. Com aprovação da DRU, a partir de 2000, não é mais possível 

visualizar os recursos desvinculados no fi nanciamento da seguridade social. A DRU não 

está vinculada a qualquer fundo, ainda que somente contábil, como era o FEF. Essa 

regra impossibilita a distinção, na execução orçamentária, de qual parcela de recursos 

é originária de impostos gerais e qual é referente à desvinculação de recursos, já que 

ambas, agora, compõem a mesma fonte de recursos ordinários (Boletim Políticas Sociais 

– acompanhamento e análise, 2004). Essa alteração fere os princípios orçamentários da 

discriminação e da clareza. 58 

Além disso, essa modifi cação signifi ca que os recursos desvinculados das contribuições 

sociais, por meio da DRU, retornam, apenas em parte, sob a forma de recursos ordinários 

(conhecido como “fonte 100” na execução orçamentária) para o fi nanciamento das 

políticas que integram a seguridade social. Portanto, os recursos provenientes de impostos 

apresentados na Tabela 2 podem ser, na realidade, oriundos da desvinculação orçamentária 

que – graças à alquimia possibilitada pela DRU – se transformam em recursos ordinários, 

reforçando a tese da insignifi cante participação do orçamento fi scal no fi nanciamento da 

seguridade social no Brasil. 

As contribuições sociais representaram, em média, 89,5% das fontes de fi nanciamento 

da seguridade social no período de 1999 a 2006. Entre as contribuições mais signifi cativas 

do período, destacam-se a Contribuição dos Empregadores e Trabalhadores para a 

Seguridade Social (CETSS), 45,9%; a Cofi ns, 26,1%; e a CPMF, 8,1%. 

A análise das principais fontes de fi nanciamento da previdência social no período de 

1999 a 2006, revela que, em média, 58,1% dos recursos para custeio das políticas do 

Sistema Previdenciário Brasileiro advêm da CETSS – da arrecadação da Contribuição 

Previdenciária do Regime Geral da Previdência Social. Em 2006, esse tributo representou 

46% do fi nanciamento da seguridade social (Tabela 2). 

Quem recebe menos, paga mais 

A contribuição do empregador corresponde a 20% sobre o total das remunerações pagas 

ou creditadas, a qualquer título, no decorrer do mês, às pessoas seguradas empregadas 

(58) De acordo com Roberto Piscitelli, Maria Timbó e Maria Rosa: “O princípio da discriminação [...] preconiza a identifi cação 

de cada rubrica de receita e despesa, de modo que não fi gurem de forma englobada” [...]. E o princípio da clareza signifi ca o 

óbvio: a evidenciação da contabilidade. “Por esse princípio, dever-se-ia priorizar o interesse dos usuários das informações, 

sobretudo porque se está tratando de fi nanças públicas” (Piscitelli; Timbó; Rosa, 2002, p. 46-47). 



109

110 


que lhes prestam serviços, acrescidos de alíquota de 1% a 3% para o fi nanciamento das 

prestações por acidente do trabalho, conforme o índice de risco. 

Já a contribuição de trabalhadores(as) é calculada mediante a aplicação da 

correspondente alíquota sobre o seu salário-de-contribuição mensal, limitado ao teto de 

R$ 318,37. 59 Cerca de dois terços do montante arrecadado advêm da contribuição de 

quem emprega e um terço de pessoas empregadas (Ministério da Previdência Social, 


No caso de quem emprega, a contribuição previdenciária compõe os encargos sociais 

das empresas que, geralmente, são repassados aos preços dos bens e serviços vendidos, 

podendo-se constituir em um tributo sobre o consumo. 

A regressividade existe também no lado das contribuições da classe trabalhadora, por 

causa da existência do teto de contribuição, signifi cando que contribuintes que recebem 

rendimentos abaixo do teto estão pagando proporcionalmente mais sobre sua renda. 

A título de exemplo, em agosto de 2007, um trabalhador ou trabalhadora com renda 

mensal de R$ 4.160 pagou, efetivamente, a título de contribuição previdenciária, o 

equivalente a 7,65% da sua renda, ou seja, exatamente o mesmo percentual que um 

trabalhador ou trabalhadora que recebeu o salário mínimo (R$ 380). Acima de R$ 4.160, 

a regressividade se agrava. 

O baixo crescimento das contribuições de quem emprega e de quem trabalha para 

a seguridade social decorre do crescimento medíocre da economia nesse período, das 

elevadas taxas de desemprego e do aumento das relações informais de trabalho. 

No período de 1999 a 2006, as contribuições sociais representaram, em média, 81,4% 

das fontes de fi nanciamento da saúde na esfera federal. Entre as contribuições sociais 

destacam-se a CPMF, 33,6%, e a CSLL, 25,3%. Nos anos analisados, observa-se que 

a CSLL, que tinha participação relativa de apenas 4,2%, em 1999, passou a representar 

44%, em 2006 – um patamar superior ao fi nanciamento obtido por meio da CPMF (33,6%), 

que se constituiu, até 2003, na principal fonte de fi nanciamento da saúde. 

Convém fazer duas importantes observações sobre essas contribuições. A CSSL é 

o único tributo a fi nanciar a seguridade social com base de cálculo no lucro líquido das 

empresas, ajustado antes da provisão para o Imposto de Renda. A partir de 2005, a CSSL 

vem apresentando crescimento expressivo de arrecadação. Tal crescimento não se deve a 

uma tributação maior dos grandes lucros, pois a legislação não foi modifi cada. A explicação 

(59) Equivale à alíquota de 11% aplicada ao salário-de-contribuição máximo, R$ 2.894,28. Em agosto de 2007, as faixas 

dos salários-de-contribuição eram: até R$ 868,29, alíquota de 7,65%; de R$ 868,30 até R$ 1.140, alíquota de 8,65%; de R$ 

1.140,01 até R$ 1.447,14, alíquota de 9%; de R$ 1447,15 até R$ 2.894,28, alíquota de 11%. 




está na extraordinária multiplicação dos lucros das empresas nos últimos anos. 60 

Fontes 

1. Recursos provenientes de impostos 

2. Contribuições sociais 

2.1 Contribuições dos Empregadores 

e dos Trabalhadores para a 

Seguridade Social (CETSS) 

2.2 Contribuição sobre o Lucro (CSLL) 

2.3 Contribuição para Financiamento 

da Seguridade Social (Cofins) 

2.4 Contribuição para o Plano de 

Seguridade do Servidor 

2.5 Contribuição para o Custeio de 

Pensões Militares 

2.6 Contribuição Provisória sobre 

Movimentação Financeira (CPMF) 

2.7 Renda de loteria e concursos de 

prognósticos 

3. Outras fontes 

3.1 Recursos próprios financeiros 

3.2 Recursos próprios não-financeiros 

3.3 Recursos próprios 

3.4 Operação de crédito 

3.5 Outros 

4. Fundo de combate e erradicação à 

pobreza 

5. Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) 

Total 

Total em R$ milhões correntes 

Fonte: Fontes: Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal / Sistema Integrado de Dados (Siafi/Sidor). 

Disponíveis em: / . Acesso em: 7 nov. 

2007 Elaboração Própria. 

Com relação à CPMF, destaca-se que, a partir de 1999, deixou de ser uma fonte 

de fi nanciamento exclusiva da saúde, passando, também, a compor o fi nanciamento das 

despesas previdenciárias e, após 2001, do Fundo de Combate à Pobreza. Uma análise 

da arrecadação da CPMF e do seu destino evidencia que, do montante de R$ 185,9 

bilhões arrecadados com esse tributo, no período de 1997 a 2006, aproximadamente 

18%, equivalentes a R$ 33,5 bilhões, não foram aplicados nas políticas de previdência 

(60) Ver, nesse sentido, o livro 10 anos de derrama: a distribuição da carga tributária no Brasil, organizado por Clair Hickmann 

e Evilásio Salvador (2006). 

Seguridade social: distribuição do percentual das 

fontes de recursos 1999–2006 

1999 

6,8% 

86,2% 

47,9% 

4,9% 

23,5% 

2,5% 

0,0% 

7,4% 

0,0% 

2,7% 

0,3% 

0,7% 

1,0% 

0,3% 

1,3% 

0,0% 

4,3% 

100% 


3,7% 

91,0% 

47,5% 

6,1% 

25,3% 

2,0% 

0,0% 

10,1% 

0,0% 

5,2% 

0,3% 

1,0% 

1,3% 

0,5% 

3,4% 

0,0% 

0,0% 

100% 

102.022 118.119 136.476 155.166 181.066 212.346 240.089 240.089 



TABELA 2 


9,2% 

88,0% 

46,6% 

4,8% 

26,1% 

2,4% 

0,0% 

8,0% 

0,0% 

1,9% 

0,3% 

0,9% 

1,2% 

0,4% 

0,2% 

0,9% 

0,0% 

100% 


8,9% 

88,4% 

45,5% 

6,4% 

26,0% 

2,3% 

0,0% 

8,2% 

0,0% 

1,7% 

0,4% 

0,8% 

1,3% 

0,4% 

0,1% 

1,1% 

0,0% 

100% 


9,4% 

88,8% 

44,6% 

6,8% 

27,2% 

2,0% 

0,0% 

8,2% 

0,0% 

1,2% 

0,2% 

0,8% 

0,9% 

0,2% 

0,1% 

0,6% 

0,0% 

100% 


6,3% 

90,1% 

44,3% 

7,0% 

28,3% 

2,4% 

0,4% 

7,6% 

0,1% 

1,3% 

0,4% 

0,7% 

1,1% 

0,1% 

0,1% 

2,3% 

0,0% 

100% 


5,6% 

91,1% 

44,9% 

7,4% 

26,7% 

4,4% 

0,4% 

7,3% 

0,0% 

1,3% 

0,0% 

0,6% 

0,7% 

0,1% 

0,5% 

2,1% 

0,0% 

100% 


3,8% 

92,5% 

46,2% 

8,4% 

25,6% 

4,3% 

0,4% 

7,7% 

0,0% 

1,3% 

0,4% 

0,7% 

1,1% 

0,1% 

0,1% 

2,4% 

0,0% 

100% 

Média sobre 

total 

6,7% 

89,5% 

45,9% 

6,5% 

26,1% 

2,8% 

0,1% 

8,1% 

0,0% 

2,1% 

0,3% 

0,8% 

1,1% 

0,3% 

0,7% 

1,2% 

0,5% 

100% 

- 

Variação 

99/2006 

-44,1% 

7,4% 

-3,4% 

69,5% 

8,8% 

68,4% 

- 

4,0% 

- 

-51,1% 

61,1% 

-8,5% 

9,7% 

-73,2% 

-91,7% 

- 

- 

- 

- 

111

112 


social, saúde ou destinados ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Hickmann; 

Salvador, 2007). Esses recursos não aplicados nas políticas sociais foram desvinculados 

por meio do FEF ou da DRU e não retornaram para aplicação nas políticas que justifi caram 

sua arrecadação. 

O fi nanciamento da política de saúde enfrenta problemas desde o início do Sistema 

Único de Saúde (SUS), cujo ápice foi a crise em 1993, quando o Ministério da Saúde 

teve que tomar recursos emprestados no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A 

aprovação da Emenda Constitucional (EC) 29, em 2000, foi um avanço para regularizar a 

aplicação de maneira estável de recursos no setor. Porém, a demora na regulamentação 

tem gerado um conjunto de questões de interpretação que prejudica a implementação da 

emenda. A EC 29 estabeleceu a vinculação de recursos orçamentários da União, estados 

e municípios para as despesas de saúde, tendo como ponto de partida o valor executado 

em 1999 acrescido de 5%. 

Para os anos seguintes, o valor apurado deve ser corrigido pela variação do PIB nominal. 

Rosa Marques e Áquilas Mendes (2005) destacam o não-cumprimento da EC 29, no período 

de 2000 a 2005, com aporte de recursos orçamentários inferior ao dito constitucional. De 

acordo com esses autores, o descumprimento da EC 29 pela União e estados alcança o 

montante de R$ 5,4 bilhões (R$ 1,8 bilhão da União e R$ 3,6 bilhões dos estados). 

No tocante ao fi nanciamento da política de assistência social, observa-se que, no período 

de 1999 a 2006, as contribuições sociais apresentaram variação negativa de 22%. 

Uma observação relevante diz respeito ao Fundo de Combate e Erradicação à Pobreza, 

criado pela Lei Complementar 111/2001, responsável, em 2006, por 30,1% da função 

orçamentária da assistência social. 

Em que pese a classifi cação orçamentária do fundo aparecer na esfera da seguridade 

social, seus recursos podem ser aplicados em políticas que não compõem o sistema de 

seguridade social brasileiro, além de contrariar as determinações da Lei Orgânica da 

Assistência Social (Loas) e do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (Boschetti, 


A arrecadação da Cofi ns representou 25,6% da arrecadação da seguridade social em 

2006 (Tabela 2). Porém, destaca-se que as instituições fi nanceiras têm aproveitado todas as 

brechas legais, fazendo até mesmo interpretações próprias da legislação, 61 para escaparem 

do dever tributário, mesmo que isso implique postergar o pagamento usando o expediente 

do depósito em juízo, como ocorreu em 2005. 

(61) Com isso, as instituições fi nanceiras reduziram a base de cálculo das contribuições do PIS e da Cofi ns, deduzindo as 

despesas incorridas nas operações de intermediação fi nanceira, as despesas de obrigações por empréstimos, o deságio na 

colocação de títulos, as perdas com títulos de renda fi xa e variável e perdas com ativos fi nanceiros e mercadorias, entre outras 

despesas. Assim sendo, a base de cálculo para incidência no recolhimento do PIS e da Cofi ns, na prática, não é o faturamento, 

e sim o lucro operacional, o que implica redução da base tributável de até 80% (Luchiezi Júnior; Hickmann; Salvador, 2007). 




Os bancos usam de muita criatividade para reduzir o recolhimento da Cofi ns. O 

comportamento das instituições fi nanceiras resultou em retração no recolhimento dessas 

contribuições em 2006, quando comparada ao ano anterior. Em valores defl acionados pelo 

Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ocorreu queda na arrecadação da 

Cofi ns (13,08%). Isso signifi ca recolhimento menor para os cofres do governo, em termos 

reais, de R$ 886,06 milhões, comparativamente a 2005. 

O fi nanciamento da seguridade social no Brasil permanece fracionado com a separação 

das fontes de recursos advindos da contribuição direta de pessoas empregadas e de quem 

emprega para custear a previdência social, e as contribuições sociais incidentes sobre o 

faturamento, o lucro e a movimentação fi nanceira para as políticas de saúde e assistência. 

Essa conformação do fi nanciamento não fortalece o conceito de seguridade social em sua 

totalidade. 

A atual estrutura do fi nanciamento da seguridade social ajuda a compreender a 

confi guração do fundo público no Brasil, com participação irrisória de recursos oriundos 

da esfera fi scal para aplicação nas políticas de assistência social, previdência e saúde. A 

análise dos recursos que fi nanciaram as políticas da seguridade social de 1999 a 2006, 

revela a regressividade do seu custeio: quem sustenta é a classe trabalhadora e as pessoas 

mais pobres. Não há, portanto, redistribuição de renda. Isso signifi ca que são as próprias 

pessoas benefi ciárias das políticas da seguridade social que arcam com o seu fi nanciamento, 

seja por meio da contribuição direta para acesso aos benefícios da previdência social, seja 

no pagamento de tributos indiretos embutidos nos preços dos bens e serviços, destinados 

apenas em parte para as políticas de saúde e assistência social. 

Destino dos recursos 

As Tabelas 3 e 4 fornecem pistas da aplicação dos recursos da seguridade social nas 

políticas de assistência social, previdência e saúde. A Tabela 3 mostra o destino desses 

recursos no período de 1999 a 2006 para cada uma das políticas. Os dados revelam que a 

previdência social recebeu a maior parcela de recursos em todos os anos, sendo que, em 

2006, essa política absorveu 77% do orçamento da seguridade social. A partir de 2001, ocorre 

redução da participação proporcional da saúde no total do orçamento da seguridade social 

e ampliação dos gastos com a assistência social, principalmente a partir de 2004, graças 

à redução da idade da população idosa (de 67 anos para 65) para acesso ao Benefício de 

Prestação Continuada (BPC). 

No período, ocorreu pequeno crescimento dos recursos destinados à seguridade social 

em termos de participação no PIB brasileiro, evoluindo de 9,58% (1999) para 11,18% (2006). 

Isso revelou que, apesar do aumento da carga tributária, do envelhecimento populacional 

e de maior demanda social, o crescimento do orçamento da seguridade social é vegetativo 



113

(Behring; Boschetti, 2006). 

114 


O Boletim Políticas Sociais – acompanhamento e análise do Ipea (edição especial, n. 

13), divulgado em abril de 2007, revela que os gastos da seguridade social insusceptíveis a 

corte, porque correspondem a direitos sociais previstos na Constituição, e exercitáveis por 

iniciativa das pessoas benefi ciárias, representam 87% do orçamento da seguridade social. A 

Tabela 4 mostra o principal destino dos recursos aplicados no setor com relação ao PIB. 

O principal destino dos recursos, em 2006, foi o pagamento dos benefícios do Regime 

Geral da Previdência Social, que representou 58,8% dos gastos da seguridade social. Em 

seguida, estão os gastos com aposentadorias e pensões de servidores(as) públicos federais 

(16,3%); o programa de atendimento hospitalar do SUS (6,8%); e o pagamento do Benefício 

de Prestação Continuada e da Renda Mensal Vitalícia (4,2%). 

O RGPS paga benefícios a 21 milhões de brasileiros(as), entre aposentadorias, pensões 

e auxílios. De 1999 a 2006, os benefícios concedidos pelo sistema evoluíram de 5,21% do 

PIB para 6,96%, ou R$ 161,8 bilhões. Essa evolução é explicada, basicamente, por dois 

fatores: a dinâmica de maturação do sistema, por conta do direito adquirido das pessoas 

que entraram no mercado de trabalho na década de 1970, e a trajetória da evolução real do 

salário mínimo acima da infl ação, uma vez que o piso previdenciário obedece ao reajuste do 

salário mínimo (Boletim Políticas Sociais – acompanhamento e análise, 2007, p. 45-76). 

Mais exigências para quem trabalha 

Após a reforma da previdência social realizada em 1998 (Emenda Constitucional 20), 

importantes e perversas modifi cações foram feitas para a classe trabalhadora vinculada 

ao RGPS, entre elas, a redução dos benefícios, as restrições de acesso às aposentadorias 

e a indução a maior permanência de trabalhadores(as) em atividade. Uma das primeiras 

conseqüências dessa reforma é a redução drástica na concessão das aposentadorias por 

tempo de contribuição, implicando aumento da idade média no momento de concessão das 

aposentadorias. 

Quando se analisa somente a soma das aposentadorias concedidas por idade e por 

tempo de contribuição, os benefícios de aposentadoria por idade representam 75% dos 

benefícios concedidos de 1999 a 2006, conforme a base de dados dos anuários estatísticos 

da previdência social. 62 Cerca de 66% dos benefícios concedidos nesse período equivalem 

a um salário mínimo. 

A idade média de aposentadoria vem aumentando – os homens estão se aposentado 

com idade média de 66 anos e as mulheres com 61 anos –, acima da idade prevista na Carta 

Magna (65/homem e 60/mulher). Esses dados revelam que o Brasil vem se tornado um país 

de elevada exigência para o gozo de benefício de aposentadoria (Salvador, 2005). O fl uxo 

de concessão dos novos benefícios previdenciários, incluindo a aposentadoria por 

(62) Disponível em: . Acesso em: 7 nov. 2007. 




tempo de contribuição (35/homem e 30/mulher) e por idade, indica que a faixa etária 

média de aposentadoria no Brasil é semelhante à dos países da OCDE, apesar das condições 

sociais, econômicas, demográfi cas e regionais inferiores do nosso país (Fagnani; Cardoso 

Jr., 2007). 

Com relação aos recursos aplicados na assistência social, a análise feita por Ivanete 

Boschetti (2003), com base no estudo do fi nanciamento da assistência social de 1994 a 

2002, revela que uma miríade de programas e projetos da função Assistência Social não 

seguiam e nem respondiam aos preceitos da Loas. Em 2006, os dados do Siafi revelam que 

dos R$ 21,9 bilhões aplicados nessa função do orçamento, somente 58,60% dos recursos 

foram aplicados pelo FNAS, a menor participação desde 2000, fragilizando o controle da 

sociedade civil e da assistência social como política pública. A estrutura orçamentária do 

FNAS deveria contemplar as políticas e os programas anuais da assistência social, conforme 

determina o art. 17 da Loas e o Decreto 1605/1995. 

No âmbito da política de assistência social, a soma do pagamento do BPC e da Renda 

Mensal Vitalícia (RMV) evoluiu de 0,14% do PIB (1999) para 0,50% (2006) – o equivalente 

a R$ 11,5 bilhões. O BPC, que substituiu a antiga RMV, 63 garantido pela Loas, tem por 

objetivo assegurar renda equivalente a um salário mínimo para todas as pessoas que, por 

situação de velhice ou de incapacidade, não têm como manter sua subsistência. O benefício 

é pago às pessoas idosas e àquelas com defi ciência e incapacitadas para a vida autônoma, 

cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo, não importando a 

contribuição previdenciária. 

As razões para evolução dessa despesa de 1999 a 2006 são: redução do limite de idade 

para acesso ao benefício e evolução real do salário mínimo. O primeiro limite de idade para 

acesso ao BPC foi fi xado em 70 anos, em 1996, sendo reduzido para 67 anos, em 1998. A 

partir de 2003, com aprovação do Estatuto do Idoso, esse limite foi reduzido para 65 anos. 

Com recursos da seguridade social, o governo também paga os benefícios previdenciários 

de servidores(as) públicos federais que, por princípios constitucionais, não incluiriam esse 

tipo de gasto. 

Na opinião de Guilherme Delgado: Apesar de serem legítimas as despesas com inativos e 

com pensionistas da União, como de resto são legítimos tantos outros gastos do Orçamento 

da União, tais despesas devem pertencer ao Orçamento Geral, o qual é fi nanciado por 

tributos e não por recursos específi cos da política de proteção do conjunto da sociedade 

contra os riscos clássicos das privações humanas. (Delgado, 2002, p. 114) 

(63) A RMV foi criada, em 1974, para o atendimento de pessoas com 70 anos ou mais que tivessem efetuado 12 contribuições 

à previdência social ao longo de sua vida e que não tivessem acesso à aposentadoria e nem condições de garantir sua so- 

brevivência. As despesas constantes na Tabela 4 referem-se ao estoque de benefi ciários existentes em 31 de dezembro de 

1995. 



115

116 

Políticas 

Previdência Social 

Saúde 

Assistência Social 

Total em R$ milhões 

PIB em R$ milhões 

Em % do PIB 


A Constituição de 1988 não incluiu a previdência do(a) servidor público no capítulo 

específi co que trata da seguridade social. Ao contrário, o assunto encontra-se no Título III 

(Da Organização do Estado), principalmente em seu Capítulo VII (Da Administração Pública), 

Seção II (Dos Servidores Públicos). Com isso, a União transferiu para a responsabilidade 

do orçamento da seguridade social um estoque de gastos com aposentadorias e pensões 

de servidores(as) públicos federais, que deveriam ser honrados pelo caixa do orçamento 

fi scal. 

Saúde defi citária 

TABELA 3 

Orçamento da seguridade social: distribuição dos recursos entre as 

políticas sociais – 1999–2006 Valores em R$ milhões correntes 

1999 

83.305 

15.487 

3.231 

102.023 

1.065.000 

9,58% 


93.408 

20.270 

4.442 

118.120 

1.179.482 

10,01% 

Fonte: Siafi/Sidor Elaboração própria de dados citados por Elaine Behring e Ivanete Boschetti (2006); Ivanete Boschetti 

e Evilásio Salvador (2006). Os dados do PIB foram revisados, em 2006, pelo IBGE. Disponível 

em:. 

Acesso em: 7 nov. 2007. 

A Tabela 4 revela, também, que o programa de atendimento hospitalar do SUS sofreu 

declínio no recebimento de recursos orçamentários: de 1,06% do PIB, em 1999, para 0,81%, 

em 2006, reduzindo a participação no montante orçamentário da seguridade social de 

11,07% para 6,8%. Por outro lado, esse decréscimo foi compensado, apenas em parte, pelo 

aumento dos gastos com demais programas na área de saúde que dependem de iniciativa 

anual do governo. Por exemplo, o programa Atenção Básica em Saúde. 

O patamar de gastos públicos em saúde no Brasil é claramente insufi ciente para cumprir 

a missão que a Constituição de 1988 se propôs: estabelecer um sistema de saúde público 

universal, integral e gratuito. De acordo com a Organização Mundial da Saúde (OMS), o 

Brasil gasta apenas 3,45% do PIB com políticas públicas de saúde – patamar inferior aos 

5,1% da Argentina, aos 6,9% da Inglaterra ou aos 7,2% da França. Como agravante, há o fato 

de a rede privada de planos e seguros direcionados à saúde atender cerca de 43 milhões de 

pessoas, movimentando recursos que, somados ao gasto das famílias com medicamentos, 

alcança 4,1% do PIB (Boletim Políticas Sociais – acompanhamento e análise, 2007). 




107.544 

23.634 

5.298 

136.476 

1.302.136 

10,48% 


123.218 

25.435 

6.513 

155.166 

1.477.822 

10,5% 


145.478 

27.172 

8.416 

181.066 

1.699.948 

10,65% 


165.509 

32.973 

13.863 

212.345 

1.941.498 

10,94% 


187.800 

36.483 

15.806 

240.089 

2.147.944 

11,18% 


212.965 

40.577 

21.555 

275.097 

2.322.818 

11,84%

Ano 

1999 








RGPS 

5,21% 

5,40% 

5,20% 

5,54% 

5,95% 

6,13% 

6,44% 

6,96% 


Fonte: Boletim Polítcas Sociais – acompanhamento e análise, 2007, e Siafi/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaboração 

própria Nota: os dados do Boletim Políticas Sociais – acompanhamento e análise, abril de 2007, para o período de 1999 a 2005, 

foram reagrupados e recalculados com base na nova série do IBGE das Contas Nacionais (PIB). 

Ainda na Tabela 4, observa-se, a partir de 2000, o crescimento de programas voluntários 

de transferência de renda, como o Bolsa Família – criado em outubro de 2003, a partir da 

unifi cação de programas não-constitucionais de transferência de renda até então vigentes: 

Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação. 64 

Os gastos com o programa Bolsa Família sobem de 0,17% do PIB, em 2003, para 0,32% 

em 2006. Equivale a uma transferência de renda diretamente às famílias em condição de 

pobreza e extrema pobreza e o auxílio à família na condição de pobreza extrema, com 

crianças entre 0 e 6 anos, no montante de R$ 7,4 bilhões em 2006. 

Registra-se que os dados da execução orçamentária de 2006 (Siafi /Sidor) revelam 

que 93% do orçamento do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome foi 

comprometido com o programa Bolsa Família. 

A Constituição Federal, no seu art. 145, III, § 1º, diz que, sempre que possível, os 

impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica da 

pessoa contribuinte. 

BPC e RMV 

0,14% 

0,29% 

0,29% 

0,37% 

0,36% 

0,38% 

0,42% 

0,50% 

TABELA 4 

Despesas da seguridade social em % do PIB 

Atendimento 

hospitalar SUS 

1,06% 

0,89% 

0,87% 

0,83% 

0,79% 

0,81% 

0,78% 

0,81% 

Um país que tenha como objetivos a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades 

sociais e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária deve utilizar o sistema 

tributário como instrumento de redistribuição de renda e riqueza, cobrando mais impostos 

de quem tem mais capacidade contributiva e aliviando a carga das pessoas mais pobres. 

Para isso, é importante que as bases de fi nanciamento da seguridade social sejam 

reordenadas para características progressivas, via fi nanciamento por meio de tributos 

(64) Uma análise do programa Bolsa Família, partindo da discussão sobre pobreza e desigualdade, pode ser lida em texto de 

Amélia Cohn, intitulado “Para além da justiça distributiva”, publicado no Observatório da Cidadania: relatório 2005. Boschetti, 

Teixeira e Tomazelli (2004) relevam que os programas de transferência de renda com ênfase nas ações focalizadas no com- 

bate à fome e à pobreza absoluta, a exemplo do Bolsa Família, mostram a direção e a concepção da política de assistência 

social do governo do Presidente Lula, em detrimento a outras ações previstas na Loas. 



Inativos e 

pensionistas 

da União 

2,10% 

1,76% 

2,19% 

2,17% 

1,99% 

1,97% 

1,93% 

1,93% 

Programa Voluntário 

Transferência de 

Renda 

- 

0,01% 

0,04% 

0,12% 

0,17% 

0,29% 

0,30% 

0,32% 

Outros 

1,07% 

1,67% 

1,88% 

1,47% 

1,57% 

1,36% 

1,30% 

1,32% 

Total 

9,58% 

10,01% 

10,48% 

10,50% 

10,84% 

10,94% 

11,18%| 

11,84% 

117

118 


diretos incidentes sobre todas as rendas (lucros, juros, renda fundiária e salários) e sobre o 

patrimônio. 

Uma Agenda para a Seguridade 

Diante da análise realizada, apresenta-se, a seguir, uma agenda de possibilidades para 

afi rmação e ampliação dos direitos da seguridade social no Brasil. 

Fontes de fi nanciamento – São regressivas, com base na tributação da classe 

trabalhadora e das pessoas mais pobres, não fazendo, portanto, redistribuição de renda. 

Devem ser substituídas por tributos progressivos, observando os princípios constitucionais 

da capacidade contributiva e da isonomia.Hoje, as principais fontes de fi nanciamento da 

seguridade social têm como incidência o faturamento das empresas e a contribuição sobre a 

folha de pagamento. Na prática, esses tributos compõem os custos das empresas repassados 

ao público consumidor nos preços de bens de serviços. 

Essas fontes guardam uma relação inversa ao patamar de renda da pessoa contribuinte. 

A regressão ocorre porque penaliza mais contribuintes de menor poder aquisitivo. O inverso 

ocorre quando o tributo é progressivo, aumentando a participação da pessoa contribuinte à 

medida que cresce sua renda, assegurando a progressividade e a justiça fi scal, pois arcam 

com maior ônus da tributação os indivíduos em melhores condições de suportá-lo, ou seja, 

quem tem maior renda. 

Integração entre as políticas – De assistência social, previdência e saúde, não 

separando as fontes de fi nanciamento e estabelecendo complementaridade por meio da 

defi nição de funções e benefícios. 

As políticas que compõem a seguridade social brasileira não podem ser pensadas de forma 

isolada, como ocorre hoje. Historicamente, as políticas de previdência, saúde e assistência 

social estiveram imbricadas na construção do sistema de previdência social brasileiro. Mas no 

passado, fi cavam restritas à classe trabalhadora do mercado formal de trabalho. 

Com os avanços registrados na Constituição de 1988 – entre eles, o reconhecimento da 

saúde como direito universal e da assistência social como um direito –, a maior integração 

entre as políticas deveria começar pela integração das fontes de fi nanciamento, com um único 

orçamento, contrariamente ao fracionamento hoje existente, com tributos específi cos para 

cada política. A integração do fi nanciamento poderá fortalecer e possibilitar a universalização 

da seguridade social, evitando a disputa de recursos entre os três setores. 

Questão orçamentária – Estabelecer um orçamento com os recursos canalizados 

para um fundo específi co que servirá para o pagamento de benefícios, serviços, ações e 

programas no âmbito das políticas que integram a seguridade social. 

A conseqüência de estruturar o fi nanciamento de forma totalizadora visa garantir um 

orçamento próprio como forma de institucionalização da precedência de seus compromissos 




de cobertura sobre os demais gastos do governo. 

Para tanto, é importante a formação de um fundo único da seguridade social, não 

sujeito à política fi scal restritiva de qualquer governo, garantindo a seguridade como política 

relevante e prioritária do Estado brasileiro. Além disso, os recursos canalizados para esse 

fundo seriam usados exclusivamente para o pagamento de benefícios, serviços, ações e 

programas da previdência, da saúde e da assistência social, sendo proibido o desvio para 

orçamento fi scal. 

Reformulação das leis orgânicas – Da previdência social, da saúde e da assistência 

social, com o intuito de assegurar a universalidade dos direitos da seguridade social, 

garantindo a todas as pessoas o acesso aos benefícios da previdência social, o livre acesso 

à saúde e aos serviços sociais. 

A concretização dos direitos da seguridade social previstos na Carta Magna deveria 

ser materializada nas leis orgânicas em cada setor (previdência, saúde, assistência social). Porém, 

as condições políticas que permitiram os avanços constitucionais mudaram, no início da década de 

1990, com o ideário neoliberal. A começar ainda no governo do Presidente José Sarney, com o não 

envio ao Congresso Nacional dos projetos de lei de regulamentação da seguridade social. 

A título de exemplo, a Loas foi aprovada somente em dezembro de 1993, no governo do 

Presidente Itamar Franco. 

Assim, a previdência, a saúde e a assistência social foram regulamentadas por diferentes 

leis e institucionalizadas em diferentes órgãos ministeriais. Torna-se necessário retomar o 

princípio universalista que inspirou a Constituição de 1988, reformando as leis orgânicas das 

três políticas que integram a seguridade social brasileira. 

Cons. Nacional da Seguridade Social – Extinto pelas Medidas Provisórias (MP) 

1.799/1999 e 2.216-37/2001 (art. 33), o Conselho Nacional de Seguridade Social deve ter 

composição paritária – governo, trabalhadores(as), aposentados(as) e empresários(as) – 

e a missão de articular e sistematizar um orçamento previamente debatido com as áreas 

responsáveis pela previdência social, saúde e assistência social. 

O conselho deve ser recriado com a fi nalidade principal de articular as políticas sociais 

nas áreas envolvidas. Deve ter representação quadripartite, com representantes do governo 

federal da área de saúde, previdência social e assistencial social, além da representação 

dos governos estaduais e municipais. A representação da sociedade civil seria garantida 

com o assento de aposentados(as), trabalhadores(as), empresários(as) e usuários(as). 

Além disso, seriam mantidos os conselhos setoriais das áreas de saúde, previdência social 

e assistência social. 

O conselho teria entre suas atribuições:estabelecer as diretrizes gerais e as políticas de 

integração entre as áreas; acompanhar e avaliar a gestão econômica, fi nanceira e social 

dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestação de contas; 



119

120 


apreciar e aprovar os termos dos convênios fi rmados entre a seguridade social e a rede 

bancária para a prestação dos serviços; aprovar e submeter ao presidente da República os 

programas anuais e plurianuais da seguridade social; aprovar e submeter ao órgão central 

do Sistema de Planejamento Federal e de Orçamentos a proposta orçamentária anual da 

seguridade social. 

Não-renovação da DRU – Assegurando que todas as fontes de fi nanciamento das 

políticas de saúde, previdência e assistencial sejam integralmente destinadas para essas 

políticas. 

Desde 1993, os governos criam mecanismos de desvinculação de receitas no orçamento 

que, na prática, implicaram retirada de recursos da seguridade social, transferindo-os para o 

orçamento fi scal, particularmente após 1999, para composição do superávit primário. 

As fontes da seguridade social estabelecidas no art. 195 da Constituição Federal são 

um importante arranjo institucional e fi nanceiro de sustentabilidade das três políticas. 

Somente em 2006, quase R$ 34 bilhões das contribuições sociais para a seguridade social 

foram canalizados para o orçamento fi scal. Dessa forma, as principais políticas sociais do 

governo fi cam penalizadas com ausência de recursos. A DRU, prevista para acabar em 31 

de dezembro de 2007, não deveria ser renovada, assegurando, assim, o repasse integral 

dos recursos para as áreas de saúde, previdência e assistência social. 

Referências bibliográfi cas 

AFONSO, José; ARAÚJO, Erika. 2003: uma análise da carga tributária global estimada. Rio de 

Janeiro: BNDES, 2004. 

ARAÚJO, Érika. Análise das contribuições sociais no Brasil. Brasília: Cepal, 2005. (Documentos 

do Escritório LC/BRS/R.158). Disponível em: . 


______. Carga tributária – Evolução histórica: uma tendência crescente. Informe-se – publicação da 

Secretaria para Assuntos Fiscais do BNDES, Rio de Janeiro, n. 29, p. 1-8, jul. 2001. Disponível em: 

. Acesso em: 6 nov. 2007. 

ASSOCIAÇãO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Análise 

da seguridade social em 2004. Brasília, DF: Fundação Anfi p, 2005. 

BEHRING, Elaine. Brasil em contra-reforma: desestruturação do Estado e perda de direitos. São 

Paulo: Cortez, 2003. 

BEHRING, Elaine; BOSCHETTI, Ivanete. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, 2006. 




BELTRãO, Kaizô; LUSTOSA, Bernardo; OLIVEIRA, Francisco; PASINATO, Maria. Fontes de 

fi nanciamento da seguridade social no Brasil. In: BRASIL, Ministério da Previdência Social; COMISSãO 

ECONôMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE. A previdência social e a revisão constitucional: 

pesquisas. Brasília, DF: Cepal, 1993. v. 2. p. 131-190. 

BOLETIM POLÍTICAS SOCIAIS – ACOMPANHAMENTO E ANÁLISE. Brasília: Ipea, n. 13, p. 45-76, 

ago. 2007. Edição especial. Disponível em: . Acesso em: 6 nov. 

2007. 

______. Brasília: Ipea, n. 9, ago. 2004. Disponível em: . Acesso 

em: 6 nov. 2007. 

BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade social e trabalho. Brasília, DF: Letras Livres, 2006. 

______. Assistência social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo. 2. ed. Brasília, 

DF: GESST/SER/UnB, 2003. 

BRASIL. Ministério da Previdência Social. Anuário estatístico da Previdência Social 2005. Brasília, DF: 

MPS, 2006a. Disponível em: . Acesso em: 6 nov. 2007. 

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório e pareceres prévios sobre as contas do governo da 

República: exercício de 2005. Brasília, DF: TCU, 2006b. 

______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: 

Senado, 2004. 

CALVET, Josep. La fi nanciación del Estado de Bienestar: situación actual y perspectivas. Revista 

Escuela – El Estado del Bienestar, Barcelona, n. 1, p. 73-90, maio 1995. 

CARDOSO JR., José Celso; CASTRO, Jorge. Economia política das fi nanças sociais brasileiras no 

período 1995/2002. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA POLÍTICA, 10., 2005, Campinas. 

Anais... Campinas: Sociedade Brasileira de Economia Política, 2005. 

CARVALHO, Fernando Cardim. Entre a política econômica e a questão social. Observatório da 

Cidadania: relatório 2005, Rio de Janeiro, p. 33-41, 2005. Disponível em: . Acesso em: 6 nov. 2007. 

CASTRO, Jorge; MORAES, Manuel; SADECK, Francisco; DUARTE, Bruno; SIMÕES, Helenne. Gasto 

social federal em uma dimensão macroeconômica: 1995-2001. In: PINTO, Marcio; BIASOTO JR., 

Geraldo (Org.). Política fi scal e desenvolvimento no Brasil. Campinas: Unicamp, 2006. p. 137-172. 

COHN, Amélia. Para além da justiça distributiva. Observatório da Cidadania: relatório 2005, Rio de 

Janeiro, 2005. 

DAIN, Sulamis; TAVARES, Laura; CASTILHO, Marta. O fi nanciamento da previdência social no 

contexto de uma nova reforma tributária. In: BRASIL, Ministério da Previdência Social; COMISSãO 



121

122 


ECONôMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE. A previdência social e a revisão constitucional: 

pesquisas. Brasília, DF: Cepal, 1993. v. 2. p. 19-130. 

DELGADO, Guilherme. O orçamento da seguridade social precisa ser recuperado. Políticas Sociais – 

acompanhamento e análise, Brasília, n. 5, ago. 2002, p. 111-114. Disponívelem:. Acesso em: 6 nov. 2007. 

DURAND, Paul. La política contemporanea de seguridad social. Madrid: Ministerio de Trabajo y 

Seguridad Social, 1991. 

FAGNANI, Eduardo. Avaliação do ponto de vista do gasto e fi nanciamento das políticas sociais. In: 

RICO, Ana Elizabeth. Avaliação de políticas: uma questão em debate.São Paulo: Cortez, 1998. p. 

29-39. 

FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JR., José Celso. Previdência e opinião pública. Folha de S. Paulo, 

São Paulo, p. A-3, 27 ago. 2007. 

HICKMANN, Clair; SALVADOR, Evilásio (Org.). 10 anos de derrama: a distribuição da carga tributária 

no Brasil. Brasília: Unafi sco, 2006. 

JOHNSON, Norman. El Estado del Bienestar en transición: la teoría y la practica del pluralismo de 

bienestar. Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1990. 

LUCHIEZI JÚNIOR, Álvaro; HICKMANN, Clair; SALVADOR, Evilásio. Arrecadação tributária em 2006. 

Brasil: o paraíso dos bancos. Tributação em Revista, Brasília, n. 51, p. 19-27, jan./mar. 2007. 

MARQUES, Rosa; MENDES, Áquilas. Os dilemas do fi nanciamento do SUS no interior da seguridade 

social. Economia e Sociedade, Campinas, v. 14, n. 1, p. 159-175, jan./jun. 2005. 

MORENO, Luis. Reformas y reestructuración del Estado de Bienestar em la Unión Europea. In: 

BOSCHETTI, Ivanete et al. Política social: alternativas ao neoliberalismo. Brasilia, DF: UnB, 2004. p. 

39-60. 

______. Ciudadanos precarios: La “última red” de protección social. Barcelona: Ariel, 2000. 

MOTA, Ana Elizabete. Sobre a crise da seguridade social no Brasil. Cadernos da ADUFRJ, Rio de 

Janeiro, n. 4, p. 4-7, maio 2000a. 

______. Cultura da crise e seguridade social. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2000b. 

OLIVEIRA, Fabrício de. A lógica das reformas: a evolução do sistema tributário (1996–2002). In: 

PINTO, Marcio; BIASOTO JR., Geraldo (Org.). Política fi scal e desenvolvimento no Brasil. Campinas: 

Unicamp, 2006. p. 21-38. 

______. Economia e política das fi nanças públicas: uma abordagem crítica da teórica convencional, 

à luz da economia brasileira. Belo Horizonte: EDUFMF, 2001. 

OLIVEIRA, Fabrício de; REZENDE, Fernando (Org.) Descentralização e federalismo fi scal no Brasil. 




Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2003. 

OLIVEIRA, Francisco de. Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita. 

Petrópolis: Vozes, 1998. 

ORGANIZAÇãO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Segurança social: um novo consenso. Lisboa: 

Departamento de Cooperação do Ministério da Segurança Social e do Trabalho de Portugal, 2002. 

Disponível em: . 


PISCITELLI, Roberto; TIMBÓ, Maria; ROSA, Maria. Contabilidade pública. 7. ed. São Paulo: Atlas, 


REVISTA ABOP. Receitas públicas. Sinopse, estrutura, história, outras implicações. Brasília, 

DF: Associação Brasileira de orçamento Público, v. 17, n. 3, dez. 1998/abr. 1999. 310 p. Edição 

Especial. 

RIBEIRO, José Aparecido; SERVO, Luciana; PIOLA, Sérgio. Financiamento da saúde. Brasília, DF: 

Ipea, 2005. 

SALVADOR, Evilásio. Implicações da reforma da previdência sobre o mercado de trabalho. Serviço 

Social e Sociedade, São Paulo, v. 81, p. 7-39, 2005. 

______. A distribuição da carga tributária: quem paga a conta?. In: SICSÚ, João (Org.). Arrecadação 

(de onde vem?) e gastos públicos (para onde vão?). São Paulo: Boitempo, 2007. p. 79-93. 

SALVADOR, Evilásio; BOSCHETTI, Ivanete. Orçamento da seguridade social e política econômica: 

perversa alquimia. Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 87, p. 25-57, 2006. 

______; ______. A (des)regulamentação dos direitos previdenciários e a (des)estruturação do 

mercado de trabalho. In: FERREIRA, Mario; DAL ROSSO, Sadi (Org.). A regulação social do trabalho. 

Brasília: Paralelo 15, 2003. 

______; ______. A reforma da previdência social no Brasil e os impactos sobre o mercado de trabalho. 

Serviço Social e Sociedade, São Paulo, v. 70, p. 114-139, 2002. 

VARSANO, Ricardo et al. Uma análise da carga tributaria no Brasil. Brasília, DF: Ipea, 1998. (Texto 

para Discussão, n. 583). 

VIANNA, Salvador; MAGALHãES, Luís; SILVEIRA, Fernando; TOMICH, Frederico. Sistema tributário 

no Brasil reforça desigualdade social. Tributação em Revista, Brasília, n. 36, abr./jun. 2001. 

ZOCKUN, Maria (Coord.). Simplifi cando o Brasil: propostas de reforma na relação econômica do 

governo com o setor privado. São Paulo: Fipe, 2005. 



123

124 


6. Constituição amplia direitos previdenciários e assistenciais* 

Previdência em Questão - Brasília, 1º a 15 de outubro de 2008 - nº 06/08* 

Há 20 anos, a Constituição Federal garantiu direitos e defi niu deveres em todas as áreas, 

principalmente na social. A Previdência Social recebeu especial atenção em quatro artigos: 

40, 195, 201 e 202, que, somados, totalizam 53 parágrafos. 

A Constituição defi ne a Previdência Social como um direito da cidadania e que exige um 

sistema de solidariedade, no qual a geração que está hoje no mercado de trabalho fi nancia 

a aposentadoria de quem já contribuiu com o desenvolvimento do país. É a equidade, não 

apenas na distribuição de benefícios, mas também no fi nanciamento. 

A partir de 1988, foi determinado que o Regime Geral da Previdência Social deveria 

observar o equilíbrio fi nanceiro e atuarial, ou seja, que não se pode criar benefício, aumentar 

valores ou isentar contribuintes sem levar em consideração o impacto no regime. 

Outra conquista do trabalhador foi a mudança na correção dos salários-de-contribuições 

utilizados na apuração do valor do benefício. Antes da Constituição, só se corrigia os primeiros 

24 salários-de-contribuição, entre os últimos 36 meses. Depois de 1988, a correção é feita 

sobre todos os salários envolvidos no cálculo. Após 1999, passou-se a considerar os 80% 

melhores salários de contribuição existentes desde julho de 1994. 

A Constituição também estabeleceu igualdade de gênero, assegurando o direito à pensão 

por morte tanto à mulher como ao marido. 

Rurais se equiparam aos trabalhadores urbanos 

O maior ganho na área da Previdência foi para o trabalhador rural. Antes não havia uma 

previdência para essa categoria. Muitos eram benefi ciados pelo extinto Funrural, que não 

conseguia abranger a totalidade de trabalhadores rurais, pois só era devido aos chefes de 

família e seu benefício não passava de meio salário mínimo. 

Com a nova Carta, houve a equiparação dos direitos entre trabalhadores urbanos e rurais. 

A partir de então, os rurais dobraram o valor do benefício passando a receber, pelo menos, um 

salário mínimo. Além disso, passaram a ter direito a auxílio-doença previdenciário e acidentário, 

salário maternidade, aposentadoria por idade e invalidez, pensão por morte e auxílio reclusão. 

A Constituição também determinou que nenhum benefício pode ser menor que um salário mínimo e 

que o reajuste não poderia ficar atrelado a ele, mas a cada ano deveria ser reposto o seu poder de compra. 

A Carta não permitiu a indexação de nenhum benefício ao salário mínimo para não afetar toda a economia. 

Outra modificação importante que a Constituição estabeleceu foi a alteração do benefício assistencial. 

(*) Previdência em Questão - Brasília, 1º a 15 de outubro de 2008 - nº 06/08, Informativo Eletrônico do Ministério da Previdência 

Social - Editado pela Assessoria de Comunicação Social - email: previdenciaemquestao@previdencia.gov.br 




Antes, a Previdência concedia, a partir de 1971, renda mensal vitalícia para o idoso 

acima de 70 anos de idade ou à pessoa inválida. Porém, era necessário ter contribuído 

por, no mínimo, 12 meses ou ter exercido atividade vinculada à Previdência Social por pelo 

menos cinco anos, o que excluía todas as pessoas que nunca tinham conseguido ingressar 

formalmente no mercado de trabalho. 

A Constituição previu a substituição da renda mensal vitalícia por um benefício assistencial 

mais amplo, sem a necessidade de contabilizar tempo de contribuição e incluindo as pessoas 

com defi ciência congênita e de baixa renda. 

TABELA 1 

Principais conquistas para as mulheres 

- Com a Constituição, todas as trabalhadoras rurais passaram a contar com aposentadoria 

e com todos os benefícios previdenciários, como a licença maternidade. 

- A duração do salário maternidade, que antes da Constituição de 1988 era de 84 dias 

(menos de três meses), passou a ser de 120 dias. 

- Os direitos das domésticas foram ampliados, com a irredutibilidade do salário, 13º 

salário, repouso semanal remunerado, férias remuneradas, licença maternidade, aviso 

prévio proporcional ao tempo de serviço e aposentadoria. 

Fonte: Ministério da Previdência Social 

Reformas impõem limites aos Regimes Próprios 

A grande mudança nos Regimes Próprios dos Servidores (RPPS) ocorreu dez anos 

depois da promulgação da Constituição. E foi justamente para acabar com a dependência 

fi nanceira dos institutos de previdência, em relação aos orçamentos dos entes federados 

– União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, que arcavam com todos os custos de 



TABELA 2 

Servidores do RPPS da União, Estados e Municípios em 2008 

Ente Ativos 

União 

Estados 

Municípios 

Total 

1.118,360 

2.793,050 

2.156,676 

6.068.086 

Fonte: Ministério da Previdência Social 

Inativos 

529.563 

1.144,698 

401.793 

2.076,054 

Pensionistas 

448.376 

384.509 

151.111 

983.996 

Total 

2.096,299 

4.322,257 

2.709.580 

9.128,136 

125

126 


seus respectivos sistemas previdenciários. O RPPS está instituído nos 26 Estados, Distrito 

Federal e em 1.900 municípios. 

Servidores do RPPS da União, Estados e Municípios em 2008 

A primeira modifi cação no artigo 40 da Constituição, que detalha os direitos dos 

servidores, foi por meio da Emenda Constitucional n° 20, de 1998. Esta emenda introduziu 

uma mudança fundamental no Regime Próprio: o caráter contributivo e solidário, a exemplo 

do que já acontecia com o Regime Geral da Previdência Social desde a promulgação da 

Carta. Os servidores passaram a contribuir com 11% do seu salário para a aposentadoria. 

Foi o primeiro passo para a sustentabilidade do Regime Próprio. 

A Previdência Complementar do Regime Próprio será fechada, sem fi ns lucrativos e com gestão 

paritária para aposentadorias acima do teto. Até a instituição do fundo, está garantido o pagamento 

do benefício de aposentadoria com base no último salário do servidor e a paridade dos reajustes. 

Carta abre oportunidade para Previdência Complementar 

Ao ser promulgada, a Constituição de 1988 não fazia referência à Previdência 

Complementar. Sua inclusão no texto da Carta só ocorreria 10 anos depois, por meio da 

Emenda Constitucional n° 20, regulamentada pelas leis complementares nº 108 e 109, que 

estabeleceram as regras básicas do sistema. 

O segmento se divide fundamentalmente em três categorias: a previdência complementar 

fechada, na qual o trabalhador e a empresa contribuem igualmente para um fundo, gerido por 

uma entidade sem fi ns lucrativos e fi scalizada pela Secretaria de Previdência Complementar 

(SPC) do Ministério da Previdência Social; a previdência aberta, comercializada por 

instituições fi nanceiras privadas e seguradoras e fi scalizada pela Superintendência de 

Seguros Privados (Susep), do Ministério da Fazenda; e a previdência associativa, também 

de caráter fechado. 

A previdência associativa é a novidade mais recente da previdência complementar. 

Também funciona em regime fechado e é dirigida às entidades de caráter classista, 

profi ssional ou setorial, e fi scalizada pela SPC. 

O ingresso nos fundos de pensão ocorre por meio de organizações com as quais os 

trabalhadores têm vínculos, como sindicatos, cooperativas, associações, órgãos de classe e 

de profi ssões regulamentadas. 

Números dos fundos de pensão 

→ 

→ 

→ 

→ 

371 entidades fechadas de Previdência Complementar 

1.021 planos de previdência 

2.209 empresas patrocinadoras 

R$ 472 bilhões de ativos garantidores de benefícios 



→ 

→ 


1,95 milhão de participantes ativos 

632 mil assistidos e benefi ciários 



127

Sonho ou realidade? 20 anos da Seguridade Sonho ou realidade? Social 20 na anos Constituição da Seguridade Social na Constituição 

128 

7. O Direito de cuidar de si 





Stephen Kanitz* 

“Por que somos obrigados a nos fi liar e permanecer associados ao INSS, se a livre 

associação é uma garantia fundamental do brasileiro, assegurada pela Constituição?” 

Por que 50% das pessoas estão preferindo trabalhar sem carteira assinada? Por que 

tantas pessoas preferem trabalhar no mercado informal? Leia este artigo se você tem entre 

15 e 25 anos e está prestes a iniciar uma carreira. Sua aposentadoria com dignidade está 

em jogo. 

O mercado sem carteira assinada pode signifi car 30% a mais em seu salário, os 30% 

do INSS não recolhidos ao Estado, mas acrescentados a sua nota fi scal de serviços. 

Vejamos um exemplo concreto, usando alíquotas de uma empresa média. Paulo ganha no 

mercado informal 1.200 reais por mês. Os 100 reais que seriam descontados de INSS de 

seu salário, mais a contribuição do empregador de 200 reais, ele aplica todo mês num fundo 

de investimento. Depois de vinte anos, aplicando a 12% de juros ao ano, ele terá acumulado 

314.725 reais, o sufi ciente para se aposentar com uma renda de 3.147 reais por mês. Quase 

o triplo do que ele ganha hoje. 

Como Paulo pretende trabalhar até os 60 anos, sua poupança acumulada deverá 

chegar a impressionantes 3,35 milhões de reais. Inacreditável, mas é só fazer as contas, 

não esquecendo o décimo terceiro salário. Doze por cento é uma taxa de juros bem inferior 

à média de 25% ao ano que vigorou nos últimos cinco anos e aos 125% ao ano cobrados 

pelos bancos para desconto de duplicatas. Doze por cento tem sido a média de retorno em 

ações no Brasil, e é também a taxa que se usa para alugar imóveis. 

O “erro” desse cálculo é outro. Se tivéssemos o direito de aplicar pessoalmente nosso 

INSS, o volume de investimentos novos seria tão colossal que reduziria rapidamente a 

taxa de juros para 3% ao ano, nível dos países desenvolvidos. Desenvolvidos justamente 

porque os juros são baixos. E os juros são baixos justamente porque as aposentadorias são 

administradas pelo povo, não por economistas do Estado. 

Ao contrário de Paulo, Raimundo acredita no Estado. Acredita em nossa Previdência por 

Repartição Social, em que os inativos recebem dos ativos, em que todos pagam para que 

outros possam aposentar-se. Ganha 1.000 reais com carteira assinada, só que descontam 

em torno de 10% de INSS. O patrão contribui com mais 20%, só que seu saldo acumulado 

no decorrer dos anos é zero. Difi cilmente Raimundo se aposentará com 1.000 reais por mês. 

Meu palpite é que sua aposentadoria será mais próxima dos 650 reais. 

(*) Stephen Kanitz é administrador (www.kanitz.com.br), Ponto de vista (Revista Veja – Edição nº 1674/2000)

Sonho ou realidade? 20 anos Sonho da Seguridade ou realidade? Social na 20 Constituição anos da Seguridade Social na Constituição 

Essa negação do direito inalienável do brasileiro de poupar por si é, em minha opinião, 

a questão número 1 na agenda econômica deste país. Muito mais importante que a reforma 

tributária ou a lei das SAs. Será a única capaz de entusiasmar 70 milhões de jovens eleitores 

na campanha de 2002, garantindo a eleição e a reeleição. 

Essa proibição de criar uma poupança para a velhice, mais o rombo anual da Previdência, 

explica a falta de recursos para investimentos e geração de empregos neste país. Explica 

também à desnacionalização da economia, os juros altos, o baixo crescimento, a falta de 

empregos, os sem-terra, a violência urbana, a crescente pobreza. 

Nosso problema é que a maioria das pessoas não faz as contas de quanto esse dinheiro 

renderia se fosse aplicado pessoalmente. Trinta por cento do salário, mais o equivalente em 

termos de défi cit da Previdência, ainda não faz falta para a maioria das pessoas. Mas, no dia 

da aposentadoria, fará. 

Nos Direitos e Garantias Fundamentais da nossa Constituição, o título II, artigo 5, 

parágrafo 20 reza explicitamente: “Ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a 

permanecer associado”. Por que somos obrigados a nos fi liar e a permanecer associados 

ao INSS, se é uma garantia fundamental do brasileiro a livre associação? Associa-se quem 

quiser, como na economia informal. 

Se você tem entre 15 e 45 anos e pretende aposentar-se um dia com uma renda digna, 

sem depender dos outros, terá de lutar, com certa urgência, pelo direito fundamental que 

todo brasileiro deveria ter: o de cuidar de si. 

No contraponto, observe o mesmo tema desenvolvido por outro ângulo. 





129

130 


7.1.A estória que o Kanitz não contou 



Ivannildo de Barros e Silva Filho ** 

Esta é a estória de dois Jovens, Paulo e Raimundo, ambos com aproximadamente 23 

anos. Chegam ao Departamento de Pessoal da Visionários e Realistas Entregas Rápidas 

- ME, para preencher suas fi chas de cadastro, onde poderiam optar por “associar-se” à 

Previdência Social ou não. A remuneração dependeria desta opção: se “sócio” do INSS 

receberia R$ 1.000,00 (já descontada a Contribuição Previdenciária), e, no caso contrário, 

R$ 1.300,00. Está pronto o cenário para a nossa estória. 

Paulo, um jovem dinâmico e inteligente, daqueles que não perdem tempo nem dinheiro, 

e não deixa passar uma boa oportunidade tinha acabado de ler a edição nº 1674 de VEJA, 

lembrou-se dos conselhos de um famoso consultor e não teve dúvidas, foi logo dizendo 

“deixe que da minha aposentadoria cuide eu”, e não optou pelo INSS. Quando recebeu o 

seu primeiro salário, a “galera” foi unânime: “hoje quem paga a conta é o Paulo”. Ele hesitou 

afi nal todo o seu orçamento já estava comprometido, mas lembrou dos R$ 300,00 que 

seriam poupados para a velhice e disse “ah! também sou fi lho de Deus, e afi nal de contas 

este momento realmente merece uma comemoração, além do mais eu tenho toda uma vida 

pela frente, sou jovem e vou curtir um pouco; este mês vou poupar apenas R$ 150,00 e no 

próximo eu compenso”. 

Cinco meses se passaram e Paulo já tinha R$ 1.450,00 na poupança. Por volta das 

06h45min horas, cansado após ter saído de casa às 05h00min horas e já ter tomado dois 

ônibus para chegar à sede da empresa às 07h00min horas, passa em frente a uma loja 

de motos usadas e vê a “menina dos seus sonhos”, uma CG 125 seminova por apenas 

R$ 1.900,00. Passados alguns dias aquela idéia não saia da sua cabeça: “quando eu 

tiver a minha própria moto vai chover mulher!”. Ele hesitou, afi nal todo o seu orçamento já 

estava comprometido, mas lembrou dos R$ 1.450,00 que estavam sendo poupados para a 

velhice e disse “ah!! também sou fi lho de Deus, e afi nal de contas este será o meu primeiro 

“patrimônio”, além do mais eu tenho toda uma vida pela frente, sou jovem e vou curtir um 

pouco”. Comprou a moto pagando R$ 1.300,00 de entrada e mais dois cheques de R$ 

300,00 para 30 e 60 dias. 

Já o Raimundo preferiu ser um “associado” do INSS e ia levando a sua vida normal, 

recebendo R$ 1.000,00/mês e fazendo as suas aquisições em um ritmo mais lento que o 

amigo Paulo. 

(**) Ivannildo de Barros e Silva Filho é Auditor da SRFB, Ponto de vista (Revista Veja – Edição nº 1674/2000)


É, eram muito amigos e faziam tudo juntos, iam às mesmas festas, e até conheceram 

duas lindas irmãs com quem estavam se preparando para casar. Paulo, que já tinha uns R$ 

10.000,00 na poupança, desta vez não hesitou, e foi logo comprando um terreno e começando 

a construir, e durante alguns meses a construção consumia todo o seu orçamento, inclusive 

os “R$ 300,00”, mas ele estava convicto e dizia à sua noiva “vale o esforço, pois esta será a 

nossa casa”. E ninguém duvidava que o Paulo fosse um jovem de futuro. Já Raimundo, mais 

tímido em seus empreendimentos, comprou um terreno e construiu apenas uma “meia-água” 

de início, e disse à sua noiva “tenha paciência, aos poucos ampliaremos a nossa casa”. 

Tudo estava perfeito como em um conto de fadas, já tinham fi lhos e o Paulo tinha trocado 

a moto por outra mais nova, até que no domingo à tarde, quando Paulo e Raimundo voltavam 

do futebol, um trágico acidente de trânsito ceifou a vida de ambos. 

A viúva do Paulo gastou os R$ 8.000,00 que tinham na poupança para sobreviver alguns 

meses após a morte do seu esposo, mas agora está desesperada pensando em vender até 

a casa que construíram com tanto orgulho. Só ainda não passou fome porque sua irmã, a 

viúva do Raimundo, está recebendo uma pensão de R$ 1.000,00, paga pelo INSS, e tem 

ajudado. 

Senhores Editores de Veja, a aposentadoria do trabalhador brasileiro, aliás, de qualquer 

trabalhador, especialmente aqueles menos privilegiados, é algo sério e muito complexo para 

ser tratado da forma simplista e poética como foi feita na seção Ponto de Vista da edição nº 

1674. 

O texto acima é funesto e improvável? Não! Ele contempla apenas uma de muitas 

situações que poderiam ocorrer com qualquer pessoa, especialmente nesta faixa de renda, 

que difi cilmente alcançariam a trajetória utópica do exemplo dado no artigo “O direito de 

cuidar de si” (Stephen Kanitz), onde o próprio autor, ao projetar uma provável aposentadoria 

de R$ 650,00 (paga pelo INSS), já admite que o trabalhador não tenha emprego por tanto 

tempo, sem intervalos, tão pouco sem variação de sua remuneração. Poderíamos mencionar 

vários prováveis desfechos para esta estória, onde o fl uxo de caixa destes trabalhadores 

seria alterado, de forma tal que diminuiria o nível de poupança, ou até mesmo geraria o 

saque desta. Acidentes, doenças e até mesmo a tão esperada maternidade, para as 

trabalhadoras, são eventos que são cobertos pela Previdência Social independentemente 

do pecúlio formado. 

É, no mínimo, ingenuidade acreditarmos que uma vez acabando a obrigatoriedade da 

fi liação ao INSS, o trabalhador não seria obrigado a optar pela não fi liação, e pior, sem 

nenhum repasse da economia tributária para o seu bolso. 

Causou-me espanto que um consultor, profi ssional que deve ter como direção do seu 

trabalho a previsão de situações as mais diversas às quais o seu cliente poderá estar exposto, 

e desta forma orientar-lhe com toda prudência, tenha tratado a aposentadoria de milhões de 



131

132 


trabalhadores de forma tão simplória. Digo isto, imaginando que o autor do artigo em pauta 

tinha em mente como seu cliente o trabalhador. 

Bem, talvez o seu cliente seja outra classe de investidores, como por exemplo, aqueles 

que pretendem fazer “MARKETING SOCIAL ou FILANTROPIA ESTRATÉGICA”. Afi nal de 

contas como ele diz em seu site “Sua empresa nunca terá uma segunda chance para causar 

uma boa primeira impressão. Como causar uma boa impressão para os consumidores que 

sequer compraram um produto de sua empresa? A solução é investir num bom projeto 

social.” (www.kanitz.com.br) 

É..., infelizmente, para se fazer Filantropia Estratégica e Marketing Social não poderá 

faltar matéria-prima: a miséria. 

Não podemos nos olvidar que poupança é uma questão mais cultural que econômica, e 

antes de incentivar o enfraquecimento da Previdência Social deveríamos estar empenhados 

em fortalecer a Educação Pública e Gratuita. Antes de falar na urgência em pleitear o 

direito de cuidar de si, deveríamos falar da urgência em aprender a cuidar de si. 

A propósito, em se falando de “cuidar de si”, creio que o fi m precípuo do Estado é o 

de cuidar do cidadão. E partindo deste ponto de vista devemos sim lutar pelos “direitos 

sociais: a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência 

social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma 

desta Constituição.” (Art. 6º da CF, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 26 de 

14/02/2000), melhorando assim o que já conquistamos, e não abrindo mão do pouco que 

temos. 

Observação: Este texto foi elaborado pelo à época Auditor Fiscal da Previdência Social 

(AFPS) Ivannildo de Barros e Silva Filho, em 07 de novembro de 2000, como réplica ao 

artigo “O direito de cuidar de si”, do articulista Stephen Kanitz, publicado na seção Ponto de 

Vista da revista Veja, edição nº 1674. A mensagem fi nal que este nosso colega deixou foi 

“juntos podemos melhorar este país”. 




8. A Seguridade Social como tecnologia jurídica para o 

desenvolvimento humano 



José Guilherme Ferraz da Costa* 

No momento atual, um dos temas de maior destaque na agenda de discussões 

da comunidade internacional é justamente a necessidade de se erradicar a pobreza 

extrema que assola diversos agrupamentos humanos em todo o mundo, bem como de 

se fomentar o desenvolvimento humano equilibrado numa economia irreversivelmente 

globalizada (vide metas do milênio estabelecidas pela Assembléia Geral das Nações 

Unidas, visando erradicar a pobreza extrema e a fome no mundo). 

Admite-se que o enfrentamento de tais desafios constitui um pressuposto para 

a estabilidade nacional e internacional, favorecendo o desenvolvimento e a paz 

mundiais. 

Restam superadas, portanto as falácias, largamente difundidas em período histórico 

recente, de que o modelo de Estado fornecedor de prestações sociais estaria esgotado 

e de que o crescimento econômico em um ambiente de livre mercado seriam suficientes 

para garantir o bem estar de todos. Ao contrário, constata-se hoje que as medidas 

estatais de proteção social são essenciais para a coesão econômica das sociedades 

modernas. 

Nesse contexto, cada vez mais prevalece o entendimento de que a implementação 

paulatina do conceito de seguridade social em todo o mundo, a partir de uma plataforma 

de consenso e solidariedade internacionais, constitui a forma mais concreta e viável 

para se atingir aquele objetivo de modo eficaz e duradouro. 

Com efeito, a seguridade social trata-se do produto mais avançado desenvolvido 

pela tecnologia jurídica em todo o mundo para ordenação econômica e social, com 

vistas a garantir um ambiente de bem–estar em que cada indivíduo possa contar com 

os meios indispensáveis ao atendimento de suas necessidades materiais básicas. 

Referido conceito resulta da conjugação de diversas experiências para tratamento 

das situações de vulnerabilidade material vivenciadas pelo ser humano, assumindo, 

por vezes, uma feição aparentemente complexa em razão da multiplicidade de técnicas 

e variantes, assumidas em cada país que se propõe a seguir o respectivo receituário. 

Entretanto, a despeito dessa heterogeneidade, é possível se inferir da análise da 

sua evolução histórica e do conteúdo de diversos documentos internacionais produzidos 

(*) José Guilherme Ferraz da Costa, Procurador da Republica, participante do Concurso Nacional de Teses e Monografi as da 

Fundação Anfi p de Estudos da Seguridade Social. 

133

134 


ao longo do último século, que o conceito de seguridade social no plano internacional 

atualmente implica a busca por um padrão mundial igualitário de sobrevivência digna 

para o ser humano, a ser almejado em cada recanto do globo (“global social floor”). 

A atuação da Organização Internacional do Trabalho 1 desponta atualmente como 

o ponto de convergência para a busca daquele padrão, razão pela qual seus estudos, 

recomendações e normas constituem o parâmetro mais objetivo para análise da 

adequação dos sistemas jurídicos de cada país ao emergente modelo que poderíamos 

chamar de “seguridade social global”. 

Por esse ângulo, podemos afirmar que, desde fins do século XX, a Constituição 

Federal Brasileira de 1988 já instituiu um protótipo de sistema de seguridade social 

profundamente inspirado nas idéias mais modernas desenvolvidas no plano internacional 

acerca da proteção social em face da ausência ou deficiência dos meios e condições 

de subsistência. 

Contudo, a literatura técnica nacional especializada ainda se ressente de estudos 

mais aprofundados que ponham em destaque essa realidade, ou seja, apontando a 

adequação das linhas mestras do sistema de seguridade social brasileiro às conclusões 

de vanguarda dos estudos internacionais acerca dos temas correlatos, bem como as 

tendências que podem ser seguidas para seu contínuo aperfeiçoamento. 

É evidente a alta relevância dessa visão do ordenamento jurídico nacional no contexto 

internacional, seja para consolidar a interpretação de seus conceitos e princípios 

fundamentais (prevenindo-se a proliferação de idéias que tendem ao retrocesso) seja 

para lançar luzes sobre alternativas para o futuro (afinal, a experiência internacional, a 

despeito das peculiaridades nacionais, constitui sempre uma valiosa referência). 

Neste trabalho, pretendemos introduzir aludida análise teórica da organização do 

sistema de seguridade social brasileiro, em cotejo com o parâmetro de seguridade social 

global atualmente almejado pela comunidade internacional organizada, identificando 

desafios e tendências. Obviamente, em face da complexidade dessa tarefa e dos 

limites metodológicos aqui adotados, restringiremos nosso enfoque às diretrizes gerais 

do sistema, nas suas três vertentes, quais sejam: atendimento à saúde, previdência e 

(1) The ILO is the only ‘tripartite’ United Nations agency in that it brings together representatives of governments, employers and 

workers to jointly shape policies and programmes. (...) The ILO is the global body responsible for drawing up and overseeing 

international labour standards. Working with its Member States, the ILO seeks to ensure that labour standards are respected 

in practice as well as principle. The International Labour Organization (ILO) is devoted to advancing opportunities for women 

and men to obtain decent and productive work in conditions of freedom, equity, security and human dignity. Its main aims are to 

promote rights at work, encourage decent employment opportunities, enhance social protection and strengthen dialogue in han- 

dling work-related issues. In promoting social justice and internationally recognized human and labour rights, the organization 

continues to pursue its founding mission that labour peace is essential to prosperity. Today, the ILO helps advance the creation 

of decent jobs and the kinds of economic and working conditions that give working people and business people a stake in lasting 

peace, prosperity and progress.(Auto-conceituação extraída do site http://www.ilo.org, Acesso em 29/12/2007). 



assistência sociais. 


Evolução da proteção estatal em face dos riscos sociais 

A História da Humanidade revela concomitantemente à evolução das forças 

produtivas, sob impulso das inovações científicas, o desenvolvimento de modos de 

organização econômica e de gerenciamento dos meios de produção que, a despeito 

de suas freqüentes distorções, almejam como finalidade última, atingir um determinado 

nível de bem estar e estabilidade sociais. 

O atingimento desse objetivo, por outro lado, pressupõe primordialmente mecanismos 

que promovam a libertação dos indivíduos em relação às suas necessidades básicas de 

ordem material. Para a esmagadora maioria dos indivíduos, tal libertação é alcançada 

pelo uso de sua força de trabalho e, para alguns, pelo acúmulo de riquezas. Impõe-se, 

entretanto, assegurar o atendimento daquelas necessidades quando o indivíduo não 

dispõe, por qualquer razão, de meios próprios para tanto. 

Trata-se de uma tarefa com crescente grau de complexidade, que passou a exigir, ao 

longo dos séculos, a criação e mobilização de estruturas cada vez mais especializadas 

e sofisticadas. 

Assim, superada a fase primária de assistência puramente familiar ou comunitária, 

o indivíduo passou a recorrer à conhecida técnica securitária privatística, inserindo- 

se em organismos criados para auxílio mútuo, tudo isto visando proteger-se contra 

possíveis situações futuras de vulnerabilidade econômica. Por outro lado, a caridade 

diante dos menos afortunados também constitui fenômeno imemorial. 

O maior salto evolutivo ocorre quando o Estado deixa a postura de mero ordenador 

de relações privadas e passa a assumir o papel de fornecedor e gestor de prestações 

de caráter social, dentre as quais se sobressaem aquelas que visam garantir a 

sobrevivência do indivíduo em situações de adversidade. 

Assume, portanto o Estado à assistência aos necessitados (assistência pública ou 

social), ao lado das tradicionais iniciativas privadas de caridade, e implanta seu próprio 

plano de seguro, este adaptado para uma extrema coletivização e socialização dos 

riscos individuais tidos como relevantes para a sociedade (seguro social) 2 . 

No âmbito do seguro social, o custeio das prestações faz-se então por meio de 

contribuições que lembrariam prêmios de seguro privado, uma vez que, sendo indexadas 

aos ganhos normais dos beneficiários, mantêm certa correlação sinalagmática com a 

cobertura do risco de perda de rendimentos. 

(2) O “act for the relief of the poor”, de 1601, na Inglaterra constitui um marco jurídico da assistência social no mundo, enquanto 

as leis alemãs de seguro doença, seguro de acidentes do trabalho e de seguro de invalidez e velhice, respectivamente de 

1883, 1884 e 1889 criam um modelo de seguro social de base profi ssionalista com fundamento nas idéias sustentadas pelo 

chanceler alemão Otto Von Bismarck . 



135

136 


Embora inspirado na técnica securitária privatista, o seguro social apresenta 

diversas peculiaridades que lhe conferem uma feição própria, mitigando-se a relação 

entre risco, prêmio e benefício, própria do Direito Privado. Ora, no seguro social pode- 

se imaginar, por exemplo, situações em que o trabalhador é amparado sem haver 

despendido qualquer contribuição, ou havendo contribuído em níveis bastante reduzidos 

e desproporcionais ao benefício auferido. 

Por outro lado, as medidas de assistência social alcançam indivíduos em situações 

de necessidade já implementadas, sem qualquer exigência de engajamento prévio 

mediante contribuições, o que também não se coaduna com as tradicionais categorias 

do seguro privado. 

Enfim, o elemento solidariedade ganha maior intensidade dentro da rede estatal de 

proteção, exigindo-se para tanto uma maior participação de receitas gerais do Estado 

ao lado das tradicionais quotizações emuladas do modelo securitário privatístico, as 

quais, de qualquer forma, permanecem como fonte de custeio básica para fins de 

garantir independência orçamentária e de permitir uma visão mais clara, por parte de 

gestores e beneficiários, acerca dos custos das medidas protetivas. 

Todavia, tais medidas estatais de proteção social revelam-se, no princípio, limitadas 

a um universo restrito de beneficiários, já que o seguro social assume, de início, uma 

vinculação a determinadas espécies de relações de trabalho, sendo que as políticas 

públicas de assistência social surgem pontuais e assistemáticas. 

Surgimento do conceito moderno de Seguridade Social 

Desde então, as técnicas de assistência e seguro sociais evoluíram e experimentaram 

uma tendência de fusão em busca da ampliação da cobertura da proteção para 

indivíduos de outros segmentos da sociedade, ao passo que foram introduzidos novos 

tipos de “risco” a serem protegidos (não apenas eventos futuros incertos e indesejáveis, 

mas também situações como a maternidade e o nascimento de filhos), além de se 

incorporarem métodos preventivos na conformação desses sistemas 3 . 

Nessa linha de raciocínio, a assistência social estruturada como política pública 

passa a suprir as lacunas deixadas pela rede protetiva previdenciária, justamente em 

favor daqueles que não dispõem de capacidade contributiva para se integrar àquela 

rede securitária. Desse modo, busca-se a ampliação do âmbito da cobertura da 

proteção pública, de modo a se difundir um padrão mínimo de bem-estar para toda a 

população. 

Temos aí o surgimento do embrião do conceito jurídico atual de seguridade social, 

(3) O social security act editado nos Estados Unidos em 1935 já refl ete um esboço da idéia de seguridade social, posterior- 

mente desenvolvido pelo Relatório Beveridge, editado na Inglaterra em 1942, para inspirar diversas mudança legislativas 

naquele país. 




sendo que, a despeito das variadas e complexas peculiaridades dos sistemas ditos 

de “seguridade social” ao redor do mundo até mesmo quanto às denominações 

adotadas na legislação de cada pais (lembre-se que há divergências terminológicas 

entre tais sistemas, especialmente em torno da utilização dos termos seguridade, 

seguro, previdência e assistência social), é possível se extrair da evolução histórica 

das pertinentes medidas de proteção social nos vários países e nos documentos 

internacionais editados durante o século XX, subsídios para identificação do conteúdo 

genérico daquele conceito. 

Corresponderia então a um conjunto de medidas juridicamente estruturadas pelo 

Estado para garantir a segurança econômica do ser humano, considerado como 

membro da sociedade organizada, diante dos mais variados riscos existenciais que 

possam excluí-lo do saudável convívio social, comprometendo a sua sobrevivência 

digna. 

Os chamados “riscos sociais” abrangeriam situações de necessidade (mesmo que 

não futuras e incertas) consideradas relevantes pela sociedade para o seu próprio 

equilíbrio, podendo ser enquadrados nas seguintes categorias básicas (sem prejuízo 

de ampliações e redefinições ao longo do tempo): desemprego involuntário, doença, 

idade avançada, invalidez, morte do provedor do lar, acidente do trabalho e doenças 

profissionais, maternidade e elevação de encargos domésticos. 

Esse conceito moderno de seguridade social tem como nota característica a 

estruturação integrada de medidas de proteção, de modo a permitir, ao mesmo tempo, 

o amparo ao indivíduo em situação de necessidade e a preparação de seu retorno à 

vida produtiva, bem como o foco na prevenção de situações de necessidade. 

Nessa linha de raciocínio, a Associação Internacional de Seguridade Social 4 

(Organismo internacional que congrega instituições de seguridade social de todo o 

mundo) vem propugnando pela adoção de um modelo dinâmico de Seguridade Social, 

em que são privilegiadas abordagens inovadoras e proativas com vistas à redução de 

riscos e reinserção no mercado de trabalho 5 . 

(4) The International Social Security Association (ISSA) is an international organization which essentially brings together institu- 

tions and administrative bodies dealing with one or more aspects of social security in different countries of the world, namely all 

forms of compulsory social protection which, by virtue of legislation or national practice, are an integral part of the social security 

system of these countries (Auto-conceituação da AISS extraída do site http://www.issa.int, acesso em 27/12/2007) 

(5) The universal trend is towards a broader concept of social security and what it should comprise. Social security has changed radically 

in recente years; ists role is no longer limited to income redistribution and to providing adequate benefi ts for minium well-being and de 

fulfi lment of basic needs. The concept of social security has widened and become more proactive, and is now aimed at better providing 

prevention measures and protection for individuals against life-course risks, while ate the same time maximizing their productive potential 

and capacities in order to make them less vulnerable to these risks and to facilitate their social integration. This innovative approach 

illustrates what the ISSA calls “Dynamic social Security” (Mckinnon, 2007) (Sigg, Roland. Supporting Dynamic Social Security. In Interna- 

tional Social Security Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 02) 



137

138 


Exemplificando esse tipo de abordagem, vale destacar a ênfase dada ao novo 

conceito de “case management” como política pública de reinserção ao mercado de 

trabalho, a ser implantada em conjunto com medidas de amparo aos desempregados 

e assistência social. De acordo com esse conceito, recomenda-se a atuação estatal 

proativa no sentido de inserir o indivíduo marginalizado ou realocar o trabalhador 

desempregado no mercado local, valendo-se para tanto de uma estrutura de atendimento 

individualizado com interfaces em diversos segmentos do mundo do trabalho 6 . 

Assim, fecha-se o ciclo da reintegração social, a partir do momento em que 

o indivíduo, privado de seus meios de subsistência, percebe benefício financeiro 

previdenciário ou assistencial apenas enquanto não seja possível a sua reinserção 

na força produtiva, admitindo-se inclusive o oferecimento direto de postos de trabalho 

pelo próprio Estado nos casos de dificuldades crônicas de emprego. 

Também a ênfase em políticas públicas de saúde preventiva constitui ponto central 

da estratégia de seguridade social dinâmica apresentada pela referida Associação, 

além da necessidade de controle qualitativo sobre os serviços de cuidados médicos 

oferecidos pelo Estado, por meio de instrumentos de medição de desempenho e grau 

de acessibilidade dos beneficiários. 

Nas recentes décadas de 80 e 90, tornou-se comum o discurso acerca de um 

suposto esgotamento do modelo de estado intervencionista no tocante às prestações 

de seguridade social, pregando-se então a restrição dos investimentos estatais 

nessa seara, com reflexos sobre condições de elegibilidade para diversos benefícios. 

Para os defensores dessa idéia, a concorrência na economia globalizada impunha 

necessariamente a redução de gastos sociais do Estado. 

Contudo, as pesquisas econômicas mais atuais encaminham-se na direção 

exatamente oposta àquelas idéias, destacando-se agora o efeito positivo dos 

investimentos em seguridade social sobre a produtividade e nível geral de bem estar da 

população, revelando-se como uma ferramenta indispensável para o desenvolvimento 

humano em uma economia globalizada. 

(6) As an instrument of employment promotion case manegement is innovative in that it focuses on resources rather than defi - 

ciencies, even with people who were and are traditionally diffi cult to reach using “conventional” integration instruments as part of 

employment promotion. This is not just true of individual countries, but is recognizable trend internationally. Politically and eco- 

nomically the bar is set high: does it increase the proportion of the population who are in active employment, even if the people 

concerned face severe problems in becoming integrated into the labour market? (...) The aim is always to integrate people in the 

formal labour market no matter how remote they are from it. In other words, the case-management approach is applied strictly 

in order to try to improve people’s suitability for active employment, so that there comes a point when they are actually ready 

to enter the formal labour market. Only a few countries specifi cally accept subsidized employment in the longer term here. (...) 

Case managers operate in close networks. At local level these involve the employment service and the local authorities, which 

usually provide social integration services. Other network partners include further training providers, private service-providers 

and businesses. (Poetzsch, Johanna. Case management: The magic bullet for labour integration? An international comparative 

study. Geneva: ISSA, 2007, pp.01e 03) 




Nesse sentido, apontam a Declaração da 28ª Assembléia Geral da Associação 

Internacional de Seguridade Social, editada em Pequim 7 (2004), a partir dos resultados dos 

estudos defl agrados por aquela Associação na Iniciativa de Estocolmo (1996), assim como, 

mais recentemente, as conclusões do primeiro Fórum Mundial de Seguridade Social) 8, 

as quais se harmonizam com as premissas da atual campanha da OIT visando propiciar 

cobertura para todos (“Global Campaign on Social Security and Coverage for All”). 

Com base nessa perspectiva, a evolução do conceito de seguridade social assume 

agora uma nova dimensão fundada na solidariedade entre os países, propugnando-se por 

formas de cooperação técnica, uniformização e intercâmbio entre regimes e mesmo ajuda 

internacional para implantação de medidas emergenciais de seguridade social em países 

de mais baixo nível de desenvolvimento sócio-econômico. Essa nova conformação, a nosso 

ver, consubstancia rudimentos da idéia de um padrão mundial de proteção social a ser 

implementado, quiçá por um sistema de seguridade social global. 

(7) La seguridad social desempeña un papel esencial al estimular el desarrolo econômico y social, respaldando el crecimiento 

econômico y fomentando la cohesión social. El desarrollo económico y el desarrollo social deben ir a la par, siendo la seguri- 

dad social un factor crucial que permite alcanzarlos. (...) Para reducir a pobreza y lograr la inclusión social, la cobertura debe 

extenderse a las categorias de la población que no gozan de ninguna protección formal de seguridad social. La seguridad 

social constituye el núcleo de toda estrategia de reducción de la pobreza, y deben buscarse nuevos enfoques para extender la 

cobertura. (Declaración de la 28ª Asamblea General de la Asociación Internacional de la Seguridad Social) in Balera, Wagner. 

Direito Internacional da Seguridade Social, disponível em www.ultimainstancia.uol.com.br, acesso em 21/12/2007. 

(8) Social Security is now increasingly implicated in discussions on how to eliminate povety in the world, whether through the 

defi nition of a “global social fl oor”, as suggested by the Internacional Labour Organization, or through implementation of the 

United Nations Millenium Development Goals. This confers a new legitimacy on teh activities of social security institutions at 

the dawn of this 21 th century. (...) Social Security is a prerequisite for more equitable and sustainable development. It is a vital 

element in enabling societies to rise to meet future challenges. In a context of globalization and demographic ageing, it is also 

na essential factor for the development of more equitable national economies as well as being a vital component of social cohe- 

sion and national and international stability (Sigg, Roland. Supporting Dynamic social Security. In International Social Secutity 

Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 01e 03). 



139

140 


9. Seguridade Social e a Constituição de 1988 



Carolina Veríssimo Barbieri* 

Seguridade Social nos países desenvolvidos no pós Segunda Guerra Mundial 

Por ocasião da reconstrução dos países afetados pela Segunda Guerra Mundial, 

o economista Sir William Beveridge foi incumbido pelo Ministro Arthur Greenwood, do 

Parlamento britânico, em 1941, de estudar os sistemas de Seguro Social e Serviços 

Afi ns (incluindo-se as indenizações a trabalhadores), bem como as relações entre esses 

sistemas na Grã-Bretanha e, com base em seus estudos, propor soluções aos problemas 

vivenciados pelos países destruídos. Esses estudos dariam embasamento à ação do Comitê 

de Problemas de Reconstrução, presidido por Beveridge. O mesmo Ministro Greenwood, no 

início de 1942 anunciou à Câmara dos Comuns que o Comitê tinha poderes de considerar 

entre as proposições o desenvolvimento dos sistemas de Seguro Nacional, incluindo-se 

benefícios em caso de morte e outros riscos não contemplados pelos sistemas de Seguro 

Social existentes (Beveridge, 1943). 

A partir de então, Beveridge iniciou um estudo desde a primeira manifestação de proteção 

social na Inglaterra, concluindo que, excetuando-se a Lei dos Pobres, de 1572, os sistemas 

estudados haviam sido criados nos 45 anos precedentes ao relatório, começando pela lei 

de indenização aos trabalhadores, em 1897. Outra conclusão a que chegou foi a de que o 

sistema de Seguro Social e Serviços Afi ns britânico atendia à maioria das necessidades 

criadas pela interrupção do recebimento dos salários ou outras causas que podiam surgir 

nas então modernas sociedades industriais. Entretanto, os sistemas eram administrados por 

vários órgãos desconectados entre si, que atuavam segundo princípios diferentes e rendiam 

serviços inestimáveis, mas a um custo (fi nanceiro, em incômodo e na maneira irregular de 

tratar problemas idênticos) não justifi cável. Ficou claro que, com uma maior coordenação, 

os serviços sociais existentes poderiam se transformar em benefícios mais lógicos, maiores, 

melhor distribuídos e de menor custo administrativo (Beveridge, 1943). 

A solução proposta por Beveridge foi o Plano de Seguridade Social, que, dentre outros 

princípios, apoiava-se na cooperação entre o Estado e o indivíduo. Segundo esse princípio, 

o Estado deveria oferecer seguridade em troca de serviço e contribuição. Ao organizar a 

seguridade, o Estado não deveria sufocar as iniciativas, nem limitar as oportunidades, nem 

aliviar as responsabilidades individuais. Ao estabelecer um mínimo nacional, deveria dar lugar 

e estimular a ação voluntária de cada indivíduo, para prover mais que esse mínimo para si 

(*) Carolina Veríssimo Barbieri, Mestre em Economia pela Unicamp, participante do Concurso Nacional de Teses e Monografi as 

da Fundação Anfi p de Estudos da Seguridade Social.


e para sua família. O plano era, antes de tudo, um plano de seguro, que oferecia benefícios 

em troca de contribuições, até alcançar o “mínimo de subsistência”, e sem necessidade 

de teste de meios. Mas, de acordo com outro princípio, a organização do Seguro Social 

deveria ser considerada apenas como parte de uma ampla política de progresso social. 

O Seguro Social, plenamente desenvolvido, poderia prover a seguridade de recursos, 

atacando a “necessidade 1 ”. Mas a “necessidade” era somente um dentre cinco gigantes a 

serem combatidos na reconstrução dos países. Os outros gigantes eram a enfermidade, a 

ignorância, a miséria e a ociosidade (Beveridge, 1943). 

A abolição da “necessidade” requeria uma dupla redistribuição de renda: primeiro, por 

meio do Seguro Social; depois, de acordo com as necessidades das famílias. Deveria 

haver reajuste dos benefícios de acordo com a renda obtida pela família. Quando houvesse 

rendimento de trabalho, o benefício seria o “mínimo de subsistência”, mas se houvesse 

interrupção desse rendimento, deveria existir, por exemplo, uma renda especial para 

crianças, que complementasse o benefício corrente. 

De forma bastante simplifi cada, o Plano baseava-se no seguinte. 

O elemento principal do Plano de Seguridade Social era o projeto de Seguro Social 

contra a interrupção e a anulação da capacidade para ganhar um salário, que compreende, 

ademais, os gastos extraordinários motivados por nascimento, matrimônio e morte. Com 

a fi nalidade primordial de exterminar a “necessidade”, o projeto abarcava seis princípios 

fundamentais: 

1. Taxa fi xa de benefício de subsistência: seria igual para todos, com direito a benefícios 

no mesmo valor, independentemente dos recursos próprios; 

2. Taxa fi xa de contribuição: de acordo com os recursos próprios; 

3. Unifi cação da responsabilidade administrativa: a taxa seria paga uma única vez a 

cada período, correspondendo a todos os direitos somados; 

4. Adequação do benefício: em tempo de duração e em quantidade; 

5. Extensão ou alcance do Seguro: deveria abarcar as pessoas, mas também suas 

necessidades; 

6. Classifi cação das pessoas: deveria ser verifi cado a qual grupo de pessoas o 

segurado pertencia. 

Os grupos aos quais se refere o item 6 acima seriam quatro grupos de pessoas em idade 

ativa (idade de trabalhar), e dois com as pessoas fora dela (os menores e os mais velhos). 

Os grupos e como seriam inseridos no Plano foram assim constituídos: 

1. Empregados, ou seja, pessoas cuja ocupação normal fosse um emprego, de acordo 

com um contrato de trabalho; que pagariam uma contribuição, sendo que o empregador 

(1) A “necessidade” é defi nida com base em estudos sociais, que resultem em um diagnóstico das condições de vida da popu- 

lação. Ela é suprida quando a população obtém tudo de que necessita para sobreviver, ou possui meios para obtê-lo. 



141

142 


também contribuiria, deduzindo-se a parte do empregado diretamente do salário. Esses 

poderiam receber benefício de desemprego e incapacidade, e aposentadoria. 

2. Outras pessoas ocupadas com remuneração, incluindo-se empregadores, comerciantes 

e trabalhadores autônomos, de todas as classes; que pagariam uma contribuição. Essas 

receberiam o mesmo que os empregados, exceto os benefícios de desemprego e de 

incapacidade durante as 13 primeiras semanas de incapacidade. 

3. Donas-de-casa, ou seja, mulheres casadas, em idade ativa; cujos maridos contribuiriam 

por elas. Assim, teriam direito a benefício-maternidade, pensão por morte do marido ou 

separação, e seriam analisadas as possibilidades de receberem aposentadoria. Além disso, 

as que tivessem trabalho remunerado receberiam licença-maternidade durante 13 semanas, 

para que pudessem renunciar ao trabalho antes e depois do parto. 

4. Outras pessoas, em idade ativa, que pagariam uma contribuição. Essas receberiam 

aposentadoria. 

5. Crianças que ainda não tivessem atingido a idade de trabalhar (menores de 16 anos 

que freqüentassem a escola obrigatória ou voluntariamente); que receberiam benefícios para 

crianças, pagos pelo Tesouro Nacional. Se o responsável estivesse recebendo benefícios de 

seguro ou pensão, todos os fi lhos receberiam o benefício. Em todos os outros casos, todos 

os fi lhos, menos um, receberiam o benefício. 

6. Pessoas que já tivessem ultrapassado a idade de trabalhar (65 anos para homens e 

60 para mulheres); que receberiam pensões de aposentadoria. 

Todos teriam direito a tratamento médico completo, reabilitação e gastos funerários. Todas 

as classes em idade ativa, exceto os empregados da classe 1, teriam acesso a benefícios 

de ensino técnico. Somar-se-iam aos esforços do “Seguro Social”, a “Ajuda Nacional”, 

dependente de teste de meios, para atender aos casos não atendidos pelo Seguro Social, 

e o “Seguro Voluntário” (seguro de vida, por exemplo), para agregar adicionais às medidas 

básicas. 

O fi nanciamento do Plano de Seguridade Social seria feito a partir de contribuições dos 

segurados (empregados e outras pessoas em idade ativa), contribuições dos empregadores, 

recursos do Tesouro Nacional e tributos industriais provenientes de indústrias consideradas 

perigosas (em pequeno volume, somente para cobrir acidentes e doenças causadas pela 

periculosidade da atividade). A maioria das pessoas em idade ativa deveria contribuir de duas 

maneiras: primeiro, com uma taxa básica, que garantiria a todos os benefícios em igual valor, 

independentemente dos recursos de cada um; segundo, com um imposto nacional, direto 

ou indireto, proporcional aos recursos de cada um. A contribuição conjunta de empregados, 

demais segurados e empregadores seria responsável pela maior parte do fi nanciamento. 

Esses recursos seriam depositados no Fundo de Seguro Social, que seria apenas um, mas 

teria contas separadas para diferentes fi ns. 




A fi nalidade do Plano de Seguridade Social era contribuir para a reconstrução da Grã- 

Bretanha no pós-guerra. Mas a concepção do Estado de Bem-Estar social foi adotada por 

todos os países em reconstrução, diante do reconhecimento de que as forças de mercado não 

promoveriam o renascimento e o desenvolvimento de suas economias. Fazia-se necessário 

envolver o Estado no processo de reconstrução para que os indivíduos e as famílias saíssem 

da pobreza e, ao mesmo tempo, fossem protegidos contra os riscos de voltar a ela. 

É importante deixar claro o que o sistema de Seguridade Social representava e que 

funções deveria cumprir. Briggs (1969:19) apud Lavinas (2006) defi ne o sistema de Bem- 

Estar como sendo “um Estado no qual o poder organizado é deliberadamente usado (através 

das políticas e da administração)”, cuja função seria “modifi car as forças de mercado ao 

menos em três direções: primeiro, assegurando a indivíduos e famílias uma renda mínima, 

independentemente do valor de mercado do seu trabalho ou de suas propriedades; depois, 

reduzindo o grau de insegurança dos indivíduos e famílias ao contribuir para que disponham de 

meios de atender a certas ‘contingências sociais’ (por exemplo, doença, velhice, desemprego) 

e assim evitar crises; por último, garantindo que todos os indivíduos sem distinção de status 

ou classe possam receber o melhor padrão de atendimento considerando-se o escopo dos 

serviços sociais disponíveis”. 

Além disso, é preciso ter em mente mais um elemento do contexto em que os sistemas 

contemporâneos de Bem-Estar social surgiram. Durante e após os anos de guerra, a forte 

intervenção do Estado foi requerida não só para resolver os problemas sociais, mas também 

os econômicos. Proni (2006) explica que, após a Segunda Guerra Mundial, um retorno ao 

liberalismo econômico, vigente até o início da década de 1930, estava fora de questão, e o 

desenvolvimento das nações estava agora associado a um maior controle do Estado sobre 

a economia. Nas palavras do autor: “os governos foram levados a assumir medidas que 

ultrapassavam a tarefa de resguardar as economias nacionais da racionalidade especulativa 

dos mercados fi nanceiros, assim como de proteger a população contra os desastres 

econômicos. Compreendeu-se a importância de restaurar a confi ança nas instituições, de 

gerar expectativas corretas em relação ao desempenho da economia e de cultivar um clima 

de otimismo em relação ao futuro”. 

Essa nova visão do Estado foi, em parte, construída com base na “Teoria do emprego, 

do juro e da moeda”, do economista John Maynard Keynes, que ajudou a difundir a crença 

de que o capitalismo podia se expandir de forma civilizada, desde que houvesse controle 

estatal da concorrência intercapitalista e mecanismos de indução ao pleno emprego das 

forças produtivas. Para isso, de acordo com Proni (2006), o Estado estava autorizado à 

regular preços-chave da economia, como a taxa de juros, a taxa de câmbio, os salários, 

assim como lhe era permitido utilizar o gasto público como fator de elevação da demanda 

efetiva e da efi cácia do sistema econômico (inclusive com a possibilidade de recorrer a 



143

défi cits públicos em períodos recessivos). 

144 


Então, o elemento importante que permite a compreensão do bom funcionamento do 

Plano de Seguridade Social formulado por Beveridge é a busca pelo pleno emprego. Ou 

seja, à época em que foi elaborado o Plano de Seguridade Social, havia um compromisso 

por parte dos Estados de agir em prol da elevação do nível de emprego, via aceleração da 

atividade econômica, até o limite em que só fi caria desempregado quem estivesse em idade 

ativa, mas não quisesse trabalhar, ou estivesse em um período de transição entre o antigo 

trabalho e uma oportunidade de trabalho melhor. 

Somente em um contexto de busca pelo pleno emprego das forças produtivas e, por 

conseqüência, pelo pleno emprego da força de trabalho, é que se pode compreender 

um sistema de Seguridade Social fortemente baseado no Seguro Social e fi nanciado, 

primordialmente, por recursos arrecadados sobre rendimentos do trabalho 2 . 

Pode-se dizer que a união das idéias de Keynes com as idéias de Beveridge possibilitou, 

aos países assolados pela guerra, a reconstrução de suas sociedades e economias, 

transformando o Estado de Bem-Estar social em modelo a ser seguido pelos países que 

almejassem alcançar o desenvolvimento nacional, demonstrando que a política social deveria 

ter metas econômicas, assim como a política econômica deveria conter metas sociais. 

Antes do Plano de Seguridade Social de Beveridge, a proteção social pública existia, mas, 

como esteve predominantemente associada à condição dos trabalhadores urbanos ligados à 

indústria, o desenvolvimento desigual desta e da organização dos trabalhadores nos países 

determinou que o início da participação do Estado ocorresse em diferentes momentos. Os 

primeiros riscos a serem cobertos foram os de acidente de trabalho, de velhice e de invalidez. 

As características principais desse período inicial de proteção social pública foram à restrição 

da cobertura aos trabalhadores urbanos e a utilização das contribuições de empregados e 

empregadores como fonte de recursos. Além disso, o regime de fi nanciamento também era 

de capitalização coletiva 3 , ou seja, havia um fundo acumulado, que seria utilizado para pagar 

pensões e aposentadorias aos contribuintes, de acordo com a disponibilidade decorrente da 

rentabilidade dos ativos (Marques, 1995). 

(2) Os conceitos de Seguridade Social e Seguro Social, apesar de serem comumente confundidos, não signifi cam a mesma 

coisa. Segundo IPEA (2006a: 451), Seguro Social é a forma de proteção que atribui benefícios para quem contribui e fi xa o seu 

valor de acordo com a contribuição total efetuada; enquanto Seguridade Social é a forma de proteção que atribui benefícios 

para quem pertence a uma comunidade, sem vincular o valor do benefício ao valor da contribuição, exigindo apenas a participa- 

ção ativa ou potencial ao sistema, algumas vezes segundo alguns critérios de acesso ao benefício, privilegiando a necessidade 

do cidadão. Vale salientar que o Seguro Social faz parte do Plano de Seguridade Social. 

(3) O regime de capitalização, segundo Thompson (1998:38) apud Matijascic (2006), “é o sistema de aposentadoria fi nanciado com 

antecedência (...) as pessoas acumulam algo de valor – metais preciosos, jóias, imóveis ou ativos fi nanceiros – durante seus anos 

de trabalho e se sustentam na inatividade, pelo menos em parte, mediante a venda desses itens. Em geral, as vendas dos inativos 

são para os ativos, que estão eles próprios adquirindo bens para o momento da inatividade”. Esse seria um conceito de capitalização 

individual. A capitalização coletiva segue a mesma lógica, de poupar enquanto ativo, para utilizar quando inativo, mas, no caso, ao 

invés de comprar e vender bens, os trabalhadores depositam um valor em um fundo coletivo, que gerará rendimentos fi nanceiros. 




De outra forma, os sistemas de proteção social implantados ao término da Segunda Guerra 

Mundial, baseados no Plano de Seguridade Social de Beveridge, tinham por características, 

apesar das diferenças nacionais, a ampliação paulatina da cobertura para novos segmentos 

de trabalhadores ou populacionais e a incorporação de novos riscos e problemas sociais 

como objeto de sua ação. São próprios do Estado de Bem-Estar social a universalização da 

cobertura para o conjunto da população e o alargamento do próprio conceito de proteção. 

Além da garantia de renda em caso de desemprego, alguns países chegaram a incorporar 

a habitação, os cuidados relativos a crianças pequenas e a reciclagem da mão-de-obra. 

Quanto ao regime de fi nanciamento, diferentemente dos sistemas de proteção social 

anteriores, o seguro social, ou seja, a área previdenciária, substituiu a capitalização coletiva 

pela repartição simples – onde, segundo Thompson (1998: 38) apud Matijascic (2006), 

os recursos arrecadados pelos ativos fl uem para a população benefi ciada na forma de 

transferências diretas do resto da população –, estabelecendo-se a solidariedade entre 

gerações em detrimento da solidariedade entre os ativos (Marques, 1995). 

Marques (1995) aponta ainda para um fator interessante que relaciona a orientação 

do mercado de trabalho com a implantação dos sistemas de proteção social nos países 

avançados. Segundo a autora, durante o período de consolidação do Estado de Bem-Estar 

social, “foi concertada uma relação peculiar entre capital e trabalho”, dado que “a orientação 

dominante no período era a de garantir um aumento real de renda, tanto através do salário 

direto como do indireto. Assim, desde que a expansão da acumulação capitalista (ou seja, 

do lucro) fosse acompanhada de aumentos de salários reais e de uma crescente cobertura 

dos riscos sociais (função dos sistemas de Seguridade Social), não haveria atritos maiores 

entre capital e trabalho” (Marques, 1995: 48, 49). Portanto, os sistemas de proteção social 

teriam ainda uma função não explícita no Plano de Seguridade Social, que seria a de conter 

confl itos entre detentores de capital e ofertantes de mão-de-obra, juntamente com a política 

de aumentos salariais. 

Contudo, apesar da combinação entre o mercado de trabalho e a Seguridade Social ter 

obtido sucesso no processo de reconstrução dos países avançados, em meados da década 

de 1970 o Estado de Bem-Estar Social começou a ser colocado à prova. Os motivos foram o 

esgotamento do regime de acumulação fordista 4 e a crise econômica, que desencadearam 

os processos de inovação organizacional e de gestão da mão-de-obra, induzindo à 

desestruturação do mercado de trabalho, ocasionando perda de arrecadação e concomitante 

aumento das despesas com benefícios. Pelo lado da arrecadação, o contingente de 

desempregados aumentou de tal forma que estes passaram a ser considerados “excluídos” 

(4) O regime de acumulação fordista era um conjunto de métodos de racionalização da produção, elaborado pelo industrial norte- 

americano Henry Ford, baseado no princípio de que uma empresa deve dedicar-se a apenas produzir um tipo de produto. Para 

isso, deveria dominar toda a cadeia de produção, reduzindo custos através da produção em massa e do aumento da produtivi- 

dade do trabalhador, conseguido a partir da especialização da mão-de-obra e do uso da tecnologia. (Sandroni, 2005: 353). 



145

146 


do mercado de trabalho, ou seja, difi cilmente se encontrariam novamente postos de trabalho 

sufi cientes para inserir tantas pessoas, e houve inclusive alteração da estrutura salarial. 

Além do desemprego, a precarização do trabalho – apresentada sob várias formas, tais 

como o contrato de trabalho por tempo determinado e o trabalho parcial – cresceu, em 

detrimento do emprego estável. Pelo lado dos benefícios, além do seguro-desemprego, 

diferentes países iniciaram programas sociais como o “renda mínima 5 ”, com o objetivo de 

reintegrar os desempregados e/ou responder à situação de carência da “nova pobreza” 

(Marques, 1995). 

De início, os sistemas de proteção social continuaram a se organizar e a conceder 

benefícios, a despeito da fragilidade fi nanceira e das mudanças ocorridas no mundo do 

trabalho. Nas palavras de Marques (1995: 49), “num primeiro momento, as autoridades 

responsáveis, preocupadas em estabelecer um novo equilíbrio, adotaram o aumento das 

contribuições dos trabalhadores e das empresas, a introdução de um controle mais rígido sobre 

o orçamento da saúde e a exigência de uma maior participação do usuário, especialmente 

no custeio dos medicamentos e hospitalização. Contudo, dado que as elevadas taxas de 

desemprego e o fraco desempenho das receitas se mantinham, começou a ser defendida a 

idéia da introdução de políticas de mínimos de proteção”. 

Tal como se vê hoje no Brasil, começaram a surgir questionamentos sobre o futuro 

da proteção social nos países. Perguntava-se como seria possível compatibilizar sistemas 

estruturados a partir da sociedade salarial, cujo fi nanciamento dependia em larga medida de 

contribuições de empregadores e trabalhadores, com um padrão de acumulação que parecia 

necessitar cada vez menos de mão-de-obra; ou se a ampliação da base de fi nanciamento, 

com a inclusão de novas fontes, seria sufi ciente para manter a universalização da proteção 

(Marques, 1995). 

No início dos anos 1980, as aberturas comercial e fi nanceira e a internacionalização das 

economias agiram como freios sobre o processo de expansão da proteção social. A exemplo 

disso, sob o argumento de que a proteção social consumia parcelas crescentes da renda nacional 

e diminuía a disponibilidade de recursos para investimento, as administrações Thatcher, no 

Reino Unido e Reagan, nos Estados Unidos, iniciaram um processo de revisão da legislação que 

a regulava. Nos anos 1990, objetivando, entre outros, a contenção de gastos e a reorganização 

das regras referentes aos benefícios, conforme IPEA (2006a), “esse movimento de revisão foi 

generalizado e teve profundas conseqüências na América Latina, onde as reformas tenderam 

a substituir sistemas públicos baseados na solidariedade entre gerações por modelos mais 

fortemente geridos pelo mercado, ainda que regulados pelo setor público”. 

(5) Na Bélgica a renda mínima assume o nome de allocation universelle; na Inglaterra, de citizen income; no Canadá, de basic 

income; e na França, de renda de existência. (Marques, 1995: 51). 




Seguridade Social e Previdência no Brasil: O Ideal por trás da Constituição de 1988 

De acordo com Cordero (2004), em seus traços gerais, a formação do sistema 

de Previdência Social no Brasil seguiu o caminho traçado pelos sistemas dos países 

desenvolvidos. O sistema iniciou-se, na década de 1930, voltado aos segmentos mais 

organizados dos trabalhadores urbanos. Em seguida, estendeu-se a todas as categorias 

sócio-profi ssionais legalmente reconhecidas, depois aos rurais e aos demais trabalhadores 

e, fi nalmente, com a Constituição de 1988, passou a incorporar todos os cidadãos, adotando 

o conceito de Seguridade Social. Sendo a Seguridade, em sua essência, uma associação 

entre a concepção do Seguro Social e a concepção da Assistência, a adoção de seu conceito 

representou a grande inovação proposta pela Constituição de 1988. 

Quanto à cobertura, como Calsavara (2000) explica, os sistemas de Bem-Estar Social 

se consolidaram e se disseminaram pelo mundo ocidental sempre procurando atender às 

demandas por maior igualdade e segurança nas economias de mercado. A partir de Draibe 

(1989), o autor adiciona que, devido às especifi cidades históricas e às diferentes políticas 

existentes entre os países, foram desenvolvidos três modelos de Estado de Bem-Estar 

Social (Welfare States - WS) distintos. Esses três modelos, segundo a classifi cação de Âscoli 

(1984), inspirada na clássica tipologia de Titmus (1963), cujo paralelo pode ser encontrado 

na tipologia desenvolvida por Esping-Andersen (1991), são: 

I- 

Welfare State residual; para Esping-Andersen, WS liberal: prega a auto-sufi ciência do 

indivíduo, defende o incentivo direto ou indireto do Estado para capacitar os indivíduos para 

que esses possam suprir suas próprias necessidades. A intervenção do Estado é ex-post, 

seletiva e de caráter limitado no tempo; 

II- Welfare State meritocrático-particularista; para Esping-Andersen, WS conservador: 

cada indivíduo deve estar em condições de satisfazer suas necessidades, mas existem 

distorções que podem, inclusive, ser geradas pelo próprio mercado ou por desigualdades de 

oportunidades. Nesse caso, o WS deve complementar as instituições econômicas e sociais, 

a fi m de eliminar as diferenças e garantir oportunidades iguais para todos, corrigindo a ação 

do mercado. 

III- 

Welfare State institucional-redistributivista; para Esping-Andersen, WS social- 

democrata: baseia-se no conceito de cidadania que abrange a todos. Voltado para a 

produção e distribuição de bens e serviços sociais que são garantidos a todos os cidadãos, 

pois esse modelo tem como premissa a incapacidade do mercado de realizar, por si próprio, 

uma alocação de recursos que reduza a insegurança e elimine a pobreza. 

Dados esses três modelos, construídos com base no desenvolvimento dos sistemas de 

proteção social dos países desenvolvidos, o sistema brasileiro, para Draibe (1989) apud 

Calsavara (2000), é meritocrático-particularista, com elementos do sistema institucional- 



147

148 


redistributivo. Isso porque, no Brasil, é o princípio do mérito, entendido basicamente como 

a posição ocupacional e de renda adquirida no âmbito da estrutura produtiva, que constitui 

a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de proteção social. Esse princípio é 

especialmente verdadeiro no caso da Previdência desde o início do sistema. As ações 

reproduzem, na maioria das vezes, as desigualdades preexistentes na sociedade. Entretanto, 

ao longo dos anos 1970 e, principalmente, a partir dos anos 80, o sistema brasileiro adquire 

novas características ao introduzir no modelo um viés universalista, aproximando-se do 

sistema institucional-redistributivo. 

No que concerne ao fi nanciamento, Cordero (2005), ao descrever um histórico (aqui 

sintetizado) da Previdência Social no Brasil, mostra que, inicialmente, o sistema de 

Previdência Social brasileiro organizou-se segundo os postulados da capitalização e do 

Seguro Social, com um caráter fortemente segmentado. O direito a determinados benefícios 

estava diretamente ligado à condição de participação no mercado formal e ao montante 

de contribuições efetuadas, confi gurando-se um sistema de cidadania regulada 6 , da qual 

estavam excluídos os trabalhadores rurais e uma parcela signifi cativa da força de trabalho 

urbana. 

De acordo com Cohn (1995), o regime de capitalização coletiva 7 foi adotado como garantia 

adicional da sufi ciência da receita – que tenderia a crescer em progressão geométrica – 

frente às despesas com benefícios (aposentadorias e pensões) – cuja tendência seria a de 

crescer em progressão aritmética –, já que a diferença entre receita e despesa seria investida 

lucrativamente em empreendimentos que contassem com a garantia do Estado, vale dizer, 

empresas estatais, ou aquelas em que o Estado fosse o acionista majoritário. Assim, como 

Dain e Ribeiro (2006) explicam, o regime de capitalização estimularia o crescimento da 

economia ao constituir uma grande massa de poupança que deveria ser investida para obter 

retorno. 

Através do mecanismo de capitalização, mantido até a década de 1960, a Previdência 

Social, enquanto seguro social, transformou-se de fato em instrumento de captação de 

poupança individual dos trabalhadores assalariados urbanos, destinando-se a investimentos 

nas atividades fundamentais de implementação do processo de industrialização brasileiro. 

(6) Segundo Santos (1987) apud Cordero (2005), cidadania regulada é aquela cujas raízes se encontram em um sistema de 

estratifi cação ocupacional, defi nido por norma legal, ao invés de se basear em um código de valores políticos. De acordo com 

a concepção de cidadania regulada, são cidadãos somente os membros da comunidade que se encontram localizados em 

qualquer das ocupações reconhecidas por lei. 

(7) A capitalização coletiva seria uma versão não radical do sistema de capitalização. A versão radical, segundo Dain e Ribeiro 

(2006), seria a da capitalização plena e individual, onde todos os segurados dependem apenas de seus esforços para deter- 

minar o valor de sua aposentadoria. Riscos de envelhecimento da população e do aumento do desemprego não afetariam o 

segurado nesse sistema, dado que o valor de seu benefício dependeria exclusivamente de seu próprio esforço para arrecadar 

fundos. O único risco seria o inerente ao desempenho do portfólio escolhido, que refl etiria diretamente sobre o rendimento do 

inativo. 




Numa época em que uma maior atuação do Estado era considerada essencial para o 

desenvolvimento econômico, recursos da previdência social foram investidos em empresas 

estatais de siderurgia e hidrelétricas e na construção de edifícios residenciais, auxiliando, 

assim, no enfrentamento de uma grave crise habitacional e no combate ao desemprego 

urbano no imediato pós-Segunda Guerra Mundial (Cohn, 1995). 

Entretanto, o mecanismo de capitalização não apresentou um comportamento linear, 

devido a sua dependência da relação contribuintes/benefi ciários, que dita à magnitude do 

superávit do sistema, e que também não se comportou como o esperado. De 1938, data do 

início do funcionamento dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, IAPs, responsáveis pelo 

sistema previdenciário, até 1940, o ingresso de trabalhadores no sistema foi volumoso, graças 

à incorporação de um contingente expressivo de trabalhadores assalariados urbanos. Isso 

promoveu um crescimento exponencial da relação contribuintes/benefi ciários. Porém, no 

período entre 1940 e 1955, verifi cou-se uma queda expressiva de ingressos, em decorrência 

de certa estagnação do processo de crescimento econômico e do próprio amadurecimento 

do sistema (Cohn, 1995). 

Em 1966, durante as reformas empreendidas pelo regime militar, ao mesmo tempo em 

que foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que se responsabilizaria 

pelas aposentadorias, pensões e pela assistência médica de todos os trabalhadores do 

mercado formal e seus dependentes (com exceção do funcionalismo da União, que 

continuava com seu próprio Instituto), o sistema deixou de adotar o regime de capitalização 

coletiva, passando a adotar o de repartição simples, com a mesma base de fi nanciamento, 

ou seja, a contribuição de empregados, empregadores e da União. 

Segundo Cordero (2005), a unifi cação administrativa e a substituição do regime de 

capitalização pelo regime de repartição representaram a inauguração de uma nova fase, 

caracterizada pela extensão dos benefícios e serviços a categorias ainda não cobertas, como 

os trabalhadores rurais, autônomos e empregados domésticos. A extensão dos benefícios 

e serviços a essas novas categorias acabou por constituir um importante passo em direção 

ao processo de universalização da cobertura 8 , conseguido, ainda que no plano da lei, com o 

sistema de Seguridade Social no Brasil. 

Conforme Dain e Ribeiro (2006), a vantagem do regime de repartição consistiria no fato 

de a transferência de recursos não depender de acumulação prévia, ou seja, seria possível 

começar a operar um sistema de imediato. Os efeitos da infl ação ou da perda de valor de 

ativos seria inexistente na repartição. Porém, os riscos inerentes a esse sistema, em relação 

à sua viabilidade atuarial, seriam os de envelhecimento da população, de queda de atividade 

econômica e de redução do nível de emprego. Além disso, um sistema de repartição teria 

(8) De acordo com Cordero (2005), legalmente, a previdência social brasileira está desenhada para cobrir todos os residentes 

no país, com exceção dos empregados de instituições internacionais que possuem sistema de previdência próprio. 



149

150 


de arcar com os custos de uma transição demográfi ca através da elevação do valor das 

contribuições, sem que houvesse uma contrapartida em termos de aumento dos benefícios 

futuros. 

A década de 1980 foi permeada por intensas discussões sobre uma multiplicidade de 

propostas de reforma do sistema previdenciário, com vistas à elaboração da nova Carta 

Constitucional. Prevaleceram, no entanto, o conceito integrado de Seguridade Social 

(Previdência, Saúde e Assistência Social) e a conseqüente universalização dos direitos 

sociais pautada por critérios de eqüidade. Instituiu-se a cidadania como direito universal 

independentemente de vínculo com o mercado formal de trabalho e da existência ou não de 

vínculo contributivo com o sistema (Cohn, 1995). 

A adoção do sistema de Seguridade Social em 1988 exigia a diversifi cação da base de 

fi nanciamento. A previsão e a criação de novas fontes para essa base representaram mais 

um importante avanço. Além da contribuição sobre a folha salarial, a Seguridade passava 

a dispor de recursos a serem obtidos na tributação sobre o faturamento e o lucro das 

empresas. Nesse sentido, foram criadas a Contribuição para o Financiamento da Seguridade 

Social (COFINS), em substituição ao FINSOCIAL, e a Contribuição sobre o Lucro Líquido 

(CSLL). Foi criado também o PIS/ PASEP, que compõe os recursos do FAT (Fundo de 

Amparo ao Trabalhador), destinado a fi nanciar o seguro-desemprego. Os recursos deveriam 

ser complementados por outros, advindos, por exemplo, de concursos de prognósticos. A 

Seguridade Social deveria ser fi nanciada, direta ou indiretamente, por toda a sociedade, 

mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal 

e dos municípios. O sistema de repartição simples (transferência de renda dos ativos 

para os inativos) deveria ser mantido, e o fi nanciamento da Seguridade Social deveria ser 

complementado por recursos do orçamento fi scal em caso de défi cit (Cohn, 1995). 

Segundo Boschetti (2003), a ampliação e diversifi cação das fontes de fi nanciamento foram 

um requisito para atender, coerentemente, à expansão dos direitos sociais e à instituição 

de um sistema amplo de Seguridade Social. De acordo com a autora, a inclusão de novos 

direitos – como saúde universal, benefícios assistenciais e expansão da previdência rural, de 

acordo com os sistemas de Seguridade – demandavam uma base fi nanceira mais ampla que 

a contribuição direta de empregados e empregadores sobre a folha de salários. A inclusão 

dessas novas fontes de fi nanciamento teria ainda, como objetivo principalmente no Brasil e 

nos demais países subdesenvolvidos, compensar a diminuição das contribuições patronais 

ocasionadas pela introdução da tecnologia e conseqüente redução da mão-de-obra, além de 

compensar o elevado mercado informal no Brasil. 

Cohn (1995) salienta, contudo, que apesar de todo o avanço que a Constituição de 

1988 e a adoção do conceito de Seguridade Social representam, entre as políticas sociais 

predomina a lógica do fi nanciamento, o que quer dizer que os recursos obtidos para o 




fi nanciamento da Seguridade Social (e para outros fi ns) são passíveis de realocação em 

função da prioridade da política de estabilização econômica. A autora destaca ainda que 

esse modelo de proteção social, baseado na concepção de Seguridade Social, foi elaborado 

e negociado no Legislativo e é fruto da Assembléia Nacional Constituinte. Para ela, destacar 

esse fato signifi ca reconhecer os desafi os para se viabilizar, no Brasil, um sistema de proteção 

social que traduza um novo padrão de solidariedade social, efetivamente redistributivo. 

No mesmo sentido, Dedecca (2003) afi rma que a promulgação da Constituição Nacional 

foi marcada pela defi nição de diretrizes econômicas e sociais, que carregavam grande 

esperança de uma retomada do crescimento econômico que favorecesse a superação do 

atraso da questão social. Entretanto, os resultados das eleições (desde as primeiras após 

a redemocratização até 2002), deram legitimidade a uma vertente política liberalizante com 

forte enfoque em duas diretrizes básicas para as políticas públicas: fl exibilidade e focalização. 

No campo econômico, a abertura externa dos anos 1990 deveria ser acompanhada por 

instrumentos políticos que favorecessem a fl exibilidade das condições institucionais 

reguladoras da atividade econômica. Essa orientação atingia também a política social, ao 

reivindicar a fl exibilização da regulamentação e proteção do mercado e das relações de 

trabalho. Foram requeridos novos instrumentos políticos que permitissem a construção de 

ações focalizadas, no intuito de privilegiar os mais desprotegidos econômica e socialmente. 

Percebem-se, por esse contexto, os desafi os a que se referia Cohn (1995), dado que, 

enquanto a Constituição encontrava-se fundada em políticas sociais de caráter universal, a 

nova orientação política propunha a sua troca por outra de caráter focalizado. Essa perspectiva 

era reforçada pelas novas condições de fi nanciamento das agências internacionais, que 

condicionavam o aporte fi nanceiro à defi nição de políticas sociais focalizadas. Por esses 

e outros motivos diz-se que a Seguridade Social no Brasil teve aceitação legal, ou virtual. 

Nasceu em crise e nunca foi devidamente respeitada enquanto instrumento de alívio das 

necessidades e promotora de Bem-Estar Social. 

Para reforçar essa idéia, há de se adicionar que o desempenho do gasto social tem sido 

afetado negativamente pelos ajustes econômicos desde o início da década de 1990 até os 

dias de hoje, seja pelos cortes importantes ou por seu crescimento pouco expressivo frente 

às demandas dirigidas às políticas sociais. Houve também uma reorientação do gasto social, 

sendo privilegiados os fundos sociais de emergência e os programas voltados aos grupos 

vulneráveis. O resultado conhecido desse processo tem sido a deterioração dos serviços 

sociais, particularmente nas áreas de educação e saúde (Tápia e Henrique, 1995). 

As conseqüências disso são que, frente ao cenário de crise social e às mudanças 

estruturais no mercado de trabalho, especialmente na década de 1990, as políticas sociais têm 

oferecido respostas tímidas e insufi cientes, relacionadas à sua subordinação aos parâmetros 

das reformas econômicas liberalizantes. A permanência dessa situação, combinada com 



151

152 


as transformações recentes nas políticas sociais, especialmente a deterioração das redes 

públicas, têm resultado na exacerbação do caráter assistencialista dessas políticas e, no 

limite, na regressão dos direitos sociais (Tápia e Henrique, 1995). 

Essa regressão pode ser observada através dos movimentos de reformas vivenciados 

não apenas pelo Brasil, mas por todos os países que, no passado, se propuseram ampliar a 

cobertura e os serviços de Seguridade Social . 




10. Welfare State: uma perspectiva teórico-histórica 

Aspectos teóricos do Welfare State 



Lindemberg Cesar Simionato* 

O termo Estado-Providência 1 , ou Welfare State como é mais conhecido na literatura 

internacional, começou a ser freqüentemente mencionado somente após a segunda guerra 

mundial, no fi nal de 1945, como um conjunto de medidas estatais com o propósito de gerar bem 

estar à população (FAVONI, 2001). 

Segundo Wincler 2 (1992 apud Favoni, 2001), a expressão Estado-Providência foi criada 

no fi nal do século XIX principalmente devido ao sistema de proteção social implantado pelo 

então chanceler alemão Otto Von Bismarck. Portanto, antes mesmo da vigência das idéias 

Keynesianas, que segundo senso comum inauguraram a intervenção social mais planejada do 

Estado. 

Muitos são os conceitos, modelos e teorias que tentam explicar o surgimento e 

desenvolvimento do que se convencionou denominar de Welfare State. Assim, a sua origem 

e desenvolvimento estão ligados a distintas causas e fatores, dependendo da corrente 

de pensamento e realidade histórica de cada autor. Basicamente têm-se três versões: 

econômica, social e política. 

A versão econômica é defendida por O’Connor (1977), que enfatiza ser o Welfare State 

fruto das necessidades do estado capitalista de acumulação e legitimação. Os gastos 

públicos visam em primeiro momento à acumulação de capital, que consiste no aumento 

da produtividade da força de trabalho e na redução do custo de reprodução do trabalho. Em 

segundo momento, manter ou criar as condições de harmonia social. 

Já Offe e Lenhardt (1984), acreditam que a intervenção do Estado através da Política Social 3 

é uma estratégia de integração da força de trabalho na relação de trabalho assalariado. 

(1) A Literatura conceitua os termos Estado-Providência e Welfare State no mesmo sentido, à medida que ambos consistem 

em ações do estado para propiciar de alguma forma o bem-estar da sociedade. 

(2) WINCLER, C. R.; NETO, B. T. M. Welfare State à brasileira. Indicadores Econômicos FEE. Porto Alegre, v. 19, n. 4, p. 

108-131, 1992. 

(3) Nesta linha de pensamento, os termos Welfare State e Política Social são utilizados no mesmo sentido. Porém, essa atitude 

pode ser considerada incorreta dentro de certas teorias, nas quais políticas sociais são medidas de melhoria do bem-estar de 

determinados grupos de uma sociedade executadas por decisão política, que podem existir em uma sociedade de economia 

capitalista ou não. A diferença do Welfare State para a Política Social é a mobilização em grande escala do aparelho do estado 

em uma sociedade capitalista na adoção de providências norteadas diretamente para melhorar o bem-estar de sua população 

(SOUZA, 1999). 

(*) Lindemberg Cesar Simionato, Técnico do Seguro Social no INSS, participante do Concurso Nacional de Teses e Monogra- 

fi as da Fundação Anfi p de Estudos da Seguridade Social. 

153

154 


Segundo Offe (1980), o Welfare State age potencialmente na prevenção de um colapso 

social, face à contradição existente no sistema capitalista: lucro versus necessidades humanas 

(condições de vida). 

Autores como Esping-Andersen (1991) compreendem o Welfare State como resultado do 

acordo entre o capital e o trabalho organizado, no qual a implantação de programas sociais, 

provoca a desmercantilização de parte dos custos de reprodução da força de trabalho. 

Para Przerworsky e Wallerstein 4 (1988 apud Souza, 1999, p. 06): 

A expansão dos gastos sociais do governo e a redistribuição de rendas e benefícios das 

pessoas que consomem a maior parte de seus rendimentos (os trabalhadores) são duas ma- 

neiras de atender simultaneamente a interesses de capitalistas e trabalhadores, estimulando 

a produção. Como aumentar a produção implica elevar a taxa de utilização de recursos da 

economia, essas políticas reduzem o desemprego. Assim, o bem-estar dos trabalhadores não 

é assunto da caridade privada, mas da economia como um todo. Trata-se de uma nova forma 

de encarar a assistência, que sai da esfera privada e torna-se objeto de política pública. 

Para Wilensky (apud Boschetti, 2003, p. 62), o Welfare State foi uma resposta à industrialização, 

à medida que ela altera fundamentalmente a vida familiar, diminuindo a sua capacidade de 

determinar a reprodução da força de trabalho, demandando dessa forma programas sociais. 

Assim, para esse autor, o Welfare State é um conjunto de políticas sociais aplicadas pelo estado 

para cobrir riscos com invalidez, velhice, doença, acidente de trabalho, desemprego, e ainda 

prover habitação e educação, entre outras áreas de atuação do Welfare State. 

Dentre os autores que condicionam o desenvolvimento do Welfare State a fatores 

políticos, pode-se citar as idéias de Marshall (apud Favoni, 2001, p. 72): 

[...] à medida que se atribuem direitos civis para políticos e direitos políticos para as 

classes sociais, consitui-se uma parte integrante do próprio sistema, contribuindo para 

um conceito de cidadania na sociedade capitalista, em que os programas sociais de re- 

sponsabilidade do Estado expressariam a conseqüência desse processo. 

Segundo Di Giovani (1998), a partir da tipologia de Richard M. Titmuss, o Welfare State 

pode ser classifi cado em três modelos: Residual, Meritocrático-Particularista e Institucional 

redistributivo. O Welfare State Residual caracteriza-se por políticas seletivas e parte do 

pressuposto de que o cidadão é auto-sufi ciente, tendo intervenção do estado somente 

para suprir as carências onde o mercado e a família são insufi cientes. Entre os países que 

adotam esse modelo pode-se citar o Canadá e a Austrália. Já o Welfare State Meritocrático- 

Particularista é de caráter seletivo e benefi cia o cidadão em função do mérito e contribuição, 

ou seja, privilegia apenas certos grupos ou classes sociais. Países como França, Alemanha 

e Itália adotam esse modelo. E fi nalmente o Welfare State Institucional redistributivo, que 

(4) PRZERWORSKY, A., WALLERSTEIN, M. O capitalismo democrático na encruzilhada. Novos estudos, n. 22, out. 1988. 

Publicado originalmente em Democracy, jul. 1982. 




funciona como um sistema universalista, estende o direito de políticas de bem-estar a todos, 

indistintamente. Países nórdicos como Noruega e Dinamarca adotam esse modelo. 

Diante das distintas teorias a respeito do Welfare State, grande parte dos autores 

consideram que na busca do bem estar social ele agrega em sua estrutura várias medidas, 

inclusive as de caráter político e econômico. No entanto, as medidas de cunho social são as 

mais associadas ao estado de bem-estar. 

Aspectos históricos do Welfare State 

Para alguns autores, o Estado-Providência na França, no fi nal do século XIX, foi a origem 

do estado de bem-estar. Ele emergiu como uma resposta a crescente industrialização, e 

consistia, no princípio, num sistema de intervenção do Estado na área social para proteger 

os trabalhadores da falta de renda, decorrente de debilidades físicas causadas pela 

superexploração do trabalho praticada na época (BUSTILLOS, 2001). 

Todavia, Kott 5 (1995 apud Boschetti, 2003), aponta para as políticas sociais do governo 

de Otto Von Bismarck na Alemanha no fi nal do século XIX, as quais deram origem ao Welfare 

State, ou Estado Social como era chamado na Alemanha. 

Barbosa e Moretto (1998) apresentam as datas de início de alguns programas sociais em 

países industrializados, conforme tabela a seguir: 

Sem reduzir a importância dos períodos históricos sobre o seu surgimento, é consenso 

entre os autores que o fenômeno do Welfare State teve sua ascensão, ou até mesmo sua 

constituição num sentido mais amplo na América do Norte e Europa Ocidental, após a Crise 

de 1929 e, principalmente, no pós-guerra (1945). Assim, o Estado de bem-estar emergiu 

como reivindicação da sociedade por medidas do Estado em prol da população, que sofrera 

com a crise de superprodução de 1929, e posteriormente com os estragos causados pela 

guerra mundial. 

TABELA 1 

Datas de introdução de programas sociais em alguns países desenvolvidos 

País Acid. Seg. Previd. Seg. Subs. Seguro 

Trabalho Doença Social Desemprego Família Saúde 

Alemanha 1884 1883 1889 1927 1954 1980 

Inglaterra 1887 1911 1908 1911 1945 1948 

Suécia 1901 1910 1913 1934 1947 1962 

Canadá 1930 1971 1927 1940 1944 1972 

EUA 1930 - 1935 1935 - - 

França 1898 1930 1910 1959 1932 1945 

Itália 1898 1928 1919 1919 1936 1945 

Fonte: Barbosa e Moretto 

(5) KOTT, Sandrine. L’Etat social allemand. Représentations et pratiques. Paris: Berlin, 1995. 



155

156 


Nesse sentido, Simonsen (1983) destaca as políticas Keynesianas do Welfare State, 

centradas no crescimento econômico e pleno emprego, como sendo uma resposta aos efeitos 

da Grande Depressão em 1929, tais como o desemprego que elevou-se sobremaneira, 

atingindo 25% da sua força de trabalho em 1933. Nesta concepção, está implícito que o 

crescimento econômico fornece recursos para a promoção de medidas de bem-estar 


Simonsen (1983, p. 43) cita algumas políticas econômicas heterodoxas na promoção do 

crescimento econômico: 

[...] alguns governos conseguiram relativo sucesso no combate ao desemprego, ape- 

lando para aquilo que os ortodoxos consideravam a maior das heresias, o aumento das 

despesas públicas e défi cits orçamentários. Assim foram o New Deal de Roosevelt, a 

corrida armamentista de Hitler, a compra e queima de café no Brasil de Vargas etc. 

Ressalta-se também as políticas de bem-estar social da Inglaterra pós segunda guerra 

mundial, com o Plano Beveridge 6 . Para Marshall (1967) foi nesse país que o Welfare State 

inicialmente se delineou, num momento delicado onde de forma alguma houve desorganização 

sócio-política. Logo após a segunda guerra mundial, o governo priorizou uma ampla 

reforma no sistema previdenciário inglês, universalizando o acesso e aumentando o leque 

de benefícios da previdência social. Foi uma medida aclamada pela sociedade, e exerceu 

extrema infl uência na reestruturação dos sistemas de previdência social dos outros países. 

Welfare State no Brasil 

As condições do surgimento e desenvolvimento do Welfare State no Brasil são 

diferentes das verifi cadas nos países da Europa Ocidental e América do Norte. Pois existem 

particularidades entre os casos que devem ser consideradas, tais como: fatores culturais, 

sócio-econômicos, políticos, entre outros. Não se pode esperar que um país subdesenvolvido, 

cuja industrialização foi tardia, nos quais os pobres são maioria, e que as desigualdades 

entre as classes vêem desde sua colonização, tenha o mesmo desenvolvimento do Welfare 

State que países industrializados e anos-luz à frente. 

Souza (1999) afi rma que nos países subdesenvolvidos como o Brasil é comum uma 

industrialização no modelo dual 7 . Assim, os benefícios do Welfare State, pelo menos 

imediatamente à institucionalização, geralmente limitam-se a uma elite de trabalhadores do 

centro dinâmico da economia e de empregados da burocracia, restringindo em longo prazo 

o acesso dos demais, através das políticas do Welfare State. 

Draibe (1989) julga que os regimes de Welfare State podem ser analisados caso a caso, 

(6) Plano apresentado pelo governo inglês em 1944, batizado de “Plano Beveridge” por ter contado com as idéias de William 

Beveridge. Dentro de um contexto no qual se buscava adotar políticas de Bem-Estar Social, esse plano tinha a concepção da 

universalidade de cobertura da seguridade social, mesmo para os que não contribuíam (MARSHALL, 1967). 

(7) Quando há a convivência de um setor moderno com um setor tradicional (SOUZA, 1999). 




ou seja, há casos em que a pobreza foi erradicada completamente, ao passo que há casos 

em que as camadas mais pobres encontram-se desprotegidas de ações do estado. Segundo 

a autora, o desenvolvimento do Welfare State no Brasil pode ser dividido em períodos, os 

quais se referem à introdução, expansão e consolidação do modelo. O período de 1930- 

1943 é marcado pela introdução do Welfare State no Brasil, com a criação dos Institutos de 

Aposentadorias e Pensões e leis trabalhistas. De 1943 até 1964, o sistema expandiu-se e 

inovou-se nos campos da educação, saúde, assistência social e habitação popular. 

Conforme Draibe (1993), o Welfare State do período de 1943 a 1964 pode ser considerado 

como meritocrático, privilegiando a burocracia, visto que o estado de bem estar no Brasil 

nasce principalmente com a previdência social, que nesse período tinha caráter seletivo e 

era direcionada para certos grupos e classes de trabalhadores. 

A esse respeito, Souza, (1999, p. 15) cita: 

[...] quando a burocracia é um dos grupos privilegiados que se benefi ciam direta ou 

indiretamente do welfare state e, em vez de compor alianças políticas com movimentos or- 

ganizados de trabalhadores, as compõem com classes dominantes, os gastos sociais ten- 

dem a apresentar caráter regressivo, privilegiando as parcelas mais ricas da população. 

Segundo Draibe (1993), o período que se inicia em 1964 com o governo autoritarista, 

consolida o sistema através de sua centralização, sendo identifi cados os fundos e recursos 

que apoiarão fi nanceiramente os instrumentos de políticas sociais. Neste período foram 

inseridas formas de clientelismo, principalmente na área previdenciária, à medida que foram 

distribuídos benefícios em períodos eleitorais. Porém, em meados de 1970, mesmo durante 

o “milagre econômico”, observa-se a crise fi nanceira e social no país 8 . 

Ainda segundo Draibe (1993), desde fi ns de 1970 destacam-se características 

universalizantes como: a unifi cação dos IAPs no Instituto Nacional da Previdência Social 

(INPS), homogeneizando a cobertura dos trabalhadores urbanos; universalidade de 

cobertura no atendimento de urgência na área de saúde; na educação, nível básico gratuito 

e obrigatório. A Constituição Federal de 1988 estendeu alguns benefícios aos trabalhadores 

rurais, principalmente a fi xação do piso dos benefícios previdenciários em um salário mínimo. 

Porém, essas medidas ainda não foram sufi cientes para que o modelo de Welfare State 

brasileiro pudesse ser considerado como redistributivo. 

O desenvolvimento do Welfare State no Brasil, iniciado a partir dos anos 1930, teve como 

sustentação um conceito que só após a constituição de 1988 veio a ser introduzido no Brasil, 

o da “seguridade social”. Esta consiste em ações dos Poderes Públicos e da sociedade, com o 

intuito de assegurar os direitos referentes à saúde, à previdência e à assistência social. Todavia, 

(8) Nesse período, enquanto o país cresceu a taxas elevadas, o salário mínimo real baixou, e também houve um agravamento 

das condições de saúde da população, seja pelo elevado número de acidentes de trabalho, seja pelas epidemias, e também 

pelo crescimento das taxas de mortalidade infantil (REGO e MARQUES, 2004). 



157

158 


no presente trabalho será observado apenas o papel da Previdência Social no Brasil. 

Previdência Social no Brasil 

Conceito 

A Previdência Social é um seguro social, de caráter contributivo e acesso universal que 

garante a renda do trabalhador e de seus dependentes quando da perda temporária ou 

permanente da capacidade de trabalho em decorrência dos riscos sociais (BRASIL, 2005). 

Segundo Ferreira (2003, p. 12): 

A previdência social é uma instituição encarregada de dar seguro, através de um 

programa de pagamentos prestados aos indivíduos ou a seus dependentes, como com- 

pensação parcial ou total da perda de capacidade laborativa por doença, invalidez, morte 

(deixando pensão à sua família) ou por idade avançada, garantindo aos seus segurados 

os benefícios que, normalmente, são proporcionais às contribuições. 

Aspectos históricos 

Antes de apontar para as origens e bases históricas do sistema previdenciário brasileiro, 

é de grande valia tecer alguns comentários sobre quais fatores levaram à emergência de um 

sistema de previdência social no Brasil. 

Segundo Oliveira e Teixeira (1985) o início do século passado foi marcado por uma 

invasão de emigrantes vindos da Europa para trabalhar no campo, porém com a crise do 

café esses trabalhadores deslocaram-se para as cidades, incorporando-se ao proletariado 

das fábricas e indústrias, dando mais robustez à chamada “classe operária”. Acrescenta-se a 

isso um governo rigidamente liberalista sem olhos para a classe trabalhadora, apregoando o 

livre contrato de trabalho. Nesse contexto, face à falta de uma legislação trabalhista e social 

que amparasse o trabalhador na falta de renda decorrente principalmente da incapacidade 

para o trabalho (acidente ou velhice) ou mesmo despedida arbitrária, surge freqüentemente 

a presença dos movimentos operário-sindicais no cenário político. 

Sousa (2002), também ressalta a importância dos imigrantes e suas idéias libertárias, que 

estavam em pauta na Europa no início do século XX. Assim, esses imigrantes impulsionaram 

e mobilizaram os trabalhadores brasileiros na busca de, não somente melhores salários e 

condições de trabalho, mas também formas de proteção social. 

Oliveira e Teixeira (1985, p. 38-39) destacam também as atividades legislativas de alguns 

políticos da época em prol das questões sociais: 

A partir da década de 10, principalmente, começaram a surgir no Congresso alguns 

parlamentares mais sensíveis à “questão social”, como Maurício de Lacerda, Nicanor 

Nascimento, ou Medeiros e Albuquerque, por exemplo, que procuravam com grande 




esforço sensibilizar a enorme maioria liberal para estes temas. Estes parlamentares de 

novo tipo dedicaram-se, como se sabe, a uma intensa atividade legislativa sobre vários 

aspectos das questões trabalhistas e sociais, tais como: regulamentação do trabalho das 

mulheres e dos menores; indenização por acidente de trabalho; organização sindical; 

contratos de trabalho; duração da jornada de trabalho; férias; descanso semanal; criação 

de juntas de conciliação e arbitragem; instalação de creches; estabilidade no emprego; 

etc. 

O marco inicial da Previdência Social no Brasil (1923-1930) 

As primeiras providências no campo da previdência social no Brasil originaram-se no 

fi nal do século XVIII, com o Plano de Assistência para os Órfãos e Viúvas dos Ofi ciais da 

Marinha em 1795. Em 1827 o mesmo plano foi estendido para o Exército, e em 1835, foi 

criado um programa para os funcionários do Ministério da Economia (BRASIL, 2002). 

Já Favoni (2001, p. 79), vai mais longe a esse respeito: 

As medidas mais antigas no campo da Previdência Social no Brasil, remontam a 

1543, portanto ainda no período colonial. Em termos mais abrangentes, a primeira me- 

dida de proteção social que se conhece foi o estabelecimento do seguro de acidente de 

trabalho de 1919. 

Em 1888, foi instituído o direito à aposentadoria dos empregados dos Correios (Decreto 

nº. 9.912-A, de 26/03/1888), no mesmo ano foi criada a Caixa de Socorros em cada uma 

das estradas de ferro do Império. Em 1892, foi instituída a aposentadoria por invalidez e a 

pensão por morte dos operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (Lei nº. 217, de 

29/11/1892), e em 1919 a Lei nº. 3.724, de 15/01/1919 tornou compulsório o seguro contra 

acidentes de trabalho em certas atividades (BRASIL, 2006a). 

No entanto, a historiografi a ofi cial aponta para a Lei Elói Chaves 9 (Decreto nº. 4.682, de 

24/01/1923) como sendo o marco inicial da Previdência Social no Brasil. Esta lei instituiu a 

criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões (CAPs) para os empregados de cada 

empresa ferroviária, sendo que, em 1924 já haviam sido criadas 24 Caixas, tendo no fi nal de 

1926 quase 23.000 associados 10 (SOUSA, 2002). 

Segundo Oliveira e Teixeira (1985), os planos de benefícios das CAPs eram extremamente 

amplos e abrangentes cobrindo aposentadorias ordinária e por invalidez, assistência médico- 

hospitalar e inclusive auxílio na aquisição de medicamentos. Tinham direito à aposentadoria 

ordinária os trabalhadores com 30 anos de serviço, contando-se o tempo a partir dos 18 

anos, e à aposentadoria por invalidez os inválidos para o trabalho decorrente de doença 

ou acidente de trabalho, sendo que quando a invalidez era por doença exigia-se 5 anos de 

serviço e quando esta era por acidente exigia-se 10 anos de serviço. 

(9) Refere-se ao redator da referida lei, Deputado Elói Chaves. 

(10) Nesse período, ainda não se usava o termo segurado. 



159

160 


Conforme menciona Sousa (2002), a aposentadoria ordinária consistia na média dos 

salários percebidos pelo empregado nos últimos cinco anos de serviço, e era calculada 

conforme tabela abaixo: 

Já os valores das pensões segundo o mesmo autor, equivaliam a 50% do valor da aposentadoria 

a que o segurado falecido teria direito em função de seu salário, e 25% quando o empregado 

falecido contasse com mais de dez anos e menos de trinta anos de serviço, calculados com base 

na Tabela 2. 

Quanto ao sistema arrecadador e números das CAPs neste período, Oliveira e Teixeira 

(1985) citam que suas receitas consistiam na contribuição dos segurados (3% sobre o valor dos 

vencimentos), na contribuição das empresas (1% sobre a receita bruta da empresa) mais 1,5% 

sobre o aumento das tarifas ferroviárias. No ano de 1923, constatou-se uma arrecadação de treze 

mil e seiscentos contos de réis e uma despesa de um mil e setecentos contos de réis. No entanto, 

no pós-1930, foram arrecadados sessenta mil contos de réis, enquanto que as despesas chegaram 

a quarenta mil contos de réis, confi gurando uma tendência ascendente das despesas do sistema. 

Para Oliveira e Teixeira (1985), as CAPs não eram tidas apenas como instituições previdenciárias, 

mas também como instituições assistencialistas, devido ao grande leque de benefícios não só de 

natureza previdenciária mas também assistencialista. 

Porém, para vários autores contemporâneos da época, é somente no pós-1930 com o governo 

de Getúlio Vargas 11 e a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões é que se pode de 

fato observar o início da previdência social, até porque o estado estava ausente nas CAPs tanto 

no plano administrativo como fi nanceiro. A intervenção do estado nesse período estava limitada 

ao Conselho Nacional do Trabalho (CNT), que era incumbido de intervir apenas nos casos de 

dissídios ou confl itos entre os membros do Conselho de Administração das Caixas 12 (OLIVEIRA e 

TEIXEIRA, 1985). 

Criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) e a visão da Previdência como 

(11) Presidente brasileiro nos períodos de 1930/1945 e 1951/1954. 

(12) O Conselho de Administração das Caixas era composto por representantes das empresas e dos empregados (SOUSA, 


TABELA 2 

Método de cálculo das aposentadorias ordinárias – Lei Eloy Chaves 

Salário (S) Valor da aposentadoria 

S ≤ 100$000 1 90% do salário 

100$000 < S ≤ 300$000 90$000 + 75% do valor entre 101$000 e 300$000 

300$000 < S ≤ 1:000$000 250$000 + 70% do valor entre 301$000 e 1:000$000 

1:000$000< S ≤ 2:000$000 250$000 + 65% do valor entre 301$000 e 2:000$000 

S > 2:000$000 250$000 mais 60% do valor entre 301$000 e o salário 

Fonte: Sousa (2002, p. 25). 

(1) Lê-se: Cem contos de réis. 



“Seguro” (1930-1945) 


A década de trinta foi marcada pela primeira crise fi nanceira e administrativa do sistema 13 , e 

posteriormente à criação dos IAPs de âmbito nacional, onde a vinculação passou a ser feita com 

base na atividade genérica. O primeiro IAP criado foi o dos marítimos (IAPM), em 1933, sendo 

que após vieram os IAPs dos Comerciários (IAPC) e Bancários (IAPB) em 1934, dos Industriários 

(IAPI), em 1936, dos servidores do estado (IPASE) e também dos empregados em Transportes e 

Cargas (IAPTEC) 14 , em 1938 (DAIBERT, 1978). 

A respeito dos IAPs: 

Os IAPs, além de prover aposentadorias e pensões, garantiam a prestação de assistên- 

cia médica para seus fi liados e dependentes. Para isso mantinham hospitais e ambulatórios 

próprios, mas também contratavam serviços de estabelecimentos de saúde privados, fossem 

eles lucrativos ou fi lantrópicos. O modelo dos IAPs representou uma expansão de cobertura 

no sentido de procurar vincular aos institutos boa parte dos trabalhadores urbanos formais e 

autônomos (MÉDICE; MARQUES 15 , 1995 apud FAVONI, 2001, p. 80). 

O período de 1930 a 1945 foi marcado por um modelo previdenciário restritivo e contencionista, 

com a intervenção de Getúlio Vargas nas IAPs, tornando as regras de aposentadorias mais rígidas, 

sem mencionar a redução na gama de benefícios, principalmente nos de caráter assistencial. Pode- 

se dizer que este período foi marcado pela ideologia da previdência social como exclusivamente 

um “seguro social”, apesar de momento algum serem totalmente retirados do sistema, os serviços 

assistenciais (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 

(13) Devido o considerável aumento das despesas das Caixas, o governo em regime de urgência simplesmente suspendeu 

as aposentadorias ordinárias (por idade e tempo de serviço) e extraordinárias até que se reformulasse o sistema (SOUSA, 


QUADRO 1 

Principais IAPs e os benefícios por eles prestados 

Institutos Benefícios prestados 

IAPM 

IAPB 

IAPI 

Aposentadoria ordinária ou por invalidez, pensão por morte, assist. médicohospitalar, 

internação até 30 dias e assistência farmacêutica. 

Aposentadoria e pensão. Poderão ser concedidos serviços de assistência médicohospitalar 

e farmacêutica, auxílio doença e auxílio maternidade. 

Aposentadoria por invalidez, pensão por morte, auxílio pecuniário aos incapacitados 

para o serviço por moléstias. Poderão ser concedidos serviços de assistência 

médico-hospitalar, auxilio funeral, sujeitos ou não à contribuição complementar. 

Aposentadoria ordinária após 1950. 

IPASE Aposentadoria por idade e invalidez, pensão por morte e pecúlio. 

Aposentadoria por velhice e invalidez, pensão por morte, auxilio funeral. Poderão ser 

IAPTEC concedidos serviços de assistência médico-hospitalar, auxilio paternidade e pecúlio, 

sujeitos ou não à contribuição complementar. 

IAPC Aposentadoria por velhice e invalidez, seguro doença, pensão por morte e pecúlio. 

Fonte: Elaborado pelo autor com base em Oliveira e Teixeira (1985). 

(14) Os Condutores de Veículos foram absorvidos pelo IAPTEC em 1939 (BRASIL, 2006a). 

(15) MEDICI, A. C.; MARQUES, R. M. Regulação e Previdência Social no Brasil: evolução e perspectivas. Revista Paranaense 

de Desenvolvimento – Economia, Estado e Sociedade, Curitiba, IPARDES, n. 85, p. 57-114, maio/ago. 1995. 



161

162 


No quadro anterior, estão relacionados os principais IAPs e os benefícios por eles prestados. 

Segundo Oliveira e Teixeira (1985), ao contrário das CAPs onde a assistência médica era 

tida como fundamental ao sistema, nos IAPs esta foi considerada inicialmente secundária, 

tanto que em alguns institutos a assistência médica somente foi disponibilizada após algum 

tempo da sua criação. Nota-se essa tendência restritiva principalmente pelo fato do maior 

instituto de aposentadoria e pensão, o IAPI, contando com 50% dos trabalhadores, ter 

disponibilizado somente após 1950 a aposentadoria ordinária. Ainda segundo os mesmos 

autores, outro fato que demonstra a característica restritiva do modelo previdenciário neste 

período, é o aumento da relação entre contribuintes e inativos, que em 1930 era de 9,48 

contribuintes para cada inativo e em 1938 avançou para 30,30 contribuintes para cada 

inativo. 

Conforme menciona Sousa (2002), esse período foi marcado também pela adoção da base 

contributiva tripartite, conceito este que também foi incorporado na Constituição Federal de 1934. 

Dessa forma, a responsabilidade pelo fi nanciamento do sistema que antes era dos segurados e 

das empresas, agora conta com a participação do estado, que conforme preceito constitucional 

deve ser igual à participação dos segurados e das empresas. 

IAPs. 

Observa-se na Tabela 3 as alíquotas e percentuais da contribuição tripartite para os principais 

TABELA 3 

Alíquotas de contribuições dos IAPs 

Institutos Segurados Empresas Estado 

IAPB 4 a 7% do salário 9% salário cada segurado 1 Quota e tx. previdência 2 

IAPM 3% do salário 1,5% renda bruta 3 Quota e tx. previdência 

IAPI 3 a 8% do salário 1,5% renda bruta Quota e tx. previdência 

IPASE 4 a 7% do salário 1,5% renda bruta Quota e tx. previdência 

IAPTEC 3 a 8% do salário 1,5% renda bruta Quota e tx. previdência 

IAPC 3 a 8% do salário 1,5% renda bruta Quota e tx. previdência 

1 Até o salário máximo de 5 contos de réis. 

2 A quota de previdência consistia num valor variável sobre o preço dos serviços, porém quando inferior à contribuição 

dos segurados o estado deveria responder com a diferença. Já a taxa de previdência consistia na alíquota de 2% sobre 

as importações, com exceção à importação de trigo e combustível (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 

3 Porém nunca inferior ao total das contribuições dos associados, nem superior à importância de uma vez e meia esse 

valor. 

Com o surgimento dos IAPs, a fi gura do estado além de participar do custeio do 

sistema, passa agora a assumir importante papel na esfera administrativa e fi nanceira. 

No plano administrativo, cada instituto passa a ter um presidente, o qual é nomeado pelo 

Chefe do Estado e tem plenos poderes no exercício da administração, podendo gerir 

sobre questões orçamentárias, de pessoal e de investimento. Já no plano fi nanceiro, o 

estado fi ca responsável por receber e repassar para cada IAP as “quotas” e a “taxas” de 



previdência (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 


Porém, quanto ao destino dos recursos da previdência sob responsabilidade do 

estado, Oliveira e Teixeira (1985, p. 106) assim comentam: 

[...] o recolhimento, pelo Estado, de quotas e taxas “de Previdência” sob o ar- 

gumento de que se destinavam a fi nanciar, em parte, a Previdência Social dos tra- 

balhadores, foi um balela. À medida que o Governo Federal, burlando inclusive os 

dispositivos constitucionais, não efetivava nunca sua contribuição à Previdência nos 

montantes legalmente estabelecidos (valores iguais às contribuições dos emprega- 

dos e dos empregadores). Ou seja: não repassava, senão muito irregular e parcial- 

mente, os recursos que arrecadava a título de “quotas” e “taxas” de Previdência, 

dando a esses recursos outras destinações. 

Embora o ano de 1945, último ano do governo Vargas, tenha sido caracterizado 

pela adoção de medidas populares, principalmente as que tratam da previdência, Sousa 

(2002) destaca a relevância do modelo restritivo e contencionista assumido no período 

1930-1945, para as contas da Previdência Social, tanto que em 1945, o sistema fechou 

com um superávit de Cr$ 1.365.551.941,50. 

Expansão e unifi cação da Previdência (1945-1966) 

Segundo Oliveira e Teixeira (1985), a expansão da previdência neste período, iniciou 

com atitudes populistas do presidente Getúlio Vargas no último ano de seu primeiro 

governo (1945), estendendo aos aposentados e pensionistas a prestação de assistência 

médica e hospitalar. Mesmo elevando sobremaneira as despesas do sistema, a expansão 

dos benefícios da previdência continuava gradativamente. Em 1949, foi regulamentado 

o Serviço de Assistência Médica Domiciliar e de Urgência na Previdência Social, e em 

1954, é promulgado o Decreto nº. 35.448 de 01/05/1954, que normatiza o regulamento 

geral dos IAPs, no qual dispõe entre outras matérias que os institutos devem atender 

aposentadorias, pensões, e prestar assistência médica, farmacêutica ou odontológica. 

Porém, os diferentes IAPs possuíam legislação extremamente abundante, se 

fazendo necessária uma uniformização de todo o sistema. No entanto, essa unifi cação 

feria diversos interesses: das categorias menores cobertas pelos melhores IAPs; das 

burocracias dos mais variados institutos; dos sindicatos; etc. Todavia, veio a ocorrer 

com a criação da Lei Orgânica da Previdência Social 16 (LOPS) em 26 de agosto de 1960, 

lei esta que tramitou durante 14 anos no Congresso Nacional, unifi cando a legislação 

pertinente aos IAPs. E, somente após o golpe militar de 1964, ocorreu a criação do 

Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), em 21 de novembro de 1966 e instalado 

(16) Com a criação da LOPS, os benefícios disponibilizados foram: auxílio doença, aposentadoria por invalidez, velhice, es- 

pecial e tempo de serviço, auxílio natalidade, pecúlio e assistência fi nanceira (para os segurados); pensão, auxílio reclusão, 

auxílio funeral e pecúlio (para os dependentes); e assistência médica, alimentar, habitacional, complementar, reeducativa e 

readaptação profi ssional (benefi ciários em geral) (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 



163

164 


no ano seguinte, onde foram unifi cados os seis IAPs existentes na época (com exceção 

do IPASE), prevalecendo o autoritarismo do estado sobre as resistências sindicais da 

época (FAVONI, 2001). 

Para Oliveira e Teixeira (1985), esta fase da Previdência Social brasileira foi 

infl uenciada pelas idéias do Plano Beveridge de 1942, e entrou em cena um conceito 

que passou a ser comumente tratado, a “seguridade social”. Após a segunda guerra 

mundial, os países da Europa Ocidental aspiravam atingir o “Estado do Bem-Estar 

Social”, apregoando o crescimento da intervenção do Estado na área das chamadas 

políticas sociais, inclusive a seguridade social. 

Contudo, a concepção de seguridade social nesta época era recente, ao menos 

no Brasil, e não foi bem quista pelo Estado brasileiro, conforme menção de Oliveira e 

Teixeira (1985, p. 179-180): 

O que ocorre concretamente foi uma pressão ao interior do sistema de “Seguro 

Social”, com os segurados tentando manter nos valores mínimos possíveis as suas 

“contribuições”, enquanto exigiam, por outro lado, a ampliação e valorização dos 

planos de benefícios e serviços. A tese central, radicalmente antiliberal, das idéias 

da “Seguridade”, que era a de que fundamentalmente o Estado deveria arcar com 

os ônus dos planos de benefícios e serviços previdenciários (mesmo para não con- 

tribuintes) nem de longe foi aceita, em nenhum momento, pelo Estado brasileiro, 

o qual, ao contrário, continuou, ao longo de todo esse período, não cumprindo se- 

quer seus compromissos fi nanceiros para com a Previdência nos termos legalmente 

estabelecidos, como veremos adiante. Em novas condições políticas, nas quais os 

segurados haviam readquirido algum poder de barganha, o que o Estado passara a 

fazer tinha sido simplesmente incorporar estas pressões, concedendo realmente, à 

medida que se exerciam, aumentos no número e no valor dos benefícios e serviços 

da Previdência, mas sem tratar de assegurar recursos e fontes de fi nanciamento que 

garantissem a possibilidade de manutenção, no tempo, destes planos, tornados ag- 

ora, progressivamente, outra vez, “abrangentes e pródigos” como em nosso primeiro 

período de análise. 

Com a criação da LOPS, as alíquotas de contribuição do segurado foram fi xadas 

em 6% a 8% sobre o valor do salário, fi cando a empresa responsável pelo mesmo 

valor. Já a participação do Estado foi modifi cada, fi cando este responsável apenas pelo 

custeio do pessoal e despesas administrativas. Além da abrangência dos benefícios e da 

prodigalidade, este período foi marcado também pelo desvio de recursos da Previdência 

Social para investimentos do Estado em outras áreas (SOUSA, 2002). 

Da unifi cação à crise (1967-1987) 




A fase expansionista da Previdência Social continuou, com a inclusão do seguro 

de acidente de trabalho em 1967. Em 1969, foi preenchida uma lacuna na Previdência 

Social Brasileira ao se estender a cobertura para os trabalhadores rurais, sendo em 

primeiro momento apenas ao setor agrário da indústria canavieira, porém ainda no 

mesmo ano foi ampliado o plano básico rural. Menciona-se também a criação do amparo 

previdenciário 17 (Lei nº. 6.179, de 11/12/1974), para os trabalhadores acima de setenta 

anos ou inválidos, e a extensão da Previdência Social para os empregados domésticos 

(BRASIL, 2006a). 

Em 1974, é criado o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), sendo 

neste momento defi nidas e delimitadas as competências do Ministério da Saúde e do 

MPAS. O Ministério da Saúde assume caráter normativo e ações voltadas para os 

atendimentos de interesse coletivo, inclusive “vigilância sanitária”, enquanto o MPAS 

tem sua atuação voltada principalmente para o atendimento médico-assistencial 

individualizado (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 

Nesse contexto de modifi cações na estrutura da Previdência Social, surge o Sistema 

Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) em 1977, subordinado ao MPAS, 

que separou as funções do sistema em algumas instituições. O Instituto Nacional da 

Previdência Social (INPS) fi cou responsável pela concessão de benefícios, ao Instituto 

Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) coube a prestação de 

Assistência Médica à população carente, ao Instituto de Administração fi nanceira da 

Previdência e Assistência Social (IAPAS) coube o gerenciamento da atividade fi nanceira 

do sistema, à Central de Medicamentos (CEME) coube a assistência em medicamentos, 

à Legião Brasileira de Assistência (LBA) couberam serviços assistenciais, à Fundação 

Nacional do Bem-estar do Menor (FUNABEM) coube a assistência ao menor e à Empresa 

de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) coube o processamento 

das informações da Previdência Social (SOUSA, 2002). 

Desde 1945 o sistema previdenciário seguiu com um modelo expansionista e pródigo, 

mas, a partir de 1980 os refl exos fi nanceiros vieram à tona, com o agravamento da crise 

da Previdência Social. Esta crise caracterizou-se pela existência de um crescente défi cit 

nas contas da previdência, atingindo 40 bilhões de cruzeiros em 1980 e 150 bilhões em 

1981. Entre os motivos mencionam-se as freqüentes fraudes no sistema, principalmente 

nos serviços de assistência médica envolvendo hospitais privados, e também a dívida do 

Estado e das empresas com a Previdência Social (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 

(17) Conhecido também como Renda Mensal vitalícia, veio a se tornar no Benefício de Prestação Continuada com a criação 

da Lei nº. 8.742, de 07 de dezembro de 1993, regulamentado pelo Decreto nº. 1.330, de 08 de dezembro de 1994 (BRASIL, 

2006a). 



165

166 


Quanto à magnitude das dívidas do Estado e das empresas com a Previdência Social, 

Oliveira, Beltrão e David (1999, p. 2-3) citam: 

A falta de pagamento da contribuição da União e a sonegação por parte dos em- 

pregadores do setor privado (por exemplo, estima-se que em 1956 as contribuições 

não recolhidas aos IAPs foram da ordem de Cr$ 10 bilhões ou R$ 1,173 bilhão de 

junho de 1998) foram fatores determinantes na frustração das previsões atuariais 

para o funcionamento equilibrado do sistema de previdência social. Mesmo se todas 

as contribuições fossem recolhidas conforme a lei (Lei nº 2.250, de junho de 1954, no 

que se refere ao pagamento de juros do débito da União) o regime de capitalização 

ainda apresentaria um desequilíbrio orçamentário, já que os cálculos atuariais não 

levaram em consideração as correções dos benefícios em face da depreciação da 

moeda inerente ao processo infl acionário que se verifi cava no Brasil na época. Para 

que se possa dimensionar o problema [...], deve-se destacar que em 1959 o débito 

da União para com os antigos IAPs era de Cr$ 60 bilhões (R$ 3,9 bilhões de junho de 

1998), e já no início da década de 60 (1962) se elevava a Cr$ 195 bilhões segundo 

Fischlowitz (1964), ou seja, aproximadamente R$ 4,8 bilhões de junho de 1998, en- 

quanto que a dívida dos empregadores era da ordem de Cr$ 53 bilhões (cerca de 1,3 

bilhão). 

Os desvios de recursos da Previdência Social para outros fi ns, também são apontados 

como motivos da crise, conforme grifam Oliveira e Teixeira (1985, p. 280): 

[...] nos anos 30 e 40, recursos fi nanceiros da Previdência foram aplicados na 

criação de empresas estatais ou mistas, como a Companhia Siderúrgica Nacion- 

al, a Companhia Nacional de Álcalis, a Fábrica Nacional de Motores, a Companhia 

Hidroelétrica do Vale do São Francisco, etc. Também nos anos 50 os recursos foram 

utilizados na construção de Brasília e talvez, mais recentemente, nos anos 70, ten- 

ham sido usados na construção da Ponte Rio - Niterói e da Transamazônica, como 

comentam os jornais. 

A esses motivos, acrescenta-se ainda o fato de que a base de fi nanciamento da 

Previdência Social é o emprego formal, e há algum tempo já vinha ocorrendo o 

desaceleramento do crescimento do emprego e a queda dos salários, causando redução 

das receitas e conseqüentemente agravando ainda mais a crise da Previdência Social 

no Brasil (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985). 

O advento da Constituição de 1988 

Com o advento da Constituição de 1988, além da formalização do conceito de 

seguridade social, foram estabelecidos alguns direitos no campo previdenciário, como 

a fi xação do piso salarial dos benefícios (urbanos e rurais) em um salário mínimo. E 




se antes algumas classes de trabalhadores rurais e urbanos, inclusive domésticos não 

estavam cobertos pela previdência social, esta constituição universalizou a participação 

mediante contribuição (BRASIL, 1988). 

Entre as mudanças a partir da Constituição de 1988, menciona-se também a criação dos 

princípios universais da Previdência Social, os quais estão explicitados no Quadro 2. 

QUADRO 2 

Princípios universais da Previdência Social 

Princípios Descrição 

Princípio da Contributividade e da 

Universalidade da Cobertura e do 

Atendimento 

Princípio da Obrigatoriedade 

Princípio do Equilíbrio Financeiro e 

Atuarial 

Princípio da Uniformidade e 

Equivalência dos Benefícios aos 

Rurais e Urbanos 

Princípio da Eqüidade 

Princípio da Solidariedade Intra e 

Inter-geracional 

Fonte: Brasil (2005). Constituição da República Federativa do Brasil. 

Segundo Sousa (2002), até meados de 1960 a Previdência Social no Brasil era norteada 

pelo sistema de capitalização 18 . No entanto, após a criação da LOPS em 1960, adotou-se o 

sistema de repartição simples, o qual foi ratifi cado pela carta constitucional 19 de 1988. Este 

sistema consiste num pacto social entre gerações nos quais os ativos fi nanciam os inativos, 

ou seja, as contribuições dos segurados atuais pagam os aposentados de hoje, esperando 

(18) Neste sistema, cada segurado contribui com determinado valor, que se acumula ao longo de sua vida ativa de labor. No 

momento da aposentadoria, terá direito de perceber o montante contribuído ao sistema, capitalizado (BRASIL, 2005). 

(19) Constituição de 1988 e Carta Constitucional de 1988 são sinônimos. 



Todas as pessoas têm o direito de cobertura da 

Previdência Social, porém mediante contribuição. 

Todos que exercem atividade remunerada devem 

contribuir com uma parcela de sua renda para o 

sistema 

Adoção de medidas que equilibrem o sistema 

financeiro atuarial, de forma que assegurem o 

pagamento dos benefícios daqueles que 

contribuíram no passado. 

De forma alguma, as regras da Seguridade Social 

privilegiarão algumas pessoas em detrimento de 

outras, sem que sejam legitimadas pela 

sociedade. 

Tratar as pessoas iguais com regras iguais, ou 

seja, a retribuição ao segurado deve ser 

proporcional a sua contribuição. 

Embora o princípio da eqüidade estabeleça a 

retribuição proporcional à sua contribuição, o 

sistema admite regras redistributivas que beneficie 

os menos favorecidos. Com o modelo de 

repartição simples, a geração atual contribui para 

financiar os gastos da geração anterior. 

167

168 


que as contribuições das gerações futuras paguem as suas aposentadorias. 

A Constituição de 1988 foi caracterizada pelo caráter abrangente tanto nos direitos 

quanto nas garantias aos cidadãos, confi gurando uma constituição verdadeiramente 

compromissada com os aspectos sociais. No concernente à previdência dos servidores 

públicos, houve uma signifi cativa mudança no sistema. Com a sanção da Lei nº. 8.112, de 

11 de dezembro de 1990, cerca de 80% dos servidores da União, que eram contratados 

pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), foram transferidos para o regime 

estatutário, sendo efetivados automaticamente. E essa modifi cação elevou sobremaneira 

as despesas do sistema, na medida em que conferiu proventos integrais de aposentadoria a 

ultima remuneração na ativa (BRASIL, 2002). 

Dessa forma, foram mantidos os seguintes regimes de Previdência Social no Brasil: 

Regime Geral de Previdência Social (RGPS); Regimes Próprios de Previdência Social 

(RPPSs); e Previdência Complementar 20 . E a esse respeito: 

No Brasil há regras previdenciárias diferentes entre os trabalhadores do setor priva- 

do e uma categoria específi ca de servidor público, o servidor público de cargo efetivo. 

Os trabalhadores do setor privado se submetem às regras do Regime Geral de Pre- 

vidência Social – RGPS, gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 

Os servidores públicos estão divididos em três categorias: empregados públicos, 

servidores públicos temporários e servidores de cargo efetivo. Os servidores das duas 

primeiras categorias – empregado e servidor temporário – fazem parte do RGPS. Os de 

cargo efetivo, por sua vez, estão enquadrados em sistemas específi cos, os Regimes 

Próprios de Previdência Social – RPPS, da União, estados, Distrito Federal e municí- 

pios. Na hipótese dos entes públicos não instituírem RPPSs, todos os seus servidores, 

mesmo os de cargo efetivo, são enquadrados no RGPS (BRASIL, 2005, p. 47). 

Quanto ao fi nanciamento, a Previdência Social não possui um custeio específi co 

legalmente estabelecido, no entanto, na Carta Constitucional de 1988 foi instituída a forma 

de custeio da seguridade social, que conforme já mencionado é composta pela saúde, 

previdência e assistência social. 

O fi nanciamento da seguridade social a partir da Constituição de 1988 fi cou a cargo 

de toda a sociedade, de forma direta e indireta, por meio de recursos provenientes dos 

orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das contribuições 

(20) É constituída por entidades fechadas (entidades sem fi ns lucrativos organizadas para cobrir um grupo específi co de tra- 

balhadores, em geral, de uma mesma empresa) e entidades abertas (instituições com fi ns lucrativos, onde qualquer pessoa 

pode se inscrever). Por haver um teto previdenciário para o RGPS, o sistema de previdência complementar é uma boa medida 

para os trabalhadores que desejam manter o nível de renda, quando da incapacidade para o labor (BRASIL, 2005). 




sociais dos empregadores e empresas incidentes sobre a folha de salários 21 , o faturamento, o 

lucro, e também sobre as contribuições dos segurados da Previdência Social. Acrescentam- 

se também as contribuições sociais sobre a receita de concursos de prognósticos, as sobre 

a comercialização de produto rural, as do importador de bens ou serviços do exterior e a 

Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) (BRASIL, 1988). 

A Lei nº. 8.212, de 24 de julho de 1991 cita ainda outras receitas: 

Art. 127. Constituem outras receitas da seguridade Social: 

I – as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; 

II – a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fi scalização e cobrança 

prestados a terceiros; 

III – as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou 

arrendamento de bens; 

IV – as demais receitas patrimoniais, industriais e fi nanceiras; 

V – as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; 

VI - 50% (cinqüenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo 

único do art. 243 da Constituição Federal; 

VII – 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo 

Departamento da Receita Federal; 

VIII – outras receitas previstas em legislação específi ca. 

Parágrafo único. As companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de 

danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei 

nº. 6.194, de dezembro de 1974, deverão repassar à Seguridade Social 50% (cinqüenta 

por cento) do valor total do prêmio recolhido e destinado ao Sistema Único de Saúde, 

para custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de 

trânsito (BRASIL, 1991, art. 127). 

Em 1990, a estrutura da Previdência Social foi novamente alterada, com a criação 

do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), fruto da fusão do INPS com o IAPAS e o 

deslocamento do INAMPS 22 para o recém criado Ministério da Ação Social e Saúde. Logo 

no ano seguinte, foram sancionadas a Lei nº. 8.212 e Lei nº. 8.213, ambas de 24 de julho de 

(21) As contribuições sociais sobre a folha de salário destinam-se exclusivamente ao pagamento de benefícios previdenciários 

(BRASIL, 1988). 

(22) Conforme Lei nº. 8.689, de 27 de julho de 1993, que extinguiu o INAMPS, fi cam transferidas as funções, competências, 

atividades e atribuições do INAMPS, as quais serão absorvidas pelas instâncias federal, estadual e municipal gestoras do 

Sistema Único de Saúde (SUS). 



169

170 


1991. A primeira dispondo sobre a organização e nova forma de custeio da seguridade social, 

e a segunda instituindo o plano de benefícios da Previdência Social (BRASIL, 2006a). 

As iniciativas paternalistas, porém socialmente importantes da Constituição de 1988, no 

campo da Previdência Social, não foram acompanhadas pelas respectivas fontes de custeio 

proporcionais aos direitos estendidos aos trabalhadores, provocando assim um desequilíbrio 

fi nanceiro na Previdência Social, especialmente devido às intensas modifi cações na 

composição etária da população brasileira. Tanto que o sistema passou de um superávit de 

R$ 17,2 bilhões em 1988, para défi cits constantes a partir de 1995. (BRASIL, 2002). 

As reformas da Previdência de 1998 e 2003 

A crise na Previdência Social provocada pelas mudanças constitucionais em 1988, 

pelo intenso envelhecimento da população brasileira, somada ainda à crise no mercado de 

trabalho, propiciou crescentes “défi cits” nas contas da Previdência Social a partir de 1995. 

Diante destes fatos, emergiu a necessidade de uma ampla reforma no sistema, com vistas a 

evitar o agravamento da crise. E a resposta à crise, foi à aprovação da Emenda Constitucional 

n.º 20 (EC 20), de 15 de dezembro de 1998, que estabeleceu a base principal para a reforma 

da Previdência Social (BRASIL, 2005) 

Sobre as modifi cações nas regras do Regime Geral de Previdência Social, cita-se: 

Entre as principais mudanças, estão: (i) a eliminação gradual da aposentadoria 

proporcional; (ii) a nova exigência para a conversão de tempo especial trabalhado sob 

atividades consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física em tempo comum 

para fi ns de aposentadoria por tempo de contribuição; (iii) as novas exigências para 

as aposentadorias especiais; (iv) a mudança na regra de cálculo do benefício, com in- 

trodução do fator previdenciário (BRASIL, 2005, p. 23). 

Porém, para Boschetti (2003), a reforma da Previdência teve efeitos sociais negativos, 

na medida em que reduziu a amplitude dos direitos conquistados pelo trabalhador com a 

Constituição de 1988. E menciona ainda outras alterações na Previdência Social, como: 

[...] a transformação do tempo de serviço em tempo de contribuição, o que torna mais 

difícil a obtenção da aposentadoria, sobretudo para os trabalhadores que não tiveram 

carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas; a instituição da idade mínima (48 

anos para mulheres e 53 para homens) para a aposentadoria proporcional; um acréscimo 

de 40% no tempo de contribuição para os atuais segurados; o estabelecimento de um 

teto nominal para os benefícios e a desvinculação desse teto do valor do salário mínimo, 

o que rompe com o princípio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefícios e o 

fi m das aposentadorias especiais (BOSCHETTI, 2003, p. 80). 

A partir dessa reforma no Regime Geral de Previdência Social, que implementou 




mudanças nas regras de cálculo dos benefícios previdenciários, adotou-se uma nova fórmula 

de cálculo, que se baseia na média das 80% maiores remunerações do segurado, e leva 

em conta a expectativa de sobrevida na data da aposentadoria. Dessa forma, a Previdência 

Social no Brasil, que desde meados de 1960 adotara o sistema de repartição simples, passou 

então a assumir algumas características do sistema de capitalização escritural 23 (BRASIL, 


Como já mencionado anteriormente, a EC 20 estabeleceu o pedestal para a Reforma da 

Previdência Social, no entanto Ornélas e Vieira (1999) remetem a atenção para um problema 

não solucionado pela reforma da Previdência, o mercado informal, que desde a década de 

1980 segue uma tendência irreversível de crescimento. Nesse sentido, fazia-se necessária a 

criação de medidas que estimulassem e possibilitassem o ingresso dessa classe no sistema 

previdenciário. E esse estímulo, adveio com a criação da Lei n.º 9.876/99, e teve entre as 

principais medidas: extensão do salário-maternidade a todas as seguradas 24 ; eliminação da 

escala de salários-base, que obrigava autônomos a cumprirem uma escala de interstícios 

de contribuição; redução da taxa de contribuição de autônomos que prestam serviços para 

empresas, de 20% para 11%; e a redução da taxa de juros para compensação de tempo 

de serviço passado, de 1,0 % para 0,5%, para os contribuintes individuais que optarem por 

regularizar suas contribuições anteriores a abril de 1995. 

Quanto ao fi nanciamento da Previdência Social, em 1999 foi criada outra fonte de 

receita, que se evidenciou de grande relevância para as contas da Previdência Social. Com 

a promulgação da Emenda Constitucional n.º 21 (EC 21), de 18 de março de 1999, 26% do 

montante arrecadado com a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de 

Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) fi cou destinado à Previdência 

Social. Percentual este que foi posteriormente alterado para 21% (BRASIL, 1999). 

Em 2003, houve outra reforma na Previdência Social, porém, nesta oportunidade apenas 

os servidores públicos foram afetados. Apesar da intensa resistência dos sindicatos e das 

classes envolvidas, foi inevitável a adoção de mudanças nas regras da Previdência Social dos 

servidores públicos. A Previdência dos Servidores Públicos da União, Estados e Municípios 

começou a apresentar défi cits constantes a partir de 1995, constatando-se em 2001, um 

défi cit de 48,6 bilhões 25 , sendo que destes, 24,4 bilhões da União (BRASIL, 2002). 

Para Giambiagi et al (2004), a reforma da Previdência de 2003 consumada através 

da Emenda Constitucional n.º 41 (EC 41), de 19/12/2003, teve grande importância para a 

sociedade, pois atacou e subtraiu alguns privilégios dos funcionários públicos. Privilégios 

(23) Sistema no qual os ativos fi nanciam os inativos. No entanto, a aposentadoria de cada segurado é calculada tendo como 

base as próprias contribuições (BRASIL, 2005). 

(24) Até então esse benefício era devido apenas às seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas domésticas 

e seguradas especiais. 

(25) Em R$ bilhões correntes. 



171

172 


estes, que até então se confi guravam intocáveis. Nesse contexto, as principais modifi cações 

na previdência dos servidores públicos foram: 

a) Fixação da idade mínima para aposentadoria em 60 anos para os homens e 55 anos 

para as mulheres. No entanto, manteve a possibilidade da aposentadoria aos 53 anos para 

os homens e 48 anos para as mulheres, porém, para cada ano de antecipação, ou seja, para 

quem se aposentar antes de completar a idade mínima exigida nesta emenda será aplicado 

um redutor de: 3,5% para aquele que completar as exigências para aposentadoria até 31 

de dezembro de 2005, e 5% para aquele que completar as exigências para aposentadoria a 

partir de 01 de janeiro de 2006; 

b) Estabelecimento da contribuição previdenciária para os aposentados e pensionistas, 

sendo: 11% sobre o que exceder 60% do limite máximo estabelecido para os benefícios 

do RGPS, para os inativos da União, e 11% sobre o que exceder 50% do limite máximo 

estabelecido para os benefícios do RGPS, para os inativos dos Estados, do Distrito Federal 

e dos Municípios; 

c) Fixação do valor da pensão na totalidade dos proventos percebidos até o limite máximo 

estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente; 

d) Instituição de novo cálculo dos proventos de aposentadoria, passando a ser a média 

aritmética simples das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do 

servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, sendo 80% de todo o período 

contributivo desde a competência julho de 1994, ou desde o início da contribuição se posterior 

àquela competência. 




11. Estudo comparativo - A Seguridade Social em alguns países 

O direito à Previdência Social nas constituições no mundo 



Narlon Gutierre Nogueira* 

Neste capítulo será realizado um estudo comparativo das constituições de diversos 

países do mundo, com o objetivo de se verifi car como o direito à previdência social encontra- 

se assentado nos diplomas constitucionais na atualidade. 

Foram pesquisadas as constituições de 35 países de todos os continentes, porém com 

uma maior amplitude para os países da América Latina e da Europa. Todos os dispositivos 

diretamente relacionados à previdência social, identifi cados nessas constituições, foram 

selecionados e formam o Anexo C (A previdência social nas constituições ao redor do 

mundo). 

No primeiro tópico serão analisadas e comentadas as regras sobre a previdência social 

encontradas em cada uma dessas constituições, de forma individualizada. 

Em seguida, será apresentado um quadro comparativo onde as constituições foram 

classifi cadas tendo por critérios: 

a) menção ao direito à previdência social no texto constitucional; 

b) inserção do direito à previdência social entre os direitos fundamentais ou direitos 

sociais; 

c) grau de detalhamento das regras relativas ao direito à previdência social. 

Análise do direito à Previdência Social nas constituições estrangeiras 

Inicialmente é oportuno apresentar algumas observações sobre a terminologia 

relacionada à previdência social encontrada nos diferentes idiomas pesquisados (espanhol, 

inglês, italiano e francês): 

1. Constituições dos países de língua espanhola: 

a) a expressão seguridad social não corresponde exatamente à “Seguridade Social” que 

consta de nossa Constituição Federal de 1988; em geral é utilizada num sentido amplo 

(abrangendo a previdência social e a assistência social e algumas vezes também a saúde e 

a moradia), mas em alguns contextos aparece em sentido mais restrito, referindo-se apenas 

à previdência social; 

b) algumas utilizam também a expressão seguros sociales, neste caso indicando 

(*) Narlon Gutierre Nogueira, Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, participante do Concurso Nacional de Teses e 

Monografi as da Fundação Anfi p de Estudos da Seguridade Social. 

173

diretamente a previdência social; 

174 


c) os benefícios previdenciários são as jubilaciones (aposentadorias), pensiones 

(pensões) e os subsidios (referindo-se ora aos benefícios temporários - os “auxílios” - ora às 

aposentadorias); 

d) as contingências que dão origem aos benefícios são, de forma geral, assim referidas: 

enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo ou profesionales, invalidez ou discapacidad, 

desempleo (ou desocupación forzosa, paro forzoso ou cesantía), vejez e muerte. 

2. Constituições dos países de língua inglesa (ou de outros idiomas, mas cujos textos 

foram obtidos em língua inglesa): 

a) a previdência social é em sua maioria referida como social security e, com menor 

freqüência, como social insurance; 

b) os benefícios são denominados pensions (pensões, de forma genérica, abrangendo 

também aposentadorias) ou old age pensions (aposentadorias); 

c) as situações protegidas: disease ou sickness ou illness (doença), invalidity disability 

ou disablement (invalidez), loss of breadwinner ou loss of a provider (morte do responsável 

pelo sustento da família), bring up children ou motherhood (nascimento, maternidade), 

unemployment (desemprego), old age (velhice). 

3. Constituições dos países de língua italiana e francesa: 

a) a previdência social é assistenza sociale ou previdenza sociale, em italiano, e sécurité 

sociale, em francês. 

ARGENTINA 



AMÉRICA LATINA 

a) O Estado assegurará os benefícios da previdência social (seguridad social), que terão 

caráter integral e irrenunciável. 

b) A lei estabelecerá o seguro social obrigatório, a cargo de instituições nacionais ou 

provinciais e tratará das aposentadorias e pensões (jubilaciones y pensiones). 

c) O direito à previdência social aparece referido no artigo 14, dentro do Capítulo 

Primeiro (Declarações, Direitos e Garantias), com pouco detalhamento, junto aos direitos 

dos trabalhadores. 

BOLÍVIA 

a) A seguridad social é direito fundamental de toda pessoa (artigo 7º). 

b) A seguridad social é também dever fundamental de todos, que devem colaborar com 

o Estado e com a sociedade para a sua consecução (artigo 8º). 

c) A seguridad social é tratada no artigo 158, dentro do título referente ao Regime Social, 

de forma autônoma aos direitos dos trabalhadores, com um médio grau de detalhamento.


d) Subordina-se aos princípios de universalidade, solidariedade, unidade de gestão 

economia, oportunidade e efi cácia. 

e) Assegura-se a cobertura das contingências de enfermidade, maternidade, riscos 

profi ssionais, invalidez, velhice, morte e desemprego, além da assistência familiar e moradia 

de interesse social. 

f) Não há regras específi cas relativas aos funcionários públicos, cujos direitos e deveres 

devem ser estabelecidos no Estatuto dos Funcionários Públicos. 

CHILE 

a) A previdência social é referida no artigo 19, inciso nº 18, com pouco detalhamento, 

porém como direito fundamental assegurado a todas as pessoas. 

b) A atuação do Estado será dirigida a garantir o acesso ao gozo de prestações básicas 

uniformes, através de instituições públicas ou privadas, sob a supervisão estatal. 

COLÔMBIA 

a) O Título II da Constituição colombiana trata dos direitos, deveres e garantias, 

subdividindo-se em dois capítulos: o primeiro voltado aos direitos fundamentais e o segundo 

aos direitos sociais, econômicos e culturais. Neste encontra-se o artigo 48, voltado à 

seguridad social. 

b) A seguridad social é um direito irrenunciável, garantido a todos os habitantes. 

c) É um serviço público obrigatório, podendo ser prestado por entidades públicas ou 

privadas, sob a direção, coordenação e controle do Estado, sujeitando-se aos princípios da 

efi ciência, universalidade e solidariedade. Seus recursos não podem ser destinados a outras 

fi nalidades. 

d) A lei deve defi nir meios para que as prestações (pensiones) mantenham o seu poder 

aquisitivo. 

COSTA RICA 

a) O artigo 73, inserido no título dos Direitos e Garantias Sociais, trata da previdência 

social (seguros sociales). 

b) A previdência social será fi nanciada por contribuição obrigatória do Estado, dos 

empregadores e dos trabalhadores, com a fi nalidade de proteção contra os riscos de 

enfermidade, invalidez, maternidade, velhice e morte. 

c) A administração da previdência social será de responsabilidade da Caixa Costarriquense 

de Seguro Social e seus recursos não poderão ser utilizados para fi nalidades distintas. 

d) Os seguros contra riscos profi ssionais (ou acidentes de trabalho) serão de 

responsabilidade exclusiva dos empregadores e regidos por disposições especiais. 

CUBA 

a) Os artigos 47 a 49, inseridos no capítulo relativo aos direitos, deveres e garantias 

fundamentais, tratam da previdência social, assistência social e proteção ao trabalhador. 



175

176 


b) O Estado deve garantir a proteção aos trabalhadores incapacitados por idade, invalidez 

ou enfermidade, bem como a suas famílias, em caso de morte. 

c) Os idosos sem recursos devem ser atendidos pela assistência social. 

d) Aos trabalhadores incapacitados por acidente de trabalho ou enfermidade profi ssional 

assegura-se auxílio temporário ou aposentadoria. 

EQUADOR 

a) A Constituição equatoriana dedica toda uma seção à seguridad social (artigos 55 a 

61), onde o direito à previdência social é tratado com alto grau de detalhamento. 

b) A seguridad social é estabelecida como um dever do Estado e direito irrenunciável 

e imprescritível de todos os habitantes e rege-se pelos princípios da solidariedade, 

obrigatoriedade, universalidade, eqüidade, efi ciência, subsidiariedade e sufi ciência. 

c) A previdência geral obrigatória cobrirá as necessidades de enfermidade, maternidade, 

riscos do trabalho, desemprego, velhice, invalidez, incapacidade e morte. Sua proteção deve 

ser estendida progressivamente a toda a população urbana e rural, com relação de emprego 

ou não. 

d) A previdência geral obrigatória é de responsabilidade do Instituto Equatoriano 

de Seguridade Social, entidade sob a direção tripartida e paritária dos segurados, dos 

empregadores e do Estado. Seus recursos devem ser separados do Estado e aplicados no 

mercado fi nanceiro, sujeitos aos princípios da efi ciência, segurança e rentabilidade. 

e) Os benefícios previdenciários não podem ser objeto de cessão, penhora ou retenção, 

salvo para o pagamento de prestações alimentares ou obrigações com a instituição 

seguradora. Não podem ser criados novos benefícios ou melhorados os benefícios existentes 

sem a devida fonte de custeio, segundo estudos atuariais. Os proventos das aposentadorias 

deverão ser reajustados anualmente. 

f) Estabelece um regime especial de previdência para os trabalhadores rurais e pescadores 

artesanais, fi nanciado solidariamente por contribuições do sistema nacional de seguridade 

social e por dotações orçamentárias estatais. 

g) Prevê a previdência complementar facultativa, para cobertura de necessidades não 

protegidas pela previdência geral obrigatória ou melhoria de suas prestações. 

h) Encontram-se também nas Disposições Transitórias regras tratando da criação de 

uma comissão interventora com a fi nalidade de iniciar um processo de transformação e 

racionalização da estrutura do Instituto Equatoriano de Seguridade Social, bem como de 

critérios para o pagamento da dívida do governo nacional com o Instituto. 

MÉXICO 

a) A Constituição mexicana, que teve o mérito de ser a primeira no mundo a tratar dos 

direitos sociais, trata em seu artigo 123 dos direitos trabalhistas e também do direito à 

previdência social. 




b) A previdência social voltada aos trabalhadores do setor privado deve abranger a 

proteção à invalidez, velhice, vida, interrupção involuntária do trabalho, enfermidades e 

acidentes. 

c) Semelhantemente, assegura-se aos trabalhadores do serviço público proteção contra 

acidentes e enfermidades profi ssionais, enfermidades não profi ssionais, maternidade, 

aposentadoria, invalidez, velhice e morte. 

PARAGUAI 

a) A Constituição paraguaia contém dois artigos que tratam do direito à previdência 

social, dentro do capítulo dos direitos trabalhistas: o artigo 95 voltado aos trabalhadores 

privados e o artigo 103 aos funcionários e empregados públicos. 

b) O artigo 95 estabelece o sistema obrigatório e integral de seguridade social, fornecido 

por instituições públicas ou privadas, sob a supervisão do Estado. Veda o desvio de seus 

recursos para outras fi nalidades. 

c) O artigo 103 defi ne que a lei deve regular o regime previdenciário dos servidores 

públicos. Garante a atualização dos proventos de aposentadoria pelos mesmos critérios 

adotados para os funcionários públicos em atividade. 

PERU 

a) Reconhece, dentre os direitos sociais e econômicos, o direito universal e progressivo 

de todas as pessoas à seguridad social, sem maior detalhamento (artigo 10). 

b) Prevê o acesso aos benefícios através de entidades públicas ou privadas e veda 

desvio de seus recursos (artigos 11 e 12). 

URUGUAI 

a) Reconhece em seu artigo 67 o direito dos trabalhadores à previdência social, nos 

casos de acidentes, enfermidade, invalidez, desemprego, aposentadoria por idade avançada 

e pensão por morte a suas famílias. 

b) Prevê que os proventos das aposentadorias e pensões deverão ser reajustados de 

acordo com a variação do índice médio dos salários e se efetuarão nas mesmas oportunidades 

e valores estabelecidos para o aumento das remunerações dos servidores do Governo 

Central. 

c) O fi nanciamento das prestações se dará através de contribuições dos trabalhadores, dos 

empregados, por outros tributos e pela assistência fi nanceira do Estado, se necessário. 

VENEZUELA 

a) O direito à previdência social encontra-se no capítulo dos direitos sociais, nos artigos 

80, 86 e 88. 

b) As aposentadorias e pensões dos idosos não podem ser inferiores ao salário mínimo 

urbano. 

c) Toda pessoa tem direito à seguridad social como serviço público de caráter não 



177

178 


lucrativo, que garanta a saúde e assegure proteção em contingências de maternidade, 

paternidade, enfermidade, invalidez, acidente de trabalho, desemprego, viuvez e 

orfandade. 

d) A efetividade do sistema de seguridade social é obrigação do Estado, com caráter 

universal, integral, de fi nanciamento solidário, unitário, efi ciente e participativo. A ausência 

de capacidade contributiva não implica em exclusão da proteção pela seguridade social. Os 

recursos não podem ser utilizados em outra fi nalidade. 

e) As donas de casa têm direito à seguridade social, na forma da lei. 

f) Lei nacional estabelecerá o regime previdenciário dos funcionários públicos vedada à 

acumulação de aposentadorias e pensões (artigos 147 e 148). 

CANADÁ 

AMÉRICA ANGLO-SAXÔNICA 

a) Na Constituição do Canadá o direito à previdência social é referido apenas no artigo 

94A, inserido dentro do capítulo que trata da distribuição da competência legislativa entre o 

Parlamento e as Assembléias Legislativas das províncias. 

b) Compete ao Parlamento aprovar leis relacionadas às aposentadorias (old age pensions) 

e aos demais benefícios, incluídas as pensões (survivors) e benefícios por incapacidade 

(disability benefi ts), ressalvando-se que tais leis não podem afetar a vigência de outras 

adotadas pelas Assembléias Legislativas. 

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA - EUA 

a) A Constituição dos Estados Unidos não possui nenhuma previsão relativa ao direito à 

previdência social. 

b) Tal fato se explica, uma vez que sua constituição data do fi nal do século XVIII, 

num período marcado pelo liberalismo, e foi, juntamente com a francesa, a precursora do 

constitucionalismo moderno. Nessa época os direitos civis começavam a ser tutelados pelos 

ordenamentos jurídicos, ao passo em que os direitos sociais ainda eram ignorados. 

ALEMANHA 



EUROPA 

a) A Constituição da Alemanha de 1949 não seguiu o mesmo caminho da Constituição 

de Weimar de 1919, optando pelo não detalhamento dos direitos sociais. Dessa forma, há 

apenas algumas poucas referências à previdência social. 

b) Dentro do capítulo que trata da repartição da competência legislativa, o artigo 74, 

inciso 12 insere no âmbito da competência legislativa concorrente da Federação e dos 

Estados Federais a legislação trabalhista (labor law) e a previdência social (social security). 

É também de competência concorrente a legislação referente às aposentadorias (pensions)


dos servidores públicos, nos termos do artigo 74A. 

c) Dentro do capítulo relativo à execução das leis federais e à Administração Federal, 

o artigo 87 trata da competência pela administração e supervisão das instituições de 

previdência social (social insurance institutions), a ser exercida por organização federal ou 

estadual, dependendo da sua abrangência. 

ÁUSTRIA 

a) A Constituição austríaca limita-se a estabelecer a competência legislativa e executiva 

da Federação sobre o seguro social (social insurance), em seu artigo 10, inciso 11. 

BÉLGICA 

a) O artigo 23 da Constituição belga afi rma que todos têm direito a uma vida com 

dignidade, cabendo às leis garantir os direitos econômicos, sociais e culturais e determinar 

as condições para o seu exercício. Dentre esses direitos inclui-se a previdência social (social 

security). 

ESPANHA 

a) A Constituição espanhola estabelece que os poderes públicos manterão um regime 

público de seguridade social para todos os cidadãos, que garanta a assistência e prestações 

sociais sufi cientes ante situações de necessidade, especialmente em caso de desemprego 

(artigo 41). 

b) Interessante notar que esse dispositivo encontra-se inserido no Título I (dos direitos 

e deveres fundamentais), em seu capítulo terceiro (dos princípios diretores da política 

social e econômica). O artigo 53, inciso 3, que trata das garantias das liberdades e direitos 

fundamentais determina que o reconhecimento, o respeito e a proteção dos princípios 

inseridos naquele capítulo informarão a legislação positiva, a prática judicial e a atuação dos 

poderes públicos, podendo ser alegados perante a jurisdição ordinária nos termos das leis 

que os regulem. 

FINLÂNDIA 

a) Dentre os direitos fundamentais, a Constituição fi nlandesa destaca o direito à 

previdência social (social security) em seu artigo 19. 

b) Todos que não possam obter os meios necessários para uma vida digna têm o direito 

de receber a indispensável subsistência e cuidado. Cabe ao poder público assegurar a 

assistência básica nos eventos de desemprego, doença, incapacidade, velhice, maternidade 

ou morte. 

FRANÇA 

a) A Constituição francesa trata da previdência social (sécurité sociale) apenas para 

defi nir a competência do Parlamento para votar as leis que estabeleçam os seus princípios 

fundamentais e regras de fi nanciamento (artigos 34, 39 e 47-1). 



179

180 

GRÉCIA 


a) O artigo 22 da Constituição da Grécia estabelece que o Estado deverá prover o direito 

dos trabalhadores à previdência social, nos termos da lei. 

ITÁLIA 

a) O artigo 38 da Constituição italiana, dentro do título que trata das relações econômicas, 

defi ne que todo cidadão incapaz para o trabalho e desprovido dos meios necessários para 

sua subsistência tem direito à manutenção e à previdência social (assistenza sociale). 

b) Os trabalhadores têm direito à assistência nos casos de infortúnio, doença, invalidez, 

velhice e desemprego involuntário (infortúnio, malattia, invaliditá, vecchiaia e disoccupazione 

involontaria). Esses encargos são de responsabilidade estatal, porém a assistência privada 

é livre. 

PORTUGAL 

a) A Constituição de Portugal (uma das principais fontes de inspiração de nossa 

Constituição de 1988) consagra entre seus princípios fundamentais a dignidade da pessoa 

humana (artigo 1º) e a realização da democracia social (artigo 2º). 

b) Todos têm direito à previdência social (segurança social), nos termos do artigo 63. 

c) Compete ao Estado organizar, com a participação dos trabalhadores e demais 

benefi ciários, o sistema de segurança social, que protegerá os cidadãos na doença, velhice, 

invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em outras situações de falta ou 

diminuição dos meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho. 

d) As pensões de velhice e invalidez são calculadas de acordo com o tempo de trabalho, 

independentemente do setor em que tenha sido prestado. 

e) O Estado apoiará e fi scalizará a atividade e o funcionamento de instituições particulares 

de solidariedade social. 

RÚSSIA 

a) A Constituição russa estabelece em seu artigo 39 que todos têm direito à previdência 

social nos casos de velhice, doença, invalidez, morte, maternidade e em outras situações 

estabelecidas em lei. 

b) As aposentadorias e os benefícios sociais serão estabelecidos em lei. 

SUÉCIA 

a) A Constituição da Suécia não é formada por um documento único, mas sim por um 

conjunto de leis fundamentais (fundamental laws) aprovadas em diferentes períodos de sua 

história. 

b) A lei fundamental The Instrument of Government defi ne como objetivo fundamental do 

poder público assegurar o bem-estar (welfare) pessoal, econômico e cultural dos indivíduos, 

estabelecendo a previdência social (social security) como um dos instrumentos sob a sua 

responsabilidade (artigo 2º). 



SUÍÇA 


a) A Constituição da Suíça trata do direito à previdência social com alto grau de 

detalhamento, especialmente em seus artigos 111 a 117. 

b) Asseguram-se como direitos fundamentais a dignidade humana (artigo 7º) e o auxílio 

e a assistência a quem se encontre em situação de necessidade e não tenha condições de 

prover sua própria subsistência (artigo 12). 

c) A Confederação e os Cantões devem empenhar-se para que todos sejam segurados 

contra as conseqüências econômicas da idade, invalidez, doença, acidente, desemprego, 

maternidade, orfandade e viuvez. Porém, essa disposição encontra-se no artigo 41, relativo 

aos objetivos sociais, que recebem um tratamento distinto dos direitos fundamentais civis 

e dos direitos da cidadania e direitos políticos; tais objetivos sociais são buscados pela 

Confederação e pelos Cantões no âmbito de suas competências constitucionais e no limite 

dos recursos fi nanceiros disponíveis e deles não emanam direitos diretos a prestações 

estatais. 

d) O sistema previdenciário suíço encontra-se assentado em três pilares (artigo 111): a 

previdência federal de velhice, sobreviventes e inválidos (l´assicurazione federale vecchiaia, 

superstiti e invaliditá); a previdência profi ssional (la previdenza professionale) e a previdência 

privada (la previdenza individuale). 

e) A previdência de velhice, sobreviventes e inválidos (artigo 112) é regulada pela 

Confederação e observa os seguintes princípios: é obrigatória; deve cobrir o necessário 

para a subsistência; o provento máximo não pode exceder o dobro do provento mínimo; os 

proventos devem ser reajustados de forma a observar, no mínimo, a evolução dos preços. 

f) Seu fi nanciamento é feito por contribuições dos segurados, dos empregadores, da 

Confederação e, se a lei assim o estabelecer, dos Cantões. A contribuição da Confederação 

não pode ultrapassar a metade das despesas e é coberta, em primeiro lugar, pela receita 

oriunda dos impostos sobre tabaco, bebidas destiladas e cassinos. 

g) A previdência profi ssional (artigo 113) é obrigatória para os trabalhadores e 

complementa a previdência de velhice, sobreviventes e inválidos na manutenção do padrão 

de vida habitual. É contratada pelos empregadores junto a instituições de previdência, 

podendo ser esta da Confederação, e o seu custeio é partilhado entre os segurados e os 

empregadores. Para os profi ssionais liberais a previdência profi ssional pode ser obrigatória 

ou facultativa, conforme dispuser a Confederação. 

h) A Confederação pode impor aos Cantões a concessão de incentivos fi scais relativos 

às instituições responsáveis pela previdência de velhice, sobreviventes e inválidos e pela 

previdência profi ssional. 

i) A Confederação e os Cantões devem incentivar a previdência privada, através de 

medidas de política fi scal e da propriedade. 



181

182 


j) Além dos três pilares básicos, o sistema previdenciário suíço contempla também 

disposições sobre o seguro-desemprego (artigo 114), a assistência aos indigentes (artigo 

115), a assistência à família e o seguro-maternidade (artigo 116) e o seguro contra doença 

e acidentes (artigo 117). 

k) O artigo 196 contém duas disposições transitórias relativas à previdência social: a 

obrigação dos Cantões contribuírem para o fi nanciamento de prestações complementares 

da previdência de velhice, sobreviventes e inválidos da Confederação, enquanto esta não 

cobrir o mínimo vital (parágrafo 10); regra de transição que assegura uma proteção mínima, 

pelo período de 10 a 20 anos, aos segurados que pertencem à geração inicial da previdência 

profi ssional. 

TURQUIA 

a) A Constituição turca trata do direito à previdência social nos artigos 60 e 61, com uma 

seção inserida no capítulo dos direitos e deveres econômicos e sociais, estes inseridos no 

título dos direitos e deveres fundamentais. 

b) Todos têm o direito à previdência social, devendo o Estado adotar as providências 

necessárias para o seu estabelecimento e organização. 

c) É garantida especial proteção pela previdência social às viúvas e órfãos dos mortos 

em guerra ou no cumprimento do dever, aos combatentes que tenham se incapacitado na 

guerra, aos inválidos em geral, aos idosos e às crianças desamparadas. 

ÁFRICA DO SUL 



ÁFRICA 

a) A Constituição da África do Sul menciona em sua declaração de direitos (bill of rights) 

o direito à previdência social no artigo 27, porém sem maior detalhamento. 

ANGOLA 

a) Em 1992 foi aprovada a Lei de Revisão Constitucional de Angola, que revisou a 

Constituição de 1975, prevendo a sua permanência em vigor até a aprovação da nova 

Constituição da República de Angola, o que não ocorreu até a presente data. 

b) Embora o país permaneça numa situação de miséria, corrupção e desorganização 

política e social, o artigo 47 da Lei de Revisão Constitucional prevê que o Estado adote 

as medidas necessárias para assegurar aos cidadãos o direito à assistência na infância, 

na maternidade, na invalidez, na velhice e em qualquer situação de incapacidade para o 

trabalho. È permitida à iniciativa particular e cooperativa no domínio da previdência social. 

MOÇAMBIQUE 

a) O artigo 95 da Constituição de Moçambique contém a previsão limitada e genérica de 

que todos os cidadãos têm direito à assistência em caso de incapacidade e na velhice e de 

que o Estado promove e encoraja a criação de condições para a realização desse direito.

CHINA 




ÁSIA 

a) O artigo 45 da Constituição chinesa prevê o direito à assistência do Estado e da 

sociedade para os idosos, doentes e incapazes. O Estado desenvolverá a previdência social 

(social insurance). 

b) Trata em especial do sustento dos membros das forças armadas que se tornarem 

incapazes e do direito à pensão às suas famílias, quando falecerem. 

ÍNDIA 

a) A Constituição indiana, em seu artigo 41, prevê o direito à assistência pública (public 

assistance) nos casos de desemprego, velhice, doença ou incapacidade. 

ISRAEL 

a) O Estado de Israel não possui uma Constituição formada por um texto único. Entre 

1958 e 2001 foram aprovadas pelo parlamento (Knesset) as suas nove leis fundamentais 

(basic laws). 

b) Em pesquisa a essas leis fundamentais, em especial na Human Dignity and Liberty 

(1992) e na Freedom of Occupation (1994) não foi identifi cada nenhuma previsão relativa ao 

direito à previdência social. 

JAPÃO 

a) O artigo 25 da Constituição japonesa estabelece que o Estado deverá empenhar-se 

na promoção e na extensão do bem-estar social, da previdência social e da saúde pública. 

AUSTRÁLIA 

OCEANIA 

a) O artigo 51 da Constituição australiana estabelece a competência do Parlamento 

para legislar sobre aposentadoria dos idosos e inválidos (inciso XXIII), bem como benefícios 

relativos à maternidade, viúvas, desempregados e doentes (inciso XXIIIa). 

b) O artigo 84 contém disposições sobre a responsabilidade fi nanceira da Comunidade 

(Commonwealth) e dos Estados, em relação à aposentadoria ou pensão de funcionários 

públicos cedidos ou transferidos. 

183

184 


12. Assistência Social - Critérios e requisitos para a concessão 

do benefício de prestação continuada à pessoa portadora de 

INTRODUÇÃO 

defi ciência e ao idoso 



Tatiane Muncinelli* 

A partir do momento que se toma conhecimento da necessidade de sustentar-se, também 

surge a preocupação com o acaso. Foi este sentimento que fez com que o homem tomasse 

medidas de assistência e previdência social, com o intuito de assegurar a seus destinatários 

a proteção contra problemas individuais, que passaram a ser enfrentados pela coletividade. 

Diante de tal preocupação, o Estado pôde perceber as necessidades de garantia ao 

indivíduo, e assim percebeu-se também a necessidade da criação de uma assistência 


Destarte, o objetivo deste trabalho é examinar a abrangência, a qualidade e a efi cácia da 

assistência social, discutindo os critérios e requisitos aplicados na concessão do benefício 

assistencial de prestação continuada. 

Para tanto, faz-se necessária uma breve abordagem do histórico da Seguridade Social 

no Brasil e no mundo, enfocando, principalmente, a Assistência Social. Deste modo, será 

apresentada, no primeiro capítulo, de forma sucinta, a evolução da proteção social desde a 

antiguidade até a atual Constituição Federal Brasileira. 

O segundo capítulo adentra à Constituição Federal de 1988 e passa a tratar dos direitos 

fundamentais sociais, dentre eles o direito à assistência social, que vem intimamente ligado 

ao princípio da dignidade da pessoa humana, pois, para garantir a condição social necessária 

a uma vida digna, o Estado através da Constituição Federal, criou a Assistência Social, 

garantida nos arts. 203 e 204, os quais garantem ao portador de defi ciência ou idoso que 

comprovar não possuir meios de prover sua própria manutenção ou de tê-la provida por sua 

família, a quantia de um salário mínimo mensal, conforme dispõe a lei. 

O terceiro capítulo faz uma breve distinção entre previdência social, saúde e assistência 

social, enfoque principal deste trabalho de conclusão de curso, tendo, portanto, dedicado 

todo quarto capítulo à sua conceituação, e à apresentação dos seus objetivos, princípios, 

diretrizes, organização, custeio e algumas das políticas sociais desenvolvidas com programas 

e benefícios. 

(*)Tatiane Muncinelli, Advogada, trabalho de conclusão de curso no Centro Universitário Curitiba UNICURITIBA, apresentado 

em 2008. Publicação autorizada pela autora.


A Assistência Social representa uma tentativa da sociedade de facilitar, a seus membros 

sociais mais fracos, um complemento à insufi ciente satisfação de sua necessidade, buscando, 

desta forma, uma oportunidade de se igualar aos demais. 

As prestações de assistência social são destinadas aos indivíduos sem condições de prover 

o seu próprio sustento de forma permanente ou provisória, independentemente da exigência 

de contribuição para o sistema de seguridade social. Inicialmente, a responsabilidade pelo 

sustento destas pessoas é do círculo familiar e, somente quando existir a impossibilidade 

deste sustento a responsabilidade passa a ser, então, do Poder Público. Portanto, somente 

haverá direito às prestações assistenciais se não houver meios próprios ou familiares de 

sustento da pessoa portadora de defi ciência ou idosa. 

O derradeiro capítulo tem por propósito tratar especifi camente sobre o benefício de 

prestação continuada concedido ao idoso ou ao portador de defi ciência, que não possui 

meios de prover a sua própria subsistência ou de tê-la provida por sua família, garantindo a 

eles a quantia de um salário mínimo mensal. 

A Lei n° 8.742, de 07 de dezembro de 1993, regulamentou o art. 203 da Constituição 

Federal, dispondo sobre a organização da Assistência Social. Sendo que, o Decreto n° 

1.744, de 08 de dezembro de 1995, regulamenta o benefício de prestação continuada 

devido à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso, de que trata a lei mencionada. 

Assim, a presente monografi a tem por escopo apresentar e discutir os requisitos para a 

concessão do benefício assistencial de prestação continuada ao portador de defi ciência e ao 

idoso, bem como apresentar dados sobre a Previdência e Assistência Social e demonstrar 

o atual posicionamento dos tribunais no que diz respeito à concessão do benefício em 

questão. 

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SEGURIDADE SOCIAL 

PROTEÇÃO SOCIAL NA ANTIGÜIDADE 

Desde os primórdios, o homem parece demonstrar sua preocupação com o futuro, 

principalmente com os riscos sociais a que estava exposto. O princípio da solidariedade 

social também sempre esteve presente, uma vez que o homem vivendo em sociedade, muitas 

vezes expunha-se ao perigo para proteger um companheiro ou toda a sua comunidade, 

como quando um indivíduo arriscava-se a ser contaminado por doenças contagiosas, como 

peste negra, somente pela solidariedade de prestar assistência aos que necessitavam. Desta 

forma, nasceram medidas de assistência e de previdência social, demonstrando, assim, que 

o princípio da solidariedade social estava presente, para assegurar a seus destinatários 

a proteção contra alguns riscos, modo por que se perseguia então, mesmo que de forma 

gradual e com certo custo, a segurança da vida em sociedade, mesmo porque, os riscos 



185

186 


sociais a que estavam expostos, vulnerava a própria sociedade, sempre refl etindo nela 

mesma 1 . 

As primeiras manifestações de proteção social aparecem nas sociedades romanas e 

gregas da Antigüidade, nas quais se encontram referências às associações de pessoas que, 

mediante contribuições de seus membros, ajudavam os mais necessitados 2 . 

Passados alguns séculos, as sociedades romanas e gregas, devido à sua decadência, 

deram lugar aos reinos bárbaros e ao feudalismo. Neste período, tem-se o aparecimento das 

associações de artesãos, chamadas guildas e das corporações de ofícios. Estas associações 

e corporações deram um esboço do que seria a seguridade social, não obstante lhe faltasse 

o cunho estatal e a compulsoriedade do seguro social moderno. Entretanto, tais formas de 

proteção do trabalhador estavam longe de moldar um sistema apoiado na solidariedade, 

pois não eram endereçadas a toda uma classe ou categoria da população, nem mesmo a 

uma determinada profi ssão 3 . 

A SEGURIDADE SOCIAL E A REVOLUÇÃO FRANCESA 

Até o eclodir da Revolução Francesa, as duas formas, pois, de assistência pública e 

de benefi cência, agiam de maneira descompromissada, tentando sempre ajudar os mais 

necessitados. Entretanto, haviam naturais oscilações de intensidade e amplitude, pois a 

forma de ajuda, normalmente, era ditada pela política de cada governante no momento 

em que se encontrava no poder 4 . Os direitos dos trabalhadores eram apenas aqueles 

assegurados pelos seus contratos de trabalho, não havia qualquer intervenção do Estado, 

no sentido de assegurar a estes trabalhadores condições mínimas de trabalho 5 . 

Na Idade Moderna, a proteção ao trabalhador era voluntária, e normalmente feita por 

aqueles empregadores que se preocupavam com a dignidade da pessoa humana, sendo 

que, nestes casos esta proteção era prestada sob a forma de caridade 6 . 

Com o início da Revolução Francesa surgiram grandes manifestações, com greves e 

revoltas dos trabalhadores por melhores condições de trabalho e de subsistência. Quando, 

então, o Estado começou a se preocupar com a proteção previdenciária do trabalhador, o 

que o obrigou a intervir nas relações de trabalho e segurança destes indivíduos 7 . 

Entretanto, a intervenção estatal era mínima, pois nada mais era do que prestar 

benefícios assistenciais, ou seja, oferecer pensões pecuniárias e abrigo aos fi nanceiramente 

(1) COIMBRA, José dos Reis Feijó. Direito previdenciário brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Edições Trabalhistas, 1996. p. 1-2. 

(2) Ibid., p. 2. 

(3) COIMBRA, 1996, p. 2-5. 

(4) Ibid., p. 6. 

(5) CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 5. ed. São Paulo: LTR, 2004. p. 34. 

(6) Ibid., p. 36. 

(7) Ibid., p. 34. 



carentes 8 . 


Em 1601, foi editada na Inglaterra, pela Rainha Isabel, a Lei dos Pobres (Poor Relief Act 

ou Poor Law), a qual foi considerada a primeira lei sobre assistência social. A referida lei 

determinava que as paróquias locais desenvolvessem programas para o alívio da miséria. 

Tais programas visavam a proteção às crianças pobres, proporcionando, também, trabalho 

aos desempregados e, amparo aos idosos e defi cientes. Estes programas eram fi nanciados 

através de uma taxa obrigatória que foi instituída por esta lei, objetivando impor a toda 

sociedade a responsabilidade pelos cidadãos mais fracos 9 . 

Mas, somente a partir de 1789, com a Declaração de Direito dos Homens e do Cidadão, 

o auxílio passou a ser visto, realmente, como uma dívida da sociedade, passando a ser um 

direito do cidadão de ser amparado pelo Estado em todas as situações de necessidade, 

derivadas de um risco social 10 . 

Sobre o tema, Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari dispõe que, 

Embora os ideais da Revolução Francesa tivessem identifi cado a existência de uma 

dívida social, ainda não havia a efetiva proteção do trabalhador, senão por sua conta 

própria, por meio dos seguros privados, ou pela associação de pessoas com esta fi nali- 

dade. Somente quando surge a noção de justiça social, a partir da luta dos trabalhadores 

por melhores condições de vida, é que o Estado começa a assumir a proteção de direitos 

aceitos como sociais, destinando recursos próprios para a concessão de assistência 

social e previdência 11 . 

Assim, passou-se a entender que a proteção social era dever de toda a sociedade, 

apresentando o caráter de solidariedade presente até hoje, pelo qual, todos contribuem para 

que os necessitados de amparo possam tê-lo 12 . 

A SEGURIDADE SOCIAL NO MUNDO 

Em que pese a Declaração de Direito dos Homens e do Cidadão ser datada de 1789, 

somente em 1883, a Alemanha, por Otto Von Bismarck, adotou o primeiro ordenamento 

legal para cobertura obrigatória dos riscos por acidente de trabalho. Neste mesmo ano, 

promulgou-se a lei que instituiu o seguro-doença e, em 1889, foi promulgada a lei que criou 

o seguro-invalidez e por velhice. Outros países da Europa Ocidental adotaram, na mesma 

época, conduta semelhante, 13 mas nos demais continentes, somente após a Primeira Guerra 

Mundial, houve a aceitação e adoção das mesmas medidas. Desde então, a adoção tornou- 

(8) Ibid., p. 36. 

(9) HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. 5. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p.18. 

(10) COIMBRA, 1996, p. 6. 

(11) CASTRO E LAZZARI, 2004, p. 37. 

(12) Ibid., p. 36. 




187

se universal 14 . 

188 


As primeiras Constituições do mundo a inserirem normas a respeito da previdência social 

foram, a Constituição Mexicana, em 1917 e a alemã de Weimar, em 1919. A partir destas, 

inicia-se o processo de desenvolvimento das regras de seguro social 15 . 

Em 1919, surge com o Tratado de Versailles, a Organização Internacional do Trabalho 

(OIT), órgão este que passou a evidenciar a necessidade de um programa sobre previdência 

social, que o fez e aprovou em 1921 16 . Em 1927, criou-se, então a Associação Internacional 

de Seguridade Social, com sede em Bruxelas, na Bélgica 17 . 

A partir deste período todos os países iniciaram sua caminhada no que diz respeito 

à previdência social. E fi nalmente, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos do 

Homem, inscreveu, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, a proteção 

previdenciária 18 . 

Diante de tais manifestações favoráveis à criação de regras de seguro social, pode- 

se observar o surgimento da política de bem-estar social, a qual pretende, por via da 

intervenção estatal, obter melhores condições de vida aos trabalhadores em geral, mediante 

uma legislação que busca, por meio da previdência social, a redistribuição de renda entre as 

camadas sociais 19 . 

Desta forma, nasce o regime de repartição, no qual toda a sociedade contribui para a 

criação de um fundo único previdenciário. Este modelo de seguro social é o que se têm 

hoje na maior parte dos Estados que adotaram alguma forma de proteção ao indivíduo 

trabalhador dos chamados riscos sociais, atuando paralelamente às políticas de assistência 

social, que visam atender àqueles que se encontram desamparados diante do regime de 

seguro social 20 . 

Entretanto, deve-se assinalar que o modelo previdenciário vislumbrado na política do 

bem-estar social já está sendo substituído, em alguns países, por outro modelo, cujo principal 

fundamento é a poupança individual, sem a centralização dos recursos das contribuições em 

órgãos estatais. Alguns países da América Latina, como Chile, Argentina, Peru, Colômbia, 

Uruguai, Venezuela, Equador e Bolívia, tem avançado mais que o Brasil na efetivação destes 

planos privados. Entretanto, alguns países ainda mantêm a presença estatal em níveis 

mínimos, enquanto, outros deixam totalmente ao encargo da iniciativa privada a questão da 

poupança previdenciária 21 . 

(14) COIMBRA, 1996, p. 13. 

(15) CASTRO E LAZZARI, op. cit., p. 37. 

(16) MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 30. 

(17) VIANNA, Cláudia Salles Vilela. Previdência social: custeio e benefícios. São Paulo: LTr, 2005. p. 48. 

(18) MARTINS, op. cit., p. 30-31. 

(19) CASTRO E LAZZARI, op. cit., p. 38. 

(20) CASTRO E LAZZARI, 2004, p. 38. 

(21) Ibid., p. 38-39. 




Cabe ressaltar, que a partir do momento em que cada trabalhador faz sua contribuição 

individual em poupança própria, e não para um fundo mútuo, desaparece a noção de 

solidariedade social 22 . 

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA 

No Brasil, a assistência social surgiu, no século XVI, através da caridade e do 

sentimento cristão, com a fundação, pelo Padre José de Anchieta (1534/1597), da Santa 

Casa de Misericórdia, cuja principal fi nalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos 

necessitados 23 . 

Todavia, a assistência social no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos para 

ter força normativa, eis que somente em 1824 o assunto foi tratado em uma Constituição 24 . 

A Constituição Imperial de 1824 

A Constituição Imperial de 1824, inspirada ainda nos ideais de Liberdade, Igualdade e 

Fraternidade, trouxe um único dispositivo que tratava sobre a seguridade social. O art. 179, 

inciso XXXI, declarava que a Constituição garantia os socorros públicos 25 . 

Em 1828, foi-se ofi cializada a assistência pública, com a Lei Orgânica dos Municípios 26 . E, 

em 22 de junho de 1835 foi criada a primeira entidade privada a funcionar no país, o Montepio 

Geral dos Servidores do Estado (Mongeral). Nesta entidade, pessoas se associavam e iam 

se cotizando para a cobertura de eventuais riscos a que estavam expostos, mediante a 

repartição dos encargos com todos do grupo 27 . 

Em 1850, surgiu o Código Comercial, o qual dispôs, no art. 79, que no caso de acidentes 

imprevistos e inculpados que impeçam o empregado de exercer suas funções, fi ca o 

empregador obrigado a manter o pagamento do seu salário por três meses 28 , tem-se ai um 

esboço do que seria mais tarde o auxílio-acidente. 

Durante a vigência desta Constituição surgiram, ainda, medidas de proteção aos 

empregados públicos. Em 1888, foram criadas as Caixas de Socorro das Estradas de Ferro 

(Lei nº 3.397 de 24.11.1888), as quais só benefi ciavam os funcionários públicos daquela 

entidade. No ano seguinte, foi criado um fundo de pensão aos empregados dos Correios 

(Decreto nº 9.212 de 26.3.1889) e no mesmo ano, o benefício foi concedido aos trabalhadores 

das Ofi cinas da Imprensa Régia (Decreto nº 10.269 de 20.7.1889) 29 e, posteriormente ao 

(22) Ibid., p. 41. 

(23) PEREIRA JÚNIOR, Aécio. Evolução histórica da previdência social e os direitos fundamentais. Di- 

sponível em: . Acesso em: 23 ago. 2007. 

(24) Ibid., Acesso em: 23 ago. 2007. 

(25) COIMBRA, 1996, p. 42. 

(26) Ibid., p. 36-37. 

(27) MARTINS, 2005, p. 32. 

(28) TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito previdenciário. 6. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005. p. 46. 

(29) MARTINS, op. cit., p. 32. 



189

190 


Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (Lei nº 217, de 29.11.1892) 30 . 

A Constituição Republicana de 1891 

A Constituição Republicana de 1891 foi a primeira a adotar a expressão “aposentadoria” 

para funcionários públicos no caso de invalidez à serviço da Nação (art. 75), sendo que este 

benefício era custeado totalmente pela sociedade, uma vez que os funcionários públicos o 

recebiam independentemente de contribuição 31 . 

No art. 7º das Disposições Transitórias desta Constituição, foi estipulado ao Imperador 

Dom Pedro, uma pensão vitalícia, a partir de 15 de novembro de 1889, que seria fi xada pelo 

Congresso Ordinário 32 . 

Entretanto, a primeira manifestação ofi cial de amparo aos riscos sociais só ocorreu em 

1923, com a Lei Eloy Chaves, criada pelo Decreto Legislativo nº 4.682, de 24.1.1923, que 

determinou a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP) para os empregados 

das empresas ferroviárias 33 . Esta Lei, em seu art. 9º, concedia aposentadoria, pensão, 

medicamentos com preço especial e socorro médico a estes funcionários 34 . 

Após o surgimento da Lei Eloy Chaves, outras Caixas foram criadas em empresas de 

diferentes ramos da atividade econômica. Assim, segundo Sérgio Pinto Martins, em 1923, já 

havia 24 Caixas de Aposentadorias e Pensões, que cobriam 22.991 segurados 35 . 

Todavia, pouco a pouco as Caixas de Aposentadorias e Pensões foram sendo substituídas 

pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões, tendo como principal diferencial à criação de 

institutos especializados, em função da atividade profi ssional de seus segurados 36 . 

Desta forma, a partir de 1930, os Institutos de Aposentadorias e Pensões começaram a 

surgiram por categorias, havendo uma tríplice contribuição: do empregado, do empregador 

e do governo. Além dos benefícios de aposentadorias e pensões, os institutos prestavam 

serviços de saúde, internação hospitalar e atendimento ambulatorial 37 . 

O primeiro Instituto Público de Aposentadoria e Pensão (IAP) a ser criado, foi o IAPM 

(Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos), criado pelo Decreto nº 22.872, de 29 de 

junho de 1933. Em 1934, o Decreto nº 24.273, de 22 de maio de 1934, criou o IAPC (Instituto 

de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários), enquanto que o Decreto nº 24.615, de 07 de 

setembro de 134, criava o IAPB (Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários). Em 

1936, a Lei nº 367, de 31 de dezembro de 1936, criou o IAPI (Instituto de Aposentadoria e 

Pensão dos Industriários). E em 1938, foi criado, pelo Decreto-Lei nº 651, de 26 de agosto 

(30) COIMBRA, op.cit., p. 38. 


(32) Ibid., p. 32. 

(33) TAVARES, 2005, p.46. 

(34) MARTINS, op.cit., p. 33. 

(35) Ibid., p. 33. 

(36) PEREIRA JÚNIOR, Acesso em: 23 ago. 2007. 





de 1938, o IAPTEC (Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Empregados em Transportes 

e Cargas) 38 . 

Este processo de criação dos Institutos avançou até o início dos anos 50, quando 

praticamente todas as categorias de trabalhadores já se encontravam cobertas pela 

previdência, fi cando excluídos da proteção somente os trabalhadores rurais, as domésticas 

e os índios 39 . 

A Constituição de 1934 

A partir da Constituição de 1934 foi estabelecida uma forma tríplice de fi nanciamento do 

sistema de previdência social: União, empregado e empregador deveriam obrigatoriamente 

e com as mesmas alíquotas contribuir para a previdência 40 . 

Para Wagner Balera, “com a Constituição de 1934, a proteção social é um seguro para o 

qual contribuem tanto o trabalhador como o empregador e, em igualdade de condições com 

essas categorias, o próprio Poder Público” 41 . 

Esta Constituição faz referência pela primeira vez à expressão “previdência”, mas sem 

o adjetivo “social” 42 . 

A Constituição de 1934 estabeleceu, ainda, ser competência da União fi xar regras 

sobre a assistência social 43 e foi a primeira a inscrever o amparo social como obrigação do 

Estado 44 . 

Esta Constituição também manteve a competência do Poder Legislativo para instituir 

normas sobre aposentadorias e incumbiu, ainda, o legislador de editar medidas que 

garantissem: assistência médica ao trabalhador e, à gestante, descanso antes e após o 

parto, bem como garantir a previdência social em favor da velhice, da maternidade e nos 

casos de acidente de trabalho e de morte 45 . 


A Constituição de 1937 não evoluiu muito em relação à matéria previdenciária. De novo só 

houve a modifi cação na expressão, uma vez que esta nova Constituição adotou a expressão 

“seguro social”, em vez de previdência 46 . 

Segundo o autor Alfredo J. Ruprecht, “o seguro social é um instituto mediante o qual os 

órgãos que o administram, de natureza pública, procuram prever contingências futuras de 

(38) TAVARES, 2005, p. 46. 

(39) Ibid., p. 46-47. 


(41) BALERA, Wagner. A seguridade social na Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p. 22. 



(44) COIMBRA, 1996, p. 42. 

(45) Ibid., p. 42-43. 

(46) MARTINS, op. cit., p. 35-36. 



191

caráter social que afetem seus segurados” 47 . 

192 


Ainda para Ruprecht, embora não se dê solução a todos os problemas decorrentes das 

contingências sociais, o seguro social tem sido, e ainda é, um elemento fundamental da 

seguridade social. Desta forma, a seguridade social veio para solucionar o problema, uma 

vez que os seguros sociais eram por si mesmos insufi cientes. Assim, a seguridade social 

implica a aceitação da responsabilidade de toda a sociedade para garantir a segurança 

econômica a seus membros, e vem representar uma solidariedade que não signifi ca um 

benefício, mas um direito de todos e para todos 48 . 

Na tentativa de unifi car os serviços sociais, em 1945, foi editado o Decreto-lei nº 7.526, 

de 07 de maio de 1945, que determinou a criação de um só tipo de instituição de previdência 

social, o Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB). Este instituto cobria todos os 

empregados ativos a partir de 14 (quatorze) anos, tendo um único plano de contribuições 

e benefícios. Diante disso, houve a consolidação de todos os benefícios existentes em um 

único fundo. Entretanto, o ISSB não chegou a ser instalado em virtude de desinteresse 

político, pois o governo Dutra não lhe cedeu os créditos necessários 49 . 


Nessa Constituição a expressão “seguro social” é substituída, pela primeira vez, pela 

expressão “previdência social” 50 . 

A Constituição de 1946 passou a consagrar a previdência, oferecendo segurança ao 

empregado em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da 

invalidez e da morte 51 . 

Em que pese a Constituição de 1946 não apresentar importantes alterações previdenciárias, 

as normas infraconstitucionais neste período tiveram avanços signifi cativos. 

Em 1947, o Deputado Aluízio Alves apresentou um projeto de lei que previa o amparo 

social a toda a população. Entretanto, somente após um longo período de tramitação, 

em virtude dos estudos realizados foi editada a Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960, 

denominada de Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) 52 . 

A Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), padronizou o sistema assistencial, 

ampliando os benefícios e fazendo surgir vários outros, tais como: auxílio-natalidade, auxílio- 

funeral e auxílio-reclusão. Esta lei estendeu também a área de assistência social a outras 

categorias profi ssionais 53 . 

Nesta época, o Brasil foi considerado como o país que mais concedia proteção 

(47) RUPRECHT, Alfredo J. Direito da seguridade social. São Paulo: LTr, 1996. p. 34. 

(48) Ibid., p. 34-35. 


(50) Ibid., p. 36. 

(51) Ibid., p. 36. 

(52) COIMBRA, 1996, p. 39-40. 





previdenciária a seus trabalhadores, pois haviam dezessete benefícios de caráter obrigatório 

neste período 54 . 

Finalmente, em 1966, o Decreto-Lei nº 72, unifi cou os institutos de aposentadorias e 

pensões, centralizando a organização previdenciária no Instituto Nacional de Previdência 

Social (INPS), que foi implantado em 02 de janeiro de 1967 55 . O INPS tinha a atribuição de 

pagar os benefícios em espécie, arrecadar as contribuições e prestar assistência médica 56 . 

A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº 1, de 1969. 

Tanto a Constituição de 1967, quanto a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 

1969, não acrescentaram nada de novo na matéria previdenciária com relação à Constituição 

de 1946, os novos dispositivos são praticamente cópias dos dispositivos da Constituição 

anterior 57 . 

Entretanto, neste período, algumas leis de suma importância foram editadas. A Lei 

Complementar nº 11, de 25 de maio de 1971, institui o Programa de Assistência ao Trabalhador 

Rural (Pró-Rural), mesmo não havendo contribuição por parte do trabalhador, este tinha 

direito à aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio-funeral, todas no valor de 

meio salário mínimo, o que foi alterado pela Lei Complementar nº 16, de 30 de outubro 

1973. Em 1972, os empregados domésticos foram incluídos como segurados obrigatórios da 

Previdência Social, através da Lei n° 5.859, de 11 de dezembro de 1972. Em 1974, a Lei nº 

6.025, de 25 de junho de 1974, criou o Ministério da Previdência e Assistência Social. Neste 

mesmo ano, a Lei nº 6.179, de 11 de dezembro de 1974, criou o amparo previdenciário para 

os maiores de 70 (setenta) anos ou inválidos, no valor de meio salário mínimo. Entretanto, o 

benefício só era devido a quem tivesse contribuído algum tempo para a Previdência Social 

ou exercido, mesmo sem contribuir, atividade vinculada à Previdência 58 . 

Em 1 de julho de 1977, a Lei nº 6.439 criou o Sistema Nacional de Previdência e Assistência 

Social (SINPAS), órgão este que tinha como objetivo a reorganização da Previdência Social. 

O SINPAS tinha a atribuição de integrar as atividades da previdência social, da assistência 

social, da assistência médica e da gestão fi nanceira, patrimonial e administrativa das diversas 

entidades ligadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social 59 . Tal sistema era 

composto de três autarquias: INPS, IAPAS e INAMPS; duas fundações: LBA e FUNABEM; 

um órgão autônomo: CEME; e uma empresa pública: DATAPREV 60 . 


A Constituição de 1988, ao contrário das anteriores, foi bastante minuciosa no tratamento 

(54) HORVATH JÚNIOR, 2005, p. 26. 

(55) MARTINS, 2005, p. 36-37. 

(56) Ibid., p. 37. 

(57) Ibid., p.38. 

(58) Ibid., p. 38-39. 

(59) MARTINS, 2005, p. 38-39. 

(60) TAVARES, 2005, p. 47-48. 



193

da questão da seguridade social. 

194 


O art. 6º da Constituição de 1988, é claro ao dispor que dentre os direitos sociais 

encontram-se a saúde, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a 

assistência aos desamparados. 

Mais adiante, no Título VIII, abriu-se capítulo próprio para a seguridade social (arts. 194 

a 204). Nestes dispositivos encontram-se desde o conceito de seguridade social até a forma 

básica do custeio e dos benefícios previdenciários alcançados. O capítulo trata, ainda, sobre 

a saúde e a assistência social 61 . 

Segundo Miguel Horvath Júnior, 

Com a Constituição Federal de 1988 que implantou o sistema de seguridade social, 

o Brasil deixou de ser um Estado Providência, que garante apenas proteção aos tra- 

balhadores, para ser um Estado de Seguridade Social, que garante proteção universal 

à sua população. Este sistema está fundado no conceito que a seguridade social deve 

garantir o mínimo social necessário à existência humana digna 62 . 

Em 1990, o Decreto nº 99.350, de 12 de abril de 1990, criou o INSS (Instituto Nacional 

do Seguro Social), autarquia federal vinculada ao então Ministério do Trabalho e Previdência 

Social, mediante a fusão do IAPAS com o INPS 63 . 

A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, criou o Plano de Organização e Custeio da 

Seguridade Social. Enquanto que a Lei nº 8.213, também de 24 de julho de 1991, instituiu o 

Plano de Benefícios da Previdência Social 64 . 

Em 1993, a Lei nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993, versou sobre a Lei Orgânica da 

Assistência Social – LOAS. Em 08 de dezembro de 1994, foi editado o Decreto nº 1.330, que 

assegurou ao portador de defi ciência física e ao idoso de 70 (setenta) anos ou mais o direito 

de requerer renda mensal vitalícia. 

Em 26 de novembro de 1999, foi editada a Lei nº 9.876, que altera as Leis nº 8.212/91 e 

8.213/91 e cria o fator previdenciário 65 . 

A reforma da previdência vem sendo discutida no Congresso Nacional há vários anos. 

Assim, a previdência já sofreu importantes alterações, como a Emenda Constitucional nº 20, 

de 15 de dezembro de 1998, que alterou os artigos do Título VIII, trazendo várias alterações 

ao sistema previdenciário. Entretanto, como ainda tramitam diversos projetos de lei no 

Congresso, ainda, devem ocorrer outras importantes alterações 66 . 

(61) CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha. Curso de direito da seguridade social. 

2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p.12-13. 

(62) HORVATH JÚNIOR, 2005, p. 38. 


(64) Ibid., p. 41. 

(65) Ibid., p. 41. 

(66) Ibid., p. 42. 




Na Câmara dos Deputados tramitam importantes projetos de lei e de emenda à Con- 

stituição, dentre eles podemos destacar: a) a Proposta de Emenda à Constituição nº 43, 

de 2007, a qual dá nova redação ao §4º, do art. 201, da Constituição Federal para vin- 

cular o reajuste dos benefícios previdenciários à salários mínimos, e fi xa em dez salários 

mínimo o valor do limite máximo dos benefícios pagos pelo Regime Geral de Previdência 

Social; b) o Projeto de Lei nº 7.081, de 2006, o qual dispõe sobre o Estatuto da Criança 

e do Adolescente, com vistas a instituir a guarda para fi ns previdenciários; c) e, o Projeto 

de Lei nº 6.297, de 2005, o qual inclui na situação jurídica de dependente, para fi ns pre- 

videnciários, o companheiro homossexual do segurado 67 . 

DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS 

Segundo Ingo Sarlet, “os direitos fundamentais se aplicam àqueles direitos do ser humano 

reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado 

Estado” 68 . 

O autor Zeno Simm, citando José Afonso da Silva afi rma que, 

Pela expressão direitos fundamentais do homem entendem-se não apenas os princí- 

pios que resumem a concepção do mundo e informam a ideologia política de cada or- 

denamento jurídico, como também, no âmbito do direito positivo, aquelas prerrogativas 

e instituições que ele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de 

todas as pessoas, sendo fundamentais porque se trata de situações jurídicas sem as 

quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive 

e da pessoa humana no sentido de que a todos, por igual, devem ser, não apenas for- 

malmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados 69 . 

Os direitos fundamentais, segundo José Afonso da Silva, têm as características de 

historicidade, ou seja, têm origem e desenvolvimento histórico como qualquer direito; 

inalienabilidade, ou seja, são direitos intransferíveis, inegociáveis, porque não são de 

conteúdo econômico-patrimonial; imprescritibilidade, ou seja, nunca deixam de ser exigíveis; 

e irrenunciabilidade, pois não se renuncia aos direitos fundamentais 70 . 

Ao longo da história, os direitos fundamentais foram evoluindo, deixando de ser uma 

forma de defesa do indivíduo contra o Estado para tornar-se uma garantia do cidadão em 

(67) CÂMARA DOS DEPUTADOS. Disponível em: . Acesso em: 08 set. 2007. 

(68) SARLET, Ingo Wolfgang. A efi cácia dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 

2001. p. 33. 

(69) SILVA, José Afonso da. 2002 apud SIMM, Zeno. Os direitos fundamentais e a seguridade social. São Paulo: 

LTr, 2005. p. 24. 

(70) SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p.181. 



195

196 


face dos outros, dando oportunidade de tratamentos iguais entre todos, o que acabou 

tornando os direitos fundamentais os mais importantes e indispensáveis na elaboração 

de uma Constituição. Desta forma, os direitos fundamentais passaram a ser incluídos nos 

textos constitucionais da maioria dos países, com apenas algumas variações quanto ao seu 

número, grau e extensão, passando a ser incluídos não apenas os direitos civis e políticos, 

mas também os direitos econômicos, sociais e culturais 71 . 

CLASSIFICAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 

Os direitos e garantias fundamentais podem ser classifi cados em três gerações, inspirados 

de certa forma na seqüência dada pelo lema da Revolução Francesa – liberdade, igualdade 

e fraternidade. 

A primeira geração é a dos direitos da liberdade, que surgiram ao longo do século 

XVIII, e se referem basicamente aos direitos civis e políticos. Estes direitos têm por titular o 

indivíduo, sendo eles oponíveis ao Estado, ou seja, são direitos de resistência ou de oposição 

perante o Estado 72 . Dentre os direitos de primeira geração estão incluídos os direitos à 

vida, à liberdade, à propriedade e à igualdade perante a lei. Ademais, foram incluídos, como 

complemento ao direito à liberdade, o direito a liberdade de expressão coletiva, quais sejam 

liberdade de expressão, de imprensa, de manifestação, de reunião, de associação, de culto, 

de crença, de consciência, de opinião, de locomoção, de residência, bem como os direitos 

de participação política, como o direito de voto e a capacidade eleitoral passiva. Também 

o direito de igualdade e algumas garantias processuais, como o devido processo legal e o 

habeas corpus 73 . 

A segunda geração é a do direito da igualdade, que foram conquistados no curso do 

século XIX e início do século XX, tendo como objetivo garantir aos cidadãos os direitos de 

primeira geração, e desta forma, são vistos como direitos de caráter positivo, porque se 

traduzem numa participação do Estado, devendo ele minimizar as carências individuais 74 . 

Essa geração outorga ao indivíduo direito a prestação social estatal, como assistência social, 

saúde, educação e trabalho 75 . Inclui, ainda, os direitos a segurança social, a proteção contra 

o desemprego, ao repouso e ao lazer, incluindo férias remuneradas, um padrão de vida que 

assegure a saúde e o bem-estar individual e da família, à propriedade intelectual, bem como 

as liberdades de escolha profi ssional e de sindicalização 76 . 

Os direitos de terceira geração aparecem no começo do século XX e nada mais são do que 

(71) SIMM, Zeno. Os direitos fundamentais e a seguridade social. São Paulo: LTr, 2005. p. 28-29. 

(72) BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 562-564. 

(73) SARLET, 2001, p. 50-51. 

(74) SIMM, op. cit., p. 33. 

(75) SARLET, op. cit., p. 51. 

(76) DIREITOS HUMANOS. Disponível em: . Acesso em: 10 set. 2007. 




os direitos da fraternidade ou solidariedade, caracterizando-se como direitos de titularidade 

difusa ou coletiva. Incluem o direito à paz, ao desenvolvimento sustentável, à posse comum 

do patrimônio comum da humanidade, direito ao meio ambiente, à autodeterminação dos 

povos e a qualidade de vida 77 . 

Alguns autores, como Paulo Bonavides, falam, ainda, em uma quarta geração, que é 

refl exo da globalização econômica cultural. Para este autor, são direitos de quarta geração, 

o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo 78 . 

OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 

No que diz respeito ao Brasil, a Constituição do Império, datada do ano de 1824, foi 

a primeira a tratar de direitos fundamentais, embora na época outro nome fosse adotado. 

A Constituição de 1891 manteve o mesmo tratamento. Já a Constituição de 1946 tratou 

dos direitos fundamentais em dois capítulos: nacionalidade e cidadania e direito e garantias 

individuais. Entretanto, foi na atual Constituição Federal que os direitos fundamentais foram 

realmente expandidos. 

A Constituição Federal de 1988 é conhecida também como “Constituição-cidadã”, 

pois, já no seu Preâmbulo, percebe-se a intenção dos constituintes em instituir um Estado 

Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, 

a segurança, o bem-estar social, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça 79 . 

A atual Constituição Brasileira inicia, já no Título I, tratando “Dos Princípios Fundamentais” 

e logo a seguir, no Título II, trata “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, o que demonstra 

a preocupação do constituinte com a proteção desses direitos 80 . 

Ademais, o constituinte deixou claro a importância dessas normas fundamentais, ao 

afi rmar que as normas defi nidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação 

imediata, bem como cercou os direitos e garantias individuais com cláusula pétrea, vedando, 

assim, qualquer alteração 81 . 

DIREITOS SOCIAIS 

Segundo o autor Zeno Simm há divergência de opinião quando a natureza jurídica dos 

direitos sociais, alguns autores entendem que a expressão “Direito Social”, num sentido 

bastante restrito, deve ser utilizada somente para designar aquele ramo do Direito denominado 

“Direito do Trabalho”. Entretanto, há autores que entendem como “Direito Social”, todos 

os demais direitos que fossem agregados à vida do trabalhador, como toda a classe dos 

(77) SARLET, 2001, p. 53. 

(78) BONAVIDES, 2006, p. 570-571. 

(79) SIMM, 2005, p. 30. 


(81) Ibid., p. 31. 



197

198 


seguros sociais, a assistência social, à saúde, a educação, o salário-família, o direito ao 

lazer, entre outros 82 . 

Ainda, segundo o autor, 

Modernamente e cada vez mais, vem sendo empregada a expressão “direitos so- 

ciais”, não mais limitada aos direito oriundos de uma relação de emprego, porém, sim, 

como algo mais além dos simples e tradicionais direito individuais, correspondendo àqui- 

lo que os autores em geral chamam de direitos fundamentais de segunda geração 83 . 

A respeito do tema, o autor Paulo Bonavides afi rma que, 

Os direitos sociais fi zeram nascer a consciência de que tão importante quanto salva- 

guardar o indivíduo, conforme ocorreria na concepção clássica dos direitos da liberdade, 

era proteger a instituição, uma realidade social muito mais rica e aberta à participação 

criativa e à valoração da personalidade que o quadro tradicional da solidão individualista, 

onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado, sem a densidade dos va- 

lores existenciais, aquele que unicamente o social proporciona em toda a plenitude 84 . 

Assim, a idéia dos chamados direitos sociais é conseguir criar uma situação de igualdade 

material entre as pessoas, tentando reduzir ao máximo, os desníveis sociais existentes entre 

elas e buscando uma situação de equilíbrio, ou, ao menos, eliminar ou suprir as necessidades 

mínimas do indivíduo, dando-lhe as condições básicas para uma vida digna 85 . 

Direitos Sociais na Constituição Federal de 1988 

No Brasil, a Constituição de 1988 dedicou um capítulo aos chamados “Direitos Sociais”, 

trata-se do Capítulo II incluso no Título II. A Constituição aduz expressamente quais são os 

direitos sociais no país, pois em seu art. 6º dispõe: “São direitos sociais a educação, a saúde, 

o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade 

e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” 86 . 

O PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA 

A Constituição Federal adota vários princípios fundamentais, entretanto, um deles merece 

destaque, é o que consta do art. 1º, o qual traz, em seu inciso III, como um dos princípios 

fundamentais para a sociedade, a dignidade da pessoa humana 87 . 

Ademais, o princípio fundamental da dignidade humana foi ainda reforçado em inúmeras 

(82) Ibid., p. 53-54. 

(83) Ibid., p. 54. 

(84) BONAVIDES, 2006, p. 565. 


(86) BRASIL. Constituição Federal de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. 


Acesso em: 08 nov. 07. 

(87) SIMM, op. cit., p. 31. 




outras disposições constitucionais. Pode-se citar como os mais importantes, o art. 170 que 

retoma a expressão anteriormente utilizada na Constituição de 1934, dispondo que a ordem 

econômica tem, dentre suas fi nalidades, a de assegurar a todos uma existência digna; 

o art. 226, §7º, que proclama que o planejamento familiar deve fundar-se nos princípios 

da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsável e; o art. 227 que impõe à 

família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar á criança e ao adolescente o direito 

á dignidade 88 . 

A palavra dignidade tem origem latina do termo dignitas, que signifi ca respeitabilidade, 

prestígio, consideração, estima, enfi m, indica qualidade daquilo que é digno e merece 

respeito ou reverência. Por sua vez, a palavra pessoa, veio da expressão latina per-sonare, 

que serve para designar cada um dos seres da espécie humana 89 . 

Cleber Francisco Alves citando José Carlos Vieira de Andrade afi rma que “deve-se 

entender o princípio da dignidade da pessoa humana como o princípio fundamental que 

está na base do estatuto jurídico dos indivíduos e confere sentido ao conjunto dos preceitos 

relativos aos direitos fundamentais”. O autor afi rma ainda, que “esse princípio há de ser 

interpretado como referido a cada pessoa (individual), a todas as pessoas sem discriminações 

(universal) e a cada homem como ser autônomo (livre)” 90 . 

Assim, podemos afi rmar que outros princípios consagrados e expressos na Constituição 

somente tomam força se alinhavados sob a ótica da dignidade da pessoa humana. 

Neste sentido, conclui o autor Zeno Simm, afi rmando que, 

A dignidade da pessoa humana é o mais importante princípio constitucional e sendo 

a vida o mais relevante direito fundamental, a correlação de ambos leva à inarredável 

conclusão de que o principal direito do cidadão é o direito a uma vida digna 91 . 

DIREITOS SOCIAIS RELATIVOS À SEGURIDADE SOCIAL 

O direito da seguridade social é um direito social. Assim, pode-se entender a seguridade 

social como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade 

como um todo, destinadas a garantir os direitos relativos à saúde, à previdência social e à 

assistência social. Pode-se, ainda dizer, que o direito da seguridade destina-se a assegurar 

o mínimo de condição social necessária a uma vida digna, atendendo ao disposto no art. 1º, 

III, da Constituição Federal 92 . 

(88) ALVES, Cleber Francisco. O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana: o enfoque da doutrina 

social da igreja. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 130. 

(89) Ibid., p. 109-111. 

(90) Ibid., p. 132. 


(92) TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito previdenciário. 6. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005. p. 01. 



199


DIREITO À SAÚDE 


O Direito à Saúde encontra-se previsto nos arts. 196 a 200 da atual Constituição Federal 

da República. 

De acordo com o art. 196 da Constituição Federal, o direito à saúde pública é um direito 

de todos e dever do Estado, garantindo à redução do risco de doenças e de outros agravos 

e o acesso igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação 93 . 

Dizem respeito, também à saúde, as ações que se destinam a garantir às pessoas e à 

coletividade condições de bem-estar físico, mental e social. 

Segundo José Afonso da Silva, o direito à saúde signifi ca que cada indivíduo tem o 

direito a um tratamento médico condigno de acordo com o estado atual da ciência médica, 

independentemente de sua condição fi nanceira 94 . 

A saúde pública é um dever do Estado, que através do SUS – Sistema Único de 

Saúde, deve ser prestada independentemente de ser o paciente contribuinte ou não da 

seguridade 95 . 

O Sistema Único de Saúde deve seguir as seguintes diretrizes, conforme o disposto no 

art. 198 da Constituição: 

a) descentralização; 

b) atendimento integral; e 

c) participação da comunidade. 

As ações do SUS são, primeiramente, de responsabilidade das instituições públicas, como 

hospitais públicos e postos de saúde, mas havendo necessidade, o SUS pode até mesmo 

conveniar-se com entes de natureza privada para assistência na forma complementar, mas 

que, de qualquer forma, deverá ser gratuita para todos os pacientes, devendo o Estado 

remunerar estas entidades de natureza privada 96 . 

O SUS, conforme o disposto na Constituição Federal, art. 198, §1º, será fi nanciado com 

recursos provenientes da Seguridade Social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e 

dos Municípios, além de outras fontes. 

Diz respeito também às ações de saúde, conforme o art. 200 da Constituição Federal, 

controlar e fi scalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde, 

executar as ações de vigilância sanitária, executar as ações de saneamento básico, fi scalizar 

e inspecionar alimentos, bebidas e águas para consumo humano, colaborar na proteção 

ao meio ambiente e participar do controle e da fi scalização de substâncias e produtos 

(93) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 25. 

(94) SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 307. 

(95) TAVARES, op. cit., p. 16. 




psicoativos, tóxicos e radioativos 97 . 

DIREITO À PREVIDÊNCIA SOCIAL 


A previdência social está prevista nos arts. 201 e 202 da atual Constituição Federal. 

No Brasil, existem dois sistemas de previdência: o público e o privado. A previdência privada 

é um sistema complementar e facultativo de seguro, ou seja, cabe a cada indivíduo optar por 

participar ou não deste sistema. No entanto o sistema público, é o que verdadeiramente pode 

ser intitulado de social, pois, caracteriza-se por ser mantido por pessoa jurídica de direito 

público, é de natureza institucional, é de fi liação compulsória e as contribuições têm natureza 

tributária. Este sistema pode ser destinado aos servidores públicos e mantido pelos entes 

políticos da Federação, sendo chamado de Regime Próprio de Previdência Social - RPPS, 

ou aos trabalhadores da iniciativa privada que faz parte do Regime Geral de Previdência 

Social - RGPS, sendo, neste caso, gerido por uma autarquia federal, atualmente o INSS 98 . 

A previdência social, tanto no Regime Geral de Previdência Social como no Regime Próprio 

de Previdência Social pode ser conceituada como seguro público, coletivo, compulsório, 

mediante contribuição e que visa cobrir os seguintes riscos sociais: incapacidade, idade 

avançada, tempo de contribuição, encargos de família, morte e reclusão 99 . 

Assim, podemos constatar que a previdência é direito social de fruição universal para os 

que contribuem para o sistema. Ocorrendo um risco social que afaste o trabalhador da sua 

atividade laboral, caberá à previdência a manutenção do segurado ou de sua família 100 . 


DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL 

A assistência social encontra-se prevista na atual Constituição Federal nos arts. 203 e 

A assistência social é um benefício de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo 

do Estado para dar às pessoas necessitadas condições de uma vida digna. É um direito 

social fundamental para o indivíduo, enquanto que para o Estado, é um dever a ser realizado 

através de ações que busquem atender às necessidades básicas do cidadão, em situações 

críticas da existência humana, tais como a maternidade, infância, adolescência, velhice e 

quando portadoras de necessidades especiais 101 . 

As prestações de assistência social são destinadas aos indivíduos sem condições de 

prover o seu próprio sustento de forma permanente ou provisória, independentemente da 



Acesso em: 08 nov. 07. 


(99) Ibid., p. 29. 

(100) Ibid., p. 29. 

(101) Ibid., p. 18. 



201



exigência de contribuição para o sistema de seguridade social. Inicialmente, a responsabilidade 

pelo sustento destas pessoas é do círculo familiar e, somente quando existir impossibilidade 

deste sustento a responsabilidade passa a ser, então, do Poder Público. Portanto, somente 

haverá direito às prestações assistenciais se não houver meios próprios ou familiares de 

sustento da pessoa 102 . 

A assistência pode ser prestada mediante pagamento em dinheiro, sendo neste caso, 

denominada de benefícios, ou efetivadas com a prestação de serviços ou entrega direta de 

bens materiais, como roupas, alimentos ou remédios 103 . 

A assistência social está prevista nos artigos 6º e 203 da Constituição Federal, sendo 

regulamentada pela Lei nº 8.742/93 – Lei Orgânica da Assistência Social 104 . 

As Leis nº 8.742/93 e 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) regulamentam dois dos conceitos 

indeterminados componentes dos requisitos do benefício de prestação continuada: 

consideram idosa a pessoa a partir de 65 anos e defi ne necessidade considerando incapaz 

de prover a manutenção da pessoa portadora de defi ciência ou idosa a família cuja renda 

mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário-mínimo 105 . 

ASSISTÊNCIA SOCIAL 

CONCEITO 

Sérgio Pinto Martins defi ne a assistência social como, 

Um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer uma 

política social aos hipossufi cientes, por meios de atividades particulares e estatais, visan- 

do á concessão de pequenos benefícios e serviços, independentemente de contribuição 

por parte do próprio interessado 106 . 

O art. 4º da Lei nº 8.212 de 1991, dispõe que, 

A Assistência Social é a política social que provê o atendimento das necessidades 

básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à 

velhice e à pessoa portadora de defi ciência, independentemente de contribuição à Se- 

guridade Social 107 . 

A Lei nº 8.742, em seu art. 1º, estabelece que, 

(102) TAVARES, 2005, p. 18. 

(103) Ibid., p. 18. 

(104) Ibid., p. 18. 

(105) Ibid., p. 18-19. 


(107) BRASIL. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano 

de Custeio, e dá outras providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 25 jul. 

1991. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 



OBJETIVOS 


A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade 

Social não-contributiva, que prevê os mínimos sociais, realizada por meio de um con- 

junto integrado de ações da iniciativa pública e da sociedade para garantir o atendimento 

às necessidades básicas 108 . 

A Assistência Social tem seus objetivos escritos no art. 203, I a V, da Constituição 

Federal. São eles: 

I- 

a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; 

II- o amparo às crianças e adolescentes carentes; 

III- a promoção da integração ao mercado de trabalho; 

IV- a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de defi ciência e a 

promoção de sua integração à vida comunitária; 

V- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora 

de defi ciência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria 

manutenção ou de tê-la provida por sua família 109 . 

Estes mesmos objetivos são, também, citados na Lei nº 8.742 de 1993, no art. 2º. O 

parágrafo único do mesmo artigo traz, ainda: “A assistência social realiza-se de forma 

integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos 

sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização 

dos direito sociais” 110 . 

PRINCÍPIOS 

São princípios da assistência social, segundo o art. 4º da Lei nº 8.742 de 1993: 

a) 

supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de 

rentabilidade econômica; 

b) 

universalização dos direitos sociais, a fi m de tornar o destinatário da ação assistencial 

alcançável pelas demais políticas públicas; 

c) 

respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e 

(108) BRASIL. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras 

providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 dez. 1993. Disponível em: . Acesso em: 15 ago. 2007. 











serviços de qualidade, bem como à conveniência familiar e comunitária, vedando-se qualquer 

comprovação vexatória de necessidade; 

d) 

igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer 

natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; 

e) 

divulgação ampla de benefício, serviços, programas e projetos assistenciais, bem 

como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão. A 

assistência social não tem característica universal, pois não atinge a todos 111 . 

DIRETRIZES 

Segundo o art. 5º da Lei nº 8.742, a organização da assistência social tem como base 

as seguintes diretrizes: 

a) descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os 

Municípios, com comandos único das ações em cada esfera de governo; 

b) 

participação da população por meio de organizações representativas, na formulação 

das políticas e no controle das ações em todos os níveis; 

c) 

primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social 

em cada esfera de governo 112 . 

ORGANIZAÇÃO E GESTÃO 

Segundo o art. 6º da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, 

As ações na área da assistência social são organizadas em sistema descentralizado 

e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social, que 

articule meios e recursos, além de um conjunto de instâncias deliberativas compostas 

pelos diversos setores envolvidos na área 113 . 

No que tange às entidades e organizações de assistência social, as ações deverão 

sempre observar as normas expedidas pelo Conselho Nacional de Assistência Social – 

CNAS 114 .7 

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, fi xarão suas respectivas políticas 

de assistência social, observando os princípios e as diretrizes 115 . 

Os arts. 12, 13, 14 e 15 da Lei Orgânica da Assistência Social, apresentam as competências 



(112) Ibid., Acesso em: 15 ago. 2007. 




(115) Ibid., p. 500. 




que cabe a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, respectivamente. Já o 

art. 16, trata do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS e sua competência. 

CUSTEIO 

O custeio da assistência social é encargo da sociedade, pois será realizado com recursos 

do orçamento da seguridade social (art. 204 da Constituição), é um encargo de toda a 

sociedade, de forma direta ou indireta, no termos da lei, conforme o disposto no art. 195 da 

Constituição da República 116 . 

O fi nanciamento dos benefícios, serviços, programas e projetos estabelecidos pela Lei 

nº 8.742 far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios 

e das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição, além daquelas que 

compõem o FNAS 117 . 

SERVIÇOS ASSISTENCIAIS 

Os serviços assistenciais são as atividades continuadas que pretendem garantir melhores 

condições de vida à população e cujas ações são voltadas para as necessidades básicas, 

estando em conformidade com os objetivos, princípios e diretrizes da Assistência Social 118 . 

Segundo o art. 23 da Lei nº 8.742 de 1993, deverão ser criados programas de proteção, 

às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, bem como de amparo às 

pessoas que vivem nas ruas 119 . 

Os serviços podem ser divididos em: “serviço social” e “habilitação e reabilitação 

profi ssional”. 

Serviço Social 

O serviço social tem como objetivo, prestar ao benefi ciário, orientação e apoio nos 

problemas pessoais e familiares, bem como visa, ainda, à melhoria da sua inter-relação com 

a Previdência Social, celebrando convênios, acordos e credenciamentos destes benefi ciários. 

Os serviços sociais prestados aos benefi ciários objetivam também esclarecê-los de seus 

direitos sociais e os meios de exercê-los, facilitando o acesso aos benefícios e aos serviços 

do sistema 120 . 

A ação profi ssional consiste na prestação de informações, acesso à documentação para 

habilitação, concessão de recursos materiais, encaminhamento a recursos sociais e até 


(117) Ibid., p. 504. 

(118) Ibid., p. 505. 



(120) MARTINS, 2005, p. 505. 




mesmo assistência de natureza jurídica 121 . 



O serviço social é fundamental, pois grande parte da população desconhece seus direitos 

e deveres em relação à Previdência Social, e muitas vezes, as pessoas acabam fi cando 

horas nas fi las dos Postos de Atendimento da Previdência para depois descobrir que falta 

algum documento ou que o benefício poderia ser requerido através da internet 122 . 

Habilitação e Reabilitação Profi ssional 

Habilitação é o procedimento oferecido às pessoas que têm certas limitações de 

nascença, para que estas possam qualifi car-se para exercer uma atividade laborativa. 

Enquanto que, a reabilitação é o procedimento oferecido às pessoas portadoras de alguma 

defi ciência em virtude de acidente, para que estas possam voltar a exercer algum tipo de 

atividade laborativa. Este processo, também tem por objetivo preparar o acidentado para o 

exercício de outra função 123 . 

A habilitação e a reabilitação profi ssional pretendem proporcionar aos benefi ciários 

incapacitados, seja parcial ou totalmente para o trabalho, e aos portadores de algum tipo de 

defi ciência, os meios para reeducação e readaptação profi ssional e também social. Estes 

serviços profi ssionais serão devidos aos segurados em caráter obrigatório, sendo que, os 

aposentados também terão direito a este processo 124 . 

O processo de reabilitação profi ssional será realizado por meio de fases básicas, 

simultâneas ou sucessivas, compreendendo avaliações fi siológicas, psicológicas e sócio- 

profi ssionais, bem como a recuperação, readaptação e habilitação para o desempenho de 

atividade que garanta a subsistência do reabilitado 125 . 

A reabilitação profi ssional compreende: 

a) o fornecimento de aparelho de prótese, órtese e instrumento de auxílio de locomoção 

quando a perda ou redução de capacidade funcional puder ser atenuada por seu uso, e dos 

equipamentos necessários à habilitação e reabilitação social e profi ssional; 

b) a reparação ou a substituição dos aparelhos mencionados anteriormente, desgastados 

pelo uso normal ou por ocorrência estranha à vontade do benefi ciário; 

c) o transporte do acidentado do trabalho, quando necessário 126 . 

Ao término do processo de reabilitação profi ssional, o INSS deverá emitir um certifi cado 

individual, indicando a função para a qual o reabilitado foi capacitado profi ssionalmente, sem 

prejuízo do exercício de outra função para a qual se julgue capacitado 127 . 

Entretanto, o sistema encontra-se defi ciente, o que acaba impossibilitando o cumprimento 

(121) Ibid., p. 505. 

(122) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 352. 


(124) Ibid., p. 506. 


(126) Ibid., p. 506. 

(127) Ibid., p. 506-507. 



do objetivo fi xado. 


Sobre o assunto o autor Augusto Massayuki Tsutiya afi rma que, 

A bem da verdade, os CRPs (Centros de Reabilitação Profi ssional), com honrosas 

exceções, estão há muito falidos. Funcionam devido ao concurso de abnegados servi- 

dores do INSS, que se dedicam integralmente à recuperação e reinserção dos trabalha- 

dores acidentados no mercado de trabalho 128 . 

Assim, o que se pode notar é que os Centros de Reabilitação Profi ssional não cumprem 

os seus objetivos e o art. 93 da Lei nº 8.213/91 passa a ser descumprido quase que na sua 

totalidade, pois falta verba, mas principalmente faltam oportunidades aos trabalhadores para 

se integrar ou reintegrar ao mercado de trabalho 129 . 

PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 

Os programas de assistência compreendem ações integradas e complementares com 

objetivos, tempo e áreas de abrangência defi nidos para qualifi car, incentivar e melhorar os 

benefícios e os serviços assistenciais. Estes programas serão defi nidos pelos Conselhos de 

Assistência Social, e deverão priorizar a inserção profi ssional e social do indivíduo 130 . 

Os programas assistenciais são ofertados na forma de benefícios e serviços. Os benefícios 

são prestações pecuniárias, enquanto que os serviços são prestações não-pecuniárias que 

visam garantir melhores condições de inserção do indivíduo na sociedade e no ambiente 

profi ssional 131 . 

Observa-se que estes programas assistenciais são aqueles que contam apenas com a 

ajuda e o custeio da União, pois, ainda há muitos outros programas de responsabilidade de 

Organizações Não-Governamentais (ONG’s), uma vez que o Estado não consegue cumprir 

sua função e abranger a todos os necessitados. 

BENEFÍCIOS 

Os benefícios assistenciais compreendem benefícios eventuais e benefícios de 

prestação continuada. Os benefícios eventuais incluem: auxílio-natalidade e auxílio-funeral. 

Enquanto que os benefícios de prestação continuada, ou também chamados de benefícios 

permanentes, incluem: bolsa-alimentação; bolsa-escola; auxílio-gás; bolsa-família, além do 

próprio benefício denominado de benefício de prestação continuada. 

Benefícios Eventuais 

O auxílio-natalidade e o auxílio-funeral foram instituídos pela Lei nº 3.807 de 1960. 

(128) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 354. 

(129) Ibid., p. 354. 


(131) TSUTIYA, 2007, p. 426. 






Entretanto, foram extintos com a implantação dos benefícios previstos na Lei nº 8.742 de 

1993. 

O auxílio-natalidade era devido à segurada gestante ou ao segurado pelo parto de 

sua esposa ou companheira não segurada. O segurado ou a segurada deveria contar 

com no mínimo 12 (doze) contribuições mensais e sua remuneração mensal deveria ser 

igual ou inferior a Cr$51.000,00. O benefício era devido no valor de uma parcela única de 

Cr$5.000,00. Já o auxílio-funeral era devido por morte do segurado com rendimento mensal 

igual ou inferior a Cr$51.000,00. O benefício era pago ao executor do funeral, em valor não 

excedente a Cr$17.000,00 132 . 

Em 1993, a Lei nº 8.742, em seu art. 22, passou a tratar de benefícios eventuais, os 

quais visam ao pagamento de auxílio por natalidade ou morte às famílias cuja renda mensal 

per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo, absorvendo os antigos auxílio- 

natalidade e auxílio-funeral. Assim, esses últimos benefícios perderam sua efi cácia a partir 

de 1º de janeiro de 1996, sendo revogados pelo art. 15 da Lei nº 9.528 de 1997 133 . 

Poderão, ainda, ser estabelecidos outros benefícios eventuais, desde que estes benefícios 

visem atender a necessidades oriundas de situações de vulnerabilidade temporária, com 

prioridade para as crianças, às famílias, os idosos, às pessoas portadoras de defi ciência, às 

gestantes, bem como, nos casos de calamidade pública 134 . 

Benefícios Permanentes 

Bolsa-alimentação 

Instituído pela Medida Provisória n° 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, o Programa 

Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde - Bolsa Alimentação - destina-se à promoção 

das condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de 6 (seis) meses a 6 

(seis) anos e 11 (onze) meses de idade, que pertençam a famílias com renda per capita inferior 

ao valor fi xado nacionalmente em ato do Poder Executivo para cada exercício fi nanceiro, 

objetivando a complementação da renda familiar para melhoria da alimentação 135 . 

O programa concederá um auxílio no valor de R$ 15,00 (quinze reais) por benefi ciário, 

até o limite de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por família benefi ciada. Estes valores podem 

ser alterados pelo Poder Executivo de acordo com as disponibilidades orçamentárias, tendo 

duração de 6 (seis) meses, que ainda podem ser prorrogados por igual período caso o 

benefi ciário se mantenha em condições de pobreza e cumpra determinados compromissos 

de manutenção da saúde, entre eles a efetivação de consultas pré-natal, vacinação regular 

do recém-nascido, estimulação do desenvolvimento físico e psicológico da criança, estando, 


(133) Ibid., p. 511. 

(134) Ibid., p. 511-512. 





além disso, a receber orientações sobre cuidados com alimentação e nutrição 136 . 

Bolsa-escola 

A Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, criou o programa bolsa-escola, o qual foi 

regulamentado pelo Decreto nº 3.823, de 28 de maio de 2001. O programa bolsa-escola 

destina-se às famílias com renda familiar per capita inferior ao valor fi xado nacionalmente 

em ato do Poder Executivo para cada exercício e que possuam sob sua responsabilidade 

crianças com idade entre 6 (seis) e 15 (quinze) anos, matriculadas em estabelecimento de 

ensino fundamental regular, com freqüência escolar igual ou superior a 85% (oitenta e cinco 

por cento) 137 . 

A participação da União no programa compreenderá no pagamento, diretamente à 

família benefi ciária, do valor mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por criança que atenda aos 

requisitos, até o limite máximo de três crianças por família 138 . 

Auxílio-gás 

O auxílio-gás foi criado pela Medida Provisória nº 18, de 28 de dezembro de 2001, que 

se converteu na Lei nº 10.453, de 13 de maio de 2002, e foi regulamentado pelo Decreto nº 

4.102, de 24 de janeiro de 2002. O programa destina-se a subsidiar o preço do gás liquefeito 

de petróleo às famílias de baixa renda 139 . 

O programa atende às famílias que possuem renda mensal per capita máxima equivalente 

a meio salário mínimo, que sejam integrantes do Cadastramento Único para Programas 

Sociais do Governo Federal e que sejam benefi ciárias do programa bolsa-escola ou bolsa- 

alimentação, ou cadastradas como potenciais benefi ciárias desses programas 140 . 

Incumbe ao Poder executivo defi nir o valor mensal do benefício por família, atualmente 

fi xou-se o valor de R$ 7,50 (sete reais e cinqüenta centavos), pagos bimestralmente à mãe 

ou responsável pela família 141 . 

Bolsa-família 

O programa bolsa-família foi criado pela Lei nº 10.832, de 9 de janeiro de 2004. Tal 

programa unifi cou todos os benefícios sociais (bolsa-escola, bolsa-alimentação, cartão- 

alimentação e auxílio-gás) do governo federal num único programa, com o objetivo de 

combater a miséria e a exclusão social sem burocracia 142 . 

O benefício é destinado às famílias que se encontrem em situação de extrema pobreza, 

caracterizadas como aquelas que têm renda familiar per capita de até R$ 50,00 (cinqüenta 

reais), casos em que será concedido um benefício mensal de R$ 50,00 (cinqüenta reais) 

(136) Ibid., p. 428. 

(137) Ibid., p. 430. 


(139) Ibid., p. 431-432. 

(140) Ibid., p. 432. 

(141) Ibid., p. 432. 





210 


mensais; e ainda, é destinado às famílias que se encontrem em situação de pobreza e 

extrema pobreza e que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças entre zero 

e 12 (doze) anos ou adolescentes em fase escolar até 15 (quinze) anos, sendo neste caso, 

concedido um benefício mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por benefi ciário, até o limite de 

R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por família, e será concedido a família com renda per 

capita de até R$ 100,00 (cem reais) 143 . 

A concessão dos benefícios dependerá do cumprimento de condicionalidade relativas 

ao exame pré-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de saúde, 

e à freqüência escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino 

regular 144 . 

Benefício de prestação continuada 

A Lei nº 6.179 de 1974 instituiu a renda mensal vitalícia, tendo na época o nome de 

“amparo previdenciário”. Quando esta espécie de benefício foi instituída, correspondia à, 

apenas, metade do salário mínimo 145 . 

O amparo previdenciário era concedido ao maior de 70 (setenta) anos ou à pessoa, 

defi nitivamente incapacitada para o trabalho, que não exercesse atividade remunerada ou 

tivesse rendimento superior ao valor da renda mensal de 60% (sessenta por cento) do valor 

do salário mínimo 146 . 

A renda mensal vitalícia é uma prestação de assistência social prevista no inciso V, 

do art. 203, da Constituição. Tal artigo dispõe sobre a garantia de um salário mínimo de 

benefício mensal à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso que comprovar não possuir 

meios de prover a própria manutenção ou tê-la provida, por sua família, nos termos da lei. 

O valor do benefício era de um salário mínimo, sendo vedada sua cumulação com qualquer 

espécie de benefício do Regime Geral de Previdência Social ou de outro regime 147 . 

A renda mensal vitalícia continuaria integrando o elenco de benefícios da Previdência 

Social, até que fosse regulamentado o inciso V do art. 203 da Constituição, é o que dispõe 

o art. 139 da Lei nº 8.213 148 . 

Entretanto, o art. 139 da Lei nº 8.213, perdeu efi cácia a partir de 1 de janeiro de 1996, 

quando houve a implantação do benefício de prestação continuada, previsto nos arts. 20 e 

21 da Lei nº 8.742, e regulamentado pelo Decreto nº 1.744, de 8 de dezembro de 1995. O 

art. 40 da referida lei afi rmava que com a implantação do benefício de prestação continuada 

(143) Ibid., p. 432. 

(144) Ibid., p. 434. 


(146) Ibid., p. 508. 


(148) Ibid., p. 508. 



fi cava extinta a renda mensal vitalícia 149 . 


BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA 

CONCEITO 

O art. 20 da Lei nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993, dispõe que, 

O benefi cio de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal 

à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que com- 

provem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por 

sua família 150 . 

Desta forma, o benefício de prestação continuada nada mais é do que uma tentativa 

de amenizar a vida das pessoas portadoras de defi ciência e dos idosos, proporcionando 

ao defi ciente ou idoso uma renda fi xa que lhe assegure melhores condições para uma vida 

digna. 

CRITÉRIOS E REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DO BENEFÍCIO 

Pessoa Idosa 

Atualmente, a expectativa de vida da população brasileira vem aumentando, o que 

exige do Estado e da sociedade em geral, providências efetivas para a garantia dos direitos 

fundamentais das pessoas idosas 151 . 

No início do século XX a expectativa de vida da população brasileira era apenas de 

33 (trinta e três) anos. Assim, o número de pessoas idosas era pequeno e a velhice não 

era tratada como uma questão social relevante. Entretanto, com o aumento da expectativa 

de vida da população, que hoje já se aproxima dos 70 (setenta) anos, e a conseqüente 

organização dos idosos, que passaram a lutar por seus direitos, a questão do envelhecimento 

transformou-se em questão pública 152 . 

A Constituição Federal traz em seu art. 3º, inciso IV, como um dos objetivos fundamentais 

da República Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, 

raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Assim, podemos perceber 

que a faixa etária também tem relevo constitucional 153 . 

(149) Ibid., p. 508. 



(151) RAMOS, Paulo Roberto Barbosa. O Estatuto do Idoso (primeiras notas para um debate). Disponível em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 

(152) RAMOS, Acesso em: 21 jun. 2007. 

(153) FERREIRA, Vandir da Silva; BONFÁ, Sandra Julião. Direito dos Idosos. Disponível em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 



211

212 


Para o idoso que não é assegurado da Previdência Social, a Carta Magna, assegura, 

ainda, em seu art. 203, inciso V, a prestação de assistência social, na forma de um salário 

mínimo mensal ao idoso que comprove não possuir meios de prover a própria manutenção 

ou tê-la provida por sua família 154 . 

Em conseqüência a este artigo foi promulgada a Lei nº 8.742 de 1993, que assegura no 

seu art. 20, a assistência social à velhice, regulando o benefício de prestação continuada, 

que consiste na garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de defi ciência 

e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a 

própria manutenção e nem tê-la provida por sua família 155 . 

A partir de janeiro de 1998, a idade mínima para receber o benefício de prestação 

continuada foi reduzida de 70 (setenta) para 67 (sessenta e sete) anos. E, em 2003, o art. 34 

da Lei nº 10.741 (Estatuto do Idoso), dispôs que, 

Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para 

prover sua subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício 

mensal de 1 (um) salário-mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social – 

Loas 156 . 

Desta forma, atualmente, para fi ns de concessão do benefício assistencial, idoso é 

aquele que possui 65 (sessenta e cinco) anos ou mais. 

Pessoa Portadora de Defi ciência 

Tal qual a pessoa idosa, à pessoa portadora de defi ciência também tem garantias 

constitucionais, não devendo sofrer preconceitos ou qualquer tipo de discriminação. 

A Constituição Federal, em seu art. 23, inciso II, afi rma ser competência comum da 

União, Estados, Municípios e Distrito Federal a responsabilidade de cuidar da saúde e da 

assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de defi ciência 157 . 

O art. 203, incisos IV e V, trazem, ainda que, a assistência social será prestada a quem 

dela necessitar, independentemente da contribuição à seguridade social, com o objetivo 

de habilitar ou reabilitar às pessoas portadoras de defi ciência e promover sua integração à 

vida comunitária, garantindo um salário mínimo às pessoas portadoras de defi ciência que 

comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua 

família 158 . 

(154) Ibid., Acesso em: 21 jun. 2007. 


(156) BRASIL. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências. Diário 

Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 3 out. 2003. Disponível em: . Acesso em: 13 out. 2007. 

(157) CAVALCANTE, Jouberto de Quadros Pessoa. O portador de defi ciência no mercado formal de trabalho. Disponível 

em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 





Em conformidade com tal artigo, foi editada a Lei Orgânica da Assistência Social, a qual 

dispõe que o benefício de prestação continuada é devido à pessoa portadora de defi ciência, 

que consoante o disposto no art. 20, §2º, da Lei nº 8.742 de 1993, é “(...) aquela incapacitada 

para a vida independente e para o trabalho” 159 . Ademais, o Decreto nº 1.744, de 8 de 

dezembro de 1995, em seu art. 2º, inciso II, dispõe que, “pessoa portadora de defi ciência 

é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho em razão de anomalias 

ou lesões irreversíveis de natureza hereditária, congênitas ou adquiridas, que impeçam o 

desempenho das atividades da vida diária e do trabalho” 160 . 

que, 

Entretanto, o autor Marcos César Botelho, citando Luiz Alberto David Araújo, afi rma 

O que defi ne a pessoa portadora de defi ciência não é a falta de um membro nem 

a visão ou audição reduzidas. O que caracteriza a pessoa portadora de defi ciência é a 

difi culdade de se relacionar, de se integrar na sociedade. O grau de difi culdade de se 

relacionar, de se integrar na sociedade. O grau de difi culdade para a integração social é 

que defi nirá quem é ou não portadora de defi ciência 161 . 

Assim, segundo a autora Melissa Folmann, a legislação que mais se aproxima da 

concepção de defi ciência a ser acolhida é o Decreto nº 3.298, de 20 de dezembro de 1999, o 

qual, em seu art. 3º, inciso I, defi ne defi ciência como sendo, “toda perda ou anormalidade de 

uma estrutura ou função psicológica, fi siológica ou anatômica que gere incapacidade para o 

desempenho de atividade, dentro do padrão considerado normal para o ser humano” 162 . 

Ademais, não se pode exigir que seja a pessoa incapacidade para o trabalho e para a vida 

independente, uma vez que o art. 203, inciso V, da Constituição Federal não faz exigência 

da cumulatividade imposta infraconstitucionalmente. Este também é o entendimento da 

maior parte da jurisprudência, pois acolher posicionamento contrário, ainda nas palavras 

de Melissa Folmann, “é deixar o cidadão que já possui problemas de inserção social, mais 

afastado ainda do dito Estado Social de Direito” 163 . 

Insta, ainda, ressaltar que, se a incapacidade para o trabalho não for considerada por 

si só sufi ciente para fi ns de concessão do benefício assistencial, haverá portadores de 

(159) BOTELHO, Marcos César. O benefício assistencial de prestação continuada. Disponível em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 

(160) BRASIL. Decreto n. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta o benefício de prestação continuada 

devido à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso, de que trata a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, 

e dá outras providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 dez. 1995. 

Disponível em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 

(161) BOTELHO, Acesso em: 21 jun. 2007. 

(162) FOLMANN, Melissa. O Benefício de Assistência Social Previsto na CF/88, Art. 203, V, à Luz do Direito e da Socie- 

dade, pp. 365-385. In: ROCHA, Daniel Machado da; SAVARIS, José Antônio (Coords.). Curso de especialização em direito 

previdenciário. Curitiba: Juruá, 2006. v.2. p. 374. 

(163) FOLMANN, 2006, p. 375. 



213

214 


defi ciência sem qualquer proteção da Seguridade Social, pois sua incapacidade laboral os 

impedirá de fi liarem-se à Previdência Social, enquanto que o critério restritivo lhes retirará a 

proteção da assistência social 164 . 

Neste sentido, vale destacar as seguintes decisões, 

PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA. ART. 20, § 2º 

DA LEI 8.742/93. PORTADOR DO VÍRUS HIV. INCAPACIDADE PARA O TRABALHO 

E PARA PROVER O PRÓPRIO SUSTENTO OU DE TÊ-LO PROVIDO PELA FAMÍLIA. 

LAUDO PERICIAL QUE ATESTA A CAPACIDADE PARA A VIDA INDEPENDENTE 

BASEADO APENAS NAS ATIVIDADES ROTINEIRAS DO SER HUMANO. IMPRO- 

PRIEDADE DO ÓBICE À PERCEPÇÃO DO BENEFÍCIO. RECURSO DESPROVIDO. 

I - A pessoa portadora do vírus HIV, que necessita de cuidados freqüentes de médico 

e psicólogo e que se encontra incapacitada, tanto para o trabalho, quanto de prover o 

seu próprio sustento ou de tê-lo provido por sua família - tem direito à percepção do 

benefício de prestação continuada previsto no art. 20 da Lei 8.742/93, ainda que haja 

laudo médico-pericial atestando a capacidade para a vida independente. 

II - O laudo pericial que atesta a incapacidade para a vida laboral e a capaci- 

dade para a vida independente, pelo simples fato da pessoa não necessitar da 

ajuda de outros para se alimentar, fazer sua higiene ou se vestir, não pode obstar a 

percepção do benefício, pois, se esta fosse a conceituação de vida independente, 

o benefício de prestação continuada só seria devido aos portadores de defi ciência 

tal, que suprimisse a capacidade de locomoção do indivíduo - o que não parece 

ser o intuito do legislador. 

III - Recurso desprovido 165 . (Grifos meus) 

PREVIDENCIÁRIO. ASSISTÊNCIA SOCIAL. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL PRE- 

VISTO NO ART. 203, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REQUISITOS. INCAPACI- 

DADE LABORAL E PARA A VIDA INDEPENDENTE. INTERPRETAÇÃO DO ART. 20 

DA LEI 8742/93 CONFORME A CONSTITUIÇÃO. 

(...) 

3. A Constituição Federal exige apenas dois requisitos no tocante ao benefício 

assistencial de que trata o art. 203, V: (a) condição de defi ciente (pessoa portadora 

(164) MORO, Sergio Fernando. Questões controvertidas sobre o benefício da assistência social, pp. 143-160. In: 

ROCHA, Daniel Machado da (Coord.). Temas Atuais de Direito Previdenciário e Assistência Social. Porto Alegre: Livraria 

do Advogado, 2003. p. 156. 

(165) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 360.202. Quinta Turma. Rel. Min. Gilson Dipp. DJ, 1 

jul. 2002. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007 




de defi ciência) ou idoso e (b) situação de desamparo (não possuir meios de prover 

à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família). Ou seja, buscou a norma 

constitucional garantir o benefício assistencial a toda pessoa portadora de defi ciência 

que não possuísse mínimas condições econômicas de subsistência, próprias ou de sua 

família. 

4. A exigência, para a percepção do benefício, de ser a pessoa incapaz para a 

vida independente, se entendida como incapacidade para todos os atos da vida, 

não se encontra na Constituição. Ao contrário, tal exigência contraria o sentido da nor- 

ma constitucional, seja considerada em si, seja em sintonia com o princípio da dignidade 

da pessoa humana (CF, art. 1º, III), ao objetivo da assistência social de universalidade 

da cobertura e do atendimento (CF, art. 194, parágrafo único, I) e à ampla garantia de 

prestação da assistência social (CF, art. 203, caput). Se aquela fosse a interpretação 

para a locução incapacitada para a vida independente, constante no art. 20 § 2º, da Lei 

8.742/93, o legislador teria esvaziado indevidamente o conteúdo material do direito fun- 

damental da pessoa portadora de defi ciência, deixando fora do seu âmbito uma ampla 

gama de pessoas portadoras de defi ciência incapacitante para o trabalho, e, em conse- 

qüência, incorreria em inconstitucionalidade. 

5. Segundo o princípio da interpretação conforme a Constituição - que tem suas 

raízes no princípio da unidade da ordem jurídica - nenhuma lei deve ser declarada incon- 

stitucional quando ela pode ser interpretada em consonância com a Constituição. 

6. O art. 203, V, da Constituição, naquilo que é objeto desta ação, refere-se a duas 

hipóteses: a) pessoa portadora de defi ciência que comprove não possuir meios de prov- 

er à própria manutenção (primeira hipótese); b) pessoa portadora de defi ciência que 

comprove que sua família não pode prover à sua manutenção (segunda hipótese). O § 3º 

do art. 20 da Lei 8.742/93 diz respeito à segunda hipótese, centrada na incapacidade da 

família de prover a manutenção da pessoa portadora de defi ciência. O § 2º do art. 20 da 

Lei 8.742/93, por sua vez, diz respeito à primeira hipótese, centrada na incapacidade da 

pessoa portadora de defi ciência de prover à própria manutenção, que se traduz em uma 

incapacidade para o trabalho e em uma incapacidade econômica de prover à própria 

manutenção por outros meios. Esta incapacidade de prover à própria manutenção 

por outros meios (que não o trabalho) foi denominada pela lei de incapacidade 

para a vida independente. De forma que a incapacidade para a vida independente, 

para coadunar-se com o conteúdo da norma constitucional, deve ser interpretada 

não no sentido de incapacidade para a prática de todos os atos da vida, mas no 



215

216 


sentido de incapacidade para prover à própria manutenção por meios diferentes 

do trabalho (pois a incapacidade para o trabalho encontra-se referida expressa- 

mente). A pessoa não está capacitada para a vida independente porque não possui 

condições econômicas para prover à própria manutenção. 

(...) 166 . (Grifos meus) 

Assim, pode-se conceituar a pessoa portadora de defi ciência, para os efeitos de concessão 

do benefício assistencial previsto no art. 203, inciso V, da Constituição Federal de 1988, 

a pessoa que apresentar difi culdades de inserção na sociedade por razões psicológicas, 

fi siológicas ou anatômicas. Não devendo ser levado em consideração se esta difi culdade 

repercute no trabalho ou na vida diária do individuo 167 . 

No caso de crianças e adolescentes até seus 16 (dezesseis) anos, eles não podem ser 

considerados incapazes para a vida totalmente independente ou para o trabalho. Assim, por 

determinação do Ministério Público Federal, na perícia-médica do menor de 16 (dezesseis) 

anos de idade, deverá apenas ser verifi cado se a defi ciência se encontra amparada nas 

defi nições legais já existentes, pois a incapacidade para o trabalho e para a vida independente, 

em face da tenra idade, deve ser presumida 168 . 

Conceito de Família 

A Lei nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993, no seu art. 20, §1º, remete a defi nição do 

conceito de família ao art. 16 da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991. 

Assim, entende-se por família o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto. Além 

disso, família, para os efeitos da Lei nº 8.742 de 1993, compreende, o cônjuge, companheira 

ou companheiro, o fi lho menor de 21 (vinte um) anos ou inválido, os pais e os irmãos menores 

de 21 (vinte um) anos ou inválidos. Ainda, conforme o disposto no §2º, do art. 16, da Lei nº 

8.213 de 1991, o enteado e o menor tutelado equiparam-se a fi lho 169 . 

Entretanto, este critério gera discussão nos tribunais, pois não são raras as situações em 

que o idoso ou defi ciente resida com pessoas que para fi ns da Lei nº 8.742, não compõem 

o grupo familiar, mas que, contribuem signifi cativamente para o sustento da família que vive 

sob o mesmo teto. Nestes casos, há entendimentos que aplicam objetivamente o rol defi nido 

pelo §1º, desconsiderando toda e qualquer renda das pessoas que não pertencem ao grupo 

familiar, ou ainda, há entendimentos que consideram toda e qualquer renda que contribua 

para o sustento do benefi ciário, independentemente de sua origem. 

Ademais, o conceito de família previsto na Lei nº 8.742 de 1993, deve ser analisado em 

(166) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4º Região. Apelação Cível nº 2000.71.05.000637-3. Quinta Turma. Rel. 

Celso Kipper. DJ, 12 mar. 2003. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 



(168) VIANNA, Cláudia Salles Vilela. Previdência social: custeio e benefícios. São Paulo: LTr, 2005. p. 687. 





cada caso concreto, tendo em vista o dever de solidariedade familiar prevista nos arts. 229 e 

230 da Constituição Federal e dos arts. 1.694 e seguintes do Código Civil 170 . Pois, somente 

quando a família não possuir condições fi nanceiras de prover o sustento do idoso ou do 

defi ciente, é que recai ao Poder Publico, no âmbito da Assistência Social, este encargo. 

Assim, como se nota pela ementa a seguir, cabe ação de alimentos proposta pelos pais 

idosos contra os fi lhos. 

Direito civil e processo civil. Ação de alimentos proposta pelos pais idosos em 

face de um dos fi lhos. Chamamento da outra fi lha para integrar a lide. Defi nição da 

natureza solidária da obrigação de prestar alimentos à luz do Estatuto do Idoso. - A 

doutrina é uníssona, sob o prisma do Código Civil, em afi rmar que o dever de prestar 

alimentos recíprocos entre pais e fi lhos não tem natureza solidária, porque é conjunta. - 

A Lei 10.741/2003, atribuiu natureza solidária à obrigação de prestar alimentos quando 

os credores forem idosos, que por força da sua natureza especial prevalece sobre as 

disposições específi cas do Código Civil. - O Estatuto do Idoso, cumprindo política pública 

(art. 3º), assegura celeridade no processo, impedindo intervenção de outros eventuais 

devedores de alimentos. - A solidariedade da obrigação alimentar devida ao idoso lhe 

garante a opção entre os prestadores (art. 12). Recurso especial não conhecido 171 . *(Gri- 

fos meus). 

Pagamento do Benefício a mais de um Membro da Mesma Família 

Dois membros da mesma família podem receber o benefício, desde que fi quem 

comprovadas todas as condições exigidas para a sua concessão, tal como idade ou 

incapacidade e miserabilidade 172 . Entretanto, na prática, difi cilmente isto ocorre, uma vez 

que a renda recebida a título de benefício assistencial será computada para fi ns de cálculo 

da renda mensal familiar. 

No entanto, com o advento do Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741 de 2003), o benefício 

assistencial ao idoso, já concedido a qualquer membro da família, não mais será computado 

para fi ns de cálculo da renda per capita do novo benefício requerido, desde que da mesma 

espécie, ou seja, trata-se do casal de velhinhos que não possuem renda ou tampouco 

fi zeram contribuições para a Previdência Social, neste caso, o dois tem direito a receber 

mensalmente um salário mínimo cada um a título de benefício assistencial ao idoso. 

Renda Familiar Per Capita inferior a ¼ (um quarto) do Salário Mínimo 

O conceito de família hipossufi ciente prevista na Lei nº 8.742 de 1993, art. 20, §3º e 

Decreto nº 1.744 de 1995, art. 5º, III e art. 6º, II, é aquela em que a renda per capita familiar 


(171) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 775565/SP. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi. 

DJ, 26 jun. 2006. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 

(172) VIANNA, 2005, p. 687. 



217

218 


é inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo vigente. 

Este critério de miserabilidade é sem dúvida o mais discutido, pois, para muitos juristas, 

ao mesmo tempo que regulamentou, restringiu a camada social de idosos e defi cientes, 

deixando de fora outras milhares de pessoas que também vivem em condições miseráveis, 

mas que possuem renda um pouco acima do limite legal 173 . 

Muito se tem discutido sobre a constitucionalidade de tal critério de miserabilidade, 

sobretudo porque se tem entendido que o limite deste artigo acaba também limitando o 

alcance da norma constitucional 174 . 

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de 

Inconstitucionalidade nº 1.232, em 27.08.1998, promovida pelo Procurador-Geral da 

República, concluiu pela constitucionalidade do §3º, do art. 20, da Lei nº 8.742 de 1993, cuja 

ementa é a que segue, 

CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTA- 

BELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, 

DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO 

CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARAN- 

TIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA 

FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSIS- 

TENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE 175 . 

A partir do julgamento desta ADIn, segundo a autora Melissa Folmann, o cenário jurídico 

brasileiro passou a compor-se de duas teorias em relação ao critério de ¼ (um quarto) do 

salário mínimo: a Teoria Objetiva, na qual o critério deve ter aplicação indistintamente; e 

a Teoria Subjetiva ou Assistencialista, na qual o critério de miserabilidade deve ser usado 

como forma de presunção das condições do benefi ciário, mas não se deve afastar a análise 

do caso concreto 176 . 

1.232. 

Inicialmente analisemos a Teoria Objetiva, a qual é fundada no julgamento da ADIn nº 

A ADIn nº 1.232 foi proposta em 24 de fevereiro de 1995, pelo então Procurador-Geral 

da República Sr. Aristides Junqueira Alvarenga, tendo, inicialmente, como relator o Ministro 

Ilmar Galvão. 

O dispositivo impugnado nesta ação foi o §3º, do art. 20, da Lei nº 8.742 de 1993, o qual 

(173) PEDRON, Daniele Muscopf. A (in)constitucionalidade do critério da miserabilidade na concessão do 

benefício assistencial a portadores de defi ciência. Disponível em: . Acesso em: 15 out. 2007. 


(175) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.232-1. Rel. Min. Ilmar Galvão. DJ, 1 

jun. 2001. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 





estabelece como critério para a concessão do benefi cio de prestação continuada a renda 

mensal per capita familiar inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo. 

Segundo o Procurador-Geral da República este dispositivo é inconstitucional porque 

limita e restringe o direito garantido por norma constitucional, qual seja, o direito previsto no 

inciso V, art. 203, da Constituição Federal, com o qual, por isso, considera incompatível 177 . 

Na ocasião, participaram do julgamento os Ministros Ilmar Galvão (Relator), Nelson 

Jobim, Sepúlveda Pertence e Maurício Corrêa. 

O Ministro Ilmar Galvão, relator original, foi voto vencido ao sustentar o entendimento de 

que a norma em si não é inconstitucional, se tornaria inconstitucional se fosse a única hipótese 

prevista para caracterizar a situação de incapacidade econômica da família do portador de 

defi ciência ou do idoso, o que afastaria grande parte dos destinatários do benefício previsto 

na Constituição. Razão pela qual, o Ministro impugnou o texto que limita os meios de prova 

da condição de miserabilidade da família do portador de defi ciência ou do idoso. 

Entretanto, o voto que prevaleceu na decisão, foi o de improcedência do Ministro Nelson 

Jobim, o qual passou a ser o relator da ADIn. Tal Ministro manifestou-se no sentido de que, 

Se a legislação resolver criar outros mecanismos de comprovação, é problema da 

própria lei. O gozo do benefício depende de comprovar na forma da lei, e esta entendeu 

de comprovar dessa forma. Portanto não há interpretação conforme possível porque, 

mesmo que se interprete assim, não se trata de autonomia de direito algum, pois de- 

pende da existência da lei, da defi nição 178 . 

O Ministro Maurício Corrêa acompanhou o voto de improcedência do Ministro Nelson 

Jobim, assim como o Ministro Sepúlveda Pertence, o qual, todavia, apresentou manifestação 

diferente, 

Considero perfeita a inteligência dada ao dispositivo constitucional, no parecer acol- 

hido pelo Relator, no sentido de que a legislador deve estabelecer outras situações car- 

acterizadoras da absoluta incapacidade de manter-se o idoso ou o defi ciente físico, a fi m 

de completar a efetivação do programa normativo de assistência contido no art. 203 da 

Constituição. A meu ver, isso não a faz inconstitucional nem é preciso dar interpretação 

conforme à lei que estabeleceu uma hipótese objetiva de direito à prestação assistencial 

do Estado. Haverá, aí, inconstitucionalidade por omissão de outras hipóteses? A meu 

ver, certamente sim, mas isso não encontrará remédio nesta ação direta 179 . 

Assim, para esta Teoria o critério estabelecido no dispositivo legal é objetivo, ou seja, 





(179) Ibid., Acesso em: 8 nov. 2007. 



219

220 


quando for constatado que a renda familiar mensal per capita é inferior a ¼ (um quarto) do 

salário mínimo, a miserabilidade é presumida, não cabendo nestes casos a análise de outras 

situações para verifi cação da miserabilidade 180 . 

Assim, em razão de ter julgado constitucional o §3º, do art. 20, da Lei 8.742 de 1993, o 

Supremo Tribunal Federal vem mantendo a decisão da ADIN nº 1.232, conforme as ementas 

a seguir: 

PREVIDÊNCIA SOCIAL. Benefício assistencial. Lei nº 8.742/93. Necessitado. De- 

fi ciente físico. Renda familiar mensal per capita. Valor superior a ¼ (um quarto) do 

salário mínimo. Concessão da verba. Inadmissibilidade. Ofensa à autoridade da 

decisão proferida na ADI nº 1.232. Liminar deferida em reclamação. Agravo improvido. 

Ofende a autoridade do acórdão do Supremo na ADI nº 1.232, a decisão que concedeu 

benefício assistencial a necessitado, cuja renda mensal familiar per capita supere o limite 

estabelecido pelo §3º do art. 20 da Lei federal nº 8.742/93 181 . (Grifos meus). 

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI 8.742/93. 

BENEFÍCIO DE AMPARO SOCIAL: REQUISITOS PARA A SUA CONCESSÃO. CON- 

STITUCIONALIDADE. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. Benefício de amparo social previsto 

no inciso V do artigo 203 da Carta Federal. Matéria decidida nas instâncias ordinárias 

com base em provas documentais e testemunhais. Constitucionalidade do dispositivo 

legal (L. 8.742, artigo 20, § 3º) que impõe a necessidade de comprovação de que a 

renda per capita da família seja inferior a um quarto do salário-mínimo, declarada 

pelo Pleno desta Corte. Conseqüência: recurso extraordinário parcialmente conhecido 

e, nesta parte, provido. Compensação das custas e honorários advocatícios. Agravo 

regimental não provido 182 . (Grifos meus). 

Em contra partida, há a Teoria Subjetiva, para a qual a interpretação do §3º, do art. 20 

da Lei nº 8.742/1993 não deve fi car restrita ao requisito da renda per capita familiar inferior a 

¼ (um quarto) do salário mínimo, também deve se aferir a condição econômica da família do 

idoso ou portador de defi ciência por outros meios, além de se analisar alguma peculiaridade, 

tais como, a necessidade especial de medicamentos ou educação especial. 

Neste sentido, vem decidindo o Superior Tribunal de Justiça, o qual consolidou o 

entendimento de que o critério para aferição da renda mensal deveria ser tido como um limite 

mínimo, um quantum considerado insatisfatório à subsistência do portador de defi ciência ou 

(180) CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 7. ed. São Paulo: 

LTR, 2006. p. 631. 

(181) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Medida Cautelar da Reclamação nº 4427. Rel. Min. 

Cezar Peluso. DJ, 29 jun. 2007. Disponível em: . 


(182) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 279919. Rel. Min. Maurício 

Corrêa. DJ, 28 jun. 2002. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 




idoso, não impedindo, contudo, que o julgador faça uso de outros elementos probatórios. 

PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA. ASSISTÊNCIA 

SOCIAL. PREVISÃO CONSTITUCIONAL. BENEFÍCIO RECEBIDO POR PARENTE DO 

AUTOR. CÔMPUTO DO VALOR PARA VERIFICAÇÃO DE MISERABILIDADE. IMPOS- 

SIBILIDADE. ART. 34 DA LEI Nº 10.741/2003. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA AO BPC. 

ART. 20, § 3º, DA LEI Nº 8.742/93. POSSIBILIDADE DE AFERIÇÃO DA MISERABILI- 

DADE POR OUTROS MEIOS. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 

1. O benefício de prestação continuada é uma garantia constitucional, de caráter as- 

sistencial, previsto no art. 203, inciso V, da Constituição Federal, e regulamentado pelo 

art. 20 da Lei nº 8.742/93, que consiste no pagamento de um salário mínimo mensal 

aos portadores de defi ciência ou idosos que comprovem não possuir meios de prover a 

própria manutenção e nem de tê-la provida pelo núcleo familiar. 

2. O art. 34 da Lei nº 10.741/2003 veda o cômputo do valor do benefício de prestação 

continuada percebido por qualquer membro da família no cálculo da renda per capita 

mensal. 

3. A Terceira Seção deste Superior Tribunal consolidou o entendimento de que 

o critério de aferição da renda mensal previsto no § 3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93 

deve ser tido como um limite mínimo, um quantum considerado insatisfatório à 

subsistência da pessoa portadora de defi ciência ou idosa, não impedindo, con- 

tudo, que o julgador faça uso de outros elementos probatórios, desde que aptos a 

comprovar a condição de miserabilidade da parte e de sua família. 

4. Recurso especial a que se dá provimento 183 . (Grifos meus) 

AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. BENEFÍCIO DA RENDA 

MENSAL VITALÍCIA. CONDIÇÃO DE MISERABILIDADE DO BENEFICIÁRIO. VERIFI- 

CAÇÃO. REQUISITOS DO ART. 20, § 3º, DA LEI Nº 8.742/93. REEXAME DE PROVAS. 

SÚMULA 07/STJ. 

1 - A verifi cação do preenchimento dos requisitos do artigo 20, parágrafo 3º, da Lei 

nº 8.742/93, para a concessão do benefício da renda mensal vitalícia, previsto no art. 

203, V, da Constituição Federal, demanda reexame do conjunto fático-probatório, sober- 

anamente delineado nas instâncias ordinárias, providência vedada em sede especial, ut 

súmula 7/STJ. 

2 - Consoante jurisprudência desta Corte, o critério estabelecido no art. 20, 

parágrafo 3º, da Lei nº 8.742/93 não é o único hábil para comprovação da condição 

(183) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 841060/SP. Sexta Turma. Rel. Min. Maria Thereza de 

Assis Moura. DJ, 25 jun. 2007. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 



221

222 


de miserabilidade do benefi ciário, para fi ns de concessão do benefício da renda 

mensal vitalícia. Com efeito, o julgador não está adstrito aos requisitos previstos 

naquele dispositivo legal, podendo verifi car a condição econômico-fi nanceira da 

família do necessitado através de outros meios de prova. 

3 - Agravo regimental improvido 184 . (Grifos meus) 

Em conformidade com o Egrégio Superior Tribunal de Justiça encontram-se os Tri- 

bunais Regionais Federais, conforme se pode extrair das ementas a seguir expostas, 

PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. ART. 20 DA LEI 8.742/93. ILE- 

GITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRO- 

VA DA INCAPACIDADE E DA MISERABILIDADE. HONORÁRIOS. 

1. O benefício assistencial é oponível apenas ao INSS, inclusive com a possibili- 

dade de jurisdição federal delegada, o que gerou a revogação da súmula 61 desta Corte 

(TRF4, AC 2001.72.08.001834-7). 

Reconhecida a ilegitimidade passiva da União. 

2. Consoante remansosa jurisprudência, contestado o mérito em juízo, não há falar 

em carência de ação pela falta de prévio requerimento administrativo de concessão de 

benefício previdenciário. 

3. Ao postular o benefício assistencial previsto no artigo 20 da Lei nº 8742/93, deve 

a parte comprovar sua incapacidade para o trabalho e para a vida independente, e renda 

familiar mensal inferior a ¼ do salário mínimo. 

4. Conforme entendimento da maioria da Seção Previdenciária desta Corte, é in- 

capaz para a vida independente aquele que não pode sustentar-se e tampouco possua 

familiares que isso possam prover. 

5. A condição concreta de miserabilidade é aferida pelas mínimas condições 

de sobrevivência da entidade familiar, observando-se as condições de moradia, 

alimentação, vestuário, saúde e gastos com medicamentos ou essenciais despe- 

sas extraordinárias. 

6. Os honorários advocatícios são devidos à razão de 10% sobre as parcelas venci- 

das até a decisão concessória do benefício, excluídas as parcelas vincendas, conforme 

(184) BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 418124/SP. Sexta 

Turma. Rel. Min. Fernando Gonçalves. DJ, 5 ago. 2002. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 




Súmula 111 do STJ 185 . (Grifos meus) 

PREVIDENCIÁRIO - CONCESSÃO DO BENEFÍCIO ASSISTENCIAL - LEI Nº 

8.742/93 - PORTADOR DE DEFICIÊNCIA - RENDA FAMILIAR -HIPOSSUFICIÊN- 

CIA - § 3º DO ART. 20 DA LOAS. 1. Analisando os autos, verifi ca-se que a prova da 

defi ciência do Autor restou superada, tendo em vista o laudo pericial acostado às 

62/75, cuja conclusão é a seguinte: “Considerando-se a progressão da doença renal 

para uma insufi ciência crônica, entendemos que o Autor encontra-se inválido para o 

trabalho genérico.”. 2. No tocante à renda familiar, que o INSS em seu recurso alega não 

estar de acordo com o que determina o § 3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93, conclui-se, 

pela documentação constante dos autos, pelo estado de miserabilidade do Autor, que 

não tem capacidade laborativa, e não pode ser sustentado pela família, pois vive com a 

mãe, que é “do lar”, a qual precisa dar ao fi lho gravemente doente toda a assistência que 

precisa, e o pai, o qual não tem renda fi xa, vivendo de biscates. 3. Resta claro que, na 

hipótese, não se pode falar em violação ao § 3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93. Além disso, 

a teor do art. 333, II, do CPC, cabe ao Réu comprovar a existência de fato impeditivo, 

modifi cativo ou extintivo do direito do Autor, e não há qualquer prova da existência de 

renda familiar que inviabilize a concessão do benefício. 4. O Colendo Superior Tribunal 

de Justiça vem corroborando a posição de que é devida a concessão do benefício 

assistencial ainda que a renda familiar ultrapasse o percentual do § 3º do art. 20 

da Lei nº 8.742/93, se fi car comprovado o estado de miserabilidade do requerente 

incapacitado para a vida independente e para o trabalho, encontrando-se, também, 

julgados no mesmo sentido nesta Corte, não se tratando, obviamente, de consid- 

erar inconstitucional o dispositivo que estabelece o requisito da renda per capita 

familiar superior a ¼ do salário mínimo (§ 3º do art. 20 da LOAS), até porque o Eg. 

STF, já concluiu pela constitucionalidade de tal preceito (ADIn 1232-1), mas de 

interpretá-lo de forma sistemática, isto é, considerando-o como parâmetro obje- 

tivo capaz de confi gurar a condição de miserabilidade daqueles que, atendidos os 

demais requisitos, recebem abaixo do mesmo, sem prejuízo de situações outras 

que revelam, a despeito de preciso enquadramento legal, a condição de hipossu- 

fi ciência devidamente confi gurada. Jurisprudência do Colendo Superior Tribunal 

de Justiça e desta Corte. 5. Recurso a que se nega provimento 186 . (Grifos meus). 

CONSTITUCIONAL. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA. REQUISITOS 

(185) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4º Região. Apelação Cível nº 2001.71.02.000089-0. Sexta Turma. Rel. 

Luis Alberto D Azevedo Aurvalle. DJ, 22 jun. 2005. Disponível em: . Acesso 


(186) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2º Região. Apelação Cível nº 394563. Primeira Turma. Rel. Abel 

Gomes. DJ, 22 ago. 2007. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 



223

224 

LEGAIS. TERMO INICIAL. 


I - Tem-se que o artigo 20, parágrafo 3º, da Lei nº 8.742/93, não é o único critério 

objetivo para aferição da hipossufi ciência, razão pela qual é de se reconhecer que 

muitas vezes o quadro de pobreza há de ser aferido em função da situação especí- 

fi ca da pessoa que pleiteia o benefício. (Precedentes do E. STJ). 

II - Como o autor era portador de defi ciência e não tinha condições de prover seu 

próprio sustento, ou tê-lo provido por sua família, impõe-se a concessão do benefício 

assistencial previsto no art. 203, V, da Constituição da República, observado o disposto 

nos art. 35, 37 e 38 do Decreto n. º 1744/95. 

III - Em que pese o entendimento no sentido de que, muito embora seja intransferível 

o benefício em questão, as parcelas eventualmente devidas a tal título, até a data do 

óbito do autor, representam um crédito seu constituído em vida, sendo, portanto, cabível 

sua transmissão causa mortis. 

IV - O termo inicial do benefício deve ser fi xado na data do requerimento administra- 

tivo, qual seja, 28.9.1999 ( 

de cujus já tivesse ido residir com seus genitores, quando, então, deixou de fazer jus ao 

benefício ( 

V - Apelação do INSS parcialmente provida 187 . (Grifos meus). 

Para a Teoria Subjetiva não seria nada sensato utilizar-se apenas da renda per capita 

familiar para a verifi cação da condição econômica da família, uma vez que, suponhamos que 

uma família seja composta de marido, mulher e dois fi lhos menores de 14 (catorze) anos, 

um deles defi ciente, sendo que a família tem como única fonte de renda o salário auferido 

mensalmente pelo varão, no valor mínimo (R$380,00), morando num barraco de favela, com 

pouquíssimos e precários móveis. Caso não se pudesse analisar a real situação da família, 

pelo simples fato de a renda per capita ser igual ao limite legal estabelecido, o benefício seria 

indeferido, ou então, que se tratasse da mesma família, mas que o varão trabalhasse como 

vendedor autônomo, auferindo renda mensal de R$ 1.000,00 (mil reais), e que a família 

resida em um bairro nobre da cidade em uma casa simples, mas muito bem mobiliada com 

móveis novos, pelo fato do varão não possuir prova de seu rendimento a família faria jus 

ao benefício por não possuir nenhuma renda comprovada. Desta forma, a real situação 

econômica da família deve ser levada em consideração quando da análise do benefício, 

para que não ocorram injustiças. 

Em que pese o julgamento da ADIn nº 1.232, o STF, em fevereiro de 2007, indeferiu uma 

(187) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3º Região. Apelação Cível nº 886195. Décima Turma. Rel. Sergio Nasci- 

mento. DJ, 26 set. 2007. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 




medida liminar requerida pelo INSS na Reclamação nº 4.374, sobre critério de miserabilidade. 

A decisão é do Ministro Gilmar Mendes, o qual manteve o entendimento da Turma Recursal 

dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco. 

Na inicial o INSS sustenta que a decisão reclamada afastou o requisito legal expresso 

na Lei nº 8.742/93, o qual, segundo o acórdão proferido no julgamento da ADIn nº 1.232, 

representa requisito objetivo a ser observado para a concessão do benefício assistencial. 

Ademais, o INSS pediu a concessão de medida liminar e justifi cou a necessidade de 

urgência, sob a alegação que de “várias decisões estariam sendo proferidas em desrespeito 

à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal” 188 . 

O Ministro Gilmar Mendes fez uma análise sintetizada sobre o quanto a questão é 

controversa no Judiciário brasileiro e mesmo na Suprema Corte, apresentando o entendimento 

de diversos Ministros daquela Corte, conforme trecho da decisão a seguir, 

Os Ministros Celso de Mello, Carlos Britto e Ricardo Lewandowski têm negado segui- 

mento às reclamações ajuizadas pelo INSS com o fundamento de que esta via proces- 

sual, como já assentado pela jurisprudência do Tribunal, não é adequada para se reex- 

aminar o conjunto fático-probatório em que se baseou a decisão reclamada para atestar 

o estado de miserabilidade do indivíduo e conceder-lhe o benefício assistencial sem 

seguir os parâmetros do § 3o do art. 20 da Lei n° 8.742/93 (Rcl n° 4.422/RS, Rel. Min. 

Celso de Mello, DJ 30.6.2006; Rcl n° 4.133/RS, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 30.6.2006; Rcl 

n° 4.366/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 1.6.2006). 

O Ministro Sepúlveda Pertence tem enfatizado, quando em análise de decisões que 

concederam o benefício com base em legislação superveniente à Lei 8.742/93, que as 

decisões reclamadas não têm declarado a inconstitucionalidade do § 3o do art. 20 dessa 

lei, mas dado interpretação a tal dispositivo em conjunto com a legislação posterior, a 

qual não foi objeto da ADI n° 1.232 (Rcl n° 4.280/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 

30.6.2006). 

Somem-se a estas as decisões do Ministro Marco Aurélio, que sempre deixou claro 

seu posicionamento no sentido da insufi ciência dos critérios defi nidos pelo § 3o do art. 

20 da Lei n° 8.742/93 para fi el cumprimento do art. 203, inciso V, da Constituição (Rcl n° 

4.164/RS, Rel. Min. Marco Aurélio) 189 . 

Ademais, o Ministro ainda transcreveu trechos da decisão da Ministra Cármen Lúcia, a 

qual defende o entendimento de que o juiz deve procurar outros meios de prova para aferir 

(188) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação nº 4.374. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJ, 6 fev. 2007. Disponível em: 


(189) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação nº 4.374. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJ, 6 fev. 2007. Disponível em: 




225

226 


a condição econômica da família, sob pena de estar ferindo o princípio da dignidade da 

pessoa humana. 

O Ministro Gilmar Mendes observou, ainda, que o próprio legislador tem reinterpretado 

o art. 203 da Constituição Federal, uma vez que as leis que instituíram os programas Bolsa 

Família, Acesso à Alimentação, Bolsa Escola, adotam o requisito de renda familiar per capita 

inferior a ½ (meio) salário mínimo. 

Para o Ministro, 

O Tribunal parece caminhar no sentido de se admitir que o critério de 1/4 do salário 

mínimo pode ser conjugado com outros fatores indicativos do estado de miserabilidade 

do indivíduo e de sua família para concessão do benefício assistencial de que trata o art. 

203, inciso V, da Constituição 190 . 

E concluiu, “diante de todas essas perplexidades sobre o tema, é certo que o Plenário do 

Tribunal terá que enfrentá-lo novamente” 191 . 

A NÃO POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO COM OUTROS BENEFÍCIOS 

O benefício assistencial não poderá ser acumulado com qualquer outro benefício da 

Previdência Social ou de qualquer outro Regime Previdenciário, conforme o art. 18 do 

Decreto nº 1.744/1995, o qual dispõe: 

Art. 18. O benefício de que trata este Regulamento não pode ser acumulado com 

qualquer outro benefício pecuniário no âmbito da Seguridade Social ou de outro regime 

previdenciário ou assistência. 

§1º É indispensável que seja verifi cada a existência de registro de benefício previ- 

denciário em nome do requerente. 

§2º Competirá ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, ou ao órgão autor- 

izado ou à entidade conveniada, quando necessário, promover verifi cações junto a outra 

instituições de previdência ou de assistência social, bem como junto aos atestantes ou 

vizinhos do requerente 192 . 

Apenas há uma exceção, que é no caso da pensão especial devida aos dependentes 

das vítimas de hemodiálise de Caruaru/PE, prevista na Lei nº 9.422, de 24.12.1996 193 . 



(192) BRASIL. Decreto n. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta o benefício de prestação continuada devido à 

pessoa portadora de defi ciência e ao idoso, de que trata a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providên- 

cias. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 dez. 1995. 




CESSAÇÃO DO BENEFÍCIO 


A cessação do benefício assistencial de prestação continuada ocorrerá nos casos de: 

a) 

b) 

Superação das condições que lhe deram origem; 

Morte do benefi ciário, não gerando direito à pensão por morte aos seus depen- 

dentes, uma vez que o benefi cio de prestação continuada é intransferível; 

c) 

d) 

e) 

Morte presumida do benefi ciário, declarada em juízo; 

Ausência declarada do benefi ciário, na forma do art. 22 do Código Civil; 

Falta de comparecimento do benefi ciário portador de defi ciência ao exame médi- 

co-pericial, por ocasião de revisão de benefício; 

f) 

Falta de apresentação pelo idoso ou pessoa portadora de defi ciência da declara- 

ção de composição do grupo e renda familiar, por ocasião de revisão do benefício 194 . 

A CONCORRÊNCIA DO BENEFÍCIO COM OUTROS PROGRAMAS DO GOVERNO 

Diante da necessidade de combater a fome e a miséria no Brasil, o Governo vem 

implantando novos programas sociais. Assim, há leis posteriores à Lei nº 8.742/93, as quais 

regulam programas assistencialistas nas mais diversas áreas. 

Ocorre, entretanto, que tais leis estão adotando como instrumento de aferição de pessoas 

pobres para fi ns de concessão dos benefícios assistenciais, a renda familiar per capita inferior 

a ½ (meio) salário mínimo, ao contrário do critério adotado pela Lei nº 8.742/93 195 . 

A exemplo disso, podemos citar a Lei nº 10.689/03, a qual institui o Programa Nacional 

de Acesso à Alimentação – PNAA, que dispôs, em seu art. 2º, §2º, que “os benefícios do 

PNAA serão concedidos, na forma desta Lei, para unidade familiar com renda mensal per 

capita inferior a meio salário mínimo” 196 . 

Outros programas como o Auxílio-Gás, regulamentado pelo Decreto 4.102, de 24 de 

janeiro de 2002, e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, também utilizam 

o parâmetro de renda per capita familiar inferior a ½ (meio) salário mínimo para fi ns de 

concessão dos benefícios assistenciais. 

Assim, há de se estabelecer igual tratamento jurídico no que concerne à verifi cação 

da situação sócio-econômica da família, para que se evitem distorções que conduzam a 

situações desprovidas de razoabilidade 197 . 



(196) BRASIL. Lei nº 10.689, de 13 de junho de 2003. Cria o Programa Nacional de Acesso à Alimentação – PNAA. 

Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 jun. 2003. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 




227

CONCLUSÃO 

228 


Os Estados Modernos se preocupam com a qualidade de vida dos seus cidadãos, e 

diante desta preocupação, vêm tentando erradicar a pobreza. Entretanto, diariamente, ainda 

é possível deparar-se com pessoas miseráveis nas ruas, muitas vezes defi cientes e idosos 

desamparados. 

Na tentativa de combater a pobreza no Brasil, o Estado criou à Assistência Social, a qual 

implantou benefícios que visam proporcionar melhores condições de vida a muitas pessoas, 

por meio de programas, serviços, projetos e benefícios. Assim, impulsionada pela LBA – 

Liga Brasileira da Assistência, surgiu o benefício assistencial de prestação continuada da Lei 

n° 8.742 de 1993, o qual foi uma alternativa para atender àqueles defi cientes e idosos que 

não possuem meios de prover a própria subsistência ou de tê-la provida por sua família. 

Dados do Ministério de Assistência Social apontam que no ano de 2005 foram concedidos 

132.578 benefícios dessa natureza às pessoas portadoras de defi ciência, e 185.036 aos 

idosos, num total de 317.614 benefícios. No ano de 2006, de um total de 305.459 benefícios, 

131.774 foram para defi cientes e 176.685 para idosos 198 . Tais números podem ser 

considerados muito baixos se observado que no ano de 2005 existiam no Brasil 12.563.354 

idosos, com 60 (sessenta) anos ou mais, não economicamente ativos, ou seja, idosos que 

não possuíam qualquer fonte de renda 199 . Este baixo percentual de assistidos deve-se, 

talvez porque os excessivos rigores na lei, com relação aos critérios estabelecidos, são 

difíceis de serem atingidos por grande parte dos necessitados, impossibilitando a obtenção 

do benefício pretendido. 

Entretanto, constata-se ainda que a Assistência Social não recebe muitos recursos do 

Governo Federal. Em 2004, o orçamento social direto do governo federal foi de R$ 248,9 

bilhões, correspondendo a 14,1% do PIB. O orçamento social total foi estimado em R$ 280,7 

bilhões, equivalentes a 16,0% do PIB. Do total do gasto direto com a seguridade social, 

67,6% é gasto com previdência social, 12,8% com saúde, somente 6,5% com assistência 

social e menos ainda, cerca de 5,2% com educação 200 . 

Ademais, ressalta-se que também falta da Assistência Social um condão mais participativo, 

pois as pessoas necessitadas muitas vezes nem sabem que teriam direito ao benefício 

assistencial, o que lhes proporcionaria uma condição de vida mais digna. A Assistência 

Social deveria promover mais campanhas, objetivando o esclarecimento à população dos 

benefícios a que teriam direito, isto implicaria em um aumento signifi cativo na concessão 

dos benefícios assistenciais e proporcionaria melhores condições de vida a grande parte da 

(198) BRASIL. Anuário Estatístico da Previdência Social de 2006. Disponível em: . Acesso em: 22 fev. 2008. 

(199) Ibid., Acesso em: 29 fev. 2008. 

(200) BRASIL. Orçamento Social do Governo Federal 2001-2004: sumário executivo. Disponível em: . Acesso em: 22 fev. 2008. 



população. 


O caput do artigo 20 da Lei n° 8.742 de 1993, trata da concessão do benefício assistencial 

às pessoas defi cientes e idosas, o qual dispõe que o benefício de prestação continuada é 

a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso com 

65 (sessenta e cinco) anos ou mais (idade modifi cada pela Lei n° 10.741 de 2003 - Estatuto 

do Idoso) e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem 

de tê-la provida por sua família. O § 1° do referido artigo traduz o conceito de família, ou 

seja, é a unidade mononuclear, que vive sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela 

contribuição de seus integrantes, o que gera uma discussão nos tribunais, uma vez que há 

pessoas que não fazem parte do grupo familiar do idoso ou defi ciente, mas que contribuem 

signifi cativamente para o sustento da família que vive sob o mesmo teto. Casos em que a 

jurisprudência fi ca dividida, pois alguns consideram objetivamente o rol defi nido pelo § 1°, 

desconsiderando toda e qualquer renda das pessoas que não pertencem ao grupo familiar, 

ou ainda, há entendimentos que consideram toda e qualquer renda que contribua para o 

sustento do benefi ciário, independentemente de sua origem. Já o § 2º determina que para 

efeito de concessão deste benefício, a pessoa portadora de defi ciência é aquela incapacitada 

para a vida independente e para o trabalho. Entretanto, o critério vida independente também 

é discutível, uma vez que o fato de uma pessoa poder se locomover sozinha e cuidar dos 

seus afazeres pessoais sem a ajuda de terceiros não signifi ca que ela possa prover o próprio 

sustento. O § 3º considera como incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora 

de defi ciência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do 

salário mínimo, dispositivo deveras rigoroso, uma vez que limita a concessão do benefício, 

deixando à margem outra tantas pessoas que vivem em condições tão miseráveis quanto 

aquelas, isto é, as que recebem um pouco acima do limite legal estabelecido. 

O que se deve ter em mente é que a Assistência Social deverá ser prestada a quem dela 

realmente necessitar. Para a prestação da Assistência Social, é óbvio que critérios devem 

ser estabelecidos, mas critérios que sejam passíveis de ser atendidos pelo benefi ciário, e 

não tão rigorosos a ponto do benefício ser concedido à alguns deixando de fora outros tão 

miseráveis quanto aqueles. 

Ademais, em que pese a decisão do STF na ADIn 1232, a qual concluiu pela 

constitucionalidade do §3º, do art. 20, da Lei nº 8.742 de 1993, a própria jurisprudência, 

tem se mostrado sensível a essas questões e vem analisando cada caso em separado, 

levando muitas vezes em consideração a real situação da família, e não somente a renda 

por ela auferida, adotando assim uma posição menos legalista e mais humanista. O 

Superior Tribunal de Justiça (STJ) e os Tribunais Federais, estão cientes da importância do 

benefício de prestação continuada contido no artigo 203, Inciso V, da Constituição Federal 

e na Lei nº 8742/1993, seja através da manutenção de pedidos de antecipação de tutela, 



229

230 


seja numa interpretação mais fl exível da norma positivada. Até mesmo o próprio STF em 

decisão recente, de fevereiro de 2007, indeferiu uma medida liminar ao INSS e manteve a 

decisão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco, no sentido 

de se admitir que o critério de 1/4 (um quarto) do salário mínimo pode ser conjugado com 

outros fatores indicativos do estado de miserabilidade do indivíduo e de sua família para 

concessão do benefício em questão. O STF reconheceu ainda que a questão é controversa 

no judiciário brasileiro e até mesmo na Suprema Corte, o que fará com que em breve o tema 

seja reexaminado por este Tribunal. 

Aqui, na condição de pesquisadora, faço questão de mencionar alguns casos que 

presenciei enquanto estagiária da 1° Vara do Juizado Especial Federal Cível e Previdenciário 

de Curitiba. Dentre os milhares de processos que tramitam naquela Vara, alguns chamavam 

atenção. Houve casos em que a pessoa sofria de uma grave defi ciência e necessitava de 

muitos remédios, mas a renda da família era superior ao limite legal, mesmo assim, por 

considerar que o defi ciente realmente precisava do benefício, este foi concedido, pois há 

pessoas que necessitam de muitos remédios e em que pese estes remédios serem adquiridos 

em Postos de Saúde, muitas vezes eles acabam e a parte se vê obrigada a comprá-los. 

Mas, também houve casos em que a família aparentemente era humilde, pois se tratava do 

casal de velhinhos que recebiam suas aposentadorias no valor mínimo e tinham uma fi lha 

defi ciente, para quem pleiteavam o benefício assistencial. Entretanto, ao analisar o Auto de 

Constatação realizado pelo Ofi cial de Justiça designado pelo juiz verifi cou-se que a família 

residia em uma excelente casa, com móveis novos e em uma região nobre de Curitiba, só 

assim foi constatado que a renda declarada não condizia com a real condição da família. 

Houve um caso, talvez o mais marcante, que se tratava de uma senhora, com apenas 33 

(trinta e três) anos de idade e que sofria de uma grave doença em seus pulmões, ela era mãe 

de duas meninas, de 4 (quatro) e 6 (seis) anos, seu marido era motorista de ônibus, e auferia 

renda mensal de aproximadamente R$800,00 (oitocentos reais), se fosse aplicado o limite 

objetivo legal, por óbvio que a senhora não teria direito à concessão do benefício, entretanto, 

era só observar os autos para se verifi car que a família vivia em condições precárias. A 

autora necessitava de oxigênio várias vezes ao dia, o que criava a necessidade de que em 

sua casa tivessem vários galões de oxigênio para o seu uso. Ademais, ela muitas vezes 

passava mal, e o seu marido era obrigado a faltar ao emprego para levá-la ao hospital, o que 

fez com que ele perdesse o emprego várias vezes. Mesmo a renda per capita familiar ter 

ultrapassado consideravelmente o limite estabelecido (chegando a R$200,00), verifi cava-se 

que a família necessitava do valor do benefício, principalmente para custear as despesas do 

tratamento médico da autora. 

Entretanto, deixar a critério de cada juiz decidir casos concretos, sem que este se vincule 

a algum critério objetivo legal possibilita muita discricionariedade, pois um mesmo juiz poderia 




julgar diferentemente os casos acima mencionados. O certo é que o próprio legislador reveja 

os critérios para a concessão do benefício, uma vez que em outros programas como Bolsa 

Família, Acesso à Alimentação, Bolsa Escola, já adotam o critério de renda familiar per 

capita inferior a meio salário mínimo. 

Atualmente, a política social brasileira tem sido insufi ciente para cobrir as necessidades 

da população de mais baixa renda, não somente em termos de quantidade, mas também 

de qualidade. O Brasil tem adotado o sistema de bem estar social particularista, segundo a 

divisão proposta por Richard Titmuss, no qual o Estado desempenha o papel mais relevante, 

complementar da iniciativa privada, os benefícios são concedidos por mérito individual, 

dependendo da produtividade e do empenho no trabalho, funcionando quase que como uma 

recompensa pelo trabalho individual. Outros Estados adotam sistemas diferentes, como o 

bem estar social residual, o qual prevê que a participação do Estado deve ser mínima e 

temporária, cabendo à família e ao mercado satisfazer a maior parte das necessidades 

humanas. Nestes casos, a assistência social só é concedida àqueles que se disponham 

a ajudar a si mesmos. Há ainda o estado de bem estar social redistributivo, no qual o 

Estado assume papel essencial, os serviços e benefícios são fornecidos de forma universal, 

independentemente do mercado e de acordo com as necessidades individuais. Este modelo, 

visa alcançar a maior igualdade possível entre os cidadãos, por considerar que o bem-estar 

individual é responsabilidade da sociedade e que todas as pessoas têm direito à cidadania 

plena 201 . 

Um exemplo a ser citado é o sistema de seguridade social americano, pois os programas 

de seguridade social em sua maioria cingem-se aos programas de assistência social. 

Os programas securitários americanos desenvolvem-se prestando ajuda fi nanceira ou 

serviços específi cos sem que haja uma contribuição prévia, o que lhes dá a característica 

de programas assistenciais. Em geral, para ser benefi ciário de tal sistema, a pessoa deve 

possuir renda inferior a determinado patamar (condição primária) e freqüentemente, deve 

atender a outros critérios (condições secundárias). Entretanto, a fi xação destes critérios 

são feitas pelos estados e municípios, os quais estabelecem seus próprios parâmetros, 

tais como: faixa de renda para usufruir do plano e limites de pagamento de benefícios. 

Em que pese este sistema ter ocasionado o fenômeno de migração interna, uma vez que 

os cidadãos americanos buscam mudar-se para determinados Estados com vistas a obter 

maiores benefícios, o sistema é adequado, pois cada município ou estado tem uma maior 

controle sobre o benefício e fi xam seus critérios com base na população dos seus estados 

ou município, pois utilizar um mesmo critério para um país, acaba deixando de fora muitas 

(201) ALMEIDA, Guilherme Henrique de La Rocque. O Estado brasileiro contemporâneo. Disponível em: . Acesso em: 29 fev. 2008. 



231

232 


outras pessoas, diante da enorme disparidade econômica entre as regiões 202 . 

O que é certo, é que as ações do Estado, enquanto seguridade social, devem ser 

dirigidas aos cidadãos no sentido de garantir a todos a igualdade de oportunidade, para que 

toda e qualquer pessoa tenha condições de prover o seu sustento, ou de tê-la provido por 

sua família sem necessitar da ajuda da assistência social, pois a concessão do benefício à 

pessoa necessitada não resolverá todos os problemas sociais existentes, até mesmo porque 

este deve ser apenas temporário, até o cidadão adquirir melhores condições. Para tanto é 

preciso que haja uma integração entre todas as formas de assistência social, e para isso, é 

fundamental que ocorra um efetivo comprometimento do poder estatal e de toda a sociedade. 

Só assim se estará mais próximo de atingir os objetivos constantes na Constituição Federal, 

proporcionando a todo cidadão o direito a uma vida digna. 


ALMEIDA, Guilherme Henrique de La Rocque. O Estado brasileiro contemporâneo. Disponível em: 

. Acesso em: 29 fev. 2008. 

ALVES, Cleber Francisco. O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana: o enfoque 

da doutrina social da igreja. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. 

BALERA, Wagner. A seguridade social na Constituição Federal de 1988. São Paulo: Revista dos 

Tribunais, 1989. 

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Malheiros, 2006. 

BOTELHO, Marcos César. O benefício assistencial de prestação continuada. Disponível em: 

. Acesso em: 21 jun. 2007. 

BRASIL. Anuário Estatístico da Previdência Social de 2006. Disponível em: . Acesso em: 22 fev. 2008. 

______. Constituição Federal de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível 

em: . Acesso em: 08 

nov. 07. 

______. Decreto n. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta o benefício de prestação 

continuada devido à pessoa portadora de defi ciência e ao idoso,e dá outras providências. Diário 

Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 dez. 1995. Disponível em: . Acesso em: 21 jun. 2007. 

(202) FARIAS, Paulo José Leite. A Seguridade social americana: uma visão informativa e crítica. Disponível em: 

. Acesso em: 29 fev. 





______. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, 

institui Plano de Custeio, e dá outras providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do 

Brasil, Brasília, DF, 25 jul. 1991. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 

______. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social 

e dá outras providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 8 dez. 

1993. Disponível em: . Acesso em: 15 ago. 


______. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras 

providências. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 3 out. 2003. Disponível 

em: . Acesso em: 13 out. 2007. 

______. Lei n. 10.689, de 13 de junho de 2003. Cria o Programa Nacional de Acesso à Alimentação 

– PNAA. Diário Ofi cial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 jun. 2003. Disponível 

em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 

______. Orçamento Social do Governo Federal 2001-2004: sumário executivo. Disponível em: 

. Acesso em: 22 fev. 2008. 

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 360.202. Quinta Turma. Rel. Min. Gilson 

Dipp. DJ, 1 jul. 2002. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007 

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 775565/SP. Terceira Turma. Rel. 

Min. Nancy Andrighi. DJ, 26 jun. 2006. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 


______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 841060/SP. Sexta Turma. Rel. Min. Maria 

Thereza de Assis Moura. DJ, 25 jun. 2007. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 

______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 418124/SP. 

Sexta Turma. Rel. Min. Fernando Gonçalves. DJ, 5 ago. 2002. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 

______. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.232-1. Rel. Min. Ilmar 

Galvão. DJ, 1 jun. 2001. Disponível em: . Acesso 


______. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Medida Cautelar da Reclamação nº 

4427. Rel. Min. Cezar Peluso. DJ, 29 jun. 2007. Disponível em: . Acesso em: 8 nov. 2007. 



233

234

20 anos da seguridade social na constituição sonho ou ... - ANFIP

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?