BRASIL E ARGENTINA 2015 Construindo uma Visão ... - CEBRI

Centro Brasileiro de Relações Internacionais
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales
Konrad-Adenauer-Stiftung
Brasil e Argentina 2015
Construindo uma Visão Compartilhada
Relatório Coordenado por
José Botafogo Gonçalves e Félix Peña

Centro Brasileiro de Relações Internacionais
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales
Konrad-Adenauer-Stiftung
BRASIL E ARGENTINA 2015
Construindo uma Visão Compartilhada
Relatório Coordenado por
José Botafogo Gonçalves e Félix Peña
1

Sumário
Antecedentes p. 3
Capítulo Um p. 5
Introdução
Capítulo Dois p. 10
O Cenário Pós-Negociações Comerciais Internacionais
e o Novo Mapa da Competência Econômica Global
Capítulo Três p. 20
A Produção e a Comercialização de alimentos de Qualidade
Capítulo Quatro p. 29
A produção e distribuição de produtos energéticos na região
Capítulo Cinco p. 34
A Segurança no Espaço Sul-americano
Anexo I p. 39
Programas de Trabalho
Anexo II p. 42
Reuniões com Especialistas
Anexo III p. 44
Equipes de Trabalho
2

Antecedentes
O Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) e o Conselho Argentino para as
Relações Internacionais (CARI) desenvolveram um projeto em conjunto, com o objetivo de
realizar projeções quanto às relações entre o Brasil e a Argentina. O projeto, em 2005, contou
com o apoio da Fundação Konrad Adenauer tanto no Brasil como na Argentina.
A idéia central do projeto foi contribuir na realização de um necessário exercício de
apreciação conjunta de questões internacionais relevantes para ambos países, buscando
identificar oportunidades e desafios que possam requerer um enfoque estratégico
compartilhado e ações concertadas, e efetuar recomendações sobre como desenvolvê-las.
Na etapa desenvolvida durante o ano de 2005, o projeto estabeleceu dois objetivos principais:
a) Analisar, desde a perspectiva de ambos países, um conjunto limitado de questões
relevantes de suas agendas nacionais com projeções globais e regionais, identificando
desafios e oportunidades que tais questões possam apresentar em um horizonte de
médio e longo prazo.
b) Construir uma visão compartilhada de tais questões para identificar as principais
convergências que possam resultar em função dos interesses nacionais dos dois países,
incluindo sua participação no Mercosul e na região sul-americana como um todo.
Nesse sentido, foram privilegiadas quatro questões principais, sem prejuízo das interações que
possam se verificar entre estas e outras, como por exemplo, o desenvolvimento científico e
tecnológico e a incorporação do progresso técnico aos processos produtivos e de
comercialização.
As quatro questões são:
a) As atuais negociações comerciais internacionais e os cenários que possam ser
previstos uma vez que tais negociações se concretizem – ou mesmo em caso de
eventual fracasso de alguma delas.
b) A produção e comercialização global e regional de alimentos.
c) Os futuros cenários em matéria de energia com destaque para a análise no espaço sulamericano.
d) Os principais fatores globais e regionais que possam incidir sobre a agenda de
segurança de cada um dos dois países.
Em relação a cada uma das quatro questões, duas perguntas centrais orientaram o exercício
conjunto de pesquisa e reflexão:
a) Como incentivar uma leitura compartilhada por ambos países das novas realidades
internacionais, globais e regionais, orientada a facilitar o desenvolvimento de
ações conjuntas?
b) Como aprimorar os métodos de harmonização de políticas e ações – públicas e
privadas -, a fim de contemplar as perspectivas e interesses de ambos países?
3

O projeto se desenvolveu por meio de um programa de reuniões conjuntas na sede do CEBRI,
no Rio de Janeiro e na sede do CARI, em Buenos Aires 1 . Cada reunião foi precedida por
reuniões locais, coordenadas pelas instituições, que contaram com a participação de
especialistas 2 . Foram constituídas equipes técnicas em ambos os países para o
desenvolvimento do projeto, que ficaram encarregadas pela realização dos relatórios
correspondentes a cada uma das quatro áreas temáticas contempladas 3 , a saber: negociações
comerciais internacionais, alimentos, energia e segurança.
Com base nos resultados desse primeiro exercício conjunto, ambas instituições se propõem a
incentivar o enfoque compartilhado dos desafios e oportunidades que colocam em confronto o
Brasil e a Argentina no plano internacional. Com isso, pretende-se identificar possíveis
fatores convergentes dos respectivos interesses nacionais e efetuar recomendações que
contribuam para uma ação concertada, tanto no plano bilateral como no cenário mais amplo
do Mercosul e, inclusive, em outras frentes de trabalho que os dois países possam vir a
compartilhar.
A seguir, apresentamos o relatório decorrente desse primeiro exercício conjunto desenvolvido
em 2005. O documento foi estruturado do seguinte modo: uma primeira parte introdutória
(Capítulo1) na qual se apresentam as considerações gerais e os enfoques e propostas mais
relevantes; e uma segunda parte, com quatro capítulos, na qual se encontram as análises e
propostas referentes a cada uma das quatro áreas temáticas privilegiadas.
1
O Anexo I contem informações sobre tais reuniões, suas respectivas agendas e participantes.
2
No Anexo II, é apresentada a lista dos especialistas que participaram das reuniões organizadas pelo CEBRI e
CARI.
3
A lista dos integrantes das respectivas áreas técnicas consta do Anexo III.
4

Capítulo Um
Introdução
Critérios gerais e conclusões principais
O exercício conjunto realizado pelo CEBRI e pelo CARI foi desenvolvido levando-se em
conta critérios sobre o sentido e o alcance da aliança estratégica entre o Brasil e a Argentina e
as definições adotadas nos momentos da criação do Mercosul em 1985 e 1990, buscando
colocá-los numa perspectiva de longo prazo, isto é, 2015. Com base em tais critérios, foram
colocados os desafios e oportunidades de cada uma das quatro áreas temáticas escolhidas.
O sentido e o alcance da aliança estratégica entre Brasil e Argentina
1. Pensar em conjunto o futuro de suas respectivas inserções externas, em uma
perspectiva de médio e longo prazo, compartilhando a leitura das forças responsáveis
pelas mudanças significativas nos mapas do poder mundial, da segurança, da
competição econômica global e das negociações comerciais inter nacionais.
2. Capitalizar a experiência acumulada desde o início da integração bi-nacional e do
Mercosul, construindo uma nova etapa a partir dos benefícios já alcançados.
3. Privilegiar, no estabelecimento do roteiro da construção futura da aliança estratégica,
no âmbito mais amplo do Mercosul e do espaço sul-americano e latino-americano,
algumas questões prioritárias que estão estreitamente vinculadas entre si e com
ramificações em outras questões relevantes. No entanto, isso não exclui a importância
de outras questões observadas tanto no plano político e econômico, como no social e
educacional.
4. As questões privilegiadas são: os cenários resultantes das atuais negociações
comerciais internacionais e do novo mapa da competição econômica global; a
capacidade de produção de alimentos de qualidade que apresentam uma demanda
ascendente; a produção e distribuição de recursos energéticos; e a segurança no
contexto contíguo de ambos países, qual seja, o espaço sul-americano.
5. As duas primeiras questões têm uma forte dimensão global e ramificações regionais
significativas na incorporação do progresso técnico, da infra-estrutura física,
transporte e logística.
6. As duas últimas têm uma forte dimensão regional de escala sul-americana, dada a
contigüidade territorial, sem prejuízo de suas implicações no plano global.
7. As quatro questões são factíveis em muitos aspectos – não necessariamente em todos -
de uma abordagem conjunta a fim de alcançar os melhores resultados dentro da
perspectiva dos dois países.
8. Por sua vez, tais questões são suficientemente importantes para que cada país
privilegie em sua abordagem o desenvolvimento e a defesa de seus próprios interesses
nacionais.
9. Deste modo, as quatro questões podem ser fonte de divergências quanto aos critérios
de prioridade, abordagem e, principalmente, quanto aos critérios de competição entre
os dois países e seus sócios.
10. Nesse sentido, a experiência acumulada indica que a aliança estratégica deverá dar
ênfase à definição de métodos de trabalho conjunto com clara flexibilidade – incluindo
agências ou autoridades comuns para o desenvolvimento de tarefas específicas -
5

aseados em poucas regras, e que permitam a articulação dos respectivos interesses
nacionais em um cenário de ganhos mútuos.
Os cenários pós-negociações comerciais internacionais e o novo mapa da competição
econômica global
1. Os dois países devem se preparar para enfrentar cenários pós-negociações, sejam de
êxito ou fracasso nas principais negociações comerciais na Rodada Doha na
Organização Mundial do Comércio (OMC); com os Estados Unidos da América
(EUA) no âmbito do livre comércio hemisférico; e com a União Européia (UE) no
âmbito de uma associação estratégica bi-regional.
2. Isso implica colocar na perspectiva de tais cenários tanto o desenvolvimento e
consolidação de um espaço de preferências econômicas – incluindo serviços e
compras governamentais - entre os dois países e seus sócios do Mercosul, como
também dar passos concretos em direção ao objetivo estratégico de um mercado único
cujo prazo de concretização convém manter ainda indefinido.
3. O necessário processo de revisão da atual Tarifa Externa Comum (TEC) deveria
efetuar-se aproveitando o máximo de flexibilidade permitida pelo GATT 1994 - em
sua definição de uma união aduaneira incompleta, incluída no artigo XXIV 8.a - para
inserir um enfoque de geometria variável e de múltiplas velocidades durante um
período de transição de dez anos.
4. O aproveitamento das regras da OMC e de seu mecanismo de solução de controvérsias
oferece um amplo campo de ação conjunta de ambos países, tanto no plano do
diagnóstico sobre suas evoluções, como no das negociações futuras, e, em particular,
no das ações compartilhadas para exercer os direitos derivados das regras vigentes e
das que venham a ser negociadas no futuro.
5. Institucionalizar a flexibilidade no desenvolvimento do Mercosul, reforçar as
disciplinas coletivas baseadas em regras exigíveis e modernizar seus métodos de
trabalho com base no aperfeiçoamento das atuais instituições. Essas ações trariam
ganhos de previsibilidade e, de tal forma, incentivariam que o Mercosul fosse visto
pelos investidores como ambiente propício à tomada de decisões orientadas à
transformação produtiva e à inserção competitiva nos mercados globais.
6. Tal enfoque permitiria articular uma estratégia que concilie o aprofundamento
econômico comum do Mercosul, com sua extensão aos países sul-americanos,
aproveitando plenamente as regras da Associação Latino-Americana de Integração -
ALADI.
7. O eixo do processo de integração deveria transferir-se para as políticas públicas e
ações orientadas ao desenvolvimento da competitividade em cada um dos países - com
ênfase especial para aqueles setores que apresentem maiores sensibilidades às
condições de mercado resultantes - seja fruto das negociações comerciais
internacionais atuais ou as que venham a se desenvolver no futuro ou devido a um
novo rearranjo do mapa da competição global.
8. Uma estratégia orientada para incentivar a transformação produtiva em ambos países e
em seus sócios teria que dar ênfase também ao desenvolvimento de redes de inovação
científica e tecnológica que facilitem a incorporação do valor agregado intelectual para
bens e serviços. Por outro lado, uma estratégia orientada a facilitar o comércio intraregional
– em particular, no comércio com terceiros merca dos – nos eixos de infraestrutura
física, redes de transporte e logística.
9. O espaço econômico integrado, no que se refere às disciplinas comuns em matéria de
competição econômica e defesa comercial, tem que incentivar a operação de redes
6

transnacionais de produção e comercialização, bem como o desenvolvimento de redes
com origem em ambos países.
10. Neste enfoque, é preciso atenção à necessidade de um qualitativo na relação com o
Chile e com outros países sul-americanos, aproveitando uma maior flexibilidade na
futura tarifa externa comum do Mercosul.
11. A adoção de políticas e ações de cooperação solidária com Paraguai, Uruguai e
Bolívia deveriam ser articuladas, se possível, com a participação de outros países,
principalmente os da União Européia, levando em consideração não só os
requerimentos resultantes de assimetrias originadas na dimensão e grau de
desenvolvimento de suas economias, como também aqueles que derivem das questões
vinculadas com energia e segurança.
12. No plano das negociações comerciais internacionais duas idéias podem ser
contempladas. A primeira, refere-se à criação de um mecanismo que facilite a
coordenação das negociações atuais e do posterior desenvolvimento daquilo que for
acordado. Nesse sentido, parece recomendável analisar a experiência do Caribbean
Regional Negotiating Machinery (RNM) (www.xrnm.org). A segunda idéia é a de
aprofundar as relações com a China e estabelecer um conjunto de relações
preferenciais estáveis compatíveis com as disciplinas estabelecidas na matéria pela
OMC.
A questão da produção e comercialização de alimentos de qualidade
1. O novo mapa da competição econômica global, com o ativo protagonismo de países
como a China e Índia, dentre outras economias emergentes, abrem janelas de
oportunidades para ambos países, seus sócios e demais países sul-americanos.
2. Seu aproveitamento, por cada um dos países, requer um enfoque estratégico de médio
e longo prazo, no qual se busquem saltos quantitativos e qualitativos da produção e
comercialização.
3. As redes de desenvolvimento de conhecimento científico e tecnológico terão uma
incidência especial em potencializar a capacidade de aproveitamento pleno dos ganhos
que resultarão de uma maior dinâmica do comércio mundial de alimentos,
principalmente no campo da biotecnologia e nas quais haja participação de instituições
especializadas de ambos países e seus sócios do Mercosul, caso sejam obtidos avanços
significativos na inclusão da agricultura nas atuais negociações comerciais
internacionais.
4. Muito importante também será o desenvolvimento de redes de comercialização
próprias, que permitam alcançar os consumidores finais com produtos de qualidade, e,
se possível, com marcas próprias.
5. Isso requer uma forte ação institucional para o desenvolvimento de estratégias e
recursos negociadores conjuntos.
6. Deve-se ainda trabalhar fortemente os temas logísticos e de infra-estrutura para se
chegar aos mercados asiáticos em condições competitivas.
7. O compartilhamento de mecanismos conjuntos – inclusive autoridades comuns – de
controle da qualidade sanitária e fito-sanitária deveria ser uma das prioridades do
Mercosul.
8. Os mercados futuros darão maior importância à qualidade sanitária e às questões
ambientais. Neste sentido, de modo a aproveitar todas as oportunidades, será
necessária especial atenção por parte de ambos os países e seus sócios a essas áreas.
9. O tema precedente e a tendência em direção a práticas de comércio justo no âmbito
agro-alimentário, a diferenciação de produtos e de valor agregado estão muito
7

vinculados com a importância de desenvolver pr oduções regionais sustentáveis, com
base em ativos territoriais específicos.
10. Outro plano de ação conjunta se refere ao tratamento dispensado aos transgênicos no
âmbito da OMC, incluindo possíveis evoluções no acordo (Trade-Related Aspects of
Intellectual Property Rights) TRIPS.
A questão da produção e distribuição de produtos energéticos
1. O investimento energético obriga a construir cenários estratégicos de longo prazo, nos
quais são determinantes as definições de autarquia ou integração regional das opções
energéticas de cada país.
2. Os dois países compartilham a necessidade de complementar investimentos público e
privado para o desenvolvimento sustentável do setor energético na região. A demanda
de investimento do setor energético, segundo a taxa de crescimento, representa algo
em torno de 2 a 3 pontos percentuais do PIB.
3. Foram dados importantes passos em matéria de aproveitamento de recursos e redes de
interconexão para avançar na conformação de mercados regionais de petróleo e
derivados, gás natural e eletricidade.
4. Existem projetos comuns, alguns com pré-viabilidade analisada, cujo inventário
resulta relevante atualizar. Menciona-se, de maneira não excludente, a Central de
Geração Hidrelétrica de Garabí, a interconexão em extra-alta tensão de Yacyretá e
Itaipú e o fechamento do anel de gasodutos no trajeto que liga a Argentina a Porto
Alegre. Reconhece-se que a prioridade dessas obras depende do avanço do processo
de integração energética regional.
5. Necessidade de se avançar na agenda de convergência dos marcos reguladores em
matéria energética, que tenha como objetivo final imediato a conformação de
mercados regionais de petróleo e derivados, gás natural e eletricidade. A necessidade
dessa agenda faz-se mais importante na medida em que começam a ser discutidas
obras de complementação energética regional, que vão além da geografia dos dois
países e requerem negociações multilaterais.
6. Importância de explorar a incorporação do Mercosul como membro observador do
Energy Charter Treaty , como passo inicial para o relançamento da região à radicação
de investimentos no setor e a fixação de uma agenda de convergência dos marcos
reguladores para a conformação de um mercado regional de energia.
7. Necessidade de aprofundar um acordo estratégico de complementação em matéria de
energia nuclear.
A questão da segurança no espaço sul-americano
1. Os avanços substanciais no que concerne à confiança mútua e cooperação entre o
Brasil e a Argentina em temas tão sensíveis nas décadas passadas, como energia
nuclear e Defesa Nacional, devem ser preservados e aprofundados. Não obstante, vale
ressaltar que os níveis alcançados estão muito próximo ao que se pode almejar para o
tipo de área em questão.
2. Um passo a se considerar, de modo a reforçar o primeiro ponto e dar um marco
estratégico aos avanços que foram dados entre os Ministérios de Defesa, as Forças
Armadas e as agências nucleares, é a criação de um Observatório de Segurança e
Defesa com representação de acadêmicos e especialistas, bem como a presença ad hoc
de delegados das áreas de Defesa, Relações Exteriores, Inteligência Estratégica e
Planejamento .
8

3. A crítica situação da segurança cidadã na região e a relevância que o tema desperta no
Brasil e sua crescente importância na Argentina fazem com que, no presente, a
cooperação e coorde nação nessa área – e os processos conexos, tais como o tráfico de
drogas, precursores químicos e pessoas – devam ter a mesma relevância na relação
entre os dois países que tiveram os temas nuclear e de medidas de confiança mútua no
passado.
4. Nesse sentido, a busca de espaços de coordenação e cooperação em temas como o
monitoramento do espaço aéreo, o controle de cargas fluviais e portuárias, e o controle
terrestre, assim como o intercâmbio mais fluido e sistemático de inteligência criminal
e estratégica, entre outros, adquirem uma importância central.
5. Ademais, deveria ser considerada a hipótese de se reforçar mecanismos de
coordenação e cooperação em setores pontuais, como as Forças Especiais das Forças
Armadas e as Forças de Segurança para ações contra o crime organizado, terrorismo e
outros.
6. Outro fator a ser considerado é a gradual padronização dos meios de comunicação das
Forças Armadas e das Forças Especiais de ambos países, como também das munições
das armas regulamentadas.
7. A deterioração da situação de segurança na Zona Andina, a escalada de violência na
Colômbia, o avanço do narcotráfico e a crescente presença militar internacional no
Paraguai são alguns dos temas que carecem de análises estratégicas e respostas
concretas compartilhadas pelo Brasil e Argentina.
8. Outro ponto é reconhecer que a América do Sul, em geral, e o Cone Sul, em particular,
podem ser considerados como zonas de paz, se pensarmos em termos de conflitos
bélicos inter-estatais. Não obstante, a baixa propensão para guerras inter-estatais não
serve para ocultar os altos e crescentes níveis de violência na região. Essa realidade
requer uma resposta conjunta por parte da Argentina e do Brasil.
9

Capítulo Dois
O Cenário Pós-Negociações Comerciais Internacionais e o Novo Mapa da
Competência Econômica Global
Introdução
1. Como explicitado nos termos de referência do projeto, o objetivo deste Relatório é,
orientado por grandes eixos de cooperação, que, ao menos do ponto de vista lógico, façam
sentido, levantar a possibilidade seja de visões comuns, passíveis de se desdobrarem em
iniciativas concretas, seja dos pontos de divergência, onde, talvez, as realidades nacionais
ainda impeçam a adoção de um esforço conjunto.
Nesse quadro metodológico, o resultado não deve ser uma lista de convergências – que a
necessidade do consenso pode levar a níveis mínimos ou excessivamente gerais; inúteis
ambos - mas uma reflexão séria e a mais profunda possível, sobre as questões e eventuais
estratégias comuns, na área das negociações econômicas internacionais. Questões, repita-se,
que não forçosamente serão equacionadas por uma via única.
Acresce a essa démarche, uma preocupação com a conhecida disparidade econômica entre o
Brasil e os seus parceiros no Mercosul. Ainda que mais grave com relação ao Paraguai e ao
Uruguai, há, indubitavelmente, pontos onde, sem uma atenção e, até, um pouco de
generosidade da parte do Brasil, os movimentos de capitais, investimentos ou “benefícios” em
geral darão preferência ao solo brasileiro, agravando assimetrias existentes. Quase se pode
enunciar o princípio de que, sem medidas regionais, ou uma prioridade equilibrada aos dois
lados, as soluções laissez faire tendem a agravar a assimetria, fomentando o descrédito quanto
ao interesse da parceria.
Por outro lado, a assimetria brasileira faz com que a dualidade Brasil-Argentina não possa
mais ser pensada isoladamente: há que incluir nesse par, sempre que possível – e, por vezes,
até no menos possível – o Uruguai e o Paraguai, sob pena de contribuirmos para o
enfraquecimento e descrédito do Mercosul. Mercosul, aliás, que tomamos como realidade
inquestionável, em seu percurso rumo ao pleno estabelecimento do mercado comum.
Todavia, não há, da parte brasileira, o interesse em criar a ilusão de, ou desenhar um Brasil
generoso, totalmente compreensivo aos anseios – mais, ou menos, legítimos - dos argentinos.
Apenas, em primeiro lugar, o esforço em delinear medidas factíveis para conter efeitos
perversos, devidos às disparidades existentes. Em segundo lugar, o desejo de construir
parcerias sólidas, “para o resto da vida”, que componham esse convívio integrado, entre as
duas nações, que acreditamos deva pautar o seu percurso futuro.
Nas seções seguintes, são apresentadas quatro propostas. Cada seção contextualiza e motiva
uma proposta, que é descrita, em caráter preliminar, ao final. A última seção consubstancia o
produto do projeto, enunciando as propostas de modo integrado e conclusivo. Sugere,
também, três propostas auxiliares, que contêm ações mais específicas, visando ajudar a
implementação das quatro proposições gerais.
Pré-requisitos
10

2. Um primeiro ponto de suma importância, considerado mesmo pré-requisito para o
estabelecimento de visões conjuntas, seria um olhar construtivo e pragmático sobre a Tarifa
Externa Comum (TEC) do Mercosul. A TEC - produto sobejamente sabido do Protocolo de
Ouro Preto, de dezembro de 2004 - carece de uma revisão que, além de ter que ser liderada
pelos dois parceiros maiores, a readapte às novas realidades, tanto mercosulinas como
externas.
Não cabe aqui detalhar essa revisão. Enfatizando a necessidade da mesma, ressaltamos os
seguintes itens essenciais, a serem levados em consideração:
a) reformulação das tarifas estipuladas para os bens de capital, item que se constituiu em
fonte perene de desavenças, a demandar uma atitude mais condescendente brasileira
que, na situação atual (ao menos em uma primeira análise), não causaria grande
impacto negativo na economia nacional;
b) revisão dos valores existentes para os demais itens (inclusive as “perfurações” e
exceções) tendo em vista a realidade, atual e futura, do efetivo uso da TEC. Os
acordos com o México e a Comunidade Andina, ou em vista com diversos países do
norte e do sul, e o provavelmente a ser concluído, no ano próximo, com a União
Européia (UE), bem como algo que, cedo ou tarde, será feito com os Estados Unidos
(EUA) são fatos concretos que, a médio prazo, alterarão significativamente tanto o
impacto como o valor estratégico da TEC;
c) analisar também a questão dos bens relacionados à “galáxia da informação”
(informática, telecomunicações, etc), essenciais para o desenvolvimento tecnológico
de ambas as economias.
3. Importa ainda o timing dessa revisão; suficiente antecedência devendo ser dada para a
apresentação e debate de propostas representativas, tanto de visões acadêmicas, em princípio
isentas de interesses específicos, como dos pleitos e argumentos dos diversos grupos de
pressão. Para isso, ampla divulgação da revisão deveria ocorrer, com um cronograma de
reuniões preparatórias. É possível que as discussões efetivas não possam se dar antes do
segundo semestre de 2006.
4. Ao lado da adoção de uma atitude mais moderna e realista quanto à TEC, parece
fundamental explorar convergências na OMC. Elementos para viabilizar essa atitude conjunta
são:
a) as posições assumidas nas negociações (inconclusas) da Área de Livre Comércio das
Américas (ALCA) e do acordo de livre-comércio Mercosul-UE, nomeadas, porém não
exclusivamente, no que diz respeito a serviços, compras governamentais e
investimento;
b) as posições atuais na Rodada Doha;
c) os esforços com vistas à adoção, pelo Mercosul, de uma forma de trabalho conjunta na
OMC, assunto sobre o qual o Brasil encaminhou, recentemente, proposta ao Grupo do
Mercado Comum –(GMC).
A análise do item a) revela um considerável grau de convergência – ainda que não
unanimidade - entre os dois países, podendo-se tomar a última proposta feita à UE 5 como
ponto de partida para avançar mais em posições comuns. Com relação à b), dado que as
discussões estão ainda fortemente concentradas na questão agrícola e no acesso a mercado
5 A nosso ver, a mais avançada.
11

para os bens não-agrícolas (basicamente, manufaturados), os dois países também têm, até
agora, revelado um alto grau de concordância. Finalmente, em c) entende-se a construção não
só de posições negociadoras conjuntas, como de mecanismos de pressão visando seja o
preenchimento de, seja o apoio a candidatos comuns para , postos-chave na Organização.
Engloba também o uso concertado do sistema de solução de controvérsias, onde o Brasil
detém, no momento, uma “tecnologia” mais avançada que poderia ser compartida com a
Argentina e todos os seus parceiros no Mercosul.
5. Os dois pré-requisitos acima motivam a primeira proposta:
Proposição 1: Construção de uma frente negociadora comum na OMC. Alicerçados em uma
nova TEC e em posições, o mais harmonizadas possível, nos novos temas da agenda
negociadora, os dois países – junto com os outros dois parceiros mercosulinos – lançariam as
bases para uma atuação conjunta, que compreenderia não só os temas do Anexo 1 do Acordo
de Marraqueche, mas também o Anexo 3 (sistema de resolução de conflitos) e a atuação
político-institucional no seio da Organização.
Os parceiros externos
6. Mantendo a perspectiva comercial, passamos a examinar o papel dos parceiros externos,
concentrando-nos em três dos mais importantes, a UE, os EUA e a China. Conscientes de que
não esgotaremos o tema, utilizamos as presentes negociações na Rodada Doha como ponto de
partida para a análise das possíveis convergências e divergências.
Selecionamos, para exame, os cinco temas mais importantes da Rodada. Assuntos mais
específicos, como Regras de Origem ou Barreiras Técnicas ao Comércio, ainda que
importantes, não nos pareceram cruciais ou separadores. Da mesma forma, Mecanismos de
Facilitação do Comércio é outro tópico onde, em princípio, há um consenso razoável.
Passamos aos cinco grupos:
7. Agricultura
Tradicionalmente, opõe o Brasil e a Argentina (A+B), e o próprio Mercosul, aos EUA e a UE.
A China, até agora, continua a ser membro do G20 e, junto à Índia e ao Brasil, a constituir o
núcleo duro do grupo. Entretanto, os dois gigantes asiáticos têm, internamente, uma postura
mais protecionista do que o Mercosul. Até o momento, e muito graças às habilidades
diplomáticas brasileiras, a China tem, pelo menos de forma geral, apoiado os pleitos e
estratégias do Mercosul. Alguns analistas creditam esse alinhamento a interesses específicos,
a curto/médio prazo, na liberalização plena do mercado para os produtos do agronegócio
intensivos em mão-de-obra – horticultura, flores e frutos, legumes, criação de animais
confinados, etc - setores onde ela estaria se preparando para se tornar um exportador
competitivo. Se verdadeiro ou não, em um futuro próximo, não parece que as posições atuais
sofram uma grande mudança. A atual conduta chinesa deve também ser entendida com a
ajuda do próximo item.
8. Acesso de Mercado aos Produtos Industriais (Non-Agricultural Market Access - NAMA)
Embora não em uma oposição tão grande como no caso anterior, o Mercosul e a UE
novamente não estão do mesmo lado, esta última tendendo para a posição dos EUA – bem
oposta à de A+B – no que tange ao uso da fórmula suíça para o abaixamento de tarifas,
12

embora não advogando (como os EUA) valores tão drásticos para os pesos. Mais do que o
Mercosul, A+B, juntamente com a Índia, estão relativamente isolados como um restrito grupo
de oposição, em uma situação que não parece muito sustentável. Entretanto, o trabalho
conjunto dos dois países é extremamente auspicioso, no contexto do nosso projeto.
Qualquer concessão significativa por parte dos “dois grandes” deve ser acompanhada, em
princípio, por um desenvolvimento conveniente na Agricultura. Independentemente do que
ocorra nessa área, é muito provável que os “três recalcitrantes” sejam compelidos a aceitar a
linha a ser imposta pela UE+EUA.
A China tem mantido um perfil relativamente baixo que não deverá se alterar a curto prazo.
Poderá, contudo, tornar-se mais ativa, após a ministerial de Hong Kong (dezembro de 2005),
por duas razões. Alimenta ela, aparentemente, um interesse em tarifas zero para o conjunto de
bens de informação; manobra considerada importante para o papel que pretende desempenhar
no mercado mundial de tais bens 6 . Em segundo lugar, como demonstrado por alguns estudos,
a economia chinesa pode sofrer bastante, a curto prazo, com uma liberalização substancial nas
negociações NAMA; algo que o governo parece mais inclinado a evitar, sobretudo porque, ao
contrário do que ocorre com a Argentina, e principalmente o Brasil, as tarifas consolidadas
chinesas são muito próximas das aplicadas.
Dependendo da combinação Agricultura-NAMA, o dragão chinês pode se aliar mais
claramente a A+B (e ao Mercosul), ou passar a nos opor, caso considere muito alta a conta
que está sendo obrigado a pagar em NAMA, devido às concessões obtidas pelo G20 em
Agricultura. De qualquer forma, A+B estarão em oposição a UE+EUA.
9. Serviços
As negociações avançam ainda de forma muito tímida nessa área; a maioria dos membros
parecendo aguardar um cenário mais definido nos dois itens anteriores para mostrar as cartas
em serviços. Resguardando as diferenças constantes nas ofertas apresentadas, tanto junto às
negociações da ALCA como as da área de livre comércio com a UE, o Brasil e a Argentina
fizeram, no entanto, ofertas mais modestas em Genebra. Não é impossível que o próprio
Mercosul e a UE mantenham uma posição conservadora, embora algum conflito possa ser
esperado. Com relação aos EUA mais divergências deverão ocorrer em 2006. Já a China, em
termos gerais, deverá se alinhar mais próxima ao Mercosul do que aos outros dois, embora
possa evoluir para uma posição não exatamente conforme à da A+B.
10. Regras e Medidas de Proteção Contingencial
Tendo em vista a perspectiva, tanto na Argentina como no Brasil, de possíveis medidas
comerciais contra a China, e os períodos de transição constantes em seu Protocolo de Acessão
à OMC, é possível que a mesma não desempenhe um papel muito ativo nessas discussões. O
Mercosul como um todo, e particularmente o Brasil, tem participado com destaque no grupo
para (possível) reformulação do antidumping, sem encontrar grande oposição por parte da
UE, mas em terreno não coincidente com o dos EUA. Modificações no Acordo sobre
Subsídios e Medidas Compensatórias, especialmente nos itens (j) e (k) do seu Anexo I, que
descreve os subsídios à exportação proibidos, ainda que pouco prováveis, colocarão o
Mercosul e a China no mesmo lado. O mesmo se aplica, caso algo ocorra, com respeito ao
Acordo Trade Related Investment Measures ( TRIMS).
6 Papel, com relação ao qual, já ve m dando sinais de agressividade.
13

11. Propriedade Intelectual
É provável que a China se una ao Mercosul, diante de qualquer tentativa de aumentar os
compromissos ou obrigar a um cumprimento mais efetivo das legislações domésticas de
propriedade intelectual, como desejado pelos EUA e a UE, no âmbito do acordo TRIPS. A
UE poderá adotar uma posição intermediária, sendo entretanto mais exigente com a China do
que com A+B.
Cabe ainda lembrar que, como permitido no Protocolo de Acessão, os membros podem
aplicar – de modo transitório, até 2013 – salvaguardas unilaterais contra a China, baseadas
nos procedimentos contidos no Art. XII do GATT 1994 e no Acordo sobre Salvaguardas da
Rodada Uruguai, bem como direitos antidumping. Salvaguardas especiais, no caso de têxteis,
são também autorizadas até 2008. No caso do antidumping , os membros podem invocar o fato
da China ainda não ser uma economia de mercado, o que simplifica as investigações, já que
não ficam obrigados a usar dados chineses no levantamento dos custos e preço de produção.
O Brasil e a Argentina concederam – até agora, somente de modo retórico - à China o status
de economia de mercado, perdendo esse direito.
Da análise de todos os pontos acima, ainda que atentando para o seu aspecto conjuntural,
resultam as seguintes evidências:
a) A+B, em horizonte próximo, estão mais cerca da China do que dos “grandes” UE e
EUA, havendo espaço para a construção de, no mínimo, uma linha cooperativa
estratégica;
b) muito carregada pela questão da agricultura, a relação com os dois grandes não é
necessariame nte boa neste plano, havendo inclusive a possibilidade de fortes
oposições;
c) contenciosos com a China “estão no ar”, tanto da parte da UE e dos EUA
(principalmente deste), como também com A+B (e o Mercosul). Dada a enorme
atratividade do mercado chinês, os três grupos, em princípio, procurarão explorar a via
diplomática, de modo a não prejudicar oportunidades potenciais. Ainda assim, a
relação bilateral no plano comercial de cada um deles com a China deverá se tornar
mais tensa no futuro.
Essas evidências embasam a:
Proposição 2: É necessário trabalhar uma linha conjunta com a China, que pode tomar como
ponto de partida as afinidades existentes na OMC. Ainda considerando esse foro, as relações
comerciais com os EUA e a UE não podem ser consideradas fáceis. A melhoria de ambas
pode se dar tanto pela via da Rodada – o que parece menos provável – como pela via do
regionalismo. Esse, portanto, deve ser (novamente) considerado como um “plano B”
relevante, onde recursos negociadores devem ser investidos.
12. A Proposição 2 não pode entretanto ser tomada em separado, pois está intimamente
relacionada com o tema a seguir.
Da negociação interna ao externa
13. O que aconteceria à Argentina e ao Brasil se, por um fiat, obtivessem, amanhã, as
liberalizações agrícolas desejadas? Representaria isso uma transformação substantiva nas duas
14

economias, que as levaria a um patamar de competitividade internacional distinto do atual?
Seriam capazes de satisfazer à demanda adicional criada?
Essas perguntas – que devem ser colocadas – nos levam à questão de para onde, em 2015,
queremos orientar a competitividade das nossas economias.
A competitividade de uma pauta de exportações varia conforme o parceiro considerado. É
sabido, por exemplo, que em uma gama de manufaturados, somos ambos competitivos no
âmbito da América do Sul, com a geografia e, muitas vezes, preferências tarifárias, dando um
empurrão suplementar. O Mercosul abriu as portas dos mercados do Nordeste brasileiro a
diversos produtos – bens de consumo final e interme diários – argentinos e uruguaios. No
entanto, se pensarmos em termos absolutos, a menos de poucas exceções que “confirmam a
regra”, principalmente o agro-negócio - setor verdadeiramente de ponta nas nossas duas
economias – esteja em condição de competir ante qualquer possível rival.
Países que não detém liderança em um número variado de produtos adotam duas estratégias
básicas. Concentram as suas energias no desmantelamento das barreiras aos poucos produtos
em que têm “chance” e, no nível regional, procuram acordos onde a preferência aporte um
diferencial aos demais bens. Sem dúvida, nossas duas economias oscilam em torno de uma
posição negociadora como essa. Claro, há ainda o inevitável lobby doméstico dos setores
menos competitivos, mais inclinados a demandar proteção do governo.
A situação porém se complica face à atual organização da produção em nosso planeta. Desde
as indústrias voláteis – como a automobilística -, onde a linha de montagem é fragmentada ao
redor do mundo, em busca permanente de custos mínimos, ao comércio entre diferentes
firmas de um mesmo conglomerado, à hierarquização de etapas, com nítida separação das de
maior valor adicionado, e à introdução de serviços sofisticados no processo produtivo, a
competição, hoje, adquire múltiplas faces e possibilidades. Tudo isso açodado e transformado
por inovações que demandam investimento em pesquisa.
A adição desses elementos, que se interpenetram, modifica o quadro estático clássico, que
olha os produtos como algo uno e indivisível. Visão das teorias tradicionais do comércio
internacional, cujos “pontos altos”, como o conceito das vantagens comparativas e os de
criação e desvio de comércio, ainda povoam o nosso imaginário. Não que o tradicional seja
inútil. Apenas, há que acrescentar dimensões suplementares, que considerem os fenômenos
acima, ao se avaliar – de forma moderna e dinâmica – a competitividade de uma pauta. Se o
fizermos, nem a Argentina, nem o Brasil se sairão bem.
14. Onde – ressalvadas as exceções já mencionadas – realizar os esforços continuados de
pesquisa, que garantam sustentação aos setores promissores? Onde devemos a inserção
inteligente em cadeias internacionais de valor adicionado? Há disposição, de boa parte de
nossos manufaturados, de enfrentar tarifas nacionais mais baixas? E onde utilizar uma
estratégia mais coordenada dos mesmos para usar mercados sul-americanos - Colômbia,
Venezuela, Peru, o próprio Mercosul - como ponte e treinamento para os mais sofisticados (e
ricos)? Onde desenvolver uma política madura vis à vis as firmas “voláteis”? Onde empregar
esforços sistemáticos – inclusive com aberturas dosadas – em áreas-chave de serviços? Onde
– exceto em partes do agro-negócio, em segmentos da indústria de entretenimento e alguns
poucos setores, como o software no Brasil – promover um ambiente propício e estimulante à
inovação? Onde concentrar, nos projetos de infra-estrutura, o aumento de nossa capacidade de
penetração no resto do mundo?
15

Sem dúvida, perguntar é fácil, responder adequadamente mais difícil e resolver os
eventuais problemas, muito mais ainda.
15. A questão da competitividade suscita a da tecnologia, mas também a da qualidade.
Podemos classificar os produtos segundo dois eixos. Um seria o do conteúdo tecnológico, o
outro seria o da qualidade, aí por vezes incluída a originalidade e utilidade do bem. O
caminho para a competitividade não pressupõe, necessariamente, a busca direta de mais
tecnologia. Se tomarmos a UE, vamos encontrar países como a Suécia e o Reino Unido,
provedores de produtos de alta tecnologia e qualidade; entretanto, o seu maior e mais
poderoso exportador é a Alemanha, economia produtora de bens de média a “clássica”
intensidade tecnológica, porém de altíssima qualidade. Num extremo onde a tecnologia é um
nada além da idéia, mas a qualidade/utilidade do produto o torna quase imbatível, vamos
encontrar, por exemplo, as sandálias havaianas brasileiras ou os alfajores argentinos.
16. A melhoria da qualidade do que se sabe e pode produzir é um caminho para o aumento da
competitividade. Todavia, o avanço na dimensão tecnológica é fundamental para a criação das
externalidades mais virtuosas e a indução de um ritmo sustentado de crescimento. As
economias dinâmicas, resgatando a premonição de Schumpeter, estão continuamente
“abandonando” setores ultrapassados, em favor daqueles de maior valor adicionado, mais
inovadores. O lobby siderúrgico nos EUA e segmentos da indústria têxtil européia são
enclaves que perduram, concentrados geograficamente, que procuram uma sobrevida
mediante a pressão política.
17. Há também outro importante fator que, à falta de uma palavra melhor, chamaríamos de
espontâneo. Um Silicon Valley não é o resultado de uma política tecnológica governamental,
planejada em cinzentos gabinetes, mas de uma concentração de capital huma no específico e
corajosos empreendedores, em um estado rico (a Califórnia), com um sistema jurídico
propício à inovação, imerso em um sistema financeiro sofisticado e, não menos importante,
uma cultura de transformar boas idéias e ciência em lucros. Mesmo assim, no mínimo
indiretamente, o estado e, em última análise, a sociedade estão presentes.
18. A visão interna deve sempre complementar a externa. Não há registro de grandes
exportadores competitivos que não tenham se apoiado em um significativo mercado interno,
para boa parte dos produtos da sua pauta de exportações. Em nossos dois países, com a
distribuição de rendimentos que conhecemos - a do Brasil, mais injusta, e a da Argentina,
lamentavelmente, caminhando na mesma direção - que mercados de base existem e poderiam
ser mais desenvolvidos? Claro também que a discussão do mercado interno pode incluir os
nossos parceiros mercosulinos e os que sejam abertos em bases minimamente seguras, por
acordos preferenciais.
Sob essa ótica, será que, em certos casos, não estamos, Brasil e Argentina, defendendo tarifas
em setores que deveriam ser colocados na perspectiva de outros que aparentemente temos
mais chances de introduzir melhorias de qualidade e, quiçá, tecnológicas? Que combinação de
proteção industrial é mais favorável aos nossos interesses como campeões em diversos ramos
do agropecuário e da agroindústria? Qual o papel dos serviços nesse complexo, e como fica
mais bem suprido o importantíssimo mercado interno comum?
19. Essas considerações demandam uma análise da estrutura das economias, que oriente as
difíceis escolhas entre, por exemplo, um setor gerador de empregos mas pouco competitivo e
outro de atributos exatamente opostos. Ou entre um setor que participa de um fluxo de
comércio inter-setorial e out ro onde atuamos em fluxos intra-setoriais, mas como
16

fornecedores da gama mais baixa de produtos. Não há uma resposta única para essas
perguntas, mas elas precisam ser colocadas – no máximo possível, aos dois, ao mesmo tempo
- e as situações que ocasionam sejam enfrentadas. Elas também nos levam à:
Proposição 3: Deveríamos fazer uma reflexão global sobre a situação competitiva da
produção e dos serviços de ambos os países e sobre os instrumentos a serem utilizados para
melhorá-la. Reflexão que deve levar em conta o curso das negociações comerciais da Rodada
do Milênio, e das demais a serem conduzidas na perspectiva da seção III. A abrangência
ganha pela OMC, nos diversos setores da atividade econômica, é um convite para pensarmos,
de modo integrado, tanto na agropecuária, como na indústria da transformação e nos serviços.
Investimento direto
20. O último ponto dentro das negociações comerciais é a questão do investimento direto.
Ambos queremos atraí-lo, de modo a conseguir, pela via do investimento direto estrangeiro
(IDE), não só recursos para a economia como transferências de tecnologia, no espírito da
seção anterior. Além do mais, os dois países, ainda que timidamente, começam a ter
multinacionais no exterior, havendo – nenhuma surpresa aqui – interesse geral em explorar
não só o mercado sul-americano como também outros, em especial o chinês. São companhias
agressivas e competitivas, em busca de oportunidades de mercado fora do país, que já
investem nas economias vizinhas da América do Sul e nos EUA, encontrando-se ainda na UE
(especialmente Portugal) e até no Canadá. Techint, Odebrecht, Gerdau, Cofap, Marco Polo,
Sabo e Petrobrás são alguns exemplos dessa nova geração de investidores.
21. Em uma negociação internacional, elas podem desempenhar um papel duplo. Primeiro,
tendo em vista os seus interesses próprios, podem apoiar propostas visando uma posição mais
flexível, quanto ao IDE, por parte dos países-sede. Ao fazer isso, podem auxiliar a encontrar
um denominador comum entre posições mais abertas, ou radicais, como a dos EUA. Em
segundo lugar, a maioria delas pode ser parceira de empresas similares no outro país/bloco,
em empreendimentos em países terceiros. Medidas de facilitação de comércio para essa
modalidade não deveriam então ser esquecidas.
22. Não só nossos dois países, mas o Mercosul como bloco exibe diferenças internas a
respeito do IDE, dentre as quais salienta -se uma posição um tanto controversa do Brasil.
Embora globalmente (mais ou menos) unidos contra a cláusula de solução de controvérsias
empresa-estado, todos os membros, à exceção do Brasil, terminaram por se filiar ao
International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID): o Paraguai em 1981, a
Argentina em 1991/1994, e o Uruguai em 1992. Tal não se deu sem oposição doméstica: na
Argentina, a internalização levou três anos e meio, enquanto, no Uruguai, oito!
Apesar de ser o único membro não afiliado, o Brasil aderiu, em 1992, à Multilateral
Investment Guarantee Agency (MIGA), outro organismo do Banco Mundial que faculta o
recurso à arbitragem internacional, no caso de disputas entre a Agência e o país receptor do
investimento. Além do mais, todos os seus principais investidores são membros do ICSID
que, ao menos teoricamente 7 , podem, mediante a cláusula de extensão, remeter um caso à
arbitragem internacional. Por fim, o país, após quase duas décadas de intensas disputas,
aprovou em 1996 a Lei n° 9.307, diploma bastante moderno sobre a arbitragem privada, e,
logo após, em 1999, ratificou a Panama Convention de 1995, que é quase idêntica à UN
Convention on the Recognition and Execution of Foreign Arbitrage Decisions, de 1958, que
7 E a um custo político a ser cuidadosamente ponderado.
17

foi definitivamente internalizada em 2002. Enquanto isso, com mais de três dezenas de casos
no ICSID – originados em sua maioria durante a crise de 2001/2002 -, a Argentina se debate
para evitar o pagamento de consideráveis quantias.
Esses fatos ilustram que, se por um lado, a proteção jurídica ao IDE não está ausente do Bloco
– em nenhum dos seus membros - por outro, há um espaço para necessárias
homogeneizações.
23. Outra questão de relevância, nesse contexto, é a dos subsídios internos. Os casos Canadá
versus Brasil (Bombardier versus EMBRAER) na OMC, levantaram uma série de questões
sobre as políticas domésticas nessa área, que não só ainda não foram completamente
equacionadas no Brasil (e no Canadá), como podem surgir na Argentina, em outros
contenciosos.
24. Um ponto a considerar – em conjunto com as atividades da Proposição 2 - seria a
elaboração de um framework understanding- no sentido da OMC - sobre o Acordo de
Subsídios e Medidas Compensatórias, bem como sobre o TRIMS, esclarecendo os itens
desses acordos que fossem de interesse e, se couber, adicionando alguns, OMC-plus. Bem
mais do que apenas um exercício construtivo a ser seguido em instâncias negociadoras, isso
poderia ser um modo efetivo de dinamizar o IDE e joint ventures correlatas.
Formula-se, então, a:
Proposição 4: Busca de uma postura comum frente à questão do IDE, atentando, sobretudo,
às diferenças existentes, sobre o ass unto, nas duas ordens jurídicas internas. Se uma
harmonização total parece impossível, uma coordenação frente às negociações internacionais
não o é. Torna-se importante incluir, nesses esforços, os interesses potenciais das
transnacionais dos dois países.
Horizonte 2015
25. Tendo em vista a estreita ligação entre os argumentos de II a V acima, procuramos
unificar as quatro propostas formuladas. Reescrevendo-as como medidas que deveriam se
traduzir em realidade e em atividades a serem conduzidas até 2015:
Proposição 1: Construção de uma frente negociadora comum na OMC, junto com os outros
parceiros mercosulinos, alicerçada em uma nova TEC e em posições o mais harmonizadas
possível. A atuação conjunta compreenderia não só os temas do Anexo 1 do Acordo de
Marraqueche, mas também o Anexo 3 (sistema de resolução de conflitos) e as atividades
político-institucionais no seio da Organização. As posições levariam sempre em conta a
evolução das relações na Proposição 2 e os resultados de esforços comuns dentro da
Proposição 3.
Proposição 2: Manutenção de uma linha de atuação conjunta com a China, ancorada nas
afinidades existentes na OMC. Esforço conjunto de melhoria nas relações com os EUA e a
UE – que pode ter sido originado tanto pela via da Rodada Doha como pela do regionalismo.
Proposição 3: Acompanhamento global da situação competitiva das duas economias e
desenvolvimento de instrumentos comuns a serem acionados para melhorá -la. Reflexão
continuada sobre a competitividade, integrando as situações na agropecuária, na indústria da
transformação e nos serviços.
18

Proposição 4: Postura comum, nas negociações internacionais, frente à questão do IDE,
respeitando as diferenças existentes a respeito nas duas ordens jurídicas internas. Inclusão
crescente dos interesses das transnacionais dos dois países.
Apenas com o objetivo de propiciar alguns meios para a consecução das metas contidas
nessas quatro proposições, apresentamos, para finalizar, duas propostas imediatas de
continuação dos trabalhos, que ajudariam a manter e aprofundar algumas das idéias
anteriores. Ademais, as quatro proposições situam-se do lado da oferta de sugestões, todas
envolvendo uma economia política que ditará a sua implementação final. Uma terceira
proposta aprofunda esse ponto:
Proposta Auxiliar 1: Criação de um grupo de acompanhamento CEBRI-CARI das questões
na OMC, que se reuniria, de forma alternada e segundo uma periodicidade bimensal ou
trimestral, nas duas capitais. O Grupo divulgaria amplamente, após a reunião, um relatório de
conclusões, onde seria dado destaque ao impacto dos desenvolvimentos nas duas economias e
às medidas e procedimentos – e sua factibilidade – com vistas a posições comuns.
Proposta Auxiliar 2: Aprofundamento da discussão da Proposição 3, escolhendo um setor
para estudo detalhado da questão da competitividade conjunta. Uma idéia seria o da carne
bovina, porém, dada a existência do Grupo sobre Alimentos, parece melhor escolher um
manufaturado. Automóveis ou algum item do grupo de máquinas são candidatos
interessantes.
Proposta Auxiliar 3: A economia política das Proposições 1 e 3. Análise da viabilidade das
duas, sob um arcabouço oferta-demanda de economia política, e delineamento de atitudes e
processos que auxiliariam a sua execução.
19

Capítulo Três
A Produção e a Comercialização de alimentos de Qualidade
Antecedentes e cenário atual
26. O surgimento da China e da Índia como atores globais no cenário internacional terá
importantes impactos políticos e econômicos. Um relatório elaborado pela CIA indica que,
em 2020, o PIB da China excederá ao de todas as potências ocidentais com exceção dos
Estados Unidos. O ingresso da Índia e da China representa um aumento de aproximadamente
dois bilhões e setecentos milhões novos consumidores no mercado global de alimentos, do
qual 10% a 15% pertencem ao segmento ABC1. A esse número devemos somar, ainda, os
consumidores de outros países asiáticos em franca expansão, como a Indonésia.
27. Este aumento da demanda mundial de alimentos dificilmente será compensado com saltos
tecnológicos similares aos ocorridos no passado, os quais são mencionados neste documento.
Será necessária também uma expansão horizontal baseada na incorporação de maiores terras
para exploração, podendo o Brasil e a Argentina desempenhar um papel fundamental, haja
vista o esgotamento das possibilidades de crescimento de outras partes do mundo, sobretudo
da UE como dos EUA.
28. Apesar de seu perfil de grande importador de alimentos, a China é também um
competidor na exportação de frutas, hortaliças, frango e peixe. Vale destacar que atualmente a
China aplica fortes restrições ao ingresso de alimentos sob a forma de escalada tarifária,
quotas ou restrições sanitárias. O padrão chinês na produção de alimentos sofreu modificação,
deslocando-se de produções intensivas em terras para produções intensivas em mão-de-obra,
nas quais possui vantagem comparativa.
29. Atualmente, observa-se uma inflexão positiva na curva de preços dos alimentos, que
permaneceu em nível extremamente baixo desde o in icio da década de oitenta. As três
revoluções verdes, que ocorreram de forma quase simultânea entre 1965 e 1970, aumentaram
exponencialmente a produtividade e inundaram os mercados, promovendo, em conseqüência,
uma substancial diminuição dos preços. Nesse curto período, foram desenvolvidos o milho
híbrido, o arroz irrigado tipo paddy field e os agro-químicos. A primeira revolução foi
responsável pela quintuplicação da produtividade de milho, que passou de 1.000 kg/ha para
mais de 5.000 kg/ha, alcançando atualmente de 8.000 kg/ha a 10.000 kg/ha. A segunda levou
a uma multiplicação análoga da produtividade do arroz, beneficiando principalmente os povos
asiáticos, os maiores consumidores deste cereal. Finalmente, a utilização de fertilizantes
químicos minimizou a importância da fertilidade natural das terras, enquanto os pesticidas
acabaram com muitas das pragas e doenças agrícolas.
30. Estes significativos aumentos na produtividade trouxeram benefícios aos consumidores e,
principalmente, aos produtores que souberam tirar proveito dessas novas tecnologias. Não
obstante, para proteger seus produtores da queda nos preços internacionais, os governos -
principalmente dos EUA, da Europa, do Japão e outros - introduziram barreiras ao comércio,
subsídios à produção e à exportação e preços mínimos, dentre outros mecanismos. Tais
políticas levaram a uma maior oferta naqueles países, aumentando ainda mais os excedentes
de produção originais.
20

Assim, por exemplo, a União Européia aplica tarifas extremamente altas (ad-valorem e,
também, específicas, cuja incidência nos preços é ainda maior) em alguns produtos com alto
valor agregado como, por exemplo, as carnes, além de restrições sanitárias e cotas de
importação (que distribuem os benefícios de forma diferenciada, beneficia ndo os
importadores que as administram as cotas e os produtores eventualmente contemplados).
31. Desde então, o problema da liberalização do comércio agrícola está no centro das questões
que vem obstaculizando a conquista de avanços significativos na maioria dos foros
negociadores de comércio internacional (tanto no que se refere aos acordos preferenciais
como em nível multilateral) e, em particular, na Rodada Doha da OMC. Este é o contexto no
qual se desenvolvem as atuais negociações comerciais internacionais, cuja compreensão é
essencial para a adoção de políticas públicas.
32. Portanto, a questão central do comércio agrícola não passa pela existência de mercados,
que sempre existirão, mas pelo acesso a estes mercados de forma competitiva com produtos
com maior valor agregado e, ainda, pela definição de quais serão os arranjos negociadores que
permitirão uma participação razoável na renda excedente capaz de gerar a ampliação do
comércio agrícola mundial.
33. Desde sua abertura econômica ao final da déca da de setenta até os dias de hoje, a China
vem crescendo a taxas de aproximadamente 10% ao ano. O primeiro setor a se beneficiar
dessa abertura foi a agricultura, que se expandiu a taxas superiores a 10% até meados dos
anos noventa, quando começou um período de declínio e esgotamento. A disputa do espaço
pelas indústrias, rodovias, ferrovias e aglomerações urbanas começou a restringir a
disponibilidade de terras e água (irrigação) para o setor primário, cuja produtividade física e
econômica também alcançara um pico. A inevitável abertura ao comércio internacional
ocorreu principalmente em função da necessidade de alimentar uma população crescente,
exigente e cada vez mais urbana. A China finalmente incorporou-se à OMC em 2002.
34. Pode-se ter uma idéia da magnitude e potencialidade do mercado chinês ao considerarmos
que seu povo consome atualmente cerca de 50 kg/per capita./ano de carnes suínas, bovinas e
de aves. No futuro, a melhoria da qualidade de vida do povo chinês implicará no aumento de
proteínas na dieta que atualmente, no caso das massas de trabalhadores urbanos e rurais, é
constituída majoritariamente por arroz. Na hipótese de que um consumidor chinês passasse a
consumir um frango (de 2 kg) a mais por ano, seria necessário produzir internamente ou
importar 2,6 milhões de toneladas adicionais de frango. No segundo caso, as importações
chinesas passariam a representar 40% de todas as importações mundiais de frango, o que
elevaria consideravelmente os preços internacionais. A política comercial chinesa, contudo,
não permite que isso ocorra através da utilização de restrições às importações de produtos
processados, utilizando a escalada tarifária ao longo da cadeia produtiva em função da
agregação de valor.
35. No caso da Índia, o consumo per capita de carnes é ainda menor, em torno de 5 kg por
ano. É possível que o consumo continue sendo menor apesar da melhora no nível de vida da
população (não podemos esquecer que quase não existe consumo de carnes bovinas e suínas
na Índia, devido a preceitos religiosos de hindus, mulçumanos e budistas, que apresentam
uma alta porcentagem de vegetarianos). Ainda assim, o mercado indiano pode ser interessante
para certos tipos de carnes, particularmente de aves, de cordeiro e de peixe.
36. As políticas comerciais chinesas quanto à importação de alimentos ficam evidentes
quando consideramos:
21

a) Até o ano 2000, as importações de frango cresceram significativamente:
As importações passaram de 132 mil toneladas em 1994 para 812 mil em 2000, caindo
para 598 mil em 2004.
Ao mesmo tempo a produção chinesa passou de 5.154.000 toneladas em 1994 para
9.880.000 em 2004.
b) O mesmo ocorreu com o farelo de soja, sua principal matéria-prima:
As importações passaram de 123 mil toneladas em 1994 para 3.734.000 em 1998,
declinando para 42 mil em 2004.
c) A partir de 2000, a China decidiu substituir importações tanto de farelo de soja como de
carne de frango por importações de grãos de soja, processando-os internamente:
As importações cresceram a um ritmo mais acelerado, passando de 2.443.000
toneladas em 1994 para 23.194.000 em 2004.
d) A produção interna de soja encontra-se estagnada e é absolutamente insuficiente para
atender ao abastecimento, evoluindo somente de 16.011.000 de toneladas em 1994 para
17.600.000 toneladas em 2004.
A partir de 2001, a China começa a impor barreiras tarifárias escalonadas à importação de
produtos agrícolas processados na seguinte ordem:
Grão de soja: 2,5% - Farelo de soja: 38% - Carne de frango: 20%, além de cota de 10.000
toneladas e restrições sanitárias.
Estas restrições explicam a dramática queda das importações chinesas conforme o aumento do
valor agregados dos produtos.
37. A Índia, por sua vez, ainda está longe do consumo dos chineses. O país impõe também
severas restrições, como, por exemplo, tarifas de 40% às importações de carnes de frangos
além de restrições sanitárias. A abertura de sua economia começou somente a partir dos
meados dos anos noventa.
38. A expansão horizontal da produção agrícola, conforme mencionado previamente, implica
a necessidade de incorporação de novas terras. Daí a importância fundamental do Brasil e da
Argentina nesse contexto. Enquanto as terras cultiváveis dos Estados Unidos se restringem a
90 milhões de hectares, o Brasil possui cerca de 100 milhões de hectares atualmente inativos
que podem ser incorporados ao processo produtivo.
39. A evolução da produção e do comércio agrícola nas últimas décadas aponta para as
seguintes conclusões:
a) Nos últimos 30 anos (1975-2004) a área agrícola mundial cresceu 83 milhões de
hectares, passando de 687 milhões para 770 milhões, o que equivale a um crescimento
de apenas 12% em todo o período, ou seja, 0,4% ao ano;
b) Mais da metade dessa expansão é devida ao Brasil, à Argentina e à Índia, sendo que o
crescimento nesse último país estagnou a partir de 1995;
c) Dos seis países/blocos analisados (União Européia, Argentina, Brasil, China, Índia e
Estados Unidos), somente Brasil e Argentina tiveram expansão de área ao longo do
período. Todos os demais tiveram picos de área plantada entre 1980-1995 e
22

subseqüente redução. A União Européia mantém área estável desde o inicio do
período (embora essa situação possa ser modificada com a entrada dos novos
membros);
d) Não cabem dúvidas de que a fronteira agrícola mundial estagnou-se, exceto no caso do
Brasil, da Argentina e de outros atores menores.
40. O crescimento das produtividades médias mundiais dos principais produtos agrícolas
(com aumento da ordem de 52% para o milho e o arroz, 36% para a soja e 78% para o trigo)
confirma a hipótese de que as revoluções tecnológicas foram sentidas principalmente nos 20
anos seguintes à década de 70.
Esses quatro produtos, que são os de maior importância mundial em termos de áreas
cultivadas e de valor, merecem algumas reflexões:
No caso do milho , pode-se esperar ainda ganhos de produtividade global devido às baixas
produtividades médias de alguns países importantes como Índia e Brasil. No caso da China, a
produtividade pode até mesmo cair devido à escassez de água para irrigação, conforme
previsto para os próximos anos. Em conseqüência, não ocorrerá nada comparável ao
incremento de 50% observado entre 1970-1972 e 1990-1992. As mesmas considerações
cabem para o arroz.
No caso da soja, os Estados Unidos vêm insistindo na sua produção, que abrange, desde
1999, uma área de pouco mais de 29 milhões de hectares. Essa cultura, contudo, enfrenta
repetidos problemas climáticos, o maior deles ocorrido em 2003 quando a produtividade
média global caiu para 2.300 kg/ha. Em 2004, o fator climático foi extremamente favorável e
a produtividade passou para 2.900 kg/ha, promovendo uma oferta adicional de 10 milhões de
toneladas e a conseqüente baixa dos preços no mercado. O Brasil, por outro lado, vem
obtendo aumentos crescentes de produtividades à medida que a fronteira se desloca em
direção às áreas tropicais do norte, em virtude dos avanços em pesquisa tecnológica.
O caso mais espetacular foi o do trigo , com crescimentos no rendimento da ordem de 80%
entre 1970-1990. Os três países com maior área plantada – China, Índia e EUA – vem
apresentado comportamento diferenciado em matéria de produtividade. Na China, grande
líder mundial, o crescimento da produtividade deverá perder velocidade em função de
escassez de água para irrigação. A Índia ainda poderá crescer e os EUA deverão manter o
baixo crescimento verificado a partir de 1990-1995. A área plantada deste cereal está
nitidamente estagnada.
Desafios futuros para o Brasil e a Argentina
41. Brasil e Argentina precisam trabalhar fortemente o tema da competitividade de suas
produções agrícolas se pretendem ingressar, de forma eficiente, nos novos mercados
internacionais de alimentos.
Na década de 90, ocorreu um importante crescimento da produtividade agrícola na América
Latina, em geral. A produção pecuária da região aumentou cerca de 5,4%, enquanto a
produção agrária cresceu 2,2%, liderada pela soja.
Estas transformações estruturais e organizacionais sofridas nos anos 90 e as inovações
tecnológicas, observadas principalmente em algumas cadeias produtivas como a da soja,
23

levaram a um aumento da participação dos chamados agro-negócios no PIB nacional (em
torno de 30% na Argentina e 25% no Brasil).
Se, por um lado, as exportações cresceram em valor (atualmente o Brasil é o terceiro maior
exportador de commodities agrícolas do mundo), elas se concentram em poucos produtos de
baixo valor agregado. Prova disso é o fato de 51% das exportações argentinas para a China
serem de grãos de soja e 31% de óleo de soja. Ademais, a produção de soja corresponde a
66% das exportações agrícolas brasileiras e espera-se que cheguem a 74% em 2007.
42. Um relatório preparado pelo Programa Cooperativo para o Desenvolvimento Tecnológico
Alimentar e Agroindustrial do Cone Sul – Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e
Uruguai – (PROCISUR, em espanhol) 8 indica que em toda a região observa-se uma lentidão
na formação de clusters e que estes só se formaram nos setores mais dinâmicos da última
década. Este fenômeno e o crescimento acelerado das produções, estão vinculados à
penetração do capital financeiro no setor agrícola e à concentração, tanto em termos de
produção como de comercialização, nas mãos de grandes empresas transnacionais. Trata-se,
portanto, de um fenômeno mais vinculado a transnacionalização das economias sulamericanas
do que às políticas agrícolas e produtivas voltadas a aumentar sua
competitividade.
43. Os principais obstáculos para a expansão do setor agrícola estão ligados às deficiências de
infra-estrutura e logística, levando alguns analistas (particularmente no caso do Brasil) a falar
em uma possível crise de oferta em virtude da impossibilidade de escoar a produção brasileira
para o mercado externo. A questão é dificultada ainda mais com a incorporação de novas
terras cultiváveis sem saída adequada para os portos internacionais.
44. Para alcançar uma estratégia comum frente à China e à Índia, é fundamental que se realize
um grande trabalho abordando os seguintes temas: institucionalização, desenvolvimento de
uma integração normatizada, procedimentos e medidas sanitárias e fito-sanitárias. Isto
demandaria da Argentina e do Brasil – preferencialmente no âmbito do Mercosul – a criação
de uma autoridade sanitária comum e uma maior integração dos laboratórios e da produção de
vacinas e medicamentos, com a harmonização do tratamento interno em cada um dos países,
inclusive em termos fiscais.
Ademais, como assinalamos no ponto anterior, não será possível ingressar nos mercados
asiáticos sem um forte trabalho nas áreas de logística e infra-estrutura, para o qual resulta
imprescindível atrair o Chile à proposta e desenvolver corredores logísticos que funcionem
eficientemente e cheguem até o Pacífico.
45. Por outro lado, devemos ter em conta a questão ambiental, em particular os possíveis
impactos do desenvolvimento do setor agrícola em cada um dos países. Este tema tem
alcançado uma crescente visibilidade internacional, incentivando o desenvolvimento por meio
de políticas que estejam em harmonia com os recursos naturais e os ecossistemas regionais.
Nesse sentido, as áreas que merecem maior atenção são: a Bacia Amazônica, o Planalto da
Patagônia e as regiões da Puna.
8 Silva, José e Cantou, Guillermina; “Promoción y Desarrollo de Agronegocios desde la perspectiva de la
Innovación Tecnológica”, Procisur-IICA, Montevidéu, Uruguai, Abril 2005.
24

Por mais que o setor agrícola empregue um grande contingente de mão-de-obra, o tema
trabalhista é ainda um problema a ser resolvido haja vista a existência de fortes iniqüidades
em toda região latino-americana. Isto, à medida que aumenta o protagonismo nos cenários
negociadores internacionais, gera também problemas de visibilidade frente aos consumidores
internacionais, uma vez que incide negativamente na capacidade de aumentar a
competitividade das produções.
46. O desenvolvimento da biotecnologia no setor agrícola o converteu em um setor de alta
densidade tecnológica em termos de produção, contribuindo para a concentração do setor, já
que quem desenvolve a tecnologia se apropria de grande parte dos excedentes gerados na
agricultura.
O estudo do PROCISUR destaca a situação quanto aos incentivos ao desenvolvimento
tecnológico no setor agrícola em diversos países da região, indicando que estes estão
relativamente avançados no Brasil e mais ou menos na Argentina e no Chile.
47. É importante abordar o papel dos transgênicos e da biotecnologia em função tanto da
OMC e do acordo TRIPS, onde seria importante assumir posições comuns (por exemplo, em
relação à exploração da biodiversidade e os conhecimentos indígenas que o Brasil tem
especial interesse), como do papel das Empresas Transnacionais (ETN) quanto ao domínio da
tecnologia nestas áreas e suas implicações, como por exemplo, a captação do valor agregado.
No campo da biotecnologia, um estudo realizado em dezembro de 2003 indica que, no caso
argentino, enquanto se nota um crescimento no número de empresas que utilizam
biotecnologia (particularmente nos setores agropecuário, de produção de alimentos e de saúde
animal), o mercado de bens e serviços biotecnológicos está abastecido majoritariamente por
produtos provenientes do exterior. O marco previsto pelas políticas públicas neste âmbito não
permite explorar toda sua potencialidade.
48. A superação do gap tecnológico atual por parte do Brasil e da Argentina seria facilitada se
trabalhassem de forma conjunta. Isto também tem uma importante incidência em termos do
efeito derrame do setor agrícola sobre os setores sociais vinculados à agricultura, já que o alto
nível de concentração, tanto das produções como das correntes de comercialização, fazem que
os maiores benefícios não se voltem para os produtores.
Esta situação não pode ser revertida sem uma ação muito decidida, coerente e estável em
termos de políticas de promoção comercial e penetração de mercados, função que não pode
ser assumida pelo setor privado não concentrado. Portanto, a única forma de aproveitar estes
mercados do futuro seria trabalhar fortemente sobre a institucionalização conjunta e o
desenvolvimento de padrões comuns.
49. Nos últimos 10 anos, o Brasil se transformou numa potência agrícola, crescendo tanto em
volume quanto em competitividade. Com 20.716 milhões de dólares de exportações em 2004,
as manufaturas de origem agropecuária (MOA) foram o segmento manufatureiro de maior
crescimento no Brasil entre 1998 e 2004, com uma taxa de variação de 88%. O Brasil se
converteu, assim, no maior exportador de alimentos processados da América Latina. O salto
produtivo e exportador foi impulsionado principalmente pelas carnes (bovina, suína e de
frango). Também se destacam as exportações de óleos, o açúcar (setor no qual o Brasil
representa 35% do mercado mundial) e o suco de laranja.
25

50. A perda de dinamismo do comércio intrazona poderia gerar um contexto favorável para a
recuperação do sentido estratégico inicial do Mercosul, colocando a oferta em comum
(carterização) e o desenho de políticas e instituições comuns para abordar de forma
competitiva e conjunta terceiros mercados.
51. É importante considerar que, contrariamente ao desenvolvimento levado a cabo pelo
Brasil, com uma maior ênfase no desenvolvimento regional e expansão de sua fronteira
agrícola, a política agropecuária argentina tem se baseado na produtividade da pampa úmida,
além do setor ter sido sempre considerado mais como uma oportunidade fiscal do que como
eixo sobre o qual deveriam ser desenvolvidas políticas de médio e longo prazo. É
imprescindível compreender esta diferença política e traduzi-la em ações consistentes no
futuro, sobretudo tendo em conta que a Argentina possui grandes temas pendentes em relação
a suas políticas de desenvolvimento regional.
52. O Brasil e a Argentina, conjuntamente, têm todas as condições para converter-se em uma
potência agrícola e trabalhar no desenvolvimento de produtos com maior valor agregado.
Estes produtos sofrem maior discriminação no comércio por parte dos grandes importadores,
que fazem uso de escaladas tarifárias e outros tipos de barreiras ao comércio, a fim de agregar
valor em seus territórios.
As oportunidades para uma maior apropriação dos excedentes somente se darão se o Brasil e
a Argentina se converterem em processadores de alimentos, abandonando a posição de meros
provedores de matérias-primas para que sejam vistos pelos investidores (tanto regionais como
extra-regionais) como plataformas de produção e exportação em função de suas vantagens
comparativas e ao desenvolvimento consistente de fatores de competitividade. Isto irá
requerer forte ação institucional para o desenvolvimento de estratégias e recursos
negociadores conjuntos, particularmente em relação a países de longa tradição de
desenvolvimento estatal como a China e a Índia.
Algumas linhas sobre perspectivas futuras e políticas aplicáveis
53. Há o consenso generalizado de que os Estados Unidos e a União Européia esgotarão suas
possibilidades de crescimento agrícola horizontal. A eventual redução dos subsídios agrícolas
(impulsionada pelas negociações comerciais em curso) implicaria em uma rápida redução nos
níveis de produção nessas regiões. Seria possível obter pequenos aumentos de produtividade
de algumas regiões da África sub-saahariana (como Angola, Moçambique ou Madagascar),
mas estes não seriam suficientes para responder a crescente demanda por alimentos.
54. Quatro produtos emergem como líderes em atenção na indução de gerar políticas
compartilhadas Brasil-Argentina com vistas ao mercado internacional: carnes de frango;
porco; e boi, assim como os derivados de tabaco. A produção de carnes de frango e porco
requer múltiplas produções de milho e soja. O boi-de-pasto é hoje quase exclusividade de
Brasil e Argentina, sendo os demais bovinos alimentados à base de grãos. O mercado de
derivados de tabaco sofre também profunda transformação com a gradual retirada dos Estados
Unidos e União Européia de cena, incapazes de competir em lavouras intensivas em mão-deobra.
55. Resulta fundamental passar de um enfoque de exploração agropecuária a um enfoque de
agro-negócios. Isto se torna ainda mais relevante se considerarmos o fato de tanto na
Argentina como no Brasil o PIB agropecuário não superar 10% do total, enquanto os agronegócios
representam 30% do PIB argentino e 25% do brasileiro. Estes produtos, de maior
26

valor agregado, sofrem maior discriminação por parte dos países importadores, que se
utilizam de escaladas e picos tarifários para agregar valor em seus próprios territórios,
tarifando o produto final e deixando livres as importações de matérias-primas. Isso é
verificado quando o valor de uma unidade de carne de frango ou de porco quintuplica o valor
das matérias-primas utilizadas para sua produção.
56. É tecnicamente indiscutível não ser mais possível produzir proteínas animais sem farelo
de soja (exceto para ruminantes em pasto). Em 2003, Brasil e Argentina juntos exportaram
32,1 milhões de toneladas de farelo de soja e mais 28,6 toneladas de soja de grão, equivalente
a 22,9 toneladas de farelo. A soma das exportações de farelo-equivalente é de 55 milhões de
toneladas, que renderam cerca de US$ 13 bilhões. Para se ter idéia da dimensão que uma
política dessas poderia propiciar, a mesma quantidade de farelo de soja, se transformada em
carnes de aves e suína renderiam divisas da ordem de US$ 65 bilhões, cinco vezes mais,
agregando mais US$ 52 bilhões. Se esse valor fosse dividido entre os dois países – US$ 26
bilhões para cada – significaria mais 30% nas exportações totais do Brasil e mais 80% nas
argentinas (2003). Os efeitos indiretos na geração de renda e emprego seriam igualmente
espetaculares.
57. Por outro lado, há um esfriamento em torno do processo de integração e ao Mercosul.
Neste sentido, existe um papel importante a ser cumprido pelo setor agropecuário.
A perspectiva de desenvolvimento de estratégicas conjuntas para terceiros mercados, por
parte da Argentina e do Brasil, poderia contribuir fortemente para a recuperação do valor
estratégico do Mercosul.
58. É necessário que as autoridades argentinas e brasileiras se conscientizem da importância
que ambos os países poderiam ter como provedores mundiais de alimentos em um futuro
próximo. No entanto, para poder tomar parte na geração de valor agregado e apropriar-se dos
excedentes gerados pelo comércio de alimentos, é necessário ainda trabalhar fortemente sobre
as correntes de valor e no desenvolvimento de tecnologias e esquemas de comercialização
próprios.
59. Por outro lado, tanto os principais mercados atuais como os futuros são mercados
administrados. Portanto, é fundamental para o Brasil e a Argentina encarar as negociações
comerciais atuais em uma perspectiva estratégica de desenvolvimento de médio e longo
prazo. Até o momento, as estratégias para terceiros mercados e de que forma as atuais
negociações comerciais internacionais influirão no desenvolvimento futuro dos diversos
setores produtivos não foram encarados de maneira conjunta.
60. É fundamental trabalhar no desenvolvimento de padrões conjuntos no tema sanitário. Este
é um tema complexo porque envolveria algum tipo de mecanismo supranacional. No entanto,
teria um forte impacto sobre o tema de desenvolvimentos regionais conjuntos e controle
sanitário.
61. Ainda assim, um esforço deveria ser feito para instituir incentivos financeiros e fiscais
para o processamento industrial de matérias-primas dentro da Argentina e do Brasil,
trabalhando sobre políticas compatíveis, a fim de conseguir uma oferta mais diversificada e
maior poder de mercado.
62. Outro tema de grande importância é o estabelecimento de acordos e mecanismos de
transferência de tecnologia e desenvolvimento conjunto. Neste, como em outros temas
27

vinculados à cooperação, se deveria analisar o papel dos organismos regionais existentes, se
ele é suficiente ou deve ser reformulado. Existe uma quantidade de instâncias de trabalho
conjunto sobre o tema agrícola (CAS, PROCISUR, Federación de Sociedades Rurales, etc.).
É necessário articular as instâncias existentes e conseguir melhores canais de comunicação
entre estas e os setores públicos de ambos os países.
63. Trabalhar conjuntamente sobre uma política tarifária coerente e homogênea que permita o
intercâmbio de excedentes de matérias-primas para seu processamento sem impostos
implícitos.
64. Deveriam ser focados os temas de logística e transporte, sem os quais é impossível
aumentar a competitividade do comércio agrícola regional. Os esforços necessários neste
sentido só podem ser realizados de forma conjunta e encarados com a perspectiva regional.
Por este motivo, é fundamental comprometer neste esforço aos demais países do Mercosul.
65. No momento, uma pergunta chave é: por que seria conveniente que o Brasil e a Argentina
encarassem estes temas de forma conjunta em vez de fazê -lo individualmente?
Para essa interrogação há vários argumentos:
a) A oferta conjunta permite margens de ação e liberdade comum, ao aumentar o poder
nos mercados.
b) O investimento conjunto em infra-estrutura permite otimizar custos e é imprescindível
tendo em vista a necessidade de integração e a saída para o Pacífico.
c) O desenvolvimento de correntes de produção e processamento articuladas permitiria a
transferência de excedentes, evitando as crises de abundância e seus efeitos sobre os
preços.
d) O lucro de escala permitiria tornar mais competitivas as produções e justificaria
maiores investimentos no setor.
e) Isto não pode ser conseguido sem uma certa homogeneidade sobre os padrões
aplicados.
f) O trabalho conjunto sobre ativos territoriais permitiria soluções ao tema das regiões
fronteiriças evitando uma permeabilidade problemática.
g) A produção conjunta e o os avanços de escala permitiriam uma visão comum sobre o
tema das ETN, possibilitando o conceito de plataforma produtiva e exportadora e a
atração de investimentos genuínos.
h) Seria possível trabalhar sobre esquemas de comercialização próprios que permitissem
uma distribuição mais eqüitativa da renda agrícola, melhorando a situação de
iniqüidade do setor que, eventualmente, gerará fortes questionamentos por parte dos
consumidores em nível internacional.
28

Capítulo Quatro
A produção e distribuição de produtos energéticos na região
O cenário Global e Regional
66. O mundo avança em direção a mudanças do paradigma energético. A razão para isso é
que as conseqüências da combustão fóssil para o meio ambiente estão promovendo a
aceleração de um processo tecnológico que representará uma grande transformação da
indústria energética. O preço do petróleo será o fator responsável pela aceleração ou pelo
retraso dessa transformação. À medida que se intensifica a substituição entre combustíveis
fósseis e o gás natural vai tomando o lugar do carvão como segunda fonte mundial de energia
primária, é possível esperar que, em meados do século XXI, o hidrogênio, um biocombustível
ou algum combustível sintético venham a substituir o petróleo como energia predominante 10 .
Num primeiro momento, é possível que ocorra uma mudança, com uma maior gasificação na
matriz energética mundial. Até o fim desta década, é provável que o gás natural se transforme
numa commodity com preço internacional. O gás natural transportado por gasodutos
competirá com o gás natural transportado por barcos metaneiros (GNL). Deste modo, haverá
um mercado mundial de gás natural e logo depois será a vez das fontes alternativas de
energia. Não obstante, devemos estar atentos para o lugar que poderá vir a ocupar a indústria
nuclear, caso consiga reduzir a vida útil do lixo radioativo e os desafios que representará
futuramente a fusão nuclear 11 .
67. Nos últimos trinta anos, o mercado energético duplicou-se, seja em função dos avanços
tecnológicos ou do crescimento da demanda do mundo em desenvolvimento, principalmente
da Ásia. Desde 1971, a demanda de energia cresceu a um ritmo de 2.1%. Mais de 60% do
incremento da demanda de energia primária provêm dos países em desenvolvimento, cuja
participação saltou de 22% para 36% da demanda mundial. De outro lado, a participação dos
países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) caiu de
62% para 53%. A China é um caso ilustrativo dessa situação. Estima -se ela terá importado
durante o ano de 2005 o equivalente a 40% de sua demanda de petróleo. A demanda de
energia elétrica cresceu 15% ao ano nos últimos anos, excedendo as capacidades adquiridas
nesse período. Dois terços das regiões administrativas chinesas tem sofrido black -outs ou
escassez de energia desde 2003.
O World Energy Outlook 2004 oferece um panorama sombrio para a evolução do sistema de
energia global até 2030. Assumindo que os gover nos mantenham suas políticas atuais, as
necessidades mundiais de energia serão 60% maiores em 2030. Segundo o relatório, o
problema central não é a escassez de recursos, que parecem ser suficientes para o atendimento
dessa demanda em 2030, e sim os altos custos decorrentes de sua extração e distribuição. Um
segundo problema, consoante do documento, será a crescente conexão entre segurança e
energia, uma vez que os riscos de interrupção na provisão de energia serão cada vez mais
altos. Os principais importadores de petróleo e gás, incluindo os países da OCDE, China e a
10 Ver Daniel Montamat, “El mundo de la energía y el desafio de la integración regional”. Apresentação no I
Fórum de Diálogo Permanente Argentino-Brasileiro organizado pelo Conselho Argentino para as Relações
Internacionais e a Fundação Armando Álvares Penteado, São Paulo, Outubro de 2004.
11 Ibidem.
29

Índia, serão cada vez mais dependentes dos recursos provenientes de zonas problemáticas, ou
seja, áreas onde se verificam graves conflitos geopolíticos, étnicos e religiosos.
68. O desenvolvimento e a expansão do setor energético na América Latina estiveram
estreitamente vinculados com o desenvolvimento econômico. Entre 1990 e 2000, a demanda
energética da região cresceu três vezes mais que a média anual global, de tal maneira que sua
participação no consumo global passou de 4.7% para 5.7%.
O Brasil e a Argentina possuem matrizes energéticas que favorecem um esquema de
complementação e cooperação. Enquanto a matriz argentina é baseada, em boa medida, no
gás natural e no petróleo, a matriz brasileira apóia-se no petróleo e na energia hidrelétrica.
Na condição de maiores economias do Mercosul, Brasil e Argentina têm muito a ganhar com
o exame conjunto de sua situação energética no horizonte dos próximos 10 ou 15 anos. As
ações a serem realizadas no futuro devem resultar de diagnósticos consensuais e levar em
conta suas realidades.
69. O Brasil é o décimo país em consumo de energia do mundo. É também o quarto usuário
de energia entre os países não membros da Agência Internacional de Energia (IEA), atrás
somente da China, da Índia e da Rússia. Por sua vez, o Brasil possui a terceira reserva de
petróleo da América Latina, logo atrás da Venezuela e do México. Nos últimos anos, o Brasil
vem aumentando seus investimentos na produção e distribuição. O setor industrial absorve a
maior parte da demanda e os setores mais dinâmicos são o gás veicular e as termoelétricas. A
estatal Petrobrás, por sua vez, está buscando expandir suas operações no exterior, tanto no que
se refere ao upstream como ao downstream. Além do mais, a empresa busca expandir suas
operações no mercado doméstico de gás natural e transformar-se em uma empresa energética,
com a entrada no setor de eletricidade como um grande gerador térmico.
70. Já a Argentina possui a terceira maior reserva de gás natural da América do Sul, depois
da Venezuela e da Bolívia. Apesar de desfrutar de tal posição, a Argentina vem enfrentando
sérios problemas energéticos desde 2001. Teve que limitar a exportação de gás para o Chile e
Uruguai e, atualmente, importa gás da Bolívia e fuel oil para substituir o uso de gás nas usinas
elétricas da Venezuela e de outras regiões. Deste modo, a Argentina enfrenta uma mudança de
paradigma no seu setor energético, o que implica na reformulação de sua futura política
energética e suas inevitáveis conseqüências para as relações com os países vizinhos. As
reduções significativas do horizonte para as reservas de gás colocam em dúvida a capacidade
de manter a autonomia e segurança de abastecimento alcançadas nos últimos anos. Em
conseqüência, a Argentina necessita fechar contratos de longo prazo com a Bolívia que
contemplem a importação de volumes adicionais de gás entre 10 e 30 milhões de metros
cúbicos por dia a preços “razoáveis”.
71. Tal como em outros aspectos das relações bilaterais, o estado atual da infra-estrutura
energética nos dois países é conseqüência de dois fatores que marcaram a história econômica
da região no século XX. Em primeiro lugar, a manutenção do modelo de desenvolvimento
autárquico por parte das duas economias até fins da década de 80. Este modelo produziu
matrizes energéticas auto-centradas, operadas sob a liderança de empresas estatais e dirigidas a
explorar os recursos abundantes em cada país: hidroeletricidade no Brasil e gás natural na
Argentina. Em segundo lugar, apesar das reformas econômicas dos anos 90 terem sido convergentes
quanto aos objetivos gerais da abertura comercial, estabilização macroeconômica e privatização,
elas apresentaram garndes divergentes quanto ao ritmo de implementação e ao formato institucional.
De fato, no setor de energia, o processo de privatização foi mais amplo na Argentina que no Brasil e
30

os marcos regulatórios estabelecidos mostram diferenças significativas, dificultando a realização das
metas de longo prazo mencionadas acima.
72. Na área de energia elétrica, as reformas iniciadas pelo Brasil em 1995 sofreram uma importante
correção de rumo em 2004, com a introdução de novos instrumentos para a regulação do setor. As
alterações compreenderam regras de comercialização da energia, o fortalecimento institucional do
Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) e a recuperação dos mecanismos de planejamento de
médio e longo prazo. Não foram introduzidas, entretanto, medidas voltadas para a privatização de
novas empresas. Como se sabe, esse processo foi interrompido em 1998 e, atualmente, os
segmentos de geração e transmissão continuam sendo administrados por empresas estatais, ao passo
que o segmento de distribuição está a cargo das empresas privadas. Apesar desse perfil heterogêneo,
o atual marco regulatório do setor contém alguns elementos úteis para a promoção de iniciativas
com vistas à integração regional, como, por exemplo, os instrumentos de planejamento de longo
prazo.
Na Argentina, por sua vez, o processo de transformação do setor de energia nos anos 90 foi afetado
pela crise macroeconômica de 2002. A Lei de Emergência Econômica “pesificou” os preços e
tarifas do gás natural e da energia elétrica. Desse modo, os marcos regulatórios do setor, assim como
os contratos com as empresas privatizadas, estão sujeitos a um processo de readaptação e
renegociação.
Propostas de Cooperação Bilateral
73. Dada a atual configuração física e institucional da oferta de energia entre os dois países e
levando-se em conta os antecedentes históricos mencionados acima, seria conveniente adotar
de início uma abordagem incremental concentrada, no curto prazo, na conformação de um
mercado regional de petróleo e derivados. Depois caberia avançar, no médio e longo prazo,
em direção a uma conformação de mercados de gás natural e eletricidade. Essa estratégia
daria credibilidade às metas de longo prazo dos dois países. Um ponto de partida para essa
abordagem seria constituir um centro de energia compartilhada na região, com dois
componentes: (a) um pólo hidroelétrico formado pelas usinas existentes de Itaipú, Yaciretá,
Salto Grande e as novas usinas de Corpus e Garabí, cuja construção ainda está pendente; e (b)
um anel de gasodutos que conecte a Argentina, o Brasil, o Uruguai e a Bolívia sobre a base da
rede existente. Essa solução possui pelo menos três méritos importantes: (i) elevará, em
poucos anos, a segurança e reduzirá os custos de abastecimento de energia na região; (ii) não
requer de alterações imediatas nos marcos regulatórios vigentes em cada país; (iii) permitirá a
formação de reservas estratégicas de petróleo ao longo dos próximos quinze anos.
74. Em termos pragmáticos, a abordagem incremental também não está imune a desafios, tais
como: (a) vencer as resistências dos operadores nacionais que venham a perceber a integração
regional como um fator de risco à segurança do abastecimento; (b) definir os preços de
referência para a energia comercializada através do pólo; (c) lidar com as diferenças de
freqüência e com as necessidades de investimentos em conversores; (d) superar as
dificuldades relativas à legislação ambiental e trabalhista; (e) atrair a participação do setor
privado no processo de integração, tendo como meta a convergência gradual entre os marcos
regulatórios nacionais; (f) definir as fontes de financiamento para a implantação do pólo
energético.
75. Brasil e Argentina reconhecem a necessidade de reforçar um acordo estratégico de
complementação em matéria nuclear.
31

76. Os dois países compartilham da necessidade de complementação entre o investimento
público e privado para dar sustentabilidade ao setor energético na região. A demanda de
investimentos do setor energético, dependendo da taxa de crescimento econômico, representa
entre dois e três pontos percentuais do PIB.
77. O cenário ótimo, no longo prazo, contemplaria uma integração entre os países do Cone
Sul que contasse com o gás da Bolívia. Não obstante, a integração sem gás pode ser
considerada uma primeira etapa, para se alcançar posteriormente uma integração com gá s. O
cenário de não-integração, ainda que contando com o gás da Bolívia, representa a alternativa
contemplada historicamente pelas idéias autárquicas, mas que não potencializa as
oportunidades da região. De outro lado, a não-integração sem gás representa,
indubitavelmente, o pior cenário possível já que a dependência da Argentina em relação ao
gás boliviano é muito grande e difícil de ser revertida. Caso o gás natural se torne uma
commodity transacionável, a Argentina se verá obrigada a comprar gás do exterior e construir
novas plantas de re-gaseificação. Para evitar tal cenário, poder-se-ia começar pela “alternativa
a explorar” (integração sem o gás da Bolívia), a partir de uma coordenação com Brasil e
Chile, para depois passar para o cenário ótimo.
78. O objetivo final deve ser a consolidação de um mercado comum de energia, com a
harmonização das regras que permitam operar em um mercado integrado. Na região, há fontes
energéticas que permitem a integração: bacias hidrológicas complementares, gás em
diferentes bacias sedimentares, parques geradores elétricos com abastecimento hidráulico e
térmico, e capacidade de refino de produtos petrolíferos que são mais que suficientes para
suprir as necessidades do conjunto. Hoje em dia o Cone Sul está mais interconecta do por
gasodutos e redes elétricas graças ao abandono de numerosas hipóteses de conflito e aos
processos de transformação ocorridos nos setores de energia na América Latina. No entanto,
em função das crises econômicas que enfrentam algumas economias da região, bem como das
previsíveis complicações futuras quanto ao abastecimento energético em nível local, muitos
países começaram a questionar se a dependência criada pela nova interconexão é aconselhável
sem a existência de uma base regional de regras comuns. Mesmo com a adoção de uma visão
complementar dos recursos energéticos e contando com as redes de interconexão existentes,
parece ser que o grande déficit da integração energética regional continua sendo a falta de
harmonia regulatória, que está associada à tradição autárquica dos processos de
desenvolvimento e ao diferente ritmo e amplitude da transformação operada na década
passada.
79. Para alcançar a integração são necessários três “R”: recursos, regras e redes. O conceito de
“redes” - ou seja, um grau de interdependência tal que caso ocorra um black-out em Brasília
haja também queda de energia em Buenos Aires – é o que poderia contribuir para a criação e
o cumprimento das regras. Isto seria facilitado pela existência de um árbitro. E, para tanto, é
necessário um processo gradual de convergência regulatória com objetivos e metas de médio
e longo prazo.
80. Por último, a integração entre a Brasil e Argentina é uma tarefa de longo prazo que
depende da criação de um marco institucional binacional que confira segurança jurídica aos
investimentos públicos e privados no setor energético. Para tanto é necessário contar com os
seguintes elementos: (a) convergência das legislações setoriais dos dois países; (b)
cooperação entre as agências reguladoras nacionais; (c) metas comuns para o planejamento
energético regional; (d) mecanismos de solução de controvérsias; (e) fontes de financiamento
para projetos binacionais; (f) harmonização de políticas de meio-ambiente; (g) coordenação
entre os operadores dos sistemas nacionais de energia; (h) preços energéticos de referência
32

internacional e regional, além de tarifas de pedágio que permitam recuperar os custos do
sistema.
33

Capítulo Cinco
A Segurança no Espaço Sul-americano
América do sul e a segurança regional
81. Desde o 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos concentraram suas energias na luta
contra o terrorismo, os “Estados Vilões” e a proliferação de armas de destruição em massa.
Desse modo, a América do Sul tornou-se um tema menor no mapa da segurança já que não
representa uma ameaça para os Estados Unidos em tais questões. Tal condição dá à região
uma margem de manobra mais ampla que aquela detida em períodos anteriores.
82. A América do Sul tem dois pontos positivos no que se refere à segurança: um baixo gasto
militar e a existência de uma estrutura normativa relativamente sólida. A América do Sul é
uma das regiões que menos gasta em Defesa, uma média de 2% do PIB, totalizando
aproximadamente 20 bilhões de dólares, o que equivale a 4% do gasto militar dos Estados
Unidos. A Argentina, que ao longo das últimas duas décadas reduziu seu orçamento de
Defesa para 1,1% do PIB (comparativamente ao 3% de 20 anos atrás e à media de 2,5%
prevalecente no contexto mundial), manteve-se alheia à realização de dispêndios em
programas de re-equipamento. Não obstante, a maior solvência dos cofres públicos e uma
revalorização do setor da Defesa Nacional por parte da sociedade e de suas lideranças
explicariam o fato das Forças Armadas da Argentina contarem atualmente com o maior
orçamento operativo dos últimos dez anos. O orçamento alocado ao setor de Defesa em 2005
cresceu 7,9% em relação a 2004 e representa 6,51% do gasto federal. No entanto, essa
evolução deve ser considerada apenas como um primeiro passo na direção de padrões mais
compatíveis com a média regional.
83. Com um orçamento para o setor de Defesa, em 2005, de 2,1% de seu PIB - que representa
1,99% do gasto federal deste ano - o Brasil, desde a criação do Ministério da Defesa em 1999,
tem se esforçado para suprir a lacuna que se refere à falta de estatísticas precisas com relação
aos gastos de Defesa, vem saindo do contexto caracterizado por um grande desinteresse
político e social no assunto 9 . A situação crítica na Colômbia, em particular, e na zona andinoamazônica,
de modo geral, condicionam essa evolução. Ademais, o crescimento econômico
complementa essa tendência. Não obstante, um ponto não menos importante na crescente
consideração da opinião pública é a percepção do papel das Forças Armadas como suporte
logístico e operativo das forças de segurança em situação de violência interna.
84. Por outro lado, a estrutura normativa interestatal continua sendo o principal instrumento
para a resolução de conflitos. Desde o início do século XX até os dias de hoje, a América
Latina tem convivido com altos índices de violência doméstica e conflito social aliados a
níveis relativamente baixos de violência interestatal. Nesse sentido, as estruturas normativas
para a resolução de questões de conflito e segurança têm se ajustado à diplomacia e ao direito
internacional, de modo geral, e ao princípio da não-intervenção, ao respeito à territorialidade e
ao uso pragmático do utis possidetis, em particular. Ainda que seja possível afirmar que a
região não apresenta grandes desafios quanto a sua segurança interestatal, o mesmo não pode
ser dito em relação às “novas” questões de segurança. Portanto, a idéia de que a América do
9 Entretanto, os valores ainda não são amplamente divulgados, como não podem ser considerados seguros. A
despeito da falta dessa transparência, sabe-se que os gastos destinados ao pagamento de funcionários,
aposentados e pensionistas corresponde a 80% do orçamento do setor.
34

Sul é uma “zona de paz” mais obscurece do que esclarece o entendimento da questão. Apesar
de a América do Sul e a zona andino-amazônica não representarem uma ameaça para os
Estados Unidos em termos de poder militar-econômico, o cenário de uma “pax mafiosa”, com
tendências ao caos e à desordem, não pode ser descartado. É possível que o cenário 2005-
2015 se caracterize por um maior grau de violência, com o conseqüente incentivo a um papel
mais ativo por parte dos Estados Unidos nessas “fronteiras turbulentas”.
85. Alguns dos problemas mais sérios são: (a) a escalada da violência armada observada na
Colômbia a partir do início de 2005; (b) as estatísticas reveladas pelas Nações Unidas, em seu
relatório de 2005, sobre o aumento na produção de folhas de coca e cocaína no Peru e na
Bolívia; (c) a ausência de evidências de qualquer impacto mais profundo dos cinco anos do
Plano Colômbia, com seu orçamento de 3.5 bilhões de dólares, sobre a quantidade de drogas e
o fluxo de armas. Cabe destacar que diversos países da região combinam a instabilidade
sócio-político econômica com a posse de recursos naturais estratégicos como o petróleo e o
gás (Bolívia, Venezuela, Colômbia, Equador etc). O fato de que as duas principais reservas de
gás na América do Sul encontrem-se em países com evidentes problemas em seus respectivos
sistemas políticos – como é o caso da Venezuela e da Bolívia – enfatiza a necessidade do
debate.
86. A questão da segurança do cidadão, e sua interação mais ou menos direta com ameaças
transnacionais, ocupa atualmente o topo da lista de prioridades das sociedades da América
Latina, Caribe e também de certas zonas dos Estados Unidos próximas ao México. Nem
mesmo o Chile, a despeito de sua estabilidade econômica e da presença de instituições mais
sólidas que a média regional, encontra-se imune a tais questões. Em outras palavras, a
cooperação e a integração em matéria de segurança atuaria como um fator moderador e
inibidor das forças que potencializam a desintegração, não dos países entre si, mas no seio de
cada um deles.
Desafios para a Brasil e Argentina
87. Ao chegarmos nesse ponto, cabe refletir sobre a possibilidade de que o Brasil e a
Argentina, em particular, e a região, de modo geral, encontrem nessa lista de desafios à
segurança do cidadão e à segurança nacional um verdadeiro espaço para a convergência de
percepções e para o desenvolvimento de políticas que dêem ao Mercosul um maior conteúdo
e identidade em matéria de política e segurança. A adoção desta perspectiva para o sistema de
preferências econômicas do Mercosul pode contribuir para a percepção do alto valor político
desse projeto de integração e de sua dimensão sul-americana.
88. Até o momento, o balanço da relação político-militar entre Brasil e Argentina é altamente
positivo. Exemplo disso são os grandes passos dados em matéria de medidas de confiança
mútua em temas de segurança e defesa a partir de fins da década de 70 e, principalmente, no
decorrer das duas décadas posteriores. A transparência em matéria nuclear, a criação da
Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC),
a multiplicação e a intensificação de exercícios entre as Forças Armadas de ambos países (tais
como o “Fraterno” e o “Araex”, envolvendo as Forças da Marinha; e do “Plata”, envolvendo
as Forças Aéreas), a reparação de um submarino argentino em estaleiros brasileiros e o
aumento de intercâmbio de oficiais em Escolas de Guerra confirmam essa avaliação. Soma -se
a isso o fato de que ambos os países abandonaram, há mais de duas décadas, qualquer
hipótese de conflito. No entanto, apesar de tais avanços, a sensação geral é de que a
cooperação no plano militar e entre os ministérios atingiu um ponto a partir do qual será
impossível realizar um salto qualitativo e avançar no sentido de uma maior institucionalização
sem a mediação de um apoio político mais explícito. No ano de 2002, por exemplo, firmou-se
35

um “Acordo de Cooperação para o controle de trânsito de aeronaves presumivelmente
comprometidas em atividades ilícitas internacionais”, que só teve algum reflexo nos
convênios de intercâmbio e em alguns exercícios combinados entre ambas forças armadas.
Nesse sentido, não se percebe a vontade de avançar em direção a um sistema que permita
atuar de maneira concertada contra os vôos que ilegalmente cruzam a fronteira comum. Para
fins de uma maior coordenação do controle do espaço aéreo, seria necessário trabalhar em três
áreas: (1) o espaço aéreo; (2) um sistema combinado de radares e (3) um poder judicial e de
polícia articulado com as forças armadas. Há dúvidas, porém, acerca da disposição de um país
apoiar a política do outro em áreas menos relevantes para o primeiro (por exemplo, a
Argentina na Amazônia). A dúvida surge, em parte, devido ao fato de que a agenda brasileira
de segurança deve enfrentar problemas derivados de sua própria dimensão territorial, pois o
país tem fronteiras com todos os países da América do Sul, exceto Chile e Equador.
89. Uma forma de gerar as condições para uma discussão de alto nível seria promover um
debate em torno de quatro temas específicos em que, a despeito de sua resolução depender de
decisões soberanas de cada país, é possível e até desejável coordenar e complementar
esforços. Esses temas são: (a) a prioridade estabelecida por cada país aos problemas já
mencionados; (b) os aspectos tecnológicos e de compra de armamentos; (c) o processo de
recrutamento de ambos países e (d) os objetivos finais que cada país deseja para cada uma de
suas Forças.
90. O Brasil e a Argentina precisam um do outro e tanto a região como os Estados Unidos
deveriam valorizar a presença de uma “âncora de estabilidade”, papel que poderia ser
desempenhado pelo Mercosul - verdadeiro núcleo duro de regimes democráticos dentro da
região sul-americana - na medida que consiga transcender as disputas e rusgas
microeconômicas e passe a se enxergar e ser enxergado como um projeto político-estratégico.
Nesse sentido, tal como está detalhado na seção de propostas, cabe sugerir a criação de um
Observatório de Segurança e Defesa que permita reunir de modo sistemático funcionários e
especialistas não governamentais dedicados aos temas de segurança internacional, defesa e
política exterior. Esse seria um espaço de reflexão e de assessoramento aos poderes políticos
de cada país. Dessa forma, seria útil e necessário examinar a possibilidade de realizar
publicações conjuntas de autores argentinos e brasileiros, com foco nas áreas de defesa e
segurança da Argentina, do Brasil e do Mercosul.
91. O Brasil e a Argentina terão pouca autoridade moral para questionar o unilateralismo e a
tendência contrária à institucionalização do sistema internacional por parte dos EUA enquanto
continuem reproduzindo, ainda que em outra escala, essas mesmas lógicas em nossos espaços
sub-regionais e regionais. Daí a importância daqueles países se unirem para colaborar
ativamente com o desenvolvimento econômico dos países de menor dimensão econômica, tais
como o Paraguai, Uruguai e Bolívia.
92. Por ter um pé em cada região e em cada processo, o papel do Brasil é crucial no sentido de
influenciar a dinâmica de segurança da América do Sul. O Chile não está fora desse jogo de
dupla face, pois, no âmbito do Cone Sul, o país obedece a um conjunto de normas e
instituições no Atlântico enquanto pratica, ao mesmo tempo, um jogo mais conflituoso no
Pacífico. Nesse sentido, a Argentina tem vantagem, já que suas fronteiras são menos
vulneráveis (com a exceção da crescente porosidade na fronteira noroeste e nordeste).
93. A presença de pontos de divergências entre os dois países, tal como é o caso das reformas
no Conselho de Segurança das Nações Unidas, deveriam ser postas sob um “guarda-chuva”
36

que permitisse preservar intactos os espaços de convergência existentes em outras áreas.
Assim, partimos da idéia de que parte substancial do processo que condicionará uma eventual
ampliação do Conselho de Segurança das Nações Unidas, assim como as decisões nessa
matéria, terão como protagonistas, em larga medida, às atuais potências com poder de veto e,
em especial, aos Estados Unidos. Ainda assim, poderiam ser desenvolvidas estratégias
coordenadas de nossos países em outros dos temas da agenda de reforma das Nações Unidas
(com destaque para os temas de Direitos Humanos, Operações de Paz, Assistência ao
Desenvolvimento etc.). O mesmo nível de cooperação poderia ser reproduzido no âmbito da
Organização dos Estados Americanos (OEA).
Propostas de Cooperação Bilateral
94. Devem ser preservados e intensificados os significativos avanços promovidos pelo Brasil
e a Argentina em matéria de medidas de confiança mútua e de cooperação em temas que se
mostraram extremamente sensíveis nas décadas passadas, como energia nuclear e Defesa
Nacional. Não obstante, cabe reconhecer que os níveis alcançados estão muito próximos do
máximo que se pode esperar nesse tipo de questões.
95. A crítica situação da segurança do cidadão na região, bem como a elevada prioridade
concedida a este tema no Brasil e, também, de forma crescente na Argentina, faz com que a
cooperação e a coordenação nesse campo, assim como em processos conexos como o tráfico
de armas, de drogas, de precursores químicos e de pessoas, devam receber, nessa nova fase da
relação entre os dois países, a mesma atenção conferida em épocas anteriores ao tema nuclear
e às medidas de confiança mútua em matéria militar. Nesse sentido, a busca de espaços de
coordenação e cooperação em temas como o controle do espaço aéreo por meio de radares, de
cargas fluviais e portuárias e das fronteiras terrestres, assim como o intercâmbio mais fluido e
sistemático de inteligência criminal e estratégica adquirem uma importância central.
96. Do mesmo modo, dever-se-ia considerar a possibilidade de reforçar os mecanismos de
coordenação e cooperação em setores pontuais como as Forças Especiais das Forças Armadas
e as Forças de Segurança para ações contra o crime organizado, o terrorismo, etc.
97. Algumas das propostas específicas que poderiam ser desenvolvidas:
a) Potencializar a quantidade e a qualidade de exercícios militares entre as Forças
Armadas de ambos países;
b) Aumentar os níveis de coordenação e cooperação entre as agências federais, a polícia,
os serviços de inteligência e a alfândega de ambos países com o objetivo de melhorar
a capacidade de ação de nossos Estados em matéria de combate ao narcotráfico, ao
tráfico de armas, aos grupos armados, seqüestros, lavagem de dinheiro e outros;
c) Re-valorizar, entre aqueles incumbidos pela tomada de decisões políticas em ambos
países, a cooperação e coordenação em temas de Defesa e Segurança, de modo a evitar
a tendência de reduzir o processo de integração a um exercício de intercâmbio
comercial;
d) Criar uma polícia de fronteira comum e um Centro de Capacitação Policial Comum;
e) Desenvolver bases de dados comuns sobre delitos ligados ao narcotráfico, ao roubo de
automóveis, ao tráfico de armas e aos seqüestros;
f) Criar, através da parceria CEBRI-CARI, um Observatório de Segurança e Defesa, que
aglutine em um reduzido e altamente especializado grupo permanente de analistas -
acadêmico, empresários, funcionários do governo e de outros setores - além da
participação de convidados/consultores ad hoc dos ministérios das Relações
37

Exteriores, Defesa, Interior e Inteligência Estratégica e de outras áreas do governo de
ambos os países. Seriam elaborados estudos, pesquisas e publicações com o foco nas
áreas de segurança e defesa. A deterioração da situação da segurança na zona Andina,
a escalada da violência na Colômbia, o avanço do narcotráfico e a crescente presença
militar internacional no Paraguai são alguns dos temas que requerem análises
estratégicas e respostas concretas conjuntas dos dois países;
g) Incrementar os espaços de integração e cooperação no setor de controle do tráfego
aéreo, fluvial e terrestre;
h) Institucionalizar mecanismos de intercâmbio de inteligência estratégia e criminal;
i) Buscar a gradual padronização dos meios de comunicação das Forças Armadas e das
Forças de Segurança de ambos países. Outro ponto a se considerar seria a
padronização das munições das armas de uso regulamentar;
j) Criar um Centro Binacional de Missões de Paz e promover o desenvolvimento de
contingentes conjuntos e combinados para serem enviados a esse tipo de operação;
k) Reforçar e compatibilizar as legislações nacionais e internacionais de ambos países em
matéria de registro e posse de armas de fogo;
l) Implementar uma Metodologia Padronizada Comum dos Gastos em Defesa e
Segurança de ambos países, similar à utilizada entre Chile e Argentina e produzida
pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL);
m) Desenvolver mecanismos de aquisições conjuntas e combinadas de material de Defesa
e Segurança;
n) Impulsionar um estudo que tenha como finalidade analisar e registrar as capacidades
compatíveis e passíveis de operação por ambos países no setor de Defesa;
o) Desenvolver unidades conjuntas e combinadas de forças especiais das Forças
Armadas, da Polícia e das Forças de Segurança.
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Anexo I
Programas de Trabalho
Programa de Trabalho em Buenos Aires, 24 de junho de 2005
9.00 a 10.45 ‘Comércio’
Apresentação CARI
Apresentação CEBRI
Debate
Moderador: CARI
10.45 a 11.00 Café
11.00 a 12.45 ‘Alimentos’
Apresentação CEBRI
Apresentação CARI
Debate
Moderador: CEBRI
12.50 a 13.50 Almoço
14.00 a 15.45 ‘Energia’
Apresentação CARI
Apresentação CEBRI
Debate
Moderador: CARI
15.45 a 16.00 Café
16.00 A 17.45 ‘Segurança’
Apresentação CEBRI
Apresentação CARI
Debate
Moderador: CEBRI
Equipe de Trabalho do CEBRI
José Botafogo Gonçalves
Denise Gregory
Renato Flores (negociações internacionais)
José Tavares (energia)
Clóvis Brigagão (segurança)
Antonio Lício (alimentos)
Paulo Ferracioli
Equipe de Trabalho do CARI:
Félix Peña
José María Lladós
Daniel Montamat
Paloma Ochoa
Federico Merke
Fabián Calle
Valeria Di Fiori
Fundação Konrad Adenauer
39

Hans Blomeier, Argentina
Wilhelm Hofmeister, Brasil
Participantes argentinos
Tomás Anchorena
Rut Diamint
Guillermo Feldman
Alieto Guadagni
Jorge Hugo Herrera Vegas
Horacio Jaunarena
Juan Legisa
Francisco Mezzadri
Rubén Montenegro
Raúl Ochoa
Martín Piñeiro
Programa de Trabalho no Rio de Janeiro, 29 de agosto de 2005
9.00 - 9.30 Abertura
Embaixador José Botafogo – CEBRI
Willhelm Hofmeister – KAS
José María Lladós: Relato 1ª Reunião Conjunta – Buenos Aires
Denise Gregory – CEBRI
9.30 - 11.00 Painel I: Negociações Internacionais
Coordinadores - Brasil: Renato Flores/ Argentina: Félix Peña
• Posturas Comuns
• Perfil Competitivo Integrado
11.00 - 12.30 Painel II: Energia
Coordenadores - Brasil: José Tavares/ Argentina: Daniel Montamat
• Questões regulatórias
• Desafios
12.30 - 14.00 Almoço
14.00 - 15.30 Painel III: Alimentos
Coordenadores Brasil: Antonio Lício/ Argentina: Paloma Ochoa
• Esgotamento da expansão agrícola mundial
• Implicações (favoráveis) sobre as economias
15.30 - 17.00 Painel IV: Segurança
Coordinadores Brasil: Clóvis Brigagão/ Argentina: Federico Merke
• Mecanismos Permanentes de Diálogo e Coordenação
• Criação de mecanismo de vigilância na Bacia do Prata
17.00 Conclusões e Encerramento
Equipe de Trabalho do CEBRI
José Botafogo Gonçalves
Denise Gregory
Renato Flores
José Tavares
40

Clóvis Brigagão
Antonio Lício
Equipe de Trabalho do CARI
Félix Peña
José María Lladós
Paloma Ochoa
Federico Merke
Daniel Montamat
Fundação Konrad Adenauer
Hans Blomeier, Argentina
Wilhelm Hofmeister, Brasil
Participantes Brasileros
João Bosco M. Machado
João Marcello Costa
Alcides Costa Vaz
Adilson de Oliveira
Sebastião do Rego Barros
Pietro Erber
Paulo Ferracioli
Isabella Flohr
Renato Flores
Joao Lizardo Hermes de Araújo
Mauro Lopes
Mariana Luz
Ricardo Markwald
Leonardo Paz Neves
Antonio Jorge Ramalho da Rocha
Ana Carolina Rodrigues
Cláudio Sales
Marcos Targino
Thiago Wolfer
José Ramalho
41

Anexo II
Reuniões com Especialistas
Reuniões com Especialistas Brasileiros
Alimentos
Antonio Licio, Assessor Especial da Câmara de Comércio Exterior da Presidência da República -
Camex
Mauro Lopes, Coordenador de Cursos e Projetos do Centro de Estudos Agrícolas da FGV-RJ
José Ramalho, Ministério da Agricultura
Comércio
Marta Lemme, Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
Paulo Ferracioli, Coordenador Nacional do Brasil no SGT 3 - Regulamentos Técnicos e Avaliação da
Conformidade.
Renato Galvão Flores Jr., membro do grupo de especialistas da OMC e professor da Fundação Getúlio
Vargas - FGV
Ricardo Markwald, Diretor da Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior - FUNCEX
Energia
Adilson de Oliveira, professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro -
UFRJ
João Bosco M. Machado, Professor do Instituto de Economia da UFRJ e consultor da Fundação
Centro de Estudos do Comércio Exterior - FUNCEX
João Lizardo Hermes de Araújo, Diretor do Centro de Pesquisa de Energia Elétrica - CEPEL
José Tavares de Araújo Jr., Ecostrat Consultores , ex-Secretário de Acompanhamento Econômico
do Ministério da Fazenda.
Pietro Erber, Diretor do Instituto Nacional de Eficiência Energética – INEE.
Sebastião do Rego Barros, Conselheiro do Centro Brasileiro de Relações Internacion ais – CEBRI,
ex-Diretor Geral da Agência Nacional de Petróleo.
Segurança
Alcides Costa Vaz, Professor do Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais da
Universidade de Brasília.
Antonio Jorge Ramalho da Rocha, Diretor do Departamento de Cooper ação do Ministério da Defesa.
Clóvis Brigagão, Diretor Adjunto do Centro de Estudos das Américas - CEAs - da Universidade
Cândido Mendes - UCAM
João Marcello Costa, Fundação Konrad Adeunauer, Grupo de Análise e Prevenção de Conflitos
Internacionais – GAPCon.
Leonardo Paz Neves, mestrando Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – IUPERJ,
Grupo de Análise e Prevenção de Conflitos Internacionais – GAPCon.
Reunião com Especialistas Argentinos
Alimentos
Raúl Roccatagliata, Coordenador do Instituto de Negociaciones Internacionales de la Sociedad Rural
Argentina. Representante ante os Encontros Empresariais da ALCA e do Foro Empresário
Mercosul- União Européia.
Martín Piñeiro, Diretor do grupo Consultores en Economía y Organización (CEO). Ex Subsecretário
de Economia Agrária e Diretor General do Instituto de Cooperación para la Agricultura (IICA).
Gabriela Rodríguez López, Chefe de Assuntos Governamentais, Molinos Río de la Plata
Tomás de Anchorena, Diretor do Comitê de Assuntos Agrícolas do CARI.
42

Alberto de las Carreras, Membro da Academia Nacional de Agronomia e Veterinária; Vice-presidente
da Câmara de Exportadores; ex-Secretário de Comércio.
Comércio
Guillermo Feldman, Subsecretário de Política e Gestão Comercial da Secretaria de Indústria,
Comércio e da Pequena e Média Empresa, Ministério de Economia e Produção.
Adrián Makuc, Diretor Nacional de Política Comercial Exterior da Secretaria de Indústria, Comércio e
da Pequena e Média Empresa, Ministério de Economia e Produção.
Diana Tussie, Professora de Economia Política Internacional, FLACSO. Diretora do Programa de
Instituições Econômicas Internacionais da FLACSO e do Latin American Trade Network.
Felipe Frydman, Diretor de Negociações Econômicas Internacionais, Ministério das Relações
Exteriores e Comércio Internacional
Raúl Ochoa, ex-Subsecretário de Comércio Exterior; Professor do Instituto de Comércio Internacional,
Fundação BankBoston.
Energia
Jorge Hugo Herrera Vegas, Membro do Servicio Exterior de la Nación; ex Embaixador no Brasil.
Juan Legisa, Ex-Presidente do Directorio del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) e
ex-Subsecretário de Energia.
Daniel Montamat, Presidente do Montamat & Asociados S.R.L. ex-Secretário do Energía de la
Nación; ex-Presidente do YPF e ex-Diretor de Gas del Estado S.E.
Jorge Lapeña, Presidente do Instituto Argentino da Energia “General Mosconi”; ex-Secretário de
Energia.
Francisco Mezzadri, Ex-Presidente da Câmara Argentina de Investidores do Setor Elétrico
Segurança
Juan Tokatlian, Diretor de Ciência Política e Relações Internacionais, Universidad de San Andrés.
Rubén Mario Montenegro, Brigadier General (RE) Força Aérea Argentina.
Horacio Jaunarena, Ex-Ministro de Defesa.
Rut Diamint, Chefe de Gabinete de Assessores do Ministro de Defesa; Professora de Relações
Internacionais, Universidad Torcuato Di Tella.
43

Anexo III
Equipes de Trabalho
Equipe de Trabalho do CEBRI
José Botafogo, Coordenador
Clovis Brigagão
Renato Flôres
Denise Gregory
Antonio Licio
José Tavares
Mariana Luz
Equipe de Trabalho do CARI
Félix Peña, Coordenador
José María Lladós
Daniel Montamat
Fabián Calle
Federico Merke
Paloma Ochoa
Valeria Di Fiori
Florencia Imposti
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