Lição inaugural 2010 CM - Universidade de Évora

A Política Agrícola e de Desenvolvimento Rural:
O Contributo Conceptual da Gestão Económica,
com apartes
Carlos Alberto Falcão Marques ∗
Lição Inaugural do Dia da Universidade, Ano lectivo de 2010-2011, Sala dos
Actos da Universidade de Évora, 1 de Novembro de 2010.
∗ Professor catedrático

Magnífico Reitor da Universidade de Évora
Senhor Presidente do Conselho Geral
Senhora Governadora Civil do Distrito de Évora
Excelência Reverendíssima
Senhor Presidente do CRUP
Senhores Deputados
Senhores Presidentes das Câmaras Municipais de
Évora e de outros concelhos do Alentejo
Demais digníssimas entidades Civis, Militares e
Religiosas
Senhor Presidente da Associação de Estudantes
Caros Estudantes,
Prezados Colegas Professores,
Estimados Funcionários
Minhas Senhoras e Meus Senhores
1

Confrontei-me com a ideia de vir, um dia, a apresentar a
lição inaugural, no Dia da Universidade, na sessão de
Abertura Solene das Aulas, muito antes de ter sido
convidado para o fazer. As razões para tal são de diversa
natureza.
Primeiro, o facto de estar no topo da carreira profissional,
quase há uma dezena de anos, faz, naturalmente, com que
me sinta corresponsável pela afirmação, sucesso e
dignidade da instituição. Depois, pela ligação académica e
profissional que tenho à nossa Universidade. Assisti e
participei na sua reinstalação e desenvolvimento, como um
dos seus primeiros alunos, no seu segundo ano de
funcionamento, e, posteriormente, como seu trabalhador,
tenho tido a oportunidade de lhe dar o meu contributo
profissional. Mas também por me sentir orgulhoso de
alguns factos que, simultaneamente, o fado me reservou,
por exemplo, de ser o primeiro licenciado da Universidade
de Évora a obter o grau de doutor. Também por ter uma
ligação afectiva duradoura com este Colégio do Espírito
Santo que usufruo, desde criança de 10 anos de idade,
quando entrei para o Liceu Nacional de Évora pois também
aqui, nas mesmas salas deste claustro, fiz o meu curso dos
liceus.
Em seguida, por na participação regular na celebração
desta cerimónia me imaginar, esporadicamente, no lugar
dos professores da Universidade que o fizeram ao longo
dos anos, que nesta oportunidade gostaria de aproveitar
para lembrar e honrar, simbolicamente nas pessoas dos
seus antigos e actual reitores, Professores Àrio de
Azevedo, Santos Júnior, Jorge Araújo (em 1990), Manuel
Patrício (em 1997) e Carlos Braumann (em 1995).
Quando fui indicado pelo Conselho Científico, por proposta
do seu presidente e Reitor, para o fazer nesta sessão,
2

apercebi-me que essa hora tinha chegado. Quero começar
por agradecer a indicação que considero uma honra, mas
também um prazer e uma oportunidade para comunicar e
testemunhar às autoridades civis, militares e religiosas que
hoje nos acompanham, e através delas à comunidade, bem
como internamente à Universidade, aos alunos,
funcionários e professores, o que escolhi transmitir-lhes. É
também um privilégio poder falar sobre um tema à nossa
escolha.
Esse é necessariamente o próximo passo, isto é, definir o
que consideramos oportuno transmitir. Ou seja, a seguinte
questão com que nos confrontamos neste processo é a
escolha do tema e, posteriormente, do título que queremos
ou decidimos dar a esta lição. Pensei em diversas opções e
acabei por escolher, também, por diversas razões, o que
vos apresento, “A Política Agrícola e de
Desenvolvimento Rural: O Contributo Conceptual da
Gestão Económica, com apartes”.
Primeiro, porque penso ter tomado em boa conta o
conselho de um dos meus mestres de que a oportunidade
e a audiência a que nos dirigimos devem determinar o
conteúdo e a forma da mensagem que queremos transmitir.
Trata-se de um tema actual com a preparação da reforma
da Política Agrícola Comum (PAC) pós-2013, cuja
aplicação considero de grande relevância para Portugal e
para o Alentejo. Ou seja, quero transmitir uma mensagem
com utilidade para a nossa circunstância de Portugueses e
Alentejanos. Também, porque sou professor, devo
transmitir-vos essa mensagem de forma apropriada e
pedagógica, espicaçar a vossa curiosidade e ganhar a
vossa atenção.
Segundo, obviamente, porque respeita à minha área de
Gestão e Economia e âmbito da minha actividade
3

pedagógica e científica e do meu trajecto profissional,
também ligado às estatísticas oficiais e às políticas
regionais, predominantemente aplicadas à agricultura.
Por fim, porque há muita iliteracia económica e, também,
pouco esforço pedagógico e preocupação da parte dos
gestores e economistas para explicar aos cidadãos o
contributo da Gestão e Economia para a formulação e
resolução de questões sociais. Tenho-me confrontado, ao
longo de muitos anos, com uma tão errada e persistente
percepção e interpretação dos conhecimentos da minha
profissão, inclusive, por parte de amigos, que entendi ser
oportuno abordar o tema, publicamente.
Esta lição começa, na introdução, por abordar esse ponto.
A organização da lição inclui, em seguida, por contraponto,
a óptica da análise da gestão económica da eficiência e a
explicação da análise custo-benefício como método da
avaliação da relevância da afectação de recursos a
projectos alternativos. A generalização dessa análise para
o modelo científico da gestão económica e das suas
componentes chave, os recursos, os objectivos e a
decisão, são depois analisadas do ponto de vista teórico e
ilustradas através da sua aplicação à agricultura. As falhas
de mercado, pelas externalidades e características dos
bens públicos, constituem a próxima secção, para suportar
a importância de complementar a competitividade dos
mercados com políticas públicas, aplicando ao caso da a
política agrícola e de desenvolvimento rural. Termina com
uma brevíssima conclusão. Finalmente, pareceu-me muito
importante, dada a audiência generalista que tenho na lição
do dia de hoje, ao longo da exposição elucidar e ilustrar as
minhas opiniões com aplicações dos conceitos a casos da
actualidade, a que chamei apartes. Num texto pedagógico
constituiriam “caixas”.
4

Introdução
Parecerá paradoxal, para quem me esteja a ouvir, que
alguém que se dedica ao ensino destas áreas, como é o
meu caso, diga que o tema que, originalmente, lhe serviu
de inspiração para esta lição foi o de “como não falar de
Gestão e Economia”. Mas, naturalmente, nem tudo o que
parece é.
Tenho ouvido homens e mulheres da política, da cultura, de
todos os sectores, incluindo até gestores e economistas,
usar expressões relacionadas com a Gestão e Economia,
para transmitir a ideia de que se trata apenas de uma
visão, uma perspectiva ou uma abordagem limitada,
incompleta, restrita, ressaltando inclusive nessas
afirmações, por vezes, uma ideia depreciativa e de
tacanhez da capacidade de formulação e de avaliação de
planos, políticas, propostas ou acções (conjunto de
respostas para a resolução de problemas sociais que
passarei a designar durante esta lição apenas por
projectos), confundindo-a, geralmente, com questões
exclusivamente financeiras ou de financiamento.
A título de exemplo, refiro algumas ocorrências e os seus
sujeitos. Mário Soares, numa entrevista recente sobre o
futuro da Europa, referia-se aos “critérios economicistas”
dos líderes europeus. Na SIC, no dia 25/08, no Jornal das
Nove, um escultor, Francisco Simões, divulgando uma
exposição sua patente nos jardins do Casino do Estoril,
queixava-se de uma “visão economicista”. Num programa
da manhã, um dos colaboradores para assuntos criminais,
no espaço habitual no pico das audiências, quase à hora
de almoço, referia-se à não utilização da prisão preventiva
e aplicação de outras medidas de coação, como a prisão
domiciliária, termo de identidade e residência, como
“medidas economicistas” destinadas fundamentalmente a
5

conter custos com as cadeias. Lembro, também como
exemplo, mas para contrastar, a frase paradigmática de
Jorge Sampaio “Há vida para além do deficit” já muito mais
rigorosa, situando a questão em causa de uma forma muito
mais apropriada face aos objectivos pretendidos. Foi daqui
que parti.
Tendo-me dedicado ao longo da carreira docente
especificamente aos aspectos da Gestão e Economia,
particularmente analisando e estudando a aplicação de
políticas agrícolas, entendi ser pertinente elucidar através
desse caso os aspectos fundamentais que vou apresentar
para, de forma benevolente, contrariar essas afirmações.
Quando “se “debruçam” sobre a realidade, também os
gestores e economistas tentam olhá-la como um todo,
trazendo para a análise e avaliação todas as componentes
relevantes, tal como, com certeza, partindo da sua óptica
de análise o tentam fazer todas e cada uma das outras
ciências ou profissões.
A gestão científica e a ciência económica não olham para a
realidade social duma maneira “atamancada”, com palas ou
baias, ou num termo em inglês “shortsided”, ou seja, com
visão curta. O modelo conceptual da Gestão Económica
olha para essa realidade através dos múltiplos e amplos
aspectos da finalidade da realização da vida.
Como em todas as ciências, as representações dos
modelos de decisão incluem os aspectos fundamentais da
realidade, com desejada e procurada simplicidade, para
garantir a sua utilidade na investigação científica através da
formulação de hipóteses e construção das teses que lhes
estão associadas. Esses modelos são, também,
particularmente simplificados quando têm um objectivo
6

fundamentalmente pedagógico. Mas, mesmo assim, há
muito que esses modelos deixaram de incluir apenas
agentes, variáveis e fluxos económicos e empresariais
como as Famílias e as Empresas, para referir os mais
simples, mais o Estado e o Exterior, para um maior
realismo, e os respectivos fluxos entre eles, o Trabalho, os
Salários, a Produção e o Consumo, os Impostos e os
Gastos Públicos, as Importações e as Exportações. O
desenvolvimento das ciências, em geral, tem promovido a
sua interdisciplinaridade e transdisciplinaridade e, à medida
que o corpo de conhecimentos científicos se expande, os
modelos científicos vão, sucessivamente, integrando
agentes, variáveis e fluxos de diferentes naturezas.
Por exemplo, na representação da decisão na economia
ambiental e dos recursos naturais (ver figura 1) são
incluídos como inputs a energia, que alimenta o processo
de produção que transforma as matérias-primas em
produtos para o consumidor, o ar, a água e um conjunto de
amenidades, como por exemplo a paisagem, e como
ouputs a poluição do ar, resíduos sólidos, perdas de calor e
poluição da água.
Com base neste modelo de decisão, e este é o primeiro
aparte, como é que poderíamos avaliar os custos da
recente fuga do poço de petróleo da BP? Será que alguém
pensaria que um gestor ou economista os avaliaria pelo
valor das reparações necessárias para retomar a
exploração? Ou também, apenas contabilizando
adicionalmente o petróleo perdido? E os custos de
limpeza? E os custos de compensação pelos prejuízos
causados? E os custos de reparação? E o custo de opção
ou uso alternativo dos recursos? E o custo de não uso ou
de preservação dos recursos ambientais afectados?
7

Figura 1: Modelo de decisão Da Economia Ambiental
FONTE: TIETENBERG, P17.
Eficiência e alternativas
Conceptualmente, é bem conhecida a abordagem
normativa dos gestores e economistas para avaliar a
decisão de realização ou não de um projecto. O critério em
que se baseia o processo de tomada de decisão é a
análise custo-benefício (Cost-Benefit analysis). Os
benefícios líquidos (o excedente social) resultantes da
diferença entre os benefícios dados pela disponibilidade
para pagar dos consumidores, representada pela procura,
e dos custos dados pela valorização do uso dos recursos
ao custo de oportunidade, representada pela oferta, são a
estrutura teórica básica da ciência económica e o suporte
quantitativo dos métodos da ciência da gestão (Winston
and Albright, p.2).
Avaliar benefícios e custos significa primeiro analisar e
quantificar efeitos físicos e, posteriormente, dar-lhes um
valor. Podemos ter que valorizar stocks e fluxos de
recursos e as componentes de valor de uso, valor de opção
8

e valor de não uso. Sabemos que algumas destas
componentes são menos tangíveis quando há valores
individuais envolvidos e mais tangíveis, aqueles a que pode
razoavelmente ser afecto um valor monetário, quando são
transaccionáveis. Os intangíveis, os que não se podem
valorizar monetariamente, por indisponibilidade de
informação ou porque não é claro como podem ser
medidos, devem ser quantificados e a sensibilidade da
avaliação deve ser analisada para intervalos de variação
desses benefícios ou custos para conhecer a sua influência
na robustez da solução que suporta a decisão.
Este é também o tratamento da variável risco quando não
são conhecidas as distribuições das probabilidades de
ocorrência de diversos cenários de variáveis relevantes e
resultados do projecto.
A importância da variável tempo na avaliação impõe a
necessidade da valorização na actualidade (o benefício
líquido actual ou net present value) dos custos e dos
benefícios incorporando a forma como se realizam na vida
útil em que afectam o nosso futuro. O factor de
actualização é o custo de oportunidade do capital e inclui o
custo do capital e o prémio de risco. Este custo é um valor
determinante da afectação de recursos entre gerações.
Mesmo quando outros critérios são invocados para a
tomada de decisão, especialmente os políticos, a adequada
aplicação da análise custo-benefício permite avaliar e
quantificar esses custos. Numa sociedade democrática é
desejável conhecer o custo das decisões políticas cabendo
aos eleitores, conscientes das alternativas e dos seus
custos, validar ou não em sede apropriada, as eleições, as
decisões tomadas.
9

O segundo aparte é sobre a avaliação e realização de
projectos em parcerias público-privadas, (PPPs), como
constantemente se ouve referir a elas na comunicação
social. Como o nome indica, são estabelecidas entre o
Estado e empresas privadas, para levar por diante os
investimentos e a exploração de infra-estruturas,
nomeadamente de transporte rodoviário e ferroviário. Estas
PPPs são contratos em que o financiamento dos
investimentos se faz por conta das receitas futuras do
próprio investimento e, complementarmente, de
pagamentos de rendas futuras a acordar com o Estado,
para garantir uma determinada rentabilidade do projecto
que, por um lado, garanta o seu financiamento e, por outro,
a retribuição da participação e envolvimento dos privados.
Estas rendas futuras vão, obviamente, onerar os
orçamentos do Estado dos próximos anos pelo que estes
compromissos devem ser planeados e controlados pois
são, realmente, investimentos e não custos anuais sem
implicações futuras. Adicionalmente, o risco inerente ao
projecto não deve ser exclusivamente suportado pelo
Estado mas participado em função da parceria acordada. A
sublinhar é, também, a vantagem de, em muitos casos, se
conseguirem co-financiamentos comunitários a fundo
perdido, logo de por essa via ser possível levar a cabo os
projectos. Por outro lado, sendo o financiamento do
investimento calculado em função da taxa de juro que o
Estado consegue obter, normalmente mais baixa do que os
privados, a parceria consegue obter vantagens de
financiamento do projecto. O problema que se pode por é o
de o Estado para promover o financiamento do projecto
diminuir a liquidez do mercado, o que tende a aumentar as
taxas de juro. Pior ainda, como no caso presente, é
financiar o projecto em tempo de taxas de juro muito
elevadas que reflectem o risco da dívida soberana do
próprio Estado. Também, como tem sido referido, ao levar
por diante o projecto nestas circunstâncias estamos a
empurrar para um horizonte temporal cada mais afastado o
payback total do projecto, isto é, o prazo de tempo em que
10

se vai pagar e, realmente, a afectar recursos futuros que
comprometerão níveis de bem-estar de gerações
vindouras.
O passo seguinte que a gestão económica utiliza para
avaliar projectos é alargar a avaliação custo-benefício de
uma escolha específica para a avaliação de escolhas
alternativas para, entre elas, seleccionar a “melhor”. Utilizei
aspas para simbolizar que utilizei a designação de “a
melhor” sem ter necessariamente que implicar que seja a
óptima, mas uma adequada no sentido da teoria de decisão
dos comportamentos racionais de Simon e March, que deu
um prémio Nobel ao primeiro, pela qual os indivíduos e as
organizações escolhem as soluções examinando um série
limitada de alternativas e baseando-se nas regras e
experiências que dispõem (Teixeira, pp.15 e 16).
Os recursos são por natureza escassos e a eficiência da
sua utilização para além de exigir um benefício líquido, ou
seja, um benefício maior do que o seu custo, requer,
adicionalmente, escolhendo o indicador sugerido por
Henrique de Barros (Barros, p. 62), que a rendabilidade
global dos factores seja a mais elevada, para não dizer a
óptima, termo que menciono para, naturalmente, me referir
ao método científico da optimização a que dá origem. A
regra de decisão simples que garante a optimização da
afectação de recursos ao projecto designada eficiência de
Pareto, é a de só se conseguirem benefícios adicionais
deixando alguém pior.
Ao formular desta forma o problema de avaliação dos
projectos alternativos, implicitamente seleccionei como
objectivo a maximização do benefício líquido e considerei
inerentes as limitações da disponibilidade dos recursos.
11

O verdadeiro “busilus” da gestão económica começa aí.
Que objectivos individuais e colectivos nos guiam para,
alternativamente, afectar os recursos escassos de que
dispomos como indivíduos e como sociedade a projectos
alternativos? E como valorizamos os atributos que
caracterizam esses objectivos?
O modelo geral da Gestão Económica e as suas
componentes chave
As matérias que vos apresentei até aqui, podem e devem
ter um enquadramento teórico mais genérico. É chegada a
altura de o apresentar para responder a estas questões. Os
recursos de que falei, os objectivos a que me referi e o
método da avaliação custo-benefício que sucintamente
caracterizei, aplicados aos breves exemplos que dei,
constituem as componentes chave da Gestão (Marques, p.
80). Essas componentes ressaltam da definição mais
elementar e, por isso, generalizadamente utilizada de
Gestão como “o processo de tomada de decisão de como
afectar recursos limitados entre usos alternativos de modo
a optimizar determinados objectivos” (Kay, p.4).
Depois de ter identificado nesta definição geral essas
palavras críticas, ou seja, as determinantes chave da
Gestão, sublinhando-as, de recursos, objectivos e processo
de tomada de decisão, vou passar a analisar e caracterizar
essas componentes globalmente, em relação à Gestão e
Economia, e particularmente, no que toca à agricultura ou
ao sector agro-alimentar. Muitas das particularidades e
especificidades da agricultura, a que mais à frente me
dedicarei, derivam destas componentes. A elipse central da
figura 2 apresenta essas componentes e ilustra os pontos
que seguirei ao longo da sua caracterização.
12

Figura 2: As componentes chave da Gestão
FONTE: MARQUES, 1993.

Permitam-me que, antes de o fazer, refira apenas que o
nível de análise a utilizar depende do decisor e do projecto
em causa. Pode ser, predominantemente, o microeconómico,
referindo-nos ao agente individual,
fundamentalmente ao empresário ou ao agricultor no caso
da agricultura. Nesse nível a análise pode ser alargada aos
agentes a montante e a jusante da empresa agrícola, ou
seja, fornecedores e clientes das cadeias e do sector agroalimentar.
Mas, também podemos analisar as questões de
gestão económica de forma mais agregada ao nível meso e
macro-económico, para uma região ou para o país, em que
o projecto é do interesse público e colectivo e a decisão é
política. Por outras palavras, o objecto e as determinantes
da gestão podem ser analisados ao nível individual dos
agentes económicos, das empresas pelos empresários, ou
ao nível colectivo da sociedade, das organizações e
instituições do Estado pelos governantes e dirigentes
públicos.
Há um outro aspecto que quero referir e que é fundamental
quando a análise tem objectivos a nível colectivo. É a
caracterização objectiva da realidade socio-económica em
observação. O serviço de estatísticas oficiais deve
responder, genericamente, a esse desígnio. Por outro lado,
o utilizador tem a responsabilidade de utilizar a informação
disponível de forma adequada aos objectivos em vista.
Vem este terceiro aparte, a que a partir deste ponto
comecei a dedicar-me, a propósito do tema que escolhi
relacionado com o desenvolvimento rural. Designei-o de
“como não fazer e utilizar estatísticas”.
Há alguns meses, colaborarei com uma colega num artigo
sobre “ o papel futuro da agricultura no desenvolvimento
rural multifuncional” em Portugal. Tratava-se da
contribuição portuguesa para um estudo comparativo dos
14

diversos países europeus, da sua situação e das
perspectivas da sua evolução nestas matérias. Quando
actualizava os indicadores estatísticos nacionais e
regionais, tendo como fonte o Relatório Anual de
Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia, confronteime
com dois gráficos interessantíssimos. Resolvi, hoje,
mostrar-vos esses gráficos para deles retirarmos as
devidas conclusões.
Trata-se da definição e identificação geográfica das áreas
rurais em Portugal, que tem por base a classificação
proposta da OCDE dessas áreas (ver figura 3). É um bom
exemplo de o que não se deve fazer para definir e apurar
informação estatística.
A OCDE classifica as áreas em predominantemente
urbanas, intermédias e predominantemente rurais. Não é
relevante para o nosso objecto a explicitação dos critérios
que utiliza para o efeito pelo que me irei abster de os
apresentar. Segundo este mapa, todo o território
continental português é classificado na classe intermédia (a
amarelo na figura) com excepção do Alentejo caracterizado
como predominantemente rural (a verde na figura) e Lisboa
como predominantemente urbana (uma pequena área a
vermelho no gráfico). Nada mais errado.
Como sabemos, todas as NUTS II portuguesas incluem
uma área litoral e uma área interior de grande dimensão.
Há um contraste muito nítido destas áreas. Todas as áreas
litorais são predominantemente urbanas (ver na figura 4
das NUTS III). Vejam-se as diferenças quando os dados
são tratados ao nível das NUTS III. Por isso, os dados
tratados ao nível das NUTS II são médias que distorcem
completamente qualquer análise e conclusões a retirar.
Utilizar este nível de agregação para caracterizar as áreas
15

Figura 3: Áreas rurais europeias, ao nível das NUTS 2, de
acordo com a metodologia da OCDE
\
FONTE: RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN UNION –
STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION – REPORT 2009
16

Figura 4: Áreas rurais europeias, ao nível das NUTS 3, de
acordo com a metodologia da OCDE
FONTE: RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN UNION –
STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION – REPORT 2009
17

urais portuguesas seria totalmente inapropriado e sem
sentido.
A conclusão ou recomendação é a de que o tratamento e
apresentação estatística de dados é uma condição
necessária mas não é condição suficiente para a
caracterização objectiva da realidade socio-económica de
uma área pois requer um conhecimento empírico da
situação em análise que fundamente um nível adequado de
desagregação de dados.
Os recursos
Os recursos são por definição limitados. O grau de acesso
a esses recursos, habitualmente agrupados nas
designações agregadas de terra, trabalho, e capital, varia
entre produtores ou empresários e entre regiões e países
(ver elipse da direita da figura 2). A sua disponibilidade
pode mudar do curto para médio e longo prazo, mas regra
geral tem sempre um limite. A forma e as proporções
quantitativas e qualitativas em que se combinam estes
tipos de recursos constituem a tecnologia disponível. É
através dessa tecnologia, "o estado da arte", que
caracteriza o grau de desenvolvimento de uma economia
ou de uma agricultura, que esses recursos são afectados a
usos alternativos gerando riqueza, i.e., acrescentando valor
aos recursos usados no processo adoptado. A combinação
quantitativa e qualitativa dos recursos para gerar riqueza,
depende de três grandes tipos de factores: Os naturais, os
técnicos e institucionais, e os económicos (C.I.H.E.A.M. p.
4).
Os factores naturais dizem respeito aos recursos naturais
em sentido lato, à posição geográfica, ao património natural
e ambiental, aos recursos de base ou endógenos de
agricultor, uma região e de um país. Na agricultura
constituem os climas (nomeadamente a temperatura e a
18

precipitação que os caracteriza), a relativa disponibilidade
de terra, dos tipos de solos, e do seu potencial uso
alternativo e à sua influência nas leis biológicas a que a
agricultura está naturalmente condicionada, em especial as
relacionadas com as condições necessárias ao
crescimento das plantas e dos animais. Numa interpretação
ampla do termo estes factores englobam-se na designação
tradicional de “terra”. Estes factores estão relacionados
com a eficiência da produção dos países, das regiões, dos
empresários, em geral, e da agricultura e dos agricultores,
em particular.
São conhecidos os efeitos deste tipo de factores nos
padrões de desenvolvimento e de comércio dos diferentes
países, nomeadamente à sua especialização ou não na
produção de bens em que têm vantagem comparativa ou
em que são relativamente mais abundantes,
nomeadamente os modelos e teorias de Ricardo a
Hecsher-Ohlin-Samuelson (Ethier, Cap. 1 e 3).
Os factores técnicos e institucionais são os relativos aos
efeitos estruturais e operacionais das políticas gerais e
agrícolas de desenvolvimento. Traduzem-se na existência
e sistemas de funcionamento de infra-estrutras e serviços
das mais diversas áreas, nomeadamente as
acessibilidades e transportes, o saneamento básico, água e
electricidade, comunicações, alojamento e habitação,
saúde, educação, cultura e lazer, administração pública e
serviços especializados, entre outras. A da ciência e
tecnologia e de ensino superior diz particularmente respeito
às Universidades. Na agricultura, reflectem-se numa
determinada estrutura agrária determinada por essas
políticas estruturais, que se caracteriza pela estrutura
fundiária, pelo capital humano do sector e pela infraestrutura
rural que o serve, nomeadamente os sistemas de
aprovisionamento e distribuição dos factores, (como
sementes, fertilizantes e crédito), os canais de
19

armazenamento e de comercialização dos produtos, e a
infra-estrutura institucional pública nacional e
desconcentrada de apoio à educação, à pesquisa científica,
ao desenvolvimento tecnológico e ao seu aproveitamento,
através da adopção de novas ou melhores tecnologias, e à
extensão e apoio ao desenvolvimento rural. Estes factores
estão relacionados com a eficiência da produção agrícola e
do sistema de aprovisionamento, armazenamento,
transporte e venda de factores e/ou produtos.
A estes factores correspondem as designações tradicionais
de trabalho e capital, que numa terminologia mais moderna
podem assumir apenas o ultimo destes termos, englobando
simultaneamente o capital humano, representando a
formação e conhecimento que está incorporado na sua
utilização, e outras formas de capital, ou conhecimento
incorporado na evolução das tecnologias e dos factores,
como bens de capital físico acumulado.
A vantagem comparativa dos países, regiões e
empresários agrícolas, depende dois primeiros tipos de
factores. Também na agricultura, estes dois tipos de
factores, o último subdividido em factores de moderna
tecnologia (fertilizantes e maquinaria) e capital humano
(educação geral e profissional), são considerados os
factores explicativos da diferença da produtividade do
trabalho em agriculturas de países em desenvolvimento e
de países desenvolvidos (Hayami e Ruttan, p. 139).
O meu próximo aparte tem a ver com o capital humano da
nossa agricultura. Que recursos humanos temos para
enfrentar os desafios da inovação tecnológica na
agricultura que enfrentamos nos nossos dias (ver figura 5).
Em termos gerais podemos concluir que há diferenças
claras dos países da Europa do Sul, naturalmente em que
20

Figura 5: Percentagem de agricultores com formação
agrícola, ao nível das NUTS III
FONTE: RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN UNION –
STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION – REPORT 2009.
21

nos incluímos, relativamente aos do Norte e centro da
Europa.
Mas, curiosamente, quero sublinhar a particularidade da
NUTS III, Alentejo central, a única portuguesa que atinge o
terceiro escalão, pois tem, com certeza, a ver com impacto
da Universidade de Évora na formação na área agrícola.
Os factores económicos dizem respeito às políticas gerais
macroeconómicas (fiscal, monetária e cambial) e às
políticas sectoriais que são seguidas e respectivos efeitos
no investimento e rendimentos das empresas e dos
consumidores. No caso da agricultura é, obviamente,
indispensável sublinhar a importância e os efeitos das
políticas agrícolas nos preços dos produtos alimentares e
nos rendimentos dos agricultores e empresários agrícolas,
i.e., na retribuição dos seus factores próprios. É claro que
neste âmbito, nos nossos dias, pela magnitude dos
impactos no rendimento temos em primeiro lugar que referir
a PAC. Mas, não devem ser descuradas outras políticas
nomeadamente a fiscal (lembro o aumento do IVA) e a
salarial (cortes na retribuição do regime de trabalho em
funções públicas). De particular importância, e resultante
destas medidas, é o nível abertura e de protecção da
agricultura dado ou suportado pelas diferentes políticas
gerais e sectoriais adoptadas.
A competitividade dos países, das regiões e dos
empresários depende, para além dos anteriores dois tipos,
destes factores económicos.
Outra forma de agrupar os diferentes tipos de factores que
determinam a competitividade, numa óptica mais moderna
da Economia da inovação ou da Gestão estratégica e
aceleradores da inovação (que tem como percursor
22

Michael Porter da Harvard Business School), sublinha as
diferenças da competitividade baseada em vantagens
competitivas pelos custos dos factores pelo custo que
suporta uma estratégia de concorrência pelo preço, e pela
diferenciação, através da qualidade, suportada pelo
aproveitamento do potencial da cadeia de valor da indústria
(p. 67, Teixeira, 2005).
A figura 6, que em seguida se apresenta, enquadra e
agrupa um conjunto de quase três dezenas de factores
determinantes da competitividade nas duas componentes
de custo e valor. Realce para os factores no lado esquerdo
da figura que permitem aproveitar a cadeia da oferta
(supply chain) ou cadeia de valor através de conjuntos de
actividades no processo de produção e distribuição e a
estrutura de elos dessas actividades e processos
(Boehdge, p. 1032).
Não se pense, no entanto, que a terminologia de
aceleradores, que atrás usei, seja ela própria inovadora.
Para referir o caso da agricultura, a educação, o crédito e o
associativismo, são incluídos nos já designados
aceleradores do desenvolvimento agrícola por Mosher
(1966).
Os Objectivos
A segunda palavra-chave da definição de gestão, que
referimos e sublinhámos anteriormente, e que neste ponto
nos propomos analisar são os objectivos (ver elipse da
esquerda na figura 2).
Quer em termos colectivos, ou seja da sociedade como um
todo, ou em termos individuais, isto é, dos diferentes
23

Figura 6: As grandes determinantes da competitividade
Fonte: Mateus, p. 61.
24

agentes, por exemplo os empresários ou os agricultores, é
consensual admitir que o objectivo agregado é a realização
da vida humana com o respeito pelas outras espécies o
que, obviamente, obriga à preservação do ambiente ou do
capital natural. Esta é praticamente a definição de
desenvolvimento sustentável. De sublinhar que
implicitamente na definição há a consideração de aspecto
não unicamente antropocêntricos e também de objectivos
das gerações futuras.
A designação mais generalizadamente utilizada para
representar este objectivo é a de bem-estar. Numa anterior
lição o colega da minha Escola professor Carlos Zorrinho
referiu-se à “felicidade”. Na formulação teórica e
matemática é substituída pela de utilidade. O termo
satisfação também é frequentemente utilizado.
Do ponto de vista individual e no caso da agricultura, os
objectivos dependem fundamentalmente do tipo de
produtor agrícola e da fase do ciclo de vida da empresafamília
(estabelecimento, consolidação ou saída) em que
ela se encontra.
Os objectivos dos produtores agrícolas variam, consoante
os recursos disponíveis. Em empresas e agriculturas muito
pouco desenvolvidas, obter um nível mínimo de produção
para auto-consumo da família, ou seja, para subsistir
fisicamente, é o objectivo primordial. Só depois de
assegurado um nível de auto-consumo o produtor tem em
consideração, ou responde, a variáveis económicas,
nomeadamente preços (marketed surplus and household
models). A maximização do lucro ou do património, i.e., da
riqueza, é um dos objectivos dos empresários cujas
empresas estão viradas para o mercado, consolidadas
económica e financeiramente. Entre estes objectivos
extremos, e simultaneamente, os empresários agrícolas
25

têm geralmente outros objectivos, tais como: a
sobrevivência económica, em que o empresário quer
assegurar um rendimento, ou retorno mínimo, que não
ponha em perigo a situação financeira da empresa
agrícola; a estabilidade de rendimentos em que a relação
benefício-custo entre o máximo do lucro e a variabilidade
desse lucro de um empresário é valorizada
subjectivamente pelo seu grau de aversão ao risco; a
conservação do recurso base, que se traduz no desejo de
manter a capacidade produtiva dos factores naturais que
detêm e de conservar o ambiente que os rodeia; e o bemestar
e o laser, que traduzem a necessidade de dispor de
tempo para outras actividades familiares e sociais, de
acordo com as suas motivações e preferências.
Estes objectivos são também particularmente influenciados
pelo facto dos empresários agrícolas se constituírem, na
grande maioria das empresas que formam o sector, em
empresários individuais. Essa característica tem um
conjunto de implicações que se relacionam com o facto da
vida da empresa e da vida da família se confundirem,
nomeadamente em termos de recursos e objectivos. A
empresa tem um ciclo de vida que corresponde às etapas
da vida do agricultor empresário. Ambos, o agricultor e a
sua empresa, passam normalmente pelas três fases de
estabelecimento, expansão e consolidação e de retirada
que, obviamente, determinam objectivos particulares em
cada uma dessas fases.
Mas em termos colectivos também há objectivos globais,
específicos ou não da agricultura, particularmente
relevantes. Por exemplo, a constituição de uma rede de
segurança contra a pobreza e a possibilidade de acesso a
serviços de saúde e de ensino independentemente da
disponibilidade de rendimento das famílias e dos cidadãos
são objectivos fundamentais do nosso sistema político, que
26

inclusive constam dos direitos fundamentais na nossa lei
fundamental. Também há objectivos colectivos para a
agricultura como por exemplo a garantia do abastecimento
público de bens e da segurança em termos de saúde
pública dos bens alimentares à disposição dos cidadãos.
O processo de tomada de decisão
A última das componentes chave a que nos queremos
referir da definição de gestão é o processo de tomada de
decisão (ver elipse em baixo na figura 2).
Os passos do processo de decisão podem ser agrupados
em três funções da gestão que são o planeamento, a
implantação e o controlo.
Para a tomada de decisão, o empresário planeia,
identificando e definindo o problema que está sujeito a uma
decisão, recolhe a informação relevante, analisa soluções
alternativas, e toma a decisão. Estes passos do processo
de decisão constituem o planeamento, que constitui a base
de avaliação que justifica o ajustamento empresarial a
mudanças ou modificações do ambiente natural, técnico e
institucional, e económico.
Em seguida, o empresário implanta a decisão tomada,
programando, organizando, executando e coordenando as
acções necessárias
Finalmente, procede ao controlo avaliando os resultados,
das actividades e da exploração, que lhe fornecem, quando
comparados com os resultados planeados, desvios cuja
análise pode confirmar a decisão ou indicar a necessidade
de ajustar ou rever a decisão que tomou.
27

Os métodos de implantação das decisões analisam as
formas possíveis para organizar a empresa e avaliam a
eficiência no uso dos seus recursos.
Os métodos de controlo têm por base a elaboração, e
análise e comparação de indicadores e rácios baseados
nos registos técnicos e contabilísticos obtidos para
avaliação das componentes financeira, económica, de
estrutura, de eficiência e das actividades da empresa
agrícola.
Os métodos de planeamento, ou de modelação do
processo de tomada de decisão incorporam, mais ou
menos elaboradamente, implícita ou explicitamente, os
objectivos dos empresários, tendo em conta os recursos
que os condicionam e modelam as diferentes decisões
alternativas e seus ajustamentos face a alterações de
factores naturais, técnicos e institucionais e económicos. A
base metodológica destes métodos são os princípios
económicos da teoria da produção e da teoria dos
mercados, que através da estática comparada permitem
avaliar as deslocações na (s) ou da (s) curvas da procura
de factores e oferta de produtos. Esses princípios e, por
conseguinte, os métodos de planeamento baseiam-se,
directa ou indirectamente, nas funções de produção e no
funcionamento dos mercados dos factores e dos produtos.
Menos ou mais elaborados do ponto de vista de formulação
e exigência de dados, os métodos de planeamento da
empresa agrícola incluem: os orçamentos (com uma óptica
privada e/ou social) parciais de actividade ou de
substituição, e globais económicos ou financeiros, que se
caracterizam por serem estáticos e baseados em preços
absolutos; os projectos de investimento e a análise custobenefício,
que incorporam a variável tempo, e por
conseguinte, captam os efeitos do valor temporal do
capital; os modelos de simulação que, embora sem
poderem contar com um suporte teórico, permitem analisar
28

tendências e projectar cenários de evolução, como por
exemplo avaliar efeitos ambientais de longo prazo das
tecnologias nos recursos, tais como de poluição e de
erosão dos solos; os modelos de programação matemática
ou de optimização condicionada, em que é explicitamente
modelada uma função que expressa o objectivo do
empresário que é sujeita ao conjunto de restrições de
diversa natureza que a condicionam; lineares para
geralmente representar o objectivo da maximização do
lucro ou com formas funcionais alternativas (quadrática,
potência, exponencial, logarítmica ou translogarítmica) para
incorporar múltiplos objectivos, incluindo o risco,
representados pela função de utilidade e por forma a
satisfazer os pressupostos teóricos, incluindo o do
comportamento de aversão ao risco.
Esses métodos são também os disponíveis para ajudar os
agentes políticos ou os fazedores de políticas do termo
policymakers nas suas decisões. Em termos da sociedade,
também podemos considerar e construir funções de
utilidade agregadas como forma de contemplar e modelar o
conjunto dos objectivos comuns da nossa sociedade que
atrás referi de desenvolvimento sustentável, de bem-estar
ou de utilidade. Naturalmente, que para a avaliação ou
procura da eficiência das decisões dos projectos nas
diversas áreas sectoriais para além da economia e
finanças, esta formulação simplificada baseada na função
de utilidade, pode ser utilizada para a saúde, o emprego e
a segurança social, a educação, a ciência tecnologia e
ensino superior, a cultura, a administração interna, os
negócios estrangeiros, a economia e inovação e, também
para a agricultura. Basta em cada área sectorial definir e
modelar os objectivos e os recursos que os condicionam.
Dito de forma mais científica, se definirmos uma função de
utilidade como objectivo, que pode ter múltiplos atributos,
considerando a relação desses atributos com os recursos,
podemos escolher os projectos com maior eficiência.
29

Tal como para a decisão individual, os recursos a incluir
nestes métodos não são necessária e unicamente o capital
financeiro. Por exemplo, o capital científico pode ser visto
como uma das barreiras à inovação & desenvolvimento. As
infra-estruturas de saúde determinam uma capacidade
instalada que não pode ser excedida. Todas as limitações
ou estrangulamentos que considerarmos relevantes à
realização do bem-estar potencial podem ser modeladas
com o objectivo de analisarmos e apurarmos as que mais
condicionam o nosso bem-estar. Por exemplo, nível cultural
e educacional, recursos naturais físicos, administração
pública e organização social e governance.
A questão crucial a que temos que responder é, por
conseguinte, como sociedade que atributos queremos
incluídos e valorizados na nossa função de utilidade
agregada ou social, ou seja, o que consideramos “bemestar”?
Por outras palavras, quais são os nossos desígnios
e o que pretendemos para nós próprios e para os nossos
semelhantes, como povo e como parte da humanidade? O
que nos move como parte de uma civilização? Como
valorizamos na nossa função de utilidade o direito
internacional, em particular os direitos humanos
(nomeadamente, a violência, a fome ou a pobreza), o
ambiente (naturalmente a poluição, a biodiversidade), a
saúde (por exemplo a mortalidade infantil e o apoio aos
idosos), a educação e o conhecimento científico (a história,
o património, a ciência), a cultura e as artes (a música, a
pintura, o cinema e o teatro), o desporto (em particular o
futebol), e por aí adiante. É claro que as respostas a estas
questões radicam na essência dos princípios e dos valores
que comungamos, ou dito de outra forma, o que queremos
que a sociedade valorize. Respostas a estas questões
explicitam os atributos da nossa função de utilidade mas
nem a Gestão Científica nem qualquer outra ciência
humana e social os determina. No máximo, podemos dizer
30

que a evolução do potencial humano de uma sociedade as
influencia, determinadamente, no longo prazo.
A afectação dos recursos vai ter lugar em função dos
atributos e indicadores escolhidos. Sempre que os atributos
e indicadores escolhidos não coincidam com os desejados
pela sociedade como um todo, há quebras potenciais de
bem-estar pois o uso efectivo dos recursos diverge do uso
colectivo que garantiria a eficiência.
Por que falei da importância do capital humano, é altura
para mais um aparte, desta vez um relacionado com a
sociedade em geral. A sua relevância vem a propósito da
definição e prossecução da função de utilidade social. Mas,
em verdade, lembrei-me de o fazer por me parecer
particularmente útil no contexto da reflexão que se fez,
recentemente, por ocasião das celebrações do centenário
da república. O analfabetismo de quase oitenta por cento
da população foi referido como um dos aspectos
fundamentais caracterizadores da população portuguesa e
a alteração dessa situação como um objectivos do novo
regime político.
Obviamente, que a situação do nosso país nos nossos dias
é incomparavelmente diferente no que toca à alfabetização.
Mas, passado um século, importa, fundamentalmente,
analisar a situação em termos evolutivos, ou seja, fixando
como patamares de análise níveis de formação mais
elevados, e em termos relativos, isto é, comparando os
nossos resultados com os dos outros países.
Também para a colaboração no estudo sobre
desenvolvimento rural que atrás referi, tive a oportunidade
de apreciar alguns dos nossos indicadores. A figura que,
em seguida apresento (ver na próxima página) é, também,
31

Figura 7: Percentagem de adultos (25 a 64 anos de idade)
com formação secundária e superior, ao nível das NUTS 2.
FONTE: RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN UNION –
STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION – REPORT 2009
32

Tabela 1: Percentagem de adultos (25 a 64 anos de idade)
com formação secundária e superior ao nível das NUTS 2.
FONTE: RURAL DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN UNION –
STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION – REPORT 2009
33

em termos globais, particularmente reveladora do atraso
dos países da Europa do Sul, em que nos incluímos,
relativamente aos do Norte da Europa.
Fiquei curioso em relação à posição no intervalo
apresentado. Quando verificamos na tabela 1 a nossa
posição relativa nos países do Sul ficamos mais
constrangidos.Em primeiro lugar, sendo apenas
apresentados resultados agregados ao nível das NUTS 2,
sabemos que os resultados das áreas predominantemente
rurais dizem respeito exclusivamente ao Alentejo e os das
zonas intermédias às outras NUTS 2 (excluindo a zona
urbana referida na NUTS 2 de Lisboa e Vale do Tejo) pelo
que, como já enunciamos, não faz qualquer sentido
analisar este indicar para diferentes zonas, nomeadamente
para as predominantemente rurais, como seria desejável.
Analisemos, por conseguinte, apenas as médias para os
países.
Em Portugal, cerca de 28,2 por cento dos adultos têm
educação secundária e superior. Apenas Malta, apresenta
um valor mais baixo, 27,5 por cento, sendo essa
percentagem para os restantes países europeus do Sul
dada por 51 % na Espanha, 53,3 % na Itália e 61,1 % na
Grécia. A média comunitária varia entre os 66,7 e os 78,8
%, consoante o grupo de países comunitários
considerados.
Foram recentemente publicados os indicadores da OCDE
relativos à educação. Alguns, recordo-me por exemplo do
relativo ao investimento na educação, mereceram ampla
divulgação na comunicação social. Tendo como universo
os países da OCDE, esse relatório também é claro (ver
figura 8). Em 2008, a percentagem da população adulta
(25-64 anos) com educação secundária indicada para
Portugal também é de 28 %, a menor entre todos os
34

países. É naturalmente maior nos jovens adultos (47% no
escalão etário dos 25-34 anos apenas superior à do México
e Turquia) e menor nos escalões etários mais elevados
(13% no escalão dos 55-64 anos, a mais baixa de todos os
países da OCDE). Registe-se que a média dos países da
OCDE é de cerca de 71%. e de 72% na EU 19, para
salientar o gap educacional com que nos deparamos.
Figura 8: Percentagem de adultos (25-34 e 55-64 anos de
idade) com formação secundária e superior, por país da
OCDE (2008).
FONTE: EDUCATION AT A GLANCE, OECD INDICATORS, 2010.
Apesar do esforço de investimento na educação, na última
década apenas conseguimos manter o pior score entre os
países da OCDE. Quem sabe, se não teria sido esta a
razão da necessidade da “paixão pela educação” de um
recente primeiro-ministro português, das “novas
35

oportunidades” do actual governo ou do contrato de
confiança do actual ministro da Ciência & Tecnologia e
Ensino Superior. Mas, em minha opinião, o mais importante
é que esses esforços em termos reais ou efectivos
qualifiquem e aumentem o capital humano dos
portugueses.
Que custo representa este atraso estrutural para Portugal e
como nos coloca relativamente aos outros países em
termos de desenvolvimento humano é algo em que temos
de analisar e avaliar em termos de consequências e
políticas, fundamentalmente, para as futuras gerações.
Os preços, as falhas de mercado e os bens públicos
Mas, há ainda outra questão crucial a que é necessário
responder: Como valorizamos os atributos que queremos
incluídos na nossa função de utilidade social ou agregada?
E que valor atribuímos ao contributo relativo dos diferentes
atributos e qual a sua própria escala, em termos absolutos?
Talvez uma escala do conhecimento do nosso mundo, ou
melhor, do nosso universo, da eterna caverna de Platão,
com que o Prof. Leite Videira nos deslumbrou na sua lição
inaugural no dia 1 de Novembro de 1999, fosse a escala
ideal. Como a poderíamos construir? Como valorizaríamos
o “magnífico casal de bisontes” que há catorze mil anos
atrás homens como nós ali esculpiram? E como
relacionaríamos essa escala com a nossa escala de
realização da nossa vida?
Para cada tipo de benefícios e custos em cada área de
aplicação a gestão económica desenvolveu métodos e
técnicas de avaliação dos custos e dos benefícios
específicos a considerar. No entanto, a necessidade de um
denominador comum, traduz-se num equivalente cardinal,
36

com interpretação específica, ou apenas num ordinal, para
indicar a preferência à luz dos atributos ou critérios
definidos.
É preciso uma valorização monetária ou em moeda? A
resposta é não necessariamente. Mas é desejável que haja
um padrão de valor. O equivalente cardinal mais desejável
em termos de valor é, naturalmente, a moeda. Permite a
expressão do valor dos benefícios e custos pelo valor de
troca. A sua avaliação é, por isso, para os bens
transaccionáveis obtida com facilidade através do preço de
mercado. Os preços, ou seja a valorização dada pelos
mercados aos bens transaccionáveis, permitem uma
valorização monetária imediata. Para a fazer basta
conhecer os preços e quantidades dos bens e serviços, a
valorização dos recursos utilizados ou inputs e dos
produtos produzidos ou outputs.
Os preços traduzem a competitividade dos países, das
regiões e dos agentes individuais, seja dos empresários,
através da retribuição da gestão e do risco, seja dos
trabalhadores, a competitividade dos salários. Dito de outra
forma, os preços reflectem as diferenças de recursos,
tecnologias, condições infraestruturais e socio-económicas
de desenvolvimento e políticas pois, verificadas
determinadas condições (equilíbrio de mercado e
rendimentos constantes à escala), o valor dos bens
representa a soma das retribuições dos factores utilizados
(Euler´s theorem).
Por isso, supostamente, devemos apostar em bens e
serviços em que tenhamos vantagens competitivas que
consigamos produzir com menor custo ou com mais
qualidade incorporada, ou seja, com menor preço ou com
mais valor que outras empresas, outras regiões ou outros
países, como já vimos. Com um determinado potencial de
37

possibilidades de produção e de transformação,
promovendo a abertura económica e trocando com outros,
podemos obter ganhos do comércio e conseguir mais bemestar,
ou seja, um nível utilidade mais elevado do que o
conseguido numa economia fechada. Eis que cheguei à
justificação económica para a globalização, ou à
necessidade da interdependência, que não seria diferente
se invocasse outras razões, por exemplo, as ambientais,
pois a argumentação seria comparável e, também,
baseada na interdependência.
Os preços internacionais não devem, por isso, estar
distorcidos e as políticas que influenciam artificialmente os
preços de mercado devem ser controladas. Essa é a razão
para a negociação internacional, em rounds primeiro e,
posteriormente, para a organização mundial do comércio,
em se procuram definir regras e níveis de protecção
“toleráveis”. Importa conhecer os efeitos nesses preços do
aumento da procura e do bem-estar das populações dos
países emergentes, a China e a Índia, do que podem
significar a distorção de preços por razões socioeconómicas,
nomeadamente por políticas salariais e de
direitos sociais. É claro que a necessária abertura e a
participação desses povos nos fóruns mundiais também vai
criando efeitos políticos, nomeadamente as relacionadas
com os direitos humanos, que são de grande relevância
humanitária e que, a prazo, também trazem efeitos
económicos.
Os preços também resultam da confiança dos agentes de
mercado. Todos os preços, inclusivé o do dinheiro, a taxa
de juro, têm influência na valorização dos custos e dos
benefícios. O aumento da taxa de juro de um País
endividado e cuja expectativa de solvabilidade é ameaçada
influência definitivamente os resultados dos projectos.
38

Os objectivos sociais com determinados bens comportam
diferentes naturezas e tipos de custos e benefícios que
devem ser incorporados nos seus modelos de decisão cuja
valorização monetária é complexa. Para bens e serviços
não transaccionáveis a tradução financeira ou monetária
dos custos e ganhos futuros é, muitas vezes, difícil de se
conseguir. O mesmo se passa com as variáveis tempo e
risco. Então, a análise deve referir se são ou não
considerados, se são ou não relevantes, e se devem ou
não ser incluídos.
Os métodos de decisão também incluem técnicas para lidar
com estas dificuldades de valorização. Nesses casos, é
possível, por exemplo, aplicar a Análise de Custos Efectiva.
Trata-se de, quando não é possível realizar ou garantir com
o mínimo de rigor e segurança da avaliação, fixar metas ou
limites inferiores e superiores e margens de segurança
para indicadores do projecto considerados fundamentais e,
seguidamente, avaliar custos das formas alternativas que
os permitem atingir. A análise de sensibilidade é,
complementarmente, outra técnica potencial a utilizar em
que através da simulação de diferentes cenários de
estados de natureza e probabilidades de ocorrência, por
exemplo das taxas de desconto social e dos níveis de risco,
melhorar a robustez da decisão relativamente ao projecto.
Esse é sempre o trabalho do investigador que perante uma
hipótese tem que construir o modelo de análise,
quantitativo ou não, definindo o que deve fazer parte desse
modelo. O técnico que faz assessoria ao decisor político
tem a obrigação de lhe colocar os cenários possíveis, as
potenciais alternativas e a sua influência na decisão. Só
maus gestores e economistas não relevam o que fica de
fora da análise e com que pressupostos a analisam em
cada caso em que apresentam as suas conclusões.
39

Mas, a valorização de bens e serviços com características
especiais não pode ser dada pelo mercado pois o preço de
mercado não constitui o valor adequado da transacção do
bem ou serviço. Incluem-se neste último ponto todos os
casos que resultam nas chamadas falhas de mercado
(market failure). Dessas quero falar-vos, dado o tema que
pretendo focar da política agrícola e desenvolvimento rural,
em particular de falhas de mercado por existência de
externalidades e por se tratarem de bens públicos.
Nestes casos levantam-se questões particularmente
relevantes de avaliação de alguns dos atributos dada a sua
natureza. Nesses bens e serviços os interesses individuais
ou de grupos divergem dos interesses colectivos da
sociedade. Por isso, o preço de mercado, só por si, não
gera uma afectação de recursos eficiente que garanta um
nível de oferta de bens e serviços adequada.
A existência do mercado de um bem ou serviço tem três
pressupostos fundamentais relacionados com as
características ou os direitos de propriedade do bem e
serviço em consideração. Esses pressupostos base são a
exclusividade, a transferibilidade e a segurança. Pela
exclusividade todos os benefícios e os custos que resultam
da utilização do bem e serviço são apenas do detentor dos
direitos ou de terceiros por venda desses direitos. Os
direitos serem transferíveis significa que podem ser
negociados ou trocados voluntariamente. Finalmente, os
direitos de propriedade não podem ser contestados ou
postos em causa por terceiros.
Estes pressupostos garantem que a troca, ou seja, a
compra e venda, promove a eficiência. Os preços
equilibram o mercado promovendo a eficiência dada pelo
excedente social que resulta das componentes dos
excedentes do consumidor, o comprador, e do produtor, o
40

vendedor. O sistema de preços induz os comportamentos
dos consumidores e produtores eficientes do ponto de vista
da sociedade.
Na realidade, a característica da exclusividade não é
garantida na generalidade dos bens e serviços. Quando um
agente não suporta as consequências totais das suas
acções não se produz uma afectação eficiente. Neste caso
produz-se uma externalidade positiva ou negativa
consoante o agente não paga o custo total das suas
acções ou é penalizado pelos custos da acção de outro
agente. O efeito da poluição atmosférica de uma fábrica
numa pequena cidade é uma externalidade negativa pois é
a população que sofre as consequências ou custos sociais
que deveriam ser suportados pelo proprietário da fábrica. A
preservação da paisagem é uma externalidade positiva
para quem por ela passa e a aprecia pois recebe os efeitos
positivos da sua fruição sem suportar os custos das
operações culturais que são necessários para a manter.
Em ambos os casos o custo social dado pelo custo
marginal de produção incluindo a externalidade não é o
custo privado dado pelo custo marginal de produção sem o
custo da externalidade. O bem-estar da população
depende não apenas das suas actividades mas também
das actividades controladas ou geridas pelo proprietário da
fábrica. A poluição é imposta como um custo externo à
população. O bem-estar dos viajantes depende não apenas
das suas actividades mas também das actividades
controladas ou geridas pelo agricultor da exploração
agrícola. A beleza da paisagem constitui um benefício
externo dos viajantes.
Se não houver uma compensação exterior, a sociedade
impõe esse custo externo aos agricultores pois esse custo
não é reflectido nos preços dos produtos. Os preços dos
41

ens produzidos pelo agricultor são mais altos do que o
nível eficiente e o nível de oferta do bem é inferior ao
desejado ou ao eficiente do ponto de vista da sociedade.
Numa externalidade negativa passa-se exactamente o
contrário. Se não houver um controlo exterior da poluição a
oferta da fábrica é superior ao nível eficiente e os preços
dos bens produzidos são mais baixos do que o nível
eficiente. A sociedade suporta o custo externo da poluição.
Os efeitos externos podem ser positivos ou negativos
(economias e deseconomias externas). Um exemplo de
economia externa que é interessante referir é o dos
clusters. As economias externas são a fonte de
desenvolvimento de clusters que são considerados a
característica base de economias regionais e nacionais
com importante influência da inovação, competitividade e
performance económica. Os clusters são uma
concentração geográfica próxima de companhias,
fornecedores, serviços e instituições associadas num
determino ramo interligadas por externalidades de vários
tipos (Porter, p. 562).
Estes efeitos de equilíbrio parcial dos mercados destes
bens e serviços não deixam de se propagar em termos de
equilíbrio geral. Acabam por afectar a procura de matériasprimas,
consumos intermédios, trabalho, os níveis de
preços respectivos e a economia no seu todo.
As características que referi também não são globalmente
garantidas pelos mercados num tipo particular de bens que
importa caracterizar pois são de especial importância para
o nosso tema. Como já indiquei são os bens públicos.
Estes bens exibem a característica da indivisibilidade, isto
é, o consumo do bem por um utilizador não diminui a
42

quantidade disponível para os restantes. A consequência
desta característica é que o bem é fornecido ao utilizador
mesmo que ele não pague pelo benefício da sua utilização
(free rider).
A biodiversidade, a paisagem, a protecção de incêndios ou
o ar puro são exemplos destes bens. Todos podemos
beneficiar simultaneamente qualquer que seja o nível
oferecido destes bens. A principal questão que se põe à
sociedade neste tipo de bens é saber se o mercado, ou
seja, se os agentes que fornecem estes bens o fazem a um
nível eficiente.
Há mais um aparte que, hoje, tenho que fazer pelas razões
óbvias. Tenho que sublinhar as características de bem
público da formação superior. O capital intelectual
acumulado por qualquer humano por via da sua formação é
detido por ele próprio ou é sua “propriedade”. Os resultados
da aplicação desse capital resultam numa retribuição
pessoal da sua utilização, o seu salário. Mas, a sociedade
também é beneficiada colectivamente com esse contributo.
Há externalidades positivas da aplicação do capital humano
que resultam em mais desenvolvimento e bem-estar social.
Por isso, se deixássemos exclusivamente ao mercado o
fornecimento deste tipo de bens não teríamos uma
afectação de recursos eficiente, ou seja, o nível de
formação superior seria menor do que o desejado em
termos da sociedade. Este fundamento aplica-se à
investigação científica, à formação cultural, bem como à
organização política dos cidadãos para combater grupos
que procuram extracção de rendas ou mesmo à própria
participação da sociedade civil numa democracia
(Tietenberg, p.76).
Os mercados também falham do ponto de vista da
eficiência social por outras razões também ligadas à não
verificação dos pressupostos que referi. A existência de
43

mercados imperfeitos, em que a troca dos direitos de
propriedade é influenciada por um participante com poder
de mercado, resulta em afectações eficientes individual
mas ineficientes colectivamente. È o que se verifica se as
políticas de gestão da oferta de recursos forem dominadas
por cartéis ou se verificarem acordos entre empresas para
controlo dos mercados. Trata-se de práticas que violam a
livre concorrência. As sociedades tentam contrariar e
desincentivar estas actuações tratando-as como “crimes”
económicos, impondo pesadas multas, por entidades para
a livre concorrência, quando as mesmas são provadas ou
actuando através de entidades reguladoras desses
mercados constituídas para controlar esses efeitos.
As falhas de governo também são fontes de ineficiência. As
actividades de rent seeking bem sucedidas traduzem-se
em medidas políticas de protecção de interesses
específicos em prejuízo do bem comum. Alguns exemplos
na agricultura são a protecção por cotas de importação,
fixação de preços para suportar rendimento, subsídios ao
consumo para determinados produtos.
A política agrícola e de desenvolvimento rural
A Comissão Europeia divulgou um “discussion paper” (EC,
Dezembro 2009) em que sintetiza os aspectos que
considera fundamentais relativamente à necessidade da
PAC. O título do documento é mesmo “Porque precisamos
de uma PAC”. Esse é também o título do segundo subponto.
O que está em causa é, obviamente, o futuro da
PAC pós-2013.
Muito recentemente, ao nível nacional, um documento
elaborado pelo Grupo de Peritos criado por Despacho do
Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das
44

Pescas (Avillez e outros), titulado “A agricultura portuguesa
e o futuro da PAC pós-2013”, analisa a mesma temática
numa óptica prospectiva de áreas de intervenção,
prioridades, objectivos e instrumentos e de pressupostos
base para análise do futuro da PAC pós-2013.
O meu propósito foi, também, o de dar um contributo
teórico-conceptual para essa discussão.
Os pontos anteriores das determinantes da competitividade
e das falhas de mercado fornecem a estrutura conceptual
para analisar os fundamentos da existência de uma política
agrícola e de desenvolvimento rural e as funções que deve
desempenhar.
Adoptando, desde logo, a nossa estrutura conceptual
teórica da gestão económica, queremos que para a
agricultura o mercado produza uma afectação de recursos
eficiente. Para tal, como vimos, pretende-se que o sector
agro-alimentar seja competitivo no mercado global. A
agricultura tem que ter uma orientação para o mercado
aberto em que vivemos. Essa é a forma de a sociedade, ou
seja, todos nós consumidores, dispor de produtos
alimentares ao melhor preço. O mesmo é dizer que esses
produtos têm o melhor custo. Os produtores têm que se
reestruturar e inovar adaptando-se a contínuas mudanças
das tecnologias e dos mercados.
Esta é a orientação que a agricultura europeia seguiu nas
últimas duas décadas por força do contexto de globalização
mundial em que está envolvida e, consequentemente, das
sucessivas reformas da PAC, adoptadas para esse efeito.
45

Mas na avaliação dos custos e benefícios, ou seja, do
aumento da eficiência promovida por esta orientação, há
alguns aspectos fundamentais a considerar. Em primeiro
lugar é fundamental garantir um sistema internacional
fiável. Depois, mesmo com um sistema de comércio
internacional estável, o aumento dos níveis de trocas
internacionais traz um aumento de variabilidade dos preços
ou de volatilidade dos mercados.
Estes dois aspectos têm a ver com a função fundamental
que a sociedade pede à agricultura e ao sistema agroalimentar
de garantir o abastecimento de bens alimentares
às populações a preços justos. No fundo, para além de um
conjunto de outras questões relacionadas com a agronomia
dos sistemas de produtos alimentares que justificam a
intervenção dos governos na agricultura (Goldberg, p. 3), a
segurança de abastecimento alimentar (food security) e a
volatilidade dos mercados do sistema alimentar são
fundamentos para a existência de medidas de política
agrícola que controlem estes aspectos em níveis
adequados.
As questões relativas à segurança alimentar e volatilidade
dos preços são particularmente relevantes assim que há
retoma na economia mundial, pois o crescimento aumenta
a procura e o preço do petróleo, o que traz associado o
aumento dos preços dos bens alimentares e das matériasprimas
agrícolas. Adicionalmente, o crescimento
económico e as mudanças de hábitos alimentares dos
países emergentes têm provocado um constante aumento
da procura e, consequentemente, dos preços dos alimentos
(Marti, p.5). Estes efeitos continuarão a fazer-se sentir no
futuro.
O tema da segurança do abastecimento alimentar tem
também importância por razões de natureza ambiental por
46

várias razões, entre as quais são destacadas as mudanças
climáticas e o aumento da escassez de água.
Um dos principais desafios da humanidade para as
próximas décadas é o de ser capaz de conciliar segurança
do abastecimento alimentar e sustentabilidade ambiental
(Avillez e outros). O grupo de peritos criado pelo MADRP
refere que as mais recentes previsões apontam para a
necessidade de um aumento de cerca de 70% da produção
vegetal e animal até 2050. Simultaneamente, é necessário
assegurar uma gestão sustentável dos recursos naturais e
a coesão económica e social das áreas rurais.
A PAC pós-2013 vai revisitar o seu primeiro desígnio, o
objectivo inicial, de assegurar a oferta de produtos
alimentares: “the first and foremost role of European
agriculture is to supply food”, refere o documento. A
segurança do abastecimento alimentar é assumida como
um objectivo estratégico. A prossecução deste objectivo
depende do funcionamento do sector agrícola, da
manutenção da capacidade de produção e de um sistema
estável de relações comerciais. Os agricultores têm que
produzir a preços competitivos produtos de qualidade,
seguros, utilizando tecnologias de produção amigas do
ambiente e do bem-estar animal.
Assim, em primeiro lugar há que definir o âmbito espacial
para o fazer. A nossa produção nacional tem baixado para
níveis sucessivos de auto-suficiência. Mas, devemos
questionarmo-nos sobre a necessidade de uma segurança
alimentar em termos nacionais. Por outras palavras, no
caso de Portugal, deve ser feito ao nível nacional ou
supranacional, no caso, comunitário europeu? Depois é
necessário definir o nível adequado e ter políticas que
mantenham em condições de funcionamento a exploração
agrícola que garanta o nível definido?
47

Quanto à primeira questão os dias que vivemos são bem
demonstrativos dos riscos, mesmo em termos de soberania
económica, quanto mais do ponto de vista alimentar,
Estamos numa união europeia com políticas económicas,
nomeadamente financeiras e monetárias, com uma moeda
única, e políticas alimentares comuns, pelo que estamos
interligados e a procura de soluções para a nossa
agricultura nos garantir a segurança de abastecimento
alimentar ter que ser enquadrada nesse âmbito.
Quanto à segunda, para manter uma agricultura, operante,
em funcionamento, é necessário manter o potencial de
produção desejado. Para tal temos que avaliar o potencial
de produção que temos em termos relativos. Em mercado
aberto apenas uma parte da nossa agricultura tem a
capacidade de produzir a preços competitivos, de
responder a oportunidades de novas tecnologias e novos
mercados, de inovar nos desafios da qualidade, da
segurança alimentar, da eficiência ambiental e bem-estar
animal das actividades agro-pecuárias.
Uma política de armazenamento para um período de tempo
suficiente para garantir o retomar da produção seria uma
alternativa principalmente para controlar a volatilidade dos
preços mas, menos apropriada para a garantia duradoura
ou permanente de abastecimento alimentar.
Realmente, a intervenção do estado para assegurar o
abastecimento alimentar e controlar a variabilidade
excessiva de preços apresenta, em sentido genérico, as
características dos serviços ou bens públicos. Esses
serviços constituem, simultaneamente, um benefício para
todos os consumidores. Qualquer consumidor beneficia
deste tipo de bens, não este ou aquele consumidor por
48

azões determinadas, e o facto de um ou mais
consumidores beneficiarem dessa intervenção ou serviço
não diminui a garantia para os restantes. Ou seja, para
estes bens, em termos latos, não há exclusividade nem
divisibilidade no consumo.
Os agricultores produzem, geralmente, efeitos positivos. A
sociedade é afectada positivamente pelos seus serviços.
Nesse caso, o mercado forneceria bens em quantidades
menores do que o nível eficiente pois os preços não se
ajustariam para os compensar do ponto de vista social por
esses serviços. A política agrícola e de desenvolvimento
rural internaliza esse custo realizando essa compensação
ao agricultor e promovendo a sua oferta ao nível eficiente.
Dessa forma a política agrícola e de desenvolvimento rural
regula a oferta, ou seja o abastecimento alimentar para
níveis adequados, maiores do que de os existentes sem
intervenção pública, e a menores níveis de preços, do que
de outra forma teriam os preços bens alimentares, para
benefício do consumidor e da sociedade em termos
colectivos.
Mas há, também, um conjunto diverso de bens públicos de
natureza social, para além da segurança alimentar,
relacionados com a viabilidade das áreas rurais, o
despovoamento e a saúde e bem-estar animal.
As actividades e operações agrícolas envolvem a
prestação desses serviços e bens públicos à sociedade.
Como vimos atrás, a prestação destes bens públicos exige
uma intervenção, se tivermos como objectivo uma
afectação de recursos eficiente, o mesmo é dizer, se
pretendermos alcançar mais bem-estar. A oferta destes
bens teria níveis inferiores aos que a sociedade precisa e
que, cada vez mais, valoriza. Essa é, também, uma razão
fundamental e uma prioridade para a existência de uma
49

política pública para a agricultura e desenvolvimento rural,
ou seja, da PAC.
Os bens públicos fornecidos pela agricultura estão,
também, pelas características específicas das actividades
de produção vegetal e animal muito ligados ao ambiente.
Incluem as paisagens agrícolas e rurais, a biodiversidade
das terras agrícolas e a funcionalidade dos solos, a
qualidade e disponibilidade de água, a qualidade do ar, a
estabilidade climática, a resistência a fogos e inundações e
a desertificação (Coopere et al., p. 2).
Alguns destes bens são fornecidos por serem produtos
secundários e sub-produtos das actividades e operações
agrícolas. Outros, são fornecidos com esforços adicionais
fruto das próprias preferências dos agricultores mas
também comuns às da sociedade como um todo.
Há evidência e preocupação pública pelo ambiente,
nomeadamente pela perda de biodiversidade, alterações
climáticas, poluição da água e do solo e degradação de
recursos naturais. A procura e o acesso da sociedade pelo
campo e por áreas protegidas para visitar e mesmo para
viver tem aumentado e as preferências sociais incluindo de
não-uso com preocupação fundamental de preservação,
mesmo não sendo de utilizadores directos, têm-se
modificado.
O mercado, só por si, não é capaz de garantir este conjunto
de funções sociais e ambientais. Também não é possível
equacionar a oferta destes bens e serviços públicos de
forma desligada da agricultura. Essa alternativa traria
maiores custos à sociedade e alguns desses bens
dificilmente poderiam ser oferecidos. Por exemplo, a
viabilidade socio-económica das áreas rurais baseia-se na
50

agricultura. O potencial dos recursos naturais em muitas
áreas adequa-se a uma exploração que não é competitiva
em termos económicos e exige uma utilização para a sua
própria preservação. Logo, os bens e serviços públicos que
a sociedade quer que agricultura desempenhe e forneça
são uma razão para devem ser objecto de acções
suportam uma política pública de desenvolvimento rural.
As funções que a sociedade quer ver garantidas de
segurança do abastecimento alimentar, de gestão
sustentável da terra e de contribuição para novos desafios
ambientais, e de viabilidade socio-económica das áreas
rurais têm todas a ver com a prestação de bens públicos
que o mercado não valoriza, que não presta à sociedade e
que por isso a agricultura é chamada pela sociedade a
desempenhar através de uma política agrícola e de
desenvolvimento rural.
Concluindo, uma política pública para a agricultura e
desenvolvimento rural tem como fundamento garantir o
fornecimento de bens públicos sociais e ambientais que a
sociedade precisa e que os mercados do sistema alimentar
não conseguem fornecer. O fornecimento desses bens
públicos através de política agrícola e de desenvolvimento
rural visa em termos globais garantir a segurança alimentar
e manter o património do ambiente rural.
Conclusão
Não quero deixar de dizer, antes de terminar, que penso ter
conseguido demonstrar, ilustrando com a aplicação à
agricultura e desenvolvimento rural, que a abordagem da
realidade pela Gestão ou pela Economia não merece o
tratamento especial das expressões usadas por muitos
cidadãos da cultura, da tecnologia ou da política, a que me
51

eferi no início. Mas, naturalmente, compreendo que o
façam numa forma simplista, empírica ou prática de olhar
essa realidade, da mesma forma que os gestores e
economistas como cidadãos vêm e analisam as obras e as
realizações da cultura, da técnica ou da política, isto é, aos
“olhos” do conhecimento geral e específico que
acumularam na vida e por que a “vêm”.
52

REFERÊNCIAS
53
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2013”, Grupo de Peritos criado pelo Despacho nº 7146/2010, do Ministro da
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